SOU 1991:90
Konkurrensneutral energibeskattning
KONKURRENSNEUTRAL ENERGIBESKATTN ING
Betänkande av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.
SOU 1991:90
nå (- ; U.! ( &-
/01€
National Library of Sweden
KONKURRENSNEUTRAL EN ERGIBESKATTN ING
Betänkande av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.
SOU 1991:90
Statens offentliga utredningar
Bååt 1991:90 & Finansdepartementet
Konkurrensneutral energibeskattning
Betänkande av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m. Stockholm 1991
Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48
Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.
ISBN 91-38-10902—6 Printed by Graphic Systems AB, Göteborg 1991 ISSN 0375'25 OX
Till Statsrådet Bo Lundgren
Med stöd av regeringens bemyndiganden 21 juni 1990 förordnades den 26 oktober 1990 professor Lennart Hjalmarsson från Nationaleko— nomiska institutionen vid Göteborgs universitet att som särskild utredare göra en översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m m.
Experter i utredningen har varit: departementssekreterare Gunnar Balsvik, direktör Holger Carlsson, direktör Karl-Axel Edin, departe- mentssekreterare Göran Gustavsson, förbundsekonom Claes Hellgren, departementssekreterare Sten Kjellman, professor Sven-Olof Lodin, docent Stefan Lundgren, departementssekreterare Pontus Melander (fr o m 1991-01-16), departementsråd Gunnar Skarell, kammarrättsasses- sor Marianne Svanberg, förbundsdirektör Christer Wohlström, samt fr o m 1991-08-01 kammarrättsassessor Agneta Bergqvist och avdelnings- direktör Lars Lundholm.
Som sekreterare förordnades byråchef Per Anders Bergendahl (fr o m 1990-12—01) och avdelningsdirektör Maria Gerholm (fr o m 1991- 01-01) och som bitr sekreterare att ansvara för utredningens kansli institutionssekreterare Eva J onason.
Utredningen (Fi 1990:10) antog namnet ÖS-91. Statistiska centralbyrån har på uppdrag av utredningen genomfört energikostnadsberäkningar på branschnivå för olika skattealternativ.
Författningsförslaget har utarbetats av kammarrättsassessorcrna Agneta Bergqvist och Marianne Svanberg och avdelningsdirektör Lars Lundholm. Den engelska översättningen av sammanfattningen har utförts av Steve Mugerwa. För utskrifter har förste byråsekreterare Ingela Loubier svarat.
Utredningen får härmed efter avslutat arbete överlämna sitt betänkande.
Göteborg i november 1991.
Lennart Hjalmarsson Per Anders Bergendahl Maria Gerholm
InnehåH
Sammanfattning
Författningsförslag
1.
Inledning
1.1 Uppdrag 1.2 Kommentar till direktiven 1.3 Disposition 1.4 Statens inkomster från energiskatteområdet 1.5 Industrins energianvändning och energikostnader 1.6 Växthusnäringens energianvändning och energikostnader
. Nuvarande energiskatter - en översikt
2.1 Inledning 2.2 Mervärdeskatt
2.3 Allmän energiskatt, bensinskatt m m 2.4 Koldioxidskatt
2.5 Övriga miljöskatter och avgifter 2.6 Total punktskattebelastning 2.7 Registrering och uppbörd
. Skatteplikt och nedsättningsbestämmelser
3.1 Inledning 3.2 Undantag från skatteplikt 3.2.1 Elkraft 3.2.2 Bränslen (utom bensin) 3.2.3 Bensinskatt 3.3 Skatteavdrag 3.3.1 Avdrag för skatt på bränsle 3.3.2 Särskilda bestämmelser om kraftvärmeanläggningar m m 3.3.3 Avdrag för skatt på el 3.4 Nedsättning av energiskatter 3.4.1 Huvudregeln 3.4.2 Nedsättning av skatt för växthusuppvärmning 3.4.3 Nedsättning av skatt vid industriell tillverkning 3.5 Sammanfattning
27 41 41 42
45 47
51
73
74 77
6 SOU 1991:90 4. Energibeskattning i andra länder 79 4.1 En översikt 79 4.2 Harmonisering inom EG 89 4.2.1 Bakgrund 89 4.2.2 Mervärdeskatten 89 4.2.3 Punktskatter 91 4.2.4 Styrskatter 92 5. Utgångspunkter för beskattning 97 5.1 Motiv för beskattning 97 5.2 Skatter och effektivitetskostnader 97 5.3 Mervärdeskatt och punktskatter på energi 100 5.3.1 Effektivitetsaspekter 100 5.3.2 Energiskatter och utrikeshandel 101 5.4 Skatter som styrmedel 103 5.4.1 Beroendeförhållanden och risker 103 5.4.2 Effektiv hushållning med energi och andra resurser 105 5.4.3 Miljömål och styrmedel 108 6. Energibeskattningens effekter på produktionskostnader, produktion och regional sysselsättning 111 6.1 Inledning 111 6.2 Energibeskattningens betydelse för produktionskostnaderna 112 6.2.1 Växthusnäringen 112 6.2.2 Stålindustrin 113 6.2.3 Skogsindustrin 115 6.2.4 Energiskatter och användningen av träfiberråvara 117 6.2.5 Produktion av valstråd - ett exempel 119 6.3 Industriproduktion och punktskatter - några modellkalkyler 120 6.3.1 Effekter av nedsättning 120 6.3.2 Konsekvenser för skogsindustrin 122 6.3.3 Effekter på den regionala sysselsättningen 123 6.3.4 En kompletterande kalkyl 124 6.4 Avslutande kommentarer 127 7. Internationell ekonomisk samverkan 129 7.1 Inledning 129 7.2 GA'I'I” 131 7.3 EFTA 133 7.4 EG 135
8. Överväganden och förslag 8.1 8.2 8.3
8.4
8.5
8.6 8.7 Summary
Bilaga 1
Avgränsningen av sektorer
Sammanfattande utgångspunkter Brister i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag
Skattemodeller 8.4.1 Ingen nedsättning 8.4.2 Energi som obeskattad insatsvara 8.4.3 EG:s punktskatter och aviserade energi- och koldioxidskatter 8.4.4 En konkurrensneutral energibeskattning Former för energibeskattning inom industri
och växthusnäring 8.5.1 Differentierade energiskattesatser 8.5.2 Återföring av energiskatterna
Statsfmansiella konsekvenser och
kompletterande åtgärder Utredningens förslag
Kommittédirektiv
141 141 142
144 145 146 147
148 150
152 153 155
159 164
167
187
Sammanfattning
Bakgrund och direktiv
I juni 1990 beslöt regeringen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att se över frågan om energibeskattningen av industrin och växthusnäringen, speciellt nedsättningsreglerna. Bakgrunden till uppdraget var framförallt strävan att etablera rimliga konkurrensvillkor för svensk industri, samt att nuvarande nedsättningsregler riskerar att komma i konflikt med Sveriges handelspolitiska åtaganden i gällande frihandelsavtal liksom i framtida avtal med EG. De senaste årens omfattande förändringar i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn.
I enlighet med direktiven ska utredningen pröva om, det med hänsyn till framför allt industrins internationella konkurrensförut- sättningar, kan anses motiverat att ha kvar någon form av nedsättnings- regler. Förslagen bör utformas mot konkurrensneutralitet och icke-dis- kriminering och vara förenliga med våra handelspolitiska förpliktelser och de regelsystem som gäller inom GATT, EFTA och EG. Vidare bör förslagen utformas så att de stimulerar till energihushållning och minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen och så att reglerna blir administrativt mer lätthanterliga.
Sedan utredningen påbörjade sitt arbete har dock förutsättningarna kraftigt förändrats. Sverige har ansökt om medlemskap i EG, samtidigt som EG-diskussionen bidragit till ökad förståelse för att även vissa för konkurrenskraften centrala skatter måste anpassas till nivån i konkur- rentländerna, om inte den ekonomiska aktiviteten ska förskjutas från Sverige till andra länder. Vidare har en trepartiuppgörelse träffats om den framtida energipolitiken, vilken bl 3 innebär att kärnkraftsav- vecklingen skjutits på framtiden. Den långsamma ekonomiska tillväxten och produktivitetsfrågorna har allt mer hamnat i fokus för det politiska intresset liksom kostnadskrisen i industrin.
Förslag
Huvudförslaget från utredningen är att
* Gällande nedsättningsregler för industrin och växthusnäringen tas
bort.
Ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter införs för industri (SNI 2 och 3) och växthusnäring.
* Energi- och koldioxidskatterna för industri och växthusnäring anpassas till EG:s punktbeskattning och framtida energi- och miljöbeskattning.
Vidare föreslås att energivaror som utgör råvaror i processer ej heller fortsättningsvis beskattas.
Utredningen föreslår också, för att undvika snedvridningar i värmeproduktionen, en nedsättning av skatten på ingående bränsle i fjärrvärmeproduktionen beräknad utifrån dels den värme som levereras till industri och växthusnäring, dels de skattesatser som ska gälla för industri och växthusnäring. Skatten på bränslen för drift av motorfor- don berörs inte av utredningens förslag
Reformen innebär att skattesatserna differentieras mellan växt- husnäring och industri å ena sidan och övriga energiförbrukare å den andra. Som alternativ har utredningen undersökt förutsättningarna för att göra vissa delar av energiskatterna avlyftbara (analogt med ingående mervärdeskatt) inom ramen för mervärdeskattesystemet enligt den modell som tillämpas i Danmark.
Utredningen pekar även på möjligheterna att inordna hela jord- brukssektorn (SNI 1) i området för särskild energi- och koldioxidbe- skattning.
Utredningen föreslår vidare att lämpligaste teknik för att skilja mellan eldningsolja och dieselolja (färgning eller annan märkning) utreds i särskild ordning.
Reformen medför ett skattebortfall på ca 4 miljarder kronor brutto som, om det finansieras inom energiområdet, lämpligen finansieras genom en likformig höjning av den allmänna skatten på elenergi och (i första hand) eldningsolja som förbrukas utanför industri och växt- husnäring. Detta skulle innebära ca 4,5 öre/kWh i elskattehöjning respektive 300 kr/m3 i oljeskattehöjning. En sådan finansiering skulle inte medföra förändrade relativpriser mellan el och olja och alltså inte leda till några större snedvridningar.
Energibeskattningens karaktär och syfte
Sverige har, vid en internationell jämförelse, en exceptionellt hög beskattning av energivaror. Traditionellt har energibeskattningen främst haft ett fiskalt syfte. De framförda motiven kan ha skiftat, men höjningar av energiskatterna har nästan alltid genomförts i samband med behov av statsbudgetförstärkningar, samtidigt som allokeringsef— fekterna i form av snedvridningar av industristrukturen motverkats genom nedsättningsregler för de mest energikostnadskänsliga företagen. Den på våra komparativa fördelar uppbyggda svenska exportindustrin är mycket energiintensiv och konkurrerar på marknader med hög priskänslighet, varför de samhällsekonomiska kostnaderna för en generell energibeskattning av industrin är höga. Den tunga industrin är också lokaliserad till regioner med ensidig näringsstruktur och relativt hög arbetslöshet, vilket ytterligare accentuerar dess sårbarhet.
De energi- och miljöpolitiska motiven för en särskild beskattning av energi har emellertid successivt ökat i styrka. När mervärdebeskatt- ningen utökades till att omfatta även energivaror bibehölls i stor utsträckning punktbeskattningen av energi, i form av s k allmänna energiskatter, visserligen av fiskala skäl, men därefter infördes miljörelaterade pålagor 1991 i form av koldioxidskatt och svavelskatt. Vidare finns en lag om införande av avgifter på utsläpp av kväveoxider från och med 1992.
Den nuvarande svenska koldioxidskatten, som i sin tillämpning jämställs med den allmänna energiskatten, är i huvudsak att betrakta som en fiskal skatt. I samband med införandet av koldioxidskatten 1991 halverades de tidigare allmänna energiskattesatserna på olika bränslen. Trots detta innebar den beslutade skatten på koldioxid, 25 öre/kg koldioxid, en ökning av skattebelastningen för alla importerade bränslen. Särskilt ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas.
Avdrags- och nedsättningsbestämmelser
Eftersom energimarknaderna är svåra att avgränsa från andra råvarumarknader, och olika delmarknader är starkt inbördes beroende, med stora substitutionsmöjligheter mellan olika energivaror och mellan energi och andra råvaror, är det inte överraskande att stora bieffekter uppstår och ökar i styrka allteftersom energibeskattningen skärps. De mycket höga punktskatterna på energi i Sverige har reducerats via ett antal olika bestämmelser, för att förhindra att svenska producenter i alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina utländska konkurrenter. Dessa nedsättningsregler har mildrat energiskattebelast- ningen för de mest energiintensiva företagen.
För att motverka olika icke avsedda eller icke önskvärda effekter har således olika regler införts. Till detta har också kommit de skiftande och delvis oklara awägningarna mellan miljö-, energi- och budgetpolitik. Sammantaget finns ett komplext och svåröverskådligt system av undantags- och modifieringsregler som komplement till den allt högre generella beskattningen. Enligt huvudreglerna rörande nedsättning och avdrag för industri och växthusnäring gäller följande: * Avdrag får göras för energivaror som förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring.
Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för industriell till- verkning begränsas energi- och koldioxidskatten, efter ansökan hos regeringen, för närvarande till 1,7% av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. En stor del av skatten på olja ingår dock ej i nedsättningsunderlaget.
Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för uppvärmning inom växthusnäringen begränsas energiskatten till 15% av den nominella skattenivån.
Nedsättningen av energibeskattningen till 1,7 % av omsättningen kan tolkas som att de företag som faller under nedsättningsreglerna egentligen ej betalar en energiskatt utan en extra bolagsskatt baserad på en viss andel av energiförbrukningen. Energiskatten får karaktären av en extra fiskal beskattning av dessa företag som enbart bidrar till att öka kostnaderna och reducera rörelseöverskotten, dvs energiskatten leder inte direkt till snedvridningar i teknologival utan "endast" till att företagen dräneras på rörelsekapital på grund av att de har en hög energikostnad. Eftersom detta leder till lägre expansionstakt inom den energitunga basindustrin kommer dock "teknologivalet" för industrin som helhet att bli mindre energiintensivt än vad det skulle blivit utan den extra skattebelastningen på de energiintensiva företagen.
Energikostnadernas andel av saluvärdet för industrin uppgick i genomsnitt till 2,8 % 1989. Motsvarande siffra för andel av föräd- lingsvärdet var 6,4 %.
I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna en betydligt större andel. Andelen är störst i gruvor och mineralbrott, där ca 9 % av förädlingsvärdet utgörs av kostnader för energi, och i massa- och pappersindustrin, där motsvarande siffra uppgår till ca 8 %. I del- branscher och på vissa arbetsställen förekommer ännu högre siffror.
För budgetåret 1990/91 beräknades skattenedsättningen uppgå till ca 900 miljoner kronor. Industrins faktiska energiskatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till nedsättning, avdragsmöjligheter samt undantag från skatteplikt, uppgick till ca 6 miljarder kr budgetåret 1990/91.
Den yrkesmässiga växthusodlingen är också en mycket energikrä- vande och energiintensiv verksamhet. Energikostnaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion. Den genomsnittliga energiskattebe- lastningen, efter nedsättning med 85 %, är 2,4 %. Värdet av ned- sättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusodling uppskattas till ca 90 milj.
Energibeskattningen i andra länder
Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder, särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är central för frågeställningarna i denna utredning. Av särskild vikt är utvecklingen inom EG. Följande huvuddrag kan urskiljas när det gäller energibeskattning i andra länder:
* I regel är energivarorna belagda med mervärdeskatt.
* Industrins användning av elenergi beskattas endast undantagsvis.
Detsamma gäller växthusnäringen.
] flertalet länder förekommer - vid sidan av mervärdeskatten - acciser (punktskatter) på eldningsoljor. Endast Danmark och Italien har högre punktskatt på olja än Sverige. I Danmark gäller emeller- tid att näringslivet har avdragsrätt inom mervärdeskattesystemet
även för acciserna. I andra länder ligger acciserna på mycket lägre nivåer än i Sverige.
Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.
Miljörelaterade pålagor för olika bränslen förekommer endast undantagsvis, även om införandet av sådana diskuteras inom flera länder liksom inom EG.
Är energiskatter lämpliga?
En väsentlig slutsats från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet (med undantag för beskattning av lägesräntor) är ineffektivt att beskatta insatsfaktorer som används i produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att användaren av en beskattad insatsvara betalar ett pris som är skilt från det pris som producenten erhåller, vilket leder till en ineffektiv allokering av produktiva resurser. Neutraliteten i utrikeshandeln upphävs, och beskattningen utgör ett försök att beskatta utländska konsumenter. Dessa är ofta priskänsliga och kan därför förväntas övervältra skatterna på högskattelandets konsumenter. Denna övervältring tar sig uttryck i, en av skattesystemet betingad, omlokalisering av investeringar och andra produktiva resurser från högskatteländer till lågskattelånder, samt internt inom landet en omfördelning av resurser från mera produktiva till mindre produktiva sektorer. Det betyder - förenklat uttryckt - att den totala kaka som produceras i högskatteekonomin, blir mindre än vad den annars skulle ha blivit.
Konsumtionsskatter har också effektivitetskostnadcr, men dessa är i allmänhet betydligt lägre eftersom konsumenternas rörlighet och därmed valmöjlighet i allmänhet är mera begränsad än företagens.
Beskattningen av arbetskraft som insatsfaktor skiljer sig härvidlag från övriga insatsfaktorer, eftersom en skatt på arbetskraft i stor utsträckning övervältras på lönerna, varför de totala lönekostnaderna knappast påverkas på lång sikt av en arbetskraftsbeskattning. Vid given tillgång på arbetskraft i en ekonomi kommer konkurrensen om denna att på lång sikt resultera i ett jämviktspris inklusive löneskatter. Detta utesluter inte att höjda löneskatter på kort sikt har en kostnadshöjande verkan, eller att en sänkning av löneskatter kan utnyttjas för att påverka kostnadsläget i en ekonomi.
Effekterna av en sänkning av energibeskattningen är dock av annan karaktär med klart positiva effekter på ekonomins utbudssida på såväl kod som lång sikt. En sänkning av energibeskattningen har därför karaktären av en utbudspolitisk åtgärd för att såväl bromsa en förväntad utflyttning av svensk industri som att stimulera till ökade investeringar i Sverige. Sannolikheten för att skattesänkningen övervältras i högre löner är låg. Däremot indikerar modellberäkningar, som utredningen refererar, att vedpriserna kan förväntas öka något,
men samtidigt kan detta förväntas leda till ett högre utbud av vedråvara till en expanderande Skogsindustri.
Ur samhällsekonomisk synvinkel gäller således att beskattning av energi som insatsvara i industrin utgör en relativt dyr skatteform, speciellt jämfört med en generell konsumtionsbeskattning men också jämfört med en beskattning av energi i konsumentledet. En särskild beskattning av energi som insatsfaktor i produktionen måste därför motiveras på annat sätt. I direktiven anges dels miljöpolitiska målsätt- ningar, dels incitamenten för energihushållning.
Miljörelaterade skatter
Kopplingen mellan energianvändning och miljöeffekter är ofta stark, och i motsats till beskattning av bränslen och el finns det principiella argument för att utnyttja skatter för att påverka utsläppen av miljö- skadliga ämnen i samband med energikonsumtion. Avgifterna på svavel och kväveutsläpp är därför naturliga inslag i en effektiv miljöpolitik.
Den i Sverige införda koldioxidskatten har dock en annan karaktär. För det första handlar det om ett äkta globalt (och i tiden osäkert) miljöproblem, nämligen växthuseffekten, som endast kan lösas genom en bred internationell samverkan och som ytterst marginellt påverkas av en ensidig svensk beskattning. Till en del kan koldioxidutsläpp reduceras genom övergång till andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separation och lagring av koldioxid. En ensidig svensk beskattning är endast styrande i så motto att utsläppen från svenska källor minskar (till följd av utflyttning av industrier). De globala utsläppen reduceras emellertid inte. I den bemärkelsen är skatten att betrakta som fiskal, något som även understryks av nuvarande tillämpning av nedsättningsreglerna.
Effektiv hushållning med energi
Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de också stimulerar till energihushållning. Jag tolkar direktiven på så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt optimal avvägning mellan användningen av energi och andra produktionsfaktorer inom industrin och växthusnäringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan energihushållning och energisparande viktig. En effektiv resurshushållning definieras då som den avvägning mellan användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer av total faktorproduktivitet och potentiell välfärd. En effektiv energihushållning är således avhängigt användningen av andra resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion av den relativa knapphcten på samtliga produktionsfaktorer, energi, arbete, kapital och råvaror. En överdriven resursinsats för att åstadkomma energisparande är dålig resurshushållning. Det frågan egentligen gäller är närmast om företag är mindre rationella i sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller arbetskraftsanvändning.
Den statliga produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) har framför- allt koncentrerat sitt intresse på hur effektivt företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig, som man kanske kunde förvänta sig, att företagen inte utnyttjar sin arbetskraft och sitt kapital fullstän- digt rationellt. Andra analyser visar att företagen också skulle kunna rationalisera användningen av råvaror inom många områden. Det saknas dock därvid belägg för att hävda att företagen skulle vara mindre rationella i sin energianvändning än i sin användning av andra produktionsfaktorer. Vidare finns det lite som talar för att Sveriges problem, med den långsamma utvecklingen av arbetsproduktiviteten och den låga kapital- och råvaruproduktiviteten, skulle kunna lösas genom ökade skatter för att få mera sparstimulerande priser på arbetskraft, kapital och råvaror. Min slutsats är därför att skatter som incitament till energihushållning inom industrisektorn snarast leder till en samhällsekonomisk kostnad i termer av alltför låg kapital- råvaru- och arbetsproduktivitet.
När emissionerna av svavel- och kvävedioxider redan beskattas är det egentligen endast koldioxiden som skulle kunna motivera en speciell beskattning av fossila bränslen. Konsekvenserna av att låta en extrem svensk koldioxidbeskattning verkligen få en styreffekt på det svenska näringslivet skulle bli en kraftig utslagning av den bränsleinten- siva industrin med en omlokalisering av produktionen till andra länder med en ofta lägre energiproduktivitet i denna typ av produktion. Globalt skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka (om än marginellt), och eftersom koldioxidproblemet är globalt framstår därför en sådan politik inte endast som mycket dyrbar för landet, utan dessutom som motverkande sitt eget syfte. En effektiv politik för begränsning av koldi- oxidutsläpp kräver en bred internationell uppslutning.
Energibeskattningens effekter på svensk ekonomi
Sverige är ett litet land som för sin välfärd är synnerligen beroende av sin utrikeshandel. De energiintensiva och exportberoende föräd- lingskedjorna, som baseras på malmen och skogen, är starkt känsliga för energibeskattningen. Efterfrågan på dess produkter är i allmänhet mycket priskänslig. Svenska exportörer dominerar sällan marknaderna som prisledare, utan får oftast agera som pristagare på marknader med hård konkurrens.
Om den utländska efterfrågan på ett lands exportvaror är mycket prisokänslig både på kort och lång sikt blir snedvridningarna av en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas som så att det föreligger betydande förutsättningar att beskatta konsumenterna i andra länder.
Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet på ett lands exportvaror är förhållandet det omvända. En råvaruskatt innebär här att landet genom en ofördelaktig skattepolitik (råvaru- eller energibe- skattning) försämrar sina komparativa fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar på exportmarknaderna. Empiriskt är också
detta fall det mest relevanta; det är sällan som ett litet land med framgång lyckas beskatta andra länder, särskilt inte under någon längre tid. Skatterna kommer därför att i sista ändan få betalas av de inhemska konsumenterna via ett lägre utrymme för reallöneökningar.
Dessa teoretiska resonemang får också ett starkt stöd i empiriska analyser av energibeskattningens effekter på svensk industri. Resultaten av s k allmänna jämviktsanalyser indikerar att ett avskaffande av punktskatterna på energi skulle resultera i en produktionsökning i industrin, framförallt inom basindustrin, med ca 20 miljarder kr i 1991 års prisnivå motsvarande en sysselsättningsökning, med regionalt gynnsam fördelning, i industrin på ca 10 000 anställda.
Utöver kvantitativt beräkningsbara effekter tillkommer också effekter av beskattningen, som inte lika direkt låter sig uppskattas i siffror, men som ändå kan representera betydande effektivitetsförluster. Osäkerheten om framtida energipolitik och energiskatter torde ha varit en nog så väsentlig faktor i beslutsöverväganden rörande investe- ringslokalisering under senare år som faktiska nivåer på dessa storheter.
Dagens nedsättningsregler på energiskatteområdet bidrar givetvis till att mildra effektivitetsförlusterna av energibeskattningen. Samtidigt skapar emellertid systemet av diskretionära särbestämmelser i sig osäkerhet om framtida kostnadsnivåer och konkurrensvillkor. I tillägg till marknadsriskerna ska också politikriskerna beaktas. Förväntade variationer i de senare torde ofta vara av större betydelse för den framtida lönsamheten av en investering än förväntade variationer i framtida faktorpriser exklusive skatter och andra politikingripanden. Det är knappast överraskande om lokaliseringsvalet vid investeringar starkt påverkas av såväl nivån på energibeskattningen som stabiliteten i spelreglerna inom energiområdet.
Genom den successiva höjningen av de svenska energiskatterna har dessa kommit att få en allt större betydelse för produktionskostnaderna och företagens relativa konkurrenssituation på exportmarknader och i konkurrensen med importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna visar det sig speciellt, att de senast beslutade energi- skattehöjningarna lett till att många "nya" företag, t ex inom livsme- delsindustrin och verkstadsindustrin, fått en kraftigt ökad energiskatte- belastning. Utredningen har varit i kontakt med ett antal företag, vilka har uteslutit nyinvesteringar i Sverige och överväger, för att överleva, utflyttning av produktionen till länder med lägre energibeskattning.
En faktor som, i viss mån, motverkat alltför tydliga utllyttnings- tendenser har varit den tidigare relativt låga allmänna elprisnivån. De senaste våtårens tillfälligt goda tillgång på avkopplingsbara elleveranser till mycket låga, och tidigare skattefria, priser har verkat i samma riktning. Å andra sidan gynnas elenergin till den elintensiva industrin prismässigt i många konkurrentländer, medan detta inte sker på samma sätt i Sverige. Dessa förhållanden är emellertid oftast reglerade i konfidentiella kontrakt och framgår inte av ytliga jämförelser av officiella eltariffer. Konkurrenssituationen för många företag i Sverige
med elintensiv produktion framstår därför, så vitt man kan bedöma, som ofördelaktig jämfört med andra konkurrentländer (Nordamerika, Norge, Tyskland, Frankrike m m). Den allmänna svenska prisnivån för elenergi torde, om kärnkraften bibehålls, dock i stort sett kunna komma att bestå tills en mera omfattande integrering kommer till stånd mellan de skandinaviska och kontinentala elmarknaderna. Lång- siktiga principer för energibeskattningen bör dock baseras på förut- sättningen om en framtida utjämning av elpriserna i Europa.
Handelspolitiken och nedsättningsreglema
En av de främsta orsakerna till att en översyn av nedsättningsreglerna inom energibeskattningen ansetts som starkt angelägen är just de problem dessa nedsättningsregler lett till i handelspolitiken - problem som successivt accentuerats speciellt för svensk stålindustri.
Som avtalspart har Sverige bl a åtagit sig att följa vissa riktlinjer vad gäller utnyttjandet av subventioner och andra statliga stödåtgärder. GATT ställer upp relativt vida ramar för ett stort antal länder i världen, medan EFTA-avtalet liksom frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående regler för ett begränsat antal länder i Europa. Genom att Sverige sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den europeiska gemenskapen underställs Sverige därtill direkt EG:s interna bestämmelser. Framförallt syftar regelsystemen till att förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används, på ett sådant sätt att förutsättningarna för internationell handel snedvrids och hämmas. Därtill skärps nu regelsystemen eller dessas tillämpningar i syfte att begränsa konkurrenssnedvridande statsstöd.
Det som är av särskilt intresse för denna utredning är just reglerna för nedsättning av den energiintensiva industrins energibeskattning, vilka kan uppfattas som subventioner via awikelser från en generell skattenorm.
En subvention föreligger i allmänhet då viss verksamhet åtnjuter en skattenedsättning i förhållande till vad som gäller generellt (tax con- cession). Undantag från generella skatter är att betrakta som sub- ventioner och därmed otillåtna och oförenliga med våra handelspolitis- ka förpliktelser.
Analysen i utredningen visar att de nuvarande svenska nedsättnings- reglerna, såvitt man nu kan bedöma, kommer att falla inom definitio- nen av otillåtna stödåtgärder såväl vad gäller GATT som EG. Enligt utredningens uppfattning kan man således inte längre bibehålla nuvarande system för nedsättning av energiskatter. Dessa nedsättnings- regler har också alltmer kommit att uppmärksammas i viktiga konkur- rentländer, och inom vissa branscher är oron djup för vad ett bibehål- lande av nuvarande nedsättningsregler skulle kunna komma att innebära i form av handelspolitiska motåtgärder från andra länders sida.
När nu energibeskattningen måste reformeras är det angeläget att ett nytt skattesystem är förenligt såväl med GATT-reglerna som med
utvecklingen inom EG. Detta gäller i första hand industrin (SNI 2 och 3), men kan på sikt också gälla jordbruket inkl växthusnäringen (SNI 1). Även om växthusnäringen ännu inte erfarit några handelspolitiska problem med nuvarande nedsättningsregler kan sådana mycket väl uppstå i framtiden.
Hannonisen'ngen av energibeskattningen inom EG
Ett huvudkrav på ett nytt energiskattesystem är att det ansluter till utvecklingen inom EG. Inom EG bedrivs f n ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen och, åtminstone delar av, miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den indirekta beskattningen, som hittills resulterat i direktivförslag från kommissionen samt vissa principbeslut men hittills utan bindande direktiv, omfattar såväl skattesystemens utformning, vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll m ni, som förslag på miniminivåer för mervärdeskat- ten liksom för vissa skattebelagda varugrupper.
För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt, punktskat- ter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från kommissionen och en kompromissuppgörelse mellan finansministrarna om harmonisering av de indirekta skatterna (24 juni 1991). För punktskatterna föreslås inte någon övergångsperiod (som för mervärdeskatten), utan tanken är att ett definitivt system ska träda i kraft 1993.
När det gäller det aktuella arbetet inom EG på harmoniseringen av punktskatterna enades ministerrådet i juni 1991 om att överge idén om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och istället låta kommissio- nen under hösten utarbeta direktiv som enbart innehåller mini- miskattesatser för alla mineraloljeprodukter. För bensin finns även de sedan tidigare föreslagna målskattesatserna, som länderna på sikt bör sträva efter att anpassa sig till. En minimiskattenivå för tung eldnings- olja på ca 100 kronor per ni3 kommer därvid att etableras.
En viktig fråga är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas inom ramen för den gemensamma marknaden. Här föreligger nu ett första förslag, som har lämnats till ministerrådet, om åtgärder mot klimatpå- verkan, som kommissionen enades om i september 1991.
Även om motsättningarna inom EG är stora synes en viss konsensus föreligga om en kombinerad energi- och COz-beskattning me3d en skattenivå på 3 USD per fat olja (motsvarande ca 130 kr per m 3) att införas 1993. Enligt förslagstexten ska skatten sedan höjas successivt till nivån 10 USD (ca 420 kr) som slutmål år 2000. Energiskattedelen anges till högst 50 %. Eftersom det endast föreligger ett första princip- förslag är osäkerheten stor, och förslaget är på många punkter oklart exempelvis vad gäller behandlingen av den energiintensiva industrin. EG-kommissionens principförslag om energi- och COZ-skatter tar nämligen upp möjligheten till skydd för vissa konkurrensutsatta energiintensiva branscher, samt skattebefrielse för förnybara energi- källor och för bränslen som används som råvaror, utan att i detalj gå in på hur sådana avsteg ska konstrueras. Kommissionen har av
miljöministrarna fått i uppdrag att utarbeta ett mer utförligt förslag om en kombinerad energi- och koldioxidskatt till ministerrådet före 1991 års utgång.
Utredningens överväganden
Enligt min uppfattning måste energiskattepolitiken ses som en del av den långsiktiga tillväxtpolitiken, och reformeringen av denna bör således inte leda till att ytterligare förvärra Sveriges långsiktiga produktivitetsproblem. Detta innebär att samhällsekonomiska effektivi- tetsaspekter bör ges stor tyngd vid en reformering av energibeskatt- ningen. Denna tillhör enligt utredningens uppfattning de för sam- hällsekonomin mest skadliga skatterna.
Att klara konkurrensen om investeringarnas lokalisering i en framtida integrerad världsekonomi med stor rörlighet för realkapital, teknologi och management kommer att vara av avgörande betydelse för den långsiktiga produktivitetsu[vecklingen och därmed löne- och standardutvecklingen för ett enskilt land eller - i ett framtida gränslöst Europa - enskilda regioner. Denna konkurrens utgör en stark be- gränsning på enskilda länders möjligheter att beskatta näringslivet. Möjligheterna till "skatteflykt" genom omlokalisering av realkapital ökar successivt. Tillkomsten av nya "NIC-länder" i Östeuropa skärper ytterligare konkurrensen om realkapitalet - och försämrar Sveriges konkurrensläge också när det gäller arbetsintensiv produktion. Arbetskraften är i hög grad regionalt bunden och är den som får bära bördan av en misslyckad konkurrens- eller skattepolitik, medan real- kapitalet söker sig till de områden där avkastningen efter skatt är högst. Enligt min uppfattning har den svenska energibeskattningen nått en sådan nivå att den, i kombination med en mobilitetshöjande strukturomvandling på ägarsidan, kan förväntas leda till gradvis utflyttning från Sverige av såväl delar av den tunga industrin som kostnadskänsliga företag inom andra branscher. En ökad internationali- sering och utländskt ägande i företagen leder till ökad information om relativa produktivitets- och kostnadsskillnader och underlättar om- lokaliseringar av produktion mellan länder.
Energiskattemodeller Vilka tänkbara modeller kan då övervägas när det gäller den framtida
energibeskattningen? Det är främst fyra modeller som a priori framstår som aktuella:
1) Att behålla nuvarande skattesatser men avskaffa nedsättnings- reglerna.
2) "Växthusmodellen" med generell nedsättning med viss pro- centsats för vissa branscher.
3) Att avskaffa nuvarande energibeskattning för industri och växt- husnäring.
4) EG-harmonisering med låga bränsleskatter och ingen elskatt.
Ett isolerat avskaffande av nedsättningsreglerna i energibeskatt- ningen framstår enligt utredningens uppfattning som orimligt med hänsyn till de sannolikt mycket höga kostnaderna för samhällsekonomin som en sådan åtgärd skulle leda till i form av utslagning och om- lokalisering till andra länder av tung svensk industri. Energisparandet i Sverige skulle visserligen stimuleras men på bekostnad av en god hushållning såväl med energi som andra resurser. Globalt skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka - om än marginellt. De inhemska snedvridningseffekterna skulle ytterligare förstärkas, och strävandena att förbättra produktivitetsutvecklingen i den svenska ekonomin motverkas. Detta alternativ kan därför avföras från fortsatta över— väganden.
"Växthusmodellen" uppfyller kraven på administrativ enkelhet, men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt har den en hög grad av godtycke över sig. Vidare är en modell med differentierad nedsättning mellan olika branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska förpliktelser. Eftersom växthusmo- dellen så tydligt anknyter till dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en fortsättning på den diskretionära energiskattepolitik som kännetecknat Sverige under de senaste decennierna. Industri- och handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. Enligt min uppfattning bör därför även detta förslag avföras från diskussionen.
Det tredje alternativet med ett fullständigt avskaffande av beskatt- ningen av energi (dock utan att detta berör svavelskatten eller kväveoxidavgiften) som insatsfaktor i industrin och växthusnäringen, framstår däremot ur samhällsekonomisk synvinkel som mycket attraktivt med klart positiva effekter på tillväxttakten i den svenska ekonomin. Administrativt skulle det innebära en stor förenkling. Statsfinansiellt innebär det ett bortfall av energi- och koldioxidskatt på drygt 5 miljarder kronor. (Netto blir dock bortfallet för statskassan mindre när man beaktar effekterna på andra skattebaser samt dynamiska effekter.)
Modellen med fullständig nedsättning är dock inte helt förenlig med EG:s krav på minimiskattesatser och heller inte förenlig med EG:s aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. Det skall dock noteras att en fullständig nedsättning skulle innebära en anpassning såväl till dagens danska förhållanden som till skatteförhållandena i vissa andra konkurrentländer.
EG-hamtonisering
En EG-harmonisering framstår, av givna orsaker, också som ett mycket attraktivt alternativ. Huvudproblemet med detta alternativ är att dess exakta innebörd ännu är oklar. Med hänsyn till att stor oklarhet råder om när denna osäkerhet kommer att upplösas (enligt vissa bedömare kan det dröja mellan 1 och 2 år), och med beaktande av det angelägna i en skyndsam reformering av energibeskattningen utifrån bl a handelspolitiska motiv, anser jag det i denna modell rimligt att föreslå alternativet med en reformerad bränslebeskattning motsvarande, initialt, 3 USD per fat olja, dvs 1993-nivån i EG-förslaget i awaktan på utvecklingen inom EG. Jag förutsätter att skattenivån sedan anpassas till utvecklingen inom EG.
De utifrån EG-förslaget beräknade skattenivåerna anges i tabell 8.1. Jag har här utgått från att alla fossila bränslen, dvs eldningsoljor, kol, naturgas och gasol, belastas med skatt. Statsfinansiellt innebär förslaget ett skattebortfall på totalt ca 4 miljarder kr brutto.
Fossilbaserad elproduktion kan komma att beskattas i framtiden, men formerna för detta, bl a med hänsyn till kravet på öppnare elmarknader, är idag mycket oklara. Detsamma gäller för den diskuterade beskattningen av kärnkraft och vattenkraft. I awaktan på att utvecklingen inom EG klarnar föreslår jag därför ingen speciell skatt på el. Detta är också konsistent med förhållandena i de flesta konkurrentländer såväl inom som utom EG.
För att undgå snedvridningar inom industrin bör motsvarande skattenivå tillämpas på bränsleinsatsen i fjärrvärmen för den fjärrvärme som levereras till industrier och växthus.
I EG-förslaget lämnas utrymme för att vissa undantag kan komma i fråga. Det torde bl a gälla att energi som råvara inom industrin skulle undantas från beskattning, vilket jag här utgår ifrån. Konsekvenserna för t ex den petrokemiska industrin och stålindustrin skulle eljest bli orimliga.
Under förutsättning att energi- och koldioxidbeskattningen verkligen införs inom EG, och att den (vilket inte är självklart) tillämpas på växthusnäring och-industri, är det utredningens uppfattning att denna modell leder till rimliga internationella konkurrensvillkor för den svenska industrin och växthusnäringen - även om det kvarstår en viss snedvridning visavi andra handelspartners.
Eftersom växthusnäringen utgör en del av jordbrukssektorn är denna sektor mindre problematisk ur handelssynpunkt, och en skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, inom de närmaste åren, leda till några problem när det gäller GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband med ett EG-med- lemskap. Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m m (SNI 1) i en ny energiskattemodell. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd utgör ett motiv för att inkludera hela jordbrukssektorn, även om ned- sättningen framförallt har betydelse för växthusnäringen. Gräns-
dragningsproblemen mellanjordbruks- och livsmedelssektorn kan också förväntas öka i samband med jordbrukets fortsatta avreglering och avmonopoliseringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt kombination med jordbruksdrift med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruk och industriell verksamhet. Dessa gränsdragningsproblem kan t ex gälla klassificeringen av gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och gårdssågverk och kanske också intensiv kött— eller äggproduktion. Med en kraftig skillnad i energibeskattningen för jordbruk och livsmedelsin- dustri ökar incitamenten att få verksamhet klassificerad som industriell tillverkning.
Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el- och värmeproduktionssektorn (SNI 4) i modellen, men avstått härifrån. Även om en översyn av beskattningen för denna sektor kan synas mycket angelägen, finns det starka skäl att avvakta utvecklingen mot en avreglerad energimarknad inom EG, samt vad som händer beträffande EG-kommissionens skatteförslag, ytterligare någon tid.
Snedvridningseffekterna i andra delar av näringslivet torde vara av relativt begränsad omfattning, varför jag avstår från att förorda någon förändring härvidlag, bl a med hänsyn till de statsfinansiella konsekven- serna. Med undantag för transportsektorn, som knappast berörs av förslaget, är de aktiviteter det här gäller relativt hårt nationellt bundna, varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket från de som uppstår i hushållssektorn.
En EG-harmonisering skulle med stor sannolikhet bidra till en påtaglig stabilisering av förväntningsbildningen ifråga om den framtida energiskattepolitiken, bromsa utflyttningen och gynnsamt påverka företagens incitament att investera i Sverige. Stabiliteten i spelreglerna torde härvidlag vara av större betydelse än mindre variationer i skattenivåerna. Det är försäkringar om att den framtida energi- skatteutvecklingen kommer att följa utvecklingen inom EG som bidrar till att stabilisera förväntningarna och påverka industriklimatet. Jag ser en sådan stabilisering av förväntningsbildningen som mycket angelägen efter de senaste decenniernas kortsiktiga svängningar och frekventa politikomläggningar, vilka lett till många investeringsmisslyckanden såväl inom energiproduktionssektorn som inom övriga delar av näringslivet. Medan kostnaderna för sådana felinvesteringar inom energiproduktionssektorn i många fall kunnat övervältras på konsumen- terna genom högre energipriser gäller inte detta inom konkurrensut- satta sektorer.
Enligt min uppfattning bör valet av modell baseras på de långsiktiga konsekvenserna av respektive alternativ och speciellt alternativens effekter på förväntningsbildningen. Med det senare avser jag framför- allt alternativens grad av robusthet med avseende på tillfälliga svängningar i energi- och miljöpolitiken.
En reformerad energibeskattning kommer också att kunna bidra till att mildra den dagsaktuella kostnadskrisen inom svensk industri. Jämfört med en sänkning av arbetsgivaravgifterna, har en sänkning av
energiskatterna inte endast kortsiktigt gynnsamma effekter utan därtill mycket påtagligt långsiktiga sådana, medan det senare inte på samma sätt är fallet med sänkta arbetsgivaravgifter.
Med avseende på såväl långsiktiga som kortsiktiga effekter framstår EG-modellen som mycket attraktiv. Denna utgör alltså mitt huvudför- slag.
Administrativa aspekter
Den av mig förordade modellen innebär att punktskatter på bränslen kommer att vara kvar och därmed också de skatteadministrativa problem som är förknippade med redovisning, uppbörd och kontroll. Det existerar för Sveriges vidkommande två tänkbara administrativa modeller, dels särskilda energiskattesatser, dels direkt eller indirekt återföring av energiskatterna.
Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att skattesat- serna för industri och växthusnäring särskiljs från skattesatserna för övriga sektorer så att något kompletterande system för nedsättning inte krävs. Den andra modellen innebär att skatten avräknas inom ramen för ett förfaringssätt som är generellt i sin tillämpning, t ex av den typ som tillämpas i Danmark.
Ett system baserat på att olika skattesatser tas ut för energile- veranser till olika kundkategorier har den fördelen att skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några skattemedel måste avräknas eller återföras via den statliga skatteadministrationen. Detta system förutsätter dock att leveranserna till industri och växthusnäring- en å ena sidan och övriga konsumenter å andra sidan kan särskiljas med en tillräckligt hög grad av precision. När det gäller elenergi fungerar redan idag uppbörden så att skatten differentieras av elleverantören beroende på verksamhetsområde. Ett motsvarande förfaringssätt vad gäller naturgas är också tänkbart, medan olika alternativ för skatteuppbörden på andra bränslen diskuteras i kapitel 8.
När det gäller indirekt återföring har utredningen funnit det intressant att undersöka det system som tillämpas i Danmark, och som innebär att energiskattenedsättningen görs inom ramen för mervärde- skattesystemet. Den allmänna uppfattningen om detta system i Danmark tycks vara att det hittills fungerat väl. Utredningen har studerat den danska nedsättningsmodellen i relation till de krav som ställs på skattesystemet vad gäller systemets omfattning och rätten till nedsättning av de generella skattesatserna. Vidare har utredningen inhämtat RSV:s synpunkter på hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i Sverige. Därvid har vissa skillnader påtalats, som övergångsvis skulle försvåra, men inte omöjliggöra, en tillämpning i Sverige. För det första hanteras punktskatterna på energi resp mervärdeskatten av två olika myndigheter i Sverige, till skillnad från av en gemensam i Danmark. För det andra skulle ett system i Sverige avgränsas till att enbart gälla växthusnäring och industri, till skillnad
mot i Danmark där (i stort sett) hela näringslivet är berättigat till nedsättning. För det tredje skulle avdragsrätten begränsas till att endast gälla den del av energiskatten som överstiger " den konkurrensneutrala nivån" och inte vara fullständig som i Danmark. RSV:s uppfattning om dessa faktorer är att de utgör klara invändningar mot ett snabbt införande av ett avräkningssystem av dansk modell i Sverige, medan däremot inga väsentliga hinder finns för ett snabbt genomförande av en beskattningsmodell baserad på ett system med särskilda energiskat— ter. Till detta måste läggas den stora osäkerhet som finns om huruvida "momsmodellen" är förenlig med EG:s regelsystem framöver. Jag vill därför förorda att ett system med särskilda energiskatter för industriell verksamhet samt växthusnäring införs baserat på nuvarande organise- ring av skatteadministrationen.
Statsfinansiellt: konsekvenser
För staten innebär förslagets genomförande ett direkt bortfall av skatteintäkter som beräknas till ca 4 miljarder kronor. När det gäller de totala effekterna på statsbudgeten är problemen att beräkna dessa effekter stora. Kortsiktigt finns en osäkerhet som ligger i att bedöma hur stor del av de sänkta energiskatterna som återförs till statskassan i en annan form, som skatt på lön, vinst eller konsumtion. Det beror på hur de "frigjorda" medlen kommer att utnyttjas ute på företagen. Med gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta att ca 30 % återkommer till statskassan i en eller annan form. Till detta ska läggas s k dynamiska effekter som här ej beaktas. I diskussionen nedan utgår jag emellertid i mina finansieringsförslag från ett behov, kortsiktigt, motsvarande ca 4 miljarder kronor.
Utredningen har studerat vilka förändringar inom energiskattesyste- met som skulle kunna vara aktuella i syfte att finansiera förslaget. Här vill jag peka på tre möjliga finansieringskällor:
i) höjning av elskatten för bostäder, service, m m ii) höjning av skatten på eldningsolja för bostäder, service, m m iii) höjning av bensinskatten
I tabell 1 redovisas överslagsmässigt vilka effekterna är för stats- kassan av att höja dessa skatter.
Tabell 1 Ökade statsinkomster till följd av förändringar i energi- skattesatser för bostäder, service m m samt för bensin
Energislag Höjning av skattesats Effekter för statskassan El 1 öre/kWh 700 miljoner kronor
130 1-5 100 kr/m3 350400 miljoner kronor Bensin 1 öre/[ 55-60 miljoner kronor
Enligt min uppfattning har samtliga dessa skatter små snedvridande effekter på resurshushållningen. Regionalpolitiska och fördelnings- politiska skäl kan dock tala emot höjningar av bensinskatten. För likformiga höjningar av el- och oljeskatt torde fördelningseffekterna vara små.
Som diskuteras i avsnitt 4.2 har man inom EG för avsikt att arbeta för höjda bensinskatter genom att målskattesatser angivits som referenspunkter. Ett införande av bensinskatter motsvarande EG:s målskattenivåer skulle generera skatteintäkter i storleksordningen 2 miljarder (beroende på vilken anpassning som skulle uppstå när det gäller val av bensintyp och total bensinförbrukning) och alltså till stor del kunna finansiera utredningens förslag. Enligt min uppfattning bör dock en eventuell förändring av bensinskattens nivå ske i samband med en, sannolikt nödvändig, översyn av hela drivmedelsbeskattningen.
Som huvudalternativ till finansiering föreslår jag därför en likformig höjning av skatten på el och olja. El och olja konkurrerar inom värmeförsörjningen, och korspriskänsligheten mellan el och olja är relativt hög. Det finns enligt min uppfattning mycket starka skäl att inte nu förändra konkurrensförhållandet mellan el och olja, speciellt som energiomvandlingssektorn (SNI 4) lämnats utanför utredningens över- väganden. En eventuell relativprisförskjutning bör därför anstå till en översyn av beskattningen för denna sektor genomförs, vilket lämpligen bör ske när utvecklingen inom EG klarnat. Dessutom skulle en för- skjutning i relativpriset mellan el och olja återigen förändra lönsam- heten för ett stort antal investeringar i uppvärmningssystem i hushåll och service m m.
Konkret skulle detta innebära en höjning av elskatten med ca 4,5 öre per kWh och oljeskatten med 300 kr per m3.
Slutligen vill jag påpeka att en finansiering utanför energiskattesys- temet, liksom besparingar, givetvis, skulle kunna utgöra ett fjärde alternativ.
Utredningens förslag
Sammanfattningsvis föreslår jag att ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter för industri (SNI 2 och 3) och växthusnäring ersätter gällande nedsättningsregler. Jag föreslår vidare att de särskilda energi- och koldioxidskatterna anpassas till kommande förhållanden inom EG.
EG:s särskilda energi- och koldioxidbeskattning är emellertid ännu inte specificerad vad avser skattesatser eller skattebaser. En fullständig anknytning till dessa nivåer kan därför inte ske innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda. Mot bakgrund av dagens europeiska skattenivåer, EG-kommissionens förslag, förestående förhandlingar om svenskt EG-medlemskap och kravet att åstadkomma rimliga konkur- rens-villkor och tillväxtförutsättningar för svensk industri föreslår jag att skatterna inledningsvis sätts till de skattesatser som anges i tabell 2. Skatt på fordonsbränslen berörs inte av utredningens förslag.
Tabell 2 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri och växthusnäring (kronor)
__
Bränsleslag Enhet Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt Eldningsolja 15 m3 65 65 130 Kol ton 45 55 100 Naturgas 1000 m3 65 45 110 Gasol ' ton 75 65 140
El kWh 0 0 0
___—
Utredningens förslag innebär förändringar i de nuvarande reglerna för avdrag, undantag och nedsättning som har sin tillämpning på industriell verksamhet och växthusodling. Dessa förändringar framgår av bilagda författningsförslag.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957:262) om allmän energiskatt1 dels att nuvarande 10 5 skall betecknas 9 &, dels att den nya 9 5 samt 2, 2 a, 6, 7, 10, 11, 12, 14, 24, 25 och 26 55 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 52
Skatt utgår icke för inhemska fasta bränslen.
Skatt utgår inte heller för Skatt utgår inte för elektrisk elektrisk kraft, som kraft, som
a) framställs inom landet av producent, som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt och som inte yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft,
b) till lägre effekt än 50 kilowatt utan avgift levereras av producent eller distributör till någon, som inte står i intressegemenskap med producenten eller distributören,
c) framställs eller förbrukas på fartyg eller annat transportmedel,
d) nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av elektrisk kraft eller bortgår till följd av förluster vid överföring, transformering eller omformning hos producent eller distributör, eller
e) framställs i ett reservkraftsaggregat.
1 Lagen omtryckt 1984z994. Senaste lydelse av lagens rubrik 1975:272.
2 Senaste lydelse 1991:837.
2aéG
Skatt utgår inte för Skatt utgår inte för a) inhemskt framställd metan &) metan, som framställs genom biologiska processer,
b) naturgas, som bortgår till följd av förluster vid transport eller omformning hos producent eller distributör,
c) stadsgas, bensin eller gasol som används för framställning av stadsgas,
d) flygfotogen,
e) jetbensin,
f) flygbensin och sådana produkter som är skattepliktiga enligt lagen (1961:372) om bensinskatt,
g) oljeprodukter som tillhandahålls i särskild förpackning om högst fem liter.
6?
Skattskyldig är 1. den som inom landet producerar skattepliktigt bränsle eller förbrukar sådant bränsle för framställning av därmed likvärdig vara,
2. den som har registrerats 2. den som har registrerats enligt 7 & andra stycket som enligt 7 & andra eller tredje återförsäljare eller förbrukare stycket som återförsäljare eller av skattepliktigt bränsle, förbrukare av skattepliktigt
bränsle,
3. den som för annat ändamål än som avses i 24 & återförsäljer eller förbrukar bränsle, som förvärvats utan skatt eller med nedsatt skatt mot försäkran enligt 26 ä,
4. den som förvärvat gzLol för 4. den som förvärvat ett skat-
annan användning än för drift tepliktigt bränsle för annan av motorfordon men som an- användning än för drift av vänder gasolen för drift av motorfordon men som använ- motorfordon, der detta bränsle för drift av motorfordon,
5. den som förbrukar flygfotogen för annat ändamål än drift av
flygplan. Den för vars räkning skattepliktig naturgas införs till landet anses
som producent.
