SOU 2000:37

Välfärdens förutsättningar

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) överlämnades den 18 januari år 2000.

En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper på kort tid skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forskningsfält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analyser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på 1990-talsutvecklingen som slagits fast redan i kommitténs direktiv.

Föreliggande forskarvolym utgör den första i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. I dessa volymer kommer också underlagen som kommitténs ledamöter utarbetat att ingå. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussionen kring välfärdens utveckling i Sverige.

Välfärdskommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.

Stockholm i april 2000

Joakim Palme

Åke Bergmark Elisabet Näsman

Johan Fritzell Lena Sommestad

Olle Lundberg Marta Szebehely

1. Vilka förlorade jobbet under 1990talet?

1

Per Lundborg

1.1. Introduktion

1920-talet, 1930-talet och 1990-talet kommer man att minnas som århundradets arbetslöshetsårtionden. En avgörande skillnad finns dock mellan perioden 1920-1940 och 1990-talet. Under seklets första hälft var välfärdsstaten långt ifrån utbyggd och stor fattigdom uppstod i arbetslöshetens kölvatten. Under 1990-talet var välfärdsstaten fullt utbyggd och vi har ännu inte sett att arbetslösheten lett till några dramatiska sociala konsekvenser. Det är dock inte självklart att detta kan tillskrivas den utbyggda välfärdsstaten. Man måste först avgöra i vilken utsträckning som arbetslösheten drabbade just de socialt utsatta och, i så fall, om de sociala skyddsnäten varit avgörande för att stora sociala klyftor kunnat undvikas.

Nationalekonomer som analyserat 1990-talskrisen har emellertid inte i någon högre grad studerat välfärdsstaten som ett socialt skyddsnät. Forskningsintresset, och i ännu högre grad den allmänna ekonomiska debatten, har snarare riktats mot välfärdsstaten som en orsak till den uthålliga arbetslösheten. Inbyggda negativa incitament i välfärdsstaten har uppmärksammats i moderna studier av arbetslösheten. Detta gäller exempelvis att en generös arbetslöshetsersättning minskar sökaktiviteten på arbetsmarknaden eller leder till för höga lönenivåer. Att vissa inslag i välfärdsstaten kan öka arbetslösheten och andra lindra dess konsekvenser behöver på intet sätt utesluta varandra.

Vi ska här dock inte diskutera välfärdsstatens förtjänster. Syftet med denna uppsats begränsas till att teckna en bakgrundsbild av hur arbetslösheten och sysselsättningsnedgången under 1990-talet slog mot olika grupper. Kom de svagare grupperna att drabbas hårdare eller slog kri-

1

Jag är tacksam för kvalificerad assistenthjälp från Henrik Öhman, Jesper An-

telius och Ola Gustafsson och kommentarer från Per Anders Edin, Sten Johansson, Hans Sacklén och Johnny Zetterberg.

sen hårdare mot grupper som var relativt starka på arbetsmarknaden och kunde anpassa sig för att undvika negativa sociala konsekvenser? Dessa frågor har studerats endast i ringa omfattning. Edin och Holmlund (1994) beskriver hur arbetslösheten 1990-1993 slog över befolkningen fördelad på kön, ålder, utbildning och region. De visade att medan män under detta inledningsskede kom att drabbas värre än kvinnor, var arbetslösheten förvånansvärt jämnt fördelad över ålder, utbildning och region. Detta innebar att även grupper med traditionellt stabil förankring på arbetsmarknaden drabbades.

Senare studerades frågorna också av SNS välfärdspolitiska råd 1998 (Björklund m.fl. 1998). Även här visar man hur arbetslösheten slog framför allt över kön, olika åldersgrupper och utbildningsgrupper. Här framträder också ett mönster av en relativt jämn fördelning av arbetslösheten. Strukturella effekter studeras också i Johansson, Lundborg och Zetterberg (1999). Analysen här är dock relativt aggregerad, då syftet är att belysa strukturproblemens betydelse för den ekonomiska politiken och inte att belysa hur olika sociala grupper påverkats. Bland annat studeras här, för perioden fram till 1998, hur arbetslöshet och sysselsättning förändrades för hög-, medel och lågutbildade. Man finner liksom tidigare att arbetslösheten drabbat även högutbildade.

Vi ska i denna uppsats fördjupa analysen av hur arbetslösheten slog över olika sociala grupper. Vi kommer att belysa effekterna på olika socioekonomiska grupper i samhället, invandrare, olika hushållstyper såsom ensamstående med barn, m.m. Vi ska också belysa hur dessa grupper påverkats av ålderssammansättning, utbildning m.m. I första hand studerar vi hela perioden 1990-1997 och, i den mån data tillåter, även 1998 och perioden före 1990.

För att belysa hur arbetslösheten drabbade olika samhällsgrupper utnyttjar vi i hög grad FIEF:s rörlighetsdatabas. Denna består av ett urval av cirka 200 000 personer i åldern 16-64 år ur en databas vid SCB med samordnade register över utbildning, inkomst och sysselsättning (LOUISE- longitudinell databas för utbildning, inkomst, sysselsättning). Databasen har för FIEF:s räkning samkörts med AMS händelsedatabas HÄNDEL.

2

Utifrån materialet kan vi studera sysselsätt-

ning och arbetslöshet för olika samhällsgrupper med avseende på kön, ålder, socioekonomisk tillhörighet, hushållstyper, utbildning, m.m.

En fördel med Rörlighetsdatabasen är bl.a. att vi kan få en uppfattning om olika gruppers förankring på arbetsmarknaden. Vi kan studera

2

SCB:s datamängd LOUISE är baserad på Folk- och Bostadsräkningen 1990,

sysselsättningsregistret ÅRSYS, utbildningsregistret, registren över totalbefolkningen RTB, och befolkningsförändringar, inkomst- och förmögenhetsregistret IoF, registret över kontrolluppgifter KU samt dödsorsaksregistret.

i vilken utsträckning olika individer varit arbetslösa någon gång under året, varit reguljärt sysselsatta hela året, varit arbetslösa hela året och liknande. Detta ger en bra bild av individernas förankring på arbetsmarknaden. I de fall vi anser det vara befogat kommer vi att mer direkt utnyttja data från arbetskraftsundersökningarna, AKU. Med AKU kan man bättre uttrycka den genomsnittliga arbetslösheten, den genomsnittliga sysselsättningen etc., under året, dvs. vi får med AKU en bättre bild av den aggregerade arbetslösheten.

En ofta återkommande variabel i studien är ”arbetslös någon gång under året”. Denna variabel är baserad på andel personer i respektive grupp som under året lyft någon form av arbetslöshetsersättning. Detta är naturligtvis inte något perfekt sätt att mäta arbetslöshetsrisken på då ju vissa personer kan vara arbetslösa utan någon ersättning som är relaterad till arbetslöshet. Framför allt finns en risk att stora delar av socialt utsatta grupper inte kommer att representeras på ett korrekt sätt av data. Vidare kan det vara fallet att andelen av de arbetslösa som inte erhåller någon form av arbetslöshetsersättning kan ha förändrats över tiden. Av dessa skäl mäter vi även arbetslösheten på många andra sätt (såsom durationsdata och AKU-data) och vi kan, med något undantag, inte finna att mönstret när det gäller arbetslöshetens struktur på något avgörande sätt skulle avvika då data baseras på arbetslöshetsersättning.

Det är av stor betydelse att i den följande framställningen skilja på arbetslöshetens förändringstakt och dess nivå, även om denna distinktion kan synas uppenbar eller trivial. Det kommer att framgå att ökningen i arbetslöshet bland olika grupper har varit likartad vilket innebär att de strukturella förändringarna varit begränsade under 90-talet.

3

Samtidigt innebär det att vissa grupper som även i en högkonjunktur har relativt sett hög arbetslöshet har uppnått mycket höga nivåer. Det är dessa grupper som vi försöker att identifiera i uppsatsen.

1.2. Konjunkturutvecklingen och arbetslöshetens tre faser

För att se hur 1990-talets arbetslöshet har slagit på olika grupper i ekonomins olika sektorer är det viktigt att först förstå arbetslöshetens uppkomst, dess förlopp och hur olika sektorer drabbades.

Den svenska arbetslösheten utvecklades med en dramatisk effekt i jämförelse med arbetslöshetsutvecklingen i många andra europeiska länder. En viktig orsak till att arbetslösheten blev så omfattande inom

3

Se också Johansson m.fl. (1999).

loppet av bara några år var att den, om än i olika skeden, kom att slå över i stort sett hela ekonomin. När sysselsättningen förbättrades något i vissa sektorer kom andra samtidigt att drabbas av omfattande arbetslöshet varvid den totala arbetslösheten kom att ligga kvar på mycket höga nivåer.

Att vågorna av arbetslöshet slog över ekonomins sektorer i olika sekvenser där olika delar av arbetskraften drabbades vid olika tider har i sig viktiga konsekvenser. Det innebar att arbetslösheten totalt sett kom att fördelas över mycket stora delar av arbetskraften och inte enbart belastade ett begränsat antal. Det har sannolikt också varit den viktigaste orsaken till att relativt få har upplevt extremt långa arbetslöshetstider i Sverige.

För att belysa denna process kan man dela in den svenska arbetslöshetsutvecklingen i tre olika men delvis överlappande faser i vilka olika delar av ekonomin drabbades. De tre faserna kan benämnas den internationella fasen, realräntefasen samt budgetsaneringsfasen. Dessa tre faser går in i och är direkt beroende av varandra. Under den period som föregick arbetslöshetskrisen, dvs. i slutet av 1980-talet, hade den svenska ekonomin i hög fart gått in i en överhettad högkonjunktur med åtföljande kostnadskris. Utomlands försvagades dock konjunkturen genom att man i Tyskland bedrev en mycket restriktiv penningpolitik för att kontrollera inflationen som tenderade att öka i samband med den tyska återföreningen. Den restriktiva penningpolitiken kom till uttryck i uppdrivna internationella räntor.

Detta ledde till arbetslöshetens första fas, den internationella fasen, karaktäriserad av en kombination av internationell lågkonjunktur och inhemsk kostnadskris. Då regeringen trots denna situation höll fast vid den fasta växelkursen, kom i synnerhet svensk exportindustri att drabbas i form av en kraftigt minskad lönsamhet. Detta framtvingade neddragen sysselsättning och ökande arbetslöshet i första hand i de exportkonkurrerande sektorerna och i de branscher som var beroende av exportsektorn.

Emellertid skedde snabbt anpassningar på andra marknader varvid sysselsättningsproblemen kom att spridas över hela ekonomin. Den relativt höga svenska inflationen gjorde att den fasta växelkursen enbart kunde försvaras med räntor som var ännu högre än omvärldens. Räntemarginalerna mot utlandet steg därmed. Eftersom politiken var inriktad mot inflationsnedväxling, vilket var en linje man slagit in på redan i slutet av 1980-talet, kom de höga nominella räntorna och den fallande inflationen att leda till mycket höga realräntor. Detta innebar i sin tur att värdet på de inhemska reala tillgångarna snabbt föll, med åtföljande ökningar av sparkvoten och kraftigt minskad konsumtion.

Vi är då inne i arbetslöshetens andra fas, realräntefasen. Realräntechocken gav upphov till en kraftigt fallande inhemsk efterfrågan på varor och på arbetskraft i framför allt de varuproducerande sektorerna som var inriktade på hemmamarknaderna.

I november 1992 släpptes kronförsvaret och i exportindustrin och i importkonkurrerande sektorer kunde sysselsättningsnedgången bromsas upp. Därmed gick vi ur den första fasen av arbetslösheten medan realräntefasen bestod. Den mycket kraftiga ökningen av arbetslösheten i den privata sektorn hade emellertid orsakat betydande budgetproblem i den offentliga sektorn. Budgetunderskotten var i första hand följden av ökande utgifter för arbetslösheten och minskande skatteinkomster. För att sanera budgeten sökte regeringen inte att motverka arbetslösheten och öka sysselsättningen, då ju inflationsnedväxling och ickeackommodation var de ledande principerna. Budgetsaneringen skulle i stället åstadkommas genom utgiftsnedskärningar i den offentliga verksamheten. När saneringen av budgetens utgiftssida iscensattes kom sysselsättningsminskningen att snabbt spridas också till den offentliga sektorn. Vi kommer då in i arbetslöshetens tredje fas, budgetsaneringsfasen. Såväl 1993 som 1994 minskade den offentliga sysselsättningen med 100 000 personer och den kommunala sektorn kom att uppleva en lång rad av år med nedskärningar. I takt med att realräntorna sjönk lämnades under senare delen av 1990-talet den andra fasen av arbetslösheten och arbetslösheten kunde bromsas och senare minskas.

Förloppet kan således sammanfattas genom att i den internationella fasen 1990 – 1993 drabbades främst exportindustrin men där upplevdes sedan en återhämtning efter deprecieringen av kronan. I realräntefasen, som inleddes när inflationen sjönk drastiskt 1992, drabbades den inhemska privata sektorn såsom handel, transport, bygg- och inhemsk tillverkningsindustri genom minskad inhemsk efterfrågan. Denna andra fas överlappar under ett antal år budgetsaneringsfasen, som inleds 1993-1994. Där drabbas den offentliga sektorn, först den statliga delen och sedan mycket utdraget kommunerna, under den finansiella upprensning som pågick i stort sett fram till 1997. Arbetslöshetens orsaker avlöste varandra och framför allt genom att realräntefasen och budgetsaneringsfasen överlappade och var så utdragna i tiden kom arbetslösheten att ligga på en hög nivå under ett stort antal år.

Figur 1. Öppen arbetslöshet, 1976-1998

Mellan 1990 och 1993 föll sysselsättningen med 538 000 personer. Åren 1993 till 1997 var den öppna arbetslösheten i stort sett oförändrad runt åtta procent av arbetskraften medan en nedgång inleddes 1998 som fortsatt också 1999. Detta framgår av figur 1. Under senare år har den lägre räntan börjat ge utslag i form av ökad sysselsättning. De därmed förbättrade offentliga finanserna kan komma att ytterligare förbättra situationen framöver och vi går nu sakta ur såväl realräntefasen som budgetsaneringsfasen.

1.3. Arbetslösheten och arbetsmarknadens struktur

1.3.1. Sysselsättning i olika delsektorer

Att arbetslöshetskrisen fick detta förlopp innebar också i sig att grupper i samhället kom att drabbas vid olika tidpunkter och med olika kraft. Sammantaget kom dock, med undantag för delar av den inhemska tjänstesektorn, ekonomins alla sektorer att drabbas av sysselsättningsminskningen, vilket förklarar omfattningen av den totala arbetslösheten.

I figur 2 visas sysselsättningen i ett antal delsektorer av ekonomin. Dessa är tillverkningsindustrin, handel och transporter, hälso- och sjukvård med sociala tjänster, inhemska tjänster inkluderande bl.a. banker, försäkringsbolag, datakonsulter, företagsservice och övrig service samt byggnadsindustrin.

4

4

Följande SNI-koder gäller för respektive sektor: Tillverkningsindustrin SNI 15-

37, handel och transporter SNI 50-52+60-64, hälso- och sjukvård med sociala tjänster SNI 85, inhemska tjänster SNI 65-67, 70-72, 74, 55 93, samt byggnadsindustrin SNI 45.

0 2 4 6 8 10

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Procent

Figur 2. Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1989–1998

Källa:

AKU (SCB).

Det står klart att det var i tillverkningsindustrin, drabbad såväl i den internationella fasen som i realräntefasen, som sysselsättningsfallet var som störst. Sysselsättningen minskade brant i synnerhet mellan 1990 och 1993, ökade därefter svagt till 1995, varefter sysselsättningen i stort sett varit konstant runt 760 000 personer. De sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom handels-, transport- och byggsektorn, drabbades i realräntefasen med sysselsättningsneddragningar framför allt åren 1992-1993 varefter sysselsättningen stabiliserades efter 1994. Nedgången här är emellertid inte alls lika stor som i tillverkningsindustrin. Offentlig verksamhet såsom hälso- och sjukvård med sociala tjänster uppvisade sysselsättningsökningar fram till 1990 men sedan dess har man varje år, med undantag för 1995, upplevt sysselsättningsminskningar, i första hand under budgetsaneringsfasen. Nedgångarna har här dock inte varit tidsmässigt koncentrerade utan utdragna över i stort sett hela 90-talet. Inhemska tjänstesektorer har, med undantag för 1993, kontinuerligt ökat sin sysselsättning och sysselsätter idag t.o.m. något fler än tillverkningsindustrin.

Av diskussionen ovan är det klart att den privata och den offentliga sektorn kom att drabbas olika av nedskärningarna. I figur 3 visas hur sysselsättningen utvecklades i den privata, den statliga respektive den

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Antal sysselsatta

Privata tjänster Handel, transporter Hälso- och sjukvård, sociala tjänster Tillverkningsindustri Byggindustri

kommunala sektorn. Från den privata sektorn har vi dock skilt ut egna företagare och medhjälpande familjemedlemmar.

Figur 3. Sysselsättning i statlig, kommunal och privat sektor samt sysselsättning för egna företagare, 1989–1998

Källa: AKU (SCB).

Att den privata sektorn drabbades av sysselsättningsnedgången före den offentliga framgår tydligt. Det är också i den privata sektorn som den stora sysselsättningsminskningen skett från 2,4 miljoner sysselsatta 1990 till 2,0 miljoner 1993. Därefter har den totala sysselsättningen i den privata sfären stigit ganska kraftigt och var 1998 tillbaka på ungefär samma nivå som 1987. De statligt anställda drabbades i synnerhet åren 1993 och 1994. Totalt har sysselsättningen minskat från 394 000 personer 1990 till 220 000 1998.

Utvecklingen av den kommunala sektorns sysselsättning ser annorlunda ut. Sysselsättningsnedgången här inleddes ungefär samtidigt som nedgången i den statliga sektorn men är mycket mer utdragen. Icke obetydliga neddragningar i sysselsättningen skedde varje år mellan 1991 och 1997. Totalt minskade sysselsättningen mellan 1990 och 1998 från 1 258 000 personer till 1 089 000.

Vi ser också att sysselsättningen bland gruppen egna företagare, liksom medhjälpande familjemedlemmar, har varit i stort sett konstant med för företagarna en svag ökning till 1995 och med en svag minskning därefter. Detta får dock inte tolkas som att gruppen företagare inte skulle ha drabbats nämnvärt. När anställda förlorar jobbet kommer många av dessa att starta eget varvid hela tiden gruppen företagare fylls på och kurvan förblir i stort sett oförändrad över tiden. I avsnitt ”Socioekonomiska grupper” nedan visar vi att arbetslösheten ökat

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Antal sysselsatta

Statlig sektor Kommunal sektor Privat sektor Företagare

kraftigt för den grupp av personer som 1990 klassificerades som ”företagare exklusive lantbrukare”.

1.4. Arbetslöshetens könsfördelning

Män är överrepresenterade i privata sektorn och kvinnor dominerar i den offentliga. Med tanke på den sektoriella utvecklingen av sysselsättningen som redovisades i figurerna 2 och 3 ovan, borde vi förvänta oss att arbetslösheten i inledningsskedet skulle drabba män hårdare och att kvinnor skulle drabbas med en viss eftersläpning. Detta är också fallet. Figur 4 visar arbetslöshetskvoten för män och kvinnor 1989-1998.

Figur 4. Arbetslöshet i procent av arbetskraften för män och kvinnor, 1989–1998

Källa: AKU (SCB).

Fram till och med 1990 var den öppna arbetslösheten mycket jämnt fördelad över könen. I krisens inledningsskede ökade den som vi förväntat betydligt kraftigare för män än för kvinnor. 1993 var skillnaden cirka tre procentenheter. I samband med den privata sektorns, i synnerhet då exportindustrins, återhämtning och den offentliga sektorns fortsatta sysselsättningsnedgång åren därefter, minskade skillnaderna under åren 1994 till 1996. 1996-1998 var arbetslösheten cirka 1 procentenhet högre för män än för kvinnor. Totalt sett har arbetslösheten slagit betydligt hårdare mot män än mot kvinnor.

I tabell 1 visar vi det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar för män, kvinnor och hela befolkningen i arbetsför ålder (16-64 år). Siffrorna här är beräknade utifrån durationsdata i Rörlighetsdatabasen och finns tillgängliga för 1992-1997.

0 2 4 6 8 10

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Procent

män kvinnor

Tabell 1. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar, 1992-1997. 16-64 år

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Totalt

22,0 30,5 30,8 30,5 29,6 28,0

Män

26,0 35,2 34,5 32,4 30,6 29,2

kvinnor

18,0 25,7 27,1 28,5 28,5 26,8

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Även mätt på detta sätt står det klart att skillnaderna mellan könen var som störst 1993 och att för varje år fram till 1997 har skillnaderna minskat. 1993 var den genomsnittlige mannen arbetslös 35,2 dagar och kvinnan 25,7, dvs. en skillnad på 9,5 dagar per år. 1997 hade skillnaden krympt till 2,4 dagar.

När det gäller en bedömning av hur försörjningsmöjligheterna för män och kvinnor utvecklats, kan det vara av intresse att studera hur andelen sysselsatta hela året och andelen arbetslösa hela året har utvecklats mellan könen. De personer som under krisen lyckats hålla sig sysselsatta under hela året kan betraktas som tillhörande de starkaste på arbetsmarknaden. På samma sätt är de som är arbetslösa hela året de svagaste på arbetsmarknaden.

Variabler såsom sysselsättnings- och arbetslöshetskvoter liksom andel utanför arbetskraften kommer, om inte annat anges, att fortsättningsvis uttryckas som andel av populationen i respektive grupp och inte som andel av arbetskraften. Då t.ex. arbetslösheten oftast uttrycks i termer av ”arbetslös någon gång under året” och personer under året kan ha rört sig ut och in i arbetskraften, blir detta mått det naturliga då andelarna alltid ligger mellan 0 och 1.

Som framgår av figur 5 har andelen män som varit sysselsatta hela året sjunkit från 78 procent 1990 till 58 procent 1994 för att därefter stiga till 63 procent. För kvinnor har motsvarande kvot fallit från 75 procent till 57 procent. Det är efter 1994 som männens situation förbättrats något jämfört med kvinnor. 1997 har cirka fyra procentenheter fler män än kvinnor fast förankring på arbetsmarknaden.

Figur 5. Helårssysselsatta och helårsarbetslösa, män och kvinnor. 1990-1997. I procent

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Män, arbetslösa hela året Män, sysselsatta hela året Kvinnor, arbetslösa hela året Kvinnor, sysselsatta hela året

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Andelen arbetslösa hela året har utvecklats mer likartat för de båda könen och männen har för varje år haft en högre andel vilket också framgår av figur 5. 1997 var andelen helårsarbetslösa män 3,7 procent medan motsvarande för kvinnor var 2,9 procent. Sammanfattningsvis kan man således säga att det bland männen efter 1994 finns en ökande andel som har en fast förankring på arbetsmarknaden men att det samtidigt bland männen finns en något större andel som har den sämsta förankringen.

1.4.1. Arbetslöshet i olika yrkeskategorier

Det torde stå klart att i och med att arbetslösheten slog över hela ekonomin skulle också de allra flesta yrkeskategorier komma att drabbas. Det är inte möjligt att belysa utvecklingen för något stort antal yrkeskategorier utan vi nöjer oss nedan med några kategorier av speciellt intresse.

I figur 6 har vi beräknat andelen i olika yrkeskategorier som varit arbetslös någon gång under respektive år. Detta kan sägas uttrycka ris-

ken att hamna i arbetslöshet för respektive kategori. Däremot uttrycker detta självfallet inte hur länge som man riskerar att befinna sig i arbetslöshet.

Vi jämför tre kategorier. Den första gruppen är personer i tillverkningsarbete, maskinskötsel m.m. och avser att belysa arbetslöshetsrisken för traditionella arbetarekategorier. Den andra gruppen är personer i hälso- och sjukvårdsarbete inklusive socialt arbete och denna studeras för att se hur traditionella kvinnoyrken i offentlig sektor påverkades. Den tredje är personer i tekniskt arbete och denna studeras för att se hur ingenjörer, en grupp som betraktas som gynnad under 1990-talet, påverkades.

Figur 6. Arbetslöshetsrisk inom olika yrken. Arbetslös någon gång under året. Baserad på arbetslöshetsersättning. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Tekniskt arbete Hälso, sjukvård m.m. Tillverkningsarbete m.m.

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Det står helt klart att det är personer i tillverkningsarbete, dvs. traditionella arbetaryrken dominerade av män, som drabbats hårdast, i synnerhet fram till 1994. En viss återhämtning inträffar därefter, sannolikt driven av förbättrad sysselsättning i exportkonkurrerande sektorer. Notera också att denna grupp i utgångsläget 1990 har en mycket låg arbetslöshetsrisk.

Personer i hälso- och sjukvårdsarbete, inklusive socialt arbete har också drabbats, inte alls lika kraftigt som tillverkningsarbetare men mer utdraget. Dessa yrken är klart kvinnodominerade.

Personer i tekniskt arbete, kraftigt dominerade av ingenjörer, har inte heller varit opåverkade av arbetslösheten. För denna grupp ligger arbetslösheten hela tiden under den för de övriga två grupperna men ökningstakten för arbetslösheten är här jämförbar med den inom hälsooch sjukvårdsarbete. Även om det inom gruppen ingenjörer sannolikt går att hitta grupper som haft en positiv arbetsmarknad under 1990-

talet, är det ändå slående hur kollektivet av ingenjörer fått uppleva en så kraftig ökning av arbetslösheten.

1.4.2. Arbetslöshetens fördelning på åldersgrupper

Det är välkänt att arbetslöshet ofta drabbar skilda ålderskategorier olika, i synnerhet att den slår kraftigast mot de yngsta kategorierna. Den överhettade arbetsmarknad som karaktäriserade svensk ekonomi i slutet av 1980-talet gynnade de yngsta ålderskategorierna mest; under en överhettning kommer även de med mycket kort eller ingen arbetslivserfarenhet att kunna få anställning. I arbetslöshetskrisens inledningsfas var därför deras ställning relativt gynnsam. Under 1990 drabbades enbart 8,7 procent av de i åldersgruppen 16-23 någon gång under året av arbetslöshet medan av de i åldersgruppen 24-55, var 6,9 procent arbetslös någon gång. Motsvarande siffra för den äldsta gruppen, 56-65, var 3,4 procent.

Dessa tal skulle under 1990-talet komma att kraftigt förändras, vilket framgår av figur 7 nedan. Under 1994 hade närmare 35 procent av dem i den yngsta kategorin upplevt arbetslöshet någon del av året, en siffra som dock föll kraftigt under åren därefter. För medelålders ökade också andelen som upplevt arbetslöshet med upp till närmare 20 procent till 1994 men låg därefter kvar vid denna nivå. För de äldsta ökade arbetslösheten mätt på detta sätt med upp till 10 procent 1994 men låg sedan kvar stabilt vid denna nivå.

I relativa tal steg arbetslösheten bland de yngsta i förhållande till de äldsta fram till 1993 men har sedan dess minskat. 1997 var arbetslöshetskvoten för de yngsta relativt de äldsta ungefär densamma som 1990.

Figur 7. Arbetslös någon gång under året för olika ålderskategorier, baserat på arbetslöshetsersättning, 1990-1997. Procent

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Med tanke på att arbetslösheten även i högkonjunktur är högre bland de yngsta, kan man säga att det var enbart för ett begränsat antal år i mitten av 1990-talet som arbetslösheten drabbade de yngre i arbetskraften värre än de äldre.

Figur 7 är baserad på inkomster av arbetslöshet. Det kan finnas skäl att tro att detta sätt att mäta arbetslöshet kan vara bristfällig då man kan tro att en större andel av de yngre inte får tillgång till ersättning trots arbetslöshet. Vi kan därför också betrakta arbetslöshet utifrån durationsdata, dvs. antal dagar som individerna uppgivit att de befunnit sig i arbetslöshet.

Ett likartat mönster uppkommer dock. Antalet arbetslöshetsdagar skiljer sig kraftigt åt mellan yrkeskategorierna. Det framgår av tabell 2 att 1992 var det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar 34 för personer i åldern 16-23 medan för de äldsta, 56-65 år, var antalet dagar knappt 12. Fram till 1997 har sedan antalet dagar i arbetslöshet för de yngsta legat runt 41-46, för mellangruppen (24-55 år) runt 30, och för de äldsta cirka 21 arbetslöshetsdagar. För samtliga grupper faller antalet dagar under 1997.

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

16-23 år

24-55 år

56-65 år

Tabell 2. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar fördelade på åldersgrupper, 16-64 år. 1992-1997

16-23 år 24-55 år 56-65 år

1992 33,8 21,4 11,8 1993 45,7 30,1 16,5 1994 44,5 30,3 20,4 1995 45,0 29,9 21,4 1996 41,5 30,0 21,5 1997 41,0 28,2 20,4

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Vi kan också betrakta andelen arbetslösa enligt arbetskraftsundersökningarna i figur 8. Åldersgrupperna 16-19 och 20-24 år har i stort sett samma profil och bland de övriga drabbades åldersgruppen 25-34 år mer av arbetslöshet än andra. Bland övriga grupper är arbetslösheten högst bland de allra äldsta, 60-64 år, och lägst bland dem i gruppen 45-54 år.

