SOU 1986:19
Aktuella socialtjänstfrågor : delbetänkande från Socialberedningen
Till Statsrådet och chefen
för socialdepartementet
Socialberedningen tillsattes den 19 juni 1980 efter benyndigande av regeringen den 29 maj 1980.
Beredningen fick efter regeringsskiftet hösten 1982 nya directiv och en delvis ny sarmansättning. Sedan dess har betalningen av— gett fyra betänkanden, nämligen i oktober 1983 (Ds S 1983:16) Erfarenheter av LVM och vissa andra socialtjänstfrågor, i augusti 1984 (SOU 1984:64) Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten, i september 1984 (Ds S 1984: 15) Socialtjänstens insatser för ungdo- mar. Vissa frågor i samband med missbruk och kriminalitet sant i december 1984 (Ds S 1984:17) Rehabiliteringspenning till misääru—
kare — vissa avgiftsfrågor.
Vi överlämnar härmed betänkandet Aktuella socialtjänstfrågor.
I beredningen ingår som ledanöter försäkringsrättsrådet Lars Grönwall, ordförande, f.d. riksdagsledamoten Britta Bergström, riksdagsledamoten Göte Jonsson, f.d. riksdagsledamoten Erik Lars— son, landstingsrådet Ove Löfgren, riksdagsledamoten Anita Pers— son, avdelningschefen Kurt sjöström och riksdagsledamoten Evert
SVenSSOD .
Sakkunniga vid utarbetandet av detta betänkande har varit utred— ningssekreteraren Ingemar Färm, avdelningschefen Arne Gustavsson, hovrättsassessorn Gertrud fblmquist (t.o.m. 8 oktober 1985), föreståndaren Bertil Håkansson, sektionschefen Karl—Axel
Johansson, departementsråden Jakob Lindberg och Kerstin Wigzell,
kanslirådet Jan Nasenius (avliden september 1984) och sektions— chefen Bengt Wiktorin. Experter har varit överläkaren Bertil Kettner, departementsrådet Anita Meyerson och kammarrättsrådet Margit Kärrström.
I sekretariatets arbete ned betänkandet har deltagit avdelnings- chefen Birgit I—b'gberg, huvudsekreterare fr.o.m. den 1 septenber 1984, socialinspektören Kristian Tilander samt experten Kärrström och avdelningsdiréttören vid statistiska centralbyrån (hthrina Ferrmark—Hanno.
I detta betänkande tar vi upp två frågor som finns särskilt an— givna i våra direktiv, nämligen en förbättrad socialbidragssta— tistik och samverkan nellan föreningslivet och socialtjänsten. Vi behandlar vidare tre frågor son har aktualiserats hos oss under vår allmänna uppföljning av socialtjänstreformen och som vi har ansett särskilt viktiga att ta upp, nämligen vistelsekomrrunens ansvar, cm nänniskor ned handikapp och socialtjänsten samt klago- rätten i fråga cm beslut enligt socialtjänstlagen.
Våra förslag beträffande socialbidragsstatistiken har utarbetats i nära samarbete med statistiska centralbyrån. Denna fråga liksom andra områden som vi behandlar i detta betänkande har beretts inom en expertgrupp, som har bestått av bl.a. företrädare för föreningslivet och experter från socialdepartementet och social—- styrelsen.
Reservation och särskilt yttrande har avgetts av ledamoten Jons—
SOY! .
Vi komer inom kort att överlämna betänkandet (SOU 1986:20) Barns behov och föräldrarnas rätt. Socialtjänstens arbete med utsatta
familjer.
Stockholm i februari 1986.
Lars Grönwall
Britta Bergström Göte Jonsson Erik Larsson
Ove Löfgren Anita Persson Kurt Sjöström
Evert Svensson /Birgit Högberg Margit Kärrström
Kristian Tilander
INNEHÅLL
Förkortningar.....................
Sannanfattning................ ...... ................. Författningsförslag................ ......... .. 1 VISTELSEMJTREENS ANSVAR............ ..... ... .
1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3
1.4
1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.5
1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5
2.1 2.2 2.3
2.4
2.4.1
Beredningens förslag.......................... Inledning.....................................
Bakgrund............................
Historik............................
...-u....-
Gällande bestämmelser och förarbeten.....
Krnnmnförbundets cirkulär om kostnadsansvaret
vid färdtjänstresor....................
Tblkningsfrågor...1...........................
Problencnmåden.........................
Kcnnmnförbundets enkät till vissa kcnnuner.
Ecuetolspraxis...............................
co.-o.-
Överväganden..................................
Allmänt...................
Tillfälliga vistelser utanför hemkommunen.....
Ktnnunala placeringar........
övriga vistelser utanför hemkcnnunen.......
.
Sannenfattande synpunkter och förslag.........
OM MÄNNISKOR MED HANDIKAPP OCH SOCIALTJÄNSTEN.
Beredningens ställningstaganden............... Inledning...........................
u...-oc..-
Den nya cneorgslagen och socialtjänstens
ansvar.................
Insatser för barn och ungdom ned handikapp
och deras familjer............ Avlösarservice.........
o..-o.- o...-.c.-
11
13
33
39 39 39
40 42
45 45 49 51 56 56 58 60 64 69
77
77
79
81
83 86
2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.5
2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.4 2.5.5 2.5.6
2.5.7 2.5.8 2.5.9 2.6
3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.6.5
Förskola och fritidshem........... ..... ....... 87 Stöd till ungdom över 12 är utanför skoltid... 89 Övergång från skola till arbetsliv............ 90 Insatser för vuxna människor ned handikapp.... 91 KCnnmnala handlingsprogram............... ..... 92 Informetion................................... 93 Uppsökande verksamhet......................... 95 Bostadsplanering.............................. 95 Hemtjänst — mitt hem är din arbetsplats....... 97 Rätten att byta bostad — flytta till annan
kxxmnn1.......................... ....... ....... 101 Arbete/sysselsättning — en aktiv dag. ......... 101 Rekreation — avlösning........................ 108 Färdtjänst.................................... 108
Ekmnunala handikappråd........................ 110
KLNXIKULIGHETERNA ENLIGT SoL........... ...... 113 Beredningens förslag.......................... 113 Bakgrund...................................... 113 Eönmhmhqämsärodihmmwmnesäru.u.u.116 Gällande regler............................... 116 Uttalanden i socialtjänstpropositionen........ 118 Donstolspraxis.......... ..... ............ ..... 120 Barncneorg.................................... 120 Färdtjänst.................................... 123 Avgiftsfrågor................................. 124 Problem med nuvarande ordning................. 127 överväganden.................................. 129 Inledning..................................... 129 Vilka förändringar är tänkbara................ 130 H&Magtnllmåmkhgu.u.u.u.n.u.u.n.B4 Några synpunkter på den praktiska hanteringen. 136 Ekonomisk prövning vid bistånd i fonm av
sociala tjänster.............................. 139
4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2
4.3.3
4.3.4 4.3.5
4.3.6
5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2
5.3.3 5.4
5.4.1 5.4.2
5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.5
5.6 5.6.1
FÖRBÄTTRAD SOCIALBIDRAGSSTATISTIK............. Beredningens förslag. ...... ................... Inledning och direktiv........... ..... ........ Beredningens överväganden............ ..... .... Gällande bestämmelser och förarbeten.......... Nuvarande socialbidragsstatistik — innehåll odh utformning............................... Samhällets informationsbehov och statistikens användbarhet ..... . ......... ................... Statistik och integritet...................... Syfte och utformning av kvartalsstatistik över socialbidrag samt kostnader....... ....... Syfte och utformning av standardiserade stick—
provsundersökningar om socialbidraget... ..... .
FÖRENINGSLIVEYI' OCH SOCIALTJÄNSTEN. . . . . . . . . . . . . Beredningens ställningstaganden............... Direktiv m.m.................................. Föreningslivet i samhället.................... Återspegling av den pågående debatten......... Socialtjänstens mål och stödet till förenings— livet......................................... Föreningslivet och de unga... ..... ............ Folkrörelserna och socialpolitiken............ Landsorganisationen och socialtjänsten........ Tjänstemännens centralorganisation och social— tjänsten...................................... Hyresgäströrelsens sociala insatser...........
Invandrarorganisationerna.....................
Länkarna, Verdandi och R-förbunden............ Föreningslivet och socialtjänsten. Stöd— insatser........ ..... .......................... Föreningslivet och socialtjänsten. Samverkan.. Samverkan med föreningslivet — fråge—
ställningar ......... ... ...... .................
143 143 143 144 144
146
148 153
158
160
165 165 167 168 168
175 180 181 182
183 184
185 186
187 189
189
5.6.2 Konflikt och samverkansperspektiv............. 5.7 Sanwerkan i praktiken......................... 5.7.1 Redovisning av enkät till vissa kommuner ...... 5.7.2 Enkät till riksorganisationer ....... .......... 5.7.3 Rapport från konferenser i Botkyrka, Perstorp
ochUmeå ..... ......
5.7.4 Rapport från socialtjänstprojektet. Förer
ningarna och socialtjänsten — några preli—
minära resultat....... ..... ....... ........ .... 5.8 Överväganden ooh förslag. ..... ................ 5.8.1 Allmänt ........... ......... ..... .............. 5.8.2 Stödfbrmerna. ....... .......................... 5.8.3 Samverkan.... ...... ....... ..... ............... 5.8.4 Exempel på samverkans behov.......... ......... 6 SPECIALMOTIVERING........... ...... ............ 6.1 Förslaget till lag cm ändring i socialtjänst—
lagen ........... ................ ...... ........
6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om
allnänna förvaltningsdonstolar ...... .......... Reservation och särskilt yttrande........... ..... ....
Bilaga...................................... ..... ....
195 197 197 212
226
231
234
234
235
238
240
249
249
252
253
255
Förkortningar
ALRO ALNA AHU DHR
DKSN
FMN
GRUNDVUX HCK
JO
KG—NUX MHF
PRAO
PRO Prop .
RBU
R— förbunden
RIA
RSMH
Alkoholproblematikers Riksorganisation Alkohol— och narkotikarådet Arbetsmarknadsutbildning
De Handikappades Riksförbund
De Kristna Samfundens Nykterhetsorganisa— tion
Föräldraföreningen Hot Narkotika Förvaltningsrätts lig tidskrift
Föreningen för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna
Grundutbildning för vuxna Handikappförbundens Centralkommitté Justitieombudsmannen
Kommunala handikappråd
Kommunal vuxenutbildning Motorförarnas Helnykterhetsförbund
Praktisk arbetslivsorientering i grundskolan
Pensionärernas riksorganisation Propos ition
Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar
ALM), KRUM, RFE'R, RFI-TL, RSMH
Rådgivning i alkohol— och narkotikafrågor i kyrklig regi
Riksförbundet För Familjers Rättigheter
Riksförbundet För Hjälp åt Läkemedels— missbrukare
Riksförbundet för Social och Mental hälsa
SCB
SFRF
SOL
SOU
SU
Regeringsrättens årsbok
statistiska centralbyrån
Sveriges folkpensionärers riksförbund socialtjänstlagen
Statens Offentliga Utredningar
socialutredningen
SAMMANFATTNING
I det här betänkandet behandlar vi fem olika frågor: Vistelsekom— munens ansvar, Om människor med handikapp och socialtjänsten, Klagcmöjligheterna enligt socialtjänstlagen (SoL), Förbättrad so— cialbidragsstatistik och Föreningslivet och socialtjänsten. De tre första frågorna har ett närmare samband med varandra och har aktualiserats under Vår uppföljning av socialtjänstlagen. De två andra frågorna har vi haft i särskilt uppdrag att utreda enligt
. direktiven.
Vi skall här samanfatta våra ställningstaganden och förslag. Dessutcm inleds varje kapitel med en kort översikt i punktform.
KAP. l VISTELSEKQ'IMUNENS ANSVAR
Det yttersta ansvaret
Varje kommun svarar enligt 2 9 SoL för socialtjänsten inom sitt område. Enligt 3 5 SoL har kommunerna det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Varje kommun var även tidigare skyldig att tillse att de som vistades i kommunen fick den omvårdnad och den ekonomiska so- cialhjälp som de ansågs behöva. Det slutliga ansvaret för vistel— sekomummen var dock begränsat genom att vistelsekomnunen i vissa fall hade möjlighet att få ersättning från nentalsskrivningskom— munen för vad som hade getts ut. En förändring har skett också på det sättet att rätten till bistånd enligt SoL är vidare och an— fattar fler slag av insatser än den gamla, s.k. obligatoriska so—
cialhjälpen gjorde.
Tilla_mp" ningssvårigheter
Bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar har vållat problem i den praktiska tillämpningen och i en del fall har oenighet upp— stått nellan olika kommuner om vem som skall svara för kostnader— na för hjälp till den enskilde i olika sammanhang. Rent allmänt har vissa kommer med många besökande turister tyckt att deras ekonomiska och övriga ansvar för tillfälliga besökare har blivit för stort. Man kan också urskilja olika situationer när det har uppkommit dirdcta problem. Den kanske vanligaste situationen är den att en person vistas på en institution av något slag i en annan kommun än nentalsskrivningskorurunen. Frågan kommer då upp om det är den sistnämda kommunen eller den kommun där institu- tionen ligger som skall svara för olika former av bistånd enligt 6 5 SoL. En annan fråga som har blivit omtvistad är vilken kommun som skall svara för kostnader för färdtjänst m.m. vid mer eller mindre tillfälliga vistelser inom en annan kommum än mantals— skrivningskomunen. Ett tredje område där det har förekommit svå— righeter i tillämpningen är placeringar i familjehem. Här gäller i någon mån speciella bestämmelser, och problemet har närmast gällt gränsdragningen mellan vilka kostnader som placeringskommu—
nen skall svara Rör och Vilka som ankommer på vistelsekommunen.
Bedömnia
Vi har inte kunnat finna belägg för att exempelvis de s.k. tu— ristkomnunerna rent faktiskt har haft några mer betydande kost— nader son en följd av sitt ansvar enligt SoL för hjälp åt perso-
ner som vistas tillfälligt i kommunen.
Större har problemen visat sig vara när det gäller personer som vistas i en institution utanför den egna kommunen och därefter skall placeras t.ex. på ett behandlingshem. I dessa fall har pro- blemet varit allvarligt framför allt på det sättet att den tvist som uppstått har kunnat försvåra behandlingsarbetet oda t.o.m.
förlänga vistelsetiden på institutionen. Givetvis fungerar samar— betet mellan olika kommuner i många fall bra, men dessa fall blir av förklarliga skäl inte lika omtalade som när kommunerna är
oeniga .
Vi menar att vissa av de problem som man påtalat har överdrivits något. Man kan dock inte bortse från att vissa små och medelstora kommuner med kanske flera institutioner kan drabbas av orirmligt stora kostnader och också får en ökad arbetsbelastning om princi— pen om vistelsekommunens ansvar tillämpas strikt. Den största nackdelen med en strikt tillämpning av denna princip är dock ris— ken för brister i vårdplaneringen, om flera kommuner skall ha det
ekonomiska ansvaret för olika delar av vården.
Vi finner inte anledning att föreslå någon Erändring av den princip om vistelsekommunens ansvar som har slagits fast i SoL och som är resultatet av en lång historisk utveckling, där man mer och mer har gått ifrån den bundenhet till hemortskommunen som tidigare har funnits för dem som behövt samhällets stöd. Även om vi således vill ha kvar denna princip som huvudregel, finns det situationer då en strikt tillämpning av principen om vistelsekom—
munens ansvar skulle vara mindre lämplig.
Forslag till ändringar
Vi föreslår undantag för de fall då någon placeras för vård eller boende i ett annat hem än det egna, t.ex. på en institution av något slag eller i ett familjehem. I dessa fall skall den komun som har ombesörjt vistelsen - i allmänhet hemkommunen — svara för allt det bistånd enli 6 5 SoL som den enskilde behöver, även om han vistas utanför hemkommunen, dvs. inte bara vårdkostnaden utan också det bistånd av annat slag som behövs under vårdtiden. Däre— mot skall vistelsekommlmen fortfarande svara för sådana tjänster som inte kan anses som bistånd enligt 6 G SoL och som utgår en—
ligt kommunens egna regler, t.ex. barnomsorg.
Även i sådana fall då en placering har skett genom en annan hu— vudnens Börsorg, t.ex. kriminalvårdsstyrelsen eller en sjukva vårds— h___uvudman, bör ett undantag från huvudprincipen ske genom att h_em- kolumnen jämställs med en placeringskormun. Om någon t. ex. genom kriminalvårdsstyrelsens försorg placeras i ett behandlingshem bör således hemkommunen svara för vårdkostnader och annat bistånd en— ligt 6 5 SoL som kan bli aktuellt. I sådana fall bör dock samråd alltid ske mellan den huvudman som ombesörjer placeringen och hemkommunen, innan en placering kommer till stånd. I den mån den enskilde inte har någon kontakt med sin gamla hemkommun bör den kommun som den enskilde har mest anknytning till anses som place—
ringskommun.
Vi föreslår vidare att ett ärende skall kunna flyttas över från en socialnämnd till en annan, även om den senare nämnden inte samtycker. Detta är inte möjligt f.n. En sådan överflyttning skall beslutas av länsrätten om den som berörs av ärendet har mest anknytning till den andra kommunen. En ytterligare förut— sättning skall vara att en överflyttning är lämplig med hänsyn till att det är fråga om ett hjälpbehov som är någorlunda varak—
tigt. KAP. 2 OM MÄNNISKOR MED HANDIKAPP OCH SOCIALTJÄNSTEN
Utgångspunkter
Socialtjänsten är skyldig att dels själv ge stöd och service till människor med handikapp, dels samarbeta med och påverka andra myndigheter så att handikappade får den hjälp och det stöd som de behöver.
Vår utgångspunkt är SoL:s definition av handikapp som ett Bjr— hållande mellan en människa med en skada eller en sjukdom och hennes omgivning. Vi har därför på många sätt strukit under att
när den komunala servicen anpassas generellt för att underlätta
för människor med funktionshinder att delta i samhällslivet, så minskar behovet av särlösningar och därmed risken för utslag—
ning .
Handikappförbundens Centalkonmitté (HCK) har under 1985 frågat samtliga kommer om deras insatser för handikappade och redovi— sar detta i rapporten Socialtjänsten och handikappinsatserna i kommunerna 1985. Den bild som rapporten tecknar visar på stora brister när det gäller både omfattningen och innehållet i insat— serna Er handikappade. Det är också vår uppfattning att det finns sådana stora brister efter de kontakter vi har haft med handikappade och deras organisationer, liksom med socialstyrelsen och andra myndigheter. Vi anser därför att det är nödvändigt att göra vissa klarlägganden av socialtjänstens skyldigheter beträf— fande stöd och hjälp till människor med handikapp.
Det finns också anledning att understryka det ökade ansvar som socialtjänsten får med den nya omsorgslagen (1985: 568). Den läg— ger samma ansvar på socialtjänsten för de psykiskt utvedclings- störda som för andra lmmummedborgare och i vissa fall betonas ansvaret som t.ex. när det gäller ätten till förtur till försko— la och fritidshem. Först när det behövs extra insatser i form av särskilda omsorger som kräver särskilt kunnande och särskilda resurser träder omsorgslagen in och lägger ansvaret för dessa omsorger på landstingets omsorgsnämnd. Närmden skall dessutom ge kommunernas personal stöd och handledning när det behövs. Qm- sorgsnämnden skall enligt den nya lagen planera sin verksamhet efter samråd med kommunerna i landstingsområdet.
Stödet till barn och ungdom med funktionshinder och deras famil— jer.
Vi anser det nödvändigt att kommunerna gör handlingsprogram i handikappfrågor som omfattar hela den kommunala verksamheten. Det är socialnämndens skyldighet att ta initiativ till sådana hand—
lingsprogram. Socialnämndens informationsskyldighet är också vik— tig. Den syftar bl.a. till att ge komnunmedborgarna kunskaper om socialtjänstens insatser och rätten att utnyttja den. I den skyl— digheten ingår också att anpassa informationen så att människor med funktionshinder, t.ex. döva och begåvningshandikappade, kan förstå den och begagna sig av sina rättigheter enligt SoL för att få den service de behöver.
För att familjer som har barn med handikapp skall kunna leva ett så normalt liv som möjligt är det nödvändigt att det finns avlö- sarservice i olika former. Vi anser att avlösning skall ingå som en naturlig del i socialtjänstens ansvar för att normalisera barnens och familjens livsvillkor. I dag lämnas många familjer ensamma med orimligt tunga onsorgsuppgifter.
Förskola och fritidshem är båda viktiga stödinsatser för familjer med handikappade barn, och de har stor betydelse iir en positiv utveckling för barnen. Barn med behov av särskilt stöd och stimu— lans skall enligt SoL ges förtur till Erskola och fritidshem. Ibland förekommer det dock att socialtjänsten och föräldrarna har olika uppfattningar om barnens rätt till förtur. Vi anser att i sådana fall måste det finnas en möjlighet för föräldrarna att få frågan om förtur för sitt barn överprövad enligt 73 & SOL genom förvaltningsbesvär.
Många handikappade barn och ungdomar kan inte klara sig ensamma på fritiden. För den och deras föräldrar är det därför nödvändigt att särskilda insatser görs för att fritiden skall bli trygg och meningsfull. Upp till 12 år är stödet relativt väl utbyggt i dag. Däremot saknas det ofta tillsyn, stöd och stimulans efter 12 år utanför skoltid. landstingen har enligt den nya omsorgslagen skyldighet att erbjuda sådan service till utvecklingsstörda, men för övriga ungdomar över 12 år med svåra handikapp skall social— tjänsten vid behov ge tillsyn och omsorg utanför skoltid. Vi vill
understryka att detta stöd skall planeras tillsammans med den
unge och hans familj.
För ungdomar liksom Er vuxna människor med handikapp är det viktigt att få och behålla ett arbete. Socialtjänsten måste där- för aktivt medverka till att de får möjligheter till rehabilite— ring. Av den anledningen är det också viktigt att man bedriver en uppsökande verksamhet så att man kan ge stöd med de resurser som socialtjänsten förfogar över för att underlätta arbetsplacering.
Stödet till vuxna människor med handikapp
Många människor med svåra och sammansatta handikapp saknar varje form av sysselsättning. Bl.a. HCK:s undersökning visar att soci— altjänsten endast undantagsvis erbjuder "dessa människor menings— full sysselsättning. Vi anser därför att regeringen bör överväga bidrag till kommunerna Er särskilda utvecklingsprojekt där olika modeller kan prövas för sysselsättning som ett första led i en långsiktig arbetsrehabilitering eller Rör att undvika isolering. Erfarenheterna av sådan verksamhet bör spridas till övriga kom-
muner .
Service 1 olika former till människor med handikapp utformas i dag vanligtvis utifrån kommunernas äldreservice. Denna svarar dock ofta dåligt mot de behov som unga och medelålders handikap- pade har. Vi anser därför att socialtjänsten måste ägna betydligt större upprärksamhet åt främst hemtjänstens organisation och åt utbildning och handledning till dess personal för att bättre kunna tillgodose handikappades behov. Det är också angeläget att man finner former Rör större inflytande för den som tar emot
servicen .
Människor med svåra handikapp som behöver bo i servicehus eller liknande upplever i dag att de saknar möjlighet att flytta till en annan kommun bl.a. på grund av bristen på service som medfört
kommunala regler om förtur t.ex. till servicehus. Vi anser att även svårt handikappade måste få möjlighet att flytta till en annan kommun och få hjälp av socialtjänsten med planeringen i
inflyttningskommunen.
Många saknar också möjligheter till recreation eller avlösning som är nödvändig för att den enskilde handikappade och hans när— stående skall kunna klara av en fortsatt vistelse i den egna bostaden eller i det egna hemmet. Socialtjänstens uppgift är här att tillsamans ned den enskilde och hans anhöriga planera och erbjuda sådan avlösning och rdqreation. Uteblir den möjligheten kan det medföra en icke önskvärd intagning på institution.
Färdtjänst finns i dag i alla kommuner, men dess organisation och omfattning medför ändå stora begränsningar för den enskilde han— dikappade. Vi anser att betydligt större ansträngningar måste gö— ras Eir att anpassa de allmänna färdmedlen till människornas be— hov och därmed begränsa särlösningar. Vi anser också att färd— tjänstens organisation och den enskildes kostnader för färdtjäns— ten måste ses över.
Handikappråden
Alla de områden som vi berör i detta kapitel skall ses som en katalog över handikappades behov av sådan hjälp odr sådant stöd som socialtjänsten enligt SoL skall uppfylla eller påverka andra myndigheter att uppfylla. Vi anser att de kommunala hamlikapprå— den (KHR) bör vara pådrivare i frågor som berör planeringen av insatser inom socialtjänsten Sör människor med handikapp beträf— fande såväl utfonmning som innehåll och omfattning. Särskild vikt bör läggas vid den uppsökande verksamheten och sysselsättnings— frågorna .
KAP. 3 KLAGQ'IÖJLIGIETERNA ENLIGT SoL
Forvaltningsbesvär och kommunalbesvär
Enligt 73 & SOL överklagas socialnämndens beslut hos länsrätten genom besvär, bl.a. om nämnden har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 6 5. Bestämmelsens innebörd är att förvaltnings— besvär får anföras mot vissa beslut av socialrärmden men inte mot andra. Eftersom det är fråga om beslut av en komunal nämnd, uppkommer frågan i vilken utsträckning det också finns möjlighet att anföra kommunalbesvär i fråga om beslut enligt SoL. Olika regler gäller om förvaltnings— resp. konnunalbesvär. Dessa regler innebär bl.a. att prövningen av Rirvaltningsbesvär är mer allsi—
dig och därför av större värde för den enskilde.
Gransdragi ngen
Gränsdragningen nellan iiirvaltningsbesvär och kommunalbesvär har vållat problem i den praktiska tillämpningen. Gränsdragningsprob— lemen gäller framför allt besvär i fråga om olika former av soci— al service, t.ex. färdtjänst, barmmsorg och social hemhjälp. Möjligheten att få en viss social service har nämligen, bl.a. i regeringsrättspraxis, ansetts kunna prövas antingen utifrån de särskilda regler om förtur m.m. som kommunen har antagit eller med utgångspunkt i 6 5 SoL. I det förra fallet blir det fråga om en kommunalrättslig prövning och i det senare fallet en förvalt- ningsrättslig. Delvis samma problem uppkommer vid beslut om av—
gifter för sociala tjänster.
De olika besvärsvägarna medför problem inte bara för de beslutan— de myndigheterna utan också för den enskilde, inte minst genom att handläggningen kan Rirsenas. Vidare innebär den nuvarande situationen att den som känner till besvärsreglerna kan formulera sin ansökan som en begäran om bistånd enligt 6 5 SoL och därige— nom få möjlighet till den mest allsidiga besvärsprövnirgen. Den
som däremot inte är så väl hemmastadd med reglerna kanske inte formulerar sig på detta sätt och får då inte heller denna möjlig- het, trots att ansökan gäller salma slags sociala tjänst.
För att försöka lösa de problem som är förknippade med de olika besvärsordningarna kan man gå fram på olika vägar. Man kan
l) ge centrala anvisningar i någon form till socialnämnderna om gränsdragningen mellan vad som avser rätt till bistånd resp. rätt till en insats enligt kommunens egna regler om färdtjänst e.dyl.,
2) utvidga eller på annat sätt ändra besvärsreglerna 1 SoL, 3) precisera vad som skall anses utgöra bistånd enligt 6 5 SoL.
Precisering av rätten till bistånd
Det bästa sättet att komma tillrätta med dessa svårigheter är en— ligt vår mening att bättre försöka precisera vad som ingår i rät— ten till bistånd. En sådan precisering borde man egentligen inte göra utan en noggrann genomgång av praxis och en ingående pröv— ning av vad som kan tänkas gå in under rätten till bistånd. Trots att vi inte har haft möjlighet att göra en sådan noggrann genom- gång och prövning i detta betänkande har vi ändå ansett det befo— gat att lägga förslag som åtminstone preliminärt skulle kunna förbättra situationen. Vi har nämligen ansett det vara en viktig rättssäkerhetsfråga att så sker.
För att uppnå en sådan precisering föreslår vi att man i 6 9 SoL särskilt anger att rätten till bistånd kan omfatta såväl ekono- misk hjälp som annat bistånd. Det sker genom att man i lagtexten som exempel på annat bistånd nämner särskilda insatser för barn och ungdomar, äldre människor och människor med handikapp. Just dessa grupper nämns i de riktlinjer Rör socialrämndernas verk— samhet son finns 1 SoL.
Meningen är givetvis inte att utesluta människor som inte kan direkt hänföras till någon av grupperna från rätten till bistånd, utan vi vill endast markera att det inte bör vara någon skillnad mellan de olika gruppernas rätt till bistånd. Så bör t.ex. den rätt till barnomsorg som föreskrivs i 15 & kmna vara en rätt till bistånd likaväl som rätt till färdtjänst och hemhjälp kan
vara det .
Rätten till bistånd skall enligt den föreslagna lagtexten gälla den som har behov av särskilda insatser i något hänseende. Häri— genom vill vi markera att t.ex. endast en inplacering i en barn— o'nsorgskö eller ett annat kommunalt turordningssystem inte skall anses utgöra en biståndsfråga. Inte heller skall en social servi—
ce som generellt tillkomer en viss grupp anses som bistånd.
Ett särskilt problem är den möjlighet till besvärsprövning enligt två olika besvärsordningar beträffande en och samma åtgärd som har ansetts föreligga i praxis. Med våra förslag vill vi markera att en sådan dubbel prövning inte bör förekomma. Den beslutsfat— tande myndigheten måste bestämma sig för om det är en bistånds— fråga eller inte. Vid denna beiömming bör myndigheten vara gene- rös i förhållande till den enskilde och vid tvekan uppfatta den enskildes begäran som en biståndsansökan.
Rätten till bistånd oberoende av ekonomisk prövning
Genom vårt Erslag att göra ett tillägg till 6 5 SoL har vi klart markerat att bistånd kan utges antingen som ekonomisk hjälp eller som annat bistånd. I fråga om den ekonomiska hjälpen är givetvis den ekonomiska prövningen avgörande. Beträffande andra former av bistånd är det däremot fråga om att ge människor som på grund av ett handikapp av något slag inte kan klara vissa delar av den praktiska liVStTöringen en sådan social tjänst att de därigenom uppnår en skälig levnadsnivå. Vi anser därför att någon ekonomisk prövning inte skall göras när det gäller andra former av bistånd
än ekonomisk hjälp men att kommmer—na kan ta ut en avgift för tjänsten i fråga som står i förhållande till den hjälpbehövandes ekonomiska förutsättningar.
Endast den som berörs av biståndsbeslutet får klaga
Slutligen föreslår vi att 73 å andra stycket SoL skall utgå. Den— na bestämmelse — som anger att besvär inte får föras mot beslut i fråga om bistånd till annan — har i Rörening med ett uttalande av socialutskottet ansetts som ett aVSteg från principen att för— valtningsbesvär utesluter kommunalbesvär. Av 33 & förvaltnings— processlagen och 11 5 förvaltningslagen framgår att besvär får anföras endast av den som beslutet angår. Det torde redan av dessa paragrafer stå klart att talan inte får föras mot beslut i fråga om bistånd till annan. Bestämmelsen behövs därför inte.
KAP. 4 EÖRBÄ'ITRAD S(IZIALBIDRACBSTATISTIK
Nuvarande statistik
Socialbidragets omfattning — kostnader och antal bidragshushåll — har ökat sedan 1981. Det har medfört ett växande behov på både riks— och kommunnivå av att Bölja socialbidragets utveckling och analysera förändringar och orsaker. Den officiella socialbidrags- statistiken är en viktig informationskälla Hår dessa ändamål och
har som sådan särskilt uppmärksammats i våra direktiv.
Den nuvarande årliga statistiken publiceras alltwr lång tid efter aktuellt redovisningsår för att vara ett bra underlag för beslut om andra stödinsatser av mer generell karaktär. Det behövs därför en mer aktuell statistik för att kunna följa förändringar— na i fråga om utbetalda belqap och antal bidragshushåll med syfte att sätta in andra insatser eller att läsa av brister i samhället i övrigt.
Socialnämnden har skyldighet att lämna uppgifter till statistiska centralbyrån enligt en förordning (l981:l370). Den enskildes uppgifter skyddas av sekretesslagen. Integritetsfrågorna är dock mycket betydelsefulla och i propositionen om socialtjänsten frem— hålls att man från integritetssynpunkt i möjligaste mån bör und— vika individrelaterad statistik inom socialtjänstområdet. Detta har väsentlig betydelse för att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet inom socialtjänsten. I stället förordas en statistik som bygger på mängduppgifter. Fn mellanform är att statistik baserad på avidentifierade individuppgifter, dvs. upp- gifter på individnivå, sänds från kommunerna utan identitetsfak- tor (personnummer). Endast uppgiftslämnaren på lokala nivån kän— ner till förhållandena som dessutom är sekretesskyddade.
Kvartalsstatistik och stigiprovsundersökningar
Vi föreslår en kvartalsstatistik med samma innehåll som den årli— ga socialbidragsstatistiken Rör att snabbare belysa förändringar i socialbidragets omfattning mätt i antal bidragshushåll oda utgivet socialbidrag. Genom att under löpande år få kunskap om förändringar i socialbidragsgruppens samansättnirg skapas en möjlighet att sätta in andra insatser från samhällets sida. Sta— tistiken skall även belysa vissa regionala skillnader. För att minska kostnaderna för kvartalsstatistiken föreslår vi att ett urval kommmer kvartalsrapporterar uppgifter om socialbidraget. Storleken av urvalet kommuner skall göras så att resultatet är riksrepresentativt och ger möjlighet till viss regional redovis—
ning.
Vi föreslår vidare att man skall genomföra standardiserade stick— provsundersökningar Här att belysa vilka olika faktorer som har betydelse Hör behovet av socialbidrag. För detta syfte belöver man kartlägga socialbidragshushållens sammansättning och redovisa de olika faktorer som kan ha betydelse Sår behovet av socialbid— rag samt belysa samspelet mellan socialbidraget och samhällets
stödåtgärder i övrigt. Den undersökningsmodell vi föreslår inne- håller förslag till variabler som främst syftar till att belysa de faktorer som ger upphov till försörjningssvårigheter. Av in— tegritetsskäl föreslår vi en uppläggning med avidentifierade in— dividdata.
Meningen med denna undersökningsmodell är att den skall kunna an— vändas av enskilda kommuner men att man även vid särskilda tid— punkter skall kunna göra riksrepresentativa undersökningar med
möjligheter till en viss regional redovisning. KAP. 5 EÖRENINGSLIVEP mH smIALTJÄNSTEN
I våra direktiv i fråga om socialtjänstens samarbete med före- ningslivet konstateras att "folkrörelserna har varit och är en drivkraft i det socialpolitiska reformarbetet det har starkt strukits under i förarbetena att socialtjänsten bör samar— beta med föreningslivet inom olika delar av socialnämndernas
verksamhetsområde .
Vår uppgift enligt dirdctiven är att stuiera formerna för och in— nehållet i denna samverkan och överväga möjligheterna för inten— sifierad konkret samverkan.
Debatten om föreningslivet och samhället
För att belysa föreningslivets förhållande till socialtjänsten har vi sökt återspegla den pågående debatten om föreningslivets ställning i samhället. Vi redovisar några olika betraktelsesätt.
Ett vanligt synsätt inom socialt arbete är att detta inriktas på att tillgodose behov hos individen, familjen eller där att påver— ka och förändra samhället. Insatserna måste beröra hela det soci— ala ältet. Med denna utgångspunkt har föreningslivet rönt en allt större uppmärksamhet som en oumbärlig resurs i det sociala
arbetet, där socialtjänstens insatser skall förstärka det sociala
nä tverket .
Ett annat betraktelsesätt är att se människors relationer och de— ras agerande inom de tre nivåerna ekonomi, ideologi och politik. Folkrörelserna och föreningslivet förekommer på samtliga tre ni—
e vaer .
Den ekonomiska nivån handlar om hur människor försörjer sig och deras ställning i produktionsprocessen. Fackföreningsrörelsen och
kooperationen är exempel på föreningslivets representation.
Den ideolggiska nivån rör människors kulturliv och behov och möj— ligheter att identifiera sig med den klass eller grupp de till— hör.
Det ökande kommersiella umgänget har försvårat identifikations— möjligheterna men föreningslivet spelar fortfarande en väsentlig roll. Som exempel kan nämnas invandrarföreningar men även andra
organisationer .
Den pglitiska nivån rör människors förhållande till stat och myn— digheter och förmågan att själv eller kollektivt kunna påverka, bestämma och vara delaktig i beslut. Klientorganisationer, handi— kapporganisationer och pensionärsorganisationer som har vuxit upp
under senare årtionden har medverkat till bättre möjligheter att få inflytande.
Ett tredje betraktelsesätt är att skilja mellan de faktorer som svarar för samhällets produktion och de som svarar för reproduk- tionen. I reproduktionen ingår människors förnyelse som sociala individer eller förnyelse av individerna som arbetskraft. Här förutsätts en aktiv och stimulerande fritid där trots kommersia—
liseringen föreningslivet spelar en stor roll.
Ett fjärde angreppssätt i debatten hänförs till begreppen "stat", "marknad" och "civilt samhälle".
Begreppet civilt samhälle kan kort tolkas som det sociala nätverk som människor skapar för att tillgodose sina behov och besluta i getensamma angelägenheter. Olika former av organisationsliv för
produktion eller quroduktion bildar basen. Det civila samhället har alltmer trängts undan av statens och ldtala organs expansion på den ena sidan och marknadens på den andra, exempelvis omsorg, vård, fostran och kommersiellt utbud av kultur. Det är i det ci— vila samhället som människor integreras med det värdesystem som sammanbinder dem i olika sociala klasser. Det är i detta samhälle som människor knyter an till traditioner och får kulturell for— ankring. Där byggs de sociala nätverkan upp och där skapas det problemlösande miljöerna. En minskad roll för de civila samhället leder till sociala svårigheter.
För att de problemlösande miljöerna skall utvecklas fordras att man utom familjen också stöder närstående, kamratgrupper och fö- reningar och andrahandskontakter.
Några utgångspunkter
Utöver en redovisning av pågående debatt har vi funnit det ange— läget att relatera SoL:s portalparagraf och begreppen demokrati, solidaritet, jämlikhet och trygghet till föreningslivet. Begrqr pen förankrades tidigt i folkrörelserna. Vi ger exempel på orga— nisationer och föreningar där socialtjänsten har utvecklat eller bör utveckla former för samarbete för att kunna "frigöra och ut— veckla enskildas och gruppers egna resurser". Vi beskriver också hur föreningslivet, exempelvis fackföreningsrörelsen, hyresgäst— rörelsen, invandrarorganisationerna, R—förbunden, handikapporga—
nisationerna m.fl påverkar socialpolitiken.
Samarbetet med föreningslivet bör bestå av dels stöd från social—
tjänsten till Ereningslivet dels samverkan mellan föreningslivet
och socialtjänsten.
Liksom i socialtjänstpropositionen vill vi understryka att soci— altjänstens stöd inte får styra förenings— och organisationslivet och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integri— tet, initiativförmåga och vitalitet. Vi understryker också att det inte finns anledning för socialtjänsten att stödja organisa— tioner som favoriserar Ihögpresterande", är rasistiska eller på
annat sätt motverkar jämlikhets- och solidaritetsmålen.
Erfarenheter i praktiken
För att kunna beskriva erfarenheter av praktisk samverkan har vi under utredningsarbetet gjort enkäter till både socialtjänsten och Ereningslivet och tillsammans med några kommmer genomfört konferenser där socialtjänsten och föreningslivets representanter i kommunerna tillsammans diskuterat samarbete med SoL som ut— gångspunkt. Vi ger relativt stort utrymme åt dessa praktiska er- farenheter i kapitlet för att ge så många exempel som möjligt på olika former av stöd eller samverkan. Stort utrymme lämnas också åt synpunkter från båda sidor på utvecklingsmöjligheter Od'l hin—
der för en utveckling av samarbetet.
Stöd och samverkan
Det framgår av redovisningen att mångfalden är viktig, och det är därför inte möjligt att förespråka en generell modell för stöd och samverkan. Vi pekar också på andra Minimala styrelsers och nämnders nära samarbete med föreningslivet och anser det viktigt att socialtjänsten samarbetar med dessa organ och tar initiativ
till stödinsatser och samverkan.
Stödet kan ske på olika sätt, bl.a. genom economisk hjälp till opinionsbildning. Konkreta behov är ändamålsenliga lokaler, le—
darutbildning, kontorsservice m.m. .
Det allmänna stödet kan omfatta dels den normala verksamheten i organisationen eller föreningen men också stöd till särskilda projekt eller liknande. Vi understryker vikten av att ekonomiskt stödja kooperativ som handlägger frågor som kommunen traditio— nellt svarar Sår. Det ekonomiska stödet måste då ges i en sådan omfattning att verksamheten ges god kvalitet odm erbjuds till samma kostnad som kommmens motsvarande service. Risken är annars
att man inte når alla som behöver service — jämlikhetsmålet är i
fara .
Samverkan kan omfatta insatser på individuell, allmän och struk— turell nivå. De praktiska exempel vi har redovisat tyder på att nuvarande samarbete mest handlar om förebyggande arbete oda all— männa insatser. Den kan också gälla socialtjänstens egen verksam- hetsplanering och metodutveckling och utbildning inom exempelvis individ— och familjeomsorg, missbruksvård m.m. .
Samverkansmodeller m.m. Vi ger exempel på några olika samverkansmödeller.
— Socialtjänsten tar tillsammans med skola, fritid och kultur initiativ till samverkan med Ejreningslivet i en komm/kommm— del på basis av en beslosivning av människornas behov i området. Tillsammans utvecklar man ett aktionsprogram för kommindelen där föreningslivet, hyresgäströrelsen, kyrkan m.fl. deltar ak— tivt.
— Organisationer och kontaktkommittéer tar initiativet till att organisera insatser för ökad gemenskap och grannsolidaritet.
Man förhandlar med socialtjänsten och andra kommunala organ om
resurser och de inbjuds att delta som observatörer. Här frigörs på ett annat sätt enskilda människors resurser och ansvar.
— Arbetsgrupper, referensgrupper eller permanenta råd med repre— sentanter för föreningslivet är exempel på samverkan i plane- ring av såväl socialnämndens egen planering som övrig samhälls— planering.
Vi Ejreslår också att socialnämnden tillsammans med andra nämnder skall ställa samman en katalog med en presentation av föreningar- na i kommunen med uppgift på kontaktpersoner i de olika före— ningarna för att öka informationen om föreningslivet.
Vi anser också att det behövs ökad kunskap inom socialtjänsten om föreningslivet, liksom det där behövs kunskap om socialtjänsten. Behoven är således ömsesidiga och socialnämnderna bör ta initia— tiv till information och utbildning.
Våra exempel och vår redovisning av erfarenheter ute i landet syftar till ett samarbete mellan socialtjänst och föreningsliv som en integrerad del av socialtjänstens arbete. Vi tror att det krävs mycket av utvecklingsarbete i kommunerna för att nå ett så— dant mål och anser att kommunerna måste få stöd och vägledning i uppbyggnadsarbetet. Socialstyrelsen bör genom meddelandeblad, konferensverksamhet och på annat sätt stödja kommunerna i detta arbete.
Vi anser att socialtjänstens samarbete med föreningslivet och med övriga förvaltningar är en mycket viktig bas för ett förebyggande arbete och för att utforma socialtjänstens verksamhet efter med— borgarnas behov. Det är också utgångspunkten för att ge enskilda människor möjlighet att stärka sitt sociala nätverk och stärka enskilda gruppers inflytande i samhället i stort.
Författningsförslag
l . Förslag till
Lag om ändring i socialtjänstlagen ( l980:620)
Härigenom föreskrivs att 6, 22, 72 och 73 55 socialtjänstlagen (l980:620) skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Gå
Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt," om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Rätten till bistånd omfattar både ekonomisk hjälp och annat bistånd, såsom särskilda insat—
ser för barn, ungdcmar, äldre
människor och människor med
handikapp .
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans
resurser att leva ett självständigt liv. 22 å
Socialnämnden skall sörja för att den som belöver vårdas eller
bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg
har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.
34 SOU 1986: 19 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörig— het med anhöriga och kontakt med hemmiljön.
Om någon vistas för vård eller boende i ett annat hem än
det &, har den kommun som ombesörjt vistelsen ansvaret för allt det bistånd enligt 6 5
som den enskilde behöver. Om en
sådan vistelse har tillkommit
p_å initiativ av en annan huvud-
man, Eller motsvarande i fråga
om den kommun som den enskilde
genom bosättning eller på annat
satt har mest anknyE'ng till.
725
Ett ärende som aVSer vård Ett ärende som aVSer vård eller någon annan åtgärd be- eller någon annan åtgärd be- träffande en enskild person kan träffande en enskild person kan
flyttas över till en annan flyttas äver till en annan socialnämd, om denna nämnd socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det. samtycker till det. En över—
flEtning kan också ske efter
beslut av länsrätten, om den
som berörs av ärendet har mest
anknEigg till den andra kom- munen och det med hänsyn till varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lap" lig. Fram— ställning om överflyttning gors
av socialnämnden i den kotmun,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
där frågan om bistånd har um- kotmit och ges in till läns—
rätten _i det län inom vilket
denna komun är belägen. Upmifter som behövs för att
en socialnämnd skall kunna ta
över ett ärende får lämnas ut
utan hinder av att sekretess
gäller enligt 7 kap. 4 & sekre— tesslagen (1980leO).
735
Socialnämndens beslut överklagas hos länsrätten genom besvär, om nämnden har meddelat beslut i fråga om
bistånd enligt 6 5, medgivande enligt 25 €»,
förbud enligt 27 eller 28 3 eller eftergift enligt 37 5.
Besvär enligt första stycket
får inte föras mot beslut i
fråga om bistånd till annan.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
Vid handläggning i kammarrätt av mål om förbud enligt 28 & skall nämnden ingå i rätten.
2 . Förslag till
Lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (197lz259)
Härigenom föreskrivs att 18 5 lagen om allmänna förvaltningsdom—
stolar (l971:259) skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 5
Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam
1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,
2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt samt vid sådant förhör i ärende enligt utlämnings— 1agen (l980:376) som begärts med stöd av 57 & samma lag,
3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskriv- ning eller annat uppenbart förbiseende,
4. vid beslut om återkallelse tills vidare av ett körkort, kör- kortstillstånd eller traktorkort eller om vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,
5. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål.
Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätten domför med en lagfaren domare
ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.
Vad som sägs i andra stycket Vad som sägs i andra stycket gäller vid avgörande av gäller vid avgörande av
1. mål om utdömande av vite, 1. mål om utdömande av vite,
2. mål enligt bevissäkrings— 2. mål enligt beviss'a'krings—
lagen (l975:lO27) för skatte- lagen (l975:lO27) för skatte— och avgiftsprocessen, enligt och avgiftsprocessen, enligt lagen (1978z880) om betalnings— lagen (l978:880) om betalnings—
Nuvarande lydelse
säkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlingsmdan— tagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna kon- trolluppgift enligt taxerings- lagen (l956:623)
3. mål om omedelbart omhänder— tagande enligt 6 5 lagen (1980:621) med särskilda be- stämmelser om vård av unga och 8 & lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall,
4. mål enligt uppbörds— och folkbokföringsförfattningarna med urriantag av mål om arbets— givarens ansvarighet för ar— betstagares skatt,
5. mål om uppdelning av taxe— ringsvärde enligt 20 kap. 15 5 fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
6. mål som aVSer ändring av
taxerad inkomst med högst 2 500
kr,
7. mål enligt skatte— och taxe—
ringsförfattningarna i vilket beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening,
Föreslagen lydelse
säkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslägen (1979:1152), om handlingsundan— tagande fån taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna kon-— trolluppgift enligt taxerings— lagen (l956:623),
3. mål om omedelbart orhänder— tagande enligt 6 5 lagen (1980:621) med särskilda be— stämmelser om vård av unga och 8 & lagen (1981zl243) om vård
av missbrukare i vissa fall,
4. mål om överflygtnipg av ärenden enlig; 72 5 social—
tE"'nstlagen (1980:620), 5. mål enligt uppbörds— och folkbdqföringsfo'rfattningarna med undantag av mål om arbets— givares ansvarighet för arbets— tagares skatt, 6. mål om uppdelning av taxe— ringsvärde enligt 20 kap. 15 & fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
7. mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 2 500 kr,
Nuvarande lydelse
8. mål om rättshjälp genom of— fentligt biträde i ett ärende hos annan (myndighet,
9. mål enligt körkortslagen (l977:477), om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att var— ning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort, kör— kortsstillstånd eller traktor— kort skall återkallas eller att ett utländskt körkort inte skall godkännas,
10. mål i vilket saken är up- penbar.
Denna lag träder i kraft den
Föreslagen lydelse
8. mål enligt skatte— och taxe— ringsförfattningarna i vilket beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening, 9. mål om rättshjälp genom offentligt biträde i ett ärende hos annan myndighet, 10. mål enligt körkortslagen(1977z477), om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att var- ning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort, kör— kortstillstånd eller traktor— kort skall återkallas eller att ett utländskt körkort inte skall godkännas, ll. mål i vilket saken är up-
penbar.
1.1
986: 19 , 39 VISTELSEKOMMUNENS ANSVAR Beredningens Bårslag
Huvudprincipen om vistelsekommunens ansvar för stöd och hjälp enligt SoL skall stå fast.
Ett undantag från denna princip föreslås lör de fall då någon vistas för vård eller boende i ett annat hem än det egna. I dessa fall skall den kommun som har ombesörjt vistelsen — i allmänhet hemkommunen — svara för allt det bistånd enligt 6 5 SoL som den enskilde behöver, även om han vistas utanför hem—
kommunen.
Om en sådan vistelse har tillkommit på initiativ av en annan
huvudman än en primärkommun, skall motsvarande gälla beträf- fande den kummin som den enskilde genom tidigare bosättning
eller på annat sätt har mest anknytning till.
Ett ärende skall kunna flyttas över från en socialnämnd till en annan, även om den senare nämnden inte samtycker. En sådan överflyttning kan beslutas av länsrätten, om den som berörs av ärendet har mest anknytning till den andra kommunen. En ytter—
ligare förutsättning skall vara att en överflyttning är lämp— lig med hänsyn till att det är fråga om ett hjälpbehov som är någorlunda varaktigt.
1 . 2 Inledning
Varje kommun svarar enligt 2 5 SoL för socialtjänsten inom sitt område. Biligt 3 5 SoL har kommunerna det yttersta ansvaret för
att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Varje kommun var även tidigare skyldig att tillse att de som vistades i kommunen fick vederbörlig omvårdnad (l & social—
hjälpslagen). Det slutliga ansvaret för vistelsekommunen war dock
begränsat genom att vistelsekommunen i vissa fall hade möjlighet att från mantalsskrivningskmmlnen kräva tillbaka vad som hade getts ut (22 å socialhjälpslagen). En förändring har skett också på det sättet att rätten till bistånd enligt SoL är vidare och omfattar fler slag av insatser än den gamla obligatoriska social— hjälpen gjorde. Även härigenom kan man säga att vistelsekommunens
ansvar har vidgats .
De nya bestämmelserna har vållat problem i den praktiska tillämp— ningen och i många fall har oklarhet rått om hur SoL skall tolkas vad gäller frågan om vilken kommm som skall svara för kostnader— na iör hjälp till den enskilde i olika sammanhang. Frågan om vilken kommun som skall anses ansvarig Rör en viss kostnad kopp— las ofta samman med gränserna för kommunens yttersta ansvar i förhållande till andra samhällsorgan, t.ex. sjukvården eller loiminalvården. Vi begränsar oss dock här till frågan om vilken
kommun som skall anses ha kostnadsansvaret.
1 . 3 Bakgrund
1. 3. 1 Historik
SoL:s bestämmelser om vistelsekommunens ansvar för dem som vistas i kommen är resultatet av en långvarig historisk utveckling. Som framgår av inledningen hade socialhjälpslagen från 1956 kvar en bestämmelse som gav en vistelsekommun, som hade lämnat social— hjälp, rätt att i vissa fall få ersättning från den komun, där den som hade fått hjälpen var mantalsskriven. Enligt socialutred— ningens direktiv skulle utredningen pröva om inte denna sista rest av det s.k. bostadsbandet kunde slqaas och reglerna om kom- munernas inbördes ersättningskyldighet utgå ur lagstiftningen.
Flera samhällsfaktorer bidrog till att socknens fattigvårdsansvar i gamla tider begränsades till att gälla dess bofasta befolkning.
Socknarna, senare kommunerna, var genom århundraden många och
små. Ända in på 1950—talet uppgick deras antal till ca 2 500. I det agrara Eirindustriella svenska samhället var den kommunaleco— nomiska basen för sociala anordningar som regel mycket begränsad. Socknarna var helt enkelt fattiga.
Den rådande socialekonomiska och ideologiska/politiska strukturen utgjorde grogrunden för en politik som gick ut på att begränsa den enskilda socknens skyldighet mot "utsocknes" och ge socknen rätt att hindra "skröplingars" inflyttning. De fattigas materi— ella rörelsefrihet var begränsad genom från tid till annan något varierande regleringar såväl ifråga om möjligheter att få det
allmännas hjälp som att få tigga utanför den egna socknen.
Allteftersom industrialiseringen och urbaniseringen bröt fram i 1800—talets jordburks— och hantverkarsamhälle ökade behovet av
att minska den omfattande regleringen av näringslivet. Både de expanderande stadsnäringarna och den framväxande industrin i
landsorten behövde i ökande grad arbetskraft. En viktig retryte— ringsbas utgjorde jordbrukets under 1800-talet starkt tillväxande underklasser. Därmed uppstod starka ekonomiska motiv för att främja de proletära folkgruppernas möjlighet att mera fritt än
tidigare söka sin försörjning där det fanns arbete.
Denna utveckling ledde till att bostadsbandet lättades för dem som behövde fattigvård. Tiden var emellertid långt ifrån mogen att aVSkaffa den tidigare hensocknens ekonomiska ansvar för den som flyttade. I 1918 års fattigvårdslag fanns det fortfarande kvar bestämmelser om hemortsrätt, vilket innebar att den kommun som fattigvårdstagaren flyttat ifrån under en viss tid behöll det
ekonomiska ansvaret för s.k. obligatorisk fattigvård. Kostnaderna för den s.k. frivilliga fattigvård som kunde föreqomma stannade däremot som regel på vistelsekommunen. Hemortsrätt i den nya kommunen dömtsatte ännu i 1918 års lag ett "fattigvårdsfritt mantalsskrivningsår" där. Systemet hade till följd att en erono—
miskt beroende person kunde få sin hemortsrätt livsvarigt bunden
till en kommun som han för länge sedan hade lämnat.