3 Senaste lydelse 1990:1085.
4 Senaste lydelse 1990:1085.
755
Den som är skattskyldig enligt 6 & första stycket 1 skall vara registrerad hos riksskatteverket.
Den som i verksamhet som i huvudsak medför skattskyldighet enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt i större omfattning återförsäljer eller förbrukar skattepliktigt bränsle eller håller sådant bränsle i lager kan registreras hos riksskatteverket som återförsäljare eller förbrukare av sådant bränsle.
Den som inom landet för-
brukar skattepliktigt bränsle för produktion av värme och som levererar värme för förbruk- ning i industriell verksamhet eller för växthusuppvärmning vid ukesmässig växthusodling kan, oavsett omfattningen av sin förbrukning, vara registre- rad hos riksskatteverket som förbrukare av skattepliktigt bränsle.
Den som har registrerats som skattskyldig återförsäljare eller förbrukare enligt denna lag, lagen (1990:582) om koldioxidskatt eller lagen (1990:587) om svavelskatt, skall anses registrerad på motsvarande sätt enligt de två andra lagarna i den mån förutsättningar att bevilja sådan registrering föreligger.
Den som har varit registrerad enligt andra stycket och som därefter avregistrerats får åter medges registrering enligt andra stycket tidigast ett år efter avregistreringen.
9 55 Skatten tas ut med i bilaga 1 Skatten tas ut med i bilaga 1 angivet belopp för vikt- och angivet belopp för vikt- eller volymenhet. I fall som avses i 8 volymenhet om inte annat föl- å första stycket 3 tas dock jer av 10 &. I fall som avses i skatten ut med ett belopp som 8 5 första stycket 3 tas dock motsvarar skillnaden mellan skatten ut med ett belopp som
skatt på gasol som används för motsvarar skillnaden mellan drift av motorfordon och annan skatt på bränsle som används gasol. för drift av motorfordon och annan förbrukning.
5 Senaste lydelse 1991:170.
6 Senaste lydelse av förutvarande 10 5 1991:675.
För oljor får volymen räknas om till Stf C när skattskyldigheten inträder.
Till miljöklass 1 hör oljor som har ett kokintervall (destillationsinter- vall) av olika bredd mellan 180 och 285” C vid 95 procent destillat, en densitet mellan 800 och 820 kilogram per kubikmeter vid 15) C och som innehåller högst 0,001 viktprocent svavel och högst 5 volymprocent aromatiska kolväten. Sådana oljor får inte innehålla klart mätbara polycykliska aromatiska kolväten och måttet på den naturliga tändvillig- heten (cetanindex) får inte understiga 50.
Till miljöklass 2 hör till miljöklass 1 inte hänförliga oljor som har ett kokintervall (destillationsintervall) av olika bredd mellan 180 och 2950 C vid 95 procent destillat, en densitet mellan 800 och 820 kilogram per kubikmeter vid 15” C och som innehåller högst 0,005 viktprocent svavel och högst 20 volymprocent aromatiska kolväten. Halten polycykliska aromatiska kolväten får inte överstiga 0,1 volymprocent och måttet på den naturliga tändvilligheten (cetanindex) får inte understiga 47.
Till miljöklass 3 hör övriga oljor.
105
På bränsle som förbrukas i industriell verksamhet och för
växthusuppvärmning vid yrkes- mässig växthusodling och som
inte används för drift av motor- fordon tas skatt ut med
45 kr per ton kolbränsle, 65 kr per m3 oljeprodukter, 65 kr per 1000 m3 naturgas samt
75 kr per ton gasol.
11 57
Skattskyldig är 1. den som inom landet yrkes- mässigt distribuerar eller för- brukar av honom producerad skattepliktig elektrisk kraft eller yrkesmässigt distribuerar av annan producerad dylik kraft, O_ch
2. den som för annat ändamål än som avses i 25 & återför- säljer eller förbrukar elektrisk kraft, som förvärvats utan skatt eller med nedsatt skatt mot försäkran enligt 26 &.
Skattskyldig är 1. den som inom landet yrkes- mässigt distribuerar eller för- brukar av honom producerad skattepliktig elektrisk kraft eller yrkesmässigt distribuerar av annan producerad dylik kraft,
2. den som för annat ändamål än som avses i 25 & återför- säljer eller förbrukar elektrisk kraft, som förvärvats utan skatt eller med nedsatt skatt mot försäkran enligt 26 å och
3. den som har registrerats enligt fjärde stycket.
Vid tillämpningen av denna lag skall den för vars räkning elektrisk kraft överförs till landet och den som utan att betala avgift tar emot elektrisk kraft för vilken skatt skall betalas, anses ha producerat kraften.
Den som är skattskyldig enligt första stycket 1 skall vara registrerad hos riksskatteverket som producent eller distributör av elektrisk kraft.
Den som inom landet förbru- kar skattepliktig elektrisk kraft for produktion av värme för förbrukning i industriell verk- samhet och för växthusupp- värmning vid nkesmässig växthusodling kan vara registre- rad hos riksskatteverket som förbrukare av elektrisk kraft.
12s8
Skattskyldighet inträder
1. för den som är skattskyldig enligt 11 5 första stycket 1, då den elektriska kraften distribueras till förbrukare, som inte är registrerad enligt 11 & (skattepliktig distribution) eller då den skattskyldige använder kraften i den egna rörelsen (skattepliktig egenförbmkning),
7 Senaste lydelse 1984:154.
8 Senaste lydelse 1984:154.
2. för den som är skattskyldig enligt 11 5 första stycket 2, då elektrisk kraft levereras till köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.
som förbrukas i kommuner som anges i bilaga 2 till denna lag och med 7,2 öre per kilo— wattimme i övriga fall. I fråga om sådan kraft som förbrukas i
industriell verksamhet utgår dock skatten med 5 öre per kilowattimme.
9 Senaste lydelse 1989:1028.
2. för den som är skattskyldig enligt 11 & första stycket 2, då elektrisk kraft levereras till köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning o_ch
3. för den som är skattskyldig enligt 11 & första stycket 3, då elektrisk kraft förbrukas i den egna rörelsen.
14'55g
Skatten utgår med 2,2 öre per kilowattimme för elektrisk kraft
Skatten tas ut per kilowattim- me med
a) 0 öre för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksam- het och för växthusuppvärm- ning vid yrkesmässig växthusod- Lug-
b) 2,2 öre för annan elektrisk kraft än som avses under a) och som förbrukas i kommuner som anges i bilaga 2 till denna jag.
ej 5 öre för elektrisk kraft som förbrukas för el-, gas-, värme- och vattenförsörjning i andra kommuner än de som anges i
bilaga 2 till denna lag,
d) 7,2 öre för elektrisk kraft som förbrukas i övriga fall.
SOU 1991:90 Författningsförslag 33 24 510
I deklaration som avser bränslen får avdrag göras för skatt på bränsle som
a) i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse,
b) återtagits i samband med återgång av köp,
c) förbrukats av eller försålts till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål,
d) förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål,
e) av den skattskyldige eller för hans räkning utförts ur riket eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,
f) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring,
g) förbrukats för framställning av bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle eller för produktion av annan skattepliktig elektrisk kraft än sådan som avses i 25 & första stycket d),
h) förbrukats för produktion av värme vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning,
10 Senaste lydelse 1991:837.
i) försålts med förlust för den i) försålts med förlust för den skattskyldige, i den mån för- skattskyldige, i den män för- lusten hänför sig till bristande lusten hänför sig till bristande betalning från köpare. betalning från köpare,
j) förbrukats för produktion
av värme som levererats för
Mmm samhet och för växthusupp- värmning vid ukesmässig växthusodling till den del skat— ww lan den i bilaga 1 angivna skat- tesatsen och den i 10 & angivna skattesatsen för ett och samma bränsle i den mån avdrag inte har gjorts enligt h).
Avdrag får, i den mån avdrag inte har gjorts enligt första stycket f), även göras för kol-
bränslen som förbrukats eller forsålts för förbrukning i metal- lurgiska processer, vari även skall anses ingå den gas- och värmeproduktion som sker till följd av sådana processer. Avdrag enligt första stycket i) får göras med belopp som svarar mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av varans försäljnings- pris. Har sådant avdrag .orts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på det bränsle som betalningen avser.
25 511
I deklaration som avser elektrisk kraft får avdrag göras för skatt på elektrisk kraft, som
a) förbrukats av eller levererats till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål eller överförts till annat land,
b) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring eller för användning i omedelbart samband med sådan förbrukning eller vid framställning av bensin eller i bilaga 1 angivet skattepliktigt bränsle,
c) försålts med förlust för den redovisningsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från förbrukare eller icke registrerad distributör av elektrisk kraft,
11 Senaste lydelse 1991:837.
d) producerats i en kraft- (1) producerats i en kraftvär- värmeanläggning och för- meanläggning och förbrukats brukats i egen industriell verk- för el—, gas-, värme- och vat— samhet. tenförsörjning i den egna verk-
samheten.
Avdrag får göras för skatt på elektrisk kraft som förbrukats
for produktion av värme som levererats för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid jakes- mässig växthusodling i den mån avdrag inte har gjorts enligt första stycket d).
Avdrag enligt första stycket c) får göras med belopp som svarar mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av den elektriska kraftens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på den kraft som betalningen avser.
Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av skattepliktig elektrisk kraft i den mån avdrag inte gjorts enligt första stycket d) eller 24 5 första stycket g) denna lag eller enligt 7 5 1 mom. första stycket f) lagen (1961:372) om bensinskatt.
Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av sådan värme som avses i 7 5 1 mom. första stycket h) lagen (1962:372) om bensinskatt eller 24 5 första stycket h) av den som inte kan medges registrering som skattskyldig förbrukare av bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle.
26 å12
Annan än den som är registrerad får köpa in bränsle eller elektrisk kraft utan skatt mot avgivande av en försäkran till leverantören att bränslet eller kraften skall användas för ett sådant ändamål som avses i 24 5 första stycket c), (1) eller f) eller andra stycket eller 25 5 första stycket a) eller b).
Annan än den som är registrerad får köpa in bränsle eller elektrisk kraft utan skatt eller med nedsatt skatt mot avgivande av en försäkran till leverantören att bränslet eller kraften skall användas för ett sådant ändamål som avses i 24 & första stycket c), (1), f) eller 25 5 första stycket a) eller b). Detsamma gäller den som köper bränsle för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid jakes- mässig växthusodling.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
12 Senaste lydelse l990:583.
2. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt;
Härigenom föreskrivs att 2 och 3 åå lagen (1990:582) om koldioxid— skatt skall ha följande lydelse.
Koldioxidskatt tas ut för bränslen som avses i 1 5 första stycket med i bilagan angivet belopp för vikt- eller volymen- het_. För varuslag som är skattepliktiga enligt 1 & andra stycket tas skatt ut med 58 öre per liter.
25
Koldioxidskatt tas ut för bränslen som avses i 1 5 första stycket med i bilagan angivet belopp för vikt- eller volymen- het, om inte annat följer av andra stycket. För varuslag som är skattepliktiga enligt 1 5 andra stycket tas skatt ut med 58 öre per liter.
På bränsle som förbrukas i industriell verksamhet och för
växthusuppvärmning vid ygkes— mässig växthusodling och som
inte används för drift av mo- torfordon tas skatt ut med
55 kr. per ton kolbränsle, 65 kr. per m3 oljeprodukter, 45 kr. per 1000 rn3 naturgas samt
65 kr. per ton gasol.
3 &” I fråga om bränslen som avses I fråga om bränslen som i 1 å första stycket tillämpas avses i 1 å första stycket 2 å första stycket, 2 a, 6—-8 åå, tillämpas 2 a, 6--8 åå, _9 å andra 1_() å andra stycket, stycket, 24 å utom första 24 å utom första stycket h), stycket h) o_ch_j, 25 å fjärde 25 å tredje stycket, 26, 27, 32 stycket, 26, 27, 32 och 33 åå och 33 åå lagen (1957:262) om lagen (1957:262) om allmän allmän energiskatt. energiskatt.
I deklaration får avdrag goras för skatt på bränsle som forbrukats för produktion av värme som levererats för för- brukning i industriell verksam- het och för växthusuppvärm- ning vid jakesmässig växthusodling till den del skat- ten motsvarar skillnaden mellan den i bilagan angivna skattesatsen och den i 2 å andra stycket angivna skatte- satsen för ett och samma bränsle.
I fråga om varuslag som är skattepliktiga enligt 1 å andra stycket tillämpas lagen (1961:372) om bensinskatt utom 1 å, 2 å första och andra styckena och 7 å 1 mom. första stycket h). Bestämmelserna om bensin i nämnda lag gäller de varuslag som är skattepliktiga enligt 1 å andra stycket denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
1 Senaste lydelse 1991:838.
3. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt
Härigenom föreskrivs att lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt1 skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1992.
Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 juli 1992.
1 Lagen omtryckt 1984:996.
1. Inledning
1.1. Uppdrag
Under 1990 infördes mervärdeskatt på ett antal varugrupper och tjänster som tidigare undantagits från mervärdesbeskattning. Att utöka konsumtionsbeskattningen till att omfatta fler varugrupper och tjänster ingick som en del av finansieringen av de sänkta statliga inkomst- skatterna.
Energivaror utgör en av de tidigare undantagna varugrupperna som numera är belagda med mervärdeskatt. Flertalet energislag belastas emellertid liksom tidigare även med punktskatter, s k allmänna energiskatter. Dessa skatter har huvudsakligen fiskal karaktär. Dessutom infördes miljörelaterade pålagor 1991 i form av koldioxid- skatt på koldioxidutsläpp vid förbränning av olika bränslen (utom vad gäller inhemska fasta bränslen) samt svavelskatt i förhållande till bränslets svavelhalt som vid reningsåtgärder berättigar till restitution. Vidare finns en lag om införande av avgifter på utsläpp av kväveoxider från och med 1992.
I samband med införandet av koldioxidskatt halverades de tidigare allmänna energiskatterna på olika bränslen (exkl bensin). Trots detta innebär den beslutade skatten på koldioxid, 25 öre/kg koldioxid, en ökning av skattebelastningen för alla importerade bränslen. Särskilt ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas.
I och med etablerandet av dessa nivåer ligger energiskatterna i Sverige på en mycket hög nivå ijämförelse med de flesta andra länder.
Redan före omläggningen av energiskattesystemet hade de, jämfört med andra länder, höga punktskatterna på energi föranlett att man, främst för industrin, infört ett antal olika bestämmelser för att förhindra att punktskattesystemet inom energiområdet medförde att svensk industri i alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina utländska konkurrenter. Detta relativt komplexa system, som innehåller såväl undantag från skatteplikt, avdragsmöjligheter vid deklaration, som nedsättningsregler för branscher (bl & generell , nedsättning för trädgårdsnäringen) eller industriföretag individuellt behöver nu revideras av olika skäl.
Bakgrunden till uppdraget var härvid framförallt strävan att säkerställa rimliga konkurrensvillkor för svensk industri samt att nuvarande nedsättning riskerar att komma i konflikt med Sveriges handelspolitiska åtaganden igällande frihandelsavtal liksom i komman- de avtal. De senaste årens omfattande förändringar i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn.
42 Inledning SOU 1991:90 I enlighet med direktiven1 (juni 1990) ska utredningen:
1) Pröva om det för att ge industrin rimliga internationella konkur— rensförutsättningar kan anses motiverat att ha kvar någon form av nedsättningsregler.
2) Bedöma effekterna av ett slopande av reglerna för berörda industrier och växthusodlare.
3) Inrikta förslag med hänsyn till framför allt industrins konkur- renskraft.
4) Inrikta sina förslag mot konkurrensneutralitet och icke- diskriminering.
5) Utforma förslag så att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen med bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den energiintensiva industrin.
6) Utforma förslag så att de blir administrativt mer lätthanterliga. I synnerhet bör undvikas att nedsättning föregås av särskilda regeringsbeslut.
7) Bedöma nuvarande och föreslagna regler ur handelspolitisk synvinkel med hänsyn till främst GATT:s, EFTAzs och EG:s regelsystem.
1.2. Kommentar till direktiven
Det senaste årets utveckling på några för utredningen centrala områden, däribland energipolitiken, har föranlett utredningen att inrikta arbetet mot grundläggande frågor kring konkurrensneutraliteten i beskattningen av industrin och växthusodlingen. I januari 1991 presenterades resultatet från socialdemokraternas överläggningar om energipolitiken med folkpartiet liberalerna och centerpartiet. Treparti- överenskommelsen kom sedan att ligga till grund för den energipropo- sition som riksdagen antog i juni samma år. Målet för energipolitiken fastslogs här till:
"att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor".
1 Se bilaga 1
Vidare berördes utvecklingen på elmarknaden framöver. En europeisk elmarknad kan, menade man, leda till att elpriserna i de berörda länderna utjämnas på sikt. Man konstaterade även:
"1 en internationalisering ligger också att beskattningen av elproduktionen i ett enskilt land inte kan utformas så att den väsentligt höjer totalkostnaden för konkurrensutsatt verksamhet."
När det gäller åtgärder mot koldioxidutsläpp från elproduktion framhölls att Sverige bör eftersträva "sådana internationella överens- kommelser som möjliggör en ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter". Om de pågående diskussionerna inom EG inte inom en rimlig tid resulterar i beslut om en sådan beskattning anges emellertid att ensidiga svenska åtgärder bör vidtas, som "t ex en höjning av skatten på el vid annan användning än industriell verksamhet och växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling".
I fråga om arbetet med att minska de negativa effekterna på klimatet i övrigt poängteras att koldioxidproblematiken är av global karaktär. Sverige bör verka för att tillsammans med i första hand EFTA och EG etablera som ett mål att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 inte överstiger nuvarande nivå. Riksdagens beslut är 1988, med innebörden att de svenska utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver 1988 års nivå, är, konstaterar man, redan överskridet och ersätts med ett program med inriktning mot minskningar på längre sikt.
Beträffande kärnkraftavvecklingen konstateras att:
"Omställningen av energisystemet måste, vid sidan av säker- hetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftav- vecklingen kan inledas, och i vilken takt den kan ske, avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöac- ceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Partierna är ense om dessa utgångspunkter."
Trepartiöverenskommelsen låg till grund för energipropositionen 1990/91:88, som riksdagen antog i juni 1991. I denna återkommer de grundläggande utgångspunkterna för energipolitiken från treparti- överenskommelsen tillsammans med förslag på åtgärder inom kraftvärme, energihushållning m m. När det gäller nedsättningsreglerna för industrin framhålls som väsentligt att "dessa regler utformas så att de stimulerar till energihushållning, utan att detta resulterar i ökade totala kostnader för industrin". Som en allmän målsättning anges att Sverige bör aktivt verka för begränsningar av utsläpp av koldioxid även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell marknad. Långtgående sådana begränsningar förutsätter emellertid, enligt propositionen, internationellt samarbete.
Ijuli 1991 lämnade Sverige in sin ansökan om medlemskap till EG. Möjligen kan förhandlingar inledas under 1993, och som tidigast torde Sverige kunna bli medlem 1995.
I samband med förhandlingarna kommer konkurrensfrågor att tas upp. Det är mer än troligt att det nuvarande systemet för nedsättning av energiskatter i Sverige skulle komma att kritiseras utifrån principer om konkurrensneutralitet (på grund av nedsättning för enskilda företag efter individuell ansökan hos regeringen) och definitioner av statsstöd inom EG (på grund av att nedsättning ges till individuella företag och/eller vissa branscher). Enligt utredningens mening, efter kontakter med EG-kommissionen i Bryssel, är det därför nödvändigt att nuvarande system för nedsättning förändras, och det tämligen om- gående, i syfte att inte försvåra förhandlingarna om medlemskap eller att inte i dessa förhandlingar tvingas acceptera för svenskt vidkomman- de mindre fördelaktiga lösningar på nedsättningsproblemen. Vid revideringar av skattesystemet finns därvid som en utgångspunkt de tankegångar som presenterades i trepartiöverenskommelsen om energipolitiken.
Sammantaget innebär utvecklingen enligt ovan att förutsättningarna för utredningens arbete avgränsats ytterligare i förhållande till det läge som rådde då direktiven gavs.
1.3. Disposition
I följande avsnitt i detta kapitel redovisas statens inkomster från energiskatteområdet samt industrins respektive växthusnäringens energianvändning och energikostnader. I kapitel 2 presenteras nu gällande svenska energiskatter inklusive miljörelaterade pålagor. Kapitel 3 innehåller en översikt av gällande nedsättningsregler, undantagsbestämmelser samt avdragsmöjligheter inom energiskatteom- rådet.
Energibeskattningen i andra länder, med tonvikt på Europa, presenteras översiktligt i kapitel 4. Här presenteras även utvecklingen på området inom EG. I kapitel 5 diskuteras beskattning av energi utifrån principiella utgångspunkter.
I kapitel 6 belyses effekter av den nuvarande beskattningen i ett antal olika branscher. Dessutom redovisas överslagsmässiga kalkyler över förändringar i industriproduktion, sysselsättning m m till följd av awecklade punktskatter respektive EG-anpassade punkt- skatter på energi. I kapitel 7 redovisas de regler som gäller för subventioner (och skattelättnader) till näringslivet enligt de avtal Sverige ingått med GATT, EFTA och EG, liksom utvecklingen inom EG på området. I kapitel 8 redogörs för utredningens överväganden och förslag till förändrad energibeskattning av industri och väx— thusnäring. »
1.4. Statens inkomster från energiskatteområdet
Budgetåret 1990/91 uppgick statens inkomster från energiskatten till 14,8 miljarder kr. Därav kom 6,2 miljarder kr från elkraft och 8,6 miljarder kr från bränslen. Under budgetåret togs förutom energiskatt en särskild skatt för oljeprodukter ut. Denna skatt uppgick till 1,2 miljarder kr och är fr o m 1991 avskaffad som särskild skatt och ingår i den allmänna energiskatten. Bensinskatten uppgick samma år till 15,4 miljarder kr.
Av tabell 1.1 framgår hur statens inkomster från energiområdet utvecklats sedan 1986/87.
Tabell 1.1 Statens inkomster från energiområdet 1986/87- 1990/91, miljoner kr
1986/87 1987/88 1988/89 1989/90
Energiskatt 12 133 13 048 13 737 16 065 Särskild skatt för oljeprodukter m m 1 607 1 287 1 231 1 250 Skatt på viss elektrisk kraft 890 1 108 991 1 029 Bensinskatt . 11 944 14 001 15 716 16 581 Totalt 26 574 29 444 31 675 34 925
Källa: Statens finanser 1990, riksrevisionsverket samt uppgifter från riksskatteverket.
Riksrevisionsverket har genomfört beräkningar av inkomsterna för budgetåren 1991/92 och 1992/93 med hänsyn till bl a omläggningen av energiskattesystemet den 1 januari 1991. Vid beräkning av nedsättning av energi- och koldioxidskatt för industriell tillämpning har energi- skatten begränsats till 1,7 % av de tillverkade produkternas för- säljningsvärde fritt fabrik. För skatterna på olja gäller att hänsyn bara får tas till 473 kr/m3 för 1991. Industrins faktiska energi- och koldioxid- skatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till nedsättning, avdragsmöj- ligheter samt undantag från skatteplikt, uppgick till ca 6 miljarder kr budgetåret 1990/91.
Energiskatt på elkraft
Inkomsten av energiskatt på elkraft uppgick under budgetåret 1990/91 till 6 203 milj kr. I tabell 1.2 presenteras en sammanställning av beräkningen av energiskatt på elkraft för budgetår 1991/92. Energiför- brukningen baserar sig på statens energiverks prognoser för energiför- brukningen (1990-11-06).
1990/91 14 836 577
17 208
33 605
Tabell 1.2 Beräknad energiskatt på elkraft 1991/92, milj kr
Skattepliktig förbrukning terawattimmar (TWh) 1991/92
- Inom industrin 59,2 - lnom övrigsektom 69,1 Totalt 128,3
Uppbörd, milj kr
- För industrin 2 959 - För övrigsektom 4 979 Summa bruttouppbörd 7 938 Avgår:
- Reducerad skatt inom vissa kommuner i norra 300
Sverige
- Skatteavdrag för samfärdsel 200 - Skatteavdrag för industrin 210 - Skattenedsättning för industriell tillverkning 700 Summa nettouppbörd 5 928
Källa: inkomstberäkning hösten 1990, Riksrevisionsverket
Energiskatt på andra bränslen än bensin
Inkomsten av energi- och koldioxidskatt på bränslen utom bensin uppgick till 8 633 milj kr under budgetåret 1990/91.
I tabell 1.3 presenteras en sammanställning av energiskatten på bränslen för budgetåret 1991/92.
Under våren 1991 har RRV reviderat ner uppgifterna för den totala energiskatten 1991/92 med 1,2 miljarder kr. Detta beror på minskad energiförbrukning samt nya skattesatser för oljeprodukter som gäller från och med 1992. Totalt beräknas skatten nu uppgå till 17,6 miljarder kr.
För budgetåret 1992/93 beräknar RRV inkomsterna av energi- och koldioxidskatt till 17,5 miljarder kr, varav 6,1 miljarder kr från skatt på el och 11,4 miljarder kr från skatt på bränsle.
Tabell 1.3 Beräknad energiskatt på bränslen 1991/92, miljoner kr
Skattepliktig förbrukning och försäljning 1991/92 - Kolbränslen, 1 000 ton 4 014 - Eldningsoljor, motorbrännoljor, 1 000 m3 10 494 - Gasol för motordrift, 1 000 m3 3 - Gasol för annat ändamål, 1 000 ton 442 - Naturgas, milj m3 746 Uppbörd, milj kr
- Kolbränslen 3 412 - Eldningsoljor, motorbrännoljor 11 425 - Gasol för motordrift 3 - Gasol för annat ändamål 378 - Naturgas 530 Summa bruttouppbörd 15 748 Avgår:
- Skatteavdrag för fartygsdrift 850 - Skatteavdrag för elkraftproduktion 480 - Skatteavdrag för bränsleproduktion 455 - Skatteavdrag för metallurgiska processer 650 - Skattenedsättning för industriell tillverkning 250 - övriga återbetalningar 400 Summa nettouppbörd 12 662
Källa: Inkomstberäkning hösten 1990, Riksrevisionsverket
1.5. Industrins energianvändning och energikostnader
Energiskatternas betydelse för industrin beror på hur stor andel av produktionskostnaderna som är relaterade till inköp av energivaror. Detta varierar mellan branscherna. Statistiska centralbyråns industrista- tistik redovisar bl a uppgifter om industrins inköp av energi.
Två branscher svarar tillsammans för ca hälften av industrins energianvändning. Massa-, pappers- och pappersvaruindustrin svarar
för ca 30 % medan järn-, stål- och ferrolegeringsverkens förbrukning uppgår till ca 20 %.
Även livsmedels-, kemikalie-, tegel-, cement- och kalkindustrin svarar för betydande delar av energiinköpen. Industrins inköp av olika energivaror (inkl lutar) 1989 framgår av tabell 1.4.
Av tabellen framgår att även vad beträffar industrins inköp av elenergi svarar massa-, pappers- och pappersvaruindustrin tillsammans med järn-, stål- och ferrolegeringsverken för ca 50 % av den totala elanvändningen inom industrin (dvs drygt 25 TWh). Massa-, pappers- och pappersvaruindustrin svarar ensam för hela 40 % av industrins elanvändning. Två andra branscher, kemikalie-, plast och plastvaruindu- strin och annan kemisk industri samt verkstadsindustrin, är också elkrävande och svarar för ca 13 % var av industrins elanvändning.
Energikostnadernas andel av saluvärdet inom industrin uppgick i genomsnitt till 2,8 % 1989. Motsvarande siffra för andel av för- ädlingsvärdet var 6,4 %.
I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna en betydligt större andel, som mest i gruvor och mineralbrott där hela 9,1 % av saluvärdet 1989 utgjordes av kostnader för energi. I delbranscher och på vissa arbetsställen förekommer än högre siffror.
Även i massa, pappers- och pappersvaruindustrin utgör kostnaderna för energi en betydande andel av saluvärdet, drygt 8 %. Även här är spridningen mellan företag stor. I vissa företag är andelen över 20 %.
I tabell 1.5 redovisas de branscher och delbranscher där energikost- naderna uppgick till minst 6 % av produktionens saluvärde och/eller minst 14 % av produktionens förädlingsvärde år 1987.
Tabell 1.4 Industrins användning av inköpt energi 1989, GWh
Bransch Kol, Diesel Gasol Natur- Inhemska Fjärr- El koks 50 1 Bo 2-5 gas bränslen1 värme
Gruvor och 749 365 738 0 0 0 0 2273
mineralbrott
Livsmedels-, 428 867 1787 172 1069 0 312 2527
dryckesvaru-,
tobaksindustri
Textil, beklädnads-, 0 115 333 94 0 0 56 418 läder- och läder-
varuindustri
Trävaruindustri O 568 396 2 0 0 28 1874 Massa-, pappers- 875 461 4890 235 0 36274 24 20361 och pappersvaru- industri
Gransk industri 0 59 47 31 0 0 332 439 Gummivaruindustri 0 28 55 0 0 0 8 280 Kemikalie, gödsel, 64 303 823 24 724 477 579 6425
plastind, annan kemisk, plastvaru- industri
Petroleumraffina- 0 69 90 11 0 0 1 577 derier, smörjmedel, asfalts- och
kolproduktsindustri
Jord- och stenvaru- 3179 534 1466 545 0 0 16 1345 industri Järn-, stål- och 11059 572 2529 1293 0 12 32 4892
ferrolegeringsverk
Icke-järn metallverk 574 187 169 205 0 0 196 2698 Verkstadsindustri 254 1730 1280 555 950 23 2407 6782 Annan tillverk- 0 18 7 0 11 6536 8 41 ningsindustri
TOTALT, GWh 17183 5876 14612 3165 2754 43322 3998 50933
T.———_———_— mkl lutar
Källa: SCB
50 Inledning SOU 1991:90 Tabell 1.5 Särskilt energikrävande branscher 1987
Salu- Föräd- Energi- Energikostnad i Antal Antal sysselsatta värde lings- kostnad procent som syssel- vid energkrävande Milj kr värde Milj kr andel av satta arbetsstälenl
Milj kr Salu- Föräd- (A) (B) värde lings- värde
Gruvor och 6462 3808 676 11 18 8467 6737 5424 mineralbrott Massa- och 50599 19350 4612 9 24 39416 31213 32496 pappersindustri Kemisk 21287 9823 1324 6 14 17923 6251 5209 basindustri Jord- och sten- 12740 7488 883 7 12 20865 7099 4529 varuindustri Järn-, stål- och 28522 10798 2661 9 25 31050 18780 19864 ferrolegerings- verk Icke-järnmetall- 10386 3011 523 5 17 8726 1205 40372 industri All industri 575302 252204 17568 3 7 753558 89085 96553
A=energikostnad >6 % av saluvärdet, B=energikostnad >14 % av förädlingsvärdet.
2inkl SNI 37204, Gjuteri för ickejärnmetall. Källa: SCB
Statistiken i tabell 1.5 är baserad på uppgifter om arbetsställen. Flertalet av de arbetsställen som är energikrävande (enligt kriterierna ovan) återfinns i de branscher som finns med i tabell 1.5. Ca 80 % av alla sysselsatta vid energikrävande arbetsställen arbetade 1987 i dessa branscher.
Inom branscherna finns även arbetsställen som är mindre energikrä- vande. 1987 gällde att ca 300 av totalt 822 arbetsställen inom dessa branscher kunde klassificeras som energikrävande (definierat som att energikostnadernas andel av saluvärdet vid arbetsstället översteg 6 %). Omkring 70 000 personer arbetade vid dessa arbetsställen.
1.6. Växthusnäringens energianvändning och energikostnader
Enligt Statistiska centralbyråns trädgårdsräkning fanns år 1990 1 460 växthusföretag med 328 ha växthusareal.
Exakta uppgifter om värdet av växthusnäringens produktion saknas. Sveriges lantbruksuniversitet uppskattade det totala produktionsvärdet år 1987 till ca 1 753 milj er. Växthusnäringen är koncentrerad till södra Sverige.
Drygt hälften av växthusarealen utnyttjades för grönsaksodling 1990, varav odlingen av tomat och gurka svarade för ca 70 %. Av pryd- nadsväxterna finns enbart arealuppgifter för snittblommor (i huvudsak rosor och krysantemum), där siffran är ca 30 ha. Det skall emellertid understrykas att växthusen till stora delar utnyttjas till mer än en kultur per är, varför den effektiva arealen på årsbasis betydligt överstiger ovan angivna 328 ha markyta.
I tabell 1.6 redovisas den uppvärmda växthusarealen och energiför- brukningen för växthusproduktion 1981-1987. En överslagsberäkning
Tabell 1.6 Uppvärmd växthusareal och energiförbrukning för växthusproduktion 1981-1987
___—___
Energibärare 1981 1985 1987 1987 andel %1 Uppvärmd växthusareal (ha) 329 293 304 100 EI (GWh) 66,7 65,3 160,5 10,1 Fjärrvärme (GWh) 14,8 25,2 54,6 3,5 Kol, koks (1000 ton) 6,7 42,1 70,7 33,8 Eldningsolja 1 (1000 m3) 42,5 31,0 42,9 26,8 Eldningsolja 2-5 (1000 m3) 85,2 40,9 27,4 18,7 Gas (MWh) - - 35,3 2,2 Bark, nis, spån (1000 m3) 37,8 59,5 61,8 3,0 Ved (1000 m3) 7,1 8,4 19,4 1,2 Övriga bränslen (1000 m3) - - 3,1 0,7 Beräkning på basis av uppskattat energiinnehåll Källa: Statistiska centralbyrån
ä
2 Christensson, Persson: Trädgårdsodlingen i Sverige 1981-1987. Alnarp 1989.
grundad på energivarornas uppskattade energiinnehåll ger vid handen att energiförbrukningen per uppvärmd växthusyta var ca 15 % högre 1987 än 1981. Samtidigt har avkastningen per ytenhet ökat för de flesta växtslag som odlas i växthus.
Under senare år har användningen av ved, kol och koks samt fjärrvärme ökat, och elförbrukningen nästan tredubblades mellan 1984 och 1987. Mellan åren 1984 och 1987 har också tillkommit en be- tydande användning av gas, främst i Malmöhus län.
Den yrkesmässiga växthusodlingen är en energikrävande och energiintensiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 3 är modellen för nedsättning av energiskatterna en annan än vad som gäller för industrin i det att endast 15 % av den generella skattesatsen (dvs för allmän energiskatt och koldioxidskatt sammantaget) tas ut. Energikostnaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala produktions- kostnaden i företag med året-runt-produktion. Detta betyder att energiskatteultaget beräknas uppgå till mellan 2 och 8 % av försäljnings- värdet. Den genomsnittliga energiskattebelastningen är 2,4 %.
Värdet av nedsättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusod- ling uppgick till ca 90 milj kr 1987 och ca 87 milj kr 1988.
2. Nuvarande energiskatter - en översikt
2.1. Inledning
En allmän energiskatt infördes i Sverige år 1957. Den kom då att omfatta elkraft, fasta bränslen, eldningsolja, bensin, motoralkohol och motorbrännolja. Bensin och motoralkoholer hade dock tidigare beskattats sedan 1929 och elkraft sedan 1951. Energibeskattningen utvidgades 1964 till att omfatta gasol för drift av motorfordon. Sedan 1974 finns en lag om nedsättning av allmän energiskatt.
Energiskatterna var relativt konstanta till 1979. Under 1980-talet genomfördes successivt kraftiga höjningar av oljeskatten och vissa övriga energiskatter. Se figur 2.1.
14.00 12,00 10,00 8.00 6,0) 4,00
2.00
1978 —79 -80 —81 -82 -83 414 -85 —86 —87 —88 —89 —90 —91
** FAI öre/kWh —' EOS öre/kWh Kol bre/kWh
Figur 2.1 Utvecklingen av energiskatt 1978-1991 (löpande priser)
Arbetet med en reformering av det svenska skattesystemet, och med en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, har nu lett fram till att det vid sidan av allmän energiskatt även utgår mervärdeskatt och miljöskatter. I detta kapitel redogörs översiktligt för de olika skatteformerna och de skattesatser som för närvarande gäller. I efterföljande kapitel redovisas bestämmelser rörande skatteplikt, avdrag, nedsättning m 111.
De lagar som omfattas av beskrivningen är:
lagen (1968:430) om mervärdeskatt, lagen (1957:262) om allmän energiskatt (EL), lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft (SEL),
lagen (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraft- verk (LAE), lagen (1961:372) om bensinskatt (BL), lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxid- skatt (NEL), lagen (1990:582) om koldioxidskatt, lagen (1990:587) om svavelskatt samt lagen (1990:613) om kväveoxidavgift.
2.2. Mervärdeskatt
Indirekta skatter i form av s k punktskatter har funnits under lång tid i Sverige. Skatterna på drycker, tobak och de 5 k lyxskatterna har ett tidigt ursprung. Redan på 1940-talet fanns också under några år en form av allmän omsättningsskatt. Det stora antalet indirekta skatter som förekommer i Sverige tas ut med stöd av relativt omfattande lagar, i vilka särskilt anges de varor och tjänster, som skall omfattas av beskattningen.
År 1960 infördes en mer generell allmän varuskatt i form av omsättningsskatt. Ganska snart blev dock hela området föremål för översyn, dels av den allmänna skatteberedningen, dels av den s k översynsutredningen. Huvuduppgiften var att tekniskt konstruera en generell konsumtionsbeskattning enligt mervärdeskatteprincipen som ersättning för den allmänna varuskatten och andra indirekta skatter. På grundval av översynsutredningens förslag infördes mervärdeskatten i Sverige den 1 januari 1969. Samtidigt avskaffades den allmänna varuskatten.
I samband med övergången från allmän varuskatt till mervärdeskatt eftersträvades att övergången inte skulle leda till någon skärpt beskattning av den inhemska privata konsumtionen. Det innebar att de flesta undantag som gällde den allmänna varuskatten också kom att gälla mervärdeskatten. Hela energiområdet, inklusive värme,vundantogs från mervärdeskatten genom ett s k kvalificerat undantag, vilket innebär att den som yrkesmässigt omsätter energi har rätt till avdrag för den ingående mervärdeskatt som belastar investeringar och andra förvärv för verksamheten utan att för den skull behöva redovisa någon utgående skatt. Den tidigare införda allmänna energiskatten och bensinskatten behölls dock.
Under 1987 tillsattes tre kommittéer med uppgift att tillsammans föreslå en omfattande och samordnad reformering av det svenska skattesystemet. En av dessa kommittéer var kommittén för indirekta skatter (KIS) med uppdrag att se över den indirekta beskattningens omfattning och utformning. I kommitténs betänkande (SOU 1989:35) förordades att mervärdeskatten i princip skulle träffa all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster. Detta innebar att flera av de dåvarande undantagen från den generella skatteplikten slopades. Undantaget för energivaror föreslogs därvid upphävas, så att även energin skulle beläggas med mervärdeskatt.
Riksdagen fattade på grundval av prop 1989/90:50 beslut om skattereformens första steg. Däri innefattades att energivarorna skulle beläggas med mervärdeskatt. Sedan den 1 mars 1990 är energiområdet, med undantag för flygfotogen och flygbensin, belagt med mervärdes- katt. För fjärrvärmen gjordes dock ett temporärt undantag, och denna belades med mervärdeskatt först från och med den 1 januari 1991.
2.3. Allmän energiskatt, bensinskatt m m
Enligt lagen (1957:262) om allmän energiskatt (EL) skall energiskatt erläggas för kolbränsle, fotogen, motorbrännolja, eldningsolja samt andra oljeprodukter, med undantag för smörjoljor och smörjfetter som inte används för energialstring, naturgas och gasol. Energiskatt tas inte ut för biobränslen eller torv.
För bensin och motoralkoholer utgår sedan 1 januari 1985 endast bensinskatt. Dessförinnan utgick även allmän energiskatt på dessa bränslen. Bensinskatten regleras i lagen (1961:372) om bensinskatt (BL).
Elektrisk kraft är enligt EL skattepliktig. Därutöver är viss elektrisk kraft även skattepliktig enligt andra författningar. Skattepliktig är således, enligt lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft (SEL), elkraft som produceras i ett vattenkraftverk med en installerad generatoreffekt av minst 1 500 kilowatt. Ett förslag till omläggning av denna skatt presenterades av KRAV-utredningen i januari 1991 (SOU 1991:8). Vidare skall för elkraft som framställs i ett kärnkraftverk särskild skatt erläggas enligt lagen (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk (LAE).
Nedsättning av utgående skatt enligt EL får i vissa fall ske. Dessa är när elkraft eller bränsle används för växthusuppvärmning eller industriell tillverkning. Reglerna för denna nedsättning återfinns i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt (NEL). Nedsättning av energiskatt på kolbränslen som förbrukas vid drift av värmeverk kan medges om det finns särskilda skäl (2a å).
I samband med införandet av koldioxidskatt den 1 januari 1991 reducerades energiskattenivån. Den allmänna energiskatten på kol, fotogen, motorbrännolja, eldningsolja, naturgas och gasol (för annat ändamål än drift av motorfordon) sänktes då med 50 %. Energiskatten på gasol, som används för drift av motorfordon, sänktes också.
2.4. Koldioxidskatt
Riskerna för klimatförändringar till följd av utsläppen av klimatpå- verkande gaser, s k växthusgaser är ett miljöproblem som uppmärksam- mats allt mer under senare år. De mest betydelsefulla växthusgaserna är koldioxid, CFC-föreningar (s k freoner), metan och dikväveoxid.
I partiöverenskommelsen om energipolitiken (jan 1991), och i regeringens proposition om energipolitiken (1990/91:88), deklareras att det på grund av koldioxidutsläppens klimatpåverkan är angeläget att i
56 Nuvarande energiskatter SOU 1991:90 största möjliga utsträckning undvika eldning med fossila bränslen. Detta förklaras kunna ske genom ökat utnyttjande av förnybara energislag som inte ger något nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Vid behandlingen av koldioxidutsläpp från elproduktion anges vidare, att Sverige bör eftersträva sådana internationella överenskom- melser som möjliggör en ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter. Den koldioxidskatt Sverige har idag är en följd av ett förslag från miljöavgiftsutredningen (MIA). Miljöavgiftsutredningen föreslog nämligen att en koldioxidskatt skulle införas på vissa bränslen, motsva- rande 25 öre per kg koldioxidutsläpp, och att den allmänna energiskat- ten på bränslena samtidigt skulle sänkas med 50 %. Koldioxidskattens storlek, i kronor per enhet, beräknades med utgångspunkt i bränslenas genomsnittliga kolinnehåll enligt tabell 2.1.
Tabell 2.1 Redovisning av skatten på kolinnehållet i vissa bränslen Bränsle Värmevärdc COZ-utsläpp COz-utsläpp COZ-skatt kWh/enhet kg/MJbr (a kg/enhet (b kr/enhet (c (1) (2) (3) (4) E01 9 900 kWh/ma 0,077 2 744 kg/m3 686 lrr/m3 (d E05 10 700 kWh/m3 0,077 2 966 lrg/m3 724 lrr/m3 (a Kol 7 500 kWh/ton 0,092 2 484 kg/ton 621 kr/ton Naturgas 10 800 kWh/1000 m3 0,055 2 138 kg/1000 m3 535 kr/1000 m3 Gasol (e 12 790 kWh/ton 0,065 (3 3 002 kg/ton 748 kr/ton Bensin 8 720 kWh/m3 0,074 2 323 kg/m3 581 kr/m3
a MJbr är lika med megajoule bränsle.
Kolumn 3 erhålls genom att kolumn 1 multipliceras med kolumn 2 och därefter med en omräkningsfaktor på 3,6 MJbr/kWh c Kolumn 4, dvs koldioxiskatten i kr per enhet, erhålls genom att kolumn 3
multipliceras med 0,25 kr/kg C02.
d Medelvärdet för skatten på Eol och EOS är 714 kr/m3. e Avser gasol som används för annat ändamål än drift av motorfordon. Skatten på
gasol för drift av motorfordon är avrundat 40 öre/], och beräknas enligt följande. 1 kg gasol motsvarar ca 2 ! gasol. 3 kg C02-utsläpp/l ger då 1,5 kg COZ-utsläpp/l som multiplicerat med 0,25 kr/kg C02 blir 40 öre/l.
Det skall dock noteras att utsläppen inte enbart varierar mellan bränsletyperna utan även mellan bränslekvaliteter. De värden som anges i tabellen är typvärden för bränslets energiinnehåll för de bränslen som används i Sverige.
I enlighet med regeringens proposition 1989/901111 beslutade riksdagen om införande av koldioxidskatt i Sverige. Koldioxidskatt utgår sedan den 1 januari 1991 enligt tabell 2.2.
Vid förbränning av andra bränslen (biobränslen, torv mm) utgår ingen koldioxidskatt. Vid uttagande av koldioxidskatt på bränsle och bensin tillämpas samma bestämmelser som gäller för allmän energi- skatt och bensinskatt. Koldioxidskatten på andra bränslen än bensin ingår också i underlaget för industrins nedsättning av skatt på energi.
Tabell 2.2 Koldioxidskatten på bränslen
Bränsle Koldioxidskatt oljeprodukter 720 kr/m3
kol 620 kr/ton naturgas 535 kr/1000 m3 gasol (för drift av motorfordon) 0,40 kr/l
gasol (annan användning) 750 kr/ton bensin 0,58 kr/l
2.5. Övriga miljöskatter och avgifter
I miljöavgiftsutredningens inledande skede ingick uppgiften att överväga en skatt på utsläpp av svavelföreningar vid oljeförbränning. En sådan skatt föreslogs också i miljöavgiftsutredningens första delbetänkande (SOU 1989:21 Sätt värde på miljön!). Svavelskatteförslaget kom i det andra delbetänkandet att utvidgas till att också gälla utsläpp från förbränning av kol och torv. I enlighet med regeringens proposition 1989/90:111 beslutade riksdagen om införande av svavelskatt. Svavelskatt utgår sedan den 1 november 1991. Skatten uppgår till 303 kr per kg svavel l kol- och torvbränsle. För olja är skatten 27 kr per m3 för varje tiondels viktprocent svavel i oljan. För olja med en svavelhalt på högst 0, 1 viktprocent utgår ingen skatt. Då svavelutsläp- pen reducerats i förhållande till ingående svavelinnehåll medger RSV återbetalning med 30 kr per kg svavel som inte ut.ort utsläpp. Svavelskatten fungerar därigenom som en'utsläppsskatt. Miljöavgiftsutredningen lämnade också förslag till avgift på utsläpp av kväveoxider. Som angavs av utredningen är utsläppen av kväveoxider
emellertid inte enbart en konsekvens av kväveinnehållet i bränslet. Utsläppen beror även av förbränningsförhållandena, varmed avses den reaktion som sker mellan det syre och kväve som finns i luften. Utredningen ansåg därför att en utsläppsavgift på kväveoxider måste grundas på direkta mätningar av utsläppen från varje enskild panna. Samtidigt ansågs det inte rimligt att införa ett avgiftssystem med krav på att dyrbar mätutrustning skulle installeras även för mindre pannor.
Miljöavgiftsutredningen föreslog sammanfattningsvis att en avgift införs på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar. Avgiften föreslogs vara 40 kr per kg utsläpp, räknat som kvävedioxid, och föreslogs omfatta de ca 150-200 pannor som har en årlig energi- produktion på minst 50 GWh och en tillförd effekt av minst 10 MW. För att inte missgynna produktionen i stora pannor föreslogs samtidigt en kompensation till dessa, beräknad med den nyttiggjorda energin från pannorna som fördelningsgrund. Genom fördelningen kommer av- giftsmedlen att fördelas om mellan de avgiftsskyldiga. Riksdagen har beslutat om en miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduk- tion i enlighet med denna modell (se SFS 1990:613). Lagen träder i kraft den 1 januari 1992.
2.6. Total punktskattebelastning
Den totala punktskattebelastningen på olika bränslen per den 1 novem- ber 1991 framgår av tabell 2.3. Till detta kommer för vissa bränslen den ökade belastningen till följd av svavelskatten. Dessutom tillkommer den mervärdeskatt som införts den 1 mars 1990 och som beräknas på energipriset inkl punktskatter.
Tabell 2.3 Punktskattebelastning (exkl svavelskatt) på bränslen november 1991
Bränsleslag/enhet Energiskatt resp Koldioxid- Total skattebelastning
bensinskatt inkl skatt
omvandlad
särskild skatt
kr kr kr öre/kWh Oljeprodukter/m3 _ miljöklass 1 1901 720 910 9,5 _ miljöklass 2 3901 720 1 110 11,6 _ miljöklass 3 540 720 1 260 12,02 Kol / ton 230 620 850 11,4 Naturgas/1000 m3 175 535 710 6,6 Gasol - för drift av motorford/l 0,85 0,40 1,25 18,4 - annat/ton 105 750 855 6,7 Bensin/l - blyfri 2,37 0,58 2,95 33,9 - blyad 2,68 0,58 3,26 36,2
Enligt beslut sänks skattesatsen för miljöklass 1 till 90 kr/m och miljöklass 2 till 290 kr/m3 den 1 januari 1992. 212 öre/kWh avser en genomsnittlig beskattning för tunna och tjocka eldningoljor. Skatteintervallet ligger inom 11,8 - 12,7 öre/kWh.
Skatten på elkraft är den 1 november 1991:
1) 2,2 öre per kWh vid förbrukning i följande kommuner i norra
Sverige:
Län
Norrbottens län Västerbottens län Jämtlands län
Västernorrlands län
Gävleborgs län
Kopparbergs län
Kommuner
Samtliga kommuner Samtliga kommuner Samtliga kommuner Sollefteå
Ånge
Örnsköldsvik Ljusdal
Malung
Mora Orsa Älvdalen
Värmlands län Torsby
ii) 7,2 öre per kWh vid förbrukning i övriga landet iii) 5 öre per kWh vid förbrukning i industriell verksamhet.
Med industriell verksamhet avses i (iii) arbetsställen som är hänförliga till huvudgrupperna 2, 3 och 4 enligt Svensk standard för näringsgrensindelning (SNI). I de fall flera olika verksamheter bedrivs vid ett arbetsställe är principen att verksamheten som har den största kraftförbrukningen är att anse som den huvudsakliga och därvid avgörande för vilken skattesats som skall tillämpas.
2.7. Registrering och uppbörd
Generellt gäller att den som producerar eller distribuerar (skatteplik- tig) elkraft är skyldig att vara registrerad hos RSV, som är beskatt- ningsmyndighet. Skattskyldighet inträder när den registrerade själv förbrukar kraft eller levererar kraft till någon som inte är registrerad. Skatten deklareras och betalas till RSV av den som är registrerad. Vad gäller skattepliktiga bränslen är huvudprincipen att den som inom landet producerar sådant bränsle (eller förbrukar för framställning av likvärdig vara) är skattskyldig och skyldig att vara registrerad hos RSV.
Skattskyldig är även den som köpt skattepliktigt bränsle utan skatt eller med nedsatt skatt. Den som i större omfattning återförsäljer, förbrukar eller lagrar bränsle kan efter ansökan registreras hos RSV. Skattskyl- dighet inträder när (skattepliktigt) bränsle levereras till oregistrerad köpare eller levereras till eget försäljningsställe för detaljförsäljning. Om en skattepliktig vara förs in i landet av någon som inte är registrerad betalas skatten till tullmyndigheten. Vid införsel av naturgas skall den, för vars räkning införseln sker, anses som producent och därmed vara skattskyldig.
Redogörelsen ovan är en översiktlig beskrivning av de olika skatterna inom energiområdet. För en mer fullständig redovisning av den nuvarande energibeskattningen måste emellertid de gällande särbestämmelserna - som är denna utrednings problemområde - tillföras bilden. En sådan genomgång görs i nästa kapitel.
3. Skatteplikt och nedsättningsbestämmelser
3.1. Inledning
Bestämmelserna som reglerar skatteplikt, avdrag,nedsättning m ni kan indelas i tre huvudtyper:
* reglerna för undantag från skatteplikt som finns i de olika lagarna på energiskatteområdet
reglerna för avdrag för skatt i deklaration som finns beträffande de olika punktskatterna på energiområdet
reglerna för nedsättning av allmän energiskatt och koldioxid- skatt.
I detta kapitel ges en fullständig redogörelse för dessa tre typer av bestämmelser. Tonvikten i utredningsuppdraget, liksom analysen i följande kapitel, ligger dock på de områden av regelverket som direkt
påverkar industrins och växthusnäringens energiskatter och konkurrens- kraft.
3.2. Undantag från skatteplikt 3.2.1 Elkraft
Skattepliktig elkraft är i princip sådan kraft som förbrukas inom landet oavsett om den produceras inom landet eller överförs till landet. Fyra undantag finns från denna skatteplikt. Dessa har funnits i lagen om allmän energiskatt (EL) sedan lagens tillkomst.