Figur 8. Arbetslöshet för olika åldersgrupper. Procent av arbetskraften. 1987-1998

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

16-19 år

20-24 år

25-34 år

35-44 år

45-54 år

55-59 år

60-64 år

Källa AKU SCB.

1993 kan sägas vara en brytpunkt för de yngsta ålderskategoriernas arbetslöshetsutveckling. Att arbetslösheten minskade för denna grupp efter 1993 berodde bl.a. på att ett antal arbetsmarknadspolitiska åtgärder infördes som var riktade mot de yngre, såsom arbetsplatsintroduktion, ungdomspraktik, kommunal utvecklingsgaranti, datortek m.m.

Figurerna 7 och 8 samt tabell 2 representerar olika sätt att mäta arbetslösheten på för olika åldersgrupper. Alla tre sätten ger en likartad bild av strukturen, såväl över tiden som mellan grupperna. Vi tar detta som en indikator på att det arbetslöshetsmått som vi ofta utnyttjar, dvs. ”arbetslös någon gång under året”, baserat på arbetslöshetsrelaterad inkomst på ett tillfredställande sätt mäter arbetslöshet även för de grupper som kan förväntas vara sämst representerade genom detta mått.

En naturlig reaktion på en hög arbetslöshet är att andelen av befolkningen utanför arbetskraften ökar. Individer söker sig särskilt till fortsatt utbildning då de drabbas av arbetslöshet eller ökad risk för att bli arbetslös. Då arbetslösheten steg kom också andelen utanför arbetskraften att stiga. Medan andelen utanför arbetskraften hela året var 8,7 procent 1990 hade andelen stigit till 10,6 procent 1994 för att sedan minska något.

Åldersfördelningen bland dem som lämnat arbetskraften är inte jämn. De yngre har större incitament att lämna arbetskraften för utbildning. Dels har de ett längre återstående arbetsliv under vilket frukterna av den högre utbildningen kan skördas och dels drabbas de hårdare av arbetslösheten än andra grupper. I de äldsta åldersgrupperna har en del också lämnat arbetskraften för att förtidspensionerats (se Åberg och Nordenmark, kapitel 2 i denna volym).

Andelen utanför arbetskraften i de olika ålderskategorierna framgår av figur 9. Notera att vi här mäter den andel som varit utanför arbetskraften hela året, vilket förklarar att andelarna är lägre än dem som erhålles då man mäter andelen utanför arbetskraften vid ett givet tillfälle. Den starkaste ökningen av andelen svarade den yngsta gruppen för. Bland dem ökade andelen utanför arbetskraften från 7,7 procent 1990 till 16,1 procent 1993 för att sedan sjunka till drygt 10 procent. För den äldsta gruppen har en mer kontinuerlig, men inte lika snabb, ökning skett medan för andelen mellangruppen är i stort sett konstant över tiden.

Figur 9. Andelen utanför arbetskraften i olika åldrar. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

16-23 år 24-55 år 55-65 år

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Detta antyder att anpassningsmöjligheterna är störst bland de yngsta och bland de äldsta grupperna som kan lämna arbetskraften i dåliga tider och inträda i den i bättre tider. Även om arbetslöshetsuppgången 1990-1993 inte kunnat förhindras för dem i åldrarna 16-23, har möjligheterna att lämna arbetskraften för annan verksamhet ändå för många spelat en viktig roll i anpassningen. I åldersgruppen 24-55 förefaller andelen i arbetskraften vara helt opåverkad av krisen.

Det är dock långt ifrån alla som lämnat arbetskraften i de yngre åldrarna som har gått till utbildning. Björklund m.fl. (1998) visade att i åldersgruppen 16-34 sjönk sysselsättningen från 1988 till 1997 med 400 000 personer av vilka 170 000 ägnade sig åt studier. Detta innebar en ökning med 50 procent av antalet studerande. Men cirka 110 000 personer fler hamnade utanför arbetskraften av andra skäl än studier vilket innebar en fördubbling av denna grupp mellan 1988 och 1997. Vad dessa ägnat sig åt gick dock inte att få fram från deras data. Det är inte heller möjligt att utifrån våra data få uppgifter om detta.

1.5. Arbetslösheten bland olika hushållstyper

Hur ålder och kön påverkats av arbetslösheten har i sin tur betydelse för hur olika hushållstyper påverkats. I synnerhet är vi intresserade av hur en potentiellt socialt känslig grupp såsom ”ensamstående med barn” påverkats av arbetslösheten. Inte minst är denna grupps ställning viktig ur barnens synvinkel. Denna grupp domineras kraftigt av kvinnor i åldrarna 24-55 år. Som vi redan konstaterat har dock män i allmänhet drabbats värre än kvinnor. Vi såg dock att gruppen 24-55 år drabbades

hårt och att arbetslösheten för denna grupp fastnat på en hög nivå där cirka 20 procent varje år drabbas av arbetslöshet någon gång under året. I figur 10 nedan visas hur arbetslösheten slagit på grupperna ”ensamstående utan barn”, ”ensamstående med barn”, ”gifta utan barn” samt ”gifta med barn”.

5

En varning är dock befogad vid utvärderingen av figur 10. Familjebegreppet är i inkomststatistiken av tvivelaktigt värde då det förenklade deklarationsförfarandet med i stor utsträckning förtryckta uppgifter gjort att man enbart under ökande osäkerhet kan uttala sig om personer är ensamstående eller sammanboende.

6

Över den relevanta tidsperioden

kan personer i ökande utsträckning ha klassificerats som ensamstående trots att de i realiteten är sammanboende.

7

I den utsträckning som detta

förekommer, kommer arbetslösheten för de ensamstående snarast att underskattas då ju arbetslösheten är lägre bland de sammanboende som kan ha klassats som ensamstående.

Figur 10. Arbetslöshet för personer i olika hushållstyper, 1990-1997. Arbetslös någon gång under året, baserat på arbetslöshetsersättning

Källa: Rörlighetsdatabasen.

I allmänhet är arbetslösheten högre för de ensamstående än för dem som bor tillsammans med en partner. Detta gäller såväl i tider av låg arbetslöshet som i tider av hög arbetslöshet men vi ser att ökningstak-

5

Barn under 18 år. I ”gifta” inkluderas sammanboende samt ogifta som sambe-

skattas.

6

Se SCB (1998).

7

En viss tendens, om än ganska svag, finns också i materialet att andelen en-

samstående ökar och andelen gifta minskar.

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Ensamstående, utan barn Ensamstående, med barn Gifta, utan barn Gifta, med barn

ten har varit högre för ensamstående. I synnerhet har de ensamstående med barn drabbats jämfört med gifta med barn.

Det är också intressant att notera att mellan 1990 och 1994 förändrades arbetslösheten likartat bland ensamstående med barn som bland ensamstående utan barn. Efter 1994 har dock arbetslösheten fortsatt att öka för de med barn men minskat för de utan barn. Ensamstående utan barn återfinns i högre grad i ålderskategorin 16-23 och vi såg ovan att arbetslösheten i denna åldersgrupp föll kraftigt 1994-96. Vidare är ju gruppen ensamstående med barn starkt dominerad av kvinnor (82 procent) och kvinnor drabbades ju hårdare mot slutet av perioden i samband med neddragningar i den kommunala sektorn.

I tabell 3 visas antalet arbetslöshetsdagar per år, 1992-1997 för samma hushållstyper. Vi visade i tabell 1 att för genomsnittsmedborgaren ökade antalet arbetslöshetsdagar från cirka 22 till 30 under samma period. För ensamstående med barn har dagar i arbetslöshet ökat från cirka 28 till 44. Således har skillnaderna ökat kraftigt över tiden. Vidare står det klart att de två hushållstyperna med ogifta för varje år har fler antal arbetslöshetsdagar än genomsnittet (jämför tabell 1) medan de gifta har färre.

Tabell 3. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar per person för olika hushållstyper. 1992-1997

Ensamstående

utan barn

Ensamstående

med barn

Gifta utan barn Gifta med barn

1992

32,1

28,2

11,8

15,4

1993

42,6

38,0

16,9

22,8

1994

41,3

41,5

19,1

23,0

1995

39,9

43,8

19,0

22,8

1996

37,8

46,0

18,2

22,6

1997

35,6

43,9

17,3

21,2

Källa: Rörlighetsdatabasen.

För att ytterligare belysa förankringen på arbetsmarknaden, kan vi betrakta andelen ensamstående med barn som haft reguljär sysselsättning hela året. Denna har minskat från 75 procent 1990 till knappt 50 procent 1997. För gifta med barn har andelen minskat från 83 procent till 76 procent under samma period. De relativa andelarna framgår av figur 11 nedan. Andelen har fallit kontinuerligt för hela perioden. Det rör sig här dessutom om ganska stora förändringar, från cirka 90 procent 1990 till 65 procent år 1997. Den stora nedgången 1997 orsakas av ett kraftigt fall 1997 för gruppen ensamstående med barn.

Figur 11. Reguljärt sysselsatta hela året för ensamstående med barn jämfört med gift, med barn. 1990-1997

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kvot

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Figur 10 ovan visade andelen av de olika hushållstyperna som någon gång under året varit arbetslös. De med den sämsta förankringen på arbetsmarknaden är självfallet de som varit arbetslösa hela året. Är det så att ensamstående med barn även är överrepresenterade i denna grupp? Figur 12 nedan visar att detta är fallet. Medan skillnaderna i utgångsläget 1990 är mycket små mellan grupperna, avviker kurvorna kraftigt efter hand som arbetslösheten ökar under 1990-talet. Andelen med en mycket svag förankring på arbetsmarknaden, uttryckt som arbetslös hela året, har för ensamstående med barn ökat mest. 1990 var andelen för samtliga fyra grupper mellan 0,12 och 0,25 procent och 1997 var andelen för ensamstående med barn 5,1 procent, ensamstående utan barn 3,9 procent, gifta med barn 2,8 procent och för gifta utan barn 2,3 procent. Som framgår av figur 12, föll andelen kraftigt för de ensamstående med barn mellan 1996 och 1997.

Figur 12. Andel arbetslösa hela året för olika hushållstyper. 1990-1997

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Vi ska senare, efter att vi har gått igenom hur arbetslösheten slagit över socioekonomiska grupper, utbildningskategorier m.m., fördjupa analysen av gruppen ensamstående med barn.

1.6. Arbetslösheten bland invandrare

En annan grupp är av stort socialt intresse är invandrarna. Figur 13 visar arbetslöshetens utveckling bland Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare. Det är intressant att notera att både nivån på variabeln ”arbetslös någon gång under året” som dess förändring är mycket lika för Sverigefödda och för europeiska invandrare i Sverige. Däremot finns betydande skillnader gentemot utomeuropeiska invandrare.

I början av 1990-talet var den andel som upplevt arbetslöshet under året mer än dubbelt så hög bland utomeuropeiska invandrare som bland Sverigefödda och europeiska invandrare. För samtliga tre grupper har arbetslöshetserfarenheterna ökat men under senare år har de stannat vid nivåer på knappt 20 procent för Sverigefödda och europeiska invandrare och drygt 30 procent för utomeuropeiska invandrare.

0 1 2 3 4 5 6 7

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Ensamstående, utan barn Ensamstående, med barn Gift, utan barn Gift, med barn

Figur 13. Arbetslöshet bland Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare, 1990-1997. Arbetslös någon gång under året, baserat på arbetslöshetsersättning. Procent

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Sverigefödda Europeiska invandrare Utomeuropeiska invandrare

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Om vi emellertid, som i tabell 4, betraktar antalet arbetslöshetsdagar framkommer vissa skillnader mellan Sverigefödda och europeiska invandrare. Europeiska invandrare upplevde i genomsnitt 5-7 fler dagar i arbetslöshet än Sverigefödda. Skillnaden gentemot de utomeuropeiska invandrarna mätt i antalet dagar är emellertid även här markant.

Tabell 4. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar för Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare. 1992-1997

Sverigefödda Europeiska invandrare

Utomeuropeiska

invandrare

1992

20,6

24,5

46,6

1993

28,4

34,2

63,8

1994

28,5

33,7

64,8

1995

27,8

34,0

68,9

1996

26,9

32,8

67,9

1997

25,4

31,3

64,8

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Både figur 13 och tabell 4 visar på stora skillnader mellan utomeuropeiska invandrares och Sverigeföddas arbetslöshet. Några stora förändringar i de relativa talen mellan Sverigefödda och invandrare ser vi dock inte. Om vi emellertid betraktar de utomeuropeiska invandrarnas förankring på arbetsmarknaden mätt som andel med reguljär

syssel-

sättning

sysselsättning framstår deras utveckling under 1990-talet som

betydligt svagare. I figur 14 betraktar vi andelen bland utomeuropeiska invandrare och Sverigefödda som har reguljär sysselsättning. Det framgår att denna andel för de utomeuropeiska invandrarna har minskat dramatiskt från cirka 60 procent 1990 till cirka 32 procent 1994 för att sedan öka svagt till 34 procent. Således har enbart cirka en tredjedel av denna invandrargrupp reguljär helårssysselsättning. Även för Sverigefödda har andelen med helårssysselsättning minskat, men från en högre nivå och inte alls lika kraftigt. Andelen med en stark förankring (helårssysselsatt) på arbetsmarknaden har således minskat mer för utomeuropeiska invandrare än för Sverigefödda medan några större förändringar i relativ arbetslöshet inte kan noteras.

Figur 14. Reguljärt sysselsatta hela året bland utomeuropeiska invandrare och personer födda i Sverige, 1990–1997

0 20 40 60 80 100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Utomeuropeiska invandrare Sverigefödda

Källa: Rörlighetsdatabasen.

1.7. Arbetslöshetens regionala fördelning

Den regionala fördelningen av arbetslösheten på Norrland, Svealand och Götaland framgår av figur 15.

Under överhettningen mot slutet av 1980-talet var arbetslösheten förhållandevis låg även i Norrland. Arbetslösheten ökade i Götaland, Svealand och Norrland men i relativa termer ökade den mindre i norrlandslänen. De relativa skillnaderna mellan arbetslösheten i Norrland och Svealand var således lägre 1997 än 1990. För varje person som under 1990 någon gång var arbetslös i Svealand gick det 2,2 arbetslösa norrlänningar 1990 medan det 1997 bara gick 1,5 arbetslösa norrlänningar på varje arbetslös i Svealand. För regionerna fördelade på storstadslän, skogslän och övriga län framgår det av Edin och Holmlund (1994) att arbetslöshetsskillnaderna mellan länen utjämnades under perioden 1990-1993.

Figur 15. Arbetslöshet i Götaland, Svealand och Norrland. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Norrland Svealand Götaland

Källa: Rörlighetsdatabasen.

1.8. Arbetslöshet i olika utbildningsgrupper

En mycket viktig fråga i samband med hur arbetslösheten har slagit på olika grupper är hur olika utbildningsgrupper har påverkats. Den allmänna uppfattningen är att de lågutbildade har drabbats hårdare än andra grupper av arbetslöshetskrisen. I figur 16 visas hur variabeln ”arbetslös någon gång under året” har utvecklats för sju olika utbildningskategorier: mindre än nio år, nio år eller motsvarande, högst två års gymnasiestudier, mer än två års gymnasiestudier, mindre än tre års eftergymnasiala studier, eftergymnasiala studier minst tre år, samt forskarutbildade.

Först kan konstateras att arbetslösheten har stigit för alla grupper. Vi kan också se att den inbördes rangordningen är oförändrad. Lägst arbetslöshet återfinns under hela perioden bland de forskarutbildade, och därefter kommer personer med minst tre års eftergymnasiala studier. Personer med kortast utbildning, mindre än nio år, ligger i mitten och de som har högst arbetslöshet är gymnasieutbildade personer och de med högst två års gymnasium. Även de med enbart nio års utbildning har hög arbetslöshet.

Att personer med kortast utbildning, mindre än nio år, inte har högre arbetslöshet beror sannolikt på att det i denna grupp återfinns många äldre med lång arbetslivserfarenhet. En fullbordad gymnasiekompetens, dvs. att gå från två års gymnasiestudier till tre (eller fyra) års, innebär knappast några förbättrade möjligheter att undvika arbetslöshet enligt dessa siffror. Däremot finns betydande skillnader i arbetslöshet mellan personer med mindre än tre års eftergymnasiala studier och de med tre års eftergymnasiala studier.

När det gäller ökningstakten i arbetslösheten finner vi, lite förvånande, att mellan 1990 och 1997 har arbetslösheten bland de forskarutbildade ökat mest. Därefter följer de med mer än två års gymnasium och personer med nio års utbildning. För personer med högst tvååriga gymnasiestudier och personer med minst tre års eftergymnasiala studier har arbetslösheten ökat minst. Bortsett från forskarutbildade och personer med mindre än nio års utbildning, som båda är små grupper, är dock mönstret klart att de lågutbildade har den högsta arbetslösheten och att den också har ökat mest för denna grupp.

Figur 16. Arbetslöshet för olika utbildningsgrupper. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Mindre än 9 år 9 år el motsv. Högst 2-årig gymnasium Mer än 2-års gymnasium Mindre än 3 års eftergymnasial Eftergymnasial minst 3 år Forskarutbildade

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Det faktum att arbetslösheten i stort sett drabbade alla ekonomins sektorer har medfört att den slagit förhållandevis jämnt också över utbildningskategorierna.

Antalet dagar i arbetslöshet framgår av figur 17 där de fem staplarna för respektive utbildningsgrupp visar åren 1992-1997.

Figur 17. Antal arbetslöshetsdagar i olika utbildningsnivåer, 1992-1997. 16-64 år

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1

2

3

4

5

6

7

Utbildningsnivå

Antal dagar

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Anm. Utbildningsnivå 1=Mindre än 9 år; 2=9 år eller motsvarande; 3=Högst 2-årigt gymnasium; 4=Mer än 2 års gymnasium; 5=Mindre än 3 års eftergymnasial utbildning; 6=Minst 3 års eftergymnasial utbildning; 7=Forskarutbildning.

Källa:Rörlighetsdatabasen.

Här framgår tydligt de kraftiga ökningarna för varje utbildningsgrupp och att nivåerna skiljer sig åt på ett frapperande sätt. Medan de stora grupperna två och tre upplever i genomsnitt 35-40 dagar i arbetslöshet per år ligger antalet arbetslöshetsdagar för de (i huvudsak) akademiska grupperna sex och sju mellan fem och 16 dagar per år. De relativa förändringarna mellan utbildningsgrupperna är emellertid mycket små. Detta bekräftar den bild som Johansson m.fl. (1999) ger om att avgörande strukturella förändringar inte skett under 1990-talet.

1.9. Arbetslöshet och socioekonomisk tillhörighet

I detta avsnitt studeras hur sysselsättningsminskningen och arbetslösheten slog över olika socioekonomiska grupper. Denna klassificering följer Folk- och bostadsräkningens indelning och görs i elva grupper. De första fyra grupperna är arbetare: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än tvåårs utbildning utöver grundskola, 2) ej

facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än tvåårs utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst tvåårs utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning. Sedan följer fyra grupper av tjänstemän: 5) lägre tjänstemän med mindre än tvåårs utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning. Därefter följer tre grupper av företagare: 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst sex års utbildning, 10) företagare exkl. lantbrukare, och 11) lantbrukare.

Denna klassificering har i Rörlighetsdatabasen gjorts för 1990. Flera problem uppkommer när man vill studera hur arbetslöshet och sysselsättningsförändringar påverkat personer i dessa grupper. För det första förekommer en viss social rörlighet över åren som här inte kan beaktas. För det andra kan klassificeringen ske enbart med avseende på personer som har sysselsättning det år klassificeringen görs. Personer i arbetslöshet eller utanför arbetskraften kan, med några få undantag, inte klassificeras. Även om detta är ett mindre problem 1990, då klassificeringen gjordes, än andra år utgör restriktionen ändå en viss felkälla. När vi nedan studerar utvecklingen för olika socioekonomiska grupper måste vi således ha i åtanke att ett urval har skett så att sysselsättningskvoten är i det närmaste 1 för varje grupp det första året.

Vi kan börja med att se hur arbetslöshetserfarenhet någon gång under året har utvecklats för dessa elva grupper. Av figur 18 framgår att bland de 11 grupperna finns fem som drabbats avsevärt värre än andra i den bemärkelsen att arbetslöshetserfarenheterna stigit till höga nivåer. Detta gäller de fyra arbetarkategorierna samt de sämst utbildade lägre tjänstemännen för vilka andelen arbetslösa någon gång under året legat runt 20 procent. I denna grupp har arbetslöshetsutvecklingen varit sämst för facklärda varuproducerande arbetare (SEI 3). Grupperna tre och ett, dvs. facklärda och icke facklärda varuproducerande arbetare, drabbades ytterligt hårt i synnerhet fram till 1994, men arbetslösheten dämpades därefter något i samband med att tillverkningsindustrins situation förbättrades något. (jämför figur 2.)

Figur 18 visar att arbetslöshetskrisen i första hand har drabbat traditionella arbetarekategorier. För de övriga sex socioekonomiska grupperna har arbetslösheten inte nått upp till motsvarande nivåer. Men för lägre tjänstemän med två års utbildning (SEI 6) samt för lågutbildade företagare (SEI 10) har arbetslösheten nått upp till cirka 15 procent. Högre tjänstemän (SEI 8) och fria företagare som är akademiskt utbildade (SEI 9) har även de drabbats av arbetslösheten.

Figur 18. Arbetslöshetskvoter för olika socioekonomiska grupper. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

SEI 1 SEI 2 SEI 3 SEI 4 SEI 5 SEI 6 SEI 7 SEI 8 SEI 9 SEI 10 SEI 11

Anm. De socioekonomiska grupperna är: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 2) ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst 2 års utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning; 5) lägre tjänstemän med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning; 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst 6 års utbildning; 10) företagare exkl. lantbrukare; och 11) lantbrukare.

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Arbetslöshetsökningen är således förvånansvärt väl fördelad över grupperna. Exempelvis så har arbetslösheten bland högre tjänstemän i ledande befattningar (SEI 8) procentuellt sett ökat lika mycket som bland ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare (SEI 2). Däremot skiljer sig naturligtvis nivåerna för arbetslöshetskvoterna åt kraftigt under hela perioden med betydligt högre arbetslöshet bland arbetarkategorierna och lågutbildade tjänstemän.

Figur 19. Genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar för olika socioekonomiska grupper. 16-64 år. 1992-1997

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Socioekonomisk grupp.

Antal dagar.

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Anm. De socioekonomiska grupperna är: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 2) ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst 2 års utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning; 5) lägre tjänstemän med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning; 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst 6 års utbildning; 10) företagare exkl. lantbrukare; och 11) lantbrukare.

Källa: Rörlighetsdatabasen

Liksom för utbildningsgrupperna framträder bilden av stora skillnader mellan grupperna medan de relativa skillnaderna mellan grupperna består. Arbetarkategorierna (SEI 3 och 1), dvs. de varuproducerande arbetarna, fick vissa år under 1990-talet uppleva i genomsnitt mellan 40 och 50 dagars arbetslöshet. Lägre tjänstemän kom upp i 30 dagar som mest medan högre tjänstemän (SEI 8) som mest upplevde runt 10 dagars arbetslöshet i genomsnitt.

Det kan också noteras att varuproducerande arbetares (SEI 1 och 3) arbetslöshetsdagar minskade förhållandevis kraftigt i antal åren 1993-1997. De facklärda (SEI 3) minskade det genomsnittliga antalet dagar från 49 till 34 och de icke facklärda (SEI 1) från 45 till 35. Dessa minskningar hänger samman med tillverkningsindustrins återhämtning under perioden. För övriga grupper har bara smärre förändringar skett under samma period.

1.10. Fördjupning av arbetslösheten bland ensamstående med barn

Vi konstaterade tidigare att de ensamstående med barn drabbats värre än andra jämförbara grupper. För att belysa orsakerna till detta ska vi studera några medelvärden och fördelningar för denna grupp och jämföra med hela populationen. Därefter genomför vi en regressionsanalys där vi predikterar antalet arbetslöshetsdagar samt diskuterar hur dessa skulle påverkats av om vissa bakomliggande faktorer ändrades.

Av vår population om 201 578 individer i åldrarna 16-64 tillhör 5,55 procent gruppen ensamstående med barn. Fördelningen över andel kvinnor, ålder och andel invandrare framgår nedan av tabell 5. Att andelen kvinnor är hög är knappast någon förklaring till varför ensamstående med barn drabbats hårdare då ju män drabbats värre än kvinnor. Åldersskillnaderna mellan denna grupp och hela populationen är förhållandevis stor och att genomsnittsåldern i gruppen är förhållandevis låg innebär att man har kortare arbetslivserfarenhet vilket tenderar att öka arbetslösheten. Att andelen invandrare är högre än för hela populationen innebär att antalet arbetslöshetsdagar är högre än för hela populationen.

Tabell 5. Kön, ålder och invandrare bland ensamstående med barn och i hela populationen. 1992

Ensamstående

med barn

Hela populationen

Andel kvinnor

81,6

49,3

Genomsnittsålder 33,4

39,2

Andel invandrare 12,3

10,5

En troligare förklaring till skillnaderna är fördelningen över utbildningsnivåer. Även om arbetslösheten har slagit över samtliga utbildningsnivåer är arbetslöshetskvoterna betydligt högre bland personer som saknar eftergymnasial utbildning. Är de ensamstående med barn överrepresenterade här? I tabell 6 jämför vi fördelningen för denna grupp med fördelningen för hela befolkningen.

Tabell 6. Fördelningen av ensamstående med barn och hela populationen på utbildningsnivåer. 1992

Ensamstående med

barn

Hela populationen.

mindre än 9 år

5,23

14,58

9 år eller motsv

28,37

16,24

Högst 2 års gymnasium

38,89

34,10

Mer än 2 års gymnasium

9,19

13,70

Mindre än 3 års eftergymnasial utbildning

10,35

11,77

Minst 3 års eftergymnasialutbildning

7,72

9,10

Forskar-utbildade

0,25

0,51

Vi konstaterade tidigare att de grupper för vilka arbetslösheten är högst är ”nio år eller motsvarande”, ”högst tvåårigt gymnasium” och ”mer än två års gymnasium”. Bland de två första grupperna är de ensamstående med barn klart överrepresenterade. Andelen med nio års grundskola eller motsvarande är 28,37 jämfört med 16,24 för hela populationen. Även för de som är utbildade med högst två års gymnasium, också en grupp med hög arbetslöshet, är andelen jämfört med hela populationen hög. Mer än två tredjedelar (cirka 68 procent) av de ensamstående med barn återfinns i dessa två högarbetslöshetsgrupper. För samtliga övriga grupper där utbildningen är längre och arbetslösheten lägre är gruppen klart underrepresenterad.

Vi kan gå vidare och se på den socioekonomiska fördelningen av de ensamstående med barn vilken redovisas i tabell 7.

Tabell 7. Fördelningen av ensamstående med barn och hela populationen på socioekonomiska grupper. 1992

Ensamstående med

barn

Hela populationen

SEI 1

7,57

9,04

SEI 2

29,1

21,14

SEI 3

5,45

12,75

SEI 4

11,13

6,1

SEI 5

7,38

6,07

SEI 6

11,26

9,87

SEI 7

16,71

18,26

SEI 8

8,16

10,8

SEI 9

0,08

0,18

SEI10

2,86

4,38

SEI 11

0,3

1,41

SEI-grupperna definieras i figur 18.

De fyra första SEI-grupperna är arbetarkategorier och bland dessa är de ensamstående med barn överrepresenterade bland dem som är tjänsteproducerande (SEI2 och SEI4). Dessa båda grupper hör till dem som har den högsta arbetslösheten under 1990-talet enligt figur 18 ovan. Många av dessa befinner sig i den offentliga sektorn och nedskärningarna i kommunerna är här en viktig orsak. Ensamstående med barn är också överrepresenterade bland lägre tjänstemän (SEI5 och SEI6) medan de i övriga grupper är underrepresenterade.

Även den socioekonomiska fördelningen av gruppen återspeglar i grunden fördelningen av utbildningen. Det faktum att de ensamstående med barn är överrepresenterade bland dem med lägre utbildning gör att denna grupp är den som drabbats värst av arbetslösheten under 1990talet.

Den bivarata analys som uppsatsen hittills byggt på har uppenbara begränsningar. Framförallt är den deskriptiv och ger inga direkta förklaringar till vilka förhållanden som kan förklara hur arbetslösheten slog över olika grupper i samhället. För att närmare belysa vilka bakomliggande faktorer som förklarar utvecklingen för de ensamstående med barn, genomför vi nedan en multivariat analys där samtidigt ett större antal förklaringsvariabler beaktas. Analysen här bygger på en regressionsanalys av antalet arbetslöshetsdagar. Då denna variabel för de helårssysselsatta antar värdet 0 och för de helårsarbetslösa antar värdet 365 skattas en Tobitmodell med restrektioner på både mini- och maxivärdena.

