SM] '

En rapport från EU 96-kommittén

1995

• Sida 2
•  Original

Omvärld,

säkerhet, forsvar

Frågor om EU:s andra pelare inför regeringskonferensen 1996

SCM

En rapport från EU 96—kommittén

1995zlll

• Sida 3
•  Original

• Sida 1
•  Original

ww 1995 : 1 11 & Utrikesdepartementet

Omvärld, säkerhet, försvar

Frågor om EU:s andra pelare inför regeringskonferensen 1996

En rapport från EU 96—kommittén Stockholm 1995

A: WKB Oa, SOL sz

• Sida 2
•  Original

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Denna skrift, SOU l995:111, är kostnadsfri. Den kan även erhållas från Sekretariatet för Europainformation Box 161 21, 103 23 Stockholm tel: 08—700 14 98, 020—250 000 fax: 08—20 69 27

Det publicerade materialet får återges helt eller delvis, gärna med uppgifter om källan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38—20078—3 Stockholm 1995 ISSN O375—250X

• Sida 3
•  Original

Förord

Enligt Maastrichtfördraget ska EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländernas regeringar. Konferensen ska undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där ska kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget ska äga rum med sikte på att EU ska utvidgas med ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa.

Den parlamentariska EU 96-kommittén har tillsatts av regeringen för att arbeta med två huvuduppgifter: dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring konferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsikter tillfälle att argumentera för sina uppfattningar.

Inom ramen för den senare arbetsuppgiften arrangerar kommittén seminarier och hearingar samt ger ut en skriftserie med information och bakgrundsanalyser av olika frågor inför regeringskonferensen 1996. Följande övriga skrifter har getts ut:

- "EU:s regeringskonferens - en lägesrapport" - "Röster om EU:s regeringskonferens — hearing med organisationsföreträdare, debattörer och forskare" (SOU 1995177) - "EU om regeringskonferensen 1996 - institutionernas rapporter och synpunkter i övriga medlemsländer" (SOU 1995:80) - "EU-kandidater - 12 länder som kan bli EU:s nya medlemmar" (SOU 1995:83) - "Ett utvidgat EU — möjligheter och problem. Sammanfattning av en hearing i augusti 1995" (SOU l995:101)

- "Medborgarnas EU - frihet och säkerhet? Frågor om unionens tredje pelare inför regeringskonferensen 1996" (SOU 1995:102) - "Sverige i EU — makt öppenhet, kontroll. Sammanfattning av ett seminarium i september 1995" (SOU l995:130)

Denna rapport beskriver samarbetet inom EU:s andra pelare; hur det vuxit fram, hur det fungerar i dag. vilka problem som finns och vilka lösningar som diskuteras inför regeringskonferensen. Skriften ges ut i samband med EU 96-kommitténs seminarium den 18 december 1995 om andra pelaren. Texten har författats av Magnus Rydén, ämnessakkunnig, och departementssekreteraren Jens Odlander - båda på Utrikesdepartementet. Kommitténs sekretariat har redigerat materialet.

Stockholm i december 1995

Björn von Sydow Ordförande i EU 96-kommittén

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning 3 1. Bakgrund 4 2. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik 7 3. Försvarsfrågan i GUSP 10 4. Hur har GUSP fungerat hittills? 13 5. Rapporter inför regeringskonferensen 16 Ministerrådet 16 Kommissionen 17 Europaparlamentet 17 Reflektionsgruppen 18 6. Probleminventering inför regeringskonferensen 19 Utvidgningen av EU 19 Effektiviteten 19 Enhällighetsprincipen 20 Finansieringen 21 Analyskapaciteten 21

Ansiktet utåt: en "herr" eller "fru GUSP" 22 Sambandet mellan första och andra pelaren 22 Försvarspolitiken och försvaret 23

BIL/1 GA .'

Avdelning V i Maastrichtfördraget 25 (artiklarna J.l - J.11)

• Sida 6
•  Original

"ili- H. I . ”..-Il" r 'I] L _| ' . . .

• Sida 7
•  Original

INLEDNING

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik blev formaliserad i och med Maastrichtfördraget, som trädde i kraft 1993. Samarbetet, förkortat GUSP, utgör den andra av EU:s tre pelare.

Ett samarbete i dessa frågor har emellertid alltid funnits på EG/EU:s dagordning. Fredstanken var själva grunden till att EG bildades. Därefter har flera försök gjorts att skapa ett utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete och t.o.m. ett gemensamt försvar. Närmast före Maastricht fanns det lösliga EPS, Europeiska politiska samarbetet.

Känsliga frågor

Det rör sig om känsliga frågor. Utrikes- och säkerhetspolitik har traditionellt setts som de enskilda ländernas ensak. Därför har det varit svårt för medlemsländerna att enas om ett långtgående samarbete.

Inte heller GUSP är ett färdigt utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete. Dess artiklar i Maastrichtfördragets kapitel V är en kompromiss. Redan i fördraget förutses en ny överläggning om GUSP mellan länderna under regeringskonferensen 1996.

Olika utgångspunkter, delade åsikter

Medlemsländernas utgångspunkter är mycket olika: de flesta deltar i försvarsalliansen Nato, somliga är militärt alliansfria. Åsikterna om hur långt GUSP bör utvecklas är mycket delade.

I korthet finns den möjliga utvecklingen inom ett spektrum som sträcker sig från dagens samarbete - i huvudsak sådant som normalt kallas utrikespolitik - via utvidgade gemensamma befogenheter för bl.a. fredsskapande aktioner och humanitära insatser till en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt försvar.

Tyngdpunkten i debatten läggs alltmer på den mellersta delen av spektrumet ovan. Alla vill i någon mån utveckla det nuvarande samarbetet; åtminstone göra det mer effektivt. Få tror dock att det inom överskådlig tid finns politiska förutsättningar för att skapa en gemensam försvarspolitik, än mindre ett gemensamt EU-försvar.

• Sida 8
•  Original

1. Bakgrund

Att undvika krigets gissel

Det fanns ett klart politisk syfte när Kol- och stålgemenskapen skapades 1951 och sex år senare Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen: att undvika krigets gissel. Andra världskriget hade varit förödande. Medlet för att säkra freden var ekonomisk integration. Genom att länderna flätades samman allt tätare skulle framtida krig länderna emellan göras otänkbart. Särskilt viktigt var det att Tyskland engagerade sig för att genom EG infoga sin politik i en europeisk ram. Arvfiendskapen mellan Tyskland och Frankrike skulle "integreras" bort.

Efter hand slöts även Storbritannien, Irland, Danmark, Grekland, Portugal, Spanien och - genom den tyska återföreningen - östra Tyskland till EG-kretsen. Den senaste utvidgningen skedde med Efta-ländema Finland, Sverige och Österrike.

Nu är det dags igen. Högst på EU:s agenda står i dag den fortsatta utvidgningen, i första hand med ett antal nyvunna demokratier i östra och centrala Europa. För bara ett par år sedan stod dessa länders och Sovjetunionens arméer rustade till tänderna mot Västeuropa. I dag förbereds deras inträde i Europeiska unionen. Successivt har fredstanken således spritts till nya länder.

Tidiga planer på gemensam utrikespolitik

Trots att målet med EG:s integration var politiskt, ytterst syftande till att säkra freden, var paradoxalt nog medlen i huvudsak ekonomiska. Genom att successivt stärka samarbetet på ekonomiska och andra samhällsområden skulle ett aggressivt maktutövande mellan medlemsländerna göras omöjligt.

Gång efter annan presenterades mer eller mindre ambitiösa planer på ett utrikes-, säkerhets-, försvarspolitiskt och militärt samarbete. Den s.k. Pleven-planen från 1950 om en europeisk politisk gemenskap och europeisk försvarsgemenskap var den mest långtgående.