Det första undantaget gäller elkraft producerad i små kraftverk som undantas från skatteplikt om följande förutsättningar är uppfyllda:
i) elkraften framställs inom landet ii) producenten förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än 100 kW iii) producenten distribuerar inte kraften yrkemässigt.
Bestämmelsen om att 8 k frikraft är skattefri är det andra undanta- get. Skattefrihet föreligger i detta fall om följande förutsättningar är uppfyllda:
i) elkraften levereras till lägre effekt än 50 kW ii) elkraften levereras utan avgift (fast eller rörlig)
iii) mottagaren av kraften står inte i intressegemenskap med pro- ducenten eller distributören.
Det tredje undantaget gäller att elkraft inte är skattepliktig om den framställs eller förbrukas på fartyg eller annat transportmedel. Till andra transportmedel hör t ex bilar, flygplan, tåg och spårvagnar.
Ett fjärde undantag utgörs av bestämmelsen rörande egenart- vändning och förluster. Enligt 2 å andra stycket (1) EL är elkraft, som nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av elkraft eller bortgår till följd av förluster vid överföring, transformering eller omformning hos producent eller distributör, skattefri. Riksskatteverket (RSV) har som exempel på vad som skall menas med nyttiggörande angivit kraft för drift av pumpar och fläktar i kraft- och transformator- stationer samt kraft för belysning och uppvärmning av lokaler som används för produktion eller distribution av elkraft, t ex kontor och lager.
3.2.2. Bränslen (utom bensin)
Allmän energiskatt tas ut på olika bränslen enligt redogörelsen i kapitel 2. De skattepliktiga bränslena kan delas upp i fasta, flytande och gasformiga bränslen. De skattepliktiga bränslena framgår av nedan- stående uppställning.
Fasta bränslen
- Stenkol
- Stenkolsstybb - Briketter och liknande fasta bränslen av stenkol eller brunkol - Koks
- Koksbriketter
- Koksstybb
Flytande bränslen
- Fotogen
- Motorbrännolja, eldningsolja samt andra oljeprodukter (med undantag för smörjoljor och smörjfetter som inte används för energialstring)
- Gasol
Gasformiga bränslen — Naturgas
Undantagna från skatteplikt är enligt 2 å första stycket EL inhemska fasta bränslen, t ex Höganäs-kol. Koks som erhållits vid gasframställning inom landet anses av RSV inte utgöra inhemskt fast bränsle (se riksskatteverkets rekommendationer m m RSV Ip 1991:2 s. 2).
l
Undantagen från skatteplikt är vidare, enligt 2a å EL, inhemskt framställd metan. Exempel på sådan metan är metan från torvmossar, reningsverk, avfallsanläggningar och den petrokemiska industrin.
Naturgas, som försvinner till följd av förluster vid transport eller omformning hos producent eller distributör, är också undantagen från skatteplikt.
Stadsgas, bensin eller gasol, som används för framställning av stadsgas, är undantagen från skatteplikt. Den gasol som avses här är gasol använd i spaltgasverk. Likaså är flygfotogen, jetbensin, flygbensin och sådana produkter som är skattepliktiga enligt lagen om bensinskatt undantagna från skatteplikt. Vidare är oljeprodukter, som tillhandahålls i särskilda förpackningar om högst 5 liter, undantagna från skatteplikt.
Som framgår av den tidigare redovisningen är i stort sett alla oljeprodukter numera skattepliktiga.
Skattepliktsbestämmelserna är desamma för både energi- och koldioxidskatt på bränslen.
3.2.3 Bensinskatt Följande varuslag omfattas av skatteplikten enligt 1 å BL:
i) bensin avsedd för motordrift och andra motorbränslen som innehåller minst 70 viktprocent bensin (ur tulltaxenummer 27.10) med undantag för flygbensin ii) metanol, etanol och högre alkoholer samt andra än under i) avsedda blandningar som innehåller sådan alkohol ur tulltaxenum- mer 22.07, 29.05 och 38.23 tulltaxelagen, allt under förutsättning att varorna är avsedda för motordrift (s k motoralkoholer) med undantag för motoralkoholer som tillhandahålls i särskild för- packning om högst en liter.
Det skattepliktiga varuområdct omfattar inte lösningsmedelsbensin eller flygbensin. Med lösningsmedelsbensin avses till exempel 8 k industribensin. Med flygbensin avses de speciella kvaliteter som används till flygplan. De vanligaste sorterna brukar betecknas avgas 80 respektive 100 LL. Sådan bensin hänförs till tullstatistiskt nummer 27.10.151, som benämns flygbensin för kolvmotorer. Till försvarets jetplan används i stället jetbensin (27.10.200).
De bensinskattepliktiga motoralkoholerna är undantagna från koldioxidskatt. I övrigt är skattepliktsbestämmelserna desamma.
Mineraloljeprodukter, som införs till landet för att användas vid ett oljeraflinaderi uteslutande som råvaror vid tillverkning av bensin, är undantagna från skatteplikt.
3.3. Skatteavdrag
Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika punktskat- terna på energiområdet. Några av reglerna är generella och gäller inte
bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet andra punktskat- ter. Andra regler är specifika. I detta avsnitt redogörs översiktligt för avdragsbestämmelserna rörande skatt på bränsle resp skatt på el.
3.3.1. Avdrag för skatt på bränsle
Avdrag får enligt 24 å första stycket c) EL göras för skatt på bränsle som förbrukats eller försålts till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål. Dessa avdragsbestämmelser berör i första hand järnvägs- och lokaltrafikföretag. Motsvarande bestämmelse på bensinsidan finns i 7 å 1 mom första stycket c) BL. Enligt den bestämmelsen får avdrag göras för skatt på bensin som förbrukats eller sålts för förbrukning för framdrivande av tåg eller andra järnvägs- fordon. Dessa bestämmelser innebär således att spårbunden trafik i landet, som bedrivs av kommunikationsföretag, inte belastas med någon skatt på bränsle och bensin (eller elkraft, se vidare nedan), och att spårbuden trafik, som inte bedrivs av kommunikationsföretag, (t ex tåg på torvmossar) inte belastas med någon skatt på bensin.
Avdrag får även ske för bränsle som förbrukats eller sålts för förbnikning i luftfartyg eller i fartyg, när farkosterna inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål. Avdragsrätten gäller därvid för fartyg som används bl a för yrkesmässig sjöfart, yrkesmässigt fiske, militära ändamål, användning inom tullen, användning inom sjöfartsver- ket, användning som bogserbåtar, användning som skolfartyg och användning som livräddningsbåt. Som exempel kan nämnas att regeringsrätten i ett utslag (RÅ 1960:1951) har funnit att mudderverk inte är att hänföra till sådana fartyg för vars drift avdrag för bränsle medges. RSV har mot bakgrund av detta regeringsrättsavgörande beslutat att avdrag endast kan medges för bränsle som sålts för förbrukning till fartyg vars huvuduppgifter är att befordra gods eller passagerare.
Enligt 24 å första stycket 3) får avdrag i deklaration göras för skatt på bränsle, som har förvärvats i beskattat skick för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse. Exempel på sådant förvärv är bränsle som förvärvats innan den skattskyldige blev registrerad hos RSV eller förvärvas från någon som inte är registrerad hos RSV. Avsikten med bestämmelsen är att förhindra dubbelbeskattning (se prop 1961:71 s 55).
För att ett avdrag för inköpt beskattat bränsle skall kunna medges, krävs, enligt RSV:s praxis, att bränsleförvärvet kan styrkas med exempelvis en inköpsfaktura eller liknande handling. Det är den skatt som har redovisats till RSV vid försäljningen i ett tidigare led som får dras av och inte skatt enligt den skattesats som gäller vid inköpstid- punkten.
För utförsel av bränsle, av den skattskyldige eller av annan för hans räkning, ur riket eller till svensk frihamn för annat ändamål än att där förbrukas, får avdrag göras. Utförseln bör styrkas genom handling som visar att bränslet förts ut (24 å första stycket e) EL).
Har säljaren återtagit bränsle i samband med återgång av köp får avdrag medges under förutsättning att bränslet sålts i beskattat skick och köpeskillingen återbetalts eller krediterats med fulla beloppet inklusive skatt.
RSV har anvisat att ett schablonavdrag för spillolja får göras enligt 24 å första stycket a) EL. Detta får göras av den skattskyldige som utvinner eldningsolja vid raffinering av spillolja för den del av oljeav- fallet som härrör från beskattad olja. Syftet med bestämmelsen är även här att hindra att dubbelbeskattning uppkommer. RSV godtar, utan att någon utredning behöver presenteras, att 25 % av den återvunna oljan härrör från beskattade oljeavfallsprodukter. Om den skattskyldige yrkar högre avdrag, får han styrka avdraget genom en utredning. Det av RSV framräknade schablonavdraget om 25 % grundar sig på vissa uppgifter som har framkommit vid en undersökning som gjorts av naturvårdsver- ket. Undersökningen omfattade 20 000 företag och avsåg produktion av miljöfarligt avfall.
Enligt 24 å första stycket f) EL får avdrag i deklaration göras för bränsle som har förbrukats eller försålts för annat ändamål än energi- alstring. RSV har i RSV Ip 1991:2 anvisat, att som "förbrukning för annat ändamål än energialstring" anses tillverkning av vissa produkter utan att någon förbränning av bränslet äger rum. Bränslet skall således ingå kemiskt oförändrat i produkten. Som exempel på sådana bränslen nämns oljor som används för dammbindning, skumdämpning eller liknande. Tanken är således att avdrag medges för skatt på sådant bränsle som inte direkt eldas upp utan som används på något annat sätt. Avdrag medges även för skatt på fasta bränslen som används som reduktionsmedel vid elektrotermiska processer, t ex tillverkning av kiselmetall, kiselkrom och kalciumkarbid. RSV medger även avdrag för bränsle som förbrukats genom en kemisk reaktion vid kemiska processindustrier, t ex vid krackning av eldningsolja vid bensintillverk- ning.
Avdragcts värde uppgick 1988 till ca 60 milj kr, varav 35 milj kr belöpte sig på olja och 25 milj kr på kol.
Avdrag får göras för kolbränslen som förbrukats eller försålts för förbrukning i metallurgiska processer (24 å andra stycket EL). RSV har anvisat vad som skall avses med metallurgiska processer. (Detta begrepp skall skiljas från metallurgisk produktion, som är ett vidare begrepp.) Metallurgiska processer förekommer inom järn- och stålindustrin och utgör den del av processen som börjar med sintertill- verkning och slutar med göt, ämnen eller gjutgods. Den fortsatta tillverkningen, t ex i värmnings- eller värmebehandlingsugnar, berättigar inte till avdrag. För icke järnmetaller och ferrolegeringar omfattar avdragsrätten processteg som innebär sintring, smältning eller reduktion. Bränning av kalksten och dolomit hör inte till den metallur- giska processen. Avdrag bör medges för allt kolbränsle som erfordras för den metallurgiska processen, oavsett om det som en biprodukt uppstår gas och värme som kan användas på annat sätt än i den metallurgiska processen. Avdraget får dock inte omfatta större kvantitet
än den för den metallurgiska processen maximalt erforderliga mängden kol. För överskjutande mängd kol bör avdrag inte medges.
Avdraget infördes 1984 och motiverades med att skatt på kol och koks som används i en metallurgisk process helt saknar styreffekt, eftersom dessa råvaror inte kan ersättas med andra råvaror (prop 1983/84:28 s 27). Värdet av avdraget beräknades för 1988 uppgå till ca 630 milj kr.
Enligt 24 å första stycket g) EL får i deklaration för skatt på bränsle avdrag göras för bränsle som förbrukats för framställning av bensin, eller skattepliktigt bränsle enligt EL, eller för produktion av annan skattepliktig elkraft än egenproducerad sådan som producerats [ en kraftvämreanläggning och som förbrukas i egen industriell verksamhet.
Avdrag enligt denna bestämmelse kan komma i fråga t ex vid kraftproduktion, vid framställning av bensin och energiskattepliktiga bränslen samt vid framställning i koksverk.
3.3.2 Särskilda bestämmelser om kraftvärmeanlåggningar m ut
Med kraftvärmeproduktion förstås en bränslebaserad samtidig produktion av elkraft och värme där båda produkterna nyttiggörs. Kraftvärmeproduktion kan ske med olika teknik. En sådan teknik är mottrycksteknik, vilken innebär att upphettad vattenånga driver en ångturbin som i sin tur driver en elgenerator. Den återstående värmen i ångan efter ångturbinen används t ex som processånga i en industriell process eller värmer vatten som cirkulerar i ett fjärrvärmesystem. Ett exempel på en annan kraftvärmeteknik, som framför allt används i mindre elproduktionsanläggningar, är dieselkraftvärmeteknik. Vid en sådan teknik används en dieselmotor, som driver en elgenerator, samtidigt som värme tas tillvara från avgaser, smörjolja och kylvatten. Med kondenskraft avses en teknik för elproduktion som i mångt och mycket liknar mottryckstekniken, men som skiljer sig på så sätt att värmeinnehållet i ångan efter ångturbinen kyls bort utan att tas tillvara. Eftersom värmen inte nyttiggörs vid kondenskraftproduktion uppfyller den inte definitionen på kraftvärme.
Skatten redovisas för den egna förbrukningen av elkraft och bränsle. Under de tider som elkraft inte produceras i ett kraftvärmeverk redovisas skatt för hela den uppmätta förbrukningen av elkraft och skattepliktigt bränsle.
Har elproduktion skett i en kraftvärmeanläggning, och har elkraften förbrukats i egen industriell verksamhet, får avdrag göras antingen för skatten på den förbrukade egenproducerade elkraften (25 å första stycket EL) eller för skatten på det bränsle som går åt för sådan elproduktion (25 å tredje stycket EL). Genom dessa bestämmelser ges således en möjlighet att välja mellan att göra avdrag för skatt på elkraft eller skatt på bränsle. Valmöjligheten tillkommer endast kraftvärme- produktion som används i egen industriell verksamhet. I båda fallen görs avdrag i deklaration för elkraft. Avdrag får däremot inte göras för skatten på elkraft om elproduktionen används i egen icke industriell
verksamhet eller i stället för att egenförbrukas levereras till någon som inte är registrerad. I detta fall kan dock avdrag för skatten på bränsle göras valfritt i deklaration för elkraft eller bränsle. Detsamma gäller om elproduktionen sker i ett kondenskraftverk.
Enligt en dom i regeringsrätten den 23 april 1991 (mål nr 995-1989) anses allt bränsle som används i ett dieselkraftvärmeverk förbrukat för elproduktion. Bränslet är därför avdragsgillt i sin helhet.
Viss del av producerad elkraft anses nyttiggjord inom en rörelse för produktion eller distribution av elkraft. Någon skatt skall inte redovisas för den delen. För den del av produktionen som är skattepliktig redovisas skatt i vanlig ordning, om den förbrukas i egen icke in- dustriell verksamhet eller levereras till icke registrerad köpare.
RSV ger i anslutning härtill följande rekommendationer. Vid samtidig produktion av elkraft och värme i ett kraftvärmeverk behöver den gemensamma elförbrukningen, som erfordras för kraftvärmepro- duktionen fördelas på el- respektive värmeproduktion, eftersom förbrukningen för elproduktion inte är skattepliktig.
Ingår kraftvärmeproducerad elkraft, som används för t ex drift av pumpar och fläktar, i uppmätt bruttoproduktion får, om inte annat visas, andelen icke skattepliktig elkraft anses schablonmässigt uppgå till 3 % av elproduktionen, om kraftvärmen produceras med mottryck- skraft. Elförbrukningen för värmedistribution är skattepliktig och beräknas genom att uppmätt elproduktion först reduceras och att därefter uppmätt utmatning från kraftvärmeverket dras av.
Vid kraftvärmeproduktion, med undantag för dieselkraftvärmepro- duktion och motsvarande tekniska lösningar t ex elgeneratorer som drivs med ottomotor eller gasturbin, får den del av bränsleåtgången som är hänförlig till elproduktionen beräknas enligt följande. Den totala bränsleåtgången fördelas på el- och värmeproduktion i för- hållande till uppmätt elproduktion respektive värmeproduktion. Det innebär således, att om t ex en tredjedel av den totala energiproduktio- nen består av elkraft, anses en lika stor andel av bränsleåtgången vara hänförlig till elproduktion.
Vid produktion av elkraft i ett kondenskraftverk anses den icke skattepliktiga delen av produktionen av elkraft, om annat inte visas, schablonmässigt uppgå till 5 %. Avdrag vid sådan produktion får därför göras för energiskatten respektive koldioxidskatten, enligt lagen om koldioxidskatt, med 95 % av det bränsle som förbrukas.
Används olika skattepliktiga bränslen samtidigt för elproduktion bör vid avdragsberäkningen en proportionering göras efter de energimässigt insatta kvantiteterna. Används däremot bränslen som inte är energi- respektive koldioxidskattepliktiga, t ex avfallslutar, råvaruavfall eller sopor, samtidigt som skattepliktiga bränslen för elproduktion i en kraftvärmeanläggning anses, såvitt annat inte visas, i första hand de skattepliktiga bränslena förbrukade för elproduktion.
Ett avdrag för värmeproduktion, som endast gäller den allmänna energiskatten, har införts från och med den 1 juli 1991. Enligt ordalydelsen i lagtexten får avdrag endast göras vid samtidig produktion
av värme och elkraft. Det innebär att avdrag inte får göras när elproduktionen är avstängd och enbart värmeproduktion pågår.
Med kraftvärmeanläggning förstås i detta sammanhang en an- läggning, vilken är avsedd för bränslebaserad samtidig produktion av elkraft och värme, där båda produkterna framställs i mer än obetydlig omfattning och båda nyttiggörs. Vid bedömningen om framställning av elkraft och värme har tillräcklig omfattning, bör hänsyn kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter som är av betydelse.
Vid produktion av kraftvärme genom mottrycksteknik menar RSV, att elproduktionen bör anses ske i mer än obetydlig omfattning om för- hållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan (a -värdet) uppgår till minst 0,3, om värmen i huvudsak nyttggörs i form av hetvatten. Med förmåga förstås det konstruktivt högsta möjliga a-värdet och inte vad som produceras momentant. Om värmen i stället i huvudsak nyttiggörs i form av ånga bör a-värdet uppgå till minst 0,05.
3.33. Avdrag för skatt på el
Avdrag får enligt 25 å första stycket a) första ledet EL göras för skatt på elkraft, som levererats till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål. Denna bestämmelse berör i första hand järnvägs- och lokaltrafikföretag, och innebär således att spårbunden trafik i landet, som bedrivs av kommunikationsföretag, inte belastas med någon skatt på elkraft (eller bränsle, jämför ovan).
Till bandrift räknas järnvägar, spårvägar och liknande. Hit räknas även drift av signaler, växeluppvärmning och säkerhetsanordningar utefter banlinjen. Bangårdsbelysning räknas däremot inte till bandrift.
Leveranserna av elkraft till kommunikationsföretag för bandrift eller liknande beräknades för 1988/89 uppgå till 2,6 TWh, vilket motsvarar ett skatteavdrag på elsidan med ca 187 milj kr. Störst förbrukare är Statens Järnvägar (SJ). Avdraget har också stor betydelse för övrig spårbunden trafik, dvs i huvudsak lokaltrafikföretagen i Stockholm, Göteborg och Norrköping.
Avdrag får vidare göras för elkraft som förbrukats eller sålts för förbmkning för annat ändamål än energialstring (25 å första stycket b) första ledet EL).
RSV anser att förbrukning vid tillverkning genom elektrolysför- farande, med undantag för metallraffinering ,och galvaniska för- faranden, är att anse som förbrukning för annat ändamål än energi- alstring. Med galvaniska förfaranden avses t ex förgyllning, försilvring, förkromning och förnickling. Exempel på elektrolysförfarande är framställning av klor-alkali, klorat, aluminium och vätgas. Stora producenter av klor-alkali är Eka Nobel Bohus och Norsk Hydro Plast. Klor-alkali förekommer t ex inom cellulosa- och pappersindustrin. Klor används främst för blekning av massa eller papper, och alkali ingår som råmaterial, i de lutar i vilka veden kokas vid framställning av kemisk massa. Klorat tillverkas bl a av Eka Nobel och används för
tillverkning av tändstickor eller blekkemikalier. Vätgas utgör en biprodukt vid framställning av klor-alkali och klorat.
Kammarrätten i Stockholm har funnit att viss del av förbrukad elkraft vid tillverkning av ferrovolfram är att hänföra till förbrukning för annat ändamål än energialstring. En sådan framställning är att hänföra till s k elektrotermiska processer - se bl a dom 1980-06-10, mål nr 660-1978 Gullspångs Kraftaktiebolag. RSV beräknade i detta sammanhang skatten för förbrukning av elkraft vid tillverkning av ferrovolfram vid kraftbolaget efter en skattesats av 2 öre per kWh. Kraftbolaget yrkade i besvär att skatten på förbrukningen skulle beräknas efter en skattesats av 0,67 öre per kWh. Kammarrätten fann att skatten skulle beräknas efter den skattesats kraftbolaget yrkat och yttrade: "Utredningen i målet ger icke stöd för annat antagande än att den elektriska kraften vid ifrågavarande tillverkning av ferrovolfram förbrukats till ungefär två tredjedelar för s k "direktreduktion" eller alltså för annat ändamål än energialstring".
RSV har mot bakgrund av denna dom gjort den bedömningen att även kraft, som förbrukas vid framställning genom andra elektrotermis- ka processer, är att anse som förbrukning för annat ändamål än energialstring för vilken avdrag får göras.
Med elektrotermisk process förstås i allmänhet produktion där elkraft används för erforderlig uppvärmning av råvaror, halvfabrikat och annat produktionsmaterial i industriell verksamhet. Den största kraftförbrukningen för elektrotermiskt ändamål avser smältning av metaller vid framställning av främst ferrolegeringar. Med ferrolegering- ar avses regelmässigt en grupp legeringar mellan järn och ett eller flera grundämnen, t ex kisel eller krom. Ferrolegeringen används inom stålindustrin för att legera järn eller stål vid framställning av specialkva- litet. Exempel på elektrotermiska processer är, förutom framställning av ferrolegeringar, framställning av kisel och kalciumkarbid. Kisel används bl a inom elektronikindustrin. Kalciumkarbid används bl a som avsvavlingsmedel och för framställning av acetylen. De största tillverkarna av ferrolegeringar och kalciumkarbid har nedsättning enligt lagen om nedsättning av allmän energiskatt, NEL (se nästa avsnitt).
Enligt det andra ledet i 25 å första stycket b) EL får avdrag även göras för skatt på elkraft som förbrukats eller sålts för användning i omedelbart samband med förbrukning för annat ändamål än energi- alstring. RSV (se RSV Ip 1984:12) har angett att belysningskraft, kraft för drift av fläktar, pumpar, traverser, kompressorer o (1 utgör exempel på sådan kraft. Det är praktiska skäl som motiverar att sådan kraft beskattas på samma sätt som den i produktionen förbrukade elkraften.
I det tredje ledet i 25 å första stycket b) EL anges att avdrag får göras för skatt på elkraft som förbntkats eller sålts för användning vid framställning av bensin eller energiskattepliktiga bränslen. Denna avdragsbestämmelse kan t ex komma i fråga för koksverk och oljeraflinaderier. Normalt tillämpas inte denna avdragsbestämmelse av koksverken, som i stället gör avdrag för kolbränslen som förbrukats i metallurgiska processer (se 24 å andra stycket EL).
Förbrukningen och försäljningen för förbrukning av elkraft för annat ändamål än energialstring beräknas uppgå till 2 TWh årligen, vilket motsvarar ett skatteavdrag på ca 100 milj kr. Avdraget har främst betydelse för elektrolysförfarande, eftersom elektrotermiska processer normalt används av sådan elintensiv industri som åtnjuter nedsättning enligt NEL.
Då elproduktion skett i en kraftvärmeanläggning, och elkraften förbrukats i egen industriell verksamhet, finns vidare, som ovan nämnts, möjligheten att göra avdrag för skatten på den egenproducera- de elkraften (25 å tredje stycket EL).
Slutligen skall erinras om de generella avdragsbestämmelser som gäller för alla punktskatter och som således även gäller avdrag för skatt på elkraft. Hit hör avdrag för export, avdrag för skatt på vara för vilken skattskyldighet inträtt tidigare, avdrag för skatt på varor som har återtagits i samband med återgång av köp och avdrag för kundförluster.
3.4. Nedsättning av energiskatter 3.4.1 Huvudregeln
Enligt lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt (NEL) får skatt som utgår på elkraft och bränsle i vissa fall sättas ned. Huvudfallen är
i) uppvärmning av växthus vid yrkesmässig växthusodling ii) industriell tillverkning.
Bestämmelserna för växthusnäringen och industrin är olika. Vad gäller elkraft och bränsle som används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling tas allmän energiskatt enligt NEL ut efter en skattesats som motsvarar 15 procent av den skattesats som enligt EL gäller för elkraft eller ifrågavarande bränsle.
Beträffande industriell tillverkning finns två bestämmelser, varav enbart den ena hittills har haft praktisk relevans. Den bestämmelse, som före 1991 inte kommit att aktiveras, innebär att för elkraft eller bränsle som förbrukas vid industriell tillverkning tas skatt ut med ett sådant belopp att skatten inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning. Det är RSV som skall besluta om denna nedsättning. Före 1991 har inte något sådant beslut fattats. Under våren 1991 har emellertid en sådan ansökan inkommit. Skälet synes vara att de från 1991 gällande skattesatserna givet denna regel en aktualitet, eftersom hela oljeskatten därvid får räknas in i nedsättningsunderlaget.
Utöver vad RSV kan besluta om kan regeringen, om särskilda skäl föreligger, medge nedsättning av skatt för industriell tillverkning för visst företag. Det är denna bestämmelse som har betydelse i praktiken.
I det följande redogörs mer ingående för bestämmelser och ned- sättningens omfattning vad avser växthusnäringen resp industrin.
3.4.2. Nedsättning av skatt för växthusuppvärmning
Enligt 1 å lagen om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxid- skatt (NEL) tas allmän energiskatt ut på elkraft och energi- och koldioxidskatt på bränsle, som används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, enligt en skattesats som svarar mot 15 procent av den skattesats som gäller enligt EL. Även koldioxidskatten, som infördes från och med den 1 januari 1991, omfattas av denna bestämmelse om nedsättning. Skälet till denna bestämmelse är att svenska trädgårdsodlare möter konkurrens på den svenska marknaden från utländska odlare, som i hemlandet erhåller ekonomiskt stöd i olika former, bl a på grund av de höjda oljepriserna (se prop 1974:77 s 16).
Problematiken beträffande denna form av nedsättning avser främst frågan vad "växthusuppvärmning" omfattar. Avgörande är härvid om elkraften kan anses ha åtgått direkt till sådan uppvärmning. I annat fall kan nedsättning inte medges, t ex då kraften används för bostadsupp- värmning eller för uppvärmning av olja, för drift av pumpar och fläktar i ett växthus (se t ex RSV:s svar 1981-12-02, dnr 7476/81-41364 till Motala Ströms Kraft Aktiebolag).
Om ett abonnemang omfattar både förbrukning för uppvärmning av växthus och t ex bostad, får den gemensamma förbrukningen fördelas efter skälighet.
Ett särskilt problem har de lampor vållat som används både som värme- och ljuskällor. Användningen av lampor för belysning, när t ex olja används för uppvärmning, utgör inte grund för nedsättning. Då lampor används för både uppvärmning och belysning får nedsättning ske för den elkraft som används för uppvärmningsmomentet. RSV har därvid förklarat att 75 % av den tillförda energin till lamporna kan anses använd för uppvärmning av växthus. Fördelningen mellan lampor som används för uppvärmning och belysning har varit föremål för prövning i kammarrätten (KRN:s dom 1983-04-15, mål nr 476-1982). Målet gällde kvicksilverlampor, glödlampor och halogenlampor. RSV beräknade att 75 % av den tillförda energin kunde anses ha åtgått till uppvärmning av växthus. Kammarrätten ansåg att schablonberäkning fick användas, samt att tillämpad schablon var skälig.
Vid leverans av fjärrvärme för växthusuppvärmning har regeringen, efter ansökan i det enskilda fallet, medgett att skatten för bränsle eller elkraft som förbrukas av fjärrvärmeproducenter får sättas ned till den del det motsvarar värmeleveransen till växthuset. Nedsättningen har skett med stöd av 9 kap 4 å lagen (1984:151) om punktskatter och pris- regleringsavgifter (LPP). Förekommer det flera slag av bränslen i fjärrvärmeverket får, enligt ett beslut av regeringen för Köpings kommun, bränslefördelningen också användas när den nedsatta skatten skall beräknas för värmeleveransen till växthuset. I okomplicerade ärenden har sedermera RSV också medgett nedsättning.
Som tidigare angivits uppgick värdet av nedsättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusodling till ca 90 milj kr år 1987 och ca 87 milj kr år 1988.
3.43 Nedsättning av skatt vid industriell tillverkning
Allmän energiskatt på elkraft och energi- och koldioxidskatt på bränsle som förbrukas vid industriell tillverkning tas ut med sådant belopp att skatten inte överstiger 3 % av de tillverkade produkternas försäljnings- värde fritt fabrik (2 å första stycket NEL). RSV beslutar om sådan nedsättning och tar därvid hänsyn endast till den genomsnittliga storleken på skatten i förhållande till försäljningsvärdena för företag inom en hel bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning (3 å NEL). RSV hade under perioden fram till och med 1990 inte meddelat några sådana beslut men har under våren 1991 fått åtminstone ett ärende att behandla.
Enligt 2 å andra stycket NEL kan regeringen medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om.
För nedsättning enligt 2 å andra stycket NEL görs ansökan hos regeringen (finansdepartementet). Regeringens beslut är f n utformat så, att det gäller för ett kalenderår i taget. I vissa beslut medges en nedsatt preliminär skattesats. RSV underrättar berörda leverantörer om den skattesats som skall tillämpas enligt beslutet. Först därefter får leverantören tillämpa den nedsatta skattesatsen för det bränsle eller den elkraft som säljs för industriell tillverkning. Av praktiska skäl koncentreras skattejämkningen ofta till utdebiteringen av elskatt.
Regeringens beslut har sedan 1987 inneburit att den sammanlagda nedsättningsberättigade energiskatten för elkraft och bränslen be- gränsats till 1,7 procent av de tillverkade produkternas faktiska eller beräknade försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten och koldioxidskatten på elkraft, kolbränslen, gasol och naturgas är nedsättningsgrundande. För olja gäller från och med den 1 januari 1991 att endast 473 kr/m3 av skatten på olja får inräknas i nedsättnings- underlaget. Nedsättningen omfattar främst cement-, kalk- och tegelindustrin, massa- och pappersindustrin, järn- och stålindustrin samt kemi- och gruvindustrin.
Om sökande lämnat felaktiga uppgifter, eller om felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende föranlett att ett felaktigt belopp utbetalats, är sökanden skyldig att till statsverket inbetala det oriktigt erhållna beloppet (5 å NEL).
Som tillverkare upptas det företag och den företagsenhet som angetts i regeringens beslut. En blankett lämnas för varje sådan enhet. Om tillverkning bedrivs i skilda fabriker, anläggningar eller dylikt (arbetsställen) lämnas blankett för varje sådant arbetsställe.
Förbrukning av bränsle och elkraft avser de energimängder som förbrukats vid den egentliga tillverkningsprocessen för de produkter och under den tid som anges i regeringens beslut om nedsättning. Vad som gått åt för uppvärmning av tillverkningsstället får anses förbrukat
vid den egentliga tillverkningsprocessen. Detta gäller däremot inte förbrukning för transport med fordon, även om transporterna utförts inom arbetsstället.
Skatt som betalas för egenproducerad elkraft och värme i en kraftvärmeanläggning, och som används för nedsättningsberättigat ändamål, får tillgodoräknas.
Enligt 2a å NEL, som infördes från och med 1 januari 1987, får regeringen medge nedsättning av energiskatten för kolbränslen som förbrukas i värmeverk, om det finns särskilda skäl till det. Bestämmel- sen infördes på förslag från näringsutskottet med instämmande av skat- teutskottet (SkU 1985/86:38), som i samband med behandlingen av regeringens förslag (prop 1985/86:140) om höjningar av energiskatten, ansåg att höjningen av kolskatten kan orsaka problem för kommuner som under senare år gjort stora investeringar i kolvärmeanläggningar med modern reningsteknik. Regeringen har ännu inte bifallit några an- sökningar med stöd av den nya paragrafen.
Som nämnts kan nedsättningen av energi- och koldioxidskatt vid industriell tillverkning enligt NEL medges antingen branschvis av RSV eller för enskilda företag efter särskild prövning av regeringen. För perioden fram till och med 1990 har endast den senare möjligheten utnyttjats. Sedan NEL började tillämpas den 1 juli 1975 har antalet företag som beviljats nedsättning, liksom värdet av dessa nedsättningar, varierat. Dessa variationer beror framför allt på två faktorer; dels har energiskattesatserna ändrats vid flera tillfällen, dels har den andel av saluvärdet utöver vilken regeringen beviljat skattebefrielse ändrats vid ett par tillfällen.
Den nämnda gränsen för nedsättning har successivt höjts efter år 1975. Regeringen medgav nedsättning till 1 % av försäljningsvärdet för tiden från och med 1 juli 1975 till och med 1976. Perioden 1977- 1983/84 var nedsättningsgränsen 1,3 %; för företag som förädlar skogsprodukter höjdes den dock till 1,6 % år 1982. Den generella nedsättningsgränsen höjdes till 1,5 % år 1984 och till den nuvarande nivån 1,7 % år 1987.
Tabellerna 3.1 och 3.2 är sammanställningar av de skattenedsätt- ningar som beviljats under perioden 1978-90. I tabell 3.1 anges antalet företag som beviljats nedsättning. I tabell 3.2 redovisas uppgifter rörande nedsättningens storlek fördelat på olika branscher. Uppgifterna i tabellen visar de nedsättningar som beräknats av regeringen vid beslutstillfällena. De kan skilja sig något från de slutliga avräkningarna, som dock inte är tillgängliga för redovisning. Från och med år 1984 till och med 1.989 medgavs preliminär nedsättning för två år i taget.
Tabell 3.1 Antal företag som beviljats nedsättning av allmän energiskatt 1978-1990
Bransch
Papper, massa, m m Järn, stål, gruvor Glas
Gas
Cement, kalk, tegel m m
Foder Övriga
SUMMA
1978
48
11
10
122
1980
47
23
14
123
1982 1984 1986
48 43 50 22 22 32 7 7 11
3 3 3 25 22 20 5 5 7 13 17 23 123 119 146
Tabell 3.2 Nedsättning av allmän energiskatt 1978-1990,
miljoner kr
Bransch 1978 Papper, massa 1232 m m
Järn, stål, gruvor 43,8 Glas 0,3 Gas 1,6 Cement, kalk, 9,2 tegel m m
Foder 0,3 Övriga 7,0 SUMMA 185,4
1980
234,1
120,3 4,7
3,8
29,7 _
0,3 26,5
419,5
1982 1984 1986
295,9 176,1 396,6
139,8 74,7 117,1 17,6 16,0 16,8 3,9 4,1 11,9 43,5 41,5 55,5 5,3 0,3 0,8 43,0 20,4 98,0
550,0 333,1 696,5
1988
41
22
18
16
115
1988
359,0
133,3 8,6 13,0
103,8
2,2 98,7
718,6
Det totala nedsättningsbeloppet ökade vid några tillfällen markant som en följd av skattehöjningar - exempelvis mellan åren 1979 och 1980 och mellan åren 1984 och 1986. Vid andra tillfällen motverkades skattehöjningarnas effekter på nedsättningsbeloppet av höjda gränser
70,9 7,1 28,1
172,9
1,8 82,6
693,7
för nedsättning. Det är förklaringen till att nedsättningsbeloppet är lägre 1984 än 1982. Gruppen "övriga" i tabellen inkluderar bl a ickejärnmetallindustrin och industrin för tillverkning av grafitelektroder. r 1990 beviljades ca 100 företag nedsättning av energiskatt. Värdet av nedsättningen har uppskattats till ca 700 milj kr.
Möjligheterna att erhålla skattenedsättning skall inte vara beroende av produktionens organisation eller ägandestruktur. Ett företag kan därför söka nedsättning för någon eller för några av de produkter företaget tillverkar. Företagets totala energikostnader och saluvärde måste i sådana fall fördelas på de aktuella produkterna. Riksskattever- ket har att kontrollera uppgifternas riktighet.
Ansökan om nedsättning för viss del av företagets verksamhet kan i många fall ge nedsättning av energiskatt när sådan inte skulle medges för företagets hela verksamhet. Det förutsätter dock ett mer om- fattande arbete av det ansökande företaget. Industrins förmåga att utnyttja dispensmöjligheterna torde ha ökat med åren.
3.5. Sammanfattning
Som framgått av ovanstående genomgång är det ett antal olika regler och bestämmelser med olika detaljeringsgrad som nu är föremål för översyn. I tabell 3.3 sammanfattas översiktligt huvuddragen i de olika bestämmelserna. Där anges även gällande skattesatser (allmän energiskatt och koldioxidskatt) för el och olika bränslen.
Tabell 3.3 Energi- och koldioxidskatter samt undantags-, avdrags- och nedsättningsregler 1 november 1991
EL BRANSLEN £a_st.a___ Baude Ger—ser Allmän energiskatt Hush o övr: 7,2 öre/kWh Kol Eldningsolja Naturgas och bensinskatt Ind: 5 öre/kWh 230 kr/ton 540 kr/m3 175 Hushåll i kommuner i norra Torv 0 Bensin kr/1000m3 Sverige: 2,2 öre/kWh Ved 0 237-268 Gasol öre/l 105 kr/ton Koldioxidskatt 0 öre/kWh Kol Eldningsolja Naturgas 620 kr/ton 720 lrr/m3 535 Torv 0 Bensin kr/1000m3 Ved 0 58 öre/[ Gasol
750 kr/ton
Forts. tabell 3.3 EL BRANSLEN Undantag från -(100 kW -inhemskt producerat metan skatteplikt -s k fri kraft -inhemskt producerat kol (Höganäs kol) -transportmedel -förluster hos prod eller distr (naturgas)
Avdrag för skatt (viss verksamhet)
Nedsättningsregler för växthusuppvärm- ning (yrkesmässig)
Nedsättningsregler för industrin: 1,7% av försäljningsvärdet fritt fabrik (efter be- gäran hos regering- en)
a_lt 3% av fsg-värde fritt fabrik
-för|uster hos prod eller distr
-bandrift
-el som förbrukats eller sålts till annat ändamål än energi- alstring
-el för anv i omedelbart samband med förbr för annat ändamål
-el för framställning av bensin eller skattepliktiga bränslen -egenproducerad kraft i en kraftvärmeanläggning som används i egen industriell
verksamhet
Uttag av skatt:
15% av allmän energiskatt (viss begränsning för el till belysn)
Nedsättningsgrundande: allmän energiskatt
allmän energiskatt
-stadsgas
-oljeprod max 5 l förpackning -flygfotogen, flygbensin -mineraloljor för tillverkning av bensin
generellt:
-för bränsle till elprod
-för bränsle till värme i kraftvärmeverk -bandrift
-förbrukningi luftfartyg elleri fartyg (yrkesmässigt) -bränsle som förvärvats i beskattat skick (för återförsäljning eller rörelse)
-utförsel av bränsle
-återgång av köp
-bränsle som förbrukats för främst av bensin -bränsle som förbrukats eller sålts till annat ändamål än energialstring
specifikt:
-_kolbränslen som förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiska processer -schablonavdrag för spillolja i raffinaderier
Uttag av skatt: 15% av allmän energiskatt + COz-skatt
nedsättningsgrundande:
allmän energiskatt + C02-skatt
(för eldningsoljor dock endast 473 kr av allmän energiskatt och COZ-skatt)
allmän energiskatt + COZ-skatt
4. Energibeskattning i andra länder
4.1. En översikt
Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder, särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är central för frågeställningarna i denna utredning.
I tidigare kapitel har redovisats den skattebelastning som är förknippad med förbrukning av energivaror i Sverige, och de ned- sättningsregler och avdragsmöjligheter som gäller för svensk industri och växthusnäring. Orsaken till att dessa regler införts har varit önskemål om att skapa ökad konkurrensneutralitet för svenska företag i utländsk konkurrens såväl på exportmarknaden som på hemma- marknaden. Om andra länder hade haft en energibeskattning med liknande utformning och på samma nivå som i Sverige skulle ned- sättningsregler etc ha spelat ut sin roll. Utvecklingen i omvärlden på det här området är med andra ord nödvändig att belysa för att kunna analysera dessa reglers vara eller icke vara framöver. Av särskilt intresse är utvecklingen inom EG.
Följande huvuddrag kan urskiljas när det gäller energibeskattningen i andra länder:
i) I allmänhet är energivarorna belagda med mervärdeskatt.
ii) Industrins användning av elenergi beskattas endast undantagsvis. Detsamma gäller för växthusnäringen.
iii) I flertalet fall förekommer - vid sidan av mervärdeskatten - acciser (punktskatter) på eldningsoljor. Endast Danmark och Italien har högre punktskatt på olja än Sverige (dvs jämfört med allmän energiskatt och koldioxidskatt sammantaget). I Danmark gäller emellertid att näringslivet har avdragsrätt även för acciserna. I andra länder ligger acciserna på mycket lägre nivåer än i Sverige.
iv) Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.
Slutligen skall sägas att ekonomiska styrmedel i form av miljörelate— rade pålagor i förhållande till innehållet av miljöpåverkande ämnen i olika bränslen endast undantagsvis förekommer i andra länder, även om det diskuteras inom flera länder liksom inom EG.
Nedan beskrivs huvuddragen i de enskilda ländernas energibeskatt- ning. Dessa summeras avslutningsvis i en jämförande översiktstabell.
80 Energibeskattning i andra länder SOU 1991:90 Belgien
Då det gäller uttaget av mervärdeskatt har man i Belgien tillämpat tre skattesatser inom energiområdet. Den lägsta skattesatsen 6 % används för kol för hushållsbruk, den högsta 25 % används för bensin. Alla övriga energislag beskattas efter normalskattesatsen 17 %.
Det finns undantag beträffande avdragsrätten för mervärdeskatt: den är begränsad till maximalt 50 % i den mån den avser motorbränsle för bilar (däremot inte för truckar).
På mineraloljor uttas dessutom skatt på bensin med 2,53 kr/liter och på eldningsolja 302 kr/m3 för hushåll.
Råolja som säljs för användning i raffinaderier eller som används som råvara i industrin är skattefri. Detta gäller även olja, naturgas och kol som används i elproduktionen.
Det tas ut vissa smärre lokala skatter på energi.
Danmark
Danmark är det land inom EG som, tillsammans med Italien, har den högsta beskattningen av energi såväl totalt som för ett stort antal enskilda energivaror. Mervärdeskatten i Danmark är bland de absolut högsta i Europa, och i landet tillämpas endast en skattesats på 22 %. Vidare utgår acciser på praktiskt taget all energi. Avdragsrätt medges emellertid inom mervärdeskattesystemet för de acciser som industrin och flertalet andra mervärdeskatteskyldiga har att erlägga. De kumulativa verkningarna blir därför svaga.
EG:s beslut om minimiacciser på mineraloljor påverkar troligtvis Danmark. I den mån andra EG-länder kraftigt avviker i sina energi- skattesatser tvingas Danmark anpassa sina skattesatser av konkurrens- skäl (5 k skattekonkurrens). Med andra ord skulle ett betydande inkomstbortfall troligen uppkomma för danska staten. Någon möjlighet att ta igen detta via höjning av mervärdeskatteprocenten föreligger inte, eftersom även denna på sikt måste anpassas. Oklarheter när det gäller EG:s miljöpolitik och eventuella miljöskatter komplicerar bilden ytterligare (se nedan).
Mervärdeskatten utgår på fasta och flytande bränslen, liksom på naturgas och annan gas, elektricitet och drivmedel för motorfordon.
Vid sidan av mervärdeskatten utgår acciser på de vanliga energi- råvarorna. Danmark har infört en speciell avräkningsanordning även för acciser på energi. Industrier och andra mervärdeskatteskyldiga (med vissa undantag) får sålunda avdrag vid sin mervärdeskatteberäk- ning för de acciser som de erlagt vid inköp av olja, el, gas och kol. Sådana skattskyldiga kan också få ersättning för den indirekta avgiftsbelastning som t ex ingår i värme från ett fjärrvärmeverk. Sådan återbetalning ges emellertid inte till alla mervärdeskatteskyldiga yrkesgrupper.
De danska acciserna på energi har höjts ett flertal gånger under de senaste åren. I juli 1990 gäller följande skatter (kr):
tjockolja 1940/ton lättare eldningsolja 1724/ ton stenkol och koks 749/ton elektricitet 0,32/ kWh bensin 2,84/1 bensin blyfri 2,20/1 gas och dieselolja 1,72/1
Naturgas beskattas i paritet med lätt eldningsolja. För bensin finns en obligatorisk lagringsavgift som f n är 0,8 öre/liter. I Danmark har även diskuterats att införa miljöavgifter på svaveldioxid och koldioxid.
Finland
I Finland tas en allmän omsättningsskatt (20,48 %) ut vid försäljning av varor och vissa tjänster. Såsom varor behandlas bränsle (med undantag av inhemska bränslen) och energiprodukter i allmänhet. Exempelvis beläggs eldningsolja med den allmänna omsättningsskatten.
För att undvika kumulativa effekter medges avdrag för den skatt som belastat varan vid inköpet. Genom dessa Specialregler fungerar omsättningsskatten - vad gäller energivaror - som en mervärdeskatt. Denna beskattningsform introducerades 1986, då Finland övergav sin tidigare punktbeskattning.
Import av råolja och naturgas är skattefri. Vid sidan av drivmedel förekommer inga acciser. Accisen på bensin är 1,42 kr/ liter (1,07 kr för blyfri). Från och med 1 januari 1990 infördes koldioxidavgifter i form av skatt på importerade fossila bränslen. För diesel och blyad bensin är skatten på 18 resp 20 öre/liter, för lätt och tung eldningsolja 1,3 öre/liter, för naturgas 0,7 öre/m3 och för kol 10,7 kr/ton.
Frankrike
Det franska systemet för beskattning av energi är ett av de mer komplicerade inom EG. Många undantag från vad som kan kallas normala regler återfinns i den franska lagstiftningen. På mervärdeskat- teområdet (normal skattesats 18,6 %) har t ex sedan länge rätten till avdrag för ingående mervärdeskatt på olika oljeprodukter varit inskränkt. Avdragsrätten har emellertid successivt ökat sedan 1982, och avsikten är att inskränkningar av denna art skall vara undanröjda till 1992. På tung olja tas ut skatt motsvarande 140 kr/m3.
I Frankrike finns det också speciella skatter i kommuner och departement. Denna typ av beskattning har en reglerad maximigräns. Lokala skatter utgår bl a på elektricitet.
Beträffande de lokala skatterna på el kan nämnas att kommunernas maximiskattesatser är 8 % och departementens 4 %. För mindre konsumenter upp till 36 kVA tas skatten ut på 80 % av priset och för konsumenter mellan 36 och 250 kVA på endast 30 % av priset. För större konsumtion uttas ingen lokal elskatt. Från och med november 1988 sänktes mervärdeskatten på de fasta avgifterna (vilka utgör ca 30 % av kostnaderna) för hushållen till 5,5 %. Rörliga avgifter debiteras emellertid med hela mervärdeskatten.
Avdragsreglerna för ingående mervärdeskatt på olika oljeprodukter ger ett mycket splittrat intryck. För vissa produkter och användnings- områden medges full avdragsrätt, t ex tjockolja som används i industriföretag och petroleumprodukter som används som råämne. I andra fall finns enbart en begränsad avdragsrätt vilket exempelvis gäller dieselolja. Från och med 1988 är emellertid dieselolja som används för internationella transporter fullt avdragsgill. I flera fall finns dessutom ingen avdragsrätt alls, vilket t ex gäller eldningsolja 1, oberoende av användningsområde.
Irland
Irland tar ut mervärdeskatt med 10 % på de flesta bränslen samt elektricitet. Mervärdeskatten utgår med högre procenttal (21%) på bensin och diesel. I princip föreligger inga begränsningar i avdrags- rätten.
Vid sidan av mervärdeskatten tas vissa acciser ut för ol'eprodukter. Accisen på tjockolja och eldningsolja är 72 resp 373 kr/m (industrin) och 592 kr/m3 (hushåll).
Italien
Mervärdeskatten i Italien tas i normalfallet ut efter en skattesats på 19 %. Vid sidan därav finns en lyxskattesats på 38 % samt två reducerade skattesatser - en på 2 % och en på 9 %. Energivarorna följer normalt standardskattesatsen, men för vissa typer av energi, nämligen elektricitet, kol och naturgas, gäller den lägre skattesatsen på 9 %.
Beträffande avdragsrätten för ingående mervärdeskatt har Italien hittills haft samma ordning som flertalet EG-länder. Enligt uppgift skulle dock en viss inskränkning göras i avdragsrätten för ingående mervärdeskatt vad gäller vissa bränslen. Vad gäller drivmedel är regeln idag att avdragsrätten endast gäller diesel och inte bensin och LPG.
På el utgår speciella skatter. Hushåll betalar 2 öre/kWh och industrier 2 öre/kWh för de första 200 MWh/månad. Därefter är skatten halverad. Skatten är reducerad till hälften för konsumenter i södra Italien och på öarna. Dessutom förekommer lokala skatter på el både för hushåll och industrier. I genomsnitt betalade industrin under 1989 ca 5 öre/kWh och hushållen ca 15 öre/kWh i skatt.
Även oljeprodukter är belagda med särskilda acciser. Skatten nzpå1990 lätt eldningsolja har ökat från 1340 kr/m31987 till 2512 kr/m3 (industri) och för hushåll från 1790 kr/m31987 till 3259 kr/m31990. Noteras bör dock att industrins användning av lätt olja är obetydlig. Skatten på tung olja ökade under motsvarande period från 50 kr/ton till 450. Skatten på bensin uppgår till 5,50 kr/l (inkl moms). På kol och naturgas utgår endast mervärdeskatt på 9 %. De höga acciserna, även för industrin, på el och lätt eldningsolja gör att Italien intar en särställning när det gäller beskattning av energivaror inom EG.
Japan
I Japan introducerades en allmän konsumtionsskatt på 3 % den 1 april 1989. Alla oljeprodukter som har raffinerats iJapan är belagda med en accis på 87 kr/m3. Även naturgas är belagd med en accis på 31 kr/ton.
Import av råolja påförs en särskild skatt på 14,70 kr/m3. På bensin läggs en accis som uppgår till 1,92 kr/liter. Den skatten är kombinerad med en särskild vägskatt på 0,35 kr/liter. Diesel är underkastad en accis på 1,02 kr/liter.
Elektrisk kraft är belagd med en speciell skatt som uppgår till 2 öre/kWh för främjande av nya elproduktionsanläggningar.
Kanada
I Kanada har man sedan någon tid planer på att införa en federal mervärdeskatt som skulle fungera på i stort sett samma sätt som de europeiska. Veterligen föreslås det ingen specialbestämmelse i den kanadensiska mervärdelagstiftningen för olika energislag. Inte heller lär det finnas några speciella begränsningsregler för avdragsrätten för den ingående skatten.
Det finns acciser på drivmedel, både federala och provinsiella. Den federala accisen på normalbensin och flygbensin är 60 öre/liter. Skatten på diesel uppgick 1989 till 86 öre/liter. Dessutom tas i delstaterna ut skatter på bensin och diesel, som varierar från stat till stat. Vissa stater torde för övrigt inte ta ut någon skatt på dessa varor.
Nederländema
I Nederländerna tas mervärdeskatt ut på de olika energislagen efter en skattesats på 18,5 %.
Mervärdeskatten fungerar på vanligt sätt. Vid sidan av mervärde- skatten finns acciser. Bensinskatten uppgår till 2,95 kr/l. På diesel är skatten 1,35 kr/l. Skatt på tung eldningsolja utgår också med 163 kr/ toe 1990. Skatten på lätt eldningsolja för industrin uppgick 1988 till 482 kr/toe. Skatten på naturgas för hushållen var 375 kr/toe. Miljö- skyddsavgifter tas ut för naturgas. För industrin och elproduktion är dessa obetydliga. För hushållen uppgår de till 18 kr/ 107 kcal. Avgiften sexdubblades 1 början av 1990.
84 Energibeskattning i andra länder SOU 1991:90 Norge
Mervärdeskatten är normalt 20 %. I Norge tillämpas en speciell regel beträffande mervärdeskatt på elektrisk kraft. I stället för att gå på det verkliga priset tas mervärdeskatt ut på ett beräknat standardpris per kWh. Detta pris är för närvarande 31 öre/kWh.
Anledningen till denna konstruktion är att kraftpriserna varierar starkt mellan olika delar av landet. Syftet är därför att i viss mån utjämna skattebelastningen mellan olika landsdelar. En åtgärd i samma riktning är att normalskattesatsen sänks till 17 % respektive höjs till 23 % som motvikt mot varierande prisnivå. Någon mervärdeskatt uttas inte på elförbrukning i Nordnorge (Nordland, Tromsö och Finnmark).