Genom 1956 års socialhjälpsreform togs ett stort steg på vägen mot en avveckling av en tidigare mantalsskrivningskoml'runs ekono- miska ersättnirgsskyldighet. Det finns säkert flera orsaker till denna ändring beträffande det kommunala ekonomiska ansvaret. En utveckling var på gång mot större och ekonomiskt bärkraftiga kommuner. Kostnaderna för den kommunala behovsprövade hjälpen var vid tiden är reformen lägre än under närmast Eregående årtion— den. Det stod också alltmera klart att de interkommunala ersätt— ningarna var orationella. Till betydande administrativa kostnaier "bytte kommunerna pengar". Bara ett fåtal kommmer gjorde "vins— ter" på systemet värda att tala om. Även utifrån allmänna sociala värderingar kom dessa ersättningsbestämmelser att framstå som
alltmer otidsenliga. 1.3.2 Gällande bestämmelser och förarbeten
Som nämnts i inledningen finns huvudreglerna om vistelsecommu— nens ansvar i 2 och 3 59 SoL. Enligt 72 5 SoL kan vidare ett ärende som aVSer vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det. Regeln om vistelsekommunens ansvar föreslogs ursprungligen av socialutredningen, som var helt enig på denna punkt. Under remissbehandlingen framfördes inte heller några invändningar mot förslaget.
I förarbetena betonas principen om vistelsekommunens ansvar, men några mer utförliga resonemang härom finns inte. I prop. 1979/ 80:l om socialtjänsten sägs dock följande (obs. att den i citatet rämnda 71 & sedan fick beteckningen 72 5).
Det är vistelsekommunen som skall lämna den enskilde stöd och hjälp. Det är således den kommun där den enskilde be— finner sig, när hjälpbehovet inträder, som har ansvaret för
att den enskilde får den hjälp som han behöver. Detta bör emellertid inte leda till att vistelsekommunen skall vidta alla de åtgärder som kan behövas också när den enskilde är bosatt i annan kommun. vistelsekommunen bör kunna flytta över ärendet till hemkommunen, om den enskildes hjälpbehov lämpligen kan tillgodoses där. En sådan överflyttning lär dock bara komma i fråga när den enskilde under en längre tid har behov av insatser inom socialtjänsten. Man bör således inte flytta över ett ärende om tillfällig hjälp under t.ex. en resa.
Mot denna bakgrund har i 71 5 SoL tagits in en bestämmelse enligt vilken socialnämnd får flytta över ärendet till soci— alnämnd i annan kommun. För att man skall vara säker på att belövliga åtgärder verkligen kommer till stånd bör en sådan överflyttning inte få göras om inte den andra nämnden sam— tycker till att ta emot ärendet. Har det såleies kommit upp en fråga om att bereda vård med stöd av LVU, får inte ären— det flyttas över till den andra socialnämnden förrän social— nämnden där har underrättats och förklarat sig villig att ta emot det. Socialnämnden i vistelsdtommen är ensam ansvarig för att behövliga åtgärder kommer till stånd till dess att socialnämnden i den andra kommunen har samtyckt till att ta över ärendet.
Ytterligare ett par bestämmelser som har en viss betydelse i detta sammanhang är 22, 26 och 30 55 SoL. Enligt 22 5 skall so—
cialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden har vidare enligt denna paragraf ansvaret för att den som genom nämndens försorg har ta— gits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I propositio— nen sägs som kommentar till denna bestämmelse att sådan vård som här avses i regel ingår som ett led i en sammanhållen vård och behandling och att socialnämnden därför har kvar sitt ansvar även i det fall att någon del av vården ges genom en annan huvudmans försorg. Paragrafen ger således inte någon direkt anvisning som tar sikte på vilken kommn som har det ekonomiska ansvaret, men ger däremot uttryck för att den placerande socialrämnden har ett
ansvar för vården .
Enligt 26 och 30 åå SoL skall den socialrämnd som har lämnat medgivande att ta emot underåriga för stadigvarande vård och
fostran i ett annat hem än det egna — dvs. nämnden i vårdnads— havarens hemkommun — medverka till att de får god vård och fost— ran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning och lämna vårdnadshavarna och den som vårdar barnet det stöd och den hjälp som de behöver. Inte heller dessa paragrafer ger enligt ordalydelsen någon direkt anvisning om vilken kcmrmm som har det ekonomiska ansvaret för familjehens— placerade barn. I stället uttrycks enligt propositionen den prin— cipen att en och samma socialnämnd skall ha det sammanhållande ansvaret för alla beslut som rör ett barn i ett annat hen än det egna. Föreskriften att nämnden skall verka för att barnet får en lämplig utbildning innebär enligt propositionen en skyldighet för nämnden att genom råd och vägledning och, om det behövs, olika slag av praktisk hjälp söka åstadkomma att barnet får en utbild- ning som är lämplig med hänsyn till dess anlag och övriga omstän- digheter.
l.3.3 Kommunförbundets cirkulär om hostnadsansvaret vid färdtjänstresor
I ett cirkulär från den 7 mars 1983 konstaterar mmmmförhmdet att bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar i 3 6 SoL kan inne— bära att en kommun blir skyldig att ställa upp med färdtjänst till en tillfällig besökare på i princip samma villkor som till den som är bosatta i kommunen. Det konstateras att det finns uppenbara behov av större enhetlighet i reglerna för resande i en
annan kommun.
Man konstaterar vidare att de mer skärpta bestämmelserna om den enskildes rätt till bistånd i form av färdtjänst och hemkommumer— nas obenägenhet att i vissa fall betala som tidigare har oroat en del kommuner, särskilt mindre kommer med stora rekreations—, vård— eller utbildningsinrättningar. th bakgrund av den nya lagstiftningen och erfarenheterna av tidigare tillämpad ordning
har Rårbundsstyrelsen beslutat att rekommendera kommunerna att anta följande bestämmelser för färdtjänst i annan kommun.
0 Den färdtjänstberättigades mantalsskrivningskommm svarar för kostnaierna för färdtjänstresa i annan komun, dvs. för samtliga företagna lokala färdtjänstresor.
o Nantalsskrivningskomunen bestämmer hur många färdtjänst— resor som får företas i annan kommun.
0 I övrigt gäller vistelsekommunens regler är färdtjänst, dvs. ifråga om resans länd, egenavgift, typ av resa etc.
0 Vistelsekommunens ansvar att så långt möjligt bistå den som behöver färdtjänst med erforderliga fysiska resurser — t.ex. specialfordon och personal —- inskränks inte genom detta. Inte heller inskränks vistelsekommunens skyldighet i övrigt enligt socialtjänstlagen.
Det understryks att rekommendationen enbart gäller färdtjänst. Förhållandena inom färdtjänsten är enligt cirkuläret i flera avseenden annorlunda jämfört med övriga former av bistånd. Vis- telser i andra kommuner där färdtjänst kommer ifråga är ofta kortvariga. Av praktiska skäl kan det därför vara lämpligt att den enskilde reser på henkommunens tillstånd. Genom existerande
betalningsmtiner mellan entreprenörer och kommmer finns goda förutsättningar är ett enkelt betalningssystem. Det är således här inte fråga om någon interkommunal ersättning i traditionell
bemärkelse . l . 4 'Iblknings frågor 1 . 4. l Problemmråden
Man kan urskilja olika situationer då problem har uppkommit. Den kanske vanligaste situationen är den att en person vistas på en institution av något slag i en annan kommun än mantalsskrivnings— kommunen. fråga uppkommer då om det är den sistnämnda kommunen eller den kom där institutionen ligger som skall svara för t.ex. bistånd enligt 6 5 SoL. En annan fråga som har blivit on—
tvistad är vilken kommun som skall svara för kostnader för färd— tjänst m.m. vid mer eller mindre tillfälliga vistelser inom en annan kommun än mantalsskrivningskommunen. Ett tredje område där det har förekommit svårigheter i tillämpningen är placeringar i familjehem. Här gäller i någon mån speciella bestämmelser och problemet har närmast gällt gränsdragningen mellan vilka kostna— der som placeringskommunen skall svara för och vilka som ankommer
på vistelsekommunen .
Framför allt under det första året efter SoL:s ikraftträdande förekom det bl.a. i massmedia uppgifter om att vissa kommuner, t.ex. attraktiva semesterkommuner, fick ta på sig stora kostnader för bistånd enligt 6 & SoL i samband med senestervistelser i en
annan kommun än hemkommen.
Vi har också i socialberedningen fått ganska många skrivelser och andra påpekanden som gäller tillämpningen av principen om vis— telsekommunens ansvar. Dessa skrivelser har framför allt gällt personer som har placerats i en institution av något slag utanför den egna kommunen. Det är inte bara kommuner som har skrivit till oss utan vi har också fått påpekanden från bl.a. kriminalvårds—
och sjukvårdshåll .
Kriminalvårdsstyrelsen har t.ex. i en skrivelse påpekat att sam- arbetet mellan kriminalvårdens och socialtjänstens personal för en realistisk frigivningsplanering avsevärt har försvårats genom olika tolkningar av SoL:s bestämmelser. Särskilt har detta visat sig beträffande de stora riksanstalterna, där klienter från hela landet med oftast stora sociala problem och miSsbruk är intagna. Vistelsekommunen är inte beredd att svara är de intagnas bi— ståndsbehov, speciellt inte för tiden efter anstaltsvistelsen, och både hemkommunen och en eventuell placeringskommun kan vid placering utanför anstalt enligt 34 & lagen (1974:203) om krimi- nalvård i anstalt avvisa ärendet på formella grunder. Kriminal— vårdsstyrelsen nämner som praktiskt exempel på vilka problem som
kan uppkomma ett fall angående en intagen på kriminalvårdsanstal— ten i Kumla som bedömdes vara i behov av och själv önskade vård
på behandlingshemmet Vallm'otorp (se RÅ 84 2:32 II, avsnitt 1.4.3). Enligt kriminalvårdsstyrelsen har frigivningsförberedel—
serna försenats på grund av tvisten om betalningsansvaret.
Ett liknande problem berörs i en skrivelse från tre kuratorer på Karsuddens sjukhus. De skriver att problem ofta uppstår för pati— enter som är dömda till sluten psykiatrisk vård och skall efter— vårdsplaceras på något behandlingshem eller familjevårdshem. Problem uppkommer också när det gäller kostnader i form av fick- pengar, tarxivårds— och klädbidragskostnader under den tid som patienten är intagen på sjukhuset. Kommunerna vill enligt kurato-
rernas uppfattning inte ta ansvaret, utan bollar bara ärendena vidare eller tillbaka till den enskilde för överklaganden. Kura— torerna anser det helt omöjligt att kunna arbeta rationellt med tanke på de olika tolkningarna av socialtjänstlagen i detta hän— seende där den enskilde hamnar i ett läge som för honom är helt olämpligt med tanke på fortgående rehabilitering.
Vi har också fått kännedom om ett fall, där en tvist mellan två kommuner lett till att en trafikskadad tvingades stanna kvar på ett sjukhem längre än nödvändigt. Anledningen härtill var att den kommun där sjukhemmet låg och den skadades hemortskommm tvistade om vem som skulle ge bistånd till en lägenhet i ett servicehus. Länsrätten fann i detta fall att den kommun där sjukhemmet låg var skyldig att utge bistånd. Strax innan länsrätten meddelade sitt beslut hade dock mantalsslorivningskommunen — tillsamans med andra kommmer inom landstinget - träffat en principöverenskom— melse av innebörd att respektive mantalsskrivningskommun skulle stå för kostnaderna i det aktuella servicehuset. Vidare beviljade mantalsskrivningskommunen bistånd genom att utfärda en ansvars—- förbindelse.
Flera kommuner har skrivit till oss och pekat på de konsekvenser som 3 & SoL får för kommuner med många institutioner, om man anser att det är den komun där institutionen ligger som skall ha kostnadsansvaret för t.ex. bistånd. Bl.a. har Katrineholms kommun gjort gällande att en sådan tolkning skulle få svåra konsekven— ser för kommunen, eftersom det inom denna finns två kriminal— vårdsanstalter, ett psykiatriskt sjukhus och tre institutioner som betecknas som hem är vård eller boende. Komminen påpekar att storstadsregionerna har få institutioner av denna karaktär medan
dessa däremot ofta återfinns i mindre eller medelstora kommmer.
Även Mölndals kommun pekar på den stora beslastning som en sådan tolkning av 3 5 SoL kan bli för de kommer som inom sitt område
har många och stora institutioner. Kommen tillägger:
"Satsningen på hemsjukvård i stället för institutionsvård skulle motverkas. Värdkommuner lör regionala sjukhus kan rimligen inte skapa resurser i form av bostäder (eventuellt specialinredda), servicehusplatser, dygnetruntservice genom hemsamaritorganisation, utökad färdtjänst, larmanordningar o.dyl. för dem som finns inskrivna där och k;an vårdas i annan form.
Omsorgsverksamheten (för psykiskt utvecklingsstörda) satsar hårt på att få ut elever och andra i eget boende. Värdkommu— ner för stora institutioner kan inte bygga upp en service, som det rimligen måste ankomma på varje kommun att bygga
upp. ||
Vi har också genom bl.a. olika skrivelser inhämtat att det vid familjehemsplaceringar ibland uppstår tvekan om hur långt place- ringskommunens ansvar sträcker sig, framför allt i sådana fall då
det är fråga om speciella behov hos den som har placerats.
En annan fråga som har tagits upp i skrivelser till beredningen är överflyttning av ärenden enligt 72 & SoL. En förutsättning för att ett ärende skall kunna flyttas över till en annan socialnämnd är att denna nämnd samtycker till det. Det har från ett par socialrämnder &amförts den synpunkten att det ibland kan vara
svårt att få ett ärende överflyttat och att man därför borde ta bort kravet på samtycke. Ivan har också sagt att en fråga om överflyttning av ett ärende borde kunna överklagas. Dessa svårigheter kommer också fram i ett beslut av JO under november 1982.
1.4.2 Kommunförbundets enkät till vissa kommmer
Kommunförbundet sände i december 1983 ut en enkät rörande i hu- vudsak två problem kring vistelsebegreppet.
— Har vistelsekommunen salma skyldighet mot den som till— fälligt vistas i kommunen som mot de egna kommunmedlemmar— na?
— Vilken kommun skall ha ansvaret för insatser i samband med institutions— eller sjukhusvistelse och i samband med ut— skrivning från t.ex. kriminalvårdsanstalt eller psykiatriskt sjukhus?
Av 20 utvalda kommmer svarade 14. De representerar både stora och små kommmer, däribland typiska semesterorter. Enkäten om— fattade 12 frågor.
Den första frågan gällde om vistelsebegreppet föranlett fler ansvarskonflikter kommmer emellan och om detta medfört ökad byråkrati. Hälften av kommunerna ansåg att det oftare företom ansvarskonflikter men endast tre kommmer ansåg att detta påverkat resursutnyttjandet. Den andra hälften menade att läget var oförändrat eller att det förekom ansvarskonflikter i mindre
omfattning än tidigare.
En annan fråga rörde eventuellt ändrade förutättningar behäf— fande ekonomisk planering, personalplanering eller verksamhets- planering. En klar majoritet svarade att planeringsförutsättning—
arna inte ändrats och endast ett fåtal upplevde förändringar främst beträffande personalplanering och personaladministration.
En fråga behandlade kommunernas praxis att lämna socialbidrag till löpande utgifter och hyra i hemkommunen när en kommunmedlem är intagen på institution i annan kommun, på loiminalvårds— anstalt, hem för vård eller boende, familjehem e.d. Samtliga kommuner utom en brukade i dessa fall betala hyran för sina kommmedlemmar och i den kommunen gällde tveksamheten hyra under utbildning. Nhjoriteten betalade också fickpengar, allt under förutsättning att man medverkat i planeringen för den enskilde. Även beträffande eftervård på behandlingshem var alla kommunerna beredda att betala för sina kommmmedlemnar under förutsättning att planeringen gjorts upp av hemkommunen. Flertalet kommuner skulle även stå för kostnaderna om initiativet kom från kriminal— vården eller den enskilde själv, men man poängterade att behand—
lingsplaneringen borde ske tillsammans med kommunen.
Däremot sade de flesta kommuner som tillfrågats nej till att som vistelsekommun lämna bistånd till servicelägenhet till en person som tillfälligt vistades i kolumnen och hade bostad i en annan kommun. Som skäl angavs att man hade brist på servicelägenheter och att den som tilldelas en sådan bör vara mantalsskriven i
kommunen .
På fråga om kommunen fått ökade kostnader för färdtjänst, hem- hjälp eller socialbidrag vid tillfällig vistelse i kommunen sva— rade knappt hälften, däribland några typiska semesterorter, att kostnaderna ökat främst beträffande färdtjänst Od'l hemtjänst. De övriga angav mycket begränsade kostnadsökningar eller inga ök—
ningar alls.
Slutligen tog enkäten upp frågan om eventuella fördelar av ett lagfäst ansvar för vistelsekommunen utifrån den enskildes syn—
punkt resp. från socialförvaltningens. Nästan alla kommer ansåg
att det lagstadgade ansvaret medfört fördelar för den enskilde och flertalet angav också att det fanns fördelar för förvaltning— arna främst på grund av att krawerksamheten upphört.
Sammanfattningsvis tyder svaren på enkäten på att vistelsebegrep— pet har acquterats av flertalet kommuner och medfört fördelar
för både den enskilde och förvaltningarna. Dessutom tycks tolk—
ningen av vistelsekommunens ansvar vara relativt likartad.
1.4. 3 Dorstolspraxis
Regeringsrätten har under 1983 och 1984 avgjort några mål där
frågan om vistelsekommunens ansvar varit uppe.
Reda" 'relse för domar
Ett av de fall som avgjorts av regeringsrätten (RÅ 84 2:32 II) gällde en person som efter att ha avtjänat straff på kriminal— vårdsanstalten Kumla skulle Ejras över till behandlingshemet Vallmotorp i Katrineholms kommun (jfr avsnitt 1.4.1). Denne per— son ansökte om bistånd till vistelsen på behandlingshemmet hos hemkommunen Uppsala. Socialnämnden där avslog framställningen med motiveringen att han borde ansöka om hjälp i den kommunen, där han vistades. Beslutet överklagades i länsrätten som ansåg att
Uppsala kommun borde ta på sig ansvaret för vårdkostnaderna, när kriminalvårdens ansvar upphör. Socialnämnden i Uppsala överklaga— de hos kammarrätten i Stockholm och fick rätt. Den hjälpsökande gick vidare till regeringsrätten som bl.a. uttalade följande:
"Enligt 2 Ö socialtjänstlagen svarar varje kommun där so— cialtjänsten inom sitt område och enligt 3 5 samma lag har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kom— munen får det stöd och den hjälp som de behöver. lagens förarbeten ger vid handen att denna i lagen angivna fördel-— ning av ansvaret kommunerna emellan innefattar ett slutligt övergivande av tidigare gällande ordning, enligt vilken i vissa hänseenden den hjälpbehövandes formella anknytning till en kommun konstituerade ett ansvar för denna.
Då J inte vistades i Uppsala kommlm när hans rätt till bi— stånd enligt 6 % socialtjänstlagen uppkom i samband med den villkorliga frigivningen föreligger, oavsett att J då var kyrkobokförd i kommunen, ingen skyldighet för sociala distriktsnämnden nr 2 i kommunen att lämna honom det ifrå— gavarande biståndet. —
Regeringsrätten lämnar J .s besvär utan bifall."
Samtidigt avgjordes ett liknande fall i regeringsrätten (RÅ 84 2: 32 III). Situationen var följande. En person G, som var man— talsskriven i Borås, avtjänade straff i Tidaholm. Han fick möj— lighet att enligt 34 5 lagen om kriminalvård i anstalt komma till behandlingshemmet Skede Klockaregård i Vetlanda kommun. G ansökte om bistånd hos socialnämnderna i Borås och Tidaholm för tiden efter den villkorliga frigivningen. Båda nämnderna avslog hans begäran. Socialnämnden i Borås hänvisade till att G inte vistades i Borås kommun, och socialnämnden i Tidaholm ansåg att kriminal- vårdsstyrelsen borde betala. G överklagade båda besluten, men
länsrätterna i Älvsborgs resp. Skaraborgs län lämnade besvären utan bifall. Han gick vidare till kammarrätten i Göteborg som var
av samma mening. Även regeringsrätten lämnade besvären utan bi—
fall med följande motivering:
"Av utredningen i målet framgår att G är att anse som miss- brukare av alkohol. Han är för att komma ifrån sitt missbruk i behov av sådan hjälp eller vård som anges i 11 å andra stycket socialtjänstlagen. Utredningen ger vidare vid handen att hjälpen bör få formen av vård på behandlingshem under en längre tid.
Enligt 6 & nämnda lag är G berättigad till bistånd i form av angiven vård, om hans behov därav inte kan tillgodoses på annat sätt. Intill den 24 juli 1983 har hans behov av vård på behandlingshem blivit tillgodosett inom ramen för krimi— nalvården. Behovet av vård har kvarstått efter nämnda datum. Då G, såvitt framgår av utredningen, saknar egna medel med vilka vården skulle kunna bekostas och då han inte heller kan påräkna hjälp därmed på annat sätt, åligger det veder- börande socialnärmd att tillhandahålla G det erforderliga biståndet.
Enligt 2 & socialtjänstlagen svarar varje kommun för social— tjänsten inom sitt område och enligt 3 & samma lag har kom— munen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen
får det stöd och den hjälp som de behöver. G:s i målen aktu— ella behov av bistånd har inträtt i och med att kriminalvår— dens ansvar för hans försörjning och vård upphörde ovannämn— da dag. Vid denna tidpunkt vistades han på behandlingshemmet Skede Klockaregård i Vetlanda kommun. Det är således denna kommun som har att lämna G. behövligt bistånd. Något ansvar för att utge det aktuella biståndet till G åvilar varken Borås kommun som mantalsskrivnirgstlun eller Tidaholms kcmmun, där han varit intagen på anstalt för kriminalvård.-"
Regeringsrätten (RÅ 84 2: 32 I) har också slagit fast att en per— son son var mantalsskriven i Säffle kommun men vårdades vid Sät— ters vårdhem i Hammarö kommun hade rätt till bistånd för taxi— resor till Karlstad och att det var Hammarö kommun som i egenskap
av vistelsekommm skulle lämna biståndet.
Vidare har regeringsrätten (RÅ 84 2:33 I och II) prövat frågan om vistelsekommunens ansvar för bistånd i form av transporter och hemhjälp vid semestervistelse i en annan kommun än hemkommunen. I ena fallet ansökte en kvinna från Borås cm ärdtjänst hos social— nämnden i Varberg under den tid som hon vistades i sin sommarbo- stad i sistnämnda kommun. Sociala distriksnämnden I i Varberg avslog hennes begäran med motiveringen att behovet av hjälp till— godosågs av Borås och att färdtjänst kunde beviljas som förlängd färdtjänst och färdtjänst på annan ort. Kvinnan överklagade hos länsrätten i Hallands län, som ansåg att det ankom på vistelse— kommunen Varberg att ansvara för att hennes behov tillgodosågs. Socialnämnden överklagade men fick inte rätt vare sig hos kammar— rätten i Göteborg eller hos regeringsrätten. I regeringsrättens domskäl sägs bl.a. följande:
"Borås kommun, där Karin H är bosatt, har beviljat henne färdtjänst där. Då hon vistas i hemkommunen är således hen— nes behov av transporter tillgodosett.
Karin H vistades i juli månad 1982 i en sommarbostad i Bua i Varbergs kommun. Av 2 och 3 M socialtjänstlagen följer att det varit denna kommun, där Karin H således vistades, som haft att lämna henne det bistånd jämlikt 6 & samma lag var— till hon kunnat vara berättigad under sin vistelse i kommu— nen."
En av ledamöterna i regeringsrätten var skiljaktig, men den skiljaktiga meningen avsåg närmast om det över huvud taget före— låg något behov av bistånd till de transporter det var fråga om
under en tillfällig semestervistelse.
1 det mål som gällde hemhjälp var samma kommuner inblandade. Sociala distriktsnäxmden II i Varberg avslog en begäran om bi— stånd med motiveringen att kommen inte hade resurser att erbju— da hemtjänst till andra än den som stadigvarande bodde i kommu— nen. Biståndet avsåg hemhjälp med 2,5 timmar per dag måndag — fredag. Även i detta fall ansåg såväl länsrätten som kammarrätten och regeringsrätten att Varbergs kommun var skyldig att utge bistånd i form av hemhjälp under sommarvistelsen där. Regerings— rätten yttrade:
"Anna S 'är på grund av sitt hälsotillstånd ostridigt i behov av hemhjälp. Detta behov är konstant och växlar ej i nämn— värd mån beroende på var Anna S vistas. Hon måste ha sådan hjälp för att bli tillförsäkrad skälig levnadsnivå oasett var hon uppehåller sig.
Enligt 2 och 3 55 socialtjänstlagen är det den kom där Anna S vistas som har att svara för att hon erhåller det bistånd vartill hon enligt 6 $ samma lag kan vara berätti— gad. Under hennes vistelse sommaren 1982 i Björkäng i Var— bergs kommun har det således ålegat denna kommun att lämna henne sådant bistånd.
Som en förutsättning för att erhålla bistånd enligt 6 & nämnda lagrum gäller att behovet av hjälp ej kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen visar att Anna S saknat möjlighet att få sitt behov av hemhjälp under vistelsen i Björkäng tillgodosett på annat sätt än genom bistånd av Varbergs kommn."
Regeringsrätten har också i ett mål (RÅ 84 2:95) slagit fast vistelsekommunens skyldighet att ge bistånd till vård på ett behandlingshem, trots att den vård som beretts genom en annan kommuns försorg hade avbrutits en kort tid före ankomsten till vistelsekommunen. Situationen var den att en person med mång— åriga alkoholproblen genom landskrona kommuns försorg hade place—
rats på ett behandlingshem i Ångermanland. Han avbröt vården på grund av återfall i alkoholmissbruk och begav sig till Lidköping. Där uppsökte han socialkontoret och återställde önskemål om vård på ett behandlingshem i Jönköping. Socialnämnden i Lidköping vägrade att ge bistånd i denna form och motiverade avslaget med att vårdbehovet inte hade inträtt i Lidköping.
länsrätten gick på samma linje som socialnämnden, man både kam— marrätten och regeringsrätten ansåg att sökanden hade rätt till bistånd Hår vistelse på det ifrågavarande behandlingshemmet. Regeringsrätten åberqaade 2 och 3 åå SoL och konstaterade att när anspråk på bistånd framställdes under en vistelse i Lidköping var det Lidköpings kommun som hade att läxma behövligt bistånd. So- cialrämndens i Lidköping påpekande att behovet hade kunnat till— godoses om personen i fråga hade begett sig till landskrona, fritog inte nämnden från skyldigheten att tillgodose hans — bi— ståndsbehov så länge han vistades i Lidköping.
Någa kommentarer
Regeringsrätten och — med ett par undantag — även underinstanser— na har i de refererade målen konsekvent följt principen om vis—
telsekommunens ansvar enligt 3 5 SoL.
I de mål som gäller bistånd till vård på behandlingshem efter en vistelse i kriminalvårdsanstalt kan det vara tveksamt vilken komun som skall anses som vistelsekommun. Skall det vara den , kommun där kriminalvårdsanstalten ligger och där i allmänhet ; frågan kommer upp eller skall det vara kommunen där behandlings— hemmet ligger? Regeringsrätten har betraktat den senare kommunen som vistelsekommun med motiveringen att personen i fråga vistades där, när kriminalvårdens ansvar upphörde. Kriminalvården tycks i dessa fall ha betalat kostnaden fram till tiden för den villkor— liga frigivningen, vilket är helt i enlighet med den principöve—
renskommelse som finns mellan kriminalvårdsstyrelsen och Komun— Eirburxiet (se avsnitt 1.5.4).
Regeringsrättens synsätt är i och för sig helt i enlighet med 2 och 3 åå SoL. Det vållar dock praktiska svårigheter genom att behandlingshemmen ofta kräver en ansvarsförbindelse från den kommun som skall betala redan innan intagning sker. Att kräva en ansvarsförbindelse av en framtida vistelsekommun Erefaller något märkligt. Även i den situationen att en intagen skall få vård på behandlingshem först i samband med villkorlig frigivning kan det bli fråga om att låta en framtida vistelsekommm ställa en an— svarsED'rbindelse. I det fallet upphör kriminalvårdens ansvar i och med intagningen på behandlingshemmet.
Även de regeringsrättsavgöranden som inte aVSer bistånd till vård på behandlingshem innebär en mycket strikt tillämpning av princi— pen cm vistelsekommunens ansvar. Noteras kan att regeringsrätten inte gör någon skillnad mellan färdtjänst och hemhjälp trots kommmförbtmdets cirkulär (se avsnitt 1.3.4). Något annat var heller inte att vänta.
1.5 Överväganden l. 5. 1 Allmänt
Som framgår av den tidigare redogörelsen har bestämmelsen i 3 & SoL om vistelsekommmens ansvar vållat en del praktiska bekymmer och tvister mellan olika mer. Störst har problemet visat sig vara när det gäller personer som vistas i en institution utanför den egna kommmen. I dessa fall har problemet varit allvarligt framför allt på det sättet att den tvist som uppstått har kunnat försvåra behandlingsarbetet och t.o.m. förlängt vistelsetiden på institutionen. Det bör tilläggas att samarbetet mellan olika kommer i de flesta fall givetvis fungerar bra men att dessa
fall av förklarliga skäl inte blir lika omtalade som sådana si— tuationer då kommunerna är oeniga.
Enligt Eirarbetena ligger ansvaret enligt SoL hos den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder. En del av problemen ligger i att detta inte alltid är så lätt att avgöra. Ibland har man felaktigt tolkat bestämmelsen så att den kommun skulle bli ansvarig där den enskilde vistades, när hjälpbehovet ursprungligen uppstod. I stället blir den kommun ansvarig där den hjälpbehövande råkar vistas när han behöver hjälpen.
När det gäller färdtjänst, socialbidrag och andra Eirhållandevis enkla hjälpbehov är tolkningen visserligen i allmänhet inte svår. Ifråga om personer som vistas på en institution är problemet dock mer samansatt och en rad olika hjälpbel'ov och åtgärder kommer in i bilden. Det är vidare fråga om olika slag av institutioner, nämligen dels sådana där placeringen har skett genom kommunal försorg och dels t.ex. sjukvårdsinrättningar och kriminalvårds— anstalter, där kommunen inte har med själva placeringen att göra. Hjälpbehoven kan - förutom själva vårdkostnaden - gälla t.ex. bistånd till mindre utgifter under institutionsvistelsen eller till hyra och familj på hemorten. Vidare kan det gälla den kanske mest kontroversiella frågan, nämligen kostnaden för vård på ett behandlingshem eller i ett familjehem efter vistelsen på insti— tutionen. Flera lmmmer kan då vara inblandade. Frågan blir här om hjälpbehovet skall ses som en helhet och ansvaret ligga l'os den komun där den hjälpbehövande vistades när behovet först uppstod eller om man skall anse olika kommuner ansvariga beträf— fande skilda delar av hjälpbehovet. Med det senare synsättet blir den komun ansvarig där den enskilde befann sig när ett visst hjälpbehov behövde åtgärdas. Ett sådant synsätt kan emellertid, i vart fall om det tillämpas mycket strikt, innebära svårigheter när det gäller planeringen av vården i det enskilda fallet.
I fortsättningen skall vi göra en genomgång av de olika situatio— ner då det har uppstått eller kan tänkas uppstå tvekan om hur bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar skall tolkas. Genom- gången gör inte anspråk på att vara fullständig. Vidare bör sägas att uppspaltningen på olika situationer ibland kan verka konst— lad. För att skapa en större överskådlighet bör dock en sådan uppspaltning kunna vara värdefull.
I det följande används begreppet hemkommun för att beteckna den komun där den enskilde är fast bosatt. Oftast är denna kommun också mantalsskrivningskommun, men det kan också inträffa t.ex. att den person det gäller inte har hunnit bli mantalsskriven i en ny bosättningskommun. I så fall är naturligtvis denna kommun att
anse som hemkomun .
1.5.2 Tillfälliga vistelser utanför hemkommen
De situationer som avses i detta avsnitt är kortvariga vistelser i en annan kormln än hemkommunen som inte har samband med vistel— se i en institution eller i ett familjehem. Hit hör således fram— för allt semestervistelser och resor. Det kan också t.ex. gälla gamla som tillfälligt bor hos sina barn i en annan kommun. De hjälpåtgärder som det i sådana situationer kan bli fråga om är i första hand färdtjänst, hemhjälp och socialbidrag. Det bör tilläggas att sådana hjälpåtgärder ofta blir aktuella också under
institutionsvistelser och under vistelser i familjehem.
Som nämndes i föregående avsnitt är det i allmänhet inte något problem att tolka lagtext och förarbeten när det gäller denna typ av hjälpbehov. Den kommun där den hjälpbehövande vistas när hjäl— pen behövs blir ansvarig. Att samma hjälpbehov har funnits även i hemkommunen och att de förhållanden som ligger bakom detta har uppstått tidigare kan inte förändra ett sådant synsätt. Vad som ligger bakom diskusssionen kring vistelsekommunens ansvar i dessa
fall är närmast dels att vissa kommuner, särskilt attraktiva
semesterkommuner, har ansett sig missgynnade och dels att det har varit svårt att kunna fatta beslut under den ofta korta tid som
vistelsen har varat .
När det gäller färdtjänsten har komunförbundet kommit med en rekomendation som förordar att mantalsskrivningskommunen skall svara för kostnaderna där resor i en annan kommun. Det är dock att märka att det bara är fråga om en recommendation och att det står de olika kommunerna fritt att följa den eller inte. Det har också visat sig att alla kommmer inte döljer retomendationen. Detta kan få till följd att en person som behöver färdtjänst tillfälligt vistas i en kommun som tillämpar retomerdationen, medan däremot hans egen mantalsskrivningskommun inte gör det utan i stället håller fast vid ordalydelsen i 3 5 SoL. Det måste dock slås fast att bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar själv— fallet gäller oberoende av om en kommun tillämpar kommunförbun— dets reqommendation eller inte. Den komun där en färdtjänstbe— rättigad vistas kan således inte åberqaa rekommendationen till stöd för att slippa ge bistånd. En annan sak är om kommunerna är ense om att mantalsskrivningskotmmen skall ha ansvaret och den enskilde inte har någon invändning mot detta. Viktigt är att kommunerna samarbetar och hjälper den enskilde i sådana fall då en överflyttning av färdtjänst blir aktuell.
Det förhållandet att komnmförbundets rekomendation bara gäller färdtjänst kan också innebära vissa praktiska problem. Den som behöver färdtjänst kanske också behöver hemhjälp eller ekonomiskt bistånd. I sådana fall kan två kommmer bli inblandade under t.ex. en kort senestervistelse i en annan komm. Om det är fråga om hemhjälp måste det bli den kommun där den hjälpbehövande vis— tas som svarar för den praktiska hjälpen. Det blir då naturligt att samma komun också har kostnadsansvaret. Den situationen bör således ganska lätt kunna klaras av, även om mantalsskrivnings— kommumen svarar för färdtjänsten. Detsamma bör gälla ett akut
behov av ekonomiskt bistånd, där det således också är Vistelse—
kommunen som skall ge bistånd. Beträffande den som har löpande bistånd bör det däremot inte bli fråga om överflyttning till en tillfällig vistelsekommn. I dessa fall innebär således tillfäl- liga vistelser i andra kommuner än hemkommunen inte några pro— blem.
När det gäller t.ex. gamla som vistas hos sina barn i en annan komun kan det bli fråga om att tillgodose andra hjälpbehov än de här nämnda. Den gamles tillstånd kanske försämras och han eller hon behöver bostad i ett servicehus. Skall en tillfällig vistel— sekomun vara skyldig att ordna detta? Här kan uppkomma frågor om både förtur och ekonomiskt ansvar. Naturligtvis kan det finnas fall då det är lämpligast att plats på servicehus ordnas i hem— kommunen. Qm den gamle önskar att få bo i ett servicehus i när— heten av sina barn och vistelsekommunen har tillgång till sådana resurser måste det dock i enlighet med huvudregeln i 3 & SoL vara vistelsekommunens skyldighet att ordna detta. Den enskildes egna önskemål bör här liksom i andra fall vara avgörande. Även den som behöver kommunal service eller andra kommunala insatser måste ha frihet att bosätta sig var han vill. Vistelsekommunens regler om
förtur måste dock givetvis respekteras (se vidare avsnitt 2.5.6).
De tolkningssvårigheter som har nämnts i detta avsnitt är enligt vår mening inte av den svårighetsgraden att någon lagändring behöver övervägas. För de fall som här avses bör därför principen
om vistelsekomunens ansvar tillämpas fullt ut. 1.5.3 Komunala placeringar
Det kan här vara fråga om frivilliga placeringar genom social— nämndens försorg i t.ex. ett hem för vård och boende eller i ett familjehem. Placeringen som sådan utgör då ofta en form av bi— stånd enligt 6 5 SoL. Det kan också vara fråga om placeringar som sker utan den enskildes samtycke med stöd av LVU eller LVM. De
kommunala placeringarna intar i viss mån en särställning genom att den kommun som har ombesörjt placeringen, den s.k. place— ringskomnurlen, har ett visst ansvar för vården, även om den äger rum i en annan komun. I vad mån placeringskommunen också har ett
ekonomiskt ansvar och hur långt detta i så fall sträcker sig skall nämnare diskuteras nedan.
Vuxna
Det torde inte råda någon tvekan om att placeringskommmen ansva— rar för själva vårdkostnaden. Det gäller alla former av place— ringar. Den kommun där hemmet ligger drabbas således inte av någon vårdkostnad. Är det inte fråga om insatser av behandlings— karaktär utan bara om t.ex. kollektivt boende, får däremot place—
ringskommunen ta ut en viss ersättning av den enskilde.
Vid kommunala placeringar finns det ofta en vårdplan, som sträck— er sig över en längre tid. Om det är fråga om en placering enligt LVM, har socialnäxmden skyldighet att upprätta en sådan plan. Har det i denna sagts att t.ex. en placering i ett hem för vård eller boende skall följas av en tids vistelse i ett familjehem eller ett inackorderingshem utanför den egna kommunen, är det också
ganska klart att den ursprungliga placeringskommunen skall stå för även dessa senare kostnader i den mån som ersättning inte kan tas ut av den enskilde.
Däremot är det mer tveksamt om placeringskommunen skall anses ha något kostnadsansvar om det först under vistelsen i hemmet blir aktuellt med t.ex. arbetsträning i en annan kommun eller en efterföljande placering i ett inackorderingshem eller ett famil— jehem. Ofta löses väl problemet genom att det blir fråga om pla- cering i den egna kommunen eller i vart fall att denna kommun tar på sig kostnadsansvaret. Om så inte är fallet skulle problemet kunna lösas genom en ny regel som gör det möjligt att nytta över
ärendet till hemkommunen, även om denna kommun inte samtycker
eller genom en tilläggsbestämmelse som ökar placeringskommunens
ansvar. (Se vidare avsnitt 1.5.5)
En annan fråga som har diskuterats är vilken kommun som skall svara för ekonomiskt bistånd, färdtjänst o.dyl. under vistelsen i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Principen om vistelsekommunens ansvar har åtminstone i flertalet fall tol— kats så att den kommun där en person befinner sig när en sådan hjälpåtgärd behöver vidtas normalt bör bli ansvarig. Denna tolk— ning innebär att flera socialnämnder kan bli inkopplade på ett enda fall. En regel som möjliggör överflyttning, även om den mottagande kommunen inte samtycker, skulle knappast lösa detta problem. Det skulle däremot bli fallet om man inför en regel som innebär att den kommun som placerat någon för vård eller boende utanför den egna kommunen blir ansvarig för allt bistånd 1 an— slutning till placeringen. En sådan regel skulle underlätta en samlad vårdplanering. (Se aVSnitt 1.5.5)
Barn och ungdom
Även när det gäller barn och ungdom är det placeringskommunen som skall svara för själva vårdkostnaden i den utsträckning föräld— rarna inte bidrar till den. Om det är fråga om placering i ett hem för vård eller boende kan motsvarande synpunkter anföras som när det gäller vuxnas vistelse i sådana hem. Placeringslqsmrmmen skall således betala vårdkostnaderna på hemmet, medan vistelse— kommunen enligt nuvarande regler blir ansvarig för andra kostna— der som uppkommer under vistelsen där, i den mån sådana kostnader
inte betalas genom hemmets försorg.
När det gäller barns vistelse i ett familjehem finns det särskil— da bestämmelser. Den kommun som har gett medgivande till att ett hem får ta emot ett barn för vård och fostran skall också fullgö— ra vissa skyldigheter mot barnet, nämligen medverka till att bar— net får en god vård och fostran och en lämplig utbildning. Medgi—
vande ges av socialnärmden i vårdnadshavarens hemkommun. Här finns det således en regel som ger placeringskommunen/hemkommunen ett visst ansvar i stället för vistelsekomunen. Det har dock uppstått tvekan om huruvida bestämmelsen enbart gäller privatpla— cerade barn eller också barn som placerats med stöd av LVU eller SoL. Enligt förarbetena (prOP. l979/80:l, sid. 542), är bakgrun— den till bestämmelsen att en och samma socialnämnd skall ha det sammanhållande ansvaret för alla beslut, som rör ett barn i ett annat hem än det egna. Den rimligaste tolkningen är därför att bestämmelsen om placeringskomminens ansvar tar sikte på alla pla—
ceringar. I praktiken har den dock mest betydelse för de privat— placerade barnen, eftersom socialnämnden redan enligt 22 5 SoL
har ansvar för att de barn som har placerats genom nämndens för- sorg får god vård.
Vad som också kan diskuteras är om avsikten med denna bestämmelse över huvud taget är att säga något om hur långt placeringskomm— nens ekonomiska ansvar sträcker sig. Vi anser att så inte är fal— let utan att bestämmelsens syfte bara är att betona placerings— kommunens särskilda ansvar för vården när det gäller barn som har placerats i ett annat hem än det egna. För detta talar bl.a. att bestämmelsen har placerats i SoL under rubriken "Särskilda regler till skydd för underåriga".
Man kan således konstatera att det inte är klart utsagt 1 SoL hur långt placeringskommunens ansvar sträcker sig. De båda ytterlig— hetsalternativ som finns är dels att placeringskommunen bara
ansvarar Rör själva vårdkostnaden och vistelsekommunen är övriga kostnader, dels att placeringskommumen tar på sig alla kostnader under vistelsen i familjehemmet. Mellan dessa ytterlighetsalter— nativ finns givetvis olika mellanformer som dock har den nackde— len att det kan bli nya gränsdragningsproblem. Oberoende av hur frågan om vistelsekommunens ansvar i stort löses kan det därför finnas anledning att lösa dessa problem genom en tilläggsbestäm— melse 1 SoL.
Den ståndpunkt som är mest förenlig med nuvarande bestämmelser 1 SoL är att placeringskomunen bara betalar arvode och omkostnads— ersättning till familjehemmet och att den kommun där familjehem— met ligger står för övriga kostnader. Det har gjorts gällande att vistelsekommunen i vart fall bör ha ansvaret för att barnet i fråga får den normala service som tillkommer alla barn i kommu- nen, t.ex. plats på daghem, förskola eller fritidshen. Om barnet behöver förtur till daghem eller om särskilda insatser i t.ex. skolan behövs därför att barnet lider av ett handikapp, har ibland den motsatta synpunkten anförts. Det har gjorts gällande att de särskilda insatser som krävs har ett sådant samband med själva placeringen i familjehemmet att placeringskommunen borde
ta ansvaret .
Även i dessa fall skulle en regel, som innebär att placeringskom- munen blir ansvarig för allt bistånd, även vid vård utanför den egna kommunen, lösa många problem. Till bistånd i denna mening skulle då inte räknas plats inom den kommunala barnomsorgen i enlighet med vistelsekommunens turordningsregler eller andra förmåner som kommunen tillhandahåller enligt ett eget turord— ningssystem. Sådana förmåner bör vistelsekommunen alltid svara för. Särskilda omsorger som barnet kan behöva på grund av ett handikapp skulle däremot anses som bistånd enligt 6 5 SoL och bekostas av hemkommunen (angående frågan om vad som bör anses vara bistånd enligt 6 5 SoL se kap. 3).
1.5.4 Övriga vistelser utanför hemkommunen
De situationer som avses här är framför allt vistelser på sådana inrättningar där kommunen inte från början har medverkat vid placeringen och där andra än primärkormunala huvudmän svarar för vårdkostnaden. Framför allt avses kriminalvårdsanstalter och sjukvårdsinrättningar. Vidare avses här andra än tillfälliga vistelser utanför den egna kommunen i samband med studier, boende
i servicehus m. m.
SOU 1986: 19 65 Kriminalvårdsanstalter
När det gäller intagna på lnrjm'inalvårdsanstalter är det inte bara kostnadsdiskussioner mellan olika kommuner som kan bli aktuella. Det kan också bli fråga om var gränsen skall dras mellan krimi— nalvårdens och kommunens ansvar. Det är framför allt när någon vistas utanför en anstalt med stöd av 34 5 lagen (l974:203) cm kriminalvård i anstalt som det kan bli svårigheter vid gräneirag— ningen. Svårigheterna gäller då framför allt placering i familje— hem eller behandlingshem efter beslut enligt den nämnda paragra—
fen.
Det kan i detta sammanhang nämnas att det har träffats en prin— cipöverenskommelse mellan kriminalvårdsstyrelsen och Kommunför— bundet av innebörd att kriminalvårdssty'relsen svarar för vård— kostnaden så länge verkställigheten pågår i 34 å—fallen. Fr.o.m. den beräknade dagen är villkorlig frigivning eller frigivnings- permission övergår kostnadsansvaret på kommen, cm klienten vistas i ett enskilt hem, där vårdaren avlönas av kommmen eller i ett behandlingshem som drivs av kommunen. Det kan nämnas att det i socialtjänstpropositionen (prop. l979/80:l, sid. 150) i samband med att den nu nämnda principöverenskommelsen redovisas sägs att den kommunala socialvården i hemkommen bör svara för kostnaierna i de fall en frigivningspermittent placeras bl.a på behandlingshem för narkotikamissbrukare. Detta uttalande har dodq inte i de tidigare nämnda regeringsrättsdcmarna använts för att motivera ett avsteg från principen om vistelsekommmens ansvar. Däremot har uttalandet åberopats i vissa kammarrättsavq'åranden
som inte redovisats här.
Vi behandlar i det följande bara frågan om vilken kommun som skall ha ansvaret. Det kan dock inte undvikas att vi också kommer in på kostnader som kriminalvården under vissa förutsättningar
tar ansvar för .
En lång rad olika situationer där bistånd behövs kan bli aktuel— la. Om den intagne har familj i hemorten och denna behöver bi— stånd av något slag är det redan enligt nuvarande regler hemkom- munens uppgift att svara för detta bistånd. Hemkommunen är i detta fall också vistelsekommun. Behöver en intagen som är ensam— stående socialbidrag till hyra för bostad i hemorten bör detsamma gälla. Om man mycket strikt skall följa huvudregeln kan man vis— serligen i detta fall komma fram till att det är den kommun där anstalten ligger som blir ansvarig. Ofta är det dock så att den som avtjänar ett fängelsestraff vistas på olika anstalter under strafftiden. Det skulle därför vara opraktiskt och olämpligt inte minst ur den enskildes synpunkt om olika socialrämnder skul le behöva kopplas in. Hemkommen bör därför även i dessa fall svara för ev. bistånd till hyra på hemorten.
Under vistelse på en loiminalvårdsanstalt kan det odcså bli fråga om dioncmiskt bistånd av annat slag. I den mån kriminalvården inte ger ekonomisk hjälp uppkommer även här frågan vilken kommun som bör bli ansvarig. Frågan torde dock bara bli aktuell när det gäller större kostnader, t.ex. omfattande kostnader för tandvård. Någon lagändring för de få fall som det här är fråga om torde inte behövas utan i dessa fall bör vistelsekommunens ansvar tillämpas fullt ut. Eftersom kriminalvården och inte hemkommen har vårdansvaret innebär en sådan tillämpning inte heller någon
uppsplittring av vårdansvaret .
Betydligt svårare är det att avgöra vilken komun som skall svara
för kostnaden för åtgärder som beslutas under anstaltsvistelsen men skall vidtas efter denna. Det kan gälla t.ex. vistelse på ett behandlingshem som i det tidigare relaterade fallet beträffande en intagen på Kumla, vistelse i ett familjehem eller arbetsträ— ning på ett arbetsmarknadsinstitut. Om den efterföljande be— handlingen skall äga rum i en annan kommun än hemkommunen kommer
en ny vistelsekommun in i bilden. Situationen kompliceras av att
t.ex. behandlingshemmen ofta i förväg kräver en ansvarsförbindel— se beträffande vårdkostnaden.
Här uppkommer flera problem. Kan den kommun där personen i fråga ännu inte vistas anses som vistelsekommun och bli formellt ansva— rig för vårdkostnaien? Kan den kommun där beslut om en viss åt— gärd fattas bli betraktad som vistelsekonmin trots att man vet att åtgärden kommer att vidtas under vistelse i en annan kommun?
Eller är det hemkommen som i sådana fall måste träda in?
Man kan tänka sig det fallet att någon i samband med villkorlig frigivning skall placeras på ett behandlingshem för narkotika— missbrukare. Man kan då göra gällande att det är mest förenligt med huvudreglen att den kommun där behandlingshemmet ligger sva— rar för vårdkostnaden och utfärdar en eventuell ansvarsiijrbindel— se i den mån en sådan krävs. Den kommunen kommer att bli vistel— sekommun en tid fraröver. Ofta är det dock så att socialnämnden i denna kommun inte har någon som helst kännedom om den person det gäller. När frågan om vård kommer upp är kommunen dessutom for— mellt inte vistelsekommun, utan det är fortfarande den kommun där
institutionen ligger som är detta. Däremot torde den intagne tidigare ofta ha haft kontakter med socialnämnden i hemkommen. Om han avser att återvända dit kan det inte så sällan vara så att denna kontakt behöver tas upp på nytt. Det är således hemkommunen som i allmänhet bäst känner till den intagnes förhållanden.
En del av dessa problem skulle kunna lösas om men införde en regel av innebörd att ärendet skulle kunna flyttas över till hemkommunen även om denna kommun inte samtyckte. Om den intagne inte har någon kontakt med denna kommun och inte avser att nytta ' tillbaka dit bör ärendet i stället kunna flyttas över till den nya vistelsekommunen om en frivillig överenskommelse inte kan
träffas .
En enklare lösning skulle dock vara att betrakta hemkommunen som något slags placeringskommm, även om denna komm inte har tagit initiativet till placeringen. Det är dock viktigt att kri— minalvården tar kontakt med socialnämnden i hemkommunen när det blir aktuellt med placering av en intagen på t.ex. ett behand— lingshem. Man bör då i samråd diskutera t.ex. vilket behandlings— hem som är lämpligt. Det är mot bakgrund härav naturligt att hemkommen också svarar för de kostnader som har med placeringen att göra, både själva vårdkostnaden och andra kostnader för bi— ståml enligt 6 $ SoL som uppstår under tiden.
Det som nu har sagts en placering på behandlingshem gäller odqså
placering i familjehem e.d. efter en institutionsvistelse.
Sjukvårdsinrättningar m.m.
Även i dessa fall är det fråga om kostnader under vårdtiden vid sidan av själva vårdkostnaden och kostnader som uppstår efter vistelsen på vårdanstalten. Det kan således vara fråga om t.ex. socialbidrag eller färdtjänst under vårdtiden och kostnader efter denna i samband med övergång till mera öppna vårdformer eller t.ex. eget boende. De inrättningar som det framför allt gäller är mentalsjukhus och institutioner där utvecklingsstörda och andra handikappade vårdas, men alla slags institutioner kan naturligt— vis bli berörda.
Man kan här föra i stort sett samma resonemang om kostnadsansva— ret som har förts beträffande de intagna på kriminalvårdens an— stalter. När någon skrivs ut till t.ex. eget boende i en annan kommun kan det dock ibland vara tveksamt cm hemkommen bör bli ansvarig. Patienten har kanske inte på många år haft någon kon— takt med sin gamla hemkommun. Den kommun där inrättningen ligger kan därför i vissa fall vara den kommun som den intagne har mest
anknytning till. Denna kommum bör därför ta ett visst ansvar för
kostnaderna i initialskedet. Därefter bör ärendet kunna nyttas
över till den nya vistelsekommunen.
Andra vistelser
En del problem som har nämnts i de föregående avsnitten kan upp- komma även i samband med andra vistelser utanför hemkommunen. Det kan gälla t.ex. studier, tillfälliga arbeten o.dyl. I sådana fall bör det bli vistelsekommunen som svarar för olika former av bistånd. Blir det aktuellt med mera omfattande vårdåtgärder kan det dock ofta vara lämpligt att ärendet flyttas över till hemkom-
munen, men vistelsekommunen måste primärt ta ansvaret.
Det bör tilläggas att vistelser av detta slag inte så sällan leder till bosättning på t.ex. stuiieorten. Då bortfaller de här nämnda problemen.
1.5.5 Sammanfattande synpunkter och förslag
Det torde vara svårt att konstruera regler om vilken kommun som
slell vara ekonomiskt ansvarig för olika former av hjälp till den enskilde utan att det blir tolkningsproblem. Konsekvenser som ur en viss synpunkt kan verka orimliga uppkommer vare sig man strikt tillämpar principen om vistelskommunens ansvar eller man anser att hemkommunen bör vara ansvarig. Det kan t.ex. verka orimligt att en kommun blir ansvarig för stora kostnader p.g.a. en till— fällig vistelse. Å andra sidan är det inte rimligt om hemkommunen skall stå för kostnader beträffande personer som sedan länge
vistas i en annan kommun.
Viktigt är givetvis att de regler som skall gälla är lätta att tillämpa och så långt möjligt sådana att tvister mellan kommuner undviks. Oavsett hur man utformar reglerna blir det dock i vissa situationer nödvändigt att berörda kommmer kommer överens om vem
som skall stå för kostnaderna, något som för övrigt säkert har förekommit ofta både före och efter SoL:s ikraftträdande.
