SOU 1991:20
Kapitalkostnader inom försvaret
IQWa
Kapi
nomf hunner
5— **
talkostnader ö än
ansi en:;
ynung
rsvaret !
a: 9 (
( W,,
!, 1,”
T
F #” € National Library of Sweden
W/m
t
if
) 'I 0/ // %,fl / & %WW / ,./
=]
&_ e.— m [&
2 s .
" ».
orsvare
talkostnader f
mom
q... 3.— I & &
Kap
& Statens offentliga utredningar && 1991 :20 Eg Försvarsdepanementet
Kapitalkostnader inom försvaret
Nya former för finansiell styrning
Betänkande av 1_1_t_redningen om kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret Stockholm 1991
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.
Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48
Publikationerna kan också köpas i Infonnationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5. Stockholm
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10747-3 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991
Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
Genom beslut den 17 maj 1990 bemyndigades chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson att tillkalla en särskild utredare för att utreda och föreslå former för införande av kapitaltjänstkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret.
Med stöd av detta bemyndigande beslutade departements- chefen den 23 augusti 1990 att såsom särskild utredare tillkalla f.d. avdelningschefen Britt-Marie Bystedt.
Som sakkunniga at utredaren förordnades politiskt sakkunnige Dan Ohlsson och departementsråd Bo Riddarström.
Som experter åt utredaren förordnades revisionsdirektör Karl Erik Duke, revisionsdirektör Claes—Göran Gustavsson, byggnadsråd Bo—Göran Ryberg samt avd.chef Karl—Erik Hagström.
Under utredningens gång har kontakter tagits med företrädare för överbefälhavaren.
Utredningen har antagit namnet Utredningen angående kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret.
Till sekreterare förordnades departementssekreterare Hats Midsander.
Utredningen har nu avslutat sitt arbete och överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 1991:20) Kapitalkostnader inom försvaret — nya former för finansiell styrning.
Stockholm i februari 1991
Britt-Marie Bystedt
/Hats Midsander
INNEaÅLL Sid. FÖRKORTNINGAR ..................... ................. 5 SAMMANFATTNING .................... ................. 7
1 UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 Direktiv ......................... ............. 11 1.2 Utredningsarbetets bedrivande och disposition 13
2 BAKGRUND oca NULÄGE
2.1 Inledning ..................... . ...... ......... 17 Föreskrifter om ägande och förvaltning av statliga fastigheter ........... ......... ...... 18 Förvaltningsansvaret för försvarets myndigheter 19 FPE-systemet inom försvarsmakten ...... ........ 21 Nuvarande fastighets— och lokalbestånd inom försvaret .. ........ ..... ..... ................. 23
2.6 Befintliga tillgångars värde ..... ..... ........ 26
3 INFÖRANDE Av KAPITALKOSTNAD FÖR MARK; ANLÄGGNINGAR ocn LOKALTILLGANGAR
3.1 Bakgrund.... ........ .. ..... .................... 29
Syfte ...... . ............... .................... 30 3.3 Externa krav på redovisningen av tillgångar och
kapitalkostnader... ........... . ...... .......... 32 3.4 Anslagsredovisning ....... . ..... ................ 34
Nya redovisningsmetoder........................ 34 Ekonomistyrning i en decentraliserad organisa-
tion ............................... ........... 35
3.7 Internpris på lokaler (internhyra)............. 36 3.8 HAL—konceptet... ............................... 38 3.9 Byggnadsstyrelsens nya investeringsmodell...... 39 3.10 Kapitalkostnadsbegreppet ............. .......... 41 3.11 Kapitalkostnad för försvarets mark—, anläggnings och lokaltillgångar........ ............. ....... 42 4 FÖRSLAG . Allmänt .... .......................... ......... 49 Ny invärdering ........ . .................. ..... 49 . Ny modell för försvarets ekonomiska fastighets— förvaltning ................ . ................... 51 4. Neutralitet i förhållande till försvarsramen .. 52 4. Incitament i lokalförsörjningsprocessen ....... 54 Förslagets genomförande ....... ... ............. 55 BI LAGOR
Bilaga 1 Ny redovisningsmodell för statliga fastig-
heter ............... ................ ...... 57
Bilaga 2 Några metoder för beräkning av kapital-
kostnad för internhyra . ...... ..... ..... ... 59
Bilaga 3 Kapitalbaser - illustration ...... ... ...... 65
FÖRKORTNINGAR
Dnr
FCF Försvarets civilförvaltning FFS Försvarets författningssamling FiU Finansutskottet
FMV Försvarets materielverk FortF Fortifikationsförvaltningen FPE Försvarets planerings- och ekonomisystem FöU Försvarsutskottets betänkande
BFG Huvudprogram HPO Huvudproduktionsmråde KPI Konsumentprisindex HAL Mark, anläggningar och lokaler Prop Proposition RRV Riksrevisionsverket rskr Riksdagsskrivelse SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar
nig u-..»,»,,__
i .
SAMMANFATTNING
Regeringen beslöt den 17 maj 1990 att bemyndiga chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och föreslå formerna för införande av kapitaltjänstkostnader för mark, anläggningar och lokaler hos myndigheter med anslag inom den militära utgiftsramen.
I direktiven till utredningen anges att utredningen skall föreslå ett system med kapitaltjänstkostnader där myndig- heterna inom det militära försvaret belastas med kapital- tjänstkostnader istället för anarande system med inve- steringsmedel som sedan direktavskrivs.
Vidare anges att utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila statsförvaltningen.
Utredningen har haft som målsättning att söka föreslå en modell som så långt möjligt överensstämmer med den in— riktning av den statliga lokalförsörjningsprocessen som kommit till uttryck i riksdags— och regeringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande pågår inom försvaret.
Utredningen har antagit namnet Kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret.
Bakgrund och nuläge
I kapitel 2 redovisas kortfattat utgångspunkterna för utredningsarbetet nämligen vilka rättsregler som styr försvarsmaktens mark—, anläggnings- och lokalförsörjning samt roll— och ansvarsfördelningen inom området. En beskrivning av nuvarande fastighets- och lokalbestånd inom
försvaret samt befintliga tillgångars värde är behövlig för framställningen.
Försvaret förfogar över totalt ca 405.000 hektar mark. Lokalbeståndet omfattar över 17.000 objekt av varierande karaktär.
Härutöver tillkommer ett stort antal befästningar och andra anläggningar för krigsorganisationen. Över 70 % av det för fredsorganisationen avsedda lokalbeståndet är uppfört före 1960.
Det invärderade byggnadsvärdet (exklusive befästnings- anläggningar) uppskrivet till 1987 års prisnivå är 22,6 miljarder kronor. Marken uppgick vid den senaste markvärderingen till ett belopp på ca 629 miljoner kronor.
Kapitalkostnad för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret
I kapitel 3 behandlas det egentliga uppdraget nämligen en beskrivning av motiven för att införa ett system med kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret samt hur en sådan modell kan se ut.
Här lämnas också en kort redogörelse för vilka krav som därvid bör ställas på såväl den externa som den interna redovisningen hos myndigheterna.
Utgångspunkten för mitt förslag i denna del är att redo- visningen anpassas efter den nya redovisningsmodell som utvecklats av riksrevisionsverket, vilken ger bättre möjligheter att erhålla en ekonomisk information inom försvaret.
Motivet med en kapitalkostnad är att den skall medverka 'till ett ökat kostnadsmedvetande och därmed en bättre hushållning med lokalresurserna. Delegation av ansvar till regional/lokal myndighet och lokalbrukare tillsammans med införande av incitament i processen är därför nödvändiga
Kapitalkostnad för de tillgångar som disponeras av försvarsmaktens är i första hand motiverad för sådana objekt som används i fredsverksamheten. Dessa har på sedvanligt sätt betraktats som produktionsfaktorer. Detta är dock inte fallet för objekt som enbart är avsedda för krigsorganisationen.
Utredningen har översiktligt behandlat ekonomistyrning i en decentraliserad organisation och i anslutning till detta beskrivit internhyressystemets roll samt redovisat olika metoder för beräkning av kapitalkostnaden i ett sådant system.
Utredningens förslag
Utredningens förslag är att kapitalkostnad skall belasta såväl nya investeringar som befintliga tillgångar inom det militära försvaret. Befästningar har dock undantagits. Befintliga mark—, anläggnings- och lokaltillgångar behöver därför invärderas.
En ny modell för finansiering av investeringar föreslås. Efter samma modell som nu skall gälla för byggnadsstyrel— sen dvs. att byggnadsstyrelsen skall finansiera investe- ringar med lån i riksgäldskontoret föreslås att nya in- vesteringar i försvaret också efter investeringsbemyn— digande kan tilldelas låneutrymme i riksgäldskontoret.
För att erhålla ett likformigt ekonomiskt system för såväl nya som befintliga mark, anläggnings— och lokaltillgångar föreslås även de befintliga tillgångarnas värden vara finansierade med lån som_löper på villkor liknande nyin- vesteringarnas.
De kapitalutgifter, räntor och amorteringar, som uppkommit hos fortifikationsförvaltningen i anledning av upptagna lån hos riksgäldskontoret täcks av huvudprogrammyndig- heterna inom ramen för en marknadsanpassad hyra. Hyrorna
bör därutöver ge ett överskott som FortF levererar in till statsbudgeten.
Fortfikationsförvaltningen föreslås uppdras att i samråd med riksrevisionsverket göra en ny invärdering av befint— liga tillgångar.
Vid bestämmandet av vilka marknadsanpassade hyror som fortifikationsförvaltningen i inledningsskedet skall ta ut föreslås fortifikationsförvaltningen ha ett nära samråd med överbefälhavaren och försvarsgrencheferna.
Detta gäller även vid bedömningen av vilka objekt av be- fästningskaraktär m.m., som ej bör belastas med kapital- kostnader.
Förslaget har i enlighet med utredningsdirektiven utfor— mats så att neutralitet kan uppnås i förhållande till den militära utgiftsramen. Möjlig tidpunkt för införande av ett kapitalkostnadssystem enligt den principmodell som redovisats har angivits till budgetåret 1992/93 för nyinvesteringar samt budgetåret 1993/94 för befintliga anläggningstillgångar.
Fortsatt arbete med framtagande av ett kapitalkostnadssy- stem inom det militära försvaret enligt modellen uppdras åt fortifikationsförvaltningen i samråd med överbefälhava— ren och riksrevisionsverket.
l UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 Direktiv
Vid sammanträde den 17 maj 1990 fattade regeringen beslut om följande direktiv för en utredning om införande av kapitaltjänstkostnader för mark, anläggningar och lokaler hos myndigheter med anslag inom den militära utgiftsramen.
Chefen för försvarsdepartementet statsrådet R. Carlsson anförde i detta sammanhang:
"Jag föreslår att en särskild utredare bör tillkallas för att utreda och föreslå former för införande av kapital— tjänstkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret, dvs. för de myndigheter inom försvarsdepartementets område som finansieras inom den militära utgiftsramen".