Genom den s.k. Davignon-planen, eller Luxemburgrapponen, infördes ett ambitiöst utrikespolitiskt samarbete i EG. Medlemsländerna skulle regelbundet utbyta information och rådfråga varandra. En sammanjämkning av ländernas åsikter och ställningstaganden skulle uppnås. Där det visade sig möjligt - eller önskvärt - skulle man även handla gemensamt.

Grunden hade lagts till EPS, Europeiska politiska samarbetet. Detta var helt mellanstatligt och lades utanför EG.

• Sida 9
•  Original

Inom ramen för EPS möttes EG:s utrikesministrar minst fyra gånger om året. En politisk kommitté, bestående av cheferna för varje lands politiska avdelning vid utrikesdepartementen, bildades. Ansvaret för att samordna arbetet lades på utrikesdeparteinentet i ordförandelandet.

En inledande framgång för EPS kan sägas ha varit förhandlingarna kring och uppföljningen av Helsingforsdokumentet (ESK; numera utvecklat till OSSE). En annan var EG—ländemas gemensamma uppträdande i samband med kriget i Mellanöstern 1973.

Mellan 1973 och 1977 trampade samarbetet vatten. I samband med Sovjets invasion av Afghanistan 1979-80 fick emellertid den politiska viljan att samarbeta åter en skjuts framåt.

En praktisk och viktig reform var inträttande av COREU, ett fortlöpande utbyte av telexmeddelanden i olika utrikespolitiska frågor mellan utrikesdepartementen.

Formellt infört i fördraget

Först i och med Enhetsakten, som trädde i kraft 1987, kom det utrikespolitiska samarbetet att regleras formellt. EPS tillfördes som en egen mellanstatlig "pelare" (även om man då ännu inte talade om ett pelarsystem). Uppdelningen mellan det traditionella EG-samarbetet och EPS var tydlig.

Konsultationer, sammanjämkning av ståndpunkter och gemensamma aktioner skulle ge ett så effektivt gemensamt inflytande som möjligt. Samarbetet bedrevs också i internationella organisationer, exempelvis FN och ESK. Alla beslut fattades i enhällighet. Försvars- och militära frågor hölls utanför samarbetet, medan politiska och ekonomiska aspekter av säkerhet ingick.

Samarbetet berörde ett stort antal områden: krigen i f.d. Jugoslavien, fredsprocessen i Mellanöstern, kriget i Kuwait och demokratiutvecklingen i Sydafrika, Sovjetunionen, Ryssland och östblocket i övrigt.

Ofta åstadkoms bred samstämmighet och solidaritet, men oenighet kunde också uppstå. Ett exempel på det senare var frågan om sanktioner mot Sydafrikas apartheid-regim.

De enorma omvälvningarna i Europa och världen från och med 1989 ställde emellertid samarbetet i en ny dager. EPS sågs av många som alltför lösligt när "hela havet stormade". Den snabbt förändrade utrikes- och säkerhetspolitiska situationen ställde nya krav på en gemensam politik.

• Sida 10
•  Original

Maastrichtfördraget trädde i kraft 1993. Den regeringskonferens som ledde fram till fördraget hölls mot bakgrund av de omvälvningar som ägde rum eller Berlinmurens fall.

Det hade visat sig att kommunismens sammanbrott inte nödvändigtvis gjorde världen mer fredlig och stabil. Kanske tvärtom. Minoritets- och nationalitetsfrågor kom i dagen på ett helt annat sätt än tidigare. Flera regionala konflikter och inbördeskrig bröt ut. Tyskland och flera andra EG-länder ansåg att de tyska staternas enande fordrade ett fördjupat politiskt samarbete. Slutligen såg man att USA:s intresse för Europas problem och säkerhet riskerade att avta.

I detta läge måste EG-ländema själva ta ett större ansvar för lösningen av de nya säkerhetsproblemen, ansåg bl.a. Frankrike och Tyskland. Främsta motor i denna omdaning var Tyskland.

Tre pelare

Slutresultatet av Maastricht liknas vid ett romerskt tempel, vilande på tre pelare: - Första pelaren innehåller det traditionella EG-samarbetet. - Andra pelaren utgörs av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, förkortad GUSP. - Tredje pelaren är samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Pelare två och tre är mellanstatliga - besluten fattas i enhällighet och leder inte till gemensamma, bindande regler på samma sätt som i det traditionella EG- samarbetet. Helheten kallas Europeiska unionen, EU.

• Sida 11
•  Original

2. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

En politisk kompromiss

Eftersotn EG-länderna i Maastricht inte kunde enas om hur långt det försvarspolitiska och militära samarbetet skulle gå blev resultatet en kompromiss. I praktiken innebär denna kompromiss en fördjupning av det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete som fanns, medan ett slags viljeyttring om en eventuell framtida försvarspolitik lades därtill. (Se vidare kapitel 3, "Försvarsh'ågan i G USP ").

"Unionen ska hävda sin identitet"

Den övergripande målsättningen för GUSP formuleras i Maastrichtfördragets artikel B. Där framgår att unionen ska "hävda sin identitet i internationella sammanhang, särskilt genom att genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik".

Samarbetet i andra pelaren - dess sylten, omfattning och beslutsformer - behandlas utförligt i Maastrichtfördragets kapitel V, som består av artikel I med underavdelningar.

Ledstjämor för GUSP är principerna i FN:s stadga, i Helsingfors-konferensens slutakt (ESK) och i Paris-stadgan från 1990 (ESK). De utgör ytterst de folkrättsliga ramar efter vilka EU:s medlemsstater kan agera i GUSP. Målsättningar för GUSP är:

- att skydda EU:s gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängighet, - att stärka EU:s och dess medlemsstaters säkerhet, - att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med ovan nämnda konventioner, - att främja det internationella samarbetet, - att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna.

Omfattar alla områden GUSP omfattar i princip alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken. EU:s medlemsländer har givetvis kvar sin egen utrikespolitik, men meningen är att den ska utövas så långt möjligt i samarbete med de övriga EU-ländema.

• Sida 12
•  Original

Alla beslut inom GUSP fattas med enhällighet, d.v.s. varje medlemsland har vetorätt (se dock även under "Gemensamma aktioner" nedan). Det är emellertid ovanligt att formella omröstningar hålls. Alla frågor förbereds noggrant och man går inte till beslut utan att det står klart att alla kommer att stödja det.

Utrikespolitiska inslag på andra områden

EU—samarbetet innehåller också vid sidan om GUSP flera sakområden som har tydliga utrikespolitiska inslag. Det gäller t.ex. utrikeshandelspolitiken och biståndspolitiken, som båda finns i första pelaren.

Ett tydligt samband med första pelaren får GUSP i frågor om ekonomiska sanktioner mot länder utanför EU. Ett sanktionsbeslut fattats i enhällighet inom ramen för GUSP, men därefter kan ett följdbeslut om hur sanktionema ska genomföras fattas med kvalificerad majoritet inom ramen för första pelaren. (Se vidare kapitel 5, Probleminventering inför regeringskonferensen.)

EU:s institutioner och GUSP

De allmänna riktlinjerna och principerna för GUSP fastställs av Europeiska rådet - EU:s regeringschefer och Frankrikes president - som i allmänhet möts två gånger per år. På grundval av dessa riktlinjer beslutar och verkställer ministerrådet (utrikesministrarna; det s.k. allmänna rådet) om politiken. Besluten förbereds i politiska komitrén (cheferna för de politiska avdelningarna i medlemsländernas utrikesdepartement) och Coreper (Iändemas permanenta representanter i EU).