På elområdet skall vidare noteras den särskilda elavgift som tas ut med 4 öre/kWh (1991). Skatten är lika för hushåll och industrin. I vissa fall tas elavgift dock inte ut.
Vissa energitunga industrier har åtnjutit nedsättning i elavgiften. Detta gäller ferrolegeringsindustrin, som har fått en nedsättning med 0,6 öre/kWh, aluminium, och diverse metallföretag som fått en nedsättning med 0,2 öre/kWh. Sammanlagt uppskattas att cirka 20 % av den totala industriförbrukningen av el berättigar till sådan nedsatt elavgift.
För andra bränslen än mineraloljor uttas endast mervärdeskatt. Accisen på tjockolja 1990 var 207 kr/ton, därtill kom en svavelskatt som utgick med ca 35 kr för varje 0, 25 %- viktprocents svavelinnehåll. Skatten på eldningsolja 1 var 345 kr/m3 för industri och ca 700 kr/ 111 för hushåll (inkl moms).
1991 infördes koldioxidavgifter på eldningoljor (30 öre/l) och bensin (60 öre/l). På kol och koks till industrin utgår varken punktskatt eller COZ-avgift. COz-avgiften på naturgas (60 öre/m3 ) tas endast ut vid off- shore användning.
Bcnsinskatten är ca 3,65 kr/l (1991) för blyad bensin (inkl COZ- avgift) och ca 50 öre lägre för blyfri. I Norge tillämpas liksom i Sverige en kilometerbeskattning. Accisen på dieselolja motsvarar skatten på eldningsolja 1.
Schweiz
Schweiz hade i slutet av 1970-talet en folkomröstning om mervärdeskatt skulle införas eller inte. Svaret blev negativt.
I Schweiz förekommer en omsättningsskatt i detaljhandeln som utgår med 9,3 %. Normalt utgår inte omsättningsskatt på energivaror med undantag för drivmedel.
Däremot har man specialskatter på olika energiprodukter. På lätt- och tjockolja är accisen 17 kr/m3. Därtill kommer en beredskapsavgift på 137 kr. Bensinaccisen uppgår till 2 5,6 kr/liter för blyad respektive 2,21 kr/ liter för blyfri bensin. En särskild beredskapsavgift utgår med 7 öre/ liter.
SOU 1991:90 Energibeskattning i andra länder 85 Spanien
I Spanien infördes mervärdeskatt så sent som den 1 januari 1986. Normalskattesatsen är 12 %, den reducerade skattesatsen 6 % och lyxskattesatsen 33 %.
Mervärdeskatten omfattar energiområdet, och lagstiftningen har i stort anpassats till vad de olika direktiven inom EG angivit.
Innan mervärdeskattereformen hade genomförts litade Spanien för sina inkomster till ett stort antal punktskatter, ofta på nödvändig- hetsvaror och däribland energi. Övergångsvis finns en del sådana punktskatter kvar, men de flesta avskaffades 1 samband med mer- värdeskattereformen.
Energiacciserna är för tjockolja ca 102 kr/ ton och för lätt eldnings- olja ca 601 kr/m3. Bensinaccisen är 2,62 kr/liter. På naturgas tas en kommunalskatt motsvarande högst 1,5 % ut. Den tas ut av såväl industrier som av hushåll.
Storbritannien
Mervärdeskattelagstiftningen i Storbritannien uppvisar flera speciella drag. I likhet med Danmark har man i Storbritannien endast en skattesats, 15 %. Det bör emellertid erinras om att Storbritannien också använder sig av en 0-skattesats (O-moms) för mycket stora varugrupper. Till dessa hör livsmedel, barnkläder, böcker, tidningar och även flera av de viktigaste energivarorna, t ex elektricitet, gas och värme.
På accisområdet har i princip inga andra varor skattebelagts än de vanligaste oljetyperna samt drivmedel till motorfordon. Å andra sidan är acciserna på just drivmedel relativt låga i Storbritannien och lägre än i närmaste grannland Irland, vilket31är välla vissa grånsproblem.
Accisen på tjockolja är ca 92 kr/m3 och på lätt eldningsolja ca 130 kr/m3. Bensinaccisen är 3,14 kr/liter för blyad och 2,77 kr/liter för blyfri bensin.
Tyskland (f d Västtyskland)
Inledningsvis bör framhållas att kolsektorn fortfarande har en särställ- ning i den f d västtyska ekonomin. Sedan länge ges omfattande subventioner och skattelättnader till den tyska kolbrytningen. Under 1986 uppgick dessa stöd till ca 20-25 miljarder kr.
Mervärdeskatten på energivarorna är 14 %. Vid sidan av denna tas acciser ut framför allt på mineraloljor. Viss användning av mineraloljor är dock skattefri. Regleringen härav finns i tullbestämmelserna. Bl a är mineraloljor som används för annat än motorbränsle, smörjoljor eller uppvärmning undantagna.
Skattesatserna är 113 kr/ton för tjockolja och 220 kr/m3 för lätt eldningsolja inom industrin och 492 kr/m3 för hushållen. Dessutom utgår beredskapsavgifter motsvarande 33 kr/ton för lätt eldningsolja
och 28 kr/ton för tung olja. För olja till elproduktion är skatten 208 kr/ton.
På elektricitet utgår förutom mervärdeskatten två särskilda punktskatter. För det första en avgift som utgör stöd till den tyska kolindustrin. Denna speciella skatt är i genomsnitt 7,75% av priset. De tyska elproducenterna är vidare bundna till användning av inhemskt kol (motsvarande 87 % av användningen) genom långsiktiga kontrakt. Beslut har emellertid under 1991 fattats om att reducera subventioner- na till kolindustrin med ca 6 miljarder DM. För det andra förekommer, i syfte att utjämna elektricitetspriserna inom olika regioner, en speciell skatt som varierar med prisnivån i den aktuella delstaten. Denna skatt ligger mellan 5,5 och 8,1 %.
USA
I USA finns federala acciser på diverse varor, bl a tobak, alkohol och drivmedel till motorfordon. Dessutom har de olika delstaterna någorlunda fritt val att själva pålägga skatter - såväl allmänna om- sättningsskatter som specialskatter. Många stater har också använt sig av dessa möjligheter. Vad avser federala acciser kan noteras bl a följande:
- På petroleum tas en accis ut på ca 30 kr/m3. - För kol tas en accis ut på 3 kr/ton resp 1,5 kr/ton om kolen kommer från ovanjordsgruvor. - För drivmedel gäller att såväl diesel som bensin beläggs med en accis till staten på 10-20 öre/liter.
De delstatliga omsättningsskatterna brukar ligga i intervallet 3-6 %, vartill i vissa fall kommer accis på t ex drivmedel. I genomsnitt uppgick dessa skatter 1990 till 0,23 kr/l. Delstatliga omsättningskatter på 2-6 % brukar även tas ut på elektricitet och naturgas.
Sammanfattningsvis gäller för USA att beskattningen av oljepro- dukter och energivaror spelar en betydligt mindre roll än i Europa.
Österrike
Mervärdeskatt tas i Österrike ut med en normalskattesats på 20 %. Den omfattar energivaror och tillåter avdragsrätt för inköp inom mervärdeskattesystemet på normalt sätt.
Vid sidan av mervärdeskatten tas det dels ut olika acciser, dels speciella oljeproduktavgifter och avgifter för obligatorisk lagerhållning. Acciserna avser framför allt mineraloljeprodukter. Acciserna på tjockolja och eldningsolja 1 (för hushåll) är ca 105 kr/m3 resp 38 kr/ 100 kg. Bensinaccisen är ca 1,90 kr/l. Övriga energislag är endast underkastade mervärdeskatt.
I tabell 4.1 sammanfattas energibeskattningen år 1990 i de olika länderna.
SOU 1991:90 Energibeskattning i andra länder 87 Tabell 4.1 Energibeskattning 1990 i olika länder Land Moms på Moms-satser Acciser (kr) energi Tung eo Lätt eo El Bensin m3 m3 kWh liter Belgien1 ja 17 % (6 %, 25%, 0 0 (ind) 0 253 33 %) 6 % kol till 302 (hush) hushåll 25 % bensin (50 %-ig avdragsrätt) 17 % övrig energi Danmark2 ja 22 % 1830 1437 0,32 2,84 Finland3 ja 20,48 (oms/moms) 0 0 0 1,42 Frankrike4 ja 18,6 % (5,5 %, 7%, 140 ind ej tillg 0 4,44 33,3 %) 914 (hush) Irland ja 10 %, 23 % 72 373 (ind) 0 4,32 (23 % på bensin 592 (hush) och diesel) Italien ja 19 % (38 %, 9 %, 425 2512 (ind) 0,05 (ind) 4,88 2 %) 9 % gäller på 3259 (hush) 0,15 (hush) el, kol och naturgas Japan nej konsumtions— 87 87 5 % 2,35 skatt 3 % Kanada nej planerar 0 0 0 0,60 federal moms (inkl energi) Neder- ja 18,5 % (6 %) 154 402 0 2,95 länderna5 Norge6 ja 20 % (på el 307 345 (ind) 0,038 2,80 till konstruerat 700 (hush) pris) Schweiz7 nej 9,3 % (oms) 154 154 0 2,56 -inte på energivaror med undantag för drivmedel
Forts. tabell 4.1
Land
Spanien8
Storbri- tannien
Sveri ge9
Tyskland (f d Väst- tyskland)10
USA11
Österrike
Moms på energi
ja
ja
Moms-satser
12 % (33 %, 6%)
15 % (0 %; 0 % bla på el, gas och värme)
25%
14%(7 %)
delstatlig 3-6 %
20%
Tung eo
96
92
1260
133
105
Källa: Energy Prices and Taxes. Third quarter 1990. OECD. 1Vissa lokala skatter.
2Acciser avdragsgilla för näringslivet (med vissa undantag).
Acciser (kr)
Lätt eo
m3
601 (ind) 916 (hush)
130
1260
248 (ind) 520 (hush)
ind ej tillg 319 (hush)
El kWh
0,072 (hush) 0,022 (kommu- ner i norra Sverige) 0,05 (ind)
7,75 % (kolstöd) 5,5-8,1 % (ut- jämning regio- nalt)
0
0
Bensin
liter
2,62
3,14
3,22
3,08
0,1-0,2
1,90
3Omläggning till moms på energi 1986. Koldioxidavgifter från och med 1990: bensin 0,42 öre/l, lätt och tung eld- ningsolja 30 kr/m3, naturgas, 15 kr/m3 och kol 25 kr/ton. 4boka] elbeskattningzkommunema max 8 %, departementen max 4 %. 5Miljöskyddsavgifter har införts på naturgas. För industri obetydliga, för hushåll 17 kr/m3 6Nedsättning av elavgift för energitunga industrier. COZ-avgifter infördes 1991. Avgifter på tung olja uppgår nu till 800 kr. (Undantag för kol och koks till industrin.) 7Momsförslag nedröstat i folkomröstning. 8Moms infördes 1986. 9Nedsättningsregler för energibeskattning inom industrimwavelavgifter motsvaran- de 30 kr/kg svavel tas ut. (Återbetalning medges vid rening.) 10Mineraloljor för andra ändamål än motorbränsle, smörjolja och uppvärmning är undantagna från accis. Olja till elproduktion ca 200 kr/m3. 11Delstatliga skatter motsv 2-6 % tas ut på elektricitet och naturgas.
SOU 1991:90 Energibeskattning i andra länder 89 4.2 Harmonisering inom EG
4.2.1 Bakgrund
Inom EG bedrivs f 11 ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen liksom miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den indirekta beskattningen, som hittills resulterat i direktivförslag från kommissionen samt vissa principbeslut men inga bindande direktiv, omfattar såväl skattesystemens utformning vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll m rn som förslag på miniminivåer för mervärdeskatten liksom för vissa skattebelagda varugrupper.
En orsak till den vikt som dessa frågor ges inom EG är deras direkta koppling till avskaffandet av gränshindren 1993.
För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt, punktskat- ter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från kommissionen. Beslut mäste fattas under 1991 för att den gemensamma marknaden ska kunna börja fungera 1993.
I de nyss avslutade förhandlingarna mellan EFTA och EG (EES- avtalet) har frågorna om de indirekta skatterna inte varit föremål för någon större uppmärksamhet. En anledning till detta är avsaknaden av bindande direktiv inom EG på området. Avtalet inkluderar dock vissa skattebestämmelser i Rom-fördraget som går ut på att ett lands skatteregler inte får diskriminera import och export jämfört med intern handel. Enligt artikel 95 i Rom-fördraget får importerade varor inte belastas, direkt eller indirekt, med skatter som inte utgår på likartade inhemska produkter. Importvaror får inte heller utsättas för beskattning som medför ett indirekt skydd för andra produkter.
Likartade bestämmelser finns även i frihandelsavtalen med EG samt inom GATT, även om dessa regler inte är lika långtgående. EG-regeln har givit upphov till omfattande praxis, utvecklad av EG-domstolen.
När det gäller svenska punktskatter kan man konstatera att vissa energiskatteregler direkt strider mot artikel 95. Bl a är inhemska fasta bränslen skattefria, medan importerat kol skattebeläggs.
4.2.2 Mervärdeskatten
Inom mervärdeskatteområdet har samordningen när det gäller skattemodell redan nått långt. Skattebasen är i stort sett harmoniserad genom det 8 k sjätte mervärdeskattedirektivet. Vissa undantag finns dock som beräknas vara avskaffade till 1993. Dessutom återstår vissa frågor som ännu inte lösts, som t ex beskattning av internationella resor, finansiella tjänster m m.
Målsättningen för kommissionen är att ett slutligt system för mervärdebeskattning inom EG ska finnas fr o m 1997. EG-området ska då i princip fungera som ett land ur mervärdeskattesynpunkt, frånsett en clearingmekanism och ev kvarstående skattesatsskillnader. Under åren 1993-96 är en övergångsordning tänkt att gälla.
Denna övergångslösning för momssystemet accepterades i princip vid finansministermöten i slutet av 1990. Import- och exportbegreppen upphör 1993, men principen om beskattning i konsumtionslandet gäller under övergångsperioden. Ministerbeslutet innebär också att privat- personer fritt kan införa i annat EG-land beskattade varor fr o m 1993 (med vissa undantag under en övergångsperiod). Ministermötena tog dock inte närmare ställning till den slutliga momsordningen för 1997 eller ett definitivt beslut om att övergångsordningen upphör 1996.
Oklarhet råder alltså om den momsordning som gäller efter 1996. Enligt kommissionens förslag skall all inom-EG handel ske på samma sätt som nu gäller för inomstatlig handel, dvs beskattning sker i det land där en vara köps in. Principen måste emellertid som nämnts kompletteras med ett administrativt clearingförfarande mellan olika länder.
Även vad gäller skattesatser för mervärdeskatten har initialt funnits andra riktlinjer än de som nu kommer att gälla. I december 1989 fattade ministerrådet beslut om att fram till 1993 skall ländernas normala mervärdeskatt inte ändras på så sätt att skattesatsen under- stiger 14 % resp överstiger 20 %, i enlighet med kommissionens direktivförslag från 1987. I direktivförslaget ingick även ett intervall på en lägre nivå, 4-9 %, för vissa varugrupper. I det lägre intervallet föreslogs i huvudsak ingå:
- livsmedel med undantag av alkoholhaltiga drycker - energi för uppvärmning eller belysning samt vatten - tillhandahållande av läkemedel - tillhandahållande av böcker, tidningar och tidskrifter - passagerartransporter.
Förslagen har rönt kritik från olika håll. I juni 1989 lämnades därför ett reviderat förslag med inriktning mot ökad flexibilitet. Vad gäller normalskattesatsen föreslogs att man eventuellt skulle begränsa kravet på samordning genom att ange en minimiskattesats. För den reducera- de skatten vidhöll man däremot principen om ett intervall. Problemet här gäller snarast att definiera vilka varor och tjänster som bör ingå.
I juni 1991 nådde man slutligen en politisk överenskommelse på ministernivå om att införa 15 % som minimiskattesats för "normala" varor och en (frivillig) minimiskattesats på S% för särskilt specificerade varugrupper. De länder som i januari 1991 tillämpade ännu lägre skattesatser än 5 % kan fortsätta med detta under en övergångsperiod. Detta ska nu utgöra grund för slutlig utformning av direktiv och formella ministerrådsbeslut.
Man kan notera att EG-ländernas momssatser börjat närma sig varandra. Irland, som tidigare haft den högsta normalskattesatsen med 25 %, har sänkt denna till 21 % med EG-samordningen som motiv. Vidare har Frankrike börjat se över sina specialskattesatser och planerar att till 1993 endast ha kvar två skattesatser, 18,6 % resp 5,5 %.
SOU 1991:90 Energibeskattningiandra länder 91 4.2.3 Punktskatter
I 1987 års direktivförslag föreslog kommissionen fullständig utjämning av skattenivåerna, beräknat som medelvärden av de inom medlemslän- derna tillämpade skattesatserna. Förslaget kom att kritiseras bl a för bristande flexibilitet. T ex framfördes vissa medlemsländers behov av att kunna använda skatteinstrumentet i bl a hälsopolitiken.
Kommissionens förslag från 1989 innebar att minimiskattesatser införs för sprit, vin, öl samt bensin. Dessutom definierades en något högre målskattesats som riktmärke för de enskilda medlemsländerna på sikt. För diesel och eldningsoljor föreslogs ett snävt intervall för tillåten skattenivå. Konkurrensskäl framhölls som orsaken till att inte minimiskattesatser räcker.
I juni 1991 enades emellertid ministerrådet om att överge idén om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och istället låta kommissio- nen under hösten utarbeta direktiv som enbart innehåller mini- miskattesatser för alla oljeprodukter. För bensin finns härvid även de sedan tidigare föreslagna målskattesatserna, som länderna på sikt rekommenderas att anpassa sig till genom att inga förändringar av beskattningen får införas som innebär att man avlägsnar sig från dessa skattesatser. I tabellen nedan redovisas EG-kommissionens punkt skatteförslag inom energiområdet (juli 1991).
Tabell 4.2 Punktskatter på oljeprodukter inom EG fr o m 1993
Skatt, kr/l Minimi Mål Svensk skatt (jan 1991)
Bensin, blyad 2,49 3,66 3,22
Bensin, blyfri 2,12 3,29 2,98
Dicselolja 1,81 _ 1,261
Eo 1 0 - 1,26
EO 5 0,10 - 1,26
T_T—__'_——— KJ lometerskatt tillkommer
Källa: EG-kommissionen
För gasol och metan till fordonsdrift kommer förslag under hösten 1991. Tidigare har föreslagits 0,64 kr/l som miniminivå. I Sverige är skatten på gasol f 11 1,25 kr/l.
För punktskatterna föreslås inte någon övergångsperiod som på moms-området, utan tanken är att ett definitivt system ska träda i kraft 1993. För vissa länder finns dock undantagslösningar. Införandet av minimiskatter innebär att det står enskilda länder fritt att införa högre skatter om de så önskar. Ingen gränskontroll ska emellertid före-
komma, utan varorna inom den gemensamma punktskatteordningen (alkoholhaltiga drycker, tobak och oljeprodukter) ska kunna cirkulera i obeskattat skick och tas till beskattning i konsumtionslandet, när varan säljs till slutkonsument.
En fråga i sammanhanget är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas inom ramen för den gemensamma marknaden. Därvid har tidigare anförts att skatter inte får konstrueras så att de kräver gränskontroll, eller så att de strider mot de föreslagna skattesatserna på punktbeskattade varor.
Centralt för EG vid införande av miljörelaterade skatter är att den gemensamma marknaden kan upprätthållas.
4.2.4 Styrskatter
I oktober 1990 antog EG:s energi och miljöministrar som ett mål för den inre marknadens totala utsläpp av koldioxid, att dessa år 2000 inte ska överstiga 1990 års nivå. För att åstadkomma detta fordras enligt de dokument som utarbetats inom kommissionen dels åtgärder som är gemensamma för hela den inre marknaden, dels att dessa kompletteras på nationell nivå utifrån de skiftande nationella förutsättningarna.
De gemensamma åtgärder som länge diskuterats utgörs av såväl regleringar som forskning och information liksom miljörelaterade skatter eller avgifter. Syftet är att åtgärderna ska minska utsläppen av CO2 inom den gemensamma marknaden, samtidigt som den vetenska- pliga osäkerhet som fortfarande finns om klimateffekterna beaktas genom att föreslagna åtgärder även ska uppfylla ekonomiska krav på ökad flexibilitet, säker energitillförsel m 111. Detta benämns som "no- regret"-strategin.
Vissa av länderna inom gemenskapen, däribland Nederländerna, Danmark och Tyskland, har redan beslutat införa, eller har långt gående planer på att införa, nya energiskatter i syfte att reducera utsläpp av CO2. Detta verkar pådrivande på kommissionens arbete.
Det finns två uttalade syften bakom de nu diskuterade styrskatteför- slagen. Dels säger man sig vilja dämpa energiförbrukningsökningen generellt med hänsyn till främst försörjningstryggheten (nära hälften av energin som förbrukas inom gemenskapen utgörs av olja), dels vill man reducera utsläppen av CO2 p g a klimatriskerna. Kommissionen har redan tidigare föreslagit införande av målskattesatser för punktbe- skattningen av bensin, där ett tillägg för koldioxidutsläpp ingår (se tabell 4.2). Tillägget uppgår till 45 ECU / 1000 liter (0,34 kr/ liter), vilket sägs motsvara en koldioxidavgift på 65 ECU/ton kol. Skattesatsen för blyfri bensin är generellt 38 öre/liter lägre än för blyad bensin. De målskatter som föreslagits innebär en mycket hög beskattning av bensinen, även vid en svensk jämförelse.
Förslag till klimatstrategi
I september 1991 enades EG-kommissionen om att anta ett förslag till klimatstrategi, som diskuterats en längre tid". Förslaget har närmast karaktären av ett diskussionsunderlag till ministerrådet, där i första hand miljö- och senare även energiministrarna ska försöka enas om principerna. Först därefter får kommissionen i uppdrag att utarbeta ett mer fullständigt förslag. Ministerrådet måste höras igen innan juridiskt bindande direktiv tas fram.
I septemberförslaget påpekas bl a EG:s möjlighet att, via ett fullföljande av sina tidigare utfästelser, ta initiativet till att adekvata åtgärder blir antagna i samband med den internationella klimatkon- ferensen sommaren 1992. Den strategi som föreslås utgör en kom- bination enligt ovan av icke-fiskala åtgärder gemensamma för den inre marknaden (forskning och utveckling rn m), fiskala åtgärder, däribland en kombinerad energi- och koldioxidskatt för hela den inre marknaden samt åtgärder på nationell nivå. På ministerrådets uppmaning är det sedan kommissionens uppgift att kontakta EG:s viktigaste handelspart- ners i avsikt att få deras medverkan till att vidta liknande åtgärder i andra delar av världen.
Utnyttjandet av ekonomiska styrmedel bedöms som centralt för att kostnadseffektivitet ska kunna uppnås framöver. Alla aktörer på marknaden får samma signaler till anpassning om enhetliga skatter eller avgifter, som speglar externa kostnader för energianvändningen, tas ut.
I syfte att åstadkomma den önskade stabiliseringen av C02- utsläppen på ett effektivt sätt är det därför, enligt kommissionsför- slaget, nödvändigt att en ny form av beskattning kommer till stånd. En gemensamt utformad skattepolitik sägs här leda till att man undviker separata åtgärder från individuella medlemsländer, som skulle kunna medföra konkurrenshinder och försvåra för den inre marknaden att fungera.
Vidare påpekas betydelsen av att upprätthålla fiskal neutralitet då skatten införs. Företag och hushåll ska därför, enligt förslaget, kompen- seras via skattesänkningar på andra områden. Beträffande konstruktion av skatten understryks betydelsen av att kostnaderna inte stiger avsevärt för vissa särskilt energikrävande och konkurrensutsatta industri- branscher. Här nämns särskilt järn och stål-, kemi-, icke-järnmetall-, cement-, glas- samt pappers- och massaindustrin. Såvida inte de viktigare konkurrentländerna utanför EG vidtar liknande åtgärder, aktualiseras enligt förslaget behovet av Specialregler för speciellt drabbade branscher. Dessa uppges kunna utformas på olika sätt, via
1Communication from the Commission to the Council . A Community Strategy
to Limit Carbon Dioxide Emissions and to Improve Energy Efficiency. 7 oktober 1991.
kompletta eller delvisa undantagsbestämmelser, tillämpande av 0- skattesatser eller andra skattelättnader alternativt reducerade arbets- givaravgifter. Här uppges att behov av ytterligare utredning föreligger, även om kommissionens uppfattning för tillfället pekar mot att en 0- skattenivå kan bli den bästa lösningen.
Enligt förslaget bör skatten baseras dels på energiinnehåH dels på utsläpp av CO2 vid förbränning. Energiskattedelen bör inte överstiga 50 %. Förnybara energikällor föreslås bli undantagna från energiskatte- delen (och därmed bli skattefria då de inte heller belastas med någon koldioxidskatt) liksom energivaror som används som råvaror inom industrin.
Elproduktion uppges också komma att omfattas av skatter, även kärnkraft och vattenkraft. Den tekniska utformningen av dessa skatter måste emellertid övervägas ytterligare. Av betydelse här är att inte integreringen av elmarknaderna inom EG motverkasz.
I förslaget påpekas betydelsen av att företag och hushåll får möjlighet till gradvis anpassning. Detta för att minimera anpassnings- kostnaderna. Skatten föreslås därför införas successivt. Enligt förslaget införs skatten på nivån 3 USD/fat 1993 för att därefter stiga med en dollar per år till 10 USD/fat år 2000. När skatten införts i sin helhet kommer energiskattedelen att uppgå till 30 ECU/toe (ca 222 kr/toe) och koldioxidskatten till 36 ECU/ton (ca 266 kr/ton) kol, d v s vid relationen 50/50 mellan energiskatt och koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatten på flytande bränslen införs med största sannolikhet inom ramen för punktskattesystemet. Detaljer kring skatten måste utformas i samverkan med medlemsländerna, med hänsyn till de krav som den inre marknaden ställer liksom till internationella åtaganden. I tabell 4.3 och 4.4 redovisas skatterna på olika fossila bränslen i 3 respektive 10-dollarfallet (utredningens egna beräkningar).
Den nivå som energi- och koldioxidskatten skulle komma att hamna på efter anpassningsperiodens slut, dvs runt år 2000, redovisas i Tabell 4.4. Skatterna i denna tabell gäller således en skattenivå på 10 USD/ fat olja, vilket med den givna fördelningen på energi- respektive koldioxid- skatt motsvarar 30 ECU/toe respektive 36 ECU/ton kol.
EG:s miljöministrar enades i oktober 1991 om att behov av en särskild skatt föreligger. Däremot föreligger olika uppfattningar om nivån för skatten. Kommissionen har emellertid fått i uppdrag att utarbeta ett mer detaljerat förslag till december.
2För en diskussion av sådana aspekter, se Beskattning av kraftföretag, SOU 1991:8.
Tabell 4.3 Beräknad initial energi- och koldioxidskatt för olika bränslen (kr)1
Bränsleslag Enhet Energidel Koldioxiddel Energi-och koldioxidskatt
Eldningsolja 1 m3 60 60 120
Eldningsolja 2-5 m3 65 65 130
Kol ton 45 55 100
Naturgas 1000 m3 65 45 110
Gasol ton 75 65 140
] .. ' ' ' " " ' . ___—. . . Den beraknade sammanlagda energl- och koldioxidskatten har avrundats uppåt till
närmaste hela 10-tal kronor. Vid beräkningen av skattebelastningen har 3 USD / fat olja som energiskatt jämställts med 18 ECU/toe. 1 toe (ton oljeekvivalent) har antagits mois/ara 11630 kWh. I fördelningen mellan energi- och koldioxidskatt har vidare antagits att 50 % energiskatt motsvarar 9 ECU/toe och att 50 % koldioxidskatt motsva- rar 10,8 ECU per ton kol (carbon). 1 kg kol har i sin tur beräknats motsvara 3,67 kg koldioxid. Vid beräkningarna av energi- resp koldioxidskatt för olika bränslen har utnyttjats de bränslespecitlka uppgifterna rörande värmevärde och koldioxidutsläpp som återfinns i tabell 2.1 i kapitel 2. Underlag: EG-kommissionen
Tabell 4.4 Beräknad energi- och koldioxidskatt för olika bränslen vid en skattenivå motsvarande 10 USD/fat olja (kr)1
Bränsleslag Enhet Energidel Koldioxiddel Energi-och koldioxidskatt
Eldningsolja 1 m 190 200 390 Eldningsolja 2-5 m3 205 215 420 Kol ton 145 185 330 Naturgas 1000 m3 210 160 370 Gasol ton 250 220 470
.1_—__________ D
en beräknade sammanlagda energi- och koldioxidskatten har avrundats uppåt till närmaste hela 10-tal kronor. Underlag: EG-kommissionen
F örslagets framtid
Enligt utredningens uppfattning är osäkerheten om den framtida miljö- och energiskattepolitiken inom EG betydande. Även om ett införande av den diskuterade initiala skattenivån på 3 USD / fat förefaller sannolik, är det omöjligt att, när detta skrivs, ha någon klar uppfattning om den slutliga utformningen av de mer utförliga förslag till åtgärder som EG-kommissionen kommer att utarbeta framöver. Osäkerheten gäller bl a i vilken utsträckning olika bränslen och elproduktion verkligen kommer att omfattas av skatter, liksom huruvida de undantag för vissa energiintensiva branscher som nu föreslås verkligen kommer att kunna realiseras. Dylika undantagsregler måste dels vara konsisten- ta med EG:s interna konkurrens- och skatteregler, dels vara i över— ensstämmelse med EG:s konsensusavtal med USA liksom med GATT- reglerna. Inte heller behovet av undantagsbestämmelser är givet, utan till stor del beroende av den politik på området som kommer att föras i andra delar av världen.
Det som framförallt talar för att en skatt på 3-dollarnivån verkligen införs är att denna nivå relativt väl motsvarar den faktiska genom- snittliga skattenivån för en stor del av industrin i EG-länderna. Förslaget innebär då snarare en harmonisering än höjning av ex- isterande skatter. Om undantagsregler för den energiintensiva industrin införs, skulle energibeskattningen för industrin inom EG om ett par år hamna i intervallet 0—3 USD / fat. Huruvida förslaget, om en successiv höjning av 3—dollarnivån till 10-dollarnivån, verkligen kommer att realiseras är däremot svårbedömt.
5. Utgångspunkter för beskattning
5.1. Motiv för beskattning
Tre samhällsekonomiska motiv kan anföras som skäl för beskattning. Det första är det statsfnansiella motivet. Stat och kommun måste ta in skatt för att finansiera sina aktiviteter och upprätthålla samhälls- ekonomisk balans.
Det andra motivet är det fördelningspolitiska. Syftet är då inte primärt att erhålla skatteintäkter utan att omfördela inkomster mellan olika grupper i ekonomin.
Slutligen har vi det allokeringspolitiska motivet. Då införs skatten för att förbättra ekonomins funktionssätt i vid mening genom påverkan av produktionen eller konsumtionen av vissa varor och tjänster. Ett exempel är beskattning av negativa externa effekter i form av miljöpå- verkan. Inte heller denna typ av beskattning syftar primärt till att generera skatteintäkter, utan till att påverka resursanvändningen i samhället.
Indirekta skatter, det vill säga beskattning i samband produktion eller försäljning av varor och tjänster, medför i allmänhet - i likhet med andra former av beskattning - samhällsekonomiska kostnader. Man kan särskilja tre olika slag av kostnader:
- effektivitetskostnader - inkomstfördelningskostnader - uppbördskostnader
5.2. Skatter och efektivitetskostnader
En effektiv beskattning innebär att summan av uppbörds- och effektivi- tetskostnader till följd av beskattningen bör vara så låga som möjligt för ett givet finansieringsbehov. Beskattning ger nästan alltid upphov till s k skattekilar, vilket innebär samhällsekonomiska effektivitetsför- luster. Indirekta skatter på varor och tjänster leder till en skillnad mellan det bruttopris inklusive skatt som är relevant för köparna, och det nettopris efter skatt som är relevant för producenterna. Effektivi- tetskostnader uppstår när skillnaden mellan köparnas pris och säljarnas pris, den s k skattekilen, ändrar jämviktskvantiteten på marknaden jämfört med situationen utan skatt.
I två fall förändras emellertid inte jämviktskvantiteten. Om var- uefterfrågan är helt prisokänslig, påverkas inte den efterfrågade kvantiteten av ett högre konsumentpris efter skatt. Skatten övervältras helt på konsumenterna. På samma sätt gäller att om varuutbudet är helt prisokänsligt, så påverkas inte den utbjudna kvantiteten av ett lägre producentpris efter skatt. Skatten övervältras helt på producenterna.
I inget av dessa fall uppkommer någon effektivitetskostnad, därför att den på marknaden omsatta kvantiteten är densamma före och efter skatt. I det första fallet minskar konsumenternas reala inkomst med skatteintäkten, och i det andra fallet minskar producenternas inkomster med skatteintäkten. Men samhällsekonomiskt uppstår ingen nettoför- lust, eftersom konsumenternas eller producenternas inkomstförluster motsvaras av en lika hög skatteintäkt.
Det mest sannolika är emellertid att både utbudet och efterfrågan i viss utsträckning är priskänsliga. Ett högre konsumentpris efter skatt torde medföra en lägre efterfrågad kvantitet, och ett lägre producent- pris efter skatt torde leda till ett minskat utbud. Slutresultatet blir en mindre producerad kvantitet av varan i fråga. Det är denna pro- duktionsminskning som utgör den samhällsekonomiska effektivi- tetskostnaden för varuskatten. Produktionsminskningen är en samhälls- ekonomisk förlust, därför att konsumenternas värdering av varan, dvs konsumentpriset, är högre än den samhällsekonomiska marginalkost- naden för att producera varan, nämligen producentpriset.
Effektivitetskostnader av ovanstående slag utgör beskattningens indirekta kostnader. I engelskspråkig skattelitteratur används de mer uttrycksfulla begreppen "excess burden" och "dead-weight loss". Förekomsten av effektivitetskostnader utgör naturligtvis inget argument mot beskattning och offentlig verksamhet. De innebär dock att värdet av ett visst offentligt utgiftsprogram måste vägas såväl mot de direkta, som de indirekta, kostnaderna för dess skattefinansiering. Underlåten- het att ta hänsyn till effektivitetskostnaderna innebär en överskattning av lönsamheten hos offentliga utgiftsprogram.
Skatter som minimerar effektivitetskostnaderna för en given skatteintåkt kallas för optimala skatter. Två förhållanden är särskilt viktiga att notera i sammanhanget. Det första är att optimala skatter i allmänhet inte är neutrala mellan olika varor och tjänster. Det andra är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta insatsvaror i pro- duktionen.
Med neutrala skatter brukar man mena skatter som inte förändrar de relativa priserna mellan olika varor, det vill säga skatter som utgår med samma procentsatser för alla varor. Varor och tjänster som ingår i mervärdeskattesystemet är neutralt beskattade i förhållande till varandra. Punktskatter som utgår i kronor per enhet leder ofta till olika beskattning av olika varor och är således icke—neutrala.
I allmänhet är det samhällsekonomiskt effektivt med en icke-neutral beskattning. Optimala skatter ska nämligen minimera välfärdsför- lusterna som beskattningen leder till. Med helt neutrala skatter, dvs samma procentuella skatt på samtliga skattebelagda varor, blir välfärdsförlusten större för priskänsliga varor än för mindre priskänsli- ga varor. Det kan då mycket väl vara så, att man kan minska värdet av de totala välfärdsförlusterna genom att sänka skatten något på priskänsliga varor, där skatten "ger stor effekt på omsatt kvantitet, och istället öka skatten på mindre priskänsliga varor där kvantitetseffekter- na är mindre.
De optimala skattesatserna beror således på efterfrågans och utbudets priskänslighet. I princip är de optimala skatterna komplicera- de funktioner av egenpris- och korspriselasticiteter. Eftersom vi i praktiken har mycket dåliga empiriska kunskaper om sådana storheter, ger teorin för optimala skatter en begränsad vägledning vid utform- ningen av ett faktiskt indirekt skattesystem. Men lärdomen är denna: att skatter är neutrala mellan olika varor innebär inte nödvändigtvis att de ger låga effektivitetskostnader.
Den andra väsentliga lärdomen från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta produkter som ska användas i produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att användarna av en beskattad insatsvara betalar ett pris som är skilt från det pris som producenterna erhåller, vilket leder till en ineffektiv allokering av produktiva resurser. Det betyder - förenklat uttryckt - att den totala kaka som produceras i ekonomin blir mindre än vad den annars skulle ha blivit. Denna aspekt är av central betydelse i en diskussion av energibeskattningens konsekvenser.
Få teorier har allmän giltighet och det gäller även här. Under vissa förutsättningar kan det vara lämpligt att också beskatta produktions- faktorer. Detta gäller produktionsfaktorer typ naturtillgångar med lägesräntor eller knapphetsräntor (olja, naturgas, vattenkraft, mineraler, skog etc); för en diskussion av detta, se "Beskattning av kraftföretag", SOU 1991:8.
Beskattning av arbetskraft intar en form av mellanställning. Vid en given tillgång på arbetskraft i en ekonomi bestäms arbetskraftskost- naderna på lång sikt av konkurrensen om arbetskraften. På kort sikt leder visserligen ökade arbetsavgifter till försämrad konkurrenskraft för företag, men på några års sikt kan man räkna med att större delen av en arbetsgivaravgift övervältras på arbetskraften. Detta bekräftas också i empiriska undersökningar.
F ördelnin gse ffekter
Effektivitetskostnader är emellertid, som nämnts, inte de enda kostnader som beskattning ger upphov till. Olika alternativ för indirekta skatter är i allmänhet förknippade med olika inkomst- och förmögenhetsfördelningseffekter.
En ur effektivitetssynpunkt optimal punktbeskattning av varor innebär att varor med låg priskänslighet, sk nödvändighetsvaror eller basvaror, beskattas relativt hårt, medan varor med hög priskänslighet, t ex lyxvaror, beskattas relativt lågt.
En ur fördelningssynpunkt optimal beskattning innebär å andra sidan ungefär motsatsen, med en låg beskattning av varor som har höga inkomstandelar för låginkomsttagare och en relativt hög be- skattning av varor med höga inkomstandelar hos höginkomsttagare.
På grund av höga samhällsekonomiska kostnader med fördelnings- politiskt motiverade skatter torde i allmänhet det statsfinansiella
motivet överväga i beskattningen inom de flesta områden, medan andra medel, främst transfereringar utnyttjas i fördelningspolitiken.
Uppbördskostnader
På motsvarande sätt kan det föreligga en motsättning mellan låga effektivitetskostnader och låga uppbördskostnader. De senare är kostnaderna för administration av ett skattealternativ, dvs kostnader för insamling och kontroll av skatteuppbörden. Ett skattealternativ kan till exempel ha låga effektivitetskostnader, därför att skatten är differentie- rad mellan olika varor och tjänster efter deras priskänslighet. En starkt differentierad indirekt beskattning kan dock medföra högre upp- bördskostnader än en mer enhetlig indirekt skatt.
Förekomsten av fördelnings- och uppbördskostnader kan betraktas som restriktioner på valet av optimala skatter. När det gäller beskatt— ningen av energi är fördelnings- och uppbördskostnaderna av relativt liten betydelse. Energibeskattningen har endast en svagt regressiv effekt, och uppbördskostnaderna är låga; se "Skatt på energi", SOU 1982:17. Vi kommer därför att koncentrera analysen på energibeskatt- ningens effektivitetseffekter.
5.3. Mervärdeskatt och punktskatter på energi 5.3.1 Effektivitetsaspekter
Dagens energibeskattning utgörs av ett system av mervärdeskatt, punktskatter och miljöskatter. I detta avsnitt behandlas effektivitets- aspekter på mervärdeskatten och punktskatterna utifrån förutsättningen att dessa är fiskalt motiverade.
Punktskatterna på energi är inte neutrala, dvs den relativa skattesat- sen varierar mellan olika energislag och i förhållande till alla andra varor. Mot bakgrund av diskussionen ovan kan en sådan differentiering i konsumtionsledet i och för sig vara motiverad ur effektivitetssynpunkt. Samtidigt beskattas energi emellertid också som insatsvara i pro- duktionen i systemet med punktskatter, vilket i förlängningen också innebär att företagens export beskattas, dvs (som diskuteras nedan) energibeskattningen utgör ett försök att beskatta utländska konsumen- ter.
Det som karakteriserar dagens punktskatter på energi är just att de tas ut oavsett om energin används för slutlig konsumtion eller om den utnyttjas i produktionen av andra varor. Beskattningen i produktions ledet träffar, som nämnts, i förlängningen också exporten. Detta innebär att punktskatterna ger upphov till effektivitetsförluster genom att snedvrida såväl konkurrensförhållandena med utlandet som allokeringen av produktiva resurser inom landet. I frånvaro av nedsättning etc skulle denna effekt vara ännu större.
Givet att mervärdeskatten har en generell omfattning är den neutral vad avser
- konsumtionsvaror, där beskattningen blir likformig om skattesatsen är enhetlig, — konkurrensen mellan företag, eftersom dessa inte beskattas, och - utrikeshandeln, eftersom mervärdeskatt inte tas ut vid export, men påläggs importerade varor.
Punktskatterna på energi tas emellertid ut oavsett om energin används för slutlig konsumtion eller som insatsvara i produktionen av andra varor — med reservation för de här aktuella nedsättningsbe- stämmelserna. I den mån som reglerna om undantag från skatteplikt, avdrag och nedsättning inte neutraliserar punktskatterna, påverkas insatsvarornas relativa priser och företagens produktpriser. Mervärde- beskattning innebär däremot att företagens energianvändning blir skattefri - eller med andra ord att insatsvarornas relativa priser inte snedvrids.
En skatt på en insatsvara skiljer sig från den mer renodlade be— skattningen av faktorinkomster vid inkomstkällan resp i konsum— tionsledet. En skatt på en insatsvara är inte direkt hänförlig till en inkomst. En skatt på energi som insatsvara kan snarare jämställas med en råvaruskatt (även om energiskatten påläggs först i senare för- ädlingsled), dvs med en skatt på oförädlade varor som järn, trä, olja etc. Det finns i vissa fall administrativa fördelar med dylik beskattning. Kontroll och uppbörd är relativt enkel, då det rör sig om ett för- hållandevis begränsat antal företag - vilket också synes vara fallet vad gäller punktbeskattningen av energin.
5.3.2. Energiskatter och utrikeshandel
Mervärdeskatten är en skatt på förädlingsvärdets användningssida, som på ett enkelt sätt undantar exportvaror från beskattning och medför att importvaror beskattas på samma sätt som inhemska. Härigenom leder mervärdeskatten till neutralitet i utrikeshandeln.
Neutralitet i utrikeshandeln är endast hypotetiskt möjligt med en råvaruskatt eller en punktskatt på energi. I princip skulle man då behöva uppskatta värdet av den energi (eller råvara) som kommit till användning vid produktionen av importvarorna och lägga en im- portskatt på basis härav. På liknande sätt skulle man behöva uppskatta energi- eller råvaruinnehållet i olika exportvaror och betala tillbaka skatt i motsvarande utsträckning. Ett dylikt förfaringssätt faller inte i första hand på att det strider mot internationella handelsöverenskom- melser utan på sin egen praktiska orimlighet. Till sist skulle ett sådant system också nödvändiggöra schabloniseringar i en omfattning som ändå skulle innebära snedvridna prisrelationer.
Om den utländska efterfrågan på ett lands exportvaror är mycket prisokänslig både på kort och lång sikt blir snedvridningarna av en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas som att det föreligger betydande förutsättningar att beskatta konsumenterna i andra länder. En sådan politik kan - åtminstone kortsiktigt - vara
lyckosam för exportlandet (-länderna), vilket illustreras av oljeprishöj- ningarna på 70—talet. På hemmamarknaden gäller samma sak. Om priskänsligheten är låg för de inhemska produkter som är producerade med relativt stora insatser av den beskattade råvaran, blir skattens snedvridande effekt ringa.
Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet på ett lands exportvaror är förhållandet det omvända. I detta fall medför en råvaruskatt eller punktskatt på energi, att konkurrensförhållandet för de exportvaror som använder den beskattade insatsvaran intensivt blir klart försämrat. Marknadsandelarna på exportmarknaderna blir följaktligen mindre än vad som hade varit fallet utan råvaruskatten. En råvaruskatt innebär här att landet genom en ofördelaktig skattepolitik (råvaru- eller energibeskattningen) försämrar sina komparativa fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar på exportmarknaderna. Annorlunda uttryckt innebär det att de utländska konsumenterna övervältrar skatten på de svenska konsumenterna.
Denna övervältring är kanske inte så lätt att uppfatta, men den innebär att de svenska konsumenternas köpkraft reduceras genom en långsammare tillväxt i ekonomin. Investeringar som utifrån skillnader i komparativa fördelar mellan länder egentligen borde lokaliserats till Sverige, lokaliseras på grund av energibeskattningens snedvridande effekter till andra länder. Aktuella exempel för svenskt vidkommande kan härvid vara MoDo:s investeringar i Frankrike och Gotthard Nilssons i Danmark.
Samma sak gäller den importkonkurrerande sektorn på hemma marknaden, i den mån det handlar om relativt råvaru- eller energiin- tensiv produktion. En hög priskänslighet för de aktuella varugrupperna innebär en konkurrensnackdel för den importkonkurrerande industrin och mindre marknadsandelar - i förhållande till importen - än vad som annars hade varit fallet. Råvaruskatten eller energiskatten "öppnar" hemmamarknaden för konkurrerande import genom att försämra den inhemska industrins konkurrenskraft. Generellt gällerföljaktligen att effektivitetsförlusterna av en insatsvarubeskattning (råvara eller energi) ökar med priskänsligheten på utlands- respektive hemmamarknaden och med den andel insatsvaran representerar i färdigprodukterna.
De tillväxthämmande effekterna av en snedvridande insatsvarube- skattning är emellertid svåra att kvantifiera. Väsentliga aspekter är här de allmänna effekterna på kapitalbildning och förväntade kon- kurrensvillkor, liksom produktivitetsförluster via snedvridningar i teknologival. Till detta ska läggas ett försämrat utnyttjande av landets komparativa fördelar i det internationella handelsutbytet.
Omvänt gäller att lättnader i en snedvridande insatsvarubeskattning ger dynamiska effekter på arbetsproduktivitetsutveckling, kapital- bildning och tillväxt - vilka på motsvarande sätt är svåra att kvantifiera. Ett försök till sådana kvantifieringar med hjälp av en modell presente- ras i kapitel 6. En sådan skattejustering ger dels en engångseffekt på tillväxten, dels en mer långsiktig ökning av nationalinkomsten - via de
ökade marknadsandelar som genereras i förhållande till utländska konkurrenter.
Sverige är ett litet land som för sin välfärd är synnerligen beroende av sin utrikeshandel. De energiintensiva och exportberoende föräd- lingskedjorna, som baseras på malmen och skogen, är mycket känsliga för energibeskattningen. Efterfrågan på dess produkter är i allmänhet starkt priskänslig. Svenska exportörer dominerar sällan marknaderna som prisledare, utan får oftast agera som pristagare på marknader med hård konkurrens. Den exceptionellt höga svenska energibeskattningen saknar i stort sett sin motsvarighet i konkurrentländerna. I vissa av dessa beskattas energi som insatsvara överhuvudtaget inte, medan andra länder har relativt låga punktskatter (acciser). Den pågående harmoniseringen av den indirekta beskattningen inom EG är också av stor betydelse för Sverige, men de energiskattenivåer som där diskuteras kommer inte nämnvärt att påverka konkurrensförutsätt- ningarna för vår tunga basindustri.
Av effektivitetsskäl finns således klara principiella argument för en begränsad eller obefintlig fiskal energibeskattning i produktionssyste- met. För en liten öppen ekonomi som den svenska kan effektivitetsför- lusterna annars förväntas bli stora. Nuvarande nedsättnings-, undan— tags- och avdragsregler kan härvid ses som ett försök att reducera energibeskattningens samhällsekonomiska kostnader.
5.4. Skatter som styrmedel
Distinktionen mellan fiskalt syftande beskattning och skatter som styrmedel är mycket viktig. En fiskalt betingad skatt ska, som ovan diskuterats, generera skatteintäkter med så små effektivitetsförluster som möjligt för samhället, dvs påverkan på resursanvändningen skall minimeras. Effektiva styrmedelsskatter har däremot som syfte att påverka en konsumtions- eller produktionsstruktur - men denna påverkan bör ske till låga kostnader, i form av så små bieffekter, sem möjligt. Genom skattestyrning korrigeras marknadens utfall. En sådan påverkan kan i ett extremfall tänkas innebära att det inte blir några skatteintäkter alls, dvs när skatten är så hög att alla aktiviteter som skatten påverkar helt upphör. Skatten är då liktydig med ett förbud.
Vi kommer här att diskutera tre olika syften med en styrmedelsbe- skattning av energi, nämligen
- som styrmedel i beredskapspolitiken - som styrmedel i energihushållningspolitiken - som styrmedel i miljöpolitiken
5.4.1. Beroendeförhållanden och risker
Internationell handel gör det möjligt för ett land att dra fördelar av handelsutbyte och specialisering men medför samtidigt risk för om- ställningsproblem vid störning i leveranserna av — och kraftiga prisvaria-
tioner på - importerade varor och tjänster. De ekonomiska konsekven- serna av sådana störningar kan bli mycket omfattande, vilket 1970- talets oroligheter på oljemarknaden vittnar om. Behovet av främst livsmedels- och energiberedskap har i olika grad och vid olika tidpunkter också påverkat utformningen av svensk jordbruks- och energipolitik.
Osäkerhet i en ekonomi medför kostnader för företag och hushåll, varför det kan ligga ett stort värde i en reducerad osäkerhet om den framtida prisutvecklingen. Man kan därför fråga sig varför regeringen inte griper in och reducerar osäkerheten om den framtida prisutveck- lingen och hjälper företagen att förbättra sin framförhållning och fatta kloka investeringsbeslut genom att åtminstone lägga fast oljepriset.
Lite eftertanke säger oss att detta kanske trots allt inte vore så klokt. Regeringen har dock faktiskt försökt - och misslyckats. Vid början av 1980-talet bestämde riksdagen, på förslag av regeringen och i stor parlamentarisk enighet, att det reala oljepriset i Sverige skulle stiga med minst 2 procent per år. Detta beslut hindrade inte oljepriset, som bestäms på världsmarknaden, från att sjunka kraftigt under mitten av 1980-talet. Kostnaderna för att garantera den framtida oljepris- utvecklingen visade sig givetvis bli alltför höga. För att få en upp- fattning om de samhällsekonomiska kostnaderna för en generell politik som går ut på att på politisk väg bestämma priserna på produktions- faktorerna erbjuder Östeuropa tillräckligt med pedagogiska men avskräckande exempel för att få förslaget att te sig mindre klokt.
En effektiv riskspridning i samhället som helhet befrämjas av att varje energianvändare tar ett eget ansvar för de risker som förknippas med enskilda investeringsbeslut - det gäller såväl privata och offentliga företag likaväl som hushållen. Varje investerare skall i sin bedömning och awägning vara väl medveten om osäkerheter och risker och själv ta ansvar för och avgöra sin "gardering". Den svenska energipolitiken har, genom sin starka utformning på styrning av prisförväntningar genom skatteutfästelser, i hög grad bidragit till att vid olika tidpunkter strömlinjeforma förväntningarna och därmed teknologivalet. Marknads- riskerna har ersatts av väl så stora politiska risker. Svängningarna på de internationella energimarknaderna har som regel varit av mindre omfattning än svängningarna i energipolitiken. Medan vissa investe- ringsmisslyckanden inom energiområdet under det senaste decenniet torde kunna skyllas på felslagna förväntningar om den internationella energiprisutvecklingen, torde ändå många misslyckade energirelaterade investeringsprojekt vara orsakade av förändringarna i den inhemska energipolitiken.
I sammanhanget skall också noteras att bilden av importberoende är helt annorlunda idag än den var på 1970—talet. Oljan svarar idag för en betydligt lägre andel av den totala energitillförseln. Samtidigt är oljeimporten spridd på andra länder, och Nordsjöoljan svarar nu för en betydande andel. Erfarenhetsmässigt kan vi också konstatera, att den största risken för leveransavbrott i en ekonomi beror på inhemska faktorer, främst strejker och prisregleringar.
Sammanfattningsvis gäller att såväl teoretiska argument som empiriska erfarenheter talar för att risken för politikmisslyckanden inom det här diskuterade området är väl så stora som de nackdelar som kan vara förknippade med marknadsriskerna. Det är därför svårt att finna argument för att utnyttja energibeskattningen i detta samman- hang.
