Långtidsutredningen 1992 [LU 92]

Förord

Långtidsutredningen 1992 har utarbetats inom finansdepartementet.

Arbetet har utförts under ledning av departementsrådet Gunnar Wetter-

utfört arbetet har deltagit departementssekreterama berg. I den grupp som Stefan Ackerby, Lars Engström, Annika Eriksgård, Yvonne Fredriksson, Håkan Frisén, Mats Johansson, Patrick Joyce, Elin Landell och Clas Olsson. Ansvarig för administrativt arbete m.m. har varit Marita Rasmussen.

Underlag till vissa i långtidsutredningen ingående texter har skrivits av bl.a. departementssekreteraren Lennart Markgren.

De makroekonomiska modeller använts i långtidsutredningen har

som utvecklats vid konjunkturinstitutet. I beräkningsarbetet har medverkat civilingenjören Tomas Nordström. Praktikanten Niclas Johansson har samordnat arbetet med tabeller och diagram.

Under arbetet har seminarier ordnats med experter inom de områden

utredningen analyserar. Vidare har det ekonomiska rådet följt arbetet som och lämnat synpunkter.

Ett omfattande underlag för utredningen har utarbetats vid olika forskningsinstitutioner, utredningsinstitut, myndigheter och organisationer. Merparten detta material redovisas som bilagor till utredning-

av

huvudrapport. Ansvaret för de olika bilagoma och för de bedömens ningar de innehåller vilar på respektive författare.

Med detta förord vill jag rikta ett varmt tack till alla dem som har bidragit till Långtidsutredningen 1992.

Stockholm i februari 1992

Lars Heikensten Chef för ekonomiska avdelningen

Innehåll

Sammanfattning

politiken 1.3 Inriktningen av 1992 års långtidsutredning 34 1.4 Betänkandets disposition 35

De senaste åren 37 2.1 Inledning 37 2.2 Hög ekonomisk tillväxt 38 2.3 Full sysselsättning 40 2.4 Fast penningvärde 42 2.5 Jämvikt i bytesbalansen 43 2.6 Jämn fördelning levnadsstandarden 45

av 2.7 Regional balans 49 2.8 God miljö 51 2.9 Inför 1990-talet 53

Sverige och den internationella integrationen 55 3.1 Inledning 55 3.2 Omvärlden 56 3.3 Integrationens krav 65 3.4 Den europeiska marknaden 71

gemensamma 3.5 Den ekonomiska och monetära unionen 90 3.6 Integrationen och välfärden 101 3.7 Slutsatser 108

Den svenska ekonomin lll 4.1 Inledning 111 4.2 Den svenska ekonomins produktionsstruktur 112 4.3 Förutsättningar för antagandena 123 4.4 Scenarier för utvecklingen fram till år 2005 135 4.5 Scenarier fir utvecklingen fram till år 1997 152 4.6 Den offentliga sektorns ekonomi 176 4.7 Slutsatser 188

6 Innehåll

Stabiliseringens förutsättningar 193 5.1 Inledning 193 5.2 Ny syn på stabiliseringspolitiken 193 5.3 Penning- och våxelkurspolitiken 196 5.4 Finanspolitiken 202 5.5 Pris- och lönebildning 211 5.6 Övriga åtgärder 213 5.7 Slutsatser 213

Lägets frågor 217 6.1 Inledning 217 6.2 Nedvâxlingen av inflationstakten 217 6.3 Det finansiella systemet 219 6.4 Arbetslösheten 223 6.5 Avindustrialiseringen 227 6.6 Byggandet 230 6.7 Lönebildningen 234 6.8 Finanspolitiken, stabiliseringen och 236

strukturomvandlingen

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 241 7.1 Inledning 241 7.2 Arbetskraften 243 7.3 Råvaror 272 7.4 Kapital 280 7.5 Lokalisering och infrastruktur 286 7.6 Teknologi 293 7.7 Marknader och konkurrens 302 7.8 Företagande och kapitalbildning 306 7.9 Slutsatser 319

Skatterna 323 8.1 Inledning 323 8.2 Den svenska skattekvoten 324 8.3 Skatters samhällsekonomiska verkningar 330 8.4 Internationaliseringen och skatterna 335 8.5 Effekter av en skattesänkning ett räkneexempel 349

-

Den offentliga omprövningen 353 9.1 Inledning 353 9.2 De offentliga ingripandenas uppgifter och problem 356 9.3 De förändrade behoven 361 9.4 De offentliga utgiftemas utveckling 364 9.5 Några stora utgiftsområden 366 9.6 Sammanfattning 386

Innehåll 7

10 Miljön 387 10.1 Inledning 3 87 10.2 Miljöpolitiken 3 87 10.3 De miljöpolitiska instrumentens effektivitet 390 10.4 Miljön och den internationella integrationen 394 10.5 De globala miljöproblemen 395 10.6 Slutsatser 401

11 Förändring och Fördelning 403 11.1 Inledning 403 11.2 Fördelning och Samhällsekonomi 403 11.3 Den årsvisa fördelningen inkomster och förmögenheter 406

av

m

Sammanfattning

Inledning

Långtidsutredningen 1992 behandlar Sveriges ekonomi inför de närmaste tio-femton åren. Avsikten är att den ska kunna ligga till grund för samhällsekonomiska analyser och beslut, inom och utom regeringskansliet. Den är inte utredning med politiska direktiv. Betänkandet har

en utformats av tjänstemän inom finansdepartementet.

LU 92 publiceras två år efter att 1990 års långtidsutredning SOU 1990:14 gjorde grundlig genomgång av den svenska ekonomin.

en Denna utredning har därför fått tematisk prägel, och bygger i

en mer viktiga avseenden på de analyser som publicerades i LU 90.

och välfärd

Effektivitet, integration

Tre teman präglar utredningen.

Det första är strävandena att öka effektiviteten i fördelningen och användningen den svenska ekonomins resurser. Utredningen uppmärk-

av

regelverk, institutioner och andra förhållanden, som hämmar en sammar effektiv användning arbetskraft, kapital och naturtillgångar. Den

av lägger särskild vikt vid den offentliga sektorns funktionssätt och samhällsekonomiska roll, bl.a. när det gäller att stärka det svenska näringslivets konkurrenskraft.

Det andra är den internationella integrationens inverkan på den svenska ekonomin. Den framtida välfärdens utveckling är beroende av att den svenska ekonomin även framgent kan hävda sig i den internationella arbetsdelningen. Under det tidsperspektiv som utredningen behandlar Öppnar den europeiska marknaden nya möjligheter för

gemensamma ekonomins tillväxt, kan förstärkas av en framtida valutaunion.

som Därför sätter den svenska ekonomins anpassning till den internationella integrationen viktiga för 1990-talets utveckling. Några av dessa

ramar krav är formella och beroende i vilka institutionella former Sverige

av kommer att samverka med den europeiska gemenskapen EG, men de flesta är beroende intemationaliseringens allmänna inverkan på

av ekonomin, oavsett hur EG-anknytningen utformas. I väsentliga drag

10 Sammanfattning

sammanfaller dessa krav med vad krävs för att förbättra effektivitesom ten i den svenska ekonomin överhuvudtaget. De mer precisa konsekvenserna fir den svenska ekonomin påverkas delvis av de krav som ställs av den europeiska marknaden, gemensamma vid ett svenskt medlemskap i EG och inför den ekonomiska och monetära unionens EMU tredje fas. Utredningen har utgått från att ett EGmedlemskap är den mest troliga institutionella utvecklingen Sveriges av deltagande i den internationella arbetsfördelningen, har inte sett det men som sin uppgift att skissera och värdera olika alternativ.

Det tredje temat âr välfärden och dess fördelning. Effektiviteten och integrationen främjar tillväxten, vilket gör det möjligt att höja medborgarnas välfard. Detta är den ekonomiska politikens yttersta mål. Men välfärdens användning och fördelning är inte självklar. Utredningen behandlar olika aspekter på välfärden miljön, den regionala balansen, tryggheten i arbetet och på ålderdomen. Den olika krav på tar upp fördelningen utjämning mellan generationerna, sysselsättningen, den årsvisa ñrdelningen av produktionens resultat, även sparandet och men förmögenhetsfördelningen, inkomstfördelningen i ett livsperspektiv samt segregationen.

Sverige och den internationella ekonomiska

integrationen

Nya Förutsättningar för konkurrensen, kapitalmarknadema och penningpolitiken

I några viktiga avseenden har förutsättningarna för Sveriges samspel med omvärlden gradvis förändrats under år. senare

Konkurrensen har vidgats från att handeln med till att i avse varor ökad utsträckning även gälla handeln med tjänster och allt fler produktionsfaktorer. Så länge ekonomiema var slutna kunde vinna varorna konkurrenskraft genom att regleringar och andra hinder höll nere produktionsfaktorernas pris. Ett exempel är att låga elpriser länge gynnat svensk basindustri. Nu integreras allt fler laktormarknadema med av omvärlden. Kapitalet flyttar dit det får högst avkastning, arbetskraften blir allt mer rörlig, och den europeiska elmarknaden kan integreras inom några år. Ju mer rörliga produktionsfaktorema blir, desto viktigare blir det att den svenska produktionen kan betala dem konkurrenskraftig ersätten ning. Det innebär bl.a. att lönsamheten i förhållande till omvärlden blir än viktigare för den framtida kapitalbildningen, det påverkar även men förutsättningarna för lönehildningen.

Sammanfattning ll

Konkurrensen och integrationen har gått längst på kapitalmarknadens område. De finansiella flödena speglar marknademas bedömning av

nu olika valutors devalveringsrisk och ränteutveckling.

För att minska våxelkursemas svängningar har allt fler regeringar im-iktat sig på att stabilisera sina valutor, bl.a. genom organiserat växelkurssamarbete. Sverige deklarerade en fast växelkurs som norm efter devalveringen 1982. När kreditmarknads- och valutaregleringarna urholkades och så småningom awecklades ökade kraven på våxelkursens och därmed den ekonomiska politikens trovärdighet.

De senaste årens utveckling har stärkt förtroendet för växelkursen. Ätgårdspaketet hösten 1990 och anknytningen till écun våren 1991

viktig noll. Trots den ekonomiska nedgången de senaste åren spelade en har regeringen inte valt att söka döva problemen med generella efterfrågestimulanser. Trovårdigheten gentemot de lâttrörliga marknaderna fordrar att ñnanspolitikens inriktning står i samklang med avsikten att hävda den fasta växelkursen och prisstabiliteten.

Kapitalbildning och sparande i förändrade roller

För liten ekonomi som den svenska innebär kapitalmarknademas

en integration att sambandet mellan kapitalbildning och sparande försvagas.

Kapitalbildningen blir beroende av förhållandet mellan avkastningen på investeringar i Sverige och på annat håll. Integrationen innebär också att utländska investerare kan spela ökad roll för den svenska kapitalbild-

en ningen, precis svenska företag investerar allt mer i andra länder.

som

Sparandet minskar i betydelse för den inhemska kapitalbildningen, när investeringar kan finansieras i utlandet lika väl som av svenska sparare. Däremot ökar sparandets betydelse för omfördelningen mellan generation-

Om den ekonomiska tillväxten tidvis blir svag kommer de ema. demografiska förändringarna att större betydelse för konsumtionsutrymmet. Då kan sparandet bidra till en utjämning. Kapitalmarknadens internationalisering innebär dessutom att avkastningen på sparandet i större utsträckning kommer att bestämmas av den internationella råntenivån, och inte blir lika omedelbart beroende av den svenska ekonomins utveckling.

Detta förändrar också den relativa betydelsen några centrala begrepp

av i den ekonomisk-politiska debatten. Bruttonationalprodukten förblir ett viktigt mått på kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, men det avgörande måttet på de nationen förfogar över är den disponibla national-

resurser inkomsten. För att den framtida nationalinkomsten ska kunna möta den åldrande befolkningens anspråk efter 2005 år det viktigt att nationalinkomsten och sparkvoten blir tillräckligt stor redan under det dryga årtiondet dessförinnan.

12 Sammanfattning

Arbetsmarknaden och integrationen

Den gemensamma europeiska marknaden innebär att även arbetskraften blir internationellt rörlig. Rörligheten kommer antagligen inte mer att leda till att särskilt stora grupper flyttar över gränserna, så länge reallöneskillnadema är måttliga och de kulturella hindren avsevärda. Men tillsammans med den fästa växelkursen innebär integrationen ändå ñrändrade villkor för lönebildningen och arbetsmarknadens funktionssätt.

Den fästa växelkursen utesluter valutapolitiken instrument för att som korrigera ett ofördelaktigt kostnadsläge. Ett besvärligt kostnadsläge kan vara självförvållat, om t.ex. pris- och lönebildningen inte tar hänsyn till de gränser som produktivitetsutvecklingen sätter. Men det kan även bero på s.k. externa chocker, t.ex. kraftig förändring priset på någon en av viktig import- eller exportvara olja, skogsprodukter. Om valutan är fast och t.o.m. gemensam för flera länder måste anpassningen ske i andra former. Det kan ske antingen att produktionsfaktorema är rörliga, genom eller genom att priset på dem är det. Innebörden av integrationen är därför att lönekostnaderna måste bli mer rörliga än de är i dag, anpassningen inte ska ske till priset ökad om av arbetslöshet eller utflyttning. Hur stor löneflexibiliteten måste bli beror bl.a. på hur väl arbetsmarknaden fungerar i övrigt. Om arbetslösa kan vidareutbilda sig och röra sig till arbeten samtidigt växande nya som företag får den arbetskraft som de behöver så kan detta underlätta anpassningen.

En väl fungerande lönebildning och arbetsmarknad är också en förutsättning för att Sverige ska kunna undvika så hög arbetslöshet en som i EG. Färska studier betonar den svenska arbetsmarknadspolitikens blandning av aktiva insatser och restriktiva kontantstöd förutsättsom en ning för dess internationellt sett stora framgångar. Det är viktigt att dessa komplementära drag bevaras även under konjunkturnedgång, den en om högre arbetslösheten inte ska bli bestående.

En ökad rörlighet kan även påverka lönestrukturen. Även flödena om inledningsvis är blygsamma torde ändå gradvis anpassning till en omvärldens lönestruktur komma att ske. Det innebär troligen tendens en till ökad lönespridning. En förändring lönestrukturen kan befogad av vara även av inhemska effektivitetsskäl. Ur ñrdelningssynvinkel kan den leda till större årsvisa inkomstskillnader, i ett livsinkomstperspektiv men behöver förändringen inte bli lika stor. Ett starkare genomslag för t.ex. ansvar och erfarenhet innebär antagligen väl så stor omfördelning en under en och samma individs liv mellan olika individer. som

Integrationen och EG

Den internationella integrationen påverkar den svenska ekonomin oavsett vilken EG-anknytning det blir frågan Aven Sverige inte blir om. om

Sammanfattning 13

medlem får besluten inom EG en avgörande betydelse fir den svenska ekonomins utveckling. Anpassningskraven kan bli väl så stora, om Sverige helt eller delvis skulle stå utanför den gemensamma inre marknaden.

europeiska marknaden ökar avsättningsmöj lighetema

Den gemensamma för det svenska näringslivet, men skärper också konkurrensen. Den ökade konkurrensen leder till välfärdsvinster för konsumenterna, både i Sverige och på andra håll i Europa. Den största förändringen kommer för de sektorer tidigare varit skyddade. För många tjänstesektorer och fir

som livsmedels- och byggnadssektorema erbjuder den nya öppenheten såväl vidgade marknader som hot om utslagning. Den ökade konkurrensen om den offentliga upphandlingen kan pressa sektorns kostnader, men framför allt innebär den möjligheter för de svenska företag som specialiserat

nya sig på infrastruktur telekommunikationer, kraftöverföring, järnvägar, vågbyggen etc..

På det ekonomiska området ligger den viktigaste skillnaden mellan ett EES-avtal och ett EG-medlemskap i deltagandet i det monetära sarnarbetet. Enligt beslutet vid EG-toppmötet i Maastricht i november 1991 ska detta samarbete föras vidare till en ekonomisk och monetär union EMU, i sin tredje fas ska leda till en gemensam europeisk valuta

som och centralbank.

Det är planerna på den ekonomiska och monetära unionen som sätter de tydligaste formella gränserna fir 1990-talets ekonomiska politik. För att få delta i den tredje fasen måste medlemsländerna uppfylla ett antal s.k. konvergenskrav, som gäller inflationen, ränteutvecklingen och finanspolitiken. Avsikten är att den tredje fasen ska inledas 1997 eller senast 1999.

Utredningen utgår från att den svenska ekonomiska politiken utformas så att ekonomin motsvarar de krav som ställs, oavsett hur planerna förverkligas. Därigenom minskar det finansiella utrymmet för den offentliga sektorn, men det ställer också stora krav på en flexibel prisoch lönebildning, om ränte- och inflationskraven inför EMU:s tredje fas ska uppfyllas.

Integrationens viktigaste direkta påverkan den oflentliga sektorn ligger på skattepolitikens område. Integrationen leder till ökad rörlighet för olika skattebaser. Detta leder sannolikt till lägre skatteintäkter, vare sig staten anpassar sig till rörligheten genom att sänka skattesatserna eller skattebasema krymper vid oförändrade skattesatsen Vid ett EGmedlemskap blir några kraven formella och tvingande, men huvud-

av delen av anpassningskraven beror på den ökade rörligheten.

Begränsningen på intäktssidan beskär utrymmet för de offentliga utgifterna. Integrationen innebär emellertid också att utgiftsprövningen måste ta hänsyn till samspelet mellan skattebasernas utveckling och skatteinükternas användning. Var de potentiella skattebetalarna väljer att

14 Sammanfattning

låta sig beskattas beror inte bara på var skattesatserna är lägst, utan även på vilka förmåner som är knutna till beskattningen. Både arbetskraften och företagen kan antagligen acceptera en högre skattesats, denna om finansierar konkurrenskraftiga offentliga insatser. Däremot kan sambandet mellan skatt och förmån mindre tydligt i t.ex. kapital- eller vara varubeskattningens fall. Genom att underlätta en effektiv användning ekonomins av resurser kan de offentliga insatserna bidra till att förbättra näringslivets intemationella konkurrenskraft. Om de offentliga används effektivt i resurserna denna mening kan de bidra till att trygga skattebasemas långsiktiga tillväxt. Såväl pressen på intäkterna utgifternas möjlighet att stärka som konkurrenskraften är viktiga skål för granskning beskattningens och en av utgiftssystemens effektivitet.

De närmaste åren

Stabiliseringspolitikens villkor nya

Utredningen publiceras när den svenska ekonomin befinner sig i en svacka. Nedgången har fått sin karaktär av att den konjunkturella försvagningen sammanfaller med en omfattande strukturornvandling, bl.a. inom den offentliga tjänsteproduktionen och byggsektorn. Kombinationen av konjunkturella och strukturella problem ökar kraven på att de stabiliseringspolitiska lösningarna inte strider mot ekonomins långsiktiga omvandling. Förutsättningarna för den ekonomiska politiken har förändrats jämfört med tidigare nedgångar. Devalveringsvägen är stängd. Strävandena att befästa växelkursens trovärdighet och att uppfylla EMU:s konvergenskrav innebär att även fmanspolitikens möjligheter är tydligt begränsade mer än tidigare. Nu och i en framtida valutaunion måste den svenska kostnadsanpassningen och återhämtningen i högre grad ske genom rörlighet i pris- och lönebildningen. Med låg inflationstakt kan detta en även innebära nominella pris- och lönesänkningar.

Den ekonomiska politikens nännaste uppgifter

Utredningens beräkningar visar på det dilemma den ekonomiska som politiken måste lösa de närmaste åren. Å sidan har statsmakterna ena uttalat sig för en sänkning av skattesatser stör ekonomins funktionssom sätt eller avviker alltför starkt från omvärlden. Detta kräver i sin tur en omprövning av de offentliga utgifterna, särskilt kraven inför den som europeiska valutaunionen uttryckligen awisar stora offentliga budgetunderskott. Å andra sidan är aktiviteten i den svenska ekonomin låg, och omsvängningen i den internationella konjunkturen dröjer. Det betyder att det är

Sammanfattning 15

svårt för andra sektorer att nyttiggöra de resurser som frigörs från den offentliga sektorn. Åtgärderna för att minska de offentliga utgifterna och öka sparandet i ekonomin måste därför utformas med stor omsorg, så att de inte försvårar ekonomins återhämtning.

Enligt utredningens för utvecklingen fram till 1997 medför den prognos svensk synvinkel höga arbetslösheten att pris- och löneöknings- - ur takten dämpas avsevärt. Konsumentprisema stiger med 2,5-3,5 % årligen mellan 1993 och 1997. Hushållens sparkvot fortsätter att förbättras under 1992 och antas stabilisera sig på hög nivå, vilket håller tillbaka en konsumtionen. Industriinvesteringama ökar nytt, men det viktigaste bidraget till återhämtningen kommer från exporten, som växer med ca 6% år 1994-1997. En stigande inhemsk efterfrågan leder till en per successivt ökad import. Sammanlagt ökar BNP med 2,4-2,8% under 1994-1997. Arbetslösheten kulminerar 1993 och avtar sedan, men överstiger fortfarande 3% 1997.

Prognoskalkylen tyder på att det inte är omöjligt att lösa de uppgifter finanspolitiken står inför. Inflationsbekämpningen, växelkursens som trovärdighet och det långsiktiga behovet av ett offentligt sparande utgör emellertid starka skäl för att de skattesänkningar som genomförs bör följas utgiftsbegränsningar minst samma omfattning. I annat fall av av äventyras den samhällsekonomiska balansen. Särskilt med pensionssystemets nuvarande utformning är det angeläget att det offentliga sparandet är positivt vid periodens slut. Neddragningen utgiftemas ökningstakt kan ske dels genom en av begränsning den skatteñnansierade expansionen inom kommuner och av landsting, dels omprövning transfereringssystemens genom en konstruktion och omfattning. Beräkningarna pekar också på behovet av stabilisera sparandet i hela ekonomin på högre nivå än under 1980att en talet.

Dröjer omslaget

I utredningens prognoskalkyl är återhämtningen beroende av en interkonjunktumppgång. Om denna dröjer iñnns det några faktorer nationell kan förstärka avmattningen för svensk del. Nedväxlingen av som inflationen leder till hög realrânta, som bl.a. påverkar investeringarna, en utsätter kreditsystemet för påfrestningar och under en övergångsperiod försvagar de offentliga finanserna. strukturella förändringar inom byggsektorn och den låga tillväxten i den offentliga verksamheten bidrar lägre efterfrågan på arbetskraft. till en Detta påverkar förutsättningarna för finanspolitiken. Arbetsmarknadsåtgärdema måste få utformning inte försvårar en anpassning av en som kostnadsläget. De måste emellertid den omfattning som krävs för att ges undvika bestående långtidsarbetslöshet, vilket skulle drabba såväl en individerna samhällsekonomin. Ansträngningarna att minska som budgetunderskottet måste då i ett längre perspektiv, där den ses

16 Sammanfattning

väsentliga uppgiften blir att ompröva och effektivisera de utgifter som inte är konjunkturbetingade. Den stimulanseffekt finanspolitiken eventuellt får måste inriktas på att stärka den konkurrensutsatta sektorns ställning.

Den stabila återhämtningen

1980-talets erfarenheter understryker behovet genomtänkt av en ekonomisk politik även vid konjunkturuppgångar. Utredningen har varierat prognoskalkylens förutsättningar för att illustrera två alternativa förlopp, ett med en bättre produktivitetsutveckling och ett med överhettning i ekonomin.

1980-talets avslutande överhettning kan förefalla långt borta. Viktiga mekanismer är emellertid oñrändrade. Om ekonomin stärks och efterfrågan ökar snabbare än i prognoskalkylen kan nya påfrestningar på ekonomin inte uteslutas. Kalkylema pekar på lönebildningens och den offentliga konsumtionens centrala roll. I och med att näringslivets kostnadsutveckling inte längre kan justeras genom förändringar av växelkursen blir pris- och läneutvecklingen avgörande för en stabil återhämtning i takt med omvärlden. Utredningen behandlar möjligheterna att förändra lönebildningens villkor, t.ex. genom förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och ñrhandlingssystemet. Den qfivntliga konsumtionen har under de senaste årtiondena ökat snabbare än den ekonomiska tillväxten. Framför allt har den kommunala verksamheten ökat. De närmaste åren innebär de demografiska förändringarna ökade anspråk på de tjänster i dag produceras komsom av munerna. Det är emellertid inte möjligt att tillfredsställa dessa anspråk om inte produktiviteten i den kommunala sektorn starkt förbättras. Kommunernas resursanvändning och sysselsättning kan på några års sikt inte öka utan att detta äventyrar den samhällsekonomiska balansen och leder till en alltför svag återhämtning i de offentliga finanserna. Kalkylema visar att en överhettning mot slutet perioden 1992-1997 av leder till en högre arbetslöshet över 4% 1997 och betydligt sämre en tillväxt -0,5% 1997 än i utredningens prognoskalkyl. De allvarligaste konsekvenserna är emellertid mer långsiktiga. En högre inflation och ett budgettmderskott som växer trots återhämtningen kan sätta ñrtroendet för den svenska valutan på spel. Lönsamheten i näringslivet försvagas kraftigt, liksom sparandet, vilket utgör ett direkt hot mot grundema för långsiktig tillväxt och välfärd.

Det andra alternativet utgår från en bättre produlaivitetsutveckling än i prognoskalkylen. Därmed förbättras förutsättningarna fir lönebildningen. Konkurrenskraften ñrstärks. Skillnaden i sysselsättning blir förhållandevis liten, eftersom högre produktivitet minskar behovet en av arbetskraft, men utrymmet fir den privata konsumtionen ökar väsentligt.

Sammanfattning 17

Vinstnivån och investeringarna inom industrin förbättras ytterligare, liksom exportnettot. Sammantaget Ökar BNP med mer än 3% varje år fr.o.m. 1994. Det år flera faktorer kan göra sådan utveckling möjlig. Under som en den pågående konjunktumedgången sker strukturrationalisering och en effektivisering ekonomin, kan lägga grunden för en god av som produktivitetstillväxt när kapacitetsutnyttjandet ökar. Den gemensamma europeiska marknaden medför att större del av ekonomin blir utsatt en för konkurrens, vilket kan stimulera effektiv resursanvändning. en mer Produktivitetsutvecklingen kan emellertid också påverkas av politiken och arbetsmarknadens parter. En lönebildning som motverkar av löneglidning och förbättrar kapitalbildningens villkor bidrar till en stark ekonomisk utveckling. En högre avkastning ökar intresset för investeringi den svenska ekonomin och gynnar därmed tillväxten. ar De offentliga ingripandena kan utformas så att de stimulerar en bättre användning ekonomins Det kan ske avreglering av av resurser. genom offentlig produktion, åtgärder underlättar ett Ökat arbetsutbud och en som utbyggd och förbättrad utbildning på alla nivåer. Förändringar som på sikt ett ökat hushållssparande kan också förhindra en överkonsumgynnar tion det slag bidrog till 1980-talets problem. av som

Dessa krav och möjligheter är viktig utgångspunkt för utredningens en fortsatta överväganden.

Konkurrenskraften

De närmaste åren spelar kostnadsutvecklingen avgörande roll för det en svenska näringslivets möjlighet att hävda sig och för hela ekonomins återhämtning. En lika viktig fråga är emellertid hur den svenska ekonomin ska kunna utvecklas och omvandlas på längre sikt. Konkurrenskraften i denna mening är ett väsentligt vidare begrepp än t.ex. kostnadsläget mätt den relativa enhetsarbetskostnaden. som Utredningen går igenom några de faktorer påverkar konkurav som renskraften i denna vidare mening. Traditionell utrikeshandelsteori betonar de klassiska produktionsfaktorema: arbete, råvaror och kapital. Nyare teorier understryker teknologins, lokaliseringens och marknadsförutsättningarnas roll. Hur dessa förutsättningar än är krävs gynnsamma det emellertid företagande och kapitalbildning fir att utnyttja den de skapar. Utredningen granskar Sveriges konkurrensñrutpotential som sättningar och den roll offentliga ingripanden kan spela för att påverka

dem.

Integrationen och den tekniska utvecklingen utjämnar skillnaderna i produktionsförutsättningar mellan länderna. Så länge kulturella och andra trögheter hämmar rörligheten mellan länderna innebär detta att arbetskrafien blir alltmer strategisk för skillnaderna i konkurrenskraft.

18 Sammanfattning

Utredningen skärskådar flera aspekter på arbetskraftens roll i ekonomin:

Under 1990-talet kommer den demografiska utvecklingen att vara gynnsam för det svenska arbetsutbudet. Till detta kommer ett internationellt sett ovanligt högt deltagande i arbetskraften. Familjepolitikens utformning bidrar sannolikt till hög kvinnlig att en förvärvsfrekvens kunnat förenas med höga fruktsamhetstal. Detta innebär att kvinnornas utbildning och erfarenheter utnyttjas mer kontinuerligt än i andra länder. Generellt är det höga deltagandet i arbetskraften svensk konkurrensfördel, eftersom det minskar en försörjningsbördan. Det beror inte bara på kvinnornas förvårvsfrekvens, utan även på ett högre deltagande bland de äldre. Den lägre långtidsarbetslösheten är fördel. Att vidmakthålla väl en annan en fungerande arbetsmarknad är viktig förutsättning för god en en ekonomisk utveckling.

Utbildningen är väsentlig för den framtida konkurrenskraften, men inte längre en självklar svensk styrkefaktor. Den högre utbildningen behöver förstärkas. Dess kan utnyttjas bättre resurser genom nya system för styrning, anslagsfördelning och antagning. Satsningen måste emellertid omfatta hela utbildningsväsendet. Lärarkårens höga medelålder kräver rekryteringsinsatser, inte ungdomsskolans om kvalitet ska bli ett allvarligt strukturproblem på några års sikt. En bred grundutbildning underlättar den fortgående kompetensutveckling, som näringslivets förskjutning mot kunskapsintensiva verksamheter kommer att kräva.

Även med tanke på den långsiktiga konkurrenskraften spelar länebikiningen viktig roll. Lönestrukturen kan stimulera till en förkovran och ökat ansvarstagande. Det är också angeläget den att uppmuntrar en geografisk och yrkesmässig rörlighet, underlättar som näringslivets anpassning.

Utredningen uppmärksammar även andra produktionsfaktorer och förhållanden som påverkar den långsiktiga svenska konkurrenskraften.

Skogen och energin är de två råvaror spelar störst roll för som dagens svenska ekonomi. Vedråvaran är emellertid dyrare än i flertalet konkurrentländer. En avreglering inom EG kan betyda att energipriset på sikt höjs och utjämnas mellan länderna, vilket betyder att energikostnaden minskar i betydelse konkurrensfördel. som

Som tidigare nämnts betyder kapitalmarknadernas integration att det inhemska sparandets roll för kapitalbildningen minskar. Tillgången på kapital förlorar alltmer i betydelse särskiljande konkurrenssom faktor mellan nationerna, även såväl kapitalbildningen om som sparandet förblir centrala i andra avseenden. Den gemensamma europeiska marknaden understryker Sveriges

Sammanfattning 19

lägesnackdelar. När gränskontrollema avskaffas ökar den svenska sträckans relativa andel de totala transporttidema. Detta skärper av kraven på den svenska infrastrukturen.

På teknologins område är det utbildningen än den självstän- - snarare diga forskningens resultat spelar störst roll. Teknologin är i hög som grad internationell, näringslivet behöver gott om kvalificerad men och forskarutbildad arbetskraft för att tillgodogöra sig den. Det är också viktigt att riskkapitalförsörjningen och villkoren för nyföretagande underlättar kommersialiseringen uppfinningar och innovatioav

ner.

Konkurrensen spelar viktig roll för produktivitetsutvecklingen och - en effektiv resursanvändning. Den avgörande förutsättningen för en en fungerande konkurrens är öppna marknader. Det gäller inte bara för Sveriges del i förhållande till den gemensamma europeiska marknaden, även globalt. Det ligger i det svenska näringslivets utan intresse att världshandeln liberaliseras och att en regionalisering undviks. Med öppna marknader är starka svenska företag en fördel konkurrens utgör alltför dominerande företag en fara för den utan svenska ekonomins effektivitet.

Marknadsstrukturen ställer företag och entreprenörer inñr nya krav och problem, tvingar fram konkurrenskraftiga lösningar och som produktidéer. Många framgångsrika företag har vuxit i ett samspel med krävande marknader. Historiskt sett har utbyggnaden av den svenska infrastrukturen stimulerat näringslivets utveckling ASEA med kraftproduktion och järnvägar, Ericsson med telekommunikationer, Volvo och Scania med tunga lastbilar etc. Avregleringen av produktionen vård och omsorg har förutsättningar att ge en ny av stimulans åt näringslivets utveckling.

Även med goda förutsättningar i dessa avseenden kan den ekonomiska utvecklingen komma sig. Utredningen betonar företagandets och av ägandets nyckelroll för att villkor ska tas till vara. Möjliggynnsamma heterna hur och entreprenörer ska finna lönsamma verksamatt styra var heter är små. Däremot kan offentliga ingripanden påverka de allmänna förutsättningarna för företagande och ägande. Ett synligt tecken på ett fungerande företagande är investeringsutvecklingen. I och med kapitalmarknadens internationalisering spelar det inhemska sparandet inte längre lika avgörande roll. Desto starkare är en kravet på att investeringar i Sverige ska ge en avkastning som motsvarar vad kapitalet kan erhålla i andra länder. På så vis blir goda förutsättningnär det gäller de andra produktionsfaktorema en viktig förutsättning ar för att den nödvändiga kapitalbildningen ska komma till stånd. Sämre förutsättningar i andra avseenden minskar utrymmet för reallönestegring-

ar.

20 Sammanfattning

Den offentliga sektorn

Omprövningens förutsättningar

En väsentlig slutsats av utredningens analyser olika områden av förutsättningarna för återhämtning, den internationella integrationen, en konkurrenskraftens utveckling är att de offentliga ingreppens roll och utformning måste omprövas. Det är i och för sig naturligt. De offentliga systemens utveckling är till stor del en följd av beslut fattades redan under de ñrsta efterkrigsårsom tiondena. De präglades av ett samhälle med betydande inkomstskillnader. Avgifter kunde förhindra att människor fick den utbildning, och omsorg vård de behövde. Arbetslöshet, sjukdom och ålderdom betydde för många ett kraftigt inkomstbortfall. Sedan dess har emellertid Sveriges ekonomiska resurser vuxit kraftigt och ñrdelats jämnare än i något annat industriland. Vårdens och huvudproblem är inte längre omsorgens medborgarnas betalningsförmåga, utan hur tillgången och kvaliteten ska hålla jämna steg med efterfrågan. Behovet av en omprövning förstärks andra tendenser i samhällsav ekonomin. När skatterna höjs ökar risken för effektivitetsförluster. Därmed skärps kraven på den nytta som den sist förbrukade skattekronan

gor. Prognoskalkylens finansiella konsekvenser pekar på ett underskott i den offentliga sektorns finanser på närmare 10 miljarder kr 1997. Det är väsentligt bättre än under den pågående avmattningen, betänkligt men med hänsyn till att konjunkturen enligt vänt till det bättre och prognosen med tanke på de demografiska anspråk som väntar bortom sekelskiftet. Underskottet i kommunernas finanser uppgår till 30 miljarder kr 1997, trots att konsumtionen utvecklas långsammare än enligt de baskalkyler som kommun- och landstingsförbunden utarbetat. Även baskalkylerom nas bedömning kan ifrågasättas så illustrerar resultatet ändå behovet av en ytterligare effektivisering verksamheten. av

Omprövningen måste gälla både intäkts- och utgiftssidan i den offentliga ekonomin.

Skatterna

Det är både inhemska effektivitetskrav och följderna integrationen av som föranleder en omprövning beskattningen. Det finns emellertid flera av skäl till att det är svårt att fastställa exakt hur stora förändringarna måste

vara.

Det finns inget enkelt samband mellan skattekvoten och tillväxten. Framför allt när det gäller jämförelser mellan länder är det svårt göra att rättvisande beräkningar av skattemas betydelse i ekonomin. Hur skatterna påverkar tillväxten har inte bara att göra med deras sammanlagda nivå,

Sammanfattning 21

med beskattningens utformning och fördelning på olika objekt utan även samt med intäktemas användning. Bedömningen hur beskattningen ska utformas i framtiden måste i av stället utgå ifrån hur olika Skattesatser påverkar skattebasernas utveckling. Effekterna beror dels på skattebasernas internationella rörlighet, dels på hur beskattningen påverkar resursfördelningen i den inhemska ekonomin och därmed dess tillväxt. I samband med skattereformen stod skattesystemets inhemska effekter arbetsutbudet och sparandet i fokus för åtgärderna. Den ökade på t.ex. rörligheten i integrationens spår kan i första hand utnyttjas av företagens investeringar, när kapital placeras och vid gränshandel. Därmed riktas uppmärksamheten mot företagsbeskattningen, kapitalbeskattningen och olika indirekta skatter. Utredningens bedömning är att rörligheten i första hand kan föranleda sänkning kapitalbeskattningen och flera indirekta skatter. Hur en av snabbt dessa sänkningar behöver ske är det i dag svårt att avgöra. Vissa är dock förhållandevis okänsliga för den internationella skattebaser skattekonkurrensen, beskattningen baskonsumtion och bostadst.ex. av fastigheter. På sikt kan det därför rimligt att dessa områden svarar vara för större del skatteintäktema. Utgångspunkten för utredningens en av kalkyler har varit sänkning med 40 miljarder kr under perioden 1994en 1998.

De offentliga utgiftssystemen

Behovet förändra några de stora offentliga utgiftssystemen av att av framkommer inte enbart ett resultat det begränsade finansiella som av Utgiftssystemens storlek innebär att de också påverkar utrymmet. människors och företags beteenden, och därmed hela ekonomins sätt att

fungera.

Den vidare samhällsekonomiska rollen är påtaglig när det gäller Det finns orsaker till att det nuvarande systemet för pensionema. tre ålderspensioner behöver över. Det bristande sambandet mellan ses avgifter och förmåner innebär att pensionsavgifterna utgör en stor del av den samlade skattekvoten. Den bristande följsamheten mellan den samhällsekonomiska utvecklingen och de utbetalade pensionema samt principen löpande intäkter och utgifter i stort sett balanserar varandra att innebär att pensionema kan skapa fördelningsproblem mellan generationerna. Men framför allt leder den nuvarande konstruktionen till ett lägre sparande än vad skulle ha varit fallet. Detta har som annars bidragit till försvåra strävandena att uppnå stabil ekonomisk att en utveckling under de senaste årtiondena. Det får även konsekvenser när försörjningsbördan ökar efter 2005. Den allmänna tilläggspensioneringen måste förändras så att den bättre tillgodoser behoven samhällsekonomisk ñlj samhet, fördelning mellan av generationerna och ökat sparande. I bilaga till utredningen ett en illustreras hur obligatoriskt sådant system skulle kunna utformas. Det ett

22 Sammanfattning

skulle bygga på ett försäkringsmässigt samband mellan utgående pensioner och inbetalda avgifter, vilka till en viss del skulle fonderas i ett s.k. premiereservsystem. Övergångenfrån det gamla systemet skulle ske

gradvis, med hänsyn tagen till dem planerat efter de gamla reglerna, som och finansieras dels med övergångsavgift, dels med AP-fonden en som buffert.

.Sjukvårdens ñnansieringsproblem påminner delvis pensionsom systemets. Även sjukvården påverkas de demografiska förändringarna, av med ñrutsebara påfrestningar då befolkningen åldras i början 200av talet. Till skillnad från i ATP-systemet sker emellertid ingen fondering alls inom sjukvården. Tvärtom sjukvårdens anspråk för del svarar en av den ökning av de offentliga utgifterna baskalkylema förutser under som det kommande årtiondet. Industriländerna finansierar normalt sin sjukvård antingen genom budget- och anslagsstyrda system eller genom någon form försäkringsav lösning. De budgetstyrda systemens principiella styrka är de kan göra att det lättare att kontrollera utgiftsexpansionen, medan försäkringssystem

lättare kan förenas med konkurrens och valfrihet mellan olika producenter. I praktiken har länder valt det systemet försökt introducera som ena drag som tillför detta något fördelarna hos det andra. Utredningen av lyfter fram några drag lösning för svensk sjukvård bör som en ny tillgodose rättigheter för patienterna, ökad användning marknadsen av mekanismer, kontroll skatteñnansieringens omfattning, av utan att ta ställning till vilken gnmdlösning konstruktionen bör bygga på.

Oavsett vilken lösning väljer är det både inom sjukvården och man andra delar av vården och rimligt att räkna med större roll omsorgen en för argiñsfinansieringen. Som ett räkneexempel jämför utredningen det

kommunala underskottet på 30 miljarder kr 1997 med det privata att konsumtionsutrymmet enligt kalkyl beräknas öka med samma 90 miljarder kr fram till dess. Avgiftemas betydelse för finansieringen begränsar sig inte till deras omedelbara effekt på intäktssidan, utan innefattar även deras påverkan på efterfrågan, inklusive möjligheten att t.ex. styra denna mellan olika lösningar för att tillgodose behov. samma

Höjda avgifter uppmuntrar avvägning mellan de offentligt delfinansien erade tjänsterna och andra behov. En ökad användning av tjänstecheckar vouchers innebär däremot att viss skattemedel är reserverade en summa för en bestämd användning, att medborgaren själv får välja han men vem vill ska utföra tjänsten. En ökad användning av sådana checkar kan göra det lättare fir fler producenter att etablera sig inom vården och omsorgen, samtidigt som den är förenlig med såväl privat offentligt som huvudmannaskap för verksamheten.

Sammanfattning 23

Det årtiondet

goda

Utredningens långsiktiga scenarier sträcker sig fram till 2005. Förutsätthar varierats för att åskådliggöra den betydelse som två ningarna faktorer har för Sveriges utveckling: dels den internationella väsentliga konjunkturen, dels den svenska ekonomins anpassningsförmåga.

scenariema år att det finns förutsättningar för en god En slutsats av ekonomisk utveckling under den period beräkningarna omfattar. Den som internationella integrationen kan möjliggöra högre världsmarknadstillen under 1980-talet och starkare stimulans till utveckling inom växt än en vidgad konkurrensutsatt sektor. en

tillvâxtscenario vid handen att det skulle vara möjligt Utredningens ger den svenska ekonomin att åter närma sig 1960-talets tillväxttakt. för faktorer är god produktivitetsutveckling och ett växande Väsentliga en arbetskraft. Då överstiger den årliga BNP-tillväxten efter 1992 utbud av % året, samtidigt arbetslösheten på lång sikt kan hållas nere på 3 om som detta scenario ökar den privata konsumtionen med något över 2,5%. I samtidigt investeringarna växer med drygt 2% årligen 3% om året, som mellan 1989 och 2005. Att investeringarna växer långsammare än BNP dels på de 1989 som är utgångsåret för beräkningarna låg beror att förhållandevis högt, dels på att investeringarna i bostäder och energi minska från 7,5% BNP 1989 till drygt 5% av BNP 2005. väntas ca av privata konsumtionsutrymmet hushåll blir drygt 100 000 kr större Det per 1992 års priser än i dag, då det ligger på ca 200 00 kr.

Även med internationell avmattning kan det vara möjligt att uppnå en förhållandevis god utveckling. Den årliga tillväxten i den svenska en blir 0,4% lägre än i tillväxtscenariot, låter sig fortfarande ekonomin men förenas med internationellt sett låg arbetslöshet och en gynnsam en utveckling den privata konsumtionen. Den internationella utvecklingav betydelse illustreras BNP i tillväxtscenariot blir 7% högre vid ens av att slut än vid avmattning. För hushållen betyder det att det periodens en privata konsumtionsutrymmet vid avmattning blir drygt årliga en mindre 2005 än det skulle ha varit enligt tillväxtscenariot 15 000 kr 1992 års priser.

Utredningens eftersläpningsalternativ belyser den andra viktiga för god utveckling. I detta alternativ utvecklas förutsättningen en visserligen den internationella efterfrågan förhållandevis starkt, men den svenska anpassningsförmågan är väsentligt sämre. I scenariot tar den sig uttryck i lägre arbetsutbud, högre arbetslöshet, ett lägre bruttoett en

och sämre produktivitetsutveckling. Resultatet blir en

sparande en BNP-tillväxt än i de båda andra scenariema ca 1,4% väsentligt lägre årligen efter 1992 och minskning investeringarna med 0,3 % per - en av För hushållen innebär scenariot att den privata konsumtionen ökar år.

24 Sammanfattning

med 1,3 % årligen jämfört med 3,1% i tillväxtalternativet, vilket betyder att det privata konsumtionsutrymmet per hushåll är 70 000 mindre än ca i tillväxtscenariot 1992 års priser vid periodens slut.

Scenariema understryker vikten de strukturella förändringar i av ekonomin som utredningen behandlar. De sträcker sig från förändrad en lönebildning till offentliga åtgärder för att stärka konkurrenskraften, effektivisera de offentliga utgiftemas användning och stimulera sparandet. Scenarierna illustrerar de möjligheter sådana åtgärder öppnar, som men utgör inte nödvändigtvis gränsen för vad dessa kan åstadkomma, lika lite som de utesluter en sämre utveckling än vad åskådliggörs de som av använda antagandena och modellerna.

De åren

magra

Behovet av förändringar understryks den utveckling kan förutses av som en bit in på nästa sekel. Omkring 2005 börjar den demografiska

försörjningsbördan att öka, i takt med att 1940-talets generationer stora blir äldre. Mellan 2005 och 2025 ökar antalet försörjda 100 personer per förvärvsaktiva från 73,7 till 79,7 inte väsentligt högre personer, om en invandring ökar den aktiva delen befolkningen. Utredningens av beräkningar visar att ökningen försörjningsbördan av motsvarar en minskning av det reala löneutrymmet fir de aktiva med 6% eller en ökning av produktiviteten med 3,5%.

Detta illustrerar det behov omfördelning över tiden, är av en som ett viktigt skäl för utredningen att betona sparandets roll. Med klok en anpassning av den ekonomiska politiken och bättre fungerande prisen och lönebildning kan det närmaste dryga decenniet fir ge utrymme en markant höjning av sparandet i ekonomin. Sveriges demografiska platå under dessa år sammanfaller med en påtaglig ökning av försörjningsbördan i t.ex. Japan och Tyskland, vilket kan förbättra det svenska näringslivets relativa kostnadsläge.

Det är emellertid viktigt att politiken stimulerar ett ökat sparande, om inte Sverige några år därefter självt ska drabbas av en väsentligt sämre kostnadsutveckling. De demografiska påfrestningarna på sjukvården t.ex. och pensionssystemet kommer att utgöra allvarlig anspänning på en samhällsekonomin. Tillfállet att fatta de beslut krävs för jämna som att ut nationalinkomsten över tiden under de första åren på 1990-talet. ges Sjukvården och i ännu högre grad pensionerna är och trögrörliga tunga system, där nya lösningar tar och i pensionernas fall måste lång - ta tid att genomföra.

Invändningen mot sådana insatser för att öka sparandet är tillväxten att ändå kommer att ge de kommande generationerna större kaka dela en att på. Den är emellertid inte övertygande. För att tillväxten ska komma till stånd är det viktigt att dagens generationer och politik inte den för tar

Sammanfattning 25

given. Om t.ex. sparandet under de kommande åren blir lägre och konsumtionen högre närmar sig utvecklingen utredningens överhettningsscenario för perioden fram till 1997. Detta skulle påtagligt försämra förutsättningarna fir ekonomins tillväxt.

Välfárden

Den ekonomiska politikens yttersta mål är att höja medborgarnas välfärd. En stor del långtidsutredningens analyser ägnas åt frågan vad som

av krävs för långsiktig tillväxt ska komma till stånd. Välfärdens

att en utveckling är emellertid också beroende hur de ökade resurserna

av fördelas och används.

1992 års långtidsutredning lägger särskild vikt vid två områden, där välfärdsaspektema väger tungt. I ett kapitel behandlas miljöpolitikens effektivitet och i ett annat fördelningen ekonomiska och andra

av resurser.

Miljön

Miljöpolitiken handlar om hur en långsiktig tillväxt ska kunna uppnås utan bestående skador på miljön. Därigenom är den en fråga om såväl tillväxt som välfärd.

Utredningen koncentrerar uppmärksamheten till de miljöpolitiska instrumentens effektivitet. Den betonar effekterna av tidigare svenska åtgärder och pekar på möjligheterna att effektivisera politiken.

Även miljöpolitikens förutsättningar har förändrats. Tyngdpunkten i förslitningen har för Sveriges del förskjutits från stora punktutsläpp mot s.k. diffusa utsläpp, dvs. utsläppen från många små källor trafiken, jordbruket etc.. Det karakteristiska fir dessa är också att föroreningama i många fall är gränsöverskridande.

På det nationella planet kan regleringarna bli samhällsekonomiskt mer effektiva i större utsträckning använder riskvärdering och

genom att man

att de medger större flexibilitet i valet åtgärder. En bättre genom av information miljöhotens relativa betydelse och effekterna av olika

om åtgärder kan göra det lättare för enskilda, ñretag och myndigheter att handla miljövänligt. Det blir även lättare att prioritera resurser och undvika målkonflikter.

Gränsöverskridande föroreningar från många mindre utsläpp medför att

effektiv miljöpolitik måste förändra sin medelsarsenal och gå över en gñnsema. För att t.ex. begränsa utsläppen svaveldioxid koldioxid är

av någon form internationellt harmoniserad beskattning sannolikt den

av mest verksamma åtgärden. Den kompliceras av globala fördelningsproblem, dock kan lindras beskattningen kombineras med ett

som om system för handel med överlåtbara utsläppsrätter. Ett sådant system kan

26 Sammanfattning

ge u- och östlândema de resurser och ekonomiska motiv behövs för som att prioritera miljöåtgärder. De fattiga regionemas deltagande år nödvändigt för att internationella begrânsningsavtal ska kunna uppnå de eftersträvade resultaten till rimliga kostnader.

Fördelningen

Hur tillgängliga resurser ska fördelas mellan medborgarna spelar en viktig roll i debatten. En allvarlig svårighet år att utgångspunktema för diskussionen ofta år oklara. Flera av nyckelbegreppen har ingen entydig innebörd. Det gäller "rättvisa", men även Lex. "segregation". Dessutom är underlaget för bedömningar av utvecklingen ofta svagt.

Utredningen betonar vikten att bredda perspektivet på resursfördelav ningen. I och med att analyserna domineras material belyser den av som årsvisa fördelningen inkomster kommer mycket uppmärksamheten av av att koncentreras på åtgärder med effekter på den omedelbara fördelningen av produktionens resultat. Några andra perspektiv är väl så väsentliga:

Den kortsiktiga fördelningen måste avvägas mot den långsiktiga resurstillväxten i ekonomin. Dagens utjämning bör inte motverka strävandena att förbättra de sämst ställdas situation på längre sikt.

Politiken och analysen måste ägna stor uppmärksamhet åt välfärdens fördelning mellan generationerna. Utjämningens konflikt med fördelningssträvandena blir tydlig, dagens system innebär det om att blir finansiellt svårt att framtida generationer lika god och väl ge en fördelad standard.

Utjämningen i ett livsperspektiv år större än vid den årsvisa fördelningen av produktionens resultat. Det är också möjligt att livsinkomstperspektivet lättare kan låta sig förenas med samhällsekonomiska effektivitetskrav.

Den fördelningspolitiska analysen måste vidgas från att analysera fördelningens utfall till att uppmärksamma de påverkar processer som individens möjlighet att få del i välfärden.

De undersökningar som utredningen låtit göra visar att spridningen av de årsvisa faktorinkomstema ökade något under 1980-talet, men att spridningen av de disponibla inkomsterna varit i stort sett oförändrade. Den svenska spridningen är mindre än i andra OECD-länder. Spridningen av livsinkomstema är ungeñr en tredjedel mindre än den årsvisa fördelningen. Skillnaden i livsinkomst beror bl.a. på familjebakgrund. När det gäller segregationen var de sociala skillnaderna i boendet överlag stabila under årtiondet, men det ñnns tecken på att segregationen ökade i storstadsområdena.

Sammanfattning 27

I detta perspektiv betonar utredningen möjligheten att öka effektiviteten i fördelningspolitiken. Skattemas och socialförsäkringarnas omfördelande effekt behöver inte bli mindre, även deras andel av skattekvoten och

om BNP minskar. En fördelningspolitik år inriktad på livsperspektivet och på de

som

skapar resursskillnader måste emellertid uppmärksamma processer som även andra områden. Utredningen pekar på tre exempel:

Sambandet mellan förmögenhet och levnadsvillkor är sannolikt starkt. - Ett ökat sparande betyder ökad förmögenhetsbildning. Hur

en sparandet främjas kan viktiga effekter på förmögenhetsfördelning-

Förändringar betonar sparmålen, t.ex. pensioner och en. som boende, troligen jämnare fördelning än generella åtgärder för

ger en att höja avkastningen på sparandet.

Skillnaden i familjebakgrund är ofta knuten till boendet. Hur starkt de sociala skillnaderna slår igenom kan påverkas av offentliga åtgärder, t.ex. när det gäller planeringen av bostadsområden, förändringar upplåtelseformer, lokaliseringen av service etc.

av

Till stor del förmedlas och återskapas de sociala skillnaderna genom individernas val utbildning. Samtidigt är det ett samhälls-

av ekonomiskt intresse att alla medborgare skaffar sig så bred och

en kvalificerad utbildning möjligt. Därför är det angeläget att

som utbildningspolitiken utformas så att alla erbjuds och uppmuntras utnyttja goda och likvärdiga skolor. Valfrihet och konkurrens kan stimulera även skolorna till ökad effektivitet, men det är viktigt att mekanismema utformas så att inte föräldrarnas betalningsvilja blir

kvalitet och åtkomlighet. avgörande för resursemas

KAPITEL

Långtidsutredningens utgångspunkter

1.1 1992

Långtidsutredningen

Syfte och ställning

Långtidsutredningens syfte är i första hand att vara ett underlag för den ekonomiska politiken. I andra hand ska den kunna utgöra en samhällsekonomisk referensram även för andra ekonomiska beslut, inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Utredningen ska även tjäna som underlag för och bidrag till debatten om ekonomin och den ekonomiska politiken.

En central uppgift för LU är att göra makroekonomiska bedömningar av utvecklingen på längre sikt. Dessa kompletterar de prognoser som görs i de av ñnansdepartementet utarbetade nationalbudgetama.

Huvudsyftet med LU:s kalkyler är inte att tjäna som prognoser. Scenariema illustrerar några tänkbara resultat av olika utvecklingsbanor för den svenska ekonomin givet olika antaganden om t.ex. den internationella ekonomiska utvecklingen, politikens inriktning m. m. Avsikten är att de ska öka förståelsen för grundläggande samband i ekonomin, samtidigt som de erbjuder en bakgmnd till analyser av problem i olika sektorer. För perioden fram till 1997 har utredningen dock utarbetat en prognoskalkyl.

Léngtidsutredningen 1990 gjorde en bred kartläggning av den svenska ekonomin. Att redan två år senare helt göra om dess beskrivning och analyser vore en överloppsgäming. Långtidsutredningen 1992 har i stället ägnat ett betydande utrymme åt en tematisk genomgång av några förhållanden som är av avgörande betydelse för hur ekonomin ska utvecklas på längre sikt.

I ñrgrunden står dels den internationella integrationens följder för Sveriges ekonomi, dels effektiviteten i den inhemska resursanvändningen. Utredningen uppmärksammar särskilt hur offentliga ingripanden påverkar och påverkas av den ekonomiska utvecklingen i stort.

I flera fall ger utredningen konkreta exempel på vilka slutsatser dessa analyser skulle kunna leda till. Dessa förslag utgör inte de enda tänkbara lösningarna, utan syftet är att åskådliggöra ett eller ett par sätt att tillämpa de resonemang som firs.

30 Långtidsurredningens utgångspunkter

Léngtidsutnedningen utformas på finansdepartementet. Den skiljer sig från andra statliga utredningar genom att den utarbetas utan fastställda direktiv från regeringen. Därför är den oförhindrad att välja de ämnen och metoder som den bedömer kunna ge störst utbyte. Samtidigt innebär uppgiften att vara underlag för den ekonomiska politiken ett krav på relevans, som knyter an analysen till de alternativ och vägval som dagens beslutsfattare står inför.

Utredningen bygger ett omfattande material från enskilda experter, myndigheter och organisationer. En stor del av detta publiceras som bilagor för vilka författarna själva ansvarar. Huvudbetänkandet är en tjänstemannaprodukt. Det har skrivits av tjänstemän utan att departementets politiska ledning tagit ställning till innehållet.

Den förändrade

långtidsutredningen

Den första långtidsutredningen presenterades 1948. LU 92 är den sextonde i ordningen. I..é.ngtidsutredningarna speglar ganska väl den förändring som skett under denna period i synen på hur ekonomin fungerar och den ekonomiska politikens uppgifter och betydelse Bergman m.fl., 1991.

Länge hade långtidsutredningarna karaktären av planeringsunderlag i betydligt högre grad än i dag. Det gällde särskilt under 1960-talet och de första utredningarna under l970-talet. Regeringen och riksdagen ñrutsattes ta ställning till hur resurserna i ekonomin skulle användas, t.ex. hur de skulle fördelas mellan privat och offentlig konsumtion. Även andra förutsattes basera sin planering på utredningarna, inte minst de regionala och sektorinriktade planeringsorganen. I dessa utredningar stod försörjningsbalansens anvândningssidai fokus. Institutionella förhållanden och incitamentsinriktade frågor t.ex. hur väl den offentliga sektorn

använde sina resurser spelade däremot en mer undanskymd roll.

-

I de senaste långtidsutredningarna har intresset alltmer förskjutits mot ekonomins strukturer och institutioner, även om stabiliseringspolitiska frågor fortfarande fått ett betydande utrymme. Tyngdpunkten har flyttats från detaljerade scenarier och riktlinjer för resursanvändningen till analyser av samhällsekonomins utbudssida och marknademas funktions- Sätt.

Långtidsutredningens användning

Längtidsutredningamas olika karaktär speglar förskjutningar i den ekonomiska politikens inriktning och behov. Vid sidan av denna primära funktion utnyttjas emellertid utredningen även i andra sammanhang. Finansdepartementet har låtit göra en kartläggning av den förra långtids-

Ldngtidsutredningens utgångspunkter 31

utredningens spridning och användning inom några olika grupper Johansson, 1992.

Kartläggningen visar att LU 90 nådde många av sina tänkbara avnämare inom den offentliga sektorn. Statliga myndigheter, länsstyrelserna, kommunerna och intresseorganisationema använde betänkandet förhållandevis aktivt. Även de politiska partierna och intresseorganisationema använde sig flitigt av utredningen.

Mer överraskande är kanske att LU 90 även fick stor spridning i den privata sektorn. Cirka hälften av ett fyrtiotal tillfrågade större företag uppgav att de använt långtidsutredningen.

Tabell 1.1 Andel av de tillfrågade som uppgav att de använt LU 90 Procent

Källa: Johansson1992.

Det framgår att LU 90 inte spelade någon större roll som operativt underlag för dessa aktörers planering och beslut om sin egen verksamhet. De flesta användarna synes ha tagit utredningens reservationer om scenariernas funktion ad notam. Utredningens tidigare roll som instrument för indikativ planering är därmed utagerad, möjligen med undantag för länsstyrelsernas och något sektororgans användning. Användarna betonar i stället den funktion som LU 90 har fyllt dels ett inslag i

som den allmänna debatten, dels som ett bidrag till den bild av den makroekonomiska utvecklingen som flera beslutsfattare behöver.

Det bör emellertid understrykas att det är regeringen som är uppdragsgivaren. Långtidsutredningens främsta roll förblir att vara underlag för regeringens beslut. Mot den bakgrunden ter sig den av studien redovisade spridningen och användningen i regeringskansliet som tämligen beskedlig.

32 Ldngtidsutredningens utgångspunkter

1.2 och målen

Lingtidsutredningen

för den ekonomiska

politiken

De svåra

avvägningarna

Målen för den ekonomiska politiken har successivt artikulerats och fastställts av statsmakterna. Tillväxt, prisstabilitet, sysselsättning och välfärd är begrepp som regelmässigt återkommit i statsmaktemas uttalanden. Under senare år har behoven av regional balans och en uthållig resurshushållning betonats. Svårigheten uppstår när målen ska preciseras och avvägas mot varandra. Var tonvikten bör ligga beror på samhällsekonomins tillstånd och de problem den står inför. Förutsättningarna att närma sig dem påverkas av vilka medel som står till buds. Dessa konflikter har behandlats av flera långtidsutredningar, senast i LU 90.

Nationalförmögenheten i LU 90

1990 års långtidsutredning tog upp frågan om målen för den ekonomiska politiken bör relateras till ett överordnat välfärdsmål. Ekonomisk tillväxt, balans i de externa betalningarna och andra traditionella mål kan knappast vara mål i sig utan bara steg på vägen att nå något annat eller några andra mål. Perspektivet på den ekonomiska politiken vidgades genom behandlingen av begreppet nationalförmögenhet. Utgångspunkten är att det yttersta målet för politiken måste vara att öka välfärden. Välfärden är i sin tur bestämd av konsumtionen tolkad i en vid mening. Konsumtionen innefattar inte enbart varor och tjänster utan även fritid, miljö etc. Välfärden innefattar också en tidsdimension. Den beror inte bara på dagens konsumtion utan även på framtida konsumtionsmöjligheter. Nationalförmögenheten definieras som nuvärdet av all framtida konsumtion. Nationalförmögenheten har flera fördelar som utgångspunkt för en analys.

Den riktar intresset på samhällets tillgångar i stället för flödena under en begränsad tid.

Den ger ett delvis nytt perspektiv på ekonomins utveckling. - Nationalförmögenheten består av realkapitalet och de finansiella fordringarna på utlandet, men också av mänskligt kapital och naturresurser. Deras kvalitet handlar inte bara om människornas kunskaper eller råvaromas läge, utan också levnadsvillkor om som hälsan och miljöns tillstånd.

Långtidsutredningens utgångspunkter 33

Nationalförmögenheten gör det möjligt att göra avvägningar över -

tiden. En försämring av bytesbalansen som svarar emot en snabbare

tillväxt inhemskt realkapital nationalförmögenhetssynpunkt

av är ur

inget problem.

Det finns emellertid också invändningar mot nationalförmögenhetsbegreppet. Ett viktigt tekniskt problem är mätsvårighetema. Mycket av det som teoretiskt sett borde omfattas av nationalförmögenheten är knappast mätbart kunskaper, miljötillstånd etc., även om enstaka skärvor kan antydas. I den mån lyckas fånga olika aspekter på

man nationalförmögenheten återstår svårigheten att väga samman dessa olika komponenter till ett samlat mått.

Ansatsen löser inte heller problemet med avvägningen mellan den ekonomiska politikens mål. Den har snarare förskjutit det, genom att förvandla det till svårigheter att väga samman olika delar av nationalförmögenheten.

Mätningarna av nationalförmögenheten täcker inte alla de mål som politiken Begreppet beskriver inte hur fördelningen av resurser

avser. förändrats, varken mellan individer eller mellan regioner. Det ger inte heller försörjningsbalansens besked om hur väl de tillgängliga resurserna har utnyttjats.

Under arbetet med 1992 års långtidsutredning har konjunkturinstitutet och statistiska centralbyrån gjort en studie av hur nationalförmögenhetsbegreppet kan konkretiseras bil. ll. Det är utredningens förhoppning att dess resultat ska kunna läggas till grund för arbetet med en kommande långtidsutrednings analyser.

LU 92, målen och utgångspunkterna

Två år efter mål-medeldiskussionen i LU 90 avstår denna långtidsutredning från utförlig diskussion om hur mål och medel bör formuleras,

en användas och avvägas mot varandra. Lika lite som tidigare långtidsutredningar kan vi emellertid undvika frågan vilken utveckling de offent-

om liga ingripandena bör främja.

I de modellbaserade scenariema tvingas vi göra preciseringar av t.ex. arbetslösheten och bytesbalansen. När det gäller dessa beräkningar handlar det om tekniska antaganden snarare än ställningstaganden. Ytterst går emellertid även dessa tillbaka på föreställningar om vad som är en möjlig och ändamålsenlig ekonomisk utveckling.

I valet problemområden och angreppssätt finns det i varje framställ-

av ning av långtidsutredningens slag betydande normativa element. Det område betänkandet behandlar den svenska ekonomins samspel med

omvärlden, de offentliga ingripandenas roll i den långsiktiga utvecklingen etc. är i sig så stort att vem som än behandlar det tvingas till en rad

-

34 Långtüisutredningens utgångspunkter

avgöranden, där varken vetenskap eller beprövad erfarenhet alltid ger säker vägledning. Därför är det viktigt att studier det här slaget läsaren aning av ger en om författarnas underliggande föreställningar verkligheten, vilka om om samband som är viktiga och om vad som är önskvärt. Detta är syftet med nästa avsnitt.

1.3 av 1992 års

Inriktningen

långtidsutredning

Den samhällsekonomiska analysen är långtidsutredningens utgångspunkt och uppgift. Liksom tidigare utredningar uppehåller sig 1992 års betänkande vid den svenska ekonomins nuvarande läge och de problem som är förknippade därmed.

En stor del av detta betänkande har emellertid fått tematisk en mer prägel. Utgångspunkten fir utredningens val problem är att ökad av en ekonomisk tillväxt är önskvärd. Den är bl.a. nödvändig om än inte en tillräcklig förutsättning för en hög och jämnt fördelad välfärd. Tillväxten påverkas både av inhemska förhållanden och Sveriges av anpassning till omvärlden och dess förändringar. I båda dessa avseenden sker det hela tiden förändringar, som skapar eller förstärker snedvridningar och andra orsaker till ineffektivitet. Därför är fortgående en omprövning och anpassning ekonomins strukturer nödvändig. av Under Sveriges moderna historia har intemationaliseringen varit en viktig drivkraft i ekonomins utveckling. Under 1990-talet kommer integrationens krav och möjligheter i hög grad att präglas utvecklingen av i Europa, särskilt inom den europeiska gemenskapen. I flera avseenden kommer dock kravens inriktning att vara densamma, oavsett vilken EGanknytning Sverige väljer. Många krav sammanfaller med vad redan som av inhemska effektivitetsskäl är nödvändigt. Betänkandet skrivs innan EES-avtalet ratiñcerats, innan Sverige förhandlat om sin ansökan inträde i gemenskapen, och innan om en folkomröstning om svenskt medlemskap har ägt Utredningen har rum. emellertid inte sett sin uppgift att väga olika alternativ mot varandra, som utan utgångspunkten har varit att Sverige kommer att delta i den gemensamma europeiska marknad träda i kraft den l januari som avses 1993, sannolikt som medlem i gemenskapen fr.0. m. något år därefter. Tillväxten kräver att den svenska ekonomin kan hävda sig i allt en skarpare internationell konkurrens. På kort sikt handlar det det om nuvarande näringslivets marknadsandelar. På längre sikt måste den svenska ekonomin kunna erbjuda sådana och villkor, att resurser näringslivet utvecklas och kan ta tillvara möjligheter. nya

Långtidsutredningens utgångspunkter 35

Både på kort och lång sikt påverkas denna utveckling av politiska beslut och offentliga ingripanden. Detta reser flera frågor.

Utredningen tar upp vilka medel och resurser som står till politikens förfogande. Framför allt den internationella integrationen har förändrat förutsättningarna för stabiliseringspolitikens utveckling. Frågan om samspelet mellan stabiliseringspolitiken och olika strukturåtgärder behandlas också.

Utvecklingen har förändrat behovet av offentliga ingripanden. I viktiga avseenden kräver konkurrenskraften och miljön nya eller förstärkta insatser, medan inkomstfördelningens utveckling ñrândrat förutsättningarna för flera av de offentliga omfördelningssystemen.

Flera offentliga system har stora och djupgående effekter på samhållsekonomin. Det är angeläget att dessa utformas så att de stärker tillväxtens förutsättningar. I utredningen behandlas pensionerna, sjukvården och finansieringen av den kommunala tjänsteproduktionen som exempel.

1.4¶Betänkandets

disposition

Betänkandet är indelat i tre delar.

Den inledande delen ger en bakgrund.

I kapitel 2 görs en genomgång av hur utvecklingen sedan början av - 1980-talet svarat mot den ekonomiska politikens mål.

Kapitel 3 behandlar den internationella integrationen och dess följder för Sveriges del.

Léngtidsutredningens framtidsscenarier redovisas i kapitel tillsammans med en bakgrund till de antaganden som gjorts och en beräkning av de finansiella konsekvenserna fram till 1997.

I den andra delen står stabiliseringspolitiken och de i dag aktuella problemen i fokus.

Kapitel 5 behandlar hur stabiliseringspolitikens förutsättningar har förändrats.

36 Ldngtidsutredningens utgångspunkter

- Kapitel 6 tar upp några av de problem som aktualiserats konjunkav tumedgången, med tonvikt på hur stabiliserande åtgärder kan förenas med strukturonrvandlingens krav.

Betänkandets avslutande del belyser olika aspekter på den svenska ekonomins strukturer.

Några av de faktorer som påverkar den långsiktiga konkurrenskraften tas upp i kapitel

——Skattemas roll i samhâllsekonomin år temat för kapitel 8.

Några av de offentliga utgifissystemen tas i kapitel 9. - upp

- samspelet mellan ekonomi och miljö behandlas i kapitel 10.