Bakgrund
Inom det militära försvaret tillämpas sedan lång tid tillbaka ett system för finansering av investeringar i mark, anläggningar och lokaler som innebär att myndig— heterna erhåller medel för sådana investeringar via sina anslag. När investeringen väl har gjorts belastas inte myndigheterna med de kostnader för kapital m.m. som uppkommer i anslutning till en sådan investering.
I stora delar av statsförvaltningen i övrigt tillämpas ett system där myndigheterna betalar marknadsmässig hyra för sina lokaler. Den fastighetsförvaltande myndigheten får därigenom täckning för de kapitalkostnader som belastar lokalförsörjningen.
I propositionen 1988/89z80 lämnades ett förslag till
riktlinjer för samordnad lokalförsörjning. Till grund för förslaget låg betänkande (SOU 1988:36) Effektiv statlig lokalförsörjning. I propositionen uttalas bl.a.; "Ett mycket viktigt led i att få en korrekt kostnadsbild för anläggnings— och lokalförsörjningen inom försvaret är att dessa tillgångar så långt som det är praktiskt möjligt belastas med kapitaltjänstkostnader, som sker inom övriga samhällssektorer. Härmed skapas en grund för samordning mellan försvarsmakten och det civila området på alla nivåer och för olika delar av anläggnings— och lokalför— sörjningsprocessen. En dylik omläggning av redovisningen inom det militära försvaret bör utredas skyndsamt så att det kan genomföras i anslutning till kommande försvars- politiska beslut år 1991. Förändringarna bör givetvis vara neutrala i förhållande till den militära utgiftramen."
Riksdagen (FöU 1988/89zl4) hade inget att erinra mot detta uttalande.
Uppdragets omfattning
Utredaren bör enligt de ovan nämnda riktlinjerna lämna förslag till hur ett system skall utformas där myndig— heterna inom det militära försvaret belastas med kapital- tjänstkostnader i stället för att få investeringsmedel som sedan direktavskrivs. Behov av eventuella undantag från den föreslagna lösningen bör också redovisas, exempelvis när det gäller befästningar eller andra anläggningar med speciellt militär användning. Utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila delen av statsförvaltningen.
Arbetets bedrivande
Uppdraget bör snarast ges till en särskild utredningsman. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med överbefälha— varen, fortifikationsförvaltningen, försvarets civilför—
valtning, byggnadsstyrelsen och riksrevisionsverket.
Regeringens direktiv (1984:5) till kommittéer skall
utredarens förslag bör redovisas senast den 15 oktober 1990.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för för- svarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommitté- förordningen (l976:119) — med uppgift att utreda och föreslå formerna för införande av kapitaltjänstkostnader för mark—, anläggnings— och lokalförsörjningen hos myndig- heter med anslag inom den militära utgiftsramen.
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostna— derna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m."
1.2 Utredningsarbetets bedrivande samt disposition
I direktiven anges att utredningen skall lämna förslag till hur ett system med kapitaltjänstkostnader skall utformas där myndigheterna inom det militära försvaret belastas med kapitaltjänstkostnader i stället för att få investeringsmedel som sedan direktavskrivs.
Vidare anges att utredaren bör sträva efter lösningar som underlättar samordning med den civila delen av statsför— valtningen. Detta har varit mina utgångspunkter för arbetet.
Arbetet har bedrivits i samarbete med företrädare från myndigheter som berörs av ett system med kapitaltjänst- kostnader. Några av dem har jag använt som experter i utredningen.
För att bl.a. beskriva hur en kapitaltjänstkostnade— komponent kan inordnas i pågående utvecklingsarbete med internhyror inom det militära försvaret har jag anlitat en särskild konsult, Olle Ahlström från K—konsult i Lund.
Tidigt konstaterade jag att det finns delade uppfattningar beträffande nödvändigheten av och nyttan med en kapital— tjänstkostnad för försvarets mark, anläggnings— och lokaltillgångar.
Tillsammans med den idag ej helt tydliga roll- och ansvarsfördelningen inom försvarets lokalförsörjning har detta komplicerat mitt arbete.
Målsättningen har varit att inom nu gällande ramar försöka hitta en modell som så långt möjligt överensstämmer med den inriktning av den statliga lokalförsörjningsprocessen som kommit till uttryck i riksdags— och regeringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande pågår inom försvaret.
I kapitel 2 kommer jag att kortfattat beskriva bakgrund och nuläge dvs. redogöra för vissa rättsregler m.m. inom området samt hur försvarets nuvarande fastighets- och lokalbestånd ser ut.
I kapitel 3 diskuteras det egentliga uppdraget nämligen hur en modell med kapitaltjänstkostnad inom försvarets lokalförsörjning kan se ut. Jag har därvid inriktat mig på att föreslå en modell som möjliggör att kapitaltjänst- kostnaden kan inordnas i ett system med intern prissätt— ning av fastighetsutnyttjandet.
Mitt förslag redovisas i kapitel 4. Här redovisar jag bl.a. vilket värde på mark-, anläggning- och lokaltill- gångarna som skall utgöra bas för beräkning av kapital— tjänstkostnaden samt föreslår en ny modell för försvarets ekonomiska fastighetsförvaltning.
När det gäller begreppet kapitaltjänstkostnad kommer vi i den fortsatta framställningen att använda det under senare år inom såväl offentlig verksamhet som inom näringslivet mer vedertagna begreppet kapitalkostnad. Innebörden i begreppet beskrivs i avsnitt 3.10.
Utredningen har antagit namnet Kapitalkostnader för mark, anläggningar och lokaler inom det militära försvaret.
2 BAKGRUND OCN NULÄGE
2.1 Inledning
under det senaste decenniet har såväl i näringslivet som i den offentliga förvaltningen en decentraliseringsprocess ägt rum. Decentraliseringen syftar till att i den stora organisationen införa den lilla organisationens närhet till ledningsfunktioner och det engagemang som därmed är möjligt att skapa för organisationen och dess verksamhet. Decentraliseringen i sig förutsätter emellertid dels en välutvecklad målstyrningsfunktion dels en verksamhets- och resultatuppföljning.
Att styra med mål innebär att öka handlingsfriheten och därmed motivation och kreativitet. Önskade resultat ersätter deltaljerade anvisningar och regler.
Mål bör skrivas som inriktningsmål dvs. de ska beskriva det tillstånd man vill uppnå inom överskådlig tid. Under ett verksamhetsår kan det av olika skäl vara omöjligt att ifrån utgångsläget nå önskat tillstånd, men man kan sätta . upp delmål för året. Detta är ett resultatmål och det mål som återfinns i budgetprocessen. Inriktningsmålen skall vara inbördes prioriterade och nedbrytbara från högre chef till lägre. Resultatmålen skall vara mätbara, tidsbestämda och realiserbara.
Målstyrning förutsätter först och främst klara och tydliga målbilder. Förmågan hos ledningen att kommunicera och förankra mål och strategier och få de genomarbetade värde— ringarna att nå ut till medarbetarna är avgörande för framgången. Styrnings— och belöningssystem måste harmoni— era med ledningens budskap.
Med målprocessen som grund kan verksamhetsbeskrivningar,
Ökad decentralisering ökar kraven på kontroll, men inte av detaljer utan av uppnådda resultat relaterade till de mål som fastställts. Det är angeläget att göra uppföljningen av resultaten enkel, där det går, främst genom att använda nyckeltal. En enkel uppsättning av nyckeltal ger möjlighet till snabb och tät rapportering med åtgärdsinriktade för- klaringar.
En ny yrkesfunktion _ controllerfunktionen - håller på att introduceras även i den offentliga förvaltningen. En controller har inte främst en kontrollerande funktion utan dennes viktigaste uppgifter ligger på de strategiska området dvs. att tidigt slå larm, om saker och ting inte görs på rätt sätt eller om någon del av verksamheten behöver förändras dvs. om rätt saker inte görs. Controllern bidrar med andra ord till att målen omprövas regelbundet då situationen ändras.
En av grundtankarna bakom 3—årsbudgetering med ramanslag är att i samband med decentraliseringen öka myndigheternas möjligheter till långsiktig planering och skapa ekonomiska incitament för att bedriva god hushållning med resurserna.
2.2 Föreskrifter om ägande och förvaltning av statliga fastigheter
De grundläggande bestämmelserna om ägande och förvaltning av statlig egendom ges i regeringsformen 9 kap. 55 8 och 9. Där anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogande över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens medverkan.
Egendom som anskaffats för medel som anvisats av riksdagen får inte disponeras på sätt som strider mot riksdagens
anslagsbeslut. Egendom som har förvärvats enligt riks— dagens beslut får i princip inte säljas utan riksdagens hörande. Ägare till statens egendom är staten.
2.3 Förvaltningsansvaret för försvarets mxndigheter
Det regelverk som styr försvarsmaktens mark- anläggnings— och lokalförsörjning är främst förordningen om verksam- heten inom försvarsmakten (SFS 1990:53).
I verksamhetsförordningen anges förutom allmänna före— skrifter för totalförsvaret de olika myndigheternas roll och ansvar inom respektive verksamhetsfält.
Som verksamhetsfält för FortF anges bl.a. produktionsan- svar för delprogrammet fortifikationsförvaltningen inom huvudproduktionsområdena Ledning och förbandsverksamhet samt anskaffning av mark, anläggningar och lokaler. FortF. skall bl.a.
- företräda staten som byggherre enligt 9 kap. 1 5 plan- och bygglagen i samband med byggnadsarbeten m.m.,
— svara för registrering av försvarsmaktens fastigheter,
- svara för bevakning av statens rätt rörande fast egendom.
Fortifikationsförvaltningen har vidare fackuppgifter inom sakområdet fastighetsförvaltning.
Att statens rätt i angelägenheter som rör fast egendom såväl vid som utom domstol skall bevakas av FortF upprepas i förordningen (FFS 1983:277) om handläggning av ärende, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten.
Kompletterande riktlinjer till Verksamhetsförordningen gavs i förordningen om fastighetsförvaltning inom försvarsmakten (SFS 1983z39) vilken dock regeringen upphävt fr.o.m. 1991—01—01.
En översyn av förordningen gjordes nyligen bl.a. i syfte att anpassa densamma till fortifikationsförvaltningens nya roll som avgiftsfinansierad myndighet.
vid nämnda översynsarbete konstaterades dock att huvud- delen av bestämmelserna redan reglerades i Verksamhets— förordningen. Av bl.a. denna anledning fann regeringen skäl att upphäva fastighetsförvaltningsförordningen från utgången av år 1990.
Fastighetsförvaltningsansvaret är inom försvaret delat på flera myndigheter vilket tillsammans med brister i den formella regleringen och sambandet med FPE, se nedan, inneburit att viss oklarhet i dag föreligger i ansvars— fördelningen. Den närmare innebörden i begreppet och fördelningen av fastighetsförvaltningsansvaret behöver preciseras.
En utredning har nyligen tillsatts, Utredningen om statens fastighetsförvaltning, med direktiv att bl.a. se över dessa frågor inom statsförvaltningen.