En strikt tillämpning av huvudregeln uppfyller i och för sig kra— vet på enkelhet. Ur den enskildes synpunkt kan det dock vara en nackdel att flera kommmer i vissa fall kommer att bedöma hjälp- bemv som har nära samband med varandra. Kontinuiteten i vårdan— svaret kan därigenom bli bristfällig. Det innebär också att flera personer får kännedom om den enskildes Rörhållanden än om en kommun har ansvaret. Å andra sidan är det lättare att kunna vända sig till socialtjänsten på den ort där man befinner sig. Den enskildes egen vilja, dvs. vilken kommun han vänder sig till, måste därför ha stor betydelse.
Om man ser problemet i ett vidare perspektiv uppkommer vidare frågan vilken effekt en strikt tillämpning av vistelsekommunens ansvar får för kommunernas planering i olika hänseenden. Det kan gälla t.ex. viljan att bli lokaliseringsort för institutioner, där andra än kommuninvånare kommer att vistas. Det kan också gälla utbyggnaden av kommunal service av olika slag. Man har sagt att kommuner med många eller stora institutioner inte klarar av att bygga ut hemtjänst och annan service i sådan utsträckning att det räcker till för både kommunens egna invånare och för personer som mera tillfälligt vistas inom kommunen. Brister i utbyggnaden av kommunal service skulle då, menar man, kunna innebära att personer, som kan klara ett eget boende, om de får hjälp, i
stället tvingas stanna kvar i en institution.
Vi tror att dessa farhågor är något överdrivna. Nan kan inte bortse från att det också uppstår positiva effekter när en insti— tution förläggs till en viss kommun. Arbetstillfällen och skatte-
underlag ökar både direkt genom det tillskott som institutionens egen personal innebär och indirekt genom att efterfrågan på varor och tjänster ökar. Dessa positiva ekonomiska faktorer torde ofta uppväga de ökade sociala kostnaderna. Man kan dock inte bortse
från att vissa små och medelstora kommuner med kanske flera in— stitutioner kan drabbas av orimligt stora kostnader och också får en ökad arbetsbelastning om principen om vistelsekommmens ansvar
tillämpas strikt.
Den största nackdelen med en strikt tillämpning av principen om vistelsekommunens ansvar är dock risken för brister i vårdplane— ringen, om flera kommmer skall ha det ekormomiska ansvaret är olika delar av vården. En vårdplan kan ju innebära t.ex. först vistelse på en institution och sedan i ett familjehem. Institu- tionen och familjehemmet ligger kanske i olika kommuner utanför hemkommunen. I båda dessa kommuner kan det bli fråga om bistånd, t.ex. till fickpengar, tandvård eller hyra på hemorten. Olika socialtjänstemän i olika kommmer kan då bli inkopplade och bli tvungna att sätta sig in i ärendet.
Vi finner dock inte anledning att föreslå någon total förändring av den princip om vistelsekommumens ansvar som har slagits fast i SoL och som är resultatet av en lång historisk utveckling, där man mer och mer har gått ifrån den bundenhet till hemortskommunen som tidigare har funnits för den som behövt samhällets stöd.
Även om vi således vill ha kvar principen om vistelsekommunens ansvar som huvudregel finns det situationer då en strikt tillämp- ning av principen skulle vara mindre lämplig och där en ändring bör övervägas. Redan i socialtjänstpropositionen sade departe— mentschefen att denna princip inte bör leda till att vistelsekom— munen skall vidta alla de åtgärder som kan behövas också när den enskilde är bosatt i en annan kommun. I socialtjänstprqaositionen betonades också — i anslutning till de tidigare nämnda 22 och 26 55 SoL - vikten av ett sammanhållet vårdansvar. I de flesta fall bör frågor om vilken kommm som skall ha det ekonomiska ansvaret för en viss åtgärd kunna lösas genom överenskommelser mellan olika kommuner eller genom att ett ärende flyttas över
från en kommun till en annan på frivillig väg. För sådana fall då
kolumnerna inte kan enas måste det dock finnas möjlighet att på något sätt lösa de konflikter som kan uppstå och hindra att en— skilda komer i kläm.
Olika lösningar kan tänkas. En tänkbar lösning är att 1 SoL in— föra ett undantag från principen om vistelsekomImmens ansvar. Ett undantag bör i första hand ta sikte på sådana fall då en kommm har placerat en person på en institution eller i ett familjehem i en annan kommun. Placeringskommunen som i de flesta fall också är hemkomm, skulle då svara för alla kostnader för bistånd enligt 6 5 SoL under vården i den andra hommmen, dvs. inte bara vård- kostnaden utan också det bistånd av annat slag som behövs under vårdtiden. Däremot skulle vistelsekommunen fortfarande svara för sådana tjänster som utgår enligt kommunens egna regler, t.ex. hemhjälp och barnomsorg. I dessa fall behövs ingen särskild pröv— ning av rätten till bistånd och det är dessutom vistelsekommunen som tillhandahåller tjänsten i fråga.
De största problemen har emellertid uppstått då en placering har skett genom en annan huvudmans försorg, t.ex. kriminalvårds— styrelsen eller en sjukvårdshuvudman. Även dessa situationer bör därför kunna undantas från huvudprincipen genom att hemkommunen i dessa fall jämställs med en placeringskommm. I sådana fall bör samråd alltid ske mellan den huvudman som ombesörjer placeringen och hemkommunen, innan placeringen kommer till stånd. I den mån den enskilde inte har någon kontakt med sin gamla hemkommun bör den kommun som den enskilde har mest anknytning till anses som
placeringskommun .
En annan möjlighet är att ändra regeln i 72 & SoL så att ett ärende som aVSer vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild kan flyttas över till en annan socialnämnd, även om denna inte samtycker till det. Kravet på samtycke innebär f.n. att en överflyttning i vissa fall inte kan ska, även om en sådan ter sig helt befogad. En ändring bör gå ut på att tvister mellan kommuner
om överflyttning av ärenden bör kunna lösas genom prövning i domstol. Den socialnämnd som anser att ett ärende bör flyttas över till en annan komun skall kunna göra framställning om detta hos länsrätten. Denna möjlighet skall dock bara behöva utnyttjas när den senare socialnämnden vägrar att ta emot ett ärende. läns— rätten kan då besluta att en viss socialnämnd skall vara skyldig att ta över ärendet, om länsrätten finner detta lämpligast. Vad länsrätten då framför allt skall beakta är vilken anknytning den enskilde har till de olika kommunerna Odl vilken kommun som bör ta ansvaret för att vården skall bli så sammanhållen som möjligt. Endast vårdbehov som är av en viss varaktighet bör leda till att ett ärende flyttas över till en annan kormun.
Visserligen kan den som behöver bistånd ansöka om detta i flera kommuner. Genom att överklaga ett negativt beslut kan han få en domstolsprövning till stånd och uppnå samma resultat som om en socialnämnd begär överflyttning. Vi anser dock att det bör vara kommunernas sak att se till att tvister mellan dem kan lösas utan att den enskilde skall behöva använda sig av sin möjlighet att
överklaga .
När det gäller vilken länsrätt som skall vara behörig att hand— lägga dessa ärenden kan olika synpunkter anföras. De ärenden som kan bli tvistiga torde ofta gälla personer som skrivs ut från en institution och fLyttar till en annan kommun för att t.ex. vistas på ett behandlingshem, servicehus e.dyl. Särskilt i dessa fall anser vi det vara lämpligast att socialnäzmden får föra talan hos den länsrätt inom vars domkrets den egna kommunen ligger. Denna länsrätt får då en god kännedom om de problem som kan tänkas förekomma vid utskrivning från en viss institution. Även beträf— fande övriga ärenden är det lämpligt att kommunen får föra talan
hos "den egna länsrätten".
Vilken ändring man föredrar blir beroende på hur långt man är beredd att gå när det gäller att göra avsteg från principen om
vistelsekommunens ansvar. Ingen av de ändringar som här har skis— serats innebär emellertid några långtgående förändringar av denna princip. Det är endast fråga om att i sådana fall då den lett till mindre tillfredsställande resultat försöka åstadkomma en förbättring som både leder till ett mer sammanhållet vårdansvar för den enskilde, mindre risk för tvister mellan kommuner, som
också ytterst drabbar den enskilde, och en ökad rättvisa mellan
kommunerna .
De båda lagändringar som Ereslås här kan ses som alternativa lösningar. Det alternativ som enbart innebär en ändring i 72 å SoL är visserligen den minst långtgående Ejrändringen men den löser färre problem än ett tillägg som utgör ett smärre undantag vad gäller principen om vistelsekommunens ansvar. De två Bäre— slagna lagändringarna skall dock inte endast ses som två olika alternativ utan som komplement till varandra. Även om man inför en undantagsregel i SoL kan nämligen den föreslagna ändringen i 72 & SoL behövas är t.ex. sådana fall då någon byter vistelse— kommun men den nya vistelsekommunen inte vill ta över ansvaret. Vi föreslår därför att båda lagändringarna görs.
En undantagsbestämmelse kan antingen tas in i 3 & SoL, där huvud— bestärmelsen om vistelsekommunens ansvar finns eller i 22 € SoL, som anger socialnämndens skyldigheter när någon behöver bo i ett annat hem än det egna. Även andra lagtekniska lösningar är i och för sig möjliga. Eftersom undantaget just tar sikte på place- ringar i familjehem och hem för vård eller boende förordar vi att en undantagsbestämmelse förs in i 22 & SoL. För detta talar också att huvudorsaken till vårt ändringsförslag är att åstadkom— ma ett mer sammanhållet vårdansvar just när det gäller personer
som vistas i familjehem eller hem för vård eller boende.
De lagändringar som vi föreslår här torde inte komma att helt eliminera tolkningssvårigheter. En sådan bestämmelse lär för
övrigt knappast gå att åstadkomma. Det är emellertid viktigt att
den enskildes önskemål och vad som är bäst för honom blir ut— gångsplmkt vid tolkningen. Eftersom de lagändringar som vi före— slår inte skall innebära någon Erändring av själva huvud—- principen om vistelsekommunens ansvar, bör vidare denna princip gälla i de fall då det - med nämnda utgångspunkt — uppstår tvek— samhet om vilken kommun som bör bli ansvarig.
2 om MÄNNISKOR MED HANDIKAPP ocm SOCIALTJÄNSTEN
2 . 1 Beredningens ställningstaganden
Vi har i detta kapitel gjort en katalog över handikappades behov av hjälp och stöd som socialtjänsten enligt SoL skall uppfylla eller påverka andra myndigheter att uppfylla med beaktande av
bl.a. den nya omsorgslagens karaktär av pluslag.
- Allmänt vill vi framhålla att behovet av särlösningar och därmed riskerna för utslagning minskar när den kommunala servicen som trafik, kultur, fritid och bostadsförsörjning generellt anpassas för att underlätta för människor med funktionshinder att deltaga i samhällslivet.
— Beträffande barn med handikapp och deras familjer anser vi att 0 avlösarservice skall ingå som en naturlig del i socialtjän— stens ansvar för att normalisera handikappade barns och deras familjers livsvillkor, o det måste finnas möjlighet för föräldrar till barn med sär— skilda behov av stöd och stimulans att få frågan om förtur till förskola och fritidshem för sitt barn överprövad enligt 73 & SoL, o socialtjänsten vid behov skall ge tillsyn och omsorg utanför skoltid till handikappade ungdomar över 12 år och att utfonm— ningen av insatserna skall planeras tillsammans med den unge och hans familj, o socialtjänsten genom sitt förmedlande ansvar har skyldighet att medverka till att människor med handikapp, såväl ungdomar som vuxna, får möjlighet till rehabilitering och att dessutom ge stöd med de resurser som socialtjänsten förfogar över för
att underlätta arbetsplacering.
— Beträffande vuxna människor med handikapp anser vi att 0 informationsskyldigheten måste tas på större allvar av so— cialnämnderna ooh att man där bör samarbeta med handikapporga— nisationer och invandrarföreningar, o det är ytterst angeläget att en uppsökande verksamhet kommer till stånd, särskilt vad gäller yngre oöh medelålders människar med svåra och sammansatta handikapp scm har förtidspension, o socialnämnden måste ägna betydligt större uppmärksamhet åt såväl hemtjänstens organisation som utbildning ooh handledning av dess personal. Det är också angeläget att finna former för större inflytande från den som tar emot servicen, o människor med handikapp, även om de har behov av att bo i servicehus eller liknande, måste ha möjlighet att flytta till annan kommun ooh få hjälp med planeringen i inflyttningskommu- men, 0 regeringen bör överväga bidrag till kommunerna för särskilda utvecklingsprojekt för sysselsättning för människor med handi— kapp, som ett första led i en långsiktig arbetsrehabilitering eller för att motverka isolering, o socialnämndens uppgift är att tillsammans med den enskilde och hans anhöriga erbjuda möjligheter till rekreation eller av- lösning, 0 betydligt större ansträngningar måste göras för att anpassa allmänna färdmedel till människornas behov och därmed begränsa särlösningar, o färdtjänstens organisation ooh den enskildes köstnader för färdtjänst måste ses över, 0 de kommunala handikappråden bör vara pådrivande i frågor som avser planering av insatser inom socialtjänsten för människor med handikapp beträffande utförmning, innehåll ooh omfattning, o särskild vikt bör läggas på den uppsökande verksamheten odn
sysselsättningsfrågorna.
SOU 1986: 19 79 2 . 2 Inledning
I förarbetena till socialtjänstlagen definieras handikapp som ett förhållande mellan en person med en skada eller sjukdom och per—
sonens omgivning.
"Det är således fullt rimligt att tala om verksamhet som till följd av bristande anpassning och omtanke förorsakar svårigheter eller reser hinder för människor med skador och sjukdomar. Detta synsätt — som egentligen flyttar handikap- pet från de enskilda människorna till deras omgivning — är väsentligt, ty det lägger ett ansvar på alla huvuimän, sam— hälleliga som enskilda, att verksamhet som de bedriver skall vara tillgänglig." (Prop. l979/80:l, sid. 295.)
Denna definition av handikapp har haft stor betydelse för utfonm- ningen av stöd till människor med handikapp och för anpassningen av samhällsmiljön under 80—talet. Andra utredningar har byggt vidare på socialutredningens definition, exempelvis omsorgskon— mitten i sina betänkanden. Vissa frågor rörande Herhandikappade (SOU l980:16) och Omsorger om vissa handikappade (SOU l98l:26) samt i Handlingsprogram i handikappfrågor (SOU l982z46) .
Det väsentliga motivet till att socialtjänstlagen innehåller en särskild bestämmelse som rör människor med handikapp är deras
eftersatta ställning .
"Bestämmelsen fäster på ett klarare sätt uppmärksamheten på handikappades situation. Samtidigt klarlägger och beträftar den att kommunen, liksom när det gäller omsorgen om barn och ungdom och omsorger om äldre människor, har ett grundläggan— de och primärt ansvar för omsorger cm handikappade..... Kommunens skyldigheter mot handikappade skall vara direqt uttryckt i lagen." (Prop., sid. 298.)
Handikappbegreppet ges också i Eirarbetena en vid tolkning oda omfattar, förutom de traditionella grupperna, också "personer med psykiska handikapp, alkoholproblematiker och andra med svåra sociala problem". Gruppen är inte tydligt avgränsbar. I stället utgår det kommunala ansvaret från den enskildes svårigheter i
livsföringen. "Om han har betydande sådana svårigheter är han handikappad och bestämmelsen skall således tillämpas."
I våra direktiv ingår att följa den allmänna utvecklingen av so— cialtjänstlagen och dess ställning. Beträffande handikappfrågorna har vi bl.a. genom kontakt med handikapporganisationerna, enskil— da personer med handikapp, kommer och tillsynsmyndigheten so— cialstyrelsen, dragit den slutsatsen att 21 å SoL har ett klart berättigade. Erfarenheten har dock visat att det i vissa avseen— den kan behövas klarlägganden. Det gäller både insatser för barn och ungdom med handikapp och deras familjer och för vuxna männi— skor.
21 5 Socialnämnden skall verka för att människor som av fy— siska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemen— skap och att leva som andra.
Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Stödet till människor med handikapp har utvecklats betydligt un— der senare år. får och var i landet tas nya, intressanta grepp för att skapa goda bostads— och levnadsförhållanden i övrigt för människor med svåra handikapp. I socialstyrelsens allmänna råd om
socialtjänstens insatser för handikappade ges konkreta exempel.
Trots detta lever ännu många svårt handikappade på institution, avskilda från samhället. Det gäller människor med både fysiska och psykiska handikapp. Vi har i studiet av psykiatrin bl.a. fun— nit att antalet personer i åldern 20 — 44 år som sloivits in på enskilda eller landstingsägda vårdhem har ökat med över 20 % de senaste åren. Även om mycket förändrats så återstår mera att göra för att människor med handikapp skall ha möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Många personer med svåra eller sammansatta handikapp är starkt beroende av andras hjälp för att kunna tillfredsställa sina primära behov, äta, förflytta
sig, klä sig, klara sin hygien o.s.v. Många får hjälp av sina an— höriga under stora delar av dygnet, men många saknar ett sådant stöd. Oavsett om en person med ett svårt handikapp bor ensam el— ler tillsammans med sina anhöriga, måste behovet av hjälp och stöd utgå från hans/hennes behov och genom överenskommelse med honom eller henne.
En helhetssyn på människans servicebehov och kontinuitet i servi— cen framstår som självklara krav på samhällets insatser för en människa som för sin liVSföring är helt berörande av hur servicen organiseras, vad den ges för innehåll Od'i vilken omfattnixg den har. Tyvärr upplever många med svåra handikapp att de är utlärma— de till socialtjänstens godtycke och att man vid organiserandet av servicen inte inser vilken maktlöshet den enskilda människan kan känna när man inte tar hänsyn till hennes vanligtvis mycket små krav på hjälp. Brister i organisationen av service kan t.ex. vara orsak till att människor med handikapp inte får hjälp på ett värdigt sätt. Dit hör också brister i samordning mellan olika in— satser och mellan olika huvudmän.
I det här kapitlet kommer vi att diskutera dessa frågor, och sär— skilt kring barns och ungdomars behov av stöd i hemmet, i försko— la och på fritiden samt vuxna människors behov av stöd i bostad, verksamhet och fritid. Kommunens ökade ansvar för utvecklings— störda med anledning av nya meorgslagen skall vi också beröra.
2.3 Den nya omsorgslagen och socialtjänstens ansvar
Den nya omsorgslagen som träder i kraft den 1 juli 1986, är lik— som 1967 års lag en "pluslag". Detta markeras dock tydligare i
den nya lagen. Den ger också kommunerna möjlighet att efter rege— ringens godkännande överta/driva särskild verksamhet Hår utveck—
lingsstörda, exempelvis särskola, dagcenter osv.
Personkretsen omfattar liksom tidigare de psykiskt utvecklings— störda. Till dessa har förts två andra grupper, nämligen den som efter ca 16 års ålder har fått en hjärnskada som lett till en be- tydande och bestående intellektuell funktionsnedsättning. Orsaken kan vara både sjukdomar, t.ex. tmörer, hjärnblödning, inflamma— tioner och skador, t.ex. trafikolyckor. Den andra gruppen, som räknas till omsorgslagen är de barn som har en psykos som i regel brukar börja Eire skolåldern, liksom de ungdomar od1 vuxna som har en barndomspsykos. lagen förutsätter att dessa grupper — som alla i lagtexten nämns psykiskt utvecklingsstörda -— har samma rätt som andra till ekonomiskt bistånd, färdtjänst, hemtjänst, plats i förskola och på fritidshem. Den nya omsorgslagen lägger således samma ansvar på socialtjänsten för de psykiskt utveck— lingsstörda som för andra koxmunmedborgare. I vissa avseenden betonas ansvaret. Rätten till Ertm: till förskola och fritidshem
är t.ex. själVSkriven för dessa barn.
Först när det föreligger ett behov av extra insatser i form av särskilda omsorger, som kräver särskilt kunnande eller särskilda resurser, träder omsorgslagen in. Av 4 5 lagen (l985z568) om sär— skilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda framgår vilka sär—
skilda omsorger som landstinget måste erbjuda.
4 & De särskilda omsorgerna är
1. rådgivning, annat personligt stöd samt stöd av en sär— skild kontaktperson,
2. daglig verksamhet i dagcenter eller annan sysselsättning för dem över skolåldern, som saknar Rin/ämsarbete och inte utbildar sig,
3. korttidsvistelse utanför det egna hemmet i syfte främst att avlösa anhöriga i vård och tillsyn, samt korttidstillsyn utanför hemmet av skolungdom över 12 år,
4. boende i familjehem eller elevhem för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,
5. boende i gruppbostad är vuxna som inte kan bo i en egen bostad.
I de särskilda omsorgerna enligt första stycket 2—-—5 ingår också omvårdnad. I de särskilda omsorgerna boende i elevhem
och boende i gruppbostad ingår vidare fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.
Landstinget som huvudman för omsorgsverksamheten skall ge kommu- nens personal stöd och handledning när det behövs. landstinget skall också vid planeringen av de särskilda omsorgerna samarbeta med kommunerna i landstingsområdet.
För att åstadkomma en så nonmal livsmiljö som möjligt för den ut— vecklingsstörde och hans familj, är det nödvändigt att omsorgs— verksamheten tillsammans med den enskilde och familjen har ett
nära samarbete med socialtjänsten.
2.4 Insatser för barn och ungdom med handikapp och deras
famil jer
Omsorgen om barn och ungdomar med handikapp har inte behandlats särskilt ingående i förarbetena till socialtjänstlagen. Förkla— ringen till detta är bl.a. att många andra utreiningar vid den aktuella tidpunkten, behandlade dessa frågor. En del av förkla— ringen kan också vara att de flesta barn och ungdomar med svåra handikapp ännu i mitten av 70—talet bodde på institution, åtmins— tone under skoltid. Kraven på stödinsatser i familjen och till det enskilda barnet var därför inte så tydliga. Att en annan ut— veckling var på väg märks kanske främst på att Ejrskoleintegre— ringen klart förordades i barnomsorgslagen och rätten till förtur till förskola och fritidshem finns inskriven i lagen.
Mycket har hänt sedan dess. I dag lever nästan alla barn under 7 år med svåra och sammansatta handikapp henna rmed sina familjer — exempelvis finns endast ett 40—tal utvecklingsstörda barn under 7 år på vårdhem. De kommer att kunna fortsätta att bo hemma om kom— munen och landstinget kan ge lämpligt stöd till barnet och famil—
jen. Ett naturligt krav är att de även som vuxna skall leva ute i
samhället i egen bostad eller tillsammans med andra i en liten grupp i vanliga bostäder.
Med hänvisning till de förändringar som skett av omsorgen om barn med handikapp, anser vi att det finns anledning att något beröra de former av stöd som barn och ungdom och deras familjer kan be- höva och de uppgifter socialtjänsten har för att skapa tillfreds— ställande uppväxtmiljö för dessa barn och se till att deras ut— veckling i olika avseenden blir positiv i enlighet med 12 5 SoL:
12 & Socialnämnden skall
verka Er att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlig— hetsutveckling och en gynnsam fysisk odm social utveckling hos barn och ungdom
med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling och
i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motive— rar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
Här är det särskilt viktigt att socialtjänsten samarbetar med landstingets habiliteringsorganisation, omsorgsverksamhet och hälso- och sjukvård liksom med skolan.
Redan i barnomsorgslagen gavs kommunerna skyldighet att "genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som av fysiska, psy— kiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling". Den uppsökande verksamheten är viktig för pla— neringen av förskole— och fritidshensverksamheten men är också grundläggande för barnomsorgen i stort, dess omfattning och inne— håll. Inte förrän socialtjänsten tillsammans med familjen defini—
erat behoven, kan man ge ett stöd för rimliga levnadsvillkor för
familjen och barnet.
Socialtjänsten har förstahandsansvaret för att familjen får råd och stöd och skall också hjälpa familjen och Härmedla kontakt med t.ex. habiliteringsorganisation eller omsorgsverksamhet. Vårt väl uppbyggda nät av mödra— och barnhälsovård ute i primärvården, gör det i dag relativt enkelt för socialtjänsten att tillsammans med föräldrarna få kontakt med hälso— och sjukvården. Barn med svåra eller sammansatta handikapp får vanligtvis tidig kontakt med landstingets habiliteringsorganisation eller omsorgsverksamhet genom barnklinikernas försorg och i dessa fall är det snarare dessa organ som förmedlar kontakt mellan öräldrarna odm social—
tjänsten.
Den stora förändringen av uppväxtvillkoren för barn med handikapp från institutionsboende till boende i den egna familjen eller i egen bostad har inte följts av tillräckliga insatser är stöd till familjen eller den enskilde. Det vi främst åsyftar när det gäller barn och ungdom är att familjerna i stor utsträckning läm— nats ensamma att klara omhändertagandet av ett barn med betydande funktionshinder, trots att vi alla vet att det kan innebära stora påfrestningar på bl.a. äktenskap och syskonrelationer. Många för— äldrar beskriver också isolering och känsla av övergivenhet som ytterst betungande. Rimliga levnadsvillkor för familj och barn är vanligtvis möjliga att åstadkomma med de insatser som social— tjänsten kan erbjuda, kompletterade med landstingets specialist—
insat ser .
Familjens behov av hjälp och stöd kommer ofta i andra hand efter— som intresset i huvudsak riktas mot habiliteringen av barnet. Än— då är familjens möjligheter att leva ett drägligt liv en förut— sättning för en god habilitering av barnet. Utifrån varje familjs behov av stöd kan socialtjänstens alla biståndsformer bli aktuel— la, exempelvis stödsamtal, gruppverksamhet för föräldrar, förmed— ling av kontakt med andra myndigheter och organisationer, social hemtjänst, avlösarservice, färdtjänst, hjälp med bostadsanpass— ning, familjehemsplacering, kontaktperson, fortsatt föräldraut—
bildning m.m. Det vi här vill understryka är socialtjänstens ansvar för att barnet och familjen får leva ett så normalt liv som möjligt, trots fmktionsnedsättningen. Vi kommer i det föl— jande att särskilt behandla de insatser som kan minska familjens och barnets/den unges isolering, nämligen hjälp i hemmet med hemtjänst, barnvaktsservice/avlösarservice, Erskolans betydelse
och vikten av hjälp utanför skoltid för ungdom efter 12 år. 2. 4. l Avlösarservice
För många familjer med svårt handikappade barn har daghensvistel— sen för barnet betytt en klar förbättring och normaliserirg av hela familjens vardagsliv. Visserligen kan många problem uppstå, t.ex. upprepade och långa sjukdomsperioder hos barnet som ställer stora krav på föräldrarna och där socialtjänsten måste vara be— redd att gå in med barnvårdare för att hjälpa barnet och famil— jen. Men den vanligaste upplevelsen är nog att familjens liv blir mera normalt och behovet av hjälp i hemmet begränsas till avlö— sarservice, som främst handlar om avlösning på obekväm tid, dvs. kvällar, helger och ibland nätter.
När man talar om avlösning avser man vanligtvis tre former: av— lösning i .hemmet, kontaktfamilj och korttidsvård. Kontaktfamilj eller stödfamilj ligger vanligtivs inom socaltjänstens bistånds— ansvar. Korttidsvård på någon institution ansvarar oftast lands— tinget för, genom habiliteringsorganisationen eller omsorgsverk— samheten. Den nya omsorgslagen lägger dock ansvaret för avlösning utanför hemmet för utvecklingsstörda och barndomspsykotiska på landstingen. De olika formerna kompletterar varandra. Inte förrän alla dessa former finns tillgängliga kan en allsidig avlösning bli möjlig.
Omfattningen av avlösningen och formerna Sår den måste planeras
tillsammans med familjen. Eftersom avlösningen skall ses som ett
komplement till förskola och fritidshem, rör det sig huvudsakli— gen om hjälp på kvällar, nätter och helger och i vissa fall under en del av semestern. En viktig faktor i planeringen av avlösning— en är att se barnet som en del av familjen och inte separera det från syskonen p.g.a. organisatoriska eller administrativa skäl. Barnvårdare måste t.ex. kunna ta hand om alla barnen i familjen när man går in med avlösning och en kontaktfamilj/stödfamilj bör
också kunna ta emot syskon om det kan anses lämpligt.
Handikappförbundens Centralkommitté (HCK) har samlat in uppgifter från samrtliga kommuner om deras insatser för handikappade och redovi— sar detta i rapporten Socialtjänsten och handikappinsat— serna i kommunen 1985. Man har bl.a. ställt frågan beträffande avlösarservice och där visar det sig att avlösning erbjuds i huvudsak dagtid och i enstaka fall på obekväm tid. Socialstyrel— sen ägnar dock stort utrymme åt frågan om avlösning och ger prak— tiska exempel på hur den kan ordnas i sina Allmänna Råd 1985:9 om socialtjänstens insatser till barn och ungdomar med handikapp och
deras familjer.
Sammanfattningsvis anser vi att avlösarservice ingår som en na— turlig del i socialtjänstens ansvar för att normalisera handikap—
pade barns och deras familjers livsvillkor.
2 . 4 . 2 Förskola och fritidshem
Förskolans och fritidshemmens betydelse för barn med handikapp har behandlats i flera utredningar och betraktas allmänt som en
viktig stödinsats för familjen. Detta uttrycks genom 15 5 SoL som ger förtur till bl.a. dessa barn. För föräldrarna ger barnom—
sorgsplatser en nödvändlig avlösning och också en förutsättning för förvärvsarbete. För barnet 'okas möjligheterna till kontakt med icke handikappade barn och bidrar därmed till en normalise— ring av barnets livsvillkor. För att förskole— eller fritidshems—
vistelsen skall kunna ge den stimulans som eftersträvas måste bå—
de den fysiska utformningen och det pedagogiska innehållet anpas— sas efter barnets behov i enlighet med 15 &. Mindre grupper, personlig assistans, pedagogiska hjälpmedel, stöd och handledning till personalen är exempel på åtgärder som måste vidtas för att göra Erskole— och fritidshemsvistelsen stimulerande för barn med handikapp. Kompletterande specialpedagogisk information till per— sonalen och speciella insatser för barnets habilitering står van— ligtvis landstinget för, som är ansvarigt för habiliterings— och omsorgsverksamheten. Enligt den nya omsorgslagen skall kommunen ta hela ansvaret för förskolverksamheten för de utvecklingsstörda barnen och landstinget skall, liksom beträffande övriga barn med handikapp, ge kompletterande information och direkta habilite—
ringsinsatser till barnet.
I propositionen om socialtjänsten påminner departementschefen om att kommmen enligt barnomsorgslagen bl.a. är skyldig att anvisa barn plats i förskola från sex års ålder och att barn som av oli— ka skäl behöver särskilt stöd för sin utveckling skall anvisas plats tidigare.
Han hänvisar också till barnomsorgsgruppens betänkande (Ds S l976:7) Samverkan i barnomsorgen II — Handikappade barns försko— levistelse, som betonar "att barn med handikapp bör integreras i den reguljära förskolan och att primärkommmmen skall ha grund— ansvaret också för dessa barns förskola".
Detta påpekande liksom innehållet i 15 å och specialmotiverirgen till 6 5 som säger att "under rätten bistånd kan, förutom ekono- misk hjälp, falla t.ex. färdtjänst, social hemhjälp och plats i förskola, lika väl som institutionell eller annan vård eller be— handling", bör enligt vår mening tolkas så (jfr kap. 3) att för— tur till förskola för barn med särskilda behov av stöd och stimu— lans är en form av bistånd som kan överklagas enligt 73 5 SoL.
Den allmänna inställningen till förskolans och fritidshemmens be— tydelse för en positiv utveckling för barn med handikapp, som framgår av bl.a. barnomsorgsgruppens och omsorgskommitténs betän— kanden, liksom av rapporter och utvärderingar under senare år, måste rimligtvis avspeglas i möjligheter för föräldrar att hävda rätten till förtur för sitt barn. Trots kommunens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet och planera förskole— och fritids— hemsverksamheten enligt de behov som finns i kommunen, kommer det alltid att finnas olika bedömningar i vissa fall från social— tjänstens och föräldrars sida om rätten till förtur. Vi anser att det måste finnas en möjlighet för föräldrarna att få frågan om förtur till förskola eller fritidshem för sitt barn med särskilda behov av stöd och stimulans överprövad enligt 73 5. Vi anser att detta också varit lagstiftarens mening. Utan en sådan möjlighet har familjen knappast någon chans att hävda sin och sitt barns rätt om deras begäran om förtur skulle avslås.
2.4.3 Stöd till ungdom över 12 år utanför skoltid
Många handikappade barn och ungdomar kan-inte klara sig eisamma på fritiden. För den och deras &)"räldrar är det därför nödvändigt att särskilda insatser görs för att fritiden skall bli trygg och meningsfull.
Stödet till barn upp till 12 år är i dag relativt väl utbyggt men 12 5 SoL aVSer också barn och ungdom mellan 12 och 20 år. Den största gruppen ungdom med handikapp över 12 år som behöver till— syn, stöd och stimulans utanför skoltid är de utvecklingsstörda. Där har nu den nya omsorgslagen lagt ansvaret på landstinget för denna uppgift. Men det finns också andra ungdomar med svåra och sammansatta handikapp som behöver motsvarande hjälp, men inte omfattas av omsorgslagen. Det rör sig inte om någon stor grupp och lösningen på deras hjälpbehov måste anpassas efter wrje individs behov. För många familjer är den här servicen avgörande
för om man skall klara att leva någorlunda normalt tillsammans
med en ungdom som behöver omfattande hjälp för sina dagliga be—
hov.
Förmodligen kan det sällan bli möjligt eller ens vara lämpligt att sammanföra dessa ungdomar till särskilda eftermiddagsgrupper. Det rör sig snarare om individuell service så att den unge kan delta i allmänna fritidsaktiviteter för ungdomar eller stuiie— verksamhet, besök på bibliotek eller liknande. Ökade färdtjänst-— möjligheter och en förlängning av elevassistansen till tid utan— för skolan kan ibland vara en acceptabel lösning. Det grundlägg— ande måste vara, som vi ser det, att ansvaret för hjälpen ligger hos socialtjänsten och att utformningen av insatserna planeras
tillsammans med den unge och hans familj.
Det stöd som ges under ungdomsåren måste också syfta framåt för att ge den unge möjlighet till ett så självständigt liv som möj— ligt och en förberedelse för separationen från familjen. Ungdomar med omfattande behov av rent personlig omvårdnad och hjälp i hem— met vårdas i dag av sina föräldrar även sedan de kommit upp i tonåren. De anhöriga blir på detta sätt hårt utnyttjade och bar— nets naturliga frigörelse från sina föräldrar hindras. Det är därför av största vikt är såväl föräldrars som barns skull att försöka normalisera situationen genom att bedöma den unges hjälp— behov självständigt och oberoende av om föräldrarna finns till hands som vårdare. Stödet skall således i första hand riktas till den unge. Detta ställer naturligtvis ökade krav på insatser från hemtjänsten jämfört med i dag. I det här arbetet är det viktigt att stimulera till aktiviteter utanför hemmet och jämställa dessa ungdorars behov med andra ungdomars.
2.4.4 övergång från skola till arbetsliv
Handikappkommittén lämnade i slutet av 1984 ett betänkande Vägar till arbete är handikappade (Ds A 1984:12). I direktiven ingick bl.a. att
— behandla frågan om ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedling, skola, kommunal socialtjänst, försäkringskassa och andra organ när det gäller åtgärder för en yrkesinriktad rehabilitering,
— överväga vilka åtgärder som behövs för att ge unga handikappade arbete, praktik eller utbildning i stället för förtidspension.
Kommittén lägger stor vikt vid åtgärder för att ge ungdomar med handikapp ökade möjligheter till praktik och yrkeserfarenhet och föreslår särskild akvisition av PRAO—platser och längre PRAO— perioder. Dessutom föreslår man att kommunen reserverar ett antal
praktikplatser där ungdomar med handikapp ges förtur och att de inrättas som beredskapsarbete med 90 % statsbidrag.
För att undvika ställningstagande till förtidspensionering redan vid 16 års ålder föreslår kommitten en höjning av åldersgränsen för vårdbidrag till 18 år och därefter ett ekonomiskt grundstöd under högst tre år för att under denna tid ge utrymme för en aktiv arbetsrehabilitering. Huvudansvaret för den primära kon— takten med arbetsförmedlingen ligger på skolan. Vi anser liksom handikappkommittén att socialtjänsten genom sitt förmedlande ansvar har skyldighet att bevaka att inte någon utestängs från rehabiliteringsmöjligheter och dessutom ge stöd med de resurser som socialtjänsten förfogar över för att underlätta arbetsplace— ringen. Dessa insatser har en avgörande betydelse för den enskil—
des framtida livsvillkor.
2.5 Insatser för vuxna människor med handikapp
Vuxna människor med svåra eller sammansatta handikapp hänvisas oftast till service som i första hand är utformad är äldre män— niskors behov. Det kan förklaras av att de liksom vissa äldre behöver social hemtjänst, färdtjänst m.m. Det kan dock ha medfört att servicen har blivit orödigt statiskt utformad. De individu— ella variationerna i behovet av service är stora. En av de vanli—
gaste invändningarna mot socialtjänstens sätt att möta servicehe—
hoven är just att men saknar flexibilitet — saknar Rånmåga att
lösa servicefrågorna utifrån den enskildes förutsättningar.
Människor med svåra och sammansatta handikapp är ingen homogen grupp. Deras vardag kan se mycket olika ut, exempelvis institu— tionsboende kontra en väl anpassad bostad, ett arbete med möjlig— heter till utveckling och självförverkligande där fmktionsned— sättningen är kompenserad kontra en passiv dag i ensamhet. Dessa olika utgångspunkter ställer krav på socialtjänsten och samhället i övrigt att anpassa sina verksamheter så att också personer med svåra och sammansatta handikapp kan leva ett liv i gemenskap med andra i samhället.
Hur den allmänna servicen — bostäder och bostadsområden, kommuni— kationer, kultur— och fritidsutbud, allmänna anläggningars till— gänglighet — är planerad utifrån människor med olika funktions— nedsättningar är avgörande är i vilken grad dessa personer kan klara sig själva och kan bruka sina rättigheter oda möjligheter som samhällsmedborgare.
2 . 5 . l Kommunala handlingsprogram
Enligt 21 å SoL skall socialnämnden "verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som anira ....." I den uppgiften ingår också att ta initiativ till att även andra samhällsorgan tar hänsyn till män— niskor med handikapp i sin planering. I Handlingsprogram i handi— kappfrågor (SOU l982:46) sägs bl.a.:
"Handikappfrågorna berör de flesta områden av samhällslivet och praktiskt taget varje samhällsfråga har en handikapp- aspekt. Handikappolitiken angår följdaktligen alla männi— skor.
Det är också viktigt att slå fast, att handikappolitiken inte syftar till att gynna handikappade eller på annat sätt skapa förmåner som inte tillkommer andra. Hardikappolitiken
skall medverka till att klyftorna mellan handikappade och andra utjämnas. Den skall leda till att handikappade får det som andra människor redan har och att den fortsatta utveck— lingen sker med hänsyn också till handikappades problem och bemv."
Den kommunala handikappolitiken måste således genomsyra hela den kommunala verksamheten och socialnämnden skall enligt SoL ini— tiera en planering med en sådan inriktning. Svenska kommunförbun— det har i sin skrift Alla Näxmders Ansvar, Kommunal handikappoli— tik (1984), givit exempel på hur handikapprogran som omfattar en kommuns hela verksamhet kan utformas. Beträffande syftet sägs:
"Det övergripande syftet med ett handikappolitiskt program är att ge förtroendevalda underlag för beslut och mål och inriktning av insatser inom handikappområdet och förbättra handikappades situation genom att bättre beakta handikapp- frågorna inom särskilda verksamhetsområden."
Vi instämmer i detta. När den allmänna kommunala servicen som trafik, kultur, fritid, bostadsförsörjning generellt anpassas för att underlätta för människor med olika funktionshinder att delta i samhällslivet minskar behovet av särlösningar och därmed ris— kerna för utslagning.
2 . 5. 2 Information
En annan allmän fråga är informationsskyldigheten enligt främst 5 och 8 56 SoL. Informationen skall dels syfta till att kommunmed— borgarna skall känna till sina rättigheter och vid behov kunna utnyttja socialtjänstens insatser, dels skall socialnämnden in— formera om sociala förhållanden och förmedla kontakter med andra myndigheter. Ett vanligt problem är dock att informationen inte når fram till stora grupper av befolkningen, bl.a. på grund av att innehållet eller uttrycksmedlet inte anpassas till deras möjligheter att ta emot infomation. Särskilt utsatta är döv— blinda och barndomsdöva, men också blinda/svårt synskadade och
utvecklingsstörda. Invandrare som har små kunskaper i svenska språket har också svårt att ta emot den information som ges, särskilt som sociala frågor, liksom hälso— och sjukvårdsfrågor
starkt färgas av den kultur man växt upp i.
Vi har tidigare hänvisat till HCK:s uppföljning av socialtjän— sten. Där framgår, beträffande information, att man visserligen gett information om socialtjänsten till människor med handikapp, men att det vanligtvis skett genom hemtjänstens personal. Endast 82 av landets kommuner har delvis anpassat informationen till olika handikappgruppers förutsättningar. Det betyder att många människor inte alls fått någon infomation om socialtjänstlagen.
Sveriges Dövas Riksförbund framför t.ex. i en skrivelse till
OSS att :
"Ingen information går ut på teckenspråket, som godkänts av Riksdagen 1980 som de dövas eget språk. Få om ens några tjänstemän i komunal förvaltning kan teckenspråket. Resul— tatet blir att döva och gravt hörselskadade går miste om rättigheter som kommer andra kommuninnevånare till del.
Många döva har inte hört talas om den nya socialtjänsuagen och vad den betyder i förbättrat stöd för den enskilde både ifråga om ekonomiskt— som annat bistånd. "
Vi anser att informationsskyldigheten måste tas på större allvar av socialnämnderna även om den medför många olika hänsynstagan- den. Ny teknik som ex.vis videogram med teckenspråk öppnar möj— ligheter till förbättrad information. Handikapporganisationer och invandrarföreningar kan vara nämnden till stor hjälp för att utforma information på rätt sätt och se till att den når lätt personer. Socialstyrelsen har här ett ansvar att ge råd och stöd
till kommunerna.
SOU 1986:19 95 2 . 5. 3 Uppsökande verksamhet
Genom en uppsökande verksamhet skall socialnämnden främja förut— sättningarna för goda levnadsförhållanden (5 5 SoL). Enligt HCK:s enkät har knappt hälften av landets kommmer bedrivit uppsökande verksamhet bland människor med handikapp för att ta reda på beho— vet av speciella insatser. Mycket återstår här att göra, trots att detta inte är någon ny uppgift för socialnämnderna. Den fanns inskriven i den gamla socialhjälpslagen. I förarbetena till SoL understryks kraftigt att den uppsökande verksamheten inte får vara uppspårande eller kontrollerande, utan socialtjänsten skall informera om och erbjuda den service som den enskilde kan behöva. Tillsammans med den enskilde och — när det är rödvändigt — i samarbete med andra samhällsorgan skall socialtjänsten enligt 9 &
SoL planera och genomföra de insatser som han behöver.
Vi anser att det är ytterst angeläget att en uppsökande verksam— het kommer till stånd, särskilt vad gäller yngre och medelålders människor med svåra och sammansatta handikapp (Herhandikappade) som har förtidspension. Dessa personer är vanligtvis kända i kommunen, främst av hemtjänstens personal, men oftast saknas en sammanhållen plan för den enskilda människans totala servicebe— hov. Detta kan vara en av orsakerna till att insatser organiseras felaktigt utifrån den enskildes behov och att han därför inte kan få den hjälp han behöver. Vi återkommer till detta i aVSnitt 2.5.5.
2. 5. 4 Bostadsplanering
Många människor med svåra och sammansatta handikapp bor fortfa— rande på institution. Många skulle kunna lämna institutionerna och bo i en egen bostad. Att de inte skriVS ut kan bl.a. bero på att bostaden avvecklats, bostadsförhållandena är dåliga, bostads— miljön bristfällig eller att hemtjänst och primärvård inte är tillräckligt utbyggda.
Arbetsgruppen för Vissa boendefrågor avseende äldre och handikap- pade m.fl. har i betänkandet Bo på egna villkor (SOU l984z78),
Ereslagit beträffande kommunens bostadsförsörjningsansvar:
"Kommunernas bostadsförsörjningsplanering bör utvecklas så att den omfattar också den som vistas på olika former av institutioner och som saknar en självständig permanentbo- stad. Detta ställer krav på att samarbetet mellan primärkom— muner och landstingskommuner utvecklas ytterligare. Plane- ringen bör ske i samverkan också med hyresgästernas, pensio- närernas och de handikappades organisationer.
En planering av detta slag bör inte regleras till formen genom lagstiftning, den måste kunna utvecklas utifrån förut— sättningarna i olika delar av landet. Vi föreslår dock att bostadsförsörjningslagen kompletteras så, att den dels tyd— ligare uttrycker kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen för alla grupper inom kommunen, dels ger koxmmmerna skyl— dighet att vid planeringen samråda med landstingskomminen. Vi föreslår också att regeringen tar upp överläggningar med kom— och landstingsförbunden om en särskild redovisning år 1988 om kommunernas bostadsib'rsörjningsåtgärder för gam— la, handikappade och långvarigt sjuk."
I prop. l984/85:l42 om förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka slås fast att de övergripande målen för handikappolitiken får konsekvenser för bostadspolitiken och att "alla har rätt till frihet och integritet i boendet, rätt till stöd, hjälp och vård i bostadsmiljön samt rätt till en god boendestandar ". Dessa mål läggs till grund för insatser för att förbättra boendeförhållandena för gamla, handikappade och långva- rigt sjuka.
En av insatserna är en förändring av bostadsförsörjningslagen i stort enligt arbetsgruppens förslag ovan. Förhoppningsvis kommer lagändringen att medföra att komminerna kan få en något bättre kunskap vid avveckling av bl.a. psykiatrins institutioner, men också vid utflyttningen av yngre handikappade från långvårdens inrättningar. Vi vill dock stryka under att det är viktigt att respektera den enskilda människans önskningar om olika bostadsal—
ternativ, dvs. att bo ensam men också att bo tillsammans i grupp
ute i samhället där några föredrar att bo tillsammans för att få gemenskap och en, enligt deras tycke, högre grad av trygghet.
Betänkandet Bo på egna villkor och propositionen behandlar an— passning, ombyggnad och nybyggnad av bostäder bl.a. för människor med handikapp och slår fast att:
"Kommnmens bostadspolitiska ansvar enligt bostadsförsörj— ningslagen skall omfatta även dem som p.g.a. ålder, sjukdom eller handikapp har speciella behov."
Propositionen tar också upp en fråga som vi anser central för att underlätta bostadsanpassningen, nämligen att:
"ett bidrag för återställning av sådan anpassning som har gjorts inom eller i anslutning till den handikappades bostad bör införas". '
Förutom vad vi understrukit här och de insatser som redovisas i propositionen cm förbättrade boendeförhållanden för gamla, handi— kappade och långvarigt sjuka, anser vi inte att det finns anled— ning att ytterligare beröra bostadsanpassningen för människor med handikapp. Dessutom pågår här och var i landet intressanta bo— stadsalternativ och en del av dessa redovisas bl.a. i socialsty— relsens Allmänna läd Socialtjänstens insatser för vuxna handi— kappade l985:8.
2.5.5 Hemtjänst — mitt hem är din arbetsplats
För att ge 21 5 SoL ett innehåll och ge människor med handikapp möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra behövs en rad insatser. Det är främst hemtjänst i den vida bemär— kelsen som kommer till uttyck i prqaositionen om socialtjänsten
som är aktuell .
Den sociala hemhjälpen har naturligtvis en tyngdpmkt i anslutning till själva bostaden, såsom hjälp att handla, laga mat och städa. Jag ser den emellertid som en personlig service i boendet i den vidare bemärkelsen. Den bör stå till
handikappades förfogande i de situationer de behöver en sådan service. Hemhjälpsverksamheten bör alltså —- som redan har skett på en del håll — utvecklas till en social service som genom rikt varierade insatser gör det möjligt för handi— kappade att leva självständigt i sina bostäder och delta i olika verksamheter efter egna önskemål. Den utgör då ett viktigt medel för att bryta isolering och skapa goda livs— villkor kulturellt och socialt.
Betydelsefulla uppgifter för den sociala hemhjälpen är en— ligt min mening även att ledsaga handikappade utom hemmet, t.ex. för att besöka vänner, delta i kulturlivet eller bara promenera. Det har också stor betydelse att den tillgodoser anhörigas behov av avlösning i omvårdnaden av handikappa— de." (Sid. 301 prop. l979/80:1)
Med denna beskrivning av hemtjänstens uppgifter får den, vad det gäller människor med stort behov av hjälp, mera karaktären av personlig assistans som anpassas efter den enskilda människans individuella servicebehov. I dag upplever många människor hem— tjänsten som splittrad och att konsumenten/brukaren är helt i händerna på hemtjänstorganisationen. I stället för trygghet råder en känsla av oro och otrygghet på många håll, maktlöshet inför den okänslighet som man ibland möts av. Vi ger här ett exempel på
hur utlämnad en människa kan bli.
Det gäller en man med svåra fysiska handikapp. Han är rullstols— bunden och behöver hjälp, bl.a. med att äta, klä sig och gå på toaletten. Han lever med sin familj, hustru och minderåriga barn. Hans hustru har schemabunden arbetstid och den aktuella dagen har hon tjänstgöring från kl. 14.30 till 21.30. Nannen får på morgo— nen besked om att han inte kan få någon hjälp i hemst den dagen p.g.a. sjukdom hos personalen. Han deltar under eftermiddagen i en konferens. Beskedet innebär för honom att han, när han skjut— sas från konferensen med färdtjänst, visserligen kan instruera sina minderåriga barn hur de skall kunna få middag, men själv kan han vare sig få mat eller gå på toaletten förrän hans hustru återkommer från arbetet vid 22—tiden på kvällen.
Det är förståeligt om upprepade sådana upplevelser medför att människor vill ha rätt att själva styra sin personliga assi—
stans .
9ÖSOL:
Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och organisationer och andra före— ningar.
Ett sådant arbetssätt är en ömtsättning för att hemtjänsten skall kunna svara mot de servicebehov som den enskilde kan ha. Men den får inte stanna vid planeringen enbart utan måste odcså genomföras tillsammans med klienten som bestämmelsen anger och följas upp och utvärderas tillsammans med. honom.
Att verkligen anpassa hemtjänstens insatser till den enskildes behov ställer mycket stora krav på hemtjänstens organisation och på all personal inom hemtjänsten. De krav som ställs på flexibi— litet, individuellt anpassade lösningar, kontinuitet och infly— tande över vem som ger servicen och hur den utformas måste tas på allvar. Paradoxen mitt hem - din arbetsplats visar på en proble— matik som loäver att man löser problemen gemensamt, men det är ändå till sist den som tar emot service i sitt hem som avgör om han vill ta emot den hjälp som erbjuds. Hemtjänstpersonalen har rätt till stöd och handledning av arbetsledande personal i de ibland komplicerade sitLationer som kan uppstå.
Vi anser att kommunen måste ägna betydligt större upptärksamhet åt såväl hemtjänstens organisation som utbildning och handledning
för hemtjänstens personal .
Detta understryks också i Arbetarskyddsstyrelsens allmänna råd för omvårdnadsarbete i hemmiljö AFS 1984:11. Den genomgående
tonen i de allmänna råden är respekten för den enskildes integri—
tet och hans rätt att bestäma över sitt eget hem. Råden lägger särskild vikt vid arbetsorganisation, planering och information tillsammans med den som får hjälp och de arbetstagare som skall ge omvårdnaden. Nan understryker också behovet av utbildning, stöd och handledning till arbetstagarna i deras ibland pressande arbete.
Brukarinflytandet över hemtjänsten är trots 9 5 SoL ytterst be— gränsat i dag, trots att det rör sig om mycket personlig omvård— nad i det egna hemmet. Vi anser att det är angeläget att finna former för ett större inflytande från den som tar emot servicen. I vissa kommmer har man avtal med personer som har stort servi— cebehov att de själva får välja ut den personal som skall ge personlig assistans. Personalen anställs sedan på vanligt sätt
inom hemtjänsten.
Ett projekt där brukarinflytandet ytterligare förstärks stöds
f.n. av socialdepartetentet. I ansökan om projektanslag anges:
"syftet med projektet är att påbörja en försöksverksamhet, där brukare av personlig assistans får "skräddarsy" sina egna lösningar. Gemensamt för alla lösningarna är att bruka— ren är ansvarig för och har kontroll över sin assistans och de medel som en brukares personliga assistans kostar kommu— nen idag betalar kommunen till brukaren, som själv förvaltar den.
Genom dokumentation, vetenskaplig utvärdering och spridning av resultaten, förväntas försöksverksamheten bidra till den pågående socialpolitiska debatten om nya serviceformer för äldre och personer med funktionshinder."
Projektet ser brukarkooperativ som en lösning, (vetenskaplig ledare är prof. Sven Thiberg, Tekniska Högskolan i Stockholm) .
Vi anser att klientens/brukarens inflytande över utformningen och innehållet i hemtjänsten måste förstärkas och att det är angelä—
get att olika former för ett ökat inflytande prövas.
En vidareutveckling av generella åtgärder som exempelvis trygg— hetslarm och liknande ökar också människors möjligheter till
större rörelsefrihet.
2.5.6 Rätten att byta bostad - flytta till annan kommun
Människor med svåra handikapp som behöver bo på servicehus eller särskilda boendeserviceenheter har, visar det sig, svårt att kunna flytta från en kommun till en annan. Hindret utgörs av de bestämmelser som kornmumerna har satt upp för att avgöra vilka personer som skall få tillgång till bostad på servicehus. Bestäm— melserna, som har tillkommit p.g.a. att behovet överstiger till— gången, innebär att en person måste vara mantalsskriven i kommu— nen för att få lägenhet i servicehus. Den här bestämmelsen är också ett hinder för t.ex. döva att kunna få flytta till ett servicehus i en grannkommun där de kan få umgås med andra döva. Bestämmelsen drabbar också gamla männskor som vill nytta till servicehus i den kommunen där deras barn bor. Individens rätt att själv bestämma sin bostadsort anser vi självklar, men nu blir människor med ett stort hjälpbehov i det närmaste livegna. Dess— utom sätter bestämmelsen vistelsebegreppet ur spel. Jfr kap. 1.
Vi anser att människor med handikapp, även om de har behov av att bo i servicehus eller liknande, måste ha möjlighet att flytta till annan komm). Socialtjänsten har här till uppgift att till— ' sammans med den enskilde samarbeta med inflyttningskommunen och ge den hjälp som den enskilde kan behöva.