De antagna förklaringsvariablerna är inte härledda från några beteendeekvationer varför man måste vara speciellt försiktig vid tolkningarna. Förklaringsvariablerna är i huvudsak baserade på analysen ovan. För att förklara hur antalet arbetslöshetsdagar skiljer sig åt mellan individerna i urvalet antar vi följande förklaringsvariabler: ålder, utbildning, kön, invandrare, yrkestillhörighet, region och hushållstyp.

Variabeln ålder, som också kvadreras för att fånga upp eventuella icke linjära samband, är med för att representera framförallt individens livserfarenhet. De sju utbildningsnivåerna är också medtagna, utom ”forskarutbildade” som får vara referensgrupp. Vi antar också att effekterna av ålder på antalet arbetslöshetsdagar kan bero på vilken utbildningsnivå individen har, dvs. vi integrerar ålders- och utbildningsvariablerna. Då den högre utbildningen förutsätter en högre ålder än den lägsta åldern för individerna i samplet, utelämnar vi interaktionstermen för nivåerna fem och sex, dvs. eftergymnasial utbildning.

Yrkesindelningen är baserad på yrkesschemat från Folk- och bostadsräkningen och vi har skiljt ut grupperna 1 (Hälso- och sjukvårdsarbete, socialt arbete), 2 (Administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete), 3 (Kommersiellt arbete), 5 (Gruv, stenbrytnings- och petroleu-

mutvinningsarbete m.m.), 6 (Transport- och kommunikationsarbete), 7 och 8 (Tillverkningsarbete, maskinskötsel m.m.), samt 90-97 (Servicearbete m.m.). Övriga yrken tjänar som referensgrupp. Även yrkesvariabeln kommer, liksom utbildningsvariabeln, att interageras med ålder för att här fånga upp att ålder kan påverka arbetslösheten beroende på yrkestillhörighet. Regionerna är Norrland och Götaland och hushållstyperna är ensamstående utan barn, ensamstående med barn, samt gifta med barn. Invandrare är indelade i europeer och ickeeuropeer.

I tabell 8 redovisas resultaten av skattningar för åren 1993 och 1996. Vi väljer ut dem som är i arbetskraften, definierade som de som någon gång under året varit sysselsatta eller arbetslösa. Vi har också exkluderat personer under 20 år, då annars många studerande med sommaranställning skulle ha kommit med i materialet. Yrkesklassificeringen är gjord 1990 (från FoB-90) och vi har utelämnat dem som ej har kunnat klassificeras.

Tabell 8. Arbetslöshet och olika bakgrundsvariabler. Beroende variabel: antal arbetslöshetsdagar. 1993 och 1996. Tobit-estimat och tvärden

1993

Estimat t-kvot

1996

Estimat t-kvot

Ålder -18.076 -22.958

Ålder -20.098 -22.298

Ålder kvadrerat

.159492 17.606 Ålder kvadrerat .198777 19.610

Norrland

40.7673 13.763

Norrland 49.0729 15.867

Götaland

11.6539 5.533

Götaland 9.49987 4.299

<9 år skola

145.122 4.995 <9 år skola 60.5022 1.873

9 år skola

239.432 10.326 9 år skola 236.850 10.156

2 år gymn

174.563 7.975

2 år gymn 146.266 6.735

3 år gymn

121.890 5.347

3 år gymn 76.2988 3.309

<3 år efter gymn

94.4165 4.987 <3 år efter gymn 100.653 5.452

3 år el mer efter gymn. 53.8095 2.834 3 år el mer efter gymn 65.29259 3.525 Kvinna -12.096 -5.317 Kvinna 23.2652 9.690 Europeisk invandrare 58.6997 14.370 Europeisk invandrare 55.2450 12.605 Utomeuropeisk invandrare 132.492 29.608 Utomeuropeisk invandrare 152.222 32.570 Hälso- sjukv.arbete 49.3989 3.974 Hälso- sjukv.arbete 128.580 9.100 Administrativt arbete -81.153 -6.199 Administrativt arbete -44.410 -2.916 Kommersiellt arbete -67.623 -5.127 Kommersiellt arbete -49.099 -3.253 Gruvarbete -20.743 -0.262 Gruvarbete 57.5901 0.610 Transportarbete -23.851 -1.451 Transportarbete 3.1885 0.165 Tillverkningsarbete 63.4204 6.009 Tillverkningsarbete 46.4155 3.692 Servicearbete 94.4906 9.295 Servicearbete 120.173 10.233 Ensamstående utan barn 63.6886 20.325 Ensamstående utan barn 80.2719 25.287 Ensamstående med barn 75.2970 16.182 Ensamstående med barn 102.214 22.387 Gift med barn 2.98580 0.899 Gift med barn 10.1316 2.943 Ålder*<9 år skola .509424 1.133 Ålder*<9 år skola 2.38286 4.634 Ålder*9 år skola -1.6194 -4.732 Ålder*9 år skola -1.1453 -3.301 Ålder*2 år gymn -.35646 -1.322 Ålder*2 år gymn .559290 2.074 Ålder*3 år gymnas .180205 0.570 Ålder*3 år gymn 1.3064 3.996 Ålder*Adm.arbete 1.22390 3.982 Ålder*Adm.arbete .318444 0.943 Ålder*Hälso-sjukv.arbete -2.7995 -8.820 Ålder*Hälso- sjukv.arbete -4.3597 -12.924 Ålder*Kommers.arbete 1.82703 5.682 Ålder*Kommers.arbete 1.50124 4.332 Ålder*Gruvarbete 1.53588 0.817 Ålder*Gruvarbete .116093 0.054 Ålder*Transp.arbete .406239 1.017 Ålder*Transp.arbete -.23209 -0.523 Ålder*Tillverkn.arbete .111711 0.428 Ålder*Tillverkn.arbete -.04416 -0.150 Ålder*Servicearbete -1.3038 -5.049 Ålder*Servicearbete -1.7761 -6.317 Konstant 11.5117 0.440 Konstant -7.9387 -0.285

Antal observationer

154 286 Antal observationer 145 203

Utifrån de parameterestimat som presenteras i tabell 8 har vi sedan förutsagt värden för gruppen ensamstående med barn, de sanna värdena och de som predikteras av Tobitmodellen för de fyra hushållstyperna presenteras i tabell 9. Vi ser att för båda åren predikterar modellen väl de sanna värdena, framför allt för de två första hushållstyperna.

Tabell 9. Sanna och predikterade antal arbetslöshetsdagar för olika hushållstyper. 1993 och 1996

Ensamstående

utan barn

Ensamstående

med barn

Gifta utan

barn

Gifta med

barn

1993 Sant värde 42,2

37,2

17,5

21,5

1993 Predikterat värde 41,4

37,2

13,8

19,7

1996 Sant värde 37,2

42,1

18,9

19,3

1996 Predikterat värde 36,7

43,6

15,0

18,4

De parameterestimat som erhålls kan användas för att prediktera enbart marginella förändringar och inte för att utvärdera t.ex. stora utbildningsprogram. För detta skulle krävas en allmän jämviktsmodell där även utbudssidan beaktas. Om ett stort antal personer skulle föras över från en utbildningskategori till en annan och om vakanstalen antas vara oförändrade skulle man snarare erhålla en utjämning av antalet arbetslöshetsdagar mellan de olika kategorierna än en kraftig minskning av det totala antalet dagar i arbetslöshet. Om vi däremot betraktar ett begränsat antal personer kan vi få en bra uppfattning om hur deras arbetslöshet påverkas. De experiment som presenteras nedan bör därför snarare betraktas utifrån individens synvinkel än politikerns. På sin höjd skulle man kanske kunna hävda att de erhållna predikterade effekterna är maximala värden som skulle kunna erhållas vid stora program.

Den individ i gruppen ”ensamstående med barn” som vi analyserar antar vi vara en Sverigefödd 35-årig kvinna med tvåårs gymnasieutbildning. Denna är verksam i hälso- och sjukvårdssektor i Svealand. Med utgångspunkt från estimaten ovan predikterar vi hennes antal arbetslöshetsdagar för åren 1993 och 1996. De erhållna antalet dagar i arbetslöshet ges som ”predikterat basvärde” i tabell 10.

Tabell 10. Resultaten av olika experiment på antalet arbetslöshetsdagar för en Sverigefödd 35-årig ensamstående kvinna med barn och med 2 års gymnasieutbildning och verksam i hälso och sjukvårdssektorn. I parentes anges förändring jämfört med basvärde

1993

1996

Predikterat basvärde

22,1

31,9

Exp. 1: Bor i Norrland i stället för Svealand 29,3 (+7,2) 43,2 (+11,3) Exp. 2: Utbildningsnivå 4 i stället för 3 17,2 (-4,9) 23,8 (-8,1) Exp. 3: Utbildningsnivå 2 i stället för 3 34,3 (+12,2) 54,9 (+23,0) Exp. 4: Administrativt yrke i st. f. Hälso- och sjukvård 23,7 (+1,6) 30,0 (-1,9) Exp. 5: Utom-Europeisk invandrare i st. f. Sverigefödd 51,7 (+29,6) 75,6 (+43,5) Exp. 6: Europeisk invandrare i st. f. Sverigefödd 33,0 (+10,9) 44,8 (+12,9) Exp. 7: 30 år i stället för 35 32,0 (+9,9) 44,7 (+12,8) Exp. 8: 40 år i stället för 35 15,6 (-4,5) 23,6 (-8,3)

Vi kan först konstatera att de predikterade antalet arbetslöshetsdagar för denna person är betydligt lägre än för genomsnittet i gruppen ”ensamstående med barn” (jämför. tabell 9). Detta beror på att vi betraktar en Sverigefödd, boende i Svealand, som är några år äldre än genomsnittet för gruppen m.m.

Det första experimentet som vi genomför är att anta att personen är bosatt i Norrland i stället för Svealand. Detta medför att det förväntade antalet arbetslöshetsdagar stiger med 7,2 år 1993 och 11,3 1996. Det är således inte alls oväsentligt för omfattningen av individens arbetslöshet var i landet man är verksam. En flyttning till Norrland skulle innebära en ökning av arbetslöshetsdagarna med cirka en tredjedel. En individ med de antagna egenskaperna som flyttar från Norrland skulle således sänka sina förväntade arbetslöshetsdagar. Det bör dock beaktas att dessa kalkyler gjorts för individer som i genomsnitt bott ett antal år i Svealand eller Norrland. För en nyinflyttad behöver de förväntade antalet arbetslöshetsdagar inte vara desamma som för dem som bott länge i regionen.

I nästa experiment uppgraderar vi personens utbildning, från tvåårigt gymnasium till treårigt. Ceteris paribus skulle detta i de båda fallen minska det förväntade antalet arbetslöshetsdagar, med 4,9 och 8,1 för respektive år. Detta är icke föraktliga förbättringar av ett års ytterligare utbildning men är ändå mindre än effekten av den geografiska lokaliseringen som visades i det första experimentet.

Så stora effekter på det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar skulle knappast kunna uppnås i det fall då ett stort utbildningsprogram införs för att höja utbildningsnivån för ett flertal av de personer som har enbart tvåårigt gymnasium som högsta utbildning. I det fallet kan kanske siffrorna 4,9 och 8,1 dagar betraktas som maximivärden. Sannolikt skulle effekterna bli väsentligt lägre om det inte samtidigt skapa-

des fler lediga jobb för personer med treårs utbildning. Med tanke på att i vår population hela 34 procent har tvåårig utbildning och enbart knappt 14 procent (se tabell 6) har treårigt gymnasium, skulle vid ett stort utbildningsprogram den huvudsakliga effekten bli att antalet arbetslöshetsdagar snabbt utjämnades mellan utbildningsgrupperna.

Betydligt kraftigare effekter uppkommer om vi beaktar en lägre utbildningsnivå. I experiment 3 antar vi att personen har enbart nioårig grundskola. Vi finner då att antalet dagar I arbetslöshet är 12,2 respektive 23,0 fler än i fallet med 2-årigt gymnasium. Den 2-åriga gymnasieutbildningen är i många fall yrkesinriktad och har en kraftig effekt på individens förväntade arbetslöshetsdagar, medan det ytterligare steget till treårigt gymnasium förvisso ger en positiv effekt men inte lika kraftig sådan.

Antalet arbetslöshetsdagar i baslösningen grundades på att personen har ett hälso- och sjukvårdsarbete. I det fjärde experimentet antas personen i stället ha ett administrativt arbete. Om vi först beaktar värdena på estimaten i tabell 8 ska vi förvänta oss att vi får en kraftig sänkning av arbetslöshetsdagarna. Detta är emellertid inte fallet. Yrkestillhörigheten är interagerad med åldersvariabeln och detta gör att vi 1996 får en mycket modest sänkning av antalet arbetslöshetsdagar av ändrad yrkestillhörighet och 1993 t.o.m. får en liten ökning. Vi antog en ålder om 35 år och om man i denna ålder är verksam i hälso- och sjukvård har man ett lägre förväntat antal dagar i arbetslöshet än om man i samma ålder har ett administrativt arbete. Lågutbildade kvinnor i hälso- och sjukvård är i första hand undersköterskor och trots kraftigare nedskärningar inom hälso- och sjukvårdsarbete än inom administrativt arbete gynnas man i denna ålder år 1993 av att vara verksam inom hälso-och sjukvård. Till 1996 har emellertid de kommunala nedskärningarna gjort att vi i experiment 4 får en minskning av arbetslöshetsdagarna av en överflyttning till administrativt arbete.

I det femte experimentet antas vår representativa person vara utomeuropeisk invandrare i stället för Sverigefödd. Här får vi mycket kraftiga effekter på det förväntade antalet dagar i arbetslöshet. Dessa stiger med 29,6 och 43,5 dagar för 1993 och 1996, respektive. Detta skall självfallet inte uppfattas såsom enbart en effekt av diskriminering, även om ett sådant inslag kan finnas. Här har enbart konstanthållits för antal utbildningsår, ålder, kön m.m. Att det förväntade antalet dagar i arbetslöshet blir så ytterligt stort är i huvudsak en effekt av det stora antalet flyktingar som från början har en mycket svag anknytning till arbetsmarknaden. Antalet utbildningsår är formellt detsamma som för Sverigefödda samtidigt som t.ex. tillräckliga kunskaper i svenska kan saknas då utbildningen i många fall härrör från hemlandet.

Intrycket att de utomeuropeiska invandrarna har en från början mycket svag ställning förstärks ytterligare då vi jämför med europeiska invandrare i experiment 6. Ökningarna är här mycket mindre än i det fall då vi antog att personen är utom-europeisk invandrare. En europeisk invandrare har 10,9 respektive 12,9 fler dagar i arbetslöshet än vad den Sverigefödde har då vi har korrigerat för de övriga variablerna. Detta innebär betydande skillnader gentemot de utomeuropeiska invandrarna (29,6, respektive 43,5 dagar).

Såsom belagts ett antal gånger tidigare i uppsatsen är det förväntade antalet dagar i arbetslöshet också en funktion av åldern. För att belysa åldersfaktorns betydelse för vår individ i gruppen ensamstående med barn har vi i experimenten 6 och 7 antagit att denne är 30 respektive 40 år, i stället för 35 som i baslösningen.

Hade vår representative person varit 30 i stället för 35 år hade det förväntade antalet dagar i arbetslöshet varit 9,9 respektive 12,8 dagar fler än i baslösningen för 1993 respektive 1996. På motsvarande sätt faller arbetslöshetsdagarna då vi antar att individen är 40 år. Jämfört med för en 35-åring kommer då antalet dagar att vara 4,5 respektive 8,3 färre.

Åldern är således av stor betydelse för det förväntade antalet dagar i arbetslöshet. Det bör dock påpekas att detta gäller för denna utbildningsnivå (tvåårigt gymnasium) med yrke inom hälso- och sjukvård m.m. I andra utbildningar och andra yrken kan åldersberoendet se helt annorlunda ut.

1.11. Slutsatser

Den svenska arbetslösheten slog mycket kraftigt under 90-talets första år framför allt mot den exportinriktade tillverkningsindustrin. Även om den inhemska varu- och tjänstesektorn och senare den offentliga sektorn också kom att drabbas hårt har, i och med tillverkningsindustrins nedgång, arbetslösheten totalt sett slagit hårdare mot män än mot kvinnor. Tillverkningsindustrins sysselsättningsminskningar innebar också att det i första hand var traditionella arbetarkategorier som drabbades. När det gäller åldersstrukturen på arbetslösheten drabbades de yngsta (16-23 år) hårdast fram till 1994 medan deras situation förbättrats sedan dess. Att de yngsta drabbades värre hänger samman med att de har mindre arbetslivserfarenhet och detta visar på bristande senioritet på arbetet som en viktig faktor bakom otryggheten i jobbet.

För de yngsta och de äldsta ålderskategorierna har arbetslösheten tvingat fram ökande antal personer i utbildning respektive ökande antal pensioneringar. Den grupp som har den lägsta arbetslösheten såväl före

som under arbetslöshetskrisen är 45-54-åringar men även bland dessa har arbetslösheten ökat kraftigt.

Även om de värst drabbade av de stora grupperna är yngre manliga arbetare i tillverkningsindustrin, är det annars slående hur arbetslösheten drabbat i stort sett hela befolkningen, oavsett ålder, utbildning och socioekonomisk tillhörighet. Forskarutbildades arbetslöshet ökade kraftigt under 1990-talet. Högre tjänstemän och personer i ledande befattningar och fria yrkesutövare med akademikeryrken har även de drabbats hårt i den bemärkelsen att arbetslösheten stigit kraftigt även för dessa. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att ökningarna för dessa grupper skett från mycket låga nivåer.

Från ett socialt perspektiv är det därför viktigare att fokusera på de grupper vars arbetslöshet stigit till mycket höga nivåer och vars försörjningsförmåga är svag. Av hela populationen i åldrarna 16-64 i datamängden utgörs 5,55 procent av ensamstående med barn vilket inte är en oväsentlig andel. Gruppen är därför potentiellt av stor social betydelse. Att denna grupp drabbats speciellt hårt förefaller vara orsakat av att den är starkt överrepresenterade i de utbildningskategorier för vilka arbetslösheten stigit till de högsta nivåerna. Medan 1990-talets arbetslöshetsökningar drabbade förhållandevis ”rättvist” såväl hög- som lågutbildade kom personer med nioårig grundskola, tvåårigt gymnasium eller treårigt gymnasium som högsta utbildning att nå mycket höga arbetslöshetsnivåer då ju ökningen skedde från redan förhållandevis höga nivåer. (I utgångsläget under högkonjunkturen 1990 hade de lågutbildade cirka dubbelt så hög arbetslöshet som de högutbildade.)

I rapporten har beskrivits hur arbetslösheten slog över olika sektorer i sekvenser, där först den exportinriktade delen av tillverkningsindustrin drabbades, sedan den inhemskt inriktade varu- och tjänstesektorn och senare, och mycket utdraget, kommunerna. Dessa sekvenser innebar att den öppna arbetslösheten, som under en femårsperiod låg fast vid åtta procent, kom att fördelas förhållandevis jämnt över breda samhällsgrupper. Som exempel kan nämnas att andelen som var arbetslös hela året var som mest cirka fyra procent, medan andelen arbetslös någon gång under året var cirka 20 procent. Förhållandevis många fick således känna av arbetslöshet vilket innebar att långtidsarbetslösheten inte blev det problem som många befarade. Svårigheterna att minska en uppkommen arbetslöshet måste också ses mot bakgrund av att arbetslösheten inte koncentrerades till ett fåtal utan spreds över stora samhällsgrupper.

Referenser

Björklund, A., P.G. Edebalk, R. Ohlsson & L. Söderström 1998. Väl-

färdspolitik i kristid – håller arbetslinjen?.Välfärdspolitiska rådets rapport, SNS förlag, Stockholm.

Edin, P.A. & B. Holmlund 1994. ”Arbetslösheten och arbetsmarkna-

dens funktionssätt”, Bilaga 8 till Långtidsutredningen, Finansdepartementet. Stockholm.

Johansson, S., P. Lundborg & J. Zetterberg 1999. Massarbetslöshetens

karaktär och vägarna till full sysselsättning. utgiven av Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, 2:a reviderade upplagan, Stockholm.

SCB. 1998. Årlig barnstatistik. Ett förslag till basstatistik om barn och

deras familjer. SCB: Stockholm.

2. Arbetslöshet och levnadsvillkor under 1990-talets krisår

Rune Åberg och Mikael Nordenmark

2.1. Inledning

Millenniets sista decennium inleddes med en för svenska förhållanden ovanligt djup ekonomisk kris. Den hade under 1980-talet, särskilt under dess senare del, föregåtts av en period med mycket hög ekonomisk aktivitet med till synes goda framtidsutsikter. Men under 1991 kom denna bild att förändras på ett närmast dramatiskt sätt. De goda tiderna förbyttes i ett slag i mycket dåliga. Räntechocker, valutakriser och sparpaket avlöste varandra. Den ekonomiska tillväxten sjönk drastiskt och Sverige åkte plötsligt ned i den internationella välfärdsligan. Ett decennium av stora ekonomiska svårigheter stod för dörren.

Detta påverkade givetvis människors levnadsvillkor på flera sätt. Många fick se sina kostnader för räntor och avgifter öka, fastighetspriserna sjunka och utrymmet för privat konsumtion och sparande minska. För andra var det arbetsmarknadsförändringarna som förorsakade de största problemen. Tillgången på jobb försämrads radikalt på mycket kort tid. De som hade jobb kunde få uppleva att stämningen på arbetsplatsen försämrades genom att färre fick arbeta mer och att möjligheterna till jobbyte försämrades. Men framför allt var det de arbetslösa och de som till följd av bristen på jobb inte ens sökt arbete som mer direkt än andra drabbades av krisen. De arbetslösas skara växte mellan 1991 och 1993 från cirka tre till åtta procent. Mer än något annat brukar arbetslöshetssiffror som dessa få symbolisera krisen. Frågan är vad det är för förändringar i människors levnadsvillkor och handlingsmöjligheter som kan förknippas med den arbetslöshet som en kraftig lågkonjunktur skapar. Hur förändrades välfärden och dess fördelning till följd av 1990-talets höga arbetslöshet? Det är sådana frågor som skall behandlas i denna rapport.

Inledningsvis tas frågan om arbetslöshetens selektivitet upp. Syftet är då att studera hur olika grupper har drabbats av arbetslöshet eller

alternativt valt olika former för utträde ur arbetskraften. Därefter behandlas frågan om arbetslöshetens effekter på välfärden.

2.2. Arbetslöshetskris och förändrade in- och utflödesmönster

En utgångspunkt för denna analys är således arbetslösheten och dess utveckling. Här kan dock flera, inte helt samstämmiga, bilder presenteras. Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU), som bygger på telefonintervjuer, är den mest använda källan. OECD och Eurostat är andra källor som ofta används vid internationella jämförelser. Deras siffror har varit nära nog identiska med AKU-siffrorna, men efter 1992 redovisar AKU lägre arbetslöshet än OECD:s och Eurostats ”standardised unemployment rate”, vilket beror på olikheter i behandlingen av de heltidsstuderande som samtidigt söker arbete. AKU, till skillnad mot OECD, räknar inte dem som arbetslösa utan som studerande. Ytterligare en annan bild ges i Arbetsmarknadsstyrelsen siffror över antal personer i olika sökande- och åtgärdskategorier som finns anmälda på arbetsförmedlingarna. Den totala arbetslösheten redovisad på det sättet ger också högre arbetslöshetssiffror än AKU. Utöver dessa mer officiella källor finns en del andra databaser som innehåller representativa uppgifter om arbetslöshet och sysselsättning. Statistiska centralbyråns ULF-databas (Undersökningar om svenskarnas levnadsförhållanden) är en sådan. Den baseras på årligen genomförda personliga intervjuer av ett urval av befolkningen. Storleken på det urvalet har varierat mellan 5 000 och 12 000 individer per år. För våra syften är detta ett mycket användbart material då det innehåller en mängd data om individerna, bl.a. deras utbildning, nationalitet, familjeförhållanden och levnadsförhållanden i olika avseenden. De analyser som följer baseras därför i huvudsak på detta material. Men den bild av arbetslöshetsutvecklingen som detta datamaterial ger skiljer sig också från AKU-bilden. På vilket sätt framgår av figur 1.

Figur 1. Arbetslöshet som andel av befolkningen 16-64 år samt andelen utanför arbetskraften mellan åren 1986 och 1998 enligt AKU och ULF

Som framgår av figuren så steg arbetslösheten kraftigt efter 1991 och planade ut år 1994, men andelen personer utanför arbetskraften har inte planat ut på samma sätt utan fortsatt att gradvis öka alltsedan 1991. Den bilden förmedlas både av AKU- och ULF-data. Arbetslösheten blir dock högre i ULF än i AKU, vilket beror på att ULF också inkluderar personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ifall individen själv uppfattar sig som arbetslös när han eller hon deltar i en sådan åtgärd, vilket förmodligen gäller de flesta. En andra skillnad mellan de olika undersökningarnas skattningar är att det enligt ULF är färre utanför arbetskraften än vad fallet är i AKU. Skälet till denna differens är de heltidsstuderande som söker arbete. De räknas som arbetslösa i ULF om de själva anser sig vara arbetslösa men, som nämnts, tillhör de inte arbetskraften enligt AKU. Det är således skillnader i de operationella definitionerna på arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande som gör att bilderna skiljer sig åt.

1

Med detta i minnet skall vi övergå till att studera hur

arbetslöshetens in- och utflödesmönster ser ut i lågkonjunkturens olika skeden.

I inledningsskedet av en lågkonjunktur är det rimligt att anta att arbetsgivarna blir alltmer försiktiga med att anställa. När någon slutar ett jobb så kanske man avvaktar med att återbesätta platsen om framtidsutsikterna börjar bli osäkra. Det blir då allt svårare för dem som skall träda in på arbetsmarknaden att finna något jobb. Inflödet överstiger utflödet och arbetslösheten stiger, i huvudsak för ungdomar. I nästa fas

1

Det är möjligt att på ULF-data konstruera olika definitioner på arbetslöshet

och då också en som i stort sett sammanfaller med AKU:s. Med en sådan definition blir också AKU:s och ULF:s skattningar nästan identiska. Man bör således kunna dra den slutsatsen att ULF-data är statistiskt tillförlitliga och att skillnader i skattningar av arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande enbart är resultat av skilda definitioner.

0% 5% 10% 15% 20% 25%

19

86

19

88

19

90

19

92

19

94

19

96

ULF AKU ULF AKU

Utanför ak

Arbetslösa

räcker inte arbetsuppgifterna till alla anställda och det blir aktuellt med uppsägningar. Företag får lägga ner verksamheten. Inom den offentliga sektorn kan det bli fråga om uppsägningar till följd av allt hårdare budgetrestriktioner och besparingsprogram av olika slag. Nu börjar inflödet till de arbetslösa att alltmer bestå av personer som tidigare haft ett jobb. Om nu uppsägningar som regel följer principen ”sist in, först ut”, så kommer också dessa inflöden att i början domineras av ungdomar. Men ju djupare konjunktursvackan blir, desto högre blir medelåldern för dem som blir arbetslösa. De som är gamla och har arbetat mycket länge berörs inte så ofta av personalinskränkningar, men undgår naturligtvis inte att drabbas vid företagsnedläggelser.

För att studera om inflödesmönstret ser ut på detta sätt behövs ett mått på inflöde i arbetslöshet. Den enda möjlighet som ULF-data ger att låta korttidsarbetslöshet indikera risken att bli arbetslös. Arbetslöshetstiden definieras som kort när den är sex månader eller kortare vid intervjutillfället. Personer med korta arbetslöshetstider har dock mindre chans att fångas in i ett tvärsnittsurval än långtidsarbetslösa och därför är de korttidsarbetslösa underrepresenterade i urvalet.

I den följande analysen har de som är under 20 år utelämnats då den gruppen alltmer kommit att vara kvar i skolsystemet. Andelen arbetslösa i gruppen är stabilt låg, cirka fyra procent, och som en följd av att treårig gymnasieutbildning numer kommit att bli den nivå som alla förväntas uppnå har andelen ungdomar under 20 år som ej tillhör arbetskraften ökat från 60 procent till cirka 85 procent under 1990-talet.

Figur 2. Procent korttidsarbetslösa av alla i olika åldersgrupper mellan 1986 och 1997

Figur 2 visar att inflödet, som väntat, är starkt åldersbetingat. I de yngre åldersgrupperna inträffade de högsta andelarna korttidsarbetslösa redan 1993 medan den för 36-45 åringar inträffade 1995 och för 46-55 åringar 1996. I den äldsta åldersgruppen kan också observeras en uppgång i inflöde i arbetslöshet, men den är betydligt mindre än för övriga ål-

0% 5% 10% 15% 20%

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

dersgrupper. Inflödesmönstret är således starkt åldersrelaterat. Så är det inte i alla länder. I t.ex. det forna Västtyskland har arbetslösheten bland dem som är 55 år eller äldre kontinuerligt stigit från cirka fem procent början av 1980-talet till över 20 procent i slutet av 1990-talet. För ungdomar och andra åldersgrupper har arbetslösheten följt konjunktursvängningarna och nådde en topp i mitten av 1980-talet på cirka tolv procent för att i slutet av 1990-talet ligga på cirka åtta procent (Kommission für Zukunftsfragen 1999, Teil 1, s.88). Det är tydligt att institutionella förhållanden av olika slag påverkar arbetslöshetens selektivitet.