Enligt utredningsdirektiven är det särskilt två förhållan— den som motiverar ett närmare studium av ansvarsfördel- ningsfrågan. Dels är det den inom olika sektorer pågående utvecklingen mot ökad delegering av kostnadsansvar, verk— ställighet m.m. avseende fastighetsförvaltningen till brukarna av fastigheterna, vilket måste kopplas till tydliga uttryck för förvaltningsansvaret gentemot staten som ägare, dvs. vidmakthållandet av fastighetskapitalet och tillgodogörande av dess tillväxt.
Dels anges att det är möjligt att förändringar i ansvars- fördelning, t.ex. koncentration av förvaltningsansvaret till färre myndigheter, kan leda till ökad effektivitet i fastighetsförvaltningen.
För en utredning om kapitalkostnader inom försvaret har de oklara ansvarsförhållandena på detta område självklart
inneburit särskilda problem inte minst i samband med myndighetskontakterna.
Min utgångspunkt för denna utredning har varit den nu gällande roll— och ansvarsfördelning som den anges i verk- samhetsförordningen. Jag har ej vare sig funnit anledning eller som min uppgift att föreslå radikala förändringar i detta avseende men sökt bygga en modell som svarar mot den pågående utvecklingen mot en ökad delegering och decentra-
lisering. 2.4 Planerings- och ekonomisystemet inom försvarsmakten
Försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) är ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred inom försvaret. Syftet med ledningssystemet är att skapa ett sådant arbetssätt och ett sådant beslutsunderlag att man med tillgängliga resurser kan åstadkomma dugliga krigsför- band och en beredskap som är anpassad till de säkerhets- politiska förhållandena. De grundläggande idéerna bakom ledningssystemet är att beslutsbefogenheterna så långt det är möjligt skall delegeras till myndigheterna och kunna delegeras vidare inom resp. myndighet samt att målstyrning skall tillämpas.
För att beskriva olika myndigheters ansvar i fredstid används begreppen program, produktion och fack.
Försvarsmakten är indelad i fem huvudprogram (hpg.) Dessa program är indelade i delprogram (dpg.). F.n. finns följande fem huvudprogram.
Hpg. 1 Arméförband Hpg. 2 Marinförband Hpg. 3 Flygvapenförband Hpg. 4 Operativ ledning m.m. Hpg. 5 Gemensamma myndigheter och funktioner (bl.a. FortF).
Överbefälhavaren (ÖB) har direkt under regeringen det övergripande programansvaret. Försvarsgrenscheferna och öB har programansvar för var sitt huvudprogram (Hpg. l - Hpg. 4). Övriga myndigheter på central nivå har program- ansvar för var sitt delprogram inom Hpg. 5. Myndighet med programansvar föreslår mål för programmet eller delpro— grammet, fördelar resurser och följer upp resultat. Den skall även samordna verksamheten mellan olika produktions- områden och värdera produktionsresultatet i förhållande till målen.
Huvudprogrammyndigheterna, dvs. cheferna för Armén, Marinen och Flygvapnet (CA, CM och CFV) samt ÖB vad gäller Bpg. 4 är ansvariga för lokal— och anläggningsförsörj- ningsplaneringen inom resp. Hpg. Inom Hpg. 5 är resp. del- programmyndighet ansvarig.
Planeringen sker med understöd av och i samverkan med FortF. Samordning med försvarets materielverks (FMV) planering erfordras. För anskaffning m.m. av anläggningar som ingår i krigs— och beredskapsorganisationen utgår planeringen från systemplaneringen för resp. materiel- system samt krigsorganisationsplaner. För anskaffning m.m. av förråd är krigsorganisationsplanerna styrande. För anläggningar och lokaler som erfordras för organisationen i fred och grundberedskap utgår planeringen från resp. huvudprogrammyndighet ledd generalplanering. Samtliga etablissement för organisationen i fred, utbildningsläger och materielförvaltningar omfattas av generalplaneringen.
FortF. understödet huvudprogrammyndigheterna samt sam- verkar med FMV och övriga berörda fackmyndigheter inom försvaret samt med kommunerna m.fl. i systemplaneringen, krigsorganisationsplaneringen samt generalplaneringen. Understödet omfattar betydande insatser avseende behovs- utredning, realiserbarhetsprövning, genomförandeplanering samt dokumentation.
Huvudprogrammyndigheterna upprättar med stöd av FortF och FMV samt övriga berörda fackmyndigheter inom försvaret
underlag till ÖB:s programplan. Programplaneringen om- fattar två femårsperioder. I programplanerna anges projekten med kostnad fördelad på budgetår.
FortF upprättar i samråd med huvudprogrammyndigheterna en sexårig produktionsplan (löpande produktionsår plus fem år) för Hpo. 3. Planen är sorterad på a) Hpg., b) befäst- ningar, flygbaser, kaserner m.m. och c) militärområden (milo).
Behovsutredningar med kostnads- och effektanalyser, som genomförs efter system- och generalplanering. sker under ledning av huvudprogrammyndighet men genomförs av lägre regional/lokal myndighet.
2.5 Nuvarande fastighets— och lokalbestånd inom försvaret
Den mark försvaret förfogar Över omfattar totalt ca 405 000 hektar. Av denna yta är ca 165 000 hektar domän- och kronoöverloppsmark i övre Norrlands inland, som används av försvarets materielverk för bl.a. robotförsök. Ca 13 000 hektar — varav 8 000 ägs av försvaret - används för befästningar och andra anläggningar inom krigsorgani— sationen. Återstående ca 225 000 hektar tas mera direkt i anspråk som övningsmark m.m. för utbildning av värnplik- tiga. Angiven övningsmark fördelar sig på 142 000 hektar som är upplåten med nyttjanderätt. Härav tillhör ca 67 000 hektar domänverket medan övrig mark arrenderas från kommu- ner och enskilda. Den av försvaret ägda marken, totalt ca 150 000 hektar, fördelar sig på ca 55 000 hektar produktiv skogsmark, ca 12 000 hektar jordbruksmark, ca 3 000 hektar kasernområden och ca 80 000 hektar annan mark.
Försvarets lokalbestånd omfattar över 17 000 objekt med en volym på drygt 21 miljoner m3, varav drygt 19 miljoner m3 uppvärmd volymomvandlat till area ca 4,2 resp. 3,8 mil— joner m2. vidare disponeras ca 1,2 miljoner m2 inhyrd area för fredsorganisationen. Utöver försvarets bestånd av lo— kaler för fredsorganisationen tillkommer totalt ca 10 mil-
joner m3 befästningar, 32 000 objekt och övriga anlägg- ningar för krigsorganisationen.
Byggnadsbeståndet omfattar byggnader av mycket varierande karaktär som förläggningar, matinrättningar, sjukhus, utbildningslokaler, kontor, verkstäder och förråd.
Kaserner
Normalt är detta byggnader inom ett geografiskt ganska litet område, ofta i anslutning till en kommun. Verksam- heten i dessa byggnader och deras utformning har många civila anknytningar (t.ex. kontor, förläggnings— utbild- nings- och verkstadslokaler) samtidigt som också en stor del av beståndet präglas av speciell militär verksamhet. Beröringspunkterna med motsvarande civil verksamhet är alltså många, samtidigt som syftet med byggnaderna är att möjliggöra en löpande förbandsproduktion.
Befästningar
Befästningar omfattar många olika typer och storlekar, ofta belägna på avsides platser. Befästningarna har ingen civil motsvarighet med undantag för vissa anläggningar hos t.ex. byggnadsstyrelsen, banverket, vattenfall och tele- verket.
Befästningarna är lokaliserade mot bakgrund av operativa och taktiska bedömningar och har i de flesta fall inga uppgifter i fred eller civila beröringspunkter.
Flygbaser
Flygbaser består av befästningar och flygfält. Detta innebär att det på flygfältsdelen finns beröringspunkter med civil flygverksamhet och på många orter sker ett sam- nyttjande av flygfälten i fred.
Övriga fastigheter
Ovanstående fyra objekttyper uppvisar även skillnader ur kapitalvärdesynpunkt. Med kapitalvärde menar jag här möjligheten att återskapa kapital ur byggnad/anläggning.
Kaserner har normalt ett eget kapitalvärde, vilket innebär att det är av intresse för staten att skydda detta värde oberoende av om verksamhet bedrivs eller vilken typ av verksamhet som bedrivs.
Befästningar torde inte ha eget kapitalvärde utan förvalt— ningsinsatserna bestäms av de operativa och taktiska kraven på tillgänglighet och utnyttjande. När dessa krav upphör får befästningen troligtvis ett negativt kapital- värde dvs. avvecklingskostnaden. Det finns alltså inte ett "egenvärde" i en befästning.
För flygbaserna och övriga fastigheter gäller i princip samma resonemang som för befästningar men vissa flygfält och fastigheter kan ha ett stort egenvärde och kapital— värde.
Figur 1.1 Det av försvaret förvaltade statsägda lokalbeståndets fördelning på åldersklasser (avser lokaler för fredsorganisationen).
% 70
1900 isomera 1020-1939 1040-1059 ISO-1970 meren
Av figuren kan konstateras att över 70 % av lokalbeståndet är uppfört före 1960.
2.6 Befintliga tillgångars värde
För anläggningstillgångar gäller 5 17 Förordningen (1979:1212) om statliga myndigheters bokföring (bokföringsförordningen)
"Anläggningstillgångar tas vid förvärvstillfället upp till anskaffningsvärdet.
På en anläggningstillgång, som fortlöpande minskar i värde på grund av ålder eller nyttjande eller på annan
därmed jämförlig orsak, skall årligen avskrivning ske med det belopp som svarar mot lämplig avskrivnings- plan. Avskrivningstiderna skall anpassas till till- gångarnas ekonomiska livslängd.
Har värdet på en anläggningstillgång varaktigt gått ned skall nedskrivning ske med det engångsbelopp som kan anses erforderligt enligt god redovisningssed.
Anläggningar, som äger ett bestående värde som väsent- ligt överstiger det belopp med vilket de är uppförda i närmast föregående balansräkning, får tas upp till högst detta belopp.
Det belopp varmed uppskrivning sker skall användas till uppskrivning av statskapitalet eller föras till annan specificerad post på balansräkningens passiv- sida."
Riksrevisionsverket har i en förstudie Statens markinnehav (Dnr 1987:1350) granskat den statliga fastighetsförvalt— ningen. I studien konstateras att det för närvarande inte ställs några krav på myndigheterna att på ett någorlunda rättvisande sätt visa marknadsvärdet på statens fasta egendom. utredarna framhåller bl.a. att det är viktigt med ekonomisk information om statens fastigheter för att få till stånd ett effektivt utnyttjande av mark och byggnader.
Med marknadsvärde avses sannolikt pris för anläggningar, byggnader m.m. vid försäljning på den allmänna marknaden. vad gäller det marknadsmässiga värdet på den mark som disponeras av försvarsmakten finns det flera faktorer som inverkar. Bland annat den geografiska spridningen som gör det svårt att använda värdemässiga riksgenomsnitt på de olika ägoslagen. Andra faktorer som påverkar värdet är ägofördelning och användningssätt samt på vilket sätt marken kommit i statens ägo. Idag finns ingen tillförlit- lig metod med vilken man på ett någorlunda säkert sätt kan ange värdet av försvarets mark.
