SOU 1994:80

Iakttagelser under en reform : lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Genom beslut den 20 augusti 1992 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet, statsrådet Unckel, att tillkalla en kommitté med uppdrag att dels utveckla det nya resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor som föreslagits i proposition 1992/93:1 Universitet och hög- skolor Frihet för kvalitet, dels följa införandet av detta.

Med stöd av detta bemyndigande tillsattes kommittén den 1 september 1992. Kommittén antog namnet Resursberedningen.

I januari 1993 lämnade beredningen sitt första betänkande (SOU 1993:3) Ersättning för kvalitet och effektivitet — Utformning av ett nytt resurstilldel- ningssystem för grundläggande högskoleutbildning, vilket innehöll förslag om de delar av resurstilldelningssystemet som omfattar studentpeng och ersättning för helårsprestationer. Detta förslag har, i princip, införts fr.om. den 1 juli 1993 efter förslag från regeringen och beslut i riksdagen (prop. 1992/93:169, bet. 1992/931UbU14, rskr. 1992/93:363).

Beredningen lämnade sitt andra betänkande (SOU 1993: 102) Kvalitet och Dynamik Förslagfrån Resursberedningen rörande statsmakternas resurstill- delning till grundläggande högskoleutbildning samtforskning ochforskarut- bildning i november 1993. Detta betänkande behandlade dels förslag om hur statsmakternas resurstilldelnin g till grundutbildningen skall kunna baseras på universitetens och högskolornas interna kvalitetsarbete, dels förslag om hur resurstilldelningen till forskning och forskarutbildning till viss del skall kunna relateras till prestationsmått. Efter remissbehandling lämnade regering- en förslag i båda dessa frågor till riksdagen i proposition 1993/94:177 Ut- bildning och forskning Kvalitet och konkurrenskraft. Riksdagen väntas ta ställning till de av regeringen förordade principerna i juni 1994.

Det betänkande som nu överlämnas behandlar de hittillsvarande erfaren— heterna av de delar av resurstilldelningssystemet för grundutbildning som infördes den 1 juli 1993, dvs. att statsmakternas resurstilldelning till lärosäte- na baseras på antalet studenter och deras prestationer. De iakttagelser som redovisas i denna lägesrapport har huvudsakligen gjorts vid sex universitet och högskolor, som beredningen besökt vid vardera tre tillfällen. Med tanke på den relativt korta tid som förflutit sedan 1993 års universitets- och hög- skolereform introducerades speglar iakttagelserna vissa utvecklingstendenser och attityder till framför allt resurstilldelningssystemets olika delar. Bered— ningen har valt att i denna rapport koncentrera sig på effekter av systemet i följande två avseenden

dels som en följd av vald modell för den interna resursfördelningen inom lärosätet (kapitel 2),

dels eventuella risker för sänkt kvalitet i olika hänseenden (kapitel 3). I beredningens arbete med detta betänkande har följande ledamöter, sakkunniga och experter deltagit:

Ledamöter:

statssekreterare Bjarne Kirsebom (ordförande) rektor Mårten Carlsson högskoledirektör Lars Ekholm professor Lennart Hjalmarsson rektor Inge Jonsson (vice ordförande) rektor Lillemor Kim rektor Ingemar Lind

vice VD Jan Martinsson

rektor Ingegerd Palmer

Sakkunniga: departementssekreterare Staffan Bengtsson (fr.o.m. 1994-01—01) f.d. vice ordföranden i SFS Magnus Börjesson departementsrådet Gunnar Wetterberg departementsrådet Sture Öberg (fr.o.m. 1993—11-29)

Experter: ämnessakkunnig John Färstenbach departementssekreterare Staffan Ros (t.o.m. 1994-01—1 1)

Kommitténs sekretariat har bestått av ämnessakkunnig Ann Fritzell och ämnessakkunnig Lena Eriksson, vilka förordnades den 1 september 1992. I sekretariatsuppgifterna har också departementssekreterare Inger Eriksson och assistenten Ann—Kristin Hägglund, Utbildningsdepartementet medverkat.

Beredningen överlämnar härmed sitt betänkande Iakttagelser under en reform Lägesrapportfrån Resursberedningens uppföljning vid sex universi- tet och högskolor av effekterna av det nya resurstilldelningssystemet för

grundläggande högskoleutbildning. Med utgångspunkt i detta betänkande avser beredningen att under hösten

1994 ordna ett seminarium för att ge företrädare för bl.a. samtliga universitet och högskolor tillfälle att utbyta erfarenheter om det nya resurstilldelnings— systemet.

Resursberedningen räknar med att avge ett betänkande om de samlade erfarenheterna av det första årets tillämpning av resurstilldelningssystemet för grundutbildning i början av år 1995.

Därmed återstår endast uppgiften att överväga möjligheterna till en mer gemensam anslagsform för den högre utbildningen och forskningen.

Stockholm i juni 1994

Bjarne Kirsebom

Mårten Carlsson Lars Ekholm Lennart Hjalmarsson Inge Jonsson Lillemor Kim Ingemar Lind Jan Martinsson Ingegerd Palmer

/Ann Fritzell Lena Eriksson

Sammanfattning av Resursberedningens iakttagelser

Uppläggning av uppföljningen (kap. 1)

För att belysa det första årets erfarenheter av de delar av resurstilldelnings— systemet för grundutbildning som infördes den 1 juli 1993 valde vi ut sex universitet och högskolor. Dessa lärosäten skiljer sig åt vad gäller storlek, utbildningsutbud och lokalisering i landet. Vi har hittills besökt dem vid vardera tre tillfällen och träffat företrädare för olika ledningsfunktioner, lärare och studenter

Detta delbetänkande har koncentrerats till att dels redovisa vissa iakttagel— ser rörande effekterna av vald modell för resursfördelning inom lärosätet, dels diskutera effekter på utbildningens kvalitet i olika avseenden. Vi vill dock med tanke på den korta period som reformen varit i kraft och kunnat studeras poängtera att de iakttagelser som redovisas i betänkandet endast speglar vissa utvecklingstendenser och attityder till resurstilldelningssyste- mets olika delar vid de studerade sex lärosätena. '

Detta betänkande planeras ligga till grund för ett seminarium med före— trädare för bl.a. samtliga universitet och högskolor under hösten 1994.

Vi avser att fullfölja vår uppföljning av de sex lärosätena med ett fjärde och uppsummerande besök under hösten 1994. De samlade erfarenheterna av de fyra besöken och seminariet kommer tillsammans med vissa samman- ställningar ur årsredovisningama för budgetåret 1993/94 att redovisas i ett betänkande i början av år 1995.

Olika modeller för intern resursfördelning samt iakttagna effekter av det nya resurstilldelningssystemet (kap. 2)

De hittills införda delarna av resurstilldelningssystemet innebär att den ersättning som universiteten och högskolorna erhåller av statsmakterna för grundläggande högskoleutbildning är beroende av antalet studenter och deras studieresultat. Ersättningen utgörs av enhetliga per capitabelopp, dvs. samma studentpeng och prestationsersättnin g gäller för alla lärosäten för kurser inom samma utbildningsområde.

Systemet avser således statsmakternas tilldelning av resurser till universi- teten och högskolorna. Det ankommer på varje lärosätes styrelse att, inom den ram som detta system utgör, besluta om hur tilldelade medel fördelas och används internt för att fullgöra utbildningsuppdraget. Vi har därför i

uppföljningen särskilt studerat vilka modeller som valts för den interna resursfördelningen samt i vilken omfattning det centrala systemets principer fått genomslag på olika nivåer inom lärosätena samt vilka effekter som kunnat iakttas under den korta tid som systemet tillämpats.

Ledningama vid de sex lärsosätena har alla valt olika modeller för att fördela resurserna internt. Dessa modeller beskrivs inledningsvis i kapitlet.

Vi kan konstatera att oberoende av vilken modell man valt internt så har de grundläggande principerna för statsmakternas resurstilldelning i form av resultatbaserad tilldelning fått ett mycket kraftigt genomslag på samtliga nivåer inom lärosätena.

Den enhetliga och schablonmässiga per capitaersättningen har också fått en styrande inverkan på den interna resursfördelningen i så måtto att stats- makternas ersättningsnivåer bildar ut-gångspunkten för de interna diskussio- nerna. Sådana diskussioner har tydliggjort behovet av prioriteringar på en eller flera nivåer inom lärosätet.

Lärosätenas planering för treårsperioden har delvis försvårats av stats- makterna beslutat om tillkommande åtaganden, och i vissa fall förändringar, i de treåriga utbildningsuppdragen.

För att ge lärosätena rimliga planeringsförutsättningar anser vi att man bör överväga att utforma tillkommande uppgifter som särskilda åtaganden med motsvarande höjning av takbeloppen. En sådan ordning förutsätter att rege- ringen fördelar medlen för sådana tillkommande uppgifter på lärosätena

innan förslagen läggs till riksdagen. Det nya systemet har medfört en hel del nya, administrativa uppgifter, inte minst på institutionsnivå. Detta har i många fall följts av en kompetens- mässig förstärkning av institutionerna.

Diskussion om effekter på utbildningens kvalitet i olika avseenden (kap. 3)

I debatten kring införandet av resurstilldelningssystemet har farhågor fram— förts om riskerna för sänkt kvalitet. Vi har därför försökt att föra en syste- matisk diskussion med alla berörda kategorier för att reda ut i vilka avseen— den och i vilken utsträckning sådana farhågor skulle kunna vara befogade.

Vad gäller eventuella risker för sänkta krav i examination måste framhål— las att det är alltför tidigt att uttala sig om konstaterbara effekter. Vi har dock kunnat notera att det nya resurstilldelningssystemet tycks ha lett till att medvetenheten om studenternas prestationer i olika kurser är väsentligt mycket större än tidigare. Vid flera lärosäten har olika typer av konkreta åtgärder initierats då man konstaterat lägre prestationsgrader än förväntat, exempelvis fler omtentamenstillfällen, stödundervisning, byte av lärare eller

ökade handledarinsatser. Samtliga åtgärder av denna typ beskrivs av studen- ter och andra berörda som positiva effekter av det nya resurstilldelnings— systemet. Grundutbildningen har enligt flera utsagor fått en helt annan status i de interna diskussionerna på institutionerna än tidigare.