5.4.2. Effektiv hushållning med energi och andra resurser
Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de också stimulerar till energihushållning. Utredningen tolkar direktiven på så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt optimal av- vägning mellan användningen av energi och andra produktionsfaktorer inom industrin och växthusnäringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan energihushållning och energisparande viktig. För att renodla framställningen diskuteras i detta avsnitt endast hushållningen med energi som knapp produktionsfaktor. Miljöaspekter- na diskuteras nedan.
I detta perspektiv är en effektiv energihushållning liktydigt med den energianvändning som följer av en effektiv resurshushållning i stort. En effektiv resurshushållning definieras då som den avvägning mellan användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer av välfärd. En effektiv energihushållning är således avhängigt använd- ningen av andra resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion av den relativa knappheten på samtliga produktionsfaktorer, energi, arbete, kapital och råvaror.
Vi bör naturligtvis hushålla med energi, men god hushållning ärinte nödvändigtvis liktydigt med kraftiga insatser för sparande. Vi bör också hushålla med råvaror, arbete och kapital. Om vi ensidigt går in för att spara energi, så kommer den totala hushållningen med resurser att försämras. Om man vill uppnå en god hushållning med samtliga knappa resurser, måste en avvägning ske mellan energisparande och annat sparande. Distinktionen mellan energihushållning och energispa- rande är därför viktig. En överdriven resursinsats för att åstadkomma energisparande är faktiskt inte någon god resurshushållning.
Hur långt ska energisparandet då drivas innan sparandet övergår i resursslöseri? Det är i svaret på denna fråga som uppfattningarna skiljer sig. Bakom de skilda uppfattningarna ligger skilda uppfattningar om energimarknadernas funktionssätt. Medan vi här har förutsatt i stort sett väl fungerande marknader för energi är det just denna förutsättning som ifrågasätts av många, som anser att energisparandet måste drivas längre än vad marknadspriserna stimulerar till. Företagen, utanför energiproduktionssektorn, beter sig enligt en utbredd upp- fattning, inte rationellt utan tillämpar alltför höga avkastningskrav på sina investeringar. Detsamma gäller för hushållen. Priserna bör därför vara mera sparvänliga.
En ekonomi fungerar aldrig perfekt i alla avseenden, och detta gäller givetvis också energiområdet. Med mycket stor sannolikhet
existerar det ett stort antal lönsamma investeringsprojekt inom företagen som egentligen borde genomföras även utifrån en kalkyl baserad på företagens egna värderingar av alla kostnader och intäkter. Företag är nog inte fullt rationella i denna betydelse, men här är det lätt att glida in i semantik. Såväl tid som managementkapacitet är ofta begränsande faktorer i ett företag som det gäller att hushålla med, och för ett företags långsiktiga utveckling är det viktigt att de mest lönsamma investeringarna genomförs och det är inte säkert att dessa gäller just energisparprojekt.
Mera fruktbart än att spekulera över detta, är det att fråga sig om företag är mindre rationella i sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller arbetskraftsanvändning.
Den statliga produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) har framför- allt koncentrerat sitt intresse på hur effektivt företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig att företagen utnyttjar sin arbetskraft och sitt kapital mindre effektivt. Andra analyser visar att företagen också skulle kunna spara på användningen av råvaror inom många områden. Men lite talar för att Sveriges problem, med den långsamma utvecklingen av arbetsproduktiviteten och den låga råvaru- och kapitalproduktiviteten, skulle kunna lösas genom mera sparstimule- rande priser på arbetskraft, kapital och råvaror. Om Sveriges pro- duktivitetsproblem vore så lättlöst skulle det inte existera och kost- nadskrisen förbytas i sin motsats. Dock är det denna metod som många förespråkar när det gäller företagens energiproduktivitet.
Energispartänkandet har många aspekter och infallsvinklar. Den kanske viktigaste faktorn bakom den utbredda sparoptimismen är observationen att det inom de flesta områden existerar ett stort avstånd mellan bästa och genomsnittlig teknik. Det gäller allt från små motorer till stora massaanläggningar, och ofta redovisas omfattande energispar- potentialer utifrån dessa produktivitetsgap. Ny teknologi är mycket mindre energikrävande än den genomsnittliga teknologi vi utnyttjar i de flesta industribranscher. Genom att gå över till modern teknologi kan vi mycket väl klara en ökad tillväxt, utan att energiförbrukningen ökar. En hög energibeskattning skulle bidra till en snabbare övergång till mera energisnål teknologi.
Det är mycket som kan sägas om detta resonemang, och tänkesättet är inte nytt. Det utgör faktiskt grunden för en stor del av det in— dustripolitiska tänkandet under efterkrigstiden i Sverige; se Hjalmars- son (1991)1. Den industripolitiska debatten från mitten av 1940-talet till i början av 1970-talet dominerades just av frågan om möjligheterna att med ekonomisk politik påskynda strukturomvandlingen i olika branscher och reducera eller eliminera produktivitetsgapen mellan gammal och ny teknik. Om produktivitetsgapen kunde reduceras eller
1 The Swedish Model of Industrial Policy. Publicerad i Diverging Paths - A Century of Latin-American and Scandinavian Development. Eds, Blomström M and Meller P. Johns Hopkins, 1991.
elimineras så skulle en betydande andel av arbetskraften, bunden i mindre effektiva anläggningar, frigöras för mera produktiva ändamål. Fram till mitten av 1970-talet var intresset inriktat på att spara arbetskraft och först därefter på att spara energi.
Observationen att det inom nästan alla områden av en ekonomi existerar ett, ofta betydande, gap mellan den bästa tekniken och den genomsnittliga är givetvis helt korrekt. Det man som lekman kan undra över är varför företagen inte utnyttjar den bästa tekniken. Intuitivt förefaller det orimligt att utnyttja gammal ineffektiv teknik, när det finns ny och effektiv tillgänglig. Men även här leder oss intuitionen fel.
Orsaken till att äldre anläggningar överlever och har sitt existensbe- rättigande, är att det är lönsamt (också samhällsekonomiskt) att behålla dem så länge som intäkterna överstiger de löpande kostnaderna för råvaror, energi och arbetskraft; för en analys av sådana problem se Hjalmarsson (1973)2 samt Försund och Hjalmarsson (1987)3.
Den bästa tekniken kommer alltid att finnas i nya anläggningar och kapitalföremål. Och den bästa tekniken blir ständigt bättre. Att eliminera produktivitetsgapet ett enda år skulle endast leda till en temporär reduktion i energiförbrukningen. För att permanent komma ned på en bana med lägre energiförbrukning skulle kapitalstocken i näringslivet behöva bytas ut i stort sett varje år.
Att försöka eliminera produktivitetsgapet för energi är i realiteten liktydigt med att påskynda strukturomvandlingen i ekonomin, att ersätta gammalt kapital med nytt. Eftersom den tekniska utvecklingens karaktär vanligen är sådan att nytt energisnålt kapital också är snålt på arbetskraft frigörs inte enbart energi vid utslagningen av gammalt kapital utan också betydande mängder arbetskraft. Såväl själva strukturomvandlingen som sådan som utnyttjandet av den frigjorda arbetskraften kan förväntas leda till en ökad tillväxttakt i näringslivet. Även om den nya kapitalstocken är mycket mera energisnål i be- tydelsen energiåtgång per producerad enhet är det högst osannolikt att den totala energianvändningen skulle sjunka under en sådan utveckling. Endast vid mycket kraftiga höjningar av relativpriset mellan energi och arbetskraft kan den totala energianvändningen förväntas sjunka; för en analys av sådana processer, se Hjalmarsson och Försund (1991)4. Det paradoxala är således att en övergång till bästa teknik överallt i
2 Hjalmarsson L.: Optimal Structural Change and Related Concepts, Swedish Journal of Economics, 1973.
3 Forsund F. and Hjalmarsson L.: Analyses of Industrial Structure: A Putty—Clay Approach. Almqvist & Wiksell International, 1987.
4 Forsund F. and Hjalmarsson L.: When Does Best-Practice Become Average Practice? - Technique Choice and Energy Demand in a Vintage Model. Published in Sterner, T. (Ed.), International Energy Modelling, Chapman and Hall, 1991.
näringsliv och hushåll sannolikt skulle leda till en ökning av den totala energianvändningen i ekonomin.
Även med hänvisning till energihushållningsargument är det svårt att finna rationella motiv för en särskild beskattning av energi som insatsvara i produktionen.
5.4.3. Miljömål och styrmedel
God resurshållning innebär också att värdet av god miljö och miljöpå- verkan beaktas. Eftersom marknader ofta saknas för "miljötjänster" kommer efterfrågan på god miljö inte till uttryck via vanliga marknads- mekanismer. Därför finns inget pris som visar knappheten på och människornas betalningsvilja för god miljö. I marknadstermer kan vi uttrycka det på följande sätt. På producentsidan innebär noll-pris på god miljö att utbudet blir för litet, och på efterfrågesidan innebär noll- pris på god miljö att efterfrågan blir för stor. Det synliga resultatet av efterfrågeöverskott på en marknad är köer och ransoneringar. På marknaden för god miljö tar köerna form av protester och opinions- bildning.
För att användningen av samhällets resurser också skall svara mot efterfrågan på god miljö krävs det ingrepp från samhället. Det finns olika sätt för samhället att påverka de miljöförstörande utsläppen - lagstiftning, regleringar och olika slags ekonomiska styrmedel. När inte höga transaktionskostnader för mätning och registrering lägger hinder i vägen har ekonomiska styrmedel, t ex i form av avgifter och över- låtelsebara utsläppsrättigheter, klara fördelar ur produktivitetssynpunkt. Den produktivitet som här avses är alltså i produktionen av miljötjän- ster.
En avsevärd del av de miljöförstörande utsläppen i världen kommer från energiomvandling för uppvärmning, industriproduktion och transporter. Principiellt är därför avgifter på sådana emissioner effektiva (men i praktiken lite utnyttjade) inslag i miljöpolitiken. De högre produktionskostnaderna, och därmed produktpriserna, bidrar till att minska efterfrågan på produkter med relativt stort "innehåll" av skadlig miljöpåverkan. Den anpassning som följer i industristrukturen är då ett uttryck för konsumenternas preferenser.
För miljömål, liksom för andra mål, gäller i princip att välja det styrmedel som ger en viss effekt till lägsta samhällsekonomiska kostnad, eller omvänt ger största möjliga effekt till en given kostnad.
Svavelskatten kan tjäna som exempel för att illustrera principerna för en miljöskatt. Ett restitutionsförfarande för anläggningar som använder svavelrening tillämpas så långt det är möjligt, så att svavel- skatten skall fungera som en utsläppsskatt.
Kostnaderna för att sänka svavelhalten varierar mellan olika aktörer beroende på vars och ens handlingsalternativ. Utsläppsskatter kan här styra på ett kostnadseffektivt sätt i jämförelse med generella regelsys- tem, genom att varje minskning av svavelinnehållet värderas lika av samhället. I det fall kostnaden för en marginell sänkning av svavel-
utsläppet överstiger inbesparad svavelskatt vidtas i princip inga åtgärder, medan utsläppsreduktion blir ekonomiskt fördelaktig om inbesparad svavelskatt kompenserar kostnadsökningen.
I princip skall svavelskatten på ett kostnadseffektivt sätt styra mot minskade utsläpp i Sverige. Jämfört med exempelvis gränsvärden som styrmedel bör svavelskatt leda till att reduktionerna sker där det är billigast.
För en liten och öppen ekonomi är dock problemen större än för en stor och sluten ekonomi. För de geografiskt gränsöverskridande föroreningarna kan stora effektivitetsproblem uppstå med en isolerad nationell miljöpolitik. Det är t ex troligt att man för en viss summa pengar skulle kunna åstadkomma en större utsläppsminskning, som också kan vara kostnadseffektiv ur snäv svensk synvinkel, av svavelföro- reningar genom insatser i våra grannländer i Central- eller Östeuropa. Å andra sidan skulle en sådan "aktivt gränsöverskridande" miljöpolitik leda till komplicerade strategiska awägningar på grund av den påverkan på incitamenten att bedriva en aktiv miljöpolitik i grannlän- derna som den skulle ge upphov till. Med hänsyn härtill kan, trots allt, en inhemsk skatt på vissa gränsöverskridande emissioner utgöra det lämpligaste alternativet.
Problemet med gränsöverskridande utsläpp ställs på sin spets när det gäller koldioxiden. Här handlar det om ett globalt (och i tiden osäkert) miljöproblem, nämligen växthuseffekten. En effektiv politik mot klimatpåverkan ställer därför krav på en så bred internationell uppslutning som möjligt. Sverige kan här, bl a som en föregångare vad gäller koldioxidbeskattning, sägas ha bidragit till att åtgärder mot klimatpåverkan lyfts fram internationellt. Samtidigt utgör emellertid en isolerad nationell politik med höga skatter på koldioxidutsläpp ett tomt, men dyrbart, slag i luften. Eftersom tung svensk industri i många fall har en hög energiproduktivitet skulle en av koldioxidbeskattning genererad omlokalisering av bränsleintensiv svensk industri till och med kunna leda till globalt ökade utsläpp av koldioxid - om än marginellt. En effektiv koldioxidpolitik måste därför gå ut på att verka för kollektiva internationella lösningar, eftersom nationella lösningar till och med kan motverka sitt eget syfte.
Till en del kan koldioxidutsläppen reduceras genom övergång till andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separa- tion och lagring av koldioxid. Detta innebär att den svenska koldioxid- skatten inte kan förväntas minska genom att effektiva reningsmetoder tas i bruk - utan genom att produktion lokaliseras utanför landet (vilket inte ger någon positiv effekt på utsläppen). Koldioxidskatten är därvid i huvudsak att betrakta som en fiskal skatt. I tillämpningen har den också i stort sett jämställts med den allmänna energiskatten i det att den berättigar till nedsättning, avdrag etc. Koldioxidskatten omfattar heller inte koldioxidutsläpp från förbränning av alla bränslen.
Samtidigt gäller att genom avgifterna på svavel- och kväveemissio- ner har effekterna av dessa föroreningar internaliserats i ekonomin. Detta innebär att om en förändrad energibeskattning skulle leda till en
förändrad energianvändning, så är utsläppen av svavel och kväveförore- ningar ändå styrda genom dessa skatter och avgifter.
6. Energibeskattningens effekter på produktionskostnader, produktion och regional sysselsättning
6.1. Inledning
Efter den teoretiska genomgången i föregående kapitel belyses i detta kapitel mera konkret effekterna av den svenska energibeskattningen på produktionskostnader, produktionsvolym och sysselsättning.
Genom den successiva höjningen av de svenska energiskatterna har dessa kommit att få en allt större betydelse för produktionskostnaderna och företagens relativa konkurrenssituation på exportmarknader och i konkurrensen med importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna (skogsindustrin, järn- och stålindustrin, gruvor och kemisk industri) visar det sig speciellt att de senast beslutade energiskattehöj- ningarna lett till att många "nya" företag, t ex inom livsmedelsindustrin och verkstadsindustrin, fått en kraftigt förändrad energiskattebelastning. Typiskt för sådana företag är att energikostnaderna utgör en mycket liten andel av det totala försäljningsvärdet men en mycket hög andel av förädlingsvärdet, varför dessa företag inte har någon möjlighet att erhålla nedsättning.
På en marknad med begränsad konkurrens och differentierade produkter behöver inte energiskatterna få någon större effekt på konkurrensförmågan. På en marknad med hård konkurrens och homogena produkter kan även små kostnadsskillnader leda till stora effekter på försålda volymer. Det typiska för de företag, som vi här uppmärksammar med ett kalkylexempel, är just konkurrenssituationen. Även om kostnaderna (justerade för skillnader i produktivitet) för arbetskraften är något lägre i Sverige, kompenserar inte detta de högre energikostnaderna. Möjligheterna att ekonomiskt överleva med produktion i Sverige utan en (orealistiskt stor) kompenserande sänkning av lönekostnaderna är därför små och sannolikheten för en utflyttning av produktionen till länder med lägre energibeskattning därmed hög.
I detta kapitel belyses först energibeskattningens betydelse för produktionskostnaderna på några enskilda områden. Därefter redovisas resultat från en kalkylmodell som illustrerar effekter på produktion och sysselsättning av att energibeskattningen i Sverige påtagligt avviker från den i konkurrentländerna. Avslutningsvis ges i avsnitt 6.4 några mer generella kommentarer.
6.2. Energibeskattningens betydelse för produktionskostnaderna
I detta avsnitt redovisas energiskatternas betydelse för produktionskost- naderna inom växthusnäringen och vissa delar av industrin. Först presenteras växthusnäringens situation, och därefter belyses översiktligt förhållandena inom stål- och skogsindustrin. Marknads- och priseffek- ter av energibeskattningen illustreras med exempel från träfiberutred- ningens betänkande (SOU 1991:22). Därpå följer en redovisning av energiskatternas betydelse i ett företag som tillverkar valstråd.
6.2.1. Växthusnäringen
Statistiska centralbyrån genomför vart tredje år räkningar av växt- husytor, arealer och volymer för olika växter rn m. Den senast tillgängliga inventeringen avser 1990. Växthusarealen var detta år 328 ha och antalet företag ca 1 460.
Växthusodlingen är mest omfattande i Skåne som 1987 svarade för drygt hälften av växthusarealen. Arealen har under de senaste åren ökat i Stockholm, Kristianstads, Hallands och Norrbottens län, medan den varit oförändrad eller minskat i övriga län. Drygt hälften av växthusarealen utnyttjades för grönsaksodling 1990, varav odlingen av tomat och gurka svarade för ca 70 %. Av prydnadsväxterna finns enbart arealuppgifter för snittblommor (i huvudsak rosor och krysante- mum), där siffran är ca 30 ha. Det skall emellertid understrykas att växthusen till stora delar utnyttjas till mer än en kultur per är, varför den effektiva arealen på årsbasis betydligt överstiger 328 ha markyta.
Inhemskt producerad gurka svarar för drygt hälften av konsumtio- nen i landet, medan importen däremot svarar för en större andel av tomatkonsumtionen (ca 65 %). Vad gäller snittblommor svarar import och inhemsk produktion för lika delar. För krukväxter är importande- len 30 %.
Den yrkesmässiga växthusodlingen är en energikrävande och energiintensiv verksamhet. Som angivits tidigare i utredningen är modellen för nedsättning av energiskatterna en annan än vad som gäller för industrin eftersom, endast 15 % av den generella skattesatsen tas ut. Energikostnaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion.
De högre skattesatser som gäller sedan 1 januari 1991 har medfört högre energikostnader för producenterna. Relativt sett har kostnaderna för kolanvändning ökat mest. Ett exempel från en tomatodling visar därvid på energikostnader i storleksordningen 25-30 % av försäljnings- värdet. Det kan vara illustrativt att notera att kalkylmässigt skulle full energiskatt ge energikostnader motsvarande 35-50 % av försäljnings- värdet. Som tidigare nämnts beräknas energiskatteuttaget med gällande nedsättningsregel uppgå till mellan ca 2 och 8 % av försäljningsvärdet. Skillnaderna beror på vilka olika bränslen som används, och den högsta siffran, dvs 8 %, gäller stokerkol. En beräkning av Trädgårdsnäringens
riksförbund anger att den genomsnittliga energiskattebelastningen är ca 3 % av försäljningsvärdet vid gällande nedsättningsregler.
Marknadspriserna på trädgårdsprodukter i Sverige bestäms till övervägande del av importen, och avräkningspriserna för de svenska produkterna är en funktion av dessa. De främsta konkurrentländerna vad gäller trädgårdsprodukter är idag Holland och Danmark. I båda dessa länder är energiskattebelastningen, som tidigare framgått, en helt annan än i Sverige. För de danska odlarna utgår ingen energiskatt, medan en viss miljöavgift utgår för de holländska odlarna. Naturgas är det dominerande bränslet för både de holländska och danska odlarna. Den miljöavgift som åläggs naturgasen i Holland uppgår till ca en femtedel av den naturgasskatt som belastar odlaren iSverige (dvs efter nedsättning med 85 %).
I sammanhanget kan parentetiskt nämnas att yrkesinspektionen inte givit svenska odlare möjlighet att utnyttja rökgaserna för förstärkt koldioxidtillförsel - i motsats till de möjligheter som odlarna har i konkurrentländerna. Svenska odlare är därför hänvisade till köp av koldioxid på marknaden till ett pris som f 11 ligger runt 2,50 kr/kg - samtidigt som de belastas med koldioxidskatt och allmän energiskatt, om än nedsatt. Under våren 1991 har dock en naturgaseldad an- läggning givits tillstånd att utnyttja rökgaserna för COZ-tillförsel.
Sammanfattningsvis kan noteras att den svenska växthusnäringen även vid gällande skattenedsättningsregler har komparativa nackdelar av energibeskattningen i jämförelse med odlarna i de närmaste konkurrentländerna.
6.2.2 Stålindustrin
Produktionen av handelsfärdigt stål (inkl ämnen) var ca 3,9 milj ton år 1990, varav ca 2,7 milj ton exporterades. Av förbrukningen samma år på ca 3 milj ton importerades ca 1,9 milj ton. Antalet anställda inom stålindustrin uppgick 1990 till ca 27 000, vilket innebär en halvering sedan 1975. Produktionen av färdigprodukter låg emellertid åter på samma nivå som toppåret 1974.
Energiförbrukningen per ton handelsfärdigt stål beräknas i dagsläget ligga på drygt 4 000 kWh / ton, vilket kan jämföras med siffran 8 000 kWh/ ton vid mitten av 70—talet. Det är i huvudsak den tekniska utvecklingen (stränggjutning m rn ) som förklarar den ökade energi- effektiviteten.
På ett antal områden eller marknadssegment är svenska stålföretag världsledande. Vad gäller rostfritt stål är exempelvis Sandvik f n störst i världen på sömlösa rör. Avesta har inom rostfritt samma domineran- de roll vad gäller svetsade rör och grovplåt. Fagersta Stainless är en av de två största i världen på rostfri valstråd, medan Kloster Speedsteel är störst på snabbstål, Kanthal Höganäs på elektrisk motståndstråd resp järnpulver, och Uddeholm Tooling är tillsammans med Böhler störst på verktygsstål. Den internationella orienteringen inom stålindu- strin innebär vidare att företagen ofta har konkurrerande lokaliserings-
alternativ då expansion och/eller sammanslagning övervägs. Det ökade utländska ägandet, med Böhlers köp av Uddeholm Tooling, Rautaruuk- ki/Norsk Jern Holdings köp av Fundia och det franska företaget Commentryennes köp av Kloster Speedstål som aktuella exempel, illustrerar dessa förhållanden.
Merparten av den svenska exporten av handelsfärdigt stål går till EG-området. I en sammanställning från Jernkontoret visas att energiskatten per ton handelsfärdigt stål är betydligt högre i Sverige än vad som gäller inom EG-området. Dessa uppgifter återges i tabell 6.1.
Tabell 6.1 Energiskatt per ton handelsfärdigt stål (kr/ton) [and 1990 Sverige 115 (140)1 Sverige - varav specialstål2 265 (360) Nederländerna 12 Västtyskland 4 Storbritannien 9 Frankrike 0
IS
iffrorna inom parentes är uppskattade värden för 1991 2Pga specialstålets höga försäljningsvärde ges ingen nedsättning Källa: Jernkontoret
Siffrorna för svensk stålindustri 1990 visar på ett försäljningsvärde på ca 28 miljarder kr och en vinst på 0,9 miljarder kr. Energikostnaden anges för året till 2,6 miljarder kr, varav energiskatten uppgår till ca 0,4 miljarder kr. För 1991 prognosticeras en väsentlig resultatförsämring och högre energiskattekostnad. Sammantaget torde branschen få ett negativt resultat och energiskatterna beräknas komma att innebära en kostnad för industrin på ca 500 milj kr när hänsyn tagits till de regelsystem rörande nedsättning, avdrag m m som beskrivs ovan i kapitel 3.
I tabell 6.1 angavs den energiskatt som belastar det handelsfärdiga stålet. Skatten på insatsvaran energi påverkar givetvis stålföretagens konkurrenskraft på export- och hemmamarknaden liksom de internatio- nellt orienterade stålföretagens lokaliseringsplaner. Samtidigt har de gällande nedsättningsbestämmelserna rörande energibeskattningen stor betydelse för företagen jämfört med en situation utan dessa be- stämmelser.
Inom ramen för befintliga och kommande internationella handelsav— tal och stödnormer har frågan om statligt stöd till stålindustrin en central ställning. Bl a har denna fråga fått stor betydelse i USA i
Wi-.- u,... ..
samband med genomförandet av president Bushs stålprogram. I consensusavtalet mellan EG och USA anges relativt klara riktlinjer. Dessa frågor rörande internationell ekonomisk samverkan behandlas vidare i kapitel 7.
6.2.3 Skogsindustrin
Inom skogsindustrin tillverkas ett brett spektrum av produkter där energikostnadernas relativa betydelse varierar kraftigt. Elkraftkostnaden är exempelvis hög vid produktion av mekanisk avsalumassa och papper för dagstidningar, veckotidningar och trycksaker i stora upplagor, medan den är låg vid produktion av avsalumassa (typ sulfat och sulfit). Vid produktion av finpapper, kartong, förpackningspapper och mjukpapper ligger elkraftskostnaden mellan dessa höga resp låga värden. Vidare är bränslekostnaden hög då papperstillverkningen baseras på externt tillförd pappersmassa eller returpappersmassa, medan den är lägre då massa- och papperstillverkningen sker i en integrerad process.
Branschen som helhet utnyttjar stora mängder elkraft och bränslen för omvandlingen av drygt 40 miljoner rn3 fub vedråvara per år till massa och för vidareförädlingen till pappers- och kartongprodukter. 1990 utgjordes den externt tillförda energin av (preliminära värden):
elkraft (exkl elpannekraft) 15,2 TWh eldningsolja 440 000 in3 kol 122 000 ton naturgas 33 milj Nm3 gasol 34 000 ton
Angivna externt tillförda bränslen tillsammans med en viss mängd avkopplingsbar elpannekraft beräknas ha täckt ca 25 % av det totala värmebehovet. Stora mängder värme kommer också från vedmaterial (returlutar, bark, vedavfall) och genom återvinningen från tillverknings- processerna. Ca 15 % av elkraftbehovet täcks genom mottryckskraft kopplat till fabrikernas värmebehov.
Vid planering av nya investeringar baseras dessa på förväntningar om kostnadsförutsättningarna 10-15 år framåt i tiden. Investeringar lokaliseras till Sverige om högre lönsamhet kan förväntas uppnås än vid investeringar i andra länder. Efter det läge som skapades av devalve- ringarna 1982-83 kom 1980-talets senare del att vara osedvanligt gynnsam för branschen. Under denna tid steg efterfrågan stadigt på världsmarknaden. Sedan slutet av 1980-talet har emellertid situationen påtagligt försämrats genom dollarns gradvisa fall, större kostnads- ökningar i Sverige jämfört med omvärlden och en global överkapacitet efter 1980-talets investeringsvåg.
Svensk skogsindustri exporterar ca 80 % av produktionsvolymen, varvid huvuddelen går till Västeuropa. Priserna på avsättningsmarkna- derna i Västeuropa bestäms därvid i konkurrensen mellan producenter i flera länder.
Reglerna för nedsättning av energiskatterna till f n 1,7 % av saluvärdet har medfört nedsättningsbelopp av skiftande storlek i olika branscher. Massa- och pappersindustrin är därvid den bransch som erhållit störst nedsättning i kronor räknat. Samtidigt har begräns- ningarna rörande nedsättningsberättigad skatt kommit att medföra högre skatteuttag än 1,7 % inom ett antal produktområden, vilket illustreras i tabell 6.2.
Tabell 6.2 Energiskatt för vissa produktområden inom massa- och pappersindustrin (prognos för 1991)
Produktområde År Skatt, miljoner kronor Skatt i procent av försäljningsvärde efter nedsättning
före efter nedsättning nedsättning
Tidningspapper 1989 549 262 2,3 1990 453 260 2,3 1991 515 275 2,4 Finpapper 1989 151 133 1,6 1990 122 110 1,3 1991 171 134 1,5 Kraftliner * 1989 96 91 2,6 1990 92 92 2,6 1991 110 106 3,0 Mekanisk massa 1989 75 41 2,4 1990 64 39 2,5 1991 70 43 2,7 Kemisk massa 1989 135 135 1,0 1990 125 125 1,1 1991 154 154 1,4
En av branschföreträdare företagen preliminär bedömning för 1991 anger att vid den kraftiga försämringen av företagens ekonomiska resultat kommer energiskatterna inom massa- och pappersindustrin att motsvara över 40 % av skogsindustriföretagens vinst (efter planenliga avskrivningar och finansnetto). Summa energiskatt anges därvid till 1,2
m.. __:—
miljarder kr och företagens resultat till ca 3 miljarder kr. Under de goda åren under 80-talets senare hälft var motsvarande siffra ca 10 %.
Den höga, om än varierande, energiintensiteten inom massa- och pappersindustrin, tillsammans med branschens stora roll i den svenska ekonomin, innebär att energibeskattningen är en central faktor. Som för andra energiintensiva näringar medför energibeskattningen därvid en minskad konkurrenskraft på avsättningsmarknaderna, lägre förräntning av investerat kapital och en relativt ökad lönsamhet i investeringar utanför landet. Som illustreras av modellkalkylerna i nästa avsnitt kan det till följd av branschens storlek handla om stora siffror i termer av produktionsvärde eller sysselsättning.
6.2.4 Energiskatter och användningen av träfiberråvara
Interdependensen mellan olika marknader är också en viktig faktor att beakta vid en analys av energibeskattningens effekter. Ett exempel är att höga skatter på kol och olja kan påverka Sveriges marknads- eller förhandlingssituation och driva upp importpriserna på naturgas och el.
Eftersom de flesta energiråvaror också har en alternativ användning som råvaror i tillverkningsprocesser får energibeskattningen också konsekvenser för råvarumarknaderna - konsekvenser som också tar sig uttryck i samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Det går inte att isolera energimarknaderna från råvarumarknaderna.
Ett sådant exempel kan hämtas från skogssektorn och gäller efter- frågan på skogsråvara för olika ändamål. Diskussionen i träfiberut- redningens (SOU 1991:22) betänkande är härvidlag belysande.
En uppgift för träfiberutredningen var att se över träfiberlagen, som syftar till att på administrativ väg motverka råvarubrist inom skogsindu- strin. I utredningens uppdrag ingick att bedöma i vilken utsträckning ekonomiskt stöd till biobränslen samt skatter och avgifter på andra bränslen kan komma att öka bränslesektorns anspråk på industriellt förädlingsbara råvaror och därmed försvåra industrins råvaruförsörj- ning. Diskussionen i utredningen är belysande för de konsekvenser energibeskattningen kan få på andra marknader - och för att kompen- serande regelsystem erfordras.
I betänkandets problembeskrivning noteras (sid 46):
"Jag utgår ifrån att riskerna för den svenska skogsindustrins råvarutillförsel och lönsamhet inte har bedömts vid de beslut som gäller energistyrmedlen."
och vidare:
"Bränsle säljs inte, som skogsindustriprodukterna, i internationell konkurrens utan på en marknad där villkoren är inhemskt bestämda. Samhället beslutar om energiskatter och avgifter bl a för att öka och upprätthålla biobränslenas konkurrenskraft gentemot andra bränslen. De stora bränsleköparna är ofta
kommunala värmeverk eller andra offentliga företag. Dessa måste visserligen minimera kostnaderna, men de kan ta ut täckande avgifter av sina kunder, t ex hushåll, som inte har något egentligt alternativ till de offentliga värmeleverantörerna.
De nämnda förhållanden kan knappast betecknas som "naturli- ga" marknadsförutsättningar som bör ha fritt spelrum. Enligt min uppfattning ingriper samhällets energipolitiska beslut i och rubbar de normala marknadsvillkoren för skogsråvarorna."
I utredningens sammanfattning påtalas explicit de konsekvenser energibeskattningen kan få via kopplingen genom prissystemet till andra marknader (sid 6):
"Energipolitiska styrmedel tillkommer nu för att öka intresset för biobränslen, bl a trädbränslen. Energi- och miljöskatter på olja, kol och gas samt stöd till användning av biobränslen kan komma att kraftigt driva upp efterfrågan och pris på framför allt spån, eftersom det blir mycket konkurrenskraftigt gentemot andra bränslen. Även om priset skulle fördubblas, skulle det vara lägre än för det billigaste bränslealternativet, som blir kol. Prisökningen kan väntas slå igenom även på priset på spån för industriell förädling, som framför allt sker i träskiveindustrin. En så drastisk kostnadsökning skulle hota denna industris existens. I så fall upphör också tillförseln av svenska skivor till byggnads-, snickeri- och möbelindustrin. Min uppfattning är att denna utveckling är oönskad, inte minst av handels- och regionalpolitis- ka skäl, och att den är en oförutsedd effekt av de energipolitiska åtgärderna."
Utredaren lyfter fram tre olika stödmodeller, vilka syftar till att kompensera för energibeskattningens konsekvenser. Den första modellen är formad som ett stöd motsvarande den skatt på koldioxid som gäller för fossila bränslen - ett slags negativ koldioxidskatt. Utredaren finner emellertid inte denna modell ändamålsenlig, bl a mot bakgrund av att den öppnar för möjligheten för motsvarande resone- mang vid produktion av varor som baseras på andra träfiberråvaror. Den andra stödmodellen som aktualiseras utgörs av att ett engångsbe- lopp betalas som motsvarar en del av kapitaliserade, förväntade kostnadsökningar på spån. Denna stödform avförs med motiveringen att den inte tar hänsyn till lokala prisvariationer och bygger på osäkra antaganden om den framtida prisutvecklingen.
Den tredje aktualiserade stödmodellen förordas av utredaren. Den modellen går ut på att stöd skall kunna medges med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan det av energistyrmedlen påverkade spånpriset och ett "normalt" industrispånpris som framräknas med hjälp av ett virkesprisindex. Systemet skall inte automatiskt ge restitution,
utan enbart då man kan konstatera en bränslerelaterad prisökning på spånråvaran.
Sammanfattningsvis illustrerar utredningen tydligt konsekvenser av energibeskattningen som följer av olika marknaders inbördes beroende- förhållanden. Diskussionen kring de olika stödmodellerna med syfte att kompensera för energibeskattningens sekundäreffekter är i sig en illustration av att mer eller mindre komplicerade särbestämmelser framtvingas - och att dylika särbestämmelser lätt kan få en kedjekarak- tär. Mer implicit ligger också förhållandet att särbestämmelser rörande kompenserande stöd kan förväntas bli alltför avgränsade och skapa nya icke förutsedda effektivitetskostnader.
6.2.5 Produktion av valstråd - ett exempel
Produktion av valstråd är exempel på tillverkningsprocesser där energikostnaderna och energiskatterna svarar för en ansenlig del av kostnaderna i förädlingsledet. Samtidigt utgör emellertid kostnaderna i förädlingen till valstråd enbart en mindre del av produktvärdet, eftersom råvarukostnaden är den helt dominerande posten. Det senare förhållandet innebär att sådana producenter ofta inte kan komma i åtnjutande av skattenedsättning.
Ett konkret företag som producerar valstråd kan tjäna som exempel. Företaget uppskattas producera 17 000 ton aluminiumvalstråd resp 80 000 ton kopparvalstråd per år. Priserna på råvarorna, dvs aluminium resp koppar, är världsmarknadsbestämda och fluktuerar därvid normalt i stor utsträckning. I genomsnitt utgör emellertid råvarukostnaden ca 90-95 % av produktvärdet. I det aktuella fallet, som utredningen tagit del av, anges produktvärdet för aluminiumvalstråd till 10 700 kr/ton, varav aluminiumkostnaden utgör 9 500 kr. Produktvär- det för kopparvalstråden är analogt 15 940 kr/ton, varav hela 15 000 kr är kostnaden för råvaran koppar.
El och gasol utnyttjas i produktionsprocessen. För att producera ett ton aluminiumvalstråd åtgår ca 220 kWh el och 85 kg gasol. Motsva- rande insats för produktion av ett ton kopparvalstråd är 55 kWh el resp 40 kg gasol. Energipriserna uppskattas till 0,38 kr/kWh för el (varav 0,05 kr är skatt) och 3,005 kr/kg för gasol (varav 0,855 kr är skatt).
Energikostnaden blir därvid 339 kr för produktion av ett ton aluminiumvalstråd, varav 84 kr år skatt. För ett ton kopparvalstråd är energikostnaden 141 kr, varav 37 kr är skatt. Vid ovan angiven produk- tionsvolym blir den totala energiskattekostnaden ca 4,4 milj kr för företaget. Till följd av de höga råvarukostnaderna motsvarar detta endast ca 0,3 % av företagets saluvärde, varför någon skattenedsättning inte aktualiseras vid gällande bestämmelser.
Då metallförädlingen ses som eller är en legotillverkning blir emellertid energibeskattningens konsekvenser mer synbara. Förädlingen till aluminiumvalstråd åsamkas ett energiskattepåslag som motsvarar ca 7,5 %, och skattepåslaget för kopparvalstråden blir ca 4 %. Energi- skattekostnader i den storleksordningen är långtifrån negligerbara för
ett företags möjligheter att konkurrera på marknaden - särskilt då det som i detta fall handlar om standardiserade homogena produkter.
En jämförelse med produktionskostnaderna i t ex Danmark visar att stora kostnadsbesparingar skulle uppnås genom en omlokalisering av produktionen, och den idag förlustbringande verksamheten skulle bli vinstgivande.
För närvarande är ca 200 personer sysselsatta vid det företag som utgör grund för räkneexemplet. En betydande del av företagets pro- duktion säljs på export. I ett annat större företag med samma pro- duktionsinriktning uppgår sysselsättningen i Sverige till ca 1 500 anställda.
6.3 Industriproduktion och punktskatter- några modellkal- kyler
6.3.1 Effekter av nedsättning
Som underlag för energiverkets momsutredning gjorde professor Sören Wibe en utredning som syftade till att kvantitativt belysa konsekvenser- na för svensk industri av awecklade punktskatter på energi. Rapporten publicerades 19881.
Den centrala utgångspunkten i de kalkyler som gjordes var att världsmarknadsefterfrågan för flertalet svenska energiintensiva produkter i allmänhet kan bedömas som mycket priskänslig. I studien redovisas bl a kvantitetsanpassningar på längre sikt för olika in- dustribranscher som skulle följa av awecklade punktskatter, eller med andra ord en fullständig nedsättning.
Med utgångspunkt från Wibes beräkningar har energiverket även beräknat förändringar i kvantiteter på medellång sikt för olika in- dustribranscher. Resultaten från dessa beräkningar i termer av kvantitetsanpassningar på medellång respektive lång sikt, redovisas i tabell 6.3
Priset på hemmamarknaden förväntas stiga i de flesta branscher på medellång sikt. Det innebär att den inhemska efterfrågan på dessa produkter kan väntas minska. På den utländska marknaden kommer däremot priserna att falla, vilket leder till en efterfrågeökning. Enligt beräkningar kommer denna efterfrågeökning att innebära en ökning av exporten med nära 4 miljarder kronor. På hemmamarknaden innebär
1Sören Wibe: Förändrad energibeskattning. Statens energiverk 19882R5. Redovis- ningen här av Wibes studie följer i huvudsak sammanfattningen av densamma i energiverkets huvudrapport (Statens energiverk 1988z8 Moms på energi).
det däremot en minskad produktionsavsättning motsvarande 0,6 miljarder kr.
Tabell 6.3 Tillväxt i industriproduktion vid fullständig nedsättning 1986 års prisnivå
Andel av prod som Medellång sikt Lång sikt går till Salu- Hemma- Export Prod Prod ökn Prod Prod ökn värde marknad totalt miljarder totalt miljarder miljarder kr miljarder kr kr kr
Gruvindustri 5,8 0,33 0,67 6,0 0,1 6,3 0,5 Livsmedelsindustri 74,3 0,92 0,08 74,3 0,1 74,7 0,5 Tekoinduslri 11,1 0,54 0,46 11,2 0,1 11,4 0,3 Trävaruindustri 34,8 0,52 0,48 35,0 0,2 35,4 0,6 Massa- o pappers— 54,1 0,33 0,67 55,1 0,9 57,9 3,8 industri Grafisk industri 21,8 0,93 0,07 21,8 0 21,8 0 Kemisk industri 67,7 0,57 0,43 68,1 0,4 69,0 1,4 Jord- o stenvaru— 11,2 0,74 0,26 11,5 0,2 11,8 0,6 industri Järn- o stålverk 28,0 0,48 0,52 28,6 0,6 30,3 2,2 Icke-järnmetallverk 10,8 0,56 0,44 11,0 0,2 11,5 0,7 Verkstadsindustri 208,6 0,35 0,65 209,5 1,0 212,1 3,6 TOTALT 528,2 0,49 0,51 532,0 3,8 542,4 14,2
På längre sikt förväntas såväl hemmamarknadspriser som export- priser komma att falla. Effekten på efterfrågan och industriproduktio- nen uppgår till drygt 14 miljarder kr. Denna effekt är mycket markant för basnäringarna, gruvor, massa och papper, järn och stål, vilkas produktion beräknas växa med mellan 7 och 8 %. Effekten på verkstadsindustrins produktion beräknas bli något lägre relativt sett, nämligen 1,7 %. I värdetermer blir det dock näst massa- och pappers- industrin den största produktionsökningen, då produktionsvärdet beräknas stiga med 3,6 miljarder kr.
6.3.2 Konsekvenser för skogsindustrin
En aweckling av punktskatterna (fullständig nedsättning) innebär ett betydligt förbättrat konkurrensläge för den skogsförädlande industrin. För massa- och pappersindustrin beräknas effekten av en sådan skatteomläggning leda till en produktionsökning på såväl medellång som lång sikt. I absoluta termer beräknas effekten till 1 respektive 4 miljarder kronor. Inom trävaruindustrin bedöms motsvarande ökning till 200 respektive 700 miljoner kronor. Denna utveckling är en följd av att företagens utbud ökar då produktionskostnaderna minskar med den delen som idag utgörs av nettoenergiskatten. Samtidigt ökar den utländska efterfrågan på företagens produkter då priset sjunker.
I resultaten ovan visades produktionsökningar för hela skogsbran- schen, dvs såväl massa- och pappers- som trävaruindustrin. Utveck— lingen i de enskilda delbranscherna och framför allt för de olika produkterna är givetvis olika till följd av ett begränsat utbud av råvaran och av att det, vad avser vissa virkeskvaliteter, råder konkurrens om råvaran.
Hur produkternas inbördes förhållanden påverkas till följd av skatteomläggningen analyseras på ett övergripande plan i Wibes rapport. I rapporten redovisas de pris- och kvantitetsförändringar som skatteomläggningen kan resultera i för sex av skogsindustrins pro- dukter, nämligen ved, sågade trävaror, mekanisk massa, kemisk massa, tidningspapper och övrigt papper. Utgångsläget för beräkningarna var 1980-talets senare hälft som var en gynnsam period för skogsindustrin. F n är läget för branschen inte alls lika ljust, vilket dock å andra sidan kan innebära att marknaden kan reagera förhållandevis kraftigare. De sammanfattande resultaten från beräkningarna, som framgår av tabellerna 6.4 och 6.5, kan emellertid sägas belysa effekternas stor- leksordning.
Tabell 6.4 Prisförändringar för skogsindustrins produkter, procent av ursprungspriset
Hemma- Utländska
marknad marknader Ved 4,70 - Sågade trävaror 0,70 0,24 Mekanisk massa - 0,03 Kemisk nlassa - 0,26 Tidningspapper 2,30 -2,20 Övrigt papper 0,99 -1,80
MW
Som framgår av tabellen beräknas virkespriserna i landet stiga med nära 5 %, vilket beror på den ökade utländska efterfrågan på skogspro— dukter. Även de övriga priserna kommer att stiga på hemmamarkna- den. För tidningspapper beräknas prisstegringen uppgå till drygt 2 %. Priseffekterna är stora för tidningspapper och övriga papper - medan effekterna på massasidan och sågverkssidan beräknas bli relativt små.
De beräknade kvantitetsförändringarna redovisas i tabell 6.5. Av resultaten i tabellen framgår att den förväntade expansionen inom skogssektorn kommer att ske på utlandsmarknaden med tonvikt på pappersprodukter, dvs en ökad grad av vidareförädling inom landet.
Tabell 6.5 Kvantitetsförändringar, procent
Hemma- Utländska marknad marknader
Ved —4,70 - Sågade trävaror -0,29 -1,20 Mekanisk massa - -0,19 Kemisk massa - —1,40 Tidningspapper -0,91 11,10 Övrigt papper -0,40 9,00 '
Sammanfattningsvis innebär modellresultaten att massa och pappersindustrins export beräknas öka med ca 5 % på medellång till lång sikt. För hela skogssektorn beräknas exportökningen bli 3 %.
6.3.3 Effekter på den regionala sysselsättningen
Den energiintensiva och exportinriktade industrin beräknas komma att gynnas mest vid en fullständig nedsättning av punktskatterna. Denna industri har till följd av olika faktorer främst etablerats i Norrland och Bergslagen. Det är således intressant att se närmare på utvecklingen av sysselsättningen i ett regionalt perspektiv, vilket också görs iWibes underlagsrapport.
Det antagandet som görs i kalkylerna är att varje bransch i varje region förväntas utvecklas enligt samma mönster som riksgenomsnittet. Vad beträffar sysselsättningen är ett grundläggande antagande att produktionens expansion får mindre än genomsnittligt genomslag i sysselsättningen. I kalkylerna antas närmare bestämt att den marginella sysselsättningen är hälften av den genomsnittliga, vilket t ex innebär att en 10-procentig expansion i en bransch endast medför en S-procentig
ökning av sysselsättningen. Dessa resultat redovisas i tabell 6.6 och avser hela industrin på medellång och lång sikt.
Som framgår av tabellen är skillnaderna mellan länen tämligen små. Allmänt gäller dock att län med stor andel bas- och/eller exportindu- stri gynnas mest av omläggningen. Det framgår också att effekterna är tämligen måttliga - den största effekten nås i Norrbotten där sysselsätt- ningen ökar med ca 2,5 % på lång sikt, medan Jämtland och Blekinge ökar minst med 0,8 % på sikt. Totalt sett ökar sysselsättningen i industrin i hela landet med ca 0,4 % på medellång och ca 1,5 % på lång sikt. Dessa uppskattningar refererar enbart till kalkylerade direkta effekter via efterfrågans priskänslighet. Indirekta effekter, som kan följa exempelvis via ändrat investeringsbeteende hos företagen till följd av minskad osäkerhet om energiskatter m m, omfattas däremot inte av kalkylerna.
Sänkta energiskatter innebär alltså att den tunga basindustrins konkurrensförmåga ökar, med regionalt gynnsamma effeker som följd. I vilken omfattning som den totala sysselsättningen i landet också ökar beror, liksom vid traditionell regionalpolitik, på i vilken utsträckning som annars arbetslösa bereds sysselsättning vid den stimulerade regionala utvecklingen.
6.3.4 En kompletterande kalkyl
Vissa frågor i statens energiverks utredning "Moms på energi" kom att studeras närmare i en efterföljande utredning "Åtgärder i samband med en övergång till moms på energi" (Statens energiverk 1988-12-01). En av de frågor som där belystes var konsekvenserna för industrin av en punktskattebelastning i nivå med de 1987 inom EG föreslagna punktskattesatserna.
De punktskattesatser som därvid utgjorde underlag för bedöm- ningen var 365 kr/m3 för eldningsolja 1, 120 kr/m3 för eldningsolja 5 och 80 kr per ton för kol. För bensinen antogs den svenska skattesat- sen. I en kompletterande kalkyl tillfogades miljöskatter, som punktskat— ter på bränslena olja och kol, ungefärligen på en nivå något lägre än dagens svavelskatt.
I utredningen betonades i detta sammanhang betydelsen av att reducera osäkerheterna om energiskatterna, men att någon kvantitativ uppskattning av dylika indirekta effekter knappast var möjlig. Ovan redovisas räkneexempel från verkets huvudutredning som utgör upp- skattningar av direkta priseffekter. Dessa beräkningar pekade på betydande förbättringar för den svenska industrin - och särskilt basindustrin - på exportmarknaderna. I runda tal skulle den årliga industriexporten på sikt öka med ca 14 miljarder kronor. En fråga för den kompletterande utredningen var då i vilken utsträckning dessa effekter skulle bestå med punktskatter av ovan angiven storleksordning.
Tabell 6.6
Regionala sysselsättningseffekter vid fullständig ned- sättning
Ökning i antal sysselsatta Ökning i procent
Medellång sikt Lång sikt Medellång sikt Lång sikt Stockholm 360 1 400 0,39 1,5 Uppsala 60 250 0,40 1,6 Södermanland 120 510 0,40 1,6 Östergötland 130 530 0,27 1,1 Jönköping 90 360 0,22 0,9 Kronoberg 60 230 0,39 1,5 Kalmar 70 280 0,25 1,0 Gotland 10 40 0,35 1,5 Blekinge 40 160 0,21 0,8 Kristianstad 80 300 0,31 1,2 Malmöhus 170 720 0,26 1,0 Halland 80 320 0,41 1,6 Göteborg 130 500 0,21 0,8 Älvsborg 210 800 0,40 1,6 Skaraborg 80 300 0,24 0,9 Värmland 100 420 0,36 1,5 Örebro 120 450 0,33 1,5 Västmanland 110 350 0,36 1,6 Kopparberg 150 620 0,50 2,1 Gävleborg 130 540 0,43 1,8 V-Norrland 80 350 0,35 1,5 Jämtland 10 50 0,16 0,8 Västerbotten 80 350 0,40 1,7 Norrbotten 100 420 0,55 2,3 TOTALT 2 600 10 300 0,40 1,5
De kalkyler som gjordes visade på att effekterna på exporten skulle bli betydande också i detta fall. De prismässiga effekterna blir även här relativt stora i de traditionella basnäringarna, dvs för gruvindustrin, massa- och pappersindustrin, jord- och stenvaruindustrin och järn- och stålindustrin. De antagna punktskatterna skulle således endast till en mindre del neutralisera de positiva priseffekter som den "renodlade moms—modellen" uppskattats ge. De kvantitativa effekterna på exporten har beräknats utifrån gängse antaganden rörande efterfråge- och utbudsförhållanden. I tabell 6.7 redovisas de uppskattade effekterna på exporten.
Tabell 6.7 Beräknade effekter på exporten, miljarder kr i 1988 års
prisnivå Bransch Nuvarande Exportökning export
Fullständig Punktskatt Punkt- och
nedsättning miljöskatt Gruvindustri 5,6 0,83 0,72 0,64 Livsmedelsindustri 4,5 0,16 0,14 0,13 Textilindustri 4,3 0,19 0,17 0,15 Trä- och trävaruin- 15,2 0,42 0,39 0,37 dustri Massa- och pap- 38,9 5,14 4,75 4,36 persindustri Grafisk industri 8,9 0,11 0,10 0,96 Kemisk industri 36,6 0,36 0,33 0,31 Jord- och stenvaru- 2,8 0,45 0,38 0,32 industri Järn- och stålindu- 23,7 3,79 3,20 2,72 stri Verkstadsindustri 125,7 2,50 2,25 2,10 Hela industrin 265,2 13,8 12,3 11,0
Som framgår av tabellen ovan skulle den totala exporteffekten bli någonstans mellan 11 och 13,5 miljarder kronor eller mellan 4 och 5 % av nuvarande exportvärde. De i tabellen redovisade kvantitets- effekterna avser ett 4-5-årigt perspektiv. Totalt beräknas exporten öka
med ca 5 %. För de typiska basnäringarna uppskattas emellertid exportökningen komma att ligga mellan 10 och 15 %. Norrland och Bergslagen skulle därvid gynnas mer än andra landsändar, eftersom beskattningen av energi som insatsvara på ett så betydande sätt berör just basindustrin.
Det skall observeras att modellkalkylerna ovan baseras på de förutsättningar som gällde 1986 resp 1988. Förhållandena har för- ändrats sedan dess och bl a har flera energiskatter höjts betydligt.
6.4 Avslutande kommentarer
Principiellt gäller, som diskuterades i kapitel 5 ovan, att en väsentlig lärdom från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta varor som ska användas i produktionen av andra varor. Den ineffektiva allokering av produktiva resurser som en sådan beskattning ger upphov till innebär att utrymmet för standardför- bättringar blir mindre än det annars skulle varit. Ju högre en snedvri- dande insatsvarubeskattning är, desto större blir också kostnaden i produktionsförluster.
I avsnitt 6.2 ovan illustrerades effekter på produktion och sysselsätt- ning i kvantitativa termer. Det rörde sig här översiktligt om att punktskatterna på energi som insatsvara (före de senaste höjningarna) gav upphov till ett bortfall på ca 15 miljarder kr i produktionsvärde och ca 10 000 arbetstillfällen inom industrin med regionalt gynnsam fördelning.