2.5.7 Arbete/sysselsättning — en aktiv dag
Sysselsättningssituationen Rör människor med svåra och samman— satta handikapp visar stora variationer. Det finns personer med god utbildning som har heltidsarbete, där de har stora möjlighe— ter att förverkliga sig själva. Andra har särskilt anpassade arbeten, åter andra bedriver studier och många får skyddat arbete
inom Samhällsföretagsgruppen. Gemensamt för alla dessa är att de behöver en hemtjänst eller personlig assistans "som är pålitlig, flexibel och i vissa fall mycket omfattande för att göra det möjligt för den att utföra sina arbeten. Störningar av olika slag förekommer, t.ex. på grund av hentjänstpersonalens sjukdom. Blir Störningarna för stora kan den enskilde riskera att förlora sitt arbete. Socialtjänstens ansvar enligt 21 å SoL är att ge det sociala stöd som behövs för att dessa personer skall kunna funge—
ra i sitt arbete och sina studier.
Många människor med handikapp saknar emellertid arbete och här lägger socialtjänstlagen i både 7 och 21 Så ett ansvar på social— nämnderna att aktivt bidra till att den enskilde får arbete eller en meningsfull sysselsättning.
Vi anser att betydligt fler handikappade bör kunna beredas arbete om de instrument som redan finns, nämligen främjandelagen och bestämmelserna om lönebidrag Hörbättras. Handikappkommitt'en har behandlat detta i sitt utredningsarbete och har dessutom i sitt betänkande Vägar till arbete är handikappade Ds A 1984: 12, före— slagit en rad åtgärder för att kraftigt minska arbetslösheten för människor med handikapp:
"Kommittén anser att ett delmål borde vara att halvera ar— betslösheten för handikappade. Detta torde kräva ca 20 000 nya arbeten för de handikappade."
Man anser att kraftfulla åtgärder behövs eftersom den bild av utvecklingen som tecknas inte ger några förhoppningar om att handikappades arbetsmarknadssituation inom en överskådlig tid kommer att förbättras med något slags automatik. Vi skall här koncentrera oss på socialtjänstens ansvar och inte närmare gå in på de åtgärder som kommittén föreslår, annat än vad kommittén anser vara socialtjänstens uppgift i rehabiliteringen av den
enskilde .
"Om arbete och sysselsättning ses som ett av målen för det särskilda ansvaret enligt handikapparagrafens stadgar, måste kommunen i högre grad än hittills, både såsom 'ombudsman' och som arbetsgivare bevaka att personer, som har särskilda svårigheter att få ett arbete, verkligen får ett verknings— fullt stöd i hela rehabiliteringsprocessen. Det finns därför anledning att lyfta fram kommunens roll i rehabiliteringen och låta den bli mer framträdande än vad fallet är idag.
Kommittén tolkar socialnämndens ansvar så att socialtjänsten skall se till att den som behöver stöd verkligen kommer i kontakt med den eller de myndigheter som kan ge stödet och att social— tjänsten skall vara en pådrivande kraft gentemot andra myndighe— ter. Detta gäller också åtgärder för att människor med handikapp skall få arbete.
Här har också försäkringskassorna ett ansvar som nu är relativt oklart. Rehabiliteringsberedningen arbetar med dessa frågor.
Kommunen skall i sin egen planering underlätta tillkomsten av nya arbetstillfällen och se till att kommunen själv och andra arbets— givare ställer arbetsplatser till Ejrfogande för människor med handikapp. Kamittén understryker också socialtjänstens ansvar
för att det sociala stödet fungerar och att den sociala rehabili—
teringen sker i samklang med den yrkesmässiga rehabilieringen.
Vi instämmer i handikappkommitténs tolkning av socialtjänstens ansvar, men måste tyvärr konstatera att majoriteten av landets kommer inte särskilt aktivt bidrar till att öka sysselsättning— en för människor med handikapp, trots att antalet förtidspensio— närer i åldern 30 — 49 år ökat med drygt 16 000 personer, från 46 632 till 63 152 åren 1975 — 1983 (Ds A 1984:12, sid. 54).
HCK har i sin uppföljning av socialtjänsten ställt frågor kring arbetsmarknad/sysselsättning och svaren är inte uppmuntrande.
ARBETSNBXRKNAD/SYSSELSÄ'I'INING
Fråga Ja ,
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
antal
Finns handikappades arbetsmarknadsaspekter med i den av kommunfullmäktige antagna syssel— sättningsplanen? 48
Har kommunen upprättat en särskild sysselsätt— ningsplan för handikappade? ll
Har kommunen inventerat antalet handikappade som står utanför arbetsmarknaden? 30
Har kommunen inventerat möjligheterna till an— ställning av handikappade inom den egna verk— samheten? 126
Har kommunen ökat den egna rekryteringen av handikappade? 94
Har kommunen ett formaliserat samarbete med ar— betsförmedlingen med syfte att ge handikappade arbete? 182
Har kommunen ordnat arbete åt handikappade ung— domar med anledning av ungdomslagen? 98
Har kommunen egen dagcentralverksamhet för vissa handikappade? 94
Har kommunen ordnat arbetstillfällen för per— soner med funktionsnedsättningar? 222
19%
4%
11%
45%
35%
64%
36%
34%
80%
J. Har kommunen planer på att vidta åtgärder för att handikappade skall få meningsfull syssel— sättning? 122 47 %
Antal jakande svar på frågorna A, B och C ger besked om dagens situation. Svaren på den sista frågan J ger dock besked om att knappt hälften av kommmerna har planer på att vidta åtgärder för att handikappade skall få meningsfull sysselsättning och 64 % av kommunerna har ett formaliserat samarbete med arbetsförmedlingen med syfte att ge människor med handikapp arbete.
Vi anser att socialtjänstens insatser i första hand skall inrik— tas på arbete på den öppna marknaden eller i skyddat arbete eller att påbörja en arbetsrehabilitering med efterföljande arbetspla- cering. Trots denna inriktning finns i varje kommun ett antal människor med svåra eller sammansatta handikapp som förtidspen— sioneras och där arbetsrehabilitering trots alla anpassningsåt— gärder f.n. inte anses aktuell. Särskilt yngre och medelålders människor i denna situation, utan egna intressen och aktiviteter som q'ir att de lever ett aktivt liv, lever isolerat och många känner hopplöshet i sin vardag. Många träffar på sin höjd hem— tjänstens personal eller egna anhöriga och saknar stimulans uti— från. Det är dessa människor som socialtjänsten skall ge möjlig— heter till meningsfull sysselsättning. Men det måste ske med respekt för den enskildes behov och intressen och den måste pla— neras och genomföras tillsamans med honom/henne.
På samma sätt som man planerar en arbetsrehabilitering tillsam— mans med den enskilde, anser vi att man skall planera en daglig verksamhet med de inslag som klienten behöver för att kunna bryta sin isolering och påbörja en långsiktig och långsam social reha— blitering Rör att skapa Ejrutsättningar för en arbetsrehabilite- ring. Det kan också gälla personer med progredierande sjukdomar som behöver hjälp och träning för att behålla så mycket som möj— ligt av sina funktioner är att klara sig så länge som möjligt
själva. Det kan exempelvis röra sig om utbildning i GRUNDVUX eller KOMVUX, matlagning, ABL-träning, trädgårdsskötsel, motion osv., osv. Summan av aktiviteterna skall bidra till att klienten kan leva ett mera själVStändigt och utåtriktat liv efter sina egna förutsättningar. För att åstadkomma detta krävs en stor varsamhet, lyhördhet och goda kunskaper om samhällets resurser hos den personal som tillsammans med den enskilde skall planera
aktiviteterna och se till att de genomförs.
Det viktiga är att tillsammans med klienten komma överens om vilka aktiviteter som är lämpliga, innehållet i dessa och omfatt- ningen och att med detta som utgångspunkt ge stöd och service så att aktiviteterna kan genomföras där de normalt finns. 'vaärr finns det ett generellt tänkande kring dessa människors syssel— sättning som kan få förödande konsekvenser. Med äldreomsorgen som mönster tänker socialtjänsten ofta i termer av hus och centraler och detta anser vi inte gagnar den heterogena skara människor som
vi här talar om.
I vårt tidigare betänkande om Psykiatrin, tvånget och rättssäker— heten (SOU l984:64), ägnas ett avsnitt i kapitlet om socialtjänst och psykiatri åt arbete/ sysselsättning. Där tar vi dels upp soci— altjänstens ansvar för den här typen av aktiviteter, dels pekar vi på möjligheter till aktiviteter i reell arbetsmiljö, dvs. en person med handikapp kan få möjlighet att finnas på en arbets— plats och delta i de uppgifter som är lämpliga för honom, utan annan ersättning än den förtidspension eller sjukbidrag som redan utgår. Handikapprörelsen och fackED'reningsrörelsen har ställt sig
bakom förslagen.
"Arbetsuppgifter finns alltid inom kommunens verksamhet, inom landstingets verksamhet eller i privata företag. Svå— righeterna är däremot, att: - finna en lämplig arbetsplats —- finna en intresserad arbetsgivare
— finna en lämplig arbetsledare — få fackets stöd — få arbetskamraternas stöd
— lösa försäkringsfrågorna på arbetsplatsen — utge ersättning för fördyrade levnadsomkostnader för den enskilde.
Ansvaret Hår en placering i en reell arbetsmiljö anser vi bör ligga på socialtjänsten i samarbete med arbetsförmed— lingen. Anledningen till att vi vill ge socialtjänsten det primära ansvaret är att klienten har behov av en rehabilite— ring som sträcker sig över lång tid och inte nått en nivå som motsvarar kravet på en arbetsrehabilitering i vanlig bemärkelse. Dessa två myndigheter har dock gemensamt möjlig- het att avgöra om det finns risk för att den enskilde kommer att utnyttjas på arbetsplatsen och kan också ge nödvändig infomation till fack, arbetskamrater och arbetsledning. Vi anser att den här arbetsuppgiften väl överensstämmer med socialtjänstens uppgift enligt 7 5 SoL, att verka för den enskildes rätt till arbete. Vi anser också att socialnämnden inom ramen för sitt ansvar att bistå den enskilde bör kunna ge viss ersättning till den enskilde för fördyrade levnads— omkostnader."
Vi Ereslår också att socialtjänsten tillsammans med kommmens näringslivsutskott eller motsvarande organ inom kommunen, som handlägger näringsliVSBSågor, skall kunna ta initiativ till ar— betskooperativ för handikappade (SOU l984:64, sid. 358 — 361).
Att bryta isolering och ge möjligheter för ett mera aktivt liv för många människor med handikapp betyder nytt hopp och större förutsättningar att leva mera självständigt. Det är därför vik—' tigt att socialnämnden här tar sitt ansvar och aktivt driver
sysselsättningsfrågorna på alla nivåer.
Med hänvisning till HCK:s undersökning om handikappades syssel— sättning och våra tidigare förslag som vi redovisat ovan, anser vi att regeringen bör överväga särskilda bidrag till kommunerna för att utveckla olika former för sysselsättning Rör människor med handikapp. Det är viktigt att kommunerna stimuleras att ut— veckla modeller för handikappades sysselsättning då kunskapen på
detta område är ytterst bristfällig i dag vilket bl.a. framgår av HCK:s undersökning.
2.5.8 Rekreation — avlösning
Med en aktiv satsning på sysselsättningsåtgärder för människor, kommer frågan om rdtreation är den enskilde med handikapp och avlösning för hans familj/närstående i ett helt annat perspektiv än i dag. Rekreation kommer då mera att få samma roll som är människor utan handikapp och med en självklar spridning av in— tressen. Avlösning kommer i stället att handla om semestenmöj lig— heter och insatser som gör det möjligt att kunna resa ensam eller
tillsammans med familjen/närstående.
Men vi är inte där idag. Därför är det nödvändigt att, särskilt när en person med handikapp får omfattande hjälp av anhöriga, ge möjligheter för både den som får hjälp odq den som ger hjälp, att få komma hemifrån en tid och att möta andra människor. Inte hel— ler denna "avlösning" kan generaliseras, utan måste anpassas till
den enskilda människans behov.
Vi anser att det ständiga beroende av anhöriga/närstående, som kan uppstå när en människa har ett omfattande hjälpbehov, måste beaktas och socialnämndens uppgift är att tillsammans med den enskilde och hans anhöriga erbjuda sådana möjligheter till req— reation eller avlösning att båda parter kan få nya krafter.
2. 5. 9 Färdtjänst
När det gäller transporter har generella insatser stor betydelse för att underlätta för människor med funktionshinder att delta i samhällslivet. Ökad tillgänglighet på det här området minskar påtagligt behovet av särlösningar.
I USA har t.ex. staden New York med sin mycket komplicerade tra- fiksituation under senare år satt in generella förbättringar i anpassning av trottoarer, bussar och tmnelbanestationer så att rörelsehindrade rullstolsbundna fått en märkbart förbättrai rör— lighet i staden.
Trottoarerna har försetts med s.k. "curb—cuts" som ansluter helt till gatunivån. De har sedan försetts med räfflor för att under- lätta för synskadade. Konstruktionen underlättar inte bara för rullstolsbundna utan för alla med rörelsesvårigheter, t.ex. äldre
människor och alla som drar vagnar av olika slag.
Bussarna har liftar för rullstolar. Liften manövreras av bussfö—
raren och stolen låses fast i bussens golv.
Tunnelbanestationerna har anpassats med hissar och vagnarna har utrymme för rullstolar.
)
l i, Dessa anpassningar av trottoarer, bussar och tmnelbana har dri— E Vits hårt av samtliga handikapporganistioner men kanske främst av organisationer för handikappade krigsveteraner. De anser att i första hand skall de allmänna kommmikationerna och trottoarerna göras tillgängliga för människor med handikapp. Till detta skall sedan komma komplement i form av särskilda lösningar typ färd— tjänst.
Progranmet i New York är ännu inte helt genomfört men många andra städer i USA t.ex. Washington, Berkley och San Francisco har liknande program.
Vårt intryck är att utvecklingen av färdtjänsten i vårt land har gått i motsatt riktning mot mer av särlösningar i stället för generella åtgärder. Erfarenheten är att man på vissa håll t.o.m. löser behovet av s.k. kompletteringstrafik till de allmänna kom—
munikationerna med färdtjänst.
Avsikten med färdtjänsten är att den skall vara ett komplement till allmänna kcmmunikationer ooh att den skall ge motsvarande service som allmänna färdmedel "både ifråga om resans ändamål och dess kostnad" (propositionen om socialtjänsten). Oftast har kcmt munerna dock en betydligt mera omfattande färdtjänst än kollek— tivtrafiken i övrigt kan ge, men dessvärre tar också flertalet kommuner betydligt högre ersättning för färdtjänsten än för all— männa färdmedel — vanligtvis 20 % av taxikOStnaden. Detta medför betydligt högre kostnader för vissa människor med handikapp än för andra kommummedborgare. T.ex. är avgiften för barns och ung— domars resor för fritidsverksamhet betydligt högre än för barn som kan åka buss, moped eller cykel. Det kan medföra att barn och ungdomar med handikapp isoleras i en större utsträckning p.g.a. ekonomiska förhållanden, något SOHI man kanske inte alltid är medveten om än. likaså drabbas vissa människor av höga färd— tjänstkostnader för resor till arbetet, något som kan vara ett ytterligare hinder för möjligheten att ta eller behålla ett arbe- te. Vi anser att betydligt större ansträngningar måste göras för att anpassa allmänna färdmedel till människornas behov så att
tillgängligheten kan ökas och därmed särlösningar begränsas.
Erfarenheten av och tekniken för en sådan anpassning finns såväl inom som utom vårt lands gränser. Vi anser också att färdtjän— stens organisation och den enskildes kostnader för färdtjänst måste ses över så att människor med handikapp inte isoleras yt- terligare. I stället måste deras deltagande i samhällslivet öka
och där spelar transportmöjligheterna en betydande roll.
2.6 Kcmmunala handikappråd
Kommunala handikappråd finns i nästan alla kommuner. De består vanligtvis av representanter för handikapprörelsen, politiker och tjänstemän från socialnämnden och byggnadsnämnden. Deras uppgift är huvudsakligen att delta i samhällsplaneringen och ge synpunk— ter på stadsplaner, lokalutformning, trafikfrågor och delvis
också på fritids- och kulturutbud. Det här är viktiga områden där handikapproblematiken måste beaktas och där generella åtgärder starkt kan Ejrbättra livsvillkoren för människor med olika funk— tionshinder. Däremot förefaller det som om handikappråden inte är särskilt aktiva att bevaka och ställa krav på socialtjänstens insatser för människor med handikapp, trots att råden är dirärt knutna till socialnämnden.
Vi anser att de kommunala handikappråden bör vara pådrivande på socialnämnden just i frågor som avser planering av insatser inom socialtjänsten för människor med handikapp, insatsernas utform— ning, innehåll och omfattning. Handikapprådet bör också granska såväl organisatoriska som generella och individuella insatser så att den enskildes behov kan tillgodoses. Särskild vikt bör läggas på den uppsökande verksamheten och sysselsättningsfrågorna.
Handikappråden bör också, enligt vår mening, bevaka att kunskaper om vad funktionshinder och handikappande miljö medför för männi— skor sprids i de kommunala nämnderna, både till politiker Od'l tjänstemän. Vi anser således att de kommunala handikapprådens uppgifter på detta sätt bör kLmna breddas utöver vad som idag är de vanligaste uppgifterna för råden.
3. MAGQÖJLIGiE'I'ERNA amor SoL
3. l Beredningens förslag
— Vi föreslår ett förtydligande av 6 5 SoL som innebär att det direkt i lagtexten anges att rätten till bistånd omfattar både ekonomisk hjälp och annat bistånd. Som exempel på annat bistånd nämns särskilda insatser för barn och ungdomar, äldre människor
och människor med handikapp.
— Vi föreslår att 73 å andra stycket SoL skall utgå.
— Cm någon begär en social tjänst och grunden för detta är ett särskilt behov av något slag, skall detta uppfattas som en begäran om bistånd och besvärshänvisning för förvaltningsbesvär ges, om sökanden får avslag på sin begäran. Enbart en anmälan till ett kormunalt turordningssystem, t.ex. till en daghemskö eller en begäran om en insats som generellt tillkolmer en grupp av människor, skall däremot inte uppfattas som en begäran om bistånd.
— En begäran om en social tjänst bör aldrig uppfattas som an— tingen en begäran om en tjänst enligt kommunens regler eller en ansökan om bistånd, utan den beslutsfattande myndigheten måste bestämma sig för en viss tolkning. Härigenom undviks att avslag på en och samma ansökan kan föranleda besvär enligt två olika
besvärsordningar, förvaltningsbesvär resp. kommunalbesxär.
— Någon ekonomisk prövning skall inte göras när det gäller rätten
till annat bestånd än ekonomiskt.
3.2. Bakgrund
Enligt 73 & SoL överklagas socialnämndens beslut hos länsrätten
bistånd enligt 6 &,
medgivande enligt 25 &,
förbud enligt 27 eller 28 5 eller eftergift enligt 37 ©.
I paragrafens andra stycke sägs att besvär inte får Råras mot beslut i fråga om bistånd till annan.
Det som regleras i 73 5 är möjligheterna att anföra s.k. förvalt— ningsbesvär. Bestämmelsens innebörd är att förvaltningsbesvär får anföras mot Vissa beslut av socialnämnden men inte mot andra. Eftersom det är fråga om beslut av en kommunal nämnd, uppkommer frågan i vilken utsträckning det också finns möjlighet att anföra kommalbesvär i fråga om beslut enligt SoL. olika regler gäller om förvaltnings— resp. kommunalbesvär. Dessa regler innebär bl.a. att ärvaltningsbesvärsprövningen är mer allsidig och därför av större värde för den enskilde. Det är därför viktigt att beg/ära— reglerna är utformade så att det klart framgår av lagen när för-
valtningsbesvär får anföras.
Frågan om gränsdragningen mellan förvaltningsbesvär och kommunal— besvär har aktualiserats bl.a. i några avgöranden av regerings— rätten. Problemet har också påpekats i en skrivelse till social— departementet från kammarrätten i Jönköping. Denna skrivelse har överlämnats till socialberedningen. Vi har vidare underhand fått kännedom om att denna fråga vållar stora problem hos förvalt- ningsdonstolarna i allmänhet. Detta gäller inte minst länsrätter— na som är besvärsnyndigheter när det gäller förvaltningsbesvär enligt SoL men som över huvud taget inte handhar kommunalbesvär. Dessa domstolar måste därför ofta ta ställning till om de är behöriga att pröva besvären när det gäller ett beslut enligt SoL. Frågan har också behandlats i två artiklar av Mats Bergström i Eörvaltningsrättslig tidskrift 1982 sid. 283 och 1983 sid. 66.
Gränsdragningsproblemen gäller framför allt besvär i fråga om olika former av social service, t.ex. färdtjänst, barnomsorg och social hemhjälp. Möjligheten att få en viss social service har nämligen ansetts kunna prövas antingen utifrån de regler som kommunen har antagit eller med utgångspunkt i 6 Ö SoL. I det förra fallet blir det fråga om en kommmalrättslig prövning och i det senare fallet en förvaltningsrättslig. Delvis samma problem uppkommer vid beslut om avgifter fiir sociala tjänster. I Mats Bergströms artikel har problemet vidgats till att avse gränsdrag— ningen mellan beslut om bistånd enligt 6 & SoL och beslut om vad Bergström kallar frivilligt bistånd enligt 5 5 SoL.
Eftersom möjligheten att anföra förvaltningsbewär är knuten till att beslutet gäller bistånd enligt 6 5 SoL, blir frågan om vad som kan hänföras till sådant bistånd mycket betydelsefull. Egent— ligen borde därför denna fråga analyseras noggrannt innan man går in på besvärsfrågorna. En sådan noggrann analys har vi dodq inte möjlighet att göra i detta betänkande. De olika besvärsvägarna innebär emellertid problem inte bara för beslutande myndigheter utan också för den enskilde, inte minst genom att handläggningen kan försenas. Det är således en viktig rättssäkerhetsfråga att problemet löses. Vi anser därför att frågan bör behandlas i detta betänkande och föreslår en i vart fall preliminär lösning.
I samband med resonemanget om en sådan lösning kommer vi också att mycket översiktligt behandla gränsdragningen mellan bistånd enligt 6 5 SoL och olika former av social service. I vissa av de regeringsrättsavg'jranden där besvärsfrågorna behandlats har odtså en annan fråga kommit upp, nämligen om det skall göras en ekonom— isk prövning även i biståndsmål som gäller annat än dqoncmiskt bistånd. Vi har därför ansett att vi bör ta upp även denna fråga. Däremot kommer vi inte alls in på frågan om i vilka konkreta situationer som kommerna bör utge bistånd eller svara för en
viss social service .
116 SOU 1986: 19 3.3 Förvaltningsbesvär och kommalbesvär 3.3.1 Gällande regler
Förvaltningsbesvär får anföras av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Den myndighet som har fattat beslutet skall lämna besvärshänvisning, om det är uppenbart att beslutet har gått sökanden emot. Besvären skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. De myndigheter som prövar besvären — i fråga om biståndsrmål länsrätt, kammarrätt och regeringsrätten -— kan gå in på både beslutets laglighet och dess lämplighet. Ett helt eller delvis nytt beslut kan sättas i det överklagade beslutets ställe. Om socialnämnden har vägrat bistånd kan länsrätten besluta t.ex. att socialbidrag skall utgå med det belcpp som har yrkats eller med ett lägre belopp. läns— rätten kan också slå fast att rätt till bistånd föreligger och återförvisa ärendet till socialnämnden så att nämnden får bestämma
biståndets närmare ut forrming .
Kommmalbesvär innebär däremot att endast beslutets laglighet och
inte dess lämplighet kan prövas. Sådana besvär får enligt 7 kap.
l & kommunallagen grundas endast på att beslutet
l. ej har tillkommit i laga ordning,
2. står i strid mot lag eller annan författning,
3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller lands— tingets befogenhet,
4. kränker klagandens enskilda rätt eller
5. annars vilar på orättvis grund.
Enligt 7 kap. 2 5 kommunallagen gäller samma regler i fråga om beslut av en komunal nämnd. Endast grunder som direkt åberopas
av klaganden får beaktas av den domstol som prövar besvären.
Besvär får anföras av den som är kommunmedlem, oavsett om han be—
rörs av beslutet eller inte. Den som inte är kommunmedlem, dvs.
mantalsskriven i kommmen får däremot inte anföra komminalbesvär hur mycket han än berörs av beslutet (jmf. principen om vistelse— kommunens ansvar). Besvären skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protdtollet tillkännagavs på kommunens anslagstavla. Besvärshänvisning belö- ver inte lämnas. De myndigheter som prövar besvären — kammarrätt och regeringsrätten — kan bara undanröja det överklagade beslutet men inte sätta något nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.
Kommunalbesvär får anföras mot beslut av en kommunal nämnd om inte annat är särskilt föreskrivet. Detta har i tidigare doktrin och praxis i allmänhet ansetts innebära att kommunalbesvär inte får anföras mot ett beslut, om detta får angripas genom förvalt— ningsbesvärl. Denna princip tycks emellertid ha frångåtts genom det tillägg som socialutskottet gjort till 73 & SoL (dvs. para— grafens andra stycke) och de kommentarer som görs till tillägget. I detta heter det att besvär enligt första stycket inte får föras mot beslut i fråga om bistånd till annan. När ordet besvär an— vänts utanför kommunallagarna anses det enbart betyda förvalt— ningsbesvär. Detta tyder på att kommunalbesvär får anföras mot biståndsbeslut, trots att det finns möjlighet till förvaltnings- besvär. Socialutskottet säger också följande:
Möjligheten att anföra förvaltninsbesvär bör inte omfatta någon annan än den vars bistånd är i fråga, t. ex. någon annan som behöver bistånd i form av daghemsplats när till— gången på platser är begränsad. Såvitt gäller andra än den som avses med beslutet bör endast kommunalbesvär kunna anfö- ras. För att emellertid undanröja all tvekan härom föreslår
1 se t.ex. Halvar G.F. Sundberg, Kommunalrätt (1964) sid. 269. Bertil Wennergren, Kommunalreglernas tillämpning inom Specialreg— lerad förvaltning, FF 1963, sid. 278. Håkan Stromberg, Kommunalrätt (1980) sid. 74. Mats Bergström, Biståndsbeslut och besvärstalan, ET 1982, sid. 261 — 262. Prop. 1975/76:187, sid. 543. RÅ l973z4l.
utskottet tillägg av ett andra stycke som uttryckligen klar— gör denna begränsning i besvärsrätten.
Det kan tilläggas att innebörden av 73 å andra stycket Sol. är omdiskuterad. Håkan Strömberg säger i bdqen "Speciell förvaltnin— gsrätt" (sid 143): "Besvär enligt 73 & kan enligt andra stycket inte föras mot beslut om bistånd till annan; meningen är att kommmunalbesvär skall kunna anföras i stället till den verkan det
hava kan." 3.3.2 Uttalanden i socialtjänstpropositionen
När det gäller den allmänna gränsdragningen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär inom socialtjänsten säger departementsche— fen att endast den förra besvärsvägen bör stå öppen när det gäl— ler beslut som nämnden fattar enbart på grundval av den kompetens
som ges i socialtjänstlagen. Han tillägger:
Socialtjänstlagen tar emellertid också upp bestämmelser som mer konkret anger den enskildes rättigheter och därmed också socialnämndens skyldigheter. Bestämmelserna om rätt till bistånd, som jag har berört tidigare, skiljer sig från övri— ga bestämmelser i socialtjänstlagen på så sätt att social— nämnden genom dessa bestämmelser åläggs en skyldighet att under vissa omständigheter ge den enskilde stöd oda hjälp inom socialtjänsten. Enligt de föreslagna bestämmelserna har den enskilde rätt till bistånd av socialnälmden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behöv inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare sägs det i bestämmel— serna bl.a. att den enskilde genom biståndet skall tillför— säkras en skälig levnadsnivå. Socialutredningen har fram— hållit att det är viktigt för den enskildes rättssäkerhet att han ges möjlighet att få frågan om rätten till bistånd prövad efter besvär. Kommumalbesvären lämpar sig mindre väl för en sådan prövning. Det är enligt utredningen först om besvärsrmyndigheten ges möjlighet att sätta annat beslut i det överklagade beslutets ställe som besvärsrätten kan ges ett reellt innehåll för den enskilde. Socialutredningen anser därför att talan mot beslut i fråga om rätt till bi— stånd skall kunna föras genom förvaltningsbesvär.
Förvaltningsbesvären ger förutsättningar för en betydligt mer allsidig prövning än den som kan åstadkommas genom kom— munalbesvär. Jag anser därför i likhet med flertalet remiss— instanser att beslut i fråga som rör rätten till bistånd bör föras genom förvaltningsbesvär.
Med anledning av att vissa remissinstanser ansåg att den före— slagna gränsdragningen kunde leda till praktiska svårigheter sade departement sche fen :
Den valda skiljelinjen kommer att kräva att socialnämnden i varje särskilt fall anger om beslut har fattats med stöd av socialtjänstlagens bestämmelser om rätt till bistånd eller om beslutet avser åtgärd inom det kompetensområde som i öv— rigt tillkommer nädeen enligt lagen. Det ligger i sakens natur att det yrkande som har framställts vid nämnden blir bestämmande för om beslutet skall avse rätt till bistånd eller beslut om stöd och hjälp i övrigt enligt socialtjänst— lagens bestämmelser. Förvaltningsbesvär skall således kunna föras över beslut som innebär avslag på ansökan som grundas på rätten till bistånd. De svårigheter som kan uppkomma är enligt min mening inte sådana att de bör föranleda annan avgränsning än den som jag har föreslagit nu.
En remissinstans ansåg att det borde finnas möjlighet att anföra
förvaltningsbesvär även mot avgiftsbeslut. Med anledning härav sade departementschefen följande:
Jag vill frathålla att om det uppkommer ett kostnadsansvar för den enskilde för insatser som ges honom inom ramen för den angivna rätten till bistånd, så är det möjligt att föra talan mot beslutet genom förvaltningsbesvär. Uppkomer det i annat fall fråga om kostnadsansvar för sociala stöd— och hjälpinsatser, kan den enskilde på motsvarande sätt under hänvisning till sin rätt till bistånd överklaga beslutet genom förvaltningsbesvär. Åberqöar den enskilde inte rätten till bistånd som skäl för befrielse från kostnadsansvar, torde som regel grunden för bestridandet vara att nämnden har åsidosatt de normer eller taxor som gäller för avgiften. I sådana fall är det enligt min mening riktigt att avgifts— beslutet överklagas genom kommunalbesvär. Jag anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att införa en särskild besvärsregel i fråga om avgiftsbesluten.
3 .4 Domstolspraxis
3. 4. l Barnomsorg
I två domar från regeringsrätten den 18 juni 1984 (RÅ 84 2:29 I och II) har frågan om besvärsväg i barnomsorgsärenden behandlats. Bakgrunden var att en socialnämnd hade sagt upp en daghemsplats för en 1 1/2—årig flicka med omedelbar verkan fr.o.m. moderns hemkost från BB med följande motvering: Uppsägningen grundas på sociala centralnämndens principer, som innebär att daghemsplats skall sägas upp vid nytt barns födelse och att sedan förtur med— ges till ny plats för bägge barnen. — Endast om barnet har sär— skilt, styrkt behov av barnomsorgsplats kan barnet få behålla
platsen under moderns graviditetsledighet.
I kommunalbesvär yrkade föräldrarna att beslutet skulle undanrö— jas, eftersom det kränkte deras enskilda rätt och vilade på orättvis grund. De anförde bl.a. att de inte hade fått upplysning om att daghemsplatsen kunde sägas upp på grund av ett nytt barns födelse. Såväl kammarrätten som regeringsrättens majoritet avslog besvären. Regeringsrätten påpekade särskilt att målet endast kunde prövas i den för kommunalbesvär stadgade ordningen, efter— som beslutet fick anses grundat på de intagningsprinciper som antagits av kommunen. Regeringsrätten gjorde också vissa uttalan— den om de bestämmelser i socialtjänstlagen som reglerar omsorgen om barn och ungdom och sade följande:
Enligt 14 å socialtjänstlagen (SoL) skall i en kommun alla barn anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år då barnet fyller sex år. Kommunen är enligt denna bestäm- melse skyldig att se till att det finns tillräckligt antal förskoleplatser för sexåringar i kommunen, oaVSett om alla dessa inte skulle behöva sådan plats för sin livsföring. Rätten till örskoleplats grundas alltså för en sexåring inte på 6 5 utan uteslutande på 14 5 SoL.
Likaså har enligt 15 5 SoL barn under sex år som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin ut— veckling rätt till förskoleplats, om inte sådant stöd till—
godoses på annat sätt. En platsanvisning enligt denna be- stämmelse är inte heller att betrakta som bistånd enligt 6 5 SoL.
I sin planmässiga utbyggnad av förskoleverksamheten skall kommunen enlgt 17 & SoL beräkna plats även för barn under sex år som inte avses i 15 & men som på grund av föräldrar— nas förvärvsarbete eller av andra skäl behöver plats i för— skola. Tillhandahållandet av sådana platser är att hänföra till sådan service som socialnämnden kan lämna enligt 5 5 SoL, men den enskilde kan inte på 5 eller 17 & grunda någon rätt till dylik förskoleplats.
När utbyggnaden av verksamheten kommit så långt att försko— leplats står till förfogande även för andra barn än som avses i 14 och 15 åå SoL, kan anvisning av sådan plats med förtur framför andra inom denna grupp av barn ses såsom bistånd enligt 6 & SoL.
Det andra regeringsrättsavgörandet gällde en begäran om bistånd enligt 6 & SoL till daghemsplats under moderns graviditetsledig— het för samma barn som i det tidigare relaterade fallet. Bistånd vägrades i samtliga instanser. Regeringsrätten anförde bl.a. följande:
Sociala distriktsnämnden E i Helsingborg har avslagit ansök- ningen på den grunden att ett individuellt vårdbehov enligt 6 5 SoL inte Ereligger för NN. Beslutet innefattar det ståndpunktstagandet att någon skyldighet inte åvilar kommu— nen att tillhandahålla NN daghemsplatsen enligt reglerna i 15 5 SoL. Frågan härom kan inte prövas av förvaltningsdon— stol annat än i den för kommunalbesvär föresloivna ordning— en. Den kan således inte prövas i detta mål.
Vad beträffar frågan om NN är berättigad till daghemsplatsen i form av bistånd enligt 6 & SoL är det antagligt, att det för hennes välbefinnande vore bäst om hon fick fortsätta sin vistelse på daghemmet. NN:s behov härav kan dock inte med hänsyn till hennes familjesituation anses vara så stort att det grundar rätt till bistånd enligt 6 5 SoL.
Regeringsrådet Petrén utvecklade i den sistnämnda domen sin me— ning och pekade på att de paragrafer (7 — 32 55) 1 SoL som inne- håller regler för socialtjänstens inriktning är uppyggda på skilda sätt, vilket får återverkningar i besvärshänseende. Han
påpekade att t.ex. de målsättningar som anges i 19 och 21 M i olika regeringsrättsavgöranden ansetts vara vägledande för att bedöma rätten till bistånd för äldre och handikappade. Däremot gav enligt Petrén 14 och 15 56 en direct rätt till plats i för— skola, om barnet tillhörde en sådan grupp som angavs i lagrummen. Han menade att den enskildes rätt då vilade på dessa paragrafer och rågon rätt till bistånd var det inte fråga om. Följaktligen
kunde endast kommunalbesvär anföras.
Att den tolkning som regeringsrätten gjort inte är självklar visar bl.a. en kammarrättsdon, där det uppstod delade meningar om ett beslut beträffande en daghemsplats skulle angripas genom kommunalbesvär eller genom förvaltningsbesvär. Två makar hade klagat över att deras dotter inte hade fått förtur till en kommu— nal daghemsplats. De åberopade i sina besvär typiska kommunala besvärsgrunder och gjorde bl.a. gällande att beslutet kränkte deras enskilda rätt och vilade på orättvis grund. Målet togs upp som kommunalbesvär i kammarrätten. En av juristerna och de två särskilda ledamöterna ansåg att det borde vara kommunalbesvär,
medan de två andra juristerna sade följande:
Kommmalfullmäktige eller en viss kommunal nämnd, i regel socialnämnden, bestämmer vilka principer som skall gälla ifråga om inrättande av daghem, fördelningen av daghemsplat— ser och avgifternas storlek m.m. Sådant principeslut kan överklagas i den för kommunalbesvär stadgade ordningen. Detta beror på att socialtjänstlagen inte innehåller regler om hur beslut enligt 5 5 eller 17 5 överklagas. Makarna har emellertid inte överklagat ett kommunalt principbeslut av angiven art, utan i stället ett beslut i enskilt fall om daghemsplats. Ett sådant beslut innebär enligt vår mening en tillämpning av 6 5 SoL. Beslut om bistånd enligt 6 & över— klagas enligt 73 & samma lag hos länsrätten såsom förvalt— ningsbesvär. Makarna har enligt uppgift också anfört besvär i samma fråga hos länsrätten. Bestämmelserna i 7 kap. 1 5 kommunallagen om besvär över kommunalt beslut gäller om annat inte är föreskrivet. I detta fall finns det andra föreskrifter om besvär. Kammarrätten torde därför vara för— hindrad att pröva beslutets laglighet enligt kommunallagen, varför besvären enligt vår mening skall avvisas.
SOU 1986: 19 123 3 . 4. 2 Färdtjänst
I två domar från den 15 december 1983 (RÅ 83 2:82 I och II) har regeringsrätten uttalat sig om gränsdragningen mellan kommunalbe— svär och förvaltningsbesvär i fråga om färdtjänst. Regeringsrät—
ten sade följande i den ena domen:
Färdtjänst är enligt 10 & socialtjänstlagen en form av soci— al service. Finspångs kommun har uppställt Vissa regler för beviljande av denna förmån. &)örsmålet huruvida NN är be— rättigad till färdtjänst enligt dessa regler är en kommunal— rättslig fråga som inte kan prövas annat än i den för kommu— nalbesvär stadgade ordningen. Hennes framställning till socialnämdnen får emellertid också anses avse rätt till bistånd för resor enligt 6 & socialtjänstlagen.
I det följande för regeringsrätten ett resonemang som mynnar utli att det föreligger rätt till bistånd för resor i skälig omfatt— ning, i vart fall mellan busshållplats och sökandens dotters bostad. I detta resonemang ingår inte bara uttalanden om vad som skall anses ingå i en skälig levnadsnivå utan också om i vad mån hennes transportbehov kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd, t.ex. genom att sökanden själv har möjlighet att själv bécosta sina resor till dotterns bostad. Regeringsrätten anser således att sökandens ekonomiska situation har betydelse för rätten till en social tjänst, i vart fall om prövningen sker enligt 6 & SoL.
I det andra målet gjorde regeringsrätten ett liknande uttalande i gränsdragningsfrågan. Även i detta fall gjordes en beiömning av sökandens ekonomiska situation, som mynnade ut i att rätt till bistånd ansågs föreligga .
I ett senare regeringsrättsavgörande hade sökanden efter kammar— rättens men före regeringsrättens dom av socialnämnden beviljats "bistånd" i form av färdtjänst i begränsad omfattning. I detta fall gjorde regeringsrätten inget uttalande om gränsdragningen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär utan konstaterade
endast att sökanden var berättigad till bistånd i form av trans— porter men att det inte förelåg rätt till bistånd utöver det
bistånd som redan beviljats. 3 . 4. 3 Avgi fts frågor
Här avses framför allt sådana avgifter som regleras i 35 & SoL. Enligt detta lagrum får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats i förskola eller i fri— tidshem, färdtjänst, social hemhjälp, boende i servicehus eller annan liknande social tjänst. För sådana platser i förskola som avses i 14 och 15 Så SoL får avgift tas ut endast om verksamheten överstiger ett visst antal timmar. Avgiften som avser helinadqor— dering i servicehus för äldre människor skall bestämmas så att de beroende förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. I 46 — 48 55 socialtjänstförordningen finns närmare bestämmelser om hur förbehållsbelqöpet skall bestämmas. I 49 5 finns vidare dels en regel om att kommunen skall ta skälig hänsyn till om någon annan är beroende av den helinackorderade för sitt uppe— hälle, dels en regel om avgiftsnedsättning när särskilda skäl föranleder det.
Regeringsrätten har prövat ett par frågor som har med avgifter att göra. I ett mål om nedsättning av hemhjälpsavgift hade kam— marrätten konstaterat att besvären skulle prövas som kommunalbe— svär men avvisat besvären, eftersom de hade kommit in för sent.
Regeringsrätten uttalade följande:
Enligt utreining som förebragts i regeringsrätten inrymmer den för kommunen fastställda taxan för social hemhjälp möj— lighet att, såvitt avser bl.a. pensionärer, neisätta de i taxan fastställda avgifterna, om synnerliga slél föreligger. Vid sådant förhållande får NN:s talan i målet anses avse tillämpning av taxebestämmelserna. Enligt 35 & socialtjänst— lagen, jämförd med 73 & samma lag, skall besvär över dist-— riktsnämndens beslut därmed föras i den för kommunalbesvär stadgade ordningen. länsrättens och kammarrättens beslut är således lagligen grundade.
Regeringsrätten återställde i detta fall den Ersuttna besvärsti—
den och återförvisade målet till kammarrätten.
I ett annat mål har regeringsrätten som kommunalbesvär prövat hur förbehållsbelqöpet enligt 47 å socialtjänstförordningen skulle bestämmas för en helinackorderad på ett servicehus. Regerings— rätten undanröjde i detta fall socialämndens beslut, eftersom nämnden genom att bestämma inackorderingsavgiften för högt hade berövat klaganden det förbehållsbelqöp som lagligen tillkom hen—
ne.
I de situationer som behandlats i de nu nämnda regeringsrättsav— görandena är kanske gränsdragningen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär inte så problematisk. Svårare blir det att välja besvärsväg när det är fråga om avgiftsnedsättning enligt 49 å socialtjänstförordningen. Socialstyrelsen tar i sitt meddelan— deblad nr 14/82 upp frågan om hur man skall förfara när någon inte har råd att betala den avgift som är förenad med en viss tjänst. Styrelsen konstaterar att han då antingen behöver få den nödWL-indiga insatsen mot lägre eller ingen avgift eller få social— bidrag till att betala avgiften. I vissa fall kan det enligt socialstyrelsen vara lämpligt att ge vederbörande socialbidrag för att kunna betala avgiften. Socialstyrelsen säger dock att det i regel är bättre att den enskilde får den sociala tjänsten med nedsättning eller befrielse av den avgift som han enligt taxan
egentligen skulle betala. Vidare säger socialstyrelsen:
Avgifter för sociala tjänster fastställs i regel enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Vid besvär t.ex. över avgift för färdtjänst inskränks besvärsmyndighetens prövning därför till frågan om den enskilde har råd att betala den fastställda avgiften eller inte.
Vad gäller beslut om avgifter för helinackordering i servi— cehus skall emellertid dessa fastställas enligt de grunder som finns angivna i 46 — 49 55 socialtjänstiörordningen. Besvärsmyndigheten har därför även möjlighet att pröva om socialnämnden följt de regler för hur avgiften skall bestäm- mas som finns angivna i dessa paragrafer. Den särskilda rätt
som den enskilde har enligt 49 & socialtjänstförordnigen att få avgiften fastställd efter en skälighetsprövning får anses ingå i den enskildes rätt till bistånd enligt 6 & SoL. Den här konstaterade besvärsrätten innebär alltså en möjlighet för den enskilde att i förvaltningsbesvärsordning även få prövat frågan om socialnärmdens tillämpning av 49 & social— tjänstförordningen.
När det gäller. vilken besvärsordning som skall användas vid pröv— ning av avgiftsnedsättning enligt 49 & socialtjänstförordningen har kammarrättspraxis varit något vacklande. I flera avgörarden har dock ansetts att en prövning av avgiftsnedsättning inte ut— gjort beslut om bistånd enligt 6 5 SoL och att därför sådana beslut endast kunde överklagas i den för kommunalbesvär stadgade ordningen. I ett nyligen avgjort regeringsrättsavg'örande (RÅ 1985 2:22) har dock regeringsrätten prövat en sådan fråga som förvalt—
ningsbesvär.
Situationen var följande. En kvinna vistades tillfälligt på ser— vicehus efter det att hon råkat ut för en bäckenfraktur. Hon ansökte hos socialnämnden om nedsättning av avgiften med ett belopp som motsvarade månadshyran för den egna lägenheten. So— cialnämnden avslog hennes begäran om avgiftsnedsättning med moti— veringen att hon hade egna medel och att således hennes behov kunde tillgodoses på annat sätt. Kvinnan överklagade till läns— rätten, som biföll besvären. I länsrättens don fördqom inte någon diskussion om huruvida förvaltningsbesvär kunde anföras mot be— slutet eller inte. Detsamma gäller kammarrätten, som utan egen motiverig fastställde länsrättens dom, sedan socialnämnden över— klagat. Först i regeringsrätten uppkom frågan om besvären kunde prövas som förvaltningsbesvär. Regeringsrättens majoritet ansåg utan närmare motivering att så kunde ske. Problemet framgår dock närmare av en skiljaktig mening där det efter en genomgång av besvärsbestämmelserna sägs följande.
"Som ovan angetts skall avgifterna för helinackordering i servicehus för äldre bestämmas i den särskilda ordning som föreskrivits i 35 & socialtjänstlagen. Besvär, som avser sådan avgift, omfattas således inte av 73 & socialtjänstla—
gen och skall därför föras i den för kolmmlmalbesvär stadgade ordningen. Något avseende kan i det sammanhanget inte fästas vid om 6 & socialtjänstlagen åberopats som stöd för bestäm- mandet av avgiften. På grund av det anförda finner jag att de av N. N anförda besvären över socialnämndens beslut bort behandlas i den för kommunalbesvär stadgade ordningen.
Även när det gäller prövning av om en kommun får ta ut ersättning för stöd— och hjälpinsatser enligt 34 5 SoL har frågan om rätt besvärsordning kommit upp i kammarrättspraxis. Sålunda har det ansetts att ett beslut som gällde avgift på ett hem för vård el— ler boende beträffande den som vårdas enligt LVM inte avsåg bi— stånd enligt 6 5 SoL och därför inte kunde prövas genom förvalt— ningsbesvär. Eftersom besvären kommit in för sent för att kunna prövas som kommunalbesvär, kunde någon bewärsprövning över huvud taget inte ske. Däremot har ett beslut att ta ut avgift beträf— fande en person som vårdades frivilligt på ett hem för vård eller boende prövats — och upphävts. I det senare fallet ansågs nämli— gen avgiftsbeslutet utgöra en del av socialnämndens beslut att ge bistånd till vistelse på ett hem för vård eller boende.
3.5 Problem med nuvarande ordning
När man väljer att göra endast en del beslut enligt en viss lag— stiftning överklagbara genom förvaltningsbesvär torde det vara svårt att helt undvika gränsdragningsproblem. Det kan nämligen många gånger vara besvärligt att avwra om ett beslut är av den ena eller den andra karaktären. här det gäller SoL kompliceras förhållandena av att rätten till bistånd, dvs. just en av de frå—- gor som gjorts överklagbar, inte har preciserats i lagtexten. Vi— dare har kommunerna egna regler om vissa insatser som kan men in—
te behöver utgöra en form av bistånd.
Med de dubbla besvärsvägar som i vissa fall kan finnas enligt re— geringsrättens synsätt kan utformningen av ansökan om en viss in—
sats bli avgörande för vilken besvärsväg som bör väljas. Social—
nämndens sätt att utforma beslutet och att ge besvärshänvisning blir givetvis också betydelsefullt. Ansöker man om bistånd till transporter — enligt regeringsrättens terminologi — kan social— nämnden knappast undvika att pröva frågan enligt 6 $ SoL och vid aVslag ge besvärshänvisning till länsrätten. Ansöker man däremot endast om färdtjänst är det mer tveksamt hur socialnämnden age— rar. Vanligt tycks vara att nämnden i sitt beslut förklarar att rätt till färdtjänst inte Ereligger enligt kommunens regler. Ofta sägs ingenting om huruvida en prövning enligt 6 & SoL har gjorts men ibland innehåller beslutet avslag också med hänvisning till denna paragraf. Även om ingenting sägs om prövning enligt
6 & SoL ges ofta besvärshänvisning för förvaltningsbesvär. När länsrätten får in besvär mot sådana beslut torde länsrätten anse det som tveksamt hur besvären skall uppfattas. Om det i besvären sägs att det är frågan om bistånd som överklagas uppstår inga problem under förutsättning att socialnäxmden har prövat om det föreligger rätt till bistånd. Ofta är dock besvären inte så klart utformade och då uppkommer frågan om de skall uppfattas som kom— munalbesvär eller förvaltningsbesvär. I förra fallet är länsrät— ten inte rätt instans utan då måste besvären sändas över till
kammarrätten .
Ungefär motsvarande resonemang kan föras när det gäller barnom— sorg. Åberopar man sin rätt till bistånd enligt 6 & SoL för att få Ertur till barnomsorg är det klart att det föreligger rätt till förvaltningsbesvär. Åberopar man ingen paragraf alls kan besvärsrätten bli beroende på hur kolmmmen uppfattar ansökan och utformar beslutet. Om ekonomiska skäl åberopas som grund för för— tur är det inget som hindrar att frågan prövas som en fråga om rätt till bistånd. Det kan emellertid också vara fråga om förtur enligt de regler som kommunen har. Åberopas däremot som grund för förtur att barnet i enlighet med bestämmelserna i 15 5 SoL behö— ver särskilt stöd i sin uteckling är det däremot - enligt rege— ringsrättens synsätt - inte fråga om bistånd enligt 6 & SoL.
Eventuella besvär kan då bara prövas i den för kommmalbesvär
stadgade ordningen. Skulle socialnämnden ändå ge besvärshänvis— ning såsom för förvaltningsbesvär och sökanden Elja en sådan besvärshänvisning, torde länsrätten komma att avvisa besvären
eller sända över dem till kammarrätten för kommmalbewärspröv— ning.
Ett annat problem är att det inte alltid är så lätt att avgöra om någon begär en social tjänst enligt kommunens regler eller inte. Kommunen har kanske i och för sig vissa regler om förutsättning— arna för att få en viss tjänst men den enskilde åberopar sådant
som inte berörs i kommunens regler.
När det gäller avgifter kan den som känner till gällande bestäm- melser och praxis styra valet av besvärsväg genom att begära bistånd till att betala en viss avgift istället för att begära ändring eller nedsättning av avgiften. Detta torde i vart fall vara möjligt om det är fråga om nedsättning av avgift för servi— ceboende, där avgiftsbestämmelserna finns i socialtjänstförord— ningen. Mera tveksamt är om en sådan styrning också är möjlig när
det i de av kommunen antagna avgiftsreglerna finns en nedsätt-
ningsmöj lighet. 3 . 6 överväganden 3 . 6. 1 Inledning
Den tidigare redogörelsen visar att de nuvarande besvärsreglerna
1. SoL och den tolkning de fått i praxis inte är tillfredsställan— de när det gäller besvär över biståndsbeslut. Det får inte vara
så att den enskildes fonmulering av sin ansökan kan bli avgörande för vilken besvärsväg som skall väljas. Den som känner till be— svärsreglerna kan då formulera sin ansökan så att han får möjlig— het till den mest allsidiga besvärsprövningen, medan den som inte är så väl hemmastadd med reglerna inte får denna möjlighet, trots
att ansökan gäller samma slags sociala tjänst.
Även för socialnämnderna och för de domstolar som skall pröva besvären är situationen besvärlig. För socialnämnderna kan det vara svårt att veta hur beslutet slell utformas och om bee/äre— hänvisning skall ges. I de domstolar som prövar besvär över soci— alnämndernas beslut uppkommer frågan vad det är som socialnämnden har prövat. Är det en begäran om en social tjänst enligt kommu— nens regler eller en begäran om bistånd eller kanske båda delar— na? Även ur de handläggande myndigheternas synpunkt är således den nuvarande ordningen klart otillfredsställande, vilket odcså får återverkningar för den enskilde. Bl.a. kan handläggningen
försenas genom att fel besvärsväg väljs.
Mot denna bakgrund är det enligt vår mening nödvändigt med någon form av klargörande när det gäller klagorätten. Framför allt är det viktigt att man undviker besvärsprövning enligt två olika be— svärsordningar beträffande ett och samma beslut. Den beslutsfat— tande myndigheten måste bestämma sig för om det är en bistånds— fråga eller inte. Vid denna bedömning bör myndigheten vara gene— rös i förhållande till den enskilde och vid tvekan uppfatta den enskildes begäran som en biståndsansökan. Vi skall i det följande ge exempel på olika lösningar och komma med förslag till föränd—
ringar. 3.6.2 Vilka förändringar är tänkbara?
För att försöka lösa de problem som är förknippade med de olika besvärsordningarna kan man givetvis gå fram på olika vägar. Nan
kan l) ge centrala anvisningar i någon form till socialnämnderna om
gränsdragningen mellan vad som avser rätt till bistånd resp. rätt till en insats enligt kommunens egna regler om färdtjänst e.dyl.,
2) utvidga eller på annat sätt ändra besvärsreglerna 1 SoL,
3) precisera vad som skall anses utgöra bistånd enligt 6 & SoL.
Att socialnämnderna skulle ärsöka att skilja på dessa olika si— tuationer förutsattes redan i socialtjänstprcpositionen. Verklig— heten har emellertid visat att det inte alltid är så lätt att hantera dessa frågor på ett invändningsfritt sätt. Det beror inte främst på okunnighet eller slarv hos socialnämndernas handläggare utan på att sökandens uppgifter kan vara oklara. Handläggarna kan dock ibland genom att ställa frågor på ett visst sätt styra en hjälpsökande som inte är så bekant med vilka olika lösningar som finns. Det är emellertid tveksamt om man genom anvisningar kan täcka in ens flertalet av de skiftande situationer som kan upp- stå. Ytterligare anvisningar till socialnärmderna bör därför kompletteras med andra åtgärder.
Vill man göra en lagändring kan man antingen ändra besvärsregler— na eller precisera vad som skall falla in under rätten till bi— stånd. En kombination av dessa båda lösningar är givetvis också tänkbar. Den mest radikala lösningen — och kanske också den enk— laste — skulle vara att göra det möjligt att överklaga alla be— slut enligt SoL genom förvaltningsbesvär. Detta skulle dock bli praktiskt betungande och skulle sannolikt också uppfattas som ett alltför stort ingrepp i den kommmmala självbestämmanderätten. Bl.a. torde en sådan lösning innebära att varje beslut att place- ra ett barn i en barnomsorgskö skulle behöva förses med en be
svärshänvi sning .