Sänkta krav i examination beskrivs av en del som en sista utväg för en institution som börjat få problem. Å andra sidan pekas på att det lärosäte som ger avkall på rimliga kvalitetskrav på sikt kommer att få ännu större problem att rekrytera goda studenter.

Begränsningari utbudet av kurser med låg prestationsgrad, Såsom kurser på halvfart, utlokaliserade kurser och distanskurser har också beskrivits som en sannolik effekt av systemet. Sådana kurser tillgodoser ofta behovet av fortbildning och vidareutbildning, numera benämnt långsiktig kompetensut- veckling. Medvetenheten om det särskilda ansvar som åvilar lärosätena när det gäller att tillgodose detta behov varierar mellan lärosätena. Detsamma gäller därför de beslut som fattats beträffande denna typ av kurser. Samman— fattningsvis kan konstateras att det nya systemet gör det tydligt att den här typen av kurser ger lägre intäkter än andra och därför kan betraktas som ”olönsamma”. Om inte ledningarna särskilt prioriterar den här typen av kurs- utbud kommer de mest ”olönsamma” antagligen att försvinna. Denna fråga bör följas upp i kommande årsredovisningar.

Utbildningsutbudet tycks än så länge i lika hög grad som tidigare bestå av bundna studiegångar. Det innebär att de tidigare linjerna har ersatts med utbildningsprogram. Den eftersträvade större valfriheten för den enskilde studenten kan därmed i huvudsak hänföras till en ökad valfrihet inom olika utbildningsprogram. Vi har kunnat konstatera att det råder delade meningar mellan lärare och studenter om hur stor individuell valfrihet som är lämplig. Om systemet fungerar som avsett bör denna skillnad utjämnas på sikt. Denna fråga, som tillhör en av de mest centrala i 1993 års universitets- och hög— skolereforrn, bör följas noga framöver.

Vad gäller utbudet av kurser med få deltagare tillhör", förutom de redan tidigare nämnda utlokaliserade kurserna, C- och D-kurserna samt de valbara specialkurserna i högre årskurser av programutbildningar denna kategori. Dessa typer av kurser värnar man om på alla nivåer vid de studerade lärosä- tena så långt de ekonomiska förutsättningarna medger. Ett brett utbud av så— dana kurser är nämligen i hög grad ett rekryteringsargument för såväl lärare som studenter. Likaså anses konkurrensen om studenterna bidra till att läro- sätena ständigt måste tänka på att förnya sitt kursinnehåll och kursutbud.

Sammanfattningsvis vågar vi påstå att prioriteringar av resursbehovet för olika typer av kurser har blivit allt tydligare. Verksamhet som av olika skäl bedöms som nödvändig för ett lärosäte får internt lov att kosta mer än vad statsmakternas schablonmässiga resurstilldelning anger.

Avslutningsvis konstaterar vi att vi vid våra besök inte kunnat uppfatta någon entydig opinion för att ändra den nuvarande relationen mellan stu- dentpeng och ersättning för helårsprestationer.

Summary of the observations made by the Committee on the Funding of Universities

Organization of the follow-up (Ch.1)

In order to shed light on the first year's experiences of those parts of the system of the funding of undergraduate education which were introduced in July 1993, we selected six universities and university colleges. They are different as regards size and programmes and courses offered and are located in different parts of the country. So far, we have visited each of them on three occasions and met representatives of different management functions, teachers and students.

The present report concentrates on describing certain observations as regards the effects of the model chosen for allocation of resources within the institution and also to discuss the effects on the quality of education in va— rious respects. However with & view to the short period that the reform has been in operation and has been studied we wish to emphasize that the observations made in the report only reflect certain tendencies and attitudes to the various parts of the allocation systern at the six institutions studied.

This report is planned to form the basis of a seminar with representatives of all the universities and university colleges in the autumn of 1994.

We aim to conclude our follow-up of the six institutions with a fourth visit in the autumn of 1994 in order to sum up our observations. The aggregated experiences of the four visits and the seminar will be discussed in a report in early 1995, together with data from the annual reports of the institutions for fiscal year 1993/94.

Different models of internal allocation of resources and observed effects of the new funding system (Ch. 2)

According to the principles of those parts of the funding systern which have been introduced so far, the funding of universities and university colleges is based on the number of students and their performance. Further, all the insti- tutions receive the same allocation per full-time equivalent student and full time equivalent annual study result within the same field of study.

The system described above concerns government funding of universities and university colleges. The board of each institution decides, within the frame of the system, how to allocate these funds internally in order to meet the education task contract. In our follow-up we have, therefore, studied

what models have been chosen for the internal allocation of resources and the extent to which the principles of the central system have had an impact on different levels within the institutions. Furthermore, we have looked at the effects possible to observe, considering the short period of time during which the system has been in operation.

The managements of the six institutions have all chosen different models for their internal resource allocation. These models are described in the first part of the chapter.

We can establish that regardless of the model chosen, the fundamental principles of the performance—based government funding system have had a very powerful impact at all levels of the institutions.

The uniform, standard per capita allocations have also influenced the way in which resources have been allocated internally, in the sense that the govemments's funding levels have formed the basis of internal discussions. Such discussions have highlighted the need of setting priorities at one or sev- eral levels within the institution.

The planning of the institutions for the current three—year period has been rendered more difficult as a result of decisions by the government regarding extra assignments, and in some cases changes, in the three-year education task contracts.

In order to ensure reasonable planning conditions within the institutions we recommend that extra tasks should be formulated as special assignments and be accompanied by a corresponding increase of the ceiling amounts. Such an arrangement presupposes that the Government allocates funds per institution for such extra tasks before the bill is submitted to Parliament.

The new system has involved a great number of new administrative tasks, not least at the departmental level. In many cases this has led to increased competence at the departments.

The debate on the effects on the quality of education in various respects (Ch. 3)

In the debate on the introduction of the new funding system, fears have been voiced that the quality of undergraduate education might suffer. Therefore, we have had a systematic discussion with all categories concerned in order to investigate in what respects and to what extent such fears could be justified.

As far as the risk of lowered examination standards is concerned, it must be pointed out that it is far too early to establish any effects. However, we have noted that the new funding system seems to have led to a greater awa-

reness of the performance of students. When lowered examination rates have been discovered various types of concrete measures have been introduced at several institutions, e.g. make-up examinations, extra teaching support, change of teachers or extra efforts by supervisors. According to many state- ments, undergraduate education has acquired a new and quite different status in internal departmental discussions.

Lowered examination standards have been described by some as a last resort for a department which has begun to experience problems. On the other hand, it is pointed out that an institution which does not meet reasonable standards of quality will eventually face even greater problems when it comes to recruiting good students.

A reduction of the number of less than full—time courses, e.g. half-time courses, extracurricular courses and distance courses, has also been described as a probable effect of the system. Such courses often meet needs of further education and in-service—training, referred to as life-long learning. The awareness among institutions varies regarding their particular responsibilities in this respect, and, consequently, the decisions made concerning this type of courses vary. We may conclude that the new system makes it obvious that these courses generate less income than others and that they may thus be looked upon as ”unprofrtable”. Unless university managements give special priority to them, the most ”unprofrtable” courses will probably disappear. This question should be pursued in future annual reports.

So far most courses seem to be offered as part of complete study programmes, much in the same way as in the previous system. The greater freedom of choice for the individual student, which was one of the aims of the reform, is thus a choice within the various programmes rather than a choice between various separate courses. We have been able to ascertain that opinions differ among teachers and students as to the appropriate degree of freedom of choice. If the system works as planned, this difference will disappear in the long run. This is one of the most fundamental aspects of the 1993 University reform and should be followed closely in the years to come.

As far as courses with few participants are concerned, advanced and specialized courses as well as optional special courses in the final year(s) of study programmes are to be found in this category. These courses are protected at all levels by the institutions studied to the extent permitted by their financial resources. The reason is that a large supply of such courses is an argument for the recruitment of students and teachers. Similarly, competition for students is considered to contribute to the constant need of institutions to renew the contents and supply of courses.

In conclusion, we maintain that the setting of priorities regarding the need for various kinds of courses has become more and more obvious. Activities

which are judged — for various reasons as necessary for an institution are allowed to cost more internally than the govemment's standardized funding

suggests. Finally, we establish that our visits have given us no clear indication that the current relationship between the allocation per full-time eqiuvalent student and the allocation per full-time equivalent annual study result should be changed.

1. Uppläggning av uppföljningen

1.1. Inledning

Resursberedningen har enligt sina direktiv (bilaga) till uppgift dels att ut- veckla ett nytt resurstilldelningssystem för universitet och högskolor, dels att följa införandet av detta. I enlighet med direktiven har vi successivt framlagt förslag till utformning av statsmakternas resurstilldelning till såväl grundut- bildning (SOU 1993:3 och SOU 1993:102) som forskning och forskarut- bildning (SOU 1993:102). Den 1 juli 1993 infördes de delar av resurstilldel- nin gssystemet för grundutbildning som baseras på antalet studenter och deras prestationer. Övriga förändringar avseende kvalitetsdelen i grundutbildnings— systemet och resultatrelaterade fakultetsanslag har förelagts riksdagen i pro- position 1993/94zl77 Utbildning och forskning - Kvalitet och konkurrens- kraft. Dessa förändringar kommer att kunna införas tidigast fr.o.m. budget- året 1997 respektive 1995/96.

1.2. Avgränsning av uppföljningsuppdraget

Den uppföljning som vi påbörjade i maj 1993 har, mot den bakgrund som skisserades i inledningen, endast kunnat omfatta de delar av resurstilldel- ningssystemet för grundutbildning som samtidigt med övriga förändringar i förutsättningarna för universitet och högskolor infördes den 1 juli 1993. För de statliga lärosätena innebär den nya högskolelagen och den nya högskole- förordningen att statsmakternas detaljinflytande över verksamhetens innehåll och organisation minskade kraftigt.

Vid vår inledande diskussion våren 1993 om uppläggningen av uppfölj- ningen ansåg vi att det var rimligt att vidga uppgiften till att avse effekterna på grundutbildningen av 1993 års universitets- och högskolereform i sin helhet, då det ansågs viktigt att följa upp i hur hög grad reformens intentio- ner började förverkligas.

Vid uppläggningen av uppföljningsarbetet identifierade vi följande mål för reformen vad avser grundläggande högskoleutbildning att utnyttja resurserna effektivare, att höja kvaliteten i utbildningen, att öka antalet studenter som fullföljer sin utbildning och att bättre anpassa utbildningsutbudet till studenternas efterfrågan.