Utöver kvantitativt illustrerbara kostnadskonsekvenser enligt avsnitt 6.2 kommer också effekter som inte lika direkt låter sig åskådliggöras i siffror, men som ändå kan representera betydande effektivitetsför- luster. Hit hör sådana indirekta kostnader som följer av osäkerheter och negativa förväntningar och som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i rådande skatte- och prisrelationer. Osäkerheten om framtida elpriser, elskatter och energiskatter kan t ex vara en nog så väsentlig faktor i beslutsöverväganden rörande investeringslokalisering, som aktuella skillnader i dessa storheter. Dessa förhållanden är naturligtvis särskilt aktuella för företagsenheter med en energiintensiv produktion. För alla företag kan emellertid betydelsen vara större än vad som motsvaras på kostnadssidan, i det att osäkerheten och negativa förväntningar på energiområdet kan tas som ett mer allmänt uttryck för näringsförut- sättningarna. Kombinerat med andra osäkra faktorer, som exempelvis förhållandet till EG, accentueras dessutom benägenheten att awakta eller investera utanför landet.
I en studie av bestämningsfaktorerna bakom investeringarnas lokalisering mellan Sverige och EG anges tre huvudfaktorer: marknads- faktorer, politiska faktorer och infrastrukturella faktorer.2 I gruppen
2 Se P Braunerhjelm: Effekten på den svenska industristrukturen av EG 1991. Ekonomisk debatt 1990:8.
marknadsfaktorer ingår t ex närhet till kund (marknad), förväntad tillväxt på resp marknad m rn, medan politiska faktorer i första hand just avser energipolitiken och osäkerheten angående den framtida relationen till EG. Av utredningen framgår att de politiska faktorerna markant talar för att investeringarna förläggs till EG. Sammanfattnings- vis konstateras att företagen anser att riskexponeringen ökar om produktionen behålls i Sverige.
Dagens särbestämmelser på energiskatteområdet som redovisades i kapitel 3 ovan uppfyller naturligtvis, åtminstone i delar, syftet att mildra effektivitetsförlusterna. Samtidigt skapar emellertid systemet av särbestämmelser i sig osäkerheter, olika konkurrensvillkor och andra effektivitetshinder.
I fallet med företaget som producerar valstråd noteras att för- ädlingen till valstråd, som är företagets verksamhet, belastas med ett energiskattepåslag i storleksordningen 4 - 7,5 %. Genom det ingående metallvärdets helt dominerande inflytande på det utgående pro- duktvärdet (valstråden), kan ifrågavarande företag och andra företag i samma situation inte tillgodogöra sig skattenedsättning enligt nuvarande bestämmelser. Eftersom metallerna upphandlas på världsmarknaden torde möjligheterna vara närmast obefintliga att övervältra energiskatterna bakåt - dvs att kompensera sig genom lägre metallpriser än konkurrerande uppköpare. Genom att valstråden är en så standardiserad produkt torde vidare möjligheterna att övervältra energiskatterna framåt på köparna vara ringa. Innebörden av detta är att företagets konkurrenskraft hämmas på ett kraftigare sätt än vad
som indikeras av energiskatternas relativa andel av saluvärdet. .
Exemplet belyser härvid att nuvarande nedsättningsregler inte förmår att generellt mildra energibeskattningens konsekvenser.
Redogörelsen ovan från träfiberutredningens betänkande illustrerar i princip samma sak, fast det i detta fall handlar mera om indirekta effekter som uppkommer via olika marknaders koppling till varandra genom prissystemet. Utredningen ger här också ett exempel på de kompensationsbehov som uppkommer till följd av energibeskattningens effekter.
Genomgången här har illustrerat att modellen med att lindra energibeskattningens konsekvenser via ett nätverk av särbestämmelser ger upphov till ofullständigheter, olika konkurrensvillkor och andra effektivitetshinder. En slutsats är följaktligen att mer generellt verkande modeller är angelägna.
Generella regler och likformighet liksom stödbegränsningar är också ledstjärnan i internationell ekonomisk samverkan i syfte, att så långt det är möjligt, bereda vägen för likartade konkurrensvillkor och därigenom en internationell resursfördelning i linje med de komparati- va fördelarna. I nästa kapitel behandlas regelsystemen och dess utveckling inom GATT, EFTA och EG.
7. Internationell ekonomisk samverkan
7.1. Inledning
Genom att länder specialiserar sig på produktion av sådana varor där de har komparativa fördelar och tillgodogör sig fördelarna av det in— ternationella handelsutbytet uppnås en högre levnadsstandard. Teorin om komparativa fördelar och vinster av handel har utgjort kärnan i ut- vecklingen av internationella handelsöverenskommelser och ekono- miska sammanslutningar. De potentiella vinsterna från en fri handel var också utgångspunkten för bildandet av GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) 1947.
Internationaliseringsprocessen genom GATT och andra internatio- nella överenskommelser som EG och EFTA har emellertid långt ifrån varit utan problem. En liberalisering av handeln har ofta fördelnings- effekter. Protektionism ger alltid upphov till olika former av ekonomis- ka överskott, s k economic rents, som gynnar vissa grupper i samhället. De branscher eller verksamheter som åtnjutit högt tullskydd får vid en handelsliberalisering se sin relativa konkurrenskraft försämrad. S k rent seeking blir mindre lönsam. Det finns därför ofta intressegrupper med starkt politiskt inflytande som på olika vägar driver fram öppna eller förtäckta handelshinder på bekostnad av den nationella välfärden. Protektionistiska åtgärder är också mycket frestande att tillgripa i konjunkturpolitiskt syfte. Det är därför inte överraskande att kortsiktiga nationella politiska åtgärder av protektionistisk natur varit vanligt förekommande - på bekostnad av den långsiktiga tillväxttakten.
För att motverka olika försök till öppen eller mera dold pro- tektionism och binda upp länder till ett långsiktigt handlande har därför omfattande regelverk utvecklats. Sådana regelverk utgör viktiga normer för den ekonomiska politiken och utgör ofta ett effektivt skydd mot olika intressegruppers påtryckningar. De regelsystem som främst berör Sverige är de som utformats inom:
i) GATT ii) EFTA, och iii) EG
Som avtalspart har Sverige bl a åtagit sig att följa vissa riktlinjer vad gäller utnyttjandet av subventioner och andra statliga stödåtgärder. EFTA-avtalen och frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående regler för ett begränsat antal länder i Europa. EG:s regelverk får också i mångt och mycket sin tillämpning inom EFI'A- länderna i och med EES. Genom att Sverige sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den europeiska gemenskapen underställs Sverige därtill direkt EG:s interna bestämmelser. GATT ställer upp något
vidare ramar för en stor mängd länder i världen - samtidigt är också här en revidering av reglerna på gång i den pågående s k Uruguay- rundan.
Framförallt syftar regelsystemen till att förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används så att förutsättningarna för internatio- nell handel snedvrids och hämmas. För att nå detta huvudmål anger regelverken, dels mer eller mindre precist vilken typ av stöd som kan anses tillåtna resp otillåtna, dels vilka motåtgärder eller sanktioner som kan användas mot stater som bryter mot reglerna. Två frågor är således centrala:
i) vad kan betraktas som en subvention? ii) vad är en otillåten subvention?
Subventioner eller konkurrenssnedvridande åtgärder kan vara av olika slag. Det kan gälla direkt överföring av medel till viss verksamhet eller överföring av öronmärkta medel via någon fond. En subvention föreligger också då viss verksamhet åtnjuter en skattenedsättning i förhållande till vad som gäller generellt. Riktad offentlig upphandling av varor och tjänster är också att se som subvention då det ej sker på marknadsmässiga villkor — liksom omvänt att staten förser viss verksam- het med varor eller tjänster. Vissa exportkrediter och andra "mjuka" lån klassificeras även som subventioner. Denna mer allmänna strukturering av olika subventionsformer utvecklas mer eller mindre utförligt i de olika regelverken. Det som är av särskilt intresse för denna utredning är reglerna rörande differentierad beskattning - subventioner via awikelser från en generell skattenorm - varför redogörelsen i det följande koncentreras kring denna fråga.
Det handlar här om att staten underlåter att ta in skatteintäkter från vissa skattekällor i förhållande till en generell skattenorm. I engelskspråkig litteratur finns åtminstone tre termer som beteckning på denna typ av subvention. Termen "tax expenditure" uttrycker att det just handlar om uteblivna skatteinkomster och på så sätt utgör en utgift för det offentliga - även om den inte bokföringsmässigt representeras av en budgetpost. Termen "tax concessions” är också vanlig, och den uttrycker att det handlar om särskilda undantag för vissa verksamheter eller skattesubjekt i förhållande till en generell norm. Begreppet "tax subsidies" används också, och det hänvisar till att sådana begränsningar i skatteuttaget de facto subventionerar viss verksamhet och därvid påverkar beteendet. Fortsättningsvis används i huvudsak de svenska begreppen skattefördel och skattelättnad.
Beträffande den andra frågan ovan (vad är en otillåten subvention?) skiljer sig de olika regelverken något i sin toleransgrad. Huvudlinjen och inriktningen är dock helt samstämmig - det handlar om att garantera att statligt stöd (inbegripet skattefördelar) inte utgör handelshinder som skapar snedvridna (orättfärdiga) konkurrensvillkor.
De nordiska länderna har vidare inom ramen för Nordiska minister- rådet behandlat frågorna om statsstöd. En rapport lämnades till
Nordiska ministerrådet i juni 1986 av arbetsgruppen om skattelättnader (the Nordic Working Group on Tax Expenditure). I rapporten angavs bl a att skattelättnader ("tax expenditure") definieras som en avvikelse från det normala skattesystemet - en avvikelse som gynnar t ex en viss industribransch eller ett företag. Det konstaterades vidare att skattelätt- nader används i samma syften som direkt statsstöd, och att stöd i form av skattelättnader skiljer sig från direkt statsstöd endast genom att det inte explicit kommer till uttryck i statsbudgeten. I rapporten påtalas samtidigt att skattelättnader kan vara ett verkningsfullt instrument för att påverka resursallokeringen i ekonomin. Parallellt noteras emellertid att val av skattelättnader som medel i vissa fall snarare kan vara en följd av institutionella förhållanden än rationella överväganden. Kraven på uppföljning och utvärdering torde exempelvis inte vara lika starka rörande effekterna av skattelättnader som vad gäller direkt statsstöd. I rapporten nämns också problemen med ett större system av skatte- lättnader i det att hela systemet blir komplext, vilket inbjuder till skatteplanering och även bedrägerier och därigenom ställer krav på en onödigt stor kontrollapparat.
I det följande beskrivs de olika regelsystemen översiktligt med koncentration på de delar som är av direkt relevans för utredningen.
7.2. GATT
Jämfört med EG- och EFTA-reglerna kan GATT:s subventionsregler sägas ha inneburit något vidare ramar för statliga stödåtgärder. GATT omfattar också ett betydligt större antal länder, eftersom över hundra länder är anslutna. Bland dessa återfinns flertalet stora handelsnatio- ner, exkl Sovjetunionen och Kina (vars ansökan om anslutning dock för närvarande är under behandling).
GATT:s huvudregler om subventioner finns i avtalets artiklar VI och XVI. Enligt dessa förbjuds subventioner till export av industripro- dukter (med vissa undantag för u-länder). Därtill anges vidare att inhemsk industri "kan skadas" på grund av andra subventioner än exportsubventioner i andra länder, vilket ger länder rätt att vidta motåtgärder i form av s k utjämningstullar.
Huvudreglerna preciseras i GATT:s s k subventionskod som har undertecknats av 25 stater, däribland OECD-länderna (inkl EG, Förenta staterna och Sverige) samt flera större u-länder som Brasilien, Indien och Sydkorea. En ny subventionskod torde innebära en stramare subventionsdisciplin.
Jämfört med EG- och EFI'A-reglerna är GATT-reglerna och subventionskoden mer oprecisa vad gäller subventionsbegreppet. Allmänt kan sägas att reglerna tolkas så, att åtgärder som är generella anses tillåtna, medan åtgärder som specifikt riktar sig till ett enskilt företag eller en viss bransch kan mötas med utjämningstullar eller bli föremål för tvistlösning. Närmare bestämt gäller att subventioner är specificika om de inte är allmänt tillgängliga, automatiska (dvs ges utan prövning) eller baserade på s k objektiva kriterier. I praktiken avgörs
subventioners natur ofta i efterhand med utgångspunkt från om subventionen de facto har haft en specifik natur (är det t ex enbart en viss sektor som åtnjutit subventionen?). I framtiden kan dagens tillämpningspraxis komma att kodifieras. Subventionskoden ger emellertid också viss ytterligare vägledning genom att ange exempel på såväl exportsubventioner som andra subventioner.
Bland exempel på förbjudna exportsubventioner i subventionskoden (u-länder undantagna) märks direkta statliga subventioner till ett företag eller en sektor som är knutna till export (dvs villkoret för subvention är att varan exporteras), stöd till transport av exportvara samt icke-generell befrielse från direkta eller indirekta skatter eller sociala avgifter.
Subventionskoden anger också att inhemska subventioner kan vara legitima medel för att nå sociala och ekonomiska mål. Exempel på sådana mål är regional utjämning och omstrukturering av en industrib- ransch under socialt acceptabla former. Det påpekas emellertid även att specifika interna subventioner kan skada producenter i andra länder och negativt påverka normala konkurrensvillkor. GATT-signatärer skall undvika att ge upphov till sådana verkningar. Om en subvention ges så att den i GATT-kodens mening skadar producenter i andra länder har dessa rätt att begära skydd (i form av utjämningstull) mot den skadevållande importen. Om å andra sidan importlandet själv sub- ventionerar sin industri och därmed undantränger export, så får de som anser att deras rättigheter under GATT har kränkts vända sig till kodens tvistlösningsförfarande.
GATT:s regler om subventioner är f n föremål för översyn i handelsförhandlingen inom ramen för GATT - den s k Uruguay- rundan. Förhandlingarna om subventioner syftar dels till att modifiera subventionsdisciplinen för att minska de negativa effekterna på den internationella handeln, dels till att modifiera reglerna för införande av utjämningstullar.
Vad som skall definieras som subventioner torde komma att bli mer preciserat än tidigare. I denna definition ligger då skattefördelar av den typ som angavs i inledningen ovan (s k "tax expenditures"). I samman- hanget skall noteras att det enligt artikel XVI i GATT är normalt (dvs inte är att betrakta som subvention) att export inte åläggs inhemska konsumtionsskatter (moms eller punktskatter).
Enligt uppgift diskuteras i Uruguay-rundan en modell för klassifice- ring av subventioner i tre kategorier i GATT:s subventionskod: förbjudna subventioner ("rött ljus"), subventioner som är möjliga att vidta åtgärder mot ("gult ljus") samt tillåtna subventioner ("grönt ljus"). Osäkerheten om en sådan ansats verkligen kommer att tillämpas är dock betydande.
Vad som skall klassificeras som tillåtna subventioner - om en sådan lista överhuvudtaget upprättas - är en kontroversiell och därför svår- bedömbar fråga. Förbjudna subventioner skulle vara sådana som direkt kan härledas till syften att främja export eller att diskriminera import till förmån för inhemsk tillverkning. Övriga subventioner skulle i
princip vara möjliga att vidta åtgärder mot, och sanktionsåtgärder skulle särskilt komma ifråga om det kan visas att aktuella subventioner skadar annat lands inhemska industri eller "intressen". Detta gäller i princip redan idag, men disciplinen kan i framtiden skärpas via bl a effektivare sanktionsåtgärder.
7.3. EFTA
Enligt de grundläggande bestämmelserna om statsstöd i EFTA-kon- ventionens artikel 13 är stöd till export av varor till andra med- lemsländer förbjudet. Även andra stödåtgärder är förbjudna, i den mån de motverkar de fördelar som andra medlemsländer är berättigade till under avtalet. Om reglerna överträds kan EFTA-rådet auktorisera sanktioner.
1988 antog EFTAzs råd nya och mer precisa riktlinjer för hur artikel 13 ska tolkas. Beslutet fattades för att dels öka stöddisciplinen inom EFTA, dels närma EFTAzs regler till de regler för statsstöd som gäller inom EG. Således ansluter nytolkningen av artikel 13 till EG:s tolkning av motsvarande bestämmelser i Romfördraget.
Huvudlinjen i artikel 13 är enligt EFTA-rådet att:
"The aim of the rules contained in Article 13 is to ensure that government aids do not constitute barriers to trade by pro- moting unfair conditions of competition between Member States. It is recognized that government aids may distort competition through their effects on third markets as markedly as on bilateral trade flows". (Annex to EFTA/CT E 12/88)
EFTA—rådet fastslog här också att vad som klassificeras som statsstöd är nettotransfereringar av medel från staten till mottagaren genom direkta subventioner eller genom uteblivna skatteinkomster via skattelättnader. På ett liknande sätt som rörande GATT kategoriseras stöd med avseende på om det är tillåtet, ifrågasättbart men normalt tillåtet eller förbjudet. Tillåtet är exempelvis krediter och lån på marknadsmässiga villkor och tillskott av ägarkapital om förräntningen åtminstone kan förväntas motsvara kostnaderna för statlig upplåning.
Statsstöd som nomzalt är tillåtet är exempelvis stöd till forskning, utveckling och innovation, förutsatt att det klart syftar till att stimulera sådana aktiviteter och att det rör sig om åtgärder i tidigt skede i en produktcykel ("pre-competitive level"). Närmare bestämt avses tillämpad forskning och utveckling fram till och med utvecklandet av en första prototyp. Sådant stöd skall kunna ges upp till motsvarande 50 % av projektkostnaderna - som direkt subvention eller som skattelätt- nad. Grundforskning kan stödjas i större utsträckning. Principen är att ju närmare marknaden ett projekt befinner sig, desto lägre skall graden av subvention vara.
Temporärt stöd för att understödja rationaliseringar och an- passningsåtgärder i branscher med överkapacitet är normalt tillåtet,
förutsatt just att stödet är begränsat i tiden. Allmänt stöd till export- främjande åtgärder som industrimässor och liknande är också normalt tillåtet, givet att stödet inte är företagsspecifikt.
Regionalt utvecklingsstöd tillåts också normalt, under förutsättning att sådant stöd inte skadar konkurrensbetingelserna. Ändamålet med ett sådant stöd skall vara att likställa de ekonomiska förutsättningarna i ett stödområde med vad som gäller i landet i övrigt. Principerna för att definiera vad som klassificeras som regionala utvecklingsområden (inkl områden med sviktande industriell bas) är fortfarande enligt EFT A en nationell fråga, även om varje land skall informera om skälen för en sådan klassificering av ett område.
Stöd i form av allmänna offentliga tjänster, som inte särskilt gynnar vissa branscher eller företag, godkänns normalt också. Allmänt sysselsättningsstöd är också normalt tillåtet, förutsatt att det inte gäller nya arbetstillfällen i sektorer med överkapacitet (dvs som någon förtäckt form av industristöd).
Stöd till miljöförbättrande åtgärder tillåts normalt också givet, att den allmänna "polluter-pays-principle" tas i beaktande på sikt, vilket innebär att kostnaderna för nedsmutsning skall bäras av de företag som är förorsakande. Investeringar som specifikt syftar till att minska miljöförstöringen kan erhålla stöd upp till 25 % eller med motsvarande belopp i form av skattelättnad.
Småföretagarstöd är normalt också tillåtet, om stödet ifråga direkt syftar till att motverka nackdelar som härrör från företagens relativt ringa storlek. Med små företag avses sådana som har mindre än 150 anställda och en omsättning som är mindre än ca 75 milj kr (10 milj ECU).
Bland sådant stöd som normalt inte är tillåtet finns stöd till täckande av företags förluster - vare sig det gäller direkt stöd, att normala betalningar till det offentliga (som skatter) inte utdebiteras, eller tillskott av ägarkapital med samma verkan. Stöd till problembranscher med överkapacitet är normalt heller inte tillåtet, om det inte har en klart begränsad varaktighet och åtföljs av ett strukturanpassningspro- gram. Stöd som en räddningsåtgärd åt specifika företag är inte tillåtet, om det inte direkt syftar till att skapa en handlingsfrist för att utarbeta långsiktiga lösningar eller för att undvika akuta sociala problem.
Det är vidare normalt inte tillåtet att vidta stödåtgärder på ett sådant sätt att det diskriminerar till förmån för inhemsk produktion eller inhemska företag i jämförelse med produktion resp företag i andra medlemsländer. Med dylika stödåtgärder kan även avses formerna för den indirekta beskattningen.
Som en ytterligare komponent i EFTAzs stödregim har regler om ökad transparens avseende statsstöd införts. Enligt dessa krävs notifiering av medlemsländerna, dels kontinuerligt rörande planerade nya stöd och förändringar av befintliga stöd, dels årligen i form av en uppföljning av befintliga stöd. Notifikationerna skall vartefter under- kastas granskning. I sammanhanget skall nämnas att EFTA och EG
har enats om att sinsemellan öka transparensen på området. Detta sker bl a genom utväxling av notifikationer.
Ett viktigt steg i samarbetet mellan EFTA och EG togs i december 1989, då EFTA-ländernas och EG:s ministrar fattade beslut om att inleda förhandlingar om ett brett upplagt EES-avtal. EES-avtalet kommer att leda till att Sverige och övriga EFTA-länder i huvudsak övertar EG:s subventionsregim. Det skall träda i kraft samtidigt med fullbordandet av EG:s inre marknad, dvs per den 1 januari 1993.
7.4. EG
Huvudregeln i EG:s regelverk, liksom i frihandelsavtalen mellan Sverige och EG, är ett allmänt förbud mot statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensförhållanden mellan medlemsländer resp parter. Det finns i och för sig undantag från denna huvudregel, men allmänt sett anges relativt snäva ramar för statlig stödpolitik. Därtill kommer att utvecklingen inom EG, mot en striktare tillämpning och över- vakning av gemenskapens regler om statstöd, är entydig. Riktlinjerna för det gemensamma arbetet mellan EFTA och EG mot EES har också varit strikta regler avseende statsstöd.
Frihandelsavtalen mellan Sverige och EG innehåller regler som nära ansluter till dem som gäller inom EG. I frihandelsavtalet mellan Sverige och EEC stadgas således förbud mot "offentliga stödåtgärder som förvanskar eller hotar att förvanska konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion". För att omfattas av förbudet ska en åtgärd påverka handeln mellan Sverige och EG-länderna.
Om en av avtalets parter anser att motparten ger regelvidrigt statsstöd kan ärendet tas upp inför den s k blandade kommittéen som upprättats av parterna. Kommittéen kan, om den är enig, utfärda rekommendation och fatta beslut. Om en påtalad åtgärd inte undanröjs kan den klagande parten vidta skyddsåtgärder.
EG har gjort en ensidig förklaring gällande frihandelsavtalets regler om stödåtgärder. Enligt denna avser EG, vid en eventuell tvist med Sverige, att tillämpa sina interna, mer utarbetade, regler.
Vad gäller EG-samarbetet i sig och bildandet av den inre markna— den är konkurrensbetingelserna helt centrala. EG:s konkurrenspolitik kan i vid mening sägas omfatta alla åtgärder som syftar till att främja integrationen inom EG och avveckla konkurrenshinder för att understödja effektiviteten på olika marknader. I en snävare mening brukar emellertid med konkurrenspolitik inom EG avses åtgärder och regler som syftar till att hindra att konkurrensen snedvrids genom statligt stöd och offentliga företags agerande samt åtgärder och regler som skall motverka kunkurrensbegränsningar inom näringslivet.
I EG-kommissionens vitbok från år 1985 understryks också konkur- rensreglernas centrala betydelse för bildandet av den inre marknaden. Vad gäller näringslivet framhålls särskilt, att det är viktigt, att inte konkurrensbegränsningar leder till andra eller nya former av lokal protektionism eller delning av marknader. Typer av konkurrensbe-
gränsningar som kommissionen försökt ingripa mot är säljvägran, produktionskvotering,geografiskmarknadsuppdelning,prisöverenskom- melser, prisdiskriminering, bruttoprissättning m rn. Två inslag i tillämpningen av EG:s konkurrensbegränsningsregler är den s k effektprincipen resp principen om ekonomisk enhet. Effektprincipen innebär att konkurrensreglerna tillämpas mot alla konkurrensbegräns- ningar med verkan på EG-marknaden. Principen om ekonomisk enhet innebär bl a att ett moderbolag utanför EG hålls ansvarigt för ett dotterbolags handlande inom EG.
Reglerna inom EG rörande statliga stödåtgärder syftar också till att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens, utnyttjande av komparativa fördelar och vinster från handel.
EG:s grundregler avseende statsstöd återfinns i artiklarna 92 och 93 i Romfördraget, som ligger till grund för den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC). Enligt artikel 92 är statliga stödåtgärder "av vad slag det vara må" som "förvanskar eller hotar att förvanska konkurren- sen" genom att gynna vissa företag eller viss produktion oförenliga med den gemensamma marknaden och därmed förbjudna om de påverkar handeln mellan EG-medlemmar.
Förbudet är begränsat till företags— eller branschspecifika åtgärder. Allmänna, generellt tillgängliga, stödformer omfattas inte. Stöd som inte påverkar handeln inom gemenskapen ligger också utanför reglernas täckning.
Kontrollen av statliga stödåtgärder har hög prioritet inom EG i tillskapandet av den inre marknaden. I vitboken från år 1985 anges i 158 & att:
" ..... it will be particularly important that the community discipline on state aids be rigorously enforced. There are tendencies to spend large amounts of public funds on state aids to uncompetitive industries and enterprises. Often they not only distort competition but also in the long run underm-ine efforts to increase European competitiveness. They represent a drain on scarce public resources and they threaten to defeat efforts to build the internal market. As the physical and technical barriers inside the Community are removed, the Commission will see to it that a rigorous policy is pursued in regard to state aids so that public resources are not used to confer artificial advantage to some firms over others. An effective Community discipline will make it possible to ensure that available resources are directed away from nonviable activities towards competitive and job creating industries of the future."
EG-kommissionen har vidare uttalat att statsstöd kan begränsa vinsterna av den fria konkurrensen inte bara genom snedvridningen av resursallokeringen utan också genom att statsstöd kan ha samma effekt som tullar och andra slag av protektionism.
._-—__wa.__._—._._ .. .., mdgdWiMwbunww—w ___—_a..." . __ __.m... __... www—___..."
Am”—_.MIM. .... ”__-..
Som statsstöd räknas finansiellt bistånd som statliga organ ger direkt eller indirekt till inhemsk industri. Statsstöd är därvid direkta subventioner och skattelättnader ("tax expenditure") men också krediter och kreditgarantier på gynnsammare villkor än marknadens, till- handahållande av varor, tjänster och riskkapital på särskilt gynnsamma villkor, förlustgarantier etc.
Därtill gäller att vad som karakteriseras som statsstöd skall ha en avgränsad krets av mottagare och därvid skilja sig från allmänna åtgärder. För att en åtgärd skall falla inom ramen för Romfördragets artikel 92, krävs att stödet genom att gynna viss verksamhet eller produktionen av vissa varor, stör eller hotar att störa konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstater. De avgränsade former av stöd som faller inom ramen för artikel 92 innebär en åtskillnad i förhållande till andra, allmänna, åtgärder. När dylika allmänna åtgärder skadar konkurrensen, i sådan utsträckning att störningen påkallar krav på att bli eliminerad, faller det inom ramen för Romfördragets artiklar 101 och 102. Allmänna åtgärder omfattar härvid statlig intervention som tillämpas enhetligt i ekonomin och som inte särskilt gynnar vissa företag eller sektorer.
EG-kommissionens huvudregel är att statligt stöd inte är förenligt med den gemensamma marknaden - men det finns undantag.
Om stöd skall accepteras ställs krav på att det är i linje med gemenskapens intentioner om fri konkurrens, så att konkurrensstör- ningarna blir begränsade. Det krävs också att stöd skall vara trans- parent, selektivt, temporärt, avpassat till regionen etc. Vidare krävs att det inte får leda till att industrinedgång och arbetslöshet överflyttas till andra EG-länder.
Stöd till FoU-verksamhet accepteras som positiva åtgärder av kommissionen om det handlar om grundforskning med lång väg till tillämpning och marknad. Ju närmare marknaden stödet ligger, desto mer tveksamt bedöms det. Vad gäller sektorstöd menar kommissionen att sådant endast kan medges i undantagsfall. Styrkan i insatserna mot statsstöd hämtas ur kravet att ineffektiva företag inte skall hållas under armarna till men för konkurrens och företag i andra medlemsländer. Viktigt är här, som nämnts, att industriproblem och arbetslöshet inte exporteras till andra medlemsländer.
Regionalstöd kan beviljas enligt artikel 92 om det handlar om regioner med särskilt låg levnadsstandard eller särskilt allvarlig arbets- löshet. Kommissionen beslutade 1987 om särskilda kvantitativa kriterier för utvärdering av regionalstöd. Regioner vars BNP per capita (värderad enligt specifika principer) är högst 75 % av genomsnittet för gemenskapen kvalificerar enligt dessa kriterier för regionalstöd. En uppskattning är att ca 20 % av befolkningen inom EG bor i dessa områden. I en förteckning från 1988 anges de områden som kvalificeras enligt artikel 92.33. Det är Grekland, Portugal och Irland som nationer samt delar av Frankrike (icke—kontinental), Storbritannien (Nordirland), Italien och Spanien. Dessutom kan det enligt artikel 92.3c utgå regionalstöd enligt kvalitativa kriterier. Om det inom ett land finns
regioner som t ex av demografiska skäl (glesbygd, avstånd till markna- der osv) är i behov av stöd, kan sådant stöd utgå under förutsättning att det inte snedvrider konkurrensen inom EG.
EG:s medlemmar är skyldiga att notifiera nya stödåtgärder, liksom ändringar i gamla åtgärder, till Kommissionen. Kommissionen prövar därefter om åtgärden står i överensstämmelse med Romfördraget. Så länge denna prövning pågår får åtgärden inte verkställas.
Romfördraget stadgar härutöver att Kommissionen tillsammans med medlemsstaterna, kontinuerligt ska granska alla stödåtgärder inom gemenskapen. Om Kommissionen finner att en viss åtgärd är regelvid— rig kan den besluta att medlemsstaten ska avskaffa, eller ändra, åtgärden eller återkräva utbetalt stöd. Om ett sådant beslut ej följs kan den subventionerande medlemmen stämmas inför EG-domstolen.
Särskilda regler gäller för stöd till stålindustrin enligt fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA). Även här gäller, med vissa undantag, numera förbud mot statligt stöd.
Under 1980-talets första hälft gavs omfattande strukturstöd till stålindustrin inom den europeiska gemenskapen. Sedan dess har emellertid stödberättigade ändamål, liksom stödens omfattning, stegvis begränsats. De stödberättigade ändamålen är avgränsade och definiera- de under huvudrubrikerna forskning och utveckling, miljöskydd, ned- läggningsstöd och allmän regionalstöd. Exempelvis får det totala stödet till FoU inte överstiga 35 % av de kostnader som är direkt hänförliga till grundläggande industriell forskning (enligt definition). Då det handlar om tillämpad FoU är stödet maximerat till 25 % av FoU- kostnaderna. Som FoU-kostnader räknas ej kostnader som relateras till industriella tillämpningar eller kommersiellt utnyttjande av resultaten.
CECA:s stödkod har därtill fått en vidare betydelse i och med att den kommit att ligga till grund för consensus-överenskommelsen mellan EG och USA, och för behandlingen av stålområdet i EES- förhandlingarna. Det skall noteras att det även i consensus-avtalet uttryckligen pekas på skattebefrielser och skatteförmåner som stödformer.
Generellt har kommissionen pekat på risken för att medlemsländer, genom stödåtgärder, söker kompensera företag som drabbas negativt av den ökade konkurrensen. Kommissionen har därvid framhållit att en sådan utveckling är oacceptabel, och att man är beredd att använda sina befogenheter för att vidta åtgärder mot medlemsländer som bryter mot gällande regler.
Under senare år har Kommissionen också visat att man varit beredd att gå från ord till handling avseende övervakningen av EG:s regler om statsstöd. Ökad vikt har således fästs vid kraven angående notifikation och verkställighetsförbud. I några fall har stödmottagare tvingats återbetala regelvidrigt utbetalade medel.
Som en del av genomförandet av den interna marknaden ska även energimarknaderna, inklusive elmarknaden, integreras. Ett prioriterat delmål är att öka transparensen vad gäller priset på el till stora kunder.
Detta som ett led i strävan att komma till rätta med de snedvridningar av konkurrensen som dessa specialavtal kan ge upphov till.
Det s k Pechiney-fallet i Frankrike gav en fingervisning om EG- kommissionens ambitionsnivå och färdriktning vad gäller specialavtal. Fallet gäller ett avtal som tecknats mellan den statliga elleverantören Electricité de France (EdF) och aluminiumtillverkaren Pechiney. Avtalet gav Pechiney rätt att köpa el på fördelaktiga villkor. Pechiney's konkurrenter hävdade, att de avtalade elpriserna snedvred konkurrens- förhållandena på ett otillbörligt sätt, och uppmärksammade Kommis- sionen på fallet. Hösten 1989 slog Kommissionen fast att priserna under en period av det 25-åriga avtalet låg under vad som kunde bedömas vara kommersiellt befogat. EdF och Pechiney ålades att ändra villkoren i avtalet.
Avslutningsvis kan sägas att hela EG-samarbetet i sig och bildandet av den inre marknaden handlar om konkurrensbetingelserna. För att tillskapa gemensamma och effektiva marknader skall konkurrenshinder av olika slag tas bort eller motverkas. Man kan här urskilja tre huvudområden vad gäller åtgärder som syftar till att förbättra markna- dernas funktionssätt och likställa konkurrensbetingelserna.
För det första handlar det om de åtgärder, regel- och kontrollsys- tem som syftar till att motverka konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Med dylika konkurrensbegränsningar avses prisöverens- kommelser, marknadsuppdelningar, inköpsbindningar, prisdiskrimine- ring etc. På detta område finns ett välutvecklat regelverk eftersom EG:s gemensamma politik här haft en stark ställning under längre tid. Vad gäller kontrollen av företagsförvärv inom gemenskapen har betydande steg nu tagits för att hindra konkurrensstörande marknads- dominans. Det nya regelsystemet på detta område som trädde i kraft i september 1990 innebär bl a skärpt notifikationsskyldighet och ökade möjligheter för kommissionen att intervenera.
Det andra huvudområdet rör åtgärder som syftar till att tillskapa konkurrensbetingelser inom sådana områden som traditionellt varit nationellt orienterade. Hit hör sådana sektorer som, åtminstone i något led, har inslag av naturligt monopol via kraven på infrastruktur. Det gäller således transporter, telekommunikation, radio, TV och energi- marknader som el och naturgas. EG-kommissionen har uttryckligen angivit, att förverkligandet av den inre marknaden kräver, att också dessa verksamheter bedrivs under konkurrens.
Det tredje huvudområdet handlar om åtgärder och regler som syftar till att hindra att konkurrensen snedvrids genom statliga stöd och offentliga företags agerande. Mycket av det statsstöd som tidigare tolererats möts allt oftare av motåtgärder i tillskapandet av den inre marknaden. Som ett led i arbetet mot ökad tillsyn och kontroll av statsstöd pågår en inventering av de statsstöd som förekommer inom EG. Denna inventering har hittills resulterat i två arbetsrapporter (First/Second Survey on State Aids in the European Community). Uttalat anger kommissionen att tiden nu är mogen att mer systematiskt
utnyttja artikel 93 för att hindra att statsstöd hämmar handeln mellan länderna inom gemenskapen.
I EES-avtalet har EFTA-länderna åtagit sig att överta EG:s regler på dessa tre huvudområden.
Som exempel på att den striktare attityden mot statsstöd också får genomslag i praktiken kan tas agerandet i förhållande till notifikatio- nerna 1989. Under 1989 registrerades 296 notifikationer rörande statsstöd. 22 av dessa stödpropåer förbjöds eller återtogs frivilligt. Vidare beslöt kommissionen under året att olagligt stöd skulle återbetalas i åtta fall. Ytterligare exempel på den skärpta kontrollen av konkurrensstörande statsstöd finns i ett förbud mot exportfrämjande skattelättnad i Grekland, ett förbud mot driftsstöd till pappersindustrin i Italien och ett förbud mot regionalstöd till okvalificerade områden i Tyskland och Frankrike.
Sammanfattningsvis kan sägas att EG i utvecklingen mot den inre marknaden påtagligt skärpt beslutsamheten att begränsa konkurrens- störande statsstöd.
8. Överväganden och förslag
I detta kapitel sammanfattas först utredningens utgångspunkter för energibeskattning och nedsättningsregler samt avgränsningen av sektorer. Därefter diskuteras bristerna i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag. I följande avsnitt behandlas en modell utan någon nedsättning, en modell utan någon skatt på energi som in- satsvara, EG:s givna och aviserade skatteregler samt en konkurrens- neutral energibeskattning. Avsnitt 8.5 ägnas åt former för särskild energibeskattning inom industrin och växthusnäringen, varefter statsfinansiella konsekvenser och kompletterande åtgärder behandlas i avsnitt 8.6. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag.
8.1. Avgränsningen av sektorer
De modeller som diskuteras avser industrin (SNI 2 och 3) och växt- husnäringen (del av SNI 1) och således inte hela näringslivet. Av- gränsningen till industrin torde dock med stor säkerhet vara förenlig med GATT:s regler, eftersom skattedifferentieringen inte kan sägas handla om stöd till exportorienterade eller importkonkurrerande delar av industrisektorn utan omfattar hela dessa två sektorer. Inom ramen för sitt relativt vida tillämpningsområde kan en modell utan energibe- skattning av industrin betraktas som allmänt tillgänglig, konkurrens- neutral och icke-diskriminerande. Att särbehandla de energiintensiva delarna av industrin är däremot inte förenligt med en konkurrens- neutral handelspolitik, varför förslaget omfattar hela industrisektorn; se diskussionen i kapitel 6.
Eftersom växthusnäringen utgör en del av jordbrukssektorn är denna sektor mindre problematisk ur handelssynpunkt, och en skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, inom de närmaste åren, leda till några problem när det gäller GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband med ett EG- medlemskap.
Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m m (SNI 1) i en ny energiskattemo- dell. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd utgör också ett motiv för att inkludera hela jordbrukssektorn, även om nedsättningen idag framförallt har betydelse för växthusnäringen. Gränsdragningspro- blemen mellan jordbruks- och livsmedelssektorerna kan också förväntas öka i samband med jordbrukets fortsatta avreglering och avmonopolise- ringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt kombination med jordbruks- drift med ökade gränsdragningsproblem mellanjordbruk och industriell verksamhet. Dessa gränsdragningsproblem kan t ex gälla klassificering— en av gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och gårdssågverk och
kanske också intensiv kött- eller äggproduktion. Om betydande skillnader uppstår i energiskattebelastning mellan industri och jordbruk m ni kommer incitamenten att klassificera verksamheter som livsme- delsindustri istället för jordbruk att starkt öka. Utredningen vill därför peka på möjligheten att vidga området för en särskild beskattning till att omfatta hela jordbrukssektorn (SNI 1).
Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el- och värmeproduktionssektorn (SNI 4) i modellen, men avstått härifrån. Även om en översyn av beskattningen för denna sektor kan synas angelägen, finns det starka skäl att awakta utvecklingen inom EG ytterligare någon tid.
Snedvridningseffekterna av energibeskattningen i övriga delar av näringslivet torde vara av relativt begränsad omfattning, varför ut- redningen med hänsyn till bl a de statsfinansiella konsekvenserna avstår från att förorda någon förändring härvidlag. Med undantag för trans- portsektorn, som knappast berörs av förslaget, är de aktiviteter det här gäller relativt hårt nationelltbundna, varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket från de som uppstår i hushållssektorn.
8.2. Sammanfattande utgångspunkter
I kapitel 7 ovan noterades avslutningsvis att EG i utvecklingen mot den inre marknaden påtagligt skärpt beslutsamheten att begränsa konkur- rensstörande statsstöd. Som statsstöd räknas härvid direkta sub- ventioner, skattelättnader och andra icke-marknadsmässiga villkor. För att karakteriseras som statsstöd gäller vidare att stödet skall avse en avgränsad krets av mottagare och därigenom skilja sig från allmänna åtgärder. Motsvarande restriktioner ingår numera även i de särskilda regler som antagits för stöd till stålindustrin enligt fördraget för den Europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA). Dessutom har CECA:s stödkod fått en vidare betydelse, i och med att den kommit att ligga till grund för consensusöverenskommelsen mellan EG och USA, där det uttryckligen pekas på skattelättnader Som stödform.
GATT:s regler om subventioner är f n föremål för översyn i den s k Uruguay-rundan. Reglerna för subventioner, inkl skattelättnader, kommer därvid sannolikt att bli mer preciserade än tidigare. Förbjudna subventioner skulle då vara sådana som direkt kan härledas till syften att främja export eller att diskriminera import till förmån för inhemsk tillverkning. Utrymmet för tillåtna subventioner torde samtidigt snävas in, så att det blir möjligt att vidta åtgärder mot de flesta av de sub— ventioner som inte är direkt förbjudna.
Ett krav som måste ställas på reglerna för energibeskattning inom industri och växthusnäring m m i Sverige är följaktligen, att de är förenliga med åtagandena i dessa internationella överenskommelser. Av speciell vikt är givetvis EG:s bestämmelser. Enligt dessa är statliga åtgärder, som innebär att vissa företag eller viss produktion gynnas med påföljd att konkurrensen snedvrids eller riskerar att snedvridas, oförenliga med principerna för den gemensamma marknaden (artikel
92 i Rom-fördraget). Reglerna skall i denna mening vara generella, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. I den mån generella åtgärder skulle hota att skada konkurrensen aktualiseras andra artiklar i Rom-fördraget (101 och 102).
Vidare anges i Rom-fördragets artikel 95 att importerade varor inte får belastas, direkt eller indirekt, med skatter som inte utgår på likartade inhemska produkter. Importvaror får heller inte utsättas för beskattning som medför ett indirekt skydd för andra produkter.
Dessutom bedrivs inom EG ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen liksom de miljöpolitiska styrmedlen. Detta omfattar såväl skattesystemens utformning vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll m 111 som nivåer/intervall för mervärdeskatt, punktskatter etc. En orsak till den vikt som dessa frågor ges inom EG är deras direkta koppling till avskaffandet av gränshindren den 1 januari 1993. EG:s givna och aviserade skatteregler beskrivs ovan i kapitel 4. Reglerna för skatter inom EG utgör enligt utredningens uppfattning en central utgångspunkt för det svenska regelsystemets utformning.
Som tidigare behandlats i utredningen är en huvudslutsats från teorin för optimal beskattning att det generellt är ineffektivt att beskatta insatsvaror, dvs varor, som t ex energi, som skall användas i produktionen av andra varor. För att minska de samhällsekonomiska förlusterna av den svenska energibeskattningen har nedsättningsregler införts, vilka reducerat energiskattebelastningen för de mest energiin- tensiva företagen. Snedvridningen i utnyttjandet av våra komparativa fördelar har därmed begränsats.
Den gradvis skärpta energibeskattningen har också fått en alltmer negativ inverkan på företagens konkurrenskraft och marknadsutveckling inom andra delar av industrin, utanför den energiintensiva industrin. Som illustrerades i kapitel 6 handlar det t ex om valstrådsproduktio- nen och spånskiveindustrin. Andra exempel kan hämtas från tex- tilindustrin och livsmedelsindustrin. Diskussionen i kapitel 6 belyste i detta sammanhang problemen förknippade med att lindra energibe- skattningens konsekvenser via ett nätverk av särbestämmelser, vilka ger upphov till ofullständigheter, osäkerheter, olika konkurrensvillkor och andra effektivitetskostnader och nya särbestämmelser. En slutsats var här att flera faktorer som orsakar effektivitetskostnader automatiskt försvinner om regelsystemen görs generella. Att i största möjliga utsträckning få till stånd konkurrensneutrala och icke-diskriminerande regler är därvid en utgångspunkt för utredningens förslag, vilket också anges i utredningens direktiv.
Ett krav som skall ställas på beskattning och regelsystem är att de ger låga effektivitetskostnader. Detta innebär att regelsystemet skall befrämja en god tillväxt och produktivitetsutveckling, eller med andra ord en god resurshushållning. I förutsättningarna för en effektiv resurs- hushållning ligger också betingelserna för en effektiv energihushållning, och vidare att en god miljö utgör en del av välfärden.
I utredningens direktiv framhålls att reglerna, för i varje fall industrins nedsättning, bör tekniskt utformas så att tillämpningen blir väsentligt enklare än för närvarande. Explicit anges att en strävan bör vara att undvika att rätten till nedsättning skall behöva föregås av särskilda regeringsbeslut om nedsättning för varje enskilt företag. Sammantaget kan dessa punkter uttryckas som ett krav på att upp- bördskostnaderna skall vara låga.
Ett ytterligare krav på utredningen är att den bör anvisa möjliga och lämpliga alternativa finansieringskällor i den mån en föreslagen modell är förenad med ett större bortfall av skatteintäkter.
Sammanfattningsvis ställer utredningen i enlighet härmed följande krav på reglerna för energibeskattning inom industri, växthusnäring m m:
i) att de är förenliga med åtagandena i internationella överens- kommelser (GA'IT, EFTA och EG), ii) att de är förenliga med beskattningsreglerna inom EG, iii) att de är allmänna, konkurrensneutrala och icke-diskrimineran- de, iv) att de ger låga effektivitetskostnader,
v) att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minska- de utsläpp av miljöskadliga ämnen, vi) att de medför låga uppbördskostnader, och vii) att budgetkonsekvenserna beaktas.
8.3 Brister i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag
Det kan först noteras att dagens system med speciella regler för undantag från skatteplikt och speciella skatteavdragsregler inte är en modell med generellt verkande bestämmelser. Utan att närmare gå in på de olika reglerna var och en för sig, kan konstateras att flera av bestämmelserna kan anses gynna vissa företag eller viss produktion. Sådana bestämmelser snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurren- sen och torde därför vara oförenliga med såväl EG:s som GATT:s regelsystem. Ju snävare krets som erhåller en specifik skattelättnad, desto större är också sannolikheten att det kan komma att betraktas som otillåtet statsstöd. Bestämmelser av denna typ uppfyller inte kravet på att vara allmänt tillgängliga, konkurrensneutrala och icke-dis- kriminerande.
I utredningens direktiv anges att bestämmelserna rörande undantag från skatteplikt för inhemska fasta bränslen och inhemskt framställd metan bör granskas i förhållande till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Man kan här konstatera att dessa båda energiskatteregler direkt strider mot artikel 95 i Rom-fördraget. Enligt dennas innebörd kan inte inhemska fasta bränslen undantas från skatteplikt, medan importerat kol skattebeläggs. Samma gäller metan. Utredningen anser
därför att de bestämmelser i lagen om allmän energiskatt som medför en särbehandling av inhemska bränslen måste utgå.
Vidare är den s k 1,7 %-regeln, med dess särskilda prövningsför- farande, en modell som inte uppfyller kraven på att vara allmänt tillgänglig, konkurrensneutral och icke-diskriminerande. De flesta av de icke-nedsättningsberättigade företag som uppmärksammats av utredningen torde kunna hävda att de, ur marknads- och konkurrens- synpunkt är ungefär lika energipriskänsliga som de flesta av de företag som erhåller nedsättning. Mot den bakgrunden kan detta nedsättnings- förfarande enligt utredningens mening inte anses vara hållbart på sikt.
För växthusnäringen tillämpas ett särskilt nedsättningsförfarande enligt lagen om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt (NEL) - den s k växthusmodellen. Denna modell innebär att allmän energiskatt och koldioxidskatt på el och bränsle utgår med en skattesats som svarar mot 15 % av den skattesats som enligt lagen gäller för elektrisk kraft eller för ifrågavarande bränsle.
En reducerad energibeskattning för industrin skulle kunna utformas på något av de sätt som behandlas nedan i avsnitt 8.5. I dessa alternativ ingår inte "växthusmodellen". Denna modell med generell nedsättning med viss procentsats för vissa branscher uppfyller kraven på admini- strativ enkelhet, men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt har den en hög grad av godtycke över sig. Vidare är en modell med differentierad nedsättning mellan olika branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska förpliktelser. Eftersom växthusmodellen så tydligt anknyter till dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en fortsättning på den diskretionära energiskattepolitik som kännetecknat Sverige under de senaste decennierna. Industri- och handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. En sådan nedsättningsmodell torde få överges vid ett svenskt medlemskap i EG. Enligt utredningens uppfattning bör därför även detta förslag avföras från diskussionen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande system av regler för nedsättning m m inte är förenligt med de krav, som bör ställas på ett framtida system. Detta gäller också sådana varianter som i grunden utgår från nuvarande regelsystem.
8.4 Skattemodeller
I detta avsnitt behandlas olika Skattemodeller i relation till de krav som sammanfattades ovan i avsnitt 8.2. De modeller som diskuteras avser industrin (SNI 2 och 3) och växthusnäringen. Detta innebär bl a att de särskilda skatteregler som gäller för elproduktion, kraftvärme, fjärrvärme etc (SNI 4) inte direkt omfattas i övervägandena. Mot bakgrund av de förändringar som föranleds av anpassningen till EG:s skatteregler, samt utvecklingen mot en avreglerad energimarknad inom
EG, vill utredningen emellertid framhålla vikten av en framtida översyn när utvecklingen inom EG klarnat.
8.4.1 Ingen nedsättning
Det befintliga systemet med regler för nedsättning, avdrag och undantag har tillkommit för att mildra de effektivitetsförluster som uppkommer på grund av att energi beskattas som insatsvara. Denna aspekt har blivit alltmer betydelsefull ju mer energiskatterna har höjts. Som belystes i kapitel 6 ger dagens nedsättningsförfarande och skattenivåer ändå upphov till försämrade konkurrensförutsättningar för stora delar av svensk basindustri. Energibeskattningens utformning skapar därtill avsevärda konkurrensproblem, osäkerheter och olika konkurrensvillkor också inom flera andra branscher. Enligt de översiktliga kalkyler som presenterades i kapitel 6 ger dagens energi- beskattning i industrin upphov till betydande negativa konsekvenser för regional sysselsättning och produktion.
Med ett system utan nedsättning, undantag och avdrag - och således kraftigt höjda energikostnader - skulle de negativa konsekvenserna förstärkas. De mest utsatta delarna av näringslivet är härvid den energiintensiva förädlingsindustrin, dvs skogs-, stål-, kemi- och jord- och stenvaruindustrin m rn. Sammantaget torde en beskattning med dagens skattesatser utan någon nedsättning ge upphov till allvarliga återverkningar på näringslivet och dess konkurrenskraft. Annorlunda uttryckt innebär detta att en modell utan någon nedsättning inte ger industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar och därför i förlängningen inte heller är förenlig med kravet på låga effektivi- tetskostnader. Dylika villkor skulle innebära mycket starkt försämrade förutsättningar i konkurrensen om industrins lokalisering, speciellt i förhållande till den attraktiva industrimiljö, med fri rörlighet för varor, tjänster och produktionsfaktorer, som växer fram i Europa. Följden torde bli nedläggningar och utflyttningar från Sverige.
Vad gäller de statsfinansiella effekterna har denna modell visserli- gen kortsiktigt gynnsamma effekter, men de långsiktigt dynamiska effekterna, med en försvagad tillväxt, kommer att ge en negativ statsfinansiell effekt.
Beträffande kravet att regelsystemet skall stimulera till energi- hushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen, gäller att svavelskatten och kväveoxidavgiften inte berörs av förslaget. Vi betraktar således inte dessa som energiskatter utan som miljöskat- ter. Koldioxidskatten har däremot i sin nuvarande form en fiskal karaktär. Till en del kan koldioxidutsläppen reduceras genom övergång till andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separation och lagring av koldioxid. Miljökonsekvenserna av koldiox- idutsläpp är globala. En isolerad svensk koldioxidbeskattning, som i huvudsak enbart skulle få till följd att produktion lokaliseras till andra länder, har därför inga positiva miljökonsekvenser i detta avseende. I den mån sådan omlokalisering leder till lägre energieffektivitet i pro-
duktionen och minskade miljöhänsyn i övrigt innebär det istället negativa miljöeffekter. Det finns således anledning att förvänta, att en isolerad svensk energi- och koldioxidbeskattning (en modell utan nedsättning) kan leda till globalt ökade koldioxidutsläpp och globalt sämre energihushållning, om än marginellt, och därför motverka sitt syfte.
Vad gäller energiförbrukningen har vi tidigare betonat distinktionen mellan energihushållning och energisparande. En energi- och koldioxid- beskattning (på dagens nivå) utan någon nedsättning leder till försämrad konkurrenskraft och långsammare tillväxt, vilket särskilt gäller den energiintensiva basindustrin. I den utsträckning en del av den energiintensiva industrin slås ut är det uppenbart att det direkt och indirekt leder till att den totala energiförbrukningen inom landet minskar. Som diskuteras i kapitel 5 är emellertid en effektiv energi- hushållning inte samma sak som en låg energiförbrukning, utan en effektiv energihushållning är konsistent med den energianvändning som följer av en effektiv resurshushållning i stort. En modell som ger svåra återverkningar på näringslivet och dess konkurrenskraft är inte liktydig med att tillgängliga resurser används på bästa sätt.