Ett alternativ till arbetslöshet är att stå utanför arbetskraften. Personer som söker arbete kan ge upp och i stället börja studera. Andra kan bli förtidspensionerade eller kanske finna någon anan försörjning än förvärvsarbete eller a-kassa. Att stå utanför arbetskraften kan således vara något som bestäms av möjligheter att stå innanför och dessa i sin tur försämras under lågkonjunkturer. Då borde också mönstret för arbetskraftutträde påverkas av konjunktursvängningar. Också detta mönster kan förväntas vara kraftigt åldersbetingat. För ungdomar ligger det nära till hands att fortsätta med någon utbildning om möjligheterna till arbete är små. För äldre är naturligtvis utbildning också en möjlighet, men för dem kan en arbetslöshetskris kanske påskynda en utslagningsprocess med t.ex. ökad förtidspensionering som följd. Vi skall därför med ULF-data studera hur stor andel i olika åldersgrupper som står utanför arbetskraften. Hur detta mönster förändrats framgår av figur 3.

Figur 3. Andel utanför arbetskraften i olika åldersgrupper mellan 1986 och 1997

Där visar det sig att det bland de äldre är, i jämförelse med andra åldersgrupper, mycket hög andel som står utanför arbetskraften. Men den andelen har inte ökat under 1990-talet. Detta tyder på att den ekonomiska krisen inte påskyndat arbetskraftsutträdet bland de äldre. Förtidspensionering verkar inte ha styrts av arbetsmarknadsskäl i någon större omfattning.

0% 10% 20% 30% 40%

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

Den åldersgrupp som däremot kraftigt ökat sitt utträde ur arbetskraften under 1990-talet är 20-25 åringar. På 1980-talet stod drygt 15 procent av dem utanför arbetskraften medan det i slutet av 1990-talet är över 30 procent som gör det. Förklaringen är naturligtvis att dessa åldersgrupper i allt större utsträckning befinner sig i utbildning. Bland annat den kraftiga utökningen av utbildningsplatser i högskolesystemet har gjort detta möjligt. Det är en viktig observation att den minskning i sysselsättningsgrad och arbetskraftsdeltagande som följt i lågkonjunkturens spår inte tycks hänga samman med ökad utslagning utan i huvudsak med ökad utbildning (Se figur 4). Även om inte all utbildning är av högsta klass så måste det vara att föredra att gå in i en kommande högkonjunktur med en någorlunda välutbildad arbetskraftsreserv än med en utökad skara utslagna.

Figur 4. Andelen förtidspensionerade, hemarbetande och studerande mellan 1986 och 1997

Nästa steg i analysen av det förändrade arbetslöshetsmönstret under 1990-talets ekonomiska kris är att titta närmare på utflöde från arbetslöshet. Ett indirekt sätt att få en bild av utflödet är att studera spegelbilden, dvs. dem som blir kvar i långtidsarbetslöshet. Skulle den princip i lagen om anställningsskydd gälla som säger att en uppsagd person skall återanställas om arbetsgivaren efter en personalneddragning behöver utöka arbetsstyrkan igen, så borde detta gynna de äldre. De är de som sist avskedades och då först skulle komma att återanställas. De borde då inte bli kvar i långtidsarbetslöshet lika länge som de yngre. Inte heller borde det bli så om de äldre oftare än yngre förtidspensioneras av arbetsmarknadsskäl. Men samtidigt vet man att de nya jobben ofta inte är desamma som dem som försvann och den juridiska rätten till återanställning gäller inte för tillfälligt anställda. Den upphör dessutom efter ett år. Kanske är det då mer sannolikt att de äldre, som kanske inte finner det lika motiverat att påbörja studier och, om de inte förtidspensioneras, har svårare att flytta än yngre, kan ha absoluta kun-

0% 2% 4% 6% 8% 10%

19

86

19

88

19

90

19

92

19

94

19

96

studerande förtidspens hemarb

skaper eller helt enkelt diskrimineras av arbetsgivarna. De kan ha större svårigheter än yngre att få ett nytt jobb och komma ur arbetslösheten. Hur det är med den saken framgår av figur fem där risken att bli kvar i arbetslöshet mäts genom andelen långtidsarbetslösa (över sex månader) av alla arbetslösa. På grund av små bastal de enskilda åren och därför osäkra skattningar har vi här slagit ihop alla högkonjunkturår (1986 - 1991) och alla lågkonjunkturår (1992 - 1997).

Figur 5. Andelen långtidsarbetslösa av samtliga arbetslösa i olika åldersgrupper mellan åren 1986 - 1991 och 1992 - 1997

Här framträder ett mönstet som är rakt motsatt det som gäller för inflödet i arbetslöshet (korttidsarbetslösheten). Ju äldre man är när man blir arbetslös, desto längre tid tar det att komma ur arbetslösheten. Så är det i högkonjunktur såväl som i lågkonjunktur, men lågkonjunkturen har gjort att allt fler blir kvar i arbetslöshet under lång tid. I relativa termer har dock lågkonjunkturen inte inneburit särskilt stora förändringar för de äldre i detta avseende. Skillnaden mellan hög- och lågkonjunktur i andelen långtidsarbetslösa är faktiskt inte signifikant för den äldsta åldersgruppen. De äldre arbetslösas svårigheter att komma ur arbetslösheten verkar således inte vara särskilt starkt konjunkturbetingat utan ett stort problem med i huvudsak andra förklaringar. Den relativt låga risken för yngre arbetslösa att fastna i långtidsarbetslöshet kan bland annat ha sin förklaring i att utbildning för dem är ett vanligare alternativ och att de har lättare att få jobb.

Utflöde ur arbetslöshet kan inte direkt studeras i tvärsnittsdata av ULF-databasens typ, men med hjälp av data från en arbetslöshetsstudie utförd vid sociologiska institutionen i Umeå (LUP = Long-Term Unemployment Project) kan vi beskriva hur framtiden kom att te sig

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

Ålder

86-91 92-97

för dem som för första gången registrerade sig som arbetslösa vid någon arbetsförmedling omkring årsskiftet 1995/96. I undersökningen ingick ett urval av 680 sådana personer. De intervjuades första gången i genomsnitt cirka tre månader efter det att de blivit arbetslösa. En andra intervju gjordes efter cirka två år. Hur gruppens sysselsättningssituation såg ut vid dessa tillfällen redovisas i tabell 1.

Tabell 1. Sysselsättning cirka tre månader efter arbetslöshetens början för dem som för första gången blev arbetslösa kring årsskiftet 1995/96 samt sysselsättning cirka två år senare för dem som vid tremånaderstillfället var arbetslösa eller i åtgärder. Procent

Tid efter arbetslöshetens början

Cirka tre månader Cirka två år*

Ålder

< 35 år 36-55 56-65 < 35 år 36-55 56-65

Sysselsättning: Anställd, fast

6 6 3 35 38 16

Anställd, tillfälligt

19 12 7 15 18 12

Företagare/jordbrukare 2 6 3 2 6 7 Arbetsmarknadsåtgärd 11 5 3 6 7 2 Arbetslös 48 66 75 19 21 19 Studerande 10 3 19 5 Ålderspensionär 1 14 Förtidspensionär 4 19 Sjuk, hemarb., annat 4 2 3 2 5 12 Föräldraledig 2

Procent

100 100 100 100 100 100

Antal

488 256 72 207 151 43

*Endast arbetslösa eller i åtgärd vid ”tremånadersintervjun”.

Tabellen ger en god illustration till det åldersbetingade flödet ut ur arbetslösheten. De yngre kom snabbare i arbete än vad de äldre gjorde. De unga kom också snabbt in i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller övergick till studier. Efter en tid ökade också sysselsättningsandelen bland de äldre. Men för dem var inte studier något alternativ till förvärvsarbete. Istället blev pensionering och förtidspensionering deras alternativ.

Vi har hittills visat hur starkt åldersbetingade de sysselsättningsrelaterade valalternativen är, dvs. arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet, studier och olika former för utträde ur arbetskraften. Men även om det är fråga om starkt åldersrelaterade samband finns det anledning att tro att såväl valmöjligheter som beteenden varierar inom åldersgrupperna. Därför skall vi nu övergå till att studera hur sysselsättningsrelaterade valalternativ för ungdomar, medelålders och äldre med olika bakgrundsegenskaper förändrats under 1990-talets kris. Konkret inriktas analy-

sen mot sysselsättningsgrad, korttidsarbetslöshet, långtidsarbetslöshet, utbildning och förtidspensionering. Materialet är som tidigare ULFdata och det är i första hand förändring vi är intresserade av att studera.

2

Bland de individegenskaper som kan förväntas ha betydelse för olika åldersgruppers möjligheter på arbets- och utbildningsmarknaden är individens plats i den socioekonomiska strukturen kanske den viktigaste. För ungdomar är det fråga om föräldrarnas sociala position. För de äldre är det snarare den egna positionen som är viktig. Social bakgrund och egen social position eller klass mäts här med föräldrars eller individers klassificering enligt SEI-koden. Vilka kategorier som använts framgår av tabellerna. Den av föräldrarna som har den ”högsta” sociala positionen får representera uppväxtfamiljens sociala position. En annan bakgrundsegenskap av betydelse, ofta starkt relaterad till social position, är den egna utbildningsnivån. Här anges individens högsta utbildning enligt den så kallade SUN-koden. Också här framgår kategorierna av tabellerna. Inom de åldersgrupper vi skall specialstudera behövs ibland också en mer differentierad åldersindelning. Vidare är kön en närmast självklar kategori att ha med i detta sammanhang. Såväl utbildnings- som arbetsmarknad är ju kraftigt könsegregerad och därför kan naturligtvis mäns och kvinnors alternativ i de avseenden vi här studerar vara olika. Välkänt är också att nationalitet och etnisk bakgrund är något som kraftigt påverkar människors möjligheter på arbetsmarknaden. I ULF-materialet är det, i den datafil vi haft tillgång till, medborgarskapet som ligger till grund för klassificeringen. Slutligen skall vi beakta de lokala arbetsmarknaderna genom att också ta hänsyn till kommunstorlek.

2

Det kan dock göras på många olika sätt. Ett är att använda så kallade

oddskvoter som fångar skillnader i den relativa förändringen. En kategori för vilken arbetslösheten ökat från t.ex. 0,1 procent till 1 procent framstår då som mer drabbad jämförd med en för vilken arbetslösheten ökat från 10 procent till 20 procent. Det är inte fel att dra den slutsatsen men likväl svarar det inte mot vår känsla för vem som är hårdast drabbad. Vi har därför istället valt att studera förändring genom att beräkna hur många procentenheter våra beroende variabler förändrats för olika kategorier och relatera dessa förändringar till den genomsnittliga förändringen för den ålderskategori som studeras. När en kategoris avvikelse från genomsnittet är signifikant på 95-procentsnivån redovisas den avvikelsen i tabellerna med siffror i fet stil.

2.2.1. Ungdomar (20-35 år)

Av den tidigare framställningen har det framgått att ungdomar under 1990-talets kris drabbats av arbetslöshet mer än andra, men det har framför allt varit fråga om korttidsarbetslöshet. Vi har också sett att utbildning för allt fler blivit ett alternativ till arbete. Den fråga vi nu ställer oss är om detta mönster gäller för alla ungdomar eller om det är särskilt utpräglat inom vissa ungdomsgrupper.

Tabell 2 visar på några tydliga skillnader inom ungdomsgruppen. För det första verkar den sociala bakgrunden ha stor betydelse i detta sammanhang. De som kommer från arbetarklassen har under lågkonjunkturen kommit att löpa större risk att bli arbetslösa än ungdomar från andra samhällsklasser. Sysselsättningen har gått ned och inflödet i arbetslöshet har varit särskilt stort för dem under lågkonjunkturen. De förblir också kvar i arbetslösheten längre än andra, varför andelen långtidsarbetslösa ökat särskilt kraftigt bland dem. Inte heller har fortsatt utbildning blivit ett alternativ till arbetslöshet för dem i samma utsträckning som det blivit bland ungdomar från andra samhällsklasser. Av data som inte redovisas här framgår att det framför allt är bland arbetarklassens pojkar som detta mönster är särskilt tydligt. För ungdomar som kommer från högre tjänstemannafamiljer är bilden den rakt motsatta. Krisen har för dem i huvudsak inneburit ännu mera utbildning. Den sociala bakgrunden verkar således ha haft relativt stor betydelse för hur krisen slagit mot ungdomarna.

Den egna utbildningsnivån, som är starkt relaterad till den sociala bakgrunden, har också betydelse i sammanhanget. De lågutbildade ungdomarnas sysselsättningsgrad har minskat kraftigt och särskilt många av dem som inte fått något jobb har blivit långtidsarbetslösa, men många har också övergått till utbildning. Vidare är det statistiskt säkerställt att ungdomar med två- och treåriga gymnasieutbildningar inte mött sysselsättningskrisen med ökad utbildning i samma utsträckning som andra. Utbildning som alternativ till arbetslöshet verkar vara vanligast bland dem som redan har lång utbildning. I gruppen ”eftergymnasial utbildning” finns alla de som strömmat in i högskolan och kanske blivit kvar där längre än de skulle ha blivit om arbetsmarknaden inte varit så dålig. Det gäller särskilt för de yngre inom ålderskategorin och kvinnor.

Unga invandrare har det svårare på arbetsmarknaden än unga svenskar. Det gäller såväl andra generationens invandrare som utomnordiska invandrare. Men i relativa termer verkar inte invandrargruppernas sysselsättningsmöjligheter och arbetslöshetsrisker ha försämrats mer än andras. Ungdomarnas villkor på arbetsmarknaden påverkas också av var de bor. Skillnaderna är dock inte så stora mellan de olika kommun-

Tabell 2. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet och studier bland olika grupper av yngre under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta Korttidsarbetslösa Långtidsarbetslösa Studerande

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

Social bakgrund Arbetare & lägre tj. män 85,9 67,3

-2,8

3,9 12,8

2,2

0,8 5,0

1,4

4,4 10,4

-1,4

Tjänstemän, mellannivå 80,1 65,6

4,5 10,4

0,8 2,8 -0,8 11,0 18,5

Högre tjänstemän 73,5 60,5

3,9 7,3

-3,3

0,6 2,0

-1,4

18,3 26,9

Företag & bönder, små 82,1 66,9

5,0 11,0

0,6 3,6

6,0 15,4

Företag & bönder, stora 83,5 71,1

3,5

3,9 9,6

0,3 2,2

-0,9

8,0 13,8

Utbildning För-gymnasial 76,8 56,3 -4,7 5,0 10,2

1,3 7,0 2,9 7,1 16,9 2,4

tvåårig gymnasial 86,8 72,0

3,8 13,1

2,6

0,9 4,2

4,1 7,3

-4,2

treårig gymnasial 79,3 63,9

4,4 12,6

0,3 3,9

9,9 14,9 -2,4

Eftergymnasial 78,3 63,5

1,0

4,3 7,1

-3,9

0,2 1,1

-1,9

15,0 26,5

4,1

Åldersgrupp 20 – 25 år 73,7 49,8 -8,1 6,0 13,9 1,2 0,9 3,7

14,7 27,7 5,6

26 – 35 år 87,3 75,8 4,3 3,1 9,1 -0,7 0,6 3,4

4,2 8,5 -3,1

Kön Kvinnor 79,1 62,6

4,6 10,6

0,8 3,5

8,6 17,2

1,2

Män

84,9 69,6

3,9 11,1

0,6 3,5

7,9 14,1 -1,2

Nationalitet Infödda svenskar 83,4 67,8

3,8 10,4

0,6 3,2

7,5 14,8

Övriga sv medborg* 81,0 64,4

5,2 12,0

1,0 4,3

8,3 16,6

Nordiska medborg 79,6 65,6

6,0 12,6

1,6 3,7

8,0 14,0

Övriga invandrare 58,5 43,7

9,1 14,9

1,6 6,1

23,5 28,0

Kommunstorlek Storstäder 82,5 68,3

3,9 8,9

-1,7

0,7 2,6

-0,9

8,9 17,1

Övriga > 30 000 inv 81,6 63,6 -2,1 3,9 11,1

0,7 3,8

9,3 17,3

10 000 – 29 999 inv 82,6 68,0

4,7 12,8

0,7 3,9

6,0 11,0

-2,4

< 10 000 inv 81,1 65,4

5,5 13,0

1,0 5,2

6,1 12,4

Alla

82,1 66,2

-15,9

4,2 10,9

6,7

0,7 3,5

2,8

8,2 15,6

7,4

* Andragenerationens invandrare och förstageneration med svenskt medborgarskap

typerna, men särskilt kraftig ökning av långtidsarbetslöshet och liten ökning i den andel som fortsatt att utbilda sig finner man bland dem som bor i små kommuner. (Dock är denna bild statistiskt säkerställd endast på tioprocentsnivån på grund av små bastal.) I storstäderna försämrades ungdomarnas arbetsmarknadsvillkor inte lika mycket som på andra orter.

2.2.2. De medelålders (36-45 år)

Generellt sett är detta den åldersgrupp som har den högsta sysselsättningsgraden. Oftast har man en fast förankring på arbetsmarknaden och utbildningen bakom sig. Arbetslöshetsrisken är relativt låg, men när sysselsättningsproblem uppstår kan man tänka sig att såväl långtidsarbetslöshet som studier, förtidspensionering eller ett nytt jobb snabbt blir utgången. I tabell 3 kan man se att det också inom denna åldersgrupp förekommer variationer i nämnda avseenden.

Även här är det socioekonomisk position eller yrkesgrupp som i viss mån strukturerar alternativen. Det är särskilt lägre tjänstemän som fått vidkännas den största nedgången i sysselsättning, vilket också lett till hög korttidsarbetslöshet såväl som långtidsarbetslöshet. Relativt många har också övergått till utbildning. Också de lågutbildade är särskilt drabbade av nedgången i sysselsättning. De har dock fördelat detta problem på arbetslöshet, förtidspensionering och utbildning i ungefär samma proportioner som andra i åldersgruppen. Arbetslöshet, och kanske också förtidspensionering, hade troligen varit högre i denna grupp om man inte genomfört kunskapslyftet, dvs. den statliga åtgärd som innebar att de som inte hade gymnasiekompetens fick förbättrade ekonomiska möjligheter att skaffa sig en sådan. Kraftigt minskad sysselsättningsgrad och ökad korttidsarbetslöshet drabbade också de med treårig gymnasieutbildning, något som troligen hänger samman med de lägre tjänstemannayrkenas tillbakagång.

Bland de medelålders har invandrarna fått särskilt stora svårigheter. Under 1990-talskrisen är det andragenerationens invandrare eller dem i förstagenerationen som har svenskt medborgarskap som kraftigt minskat sin sysselsättningsgrad och blivit arbetslösa, framförallt långtidsarbetslösa. Här rör det sig om personer som varit länge i det svenska samhället men nu fått se sina chanser försämrade mer än andras. Övriga utomnordiska invandrare har mött ännu större svårigheter. I den gruppen finns många nyligen invandrade personer, ofta flyktingar, vars svårigheter att komma in på arbetsmarknaden också försvårats under krisen.

Tabell 3. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet, förtidspensionärer och studerande bland olika grupper av medelålders under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta

Korttids-

arbetslösa

Långtidsarbetslösa Studerande

Förtidspensionärer

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

% +/medel föränd

Socio-ekonomisk grupp Arbetare, prod. 88,7 80,9

2,1 5,9 -0,1 0,5 3,4

1,3 3,0

3,9 4,5

Arbetare, tjänster 93,5 85,2

2,0 4,4 -1,5 0,4 3,2

1,4 3,4

1,8 2,6

Tj.män, lägre 93,4 84,2

0,4 6,7 2,4 0,8 4,2

1,3 4,0

1,3 2,2

Tj.män, mellannivå 95,6 92,7

4,6

0,9 6,8

2

0,7 3,1

1,0 2,6

0,3 0,8

Tj.män, högre 95,1 92,6 5,1 1,1 5,1

0,6 1,6

1,4 3,2

0,0 0,3 -0,5

Företag & bönder 93,6 91,3 5,3 2,7 5,8

0,0 3,9

1,4 4,9

0,0 0,3 -0,5

Utbildning Förgymnasial 87,3 77,0 -2,8 1,5 6,0

0,6 2,9

1,1 3,7

3,8 7,5 2,9

tvåårig gymnasial 90,6 83,6

2,3 6,2

0,6 3,7

1,3 2,4

-0,8

1,6 2,2

treårig gymnasial 94,4 84,2 -2,7 1,5 7,1 1,7 0,5 2,9

0,7 4,3 1,7 0,8 1,1

Eftergymnasial 94,3 87,4

1,2 4,4

0,5 2,7

1,6 3,3

0,2 0,9

Kön Kvinnor 88,5 82,0

1,8 5,6

0,5 2,9

1,8 3,7

1,7 2,6

Män

94,7 86,1

1,5 5,6

0,6 3,4

0,8 2,6

1,4 2,2

Nationalitet Infödda svenskar 92,5 86,5

1,5

1,6 4,9

-0,6

0,4 2,5

-0,5

0,9 2,4

-0,4

1,3 2,2

Övriga sv. Medborgare* 89,4 77,6 -4,3 2,6 7,5

0,7 6,3 3 2,3 3,2

2,6 2,9

Nordiska medborgare 86,7 79,9

0,9 5,6

1,4 2,1

1,4 5,6

4,7 5,6

Övriga invandrare 72,5 54,8 -10,3 2,7 15,9 2,2 6,3

8,8 16,7 6 2,2 3,2

Kommunstorlek Storstäder 92,0 84,9

1,6 5,0

0,6 2,5

-0,7

1,3 3,3

1,3 2,7

Övriga > 30 000 inv 92,4 85,4

1,5 4,9

0,4 3,5

1,5 2,9

1,6 1,8 -0,6

10 000 – 29 999 inv 89,2 82,0

2,0 6,7

0,7 3,3

1,0 3,3

1,9 2,6

< 10 000 inv 93,8 78,2 -8,0 1,7 9,5 3,9 0,6 3,4

1,1 3,4

1,1 4,0 2,0

Alla

91,5 84,0 -7,5 1,7 5,6 3,9 0,5 3,1 2,6 1,3 3,2 1,9 1,6 2,4 0,8

De regionala skillnaderna framträder extra tydligt bland de medelålders. Återigen finner man att det är de som bor på mindre orter som blivit av med sina jobb i mycket stor omfattning och därför drabbats av ökad arbetslöshet. Småkommunernas svaga arbetsmarknad har också inneburit att förtidspensionering ökat särskilt kraftigt bland de medelålders i dessa kommuner. Här kan man misstänka att arbetsmarknadsskäl trots allt är en orsak till detta.

2.2.3. De äldre (56-65 år)

De äldre, slutligen, löper inte så stor risk att bli arbetslösa, men när de blir det är det ofta under lång tid och många av dem lämnar arbetskraften i förtid. Dock har andelen förtidspensionerade i åldersgruppen inte ökat under krisen, vilket möjligen är något förvånande, men i linje med att arbetsmarknadsskäl inte längre är ett acceptabelt skäl för förtidspensionering.

Utträde ur arbetskraften till förtidspensionering gäller framför allt de lågutbildade och de äldre inom denna åldersgrupp. Så var det före krisen men bilden blev något mer accentuerad under krisåren. Återigen är de som haft lägre tjänstemannayrken hårdast drabbade. Bland dem har sysselsättningen gått ned och arbetslöshetsrisken ökat mer än för andra i samma åldersgrupp. Bland äldre invandrare som varit länge i landet och skaffat svenskt medborgarskap har också arbetslöshetsrisken ökat något mer än för andra i åldersgruppen, men långtidsarbetslöshet eller förtidspensionering har inte ökat mer för dem än för andra i åldersgruppen. Något oväntat är det kanske att de äldre i de minsta kommunerna inte fått se sina arbetsmarknadsmöjligheter försämras mer än andras i samma åldersgrupp under krisen.

Tabell 4. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet och förtidspensionering bland olika grupper av äldre under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta Korttidsarbetslösa Långtidsarbetslösa Förtidspensionärer

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

Socio-ekonomisk grupp Arbetare, prod. 69,7 63,6 -2,9 1,4 4,5

0,9 5,8

22,0 22,9

Aretare, tjänster 78,4 73,7

1,3 3,3

0,9 3,2

15,6 16,7

Tj.män, lägre 86,6 78,3

-5,2

1,3 4,8

1,1

0,7 3,9

8,5 9,9

Tj.män, mellanniv. 90,3 87,9

0,6 1,8

0,6 1,8

4,7 5,8

Tj.män, högre 91,4 91,7

3,4

0,5 1,5

0,2 1,2

2,5 2,6

Företag. & bönder 82,6 84,5 5,0 0,8 1,5

0,0 0,9

7,7 6,7

Utbildning Förgymnasial 72,8 69,1

1,1 2,9

-0,6

0,6 3,2

16,9 18,5

1,7

tvåårig gymnasial 82,1 76,3

-2,6

1,3 4,5

0,8

0,8 3,6

0,5

11,1 11,8

treårig gymnasial 89,0 81,7 -4,2 0,7 3,8

0,6 2,7

7,3 8,0

Eftergymnasial 93,4 88,9

0,7 2,7

0,3 1,6

-1

2,9 3,8

1,0

Ålder 46-55 år 89,7 85,4

1,1 4,1 0,6 0,4 2,7

4,6 4,9

56-65 år 69,5 65,1

0,9 2,4 -0,9 0,8 3,1

20,8 22,3 1,6

Kön Kvinnor 75,9 74,9

2,2

1,2 3,3

0,7 2,6

12,2 12,8

Män

85,8 80,6 -2,0 0,9 3,6

0,5 3,1

11,1 10,2

Nationalitet Infödda svenskar 82,2 79,4

0,4

1,0 3,2

0,5 2,7

10,7 10,3

Övriga sv. medb.* 72,3 66,9

0,7 5,3 2,2 0,4 3,5

20,3 20,7

Nordiska medborg 78,9 73,5

2,7 4,7

3,2 4,3

11,9 14,7

Övriga invandrare 61,3 61,1

4,7 3,6 -3,5 2,0 4,7

16,0 15,0

Kommunstorlek Storstäder 85,2 80,4

-1,7

1,0 3,2

0,2 2,4

8,8 9,6

Övriga > 30 000 inv 82,0 77,8

0,9 3,3

0,7 2,9

11,4 11,6

10 000 – 29 999 inv 76,8 75,3

1,2 4,1

0,8 3,5

13,8 12,8

< 10 000 inv 74,7 75,4

3,9

1,6 3,1

0,9 2,6

15,7 14,4

Alla

80,9 77,7 -3,2 1,0 3,4 2,4 0,6 2,9 2,3 11,7 11,5 -0,2

2.3. Välfärdsproblem bland arbetslösa

Tidigare forskning inom beteendevetenskaperna har visat att arbetslöshet ofta leder till försämringar såväl vad gäller den ekonomiska och materiella standarden som det psykosociala välbefinnandet. Det finns många undersökningar som visat att arbetslösa ofta saknar de sociala kontakterna, aktiviteten, statusen samt identiteten som det tidigare arbetet erbjöd (se t.ex. Jahoda 1982, Nordenmark 1999). Vid sidan av dessa s.k. latenta eller sociala förluster som arbetslöshet ofta medför, är det också vanligt förekommande att förlusten av arbete leder till en försämrad ekonomisk situation. Trots välfärdsstatens ansträngningar kvarstår arbetslösheten som en huvudsaklig orsak till relativ ekonomisk fattigdom (se t.ex. Halleröd 1995). Allt detta innebär att arbetslösa oftast har visat sig må fysiskt och psykiskt sämre än förvärvsarbetande (Nordenmark och Strandh 1999).

Det ska dock påpekas att det vid sidan av arbetslöshetsforskningen också finns forskning som antytt att oron och missnöjet bland den förvärvsarbetande delen av befolkningen ökat under 1990-talets lågkonjunktur. Andelen fast anställda som vill, men av arbetsmarknadsskäl inte kan, byta från ett arbete till ett annat var så hög som 28 procent år 1995 (Aronsson och Göransson 1997). Dessutom har det under 1990talets lågkonjunktur kommit allt fler larmrapporter om att de som har ett arbete får arbeta allt hårdare, vilket inneburit att allt fler förvärvsarbetande drabbats av olika former av stressrelaterade besvär, som t.ex. utbrändhet.

Som tidigare beskrivits har stora delar av 1990-talet präglats av höga arbetslöshetsnivåer. Dessutom har forskning visat att både arbetslösa och förvärvsarbetande som lever i ett samhälle som präglas av hög arbetslöshet löper stora risker att drabbas av olika typer av välfärdsproblem. Med anledning av detta är det högst sannolikt att andelen människor med olika typer av välfärdsproblem har ökat under lågkonjunkturens 1990-tal. Detta avsnitt analyserar hur de senaste årens arbetsmarknadsutveckling har påverkat välfärden för olika arbetsmarknadskategorier. Särskilt intresse ägnas åt de arbetslösas välfärdssituation i förhållande till förvärvsarbetande.