Kapitel 11 handlar om inkomstföndelning och ñndelningspolitik. -

åren KAPITEL

De Senaste

2.1¶Inledning

Målet för den ekonomiska politiken är att trygga och höja medborgarnas välfärd. För att nå därhän söker politiken främja ett antal delmål: hög ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, jämvikt i bytesbalansen, fast penningvârde, jämn fördelning levnadsstandarden, regional balans

av samt god miljön

Tabell 2.1 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal Procentuell förändring från föregåendeår, 1985 års priser. Nivå i miljarder kr 1990

1980- 1982- 1985- 1989 1990 Nivå 1982 1985 1988 1990

Försärjningsbalans

-3 5 4 11,8 -0,9 279,9 Bruttoinvesteringar

Näringsliv exkl. bostäder -2,6 7,8 4,7 14,2 -1,7 172,4

därav industri -ll,9 12,9 6,2 13,3 -4,0 51,0

Bostäder -3,2 2,2 5,8 5,5 3,0 74,6

Offentliga -4,2 -2,0 2,2 10,2 -3,2 32,9

myndigheter

Lagerinvesteringar l 1 0,3 -0,2 0,2 0,1 -l

- , 409,2 Export 3,8 6,0 3,4 3,0 2,0

Varor 2,6 7 3 2,9 0,0 337

Tjänster 10,1 -l,3 5,0 3,4 12,6 72,2 Användning I I 3,2 7 0,8 1753,4 Inhemsk efterfrågan -l,l 2,1 3,2 3,9 0,4 l344,2 Nettoexportl 1,6 0,5 0,7 -1,s 0,3 5,9

Nyckeltal Timlöner 7,7 7,3 7,2 10,0 10,0 Real disponibel inkomst -2,0 1,1 1,7 2,0 3,2 Produktivitet i näringslivet 1,1 2,5 1,0 1,7 0,0

därav industrin 0,7 4,2 1,1 2,9 0,3 Bruttovinstandel i industrinz 21,6 29,8 31,2 30,4 28,4

1Förändringar i procent av föregåendeårsBNP. 2Avser nivån. Källor: Statistiskacentralbyrån, Konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

38 De senaste åren

Kapitlet ägnar ett avsnitt varje delmål. Syftet är kortfattad att ge en beskrivning av olika indikatorer på måluppfyllelsen, med tonvikt på utvecklingen sedan 1980-talets början. För flera delmålen utvecklas av analysen av de gångna åren i andra kapitel. När det gäller fördelningsmålet dröjer emellertid avsnittet vid frågan skillnaderna ökade under om 1980-talet. Avslutningsvis summerar kapitlet några utgdngspunkrema inför av 1990-talet.

2.2 ekonomisk tillväxt

Hög

Det vanligaste måttet på tillväxttakten är bruttonationalproduktens årliga förändring. Jämfört med 1970-talet utvecklades både den internationella och den svenska konjunkturen lugnare under 1980-talet. Bara något enstaka år kom en del länder i närheten av 1950- och 1960-talens tillväxttakt, men i gengäld utsattes inte ekonomin för sådana störningar 1970-talets som oljeprishöjningar.

Diagram 2.1 BNP-tillväxten i Sverige, USA, EG och OECD 1970-1990

-4 1970 1975 1980 1985 1990

Källa: OECD, Economic Outlook.

En jämförelse mellan Sveriges och andra länders ekonomiska tillväxttakt pekar på två väsentliga drag.

- Under större delen av perioden finns det ett nära samband mellan den svenska och den internationella ekonomins rörelser. Detta understryker den svenska ekonomins starka internationella beroende.

De senaste åren 39

Enstaka år kan den svenska ökningstakten avvika påtagligt från den internationella. Det kan delvis bero på att de stora talens lag inte gäller för en liten ekonomi. Olikheter i marknadsutvecklingen och förändrade relativpriser jämnas inte ut på samma sätt som för en mer mångfasetterad ekonomi. Dessa avvikelser har emellertid blivit mindre markerade under de senare åren. Det kan tas som ett tecken på att utrymmet och möjligen även ambitionen har minskat när -- det gäller att brygga över internationella konjunktursvängningar.

Devalveringama 1981 och 1982 var viktiga inslag i 1980-talets ekonomiska politik. De sätter dock förhållandevis svaga spår i BNPutvecklingen, när denna jämförs med andra länder. Efter 1982 ökade den svenska bruttonationalprodukten visserligen snabbare än EG- och t.o. m. OECD-genomsnittet under år, men nedgången började tidigare ett par och blev djupare vid årtiondets slut. En del av denna utveckling beror på att den svenska ekonomin år mer beroende av den nordamerikanska konjunkturen än vad EG är. utvecklingen sedan 1989 utgör den viktigaste skillnaden Den svaga mellan den svenska och den internationella utvecklingen. Nedgången var i hög grad en följd av ekonomins överhettning som i slutet av 1980-talet tog sig uttryck i mycket låga arbetslöshetstal och en internationellt sett hög inflationstakt. Överhettningen komplicerad växelverkan mellan flera berodde på en olika faktorer:

Kreditmarknaden avreglerades 1985, medan valutaregleringen slutgiltigt avvecklades först 1989 och skattereformen inte genomfördes fullt ut förrän med inkomståret 1991. Denna tidsförskjutning innebar att stora mängder köpkraft under några år pressade upp priserna på de svenska tillgångsmarknaderna, dels därför att hushållen lånade till låg kostnad, dels därför att de stora institutionelplacerarna inte kunde investera utomlands. Hushållen köpte framförallt varaktiga konsumtionsvaror och bostäder Berg, 1990, medan institutionemas efterfrågan gällde fastigheter och värdepapper. Att döma senare kreditförluster bidrog en mindre noggrann av kreditprövning till kreditvolymens ökning.

Regleringar och subventioner av boendet och byggandet medförde att fastighetsprisema drevs Nybyggnationen av bostäder ökade, upp. framför allt fastigheter för kommersiella ändamål. Byggsekmen av tom blev lönedrivande.

På arbetsmarknaden svarade ökningen arbetsutbudet för 70% av - av BNP-tillväxten. Däremot fortsatte 1970-talets svaga utveckling av arbetsproduktiviteten inom industrin SOU 1991:82. Ett samband mellan dessa tendenser är fullt tänkbart. Om näringslivets behov av kapacitetsökning kan tillgodoses genom ett ökat utbud av arbetskraft försvagas incitamenten att höja produktiviteten. Utbudsökningen

40 De senaste åren

förslog inte för att förhindra flaskhalsar och 1989-1990 års kraftiga lönestegring.

Finanspolitiken var stram i så måtto att budgetunderskottet kraftigt minskade och under några år vändes till ett överskott. Förstärkningen berodde emellertid i hög grad på att tillväxten, konsumtionen och inflationen ökade skatteináktema. Transfereringama fortsatte att öka och spådde på köpkraften. Skatteomläggningens bristande samordning med de finansiella avregleringarna viktig faktor i 1980-talets var en utveckling.

2.3¶Full

sysselsättning

Arbetslösheten

Skillnaden mellan den svenska och den internationella arbetslöshetsutvecklingen ökade påtagligt från mitten 1970-talet till mitten 1980av av talet. Under högkonjunkturens avslutande år minskade skillnaden något. Den är dock fortfarande betydande, framför allt mellan Sverige och EG.

Ifiagram 2.2 Arbetslösheten i Sverige, USA, EG och OECD 1970-1990

10 x;

--------- «««««--

O

. 1975'

1970 mao 1990

reas

Källa: OECD, Economic Outlook.

För EG:s del består arbetslösheten till stor del av den långtidsarbetslöshet som etablerats sedan 1970-talet. Expansionen under 1980-talet gav utrymme nya grupper arbetssökande, men förmådde inte återföra arbetslösheten till den nivå rådde vid 1970-talets början. som

De senaste åren 41

Den svenska utvecklingen under 1980-talet kan ges flera olika tolkningar, som inte nödvändigtvis utesluter varandra.

Det svenska förloppet kan ge intrycket av att arbetslösheten normalt ligger på en så låg nivå som 2%. Det går emellertid att se detta som

följd den stabiliseringspolitik med återkommande devalveringar en av

bedrivits. Denna har bidragit till lägre arbetslöshet men haft som en negativa effekter på tillväxten och inflationstakten. Vid flera tillfällen under 1970- och 1980-talen har kostnadsutvecklingen ökat risken för arbetslöshet. Konflikterna har bilagts växelkursförändringar,

genom

återuppstått när efterfrågan och vinster ökat, arbetsmarknaden men drabbats flaskhalsar och löneökningama på nytt tagit fart. Med en

av fast växelkurs försvinner ett viktigt led i denna kedja. Korrigeringen måste söka sig andra vägar, som kräver större flexibilitet i pris- och lönebildningen, även kan leda till en ny jämviktsnivå för

men som arbetslösheten.

Förloppet i EG kan även ses som ett utslag av att man där gått igenom strukturomvandling, som byggsubventionema och den

en offentliga sektorns expansion uppskjutit för svensk del. De senaste åren har emellertid den konkurrensutsatta sektorn inte förmått bära dessa kostnader. Detta ökar på kort sikt behovet av arbetsmarknadsinsatser, framförallt understryker det behovet av en strukturom-

men

ökar den konkurrensutsatta sektorns intjänandeförmåga. vandling som

Skillnaden mellan nivåerna i Sverige och EG kan ses som en bekräftelse på värdet av aktiva arbetsmarknadsinsatser. Ju snabbare den blir arbetslös kan få en anställning igen, desto mindre är

som riskerna för bestående arbetslöshet.

sysselsättningen

Under 1980-talet ökade arbetsutbudet mätt i antalet arbetade timmar för första gången på decennier. Ökningen uppgick till 1,2% per år. Under 1960- och 1970-talen hade antalet arbetstimmar minskat med ca 0,5 % per år. De viktigaste förklaringarna det ökade deltagandet i arbetskraf-

var ten, den förändrade åldersstrukturen och ett ökat invandringsnetto. Den mest anmärkningsvärda skillnaden mot tidigare var att nedgången i medelarbetstiden bröts. Från 1963 till 1981 sjönk antalet arbetade timmar

i arbete varje sedan vände trenden, framför allt bland per person år, men kvinnorna.

Denna utveckling innebär att deltagandet i arbetskraften är högre i Sverige än i andra industriländer. Skillnaden är störst när det gäller kvinnor och äldre män avsnitt 7.2.

42 De senaste åren

Tabell 2.2 Förändring av antalet arbetade timmar

Procentuell förändring under perioden

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Trots ökningen räckte arbetskraften inte till. Utbildningsnivån steg, främst tack vare demografiska förändringar, men ändå ifrågasattes arbetskraftens utbildningsnivå. 1988 uppgav närmare 70% industri-

av företagen brist på yrkesarbetare. En del företag bristen på

angav kvalificerade tekniker som förklaring till varför de övervägde att flytta FoU-funktioner utomlands.

2.4¶Fast

penningvärde

Under första hälften av 1980-talet låg den svenska inflationstakten högre än i OECD helhet, den någorlunda jämförbar med

som men var utvecklingen i EG. Efter 1986 ökade de svenska priserna snabbare än i både EG och OECD som helhet.

Diagram 2.3 Inflationen i Sverige, USA, EG och OECD 1970-1990

14 X

/ 12" i

iiiiiH / Sverige -1

k

1970 1975 1980 1985 1990

Källa: OECD, Economic Outlook.

De senaste åren 43

Det finns sannolikt ett nära samband mellan växelkursregimen och inflationsutvecklingen under 1980-talet. Trots att statsmakterna efter 1982 förklarade att vâxelkursen skulle ligga fast har det tagit lång tid för marknademas olika aktörer sina förväntningar och sitt att anpassa handlande till detta. När efterfrågan på arbetsmarknaden ökade reagerade lönebildningen tidigare, utan hänsyn till att vâxelkursen inte längre som kunde korrigera negativ kostnadsutveckling. Då det försämrade en kostnadsläget rubbade förtroendet för kronan fick ñntepolitiken markera fastheten i valutan, vilket påverkade inflationstakten. Kronans anknytning till écun på våren 1991, den svenska ansökan om EG-medlemskap och det faktum att politiken inte lagts om i mer expansiv riktning under den nuvarande nedgången har tolkats som en bekräftelse på att växelkursen ligger fast. Detta har förstärkt det låga efterfrågetryckets dämpande effekt på inflationstakten. En bestående nedgång i inflationstakten kräver att flexibiliteten i prisoch lönebildningen fungerar även när efterfrågelâget ñrbâttras. Utöver écu-anknytningen har statsmakterna de senaste åren genomfört några viktiga reformer, kan underlätta denna omställning. Omläggningen som beskattningen bidrog visserligen till inflationstakten, när de indirekta av skatterna delvis finansierade reformen, men de lägre marginalskattema kan bädda fir lugnare löneutveckling. De inflationsdrivande regleringen och subventionema på livsmedels- och bostadsområdet håller sedan arna några år på att förändras.

J

2.5 ämvikt i

bytesbalansen

Det finns flera skäl till att bytesbalansensjämvikt är ett av målen fir

den ekonomiska politiken.

Historiskt sett har det funnits ett starkt samband mellan bytesbalansen och kapitalbildningen. Detta byggde på att det inhemska sparandet den viktigaste källan till investeringar. I och med intematiovar naliseringen kapitalmarknaden kan emellertid goda investeringar av finansieras utifrån. Därmed minskar bytesbalansens betydelse som indikator i detta avseende avsnitt 4.2.

Under 1980-talet har andra aspekter fått större tyngd. Bytesbalansen fungerar stabiliseringspolitisk indikator, i den meningen att som en över- och underskott speglar fördelningen mellan konsumtion och sparande. Den har även fått förtmendeskapande betydelse. De finansiella marknaderna följer bytesbalansens utveckling fir de signaler denna kan kommande ränte- och växelkurssom ge om utveckling.

44 De senaste åren

I ett längre perspektiv är bytesbalansen intressant eftersom dess saldo och nettoinvesteringama tillsammans utgör bruttosparandet i ekonomin. Detta är betydelsefullt för inkomstfördelningen mellan generationerna.

Under större delen av 1970- och 1980-talen har Sverige haft underskott i bytesbalansen. Efter devalveringama förbättrades balansen från 1983 och några år framåt, når den inhemska efterfrågan dåmpades och utrikeshandelsnettot förbättrades. Utvecklingen vände emellertid mot årtiondets slut, först följd den snabbt ökande konsumtionen som en av och senare som resultat av en kraftig investeringstillvåxt. 1991 vände trenden på nytt när den inhemska efterfrågan vek.

Diagram 2.4 Bytesbalansens utveckling Procent av BNP 1

-3 / ~ ------------

-4 1980 1982 1984 1986 1988 1990

Källa: Riksbanken.

Kapitalmarknademas integration har gjort det lättare fir ett land att fördela kostnaderna för sina investeringar över tiden. En sådan omfördelning kan ofta vara god ekonomisk politik, även den leder till om periodiska underskott. En "försämring" kan återspegla kapitalimport under en period, när ett land har viktiga t.ex. resurser - en gynnsam sammansättning av arbetskraften utnyttjande kräver större - vars en kapitalbildning än det inhemska sparandet förmår finansiera. Sveriges underskott under 1970- och 1980-talen har emellertid i stor utsträckning använts till löpande konsumtion.

En viktig förklaring till underskotten i bytesbalansen är obalansen i företagens investeringsfléden. Investeringarna i Sverige ökade visserligen efter devalveringen 1982, stor del dessa investeringar skedde men en av i bostadsbeståndet. Näringslivets investeringar utomlands ökade kraftigt,

De senaste åren 45

särskilt under delen 1980-talet, medan det utländska intresset senare av för investeringar i Sverige var svagt. Liksom sina enskilda medborgare kan nation göra klokt i att skjuta en sin konsumtion till dess den behövs bättre, alternativt låna upp en del av för betala tillbaka när den har bättre råd. Behovet av omfördelning är att befolkningens ålderssammansättning. När andelen nära förknippat med ñrvärvsaktiva är hög är det viktigt att bygga upp tillgångar, vars avkastning kan underlätta försörjningen något årtionde senare, när många äldre behöver sjukvård och pensioner. Ur denna synvinkel är sparandets utveckling under 1980-talet ett stort problem.

2.6¶Jämn av

fördelning

levnadsstandarden

Mätproblemen

Den ekonomiska politikens fördelningsmål är svårt att precisera. Av hävd är det olika mått på inkomst- och förmögenhetsfördelningen som tilldragit sig störst intresse. Mot slutet 1960-talet började man söka efter andra av mått på välfärd, bl.a. ligger till grund för den metodik som används som i levnadsnivåundersökningarna. Ytterligare fråga âr hur väl de traditionella inkomst- och förmögenen hetsmátten fångar fördelningens utveckling. De hänför sig ofta till tvârsnittsundersökningar fördelningen ett bestämt år, och visar därmed av varken individens inkomst- och förmögenhetsutveckling över livet eller individernas förflyttning mellan olika grupper bil. 8 och kap. 11.

1980-talets inkomstutveckling

Statistiken två olika bilder utvecklingen under 1980-talet. Den ena ger av hushållens samlade ekonomiska ökade påtagligt under detta är att resurser decennium. Mätt i fasta priser ökade de disponibla inkomsterna med ll %. En justering med hänsyn till hushållens försörjningsbörda förändrar inte bilden.

Tabell 2.3 Förändring i hushållens ekonomiska resurser Fasta priser, procentuell förändring

per Källa: Statistiskacentralbyrån.

46 De senaste åren

Däremot ökade den disponibla inkomsten fir olika typhushåll bara marginellt. En sådan beräkning tar emellertid inte hänsyn till förändringar i arbetstid, ändringar i hushållens sammansättning eller ñrändringar i förvärvsarbetets fördelning mellan olika yrken och branscher.

Skillnaderna mellan typhushållet och genomsnittshushållet återspeglar ett viktigt drag i 1980-talets utveckling. Pmdulaivitetstillvdxten låg, var vilket gav litet utrymme för ökningar den reala timlönen. Dårñr stod av typhushållets inkomster stilla. I stället bar .sysselsätrningsökrtingen upp den ekonomiska tillväxten. Tack att medlemmarna ökade sitt vare lönearbete lnmde genomsnittshushållet höja sin inkomst.

Tabell 2.4 Förändring i inkomst för ett industriarbetarhushåll med en heltidsarbetande, en halvtidsarbetande och två barn 1989 års priser

1975- 1980- 1985- 1980 1985 1989

% Kr % Kr % Kr

Bruttoinkomst -2,0 -4 000 -4,7 -9 000 10,5 19400 Skatt 0,6 400 -l,6 -1 000 16,7 10 000 Transfereringar -30,3 -5 000 3,3 400 10,3 l 300 Disponibel inkomst -6,l -5 100 -5,4 -8 000 7,7 10 700

Källa: Finansdepartementet.

Skillnaden visar vilken betydelse anpassningen till förändrade villkor kan ha för hushållens inkomster. Som förklaring till 1980-talets utveckling spelar den förändrade arbetstiden stor roll. I ett längre perspektiv har överflyttningen till bättre betalda yrken och sektorer haft väl så stor betydelse. I båda tabellerna har inkomsterna räknats till lästa priser med om konsumentprisindex. Detta utgår från genomsnittlig korg en av vanor och tjänster som hushållen konsumerar. Till bilden l980-talets av fördelningeffekter hör skillnaderna i prisutvecklingen för korgens olika varor. Vad som deñnierats som baskonsumtion bl.a. livsmedel och boende har blivit dyrare än andra och tjänster. Iyphushållets varor marginal efter det att nödvändiga tjänster betalats har därför minskat med 10 000 kr sedan 1980. Detta understryker betydelsen den av ekonomiska politikens verkningar för konsumenterna, sig det gäller vare regleringen av olika sektorer eller integrationens effekter på konkurren-

sen.

De senaste åren 47

Omfördelad utjämning

Ibland har 1980-talet beskrivits ett decennium med ökande in-

som komstklyftor. Underlaget för detta påstående är svagt. Om man ser till den disponibla inkomsten justerad för ñrsörjningsbördan så ökade spridningen något under 1980-talets första hälft, ökningen stannade

men sedan Vid slutet 1980-talet inkomsterna jämnare fördelade än

av. av var vid mitten på l970-talet.

Tabell 2.5 Inkomstutveckling lör olika typer av hushåll

i disponibel inkomst/konsumtionsenheat‘i 1989 års priser Procentuell förändring

1Inkomst justerad för hushålletssammansättning. Källa: Statistiska centralbyrån.

stabiliteten emellertid omfördelning mellan olika typer av rymmer en hushåll. Två drag år särskilt tydliga:

Familjesituationen spelar viktig noll. Hushåll med en vuxen har - en haft sämre utveckling än hushåll med två Ensamförsörjaren vuxna. har mindre möjlighet att anpassa sina inkomster genom att t.ex. na öka sin arbetstid.

2ildersdgfi‘enentieringenhar ökat. Hushåll i medelåldern har ökat sin ekonomiska standard än både och äldre hushåll. mer yngre

Mer ñntördelade studier inkomstfördelningen tyder på en kraftig av inkomstökning i det översta skiktet. De 5 000 personer som hade de högsta inkomsterna 1989 hade dubbelt så höga reala bruttoinkomster som motsvarande 1980, jämfört med genomsnittlig ökning på 4%. grupp en Gruppen år emellertid liten, behöver inte desamma, och personerna vara utvecklingen hänger antagligen med den kraftiga uppgången för samman förmögenhetsvården, inte minst aktier. Realiserade förmögenheter förklarar nämligen stor del inkomstökningen för de allra högsta en av inkomsttagarna.

48 De senaste åren

Diagram 2.5 lnkomststandard i olika åldersgrupper 1980 och 1988

2,5

IIHEEI

18-24 25-34 35i44 45454 55:64

ss-

Anm.: Med inkomststandardavsesden disponibla inkomst hushåll förfogar ett över relateradtill socialstyrelsensnorm för socialbidrag l för given en sammansättning av hushållet. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Förmögenhetsutvecklingen

Hushållens samlade nettoförmögenhet ökade med ca 30% under 1980talet. Förmögenheterna växte betydligt snabbare än inkomsterna. Avkastningen på förmögenheten utgör allt större del en av den löpande inkomsten. Förmögenheterna är betydligt mer ojämnt fördelade än inkomsterna. Den översta procenten inkomsttagare för 3,5% svarar av den totala inkomstsumman. Den rikaste procenten äger däremot mer än 18 % av den totala nettoförmögenheten.

Ojåmnheten förstärktes under 1980-talet, åtminstone om man ser till de tillgångar statistiken mäter Detta berodde framför som allt på olikheter i förmögenhetsslagens värdeutveckling. De ojämnt spridda finansiella tillgångarna t.ex. aktier steg snabbare i värde än lastighetema, - - som är betydligt jämnare fördelade. Av den totala förmögenhetsökningen på 34% mellan 1980 och 1989 svarade de finansiella tillgångarna brutto för 23 procentenheter. Denna effekt antyder även den instabilitet i

förmögenhetsvärderingen,

som särskilt påverkar det översta skiktets utveckling. 1990-talets första år kan av samma skäl ha gett en rekyl.

1 Bilden hade sannolikt blivit den motsatta om statistiken även fångat ökningen i försäkringsrâttigheter främst pensioner, konsumtionskapital hemelektronik, hushållsmaskiner etc.

De senaste åren 49

2.7. balans

Regional

Den regionala balansen är mindre väl definierad än flera andra mål. Befolkningsutvecklingen används ofta som indikator. Sysselsättningens utveckling är emellertid vål så väsentlig, eftersom den åtminstone på sikt slår igenom i befolkningsförändringar.

Under l970-talet ökade befolkningen lika snabbt i skogslânen som i storstadslänen. I denna mening försköts inte balansen. Skillnaderna inom länen större. Det framgår bl.a. utvecklingen i de tidigare

var av stödområdena2, inte följde länsgränsema.

som

Tabell 2.6 Befolkningsutvecklingen Årlig procentuell förändring

1Avser Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Källa: Regionalpolitik för 1990-taletprop. 1989/90:76, ERU.

Tabell 2.7 Årliga flyttningsnetton fir tre liinsgrupper Antal personer

1970- 1975- 1980- 1985-

1975 1980 1985 1990

Totala flytmingsnetton Storstadslänen -5 400 1800 8 000 12 100 Skogslänenl 2 300 4 900 -2 500 3 000 Ovriga län 4 400 9 300 -300 ll 400 Inrikes flytmingsnetton

1Avser Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Källor: Regionalpolitik för 1990-talet prop. 1989/90:76, budgetpropositionen 1992 prop. 1991/92:1oo bilaga 11.2.

2StödområdeA ochB motsvaradeNorrlands inland. Till stödområdeC räknadesflera av Norrlands kustkommuner, delar av Bergslagenoch Värmland samtGotland. För en exakt definition se prop. l989/90:76, Regionalpolitik för 90-talet.

50 De senaste åren

Under ñrsta hälften av 1980-talet ökade befolkningsskillnaderna mellan länen. Tack vare ökad invandring och högre födelsetal ökade befolkningen i samtliga länstyper under andra hälften av årtiondet. I stödområdena fortsatte dock minskningen under hela 1980-talet.

Skillnaden mellan 1970-talet och 1980-talet beror till stor del på inom vilka sektorer det var som sysselsättningen expanderade.

llagram 2.6 Arbetslöshetens fördelning över landet 1980-1991

iiiiiiiiiiiii

l

- A

2 .

1980 1982 1984 1986 1988 1990

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Under 1970-talet växte den skatteñnansierade offentliga sektorn, framför allt sjuk- och socialvården, är ganska spridd över landet.

som Detta främjade en länsvis balanserad utveckling. Däremot lade decenniets avslutande lågkonjunktur hämsko på tillväxten inom det privata näringslivet.

Under 1980-talet dominerade den privata sektorn. Expansionen efter devalveringarna 1981 och 1982 kraftigast i storstadslänen,

var som svarade fir 45% av uppgången. Arbetslösheten där sjönk successivt till 1%. Övriga län utom skogslänen närmade sig storstädemas

expansionstakt till början. Även

en i skogslänen sjönk dock arbetslösheten till nivåer som normalt betraktas som full sysselsättning.

Den offentliga sektorn har störst betydelse för balansen mellan länen, i och med att vård, omsorg och utbildning måste finnas nära befolkningen. Inom länen ökar dock ofta den offentliga servicens betydelse för sysselsättningen med tåtortemas storlek, medan t.ex. sjukvården spelar mindre roll för sysselsättningen i glesbygden. En genomgång sju

av typkommuner ERU, 1990 visar att den offentliga sysselsättningen spelar störst roll för universitetsstaden och residensstaden. Den offentliga sysselsättningens roll år minst i utkantsorten.

De senaste åren 51

2.8 God

miljö

Den viktigaste förändringen miljöområdet under senare årtionden är minskningen de stora, koncentrerade punktutsläppen. Från 1980 till

av 1988 minskade de svenska utsläppen av svaveldioxid med 59% och fram

, till 1995 väntas nedgång med ytterligare fem procentenheter.

en Koldioxidutsläppen har minskat med drygt en tredjedel sedan 1970.

Tabell 2.8 Industrins utsläpp av några viktiga ämnen

1970 1975 1980 1985

- Källa: Wibe och Kriström bilaga 6.

Utsläppen av kväveoxider var i stort sett oförändrade. Utsläppen av näringsämnen från kommunala avlopp till hav och vattendrag har minskat kraftigt sedan 1960-talet. Luftföroreningar från andra länder spelar en stor roll för försurningen av mark och vatten prop. 1990/91:90, bil. A.

Till en del förklaras de minskade utsläppen av samspelet mellan högkonjunkturen, regleringama och investeringarna under 1980-talet. De miljöpolitiska regleringamas krav har störst betydelse vid investeringar i ny teknologi. När investeringarna ökar kan miljövänliga processer snabbare slå igenom.

En annan förklaring är kärnkraftens utbyggnad till att svara för 15%

den samlade energiförbrukningen och nära hälften av elproduktionen. av Oljans andel av energiförsörjningen minskade från 76% 1970 till 45% 1988.

Uppmärksamheten har förskjutits mot den gradvisa förstöring av mycket stora områden, som många små diffusa utsläpp kan föra

- med sig. Det sura regnet, effekterna ozonlagret, jord- och skogsbrukets utarmning av biotoper och växthusgasernas klimatpåverkan är några exempel. Följdema gör sig ofta gällande långsamt och gradvis. Dessa utsläpp är svårare att åtgärda än punktutsläppen vars källor är lättare att spåra och göra något åt. Förstöringens effekter kan fortsätta att tillta långt efter att utsläppen minskat eller t.o.m. eliminerats. Transportsystemet är en viktig källa, varuproduktionen en annan. Utsläppen har

52 De senaste åren

delvis flyttats från den ursprungliga produktionen till avfallet efter konsumtionen kap. 10.

llagram 2.7 Några sektorer-senergianvändning Twh. 200

l ~~~~~~{T f ’ . ~- ‘ ‘‘ —- .. . . -V, ""_ __

120 --------------------.~

80- """" " - M. __H u_____ --------- mikes fransorfer 40

O . Y I V

1970 1á75 19a0 1§s5 1990

I Tcmperaturjusteradedata. Källa: Nârings- och teknikutvecklingsverket, Energilåget i siffror 1991.

Förskjutningen i problembilden under årtiondet har avspeglats i en förändring av miljöpolitikens inriktning.

Det internationella miljösamarbetet har vuxit kraftigt sedan Stockholmskonferensen 1972. Mot slutet av 1980-talet påverkades debatten starkt av rapporten om uthållig utveckling sustainable development från den oberoende FN-kommissionen miljöproblemen Brundtlandkommiom ssionen. De diffusa utsläppen âr ofta gränsöverskridande, därñr att luften, vattnet eller handeln flyttar utsläppen mellan länderna. Om åtgärderna samordnas internationellt kan de ofta få större effekt än om de vidtas av varje stat på egen hand. Detta gäller inte minst regler eller pålagor som påverkar näringslivets konkurrenskraft.

I den svenska miljöpolitiken har de ekonomiska styrmedlen fått ökad betydelse. Under 1980-talet infördes miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel 1984, blydifferentierad skatt på motorbränslen 1986 och en batteriavgift 1987. Några miljöavgiftsutredningens SOU av 1989:83, 1990:59 förslag inarbetades i 1990 och 1991 års skattereform. Miljöskatter lades svavel och koldioxid. Mervärdeskatten breddades till att även omfatta energi, övriga punktskatter på energi sänktes men med 50%.

De senaste åren 53

2.9¶Inför 1990-talet

Genomgången måluppfyllelsen har pekat på flera problem i 1980-

av talets ekonomiska politik och utveckling. Erfarenheterna är en viktig utgångspunkt för denna utrednings analyser och val av inriktning.

1980-talet åskådliggör svårigheterna att bedriva en aktiv efterfrågepolitik under en hel konjunkturcykel. Detta bidrog till att den intemationella avmattningen fick ett tidigt och kraftigt genomslag i den svenska ekonomin. I förening med byggsektoms och den offentliga tjänsteproduktionens omställning har nedgången blivit djup. Stabiliseringspolitikens förändrade förutsättningar och samspelet mellan stabiliserings- och strukturâtgärder behandlas i kapitlen 5 och 6.

Under 1980-talet fortgick integrationen av den internationella ekonomin. Sverige inledde förhandlingarna om ett avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES, och ansökte 1991 om medlemskap i EG. Awecklingen av kreditmarknads- och så småningom valutaregleringama gjorde att signalerna problem i ekonomins utveckling

om blev tydligare och starkare, inte minst när det gäller samspelet med den internationella ekonomin. Den internationella integrationens inverkan på Sveriges ekonomi behandlas i kapitel

Årtiondet innebar inledningen för omprövning de långsiktigt

en av mer verkande offentliga ingreppens utformning och samspel med samhällsekonomin. Omprövningen förebádades i ekonomiska analyser Lindbeck, 1983, som betonade vikten av en smidigt fungerande ekonomi. Tonvikten i de offentliga ingreppen skulle ligga vid att förbättra resursutnyttjandet och etablera fasta regler för den ekonomiska aktiviteten.

Under de följande åren skedde flera andra viktiga förändringar. skattesystemet lades om, avregleringen av livsmedelssektom, byggandet och bostäderna inleddes, socialförsäkringama har förändrats i syfte att stärka arbetslinjen och statens bidrag till kommunerna och landstingen håller på att läggas om. Därmed har grunden börjat läggas för ekonomins utveckling under l990-talet.

Några viktiga förutsättningar för detta arbete behandlas i kapitlen 8 och 9. Det finns flera olika skäl för omprövningen. Behovet av att stärka den svenska ekonomins konkurrenskraft ställer krav på de offentliga insatsemas utformning och fördelning. Integrationens följder och de inhemska kraven på effektivisering påverkar beskattningen, som i sin tur bestämmer en stor del av utrymmet för de ojfentliga utgiftssystemen.

Den ekonomiska politikens yttersta mål är att säkra och öka medborgarnas välfärd. I beünkandets två avslutande kapitel behandlas två viktiga aspekter på välfärden: miljön kap. 10 och fötdelninggâ-ágorna kap. 11.

w; xmsgmmosw

;Jl.atI$—0l3fl7lt3mm

Lillian

zman I .m£rmt0;-1:2:

.gssâylåâéámøannah

i I A .-"vx::‘fi

v

Wang:

gaizmih " y

.

och den KAPITEL

Sverige

internationella

integrationen

3.1¶Inledning

De senaste åren har den internationella integrationens betydelse fir svensk ekonomi uppmärksammats allt mer. Litteraturen och debatten har varit omfattande I detta kapitel är syftet inte uttömmande

att ge en redogörelse för integrationens alla aspekter. Det viktiga är i stället att uppmärksamma några samband och långsiktiga utvecklingstendenser i den internationella ekonomin, är särskilt viktiga fir Sveriges utveckling.

som Kapitlet också en bakgrund till de antaganden som behövs fir att

ger genomföra utredningens beräkningar av den svenska ekonomins framtida utveckling kap. 4.

Kapitlet inleds med beskrivning några tendenser i världsekono-

en av min. Avsnittet ger en kortfattad redogörelse för de senaste årens utveckling och utsikterna för de närmaste åren.

Nästa avsnitt behandlar den internationella integrationens krav på Sveriges ekonomi. Sedan slutet 1800-talet spelar integrationen en

av avgörande roll för den svenska ekonomins utveckling.

Därefter tas den gemensamma europeiska marknaden upp. Den etablerar de fyra "friheterna", dvs. rörlighet över gränserna för varor, tjänster, kapital och arbetskraft. För och "frihetema" karak-

var en teriserar utredningen förändringens innebörd, den gemensamma marknadens möjligheter, följderna fir Sverige och den fortsatta integrationens möjligheter.

I det perspektiv som är långtidsutredningens får den ekonomiska och monetära unionen stor betydelse, särskilt en europeisk valutaunion med Sverige medlem. En sådan union skulle fullborda den förskjutning

som

tyngdpunkter och roller i den ekonomiska politiken och utvecklingen av

inletts med den fasta växelkursen, anknytningen till écun och EESsom avtalet.

Det avslutande avsnittet behandlar integrationen och välfärden, dvs. effekterna för några viktiga samhällsområden: sysselsättningen, den offentliga sektorn, jämställdheten och den regionala balansen.

1 Bilagorna 2-6 till långtidsutredningen 1990 behandlade alla olika aspekter på samspeletmellan EG och den svenskaekonomin och har utgjort ett viktigt underlag även för detta betänkande.Av underlagettill dennalångtidsutredning har vi särskilt utnyttjat bilagorna 15, 16 och 18för dettakapitel.

56 Sverige och den internationella integrationen

I slutsatserna pekar utredningen på några genomgående tendenser och reflektioner, som inte så lätt låter sig knytas till enskilda faktorer och beslut. För bedömningen samspelet mellan Sverige och omvärlden är av det viktigt att frilägga dem.

3.2¶Omvärlden

Ytterst är det den internationella ekonomin helhet, sätter som som ramen fir enskilda länders och regioners utveckling. I den internationella diskussionen står tre frågor i centrum: sparandet, arbetskraften och handelspolitiken. Deras utveckling och samverkan har stor betydelse fir den internationella tillväxttakten. Under senare delen av 1980-talet har utvecklingen inom EG stått i fokus för det svenska intresset. Eftersom EG är Sveriges dominerande handelspartner är det naturlig uppmärksamhet, inte minst i ljuset en av de senaste årens ekonomiska och politiska omvälvningar i Europa. Å andra sidan domineras det svenska näringslivet av företag som har hela världen som marknad. Den svenska handeln med USA ökade under 1980-talet, och Ostasien den marknad i världen växte snabbast var som under årtiondet.

Världsekonomin

Vad kan långtidsutredningen se

För en långtidsutredning är det i första hand långsamma eller varaktiga förändringar, som är möjliga att urskilja och diskutera. Begränsningen i denna metod blir tydlig, om perspektivet vänds bakåt. 1970- och 1980talens internationella utveckling präglades i hög grad svårñrutsägbara av händelser och förlopp. Utredningens beräkningar omfattar perioden från 1989 till 2005. Bakåt skulle motsvarande tidsrymd sträcka sig till 1973. Sedan dess har växelkursema flutit och kapitalmarknaderna integrerats, oljan och informationsteknologins genombrott har kastat såväl relativpriser om som systemen för produktion och distribution, och den politiska utvecklingen har lämnat de planekonomiska systemen bakom sig. Varför skulle det hända mindre framöver Å andra sidan är några faktorer och beteenden starka nog att utöva ett bestående inflytande, även utfallet beror på samspelet med andra, i om dag svårfångade förhållanden. Befolkningens och i synnerhet arbetskraftens sammansättning, människors konsumtion och sparande och reglerna för det internationella ekonomiska utbytet är sådana faktorer normalt som

Sverige och den internationella integrationen 57

är trögrörliga, påverkbara. Därför är det meningsfullt att behandla

men deras rörelseriktning, och vad denna kan betyda för Sveriges ekonomi.

Sparandet och investeringarna

I flertalet viktiga OECD-länder ökade hushållens nettoförmögenhet markant i förhållande till inkomsten under 1980-talet. Detta skedde trots att nettosparandet föll. Orsaken att deras tillgångar ökade i värde.

var Detta bidrog till att öka konsumtionen. Utvecklingen förstärktes av att kreditmarknaden avreglerades i flera länder, vilket ökade möjligheterna till skuldsâttning. De offentliga budgetunderskotten minskade visserligen under större delen av 1980-talet, men trenden bröts 1989.

Åren 1985-1990 ökade de privata fasta investeringarna utom bygginvesteringar med i genomsnitt 7% per år i de europeiska OECDländerna, jämfört med 1% årligen 1974-1984. Ändå OECD

varnar l99lc för att det låga sparandet under 1980-talet kan ha reducerat investeringarna i hela OECD-området så mycket att produktionskapaciteten inte är tillräckligt utbyggd för att motsvara 1990-talets anspråk. Detta innebär en risk för att den internationella inflationstakten stiger.

Även andra faktorer talar för ökad efterfrågan på kapital. Om

en arbetsutbudet minskar eller stagnerar se nedan kan detta kompenseras med en högre kapitalintensitet. Uppbyggnaden i Östeuropaoch samväldet

oberoende stater det forna Sovjetunionen kräver också investeringar. av Om informations- och biotekniken ska användas ännu mer ñrutsâtter detta antagligen nyinvesteringar.

En sådan utveckling tenderar att höja realråntan. För Sveriges del får detta två viktiga konsekvenser:

Å sidan stiger avkastningskraven på det kapital investeras - ena som

i den svenska ekonomin. viktig bakgrund till utredning-

Detta ger en

ens analyser av kapitalbildningens och företagandets krav avsnitt

7.8.

Å andra sidan ökar även den potentiella avkastningen pá det svenska -

sparandet, sig detta investeras i svensk produktion eller bidrar

vare

till den internationella kapitalbildningen.

Arbetskraften

Två faktorer tenderar att hämma ökningen av arbetsutbudet i OECDekonomierna:

Demografiska modeller pekar på fortsatt dämpning av befolknings- - en

tillväxten. Tillväxten minskar från ett årligt genomsnitt på ca 0,5%

under 1980-talet till 0,3 % under 1990-talet och 0% under det första

decenniet på ZOOO-talet. Den främsta orsaken är sjunkande fertilitets-

tal.

58 Sverige och den internationella integrationen

Flertalet OECD-länder väntar minskning antalet arbetade - en av timmar per sysselsatt.

Mot detta står två andra tendenser:

Arbetsutbudet kan öka till följd ett ökat arbetskraftsdeltagande - av bland kvinnor och äldre, som i flera OECD-länder år väsentligt lägre än i Sverige. Detta kräver emellertid sociala anordningar, offentliga eller privata, som underlättar ett ökat deltagande.

En fortsatt invandring skulle öka arbetsutbudet. I de stora OECD- regionerna ñnns en potential Ostasien nmt Japan, Mexico vid USA:s gräns, Östeuropa med EG, politiska betänkligheter kan granne men komplicera utvecklingen.

Världshandeln

Världshandeln spelar avgörande roll för tillväxten. Den internationella en arbetsdelningen bygger på skalfördelar och specialisering. Därför har den internationella handeln under efterkrigstiden genomgående vuxit i snabbare takt än ekonomiema som sådana. Frihandeln har varit en förutsättning för en hög internationell tillväxttakt.

Det är svårt att mäta hur fri handeln egentligen är. Handelshindren är av en rad olika slag, och deras effekter är svåra att väga samman. 1980talets långvariga högkonjunktur med åtföljande livliga handel kan ha kommit till stånd trots ökad användning protektionistiska åtgärder, en av t.ex. antidumping-åtgärder och frivilliga exportbegränsningar VER. De senaste årens utveckling är ambivalent Henderson, 1991. Å ena sidan har 1980-talets retorik präglats av en stark insikt om marknademas betydelse, å andra sidan stimulerar protektionistiska strömningar i olika länder varandra.

Vad flera bedömare varnar för är ökad regionalism, dvs. att frien handeln inskränks för länder utanför den egna regionen. Europeiska och amerikanska politiker och industrimän har lekt med tanken att skapa regionala chasses gardées. De har sökt stöd i analyser, visat att som stora marknader kan ge skalfördelar som höjer tillväxttakten, t.ex. genom att ge större utrymme åt forskning och användningen teknik. Detta av ny skulle motivera en större användning subventioner och handelshinder. av Både teoretiskt och empiriskt har sådana slutsatser mött stor skepsis. De förutsättningar som analyserna vilar på är ofta så speciella, att deras praktiska relevans är tveksam Bhagwati, 1991. Det finns exempel på att sådana "strategiska" stödinsatser gett det önskade resultatet i OECDländerna OECD, l991e. Taiwan kan anföras ett exempel på ett som framgångsrikt samspel mellan aktivt ingripande stat och ett exportinen riktat näringsliv, men utgångspunktema så säregna att exemplet var knappast låter sig upprepas för t.ex. USA:s del Wade, 1990.

Sverige och den internationella integrationen 59

Farhågorna för en ökad regionalism har fått näring av EG:s utvidgning och fördjupning och av planerna på ett nordamerikanskt frihandelsområde NAFTA med USA, Kanada och Mexico. I den region Ostasien där

- handeln vuxit mest har emellertid institutionaliseringen varit svagast. Det s.k. ekonomiska samarbetsinitiativet för Asien och Stilla Havsområdet APEC är fortfarande mer idé än substans, och räknar dessutom både USA och Kanada bland sina medlemmar

Än så länge finns det knappast någon statistisk grund för

oron Frankel, 1991. Den inomregionala handeln har visserligen ökat sin andel varje regions handel, men detta sker inom ramen för en starkt

av ökad volym, och kan därför snarast tolkas som en ökad arbetsdelning med Den starkaste tendensen är att Ostasiens handel ökar

grannarna. kraftigt, och relativt sett bara något mer med den egna regionen än med den övriga världen.

Tabell 3.1 De tre största regionernas handel

Miljarder dollar Procent av total handel

1980 1986 1989 1980 1986 1989 Ostasien

EG-J 2

Nordamerika

1 Export plus import. 2 USA, Kanada och Mexico. Kälia: Frankel 1991, efter Schott och IMF.

Även Sverige blir medlem i EG skulle ökad regionalisering

om en strida mot väsentliga svenska intressen. Protektionistiska åtgärder minskar konsumenternas välfärd. Bara en del av den svenska industriproduktionen är inriktad på massmarknader, där regional dominans möjligen kan ge företagen fördelar framför global konkurrens. Flera svenska storföretag säljer till industrier och stater, i någon man välbe-

2I ministermötet Seoul ii november 1991 deltog Australien, Burma, Filippinerna, Hongkong, Indonesien, Japan, Kanada, Kina, Korea, Malaysia, Nya Zeeland, Singapore, Taiwan, Thailand och USA.

60 Sverige och den internationella integrationen

ställda privatkunder, över hela världen. För dem skulle en regionalisering vara ett väsentligt hinder.

Inte ens det bästa avtal inom Uruguay-rundans räckhåll kan bli mer än en etapp i frihandelns utveckling. Många av dagens handelshinder

subventioner, mer eller mindre frivilliga export- och importbegränsningar etc. lämnas i stort sett orörda. Därför är det angeläget att frihandeln

förblir en viktig utgångspunkt för svensk politik.

Produktivitet och tillväxt

Enligt Världsbanken kan 60-70% av den ekonomiska tillväxten i OECDländerna under de senaste 110 åren förklaras av en högre produktivitet och resten av en ökad arbetsinsats. Den långsiktiga tillväxten påverkas därför mest av produktiviteten. Produktiviteten påverkas i sin tur av kapitalintensiteten mängden kapital per sysselsatt och av hur

- effektivt kapitalet och arbetskraften används.

resurserna - -

Effektiviteten i resursutnyttjandet är starkt beroende av de teknologiska framstegen. Sedan mitten av 1970-talet har ett stort antal nya produkter och tjänster tillkommit. De märkbara effekterna på produktiviteten har hittills varit svaga. Det är dock möjligt att vinsterna skördas det närmaste decenniet, när människor, organisationer och produktionsanläggningar varsnat de nya möjligheterna.

Produktivitetsökningen i OECD-ländema har avtagit under de senaste 20 åren. Den svaga investeringsutvecklingen har varit en bidragande faktor. Det är emellertid möjligt att de ökade investeringarna mot årtiondets slut, bättre utnyttjande av den nya tekniken och en ökad integrering av varu- och faktormarknader kan bära frukt under 1990talet. Under senare år har produktivitetstillväxten ökat i flera OECDländer.

Under 1980-talet uppgick OECD-ländemas potentiella BNP-tillväxt

dvs. tillväxten vid fullt utnyttjande av kapitalet och arbetskraften till

ca 2,5% per år. En något högre faktisk tillväxttakt vore inte omöjlig under l990-talet. Detta skulle leda till en snabbare utveckling av den reala bruttonalprodukten per capita än under de senaste 15 åren.

Europa

Den europeiska gemenskapen

EG:s utveckling de närmaste åren domineras av tre stora projekt. Den inre marknaden ska enligt planerna vara genomförd den l januari 1993. Samtidigt pågår arbetet med den ekonomiska och monetära unionen samt den politiska unionen enligt besluten i Maastricht i december 1991. Den inre marknadens genomförande har störst omedelbar betydelse för ekonomiemas utveckling. Ökad konkurrens, skalfördelar och minskade

Sverige och den internationella integrationen 61

transaktionskostnader kan ge viktiga bidrag till den ekonomiska tillväxten. lett längre perspektiv kan den ekonomiska och monetära unionen EMU ha väl så stor betydelse. Kraven inför den avslutande fasen påverkar medlemsstaternas ekonomiska politik redan nu.

Vid sidan av de tendenser som påverkar hela världsekonomin finns det för EG:s del skäl att framhålla arbetslösheten. Trots en viss nedgång under 1980-talets högkonjunktur ligger den fortfarande kvar på en hög nivå. I stor utsträckning är det frågan om långtidsarbetslöshet. Den orsakar offentliga kostnader och sociala störningar, utan att det är klart att den dämpar löneökningstakten och inflationen.

Tyskland förblir det dominerande landet inom EG.

Under de närmaste åren präglas den tyska ekonomin av utvecklingen i öst, både det forna DDR och länderna österut.

Den omedelbara frågan är hur uppbyggnadsbehoven i den östra landsdelen ska påverka ekonomin. Å sidan ställer de krav på

ena stora investeringar, vilket innebär att Tysklands roll som kapitalexportör kan komma minska. A andra sidan har de hittills lett till kluven

att en utveckling på arbetsmarknaden. Arbetslösheten i öst är hög, medan arbetsmarknaden i väst snarast visat tecken på överhettning, när produktionen för uppbyggnaden lett till ökad efterfrågan. Därigenom balanserar ekonomin mellan överhettning och tillväxtutrymme.

I ett längre perspektiv hör Tyskland till de länder där befolkningen åldras. Detta har lett till farhågor fir dyrare arbetskraft och därmed större efterfrågan på kapital under 1990-talet. En sådan utveckling kan

konkurrentlânder Sverige. Å andra sidan erbjuder utvecklinggynna som en i öst både inom Tyskland och längre bort en betydande arbets-

- kraftsreserv, som kan lindra dessa problem.

Danmark har kraftigt förbättrat sina offentliga finanser och externa balanser, även om arbetslösheten kvarstår som problem. Storbritannien befinner sig i en avmattning, som har betydelse för den svenska exportutvecklingen. Frankrike har genomgått en stark utveckling under senare år, som bl.a. inneburit en markant nedgång i inflationstakten.

Ur den svenska utrikeshandelns synvinkel är expansionen i södra Europa en viktig faktor att ta hänsyn till, när man t.ex. i infrastruktursammanhang bedömer hur företagen ska nå de potentiella marknaderna där. Italien nådde en förhållandevis hög tillväxttakt under 1980-talet, och är en av Europas största ekonomier. Spanien och Portugal hör till de länder i EG vars ekonomier genomgått den snabbaste tillväxten under senare år.

62 Sverige och den internationella integrationen

Det övriga Europa

Förhållandet till EG kommer att spela en viktig roll för den ekonomiska utvecklingen i hela Europa. Sannolikt blir unionsbesluten i Maastricht styrande. Särskilt underlättas övergången till EMU:s tredje fas om medlemmarnas ekonomiska strukturer är någorlunda lika varandra avsnitt 3.5. Detta talar för att det dröjer innan EG-kretsen vidgas utöver EFTA-medlemmarna.

För Sveriges ekonomi har de närmaste nordiska EFTA-grannama störst omedelbar betydelse. Deras svårigheter har samspelat negativt med den svenska utvecklingen. Den allmänna avmattningen har för Finlands del förvärrats av sammanbrottet för exporten till Sovjetunionen, som minskat med ungefär 60%. Landets BNP väntas minska med drygt 4% 1991 och ytterligare drygt 2% 1992. Först därefter väntas en svag återhämtning. I Norges fall skedde en kraftig tillbakagång under perioden 1987-1989. Under 1992 och framför allt 1993 väntas en påtaglig återhämtning.

Utvecklingen i Östeuropa och de oberoende staternas samvälde det forna Sovjetunionen är av stor betydelse för hela Europa. Om en återuppbyggnad kommer igång kan dessa länder åtminstone på några års sikt bli viktiga marknader för svenska leverantörer av infrastrukturutrustning. En avgörande fråga är dock deras betalningsmöjligheter. De ryska energitillgångama kan förhållandevis lätt omvandlas till hårdvaluta, men flera av de andra länderna är starkt beroende av sin livsmedelsexport, som har svårt att vinna tillträde till de västeuropeiska marknaderna.

De oberoende staternas samvälde och de andra staterna i Central- och Östeuropasvarar f.n. bara för 2-3 % av Sveriges utrikeshandel. På längre sikt är det rimligt att räkna med en betydligt större potential. Skattningar har indikerat möjligheter till en flerdubbling av den nuvarande handeln. Före andra världskriget uppgick dessa länders andel av den svenska handeln till ca 7%. Det förefaller emellertid inte realistiskt att räkna med någon mer betydande återhämtning före l990-talets mitt bil. 15.

USA

Den amerikanska ekonomin och debatten har präglats av flera störningar under senare år. Det offentliga budgetsaldot har varit starkt negativt. Bytesbalansen utvecklades från ett mindre överskott 1981 till ett underskott på inemot hundra miljarder dollar 1990. Flera kreditinstitut har haft omfattande problem, som lett till federala ingripanden. Den avmattning och minskning av BNP som skedde under 1991 väntas dock förbytas i en uppgång under 1992.

Fortsatta bytesbalansunderskott kan underblåsa protektionistiska stämningar, men de rymmer också finansiella risker. Efter 1987 har obalansema minskat, men fortfarande växer nettoskulderna och netto-

Sverige och den internationella integrationen 63

fordringarna mellan länderna. Detta kan skapa en finansiell oro som återverkar på produktionen och sysselsättningen.

Nordhaus 1991 ser sparandet och kapitalbildningen som den amerikanska ekonomins största problem under 1990-talet. Han urskiljer fyra samverkande faktorer bakom minskningen av sparandet:

Den mest abrupta förändringen utgörs av nedgången i det oflentliga -

sparandet under 1980-talet.

Hushållens sparande låg i genomsnitt på 7% den disponibla

- av

inkomsten under åren 1950-1980, men gick sedan ned och nådde som

lägst 2,9% 1987.

Företagens sparande minskade också, från 4,5 % av BNP i mitten på -

1960-talet och 2,7% i slutet av 1970-talet till 1% i slutet av 1980-

talet. Möjligen innebär dessa siffror t.o.m. en överskattning av nivån

andra uppskattningar anger att företagssektoms sparande skulle

-

vara negativt.

Det fjärde tecknet på nedgången i sparandet är det växande bytes- -

balansunderskottet.

Om strävandena att minska det offentliga underskottet blir framgångsrika underlättas en stabil utveckling framöver.

Ostasien

Under 1980-talet var det Ostasien som växte starkast i den internationella ekonomin.

Ända sedan Meiji-restaurationen 1868 har Japans ekonomi vuxit starkt, med undantag för åren under och närmast efter andra världskriget. Fram till 1940 beräknas tillväxttakten ha legat på 4,5% året, mellan 1955

om och början av 1970-talet nådde den över 10% årligen, och sedan dess har den legat omkring 5%.

Under senare år har de stora japanska handelsöverskotten uppmärksammats. Framför allt har de vållat irritation i USA, till den grad att åtgärder för att öka importen och den inhemska efterfrågan blivit föremål för regelrätta förhandlingar och avtal Structural Impediments Initiative SII. De demografiska förändringarna mot en större andel

äldre kan emellertid öka den japanska ekonomins konsumtionsbenägenhet under 1990-talet.

För den långsiktiga utvecklingen är det betydelsefullt hur tre av Japans särdrag utvecklas.

64 Sverige och den internationella integrationen

Den höga japanska sparandenivån har ofta setts som en viktig -

förklaring till det japanska näringslivets styrka. Sparandet har varit

av pensionskaraktâr men i stor utsträckning skett genom köp av

aktier, vilket gett företagen tillgång till relativt billigt kapital med en

lång placeringshorisont. Om pensionssparandet realiseras när

befolkningen åldras samtidigt kapitalmarknadens inter-

som

nationalisering och en stigande global realränta förändrar dessa

mönster kan detta få stor betydelse.

Arbetskraften har betraktats som en annan förklaring till det japanska -

näringslivets styrka. Antalet arbetade timmar per anställd ligger högt,

lönernas rörlighet är stor. Även i detta avseende kan åldrandet

vara

en faktor som bidrar till förändring.

Det tredje särdraget har tillväxtens drivkrafter varit. Tillväxten har -

varit exportledd, medan den inhemska konsumtionen spelat en

väsentligt mindre roll. En förklaring kan vara de höga levnads-

kostnaderna, inte minst när det gäller bostäder och livsmedel. Under

1980-talets sista år blev emellertid den inhemska konsumtionen en

allt viktigare drivkraft och balanserade t.o.m. en nedgång i expor-

tefterfrågan Miyazaki, 1991. SII och GAIT-förhandlingama kan

leda till en ytterligare ökning av den inhemska efterfrågan, genom att

avreglera och öppna viktiga japanska marknader.

Det är dock inte självklart att dessa omställningar skulle leda till någon grundläggande ñrändring Japans roll i världsekonomin. Ökade

av kostnader för arbetskraft och kapital kan t.ex. leda till en ytterligare specialisering på kimskapsintensiva varor och tjänster. Eftersom dessa åtminstone under 1980-talet varit världsekonomins tillväxtbranscher kan detta underlätta en betydande ökning av den inhemska efterfrågan.

Om åldrandet och efterfrågeökningen ökar de japanska enhetsarbetskostnadema kan detta gynna svenska konkurrenter. En väl så viktig aspekt är emellertid den svenska exporten till Japan. Denna har ökat i betydelse under 1980-talet, och den japanska marknaden kan bli väsentlig för den svenska exportindustrins framtida utveckling.

Handeln med Japan, inte minst i de japanska handelshusens regi, har stimulerat flera andra ekonomier i Ostasien. Tillväxttakten i de s.k. dynamiska asiatiska ekonomierna DAE3 ligger på 7-8% årligen. Deras tillväxt innebär att ett viktigt ekonomiskt centrum etablerats utanför OECD som man inlett vissa kontakter med. Detta understryker det multilaterala handelssystemets betydelse för en väl fungerande världsekonomi.

Sydkorea och Taiwan har under hela efterkrigstiden haft fördelen av nära och omfattande ekonomiska förbindelser med både USA och Japan,

3Sydkorea, Taiwan, Hongkong, Singapore, Thailand och Malaysia.

Sverige och den internationella integrationen 65 dvs. världsekonomins starkaste utvecklingskrafter. Under 1970- och 1980-talet har båda ländernas ekonomier graderats upp, och etablerat en omfattande produktionskapacitet bl.a. inom elektronikindustrin.

3.3 krav

Integrationens

Beroendets historia

Jämfört med andra små industrialiserade länder kan det verka som om Sveriges ekonomi inte hör till de mest utlandsberoende. Tabell 3.2 Utrikeshandelns andel av BNP i ett antal länder 1990 Procent

Export Import

30,4 30,0 Sveri e

1989. Källa: OECD, National Accounts.

Men statistiken är delvis missvisande. Flera av de andra länderna ligger vid traditionella handelsvägar. I någon man påverkas BNP-

den offentliga sektorns storlek. Sveriges bruttonationalandelama även av produkt innefattar verksamhet i andra länder är obetalt och oräknat

som hemarbete.

Tabell 3.3 Direktinvesteringar‘ Miljarder kronor

Svenskadirektinvest- Utländska direktinvesteringar i utlandet eringar i Sverige 1981 1986 1990 1981 1986 1990

1Bruttoinvesteringar minus avveckling av direktinvesteringar. Källor: Riksbanken och finansdepartementet. X I‘7,fl‘2Q

66 Sverige och den internationella integrationen

I ett annat avseende är den svenska ekonomin betydligt utsatt mer internationellt. Trots den förhållandevis lilla hemmamarknaden är Sverige hemland fir flera stora företag med vitt förgrenad internationell en verksamhet. För dessa spelar hemmamarknaden mindre roll för en försäljningen än för många deras konkurrenter från större länder. Den av svenska försäljningen är därför knappast skäl att bibehålla verksamnog heten här. Det redan uppbyggda nätverket utomlands gör det möjligt att på bara några år flytta ut även strategiska funktioner, den svenska om ekonomins dragningskraft försämras. Flera av dessa företag etablerade sig internationellt redan i början av seklet. Redan på 1910-talet företag ASEA, SKF och L.M. var som Ericsson betydande exportörer. Handelsavtalet med USA 1935 innebar att de stora svenska företagen tidigt skaffade sig fotfäste på den viktiga nordamerikanska marknaden. Neutraliteten hjälpte en oskadd svensk industri att tjäna på både pengar rustning och återuppbyggnad. Frihandeln gav ett gott ekonomiskt utbyte, och blev därför ingen inhemsk stridsfråga när efterkrigsvärlden skulle formas. När den under 1950-talet blev för det internationella normen handelsutbytet påskyndades den svenska strukturomvandlingen. Arbetsmarknadsinsatsema bidrog till en snabbare omstrukturering och produktivitetstillväxt än i många andra länder.

Omvandlingen befäste Sveriges beroende den internationella av ekonomin. Beroendet ökade under efterkrigstiden. Varuhandelns villkor var länge den dominerande aspekten. Arbetsmarknaden ñck dock viktiga tillskott genom invandringen, i slutet 1940-talet från Finland och av under 1960-talet i stor utsträckning från Sydeuropa. Det förekom investeringar över gränserna, kapitalmarknaderna länge men var nationella och beroende det inhemska sparandet och penningpolitiken. av Utbytet av tjänster mellan länderna begränsade sig till några få sektorer sjöfart, återförsäkringar, betalningar över gränserna.

Så småningom ändrade emellertid beroendet karaktär och blev vidare och djupare.

Varuhandelns krav

Länge förmedlades världsekonomins impulser genom handeln med varor. Det svenska näringslivet måste tillverka andra länder varor, som behövde, till ett sådant pris att de svenska produkterna kunde hävda sig i konkurrensen med andra. Under hela efterkrigstiden har detta ställt viktiga krav på den svenska ekonomin:

Ekonomins resurser måste fördelas och användas på ett konkurrens- kraftigt sätt. Arbetskraft och kapital flyttade från föråldrade sektorer till dem med växtkraft. Löneskillnadema mellan regioner och

Sverige och den internationella integrationen 67

branscher utjämnades i samspel med omvandlingen. Offentliga ingripanden gynnade forskning, utbildning och social trygghet. Utbildningen och tryggheten främjade rörligheten, som förstärktes av en aktiv arbetsmarknadspolitik.

Produktionskostnadema får inte skena ifrån dem i omvärlden. - Devalveringen 1949 gav Sverige en kostnadsfördel som bestod under många år. Vârldshandelns expansion under årtiondena därefter innebar att förlusten av relativa marknadsandelar blev mindre kännbar. Men ytterst bestämmer produktiviteten hur mycket företagen har råd att betala för produktionen: för arbetskraft, kapital och andra produktionsfaktorer, liksom i skatt till det offentliga. Konkurrensen med utlandet sätter de viktigaste gränserna fir lönebildningen och den offentliga sektorns tillväxt.

Den handelspolitiska öppenheten har varit viktig fir Sverige, även när den uppfattats strida mot t.ex. enskilda branschers intressen. Låga tullsatser och relativt få handelshinder har resulterat i högre importandelar av konsumtionen än i de flesta andra länder. På tekoområdet gick den svenska avregleringen 1991 längre än flertalet andra i-länder. Undantaget från öppenheten är framförallt jordbruket, där Sverige hör till de länder vidmakthåller de högsta skydds-

som och stödnivåema.

Kapitalmarknademas integration

Under 1970-talet började den process som så småningom ledde till kapitalmarknademas integration och avreglering. Detta förändrade karaktären på den svenska ekonomins utlandsberoende.

Kravet har skärpts på att investeringar i Sverige ska ge samma -

i andra länder. Inga valutaregleringar kan längre låsa avkastning som in sparandet innanför gränserna. En lönsamhet i paritet med den som kan uppnås på annat håll har därför blivit en allt viktigare förutsättning för kapitalbildningen. Öppningenbetyder också att svenska sparare kan ta del av fördelaktiga placeringsmöjligheter i andra länder. Detta kan öka skillnaden mellan bruttonationalinkomsten och bruttonationalprodukten avsnitt 4.3.

Kapitalmarknadens integration har bidragit till att vdxelkursen och —— räntan potentiellt blivit mer lättrörliga. svängningar på de finansiella marknaderna kan skapa problem för den reala ekonomin, för produktionen och konsumtionen. statsmakterna har successivt ökat läsningen av den svenska växelkursen sedan devalveringen 1982. Penningpolitiken mister därmed allt mer av sin roll som instrument för andra syften, t.ex. att stabilisera ekonomin.

68 Sverige och den internationella integrationen

- Kapitalets ökade rörlighet får även följder för beskattningen avsnitt 8.4. Integrationen innebär att det blir allt lättare att placera även små belopp utomlands. Trycket att sänka skattesatserna på kapital ökar.

Konkurrens om varje faktor

Den gemensamma europeiska marknaden innebär ytterligare firen djupning av integrationen.

Det handlar om skillnader i grad än art. Tre de fyra snarare av "frihetema" för varor, tjänster och kapital har redan hunnit långt - - nu och fortsätter att utvecklas, även de i varierande grad påverkas om av den svenska anknytningen till EG. Den fjärde rörligheten för arbets- kraften kommer inte inledningsvis att medföra någon dramatisk förändring. Mycket av vad personemas rörlighet kommer att betyda för ekonomin under de första åren skulle de andra tre rörligheterna sammantagna ändå ha åstadkommit, även arbetskraften inte hade fått om röra sig fritt. Det viktiga är i stället att EG-anknytningen innebär att rörligheterna införs systematiskt och samlat, vilket påskyndar förändringen av villkoren för svensk ekonomi. Denna sammantagna effekt går lätt förlorad i en framställning av det gradvisa förloppet eller i genomgång rörlighet för en rörlighet. Innebörden är att konkurrensen inte bara skärps, utan utvidgas.

På 1960-talet gällde konkurrensen de slutliga produkterna. I dessa fanns de olika produktionsfaktorema nedlagda. På så sätt faktorvar marknaderna indirekt utsatta för konkurrens, men oförmånliga villkor för den ena faktorn kunde under lång tid vägas upp av fördelar i något annat avseende. Utbytet mellan nationerna var koncentrerat till varuhandeln. Nationella regleringar kunde låsa in produktionsfaktorema, och därmed pressa ned deras priser under vad de skulle ha betingat på en öppen världsmarknad. Det var vad Sverige gjorde. Valuta- och kreditmarknadsregleringama möjliggjorde en lågräntepolitik, syftade till att stimulera investeringsom ar med en låg eller negativ realränta. Hindren för arbetskraften gjorde det möjligt att utveckla lönestruktur, starkt avviker från den i en som omvärlden gängse. Kvalificerad arbetskraft, såväl arbetare tjänstesom män, har länge varit förhållandevis billig. En reglerad prisbildning har hållit energipriset nere. En del av det utrymme därigenom skapats som har kunnat utnyttjas för beskattning, omfördelning och den offentliga sektorns tillväxt, utan att de färdiga prisat sig marknaden. varorna ur

De fyra rörligheterna innebär att konkurrensen inte bara gäller de nu färdiga produkterna, utan snart sagt varje enskild produktionsfaktor. Om den slutlige tillverkaren inte betalar världsmarknadens pris för sina

Sverige och den internationella integrationen 69

produktionsfaktorer, så går dessa själva ut och söker upp det. Det gäller redan kapitalet, snart också växande delar av arbetskraften, och inom en överskådlig framtid antagligen även energin.

Detta påverkar både näringslivet och den ekonomiska politiken. Om priset på produktionsfaktorema stiger ökar trycket på användarna att rationalisera sin tillverkning och öka produktiviteten, om de ska bevara sin konkurrensförmåga. Det minskar utrymmet för beskattning av produktionen, oavsett hur och vilken produktionsfaktorema man väljer

av som skattebas.

De rörlighetema betyder att vinsterna kan komma att omfördelas

nya i produktionskedjan. Ju rörliga produktionsfaktorema är, desto bättre

mer förutsättningar har de att begära konkurrenskraftig ersättning. Industri

en

tidigare levt på subventionerade produktionsfaktorer riskerar att slås som ut, medan konkurrenskraftiga produktionsfaktorer i stället kan ge ekonomin ökade inkomster. Nya företag kan växa upp för att förmedla dessa faktorer till användare utomlands, t.ex. konsultföretag, som säljer högt kvalificerad arbetskraft på en internationell marknad.

och EG

Omställningskraven

Integrationen och Sveriges EG-anknytning

Ur den internationella handelns synvinkel beror värdet av ett regionalt

på vilken två effekter som överväger: den handelsarrangemang av skapande trade creation eller den handelsavledande trade diversion. Den handelsskapande effekten kan komma alla länder till del, även dem

står utanför, att ökad tillväxt inom gemenskapen leder till som genom en

växande efterfrågan överhuvudtaget. Den avledande effekten, däremot, en innebär att de befinner sig inom gemenskapen finner det mer

som lönsamt att handla med varandra än med utomstående.

Frihandelsavtalet mellan Sverige och EG innebar att Sverige handlade med EG-länderna på i stort sett samma villkor som en medlem i gemenskapen." Därigenom kunde fullt ut nyttiggöra den handels-

man skapande effekten, utan att i särskilt hög grad störas av den handelsavledande. Den inre marknadens syfte är emellertid att dess deltagare ska gå vidare från frihandeln med bibehållna gränskontroller till att avskaffa alla regleringar och andra hinder, som reser skrankor för varomas fria flöde.

4 De viktigaste skillnaderna gällde jordbruket, helt undantaget, och

som var ursprungsreglerna, var omständliga och även hadenegativa effekter för t.ex.

som tekobranschen.Frihandelsavtaletinnebarocksåattparternautformadehandelspolitiken gentemot tredje land oberoendeav varandra.

70 Sverige och den internationella integrationen

Innebörden år att varor som kommer utifrån blir omständligare att hantera än sådana som rör sig på den inre marknadens villkor. Vid gränsen till EG måste de kontrolleras, besiktigas så att de stämmer med tekniska, Sanitära och andra krav, samt beläggas med indirekta skatter. Importörema måste ta ansvar för de skadestånd kan ñlja deras som av användning.

Den svenska diskussionen om ett utanförskap har främst uppmärksammat ñljderna av en sådan diskriminering för företagens konkurrensförmåga och vilja att investera i Sverige. Skillnaden mellan att stå utanför och att vara med kommer att bli påtagligare efter att den inre marknaden genomförts.

Det bör dock understrykas att det sannolikt är frågan ett val mellan om olika snabb tillväxt, knappast mellan absolut tillbakagång och framåtskridande. Det är troligt att den handelsskapande effekten hade vägt tyngre än den handelsavledande, även Sverige inte hade uppnått om ens ett EES-avtal. Dels hade även svenska producenter haft glädje av den ökade efterfrågan som den inre marknaden väntas skapa, dels hade de mer enhetliga reglerna inom marknaden underlättat försäljningen även för utomstående exportörer. Utanförskapet skulle dock kunnat få indirekta följder, hade trångt som vidare och djupare in i samhället. Om konkurrenterna på den inre marknaden gynnas av borttagna hinder och satsningar blir gemensamma priset viktigare som konkurrensfaktor för de utomstående. Kostnadsrestriktionen på den konkurrensutsatta svenska produktionen skulle skärpas ytterligare. Å andra sidan skulle den skyddade sektorn förbli skyddad. Därmed skulle den svenska ekonomin inklusive export- produktionen gå miste om den effektivisering och prisdämpning - som en vidgning av konkurrensen annars kan medföra.