En mindre omfattande ändring är att ha en huvudregel av innebörd att beslut av en socialnämnd enligt SoL skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär men förse denna huvudregel med vissa un— dantag. Sålunda borde undantag kunna göras för sådana beslut som enbart gäller att bestämma avgiftstaxor enligt 35 5 första och andra styckena SoL, att anvisa plats i ett kommunalt turordnings— system eller att i ett enskilt fall bestämma avgift-för en social tjänst enligt de regler som kommunen har fastställt. Inte heller en sådan gränsdragning torde dock kunna göras utan att tolknings—
problem uppstår.
En annan möjlighet är att utöka de beslut av en socialnäde som är överklagbara enligt 73 9 SoL. Ett tillägg skulle kunna vara beslut enligt 15 5 SoL som gäller rätt till plats i förskola för barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling. Regeringsrätten har ju ansett att denna rätt grundas enbart på den nämnda para— grafen och inte på 6 ? SoL. Andra beslut som borde kunna överkla— gas genom förvaltningsbesvär är beslut om avgifter för personer som är helinackorderade på servicehus och nedsättning av avgiften för sådan inackordering. Det är ju här fråga om att tillämpa regler i socialtjänstförordningen om s.k. förbehållsbelqöp, för— sörjningsskyldighet m.m. och inte regler som kommunen har fast— ställt.
Ytterligare ett sätt att lösa problemet är att på något sätt pre— cisera vad som ingår i rätten till bistånd. En sådan precisering skulle givetvis underlätta hanteringen av besvärsfrågorna. Många av de problem som har uppstått beror på svårigheten att avgöra vad som är en ansökan om bistånd och vad som är en ansökan om en social tjänst enligt kommunens regler. Dessutom har biståndspara— grafen kritiserats för att den är alltför allmänt hållei, även bortsett från de speciella svårigheter som detta leder till när
det gäller hanteringen av beswl-irsfrågorna.
Bakgrunden till de svårigheter som finns när det gäller att avgö— ra vad som är bistånd eller inte är givetvis den utvidgning som har skett i förhållande till den gamla socialhjälpen. Enligt SoL utgörs ju bistånd inte bara av ekonomisk hjälp utan också av hjälp i andra former. Som exempel på annat än éqonomiskt bistånd nämns i socialtjänstpropositionen (prop l979/80:l) färdtjänst, social hemhjälp, plats i förskola samt institutionell eller annan vård eller behandling. Det är just när det gäller dessa former av bistånd — eller i vart fall vissa av dem — som tveksamhet upp— stått om det verkligen är fråga om bistånd eller om frågan enbart
gäller en social service som anses vara en kommunal angelägenhet,
oåtkomlig för rättslig kontroll på annat sätt än genom kommunal—
besvär.
Det bör i detta sammanhang roteras att komunerna har socialbi— dragsnormer som anger nivån för ekonomiskt bistånd. Dessa normer har domstolarna ansett sig oförhindrade att frångå i de fall då normerna har ansetts så låga att de inte motsvarade en skälig levnadsnivå (se t.ex. regeringsrättens domar RÅ 1984 2:13 och 1985 2: 13). Däremot har man i domstolspraxis ansett att en pröv— ning av rätten till t.ex. barnomsorg och färdtjänst enligt kommu— nala regler varit en kommunalrättslig fråga, även om man i vissa fall vid sidan av den kommunalrättsliga prövningen accepterat att en ansökan om den kommunala tjänsten även kunde ses som en ansö- kan om bistånd.
Den nu nämnda skillnaden i synsätt när det gäller ekonomiskt bistånd och annat bistånd kan ses som en benägenhet att betrakta den senare formen av bistånd ur en mer komrrunalrättslig synpunkt i stället för att fullt ut jämställa den med det traditionella ekonomiska biståndet. Den kan emellertid också ses som ett försök att anlägga ett praktiskt synsätt på dessa frågor och en ambition att försöka skilja ut vad som är bistånd och inte. Avsikten har ju vid SoL:s tillkomst uppenbarligen inte varit att alla sociala tjänster skall anses vara bistånd. Svårigheterna att skilja ut vad som är det ena och vad som är det andra har dock visat sig vara större än man räknade med vid SoL:s tillkomst. Detta har bl.a. lett till de här diskuterade svårigheterna att bestämma rätt besvärsordning.
Det bästa sättet att komma tillrätta med dessa svårigheter skulle därför enligt vår mening vara att bättre försöka precisera vad som ingår i rätten till bistånd. En sådan precisering kan man dock knappast göra utan en noggrann genomgång av praxis och en ingående prövning av vad som kan tänkas gå in under rätten till
bistånd. Som nämndes i inledningen har vi inte haft möjlighet att
göra en sådan noggrann genomgång och prövning men har ändå ansett det befogat att lägga förslag som åtminstone preliminärt skul le
kunna förbättra situationen.
Vår bedömning är också att det knappast är möjligt och inte hel— ler lämpligt att räkna upp alla de situationer när rätt till bistånd skall anses Ereligga. Dessa situationer är nämligen så mångskiftande att de vare sig kan eller bör uttömmande beskrivas i en lagtext och knappast heller i lagmotiv. En sådan lagändring skulle kunna leda till att i och för sig välmotiverade bistånds— behov inte skulle kunna tillgodoses. En viss precisering är dodi både möjlig och önskvärd. Vi föreslår att man gör en sådan preci—
sering genom ett tillägg till 6 5 SoL. 3.6.3 Förslag till lagändring
En precisering i 6 5 SoL kan göras på olika sätt. Antingen kan man i lagtexten ge exempel på sociala tjänster som innefattas i rätten till bistånd eller också kan man nämna vissa grupper av människor som särskilt kan komma i fråga för rätten till bistånd. En kombination av dessa tillvägagångssätt är odrså tänkbar. Vi föreslår att man till en början talar om att rätten till bistånd kan omfatta såväl ekonomisk hjälp som annat bistånd. Härigenom markeras att det finns två huvudgrupper av bistånd, där åtgärder— na är helt olika. Även orsakerna till behovet av bistånd skiljer sig ofta mellan de båda grupperna (se vidare avsnitt 3.6.5) .
När det gäller rätten till annat än ekonomiskt bistånd föreslår vi en ytterligare precisering. I de paragrafer 1 SoL som följer efter 6 $ finns vissa riktlinjer för socialnämndernas verksamhet. Här anges i särskilda rubriker vissa grupper av människor som 'är i behov av särskilt stöd. De grupper som näJms är barn och ung- dom, äldre människor och människor med handikapp. De riktlinjer som ges i dessa paragrafer omfattar givetvis mycket mer än som kan anses gå in under rätten till bistånd. De sociala tjänster
som kan gå in under denna rätt — t.ex. färdtjänst, barnomsorg, hemhjälp samt vård och behandling i olika former — kan dock anses huvudsakligen bli efterfrågade av de nämnda grupperna. Vi före—
är givetvis inte att utesluta människor som inte kan direqt hän— föras till någon av grupperna från rätten till bistånd, utan vi vill endast markera att det inte bör vara någon skillnad mellan de olika gruppernas rätt till bistånd. Så bör t.ex. den rätt till barnomsorg som föresloivs i 15 5 kunna vara en rätt till bistånd likaväl som rätt till färdtjänst och hemhjälp lan vara det. Att ordvalet i de olika paragraferna är något olika bör inte leda till den tolkning som regeringsrätten har gjort (se avsnitt 3.4.1). En sådan tolkning torde inte heller ha varit avsedd vid SoL:s tillkomst.
| slår därför att dessa grupper särskilt anges i 6 & SoL. Meningen Vi föreslår vidare att rätten till bistånd skall omfatta endast den som har behov av särskilda insatser i något hänseende. Givet— 1 vis skall detta liksom hittills gälla enbart om behovet inte kan & tillgodoses på annat sätt (jfr 6 5 första stycket SoL). Genom * uttrycket "särskilda insatser" vill vi "kvalificera" de insatser
som skall anses vara bistånd i förhållande till andra sociala
insatser och markera att t.ex. endast en inplacering i en barn- omsorgskö eller ett annat kommunalt turordningssystem inte skall anses utgöra en biståndsfråga. Inte heller slell en social servi— ce som generellt tillkommer en viss grupp anses som bistånd. När framför allt handikappade efterfrågar sociala tjänster torde de dock normalt ha behov av särskilda insatser, varför en begäran
från dessa grupper i allmänhet bör uppfattas som en begäran om bistånd.
Ett särskilt problem är den möjlighet till besvärsprövning enligt två olika besvärsordningar beträffande en och samma åtgärd som har ansetts föreligga i praxis. Bakgrunden tycks vara att rege— ringsrätten ansett att rätt till årdtjänst enligt kommunens regler och "bistånd i form av transporter" avser två olika typer
av hjälpbehov. I annat fall skulle regeringsrätten knappast ha kunnat anse det möjligt med såväl kommunalbesvär som förvalt— ningsbesvär, eftersom regler om förvaltningsbesvär beträffande ett visst beslut anses utesluta kommmmalbesvärsprövning. Vi anser emellertid att det är naturligare att se en människas behov av hjälp för att t.ex. kunna förflytta sig som ett och samma hjälp— behov. Anses det vara fråga om en biståndsprövning bör vid avslag endast förvaltningsbesvär komma i fråga, eftersom det finns sär—
skilda regler om sådana besvär i 73 5 SoL.
Emellertid har det andra stycket i 73 5 SoL, som anger att besvär inte får föras mot beslut i fråga om bistånd till annan, i före— ning med ett uttalande av socialutskottet ansetts som ett avsteg från principen att förvaltningsbesvär utesluter lcommmalbewär (se närmare avsnitt 3.3.1). Vi föreslår därför att detta stycke utgår ur lagstiftningen. Av 33 å förvaltningsprocesslagen och 11 å förvaltningslagen framgår att besvär endast får anföras av den som beslutet angår. Det torde redan av dessa paragrafer stå klart att talan inte får föras mot beslut i fråga om bistånd till an— nan. Vårt förslag till förtydligande av 6 & SoL minskar också be— hovet av en sådan regel. Enligt detta skall ju enbart en inpla— cering i ett kommmalt turordningssystem inte ge rätt till bi— ståndsprövning. Den som placerats efter en annan person i ett så- dant system är således redan på grund av att det inte är fråga om biståndsprövning utesluten från möjligheten att anföra förvalt— ningsbesvär. Genom att ta bort 73 å andra stycket vill vi således markera att den gamla principen att förvaltningsbesvär utesluter kommunalbesvär fortfarande gäller och följaktligen också bör gälla besvärsprövningen i fråga om bistånd enligt 6 5 SoL.
3.6.4 Några synpunkter på den praktiska hanteringen
Det bör först återigen påpekas att det resonemang som förs i detta avenitt bara gäller om en begäran om en social tjänst skall
uppfattas som en begäran om bistånd och kunna överklagas i den för förvaltningsbesvär stadgade ordningen. Däremot går vi inte in på i vilken utsträckning som bistånd kör beviljas i olika situa—
tioner .
När det gäller vissa sociala tjänster har som tidigare nämnts kommunerna särskilda regler om när någon skall få en viss tjänst. Så är fallet beträffande framför allt färdtjänst, barnomsorg av olika slag och social hemhjälp. I andra fall är det mindre van— ligt med särskilda reglementen. Det kan gälla plats på servicehus eller sociala tjänster som inte är så manligt fördrommande att
det finns anledning att utarbeta särskilda regler.
Om kommen har särskilda regler beträffande en viss social tjänst och den hjälpsökande anses ha rätt till tjänsten i fråga enligt dessa regler, kommer frågan om bistånd aldrig upp. I den mån den hjälpsökande över huvud taget kan anses berättigad till bistånd, så kan ju behovet tillgodoses på annat sätt, nämligen genom att tjänsten tillhandahålles enligt kommunens regler. Om däremot kommunens egna regler inte medger att den begärda tjäns— ten tillhandahålls blir en prövning enligt biståndsparagrafen aktuell. Fråga är då vad som bör krävas för att detta skall bli fallet.
Så snart den hjälpsökande uttryckligen begär förtur eller åbero— par ett särskilt behov av den sökta tjänsten bör en biståndsgröv— ning göras. Vid avslag måste då en besvärshänvisning till läns-— rätt ges. Nan bör dock inte ställa för stora krav på den enskil- de utan socialnämnden bör i tveksamma fall uppfatta ansökan som en biståndsbegäran. Oftast kan en enkel fråga till sökanden ge vägledning. Det är då viktigt att socialnämnden upplyser hjälpsö— kanden om hans rättigheter inklusive de besvärsmöjligheter som finns. Det är vidare viktigt att socialnämnden formulerar beslu— tet på ett sådant sätt att det klart framgår om en biståndspröv— ning gjorts eller om ansökan prövats utifrån kommunens egna reg—
ler. Vid avslag bör sökanden ha möjlighet att i länsrätten göra gällande t.ex. att en biståndsprövning borde ha gjorts om avsla— get grundas på en prövning utifrån kommunens regler. Det står givetvis länsrätten fritt att ha en annan uppfattning än social— nämnden, men länsrätten bör inte utan mycket starka slél undandra sig en prövning av rätten till bistånd,om rämnden gjort en sådan
prövning .
När det gäller färdtjänst eller social hemhjälp bör i allmänhet biståndsprövning ske om kommunen inte anser sig kunna tillhanda— hålla tjänsten enligt sina regler. Det är ju här normalt fråga om handikappade av något slag som behöver hjälp för att kunna för— flytta sig eller för att få vissa sysslor i hemmet utförda. En— dast om sökanden direkt hänvisar till kommunens regler eller
t.ex. enbart åbercpar sin ålder bör man kunna underlåta en bi—
ståndsprövning .
Beträffande barnomsorg är läget något annorlunda. Enbart det förhållandet att ett barn placeras efter ett annat i en barnom— sorgskö bör sålunda inte anses innebära en biståndsprövning och kräva besvärshänvisning. Så snart särskilda omständigheter åbero- pas för rätt till förtur, vare sig de är av social eller ekono- misk natur, bör däremot en biståndsprövning ske. Socialnämnder och domstolar bör här liksom i övrigt vara generösa vid tolkning-— en av den enskildes ansökan och vid tveksamhet uppfatta en ansö- kan som en begäran om bistånd.
I den mån kormunen inte har något särskilt råelsystem beträffan— de en viss tjänst bör en biståndsprövning normalt göras och be— svärshänvisning ges vid avslag. Detta gäller dock inte om kommu— nen utan att ha antagit något särskilt regelsystem har beslutat
t.ex. att en viss tjänst skall tillkomma alla pensionärer i kom-—
munen .
Ett annat område där det kan vara svårt att veta vilken besvärs- väg som är den rätta är prövningen av avgifter för sociala tjän—
ster. Är det bara fråga om att bestäma en avgift för en social
tjänst enligt en kommunal taxa eller enligt 46 — 48 55 social— tjänstförordningen när det gäller avgifter på servicehus, bör det inte anses vara fråga om någon biståndsprövning. Om därerot sär— skilda skäl åberopas för nedsättning eller eftergift av avgiften bör en biståndsprövning ske. Det gäller vare sig det finns sär— skilda regler om nedsättning eller eftergift i den kommunala taxan eller inte. Det gäller också nedsättning eller eftergift enligt 49 & socialtjänstförordningen beträffande avgifter på servicehus. Bakgrunden till detta resonemang är att det ju alltid finns möjlighet att begära bistånd till att betala en viss av— gift. Möjligheterna att besvära sig bör då inte vara annorlunda om man formulerar sina önskemål som en begäran om nedsättning eller eftergift. Givetvis kan det många gånger vara svårt att avgöra om någon begär nedsättning av en viss avgift på grund av särskilda skäl eller bara är allmänt missnöjd med den kommunala taxan. Även här bör emellertid socialnämnder och domstolar inte vara alltför formella utan i tveksamma fall göra den tolkning som
är mest fördelaktig för den enskilde.
Sammanfattningsvis kan sägas att så länge man håller fast vid tanken att vissa beslut enligt Sol. skall kunna överklagas och andra inte, kommer gränsdragningsproblem att uppstå. Dessa pro— blem bör dock kunna minskas genom de av oss föreslagna lagänd— ringarna och motivuttalanden i anslutning till dessa. Ytterligare vägledning bör kunna ges genom att socialstyrelsens allmänna råd i biståndsfrågor kompletteras.
3.6.5 Ekonomisk prövning vid bistånd i form av sociala
tjänster
Sedan gammalt har rätt till färdtjänst och andra sociala tjänster
ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonomi. Endast hjälpbe—
hovet har ansetts avgrande. När nu sociala tjänster kan utgöra en form av bistånd har fråga uppkommit om en ekonomisk prövning skall ske innan bistånd till en social tjänst beviljas. Så har skett bl.a. i ett par av de regeringsrättsdomar som har redovi— sats tidigare. Regeringsrätten har nämligen prövat om behovet av transporter kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att den enskilde själv bek05tar sina transporter. Den praxis som har utvecklats innebär således att färdtjänst enligt kommmens regler utgår oberoende av ekonomi, men transporter i form av bistånd är
beroende av en ekonomisk prövning.
I socialtjänstpropositionen (prop. l979/80:l, sid. 526) uttalas att bistånd i form av sociala tjänster kan utgå även om den hjälpbehövande har egna tillgångar. Däremot påpekas att avgift kan tas ut. Man kan vidare peka på l & SoL, där det anges att socialtjänstens mål bl.a. är att främja människors lika levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet.
Detta innebär enligt vår mening när det gäller färdtjänst att äldre och handikappade bör ges möjlighet att kunna förflytta sig till samma kostnader som en icke handikappad. Beträffande andra sociala tjänster kan ett liknande resonemang föras. Formuleringen i 6 5 SoL att bistånd bara kan utges om behovet inte kan tillgo— doses på annat sätt bör därför enligt vår mening inte tolkas så att bistånd inte kan utges till t.ex. färdtjänstresor, om behovet kan tillgodoses genom att den enskilde själv betalar taxiresor. När det gäller annat än ekonomiskt bistånd bör prövningen av om behovet kan tillgodoses på annat sätt göras endast i förhållande till den enskildes möjligheter att på det praktiska planet själv eller t.ex. genom en generell kommunal service kunna tillgodose
sina behov .
Genom vårt förslag att göra ett tillägg till 6 5 SoL vill vi bl.a. klart markera att bistånd kan utges antingen som ekonomisk
hjälp eller som annat bistånd. I fråga om den ekonomiska hjälpen
är givetvis den ekonomiska prövningen avgörande. Det gäller här att ge människor med dålig ekonomi bistånd i form av socialbidrag i en sådan utsträckning att de uppnår en sléilig levnadsnivå. Be— träffande andra former av bistånd är det däremot fråga om att ge människor som på grund av ett handikapp av något slag inte kan klara vissa delar av den praktiska livsöringen en sådan social tjänst att de därigenom uppnår en skälig levnadsnivå. Vi anser därför att någon ekonomisk prövning inte skall göras när det gäl— ler andra former av bistånd än ekonomisk hjälp men att kommunerna
mycket Väl kan ta ut avgift för tjänsten i fråga.
SOU 1986:19 143 4 Förbättrad socialbidragsstatistik 4.1 Beredningens förslag
— För att kunna belysa förändringarna i socialbidragets omfatt— ning snabbare än hittills föreslår vi att den offentliga so— cialbidragsstatistiken inom ett urval av kommuner skall komp— letteras med kvartalsstatistik.
— Vi föreslår vidare att man skall genomföra standardiserade stickprOVSundersökningar för att belysa vilka olika faktorer som har betydelse för behovet av socialbidrag.
4.2 Inledning och direktiv
Socialbidragets omfattning — kostnader och antal bidragshushåll — har ökat sedan 1981. Det har medfört ett växande behov, både på riks— och kommunnivå, av att följa socialbidragets utveckling och analysera förändringar och orsaker. Den officiella socialbidrags— statistiken är en viktig informationskälla för dessa ändamål och har som sådan särskilt uppmärksammats i våra directiv på följande sätt:
Den kommunala behovsprövade hjälpen, som inom socialtjänsten kallas socialbidrag, har sedan år 1981 okat i omfattning. Det gäller både antalet personer som erhåller detta bistånd och kostnaderna. Omfattningen av de behovsprövade bidragen har ett direkt samband med människors ekonomiska och sociala svårigheter, inte minst de som förorsakas av arbetslöshet.
Det är viktigt att den socialpolitiska planeringen får ett väl fungerande statistiskt underlag om socialbidragens ut— veckling. Här måste krav ställas på att denna infomation är aktuell och att den visar på förändringar i detta ekonomiska beroende hos olika grupper i samhället, t. ex. barnfamiljer, arbetslösa och olika åldersgrupper. Genom en sådan väl funge— rande infomation kan socialbidraget tjäna som indikator på försörjningssvårigheter för olika grupper i samhället.
Socialberedningen bör i samråd med bl.a. statistiska central— byrån närmare överväga hur en sådan rapportering kan utfor— mas."
I detta kapitel redovisas den nuvarande socialbidragsstatistiken — bestämmelser, förarbete och utformning — samt dess användbarhet och brister. Vidare diskuteras behovet av individrelaterad sta— tistik i förhållande till behovet av att tillgodose den enskildes integritet. Avslutningsvis konkretiseras vårt förslag, som enligt vår uppfattning bör tillgodose de önskemål som direktiven ger
uttryck för. 4. 3 Beredningens överväganden 4. 3.1 Gällande bestämmelser och förarbeten
Socialnämnderna har enligt SoL skyldighet att lämna ut individ- relaterade uppgifter till statistiska centralbyrån (SCB). I 63 9 SoL stadgas:
"Socialnärmden skall, enligt vad regeringen närmare föreskri— ver, ur personregister lämna ut uppgifter till statistiska centralbyrån för angelägna statistiska ändamål."
De föreskrifter som orm/änns i lagtexten återfinns i förordningen (1981zl370) om skyldighet Er socialnämnderna att lämna statis— tiska uppgifter. Härur framgår att socialnämnderna årligen skall lämna uppgifter till SCB om enskilda som varit föremål för nämn- dens åtgärder i fråga om bl.a. ekonomiskt bistånd som lämnats enligt 6 9 SoL och ekonomisk hjälp i annat fall. Därutöver har socialnämnden skyldighet att lämna andra uppgifter ur personre gister, när uppgifterna begärs för en särskild statistisk under— sökning, som syftar till att tillgodose angelägna samhällsbehov. Ett sådant uppgiftslämnande skall föregås av samråd med social—
styrelsen och Svenska kommunförbundet.
Även före 1982 fanns det bestämmelser, som reglerade kommunernas skyldighet att lämna uppgifter till den officiella statistiken. Uppgiftsskyldigheten följde av socialregisterlagen (1936) kompr— letterad av en kungörelse (l968:492).
Dessa äldre författningar lämnade, jämfört med nuvarande regler, större utrymme för SCB att inhämta uppgifter från kommunens re— gister. SoL intar, utifrån betoningen av den enskildes integri— tet, en annan hållning till registrering av individuppgifter och
utlämnande av den.
Socialutredningen behandlade socialtjänststatistiken tämligen ingående i principaetänkandet och i slutbetänkandet. Socialtjän— sten innefattar mindre myndighetsutövning än tidigare socialvår- den, vilket påverkar ddqumentationen inom socialtjänsten. Detta medför att underlaget till statistiken blivit annorlunda och att nya krav ställs på statistikrapporteringen. Socialutredningen framhöll betydelsen av central statistik för att man slell kunna bedöma behovet av stödåtgärder inom socialtjänsten och följa upp de vidtagna åtgärdernas effekt. Utredningen underströk däremot att man i möjligaste mån bör undvika irxdividrelaterad statistik inom socialtjänstområdet. I allmänhet bör en mängdrelaterad sta— tistikrapportering vara tillrädrlig som underlag för den centrala statistiken, även om denna inte blir lika förfinad. En individre— laterad statistik innebär att personnummerkopplade uppgifter rörande enskilda individer utgör underlag för statistiken. Upp— gifterna bearbetas till tabeller, där förhållandet rörande en— skilda individer inte kan identifieras. En m'ängdrelaterad statis-
tik innebär att individuppgifterna summeras av t.ex. kommunen enligt i förväg uppgjorda tabellplaner innan de insänds till den centrala statistiken. "Primärtabellerna" på distrikts— eller kommunnivå summeras sedan till högre nivåer, t.ex. läns— eller
riksnivå .
I den mån det anses nödvändigt att ta fram individrelaterade upp- gifter menade utredningen att detta får ske genom selektiva un— dersökningar baserade på primärmaterial i kommunerna. Endast syn— nerligen angelägna samhällsbehov kan, enligt utredningen, motive— ra en individrelaterad statistik som möjliggör resultat-redovis—
ningar m.m. över längre tidsperioder.
Socialutredningens syn på den framtida socialtjänststatistiken delades av departementschefen, som i propositionen om social— tjänsten (prop. 1979/80:l) anförde: "Enligt min mening har so— cialutredningen anfört välgrundade skäl för att den individrela—
terade statistiken inom socialtjänsten bör begränsas." (sid.
445).
4.3.2 Nuvarande socialbidragsstatistik - innehåll Od'l ut— formning
Utformningen av den nuvarande socialtjänststatistiken föregicks av ett omfattande utvecklingsarbete inom SCB. Beträffande social— bidragsstatistiken kan noteras att variabelinnehållet i den nuva— rande statistiken är praktiskt taget identiskt med den förutva— rande. Statistiken bygger på uppgifter om hushåll (familjer eller ensamstående personer), som erhållit socialbidrag av socialnälm—
den under året. De uppgifter som rapporteras för hushållen är
— registerledare/dossieledare (personnummer)
— medborgarskap (svensk eller utländsk medborgare)
— hushållstyp (ensam man med eller utan barn, ensam kvinna med eller utan barn, gifta eller samboende med eller utan barn)
— hemmavarande barn under 18 år (antal)
— övriga bidragsmottagare i hushållet
— antal månader varunder utbetalning av socialbidrag föreqommit
- summan av utgivet socialbidrag under året (beloppet redovisas
brutto, alltså utan avdrag för eventuella återbetalningar).
Uppgifterna skall sändas in till SCB före den 1 april året efter
det år uppgifterna avser.
Drygt hälften av landets kommuner lämnar uppgifterna på magnet— band och resten på särskilda blanketter.
Materialet redovisas på kommun—, läns— och riksnivå. Bearbetning av materialet på riksnivå sker fr.o.m. årgång 1983 på hela popu- lationen bidragshushåll. Före 1983 bearbetades ett 20 %—igt ur—
val .
Publicering av statistiken sker i statistiska meddelanden, serie S, enligt en uppg jord tidsplan. På grund av imörningsproblem med nya statistiken både i kommunerna och i SCB har det uppstått för— seningar i prbliceringen. Det finns emelleer ett starkt önske— mål om att den bearbetade statistiken skall finnas tillgänglig i så nära anslutning som möjligt till den tid som rapporteringen avser. Som bakgrund till diskussionerna i avsnitt 4.3.3 om sta—
tistikens aktualitet kan nämnas följande beträffande prlice-
ringstider.
Planerad Faktisk pib licering publicering
Socialbidrag under 1983
— kommunvis redovisning aug. 1984 sept. 1984
— riksnivå — utökad bear— nov. 1984 mars 1985 betning med uppgifter om
ålder, barnantal m.m.
Pressmeddelande angående socialbidraget 1983 lämnades i juli 1984 varför uppgifterna fr.o.m. den tidpunkten var tillgängliga för användare som hörde av sig till SCB. Den försenade prliceringen berodde främst på produktionsproblem inom SCB men även på sent
inkomna uppgifter från vissa kommuner och kvalitetsbrister i läm— nade uppgifter.
1984 års statistik publicerades i augusti och december 1985.
4.3.3 Samhällets informationsbehov och statistikens använd— barhet
Rätten till bistånd innebär en rad olika individinriktade insat— ser, av Vilka den ekonomiska hjälpen (socialbidraget) bara är en. Av propositionen om socialtjänsten framgår att socialbidragets huvudsakliga uppgift är att vid behov trygga försörjning och vård samt lämna bidrag i förebyggande och rehabiliterande syfte. Någon klar gränsdragning mellan dessa uppgifter är inte möjlig. Social— bidrag som tryggar t.ex. försörjningen har i viss mening inte sällan en Rjrebyggande och rehabiliterande effekt. Det har stör— sta betydelse att Ersörjningsstödet i tillräcklig utsträdming kombineras med andra insatser av förebyggande och rehabiliterande karaktär. I annat fall kan ett fortlöpande socialbidrag till för— sörjningen verka passiverande och direkt motverka den enskildes möjlighet att få och behålla ett arbete och försörja sig själv. Socialbidraget kan också vara ett komplement till de allmänna so- cialpolitiska anordningarna. Även arbetsiiira heltidsarbetande personer kan erhålla socialbidrag, förutsatt att de har otill— räckliga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. Social— bidrag utgår efter individuell behovsprövning.
Socialbidragets roll som försörjningsstöd ooh rehabiliteringsin— sats gör det viktigt att kunna följa vilka faktorer som inverkar på förändringar i socialbidragsberoendet bland olika grupper och i olika regioner i landet.
Den statistiska redovisningen av socialbidraget kan inte särredo— visas med hänsyn till socialbidragets olika syften. Däremot gäl— ler det kända och statistiskt redovisade socialbidragsberoendet
(f.d. socialhjälp) för att vara något av en fingervisning om hur det är ställt i samhället. Relativt höga socialbidragssifäor an— ses vittna om tilltagande samhällsproblem eller brister i det so— cialpolitiska trygghetssystemet för hela landet eller om ökade
ekonomiska och sociala svårigheter på regional eller lokal nivå.
Mycket av debatten kring sociala frågor har sedan början av 1980— talet rört socialbidragets ökade omfattning. Debatten har haft sin grund i att antalet socialbidragstagare i förhållande till befolkningen började öka från att smcessivt ha minskat från bör— jan av 70-talet. Även belqapet för utgivet socialbidrag ökade mätt i fast penningvärde. Se diagram 1 och 2.
Diagram 1 Antal hjälptagare per 1 000 av befolkningen 1930—1984
Folkpensionsreform och allmänna bidrag
Ålderdomshemmens vårdtagare uteslöts ur socialhjälpsstatistiken somm—
tjänst- / lagen).
Sjukförsäkrings— reform
1930 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 82 84
Diagram 2 Utgivet socialbidrag (socialhjälp) i miljoner kr 1966—1984
Mil], kronor 3000
2,500
2 000
1.500
Löpande priser
1000
1949 års priser 500
Som framgår av diagrammen ligger antalet bidragstagare i förhåll— ande till befolkningen 1984 ungefär på motsvarande nivå som i början av 1970—talet. Vidare framgår att det utbetalda social— bidragsbeloppet i fast penningvärde ökat. I vilken omfattning denna ökning har med SoL:s ikraftträdande att göra kan inte ut— läsas av statistiken. Socialbidragets roll i förhållande till den tidigare socialhjälpen kan ha inneburit att de utbetalda belcppen per bidragshushåll varit högre. Till skillnad från den tidigare socialhjälpen, är socialbidraget inte knutet till vissa krav så— som ålderdom, minderårighet eller andra speciella krav. Social—- bidraget är en rättighet som utgår vid behov. Vissa kontanta bi— drag, som tidigare redovisats som kostnader inom ramen för barna-— vårdslagen resp. nykterhetsvårdslagen ingår fr.o.m. 1982 i det redovisade socialbidraget. kaostnader för vård— och behandlings— arbetet skall inte ingå i det redovisade socialbidraget och in— gick inte heller i socialhjälpsstatistiken.
Den ökning som nu inträtt har resulterat i att man både på cen— tral nivå och i kommunerna upplever ett behov av mer aktuell information om socialbidragets utveckling och vilka faktorer som styr behovet av socialbidrag.
På vilket sätt kan statistiken ge information om förändringar i socialbidragsberoendet hos olika grupper, t.ex. barnfamiljer, olika åldersgrupper, utländska medborgare? Den fortlöpande års— statistiken visar att andelen personer i befolkningen som under ett kalenderår längre eller kortare tid har tagit emot behovs— prövad hjälp har varit tämligen konstant. Under de flesta åren har andelen uppgått till 4 — 6 % av befolkningen. Statistiken visar även att av hela gruppen socialbidragshushåll 1983 var 65 procent familjer utan barn. Ensamstående män och kvinnor utan barn och med barn utgör ca 59 procent resp. ca 19 procent av hela gruppen bidragshushåll. Detta förhållande har i stort sett varit oförändrat över en tioårsperiod. förändringen de senaste
åren är att fler yngre får socialbidrag och det genomsnittliga
antalet månader som bidrag utgår har stigit något. Desuton visar statistiken att förändringar i antal bidragshushåll med eller utan barn samt antal bidragshushåll totalt varierar mellan olika regioner i landet. För 1983 varierade ökningen av antal bidrags— hushåll i länen från + 3,6 procent till + 20,4 procent. I Vissa län ökade andelen barnfamiljer mer än övriga grupper, i andra län var ölmingen främst i grupperna ensamstående män eller kvinnor
utan barn .
Ser man på förekomst av utländska medborgare bland gruppen soci— albidragshushåll visar statistiken att andelen minskat från ca 20 procent av hela gruppen 1980 till ca 16 procent 1983. Gruppsam— mansättningen skiljer sig något från gruppen socialbidragshushåll med svenskt medborgarskap genom att det är fler barnfamiljer bland de utländska medborgarna. En större andel är gifta eller samboende par och flerbarnsfamiljer är vanligare.
Den nuvarande årliga socialbidragsstatistiken plbliceras alltför lång tid efter aktuellt redovisningsår för att vara ett bra un—
derlag Ejr beslut om andra stödinsatser av mer generell karak— tär.
För att kunna följa förändringarna i utbetalt bequp och antal bidragshushåll med syfte att sätta in andra insatser eller att läsa av brister i samhället i övrigt behövs därför en mer aktuell statistik. Möjligheten att få den årliga statistiken tidigare beror på kommunernas möjlighet att skicka in material avseende föregående kalenderår tidigare än den 1 april. Hittills gjorda erfarenheter visar att även den 1 april är svårt att klara för ett antal kommuner. Brister i rutiner och personalbrist är den vanligaste anledningen. Ett sätt att få aktuellare uppgifter är att införa korttidsstatistik, t.ex kvartalsstatistik. En kvar— talsstatistik med motsvarande innehåll som den årliga skulle ge en mer aktuell information om Edrändringar i socialbidragsgrup— pens sammansättning samt utbetalt socialbidrag. Genom att kunna
följa utvecklingen under löpande år t.ex. varje kvartal skapas möjligheten att snabbt bedöma behovet av andra samhällsinsatser. Vi anser att det är viktigt att även i en kvartalsstatistik kunna belysa vissa regionala skillnader i andelen socialbidragsberoen— de. Faktorer som påverkar socialbidragsbehovet skiljer sig åt
beroende av var i landet man bor.
Den årliga socialbidragsstatistiken eller korttidsstatistik med samma innehåll som den årliga, kan däremot inte ge svar på hur många personer som är socialbidragsberoende p.g.a. försörjnings— svårigheter eller andra sociala svårigheter. För en djupare ana— lys av vilka faktorer som bidrar till att vissa grupper bénöver socialbidrag är det nödvändigt med särskilda undersökningar. Debatten kring ökningen av socialbidraget de senaste åren visar att det med jämna mellanrum vore värdefullt att kartlägga vilka faktorer som styr behovet av socialbidrag. Faktorer som påverkar behovet är förekomst av arbetslöshet, sjukdom m.m. bland social— bidragsgruppen. Analysen av socialbidragsstatistiken skulle kunna fördjupas genom att ta vara på annan statistik utanför social— t jänstområdet.
Uppgifter som redan finns i befintliga register om t.ex. arbets— sökande vid arbetsärmedling eller förekomst av sjukskrivning skulle kunna användas i tabellbearbetningar för att i dessa avse— enden beskriva försörjningsvårigheter inom socialbidragsgruppen. Förutsättningen för sådana bearbetningar är emellertid att upp- gifterna har en gemensam identifikation, t.ex. personnummer. Från integritetssynpunkt kan diskuteras om ett sådant tillvägagångs— sätt skall utnyttjas eller inte. Vi kommer närmare att ta upp den
frågan i avsnitt 4.3.4.
Bortsett från integritetsfrågan ger inte tabellbearbetningar av redan befintliga uppgifter en tillräckligt fyllig kunskap om de faktorer som bidrar till socialbidragsberoendet. Det behövs spe— cialundersökningar som grundar sig på ddcumentatiön i det enskil—
da ärendet för att klara att ge "dagsaktuell" anledning till be— hovet av socialbidrag. Undersökningar som kartlägger i hur stor utsträckning faktorer såsom hög bostadskostnad, brist på barnom— sorg, brist på arbetstillfällen eller förekomst av sociala pro— blem, bidragit till behovet av socialbidrag är nödvändigt för att få underlag för den socialpolitiska planeringen. Sådana undersök— ningar kan göras i enskilda kommer men bör även göras så att olika regioner kan jämföras. för att belysa om olika faktorer styr behovet av socialbidrag i olika delar av landet behöver undersökningar av denna typ utföras vid samma tidpunkt och med
gemensam uppläggning i ett riksrepresentativt urval av kommuner.
4.3.4 Statistik och integritet
Den årliga socialbidragsstatistiken grundas på uppgifter som so— cialnämnderna lämnar till SCB. De uppgifter som lämnas är främst av myndighetsutövningskaraktär. Uppgiftslämnandet har sitt stöd i förordningen (l981:l370) om skyldighet att lämna statistiska upp- gifter.
Av 2 & framgår bl.a.:
"Varje socialnämnd skall årligen lämna uppgifter till stati— stiska centralbyrån om enskilda som varit Eremål för nämn— dens åtgärder i fråga om
a) ekonomiskt bistånd som lämnats enligt 6 & socialtjänstla- gen (l980:620) och ekonomisk hjälp i annat fall, . ...."
3 å i samma förordning säger
"socialnämnderna skall till statistiska centralbyrån lämna även andra uppgifter ur personregister än som avses i 2 &, när uppgifterna begärs för en särskild statistisk undersök— ning som syftar till att tillgodose angelägna samhällsbehov.
Uppgifter enligt första stycket får begäras först efter san— råd med socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet."
De enskilda uppgifterna skyddas av sekretesslagen. Den s.k. sta—- tistiksekretessen innebär att uppgifter inlämnade för statistik— ändamål inte får utlämnas för andra ändamål. Uppgifter kan efter särskild sledeprövning utlämnas för forskningsändamål. Social— bidragsstatistik grundad på individbaserade uppgifter möjliggör resultatredovisning över längre tidsperioder. Dessuton kan den statistiska analysen breddas genom att möjlighet finns att ut— nyttja redan insamlade uppgifter till andra statistikregister i tabellredovisningen. Sambearbetningar av olika statistikregister kan göras på två sätt. Det ena är att man hämtar uppgifter från ett register till ett annat eller samkör registren så att man bildar ett nytt register. Detta register kan sedan avidentifieras helt innan tabellbearbetning. Det andra sättet är att man endast gör en statistisk sankörning, vilket innebär att datorn läser re— gistren samtidigt och räknar fram tabeller. En viktig skillnad från integritetssynpunkt är att det aldrig blir något helhets— porträtt av den enskilde i det senare fallet. En individrelaterad statistik medger att såväl omfattande som mycket avancerale ta— bellredovisningar kan framställas snabbt och till relativt låga kostnader. Dessutom möjliggörs att med ganska kort tidsvarsel ge— nomföra förändringar i statistikredovisningen, t.ex. nya tabel—
ler.
I propositionen om socialtjänsten framhålls att man från integri— tetssynpunkt i möjligaste mån bör mdvika individrelaterad sta— tistik inom socialtjänstområdet. Detta har väsentlig betydelse för att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet inom socialtjänsten. I stället förordas en statistik som bygger på mängduppgifter:
"En mängdrelaterad statistikrapportering bör i allmänhet vara tillräckligt underlag för den centrala socialtjänststatisti— ken, även om denna inte blir lika förfinad" (sid. 444).
Mängdrelaterad statistik innebär att de uppgiftslämnande kommu— nerna, var för sig, summerar individuppgifter enligt i förväg fastställda tabellplaner. De ifyllda primärtabellerna insänds till SCB, som utför aggregering till läns— och riksnivå. Enskilda individer kan självfallet inte identifieras och sambearbetning med andra statistikregister är heller inte möjlig. Ett sådant tillvägagångssätt begränsar däremot tabellredovisningen.
I propositionen anförs vidare:
"När det är nödvändigt att ta fram individrelaterade uppgif— ter, bör detta inte sällan kunna ske genom selektiva under-— sökningar som utförs av SCB eller forskare och som baseras på det primärmaterial som finns i kommunerna eller det primärma— terial som har undantagits från gallring."
I SoL finns även stadganden som begränsar möjligheterna till re— gelbundet uppgiftslämnande av uppgifter till statistiken om t.ex. orsaker till socialbidrag. Det gäller särskilt bestämmelsen i 59 5 SoL om register. Av denna framgår att "I sådana personregis— ter hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. " Det innebär att socialnämnderna i olika typer av manuella eller ADB—baserade register inte får ta in integritetskänsliga uppgif— ter rörande sjukdom, arbetsoförmåga, missbruk, kriminalitet, etc. Orsakerna till vidtagna insatser kan alltså inte införas i dessa personregister. Sådana uppgifter får i stället antecknas i so— cialnämndens personakter och är därigenom inte lika lätta att återsöka som uppgifter i t.ex. ett kortregister eller ett ADB—re- gister. För att söka orsakerna till socialbidragsökningen krävs alltså en genomgång av personakter.
Den årliga socialbidragsstatistiken prliceras för sent efter aktuellt redovisningsår för att vara underlag för snabba insatser av annan karaktär från samhällets sida. För detta ändamål anser vi att en korttidsstatistik är nödvändig, t.ex. kvartalsstatis— tik. Vi delar den restriktiva inställningen till individrelate—
rad statistik som framförts i förarbetena till SoL och anser att det inte finns tillräckliga skäl att utvidga innehållet i en korttidsstatistik i jämförelse med årsstatistiken. Den enskildes integritetsbehov förändras därmed inte av att uppgifter rapporte— ras oftare än för närvarande. Hur en korttidsstatistik kan läggas
upp redovisas i avsnitt 4.3.5.
Integritetsäågan blir mer aktuell vid behovet av ytterligare kunskaper om vilka faktorer som påverkar socialbidragsberoendet. För att statistiskt belysa dessa faktorer fordras särskilda m— dersökningar. Uppgifter som i detta sammanhang kan vara aktuella att inhämta är t.ex. Erekomst av arbete, inkomster bl.a. typ sjukpenning, arbetslöshetsersättning och bostadskostnad. Särskil— da undersökningar kan innebära dels att man utnyttjar redan be- fintliga uppgifter, dels gör ny uppgiftsinsamling. I det förra fallet tar man vara på uppgifter från olika individrelaterade statistikregister och redovisar i nya tabeller.
Fördelarna med statistik baserad på individdata är just att upp- gifter kan hämtas från befintliga register för nya analyser m.m. Möjlighet finns att belysa t.ex. socialbidragsberoendet över en längre tidsperiod än ett år. Individrelaterad statistik ger bätt— re kvalitet genom möjligheten till kvalitetskontroller Od'l ökar flexibiliteten i tabelluttag. Kostnader för sådana undersökningar blir i regel lägre.
Nackdelarna med statistik grundad på individdata är att den är integritetskänslig. Trots sekretessbestämmelser med speciell skärpning av sekretessen kring uppgifter som inhämtas för statis— tikändamål upplever många en oro för att lämna individrelaterade uppgifter. Uppgifter om socialtjänstens individinriktade insatser är av sådan känslig natur för den enskilde att, som tidigare framgått av iirarbetena, synnerligen angelägna samhällsbehov skall motivera indivdrelaterad statistik. En särskild undersök—
ning om faktorer som bidrar till socialbidragsberoende grundad på
även andra statistikregisters uppgifter om t.ex. arbetssökande kan inte ge tillräcklig klmskap om olika gruppers behov av so— cialbidrag. Ett skäl är bl.a. att alla personer i ett bidrags— hushåll inte kan identifieras.
För det andra fallet, dvs. ny uppgiftsinsamling som vid ett till— fälle tar in nödvändiga uppgifter för att belysa faktorer kring olika gruppers behov av socialbidrag, kan den enskildes integri— tetsbehov tillgodoses genom mängdrelaterat uppgiftslärmande. Detta innebär att uppgifterna redan hos uppgiftslämnaren (här kommunen) summeras enligt i förväg fastställda tabellplaner. Fördelen med detta är bättre sekretesskydd. Nackdelarna är den minskade flexibiliteten i tabelluttaget. Alla frågeställningar måste från början vara helt klara eftersom några nya tabeller inte går att ta fram. Kvaliteten på de redovisade uppgifterna blir dessutom sämre. Uppgiftslämnaren får dessutom ett merarbete eftersom tabellbearbetningen måste utföras innan rapporteringen sker till SCB.
En mellanform till individrelaterad och mängdrelaterad statistik— rapportering är statistik baserad på avidentifierade individupp- gifter. Detta innebär att uppgifter på individnivå insänds från kommunen men utan identitetsfaktor (personnummer). Fördelar med en sådan uppläggning är att den enskildes integritetsbehov' till— godoses på så sätt att endast den ldqala nivån (uppgiftslämnaren) känner till förhållandena, som dessutom är sekretesskyddade. Av— identifierad individrapportering är vidare arbetsbesparande och kostar mindre än mängdrelaterad statistik. Anledningen till detta är att bearbetningen till tabeller endast behöver göras på ett ställe - centralt. Dessutom får man flexibilitet i statistikredo— visningen med möjlighet till varierat tabelluttag. Statistikkva— liteten blir troligen bättre jämförd med mängdbaserad statistik, men felkontroller kan inte göras i den utsträckning som gäller för individdatabaserad statistik.
Särskilda undersökningar om faktorer kring socialbidragsberoendet skulle närmast behöva läggas upp med utgångspunkt i avidentifie— rade individuppgifter. Fördelarna med ett sådant tillvägagångs— sätt är att det skapas möjlighet till flexibla tabelluttag. Ett område som behöver analyseras mer genom att fakta för närvarande saknas ger inte förutsättning för på förhand fastställda tabell— planer. Genon att även den enskildes integritetsbehov måste anses vara tillgodosedda i en sådan uppläggning ger en sådan undersök— ning möjlighet att få den rödvändiga informationen om faktorer
som styr olika gruppers behov av socialbidrag.
4.3.5 Syfte och utformning av kvartalsstatistik över social— bidrag samt kostnader
Syfte
En kvartalsstatistik med motsvarande innehåll som den årliga so— cialbidragsstatistiken avser att snabbare belysa förändringar i socialbidragets omfattning mätt i antal bidragshushåll och utgi— vet socialbidrag. Genom att under löpande år få kunskap om för— ändringar i socialbidragsgruppens sammansättning (t.ex. barnfa— miljer, ungdmar, svenska resp. utländska medborgare) skapas en möjlighet att sätta in andra insatser från samhällets sida. Sta—
tistiken skall även kunna belysa vissa regionala skillnader.
Utformning och kostnader
De uppgifter som är aktuella att samla in kvartalsvis är regi— sterledare/dossieledare (personnummer), svensk/utländsk medbor— gare, hushållstyp, barn under 18 år, övriga bidragstagare, antal månader utbetalning av socialbidrag företommit och summa utbeta— lat socialbidrag. Detta motsvarar helt de uppgifter som insamlas till årsstatistiken. För att minska kostnaderna för kvartalssta— tistiken föreslår vi att ett urval kommer kvartalsrapporterar
uppgifter om socialbidraget. Storleken av urvalet kommmer skall
göras så att resultatet är riksrepresentativt och ger möjlighet till viss regional redovisning. Förslag till regional redovisning är de s.k. H—regionerna (7 st.) som innebär storstadsregionerna
och övriga kommmer summerade efter kommunstorlek.
De tre största kommunerna bör ingå. I övrigt görs ett lämpligt stratifierat urval av kommmer. Sammanlagt behöver urvalet omfat— ta ca 50 kommuner. För att snabbheten i redovisningen skall till— godoses, t.ex. redovisning ca 1,5 månader efter kvartalets ut— gång, kommer bearbetningarna att få göras på ogranskat material. Uppgifterna får därmed en viss osäkerhet. Eftersom även kommer som köper Kommundatas tjänster har olika tidpunkter för upprätt— ningar och inläggning av uppgifter i systemet, påverkar en kvar- talsrapportering av socialbidraget samtliga urvalskomnmer. De kommmer som gör egen månads— eller kvartalsstatistik berörs mindre av att även lämna uppgifter till SCB varje kvartal. Störs— ta svårigheten får de kommmer som i dag lämnar uppgifter på blankett till årsstatistiken. För dessa kommuner innebär kvar— talsrapportering att kommunen får sammanställa uppgifterna fyra gånger extra. Särskild rapportering måste nämligen lämnas till årsstatistiken om samma kvalitet som nu skall bibehållas. Komu— nerna har uppgifter om förändringar i hushållet inträfhr under året, t.ex. skilsmässor, födda barn m.m. Att sammanföra uppgif— terna från de fyra kvartalen till årsstatistik kan inte göras utan uppgifter om sådana förändringar. Det kan finnas risk att samma bidragshushåll blir redovisat flera gånger i en sammenförd
årsstatistik .
Den Erordning som finns om socialnämndens skyldighet att lämna statistiska uppgifter behöver eventuellt kompletteras med skyl— dighet att lämna socialbidragsuppgifter varje kvartal.
Kvartalsstatistik över socialbidraget med ovan redovisade upp— läggning innebär kostnader både för de kommuner som ingår i urva— let och för SCB. Kostnaderna i kommunerna är beroende av i vilken
utsträckning uppgifterna finns datoriserade. För de kommuner som själva gör korttidsstatistik blir kostnaden örämet de fyra extra körningarna. Kommuner med manuell hantering, dvs. de kommuner som i dag rapporterar på blanketter får däremot extra kostnader som är svåra att uppskatta. Bearbetningskostnaden i SCB för ungefär ett 50—tal kommuner varje kvartal beräknas till 170 000 kr. årli— gen. Dessutom behövs ett engångsbelopp på 100 000 kr. för att utveckla kvartalsstatistiken. Dessa kostnader inkluderar metod— statistiskt arbete samt utveckling av tabeller som tar fram för—
ändringar mellan kvartalen.
4.3.6 Syfte och utformning av standardiserade Stickprovs—
undersökningar om socialbidraget
Syfte
Undersökningar som vi här föreslår syftar främst till att belysa omfattningen av försörjningssvårigheter som faktor vid behov av socialbidrag. För detta syfte behöver man kartlägga socialbi— dragshushållens sammansättning och redovisa de olika faktorer som kan ha betydelse Rör behovet av socialbidrag samt belysa samspe— let mellan socialbidraget och samhällets stödåtgärder i övrigt.
Utformning och kostnader
Den ökade omfattningen av socialbidrag sedan 1981 har medfört att några kommuner gjort egna undersökningar är att beskriva de faktorer som bidrar till att personer behöver socialbidrag, t.ex. Stockholm, Göteborg, Malmö och Botkyrka. Dessa undersökningar har lagts upp litet olika och delvis haft olika frågeställningar.
Någon kommun har fokuserat frågorna kring arbetslösheten bland ungdomar men även försörjningssvårigheter i övrigt har belysts. Uppläggningen av dessa kommmundersölmingar har varit att man under t.ex. en månad gjort ett urval bland bidragshushållen. Upp—
gifter om de utvalda bidragshushållen har sedan lämnats på av— identifierade individblanketter. De uppgifter som inhämtats gäl— ler ålder, hushållstyp, antal barn, inkomster av olika slag, bostadskostnad, förväerarbete, utbildning/yrkesinriktning, med— borgarskap, socialbidragets omfattning och hur länge socialbidrag utgått. Dessa variabler är i stort sett de variabler som behöver få enhetliga definitioner för att ge den jämförbarhet vi efter—
strävar .
Vårt förslag till standardiserade stickprovsundersökningar utgår från att på ett likartat sätt beskriva socialbidragsberoendet i befolkningen. Genom att åtminstone vissa grundläggande faktorer som styr behovet av socialbidrag ingår i en kommmundersöknirxg om socialbidraget skapas möjlighet till jämförelser mellan kommmer. Förutsättningen är dock att man använder Samma definitioner på de
faktorer man belyser .
Den undersökningsmodell vi öreslår innehåller förslag till de variabler som främst syftar till att belysa de faktorer som ger upphov till försörjningssvårigheter. Av integritetsskäl föreslår vi en uppläggning med avidentifierade individdata. Vi får därmed större flexibilitet i tabellredovisningen än om mängddata insam— las. En fördel med detta är dessutom att man kan göra representa—
tiva urval av hushåll/personer med socialbidrag i kommunerna. Detta är främst nödvändigt för de större kommunerna.
Meningen med denna undersökningsmodell är även att man vid sär— skilda tidpunkter kan göra riksrepresentativa undersökningar med möjlighet till viss regional redovisning.
Vid sådana tillfällen kan de olika kommunernas resultat från sina
undersökningar jämföras med resultaten från en riksundersöknirxg. Sådana riksomfattande lmdersökningar har tidigare gjorts 1959 och 1968. (1959 års socialhjälpsundersökning och socialhjälpsunder- sökningen 1968.)
Vi kommer i det följande att redovisa de grundläggande variabler som bör ingå i standardiserade stickprovsundersökningar. Valet av variabler har gjorts mot bakgrund av att främst kunna belysa varför vissa människor har försörjningssvårigheter. Är det t.ex. brister i andra trygghetsanordningar? Mätperiod bör förslagsvis vara en månad. En blankett läJmas för varje bidragshushåll (av—
identifierad individblankett) .
Bakgrundsdata
Utbetalt socialbidrag
Län, kommun, inflyttningsår i kommunen, ev. distrikt av kommun.
Hushållstyp (ensam man eller kvinna med eller utan barn under 18 år, gifta el. sambo med eller utan barn under 18 år). Födelseår på alla i hushållet och som får del av socialbidraget. Medborgarskap (ev. födelseland) på samt— liga i hushållet.