FortF har fram till 1987-06—30 i förmögenhetsredovisningen tagit upp fastigheterna till ursprungligt anskaffnings- värde och uppräknat med byggkostnadsindex till dagens prisläge efter avdrag för ackumulerade avskrivningar.
För byggnader tillämpades, enligt principerna för de tidigare fastighetsfonderna vilka upphörde 1980, en avskrivningstid om 40 år och en grundavskrivning med 50 % av grundinvesteringen. Vissa administrationsbyggnader ansattes en avskrivningstid om 60 år och en grundav- skrivning med 25 % av grundinvesteringen. Befästnings— anläggningar avskrevs med 100 % under anskaffningsåret. Värdet på mark togs upp till anskaffningsvärdet.
Efter 1987-06-30 har inga nyinvesteringar eller ombygg- nader påförts tillgångsredovisningen i FortF:s byggnads— register. I brist på andra värderingsgrunder har värdet på den av försvarsmakten ägda marken beräknats till det dubbla bokföringsvärdet.
vid den senaste markvärderingen 1987-06-30 uppgick det samlade värdet till ca 629 miljoner kronor.
Byggnadsvårdet (exkl. befästningsanläggningar) 1987-06—30 är i FortF byggnadsregister upptaget med 6,5 miljarder kronor och invärderat värde - uppskrivet till 1987 års prisnivå — 22,6 miljarder kronor.
Vissa tillgångar — bostäder, fritidsbostäder samt lokaler m.m. som hyrs ut på marknadsmässiga villkor har,åsatts taxeringsvärden.
Jag återkommer i den följande framställningen, avsnitt 4.2, till vilket värde på befintliga tillgångar som bör ligga till grund för beräkning av kapitalkostnader.
3 mrömnr av KAPITALKOSTNAD rön MARK, ANLÄGGNINGAR ocn LOKALER mon FÖRSVARET
3.1 Bakgrund
I den budgetreform som fr.o.m. budgetåret 1991/92 inleds inom den civila statsförvaltningen har en årlig återredo- visning till regeringen av uppnådda resultat en central plats. Föreskrifter härom har införts i budgetförordningen (1989:400). I anslutning till förordningen har regeringen utfärdat särskilda Vägledningar. En av dessa berör den årliga resultatredovisningen. I denna vägledning lämnas bl.a. vissa utgångspunkter för hur myndigheternas redovis— ning av kostnaderna för deras verksamhetsområden, produk— ter etc. skall utformas. Därvid diskuteras kort hur kostnaderna skall beräknas med avseende på hur de fördelas över tiden (periodisering), värderas (värdering) och vilka kostnader och intäkter som skall räknas med (urval).
1 1988 års kompletteringsproposition läggs utgångspunkter- na fast för den nämnda budgetreformen. En för min utred— ning väsentlig fråga är därvid att man slår fast att redovisningen skall förbättras på så sätt att myndig— heternas samtliga tillgångar skall tas upp i balansräk- ningarna, dvs. även anläggningstillgångar som i flertalet myndigheter idag direktavskrivs. På den civila sidan utgör byggnader och ADB—utrustning undantag, genom att dessa redovisas hos centrala myndigheter som påför brukande myndigheter kostnader för avskrivning och ränta i form av hyra.
En viktig utgångspunkt för min utredning är mot den nämnda bakgrunden att försvarets myndigheter bygger upp en
' redovisning som följer samma utgångspunkter som de civila
myndigheterna. Detta innebär att i den externa redovis— ningen skall försvarsmyndigheternas HAL-tillgångar tas upp
i balansräkningen och skrivas av enligt god redovisnings— sed. Vidare bör avskrivningar och ränta redovisas i denna redovisning enligt för statsförvaltningen gemensamma
redovisningsprinciper.
I den externa rapporteringen av försvarets kostnader för program etc. används uppgifter från försvarsmyndigheternas internredovisning. Det är därför viktigt att lägga fast sådana grunder för denna internredovisning att statsmak- terna, representerade av regeringskansliet, kan bedöma kostnadsutvecklingen och att kostnaderna är jämförbara med annan statlig verksamhet. Givetvis bör internredovisningen vara så uppbyggd att den samtidigt ger goda möjligheter för försvarsmyndigheterna att löpande styra verksamheten. Detta kan medföra att olika periodisering, värdering och urval tillämpas i rapporteringen till regeringen respektive i den interna styrningen.
3.2 Syfte
Riksrevisionsverket har i den tidigare nämnda förstudie— rapporten statens markinnehav (dnr. l987:1350) uppmärk— sammat att redovisning av kapitalkostnader för lokalut— nyttjandet inom försvaret saknas och att flertalet myndig— heter däribland försvarets myndigheter saknar ett system för intern prissättning av fastighetsutnyttjandet.
Den tidigare redovisningen av den statliga förmögenheten över kapitalfonder upphörde i och med budgetreformen 1980. Finansministern uttalade därvid (prop. 1978/79:130) att syftet med förmögenhets- och kapitalredovisning snarare är att förbättra resursstyrningen än att visa aktuell förmögenhet.
Inom försvaret tillämpas numera, som ovan nämnts, ett system där genomförda investeringar i lokaler, anläggning— ar och mark direktavskrivs till 100 %. Till skillnad från den civila statsförvaltningen belastas inom försvaret den lokalbrukande myndigheten inte av hyres—, eller kapital— kostnader.
I försvarets lokalkostnader tas endast drift-, och under- hållskostnader upp.
Riksdagen har godkänt följande nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen baserade på regeringens förslag i 1988 års budgetproposition (prop. l987/88:100, bil. 9 s. 36—40 Piu 26, rskr. 338).
l. Statsmakterna och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid lokalkostnaderna och deras förändringar
2. Verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat
3. Lokalförsörjning bör prövas långsiktigt Myndigheter bör ges ökade möjligheter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler
5. Handläggningen av lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning kunna delegeras till myndigheterna.
Inom såväl den civila statsförvaltningen som försvaret eftersträvas en ökad delegering till och ett ökat kostnadsansvar för lokalbrukande myndigheter. Det i kapitel 2.4 ovan beskrivna FPE syftar bl.a. till att så långt möjligt delegera beslutsbefogenheter inom
organisationen.
För att detta skall vara möjligt inom lokalförsörjnings- processen erfordras ett utökat kostnadsmedvetande på lägre regional och lokal nivå. Med det nuvarande systemet fram- står lokaler och anläggningar närmast som fria resurser för användaren.
I direktiven till denna utredning sägs att "Ett mycket viktigt led i att få en korrekt kostnadsbild för anläggnings- och lokalförsörjningen inom försvaret är att dessa tillgångar så långt det är praktiskt möjligt belastas med kapitaltjänstkostnader, som sker inom övriga samhällssektorer".
Jag utgår dock ifrån att det inte endast är en korrekt kostnadsbild som eftersträvas.
Framförallt tror jag att kapitalkostnaden är en förutsätt— ning för en fortsatt utveckling mot en ökad delegering av ansvar inom förvarets lokalförsörjning.
Genom ett ökat kostnadsmedvetande hos lokalbrukarna och ett ökat eget ansvar för lokalverksamheten skapas förut- sättningar för en effektivare fastighetsförvaltning samt hushållning med befintliga lokalresurser.
Några motiv för att belasta verksamheter i en organisation med en kapitalkostnad är följande:
0 För kalkylering — Beräkningar av priser på varor och tjänster för en extern marknad. — Beräkning av priser på varor och tjänster för intern marknad (internpriser). — Val av investeringsalternativ.
0 För effektivitetsbedömningar. — Beräkna avkastning. - Bedöma en investerings lönsamhet. — Bedöma rationaliseringsåtgärder. — Välja tidpunkt för utbyte av anläggning. - Utöva ekonomistyrning.
vid val av lämplig form för att beräkna kapitalkostnad kommer denna utredning att översiktligt behandla konsekvenserna av ekonomistyrning med internpriser på mark-, anläggningar och lokaler.
3.3 Externa krav på redovisningen av tillgångar och kapitalkostnader
I avsnitt 3.1 redogjorde jag kort för nya krav på redovisningen hos statliga myndigheter till följd av den nya budgetprocessen i den civila statsförvaltningen. Det är naturligt att dessa utgångspunkter får prägla också försvarets redovisning.
Som redan nämnts finns föreskrifter i fråga om redovis- ningen av anläggningstillgångar i bokföringsförordningen. Dessa föreskrifter gäller även försvarets myndigheter om krav ställs på att anläggningstillgångarna skall redo— visas. RRV har i föreskrifter och allmänna råd till förordningen närmare tagit upp den redovisning som skall tillämpas när tidigare direktavskrivna tillgångar tas upp i balansräkningen till följd av ändrade redovisningsprin- ciper. En normal utgångspunkt är att en invärdering görs till ursprungligt anskaffningsvärde, men ibland kan också en invärdering efter andra grunder komma i fråga. Frågan får betydelse i fråga om att fastställa den räntekostnad som skall tas ut på lån som finansierar anläggningstill— gångarna eller den avkastning som skall ställas på stat— skapitalet om det blir en sådan post som får finansiera tillgångarna. Metoderna får betydelse i fråga om beräkning av försvarets kostnader och i fråga om de utgifter som avräknas mot försvarets anslag.
De speciella krav på internredovisningen som den externa rapporteringen kräver finns inte fastlagd på annat sätt än i allmänna ordalag i den nämnda vägledningen för resultat- redovisning. Dessa krav bör utformas närmare i dialog mellan regeringskansliet och berörda myndigheter. För att göra redovisningen begriplig bör utgångspunkten vara en nära överensstämmelse mellan extern— och internredovis— ningen. Jag avser inte att vidare diskutera denna fråga. Däremot anser jag det väsentligt att närmare utveckla den roll internredovisningen har för styrningen inom myndig- heterna. Även om denna fråga naturligtvis avgörs av myndigheterna själva finns goda skäl att rekommendera en internstyrning som innefattar också ett ansvar för nyttjandet av lokaler. I sådana sammanhang är kapital— kostnaderna den mest väsentliga kostnadskomponenten. Även om den kan påverkas först på sikt är denna kostnadskom— ponent mycket betydelsefull att hantera effektivt.
3.4. Anslagsredovisningen
statliga myndigheters externredovisning består vanligtvis av en balansräkning och en s.k. Avräkning statsverket. I den sistnämnda redovisas utfallet mot statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Utfallet specificeras tillsam- mans med uppgifter om anvisade anslag i en anslagsredo— visning. Myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet kan därutöver redovisa en resultaträkning.
Avräkningen mot statsbudgetens anslag följer särskilda regler som anges i förordningen (1985:498) om avräkning av utgifter mot statsbudgeten. Av denna framgår att anslagen avräknas med utgifter för ett visst budgetår som betalas under samma år. vidare skall kända skulder avräknas i årsbokslutet. Föreskrifterna innebär att anslagen avräknas med budgetårets utgifter, inte med periodiserade kost- nader. I fråga om kapitalkostnader innebär detta att anslagen avräknas med amorteringar på lån, inte med avskrivningar på de tillgångar som finansieras med lånen. I praktiken kan man bygga upp ett system för lån och avskrivningar som innebär att amorteringar och avskriv— ningar i stort sett överensstämmer.