Den empiriska grunden utgörs av de tidigare omnämnda SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF). Förutom att dessa ställer ett antal frågor rörande individers arbetsmarknadssituation mäter ULFundersökningarna också individernas och hushållens välfärd med ett stort antal så kallade sociala indikatorer inom ett tiotal levnadsnivåkomponenter. Dessa komponenter innefattar inte enbart ekonomiska mått på välfärd såsom inkomster, bidrag och förmögenhet, utan tar

även med andra förhållanden, som t.ex. utbildning, hälsa, fritid och sociala relationer.

I detta avsnitt görs en indelning av perioden 1986 till 1997 i tre delperioder. Den första perioden, 1986-1991, karaktäriserades av högkonjunktur. Under dessa år hade Sverige, till skillnad från stora delar av övriga Västeuropa, en relativt väl fungerande arbetsmarknad. Nästkommande period mellan åren 1992 till 1994 kan beskrivas som lågkonjunkturens initialfas, innefattande stora nedskärningar inom såväl tillverkningsindustrin som den offentliga sektorn. Sista åren mellan 1995 och 1997 benämns som lågkonjunkturens mognadsfas, vilket innebär att arbetsmarknaden fortsatt att kännetecknas av få nya jobb. Tabell 5 visar hur andelen utanför arbetskraften, andelen kort respektive långtidsarbetslösa samt andelen förvärvsarbetande förändrats under de olika delperioderna 1996-1991, 1992-1994 och 1995-1997.

Tabell 5. Andelen ej i arbetskraften, kortidsarbetslösa, långtidsarbetslösa och förvärvsarbetande under olika konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

Arbetsmarknadsstatus

1986-1991

Högkonjunktur

1992-1994

Lågkonjunktur,

initialfas

1995-1997

Lågkonjunktur, mognadsfas

1986-1997

Hela perioden

N

Ej i arbetskraften

12,2 14,1

15,1

13,4 7223

Korttidsarbetslösa <6mån

2,4

6,6

6,9’

4,6 2460

Långtidsarbetslösa >6mån

0,6

2,7

3,5

1,9 1008

Förvärvsarbetande

84,8 76,6

74,5

80,1 43162

N

26812 13679

13363

53853

Ej signifikant skild från tidsperioden dessförinnan. Övriga värden är signifikant skilda från tidsperioden dessförinnan (p=0,05).

Som tabellen visar minskar andelen förvärvsarbetande från 85 till 75 procent under de tre delperioderna, vilket är en minskning med totalt tio procentenheter. Samtidigt sker en kraftig ökning av andelen arbetslösa. Både korttids och långtidsarbetslösheten ökar kraftigt mellan första och andra delperioderna. Andelen korttidsarbetslösa ökar från 2,4 till 6,6 procent samtidigt som långtidsarbetslösheten ökar från 0,6 till 2,7 procent. Under de två avslutande perioderna är det i första hand andelen långtidsarbetslösa som ökar. Den sjunkande andelen förvärvsarbetande hänger också samman med den ökande andelen individer utanför arbetskraften. Från och med högkonjunkturen 1986-1991 till och med lågkonjunkturens mognadsfas ökar andelen som står utanför

arbetskraften från tolv till 15 procent. Som tidigare visats beror detta till största delen på att allt fler ungdomar studerar. Nu över till hur välfärden utvecklats för olika arbetsmarknadspositioner över de aktuella tidsperioderna.

Detta avsnitt undersöker välfärdsnivåer genom att göra en indelning i fyra olika huvudgrupper av välfärdsproblem som individer kan drabbas av. Den första kategorin belyser hur den ekonomiska situationen ser ut. Detta mäts med hjälp av fyra variabler gällande om man lever under existensminimum, befinner sig i ekonomisk kris, har en kontantmarginal och om det är svårt att klara av de löpande utgifterna. Nästa huvudtyp behandlar den materiella standarden. Här har vi valt ut fyra frågor rörande bostadsyta, om den intervjuade har varit på en semesterresa under det senaste året och huruvida individen har tillgång till bil och daglig tidning. Den tredje gruppen frågor kretsar kring välbefinnande. Här ingår frågor om allmänhälsa samt förekomst av ängslan och ångest, långvariga sjukdomsbesvär och nedsatt arbetsförmåga. Den fjärde och sista välfärdsindikatorn, social aktivitet, innefattar fyra frågor rörande den sociala aktiviteten. Dessa lyder som följer: Har du en nära vän som du kan ta kontakt med och prata med om vad som helst? Hur ofta brukar du vara tillsammans med andra vänner och bekanta eller släktingar? Hur ofta brukar du vara tillsammans med vänner utanför släkten? Brukar du delta aktivt i diskussioner gällande politiska frågor?

I tabell 6 redovisas hur andelen vuxna med olika typer av välfärdsproblem har förändrats från högkonjunkturen under senare delen av 1980-talet fram till och med 1997. Siffrorna i tabellen visar att den ekonomiska och materiella standarden generellt sett har försämrats kontinuerligt över perioden. Det är betydligt fler som lever under existensminimum, lever i ekonomisk kris, inte har någon kontantmarginal och som har svårt att klara löpande utgifter den tredje perioden än under de två inledande. Dessutom visar resultaten att andelen trångbodda, som inte äger bil, som inte har någon daglig tidning och som inte varit på någon semesterresa under det senaste året har blivit allt större under den aktuella perioden.

Resultaten visar vidare att välbefinnandet, generellt sett, har försämrats mellan högkonjunkturen och lågkonjunkturens initialfas, men återhämtat sig något mellan perioderna två och tre. Andelen som uppger att deras hälsa inte är mycket god, att de har långvariga hälsobesvär och att de upplever ängslan och ångest ökar mellan de två inledande

Tabell 6. Andelar av den svenska befolkningen med olika typer av välfärdsproblem under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Ekonomisk situation Under existens-minimum (ej 97)

6

9

11

Ekonomisk kris

8

11

12

Ej kontantmarginal

12

16

18

Svårt att klara löpande utgifter

14

18

20

Materiell standard Trångbodd

15

15

17

Ej bil

13

14

16

Ej daglig tidning

18

22

26

Ej semesterresa

33

35

39

Välbefinnande Ej mycket god hälsa

20

22

19

Långvarig sjukdom/besvär

36

40

39’

Ängslan, oro, ångest (ej 86,87,90-93)

10

17

15

Nedsatt arbetsförmåga

9

9

9

Social aktivitet Ej nära vän

19

18

18

Umgås sällan med vänner

14

13

14’

Umgås sällan utanför släkten

29

29

31

Diskuterar aldrig politik

26

22

23’

’ = Ej signifikant skild från tidsperioden dessförinnan. Övriga värden är signifikant skilda från tidsperioden dessförinnan (p=0,05).

perioderna, men sjunker tillbaka något 1995-1997. Antalet som har en nedsatt arbetsförmåga är stabil över hela perioden. När det gäller den sociala aktiviteten indikerar tabell 6 att det endast skett marginella förändringar från 1986 till 1997. Den enda förändringen värd att notera är att andelen som aldrig diskuterar politik tillsammans med andra har minskat i övergången från hög- till lågkonjunktur.

Sammanfattningsvis antyder resultaten att antalet människor i den svenska befolkningen som upplever olika former av välfärdsproblem har ökat vid en jämförelse av högkonjunkturen under slutet av 1980talet och massarbetslöshetens 1990-tal. Framförallt är det de ekonomiska och materiella problemen som ökar både i övergången från högtill lågkonjunktur och från lågkonjunkturens initialfas fram till och med lågkonjunkturens mognadsfas. Tendensen är alltså att dessa välfärdsproblem ökar kontinuerligt trots att andelen arbetslösa stabiliseras under period tre. Hur ser då förändringarna ut över tid för olika arbetsmarknadskategorier? Detta studeras i tabell 7 och 8.

Tabell 7. Andelar med ekonomiska och materiella problem beroende av arbetsmarknadsstatus under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Ekonomisk situation Under existensminimum (ej 97) 6

9

11

7

Ej i arbetskraften

14

21*** 26** 18

Korttidsarbetslös

16

17

26*** 19

Långtidsarbetslös

19

16

25** 20

Arbetar

4,2

5,2*** 5,9

4,7

Ekonomisk kris

8

11

12

10

Ej i arbetskraften

11

16*** 18

14

Korttidsarbetslös

27

26

29

27

Långtidsarbetslös

29

31

34

32

Arbetar

7,1

8,3*** 8,1

7,6

Ej kontantmarginal

12

16

18

14

Ej i arbetskraften

19

25*** 29*

24

Korttidsarbetslös

29

31

37*

33

Långtidsarbetslös

35

37

45*

40

Arbetar

10

12*** 13

11

Svårt att klara löpande utgifter 14

18

20

16

Ej i arbetskraften

16

23*** 25

20

Korttidsarbetslös

36

34

38

36

Långtidsarbetslös

36

40

45*

42

Arbetar

13

15*** 15

14

Materiell standard Trångbodd

15

15

17

15

Ej i arbetskraften

20

23*

25

22

Korttidsarbetslös

29

26

28

27

Långtidsarbetslös

22

19

26*

23

Arbetar

13

13

13

13

Ej bil

13

14

16

14

Ej i arbetskraften

28

30

34** 30

Korttidsarbetslös

24

22

24

23

Långtidsarbetslös

25

24

34** 28

Arbetar

11

11

11

11

Ej daglig tidning

18

22

26

21

Ej i arbetskraften

21

28*** 33*** 26

Korttidsarbetslös

32

33

40** 35

Långtidsarbetslös

30

34

43*

38

Arbetar

17

19*** 23*** 19

Ej semesterresa

33

35

39

35

Ej i arbetskraften

44

43

47*

45

Korttidsarbetslös

41

46

52*

47

Långtidsarbetslös

50

54

58

55

Arbetar

31

32*

35*** 32

Signifikansstjärnorna markerar att värdet är signifikant skild från tidsperioden dessförinnan: * p=0,05 ** p=0,01 *** p=0,001.

Tabell 8. Andelen med olika typer av välfärdsproblem beroende av arbetsmarknadsstatus under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Välbefinnande Ej mycket god hälsa

20

22

19

20

Ej i arbetskraften

43

44

37*** 42

Korttidsarbetslös

23

23

22

23

Långtidsarbetslös

29

31

28

30

Arbetar

17

18** 15*** 16

Långvarig sjukdom/besvär 36

40

39

38

Ej i arbetskraften

61

60

57

59

Korttidsarbetslös

37

38

38

38

Långtidsarbetslös

52

44

43

45

Arbetar

32

36*** 35* 34

Ängslan, oro, ångest (ej 86,87,90-93)

10

17

15

14

Ej i arbetskraften

20

26** 25

24

Korttidsarbetslös

18

23

24

23

Långtidsarbetslös

27

26

28

28

Arbetar

9

15*** 12** 11

Nedsatt arbetsförmåga

9

9

9

9

Ej i arbetskraften

33

31

30

32

Korttidsarbetslös

7,5

5,6

7,8

7,0

Långtidsarbetslös

16

10

10

11

Arbetar

5,2

4,9

4,4

4,9

Social aktivitet Ej nära vän

19

18

18

18

Ej i arbetskraften

22

21

20

21

Korttidsarbetslös

17

19

15* 17

Långtidsarbetslös

22

24* 21

22

Arbetar

19

18** 18

18

Umgås sällan med vänner 14

13

14

14

Ej i arbetskraften

18

17

16

17

Korttidsarbetslös

9

8

9

9

Långtidsarbetslös

13

13

14

14

Arbetar

14

13** 13

14

Umgås sällan utanför släkten 29

29

31

30

Ej i arbetskraften

29

30

29

29

Korttidsarbetslös

17

22* 21

20

Långtidsarbetslös

18

24

28

25

Arbetar

29

29

33*** 30

Diskuterar aldrig politik

26

22

23

24

Ej i arbetskraften

33

27*** 28

30

Korttidsarbetslös

27

27

28

27

Långtidsarbetslös

33

27

33

31

Arbetar

25

20*** 21

23

Signifikansstjärnorna markerar att värdet är signifikant skild från tidsperioden dessförinnan: * p=0,05 ** p=0,01 *** p=0,001.

Som den sista kolumnen i tabellen, gällande hela perioden, visar är andelen med ekonomiska problem högst bland långtidsarbetslösa och lägst bland de förvärvsarbetande. Exempelvis är det 42 procent av de långtidsarbetslösa, och endast 14 procent av de förvärvsarbetande, som har svårt att klara av de löpande utgifterna. Näst efter de långtidsarbetslösa är det individer med en arbetslöshetsperiod på mindre än sex månader som har de sämst ställt ekonomiskt. Det är till exempel en tredjedel av denna kategori som inte har någon kontantmarginal. Samma trend framträder när det gäller den materiella standarden, vilket innebär att långtidsarbetslösa generellt sett har den lägsta standarden samtidigt som förvärvsarbetande har den högsta materiella standarden. Exempelvis är det 55 procent av den förstnämnda kategorin, mot 32 procent av den sistnämnda, som inte har varit på någon semesterresa under det senaste året.

Den generella tendensen i tabell 7 är att den ekonomiska och materiella standarden försämras för samtliga kategorier över tid. Signifikansstjärnorna indikerar huruvida den aktuella procentsiffran är signifikant skild från motsvarande siffra året dessförinnan. Samtliga variabler gällande den ekonomiska situationen uppvisar en signifikant försämring för dem som ej är i arbetskraften och för dem som förvärvsarbetar mellan högkonjunkturen 1986-1991 och den inledande lågkonjunktursperioden 1992-1994. För de två kategorierna av arbetslösa sker det dock ingen signifikant ökning mellan de två inledande perioderna. Däremot finns det en tendens till att den ekonomiska situationen försämras kraftigare för arbetslösa i allmänhet, och för långtidsarbetslösa i synnerhet, än vad den gör för övriga kategorier mellan lågkonjunkturens initial- och mognadsfas. Exempelvis ökar risken för långtidsarbetslösa att hamna under existensminimum från 16 till 25 procent, vilket är en ökning med nio procentenheter eller 56 procent. När det gäller risken för långtidsarbetslösa att inte ha någon kontantmarginal sker det en ökning med åtta procentenheter eller drygt 20 procent. För de förvärvsarbetande är ökningen inte signifikant i något av dessa två fall.

Även när det gäller den materiella standarden omfattar de signifikanta försämringar som sker mellan de två inledande perioderna endast dem som står utanför arbetskraften samt de som förvärvsarbetar, och även i detta fall finns en tendens till att försämringarna är störst för långtidsarbetslösa mellan den andra och tredje perioden. Under den sistnämnda perioden ökar andelen trångbodda långtidsarbetslösa från 19 till 26 procent och andelen som inte har någon egen bil från 24 till 34 procent. För förvärvsarbetande sker det över huvud taget ingen ökning under samma period. När det gäller tillgång till daglig tidning visar kolumn tre och fyra i tabell 7 att andelen utan tidning ökar från 34 till 43 procent för långtidsarbetslösa och från 19 till 23 procent för för-

värvsarbetande, vilket är en ökning med 26 respektive 21 procent. Avslutningsvis visar siffrorna angående hur stora andelar som inte har varit på någon semesterresa under det senaste året att det endast är långtidsarbetslösa som inte drabbats av signifikanta försämringar. Nästa fråga att belysa är hur det ser ut när det gäller hälsorelaterade samt sociala problem?

Sista kolumnen i tabell 8, gällande hela perioden från 1986 till 1997, antyder att andelen med hälsorelaterade problem är högst bland långtidsarbetslösa, samt bland dem som ej återfinns i arbetskraften, och lägst bland förvärvsarbetande. Det är exempelvis ungefär dubbelt så vanligt att långtidsarbetslösa uppger att deras allmänhälsa inte är mycket god, jämfört med förvärvsarbetande. Vidare visar resultaten att den generella ökning av problem gällande välbefinnandet som sker för hela befolkningen mellan de två inledande perioderna åtminstone delvis orsakas av de förvärvsarbetande. Övergången från hög- till lågkonjunktur innebar alltså en signifikant ökning av hälsorelaterade problem bland i första hand den arbetande delen av befolkningen. Andelen av denna kategori som upplever ängslan och ångest ökade från nio till 15 procent mellan dessa perioder. Alla andra signifikanta förändringar gällande variabler som mäter välbefinnande under lågkonjunkturens två faser pekar på en svag minskning av problem för framförallt förvärvsarbetande.

Resultaten i tabell 8, gällande den sociala aktiviteten, indikerar att skillnaderna generellt sett är små mellan olika arbetsmarknadspositioner och varierande konjunkturfaser. Sett över hela perioden är det svårt att hitta några systematiska skillnader beroende på arbetsmarknadsstatus när det gäller umgänget med släkt och vänner. Frågan som mäter engagemang i politiska diskussioner antyder att förvärvsarbetande är något mer aktiva än övriga. Även när det gäller skillnader över tid är det svårt att urskilja några systematiska trender. Den sociala aktiviteten gentemot vänner och släkt tenderar inte att påverkas i någon högre utsträckning av förändringar i konjunkturläget. Det gäller för samtliga arbetsmarknadspositioner.

Nästa steg i analysen är att försöka utreda vad de ovan nämnda skillnaderna med avseende på olika typer av välfärdsproblem mellan individer med varierande arbetsmarknadsstatus och mellan olika konjunkturfaser kan bero på. Beror de generella skillnaderna mellan olika arbetsmarknadspositioner på att arbetslösa, och framförallt långtidsarbetslösa, är överrepresenterade av individer med svaga resurser (t ex lågutbildade, invandrare etc.) eller åstadkommer arbetslöshet i sig en negativ effekt? Orsakas förändringarna över tid av förändringar i de olika kategoriernas sammansättning eller är dessa förändringar en effekt av att det är mer påfrestande att befinna sig i en viss typ av ar-

betsmarknadssituation under vissa konjunkturfaser än under andra? Ett sätt att försöka kontrollera för detta är att göra multivariata analyser för varje period där vi kontrollerar för olika bakgrundsfaktorer. Om skillnaderna kvarstår efter kontroll för gruppernas sammansättning antyder detta att arbetsmarknadsstatusen i sig har betydelse (alternativt att skillnaderna orsakas av faktorer som ej är möjliga att kontrollera för i detta datamaterial) och om skillnaderna försvinner indikerar detta att variationen beror på faktorer kopplade till hur de olika grupperna är sammansatta.

I syfte att belysa detta konstrueras tre stycken index som ger en sammanfattande bild av den ekonomiska och materiella standarden samt välbefinnandet. På grund av att variationen när det gäller den sociala aktiviteten var näst intill obefintlig utesluts denna välfärdsindikator i de nästkommande analyserna. De tre indexen innefattar de frågebatterier som använts tidigare och benämns ”Låg ekonomisk standard”, ”Låg materiell standard” och ”Lågt välbefinnande”. Standarden och välbefinnandet bedöms som låg när respondenten angivit att hon har två problem eller fler av fyra möjliga. Sambandet mellan dessa index och arbetsmarknadsstatus belyses med hjälp av logistisk regression.

Tabell 9. Logistisk regression. Ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem (Index) bland individer med varierande arbetsmarknadsstatus under olika konjunkturfaser. Bivariat och multivariat analys (20-65 år, Oddskvoter)

Låg ekonomisk

standard

Låg materiell

standard

Lågt

välbefinnande

Arbetsmarknadsstatus (Bivariat)

Per. 1 Per. 2 Per. 3 Per. 1 Per. 2 Per. 3 Per. 1 Per. 2 Per. 3

Ej i arbets-kraften 1,9 2,4 2,9 2,3 2,6 3,0 4,8 4,0 3,9 Korttids-arbetslös 5,0 3,9 4,7 3,0 2,6 3,0 1,4 1,2 1,8 Långtids-arbetslös 5,7 5,0 6,2 2,8 2,7 3,9 2,4 2,0 2,4 (Arbetar ref) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Arbetsmarknadsstatus (Multivariat*) Ej i arbetskraften 2,1 2,4 2,9 2,0 2,2 2,8 3,5 3,5 4,0 Korttidsarbetslös 3,2 2,6 3,6 1,8 1,6 2,1 1,8 1,5 2,3 Långtidsarbetslös 5,0 4,4 5,5 2,0 2,1 3,2 2,0 1,9 2,3 (Arbetar ref) 1 1 1 1 1 1 1 1 1

* Kontrollerat för kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion. Samtliga värden är signifikant skilda från referenskategorin (p=0,001)

Den övre delen av tabell 9 visar hur de bivariata riskerna för olika typer av välfärdsproblem har förändrats över tid för vissa arbetsmarknadspositioner i förhållande till förvärvsarbetande. Ju högre oddskvoten är, desto större är den relativa risken. Resultatet angående den ekonomiska standarden visar att de långtidsarbetslösa har den, relativt sett, lägsta ekonomiska standarden under samtliga konjunkturfaser. Vidare försämras ekonomin för dem som ej är i arbetskraften och förbättras för arbetslösa mellan period ett och två, i relation till förvärvsarbetande. Som tabell 7 antydde är det sistnämnda främst ett resultat av att ekonomin, relativt sätt, försämras mer för förvärvsarbetande. Mellan period två och tre sker det dock en relativ försämring för framförallt långtidsarbetslösa, vilket innebär att risken för ekonomiska problem för denna kategori når sin topp under lågkonjunkturens andra fas. Den multivariata analysen visar att överriskerna för ekonomiska problem generellt sett minskar något för de båda kategorierna av arbetslösa i relation till förvärvsarbetande och att den stora ökningen av ekonomiska problem bland långtidsarbetslösa mellan period två och tre i stort sätt är oförändrad. Detta innebär att arbetslösas höga relativa risk för att drabbas av ekonomiska problem, och ökningen gällande långtidarbetslösa mellan period två och tre, endast till mycket liten del kan förklaras av de variabler som är kopplade till hur de olika kategorierna är sammansatta.

Samma generella mönster föreligger när det gäller den materiella standarden. De bivariata oddskvoterna visar att risken för att ha en låg materiell standard är betydligt högre för dem som står utanför arbetskraften och arbetslösa, relativt förvärvsarbetande. Vidare ökar den relativa risken för personer som befinner sig utanför arbetskraften successivt. På samma sätt som i fallet med den ekonomiska standarden sker det en relativ försämring för de långtidsarbetslösa, på så vis att risken för en låg materiell standard ökar kraftigt mellan lågkonjunkturens första och andra fas (period två och tre), och även i detta fall antyder den multivariata analysen att bakgrundsfaktorer som kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion endast kan förklara en liten del av de arbetslösas relativa överrisker.

Avslutningsvis visar den bivariata analysen gällande de tre sista kolumnerna i tabell 9 att individer som står utanför arbetskraften har den högsta risken för lågt välbefinnande under samtliga konjunkturfaser. Risken för hälsoproblem minskar för samtliga kategorier, i förhållande till förvärvsarbetande, i övergången från låg- till högkonjunktur och ökar för arbetslösa mellan period två och tre. Som beskrivits i tabell 8 är detta i huvudsak ett resultat av en ökad ohälsa bland de förvärvsarbetande mellan de två inledande faserna och en minskning av det samma bland arbetande mellan de två avslutande perioderna. Den multivariata analysen påvisar endast marginella förändringar av de

mönster som framkommer i den bivariata analysen. Det som i huvudsak händer är att överrisken för lågt välbefinnande bland dem som befinner sig utanför arbetskraften minskar något under period ett och två samt att överrisken för, framförallt, kategorin korttidsarbetslösa ökar något under samtliga perioder i förhållande till förvärvsarbetande.

Vad ger då resultaten angående olika typer av välfärdsproblem bland individer med varierande arbetsmarknadsstatus under olika konjunkturlägen för generell bild? Samtliga analyser gällande den ekonomiska och materiella standarden visar att andelen med ekonomiska samt materiella problem är störst bland långtidsarbetslösa under hela perioden 1986 till 1997. Den höga risken för att drabbas av dessa välfärdsproblem som arbetslös i förhållande till arbetande består i de multivariata analyserna, även om de minskar något. Detta innebär att de totala överriskerna för arbetslösa, och framförallt långtidsarbetslösa, att drabbas av ekonomiska och materiella problem endast till liten del kan förklaras av hur dessa grupper är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion.

Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem minskar bland arbetslösa i relation till arbetande under de två inledande perioderna men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkonjunkturens första och andra fas. Den relativa ökningen av risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem för långtidsarbetslösa mellan den andra och tredje perioden består i stort sätt i den multivariata analysen. Resultatet indikerar att variationen över tid när det gäller den ekonomiska och materiella standarden inte kan förklaras av eventuella förändringar i hur de olika kategorierna är sammansatta. Detta stödjer hypotesen att det relativt sett har blivit ekonomiskt och materiellt svårare att vara långtidsarbetslös under lågkonjunkturens senare del än under tidigare perioder.

Det är betydligt vanligare med ohälsa i samtliga kategorier som inte förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland dem som står utanför arbetskraften och bland långtidsarbetslösa. Att långvarig arbetslöshet är relaterad till lågt välbefinnande får stöd av longitudinella resultat inom ramen för LUP, som visar att arbetslösa som får ett förvärvsarbete förbättrar sin hälsa avsevärt, jämfört med dem som förblir kvar i arbetslöshet (Nordenmark 1999). Analyserna angående förändringar över tid antyder att hälsan, relativt sett, försämras mer för förvärvsarbetande än för övriga kategorier i övergången från låg till högkonjunktur. Detta kan sannolikt förklaras av att arbetslöshetschocken innebar en ökad oro och ängslan för att mista arbetet bland de förvärvsarbetande. Dessutom begränsade den plötsliga ökningen av arbetslöshetstalet möjligheterna att byta arbetsplats för dem som var missnöjda med sitt arbete. För arbetslösa har det endast skett

marginella förändringar över tid. Detta indikerar att det, trots den kraftiga lågkonjunkturen, inte blivit lättare och mindre stigmatiserande att vara arbetslös, åtminstone mätt genom dessa variabler.

Vidare är det svårt att hitta några systematiska skillnader beroende på arbetsmarknadsstatus när det gäller umgänget med släkt och vänner. Även när det gäller skillnader över tid är det svårt att urskilja några generella trender i detta fall. Den sociala aktiviteten gentemot vänner och släkt tenderar inte att påverkas i någon högre utsträckning av förändringar i konjunkturläget. Det gäller för samtliga arbetsmarknadskategorier. Dessa resultat säger dock inget om hur den totala sociala situationen påverkas av arbetslöshet. Även om umgänget med vänner och släktingar inte påverkats i någon större utsträckning så är det naturligtvis högst sannolikt att många arbetslösa saknar det vardagliga umgänget med arbetskamrater, vilket i sig kan utgöra ett socialt problem. Den sistnämnda hypotesen stöds av andra LUP resultat. Det är till exempel hela 60 procent av ett slumpmässigt urval bestående av 3 500 arbetslösa som hävdar att arbetskamraterna är en mycket viktig del av förvärvsarbetet (Nordenmark 1999).

Hur kan då den generella ökningen av välfärdsproblem bland befolkningen under 1990-talet förstås mot bakgrund av hur välfärdsproblemen fördelar sig mellan olika arbetsmarknadskategorier? För det första har resultaten i denna del visat att andelen med ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem är högre bland arbetslösa i allmänhet, och bland långtidsarbetslösa i synnerhet, jämfört med förvärvsarbetande. Detsamma gäller för dem som står utanför arbetskraften. Samtidigt vet vi att dessa kategorier har vuxit under lågkonjunkturens 1990-tal. Detta innebär att den generella ökningen av välfärdsproblem som ägt rum under senare år delvis kan förklaras av den ökande andelen arbetslösa och individer som står utanför arbetskraften. För det andra visar resultaten att det har blivit ekonomiskt och materiellt kärvare över tid för samtliga kategorier, vilket också leder till en generell ökning av andelen individer med olika typer av välfärdsproblem. Oavsett arbetsmarknadsstatus har alltså lågkonjunkturen haft en negativ påverkan på framförallt människors ekonomiska samt materiella levnadsstandard.

2.4. Sammanfattning

I inledningen av detta kapitel restes två frågor. Den första var hur den ekonomiska krisen påverkat olika gruppers arbetsmarknadsrelaterade valalternativ – sysselsättning, arbetslöshet, studier, förtidspensionering och andra former för utträde ur arbetskraften. Den andra löd: hur på-

verkar arbetslösheten välfärden för olika arbetsmarknadskategorier? Dessa frågor har i huvudsak undersökts med data från ULFundersökningarna och svaren blev de som följer:

1. De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen på den svenska arbetsmarknaden är starkt åldersberoende, en tendens som förstärktes under krisåren på 1990-talet. Arbetslöshetsriskerna steg särskilt kraftigt bland ungdomar som i huvudsak mötte krisen med att studera. De äldres risker att bli arbetslösa ökade betydligt mindre än de gjorde för yngre men för dem blev följderna, liksom tidigare, långtidsarbetslöshet eller förtida utträde ur arbetskraften. Detta gällde före krisen och kanske ändå mer under densamma. Förtida utträde ur arbetskraften har också varit konstant relativt hög bland de äldre.

2. Ett välkänt mönster är att arbetskraftsutträdet ökade parallellt med att arbetslösheten steg. Detta verkar i dock huvudsak ha hängt samman med att andelen 20-25 åringar som studerar har ökat kraftigt och inte med att utslagningen ökat.