EES-avtal och EG-medlernskap

Skillnaderna mellan att delta i den inre marknaden vilket Sverige efter ett EES-avtal i det mesta kommer att göra och att vara fullvärdig medlem i gemenskapen ligger inte i första hand på det ekonomiska planet. Ur denna synvinkel är det bl.a. öppnandet av livsmedelssektom, förändrade urspnmgsregler och utjämningen de indirekta skatterna av som skiljer mellan avtal och medlemskap.

Medlemskapets viktigaste tillägg är det fulla deltagandet i EG:s institutioner, inklusive det ekonomiska och monetära samarbetet EMS. Det inflytande som följer av EES-avtalet stannar vid samråd mellan experter när EG-besluten ñrbereds. Det land som blir medlem i EG avhånder sig en del av sin egen beslutanderätt till förmån för gemenskapens institutioner, men får samtidigt säte och stämma i dessa. Denna skillnad har sin största betydelse på ett politiskt plan. Ur ekonomisk synvinkel är den väsentlig, men inte lika skarp. I den mån

Sverige och den internationella integrationen 71

besluten har betydelse för handel och andra gränsöverskridanden t.ex. på miljöområdet och vilka beslut har inte det måste alla som ingår

- i den inre marknaden underordna sig dem, oavsett om de deltagit i institutionerna eller ej. Som medlem kan Sverige fullt ut påverka utformningen av dessa beslut, med den jämförelsevis stora formella tyngd som EG:s beslutsregler ger stater med en liten befolkning.

l den fortsatta genomgången år detta utgångspunkten. Långtidsutredningen har inte sett det som sin uppgift att väga argumenten för och emot ett medlemskap i EG, särskilt som dessa går långt utöver den samhällsekonomiska analysens område. Den centrala frågan är vad den internationella integrationen innebär för Sverige i olika avseenden. Avsikten är att huvuddelen av analyserna ska vara giltiga, oavsett vilken utfonnning den framtida svenska EG-anknytningen får.

I några sammanhang bl.a. när det gäller bedömningen av skatte-

kvotens framtida utveckling har utredningen dock varit tvungen att

bedöma vilken institutionell anknytning som är den mest sannolika. Utredningen har utgått från att statsmaktemas ansökan leder till svenskt medlemskap i EG.

Genomgående avser analysen i betänkandet en situation med en mer öppen marknad än den EES-avtalet Ä andra sidan har avtalet

som ger. och medlemskapet ofta någorlunda samma innebörd. Därför använder betänkandet ofta termen "EG-anknytning" i stället för den ena eller andra speciñka formen.

3.4 Den

gemensamma europeiska

marknaden

Varornas rörlighet

Den gemensamma marknadens regler

Frihandelsavtalet mellan Sverige och EG slöts 1972, började gälla den 1 juli 1973 och trädde i full kraft den 1 januari 1984. Alla varor utom jordbruksprodukter kan sedan dess köpas och säljas mellan länderna, utan att hindras av tullar, kvoter eller andra traditionella handelshinder.

"Frihandel" år mer storstilat som begrepp än i verkligheten. Det fria flödet över gränser hämmas inte bara av handelshinder i snäv mening. Statliga stödåtgärder, regler för offentlig upphandling, beskattning, tekniska, Sanitära och andra normer, föreskrifter om produktansvarighet och många andra nationella regler är lika viktiga hinder för exportörema.

72 Sverige och den internationella integrationen

Efter ett par årtionden stod det klart att den europeiska gemenskapen stod långt från den ekonomiska union som grundarna eftersträvat. Beslutet om den gemensamma inre marknaden har ett tydligt mål. Gränskontrollema och de tekniska handelshindren ska avskaffas. För att göra detta möjligt måste länderna ta ställning till en rad bestämmelser, som hittills förutsatt gränskontroller. Nationalstatema måste avstå en del av sina befogenheter till gemenskapen eller dela dem med marknadens övriga deltagare:

Den ena möjligheten är att dela maktutövningen med de andra staterna. Detta knäsätts i den viktiga principen om det ömsesidiga erkännandet. Produkter vars framställning och marknadsföring tillgodoser lagens krav i ett land kommer i princip att få säljas fritt även i de andra. Det gäller tekniska och sanitära normer för olika varor lika väl som etableringskrav för företag och indirekt beskattning. På så vis behövs inga inspektioner vid gränserna mellan de stater som tillhör den gemensamma marknaden.

En annan principiell möjlighet är att införa gemensamma normer. Då är det gemenskapen som övertar ansvaret för någon funktion från marknadens medlemmar. Det finns områden där det ömsesidiga erkännandet skulle innebära en risk för lägre krav än en del stater kan godta. Gemensamma normer gör det då möjligt att skärpa kraven på ett konkurrensneutralt sätt.

En kombination av de båda möjligheterna är att utforma normerna som minimikrav. Då kan enskilda medlemsstater skärpa kraven ytterligare, t.ex. på miljöområdet.

Marknadens möjligheter

Under senare år har det gjorts flera olika utvärderingar av vad den inre marknaden kommer att betyda för EG:s ekonomiska utveckling. I dessa finns det två olika perspektiv:

Det ena är i grunden statiskt, dvs. det utgår från dagens situation och försöker beräkna hur olika förändringar kommer att höja bruttonationalprodukten jämfört med denna. Utgångspunkten är att den gemensamma marknadens viktigaste effekt blir att de tillgängliga resurserna kommer att fördelas och användas mer effektivt än tidigare. Därigenom skulle medlemsstaternas BNP hamna på en högre nivå än tidigare. I EG-kommissionens utvärdering av den inre marknadens ekonomiska effekter 1988, som i en populärversion fått vid spridning Cecchini, 1988, beräknas denna effekt till mellan 2,5 och 6,5% av medlemsländemas BNP. Flera av de kalkyler som denna rapport vilar på har emellertid utsatts för metodologisk kritik t.ex. Flam och Horn, 1989.

Sverige och den internationella integrationen 73

Det andra perspektivet är dynamiskr. Baldwin 1989 betonar -

skalfördelarnas och den skärpta konkurrensens potentiellt stora

betydelse för innovationstakten och strukturomvandlingen. Om dessa

effekter leder till att tillväxttakten blir varaktigt högre kommer detta

att få långt större betydelse än den engångseffekt BNP-nivån som

kommissionen räknat med.

De två synsätten utesluter inte varandra. Båda perspektiven handlar om de möjligheter uppstår när grânskontrollerna försvinner. Utgångs-

som punkten är ländernas komparativa fördelar. Importen gör det möjligt att utnyttja vad andra producerar billigare och bättre. De företag som klarar konkurrensen får större marknader att exportera till. Skalfördelarna gör det lönsamt att utveckla och snabbt utnyttja ny teknologi. Dessa följder ökar de deltagande ländernas välfärd.

Det är ännu svårare att förutsäga hur vinsterna kommer att ñrdelas. ländernas nuvarande specialisering kan ge en antydan om hur de komparativa fördelarna hittills har sett ut, men de är föränderliga. Enskilda företag kan visa sig mycket konkurrenskraftiga i en del av en bransch, där landets ekonomi hittills varit importberoende. Svenska tekokedjor gått över gränserna är ett exempel. EG-kommissionen har

som försökt kvantifrera medlemsstaternas specialisering inom de 40 branscher som påverkas mest av den inre marknaden.

Tabell 3.4 Relativ export/importkvot i de 40 branscher som berörs mest av den gemensamma marknaden

Kapital Kapital- Utbild- Arbeta Övrigt och FOU- intensiv nings- intensiv intensiv sektor intensiv sektor

I utredningen avser Anm.: Indelningen i sektorer är gjord av EG-kommissionen. Den överensstämmer inte med den indelning av det svenskanäringslivet som görs i kapitel 4. Källa: EEG-kommissionenl990b.

I vilken utsträckning dessa möjligheter kommer att utnyttjas beror på styrkan i några viktiga tendenser, som är mer eller mindre gemensamma för de olika rörlighetema:

Den mest påtagliga effekten är tids- och förenklingsvinsterna. -

Transporttidema blir kortare när varorna inte behöver förtullas vid

74 Sverige och den internationella integrationen

varje gräns. Företagen slipper anpassa sina produkter till en rad olika

nationella normer. Tack vare sådana förändringar kan produktionen

ske i längre serier och med lägre administrativa omkostnader. För

enskilda personer blir det t.ex. lättare att direktimportera bilar.

Minst lika stor roll spelar de förbättrade allokeringqférhdllandena.

-

Når nationella särdrag och strukturella egenheter upphävs eller

minskar i betydelse minskar läsningen av olika produktionsfaktorer.

Kulturella och andra trögheter kommer att spela mindre roll, så att

produktionslaktorer som bjuds ut till försäljning oftare kommer att

hamna där de blir bäst betalda och kan göra störst nytta.

I båda perspektiven är den skärpta konkurrensen viktig faktor. När - en

nationella regleringar avskaffas eller jämställs med andra staters

bestämmelser bortfaller ett viktigt skydd mot konkurrens utifrån. Detta kommer att leda till en skärpt prispress på många marknader, vilket i sin tur kommer att driva på en strukturomvandling

som

gynnar de mest effektiva producentema.

-

Det viktigaste hindret för att utnyttja dessa möjligheter ligger i många marknaders struktur. Förutsättningarna för produktionen eller återförsäljningen kan vara sådana att det är svårt för företag att etablera

nya sig. På sådana marknader kan stordriftsfördelama ge påtagliga vinster. Förekomsten av stordriftsfördelar och hinder för nya konkurrenter kan dock leda till fusioner och marknadskoncentration som motverkar syftet med den gemensamma marknaden.

Inom EG räknar man med att effekten på varuproduktionens område blir en blandning av ökad koncentration och ökad konkurrens. I många branscher kommer antalet producenter inom EG som helhet att minska, men på varje nationell marknad kan antalet konkurrerande företag komma att öka.

Följder for Sverige

Skillnader mot EG

Flera av bilagoma till denna utredning och till LU 90 har behandlat integrationens följder för den svenska ekonomin. Av dessa kan dra

man några viktiga slutsatser:

Det är vanskligt att kvantifiera integrationens eller EG-anknyt- - ens

ningens betydelse för Sverige. Utfallet kommer att bli beroende av

styrkeförhållandena mellan olika tendenser, som delvis motverkar

varandra. Eftersom Sverige i väsentliga avseenden har ett annat

utgångsläge än det nuvarande EG kan Cecchini-rapportens kalkyler inte saklöst överföras till svenska förhållanden.

Sverige och den internationella integrationen 75

En skillnad är utrikeshandeln. EG:s handelspolitik är i en del avseenden mer protektionistisk än den svenska. Effektivitetsvinstema genom avreglering inom marknaden skulle således för svensk del delvis motverkas av förluster genom en mindre öppenhet mot omvärlden. Inte minst Ostasien är en starkt växande handelspartner avsnitt 3.2.

En annan fråga är i vilken mån svensk industri delvis redan genom- fört den strukrummvandling som utvärderingarna ser framför det nuvarande EG. Eftersom Sverige i sig är en liten marknad har flera stora företag redan skaffat sig bas är betydligt bredare. Å

en som andra sidan kan detta betyda att de i utgångsläget år bättre rustade att ta ytterligare andelar än konkurrenter i tidigare mer skyddade EGländer.

Tabell 3.5 Sveriges och EG:s handelsstruktur 1990 Procent av total export och import

Sverige EG Export Import Export Import

Källa: OECD, Foreign Trade by Commodities.

Sveriges pmduktionsstrulaur och marknader

De mest påtagliga följderna av EG-anknytningen kommer inom de branscher son1hittills varit mest skyddade utåt. Byggandet och jordbruket är de mest påtagliga exemplen. Inom industrin ger deras avreglering återverkningar på tillverkningen av livsmedel och byggmateriel.

Det omvända förhållandet gäller emellertid också. När den gemensamma marknaden skärper konkurrensen om den offentliga upphandlingen berör detta branscher, spelar stor roll i den svenska industristruk-

som en turen avsnitt 4.2 och 7.7.

Vilka effekter den ökade konkurrensen kommer att få går inte att avgöra på förhand. Den andra sidan av det ökade trycket utifrån är möjligheten att själv expandera. För stora delar av den skyddade industrin vidgas den potentiella marknaden från drygt åtta till över 300 miljoner människor. Svenska livsmedel och byggvaror kan finna marknader i andra europeiska länder. De senaste årtiondena har understrukit hur beroende sådana genombrott kan dist-

vara av nya ributionslösningar. Både inom möbel- och tekohandeln har svenska

76 Sverige och den internationella integrationen

detaljistkedjor haft stora framgångar. Om svenska distributörer förmår etablera sig utomlands kan de dra varuexporten med sig.

Jordbruket

Den mest genomgripande förändringen på varuhandelns område gäller jordbruket. Ett EG-medlemskap betyder att den gemensamma marknaden även kommer att omfatta handeln med jordbruksprodukter. Inom EG själv har jordbrukshandeln över gränserna hittills varit reglerad, eftersom systemet med gröna valutor" särskilda växelkurser för jordbruksprodukter inneburit olika ersättning för samma produkt i olika medlemsländer. Avskaffandet av gränskontrollerna leder emellertid till fri rörlighet även på detta område.

På våren 1990 fattade riksdagen beslut om en livsmedelspolitisk reform. Dess viktigaste innebörd är att den svenska jordbruksregleringen läggs om. Det avskaffar de tidigare exportsubventionerna, som i praktiken inneburit en avsättningsgaranti fir produktionen av spannmål, fläsk, nötkött och mjölk. För de flesta produkterna avvecklades subventionema den l juli 1991, men för några sker avvecklingen stegvis fr.o.m. den 1 juli 1992. Däremot bibehålls gränsskyddet mot låga världsmarknadspriser.

Den nya politiken innebär att införselavgifter i praktiken skärmar av den svenska marknaden för mjölk, nötkött, fläsk och spannmål. Detta leder till ett pris som ligger väsentligt högre än vad världsmarknaden betalar. Om det svenska jordbruket producerar mer än vad den svenska marknaden kan svälja måste överskottet exporteras på kommersiella villkor, om det inte ska trycka ned den svenska prisnivån. Skulle världsmarknadsprisema stiga över marginalkostnaden för ytterligare svensk produktion finns det inget som hindrar de svenska bönderna från att utnyttja denna marknad.

Jordbruket ger upphov till externa effekter, dvs. andra värden än de som säljs och köps med de producerade varoma. Det gäller positiva effekter som kulturlandskap och försörjningsunderlag i glesbygder, men också negativa som handelsgödselns och bekämpningsmedlens förorenande effekter och åkerdriftens utarrnning av flora och fauna. Principen i den nya politiken är att sådana effekter ska behandlas var för sig. Jordbrukare kan kontrakteras för t.ex. landskapsvård och beredskapsproduktion, medan kemikalier belastas med miljöavgifter.

När EG:s jordbrukspolitik common agricultural policy CAP

utformades påverkades den bl.a. av den dåvarande svenska regleringen. De rörliga införselavgifterna hindrar import till lägre priser än de som gemenskapens bönder är garanterade. Därmed tvingas konsumenterna att betala kostnaderna för att stödja jordbruket. Stödköp i gemenskapens regi upprätthåller garantipriser. De överskott som köps upp säljs världsmarknaden, och förlusten betalas ur gemenskapens budget.

CAP har utlöst samma mekanismer som den svenska regleringen på sin tid. Systemet betyder i princip att brukarna får mer stöd mer varor de

Sverige och den internationella integrationen 77

producerar, utan någon övre gräns. Därför har överskotten vuxit hämningslöst, och belastningen på EG:s budget där CAP är den dominerande posten i motsvarande mån. Kostnaderna för CAP uppgick 1991 till 34 miljarder écus, dvs. 260 miljarder kr.

För att bemästra regleringens problem har EG åtminstone tills vidare valt väg än Sverige. Medan innebörden av den svenska

en annan politiken är att avveckla en del av regleringen för att låta marknaden återställa balansen har EG i stället skärpt och förñnat sin reglering för att aktivt styra jordbrukets vidare utveckling. Prisnivåema har sänkts genom administrativa beslut, och olika tekniker har utvecklats för att begränsa produktionen. Spannmålsodlare fär betalt för att inte bruka sina åkrar, kvoter reglerar hur mycket mjölk varje producent får sälja till vilka priser. De externa effekterna, särskilt på den regionala sysselsättningen, har anñrts som skäl för åtgärder som avser hela gemenskapens produktion.

Vid anslutning skulle det svenska jordbruket anpassas till EG:s

en nu regler. Effekterna är inte lätta att överskåda, bl.a. därför att utfallet skulle bli beroende av hur olika kvoter räknas om och vilken den svenska tilldelningen blir. EG:s prisstruktur är emellertid mindre förmånlig för produktionen av mjölk och nötkött än den svenska. För tläskproduktionen och spannmålsodlingen är den någorlunda densamma. För den samlade prisstrukturen finns det således en skillnad mellan EG-regleringens och det svenska skyddets inriktning. Den allvarligaste effekten är emellertid mer generell. Återgången till garanterade priser och administrativa begränsningar av utbudet skulle missgynna den omvandling mot icke reglerade användningsområden, som den svenska reformen avsåg att uppmuntra.

Tabell 3.6 Producentstédsekvivalenterl i jordbruket Procent av produktionsvärdet

1979- 1987 1988 1939 19902

1Den del jordbrukarens ersättning utgörs offentligt reglerat stöd till

av som av sektorn gränsskydd, subventioner etc..

Beräkning. Källa: OECD.

Under de senaste åren har flera försök gjorts att förändra EG:s jordbrukspolitik. Det är möjligt att CAP kommer att seannorlunda ut när Sverige ansluter sig än den gör i dag. Redan i dag är emellertid stödnivåema inom EG betydligt lägre än i Sverige. Ett svenskt medlemskap innebär alltså att det svenska jordbruket måste anpassas till en lägre stödnivå än den nuvarande. Det betyder att det svenska jordbruket

78 Sverige och den internationella integrationen

måste bli effektivare för att kunna konkurrera på den gemensamma EGmarknaden.

Osäkerheten om EG:s framtida regler gör det svårt att redan nu anpassa den svenska omläggningen till dessa. Däremot sammanfaller de lägre stödnivåernas krav i väsentlig utsträckning med den svenska omläggningens effekter på resursanvändningen. Skälen för att ompröva eller uppskjuta den svenska livsmedelsreformens genomförande är därför svaga.

Den svenska importen

Analysen av EG:s betydelse för Sverige koncentrerar sig ofta på förutsättningarna för den framtida exporten. Vad som händer på importsidan är emellertid väl så viktigt. Det är importkonkurrensen som sporrar den strukturomvandling som krävs för att höja produktiviteten i det svenska näringslivet. En ökad importkonkurrens sänker prisnivån för både konsumenter och producenter, och ökar därmed utbytet av nationens inkomster.

Tabell 3.7 Sveriges import från EG Procent av total varuimport

Källa: Närings- och teknikutvecklingsverket.

Den svenska utrikeshandelns utveckling under 1980-talet har ökat de fördelar som deltagandet i EG:s inre marknad kan leda till. EG är lika viktig för den svenska importen som för den svenska exporten. I båda fallen har betydelsen ökat. Inom importen från EG har verkstadsindustrins produkter vuxit kraftigt i betydelse. Det är inom dessa områden som den inre marknadens stordriftsfördelar kan väntas leda till de största effektivitetsvinstema för varuproduktionen.

Subventioner och handelshinder

Många av de allvarligaste snedvridningama såväl inom EG som internationellt beror på olika former av statliga subventioner. Det är på varuproduktionens område som stöden spelar störst roll.

Flera EG-länder har traditionellt bedrivit en protektionistisk handelspolitik. När GATT nyligen examinerade EG:s handelspolitik

var bedömningen dock att denna protektionism hade luckrats upp under 1980talet, men flera restriktiva och handelssnedvridande inslag kvarstår.

Sverige och den internationella integrationen 79

Kommissionen har visserligen befogenhet att granska och ifrågasätta -

statliga subventioner, men resurserna räcker bara till att utvärdera

nya stöd.

Liksom USA har EG tillämpat olika former av frivilliga apart- -

begränsningar" för att hämma import och konkurrens från Japan och

andra asiatiska länder samt från Central- och Östeuropa. De sektorer

krävt sådant skydd har framförallt varit bil- och elektronik-

som

industriema.

Både USA och EG har mött lågprisimport med antidumping-åtgärder -

och motsvarande instrument vid handelspolitiska konflikter.

Tabell 3.8 Industristödet i EG och Sverige Procent av industrins förädlingsvärde, årsgenomsnitt

Källa: Industridepartementet1991.

Den fortsatta integrationen

Såväl på varuhandelns de andra rörlighetemas område återstår det

som betydande hinder för fria flöden och fri konkurrens, även efter det att den gemensamma marknaden genomförts. För Sveriges del beror den fortsatta integrationen både på vad som händer inom EG och på samspelet mellan den gemensamma marknaden och omvärlden:

Trots ökade befogenheter för EG-kommissionen när det gäller t.ex. -

sammanslagningar finns det åtskilligt att göra för att åstadkomma

bättre konkunensförhállanden. En oberoende konkurrensövervakare

skulle vara mer effektiv än kommissionen i fusionsfrågor. Av-

regleringen och privatiseringen av de naturliga monopolen kan kräva

reglerande insatser gemenskapsnivå Montagnon, 1990.

Handelspolitiken har stor betydelse för konkurrensen. Utöver -

importkvotema och subventionema finns det fler protektionistiska

80 Sverige och den internationella integrationen

inslag i EG:s politik. Gemenskapen använder antidumping-åtgärder mot lågprisimport. EG har varit ett viktigt hinder för en GATTuppgörelse om jordbruket.

Den viktigaste liberaliseringen på kort sikt gäller importen från - Östeuropa. Om övergången till marknadsekonomi ska lyckas måste den östeuropeiska exporten tillträde till marknaderna i väst. Inte minst EG har emellertid betydande importrestriktioner inom sektorer som jordbruk, textilier och stål, där Östeuropahar något att leverera. Under hösten 1991 förhandlade EG fram avtal som i väsentligt avseende innebär frihandel med Polen, Tjeckoslovakien och Ungern, men ytterligare framsteg är antagligen nödvändiga. Detta skulle öka omvandlingstrycket ännu mer.

Ur svensk synvinkel är det angeläget att de statliga subventionerna begränsas och avvecklas så långt det är möjligt. Under 1980-talet har det skett en neddragning av det svenska stödet. Därmed borde det svenska näringslivet ha goda förutsättningar att dra nytta av en europeisk avveckling. I de kapitalintensiva branscher som en stor del av den svenska industrin är verksam inom skulle en konkurrens i generös stödgivning kunna bli dryg för den svenska statskassan.

Den viktigaste vägen till ökad frihandel är de multilaterala handels- förhandlingarna i GATT. Så länge tullarna var det dominerande handelshindret var det tekniskt förhållandevis enkelt att byta eftergifter mellan länderna. I den pågående Uruguay-rundan har länderna tagit upp en rad andra hinder och problem. Detta ställer krav på nya förhandlingsformer och analysmetoder för att underlätta en kommande runda.

Tjänsternas rörlighet

Servicesektorns internationalisering

I motsats till varuproduktionen har den övervägande delen av tjänsteproduktionen varit skyddad. Flera branscher t.ex. bank- och försäk-

—ringstjänster har varit nationellt reglerade, med hårda villkor för

etableringar utifrån. Andra verksamheter har styrts av regelverk som gjort det mycket svårt för utländska företag att bedriva verksamhet, t.ex. inom byggandet. En tredje begränsning har varit att den offentliga sektorn i många länder helt eller delvis tagit hand om viktiga tjänstesektorer, framför allt utbildning, vård och omsorg. Dessutom kan många tjänster enbart eller med fördel tillhandahållas i liten skala, samtidigt som de ofta kräver lokal förankring. Därför var det länge ganska tjänster spelade någon större roll

som i den internationella ekonomin. Den viktigaste tjänsten var länge

Sverige och den internationella integrationen 81

sjöfarten, så småningom följd andra transporttjänster, stödfunktioner

av till handeln i likhet med vissa försâkrings- och kredittjänster. I sinom tid växte näringama runt turismen fram viktiga internationella tjänste-

som funktioner.

Ifiagram 3.1 Den svenskatifnsteexporten1970-1990 Procent av den totala exporten

Sjöfart och

___ på kapital

Övñga

tjänster """

““

1970 1975 1980 1985 1990

1Varor och tjänster inkl. avkastningpå kapital. Källa." Riksbanken.

Under de senaste årtiondena har emellertid tjänsternas betydelse ökat. Det avspeglas i näringslivets ökade kunskapsintensitet. Själva tjänsteproduktionen har i ökad utsträckning skilts av från den tillverkning som den stödjer, vilket ökat konkurrensen mellan olika tjänsteproducenter. Produktionen tjänster växer i omfarttning, både som självständig

av produkt och del tillverkningsindustrins produkter och system.

som en av Allt fler tjänster säljs över gränserna, antingen som export i traditionell mening eller att tjänsteproducenter etablerar sig utomlands.

genom

Tabell 3.9 Tjänsteexporten efter exporterande företags branschtillhörighet. Genomsnittlig exportandel för perioden 1978-1986 Andel av den totala tjänsteexporteni procent

Andel

Alla typer av

Anm.: Exkl. sjöfart. Källa: Närings- och teknikutvecklingsverket.

82 Sverige och den internationella integrationen

Internationaliseringen tjänstemarknaden sker i flera olika former. av Detta försvårar statistikinsamlingen. Utbytet kan ske dels handel genom med tjänster, dels att det säljande företaget etablerar sig i genom mottagarlandet. Sådana etableringar kan ske investerar i genom att man egen verksamhet eller att köper andra företag. Ingenom man upp vesteringarnas betydelse innebär att tjänstemas rörlighet är nära förbundna med kapitalets. I slutet 1980-talet svarade tjänstesektorn för av mer än 40% av OECD-områdets samlade utlandsinvesteringar, 25% mot i början av 1970-talet OECD, 19910.

Tjänstemas inne marknad

Att tjänsterna omfattas av rörlighetema innebär inte att alla tjänster kan köpas och säljas fritt. Det är framförallt de tjänster riktar sig till som företagen som nu öppnas för konkurrens.

De tekniska svårigheterna att kontrollera tjänstetlödet över gränserna gör att avregleringen delvis bekräftar ett fait accompli. I detta ligger en likhet med avregleringen de finansiella marknaderna, av som också tvingade sig på regeringama. Båda utvecklingama är till stor del frukt en av att den nya teknologin låter information cirkulera fritt över gränserna, och med den betalningsflöden, konsulttjänster osv.

Hömstenama i den fria rörligheten är likabehandling och ömsesidigt erkännande.

Principen likabehandling innebär myndigheterna i - om att ett EGland ska behandla tjänsteföretag från andra EG-länder på samma sätt

som sina egna. Detta betyder samtidigt villkoren inom olika att tjänstesektorer kan variera mellan olika länder, på sätt men samma för alla hugade entreprenörer. De länder vill behålla de som offentliga monopolen på t.ex. vård, och utbildning kan göra omsorg det, men om de avreglerar får de inte dessa sektorer för de reservera egna företagen.

Inom tjänstesektorn betyder det ömsesidiga erkännandet det - att företag som fått tillstånd att sälja tjänster i EG-land också får ett göra det i andra länder, på villkor att det uppfyller de nationella krav som ställs på branschen. Detta innebär att löser frågan man om etableringsfrihet, som annars är de svåraste stötestenama i interen av nationella förhandlingar tjänstesektorn. om

På de finansiella tjänstemas område är det i princip myndigheterna i företagens hemländer har huvudansvaret för tillsynen som av hela företagets verksamhet, även de filialer som etablerats i andra länder. För att de andra länderna ska kunna godta hemlandets godkännande och tillsyn har EG harmoniserat reglerna för verksamheten i banker, kreditinstitut, försäkringsbolag och värdepappersinstitut.

Sverige och den internationella integrationen 83

Marknadens möjligheter

de använder tjänsterna får tillgång till producenter från andra När som betyder detta på priserna och stimulans till ökad länder en press en effektivitet. Den redan inledda utvecklingen tjänsterna blir en allt del tjänsteproduktionen spjälkas i särskilda viktigare av exporten, av bolag har ökat konkurrenstrycket delar tjänsteproduktionen. - av Åtminstone under övergångsperiod kan räkna med en väsentlig en man ökning produktiviteten. Även den långsamma ökningstakten av om jämfört med tillverkningssektorn brukar förklaras med tjänstemas annorlunda karaktär, så är skillnaden i konkurrensförhållanden och öppenheten mot omvärlden viktig bidragande faktor. en Det är troligt att avregleringen leder till strukturomvandling. Visserligen domineras många tjänsteverksamheter småföretag, men i flera av branscher spelar kapitalbaser och nätverk en viktig roll. Bland bankerna har utsikterna till ökad rörlighet redan utlöst en omfattande fusionsverksamhet, både inom länderna och över gränserna. banker och försäkringsföretag samverkar och ibland går Tendensen att är inte unik för Sverige. samman Inom flera konsultbranscher har intemationaliseringen redan gått långt. Revisionsbyråema har byggt internationella nätverk, ofta genom att upp anglosaxiska firmor köpt nationella byråer och integrerat dem i sin upp organisation. Inom ADB-området förekommer ett mer eller mindre nära samarbete mellan hårdvarutillverkare, programleverantörer och ADBkonsulter. Förändringen blir störst inom de områden där även varuproduktionen varit skyddad, t.ex. byggbranschen.

Utvecklingen är inte oproblematisk. Tjänsterna tillhandahålls i ett samspel mellan producent och konsument, som gör produkterna svårare jämföra och marknaderna mindre lätta att överblicka. Rörligheten över att gränserna kan därför kräva reglering och konkurrensövervalcning på gemenskapens nivå. Bankfusionema inom Norden år ett exempel på ökande koncentration inom en viktig tjänstesektor. Integrationen flera olika och/eller tjänster i grupp företag av varor en kan leda till konkurrensproblem. Bindningama mellan hård- och mjukvaruleverantörer på ADB-området har anförts ett exempel, och som sammanflätningen banker och försäkringsföretag kan leda till liknande av bekymmer.

Följder for Sverige

Tjänstesektorns ökade vikt betyder att rörlighetens impulser till ökad effektivitet kan få stor betydelse för hela ekonomins funktionssätt. Det gäller inte minst när den ökade konkurrensen berör hittills skyddade branscher, t.ex. byggentreprenader och fastighetsförvaltning. roll många tjänstemarknader innebär att det Konsumentens svagare kan krävas än bara avreglering för att dra nytta av den ökade mer konkurrensen. Bank- och försäkringsbranschema är verksamheter som

84 Sverige och den internationella integrationen

fordrar ett vitt förgrenat nät återförsäljare för ska nå bredare av att man kundgrupper. Även när de formella hindren tas bort år det därför svårt för nya aktörer att etablera sig. Om de nationella bolagen slagit sig till ro med marknadens fördelning kan det naturligt underlätta för vara att utomstående att komma in. En möjlighet är någon form annan av mäklarverksamhet, som hjälper kunderna att skaffa tjänsterna billigare och effektivare från företag i andra länder.

När det gälleravregleringens effekter på det svenska näringslivets

struktur är åtskillnaden mellan företags- och hushållsinriktade tjänster väsentlig avsnitt 4.2.

Ökad rörlighet leder antagligen till ökad konkurrens och strukturomvandling även på hushdllstjänsternas område, så länge efterfrågan men består spelar det inte så stor roll vilka ägare som kommer och går. Vad hushållen är beredda att betala för, direkt eller via skattsedeln, skapar ändå arbete. Den ökade effektiviteten samhällsekonomin. Vid given gynnar en efterfrågenivå får förändringarna däremot knappast någon större betydelse för t.ex. könsñrdelningen på arbetsmarknaden. Denna kan emellertid påverkas om förändrade förhållanden förmår hushållen ändra att avvägningen mellan vilka tjänster de köper och vilka de själva står för avsnitt 3.6.

Det är när det gäller företagstjänsterna de största förändringarna som kan väntas. Internationaliseringen och den ökade arbetsdelningen innebär att företagen i större utsträckning kan byta tjänsteleverantören även över gränser och långa avstånd. Transportnäringen för stor del företagstjänstema, svarar en av och kommer att utsättas för hårt tryck. I och med det blir att tillåtet för utlandsregistrerade lastbilar att frakta inrikes gods cabotage skärps konkurrensen för de svenska åkarna. Detta tvingar åkerinäringen till effektivisering, vilket i sin tur kommer att järnvägen och sjöfarten. pressa Å andra sidan kan den ökade trängseln på kontinenten sjöfarten gynna och järnvägen där, vilket kan få följder även för anslutningstrañken från Sverige. Järnvägen kan dessutom vinna fördelar gentemot flyget, särskilt i tättbefolkade delar Europa. av Om detta betyder ökad eller minskad sysselsättning för svensk del är svårt att avgöra, liksom vilka regionala följder det kan få. Denna osäkerhet ger emellertid relief åt frågan konkurrenskraftens olika om faktorer kap. 7.

Den fortsatta integrationen

När den nya ñrhandlingsrundan i GATT förbereddes tjänstehandelns var ställning en av de mest kontroversiella frågorna. Framförallt en del uländer Indien och Brasilien ville hålla tjänstehandeln utanför diskussionerna, med motiveringen att behövde skydda sina tjänstesektorer man

Sverige och den internationella integrationen 85

de skulle kunna vinna konkurrenskraft nog att inte tas över av om intressen. Lösningen blev att förhandlingen inte formellt förs utländska inom GATT, parallellt med den övriga nmdan. men Tjänstehandeln âr de områden där i avsaknad av multiett av man laterala lösningar kan räkna med att länderna i stället kommer att försöka till stånd bilaterala avtal. Risken är då att viktiga handelspolitiska

principer hotas. de tekniker möjliggjort framsteg i GATI‘ är att man inte En av som omedelbar reciprocitet i förhandlingarna. En viss åtgärd har inte krävt med exakt motprestation, utan parterna har kunnat byta krävt svar samma äpplen päron, så länge varit överens om att de varit likvärdiga. mot man och USA finns det emellertid krafter vill införa direkt Inom både EG som när det gäller tjänstehandeln. Om ett land inte tillåter reciprocitet europeiska eller amerikanska banker att etablera sig ska dess banker inte heller få utnyttja EG:s respektive USA:s etableringsregler.

Kapitalets rörlighet

Det rörliga kapitalet

Kapitalets rörlighet är inte i första hand följd av närmandet till EG. en I än högre grad än i tjânstemas fall har den taktiska, globala rörligheten föregått och tvingat fram EG-samarbetets formella bekräftelse. Utvecksöker sina rötter i de oreglerade internationella kreditmarknalingen dernas5 framväxt i början av 1970-talet. ökade rörlighet har betytt mycket för den ekonomiska Kapitalets politikens förändrade betingelser under 1980-talet. Den är samtidigt ett exempel på att integrationens betydelse fir svensk ekonomi inte stannar förhållandet till EG. När staterna gemensamt reagerat på den ökade vid rörligheten har EG-institutionema spelat underordnad roll. I stället en valt olika med vidare medlemskrets har man att agera genom organ en Internationella valutafonden och Internationella reglerings- OECD, banken, inte minst USA:s och dollarns vikt i sammanhanget. p.g.a.

Den gemensamma marknadens regler

kapitalet ska kunna röra sig fritt innebär att alla valutarestriktioner Att inom EG ska avskaffas. Detta ska i princip ske när den inre marknaden i kraft den l januari 1993, Portugal och Grekland har fått träder men möjlighet att få ytterligare uppskov till 1995. Innebörden den marknaden sträcker sig emellertid av gemensamma än så. Betingelserna för kapitalets användning ska också harmolängre

mseras.

5 De kallades eurovalutamarknader, i praktiken globala och utan inmen var stitutionellt sambandmedden organiseradeeuropeiskaintegrationen.

86 Sverige och den internationella integrationen

En viktig princip är att regler samma ska gälla för alla investerare från EG-ländema, oavsett de är medborgare i det aktuella landet eller ej. om Regler som begränsar utlänningars förvärv och investeringar måste ändras så att de inte gör skillnad mellan olika EG-medborgare.°

Frågan om de olika kapitalmarknademas regler har aktualiserats. Redan EES-avtalet kan leda till att Sverige måste avskaffa skillnaden mellan bundna och fria aktier, dvs. utländska medborgare skulle inte längre kunna förbjudas att köpa vissa aktier. På längre sikt år även systemet med graderad rösträtt för olika aktier satt ifråga. Nationella särregler på denna och liknande punkter gör marknaderna svårare att genomskåda.

Marknadens möjligheter

Den ökade rörligheten innebär att kapitalet kommer att användas mer effektivt. Placerarna söker sig dit där investeringarna bäst avkastning. ger Omvänt kommer den ökade rörligheten också att betyda uppvärdering en av tillgångar, som tidigare inte varit åtkomliga för utländska investerare. Inflationstakten kommer att utjämnas. I EG-perspektivet är det inte de minskade hindren fir kapitalet som i sig kommer att leda till de största förändringarna. Den globala integrationen har haft större betydelse, även institutionella om t.ex. placerare kan få större möjligheter. Sin största betydelse får den ökade rörligheten i samspel med de möjligheterna på nya t.ex. tjänstemas område. De minskade hindren för kapitalets rörlighet innebär att det blir lättare att etablera ny produktion både och tjänster i andra länder. av varor Detta skärper konkurrensförhållandena, enligt teorin om potentiell konkurrens contestable markets. Även i de fall då någon etablering inte kommer till stånd vet de befintliga företagen att de inte får ha marknaden i fred, om marginalerna blir för frestande för potentiella konkurrenter.

Följder för Sverige

Kapitalrörlighetens mest påtagliga effekter ligger i dess omvälvning av villkoren för den ekonomiska politiken. Framförallt har de finansiella flödenas ökade omfattning inneburit skärpta restriktioner för stabiliseringspolitiken avsnitt 5.2. Kraven på större effektivitet i kapitalanvändningen kommer att vara en drivkraft i strukturomvandlingen. Rent generellt är det en fördel. Förutsättningen är emellertid att Sverige erbjuder så goda produktionsvillkor att kapital dras till landet.

6Den danskaerfarenhetennärdet gäller fritidsfastigheter secondary residence visar emellertid att mankan införa kvalifikationsregler somkräver bosättning i landet under ett visst antal âr somvillkor för förvärv. Sådanaregler gör formellt ingen skillnad mellan olika länders medborgare.

Sverige och den internationella integrationen 87

Den fortsatta integrationen

Inom EG överväger ytterligare åtgärder för att skärpa konkurrensen man kapitalet. Ett exempel är det föreslagna pensionsdirektivet, som bl.a. om skulle begränsa regeringamas möjlighet att föreskriva placering i nationella värdepapper. marknadens genomförande betyder dock att de flesta Den gemensamma hindren för kapitalrörelser mellan medlemsstaterna kommer att undanröjas. Återstående trögheter skulle i stort sett försvinna med en valutaunion nästa avsnitt. I stället kan det även på kapitalrörlighetens område bli frågan om att införa regleringar, för hela gemenskapen. Det kan gälla att nya men nu tillvarata kundernas/insättamas/försäkringstagamas intressen, men också nivån på kapitalbeskattningen. Frågan om vad som kan göras för att säkra och uppmuntra kapitalflöden är också naturlig fråga för avtal en mellan EG och de forna planekonomiema. Betydligt återstår emellertid att göra både mellan EG och andra mer industriländer och i global skala. Därför är det sannolikt att andra internationella organisationer kommer att spela en viktig roll. För industriländemas del förs sådana diskussioner sedan länge inom OECD. Inom Bretton Woods-institutionema har man infört åtgärder t.ex. investeringsgarantier för att minska osäkerhetema i samband med u- -— landsinvesteringar.

Arbetskraftens rörlighet

Intemationaliseringens omfattning

Vandringar och flyttningar har varit viktig drivkraft för omvandling en och utveckling. Historiskt sett har stora befolkningsgrupper ofta rört sig, bytt boplatser och utkomst och blandat sig med andra. Vallonernas ankomst på 1600-talet är ett ofta anfört exempel men långtifrån det enda på den roll invandringen har spelat för Sveriges företagande som och teknologiska utveckling. De utländska teknikemas och företagarnas roll minst lika viktig på l800-talet. Teknik och riskkapital utifrån var bidrog till framväxten sågverken, massaindustrierna och verkstadsav företagen Glete, 1987. Även studieresor och tids emigration har en spelat viktig roll för att hämta impulser till svenskt näringsliv. en Under 1900-talet har emellertid allt fler länder försökt begränsa rörelserna över gränserna. Vid seklets början bekymrade utvandringen många stater, däribland Sverige. Framför allt händelserna kring det andra världskriget utlöste stora omflyttningar, ledde till skärpta tillträdessom krav från flera invandringsländers sida. Vid 1940-talets slut kom många invandrare från Finland till Sverige, och under 1950- och 1960-talen sög industriländerna under högkonjunkturer till sig allt mer arbetskraft allt längre bort ifrån. 1970-talets ekonomiska nedgång utlöste emellertid konflikter, laddades allt 1980-talets bestående arbetslöshet. som mer av

88 Sverige och den internationella integrationen

Många industriländers inställning till invandringen är mycket nu restriktiv. Hindren för permanenta flyttningar har delvis motverkats tjänstemas av ökade rörlighet över gränserna. Företag behöver specialiserad som kunskap har kunnat köpa den av konsultföretag. De som har velat flytta har också fimnit vägar genom murama. Flyktingströmmama har tidvis och från vissa länder fått ett betydande inslag människor, av som genom flykten hoppas få drägliga levnadsvillkor för sig och sina bam. Till flera länder har den illegala invandringen blivit betydande, särskilt om grannländema haft en väsentligt lägre levnadsstandard.

De europeiska reglerna

Principen om arbetskraftens rörlighet över gränserna är inte enbart ett positivt val, utan även svårfrånkomlig följd målet avskaffa en av att gränskontrollema. Utan gränskontroller blir det väsentligt mycket svårare att upprätthålla många av de nuvarande restriktionema för flyttningar mellan medlemsländerna.

Däremot är det inte sannolikt att inom överskådlig framtid man kommer att lätta på hindren för invandring till EG. Tvärtom har i man förhandlingarna europeisk politisk union tagit samordning om en upp en av de nationella bestämmelserna ett nytt område fir som gemensamma beslut. Den som fått invandra till medlemsstat kan i dag relativt lätt en flytta vidare till Det är tillåtet han fått arbete där, en arman. om men mer spontana flyttningar är svåra att förhindra. För att rörligheten ska underlättas krävs även andra förändringar. Kvalifikationskrav och examensfordringar samordnas, liksom möjligheterna till utbildning i andra EG-länder. En samordning socialav försäkringar och andra sociala förmåner sker också, så den flyttar att som mellan olika medlemsstater ska vara tillförsäkrad skydd även i det nya landet. Principen är att den förvärvsarbetande och hans familj uppbär sociala förmåner från anställningslandet, de bor. EGoavsett var länderna kan således inte göra skillnad mellan förvärvsarbetande från det

egna landet och från andra medlemsstater.

Marknadens möjligheter

På samma sätt som för andra produktionsfaktorer innebär den ökade rörligheten att arbetskraften kan flytta till de länder där den får bäst betalt. Åtminstone i teorin betyder det att arbetskraften där utnyttjas mest effektivt. På lång sikt kommer flyttningarna också jämna löneatt ut skillnadema inom EG. Jämfört med t.ex. kapitalets rörlighet är detta dock frågan om en utveckling på betydligt längre sikt och med långt fler trögheter att övervinna. De kulturella och sociala spänama mot flyttningar är starka. De möjligheter som hittills har funnits inom både EG och Norden har gett upphov till ganska små flyttningsströmmar. De kraftiga strömmarna

Sverige och den internationella integrationen 89

har fordrat väsentliga skillnader i reallöner och arbetslöshet. Bara mellan några enstaka regioner i Sydeuropa och det industrialiserade Nordeuropa kvarstår i dag så stora skillnader.

Möjligheterna till rörlighet kan emellertid också utlösa föregripande åtgärder. Människomas möjlighet att välja land kan få deras hemstater att satsa på sådana verksamheter som har betydelse för deras val av

mer bostadsort. Det betyder antagligen restriktion för inkomstbeskattnin-

en

det kan också leda till större satsningar på åtgärder som gen, men påverkar de mest flyttbenägna åldrarna, t.ex. utbildning och familjepolitik.

Följder för Sverige

bilaga till LU 90 förutsåg Lundborg 1989 att de faktiska strömmar- I en

från och till Sverige skulle bli ganska små. Redan små flöden skulle na emellertid räcka för att leda till förändringar del områden. Framför

en allt skulle flera tendenser till ökad lönespridning förstärkas. Högutbildade skulle mest benägna att utvandra, relativt billig kvalificerad

vara arbetskraft kan dra till sig verksamheter, vars efterfrågan höjer den ursprungliga lönenivån, och investeringar i forskning och utbildning kan höja ersättningen till lågavlönade forskare. Dessutom kan höga svenska löner för mindre kvalificerade arbeten dra till sig invandring.

Vilket genomslag dessa tendenser kan få är svårt att avgöra. Inledningsvis ökade löner för högutbildade kan leda till att fler skaffar sig längre utbildningar, vilket kan öka utbudet och dämpa framtida löneökningar. Om EG:s samordning utrymme för nationella regler för

ger arbetskraftsinvandring kan bristtendenser motverkas genom att Sverige släpper in fler högutbildade invandrare från länder utanför EG.

Hur rörligheten utnyttjas har stor betydelse för den framtida näringslivsstrukturen. En effekt är att svensk varuexport med ett starkt tjänsteinslag får bättre förutsättningar när det blir lättare för svenska tekniker och deras familjer att flytta och få arbete i importlandet. Lönernas och löntagarnas trögrörlighet kan ge svenska tjänsteföretag inledande konkurrensfördelar när den europeiska marknaden öppnas, om detta betyder att de kan sälja kvalificerade tjänster billigt. Å andra sidan är det denna arbetskraft kan attraheras arbetsgivare i andra

som av länder.

Den fortsatta integrationen

När det gäller arbetskraftens rörlighet år det på ett europeiskt plan som de viktigaste diskussionerna kommer att ñras. Dagens tendens är att inställningen till invandring kommer att bli mer återhållsam.

Undantaget gäller de flyktingar kan åberopa FN:s flyktingkonven-

som tion. Trots den ökande restriktiviteten har ingen stat ifrågasatt principen att flyktingar ska beredas fristad undan förföljelse. Däremot har

en defrnitionema vilka är flyktingar ifrågasatts. FN:s flyktingkon-

av som vention har kritiserats för avpassad för förhållandena i efterkrigs-

att vara

90 Sverige och den internationella integrationen

tidens Europa. Å andra sidan har det hittills visat sig svårt att nå enighet om vad en revision ska leda till. De ekonomiska faktorernas ökande betydelse för flyktingströmmarna kan öka intresset för förebyggande åtgärder. Det finns principiell en enighet om detta när det gäller flyktingvågorna i tredje världen, även om enigheten inte avsatt några större spår i finansieringen t.ex. FN:s av flyktingkommissaries UNHCR insatser. I och med att liknande rörelser kan förutses i Europa har emellertid frågan blivit mer akut. EG:s försök att bereda avsättning för Östeuropaslivsmedelsproduktion och att lindra försörjningsläget i Sovjetunionen kan delvis ses som ett uttryck för detta.

3.5¶Den ekonomiska och monetära

unionen

Från den inre marknaden till EMU

De politiska förutsättningarna

Liksom den inre marknaden har den ekonomiska och monetära unionen en förhistoria. Båda projekten diskuterades tidigt inom EG. I EMU:s fall var det Wemer-planen som i början 1970-talet försökte skissera hur av en ekonomisk och monetär union skulle genomföras. Planen förutsåg emellertid en förhållandevis detaljerad reglering medlemmarnas av finansiella och fiskala angelägenheter, dessa inte beredda att som var acceptera. Den nuvarande ansträngningama utgår från Delors-planen, lades som fram 1989. Förslagen i denna innebar en process med tre steg. Grundvalen är den inre marknaden, som är avgörande del den ekonomisen av ka unionen. För att fördelarna med denna ska kunna utnyttjas fullt ut måste den kompletteras med en monetär union. I det tredje steget förverkligas denna med en gemensam valuta och europeisk centralen bank. Det andra steget är övergångsfas. På det institutionella planet en räknar man då med att upprätta ett monetärt institut, som rymmer embryot till det tredje stegets centralbank. När Delors-planen lades fram ifrågasatte flera bedömare att förslaget skulle kunna förverkligas. Denna skepsis har blandat ekonomiska och politiska invändningar. Ekonomer har pekat på svårigheterna att hålla samman så många länders näringsliv i ett valutaområde med förhållandevis svaga instrument för ekonomisk utjämning mellan staterna. Politiska bedömare har pekat på de motstridiga intressen man tyckt sig urskilja i de olika medlemsländerna. Hittills har den politiska processen kommit farhågoma på skam. De förhållandevis goda erfarenheterna det hittillsvarande monetära av

Sverige och den internationella integrationen 91

samarbetet banade vägen för förhandlingar och beslutet att inleda en regeringskonferens. Deltagandet i växelkursmekanismen ERM har bidragit till att inflationstaktema för de ingående staterna närmat sig varandra diagram 3.2. De nominella växelkursjusteringarna inom ERM blev från mitten av 1980-talet allt färre, och allt fler länder valde det snävare spannet för svängningar gentemot de andra valutorna.

Detta skapade en större öppenhet för den bedömning som gjordes i EG-kommissionens utvärdering 1990a av EMU. En slutlig valutaunion skulle inte nödvändigtvis behöva bygga på en fullständig ekonomisk utjämning mellan medlemmarna. Den gemensamma valutan och förberedelserna för dess införande kan i sig vara ett instrument för att åstadkomma den utjämning som krävs för att unionen ska fungera.

Diagram 3.2 Inflationsdifferensen mellan Tyskland och några andra ERM- Bmdu Tyskland 0

15-

,Z

/ 4 {{{{{{—

""""" Fronkrike I

z \

___

-~.‘_‘\

Danmark

‘ ‘ ‘ ‘ LA-l-

V V V V 7

1979 1982 1985 1988 Källa: OECD.

Efter ett och ett halvt års förberedelser och förhandlingar ledde regeringskonferensen fram till beslutet vid EG-toppmötet i Maastricht den 9-10 december 1991 att genomföra den ekonomiska och monetära unionen före 1990-talets slut. Medlemmarna enades om att målet med EMU är att införa en gemensam valuta, att upprätta en europeisk centralbank med ansvar för gemenskapens penning- och valutapolitik samt att nå en relativt långtgående samordning av medlemsländemas finanspolitik.

Det första steget på vägen mot EMU anser man sig ha tagit vid halvårsskiftet 1990, då konsolideringsfasen av EMS inleddes. Den andra fasen påbörjas 1994, när deteuropeiska monetära institutet EMI inrättas för att koordinera den monetära politiken och förbereda det tredje steget.

92 Sverige och den internationella integrationen

Före utgången av 1996 ska EG-kommissionen och EMI granska medlemsländernas ekonomier och lägga fram en rapport om utfallet av fas två. De ska då redovisa sina bedömningar av vilka medlemsländer som är mogna att ta steget in i EMU:s tredje fas. Det ekonomiska och finansiella rådet ECOFIN, som består av gemenskapens ekonomi- och finansministrar, ska därefter med kvalificerad majoritet

bedöma om en majoritet av medlemsländerna uppfyller kraven för den tredje fasen. När denna bedömning gjorts och EG-parlamentet sagt sitt tas det slutliga beslutet om övergång till den tredje fasen av europeiska rådet EG:s stats- och regeringschefer. Rådet bestämmer datum för unionens upprättande och utser ledningen för den europeiska centralbanken.

EMU övergången till tredje fasen

-

Ett problem har varit att förhindra att något medlemsland för en ekonomisk politik som minskar den gemensamma valutans trovärdighet. Samtidigt har det varit svårt att definiera sanktioner som står i proportion till dessa risker. För att så långt som möjligt slippa problemet har man skärpt kraven på måluppfyllelsen före inträdet i valutaunionen. Meningen är att EMU bara ska få medlemmar gentemot vilka frågan om sanktioner inte ska behöva väckas i första taget.

Maastricht-mötet definierade vilka villkor som medlemmarna i den slutgiltiga valutaunionen måste uppfylla. Nyckelbegreppen är dels en större samhörighet cohesion när det gäller allmänna ekonomiska och sociala förhållanden, dels ett närmande convergence när det gäller inflationen och de offentliga finanserna. Det är på det senare området som definitionerna är mest konkreta se nedan.

Beslutet om ikraftträdandet ställer frågan hur många medlemmar

om unionen behöver för att bli av. Farhågor har framförts för att man skulle hamna i ett Europa å deux vitesses, dvs. klyvning EG i medlemmar

en av och icke-medlemmar av EMU. Innebörden av beslutet i Maastricht är att det räcker med att en majoritet av medlemmarna f.n. sju stater för att dessa tillsammans ska kunna gå in i den tredje fasen, med sikte på

men att övriga EG-medlemmar efterhand ansluter sig.

Tanken är att en sådan igångsättning ska starta en rörelse som drar de andra medlemsstaterna med sig och gör det lättare för dem att inhemskt vinna gehör för omställningens ekonomisk-politiska krav. Återigen är det erfarenheterna av det monetära samarbetets dynamik som ligger till grund.

Tidtabellen år sådan att den tredje fasen ska kunna inledas 1997, om det europeiska rådet kommer fram till att förutsättningarna är uppfyllda vid årsskiftet 1996/97. Skulle detta inte vara fallet inleds i stället den procedur som man kom överens om vid Maastricht-mötet. Då ska den tredje fasen i stället inledas senast den 1 januari 1999 genom att rådet före mitten av 1998 upprepar hela proceduren, men med den väsentliga skillnaden att man inte längre tar hänsyn till om en majoritet av

Sverige och den internationella integrationen 93

medlemmarna uppfyller konvergenskraven. I stället ska rådet med kvalificerad majoritet fastställa vilka av medlemmarna som klarar dem. Avsikten är att unionen ska komma igång, även om det inte är en majoritet som är med från början.

Oavsett enligt vilken procedur och vid vilken tidpunkt man inleder fas tre ska den europeiska centralbanken upprättas och börja sin verksamhet sex månader dessförinnan.

Den sociala och ekonomiska samhörigheten cohesion

Vid mötet i Maastricht beslutade EG att föra in begreppet "samhörighet" cohesion i Rom-fördraget. Enligt revisionen ska gemenskapen utveckla den verksamhet som ökar den ekonomiska och sociala samhörigheten. Tonvikten ska ligga vid att minska skillnaderna i utveckling mellan olika regioner. Strävandena mot ekonomisk och social utjämning ska stödjas

strukturfondema7. Vart tredje år ska EG-kommissionen rapportera genom om vilka framsteg man gjort i detta avseende. I rapporten kan komrnissionen föreslå lämpliga åtgärder.

Vid Maastricht-mötet kompletterades avtalstexten om den europeiska politiska unionen EPU med ett protokoll som behandlar behovet av resurser för ekonomisk och social utjämning. Protokollet anger i allmänna ordalag att kapitalbasen för den europeiska investeringsbanken EIB och strukturfondema ska ses över.

Protokollet anger också att en cohesion fimd ska upprättas senast i slutet av 1993. Till skillnad från strukturfondema ska denna inte inriktas på regioner, utan bara vara tillgänglig för stater vars BNP per invånare ligger under 90% av EG:s genomsnitt. Fonden ska ge ekonomiskt stöd till projekt inom miljöområdet eller till skapandet av europeiska nätverk för transporter, telekommunikationer eller energi.

Hur stora resurser som ska avsättas för ekonomisk och social utjämning angavs dock inte. Detta ska avgöras vid förhandlingarna om EG:s ñnansieringsplan för 1993-1997.

Det ekonomiska närrnandet convergence

För att vara kvalificerad för deltagande i fas tre ska ett medlemsland ha visat stabilitet när det gäller de offentliga frnansema, prisutvecklingen, valutan och räntan.

Flera av lågintlationsstatema till vilka numera inte bara Tyskland och Beneluxländema räknas, utan även Danmark och Frankrike har under förhandlingarna betonat pris- och kostnadsutvecklingen. Att hålla denna under kontroll är en förutsättning för att bevara prisstabiliteten och upprätthålla den gemensamma valutans trovärdighet gentemot omvärlden.

7European Agricultural Guidanceand GuaranteeFund, GuidanceSection,European Social Fund och European Regional DevelopmentFund.

94 Sverige och den internationella integrationen

Inflationstakten mätt som konsumentprisindex får ligga högst 1,5 -

procentenheter över genomsnittet för de tre medlemsländer som har

den lägsta takten.

Den långa räntan får ligga högst två procentenheter över genomsnit- -

tet för de tre medlemsländerna med den lägsta inflationstaktenf

När det gäller växelkursen ska landet ha deltagit utan problem i det —

snävare bandet inom växelkursmekanismen ERM under två år.

På finanspolitikens område har man också konkretiserat målen. Den grundläggande förutsättningen är att ingen stat ska kunna finansiera sina utgifter monetärt, dvs. enbart genom att trycka sedlar. Unionens medlemmar får inte undsätta en medlem som hamnat i betalningssvårigheter no bailing-out. Därmed kommer marknaden att mer noggrant granska varje stats kreditvärdighet för sig, vilken lägger en ñrsta hämsko på deras finanspolitik.

Bedömningen är emellertid att en sådan marknadsspärr inte räcker. Därför ställer man även mer konkreta krav på medlemsstaternas offentliga finanser. Syftet är att det vid utgången av 1993 ska finnas jämförbara beräkningar av dessa för alla medlemsländer:

Budgetunderskotten får inte varaktigt överstiga 3% av bruttø- -

nationalprodukten.

Statsskulden får inte överstiga 60% av BNP.

-

Om budgetunderskottet överstiger utgifterna för ofientliga invester- -

ingar ska denna obalans särskilt beaktas.

Innebörden av processens uppläggning är att dessa kriterier inte behöver vara absoluta. När fas tre ska sättas igång ger kommissionens och EMI:s bedömningar samt ECOFIN :s och parlamentets ställningstagande utrymme för avvägningar, innan det slutliga beslutet fattas.

Skulle ett land inom EMU problem att uppfylla kraven på budgetunderskottet eller statsskulden ska unionen övervaka dess upplâning. Om problemen består kan fyra sanktioner aktualiseras:

"varningstext" på landets säkerheter; -

förbud mot lån i den europeiska investeringsbanken; -

depositioner utan ränta hos gemenskapen; -

böter. -

Sverige och den internationella integrationen 95

Valutaunionens möjligheter och problem

Argumentet för en valutaunion är att denna behövs för att EG-statema fullt ut ska kunna skörda den gemensamma marknadens fördelar.

Med en gemensam valuta elimineras de transaktionskostnader och -

riskpremier som kvarstått trots det monetära samarbetet.

Investeramas skepsis mot små valutaområden bortfaller.

-

Valutaunionen gör det lättare att nå prisstabilitet, eftersom den -

skärper kraven på den ekonomiska politiken. Omställningen kan

t.o.m. påskyndas för de länder som haft svårast att nå detta mål. De

minskade ränteskillnadema och i flertalet länder lägre räntenivåerna

dämpar de ekonomiska aktörernas inflationsförväntningar. I och med

att växelkursen inte längre kan användas som ekonomiskt-politiskt

instrument ökar trycket på det enskilda landet att anpassa sin pris-

och lönebildning.

De invändningar som har rests gäller både de långsiktiga effekterna och förutsättningarna för att genomföra unionen.

På lång sikt har man ställt frågan om EG år ett s.k. optimalt valutaområde, dvs. om ländernas ekonomiska strukturer är så pass lika varandra att de reagerar någorlunda likartat på chocker utifrån. Exempel på sådana är drastiska förändringar av relativprisema på energi eller några andra viktiga produkter.

Så länge länderna har olika valutor kan ett land anpassa sig till en sådan förändring genom att ändra sin växelkurs. Ett näraliggande exempel är den finländska devalveringen hösten 1991, som tvingades fram av kombinationen av sammanbrottet för handeln med Sovjetunionen och prisfallet på skogsindustrins produkter. En annan möjlighet är att produktionsfaktorema omfördelas eller får nya relativpriser. Därför spelar arbetsmarknadens och lönekostnademas rörlighet en viktig roll.

En antydan om risken för externa störningar av ett framtida valutaområde kan man få genom att studera hur olika länders terms of trade varierat under senare år. Som synes har variationema för Tyskland varit förhållandevis små vilket återspeglar verkstadsindustrins dominans, medan den norska oljan lett till betydligt större svängningar. För Sveriges del vittnar tabellen om den malm- och framför allt skogsbaserade basindustrins tyngd.

96 Sverige och den internationella integrationen

Tabell 3.10 Standardavvikelsen för tenn.:of trade för handeln med varor

1970-1987

Standardawikelse

Anm.: Terms of trade beräknat utifrån export- och importpriser i US dollar. Standardawikelsen är ett statistiskt mått sommäterspridningen runt det genomsnittliga värdet under den studeradeperioden. Källa: Närings- och teknikutvecklingsverket.

Stabiliseringspolitiken ñrsvåras. Den nya centralbanken ska ha prisstabilitet som överordnat mål. Det betyder att den knappast i första taget kommer att använda växelkursen för att möta obalanser, vare sig inom unionen eller gentemot andra valutor. I ett enskilt land skulle finanspolitiken kunna spela något av denna roll, men inom unionen är inte finanserna lika samordnade som penningpolitiken. Unionens gemensamma finanspolitik kommer att ha mycket blygsamma resurser till sitt förfogande. Det nuvarande taket fir EG:s budget är 1,2% av medlemsstaternas BNP. De enskilda staternas ñnanspolitiska resurser är visserligen mer omfattande, men deras stabiliserande noll beskärs av unionens ñnanspolitiska krav. Hur samordningen ska ske mellan gemenskapens centralbank och de enskilda medlemsstaternas finanspolitik år en oklar punkt. Anpassningen inom unionen måste i långt högre grad än nu åstadkommas genom en flexibel pris- och lönebildning i varje land.

I ett kortare perspektiv har man pekat på skillnaderna i ländernas ofléntliga finanser. Tillgången till en integrerad kapitalmarknad med en nominell räntenivå som inte påverkas av en enskild stats upplåning annat än genom att dess kreditvärdighet försämras kan försvaga disciplinen i länder som redan har problem med stora budgetunderskott. Samtidigt kan budgetunderskottens effekter ñnansieringens anspråk på kapital-

marknadema, inflationseffekten leda till påfrestningar på den gemen-

samma valutans förhållande till andra valutor.

Sverige i en valutaunion

Följder För den svenska ekonomin

För de kommande årens ekonomiska politik är det möjligheten att valutaunionen kommer till stånd som måste spela störst roll, inte osäkerheten om huruvida den verkligen blir av som snarast minskat efter Maastricht. Utredningen har i sina överväganden utgått från de krav som

Sverige och den internationella integrationen 97

ställs för att övergången ska vara möjlig. Dessutom sammanfaller dessa i stor utsträckning dels med vad redan en last växelkurs fordrar, även om de då inte är formaliserade på samma sätt som EMU-kraven, dels med vad den inhemska strukturomvandlingen kräver.

Förespråkama för gemensam valuta har betonat några positiva

en effekter, som antagligen är störst för de mindre valutaområdena och tillämpliga även för Sveriges del. Potentiella investerare har lättare att skydda sig mot ett stort valutaområdes risker. Det är också enklare att följa den ekonomisk-politiska utvecklingen i ett sådant område. Ju mindre en valuta är, desto större blir transaktionskostnaderna för den som bedriver internationell handel eller annan ekonomisk verksamhet med sin bas i ett sådant land.

Valutaunionen spelar antagligen en mindre roll för de stora svenska företagen. Dessa har sedan länge bedrivit avancerade finansiella operationer, bl.a. innebär att de säkrat sina fordringar på termins-

som marknader och skyddat investeringar med korglån i olika valutor. Fördelarna blir därför störst dels för mindre företag, vilka avhållits från

omfattande export valutariskerna, dels för utländska företag, som mer av vägt in valutanackdelama när de övervägt en etablering i Sverige.

Den skillnad finns mellan Sverige och andra potentiella medlem-

som

i valutaunionen ligger främst i basindustrins tunga roll i det svenska mar näringslivet. Vid en kraftig förändring av relativprisema till t.ex. skogsindustrins nackdel finns inte längre en devalvering tillgänglig som instrument för att återställa konkurrenskraften. I ett sådant läge finns det

risk för kapacitet slås ut. Å andra sidan är Sveriges arbetsmarknad en att jämförelsevis flexibel och effektiv. Verkstadsindustrin ger Sveriges ekonomi en grundläggande likhet med de tongivande EG-ländemas.

Löne- och prisbildningen

Den senaste tiden har Sverige närmat sig målen för prisstabiliteten. De historiska erfarenheterna är emellertid sämre. Under större delen av 1980-talet låg den svenska ränte- och inflationsutvecklingen väsentligt över den i låginflationsländema.

A I7Jl€SI

98 Sverige och den internationella integrationen

Iäagram 3.3 Sveriges räntedifferens till de tre ERM-ländema med den lägsta inllationstakten 1979-1991 ERM-lândernas genomsnitt0

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 Anm: Ovägt genomsnitt. Källor: IMF, International Financial Statistics, OECD och finansdepartementet.

Inträdeskraven till EMU:s tredje fas understryker de krav på större rörlighet i löne- och prisbildningen som följer redan av den fasta växelkursens krav på stabiliseringspolitiken avsnitt 5.2.

Diagram 3.4 Sveriges inflationsdifferens till de tre ERM-liinderna med den lägsta intlationstakten 1979-1991 ERM-ländemas genomsnitt0

Ä

tttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttt

-- ----- -----------

V V

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991

Anm: Ovägt genomsnitt. Källor: IMF, International Financial Statisticsoch OECD.

Sverige och den internationella integrationen 99

Den svenska finanspolitiken

Den exakta innebörden av konvergenskraven för svensk del år svår att beräkna. Det springande punkten är hur budgetunderskottet ska definieras. Något beslut om definitionen har ännu inte fattats.

I en del material från EG-kommissionen använder man begreppet general government dq‘icit, vilket man i Sverige tolkat som den konsoliderade offentliga sektorn staten, socialförsäkringssystemet, kommunerna och landstingen. Som illustration av vad kraven kan betyda har man emellertid från EG-kommissionen lämnat siffror som gäller den offentliga sektorns nettoupplåningsbehov net public sector borrowing requirement.

Den viktiga skillnaden gentemot beräkningen av den konsoliderade sektorns överskott är att upplåningsbehovet i en delsektor bara kan minskas med överskottet i en annan om detta överskott verkligen minskar det offentliga lånebehovet. När den svenska socialförsäkringssektom visar överskott är detta normalt därför att pensionsavgifterna och avkastningen från AP-fonden överstiger pensionsutbetalningama. Eftersom dessa överskott fonderas i AP-fondema är nettoupplåningsbehovet ofta större än den offentliga sektorns konsoliderade underskott. Kraven på den svenska finanspolitiken skulle i motsvarande mån bli strängare.

I princip kan samma åtskillnad göras när det gäller statsskulden. Om budgetunderskottet definieras som den konsoliderade sektorns underskott är det rimligt att minska bruttoskulden med AP-fondemas tillgångar men däremot behöver dessa inte minskas med medborgarnas upplupna fordringar på systemet. Om det däremot är det offentliga nettoupplåningsbehovet som avses så kan det ifrågasättas om AP-fondema ska räknas av.

100 Sverige och den internationella integrationen

Diagram 3.5 Statensbudgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP 5 /E / Offentliga 3 / sektorn /

‘~~ EMU-krav

1/

‘./7 /, I / 6 / . / I / 9 l / -12 ’ , -15 1970 1975 1930 1985 1990 Anm: För statensbudgetsaldoavser 1970budgetåret 1970/71osv. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Diagram 3.6 Statsskulden Procent av BNP 75 / so

45 /

1950 1960 1970 1980 1990

Källa: Riksgäldskontotet.

I diagrammen redovisar utredningen såväl statens budgetsaldo som hela den offentliga sektorns finansiella sparande. Det är sannolikt att EMU:s krav på budgetunderskottet skulle hamna någonstans i detta intervall, även om nettoupplåningsbehovet avses. Statsskulden nettoredovisas med hänsyn tagen till AP-fondema.

Sverige och den internationella integrationen 101

Den fortsatta integrationen

För valutaunionen blir viktig fråga hur samordningen med andra

en valutaområden kommer att ske. EG-kommissionen har i sin utvärdering

EMU l990a gjort optimistisk bedömning. Man förutser att växelav en kurssvängningarna kommer att bli mindre, när det i praktiken bara blir tre stora valutaområden att samordna.

Ett risker finns dock. Om EG inte bara blir ett handels- utan också

par ett valutablock kan detta leda till motsvarande utveckling runt USA och Japan. Detta riskerar att understryka de regionalistiska tendensema i världsekonomin. Det regionala utbytets handelsavledande funktioner kan förstärkas i samspelet med den valutapolitiska utvecklingen. En annan aspekt är inflytandet för dem som står utanför dessa handels- och valutaregioner. Det är gräns grovt sett sammanfaller med

en som skiljelinjen mellan och u-länder.

Inom EMU kan den bristande överensstämmelsen mellan de institutionella för penning- respektive ñnanspolitiken bli ett

arrangemangen bekymmer. Unionens centralbank ska svara för penningpolitiken, medan nationella regeringar och ñnansministerier står för finanspolitiken. Ekonomi- och ñnansministramas råd ECOF IN ska formulera "övergripande gemensamma mål men det är oklart vilket genomslag dessa kan få. Om målet om ekonomisk och social samhörighet mellan medlemmar-

leder till väsentligt mer omfattande och automatiskt verkande na omfördelningsmekanismer kommer detta att öka gemenskapens betydelse

det ñnanspolitiska området.

3.6 och välfärden

Integrationen

Debatten EG har tagit fasta på vad ett EES-avtal eller ett medlemskap

om skulle betyda för några områden, där de svenska villkoren i dag bedöms vara bättre än inom EG. Grovt sett sammanfaller dessa områden med några av de viktigaste målen och medlen för den svenska välfärdspolitiken i vid mening. I detta avsnitt behandlas integrationens betydelse för sysselsättningen, den offentliga sektorn, den regionala balansen och kvinnornas villkor.