Anslagen belastas vidare med ränteutgifter och sådan avkastning på eventuellt statskapital som skall levereras in till statsbudgetens inkomstsida.
3.5. Nya redovisningsmetoder
Riksrevisionsverket (RRV) har utvecklat en ny modell för statliga myndigheters redovisning. Modellen presenteras i bilaga 1. Det viktigaste inslaget i modellen är att de statliga myndigheterna kan använda redovisningsmetoder som används i andra samhällssektorer. Räkenskaperna avslutas mot en resultaträkning. Redovisningen mot statsbudgeten har byggts in i en sådan allmän redovisningsmodell. Möjligheterna att använda en kvalificerad internredovis- ning har särskilt tillgodosetts.
Om den nya redovisningsmodellen skulle användas i för— svaret skulle redovisningen av kapitalkostnader och kapitalutgifter kunna hanteras på ett enkelt sätt inom ramen för de enskilda myndigheternas bokslut. Avskriv— ningar och ränta redovisas som kostnader i myndighetens resultaträkning enligt generellt fastställda grunder. I internredovisningen redovisas dessa kostnader efter sådana grunder som krävs för dels den interna styrningen, dels för den årliga resultatredovisningen till regeringen. Amorteringar, ränteutgifter och avkastning på statskapital redovisas mot anslagskonton i balansräkningen för att ge en rättvisande anslagsredovisning. Redovisningen är komplicerad, genom att den är mångdimensionell.
Med den nya redovisningsmodellen är det möjligt att i praktiken klara alla de redovisningskrav som faktiskt ställs, vilket inte lika lätt låter sig göras med de redovisningsmetoder som nu vanligtvis används i statliga myndigheter. Jag kommer senare att förorda en teknisk lösning som innebär att byggnaderna inte redovisas hos de enskilda myndigheterna, utan att dessa påförs kostnaderna i form av en hyra. Fortf föreslås svara för tillgångsredo- visningen. Även med denna lösning skapar de nya redovis- ningsmetoderna bättre möjligheter för myndigheterna att tillämpa egna interna styrmetoder.
3.6 Ekonomistyrning i en decentraliserad organisation
I organisationer som genomför en decentralisering med åtföljande delegering av rättigheter och skyldigheter överger man direktstyrningsmetoder och inför någon form av målstyrning.
En viktig metod för målstyrning är att sätta upp ekono- miska mål dvs. att tillämpa ekonomistyrning. System för ekonomistyrning är ett stöd för affärsmässigt agerande, i detta fall i försvarsmaktens hantering av mark-, anlägg— nings- och lokaltillgångarna.
Internpriser (internhyror) är en viktig del i ekonomistyr— systemet. Driftnetton, täckningsbidrag, resultat och avkastningsmått är exempel på ekonomiska mål i systemet. Nyckeltal i form av storlek, produktivitet och effektivi— tet är exempel på relationstal som användes i ekonomistyr—
ningen.
Målstyrning måste oftast kompletteras med en hårdare kontroll av verksamheten. De ekonomiska rapporterna är därför ett viktigt medel också för kontrollsystemet.
Att övergå från direktstyrning till målstyrning är en mognadsprocess för hela organisationen. Uppläggning, utformning av rutiner och hjälpmedel och införandet av systemet måste därför ske tillsammans med alla i orga- nisationen som berörs av förändringen. särskilt viktigt är det att de som är ansvariga för den operativa verksamheten är med och ger acceptans för systemet dvs. de som är hyresgäster i internhyressystemet.
3.7. Internpris på lokaler (internhyra)
Ett internhyressystem innebär att en enhet inom en organisation tar ansvar för organisationens fastighets— bestånd och upprättar ett kund/leverantörs förhållande med de verksamheter som utnyttjar anläggningar och lokaler i fastigheterna.
Förhållandet mellan de båda parterna innebär att leveran— tören/hyresvärden tillhandahåller utrymmen och service och att kunden/hyresgästen erlägger en internhyra till hyresvärden.
En sådan intern prissättning kan för många verka som ett administrativt merarbete. Så kan det också vara i små rationella organisationer där man kan ha full kontroll över lokalutnyttjandet. I större organisationer däremot är allt för stort och komplext för att någon skall kunna se helheten. Därför måste man tillgripa styrmedel. Intern prissättning är som tidigare nämnts ett ekonomiskt
När ett internhyressystem introduceras i en organisation har man stor frihet i val av form för beräkning av intern— hyran p.g.a. att internhyressystemet är ett inom organisa- tionen slutet ekonomiskt system. Internpriser mera gene— rellt kan beräknas efter olika principer. Val av princip är beroende på syftet med internpriset. Några vanliga principer som diskuteras är:
0 Självkostnad
o särkostnad (i en s.k. bidragskalkyl)
o Marknadspris
För internpriser på lokaler nämns principer som:
0. Kostnadsbaserad hyra på anskaffningsvärde
o Kostnadsbaserad hyra på återanskaffningsvärde
o Marknadshyra
o Omsättningshyra
o Funktionshyra
o Bruksvärdeshyra
vi föredrar att för praktisk tillämpning indela intern- priserna efter två huvudprinciper som kan benämnas kostnadsbaserad respektive marknadsbaserad. Inom de båda principiella områdena finns ett antal mer och mindre prövade metoder. Det kan finnas skäl att påpeka att frånsett tillämpning av, den som styrmedel passiva bok- föringsmässiga metoden, är internhyressystem i offentliga organisationer fortfarande under utveckling och det finns ännu inte några bredare utvärderingar av principernas tillämpning.
Val av princip och metod bestäms i första hand av som tidigare sagts av syftet med systemet. Några syften är:
0 Skapa en medvetenhet om att utnyttjande av fastigheter och lokaler är en resursförbrukning som ytterst konkurrerar med andra resurser som personal och
materiel.
o Styra till ett effektivare utnyttjande av lokalerna och ett rationellare val i en förändringssituation.
0 Skapa en effektivare förvaltnings— och driftorganisa— tion som tillhandahåller hyresgästerna lämpliga lokaler och rätta servicenivåer.
3.8. MAL—konceptet
Inom ramen för ÖB:s VI-90, dvs. att i en decentraliserad organisation styra i krigsförbandstermer, har man inom försvarsmakten under det senaste året introducerat ett s.k. MAL-koncept (Mark, Anläggningar och Lokaler), vilket bygger på att en fortenhet e. dyl. enhet inom en myndighet får ett tydligt ansvar för tillgångarna. I det följande resonemanget kommer jag att använda förkortningen MAL för mark, anläggningar och lokaler. Enheten skall utgöra ett särskilt resultatområde inom den lägre regionala/lokala myndigheten och upprätta ett hyresförhållande med brukarna av HAL—tillgångarna. Som ersättning i hyresförhållandet skall brukarna erlägga en särkostnadsbaserad hyra (exklusive kapitalkostnader). HAL—konceptet är emellertid inte unikt för försvaret med undantag av att kapitalkost- naderna saknas i hyran. Inom andra organisationer, t.ex. hos kommuner och landsting, pågår en liknande utveckling inom lokalförsörjningsprocessen.
Rollerna och sambanden i MAL—konceptet på det lokala planet har åskådliggjorts i nedanstående figur.
Fig. 1.2
thm- administration
Byas- entreprenör
Drift- entreprenör
Figuren visar att det råder ett kund-leverantörförhållande mellan å ena sidan hyresgäst och förvaltare och å andra sidan förvaltare och stödfunktionerna, driftentreprenör, projektadministration och byggentreprenör. Förvaltare och driftentreprenör ingår normalt i den fastighetsansvariga enhetens organisation.
3.9. Byggnadsstyrelsens nya investeringsmodell
De statsägda fastigheter som försvaret disponerar finansieras idag genom anslagsmedel. Fram till och med budgetåret 1979/80 redovisades de i särskilda s.k. fastighetsfonder. Därvid tillämpades en grundavskrivning som varierade beroende på fastighetens karaktär. Syftet var att skriva ned tillgångarna så att en avkastning skulle kunna uppnås från hyror som motsvarade den s.k. statens normalränta. Avskrivningstiderna varierade också beroende på typ av fastighet.
Från och med budgetåret 1980/81 har som ovan nämnts försvaret erhållit anslagsmedel för nya investeringar som sedan direktavskrivits.
Motsvarande situation har funnits för statsförvaltningens övriga fastigheter. Dessa har förvaltats av byggnads— styrelsen, kriminalvårdsverket, tullen och affärsverken.
Från och med budgetåret 1980/81 redovisas fastigheterna i berörda verk och myndigheters balansräkningar i stället för i särskilda fastighetsfonder. Numera är det endast byggnadsstyrelsen och affärsverken som förvaltar fastig— heterna.
I början av 1980-talet finansierades fastighetsanskaff— ningarna fortfarande med anslagsmedel.
För affärsverkens del har efter hand andra former till— kommit. Man har kunnat använda statskapital, likvida tillgångar och lån. Lånen har i huvudsak tagits upp i riksgäldskontoret utom beträffande televerket som har kunnat använda kapitalmarknaden mera fritt.
Regeringen har nyligen föreslagit riksdagen att även övriga affärsverk skall få frihet att använda kapital— marknaden.
Byggnadsstyrelsen har fram till innevarande budgetår finansierat investeringar i fastigheter med anslagsmedel. I bokföringen innebär detta att investeringsbeloppet redovisas som statskapital. Genom att styrelsen ålagts att ta ut marknadsmässiga hyror har ett överskott uppkommit i verksamheten som inlevereras till staten. Härigenom har staten fått en avkastning på det investerade stats—
kapitalet.
Denna avkastning motsvaras i huvudsak av anslagsmedel från de lokaldisponerande myndigheterna.
Under budgetåret 1990/91 prövas en ny finansieringsform
för investeringar.
Den nya finansieringsmodellen innebär i korthet följande. Byggnadsstyrelsen anger i sin anslagsframställning behovet av medel för att finansiera sina investeringar.
Efter sedvanlig budgetprövning hemställer regeringen om riksdagens bemyndigande att via riksgäldskontoret uppta lån för dessa investeringar.
Regeringen ger i regleringsbrev byggnadsstyrelsen en ram för de lån som styrelsen skall söka hos riksgäldkontoret. Riksgäldskontoret ger härefter lånet på de villkor som överenskommits mellan de båda. För närvarande är det möj— ligt att välja mellan fast eller rörlig ränta och mellan olika amorteringstider inom investeringens ekonomiska livslängd.
Återbetalning av lånet sker med medel som står till förfo— gande främst överskottsmedel.
Amorteringstiderna är i huvudsak 60 år för lån till s.k. förvaltningsbyggnader och 30—40 år för specialbyggnader. För enklare byggnader används tiden 20 år. Härutöver tillämpas för byggnader och investeringar i lokaler med begränsad användningstid ännu snabbare avskrivningstid.
3.10. Kapitalkostnadsbegreppet
En kapitalkostnad är ersättningen för en finansiell uppoffring, t.ex. en investering. En vanlig definition på kostnad är att den utgör en periodiserad utgift. En investering medför därtill räntekostnader. Kapitalkost— naden består då av de två komponenterna ränta och avskrivning.