Det rättsliga regelverket och resurstilldelningssystemet utgör de viktigaste medlen för att dessa mål skall kunna nås. De har utformats så att varje läro-

säte ges möjlighet att, inom givna ramar, självt besluta om utbildningsutbud, studieorganisation och antagning,

en interna beslutsorganisationen samt

användningen av resurser.

Mot denna bakgrund ansåg vi våren 1993 att uppföljningen borde belysa hur universiteten och högskolorna utnyttjar reformens möjligheter genom val av strategi beträffande

* utbildningsutbudet; profilering, dimensionering och inriktning av utbildningar samt omfattningen av fortbildning, vidareutbildning, distansutbildning och utlokaliserad utbildning, * studieorganisation för exam ensinriktad utbildning; avvägningen mellan fritt kombinerade kurser och mer eller mindre fasta studiegångar, * antagning av studenter; behörighetskrav och urvalskriterier för olika typer av utbildningar, * den interna resursfördelningen; prioriteringar, interna per capitaersätt- ningar och delegering av resultatansvar, * .k val itetsfrågor; kvalitetsutvecklingsprogram samt andra särskilda åtgär- der för att höja kvaliteten och motverka eventuella negativa effekter av den prestationsrelaterade resurstilldelningen, * intern beslutsordning för ovanstående typer av frågor samt * extern och intern information om förändringarna. För att belysa den tekniska utformningen och tillämpningen av resurstill- delningssystemet ansåg vi att följande interna stödfunktioner också borde omfattas av uppföljningen

* informationssystem för intern uppföljning och planering; ekonomi- och studieadministrativa systern m.m. samt * ekonomiadministrativa rutiner och ansvarsfördelning för ekonomiska frågor. Vår ursprungliga uppfattning om vilka frågor som bör ingå i vår upp- följning av det första budgetåret har dock ändrats något efter det att rege- ringen genom beslut den 22 december 1993 bemyndigade chefen för Ut- bildningsdepartementet, statsrådet Unckel att tillkalla en särskild utredare för att göra en uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform. Enligt direktiven skall utredaren studera hur den nya friheten och det ökade an- svaret som kännetecknar reformen utnyttjats av universiteten och högskolor- na under treårsperioden 1993/94—1995/96 (dir. 1993:143). Utredaren skall vidare, enligt direktiven, inhämta erfarenheter av i första hand det nya resurs— tilldelningssystemet från Resursberedningen.

Vi har därför funnit det naturligt att i fortsättningen begränsa vår upp- följning till de aspekter som direkt sammanhänger med resurstilldelnings- systemet. Det innebär att vi i fortsättningen i princip inte kommer att ägna

oss åt uppföljning av antagningsfrågor samt organisations— och lednings- frågor. Flera av frågorna är också av den karaktären att de fordrar studium under en längre tid.

Då vi också velat tillmötesgå framförda önskemål om en delrapport före sommaren 1994, har vi valt att koncentrera detta betänkande till att dels redovisa vissa iakttagelser rörande effekterna av vald modell för resursför- delning inom lärosätet, dels diskutera effekterna på utbildningens kvalitet i olika avseenden.

1.3. Genomförande av uppföljningen

När vi påbörjade uppföljningsarbetet våren 1993 ansåg vi det inte vara realistiskt att följa upp alla de ovan angivna aspekterna på reformen vid samtliga 35 universitet och högskolor. Vi valde därför ut sex universitet och högskolor som skulle ingå i uppföljningen. Dessa är olika vad gäller storlek och utbildningsutbud samt är lokaliserade till olika delar av landet.

Följande lärosäten har ingått i uppföljningen:

Lunds universitet

Umeå universitet

Kungl. Tekniska högskolan Högskolan i Gävle/Sandviken Högskolan i Karlskrona/Ronneby Högskolan i Karlstad Vår plan har varit att besöka de sex universiteten och högskolorna vid fyra tillfällen vardera. Första besöket genomfördes före den 1 juli 1993 i syfte att studera förberedelsearbetet inför reformen. Under innevarande verksamhetsår har det andra och tredje besöket genomförts; det andra för att bl.a. fånga upp erfarenheterna av höstens antagning och effekterna av denna för verksamheten. Önskemålet om en lägesrapport före sommaren 1994 gjorde att vi valde att koncentrera det tredje besöket till de två frågorna:

1. Den valda modellen för intern resursfördelning inom lärosätet

2. Effekterna på utbildningens kvalitet i olika hänseenden Därutöver inhämtade vi i enlighet med den ursprungliga planeringen erfarenheter från arbetet med delårsrapporten samt verksamhets- och bud— getplanering inför nästa läsår. Det fjärde och avslutande besöket planeras att äga rum under hösten 1994 och skall avse en summering av erfarenheterna av det första budgetåret. Resultatet av de fyra besöken kommer att sammanfattas i en rapport. I besöken vid lärosätena har en av Resursberedningens ledamöter (de två senaste besöken) och sekretariatet deltagit. De olika besöken har detaljplane-

rats av sekretariatet i samråd med en eller två kontaktpersoner vid respektive lärosäte. Vid samtliga besök har olika ledningsfunktioner rektor och/eller förvaltningschef, dekanus och prefekt varit representerade och vid de sista två besöken har också lärare och studenter deltagit. De olika kategorierna har i de flesta fall träffat beredningens representanter var för sig, utom vid det tredje besöket då alla utvalda kategorier diskuterade de två frågeställningarna samtidigt. Vårt önskemål har varit att så långt möjligt träffa samma personer vid de olika besöken för att uppnå kontinuitet i samtalen.

1.4. Uppläggningens begränsningar

Vårt uppdrag har varit att följa införandet av det nya resurstilldelningssyste- met. Vi har således inte haft till uppgift att göra en fullständig beskrivning av effekterna av reformen.

Vad som redovisas i det följande är vissa iakttagelser som gjorts vid de sex besökta lärosätena. Med tanke på den korta period som reformen varit i kraft och kunnat studeras speglar dessa iakttagelser endast utvecklingsten- denser och attityder till resurstilldelningssystemets olika delar.

Vi vill också framhålla att olika aktörer inom lärosätena kan ha påverkats av det faktum att deras lärosäte ingått i vår uppföljning.

Samtidigt kan vi notera att flera av rektorerna och även andra spontant uttryckt sin uppskattning över att deras lärosäte fått delta i uppföljningen, då detta givit berörda parter en unik möjlighet att mer samlat analysera och dis- kutera olika effekter av reformen och det nya resurstilldelningssystemet.

1.5. Det fortsatta uppföljningsarbetet

Vi avser att fullfölja den ursprungligen planerade besöksomgången med ett fjärde och uppsummerande besök under hösten 1994.

Som ett led i uppföljningen planerar vi också att anordna ett seminarium med företrädare för samtliga universitet och högskolor under hösten 1994. För att tillgodose önskemålen om parlamentarisk insyn bör till detta semina- rium även ledamöterna i riksdagens utbildningsutskott inbjudas. Ett sådant önskemål uttrycktes av utskottet vid ställningstagandet till principerna för re- surstilldelningssystemet (bet. 1992/93:UbU 14 s. 37, rskr. 1992/93: 169). Detta delbetänkande bildar en naturlig utgångspunkt för diskussionerna om det första årets erfarenheter. Efter det fjärde besöket vid de sex lärosätena och seminariet för alla lärosäten bör vi kunna ge en relativt god bild av det första årets erfarenheter.

Därtill bör kunna fogas vissa sammanställningar ur de årsredovisningar som samtliga lärosäten skall lämna senast den 1 oktober 1994.

Om inget anmärkningsvärt inträffar kommer Resursberedningen således att avsluta sitt uppföljningsarbete med en samlad redovisning av erfaren- heterna av de hittills införda delarna av resurstilldelningssystemet för grund- utbildning. Erfarenheter från resten av treårsperioden bör kunna fångas upp av den särskilde utredaren, medan erfarenheter av kvalitetsdelen i grundut- bildningssystemet och prestationsrelaterade fakultetsanslag bör samlas in i särskild ordning under nästkommande treårsperiod, dvs. under åren 1997- 1999. Det senare förutsätter givetvis att riksdagen i juni 1994 godkänner dessa båda förslag.

2. Olika modeller för intern resursfördelning samt iakttagna effekter av det nya resurstilldelningssystemet

2.1. Inledning

De hittills införda delarna av resurstilldelningssystemet innebär att den ersättning som universitet och högskolor erhåller för grundläggande hög— skoleutbildning är beroende av antalet studenter och deras studieresultat. När den tredje delen av resurstilldelningssystemet införs, blir också ersättningen beroende av ambitionerna och genomförandet av det interna kvalitetsarbetet.

Förutom principen att ersättningen till lärosätena är beroende av antalet studenter och deras prestationer, innebär också det nya resurstilldelnings- systemet att ersättningen utgörs av enhetliga per capitabelopp, dvs. samma studentpeng respektive prestationsersättning gäller för alla universitet och högskolor för kurser inom samma utbildningsområde. I anslutning till för- slaget i proposition 1992/93: 169 (s. 17) om de enhetliga per capitabeloppen påpekades att principerna avser statsmakternas resurstilldelning till universitet och högskolor, men att det sedan ankommer på respektive styrelse att besluta om hur de tilldelade medlen fördelas och används internt för att fullgöra utbildningsuppdraget.

Resursberedningen har därför i uppföljningen särskilt studerat hur det nya systemet hanterats internt vid de sex universiteten och högskolorna. I an- slutning härtill har vi också studerat i vilken omfattning detta har fått ge- nomslag på olika nivåer inom lärosätena samt vilka effekter som redan under det första året har kunnat iakttas.

Ledningama vid de sex universiteten och högskolorna har alla valt olika modeller för att fördela resurserna internt. Nedan redovisas principerna för den interna resursfördelningen inom de sex lärosätena.

2.2. Modeller för intern resursfördelning vid de studerade lärosätena

2.2.1 Lunds universitet I universitetsstyrelsens budgetbeslut fastställs ett ”utbildningsuppdrag” för varje nämndområde (fakultetsnämnd eller motsvarande). I detta anges exa- menskrav för treårsperioden samt prestationskrav och minsta antal helårs-

studenter för det aktuella budgetåret. Inför budgetåret 1993/94 innebar prestationskravet för vissa områden en höjning av prestationsgraden i förhål- lande till tidigare. Beslutet innebar även en betydande ökning av antalet helårsstudenter. Trots detta bedömdes att universitetets takbelopp inte skulle nås.