EU:s ordförandeland spelar en viktig roll. Det företräder EU utåt, såväl i internationella organ som gentemot andra länder och aktörer, och ansvarar för genomförandet av gemensamma åtgärder. Till sin hjälp har det närmast föregående och närmast följande ordförandeland, och tillsammans bildar de tre den s.k. trojkan. Ordförandeskapet växlar varje halvår mellan medlemsländerna.

Kommissionen har inte, som i första pelaren, ensamrätt att lägga fram förslag inom GUSP. Men dess initiativrätt är likställd med medlemsländernas. Europaparlamemet har rätt till samråd med ordförandelandet och kan ställa frågor och avge rekommendationer om politiken. Parlamentet har också ett visst inflytande över GUSP:s finansiering. Domstolen har inte något inflytande över beslut som fattas i GUSP.

Olika beslutsformer Det finns tre slags beslut, tre medel för att uppnå målen i GUSP: - gemensamma aktioner, - gemensamma ståndpunkter, - meddelanden (deklarationer).

• Sida 13
•  Original

Av dessa är gemensamma aktioner och gemensamma ståndpunkter mer förpliktigande än meddelanden. Besluten fattas, som nämnts, alltid med enhällighet, men medlemsländerna har förbundit sig att i möjligaste mån sträva efter att finna gemensamma linjer.

Gemensamma aktioner

Gemensamma aktioner är den mest långtgående samarbetsformen. Europeiska rådet drar upp riktlinjerna och avgör vilka frågor som kan omfattas av gemensamma aktioner. Ansvaret för att genomföra aktionerna ligger på ministerrådet (utrikesministrarna). När ministerrådet beslutar om en sådan åtgärd ska den ange aktionens exakta omfattning, målsättningar, villkor för genomförandet, användningsområde och varaktighet.

Inom ramen för en gemensam aktion och under aktionens lopp kan beslut fattas med kvalificerad majoritet. vilket innebär att ett eller några länder i princip kan röstas ned. Först måste emellertid ett enhälligt beslut ha fattats om att ett eller flera senare beslut ska fattas med kvalificerad majoritet. Proceduren, som brukar kallas det "dubbla vetot", har hittills aldrig använts.

Gemensamma aktioner kan aldrig gälla försvarsfrågor. Gemensamma ståndpunkter

De gemensamma ståndpunkter som EU kan fastställa är ett resultat av det löpande samrådet mellan EU-länderna inom utrikes- och säkerhetspolitiken.

Gemensamma ståndpunkter publiceras ofta, men inte alltid, som gemensamma uttalanden i särskilt viktiga politiska frågor. Medlemsländerna ska se till att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamt uppnådda riktlinjerna, och de ska hävda dessa EU-ståndpunkter i internationella organisationer, t.ex. FN.

Meddelanden och uttalanden

Meddelanden och uttalanden från EU och från EU:s ordförandeland i aktuella utrikespolitiska frågor förekommer ofta. På så sätt kan EU mycket snabbt reagera på olika händelser i omvärlden. Meddelanden och uttalanden är vanligare än de gemensamma ståndpunkterna. De kan betraktas som första steget i GUSP- processen.

Inte bara formalia

Det bör påpekas att det som beskrivs ovan är vad som gäller enligt fördraget. Merparten av arbetet i GUSP handlar emellertid om en politisk dialog, där allmänna utrikespolitiska frågor stöts och blöts. I vissa fall leder diskussionerna till att de formella beslutsformema används, men i många fall är avsikten främst att söka en samsyn mellan länderna.

• Sida 14
•  Original

3. Försvarsfrågan i GUSP

Vag formulering

Den numera kända försvarspolitiska kompromissen i Maastrichtfördraget säger att GUSP "skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive utformningen på sikt av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Alla steg på vägen dit måste fattas i enhällighet.

Formeln ska givetvis ses som en mycket framtida målsättning. Den vaga formuleringen avspeglar de skilda uppfattningar som råder bland EU-ländema om när en gemensam försvarspolitik bör utvecklas, hur omfattande den ska vara och vilken roll olika EU-länder ska spela. Det framgår också av Maastrichtfördraget att unionens politik på detta område inte får "påverka den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik".

Olika definition av försvarsbegrepp Man bör skilja mellan begreppen säkerhetspolitik, försvarspolitik och försvar.

Den klassiska definitionen av säkerhetspolitik är att det är den del av utrikespolitiken som handlar om ett lands politiska självständighet, inklusive militärt försvar. I GUSP har den säkerhetspolitiska definitionen en annan innebörd. Militära frågor ingår inte. Däremot återfinner man konfliktförebyggande åtgärder, krishantering, nedrustning i Europa, icke-spridning av kärnvapen och ekonomiska aspekter av säkerhetspolitiken.

Gemensam försvarspolitik anses i GUSP-sammanhang betyda samarbete kring medlemsstaternas nationella försvarspolitik med t.ex. gemensamma militära övningar. Man lägger dock allt större tonvikt vid de s.k. Petersbergsuppgiftema (se nedan).

Ett gemensamt försvar, slutligen, avser ett mycket nära samarbete mellan EU- ländema, där länderna är förpliktade att delta i försvaret av sina territorier.

Säkerhetsgarantier

Enligt Maastrichtfördraget ska de försvarspolitiska aspekterna av GUSP kopplas till den västeuropeiska försvarsorganisationen VEU, Västeuropeiska unionen. VEU ska utgöra "en integrerad del" av unionens utveckling. Detta betyder att VEU kan komma att föras allt närmare EU - under förutsättning att EU-länderna med enhällighet så beslutar. I dag är VEU inte på något sätt en egentlig del av EU.

• Sida 15
•  Original

VEU:s stadgar innehåller - liksom Natos - säkerhetsgarantier, som innebär att om en medlemsstat angrips ska de andra medlemsstaterna understödja den angripne. Formuleringen i VEU:s stadgar är dessutom mer förpliktande än Natos motsvarighet.

VEU - EU:s Iörsvarskomponent?

VEU bildades formellt 1954. Efter att ha haft en mycket undanskymd roll under lång tid fick organisationen under 80-talet en ökad betydelse.

VEU är i dag en del av Europas säkerhetsstruktur vid sidan av bl.a. Nato och OSSE (tidigare ESK). Organisationen har den dubbla målsättningen att utvecklas till EU:s försvarspolitiska komponent och att stärka Natos europeiska del. Dessutom har det blivit ett europeiskt forum för säkerhetspolitisk debatt.

VEU leds av ett ministerråd bestående av medlemsstaternas utrikes- och försvarsministrar. De två viktigaste inslagen i organisationens regler är dels de ovan nämnda säkerhetsgarantierna för medlemsstaterna (artikel 5 i stadgarna), dels åtaganden om rådgivning vid kris eller hot mot vad som kallas europeiska intressen.

Medlemmar, observatörer och partner

VEU består i dag av EU:s medlemsländer utom Danmark, Irland, Finland, Sverige och Österrike. Dessa fem länder har i stället valt att vara observatörer, vilket innebär en rätt att närvara och - under vissa förutsättningar - yttra sig vid möten. Alla EU-länder som inte är fullvärdiga medlemmar i VEU har dock en stående inbjudan att bli det.

Det finns även andra anslutningsformer. Island, Norge och Turkiet - medlemmar i Nato men inte i EU - är associerade medlemmar i VEU och som sådana får de en möjlighet att delta vid vissa möten. En speciell form av associerat partnerskap har skapats för länderna från Central- och Östeuropa som också möjliggör ett visst deltagande i VEU:s möten.

De VEU-kretsar man talar om är alltså de 10 (medlemmarna), de 15 (medlemmarna och observatörema), de 18 (medlemmarna, observatörema och de associerade medlemmarna) samt de 27 (medlemmarna, observatörema, de associerade medlemmarna och de associerade partnema).