Flykting som just kommit till Sverige. Har ej arbets— eller uppehållstillstånd.
belopp under mätperioden,
avser behov enligt norm,
avser övriga behov utöver norm, belqap senaste 24 månaderna
antal utbetalningsmånader utbetalt socialbidrag första gången i kommunen, år
Sysselsättning/ försörjning för kvinnan resp. mannen
— Förvärvsarbete, (exkl. beredskapsarbete,
"ungdomslag"), heltid (35 tim/vecka) deltid (20—34 tim/vecka) deltid ( 1-19 tim/vecka)
— Beredskapsarbete, "ungdomslag" heltid (35 tim/vecka) deltid (20—34 tim/vada)
| SOU 1986: 19 163 |
deltid ( 1—19 tim/vecka)
För deltidsarbetande skall anges om man frivilligt valt deltid
eller är delvis arbetslös.
Sjukpenning/ föräldrapenning med angivande av om sjukpenningen/ föräldrapenningen grundar sig på heltid resp. deltidsarbete. Väntar på iörsta lön eller sjukpenning.
Tjänstledig från arbete (man har förvärvsarbete) p.g.a. att barnomsorg saknas.
Saknar arbete, kvinnan resp. mannen
arbetslöshetsersättning av heltidsarbete resp. deltid/Näs utförsäkrad från arbetslöshetsersättning
ej kvalificerad för arbetslöshetsersättning arbetssökande hos arbetsförmedlingen
brist på arbetstillfällen
salmar barnomsorg, anmäld i barnomsorgskö
ej anmäld i väntar på arbetstillstånd ålderspensionär, förtidspensionär (heltid, deltid) studerande inkl. AMS—utbildning väntar på pension, studiemedel, arbetslöshetsersättning/KAS, underhållsbidrag
övriga personer utan arbete
Bostads förhållande
Egen lägenhet inkl. andrahandsbostad, antal rum Egen villa inkl. andrahandsbostad, antal rum Inflyttningstidpunkt i nuvarande bostad Bostadskostnad exkl. bostadsbidrag
Saknar egen bostad inkl. inneboende
Kormunens kostnader för en undersökning i den egna kommunen med ovanstående variabelinnehåll beror dels av kommunens storlek, dels av hur uppgifterna finns ddtumenterade i kommunen. Om stats— makterna anser att det behövs en riksomfattande undersökning för att belysa vilka faktorer som bidrar till behov av socialbidrag bör en sådan göras på ett urval av bidragshushållen. Urvalets storlek kan vara ca 10 % av samtliga bidragshushåll och mätperiod en månad. Kommunernas kostnader för en sådan undersökning varie— rar mellan kommunerna och kan inte uppskattas. De centrala kost— naderna för en undersökning enligt föreslagen modell har beräk- nats till 900 000 kr.
Det kan avslutningsvis nämnas att regeringen i november 1985 har tillsatt en särskild arbetsgrupp med uppgift bl.a. att ta reda på varför antalet socialbidragstagare och kostnaderna för socialbi— dragen har ökat under de senaste åren. Enligt vad vi har erfarit kommer arbetsgruppen att låta genomföra en särskild sticKprOVS— undersökning utifrån ett representativt kommunurval i syfte att få en så aktuell belysning som möjligt av varför vissa människor har försörjningssvårigheter och omfattningen av dessa som orsak till socialbidragsbehovet. Den av socialberedningen här skissera— de uppläggningen av en riksomfattande urvalsundersökning har redan presenterats för arbetsgruppen.
Det kan också närmas att regeringen i 1986 års budgetsprqaosition har föreslagit medel så att rapporteringen av den löpande social- bidragsstatistiken kan ske halvårsvis.
5.1
FÖRENINSLIVET OCH SOCIALTJÄNSTEN Beredningens ställningstaganden
Samarbetet mellan föreningslivet och socialtjänsten bör bestå av dels stöd &ån socialtjänsten till föreningslivet, dels
samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten.
Socialtjänstens stöd får inte medverka till att styra före- nings-och organisationslivet och samverkan får inte inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitali—
tet .
Stöd bör gå till bl.a. organisationer som medverkar till att etablera sociala nätverk, t.ex. nykterhetsrörelsen, klient— och handikapporganisationerna, till pensionärsorganisationer som ger de äldre ett aktivt Od'l innehållsrikt liv, till idrottsrörelsen och de fria trossamfunden som gör viktiga förebyggande insatser, till kooperativ, till ungdomsorganisa—
tioner och fackliga organisationer, m.fl.
Stödet kan ges som ekonomisk hjälp, hjälp med lokaler, infor— mation och opinionsbildning m.m. Koqöerativ som tar över traditionellt kommunala uppgifter måste få ekonomiskt stöd i sådan omfattning att jämlikhetsmålet kan garanteras.
Samverkan förutsätter att det föreligger en kortsiktig eller långsiktig idégemenskap mellan socialtjänsten och föreningar—
na.
Samverkan kan exempelvis gälla socialtjänstens arbete i fråga om att skaffa kontakt— eller stödpersoner eller familjehem och stödfamiljer, förebyggande arbete som uppsökande verksam— het och strukturinriktade insatser som samhällsplanering. Den kan även gälla socialtjänstens egen verksamhetsplanering och
metodutveckling och utbildning inom t.ex. socialtjänstens missbruksvård.
— Några exempel på samverkansn'odeller
o Socialtjänsten tar tillsammans med skola, fritid och kultur initiativ till samverkan med föreningslivet i en kammm/kommmdel på basis av en områdeäeslq'ivning. Till— sammans utvecklar man ett aktionsprogram för kommundelen där föreningslivet, hyresgäströrelsen, kyrkan m.fl. del— tar aktivt.
o Organisationer, kontaktkommittéer tar initiativet till att organisera insatser för ökad gemenskap och grannsoli— daritet. Ivan förhandlar om resurser med socialtjänsten och andra kommunala organ och dessa inbjuds att delta som observatörer. Här frigörs på ett annat sätt enskilda
människors resurser och ansvar.
0 Arbetsgrupper, referensgrupper eller permanenta råd med representanter från föreningslivet är exempel på samver— kan i planering av socialnämndens egen verksamhet men också i övrig samhällsplanering.
- Socialnämnden bör i samarbete med andra nämnder sammanställa en katalog med en presentation av föreningarna i kommunen med uppgift på kontaktpersoner i de olika föreningarna för att
öka infomationen cm föreningslivet.
— Det behövs ökad kunskap incm socialtjänsten am föreningslivet liksom det där behövs kunskap om socialtjänsten. Behoven är således Önsesidiga och socialnämnden bör ta initiativ till infomation och utbildning.
5. 2 Dirdctiv m.m.
Vi har fått följande direktiv i fråga om socialtjänstens samver—
kan med föreningslivet:
"Folkrörelserna har varit och är en drivkraft i det socialpo— litiska reformarbetet. Organisationerna gör stora insatser för att öka gemenskapen, förmedla kunskaper och medverka till att lösa sociala problem.
Genom medlemmarnas egna erfarenheter har organisationerna dirata kunskaper om problem i samhället och bland människor-— na. Detta gäller en mångfald organisationer såsom handikapp-, pensionärs- och klientorganisationer, idrottsrörelsen, nyk— terhetsrörelsen, fackföreningsrörelsen, hyresgäströrelsen, religiösa rörelser, invandrarföreningar, bildningsorganisa— tioner och andra ideella sammanslutningar.
Det har starkt strukits under i förarbetena att socialtjäns— ten bör samarbeta med Höreningslivet inom olika delar av socialnämndernas verksamhetsområde. Betydelsen av denna sam— verkan har i förarbetena framhållits främst från principiella och id'emässiga synpunkter. Socialberedningen bör stuiera formerna för och innehållet i denna samverkan och överväga möjligheterna för intensifierad konkret samverkan."
Vi vill nämna att 1983 års demokratiberedning också behandlar folkrörelsernas roll. I två betänkanden "Folkstyret i kommunerna. Medverkan, delaktighet, ansvar" samt "Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. Exempel och erfarenheter" har demokratibered— ningen redovisat övergripande synpunkter och praktiska erfarenhe—
ter .
Detta kapitel har av olika anledningar inte kmnat genomarbetas så grundligt som vi skulle önska. I anslutning till detta betän— kande avlämnar vi betänkandet om Barns behov och föräldrars rätt. Socialtjänstens arbete med utsatta familjer. Detta har i slutske— det av vårt arbete också lett till tidsbrist. Vi har övervägt att överföra behandlingen av "Föreningslivet och socialtjänsten" till ett senare betänkande för en grundligare behandling. När vi har avstått från detta beror det dels på att det därmed skulle ske en tidsförskjutning i en viktig fråga, dels att det kommande arbetet
med bl.a. översynen av LVM kommer att ta beredningens hela upp- märksamhet i anspråk under den korta tid som står till bered— ningens förfogande för denna fråga. Vi anser dock att kapitlet innehåller så viktiga synpunkter att det bör kunna ligga till grund för remissbehandling och vidareutveckling.
Det vi särskilt vill trycka på är att vissa viktiga folkrörelser har blivit mer utförligt behandlade än andra. Detta kan leda till olika agerande i socialnärmdernas kontakter med föreningslivet. Dessa och andra brister bör kunna rättas till under den fortsatta behandlingen.
5.3 Föreningslivet i samhället
För att redovisa föreningslivets förhållande till socialtjänsten skall vi i det här avsnittet försöka återspegla den pågående debatten om föreningslivets ställning i samhället. Vi skall också relatera socialtjänstens mål till föreningslivet och redovisa några undersökningar om ungdorars föreningsengagemang. 5.3.1 Återspegling av den pågående debatten
I debatten om iireningslivets ställning i samhället utgår man från många olika betraktelsesätt. Vi skall här i korthet redovisa
o nagra av dessa .
Individ, familj , samhälle
Ett vanligt synsätt inom socialt arbete är att detta inriktas på att tillgodose behov hos individen, familjen eller för att påver— ka och förändra samhället. De individinriktade insatserna anses ofta otillräckliga för att lösa sociala problem. Insatserna måste beröra hela det sociala fältet, familjen, föreningskontakter och över huvud taget sådana nätverk som kan fungera problemlösande. Det sociala nätverket skall förstärkas inte förstöras genom soci—
altjänstens insatser. Med denna utgångspunkt har föreningslivet rönt en allt större uppmärksamhet som en oumbärlig resurs i det
sociala arbetet .
Ekonomi , ideolgi , &litik
Ett annat betraktelsesätt är att se människors relationer Odl de— ras agerande inom tre nivåer i samhällsformationen. Den ena nivån hänför sig till ekoncmin, den andra till ideologin och den tredje till politiken. Samtliga tre bildar en helhet som formar män—
niskors sociala liv.
Den ekonomiska nivån handlar om hur människor försörjer sig. Det rör sig om människors ställning i produktionsprocessen som över—- ordnade eller underordnade. Hur människor försörjer sig har en avgörande betydelse för deras sociala liv. Som exempel kan nämnas den självkänsla som vanligen präglar en yrkesarbetare i trygga anställningsförhållanden jämfört med den sociala och psykologiska situation den befinner sig i som saknar arbete och tvingas upp- bära socialbidrag.
Inom samtliga tre nivåer förekommer folkrörelse— och förenings— liv. Föreningslivet representeras inom den ekonomiska nivån genom olika ekonomiska intresseföreningar. Till dessa hör exempelvis fackföreningsrörelsen och den kooperativa rörelsen. Varken fadq— föreningsrörelsen eller kooperationen är föreningar med enbart ekonomisk intressebevakning. Fackföreningsrörelsen har exempelvis tidigt insett produktionsmrhållandenas och arbetsplatsernas stora betydelse för människors sociala välbefinnande. Det är i första hand genom stress, förslitning och i övrigt olämpliga och destruktiva miljöer på arbetsplatserna som människor slås ut. De slås också ut av långvarig arbetslöshet. (Jfr. SCBs levnadsnivå— undersökning och HS 90 utredningen.)
Den ideologiska nivån rör människors kulturliv och behov och möjligheter att identifiera sig med den grupp av idé— eller in— tressegemenskap eller den klass de tillhör. Tidigare spelade folkrörelserna en viktigare roll i de kulturella aktiviteterna och i det icke—kommersiella umgänget människor emellan än i dag. Det var därvid lättare för den enskilde att identifiera sig med den klass eller det sociala skikt som han tillhörde. Det allt mer kommersiella umgänget har försvårat identifikationeröjligheterna. Detta gäller inte minst invandrare som kan sakna kontakt med sitt språk och sin kultur. Invandrarföreningar men även andra organi— sationer spelar dock en väsentlig roll för kulturarv od1 identi— fikation.
Den mlitiska nivån rör människors förhållande till stat och myndigheter och ermågan att själv eller kollektivt kunna påver— ka, bestämma odm vara delaktig i beslut. Många klienter eller "brukare" inom socialtjänsten känner stark maktlöshet inför myn-
digheter. De så kallade klientorganisationer som vuxit upp under senare årtionden har medverkat till bättre möjligheter att få
inflytande. Detsamma gäller PRO och andra pensionärsorganisatio- ners verksamhet liksom handikapporganisationernas.
Produktionssfa'r och reproduktionssiär
Ett tredje betraktelsesätt är att skilja mellan de sektorer som svarar för samhällets produktion och de som svarar för reproduk— tionen. I reproduktionen ingår människors förnyelse som sociala individer. Man kan också se reproduktionen som förnyelse av indi— viderna som arbetskraft. Med reproduktion kan också menas sam— hällssystemets förnyelse och återskapande av maktförhållanden, sociala klasser eller skikt. Till reproduktionen hör den mate- riella försörjningen samt omsorgen och vården liksom socialisa— tionsprocessen för barn och unga. I takt med industrialiseringen har kvinnorna allt mer gått ut på arbetsmarknaden ofta med bibe— hållna uppgifter i rqaroduktionsprocessen. De omsorgs— och vård—
uppgifter de tidigare utfört i hemmen som oavlönat arbete fullgör de numera &ämst i den offentliga omsorgssektorn som lönearbete. Denna utveckling har haft betydelse för kvinnornas frigörelse trots att de till stora delar har kvar ansvaret för omsorgen om barn och familj. Samtidigt har familjens funktion Erändrats och
mer inriktats på de emotionella behoven.
Stat och kommuner har genom förskolan och skolan underhand över—- tagit ett större ansvar för omsorgen om barnen och deras fost—
ran.
För reproduktion, förnyelse av människans fysiska och psykisle resurser förutsätts också en aktiv och stimulerande fritid. Eri— tiden har kommersialiserats och de kommersiella umgängesfonmerna har en stor tyngd i quroduktionsprocessen. Men fortfarande spe— lar föreningslivet en stor roll i utbudet av fritidsaktiviteter. Även här har staten i vid bemärkelse expanderat under senare
årtionden .
"Det civila samhället"
Ett fjärde angreppssätt i debatten hänförs till begreppet "stat", "marknad" och "civilt samhälle" och relationerna mellan dessa tre
sektorer .
Begreppet "civilt samhälle" kan kort tolkas som det sociala nät—
verk som människor skapa-r för att tillgodose sina behov och be—
sluta i gemensamma angelägenheter. Olika former av organisations- liv för produktion eller reproduktion bildar basen i det civila
samhället. Eftersom produktionen tidigare i stor utsträckning utfördes genom familjen i ett naturasystem kunde också produktion
och övriga aktiviteter förenas i det civila samhället.
Det civila samhällets roll har allt mer trängts mdan av statens expansion på den ena sidan och på den andra av marknaden. Staten
(och statens lokala organ) har övertagit stora delar av det civi— la samhällets funktion att ge omsorg, vård och fostran åt barnen. Det har skett genom offentliga förskolor och genom skolsystemet. Samtidigt försöker marknaden också vidga sitt utrymme. Marknadens kommersiella utbud gäller inte bara varor i traditionell bemär— kelse utan också kulturprodukter som innefattar ideologiska bud— slap. Med våldstendenser och förakt för "lågpresterande" männi— skor strider dessa ibland mot de allmänt omfattade värderingar-
na.
Det är i det civila samhället som människor integreras med de värdesystem som sammanbinder dem i olika sociala klasser och skikt. Det är där som de unga genomgår en socialisationsprocess, knyter an till traditioner och erhåller en kulturell förankring. En minskad roll för det civila samhället måste därför med nödvän- dighet leda till sociala svårigheter. Eller omvänt — när det civila samhället är svagt eller motsättningsfullt tvingas staten och dess organ att vidga sin aktivitet som balanserande och sys— tembevarande kraft.
Förhållandet mellan staten och det civila samhället har allt mer skjutits fram i den samhällsvetenskapliga och sociala debatten.
I den kartläggning av barns och ungdomars fritidsaktiviteter som statens ungdomsråd genomförde och som resulterade i rapporten "Ej till salu" 1981 diskuteras bl.a. vägen från det civila samhällets omsorg om barnen till statens omsorg och den historiska utvedq—
lingen beskrivs så här:
"Sakta men säkert betonas nu alltmer statens (i vid mening = staten, landstingen, kommunerna med sina myndigheter) ansvar när det gäller barnens uppfostran och de sociala frågorna. Statens plikt och oavvisliga skyldighet att bereda vård och uppforstran, och lika starkt, barnens rätt till dessa "förmå— ner" betonades. Barnavårdslagen anger att staten kan bestämma ' om barnen även mot föräldrarnas vilja, när det gäller att skydda och omhänderta barnet. Detta var något helt nytt. De nya lagarna gav staten anledning att fortsätta att bygga
barnhem, skyddshem och uppfostringsanstalter så att lagen om tvångsuppfostran kunde tillämpas. Nu måste också staten be— stämma sig för vad som är vanart och perversioner. DVS. hur ett barn skall vara och bete sig för att staten skall kunna ingripa med sin "räddande" verksamhet. Här träder de nya vetenskaperna in, framförallt psykologin och psykiatrin."
I samma ptblikation skildras också hur folkrörelsearbetet försvå—
rades .
"Våra egna stuiier av det ldrala Ereningslivet (statens ungdområd, Massor i rörelse, 1980), ger oss en splittrad bild av föreningarnas styrka i dagens samhälle. Många folkrörelser arbetar med stora svårigheter i det ldqala arbetet. De tradi— tionella idérörelserna tycks ha drabbats hårdast. På många orter finns exempelvis inte nykterhetsrörelsen.
Det är viktigt att Ersöka förstå karför folkrörelsernas arbete har försvårats. Orsakerna finns att söka i samhälls- förändringar. Samtidigt som samhällsförändringarna medförde drastiska förbättringar när det gäller människornas levnads— villkor har folkrörelsernas möjlighet att arbeta i grunden försvårats. Men också folkrörelsernas utveckling och arbets— metoder måste diskuteras." (Sid. 422)
Vidare framhålls följande:
"Många av folkrörelsernas samhällsuppgifter har tagits över av samhället. Detta har försvagat folkrörelserna samtidigt som det har passiverat människorna. Uppgifter som samhället har tagit över är bl.a. folkbiblioteken, utbildningsverksam— het, kulturella aktiviteter, social hjälpverksamhet etc." (Sid. 443)
Sekretariatet för framtidsstudier har i en serie rapporter om omsorgen i samhället också berört förhållandet mellan statens expansion och det civila samhällets roll i omsorgsarbetet. I rapporterna redovisas bl.a. att trots att vård— och omsorgssek—
torn vuxit så snabbt står familjen och andra smågrupper fortfa—
rande för huvudparten av omsorgen i samhället".
Problemlösande miljöer och sociala nätverk
Som vi alltså kan se fyller det civila samhället fortfarande en
stor roll i omsorgsarbetet. Där byggs de sociala nätverken upp
och där skapas de problemlösande miljöerna.
Sociala nätverk behöver inte i och för sig vara enbart positiva. Kriminella gängbildningar är exempelvis en del av ett socialt nätverk men kan ha en förödande effekt på gängmedlemmarnas ut— veckling. Nar man talar om "sociala nätverk" är det därför ur socialtjänstens aspekt lämpligt att kombinera detta med begreppet
" problemlösande mil jöer" .
För att det civila samhällets problemlösande miljöer skall kunna utvecklas fordras det att både de primära nätverksorganisationer— na och de mer sekundära kan förstärkas och stödjas. Till de pri—- nära hör utöver familjen även andra närstående, grannar, gänget och kamratgruppen på arbetsplatsen. Till de mer perifera hör de föreningar som man är med i och de andrahandskontakter som finns
genom dem som ingår i det primära nätverket.
Emir tätt det sociala nätverket är beror inte enbart på mängden av kontakter utan också på kvaliteten av dessa, dve. hur djupa och intensiva de är. Kontakterna på arbetsplatserna har brukat be— tecknas "den produktiva samvaron" till skillnad från den "icke— produktiva" som i dag sker främst i släktsamvaro och genom det kommersiella fritidsutbudet. 'Iempoarbete, stress, buller eller isolerade arbetsmiljöer har sannolikt medfört att den produktiva samvaron numera ger sämre kontaktmöjligheter och ett uttu'mat socialt nätverk på många arbetsplatser. Men fortfarande uppstår
de kanske djupaste relationerna i den produktiva samvaron.
Möjligheterna att skapa sociala nätverk i bostadsområdena varie—
rar också. I sådana bostadsområden där omflyttningen är låg före—
kommer det att flera generationer bor kvar i området med ett varierat och djupt kontaktnät.
Det är också viktigt att delar av det sociala nätverket kan vara utbytbara och ersättas om de förstörs eller försvinner. Det är sannolikt så att en mångfald kontakter genom föreningslivet ger större möjligheter till att förnya eller byta ut de delar av det
sociala nätverket som bryts sönder eller förloras.
Det sociala nätverket har betydelse speciellt för de ungas integ— rering i värdesystemen och i deras frigörelseprocess när de sam— tidigt skall identifiera sig med vuxna individer, med grupper, med skikt eller klasser. Men det sociala nätverket har också en roll i den sociala kontrollen. Där det civila samhället inte försvagats fungerar också en informell social kontroll, eller hellre en social egenkontroll. Då staten expanderar och tar hand om förvaltningen av människors gemensamma angelägenheter, för— svinner också förutsättningarna för den sociala egenkontrollen. Det blir då nödvändigt att bygga ut den myndighetsutövade sociala kontrollen. På så sätt uppstår en "Ofri cirkel" och staten tvingas expandera ytterligare genom exempelvis krav på flera poliser
eller fler socialarbetare. 5.3.2 Socialtjänstlagens mål och stödet till föreningslivet
Socialtjänstlagen betecknas som en målinriktad ramlag där hel— hetssyn och samhällsorientering försöker bryta den tidigare lag— stiftningens inriktning på individuella insatser. De mål för socialtjänsten som antagits av en bred politisk majoritet baseras på begrepp som demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. Det är begrepp som tidigt förankrades i de stora folkrörelserna. Att de förts in i socialtjänstlagen är odcså på sitt sätt ett tecken på det civila samhällets och dess folkrörelsers styrka.
Det finns anledning att uppehålla oss kring några av dessa be— grepp i portalparagrafen och relatera den till föreningslivet.
I begreppet demokrati innefattas dels att befolkningsmajoriteten skall ha delaktighet i de beslut som fattas. Det sker genom ett demokratiskt förfarande vid val av olika representativa försam— lingar. Men det sker också genom att möjligheter finns för ett
pluralistiskt föreningsliv som kan fungera som q>inionSbildare.
I demokratibegreppet ligger också möjligheten att ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Exempel på sådana möjligheter ges inom socialtjänsten genom verksamhetsråd vid förskolor eller rådstugor
vid serviceenheter. Andra exempel är kooperativt drivna försko—
lor .
Demokrati förutsätter aktiviteter från medborgarnas sida. Social— tjänstlagen har också i portalparagrafen en precisering på denna punkt: "Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människors ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att fri—
göra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser".
Solidaritets— och jämlikhetsbegreppet är något mer komplicerat och vi skall inte här beröra alla de aspekter som kan ges. Jäm— likheten har en ekonomisk aspekt och en social. Utan social ge— menskap och socialt nätverk kan inte förutsättningar för jämlik- het skapas.
Nyare rön har exempelvis upprärksammat de negativa effekterna av social isolering och hur bristen på sociala kontakter främjar
sjukdom och till och med för tidig död. Ett starkt föreningsliv är betydelsefullt för att bryta isolering och skapa gemenskap.
Förarbetena till socialtjänstlagen uttrycker som väntat en starkt positiv värdering av föreningenslivets insatser. Det framhålls
att organisationerna svarar för olika insatser som syftar till
att öka gemenskapen mellan människor, förmedla kunskaper och stimulera till engagemang i samhällsfrågor.
I propositionen om socialtjänsten ges en del viktiga exempel på organisationer som det ligger i kommunens/ socialtjänstens intres—
se att stödja och/eller direkt samverka med.
Ett exempel gäller ungdomsorganisationerna (prop. s 362 f). Sam— hällsstödet till ungdomsorganisationerna bör enligt propositionen få en sådan omfattning att organisationerna kan bedriva en aktiv och skiftande verksamhet. Många idrottsföreningar svarar för betydelsefulla insatser är ungdom. Socialtjänsten bör finna
lämpliga former för samarbete med idrottsrörelsen.
Anpassningsgrupperna är en resurs i det s'ociala rehabiliterings— arbetet. I grupperna ingår förutom företrädare är arbetsmark— nadens parter också representanter för arbetsförmedlingen. Efter beslut av riksdagen kommer anpassningsverksamheten att knytas närmare till skyddskommittéerna och därmed ökas möjligheterna till förebyggande insatser. En samverkan mellan anpassningsgrup— perna, arbetsförmedlingen och socialtjänsten anses som viktig, liksom kontakter mellan socialtjänstens institutioner samt regio-
nala och lokala fackliga organ.
Inom folkbildningsorganisationerna finns en bred kontaktyta med många människor som deltar i studiecirklar och kurser m.m. Denna verksamhet har stor betydelse för att bryta en isolering för vissa människor. Till detta kommer den uppsökande verksamhet som några bildningsförbund bedriver med stöd av statliga bidrag. Genom denna har de lyckats få kontakt med nya grupper. Sådan
uppsökande verksamhet har bl.a. bedrivits bland invandrare, pa arbetsplatser och i speciella bostadsområden. Socialtjänsten och
folkbildningsorganisationerna behöver utveckla en samverkan.
Handikapporganisationerna bör få goda betingelser. Genom organi— sationernas bredd finns inom handikapprörelsen en mik kunskap samlad om skilda handikappgruppers situation, problem och behov. Samarbetet mellan socialtjänsten och de ldqala handikappförening— arna har fmnit ett uttryck bl.a. i de kommunala handikappråden. Den verksamheten kan utvecklas vidare och andra samverkansformer
komma till.
Insatser från länkarna, riksförbundet för hjälp åt läkemedels— missbrukare och andra klientorganisationer har under senare år kommit att få en allt betydelsefullare roll. Dessa organisatio— ners erfarenheter av sociala behöv och svårigheter kan social— tjänsten inte undvara en den skall arbeta efter föreslagna rikt— linjer. Många nya idéer när det gäller behandling har kommit från företrädare för organisationerna. Kvinnojouren är ett sådant exempel. Enligt förarbetena bör man även i fortsättningen till— sammans kunna pröva nya idéer och arbeta fram nya metoder för
socialt arbete .
Såväl socialutredningen som propositionen behandlar tämligen in— gående pensionärernas Växande föreningsverksamhet och dess bety— delse för att i likhet med föreningslivet i stort täta det "so— ciala nätverket". Även om en allmän strävan bör vara att driva åldersintegrerad verksamhet, är den dagverksamhet som drivs av pensionärsorganisationerna viktig för att bryta den isolering som äldre ofta hamnar i. Eöreningsverksamheten kan ge värdefulla kon— takter mellan grannar, yrkeskolleger m.fl., som ger nytt liv ef— ter pensionering. Via pensionärsorganisationerna kan också repre— sentanter utses till kommmala pensionärsråd och förtroenderåd. I fråga om verksamheten vid t.ex. dagcentraler sägs att här kan
"ingå frivilliga pensionärsgrupper som svarar för lämpliga arbetsuppgifter. Här kan erinras om att med ålderdomshemmens förtroenderåd som föregångare utvecklas inom boende med ge— mensam service en organiserad samverkan mellan pensionärerna
som syftar till aktivitet och inflytande. Det skall också finnas utrymme för mycket skiftande aktiviteter i form av studie—, bildnirgs— och hobbyverksamheter av olika slag genom skilda stuiieförbund, olika föreningar, kormmernas kultur— och fritidsverksamhet, skolans inre arbete etc. Under ett inledningsskede kan behovet av personal vara relativt stort för att verksamheten skall komma igång. På något längre sikt är emellertid målet vara att pensionärerna själva Odl deras organisationer tar kontakter och utvecklar en aktiv själv— verksamhet som begränsar behovet av direrta personalinsatser (SOU l977z40, s. 143).
Det är också viktigt att socialtjänsten håller kontakt med in— vandrarnas organisationer, samverkar med dem för att klarlägga belov och medverkar till att lösa olika problem för dessa grup—
per.
I förarbetena behandlas särskilt samverkan inom området för fält— och grannskapsarbete. Här är en grundtanke dels allmänt att so— cialtjänstens medverkan skall drivas i kontakt med de människor som berörs och i samverkan med andra samhällsorgan och med fri— villiga organisationer, dels särskilt att socialtjänstens insat— ser kanske är speciellt behövliga i ett initialskede men att dessa insatser i ett längre förlq>p bör länkas över på bl.a. frivilliga organisationer. Men många utsatta människor står utan— för föreningslivet. De omfattas självfallet av socialtjänstens allmänna ansvar, som detta kommer till uttryck i bl.a. 2 5 och 6 5 socialtjänstlagen (SoL).
I propositionen redovisar departementschefen sin syn på dels stödet till föreningslivet och dels samverkan mellan socialtjänst och föreningsliv. Vi skall senare behandla dessa båda aspekter var för sig. Men redan nu bör en betoning ske av departementsche— fens uttalande att stöd från olika samhällsorgan inte får medföra en styrande effekt och att samverkan inte får inkräkta på organi—
sationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet.
Innan vi behandlar stödinsatserna och samverkan skall vi belysa hur några av de större organisationerna ser på föreningslivet och
socialtjänsten. Vi skall först beröra föreningslivet och de
unga. 5.3.3 Föreningslivet och de unga
Det är rimligt att antaga att föreningslivet har en särskild roll för barnens och ungdomens sociala utveckling. De undersökningar statens ungdomsråd utfört vid olika tillfällen visar ett starkt föreningsengagemang. Detta varierar dock mellan olika socialklas— ser. I plblikationen "Ej till salu" uppges sålunda att statens ungdomsråds undersökningar visar att ungdomarnas anslutning till föreningar är mycket hög. Ca 60 % av ungdomarna är medlemmar i någon förening. Endast 10 % är direqt ointresserade av före— ningar. Det finns sociala skillnader när det gäller medlemskap i någon förening. I socialgrupp I är två tredjedelar av ungdomarna
med i förening men i socialgrupp III bara hälften av de unga.
Det finns också skillnad mellan pojkar och flickor när det gäller medlemskap. I åldern 10—12 år är andelen pojkar och andelen flic— kor som är medlemmar i stort sett lika. Andelen som är medlem i förening ändras med stigande ålder. I de högre tonåren sjunker
flickornas föreningsengagemang kraftigt .
Utbildning har också betydelse för medlemskap. Andelen förenings— anslutna är särskilt hög hos dem som har en mer teoretisk utbild— ningsinriktning jämfört med ungdomar som går en praktisk utbild—
ning eller som förvärvsarbetar.
Vi kan således konstatera att föreningslivet omfattas av de unga i betydande grad men att det är beroende av de sociala villkoren eller kön i vilken utsträckning som men tillhör en förening. Det innebär i sin tur ett antagande att det fordras insatser för att föreningslivet skall kunna bli en jämlik resurs för de unga. So— cialnämnden i en kommun får anses ha ett särskilt ansvar för att
sådana insatser kommer till stånd. Det kan innebära att resurser
avsätts speciellt till organisationer som är inriktade på att
utjämna de ojämlikheter som finns.
5. 4 Folkrörelserna och socialpolitiken
Sociala frågor som missbruk, fattigdom och kunskapsbrist var ofta drivkraften i våra äldsta folkrörelser. Nykterhetsrörelsen, som såg som huvuduppgift att göra människorna medvetna om alkoholens negativa verkningar i samhället, för den enskilde individen och hans familj, lade samtidigt stor vikt vid ökad bildningsnivå hos folket i allmänhet. Ur detta växte sedan bildningsorganisationer och folkhögskolor. Särskilt folkhögskolorna gav många svenskar den vuxenutbildning som sedan öppnade vägar till andra utbild— ningar och till ett bredare yrkesval.
Nykterhetsrörelsen kan också ses som grunden för R—förbunden som
vi berör längre fram.
Frikyrkorörelsen har en lång tradition i vårt land och är vitt förgrenad. Dess sociala verksamhet kommer många människor till godo. Mam arbetar i stor utsträckning ekumeniskt som i RIA-verk— samheten, där man kommer nära människor med t.ex. missbrukspro- blem och gör betydande insatser i stöd och rehabilitering.
Svenska kyrkans sociala insatser var betydande innan vårt väl— färdssystem var så väl utbyggt. Men än i dag satsar kyrkan stora summor pengar och personella resurser bl.a. genom sin diakoni— verksamhet för att hjälpa och stödja människor som slås ut i samhället. Man upplever inom den kyrkliga sociala verksamheten en stark ökning av hjälpsökande i tider av arbetslöshet och ekono- misk åtstramning.
Arbetarrörelsens grundtanke var redan från början att den sociala misären inte hade en individuell grund utan kunde härledas till samhällssystemet. Det var därför naturligt att arbetarrörelsen i
första hand ärsökte ändra på samhällsstrukturen. I takt med den materiella tillväxten har också arbetarrörelsen drivit krav om en ökad economisk och social trygghet. Fackföreningsrörelsen har medverkat till att den svenska socialpolitiken har inriktats på generella åtgärder. Det innebär också att den traditionellt hyst större tveksamhet till individuella insatser från statens och myndigheternas sida.
5.4.1 Landsorganisationen och socialtjänsten
När IO vid sin kongress 1976 antog ett Erslag till socialpoli— tiskt program "Fadcföreningsrörelsen och socialpolitiken" innebar detta att LO presenterade riktlinjer för det kamratstödjande
arbete som i praktiken hade bedrivits sedan fackföreningsrörel— sens uppkomst.
De värderingar som LO anser övergripande ansluter sig till den som är vägledande för socialtjänsten — trygghet, jämlikhet, soli— daritet, frihet och demokrati.
Beträffande de individuella sociala insatserna på arbetsplatserna framhålls i programmet som en slutsats och ett krav att det so— ciala arbetet som bedriVS av de fackliga förtroendemännen skall utvecklas och stimuleras. För att åstadkomma detta krävs att de valda förtroendemännen ges mer tid. Det är önskvärt att kunna arbeta socialt på betald arbetstid. Fackföreningsrörelsen kan både ge stöd i ett individuellt behandlingsarbete och i ett fa— miljeinriktat. Det kan ske genom att socialt kunniga och enga— gerade medlemar stöder kamrater i egenskap av kontaktmän eller som stödfamilj.
10:e socialpolitile program betonar också att facken kan ställa sociala krav. Det är viktigt att definiera de olika rollerna. I
den roll som facket har — att vara intresseorganisation för sina
medlemmar — ingår också att stödja medlemmen när denne ställer
krav på socialtjänstens service.
Det är här alltså viktigt att notera att hckföreningsrörelsen representerar medlemsintresset och socialtjänsten stat och myn— dighet. Först om man är medveten om skillnaierna kan man odcså definiera rollerna och skilja på dessa.
Under den tid som följt efter LO-kongressen 1976 har det social— politiska arbetet inom It)—förbunden utvecklats snabbt. År 1977 inrättades mzs socialpolitiska råd för att utveckla det fackliga gemenskapsarbetet .
Samtliga Erbund inom IO har engagerat sig och nya riktlinjer har senare antagits av landsekretariatet. Av dessa framgår att den kamratstödjande verksamheten inordnats i den ordinarie fadc— liga verksamheten. Det innebär att ansvaret läggs på avdelnings— eller klubbstyrelserna. Det fackliga sociala arbetet knyts till följande huvudsakliga uppgifter
— genom solidariska insatser från facket odm dess medlemmar stödja kamrater som befinner sig i en utsatt social situa- tion eller har svåra personliga problem
- stärka den fackliga gemenskapen genom att integrera sociala insatser i den vanliga fackliga verksamheten
— genom representanterna i skyddsorganisationer, personalkom— mittéer och anpassningsgrupper verka för att företagshälso— vård, arbetsmiljö— och personalpolitik utformas så att de motverkar utslagning ur arbetslivet.
5.4.2 Tjänstemännens centralorganisation och socialtjänsten
TOO utarbetade 1978 ett socialpolitiskt program. I de grundläg— gande värderingarna uttalas följande:
"Människans yttre förhållanden är starkt kopplade till ar— betet. Det är i betydande utsträckning hennes ställning i arbetslivet som bestämmer hennes möjligheter till frigörel— se och självförverkligande. Det övergripande målet — också för facklig socialpolitik — måste därför vara att genom lämpliga samhällsåtgärder medverka till att ge alla män— niskor rätt till arbete.
En annan viktig målfråga är att TCO:s socialpolitiska age— rande också i framtiden präglas av den solidariska tradi— tion son är en grundval för fackföreningsrörelsen. Solida— ritetens socialpolitiska innebörd är att likar hjälper va— randra. "
TCO:s socialpolitiska program bygger på den gamla solidaritete- tanken att medlemmarna skall hjälpa varandra. Ett led i detta är utvecklingen av stöd— och kontaktfunktionerna. I programmet re— kommenderas de fackliga enheterna att utse sociala kontaktperso— ner. Dessa kan ingå i anpassningsgruppernas verksamhet men också ställa upp med personligt stöd.
5.4.3 Hyresgäströrelsens sociala insatser
Hyresgäströrelsen är en stor folkrörelse med ca 650 000 medlem— mar. Hyresgäströrelsen har genom sin opinionsverksamhet medverkat till att vinstintresset delvis kunnat elimineras i boendet. Detta har skett genom utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen
och genom bostadsrättsrörelsen.
På framförallt två områden har hyresgäströrelsens verksamhet fått en social betydelse. Det ena gäller utvecklingen av kontaktch mittéerna och parallellt därmed också boinflytandet. Genom kon— taktkommittéerna har utvecklats en grund för gemenskap och soli— daritet i bostadsområdena. Kontaktkommittéerna bidrar till att skapa sociala nätverk och problemlösande miljöer i synnerhet som de inte sällan arbetar i segregerade områden. Det andra området gäller hyresgäströrelsens krav på boendemiljön, både den yttre och inre. Hyresgäströrelsen har rest krav på samlingsldraler och
andra fritidsutrymmen som ger föruta'åttningar för åldersintegre—
rade aktiviteter.
De krav hyresgäströrelsen formulerat är att boerdemiljön skall ges ett socialt innehåll som leder till jämlikhet, gemenskap oda valfrihet.
Som framgår är hyresgäströrelsens mål, även om formuleringen är något annorlunda, i överensstämmelse med målen i socialtjänsten.
Inom hyresgäströrelsen samt inom HSB har kooperationen en fast förankring. Diskussioner kring och förnyelse av de kooperativa idéerna har tagit ny fart under 1980—talet.
5. 4. 4 Invarrirarorganisationerna
Mer än var tionde person som bor här i landet har invandrarbak— grund. I en del kommuner uppgår antalet barn med invandrarbak— grund till mer än en femtedel av barnantalet. Det är därför nöd— vändigt att socialtjänsten är särskilt lyhörd inför de loav som invandrarorganisationerna ställer om rätt till modersmålet och
den egna kulturen.
Invandrarna är på många sätt en tillgång för det svenska samhäl— let. De har medverkat till att bygga upp den svenska ekonomin. De har fört med sig värdefulla kulturtraditioner. Till dessa hör bl.a. vissa invandrargruppers åldersintegrerade verksarhet.
Politisk enighet har rått om målen för invandrarpolitiken. Dessa uttrycks i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan.
Invandrarorganisationerna bildar en bred folkrörelse. Invandrarna har ett 30—tal riksorganisationer. De flesta har bildats mder 70-80—talen. Antalet lokalorganisatiöner är okänt men har upp— skattats till omkring 1 000.
Sedan den kommunala rösträtten infördes för invandrare har in— vandrarörganisationernas roll som cpinionsbildare ökat. De stora frågorna för invandrarna är rätten till arbete, utbildning, språk och kultur. Erfarenheterna visar att invandrarna är arbetslösa i högre grad än andra och därmed också socialbidragsberoende. Erfa— renheten visar också att invandrarna ofta kommer i kulturkonfon— tation då både invandrarnas egna organisationer och det sociala nätverket i övrigt liksom socialtjänsten kan behöva göra ireat—
ser .
För invandrarna spelar både fackföreningsrörelsen och idrottsrö— relsen en stor roll. Det finns exempelvis inom LO 350 000 medlem- mer som kommer från andra länder. Det innebär att cirka 20 % av medlemmarna i LO har invandrarbakgrund. ID har på de flesta orter en ldcalorganistion med uppgift att bevaka invandrarmedlemmarnas
behov .
Riksidrottsförbundet har uppgett att det finns över 300 idrotts- föreningar för invandrare i landet. Enligt riksidrottsförbundets stadgar skall idrotten inriktas på att utveckla deltagarna fy- siskt, psykiskt, socialt och kulturellt.
5.4.5 länkarna, Verdandi och R—förbunden
Länksällskapen bidrar sedan länge aktivt i rehabiliteringen av alkoholmis sbrukare .
I de s.k. R—förbunden ingår Alkoholproblenatikernas riksförbund (ALRO), Riksförbundet för familjers rättigheter (RFFR), Riksför— bundet wr hjälp åt läkemedelsmissbrukare (RFHL) och Riksförbun— det för social och mental hälsa (RS/JH). De har alla utvecklats från mitten av 60—talet. Verdandi, arbetarnas nykterhetsförbund, har en tidigare bakgrund.
Samtliga dessa organisationer spelar en betydelsefull roll genom att utveckla speciella sociala nätverk. De är också viktiga som opinionsbildare i sociala frågor och gör mycket stora insatser i
det sociala rehabiliteringsarbetet.
Alla förbunden stöder intentionerna bakom socialtjänstlagen och portalparagrafens mål om demokrati, solidaritet, jämlikhet, trygghet och aktivitet i samhällsfrågor.
Förbunden ställer sig odcså bakom socialtjänstens principer om frivillighet och verkar mot ökat tvång i socialtjänsten. Genom socialtjänstens frivillighetsprincip har samarbetet kunnat byggas ut mellan socialtjänsten och klientorganisationerna. Varje ökning av tvångsinslagen i socialtjänsten tenderar att undergräva detta
samarbete .
5.5 Föreningslivet och socialtjänsten. Stödinsatser.
Socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskil—
da och gruppers egna resurser.
Till socialnämndens uppgifter hör att medverka i samhällsplane— ringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer,
föreningar och enskilda främja göda miljöer i kommunen.
Socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga på sociala erfarenheter oda särskilt syfta till att påverka utfonm— ningen av bostadsområdena i kommunen.
I dessa författningsbestämmelser ryms socialnämndens ansvar är att även ge stöd till föreningslivet i kommunen. Det är ett kom— munalt intresse i linje med socialtjänsten att ge stöd till före— ningslivet så att detta kan fungera och utveckla aktiviteter och
sociala nätverk .
Två krav bör ställas på socialtjänstens stöd till Ereningslivet. Det första är att stödet skall lämnas till organisationer som vilar på en demokratisk grund och vars verksamhet baseras på samma grundvärderingar som socialtjänsten. Det finns inte anled— ning för socialtjänsten att stödja organisationer som favoriserar "högpresterande", är rasistiska eller på annat sätt motverkar jämlikhets— och solidaritetetålet.
Det andra kravet är att socialtjänstens stöd inte får innefatta sådana förbehåll som får en styrande effekt på organisationerna. Ett stöd till föreningarna får inte inkräkta på deras frihet, integritet, initiativförmåga eller vitalitet. Organisationerna får inte mista sin möjlighet att kritiskt granska samhället eller myndigheternas, inkl. socialtjänstens, agerande. När föreningsli— vet erhåller stöd måste socialtjänsten på olika sätt slå vakt om
kritikfriheten och om organisationernas oberoende.
Föreningslivets behov av stöd varierar från ort till ort och från kommunområde till kommunonråde. Ofta har föreningslivet svårt att erhålla expeditionsldcaler eller ldcaler för aktiviteter. Här kan socialtjänsten fylla en viktig funktion oavsett om det i kommmen finns en fakultativ nämnd, exempelvis fritidsnämnd, eller inte. Det är emellertid inte bara det traditionella och etableraie föreningslivet som behöver ldcaler. Många nya organisationsformer uppträder för att tillgodose medborgarnas behov och intresse.
Ungdomar är för att närma ett exempel ofta speciellt intresserade av musik. Misikrörelsen är på sätt och vis en av de största folk— rörelserna. Det finns tusentals musikgrupper som saknar lokaler. Samtidigt har socialtjänsten lika ofta ldcaler i förskolor, fri— tidshem eller i andra anläggningar som står tomma under kvälls—- tid.
Ledareöehovet är stort inom föreningslivet. Till större förening- ar fordras anställd personal. Även här kan socialtjänsten behöva
gå in eller stödja organisationerna så att deras behov blir till—
godosett .
Ett annat behov rör resurser att föra ut föreningarnas budskap. Det kan ge ett gott stöd om socialtjänsten medverkar till att
tillhandahålla kontorsutrustning för småföreningarna.
Det som här redovisats är endast näimt som exempel då socialtjän— sten kan ge xärdefullt stöd till föreningslivet utan att styra dess verksamhet.
Det är naturligtvis av speciellt intresse för socialtjänsten att också stödja utvecklingen av sådana kooperativ som önskar hand- lägga frågor som kommunen traditionellt svarar för. Vi anser det viktigt att poängtera att sådana koqöerativ måste ges samma eko- nomiska förutsättningar som komunerna för motsvarande verksam— het, för att jämlikhetsmålet skall kunna garanteras. Det gäller exempelvis kooperativa förskolor.
5.6 Föreningslivet och socialtjänsten. Samverkan
I det följande kommer vi att redovisa samverkan mellan förenings-
livet och socialtjänsten. I ett senare avsnitt belyser vi den praktiska tillämpningen som vi har fått exempel på genom enkäter,
konferenser, rapporter m.m. 5.6.1 Samverkan med föreningslivet — frågeställningar
Någon ansats till att definiera folkrörelser i förhållande till frivilliga organisationer i övrigt har inte ansetts nödxändigt i förarbetena av det enkla skälet att vad man säger om folkrörel— serna anses på det hela taget relevant för frivilliga organisa— tioner. I propositionen understryks att "Folkrörelsernas och de frivilliga organisationernas insatser kommer inte att bli mindre
viktiga i framtiden" (s. 362). Därför dras den slutsatsen att vi
bör satsa ännu mer på att på den Vägen ta till vara den enskildes
inneboende förutsättningar och resurser.
Kontaktytorna för samverkan mellan socialtjänsten och de frivil— liga organisationerna är stora. Det framgår dels av lagstift— ningen dels av förarbetena till socialtjänstrefomen. I prqaosi— tionen (s. 354) heter det:
"Med samverkan aVses här såväl en mera allmän sådan om samhällsplaneringen m.m. som en samverkan i enskilda ären— den. Samverkansparter kan vara andra myndigheter som pri— mär— och landstingskorrmmala organ, försäkringskassan, arbetsnarknadsmyndigheterna, polisen m.fl. eller frivilliga organisationer av olika slag. Ibland kan det vara, eller bli fraga cm, fasta samarbetsorgan och i andra fall enbart en informationsöverföring."
Sammenfattningsvis kan konstateras att socialtjänstens samverkan
med föreningslivet kan omfatta socialtjänstens samtliga tre hu— vuddmråden.
Strukturinriktade insatser Allmänt inriktade insatser
Individuellt inriktade insatser .
Vid sidan av föreningarna har den enskilde viktiga uppgifter inom socialtjänsten som kontaktperson och kontaktfamilj. Men även här kommer organisationerna in på det sättet att de kan vara en vik— tig "rekryteringsbas" för socialtjänsten i arbetet på att få fram lämpliga frivilliga medarbetare.
Något om behov och problem Behovs förskjutningar Det finns också vissa mer principiella och problenorienteräe an—
satser i behandlingen av frågan om samverkan. Ett spörsmål är hur
socialtjänstens mål, organisation och samverkansformer påverkar
behovet av samverkan (prop. s. 353). På ena sidan har den på helhetsprincipen grundade integrationen av nämnd— och förvalt— ningsorganisation minskat behovet av en "gränsöverskridande" samverkan, eller i varje fall övergått i en "intern samverkan".
På andra sidan har samma princip ökat behovet av samverkan mellan
socialtjänsten och samhället i övrigt. Ett behov som följer av att sociala problem på olika nivåer sätts in i ett större samman—
hang än vad som var fallet inom den traditionella socialvården. "Därför måste också socialtjänstens behov av kontakt och samver—
kan ses i ett brett samhällsperspektiv" (prop. s. 353). Organisatoriska frågor
I ett aVseende modifierade socialutredningen (SU) i slutbetänkan— det år 1977 sina överväganden i principbetänkandet år 1974 en organisationen av samverkan. Det talas visserligen mest om sam— verkan mellan myndigheter, men frågan har relevans också är
samverkan med de frivilliga organisationerna.
"Nied hänsyn till vad som anförts i remissvaren anser sig SU numera vilja lägga mera vikt vid att samarbetsorgan för skil— da dtm'åden och särskilda frågor verkligen kamrer till stånd än att olika samarbetsorgan inom en kommun sammanförs till ett enda organ. SU vill också betona att samarbetet bör ske på olika nivåer. På en nivå, som gäller planering och rikt- linjer, är det angeläget att Ejrtroendenän blir effektivt engagerade. På en annan nivå, som gäller metoder i arbetet och behandling av enskilda ärenden, är det lika angeläget att direkt handläggande personal engageras i samarbetet. Det är också vikti t att finna former för klienternas medverkan i de ärenden som berör den. (Kursiverat här) .
Inrättande av samarbetsorgan enligt riktlinjerna i principbe— tänkandet får heller inte ges den innebörden, att samarbets— organen tar över någon del av ansvaret från resp. huvudman. Ansvaret måste obetingat ligga hos resp. huvudmän eller nämnd. Ett samrådsorgan eller ett behandlingskollegiun skall ses som ett hjälpmedel, en resurs, som skall utnyttjas Rör att bättre kunna lösa problem som berör flera huvudmän. Men i resp. huvudmans ansvar för eget område bör ingå en skyldighet att ta initiativ till samverkan där den kan ge ett bättre resultat för den samlade verksamheten.
Med denna principiella syn på samarbetet bör det också Xara tillfyllest att berörda huvudmän ges direktiv att samordna sin verksamhet i de fall det gagnar syftet utan det för den skull är erforderligt att i detalj reglera formerna för sam— arbetet." (SOU l977:40, s. 616).
Lagfäst ansvar
Socialnämnden har ett förstahandsansvar för att samverkan med
andra organ i samhället kommer till stånd. Bestämmelser om detta
finns i 5, 8, 9 55 socialtjänstlagen (SoL).
Så Till socialnämndens uppgifter hör att
göra sig förtrogen med levnaisförhållandena i kommu— nen,
medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommmen,
informera om socialtjänsten i kommunen,
genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,
svara Rör omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till fa— miljer och enskilda som behöver det.
Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper oda enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med orga— nisationer och föreningar.
Socialnämndens insatser för den enskilde skall utfor— mas odd genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisa— tioner och andra iåreningar.
Som framgår av lagtexten är inte formerna för samverkan regle—
rade.
I nskränkningar
Särskilt vid samverkan i enskilda ärenden måste sekretesäbestäm— melserna uppmärksammas. Socialutredningen framhöll som angeläget att besluten om samarbete inte fattades över den enskilda perso—
nens huvud och att han eller hon har möjlighet att motsätta sig
samarbetet .
I propositionen uttrycktes saken så:
——— Samverkan med andra myndigheter eller organisationer genom informationsutbyte i ärenden som rör enskild person bör inte ske annat än när personen har samtyckt till samarbetet såvida inte t.ex. en uppgiftsskyldighet uttryckligen har angetts i lag. ——-"
lm annan fråga gäller vissa relationer mellan socialtjänstmyndig— heter på den ena sidan och de frivilliga organisationerna på den andra sidan. Det säger sig självt att de båda verksamhetsibnmerna måste ha ett delvis gemensamt "verksamhetsfält", här närmast att
båda verksamheterna delvis omfattar samma människor.
Vidare bör de frivilliga organisationerna i principiella och hu- manitära frågor inte stå för värderingar som är klart oförenliga med socialtjänstens mål och riktlinjer. Då saknas en grundläggan— de förutsättning är samverkan. Det betyder dock inte att frivil— liga organisationer måste vara idémässigt dogmatiskt bundna till socialtjänsten, som villkor Er samverkan med denna. Någonstans ligger emellertid brytpunkten mellan acceptabel och oacceptabel samverkan. Av flera skäl skall vi inte försöka precisera var den ligger, främst därför att villkoren måste i viss mån kunna varie— ra alltefter vad samverkan gäller. De enda mer generella krav som här kan ställas är att samverkanspart skall vara organiserad ef— ter demokratiska principer och i samverkansfrågorna inte ha en inställning som klart strider mot socialtjänstens sociala och hu-
manitära principer i dessa frågor.
Det har i förarbetena samtidigt strukits under att socialtjänsten inte får söka påverka det fria organisationsväsendets egna värde— ringar och mål för deras verksamhet. Organisationerna bör inte bli "filialer" till de sociala myndigheterna. Dessa sitter här med ganska starka kort på hand: de har ansvar för initiativ till samverkan, de har makt över bidragsgivningen till föreningslivet, de besitter inte sällan ett mer eller mindre professionellt kun— nande i frågor som samverkan omfattar Od'l de fungerar i kraft av
en lagstiftning som präglar myndighetens verksarhet.
Parterna bör vara medvetna om de här riskerna i den policy som utvecklas. Det är inte möjligt att förebygga riskerna genom de— taljerade tillämplingsföreskrifter. Vi kan i stort sett ansluta oss till följande uttalande av socialutredningen (SOU l974:39, s. 438).
"Det är önskvärt att i varje kommun finna former för samver— kan mellan sociala centralnämnder och de enskilda organisa- tionerna. Det kan ske genom att inrätta handikappråd, ung— domsråd och liknande. Det kan också ske i tillfälliga samar— betsgrupper för särskilda projekt.