I ”utbildningsuppdraget” ingår också de särskilda åtaganden som gäller för hela universitetet fördelade på respektive område och därtill vissa särskil- da uppdrag som styrelsen beslutat om.

I budgetbeslutet tilldelas varje nämndområde en ekonomisk ram för bud- getåret. Dessa ramar är definitiva. Ibudgetbeslutet inför budgetåret 1993/94 angavs de principer utifrån vilka resurserna fördelades, nämligen:

”— Inget område skall få stora försämringar i resurstilldelning jämfört med tidigare system De områden som har att kraftigt öka sin prestationsnivå skall erhålla extra resurstilldelning De kvalitetsförstärkningar som skulle utgått till juridik, samhällsve- tenskap och humaniora i det tidigare systemet läggs ut

— De resurser som tilldelas ett område skall vara definitiva under året, dvs. inga avdrag eller påslag skall ske i efterhand Samtliga beräknade resurser fördelas med undantag av en marginal på ca en procent.”

I budgetbeslutet fördelades också resurser för gemensamma inrättningar, gemensamma initiativ, gemensam service samt medel till universitetsstyrel— sens disposition.

Lunds universitet har således inte tillämpat någon intern per capitatilldel— ning per helårsstudent och helårsprestation. Detta innebär att den ersättning i form av studentpeng och prestationsersättning som hela universitetet er- håller inte förts vidare internt inom universitetet.

Tilldelningen av definitiva ekonomiska ramar till respektive nämndområde innebär att det faktiska antalet helårsstudenter och helårsprestationer under året inte påverkar resurserna till nämndområdet under det aktuella budget- året. Därför avsattes cirka en procent av resurserna till grundutbildningen som en marginal för den händelse att universitetets totala prestationer inte skulle vara tillräckliga för att erhålla det anslag som planeringen utgick från.

Det framgår dock av budgetbeslutet att avvikelser från de ålagda presta- tionskraven "bör påverka respektive nämndområdes resurstilldelning kom- mande budgetår.” På vilket sätt detta skall ske framgår dock inte.

Sammanfattningsvis kan konstateras att huvudprincipema för statsmak— ternas resurstilldelning till universitetet, dvs. per capitaersättning samt resul-

tatberoende tilldelning samma år, inte tillämpas internt inom Lunds universi- tet.

2.2.2 Umeå universitet

Universitetsstyrelsen fastställer i sitt budgetbeslut utbildningsuppdrag till de olika nämndområdena. I budgetbeslutet för budgetåret 1993/94 innehöll utbildningsuppdragen förväntade antal helårsstudenter och helårsprestationer uppdelade på olika utbildningsområden. Dessutom angavs ett maximalt antal helårsstudenter och helårsprestationer för varje utbildningsområde som kunde ge ersättning, dels för budgetåret dels för hela treårsperioden.

Vidare innehöll budgetbeslutet ett takbelopp för varje nämndområde. Summan av närnndornrådenas takbelopp och de gemensamma avsättningarna var lika med hela universitetets takbelopp.

Umeå universitet tillämpar samma princip internt för resurstilldelning till närnndområdena som den som gäller för statsmakternas tilldelning till hela universitetet. Detta innebär att det takbelopp som varje nämndområde har tilldelats är preliminärt. Den slutliga tilldelningen till nämndområdena avgörs av det faktiska antalet helårsstudenter och helårsprestationer. I budgetbeslutet anges ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden. Dessa är beräknade utifrån de ”centrala” per capitaer- sättningarna som har reducerats med 13 procent för att finansiera gemensam- ma funktioner. De ersättningsbelopp som har fastställts har bl.a. medfört att humaniora och sarnhällsvetenskap har fått minskade resurser i förhållande till tidigare tilldelning. Av medlen för gemensamma funktioner har engångsvis för budgetåret 1993/94 avsatts 1,5 miljoner kronor som buffert för små institutioner som eventuellt inte skulle komma att klara sin ekonomi. En ram som motsvarar cirka en procent av resurserna för verksamhetsanslagen har avsatts för strategiska satsningar.

Det förväntade antalet helårsprestationer som angavs i utbildningsupp- dragen till närnndområdena innebar i vissa fall krav på ökade prestations- grader.

Inom respektive nämndområde har principerna för resursfördelning till institutionerna hanterats olika. Vissa nämndområden har fortsatt att tillämpa samma princip som styrelsen har gjort gentemot nämnderna, dvs. att univer- sitetets centrala per capitaersättningar, efter avdrag för nämndens gemensam- ma funktioner, har tillämpats gentemot institutionerna. Andra nämndområden har gjort differentieringar i de per capitaersättningsbelopp som tillämpats gentemot institutioner. Vanligtvis blir den slutliga tilldelningen till institutio- nerna beroende av faktiskt antal helårsstudenter och helårsprestationer. Inom

det medicinska nämndområdet tillämpas dock en fast tilldelning till läkarut— bildningen.

Sammanfattningsvis tillämpar Umeå universitet internt det centrala resurs— tilldelningssystemets principer och ersättningsnivåer gentemot nämndom— rådena efter ett procentuellt avdrag för gemensamma funktioner. Nämndernas resurstilldelning till institutionerna varierar från prestationsoberoende bud- geterin g per kurs över ämnesberoende ersättningsnivåer till direkt användning av det centrala resurstilldelningssystemets principer och ersättningsnivåer.

2.2.3. Kungl. Tekniska högskolan (KTH)

De principer för den interna resursfördelningen som beskrivs nedan är de som kommer att tillämpas fr.o.m. budgetåret 1994/95. För budgetåret 1993/94 gällde en tillfällig övergångsmodell.

KTH:s styrelse fastställer planeringsramar, dvs. antal nybörjarplatser på program och antal platser på fristående kurser. Styrelsen beslutar också om övergripande budget för KTH uppdelad på olika verksamhetsgrenar samt om storleken på avsättningen för gemensamma ändamål, s.k. täckningsbidrag.

Rektor fördelar utifrån planeringsramarna utbildningsuppdrag (verksam— hetsöverenskommelse) till delfakulteterna vilka fördelas vidare till institutio- nerna. Uppdragen är ettåriga. Av uppdragen framgår antalet nybörjarplatser på olika program, ett högsta antal helårsstudenter för vilka ersättning kan utgå samt ett takbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer.

Inom KTH kommer interna per capitaersättningar att tillämpas. Dessa in- nebär en differentierad ersättning till olika kurser beroende på dels det peda- gogiska innehållet, t.ex. laborativa inslag, dels om kursen ingår i baspro- grammet eller inom s.k. kompetensinriktningar, dvs. de studier som följer efter basprogrammet. Detta innebär att kurser som bedömts ha det största behovet med avseende på utrustning och lärarstöd inom de s.k. kompetensin- riktningarna får en dubbelt så hög ersättning som baskurser med det lägsta behovet avseende utrustning och lärarstöd. Samtliga kurser, dvs. även kurser inom t.ex. humaniora, klassificeras på detta sätt.

KTH kommer i vissa fall att på institutionsnivå fördela medel för grundut- bildning utöver vad den ovan beskrivna interna per capitaersättningen ger. Det gäller kurser som har mycket speciell struktur och som en följd av detta är mycket kostnadskrävande.

Takbeloppen till institutionerna beräknas utifrån det förväntade antalet helårsstudenter och helårsprestationer samt de interna per capitaersättningar- na. Den slutliga tilldelningen till institutionen beror på antal helårsstudenter och helårsprestationer. Om någon eller några institutioner inte når upp till sitt

takbelopp, kan de som haft fler helårsstudenter och helårsprestationer än takbeloppet tillåter, få ersättning från andras eventuella outnyttjade takbe- lopp. För budgetåret 1994/95 kommer en form av garanti att tillämpas som innebär att en institution efter prövning kan erhålla särskilt bidrag om de totala intäkterna inte när 80 procent av föregående års intäkter.

De s.k. täckningsbidragen betalas från institutionerna; dessa dras således inte av innan takbeloppen fördelas på delfakulteter och institutioner. Däremot lyfts hyrespengen av innan pengarna når institutionen.

Sammanfattningsvis tillämpar KTH principen att låta den slutliga tilldel- ningen till institutionerna bli beroende av antalet helårsstudenter och helårs— prestationer. Interna per capitaersättningar tillämpas, vilka innebär en diffe— rentierad ersättning mellan olika kurser beroende på pedagogiskt innehåll och niva.

2.2.4 Högskolan i Gävle/Sandviken

Styrelsen beslutar om ekonomiska ramar till institutionerna och om de per capitabelopp som skall gälla internt inom högskolan. Styrelsen beslutar också om tilldelningen till övriga ändamål samt avsättning till styrelsens förfogan- de.

Högskolan i Gävle/Sandviken tillämpar internt det centrala resurstill— delningssystemets principer. De ekonomiska ramarna utgår från ett beräknat antal helårsstudenter och helårsprestationer samt interna per capitaersätt- ningar för studentpeng och prestationsersättning. Den slutliga tilldelningen till institutionerna blir beroende av det faktiska resultatet avseende antal helårsstudenter och helårsprestationer. För budgetåret 1993/94 får institutio- nernas ekonomiska ramar överskridas eftersom högskolan som helhet inte räknar med att nå sitt takbelopp.

De interna per capitaersättningarna innebär en omfördelning mellan olika utbildningsområden i förhållande till de centrala per capitaersättningarna. Från de centrala per capitabeloppen har nämligen olika stora avdrag gjorts för gemensamma funktioner. Från de centrala ersättningsbeloppen för de humanistiska, juridiska och samhällsvetenskapliga utbildningsområdena har ett ytterst marginellt avdrag gjorts. För övriga utbildningsområden reduceras de centrala ersättningsbeloppen med cirka 30 procent för att finansiera gemensamma funktioner. För C— och D—kurser inom humaniora, juridik och samhällsvetenskap gäller en extra tilldelning per avklarad poäng. Dessutom görs centrala avsättningar för utveckling av nya program. I de fall institutio— nerna tar initiativ till nya kurser får institutionerna själva bära eventuella

extra kostnader som kan uppstå. Institutionerna har dock möjlighet att låna pengar internt för utvecklingsinsatser.