3. De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen inom åldersgrupperna har under krisen utvecklats på något olikartade sätt beroende på individernas socioekonomisk position, deras utbildningsnivå, kön, nationell bakgrund och kommuntyp. Bland ungdomarna har de som kommer från arbetar- och lägre tjänstemannafamiljer oftare än andra drabbats av arbetslöshet och blivit kvar i långtidsarbetslöshet. Dessa ungdomar har heller inte ökat sin övergång till studier i samma omfattning som andra. Skillnaderna mellan män och kvinnor i dessa avseenden är små. Däremot har såväl korttids- som långtidsarbetslöshet drabbat invandrare, också andragenerationens invandrare, mer än andra ungdomar. Inte oväntat har ungdomarna i de större städerna kunnat bibehålla en högre sysselsättningsnivå än andra ungdomar.

4. Bland de medelålders, som normalt har små sysselsättningsproblem, är det särskilt mot lägre tjänstemannagrupper som arbetslösheten slagit något hårdare än mot andra. Här finner vi också att både förstagenerationens och andragenerationens invandrare fått vidkännas särskilt kraftiga sänkningar av sysselsättningsgraden. Långtidsarbetslösheten har också stigit kraftigt bland invandrare med svenskt medborgarskap eller andragenerationens invandrare. Sysselsättningsgraden bland de nya invandrarna och flyktingarna har också blivit mycket låg under krisen samtidigt som det skett en mycket kraftig ökning i den andel som studerar i denna grupp. Också i denna åldersgrupp har sysselsättning och arbetslöshet drabbat dem som bor i mindre kommuner mer än dem som bor i större. Där har också

förtidspensionering bland de medelålders gått upp mer än för genomsnittet i åldersgruppen.

5. Även bland de äldre är det inom lägre tjänstemannayrken som krisen slagit hårdast. De har framför allt lett till lägre sysselsättning och högre arbetslöshet i dessa grupper. Särskilt stor ökning i förtidspensionering finner man bland de äldsta i åldersgruppen och bland lågutbildade. Minskad sysselsättning och arbetslöshet är något som också drabbat äldre män mer än äldre kvinnor. Återigen kan vi konstatera att äldre invandrare med svenskt medborgarskap och andragenerationens invandrare fått vidkännas försämrade sysselsättningsmöjligheter och ökade arbetslöshetsrisker. Däremot tycks kommuntyp inte ha spelat någon större roll för de äldres arbetsmarknadsrelaterade valalternativ. Samtliga analyser visar att de långtidsarbetslösa har den lägsta, samt att förvärvsarbetande har den högsta, ekonomiska och materiella levnadsstandarden under hela perioden 1986 till 1997.

6. Välbefinnandet är högre bland dem som förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland långtidsarbetslösa och dem som står utanför arbetskraften. Det är små skillnader mellan arbetsmarknadskategorierna med avseende på social aktivitet.

7. Överriskerna för kort- och långtidsarbetslösa att drabbas av ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem, i relation till förvärvsarbetande, kan endast till viss del förklaras av hur dessa grupper är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion.

8. Samtliga arbetsmarknadskategorier har under krisåren fått känna av en kraftig försämring av den ekonomiska och materiella standarden, men även välbefinnandet har försämrats till viss del. Den sociala aktiviteten är dock relativt stabil under hela perioden.

9. Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem minskar bland arbetslösa i relation till arbetande mellan högkonjunkturen under 1980-talets senare del och lågkonjunkturens initialfas, men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkonjunkturens första och andra fas. 10. Sammantaget antyder resultaten att den generella ökning av välfärdsproblem bland den svenska befolkningen som ägt rum under 1990-talet dels kan förklaras av den växande andelen arbetslösa och individer utanför arbetskraften, dels av att det blivit allt kärvare tider för samtliga arbetsmarknadskategorier, inklusive förvärvsarbetande.

Referenser

Aronsson, G & S. Göransson 1997. Fasta anställningen men inte det

önskade jobbet: en empirisk studie. Arbetsmarknad & Arbetsliv, 3:193-205.

Halleröd, B. 1995. ”The Truly Poor: Indirect and Direct Measurement

of Consensual Poverty in Sweden”, Journal of European Social Policy, 5:111-129.

Jahoda, M. 1982. Employment and Unemployment. A Social –

Psychological Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

Nordenmark, M & M. Strand 1999. ”Towards a Sociological Under-

standing of Mental Well being Among the Unemployed – The Role of Economic and Psychosocial Factors”. Sociology, 33:577-597.

Nordenmark, M. 1999. Unemployment, Employment Commitment and

Well-being. The Psychosocial Meaning of (Un)employment among Women and Men. Umeå: Umeå universitet.

3. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken?

Håkan Regnér

3.1. Inledning

1

Arbetsmarknadspolitik har sedan början av seklet varit en central del av den ekonomiska politiken i Sverige. År 1902 etablerades den första kommunala arbetsförmedlingen och år 1906 beslutades om statligt stöd till dessa. Under första världskriget infördes s.k. nödhjälpsarbete vilket var en form av statligt finansierad sysselsättning. Åtgärden expanderade under depressionen på 1920-talet. För att individernas incitament att acceptera arbete på den reguljära marknaden skulle upprätthållas var ersättningen till deltagarna låg. Arbetslinjen var stark och beredskapsarbeten användes även för att undersöka arbetsviljan före utbetalning av kontantstöd.

2

Arbetsmarknadspolitiken som vi känner den idag tog form under 1930-talet. År 1933 introducerades beredskapsarbete med ersättning i nivå med rådande marknadslöner. Statsbidrag till fackliga arbetslöshetskassor introducerades år 1935. Under 1930-talet skedde samtidigt en utbyggnad av de offentliga arbetsförmedlingarna. Men det är i slutet på 1940-talet som en modell som innehåller arbetsmarknadspolitik som en central ekonomisk-politisk åtgärd skapas. Då utvecklades den s.k. Rehn-Meidner-modellen för ekonomisk politik och lönebildning. Modellen bestod av tre komponenter: restriktiv efterfrågepåverkande politik, solidarisk lönepolitik och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tanken var att åtgärderna skulle motverka den arbetslöshet som uppstår

1

Jag är tacksam för synpunkter från Susanne Ackum-Agell, Heléne Carenborn,

Lena Granqvist, Eskil Wadensjö, Mats Wadman, Åke Zettermark och deltagarna på arbetsseminarium för kommittén Välfärdsbokslut. Slutsatser och eventuella policyrekommendationer är mina egna.

2

Den historiska genomgången bygger på Wadensjö (1987) och Thoursie och

Wadensjö (1997). Se även Olli (1996) för en detaljerad historisk översikt av politiken.

på grund av konjunkturförsämringar utan att skapa inflation, förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden och förbättra matchning mellan efterfrågan på och utbudet av arbetskraft.

Modellen förankrades inom socialdemokratin i andra delen av 1950talet och fick ett stort inflytande på ekonomiskt-politiskt beslutsfattande från och med lågkonjunkturen i slutet av 1950-talet. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken expanderade kraftigt under den här perioden. Åtgärderna var allmänna i bemärkelsen att de var tillgängliga för alla arbetslösa personer. Under 1970-talet ökade betydelsen av passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men de aktiva åtgärderna var politikens kärna.

I slutet av 1970-talet lagstiftades om att arbetsgivare måste anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen. Det kan ses som ett resultat av en ökad betoning av förmedlingarnas roll. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken blev också avsevärt mer specialiserad, t.ex. expanderade åtgärderna för arbetshandikappade kraftigt och speciella åtgärder för ungdomar infördes. Vidare betonas att arbetsmarknadsutbildningen skulle erbjuda såväl allmänna utbildningar som yrkesspecifika.

Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken förändrats i många avseenden. En mängd nya aktiva åtgärder har introducerats och den ekonomiska ersättningen till de arbetslösa har ändrats vid flera tillfällen. Andra kännetecken är en ökad decentralisering i beslutsfattandet, ökat utrymme för regional försöksverksamhet och möjligheter för olika aktörer att initiera projekt inom ramen för politiken. Syftet med denna rapport är att beskriva några av dessa utvecklingstendenser under perioden 1990-1998. Den diskuterar inte de förändringar som har skett under år 1999. Vidare innehåller kapitlet endast en kortfattad diskussion om frågor som rör åtgärdernas effekter för den enskilde individen och samhället i sin helhet.

3

Kapitlet är disponerad enligt följande: Avsnitt 3.2 diskuterar några motiv för arbetsmarknadspolitik hämtade från nationalekonomisk teori. Avsnitt 3.3 ger en bild av arbetsmarknaden under perioden 1990-1998 och avsnitten 3.4 och 3.5 behandlar passiv arbetsmarknadspolitik och delar av den aktiva politiken. Avsnitt 3.6 presenterar andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt pekar på några trender i politiken. Avsnitt 3.7 innehåller en kortfattad diskussion om utvärderingsforskning. Kapitlet sammanfattas i avsnitt 3.8.

3

Se Zetterberg (1996) för en omfattande och intressant genomgång av svensk

utvärderingsforskning.

3.2. Varför arbetsmarknadspolitik?

Det finns många olika skäl till arbetsmarknadspolitik. I Sverige finns det åtskilliga dokument som betonar att politiken är en del av den allmänna ekonomiska politiken och har generella mål som stabilisering, tillväxt och fördelning.

4

Dessa motiv och målformuleringar är viktiga

eftersom de innebär att politiken inte betraktades som socialpolitik. Samtidigt innebär det att kraven på arbetsmarknadspolitiken är högre med avseende på både effektivitet och utfall än vad som skulle vara fallet om den betraktas som socialpolitik. Denna roll för politiken kan härledas tillbaks till den s.k. Rehn-Meidner-modellen som utvecklades i slutet av 1940-talet, och till viss del även från arbetsmarknadspolitiken som kom under 1930-talet. I nationalekonomisk litteratur utgör modellen en av tre ansatser för att motivera arbetsmarknadspolitik.

5

Rehn-Meidner-modellen utvecklades i slutet av 1940-talet, under en period som kännetecknades av en kraftigt överhettad arbetsmarknad och tryck på fackföreningarna att hålla nere lönekraven. Denna situation skapade problem för fackföreningarna, dels för att högre lönekrav skulle bidra till inflation, dels för att återhållsamma lönekrav skulle underminera fackföreningarnas ställning bland medlemmarna. De dåvarande LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner såg en lösning på problemet som de utvecklade till en handlingsplan för ekonomisk politik och lönebildning. Det övergripande målet var att nå full sysselsättning. När idéerna utvecklades fanns det i princip två medel att nå full sysselsättning.

6

Det ena var att upprätthålla ett högt generellt

efterfrågetryck i ekonomin, det andra var flexibel lönesättning (lönesänkning) för personer som hotades av arbetslöshet. Rehn och Meidner förkastade högt efterfrågetryck för att det kunde leda till inflation och flexibel lönesättning av jämlikhetsskäl.

7

I stället argumente-

rade de för en modell bestående av tre komponenter: en restriktiv efter-

4

Se t.ex. Arbetsmarknadsdepartementet (1989, 1991, 1994) och Arbetsmark-

nadsstyrelsen (1991, 1995).

5

Diskussionen om olika motiv för arbetsmarknadspolitik bygger på Björklund

m.fl. (1996).

6

En allmän uppfattning var också att det fanns ett långsiktigt utbytesförhållan-

de mellan arbetslöshet och inflation, vilket inte är förenligt med moderna teorier.

7

Men de ansåg också att förändringar i lönestrukturen kunde leda till kompen-

sationskrav vilket kunde leda till inflation och arbetslöshetsproblem. Vidare ansåg de att relativa löner inte i någon större utsträckning påverkade arbetskraftens rörlighet utan att rörligheten mer påverkades av fördelningen av lediga platser och arbetslöshet.

frågepåverkande politik, solidarisk lönepolitik (lika lön för lika arbete) och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Programmet ger arbetsmarknadspolitiken en central ekonomiskpolitisk funktion eftersom den ska bekämpa de arbetslöshetstendenser som uppkommer på grund av restriktiv efterfrågepolitik och solidarisk lönepolitik. Politiken skulle främst verka för rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av näringslivet. Åtgärderna som stod i fokus var framför allt förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning och direkta flyttningsbidrag för personer som löper hög risk för arbetslöshet. Men åtgärderna skulle även vara inflationsdämpande genom att eliminera flaskhalsar (som kunde driva upp lönerna) i expanderande delar av ekonomin. Inflationsbekämpningen hade en central roll; Gösta Rehn skrev till exempel en serie av artiklar med rubriken ”Hata inflationen” (Rehn 1988).

Programmet rymde även selektiva sysselsättningsåtgärder, vilket egentligen var en fjärde komponent av modellen. Dessa åtgärder kan ses som en kombination av arbetsmarknadspolitik och riktad efterfrågepåverkande politik. Tanken var att statsmakten skulle rikta särskilda resurser i form av investeringar eller bidrag (statlig upphandling, subventioner till enskilda företag, beredskapsarbete m.m.) till orter, regioner och branscher som hotades av arbetslöshet. Till viss del står denna tanke i konflikt med den att politiken skall stimulera rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av ekonomin. Men det kan också ses som att de önskade att inte bara de arbetslösa skulle vara rörliga utan också de lediga platserna.

Det andra motivet för arbetsmarknadspolitik utgår från att det finns behov av en försäkring mot risken att bli arbetslös.

8

Tanken är att det

finns sysselsatta personer som upplever en risk att bli arbetslösa och som är villiga att försäkra sig mot denna risk. Det vill säga det finns en marknad för en arbetslöshetsförsäkring precis som för en sakförsäkring. Systemet är således effektivt, eftersom endast de som riskerar arbetslöshet kommer att teckna en försäkring. Samtidigt täcker försäkringen delar av inkomstbortfallet som uppstår vid arbetslöshet, vilket innebär att systemet kan motiveras av fördelningspolitiska skäl.

Det finns ett antal allmänna problem med en arbetslöshetsförsäkring. För det första kan personer som får ersättning från systemet ställa höga krav på ett arbete och därför söka mindre aktivt än vad de skulle göra utan en försäkring. För det andra finns det en risk att somliga personer som inte vill ha ett arbete försöker teckna försäkringen. Sammantaget kan dessa problem leda till höga totala kostnader för en ar-

8

Idén har framförts av främst Layard m.fl. (1991). Se även Jackman (1994).

betslöshetsförsäkring. Liknande incitamentsproblem finns vid vanliga sakförsäkringar och inom andra socialförsäkringar.

Incitamentsproblemen med försäkringen kan mildras med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Personer som uppbär ersättning från försäkringen kan åläggas krav att kontakta en arbetsförmedling som ger information om tillgängliga vakanser. Arbetsförmedlingarna kan också kontrollera att personerna aktivt söker arbete. Vidare kan de använda aktiva åtgärder för att testa arbetsviljan hos personer som misstänks utnyttja systemet. Kombinationen av försäkring och aktiva åtgärder kan även av detta skäl vara mer kostnadseffektiv än ett system med endast kontantstöd.

Ett annat allmänt problem med en försäkring är att personer kan ha tillgång till olika information om risken att vara arbetslös. Bland personerna som tecknar en försäkring kan det finnas stora skillnader i risken att bli arbetslös och förväntade arbetslöshetstider vid arbetslöshet. Troligen har personerna som tecknar försäkringen mer information om dessa faktorer än vad försäkringsbolaget har. Sätter försäkringsbolaget sina premier efter en genomsnittlig risk kommer främst de som har höga arbetslöshetsrisker att teckna försäkringen. Alternativet är höjda premier som i sin tur leder till att nya grupper inte tar en försäkring. Det kan således vara svårt att få till stånd en fungerande marknad där det finns skillnader i tillgång till information.

Ett tredje argument för arbetsmarknadspolitik utgår från en traditionell nationalekonomisk modell över arbetsmarknaden. Denna säger att lönerna sätts där efterfrågan på arbetskraft är lika med utbudet av densamma och att alla som vill arbeta gör det, det vill säga det finns ingen arbetslöshet. Antag att detta gäller endast på arbetsmarknaden för ”högpresterande” arbetskraft. För ”lågpresterande” arbetskraft finns det istället en förhandlad minimilön, eftersom lönen skulle bli för låg på en oreglerad arbetsmarknad. Men minimilönen som sätts över marknadspriset på arbetskraft påverkar efterfrågan (som faller), det vill säga minimilönen genererar arbetslöshet. Enligt denna modell kan arbetsmarknadspolitiken utbilda de arbetslösa och därmed öka utbudet av ”högpresterande” arbetskraft. Arbetsmarknadspolitik kan i det här fallet med riktade åtgärder till särskilda grupper ge upphov till både en effektivare arbetsmarknad och en mer rättvis fördelning. Resultatet kan dock bli annorlunda i en situation då lönebildningen påverkas av förekomsten av arbetsmarknadspolitik.

9

9

Se t.ex. Calmfors (1994).

3.3. Arbetsmarknaden på 1990-talet

I början av 1990-talet drabbades den svenska ekonomin av en kraftig konjunkturnedgång. Under loppet av endast tre år steg arbetslösheten från 75 000 personer år 1990 till 356 000 år 1993. Det svarar mot en ökning från 1,6 procent till 8,2 procent av arbetskraften. Av figur 1 framgår att arbetslösheten steg kraftigt för alla åldersgrupper men att den relativt sett var högst bland ungdomar.

10

Historiskt sett får vi gå

tillbaks till 1920- och 1930-talens depressioner för att hitta arbetslöshetssiffror som är i nivå med den som observerades år 1993. Senare under 1990-talet har arbetslösheten gradvis sjunkit. Den har minskat med drygt två procentenheter till 6,5 procent av arbetskraften år 1998. De största fallen i arbetslöshet noteras för personer i åldersgrupperna 16-24 och 25-29. För den äldsta åldersgruppen är arbetslösheten något högre år 1998 jämfört med år 1993, men lägre jämfört med år 1996. Arbetslösheten har varit lägre för kvinnor än för män under stora delar av 1990-talet. Orsaken är att krisen i början av 1990-talet främst drabbade industrin, där merparten av de anställda är män.

Figur 1. Antal arbetslösa personer som andel av arbetskraften, 1990-1998

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0 20,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

16-24 år 25-29 år 30-54 år 55-64 år

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB).

10

Arbetslösheten har sedan början av 1960-talet varit högst för ungdomsgruppen. Det finns dock en tendens till att ungdomarnas arbetslöshet relativt de vuxnas har ökat över tiden (se Schröder 1995).

Arbetslösheten under 1990-talet drabbade såväl lågutbildade som högutbildade. Björklund m.fl. (1998) visar att arbetslösheten ökade med mellan fyra och fem gånger för de flesta utbildningsgrupperna mellan åren 1988 och 1993. Ett undantag är gruppen med gymnasial utbildning längre än två år där arbetslösheten var mer än sju gånger högre år 1993 än den var år 1988. En förklaring är att de yngre går längre i skolan och att de inte är tillräckligt konkurrenskraftiga jämfört med äldre personer som har arbetslivserfarenhet. Samtidigt är de relativa arbetslöshetsskillnaderna under 1990-talet större mellan lågutbildade och högutbildade än de var under 1980-talet. Det kan vara ett tecken på att de formella kvalifikationskraven för en anställning har ökat under 1990-talet.

Under konjunkturförsämringen i början på 1990-talet sjönk sysselsättningen i absoluta tal avsevärt mer än vad arbetslösheten ökade. Mellan åren 1990 och 1993 sjönk sysselsättningen med 521 000 personer samtidigt som antalet arbetslösa ökade med 281 000. Sysselsättningen sjönk således mer än dubbelt så mycket som arbetslösheten ökade. Under tidigare lågkonjunkturer när arbetslösheten har ökat har sysselsättningen inte minskat, vilket tyder på att en ny situation har uppstått på 1990-talet (Björklund m.fl. 1998). En förklaring till den nya situationen kan vara att sysselsättningen minskade även i den offentliga sektorn.

Lågkonjunkturen i början av 1990-talet slog hårt mot de flesta näringsgrenarna. Av tabell 1 framgår att sysselsättningen i absoluta tal minskade mest inom tillverkningsindustri samt handel och kommunikation mellan åren 1990 och 1993. Sysselsättningen minskade kraftigt även inom byggnadsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Efter år 1993 fortsatte sysselsättningsfallet inom dessa näringsgrenar utom inom tillverkning som noterar en ökning med 30 000 personer. Relativt sett är detta en stor ökning och endast inom finansiell verksamhet observeras en större sysselsättningsökning. Sysselsättningen ökade även inom personliga tjänster samt utbildning och forskning. Däremot fortsatte den att falla inom såväl hälso- och sjukvård som offentlig verksamhet.

Tabell 1. Antal sysselsatta personer inom olika näringsgrenar, 1990-1998

ÅR

Jordbruk skog och fiske

Tillverkning

Byggverksamhet

Handel och kommunikation

Finansiell verksamhet, företagstjänster

Utbildning och forskning

Hälso och sjukvård

Personliga och kulturella tjänster

Offentlig verksamhet

1990

154 988 323 897 392 310 884 293 240

1991

145 924 320 870 403 320 871 292 248

1992

140 839 279 840 404 317 846 293 247

1993

137 773 240 776 383 317 819 286 229

1994

136 761 225 771 396 315 818 293 212

1995

124 802 230 770 424 318 819 297 200

1996

115 809 225 762 433 315 794 300 207

1997

109 800 218 761 446 306 763 305 211

1998

102 803 220 774 466 323 770 310 208

90-93

-17 -215 -82 -121 -9 7 -65

-7 -11

93-98

-35 30 -20 -2 83 6 -49

24 -21

90-98

-52 -185 -102 -123 74 13 -114

17 -32

NOT: De tre sista raderna visar förändring i sysselsättning mellan olika tidsperioder. Källa är Statistiska centralbyrån.

Arbetsmarknaden har förändrats i många avseenden under 1990-talet. Figur 2 visar andel av de sysselsatta som har fast respektive tidsbegränsad anställning. Det framgår att det är en nedåtgående trend i andelen som har fast anställning medan det är en uppåtgående trend i andelen med tidsbegränsad anställning. Sett över hela perioden har andelen med fast anställning minskat med nästan åtta procentenheter. Samtidigt har andelen med tidsbegränsad anställning ökat med cirka fem procentenheter. Detta kan vara ett tecken på att anställningsformerna har förändrats under 1990-talet. Men det kan också bero på att arbetsgivarna har ett starkt förhandlingsläge under lågkonjunkturer. Det kan även vara ett uttryck för att företagen är osäkra inför att fatta långsiktiga anställningsbeslut under lågkonjunkturer Om det är sant borde vi förvänta oss att de fasta anställningarna ökar i takt med en förbättring av konjunkturläget.

Figur 2. Antal personer med fast och tidsbegränsad anställning som andel av total sysselsättning, 1990-1998

70,0 75,0 80,0 85,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Fast

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0

Tidsbegränsad

Fast anställning Tidsbegränsad anställning

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB)

3.4. Den passiva arbetsmarknadspolitiken

11

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan delas in i två grupper: ett system för ekonomisk ersättning till de arbetslösa, ofta benämnd passiv arbetsmarknadspolitik, och åtgärder som utbildning och tillfälliga arbeten för de arbetslösa, ofta benämnd aktiv arbetsmarknadspolitik. Det allmänna syftet med den passiva politiken är att ge ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. I detta avsnitt presenteras utvecklingen av den passiva politiken under 1990-talet.

För att bli berättigad till arbetslöshetsersättning måste en person vara arbetslös och registrerad som arbetssökande på en arbetsförmedling. Ytterligare två villkor måste vara uppfyllda: ett medlemsvillkor och ett arbetsvillkor. År 1998 gällde att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa

12

i minst tolv månader (medlemsvillkoret) och

arbetat minst sex månader under en period av tolv månader före arbetslöshetsperioden (arbetsvillkoret) för att vara berättigad till ersätt-

11

Detta avsnitt bygger på Regnér och Wadensjö (1999).

12

Kassorna administreras av fackföreningarna men en person behöver inte vara medlem i en fackförening. Ungefär 97 procent av utgifterna täcks med statliga subventioner och 3 procent av medlemsavgifter. Medlemsavgiften varierar mellan kassorna men är sällan mer än 0,5 procent av månadsinkomsterna. Medlemsavgifterna utgör en större andel av utgifterna i kassor med låg arbetslöshet än i kassor med hög arbetslöshet (SOU 1996:150).

ning. Deltagande i de flesta aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna räknas som arbete.

13

Personer som uppfyller dessa villkor och är yngre

än 57 år har rätt till ersättning i högst 300 dagar. De som är 57 år eller äldre har rätt till ersättning i högst 450 dagar. Fram till år 1998 var åldersgränsen 55 år.

Arbetsvillkoret och ersättningsnivån har förändrats flera gånger under 1990-talet. Under perioden 1989-1993 krävdes det fyra månaders arbete under den tolvmånaders period som föregick arbetslöshetsperioden. År 1994 delades arbetsvillkoret upp i ett allmänt och ett särskilt villkor. För att uppfylla det allmänna villkoret måste individen under en period av tolv månader före arbetslösheten ha arbetat antingen (i) under minst 75 timmar per månad i minst fem månader eller (ii) under minst 65 timmar per månad i minst tio månader.

Det särskilda villkoret innebar att de som inte uppfyllde kravet om arbete enligt det allmänna villkoret kunde tillgodoräkna sig tid i arbetslivsutveckling, arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, yrkesinriktad rehabilitering och vård av person i hemmet. Denna regel avskaffades redan år 1995 och istället återgick man i allt väsentligt till det system som gällde före år 1994. De åtgärder som gav rätt till ny ersättningsperiod under 1994 års system ger dock fortfarande rätt till en ny period. Arbetsvillkoret utökades till sex månader (70 timmar/månad) år 1997. Villkoret kunde även uppfyllas med 450 timmars arbete under en sammanhängande tidsperiod av sex månader. Den 1 januari år 1998 bytte ersättningssystemet namn till frivillig inkomstrelaterad försäkring, men den nya försäkringen överensstämmer i de flesta avseenden med det system som gällde före år 1998.

Under hela 1980-talet och under 1990-talet fram till år 1993 var ersättningsgraden 90 procent av inkomsten före arbetslösheten upp till ett tak fastställt av regeringen. År 1993 sänktes ersättningsgraden till 80 procent och den 1 januari år 1996 till 70 procent. Den höjdes dock åter till 80 procent den 29 september år 1997. År 1998 uppgick ersättningsnivån till 80 procent av inkomster före arbetslösheten.

Arbetslösa personer som uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen men inte medlemsvillkoret erhåller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Personer yngre än 55 år har sedan år 1974 och fram till år 1998 kunnat erhålla ersättning i 150 dagar medan de som är äldre än 55

13

Före år 1985 kunde endast deltagande i beredskapsarbete användas för att uppfylla arbetsvillkoret. Från och med år 1986 kan arbetsmarknadsutbildning användas i samma syfte. Åren 1992 och 1993 introducerades åtgärderna utbildningsvikariat och arbetslivsutveckling som även de kan användas för att uppfylla arbetsvillkoret. Rekryteringsstöd och starta-eget-bidrag är exempel på andra åtgärder som ger rätt till en ny ersättningsperiod.

år har kunnat få ersättning i högst 300 dagar. Det kontanta arbetsmarknadsstödet har varit betydligt lägre än ersättningen från en arbetslöshetskassa, 240 kronor år 1998. Förändringarna under perioden 1990-1998 har gällt främst ersättningsnivån som omväxlande har justerats nedåt eller uppåt. Den 1 januari år 1998 bytte ersättningssystemet namn till grundförsäkring. Ersättningen blev kvar på samma nivå, alltså betydligt lägre än den från den inkomstrelaterade försäkringen, men de maximala ersättningstiderna ändrades så att de blev desamma i de båda ersättningsformerna.

14

Enligt reglerna för arbetslöshetsersättning är ersättningsperioden begränsad till 300 eller 450 dagar beroende på ålder. Personer som närmar sig slutet på en ersättningsperiod kan dock som tidigare nämnts upparbeta rätten till en ny ersättningsperiod genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I praktiken finns det därför inte någon begränsning för hur länge arbetslösa personer kan erhålla arbetslöshetsersättning, det vill säga arbetslöshetsförsäkringen kan ge permanent försörjning. Troligen är det få personer som har en sådan långvarig försörjning, men det går inte att utesluta att möjligheten att alternera mellan åtgärder och arbetslöshet kan minska benägenheten att aktivt söka arbete.

15

I tabell 2 redovisas maximalt dagligt ersättningsbelopp från de båda ersättningssystemen samt andelen av de arbetslösa som har ersättning respektive andelen av de arbetslösa som inte har någon ersättning. Det framgår att det maximala ersättningsbeloppet från en arbetslöshetskassa i genomsnitt är mer än två gånger högre än ersättningen från det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS/grundförsäkringen). Det framgår också att andelen av de arbetslösa med ersättning från en arbetslöshetskassa har ökat under perioden 1990-1998. En förklaringen kan vara att den höga ersättningen jämfört med KAS/grundförsäkring har skapat incitament för medlemskap.