Det är svårt att göra en säker bedömning av vad denna påverkan kommer att betyda.

För det första är det viktigt att göra klart för sig vilka alternativen skulle En jämförelse mellan dagens läge eller det som rådde på

vara. - 1970-talet är inte relevant. Tillståndet efter några års anknytning till

-

europeiska marknaden måste jämföras med vilka krav den gemensamma

102 Sverige och den internationella integrationen

den fortgående internationella integrationen skulle ha ställt på den annars svenska ekonomin i dessa avseenden.

För det andra måste hålla isär vad är tvingande följder ett man som av medlemskap och vilka förändringar som beror på indirekt påverkan. När det gäller de tvingande följderna beror de på vilka beslut EG-medlemmama kommer att fatta i framtiden. När det gäller de indirekta följderna beror de bl.a. på hur den svenska ekonomin och politiken väljer att möta integrationens och medlemskapets krav.

sysselsättningen

En slående skillnad mellan Sverige och EG-lånderna är arbetslöshetens utveckling diagram 2.2. Frågan är i vilken utsträckning den svenska arbetslösheten även fortsättningsvis kan hållas på låg nivå. Detta är en en huvudfråga för scenariema i nästa kapitel. En viktig faktor är hur sysselsättningen i EG utvecklas. En pessimistisk bedömning är att arbetslösheten kommer att ligga kvar på hög nivå, en eftersom den sjönk relativt lite under 1980-talets högkonjunktur. De många långvarigt arbetslösa kommer att ha svårt att ta sig in på arbetsmarknaden igen.

Layard m.fl. 1991 menar emellertid att arbetsmarknadsinsatser har goda förutsättningar att påverka arbetslösheten. I flera EG-länder har en "arbetslöshetskultur" uppstått, därför att alltför många alltför länge kunnat få kontantunderstöd. I sådana miljöer minskar trycket att söka nytt arbete. De menar att den svenska politiken är vård att följa. Korta ersättningstider, krav på att söka arbete och aktiva insatser skapar en "arbetsvänlig inställning", som uppmuntrar den enskilde att återgå till arbetslivet. Flera EG-länder omprövar sin politik i svensk riktning. En sådan omställning tar lång tid att slå igenom, och de redan slagits ut som kommer länge att hålla arbetslöshetstalen betydligt över svenska nivåer. Att många av dem i praktiken lämnat arbetskraften kan emellertid betyda att de inte längre spelar någon större roll för lönebildningen Lindbeck och Snower, 1988; Blanchard och Summers, 1986. Skillnaderna i arbetslöshetsnivå behöver därför inte betyda lika stora skillnader i kostnadsutvecklingen mellan Sverige och EG-ländema.

Kostnadsutvecklingen spelar en avgörande roll för sysselsättningen. Det är en följd av att växelkursen inte längre kan användas för att återställa kostnadslâget. Löneutrymmet kommer långsiktigt att bestämmas av produktivitetsutvecklingen. Detta kräver både att enhetsarbetskostnaden inte ökar snabbare än i konkunentländema och att lönebildningen år flexibel nog att möta förändringar i omvärlden. Det är inte sannolikt att invandringen på kort sikt kommer att någon större betydelse fir sysselsättningsläget. EG:s regler är sådana, att arbetssökande bara kan uppbära arbetslöshetsunderstöd under tre månader

Sverige och den internationella integrationen 103

i ett nytt land. Däremot finns det inga enhetliga EG-regler för hur länge man ska ha arbetat för att vara berättigad till arbetslöshetsunderstöd. Det är främst i högkonjunkturer och när de svenska relativlönema utvecklas väl, som invandringen kan bli en faktor att räkna med. I sådana lägen kan den bidra till att dämpa löneutvecklingen och vidga arbetsmarknadens flaskhalsar.

En viktig del av de svenska insatserna har varit inriktade på rehabilitering och på att hjälpa arbetshandikappade till arbete. Ambitionema på detta område förändras inte av integrationen, men däremot kan hindren bli större. Redan under 1980-talet har det funnits en tendens att en växande del av arbetskraften blivit föremål för arbetsmarknadsåtgärder fir arbetshandikappade. Högkonjunkturen har gjort det lättare även för dessa grupper att få arbete, men en europeisk arbetsmarknad kan ge arbetsgivarna fler alternativ. Därför kommer resurserna för rehabilitering och arbetsmarknadsstöd åt handikappade antagligen att behöva förstärkas.

Den offentliga sektorn

Integrationens viktigaste effekt på den offentliga sektorn är att den minskar utrymmet för skatteñnansiering. Drivkrafterna är två:

Den långsiktigt starkaste är länsamhetens krav. För att det ska löna -

sig att sälja varor och tjänster från Sverige måste priserna vara

konkurrenskraftiga. Det sätter en gräns för lönekostnadema, och

beskattningens andel av dessa. EES-avtalet lindrar detta tryck, men

det är troligt att det ändå kommer att skärpas de närmaste åren. På

längre sikt kan dock en framgångsrik strukturomvandling göra det

möjligt förbättra den svenska relativpriser. Även dessa

att exportens

frågor spelar en viktig roll i scenariema i nästa kapitel.

De fyra rörlighetema ökar en femte: skattebasernas rörlighet. Ju mer -

rörlig en skattebas blir, desto mindre blir utrymmet för en awikande

svensk skattesats. I några fall kommer deras nivå att påverkas av

EG-beslut, om Sverige blir medlem av gemenskapen. Som framgått

av genomgången av rörlighetema är detta till stor del en följd av den

internationella integrationen, men en harmonisering av vissa indirekta

skatter blir en tvingande följd av ett EG-medlemskap kap. 8 och

bil. 2.

EMU:s konvergensmått skärper kraven på den offentliga sektorn genom att sätta ramar för de offentliga utgifterna. Kraven på budgetunderskottets och den offentliga skuldsättningens BNP-andel innebär än mer direkta restriktioner.

Varken integrationen eller EG-medlemskapet medför emellertid särskilt många tvingande krav på hur den enskilda staten använder sina infikter. Inom den ram som skattefmansieringen kan ge står det fortfarande Sverige fritt att använda dessa medel på det sätt som landets medborgare

104 Sverige och den internationella integrationen

önskar. Integrationens krav på utgifterna blir i stället indirekta. I kapitel 7 behandlar utredningen hur offentliga ingripanden kan påverka Sveriges komparativa fördelar. Sådana överväganden blir allt viktigare, starkare integrationen slår igenom. En i detta hänseende effektiv utgiftsanvändning påverkar hela ekonomins tillstånd och därmed möjligheterna att finansiera den offentliga verksamheten i framtiden.

jämställdheten

Liksom i Sverige har det inom EG skett en stor förändring av resursanvändningen i ekonomin, när kvinnors produktion flyttats från hushållsarbete till marknadsarbete. Trots att denna utveckling nått längst i Sverige kvarstår även här betydande skillnader mellan hur män och kvinnor fördelar sin tid, både mellan och inom marknads- och ickemarknadsarbetet.

Integrationens betydelse för den ekonomiska jämställdheten beror dels på hur den påverkar tidsfördelningen, dels hur den påverkar ersättningen till kvinnor respektive mån i såväl marknads- som icke-marknadsaktiviteter. I båda fallen måste jämförelsen avse hur utvecklingen annars skulle ha blivit. Dagens läge är inte en relevant referenspunkt.

För jämställdheten är det viktigt att integrationen fortgår under full sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Erfarenheterna från bl.a. EG-ländema tyder på att det är större risk att kvinnornas resurser inte tas tillvara i marknadsarbetet, om sysselsättningen inte är tillräckligt hög.

Kvinnornas situation påverkas av hur integrationens omvandlingstryck fördelar sig mellan näringslivets sektorer. Jämfört med situationen för kvinnor i EG-länderna har de arbetskrafts- och kvinnointensiva delarna av det svenska näringslivet t.ex. tekoindustrin och bank- och försäkringssektorn redan genomgått en betydande strukturomvandling. Däremot kan trycket bli stort på t.ex. livsmedelsindustrin, detaljhandeln och den offentliga sektorn.

Vilka sektorer som blir mest utsatta och var de nya arbetstillfällena skapas avgör hur omvandlingsprocessen påverkar kvinnor resp. Tidigare svenska erfarenheter visar dock att kvinnor tenderar att få ett sämre utbyte av omställningsprocesser arbetsmarknaden än

Även den förändring av lönestrukturen som integrationen bidrar till kan visa sig ge systematiskt olika utfall för kvinnor och män. Svenska kvinnor är i dag koncentrerade till mindre kvalificerade arbeten och befattningar än män. En ökad lönespridning kan därför väntas öka den genomsnittliga löneskillnaden mellan könen. Eftersom mäns rörlighet är större än kvinnors är det också sannolikt att de kan dra större nytta av den ökade rörligheten och den skärpta konkurrensen om kvalificerad arbetskraft. Även inom EG skiljer sig lönerna efter kön.

8 Denna genomgångbygger på bilaga 16.

Sverige och den internationella integrationen 105

Fördelningen av tiden mellan marknads- och icke-marknadsarbete påverkas dels av hur marknadsarbetet ersätts för kvinnor resp. män, dels av de ekonomiska incitament som skapas av de offentliga skatte- och bidragssystemen samt tillhandahållandet av vissa tjänster till ett subventionerat pris. I den mån integrationen påverkar den offentliga inüktseller utgiftssidan eller tvingar fram en social harmonisering kan detta påverka incitamentsstrukturen.

Skatteharmoniseringen vid ett medlemskap leder till en minskning av skatteinâktema vid givna ekonomiska förhållanden. I absoluta termer kan dock bortfallet komma att lindras av integrationens och skatteförändringamas tillvåxtfrämjande effekter. Det är möjligt att någon faktisk minskning inte kommer att ske, åtminstone inte i nominella termer.

Det snävare utrymmet kommer att kräva motsvarande nedskärning eller inbromsning av utgifterna för offentlig konsumtion, investeringar och/eller transfereringar. EG:s regler kommer emellertid bara marginellt att påverka utformningen av nedskärningarna. Om deras utformning ska påverka jämställdheten mellan kvinnor och mån är således beroende på avvägningar och val gjorda inom det svenska politiska systemet. Jämställdhetsmålets förankring och tyngd i det svenska samhället blir avgörande.

Skattebortfallet till följd av integrationen kommer att motsvaras av minskad skattebelastning och ökad köpkraft efter skatt för företag och hushåll. Totalt sett kommer således de svenska hushållen inte att ha mindre resurser att förfoga över för konsumtion och investeringar. Däremot kommer denna köpkraft att vara annorlunda fördelad mellan privat och offentligt. Besluten kommer att förskjutas mellan olika offentliga och privata beslutsstrukturer, och fördelningen mellan hushållen kommer att påverkas.

Utgången för jämställdheten blir återigen beroende dels av den ekonomiska incitamentsstrukturen, dels av jämställdhetens förankring i de svenska familjernas värderingar. Den risk jämställdheten löper hänger främst samman med om överflyttningen från offentlig till privat konsumtion kommer att ske inom en icke-neutral incitamentsstruktur, t.ex. genom att vårdtjänster producerade på marknaden beskattas till skillnad från vård i hemmen, utan att denna skillnad neutraliseras. En försämring kan också ske om enskilda kvinnors förhandlingsstyrka är svagare när familjen avgör fördelningen av resurser och arbete än kvinnornas kollektiva förhandlingsposition inom det politiska systemet. Även i detta fall är det emellertid frågan interna svenska beslut och

om värderingar.

I ett mer långsiktigt perspektiv kan den svenska jämställdheten och jämställdhetspolitiken bli en tillgång vid integrationen. Den representerar en investering i kvinnornas "humankapital", men också i en "social infrastruktur", som gör att både kvinnors och mäns utbildning och

106 Sverige och den internationella integrationen

erfarenheter kontinuerligt tas till vara för mer kvalificerade

mer uppgifter. Därigenom kan avkastningen på de svenska investeringarna bli högre, inte minst i ett livscykelperspektiv.

Detta två-ñrsörjarsamhälle håller att växa fram i de flesta

nu industriländer, för många dem återstår kostnaderna för att skapa

men av den infrastruktur som krävs. För svensk del är dessa övergångskostnader redan nedlagda, vilket konkurrensfördel när andra måste betala

ger en sina.

Den regionala balansen

I dag är skillnaderna mellan olika landsdelar väsentligt mindre i Sverige än i andra europeiska länder. Expertkommittén fir regional utveckling ERU har för utredningens räkning gjort en bedömning bil. 5 av vad genomförandet den inre marknaden kan medföra för den regionala

av balansen.

Tabell 3.11 Regional spridning av BNP/capita räknat i köpkraftsparitet i EG och Norden 1989 Medeltalet för EG-länderna 100

1Standardawikelsen visar hur stor den regionala spridningen är runt medelvärdet för landet. Källor: Nordiska ministerrådet och finansdepartementet.

De direkta gfielaerna den inre marknaden är begränsade i jämförelse

av med andra faktorers betydelse. Hur olika delar av landet kommer att utvecklas det bestäms i första hand den internationella ekonomiska

av tillväxten och den fortgående nationella strukturomvandlingen. Den främsta direkta effekten av den inre marknaden är att det blir svårare att skydda svenska företag från internationell konkurrens med hjälp av, politiska beslut.

De indirekta efektema av den inre marknaden kan däremot bli betydande. Den viktigaste effekten är att en ökad konkurrens driver fram

strukturomvandling av det europeiska näringslivet. Det ökar bl.a. en förutsättningarna för att utnyttja stordriftsfördelar i produktionen, vilket

Sverige och den internationella integrationen 107

ger ett effektivare utnyttjande av resurserna och därmed en högre ekonomisk tillväxt.

En annan effekt är att delar den svenska politiken, framförallt på

av ekonomins område, harmoniseras med utvecklingen i EG-ländema. Det minskar utrymmet för selektiva åtgärder, men skapar också större

en förutsebarhet och konkurrensneutralitet i förhållande till konkurrenter i andra EG-länder.

ERU bedömer att det är Stockholmsregionen påverkas mest.

som Regionen har den största nationella marknaden. Den blir därför attraktiv fir nyetableringar av utländska bank- och ñnansñretag och andra företag som i första hand producerar företagstjänster. Från Stockholm kan dessa företag ge service till sina kunder i hela Sverige. I vissa fall kan man dock tänka sig att företagen väljer andra etableringsorter. Ett utländskt flygbolag som börjar konkurrera de svenska inrikesresenärema kan

om t.ex. välja ett annat nav än Arlanda.

Samtidigt kommer konkurrensen om tjänsteföretagens lokalisering att öka från andra större städer i Europa. Hittills har legala hinder gjort det svårt att flytta ut en del koncemgemensamma funktioner från svenska företag och kreditinstitut. Dessa hinder försvinner Utvecklingen

nu. förstärks av att det utländska ägandet av det svenska näringslivet förväntas öka. Fler högutbildade kommer därför att arbeta utomlands under kortare eller längre tid.

Gränsregionerna Skåne och Halland påverkas också starkt. De

- ligger närmast länderna på kontinenten. Marknaden i södra Sverige är därför lättast att bearbeta för företag i utlandet. Livsmedelsindustrin och transportföretagen två sektorer som påverkas mycket den inre

- av marknaden utgör också en större andel näringslivet i Skåne och

- av Halland än ñr genomsnittet av Sveriges län. Den inre marknaden kan stärka de historiska banden mellan södra Sverige och Danmark. Därigenom kan Stockholms roll som ett nationellt centrum försvagas.

På kort sikt får den inre marknaden ingen större effekt på industriregionerna. Tullfrihet råder redan för handeln med industrivaror mellan EG-ländema och Sverige. Reglerna om fri konkurrens vid offentlig upphandling kan dock förbättra tillväxtmöjlighetema för de verkstadsföretag som producerar investeringsvaror, t.ex. ABB och Ericsson.

I stället är det den snabbare strukturonrvandlingens långsiktiga inverkan som kan få störst effekt i dessa delar av landet. De industriföretag

som klarar en hårdare konkurrens får bättre tillväxtmöjligheter och kan därmed växa sig större än de skulle ha gjort. Å andra sidan

annars kommer struktunomvandlingen att medföra att fler industriföretag tvingas att upphöra med sin produktion. Priset för att utnyttja stordriftsfördelar inom industrin är att produktionen koncentreras.

Utvecklingen för industriregionema blir därmed splittrad i

mer framtiden. Ett allmänt problem för samtliga industriregioner är att den moderna industrin som säljer sina varor på expansiva marknader, t.ex.

108 Sverige och den internationella integrationen

elektronikindustrin, är underrepresenterad på de traditionella industriorterna.

Den inre marknaden väntas inte få några direkta positiva effekter på glesbygden. Indirekt kan den dock gynnas om den ekonomiska tillväxten blir högre. Främjandet marknadslösningar och begränsningen av de

av nationella monopolen, t.ex. inom teleområdet, förändrar förutsättningarna för glesbygden. Dagens nationella monopol för infrastrukturföretagen, t.ex. posten och Televerket, innebär dolda subventioner av glesbygden. Framtida marknadslösningar behöver inte innebära att glesbygdens förutsättningar för tillväxt försämras. Staten kan på olika sätt stödja eller skydda glesbygden de nationella monopolen bryts En möjlighet

om upp. är att direkta subventioner till privata företag som tillhandahåller

ge infrastrukturtjänster i glesbygden. I något fall kan man tänka sig en lagstiftning tvingar de privata företagen att tillhandahålla infrastruk-

som turtjänster viss kvalitet och enligt vissa kostnadsprinciper över hela

av en landet.

3.7¶Slutsatser

Integrationen är en pågående process. Den har skärpts genom att den internationella konkurrensen vidgats från varumarknademas område till att även gälla allt fler faktormarknader kapital, arbetskraft etc.. Debatten förväxlar integrationens följder med vad ett EES-avtal och ett EG-medlemskap innebär för svensk ekonomi. I själva verket har det svenska välståndets uppbyggnad sedan 1870-talet varit exportledd. Välfäirdens framtid är beroende av att det svenska näringslivet även framgent kan skörda frukterna ett framgångsrikt deltagande i den

av internationella arbetsdelningen. För att EG-medlemskapet inte ska hämma den svenska utvecklingskraften krävs emellertid samtidigt att handeln med den övriga världen fortgår i öppna former.

De bättre tillväxtförutsättningama efter ett EES-avtal och ett EG- medlemskap den offentliga sektorn jämfört med om den

gynnar

integrationens krav hade tagit väg. Ändå internationella en annan innebär integrationen lägre oflentliga intäkter och skärpta krav på utgifternas användning. Den viktigaste omedelbara följ den år effekten på skattebasernas rörlighet. I och med att dessa i varierande

utsträckning kan flytta till andra länder minskar utrymmet för de

svenska skattesatserna att awika. På så sätt beskärs den offentliga sektorns möjligheter till finansiering. Bara till en del är dessa effekter tvingande följder av medlemskapet i EG. I väl så stor utsträckning beror de på den ekonomiska integrationens krav överhuvudtaget, både den globala och den europeiska. Inom de gränser som EG:s subventionsregler sätter skärper konkurrensen kravet på att de

Sverige och den internationella integrationen 109

offentliga utgifterna används så att Sveriges dragningskraft ökar på investerare och andra skattebetalare kap. 7.

europeisk valuta fullbordar den ekonomiska unionen En gemensam och förskiuter för anpassningen. Den europeiska markansvaret nadens fyra rörligheter innebär ökad konkurrens inom en rad olika sektorer. Den öppnar marknader och förenklar försäljning och nya inköp för företagen, samtidigt dessa blir mindre skyddade än som förut. Rationalisering och stordriftsfördelar kan sänka priset för konsumenterna. När rörlighetema förverkligas blir EG ekonomisk en union, där ländernas ekonomier närmas till varandra. Detta närmande gör det möjligt att vidare till valutaunion, vars effekter på en transaktionskostnadema mindre företag och små länder större ger ekonomiskt utbyte unionen än tidigare. Samtidigt innebär av valutaunionen att penning- och valutapolitiken inte längre kan utjämna skillnader mellan medlemsstaterna. Den ställer formella krav på ländernas finanspolitik och förskjuter stor del av ansvaret för en ekonomiemas anpassning till pris- och lönebildningen. Beslutet i Maastricht har etablerat mekanismer för att genomföra valutaunionen före 1990-talets slut. Oavsett hur väl dessa kommer att fungera måste den svenska ekonomiska politiken de närmaste åren inriktas så att Sverige uppfyller konvergenskraven vid en övergång. De krav ställs sådan politik sammanfaller i väsentliga som av en avseenden med vad den lasta växelkursen och den inhemska strukturomvandlingen ändå fordrar.

Konkurrensens följder är tveeggade. Den ökade konkurrensen kommer att slå ut svenska företag. Riskerna är störst i de sektorer varit mest skyddade. Ju tidigare de ställer om sig, helst redan som innan konkunentema är här, desto bättre förutsättningar har de att klara sig. Men hur smärtsam den enskilda utslagningen än må vara, så skapar omvandlingen också högre välfärd för konsumenterna och möjligheter för den svenska ekonomin. Nedläggningarna beror nya normalt på att andra kan leverera billigare och bättre varor. Därmed dämpas prisutvecklingen och inflationen. För att dessa fördelar ska utslagningens påfrestningar krävs det att den svenska väga upp ekonomin lyckas utnyttja sina fördelar på andra områden för att hävda och vinna marknadsandelar. Återigen är det de tidigare skyddade sektorerna står i förgrunden. Kan svenska tjänstesom företag och byggnads- och livsmedelsindustriema rusta sig för den förestår, då kan det i dessa branscher ñnnas minst lika tävlan som mycket att vinna de annars riskerar att förlora. som

äâfüérálálzçáagaxaifv

figs azexáçsrzá §13~ - vmzi så .av

v m:

åzrtáxamö

svenska KAPITEL

Den

ekonomin

4.1¶Inledning

Avsikten med detta kapitel är att teckna en bild av den svenska ekonomins läge och framtidsutsikter. Tillsammans med kapitlen om de senaste årens utveckling och intemationaliseringen ger denna beskrivning en bakgrund till övervägandena i de följande kapitlen.

Under de senaste decennierna har långtidsutredningarnas analyser av centrala ekonomisk-politiska frågor i stor utsträckning utgått från scenarier för den svenska ekonomins utveckling. Dessa scenarier har utformats med hjälp av ekonometriskt skattade modeller.

Detta är också tyngdpunkten i detta kapitel. Metodens styrka är att den ger en bild av hur olika förlopp och förändringar kan samspela med varandra. Beräkningarna ger en uppfattning om olika faktorers relativa betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Konsekvenserna av olika ingrepp i ekonomin kan kvantiñeras. Inte minst kan scenariemas resultat användas för bedömningar av det finansiella utrymmet för de offentliga utgifterna. Därmed ger scenariema en referenspunkt och ram för analyserna i de övriga kapitlen.

De ekonometriska modellerna ger en stiliserad bild av utvecklingen.

De är baserade på historiska erfarenheter av sambanden mellan olika -

makroekonomiska variabler. En del av dessa förändras sannolikt under de närmaste åren, bl.a. som en följd av den internationella

integrationen och omställningen till en låg inflation. Andra samband

saknas helt och får beaktas vid sidan av modellerna.

För att kunna konstruera scenarierna fordrar modellerna antaganden -

om storleken på ett antal viktiga variabler, även om dessa

-

arbetsutbud, produktivitet, sparande i verkligheten skulle ha

etc. -

påverkats av förloppet i sig. De antaganden som görs är dock

avvägda så att scenarierna ska ge en konsistent bild av den ekono-

miska utvecklingen.

Scenariema är i första hand uppbyggda för att skildra de övergripan-

-

de förloppen och föñndringama. Osäkerheten i beräkningamas utsagor ökar när det t.ex. gäller tendensema på branschnivå.

112 Den svenska ekonomin

Avsikten med kapitlets inledande avsnitt är att komplettera och fördjupa den bild av den svenska ekonomin som beräkningarna ger. Flera bilagor behandlar det svenska näringslivets pmduktionsstruktur. Den bild som dessa ger nyanserat resultaten av modellberâkningama i väsentliga avseenden. Innan scenariema presenteras ges också en bakgrund till de antaganden som görs.

Denna långtidwtredning har valt att koncentrera sig på två tidsperspektiv.

Scenariema för det längre perspektivet till 2005 redovisas fire de kortare Scenariema. Denna ordningsföljd ansluter till betänkandets betoning av långsiktiga frågor som t.ex. konkurrenskraften och sparandet.

Den andra gruppen av scenarier behandlar den ekonomiska utvecklingen fiam till 1997. De ger en bild av förutsättningarna för de kommande årens stabiliseringspolitik.

Slutligen behandlas detfinansiella utrymmet för de qfientliga utgifierna. Utgångspunkten år kalkylema av ekonomins reala utveckling fram till 1997. Dessa beräkningar är en viktig utgångspunkt för utredningens överväganden om den offentliga utvecklingen jfr särskilt kap. 8 och 9.

4.2¶Den svenska ekonomins

produktionsstruktur

Flera av långtidsutredningens bilagor belyser det svenska näringslivets villkor och förutsättningar att hävda sig, när den internationella konkurrensen ökar. Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK har kartlagt näringslivets struktur och utvecklingsförutsåttningar bil. 3. Expertgruppen för forskning om regional utveckling ERU behandlar den gemensamma europeiska marknadens inverkan på olika landsdelars utveckling bil. 5. Den svenska utrikeshandelns förutsättningar och förändringar har belysts av utrikesdepartementets handelsavdelning bil. 15.

Detta arbete fyller dubbel funktion för utredningens scenarier. Å

en ena sidan bidrar den detaljerade genomgången till bakgrunden för de antaganden görs olika ingångsvärden för beräkningarna. Å andra

som om sidan kan analyserna i bilagorna ge nyanser och antyda olika utvecklingsvägar, på ett sätt som inte låter sig fångas i modellkalkylema. I detta avsnitt sammanfattas några viktiga resultat i bilagorna med båda dessa aspekter för ögonen.

Den svenska ekonomin 113

Varuproduktionens tillväxt och andel av det totala Rirädlingsvärdet

Tålel:

l 5- Förådlingsvârde till producentpris

Dryckesvaruind. m.m.

Sågverk m.m.

1,8 0,4 0,4 Träfiberind. m.m.

1 1980 års fastapriser.

Löpandepriser. 3 Exld. sågverk. 4Inkl. denoffentliga sektornsproduktion. Källa: Finansdepartementet.

Skyddade och konkurrensutsatta sektorer

En viktig skiljelinje i den svenska ekonomin går mellan de skyddade och

verksamheterna. Åtskillnaden år betydelsefull dels de konkurrensutsatta därför att graden konkurrens historiskt sett haft betydelse för t.ex.

av produktivitetsutvecklingen, dels därför att den internationella integrationen under de närmaste åren kommer att utsätta fler sektorer för mer konkurrens. Därför spelar denna uppdelning den producerande

av verksamheten en viktig roll för utredningens analyser.

114 Den svenska ekonomin

Med denna utgångspunkt kan näringslivet indelas i den konkurrensutsatta varuproduktionen, den skyddade varuproduktionen och tjänsteproduktionen. Till tjänsteproduktionen räknas då den offentliga sektorns produktion.

Den konkurrensutsatta varuproduktionen

Att en sektor är utsatt för konkurrens betyder att den måste hävda sig mot utländska konkurrenter. Det gäller sig företaget självt exportevare rar eller konkurrerar med medtävlare från andra länder på den svenska hemmamarknaden. Förutsättningarna på olika delmarknader skiljer sig emellertid åt. Utredningen har därför delat in den konkurrensutsatta varuproduktionen med utgångspunkt från den produktionsfaktor spelar störst roll inom som branschen. Sektorema kallas i det följande kapitalintensiv, arbetsintensiv och kunskapsintensiv varuproduktion.

Kapitalintensiv varuproduktion

I sektorn ingår de traditionella svenska basindustriema, t.ex. pappersoch massaindustrin, järn- och stålverk och De kapitalintensiva gruvor. företagen karakteriseras av att deras produktionsprocesser kräver stor en insats av kapital per sysselsatt. Företagen år starkt exportinriktade och producerar homogena varor som redan i dag säljs på internationella marknader med fri och hård konkurrens. EG-integrationen bedöms därför inte få några direkta effekter på den kapitalintensiva industrins konkurrensförmåga. På längre sikt är utvecklingen i Östeuropa osäker faktor. Å en ena sidan är Östeuropaen potentiell marknad för flera de branscher av som ingår. Å andra sidan kan del länder i Östeuropaha förutsättningar en att hävda sig som exportörer inom dessa områden. Internationellt sett år den kapitalintensiva industrin i Sverige förhållandevis modern och produktionsstrukturen effektiv jämfört med förhållandena i konkurrentländema. Den tekniska utvecklingen har generellt sett inriktats på att utveckla och mindre på mer processerna produktutveckling.

Flera av de kapitalintensiva industriemas produktionspnocesser kan ge upphov till miljöförstöring. Det är därför sannolikt att skärpta miljökrav kommer att påverka utvecklingen, bl.a. att öka kraven på invesgenom teringar och andra kostnadshöjande åtgärder för att minska utsläppen. Miljöpolitikens utveckling inom EG och internationellt kan emellertid leda till att motsvarande krav ställs på konkurrenterna. I den mån den svenska industrins åtgärder lett till redan uppfyllt dessa krav kan att man därför det relativa kostnadsläget förbättras.

Den svenska ekonomin 115

Den kunskapsintensiva varuproduktionen

I denna sektor ingår flera de stora internationella verkstadsföretagen, av t.ex. Ericsson, Volvo, ABB och deras underleverantörer. Detta kompliframskrivningen sektorns utveckling. Eftersom de stora cerar av företagen har sådan tyngd kan svårigheter för ett av dem leda till att en resultatet för sektorn helhet avsevärt försvagas, även om t.ex. den som internationella utvecklingen generellt sett skulle skapa goda förutsättningar för de ingående branscherna.

En viktig skillnad gentemot de övriga varuproducerande företagen är att företagen i denna sektor har stor andel högutbildade bland sina en anställda. Den europeiska marknaden skapar bättre villkor för gemensamma handeln med kunskapsintensiva vanor. Inom flera av branscherna hindras det internationella utbytet i dag olika slags icke-tariffära handelshinder av non-tariff barriers NTB:s, dvs. handelshinder som inte är tullar. Som — sådana räknas t.ex. skillnader i tekniska standards mellan länderna och regler det landets företag vid offentlig upphandling. Ett som gynnar egna de främsta målen med den inre marknaden är just att minska dessa av hinder. de viktigaste områdena för den offentliga upphandlingen är Ett av produktionen utrustning för olika infrastruktumät. Den kunskapsintenav siva industrin i Sverige har internationellt sett stark ställning inom en flera dessa branscher: ABBs leveranser av lok och vagnar till av jämvägama, företags utrustning till kraftindustrin, SAABs och samma Volvos tillverkning av lastbilar och Ericssons telefonväxlar.

Under 1990-talet förbättras de allmänna förutsättningarna påtagligt för dessa branscher. Som avsättningsmarknad har Sverige spelat en mindre roll för dessa företag än vad hemmamarknaden gjort för flera av deras konkurrenter. När konkurrensen om den offentliga upphandlingen ökar bör därför de svenska företagen ståjämförelsevis väl rustade. Det ökade handelsutbytet inom EG kommer att ställa krav på ökade investeringar i infrastrukturen. Till den europeiska avregleringen kommer dessutom den inhemska. I flera länder har infrastrukturnâten helt eller delvis bolagiserats eller privatiserats. Med skärpta lönsamhetskrav är det sannolikt att de privatiserade företagen blir mindre benägna att bortse från kostnaderna ensidigt national champions. Även detta bör göra det lättare för att gynna fir svenska företag att få utdelning på sina konkurrensfördelar.

Arbetsintensiv varuproduktion

Till denna sektor räknas bl.a. verkstadsföretag inom metallvaruindustrin, sågverk och tekoindustrin. Konkurrensen har länge varit hård från företag i länder med lägre lönekostnader. Detta är en viktig förklaring till att sysselsättningen inom flera branscherna gradvis har minskat. av

116 Den svenska ekonomin

Skillnaden i lönsamhet är stor mellan de olika områdena. Den konkurrensutsatta livsmedelsindustrin och träindustriema har en lönsamhet som ligger över genomsnittet för sektorn, medan textil- och konfektionsindustrin ligger klart under. I den utsträckning lönekostnadsutvecklingen fäller avgörandet är det rimligt att räkna med skärpta villkor för sektorns företag. Den ökade integrationen i Västeuropa underlättar importen från t.ex. länder i Sydeuropa. Till detta kommer möjligheten ökad konkurrens från av

företag i Östeuropa.

Den skyddade varuproduktionen

Ungefär hälften varuproduktionens anställda arbetar i dag inom av företag som tillhör de skyddade sektorerna. Avskärmningen bygger på olika slags hinder:

Mest svårforcerade är de hinder gnmdas på politiska beslut. - som Delar av livsmedelsindustrin är skyddad jordbrukets gränsskydd, av medan byggnormema fyller liknande funktion för byggmaterialen industrin.

Vissa varor skyddas från internationell konkurrens därför att de liknar tjänster, dvs. det krävs nära kontakt mellan kunden och en producenten när varan produceras. Detta har t.ex. skyddat den grafiska industrin, även om en viss utflyttning trycksaksproduktion av har skett.

- Höga transportkostnader skyddar andra branscher, t.ex. jord- och stenvaruindustrin.

I de senare fallen är det snarast den tekniska utvecklingen avgör som hur snabbt skyddet kommer att vittra ned. EES-avtalet och EGmedlemskapet kommer i första hand att avveckla de hinder är som förknippade med politiska beslut. Skyddet försvinner för såväl livsmedelsindustrin byggmaterialindustrin. Den internationella handeln som med vanor som i dag är skyddade kommer dårñr gradvis att öka. Priset på den skyddade livsmedelsindustrins âr högre än varor motsvarande priser på världsmarknaden. Konkurrensen begränsas dels av gränsskyddet för jordbruket, dels ägarkoncentration i både förädlingsav och distributionsleden. EG-integrationen och avregleringen inom livsmedelsområdet kan förväntas medföra stora förändringar i konkurrenssituationen fir livsmedelsindustrin.

Den svenska ekonomin 117

Varuexporten

1990 utgjorde inkomsterna från varuexporten 82% av de totala exportinkomsterna exkl. fäktorinkomster. De varuproducerande företagen

internationella marknader. Även säljer stor andel av sin produktion på

en på hemmamarknaden möter de konkurrens från utländska tillverkare. Den internationella handeln med är värdemässigt ungefär tre gånger så

varor

tjänstehandeln. stor som

Tabell 4.2 Sveriges 15 viktigaste exportländer

11 11 Spanien 8,6 2,5 15

12 12 Schweiz 8,0 2,3 11

Källa: PeterKleen m.fl. bilaga 15.

1990 gick drygt 50% den svenska varuexporten till EG. Exporten av och Finland utgjorde 15% den totala exporten. Efter till Norge ca av devalveringama vid början 1980-talet ökade den svenska exporten till av 1985 den näst viktigaste exportmarknaden. Under andra USA, som var 1980-talet minskade emellertid USA:s betydelse. År 1990 var hälften av Västtyskland och Storbritannien viktigare exportmarknader, med både 14% respektive 10% av varuexporten.

I förhållande till andra industriländer basindustrierna för en svarar relativt andel Sveriges export.‘ Exporten från verkstadsindustrin stor av ungefär lika andel för OECD-ländemas genomsnitt. utgör en stor som Det är den svenska exporten från den övriga industrin som är betydligt

lägre än genomsnittet.

1Med basindustrier här och mineralbrott, trâvaruindustri, pappers-och avses gruvor massaindustri, pappersvaruindustri samtjârn-, stål- och metallverk.

118 Den svenska ekonomin

4.1 Varuexportens produktinriktning. Sverige jämfört med några OE länder

100 \ --+ ao --.----. .--.-

G Övrig

industri 50 Verkstadsindustri 40 industri

O Sverige Tyskland Japan USA Storbritannien

Kalla: Närings- och telcnikutvecklingsverketbilaga 3.

Tjänsteproduktionen

Integration och konkurrens

Ett viktigt kännetecken på tjänsteproduktionen har varit att de flesta sektorerna hittills varit skyddade från internationell konkurrens. Skyddet har tagit sig olika former:

Många tjänster förutsätter att produktion och konsumtion sker samtidigt och på ställe. samma

Inte sällan förutsätts också en god kulturell och språklig förståelse mellan producenten och konsumenten.

Den offentliga sektorns monopol på produktionen tjänster i av Sverige liksom i många andra länder försvårar bildandet av internationella tjänsteföretag.

Nationella regler och standardiseringar försvårar tjänsteutbytet mellan olika länder.

En följd av att tjänstepnodnktionen ökat i betydelse är att andelen sysselsatta i de konkurrensutsatta sektorerna har minskat. År 1975 utñrdes drygt en femtedel det totala antalet arbetstimmar i den konkurrensav utsatta varuproduktionen. Den andelen hade 1990 minskat till 17 % I och .

Den svenska ekonomin 119

med EES-avtalet och den gemensamma europeiska marknaden kommer fler sektorer att utsättas för internationell konkurrens. Inte minst gäller detta tjänsteproduktionen.

Det är inte sannolikt att den ökade konkurrensen enbart kommer att avspeglas i ett ökat internationellt varuutbyte. Produktionen av tjänster kräver ofta täta kontakter mellan kunden och tjänsteföretaget. En ökad internationell konkurrens förutsätter då att tjânsteföretagen öppnar filialer i andra länder eller köper utländska konkurrenter. Ur långtidsutred-

upp ningens synvinkel är emellertid effekten på produktivitetsutvecklingen väl så väsentlig följderna för utrikeshandeln. För denna effekt är det

som själva ökningen konkurrensen är det väsentliga, inte vilka uttryck

av som denna tar sig.

Tabell 4.3 Tjänsteproduktionens tillväxt och andel av det totala förädlingsvärdet 1975-1990 Förädlingsvärde till producentpris

gas,

1 1980 års fasta priser. 2Löpande priser. 3Exkl. ofördelade banktjänster. 4Inkl. ofördelade banktjânster. 5 År 1975 inkl. produktion i hushållensideella organisationer. 6Arbete i hushållen inkluderat 1975och 1990. Produktionen i hushållens ideella organisationer inkluderat endast 1990. Källa: Finansdepartementet.

Tjänsteproduktionen har i den modell använts för att ta fram

som scenarier till 2005 indelats i fyra sektorer: bostäder och energi, övriga

privata tjänster, staten och kommunerna.

120 Den svenska ekonomin

De övriga privata tjänsterna är den största tjänstesektom. I tabell 4.3 indelas de övriga privata tjänsterna i parti- och detaljhandel, företagstjänster samt hushållstjånster. Företagstjänsterna omfattar tjänsteproduktionen för andra företags produktion, medan hushållstjänstema är den tjänsteproduktion hushållen köper. Företagstjänstemas utveckling är

som därför bl.a. beroende av industriproduktionens tillväxt och eventuell utrikeshandel, medan den privata konsumtionens utveckling styr hushållstjänsternas tillväxt. Tjänsteproduktionens fördelning på användningsområden framgår tabell 4.4.2

av

Tabell 4.4 Tjänsteproduktionens fördelning på användningsområden 1989 Procentuell fördelning av den inhemska användningen

Källa: Nârings- och teknikutvecklingsverket bilaga 3.

Bostäder och energi

Sektom bostäder och energi omfattar tjänsten bostadsuthyming samt produktionen av el, gas, värme och vatten. Denna sektor för drygt

svarar en tiondel av den totala produktionens värde, men bara för 2% det

av totala antalet arbetade timmar. Den stora skillnaden mellan sektorns andel av produktionen och dess andel av sysselsättningen beror på den höga kapitalintensiteten. Hela bostadsbeståndet, inklusive småhus och fritidshus, ingår i bostadsuthymingen.

Energisektorn el, gas, värme och vatten hade tillsammans med uppdragsverksamheten den snabbaste produktionsökningen mellan 1975

2 Följer mantabell 4.4 strikt borde försäkringsbranschen Förstai hand hänföras till hushállstjänsternaoch branschen undervisning, sjukvård m.m. delas två delar däri undervisningsdelen hänfördes till företagstjänsternaoch sjukvård m.m. till hushållstjânsterna. Bankerna saknasi tabellen eñersomnationalräkenskapernainte fördelar ränteintäkterna på användningsområden.

Den svenska ekonomin 121

och 1990. Under denna period togs bl.a. kämreaktorerna i drift. 1990

produktionen både och fjärrvärme nästan tre gånger så hög som var av 1970.

Parti- och detaljhandeln

Parti- och detaljhandeln sysselsätter mer än var tionde anställd. Företagskoncentrationen är hög. Banden mellan grossister och detaljister är starka, vilket är viktig förklaring till strukturutvecklingen inom

en sektorn. Bland annat tack sin strategiska roll mellan producenten och

vare detaljisten har partihandelsföretagen kunnat förvärva allt fler detaljister och produktionsföretag.

De senaste åren har mångñlialföretag Hennes Mauritz, Gulins,

som Kapp-Ahl, Lindex och IKEA utvecklats starkt. De finns i dag etablerade på många platser i landet. Flera dem har även etablerat sig inter-

av nationellt. Denna expansion kan underlättas av den europeiska integrationen.

Mångfilialföretagens marknadsandel har gradvis ökat. I dag svarar de, inklusive frivilliga kedjor, för ungefär två tredjedelar av detaljhandelns omsättning. Inom dagligvaruhandeln sker 94% av all livsmedelsförsörjning de tio största livsmedelsñretagen. Inget annat land i Europa

genom

motsvarande koncentration. uppvisar en

Företagstjänster

Produktionen företagstjänster ökade med över 3,5% årligen mellan

av 1975 och 1990. De branscher växte snabbast var post och tele samt

som uppdragsverksamheten, tillväxt accelererade och efter 1986 nådde

vars en årlig produktionsökning på ca 8%.

Uppdragsverksamheten sysselsatte 1990 200 000 personer. Bransch-

ca

domineras konsultbolag, t.ex. datakonsulter, byggkonsulter, en av redovisningskonsulter och annonsbyråer. År 1989 användes nästan hela produktionen del näringslivet eller inom den offentliga

i någon annan av sektorn tab. 4.4. Datakonsultbolagen var den delsektor som växte snabbast under l980-talet. Även organisationskonsultema samt annonsoch reklambyråerna mer än fördubblade antalet anställda.

Den snabba tillväxten âr delvis statistisk villa. En tilltagande

en specialisering medför på många områden att det blir billigare för företagen att köpa experthjälp i stället för att utveckla sin egen kompetens. En del industriföretag har t.ex. brutit ut sina dataenheter och låtit dessa bilda fristående bolag. Statistiskt sett ökar då uppdragsverksamheten, trots att det egentligen bara är organisationsformen som förändrats.

Under 1980-talet berörde intemationaliseringen främst delbranschema teknisk konsultverksamhet och byggkonsultverksamhet. Några revisionsbyråer inledde också samarbete med utländska firmor. För uppdragstjänstema är handelsutbytet med EG-ländema relativt fritt. Det väsentligaste

122 Den svenska ekonomin

undantaget år förmånsbehandlingen av inhemska företag vid offentlig upphandling. Etablerandet av den inre marknaden innebär att även dessa hinder awecklas.

Teleçiänsterna ökade betydligt snabbare än postgidnsterna mellan 1975 och 1990. Deras ökningstakt 5,9% 2,7% årligen. Den var resp. nya tekniken ökar konkurrensen mellan de båda branscherna, vilket bidrar till att postens monopol luckras upp. De nationella telefonbolagen får ökad konkurrens. Till detta bidrar inte minst de större industriföretagens internationalisering. De kräver interna informationssystem binder som samman koncernens verksamheter i olika länder. EG-kommissionen skiljer mellan reserverade och konkurrensutsatta teletjänster. De förra kan länderna även i framtiden för reservera nationella monopol. Den andra typen bl.a. databanker, elektronisk post, elektronisk dataöverföring och videotext måste öppnas för konkurrens.

Transporterna är en av de branscher som väntas bli mest påverkade av den gemensamma tjänstemarknaden. Dels ökar konkurrensen de om internationella frakterna, dels får utländska åkare rått att åta sig frakter mellan inhemska destinationer cabotage. Kostnadsläget innebär att svenska åkerier kan mista andelar både på internationella och inhemska destinationer. Visserligen svarar ensamåkare för stor del de en av svenska transporterna, men flera stora speditionsñrmor har få bilar egna och ägnar sig i första hand att mäkla andras lediga kapacitet. Dessa firmor kan underlätta för utländska åkare att åta sig frakter inom Sverige på vägen till eller från åkarnas internationella destination.

Under 1980-talet blev gränsen mellan bank- och försäkringsbranschen na mindre skarp. Samarbetet mellan banker och försäkringsbolag ökade. Fram till den 1juli 1991 var det dock förbjudet för banker och försäkringsbolag att äga varandra. När den europeiska marknaden för finansiella tjänster integreras får de banker som år etablerade i ett land möjlighet att sälja sina tjänster ialla EG-länder. Därmed blir det lättare för de svenska bankerna att följa sina kunder ut på de europeiska marknaderna. Det âr i första hand ett par stora aftärsbanker torde påverkas som av den inre marknaden. De kan lättare följa de svenska storföretagen ut i Europa samtidigt som konkurrensen företagsklmdema ökar. Det är om däremot mindre troligt att man bygger upp kontorsnät i utlandet för att få nya privatkunder. Kostnaderna för att bygga upp ett nåt filialer är av höga. Däremot har flera stora bankfusioner ägt inför integrationen. rum Fusioner över gränserna eller ett nära samarbete kan ett sätt att vara bygga upp strategiska allianser. Samma drivkrafter för bankemakan som göra sig gällande för försäkringsbranschens del.

Den svenska ekonomin 123

Hushallstjänster

Produktionen i denna sektor ökade bara med 0,6% per år mellan 1975 och 1990. Handeln med hushâllstiånster mellan EG-länderna är liten. Inom denna sektor spelar direktinvesteringar och andra former av utlandsetableringar störst roll för den internationella konkurrensen. Sektom kan ändra karaktär om den offentliga omställningen innebär en större roll för privat produktion t.ex. sjukvård och omsorg. I så fall

av kan tillväxten bli snabb.

Produktionen av statliga tjänster var 1990 bara marginellt högre än 1975. Åren 1975-1980 ökade produktionen i genomsnitt med 1,7%

ca per år. Under 1980-talet vändes ökningen till en minskning. Det beror dock delvis på att staten under 1980-talet har flyttat över en del av sina tidigare verksamheter till kommunerna.

Produktionen av kommunala tjänster Ökade med i genomsnitt 2,8 % per år mellan 1975 och 1990. Ökningstaktenhar gradvis avtagit. Under andra hälften 1970-talet var den ca 4% per år, efter 1986 under 2% per år.

av Under andra hälften 1970-talet förklaras ökningen främst av ökade

av satsningar på socialvård, hälso- och sjukvård samt skolor. På 1980-talet fortsatte expansionen av socialvården inte minst barnomsorgen och

- hälso- och sjukvården. Däremot avstannade skolornas expansion.

Socialvårdens expansion har att göra med statistikens vida definition av sektorn. Förutom socialförvaltningen ingår i socialvården även daghem, fritidshem, ålderdomshem och social hemjålp.

Det finns i dag ingenting som tyder på att den inre marknaden direkt skulle påverka förutsättningarna för den offentliga tjänsteproduktionen. I den utsträckning huvudmannaskapet för produktionen kommer att ändras är detta ett resultat av inhemska politiska beslut.

4.3 för

Förutsättningar antagandena

Exogena och endogena variabler

I arbetet med modeller skiljer man vanligen mellan exogena och endogena variabler. Värdena på de endogena variablema bestäms i modellen. Värdena på de exogena variablema måste däremot bestämmas "utifrån". De värden antar för de exogena variablema får

som man därför avgörande betydelse för beräkningamas resultat. Samtidigt är

en det uppenbart att storleken på de exogena variablema måste stämmas av mot de resultat som framkommer vid modellberäkningarna, om de scenarier som konstrueras ska bli konsistenta och realistiska.

124 Den svenska ekonomin

I detta avsnitt redovisas bakgrunden till de antaganden som senare görs om värdet på några av de viktigaste exogena variablema: världsmarknadens tillväxt, bdolkningen och arbetskraften, produktivitetens utveckling, sparandet samt den oflentliga verksamheten.

Världsmarknadens tillväxt

Begreppen världsmarknad och världshandel är inte entydiga. Ett vanligt sätt att mäta vårldsmarknadens tillväxt är att beräkna importutvecklingen för bearbetade varor i de 14 OECD-länder som är Sveriges viktigaste exportmarknader. Mått på detta sätt växte världsmarknaden med i genomsnitt ca 6% per år under 1980-talet.

Devalveringama under 1981 och 1982 sänkte det svenska kostnadsläget. Den svenska tillverkningsindustrins marknadsandelar ökade därför kraftigt under 1983 diagram 4.2.3 Andelsökningen fortsatte sedan med varierande styrka fram till och med 1987. Särskilt under 1986 var andelsökningen snabb. Den svenska exporten gynnades det året av att den både hade en marknads- och en produktinriktning som var mer fördelaktig än för genomsnittet av de 18 OECD-länderna bil. 3. Norden och EG som är viktiga svenska exportmarknader hade en hög tillväxt.

Diagram 4.2 Procentuell förändring avden svenskatillverkningsindustrins andel av världsmarknaden Förändringen uppdelad på produkt- och länderinriktning samtövriga faktorer

I Marknodsandel

Produklinriktning

Marknadsinriktn.

D Övrigt

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Källa: Finansdepartementet.

3 inkomsterna från exporten av tillverkningsindustrins varor motsvararca80% avde totala svenska exportinkomsterna exld. faktorinkomster.

Den svenska ekonomin 125

Efter 1987 har de svenska marknadsandelama minskat. Under 1989 beräknas andelsförlustema till över 4%. Detta förklaras delvis av en ogynnsam tillväxt på de svenska exportmarknadema, framför allt i de nordiska grannländema. Det mesta av andelsförlusten berodde dock på de s.k. övriga faktorema, t.ex. kostnadsläget, marknadsföring, service etc. Beräkningar saknas ännu för senare år, men den ogynnsamma marknads- och produktinriktningen har fortsatt att påverka exporten. De negativa effekterna av ett stigande kostnadsläge bör dock ha avtagit. Efter 1989 har de svenska exportprisema ökat i ungefär samma takt som i utlandet.

De samband som har använts när exporten beräknas i modellerna utgår från att företagen konkurrerar med både priset och kvaliteten. Ju bättre kvalitet varan eller tjänsten har, desto fler köpare kan man behålla, även om man höjer priset mer än konkurrenterna. Priset måste dock öka långsammare än konkurrentemas om man vill vinna nya köpare. På kort sikt blir expertens volym en funktion av de svenska exportprisemas utveckling relativt världsmarknadsprisema.

På lång sikt är det sannolikt inte i första hand genom kraftiga relativprissänlcningar som det svenska näringslivet vinner eller befäster sina marknadsandelar. Snarare är det företagens förmåga att etablera sig inom tillväxtområden och att öka produktionen av varor och tjänster med ett högt förädlingsvärde som blir avgörande för en långsiktigt gynnsam ekonomisk utveckling. Lyckas företagen med detta kan de svenska relativprisema och marknadsandelama öka samtidigt. Bytesförhållandet terms trade förbättras då och ger ett positivt bidrag till tillväxten.

I beräkningarna har skillnaden mellan det korta och det långa perspektivet kommit till uttryck genom att exporten i de längre scenarierna har åsatts en högre priskänslighet än i scenariema fram till 1997. I de längre scenariema krävs det därför mindre relativprissänkningar för att den svenska exporten ska vinna marknadsandelar. På liknande sätt har importen och den inhemska produktionen antagits vara nära utbytbara. Resultatet är att Sveriges terms trade förblir ungefär konstanta fram till 2005. I de kortare scenariema medför sänkta relativpriser att bytesförhållandet försämras fram till 1997. Den ekonomiska tolkningen av denna skillnad mellan scenariema är att strukturomvandlingen mot kunskapsintensiv produktion i de längre scenariema först mot slutet av 1990-talet gör det möjligt att samtidigt öka relativprisema och marknadsandelama.

Mellan 1970 och 1990 försämrades bytesförhållandet med i genomsnitt 0,7% år. Utvecklingen dock mycket ojämn under perioden

per var diagram 4.3. Under 1970-talet försämrades bytesförhållandet kraftigt under några enstaka år. Detta sammanföll med att oljepriserna och därmed kostnaden för importen ökade snabbt. Under 1980-talet har bytesförhållandet varit relativt stabilt. Det föll under de första åren på

126 Den svenska ekonomin

1980-talet. Sedan förbättrades det vid mitten av 1980-talet till följd av bl.a. fallande oljepriser och stigande priser på skogsprodukter.

läagram 4.3 Bytodörbållandet terms trade kvoten mellan export- och

importpriser Index l985l00

x m

/

//‘~”‘

/

15751 r 1990

1970 mao reas

Källa: Finansdepartementet.

Befolkningen och arbetskraften

Ekonomins utveckling beror till stor del på dess förmåga att mobilisera och ta tillvara arbetskraften. Arbetsutbudet påverkar bl.a. produktionspotentialen och lönebildningen. 1980-talets utveckling bekräftade befolkningens och arbetskraftens nyckelroll, både för årtiondets tillväxt och för den avslutande överhettningen kap. 2.

Underlaget för utredningens antaganden om arbetskraften är den framskrivning av befolkningen som statistiska centralbyrån gjort bil. 4.

I de tidsperspektiv som är aktuella är det nettoinvandringen som har störst betydelse för arbetskraften. I SCB:s huvudaltemativ antas nettoinvandringen uppgå till 15 000 personer per år fram till 2005. Detta motsvarar ungefär genomsnittet under de senaste fyra decennierna. Nettoinvandringen har beräknats ge ett tillskott till arbetskraften på sammanlagt 3% mellan 1990 och 2005. Därtill ökar arbetskraften med 0,5 till följd av förändringar i den inhemska befolkningens ålderssammansättning.

Vid sidan av invandringen är det framför allt förändringar i arbetskmftsdeltagandet som kan leda till en ökning. Prognosen för arbetsutbudet utgår från att det inte sker någon förändring i kvinnornas arbetsmarlcnadsbeteende. Då fortsätter kvinnornas förvärvsfrekvens att stiga, eftersom nya generationer kvinnor har ett högre arbetskraftsdeltagande än de kullar som lämnar arbetsmarknaden. Männens arbetskraftsdeltagan-

Den svenska ekonomin 127

de antas förbli i stort sett oförändrat. Kvinnornas stigande deltagande väntas leda till en ökning med ca 1% för hela perioden.

Den genomsnittliga arbetstiden antas öka. De sänkta marginalskattema bör ha gett en potential för ett ökat arbetsutbud. Detta hålls tillbaka av det svaga arbetsmarknadsläget men kan realiseras längre fram. Därtill kommer effekterna av åtgärderna för att stärka arbetslinjen inom socialñrsäkringarna.

Arbetsutbudet beräknas öka med sammanlagt ca 7% under perioden 1990-2005, dvs. med knappt 0,5 % om året.

Tabell 4.5 Arbetsutbudets och befolkningens utveckling Årlig procentuell förändring

1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000-

1980 1985 1990 1995 2000 2005 Befolkningen

Källor: Statistiskacentralbyrån och finansdepartementet.

Detta är utgångspunktema för flertalet scenarier, såväl för utvecklingen fram till 1997 som i det längre perspektivet. I det scenario som är avsett att illustrera effekten av en sämre svensk anpassning till omvärldens förändringar är emellertid en svagare utveckling av arbetsutbudet en av de faktorer som bestämmer utvecklingen.

Produktivitetens utveckling

Långsammare produktivitetstillväxt

Den långsiktiga tillväxten påverkas främst av produktivitetens utveckling. Högre tillväxt är en följd av antingen mer resursinsatser dvs. ökade

insatser av arbetskraft och/eller kapital eller ett effektivare utnyttjande

av de befintliga resurserna, dvs. en höjd totalfaktorproduktivitet TFP. I den klassiska tillväxtteorin benämns TFP ofta teknilfaktorn Abramowitz, 1956; Solow, 1957. Förändringen av TFP förklaras emellertid av mer än den tekniska utvecklingen, t.ex. förändrad arbetsorganisation, bättre utbildning och högre kompetens hos arbetskraften samt en effektivare resursallokering mellan företag och branscher.

Totalfaktorproduktivitetens utveckling i Sverige under 1970- och 1980talet har studerats i anslutning till produktivitetsdelegationens arbete SOU 1991:82. En betydande del av variationen förklaras av svängningar i kapacitetsutnyttjandet. Den rensade utvecklingen av TFP varierar

128 Den svenska ekonomin

dock relativt lite över tiden i de flesta branscher Walfridsson och Hjalmarsson, 1991. När TFP rensas även för skalfördelar Hansson, 1991 blir slutsatsen att den tekniska utvecklingen i sig inte saktar in under 1970-ta1et.

Arbetsproduktivitetens tillväxt i näringslivet mätt som produktionen

arbetad timme avtog däremot vid mitten 1970-talet. Under per - av 1960-talet och fram till mitten 1970-talet var ökningen ca 5% per år.

av Mellan 1975 och 1990 låg den genomsnittliga ökningstakten på 1,7% årligen. Även andra industriländer drabbades nedgång i ökningstak-

av en ten. Tillväxten i BNP capita för hela OECD-området var ungefär

per dubbelt så hög på 1950- och 1960-talen som på 1970- och 1980-talen.

Produktivitetsdelegationen betonar i sitt slutbetänkande den svenska ekonomins strukturella problem som förklaring till den totalt sett långsammare produktivitetstillväxten. Samtidigt har stabiliseringspolitiska misslyckanden förstärkt de negativa struktureffektema.

Tillväxten under 1990-talet

Produktionens tillväxt under de senaste decennierna har inneburit en förstärkning tjänstesektoremas relativa betydelse för ekonomin.

av Eftersom produktivitetens tillväxt samtidigt har varit högre i de varuproducerande sektorerna har tjänstesektoremas betydelse för sysselsättningen ökat mu mer.

Tabell 4.6 Arbetsproduktiviteten Årlig procentuell förändring

1Siffrorna över produktiviteten är osäkra, ettersom den största delen av sektorns produktion âr fingerad summa som idealt avser att mätavärdet av hushållens

en boende egnai fastigheter. 2 Exkl. ofördelade banktjänster. 3Ink. ofördelade banktjânster.

arbetadetimmar, enligt nationalråkenskaperna. Anm.: Förâdlingsvârden och antal Källa: Finansdepartementet.

Den svenska ekonomin 129

Skillnaden i genomsnittlig produktivitetstillväxt mellan de varuproducerande och de tjänsteproducerande sektorerna tab. 4.6 har i första hand berott på två sektorer: den kapitalintensiva industriproduktionen med en snabb tillväxt och hushâllstjänsterna med en minskande produktivitetet.

I den kapitalintensiva sektorn ökade arbetsproduktiviteten för järn- och stålverken årligen med ca 5 % och för pappers- och massaindustrin med drygt 4%. Även i den kunskapsintensiva sektorn fanns det sektorer med en snabb produktivitetstillväxt. I elektroindustrin ökade produktiviteten med nästan 4% per år och i maskinindustrin med nästan 3% per år. Samtidigt minskade emellertid produktiviteten kraftigt för varven.

För hushållstjânstema minskade produktiviteten i genomsnitt med 0,8 % per år. Detta förklaras bl.a. av att den uppmätta produktiviteten i hotelloch restaurangbranschen minskade med nästan 3% årligen.

Bland företagstjänstema hade post och tele en snabb produktivitetstillväxt. I genomsnitt ökade deras produktivitet med ca 2,5 % per år under 1975-1990. Tillväxten ökade dessutom till nästan 7 % årligen 1986-1990.

I den offentliga sektorn antar nationalräkenskapema ingen produktivitetsutveckling, eftersom det inte finns någon marknadsvärdering. Produktionsvärdet antas i stället vara direkt proportionellt mot insatsen av produktionsfaktorema, dvs. arbetskraft och kapital. En förbättrad kvalitet eller en effektivare användning av arbetskraften ökar inte produktiviteten, eftersom beräkningsmetoden medför att relationen produktion/arbetskraft inte förändras.

Åren 1975-1982 den årliga produktivitetsökningen i näringslivet

var 1,7%. Efter 1982 minskade ökningstakten något till i genomsnitt 1,6% per år. Det var dock bara i tre sektorer som ökningstakten avtog den skyddade varuproduktionen, bostäder och energi samt hushållstjänster.

Den europeiska integrationen bedöms öka den genomsnittliga produktivitetstillväxten. Effekterna blir troligen störst för den kimskapsintensiva industrin, den skyddade varuproduktionen och delar av den privata tjänstesektom. Antagandena om produktivitetens tillväxt i respektive scenario har gjorts med hjälp av historiska data och beräkningar av branschemas förutsättningar där hänsyn tas till ålder och effektivitet

hos produktionsutrustningen samt antaganden om integrationens

effekter på branschemas framtida konkurrensférrnéga‘.

4 Produktivitetsantagandenabaserasbl.a. på beräkningar med Konjunkturinstitutets industristrukturmodell ISMOD ochbedömningarfrån närings-ochteknikutvecklingsverket bil. 3.

130 Den svenska ekonomin

Sparandet

Den historiska utvecklingen

I scenarierna fram till 2005 avsnitt 4.4 bestäms investeringarna med ledning produktionen, ränteutvecklingen och lönsamheten i de

av producerande sektorerna. Nivån på bruttosparandet i ekonomin bedöms däremot utanför modellen. Bedömningen har baserats på både prognosinriktade och normativa överväganden.

Bruttosparkvoten beräknas i år uppgå till drygt 15%. Detta är både historiskt och internationellt låg nivå. Det låga sparandet år ett

sett en uttryck både för kortsiktiga och långsiktiga förhållanden. I likhet med de flesta andra länder reducerades den svenska sparkvoten kraftigt i mitten på 1970-talet. Men nedgången var större i Sverige än i omvärlden. Under 1989 då sparandet det högsta på 15 år var likväl sparandet

- var i EG-lândema 30% högre 2,5 procentenheter högre räknat i förhållande till BNP.

De faktorer brukar anges som förklaringar till sparandenedgången

som i västvärlden har varit särskilt påtagliga i Sverige:

1970-talets stagnation försämrade den offentliga sektorns finanser. -

Budgetunderskotten förstärktes ackumulerad statsskuld.

av en Nedgången blev inte minst kännbar i Sverige, där den offentliga sektorn stod för en mycket stor del av sparandet.

Stigande förmögenhetsvârden minskade hushållens benägenhet att -

spara av den löpande inkomsten.

Avregleringen av kreditmarknaden under 1980-talet ledde till en -

portföljanpassning" hos hushållen, som ökade upplåningen.

Höga marginalskatter och inflation ledde till en låg realränta efter -

skatt på osubventionerat sparande. Bristen på likformighet i

beskattningen olika slags kapitalinkomster förstärkte effekten av

av

avregleringen. Skuldräntor fullt avdragsgilla, medan avkastningen

var

på placeringar var lågt beskattad.

Devalveringama 1981 och 1982 förstärkte det finansiella sparandet. Utrikeshandeln i stort sett balanserad 1984. Under senare delen av

var 1980-talet reducerades budgetunderskottet och kompenserade därför den privata sparandenedgången. Det samlade sparandet steg, men inte tillräckligt för att svara mot investeringsuppgången. De senaste årens konjunkturnedgång har åter försvagat det offentliga sparandet.

Den svenska ekonomin 131

Det framtida sparandet

Utgångspunkten för utredningens antaganden är att sambandet mellan sparandet och den inhemska kapitalbildningen kommer att vara väsentligt svagare framöver avsnitt 2.5 och 7.4. Den framtida normen för sparandet måste i första hand bestämmas med hänsyn till nationalinkomstens långsiktiga utveckling och behovet av omfördelning mellan generationerna. Bruttosparandet har också betydelse för stabiliteten i den ekonomiska utvecklingen och för förtroendet för växelkursen.

Det är emellertid fortfarande relevant att jämföra sparandets och investeringamas utveckling. Om investeringarna överstiger sparandet ackumuleras en utlandsskuld, som måste amorteras ur den framtida nationalinkomsten. I förhållande till BNP har den årliga sparkvoten i genomsnitt varit 1,5 procentenheter lägre än investeringskvoten sedan mitten på 1970-talet. Detta tyder ett strukturellt sparandeunderskott. Sedan 1975 är det bara under 1989 som sparkvoten har överstigit den genomsnittliga investeringsnivån. De år då sparandet motsvarat investeringarna har dessa legat på en relativt låg nivå.

Sverige har haft en betydligt gynnsammare utveckling av utbytet med omvärlden vad gäller varor och tjänster än vad bytesbalanssaldot indikerar. Försämringen i extembalansen förklaras av räntebetalningama pá utlandsskulden. Därmed har den svenska ekonomins finansiella sårbarhet ökat påtagligt. En procentenhets variation i det internationella räntelåget motsvarar ca 10 miljarder kr i räntebetalningar och därmed i bytesbalanssaldo.

Diagram 4.4 Bytesbalansen uppdelad på komponenter Procentav BNP, tre års glidande medelvärden

Varor och fönster

Avkasfnin ö kaitol

1950 1960 1970 1930 1990

Källa: Riksbanken.

132 Den svenska ekonomin

Bytesbalansunderskott och därmed utlandsupplåning kan gå an om avkastningen på investeringar i Sverige är högre än den finansiella räntan. Att låna till lönsamma investeringar är god ekonomi. Men det finns inget stöd för att kapitalavkastningen varit högre i Sverige.

som ger Avkastningsmåtten och de svenska Företagens stora direktinvesteringar i utlandet tyder på motsatsen. Bytesbalansunderskotten har i

snarare huvudsak varit konsumtionsdrivna.

En omfördelning över tiden innebär en omfördelning mellan generationer. Ett lågt sparande nu innebär att dagens aktiva generationer tillgodogör sig del den framtida tillväxten. Ett högt sparande

en av innebär å andra sidan att de lämnar ett större utrymme för framtida generationer. I detta sammanhang spelar konstruktionen av pensions-

viktig roll. Varje pensionssystem innebär att de aktiva systemet en generationerna skaffar sig en fordran på framtida inkomster. Om deras sparande inte motsvarar deras fordran vilket är ATP-systemets

konstruktion innebär detta en belastning för framtida generationer.

- Med dagens sparandeunderskott innebär detta att de dels ska betala pensioner till framtidens äldre, dels ska betala räntor på dagens skulduppbyggnad.

Det finns således goda skäl att eftersträva en högre sparkvot. Når utredningen i de långsiktiga kalkylema utgår från en ökad sparkvot är det i huvudsak ett normativt antagande. Det hindrar inte att det finns en rad faktorer talar för sådan ökning också är möjlig:

som att en

Skattereformen har reducerat skattekilen mellan upplåningskostnader -

och avkastningen på investeringar. Kraven på egenñnansiering

kommer därmed att bli högre och stimulera såväl hushållens som

företagens sparande.

Flera faktorer minskade sparandet under 1980-talet har - som

förändrats. Det är inte sannolikt att det sker en upprepning av 1980-

talets kombination stigande förmögenhetsvärden och anpassning

av

till nya regler på kreditmarknaden.

Till skillnad från utvecklingen i flertalet andra OECD-länder kommer -

den svenska befolkningen inte att åldras under de närmaste femton

åren. Åldersgapet gentemot andra västliga industriländer minskar

därmed. Om hänsyn tas enbart till demograñn bör Sverige under

1990-talet ha möjligheter att förstärka sparandet relativt andra länder.

Den offentliga verksamheten

Stora delar den offentliga verksamheten genomgår för närvarande en

av omprövning kapitel 7 och 9. Detta påverkar behandlingen i kalkylema. Traditionellt har dessa baserats på

Den svenska ekonomin 133

ett antagande om oförändrade regler för transfereringarna till hushållen och företagen.

ett antagande om tillväxt av den oflentliga konsumtionen, som med undantag för några av 1980-talets långtidsutredningar utgått från de anspråk som en växande befolkning medför, ibland även räknat men med en ambitionshöjning. Den offentliga produktionen och sysselsättningen har sedan antagits växa i samma takt som konsumtionen.

Förutsättningarna är nu annorlunda. Den ekonomiska politiken syftar till att avskaffa konkurrenshinder inom såväl det privata näringslivet som den offentliga sektorn. Syftet är att öka effektiviteten. Samma resursinsats ska ge mer och bättre verksamhet. Detta har redan lett till omprövning en av den offentliga verksamheten, som sannolikt accentueras ytterligare i framtiden. Gränserna mellan privat och offentligt förändras såväl vad gäller transfereringarna som konsumtionen och produktionen. Bedömningen av den offentliga sektorns utveckling påverkas därutöver av två restriktioner:

Den internationella integrationen och inhemska effektivitetssträvanden leder sannolikt till en omprövning av en rad skattesatser, vars sammantagna resultat innebär en sänkning av skattekvoten kap. 8. Detta begränsar den offentliga sektorns löpande inkomster.

Den andra restriktionen gäller det oflentliga sparandet. Det framgick av föregående avsnitt att ett högre sparande är både troligt och nödvändigt under 1990-talet. Även del denna ökning om en av förväntas uppkomma i den privata sektorn bör staten och kommunerna på sikt uppnå finansiell balans. Detta gäller särskilt så länge pensionssystemet är utformat som i dag. Denna restriktion understryks av konvergenskraven inför EMU:s tredje fas avsnitt 3.5.

Det är troligt att 1990-talets offentliga utveckling bl.a. kommer att inrymma följande förändringar:

ett ökat inslag av avgifmfinansiering offentliga verksamheter, t.ex. - av inom sjukvården avsnitt 9.5. I nationalräkenskapemas termer innebär detta att en del av den offentliga konsumtionen omvandlas till privat konsumtion.

en del av den verksamhet som i dag produceras i offentlig regi kommer att läggas ut på entreprenad. Detta medför överföring en från offentlig produktion till offentliga inköp.

verksamheter som i dag registreras offentlig konsumtion - som omvandlas i ökad utsträckning till ofientliga transfereringar till hushållen. Det kan t.ex. ta formen av s.k. tjänstecheckar avsnitt 9.5.