De interna per capitaersättningar som har gällt för budgetåret 1993/94 beräknades så att skillnaderna i förhållande till den tidigare resurstilldel- ningen inte skulle bli för stor. Inför budgetåret 1994/95 kommer avvikelserna i förhållande till de centrala ersättningsbeloppen att minska.

Sammanfattningsvis tillämpar högskolan i Gävle/Sandviken principen att resurstilldelningen till institutionerna blir beroende av antalet studenter och deras prestationer. Avsikten är att de interna per capitaersättningar som högskolan tillämpar på sikt skall närma sig de centrala.

2.2.5 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Styrelsen beslutar om utbildningsuppdrag för varje institution. I uppdragen anges riktvärden för antal helårsstudenter och helårsprestationer samt ett takbelopp. De takbelopp som fördelas ut motsvarar 95 procent av hela högskolans takbelopp (inkl. avsättning för gemensarmna funktioner). Juste— ring av uppdraget kan ske under pågående verksamhetsår, om det visar sig att någon institution inte fyller sina platser samtidigt som en annan institution har gjort överintag.

Avsättning för gemensamma funktioner görs innan takbeloppen beräknas för respektive institution.

Den slutliga tilldelningen till institutionerna beror på det faktiska antalet helårsstudenter och helårsprestationer.

Utbildningsutbudet vid högskolan innebär att endast två grupper av utbild- ningsområden är aktuella, nämligen gruppen humanistiskt, samhällsveten— skapligt och juridiskt utbildningsområde samt gruppen naturvetenskapligt och tekniskt utbildningsområde. Detta innebär att endast två ersättningsnivåer för studentpeng respektive prestationsersättning är aktuella för högskolan.

Högskolan i Karlskrona/Ronneby tillämpar också internt studentpeng och prestationsersättning för de två grupperna av utbildningsområden. De interna per capitaersättningarna innebär dock en omfördelning mellan de två grup- perna i förhållande till de centrala ersättningsbeloppen till förmån för hu- maniora, samhällsvetenskap och juridik.

Inför budgetbeslutet för budgetåret 1993/94 övervägdes att differentiera de interna per capitaersättningarna beroende på kursens nivåtillhörighet. Man kom dock efter ingående diskussioner fram till att denna prioritering borde göras på institutionsnivå.

Förändringen i relationen mellan de interna ersättningsbeloppen jämfört med de centrala beloppen gjordes för att skillnaderna i tilldelning till in-

stitutionema inte skulle avvika för mycket i förhållande till tidigare till- delning, men också därför att man ansåg skillnaderna mellan de centrala ersättningsbeloppen vara orimligt stora.

Sammanfattningsvis kan konstateras att högskolan i Karlskrona/Ronneby valt en modell för den interna resursfördelningen som, bortsett från en viss justering av per capitabeloppen, innebär att den centrala resurstilldelningen tillämpas direkt gentemot institutionerna.

2.2.6 Högskolan i Karlstad

Styrelsen beslutar om utbildningsuppdrag till institutionerna. Uppdragen innehåller dels en fördelning av högskolans samlade utbildningsuppdrag, dels extra uppdrag från styrelsen. Exempel på sådana extra uppdrag inför läsåret 1993/94 är ökat utbud av C— och D-kurser, utbud av kurser på engelska samt distanskurser och utlokaliserade kurser.

I utbildningsuppdragen till institutionerna fastställs det antal helårsstuden- ter och helårsprestationer som institutionen skall åstadkomma för att möta högskolans takbelopp. Institutionerna uppmanades i uppdragen inför bud— getåret 1993/94 att planera för en större mängd (förslagsvis 10 procent) än de angivna antalen.

I utbildningsuppdragen tilldelas institutionerna också ett s.k. bidrag eller takbelopp som anger högsta möjliga intäkt. Till grund för beräkningen av detta belopp ligger de centrala per capitaersättningarna. Efter ett procentuellt avdrag för gemensamma funktioner har ett ”basbelopp” räknats fram för varje institution som därefter justerats i vissa avseenden. Dels har C- och D- kurserna erhållit en allmän resursförstärkning, dels har omfördelningar gjorts till förmån för vissa specifika ämnen eller kursinslag som ansetts behöva mer resurser än vad den centrala per capitaersättningen medger.

Det finns inget uttalat ställningstagande till huruvida det slutliga utfallet för året kan komma att påverka institutionernas tilldelning för detta budgetår. Högskoleledningens avsikt är att anlägga ett treårsperspektiv även på de interna utbildningsuppdragen. Efter budgetperiodens slut kommer resultatet för högskolan totalt att få konsekvenser även på institutionsnivån. För att möta osäkerheten med det nya systemet har för budgetåret 1993/94 en central buffert avsatts i fall högskolan som helhet inte skulle nå upp till sitt takbelopp. Om takbeloppet överskrids, vilket man bedömer som sannolikt, kan bufferten i stället utnyttjas till stöd för institutioner med en överproduk— tion i förhållande till sitt utbildningsuppdrag.

Sammanfattningsvis prövar högskolan i Karlstad en modell för den interna resursfördelningen som delvis påminner om den modell som Lunds universi—

tet har valt. Resurstilldelningen till institutionerna är inte direkt beroende av det faktiska antalet studenter och deras prestationer och man tillämpar inte uttalat interna per capitaersättningar.

Högskolan avvaktar dock med att låsa fast definitiva principer för re- sursfördelningen, tills dess man fått erfarenheter av hur det nya centrala resurstilldelningssystemet fungerar.

2.3 Iakttagelser och kommentarer

2.3.1 Inledning

Det nya resurstilldelningssystemet avser statsmakternas resurstilldelning till lärosätena. Det är sedan respektive lärosätes styrelse som beslutar om prin- ciperna för och utformningen av den interna fördelningen av resurserna.

Av redovisningen ovan framgår att olika modeller tillämpas för den interna resursfördelningen vid alla de studerade universiteten och högskolor- na. Oberoende av vilken modell styrelsen valt visar dock erfarenheterna från uppföljningsbesöken att de grundläggande principerna för statsmakternas resurstilldelning i form av resultatbaserad tilldelning fått ett mycket kraftigt genomslag på samtliga nivåer inom lärosätena.

Den enhetliga och schablonmässiga per capitaersättningen har uppen— barligen fått en styrande inverkan på den interna resursfördelningen. I de fall styrelsen beslutat om en annan relation mellan ersättningsbeloppen eller på annat sätt gjort prioriteringar, har samtalen med de—kaner, prefekter och lärare visat att man i allmänhet jämför den interna tilldelningen med vad de centrala ersättningsbeloppen hade inneburit.

Systemet med preliminära anslag, takbelopp och resultatberoende slutlig tilldelning samt möjligheten att spara helårsprestationer respektive outnyttjat takbelopp inom treårsperioden har inneburit nya planeringsförutsättningar. Planeringen har delvis försvårats av tillkommande uppdrag från statsmakter— na eller i vissa fall till och med förändringar i de treåriga uppdragen.

2.3.2 Resultatnelaterad tilldelning

Av redovisningen i avsnitt 2.2 framgår att flertalet av de universitet och högskolor som studerats har valt att även internt tillämpa principen att fakulteternas respektive institutionernas slutliga tilldelning avgörs av antalet helårsstudenter och helårsprestationer. De som valt denna princip har också av naturliga skäl fastställt vilka per capitaersättningar som skall gälla internt.

Samtalen med dekaner, prefekter, lärare och studenter under uppföljnings- besöken har visat att de nya principerna för resurstilldelning har fått ett mycket kraftigt genomslag. Vid de universitet och högskolor som tillämpat principen att den slutliga tilldelningen till institutionerna blir beroende av antalet helårsstudenter och helårsprestationer är det naturligt att det nya systemet fått omedelbart genomslag. Men även vid t.ex. Lunds universitet, som inte tillämpat denna princip internt, är medvetenheten hög om de nya principerna.

Den resultatberoende tilldelningen har medfört omfattande diskussioner på samtliga nivåer inom lärosätena. Vid vårt första besök vid de sex univer- siteten och högskolorna kunde vi notera en allmän skepsis mot att tilldela resurser utifrån kvantitativa mått. Många uttryckte en oro för att en resultat- beroende tilldelning skulle ge negativa effekter på kvaliteten i grundutbild- ningen, att vissa dyra kurser inte skulle vara möjliga att genomföra och att det nya systemet inte tar hänsyn till de speciella förhållanden och förut— sättningar som gäller för just det egna lärosätet, den egna fakulteten eller institutionen.

De två besöken som genomförts under detta budgetår har dock givit ett intryck av att man på de olika nivåerna inom lärosätena på ett i många fall mycket konstruktivt sätt har försökt att möta de nya förutsättningarna.

Vid flera av lärosätena har man systematiskt gått igenom prestations grader för olika kurser och försökt kartlägga orsakerna till låg examinationsfrekvens och därefter vidtagit olika åtgärder för att förbättra dessa. Vi återkommer till detta i nästa kapitel (avsnitt 3.2).

Förutom den kraftiga expansionen inom grundutbildningen som nu pågår har antalet studenter ökat också som en följd av det nya systemet med studentpeng, som innebär att man inte längre får ersättning för tomma platser. För att inte riskera tomma platser och därmed uteblivna intäkter, har man inom de studerade lärosätena gjort överintag, i vissa fall relativt kraftiga sådana. Planeringen har utgått från att man skall nå takbeloppet innevarande budgetår eller i vissa fall de samlade takbeloppen för treårsperioden som helhet.

Det nya systemet har också medfört att vissa kurser ifrågasatts vid en del av lärosätena, vilket vi återkommer till i avsnitt 3.3.1.

Ytterligare en effekt av det nya systemet som vi har noterat är att kost— nadsmedvetandet på institutionerna har ökat. I allmänhet har institutionerna givits ett större kostnadsansvar än vad som gällt tidigare. Vid de lärosäten som tillämpar resultatbaserad tilldelning till institutionerna har därmed institutionerna fått större möjlighet att påverka såväl sina kostnader som sina intäkter. I de fall intäkterna på grund av det nya systemet har blivit lägre än tidigare tilldelade medel, har institutionens enda möjlighet varit att samtidigt

eftersträva minskade kostnader. Osäkerheten vad gäller de slutliga intäkterna har medfört en allmän försiktighet och återhållsamhet samt att man på olika nivåer inom lärosätena byggt upp reserver.