Socialutskottet anförde i betänkande 1972: 23 i anledning av motioner om samarbete mellan samhällsorgan och ideella orga—
nisationer som bedriver social verksamhet:
"Det torde vara motiverat att i stället för att genom centra— la direktiv noggrant reglera verksamheten, i hög grad överlå— ta den närmare utformningen av samarbetet till de olika orga— nisationerna och samhällsorganen. Härigenom kan man ta hänsyn till de skiftande förhållanden som råder på olika orter i fråga om organisationernas karaktär, resurser och verksam— hetsinriktning . "
Socialutredningen kan med understrykande av en positiv syn på samarbetet mellan den samhälleliga socialvården och de en— skilda organisationerna på området ansluta sig till socialut—
skottets uppfattning . "
Det sagda är väl förenligt med våra direktiv. De syftar inte till att statsmakterna skall detaljreglera denna samverkan utan vi skall ta reda på hur samarbetet m.m. utformas och överväga möj-—
ligheterna att intensifiera denna samverkan.
5. 6. 2 Konflikt och samverkansperspektiv
I samarbete mellan två parter utgår man från ett ömsesidigt gi— vande och tagande. Ett sådant synsätt förutsätter dock någorlunda jämbördiga parter. I det samarbete vi beskriver här rör det sig knappast om jämbördiga parter. Socialtjänsten som myndighet och som till vissa delar även penningbeviljande myndighet har överta— get och kan egentligen diktera villkoren ib'r samarbetet. I vårt bakgrundsmaterial framkommer oro från föreningar och organisatio— ner att samarbetet kan utplåna den egna'föreningens profil och budskap genom att kommunen/ socialtjänsten ställer hårda villkor för samarbete, "sätter sig på" föreningarna eller lägger på dem vårdansvar som kan ändra deras ursprungliga inriktning. Före—
ningarna riskerar därmed att förlora sina medlemmar.
Som vi nämnt tidigare har det understrukits i förarbetena till SoL att socialtjänsten måste vara medveten om de här riskerna och vi skall utveckla det litet närmare eftersom vi anser det grund-
läggande för samarbetet socialtjänst—föreningsliv.
Det förekommer på sina håll diskussioner om föreningslivet är ett komplement till socialtjänsten eller om socialtjänsten komplette- rar föreningslivet. Det här resonemanget har enligt vår mening inte någon relevans. Om man ser på socialtjänsten och förenings— livet utifrån medborgarnas eller klienternas perspektiv represen— terar de två olika företeelser får den enskilda människan och att
de skulle korplettera varandra förefaller knappast naturligt.
Socialtjänstens uppgifter framgår av 5 5 SoL, som vi har citerat tidigare men som i det här sammanhanget är så central att vi upp—
Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,
medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra sam— hällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,
informera om socialtjänsten i kommunen,
genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förut— sättningarna för goda levnadsförhållanden,
svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd odu vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer oda enskilda som behöver det.
För att genomföra sina uppgifter i samhällsplaneringen och för att främja goda miljöer och goda levnadstiirhållanden och nå ut till människorna med infomation måste socialtjänsten samarbeta med Ereningslivet. Socialtjänsten kan inte och skall inte själv tillgodose alla de behov som den avslöjar men den skall främja, stödja och ta tillvara de resurser i samhället som kan åstadkomma goda livsvillkor för människorna. Här är föreningslivet en viktig samarbetspartner. När det gäller de enskilda människorna skall socialtjänsten hjälpa och behandla med all den mmlpetens och professionalism som står till buds. Den kan inte och skall inte åstadkomma särskilda sociala nätverk för den enskilde utan ta tillvara de möjligheter som finns i omgivningen och ge stöd åt
det sociala nätverk som finns.
Vad är då föreningarnas och organisationernas uppgift? I våra di— rectiv sägs "Folkrörelserna har varit oda är en drivkraft i det socialpolitiska reformarbetet. Organisationerna g'jr stora insat— ser för att öka gemenskapen, förmedla kunskaper och medverka till
att lösa sociala problem".
Medlemmarna i en organisation/ förening har ett gemensamt intres— se, mål eller program som förenar dem. Det skapar vi—känsla och samhörighet och många gånger också ansvar för varandra. [Van bryr sig om. Arbetet/gemenskapen bygger på frivillighet och oberoende och man är självständig i Erhållande till myndigheter. Före— ningslivet skapar miljöer och kvaliteter som utgör en viktig del i de flesta människors sociala nätverk. Det bidrar också t.ex. genom kamratstödjande verksamhet till enskildas rehabilitering. Föreningslivet kan däremot inte och skall inte gå in i en behand— lingsrelation av professionell art till en enskild människa eller ta på sig omfattande vårduppgifter. Då är risken stor dels att behandlingen inte kan utöras kompetent och dels att föreningens övriga verksamhet blir lidande. Nan tappar sitt ursprungliga mål
och medlemmarna flyr föreningen.
5.7 Samverkan i praktiken
I det här avsnittet skall vi redovisa två enkäter, den ena från 1983 ställd till socialförvaltningarna i ett 30—tal kommmer och den andra från våren 1985 till ett stort antal riksorganisatio- ner. Vi skall dessutom redovisa några rapporter i ämnet och slut— ligen erfarenheter från tre konferenser, som vi tagit initiativ till tillsammans med socialförvaltningarna i Umeå, Perstorp och Botkyrka under våren 1985.
5.7.1 Redovisning av enkät till vissa kommmer
Under våren 1983 sände socialdepartementet ut en enkät till 30 av landets kommmer — med tillsammans 1,8 milj. invånare — för att få en bild av samverkansformer mellan socialtjänsten och före— ningslivet ute i landet. Enkäten var ett första steg i vår fakta— insamling. Den inriktades på två huvudfrågor, dels beskrivning av befintligt samarbete och erfarenheter av detta, dels planer på framtida samverkan och hur den borde utvecklas.
Samtliga 30 kommuner besvarade enkäten. Vi lämnar här en allmän redovisning av enkätsvaren och redogör sedan särskilt för svaren från tre kommmer, Eskiltuna, Norrköping och östersund. Där har vi även tagit kontakt med resp. kom för att kunna ge en bild av samarbetet under tiden efter 1983.
Allmänt kan sägas att socialnämndernas/socialförvaltningarnas samarbete med föreningsliv och organisationer varierar kraftigt. I några kommuner finns ett organiserat samarbete med en klar målinriktning, i andra förekommer sporadiska kontakter. Vi vill dock påpeka att enkäten rörde tiden före 1983 och en del har hänt
sedan dess. Det framgår bl.a. av vårt övriga faktaraterial.
Mer frekvent samarbete mellan socialtjänsten och föreningslivet förekommer i första hand med klientorganisationer, pensionärs— och handikappföreningar, nykterhets— och idrottsorganisationer, studieförbund, övervakarföreningar och kvinnojourer.
Så gott som alla kommer har handikappråd och pensionärsråd med representanter för handikapp— resp. pensionärsföreningar, där främst strukturella/samhällsplaneringsfrågor behandlas. Dessutom föreqommer samarbete med olika pensionärs— och handikappförening— ar i allmänt inriktade insatser, t.ex. i form av infomation och kultur-, motions— och nöjesaktiviteter. Exempel finns också på
individinriktade insatser som Väntjänst och telefonservice.
Flertalet kommmer har ett nära samarbete med klientorganisatio— nerna — Länkarna, Verdandi, RFI-IL, ALRO, FNN m.fl. Dessa organisa— tioners verksamhet omfattar bl.a. dagverksamhet för ex.vis miss- brukare, informationsverksamhet i skolan, individuell rådgivning och kamratstöd.
Samarbetet med idrottsrörelsen är enligt enkäten av varierande intensitet. I vissa kommmer eller kommundelar finns ett nära samarbete med idrottsföreningar som tar ett stort socialt ansvar
för ex.vis barns och ungdomars fritid. Man försöker också att få med föräldrarna i så stor utsträckning som möjligt. En utveckling av den typen av aktiviteter planeras i ytterligare några kommer
tillsammans med skolan och fritidsförvaltningen.
Socialtjänstens samarbete med svenska kyrkan och de fria trossam— funden tycks inte vara särskilt omfattande. KFLM/KFUK och Svenska Missionsförbundet nämns oftast i enkätsvaren som exempel på sam— arbete med kyrkliga organisationer. RIA har dock en särställning med sitt arbete för misdarulere och uppges vara en vanlig samar—
betspartner för socialtjänsten.
Samarbete med stuiieförbund och övervakarföreningar är relativt vanligt. Det rör sig här om utbildningsinsatser för personal eller särskilda grupper och stöd till Od'l utbildning av kontakt—
personer .
Hyresgästwreningar, invandrarföreningar, föräldraföreningar, kvinnojourer, Röda Korset, Friluftsfrämjandet nämns endast spora— diskt i enkätmaterialet.
Sammanfattningsvis ger enkäten intryck av att socialtjänsten ser föreningslivets och de olika organisationernas arbete som en viktig resurs i både ett Rjrebyggande arbete och Här enskilda människors och gruppers rehabilitering. Bland de positiva omdöme— na märks kanske främst samarbetet Er barn och ungdom, dels i aktiviteter efter skolan, dels inför särskilda helger och skol—
lov .
Föreningslivet och organisationerna står fria och når andra män— niskor än socialtjänsten. Det ger ex.vis möjlighet till kontakter mellan socialt handikappade och socialt fungerande utiå'ån ett gemensamt intresse och kan bli till stöd i ett rehabiliteringsar— bete. Eör socialtjänsten som sådan bidrar samarbetet med före— ningslivet till att bredda kontakterna och öka serviceinrikt—
ningen och samarbetet Hårbättrar förståelsen oda informationen i båda riktningarna.
Men kommmerna redovisar också problem och svårigheter, t.ex. att det finns misstänksamhet hos föreningarna gentemot socialtjänsten och att socialarbetarna har dålig kunskap om stora delar av före— ningslivet. Man understryker att det finns risker med att över— låta uppgifter på föreningar som åligger socialtjänsten. Det kan medföra byråkratisering av föreningarna och att deras integritet påverkas. Föreningarna vill bl.a. av dessa släl inte att förvalt— ningarna skall få alltför stor insyn i verksamheten.
I materialet finns bara ett fåtal samarbetsformer beskrivna, som har bostadsområdet som utgångspunkt. Det kan kanske förklaras av att enkäten omfattar tiden fram till våren 1983. Bostadsområdet som kärna i samarbetet växer dock fram allt tydligare i social— tjänstens distriktsindelning och i samarbete med skola, fritids— förvaltning och primärvård. I svaren från de tre kommunerna som
vi skall redovisa finns några exempel på samarbete i bostadsområ— det.
Eskilstuna
Socialförvaltningen/ socialnämnden i Eskilstuna kommer under ett år i kontakt med ett 40—tal föreningar, dels genom ekonomiska bidrag till föreningarna och dels genom regelrätta samarbetspro— jekt.
Särskilda pensionärsråd resp. handikappråd finns knutna till so— cialnäxmden som referens— och samrådsgrupper utan beslutsflnk—
tion.
Pensionärsrådet har bl.a. till uppgift enligt reglemente:
— att framföra synpunkter på frågor som gäller utfonmning och utveckling av äldreservicen, — att föreslå förändringar och förbättringar angående servi— ce till och omvårdnaden av pensionärerna, — att bevaka boendeplaneringen och pensionärernas boende—
situation samt att i övrigt vara kontaktlänk mellan pen— sionärsorganisationerna och kommmen".
Pensionärsrådet har sju ledamöter och sammanträder minst en gång
per kvartal .
Kommunala handikapprådet syftar till att vara ett forum är sam— råd och ömsesidig information mellan handikapporganisationer, statliga, landstingskommunala och kommunala organ enligt sitt reglemente. Det har bl.a. till uppgift:
"- att utgöra en kontaktkanal mellan kommunen och handikapp— organisationerna sattt — att vara ett forum för överläggningar, — att verka för att handikappaspekter beaktas i alla före- kommande nämnder och fackförvaltningar, — att utgöra ett forum där handikapporganisationernas sak— kunskap kan förmedlas till kommunens olika facknämnder Od'l där huvudmannen kan få en samlad föreställning om olika handikappgruppers behov och synpunkter, — att verka för att handikappaspekter beaktas på ldqal nivå hos andra myndigheter, sammanslutningar m.m. utifrån det behov som människor med handikapp har, — att informera, förmedla kunskap och erfarenheter, initiera kontakter, ta egna initiativ, anhängiggöra frågor samt framföra önskemål inom sitt verksamhetsområde."
Handikapprådet i Eskilstuna har 21 ledamöter med representanter från kommunala nämnder och styrelser, från landstinget, från arbetsvård, försäkringskassa och ledaröter från handikapporgani—
sationerna.
I ett långsiktigt arbete för att minska drogmissbruk i kommmen, både bland ungdomar och vuxna, har Eskilstuna ett Herårigt pro- gram där olika förvaltningar i samarbete med föreningslivet ge—
nonför aktiviteter. Föreningarna har möjlighet att söka särskilda bidrag för denna verksamhet. Övergripande mål för verksamheten är att "öka kLmskaper och medvetenhet om olika droger och deras ska— deverkningar, att på sikt minska alkohol— och drogkonsumtionen hos kommunedborgarna i allmänhet och att i synnerhet Ejrsöla fördröja debutåldern och minska alkohol— och drogkonsu'mtionen hos ungdomar upp till 18 år.
Under 1982 deltog många organisationer i ungdomsarbetet, bl.a. Unga örnar, FMN, Svenska kyrkan och (VHF. Sommaren 1982 startades också en verksamhet kallad Sommar i City. Den hade som mål att förhindra gängbildning under sommarmånaderna i city och erbjuda intressanta aktiviteter. Verksamheten har sin huvudsakliga för— ankring i KFLM—huset, där en caféverksamhet och programverksamhet anordnas onsdag t.o.m. lördag. Målgrupp är ungdomar 12—20 år med tonvikten lagd på åldersgruppen 15—17 år. Särskild personal finns anställd, en samordnare som är ansvarig för verksamheten och i övrigt beredskapsarbetare, feriearbetare och ungdomsplatser. För-— utom café och program i huset erbjuds ungdomarna olika aktivite- ter från föreningar i Eskilstuna. Fritidsförvaltningen erbjuder läger av olika slag och socialförvaltningen har sin ungdomsmot— tagning öppen, där bl.a. diskussion om sex och samlevnad föréqom— mer och ett program som kallas Drag utan Droger. Sommar i City bygger på att verksamheten skall vara drogfri och att deltagarna inom verksamhetens ramar så långt som möjligt skall vara aktiva i planering och genomförande av aktiviteter. Nan strävar odqså ef— ter en god föräldrakontakt och vuxenmedverkan.
Sommar i City är en del av ett program, Sommar Tillsammans, som bygger på aktiviter för barn och ungdom ute i bostadsområdena. Det startade som ett projekt med stöd av medel från socialstyrel— sens försöksverksamhet med fritidsaktivitet för barn samt medel från kommunens förvaltningar. 1981 byggde verksamheten på sex ba— ser inom kommunen och varje basområde bar själv ett stort ansvar
för bl.a. föreningarnas medverkan i sitt bostadsområdes Sommar
Tillsammans. Det resulterade i ett kraftigt ökat antal samarbe- tande föreningar. Fritidsförvaltningen har deltagit med öppen förskola. Biblioteks— och kulturförvaltningarna har deltagit med personella resurser och med program och skolförvaltningen har ställt läromedelscentralsresurser till förfogande. Den primära målgruppen för de samarbetande förvaltningarna har varit barn vars familjer har små ekonomiska eller andra resurser att ge barn möjlighet till omväxling och rétreation under sommaren. Men verk— samheten har varit öppen för alla barn, tonåringar och äldre.
I redovisningen av verksarheten för 1981 sägs att:
"Ett viktigt delmål i verksamheten har varit att medvetet försöka skapa kontakt till ökad gemenskap mellan människor i bostadsområdena. "
Man anser också att:
"Under den högfrekventa semesterperioden juni — augusti kan alltså Eskilstma kommun erbjuda en omväxlande, stimulerande, upplevande och lärorik sommarverksamhet för barn som av olika anledningar inte har möjlighet att kunna lämna Eskilstuna tätort."
Syftet med verksamheten har således varit att samordna socialför— valtningens, fritidsförvaltningens, skolans och olika föreningars verksamheter. Deltagarna själva har format den konkreta verksam— heten i så stor utsträckning som möjligt och den har främst för— ankrats i närmiljön i bostadsområdet.
Under år 1983 -— 1985 har Sommar Tillsammans utvecklats vidare. Med mottot Kommmen och framtiden arbetar man ute i stadsdelarna tillsammans med många olika föreningar kring olika tema. När man från januari 1986 inför kommmdelsrämder blir dessa ett medel att arbeta mera generellt mot föreningslivet. Bl.a. har man ett stort project för att utveckla fritidshemmens verksamhet för
9—12—åringar ute i kommundelarna tillsammans med föreningslivet.
Man har delat in kommndelarna i lämpliga kretsar och där bildat kretsråd med representanter för yrkesgrupper inom den offentliga sektorn och representanter från föreningarna. Med ledning av vad dessa kretsråd har Ereslagit har man t.ex. sammanställt ett barn- och ungdotspolidskt program som nu genomförs i kommunen.
Norrköping
Norrköping beskriver sin samverkansorganisation för &itids—, kultur—, social— och skolförvaltningarna som en viktig grund för
samverkan mellan socialtjänsten och föreningslivet.
SAMVERKANSORGANISATION FÖR FRITIDS— KULTUR—, SOCIAL— OCH SIOIEÖRVALTNING I NORRKÖPINGS KCMMUN
Kommunstyresle
Social centralnämnd
Biblioteksnämnd
Rotelkommitte
Kulturgrupp
Förvaltningsräd Museinämnd
Samordningsgrupp
Samrådsgrupper inom varje rektorsområde
Rotelkommittén är ledningsorgan och består av ordförande i berör—
Skolstyrelse
Fritidsnämnd
da nämnder. Föreningslivet finns representerat i samordningsgrup— pen men det huvudsakliga samarbetsorganet ute i kormmnmdelarna ut— gör samrådsgruppen som finns i varje rektorsområde. Samrådsgrup— pen består av representanter från fritidsgården, rectorsområdet,
socialdistriktet, biblioteket och som regel ingår också represen— tanter från föreningslivet i gruppen. Dess uppgift är att följa situationen för barn och ungdotar i området och föreslå åtgärder. Gruppen tillförs medel från de olika förvaltningarna för allmänna
fritidsaktiviteter och där utvecklar man aktiviteter tillsammans
med föreningsl ivet .
Barnomsorgens institutioner, förskola och fritidshem, samverkar också med föreningslivet i varierande omfattning. Framför allt gäller det verksamheter för barn i åldern 10 — 12 år.
Kommunen har i sitt utvecklingsprogram för barnomsorgen på olika sätt strukit under samarbetet barnomsorg — föreningsliv. Där
säger man bl.a. :
"Barnomsorg och föreningar bör kunna samarbeta kring prak— tiskt inriktade aktiviteter. Det bör helst ska i öppna former med deltagande av barn som är såväl inskrivna som icke in— skrivna i barnomsorgen. Det bör kunna ske i förskolans ldqa— ler, i föreningens ldqaler eller i närområdets omgivningar.
Barnens introduktion och utslussning i samhället är en lång process som man börjar med redan i &rskoleåldern. Barntea— ter, Milleverksamhet, simning, knattefotboll är exempel på tänkbara föreningsaktiviteter.
Att stimulera till deltagande i föreningslivet är en uppgift för barnomsorgen.
Det är angeläget att barnomsorgens personal tillsammans med föräldrarna medvetet försöker slussa ut framför allt skolbar— nen i Ereningsaktiviteter, vilka allt eftersom kan ta över en allt större del av barnens och ungdomarnas fritid. Barnen behöver förberedas på tiden efter barnomsorgen."
Inom individ— och familjeomsorg samarbetar socialförvaltningen i Norrköping med en rad föreningar. Verdandi har stor verksamhet inom kommunen för invandrargrupper cdi ungdomsgrupper. Man försö- ker skapa meningsfull fritid i dagcenterverksamhet för missbmka— re och man bedriver viss uppsökande verksamhet. DKSN (De kristna samfundens nykterhetsorganisation), Sällskapet Länkarna och Län—
karna —73 får bidrag av kommunen och arbetar alla med misaruka— re. IK Trim driver tillsammans med KFUM en fritidsgård. Före- ningen Jourhavande Medmänniska och Norrköpings Kvinnohus har båda telefonjour och Kvinnohuset ger också fortlöpande stöd till kvin— nor som utsatts för misshandel. Alla de här föreningarna får eko—
nomiskt stöd genom socialnämnden och dit hör också invandrarföre—
ningar, FMN m.fl.
Socialförvaltningen i Norrköping anser att samarbetet är mycket positivt, men menar dock att det finns behov av att bredda samar— betet till andra föreningar och att det ligger en risk i att ett fåtal organisationer bedriver verksamhet med en ökande andel an— ställd personal, som blir beroende av kommunens bidrag till före—
ningarna.
Inom äldre— och handikappomsorgen finns handikappråd och pensio— närsråd, liksom i de flesta andra kommer. Man arbetar odcså tillsammans med bildningsförbunden, Röda Korset, Korpen, kyrkliga samfund, bostadsrättsfjreningar, invandrarföreningar, politiska föreningar och hyresgästföreningen. Samarbetet gäller både struk— turella och allmänt inriktade insatser. Även här är erfarenheter—
na positiva av de olika formerna för samarbete.
Norrköpings socialförvaltning redovisar också ett särskilt pro— jekt, Navestads bostadssociala projekt, i samverkan mellan so— cialtjänst, föreningsliv m.fl. som exempel på strukturinriktade och allmänt inriktade insatser för att förbättra förhållandena i ett bostadsområde med en omfattande social problematik. I en redovisning av projektet beskrivs Navestad:
"Navestad är ett bostadsområde med annorlunda utformning, beläget 4,5 km. från Norrköpings centrum med närhet till skog och sjö. I området finns både flerfamiljshus och atrium— och radhus.
När området var färdigbyggt, 1972, fanns det 1 754 lägenheter i flerfamiljshus, övervägande tre rum och kök (70 %). Reste- rande Var tvåor och några ettor. 632 rad— och atriumhus på 4 — 5 rum och kök samt 100 radhus för pensionärer på två rum
och kokvrå. Samtliga bostäder i området ägs av kommunala bostadsadretaget Hyresbostäder. "
När området var färdigkyggt hade bristen på bostäder minskat och det uppstod en rätt kraftig segregation inom området. En stor del av hyresgästerna i flerfamiljshusen var unga familjer, en del familjer med sociala problem och en stor procent invandrare. Det här var inget unikt för Norrköping i början av 70—talet. Bostads— ministern tillsatte 1975 en bostadssocial delegation för att försöka finna lösningar på problemen. Navestad utsågs 1976 som försöksområde av delegationen och fick medel för anställning av en projektsekreterare. Från 1978 har kommunen övertagit den kost—
naden .
Målet för förändringen uppsattes av ledningsgruppen:
"Ehmligt ledningsgruppens uppfattning var det nödvändigt att förändra områdets sociala struktur. Detta kan inte ske utan en mycket vid samverkan mellan statliga och kommunala myndig— heter, bostadsäretag och deras anställda, de boende och olika folkrörelser. Konkreta försöksobjekt måste startas och utvärderas i avsikt att förbättra såväl den sociala som den fysiska miljön i området. Resultatet bör bli ökad trivsel och samhörighet och därmed ge lägre omflyttning och mindre antal lediga lägenheter."
Man satte upp ett antal delmål för att förbättra området, bl.a. ombyggnad av bostäder, förbättring av den fysiska miljön, för— bättring av social/kulturell service, t.ex. utbyggnad av barnom- sorgen, öppen förskola, dagverksamhet för äldre, trygghetslarm, bokcafé, förbättrad trafikförsörjning. Olika arbetsgrupper bilda— des inom projektet och i många av arbetsgrupperna har förenings— livet varit med i förändringsarbetet. Man har bidragit till start av bl.a. kontaktcentrum och systugan. Men föreningarnas arbete samordnas huvudsakligen i fritids— och kulturarbetsgruppen. Vik— tiga uppgifter är fritidsutbudet inom området och aktiviteter under skolloven. Nan har också en "utanför"—verksamhet vid fri— tidsgårdens danser, dvs. man stöttar ungdom som inte kommer in på
danserna som är drogfria. "Utanför"—verksamheten har på ett posi—
tivt sätt minskat anonymiteten i området och sägs umslettas av
ungdomarna .
Området har som tidigare nämnts stor invandrartäthet och invand— rarverket startade ytterligare projekt i området kallat Samverkan
i grannskapet (SIG). Det fick aVsevärd betydelse för bildande av invandrarföreningar och stöd till enskilda invandrare.
Under åren 1983—1985 har den breda samverkan i Navestad fortsatt. Man riktar sig nu särskilt mot invandrargrupper och ensamma män. Engagemanget och samverkansbrmerna från Navestad har smittat av sig till ardra delar av kommunen och man arbetar nu mindre fonma—
liserat.
I de delar av kommunen där lwmrmmdelsri-imnder redan inrättats anser man att man fått samordningen till slänks och man har kun— nat ta upp samarbete enligt modell från Navestad. S(ärblacka är
ett sådant område . Östersund
Östersund har liksom många andra kommuner ett nära samarbete med klientorganisationer som Länkarna, RFHL, Jämtlands förening för alkoholmissbrukare och Qvinnoföreningen för stöd och hjälp till misshandlade kvinnor, där enskilda klienter kan få stöd och hjälp. Förmedling av kontakter med dessa organisationer sker ge— nom personbesök eller telefonkontakt med föreningarna.
I enkäten redovisas två bostadsområden, Körfältet och Brunflo, där särskilt stora sociala problem uppstått och där start av fö- reningar eller aktivering av befintligt förenixgsliv ingått som ett led i att förändra bostadsområdet.
Körfältet byggdes under åren 1966 —- 1975 och omfattar ca 1 300 lägenheter. Området har planerats med grönytor och fritidsanlägg—
ningar. 1980 bodde där ca 2 800 människor, en ung befolkning. An— talet ensamstående mödrar var stort, arbetslösheten bland männen var 16 % och ännu större bland kvinnorna, ca 40 %. Det fanns en aktiv fritidsgård med målet att skapa en drogfri miljö och en gårdskänsla, men en stor grupp ungdomar kände sig inte höra herma
någonstans .
Körfältet saknade eget föreningsliv så när som på en pensionärs— förening. All annan föreningsverksamhet var förlagd utanför områ— det. Eh fältarbetsgrupp av socialsekreterare initierade bildandet av en idrottsförening, Körfältets IF. En egen idrottsförening ha— de länge varit en önskan hos en grupp ungdomar. På det här sättet startade man föreningsverksamhet i området för att arbeta upp en känsla för det egna området. Verksamheten består av ett fotbolls— lag i div. V och barnverksamhet i form av träningsgrupper, korp— lag för flickor och volleyboll. Föreningen har också anordnat familjedagar i bostadsområdet. Bostadsrättsföreningar och hyres— gästföreningen har sedan bildat ett eget föreningsråd för infor—
mell samverkan i området.
I Brunflo tog socialförvaltningen initiativ till kontakt med 5— reningarna för att engagera den i ett samarbete får att motverka bl.a. en ökad ungdomskriminalitet i området. Man ville vända at— tityden "I Brunflo finns ingenting att göra" till "I Brunflo finns massor att göra". Man ordnade bl.a. en särskild Brunflo-dag för att presentera föreningarna för befolkningen och även upprana till bildandet av nya fjreningar. Målet att stärka föreningslivet i Brunflo och få föreningarna att samarbeta har bl.a. resulterat i ökat deltagande i föreningsverksamhet. Föreningarna har själva bildat ett föreningsråd för fortsatt sararbete.
I östersund förekommer också samarbete med Han och Scola—före— ningar för att få föräldrar att engagera sig i sina tonåringars sysselsättning, främst fredag— och lördagkvällar. Kamratwre— ningen Arken har bildats får att ungdomar som genomgått rehabili—
tering i Arkens verksamhet, skall ge varandra fortsatt stöd i praktiskt föreningsarbete, stuiieverksamhet och samvaro i övrigt.
Inom barnomsorgen fårdtommer bl.a. samverkan med ldcala kultur— föreningar och Skid— och friluftsfrämjandet.
Pensionärsråd finns i östersund, liksom på många andra orter och det finns också förtroenderåd vid servicehusen. Pensionärsfjre— ningarna har tagit initiativ till en rad verksamheter. [Van har bildat en samordningsgrupp främst för pensionärsföreningar och Röda Korset för att bättre fördela besök hos ensamma pensionärer. Röda Korset, PRO, diakonissan och Riksbyggen har gemensamt beslu— tat intervjua alla pensionärer inom ett bostadsområde, där sär— skilt många personer är ensamma, för att kunna förbättra kon— taktverksamheten för dessa pensionärer.
Pensionärsföreningen har också långt framskridna planer på att starta en fritidsinformation för pensionärer där man med frivil— liga insatser lämnar infomation om fritidsverksamhet och dess— utom samordnar aktiviteter mellan föreningarna, kommunen och
landstinget, för att bl.a. minska kostnaderna för artistmedverkan
i olika sammanhang .
Kommmalt handikappråd finns i östersund i relativt konventionell form. Men därutöver används ex.vis DHR, Synskadades förening, FUB och RBU i utbildning av hemtjänstens personal resp. barnomsorgens
personal .
Socialförvaltningen i östersund har i sitt svar understrukit att samverkan med föreningslivet bör inriktas på lokal nivå och i bostadsområdena för att komma så nära de berörda människorna som möjligt. Man pekar på utvecklingen av äldreomsorgen, barnomsorgen och uppsökande verksamheten som har sin naturliga Erankring i bostadsområdet. Nan hänvisar också till utvecklingen av hyres— gästernas ökade juridiska och ekonomiska ansvar och de olika for—
mer av boendeföreningar och gårdsråd som bildats där man kan öka trivseln genom att skapa kontakter mellan boende, gemensamma ar— betsuppgifter och ansvar. Där kan utveckling ske mot vidgat grannansvar, kocperativa verksamheter, fritidsakt-iviter osv. Det etablerade föreningslivet är ännu bara till en del anpassat till
en sådan utveckling .
Under 1983—1985 har man i två nya bostadsområden Solberg och 'Ibr— valla från socialförvaltningen gått in med personella resurser för att starta en samverkansprocess i områdena. Man har bildat boföreningar och med dessa som bas utvecklat vissa fritidsaktivi—
teter som Jeffestuga, fotolaboratorium, en områdestidning, stu- diecirklar och man har anordnat grillfester. Solberg var det
första området och erfarenheterna därifrån tog man med sig till Torvalla där man nu också bildat ett föreningsråd. Från social—
förvaltningens sida anser man att erfarenheterna är positiva och
man vill fortsätta att stödja verksamheten ute i bostadsområdena.
Bostadsområdet Körfältet har utvecklats vidare oda de personer,
kvarterspolis och fältarbetare, som bidrog till att starta idrottsföreningen har kunnat dra sig tillbaka och verksamheten
fort sätter .
Kamratföreningsverksamheten kring Arken har upphört sedan Arken- projektet upplösts och flyttats utanför länet. Underlaget för fö-
reningen har därmed försvunnit.
5. 7. 2 Enkät till riksorganisationer
Vår andra enkät ställdes våren 1985 till 169 riksorganisationer som finns registrerade hos civildepartementets enhet för kommu—
naldemokrati och folkrörelser. De 74 organisationer som besvarade enkäten representerar många olika intressegrupper, ex.vis bild— ningsförbtmd, fackliga organisationer, folkets hus—rörelse, Fol— kets Park, handikapporganisationer, hyresgäströrelse, idrottsrö-
relse, invandrarföreningar, klientorganisationer, kristna organi— sationer, kvinnoorganisationer, motororganisationer, nykterhets— rörelse, pensionärsorganisationer, politiska organisationer och ungdomsorganisationer. Enkäten omfattade fem frågor och vi skall i den här redovisningen ge exempel på de synpunkter som framkom—
mit i svaren. Fråga 1
För det första frågade vi om organisationerna har ett centralt prgram, centrala riktlinjer eller motsvarande för de ldcala fö-
reningarnas eller gruppernas samarbete med socialtjänsten. 24 or— ganisationer uppgav att de har sådana program eller riktlinjer.
Vi skall här ge exempel på sådana riktlinjer från Verdandi. I en skrift "Kamp för rättvisa i handling" redovisar Verdandi sin syn på samarbetet med socialtjänsten.
Man konstaterar inledningsvis att samarbetet är nödvändigt men
inte får bedrivas så att föreningarnas oberoende och självstän-
dighet kommer i fara, vilket kan ske om man bedriver gemensam verksamhet. Samarbetet bör i stället "utformas som ett erfaren— hetsutbyte" där båda sidors kunskaper tas till vara. Alla kontak— ter när det gäller en enskild person sker helt på den personens villkor och för att förstärka hans eller hennes totala situation, understryker Verdandi.
Samarbetet med socialtjänsten måste enligt Verdandi utgå från or— ganisationens demokratiska förutsättningar. Socialtjänsten får sålunda inte med maktmedel tvinga föreningar att arbeta enligt
socialtjänstens önskemål .
Verdandi nämner i sin skrift några praktiska konsekvenser av sam— arbetet t.ex. betydelsen av Ömsesidig information för att skapa förståelse för varandras Villkor och möjligheter. Riktlinjerna
understryker Verdandis roll att stärka kamrater och bevaka myn— digheters och institutioners arbete. Därför kan man inte åta sig ett "myndighets— eller vårdansvar" för någon person och social—
tjänsten kan inte heller "remittera" någon till Verdandi.
Man Ejrordar att "någon i varje avdelning skall ha särskilt an— svar för kontakterna med socialtjänsten och föreslår att man 10— kalt inventerar vilka behov man har av kontakter med social— tjänsten och gör upp planer för hur kontakter skall tas och hur dessa skall skötas fortsättningsvis".
Fråga 2
Här gällde frågan vilka krav för ett fmgerande samarbete som or— ganisationens program eller riktlinjer ställer på a) socialtjän— sten, b) den egna organisationen och o) andra organisationer/ för— eningar inom kommunen eller kommundelen. Synpunkter på denna frå— ga har lämnats både av de organisationer som har riktlinjer för ett samarbete och från den som inte har det. I det senare fallet
har man hänvisat till organisationens övergripande mål.
Kraven på socialtjänsten handlar bl.a. cm respekt från social— tjänstens sida Rör föreningarnas ideologi och sätt att arbeta, föreningarnas integritet, att Eirstå att föreningar ställer krav för sina medlemars räkning och att det finns kunskaper att hämta i föreningen cm medlemmarnas levnadsib'rhållanden. Man kräver att socialtjänsten skall skaffa sig kunskap om föreningslivet och man vill gärna ge infomation om sin egen verksamhet. Socialtjänsten måste underlätta för ex.vis handikappade att delta i föreningsli— vet genom ledsagarservice, färdtjänst och liknande. Nan önskar också att socialtjänsten skall klargöra vad man förväntar sig av samarbetet med Ereningarna och på vilket sätt man kan ge fri— villiga stöd. Socialtjänsten bör ldraliseras där människorna bor för att bl.a. underlätta samarbetet med det lokala föreningsli—
vet, hyresgäströrelsens kontaktkommittéer, boråd och liknande så
att man tillsammans kan lösa problemen där de uppstår.
Kraven på den egna förenirgen/organisationen är att den skall va— ra organiserad enligt demokratiska principer. Man bör öka möjlig—-
heterna att skapa intresse för sociala frågor och öka kunskaperna om socialtjänsten i den egna organisationen och som en följd av detta söka samarbete med socialtjänsten. Nan kräver således att organisationen själv är aktiv i samarbetet och att man kanske bättre marknadsför sig själv och sin verksamhet. Exempel finns på att man vill skapa ett nät av kontaktpersoner och utbilda ledare för att ta emot och driva meningsfulla aktiviteter iår särskilda grupper. [Van uppmanar de ldqala mreningarna att skaffa sig kun— skaper om den egna Iwmmmmen, att delta i uppsökande verksamhet och att inbjuda socialtjänsten till ömsesidig infomation.
De krav man ställer på andra organisationer som man vill sararbe— ta med är att de arbetar enligt demokratiska principer och att de skall ha respekt för den egna organisationens ideologiska ut— gångspunkter och arbetsformer. han bör arbeta tillsammans utifrån konkreta behov och man bör inte se varandra som konkurrenter. Man anser också att det är viktigt att man informerar varandra om på— gående eller planerade aktiviteter oda att man samarbetar för ge—
mensamma lösningar. Fråga 3
Den tredje frågan rör hinder för samarbetet. Där ges en rad exem— pel på hinder som finns att söka hos såväl socialtjänsten som hos den egna organisationen. Ivan pekar på Ömsesidiga fördomar och brist på infomation, fackliga regler som begränsar föreningsli— vets insatser. Ibnkurrenstänkarde och bristande förståelse för organisationens resurser och ointresse för föreningarnas aktivi— teter och program är andra exempel på hinder. Bristande respekt för organisationens kunskaper om medlemmarnas levnadsRörhållan—
den, brister i den uppsökande verksamheten och information om so—
cialtjänsten anförs också.
Misstänksamhet mot socialtjänsten från vissa medlemmars sida an— ges som ett hinder, liksom socialtjänstens arbetstider där man har svårt att få kontakt med någon från socialtjänsten på helger och kvällar. Man ser också en fara i att släppa in socialtjänsten i föreningens aktiviteter, då man har erfarenheter av att kommu— nen gärna tar över och slätar ut organisationens specifika pro— fil.
Bristande kunskap om varandras möjligheter och arbetsformer och bristen på riktlinjer för hur samarbetet skall gå till, pekar flera organisationer på i sina svar. Några organisationer pekar också på de svårigheter som uppstår när man vill samarbeta över kommmgränserna för att tillgodose en liten grupps behov, ex.vis språkliga minoriteter.
Fråga 4
Här bad vi om exgrml &" lokalt samarbete mellan organisationen
och socialtjänsten som man anser fmgerar särskilt bra. Många or— ganisationer har svarat att deras kmslaper cm ldcala förhållan— den är ytterst begränsade, vilket är förståeligt av många skäl, medan andra har givit en rad exempel på aktiviteter där man i olika grad samarbetar med socialtjänsten.
Vi skall här ge exempel som redovisas helt kortfattat. Dessutom redovisar vi något mer utijrligt kamratstödjande facklig verk— samhet i ID-distriktet i Göteborg, kyrklig verksamhet i Linkö— ping, några idrottsföreningars verksamhet och lVbtorförarnas hel— nykterhetsförbunds aktiviteter på ett flertal orter.
Pensionärsorganisationerna PRO och SFRF ger båda exempel på nära samarbete i utarbetande av äldreomsorgsplaner i bl.a. Södertälje och Gällivare. Handikapporganisationerna deltar i utbildning av hemtjänstpersonal och övrig personal i ex.vis Nynäshamn och Stockholm. Invandrarorganisationerna ger exempel på bl.a. mamma— grupper i malm och flyktinggrupper i Linköping. Sportfiskarna samarbetar med fritidsgårdar i några kommmer. Röda Korset har bl.a. psyko—social mottagning för latin—amerikanska flyktingar i Göteborg och Södermalm kontaktverksarmhet i Stockholm. Svenska Scoutförbundet har "dag—kollo" i Borlänge och Friluftsfrämjandet deltar i barnomsorgsverksamheten i Stockholm med Mille för barn, 4 — 6 år, Strövare får 7 — lO—åringar, skidskolor oda skridsko— skolor. Slutligen uppger Hyresgästföreningen i Södra S(åne att man i bostadsområdet Gullviksborg bl.a. gjort ett handlingspro- gram för området som hyresgästfäreningens kontaktkommittéer, Malmö kommunala bostadsstiftelse och socialförvaltningen tillsam— mans utarbetat.
Kamratstödjande verksamhet inom LO—distriktet i Göteborg
LO i Göteborg har sedan slutet av 1970—talet i mera organiserad form bedrivit fadilig social verksamhet. långt tillbaka har på arbesplatserna funnits grupper och enskilda personer som arbetat med lärkverksamhet eller stödjande insatser till kamrater med missbruksproblem. I slutet av 1970—talet bildades ALM—grupper (mot alkohol och narkotika i arbetslivet) i anslutning till före— tagshälsovård eller skyddskommittéer. Vid 1976 års II)-Kongress beslöt man om grunderna för det fackligt sociala arbetet och ett centralt socialpolitiskt råd inrättades inom ID. 1980 utfärdades riktlinjer för verksamheten.
—- att genom solidariska insatser från facket och dess med— lemmar stödja kamrater som befinner sig i en svag social situation eller har svåra personliga problem — stärka den fackliga gemenskapen genom att integrera socia— la insatser i den vanliga fackliga verksamheten,
- att genom de fackliga representanterna i Röretagsstyrel— ser, skyddsorganisation och anpassningsgrupper verka för att företagshälsovård, arbetsmiljö och personalpolitik utformas så att de motverkar utslagning ur arbetslivet."
De här riktlinjerna innebär att kamratstödjande verksamhet, som länge varit en del av solidariteten och gemenskapen i fackklub— barna, jämställs med och inlemmas i det övriga fackliga arbetet.
Li)-distriktet i Göteborg bildade en socialpolitisk kommitté och ett socialpolitiskt råd, som är en arbetsgrupp inom kommittén. Till kommittén knöts en resursperson för att samordna, handleda och stödja utvecklingen i de 23 förbunden som LO—distriktet be— står av. Ett intensivt uppbyggnadsskeie inleddes.
Under våren 1983 togs närmare kontakt med socialtjänsten och man anordnade en gemensam konferens för att öka kunskaperna om va— randras arbetsområden. Kontaktpersoner från socialdistriktet ut— sågs för arbetsplatserna i distrikten. Socialförvaltningen in- bjöds till studiebesök på arbetsplatserna och deltog i stuiie— cirklar och andra utbildningar för att sprida kunskap om social-
tjänstens arbets former.
I januari 1984 bildades II)—projektet i samarbete med 113—distrik- tet, socialförvaltningen i Göteborg och universitetet i Göteborg
— institutionen för socialt arbete.
Arbetet bedriVS med medel från II)—distriktet, socialförvaltningen och forskningsanslag från Arbetarskyddsfonden. Resurspersonerna avlönas av socialförvaltningen och har sin arbetsplats där men är
Li)—distriktets förlängda arm.
Målsättningen för projektet är
"— att under en treårsperiod utarbeta samverkansformer mellan LO—distriktet och socialförvaltningen,
— att i samarbete mellan fackliga företrädare och social— tjänsten verka för en mobilisering av arbetslivets egna resurser för att förebygga ohälsa och sociala problem."
Socialtjänstens insatser består i huvudsak av utbildning, hand— ledning och stöd, IO:s arbetsuppgifter är att vidareitveckla facklig social verksamhet, kartlägga vilken typ av insatser som LO—medlemmarna på arbetsplatserna behöver från socialtjänsten och
att utbilda socialtjänstens personal i fackligt socialt arbete.
Ett organiserat kamratstödjande arbete bedrivs nu på ett 40—ta1 arbetsplatser i Göteborg och under våren 1985 har man genomfört en kampanj med infonmation, utbildningsmaterial och handbdq med
erfarenheter från fältet .
Självfallet möter man många svårigheter. Det fackliga sociala arbetet har en låg prioritet och man sitter gärna kvar i miss— bruksfrågorna. Fördmarna mot socialförvaltningen är många oda man ifrågasätter på sina håll om det sociala lemratstödjande arbetet verkligen är en facklig fråga. En mycket viktig utgångs— ankt för den kamratstödjande verksamheten är att man inte är blanda samman socialtjänstens och fadqets funktion och man får inte blanda samman kamratstöd och vård.
Socialförvaltningen möter svårigheter genom att man måste finna nya former för arbetet och kunskaperna om fackligt arbete och förutsättningarna för ett sådant är begränsade. man måste också se upp med att inte ta över verksamheten och kväva det fackliga
engagemanget .
I våra kontakter med projektet anser man att erfarenheterna på de arbetsplatser där arbete kommit igång hittills är positiva. På många håll är engagemanget stort oda man har fått ett gott stöd i
socialdistrikten .
Vi avslutar den här reiovisningen av 110—projektet genom ett citat
ur deras projektansökan :
"Kamratstöd används som begrepp för det arbete som sker kamra— ter emellan när en arbetskamrat befinner sig i Idris eller i en utsatt situation. Detta innebär stöd till den enskilde men även samarbete med anpassnirlgsgrupp, företagshälsovård etc. för att erhålla en bättre arbetssituation. Detta är socialt arbete på individnivå...
Kamratstödet visar på och är ytterst beroende av vilka rela— tioner som utbildas på arbetsplatsen och hur det formella sociala nätverket ser ut och fmgerar. En viktig uttalad mål— sättning för det fackliga sociala arbetet är därför det s.k. gemenskapsarbetet, som avser att stärka gemenskapen inom den fackliga organisationen. man försöker mobilisera det sociala nätverket, som finns på arbetsplatsen, alternativt skapa nya nätverk. man tror sig på detta sätt Erebygga och förhindra sociala problem. Inom gemenskapsarbetet ligger även attitydpå— verkande arbete, diskussioner kring arbetsmiljö och socialpo— litiska frågor. Stuiiecirklar, fritids—, och kulturaktiviteter är vanliga medel härför. Denna uppgift torde i högre grad skötas av fackliga fjrtroendemän och anställda funktionärer inom förbundet."
Exgml från idrottsrörelsen
Riksidrottsförbundet tillhör de riksorganisationer som utvecklat riktlinjer/ program för idrottsrörelsens samarbete med social—- tjänsten på det ldcala planet. Man har en referensgrupp till förbundet i sociala frågor som samlar in vad som är på gång i landet, anordnar konferenser tillsammans med representanter från socialförvaltning, skola, fritid och kultur och ger stöd till de föreningar som vill arbeta målinriktat socialt.
Under 1982—1984 har förbundet genomfört en rad regionala konfe— renser i samarbete med Kommunförbundet och landstingen. Där har man diskuterat kring idrottens sociala roll och en utveckling av
samarbete i de egna kommunerna.
Vi skall här ge några exempel på idrottsrörelsens samarbete med socialtjänsten i några kommer, nämligen Eskilstuna och Kris—
tianstad .
I Eskilstuna drev man under 1983 och 1984 en kampanj för ökad föräldramedverkan i föreningarna. Bakom kampanjen stod fritids— förvaltningen, socialförvaltningen och Sörmlands idrottsförbund. Målsättningen var
— "att söka stärka föreningslivet i Eskilstuna kommun såväl kvantitativt som kvalitativt — att uppmärksamma fler vuxna på vikten av att engagera sig i ideella föreningar -— att därigenom stärka föreningarnas samhällsansvar — att söka förbättra tillvägagångssättet bland föreningar vid rekrytering och mottagande av vuxna — att mderlätta för föreningarna vid rekrytering av vuxna medhjälpare. "
Kampanjen bestod av två delar, en informations— och en rekryte— ringsdel. Infomationsdelen syftar till att få en attitydföränd— ring till stånd och peka på föreningarnas behöv av föräldrainsat— ser. Rekryteringsdelens syfte var att få föreningarna att inom den egna Ereningen intensifiera och förfina rekryteringen av
vuxna medhjälpare.
En utvärdering sker under 1985 men subjektivt är intrycket att de föreningar som verkligen arbetade aktivt med kampanjen odcså nått
ett visst resultat.
Eskilstuna IF har tillsammans med bl.a. socialförvaltningen pub- licerat ett infomationsmaterial kallat &öortäont mot droger.
Ett liknande material har tidigare utarbetats av Gefle [E'/Bry—
näs.
Näsäprojektet i Kristianstad drivs i samarbete mellan Kristian—
stad kommuns socialförvaltning, fritidsErvaltning och Näsby IF. Målet är
"att utveckla och ärverkliga sociala mål inom en idrottsfö- rening odu att vinna erfarenheter för utvecklandet av en fritidsledarroll med social prägel inom en idrottsförening".
Projektet drivs i Näsby/Gamlegårdsområdet i Kristianstad som har ca 6 000 invånare och området anses socialt "tmgarbetat" . Näsby IF är den enda idrottsäreningen inom området och 1980 skrev man till fritidsnämnd och socialnämnd för att få hjälp att klara den stora mängd ungdotar som ville delta i föreningens arbete och de sociala problem som fanns bland dessa ungdomar. Nämnderna ställde sig positiva och föreningen fick hjälp att söka medel hos social— styrelsen för förebyggande barn— och ungdomsarbete och man fick medel att anställa en fritidsledare på halvtid. Kommunen finan—
sierar nu verksamheten.
Under det första året satsade man helt på uppbyggnad av före- ningens verksamhet,- handplockade ledare, startade knatte— och flickverksamhet, följde upp de mgdotar mellan 12 — 16 år som de
senaste åren lämnat föreningen m.m.
Under 1983 kunde man bilda föräldraförening som startat öppen verksamhet, följa upp kontinuerligt dem som slutade i föreningen
och informera om föreningen i bostadsområdet.
1984-1985 inriktas verksamheten på att stärka föreningens sociala ansvar, integrera ungdomar med sociala och psykiska handikapp i verksamheten, förmedla kontakter med bl.a. skola, hyresgästföre— ning, kvarterspolis och utveckla alternativa aktiviteter främst
genom föräldraföreningen.
Inom riksidrottsförbundet tror man att idrotten alltmer kommer
att få sin bas i bostadsområdena och utvecklas mot familjeaktivi— teter och att specialförbunden kommer in på en annan nivå i orga—
nisationen i framtiden.
Motorförarnas Helgykterhetsförbund och dess ungdomsförbund: MHF och NHF—ungdom har inte något egentligt organiserat samarbete med socialtjänsten. Till en del anser man att det kan bero på att den
egna organisationen "varit alltför blygsam med att ta kontakt med
socialtjänsten. " I svaret på vår enkät har man dock gett ett antal exempel på aktiviteter tillsamans med socialtjänsten. Vi återger här i
huvudsak W:s egen beskrivning.
Piteå: Kontakt med sociala fältarbetare, där ungdomsverksamhet genom en fast ldcal för MIF—Ungdom har kunnat erbjuda många ung—
dotar en viss form av försöksverksamhet.
Via arbetswrmedlingen har man kunnat erbjuda tjänster vid MIF— Ungdoms verksamhet; arbetsomhändertagande.
Ungdomslagen i kommunen har också kunnat erbjudas meningsfull sysselsättning.
Glädjande är att konstatera att de som haft sociala problem har väl funnit sig tillrätta i [VHF—Ungdoms miljö, vilket då skall betraktas som en samhällsvinst, anser projektledaren i Piteå.
Sandviken: MIF—Ungdom har tillsamans med IOGT/NTO deltagit i Cityprojektet, som bedrivits genom kommunens försorg. En fort— sättning på detta arbete vore önskvärt, då det visar på speciellt
utsatta stadsdelar, men personella resurser saknas.
Sollefteå: Midsommarfirande — ett engagemang via NHF—Ungdoms alkoholpolitiska råd har bedrivits under många år och kommer att fortsätta under 1985.
Västerbotten: MHF—ungdom har blivit engagerad i förskolan genom samarbete med den sociala barnomsorgen. Vidare har visst samarbe— te skett under sportlov och läger. I Skellefteå kommer bostadsom— rådet Anderstorp under 1985 att bli ett av de områden där MIF- Ungdom tillsamans med socialtjänsten i Skellefteå skall samarbe— ta. Önskan från Skellefteå MHF—Ungdom är att man får en bättre rutin mellan socialtjänsten och föreningarna. I dag är kontakter—
na alltför sporadiska.
Eskilstuna: Motorsommar i Eckersta är ett exempel där samarbetet fungerat bra mellan socialtjänsten och föreningarna. Det är en lägerverksamhet som under 1984 samlade mellan 25—42 deltagare per dag. Aktiviteten bedrevs inom kommunens områden lagersberg och Vittorp. Av deltagarna kan man i dag räkna drygt 15 som medlem— mar, vilket måste ses som ett gott resultat. Man kommer att fort—
sätta aktiviteten under 1985.
Partille: MHF—Ungdom i Partille har varje fredag ett tiotal 14— l7—åringar samlade till ungdomsklubben för aktiv verksamhet i en drogfri miljö. Ungdorarna har under de tidigare barnaåren delta- git i [VHF—Ungdoms verksamhet men har efterhand fått sociala pro- blem. Projektledaren och instruktören i Partille säger att grup— pen har fångats upp genom personliga relationer till fritids— gårdsfolket inom Partille kommun. Direktkontakter med socialtjän— sten och MHF—Ungdom har inte skett utan de har fått en under— handsinformation från MHF—Ungdom. Här borde en förändring komma till stånd, menar projektledaren.
Link?" ing: MIT—Ungdom i Linköping samarbetar till viss del med "Fältgruppen" i närheten av MHF—Ungdomsklubbar. FG rekommenderar ungdomarna att komma till MHF—Ungdomsklubb i stället för att hänga på stan. En och annan blir faktiskt medlem. [VHF—Ungdom är också i färd med att öppna en mopedbana tillsammans med Licns Club. Till stor del har projektet startats av fältgruppen och
ungdomsgården i området .
Stadsmissionen i Link?" ing
Frikyrkorna od”. kyrkan har valt att redovisa kurser för arbets— sökande ungdom på Vistgården utanför Linköping. Man tar emot ung— domar i ålderna 16 — 24 år som "bara" är arbetslösa eller som har andra problem t.ex. drogmissbruk. Kursen är på 10 veckor och kal— las "Leva Livet". Den drivs tillsammans med Liljeholmens folkhög— skola i Rimforsa. Den är godkänd av skolöverstyrelsen som ALU-—
kurs (särskild kurs för arbetslös ungdom).
Man tar emot lO—l5 elever per kurs. Verksamheten omfattar bl.a. arbetspraktik, lägervecka, "söka jobb"—dagar, studiebesök, konst— hantverk, matlagning, vardagsplanering, gymnastik, sång/musik
m.m.
Samarbetet har enligt kursledningen varit mycket gott med arbets— förmedlingen, socialförvaltningen, försäkringskassan och skydds— konsulenter. Man planerar ytterligare kurser under 1985 och 1986.
Fråga 5
Vi övergår nu till fråga 5 som handlade om organisationernas önskemål inför en fortsatt utveckling av samarbetet med social— tjänsten på det ldcala planet. Svaren speglar till en del de hin—
der som redovisas under fråga 3.