Räntan är den del av ersättningen som utgör gottgörelse för att man får disponera över kapitalet. I externredo- visningen redovisas faktiska utgifter för ränta på upptagna lån. Ersättning för kapitaldisposition kan också
lämnas genom uppnådd avkastning på insatt (eget) kapital. Ränta bestäms efter
0 Kapitalbas för ränteberäkningen. 0 Real eller nominell ränta. 0 Räntesatsens storlek.
Avskrivningen är den del av ersättningen som utgör åter— betalning av det disponerade kapitalet och är kopplad till värdeminskningen i det objekt som är föremål för den finansiella uppoffringen. Avskrivning bestäms efter
0 Kapitalbas för avskrivning.
o Avskrivningens storlek (som svarar mot tidsperioder
för avskrivningsförloppet). o Funktion på avskrivningen.
Kapitalkostnaden svarar inte sällan för den största delen av den totala kostnaden för en fastighet. Beroende på de ekonomiska förutsättningarna, främst marknadshyrans utveckling, väljer man idag därför olika konstruktioner för kapitalkostnadens utveckling och fördelning över tiden.
I bilaga 2 redovisas, baserat på kostnadsbaserad respek- tive marknadsbaserad princip, några metoder för beräkning av kapitalkostnaden.
3.11. Kapitalkostnad för försvarets mark—, anläggning- och lokaltillgångar
Kapitalkostnad för försvarsmaktens MÅL-tillgångar är i första hand motiverad för sådana objekt som användes i fredsverksamheten. se avsnitt 2.6 ovan. Dessa har på sedvanligt sätt betraktats som produktionsfaktorer. Detta är dock inte fallet för objekt som enbart är avsedda för
krigsorganisationen dvs. befästningar, vissa flygbaser m.m. Anskaffning av dessa objekt är därför en kostnad som direkt bör belasta verksamheten.
Staten är ytterst ägare till HAL—tillgångarna i försvaret. FortF är ägarföreträdare och har skyldighet att hålla register över tillgångarna. Däremot redovisas de inte förnärvarande i FortF:s balansräkning. Staten delegerar i MAL—konceptet genom FortF en långtgående förfoganderätt över HAL-tillgångarna till försvaret. Förfoganderätten innebär att den lokala nivån kan vårda och nyttja till— gångarna som om de själva ägde dem. Restriktioner i för- fogande rätten finns dock bl.a. beträffande försäljning, rivning, upplåta panträtt, servitut och dylikt. För denna rättighet/nyttighet skall försvaret framöver erlägga en ersättning (kapitalutgift).
På den lokala nivån i försvaret bör kapitalkostnaden ingå som en komponent i en internhyra. Kapitalkostnaden består som tidigare beskrivits av ränta och avskrivning. Kostna— den kan fastställas (värderas) så att den får den styr— effekt som försvarsmyndigheterna önskar uppnå utan att behöva kopplas till anslagen. Kapitalkostnaden redovisas i så fall endast i myndigheternas interna redovisning. Mitt förslag innebär dock att kapitalkostnaden tas ut inom ramen för en hyra, som fastställs på marknadsmässiga grunder. Därigenom täcks också utgifter för det kapital som försvaret disponerar. Detta medför att försvarets anslag belastas. Det ankommer på resp. huvudprogrammyn— dighet att avgöra vilken kostnad som skall redovisas på den lokala nivån även i denna modell.
I försvarets förhållande till staten föreslås motsvarande kapitalutgift bestå av ränta och amortering på lån som upptas i riksgäldskontoret och som till storleken mot- svarar MAL—tillgångarnas värde. Denna utgift belastar Forth resultaträkning. I försvarsmyndigheternas externa bokslut redovisas hyreskostnaderna i resultaträkningarna och under anslagen.
Tilläggas bör att lånen är ur juridisk synpunkt fiktivt. Det är här frågan om lån mellan statliga myndigheter.
Ett internhyressystem inom försvaret kan med utgångspunkt från dessa förutsättningar byggas upp efter följande modell:
0 Förfoganderätten över HAL—tillgångarna delegeras ned till lägre regional och lokal nivå.
0 Fortifikationsförvaltningen tar på uppdrag av huvudprogrammyndigheten upp lån hos riksgäldskontoret som motsvarar utgifterna för att anskaffa HAL—till— gångarna.
o Fortenhet e. dyl. enhet inom myndighet tar på lokal nivå ansvar för beståndet och tecknar ett internt
hyresavtal med brukarna.
0 Som ersättning för nyttjandet erlägger brukaren/hyres- gästen en marknadsmässig hyra. Hyran omfattar ersätt— ning för administration, driftåtgärder, underhållsin- satser och kapital.
0 Brukarna erhåller en utökad ekonomisk ram motsvarande den utökade hyran.
o Fortenheten/hyresvärden betalar en hyra som motsvarar de marknadsmässigt värderade kapitalkostnaderna till huvudprogrammyndigheten. Härmed avses det utrymme som inom ramen för en marknadsmässig hyra finns,kvar sedan kostnaderna för drift och underhållskostnader har täckts. Huvudprogrammyndigheterna betalar i sin tur FortF som har att betala räntor och amorteringar till riksgäldskontoret. Fortenheten/hyresvärden använder resten av den hyra man själv tar ut till att täcka egna kostnader, vilka till huvudsaklig del består av drift- och underhållskostnader.
I systemet skall finnas incitament, vilket innebär att om
brukarna, inom ramen för hyresförhållandets regler, säger upp förhyrda objekt för avflyttning så får medlen till hyran användas till annat ändamål inom verksamheten.
Jag återkommer i kapitel 4 till frågan om incitament i systemet.
Penningflödena mellan de olika aktörerna får följande utseende:
Fig 1.3 Penningllödena mellan de olika aktörerna
STATEN
Fonenhet ,motsv)
Verksamhet
? - amortering och ränta på lån
. I . . . . . . . . .
(i, - anslag I regleringsbrev . . NI
- resursdel | uppdrag
Systemet bör etableras så att den lokal— och markhyra som FortF debiterar också debiteras på lokal nivå. Härigenom skapas den förbättrade styrning som såväl införandet av kapitalkostnader som införandet av HAL-konceptet syftar till. Hyresnivån bör utgå från en så långt möjligt marknadsanpassad hyressättning. Denna hyresnivå bör även fortsättningsvis gälla för förhållandet mellan FortF och huvudprogrammyndigheten, varför hyrorna fortlöpande anpassas till ändringar i marknadshyrorna. Genom den föreslagna modellen får staten, på samma sätt som i fråga om byggnadsstyrelsen, ett årligt överskott i Forth verksamhet. Med marknadshyror uppnås en jämförbarhet med förhållandena för den civila statsförvaltningen. Härigenom kan anslagsnivåerna i försvaret bättre jämföras med de civila myndigheternas nivåer. Modellen gör det i och för sig möjligt för försvarsmyndigheterna att välja egna principer för den interna redovisningen, men jag bedömer att det saknas behov av en sådan åtgärd om hyran från FortF sätts marknadsanpassat.
Principen för beräkning av kapitalkostnaden inom myndig- heterna skall väljas efter dess förmåga att styra till ett effektivare beteende i MAL—hanteringen. En mycket vanlig missuppfattning i detta sammanhang är att ur rättvise— synpunkt måste kapitalkostnaden utgöra en självkostnad.
Kapitalkostnaden skall därför istället beräknas efter principer som bl.a. ger följande effekter:
o I jämförelse mellan olika objekt inom HAL-bestån- det skall hyran upplevas som rimlig. En yngre byggnad skall således normalt sett ha högre hyra än en likvärdig äldre.
0 Hyresnivån på olika objekt inom försvaret skall upplevas som rimlig i jämförelse med hyresnivån på den externa marknaden.
0 Beräkningsmetoden för kapitalkostnaden skall förstås av nyttjare som system och vara lätt att tillämpa.
Styreffekten till det effektiva beteendet finns främst på det lokala planet. Således måste principerna för beräkning av kapitalkostnad i internhyran bestämmas med hänsyn till detta.
I bilaga 2 ger jag exempel på några olika beräknings— metoder som används vid en sådan beräkning.
_ , ._ & ':'» ,» » + 1 mm,, men Mugg! 'n. att— den _ieka£s_',_ ana N*Wt'” ' .. .r. me'; marie. m.amwmwéi.) få?!» ;f. Mamman, sammmawwsw *5 . » _, , c:..rmaraårmwmgi "»ä -. _ —_ iu m
till. musa
samm—å "tl'l'l wi'a'” _. . » * internhyra Mallen är." -mtem pi sahi- mitt se»: i "t'-_I'l'åtqu en: byggdelaltyul'b'sa, ut: uma; Marmi: 'i [utr-a » , smikwut. nu m;!!pdttqrmr ams ,e's morsans». M'»
— mannar.-aaa- takt »Ska siv'i—a uutmm Mam, marianna Han [såframt—zum L gar-ävan? *.Mmd man
Jammi Wieser-ram nin—lut., Muang- (#5 apr- ': nu fW'” »a_|_q möjligt _Mf' erhM-gmum'hiw ms”
' , * ._ ' primary-i- m. arap. Larsmo.» mimmi-agan aux angenäm; * ut det man _!zahav av en någon Great-sf _mllhyr'oil Frö—__
rnrnr 'å'—tt while-sunny”: _'
_ axlar.—mn» 4.1! :...—m.m av ,npinlpmrmun im myndig— barerna skall ua in efter sus första rt ut).-u HH Mt _ brinn-:ar— enar-fu- i Mmsrermw. nl. mycket Hugg »" utmynna», L risti! rum"., i: att we dirham—n ””Wall: råare kwiuik'utnadm 31:15:59: sjglhisslkadl
..api'halmunaa—ir. nm därför ”film husens plug " prix-immer mammi». & _”: iär;m—_ ”tungt _ . -
!. ”Wärnå mim ”Mås '051'H.IW_W*NEF3*P+_ .»
' ut. nu t ”11er mur-f_n uu rimlig.: 'l'u' Wu
Havanna 'my 'sumr nurivilt bet!. M» WN Fm #13" +'J-
"' &"Iåm'mi'g' Harg. *__'___ _ l' — _ ( ,-______»___ .. *' _. ,. _! -|* ' 'ägw'iaahln 'fi änn sami inom» w. wali. '? utg—gäng u- lamm. & låtstöuise med ?”mhmu »
aa matteman 15? In.-m_u_ +_. -. ._-___
4 FÖRSLAG 4.1 Allmänt
Jag har ovan diskuterat hur en kapitalkostnad kan införas för försvarets MAL-tillgångar och vilka krav som därvid bör ställas på såväl den externa som den interna redovis- ningen. Vilken modell man väljer beror dels på vad man vill uppnå med systemet dels realiserbarheten i förslaget.
Min utgångspunkt har som jag nämnt i kap. 1.2 varit att försöka hitta en modell som så långt möjligt överensstäm- mer med den inriktning av den statliga lokalförsörjnings— processen som kommit till uttryck i riksdags- och rege— ringsbeslut och det omfattande förnyelsearbete som för närvarande pågår inom försvaret.