134 Den svenska ekonomin

avvecklingen de offentliga monopolen ger utrymme för mer - av privatfinansierad och marknadsstyrd produktion inom verksamheter som traditionellt skett i offentlig regi, dvs. vård, omsorg, fritid etc. Hushållen kommer att lägga en större del av sin privata konsumtion på att komplettera den offentliga sektorns utbud.

Kalkylema måste därför skilja mellan fyra olika mått, som traditionellt har behandlats som ett enda:

verksamhetens totala omfattning, dvs. den totala produktionen av sjukvård, utbildning etc. oavsett denna sker i privat eller offentlig

om regi, eller finansieras med budgetmedel eller genom försäljning på marknaden.

oflentligfinamiering verksamheten, dvs. den del av verksamheten - av

kommer till stånd offentliga inköp, offentlig produktion som genom eller offentliga transfereringar hushållen möjligheter att köpa

som ger tjänster från den privata sektorn.

ofientlig konsumtion av verksamheten, dvs. den del av verksamheten -

kommer till stånd genom offentliga inköp eller offentlig som produktion.

ojfentlig produktion av verksamheten, dvs. den del av verksamheten som produceras i offentlig regi.

Det kan finnas skäl att räkna med ett på sikt växande behov av den typ tjänster den offentliga sektorn i dag för. Även av som ansvarar om en Ökad egenñnansiering tillfälligt kan hämma ökningen av efterfrågan är det sannolikt att den totala verksamheten inom dessa områden kommer att växa i ett längre perspektiv. Den offentliga konsumtionen ersätts delvis offentliga transfereringar.

av Staten och kommunerna koncentrerar sina insatser till färre områden. Den offentliga produktionen och därmed också den offentliga sysselsättningen antas minska i omfattning. Skatteñnansieringen av viktiga sociala tjänster utformas system där följder de val som den

som pengarna enskilde själv gör.

Den svenska ekonomin 135

4.4¶Scenarier för fram

utvecklingen

till år 2005

Valet av scenarier

Huvuduppgiften i det längre tidsperspektivet är att visa några tänkbara utvecklingsbanor för den svenska ekonomin. Den ekonomiska tillväxten och strukturomvandlingen under 1990-talet blir ett resultat av dels den internationella utvecklingen, dels den inhemska anpassningen. Den grundläggande skillnaden mellan de scenarier som redovisas beror på skillnader i samspelet mellan dessa faktorer.

Den internationella utvecklingen

Den internationella utvecklingen får ett avgörande inflytande på den svenska ekonomin. På en snabbt växande världsmarknad är det lättare för företagen att finna avsättning för sin produktion. De kan också sälja sina produkter till högre priser. Därmed ökar deras förmåga att höja lönerna. Detta påverkar i sin tur hushållens inkomster och konsumtion samt den offentliga sektorns skatteunderlag.

Den internationella utvecklingen påverkar strukturomvandlingen. I de flesta branscherna utgör den svenska exporten en närmast försumbar andel av den totala världshandeln. Produktionen och sysselsättningen kan därför öka snabbt i internationellt konkurrenskraftiga företag.

1990-talets internationella utveckling beror bl.a. på följande faktorer:

Den europeiska integrationen får stor betydelse. Ett fördjupat -

samarbete underlättar handeln och faktorrörligheten i Europa.

Unionssträvandena lägger grunden för en ökad samordning av den

ekonomiska politiken.

Den viktigaste faktorn är förmodligen handelns utveckling. Fram- -

gångar i den pågående förhandlingsrundan i GATT och dess

eventuella efterföljare kan spela en viktig roll. I detta sammanhang

är det också betydelsefullt hur EG:s utbyte med andra europeiska

länder utvecklas.

Sedan början av 1980-talet har flera marknader avreglerats. De -

finansiella marknaderna har nått längst, men industristöden har

reducerats, jordbrukssubventionerna och den offentliga sektorns

storlek har ifrågasätts etc. Avregleringama ökar möjligheten till en

tillväxtbefrämjande strukturomvandling.

136 Den svenska ekonomin

Om sparandet under 1990-talet inte motsvarar de internationella investeringsbehoven t.ex. i Tyskland, Östeuropa, de oberoende

staternas samvälde och Mellanöstern kan realräntorna stiga.

-

Den internationella tillväxten kan hämmas av de externa obalanserna mellan de största industriländema. Hittills har USA kunnat finansiera sina underskott i bytesbalansen genom utlandslån, men landets långsiktiga tillväxt har blivit allt mer beroende av de utländska kapitalplaceramas beslut. Fortsatta underskott kan förstärka tendenserna till ökad protektionism.

Den inhemska anpassningen

Den andra viktiga faktorn som belyses av scenariema är den svenska anpassningen. Den ekonomiska politiken påverkar de svenska möjligheterna att dra fördel av den internationella utvecklingen. Men det är inte bara politiska beslut påverkar anpassningen. Den beror i hög grad

som på individers, företags och organisationers agerande. Några förhållanden blir särskilt viktiga för tillväxten och strukturomvandlingen under 1990-talet. Det är följderna av olika vägval i dessa avseenden utredningen försökt spegla, när den skiljt mellan en god

som och en sämre svensk anpassning vid konstruktionen av scenarierna:

Hushállsspamndet är viktigt för den svenska strukturomvandlingen. Ett fallande hushállssparande skulle medföra en snabbare tillväxt för den privata konsumtionen och den inhemska efterfrågan. Detta

sannolikt den skyddade sektorn på bekostnad av den gynnar konkurrensutsatta.

En snabb tillväxt för den ofientliga konsumtionen kan också bli ett hinder för den konkurrensutsatta sektorns tillväxt.

Arbetsutbudet påverkar strukturomvandlingen och tillväxten. Det finns flera ünkbara förändringar som kan öka eller minska arbetsutbudet. En högre invandring medför t.ex. ett högre utbud. Familjepolitikens inriktning påverkar kvinnornas och i viss män

- männens arbetskraftsdeltagande.

De ofientliga ingripandena kan påverka tillväxten och strukturomvandlingen. Positiva effekter kan nås t.ex. genom satsningar på utbildning och forskning, investeringar i infrastruktur och utformningen av skattesystemet.

Den svenska ekonomin 137

Scenariernas konstruktion

Scenariemas syften

Scenariema fram till 2005 har två syften vid sidan av uppgiften att belysa den internationella utvecklingens och den svenska anpassningsförmågans betydelse. Det första är att beräkna den potentiella BNP-tillväxten, dvs. tillväxten om realkapitalet och arbetskraften används effektivt. Det andra är att belysa var i ekonomin de bästa förutsättningarna finns fir ökad produktion och sysselsättning.

I lángtidsutredningen redovisas tre fullständiga scenarier. De skiljer sig åt med avseende på flera av de faktorer påverkas den internatio-

som av nella utvecklingen och den svenska anpassningen.

Utgångspunkten för tillvdxtscenariot är snabb internationell tillväxt - en fram till år 2005. De bakomliggande drivkrafterna

antas vara en fortsatt fördjupning av den europeiska integrationen och växande

en internationell handel. Den svenska ekonomin sig väl. Den

anpassar politik som bedrivs gynnar sparande och investeringar, samtidigt

som arbetskraften mobiliseras och dess kompetens ñrstärks.

- Kontrasten är eftersläpningsscenariot. Den internationella ekonomin utvecklas väl, på samma sätt som i huvudscenariot, men de svenska företagen får svårt att utnyttja de möjligheter den goda

som utvecklingen ger.

Den ekonomiska politiken underlättar inte de nödvändiga strukturförändringarna. Det innebär t.ex. att de arbetslösas kompetens inte stämmer med vad företagen efterfrågar. Arbetslösheten antas mot-

4,5 % arbetskraften 2005. Äldre och lågutbildade får svårigsvara av heter att hitta ny sysselsättning efter att ha friställts. I scenariot reduceras därför arbetskraftsdeltagandet. Arbetsutbudet minskar med sammanlagt 2,3% mellan 1990 och 2005.

En långsammare tillväxt medför att hushållen får lägre realinkomster. För att de ska få en jämnare konsumtionsutveckling antas hushållen minska sitt sparande.

I scenariot med en internationell avmattning antas den internationella tillväxten bli svag under 1990-talet. Den svenska ekonomins anpassningsförmâga antas dock vara god. Den lägre internationella tillväxten kan t.ex. bero på svårigheter för den europeiska integrationen eller en regionalisering av den internationella ekonomin.

Modellen

Arbetet med scenariema har skett med hjälp modell betonar

av en som ekonomins långsiktiga egenskaper. Det år en s.k. statisk allmän

138 Den svenska ekonomin

jämviktsmodell utarbetats vid konjunkturinstitutet’ och som tidigare som använts bl.a. i 1990 års långtidsutredning. Med hjälp av modellen kan ekonomins produktionsförmåga vid framtida tidpunkt analyseras, givet en och teknologi utvecklas i de banor man förutsätter. att resurser Att modellen är statisk innebär att ekonomins produktionsförmåga vid den framtida tidpunkten, dvs. scenariots slutar, jämförs med produktionen under ett utgångsår. Slutåret i dessa scenarier är 2005 och startåret 1989. Modellen och därmed de scenarier som presenteras säger - ingenting vilka vägar utvecklingen väljer mellan dessa båda tidom punkter. I modellen indelas den svenska ekonomin i åtta producerande sektorer; privata och två offentliga tab. 4.7. Sektorindelningen överensstämsex användes när den svenska ekonomins produktionsstrukmer med den som tur diskuterades avsnitt 4.2.

Tabell 4.7 Ekonomins struktur 1989

Procentuella andelar av Andel Exporthögut- andela totala ekonomins bildade Produk- Antal arb. Export Procent Procent tionl timmar

Konkurrensutsatt

1Förädlingsvärdet till producentpris.

Högre tjänstemänmedakademisk utbildning och tjänstemänpå mellannivå i tekniska yrken, i enlighet med de klassificeringar somanvändesi Folk- och bostadsrâkningen1985. 3Exporten andel bruttoproduktionen 1989, löpandepriser.

som av Källa: Finansdepartementet.

En grundläggande förutsättning i modellen är att produktionen och

efterfrågan på och tjänster påverkas priset. I modellen finns

varor av därför antaganden produktionstekniken i och en av de produ-

om var cerande sektorerna och prisets påverkan på konsumenternas val

om mellan olika och tjänster. Givet dessa antaganden beräknas sedan

varor de priser medför att den producerade och den efterfrågade mängden

som

5Modellen, MECMOD, beskrivs närmarei bilaga l till LU 90.

Den svenska ekonomin 139

överensstämmer för alla och tjänster. Det är dessa priser varor som ger jämvikt på alla marknader därav namnet allmän jämviktsmodell. - I verkligheten råder inte alltid jämvikt på alla marknader. Exempelvis har skogsföretagen vissa år svårt att finna avsättning för sin produktion och producerar då fir lager. Den sortens obalans är dock konjunkturell. När konjunkturema förbättras kan företagen öka försäljningen och avveckla sina lager. För en så lång period fram till 2005 är det rimligt som att anta att priserna anpassas så att efterfrågan och utbudet på och tjänster varor överensstämmer. Svagheten är de antaganden måste göra snarare man om hur mycket och hur snabbt produktionen och konsumtionen sig anpassar vid en prisförändring. Dessa antaganden kommer i efterhand visa sig att ha haft varierande träffsäkerhet för olika varor och tjänster.

Antagandet om allmän jämvikt gäller också fördelningen ekonomins av produktionsresurser, dvs. arbetskraft och kapital. I modellen borde de därför fördelas mellan näringslivets producerande sektorer så löner att och kapitalavkastning maximeras. Detta inträffar när lönenivån respektive kapitalavkastningen är lika hög i samtliga sektorer. I praktiken fanns det dock en skillnad mellan lönenivån respektive kapitalavkastningen i de olika sektorerna 1989. I modellen förutsätts att denna skillnad finns kvar 2005. Skillnaden mellan produktionsfaktoremas ersättning i de olika sektorerna kan dels återspegla att produktionsfaktorema inte optimalt var fördelade dem emellan, dels att det inte är typ arbetskraft och samma av kapital i de olika sektorerna. Exempelvis skiljer sig arbetskraftens utbildningsnivå mellan olika sektorer. I modellen har arbetskraften indelats i hög- och lågutbildade tab. 4.7. Det finns dock kvar en "oförklarad" skillnad i lönenivå. Denna skulle minska arbetskraften om delades upp i fler delkategorier.

Den internationella kapitalmarknaden förutsätts fri. Den vara genomsnittliga avkastningen på investerat kapital motsvarar därmed en antagen nivå på den internationella kapitalavkastningen. Arbetskraften förutsätts däremot vara trögrörlig mellan låndema. Den genomsnittliga lönenivån anpassas därför så att sysselsättningen motsvarar det förutsatta arbetsutbudet plus en i respektive scenario antagen arbetslöshetsnivå 2005.

Tillväxtscenariot

Huvuddragen

Drivkraftema bakom den ökade tillväxten i detta scenario de antas vara möjligheter som skapas av den fortgående liberaliseringen handeln och av integrationssträvandena i Europa. Tidigare skyddade marknader öppnas för konkurrens. Stordriftsfördelar i produktionen kan utnyttjas i större

140 Den svenska ekonomin

utsträckning när icke-tariffära handelshinder awecklas. Följden blir en snabb produktivitetstillväxt i näringslivet efter 1990-talets inledande år, när lågkonjunkturen passerats och effekterna av den fortgående integrationen börjar märkas.

Antaganden°

Arbetsutbudet antas öka med 0,5% per år 1990-2005 avsnitt 4.2. - Arbetslösheten förutsätts ligga på 2,5% av arbetskraften 2005, utan att detta leder till överhettning arbetsmarknaden. Antalet en av arbetade timmar ökar därmed årligen med i genomsnitt 0,4% mellan 1989 och 2005. Fler högutbildade för den största delen av svarar ökningen. Antalet arbetade timmar utförs av högutbildade antas som öka med 2,3 % år och lågutbildade med 0,1% per år. Andelen per av timmar utförda högutbildade ökar därmed från 13% 1989 till av 17,5% år 2005.

Bruttosparandet antas 2005 motsvara 22% av BNP. Det överstiger därmed bruttosparandet 1989 med drygt två procentenheter. Det är i första hand ett ökat sparande i hushållen förutsätts ligga bakom som det högre totala sparandet.

För den ofientliga konsumtionen antas nolltillväxt. Det är ett klart trendbrott. Samtidigt konsumtionen stagnerar minskar den offentliga som produktionen med 0,7% år och sysselsättningen med 0,8% per per år. Därmed minskar den offentliga sektorns andel av det totala antalet arbetade timmar från 28% 1989 till 23% år 2005. En del av den produktion tidigare utförts inom den offentliga sektorn överförs som till den privata tjänstesektom genom entreprenad och upphandling.

En snabb ökning arbetsproduktiviteten och världsmarknadspriser- - av den kunskapsintensiva sektorn goda förutsättningar att dra till na ger sig arbetskraft samt öka exporten och produktionen tab. 4. 8. Förutsättningarna för den arbetsintensiva sektorn är sämre. De privata tjänsterna bedöms få förmånlig prisutveckling. en

Världsmarknaden beräknas i genomsnitt växa med drygt 5% per år. - Den snabbaste marknadstillvåxten förutsätts för kunskapsintensiva industriprodukter och handeln med tjänster.

6Med antaganden här förutsättningarför scenarierna har gjorts utanför den avses som använda modellen och som sedan blir styrande för arbetet med scenarieirna. Antagandenahar avvägtssåattdesammantagnaskagenereratänkbaraochkonsistenta utvecklingsvägar.

Den svenska ekonomin 141

Tabell 4.8 Arbetsproduktiviteten och viirldsmarlmadsprisema 1989-2005. Tillvfixtscenariot Årlig procentuell förändring

Källa: Finansdepartementet.

Sammantaget medför ökningen antalet arbetade timmar och

av produktiviteten att BNP-tillväxten efter 1992 överstiger 3% per år tab. 4.9. Den för tillfället stigande arbetslösheten innebär i kombination med skattereformens positiva effekter på arbetsutbudet och integrationens effekter på produktiviteten god produktionspotential skapas. Denna

att en kan utnyttjas inte minst under andra hälften av 1990-talet, när ytterligare strukturreformer har genomförts.

Försörjningsbalansen

Från 26% 1989 minskar den Qtfentliga konsumtionens andel av BNP till 21% 2005 i löpande priser. Att den offentliga konsumtionen stagnerar innebär inte att efterfrågan på de tjänster normalt har tillhandahållits

som av staten eller kommunerna måste ligga kvar nivå 1989.

samma som Den höga tillväxten ger utrymme för ökad privat konsumtion. Med

en en genomsnittlig ökningstakt på 3,1% år kan ökad efterfrågan på

per en vård och omsorg bekostas direkt av hushållen.

Tabell 4.9 Försörjningsbalansen. Tillväxtscenariot

rlig procentuell förändring

1975- 1982- 1989- 1992-

Källa: Finansdepartementet.

142 Den svenska ekonomin

Bruttoinvesteringarna beräknas så att de ger den kapitalstock som kapitalinsatsen i respektive sektor förutsätter. I scenariot växer investeringarna med 2,2% årligen mellan 1989 och 2005. Det kan förefalla lågt i jämförelse med BNP-tillväxten, som är 2,5% per år. Det beror främst på att investeringarna i bostäder och energi minskar från 7,5% av BNP 1989 till drygt 5 % 2005 De sammanlagda investeringarna minskar som

. andel av BNP med 2,5 procentenheter, från 21,5% 1989 till 19% 2005. De offentliga investeringarna uppgick under 1960-talet till 6-7 % av BNP,

har därefter minskat. Mot slutet av 1980-talet motsvarade de ca men 2,5 % av BNP. Den högre investeringsnivån under 1960-talet var till stor del följdinvesteringar till det höga bostadsbyggandet, men även investeringarna i infrastruktur har reducerats.

Diagram 4.5 Investeringarna totalt och i näringslivet Procent av BNP

25-

20-

Nöringslivet I

’//if

10 Öringslivet

--------

exkl. bostäder

O

1950 1960 1970 {9ad""‘19go 2000

Källor: Statistiskacentralbyrånoch finansdepartementet.

Kraven på infrastrukturinvesteringar kommer troligen att öka under 1990-talet. Detta medför högre offentliga investeringar i den utsträckning

investeringarna finansieras över statsbudgeten eller kommunernas som budgetar. En stor del investeringarna torde dock även fortsättningsvis

av och i ökande grad finansieras utanför de offentliga budgetama. Samtidigt medför överföringen av delar av den offentliga produktionen till den privata tjänstesektom att behovet av offentliga investeringar sjunker. Dessa beräknas därför fortsätta att minska till ca 1,5% av BNP 2005.

För att skapa goda förutsättningar för tillväxt torde de offentliga satsningarna på infrastruktur behöva öka. 1990 var de totala statliga investeringarna drygt tio miljarder kr. I beräkningarna antas att de statliga investeringarna i infrastruktur medför ett extra investeringsbehov på fyra miljarder kr år 1990 års priser. Detta innebär totalt ca

ca per 60 miljarder kr extra via statsbudgeten fram till 2005.

Den svenska ekonomin 143

Investeringarna i den privata tjdnstesektorn bedöms öka med över 4% per år. Tjänstesektoms investeringar ökar därmed från ca 5,5% av BNP 1989 till drygt 6,5% 2005. Även den kunskapsintensiva industrins investeringar ökar som andel av BNP. Den relativt snabba tillväxten i de kunskapsintensiva branscherna medför dock att det totala behovet av investeringar i realkapital dvs. maskiner och byggnader blir mindre.

- - Däremot ökar behovet av högutbildad arbetskraft.

Den europeiska integrationen driver fram en mer omfattande strukturomvandling. Följden blir en snabbare kapitalförslitning. Integrationen ökar därmed behovet av investeringar i de sektorer som har de bästa förutsättningarna att dra nytta av en större internationell marknad. I de modellsamband som beskriver kopplingen mellan produktionens storlek och kapitalinsatsen förutsätts därför en kortare livslängd för kapitalet i dessa sektorer.

Exporten av vanor och tjänster beräknas öka snabbare än importen, 5,5% per år respektive 4,9% per år mellan 1989 och 2005.

Bytesbalansen beräknas 2005 uppvisa ett överskott som motsvarar 3% av BNP. Detta är ett resultat av antagandet att bruttosparandet samma år motsvarar 22% av BNP och att bruttoinvesteringama enligt beräkningarna utgör 19% av BNP. 1989 motsvarade bytesbalansens underskott 1,8% av BNP. Bruttosparandet utgjorde då 19,7% och bruttoinvesteringama 21,4% av BNP. Den förbättrade bytesbalansen är därför ett resultat både av ett ökat sparande och av att investeringarna minskar som andel av BNP.

Strukturomvandlingen

På lång sikt bestäms strukturomvandlingens inriktning av sektoremas inbördes förmåga att konkurrera om produktionsfaktorerna, dvs. deras förmåga att attrahera arbetskraft och kapital. Denna är i sin tur ett resultat av lönsamheten. I sektorer med en god lönsamhet kan fler företag betala den marknadsmässiga lönen och kapitalavkastningen.

Det internationella handelsutbytet möjliggör en internationell arbetsfördelning som får stora effekter på de enskilda ländernas strukturomvandling. Möjligheterna att fritt exportera betyder att konkurrenskraftiga företag i små länder kan uppnå en produktionsvolym som överstiger den inhemska förbrukningen flera gånger om. Detta försvagar sambandet mellan den inhemska produktionsstrukturen och den inhemska efterfrågans fördelning mellan olika varor och tjänster.

De antaganden som görs om den sektorvisa tillväxten av produktiviteten och världsmarknadsprisema får stora effekter på strukturomvandlingen. Produktionen koncentreras mot de sektorer som får en snabb produktivitetstillväxt och snabbt ökande världsmarknadspriser. Dessa sektorer får den största lönsamhetsförbättringen och kan därmed attrahera den arbetskraft och det kapital som behövs för att öka produktionen.

144 Den svenska ekonomin

Trots den internationella integrationen kvarstår dock åtskilliga hinder för handeln. Därför finns det fortfarande ett samband mellan den inhemska efterfrågans tillväxt och hur snabbt produktionen i olika sektorer kan öka.

Den ojfentliga sektorn exporterar ingenting till utlandet. Hur snabbt produktionen offentliga tjänster kommer att öka bestäms därför

av helt av inhemska beslut.

Handelsutbytet i sektorn bostäder och energi utgör en försumbar —andel sektorns produktion. Produktionen bestäms i första hand av

av hur snabbt den inhemska efterfrågan ökar.

Expertens andel av den skyddade varuproduktionen och de privata tjänsterna 1989 5% respektive 10%. Även denna andel

var om förväntas öka till följd av den europeiska integrationen så kommer produktionen under 1990-talet främst att bestämmas av den inhemska efterfrågan.

I de varuproducerande sektorer som redan är konkurrensutsatta utgjorde exporten 55% produktionen 1989. Det är för dessa

av sektorer antagandena produktivitetstillväxten och världsmark-

som om nadsprisema spelar störst roll tab. 4.8.

Tabell 4.10 Strukturomvandlingen 1989-2005. Tillväxtscenariot Årlig procentuell förändring

1Förädlingsvärdet till producentpris. Källa: Finansdepartementet.

I den kapitalintensiva sektorn produceras standardiserade varor som säljs på internationella marknader där möjligheterna till prisdifferentiering är små. Den internationella konkurrensen är sedan länge hård. Troligen är detta den sektor som påverkas minst av ett ökat europeiskt samarbete.

Under 1980-talet har sektorn omstrukturerats och stora investeringar

produktionsteknik har genomförts i de svenska företagen. Internatioi ny nellt är överkapaciteten för närvarande stor inom flera av sektorns delbranscher. De svenska företagen har dock även under lågkonjunkturåren arbetat med ett i stort sett fullt kapacitetsutnyttjande. En lika snabb förändring arbetsproduktivitetens utveckling under 1990-talet som

av under det föregående decenniet kan därför inte förväntas.

Den svenska ekonomin 145

Prisutvecklingen på den internationella marknaden bedöms för den kapitalintensiva industrin bli lägre än för de övriga sektorerna, 2,2% per år under perioden. Även marknadstillväxten är än vad som svagare bedöms för de övriga sektorerna. I den kapitalintensiva sektorn sker ökning produktionen. Till en svag av följd produktivitetstillväxten minskar sysselsättningen med i genomav snitt 2,5 % per år. Investeringarna ökar långsamt.

Marknadstillväxten och den internationella prisutvecklingen är något för den arbetsintensiva sektorn. Produktionen utvecklas mer gynnsam dock Den arbetsintensiva produktionen har inga naturliga svagare. konkurrensfördelar i Sverige. Den jämna svenska lönestrukturen resulterar tvärtom i höga kostnader jämfört med omvärlden för dessa företag. Den produktivitetstillväxt kan vänta sig under 1990-talet man torde därför återspegla utslagning de minst konkurrenskraftiga en av företagen. sysselsättningen minskar därmed även i denna sektor.

Den kunskapsintensiva industrin är den sektor där effekterna av den europeiska marknaden antas bli störst. I de flesta av gemensamma sektorns delbranscher bedöms de svenska företagens internationella konkurrenskraft god. Den gemensamma marknaden bör därför vara tillväxtpotential för de svenska företagen. Produktivitetstillmedföra en växten blir snabb. I kombination med de stigande världsmarknadsprisema medför den att det blir lönsamt att öka produktionen för att fylla det utrymme som marknadstillväxten skapar. Jämte staten är det denna sektor har den högsta andelen högutbilsom dade bland sina anställda. Att de högutbildade ökar sin andel av det totala arbetsutbudet därför de kunskapsintensiva branscherna. gynnar sysselsättningen ökar med i genomsnitt 2,3% per år. Produktionen ökar med 5,8% årligen. För att det ska bli möjligt att klara den snabba produktionstillväxten och ersätta äldre teknik med nyare ökar investeringarna med i genomsnitt 5,9% per år.

Den skyddade sektorns produktion blir Öppen som en följd av mer integrationen. Den internationella konkurrensen ökar, och sektorn påverkas än tidigare prisutvecklingen på världsmarknaden. mer av Definitionsmässigt ingår i denna sektor de verksamheter som i periodens skyddade från den internationella konkurrensen. 2005 torde början var delar sektorn likna någon de i dag konkurrensutsatta sektorerav mer av En stor del produktionen år dock även fortsättningsvis skyddad, na. av t.ex. höga transportkostnader. Sektorn helhet förblir därför mer av som beroende den inhemska efterfrågeutvecklingen än de övriga varuav producerande sektorerna. Den ökade konkurrensen leder till högre produktivitetstillväxt än en tidigare. Produktionen ökar med i genomsnitt 2,0% per år, medan sysselsättningen minskar något. Skattereformens effekter på bostadskostnaderna och ändrade bostadssubventioner medför mindre ökning efterfrågan bostäder än man en av

146 Den svenska ekonomin

skulle förvänta sig med hänsyn till ökningen av de disponibla inkomsterna. Produktionen och sysselsättningen i sektorn bostäder och energi ökar under perioden med 1,9% respektive 1,7% per år.

Även för den privata zjänsteselaorn beräknas sysselsättningen och produktionen öka fram till 2005. Med ökande inkomster efterfrågar hushållen allt fler tjänster. Vid periodens slut antas att delar av den i dag offentliga produktionen bedrivs inom denna sektor.

Vissa delar av den privata tjänstesektom, som t.ex. bank- och försäkringsbranschema, hamnar förmodligen i hårdare konkurrens-

en situation i och med EG-integrationen avsnitt 4.2. Produktivitetstillväx ten förutsätts därför öka under l990-talet.

Sammantaget visar beräkningarna att den klmskapsintensiva industrin och den privata tjänstesektom blir allt mer betydelsefulla. Detta är en fortsättning på utvecklingen under 1970- och 1980-talen, förändring-

men en accentueras ytterligare fram till 2005. Krympningen av den offentliga sektorns produktion ger ett ökat utrymme för en produktions- och sysselsättningstillväxt i näringslivet, och då främst för de privata tjänsterna.

Eftersläpningsscenariot

Huvuddragen

Samma goda internationella utveckling som i föregående scenario bildar bakgrunden även till detta scenario. Den svenska förmågan att utnyttja den gynnsamma omvärldsutvecklingen är dock sämre. De produktiva resurserna överförs inte i samma utsträckning till de sektorer som har de bästa förutsättningarna för tillväxt. Samtidigt som äldre produktionsanläggningar slås ut förutsätts etableringen av andra verksamheter bli mindre. Därmed ökar produktionen långsammare. Arbetskraftsdeltagandet minskar bl.a. därför att man inte genomför de insatser är nödvän-

som diga för att förändra kompetensen hos de friställda, vilket försvårar strukturomvandlingen.

Antaganden

Ett lägre arbetskraftsdeltagande och en lägre invandring antas -

förklara att arbetsutbudet minskar med drygt 0,1 % per år efter 1990.

Samtidigt medför "matchningsproblemen" på arbetsmarknaden att

arbetslösheten ökar och 2005 motsvarar 4,5 % av arbetskraften.

Det lägre arbetskraftsdeltagandet och den högre arbetslösheten

förutsätts bara påverka de lågutbildade. Antalet arbetade timmar som

utförs av högutbildade ökar med 2,3% år, precis i tillväxt-

per som

scenariot, medan de lågutbildades timmar minskar med 0,8 % år.

per

Den svenska ekonomin 147

Sammantaget minskar antalet arbetade timmar därför med 0,3 % per år.

Bruttosparandet motsvarar i detta scenario 17,5 % av BNP 2005. Det -minskning med drygt två procentenheter jämfört med 1989, är en något högre än bruttosparandet 1991. En långsammare tillväxt men medför lägre hushållsinkomster. För att jämnare konsumtionsen utveckling minskar hushållen sitt sparande.

Den ojfentliga konsumtionen hålls inte tillbaka, utan växer med i genomsnitt 0,7 % år. Den offentliga produktionen ökar med 0,1% per år. Den oflentliga sysselsättningen minskar med 0,1% per år. per Eftersom den totala sysselsättningen samtidigt minskar med 0,3 % per år ökar andelen arbetade timmar i den offentliga sektorn från 28% 1989 till 29% 2005. Utrymmet för expansion i ekonomins övriga sektorer blir därmed mindre.

Arbetsprodulaiviteten ökar i detta scenario långsammare än i tillväxtscenariot i samtliga sektorer utom bostäder och energi.

Vârldsmarknaden utvecklas på sätt i tillväxtscenariot. - samma som

BNP-tillväxten blir betydligt lägre än i det föregående scenariot. Den årliga tillväxten uppgår till 1,1% mellan 1989 och 2005. Efter 1992 blir tillväxten i genomsnitt 1,4% per år.

Försörj ningsbalansen

Den privata konsumtionen ökar i detta scenario årligen med 1,3 %jämfört med 3,1% i tillväxtaltemativet. Samtidigt överförs inte traditionellt offentlig konsumtion till den privata sektorn i samma utsträckning. Tillväxten för privat konsumtion innehåller därför sannolikt mindre konsumtion vård och omsorg än i tillväxtscenariot. av

Investeringarna minskar med i genomsnitt 0,3% per år. Den totala investeringsvolymen sjunker därmed från 21,4% BNP 1989 till 15,9 % av 2005. Gammal utrustning ersätts inte med ny. Det kommer inte att finnas tillräckligt många moderna produktionsanläggningar för en snabbare produktionsökning.

Exporten och tjänster växer med 3,7 % år jämfört med det av varor per tidigare scenariots tillväxttakt på 5,5 % per år. Importen ökar med 3,2% år. Eftersom investeringsvolymen minskar kraftigt uppvisar bytesper balansen ett överskott på drygt 1,5% av BNP, trots att bruttosparandet sjunker till 17,5% av BNP.

148 Den svenska ekonomin

Tabell 4.11 Försörjningsbalansen. Eftersläpningsscenariot

Årlig procentuell förändring

1975- 1982- 1989- 1992-

Källa: Finansdepartementet.

Strukturomvandlingen

Även i detta scenario är världsmarknadstillväxten

hög. Priserna ökar enligt samma mönster som i tillväxtscenariot, dvs. snabbast för den kunskapsintensiva industrisektoms produkter och de privata tjänsterna.

Tabell 4.12 Struktnromvandlingen 1989-2005. Efterslfipningsscenariot Årlig procentuell förändring

Arbets- Produk- Antal arb. Inver produk- tionen timmar steringar tiviteten

1 Förädlingsvärdet till produeentpris. Källa: Finansdepartementet.

Produktionen och sysselsättningen förskjuts även i detta scenario mot kunskapsintensiv tillverkning och privata tjänster. Ökningstakten är dock långsammare än i tillväxtscenariot.

Även produktionen i den kapitalintensiva sektorn ökar något långsammane än i tillväxtscenariot. Detsamma gäller investeringarna. Därmed försämras de långsiktiga ñrutsättningama för tillväxt. I den arbetsintensiva sektorn minskar både produktionen och sysselsättningen kraftigt.

Den svenska ekonomin 149

En internationell avmattning

Huvuddragen

Den internationella utvecklingen är i detta scenario mindre gynnsam än i de två tidigare. Det kan t.ex. en följd av att den europeiska vara integrationen avstarmar och att tillväxten på de internationella exportmarknaderna blir långsammare. Inom Sverige förs dock en politik som främjar kapitalbildning, sparande och en uppbyggnad av arbetskraftens kunnande och kompetens.

Antaganden

Arbetsmarknaden utvecklas på sätt som i tillvåxtscenariot. - samma Arbetsutbudet ökar årligen med 0,5% efter 1990. Arbetslösheten antas motsvara 2,5 % arbetskraften 2005. Antalet arbetade timmar av växer med i genomsnitt 0,4% per år mellan 1989 och 2005.

Bruttosparandet motsvarar 20% av BNP 2005. -

Tillväxten i den kommunala konsumtionen, produktionen och -— sysselsättningen utvecklas på samma sätt som i tillväxtscenariot.

Arbetsproduktiviteten i näringslivet ökar årligen med 1,6% jämfört med 2,1% i tillväxtscenariot. En orsak är att en långsammare internationell integration minskar möjligheterna att utnyttja potentiella stordriftsfördelar.

Världsmarknaden beräknas i detta scenario öka med i genomsnitt 4 % per år.

Sammantaget dessa antaganden en BNP-tillväxt på 2,1% per år. ger

Försörjningsbalansen

Den privata konsumtionen ökar långsammare än i tillväxtscenariot, men uppvisar ändå historiskt sett hög tillväxttakt. en

Bruttoinvesteringarna växer med 1,3 % per år. De minskar därmed från 21,4% BNP 1989 till 17,9% 2005. Precis som i tillväxtscenariot av inkluderar bruttoinvesteringama högre offentlig investeringsaktivitet en satsningar på infrastruktur. till följd av

Exporten och tjänster växer snabbare än importen. Eftersom av varor bruttoinvesteringama minskar som andel av BNP är ett bruttosparande på 20% BNP tillräckligt för att bytesbalansen ska uppvisa ett överskott av på ca 2% av BNP.

150 Den svenska ekonomin

Tabell 4.13 Försörjningsbalansen. Scenariot med en internationell avmattning

lig procentuell förändring

1975- 1982- 1989- 1992-

Källa: Finansdepartementet.

Strukturomvandlingen

Även i detta scenario förskjuts sysselsättningen och produktionen mot de kunskapsintensiva sektorerna. Produktivitetens öknjngstakt är dock jämnare fördelad. Lönsamheten och sektoremas förutsättningar att dra

till sig arbetskraft och kapital blir därför likartad. Struktur-

- mer omvandlingen blir därmed långsammare än i tillvåxtscenariot.

Tabell 4.14 Strukturomvandlingen 1989-2005. scenariot inter-

med en nationell avmattning

lig procentuell förändring

Arbets- Produk- Antal arb. Inveproduk- tionen timmar steringar tiviteten

1Förädlingsvärdet till producentpris. Källa: Finansdepartementet.

Den lägre internationella tillväxten påverkar den kapitalintensiva sektorns produktion mindre än de övriga sektorerna. I den arbetsintensiva sektorn är produktionen oförändrad samtidigt sysselsättningen

som minskar, men minskningen är mindre än i eltersläpningsscenariot. Den långsammare strukturomvandlingen leder till en långsammare tillväxt

av näringslivets investeringar.

Den svenska ekonomin 151

Slutsatser

Den svenska tillväxten och strukturomvandlingen påverkas främst av världsmarknadens tillväxt och produktivitetsutvecklingen och dess av fördelning mellan olika sektorer av ekonomin.

Skillnaderna mellan tillvâxtscenariot och scenariot med en internationell avmattning illustrerar detta. I båda scenariema förs en svensk politik mobiliserar arbetskraften, överför resurser från den offentliga som till den privata sektorn sparande och kapitalbildning. Den samt gynnar internationella integrationen antas dock avstanna i det senare scenariot. Detta förutsätts få effekter på vårldsmarknadens tillväxt och den inhemska produktivitetsutvecklingen. Skillnaden i BNP-tillväxt mellan scenariema uppgår till 0,4% per år efter 1989. En högre tillväxt att fördela. 2005 år ger mer resurser bruttonationalprodukten i tillväxtscenariot 7% högre. Det motsvarar ca 140 miljarder kr i 1992 års priser. Skillnaden i privat konsumtion mellan scenariema uppgår till 70 miljarder kr. I tillväxtscenariot är därför den ca privata konsumtionen drygt 15 000 kr högre per hushåll 1992 års priser. Tillväxtscenariot är ett fullt möjligt scenario. Det förefaller sannolikt europeisk integration kan få positiva effekter på den internationella att en tillväxten. Förutsättningarna bör därmed finnas för en god svensk tillväxt fram till 2005. Då blir den svenska anpassningsförmågan den springande punkten.

Diagram 4.6 Kumulerad produktion 2005 i de olika scenariema Miljarder kr, 1989 års priser

700 Tnllvaxt 600- -------------------------------------------------------------- -------------------- Efter slöpning 500- -------------- --------------------- E

A}/ma

________________H V ‘ V I 1989 örs Värde 300 ..

200 --------------------------------- -- - --

O - . Kunskapsintensiv Tjänstesektor sektorn

Källa: Finansdepartementet

152 Den svenska ekonomin

Skillnaderna mellan tillväxt- och cftersliipningsscenariot visar betydelsen av en svensk politik som underlättar strukturomvandlingen och främjar tillväxten. I eftersläpningsscenariot år sparandet lågt, den offentliga konsumtionen fortsätter att öka och arbetsmarknaden fungerar sämre. Arbetskraftsdeltagandet bland de äldre och lågutbildade blir lägre. Produktiviteten antas öka med 1,6% år, jämfört med 2,1% år i per per tillväxtscenariot. Den årliga BNP-tillväxten i eftersläpningsscenariot blir därmed 1,1% jämfört med 2,5% i tillväxtscenariot. Eftersläpningens bruttonationalprodukt blir 2005 440 miljarder kr lägre i 1992 års priser. Den privata konsumtionen är samtidigt 330 miljarder kr lägre. Den privata ca konsumtionen är därför drygt 70 000 kr högre hushåll i tillväxtper scenariot 1992 års priser.

4.5¶Scenarier för

utvecklingen fram

till år 1997

Syftet med scenariema i det här avsnittet är att visa några tänkbara utvecklingsförlopp fram till 1997. Ett scenariema är i huvudsak av att betrakta som en prognos. Scenariema utgör en grund för diskussionen i kapitel 6 vilka om ekonomisk-politiska åtgärder kan bli nödvändiga under de närmaste som åren.

Stabiliseringspolitikens villkor

I valet mellan olika stabiliseringspolitiska åtgärder måste hänsyn tas både till de akuta problemen och till den långsiktiga förändringen ekonoav mins struktur och funktionssätt. Bäst är de åtgärder motverkar de som aktuella problemen samtidigt de underlättar strukturomvandlingen. som Många åtgärder som på kort sikt kunde tänkas lindra de stabiliseringspolitiska problemen skulle riskera att försvåra och försena nödvändig en strukturomvandling. I praktiken innebär valet åtgärder därför ofta av en avvägning mellan mål på kort och lång sikt.

Ungefär halva bruttonationalprodukten används för privat konsumtion. Hushållens val mellan konsumtion och sparande spelar därför en avgörande roll för BNP-tillväxten och sysselsättningen under de närmaste åren. Från att ha pendlat mellan 2 och 4% den disponibla inkomsten av under 1970-talet sjönk hushållens sparkvot till som lägst- minus 5% - 1988. 1991 motsvarade emellertid sparkvoten 2,6% den disponibla av inkomsten.

Den svenska ekonomin 153

De ekonomiska effekterna av att hushållen ökar sitt sparande illustrerar motsättningen mellan stabiliseringspolitiken och de långsiktiga målen för den ekonomiska politiken. På lång sikt är ett högre sparande önskvärt, men på kort sikt leder det till en lägre efterfrågan och högre arbetslöshet.

Traditionellt har den ofientliga verksamheten fungerat som en stabilisator för den svenska ekonomin. Under 1980-talet avtog dock den offentliga konsumtionens ökningstakt. Enligt långtidsutredningens bedömningar upphör den offentliga konsumtionen att öka under 1990talet. Tidigareläggningar av en långsiktigt planerad utbyggnad av den offentliga sektorn kan därför inte längre användas för att motverka svängningar i sysselsättningen och ekonomin.

De ofientliga investeringarna inkl. investeringarna i statliga affärsverk kan under 1990-talet spela en större roll som stabilisatorer. Satsningar på vägar, järnvägar, hamnar, telekommunikationer m. m. bedöms nu allmänt vara viktiga för en långsiktigt god tillväxt. Sådana investeringar har dock kommit att kräva allt mer kapital och allt mindre arbetskraft. Den direkta effekten på sysselsättningen blir inte lika stor som tidigare.

Under 1980-talet minskade den svenska exportens andelar på världsmarknaden fir bearbetade varor. Det berodde bl.a. på att relativprisema ökade. Men förlusterna av marknadsandelar var större än man skulle förvänta sig enbart med hänsyn till relativprisutvecklingen. Den svenska exporten hade en ogynnsam varu- och ländersammansättning. En snabb ökning av den privata konsumtionen under andra hälften av 1980-talet medförde också att arbetskraften tröt för exportföretagen. Om hushållssparandet ökar under de närmaste åren minskar risken för en liknande undanträngning vid nästa högkonjunktur.

De tidigare redovisade scenariema för utvecklingen till 2005 tyder på att det under 1990-talet blir den kunskapsintensiva industrisektom som får de bästa strukturella förutsättningarna för tillväxt och export. För konkurrenskraftens och tillväxtens skull år det därför viktigt att stabiliseringspolitiken inte försvårar den långsiktiga strukturomvandlingen.

Scenariernas utgångspunkter

Beräkningarna i den s.k. prognoskalkylen nedan sammanfaller i allt väsentligt med den preliminära nationalbudgeten för 1991 till 1993 prop 1991/922100, bil. 1.1. För perioden därefter har beräkningarna gjorts med hjälp av en modell KOSMOS som utvecklats vid konjunktur-institutet7. Denna innehåller bl.a. ekonometriskt skattade samband för privat konsumtion, utrikeshandel, investeringar, pris- och lönebildning samt efterfrågan på arbetskraft.

7 Modellen beskrivs närmarei bilaga l till LU 90.

154 Den svenska ekonomin

De finansiella beräkningarna har gjorts med hjälp av den finansiella modellen FIMO‘. I modellen beräknas inkomster och utgifter

för de sex institutionella sektorerna stat, socialförsäkring, kommuner, hushåll, ickefinansiella och finansiella företag. Dessutom redovisas Sveriges transaktioner med utlandet. Det förekommer inga skattade beteendesamband i FIMO, utan framskrivningarna sker med utgångspunkt från den reala ekonomins utveckling och en relativt detaljerad beskrivning av skatter och transfereringssystem.

Kalkylerna i KOSMOS och FIMO har genomförts i flera beräkningsomgångar och i senare skeden modifierats och kompletterats med bedömningar gjorda vid sidan av modellen.

Ekonomisk politik

Den vanliga utgångspunkten för scenarier på medellång sikt är att den ekonomiska politiken och de gällande regelsystemen inte förändras. Med tanke på den ökade internationella integrationen och den svenska ansökan om medlemskap i EG har utredningen dock ansett det naturligt att i kalkylema utgå från att det kommer att ske vissa anpassningar

av skatteuttaget:

Mervärdeskatten sänks till 20% under femårsperioden 1994-1998. -

Med 1993 års mervärdeskattebas innebär detta en minskning av

intäkterna med ca 20 miljarder kr i 1993 års priser.

Punkrskatterna sänks med ca 20 miljarder kr i 1993 års priser och -

med 1993 års skattebaser.

Sammanlagt blir det frågan om en sänkning med 40 miljarder kr 1994- 1998, vilket utredningen bedömt vara en tänkbar tidsrymd för anpassningen. Utredningens kalkyler sträcker sig emellertid bara fram till 1997, varför skattesänkningen antagits bli 35 miljarder kr under kalkylperioden. Även för mervärdeskattesatsen antas en gradvis sänkning, vilket innebär att den 1997 ligger på 20,7%.

Hur omfattande skattesänkningarna kan behöva bli och i vilken takt de i så Fall behöver genomföras är det i dag svårt att förutsäga kap. 8. Det förefaller dock möjligt att det under 1990-talet kan bli aktuellt med ett intäktsbortfall på flera tiotals miljarder kronor. Det behöver inte enbart bero på beslut om sänkningar: skatteintäkternas utveckling bestäms ett

av samspel mellan skattesatsernas nivå och skattebasernas utveckling. Skulle skattesatserna på internationellt rörliga baser avvika alltför mycket från dem i omvärlden kan intäktsminskningen bli en följd av att basen vittrar ned.

8 Modellen beskrivs i bilaga l till LU 87.

Den svenska ekonomin 155

Kalkylema för de offentliga utgifterna bygger i huvudsak på att nuvarande regelsystem gäller med de förändringar som är beslutade eller aviserade. På två viktiga punkter har utredningen gjort explicita antaganden.

För att kompensera skattesänkningama har de statliga transfereringar- -

under perioden 1994-1998 antagits bli reducerade med 20 miljarna der kr l6,5 miljarder kr till 1997 utöver de nedskämingafsom redan aviserats.

Den offentliga konsumtionen har antagits vara volymmâssigt oförändrad. Detta antagande kan i viss utsträckning ses som en besparing. Jämfört med kommunförbundens baskalkyl innebär det att den kommunala konsumtionen kommer att vara ca 30 miljarder kr lägre 1997. Hela detta belopp kan dock inte betraktas som en finansiering av skattesänkningama. Även med oförändrade skatter skulle en konsumtionstillvâxt enligt baskalkylen vara omöjlig att uppnå.

I kalkylema har även Sveriges nettobidrag till EG beaktats. Utredningen har inte haft möjlighet att bedöma det sannolika förhandlingsresultatet men har för beräkningarnas skull antagit att bidraget kommer att uppgå till tolv miljarder kr fr.o.m. 1995.

Det är vidare rimligt att utgå från en viss avveckling av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i takt med att arbetslösheten sjunker. I pmgnoskalkylen antas det att ungefär hälften av den upptrappning av åtgärderna som genomförts under det senaste året kommer att ha avvecklats vid kalkylperiodens slut.

Omvärldsbilden

En gynnsam omvärldsbild är en viktig förutsättning för kalkylema, även om det vid beräkningstilltållet var svårt att bedöma när en uppgång skulle ta lärt. Utgångspunkten är dock att en internationell konjunkturuppgång 1992 och 1993 följs av en period med stabil och hög tillväxt. BNPtillväxten i OECD-området antas uppgå till 3% under 1994 till 1997. Den årliga marknadstillvåxten för bearbetade varor bedöms bli 6% under samma period. Inflationstakten, mått som konsumentprisindex, förutsätts 4% medan prisökningama för bearbetade varor stannar vid

vara 3,5 % årligen. Priset råolja väntas öka med ca 5 % per år. Jämfört med prisutvecklingen på bearbetade varor innebär detta en real ökning med 1,5 % per år.

Alternativa scenarier

I pnognoskalkylen ökar produktiviteten i näringslivet på ett sätt som år representativt för de senaste femton åren. Det ñnns dock goda argument

156 Den svenska ekonomin

för att produktivitetsutvecklingen under 1990-talet kan bli starkare. Exempelvis innebär EG-integrationen att tidigare skyddade delar av ekonomin utsätts för konkurrens. Företagens insikt om att devalveringar inte längre kommer att lösa kostnadsproblemen kan ge ökade incitament till produktivitetsutveckling. Utredningen har därför valt att illustrera effekterna av en högre produktivitetstillvüxt med en alternativ kalkyl.

Den nedväxling av pris- och löneökningstakten som kännetecknar prognoskalkylen år bl.a. nödvändig för det svenska deltagandet i EGsamarbetet. En fortsatt låg inflation är emellertid ännu inte säkrad. Hushållens disponibla inkomster ökar relativt mycket under perioden. I prognoskalkylen uppgår hushållens nettosparkvot till ca 4% 1993, och sjunker sedan endast marginellt. Det finns emellertid en risk för att sparandet faller tillbaka till lägre nivåer. Detta skulle medföra en betydligt snabbare efterfrågetillväxt. En utveckling där pris- och löneanpassningen uteblir till följd av en kraftig konsumtionsexpansion kan således inte uteslutas. Därför redovisas följderna av en överhettning i ett särskilt scenario.

Prognoskalkylen

Den internationella konjunkturnedgången har för svensk del förstärkts av följderna av den kostnadsexplosion som överhettningen i slutet av 1980talet gav upphov till. Arbetslösheten når under 1992 sin högsta nivå sedan 1930-talet och kulminerar först en bit in på 1993.

Vid tidigare recessioner under efterkrigstiden har en expansion av den offentliga konsumtionen och/eller en devalvering medfört att återhämtningen på arbetsmarknaden blivit tämligen snabb och kraftig. Dessa vägar att snabbt expandera ekonomin står inte längre till buds. Därför karaktäriseras kalkylen av en långsam exportledd återhämtning och en gradvis men sakta sjunkande arbetslöshet.

Bestående nedväxling av pris- och löneökningstakten

Den efter svenska förhållanden höga arbetslösheten under perioden innebär att nedväxlingen av pris- och löneökningstakten kan befästas. I de löneekvationer som används i modellen påverkas den nominella löneökningstakten via en relation mellan löneandelen av förädlingsvärdet och arbetslösheten. Relationen, som kan tolkas som ett uttryck för parternas relativa förhandlingsstyrka, innebär att en hög arbetslöshet är förknippad med en låg löneandel och omvänt. De nominella löneökningarna påverkas även av utvecklingen för produktiviteten och konsumentpriserna samt av skatteförändringar.

Löneökningama är lägst 1993 och 1994, då arbetsmarknaden är som svagast samtidigt som produktiviten i industrin Ökar som starkast. Dessa år präglas av en snabb lönsamhetsförbättring efter nedgången 1990 och

Den svenska ekonomin 157

1991. Industrins bruttovinstandel ökar från 24% 1991 till ca 30% 1995 för att därefter kvarstå på denna nivå.

I takt med att situationen på arbetsmarknaden gradvis förbättras tilltar löneökningama successivt. Utrymmet för löneökningar växer också när vinståterhåmtningen är avslutad. Inget år blir dock ökningstakten högre än 5,5%. Detta innebär ett historiskt trendbrott för den nominella löneökningstakten i Sverige. Att modellskattningama ger så låga löneökningar beror främst på den relativt höga arbetslöshet präglar

som hela perioden.

Tabell 4.15 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. Prognoskalkylen

lig procentuell förändring, 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Försörjningsbalans

Privat konsumtion 0,3 0,5 0,7 2,0 2,6 2,8 2,8 Offentlig konsumtion 0,7 0,6 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0

Inhemsk efterfrågan -2,8 -0,5 0,8 1,7 2,3 2,4 2,3 Nyckeltal Timlön 5,5 4,5 4,0 4,0 5,0 5,5 5,5 KPI årsgenomsnitt 9,5 3,2 3,5 2,6 3,2 3,4 3,3 Förädlingsvärdesprisz 6,8 3 3,3 3 4,1 4,5 4,5

‘ Förändring i procent av föregåendeårs BNP.

Lön plus vinst per producerad enhet.

Procent av arbetskraften.

Procent av BNP. 5 Miljarder kr. Källa: Finansdepartementet.

Även resultaten är väl förenliga med forskningen området finns

om på det skål att peka på några risker för att löneökningarna åter tar fart under åren närmast efter 1992:

Det kan ñnnas en uppdåmd önskan om kompensation för Rhenberg- -

avtalets "magra" resultat. Vissa grupper kan anse sig ha speciella

skål att återställa de förändringar i det relativa löneläget uppstått

som

under de år avtalet löpt etc. Till detta kommer motsättningarna

mellan olika parter på arbetsmarknaden hur förhandlingarna ska

om

bedrivas framöver.

158 Den svenska ekonomin

Löneekvationema är skattade under en period när arbetslösheten -

genomgående varit betydligt lägre. Dessa skattningar kan ifrågasättas. Det är möjligt att löneökningamas känslighet för arbetslösheten minskar högre arbetslöshetsnivå etableras under en längre period

om en och växande del av de arbetslösa riskerar att mer permanent

en

hamna utanför den reguljära arbetsmarknaden den s.k. hysteresis-

effekten.

Nedväxlingen löneökningama bidrar till en markant dämpning av

av inflationstakten. KPI-ökningen understiger 4% samtliga år under perioden. Det är dock viktigt att notera att den underliggande inflationen under åren 1994 till 1997 inte är lika låg. Skatteförändringama i form

lägre och minskade punktskatter innebär en minskning av KPI av moms med 0,7% årligen. Detta kompenseras bara till en del av den KPI-

ca effekt nedtrappningen av räntebidragen väntas få ca 0,3 % årligen.

som Förädlingsvårdespriset, dvs. vinster och löner per producerad enhet, ger

det inhemska inflationstrycket. Detta pris ökar en mer rättvisande bild av i genomsnitt 1% snabbare än KPI under perioden 1994-1997.

ca

Högre hushållssparande

Hushållens nettosparkvot ökade mellan 1989 och 1991. Uttryckt i procent

den disponibla inkomsten steg sparandet från en bottennivå på minus av 5% 1988 till 2,5% 1991. I år väntas den reala disponibla inkomsten

ca öka med 2%, medan den privata konsumtionen endast ökar med ca

ca 0,5%. Detta innebär att sparkvoten skulle nå en nivå på ca 4%. I kalkylen förblir sedan hushållssparandet mellan 3 och 4% av den disponibla inkomsten. Vid internationell jämförelse är detta fortfaran-

en de låg nivå, för svenska förhållanden innebär det en klar

en men förbättring.

Antagandet relativt stabil och hög sparkvot för hushållen är

om en centralt fir den utvecklingsbana ekonomin får i kalkylerna.

som Hushållens reala inkomsttillväxt tilltar mot slutet av perioden. Till detta bidrar de förutsatta skattesänkningama. Den goda inkomsttillväxten tillsammans med den relativt höga sparkvot som etableras innebär att det finns risk för större konsumtionsökning. Denna skulle kunna

en en komma när arbetslösheten börjar minska och hushållens tillförsikt ökar.

Motiven för det sparbeteende som antas i prognoskalkylen synes överväga avsnitt 4.2, även om en del av de faktorer som lett till en ökning kan försvagas, t.ex. anpassningen till skattereforrnen och osäkerheten konjunkturen. Detta skulle kunna leda till en högre

om konsumtion och därmed ökande balansproblem. Så länge t.ex. pensionssystemet är utformat i dag finns det en risk för att överraskande och

som snabba förändringar i hushållens sparbeteende återigen kan skapa stabiliseringspolitiska problem.

Den svenska ekonomin 159

Tabell 4.16 Konsumtionen. Prognoskalkylen

rlig procentuell förändring, 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Real disponibel inkomst 4,1 2,1 0,4 1,8 2,5 2,7 2,5 Nettosparkvotl 2,6 4,2 3,9 3,7 3,6 3,3 Privat konsumtion 0,3 0,5 0,7 2,0 2,6 2,8 2,8 Offentlig konsumtion 0,7 0,6 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Konsumtion 0,4 0,6 0,4 1,3 1,7 1,9 1,9 1 Hushållens totala nettosparandei procent av disponibel inkomst. Källa: Finansdepartementet.

Hushållens sparande kan delas in i ett finansiellt och ett realt sparande. I beräkningama ligger en svagt negativ utveckling det reala sparandet

av till följd av skattereformens effekter och minskade bostadssubventioner. Hushållens finansiella sparande ökar däremot från -1,5 % av de disponibla inkomsterna 1990 till drygt 5% 1993. När tillväxten i ekonomin förbättras 1994 och arbetslösheten inte längre stiger kan hushållen bli mer optirnistiska och se färre skäl att spara. Den finansiella sparkvoten sjunker 1997 till ca 4,3% av den disponibla inkomsten eller 2,5%

ca mätt som andel av BNP.

Ingen expansion av den offentliga konsumtionen

Som tidigare nämnts utgår scenariema från att skatteuttaget minskar och att den kommunala konsumtionen förblir oförändrad fr.o.m. 1993. Trots den svaga konsumtionsutvecklingen uppstår det ett växande underskott i kommunernas finanser fr.o. 1994.

m.

Den demografiska utvecklingen innebär en press på snabbare

en konsumtionsutveckling. När kommunerna inte kan tillfredställa denna efterfrågan är det troligt att den privata konsumtionen slags

av samma tjänster ökar i stället.

I kalkylerna finns det ett inslag av ökad kommunal upphandling av tjänster som traditionellt producerats kommunalt. Dessa tjänster är alltså fortfarande skattefinansierade. Därmed utvecklas den kommunala produktionen och sysselsättningen än den kommunala konsum-

svagare tionen fr.o.m. 1994.

Investeringsnedgång efter överhettningen

Efter den investeringsuppgång som kulminerade 1989 försvagades konjunkturen snabbt. Därmed blev omslaget i investeringsaktiviteten kraftigt. Mellan 1990 och 1992 minskar näringslivets investeringar med ca 23 %. Förutom det sänkta kapacitetsutnyttjandet verkar det försämrade vinstläget och det höga ränteläget neddragande.

Vändningen för bostadsinvesteringarna inträffade ca två år senare än nedgången i näringslivet. Nyproduktionen bostäder väntas minska med

av hälften mellan 1991 och 1993. Nivån på nybyggandet har de senaste åren varit mycket hög. Skattereformen och ett förändrat bostadsfinansierings-

160 Den svenska ekonomin

system minskar efterfrågan. Om ett kraftigt prisfall på bostäder inträffar kan utvecklingen bli markerad. En viss ökning av ombyggnadsinves-

mer teringama gör att nedgången i de totala bostadsinvesteringama stannar vid 30% under dessa år.

Tabell 4.17 Investeringarna. Prognoskalkylen Årlig procentuell förändring, 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Maskininvesteringar -l2,5 -6,0 2,1 5,1 8,1 6,7 5,6 Byggnadsinvesteringar -4,8 -8,8 -5 1,1 1,6 2,5 2,5 Källa: Finansdepartementet.

Investeringarna återhämtar sig

De totala bruttoinvesteringama i ekonomin beräknas vara ca 20% lägre 1993 än 1989. Fr.o.m. 1994 finns det förutsättningar för en tilltagande investeringsaktivitet. Förbättrad lönsamhet, en ökande produktion, ett högre kapacitetsutnyttjande fallande ränta gör att investeringarna

samt en växer för första gången sedan 1989. Till detta kommer att satsningama på investeringar i infrastruktur förutses fortsätta. Flera faktorer talar dock för att investeringarnas bidrag till tillväxten blir måttligt:

Industriproduktionen år 1994 tillbaka vid 1989 års nivå. Med tanke -

på de mycket kraftiga investeringsökningama i slutet av 1980-talet

är kapitalstockarna fortfarande höga i förhållande till produktionen.

Investeringsbehoven utanför industrisektorn är låga. Bostadsinvester- -

ingama bedöms inte öka från 1993 års låga nivå, utan sjunker något

även 1994 och 1995. Antalet påbörjade lägenheter i nyproduktionen

antas i kalkylema stabiliseras omkring 25 000-30 000 fr.o.m. 1994.

Den höga investeringsnivån under 1980-talet för t.ex kommersiella

kontorslokaler, hotell och restauranger får knappast någon motsvarig-

het under 1990-talet.

En utveckling från kapitalintensiv till kunskapsintensiv industri kan -

väntas medföra lägre investeringsbehov.

Sammantaget förutser kalkylen en ökning av bruttoinvesteringama med 4,3% årligen under kalkylperiodens fyra sista år. Denna ökning bidrar till BNP-tillväxten med 0,9 % årligen. Det är främst industriinvesteringar-

utvecklas starkt, med årlig ökning på 10%. Nedgången för na som en ca

Den svenska ekonomin 161

byggnadsinvesteringarna betyder dock att bruttoinvesteringama 1997 ännu inte nått upp till 1989 års nivå.

Företagssektorns finansiella utveckling

Investeringarna föll kraftigare än vinsterna inom företagssektom 1991. Detta förbättrade sektorns finansiella sparande med fyra procentenheter till -1,7% av BNP. Eftersom vinstnivån stiger kontinuerligt de närmaste åren, framför allt inom industrin, blir det ingen ytterligare finansiell belastning när bruttoinvesteringama tar fart fr.o.m. 1994.

Vid beräkningarna av företagssektors sparande antas direktinvestering-

i utlandet avta fr.o.m. 1992. Ökningen till följd valutaavreglearna av ringen mattas av. EES-avtalet innebär att företagen inte längre behöver flytta ut verksamheter för att hamna innanför den markna-

gemensamma den.

Diagram 4.7 Bidrag till BNP-tillväxten 1992-1997 Förändring i föregåendeårs BNP. Årliga genomsnitt, 1985års priser

procent av

BNP

Konsumtion

3 ___________________________________V

3 Investeringar

E Nelioexport

-1

Prognoskaikyl överhettning Högprod.

Källa: Finansdepartementet.

De omfattande direktinvesteringarna under de åren drar dock

senare fortfarande ned företagssektoms finansiella sparande, eftersom de fört med sig stora räntebetalningar till utlandet. Å andra sidan dessa

antas investeringar ge en ökad avkastning i framtiden.

Exportledd uppgång

Under 1991 förbättrades såväl handels- bytesbalansen kraftigt.

som Bytesbalansens underskott begränsades i fjol till -l,3 %, mätt som andel av BNP. Till stor del förklaras det ökande handelsöverskottet att

av importen minskar kraftigt när den inhemska efterfrågan viker. Detta är mest påtagligt för investeringsvaroma.

162 Den svenska ekonomin

En lägre efterfrågan kan dock inte förklara hela importnedgången. Modellens importfunktioner ger med normal känslighet för efterfrågan en starkare import. En rimlig tolkning är att importandelen tidigare drevs

det extremt höga kapacitetsutnyttjandet under överhettningen. När upp av kapacitetsutnyttjandet sedan sjönk föll importandelen tillbaka till en mer normal nivå.

Tabell 4.18 Industrin och utrikeshandeln. Prognoskalkylen Årlig procentuell förändring, 1985års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Industrin

Utrikeshandel Export -2,3 2,0 4,4 7,0 6,3 5,7 5,7

-l 2,6 5,4 7,5 6,8 6,2 6,2

låearbetadevaror

och tjänster -3,0 0,8 2,6 6,0 5,1 4,7 4,7

Ovriga varor Import -6,0 1,2 3,0 4,4 5,5 5,7 5,7

-7,2 1,2 3,7 4,6 6,6 7,1 7,1 Eearbetadevaror Ovriga varor och tjänster -4,3 1,1 2,1 4,1 3,9 3,5 3,5

Real utrikesbalans5 1,5 0,3 0,5 1,0 0,4 0,1 0,1

1 förädlingsvârdet.

l procent av 2 Bearbetadevaror. 3Exportpris/vârldsmarknadspris för bearbetade

varor. 4 Bearbetadevaror. 5 föregåendeårs BNP.

Förändring i procent av Källa: Finansdepartementet.

I år och nästa år är efterfrågan i Sverige fortfarande svag. Samtidigt skjuter den internationella konjunkturen fart. Den relativa skillnaden i konjunkturlåge mellan Sverige och omvärlden är störst 1992. Det innebär

fortsatt ökning exportnettot under 1992 och 1993. Tillväxten är en av exportledd även 1994 och 1995. En viss relativprissänkning är möjlig samtidigt som lönsamheten förbättras.

Relativprisförändringama är måttliga. Under perioden 1992 till 1995 är den totala nedgången 3%. Det ska dock ses i ljuset av att den

ca svenska exportindustrin efter 1989 inte har genomfört några relativprishöjningar trots de stora kostnadsökningama. Dessa har i stället slagit igenom i form av sänkta marginaler och kraftigt försämrad lönsamhet. Kostnadsproblemet är alltså större än prisbilden antyder. Mycket talar för att näringslivet i första hand ökar lönsamheten när kostnadstrycket

minskar.

Mot slutet perioden blir tillväxten något mer konsumtionsledd.

av Exportnettot andel BNP stiger till 3,2% 1994 för att därefter vara

som av oförändrat.

Den svenska ekonomin 163

Den exportledda tillväxten medför att handels- och bytesbalansen förbättras ytterligare under 1990-talet, trots att en gradvis starkare efterfrågan successivt ökar importen.

En nedgång i den internationella och svenska räntenivån håller tillbaka ränteutgiñema. Utvecklingen för avkastningen på kapital förklaras dessutom av att de svenska direktinvesteringarna utomlands minskar samtidigt som utländska företag och placerare i större utsträckning investerar i Sverige. Investeringsflödena till och från Sverige beräknas därför i stort sett balansera varandra under prognosperiodens sista hälft. Från och med 1995 påverkas bytesbalansen av att Sverige blir nettobidragsgivare till EG. I kalkylerna har detta bidrag antagits uppgå till 0,8% av BNP.

Sammantaget medför detta att bytesbalansen förbättras och visar ett litet överskott 1997.

Tabell 4.19 Bytesbalansen. Prognoskalkylen Miljarder kr, nettoposter

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Handelsbalansför varor och tjänster 21,9 25,8 37,0 50,5 56,0 58,8 63,5 Avkastning av kapital -27,8 -28,0 -30,2 -28,5 -25,5 -21,2 -l9,2

därav räntor -47,1 -49,0 -52,9 -52,5 -5l,l -48,6 -48,6 Transfereringar 13 15 16,2 -21,7 -36,6 -38,7 -40,9

- - - Bytwbalans -18,9 -17,5 -9,4 0,2 -6,2 -1,2 3,4 Anm.: Transfereringar inkluderar löner och direkta skatter. Källa: Finansdepartementet.

Arbetslöshet på högre nivåer

Arbetslösheten väntas fortsätta öka 1993. Årsmedeltalet blir närmare

att S%. Först under vintern 1993-1994 vänder arbetslösheten neråt.

Produktivitetsutvecklingen i kalkyler-na varierar kring en tnendmâssig tillväxt, där variationema beror på konjunkturläget. Det låga kapacitetsutnyttjandet i utgångsläget innebär att en snabbare produktivitetsökning är möjlig under 1993 och 1994. Den genomsnittliga produktivitetsökningen i näringslivet under perioden 1992-1997 uppgår till 2,0% år.

per

Tabell 4.20 Arbetsmarknaden. Prognoskalkylen

lig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Sysselsäuning,timmar -1,8 -2,2 -0,6 1,0 1,1 1,1 1,1 Medelarbetstid -0,2 0,0 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Sysselsättning,personer -1,7 -2,2 -0,8 0,8 0,9 0,9 0,9 Arbetsutbud, personer -0,5 -0,7 -0,2 0,3 0,4 0,6 0,7 Arbetsléshetl 2,7 4,2 4,8 4,2 3,7 3,4 3,2 1 Procentav arbetskraften. Källa: Finansdepartementet.

164 Den svenska ekonomin

Den strama arbetsmarknadssituationen leder till att arbetsutbudet ökar måttligt. Erfarenhetsmässigt är utbudet känsligt för variationer i efterfrågan. Mellan 1990 och 1993 sjunker utbudet därför med totalt ca 1,5%. Denna nedgång förklaras till en del av ökad arbetsmarknadsutbildning m.m. Den underliggande tillväxttakten är fr.o.m. 1994 i genomsnitt 0,6% per år. Antalet personer i arbetskraften ökar årligen med 0,4% och medelarbetstiden stiger med 0,2%.

Till detta kommer en ökning som beror på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna delvis kan awecklas. 1996 och 1997 innebär detta att arbetsutbudet ökar med sammanlagt ca 0,5%. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas under dessa år minska med ca 0,7—0,8%. De arbetsmarknadspolitiska insatsernas omfattning ligger då mitt emellan den nivå som nås när alla nu fattade beslut är genomförda och den nivå som rådde under högkonjunkturen 1989-1990.

Att arbetsutbudet faller 1991 till 1993 innebär att det finns en potential för en snabbare tillväxt när efterfrågan tilltar mot slutet av perioden. Att denna inte realiseras beror på det förhållandevis svaga arbetsmarknadsläget.

Dessa bedömningar av produktiviteten och arbetsutbudet tyder på att den potentiella tillväxttakten för den svenska ekonomin skulle uppgå till något över 2%.

Sparandet stabiliseras

Det finns starka samband mellan den reala utvecklingen i ekonomin och sparandet i de olika delsektorema. De antaganden som görs om framtida växelkurser och räntor spelar också en viktig roll för sammansättningen av delsektoremas tillgångar och skulder.

Den svenska penningpolitikens huvuduppgift är att försvara en fast växelkurs. Räntans nivå bestäms därför ytterst av in- och utflödet av valuta. Räntedifferensen° föll kraftigt när den svenska kronan knöts till écun. För denna kalkyl antas att såväl den svenska som den intemationella räntenivån kan fortsätta att ned, även om detta inte är självklart i ett längre perspektiv avsnitt 3.2. Även den nominella nivån blir låg

om med svenska mått mätt betyder dock dämpningen av inflationstakten att realräntenivån även mot slutet av kalkylperioden motsvarar 4-5 %.