I relation till övriga krav utredningen ställer på reglerna för energi- beskattning kan noteras att modellen utan nedsättning, dvs med enhetliga skatter inom landet, är allmän och konkurrensneutral inom landet. Denna modell torde vidare medföra låga uppbördskostnader i och med att beskattningen blir enhetlig. En enhetlig beskattning är även förenlig med åtagandena i GATT. Likaså är den förenlig med EG:s beskattningsregler där dessa är utformade, respektive kommer att utformas, som krav på minimiskatter. I annat fall kan en oförenlighet med EG uppkomma.
Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att en beskattning med dagens skattesatser utan någon nedsättning får svåra återverk- ningar på näringslivet och dess konkurrenskraft med höga kostnader för samhällsekonomin som följd. För att ge industrin rimliga in- ternationella konkurrensförutsättningar, och därmed reducera kost- naderna för samhällsekonomin, anser utredningen det nödvändigt att på något sätt begränsa beskattningen av industri och växthusnäring.
8.4.2 Energi som obeskattad insatsvara
En modell med energi som obeskattad insatsvara innebär att industrin och växthusnäringen ej belastas med energi- och koldioxidbeskattning. Ur samhällsekonomisk synvinkel är detta en modell som är i över- ensstämmelse med principen att det generellt är ineffektivt att beskatta insatsvaror. Det kan vidare noteras att energi som obeskattad in- satsvara är den modell som tillämpas för näringslivets energibes- kattning i t ex Danmark (se vidare avsnitt 8.5).
Modellen utan någon skatt på energi är dock inte på alla områden förenlig med EG:s krav på minimiskattesatser och heller inte förenlig med EG:s aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. I detta
perspektiv vore en fullständig nedsättning heller inte konkurrensneutral i förhållande till EG:s givna och aviserade krav - den vore här att se som en konkurrensfördel. Det skall dock noteras att en fullständig ned- sättning skulle innebära neutralitet i relation till dagens danska förhållanden och ett klart närmande till skatteförhållandena i andra konkurrentländer.
Statsfinansiellt skulle fullständig skattefrihet innebära ett bruttobort- fall av energi- och koldioxidskatt på drygt 5 miljarder kronor. Netto blir bortfallet för statskassan mindre, när man beaktar effekterna på andra skattebaser. Lägre kostnader får effekter på löner och vinster vilka också beskattas. Om man överslagsmässigt antar att ca 40 % av det ursprungliga bortfallet återkommer till statskassan via inkomst och företagsbeskattningen etc skulle nettobortfallet uppgå till drygt 3 mdr kronor - statiskt sett. De dynamiska konsekvenserna för statskassan är mer svårbedömbar, men det skall noteras att de är av två slag. Ökad produktion och tillväxt genererar ökande skatteintäkter, samtidigt som en ökad sysselsättning i regionala problemområden minskar behovet av regionalpolitiskt stöd.
Vad gäller stimulans till energihushållning innebär modellen med energi som obeskattad insatsvara att relativpriserna mellan olika produktionsfaktorer kommer att spegla relativa kostnader. Beträffande stimulans till åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen, så kvarstår effekterna av svavelskatten och kväveoxidavgiften oförändrade. Däremot skulle modellen innebära att Sverige skulle försöka undandra sig de europeiska strävandena och strategierna för en samlad och därmed kostnadseffektiv politik mot växthuseffekten.
Sammanfattningsvis skulle denna modell ge industrin och växthusnä- ringen goda internationella konkurrensvillkor. Modellen är emellertid inte förenlig med EG:s givna och aviserade krav på energi- och koldioxidbeskattning.
8.43 EG:s punktskatter och aviserade energi- och koldioxidskatter
Som beskrivs i kapitel 4 innebär överenskommelsen vid EG:s minister- möte den 24 juni 1991, att det införs minimiskattesatser på oljeproduk- ter att gälla från och med 1 januari 1993. För bensin har dessutom angivits rekommendationer om målskattesatser. Det kan härvid noteras att en samordning härav för svensk del innebär att skatten på dieselolja skall höjas och åtskiljas från beskattningen av eldningsolja - samtidigt som kilometerskatten awecklas. Vidare överstiger dagens svenska skattesatser på bensin EG:s minimiskatter, men de understiger målskattesatserna. En samordning innebär här för svensk del att endast höjning av de svenska bensinskatterna är möjlig - eller status quo tills vidare. Det skall dock noteras att motorbränslena inte kommer ifråga för nedsättning.
Inom ramen för nedsättningssystemet aktualiseras dock de stipulerade minimiskattesatserna för eldningsolja. För lätt eldningsolja är minimiskattesatsen 0, medan den är 13 ECU (ca 96 kr) per m3 för
.armg :.., ......
tung eldningsolja. Detta innebär att skatten på tung eldningsolja till industrin måste höjas i länder som Belgien, Irland, Storbritannien och Danmark. I andra länder som Spanien, Tyskland och Österrike (har ansökt om medlemsskap) ligger skatten redan på eller strax över denna nivå. I Frankrike och Nederländerna är skatten högre (ca 140-150 kr/m3) och i Italien betydligt högre (ca 450 kr/m3).
En samordning med EG av det svenska systemet för energibeskatt- ning och nedsättning innebär följaktligen att också den svenska skatten på tung eldningsolja skall uppgå till minst 13 ECU eller ca 96 kr per m3. I relation till principen att insatsvaror inte skall beskattas fiskalt innebär detta en avvikelse. Med hänsyn till att det handlar om en anpassning till europeiska förhållanden erhålls dock konkurrensneut- ralitet med förhållandena inom EG-området. Samtidigt kan skatten betraktas som ett nödvändigt krav på Sverige, och som EG-medlem måste Sverige räkna med att konkurrensneutralitet mellan EG och utomstående länder eller handelsblock utgör en gemensam EG-fråga.
Som beskrivs i kapitel 4 har EG på ministernivå antagit som mål att begränsa utsläppen av koldioxid. EG har också allmänt förklarat att man skall främja en effektiv energihushållning och en tryggad energi- försörjning. Mot denna bakgrund har ett första kommissonsförslag, om bl a en kombinerad energi- och koldioxidskatt, utarbetats och framlagts för ministerrådet i september 1991. I det dokument (Communication to the Council) vari förslaget presenteras, framförs bl a uppfattningen att miljörelaterade skatter bör vara gemensamma för den inre marknaden som helhet för att de billigaste åtgärderna till anpassning skall bli genomförda. Genom att alla aktörer inom den inre marknaden får samma signaler skall alltså en kostnadseffektiv anpassning reali- seras. Man menar här också att förutsättningarna för det fria varuut- bytet på den inre marknaden bäst understöds av att miljöskatter är gemensamma.
Vad gäller koldioxidproblematiken/växthuseffekten betonas att det handlar om ett globalt miljöproblem, där utsläppskällornas lokalisering är helt betydelselös för utsläppens miljöpåverkan. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till mer lokalt, regionalt eller interregionalt betingade utsläpp och miljöpåverkan. En samordning av koldioxidskat- ter internationellt är i detta perspektiv ett effektivt medel i strävan att motverka växthuseffekten. Enligt EG-kommissionens principförslag är EG:s strävan också att få med sig länder utanför gemenskapen i arbetet med att minska klimatpåverkan.
I regeringens proposition om energipolitiken (1990/91:88), efter trepartiöverenskommelsen om energipolitiken i januari 1991, framförs också denna linje. I samband med behandlingen av koldioxidutsläpp från elproduktion anförs att Sverige bör eftersträva sådana internatio- nella överenskommelser som möjliggör en ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter.
Ur effektivitetssynpunkt är två faktorer centrala, då en så stor ekonomisk enhet som den europeiska gemenskapen utarbetar en energi- och koldioxidbeskattning. Det är för det första strävan att
bredda skatteharmoniseringen också utanför gemenskapen, vilket i första hand gäller stora handelspartners och viktiga industrinationer som USA, Kanada och Japan. För det andra är det samordningen inom gemenskapen. Utan en sådan uppkommer effekter på investeringarnas lokalisering som inte är betingade av skillnader i komparativa fördelar utan av skillnader i beskattning. En låg beskattning kan alltså utnyttjas som ett konkurrensmedel.
EG-kommissionen har fått i uppdrag av miljöministrarna att utarbeta ett mer utförligt förslag om en kombinerad energi- och koldioxidskatt till ministerrådet före 1991 års utgång. I det förslag som presenterats påpekas betydelsen av att skatten införs successivt, så att företag och hushåll får möjlighet till en gradvis anpassning. Detta skall leda till att anpassningskostnaderna minimeras.
En diskuterad utgångsnivå för skatten är, som anges i kapitel 4, att den initialt skulle komma att ligga på motsvarande 3 USD/fat olja. Skatten förutsätts också bli uppdelad i en komponent relaterad till energiinnehåll och en komponent relaterad till utsläpp av koldioxid. Fördelningen häremellan torde bli att 50 % av skatten relaterar till energiinnehåll och att 50 % relaterar till koldioxidutsläpp.
I förslaget lämnas emellertid utrymme för att vissa undantag kan komma i fråga. Det skulle bl a kunna gälla att energi som råvara inom industrin undantas från beskattning. I förslaget anges också att energiintensiva branscher som järn- och stålindustrin och pappers- och massaindustrin skulle kunna komma att undantas från beskattning. Som nämnts i kapitel 4 råder emellertid oklarhet om vilka energislag som kommer att omfattas och hur en beskattning skall utformas.
8.4.4 En konkurrensneutral energibeskattning
Den ovan refererade ansatsen till en energi- och koldioxidbeskattning inom EG-området syftar till att främja en god hushållning med energi och till att motverka en negativ klimatpåverkan. Genom-att denna miljörelaterade beskattning läggs på en gemensam nivå ges samma signaler till alla aktörer på den inre marknaden. Under förutsättning att energi— och koldioxidbeskattningen verkligen införs inom EG och att den tillämpas på industri och växthusnäring, vilket inte är självklart, är det utredningens uppfattning att det är liktydigt med rimliga internationella konkurrensvillkor för industrin och växthusnäringen att också svenska producenter belastas med denna skatt framöver.
I dagsläget är dock utformningen av den diskuterade energi- och koldioxidskatten fortfarande osäker. Det råder oklarhet bl a om, och i så fall i vilken utsträckning, industrin skall undantas. En beskattning av energianvändningen inom svensk industri och växthusnäring på den nivå som representeras av EG:s s k 3-dollarnivå skulle emellertid i stort sett innebära en anpassning för svensk industri till dagens genomsnitt- liga europeiska förhållanden. Med andra ord innebär en sådan skattenivå, åtminstone i relation till dagens svenska situation, grovt sett konkurrensneutrala förhållanden för företag verksamma i Sverige. En
anknytning till 3—dollarnivån innebär också ett stöd för en internationell koldioxidpolitik och en anslutning till de viljeyttringar som hittills avgivits av EG. En sådan beskattning är också enligt utredningens bedömning förenlig med kravet på låga effektivitetskostnader. Denna modell uppfyller per definition också kravet på att vara förenlig med EG:s beskattningsregler. I och med skattens allmänna tillämpning är det också utredningens bedömning att en dylik skattemodell är konsistent med de krav som uppställs inom GATT.
Den skattenivå som enligt dessa linjer inledningsvis skulle tillämpas på industri- och växthusföretag framgår sammanfattningsvis av tabell 8.1. Utredningen har här utgått från utgångsnivån 3 USD/fat olja. Av praktiska skäl är det svårt att särskilja lätt och tung eldningsolja varför vi i tabell 8.1 förutsatt samma skatt. I och med att en energi- och koldioxidskatt på oljeprodukter inom EG sannolikt kommer att utdebiteras inom punktskattesystemet skulle en skatt på 130 kr per m3 eldningsolja (motsvarande ca 17,5 ECU) även tillgodose det kommande minimikravet på tung eldningsolja om 13 ECU. En anpassning till energi- och koldioxidskatter inom EG (och ev undantagsregler) när sådana föreligger och en följsamhet till kommande höjningar under anpassningsperioden fram till sekelskiftet är vidare en viktig förut- sättning för att konkurrensneutralitet skall vidmakthållas.
Tabell 8.1 Skatt på olika bränslen och el för industri och växt- husnäring (kr)
Energislag Enhet Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt Eldningsolja 15 m3 65 65 130 Kol ton 45 55 100 Naturgas 1000 m3 65 45 110 Gasol ton 75 65 140
El kWh 0 0 0
Utredningen anser också att motsvarande skattenivå bör tillämpas på bränsleinsatsen i fjärrvärmen, för den fjärrvärme som levereras till industrier och växthus. En alternativ möjlighet är att enligt särskild författning utbetala en generell skattekompensation till alla fjärrvärme- verk, som levererar till industrier och växthus. Enligt utredningens beräkningar skulle en sådan skattekompensation i dagsläget uppgå till ca 4 öre per kWh levererad till industri och växthusnäringen. Detta skulle bl a innebära en förstärkning av biobränslenas konkurrenskraft i fjärrvärmesektorn.
Det är i dagsläget oklart vilka effekter den föreslagna energi- och koldioxidskatten kommer att få när det gäller beskattningen av el
framöver. Vid beskattning av el inom EG måste hänsyn även tas till de krav som en öppen och integrerad elmarknad medför. Enligt ut- redningens mening är det lämpligt att awakta utvecklingen inom EG innan en svensk översyn av beskattningen av elproduktionen genomförs; denna har för övrigt nyligen delvis analyserats i utredningen "Be- skattning av kraftföretag", SOU 1991:8.
Som framgick av kapitel 4 är el till industrin obeskattad i de flesta länder inom den inre marknaden. Utredningen förslår därför, i awaktan på mer utförliga och allmänt accepterade förslag på elbe- skattning från EG, att el som insatsvara inom industrin och växt- husnäringen ej beskattas.
Utredningen anser vidare att det, med hänsyn till konkurrens- förhållanden och skatteharmonisering, tills vidare är nödvändigt att bibehålla reglerna om att energi som utgör råvara (exempelvis olja som råvara i petrokemisk industri och delar av kolanvändningen i metallur- giska processer) ej beskattas.
De kalkylerade statsfinansiella konsekvenserna av beskattnings- modellen redovisas nedan i avsnitt 8.6.
8.5 Former för energibeskattning inom industri och växthusnäring
Enligt redogörelsen tidigare finns flera viktiga krav som bör beaktas vid utformningen av det framtida systemet för energibeskattning. Nya bestämmelser bör ha en generell omfattning, i motsats till särbestäm- melser som avgränsar omfattningen till vissa företag eller viss pro- duktion. I bestämmelserna skall heller inte göras någon åtskillnad mellan varor med avseende på ursprung. Bestämmelserna skall också vara utformade så att de i minsta möjliga utsträckning ger upphov till oklarheter och osäkerheter såväl hos företag som skattemyndigheter.
Sammanfattningsvis kan utredningens krav på skattemodellen anges i följande punkter:
i) Modellen avser industri och växthusnäring, medan beskattningen av övriga sektorer ligger utanför.
ii) Energi- och miljöskatter som belastar industrin och växthusnä- ringen ska anpassas till den nivå som gäller (eller kommer att gälla) inom EG.
iii) Neutralitet ska råda mellan alla industri- och växthusföretag inom landet, dvs givna och lika skattesatser för alla företag inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen.
iv) Modellen måste vara anpassningsbar när det gället valet av skatteobjekt (beskattade energislag) och skattenivåer, beroende på den oklarhet som idag råder när det gäller delar av EG:s energi- och miljöskattepolitik.
SOU 1991:90 Överväganden och förslag 153 Mot denna bakgrund aktualiseras två principiella modeller:
i) differentierade energiskattesatser och ii) direkt eller indirekt återföring av energiskatter.
Enligt vad utredningen erfarit är båda dessa modeller möjliga vid en omläggning av energibeskattningen i Sverige framöver. Då konse— kvenserna av en tillämpning är så pass olika i de två fallen, har utredningen valt att presentera alternativen relativt ingående.
Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att skattesat- serna ändras/differentieras, så att något kompletterande system för nedsättning inte är påkallat. Den andra modellen innebär att beskatt- ningen reduceras inom ramen för ett förfaringssätt som är generellt i sin tillämpning. Ett sådant system för nedsättning av energiskatter finns i Danmark. Den modell som väljs bör vara förenad med låga upp- bördskostnader, vilket innebär att den skall vara relativt enkel att administrera.
8.5.1 Differentierade energiskattesatser
Ett system baserat på att olika skattesatser tas ut för energileveranser till olika kundkategorier har den fördelen, att skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några skattemedel måste fördelas tillbaka via den statliga skatteadministrationen.
Detta system förutsätter dock att skatterna kan differentieras mellan olika köpare med en tillräckligt hög grad av precision. Energileveran- törerna måste i princip kunna ombesörja att skatten differentieras med avseende på köpare, (energiskattskyldiga förbrukare ombesörjer emellertid själva sina skatteinbetalningar till RSV). För ledningsbundna energislag torde inte detta innebära några större problem. När det gäller elenergi fungerar redan idag uppbörden på så sätt att skatten differentieras av elleverantören beroende på abonnentens verksamhets- område. Klassificeringen baserar sig på uppgifter från abonnenten, men leverantören är ansvarig gentemot RSV för eventuella felaktigheter i klassificeringen. Ett motsvarande förfaringssätt torde utan större problem kunna tillämpas vad gäller naturgas.
När det gäller ej ledningsbunden energi, dvs bränslen, är situationen mer komplicerad. Ett problem är att köparen här kan välja mellan flera olika leverantörer. Kopplingen leverantör-kund är därmed svagare, och leverantörernas kännedom om användningsområdet kanske ofta mindre. När det gäller kolbränslen är situationen dock relativt enkel, eftersom de endast utnyttjas av industrier, växthusnäring och värmeverk.
Ett annat problem är att bränsle kan återförsäljas till annan slutan- vändare. Det är därmed svårt för skattemyndigheten att kontrollera att rätt skatt verkligen debiteras i de fall en nedsättningsberättigad leverans återförsäljs till en ej nedsättningsberättigad verksamhet. Problemet finns till viss del redan idag genom rätten till skattebefrielse
för vissa typer av användningsområden (t ex för olja som används som fartygsbränsle).
För att ett system ska fungera måste bränsleleverantörernas ansvar för att rätt skatteuttag sker på något sätt klart definieras. Till skillnad mot vad som gäller vid differentieringen av elskatt idag, bör köparen kunna göras ansvarig om RSV har invändningar mot en viss verksam- hets klassificering. Det är inte rimligt att ålägga leverantörer av olja och gasol ett strikt ansvar för att rätt skatteuttag sker på alla typer av leveranser till olika köpare/användningsområden.
När det gäller den praktiska hanteringen av skatteuppbörden på bränslen kan ett antal olika alternativ eller kombinationer aktualiseras. För större förbrukare gäller redan idag att de kan registreras som skattskyldiga, och de är därmed ansvariga för att rätt skatteinbe- talningar sker till RSV, då bränslet levereras i obeskattat skick. Gränsen för registrering är f n 5 000 in3 olja/år alt 7 500 ton kol/år. Cirka 300 företag är idag registrerade som storförbrukare. Om gränsen sänktes skulle fler industrier som köpare av bränsle själva bli ansvariga för skatteinbetalningarna till RSV.
I SCB:s industristatistik finns uppgifter om oljeanvändningens fördelning på arbetsställen. Ett arbetsställe definieras som att antalet anställda är minst fem. I genomsnitt uppgick oljeförbrukningen per arbetsställe år 1988 till 208 m3 eldningsolja 1- 5. Antalet sådana arbets- ställen totalt lnom SNI 2 och 3 uppgick till 9 230. I tabellen nedan redovisas hur förbrukningen var fördelad inom industrisektorn 1988.
Tabell 8.2 Antal arbetsställen 1988 efter årsförbrukning av eld- ningsolja 1-5, m3
Årsförbrukning m3
-50 51-349 350-499 500 Summa SNI 2+3 7078 1492 160 500 9230 Gruvor och mineralbrott samt tillverkningsindustri antal arbetsställen Förbrukning av EO 1-5, m3 59625 196729 67220 1598757 192233] Genomsnittlig förbrukning av 8 132 420 3198 208 Eo 1-5, m3
Källa: SCB
Att registrera oljeanvändare inom industrin med en årsförbrukning överstigande 500 1113 per år skulle enligt ovan innebära att ca 500 företag själva kunde ombesörja skatteinbetalningar för ca 83 % av industrisektorns oljeanvändning (exkl småindustri med mindre än 5
___—___. ., __ _-
anställda). Om gränsen för registrering sänktes till 50 ni3 skulle på motsvarande sätt drygt 2 000 arbetsställen svara för inbetalningar för hela 97 % av industrins totala oljeförbrukning vid arbetsställen.
Om gränsen för registrering sätts lägre än idag fångar man således upp en större del av oljeförbrukningen. För de företag som ligger under denna gräns skulle man kunna komplettera med ett liknande förfaringssätt som det som idag tillämpas för växthusodlarna. Dessa lämnar in en försäkran om användningsområdet till av RSV registrerad leverantör. Därmed har köparen det juridiska ansvaret för att endast 15 % av gällande skattesats på bränsle och elkraft tillämpas. Detta förfaringssätt skulle alltså kunna användas för mindre ej registrerade användare av olja och gasol inom industrin. Valet av nedre gräns för registrering beror på kostnader, tillförlitlighet, kontrollaspekter in in för registreringsförfarandet respektive försäkran-systemet.
Ett möjligt tillvägagångssätt för att förenkla hanteringen av för- säkranden och minska behovet av kontroll skulle eventuellt vara att årligen gå ut med förtryckta blanketter till de företag som troligen är berättigade till lägre energiskatt. Därvid skulle RSV kunna utnyttja SCB:s företagsregister BASUN, som kontinuerligt uppdateras, och ombesörja att endast företag med branschkod inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen, på ett enkelt sätt ges möjlighet att lämna in en försäkran till sin bränsleleverantör. Köparen av bränsle skulle fort- farande i och med försäkran juridiskt vara ansvarig för att verksam- heten verkligen är att betrakta som industri eller växthusnäring, och vara skyldig att anmäla eventuella felaktigheter till följd av brister i SNI-kodningen. Företag som anser sig berättigade till nedsättning men ej finns kodade inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen får inkomma till RSV med en motivering och begäran om försäkransblankett. Med detta förfarande torde riskerna minska för att verksamheter utanför SNI 2-3 samt växthusnäringen får bränsleleveranser till lägre energi- skatt.
8.5.2 Återföring av energiskatterna
I ett system där alla leveranser av energi beskattas fullt ut kan man tänka sig två principer för hur (delar av) energiskatterna skulle återföras till vissa energianvändare. Antingen kan en direkt återbe- talning av skattemedel ske efter ansökan och individuell prövning, eller också berättigar energianvändning inom vissa verksamhetsområden till skatteavdrag. Återföringen sker i det senare fallet indirekt, och den totala skattebördan i ett företag minskar med (delar av) den inbetalade energiskatten. På grund av antal företag som skulle beröras av utredningens förslag har utredningen bedömt det som orealistiskt att ha ett komplett direkt återföringssystem för alla energislag och alla företag med industriell verksamhet. Systemet skulle i stället (möjligen) kunna komplettera ett system baserat på i huvudsak differentierade energiskatter.
När det gäller indirekt återföring har utredningen sökt ett för- faringssätt som är generellt i sin tillämpning. Ett sådant förfaringssätt är det som tillämpas i Danmark, och som innebär att energiskatten avräknas inom ramen för mervärdeskattesystemet.
Det danska systemet för energiskatterestitution
Som framgick av redovisningen om energibeskattningen i andra länder i kapitel 4 är behovet av skattenedsättningsregler för industrin litet eller obefintligt i flertalet europeiska länder. Detta beror helt enkelt på att energiskatterna (förutom på drivmedel) generellt ligger på en låg nivå. Den marginella betydelsen av punktskatter på oljeprodukter exkl drivmedel inom EG framgår av det faktum att beskattningen av bensin och diesel tillsammans svarar för över 90 % av punktskatteintäkterna på oljeprodukter totalt inom EG.
Det land inom EG vars situation mest påminner om den svenska är Danmark. Här ligger energiskatterna på en hög nivå och inbringar 15- 20 miljarder till statskassan varje år. Detta motsvarar ca 10 % av de totala statsintäkterna. De danska energiskatterna presenterades i tabell 4.1.
I Danmark, liksom i Sverige, är emellertid näringslivet till stor del utsatt för internationell konkurrens. Behov av låga energiskatter för konkurrensutsatt verksamhet föreligger alltså även i Danmark. En fråga man därför kan ställa sig inför översyn av de svenska reglerna är hur man valt att hantera dessa problem i Danmark; ett land som dessutom tillhör EG. Redan samma år som energiavgifterna infördes, 1977, bestämdes att dessa avgifter skulle inordnas i mervärdeskattesystemet. I en särskild paragrafi energiavgiftslagen (som särbehandlar kol-, olje- resp elavgifter) anges att verksamheter som är momsredovisnings- skyldiga kan få tillbaka energiavgiften på dels inköpt primärenergi, dels den indirekta skattebelastningen på fjärrvärme. Fjärrvärmeverken särredovisar därvid energiskatternas andel av förbrukarnas inköpspriser som alltså kan dras av. Ej redovisningsskyldiga slutanvändare betalar emellertid fjärrvärmepriser, där energiskatter på bränslen i fjärrvär- meproduktionen ingår. Elproduktion betraktas däremot som en återbetalningsberättigad verksamhet, och följaktligen är elproduktion skattebefriad, och istället beskattas den producerade elenergin. Dessa avgifter (33 öre/kWh utom för elvärmda bostäder med en förbrukning överstigande 4 000 kWh där avgiften är 29,5 öre/kWh) är i likhet med bränsleskatterna möjliga att få tillbaka för momsredovisningsskyldiga skattebetalare.
Slutsatsen av detta är att (större delen av) det danska näringslivet de facto inte betalar några energiavgifter alls (exklusive drivme- delsavgifter), trots de generellt höga energiskattesatserna.
Den allmänna uppfattningen om detta system i Danmark tycks vara att det hittills fungerat väl. I och med kopplingen till mervärdeskatte- systemet föreligger inga speciella tolkningsproblem eller klassificerings— problem. Inte heller måste energileverantörer hålla reda på vilken typ
av slutanvändning som leveranserna går till. Systemet följer så att säga den gängse uppbörden av mervärdeskatt, i och med att skyldigheten att redovisa mervärdeskatt, som är väldefinierad, också definierar rätten till återförande av energiavgifter. Det finns dock några undantag när det gäller återförande av elavgifter, där energiavgiftslagen inskränker rätten till återbetalning för några momsregistrerade verksamheter i ett särskilt tillägg, t ex för advokater, arkitekter, mäklare och revisorer. Totalt omfattar dessa undantag i lagtexten nio typer av verksamheter.
Systemet med återbetalning via momssystemet har inte föranlett någon större debatt om det önskvärda i alternativa system med differentierade energiskatter för olika verksamheter. Inte heller har systemet kritiserats i handelspolitiska sammanhang såsom varande liktydigt med statsstöd och därigenom kunnat sägas medföra konkur- rensfördelar för dansk industri. Enligt vad utredningen erfarit görs emellertid nu bedömningen att systemet inte självklart är förenligt med kommande krav från EG.
Jämfört med de svenska nedsättningsreglerna är det danska systemet mer heltäckande. De danska jordbrukarna och växthusodlarna, som är momsredovisningsskyldiga, betalar ingen energiskatt alls. På samma sätt omfattas också stora delar av handels- och tjänstesektorer- na av skattebefrielsen.
Utanför mervärdeskatteområdet ligger sjukvård, social omsorg, utbildning, stora delar av kulturområdet, vissa Sportaktiviteter, postväsendet, uthyrning av fast egendom, försäkringsverksamhet och (delar av) bankväsendet, författares och kompositörers verksamhet samt resebyråer och turistkontors informationsverksamhet. Mervärdes- katteområdet definieras alltså på ungefär samma sätt som i Sverige.
Äter/öring genom momssystemet i Sverige
Flera frågor uppkommer om en restitutionsmodell av dansk typ skulle tillämpas i Sverige, (1 v s om energiavgifter skulle berättiga till återbe- talning via mervärdeskatteredovisningen. En fråga gäller systemets omfattning. Skulle återbetalningsrätten kunna begränsas till vissa verksamheter inom mervärdeskatteområdet? Är det möjligt att begränsa restitutionen till att endast gälla delar av energiskatten?
Utredningen har studerat den danska återföringsmodellen i relation till de krav som ställs på skattesystemet vad gäller systemets omfattning och rätten till restitution av de generella skatterna.
En restitution inom mervärdeskattesystemet måste utformas så att rätt till restitution medges motsvarande skillnaden mellan de (erlagda) generella skatterna och den energi- och koldioxidskatt som enligt förslaget ska utgå. Denna del av den allmänna energi— och koldioxid- skatten, låt oss fortsättningsvis kalla den särskild energi- och koldioxid- skatt, skulle vara avräkningsbar mot utgående mervärdeskatt på samma sätt som ingående mervärdeskatt.
För att detta ska vara möjligt för företagen erfordras att den, särskilda, avräkningsbara skatten särredovisas som en del av den totalt
erlagda, allmänna, energi- och koldioxidskatten. Samma krav måste ställas från den kontrollerande myndighetens sida. Skattskyldiga energiförbrukare skulle eventuellt i en särskild lag eller tillägg till gällande lag kunna medges rätten att till RSV leverera in skattebelopp motsvarande de ej avräkningsbara delarna av de allmänna energi— och koldioxidskatterna. I annat fall, d v s utifrån gällande lag, är den energiskattskyldige ansvarig för att full skatt (d v 5 den allmänna i det här fallet) betalas in till RSV, och han skulle sedan, som alla andra, få yrka avdrag för den särskilda i sin mervärdeskatteredovisning.
Kontrollen av avdragna belopp kan göras analogt med kontrollen av ingående moms. Systemet har den fördelen att avdraget sker hos energianvändaren, som har full information om användningsområdet och kan avkrävas strikt ansvar vid eventuellt undanhållande av skatt. Energileverantörerna behöver inte administrera mer än en skattesats per energislag, men måste särredovisa den särskilda energiskattens andel av den allmänna på fakturan (i förekommande fall).
För att rätten till avdrag ska kunna begränsas till vissa delar av mervärdeskatteområdet fordras att ej avdragsberättigade energiförbru- kare inom mervärdeskatteområdet på ett enkelt sätt kan utestängas från systemet. I annat fall uppstår behov av kontroll av alla mervärdes- katteskyldiga. Detta kan hanteras på flera sätt. Ett alternativ är att datoriserade kontrollsystem hos ansvariga myndigheter utnyttjas, där SNI-kodning för alla företag som yrkar avdrag kontrolleras. Företagen ges därvid möjlighet att klaga på felaktigheter i SNI-kodningen. I och med att hela SNI 2 och 3 (samt växthusnäringen) skulle omfattas är troligtvis den SNI-kodning som sker idag tillräckligt bra för att tjäna som urvalsinstrument. Dessa svårigheter är till viss del analoga med vad som mer utförligt redogjordes för ovan vid behandlingen av modellen med differentierade skatter.
En nackdel med modellen är en rundgång av skattemedel, till skillnad mot ett system där rätt skatt belastar köpare redan vid inköpstillfället. En annan, och kanske viktigare, är att företag i awaktan på skatteavdraget förlorar ränteinkomster. En konsekvent tillämpning av modellen skulle ju bl a förutsätta att den skattedifferens som finns idag mellan hushåll 111 in och industriell verksamhet skulle upphöra och en allmän energiskatt (på idag 7,2 öre/kWh) infördes med avdragsrätt i mervärdeskattesystemet för industrier och växthusnäring. Detta skulle medföra betydande ränteförluster för berörda företag. Som en möjlighet framstår då att låta rätten till avdrag i mervärdeskattesyste- met endast omfatta ej ledningsbundna energislag, medan det för de ledningsbundna energislagen tillämpas differentierade energiskattesat- ser.
Den allvarligaste invändningen mot momsmodellen är emellertid enligt utredningens mening, att det råder osäkerhet om huruvida denna typ av nedsättningsmodell är möjlig inom EG framöver (jmf situationen i Danmark).
Utredningen har vidare inhämtat RSV:s synpunkter på hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i Sverige. Därvid har de
skillnader som föreligger i jämförelse med tillämpningen i Danmark påtalats som väsentliga, vilket skulle försvåra en omedelbar tillämpning i Sverige. För det första hanteras punktskatterna på energi respektive mervärdeskatten inom två olika skattesystem samt av två olika delar av skatteförvaltningen i Sverige, till skillnad mot en gemensam i Danmark. Detta betyder att kontroll och administration av systemet skulle kompliceras.
För det andra skulle ett system i Sverige behöva avgränsas till att enbart gälla industriell verksamhet (samt växthusnäringen), vilket enligt RSV skulle ställa stora krav på kontroll och medföra helt nya arbets- moment för mervärdeskatteadministrationen. En fråga är även om den kompetens som finns på de lokala länsskattemyndigheterna idag är tillräcklig för detta. De som idag administrerar energiskattelagen är däremot vana vid att hantera de typer av problem som enligt RSV skulle uppstå.
För det tredje skulle avdragsrätten, i och med att den skulle vara begränsad till att endast gälla en del av energiskatten, ställa stora krav på att tillsynsmyndigheten kan kontrollera om de avdrag som görs är berättigade.
RSV:s uppfattning om dessa faktorer är att de utgör allvarliga komplikationer i jämförelse med ett system baserat på differentierade energiskatter. De problem som uppstår i ett system med differentierade energiskatter uppges vara möjliga att lösa på ett tillfredsställande sätt genom att utnyttja de erfarenheter som finns hos skatteadministratio- nen från administrationen av dagens energiskattesystem. Utredningen föreslår därför att energibeskattningen av industrin och växthusnäringen utformas som ett system med differentierade energiskatter för industriell verksamhet och växthusnäring.
8.6 Statsfinansiella konsekvenser och kompletterande åtgärder
Tidigare i kapitlet (tabell 8.1) redovisas de skattenivåer som enligt utredningens förslag ska gälla för företag med industriell verksamhet (inkl växthusnäring). För att beskriva vilka kortsiktiga skattemässiga effekter förslaget får presenteras i detta avsnitt konsekvenserna dels för olika branscher, dels för statens intäkter från energiskatteområdet. Jämförelser görs därvid med ett referensfall som utgörs av dagens skattenivå med nu gällande nedsättnings- och avdragsregler.
Dessutom diskuteras, mot bakgrund av analysen i kapitel 6, aspekter på de långsiktiga effekterna vad avser såväl statens intäkter som utgifter. Som framkom i detta kapitel är det utredningens uppfattning att tillväxteffekterna (och därmed de indirekta positiva statsfinansiella effekterna som förslaget ger upphov till) är betydande. Dessa utgör i själva verket ett av huvudmotiven för utredningens förslag.
Trots de invändningar man följaktligen kan ha mot att ett kortsiktigt statsfinansiellt perspektiv tillämpas, uppfattar utredningen det som nödvändigt att diskutera de kortsiktiga finansieringsbehov som enligt
de statiska beräkningarna skulle uppkomma och peka på alternativa finansieringskällor för att kompensera bortfallet av statsinkomster. Här ska emellertid observeras att delar av bortfallet i energiskatteintäkter återkommer till statskassan i form av skatt på löner, konsumtion och vinster, i enlighet med vad som diskuteras i avsnitt 8.4.
SCB har på uppdrag av utredningen genomfört beräkningar av hur skattebelastningen för branscherna inom industrin förändras i ett system med energi- och koldioxidskatter enligt tabell 8.1. Skattebe- lastningen jämförs med en beräkning över hur dagens skattebelastning fördelar sig, (1 v s 1991 års energiskatter med gällande avdrags- och nedsättningsregler. Alla beräkningar appliceras på energiförbrukningen 1989 (senaste är för vilket detaljerad statistik finns tillgänglig). Hur skattebelastningen skulle förändras för industrin som helhet och för några olika branscher framgår av tabell 8.3.
Tabell 8.3 Skatteutfallet i miljoner kronor för industrin 1991 enligt utredningens förslag och enligt referensfall
SNI Energiskatt Energiskatt enl enl dagens utredningens regler förslag
2 Gruvor, mineralbrott 227 64
331192 + 34113 Spånskive- och träfiber- 44 5
plattindustri
34111 + 34112 Massa- och pappersindustri 1057 111 35 Kemisk industri1 402 38 362+3691 Glas— och tegelindustri 104 15 36 Övr jord- och stenvaruindustri 268 80 37 Järn, stål, metallverk 647 95 Övriga industribranscher 1949 506 2 + 3 Gruv- + tillverkningsindustril 4699 913 Summa industri inkl raffinaderier, koksverk 5140 1034
och industriellt mottryck
IE
xkl petroleumraffinaderier och koksverk
I beräkningarna ovan avseende utredningens förslag förutsätts undantag gälla för energivaror som används för icke-energiändamål. För SNI 37 har t ex i förslaget antagits att 20 % av kol/koksför- brukningen är att betrakta som energivara. Resterande del, som alltså är skattebefriad, betraktas som råvara då det kan anses gå åt för
reduktion av järnet. För SNI 35 gäller att petroleumraffinaderier och koksverk exkluderats från de redovisade branschsummorna men ingår i totalsumman, varvid de avdragsregler som för närvarande tillämpas för dessa verksamheter även antagits gälla i förslaget.
Vid beräkningen av skattebelastningen inom fjärrvärmesektorn har skatteintäkterna reducerats med 4 öre per kWh levererad till industri och växthusnäring - vilket motsvarar uppskattat genomsnittligt skatteavdrag inom fjärrvärmesektorn. För motorbränslen gäller de generella skattesatserna.2
Samtliga redovisade industribranscher erhåller i varierande omfattning minskad skattebelastning.
För växthusnäringen är situationen något annorlunda, i och med att de skatter som tas ut i referensfallet är begränsade till 15 % av gällande skattesats. Räknat på bränslen innebär det att de skattesatser som enligt utredningens förslag skulle gälla för naturgas och gasol något skulle överstiga de som gäller för branschen idag. Totalt sett för branschen som helhet innebär förslaget dock att skattebelastningen skulle minska med ca 10 milj kr.
SCB har även på uppdrag av utredningen beräknat det totala bortfallet av skatteinkomster när hela SNI 1 omfattas av förslaget. I dessa beräkningar har jordbrukens hushållsel liksom fordonsbränsle inom jordbruket belastats med de generella skattesatserna, medan energiförbrukningen i rörelsen beskattas på samma sätt som inom SNI 2 och 3.
Skulle hela SNI 1 (jordbruk, skogsbruk och fiske) beskattas på samma sätt som SNI 2 och 3 medför detta ett ytterligare bortfall för statskassan i storleksordningen 175 milj kr (i tillägg till bortfallet på 10 milj kronor från växthusnäringen).
För staten, slutligen, innebär förslagets genomförande en minskning av skatteintäkterna som enligt tabell 8.3 uppgår till drygt 4 miljarder. Utredningen vill dock påpeka att statiska partiella kalkyler av detta slag blir missvisande vad gäller totala slutliga effekter. Detta gäller naturligtvis även för individuella branscher vars efterfrågemönster och totala produktion, och därmed även energiskatteutgifter, kommer att påverkas.
När det gäller de totala effekterna på statsbudgeten finns två centrala faktorer att ta hänsyn till. För det första är det osäkert hur stor del av de sänkta energiskatterna som återförs till statskassan i en annan form, via de direkta effekterna på andra skattebaser, dvs som skatt på lön, vinst eller konsumtion. Det beror på hur de "frigjorda" medlen kommer att utnyttjas i företagen. Med gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta att ca 30% återkommer till
2För bensin baseras beräkningarna på 40 % andel blyfri bensin. Skatten på diesel liksom på eldningsolja i referensfallet har beräknats utifrån miljöklass 3. Detta an- tagande för eldningsolja påverkarjämförelsen mellan referensaltemativet och utred- ningens förslag (referensaltemativets intäkter överskattas troligen därmed).
statskassan i en eller annan form. Denna skillnad mellan brutto- och nettobortfall har naturligtvis betydelse vad gäller finansieringskrav. I diskussionen nedan utgår dock utredningen i sina finansieringsalternativ från ett bortfall, kortsiktigt, motsvarande ca 4 miljarder kr.
Den andra faktorn att ta hänsyn till är de effekter som uppkommer på lite längre sikt, till följd av att aktörerna i ekonomin anpassar sig till nya förutsättningar, vilket får konsekvenser för ekonomins tillväxt. Vi har tidigare i utredningens kapitel 6 belyst vilka effekter på industripro- duktion, sysselsättning osv som ett förslag i linje med utredningens kan tänkas få. I det här sammanhanget ska noteras att effekter av den typ som diskuteras i kapitel 6 påverkar statsbudgeten på två sätt.
För det första medför ökad industriell tillväxt att beskattningsbara löner och vinster ökar i omfattning. För det andra tillkommer effekter av en ökad sysselsättning i ekonomiskt svaga områden och regioner på behovet av arbetslöshetsersättningar och statliga insatser i övrigt för att mildra effekterna av regional arbetslöshet. Enligt kalkylerna i kapitel 6 skulle antalet tillkommande arbetstillfällen inom industrin, före- trädesvis i utsatta delar av landet, kunna uppgå till drygt 10 000 på sikt. I en skrift från industridepartementet uppges statens kostnader för att skapa ett nytt arbetstillfälle budgetåret 1989/90 till i genomsnitt 174 000 kr i form av lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån m m3. Det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om hur många av beräknade arbetstillfällen som utgör nya arbetstillfällen i svaga regioner, men låt oss för att illustrera anta att antalet uppgår till 3 000. En minskning av antalet arbetslösa med 3 000 skulle alltså hypotetiskt kunna reducera dessa anslag i statsbudgeten med ca 500 milj kr. Till detta skulle också komma minskade behov av kontantersättning till arbetslösa.
Diskussionen ovan syftar till att belysa att de effekter för såväl statens inkomst- som utgiftssida som förslaget skulle kunna få på lite sikt inte är obetydliga. Inte desto mindre uppfattar utredningen direktiven så att det finns ett krav på att utredningens förslag även kortsiktigt ska kunna finansieras motsvarande det omedelbara bortfallet i statsinkomster. I denna fråga utgår utredningen från det tidigare redovisade bortfallet på ca 4 miljarder kr.
Om en utgångspunkt för finansieringen är att denna ska ske inom energiområdet finns några alternativ som utredningen granskat närmare:
i) höjning av elskatten för bostäder, service m m ii) höjning av skatten på eldningsolja för bostäder, service 111 m iii) höjning av bensinskatten
Det är utredningens uppfattning att samtliga dessa skatter har små snedvridande effekter på resurshushållningen. Regionalpolitiska, och möjligen fördelningspolitiska, skäl kan dock tala emot höjningar av
3Svenskt näringsliv och näringspolitik. Industridepartmentet, 1991.
främst bensinskatten. Vad gäller likformiga höjningar av övriga energiskatter torde emellertid fördelningseffekterna vara små. I tabellen nedan redovisas vilka effekterna är för statskassan, i ett statiskt perspektiv, av att höja dessa skatter.
Tabell 8.4 Ökade statsinkomster till följd av förändringar i ener- giskattesatser på el och eldningsolja till bostäder, service m m, samt bensin
Energislag Höjning av skattesats Effekter för statskassan El 1 öre/kWh ca 700 miljoner kr
Eo 1-5 100 kr/m3 ca 350-400 miljoner kr Bensin 1 öre/liter ca 55-60 miljoner kr
I enlighet med vad som presenterades i avsnitt 4.2 har man inom EG för avsikt att arbeta för höjda bensinskatter, vilket understryks av att målskattesatser aviserats. Dessa innebär att medlemsländer inte kan förändra sina skattesatser framöver utan att minska avståndet till dessa nivåer. Anledningen till preciseringen av målskattesatser inom EG är främst miljöskäl. Ur konkurrenssynpunkt bedöms dessa skatter inte ha några snedvridande effekter.
Ett införande i Sverige av EG:s målskattesatser skulle innebära höjningar på blyad bensin med 40 öre/liter och med 34 öre/liter för blyfri bensin. Ett införande av bensinskatter motsvarande EG:s målskattenivåer skulle generera skatteintäkter i storleksordningen 2 miljarder kr och alltså till betydande del kunna finansiera utredningens förslag.
Ett andra finansieringsalternativ är en höjning av skatten på el till bostäder, service 111 m med förslagsvis 4 ,5 öre till 11 ,5 öre/kWh (6, 5 öre i kommunerna 1 norra Sverige) vilket tillsammans med en samtidig höjning av oljeskatten med ca 300 kr/ ni 3skulle ge uppskattningsvis ca 4 miljarder kr 1 direkta skatteintäkter. Det kan påpekas att hushållens elpriser ligger på en låg nivå jämfört med de flesta andra länder i Europa4.
El och olja konkurrerar inom värmeförsörjningen och korspris- känsligheten mellan el och olja är relativt hög. Detta beror främst på att många hushåll har möjlighet att välja mellan el och olja (samt eventuellt inhemska bränslen) i sina kombipannor eller konvertera
41989 var elpriserna för hushåll ca 50 öre i Sverige, 90 öre i Danmark (varav skatt 33 öre), Belgien, Tyskland, Spanien och Österrike. I Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna och Storbritannien låg priserna i intervallet 60-80 öre/kWh. I Norge, som ett av få lågprisländer, låg elpriserna för hushållen på ca 40 öre (varav 3,5 öre skatt).
mellan el och olja. Det är enligt utredningens uppfattning starkt angeläget att inte åter igen förändra relativpriserna och därmed konkurrensförhållandena på värmemarknaden för hushåll m m. Utredningen vill därför understryka vikten av att åstadkomma en likformig höjning av el- och i första hand oljeskatten.
Slutligen vill utredningen påpeka att en finansiering utanför energi skattesystemet liksom utgiftsnedskärningar givetvis skulle kunna utgöra ett tredje alternativ.
8. 7 Utredningens förslag
Utredningen huvudförslag är att energi- och koldioxidbeskattningen för industrin (SNI 2 och 3) och växthusnäringen anpassas till förhållandena inom EG med avseende på energislag, skattesatser och eventuella undantagsregler.
En särskild energi- och koldioxidbeskattning inom EG är emellertid ännu inte beslutad och heller inte specificerad vad avser skattesatser eller skattebaser. En fullständig samordning kan därför inte ske innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda - ett arbete som kan ta flera år. Mot bakgrund av dagens europeiska skattenivåer, EG- kommissionens förslag, förestående förhandlingar om svenskt med- lemskap i EG och kravet att åstadkomma rimliga konkurrensvillkor och tillväxtförutsättningar för industri och växthusnäring i Sverige föreslås att skatterna för industrin (SNI 2 och 3) och växthusnäringen in- ledningsvis sätts i enlighet med de skattesatser som anges i tabell 8.5. Dessa skattesatser ansluter till EG-kommissionens propå. Kopplingen till en kommande energi- och koldioxidbeskattning inom EG innebär enligt utredningen också ett stöd för en internationellt samlad koldioxidpolitik och förutsättningar för en god hushållning med energi och andra resurser i ett internationellt perspektiv. Förslaget innebär att särskilda energi- och koldioxidskatter tillämpas för industri och växthusnäring och att regleringen av detta sker i lagen om allmän energiskatt och lagen om koldioxidskatt.
Skatten på bränslen för drift av motorfordon berörs inte av utred- ningens förslag.
Tabell 8.5 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri och växthusnäring (kr)
Bränsleslag Enhet Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt Eldningsolja 1-5 m3 65 65 130
Kol ton 45 55 100 Naturgas 1000 m3 65 45 110 Gasol ton 75 65 140
El kWh 0 0 0
Det bör ankomma på finansdepartementet att bevaka utvecklingen på området inom EG (skattesatser, skattebaser, ev avdrags- och undan- tagsregler) och lägga fram de förslag till ändringar som kan bli påkallade av beslut i EG.
Utredningen föreslår också en begränsning av skatten på ingående el och bränsle i fjärrvärmeproduktionen. Denna begränsning skall ha sin utgångspunkt dels i de skattesatser som anges i tabell 8.5, dels i industrins och växthusnäringens andel av leveranserna från respektive fjärrvärmeverk. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på möjligheten att förstärka Obeskattade energislags relativa konkurrens— kraft (bl a biobränslen) genom att istället enligt särskild författning utbetala en generell skattekompensation till fjärrvärmeverk som levererar till industrier och växthus.
Utredningen föreslår att fjärrvärmeverk (motsvarande företag) skall beredas möjlighet att registrera sig som skattskyldiga förbrukare för att kunna reglera den föreslagna begränsningen av skatten på ingående el och bränsle.
Utredningens förslag innebär i första hand att samtliga paragrafer utom 2a & (och den generella 5 &) utgår i lagen om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt (NEL). Utredningen föreslår att hela lagen (NEL) upphävs, eftersom utredningen vid genomgång funnit att 2a & i praktiken aldrig utnyttjats.
Mot bakgrund av utredningens förslag och förväntade EG-krav rörande vägtrafikbeskattningen m m föreslår utredningen att lämpligas- te teknik för att skilja mellan eldningsolja och dieselolja (färgning eller dylikt) utreds i särskild ordning. I detta arbete bör samordningen på området inom EG beaktas.
Utredningen vill även framhålla möjligheten att låta de särskilda energiskatterna gälla hela jordbrukssektorn (SNI 1) och inte bara växthusnäringen. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd och med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruks- och livsmedels— sektorn, utgör motiv till detta. Härigenom skulle också problemet med särbehandling av växthusnäringen som en del av en sektor undgås.
Utredningen vill vidare påtala behovet av en översyn av beskatt- ningsreglerna för el- och värmeproduktionen (SNI 4). Innan detta sker bör dock utvecklingen på området inom EG awaktas.
Utredningen föreslår att de bestämmelser som gäller energi som råvara i processer bibehålls. Mot bakgrund härav, samt med beaktande av handelspolitiska riktlinjer och krav, menar utredningen också att den särskilda avdragsbestämmelse (i lagen om allmän energiskatt, EL) som avser förbrukning i metallurgiska processer bör utgå.
Utredningen anser också att de allmänna bestämmelser (i EL) som medför en särbehandling av inhemska bränslen måste utgå.
Sambanden mellan el- och värmesektorn och industrisektorn i lagtexterna har vidare föranlett utredningen att föreslå vissa följdänd- ringar och allmänna redaktionella ändringar.
Utredningen lämnar mot denna bakgrund bilagda förslag till föränd- ringar av författningarna på området.
Summary
Background
In June 1990, the government decided to appoint a special investigator to review the taxation of energy use in industry and the horticultural sector, emphasis being put on the provisions for tax reduction. The need for this investigation came not only from the wish to establish reasonable competitive conditions for industry but also from the concern that the current provisions risked collision with Sweden's trade policy obligations, arising from the existing free-trade agreements as well as future EC commitments. The far-reaching changes in Swedish energy taxation in recent few years also call for revision.
In accordance with the terms of reference, the investigation shall examine whether, with respect to the industry's international competiti- veness, it is appropriate to maintain some form of provision for tax reduction. The recommendations should be designed in such a way as to lead to neutral competitive conditions and non-discrimination and should be consistent with our trade-policy obligations and with the regulatory systems in GATT, EFTA and the EC. Further, the recommended measures should help stimulate energy economy and the reduction of environmentally harmful emissions. Furthermore, they should also be easily manageable.
Since embarking on the investigation, the assumptions have radically changed, however. Sweden has applied for membership to the EC, at the same time as the domestic debate on membership has made it clear that if economic activity is not to shift away from Sweden, some taxes will have to be reduced to levels prevailing in competitor countries. Further, an agreement, involving three political parties, was reached on future energy policy. Its key ingredient was the post- ponement of the dismantling of nuclear energy. The slow economic growth, productivity concern and the cost crisis in industry have more and more become the focus of the political interest.
Recommendations
The main recommendations from the investigation are the following: * That the current provisions for tax reduction in both industry and the horticultural sector be removed.
* A set of energy and carbon dioxide taxes, general to industry (SNI 2 and 3) and the horticultural sector, should be established
* The energy and carbon dioxide taxes in industry and the horticultu- ral sector should be adjusted to the EC*s excise taxes and future energy and environmental taxation.
Further, it is recommended that energy products which are raw material inputs in production should be exempted from taxation.
In order to avoid distortions, the investigation also recommends the tax on the fuel used as an input in the production of district heating to be reduced. This reduction should be based on the delivery to industry and the horticultural sector as well as on the tax rates for industry and the horticultural sector. The tax on motor vehicle fuels is, however, not affected by the recommendations of this investigation.