Den övergripande målsättningen är att kapitalkostnaden skall medverka till ett ökat kostnadsmedvetande och därmed en bättre hushållning med MAL-resurserna. Delegation av ansvar till regional/lokal myndighet och lokalbrukare tillsammans med införande av incitament i processen är därvid nödvändiga åtgärder.
vid val av modell är det dessutom viktigt att beakta de speciella förhållanden som råder inom försvaret. En acceptans hos försvarsmyndigheterna och de som är ansvariga för den operativa verksamheten på regional och lokal nivå är viktig och dessa bör därför så långt möjligt medverka i uppbyggnaden av systemet.
4.2. Ny invärdering
Mitt förslag är att kapitalkostnad skall belasta såväl nya investeringar som befintliga tillgångar inom det militära försvaret. Befintliga mark-, anläggnings— och lokaltill-
gångar behöver därför invärderas.
Jag har som framgår av min tidigare framställning konsta— terat att den marknadsanpassade metoden för hyressätt— ningen ger störst styreffekt i HAL-utnyttjandet.
En sådan marknadsanpassad hyressättning kan uppnås oberoende av hur tillgångarna invärderas i Forth balans— räkning. En naturlig utgångspunkt för denna invärdering är därför att följa de föreskrifter som ges i bokföringsför- ordningen och de föreskrifter och allmänna råd som RRV har utfärdat till förordningen. En huvudsaklig utgångspunkt är därvid att invärdering görs till ursprungligt anskaff- ningsvärde. Det har för hyressättningen ingen betydelse om denna princip väljs eller om någon annan metod tillämpas. FortF bör få uppdrag att i samråd med RRV genomföra invärderingen.
Som tidigare har framgått är det dock vissa svårigheter att beräkna marknadshyror. En utgångspunkt för hyressätt— ningen är att avgöra marknadsvärdet på tillgångarna. Ibland kan bedömningen av nuanskaffningsvärdet vara till hjälp. En faktor att också ta hänsyn till är det skick mark och byggnader är i. Kapitalkostnadsdelen är nämligen bara en, om än väsentlig, del i den totala hyra som den lokala Fortenheten/hyresvärden föreslås internfakturera. FortF bör därför få uppdrag att, i kontakt med ös eller försvarsgrenscheferna (motsvarande) bestämma de marknads- hyror som i inledningskedet skall tas ut.
FortF:s erfarenheter från hittills gjorda marknadsvär- deringar visar att markens värde lätt kan åsättas utifrån den plan för området som kommunen antagit, men att bygg- nadernas värde är mera svårbedömt.
4.3 Ny modell för försvarets ekonomiska fastighetsförvaltning
Riksrevisionsverket har som redan nämnts utvecklat en ny redovisningsmodell för statliga myndigheter. Modellen beskrivs i bil. 1 till denna utredning.
Genom RRV:s nya redovisningsmodell, anpassad till försvarets behov genom försvarets civilförvaltning, ges nya och mera marknadsanpassade metoder för hantering av ekonomisk information i försvaret.
Modellen kan utan kompletteringar hantera fastighetsvärden och kapitalkostnader.
Efter samma modell som nu skall gälla för byggnadsstyrel— sen dvs. att byggnadsstyrelsen skall finansiera investe— ringar med lån i riksgäldskontoret skulle nya investe— ringar i försvaret också efter investeringsbemyndigande kunna tilldelas låneutrymme hos riksgäldskontoret. Detta innebär att investeringarna framgent ger en kapitalutgift i form av ränta och amortering. Amorteringsplanerna bör, som tidigare nämnts, vara samordnade med de fastighets— ekonomiska förloppen på den lokala nivån.
För att erhålla ett likformigt ekonomiskt system för både nya och befintliga MAD-tillgångar skulle även de befint— liga tillgångarnas värden kunna vara finansierade med lån som löper på villkor liknande nyinvesteringarnas.
En exakt likhet i metod kan åstadkommas genom att i ett första steg invärdera befintliga tillgångar. Dessa till— gångar motsvaras av ett statskapital som har tillskjutits fortlöpande utan att detta har tagits upp i bokföringen. I takt med att tillgångarna skulle ha skrivits av skulle också statskapitalet ha skrivits ned om tillgångarna och statskapitalet hade tagits upp i bokföringen. Kort sagt innebär detta att det återstående oavskrivna värdet på anläggningstillgångarna motsvaras av ett lika stort stats-
kapital. Detta statskapital kan återföras till statsbud— geten genom att medel till samma belopp lånas upp i riksgäldskontoret och används för en inleverans till statsbudgeten. Detta ger en engångsinkomst på statsbud— geten av inte obetydlig omfattning, vilket kommer att väsentligt påverka budgetsaldot.
Om man av t.ex. budgetpolitiska skäl vill undvika den nämnda effekten kan man i stället välja att låta det invärderade statskapitalet ligga kvar i Forth redovis— ning. I takt med att tillgångarna avskrivs inlevereras statskapitalet till inkomsttiteln på statsbudgeten. Man undviker då den engångseffekt som uppkommer om statskapi— talet omvandlas till lån i riksgäldskontoret. statskapi— talet skall förenas med ett krav på ovillkorlig avkast— ning. Denna avkastning skall enligt gällande föreskrifter motsvara statens avkastningsränta på kapitalet. Med en sådan konstruktion har statskapitalet en utpräglad karaktär av ett lån.
4.4 Neutralitet i förhållande till försvarsramen
Den lösning som jag föreslår skall vara neutral i förhållande till den ekonomiska ramen för det militära försvaret. De lösningar jag har föreslagit har i grunden denna egenskap. Det finns emellertid några förhållanden som behöver iakttas vid omläggningen för att det nämnda målet skall uppnås.
rörsvarsmyndigheternas hyror skall i det nya systemet avräknas mot resp. anslag. Detta innebär att anslags— nivåerna behöver höjas. Höjningen innebär att anslagen räknas upp med kostnader värderade till marknadspris som staten faktiskt har för försvarets HAL-tillgångar.
Rent betalningsmässigt motsvarar i ett statiskt läge de medel som höjningarna tillför försvaret av att andra anslag får mindre belastning eller att inkomsttitlar får ökade inkomster. '
De kapitalutgifter som uppkommer hos Fett? och som faktureras vidare inom ramen för den marknadsanpassade hyran består som redan framgått av två komponenter, amorteringar (och eventuellt inleverans av statskapital) och ränta.
Lånen i riksgäldskontoret betalas tillbaka genom amorteringar. Vidare betalas ränta för lånen. Genom att lån tas upp kan anslag för byggande inom försvaret tas bort ur statsbudgeten. Denna besparing ger möjlighet öka anslagen på sätt som krävs för att det skall vara möjligt att med oförändrade reala resurser amortera lånen (och statskapitalet) och betala ränta. Vidare innebär omlägg— ningen att ränteutgifterna minskar hos riksgäldskontoret under anslaget Räntor på statsskulden. Denna utgiftsminsk— ning motsvarar ytterligare en del av anslagsökningarna.
Ytterligare en finansiering uppkommer genom att stats— kapital inlevereras till statsbudgetens inkomstsida i takt med att de anläggningstillgångar som invärderas då den nya modellen införs skrivs av. Dessa medel betalas till FortF inom ramen för hyran, vilket gör att denna del av de ökade anslagen återförs till statsbudgeten. Avkastningen på kapitalet tas ut som en i förväg bestämd ränteutgift vilken alltid skall erläggas. Det innebär att också den inlevereras till inkomsttitel.
I den del marknadshyrorna överstiger de grundläggande kapitalkostnaderna motsvaras de ökade anslagen av ett överskott hos FortF som normalt sett skall levereras in till statsbudgetens inkomstsida.
Det går emellertid inte att utan vidare undersökningar utgå från att den nämnda neutraliteten i förhållande till försvarsramen uppnås exakt. Detta beror bl.a. av faktorer som om anslagen till byggande varit konstant över tiden. En bedömning i dessa avseende krävs därför. En sådan undersökning bör ingå i det uppdrag till FortF som jag tidigare nämnt. '
När väl en anslagsram fastställts skall den inte påverkas av hur kapitalutgifterna faktiskt utvecklas inom för- svaret. Tvärtom är ett av syftena med att ta in dessa utgifter i försvarsramen att försvarsmyndigheterna häri— genom får ökade möjligheter att avväga användningen av olika produktionsresurser mot varandra. Härigenom kan ökad eller minskad användning av HAL—tillgångar vara ett sätt att optimera produktionskostnaderna. Besparingar i utnyttjandet av MAL skall kunna åstadkommas genom att använda mindre mängd eller genom att byta till billigare. Besparingskrav som läggs på försvaret skall också kunna uppfyllas genom sådana åtgärder.
4.5 Incitament i lokalförsörjningsprocessen
På den lokala invån finns kunskapen om hur stort lokalbehovet är.
Ett ökat ansvar för lokalutnyttjandet på den lokala nivån och införande av ett internhyressystem där brukarna blir medvetna om de verkliga lokalkostnadernas storlek ger tillsammans med möjligheten att få tillgodoräkna eventuella besparingar ett påtagligt ekonomiskt incitament för hushållning med lokalresurserna.
Inom ramen för hyresförhållandets regler bör brukarna härför kunna säga upp förhyrda objekt och få använda medlen till hyran till annat ändamål inom verksamheten.
Ett annat incitament i lokalförsörjningsprocessen som har diskuterats under flera år är om intäkter från fastighetsförsäljningar skall kunna disponeras för reinvesteringar i fast egendom.
Utredningen har diskuterat frågan och bedömer att en sådan lösning kan vara ett incitament till att nödvändiga rationaliseringsåtgärder kommer till stånd. Denna fråga är dock ej direkt kopplad till en utredning om kapitalkostnad inom det militära försvaret men bör ändå övervägas.
4.6. Förslagets genomförande
Ett system med kapitalkostnad för mark, anläggningar och lokaler kan införas för det militära försvaret efter den principiella modell som jag redovisat.
Ett omfattande arbete återstår dock för den närmare utformningen av ett sådant system och kommer att kräva delaktighet från flera olika myndigheter.
Överbefälhavaren och försvarsgrencheferna bör därvid deltaga liksom fortifikationsförvaltningen, riksrevi— sionsverket och försvarets civilförvaltning.
Den myndighet som får i uppdrag att utforma systemet enligt principmodellen måste ha kompetens och erfarenhet inom försvarets lokalförsörjningsprocess.
Fortifikationsförvaltningen har denna kompetens och är därtill ägarföreträdare för statens fasta egendom.
Redovisad modell förutsätter att en ny invärdering av befintliga MÅL—tillgångar kommer till stånd.
Fortifikationsförvaltningen bör uppdras att i samråd med riksrevisionsverket göra denna invärdering.
Vid bestämmandet av vilka marknadshyror som i inlednings- skedet skall tas ut bör FortF ha ett nära samråd med Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna.
Detta gäller även vid bedömningen av vilka flygbaser och övriga fastigheter inom försvaret, se ovan kap. 2.6, som ej skall belastas med kapitalkostnader.
Ett system med kapitalkostnader inom det militära försvaret enligt redovisad modell bör kunna införas från och med budgetåret 1992/93 vad avser tillkommande
investeringar och vad avser befintliga tillgångar och redan påbörjade investeringar från budgetåret 1993/94.