Bruttosparandet uppgick 1990 till 18% av BNP och beräknas falla till drygt 15% av BNP 1992. Den offentliga sektorns finansiella överskott förbyts i ett underskott, som bara till en viss.del kompenseras av ett ökat sparande inom den privata sektorn. Bruttosparandet motsvarar värdet av

9Rântedifferensen mellan 6 månadersstatsskuldvâxlaroch 6 månadersECU-ränta varierade under hösten1991mellan 1-1%%. För närvarande,efter valutatoron under 1991 års sista månader, uppgår räntediffensen till l%-2%.

Den svenska ekonomin 165

alla investeringar samt det sammanlagda finansiella sparandet. När investeringarna överstiger sparandet uppstår ett underskott i bytesbalansen. 1993 börjar sparandet åter öka och förbättras kontinuerligt under kalkylperioden. Bruttosparkvoten uppgår till ca 18% av BNP 1997.

Diagram 4.8 Bruttosparandet, bruttoinvesteringama och bytesbalansen Procent av BNP 30

25 Brulio- - ------investeringar 20 -

BruHo- 10 sparande """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""

5 B fesbolans ------------------------------------------------------ ---------------------------------

-5 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa: Finansdepartementet.

Investeringskvoten beräknas sjunka med fyra procentenheter till 16,5 % mellan 1990 och 1992 för att sedan förbättras. Investerings- och sparandenivân balanserar i stort sett varandra vid kalkylperiodens slut.

Diagram 4.9 Bytesbalansen 1980-1997 Procent av BNP 1 Högprod. I A / Prognoskolkyl I / O . . . . . . . . . 1 1 .

-4 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1998

Källa: Finansdepartementet.

166 Den svenska ekonomin Tabell 4.21 Finansiellt sparande Procentuell andel av BNP i löpandepriser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Prognoskalkylen Offentlig sektor -1,0 -l,2 -2,5 -1,6 -1,6 -1,0 -0,5

Overhetmingskalkylen

Offentlig sektor -l,0 -1,2 -2,4 -0,8 -0,5 -0,6 -l,7

Stat -4,2 -5,0 -5,1 -l,9 -0,2 0,1 -1,5

Socialförsäkring 3,1 2,8 2,6 2,6 2,7 2,7 2,5

Kommun 0,0 1,1 0,2 -l,4 -3,0 -3,4 -2,7 Privat sektor -0,3 0,0 1,6 -0,1 -1,4 -1,5 0,0

Hushåll 1,5 3,1 2,3 1,3 0,6 0,6 1,0

Företag -1,7 -3,l -0,7 -1,4 -2,0 -2,1 -1,0 Bytesbalans -l,3 -1,2 -0,8 -0,9 -1,9 -2,1 -1,7

Kalkylen med högreproduktivitet

Källa: Finansdepartementet.

Det finansiella sparandet omfördelas under lågkonjunkturen vid 1990talets början. Den konsoliderade offentliga sektorns sparande försämras samtidigt som den privata sektorns sparande förbättras. Dels förbättras hushållens sparande, dels reduceras företagens finansiella underskott när investeringarna faller mer än vinsterna. En viss nedgång i hushållens och företagens finansiella sparande förutses i takt med att aktiviteten i ekonomin tilltar.

Alternativet med överhettning

Den nedväxling av pris- och löneökningstakten som etableras i prognoskalkylen är i hög grad avhängig av två förhållanden. Konsumtionstillväxten är måttlig eftersom hushållens sparkvot ligger kvar på en hög nivå och den kommunala konsumtionen stagnerar. Lönebildningen antas fungera i enlighet med historiskt skattade samband.

Grundförutsättningama för överhettningsscenariot är en annan utveckling i följande avseenden:

Den svenska ekonomin 167

Hushållens sparkvot sjunker till 0% 1995. -

Den kommunala konsumtionen växer betydligt snabbare än i -

prognoskalkylen fr.o.m 1993.

En viss försämring av arbetsmarknadens fimktionssdtt jämfört med -

i prognosalkylen leder till högre löneökningar vid en given arbetslöshet‘°.

Utvecklingen under 1992 är dock identisk med prognoskalkylen.

üagram 4.10 Hushållens nettosparkvot Sparandeti procent av den disponibla inkomsten

Pronoskolk I

Över-

heilning

-6

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Källa: Finansdepartementet.

Högre tillväxt i början

Den privata konsumtionen ökar i detta scenario med ca 11% mellan 1992 och 1995, jämfört med 5,5% i prognoskalkylen. Att skillnaden i konsumtionen blir större än vad den ursprungliga förändringen i sparbeteendet i sig skulle leda till beror på att den reala lönesumman stiger jämfört med i prognoskalkylen. Detta förklaras dels av en multiplikatoreffekt via sysselsättningsexpansionen, dels av att såväl den nominella som den reala timlönen stiger när arbetslösheten minskar. Den senare effekten förstärks i detta scenario av antagandet att arbetsmarknaden fungerar sämre.

‘°Vid varje arbetslöshetsnivå antas att en viss grupp, som motsvarar 0,7% av arbetskraften, inte påverkar lönebildningen. Dennagrupp ärsåledesvid sidanavden egentliga arbetsmarknadeni enlighet med den s.k. hysteresiseffekten.

168 Den svenska ekonomin

Jämfört med prognoskalkylen är de nominella löneökningama i genomsnitt ca 3 procentenheter högre per år under 1993 till 1996. Vid motsvarande iämförelse för konsumentprisema är skillnaden endast 2,2 procentenheter. Lönsamheten i näringslivet försämras kraftigt jämfört med prognoskalkylen. Detta förstärks av att det är svårt att parera de ökade lönekostnaderna med prishöjningar på exportmarknaden.

Tabell 4.22 Konsumtionen. Överhettningskalkylen Årlig procentuell förändring, 1985års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Real disponibel inkomst 4,1 2,1 0,7 2,2 3,2 2,8 1,8 Nettosparkvot 2,6 4,2 2,9 1,2 0,0 0,1 0,9 Privat konsumtion 0,3 0,5 2,0 4,0 4,5 2,7 1,0 Offentlig konsumtion 0,7 0,6 0,6 1,5 1,5 0,7 0,7 Konsumtion 0,4 0,6 1,5 3,2 3,5 2,1 0,9 1 Hushållenstotala nettosparandei procent av disponibel inkomst. Källa: Finansdepartementet.

Tabell 4.23 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. Överhettningskalkylen Årlig procentuell förändring, 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Férsfirjningsbalans

Privat konsumtion 0,3 0,5 2,0 4,0 4,5 2,7 1,0 Offentlig konsumtion 0,7 0,6 0,6 1,5 1,5 0,7 0,7

Lagerinvesteringar -1,2 0,6 0,7 0,3 0,3 -0,1 -O,3 Export -2,3 2,0 4,2 6,1 4,5 1,5 0,4 Användning -2,6 0,2 2,4 4,3 4,3 7 -0,4 Inhemsk efterfrågan -2,8 -0,5 1,7 3,7 4,2 1,8 -0,7 Nyckeltal Timlön 5,5 4,5 4,7 6,7 9,7 9,2 5,8 KPI årsgenomsnitt 9,5 3,2 3,8 4,3 6,2 5,8 4,0 Förâdlingsvärdesprisz 6,8 3,5 3,8 5,5 8,7 8,5 5,7

1 Förändring i procent av föregåendeårs BNP. 2 Lön plus vinst per producerad enhet.

Procent av arbetskraften. 4 Procent av BNP. 5 Miljarder kr. Källa: Finansdepartementet.

Den svenska ekonomin 169

Kraftigt investeringsfall

Under 1994 och 1995 finns det krafter som påverkar investeringsutvecklingen i en annan riktning än i prognoskalkylen. Lönsamheten är sämre medan produktionsnivån och kapacitetsutnyttjandet är betydligt högre. Nettoeffekten blir en något högre investeringsaktivitet i näringslivet under dessa år.

Mot slutet av perioden faller dock investeringarna kraftigt. Dålig lönsamhet samt vikande produktion och kapacitetsutnyttjande leder till

en ny investeringskris.

Exporten försvagas successivt på grund av det försämrade kostnadsläget. Relativprishöjningama får till en början inte så stora följder för exportvolymen. Effekterna ackumuleras efterhand och skillnaden gentemot prognoskalkylen tilltar. 1997 år t.ex. exporten av bearbetade varor ca 15% lägre i detta scenario.

Effekterna på exportnettot blir emellertid inte så stora. Investeringsfallet i slutet av perioden innebär att tillväxttakten för importen blir betydligt lägre. Exportnettot år som lägst 1996, återhämtar sig 1997

men till 2,0% av BNP, jämfört med 3,2% i prognoskalkylen.

Diagram 4.11 Bruttovinstandelen i industrin Procent av törädlingsvärdet

26-

--

a - v - v - u - v . - 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Källa: Finansdepartementet.

Obalansema i utrikeshandeln är betydligt allvarligare än det kan

synas av dessa siffror. Investeringsfallets betydelse för exportnettot illustreras bl.a. av den stora skillnaden i bruttosparandet jämfört med

prognoskalkylen. Kostnadskrisen kommer således i första hand till uttryck

i en lönsamhets- och investeringskris, och visar sig endast i mindre omfattning som underskott i extembalansen. Bytesbalansens underskott uppgår till 36 miljarder kr 1997, vilket i BNP-termer motsvarar -1,7%.

170 Den svenska ekonomin

Arbetslösheten och upp

ner -

Mellan 1993 och 1995 är tillväxten betydligt högre än i prognosen. Ekonomins utbudssida antas dock fungera på samma sätt som i prognoskalkylen, dvs. den underliggande potentialen för produktivitetsökningar är densamma. Det är på denna punkt viktigt att notera skillnaden gentemot scenariot med högre produktivitet. I det scenariot är tillväxten ännu högre, utan att ekonomin för den skull hamnar i akuta svårigheter. Antagandet ett förbättrat funktionsâtt för ekonomins utbudssida

om innebär att ekonomin i det fallet kan bära den högre tillväxten.

Tabell 4.24 Arbetsmarknaden. Överhettningskalkylen Årlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Sysselsättning, timmar -1,8 -2,2 -0,1 1,7 1,8 -0,2 -0,9 Medelarbetstid -0,2 0,0 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

-l,7 -2,2 -0,3 1,6 1,6 -0,4 -l,1 Sysselsättning, personer

-0,5 -0,7 -0,2 0,5 0,9 0,1 0,1

Arbetsutbudipersoner

Arbetslöshet 2,7 4,2 4,3 3 2,5 3 4,1 1 arbetskraften.

Procent av Källa: Finansdepartementet.

I detta scenario innebär kombinationen av den starka efterfrågetillväxten och den måttliga produktiviteten att arbetslösheten snabbt faller. Erfarenheten de senaste åren har visat att produktiviteten tenderar att falla när överhettningssymptomen gör sig gällande. På så sätt kan en självförstårkande mekanism uppstå. Arbetslösheten når 1995 en bottenivá då årsgenomsnittet sjunkit till 2,5 %. Ändå avvecklas de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna snabbare än i huvudscenariot. De nominella löneökningama uppgår detta år till närmare 10%.

Diagram 4.12 Arbetslösheten Procent av arbetskrañen

Pronoskolkl

Hörod

.

4 ----------------~

-------------

\

2 .

/

. . . . v v I v

1951 1953 1995 1997

1985 1987 1989

Källa: Finansdepartementet.

Den svenska ekonomin 171

Trots att arbetslösheten stiger ganska mycket 1996 faller löneökningstakten fir hela ekonomin endast marginellt. Industrins löneledande roll innebär att andra sektorers löneökningar påverkas den höjda arbetslös-

av heten först med en viss eftersläpning. Antagandet om en hysteresiseffekt innebär dessutom att de nominella ökningstalen blir högre.

Avsikten med överhettningsscenariot är inte att avgöra vilken arbetslöshetnivå som är förenlig med samhällsekonomisk stabilitet. Syftet är att illustera att man med några rimliga antaganden om en utveckling som avviker från prognoskalkylen kan få ett förlopp där pris-och löneökningstakten återigen riskerar att urarta.

Kraftigt försämrat sparande

Bruttosparandet försämras kontinuerligt t.o.m. 1997. Det uppgår då till knappt 14% av BNP, vilket ska jämföras med knappt 18% i prognosalternativet. Investeringskvoten återhämtar sig något för att sedan falla tillbaka till 15,5 % av BNP vid periodens slut. Det försämrade sparandet medför att bytesbalansens underskott åter börjar växa vid 1990-talets mitt.

För den offentliga sektorn är utvecklingen av detfinansiella sparandet under mitten av l990-talet gynnsammare än i prognosalternativet, tack vare att skattebasema då växer. Detta motverkas dock av försämrade finanser i kommunerna. Mot kalkylperiodens slut försämras den offentliga sektorns finansiella sparande snabbt och underskottet uppgår till drygt 1,5% av BNP 1997.

Den privata sektorns finansiella sparande är lägre fr.o.m. 1994, vilket främst förklaras av att hushållens sparande minskar. Lägre vinster förstärker underskotten i företagssektom t.o. m. 1995. Därefter leder den kraftiga dämpningen av investeringarna till ett bättre finansiellt sparande än i prognosalternativet, trots att vinstnivån fäller. 1997 balanserar den privata sektorns bruttosparande och bruttoinvesteringar varandra.

Alternativet med högre produktivitet

De bedömningar av produktivtetsutvecklingen som gjorts i prognoskalkylen grundar sig att den historiska trenden från den senaste 15års perioden består. Mycket tyder dock på att produktiviteten kan utvecklas starkare än så. En försiktig bedömning kan vara befogad i prognoskalkylen, men den kompletteras här med en känslighetsanalys av en högre produktivitetstillväxt.

Snabbare produktivitetsökning

I scenariot ökar produktiviteten snabbare samtidigt näringslivets

som produktion expanderar. Det är således inte en utveckling där ökningen är en statistisk effekt av att delar näringslivet slås ut. Produktiviteten i

av

172 Den svenska ekonomin

näringslivet ökar i genomsnitt med 2,7 % årligen under perioden 1993 till 1997, jämfört med 2,0% i prognoskalkylen. För industrins del är motsvarande siffror 3,4% i prognoskalkylen och 4,5% i detta scenario.

Tabell 4.25 Arbetskraftens produktivitet Årlig procentuell förändring, 1985 års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Prognoskalkylen Näringslivet 1,0 2,3 2,6 2,4 1,9 1,6 1,6

varav industrin 1,1 3,6 4,5 4,5 2,8 2,7 2,6 Kalkylen med högre produktivitet Näringslivet 1,0 2,3 2,9 3 2,7 2,4 2,3

varav industrin 1,1 3,6 4,8 5,7 4,3 3,9 3,8 Kalla: Finansdepartementet.

Den snabba försämringen av den svenska konkurrenskraften mellan 1988 och 1990 berodde bl.a. på att de höga löneökningarna inte hade någon motsvarighet i produktivitetsförbâttringar. Kostnaden per producerad enhet ökade dels genom de höga löneökningama, dels att

genom produktiviteten stagnerade. I prognoskalkylen sker kostnadsanpassningen i första hand genom en dämpad ökningstakt fir timlönema. I detta scenario underlättas och förstärks anpassningen av den starka produktivitetsutvecklingen.

Högre BNP-tillväxt

Under 1993-1997 växer BNP i genomsnitt med närmare 3 % per år. De möjligheter till ökad tillväxt som produktiviteten genererar motsvaras av en ökad efterfrågan.

läagram 4.13 BNP 1987-1997 Årlig procentuell förändring

Prognos-

\ komm

O

-1

V

-2

1937 1939 1991 1993 1995 1997

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Den svenska ekonomin 173 Tabell 4.26 Försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. Kalkylen med högre

roduktivitet

lig procentuell förändring, 1985års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Försörjningsbalans

Offentlig konsumtion 0,7 0,6 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0

Stat -l,0 -1,2 -0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 Kommuner 1,4 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Bruttoinvesteringar -8,5 -7,5 -1,3 4,6 5 5 4,6

därav industrin -19,0 -6,0 5,1 10,2 12,0 11,0 8,3 Lagerinvesteringarl -1,2 0,6 0,7 0,1 0,0 0,0 0,0 Export -2,3 2,0 4,5 7,8 7,5 6,8 6,8 Användning -2,6 0,2 1,9 3,8 4,1 3,9 4,0 Inhemsk eñerfrågan -2,8 -0,5 0,9 2,2 2,6 2,7 2,7 Nyckeltal

Timlön 5,5 4,5 4,0 4,0 5,1 5,9 6,0 KPI årsgenomsnitt 9,5 3,2 3,3 2,3 3,0 3,1 3,1 Real disponibel inkomst 4,1 2,1 0,6 1,9 2,7 3,2 3,1 Förädlingsvârdesprisz 6,8 3 2,9 2,6 3 4 4 Arbetslöshets 2,7 4,2 4,8 4,5 3,9 3,5 3,2 Exportnetto 1,7 l 2,7 3,1 3 3 3 Bytesbalans -l8,9 -17,5 -9,1 -0,2 -4,6 3,5 11,1 Bruttosparande4 16,6 15,4 15,7 16,8 17,0 17,9 18,5

1 Förändring i procent av föregåendeårs BNP.

Lön plus vinst per producerad enhet.

Procent av arbetskraften. 4 Procent av BNP. 5 Miljarder kr. Källa: Finansdepartementet.

Experten av bearbetade varor ökar fr.o.m. 1993 med närmare 7% årligen. Det relativa kostnadsläget förbättras snabbare, vilket ger ökade möjligheter till relativprissänlcningar. Marknadsandelsförlusterna kan därför återtas på ett mer markerat sätt än i prognoskalkylen. Den goda världsmarknadstillvâxten, relativprissänkningarna samt ett inledningsvis lågt kapacitetsutnyttjande möjliggör en kraftig expansion.

174 Den svenska ekonomin

Tabell 4.27 Industrin och utrikeshandeln. Kalkylen med högre produktivitet

Årlig procentuell förändring, 1985års priser

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Industrin

Virldsmarlgnadsprisz 1,7 2,7 3,0 3,5 3,5 3,5 3,5 Relativpris 0,7 -0,3 ~0,2 -2,3 -0,9 -0,4 Vfirldsmarknad‘ l 5 1 6,8 6,3 6,0 6,0 6,0

, Utrikeshandel Export -2,3 2,0 4,5 7,8 7,5 6,8 6,8

çearbetade varor -1,9 2,6 5,4 8,3 8,3 7,6 7,6

Ovriga varor och tjänster -3,0 0,8 2,7 6,8 5,8 5,1 4,9 Import -6,0 1,2 3,1 4,7 5,9 5,8 6,0

Bearbetadevaror -7,2 1,2 3,7 5,1 6,8 7,0 7,4

Ovriga varor och tjänster -4,3 1,1 2,2 4,3 4,5 4,0 4,0 Real utrikesbalanss 1,5 0,3 0,5 1,2 0,8 0,6 0,5 1 I procent av ñrâdlingsvärdet. 2 Bearbetadevaror. 3 Expomprislvirldsmarknadspris för bearbetadevaror. 4 Bearbetadevaror. 5 Förändring i procent av föregåendeårs BNP. Källa: Finansdepartementet.

Högre lönsamhet, högre löneökningar

Lönsamheten förbättras ytterligare i detta scenario. Industrins bruttovinstandel är t.ex. drygt en procentenhet högre än i prognoskalkylen. Lönsamheten förbättras parallellt med att relativprisema fir exporten sänks. Såväl den bättre lönsamheten som starkare produktionsökningar bidrar till att stimulera investeringarna.

Under de närmaste åren ökar hushållens reala disponibla inkomster endast marginellt jämfört med prognoskalkylen. Den förstärkning som kommer till stånd t.o. m. 1994 beror på något lägre konsumentpriser. De nominella timlöneökningarna är lika stora som i prognoskalkylen. Den högre produktivitetstillvåxten kan synas ge utrymme för ännu högre löneökningar, men en sådan utveckling motverkas av en något högre arbetslöshet. Mot slutet av perioden får dock den förbättrade produktiviteten effekt även på de nominella löneökningama. Produktivitetsökningen medför således först en förbättring av konkurrensläget och lönsamheten, och senare högre löner för hushållen.

Såväl i detta scenario som i överhettningsscenariot är tillväxten betydligt högre än i prognoskalkylen under periodens första år. I överhettningskalkylen leder detta till en löne- och kostnadsexplosion med stagnation och stigande arbetslöshet som följd. I detta scenario blir i stället den högre tillväxten bestående och arbetslösheten minskar successivt.

Den svenska ekonomin 175

Tillväxtpotentialen utnyttjas

Den snabba produktivitetsökningen generar en tillvdxtpotential som i detta scenario realiseras genom att även efterfrågan ökar. Effekterna på efterfrågesidan kan dock komma med en avsevärd eftersläpning. På kort sikt är därför en mer begränsad ökning av tillväxten och en större ökning av arbetslösheten tänkbar. Sådana tendenser har t.ex. funnits i den norska ekonomin under slutet av 1980-talet. Jämfört med prognoskylen är arbetslösheten något högre i början av perioden, men på samma nivå 1997. Men det går således att ñnna motiv för en större skillnad.

På längre sikt bidrar en högre produktivitet till en lägre arbetslöshet. En starkare produktivitetstillvåxt ger utrymme fir högre löneökningar utan att konkurrenskraften försämras, vilket underlättar lönebildningen.

Bruttosparandet och exportnettot förbättras

Exportnettot vid periodens slut uppgår i denna kalkyl till 3,6% av BNP jämfört med 3,2% i prognoskalkylen. Två faktorer förklarar varför skillnaden inte blir större:

Den högre produktiviteten stimulerar även investering- - exporten men

arna, som har ett högt importinnehåll.

Den snabba exportökningen nås via sänkta relativpriser. Därmed ökar -

priset på den svenska exporten långsammare än i prognoskalkylen.

Det innebär att skillnaden fir exportens vände inte är lika stor som

för volymen.

Bruttosparandet och bruttoinvesteringama ökar något snabbare i detta scenario än i prognosaltemativet. De uppgår till 18,5% resp. 18% av BNP 1997. Det resulterar i ett ytterligare förbättrat bytesbalansöverskott.

Den offentliga sektorns ñnanser förstärks något. Förbättringen sker i första hand inom staten och socialförsäkringssektorn. Därmed blir det offentliga finansiella sparandet svagt positivt +0,l% BNP vid

av kalkylperiodens slut. Den privata sektorns finansiella sparande visar ett något mindre överskott än i prognoskalkylen, vilket förklaras av en starkare investeringsaktivitet i företagssektom.

176 Den svenska ekonomin

4.6¶Den offentliga sektorns ekonomi

Såväl i scenariema fram till 2005 som i prognosen fram till 1997 har den offentliga konsumtionen antagits ligga kvar på 1992 års nivå. Det samhällsekonomiska utrymmet för den offentliga sektorn begränsas av kravet på att de konkurrensutsatta sektorerna tillräckliga resurser fir

ge

möta den uppgång i efterfrågan förutses. Än bindande är den att som mer restriktion på de offentliga inkomsterna som utgörs av strävandena att reducera skattekvoten.

Den offentliga sektorn förutsätts således ställa om från en obruten expansion under lång tid till oförändrad verksamhetsvolym. Den

en offentliga sektorns tyngd i ekonomin kommer att minska. Inte bara den relativa omfattningen det offentliga påverkas. Även

av engagemanget organisationen och finansieringen av den offentliga sektorn och de verksamheter det offentliga ansvarar för kan förutses genomgå

som betydande förändringar.

I detta avsnitt redovisas beräkningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram till 1997. Kalkylema är baserade på den

för den reala ekonomin behandlades i avsnitt 4.5. Som prognos som framgick avsnitt 4.3 har förändringsprocessen i den offentliga sektorn

av stor betydelse för hur kalkylema läggs och hur resultaten ska tolkas.

upp

Diagram 4.14 Den offentliga konsumtionen Årlig procentuell förändring, tre års glidande medelvârden

A

:x

I/

4l"

V"/ //

-1

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källor: Statistiskacentralbyrån och finansdepartementet.

Den svenska ekonomin 177

Utgångsläget

Omdaningen kommer att ske mot bakgrund av en ansträngd finansiell situation för staten och kommunerna. I år beräknas den offentliga sektorns utgifter överstiga inkomsterna med ca 20 miljarder kr. Enligt den bedömning som gjordes i den preliminära nationalbudgeten stiger det finansiella underskottet till mer än det dubbla nästa år. Det motsvarar då nära 3% av BNP. Sedan 1989 har de offentliga ñnansema därmed försämrats med över 100 miljarder kr, motsvarande 8% av BNP.

Diagram 4.15 Den offentliga sektoms finansiella sparande Procent av BNP

Offentlig sektor |

Stol och kommun hmm/mg:

_____________________N ___________________________________

/

-12

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källor: Statistiska centralbyrånoch finansdepartementet.

Den kraftiga konjunktumedgången spelar en viktig roll. En svag tillväxt ger en svag utveckling av skattebaserna. Räknat i fasta priser kommer BNP att vara obetydligt större 1993 än 1989. Utgiftema drivs upp bl.a. till följd av den stigande arbetslösheten.

En viktig fråga är hur stor del av ökningen som är konjunkturberoende och hur stor del som beror på strukturella faktorer. Enligt en kalkyl som redovisades i den preliminära nationalbudgeten uppgick försämringen

av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn mellan 1990 och 1991 till nära 3 % av BNP, då effekter som entydigt kan hänföras till konjunkturavmattningen har rensats bort. I år och under nästa år är det dock konjunkturberoende faktorer som väger tyngst.

Svårigheten med att beräkna konjunkturens effekter hänger bl.a. samman med frågan om vad som ska betraktas som ett jämviktstillstånd. I synnerhet mot slutet av 1980-talet innebar överhettningen att både sparandet och arbetslösheten var lägre än vad som i längden visade sig möjligt. Detta bidrog både till högre inkomster mervärdeskatten och lägre utgifter för staten. På motsvarande sätt är nu konsumtionen lägre

178 Den svenska ekonomin

och arbetslösheten på väg att bli högre än vad som sannolikt motsvarar

långsiktig jämvikt för ekonomin. Försvagningen av de offentliga en finanserna blir därför särskilt påtaglig.

En jämförelse mellan 1989 och prognosen för 1993 visar att en i förhållande till BNP långsammare ökning av den offentliga sektorns inkomster och snabbare tillväxt av utgifterna betyder ungefär lika

en mycket för sparandeförsåmringen. Skattekvoten, dvs. skattemas andel av BNP, reduceras mellan dessa år med 4,5 procentenheter till 52% 1993.

Tabell 4.28 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Procentuellaandelar av BNP

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Till en del är denna reduktion redovisningsteknisk. Den beror t.ex. på att kommuner och statliga myndigheter numera lyfter av mervärdeskatten på sina inköp och tjänster, vilket reducerat skattekvoten med en

av varor halv procentenhet. Breddningen basen för mervärdeskatten i samband

av med skattereformen verkade i samma riktning.

Skattereformen sänkte också hushållens direkta skatter. Lågkonjunkturen har sannolikt medfört att reformen blev underñnansierad, eftersom skattebaserna utvecklades svagare än vad de beräknade effekterna av basbreddningama förutsatte. När inflationstakten gick ned medförde indexeringen inkornstskatteskalan i kombination med föregående års

av inflation att hushållens skatter reducerade under 1991 och 1992 en omvänd fiscal drag-effekt. Under 1992 och 1993 sänks också ett flertal

Den svenska ekonomin 179

Skattesatser, bl.a. skatten på kapitalinkomster och mervärdeskatten på livsmedel. Arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen reducerar också skattekvoten.

På utgiftssidan har transfereringama till hushållen ökat. Det beror både på skattereforrnen och på den stigande arbetslösheten. Transfereringamas BNP-andel har dock hållits tillbaka av att konsumentprisema och basbeloppet ökat långsammare än BNP-deflatom. Trots en svag utveckling av den offentliga konsumtionen och investeringarna stiger den offentliga verksamhetens andel av BNP med nära en procentenhet mellan 1989 och 1993. I stort sett hela tillväxten av den offentliga konsumtionen under 1992 förklaras av att arbetsmarknadsåtgärdema ökar i volym.

Ändrade förutsättningar på 1990-talet

Förutsättningarna för att vända den offentliga sektorns finansiella utveckling fram till 1997 kommer att vara annorlunda än under 1980talet. Den ekonomiska tillväxten väntas bli något svagare. Enligt prognosaltemativet beräknas BNP växa med 2,6% per år mellan 1993 och 1997, medan tillväxten i genomsnitt uppgick till 3,2% per år mellan 1982 och 1989. Detta innebär en svagare tillväxt av skattebasema i nästa uppgångsfas.

Men viktigare är att det under 1990-talet kommer att finnas hårdare restriktioner för den offentliga inkomstutvecklingen. En höjning av skattekvoten på det sätt som skedde under 1980-talet är osannolik. Det ökade internationella beroendet och den närmare anknytningen till den europeiska marknaden kommer att öka skattebasemas rörlighet. Om Sverige har markant högre skattesatser än omvärlden kan lättrörliga skattebaser eroderas genom utflyttning, gränshandel etc. De faktiska skatteintäkterna blir lägre. Det ökar även beskattningens samhällsekonomiska kostnad. Vid sidan av effekterna på den inhemska resursfördelningen ökar risken för investeringar utomlands, utflyttning av humankapital etc.

En rad skatter har redan sänkts. Regeringen har förklarat att den avser att sänka skatterna ytterligare. De finansiella kalkylema har tagit hänsyn till detta genom att anta att skatterna kommer att sänkas med sammanlagt 35 miljarder kr i 1993 års priser under 1993-1997. Skattesänkningen har beräkningstekniskt antagits få formen av en reduktion av hushållens indirekta skatter, dvs. mervärdeskatt och punktskatter. Skattesänkningen har fördelats jämnt mellan åren.

11Som nämntsi föregåendeavsnitt räknar utredningenmed sammanlagdsänkning

en på 40 miljarder kr. Denna förutses sket.o.m. 1998, varför en del av sänkningen i beräkningarna antagits skeefter kalkylperiodens slut.

180 Den svenska ekonomin

Diagram 4.16 Skatte- och utgiftskvoten Procent av BNP

U1-iffskvoi 65

R

/

skumma ~~~~~~~~~~~

“ ä-

50 Amf

198019s2r1áa419a6'19aa'19§0'19§2'19§4'19§6

Källa: Finansdepartementet.

I kalkylerna hålls utgifterna tillbaka samtidigt som skatterna sänks. Till stor del sker detta genom att den kommunala konsumtionen inte ökar i den takt som kommun- och landstingsförbundens baskalkyler beräknat. Statens transfereringar till företagssektom har antagits minska med sammanlagt 16,5 miljarder kr fram till 1977.

Både inkomst- och utgiftsantagandena påverkar prisnivån och därmed bl.a. hushållens reala inkomster. Nettoeffekten har beräknats innebära en reduktion av konsumentprisindex med ca 0,5 % per år.

Vi har tidigare behandlat hur olika förändringar av verksamhetens organisation och finansiering ökade egenavgifter, entreprenader

- etc. kan påverka hur den verksamhet som nu är offentlig kommer att registreras i nationalräkenskapema framöver avsnitt 4.3. Det finns anledning att hålla isär utvecklingen av verksamheten, skatteñnansierad verksamhet, offentlig konsumtion respektive och offentlig produktion.

Det finns inget underlag att i dag bedöma styrkan hos de olika tendenser som kommer att påverka den framtida utvecklingen av dessa aggregat. I den finansiella kalkylen har ñråndringarna markerats genom att den offentliga produktionen antagits minska med 0,5% per år mellan 1993 och 1997. Däremot har den skattefinansierade konsumtionen antagits vara oförändrad i volymtermer, såväl den statliga som den kommunala. Eftersom den privata konsumtionen behandlas som ett aggregat framkommer det inte i vilken utsträckning hushållens inkomster används för avgifts- och marknadsmässig frnanisering inom de offentliga verksamhetsområden.

Lönerna i den offentligt finansierade verksamheten har antagits stiga i samma takt som inom näringslivet, även om detta inte är en självklar

Den svenska ekonomin 181

utveckling. I kombination med relativt god produktivitetsutveckling

en inom näringslivet skulle detta innebära att relativpriset för offentlig konsumtion stiger under kalkylperioden, till skillnad från utvecklingen under 1980-talet. Mätt i volymtermer blir nedgången i den offentliga konsumtionens andel av BNP därför större än förändringen av dess kostnadsandel.

Kalkylema för transfereringama till hushållen baseras till stor del på riksförsäkringsverkets Det har därvid antagits att regelsyste-

prognoser.

inte förändras, utöver redan fattade beslut. Ökningen i transfereringmet

till utlandet beror till stor del på att nettobidraget till EG antagits arna uppgå till tolv miljarder kr per år fr.o.m. 1995.

Med dessa förutsättningar förbättras den offentliga sektorns finansiella sparande under kalkylperioden. Förbättringen motsvarar drygt 2% av BNP. 1997 beräknas den offentliga sektorns sparandeunderskott till drygt 10 miljarder kr, vilket motsvarar 0,5% av BNP. Trots att konsumtionsvolymen oförändrad kvarstår således ett visst finansiellt

antas vara underskott i den offentliga sektorn. Även utan skattesänkningar skulle förbättringen av de offentliga frnansema vara svagare än under 1980talet.

De offentliga investeringarna har antagits ligga på en historiskt sett förhållandevis låg nivå. Det totala sparandet i den offentliga sektorn, finansiellt och realt, är därför relativt blygsamt 1997. Enligt prognoskalkylen kommer den offentliga sparkvoten 1997 att ligga 3,5 procentenheter under genomsnittsnivån för de fyra decennierna mellan 1950 och 1990. Sedan mitten 1970-talet har det offentliga sparandet reducerats

av

växande budgetunderskott och minskade investeringar. Minskningen av har främst gällt följdinvesteringar i anslutning till bostadsbyggandet.

Det lägre offentliga sparandet kompenseras bara delvis av ett högre privat sparande. Den privata sparkvoten beräknas 1997 ligga ca 0,5% under genomsnittet för perioden 1950-1990.

En stor del av det offentliga sparandet har skett inom socialförsäkringssektorn, främst genom uppbyggnaden av AP-fonden. Syftet med APfonden att kompensera den reduktion av det privata sparandet som

var följde när ATP försvagade ett av hushållens främsta sparmotiv. Detta talar för att den offentliga sektorn bör uppvisa ett sparandeöverskott så länge pensionema i huvudsak finansieras över offentliga budgetar.

Enligt kalkylen förmår AP-fondens överskott inte att kompensera det underskott på 3% av BNP som staten och kommunerna uppvisar 1997. Under 1990 motsvarade inbetalda ATP-avgifter i stort sett utbetalda ATP-pensioner. Under 1990-talet kommer emellertid ATP-pensionema att växa snabbare än basen för ATP-avgiften. AP-fondens avkastning måste därför i ökad utsträckning tas i anspråk för pensionsutbetalningar. AP-fondens sparande försämras trendmässigt. Detta skärper kraven på sparandet inom staten och kommunerna.

Frånräknat AP-fondens överskott kommer staten 1997 att uppvisa ett sparandeunderskott 23 miljarder kr 1 ,2% av BNP. Det är en påtaglig

182 Den svenska ekonomin

förbättring jämfört med situationen i år och nästa år, då bl.a. lågkonjunkturen och stora skatteutbetalningar till kommunerna drar ned statens finansiella sparande.

Utvecklingen av statsñnansema har inte bara betydelse i ett sparandeperspektiv. Stora finansiella underskott riskerar att minska förtroendet för den svenska valutan och driva upp den inhemska ántenivån. Konvergenskraven inför EMU:s tredje fas avser även statsñnanserna avsnitt 3.5. Kalkylema visar att det även med goda ekonomiska betingelser är troligt att det kommer att krävas längre gående åtgärder än de lagts in i som beräkningarna för att motsvara dessa krav.

lfiagram 4.17 Det finansiella sparandet i staten och socialñrsälcringsselctom Procent av BNP 6

Sociolférsfikringssekforn |

iiiiiiiiiiiiii

. . . .

V I

h .74.’ -2.

I

_________ J

-10 -12 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: Finansdepartementet.

Kommunerna

Det år inte minst i kommunerna som den offentliga omprövningen och förändringarna i organisationen och finansieringen kommer att märkas.

I prognoskalkylen har den kommunala konsumtionen antagits vara oförändrad fr. 1993. Inom fir oförändrad konsumtion kan o.m. ramen en det ske förändringar i fördelningen mellan kommunal drift och kommunala inköp av tjänster. En oförändrad konsumtion är också förenlig med expansion av den kommunala verksamheten, antingen i egen regi eller inköpt, om den motsvaras av en ökad avgiftsñnansiering. Kommunala transfereringar till hushållen och företagen t.ex. socialbidrag, bostadsbidrag och subventioner till lokaltrafik står för 16% av kommunernas totala utgifter. Med samma regler och ambitionsnivå som tidigare beräknas transfeneringama öka något under perioden. I av-

Den svenska ekonomin 183

snitt 4.3 behandlades möjligheten att den kommunala verksamhetens förnyelse leder till att transfereringar ersätter konsumtionsutgifter. Någon sådan förändring har emellertid inte lagts in i kalkylerna.

Tabell 4.29 Den kommunala verksamheten 1991 Miljarder kr

l Kommunal produktion 23 l

löner till anställda, kapitalförslitning m.m. 2 Kommunernas inköp av varor och tjänster 62,6 3 Kommunernasintäkter av avgiñsfmansiering m.m. 21,3

9 Allmänna statsbidrag,avräkningsskatt m.m. netto 0,1

Källa: Konjunkturinstitutet.

Den genomsnittliga utdebiteringen kommunalskatt minskar något i

av år, har antagits oförändrad under resten av kalkylperioden. Den

men vara kommunalekonomiska kommittén har föreslagit SOU 1991:98 ett mer generaliserat statsbidragssystem än dagens rika flora av olika statsbidrag till speciella ändamål. Då detta betänkande skrivs är emellertid något nytt system inte beslutat. Av beräkningstekniska skäl utgår därför LU:s kalkyler för den kommunala sektorn från den nuvarande statsbidragsstrukturen.

Som regelsystemet för de olika statsbidragen är utformat innebär detta att del ca 40% de specialdestinerade statsbidragen i stort sett

en av förblir nominellt oförändrade. Resterande del påverkas av prisökningar. Det bidrag lämnas inom ramen för skatteutjåmningssystemet har

som också antagits nominellt oförändrat, liksom det bidrag till sjukvårds-

vara huvudmännen betalas via socialförsäkringen. Inflationen gröper

som således ur statsbidragen till kommunerna.

Regeringen har dessutom förutskickat att statsbidragen kommer att minska med 5-10 miljarder kr fr.o.m. med 1993. I kalkylerna har detta beaktats neddragning statsbidragen med 7,5 miljarder kr

genom en av fr.o.m. 1993.

Den kommunala skattekvoten definieras som summan av kommunalskatter och statsbidrag i relation till BNP. Den utgör kommunernas bidrag till den samlade skattekvoten och uppgick 1990 till drygt 21%. I âr är kommunernas skatteintäkter betydligt högre. Detta är emellertid en tillfällig följd den tvååriga eftersläpningen i utbetalningen av

av

184 Den svenska ekonomin

kommunernas skattemedel. Den leder till kraftig förbättring

en av kommunernas finansiella sparande, dock vänds till lika stor

som en försämring under 1993 och 1994.

Tabell 4.30 Kommunernas ñnansiella sparande Förändring i procent av BNP

1991-

Inkomster -2,1 Skatter -0,3

Källa: Finansdepartementet.

Med de antaganden som redovisades ovan beräknas den kommunala sektorn 1997 få ett finansiellt underskott på 30 miljarder kr, vilket ca motsvarar 1,5% av BNP. Försämringen förklaras till största delen den av reala minskningen av statsbidragen. Mellan 1991 och 1997 reduceras den kommunala skattekvoten med och halv procentenhet. Kommunerna en en står därmed för ungefär hälften av den totala skattekvotens nedgång. Om den kommunala skattekvoten hade varit oförändrad skulle kommunerna i stället ha fått ett finansiellt överskott, under den i och för sig inte självklara förutsättningen att verksamhetsvolymen även då hade varit oförändrad. Detta hade inneburit real uppräkning statsbidraen av gen och en motsvarande försvagning statsñnansema. av Kommunsektoms bruttosparande beräknas ändå bli positivt 1997, ca 0,5% av BNP. Det innebär att kommunernas upplåning är mindre än deras investeringar. Lånefmansiering investeringar är acceptabelt av om investeringarna beräknas ge en avkastning överstiger räntekostnadersom na för lånen. Företagssektom har normalt ett finansiellt underskott.

En kommun skiljer sig emellertid i två avseenden från ett företag. För det första ger kommunala investeringar ofta inte någon direkt avkastning. För det andra har kommunerna beskattningsråtten yttersta säkerhet som för lånen. Om den samlade skattekvoten ska minska under kalkylperioden får kommunernas genomsnittliga utdebitering inte stiga. Detta innebär en skatterestriktion för kommunernas intäktsutveckling. Beskattningsrätten kan inte längre på samma sätt utgöra säkerhet vid upplåning. Räntekostnaden för upplåning till investeringar måste finansieras utan skattehöj-

mng.

Den svenska ekonomin 185

Iäagram 4.18 Kommmunernas sparande Procent av BNP

1"" ",‘;

""""""""""" " / """ """"" W;""" jj;;:::::

-1 Finansiellt sorande

---------------- ----------------------------------------------------------

Kons ont

skottekvot ‘

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Källa: Finansdepartementet.

Konsekvensen är att låneñnansierade investeringar antingen medför att ränteutgifter tränger undan andra kommunala utgifter eller att investeringen ger kommunen avkastning. Avkastningen kan vara direkt knuten till investeringen eller indirekt ge kommunen intäkter via ett större skatteunderlag. Under dessa omständigheter är ñnansiella underskott därför motiverade endast om kommunernas investeringar ger en faktisk avkastning.

Historiskt sett har kommunsektoms investeringar finansierats med löpande inkomster. Det är först under 1980-talet som kommunerna som grupp visat finansiella underskott, dvs. länefmansierat investeringar. Ett visst sparandeunderskott i kommunsektom kan vara motiverat. Men underskottet 1997 skulle innebära att kommunernas investeringar till stor del låneñnansierades.

Som underlag till långtidsutredningen har kommun- och landstingsförbunden gjort s.k. baskalkyler. Utgångspunkten är fattade beslut, gjorda åtaganden och oförändrad standard de kommunala tjänsterna. Syftet är att beskriva den förändring av den kommunala konsumtionen som följ er när åtagandena infrias och när befolkningens storlek och ålderssammansättning förändras. I baskalkylerna tas i princip ingen hänsyn till möjligheten att höja produktiviteten eller effektiviteten.

Baskalkylema baseras bl.a. på följande antaganden:

Full behovstäckning inom barnomsorgen uppnås 1995. Det innebär -

att 85% av barnen har kommunal barnomsorg. Andelen sexåringar

i skolan ökar successivt till 80% 1997.

186 Den svenska ekonomin

Det ökande antalet skolelever innebär att styckkostnaden per elev sjunker något.

Inom äldreomsorgen sker en viss förskjutning från institutionsvård till gruppboende. I övrigt är det s.k. åldersspeciñka konsumtionsbehovet oförändrat.

Den åldersspecifika sjukvårdskonsumtionen är oförändrad.

Den medicinsk-tekniska utvecklingen inom sjukvården leder till en ökning sjukvårdskonsumtionen med ca 1% per år. Demograñska

av faktorer svarar för 0,7% per år.

Tabell 4.31 Den kommunala konsumtionen enligt baskalkylen Procentuell förändring

1992-

Källor: Kommun- och landstingsförbunden.

Enligt baskalkylerna skulle den kommunala konsumtionen således behöva växa med nästan 2% årligen. Jämfört med den oförändxande verksamhetsvolym som antagits i LU-kalkylen skulle skillnaden 1997 uppgå till nära 30 miljarder kr i 1990 års priser.

De antaganden baskalkylerna bygger på kan ifrågasättas.

som

Kön till den kommunala barnomsorgen har minskat kraftigt det

senaste året, varför ett antagande om en ökning av täckningsgraden till 85% kan överskatta behovet.

Under 1980-talet ökade kostnaden per skolelev kraftigt, eftersom

skolans kostnader inte minskade i takt med att elevantalet sjönk.

Därför bör det vara möjligt minska elevkostnaden ytterligare när

antalet ånyo stiger.

Den svenska ekonomin 187

De medicinsk-tekniska effekterna kan å ena sidan innebära både -

enklare och billigare behandlingsmetoder, å andra sidan att sjukvård-

en förmår klara att behandla fler sjukdomar och vid högre åldrar.

Det är mycket svårt att bedöma vilken av dessa motverkande

tendenser som kommer att väga tyngst i framtiden. Antagandet om

oförändrat vårdbehov i varje åldersgrupp kan vara tveksamt mot

bakgrund av en stigande livslängd och förbättrad hälsa bland de

äldre.

Även baskalkylema innebär överskattning kvarstår slutsatsen att

om en efterfrågan på den verksamhet som kommunerna ansvarar för inte kommer att vara oförändrad under kalkylperioden. Gapet mellan baskalkylens behovsbedöming och det tillgängliga finansiella utrymmet kan slutas på i princip tre olika sätt.

Statsbidragen kan räknas upp. Det innebär att statens finansiella -

sparande försämras i motsvarande grad. Mot bakgrund av att

statsfinansema redan är ansträngda måste det då ske motsvarande

besparingar i statens transfereringar eller verksamhet.

1érksamheten kan effektiviseras. Det innebär att det faktiska -—

serviceinnehållet stiger inom ramen för en oförändrad kommunal

konsumtion. För kommunalt producerade tjänster, som mäts från

kostnadssidan, kommer detta inte att synas i nationalräkenskaperna.

För kommunalt inköpta tjänster innebär en effektivare produktion

t.ex. genom entreprenader att priset per tjänst reduceras för

kommunen. Genom att öka inslaget av konkurrens och skapa

ekonomiska motiv för en effektiv resurshushållnng går det att höja

produktiviteten. Det är emellertid omöjligt att bedöma hur stor denna

potential är i kommunsektom som helhet.

Axgi/isfinansieringen kan öka avsnitt 9.5. Som framgick ovan -

innebär en ökad avgiftsfmansiering att den kommunala tjänsteproduk-

tionen eller tjänsteinköpen kan växa utan att detta höjer den

kommunala konsumtionen. Enligt prognoskalkylen kommer hushål-

lens reala inkomster att växa med över 90 miljarder kr mellan 1992

och 1997, vilket ska jämföras med ett underskott gentemot baskalky-

len på 30 miljarder kr.

188 Den svenska ekonomin

4.7¶Slutsatser

Utvecklingen till 2005

Ett av den ekonomiska politikens viktigaste mål är att säkra en uthållig tillväxt. Utredningens tillväxtscenario för utvecklingen fram till 2005 visar att det är möjligt att nå en tillväxt på över 3% i genomsnitt efter 1992.

Samtidigt visar kalkylerna att sådan utveckling är beroende av flera

en samverkande faktorer. Den förutsätter en god internationell utveckling. Men framförallt förutsätter det att den svenska ekonomin förmår anpassa sig till skiftande betingelser i omvärlden och på marknaderna.

Denna anpassningsförmåga har flera inslag. Pris- och lönebildningen måste fungerar väl och anpassas till produktivitetsutvecklingen och omvärlden när växelkursen är fast. Produktiviteten måste öka betydligt snabbare än under de senaste 10-15 åren. Detta förutsätter en god investeringstillvåxt, vilket kräver en god lönsamhet i svenskt näringsliv

stabil makroekonomisk miljö. stabiliteten i den ekonomiska och en utvecklingen gynnas av ett högt sparande.

Scenarierna visar på goda möjligheter på goda möjligheter att förskjuta tyngdpunkten i det svenska näringslivet mot de kunskapsintensiva branscherna och den privata tjänstesektom. För att denna strukturomvandling ska komma till stånd krävs bl.a. en god tillgång till arbetskraft med önskad kompetens. Detta förutsätter inte bara satsningar på utbildning utan även en smidigt fungerande arbetsmarknad, som tar tillvara den arbetskraft finns. Om ekonomins anpassningsförmåga är dålig kan

som tillväxten bli betydligt sämre.

De närmaste åren

Den internationella konjunkturen av avgörande betydelse för vändningen i den svenska ekonomin. Utredningens kalkyler utgår från att en internationell uppgång ska komma under 1992 och 1993.

Den i så fall troliga utvecklingen fångas i pmgnoskalkylen. Enligt denna sker exportledd återhämtning under de kommande åren. Under

en 1993 börjar BNP öka, och ökar under 1994-1997 med drygt 2,5% i genomsnitt.

Arbetslösheten fortsätter trots vändningen att öka för att nå 4,8 % 1993. Därefter börjar arbetslösheten sjunka och uppgår till 3,2% vid kalkylperiodens slut. Att nedgången i arbetslösheten går långsamt beror på att den offentliga sektorn hålls tillbaka och att tillväxten i den privata konsumtionen bedöms bli förhållandevis svag. Därmed skapas utrymme för den konkurrensutsatta sektorns tillväxt. På kort sikt innebär produk-

Den svenska ekonomin 189

tivitetstillväxten också långsammare utveckling efterfrågan på

en av arbetskraft.

Den goda internationella konjunkturen fr.o.m. 1993 är viktig

en förutsättning för kalkylen. Men det finns även inhemska osäkerhetsfaktorer. I en känslighetskalkyl pekar utredningen på de risker

som en överhettning kan medföra. Om sparandet inte stabiliseras på högre

en nivå än under 1980-talet den offentliga verksamheten tillåts expandera

om alltför snabbt så kan en uppgång leda till alltför snabb efterfrågeut-

en veckling och t.ex. driva upp löneökningstakten. Detta innebär inledningsvis en högre tillväxt och lägre arbetslöshet. På några års sikt blir emellertid utvecklingen bekymmersam med ett rejält fall för tillväxten. En försvagning av sparandet och investeringarna fräter på förutsättningarna för den framtida välñrden.

Tillväxten efter 1997

En viktig fråga är hur de två tidsperspektiven i scenarierna låter sig förenas. För att undersöka hur väl tillväxtscenariot till 2005 överensstämmer med utvecklingen enligt prognoskalkylen respektive högproduktivitetskalkylen fram till 1997 kan man göra en avräkning. Då beräknas den tillväxt som krävs efter 1997 för att tillväxtscenariots ökningstakt ska uppfyllas tab. 4.32.

Tabell 4.32 Tillväxten 1997-2005

rlig procentuell förändring

Tillväxt- Eftersläpningsscenariot scenariot Prognos- Kalkyl med Prognos-

Källa: Finansdepartementet.

När tillväxtscenariot avräknas mot prognoskalkylen och kalkylen med en högre produktivitet ställs det krav på årliga ökning arbetspro-

en av duktiviteten med 2,4% respektive 2,0% efter 1997. Detta är något

en högre ökningstakt än genomsnittet för åren 1975-1990, 1,7%

som var tab. 4.6. En produktivitetstillväxt med drygt 2% år förefaller ändå

per inte orimlig om den europeiska integrationen får de förväntade positiva effekterna på konkurrensen och strukturomvandlingen. Ökningen

av antalet arbetade timmar är nästan i takt med ökningen under 1980-talet. Då ökade antalet arbetade timmar med 1,0% per år.

190 Den svenska ekonomin

Tillväxten efter 1997 drivs i hög grad av en snabb ökning av den inhemska efterfrågan. Trots detta är bytesbalansen enligt tillväxtscenariot bättre 2005 än vad de kortare scenarierna förutser att den kommer att vara 1997.

Orsakerna till detta är att en avräkning av de längre scenarierna mot de kortare innebär att man förutsätter en förbättring av bytesförhållandet mellan 1997 och 2005. Bytesbalansen kan då förbättras trots att tillväxten drivs inhemsk efterfrågeökning. För att en sådan utveckling ska

av en förverkligas krävs det att strukturomvandlingen mot kunskapsintensiv produktion förädlade produkter i de längre scenarierna leder till

och mer att den svenska exporten successivt får en bättre prisutveckling än importen.

Den offentliga sektorns finansiella utrymme

En viktig förutsättning för den återhämtning som sker enligt prognoskalkylen är att priser och löner ökar långsammare än i omvärlden. Detta förutsätter i sin tur en återhållen inhemsk efterfrågetillväxt.

För att denna ska uppnås krävs en viss ytterligare uppgång i hushållens sparande. Utredningen räknar med att denna uppgång kommer till stånd, så att hushållens sparande stabiliseras på en nivå som motsvarar ca 4%

BNP. En förutsättning är att det offentliga sparandet förstärks. av annan Denna uppgift kompliceras att skatteintäktema utsätts för en press

av nedåt till följd skattebasemas ökade rörlighet och anpassningen till

av EG.

Utredningen utgår från skatterna sänks med 35 miljarder kr fram till 1997. Samtidigt minskas statens transfereringar med 16,5 miljarder kr. Den kommunala konsumtionsvolymen förutsätts vara oförändrad, vilket betyder att den 1997 är 30 miljarder kr lägre än enligt kommunförbun-

ca dens baskalkyler.

Beräkningarna visar att med dessa förutsättningar kommer den konsoliderade offentliga sektorn att närma sig finansiell balans 1997. Mot bakgrund utredningens diskussion sparandet avsnitt 4.3 måste

av om detta bedömas otillräckligt. Det finns två skäl till detta.

som

Pensionema är det viktigaste sparmotivet. Med sin nuvarande --

konstruktion är pensionerna i huvudsak en offentlig angelägenhet. Den konsoliderade offentliga sektorn bör därför ha ett positivt sparande. Exklusive AP-fondens sparande uppvisar stat och kommun

1997 ett underskott på drygt 50 miljarder kr, vilket motsvarar 1,5%

av BNP.

Även de offentliga finansema förbättras under perioden kvarstår - om

således i denna mening ett betydande underskott trots en period på

fyra år med god ekonomisk tillväxt.

.

Den svenska ekonomin 191

Detta ställer sannolikt krav på ytterligare förändringar i den offentliga sektorn. Inte minst spelar förändringarna inom den i dag kommunala tjänsteproduktionen en viktig roll. Kalkylerna är viktig utgångspunkt

en fir behandlingen den offentliga omställningen i kapitel 9.

av

z .J

rs3;E

KAPITEL

Stabiliseringens förutsättningar

5.1¶Inledning

1980-talet har inneburit långtgående omprövning av stabiliseringspoli-

en tiken. Nya forskningsrön har ifrågasatt de traditionella instrumentens effektivitet, samtidigt förutsättningarna för dem förändrats av den

som internationella integrationen och Sveriges anpassning till denna. Syftet

av med detta kapitel är att belysa denna omprövning, som en bakgrund till den närmaste tidens avvägning mellan stabiliseringspolitik och strukturåtgärder kap. 6.

Inledningsvis redogör utredningen för den på stabiliseringspoli-

nya syn tiken, vuxit fram under årtiondet. I de därpå följande avsnitten

som behandlas några de områden har använts eller varit föremål för

av som stabiliserande åtgärder: penning- och växelkurspolitiken, finanspolitiken samt pris- och lönebildningen. Efter en kort genomgång av några övriga åtgärder sammanfattar utredningen sina slutsatser om stabiliseringspolitikens förändrade villkor.

5.2¶Ny syn på stabiliseringspolitiken

Bakom de stabiliseringspolitiska ingreppen ligger traditionellt en föreställning om att staten genom olika åtgärder kan dämpa eller neutralisera konjunktursvängningar så att utvecklingen av i första hand produktionen och sysselsättningen får ett jämnt förlopp. De viktigaste målen för stabiliseringspolitiken har varit full sysselsättning och ett fast penningvärde. Uppgiften har varit att upprätthålla ett högt kapacitetsutnyttjande utan att detta slår igenom i prisstegringar.

Åtminstone sedan det keynesianska genombrottet har uppgiften att jämna ut konjunktursvängningar stått i förgrunden för den ekonomiska politiken. Teorin, och de många vidareutvecklingar som gjorts, bygger på att staten inte bör förhålla sig passiv vid störningar i ekonomin. Om inte tillgängliga är fullt utnyttjade bör staten underbalansera sin

resurser budget eller expandera penningmängden för att därigenom höja efterfrågenivån. När konjunkturen börjar vända bör politiken läggas om i motsatt riktning; stabiliseringspolitiken bör bli restriktiv.

-u I‘I n-no

194 Stabiliseringens förutsättningar

I många OECD-länder blev 1950- och 1960-talen keynesianismens höjdpunkt med höga sysselsättningsambitioner, aktiv finanspolitik

en med allt fler interventionistiska inslag och en relativt passiv penningpolitik. Under de närmaste åren efter andra världskriget fick målet om full sysselsättning gradvis allt större betydelse. Regeringarna inriktade sin politik på att öka kapacitetsutnyttjandet i ekonomiema, och gav varandra draghjälp när det gällde att uppnå stabiliseringspolitikens mål. I en utvärdering några OECD-ekonomer gjort av efterkrigstidens

som stabiliseringspolitik Llewellyn m.fl., 1985 framstår 1950- och 1960talen förhållandevis framgångsrika För de senare årtiondena har de

som däremot svårare att spåra effekterna av de stabiliseringspolitiska insatserna.

Stabiliseringspolitikens problem

En anledning är att de enskilda ekononiiema under efterkrigstiden öppnade sig alltmer mot omvärlden. Därmed minskade effektiviteten i efterfrågereglerande åtgärder. Stimulanser läckte ut genom importen, åtstramningar motverkades av ökad efterfrågan i omvärlden.

Under de första efterkrigsdecenniema utnyttjades statens utgifter och intäkter i många länder fir att reglera konjunkturen. Skatterna höjdes för att strama åt, utgifterna ökades för att spå på efterfrågan. Gradvis ökade denna utveckling de offentliga utgiftemas andel av ekonomin. Därmed blev de emellertid svårare att använda i stabiliserande syfte. Skatterna intecknades snabbt för fasta åtaganden och blev svåra att sänka som stimulans. Också utgiftsåtagandena visade sig i praktiken svåra att frångå när åtstramning krävdes.

Andra problem med stabiliseringspolitiken hänger samman med att det saknas tillräcklig empirisk kunskap om när åtgärderna bör sättas in. Det råder osäkerhet om hur konjunkturcyklema ser ut och det är svårt att förutsäga såväl cyklerna åtgärdemas effekter. Det tar också tid att

som genomföra förändringar. Åtgärderna kan få effekt först när konjunkturen vänder. I så fall riskerar de att förstärka konjunkturröielsema i stället för att utjämna dem.

Det har också blivit svårare att identifiera vilken typ av makroekonomisk störning drabbar ekonomin. Stömingarna kan t.ex. delas upp i

som

nominell eller real störning efterfråge- eller utbudschock —

temporär eller permanent störning -

orsakad av den offentliga eller av den privata sektorn -

inhemsk eller internationell störning. -

1 För svensk del kan dennaperiod snarastförskjutas till 1970-talet och början av 1980-talet med överbryggningspolitik och devalveringar. 2Andra förhållanden t.ex. handelsliberaliseringenbidrog naturligtvis positivt till

som den allmännaekonomiska utvecklingen.

Stabiliseringens förutsättningar 195

Källan till stömingen och dess karaktär är avgörande vid valet av stabiliseringspolitisk åtgärd.

Stabiliseringspolitiska ingrepp kan helt andra effekter än avsett. Om hushåll, företag, kommuner etc. på ett rationellt sätt kalkylerar med att ekonomisk-politiska åtgärder kommer att vidtas och anpassar sina planer därefter så förlorar åtgärderna stor del av sin tilltänkta verkan Muth,

en 1961; Lucas, 1973. Förväntningar om en expansiv sysselsättningsskapande politik kan t.ex. kalkyleras in i lönekraven och prissättningsbeteendet, vilket riskerar att leda till en högre inflation utan några egentliga effekter på produktionsnivå och sysselsättning.

En regering kan ha starka incitament att deklarera en norm eller en viss politik för att därefter bryta mot den. Om avvikelsen från normen upprepas förlorar både denna och politiken i trovärdighet. Allmänhetens förväntningar den framtida politiken förändras så att de tar med

om risken för normbrott i sina beräkningar. Resultatet blir då en utveckling som inte är önskvärd. Exempelvis riskerar en "engångsdevalvering" att leda till en spiral av högre och högre lönekrav som innefattar kompensation för ñrvåntade framtida devalveringar. Om allmänheten är rationell och välinformerad begränsas således regeringens handlingsutrymme kraftigt. Krav ställs på att politiken är konsistent över tiden. Regeringen kan i princip bara vidta åtgärder som understödet den norm man satt upp Persson, M., 1990.

Förvåntningsbildningen spelar en viktig roll bl.a. för förekomsten av s.k. Ricardiansk ekvivalens. Innebörden i detta begrepp är att det på lång sikt är likvärdigt ur medborgarnas synvinkel om staten finansierar sina utgifter genom att höja skatterna eller genom att ta upp lån. Sker en lånefrnansiering kommer staten i alla fall att vara tvungen att höja skatterna förr eller senare, när skuldräntoma och så småningom hela lånet ska betalas. Vid en perfekt fungerande kreditmarknad blir nuvärdet av dessa senare skattebetalningar exakt detsamma som värdet av den ursprungliga skatten, om statens utgifter skulle ha skatteñnansierats från första början i stället. Om individen är rationell inser han därför att statliga budgetunderskott i dag motsvaras av högre skatter i framtiden och anpassar sitt sparande därefter Agell och Persson, 1987.

Kunskaperna och insiktema om svårigheterna att bedriva en kontra cyklisk politik har således Ökat. Möjligheterna att fmjustera den ekonomiska utvecklingen anses idag vara begränsade.

Konsekvenser for praktisk politik

Synen på hur stabiliseringspolitiken bör utformas har därför förändrats radikalt, såväl inom forskningen som i den praktiska politiken. 1970talets stora externa och inhemska chocker innebar en kris för keynesianismen. Försöken att tillämpa de traditionella åtgärderna ledde till stigande inflation och arbetslöshet och okontrollerade ökningar av budgetunderskotten. Tilltron till traditionell stabiliseringspolitik minskade. Det föreföll inte ñrmas någon stabiliseringspolitisk strategi som kunde upprätthålla sysselsättningen utan att skapa en uppgång i prisstegringstak-

196 Stabiliseringens förutsättningar

ten. Tonvikten i OECD-ländernas politik försköts därför under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet från full sysselsättning mot prisstabilisering.

Penningpolitiska mål främst långsiktig styrning och Stabilisering av penningmängden började därför att användas bl.a. mot bakgrund av de tankegångar som lanserades av Milton Friedman. En stram finans- och penningpolitik fördes, trots snabbt ökande arbetslöshetstal. En tillfälligt sjunkande aktivitetsnivå bedömdes som mindre allvarlig än risken fir att inflationen åter skulle skjuta fart, generera en ny kostnads- och prisspiral och därmed hota de långsiktiga förutsättningarna för tillväxt. En låg inflation ansågs vara avgörande för att få till stånd en tillväxt på medellång sikt.

Inflationsbekåmpningen har sedan dess stått i förgrunden för den ekonomiska politiken i flertalet länder. En sådan politik kan emellertid också kräva olika former av åtgärder från statens sida, om än av ett annat slag och i en annan blandning än inom ramen för den keynesianska strategin.

I konstruktionen av alla staters utgifter och intäkter ligger dessutom ett element som kan verka stabiliserande. Konsumtionsskatter och olika slags progressiva skatter och avgifter ökar statens inkomster och kyler ned konjunkturen när ekonomin går bra. Många utgifter är behovsanpassade, och kommer därför att öka och motverka åtstramningen när

- arbetslöshet och andra konjunkturella sociala problem ökar.

Det går inte heller att helt undvika att fatta beslut som påverkar det stabiliseringspolitiska läget. Regering och riksdag har att besluta om offentliga utgifter och inkomster. Riksbanken kan inte undgå att ta beslut som påverkar penningmängd, räntor och växelkurs.

Knappast någon regering har heller ännu avsagt sig ambitionen att påverka efterfrågelâget. Stabiliseringspolitiska insatser kan behövas om ekonomin befinner sig ur balans och det verkar osannolikt att den inom överskådlig framtid kommer att återvinna jämvikten av sig själv.

Vad är viktigt att analysera år emellertid de förändrade förutsätt-

som ningarna för de stabiliseringspolitiska insatserna och instrumenten. När de nationella ekonomiema förändras påverkas de tänkbara åtgärdernas effekter. Det understryks bl.a. av det senaste årtiondets ökade integration, särskilt den som ägt rum på kapitalrörelsemas område.

5.3 och

Penning- växelkurspolitiken

Penningpolitiken brukar traditionellt tillskrivas en viktig roll inom stabiliseringspolitiken. Penningpolitiska ingrepp kan sägas syfta till att uppnå vissa intermediära mål som kan avse t.ex. räntan, penningmäng-

Stabiliseringens förutsättningar 197

den, valutareserven och växelkursen. Genom att uppfylla dessa mål antas det i sin tur vara möjligt att bidra till det slutliga målet om hög välfärd.

I takt med den finansiella avregleringen och integrationen har penningpolitikens roll och förutsättningar inom stabiliseringspolitiken förändrats radikalt.

Växelkurspolitik

Från fasta till rörliga växelkurser

Trettiotalsdepressionen var det första tillfälle då några regeringar i större utsträckning försökte lindra konjunkturens verkningar med politiska åtgärder. I dag är krisen framför allt ihågkommen därför att ett antal ekonomer argumenterade för olika ñnanspolitiska ingrepp, då det

men begav sig var de viktigaste åtgärderna snarast inriktade på de ekonomiska förbindelsema med omvärlden. Regeringama genomförde dels protektionistiska åtgärder för att skydda den egna marknaden, dels devalveringar för att finna avsättning för sin produktion hos andra.

När de allierade maktema i andra världskrigets slutskede drog slutsatser för fredens organisation lade man stor vikt vid att undanröja ekonomiska friktioner samma tanke ñck något senare stor betydelse för de första europeiska integrationsförsöken. Ett av syftena med Bretton Woods-institutionema3 att förhindra upprepning mellankrigs-

var en av tidens konkurrensdevalveringar. Även del länder vid något tillfälle

om en bröt IMF-disciplinen och ändrade sina växelkurser så var relationerna mellan världens valutor förhållandevis stabila fram till systemets sammanbrott 1973, då valutorna började flyta mot varandra.

Dollarn, pundet, D-marken och yenen blev de dominerande valutorna med sinsemellan flytande växelkurser. Kring dessa valutor bildades mer eller mindre avsiktliga valutablock bl.a. valutaormen som utgjorde embryot till EMS. Erfarenheterna av systemet pekar främst på tre problem:

de kortsiktiga fluktuationerna i växelkursema har ökat kraftigt -

stora och långvariga awikelser från "jämviktskursema" har skett -

den ekonomiska politikens ankare eller rättesnören i olika länder blev -

svagare.

3 Internationella valutafonden International Monetary Fund IMF, Världsbanken

- International Bankfor Reconstruction and Development IBRD och Internationella

ñnansieringsbolaget International Finance Corporation IFC.

-

198 Stabiliseringens förutsättningar

Framför allt är det den tredje punkten som sannolikt också inrymmer grundförklaringen till den andra som periodvis utgjort det största problemet. Avsaknaden av en viktig norm i den ekonomiska politiken har

balanserad utveckling. Det är också sedan Bretton Woodsförsvårat en systemets upplösning de flesta växelkursförändringama har skett.

som Många har vidtagits i stabiliseringspolitiskt syfte, men de rörliga växelkursema har inte utlöst någon handelspolitisk motiverad tävlan i

. devalveringar. På längre sikt verkar dock inte länder med deprecierande valutor ha fått vare sig de förväntade jämviktstendenserna i bytesbalansen eller de positiva sysselsättningseffektema Carlsson, 1979.

Devalveringscykler

På sikt ñnns det inte heller skål att förvänta sig att en devalvering får bestående effekter på de relativa kostnaderna. En viktig fråga är hur lång tid kostnadsanpassningen tar och vad som händer med strukturen i ekonomin under tiden. Devalveringen skapar utrymme för en expansion

den konkurrensutsatta sektorn. Även effekterna devalvering av om av en på sikt är övergående kan den därmed bestående och önskvärda effekter på resursfördelningen i ekonomin.

Om däremot den höga inflationen blir bestående så bäddar den för en

kostnads- och lönsamhetskris, vilket ökar kraven och förväntningarna ny

devalveringar. Successiva devalveringar skapar på sikt bara ett på nya fiktivt utrymme för inhemska löne- och prisstegringar. När aktörerna på t.ex. arbetsmarknaden anpassat sitt beteende förmår inte längre nedskrivningarna valutan att lösa problemen med den försämrade konkurrens-

av kraften. Resultatet blir i stället en permanent högre inflationstakt.

De devalveringar vidtagits i Sverige under 1970- och 1980-talen

som åskådliggör sådana processer. Nedskrivningama bidrog till att anpassningsmekanismen inte fungerade. Effekterna resursfördelningen i ekonomin ebbade så småningom också ut.‘

Fast växelkurs och trovärdighet

För att öka trovärdigheten i inflationsbekämpningen har Sverige sedan 1982 deklarerat fast växelkurs. En fast växelkurs ger tillsammans med

en pris- och löneökningar i andra länder en norm för vilka löne- och prisökningar är möjliga utan att sysselsättningen drabbas och att

som näringslivet hotas av försämrad konkurrenskraft. Om löntagare och arbetsgivare vill undvika ökad utslagning måste löner och priser sättas så att konkurrenskraften inte urholkas. En fast växelkurs är tydlig och observerbar. Avvikelser snabbt signaler i form av valutautflöden och

ger högre räntor.

4Hur devalvering påverkar ekonomins struktur analyserasi bl.a. Hörngren och

en Vredin 1985, Henrekson 1990 samti Jonung1991.