Fredsskapande åtgärder VEU:s framtida riktlinjer har fastslagits i bl.a. Petersbergsdeklarationen. De s.k. Petersbergsuppgiftema handlar om fredsskapande åtgärder, krishantering (inklusive möjligheten till fredsframtvingande åtgärder), evakueringsuppdrag och humanitära insatser.

• Sida 16
•  Original

VEU:s stadgar, Brysselpakten, löper ut 1998. En översyn av VEU:s bestämmelser står alltså för dörren. Detta faktum har i debatten knutits ihop med andra aspekter av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen 1996.

Avsikten med den koppling som gjorts i Maastrichtfördraget mellan VEU och EU är att VEU ska kunna utarbeta och genomföra beslut inom det försvarspolitiska området på uppdrag av EU. VEU kan å sin sida inte på eget initiativ fatta beslut eller framföra förslag å EU:s vägnar.

EU och VEU ska närma sig varandra bl.a. genom en samordning av arbetsmetoder och möten. VEU har flyttat sitt säte till Bryssel. Ordförandeskapet i VEU löper på sexmånadersperioder. Avsikten är att även se till att samma land samtidigt är ordförande i både EU och VEU.

GUSP hindrar inte att två eller flera EU—länder har ett särskilt samarbete inom ramen för VEU eller Nato. Ett exempel på en sådan samverkan är "Eurocorps", en gemensam arméenhet bestående av belgiska, franska, spanska, tyska och luxemburgiska trupper.

Förhållandet VEU—Nato

Den fortsatta utvecklingen av VEU och försvarsfrågan i EU präglas av förhållandet till USA och Nato. Det finns en skiljelinje mellan EU-länder som vill bevara Nato- kärnan i Europas säkerhetsstruktur och de länder som vill att ett eventuellt framtida EU-försvar ska ha en mer oberoende ställning.

Enligt ett beslut vid Natos toppmöte ijanuari 1994 är Nato och VEU "separerbara men inte separata" organisationer. Med det menas att VEU kan utföra uppgifter på egen hand men att de bör vara inom ramen för den politik som lagts fast i Nato. Nato-toppmötet välkomnade utvecklingen mot vad som kallades en europeisk säkerhets- och försvarsidentitet.

Ett exempel på framtida samarbete kan vara att VEU, som inte har någon operativ militär funktion och begränsade militära resurser, använder sig av Natos resurser.

• Sida 17
•  Original

4. Hur har GUSP fungerat hittills?

Höga förväntningar

Trots att GUSP skrevs in i fördraget i Maastricht är det svårt att tala om en fullödig gemensam politik på detta område. Det är föga förvånande. Det kommer att ta tid att formulera och lära sig att hantera en gemensam politik, och Maastrichtfördraget har bara varit i kraft i ett par år.

Likväl ställdes höga förväntningar när GUSP infördes, och när dessa inte kunnat infrias har resultatet blivit besvikelse på flera håll i unionen, kanske också i omvärlden. Inte minst EU:s hantering av kriserna och krigen i f.d. Jugoslavien har setts som ett misslyckande för GUSP.

Förväntningarna på GUSP var emellertid kanske för högt ställda. I långa stycken grundar sig andra pelaren på det gamla EPS, där praktiska och andra förbättringar som införts sedan Enhetsakten trädde i kraft 1987 helt enkelt kodifierats i Maastrichtfördraget. En viktig förstärkning är dock införandet av gemensamma aktioner. EPS kritiserades just för att inte ha haft sådana bindande inslag.

Polisstyrka, valövervakning, stabilitetspakt

Sedan GUSP-bestämmelsema trädde i kraft den 1 november 1993 har EU beslutat om följande gemensamma aktioner:

- Bistånd med humanitär hjälp och administration av staden Mostar i Bosnien— Hercegovina. EU anmodade också, i enlighet med Maastrichtfördraget, VEU att upprätta polisstyrka på platsen. Det var första gången VEU användes inom ramen för en EU-aktion. Sverige medverkar.

- Övervakning av de senaste valen i Ryssland.

- Förberedelse för och övervakning av de första fria valen i Sydafrika och hjälp med den ekonomiska utvecklingen i landet.

- Fredsprocessen i Mellanöstern. EU ska nu koordinera hela den internationella övervakningen av de första palestinska valen, som enligt planerna ska hållas under början av 1996.

- Initiativet till en stabilitetspakt för att främja fred och stabilitet i Europa. Europeiska rådet drog 1993 upp riktlinjerna för en konferens som startpunkt för pakten. Den 20 mars 1995 kunde ett avtal om en stabilitetspakt inom ramen för OSSE (f.d. ESK) slutas. Pakten är i dag ett viktigt instrument för de central- och östeuropeiska Iändemas förberedelser för medlemskapet i EU.

• Sida 18
•  Original

- Ett beslut om en gemensam aktion på det säkerhetspolitiska området har också fattats. Avsikten har varit att uppnå ett samfällt agerande vid NPT:s konferens (fördraget om icke-spridning av kärnvapen).

I fråga om gemensamma aktioner har alltså EU fokuserat på ett begränsat antal regioner och teman. Det gör att GUSP-erfarenhetema är begränsade.

Serbien, Haiti, Rwanda, Ukraina När det gäller de två andra beslutsformema i GUSP ser facit hittills ut så här:

- Gemensamma ståndpunkter. Ett antal ståndpunkter publicerade under 1994 och 1995 har gällt embargot mot bosnien-serbema, hävandet av vissa restriktioner mot Serbien-Montenegro, upphörande av sanktioner mot Haiti, målsättningar och prioriteringar i politiken gentemot Rwanda samt en gemensam politik i förhållande till Ukraina.

- Meddelanden och uttalanden: EU har använt sig av denna form i en rad frågor, bl.a. angående f.d. Jugoslavien (fredssträvanden, humanitärt bistånd, städerna Sarajevo och Mostar) och de baltiska länderna (en rad uttalanden om bl.a. de ryska styrkornas utträde).

Outnyttjad potential

En vanlig uppfattning är att GUSP har en outnyttjad potential, att fördraget ger möjlighet till mer samfällt och effektivt agerande i utrikes— och säkerhetspolitiken, men att den politiska viljan har saknats i medlemskretsen för att göra detta.

Det har förvisso också pekats på brister i systemet som sådant. Problem som nämnts är

- avsaknaden i många fall av en gemensam analys som bas för det vidare agerandet, - den mödosamma beslutsprocessen, - koordination mellan andra pelaren och övriga pelare i EU, - det som en de] medlemsländer kallat demokratisk kontroll över GUSP, d.v.s. Europaparlamentets inflytande.

Huvudkritiken mot GUSP har ändå gällt den bristande politiska viljan hos medlemsländerna. Det har visat sig svårt att verkligen kompromissa på detta område, som bitvis rör vid frågor som ytterst ses som de enskilda staternas ensak.

En kritisk observation som gjorts är att medlemsländerna, särskilt de större länderna, valt att använda GUSP i frågor som inte direkt berör deras mest vitala intressen. I viktiga frågor har heller inte EU—kretsen av länder räckt till, som i krigen i f.d. Jugoslavien (den särskilda kontaktgruppen med amerikansk och rysk medverkan bildades utanför GUSP-samarbetet).

• Sida 19
•  Original

Enhällighet krävs för avkall på enhällighet

Bristen på effektivitet i GUSP är alltså i fokus för kritiken. Följaktligen blir en av de stora frågorna under regeringskonferensen 1996 om medlemsländerna är beredda att ge avkall på enhälligheten i beslutsfattandet. För att genomföra en sådan eller andra reformer för att öka effektiviteten måste fördraget ändras, vilket i sin tur kräver enhällighet.

Flera av de GUSP-förändringar som diskuterats inför regeringskonferensen 1996 kräver dock inte ändringar av fördraget. Redan i Maastrichtfördraget finns utrymme för såväl ett fördjupat samarbete som ytterligare effektivitetshöjande reformer.