Det nya resurstilldelningssystemet innebär också en budgetteknisk föränd- ring genom att universitetens och högskolornas kostnader inte längre av- räknas mot anslagen utan har frikopplats från dessa. Detta innebär att det under löpande budgetår inte automatiskt finns någon extern information om kostnadsutvecklingen inom respektive lärosäte. Denna förändring i kom— bination med att det slutliga anslaget kan bli lägre än det preliminära, har medfört att regeringen begärt in delårsrapporter från universiteten och hög- skolorna. I delårsrapporterna begärdes att lärosätena skulle redovisa utgifter och intäkter under det första halvåret av budgetåret samt en prognos över kostnader och intäkter för hela budgetåret.

Med några få undantag förefaller det nya resurstilldelningssystemet inled- ningsvis generellt ha lett till större försiktighet vad gäller kostnader, vilket vi tidigare påpekade att vi har noterat. Såväl delårsrapporterna för det första halvåret av innevarande budgetår som den information vi fått från de sex studerade lärosätena visar att det ekonomiska resultatet i de flesta fall kom- mer att bli positivt (dvs. överskott) för detta budgetår. Även de lärosäten som i sin prognos inte kommer att nå sitt takbelopp, dvs. det slutliga anslaget kommer att bli lägre än det preliminära, uppvisar i allmänhet ett positivt resultat. Ytterligare en bidragande orsak till de prognosticerade positiva resultaten är att lärosätena i den snabba expansionen inte hunnit med att anställa lärare, skaffa utrustning osv. Dessa kostnadsökningar släpar tids- mässigt efter, vilket innebär ett problem i en eventuell omvänd situation.

2.3.3 Enhetlig och schablonmässig per capitaersättning

Införandet av enhetliga per capitaersättningar, dvs. att samma studentpeng och prestationsersättning gäller för alla lärosäten för kurser inom samma utbildningsområde, innebar vissa omfördelningar av resurser mellan lärosäte— na. Detta berodde på att lärosätena före införandet av det nya resurstilldel- ningssystemet av olika skäl inte erhöll enhetliga ersättningar för likartad utbildning.

Trots de omfördelningseffekter som blev resultatet av de enhetliga per capitaersättningarna har inget lärosäte fått mindre resurser totalt i samband med övergången från det gamla till det nya systemet. Detta beror på att det nya systemet infördes vid en tidpunkt då expansionen i grundutbildningen var mycket kraftig. De sammantagna effekterna av övergången till de enhet- liga per capitaersättningarna och expansionen har således medfört att vissa

fått en mindre ökning av de totala resurserna i förhållande till deras ökade uppdrag. Andra lärosäten har däremot fått mer resurser i förhållande till deras ökade uppdrag. Det kan tilläggas att de lärosäten som missgynnades mest av de enhetliga per capitabeloppen skulle, med oförändrad volym, ha fått fem till sex procent mindre resurser. KTH tillhörde denna kategori. De lärosäten som gynnades mest skulle, med oförändrad volym, fått 20—25 procent mer resurser. Bland dessa fanns högskolan i Gävle/Sandviken.

Vi har för avsikt att i den samlade redovisningen av det första årets er- farenheter av de hittills införda delarna av resurstilldelningssystemet för grundutbildning redovisa hur dessa omfördelningseffekter har hanterats vid de studerade lärosätena.

Av redovisningen i avsnitt 2.2 framgår att fyra av de studerade lärosätena tillämpar interna per capitabelopp för studentpeng och prestationsersättning. Vid besöken vid dessa lärosäten har det framkommit att de centrala per capitaersättningarna har haft en styrande inverkan på den lokala tillämp— ningen.

I de fall styrelsen beslutat om en annan relation mellan ersättningsbe— loppen eller på annat sätt gjort prioriteringar, har samtalen med dekaner, prefekter och lärare visat att man i allmänhet jämför den interna tilldelningen med vad de centrala ersättningsbeloppen hade inneburit. Detta gäller åt- minstone dem som härigenom fått mindre resurser. De som fått mer har oftast accepterat den lokala prioriteringen.

Vid Umeå universitet, där man inte centralt inom universitetet har för— ändrat relationen mellan utbildningsområdena eller gjort några andra priorite— ringar i förhållande till de centrala per capitaersättningarna, har motivet bl.a. varit att man anser att de nämndområden som kan jämföras med fackhög- skolor bör få samma förutsättningar som dessa för att klara konkurrensen. Den nödvändiga prioriteringen mellan olika kurser har man överlåtit åt nämndområdena, som i vissa fall har överlåtit detta på institutionerna.

Vid de högskolor som på styrelsenivå beslutat om en förändrad relation mellan utbildningsområdenas per capitabelopp har motivet i första hand varit att undvika att alltför stora differenser i förhållande till den tidigare till- delningen skulle uppstå.

Vid de högskolor som på styrelsenivå har differentierat tilldelningen till vissa kurser, t.ex. C— och D—kurser, har motivet varit att dessa är mer re- surskrävande än andra och av strategisk betydelse för lärosätet.

Lunds universitet som inte tillämpar interna per capitaersättningar betrak— tar per capitatilldelningen uteslutande som ett system för statsmakternas tilldelning till lärosätet, och har medvetet valt att inte tillämpa detta system internt. Vid uppföljningsbesöken har dock framkommit att man inom univer—

sitetet ändåjämför de tilldelade resurserna med vad de centrala per capitaer- sättningarna skulle ha inneburit om dessa hade tillämpats internt.

Från ledningsnivån inom flera av lärosätena har framhållits att den enhet— liga per capitatilldelningen innebär att hänsyn inte tas till de specifika förut— sättningar som det egna lärosätet har jämfört med andra. På motsvarande sätt har man reagerat på fakultets- eller institutionsnivå vid de lärosäten som även internt tillämpat en schablonmässig tilldelning.

I diskussionerna med fakultets— och institutionsföreträdare har dessa bl.a. framfört att olika kurser kostar olika mycket beroende på bl.a. fördjupnings- nivå eller särskilda undervisningsmetoder. Man har undrat om statsmakterna tror att t.ex. en språkkurs kostar lika mycket som en juridisk översiktskurs. Man har dock insett det orimliga i en per capitatilldelning baserad på vad varje enskild kurs kostar. Dessa diskussioner har tydliggjort behovet av prioriteringar på en eller flera nivåer inom lärosätet.

2.3.4 Intern fördelning av takbelopp samt planering för treårsperioden

Takbeloppet är den högsta årliga ersättning för helårsstudenter och helårs— prestationer som kan utgå till ett universitet eller en högskola. Inför den första treårsperioden med det nya resurstilldelningssystemet har takbeloppet för det första året samt planerade takbelopp för de två återstående åren angetts i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94.

Som vi tidigare nämnt har de studerade universiteten och högskolorna ambitionen att nå sina samlade takbelopp under treårsperioden. Den interna fördelningen av första årets takbelopp samt planeringen för treårsperioden har gjorts på olika sätt av lärosätena.

Vi kan konstatera att systemet med ett preliminärt anslag, takbelopp och resultatberoende slutligt anslag har ställt universiteten och högskolorna inför helt nya planeringsförutsättningar. Därtill kommer ytterligare en ny förut— sättning vad gäller planeringen under treårsperioden, nämligen att planera för de konsekvenser under kommande år som en ökad antagning medför. Efter- som statsmakterna inte längre beslutar om inflödet (nybörjarplatser) eller beräknar anslag som årligen justeras med hänsyn till konsekvenser av be- slutade förändringar av inflödet, måste lärosätena själva ansvara för denna planering.

Vi har gjort följande iakttagelser med anledning av de nya planeringsför— utsättningarna.

I de fall ambitionen är att nå takbeloppet och man samtidigt tillämpar resultatberoende tilldelning internt, krävs en viss flexibilitet under pågående verksamhetsår. Om man fördelar lärosätets takbelopp på fakultetsområden

(motsvarande) eller institutioner och någon eller några av dessa får problem med rekryteringen medan andra är översökta, kan detta lösas genom omför- delning av takbeloppet under pågående verksamhetsår. Ett annat sätt att hantera problemet med osäkerheten om utfallet är att uppmana områdena/in- stitutionerna att planera för fler studenter än vad det tilldelade takbeloppet medger. Vårt intryck från uppföljningsbesöken är att det sannolikt kommer att ta en viss tid innan man har kommit underfund med hur man skall plane- ra inom det nya systemet.

Vissa av de studerade lärosätena har kraftigt ökat antagningen till program det första året i planeringsperioden samt erbjudit förlängning av vissa pro- gram. Konsekvenserna av detta blir sannolikt att takbeloppen under de återstående åren inte kommer att ”räcka till". I något fall har detta varit en medveten strategi, då man räknat med att statsmakterna t.ex. av sysselsätt- ningsskäl skulle komma att öka takbeloppen under senare delen av perioden. I något annat fall har man vid planeringen av det första året inte närmare analyserat konsekvenserna för resten av treårsperioden.

Flera av de studerade lärosätena har dock i sin planering utgått från att man inte kommer att nå takbeloppet för det första året, men eventuellt kommer att överskrida takbeloppet för det sista året, och således avser att begagna möjligheten att spara icke utnyttjat takbelopp till senare år inom treårsperioden.

Flera av de besökta lärosätena har pekat på problemet med ändrade planeringsförutsättningar för treårsperioden. De förutsättningar som gavs inför treårsperioden och vilka man utgått från i den interna planeringen har delvis förryckts genom att ett antal nya initiativ har tagits från regeringens sida. Redan innan det första budgetåret påbörjades, men efter det att den lokala planeringen hade gjorts, kom beskedet i 1993 års kompletteringspro- position om särskilda medel för basårsplatser. Under det första budgetåret har beslut om distansutbildning tagits samt förslag om sommarkurser m.m. lagts.

Vid våra besök har framhållits att man inte har några invändningar mot de tillkommande uppgifterna som sådana, men att dessa medför problem för planeringen. Förutom att beskeden kommer sent i förhållande till den interna planeringen, har medlen i vissa fall inte varit fördelade på respektive lärosäte samt principerna för ersättning ej heller varit enhetliga vilket skapat oklar— heter.