Stabiliseringens förutsättningar 199

Även det alltså finns starka skäl för Sveriges beslut upprätthålla

om att en fast växelkurs finns det även risker med en sådan politik. En fast växelkurs innebär att staten avstår ifrån ett möjligt medel i den ekonomiska politiken. Om någon i dag icke förutsedd större förändring sker i världsekonomin t.ex. en mycket kraftig relativprisförändring på för svensk ekonomi centrala produkter såkan den låsta växelkursen medföra

betydande a.npassningskostnader.5

En fast växelkurs medför att inflationstakten och rântenivån anpassas till vad som gäller i omvärlden. Växelkursen måste emellertid vara trovärdig för att verkligen få inflationsdämpande effekter. Det finns dock tecken som tyder på att den fasta växelkurspolitiken inte framstått som helt trovärdig sedan devalveringen 1982. De tidvis stora ränteskillnadema mot utlandet tyder på att det funnits perioder med devalveringsförväntningar på både 6 och 12 månaders sikt. Dessa har inte varit stabila utan vuxit och avtagit i styrka beroende på det ekonomiska läget Lindberg och Söderlind, 1991.

Ju längre tid som förflyter utan devalveringar, desto mer ökar rimligtvis förtroendet för växelkurspolitiken. Att den svenska regeringen vidhållit den fasta växelkursen trots nedgången i ekonomin och sysselsättningen och t.o. m. stärkt den genom écu-anknytningen har befást politikens trovärdighet.

Ökade bindningar

Räntedifferensen behöver inte enbart bero på bristande förtroende för den ekonomiska politiken. En annan förklaring kan vara att graden av bindning till växelkursmålet ansetts för låg. Bindningarna har emellertid successivt förstärkts. De blev hårdare när Sverige i maj 1991 knöt den svenska kronan till écun och i juni samma år ansökte om medlemskap i EG. Räntegapet omvärlden minskade snabbt. Även växelkurs-

mot om politiken fortfarande är Sveriges suveräna angelägenhet skulle en devalvering påverka EES- och medlemskapsförhandlingama negativt. Detta skulle orsaka betydande kostnader i form av minskad trovärdighet.

Ett medlemskap i EG innebär ett svenskt medlemskap i det europeiska monetära samarbetet EMS och i växelkursmekanismen ERM. Jämfört med en situation med EES-avtal innebär detta en central förändring. Den fasta växelkursen är inte längre ensidigt fixstlagd. Förändringar i växelkursen skulle kräva övriga ERM-länders godk®ande. Sådana justeringar inom ERM har blivit alltmer sällsynta. Även när de görs får de bara delvis återställa konkurrenskraft och vinstnivåer. En devalvering av 1982 års storlek skulle vara utesluten.

I en europeisk valutaunion försvinner varje möjlighet att åstadkomma anpassningar via växelkursjusteringar. Denna möjlighet kvarstår endast för EG gentemot omvärlden. Detta innebär självfallet en ytterligare och

5 För en debattseLex. Agell och Vredin 1991, Myhrman 1991, Hörngren 1991 och Söderström199121. Jfr även avsnitt 3.5.

200 Stabiliseringens förutsättningar

slutgiltig bindning av växelkurspolitiken, med de möjligheter och risker detta medñr.

Penningpolitik

De förändrade förutsättningarna innebär att penningpolitiken i stort sett blir synonym med våxelkurspolitik. Vid fast växelkurs och i avsaknad av en effektiv valutareglering blir riksbankens huvuduppgift att försvara den fasta växelkursen.

Från regleringar till marknadskonfonn politik

Fram till början av 1980-talet rådde helt andra förutsättningar. Det svenska ñnansiella systemet var genomreglerat och hårt kontrollerat av riksbanken och andra myndigheter. En viktig funktion för penning- och kreditpolitiken blev att finansiera bostadsprogrammet och det efter hand växande budgetunderskottet. Genom en starkt selektiv kreditpolitik dirigerades sparandet till de prioriterade sektorerna samtidigt som politiken försökte se till att industrins investeringar inte trängdes undan. Återstoden, hushållskreditema, blev mycket hårt ransonerad, bl.a. för att undvika en kreditexpansion eller höga räntor Viotti och Wissén, 1991.

Politiken hade både allokerings- och stabiliseringspolitiska mål Effekterna var emellertid tveksamma. På kort sikt fanns det en tendens till att regleringarna nådde sitt syfte. På längre sikt gav de dock inte den avsedda effekten. Orsaken var bl.a. att kreditsystemet anpassade sig till regleringama och att det växte fram en kreditmarknad vid sidan av regleringssystemet. Regleringarna orsakade också samhällsekonomiska kostnader i form av en felaktig resursallokering SOU 1982:52. Det gick inte heller att avskärma de nationella finansmarknaderna.

Regleringamas negativa effekter blev gradvis allt tydligare. Samtidigt växte den internationella kapitalmarknaden snabbt. Detta ledde till den avreglering som stegvis genomfördes under 1980-talet och successivt ledde till en marknadskonform penningpolitik.

Penningpolitikens kontracykliska inriktning har ñljaktligen minskat. Under 1960-talet talar mycket för att den fungerade stabiliserande, medan inriktningen under 1970-talet snarast blev destabiliserande.

I takt med den ökade avregleringen under 1980-talet blev mönstret mer motsägelsefullt7. Å sidan användes räntan flera gånger för

ena att parera de trovårdighetskriser kronan gick igenom. Å andra sidan är det

som sannolikt att avregleringens utformning bidrog till överhettningen, och därmed till den destabilisering som ledde fram till kriserna.

6 Politiken hade även fördelningsmål. En låg ränta synade bl.a. till att dämpa hyreskostnaderna. 7 Se Gottfries m.fl. 1991 för en analys av den svenskapenningpolitikens kontracykliska inriktning.

Stabiliseringens förutsättningar 201

Minskad självständighet

Penningpolitikens mål och medel beror på den växelkursregim som valts. När kapitalrörelsema är fria och kreditmarknaden avreglerad kan en liten och öppen ekonomi som den svenska bara låsa en av penningpolitikens tre variabler: penningmängden, räntan eller växelkursen. Om man som Sverige väljer en politik med fast växelkurs måste ántenivån och penningmängden anpassas så att den önskade växelkursen kan upprätthållas. Därigenom kan räntan eller penningmängden inte användas mer än marginellt för att t.ex. påverka efterfrågan.

När politiken inriktas på att hålla en fäst växelkurs kommer den inhemska räntenivån i huvudsak att bestämmas av omvärldens räntenivå. Att de inte sammanfaller kan bero på transaktionskostnader, på den riskpremie omvärlden trots allt kan vilja betinga sig för att växelkursen inte är oåterkalleligen låst och kronans kortsiktsvariabilitet inom sitt band.

Penningmängden kommer därmed att styras av de marknadsoperationer som krävs för att åstadkomma den räntenivå som ger balanserade valutaflöden. I början av 1980-talet försökte man i några länder att utnyttja sambandet i omvänd riktning, dvs. påverka inflationen genom att reglera penningmängden. Det visade sig emellertid svårt, bl.a. därför att penningmängden kan mätas på flera olika sätt. När politiken inriktades på någon viss nivå enligt ett mål fann marknaden snart möjligheter att kringgå detta med hjälp av andra instrument.

Det kan uppkomma avsevärda ränteskillnader gentemot omvärlden om de finansiella marknademas inhemska och utländska aktörer inte är övertygade om växelkursens fasthet. Detta är emellertid inte ett uttryck för någon penningpolitisk autonomi. Skillnaden beror i stället på att inhemska räntehöjningar tvingas fram som riskpremie.

Penningpolitiken måste således i första hand utformas av omsorg om växelkursmålet. Trots detta har konjunkturläget spelat en viss roll för flera penningpolitiska åtgärder under senare år. När en välbehövlig fmanspolitisk åtstramning uteblivit har i stället räntan höjts. Ett visst mått av ränteoberoende har således ansetts föreligga, åtminstone temporärt. Detta gäller dock på mycket kort sikt och påverkar främst valutaflödena. På lång sikt bestäms ränteskillnaderna mot utlandet av mer fundamentala faktorer, t.ex. den relativa inflationstakten.

Den marknadskonforma politikinriktningen har också lett till att kreditrestriktioner t.ex. begränsningar av kontokortskrediter och avbetalningar fått allt mindre effekt på hushållens konsumtion. Avregleringen av kreditmarknaden har medfört att andra lånemöj ligheter kunnat utnyttjas i kompenserande syfte.

EMS och valutaunionen

Ett medlemskap i EMS skulle inte förändra den penningpolitiska friheten nämnvärt. Handlingsfriheten är redan i dag starkt begränsad när det gäller att uppnå intern balans.

202 Stabiliseringens förutsättningar

Enligt beslutet i Maastricht i december 1991 ska den europeiska centralbanken styra penningpolitiken i kommande valutaunion.

en Räntesättning och kreditrestriktioner kommer inte att utformas nationellt. Enligt EMU-beslutet ska centralbanken ha prisstabiliteten som huvuduppgift. Frågan är ändå det kan uteslutas att den också kan använda

om penningpolitikens instrument för att dämpa europeiska konjunktursvängningar avsnitt 3.5.

5.4¶Finanspolitiken

l och med att de monetära instrumenten mist det mesta av sin stabiliseringspolitiska roll ökar fmanspolitikens betydelse. Den allt starkare bindningen penningpolitiken utgör dock en uppenbar restriktion för

av finanspolitiken. Den måste bedrivas så att den är förenlig med en fast växelkurs. En alltför expansiv finanspolitik kan skapa förväntningar om att penningpolitiken behöver läggas om. Finanspolitiken kan komma att påverkas ytterligare den ökade integrationen med EG, även om de

av formellt tvingande begränsningarna ännu är få kap. 8. Beslutet att gå vidare med den ekonomiska och monetära unionen innefattar dock olika former regler för medlemmarnas finanspolitik avsnitt 3.5.

av

I början kapitlet betonade vi att finanspolitiken i traditionell tappning

av starkt underskattat problemen med att bedriva en aktiv efterfrågepolitik. Även slutsatsen inte är att finanspolitiken är helt ineffektiv så har

om analysen fäst uppmärksamheten på ett antal problem för det ekonomiskpolitiska beslutsfattandet.

Det är också vanskligt att mäta effekterna av frnanspolitiska ingrepp. Därför kan utgångspunkt vara att först och främst försöka analysera

en om politiken varit kontracyklisk eller inte.

intäkter och utgifter Offentliga

Ökade och förändrade utgifter

Under 1980-talet komplicerades bilden av den svenska fmanspolitikens roll. Vad som i traditionell mening måste ses som en stram finanspolitik jfr avsnitt 2.3 visade sig otillräcklig för att kyla av överhettningen. En viktig förklaring ligger i de offentliga utgiftemas karaktär.

Utgifter för offentlig konsumtion och investeringar sätter igång och driver verksamheter, förbrukar resurser och påverkar utbudsförhål-

som landena i ekonomin. Transfereringarna framför allt till hushållen som

växte starkast under årtiondet går däremot rakt ut i ekonomin, utan att

i sig påverka utbudet. Därmed växer efterfrågan på det tillgängliga utbudet och tjänster, och bidrar till överhettningen. Transfere-

av varor

Stabiliseringens förutsättningar 203

ringarnas roll som ersättare för inkomstbortfall innebär dessutom att incitamenten att spara försvagas, vilket förstärker den upphettande effekten. En växande andel transfereringar inom en i och för sig stram finanspolitik kan därför skapa stora problem.

Utgiftskvoten har vuxit kraftigt. Bara under de senaste 30 åren har utgiftskvoten den offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP fördubblats, från ca 30% år 1960 till drygt 60% idag.

Stora statliga budgetunderskott lägger dessutom en stark restriktion på det finanspolitiska handlingsutrymmet. Gårdagens användning av finanspolitik kan inskränka utrymmet för den framtida finanspolitiken. En viktig fråga är därför om de offentliga utgifternas tillväxt minskat möjligheterna att bedriva en kontracyklisk politik.

För svensk del ñnns det ännu inte någon heltäckande undersökning av de offentliga utgifternas samlade effekt. En sådan borde inte bara omfatta statens utgifter, utan även kommunernas och socialförsäkringssektoms inverkan. De undersökningar som finns av den statliga utgiftsutvecklingen bekräftar emellertid att det är svårt att spåra några systematiska försök att bedriva kontracyklisk politik diagram 5. l.

Utgiftema uppvisar en nästan linjär ökning fram till mitten av 1980talet. Därefter följde en trendmåssig minskning som bröts budgetåret 1989/90 Ohlsson och Vredin, 1991. Av de olika områdena på utgiftssidan är det egentligen bara arbetsmarknadsåtgärdema som visar ett kontracykliskt mönster. Ett exempel på motsatsen är skatteutjåmningssystemet, som baseras på medelskattekxaften ett år tidigare och därför ökar resp. minskar vid upp- och nedgångar i konjunkturen. De offentliga utgifterna har i dag en sådan storlek och komplexitet att det är svårare än tidigare att anpassa dem efter konjunkturema.

Diagram 5.1 Statsbudgetens utgifter 1969/70-1989/90 Miljarder kr, 1980 års priser

Uffoll

220 -

160-

130-

V V V V V V V V V V V V V V V V V 7

1969/7 1974/75 1979/80 1984/85 1989/90

Källa: Ohlsson och Vredin 1991.

204 Stabiliseringens förutsättningar

Hänsynen till att skatterna redan i utgångsläget är höga kan leda till att skattehöjningar i stabiliserande syfte inte kommer till stånd. Under senare delen av 1980-talet visade det sig omöjligt att motverka överhettningen i ekonomin med skattehöjningar. Indikatorer på de ñnanspolitiska effekterna visar att detta bidrog till att finanspolitiken svängde från en stram inriktning till en expansiv men även därför att det visade sig svårt att begränsa utgiftstillväxten.

Försöken att bedriva kortsiktig finanspolitik, dvs. genomföra förändringar under pågående budgetår, har också minskat. Under 1980-talet var konsekvenserna av de kortsiktiga separata beslut som påverkar statsbudgetens inkomster eller utgifter som störst i början av decenniet, för att därefter minska successivt Frank, 1991.

Finanspolitikens inriktning

Tabell 5.1 ger en mer sammanfattande bild av hur fmanspolitikens inriktning stämt överens med konjunktumtvecklingen. Även

om uppdelningen är något schematisk förefaller tidsanpassningen vid flera tillfällen vara ur fas. Detta understryker vad vi inledningsvis nämnde om svårigheterna att bedöma hur konjunkturen utvecklas. Det bör poängteras att tabellen inte säger något om huruvida politiken har varit effektiv eller e|.

Tabell 5.1 Finanspolitiken och konjunkturen

Konjunk- Kvartal Kb Finanspolitik turläge Vredin Topp 1970:3 1970:1 Botten 1972:1 1971:4 Expansiont.o.m. 72/73-73/74 Topp 1975:2 1974:2 Kontraktion t.o.m. 74/75-75/76 Botten 1978:3 1978:1 Expansiont.o.m. 77/78-79/80 Topp 1980:1 1980:2 Kontraktion t.o.m. 79/80-81/82 Botten 1983:3 1982:4 Expansiont.o.m. 82/83-84/85 Topp 1988:2 Kontraktion t.o.m. 88/89 Anm.: Vredin och konjunkturbarometern Kb visar något skilda uppgifter om konjunktursvängningarna. Källa: Bearbetningav Ohlsson och Vredin 1991.

Automatiska stabilisatorer

i Finanspolitiken har automatiska kontracykliska effekter, oberoende

av regeringamas handlande i övrigt. Tidigare utgjordes en stor del av de offentliga inkomsterna av fasta skatter, ofta baserade på fastighetsinnehav eller motsvarande. 1900-talets expansion möjliggjordes emellertid först av inkomstskatter, och så småningom av ökade konsumtionsskatter och sociala avgifter tabell 5.2.

Stabiliseringens förutsättningar 205 Tabell 5.2 Svenska statens inkomster Procent av totala inkomster

1573 1670 1770 1870 1921- 1950/ 1970/ 1989/

1925 51 71 90

Källor: Tarschys 1983 och statistiskacentralbyrån.

för dessa skatter och avgifter är att deras underlag

Det gemensamma växer med goda konjunkturer, och att del av den ökade köpkraften

en därmed dras in till staten fiscal drag. Vid en ekonomisk tillbakagång blir utvecklingen den motsatta. Systemet tenderar således att automatiskt minska styrkan hos en ekonomisk tillbakagång eller en konjunkturuppgång, utan att några särskilda beslut behöver fattas. Denna effekt blir starkare mer progressiv beskattningen är.

Skattesystemets roll som automatisk stabilisator har varit viktigare än vad visas budgeten, åtminstone under 1980-talet. Statsbudgetens

som av inkomster växte då kraftigt och betydligt snabbare än budgeterat. Utfallet

dessutom kraftigt och positivt korrelerat med BNP föregående år var Ohlsson och Vredin, 1991. Detta viktig förklaring till att

var en skattekvoten ökade under 1980-talet. Den progressiva inkomstskatteskalan och mervärdeskatten drog in köpkraft under överhettningen. Mervärdeskatten skulle ha haft än viktigare roll om den föreslagna höjningen

en våren 1989 hade kommit till stånd. Skatteomläggningen, med dess minskade progressivitet och reglering av brytpunkten i inkomstskatteskalan, leder till att beskattningens stabiliserande effekt försvagas. Ett motverkande element breddningen av de indirekta skatterna.

Ungefär 85% de statliga utgifterna styrs av olika former av

av automatik, dvs. utgifterna förändras från år till år, trots att explicita beslut härom inte fattas bil. 10. Bland annat styrs utgifterna av inflation, räntenivå och volym.

Det är framför allt framväxten mer omfattande sociala stödsystem

av som gjort även utgifterna mer konjunkturberoende. Det var fallet redan när stöden var behovsprövade. När man på l950-talet införde principen att socialförsäkringama ska ersätta inkomstbortfall blev automatiken starkare. Automatikens stabiliserande effekt verkar emellertid vara ganska liten, till de samlade totala statliga utgiftemas utveckling.

om man ser Socialdepartementets utgifter, som borde innehålla en hög grad av automatik, uppvisar nästan linjär ökning från början av 1970-ta1et

en fram till Ohlsson, 1991. Även analysen gjorts på övergripan-

nu om en de nivå den antydan att automatiken leder till en trendmässigt

ger en om stegrad utgiftsnivå. Därmed snarare försvåras än förbättras möjligheterna

206 Stabiliseringens förutsättningar

att bedriva stabiliseringspolitik, framför allt i lägen då de ekonomiska problemen orsakas av försämrad konkurrenskraft.

Även automatiken blivit starkare är det inte alltid givet i vilken

om riktning den verkar. Anslag som styrs av volym och till viss del är behovsprövade, t.ex. arbetslöshetsersättningen och vissa sociala utgifter, har rimligtvis en stabiliserande effekt. De tenderar att minska när inkomsterna stiger och vice versa.

Rent teoretiskt går det att tänka sig att många av de automatiska utgiftsökningama kan ha en traditionell fmanspolitisk uppgift, men att deras konstruktion förtar en del av deras stabiliserande verkan. Huvuddelen av utgifterna bestäms av löne- och prisutvecklingen ett år tidigare. En konsekvens är årligen växande utgifter, även utan att några reformbeslut fattas. Detta förhållande blir särskilt accentuerat i perioder med låg tillväxt och höga pris-och löneökningar. De regelstyrda systemen ger då en snabb ökning av statsutgiftema och en stigande statlig utgiftskvot. Systemen får då närmast en destabiliserande verkan, åtminstone om problemen orsakats av bristande konkurrenskraft. En inflationsbekämpande politik försvåras genom kompensationsspiraler och påspädning av

köpkraft.

Skatter

Den automatiska Stabilisering som ligger i skattesystemet kan förstärkas av diskretionära köpkraftsindragningar eller påspädningar av köpkraft. Sådana riktas ofta direkt mot objekt som berörs av t.ex. överhettning, dvs. som skatter/avgifter på konsumtion eller investeringar.

Effekterna av den typen av åtgärder är dock inte entydiga. En temporär momshöjnings effekt på konsumtionsbesluten kan motverkas genom att hushållen jämnar ut sin konsumtion över tiden via kreditmarknaden. Förutsättningarna för detta har gradvis ökat under det senaste decenniet i takt med att kreditmarknaden avreglerats. En sådan momsförändring deklareras vanligtvis också i så pass god tid att hushållen har möjlighet att t.ex. tidigarelägga stora inköp. Den påverkar inflationen negativt och kan utlösa olika former av klausuler i löneavtalen. I praktiken förefaller det dessutom tidsanpassningen i några fall varit dålig. Ändå är

som om kanske en tillfällig momshöjning den effektivaste åtgärd som kan vidtas om ekonomin är i akut behov av avkylning. Den påverkar hela konsumtionen och kan sättas in snabbt.

Även i dethär avseendet har den offentliga sektorns tillväxt skärpt

8 Både ur stabiliserings- och budgetsynvinkel kan automatikens konstruktion vålla problem, ävenomden iprincip kan spelaenpositiv roll i bådaavseendena.Att flera viktiga systemfungerar med automatikhar emellertid entredje aspekt,somofta varit den avgörande: automatiken bidrar till att etablerafasta Spelregleri ekonomin, och underlättar därmed hushållensoch företagensplanering och handlande.

Stabiliseringens förutsättningar 207

konflikten mellan olika fmanspolitiska mål. Ur stabiliseringspolitisk synvinkel kan skatter och avgifter snabbt verkande medel för att vara kyla ned konjunkturen Önskemålet att övertyga tilltänkta investerare om skattekvoten är på väg ned i Sverige gör det emellertid svårt att vidta att tillfälliga höjningar. Däremot bör tillfälliga sänkningar vara möjliga. ens

Arbetsmarknadsåtgärder

Arbetsmarknadspolitiken har traditionellt setts som ett sätt att lösa eller lindra målkontlikten mellan arbetslöshet och inflation. Därmed har den utgjort ett viktigt medel i stabiliseringspolitiken. Huvudintrycket är att arbetsmarknadens anpassningsförmåga utvecklas ganska väl, framför allt i ett internationellt perspektiv. kvantitativt bedöma hur arbetsmarknadspolitiken påverkat NAIRU° Att är inte möjligt. Det mesta tyder emellertid på att NAIRU varken ökat eller minskat över tiden, vilket framstår närmast unikt internationellt som sett Holmlund, 1990. Det år osäkert i vilken mån detta beror på arbetsmarknadspolitiken, sannolikt har den bidragit till att förhindra uppkomsten av långvarig men arbetslöshet. Att denna låg möjliggjorde snabb minskning av var en arbetslösheten under 1980-talets konjunkturuppgång. I andra länder har långvarig arbetslöshet lett till hysteresis"-effekter, dvs. ökningen har lett till permanent högre arbetslöshet. en Det råder dock betydande osäkerhet vad arbetsmarknadspolitiken en om betyder för individernas inkomster, timlöner och sysselsättning. I bilaga 7 till utredningen presenterar Forslund ett antal studier av dessa frågor. Med få undantag visar de att effekterna är skattade med betydande osäkerhet och att resultaten i många fall pekar olika håll. Arbetsmarknadspolitiken är det område haft den klarast kontracyksom liska utvecklingen de statliga utgifterna diagram 5.2. Budgeten och av utfallet är negativt korrelerad med konjunkturbarometem föregående år, dvs. uppgång i konjunkturen möts neddragning av åtgärderna en av en och vice Utgiftema når toppar under 1972/73, 1979/80 och versa. 1984/85. Bottnar finns 1974/75 och 1981/82 Ohlsson och Vredin, 1991. Anslagen kan i hög grad kontrolleras de ekonomisk-politiskt ansvaav nga.

9 Den arbetslöshetsnivå vid vilken inflationstákten år konstant non-accelerating inflation rate of unemployment. 1°Skattningarnaför Sverige har gjorts data somtäcker perioder med i stort sett full sysselsättning, varför de begränsadinformation om effekterna vid högre ger arbetslöshetsnivåer.

208 Stabiliseringens förutsättningar

Diagram 5.2 Arbetsmarknadsdepartementets utgifter 1969/70-1989/90 Miljarder kr, 1980 års priser

1e

12 ...a u; ../.

Utfall

1969/70 1974/75 1979/80 1984/85 1989/90

Källa: Ohlssonoch Vredin 1991.

Bilden blir något annorlunda i stället till hur många

om man ser personer som berörs av de enskilda åtgärderna diagram 5.3. De kontracykliska inslagen är främst följd enda åtgärd, nämligen

en av en beredskapsarbetena. Även ungdomslag och rekryteringsstöd har dragits ned kraftigt, men har hittills bara verkat under konjunkturcykel.

en Andelen av arbetskraften i beredskapsarbeten sanivarierar signifikant både med arbetslösheten och konjunkturbarometem bil. 7. För övriga åtgärder är det svårt att utläsa något kontracykliskt mönster. Detta ligger emellertid till viss del i linje med ansatsen att arbetsmarknadspolitiken ska inriktas på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Utbildningsinsatser etc. har då utgjort viktiga inslag. Vad går att ifrågasätta är

som om så mycket resurser borde ha satsats på sådana åtgärder när ekonomin var överhettad.

Även arbetsmarknadspolitiken har varit relativt kontracykliskt

om inriktad så kan det inte uteslutas att den haft negativ inverkan på

en lönebildningen. Flera studier tyder på överflyttning

att en av personer från öppen arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder medför snabbare löneökningar på kort sikt och högre lönenivå på lång sikt. De lönedämpande effekterna av en åtstramningspolitik är starkare ju mindre arbetslöshetsökningen pareras med sysselsättning i arbetsmarknadspolitiskaátgärder. Cálmfors och Forslund, l990;.Holmlund, 1990; bil. 7.. De negativa effekterna på lönebildningen har framför allt förknippats med efterfrågepåverkande åtgärder beredskapsarbeten, även de

som om empiriska

beläggen är få och svaga.

Stabiliseringens förutsättningar 209

Diagram 5.3 Personer i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder 1970-1990 Tusental

I Åtgärder för handikappade I

————--

.;,,..;:::::If

.

Beredska sarbete

. 1975' 19230 1585 I 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sannolikt speglar dessa resultat delvis den stora betydelse som sökintensiteten har. Om åtgärderna medvetet utformas för att uppmuntra de arbetslösa att söka ny anställning kan de negativa effekterna troligen lindras. Detta är den slutsats man börjat dra när det gäller åtgärdernas inriktning.

Insikten har ökat om att arbetslöshetens sammansättning har betydelse för lönebildningen. Studier tyder på att långtidsarbetslöshet har en obetydlig lönedämpande effekt Holmlund, 1990. Enigheten har ökat om att arbetsmarknadspolitiken främst måste utformas för att undvika eller eliminera långtidsarbetslöshet. Detta står inte i motsats till behovet av en väl fungerande arbetsmarknad, utan snarare tvärtom. Betydande långvarig strukturen arbetslöshet leder antagligen till överhettningstendenser redan vid en relativt måttlig uppgång i ekonomin.

Investeringar

En viktig strävan i stabiliseringspolitiken har varit att påverka näringslivets investeringar. Främst genom olika ekonomiska incitament har staten försökt styra investeringamas tidsmässiga förläggning, både i stimulerande och hämmande syfte. Floran instrument har varit

av avsevärd; investeringsskatter, investeringsavdrag, investeringsbidrag, investeringsfonder etc.

n Det finns emellertid ocksåstudier somvisar att det är arbetslöshetensnivå och inte dess sammansättningsom har betydelseför reallönens höjd, t.ex. Blanchflower och Oswald 1990.

210 Stabiliseringens förutsättningar

Ekonomisk politik förefaller kunna vara ett verksamt instrument för att påverka investeringarna. Modellresultat avseende industrin antyder påtagliga effekter av efterfrågestimulanser och skattepolitik. Tidseftersläpningen är dock betydande. Den maximala effekten av exempelvis en kapitalkostnadssånkning är störst efter fem år. Efter åtta år ebbar den tillfälliga effekten ut och en något högre permanent nivå kvarstår Bergström och Södersten, 1990. På kort sikt borde därför förändringar

skattesystemet ett ineffektivt sätt att stabilisera investeringar. av vara Modellen bygger dock engångsförândringar permanentas, varför

som den säger ganska lite effekten tidsbegränsade lättnader.

om av

Systemet med investeringsfonder, är under avveckling, är ett

som nu exempel på åtgärd där beskattningens inverkan på företagens

en kapitalkostnader varierar tidsmässigt. Avsikten med investeringsfondema,

funnits i varierande utformning sedan 1938, har varit att styra över som

investeringsvolymen från perioder med hög aktivitet i ekonomin en del av till perioder med låg aktivitet. För att åstadkomma denna tidsmässiga förskjutning har sökt påverka kapitalkostnaden och därmed

man investeringamas lönsamhet. I princip har företagen fått göra 100 procents avskrivning framtida investeringar, men huvuddelen av skatteminsk-

av ningen har fått disponeras först då investeringen genomförts i samband med frisläpp av fonderna.

Systemet förefaller dock ha varit eller mindre verkningslöst,

mer åtminstone efter 1975 då fonderna i princip varit permanent frisläppta och fungerat generell vinstsubvention Bergström och Södersten,

som en 1990. Däremot tycks fonderna ha flmgerat vid tillfälliga frisläpp, vilket även andra studier tyder på Johansson och Johansson, 1984. Där poängteras att det finns destabiliserande inslag i systemet. Periodvis har avsâttningarna till fonderna lett till ökad likviditet i företagen som kan

en ha förstärkt överhettningstendenser. Detta är särskilt allvarligt eftersom

avsättningama skett i högkonjunkturer. I systemet finns det merparten av också inbyggt ett strukturkonserverande element i den meningen att det

företag historiskt sett uppvisat höga vinster. Fonderna har gynnar som vidare tenderat att premiera företag med kapitalintensiv produktion.

Investeringsfondssystemet avvecklas nu i samband med den nya ñretagsbeskattningen. Förutom önskemål om basbreddningar är ett skäl just den begränsade möjligheten att uppnå precision i investeringsstyrningen SOU 1989:34.

Även fir olika former investeringsavdrag kan bara obetydliga

av effekter påvisas; av samma orsak som för fonderna SIND, 1982:14. Den sänkta företagsbeskattningen medför att sådana åtgärder blir ännu mer verkningslösa.

Den offentliga sektorn kan använda sina investeringar fir att söka

egna påverka konjunkturutvecklingen. Den ofientliga investeringsverksamheten omfattar både stora infrastrukturprojekt och hela den verksamhet, som främst tidigare utgjort grunden för de arbetsmarknadspolitiska beredskapsarbetena. Andelen sysselsatta i beredskapsarbeten av investerings-

Stabiliseringens förutsättningar 211

karaktär av samtliga sysselsatta i beredskapsarbeten har dock minskat radikalt, från 50% i början av 1970-talet till 3% budgetåret 1989/90.

ca Detta har skett i takt med att arbetslösheten ändrat karaktär, t.ex. med ett ökande inslag av ungdomar och kvinnor. En strävan har varit att styra inriktningen mot mindre kostnadsintensiva arbeten inom tjänstesektorn, där löneandelen utgjort den väsentliga kostnaden.

Det finns inget cykliskt mönster i de statliga investeringarna diagram 5.4. Variationema i de statliga myndigheternas investeringar har varit små, medan däremot affärsverkens investeringar ökat under 1980-talet. Även de totala offentliga investeringarna uppvisar små cykliska variationer och har trendmässigt minskat sedan början av 1970-talet.

Diagram 5.4 Statliga investeringar 1970-1990 Miljarder kr, 1985 års priser

Ny definition av

afförsverks //

16- investeringar ----;,~~;-;-75

------------------------------------------------------u --------

Affiirsverks

12- investeringar l

----------------------~ v

Myndigheters

4 """""""""""""""""""""""""""""""""""""""i investeringar

1970 1975 1980 1985 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

Det finns dessutom tecken tyder på att tidigare utnyttjade

som instrument t.ex. tidigareläggning av statliga byggnadsarbeten inte har fungerat väl. Skogslänen, och framför allt Norrbottens län, har fått en oproportionerligt hög andel. Investeringar har således främst motiverats

regionala arbetslöshetsaspekter och närmast fått en konserverande av effekt på byggarbetarkárens geografiska fördelning. Den tidsmässiga anpassningen förefaller också ha varit dålig AMS, 1985.

5.5¶Pris- och

lönebildning

I flera länder har man försökt lösa de stabiliseringspolitiska problemen

att reglera priser och löner. Det har varit politiskt gångbart att genom försöka olagligförklara inflationen. Pris- och löneökningama har setts

212 Stabiliseringens förutsättningar

som den omedelbara orsaken till förlorade marknadsandelar och överhettning i ekonomin. I stället för att utnyttja traditionell stabiliseringspolitik har då olika prisregleringar införts.

Något teoretiskt stöd för att prisnivån kan eller bör påverkas genom prisstopp etc. finns dock inte. Svårigheten är att både priser och löner är ett uttryck för förhållandet mellan utbud och efterfrågan på olika marknader. Om man försöker sätta detta ur spel riskerar man antingen att aktörerna försöker krångla sig undan regleringen eller att de föregriper eller kompenserar regleringen genom snabbare ökningar före och efter ett stopp. Det ñnns också risk för att prismekanismens funktion som informationssystem undermineras.

Prisregleringar, prisövervakning och prisförhandlingar med företag har varit återkommande inslag i Sverige under de senaste 20 åren. Prisregleringspolitiken har varit selektiv och långvarig. Ändå förefaller

det som om priskontrollen har haft en obetydlig inverkan på den svenska inflationstakten. De studier som gjorts tyder på att ingreppen i prisbildningen medfört tendenser att företagen anpassat sitt beteende till risken för ingrepp. Sammantaget har detta medfört ett minskat kostnadsmotstånd SPK, 1990.

Det innebär inte att varje försök till påverkan år helt verkningslöst. Om ett bristande utbud skapar flaskhalsar kan offentliga ingripanden vidga dessa och därmed påverka prisbildningen. Lönebildningen kan underlättas genom institutionella åtgärder, som ger parterna nödvändig information snabbare och löser upp situationer av typen prisoners’ dilemma. Rehnbergkommissionens insatser hade antagligen en sådan effekt på avtalsrörelsen 1991. Det kan dock inte uteslutas att den också har medfört högre löneökningar än eljest 1992 prop. 1991/92: 100, bil. 1.

Erfarenhetema av statliga ingrepp i lönerörelsen år annars övervägande negativa, bortsett från den överenskommelse som nåddes direkt efter devalveringen 1982 och som påverkade löneökningstakten 1983 Faxén m.fl. 1988. Till en liknande slutsats, om än mer kritisk, kommer också Elvander 1991. Avtalsrörelsen 1983 innebar inte något trendbrott i den nominella löneökningstakten, men reallönesänkningar accepterades som en följd av devalveringen 1982.

12l vissa fall har dock argumentframförts med innebördenatt prisstopp synar till att få ned förväntningarna om framtida prishöjningar.

Stabiliseringens förutsättningar 213

5.6¶Övriga åtgärder

Sparande

Sparandet har utnyttjats fir att försöka kyla ned ekonomin. Det mest kända exemplet är det s.k. tvångssparandet som verkade fr.o.m. september 1989 t.o.m. december 1990. I mycket grova drag skulle det tillfälliga sparandet motsvara 3% av skatten och utbetalas vid en senare tidpunkt.

Intrycket är dock att sparandet påverkades obetydligt och att åtstramningseffekten därmed liten Pettersson, 1990. Även hushållen

var om hade likställt sitt obligatoriska sparande med en direkt skatt tyder räknexempel på att effekten endast blivit hälften så stor son1 effekten av den föreslagna höjningen av momsen våren 1989, som inte antogs av riksdagen.

Om hushållen har minskat sitt frivilliga sparande blir effekten ännu mer begränsad. Vissa resultat, om än svårtolkade, tyder på att så har varit fallet. Det faktum att tvångssparandet var förenat med en lägre ränteersättning än övrigt sparande kan emellertid ha haft en viss åtstramande effekt, om än mycket liten. Denna var inte enbart koncentrerad till 1989 och 1990 utan varar till dess att beloppen återbetalas senast i februari 1992, förutsatt att räntorna annars hade konsumerats löpande.

Likviditetsindragningar

Likviditetsindragningar från näringslivet och ibland kommunerna har under 1980-talet varit ett flitigt utnyttjat medel för att motverka överhettning. De stabiliseringspolitiska motiven har varit att för snabbt ökande vinster leder till höga lönekostnader och att en för stor likviditet ökar inflationstrycket.

Även i detta fall dock de reella effekterna ha varit små.

synes Hypotesen att indragningama kan ha haft en psykologisk effekt t.ex.

-

att göra det lättare för löntagarna att acceptera devalveringens genom effekt på vinstnivån är svår att pröva Stoltz, 1989.

-

5.7¶Slutsatser

Under de senaste decennierna har svårigheterna att bedriva stabiliseringspolitik ökat. De traditionella medlen har fungerat sämre eller på annat sätt än väntat. Synen på stabiliseringspolitikens villkor och möjligheter har därför förändrats kraftigt. Möjligheterna att ñnjustera den ekonomis-

214 Stabiliseringens förutsättningar

ka utvecklingen anses idag vara begränsade. Det är knappast möjligt att med traditionell efterfrågestyming påverka sysselsättningen på längre sikt. Betydelsen av att stabiliseringspolitiken är trovärdig betonas i stället starkt. Inte minst är detta en förutsättning för att det ska vara möjligt att bekämpa inflationen och komma tillrätta med obalanser i ekonomin.

För de enskilda stabiliseringspolitiska instrumenten år förändringarna betydande:

En fast växelkurs med fria kapitalrörelser ger en klar gränsdragning —~ och ansvarsfördelning mellan penning- och finanspolitiken.

Handlingsfriheten i växelkurspolitiken har minskat. Graden av trovärdighet för den fasta växelkursen har stärkts genom avregleringen av ñnansmarknaderna, knytningen av kronan till écun och ansökan om medlemskap i EG. Gradvis blir en devalvering allt svårare att genomföra.

Penningpolitiken måste inriktas på att upprätthålla växelkursen och kan inte utnyttjas för att påverka den inhemska efterfrågan. Den inhemska ränte- och inflationstakten binds därför starkare till den i omvärlden.

Finanspolitiken måste bedrivas så att den är konsistent med den fasta växelkursen. Därmed ökar kraven. Finanspolitiken måste kunna förhindra en inflationsdrivande överhettning. En alltför expansiv politik kan skapa förväntningar om att penningpolitiken i framtid

en behöver läggas om. Det svenska utgifts- och skattetryckets nivå begränsar möjligheterna att påverka aktivitetsnivån. Komplexiteten i utgiftsstrukturen förstärker denna begränsning.

Arbetsmarknadspolitiken som är en del av finanspolitiken påverkas —av att andra ekonomisk-politiska instrument minskar i betydelse. En effektiv arbetsmarknadspolitik kan lätta bördan på finanspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken får dock inte bli för generell utan måste koncentreras på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Omsorgen om politikens effekter på lönebildningen måste var stor.

Olika former av åtgärder för att påverka investeringar, sparande etc. i konjunkturutjâmnandesyftehar ofta visat sig mindre effektiva och delvis verkat i en annan riktning än den tänkta. Detsamma gäller för inslagen av prisreglering som regelbundet återkommit under de senaste 20 åren.

Kreditmarknadens avreglering ger större utrymme för enskilda aktörer från finansiella företag till hushåll att jämna ut sväng-

- ningar på egen hand, samtidigt som statens ingrepp i motsvarande mån får mindre effekt.

Stabiliseringens förutsättningar 215

När växelkursen ligger fast och fmanspolitikens möjligheter är -

begränsade kommer pris- och lönebildningen att i hög grad bestämma

sysselsättning och arbetslöshet.

Givet de begränsningar som lagts på utrymmet för stabiliseringspoliti- -

ken förskjuts ansvaret från politiker till beslutsfattare inom det

ekonomiska systemet, eftersom utrymmet för att kompensera pris-

och lönebildningens effekter kraftigt minskar.

De beslut som påverkar det stabiliseringspolitiska läget måste fattas -

med hänsyn till hur de påverkar ekonomins utveckling även på

medellång sikt.

.LH 7~‘/35151.; "ALM"

KAPITEL

Lägets frågor

6.1¶Inledning

Utredningens huvuduppgift är att bedöma de långsiktiga förutsättningarna för den svenska ekonomins utveckling. Bedömningen kan dock inte frigöra sig från dagens problem. Hur strukturellt inriktat ett åtgärdsprogram än är, så måste det börja i en bestämd konjunktur.

Syftet med detta kapitel är att belysa några av de områden och frågor

påverkar de närmaste årens utveckling. Utgångspunkten är de som kalkyler avser utvecklingen fram till 1997 avsnitt 4.4-5 och

som analysen av stabiliseringspolitikens förändrade förutsättningar i kapitel 5.

Vad som ger nedgången en del av dess sârprâgel är att den sammanfaller med markant nedgång i irflationstakren. En viktig del av

en återverkningama kommer på kreditmarknaden. Dessa frågor behandlas i de två följande avsnitten.

Därefter tas arbetslösheten upp. Hur den ska utvecklas under de kommande åren är nära förknippat med avindustrialiseringen och byggandet, som diskuteras i avsnitten därpå.

Oavsett hur konjunkturen förlöper de närmaste åren kommer lönebildningen på nytt att stå i fokus, när Rehnbergöverenskommelsen löper ut.

Såväl nedgången återhämtningen ställer finanspolitiken inför

som konkreta uppgifter att lösa. Lösningama måste utformas med hänsyn till samspelet mellan stabiliseringsbehoven och strukturomvandlingen.

6.2 av inflationstakten

Nedväxlingen

Det senaste året har det skett en stark nedgång i inflationstakten. Från drygt 10% i genomsnitt under 1990 förutser utredningens prognosalternativ en nedgång till en genomsnittlig inflationstakt på drygt 3% under de närmaste åren.

En lägre inflationstakt ökar stabiliteten och förutsebarheten i ekonomins utveckling. Den gör det lättare att uthålligt förena god tillväxt med hög sysselsättning. Själva Övergången till en lägre inflationstakt kan emellertid

förenad med stora påfrestningar. Centrala mekanismer och betevara enden i ekonomin har anpassat sig till höganominella pris- och löneökningar. När dessa uteblir måste ekonomins funktioner ställas om.

218 Lagets fidgor

Under 1980-talet skedde en nedväxling av inflationen i flera EGländer. Länderna var sedan slutet av 1970-talet medlemmar i det europeiska monetära samarbetets växelkursmekanism ERM. Växelkursemas anknytning till D-markens utveckling ledde till skärpta krav på den ekonomiska politiken, särskilt när justeringarna av växelkursema blev allt mer sällsynta under 1980-talets andra hälft.

I vilken mån ERM-anknytningen direkt påverkade inflationstakten är svårt att avgöra. Inflationstakten i de sex ursprungliga ERM-länderna utöver Tyskland föll från drygt 10% årligen 1978-1980 till 3,5% 1990, jämfört med en minskning från 8,5 till 5% under samma tid i de OECDländer som inte tillhör ERM.

De kostnader som följer med nedväxlingen är beroende hur snabbt

av marknadens aktörer anpassar sina förväntningar till den lägre takten. Detta kan vara frågan om en förhållandevis utdragen process. Analyser gjorda inom OECD-sekretariatet visar att skillnaden mellan Tysklands och de övriga ERM-ländemas intlationstakt överlag minskade snabbare än skillnaden mellan det tyska ränteläget och räntenivån i de andra länderna.

Trots detta förefaller de finansiella marknaderna ha anpassat sig snabbare än arbetsmarknadema. Enligt OECD-sekretariatets beräkningar har nedväxlingen i inflationstakten framför allt satt spår i arbetslöshetens utveckling. Varje procents nedgång i inflationstakten har

motsvarats av en högre arbetslöshet i de ursprungliga HRM-länderna med undantag för Italien än i de OECD-länder som står utanför ERM. I flera ERM-länder har närmandet av den egna intlationstakten till den tyska skett till priset av att skillnaden mellan Tysklands och det egna landets arbetslöshet har ökat.

Det är emellertid inte självklart att dessa kostnader måste bli så stora. Flexibiliteten på arbetsmarknaden spelar viktig roll. Det är viktig

en en orsak till att långtidsutredningen ägnar en betydande uppmärksamhet åt hur arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar.

Då betänkandet skrivs är den svenska realräntan hög. Inflationens årstakt beräknas i februari 1992 ha sjunkit till ca 2,5%, men räntan på sexmånaders statsskuldväxlar ligger samtidigt på drygt 12%. Därtill har kreditinstituten ökat sina marginaler, delvis till följd att de drabbats

av av förluster just i den stigande realräntans spår. Detta innebär att realräntan ökat ytterligare för de låntagare som inte har tillgång till den internationella kreditmarknaden. Ökningen kan få återverkningar framför allt på kreditmarknaden och byggandet, som behandlas i kommande avsnitt 6.3 och 6.6.

Omställningen till lägre nominella pris- och löneökningar har emellertid även andra följder. Ett exempel är lönebildningen, där kravet på löneflexibilitet vid låg inflation kan frågan nominella sänkningar.

resa om Ett annat exempel är att osäkerheten om sysselsättningen tillsammans med den höga realräntan sannolikt ökar hushållens benägenhet att spara, vilket försvagar konsumtionen och förstärker nedväxlingens effekter på konjunkturläget.

Lägets frågor 219

Även när det gäller lönernas incitamentseffekt innebär nedväxlingen förhållanden. Då inflationen hög kunde en stor del av lönesumnya var omfördelas varje år, även om reallöneutvecklingen var svag. Detta man gjorde det lättare att använda lönerna som belöningsinstrument, både inom och mellan företag och branscher. I och med att inflationen sjunker riskerar lönestrukturen att bli mer låst. Utrymmet för incitament blir i

nominell omfördelning dvs. lönesänkningar för högre grad beroende av en del av arbetstagarna och real tillväxt. Nedvåxlingen har även konsekvenser för de offentliga finanserna. Både på intäkts- och utgiftssidan är utvecklingen av flera system knutna till den historiska inflationstakten. Detta innebär att skatteináktema stagnerar, samtidigt utgifterna under en tid växer som tidigare. Dessa tendenser

som bidrar till ökningen av det offentliga underskottet.

6.3¶Det finansiella systemet

En de osäkerheter vidlåder bedömningen av ekonomin de av som närmaste åren är förknippad med utvecklingen på de finansiella marknaderna. Osäkerheten gäller bl.a. realräntan och kreditvolymen. Utvecklingen på de finansiella marknaderna kan både förstärka nedgången och hämma återhämtningen.

Dagens situation återspeglar flera olika faktorer.

Den långa bögkonjunkturen i västvärlden efter 1983 trubbade så småningom insikten om konsekvenserna av en nedgång. Fler och

av fler affärer förefaller ha byggt på antagandet om en fortsatt uppgång.

Avregleringen av kreditmarknaden i mitten på 1980-talet åtföljdes av -

kraftig ökning kreditinstitutens utlåning. Parallellt med en av avregleringen upphörde försäkringsbolagens placeringsplikt. Detta bidrog till att stora belopp fann vägen till fastighetsrnarknaden och drev priserna. Särskilt markant var denna utveckling innan

upp valutaregleringen avskaffades.

Många företag låt den finansiella verksamheten öka i betydelse, när vinsterna steg efter de stora devalveringarna i början på l980-talet. Detta ökade vinsterna ytterligare, samtidigt som företagen blev mer utsatta för störningar på tillgångsmarknadema.

Under de senaste åren har priset på kommersiella fastigheter fallit —— kraftigt. De stigande realräntoma i kombination med skattereformen har skärpt avkastningskraven, samtidigt som nedgången i ekonomin har dämpat efterfrågan på lokaler. Flera fastighetsägare var högt belånade och stor del av kreditförlusterna har sin upprinnelse

en inom denna sektor.

220 Lagets frågor

Företagens efterfrågan på krediter mattas till följd av konjunktur- -

nedgången. Hushållens efterfrågan påverkas både av konjunkturned-

gången och skatterefonnen, som medfört att det blivit dyrare att

av

låna när avdragsvärdet för ränteutgifter sänkts.

Ungefär samtidigt kom de västliga i-ländema överens om att höja -

kapitaltâckningskiaven för kreditinstituten. De nya kraven träder i

kraft vid årsskiftet 1992/93. Inför ikraftträdandet har flera institut sökt begränsa utlåningen och höja marginalerna.

Tabell 6.1 Nettoutlåning till allmänheten Miljarder kr

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Banker Svenskakronor 7,3 51,4 44,0 94,6 45,1 19,4 -5,8 Utländsk valuta 4,2 2,9 21,0 63,1 114,7 110,1 -7,7 Bostadsinstitut Svenskakronor 58,8 90,9 109,1 129,7 139,5

- - Utländsk valuta 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,7 -0,3 Finansbalag Svenskakronor 9,5 22,4 23,2 8,1 1,0 16,2 17,2

- - Utländsk valuta 0,3 0,0 1,2 1,8 13,7 11,2 -7,9 Summa utlåning Svenskakronor 126,1 193,6 155,2 133,1 116,6

- - Utländsk valuta 4,5 2,8 22,2 64,9 128,4 123,0 -l5,8

Källa: Riksbanken.

Sammantagna ledde dessa tendenser först till en kraftig kreditexpansion. Denna följdes kraftig dämpning av ökningstakten under 1990

av en och 1991, t.o.m. innebar minskning av finansbolagens och

som en bankernas utestående lånevolym 1991 ñnansbolagens utestående lån hade minskat redan 1990.

Kreditinstitutens framtid

Kreditinstitutens ökade exponering parades inte alltid med en noggrann kreditprövning. Detta blev uppenbart under 1990 och 1991, när bl.a. de företag gjort sig beroende fortsatta prisökningar på sina fastig-

som av heter inte längre klarade betalningarna.

Avmattningens fortsatta förlopp kan utlösa nya typer av förluster. Förutom kollapsen på fastighetsmarknaden har konjunkturavmattningen redan utlöst ökade kreditförluster från näringslivet. Hur konjunkturen utvecklas får antagligen stor betydelse för det fortsatta förloppet.

Ännu risk ligger i hushållens bostadsupplåning. När de reala

en fastighetsprisema gick ned i början 1980-talet balanserades denna

av utveckling inflationen, eftersom bankernas säkerheter var beroende av

av fastighetemas nominella värde. Konjunkturavmattningen, försämrade

Lägets frågor 221

avdragsmöjligheter och en lägre belåningsgrad på fastigheter kan leda till att fler hushåll får svårt att klara sina betalningar. Om inflationen är fortsatt låg kan utförsäljningar i större skala tvingas fram, vilket kan pressa de nominella priserna.

Diagram 6.1 Kreditfdrluster och rörelseresultat i banksystemet Miljarder kr

25 5

""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""y

20 Resulm före kreditförluster

~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ***********r

15 """""""""""""""""""""""""""""""""""""‘//":‘:;:";7‘:

"""""""""""""""""" "

/

10 /

/‘iii:

5 Kredifffiflusfer

Rörelseresultat

-5

1981 1983 1985 1987 1989 1991

Anm.: Prognosfor 1991. Källor: Finansinspektionenoch finansdepartementet.

Det svenska kreditsystemet visade sig förmöget att klara de historiskt sett stora påfrestningarna under 1991. Goda vinster under 1980-talet och fortsatt förbättrad intjånandeförmåga har gett instituten möjlighet att konsolidera sig diagram 6.1. Till den del som kreditåtstramningen berott på en anpassning till de nya kapitaltäckningskraven innebär även den en återförsâkring inför de närmaste årens utveckling.

Återhämtningen och den skärpta kreditprövningen

För stabiliteten i ekonomin är det väsentligt vad utvecklingen på kreditmarknaden kan betyda för andra sektorer.

Den mer restriktiva kreditbehandlingen behöver inte få enbart negativa följder. En strängare kreditprövning understryker behoven av ökad sjålvñnansiering, både för hushållen och företagen. Därmed kan kreditmarknadens utveckling bidra till att stärka incitamenten till ökat sparande. Om detta slår igenom på kort sikt kan det visserligen förstärka nedgången, men i ett längre perspektiv år en ökning viktig för att säkra en stabil ekonomisk utveckling under 1990-talet.

Det år ur företagens perspektiv som skårpningen kan vara mest bekymmersam. De flesta företag behöver krediter både för långsiktiga investeringar och för att klara likviditet och leverantörer innan de egna

222 Lägets frågor

kunderna gjort rått för sig. Därför är det inte bara bankernas utlåning som år väsentlig. Inte minst för mindre företag kan olika arrangemang för den kortsiktiga finansieringen leasing, factoring spela en viktig roll. I stor utsträckning är det olika ñnansbolag som svarat för dessa under senare år.

Om de löpande kreditema stryps eller inte tillåts expandera när efterfrågan ökar kan detta allvarliga konsekvenser för företagens möjligheter att tillgodogöra sig en begynnande uppgång. Under det senaste året har konkursförvaltare och drabbade ägare hävdat att institutens ökade försiktighet lett till "onödiga" konkurser. Halten i sådana påståenden âr ännu svår att avgöra. Bankerna hävdar att någon generell åtstramning inte skett. Mycket talar för att de senaste årens dämpning främst beror på minskad efterfrågan på krediter.

Diagram 6.2 Nyutlåning till företag m.m. från banker och ñnansbolag Procent, 12 månadersförändring

so

4o-

30"

lO

O

-10

-20 1988/1 1989/1 1990/1 1991/1

Anm.: Avser utlåning till allmänheten utom hushållen, dvsföretagssektorn, vilken förutom företag även inkluderar kommuner, landsting etc. De procentuella förändringarna i diagrammet visar inte de avsevärdastorleksskillnaderna mellan banker och ñnansbolag. Bankernasuteståendelånestocktill företagssektomuppgick 1991-12-31 till 665 miljarder kr, medan ñnansbolagens endast uppgick till 84 miljarder kr. Källa: Riksbanken.

En del problemen kan emellertid bero på utslagningen av finans-

av bolag och att vissa banker haft större problem än andra. När kreditinstitut går i konkurs eller tvingas dra verksamheten drabbas deras låntagare

ner

att upparbetade relationer bryts. Det kan ta lång tid att visa för en ny av kreditgivare att det egna företaget är kreditvårdigt.

När begreppet credit crunch överförs från amerikanska till svenska förhållanden är det dock vanskligt att driva parallellen för långt. I USA spelar hemmamarknaden och dess tilltro till den ekonomiska utvecklingen

avgörande roll för den utveckling som förutses. Därför kan en en

Lagets frågor 223

kreditåtstramning allvarligt hämma återhämtningen. I Sverige räknar däremot utredningen med att en uppgång till stor del kommer att vara exportledd. Styrkan i uppgången och möjligheterna att utnyttja den kan påverkas av kredittillgången, men knappast på något avgörande sätt.

6.4¶Arbetslösheten

Sedan 1990 har arbetslösheten ökat starkt. Om en högre nivå blir bestående finns det en stor risk för att långtidsarbetslösheten ökar i betydelse. Det kan ge upphov till stora samhällsekonomiska kostnader, dels knutna till de individer som drabbas, dels därför att t.ex. arbetsmarknadens och lönebildningens funktionssätt kan försämras.

Därför är det väsentligt att arbetsmarknadspolitiken i första hand inriktas på dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa. På så vis bör arbetslöshetens verkningar kunna begränsas utan att detta försvårar återhämtning och tillväxt.

Ökad arbetslöshet

Arbetslösheten i LU:s scenarier

Arbetslöshetens utveckling under åren som kommer belyses i scenariema i kapitel 4. För de närmaste åren visar prognoskalkylen en ñr Sverige hög nivå. Arbetslösheten ligger dock fortfarande markant under de förväntade genomsnitten för EG och fir OECD som helhet, drygt 9 respektive 7% OECD, 199lc. Det svenska genomsnittet för perioden 1992-1997 beräknas bli 3,9%.

Överhettningskalkylen visar att arbetslösheten på kort sikt kan dämpas

expansiv politik, till priset av allvarliga skadeverkningar genom en men för ekonomin i övrigt. På något längre sikt kan Sverige då löpa risken att arbetslöshetens nivå och sammansättning närmar sig den i EG.

Tabell 6.2 Arbetslöshetens utveckling i scenariema Procent av arbetskraften

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 lfrognoskalkyl 2,7 4,2 4,8 4,2 3,7 3,4 3,2 Overhettningskalkyl 2,7 4,2 4 3 2,5 3 4,1 Kalkyl med högre produktivitet 2,7 4,2 4,8 4,5 3,9 3,5 3,2 Källa: Finansdepartementet.

224 Lagets frågor

Beräkningarna illustrerar den tid det tar för den konkurrensutsatta sektorn att öka sysselsättningen. Orsaken är att endast var femte sysselsatt arbetar inom konkurrensutsatt produktion. Dessutom har industrin inledningsvis goda möjligheter att tillgodose ökad efterfrågan

att öka produktiviteten när kapacitetsutnyttjandet förbättras. Först genom efter flera års uppgång för den konkurrensutsatta produktionen ökar efterfrågan på arbetskraft så mycket att det får märkbara effekter.

pass

Fördelningen mellan olika grupper

Trots uppgången i arbetslöshet verkar sambandet mellan arbetslöshet och vakanser den s.k. Beveridgekurvan hittills vara stabilt. Det tyder på att det inte skett några större strukturella förskjutningar på arbetsmarknaden.

Däremot finns det tecken på andra förändringar. Tidigare konjunkturnedgångar har framför allt drabbat högriskgrupper som ensamstående småbarnsföräldrar, ungdomar, utländska medborgare, utövare av fria yrken och yrken är överrepresenterade i glesbygdema Söderström,

som 199lb. Åtminstone hittills verkar fördelningen vid denna nedgång ha varit jämnare. Uppgången i arbetslöshet för utsatta grupper har, med vissa undantag, varit än tidigare

svagare

Den jämnare fördelningen kan betyda att fler arbetslösa har bättre förutsättningar att finna ny anställning på egen hand. Nya grupper

-

ökad andel akademiker och äldre tjänstemän ställer emellertid t.ex. en andra krav på insatsemas utformning.

Liksom vid tidigare konjunktumedgångar ökar arbetslösheten kraftigt för industriarbetare, de traditionellt sett hårdast drabbade grupper-

en av na. Till en början står de för en stor del av ökningen.

Även för dem är dock situationen delvis förändrad. Vid tidigare nedgångar under 1970- och 1980-talen har framför allt industrin stått för anpassningsbördan. Tjänstesektorema har expanderat, om än i lägre omfattning än normalt, och motverkat uppgången. Nu kommer i stället den offentliga tjänstesektoms utveckling att försvaga arbetsmarknaden.

1För vissa t.ex. byggnadsarbetare,har arbetslöshetenökat kraftigt under

grupper, slutet av 1991 och början på 1992, vilket inte helt avspeglas i tabellen som avser årsgenomsnitt.

Lägets frågor 225

Tabell 6.3 Arbetslöshetens struktur. Arbetslöshet för vissa grupper i flirhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet 1

långtidsarbetslösa som andel av samtliga arbetslösa 18,0 22,0 17,5 Arbetslöshetstid i veckor 12,01 13,81 16,3 1 Siffrorna har reviderats med hänsyntill omläggningenav mätmetod i AKU. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

En uppgång i den konkurrensutsatta sektorn skulle därför knappast hämmas av kapacitetsbrist. En politik med denna inriktning utgör en förutsättning för beräkningarna i prognoskalkylen.

Arbetsmarknadspolitiken

Helhetens betydelse

Jackman m.t1. 1991 ägnar den kvarstående arbetslösheten stor uppmärksamhet. Deras tes är att arbetsmarknadspolitikens utformning spelar en viktig roll. Långa, i det närmaste obegränsade ersättningsperioder i många västeuropeiska understödssystem har gjort mottagarna en otjänst. De har möjliggjort långvarig arbetslöshet och påverkat sökbeteendet negativt. De aktiva insatserna har varit för små för att motverka sådana effekter.

Sveriges internationellt sett restriktiva arbetslöshetsförsäkring tillsammans med den höga andelen aktiva åtgärder bedöms mer positivt. Utvärderingama av enskilda insatser har visserligen haft svårt att påvisa starka effekter, men författarna understryker vikten av deras sammantagna verkan. Förekomsten av dessa åtgärder har bidragit till att skapa en arbetsvänlig inställning i hela samhället pro-work ethic, som befordrat ett aktivt sökande. Pâ så sätt har politiken medverkat till att ekonomiska störningar inte fått ett alltför kraftigt genomslag på arbetslöshetstiderna, främst indirekt genom att medverka till hög reallöneflexibilitet. Detta

en

R l’.n€R

226 Lagets frågor

kan förklara den i jämförelse med övriga Västeuropa snabba nedgången av den svenska arbetslösheten under 1980-talets konjunkturuppgång.

Nya krav på arbetsmarknadspolitiken

Den svenska arbetsmarknaden har blivit mer problemfylld. En trendmåssigt allt högre samlad arbetslöshets- och åtgärdsvolym tyder på detta prop. 1990l9l:l50, bil. 1.1. Den över tiden relativt stabila arbetslösheten döljer den oroande tendensen att inflödet i arbetslöshet halverats, men arbetslöshetstiden fördubblats Björklund, 1991. Å andra sidan delas arbetslöshetsbördan fortfarande av många personer. Under perioden 1970-1989 mellan 5,6% 1989 och 11,0% 1982 av arbetskraften

var arbetslös någon gång under året. Tillsammans med de påfrestningar som konjunktumedgången innebär väcker ändå de oroande tecknen frågor om de framtida åtgärdemas utformning.

Trots den aktiva arbetsmarknadspolitiken fördelar finns det gränser fir hur långt den kan utvidgas. En arbetsmarknadspolitik som alltför beredvilligt kompenserar en negativ kostnadsutveckling skulle kunna påverka parternas beteende i samma riktning som devalveringar. Det ñnns även administrativa begränsningar. AMS har bedömt att volymen konjunkturberoende åtgärder vid full kapacitet kan uppgå till ca 3 % av arbetskraften. Därför är det angeläget att värdera de olika instrumentens effektivitet.

Forslund bil. 7 har för utredningens räkning sammanställt och bearbetat resultat av den forskning som bedrivits om olika insatser. Genomgången och andra studier pekar på några förhållanden av betydelse för politikens inriktning.

Öppen arbetslöshet verkar lönedämpande. Om arbetslösheten möts -

med arbetsmarknadspolitiska åtgärder som minskar sökintensiteten

och påverkar förhandlingsbeteendet negativt kan denna effekt dock

motverkas.

Åtgärderna bör koncentreras på de långtidsarbetslösa. Lönesättama

-

reagerar kraftigt på arbetslöshet, men de som varit arbetslösa länge

har liten inverkan på lönebildningen. Det är sannolikt inte möjligt att

snabbt avgöra vilka som riskerar att bli långtidsarbetslösa. Svaga

inte påverkar lönebildningen kan därför få mindre stöd

grupper som än de behöver, om förmedlingskapaciteten sprids på stora grupper.

För att särskilja de som riskerar lång arbetslöshet kan ett antal

"karensdagar" införas, dvs. tiden i arbetslöshet före placering i

åtgärder skulle förlängas En effekt av en sådan förändring kan bli

att sökperiodema förkortas och sökbeteendet förändras. Åtgärderna

2Under mångaår arbetadeAMS i riktning. Ambitionen att sänkatiderna

motsatt var innan arbetslösaplaceradesi åtgärder.

Lägets frågor 227

kan på så sätt bidra till att höja det effektiva arbetsutbudet och öka konkurrensen om de lediga platserna.

Ur lönebildningssynpunkt är arbetsmarknadsutbildning att föredra

-

framför efterfrågepåverkande åtgärder som beredskapsarbeten. De ekonometriska skattningar som redovisas i bilagan tyder på att såväl effekterna av en ökning av den öppna arbetslösheten som en ökning

av arbetsmarknadsutbildningen är lönesänkande på lång sikt. En

ökning av antalet personer i beredskapsarbete har däremot ingen signifikant effekt på lénekostnadema.

De äldre arbetslösas större roll vid denna konjunkturnedgång sätter —

gränser för hur stor vikt utbildningsinsatsema kan få. Även för de

yngsta kan någon form av arbetslivserfarenhet vara viktigare än

fortsatt utbildning.

Effekten av åtgärderna kan öka om de kombineras med stöd som -

uppmuntrar till både geografisk och yrkesmässig rörlighet. Flytt-

stöden merkostnadsbidragen har försämrats kraftigt under senare

delen av 1980-talet och därmed fått allt mindre betydelse.

6.5¶Avindustrialiseringen

Industriproduktionens utveckling

Under 1990-1991 har industriproduktionen och sysselsättningen fallit snabbare än vid den föregående nedgången. Förlustema av marknadsandelar har fortsatt i snabb takt, trots att relativprisema varit oförändrade de senaste två åren. Lönsamhetsläget har utvecklats i en oroväckande riktningj. Utvecklingen har väckt frågor vad gäller Sveriges industriella kapacitet.

I princip behöver nedgången inom industrin inte vara så oroande, om den t.ex. uppvägs av en starkare utveckling fir den konkurrensutsatta tjänstesektom. Konkurser, varsel om uppsägningar och nedläggningar inom industrin ligger emellertid på en så pass mycket högre nivå än vid

3 Den enda övriga studie Löfgren och Wikström, 1991 somgör skillnad mellan olika åtgärder visar däremot att arbetsmarknadsutbildning skulle ha en långsiktigt löneuppdrivande effekt. 4 Det bör understrykas att dessakalkyler är partiella. Utbildningen har dessutom effekter på deltagarnas framtida inkomster och sysselsättning, och medför även resursförbrukning. De sägerinte helleromutbildningsvolymen är väl avvägd eller ej. 5 Utvecklingen beskrivs i detalj i bl.a. 1991/92:38,

mer prop. bil. l och prop. 1991/921100, bil. 1.1.

228 Lagets fidgor

den föregående nedgången att anspråken på andra sektorer blir betydande. Samtidigt kan inte byggandet eller den offentliga sektorn spela samma överbryggande roll som vid tidigare avmattningar.

Industrisektoms andel av BNP har nu sjunkit till ca 20 % och sysselsättningsandelen till 21%. Till en del är det emellertid rimligt att se detta

ca

trendmässig nedgång. Det är inte alls klart att en i någon mening som en tillräcklig utbyggnad den konkurrensutsatta sektorn förutsätter att

av förädlingsvårdesandelen stiger. Det beror bl.a. på hur den inhemska efterfrågan utvecklas. Sysselsåttningsandelama är än mer tveksamma som mått. Produktivitetstillväxten är betydligt högre i den konkurrensutsatta sektorn än i de skyddade sektorerna. En fallande syselsåttningsandel för den konkurrensutsatta sektorn har också varit det typiska mönstret under

lång tid, både i Sverige och i andra länder med en balanserad en utveckling.

Den statistiska bilden industrins sysselsättning och produktion är

av inte heller alldeles rättvisande. Det har skett en kraftig expansion av företagstjânstema, främst uppdragsverksamheten avsnitt 4.2. Detta beror till stor del på att tillverkande företag brutit ut denna verksamhet och låtit sådana enheter bilda fristående bolag, vilket statistiskt sett innebär att industrisektom minskar.

Denna nedgång för den traditionellt konkurrensutsatta sektorn kan även motverkas genom att tidigare skyddade branscher öppnas allt mer. Det gäller i första hand den europeiska integrationens effekter på bygg- och livsmedelsindustriema, men även avregleringen av den offentliga tjånsteproduktionen kan få effekter. De inledande effekterna på sysselsättningen kan bli negativa, på medellång sikt kan denna utvidgning öka

men den konkurrensutsatta sektorns möjligheter att expandera.

Är kostnadsläget fel

Kostnadsläget avgörande betydelse. Efter devalveringarna i början

är av på 1980-talet har konkurrenskraften stadigt försämrats, mått som relativ enhetsarbetskostnad. Frågan är om kostnadsläget är så dåligt att det fördröjer en återhämtning.

De mått som belyser nivån på konkurrenskraften år i många avseenden otillfredsställande. Det svenska näringslivet har förlorat marknadsandelar under följd år, i takt med att kostnadsläget har försämrats. Under

en av 1987-1989 skedde detta som en följd av relativt kraftigt höjda relativpris-

marknadsandelama föll något mer än vad relativpriserna er, men indikerade. En orsak till detta kan ha varit kapacitetsrestriktioner.

Under 1990-1991 var relativpriserna oförändrade. De ökade kostnaderna kunde inte längre pareras med prishöjningar. Istället minskade lönsamheten kraftigt. Trots detta föll marknadsandelama med ca 4%. Förklaringen kan vara en felaktig kostnadsnivå.

Det finns ingen säker grund för att avgöra hur stränga kraven på

Lagets fidgor 229

kostnadsökningstakten är. Flertalet vinstmått tyder på en klart försämrad lönsamhet. Internationellt sett har lönsamheten varit låg, med undantag för några år på 1980-talet. Jämförelser länder emellan är emellertid svåra att göra, och fallet under senare år beror i hög grad på generellt vikande efterfrågan.

Tabell 6.4 Vissa nyckeltal för utvecklingen fram till 1997. Prognoskalkyl

lig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Export bearbetade varor -l,9 2,6 5,4 7,5 6,8 6,2 6,2

Bruttovinstandel i industrin %2 24,4 26,0 28,8 30,1 30,6 30,3 30,2 Bruttoinvesteringar i industrin 19,0 -6,0 4,0 8,3 11,5 10,8 8,1

- 1 Avser export av bearbetadevaror.

I procent av förädlingsvärdet. Källa: Finansdepartementet.

Utredningens bedömningar av utvecklingen fram till 1997 tyder på att det kan räcka med en kostnadsökningstakt som är något långsammare än den i omvärlden. Även kostnadsnivån är hög blir det möjligt för

om den konkurrensutsatta sektorn att expandera om löneökningarna begränsas.

Enligt utredningens prognoskalkyl avsnitt 4.5 karakteriseras perioden 1992-1993 av svaga relativprissånkningar och fortsatta förluster av marknadsandelar, men lönsamheten återställs. Förlustema av marknadsandelar kan tolkas som effekter av tidigare prishöjningar och utslagning. Totalt under 1990-1993 är förlusterna av marknadsandelar större än vad prisrelationen indikerar. 1994 och 1995 sker rejäla relativprissänkningar och lönsamheten fortsätter att förbättras. Marknadsandelama ökar. 1996- 1997 är relativpriserna i det närmaste oförändrade. Marknadsandelama ökar då något som en följd av tidigare sänkta relativpriser.