• Sida 20
•  Original

5. Rapporter inför regerings- konferensen

Reflektionsgrupp förbereder

För att granska och utarbeta idéer för eventuella fördragsändringar under regeringskonferensen 1996 har en särskild s.k. reflektionsgrupp tillsatts. Den består främst av företrädare för medlemsstaternas utrikesministrar. Som underlag har reflektionsgruppen haft tillgång till EU-institutionemas rapporter om hur Maastrichtfördraget fungerat, varav de viktigaste kommit från ministerrådet, kommissionen och Europaparlamentet.

Gruppens egen slutrapport presenterades inför Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995. Den ger representantemas samlade bedömning av frågorna inför regeringskonferensen. I de flesta fall har ingen enhetlig syn kunnat redovisas, utan rapporten anger vanligen vilka ståndpunkter som samlar en majoritet respektive en minoritet bakom sig.

Effektivitet tema i förhandsrapporter

Vi ska här kort sammanfatta huvudlinjema om GUSP i de tre viktigaste institutionsrapportema och i reflektionsgruppens slutrapport.

Ministerrådet

- Förväntningarna på och kritiken mot GUSP har varit överdrivna. Bestämmelser i fördraget kan inte ensamma ge färdiga lösningar på problemen, utan minst lika viktiga är medlen och den politiska viljan.

- Det behövs bättre information från medlemsstaternas huvudstäder och ambassader samt stöd från kommissionen. Beslutsprocessema måste förbättras; möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet inte har använts.

- Ministerrådets generalsekretariat skulle kunna användas bättre för att på ett effektivt och systematiskt sätt följa upp genomförandet av GUSP-beslut. Ett annat problem vid genomförandet är att EU inte är en juridisk person, vilket gör att unionen ibland måste agera genom EG (första pelaren) och/eller medlemsländerna.

- I säkerhets- och försvarsfrågor pekar ministerrådet på åtgärder som stabilitetspakten, konferensen för icke-spridningsavtalet och Mostar- administrationen.

• Sida 21
•  Original

Kommissionen

- Det har varit mödosamt att sjösätta GUSP, vilket har påverkat effektiviteten i de antagna besluten. Möjligheten att bedöma framsteg är därför begränsade.

- Beslutsformema gemensamma aktioner och gemensamma ståndpunkter har blandats ihop. Overhuvud taget har inte gemensamma aktioner spelat den centrala roll som var avsikten i fördraget.

- EU:s tre pelare måste föras samman om unionen som helhet skall fungera.

- VEU:s koppling till EU har fungerat dåligt och resulterat i endast en konkret åtgärd (polisstyrkan i Mostar). Det är nödvändigt med en tydligare enighet om vilken roll VEU ska spela.

- Kontinuiteten mellan EU:s ordförandeländer brister. Ordförandelandet använder ibland GUSP som ett komplement till den egna utrikespolitiken, i stället för tvärtom.

E uropaparlamentet

- GUSP bör integreras med handelspolitiken, biståndspolitiken och den humanitära hjälpen.

— En tydligare definierad säkerhets- och försvarspolitik med en permanent gemensam strategi i internationella organisationer är önskvärd.

- Den gemensamma försvarspolitiken bör säkra unionens och dess medlemsstaters gränser. EU bör ges VEU:s befogenheter.

- Kvalificerad majoritet bör vara tillräckligt för att fatta beslut om humanitära, diplomatiska eller militära åtgärder. Inget medlemsland ska då tvingas att delta, men inget land får heller förhindra majoriteten att genomföra en åtgärd.

- Kommissionen bör fullt ut få delta i utvecklingen av GUSP och ha ansvar för genomförandet. En gemensam planerings- och analysenhet bör inrättas för kommissionen och ministerrådet. Den demokratiska kontrollen ska utföras av Europaparlamentet och de nationella parlamenten.

- Undantaget som finns i fördraget om handel med vapen bör tas bort, eftersom det hindrar kontroll av vapenförsäljning till icke-medlemsstater och förhindrar en gemensam politik på rustningsområdet.

- Ett första steg mot förebyggande av konflikter kan vara att man inrättar en

europeisk civil fredskår. Samtidigt kan man utbilda observatörer, medlare och specialister på konfliktlösning.

• Sida 22
•  Original

Reflektionsgruppens slutrapport

- EU måste kunna spela en freds- och stabilitetsfrämjande roll på den internationella scenen. Trots sin ekonomiska styrka fortsätter unionen att vara svag i politiska sammanhang.

- Effektiviteten brister i GUSP, och regeringskonferensen måste hitta sätt att förse EU med större utrikespolitisk handlingsförmåga.

- En gemensam enhet för analys och planering bör inrättas för att förbättra möjligheterna att förbereda beslut inom GUSP. Uppfattningama om var en sådan enhet ska placeras är dock delade inom gruppen. Ett förslag är i ministerrådets generalsekretariat.

- Regeringskonferensen bör undersöka hur man ska förändra beslutsstrukturerna och finansieringen av GUSP.

- Det finns ingen enighet om när man bör kunna fatta beslut med kvalificerad majoritet, men flertalet representanter har visat sig beredda att diskutera någon form av ändrade beslutsformer.

- Några i gruppen har föreslagit att man inrättar en "herr" eller "fru GUSP" för att på så sätt ge EU ett ansikte i utrikespolitiska sammanhang. Enligt gruppen måste regeringskonferensen hitta vägar för att se till att EU:s externa relationer blir synliga för unionens medborgare och för omvärlden.

- Gruppen anser att regeringskonferensen kan utreda möjligheterna att utveckla en europeisk identitet på det säkerhets- och försvarspolitiska området inom ramen för de bestämmelser som slagits fast i Maastrichtfördraget. En sådan utveckling bör stärka den europeiska delen av Nato.

- Nato fortsätter att garantera den kollektiva säkerheten för sina medlemmar och spelar en viktig roll för säkerheten i Europa. De länder som inte är medlemmar i Nato ska dock inte hindras att fatta egna försvarsbeslut.

- Reflektionsgruppen anger olika lösningar för förhållandet mellan EU och VEU. En lösning är ett partnerskap mellan de båda organisationerna, där VEU behåller sin autonomi. En annan är att EU beslutar över VEU när det gäller de s.k. Petersbergsuppgiftema (se kapitel 3, F örsvarsfrågan i GUSP), alternativt att dessa uppgifter skrivs in i EU:s fördrag. En gradvis integration av VEU i EU är en tredje lösning, som förordats av några representanter i gruppen.

• Sida 23
•  Original

6. Probleminventering inför regeringskonferensen

Utvidgningen av EU

Ett huvudsyfte för regeringskonferensen torde vara att förbereda utvidgningen med ett antal öst- och centraleuropeiska stater och två sydeuropeiska, Cypern och Malta.

De två sistnämnda länderna har utlovats medlemskapsförhandlingar senast sex månader efter regeringskonferensens slut. Från flera länders sida, bl.a. Sveriges, utgår man ifrån att förhandlingar kan inledas samtidigt också med kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Detta innebär att EU inom en inte alltför avlägsen framtid kan ha utökats från 15 till uppemot 27 länder.

Utvidgningen är i sig en säkerhetspolitisk fråga av första rang. Utvidgningen väntas på ett avgörande sätt bidra till stabiliteten och säkerheten i Europa. Redan utsikterna till medlemskap har väsentliga effekter på säkerheten i Europa. Det finns ett tryck på de länder som kandiderar att hantera utvecklingen mot demokrati och marknadsekonomi på ett bra sätt.