Universiteten och högskolorna har genom det nya systemet givits ett helt annat ansvar för både den interna och långsiktiga planeringen. I själva verket har lärosätena förutsatts ta över stora delar av det planeringsarbete som tidigare ålåg statsmakterna.

Planeringsförutsättningama har angivits i det treåriga utbildningsuppdra- get, vilket innebär att det är detta man utgått från i sin planering. De flesta anser dock att man alltid måste ha en viss beredskap för tillkommande åtaganden under treårsperioden, men att dessa måste utformas på ett sådant sätt att den interna planeringen inte helt förrycks.

Förutom tillkommande uppgifter har också regeringen inför det andra året i treårsperioden i 1994 års kompletteringsproposition föreslagit förändrade utbildningsuppdrag för vissa universitet och högskolor som har tandläkar- och läkarutbildning. De förändrade uppdragen förutsätter enligt förslaget minskad nyantagning under de två återstående åren i treårsperioden, vilket således förändrar de förutsättningar som angavs inför treårsperioden.

Det är dock tveksamt om effekterna av de förändrade uppdragen blir de avsedda eftersom statsmakterna inte längre styr antalet nybörjarplatser. Utformningen av de treåriga utbildningsuppdragen utgick från att statsmak- terna endast i grova drag styr inriktningen av utbildningsutbudet, eftersom studenternas val i första hand skulle avgöra utbudet.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det nya resurstilldelningssyste- met har medfört nya och ibland svårhanterliga förutsättningar för planering- en, vilken dessutom har försvårats av tillkommande uppgifter med kort planeringstid samt förändringar i de ursprungliga uppdragen. För att ge lärosätena rimliga planeringsförutsättningar anser vi att man bör överväga att utforma tillkommande uppgifter som särskilda åtaganden med motsvarande höjning av takbeloppen. En sådan ordning förutsätter att regeringen fördelar medlen för de tillkommande uppgifterna på lärosäten innan förslagen före-

läggs riksdagen.

2.3.5 Administrativa effekter

Det nya resurstilldelningssystemet har ställt nya krav på administrationen inom universiteten och högskolorna, inte minst på institutionerna. Som vi redan berört innebär det nya systemet att lärosätenas slutliga anslag är beroende av antalet studenter och deras prestationer. Det är därför mycket viktigt att under löpande budgetår kunna följa utvecklingen av antalet helårs- studenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden, eftersom de utgör grund för lärosätets intäkter. Klassificeringen av kurser på utbildnings- områden är en helt ny företeelse i det nya systemet.

Kursklassificering görs i allmänhet på institutionerna. Hanteringen av tveksamma fall, dvs. sådana fall där det inte är självklart hur kursen skall klassificeras, har varit olika vid de studerade lärosätena.

Vi vill gärna peka på den modell Umeå universitet redan före budgetåret 1993/94 beslutade om för denna hantering. Kurser vars klassificering inte är självklara hänskjuts till en kursklassificeringskommitté som leds av prorektor. I denna kommitté bestäms hur sådana kurser skall klassificeras. Det har visat sig att denna ordning har varit till stor fördel, dels därför att man skapat bestämda rutiner för hanteringen, dels för att detta bestämdes redan innan det nya systemet trädde i kraft, så att inga tveksamheter i hanteringen behövde uppstå.

Uppgifterna om helårsstudenter och helårsprestationer hämtas ur det doku- mentationssystem som finns vid varje lärosäte. I allmänhet används LADOK (lokalt ADB-baserat dokumentationssystem).

Det nya resurstilldelningssystemet ställer nya krav på LADOK—systemet eftersom uppgifterna i detta skall ligga till grund för beräkningen av den slutliga resurstilldelningen till lärosätena.

Riksrevisionsverkets (RRst) redovisningsrevision har genomfört en granskning av systemet för att bedöma dess tillförlitlighet och verifierbarhet. Av granskningsrapporten framgår att RRst bedömning är att LADOK- systemet kan ge ett underlag för resurstilldelning med tillfredsställande tillförlitlighet. RRV anser dock att säkerheten i hanteringen av systemet bör förbättras. För att åstadkomma detta rekommenderar RRV bl.a att studenter och prestationer kronologiskt skall registreras som en inträffad ekonomisk händelse och att underlag för registreringen skall likställas och behandlas som en verifikation i Bokföringsförordningens (1979: 1212) mening. Rutiner måste införas som säkerställer uppdatering och en användardokumentation som kan användas av alla LADOK-användare bör tas fram. Vidare rekom- menderas att ett lokalt ansvar för LADOK på respektive lärosäte bör läggas på lägst förvaltningschef eller motsvarande samt att ansvarsregler i övrigt bör fastställas för olika funktioner i LADOK—systemet. Ytterligare en rekom- mendation är att alla klassificeringar av kurser på utbildningsområden skall fattas i ett formellt beslut.

Förordningen (1993:1153) som reglerar vilka uppgifter som skall lämnas i resultatredovisningen korn mycket sent, drygt ett kvartal in på budgetåret 1993/94. Den nödvändiga anpassningen av LADOK»systemet till de nya förutsättningarna kunde därför inte göras i sådan tid som hade varit önskvärt. Detta medförde av naturliga skäl att det inte var möjligt att följa intäkts— utvecklingen på lärosätena under den första delen av budgetåret 1993/94.

LADOK-systemet hade dock anpassats till de nya förutsättningarna när lärosätena skulle göra sin första delårsrapport.

Vid våra besök vid de sex lärosätena har man framhållit att arbetet med delårsrapporten varit mycket nyttigt. Detta arbete gjorde det nödvändigt att ta fram uppgifter om såväl utgifter (eller kostnader) som intäkter för det

första halvåret. Dessa uppgifter samt prognoserna var väsentliga även för den interna uppföljningen.

För institutionerna vid de lärosäten som tillämpar den resultatberoende tilldelningen internt har det numera blivit nödvändigt att löpande följa inte bara kostnadsutvecklingen utan också intäktsutvecklingen. Vid flera av de studerade lärosätena har institutionerna förstärkts personellt och kompetens— mässigt.

Förutom det nya resurstilldelningssystemet gäller för universitet och hög- skolor, i likhet med andra statliga myndigheter, nya regler för redovisning fr.o.m. budgetåret 1993/94. Erfarenheterna från de studerade lärosätena visar att det samtidiga införandet av både det nya resurstilldelningssystemet och den nya redovisningsmodellen har inneburit en påtagligt ökad belastning på de administrativa funktionerna. I något fall har dessutom tekniska problem med det ekonomiadrninistrativa systemet ytterligare ökat påfrestningarna.

3. Diskussion om effekter på utbildningens kvalitet i olika avseenden

3.1. Inledning

I olika sammanhang när resurstilldelningssystemet för grundutbildning har diskuterats har kritiker ofta hävdat att de delar av systemet som hittills införts studentpeng och ersättning för helårsprestationer medför en risk för sänkt kvalitet. För att närmare belysa vad som avses har vi försökt att med alla berörda kategorier dvs. representanter för ledningsfunktioner, lärare och studenter reda ut i vilka avseenden och i vilken utsträckning far- hågor om sänkt kvalitet skulle kunna vara befogade. Diskussionerna om dessa farhågor har strukturerats enligt följande: * Sänkta krav i examination för att kunna godkänna fler studenter och därmed få ersättning för fler helårsprestationer * Begränsningar i utbudet av kurser som erfarenhetsmässigt har låga prestationsgrader, såsom kurser på halvfart, utlokaliserade kurser och distanskurser, dvs. kurser som oftast tillgodoser fortbildnings— och vidareutbildningsbehov * Begränsningar i utbudet av kurser med få studenter, t.ex. C- och D— kurser, specialkurser samt kurser i s.k. småämnen Vid diskussionernas slut har frågan ställts om det mot bakgrund av den förda diskussionen finns anledning att ändra på relationen mellan student- peng och prestationsersättning.

3.2. Effekter på kravnivån

Inledningsvis kan konstateras att det tycks vara en allmän uppfattning att medvetenheten om studenternas prestationer i olika kurser är väsentligt mycket större än tidigare. Som vi tidigare framhållit i kapitel 2 tycks denna medvetenhet vara oberoende av vilken modell för den interna resursför— delningen som lärosätet valt.

När lägre prestationsgrader än förväntat på en kurs har konstaterats kan det leda till olika typer av åtgärder. Nedan anges några av de åtgärder som nämnts vid våra besök. — Systematisk genomgång av orsakerna till de låga prestationsgradema - Fler omtentamenstillfällen än tidigare Stödundervisning (t.ex. i matematik)

Diskussion om och införande av alternativ pedagogik

Ökade och mer målinriktade handledarinsatser (gäller framför allt C- och

D-uppsatser)

Skärpta tidsmässiga krav på redovisning av självständiga arbeten Byte av lärare Satsning på studievägledning

Samtliga åtgärder av denna typ beskrivs av de berörda, inte minst av stu- denterna, som positiva effekter av systemet. En student uttryckte det så här: ”Det är plötsligt någon som bryr sig när det går dåligt.”

Flera prefekter har beskrivit den förändrade attityden till grundutbild- ningen som att den fått en betydligt högre status inom institutionen än tidigare. Institutionens ekonomiska situation blir nämligen på något sätt direkt eller indirekt beroende av hur väl man lyckas rekrytera och behålla sina studenter och hur framgångsrika dessa är i sina studier.

Från framför allt lärare med ansvar för kurser inom längre programut— bildningar, t.ex. civilingenjörsutbildningar, pekades också på att det är viktigt att ställa rätt krav. En grundläggande matematik— eller mekanikkurs med dåliga resultat kanske ligger på fel nivå i förhållande till helheten. Tidigare har studenter förgäves påpekat det orimliga i vissa kursers godkännandefre- kvens, men numera tycks den typen av klagomål möta större förståelse.

På vår direkta fråga om examinator medvetet kan frestas att sänka kraven för att få tillräckligt antal helårsprestationer varierade svaren. De allra flesta lärare hänvisade till sin yrkesstolthet och menade att man ej skulle kunna tänka sig att medvetet sänka kraven. Man pekade på ett antal mekanismer som skulle förhindra att man gav efter för en sådan frestelse, t.ex. gemen— samma, nationella prov (språk), kollegors vaksarnhet och studenternas kvali- tetskrav. När vi efter att ha fått den typen av svar pressade dem på varför då denna farhåga framförs gång efter annan svarade man ofta så här: ”Det är absolut ingen risk här hos oss, men på andra högskolor, där kan kanske...” Huruvida detta svar är ett verkligt uttryck för misstänksamhet mot kollegor på andra lärosäten eller enbart skall uppfattas som att man bara vill uttala sig för egen räkning har vi ingen bestämd uppfattning om.