This reform would imply that the tax rates are differentiated between horticulture and industry, on the one hand, and other energy use on the other. The prerequisites to make energy taxes reimbursable (in analogy with value added taxes) within the framework of a value- added tax system as in Denmark have been considered as an alterna- tive model.
The investigation also emphasizes the possibility of covering the whole agricultural sector (SNI 1) within the framework of industrial energy and carbon dioxide taxation.
The investigation recommends further that a suitable technique to distinguish between heating oil and diesel oil (using pigrnentation or some other marker) should be studied seperately.
The reform implies a tax revenue loss of about SEK 4 billion gross which, if financed within the energy area, would call for uniform increases in the general taxes on electric energy and heating oil.
The purpose and structure of energy taxation
In an international comparison, Sweden has exceptionally high taxes on energy products. Traditionally, energy taxation has had mainly fiscal goals. While the declared motives could have shifted from time to time, increases in energy taxes often coincided with the need for improve- ments in the government budget. At the same time, the unfavourable resource allocation impacts on the structure of industry have been countered via provisions for tax reduction for industries that are most vulnerable to increased energy costs. The Swedish export-oriented industry, that has evolved from our comparative advantage, is very energy intensive and competes on highly price-sensitive markets. Thus the socio-economic costs of the same taxation of energy use in industry as in the household sector are high. This is further accentuated by the fact that, heavy industry is located in regions with relatively high unemployment.
The demands in the energy and environmental policy areas have increased the political pressures to impose special taxes on energy. When VAT was extended to also include energy products, the excise taxes on energy, were reduced. However, this was accompanied by
environmentally motivated surcharges in the form of a carbon dioxide and a sulphur tax. Further, there is legislation for the introduction of charges on emissions of nitrogen oxides beginning with 1992.
The current Swedish carbon dioxide tax, which in its application is equivalent to the energy tax, should also be seen as a fiscal tax - as explained below. When it was introduced in 1991, the earlier general tax rates on the various fuels were reduced by half. In spite of this, the legislated carbon dioxide tax, set at 25 öre/kg (appr 4 US cents), implied an increase in the rate of taxation on all imported energy. In particular that for coal, liquefied petroleum gas and natural gas.
The total energy and carbon dioxide taxes as of 1 January, 1991, is presented in Table 1. On top of this should be added, the increased burden of taxes on sulphur emissions. The Swedish parliament has legislated an environmental tax on emissions of nitrogen oxides in energy production, which will come into effect in January 1992. 011 top of all this is the value-added tax, currently at 25%, which is calculated on the basis of the price of energy, including energy taxes.
Table 1 Energy taxes (excluding sulphur tax) on fuels, 1991
Fuel type/unit Energy tax Carbon Total tax or petrol dioxide tax load tax ECU ECU ECU
Oil products/m3
- highest quality diesel 25,7 97,3 123,0 oil
- high quality diesel oil 52,7 97,3 150,0
- standard oil 73,0 97,3 170,3
Coal/tonne 31,1 83,8 115,1
Natural gas/1000 m3 23,6 72,3 95,9
LPG
- motor vehicle fuel 0,115 0,054 0,169
- other/tonne 14,2 101,4 115,6
Gasoline/l
- non—leaded 0,324 0,078 0,402
- Ieaded 0,357 0,078 0,435
170 Summary SOU 1991:9O Provisions for energy tax reduction
Since energy markets are not easily isolated from other commodity markets and the various submarkets are strongly mutually interdepen- dent, with large substitution possibilities between different energy products and between energy and other raw materials, it is not surprising that large side effects arise, with increasing impacts, as energy taxation is tightened. Even before the reorganisation of the energy taxation systern, the, in comparison to other countries, high excise taxes on energy in Sweden, had necessitated the introduction of a number of measures to ensure that the taxes did not unduly disadvantage Swedish producers in comparison to their foreign competitors. These provisions for tax reduction have reduced the energy-tax load for the most energy-intensive firms.
To contain various non-desirable effects, a number of regulations have been introduced. Contributing factors also have been the shifting and far from clearcut trade-offs between environmental, energy and budgetary policies. The final product has been a complex system of exemptions and modifications to supplement the main legislation for industry and the horticultural sector. According to the main provisions, the following should hold:
* Energy commodities used as raw material, i e for purposes other than energy, are deductible.
In calculating the energy tax reduction in industry, following an application to the government, the tax liability is (at present) confined to 1.7% of the ex factory sales value of the manufactured products. A large portion of the tax on oil is, however, not included in the provisions for tax reduction.
In calculating the rate of energy reduction for the horticultural sector, the energy tax is confined to 15% of the nominal tax level.
The reduction of the energy taxation to 1.7% of turnover implies that those firms which fall under the tax reduction provisions in fact do not pay an energy tax but rather an additional company tax based on energy use. The energy tax thus takes the form of an additional fiscal tax on these companies which only serves to increase costs and to reduce profitability - in other words, while the energy tax does not directly lead to distortions in the choice of technology, it drains the firms, working capital owing to its impact on energy costs. Since this lowers the rate of expansion in the energy intensive base industry, the *choice of technology” for the industry as a whole tends to become less energy intensive than what it should have been in the absence of increased energy taxation.
The share of energy costs in total industry sales reached an average of 28% in 1989. The comparable figure for the share of value added
was 64%. In a number of sectors, however, energy costs account for a much larger share, notably mines and quarries, where about 9% of the sales value is made up of costs for energy, and the pulp and paper industry, where the corresponding figure is S%. In some subsectors and companies, higher figures have been recorded.
In 1990, about 100 firms were allowed reductions of the energy tax. The value of the reduction has been estimated at SEK 700 million. The industry's actual tax payments, that is after taking the tax reduction provisions, allowances and tax exemptions into account, was estimated at about SEK 6 billion for the 1990/91 budget year. The tax reduction for the different industries is shown in Table 2.
Professional horticulture is also a very energy-demanding and energy-intensive industry. Energy costs usually account for between 15 to 25% of total production costs in companies with all-year-round production. The average tax burden, after the 85% reduction, is 24%. The value of the tax reduction in the professional horticultural industry is estimated at about SEK 90 million.
Table 2 Reduction of the general energy tax 1978-1990, millions SEK
Branch 1978 1982 1986 1990 Paper, pulp 123,2 295,9 396,6 330,3 Iron, steel, mines 43,8 139,8 117,1 70,9 Glass 0,3 17,6 16,8 7,1 Gas 1,6 3,9 11,9 28,1 Cement, stone, 9,2 43,5 55,5 172,9 bricks
Animal feed 0,3 5,3 0,8 1,8 Other 7,0 43,0 98,0 82,6 SUM 185,4 550,0 696,5 693,7
Energy taxation in other countries
The way energy taxation, especially that regarding the industrial sector, is formulated in other countries is crucial to the questions addressed in this investigation. Of special interest being developments in the EC. The following are the main features of energy taxation in other countries:
* As a rule energy products are subject to value-added tax
*
The industry*s use of electricity is taxed only in exceptional cases. This also applies to the horticultural sector.
In most countries excise duties are imposed on heating oils. It is only Denmark and Italy that have higher excise taxes on oil than Sweden. In Denmark, however, these excise taxes are deductible for business. In other countries, excise duties are much lower than in Sweden.
All countries of Western Europe have high excise duties on petrol. In North America taxes on motor fuels are low.
Environmentally motivated taxes for the different fuels are used only exceptionally, although the imposition of such taxes is being considered in a number of countries and the EC.
To illustrate the importance of energy taxation for Swedish companies, Table 3 presents the energy tax per tonne of finished steel (after all eventual tax reductions) in Sweden in comparison to some countries in the EC.
Table 3 Energy tax per tonne finished steel (SEK/tonne)
Countzy/year 1990 Sweden 115 (140)1 Sweden - (special steel) 265 (360) Netherlands 12
'West' Germany 4
Great Britain 9
France 0
T_——— F
igures in parentheses are estimated values for 1991. 2 Due to the high sales' value for special steel, no tax reductions are given. Source: Jernkontoret
Are energy taxes appropriate?
A major conclusion from the theory of optimal taxation is that it is generally inefficient to tax inputs in production. Such taxes imply that the user of the taxable input pays a price which differs from that which the producer gets. This leads to an inefficient allocation of resources. Neutrality in international trade is eroded and the tax becomes an effort to tax foreign consumers. The latter are often very price sensitive
and would indirectly pass on the tax to domestic consumers. This process of incidence takes the form, of a tax imposed relocation of investments and other production resources from high to low tax countries. And at the same time, there is internally a relocation of resources from more to less productive sectors. Put simply, this means that the total cake produced is smaller than it could otherwise have been. Consumption taxes also have efficiency costs, but these are generally much lower.
On the other hand, the effect of the taxation of the labour input differs from that of other factor inputs. This is because a tax on labour to a large extent is passed on to wages. Thus in the long run total wage costs are hardly affected by a tax on labour. With labour supply in the economy given, competition for it leads in the long run to an equilib— rium price including taxes on wages. This does not exclude the possibility that raising taxes on wages has a cost-increasing effect in the short run nor that a reduction of taxes on wages could be used to reduce the cost level in the economy.
The effects of a reduction of energy taxation are, however, of another character, with clearly favourable effects on the supply side both in the short and long run. A reduction of energy taxes has, therefore, the character of a supply-side measure to both reduce the expected relocation of Swedish industry to abroad and the stimulation of increased investments in the country. The probability that the reduced taxes lead, instead, to higher wages is small. On the other hand, model simulations used in the study show that timber prices can be expected to increase a bit (4—5%). This should lead to increased supply of timber to an expanding forest based industry.
From the socio-economic point of view, it is clear that taxation of energy as an input in industry is a relatively costly form of taxation especially when compared to a general tax on consumption, but also in comparison to energy taxes imposed on household consumption. The rationale for a special tax on energy as a factor of production must therefore be motivated differently. In the directives for this investiga- tion are, for instance, included environmental considerations and energy conservation.
Environmentally related taxation
The connection between energy use and environmental effects is often strong and, in contrast to the taxation of fuel and energy, it is easy to find reasons based on principle for using taxes to reduce the emissions, that are related to energy consumption. Surcharges on sulphur and nitrogen oxide emissions are therefore natural ingredients in the environmental policy. At the same time this means that this type of environmental effects has already been internalized through these surcharges.
The carbon dioxide tax introduced in Sweden is, however, of another character. First, it deals with a real global (though uncertain
in time) environmental problem, the greenhouse effect, which could only be solved by a broad international cooperation and on which Swedish taxation (independently undertaken) has only a marginal effect. To some extent, carbon dioxide emissions can be reduced by resorting to other energy types, although there is today lack of a cheap technology for the seperation and storage of carbon dioxide. A unilateral Swedish taxation would only be effective in so far as it reduced emissions from Swedish sources (as the result of the moving of Swedish firms to abroad). The global emissions would not have been reduced. In the light of this, the tax has a merely fiscal function. This view seems strengthened by the current application of the provisions for tax reduction.
Economizing with energy
According to the directives, the investigation should formulate its recommendations in such a way that they also contribute to energy economy. I interprete energy economy, as used here, to mean a socially optimal balance between the use of energy and other inputs in industry and the horticultural sector. From the socio-economic point of view, the distinction between energy economy and mere energy saving is important. An efficient economizing (energy use) would then be defined as that balance between the use of all resources that gives the highest return in terms of total factor productivity and potential welfare. An efficient allocation of energy resources is thus dependent on how other resources are used. In other words the optimal use of energy is a function of the relative scarcity of all production factors, energy, labour, capital and raw materials. Too much resources to the realisation of energy savings would be bad economy. What it all boils down to is whether firms are less rational in their use of energy than they are in the use of capital, raw materials or labour.
The official commission on productivity (SOU 1991:82) con- centrated its interest on how efficient companies use labour and capital. It has been observed that firms are not perfectly efficient in their use of labour and capital. Further analyses have shown that substantial savings could be made in the use of raw materials in many areas. There is thus no evidence to support the view that firms are less rational in energy use than in that of other inputs. It is, however, yet to be suggested that the solution to the slow labour productivity and the low capital and raw material productivity is to be found in increases of factor taxation in order to stimulate savings on labour, capital and raw materials. My conclusion is therefore that taxes as incentives for energy conservation in the industry sector lead instead to a socio— economic cost in terms of a too low capital, raw material and labour productivity.
Since sulphur and nitrogen oxide emissions are already taxed, it is only carbon dioxide which could justify the imposition of & special tax on fossil fuels. The consequences of actually letting this tax 'bite, would
be the elimination of the fuel intensive industry and a relocation of production to other countries but which usually have lower energy productivity in this type of production. Globally, carbon dioxide emissions would probably increase - though on the margin. In the light of this, such a policy would not only be costly for the country but since carbon dioxide emissions are a global problem it would also obstruct its own goals. A successful policy for the reduction of carbon dioxide emissions demands a broad international effort.
77:e effects of energy taxation on the Swedish economy
Sweden is a small country which for its welfare is very dependent on international trade. The energy intensive and export dependent companies which rely on the processing of iron ore and forest products are sensitive to energy taxation. The demand for their products is generally very price sensitive. Moreover, Swedish exporters hardly dominate markets and often have to act as price takers on markets with stiff competition.
When the foreign demand for a country's exports is very price insensitive, both in the short and long run, the distortionary effects of & raw material or energy tax will be small. Put differently it can be argued that there exist good possibilities for taxing other countries” consumers.
If, on the other hand, price sensitivity is high in foreign markets for the country*s exports, the situation is reversed. A tax on raw materials would here imply that the country via an unfavourable tax policy (raw material and energy taxation) worsens its comparative advantage and looses potential market shares on the export markets. Empirically, this is also the most relevant case: it is not often that a small country successfully taxes other countries, when it does, it is never for long. That is, the taxes are in fact paid by domestic consumers via dimin- ished real wage increases.
These theoretical arguments have also support from empirical analyses of the effect of energy taxation on Swedish industry. Results from general equilibrium analyses indicate that a removal of excise taxes on energy would lead to increased industrial production, especially in the base industry, to the tune of around SEK 20 billion in 1991 prices — and corresponding to an increase in industrial employ- ment by about 10 000 people.
On top of the quantitatively measurable effects can be added others which though less tangible imply nevertheless considerable efficiency losses. Uncertainty about future energy policy and energy taxes has most likely had as much influence on the location of new investments as has the actual policy outcome.
The current provisions for reduction naturally reduce some of the efficiency losses of energy taxation. At the same time, a system of discretionary rules meanwhile creates uncertainty about future cost levels and the competition environment. Along with market risk is also
the added effects of political risk. Expected variations in the latter are often of more importance for the future profitability of the investment than are expected variations in future factor prices, excluding taxes and other political interventions. It is thus hardly surprising that the decisions for investment are strongly influenced by the level of energy taxation as well as by the stability of the 'rules of the game' in the energy area.
Via a succession of increases, energy taxes have assumed increasing importance in Swedish production costs and in the firms, relative competitiveness on the export markets and with respect to imports. Beside the energy-intensive industrial sectors, it is particularly the case that the recently legislated energy tax increases have, for many 'new' firms, for example the food and machine-tool industries, led to a radically changed energy-tax burden.
Companies with which the investigation has been in contact, have all excluded the possibility of new investments in Sweden and in fact are considering, in order to survive, a relocation of production to countries with lower energy taxes. A factor which to some extent has counteracted the relocation tendencies, has been the relatively low general electricity prices. The recent period of wet years has had the same effect through the very low and until recently tax-free prices on certain deliveries. On the other hand, electric energy to the electricity- intensive industry is delivered at favourable prices in many competitor countries, while this does not happen to the same extent in Sweden. However, these conditions are most often confidential and not available through public statistics. The competition environment in Sweden is, in this perspective, not favourable for many Swedish companies with an energy-intensive production. The general Swedish prices for electricity may, if nuclear power is kept, remain at the current level until a broader integration of the Scandinavian and continental electricity markets takes place. Long-run principles for energy taxation should, however, be based on the assumption of more unified European electricity prices in the future.
Trade policy and the provisions for tax reduction
The perhaps most important reason why looking over the current provisions for energy tax reduction was thought so crucial is because of the problems that these provisions have caused in trade policy - problems which have been successively accentuated.
Sweden has reached agreements in which it is bound to follow a number of stipulations regarding the use of subsidies and other govern- ment support packages. The GATT has set up rather broad guidelines for a large number of countries in the world while EFTA and the free- trade agreement with the EC include relatively far-reaching regulations for a limited number of European countries. Since Sweden may become a full-fledged member of the European Community, it will come directly under the EC's internal regulations. Above all, the
system of regulations seeks to prevent the use of subsidies and other support measures which lead to distortions in international trade. On top of this, there has been some tightening of the regulations or their application in order to limit the distortionary impacts of government subsidies on competition.
Of special interest for this investigation are the provisions for reduction for the energy-intensive industry's energy taxes which, since they deviate from the general tax norms, could be regarded as subsidies.
A subsidy is, in general, said to exist when a particular economic activity enjoys a tax concession in comparison to general practice. Exemptions from general taxation are seen as subsidies and are, thereby, not sanctioned by our current trade policy commitments.
The analysis in our investigation shows that the current Swedish provisions for tax reduction will be, as far as one can see with regard to the stipulations of the GATT and the EC, included within the definition of prohibited subsidies. It is thus the view of this investiga- tion that the current provisions for energy tax reduction should not be preserved. These tax reduction regulations have become the focus of increasing interest in many competitor countries. In some Swedish branches, there is deep concern for the implications of their preserva- tion in view of potential counter measures from the competitor countries.
Now when energy taxation must of necessity be reformed, it is important that the new tax system is compatible with the GATT stipulations as well as consistent with the situation and developments in the EC. This is especially important for industry (SNI 2 and 3), but could in the long run also include agriculture and horticulture (SNI 1). Even though the horticultural sector is yet to encounter trade policy related problems emanating from the current provisions for tax reduction, these could very well arise in the future.
Hannonisation of energy taxation within the EC
The main demand on a new tax system is that it conform to develop— ments in the EC. Within the community, there is the strategy to, somehow, harmonize indirect taxation and environmental policy. The work so far done on indirect taxation, which has resulted in direct recommendations from the European Commission together with other agreements which are yet to have legal effect, covers both the formula- tion of the tax system, in the matter of tax bases and systems for tax collection, control etc. as well as recommending minimum levels for value-added tax and other taxable products.
For the whole area of indirect taxes, that is valued-added tax, excise taxes and road transport taxes, there are now direct recommendations from the Commission and a compromise agreement between finance ministers for the harmonisation of indirect taxes (reached 24 June 1991). For excise taxes, no transition period (as in the case of value-
added tax) has been suggested, rather the idea is to introduce a definitive, though relatively low—constrained, system by 1993.
With regard to the actual work on the harmonisation of excise taxes in the EC, it was agreed by the Council of Ministers in June 1991 to abandon the plan of introducing tax intervals for diesel and heating oil. Instead, it was left to the commission to draft directives that would include only minimum tax rates for all mineral-oil products. For petrol, there are already a number of earlier recommended target tax rates towards which members should strive. A minimum tax of about SEK 100 per cubic meter will thereby be imposed on heavy fuel oil.
Even though there has been considerable disagreement in the EC, a degree of consensus with regard to a combined energy and carbon dioxide taxation at a tax level of USD 3 per barrel of oil (the equiva- lent of SEK 130 per cubic meter) should be introduced in 1993. According to the text of the recommendations, the tax will be raised successively to USD 10 (about SEK 420 per cubic meter) in the target year 2000. The energy tax share is set at a maximum of 50%. But since all this is yet to become legally binding the degree of uncertainty is rather large. Furthermore the recommendations are far from explicit in many areas for example with regard to the treatment of the energy intensive industry. The commission's recommendations on energy and carbon dioxide taxation take up the question of protecting internatio- nally competing energy-intensive industries, together with tax ex- emptions for renewable energy sources and for fuels that are used as raw materials, but without any details on how such exemptions will be constructed. The commission has been instructed by the Ministers of the environment to formulate more detailed recommendations for a combined energy and carbon dioxide tax in time for the Council of Ministers meeting before the end of 1991.
Main findings of the investigation
In my judgement, energy taxation policy must be seen as part of the long-run growth policy and should not, therefore, contribute to a further worsening of Sweden*s long-run productivity problems. This means that economic efficiency should be given greater weight in the course of an energy tax reform. The investigation maintains that from the socio-economic point of view, energy taxation belongs to some of the most harmful taxes.
To survive the ensuing competition over the location of investments in a future world economy, which will be increasingly integrated with large movements of real capital, technology and management, is going to be of crucial importance for the long-term development and thereby wage and the standard of living improvements for individual countries or - in a borderless future Europe - individual regions. This competi— tion is a strong constraint on each countries capacity to tax the business sector. The possibilities for *tax avoidance' via a relocation of real capital are increasing. The rise of the 'new NICs* in Eastern Europe
have further sharpened the competition for real capital - while at the same time worsening Sweden's competitiveness with respect to labour- intensive production. Labour is for the most part less mobile and thus bears the burden of an unsuccessful competition or tax policy while real capital finds its way to areas where the returns after tax are highest. In my view, Swedish energy taxation has reached such a level that it, combined with mobility enhancing structural change in ownership, can be expected to lead to a gradual relocation from Sweden of both parts of the heavy industry as well as cost-sensitive Swedish industry firms in other branches. Increased internationalisation and foreign ownership in companies leads to increased information on relative productivity and cost differences and simplifies the relocation of production between countries.
What possible models could then be considered with regard to future energy taxation? There are mainly four models which a priori have a degree of actuality:
1. To keep the current tax rates but drop the provisions for reduction.
2. 'Horticulture' model with a general reduction of a certain per- centage for certain branches.
3. To abandon the current energy taxation of industry and the horticultural sector.
4. Harmonisation with the EC with, at present, in general low fuel taxes and no electricity taxes.
A unilateral removal of the provisions for tax reduction in energy taxation seems to me to be unreasonable - especially in view of the probably high socio-economic cost which such a measure would lead to in the form of the destruction and relocation to other countries of heavy Swedish industry. Energy saving in Sweden would probably increase but at the expense of good economy both in terms of energy as well as other resources. Globally, carbon dioxide emissions would probably increase, if only marginally. The domestic distortionary effects would probably be strengthened further and the ambition of improving productivity grth in the Swedish economy would be countered. This alternative can thus be eliminated from further consideration.
The *horticulture model' satisfies the demands for administrative simplicity, but it has a number of disadvantages. From the point of view of economic efficiency, the model is fairly ad hoc. And various reductions for different industrial sectors cannot be regarded consistent with our trade policy obligations. Since it would be easy to manipulate, and to alter the percentage levels, it would hardly contribute to the stabilisation of the formation of expectations. It would, in large measure, represent a continuation of the discretionary element that seems to have characterised Swedish energy policy in the past decades.
With regard to industrial and trade policies, this alternative would have definite disadvantages. I therefore conclude that even this model should be discarded.
The third alternative, comprising a complete removal of energy taxation (with the exception of the pure environmental charges) on energy as a factor input in industry and horticulture, is in contrast very attractive, with potentially positive impacts on economic growth in Sweden. Administratively, it would imply a considerable simplification. In terms of public finances the removal of energy and carbon dioxide taxes would imply a decrease of SEK 5 billion. (Net impacts on the finances would be less, especially with respect to impacts on other tax bases and the dynamic effects).
The model with complete tax reduction is, however, not consistent with the EC*s demand for minimum tax levels nor is it in line with the EC's announced special taxes on energy and carbon dioxide. It should be observed nonetheless that a complete tax removal would imply adjustment towards conditions similar to those currently prevailing in Denmark as well as to those in a number of our competitor countries.
EC hannonisation
Harmonisation with the EC stands, for obvious reasons, as a very attractive alternative. Its main problem, however, is that today its exact implications are far from clear. Since it is also equally unclear when this element of uncertainty will be removed and with respect to the need for a speedy handling of the energy-tax reform in order to meet, among others, the trade policy obligations, I think it is appropriate within this model framework to suggest the alternative with a reformed fuel taxation equal to, initially, USD 3 per barrel of oil, in other words at par with the EC recommendations while waiting for further develop- ments in the EC. I presume that the taxes will be adjusted to EC conditions in due time.
The tax rates deriving from the EC recommendations are given in Table 8.1. I have here assumed that all fossil fuels, that is to say heating oils, coal, natural gas and liquefied petroleum gas would be taxable.
Fossil-based electricity production could also be taxable in the future but the forms this will take, among other concerns with respect to the demand for more open electricity markets, is today still unclear. The same applies to the planned taxation of nuclear and hydro energy. While waiting for developments within the EC to become clearer, I suggest that no special tax be imposed on electricity. This would also be consistent with the situation in most of the competitor countries, both within and outside the EC.
To avoid distortions in the industry, similar tax levels should be imposed on fuel inputs in district heating which is delivered to industries and green houses. In terms of public finance, this recommen- dation implies a tax revenue loss of SEK 4 billion gross.
In the EC proposal (Communication to the Council) some room has been left for a number of exceptions that might arise. It could for instance be the case that energy as raw materials in industry would not be subject to taxation, which is my presumption here.
Under the assumption that energy and carbon dioxide taxation are actually introduced in the EC, and that it is applied on horticulture and industry, it is the opinion of this investigation that this tax model also leads to an internationally reasonable competition environment for the Swedish industry and horticultural sector - even if an element of distortion vis-a-vis some other trade partners would remain.
Since horticulture is part of agriculture, this sector is less pro- blematic from the trade policy point of view. An industry tax in the horticultural sector would thus not, at least in the next few years, lead to any problems with regard to the GATT regulations. On the other hand, problems could arise in connection with EC membership. In my opinion, there is a strong case for considering the inclusion of the whole of the agricultural sector (SNI 1) in the new energy tax model. Agricultural deregulation and the reduction of border protection create a motive for the inclusion of the whole of the agricultural sector, even though tax reduction today, above all, has implications for the horticultural sector. Drawing the fine line between agriculture and the food sector is bound to be increasingly problematical, with the continued deregulation of agriculture and demonopolisation of the food industry. This can be expected to lead to more small-scale food producing units in direct combination to agriculture. This will further stress the boundary problems between agriculture and industrial activity. These would for instance include farm based butcheries, dairies, sawmills and intensive production of meat and egg. Given sharp difference between energy taxation rates for agriculture and the food industry, incentives for reclassifying the activities to industrial will be created.
The investigation has also considered the possibilities of including electricity and heating (SNI 4) in the model, but decided against it. For even though a revision of energy taxation in this sector could seem very important, there are strong reasons for awaiting thc progress of the current developments towards a deregulated market in the EC and those with regard to the Commission's tax recommendations.
The distortionary impacts on the other areas of the economy should be relatively limited. Therefore, I would as of now, and with due regard to public finances, advice no change in the current stipulations. Apart from the transport sector, which is not touched by the investigation, the activities referred to here are relatively domestically oriented. The efficiency costs would thus not differ markedly from those that would arise in the household sector.
Harmonisation with the EC would greatly contribute to a visible stabilisation of the formation of expectations related to future energy taxation policy, reduce relocation and positively improve the incentives for firms to invest in Sweden. Stability in the rules of the game seems
here to be more important than small variations in tax rates. It is assurances that the future energy taxation policy will follow closely that in the EC which contribute to the stabilisation of expectations and influence the entrepreneurial climate. I see such a stabilisation of expectations as crucial, especially after the short-run swings and frequent policy adjustments of the past decades. These have led to many investment failures both within energy production and industry at large. While costs for such failures in energy production have, in many cases, been passed on to consumers via higher prices, this has not been possible in the internationally competing sector.
In my estimation, the choice of model should be based on an assessment of the long-term consequences of the different alternatives, especially with regard to the formation of expectations. The latter refers especially to each alternative's degree of robustness with respect to temporary swings in energy and environmental policy.
A reformed energy taxation will also contribute to the relaxation of the current cost crisis in Swedish industry. Compared to a reduction of the employers' contributions, a reduction of energy taxes not only has favourable short—run effects but considerable long-run impacts too. The latter cannot, however, be said of reduced employers” contributions.
Thus with respect to the short and long-run effects, the EC harmonisation model is clearly very attractive. It is also my main recommendation.
Administrative aspects
The model just described implies that excise taxes on fuel will remain and along with them the problems of tax administration with which they are related: accounting, payments and the control of the latter. For the Swedish circumstances, there are two possible administrative models: one based on direct energy tax rates and one on direct or indirect reimbursement.
The first of these models implies simply that the tax rates for industry and horticulture are removed from those for the other sectors so that the need for a control system for tax reimbursement does not arise. The second model implies that taxes partly are reimbursed, for example through the type of system used in Denmark.
A system based on two different tax rates imposed on the energy deliveries to the different categories of customers has the advantage that the tax burden falls on the right tax object without the need for recalculation or that of reimbursement via the tax authorities. The system presupposes, however, that taxes could, with a high degree of precision, be seperated between those imposed on industry and the horticultural sector and those on other consumers. When it comes to electricity, there is already in place a system of payment which is used by the supplier to differentiate customers on the basis of activity categories. A similar approach with regard to natural gas is possible,
while the different alternatives for tax payments for the other fuels are discussed in chapter 8.
Regarding direct reimbursement, the investigation has found it necessary to take a closer look at the system used in Denmark and which implies that tax reduction is undertaken within the framework of value-added tax system. A general assessment of the system used in Denmark is that it has, so far, worked well. The investigation has studied the Danish model in relation to the demands imposed on it in terms of the scale of the system and with regard to the right to reduce the general tax rates. Further, the investigation has got views from the Swedish tax authorities on how a system, like the Danish one, could be expected to perform in Sweden. First, excise energy taxes and value added taxes are, respectively, administered by two seperate bodies in Sweden in contrast to a single administrator in Denmark. Second, the system would in Sweden be limited in application to only industry and the horticultural sector. In Denmark all (almost) production sectors has a right to tax reduction. Third, the tax allowance would be limited to only that part of the energy tax which exceeds a *neutral-competition level” and would not be as complete as in Denmark. The Swedish tax authorities thought that these factors implied that a swift adoption of the Danish type of billing system in Sweden should not be expected soon. On the other hand, there seem to be no impediments in the way of a quick implementation of a taxation model based on a system of direct taxes. To this should be added the current uncertainty on whether the (value-added model” is consistent with the EC's future regulation system. Therefore, I would like to suggest that a system of special taxes for industry as well as the horticultural sector be set up on the basis of the present organisation of the tax administration.
Fiscal implications
For the government, the implementation of the recommendations implies a tax revenue loss of about SEK 4 billion (in a static perspec- tive). But when it comes to the impact on the overall budget, the problems of assessment are rather huge. In the short run there is considerable uncertainty regarding the size of the tax reduction that nevertheless returns to the government in one form or the other, for example, as taxes on wages, profits or consumption. This depending on how the 'liberated' funds are utilised by the firms. Given the current tax rates, one could estimate that roughly 30% of the reduced tax payments actually end up in the state coffers in one form or the other. On top of this should be added the dynamic effects, which have not been considered in this fiscal assessment. In the discussion below, where I present suggestions for the financing of my recommendations, I have assumed a financing gap, however, equivalent to about SEK 4 billion.
The investigation has looked at the changes that are necessary in the energy tax system to enable the financing of the recommendations above. Below, I present three possible sources of finance:
1. Increase of taxes on petrol 2. Increase of taxes on heating oil for housing and services 3. Increase of taxes on eletricity for housing and services
Table 4 presents rough estimates of the effects on government finances of increases in the above taxes.
Table 4 Increased government revenue due to changes in energy tax rates for housing, service etc as well as petrol
Energy Increase in tax rate Effects on revenue type
Electricity 1 öre/kWh 700 SEK Million
Eo 1-5 100 SEK/m3 350-400 SEK Million Petrol 1 öre/l 55-60 SEK Million
In my judgement, all these taxes have small distortionary effects on resource allocation. However, regional and distributional considerations discourage increases in taxes on petrol. On the other hand, uniform adjustments of electricity and oil taxes should have relatively small distributional effects.
As discussed in section 4.2, there are plans for increased petrol taxes in the EC, making the target tax rates the recommended points - of reference. Introduction of petrol taxes at par with the EC's target levels would generate tax revenues estimated at SEK ?. billion (depending on the type of adjustment undertaken with regard to petrol class and total petrol consumption) and would thus, to a large extent, finance this investigations recommendations. It is my view, however, that a change in the level of petrol taxes should be undertaken in relation to a, probably necessary, review of the whole of the motorfuel taxation.
As the main financing alternative, with reference to the energy sector, I suggest the use of a uniform increase in the tax on electricity and oil. Electricity and oil compete in the supply of heating and the cross-price elasticity between them is relatively high. To prevent realignments in the relative prices for electricity and oil, which would alter profitability for a large number of investments in heating systems, it is crucial that the tax on the two energy types is uniform.
In concrete terms, this would imply an increase in the tax on electricity by about 4.5 ore per kWh and on oil by SEK 300 per cubic meter.
Finally, it can be noted that financing the recommendations outside the energy tax system would, naturally, comprise a third alternative.
The investigation 's recommendation
In summary, I recommend that a system of direct energy and carbon dioxide taxes on industry (SNI 2 and 3) and the horticultural sector should replace the current provisions for tax reduction. Further, that these taxes should be realigned with future developments in the EC.
The EC's special taxes on energy and carbon dioxide are, however, not yet specified with regard to rates and tax bases. A full adjustment towards EC levels cannot be done until this is the case. Against the background of the current European tax levels, the proposal of the EC commission, the approaching negotiations on Swedish membership, and the demand for a reasonable competition environment and improved growth prospects for Swedish industry, I recommend that the taxes should, in the initial phase, be set to levels given in Table 5. The tax on motor fuel is not affected by these recommendations.
Table 5 The investigation's recommendation for energy tax rates for industry and the horticultural sector (SEK)
Fuel type Unit Energy tax Carbon Total tax dioxide
Heating oil 15 m3 65 65 130
Coal tonnes 45 55 100
Natural gas 1000 m3 65 45 110
Liquefied ton 75 65 140 petroleum gas
Electricity kWh 0 0 0
The investigation's recommendations on energy taxes imply a dismantling of current regulations for tax allowances, exemptions and the tax reductions for industrial activity and horticulture - and some other associated adjustments. The associated constitutional recommen- dations are given in an annex.
SOU 1991:9O Bilaga 1 187 Kommittédirektiv
Utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.
Dir. 1990:41
Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1990. Statsrådet Åsbrink anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av nuvarande regler om skattenedsättning för den energiintensiva industrin och växthusnäringen. Utredaren bör också bedöma om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar finns ett fortsatt behov av sådana regler inom ett skattesystem på energiområdet med mervärdeskatt och allmän energiskatt, med koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor. Utredaren bör, om behov av nedsättning finns, föreslå en i administrativt hänseende bättre och enklare lösning än den nuvarande för framför allt den energiinten- siva industrin. Vidare bör utredaren göra en översyn av de speciella skatteavdragsregler som tillämpas av främst industrin. I uppdraget bör också ingå att utreda hur reglerna om undantag från skatteplikt förhåller sig till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Utredaren bör redovisa sina överväganden i denna fråga senast den 31 maj 1991.
Bakgrund
Energiintensiv industri och växthusodlare har i dag möjlighet att få särskild nedsättning av den allmänna energiskatten. Reglerna finns i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt (NEL).
Har elkraft eller bränsle förbrukats vid industriell tillverkning tas enligt 2 5 första stycket NEL skatt ut med sådant belopp att skatten inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas försäljnings- värde fritt fabrik. Det är riksskatteverket (RSV) som skall besluta om denna nedsättning. Vid bedömningen av skattebelastningen tas enligt 3 & NEL hänsyn endast till den genomsnittliga storleken av skatten i förhållande till försäljningsvärdet av de tillverkade produkterna för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning. Hittills har dock inte något sådant beslut fattats av RSV.
Enligt 2 & andra stycket NEL kan regeringen, om det finns särskilda skäl, medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om. Regeringen har alltsedan 1975 utnyttjat denna möjlighet och medgett den energiintensiva industrin nedsättning av energiskatten. Ansökan görs hos finansdepartementet. Besluten har under senare tid vanligtvis varit utformade så att de gällt för två kalenderår i taget med
188
en årlig avräkning. Regeringens beslut har under 1988 och 1989 inneburit att den sammanlagda energiskatten på elkraft och bränslen begränsats till 1,7 % av de tillverkade produkternas faktiska eller beräknade försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten på elkraft, kolbränslen, naturgas och gasol har därvid beaktats vid beräkningen av skattebelastningen. För olja har dock gällt att endast 291 kr per m3 av skatten beaktats. Hänsyn har inte fått tas till den särskilda skatten på olja och kol. Regeringen har beslutat om motsvarande nedsättning även för år 1990. Nedsättningen beräknas motsvara en skattelättnad under år 1990 på ca 700 milj. kr.
Nedsättningen för industriell tillverkning omfattar främst cement-, kalk- och tegelindustrin, massa- och pappersindustrin, järn- och stålindustrin samt kemi- och gruvindustrin.
Enligt 1 & NEL tas allmän energiskatt ut på elkraft och bränsle, som används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, enligt en skattesats som svarar mot 15 % av den skattesats som gäller enligt lagen (1957:262) om energiskatt (EL). Den särskilda skatten för olja och kol betalas däremot fullt ut. Nedsättningen för 1988 har uppskattats till 87 milj. kr.
Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika punktskat- terna på energiområdet. Flera av reglerna är generella och gäller inte bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet punktskatter. Till sådana generella avdrag hör bl.a. avdrag för skatt på vara som återtagits i samband med återgång av köp, avdrag för kundförluster och avdrag för export.
De skattespecifika avdragsbestämmelser som är aktuella för industrin och som därmed aktualiseras i denna utredning finns i EL samt i lagen (1990:582) om koldioxidskatt och lagen (1990:587) om svavelskatt. Däremot saknas sådana bestämmelser i lagen (1961:372) om bensinskatt. Beträffande den allmänna energiskatten på bränslen och elkraft finns aktuella bestämmelser i 24 5 första stycket f) och i 25 5 första stycket b) EL. Enligt dessa bestämmelser får avdrag göras för energiskatten på bränsle resp. elkraft som förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring. Enligt b) nämnda bestämmelse föreligger avdragsrätt även för skatt på elkraft som användsi omedelbart samband med sådan förbrukning. Dessutom finns en bestämmelse i 24 5 andra stycket EL som innebär att avdrag får göras för skatten på kolbränslen som förbrukats eller försålts för förbrukning i metallurgiska processer. Dessa bestämmelser skall enligt lagen om koldioxidskatt tillämpas också då koldioxidskatt tas ut.
I 4 & lagen om svavelskatt finns vissa avdragsbestämmelser som motsvarar 24 & EL. Avdrag får göras för svavelskatt på bränsle, som förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring samt för bränsle som förbrukats eller sålts för för— brukning i metallurgiska processer eller processer för framställning av varor av andra mineraliska ämnen än metaller, eller i sodapannor eller lutpannor.
Undantagsregler från skatteplikt finns i alla lagar på energibeskatt- ningens område. De undantagsbestämmelser som aktualiseras i detta utredningsuppdrag finns i EL och i lagen om koldioxidskatt.
När det gäller allmän energiskatt på bränsle och koldioxidskatten på bränsle finns det två bestämmelser som bör granskas. I 2 & första stycket EL undantas inhemska fasta bränslen från skatteplikt. Dess- utom undantas inhemskt framställd metan i 2a & a) EL.
Flera utredningar har framför allt under 1989 presenterat förslag som anknyter till energibeskattningen. Kommittén för indirekta skatter (Fi 1987:06), KIS, har i betänkandet (SOU 1989:35) Reformerad mervärdeskatt m.m. behandlat bl.a. den framtida energibeskattningen och därvid föreslagit att bl.a. energiområdet mervärdeskattebeläggs. Detta betänkande utgör en del av underlaget till reformerad indirekt beskattning. KIS har vidare behandlat skatteavdragsreglerna och funnit att de generella skatteavdragen är väl motiverade. När det gäller flertalet av de skattespecifika avdragen har KIS inte kunnat bedöma effekterna av ett slopande av reglerna. När det gäller elpannekraft menar KIS att bestämmelsen bör utvärderas inom några år.
Miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03), MIA, har arbetat med att analysera förutsättningarna för miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. MIA har lämnat två delbe- tänkanden, (SOU 1989:21) Miljöavgifter på svavel och klor, och (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken - Energi och trafik. MIA har bl.a. föreslagit att en svavelavgift på olja, kol och torv och en koldioxidavgift på bl.a. olja, kol, naturgas och gasol införs, samtidigt som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %. MIA har ansett att en koldioxidavgift därför bör ingå i nedsättningsunderlaget så att den konkurrensutsatta industrin kan behålla sin konkurrenskraft, i awaktan på att internationella överenskommelser nås som syftar till samordnande åtgärder för att minska koldioxidutsläppen. MIA har vidare ansett det värdefullt om nedsättnings- och avdragsbestämmelser- na kan förändras så att de stimulerar till energihushållning.
Utredningen om konkurrensvillkoren för elintensiv industri (ME 1988:05), EL 90, har i delbetänkandet (SOU 1989:82) Nedsättning av energiskatter efter tilläggsdirektiv (dir. 198934) utrett nedsättnings- reglernas utformning och betydelse för industrin. EL 90 konstaterar bl.a. att det i och för sig är möjligt med en annan utformning av nedsättningsreglerna. En mer grundläggande förändring skulle dock medföra konsekvenser av varierande slag och omfattning för de företag som berörs. EL 90 har förklarat att det inte varit möjligt för ut- redningen att under den korta tid som stått till förfogande konstruera och bedöma sådana alternativa nedsättningssystem och att en eventuell genomgripande förändring av nedsättningssystemet bör föregås av ett särskilt utredningsarbete. EL 90 har härutöver velat framhålla att en koldioxidskatt bör inkluderas i sin helhet i nedsättningsunderlaget, i awaktan på att motsvarande åtgärder till de olika pålagor som övervägs här i landet genomförs i viktiga konkurrentländer till svensk industri.
EL 90 har även pekat på behovet av att bedöma nedsättningsreglerna ur handelspolitisk synvinkel.
Flera av de remissinstanser som yttrat sig över nämnda betänkan- den har framhållit nödvändigheten av att en översyn görs av ned- sättningsreglerna så att en anpassning sker till den nya beskattningen på energiområdet.
Energiområdet har genom riksdagsbeslut inordnats under mervärde- beskattningen från den 1 mars 1990 (prop. 1989/90:50, SkU 10, rskr. 96, SFS 1989:1027). Samtidigt har skatten på elkraft sänkts generellt med 2 öre per kilowattimme (kWh), vilket bl.a. innebär en skattesats på 5 öre per kWh för elkraft som förbrukas i industriell verksamhet. Härutöver har skatten sänkts med ytterligare 4 öre per kWh i vissa kommuner i norra Sverige för annan förbrukning än den industriella (SFS 1989:1028).
I prop. 1989/90:111 om reformerad mervärdeskatt m.m. har behandlats flertalet av de skatteförslag som KIS och MIA lagt fram i sina betänkanden. I propositionen har föreslagits bl.a. att en koldioxid- skatt införs på vissa oljeprodukter, kol, naturgas och gasol, samtidigt som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %, samt att en svavelskatt införs på kol, torv och olja. Det innebär en ökad total skattebelastning för dessa bränslen. I propositionen har föreslagits i fråga om nedsättningsreglerna att nedsättning också skall omfatta koldioxidskatten. Där sägs också att det finns starka skäl att göra en fullständig översyn av den energiintensiva industrins skattenedsättnings- regler och även av motsvarande regler för växthusnäringen. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen.
Uppdraget
Energibeskattningen får genom de i prop. 1989/90:111 behandlade ändringarna en starkare miljöprofil än dagens beskattning. Den nuvarande tillämpningen av nedsättningsreglerna för industrin kan i viss mån, åtminstone för andra energislag än olja, sägas innebära att när en tröskelnivå väl har passerats så får energibeskattningen en mycket liten betydelse i energipolitiskt hänseende. Den nuvarande utformningen av nedsättningsreglerna har bl.a. kritiserats för bristande styrning mot lägre energiförbrukning och miljövänligare bränslen. För företagen är dock kostnaden för energi fortfarande betydande. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att effekterna för berörda industriföretag och växthusodlare av ett energiskattesystem med mervärdeskatt och allmän energiskatt samt koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor utreds. Utredningen bör pröva om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar kan anses motiverat att ha kvar någon form av nedsättningsregler. En utgångspunkt i ställningstagandet bör därvid vara att så långt som möjligt eftersträva konkurrensneutrala och icke diskriminerande regler. Utredningen bör vidare bedöma vilka effekter ett slopande av reglerna skulle få för berörda industriföretag och växthusodlare samt - om utredaren anser
att nedsättningsregler i någon form bör behållas - vilken utformning de bör ha med hänsyn till framför allt industrins konkurrenskraft. Nedsättningsreglerna bör i så fall utformas så att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen med bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den energiintensiva industrin. Reglerna för i vart fall industrins nedsättning bör också tekniskt utformas så att tillämpningen blir väsentligt enklare än för närvarande. En strävan bör vara att undvika att rätten till nedsättning skall behöva föregås av särskilda regeringsbe- slut om nedsättning för varje enskilt företag.
En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål. Utredaren bör vidare bedöma om de ovan redovisade skatteav- dragsbestämmelserna som tillämpas av främst industrin samt om de undantag från skatteplikt som avser inhemska produkter i EL och motsvarande bestämmelser i lagen om koldioxidskatt bör behållas av miljö-, energi- och industripolitiska skäl och utreda effekterna av om dessa bestämmelser slopas.
I utredningsuppdraget bör också ingå att bedöma nuvarande och eventuella förslag om nya nedsättningsregler samt nämnda avdrags- och undantagsregler ur handelspolitisk synvinkel och då med hänsyn till framförallt GATT:s, EFTA:s och EG:s regelsystem.
Utredaren bör beakta arbetet med att utarbeta en energipolitisk proposition som regeringen avser att lägga fram hösten 1990.
Utredaren bör senast den 31 maj 1991 till regeringen redovisa sina överväganden.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om beskattning
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförord- ningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av reglerna
om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(F inansdepartement)
Kronologisk förteckning
Flykting— och immigrationspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstiftningen i framtiden. M. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. S.
7. Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi.
8. Beskattning av kraftföretag. Fi
9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affarstidema. C. 11.Affärstidema. Bilagedel. C. 12.Ungdom och makt. C. 13. Spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala bil- och körkortsadministrationen. K. 15.1nformationens roll som handlingsunderlag — styrning och ekonomi. 5. 16. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och inforrnationsteknologi. S. 17.Forskning och utveckling - epidemiologi. kvalitets- säkring och Spris utvecklingsprojekt. S. 18. Infonnationsstruktur för hälso- och sjukvården — en utvecklingsprocess. S. 19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionema. K. 20. Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. Fö. 21.Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings— och massmedieområdena, m.m. Ju. 22.Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. I. 23. Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. Bo. 24.Visst går det än! Del 1, 2 och 3. C. 25. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. C. 26. Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. C. 27. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapporter. Fi. 28. Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av konkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. C. 29.Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga, kommunala och landstingskommunala anställningar. C. 30.Särskolan —en primärkommunal skola. U. 31. Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. U 32. Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. M.
snävt”:—
px
33. Branden på Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. Fö.
34. HIV-smittade - ersättning för ideell skada. Ju.
35. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsåkringen. S. 36. Ny kunskap och förnyelse. C. 37.Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöråkenskaper. Fi. 38.Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi. 39. Säkrare förare. K. 40. Marknadsanpassade service- och stabsfunku'oner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. C. 41. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. C. 42. Abonerade foster, m.m. S. 43. Den framtida lånsbostadsnåmnden. Bo. 44. Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. 45. Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt, m.m. Ju. 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. S. 47. På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda S. 48. Bistånd genom internationella organisationer. UD. 49. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. UD. 50. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN - en återblick. UD. 51. Bistånd genom intemationella organisationer. Annex 3. Särstudier. UD. 52. Alkoholbeskatmingen. Fi. 53. Forskning och teknik för flyget. Fö.
54. Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. U.
55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. M.
56. Kompetensutveckling — en utmaning. A. 57. Arbetslöshetsförsåkringen — finansierings- systemet. A. 58. Ett nytt turistråd. I. 59. Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. C. 60.01ika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. C. 61. Statens bostadskredimåmnd - organisation och dimensionering. Bo.
62. Vissa särskilda frågor beträffande integritets- skyddet på ADB-området. Ju.
___—___—
Kronologisk förteckning
63. Tillsynen över hälso- och sjukvården. S. 64. Att förvalta kulturmiljöer. U. 65. Ett samordnat vuxenstudiestöd. U. 66. Hemslöjd i samverkan. I. 67. Samhall i går, idag, i morgon. A. 68. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. C. 69. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. C. 70.0mbudsman för barn och ungdom. S. 71. Teaterns kosmadsutveckling 1975—1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. U. 72.En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73. Vänersjöfarten. K. 74. Krediter för utveckling. UD. 75. Organiserad rasism. A. 76. Miljön och förpackningarna. M. 77. Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. M. 78. Krav på förändring — synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. S. 79. Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. K. 80. Kommunalt partistöd. C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd. I. 83. FOU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. I. 84. Smuggling och tullbedrägerisFi. 85. Historiska arrenden — förslag till friköpslag. Ju. 86. Ny hyreslag. Bo. 87. Yrkesoffioeramas pensionsålder och åldersstruktur. Fö. 88. Stöd och samordning kring psykiskt störda — ett kunskapsunderlag. S. 89. Försäkringsrörelse i förändring 1. Fi. 90. Konkurrensneutral energibeskattning. Fi.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, m.m. [21]
HIV-smittade - ersättning för ideell skada. [34] Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt. m.m. [45] Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB-området. [62]
Fastighetsleasing. [81]
Historiska arrenden — förslag till friköpslag. [85]
Utrikesdepartementet
Statens roll vid främjande av export. [3] Bistånd genom internationella organisationer. [48] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. [49] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN - en återblick. [50] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. [51] Krediter för utveckling. [74]
Försvarsdepartementet
Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. [20] Branden på Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. [33] Forskning och teknik för flyget. [53] Yrkesoffrcerarnas pensionsålder och åldersstruktur. [87]
Socialdepartementet
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- ring av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringsregister [9] Inforrnationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och infonnationsteknologi. [16]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- kring och Spris utvecklingsprojekt [17]. Infonnationsstruktur för hälso— och sjukvården - en utvecklingsprocess. [18]. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. [35] Abonerade foster. m.m. [42] Handikapp, Välfärd, Rättvisa. [46] På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. [47] Tillsynen över hälso- och sjukvården. [63]
Ombudsman för barn och ungdom. [70] Krav på förändring — synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. [78] Stöd och samordning kring psykiskt störda
— ett kunskapsunderlag. [88]
Kommunikationsdepartementet
Den regionala bil- och körkonsadministrationen. [14] Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö— regionema. [19] Säkrare förare [39]
Vänersjöfarten [73]
Det framtida trafiksäkerhetsarbctet. [79]
Finansdepartementet
Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. [7] Beskattning av lcraftföretag. [8] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapporter. [27] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. [37] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. Bilagedel. [38] Alkoholbeskattningen. [52] Smuggling och tullbedrägeri. [84] Försäkringsrörelse i förändring 1. [89] Konkurrensneutral energibeskattning. [90]
Utbildningsdepartementet
Särskolan -en primärkommunal skola. [30] Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. [31] Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44] Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. [54] Att förvalta kulturmiljöer. [64] Ett samordnat vuxenstudiestöd. [65] Teaterns kosmadsutveckling 1975-1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. [71]
En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. [72]
Statens offentliga utredningar 1991
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [l]
Spelreglerna på arbetsmarknaden. [13] Kompetensutveckling — en utmaning. [56] Arbetslöshetsförsäkringen — finansieringssystemet. [57] Samhall i går, i dag, i morgon. [67] Organiserad rasism. [75]
Bostadsdepartemntet
Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. [23] Den framtida länsbostadsnämnden. [431 Statens bostadskreditnämnd - organisation och dimensionering. [61]
Ny hyreslag. [86]
Industridepartementet
Översyn av lagstiftningen om trätiberråvara. [22] Ett nytt turistråd. [58] Hemslöjd i samverkan [66] Drivkrafter för produktivitet och välstånd. [82] FoU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. [83]
Civildepartementet
Affärstidema. [10] Affärstidema. Bilagedel. [1 l] Ungdom och makt.[12] Visst går det an! Del 1, 2 och 3. [24] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. [25] Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. [26] Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av konkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. [28] Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga, kom- munala och landstingskommunala anställningar. [29] Ny kunskap och förnyelse. [36]
Marknadsanpassade service— och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. [40] Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. [41] Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2.
Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. [59]
Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. [60] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. [68] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. [69]
Kommunalt partistöd. [80]
Miljödepartementet
Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5] Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. [55] Miljön och förpackningarna. [76] Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. [77]
ALLMÄNNA FÖRLAGET
_ BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET. KUNDTJÄNST, 10647 STOCKHOLM,
TEL: 08-739 96 30, FAX: 08-739 95 48. INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (vro BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM.
9'30601 *89'16 NHSI
XOSZ'SLfO NSSI