Avgörande dimension 1996

Utvidgningen ställer dock flera frågor om EU—samarbetet på sin spets. Hur kan man åstadkomma ett fortsatt effektivt samarbete i en union som på bara några år kan ha riter än fördubblat sitt medlemsantal?

Man kan utgå ifrån att utvidgningen blir en avgörande dimension också när den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken diskuteras vid regeringskonferensen. Hur ska någon effektivitet kunna upprätthållas i GUSP när viljorna blir så många samtidigt sorti beslutsordningarna kvarstår oförändrade?

Det är emellertid osäkert hur långt medlemsländerna verkligen kommer att gå i dessa förberedelser redan innan medlemskapsförhandlingarna börjat.

Effektiviteten

De flesta tycks vara överens om att effektiviteten i GUSP måste öka. I första hand åstadkoms detta genom att lojaliteten mellan medlemsländerna blir starkare - en lojalitet som växer fram genom den successiva integrationen på olika områden. Denna process tar emellertid lång tid.

• Sida 24
•  Original

Det finns många faktorer som påverkar effektiviteten, bl.a. följande:

— Bristande kapacitet och resurser i fråga om gemensam analys, förberedelse och genomförande av beslut. - Bristande samordning mellan GUSP och andra politikområden, främst handels- och biståndspolitiken. - Ordförandeskapets och andra institutioners oklara roll som "ansiktet utåt". - Den otydliga rättsliga grunden för GUSP-beslut. Att EU inte är en juridisk person anses också skapa oklarheter vid ingående av avtal med tredje land. - Oklarheter angående finansieringen av GUSP-åtgärder.

Särskild uppmärksamhet riktas mot de blockeringar som uppstår p.g.a. kravet på enhällighet. Vetorätten anses prägla samarbetet genom dess blotta existens. GUSP- besluten får ofta karaktären av medlemsstaternas minsta gemensamma nämnare. En del menar att vetorätten måste avskaffas för att höja effektiviteten.

Enhällighetsprincipen

Utrikes- och säkerhetspolitiken har traditionellt betraktats som nationalstatemas egen angelägenhet. EU-ländernas ökade samarbete på området har därför måst paras med behovet av att ändå behålla den nationella suveräniteten.

Ämnet har bl.a. diskuterats rätt utförligt i den särskilda reflektionsgruppen (se även kapitel 5, Rapporter inför regeringskonferensen). Även om det finns en allmän beredvillighet att lätta något på kraven om enhällighet, kommer medlemsländerna av allt att döma under överskådlig tid att vilja behålla sin rätt att inte "påtvingas" beslut som rör vitala nationella utrikes- eller säkerhetspolitiska intressen.

Ingen given koppling till effektiviteten

Påståendet att majoritetsbeslut automatiskt skulle främja effektiviteten är inte oomtvistat. När enskilda länder blockerar beslut rör det sig ofta om frågor de ser som av vitalt nationellt intresse. Trovärdigheten skulle kunna försämras av att inte alla länder stöder ett beslut.

Å andra sidan har en process inom själva EG, första pelaren, visat att det inom dessa frågor sällan uppstår sådana motsättningar. Den s.k. Luxemburgkompromissen, som innebär att ett land under vissa omständigheter kan lägga in sitt veto mot ett beslut inom första pelaren, har använts mycket sällan. De utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna intar visserligen ofta en särställning, men långt ifrån alltid.

Den begränsade öppning för kvalificerad majoritet inom ramen för en gemensam aktion som introducerades i Maastricht, har ännu inte kommit till användning. Detta visar dels på det politiska problemet om att verkligen enas om en sådan beslutsprocedur, men kanske än mer på att dess verkliga föremål istället borde vara att bereda vägen för beslut på princip-, inte detaljplanet. När väl beslutet om

• Sida 25
•  Original

politiken i sig fattas i enhällighet, är sällan den praktiska uppföljningen så kontroversiell att den behöver följas av majoritetsomröstningar.

Flera modeller diskuteras

[ debatten har bl.a. följande modeller för avvikelser från enhällighetsprincipen i GUSP förts fram:

- "Konsensus minus ett" (alla länder utom ett räcker för att få igenom ett beslut). - "Konsensus minus två" (alla länder utom två räcker). - Dubbel majoritet (en majoritet av länderna som samtidigt representerar en majoritet av befolkningen krävs). - Avvikelse från enhälligheten inom vissa väl definierade områden. - En möjlighet för ett land att avstå från att lägga in sitt veto mot att inte tvingas delta i genomförandet av en gemensam aktion. - Avvikelse från enhällighet i allmänhet, men en möjlighet för enskilda länder att lägga in sitt veto om synnerligen vitala nationella intressen står på spel. - Avvikelse från enhällighet i de frågor som har anknytning till första pelaren och som där behandlas med kvalificerad majoritet.

Finansieringen

Frågan om GUSP:s finansiering handlar ytterst om graden av överstatlighet. Ministerrådet kan besluta att GUSP-åtgärder finansieras genom den gemensamma budgeten (som hör till första pelaren), över vilken kommissionen och Europaparlamentet har visst inflytande. Parlamentet kan ytterst blockera beslut om budgeten.

Ministerrådet kan också besluta om mellanstatlig finansiering enligt en särskild nyckel för fördelning mellan länderna. För närvarande gäller ett slags kompromiss, som innebär att man beslutar om finansieringssätt i samband med varje enskilt beslut om gemensam aktion eller ståndpunkt. Hittills har de flesta åtgärder finansierats genom budgeten.

Frågan om finansiering kan komma upp under regeringskonferensen. Somliga länder menar att en finansiering över budgeten är naturlig, eftersom det innebär en solidaritet: samtliga medlemsländer bidrar till genomförandet av ett beslut. Kärnan i frågan är vilken roll Europaparlamentet, med sitt budgetinflytende, ska spela i GUSP.

Analyskapaciteten

En allmän tanke är att en gemensam och fast sammanhållen utrikes- och säkerhetspolitik bara kan uppnås om medlemsländernas syn sammanfaller. Utgångspunkten måste därför vara en gemensam analys och värdering av

• Sida 26
•  Original

relationerna med omvärlden. Därför råder enighet om behovet av att skapa en särskild funktion för analys och planering. Frågan är var den ska placeras.

I den mellanstatliga andra pelaren spelar EU:s gemensamma institutioner inte samma roll som i det traditionella EG-samarbetet. GUSP leds i första hand av medlemsstaternas regeringar och deras utrikesdepartement. Kommissionen har emellertid fått ökade resurser på GUSP-området. Ministerrådets sekretariat, som tog över det gamla EPS-sekretariatets funktion, har byggts ut något.

De flesta förslag som ventilerats pekar följaktligen ut kommissionen och ministerrådets sekretariat som lämpliga att ta hand om denna funktion - även i någon form av kombination dem emellan. Flertalet länder, inte minst de stora, lutar åt rådssekretariatet. En placering där skulle understryka samarbetets mellanstatlighet. Somliga menar att funktionen också skulle kunna föreslå olika handlingsaltemativ för ministerrådet.

Närbesläktad är frågan om s.k. early warning, tidig förvarning. En av bristerna i EG/EU:s hantering av krigen i f.d. Jugoslavien anses ha varit bristen på samlad analys, just med syftet att varna tidigt för uppkommande problem. Det har sagts att "early warning" skulle kunna bli en av de viktigaste uppgifterna för en analys- och planeringsfunktion.

Ansiktet utåt: en "herr" eller "fru GUS "

Det finns tankar om att inrätta ett slags gemensamt och permanent ansikte utåt som representerar EU. Denna funktion har i debatten fått benämningen "Mr X" eller "herr/fru GUSP".

Två alternativ har förekommit i reflektionsgruppen: - Analys- och planeringsfunktionen (se ovan) förläggs till ministerrådets sekretariat och dess generalsekreterare blir ansiktet utåt. - En "High Permanent representative for CFSP" (en permanent representant för GUSP) utpekas av Europeiska rådet och representerar och leder unionens politik gentemot omvärlden.