16

En annan förklaring är att antalet arbets-

lösa kassamedlemmar har ökat över tiden. Ytterligare en förklaring kan vara att individer med en svag förankring på arbetsmarknaden har lämnat arbetskraften under 1990-talet.

14

Personer som inte har rätt till ersättning från något av de båda systemen får ansöka om inkomstprövat socialbidrag.

15

Problemet har uppmärksammats i två utredningar om arbetslöshetsförsäkringen under 1990-talet (SOU 1993:52 och SOU 1996:150). Båda utredningarna föreslog införandet av en bortre gräns i systemet. Förslaget har inte genomförts. Även forskare har argumenterat för behovet av kortare ersättningsperioder (se t.ex. Björklund 1997).

16

Ersättningsnivåer påverkar individerna i flera avseenden. Carling m.fl. (1999) visar t.ex. att lägre ersättningsnivåer ökar benägenheten att lämna arbetslösheten för arbete. Se även diskussion i Holmlund (1999).

Tabell 2. Arbetslöshetsersättning, kontantstöd (KAS) och andel av de arbetslösa med ersättning samt andel av de arbetslösa utan ersättning från något av systemen, 1990-1998

Ersättningssystem och maximal

ersättning

Andel av de arbetslösa med

respektive utan ersättning

År

arbetslöshetskassa

KAS (grund-

försäkring)

med arbetslöshetskassa

med KAS (grund-

försäkring)

utan ersättning

1990

495

174

63

8

29

1991

543

191

62

12

26

1992

564

198

67

12

21

1993

581

204

66

11

23

1994

564

245

67

10

23

1995

564

245

68

7

25

1996

564

230

71

8

21

1997

572

230

71

7

22

1998

580

240

72

8

20

Källor: Olli (1996) för ersättningsnivåer, SOU 1996:150 för andel av de arbetslösa med respektive utan arbetslöshetsersättning för perioden 1990-1995 och Arbetsmarknadsstyrelsens statistiktjänst för perioden 1996-1998. Åren 1993 och 1997 ändrades ersättningen två gånger. I tabellen redovisas de genomsnittliga beloppen.

Andelen av de arbetslösa som inte har rätt till någon ersättning har minskat med nästan tio procentenheter över tidsperioden. Fortfarande har dock närmare 30 procent av de arbetslösa inte rätt till kompensation från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen och ungefär 20 procent varken från denna eller grundförsäkringen.

Den passiva arbetsmarknadspolitiken är sammankopplad med den aktiva politiken genom att personer som är på väg att utförsäkras kan upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning genom att delta i en aktiv åtgärd.

17

De är också sammankopplade på så sätt att en

arbetslös som inte accepterar ett erbjudande om att delta i en aktiv arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning. Det är svårt att säga hur ofta denna möjlighet utnyttjas i praktiken. Även arbetslösa som vid upprepade tillfällen avböjer erbjudande om arbete kan bli av med sin arbetslöshetsersättning. Preliminära resultat som presenteras i Forslund (1999) tyder dock på att de flesta arbetsförmedlarna skulle anmäla en person som vid upprepade tillfällen avböjer anvisning om lämpligt arbete.

18

I termer av utgifter för arbetsmarknadspolitiken har den passiva politiken ökat i betydelse under 1990-talet. År 1990 gick ungefär 34 procent av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken till passiva åtgärder (se

17

Detta innebär att det finns ekonomiska incitament att delta i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Se Regnér (1997) för diskussioner om dessa incitament i samband med arbetsmarknadsutbildning.

18

Data består av svar på enkäter från cirka 600 arbetsförmedlare.

tabell A2 i bilaga A). År 1998 uppgick andelen till nästan 60 procent, vilket motsvarar cirka 35 miljarder kronor.

3.5. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken

De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna betraktas tillsammans med de offentliga arbetsförmedlingarna

19

som kärnan i den svenska

modellen för arbetsmarknadspolitik. Politiken har flera långsiktiga mål. Ett mål är att motverka den arbetslöshet som uppstår på grund av tillfälliga obalanser på arbetsmarknaden – det stabiliseringspolitiska målet. Ett andra mål är att i olika avseenden förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden – det fördelningspolitiska målet. Ett tredje mål är att påverka arbetsmarknaden så att resurserna används mer effektivt – det allokeringspolitiska målet.

20

Ett sätt att främja detta

tredje mål är att påverka personer att mer aktivt söka arbete. Det rikstäckande nätet av arbetsförmedlingar tillhandahåller information om tillgängliga vakanser i alla län och har personal som ger yrkes- och studievägledning. Allokeringen kan också påverkas genom att förbättra matchningen mellan de arbetssökande och de lediga platserna på arbetsmarknaden. Det betyder bland annat att åtgärderna skall anpassa de arbetslösas kvalifikationer till vad som krävs för de arbeten som är tillgängliga samt påverka de arbetslösa att söka arbete mer effektivt och aktivt.

Dessa långsiktiga mål kan ses som en programförklaring för den aktiva delen av politiken. I praktiken finns det en mängd olika såväl allmänna som specifika mål som varierar både över tiden och mellan åtgärder. Denna variation framgår tydligt av den sammanställning som har gjorts av Bergskog (1998). Där görs en uppdelning av arbetsmarknadspolitikens uppgift, effektmål för Arbetsmarknadsverket och åtgärdsspecifika mål som tillsammans lägger fast 46 olika mål för politiken år 1998. En del av målen är allmänt formulerade som t.ex. att bidra till trygghet för arbetstagarna vid omställningssituationer, främja tillväxt och sysselsättning samt att motverka inflationsdrivande flaskhalsar. Andra är specifika, som t.ex. att antalet långtidsarbetslösa skall

19

Arbetsförmedlingarnas roll och betydelse diskuteras inte i denna rapport. Se t.ex. Althin och Behrenz (1995, 1997) och Nyberg och Skedinger (1998) för studier av förmedlingarna.

20

Målen för den moderna arbetsmarknadspolitiken har sin teoretiska grund i Rehn-Meidners modell för ekonomisk politik och lönebildning. Se t.ex., Johannesson (1991) och Zetterberg (1996) för diskussioner om målen med politiken. Även AMS gör liknande tolkningar av de långsiktiga målen (se t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen 1991, 1995)

vara mindre än 73 000, minst 24 000 personer i genomsnitt per månad av deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall vara arbetshandikappade eller att lämpliga sökanden skall anvisas till minst 90 procent av platserna som anmäls till den offentliga arbetsförmedlingen.

I början av 1990-talet fanns det tre aktiva åtgärder som var tillgängliga för arbetslösa vuxna personer arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete och rekryteringsstöd (se tabell 3). Arbetsmarknadsutbildning erbjuds personer som behöver förbättra sin kompetens eller byta till ett nytt yrke. Personer kan delta i såväl yrkesförberedande som yrkesinriktad utbildning. Deltagare får utbildningsbidrag och nivån på bidraget beror av medlemskap i arbetslöshetskassa och familjeförhållande. Deltagarna kan också få resebidrag och bidrag för boende om de måste flytta till utbildningsorten. I vissa avseenden är det ekonomiskt mer fördelaktigt att delta i arbetsmarknadsutbildning än i reguljär utbildning eller likvärdig utbildning som arrangeras inom ramen för det s.k kunskapslyftet.

21

Mätt i antal deltagare har arbetsmarknadsutbild-

ning varit den viktigaste åtgärden under 1990-talet. Åtgärden kan användas för att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning.

Beredskapsarbete som upphörde år 1997, gav arbetslösa personer tidsbegränsad sysselsättning (6-12 månader) i verksamhet som finansierades av den offentliga sektorn. Deltagarna skulle vara äldre än 25 år och de fick lön enligt gällande kollektivavtal på den vanliga arbetsmarknaden. Beredskapsarbete har traditionellt omfattat infrastrukturinvesteringar och erbjudits till män. Under senare decennier har åtgärden i större utsträckning inriktats mot hälso- och sjukvårdssektorn (Forslund och Krueger 1995) och en betydande andel av dem som placeras i beredskapsarbete är kvinnor. Åtgärden ersattes av individuellt anställningsstöd år 1998. Precis som beredskapsarbete kan anställningsstöd användas för att upparbeta en ny period med arbetslöshetsersättning.

Rekryteringsstöd är den tredje åtgärden som fanns i början av 1990talet. Åtgärden innebar subventionerad sysselsättning i privat och offentlig sektor. Subventionsgraden varierade mellan 50 och 70 procent av den totala lönesumman och arbetsgivarna kunde erhålla subventionen mellan sex och tolv månader beroende på individens egenskaper. Rekryteringsstödet försvann år 1998 och ersattes av individuellt anställningsstöd.

21

Kunskapslyftet är en tillfällig utbildningssatsning i syfte att höja befolkningens grundläggande utbildningsnivå. Målgrupperna är vuxna arbetslösa som saknar treårig gymnasiekompetens och anställda med låg utbildning. Verksamheten skall pågå till år 2002.

Nya åtgärder har introducerats successivt under hela 1990-talet. Tabell 3 ger en översikt av denna utveckling.

22

År 1992 introducerades

utbildningsvikariat som innebär att arbetslösa personer ersätter redan anställda som deltar i utbildning på heltid. Deltagare väljs av arbetsförmedlingen och företagen får göra vissa skatteavdrag för anställningen samtidigt som de kan göra avdrag för utbildningskostnaderna för den anställde som deltar i utbildning. Åtgärden kom aldrig upp i några större volymer och ersattes av kombinationen utbildningsstöd och anställningsstöd år 1998 (se tabell 3).

År 1993 tillkom arbetslivsutveckling för att förstärka arbetslinjen, öka möjligheterna till återinträde på arbetsmarknaden och förhindra utförsäkring. Arbetslösa personer med rätt till arbetslöshetsersättning anställs för att genomföra projekt som inte är en del av den vanliga verksamheten i företaget.

23

Projektet skall pågå i högst sex månader

och deltagarna får arbetslöshetsersättning under projektperioden (projektarbete med arbetslöshetsersättning som introducerades år 1998 är utformad på samma sätt). Åtgärden kan användas till att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning. Av tabell 3 framgår att antalet deltagare har varit högt ända sedan åtgärden introducerades. Som mest deltog nästan 52 000 personer. Åren 1996 och 1997 var arbetslivsutveckling den största åtgärden. Notera även att antalet deltagare ökade mycket snabbt när åtgärden introducerades. En tolkning av den snabba ökningen är att många personer riskerade utförsäkring. En annan tolkning är att det fanns ett uppdämt efterfrågebehov som organisationer tog möjligheten att eliminera med statliga medel.

24

22

Tabell A1 i bilaga A innehåller en översikt av några åtgärder som finns idag och som har funnits under delar eller hela perioden 1990-1998. Se AMS (1999) för en utmärkt beskrivning av dem som fanns år 1998.

23

Arbetsförmedlingarna behöver inte kontrollera om projekten är en del av den vanliga verksamheten.

24

Vanliga områden för projektverksamhet år 1998 var reparations och underhållsarbeten, skogs och landskapsvård, information i olika frågor till skolor, föreningar och arbetsplatser samt uppsökande verksamhet/socialt arbete (AMS 1999).

Tabell 3. Antal deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1 000-tal, 1990-1998

År Arbetsmarknadsutbildning

Beredskapsarbete

Handikapp åtgärder

Rekryteringsstöd

Ungdoms åtgärder

Utbildningsvikariat

Arbetslivsutveckling

Datortek

1990 38,6 8,1 87,7 2,3 4,8 --

-

1991 58,6 10,8 86 4,8 13,2 --

-

1992 86,3 15,8 84,8 13,5 34,6 8,3 -

-

1993 53,2 14 84 9,2 67,7 9,8 35,1 -

1994 59,5 16,7 87,2 25,5 56,9 12,7 44,5 -1995 54,6 14,5 92 21,0 20,4 11,2 41,3 5,9

1996 45,6 8,3 85,9 12,3 -9,8 52,3 11,9 1997 36,9 7,1 85,2 3,7 -3,5 52,5 14,0

1998 41,9 -89,6 ---38,9 11,5

Arbetsplatsintroduktion

Starta eget

Kommunala program för ungdomar

Offentligt tillfälligt arbete (OTA)

Individuellt anställningsstöd

Resursarbete i offentlig verksamhet

Projektarbete med akassa

ITsatsning

1990 -

------

-

1991 -

------

-

1992 -

------

-

1993 -

------

-

1994 -

10,2 -----

-

1995 21,5 10,1 -----

-

1996 32,4 10,3 12,6 ----

-

1997 34,3 12,3 14,2 5,4 ---

-

1998 19,4 12,5 12,2 7,8 10,6 4,1 0,3 0,7

NOT: Ungdomsåtgärder inkluderar särskilda och avtalade inskolningsplatser. Handikappåtgärder inkluderar samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten och offentligt skyddat arbete. Arbetsplatsintroduktion ersatte akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion från den 1 juli 1995. Källa: AMS statistiktjänst.

Arbetsplatsintroduktion tillkom år 1995 och ersatte åtgärderna akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion. Åtgärden liknar i vissa avseenden arbetslivsutvecklingen. Skillnaden är att företaget i det här fallet måste betala ett finansieringsbidrag om 1 000-3 000 kronor per deltagare och månad beroende på individens egenskaper. Antalet deltagare har varierat mellan 19 000 och 34 000 sedan åtgärden introducerades.

Under andra hälften av 1990-talet har det även tillkommit en del nya åtgärder som har en utbildningsprofil. En åtgärd är de s.k. datorteken som skall ge utbildning i IT och olika datorprogram på halvtid, medan

resterande tid skall ägnas åt arbetsmarknadsinriktade projekt. En annan och mer kvalificerad åtgärd är det s.k SWIT-projektet eller den nationella IT-satsningen som erbjuder avancerad arbetsmarknadsutbildning för bristyrken inom IT branschen. År 1998 deltog 12 200 personer i dessa åtgärder.

Starta eget, offentligt tillfälligt arbete och kommunala program för ungdomar är tre andra åtgärder som har tillkommit under senare delen av 1990-talet. Den förstnämnda åtgärden ger stöd till personer som vill starta egen verksamhet. Den andra åtgärden innebär att långtidsarbetslösa som är äldre än 55 år kan utföra arbeten i offentlig sektor med arbetslöshetsersättning. Det vill säga den offentliga sektorn har möjlighet att genom arbetsmarknadspolitiken anställa billig tillfällig arbetskraft. Det kommunala ansvaret slutligen innebär att kommunerna skall ordna praktik eller sysselsättning för ungdomar i åldrarna 20-24 år.

Av tabell 3 framgår att arbetsmarknadsutbildningen har varit den största enskilda åtgärden tillgänglig för alla arbetslösa personer sett över hela perioden.

25

Mätt som andel av de arbetslösa har åtgärden

minskat i betydelse. År 1990 deltog cirka 51 procent av de arbetslösa i arbetsmarknadsutbildning. Andelen har minskat till 15 procent år 1998 (som andel av arbetskraften uppgick antal deltagare till cirka 0,9 procent år 1990 och 1,0 procent år 1998). Nya åtgärder har tillkommit och spridningen mellan olika åtgärder är avsevärt större år 1998 än den var år 1990. Till exempel deltog 14 procent av de arbetslösa i arbetslivsutveckling år 1998 och sju procent i arbetsplatsintroduktion. Drygt elva procent av de arbetslösa (0,7 procent av arbetskraften) hade starta eget bidrag, deltog i datautbildningarna vid datorteken eller hade ett offentligt tillfälligt arbete. Dessa åtgärder existerade inte under de värsta lågkonjunkturåren i början av 1990-talet. Det ser således ut som om arbetsförmedlingarnas möjligheter att utforma individuella lösningar har ökat under 1990-talet.

26

25

Volymmässigt är handikappåtgärderna störst, men dessa är tillgängliga endast för personer med olika handikapp. Trots att volymerna har varit höga under mycket lång tid finns det ytterst få systematiska utvärderingar av åtgärdernas effekter (se Skogman-Thoursie 1999). Utgifterna för de särskilda handikappåtgärderna uppgick till cirka sex miljarder kronor år 1998. Utgifterna vara lika höga år 1990.

26

Utgifterna för de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat från nio miljarder år 1990 till cirka 21 miljarder år 1998 (se tabell A2 i bilaga A).

3.6. Annan arbetsmarknadspolitik

Det finns ett antal andra individinriktade aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En åtgärd är flyttningsbidrag som syftar till att underlätta rörligheten mellan olika regioner. Flyttningsbidrag består av fyra olika bidrag. Respenning ger rätt till ersättning för resa till anställningsintervju, tillträdesresa och hushållsmedlemmars flyttning till anställningseller utbildningsorten. Ersättning ges även till bohagstransport om anställningen avser minst sex månader eller för arbetsmarknadsutbildning på annan ort om individen har fått bostad på utbildningsorten. Starthjälp om 10 000 kronor (år 1998) lämnas till arbetslösa personer som har fått arbete genom en offentlig arbetsförmedling och på en ort till vilken det är för långt att dagpendla. Bidraget skall återbetalas om arbetstagaren är orsak till att anställningen upphör inom tolv månader. Medflyttandebidrag får lämnas till arbetsgivaren om denne anställer en familjemedlem som flyttar med en arbetstagare som tillträder en anställning på annan ort. Bidraget förutsätter dock att familjemedlemmen inte kan få arbete utan bidraget samt att arbetsplatsen är belägen i Värmlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens, eller Norrbottens län samt i vissa kommuner i Älvsborgs, Västmanlands och Örebro län. Vidare krävs det att arbetet varar i minst sex månader och har förmedlats av arbetsförmedlingen. Slutligen lämnas pendlingsstöd om högst 1 200 kronor i månaden till personer som tar ett arbete som kräver långa pendlingsresor.

Personer som måste flytta till ett arbete kan även få hjälp med att avyttra en egnahemsfastighet eller bostadsrätt om den är belägen i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens eller Norrbottens län. Kravet är att en person inte kan få arbete i eller nära bostadsorten i sådan omfattning att hushållets försörjning är tryggad och att hushållet p g a detta måste flytta till annan del av landet samt att ägaren inte kan sälja bostadsrätten eller fastigheten.

Den individinriktade aktiva politiken består av många olika åtgärder. Antalet har dessutom ökat under de senaste åtta åren. Arbetsmarknadspolitiken har förändrats även i andra avseenden. En intressant trend är att politiken har decentraliserats successivt under 1990-talet. År 1996 fick kommunerna stort inflytande över de s.k. arbetsförmedlingsnämnderna genom att kommunerna fick rätt att utse en majoritet av ledamöterna. Nämnderna utformar den arbetsmarknadspolitiska verksamheten lokalt (kommun eller stadsdelsnämnd). I nämnden ingår företrädare från länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Tanken med stark kom-

munal förankring är att skapa ett ökat lokalt inflytande över och ansvar för politiken.

27

Kommunerna har numera även ansvar för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1995 övergick det politiska ansvaret för ungdomar under 20 år från stat till kommun.

28

Kommunerna får bidrag för att an-

ordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte går någon utbildning till och med den 30 juni det år de fyller 20 år. Ungdomarna skall vara registrerade på en arbetsförmedling och erbjudas en åtgärd inom 100 dagar efter tidpunkten för registrering på en förmedling. Åtgärden kan arrangeras i såväl privat som offentlig regi, men de flesta ungdomarna arbetar i den offentliga sektorn.

År 1997 flyttades även ansvaret för ungdomar mellan 20 och 24 år över till kommunerna. Genom införandet av den så kallade utvecklingsgarantin skall kommunen sysselsätta arbetslösa ungdomar som inte har fått ett arbete, en reguljär utbildning eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en period av 90 dagar. Sysselsättningen avser heltid och den skall stärka deltagarens möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller på fortsatt utbildning. Åtgärden kan omfatta såväl praktik som utbildning.

Idén med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik har förstärkts under senare hälften av 1990-talet. Det märks tydligt genom den försöksverksamhet som regeringen initierade år 1998. Då fattades beslutet att fem län (Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Skåne och Värmland) under en period av nästan två år skulle utgöra försöksområden med en friare användning av vissa arbetsmarknadspolitiska medel. Försöksverksamheten innebär att länen dels kan utnyttja anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan att följa volymmålet,

29

dels får använda nästan

20 procent av det totala anslaget för arbetsmarknadspolitiska medel till otraditionella insatser. Länen får dessutom fatta beslut om aktivare användning av arbetslöshetsersättning. Åtgärden innebär att arbetslösa personer som har rätt till ersättning från en arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd kan arbeta i projekt som initieras av läns-

27

Kommunerna har således stort inflytande över arbetsförmedlingens verksamhet. Det kan skapa konflikter, i synnerhet om kommunerna ser till skattebasen och arbetsförmedlingen på de nationella målen med politiken. Resultat som presenteras i Lundin (1999) tyder på att det finns en sådan konflikt.

28

Kommunerna har även ansvaret för nyanlända invandrare.

29

Volymmålet upphörde att gälla även för län som inte var del av försöksverksamheten den 1 januari år 1999, det vill säga under pågående försöksperiod.

arbetsnämnder eller kommuner. Det övergripande målet med försöksverksamheten är att öka sysselsättningen i länen.

30

Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har också påverkats av inträdet i den europeiska unionen (EU). De övergripande målen om offentlig upphandling gäller även för arbetsmarknadspolitiken. Det innebär bl.a. att arbetsmarknadsutbildning upphandlas hos den anordnare som i konkurrens med andra ger det mest fördelaktiga anbudet. Detta kan leda till en mer kostnadseffektiv upphandling men också till en viss tidsfördröjning i implementeringen av politiken.

Arbetsmarknadspolitiken har fått nya möjligheter till försöksverksamhet genom EU:s s.k. strukturfonder. Dessa utgör cirka en tredjedel av EU:s budget och anslagen fördelas i syfte att minska de regionala skillnaderna i Europa och stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU. Ett av strukturfondens verksamhetsmål (mål 3) är att bekämpa långtidsarbetslöshet samt underlätta för ungdomar och personer som riskerar utslagning att komma in på arbetsmarknaden. Verksamheten inom mål 3 bedrivs i projektform, dvs. under en viss begränsad tid och samtliga projekt utvärderas efter projektperiodens utgång.

31

Mål 3 - stödet riktar sig till företag, myndigheter och organi-

sationer som vill driva utvecklingsprojekt för att bekämpa arbetslöshet. Projekten måste vara riktade mot långtidsarbetslösa, arbetslösa ungdomar mellan 17 och 24 år, arbetshandikappade eller invandrare i Stockholm, Göteborg och Malmö.

32

Den övergripande målsättningen är att

hitta nya åtgärder som kan integreras i den vanliga arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Under 1990-talet har AMS även fått större möjligheter att finansiera ny verksamhet genom ersättning med otraditionella medel. Denna budgetpost infördes för första gången år 1993 för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms inom ordinarie verksamhet. Invandrare, ungdomar och arbetslösa kvinnor som berörs av strukturförändringar inom offentlig sektor utgör prioriterade grupper. Åtgärderna skall även riktas mot kommunanställda som har låg utbildning. Enligt Bergskog (1998) användes anslaget år 1997 till nya projekt, finansiering av löner för programansvariga vid datorteken och resekostnader inklusive logi för deltagare i vissa åtgärder.

30

Se Persson och Regnér (1999) för en genomgång av den försöksverksamhet som har initieras i länen och diskussion om fördelar och nackdelar med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik.

31

Se http://www.amv.se/euinfo/ för utmärkt information om mål 3 och exempel på projekt.

32

Invandrare i andra delar av landet kan delta i projekt om de ingår i någon av de andra målgrupperna.

Sammantaget pekar diskussionen i detta avsnitt på två nya trender i politiken under 1990-talet. För det första har utrymmet för arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet ökat och för det andra tycks ansvaret för politiken i allt större utsträckning ha flyttats över på kommunerna.

3.7. Utvärdering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

33

Arbetsmarknadspolitiken är utformad för att påverka såväl den enskilde individen som samhället i dess helhet. Därför finns det många tänkbara frågeställningar för en utvärderingsstudie. En central fråga är vilka effekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Svaret ger kunskap om de direkta effekterna av en åtgärd.

34

Subtraheras kostnaderna för deltagan-

de från de direkta effekterna erhålls nettointäkterna av åtgärden. En annan viktig fråga är vilka effekter en åtgärd har på de som inte deltar. Detta ger de indirekta effekterna som tillsammans med de direkta effekterna utgör åtgärdens totala effekter.

Det finns olika utvärderingsansatser som har olika eller överlappande syften. Väldigt schematiskt kan ansatserna delas in i den makroekonomiska ansatsen och den mikroekonomiska. Med den förstnämnda ansatsen går det att ur ett teoretiskt perspektiv skilja mellan aggregerade direkta och indirekta effekter.

35

Teoretiskt tänker vi oss följande

mekanism. Antag till exempel att regeringen ökar volymerna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom personer lämnar arbetslösheten för åtgärderna minskar den aggregerade arbetslösheten med det antal personer som går in i åtgärderna. Denna minskning av arbetslösheten utgör åtgärdernas direkta effekter.

Teoretiskt kan satsningarna ge upphov även till olika typer av indirekta effekter. Det finns en indirekt undanträngningseffekt om åtgärderna påverkar lönebildningen. Enligt den teoretiska modellen är åtgärderna alternativ till arbetslöshet, vilket innebär att de minskar kostnaderna av att vara arbetslös. Det kan i sin tur medföra att arbetstagarna ställer högre lönekrav, eftersom de vet att det finns goda alternativ

33

Utvärderingsforskningen brottas med många metodologiska problem. I detta avsnitt ges en begränsad bild av problemen och några av de resultat som har genererats med olika metoder. Se t.ex. Zetterberg (1996), Forslund (1996) och Regnér (1997) för diskussioner av olika metodproblem.

34

En effekt innebär att det finns ett entydigt samband mellan en åtgärd och ett utfallsmått som t.ex. sysselsättning.

35

Se Calmfors (1996) och Forslund (1996) för lättillgängliga diskussioner om de teoretiska utgångspunkterna.

till arbetslöshet. Lön är en kostnad för företaget och om den stiger är det risk för personalnedskärningar, dvs. reguljär sysselsättning minskar på grund av löneökningarna. Detta är åtgärdens indirekta undanträngningseffekt. Men en åtgärd kan även ge upphov till direkta undanträngningseffekter. Sådana effekter uppkommer om en arbetslös person som anställs med till exempel anställningsstöd ersätter en person som annars skulle ha blivit anställd. I båda fallen kan arbetsmarknadspolitiska åtgärder ha negativa effekter på reguljär sysselsättning.

Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera vilka effekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Det finns olika teorier och mekanismer som tillsammans bildar en teoretisk referensram för ansatsen. En teori är humankapitalteorin som säger att det finns ett samband mellan utbildning, produktivitet och löner. En person med hög utbildning erhåller högre lön än en person med låg utbildning (utbildning höjer produktivitet som påverkar lönen). Det innebär att arbetslösa personer som höjer sin kompetens genom att delta i en åtgärd med stort utbildningsinnehåll bör erhålla högre inkomster efter utbildningen än arbetslösa personer som inte deltar i programmet.

En annan utgångspunkt är att arbetslöshet kan ha negativa effekter för individens välfärd och att effekterna kan öka ju längre individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar individen möjligheterna att upprätthålla och förbättra sin kompetens. Samtidigt kan arbetskapacitet och arbetslivserfarenhet minska under perioder av arbetslöshet. Detta kan i sin tur medföra inkomstförluster och minskade möjligheter på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen även kan ge upphov till hälsoproblem. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan i det här fallet förbättra individens kompetens och stärka den långtidsarbetslöses självförtroende.

Långvarig arbetslöshet kan även påverka sökbeteende. Har individerna sökt många jobb utan framgång är det möjligt att sökintensiteten minskar efter en viss tid i arbetslöshet. Individernas sökbeteende påverkas också av deras reservationslön, den lägsta lön som de kräver för att acceptera ett jobberbjudande. Teoretiskt gäller att en hög reservationslön minskar sannolikheten att finna och acceptera ett arbete.

36

En

effektiv arbetsmarknadsutbildning kan påverkar reservationslönen uppåt, vilket i sin tur kan medföra att det kan ta längre tid för de utbildade än för de öppet arbetslösa att hitta ett arbete.

Även arbetsgivarnas inställning kan påverkas av individens erfarenhet av arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Anställnings-

36

Nivån på arbetslöshetsersättningen och den tid som individen uppbär ersättning påverkar reservationslönen. Hög ersättning och lång ersättningsperiod kan medföra låg sökintensitet och höga krav på ett potentiellt arbete.

processer är förenade med kostnader och därför är det möjligt att arbetsgivare använder den arbetssökandes tid i arbetslöshet eller i åtgärd som indikatorer för den sökandes produktivitet. Av det skälet kan arbetsgivare välja att inte anställa en långtidsarbetslös person (eller en person som har deltagit i många åtgärder) oavsett personens faktiska produktivitet.

Den huvudsakliga politiska målsättning med arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att förbättra deltagarnas kompetens och öka deras relativa konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. För att motivera att stora resurser används för olika åtgärder bör det därför finnas empiriskt stöd för att åtgärderna verkligen förstärker deltagarens ställning och konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. Således bör sannolikheten att få arbete i frånvaro av en åtgärd minska med tid i öppen arbetslöshet. Det innebär också att en åtgärd bör förbättra deltagarnas chanser att få arbete jämfört med att vara öppet arbetslös. Samtidigt bör åtgärderna tillföra deltagarna något utöver temporärt kontantstöd.