Vid ett par lärosäten hävdade någon lärare/dekanus att det kan finnas en risk i ett läge när en institution har fått problem, t.ex. sviktande student- underlag, att en lärare som en sista utväg kan välja att sänka kraven. Det framhölls dock från flera håll att en sådan åtgärd är en desperat handling, som på relativt kort sikt antagligen skulle komma att göra situationen än värre för den berörda institutionen. Det poängterades att det i en sådan situa- tion var helt avgörande vilken attityd högskoleledningen visade.

Några lärare påpekade dock att det faktum att den ökande andelen av en årskull som genomgår högre utbildning i sig kommer att leda till att kraven

måste sänkas. En sådan nivåsänkning kommer att vara svår att urskilja från en nivåsänkning som beror på resurstilldelningssystemet.

Endast några få lärare, främst inom humaniora, hävdade att resurstilldel- ningssystemet på lång sikt skulle komma att leda till en ofrivillig sänkning av kvaliteten, åtminstone inom de rent akademiska ämnena, som saknar egentliga avnämare utanför universitetssystemet.

Från legitimationsutbildningar eller motsvarande, t.ex. läkar- och lärarut- bildningar, påpekades att systemet med studentpeng skulle kunna leda till att ansvariga inte skulle vilja avråda eller underkänna en student som i något avgörande moment visat sig olämplig för yrket, eftersom man i så fall skulle gå miste om fortsatta studentpengar för den studenten. Å andra sidan hävda- des att det borde vara avgörande för utbildningens goda rykte att avnämare visste att de som utbildats vid just det lärosätet inte var olämpliga för yrket. På sikt borde det vara ett rekryteringsargument gentemot blivande studenter.

När det gäller kravnivån i examination framhölls att det är alltför tidigt att uttala sig om konstaterbara effekter. En del pekade också på att det kommer att vara svårt att urskilja effekterna av expansionen, interna om- läggningar av studierna, omorganisationer etc. från effekterna av resurstill— delningssystemet.

Det kan dock konstateras att det nya resurstilldelningssystemet för grund— utbildning har medverkat till förhållandevis många intressanta kvalitetsdis- kussioner. Flera tecken tyder på att man nu arbetar mer medvetet med kvalitetsfrågoma. Även frågor som gäller behörighet och urval engagerar lärarna på ett helt annat sätt än tidigare.

Flera vittnade också om att det nya resurstilldelningssystemet har in— neburit att grundutbildningen har fått en helt annan status i de interna dis- kussionerna på institutionerna än tidigare.

Vad gäller riskerna för sänkt kvalitet hävdade många att det universitet och högskola som inte alltid sätter kvaliteten främst, dvs. ger avkall på vad som är rimliga kvalitetskrav, på sikt kommer att få problem att rekrytera goda studenter.

3.3. Begränsningar i utbudet av kurser med låg prestationsgrad

3.3.1. Fortbildning och vidareutbildning

En begränsning av utbudet av kurser som i första hand tillgodoser behovet av fortbildning och vidareutbildning, numera sammanfattat i begreppet långsiktig kompetensutveckling, har från många håll framhållits som en

sannolik effekt av det nya resurstilldelningssystemet. Beredningen har därför funnit det särskilt angeläget att försöka belägga några sådana effekter.

Inledningsvis bör framhållas att det av varje lärosätes utbildningsuppdrag framgår att det har ansvar för att vid sidan av utbildningar som leder till examen också svara för fortbildning och vidareutbildning. Av förordningen om redovisning av studier m.m. (1993: 134) framgår också att omfattningen av utbildning för kontinuerlig kompetensutveckling skall belysas i den årliga resultatredovisningen (4 kap. 12 å).

Medvetenheten om detta speciella ansvar varierade mellan de olika lärosä- tena. En styrelse hade fattat beslut att utbudet av kvällskurser och utlokalise- rade kurser inte fick lov att minska i absoluta tal. På grund av den kraftiga expansionen minskar dock dess relativa andel. En styrelse hade trots hårt motstånd från berörda institutioner fattat beslutet att vissa utlokaliserade kurser måste behållas.

Vid några lärosäten hade vissa utlokaliserade kurser däremot ifrågasatts som man ansåg med all rätt då dessa tidigare hade haft orimligt lågt deltagande. Vid en högskola ansåg rektor att det numera var mycket lättare att föra diskussioner i dessa frågor med olika kommuner i högskolans närhet och att detta lett till att kommunerna enat sig om att samverka om vissa kur- ser för att kunna få ett rimligt deltagarantal.

Vid Umeå universitet framhölls att den relativa andelen av utlokaliserade kurser i utbildningsutbudet tidigare varierat kraftigt mellan lärosätena. Det hävdades att detta förhållande speglade lärosätenas olika regionalpolitiska roller. Möjligheterna att upprätthålla dessa regionalpolitiska ambitioner ansågs försvåras av att sådana lärosäten oftast ligger i glesbygd, vilket med- för ytterligare ökade kostnader. Man argumenterade därför för förhöjda per capitaersättningar eller särskilt stöd från länsstyrelser eller kommuner.

Vad gäller kvällskurserna hade en del lärosäten inte upplevt dem som något problem alls eftersom utbudet var litet redan tidigare. Vid det lärosäte, där styrelsen beslutat behålla utlokaliserade kurser, hade den lika medvetet fortsatt sin redan tidigare inledda strategi att skära ner på t.ex. halvfartskurser av bildningskaraktär, då den ansåg att sådana kurser tidigare haft alltför stor omfattning. Vid ett lärosäte ansågs att den typen av kurser egentligen ställde alltför stora krav på arbetsinsatser från deltagarna. Att studera framgångsrikt på halvtid samtidigt som man yrkesarbetar och kanske t.o.m. har familj borde inte gå. Möjligen skulle kvartsfart kunna vara realistiskt i kombination med yrkesarbete.

Vid något lärosäte med mestadels programutbildningar (KTH) hade systemet lett till ett väsentligt större intresse för fortbildning och vidareut— bildning, dels i form av enstaka platser i ordinarie kursutbud, dels i form av medveten satsning på bl.a. distansutbildning. Sådana satsningar som byggde

på användningen av ny teknik rapporterades från flera lärosäten (Umeå uni— versitet, KTH och Högskolan i Gävle/Sandviken).

Det är således en något splittrad bild som ges när det gäller fortbildning och vidareutbildning.

Det nya resurstilldelningssystemet gör det tydligt att vissa kurser ger lägre intäkter än andra och följaktligen kan betraktas som ”olönsamma”. Till denna kategori hör den typ av kurser som normalt sett vänder sig till personer som vill ha fortbildning eller vidareutbildning. Om inte högskole- eller in- stitutionsledning särskilt beslutar att skydda sådana kurser är det stor risk att de mest ”olönsamma” försvinner.

Denna fråga kommer vi därför att följa upp i årsredovisningama för innevarande år som alla lärosäten skall lämna senast den 1 oktober 1994. Framtida årsredovisningar kommer att kunna ge besked om vad som händer på längre sikt. Så småningom kan naturligtvis nya former för finansiering av den långsiktiga kompetensutvecklingen som aktualiserats inom ramen för ar- betet med Agenda 2000 bli helt avgörande för utbudet av den här typen av kurser.

3.3.2. Fria eller programbundna studier

Det har vid en del lärosäten framhållits att en förklaring till att en så stor del av utbildningsutbudet är organiserat i program är att man vid lärosätet anser att studenter som följer ett program gör bättre studieprestationer.

Vid de studerade lärosätena tycks de allra flesta tidigare linjeutbildningar — allmänna och lokala ha ersatts med utbildningsprogram med motsvarande inriktning. Endast några få linjer, t.ex. kulturvetarlinjen tycks ha försvunnit helt. Vid några högskolor har merparten av expansionen skett inom utbild- ningsprogrammen och ej inom det fristående kursutbudet. Det framstår således vid en första anblick som om reformens intentioner om större valfri- het för den enskilde studenten ännu inte infriats. Att så ändå kan sägas vara fallet beror på två omständigheter.

För det första har i de allra flesta fall studenternas valfrihet inom ut- bildningsprogrammen ökat, vilket kan innebära större möjligheter till succes- siva specialiseringar eller ovanliga kombinationer. För det andra har kurser som tidigare varit specialutformade för olika utbildningslinjer anpassats i både längd och innehåll så att de kan passa in i flera program och också läsas som fristående kurser. Det senare ansågs av kursansvariga inte minst viktigt för att kompensera för eventuella studieavbrott eller avhopp inom pro- grammen.

Det bör framhållas att uppfattningen om hur stor valfrihet en enskild student egentligen bör ges varierade mellan studenterna och deras lärare. Studenterna beskrev hittillsvarande förändringar som relativt marginella och otillräckliga, medan prefekter och lärare beskrev dem som betydande. Olika skäl anfördes för att bevisa att större valfrihet inte skulle vara möjlig, t.ex. nödvändiga förkunskapskrav inom naturvetenskapliga ämnen och kommu— nerna ämneskombinationer i lärartjänster som styrande för lärarutbildningar— na. Studenterna beskrev sin inställning så här: ”För en sökande till hög- skoleutbildning (och framför allt för dennes föräldrar) framstår det som tryggt att välja ett utbildningsprogram särskilt om det leder fram till ett yrke så att man blir något, men successivt under studierna kommer man till insikt om att det viktigaste är att studierna leder till att man tillägnar sig använd- bara kunskaper och ett förhållningssätt till kunskap.” Till detta kan läggas den grundläggande synpunkten som framfördes av flera studenter att den student som får läsa det man själv valt är mer motiverad och därmed har väsentligt större förutsättningar att lyckas med sina studier.

Huruvida linjesystemet har ersatts av ett nytt bundet system är en fråga som också bör följas noga framöver.

3.4. Begränsningar i utbudet av kurser med få studenter

I föregående avsnitt har nämnts att vissa utlokaliserade kurser tillhör den kategori av kurser som kan ifrågasättas på grund av att de samlar få deltaga— re. En del lärosäten har infört begr