Flera obesvarade frågor omgärdar förslagen. Vilken roll mera exakt skulle denna politiska befattningshavare ha? Vilken skulle relationen vara till ministerrådet? Vilka ärnensområden ska täckas?

Sambandet mellan första och andra pelaren

De utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna kan sällan helt avgränsas till andra pelaren i EU. Ofta berörs ekonomiska, handels-, miljö- och biståndspolitiska aspekter, vilka alla hör hemma i första pelaren.

• Sida 27
•  Original

Sambandet mellan första och andra pelaren blir särskilt tydligt när avtal ska slutas med länder utanför EU. Sådana avtal kan innehålla frågor som hör till såväl första som andra pelaren. Det är då EG, eller EG plus medlemsländerna, som ingår avtalet för medlemsländernas räkning. EG är en juridisk person, till vilken medlemsländerna på vissa områden har överlåtit sin rätt att ingå avtal. Detta gäller inte EU. Därför måste medlemsländerna vara avtalsparter inom andrapelarområdet.

Också när det gäller exportövervakning av varor som kan användas både militärt och civilt (s.k. dual use), blandas pelarna samman. EU har antagit dels en gemensam aktion inom ramen för GUSP, dels en EG-förordning. De båda antagna besluten hänvisar till varandra. Ett annat fall är beslut om ekonomiska sanktioner mot ett land utanför EU. De fattas inom ramen för GUSP, men kan följas av beslut inom första pelaren.

Vem företräder EU?

Sambandet mellan frågor i första och andra pelaren får också konsekvenser för unionens samlade politik gentemot omvärlden. EU företräds i vissa fall av både kommissionen och ordförandelandet. Röster har höjts för att EU borde bli en juridisk person för att råda bot på problemet.

Svårigheterna uppstår ofta när ministerrådet försöker skapa en bred politik - med anknytning till samtliga tre pelare - gentemot ett visst land eller en region. Allt som oftast har en del medlemsländer försökt använda det mellanstatliga GUSP- samarbetets metoder för att fatta beslut inom den första pelaren med sina överstatliga inslag.

Försvarspolitiken och försvaret

Den säkerhets- och försvarspolitiska delan av GUSP kan bli en av huvudfrågorna under regeringskonferensen 1996.

Den kompromiss som ingicks i Maastricht innebar att den försvarspolitiska frågan sköts på framtiden. närmast till just regeringskonferensen. Fördraget om VEU löper dessutom ut 1998, och det samarbetet kan därför också omförhandlas.

Bakom diskussionen om förhållandet mellan EU och VEU, men också mellan VEU och Nato, låg inför Maastricht mycket olika nationella uppfattningar. Grovt uttryckt fanns å ena sidan de som ville se ett veritabelt europeiskt alternativ till Nato med dess beroende av USA och Kanada, och å andra sidan de som såg risker i detta, främst att Nato därmed kunde försvagas. Ett argument för dem som propagerade för ett starkt VEU var också att USA:s intresse för Europas säkerhet efter det kalla krigets slut sågs avta i styrka.

Situationen är delvis annorlunda i dag. Vid Natos toppmöte i januari 1994 gav USA en europeisk försvarsidentitet sin politiska välsignelse. I Nato inleddes också en diskussion om kombinerade aktioner: insatser av VEU-länder och andra

• Sida 28
•  Original

intresserade i främst fredsbevarande - och under vissa omständigheter kanske fredsframtvingande - operationer där Nato (USA/Kanada) ger visst bistånd. (Se även kapitel 3, Försvarsfrågan i GUSP.)

Alternativ för VEU-EU-relation

Olika uppfattningar dröjer dock kvar om vilket förhållandet mellan EU och VEU ska vara. Det finns flera alternativ i debatten:

- Att inte gå längre än vad Maastrichtfördraget stipulerar. En sådan minimilösning ter sig dock mindre sannolik. - Att EU ges ökade möjligheter att ge VEU direktiv att utföra olika Petersbergsuppgifter (se kapitel 3, Försvarsfrågan i GUSP, och nedan). - Att den del av VEU-samarbetet som har beröring med Petersbergsuppgiftema inkorporeras i EU (med bibehållen mellanstatlighet), men utan säkerhetsgarantin. Ett särskilt protokoll för denna skulle kunna läggas utanför EU-samarbetet till vilket dagens fulla VEU-medlemmar och eventuella kommande kunde foga sig. - Att EU och VEU helt går samman. Förefaller helt orealistiskt.

Gemensamt försvar i bakgrunden

När frågan om säkerhets- och försvarspolitiken aktualiseras inför regeringskonferensen är en viktig utgångspunkt vilka säkerhetsutmaningar EU och Europa faktiskt kan tänkas stå inför. De torde i första hand handla om inre stabilitet i länderna nära EU:s yttre gränser. De kan fortsätta att handla om etniska och nationella konflikter. Kriserna och krigen i f.d. Jugoslavien spelar en viktig roll i denna debatt.

Diskussionerna har, som framgått, mer och mer kommit att fokusera på VEU:s s.k. Petersbergsuppgifter: konfliktförebyggande åtgärder, fredsbevarande eller fredsframtvingande samt humanitära operationer. Ett brittiskt förslag har ytterligare understrukit vikten av en sådan kommande roll för VEU.

Frågan om att inrätta ett gemensamt försvar som bygger på säkerhetsgarantier medlemsstaterna emellan har därmed i praktiken kommit något i bakgrunden jämfört med tidigare, då hotet från främst Sovjetunionen sågs som överhängande. Likväl lever visionen, såsom den formulerades i Maastrichtfördraget, kvar i flera ledande EU- och VEU-länder.

• Sida 29
•  Original

Bestämmelser om en gemensam

utrikes- och säkerhetspolitik Artikel]

En gemensam utrikes- och säkerhetspolitik skall införas som regleras av följande bestämmelser.

Artikeljl

1. Unionen och dess medlemsstater skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som regleras av bestämmelser— na i denna avdelning och som omfattar alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken.

2. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall ha som mål — att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängighet, - att på alla sätt stärka unionens och dess medlemsstaters säkerhet, - att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i över- ensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga, principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan, — att främja det internationella samarbetet, och att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

3. Unionen skall sträva efter att förverkliga dessa mål - genom att i enlighet med artikel ] 2 upprätta ett systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna om deras politik, - genom att i enlighet med artikel ] 3 gradvis genomföra gemen- samma åtgärder på de områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen.

4. Medlemsstaterna skall aktivt och förbehållslöst stödja unionens ut- rikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidari- tet. De skall avstå från varje handling som strider mot unionens in- tressen eller kan minska dess effektivitet som en sammanhållande kraft

• Sida 30
•  Original

ide internationella relationerna. Rådet skall säkerställa att dessa princi- per följs.

ArtikelJZ

1. Medlemsstaterna skall informera och samråda med varandra inom rådet om alla utrikes- och säkerhetspolitiska frågor av allmänt intresse för att säkerställa att deras samlade inflytande utövas så effektivt som möjligt genom ett konvergent uppträdande.

2. Så snart rådet anser att det behövs skall rådet fastställa en gemen- sam ståndpunkt. Medlemsstaterna skall se till att deras nationella politik överensstäm- mer med de gemensamma ståndpunkterna.

3. Medlemsstaterna skall samordna sitt uppträdande inom internatio- nella organisationer och på internationella konferenser. De skall där hävda de gemensamma ståndpunkterna. Inom internationella organisationer och på internationella konferen- ser där inte samtliga medlemsstater deltar skall de deltagande med- lemsstaterna hävda de gemensamma ståndpunkterna.