En övergångstid mellan de båda systemen kan bli erforder- lig för redan påbörjade investeringar.
Fortfikationsförvaltningen som idag är en avgiftsfinansi— erad myndighet har uppskattat arbetskostnaderna för utformning och införande av kapitalkostnadssystemet till 3-7 miljoner kronor.
Bilaga 1
Ny redovisningsmodell för statliga myndigheter
RRV har utvecklat en ny redovisningsmodell för statliga myndigheter. Redovisningsmodellen utgår från den s.k. BAS—kontoplanen som är svensk standard för små och medelstora företags affärsredovisning (eller med ett annat ord externa redovisning). Baskontoplanen kompletteras med en sidoordnad objektplan för internredovisningen. Objekt- planen bygger på en uppdelning i en organisatorisk och en funktionell del. Den funktionella delen består av objekt som verksamhetsgren, aktivitet, projekt och produkt. Kontoplan och objektplan utgör tillsammans en redovisningsplan.
I kontoplanen registreras myndighetens ekonomiska händel- ser. En kontoplan skall utarbetas som i sina huvuddrag skall kunna användas av alla myndigheter. Objektplanen behöver byggas upp anpassas till de olika myndigheternas egna behov, men med stöd av gemensamma principer.
Försvaret har genom PCF utvecklat en för försvaret anpassad version av redovisningsplan. Den innehåller några avvikelser i redovisningsplanens uppbyggnad. Objektplanen har kompletterats med en s.k. styrplan, vilken saknas i RRVs generella modell.
En karaktäristisk egenskap för redovisningsmodellen är att den innebär att man tillskapar en särskild resultat— räkning även för en myndighet. Dess innebörd skiljer sig dock från resultaträkningen i ett företag. En väsentlig intäkt är således nyttjade anslagsmedel. En annan speciell avvikelse från företagens BAS-kontoplan är att resultat- räkningsschemat utgår från den för myndigheterna speciella situationen att verksamhetens huvudsyfte är att produktion skall genomföras inom ramen för en given finansiering, inte att erhålla största möjliga intäkter för de kostnader
som läggs ned. Av denna anledning redovisas i en verksam— hetsräkning kostnaderna för intäkterna.
En annan specifik fråga som lösts i redovisningsmodellen är hur avräkningen mot statsbudgetens utgiftsanslag och inkomsttitlar skall redovisas. För detta ändamål har en särskild kontogrupp konstruerats knuten till balansräk— ningens tillgångssida. Flera avräkningskonton läggs upp i denna kontogrupp som motsvarar statsbudgetens anslag och inkomsttitlar samt avräkningen mot statsverkets check- räkning i riksbanken varifrån myndigheterna försörjs med likvida medel. Kontogruppen ger ett totalt saldo för myndighetens ställning mot statsverket.
Bilaga 2
Några metoder för beräkning av kapitalkostnad för
internhyra
HAL—konceptet föreslår att hyran i hyresförhållandet mellan fortenheten och lokalbrukaren skall vara en särkostnadsbaserad hyra.
särkostnadsbegreppet kan kortfattat beskrivas så att man i en given situation jämför olika handlingsalternativ genom att sortera kostnaderna så att man skiljer på särkost— nader, som kan definieras som kostnader som tillkommer respektive bortfaller vid ett visst handlingsalternativ, och samkostnader, som är gemensamma för alternativen. Man tar således sikte på orsaks- eller beroendeförhållanden. Vad som är särkostnad respektive samkostnad blir därför beroende av kalkylsituationen.
I det praktiska kalkylarbetet har föreslagits att särkostnaden utgör den totala kostnaden för fortenheten. Fortsättningsvis använder vi därför begreppet ”kostnad" i denna bemärkelse. Anledningen till detta är att statens fastighetsbestånd inte "omsättes" såsom sker hos privata fastighetsägare. Detta får till följd att kapitalbaserna inte förändras i takt med marknadsvärdenas förändring.
Med utgångspunkt från att kapitalkostnadens storlek och därmed hyrans storlek skall utgöra ett styrmedel för MÅL-utnyttjandet och inte ett "rättvist" pris på objekten är den viktigaste egenskapen hos hyran dess styrförmåga.
I internhyressystem diskuteras ofta två hyresprinciper: kostnadsbaserad hyra och marknadsbaserad. Dessa båda .' principer kan tillämpas i olika metoder. Några metoders förmåga att styra till effektivitet i nyttjandet kan rangordnas (från svagt till starkt).
Kostnadsbaserad individuell självkostnadshyra Kostnadsbaserad omfördelad självkostnadshyra Kostnadsbaserad kalkylmässig hyra Marknadsanpassad hyra
00000
Marknadshyra
Självkostnads— och kalkylmässiga bedömningar utgår ifrån ett antal värdenivåer:
Ecstaagslzaserag syror
En kostnadsbaserad hyra innebär att hyran beräknas genom att fastighetens kostnad för drift, underhåll och kapital summeras enligt följande tablå:
+ Driftkostnader + underhållskostnader + Kapitalkostnader
I ett redovisningsmässigt resonemang kan självkostnaden för kapitalet bestämmas efter olika metoder. I kommunerna brukar man skilja mellan N, R eller RA-metoderna.
N-metoden
En nominell ränta, (N) på bokfört restvärde och en rak avskrivning på anskaffningsvärdet.
R-metoden
En real ränta, (R) på bruksvärdet och en rak avskrivning på nuanskaffningsvärdet.
RA-metoden
av en annuitet, (RA) omräknad till aktuell prisnivå med KPI.
Alla tre metoderna kan betraktas som rättvisa i den bemärkelsen att de alla ger en objektiv ersättning, själv- kostnad för investeringsmedlen.
I ett internprissystem finns emellertid inte krav på denna typ av rättvisa som kan föreligga vid t.ex. en avgiftsbe— lagd statlig tjänst. Det bör därför inte föreligga något principiellt hinder att utnyttja andra kapitalbaser för intern prissättning.
skillnaden mellan kostnadsbaserad individuell självkost— nadshyra och en omfördelad sådan är att den förstnämnda hyran är baserad på objektets egna självkostnader och den senare hyran utgör antingen alla objektens sammanlagda kapitalkostnader som omfördelas efter någon fördelnings- grund samt objektens egna självkostnader för drift och underhåll eller alla objektens sammanlagda kostnader omfördelade. Den senare metoden kallas ibland för bruks- värdeshyra som t.ex. vid hyressättning i allmännyttiga fastighetsbestånd.
Anledningen till att man söker andra kalkylmässigt base- rade kapitalbaser, är att N, R och RA—metoderna ofta ger felaktiga hyresnivåer för äldre projekt, både i jämförelse mellan objekt i beståndet och jämfört med marknadshyror.
Andra kostnadsbaserade metoder är därför försök att kalkylmässigt finna en kapitalbas som bättre skall återge en kapitalkostnad som är marknadsmässig. Alla sådana metoder är emellertid konstruktioner dvs. att metoderna är mer eller mindre kvalificerade korrigeringar av de bok- föringsmässiga metoderna till att svara mot marknads- värdena. Det tillkommer en mängd olika varianter för denna metod.
En ofta använd variant är att använda återanskaffnings- värdet och bruksvärdet (som då anses vara anpassat till
marknadsläget p.g.a. byggkostnadernas förändring) med en nominell ränta.
Utöver vad som sagts ovan har N, R och RA-metoderna också den svagheten att kapitalbasen (det bokförda värdet) både består av anskaffningsvärdet och värdet av vissa insatser (t.ex. ombyggnad, förbättringar, underhåll) som skett under åren. Metoder för aktivering reSpektive kostnadsbok— föring av nämnda insatser är emellertid diffusa. Detta innebär att kapitalkostnadernas storlek, beräknad på en sådan kapitalbas, mycket sällan är representativa som en återspegling av de investeringar som verkligen gjorts.
naggas—=»: eeh EBEKEÖQSEDEÖESEÖE hyror
En marknadsbaserad hyra kan brytas ned på följande
komponenter:
+ Hyra — Driftkostnader - Underhåll
En ren marknadshyra uppkommer på en marknad i förhållandet mellan utbud och efterfrågan och bör därför i första hand bestämmas med statistiska metoder baserade på ett jäm— förelsematerial. Detta innebär att man i sådant fall skall tillämpa en teknik liknande den som används vid bestämning av ”ortens pris" i en fastighetsvärdering. En sådan metod skulle dock vara onödigt komplicerad och kostsam bl.a. beroende av att tillförlitlig hyresstatistik saknas.
Som ersättning för en marknadshyra diskuteras därför i många organisationer modeller för marknadsanpassad hyra. Sådana modeller försöker på olika sätt simulera marknadens sätt att förändras och aktörernas sätt att kalkylera och
agera.
En marknadsanpassad metod är att använda komponenter i fastighetstaxeringssystemet i ett försök att spegla marknadskrafterna.
Uppräknat med bygg- kostnads-
index
Nyanskafinings— värde (nypro-
duktionspriS) Kalkylmässig
Manenng Restvärde av avskrivning
Manskaffnings- nyanskatimngs- Marknadsvårde
varde (åter— Värdet anskaffningsvärde) Kalkylmåssig
planenlig avskrivning Bruksvåidei
Bokiört rest- mässig plan- värde (opera. enlig avskrivning ' tivt värde)
Anskaffningsvårde ) Redovisnings-
Ka italbaser - illustration
Bila a 3
KUNGLÄBIBL. 1991—04- 11 _sTooKHOLM
Kronologisk förteckning ___—
Flykting- och irnmigmtionspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi.
Statens roll vid främjande av export. UD.
Miljölagstifmingen i framtiden. M. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-
värdering av medicinsk metodik. S.
7. Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi.
8. Beskattning av kraftförelag. Fi
9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affärstidema. C. ll. Affärstidcma. Bilagedel. C. 12. Ungdomarna och makten. C. 13. Spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala bil- och körkonsadministmtionen. K.
15.1nfonnationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. S. 16. Gemensamma regler — lagstiftning, klassifikationer och infomationsteknologi. S. 17. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets- säkring och Sprls utvecklingsprojekt. S. 18.Infornmtionssuuktur för hälso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. S.
19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms— Göteborgs- och Malmöregionema. K. 20. Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. Fö.
MFF.".—
?
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet Statens roll vid främjande av export. [3]
Försvarsdepartementet Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. [20]
Socialdepartementet
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-vlirde- ring av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringxregister [9]
lnformationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Gemensamma regler - lagstiftning. klassifikationer och infonnationsteknologi. [16]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. lnformationssuuktur för halso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. [18].
Kommunikationsdepartementet
Den regionala bil- och körkonsadministrationen. [14] Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö— regionema. [19]
Finansdepartementet Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav— och
galoppsporten. [7] Beskatuiing av kraftföretag. [8]
Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [1] Spelreglema på arbetsmarknaden. [13]
Clvildepartementet Affarstiderna. [10] AH!:stidema. Bilagedcl. [ll] Ungdomarna och makten.[12]
Miljödepartementet Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstifuiingen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5]