Många av önskemålen är gemensamma för organisationerna. Dit hör behovet av ökad kunskap hos socialtjänsten om föreningslivet i stort och speciellt om den egna organisationen och behovet av in— formation om socialtjänsten och vad socialtjänsten förväntar sig av ett samarbete. Man önskar också samråds— eller samarbetsgrup- per där man kan komma överens om samarbetsformer, planera konkre—
ta aktiviteter efter människornas behov m.m.
Föreningarna måste ses som en verklig resurs, men måste få arbeta efter sina egna målsättningar och inte styras av kommmerna. En önskan att få pröva okonventionella metoder framförs, liksom möj— ligheter till ideologiskt profilerade insatser inom socialtjäns—
tens område.
Möjligheter till medverkan vid planering av insatser, deras inne— håll och utförande har många organisationer tagit upp. Nan önskar att socialtjänsten tar tillvara de kunskaper som finns inom orga— nisationerna, t.ex. om invandrares situation, cm handikappades förhållanden osv. tidigt i planeringen och inte sedan alla beslut är fattade.
Några tar upp behov av samarbete mellan socialtjänsten och fri— tidsförvaltningen och att man inom kommunen eller bostadsområdet kartlägger vilka behov som finns och vilka organisationer som finns för att sedan få till stånd en samverkan med föreningar för ett samarbete utifrån konkreta behov och med föreningarnas olika
inriktningar och förutsättningar .
Det allmänna intrycket av enkäten totalt är att socialtjänsten inte är en alltför vanlig samarbetspartner, att socialtjänsten har dåliga kunskaper om förenings— och organistionslivet, att det kan vara svårt att få kontakt, även om föreningen önskar det, och att det finns en ömsesidig misstro till varandras möjligheter. Exemplen på konkret samarbete visar dock, att där man har etable—
rat samarbete och skapat förtroende för varandra, har det utveck— lats många positiva verksamheter för kommummedborgarna.
5.7.3 Rapport från konferenser i Botkyrka, Perstorp och
o
Umea
Under våren 1985 anordnade socialberedningen tillsatmrans med socialförvaltningarna i tre kommmer, Botkyrka, Perstorp och Umeå
tre konferenser där föreningslivet i kommunen inbjöds att till- sammans med socialförvaltningen diskutera samarbetsfrågor.
Konferenserna hade en likartad uppläggning med korta inledningar och därefter grupparbete med avslutande diskussion. Grupparbets— frågorna var gemensamma för alla konferenser och konferenserna har ddcumenterats i rapporter som sänts ut till samtliga delta—
gande föreningar.
Avsikten med konferenserna för vår del var att få ökade kunskaper om samarbete föreningsliv-socialtjänst men också starta en sam— arbetsprocess i de tre kommunerna utifrån socialtjänstlagens
intentioner .
Både ordföranden i socialnämnderna och tjänstemännen visade stort engagemang i planeringen och genomförandet av konferenserna. Rep—
resentanterna från föreningslivet visade bl.a. genom sitt aktiva
deltagande i grupparbetet att intresset för samarbete med social- tjänsten finns och att de frågeställningar som togs upp vid kon— ferenserna var angelägna. I alla tre kommunerna var det första gången representanter för föreningslivet i kommunen hade möjlig— het att tillsammans med socialtjänsten diskutera samarbete på bred front med socialtjänstlagen som bas.
Konferenserna samlade mellan 40—55 deltagare på varje ort. De fö- reningar som hörsammat kallelsen omfattade alla tänkbara intres— seområden. En stor vinst med konferenserna var bl.a. att rqöre— sentanter för många olika föreningar i kommunerna fick möjlighet att lära känna varandra och utbyta erfarenheter. Tyvärr hade inte invandrarföreningarna hörsammat inbjudan i så stor utsträckning som vi hoppats på. Särskilt i Botkyrka där invandrarna är många saknades de helt och det upplevdes av de övriga föreningsrepre—
sentanterna som en stor brist.
De tre kommunerna Botkyrka, Perstorp och Umeå valdes för att ge
erfarenheter från olika delar av landet och från orter med olika struktur. Umeås organisation av fritidsverksamhet och förenings— stöd till barn— och ungdomsorganisationer under socialnämnden är ovanlig, de flesta kommuner har den uppgiften lagd under fritids—
Vid alla tre konferenserna förecom samma frågor för grupparbete. De rörde strukturinriktade, allmänt inriktade, individinriktade insatser och kamratstödjande verksamhet. Nan diskuterade erfaren— heter av insatser av det här slaget, möjlighet till utveckling av verksamheten, hinder för utveckling och om man fann det ange— läget att ha samarbete med socialtjänsten. Frågorna återfinns i
bilaga .
De deltagande föreningarnas erfarenheter av samarbetet på de tre områdena strukturella, allmänna och individinriktade varierar kraftigt. I allmänhet är dock samarbetet beträffande planering av bostadsområden och liknande minst vanligt. Däremot har många er— farenhet av planering av särskilda anläggningar eller genomföran— de av aktiviteter för särskilda grupper. På individnivå redovisar självklart klientorganisationerna omfattande erfarenheter men
också fackliga organisationer och pensiorärsföreningar.
Från en grupp i Botkyrka säger man exempelvis
"Samtliga föreningars representanter i gruppen redovisade olika former av stöd och insatser för personer med sociala problem såväl uttalade som outtalade. Ofta försöker man att utifrån sina personella resurser i föreningen att stödja individen, hjälpa till att lösa en del problem, fmgera som en nätverksperson (anhörig) .
Det vanligaste stödet sker genom att man erbjuder sin före— nings speciella utbud av verksamhet och aktiviteter och i det sammanhanget försöker man också att undanröja eventuella hinder för deltagandet.
En förutsättning är dock att man har möjlighet till täta kontakter "att man orkar med" dem som man försöker hjälpa.
Utflykter, resor, gemenskap och uppföljning är viktiga inslag i aktiviteter för dem som är speciellt utsatta.
En utveckling av de olika föreningarnas insatser ansåg grup- pen vara möjlig."
Av rapporterna från gruppdiskussionerna framgår att vägar att utveckla föreningslivets sociala insatser är många. Förslagen omfattar alla tre nivåerna och vi skall här ge en rad exempel på konkreta, konstruktiva förslag.
-— För strukturinriktade insatser kan ett föreningsråd med bred förankring vara en bra samarbetspartner.
— Föreningarna bör i större utsträckning samarbeta inbördes och samordna sina aktiviteter.
— Gå ut i ett bostadsområde och ta reia på hur de har det som bor där för att beakta detta vid planeringen av nya bostadsom— råden.
— Föreningarna bör ta initiativ till en målsättningsdiskussion om vilken roll de egentligen slell spela i samhället och kon— kretisera detta i handlingsprogram.
— Svårigheter att få ledare kan förändras om man tidigt fångar upp de ungdorar i föreningarna som har intresse för ledararbe— tet.
— Möjligheter till utbildning på arbetstid för att utveckla kamratstödjande verksamhet i fackliga organisationer.
— Våga bry sig om.
— Sända brev till alla nyinflyttade för att tala om vilka före- ningar som finns.
— Ge varje ny medlem i föreningen en fadder.
— Försöka & kontakt med invandrarföreningar genom särskilda kontaktpersoner eller genom utbyte av aktiviteter exempelvis olika kulturaktiviteter, dans, sång m.m.
— Socialtjänstens handläggare bör ha kunskap om vilka föreningar som finns för att kunna vägleda och rekommendera klienterna. Det lon ecempelvis ske genom informationsmöten på socialdist— rikten där föreningarnas representanter berättar om sina verk— samheter.
— Bra och trivsamma ldcaler för alla föreningar där man kan slopa en känsla av gemenskap. — Ekonomislo möjligheter att t.ex. jobba mer helt och långsik— tigt i ett område med att nå fler som står utanför förenings- livet i dag samt för att utveckla intresset hos deltagare som är speciellt utsatta.
- Lokala föreningskontakter eventuellt en föreningslconferens om året. Kopplingar till välfungerande planeringsgrupper men absolut inga tunga mötesrutiner i samarbetsorgan i övrigt.
— Bättre kontakter med socialtjänsten ute på fältet i förebyg- gande syfte och avlastning av de tyngsta individproblemen som är aktuella.
— lokal föreningskatalog som sprids till socialarbetare, skol—- kuratorer, skolinfonmation och naturligtvis till alla hushåll i kommundelen.
— Möjligheter bör slopas för att föreningen skall få hjälp med översättning av informationamaterial samt viss tolkservice vid
behov .
De hinder Er samarbete som har redovisats från konferenserna överensstämmer till stora delar med synpunkter från enkäten till riksorganisationerna. Föreningarna anses ha dålig kunskap om kom— munens organisation, inriktning och aktuella planer. Det finns ett lågt intresse från kommunens sida att ta tillvara förenings— livets synpimkter men det finns också samordningsproblem och mot- stridiga intressen inom föreningslivet. Brist på lämpliga ldcaler och ledare är ett hinder som nämns av flera grupper liksom att föreningarna kan uppleva varandra som konkurrenter. Det är också svårt att få folk att engagera sig i andra människors problem. Fördorar och rädsla är att "lägga sig i" anges som några av skä—
len. Ofta fungerar också föreningarna isolerade med en liten
grupp aktiva .
Ett hinder i samarbete kan vara att föreningarna är rädda för att bli betraktade som entreprenörer som skall åtgärda viss typ av problem för socialtjänstens eller bostadsföretagens räkning. Fö—
reningarnas mål och innehåll får inte äventyras.
Är det angeläget att samarbeta med socialtjänsten? I rapporterna från grupparbetena och de sammanfattande diskussionerna vid kon— ferensen framgår det klart att man anser att ett samarbete med socialtjänsten är angeläget. Föreningarna menar att de spelar en stor social roll i kommunen och att deras resurser förmodligen kan tas tillvara bättre samtidigt som de kan behöva stöd från so— cialtjänsten. De anser också att det är svårt att nå ut till män—- niskorna utanför föreningarna och där kan socialtjänsten bidra med information. Men man vill inte bli socialtjänstens förlängda arm. En grupp uttrycker detta så: "Gruppen anser att det är ange— läget att gränserna för föreningens möjligheter och förmåga utta— las och att socialtjänstens ansvar förtydligas i det fortsatta kontakterna".
5.7.4 Rapport från socialtjänstprojektet. Föreningarna och
socialtjänsten — några preliminära resultat
I sin delrapport 2 om de strukturirmiktade insatserna har social— tjänstprojektet genomfört en delsttdie beträffande socialtjäns— tens samverkan med folkrörelser och andra organisationer inom de fyra kommer som omfattas av projektet. Vi redovisar här preli—
minära resultat av studien.
Delstudien har bestått av dels två frågor i en enkät om struktur— inriktade insatser till samtliga socialnämnders politiker och tjänstemän i projektets fyra kommmer, dels gruppintervjuer med
socialsekreterare och fältassistenter. Totalt omfattar undersök— ningen 366 personer.
De två frågorna i enkäten lyder.
"Socialnämndens insatser kan ta formen av ekonomiskt eller annat stöd till ldcala organisationer och Ereningar. Anser Du att socialtjänsten bör ha denna uppgift" och
"Har DJ i Din verksamhet samarbetat med ldqala organisationer
eller föreningar?". I båda frågorna gavs möjlighet till öppna svarsalternativ.
Svaren visar att det fanns en betydligt större tveksamhet till stödet till föreningar än till andra strukturinriktade insatser. Endast 65 % av politikerna och tjänstemännen var positiva eller var tredje tillfrågad var negativ eller tveksam till stöd till
föreningarna .
Bland tjänstemännen var främst ledande tjänsteman och fältassis— tenter positiva till Ereningsstöd och de hade också största
erfarenheten av samarbete med föreningar.
Bland politikerna tycks erfarenhet av samarbete med föreningar vara mest utslagsgivande för en positiv inställning till före- ningsstöd. Skillnaden mellan de politiska partierna var små.
Tjänstemännens erfarenheter av samarbete rörde i huvudsak miss—
bruks— och klientorganisationer medan politikerna hade erfarenhe— ter av betydligt fler typer av organisationer.
Gruppintervjuerna med socialsekreterare och ältassistenter tog upp hinder i samarbetet men också möjligheter till framtida sam—
arbete .
Enligt socialsekreterarna finns det en gräns för samarbete med klientorganisationerna. Om samarbetet blir alltför omfattande
riskerar klientorganisationens karaktär av kamporganisation att
gå förlorad .
Hinder för samarbete ansåg man finnas hos såväl klienter, före-
ningar scm socialsekreterare .
Klienter med arbetslöshet, missbruk Od'l dålig ekonomi ansåg man väl kunna gå in i en klientorganisation men de möter svårigheter i t.ex. en hyresgästförening, Hem och Skola eller liknande. Många klienter har också så svåra akuta problem att de knappast orkar
engagera sig utanför den egna privata sfären.
Hinder hos föreningarna ansågs bl.a. vara den starka inriktningen på föreningens eget intresseområde och den underordnade roll som
social gemenskap kan få till följd av detta.
Hinder hos socialarbetaren ansågs bl.a. vara brist på tid, meto- der och kunskaper om vad olika föreningar står för och vilka som
finns inom kcmmunen/ distriktet .
Möjligheterna för ett framtida samarbete togs också upp i inter— vjuerna. På individnivå såg man en utveckling mot studieförbund och fackföreningar. På fältarbetsnivå såg man en möjlighet att utifrån en probleminventering i ett bostadsområde samarbeta med
föreningar i området för att lösa problemen.
Bildningsförbunden ansågs också kunna rikta sin verksamhet i större utsträckning mot vissa klientgrupper exempelvis ensamstå—
ende föräldrar, arbetslös ungdcm osv.
Socialarbetarna borde, ansåg man, kunna fmgera som konsult/råd— givare till föreningar och kontaktkommmittéer som identifierat ett problem och vill arbeta med det.
5 . 8 överväganden och förslag
5.8.1 Allmänt
När det gäller samarbete mellan föreningslivet och socialtjänsten skiljer vi mellan socialtjänstens stöd till förenings— och orga—
nisationslivet och samverkan mellan föreningslivet Od'l social— tjänsten. Vår utgångsplnkt är att socialtjänsten bör vara aktiv enligt socialtjänstens mål och medverka till att förstärka det civila samhället och skapa förutsättningar för problemlösande sociala nätverk. Samtidigt bör socialtjänsten verka för att myn— digheternas roll reduceras, liksom det som är negativt i kommer- sialismen. Vi anser att socialtjänstens mål att medverka till att utveckla enskilda eller gruppers egna resurser och aktiva delta— gande i samhällslivet bör tillgodoses genom att organisationerna står fria både mot staten och dess organ och i förhållande till negativa komrrersiella krafter. Till de senare hör betydande delar av det kommersiella kultur— och fritidsutbudet.
Principerna för socialtjänstens stöd till föreningslivet är att stödet inte får medverka till att styra organisationens verksam— het.
Socialtjänsten har anledning att lämna stöd till organisationer som medverkar till att etablera sociala nätverk. Många föreningar har en social inriktning såsom de s.k. R—förbunden, Verdandi, länkorganisationer och handikapporganisationerna. Det är angelä— get att socialtjänsten stöder dessa organisationer i deras socia—
la verksamhet liksom olika ungdomsorganisationer.
PRO och andra pensionärsorganisationer bedriver verksamhet bland pensionärer och medverkar på olika sätt till att ge de äldre ett aktivt och innehållsrikt liv. Det är därför också naturligt att de erhåller socialtjänstens stöd.
På senare tid har idrottsrörelsens sociala roll åter kommit i blickpunkten. Den ungdomsverksamhet som många idrottsklubbar bedriver är en viktig förebyggande insats. Som vi visat finns det ett relativt stort intresse för ett ökat engagemang i sociala frågor inom föreningslivet. Det kan vi se både i enkätsvaren från riksorganisationerna och i rapporterna från de tre konferenserna. Detta bör medföra att socialtjänsten överväger stöd för social verksamhet inte bara till de traditionella samarbetsparterna. Speciellt idrottens småklubbar kan behöva stöd för den åldersin— tegrerade verksamhet de bedriver.
En organisationsiiöreteelse som också bör kunna påräkna social— tjänstens stöd är olika kooperativ. De vanligaste formerna av kooperativ som har kontakter med socialtjänsten är förskoleqoqöe— rat-iv. Om förskolekocperativ skall kunna verka på samme grund som socialtjänstens målparagraf förutsättes att de kan arbeta på
samma ekonomiska villkor som de kommunala förskolorna. 5.8.2 Stödformerna
Socialtjänstens stöd kan ske på olika sätt från opinionsbildning till ekonomisk hjälp beroende på den ldtala situationen. Andra nämnder och styrelser i kommunen har ofta ett nära samarbete med föreningslivet t.ex. skolan, fritiden och kulturen. Det övergri— pande ansvar som socialnämnden har gör att nämnden exempelvis kan överlägga med fritidsnärmden eller kommmstyrelsen om betydelsen av ett väl utvecklat föreningsliv. Den förebyggande roll som föreningslivet har är givetvis mmmmalekononiskt svår att beräk- na. Men i relation till alternativ som drar stora personalkostna— der brukar socialtjänstens argument för ett vidgat föreningsstöd
vara hållbara .
De flesta föreningar brottas med ekonomiska svårigheter. Det är därför ofta nödvändigt att kommunen lämnar ekonomiskt stöd för verksamheter eller speciella projekt. I den mån inte stöd budge—
terats i annan ordning kan det därför vara nödvändigt för social— nämnden att äska medel för ekonomiskt stöd till organisationsli— vet för projekt som är särskilt viktiga för socialtjänsten. Även i detta sammanhang bör betonas att stödet till föreningarna har förebyggande karaktär och på sikt leder till sociala effekter som också kan motiveras ekonomiskt. Men det kan också finnas behöv av annat ekonomiskt stöd. Som vi understryker i avsnitt 5.5 är det viktigt att kooperativ som handlägger frågor som kommunen tradi— tionellt svarar för, exempelvis kooperativa förskolor, får ekono- miskt stöd i sådan omfattning att de kan beiriva en verksamhet av god kvalitet och erbjuda sina tjänster till samma kostnad som kommmen. Risken är annars att man inte når alla som behöver
servicen — jämlikhetsmålet är i fara.
Iokalfrågorna är brännande problem speciellt för små klubbar och grupper emm inte tillhör någon riksorganisation. Det är samtidigt regel att det finns relativt gott om ldraler av olika slag som inte används eller som används bara på dagtid. Det är resursslö— seri att inte exempelvis försöka använda förskoleldcaler Od'l fritidshemslokaler även på kvällstid för föreningsändamål eller för olika gruppers behov.
Socialnämnden kan ta initiativ till eller medverka till en kart— läggning av ldraltillgången i kommunen eller i en kommundel till— sammans med t.ex. skolan, fritiden och kulturen för att kunna lösa lokalbehovet för förenings— och organisationslivet. Behovet
av lokaler gäller i princip tre områden
— expeditionslokaler och styrelserum — verksamhetslokaler för fortlöpande aktiviteter och
— möte slokaler .
Som vi nämnt är föreningarnas behov skiftande och varierar kom— mun— och områdesvis. Föreningar kan ha behov av fast personal för
administration eller för löpande aktiviteter. Det är mycket få
föreningar som kan klara av kostnaderna för anställd personal. Även här måste kommunens socialnämnd bevaka de sociala målen.
Ibland kan det vara fördelaktigare om organisationer anställer personal för sociala insatser. Alternativet kan vara att kommunen utökar sin personal. I så fall innebär stödet till föreningslivet ingen reell kostnadsökning. Även om föreningarnas verksamhet bygger på ideell grund kan det vara nödvändigt att ha anställd personal för att uppnå tillräcklig stabilitet i verksamheten.
Till de resurser som organisationslivet behöver hör utrustning för information. Ibland kan det vara lämpligt att socialtjänsten medverkar till att ställa resurser till förfogande genom att föreningslivet får disponera dupliceringsutrustning, kopiatorer eller skrivmaskiner. Inom stora kommunala förvaltningar kan kon- torsutrustning som är användbar men av andra skäl avföres ur inventarieregistren kanske tillföras organisationslivet utan
kostnader för föreningarna .
Inom vissa områden är föreningslivet föga utvecklat. Det kan bero på flera olika saker, brist på ldcaler, att området är nytt eller att det har stor omflyttning. Av vår diskussion framgår att vi anser att det sociala nätverket har en avgörande betydelse för människors sociala välbefinnande. I segregerade bostadsområden sker ofta en stor omflyttning av boende. Detta leder till att många förlorar förankring i ett stabilt socialt nätverk. Detta gäller särskilt barnen och de unga. Det är därför angeläget att socialtjänsten medverkar till att minska omflyttningen. För detta fordras ett samarbete med kommunens andra organ och en långsiktig
planering .
I socialtjänstens roll i samhällsplanering bör också ingå att med sin sakkunskap bevaka utformningen av boendemiljöerna. Social— tjänsten bör kunna redovisa sin erfarenhet om vad som behövs för att utveckla sociala nätverk. Häri ingår också miljömässiga för—
utsättningar för föreningslivet.
5 . 8. 3 Samverkan
Principerna för socialtjänstens samverkan med organisationslivet är att socialtjänsten inte får menligt inverka på föreningslivets integritet, initiativkraft och möjlighet att kritiskt granska vår
tids olika företeelser .
Förutsättningarna för samverkan är samma som för socialtjänstens stöd — socialtjänstens och samverkande föreningars mål och syfte måste i de konkreta samverkansäågorna någorlunda sammanfalla. Det måste med andra ord föreligga en kortsiktig eller långsiktig
intressegemenskap .
Under dessa förutsättningar kan samverkan ske med skilda organi— sationer, ideella föreningar, intresseorganisationer, idrottsfö-
reningar eller politiska organisationer.
Samverkan kan etableras för att nå olika syften. Socialtjänsten har redan genom medbestämmandelagen en lagbunden form av samver— kan med de fackliga organisationerna som är representerade genom personalen inom socialtjänsten. Samverkan med de fackliga organi— sationerna kan byggas ut för att utveckla socialtjänstens organi— sation i demokratiseringssyfte. Så finns exempel på att verksam—— hetsråd inrättats vid enheter inom socialtjänsten där de fadcliga organisationerna är representerade tillsammans med representanter är "brukarna".
Det är också rimligt att socialtjänsten ställer sig positiv och samverkar för att bygga upp kollektiv eller kooperativ för drift av olika service— eller behandlingsändamål.
Samverkan kan gälla individinriktat arbete, förebyggande arbete eller strukturförändrande insatser. När det gäller individinrik—
tat arbete är det ofta möjligt att av föreningslivet få hjälp med
att skaffa'fram kontakt— eller stödpersoner och även familjehem och stödfamiljer.
Den uppsökande verksamheten behöver inte alltid innebära att socialtjänsten är den aktiva uppsökande parten. Ibland lan det vara lämpligare om socialtjänsten informerar om sina resurser och de som behöver dessa får söka upp resurserna vid behov. I detta fall kan odcså samarbete ske med föreningslivet — exempelvis med klientorganisationer för att presentera hela det totala utbudet
av resurser i kolumnen såväl föreningarnas som socialtjänstens.
Ett område som väl lämpar sig för samverkan är samhällsplane— ringen och socialtjänstens egen verksamhetsplanering som delvis i varje fall sammanfaller. Samverkan bör kunne ske speciellt på följande områden:
— behovsanalys
— resurs fördening — metodutveckling — utbildning .
Vad är mer naturligt än att socialtjänsten samverkar med pensio- närsorganisationer, föräldraföreningar, fackliga organisationer, klientorganisationer och handikapporganisationer när det gäller att analysera behoven av sociala insatser i ett bostadsområde eller en kommm. Dessa organisationer har ofta en god kännedom om förhållandena var och en på sitt område. Klientorganisationerna känner missbrukssituationen, föräldraföreningar kan lämna till var barnomsorgsresurser bäst behövs och handikapporganisationer
känner till behovet av fysisk planering och av social service.
När det gäller samverkan om resursfördelning finns det måhända skäl att först påminna om att det ännu inte finns några beprövade instrument för resursfördelning enligt socialtjänstens mål. Det
saknas användbara "fördelningsnycklar". De hårddata som kan an—
vändas och som exempelvis rör antalet hushåll, deras sammansätt- ning, åldersfördelning med uppgift speciellt om antalet barn i förskoleåldern och pensionärer, om inkomst och socialbidrag behö— ver kompletteras med beskrivningar om den sociala situationen i respektive kommun eller bostadsområde. Här kan föreningslivet spela en viktig roll i samverkan med socialtjänsten.
Det kan kanske låta främmande att samverka med föreningslivet om metodutveckling. Men de tendenser som kan finnas till en metodut— veckling (exempelvis inom missbruksvården) som gör det svårare att nå vissa sociala skikt kan måhända påverkas vid diskussioner med klientorganisationerna. Arbetsmetoder och administrativa metoder inom hemtjänsten bör kunna diskuteras i samverkan med pensionärsorganisationer. Detsamma gäller den pedagogiska och sociala arbetsmetodiken inom förskolesektorn som bör diskuteras
och utvecklas i samverkan med föräldraföreningarna.
Även när det gäller fortbildning av personal bör samverkan kunna ske med olika föreningar. Socialtjänstens personal kan ha mycket att lära av fackföreningarnas kamratstödjande arbete. De kan också ha fördel av synpunkter från R—förbunden på arbetet.
5. 8. 4 Exempel på samverkansbehov
Vi vet alltså genom vårt bakgrundsmaterial att det finns ett
relativt stort intresse från föreningslivets sida att samverka
med socialtjänsten.
Det vi känner tveksamhet inför är om motsvarande intresse/ enga— gemang för samarbete med föreningslivet finns inom socialtjän- sten. Socialtjänstprojektets enkät som vi redovisat tidigare inger vissa betänkligheter. Floran av punktinsatser och bristen på samlade lösningar. i samarbetet med föreningslivet tyder möjli— gen på att samarbetet bygger på personliga initiativ och inte är
ett integrerat arbetssätt för socialförvaltningen i dess helhet.
Socialtjänsten har inte heller några gamla traditioner att falla tillbaka på i samarbetet med föreningslivet i stort. Erfarenhe— terna begränsas ofta till klientorganisationer eller andra före- ningar som står socialtjänsten nära. Andra nämnder och styrelser har däremot ofta ett betydligt bredare kontaktnät mot förenings— livet. Scolan har t.ex. i den samlade skoldagen samarbete med många olika organisationer. Fritidsnämnden ger ekonomiska bidrag till föreningar/organisationer och förvaltar ldcaler och anlägg— ningar som organisationerna nyttjar och kulturnämndens verksamhet bygger till stor del på samarbete med föreningslivet.
Övriga nämnder/ förvaltningar har således kontakter med förenings— livet och föreninglivet har ett intresse för samarbete med so- cialtjänsten, även om det finns många inslag av tveksamhet och misstänksamhet och vissa socialförvaltningar har ett relativt svalt engagemang. Dessa faktorer bör leda fram till det som några kommmer redan arbetar efter och som vissa projekt också pekar på, nämligen en samverkan mellan de förvaltningar som alla har ett behov av att samarbeta med föreningslivet, fritid, kultur, skola och socialförvaltning. En sådan "fyrnämndssamverkan" blir då utgångspunkt för samarbetet med föreningslivet i kommunen, kommundelen eller bostadsområdet.
Vi skall se litet närmare på om en sådan samverkan kan föra oss
mot exempel på lösningar, där ett intensifierat, konkret samar— bete mellan socialtjänst och föreningsliv kan uppnås.
Utgå från människornas behov
Den största delen av dygnet vistas människan i sitt bostadsområde och sin kommundel. Det gäller i särskilt hög grad barn och ungdo- mar, men också äldre. Samhällets service byggs upp med närsam— hället som utgångspunkt för att ge närhet. Även det kommersiella utbudet av främst butiker, men också restauranger och barer rik- tar sig till bostadsområdet. lokaler för föreningsliv och anlägg—
ningar för idrott och recreation skapas ute i bostadsområdena. Boinflytandet i de allmännyttiga bostadsföretagen bygger på bo- stadsområdet liksom alla bostadsrättsföreningar. Distriktsnämn— der, kommmundelsnämnder och distriktsförvaltningar blir allt van— ligare. Likaså har sjukvårdens utbyggnad av primärvården samma
inriktning .
Hur förändrar denna utveckling socialtjänstens arbetssätt? Tar man tillvara de nya förutsättningar som en närhet till människor— na rent fysiskt ger möjligheter till? Socialnämndens ansvar en— ligt SoL att delta i samhällsplaneringen och stödja förebyggande arbete för grupper och enskilda, påverkar det socialnämndens ar— betsformer eller arbetar man i stor utsträckning fortfarande skild från övriga sarhället? På den punkten må var och en svara för sig, men det finns exempel på, bl.a. i Norrköping oda Väste— rås, att man har försökt ta ett samlat grepp för att förbättra kommuninnevånarnas levnadsförhållanden. I båda kommunerna har men främst haft barns och ungdomars behov som högsta prioritet. Sam— arbetsformer mellan skola, fritid, kultur och socialförvaltning har blivit utgångspunkt för gemensamma insatser. Till grund för åtgärder och prioriteringar ligger en analys eller enklare be— skrivning av förhållandena i bostadsområdet/rektorsområdet. I Norrköping har samarbetsgruppen egna medel från de resp. förvalt— ningarna, som den kan använda för stöd till bl.a. föreningarnas aktiviteter. Föreningslivet är också representerat i samrådsgrup— pen, förutom att det på sina håll har eget föreningsråd eller en
föreningsallians .
Vi anser att det finns anledning att se närmare på den här samar— betsmodellen som utgår från behov i människans närmaste omgiv— ning. Till grund för samverkan måste man finna former för samar— bete mellan förvaltningar/nämnder, både på politiker— och på tjänstemannanivå. Men organisationen får inte bli ett hinder med många och långa beslutsvägar, utan skall i stället förkorta be—
slutsprocesserna så att åtgärder kan sättas in snabbt när så be—
hövs. Erfarenheterna från bl.a. Norrköping visar att politiker och fältarbetare måste ha ett nära samarbete och att man skall undvika hierarkiskt uppbyggda beslutsorganisationer. Representan— ter från föreningslivet bör finnas med, bl.a. för att hela tiden få med föreningslivets speciella profil i arbetet.
Nästa steg anser vi bör vara en områdesbeskrivning eller områdes— analys, där man beskriver området med hjäp av komunstatistik. Man ger en allmän struktur med ålder, familjebildning, inkomst— förhållanden, bostadswrhållanden, resurser i form av anlägg- ningar, föreningar/organisationer, ldcaltillgång, rekreationsmöj— ligheter, hälsoläge (i samarbete med primärvården), särskilda problem exempelvis arbetslöshet, negativ gängbildning, brister i samhällsplaneringen osv. Listan kan göras oändligt lång, men vi tror att den kommer att kunna begränsas på ett naturligt sätt i det praktiska arbetet.
Ett naturligt nästa steg bör enligt vår mening vara att med den här områdesbeskrivningen kalla till en arbetskonferens med delta— gare från de berörda förvaltningarna, föreningslivet i området, primärvården, kyrkan och övriga som kan bidra med viktiga syn— punkter. Hyresgäströrelsen och dess kontaktkommittéer är betydan- de i det lokala arbetet. Konferensens syfte bör vara att bilda underlag för ett aktionsprogram/ åtgärdsprogram med en brei med— verkan från området. Det bör kunna innehålla både kortsiktiga och
långsiktiga mål .
Aktionsprogrammet bör sedan förankras i området, bland organisa— tioner och föreningar men också så långt möjligt hos alla i områ— det, i skolorna, på daghem, på fritidshem, fritidsgårdar, arbets— platser, hos kommunens personal, i församlingen och hos primär—
vårdens personal .
Programmets innehåll skall spegla det behov människorna i området har och kan följaktligen vara av olika karaktär i olika kommunde—
lar. Det kan få till Eljd, främst i stora kommmer, att priori— teringar mellan områden i en kommun måste ske på kommunstyrelse— eller fullmäktigenivå. Erfarenheter från Norrköping visar att det kan finnas stora fördelar med att samarbetsorganet har egna medel
för ex.vis särskilda insatser genom föreningslivet i området.
Med tanke på de hinder som har redovisats i våra enkäter och diskussionerna med föreningslivet är det tänkbart att man åtmins— tone initialt måste satsa en del på utbildning om föreningsliv och organisationernas arbetsformer för kommunens personal från de fyra förvaltningar som är involverade i samverkan. Infomation behövs också till föreningslivet om de samhällsinsatser som finns i området och om de ambitioner man har att förbättra levnadsför— hållandena i området/kommundelen.
Svenska kommunförbundet har under ett antal år analyserat samver— kan mellan de fyra nämnderna/ förvaltningarna fritid, skola, so— cial och kultur. Man har bedrivit kursverksamhet centralt och regionalt och kan i dag erbjuda viss utbildning till kommunerna. I den samverkan man förespråkar ingår även föreningslivet som
en del och arbetet är främst riktat till barn och ungdorar.
Det exempel på samverkan vi här har redovisat bygger alltså i mycket på en initierande och drivande aktivitet från socialtjän— sten eller andra kommunala organ. Det finns en annan modell som sakta håller på att växa fram. I denna är det organisationerna, exempelvis bostadsrättsöreningar eller kontaktkommittéer m.fl. som tar initiativ till att organisera insatser för större genen— skap och grannsolidaritet. Det är organisationerna som initierar och driver aktiviteterna. Som jämbördiga parter förhandlar de med socialtjänsten eller andra kommunala organ om resurser. De ut— vecklar projekt där även socialtjänsten inbjuds att deltaga som observatör. I denna modell frigörs ofta på ett helt annat sätt enskilda människors resurser och ansvar. Det förstärker det civi—
la samhällets problemlösande sociala nätverk. Det mm utvecklas i
bostadsområdena — lite trevande och försiktigt — återspeglar den aktivitet i sociala frågor som betydligt tidigare initierats på
arbetsplatserna av fackföreningsrörelsen.
Tre nivåer på samarbetet
Det samarbete som vi tidigare har beskrivit rör främst allmänt inriktade insatser i ett bostadsområde eller en kommundel, men socialtjänstlagen ålägger också socialnämnden samarbete med orga— nisationer och föreningar i strukturinriktade och individinrikta—
de insatser . Strukturinriktade insatser
Trots att socialnämndens vanligaste samarbetspartner är klientor— ganisationer, handikapporganisationer och pensionärsorganisatio— ner tycks man inte i någon större omfattning använda dessa orga— nisationers kmskap i planeringen av socialrämndens egen verksam— het och innehållet i verksamheterna. Vi anser att organisationer med kunskap om missbruk och missbrukares levnadsvillkor skall vara aktiva medarbetare i planering av insatser för miseörukare. Handikapporganisationerna genom KHR skall medverka vid planering av hemtjänst, ledsagarservice, färdtjänst osv. Det mest etablera— de samarbetet förefaller finnas när man tillsammans med pensio— närsorganisationerna planerar äldreservicen, men även här upple— ver man att organisationerna kommer in i ett allt för sent skede och att man därför inte reellt kan påverka planeringen. Vi anser därför att organisationerna och föreningarna slall komma in i ett så tidigt skede att deras synpunkter kan beaktas i planeringen.
Den lär typen av samarbete rör vanligtvis kommunövergripande frågor och fordrar andra former av samarbete än det vi har be— skrivit med bas i bostadsområdet eller kommundelen. Arbetsgrupper för särskilda projekt, referensgrupper eller permanenta råd är
olika modeller för att nå ett sådant planeringssamarbete.
Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen i kommunen kan, anser vi, ges större tyngd om nämnden Erstärker sina kunskaper genom direkt planeringssamarbete med organisationer och före— ningar och tar med deras erfarenheter och kunskaper om levnads— förhållandena i kommunen. Det samarbete som vi beskrivit på bo- stadsområdes— och kommundelsnivå anser vi också kan ge social— nämnden ökade kunskaper om invånarnas förhållanden och behov och även ge uppslag till förändringar som kräver förnyelse i bostads—
och annan planering inom kommundelen eller i kommunen i stort.
Individinriktat arbete
Kamratstödjande verksamhet i mer eller mindre organiserade former förekommer i såväl fackklubbar som pensionärsföreningar och andra föreningar. Ett derokratiskt och solidariskt föreningsarbete fungerar i sig självt kamratstödjande, men det kan behöva utveck- las för att hjälpa den enskilde medlemen i en besvärlig situa— tion eller för att engagera ensamma människor i föreningsarbetet.
Vid de tre konferenserna diskuterades bl.a. denna problematik och man efterlyste en medveten satsning från föreningarnas sida för att förbättra medlemsvården, dvs. bättre ta hand om kamrater som är på väg ut ur föreningsgemenskapen och en strategi för att värna om nya medlemar och se till att de inlemmas i föreningsar— betet. Här behöver föreningarna utveckla egna arbetsfonmer och få hjälp i utbildning av ledare. Ivan pekade under konferenserna också på vikten av att ta med hela familjen i föreningsverksamhe— ten i större utsträckning, dVS. engagera föräldrar i barn— och
ungdomsarbete och ta med barnen i föreningslivet för vuxna.
Socialsekreterare och annan personal inom socialförvaltningen behöver ökade kunskaper om föreningarna i de områden eller di— strikt där de arbetar. Det kan underlättas av att man upprättar
ett samarbete med Ereningslivet i kommundelen enligt det exempel som vi tidigare har redovisat. Både personal och kommunmedborgare
i ett område behöver också veta vilka föreningar och organisatio- ner som finns i kommunen/kommundelen och vi anser därför att en katalog med presentation av föreningarna med namn, telefonnummer och adress på kontaktpersoner kan vara ett bra hjälpmedel att förmedla kontakt med föreningslivet.
Föreningarna behöver också få kunskaper om socialtjänsten som vi påpekat tidigare och man behöver veta vart man kan vända sig om man vill hjälpa en kamrat som har problem. Vi vill här stryka under att kontakter mellan föreningen och socialtjänsten beträff— ande en enskild person alltid måste ske tillsamans med honom eller henne eller med hans eller hennes medgivande.
Socialtjänsten måste i samarbete med Ereningslivet och den en— skilde vara mottaglig för de förslag och krav som ställs på soci— altjänsten. Om man hela tiden avvisar föreningens hav och dess—
utom ser föreningen som konkurrent till socialtjänstens egen verksamhet eller det egna behandlingsarbetet, finns det små möj—
ligheter att utveckla föreningslivets engagemang för en enskild
människa och hennes problem.
Uppföl jning
Som vi har sagt tidigare förekommer ett samarbete mellan social— tjänsten och Eo'reningslivet i varierande omfattning, men huvud— sakligen i form av punktinsatser. Våra exempel och vår redovis- ning av erfarenheter ute i landet syftar till ett samarbete mel— lan socialtjänst och föreningsliv som en integrerad del i social— tjänstens arbete. Vi tror att det krävs mycket av utvecklingsar— bete i kommunerna för att nå ett sådant mål och anser att kommu— nerna måste få stöd och vägledning i uppbyggnadsarbetet. Vi anser att socialtjänstens samarbete med föreningslivet och med övriga förvaltningar är en mycket viktig bas för ett förebyggande arbete och för att utforma socialtjänstens verksamhet efter medborgarnas
behov. Det är också utgångspunkten för att ge enskilda människor
möjlighet att stärka sitt sociala nätverk och stärka enskildas och gruppers inflytande i samhället i stort.
Vi anser att socialstyrelsen bl.a. genom meddelandeblad och på annat sätt t.ex. genom konferensverksamhet och överläggningar med ranesentanter för föreningslivet och socialtjänsten skall stödja kommunerna i detta arbete. Tillsammans med Kommunförbundet bör man också utveckla utbildningsprogram och organisationsmodeller för socialnämndens samarbete med andra näimder, förvaltningar Od'l
föreningsl iv .
6. SPECIAIMOPIVERING 6.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen 6 &
Förslaget innebär en viss precisering av i vilka situationer som det kan Röreligga en rätt till bistånd. Genom ändringen markeras således direkt i lagen att bistånd kan omfatta både dmnomiskt bistånd och andra stödinsatser. Vidare exemplifieras de grupper som framför allt kan tänkas ha behov av annat än ekonomiskt bi— stånd. Uttrycket "särskilda insatser" är avsett att markera en gräns mot mera generella insatser som socialnämnden tillhanda- håller vissa kategorier av människor. Avsikten är däremot inte att utesluta andra grupper än de uppräknade från möjligheter att få bistånd. så kan t.ex. en person få bistånd i form av en kon— taktperson utan att den för vilken kontaktpersonen förordnas direkt kan hänföras till någon av de uppräknade kategorierna. Gruppen "människor med handikapp" bör dodq ges en vid tolkning. Hit hör givetvis t.ex. missbrukare.
Ändringsförslaget har tillkommit för att så långt möjligt klar— göra i vilka situationer som en biståndsfråga över huvud taget kan anses vara föremål för prövning och därigenom göra det lätta— re att ta ställning till vilken besvärsordning som skall gälla.
Däremot har avsikten inte varit att på något sätt markera när
bistånd bör beviljas .
Se i övrigt den allmänna motiveringen, avsnitt 3.6.
225
Förslaget har motiverats i avsnitt 1.5.5.
Tillägget innebär att den kommun som har ombesörjt en placering för vård eller boende i en annan kommun skall ha det samlade ansvaret för all stöd och hjälp. Placeringskommunen svarar såle— des för både själva vårdkostnaden och det bistånd i övrigt som behövs. Detta innebär ett visst undantag från principen om vis— telsekommunens ansvar som syftar till att åstadkomma ett mer sammanhållet vårdansvar. Undantaget gäller dock endast sådant stöd som utgör bistånd enligt 6 5 och inte t.ex. färdtjänst och barnomsorg, som utgår enligt kommunens vanliga turordningsregler i fråga om dessa tjänster. I det senare fallet är det således fortfarande vistelsekommunen som är ansvarig, i den mån kommuner—
na inte kommer överens om en annan ordning.
Även om vård i en annan kommun än hemkommunen har tillkommit på initiativ av en annan huvudman, t.ex. kriminalvården eller sjuk— vården, blir hemkommen ansvarig för allt det bistånd enligt 6 $ SoL som behövs. Detta gäller både vårdkostnader och annat bistånd som blir aktuellt efter det att kriminalvårdens resp. sjukvårdens ansvar upphört. Däremot berörs inte eventuellt bistånd under vistelse på t.ex. en kriminalvårdsanstalt.
Ibland har den person det gäller inte någon hemkommun i egentlig mening. Han har kanske inte vistats i sin mantalsslorivningskommm på många år. I sådana fall bör den kommun som han kan anses ha mest anknytning till bli ansvarig. Om en person har vistats på t.ex. en sjukvårdsinrättning i många år kan den kommun där denna ligger anses vara den kommun som den enskilde har mest anknytning till. Blir det fråga om bosättning i en annan kommun bör ärendet flyttas över dit.
Tillägget innebär inte någon förändring av principen om vistel— sekommunens ansvar i sådana fall då någon beger sig till en annan kommun än hemkommunen och där söker hjälp av något slag, t.ex. till vård för alkoholmissbruk på ett behandlingshem. I dessa fall skall således vistelsekommunens ansvar tillämpas fullt ut, vilket
givetvis inte hindrar att det många gånger kan vara lämpligt att missbrukaren beger sig till sin hemkommun för att få vård.
72å
Se den allmänna motiveringen, avsnitt 1.5.5.
Ändringen innebär att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild skall kunna flyttas över till en annan socialnämnd, även om denna nämnd inte samtycker. Beslutan- derätten har lagts på länsrätten. Givetvis är tanken att kommu— nerna även i fortsättningen normalt skall komma överens, när en överflyttning bör komma till stånd. Endast i de fall då detta inte är möjligt blir det nödvändigt att göra en framställning
till länsrätten.
Bestämmelsen skall framför allt kunna tillämpas dels när någon flyttar från en kommun och bosätter sig i en annan, dels när en person som har vistats länge på en institution utanför sin hem— kommun flyttar till t.ex. eget boende. Det är då ofta lämpligast att den nya vistelsekommunen betalar de kostnader som uppstår, i vart fall om det blir fråga om en längre tids vistelse. Den kom— mun där institutionen ligger måste dock ta på sig ansvaret till dess att en överflyttning kan ske. Genomgående bör gälla att endast ärenden som avser insatser av en viss varaktighet skall
kunna flyttas över.
För att den enskilde inte skall komma i kläm och bli tvungen att vänta på hjälp måste alltid den kommun, där han rent faktiskt vistas när det visar sig att hjälp behövs, primärt ta på sig ansvaret och påbörja handläggningen av ärendet. Det är således denna kommun som skall göra framställning till länsrätten, om det visar sig att hemkommunen inte frivilligt tar över ärendet. Gi— vetvis bör länsrätten i sin bedömning av om överflyttning skall ske eller inte i första hand se till vilket som är bäst för den
Av det nya andra stycket framgår att även sekretessbelagda upp—
gifter får lämnas över från en kommun till en annan när ett ären—
de flyttas över.
73S
Ändringen innebär att andra stycket utgår. Innebörden av denna bestämmelse har, som vi redogjort för i avsnitt 3.6.3, 1 ddqtrin och praxis ansetts tveksam. Eftersom det framgår av allmänna bestämmelser inom förvaltningsrätten att besvär får anföras en— dast av den som beslutet angår, är den dessutom orodig. Någon ändring i sak är däretot inte aVsedd.
6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar
185
Ändringen innebär att mål om överflyttning av ett ärende enligt 72 5 SoL skall kunna avgöras av en lagfaren domare. Bakgrunden är framför allt att sådana mål bör kunna avgöras snabbt och då skall nämndemän inte behöva inkallas.
RESERVATION av ledamoten Göte Jonsson
(avsnittet föreningslivet)
Jag kan inte instämma i alla värderingar som redovisas i betänk-— andet. Jag vill också, med anledning av de exempel på samverkans—— modeller som redovisas, varna för en för långt driven formalise—
ring i relationerna till föreningarna.
Jag tycker att de organisationer och föreningar som dirårt be— driver rehabiliterande verksamhet utgör en stor tillgång är socialtjänsten. Jag vill här peka på de mycket värdefulla insat- ser som Öre av t.ex. LP—stiftelsen, RIA, Röda Korset, Statsmis— sionen m.fl. Jag anser att dessa organisationer skall ges för— bättrade förutsättningar att verka. Jag anser att redan befintli- ga och tillkommande rehabiliteringsinsatser i ideell eller privat regi kan få ännu större betydelse i framtiden. Från samhällets sida måste man på olika sätt aktivt bidra till en positiv utvedq— ling för de alternativa vårdformerna inom t.ex. missbruksvården. Socialtjänstens inställning har i detta sammanhang stor betydel—
se.
SÄRSKILT YTTRANDE av ledamoten Göte Jonsson
När det gäller vistelsekommunens ansvar anförs i betänkandet att olika lösningar kan tänkas. Jag menar att man också borde kmnat pröva ett förslag innebärande att vistelsekommmen i alla lägen borde ha rätt att få ersättning i efterskott från hemortskommu— nen. Ett sådant system skulle inte förändra förhållandena för den som behöver hjälp och bistånd, utan vistelsekommunen skulle ha samma skyldighet som nu. Det skulle sedan ankomma på vistelse— kommunen att avgöra huruvida man ville begära den berättigade ersättningen från hemortskommmen. En sådan ordning skulle lösa problemen för t.ex. de utpräglade semesterkomumerna, utan att de hjälp— eller biståndsbehövandes situation ändrades.
Beträffande avsnittet om människor med handikapp och socialtjäns— ten anser jag att främjandelagen inte är något lämpligt instru— ment för att bereda handikappade arbete. En översyn och föränd— rirx; vad gäller bestämmelserna om lönebidrag är däremot mycket angelägen så att flera handikappade kan beredas arbete på regul—
jära arbetsmarknaden.
När det gäller förslagen under aVsnittet klagoröjligheter enligt SoL, anser jag att det är en stor brist att beredningen inte haft möjlighet att göra en noggrann genomgång av praxis och en ingåen— de prövning av vad som kan tänkas gå in under rätten till bi— stånd. Jag har den uppfattningen att gränsdragningsproblem vid överklagande kvarstår även efter gjorda kompletteringar.
BILAGA
Grupggbetsfrågor vid konferens om socialtEmnst och föreningsliv
Socialtjänstens huvudfunktioner inriktas på tre plan
Strukturinriktade insatser som syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet.
Allmänt inriktade insatser som gäller gemensamt utformade sociala insatser inom exempelvis barnomsorgen och äldreomsorgen samt
insatser som syftar till att tillgodose behov av information, barn- och ungdoms omvårdnad och utveckling, arbete och försörj— ning, självständigt boende m.m.
Individuellt inriktade insatser som avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilde individens behov. Hit räknas bl.a. ekonomisk hjälp, rådgivning i olika frågor, andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder, fortlöpande kontakt för stöd oda rådgivning, erbjudande om behandling och vård i olika former
OSV.
Dessa olika funktioner går naturligtvis i varandra men i våra
frågeställningar vill vi renodla de tre områdena.
Fråga 1
Strukturinriktade insatser. I det här fallet menar vi främst deltagande i samhällsplaneringen i kommunen i stort eller i ett bostadsområde. Hur kan föreningar och organisationer påverka
planeringen?
1) Har gruppen några erfarenheter av medverkan i eller påverkan på planeringen av ett bostadsområde, en särskild verksamhet, en idrottsanläggning eller liknande?
2) Har gruppen några förslag på hur man vill utveckla ett sådant
samarbete med kommunen?
3) Vilka hinder ser ni Rdr föreningars och organisationers möj—
lighet att påverka planeringen?
4) Finns det anledning att ta kontakt med socialtjänsten/social— nämnden i detta sammanhang eller är andra organ i kommunen eller endast påverkan på politiker en lämpligare väg?
Fråga II
Allmänt inriktade insatser. Här avser vi föreningars och organi—
sationers möjlighet att engagera sig i ett visst bostadsområde,
en viss grupp exempelvis föreningslös ungdom, socialt utslagna
vuxna, barn i åldern 12—14 år m.fl.
1)
Vilka erfarenheter har gruppen av sådant arbete?
Vilka möjligheter till utveckling av föreningars och organi— sationers verksamheter kan finnas för att nå grupper som i dag står utanför föreningslivet?
Hur kan det ordinarie föreningslivet f.n. gå in i ett bo- stadsområde för att med sina egna aktiviteter utveckla ett levande bostadsområde?
Vilka hinder ser ni för en utveckling av föreningarna och organisationerna får att nå nya grupper och nya bostadsområ—
den?
Är det angeläget att ha samarbete med socialtjänsten i dessa
frågor och hur bör i så fall samarbetet se ut?
Fråga III
Individinriktade insatser. Här avser vi Ereningars och organi— sationers möjlighet att införliva enskilda personer med sociala problem av olika slag i den egna verksamheten och därmed ge möj— ligheter till ett förbättrat socialt kontaktnät.
1) Vilka erfarenheter har ni i era föreningar och organisationer
av sådant individinriktat arbete? 2) Vilken beredskap finns f.n. i era föreningar att införliva människor med sociala problem (socialt utslagna) i ert före—
ningsl iv? 1
3) Hur kan ni utveckla det individinriktade arbetet i era före—
ningar?
4) Vilka hinder ser ni för en sådan utveckling?
5) Är det angeläget att ha samarbete med socialtjänsten i dessa
frågor och hur bör i så fall samarbetet se ut? .
Fråga IV
Kamratstödjande verksamhet. De fackliga organisationerna har på
sina håll utvecklat en kamratstödjande verksamhet som dels avser
att stödja enskilda arbetskamrater dels att skapa sammanhållning
arbetskamrater emellan och även med deras familjer.
1)
2)
Vilka erfarenheter har ni av kamratstödjande verksamhet i
grupper med eller utan familjer eller närstående?
Vilka erfarenheter beträffande kamratstöd för enskilda ar— betskamrater med sociala problem har ni?
Vilka utvecklingsmöjligheter ser ni för en utveckling av arbetet enligt 1) och 2)?
Vilka hinder finns för det arbetet? Finns det anledning att i det kamratstödjande arbetet sam—
arbeta med socialtjänsten och i så fall hur bör ett sådant
samarbete se ut?
Kronologisk förteckning
PPPFQP'PPN
N
N_________ .oewsmwewne
Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Ju. En treårig yrkesutbildning — riktlinjer. U. 'En treårig yrkesutbildning — beskrivningar, förslag, U.
Bostadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. Bo. Bostadskommittens slutbetänkande. Del 1. Bo. Bostadskommittens slutbetänkande. Del 2, Bo. Militära skyddsområden. Fö. Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. Fi. Ny lönegaramilag. A. Enklare skollörfattningar. Del 1. Sammanfattning, författ- ningsförslag. U. Enklare skolförfatmingar. Del 2. Motiv m.m. U. Datorer, sårbarhet, säkerhet. Fö. Påföljd och brott 1. Lagtext och sammanfattning. Ju. Påföljd och brott 2. Motiv. Ju. Påföljd och brott 3. Bilagor. Ju. Vägar till effektiv energianvändning. I. Framtid i samverkan. Del 1. C. Framtid i samverkan. Del 2. C. Aktuella socialtjänstfrågor. S. Barns behov och föräldrars rätt. 5. Barns behov och föräldrars rätt. Sammanfattning. 3.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rätts- bildningen. [1] (Påföljd och brott i, Lagtext och sammanfattning. [13] Påföljd och brott 2. Motiv, [14] Päföljd och brott 3. Bilagor, [15]
Försvarsdepartementet
Militära skyddsområden. [7] Datorer, sårbarhet, säkerhet. [12]
Socialdepartementet
Allmänna socialtjänstfrågor. [19] Barns behov och föräldrars rätt. [20] Barns behov och föräldrars rätt _- sammanfattning. [21]
Finansdepartementet Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. [8]
Utbildningsdepartementet
En treårig yrkesutbildning — riktlinjer, [2] En treårig yrkesutbildning — beskrivningar, förslag. [3] Enklare skolförfattningar. Del 1. Sammanfattning, författnings— förslag. [10] Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. [11]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny Iönegarantilag. [9]
Bostadsdepartementet
Bostadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. [4] Bostadskommitténs slutbetänkande, Del 1. 5 Bostadskommitte'ns slutbetänkande. Del 2. 6
Industridepartementet Vägar till effektiv energianvändning, [16]
Civildepartementet
Framtid i samverkan. Del 1. 17 Framtid i samverkan. Del 2. 18
...se—_,-
KU i»: G L.. is' it: L. 1986—04—1 8
J] fu
_Illl._ll Illlll
_n ' "»! ll . l
. W..]
_W_._,,. . . . ..
Liber