Produktionskapaciteten

En annan viktig fråga är om utslagningen av industriell kapacitet kan begränsa produktionsutvecklingen när efterfrågan vänder. I så fall ökar risken för överhettning.

Industriförbundet 1991 hävdar att nedgången inom industrin inte åtföljts av en lika kraftig neddragning av kapacitetsutnyttjandet som vid tidigare avmattningar. Detta har man tolkat som att produktionsnedgången tagit formen av nedläggning av kapacitet. Enligt förbundets planenkät skulle det endast krävas en ökning av sysselsättningen inom tillverkningsindustrin med 3 % innan kapacitetstaket är nått.

230 Lagets fidgor

Industrins kapacitetsutnyttjande hade emellertid t.o.m. andra kvartalet 1991 endast fallit med ca en procentenhet mer än vid den föregående konjunkturnedgången, om än från en högre nivå prop. 1991/92: 100, bil. 1.1. Inom verkstadsindustrin har fallet varit kraftigare, vilket tyder på att man valt att behålla kapacitet för att kunna utnyttja denna vid en kommande uppgång.

Dessutom tyder en del kalkyler av industrins kapitalstock på att industrikapaciteten fortfarande ökar, om än i betydligt långsammare takt än tidigare Näringslivets Ekonomifakta, 1991; SE-banken, 1991. Andra beräkningsmetoder ger emellertid motsatt resultat. Om kapaciteten i stället beräknas som kvoten mellan industriproduktionen och kapacitetsutnyttjandet har kapaciteten planat ut och börjat sjunka.

Det är således vanskligt att dra några säkra slutsatser om utslagningen. Expansionskraften i den konkurrensutsatta sektorn är emellertid i hög grad beroende av lönsamheten. I prognoskalkylen ökar bruttovinstandelen successivt och kommer upp i nivåer som är jämförbara med våra konkurrentländer tabell 6.4. Den förbättrade vinstutvecklingen leder till att industriinvesteringama ökar, om än långsamt. Först år 1996 har de passerat 1989 års nivå. Industriproduktionen skjuter fart och dess andel av BNP ökar successivt.

6.6¶Byggandet

Byggbranschen bidrog i hög grad till 1980-talets överhettning. Sysselsättningen i branschen Ökade kraftigt. Lönema steg snabbare och till en högre nivå än på många andra håll diagram 6.3. De första åren på 1990-talet har utvecklingen vänt. sysselsättningen och löneökningstakten har börjat sjunka. Bedömningarna av branschens utsikter är genomgående pessimistiska.

Utvecklingen är bara delvis konjunkturbetingad. De närmaste årens utsikter präglas i väl så hög grad av strukturella förändringar. Det beror framför allt på minskade subventioner bl.a. som en effekt av skattereformen. Sektom påverkas även av närmandet till EG.

Lagets fidgor 231

Ifiagram 6.3 Löneökningstakten i byggnadsverksamheten och tillverkningsindustrin Årlig procentuell förändring

Byggnads-

12 verksamhet

---------------

é

Tillverkning

industri

1978 1981 1984 1987 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

Subventionernas avveckling

Byggbranschen har varit starkt subventionerad, genom Skatteregler, direkta stöd och genom subventioner till boendet. Detta har stimulerat efterfrågan på såväl bostäder som kommersiella fastigheter.

De största förändringarna har skett och sker inom skattesystemet. Mervärdeskatten på byggande har höjts från 12,87 till 25 %. Det särskilda investeringsbidraget avvecklas successivt. Omläggningen företagsskat-

av ten innebär att lånefmansierade investeringar i fastigheter blir mindre gynnade, eftersom den väsentligt sänkta skattesatsen reducerar det skattemässiga värdet av avdrag. För hushållen minskar ränteavdragens värde från i genomsnitt drygt 50% 1989 till 25% 1993. Parallellt har räntesubventionema till hyreshus också sänkts. Fastighetsskatten höjdes som ett led i finansieringen av reformen.

Bostadsfinansieringssystemet ska läggas om i syfte att minska statens kostnader.

Åtgärderna för en bättre förmögenhetsförvaltning inom den offentliga sektorn har bl.a. lett till att flera kommuner har höjt avkastningskravet på allmännyttan. Detta slår igenom hyrorna och/eller utrymmet för nybyggnation och underhåll.

Stigande realräntor skärper avkastningskravet på fastigheter. Ungefär en tredjedel av det totala realkapitalet i Sverige består av bostadskapital. Till detta ska läggas industrins fastigheter, kontorslokaler, samt statliga och kommunala lokaler som sjukhus och skolor. Eftersom en så stor del av kapitalstocken består fastigheter år det sannolikt att höjda realräntor

av tvingar fram en betydligt mer effektiv användning av beståndet.

232 Lagets frågor

Strukturell dämpning av efterfrågan

Under de närmaste åren kommer den låga efterfrågan på bostäder och kommersiella lokaler troligen att bidra till förhållandevis låga lokalhyror och fastighetspriser. En sådan låg prisnivå kommer att hämma nyproduktionen.

Den konjunkturella nedgången kommer således att förstärkas och förlängas de strukturella förändringarna. Innebörden av dessa åtgärder

av är att branschen inte kommer att subventioneras för att åter uppnå sin tidigare aktivitetsnivå. Den snabba utbyggnadstakten under en följd av år har gett landet en stor kostym att växa

Innebörden är inte att efterfrågan på byggande helt kommer att falla bort.

Inom den offentliga sektorn prioriteras investeringarna. Dels gör -

1970- och 1980-talens eftersatta underhåll sig påmint, dels förbereds

omfattande investeringar i infrastruktur, från Öresundsbron till

en

allmän upprustning av vägar och järnvägar.

Omställningen fastighetsqierjrágan för med sig ett behov av - av

byggande. Näringsfastigheter som ska utnyttjas effektivare kräver

ombyggnad. Även hushåll bygger i stället för att flytta. Om

om

boendekostnadema stiger i det äldre beståndet minskar t.ex.

pensionäremas intresse för att bo kvar. Detta kommer att öka

efterfrågan på kategoriboende för äldre, insprängt eller i servicehus

och ålderdomshem, i både ombyggda och nybyggda fastigheter.

Kraven på bättre förvaltning av den offentliga förmögenheten kan - en

leda till förskjutning i dgarstrukturen. Framför allt kommunerna

en

och landstingen kommer att sälja näringsfastigheter eller lägga ut

deras drift på koncession. Delar av det allmännyttiga bostadsbestån-

det kommer att säljas till andra förvaltare eller omvandlas till

bostadsrätter. I vissa fall är underhållet i dessa fastigheter eftersatt.

De nya ägarna kan ha större möjligheter att satsa på upprustning.

Det är möjligt att ett kommande konjunkturomslag och EG- -

anknytningen leder till snabbare strukzuromvandling än under

en

l980-talet. Denna för med sig nyinvesteringar som i första hand ökar

efterfrågan på näringsfastigheter kap. 4.

förändrade villkor

Byggandets

En återhämtning kommer för byggsektoms del att ske andra premisser än efter tidigare lågkonjunkturer. Avvecklingen av subventionema innebär redan i sig att verksamheten kommer att stabiliseras på en lägre nivå. Anknytningen till EG innebär andra förändringar.

Lagets frågor 233

Den gemensamma europeiska arbetsmarknaden förändrar villkoren -

för rekrytering och lönebildning. Även många svenska byggnads-

om

arbetare skulle lämna yrket under en lågkonjunktur kan en kraftigt

ökad efterfrågan bli lättare att möta. Svenska företag kan rekrytera

utomlands, och utländska byggare kan lämna anbud på svenska

projekt.

EES-avtalet innebär att byggsektorn internationaliseras. Det kan -

dämpa utslagningen lika väl som förstärka den. Om svenska

byggfirmor och byggmaterielproduoenter är konkurrenskraftiga kan

de ute i Europa använda den kapacitet som byggts upp fir den

svenska marknaden. Å andra sidan kan skyddet ha gjort dem illa

rustade att möta konkurrensen både på hemmaplan och utomlands.

Awecklingen av de olika subventionema kan göra både byggande och boende dyrare. Det finns emellertid krafter som verkar i andra riktningen, framför allt den ökade konkurrensen utifrån och den närmare kopplingen mellan produktionskostnaderna och ktmdens egen betalningsförmåga.

För jämförbara objekt bör en dämpning av kostnadsutvecklingen vara möjlig, eftersom subventioneringen sannolikt skapat ett rationaliseringsutrymme inom branschen. Denna potential kan betyda att kostnaderna för nybyggnationen ökar långsammare än för annan produktion, i motsats till vad som varit fallet under 1980-talet. Under 1991 har priserna utvecklats i en sådan riktning diagram 6.4.

Xagram 6.4 Utvecklingen av konsumentprisindex och av faktorprisindex för flerbostadshus 1980-1991 Årlig procentuell förändring

12-

O

. r . r r . . . . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

234 Lagets frågor

6.7¶Lönebildningen

Prisstabilitet och arbetslöshet

I allt väsentligt regleras den svenska lönebildningen under 1991 och 1992 av den s.k. Rehnbergöverenskommelsen. Denna löper ut den 31 mars 1993. För tiden därefter ñnns således inga avtal. Prognoskalkylen tyder emellertid på att de låga löneökningama blir bestående. Orsaken är främst den förhållandevis svaga efterfrågan på arbetskraft och den höga arbetslöshet som präglar hela perioden.

För den fortsatta utvecklingen är den viktiga frågan om prisstabiliteten låter sig förenas med låga arbetslöshetsnivåer. Ett orosmoment är att den nominella lönetlexibiliteten historiskt sett har varit låg i Sverige. Anpassningen av reallönerna har under 1970- och 1980-talet skett i samband med devalveringar. I och med den fasta växelkursen måste rörligheten även kunna bli nominell.

En förutsättning för detta är att den förda ekonomiska politiken är trovärdig. Om parterna är medvetna om att statsmakterna inte är beredda att gripa till expansiva åtgärder för att lindra kostnadsutvecklingens påfrestningar, så ökar deras eget intresse av att undvika för höga löneökningar. Ju mer trovärdig politiken är, desto snabbare anpassar sig marknademas förväntningar och desto mer övergående blir anpassningens problem.

Tabell 6.5 Timlönemas utveckling inom industrin i scenariema Årlig procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 lfrognoskalkyl 5,5 4,5 4,0 4,0 5,0 5,5 5,5 Overhettningskalkyl 5 4,5 5,0 7,3 10,0 9,0 5 Kalkyl med högre produktivitet 5 4,5 4,0 4,1 5,2 6,0 6,1 Källa: Finansdepartementet.

Samtidigt går det inte att utesluta att löneutvecklingen tar en annan bana. Sverige har under en följd av år haft påtagliga problem med lönebildningen. Sedan år 1970 har lönerna för industriarbetare stigit med i genomsnitt 9,4% per år. Bortsett från 1991 har ökningen inte något år varit lägre än 6,4 %. Överhettningskalkylen illustrerar vad som kan hända vid en alltñr hög löneökningstakt tabell 6.5.

Lägets frågor 235

Lönestelhet och arbetslöshet

Partemas beredskap och möjlighet att medverka till en ökad rörlighet kan öka, om de samhällsekonomiska kostnaderna för lönestelhet blir mer synliga. En möjlighet är att skapa ett närmare samband mellan avgifterna till arbetslöshetsñrsäkringen och förändringar i sysselsättningsläget. Liknande samband går också att skapa när det gäller finansieringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Den nuvarande egenavgiften i försäkringen beror inte på arbetslöshetens kortsiktiga omfattning. Den är i stället knuten till nivån dagpenningen°. Konjunkturella skillnader i arbetslöshetskassomas utgifter utjâmnas av arbetsmarknadsfonden.

Når arbetslöshetskassomas utbetalningar ökar på grund av stigande arbetslöshet minskar således den del av ersättningen som finansieras via egenavgifter. Vid sjunkande arbetslöshet blir förhållandet det motsatta. Innebörden av denna konstruktion är därmed i princip att arbetslöshetskassomas och medlemmarnas marginalkostnad för ökad arbetslöshet är noll, dvs. det marginella statsbidraget är 100%. Arbetslöshetsförsäkringen ger således inte förhandlarna några motiv att dämpa lönekraven för att slå vakt om sysselsättningen. Höga statsbidrag kan dessutom ses som indirekta subventioner till branscher med hög permanent arbetslöshet, t.ex. byggandet, fisket och skogsbruket.

Ökade egenavgifter i försäkringen kan dock innebära att lågriskgrupper insiders kan välja att lämna försäkringen i stor omfattning, särskilt om avgifterna inte år differentierade. För att motverka detta och även inkludera insiders som i dag står utanför försäkringen har en obligatorisk försäkring diskuterats.

En nackdel med ett obligatorium âr att incitamentseffêktema minskar. Arbetslöshetskassoma är i dag nära knutna till fitckförbunden. De frivilliga kassornas branschkânnedom är inom en del områden ett viktigt inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken, som kan gå förlorat om anknytningen till fackförbunden upphör. Denna koppling som i

praktiska termer betyder att medlemmarna betalar egenavgiften som en del av kontingenten till fackförbunden kan förstärka förhandlamas

insikt om sambandet mellan kostnadsutveckling och arbetslöshet. Höga löneökningar kan utlösa kedjan ökad arbetslöshet, ökade egenavgifter och minskad vilja att betala kontingentema överhuvudtaget.

Det är emellertid inte bara egenavgiftema som kan ha betydelse för lönebildningen. De empiriska resultat som redovisas i bilaga 7 visar att även ersättningsnivån tycks påverka lönen signifikant uppåt.

° Så är även fallet efter riksdagens höjningar av den s.k. finansieringsavgiften. Regeringen kommer emellertid att tillsätta en utredning sombl.a. har till uppgifi att analysera försäkringens finansiering och ett eventuellt obligatorium.

236 Lagets frågor

6.8¶Finanspolitiken, stabiliseringen och strukturomvandlingen

Genomgången av de olika problemen under de närmaste åren har även följder fir finanspolitiken. Nedväxlingen i inflationstakten och ökningen av arbetslösheten medför en ñrsvagning av de offentliga finanserna. Kreditmarknaden och byggsektorn rymmer risker för en ytterligare försvagning av ekonomin och därmed av de offentliga budgetama. Med en läst växelkurs ligger en stor del av anpassningskraven på pris- och lönebildningen, men även ñnanspolitiken har en viktig roll.

Återhämtningen i utredningens scenarier är beroende av utvecklingen i omvärlden. Om återhämtningen dröjer kan ytterligare åtgärder behövas. Samtidigt rymmer den pågående omvandlingen element, som underlättar en stabil tillväxt i återhämtningens spår. Det är viktigt att de stabiliserande åtgärderna utformas så att de inte hämmar en sådan utveckling. Därför är det centralt att de förhindrar långvarig arbetslöshet, bidrar till att ledig kapacitet används fir att stärka infrastrukturen och underlättar den konkurrensutsatta sektorns tillväxt.

de närmaste åren

Budgetunderskottet

Erfarenheten av 1980-talet och de förändrade förutsättningar som kan förväntas under 1990-talet indikerar att flera av de traditionella stabiliseringspolitiska instrumenten mist sin verkan eller inte längre kan användas i stabiliseringssyfte kap. 5. En politik som är inriktad på prisstabilitet kräver dessutom en annan sammansättning av åtgärderna än förr.

Tabell 6.6 BNP-förändringen inverkan på statens och socialförsäkringsektorns finansiella sparande

1990 1991 1992 1993 Miljarder kr Finansiellt sparande 60,4 15,2 -33,1 -45,8 Förändring -

-75 -17,9 -12,8 därav BNP-beroende -35,4 -21,2 -9,0

Inkomster -23,; -12,1

tgi r ll,

, BNP-korrigerat -40,2 3,3 -3,8 Andel av BNP i procent Finansiellt sparande 4,5 -1,1 -2,2 -3 Förändring -5,3 -1,2 -0,8 därav

1 Beräknat på aktuellt års BNP-nivå. Källa: Finansdepartementet.

Lagets frågor 237

Under konjunktumedgången har de offentliga utgifterna ökat bl.a. på grund arbetslöshetens direkta och indirekta följder. Samtidigt har

av skatteinkomsterna minskat, både som en följd av nedgången och genom skattexflbrmens konstmktion. Särskilt betydelsefull har nedgången i den privata konsumtionen varit. Med låg ekonomisk tillväxt och fortsatt

en hög arbetslöshet under de närmaste åren ger konjunkturen ett negativt bidrag till statens inkl. socialförsäkringssektoms finansiella sparande7.

I ett kortsiktigt perspektiv behöver inte försvagningen av de offentliga finanserna så oroande. Dels är den i hög grad en följd av nedg en

vara i ekonomin och inflationsnedvâxlingen, dels sker en parallell förbättring

det privata sparandet. Förbättringen av det privata sparandet som av uppmuntrats den förda politiken förklarar i hög grad den svaga

av tillväxten i den privata konsumtionen, som i sin tur dämpat ökningen av statsinkomstema.

n

Utgiftsutvecklingen och kraven på finanspolitiken

De kalkyler som utredningen redovisar tyder emellertid på ett behov av att långsiktigt sänka den offentliga utgiftskvoten. Den internationella integrationen och närmandet till EG innebär press nedåt på skatte-

en infikterna och vissa utgiftsökningar. Även utgiftskvoten minskas i

om

utsträckning skattekvoten kvarstår fortfarande betydande samma som offentliga underskott efter den period som utredningens prognoskalkyl omfattar.

Detta är bekymmersamt i flera avseenden.

Med pensionssystemets nuvarande konstruktion bör den offentliga -

sektorn visa överskott. Dels försvagar dagens system hushållens

motiv fir sparande, dels blir därmed det totala sparandet för lågt, om

inte det offentliga saldot är positivt.

Underskottet kvarstår trots en period med god tillväxt. Om konjunk-

—-

turen ñljer normala mönster bör en viss försvagning ske någon gång

efter 1997.

Till detta kommer den begränsning utgörs av konvergenskraven

som inför EMU:s tredje fas avsnitt 3.5. EMU-ñrhandlingarna har präglats

avvisande hållning till stora budgetunderskott. Budgetunderskotten av en undergräver förtroendet fir valutan. Upplåningsbehovet pressar upp räntan. Inte minst under en EMU-regim med samordnad penningpolitik

7Beräkningarna i tabell 6.6 måstetolkas medförsiktighet. Kalkylen visar hur statens inld. socialförsâkringssektorn inkomster och utgifter påverkasnär den reala BNPtillväxten awiker från 2 %, vilket i stort sett motsvarar trenden under 1980-talet. Vidare byggerkalkylen påattarbetslöshetocharbetsmarknadspolitiskaåtgärder ligger kvar på föregåendeårs nivå. Konjunkturens inverkan på löner ochpriser beaktasej. För övriga beräkningsförutsâttningar se prop. 1991/92:l00, bil. 1.1.

238 Lagets frågor

men decentraliserat ñnanspolitiskt blir det viktigt att hålla just

ansvar underskotten under kontroll. Det är inte säkert att marknadens prövning av varje stats kreditvärdighet är en tillräckligt stark återhållande faktor.

Regeringens uttalade syfte är att Sverige ska uppfylla EMU:s krav. Det är emellertid viktigt att understryka att EMU-kraven dels längre

avser en tid, dels inte âr absoluta. Om den internationella konjunkturen förblir svag under en längre period kommer inte Sverige att det enda landet

vara som får det svårt att uppfylla konvergenskraven inom utsatt tid.

Slutsatsen är dock att det på några års sikt finns skäl att minska dagens offentliga utgifter mer än vad skatterna sänks. På så sätt kan en snabbare förstärkning av de offentliga finanserna komma till stånd.

De åtgärder som vidtas fir att minska utgiftskvoten och förändra de offentliga ingripandena bör utformas så att de förstärker motiven fir arbete och sparande. Dessa överväganden avspeglas i utredningens behandling av några stora utgiftssystem i kapitel 9.

Den svåra avvägningen

Den djupa nedgången i ekonomin ställer emellertid den ekonomiska politiken inför en besvärlig avvägning. Åtgärder ytterligare

som begränsar tillväxten i den inhemska efterfrågan kan leda till en ñrdjupning av svackan. Till detta kommer dessutom den osäkerhet som råder t.ex. beträffande utvecklingen på de finansiella marknaderna.

Avvägningen talar sannolikt för att förändringarna de offentliga

av systemen bör inriktas den långsiktiga utgiftsnivån. Det är önskvärt att dessa utformas så att den åtstramande effekten gör sig gällande först om något eller några år.

Arbetslösheten bör mötas med aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Ett huvudsyfte måste vara att undvika långvarig, bestående arbetslöshet. De tecken som talar fir en fortsatt ökning under det närmaste året är inte något skäl att förändra arbetsmarlmadspolitikens grundläggande karaktär. Även arbetslöshetsñrsälcringen förändras för underlätta lönebild-

om att ningen är det viktigt att dess regler kvalifikationskrav, ersättningstid etc. fortfarande befordrar mottagamas sökintensitet.

Även uppgången i arbetslösheten blir större än vad förutses i

om som utredningens kalkyler är det angeläget att åtgärderna för att öka sysselsättningen underordnas de långsiktiga strävandena att stärka den konkurrensutsatta sektorn. I ett sådant tall kan det t.ex. ñnnas skäl att påskynda samhällsekonomiskt lönsamma investeringar i infrastruktur, men det kan även motivera förändringar i de offentliga utgifterna

som gör det möjligt att minska företagens kostnader.

Lagets frågor 239

Återhämtning och strukturomvandling

Nedgångens omedelbara problem får dock inte skymma de positiva förändringar, som inletts eller möjliggörs. Sett mot behovet av ytterligare strukturförändringar rymmer konjunkturens hittillsvarande förlopp åtskilliga inslag, som i sig kan bidra till återhämtningen.

Den viktigaste förändringen är nedgången i inflationstakten. Den skapar nya förutsättningar för en stabil ekonomisk utveckling. Detta kan möjliggöra ett lägre ränteläge, vilket bör stimulera den ekonomiska aktiviteten. Det finns emellertid fler element som kan bidra till den framtida tillväxten:

Utvecklingen på arbetsmarknaden visar tydliga tecken på en ökad -

flexibilitet när det gäller lönekostnademas och relativlönernas

anpassning.

Fastighetsprisernas fall har framförallt negativa finansiella återverk- -

ningar, även om dessa också kan störa den reala ekonomin.

Prisnedgången kan emellertid underlätta inhemsk expansion och

utländska nyinvesteringar när konjunkturen vänder.

Arbetslöshetens branschmässiga fördelning kan gynna strukturom-

-

vandlingen. Byggbranschen frigör reala resurser som delvis kan

användas för att förstärka infrastrukturen. Den offentliga sektorn

friställer personal samtidigt som tidigare kommunala monopol

avregleras och viktiga verksamheter öppnas fir nyföretagande. Den

konkumensutsatta sektorn kan ett tillskott av högutbildad personal,

omskolning av tjänstemän kan bidra till att möta behovet av lärare

avsnitt 7.2, och databranschens nedgång kan sprida den nya

informationsteknologins bärare till andra sektorer.

Detta är några exempel på faktorer som kan underlätta den förändring av den svenska ekonomin, som är ämnet för beänkandets återstående hälft. Det är viktigt att stabiliseringspolitiken utformas så att den inte hämmar sådana tendenser till omvandling och tillväxt.

åüáñüiiü

KAPITEL

Den svenska

ekonomins

konkurrenskraft

7.1¶Inledning

Konkurrenskraften

tidigare kapitlen särskilt kap. 3 och 4 har pekat på den avgörande De den internationella ekonomins utveckling har för Sverige. betydelse som Det räcker emellertid inte att den internationella tillväxten är god. Den svenska ekonomin måste också ha förutsättningar att tillgodogöra sig den internationella tillväxten och arbetsdelningen. Det är dessa möjligheter i det här kapitlet sammanfattas i begreppet konkurrenskraft. som

Begreppet nationell konkurrenskraft används ofta i en snävare mening. gör konkurrenskraften liktydig med hur kostnader och priser Den utvecklas i det landet i förhållande till förändringarna i konkuregna rentländerna. I synnerhet brukar den relativa arbetskostnaden per producerad enhet jämföras. tidsperspektiv på något eller några år kan detta räcka. Vid en I ett given näringsstmktur, med upparbetade handelsmönster, är det normalt enhetsarbetskostnademas utveckling är den viktigaste enskilda som förklaringen till hur olika länders marknadsandelar utvecklas. Det är också faktor relativt snabbt låter sig påverkas, genom att lönerna, en som de sociala avgifterna, växelkursen eller produktiviteten ñrândras. För att förklara utrikeshandelns utveckling på kort sikt är därför enhetsarbetskostnaden en central variabel.

På längre sikt är däremot den relativa enhetsarbetskostnaden ett otillräckligt begrepp. Då måste analysen vidgas till att avse ett lands konkurrensfördelar överhuvudtaget. När vi talar om Sveriges konkurrenskraft i längre perspektiv handlar det emellertid inte självklart om hur ett de i dag verksamma företagen ska kunna sälja sina varor och tjänster. Perspektivet är i stället hur den svenska ekonomin ska kunna hålla kvar och dra till sig verksamheter, skapar de ekonomiska resurser som som behövs för den framtida välfärden. Det år med den utgångspunkten vi går rad olika faktorer. Hur påverkar de möjligheterna att bedriva igenom en lönsam verksamhet i och från Sverige

242 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

Förklaringsmodeller

Kapitlet präglas av tre ñrklaringsmodeller för att beskriva den långsiktiga konkurrenskraftens utveckling. Heckschers 1921 och Ohlins 1923 faktorproportionsteori utgör första utgångspunkt. Många vidareutvecken lingar av utrikeshandelsteorin har tagit hänsyn till andra väsentliga ñrhållanden vid sidan tillgången på olika produktionsfaktorer av Burenstam Linder, 1960; Porter, 1990. Bland dessa har vi tagit fasta på marknadsstrukturens och konkurrenssituationens betydelse. Slutligen har Schumpeters 1934 betoning entreprenörens och det enskilda av företagets roll för utvecklingen påverkat inriktningen analysen i av kapitlets senare avsnitt. Den s.k. faktorproportionsteorin beskriver hur ett land tenderar att specialiseras på verksamheter som intensivt utnyttjar de produktionsfaktorer som landet âr relativt vâlförsett med. Skillnader i faktorutbudet leder därmed till komparativa fördelar för olika slags produktion i olika länder. De komparativa fördelarna är emellertid varken statiska eller utifrån givna. De kan inte heller förklara än huvuddragen i mer näringslivets situation. skickliga ñretagare kan hävda sig väl i branscher vars faktorproportioner avviker från de komparativa fördelarna.

Kapitlets disposition

De första avsnitten behandlar förutsåttningama att mobilisera och ta till vara klassiska produktionsfaktorer som arbetskraft, råvaror, kapital och teknologi. En ytterligare aspekt tas är infrastrukturens roll för som upp att lindra Sveriges lägesnackdelar. Företagens marknads- och konkurrenssituatiøn har stor betydelse för hur den svenska ekonomin utvecklas och ñrändras. Marknadens storlek påverkar möjligheterna att utnyttja stordriftsfördelar. Efterfrågans karaktär och konkurrensen mellan företag skapar drivkrafter för företagen att utveckla sina produkter och tillverkningsmetoder. Den avgörande frågan är om och hur dessa förutsättningar utnyttjas och leder till tillväxt. Det centrala för näringslivets utveckling är entreprenöremas förmåga att se nya lösningar och kombinationer för affirs- och produktionsproblem. Enskilda entreprenörer och företag avgör hur väl de olika förutsättningarna kommer att utnyttjas. Kapitlets avslutande avsnitt behandlar därför villkoren fir företagande och kapitalbildning.

Begränsningar

Redan när det gäller att mäta enhetsarbetskostnadens nivå och ñrândring finns det stora problem med att jämföra olika länder. Lönedelen kompliceras av olika lönesystem och olika uppbyggnad statistiken, de av

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 243

sociala kostnaderna olika frnansieringssätt och skillnader i fördelningav på offentliga systern och privata försäkringar. Jämförelser av en produktivitetsutvecklingen försvåras det statistiska materialets brister. av Problemen är inte mindre när det gäller det vidare konkurrenskraftsbegreppets komponenter. Deras inbördes betydelse varierar från sektor till sektor, och tillgången till uppgifter den historiska utvecklingen om förhållandena i andra länder är mycket skiftande. Därför gör och om denna redovisning inte anspråk på att kunna bestämma Sveriges relativa läge när det gäller konkurrenskraften i förhållande till andra länder.

Ambitionen begränsas till att urskilja ett antal faktorer som konstituerar konkurrenskraften. För och dem görs ett försök att ge en bild var en av hur läget ut, hur det har utvecklats, i Sverige och i andra länder, av ser samt vilken utveckling vi kan förvänta oss. Eftersom LU 92 ägnar särskild uppmärksamhet åt de offentliga ingripandenas betydelse fir ekonomins funktionssätt präglar detta även behandlingen konkurrenskraften. För varje faktor försöker vi urskilja av vilken roll de offentliga åtgärderna kan och bör spela. Betoningen är följd långtidsutredningens särskilda roll just som en av underlag för offentliga avgöranden. Offentliga ingripanden kan sällan mer än påverka förutsättningarna för ekonomiska skeenden, liksom för samhällelig utveckling överhuvudtaget. Hur dessa förutsättningar umytzjas, det är det sist och slutligen rad enskilda aktörers sak att en avgöra.

7.2¶Arbetskraften

Inledning

Av de faktorer bestämmer nations eller regions konkurrenskraft som en och komparativa fördelar för olika slag produktion har arbetskraften av successivt kommit att spela allt större roll. Det finns flera faktorer en talar för att arbetskraftens särskiljande betydelse kommer att som accentueras ytterligare under 1990-talet.

Substitut och förbättrade transporter har minskat råvarornas betydelse för företag väljer lokalisera sin verksamhet. Avreglering och var att internationell integration de finansiella marknaderna innebär att av tillgången på lokalt kapital spelar mindre roll för kapitalbildningen. en Innovationer och teknologier sprids allt snabbare mellan företag och nya länder. Såväl branschsammansåttning produktionsteknologi förändras i som riktning kunskapsintensiv produktion avsnitt 4.4. Produktivimot mer tetstillväxten blir därmed i växande grad beroende av humankapitalets

utveckling.

244 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

Den internationella integrationen har inte hittills fört med sig en påtagligt ökad internationell rörlighet för arbetskraften. Olikheter i tillgången på arbetskraft, dess kompetens, motivation och förmåga till anpassning kommer därför sannolikt ekonomiemas viktigaste att vara särdrag i framtiden.

Demografin åldrande, fruktsamhet och invandring

—

Demograñn spelar på flera sätt viktig roll för den ekonomiska en utvecklingen och konkurrenskraften.

Demograñn bestämmer tillgången på arbetskraft och därmed produktionskapaciteten. Särskilt för nation där redan stor del en en av befolkningen deltar i arbetslivet är demografiska förändringar av stor betydelse för förändringar i arbetskraftens storlek.

Åldersstrukturen - påverkar arbetskraftens kompetens och anpassningsförmåga. Med gammal befolkning och arbetskraft finns de en komparativa fördelarna i erfarenhet och kunskap. Denna kunskap är emellertid ofta förvärvad i arbetet med äldre teknologi. En ekonomi med en ung befolkning kan konkurrera med större anpassningsförmåga. Via utbildningssystemet kan kompetensen snabbare förändras. Yngre har lättare att byta jobb och bostadsort.

Befolkningens ålderssammansättning bestämmer vilka krav det finns på inkomstomfördelning mellan generationerna. I ett samhälle där tvågenerationersfamiljen är helt dominerande och de ekonomiska banden till den äldsta generationen relativt svaga sker normalt en stor del av denna omfördelning över offentliga budgetar. Den är då förenad med samhällsekonomiska kostnader avsnitt 8.3.

Demografiska förändringar har betydelse för sparandet och kapital- bildningen avsnitt 4.3. En åldrande befolkning tenderar att medföra ett lägre sparande och normalt även lägre investeringar och tillväxt.

Ålderssammansättningenpåverkar konsumtionens inriktning. I avsnitt - 7.7 diskuteras den roll hemmamarknaden har för företagens som konkunensförmåga. En kräsen efterfrågan hemmaplan spelar en viktig roll för att utveckla och stärka företagen. En stor befolkning ger en stor hemmamarknad. I en ekonomi med tillväxt är det rimligt att anta att yngre generationer ställer högre krav än sina föräldrar. De ska ha minst samma och helst högre standard än de hade under sin uppväxt. Om de unga generationerna är stora både till numerär och köpkraft kan detta stärka hemmamarknaden.

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 245

Befolkningen, dess storlek och fördelning på olika åldersgrupper är en ekonomins betydelsefulla och samtidigt mest trögrörliga faktorer. av mest Ofta behandlas den demografiska utvecklingen given storhet, som en emellertid felsyn. Även vilken man bara har att iaktta. Det är en om huvuddragen är stabila så finns det ett inte obetydligt utrymme för påverkan. Invandringspolitiken kan påverka befolkningsutbytet med omvärlden. Familjepolitiken kan påverka födelsetalen. Insatser för en förbättrad hälsa påverkar på sikt de äldres levnadsvillkor och förväntade livslängd.

Åldrande och For-sörjningsbörda

Sverige har aldrig haft så "gammal" befolkning i dag. 1950 var en som befolkningens genomsnittsålder 34,5 år, i dag är den 39 år. Andelen pensionärer har ökat markant, i synnerhet de riktigt gamla. Men det är blivit fler. Även bland befolkningen i inte bara pensionärerna som yrkesverksam ålder har medelåldern stigit. Denna process kommer att under nästa århundrade. År 2025 beräknas medelåldern ha stigit fortsätta till 41 år.

Tabell 7.1 Åldrandeprocessen Procentuell andel av befolkningen

Källa: Statistiska centralbyrån.

Befolkningen blir långsamt äldre i alla industriländer. Den åldrande befolkningen effekt den reduktion i fruktsamheten följde är en av som övergången från jordbruks- till industrisamhälle den s.k. demografiska transitionen. En orsak till åldrandet är att förbättrad kost, bättre annan hälsa och sjukvård inneburit att den förväntade livslängden ökat. Sedan 1950 har den genomsnittliga livslängden ökat med 2,7 år för

män och 6,3 år för kvinnor. 1950 kunde 65-åring i genomsnitt räkna en med leva ytterligare 14,3 år, medan motsvarande 65-åring i dag har 16,9 Med hänsyn till pensionsåldem sänkts med två år har tiden år kvar. att ålderspensionär förlängts med 4,5 år eller drygt 30%. Enligt som antagandena i SCB:s kommer den perioden att förlängas med prognos ytterligare 1,5 år fram till år 2025. Den ökning i antalet äldre som

beräknas ske mellan 2005 och 2025 beror till ca två tredjedelar på större åldersgruppsstorlekar, medan tredjedel beror på den längre livslängen den.

I ekonomisk analys används ofta den s.k. försörjningsbördan som ett sammanfattande mått på åldersstrukturen. Denna antalet pensionäanger och i förhållande till antalet i yrkesverksam ålder 20rer unga personer säger därmed något de potentiella kraven på omfördel- 64 år. Måttet om

246 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

ning mellan generationer. Den gångna femtonårsperioden har försörjningsbördan varit i stort sett konstant och kommer enligt SCB:s befolkningsframskrivning att förbli så även de närmaste femton åren. Det är först efter 2005 som försörjningsbördan ökar.

En förändring av försörjningsbördan leder till förändrad fördelning

en mellan generationerna, de försörjdas relativa standard ska kunna

om upprâtthållas. En stigande försörjningsbörda innebär allt annat lika

att konsumtionen växer snabbare än produktionsförmågan i form

av arbetskraft. Ökningen av ñrsörjningsbördan det utrymme

anger som befolkningen i yrkesaktiv ålder måste avstå till barnen, ungdomarna och pensionärerna.

Ökningen försörjningsbördan kan ett uttryck för den

av ses som extra produktivitetstillvâxt eller sysselsättningsökning krävs för den

som att genomsnittliga standarden inte ska sjunka demografiska skäl. Den

av ökning av ñrsörjningsbördan på 8% beräknas ske mellan 2005

ca som och 2025 innebär att de yrkesaktiva måste avstå från ett realt löneutrymme på ca 6%. Annars måste sysselsättningen eller produktiviteten öka med sammantaget 3,5%.

Tabell 7.2 Antal personer över 64 år respektive under 20 år per 100 personer i åldrarna 20-64 år

Nivå Förändring

1990 1945- 1960- 1975- 1990- 2005-

1960 1975 1990 2005 2020

Källa: Statistiska centralbyrån.

Även försörjningsböndan har varit förhållandevis

om konstant under tre decennier har det skett desto större förändringar i relationen mellan de icke yrkesaktiva och arbetskraften. 1960 gick det 1,06 icke yrkesaktiva personer inklusive förtidspensionerade eller hemarbetande syssel-

per satt, medan varje sysselsatt i dag har en försörjningsbörda på 0,89. Den ökade kvinnliga förvärvsfrekvensen har således kompenserat såväl det växande antalet äldre som fler förtidspensionärer. I själva verket har det aldrig tidigare varit så få som ska försörjas de yrkesverksamma.

av

Däremot innebär ökad frånvaro, längre semester och kortare arbetstid att antalet inaktiva per genomsnittligt manår arbetstimmar år i dag

per är högre än för trettio år sedan. I detta avseende bröt dock 1980-talet trenden, eftersom medelarbetstiden steg under årtiondet.

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 247

Xagram 7.1 Fyra mått på försörjningsbördan Index l960l00

120 Per arbeisiimme

110 _____________ Per erson

go

Inkl. förvörvs- _________.. arbetande 1 """""""""""" "

80 i .

1950 1950 1590 2000 2610 2o20

1Antal icke-yrkesaktiva, inkl. hemarbetandeoch förtidspensionärer, per sysselsatt. Källa: Statistiskacentralbyrån.

Utredningen räknar med avsnitt 4.3 att det under det närmaste decenniet ska finnas potential för ett ökat arbetsutbud såväl i personer en arbetstimmar. Däremot kommer denna potential att uttömd efter som vara sekelskiftet. Det kommer sannolikt inte att möjligt att möta den vara ökade demografiska försörjningsbördan efter 2005 med ett ökat arbetsutbud. Den demografiska utvecklingen skärper då kraven på transfererings-

systemen och tillväxten. Det finns emellertid tendenser kan minska bördan av en som åldrande befolkning. I och med att befolkningen och arbetskraften växer långsammare reduceras behovet investeringar. Så är fallet med t.ex. av bostadsinvesteringarna, det kan även gälla behovet av investeringar men i näringslivet. I enkel modell för ekonomisk tillväxt är kapitalavkasten ningen bestämd bl.a. kapitalmängden arbetstimme. Om arbetskrafav per växer långsammare måste detsamma gälla kapitalstockens tillväxt, ten dvs. investeringarna, inte avkastningen ska falla. om

Åldrandet har gått snabbare i Sverige än i de flesta andra industriländer. Sverige har i dag den äldsta befolkningen bland världens industrialiserade länder, och har redan genomgått del av den åldrandeprocess en andra länder har framför sig. Befolkningsprognosema visar att som försörjningsbördan fortsätter att öka i andra länder, i några i en mycket Tyskland och Japan ställer den demografiska utvecksnabb takt. I t.ex. lingen krav på produktivitets- eller sysselsättningstillväxt som en 0,8% 2% år OECD, 1988. Fram till 2005 har motsvarar resp. per Sverige "demograñsk lucka bättre förutsättningar än en som ger oss andra länder att ekonomin till situation med fler gamla. Den anpassa en demografiska utvecklingen utgör därför sätt och vis en svensk

konkurrensfördel.

248 Den svenska ekonomins konkurrenskrafi

lfiagram 7.2 Sveriges relativa åldrande Skillnad gentemotOECD i procentuell andel befolkningen är över 65 år av som 6

1950 1900 1070 1900 1900 2000 2010

Källa: OECD 1988.

Frukisamhet och familjepolitik

Förändringar i fruktsamheten påverkar befolkningens tillväxt och ålderssammansättning över mycket långa perioder. Att den svenska befolkningen åldras och växer långsammare än tidigare beror på nedgången i fruktsamheten i början på seklet. Den påfrestning på pensionssystemet kan förutses tjugo år kan föras tillbaka till som om ca förändringar i födelsetalen för femtio år sedan. Även m- och om utvandringen och förändringar i dödligheten bidrar till förskjutningar i befolkningens ålderssammansåttning så är det fruktsamheten har som störst betydelse i ett långsiktigt perspektiv. i

Ett av de mest markanta och till sin omfattning överraskande trendbrotten under 1980-talet var uppgången i födelsetalen. Efter att födelsetalen hade minskat under två decennier föddes det i början på 1980-talet 92 000 barn per år eller 1,6 kvinna. Det födelsetal på per var samma låga nivå som under 1930-talet. Under 1990 föddes 124 000 barn, vilket motsvarade en fruktsamhet på 2,1 barn kvinna. Nedgången i per födelsetalen under 1960- och l970-talen var ett internationellt fenomen. Men uppgången under 1980-talet var unikt stor för Sverige och innebar att Sverige 1990 hade det högsta födelsetalet bland de europeiska länderna efter Island. Hur många bam som föds ett visst år år emellertid dålig mätare på en fruktsamheten. Antalet kvinnor i de åldrar då fruktsamheten år störst varierar över tiden. Ännu större noll spelar förskjutningar i tiden av bamafödandet. Den kraftiga förändringen i antalet födda mellan 1935 och 1945 berodde till stor del på att bamafödandet sköts den upp g.a. ekonomiska krisen och kriget. Att det föddes många barn i början av

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 249

1960-talet effekten motsatt tendens att tidigarelägga barnavar av en födandet. relevant mått år därför den s.k. kohortspeciñka fruktsamheten, Ett mer hur många barn varje generation kvinnor föder. Från mitten som anger 1960-talet märks tydlig tendens att vänta med bamafödandet. av en Kvinnans genomsnittsålder vid det första barnets födelse steg från 24,4 år 1974 till 26,2 år 1982. Denna tendens sammanfaller med att kvinnorförvärvsarbete ökar kraftigt. Skatte- och familjepolitiken förändrades nas för att stödja denna utveckling. Särbeskattningen av makar infördes 1971. Föråldraförsäkringen, med ersättning baserad på förvärvsinkomst, infördes 1974. Den kommunala barnomsorgen byggdes ut kraftigt. Dessa reformer innebar stärkta motiv för att förvärvsarbeta i stället för att arbeta hemma och för att börja arbeta innan barnen föds. Eftersom den uppskjutna familjebildningen ledde till att födelsetalen sjönk under 1970-talet det väntat att födelsetalen skulle öka under var 1980-talet. Uppgången blev emellertid överraskande stor. Det är dock för tidigt tolka denna effekten ökad fruktsamhet. Snarare är att som av en den ett uttryck för att fruktsamheten inte minskade på det sätt som man befarade i början på 1980-talet. Prognosen då var att den senare familjebildningen skulle leda till att fler förblev barnlösa och att man inte hann med att skaffa lika många bam. I LU 84 antogs t.ex. en nedgång fruktsamheten för generationer kvinnor till 1,7 barn per kvinna. av yngre Fruktsamheten framöver bedöms bli 1,95 barn per kvinna, vilket är nu nivå för de generationer kvinnor i dag lämnar den samma som som fertila åldern.

Både för att förstå den historiska utvecklingen och effekterna av en eventuell omläggning familjepolitiken är det viktigt att veta vilket av samband det finns mellan kvinnors förvärvsarbete och deras fruktsamhet. Undersökningar från mitten 1960-talet visade att det fanns signifikanta av skillnader. Hemarbetande kvinnor hade fler barn än yrkesarbetande. Internationell forskning tydde också på negativa effekter på fruktsamheten ökad kvinnlig förvärvsfrekvens. Analyser av den svenska utveckav en lingen visar emellertid att den kraftiga uppgången kvinnors förvärvsav deltagande inte någon förklaring till de sjunkande födelsetalen på var 1970-talet Hoem, 1990. Utvecklingen på l980-talet bekräftar detta. Kvinnornas förvärvsdeltagande och arbetstider steg kraftigt samtidigt som födelsetalen ökade. Däremot bidrog den ökade förvärvsfrekvensen till att väntade längre med att skaffa barn. Den ökade kvinnliga förvärvsman frekvensen kan inte heller förklara nedgången i viljan att skaffa ett tredje bam. I själva verket är nedgången i fruktsamhet större bland hemarbetande kvinnor än bland yrkesarbetande. I dag finns det ingen tendens till att hemarbetande kvinnor får fler barn än yrkesarbetande.

Den svenska erfarenheten är att starka incitament för kvinnor att förvärvsarbeta inte har medfört lägre fruktsamhet. Sverige har i dag såväl den högsta kvinnliga förvärvsfrekvensen den näst högsta fruktsamsom heten bland OECD-ländema. Det är sannolikt att familjepolitiken har

250 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

spelat en stor noll för att ge Sverige denna position. Jämfört med andra länder är den svenska familjepolitiken generös mot den är etablerad som på arbetsmarknaden. Det gäller speciellt föräldraersättningens längd och nivån på subventionema till barnomsorgen. Kostnaderna för att skaffa barn är förhållandevis låga. Farniljestödet riktas i hög grad till dem som år förvärvsarbetande. Slutsatsen är att fruktsamheten tycks vara mycket stabil strax under två barn per kvinna. Familjepolitiken har sannolikt förhindrat nedgång en av fruktsamheten när kvinnornas förvärvsdeltagande ökat. Danmark och Sverige hade vid mitten av 1970-talet ungefär fruktsamhetstal. samma Danmark karaktäriseras också hög kvinnlig förvärvsfrekvens och av en relativt god tillgång till barnomsorg, har betydligt lägre nivå på men en föräldraersåttningen. Enligt Hoem 1990 är denna skillnad förklaring en till varför den danska fruktsamheten fortfarande ligger kvar på 1970talsnivån, medan den ökat i Sverige.

Uppgången i födelsetalen på 1980-talet förstärktes av ett annat särdrag i den svenska familjepolitiken, nämligen incitamenten att skaffa barnen tätt. Föräldraersättningen baseras på förvärvsinkomst och kan stå man kvar på samma ersåttningsnivå i 30 månader. Eftersom många kvinnor väljer att arbeta deltid under småbarnsåren är det fördelaktigt skaffa att det andra barnet medan föräldrapenningen baseras på heltidstjänst. en När barnen kommer tätt blir frånvaron från förvärvslivet kortare. Detta kan ha en positiv samhällsekonomisk effekt. Erfarenhetsmässigt innebär nämligen frånvaro från arbetsmarknaden att de framtida inkomsterna varaktigt Förlusten arbetserfarenhet hämtas inte igen. Denna av effekt blir större längre frånvaron varar. Om familjepolitiken förändras så att den förbättrar de ekonomiska förutsättningarna för hemarbete utan att detta försämrar dem för förvärvsarbete skulle fruktsamheten sannolikt inte påverkas i någon nämnvärd omfattning men däremot kräva statsñnansiell omprövning. en Möjligen skulle fler familjer skaffa många bam. Däremot tyder jämförelsen med andra länder på att en omprioritering försämrar det som ekonomiska utfallet att kombinera barn och förvärvsarbete skulle av reducera fruktsamheten.

Tabell 7.3 Försörjningsbörda vid högre fruktsamhet

1990 2005 2025

Huvudalternativet 73 73,7 79,7 Alternativet med högre fruktsamhet 73 77,3 82,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

En ökad fruktsamhet kan på lång sikt stigande försörjningsparera en Problemet är att om födelsetalen stiger innebär det att barnen inledningsvis ökar försörjningsbördan under några decennier. SCB har i sin befolkningsprognos ett alternativ med högre fruktsamhet, 2,1 barn

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 251

kvinna jämfört med huvudaltemativets 1,95 barn per kvinna. Med per den befolkningsutveckling skulle bli följden kommer försörj ningsbörsom dan att bli högre under hela den period som prognosen omfattar.

Invandring

I slutet samhälle är den aktiva befolkningens storlek given av födelseett och dödstalen. I praktiken är det få samhällen som verkligen fungerat så. In- och utflyttningen har ökat eller minskat arbetskraften utöver vad den naturliga befolkningsutvecklingens svängningar. som givits av

Nettoinvandringen har varierat kraftigt mellan åren. Sverige har emellertid sedan 1930-talet varit ett invandringsland. Såväl in- som utvandring har ökat kraftigt. l SCB:s befolkningsframskrivning har invandringen antagits bli 40 000 per år och utvandringen personer 25 000, vilket ett migrationsnetto på 15 000 personer per år. Detta ger antagande motsvarar genomsnittet under efterkrigstiden. Invandringen till Sverige har nära följt den svenska konjunkturen. Nettoinvandringen har toppar under perioder då det funnits tendenser till arbetskraftsbrist i Sverige, t.ex. under högkonjunkturema 1969-1970 1988-1989. På motsvarande sätt har den varit låg då arbetslösheten resp. stigit i Sverige, t.ex. 1971-1972 och 1983-1984.

Nettomigrationen bestäms av fyra olika faktorer.

Arbetskraftsinvandringen från icke-nordiska länder. Den stora invandringen på 1960-talet relaterad till bristen på arbetskraft i var Sverige. I och med lågkonjunkturen 1971-1972 sjönk arbetskraftsinvandringen kraftigt. 1973 skärptes kraven för tillstånd till arbetskraftsinvandring. Därefter har denna typ av invandring varit marginell. Bara 200 år ges tillstånd att invandra av ca personer per arbetsmarknadsskäl.

Den nordiska arbetsmarknaden. Sedan 1954 har de nordiska länderna utgjort arbetsmarknad, med i princip fri rörlighet. Det en gemensam krävs inget arbets- eller uppehållstillstånd för att bosätta sig i ett annat nordiskt land. Det finns inte heller någon tidsbegränsning av bosåttningen. Tidvis har befolkningsutbytet mellan länderna varit stort. Under 1960- och 1970-talen förekom det en betydande finsk invandring till Sverige. Denna invandring betingades att reallönenivân i Finland var av lägre än i Sverige. Den samvarierade nära med efterfrågan på arbetskraft i Sverige. Därmed bidrog den finska invandringen till att stabilisera läget på den svenska arbetsmarknaden. På 1980-talet hade emellertid reallöneskillnaden mellan Finland och Sverige krympt. Den kraftiga ökningen i antalet vakanser på den svenska arbetsmarknaden mot slutet decenniet ledde inte till någon ökad ñnsk av invandring. Invandringen från Norge och Danmark ökade under

252 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

dessa år, men låg på en betydligt lägre nivå än invandringen från Finland.

Den europeiska invandringen. EES-avtalet innebär att Sverige fr. - 0.m. 1993 bildar en gemensam arbetsmarknad med EG- och EFTAlåndema. Reglerna för den europeiska arbetsmarknaden är dock något mer restriktiva än de nordiska. För att bosätta sig i ett land kommer det att krävas att har ett arbete där. Effekterna på man migrationsströmrnama europeisk arbetsmarknad är av en gemensam svårbedömda. Erfarenheterna från EG tyder på att den inte kommer att innebära någon markant ökning av migrationen avsnitt 3.2.

Flyktinginvandringen. Under senare delen 1980-talet dominerades - av invandringen av asylsökande och deras anhöriga. Av de asylsökande fick ca 80% uppehållstillstånd i Sverige. Cirka fjärdedel en var flyktingar i Genevekonventionens mening. Resten beviljades uppehållstillstånd av "flyktingliknande" eller humanitära skäl. I december 1989 skårptes asylprövningen, vilket ledde till dels att färre beviljades asyl, dels kraftig nedgång i antalet sökande. Nettoen invandringen halverades mellan 1990 och 1991.

Det ökade flyktinginslaget i invandringen har medfört att invandrarnas anpassning till den svenska arbetsmarknaden blivit sämre. 1950- och 1960-talets invandrare korn snabbt ut arbetsmarknaden och hade efter en tid både högre förvärvsgrad och högre genomsnittliga inkomster än den inhemska befolkningen. Invandrama från 1970 och början på 1980talet har signifikant lägre arbetskraftsdeltagande och betydligt högre arbetslöshet än befolkningen som helhet.

Tabell 7.4 Arbetsmarknadsstatus 1987 Procent

I arbetskraften Arbetslösa Män Kvinnor Män Kvinnor

1Åldersstandardiserat. Källa: Ekberg 1990.

Det tar av naturliga skäl längre tid för flykting att komma in på

en arbetsmarknaden än för en arbetskraftsinvandrare, definition

som per direkt kommer in på arbetsmarknaden. Men skillnaderna gentemot svenskar år stor även efter en relativt lång tid i Sverige, vilket tyder på att invandrare med flyktingbakgrund har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden än befolkningen i övrigt. Till del kan detta bero på

en att flyktingbakgrunden i sig skapar svårigheter. Men även regelsystemet som kringgärdat flyktingmottagningen har förmodligen spelat roll.

en

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 253

Varken den enskilde eller den mottagande kommunen hade länge några särskilt starka ekonomiska motiv att snabbt hjälpa flyktingen in på arbetsmarknaden. Den höga flyktinginvandringen spelade ingen större roll för att kyla ned överhettningen.

Flyktinginvandringens syfte förföljda människor skydd. Men år att ge värdet invandringen, såväl den flykting- som arbetsmarknadsrelateraav de, kan ändå bedömas i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Efter sekelskiftet kommer möjligheterna att öka det inhemska arbetsutbudet att uttömda. Detta aktualiserar frågan om utökade möjligheter vara för arbetskraftsinvandring. En sådan invandring skulle vara förenad med stora samhällsekonomiska vinster för Sverige.

En högre invandring innebär, till skillnad från höjd fruktsamhet, att försörjningsbärdan snabbt reduceras.

Tabell 7.5 Försörjningsbörda vid högre invandring

1990 2005 2025

Huvudalternativet med nettoinvandring 15 000 pets./Ar 73,4 73,7 79,7 Alternativ med nettoinvandring 30 000 pers/år 73,4 73,3 78,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

Invandring är samhdllekonomiskt "billigare" på så sätt att ett tillskott till arbetskraften från invandring kostar mindre än ett tillskott av inhemsk arbetskraft. Invandringen medför t.ex. inte lika mycket högre kostnader för barnomsorg, utbildning etc.

Invandring kan ett betydande bidrag till arbetskraften. SCB har - ge i alternativ befolkningsframskrivning antagit en nettoinvandring en på 30 000 personer per år i stället för huvudalternativets 15 000 I så fall kan arbetskraftens tillväxt beräknas bli ca 0,3% personer. högre år. Detta ska jämföras med en arbetskraftstillvâxt i LU:s per kalkyler på 0,5% år under 1990-talet och ett i stort sett ca per oförändrat arbetsutbud efter sekelskifteLl

Arbetskraftsinvandring kan enligt Lundborg bil. 18 normalt antas innebära långsiktiga välfárdsvinster för de berörda individerna och för de inblandade länderna sammantagna.

1l scenario med ett större inslag arbetskraftsinvandring är detta dessutom ett av sannolikt en underskattning, eñersom SCB:s prognos âr baseradpå antagandetatt invandringen har samma ålderssammansâttning som under de senaste åren. Erfarenheten är emellertid att arbetskraftsrelateradinvandring har en annanoch ur arbetskrafissynpunkt merförmånlig ålderssammansâttningânflyktinginvandring, som dominerat under senareår.

254 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

-— Den sammantagna välfärden för in- och utvandringslandet ökar. Migration innebär en effektivare användning av arbetskraften. Genom att flytta till ett ñrhållandevis kapitalrikt land som Sverige höjer invandraren sin produktivitet. Den sammantagna produktionen ökar. Effekterna för utvandringslandet är mer omdebatterade. Förlusten av kompetens brain drain kan dock åtminstone delvis uppvägas av transfereringar som stärker betalningsbalansen och det kunskaps-

av och erfarenhetsutbyte som återvandring medför.

Invandraren gör en välfärtisvinst. Såväl flyktingar andra

som invandrare höjer i regel sin inkomst.

Invandring innebär i många fall också en import av kunskap och idéer. Även invandraren har lägre utbildningsnivå än

om en genomsnittet för invandringslandet kan han bidra till uppbyggnaden av klmskap. I konfrontationen mellan inhemskt och utländskt kan det skapas nya produkter och produktionsmetoder. En studie av 1960talets invandrare visade att dessa i högre utsträckning än svenskar startade egna företag. På motsvarande sätt är utvandringen förenad med en risk att tappa kompetens.

Invandring har en stabiliserande qfekt pd ekonomin. Som framgår av Forslund bil. 7 tycks sambandet mellan arbetsmarknadsläge, lönebildning och efterfrågan på arbetskraft vara mycket starkt i Sverige. Ett tillskott till dem som söker arbete får ett starkt genomslag på lönebildningen och bidrar därmed till att skapa eller bibehålla sysselsättningstillñllen.

Några skäl för invandring år i och för sig förknippade med befolkningstillväxt överhuvudtaget:

Ett tillskott till arbetskraften innebär att kapitalstocken utnyttjas - ¢°ektivare. Mer arbetskraft per kapitalenhet innebär att den reala kapitalavkastningen och den totala produktionen stiger i immigrationslandet, vilket stimulerar till ytterligare investeringar. Denna inkomstökning kommer såväl invandraren den ursprungliga

som befolkningen till del.

En befolkningsmåssigt stor nation har en komparativ fördel i att den samhällsekonomiskt: avkastningen på många infrastrukturinvesteringar blir stön-e. Investeringar i t.ex. kommunikationer karaktäriseras av fallande marginalkostnader fler som utnyttjar dem, desto

högre samhällsekonomisk avkastning ger de: Invandring kan ett

vara sätt att höja utnyttjandet och öka lönsamheten för infrastrukturinvesteringar.

Problemen med arbetskraftsinvandringen är för mottagarlandet framför allt av fördelningskaraktår.

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 255

Ökad invandring pressar lönerna, men höjer kapitalavkastningen och -

vinsterna. Det är dock temporära effekter. På längre sikt återställs

relationen mellan vinster och löner.

Invandrare från t.ex. Polen och Baltikum skulle i första hand komma -

att konkurrera om de mindre kvalificerade jobben och därmed vidga

löneskillnadema.

Det kan finnas en risk att arbetskraftsinvandring tränger undan -

arbetslösa i Sverige, dvs. att svenska arbetsgivare åtminstone för de

mindre kvalificerade jobben skulle föredra att rekrytera från utlandet

framför att anställa arbetslösa i Sverige.

Arbetskraftens utnyttjande arbetskraftsdeltagande och arbetstid

-

Sverige skiljer sig från andra länder genom att en stor andel av befolkningen deltar i arbetskraften samtidigt som den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt är kort. I Sverige fördelas med andra ord arbetstirrnnama jämnare. Det finns sannolikt betydande konkurrensfördelar i detta. Genom att många förvärvsarbetar utnyttjas kompetensen hos fler. Genom att många behåller sin anknytning till arbetsmarknaden även under perioder av frånvaro underlättas åter-gången till arbete.

Tabell 7.6 Olika mått på arbetskraftsutbudet 1988 Index l00 genomsnittet för elva OECD-länder

Källa: OECD.

Det finns dock mer problematiska effekter av höga arbetskraftstal. Effekten på rörligheten kan bli negativ, om fler än en person i hushållet berörs av ett arbetsbyte. Vid höga arbetskraftstal får även arbetskraft med låg produktivitet sysselsättning. Genom speciella åtgärder sysselsätts många grupper som i andra länder hade stått utanför arbetsmarknaden. Detta kan förväntas ge en lägre genomsnittlig arbetsproduktivitet.

Kvinnornas arbetsutbud

Vid sidan av invandringen är det kvinnornas ökande arbetskraftsdeltagande som har störst betydelse för arbetskraftens tillväxt. Förändringen i kvinnornas arbetsmarknadsbeteende kan sägas redan ha ägt rum. I åldrama under 35 år ökar inte längre den kvinnliga förvärvsfrekvensen.

256 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

Den fortsatta ökningen under 1990-talet ligger i högre åldrar. Den är en följd av att yngre generationer kvinnor tar med sig ett högre arbetskraftsdeltagande.

Tabell 7.7 Småbamsföräldrars anknytning till arbetsmarknaden 1990

Kvinnor Män Befolk-

med barn med barn ningen

under7år under 7år 16-64 år

Källa: Statistiska centralbyrån AKU.

Om familjepolitiken ändras behöver inte effekten det totala utbudet av arbetstimmar av småbamsmödramas eller fädernas arbetsutbud bli så stor, förutsatt att den begränsas till denna grupp. 1970 stod kvinnor med bam under sju år för drygt 4% av det totala antalet arbetade timmar och 1990 fir 6 %, trots att arbetskraftsdeltagandet i denna grupp steg från 49,7% till 86,9%.

Faran är emellertid att en förändring skulle kunna effekter även efter småbarnsåldem. Kvinnornas förvärvsfrekvens kan påverkas mer varaktigt. En annan risk är att en längre frånvaro minskar möjligheterna att nå befattningar där den enskildes kunnande utnyttjas fullt ut.

De äldre i arbetskraften

Den andra gruppen där arbetskraftsdeltagandet kan komma att förändras är bland de äldre på arbetsmarknaden. Jämfört med andra länder har Sverige förhållandevis höga arbetskraftstal bland äldre män och de högsta bland äldre kvinnor. Jämfört med de europeiska länderna har dessutom nedgången för männen varit mer begränsad i Sverige. Däremot är nedgången i arbetskraftsdeltagande vid pensionsåldem brantare i Sverige.

Skillnaderna i pensionsålder förklarar en del, men i huvudsak tyder siffrorna på att förtidspensionering eller motsvarande är mindre vanlig i Sverige än i andra länder. Möjligen ändras bilden om hänsyn tas till skillnaderna i arbetslöshet. Det är framför allt i länder med hög arbetslöshet som arbetskraftstalen bland de äldre har sjunkit markant. Statistiken tillåter inte någon jämförelse mellan arbetstidema för äldre. Sannolikt är de kortare i Sverige, eftersom det här finns lösningar som möjliggör deltidsarbete delpension och partiell sjukpension. Däremot

tycks motiven för arbete efter pensionsåldem vara svaga.

Under de senaste åren har det vidtagits en rad åtgärder med syfte att förhindra utslagning från arbetsmarknaden och förstärka incitamenten att komma tillbaka efter sjukdom. Det gäller t.ex. borttagandet av förtids-

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 257

pensionering av arbetsmarknadsskäl, införandet av rehabiliteringsersättning och reformeringen av arbetsskadeersättningen.

Den omstrukturering som svenskt näringsliv nu genomgår, med en omfattande utslagning av arbetstillfällen, speciellt inom industrin, riskerar att resultera i en mer permanent utslagning av framför allt äldre. Vid en nedläggning av företag är det en stor andel av de uppsagda som inte kommer tillbaka.

Tabell 7.8 Arbetskraftsdeltagande bland äldre 1988 Procent

Källa: OECD.

Det är en förändring av de äldres deltagande i arbetskraften som innebär den största risken för en negativ utveckling av försörjningsbördan under de närmaste åren. Det krävs arbetsmarknadsinsatser för att förhindra en ökad utslagning bland de äldre, men det är också viktigt att förändra incitamenten i socialförsäkringama inte minst pensions-

systemet så att de äldre som kan stannar längre i arbetslivet.

-

Utbildning och kompetens

Utbildningens betydelse

Arbetskraftens ktmskap, yrkesskicklighet och ledningsförmâga är några av de värden som tillsammans skapar ett lands mänskliga kapital". Allt sedan den s.k. human capital-skolans genombrott i ekonomisk forskning på 1960-talet har utbildningsinvesteringar betraktats som en av de viktigaste faktorerna bakom ekonomisk tillväxt Jorgenson och Fraumeni, 1992. Lönestrukturen i Sverige och skattesystemets utformning har emellertid inte skapat särskilt starka motiv för individer att satsa på utbildning Söderström m.fl., 1992.

Budgetåret 1989/90 gick drygt 7% av BNP till utbildningssystemet. Detta kan jämföras med OECD-genomsnittet ca 5 %. Tillsammans med

n v1nare

258 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

Danmark, Norge, Nederländerna, Irland och Kanada är Sverige ett av de OECD-länder som satsar mest på utbildning.

Det är framför allt grundskolan som får jämförelsevis stora resurser. Från början av 1960-talet till mitten av 1980-talet tredubblades kostnaderna per elev, mätt i fasta priser. De resurser som går till den grundläggande universitetsutbildningen är däremot relativt små. Flertalet av de jämförbara OECD-länderna satsar en högre andel av BNP än Sverige OECD, 1987.

Formell utbildningsnivå

Den svenska utbildningsnivån framhålls ofta som en konkurrensfördel gentemot andra länder. Det stämmer i jämförelse med mindre utvecklade länder. Bedömningen utbildningsnivån är en konkurrensfördel eller

av om inte måste emellertid utgå från en jämförelse med våra främsta konkurrentländer.

Utbildningsnivåer är svåra att jämföra. Innebörden av en viss utbildningsnivå kan sällan sägas direkt motsvara samma nivå i ett annat land. Dessutom ser näringslivsstrukturen olika ut i de olika länderna, vilket påverkar behovet av utbildad arbetskraft.

Mot bakgrund den ökande internationella konkurrensen är det

av nödvändigt att produktionen organiseras så effektivt som möjligt och att

teknik används. Ökad konkurrens får följdverkningar att ny genom företagen tvingas anpassa sig till ändrade krav från marknaden, t.ex. höjda kvalitetskrav och krav på specialutformade lösningar. När arbetsorganisationema förändras mot plattare hierarkier och decentraliserade beslut ställer det också arbetskraften inför krav på förändring. Svaga baskunskaper i ämnen som språk och matematik kan skapa svårigheter när arbetslivet förändras och nya produktionsmetoder introduceras.

Tabell 7.9 Andel av arbetskraften med minst två års gymnasium eller motsvarande 1987 Procent

Kdlla: OECD, Employment Outlook 1989.

Det är inom de växande servicenäringama inom bank, försäkring och övriga tjänster häri ingår även den offentliga sektorn som andelen med lägst gymnasieniváutbildning är störst. Genomgående har också industrisektorerna fler lågutbildade än länderna som helhet. Sverige framstår som

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 259

ett relativt lågutbildat land. Bland de främsta konkurrentlåndema har enbart Storbritannien en större andel arbetskraft utan gymnasiekompetens.

Storbritannien skiljer sig från övriga jämförda länder genom att betydligt färre utbildar sig gymnasienivå. I Sverige och Tyskland studerar en ungefär lika stor andel vidare efter den obligatoriska utbildningen. Tysklands tydligt bättre läge i tabell 7.9 förklaras av att yrkesutbildningarna tidigt var formaliserade i deras lärlingssystemz. Kvinnornas höga förvärvsfrekvens i Sverige bidrar också till att utbildningsnivån blir jämförelsevis lägre, eftersom kvinnorna genomgående har kortare utbildning än männen. Generella gymnasieutbildningar är betydligt vanligare i USA och i Japan än i de europeiska länderna.

Andelen i arbetskraften med gymnasieutbildning visar på bredden i utbildningshänseende. Inte heller andelama med högskoleutbildning visar dock på någon fördel för det svenska näringslivet.

Tabell 7.10 Andel arbetskraften med högskoleutbildning 19871

av Procent

1 Med högskoleutbildning avsesminst S-åriga utbildningar, firs: degree eller motsvarande. Källa: OECD, Employment Outlook 1989.

Tjänstesektorema uppvisar de största andelama högskoleutbildade. Framför allt den offentliga sektorn sysselsätter en stor del av de högskoleutbildade i Sverige. Industrisektorema har i samtliga jåmförda länder mindre andelar högskoleutbildade än länderna som helhet.

Av de främsta konkurrentländema är det enbart Tyskland som har en mindre andel högskoleutbildade än Sverige. En förklaring till detta år att kortare tekniska högskoleutbildningar Fachhochschuleabschluss inte inräknas i Tysklands siffror.

Antalet högre utbildningsplatser har varit relativt konstant i Sverige de senaste 20 åren. Det är först under de senaste två åren som en mindre ökning har skett. Samtidigt har många av våra konkurrentländer fört en

2 För Sveriges del ingår inte de tidigare yrkesskolorna i andelen med gymnasieutbildning eftersom dessa inte var formaliserade inom utbildningsväsendet. För Tysklands del var dock lârlingssystemet inlemmat i utbildningssystemetpå ett tidigt stadium.

260 Den svenska ekonomins konkurrenskraft

expansiv politik på utbildningsområdet. Så ökade t.ex. antalet högskolestuderande i Tyskland med drygt 40% mellan 1977 och 1986.

Ökningen av andelen högskoleutbildade i den svenska arbetskraften kommer att fortsätta fram till början av 2000-talet. Denna förändring är en följd av 1960-talets utbildningsexpansion. De högskoleutbildade inom varje ålderskull har däremot minskat i Sverige under de senaste åren.

Diagram 7.3 Andel i respektive åldersgrupp med eftergymnasial utbildning 1989 Procent

.50

25 V

""""""""""""""""""""""

§ \

iO-

1940 45 50 55 1960

Födelseår

Källa: Statistiska centralbyrån.

Beskrivningen pekar mot att Sverige inte har någon konkurrensfördel när det gäller arbetskraftens utbildningsnivå. De svenska satsningama på gymnasieskolan kommer att leda till en snabb minskning av andelen med enbart grundskoleutbildning. Andelen högskoleutbildade i arbetskraften ökar under ytterligare drygt tio år. För att därefter höja utbildningsnivån krävs emellertid en ökad kapacitet inom högskolor och universitet.

Hur används de högskoleutbildade

Av särskild betydelse för Sveriges konkurrenskraft är utbildningsnivån inom de utlandskonkurrerande verksamheterna. Arbetskraften i industrin har genomgående en lägre utbildningsnivå än den totala arbetskraften. Av tabell 7.10 framgår även att skillnaden mellan industrisektorns och den totala ekonomins andel högskoleutbildade år större i Sverige än i konkurrentländerna.

För konkurrenskraften spelar utbildningar inom teknik/naturvetenskap, ekonomi och medicin en nyckelroll. 1990 hade ca 30% av de högskoleut-

Den svenska ekonomins konkurrenskraft 261