Artikel] 3

Följande ordning skall gälla för beslut om en gemensam åtgärd inorn utrikes- och säkerhetspolitiken.

Kronologisk förteckning

%$?th—

OGNION

9.

10. 11. 12.

13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23, 24. 25.

26.

27. 28.

29. 30. 31. 32.

33. 34

. Ett renodla! näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. . Långtidsutredningen 1995. Fi. . Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen_ S. . Muskövarvets framtid, Fö. . Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. . Pensionsrättigheier och bodelning. Ju. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. Översyn av skattebrotrslagen. Fi.

Nya konsumentregler. Ju.

Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. Könshandeln. S. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution. S.

Konst i offentlig miljö. Ku. Eu säkrare samhälle. Fö. Utan el stannar Sverige. Fö.

Staden på vatten utan vatten. Fö. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. Brist på elektronikkomponenter. Fö. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö.

Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. S. Regional framtid + bilagor. C. Lagen om vissa internationella sanktioner

— en översyn. UD, Civilt bruk av försvarets resurser »- regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M.

Ett vidareutvecklat miljöklassyslem i EU. M. [T och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. Kompetens för strukturomvandling. A. 35. Avgifter inom handikappområdet. S. 36

37 38

39.

. Förmåner och sanktioner » en samlad redovisning.

Fi. . Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku. . Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.

40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.

47

48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.

55. 56.

57. 58. 59. 60. 61. 62. 63.

65. 66.

67. 68. 69. 70. 71.

72.

73.

Älvsåkerhet. K. Allmän behörighet för högskolestudier. U. Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju. Aktiebolagets organisation. Ju. Grundvattenskydd. M. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. A. .Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB

samt polislagen. Ju. EG-anpassade körkortsregler. K. Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1995. M. Elförsörjning i ofred. N. Godtrosförvärv av stöldgods? Ju. Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. Fastighetsbildning » en gemensam uppgift för stat och kommun. M. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. A. Förmåner och sanktioner

— utgifter för administration, Fi. Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- universitet i Norrköping-Linköping. U. Kompetens och kunskapsutveckling - om yrkes- roller oeh arbetsfält inom socialtjänsten. S. Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi — olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. S. Kvinnofrid. Del A+B. S.

Myndighetsutövning vid medborgarkontor. C. Ett renat Skåne. M. Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar. Fi. .Klimatförändringar i trafikpolitiken. K. Näringslivets tvistlösning. Ju. Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning. Ju. Naturgrusskatt, m.m. Fi. lT-kommissionens arbetsprogråm 1995-96. SB. Betaltjänster. Fi.

Allmänna kommunikationer — för alla? K. Behörighet och Urval. Förslag till nya regler för antagning till Universitet och högskolor. U. Svenska insatser för internationell katastrof— och flyktinghjälp. Kartläggning, analys och förslag. Fö. En aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. U.

• Sida 38
•  Original

Kronologisk förteckning

77.

78. 79. 80.

81. 82. 83.

84. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92.

93. 94.

95. 96.

97. 98.

99. 100. 101.

102.

103. 104. 105. 106.

Röster om EU:s regeringskonferens — hearing med organisationsföreträdare, debattörer och forskare. UD. Den svenska rymdverksamheten. N. Vårdnad, boende och umgänge. JU. EU om regeringskonferensen 1996

— institutionernas rapporter — synpunkter i övriga medlemsländer. UD.

Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. Ju. Finansieringslösningar för Göteborgs- och Dennisöverenskommelsema. K. EU-kandidater — 12 länder som kan bli EU:s nya medlemmar. UD.

Kulturpolitikens inriktning. Ku. Kulturpolitikens inriktning — i korthet. Ku. Tjugo års kulturpolitik 19744994. Ku. Dokumentation och socialtjänstregister. S. Försäkringsrörelse i förändring 3. Fi.

Den brukade mångfalden. Del l+2. Jo. Svenskar i EU-tjänst. Fi. Kärnavfall och Miljö. M. Ett reformerat straffsystem. Del l-lll. Ju. EG:s arbetstidsdirektiv och dess konsekvenser för det svenska regelsystemet. A. Omprövning av statliga åtaganden. Fi. Personalavveckling, utbildning och beskattning. Fi. Hälsodataregister — Vårdregister. S. Jordens klimat förändras, En analys av hotbild och globala ätgärdsstrategier. M. Miljöklassning av snöskotrar. M. 1990-talets bostadsmarknad

— en första utvärdering. N.

SMHI:s verksamhetsform? K. Hållbar utveckling i landets fjällområden. M. Ett utvidgat EU — möjligheter och problem. Sammanfattning av en hearing i augusti 1995. UD.

Medborgarnas EU — frihet och säkerhet? Frågor om unionens tredje pelare inför regerings— konferensen 1996. UD,

Föräldrar i självförvaltande skolor. U. Skattereformen 1990-1991. En utvärdering. Fi. Konkurrens i balans. Åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. N. Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella företag. Fi. Avbytarverksamhetens organisation och finansiering. Jo.

108. Ny ellag. N. 109. Likvärdig utbildning på lika villkor. U.

110. Viljan att veta och viljan att första — Kön, kompetens och den kvinnovetenskapliga utmaningen i högre utbildning. U. 11 l. Omvärld, säkerhet. försvar. Frågor om EU:s andra pelare inför regerings- konferensen 1996. UD,

• Sida 39
•  Original

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen lT-kommissionens arbetsprogram 1995-96. [68]

.] ustitiedepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [I 1]

[T och verksamhetsförnyelse inorn rättsväsendet. Förslag till nya sarnverkanslörmer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43] Aktiebolagets organisation. [44] Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. [47] Godtrosförvärv av stöldgods? [52]

Näringslivets tvistlösning. [65]

Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning. [66] Vårdnad, boende och umgänge_[79] Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. [81] Ett reformerat straffsystem. Del l-lll. [91]

Utrikesdepartementet

Lagen om vissa internationella sanktioner

— en översyn. [28]

Röster om EU:s regeringskonferens , hearing med organisationsföreträdare. debattörer och forskare. [77] EU om regeringskonferensen 1996

, institutionernas rapporter

— synpunkter i övriga medlemsländer. [80] EU-kandidater — 12 länder som kan bli EU:s nya medlemmar. [83] Ett utvidgat EU — möjligheter och problem. Sammanfattning av en hearing i augusti 1995. [101] Medborgarnas EU — frihet och säkerhet? Frågor om unionens tredje pelare inför regerings— konferensen 1996. [102] Omvärld, säkerhet. försvar. Frågor om EU:s andra pelare inför regerings- konferensen 1996. [111]

Försvarsdepartementet

Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. ]13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23]

Gasmoln lamslår Uppsala. [24]

Civilt bruk av försvarets resurser ,

regelverken, erfarenheter, helikoptrar. [29] Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. [53] Svenska insatser för internationell katastrof— och tlyktinghjälp Kartläggning, analys och förslag, [72]

Soeialdepartementet

Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del B. [26]

Avgifter inom handikappområdet. [35] Kompetens och kunskapsutveckling — om yrkes- roller och arbetsfalt inom socialtjänsten. [58] Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi

- olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. [59] Kvinnofrid. Del A +B. [60] Dokumentation och socialtjänstregister. [86] Hälsodataregister — Vårdregister. [95]

Kommunikationsdepartementet

Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsåkerhet. [40] Framtidsanpassad Gotlandstrafik. [42] EG-anpassade körkortsregler. [48] Klimatförändringar i trafikpolitiken. [64] Allmänna kommunikationer — för alla? [70] Finansieringslösningar för Göteborgs- och Dennisöverenskommelserna. [82] SMHI:s verksamhetsform? [99]

Finansdepartementet

Grön diesel — miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. [12] Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. [36] Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. [56] Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar. [63]