37

Sammantaget

innebär detta att deltagare bör få en bättre inkomstutveckling över tiden än icke-deltagare som har varit öppet arbetslösa. Vidare borde möjligheterna att få ett arbete öka genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd jämfört med att vara öppet arbetslös.

3.7.1. Några resultat från makrostudier

Det finns ett antal studier som har försökt kartlägga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger undan reguljär sysselsättning.

38

Av nyli-

gen genomförda kartläggningar av studierna framgår att åtgärderna ger upphov till betydande direkta undanträngningseffekter (t.ex. Ackum-Agell 1999, Dahlberg & Forslund 1999, Forslund 1996). Såväl studier som baseras på data från 1960-och 1970-talen som de som utnyttjar data från 1980-och 1990-talen finner att åtgärder som erbjuder subventionerad sysselsättning tränger undan reguljär sysselsättning. Däremot tycks inte arbetsmarknadsutbildning ge upphov till sådana effekter.

En annan fråga som har diskuteras flitigt i Sverige är om åtgärderna påverkar lönebildningen, dvs. ger upphov till indirekta undanträngningseffekter. Ett flertal studier visar att åtgärderna har mindre återhållande effekt på lönebildningen än öppen arbetslöshet. Resultaten

37

Annars skulle det vara samhällsekonomiskt mer effektivt att ge de arbetslösa generös arbetslöshetsersättning.

38

Det finns även studier som har undersökt om politiken påverkar arbetskraftsdeltagande och matchningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. Se Zetterberg (1996) för en diskussion av dessa studier. Se även Ackum-Agell (1999).

tycks dock främst gälla beredskapsarbete, medan arbetsmarknadsutbildning liksom arbetslöshet verkar lönedämpande. Men osäkerheten är stor och det går att finna studier som pekar på att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte har haft någon löneduppdrivande effekt (Zetterberg 1996).

Det bör betonas att det i praktiken är svårt att beräkna indirekta effekter av en åtgärd. Problemen är av statistiskt natur och kan jämföras med problemet att skatta efterfråge- och utbudskurva för en marknad utifrån observationer enbart på pris och kvantitet.

39

Utan specifika an-

taganden är det omöjligt att avgöra om det är efterfråge- eller utbudsfunktionen som har estimerats. Ett annat problem är att det är svårt att fastställa vad som är åtgärdens effekt och vad som kan vara en naturlig reaktion på stigande arbetslöshet. Om till exempel arbetslösheten stiger eller sysselsättningen faller kan regeringen öka åtgärdsvolymen vilket reducerar den öppna arbetslösheten. Det innebär att ett skattat negativt samband mellan en åtgärd och sysselsättning kan tolkas både som en undanträngningseffekt och som en politisk reaktion på förändringar på arbetsmarknaden (Zetterberg 1996). Detta är exempel på metodologiska problem som inte är enkla att lösa och som medför att resultaten kan vara svåra att tolka.

3.7.2. Några resultat från mikrostudier

Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera effekten av en åtgärd genom att jämföra utvecklingen av en utfallsvariabel (t.ex. inkomster, sysselsättning) för personer som har deltagit i en åtgärd med personer som inte har deltagit. Det centrala metodproblemet är att grupperna kan skilja sig åt med avseende på faktorer som utvärderaren kan observera

40

(utbildning, arbetslivserfarenhet m.m.) och inte obser-

vera (ambition, förmåga mm). Skillnader mellan grupperna ger upphov till s.k. selektionsbias och först när detta problem är eliminerat kan de uppmätta inkomstskillnaderna betraktas som korrekta skattningar av åtgärdernas effekter för dem som har deltagit.

Den mikroekonomiska ansatsen har under en lång tid varit inriktad på att lösa selektionsproblemet. Utvärderingslitteraturen föreslår två

39

Med enbart pris och kvantitet kan vi inte avgöra om det är efterfråge- eller utbudskurvan. Problemet behandlas i alla grundläggande läroböcker i ekonometri. Det går inte att lösa utan mycket specifika antaganden. Dessutom är resultaten ofta känsliga för förändringar av de antaganden som används för att beräkna effekterna.

40

Observerbara faktorer är variabler som finns tillgängliga i de data som används för utvärdering.

olika ansatser för att lösa problemet. Den första ansatsen är den experimentella metoden som löser problemet genom att slumpmässigt dela upp potentiella deltagare i en grupp som deltar i utbildning och en kontrollgrupp som inte deltar. Eftersom alla egenskaper som påverkar inkomsterna, utom programdeltagande, är fördelade på samma sätt i grupperna kan den genomsnittliga skillnaden i en utfallsvariabel hänföras till åtgärden. Skattningar från ett korrekt genomfört experiment betraktas allmänt som åtgärdens ”sanna” effekt.

41

Det finns ett antal problem med den experimentella ansatsen. Ett problem uppkommer om den slumpmässiga fördelningen av åtgärden påverkar gruppen av potentiella deltagare. Ett exempel är om personer som i normala fall skulle delta i åtgärden inte gör det på grund av att de vet att de kommer att få vara med om ett experiment. Gruppen av deltagare under experimentperioden är då inte representativ för den grupp som deltar när programmet är i normal drift. Konsekvensen av detta är att resultaten inte kan generaliseras till andra grupper av deltagare.

Ett annat problem är att de som deltar i experimentet kan bete sig annorlunda än de skulle ha gjort om de inte hade deltagit. De kan t.ex. arbeta hårdare eller studera flitigare. Problemet betecknas ”Hawthorne”-effekt och innebär att experimentet har en direkt effekt på utfallet av åtgärden, vilket i sin tur medför att det är svårt att avgöra om effektskattningen är korrekt.

Även administratörerna av en åtgärd kan påverka utfallet av experimentet. De kan till exempel ge deltagare bättre service i experimentet än under normala förhållanden. Administratörerna kan även påverka själva genomförandet av experimentet genom att t.ex. erbjuda kontrollgruppen samma åtgärd som deltagarna eller låta endast högpresterande individer ingå i gruppen av potentiella deltagare. Även detta problem medför att det inte går att avgöra om effektskattningen är korrekt.

42

Den experimentella ansatsen anses också svår att genomföra av etiska skäl.

43

En anledning är att beslutsfattare anser att det är orimligt

att vägra kontrollgruppen en viss form av service. Hur allvarligt detta problem är beror på de förutsättningar som gäller när experimentet ge-

41

Det finns inga experimentella utvärderingar av aktiva individåtgärder i Sverige. Både i Norge (Torp m.fl. 1993) och Danmark (Langager 1996) har det genomförts experimentell utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. I USA finns det exempel på experimentell utvärdering inom många olika områden (se t.ex. Lalonde 1995, Heckman och Smith 1995, Meyer 1995).

42

Torp m.fl. (1993) mötte ett flertal administrativa problem i det norska experimentet.

43

Etiska problem var den viktigaste anledningen till att utbildningsanordnare i USA var tveksamma till att delta i det senaste stora experimentet inom arbetsmarknadsutbildning (Doolittle och Traeger 1990).

nomförs. Är åtgärden en rättighet som funnits länge och är starkt förankrad i samhället kan det framstå som etiskt otillfredsställande att genomföra experiment. Björklund och Regnér (1996) argumenterar att det inte bör vara några problem om experimentet genomförs på nya åtgärder eller åtgärder till vilka personer står i kö.

44

Den icke-experimentella ansatsen använder statistiska metoder för att korrigera för icke-observerbara skillnader mellan deltagare och jämförelsegruppen. Utgångspunkten är ett system av två ekvationer; utfallseekvationen som förklarar vilka faktorer som påverkar utfallet (t.ex. inkomster och sysselsättning) och deltagandeekvationen som beskriver vilka faktorer som påverkar sannolikheten att delta i en åtgärd. Ett grundläggande problem är att utfallet i ena ekvationen oftast påverkar utfallet i den andra ekvationen, vilket gör det svårt att skatta effekterna av en åtgärd.

Det finns många problem med den icke-experimentella ansatsen. Ett är att det finns många statistiska modeller som gör olika antaganden om hur utfallsvariabeln utvecklas över tiden och om vad som styr deltagande i en åtgärd. Ett annat problem är att olika statistiska modeller ofta ger olika resultat. Ytterligare problem är att det i statistisk mening är mycket svårt att välja mellan olika modeller.

45

Det har genomförts flera mikroekonomiska utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Samtliga har utnyttjat olika ickeexperimentella utvärderingsmetoder. Arbetsmarknadsutbildning är en åtgärd som har utvärderats vid flera tillfällen. Majoriteten av de studier som har genomförts på data från slutet av 1970-talet och början av 1980-talet finner att deltagarna i utbildningen inte lyckas signifikant bättre än de som inte deltar i åtgärden (Edin 1989, Björklund 1989, Ackum 1991).

46

Även studier baserade på data från 1990-talet finner att

utbildningen inte har några signifikant positiva effekter på deltagarnas inkomster (Regnér 1997, AMS 1995b, 1999b).

47

Korpi (1994) genomför en annan typ av analys. Han undersöker sambandet mellan deltagande i åtgärder och anställningstid. Korpi finner att ungdomar som har deltagit i arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete får arbete som varar längre än personer som kommer

44

Björklund och Regnér (1997) ger även exempel på experiment som eliminerar flera problem.

45

Det finns olika specifikationstest som kan användas för att välja mellan olika modeller (Heckman och Hotz 1989). Tyvärr är resultaten av dessa test inte alltid entydiga (Regnér 1997).

46

Axelsson (1989) rapporterar genomgående positiva effekter av arbetsmarknadsutbildning.

47

Utfallsmåttet är oftast årsinkomster eller timlön. Se Regnér (1997) för en diskussion av olika utfallsmått.

direkt från arbetslöshet. Resultaten indikerar således att åtgärder kan minska inflödet till arbetslöshet, åtminstone för ungdomar.

Det finns också resultat som tyder på att deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder söker arbete mindre aktivt än personer som inte deltar i åtgärderna (t.ex. Edin och Holmlund 1991, Ackum-Agell 1996). Detta resultat kan tolkas antingen som att åtgärderna passiviserar deltagarna eller som att åtgärderna är så pass kvalificerade att deltagarna inte hinner söka arbete under tiden som de deltar i åtgärden.

Ett annat problem med arbetsmarknadspolitiken är att personer kan cirkulera planlöst mellan passiva och aktiva åtgärder.

48

Ackum-Agell

m.fl. (1995) visar t.ex. att drygt 30 procent av dem som lämnade arbetslösheten perioden 1991-1994 gick till en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare rapporterar de att drygt 25 procent av dem som fick arbetslöshetsersättning någon gång åren 1982-1992 också fick ersättning någon gång tre år efter första tillfället. Det går dock inte att fastställa varför de cirkulerar mellan åtgärderna.

Avslutningsvis vill jag betona att detta avsnitt har diskuterat endast ett fåtal studier av arbetsmarknadspolitiken. Bilden är således långt ifrån heltäckande. Samtidigt finns det metodproblem som innebär att många resultat bör tolkas med stor försiktighet. En viktig lärdom är dock att det finns flera studier som pekar på brister i arbetsmarknadspolitiken.

3.8. Avslutande kommentarer

Antalet deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har fluktuerat mellan 1,2 och 5,3 procent av arbetskraften under perioden 1990-1998. År 1998 uppgick andelen deltagare till 3,8 procent. Denna siffra är något högre än arbetslöshetsnivån när den var som högst under 1980-talet. Ett annat intressant perspektiv på andelen deltagare år 1998 är att arbetsmarknadsdepartementet i början av 1990-talet argumenterade att det skulle vara svårt att bibehålla kvalitet i åtgärderna vid en nivå på 3,0 procent (Arbetsmarknadsdepartementet 1991).

Den aktiva politiken har förändrats i många andra avseenden under 1990-talet. Antalet aktiva åtgärder har ökat dramatiskt samtidigt som de har profilerats mot särskilda grupper. Strukturen på många åtgärder är dock mycket lika. Till exempel finns datorutbildning både som särskild åtgärd och som arbetsmarknadsutbildning. Vidare finns det flera åtgärder som erbjuder någon form av subventionerad sysselsättning eller

48

Om en person deltar i en planlagd sekvens av åtgärder, enligt en handlingsplan, behöver inte rundgång vara något negativt.

praktik i privat eller offentlig sektor. Åtgärderna kan i princip delas in i tre grupper, yrkesutbildning, subventionerad sysselsättning och praktik. De två sistnämnda åtgärderna kan slås ihop till en åtgärd och tillsammans med yrkesutbildning och jobbsökaraktiviter bilda stommen i politiken. En sådan gruppering kan underlätta implementeringen av politiken.

Arbetsvillkoret och ersättningsnivåerna i den passiva arbetsmarknadspolitiken har ändrats vid flera tillfällen under 1990-talet. Ersättningsbeloppet har t.o.m justerats mer än en gång under ett och samma år. Samtidigt har flera utredningar föreslagit fundamentala förändringar av systemet men få av förslagen har fått politiskt genomslag. Även forskare har kritiserat systemet och föreslagit förändringar i riktning mot en förstärkning av arbetslinjen och minskat inflytande från fackföreningarna. Tanken är att på individnivå stärka incitamenten att aktivt söka arbete och på aggregerad nivå påverka lönebildningen. För att få tillstånd en väl fungerande arbetsmarknad är det ytterst angeläget att konstruera ett ersättningssystem som tar hänsyn till de effekter arbetslöshetsersättningen kan ha på såväl mikro- som makronivå.

Parallellt med de kvantitativa förändringarna har det skett en successiv decentralisering av politiken. Kommunerna har fått större ansvar och fler möjligheter att utforma politiken efter lokalt behov. Men det finns en risk att en sådan profilering försämrar flexibiliteten på arbetsmarknaden. Kommunerna vill inte förlora befolkning genom utflyttning eftersom det leder till förlorade skatteintäkter. Samtidigt ger minskad rörlighet upphov till regionala flaskhalsar, vilket på sikt kan påverka prisbildningen på arbetsmarknaden. Det finns också en risk att arbetsmarknadspolitiken används för att avlasta kommunernas budget för socialbidrag, vilket kan medföra kvalitetsförsämringar. Vidare ger en långtgående decentralisering av politiken upphov till stora individuella skillnader i tillgången till åtgärder. Sammantaget kan de samhällsekonomiska kostnaderna för en decentraliserad arbetsmarknadspolitik bli mycket höga. Dessutom kan strategin direkt motverka syftet att få till stånd en mer flexibel arbetsmarknad.

Arbetsmarknadspolitiken hade drygt 45 olika mål år 1998. Somliga mål står i direkt konflikt med varandra medan andra tycks sakna relevans för den faktiska implementeringen av politiken. Tillväxt och fördelning är exempel på mål som står i konflikt med varandra, vilket har blivit tydligt under sista delen av 1990-talet. För att bli antagen till arbetsmarknadsutbildningen måste individen numera i många fall ha särskilda förkunskapskrav i nivå med vad som krävs för att komma in på högskolan och dessutom passera vissa kunskapstest. Detta sorterar bort dem som mest behöver åtgärden. I en ekonomi med begränsade resur-

ser borde utsatta grupper prioriteras. Det fördelningspolitiska målet bör vara ett centralt mål för arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadspolitiken har länge varit ett medel för statsmakten att upprätthålla en flexibel arbetsmarknad, eliminera flaskhalsar och hålla nere inflationstrycket i ekonomin. Politiken har således varit en viktig komponent för att uppfylla mål om tillväxt, stabilisering och fördelning. Många prognosmakare förutspår att den svenska ekonomin kommer att växa kraftigt de kommande åren. För att detta skall slå in krävs en flexibel arbetsmarknad och en arbetsmarknadspolitik som kan förbättra möjligheterna för de arbetslösa att komma in på arbetsmarknaden. Det finns många studier som visar att arbetsmarknadspolitiken inte har fungerat tillfredsställande under 1990-talet. Därför är det viktigt att se över organisation samt åtgärdernas struktur och innehåll för att finna en ny modell för politiken. Det är inte den modell som har vuxit fram under 1990-talet som ska ligga till grund för den som skall användas på 2000-talet.

Referenser

Ackum, S. 1991 ”Youth unemployment, labor market programs and

subsequent earnings”, Scandinavian Journal of Economics, 93:531-543.

Ackum-Agell, S. 1996. Arbetslösas sökaktivitet. Expertbilaga till SOU

1996:34. Stockholm: Allmänna förlaget.

Ackum-Agell, S., A. Björklund & A. Harkman 1995, ”Unemployment

insurance, labor market programs and repeated unemployment in Sweden”, Swedish Economic Policy Review, 2:103-128.

Ackum-Agell, S. 1999. ”Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens ef-

fekter?” Stencilserie 1999:4, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Althin, R. & L. Behrenz 1995. En effektivitetsanalys av arbetsförmed-

lingskontoren i Sverige. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet.

Althin, R. & L. Behrenz 1997. En produktivitetsanalys av arbetsför-

medlingskontoren i Sverige. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1989. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1988. Ökade krav på omställning?. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1991. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1990. Mer lönsamt med en aktiv politik. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1994. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1993. Vändpunkten passerad. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1991. Arbetsmarknadsutbildning årsberättel-

se 1990/91. Utbildningsenheten, Rapport 5/91, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995. Arbetsmarknadsutbildning årsberät-

telse 1994/95. Utbildningsenheten, Rapport UBra 1995:3, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995b. Den yrkesinriktade arbetsmarknads-

utbildningens effekt på inkomst och sysselsättning. Utbildningsenheten, Rapport UBra 1995:1, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Årsrapport 1998. AMS arbetsmarknadsprogram, Rapport APra 1999:2, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999b. Åtgärdsundersökningen 1998. Åtgär-

dernas effekter på deltagarnas sysselsättning och löner. AMS utredningsenhet, Rapport Ura 1999:1, Stockholm.

Axelsson, R. 1989. Svensk arbetsmarknadsutbildning en kvantitativ

analys av dess effekter. Doktorsavhandling. Umeå: Umeå universitet.

Bergskog, A. 1998. ”Den svenska arbetsmarknadspolitiken 1998”,

Stencil 1998:2, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Björklund, A. 1989. ”Evaluation of labor market training programs.

The Swedish experience”, Mimeo, IUI, Stockholm.

Björklund, A., P-A. Edin, B. Holmlund & E. Wadensjö 1996. Arbets-

marknaden. Stockholm: SNS Förlag.

Björklund, A. & H. Regnér 1996. ”Experimental evaluation of Europe-

an labor market policy”, i Schmid G., O´Reilly J., & K. Schömann (red.), International handbook of labor market policy evaluation. London: Edward Elgar, Aldershot.

Björklund, A. 1997. ”En tidsbegränsad arbetslöshetsersättning”, i Jo-

hannesson, J. & E. Wadensjö (red.), 28 recept mot arbetslösheten. Stockholm: SNS Förlag.

Björklund, A., P-G. Edebalk, R. Ohlsson & L. Söderström 1998. Väl-

färdspolitik i kristid. Håller arbetslinjen? Stockholm: SNS Förlag.

Carling, K., B. Holmlund & A. Vejsiu 1999. ”Do benefits cuts boost

job findings? Swedish evidence from the 1990s”, Working paper 1999:8, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Calmfors, L. 1994. ”Active labor market policy and unemployment. A

framework for the analysis of crucial design features”, OECD Economic Studies, 22:7-47.

Calmfors, L. 1996. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken och sysselsätt-

ningen. En teoretisk referensram. Expertbilaga till SOU 1996:34. Stockholm: Allmänna förlaget.

Dahlberg, M. & A. Forslund 1999. ”Direct displacement effects of la-

bour market programmes: the case of Sweden”, Working paper 1999:7, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Doolittle, F & L. Traeger 1990. ”Implementing the national JTPA

study”, Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC), New York, U.S.

Edin, P.A. 1988. Individual consequences of plant closure. Doktorsav-

handling, Uppsala universitet.

Edin, P. A. & B. Holmlund 1991. ”Unemployment, vacancies and labor

market programs: Swedish evidence”, i F.P. Schioppa (red.), Mismatch and labor mobility. Cambridge: Cambridge University Press.

Forslund, A. & A. Krueger 1995. ”An evaluation of the Swedish active

labor market policy. New and received wisdom”, Occasional Papers No 65, SNS, Stockholm.

Forslund, A. 1996. Direkta undanträngningseffekter av arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder. Rapport till Riksdagens Revisorer.

Forslund, A. 1999. ”Brott och straff. Om incitamenten i arbetslöshets-

försäkringen”, Stencilserie 1999:5. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Stockholm.

Heckman, J. & J. Smith 1995. ”Assessing the case for social experi-

ments”, Journal of Economic Perspective, 9:85-110.

Heckman, J. & J. Hotz 1989. ”Choosing among alternative nonexperi-

mental methods for estimating the impact of social programs. The case of manpower training”, Journal of the American Statistical Association, 84:862-874.

Holmlund, B. 1999. ”Arbetslöshetsförsäkringens effekter”, Stencilserie

1999:3. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Layard, R., S. Nickell & R. Jackman 1991. Unemployment, macroeco-

nomic performance and the labour market. Oxford: Oxford University Press.

Jackman, R. 1994. ”What can active labour market policy do?” Swe-

dish Economic Policy Review, 1: 221-257.

Johannesson, J. 1991. On the composition and outcome of Swedish la-

bour market policy. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Korpi, T. 1994. Escaping unemployment. Avhandlingsserie nr 24, In-

stitutet för social forskning, Stockholms universitet.

Lalonde, R. 1995. ”The promise of public sector-sponsored training

programs”, Journal of Economic Perspective, 9:149-168.

Langager, K. 1996. ”Ledige på kursus. Effekter av specialarbejderkur-

ser vurderet ved et eksperiment”, Socialforskningsinstituttet 96:9, Köpenhamn, Danmark.

Lundin, M. 1999. ”Arbetsförmedlingsnämnderna – en implemente-

ringsstudie”, Stencilserie 1999:6. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Meyer, B. 1995. ”Lessons from the U.S. unemployment insurance ex-

periments”, Journal of Economic Literature, 33:91-131.

Nyberg, S. & P. Skedinger 1998. Arbetsförmedlingarna – mål och

drivkrafter. Rapport till ESO, Finansdepartementet.

Olli, Å. 1996. Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium. Rapport till EFA,

Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Persson, K. & H. Regnér 1999. ”Friare användning av arbetsmarknads-

politiska medel”, Stencilserie 1999:1. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Rehn, G. 1988. Full sysselsättning utan inflation. Skrifter i urval.

Stockholm: Tidens förlag.

Regnér, H. 1997. Training at the job and training for a new job – two

Swedish studies. Avhandlingsserie. Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Regnér, H. & E. Wadensjö 1999. Arbetsmarknadens funktionssätt i

Sverige. En beskrivning baserad på ny intervjudata. Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Schröder, L. 1995. Ungdomars etablering på arbetsmarknaden. Från

femtiotal till nittiotal. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Skogman-Thoursie, P. 1999. Disability and work in Sweden. Avhand-

lingsserie 39, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

Torp, H., O. Raaum, E. Hernæs & H. Goldstein 1993. ”The first Nor-

wegian experiment”, i K. Jensen & P. Kongshøj Madsen (red.), Measuring labor market measures. Department of Labor, Denmark.

SOU 1993:52. Ersättning vid arbetslöshet. Betänkande från utredning-

en om en ny arbetslöshetsförsäkring. Stockholm: Allmänna förlaget.

SOU 1996:150. En allmän och sammanhållande arbetslöshetsförsäk-

ring. Stockholm: Fritzes.

Thoursie, A. & E. Wadensjö 1997. Labor market studies in Sweden.

Employment and Social Affaire, European Commisson, Brussels.

Wadensjö, E. 1987. ”Labour market policy and employment growth in

Sweden”, Labour, 1:3-23.

Zetterberg, J. 1996. Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ex-

pertbilaga till SOU 1996:34. Stockholm: Allmänna förlaget.

Tabell A1. En översikt av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som finns eller har funnits under 1990-talet

ÅTGÄRDER

BESKRIVNING

Akademikerpraktik

Praktik i offentlig eller privat sektor för personer i åldrarna 25-30 som har tagit minst 120 poäng på universitet eller högskola. Ersättning i form av dagpenning.

Arbetsbiträde Bidrag till arbetsgivare för arbetsbiträde åt funktions-hindrad. Arbetshjälpmedel Bidrag till arbetsgivare för anpassning av arbetsplats.

Arbetslivstjänster

Yrkesinriktad rehabiliteringstjänster för arbetslösa sjukskrivna. Riktad till arbetsgivare och myndigheter.

Arbetslivsutveckling Arbetslösa arbetar i folkrörelser, föreningsliv eller organisationer. De arbetslösa får arbetslöshetsersättning. Arbetsmarknadsutbildning Yrkesförberedande och yrkesinriktad utbildning för arbetslösa. Arbetsmarknadsutbildning /Nordiskt samarbete

Arbetsmarknadsutbildning i andra Nordiska länder.

Arbetsplatsintroduktion (API)

Praktik för arbetslösa inom privat och offentlig sektor. Även ideella organisationer. Ersättning i form av utbildningsbidrag.

Beredskapsarbete Arbete i offentlig sektor. Bidrag till utbildning i företag

Bidrag till arbetsgivare för utbildning av personal vid nyrekrytering samt istället för permittering eller uppsägning.

Datortek Utbildning av arbetslösa i IT och olika datorprogram. Ersättning med otraditionella medel

Verksamhet som inte täcks av traditionella åtgärder.

EU-program Projekt finansierade av EU inom ramen för mål 3. Flyttningsbidrag Resebidrag, starthjälp, medflyttandebidrag och bidrag för att täcka pendlingskostnader. Generationsväxling Yngre långtidsarbetslösa ersätter äldre personer som frivilligt lämnar sitt jobb. Individuellt anställningsstöd

Subventionerad sysselsättning av långtidsarbetslösa. Ersatte beredskapsarbete, rekryteringsstöd och vikariatstöd 1 januari 1989.

Inlösen av egnahem och bostadsrätter

Staten köper fastighet av arbetslösa som måste flytta till arbete på annan ort. Gäller endast vissa kommuner.

Invandrarpraktik.

Praktik i offentlig eller privat sektor för invandrare som har bott i Sverige i högst 5 år. Ersättning i form av utbildningsbidrag.

Interpraktik Stipendier till långtidsarbetslösa i åldrarna 20-30 som vill praktisera i annat land. IT-utbildning (SWIT) Arbetsmarknadsutbildning som ger yrkeskompetens i bristyrken inom IT-branschen. Kommuners ansvar för ungdomar

Utbildning och praktik för personer som är 20 år eller yngre.

Lönebidrag

Subventionerad sysselsättning.

Näringshjälp Bidrag till funktionshindrad som vill starta verksamhet som egen företagare. Offentliga tillfälliga arbeten

Äldre långtidsarbetslösa utför arbetsuppgifter i den offentliga sektorn.

Otraditionella medel Verksamhet som inte täcks av traditionella åtgärder. Projektarbete Arbetslösa personer får arbetslöshetsersättning samtidigt som de deltar i projekt på hel- eller deltid. Rekryteringsstöd Subventionerad sysselsättning. Resursarbete Subventionerad sysselsättning i offentlig sektor. Ersätter beredskapsarbete. Samhall Skyddat arbete i offentligt företag. Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare

Subventionerad sysselsättning i offentlig sektor.

Starta eget bidrag Bidrag för att starta verksamhet som egen företagare Utbildningsvikariat Ekonomiskt stöd till kostnader för anställning av en arbetslös som vikarie för en anställd som skickas på utbildning. Utvecklingsgaranti för ungdomar

Utbildning och praktik för personer i åldrarna 20-24.

Yrkesinriktad rehabilitering, AMI

Bidrag till arbetslösa som deltar i utredande, väg-ledande, rehabiliterande och förberedande verksamhet vid arbetsmarknadsinstitut.

KÄLLOR: Arbetsmarknadsverkets regelbok, Bergskog (1998) och Olli (1996).

Tabell A2. Ungefärliga utgifter för arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet

P

ASSIVA ÅTGÄRDER

A

KTIVA ÅTGÄRDER

F

ÖRVALTNINGS

-

UTGIFTER

AMV

SUMMA

1989/90 5,8

8,9

2,2

16,9

1990/91 8,3

10,7

2,5

21,5

1991/92 17,6

20

2,2

39,8

1992/93 32,2

27,4

2,9

62,5

1993/94 38,2

22,4

2,6

63,2

1994/95 39,1

26,1

3,2

68,4

1995/96 55,4

26,8

5,5

89,6

1997 37,5

21,4

4,2

63,1

1998 35,2

20,8

4,2

60,2

NOT: Beloppen är hämtade från Arbetsmarknadsverkets årsredovisningar och utgör nettoutgifter för politiken. Utgifter för särskilda handikappåtgärder ingår inte.

4 Utan jobb – inga barn? Fruktsamhetsutvecklingen under 1990-talet.

Britta Hoem

4.1 Bakgrund och syfte

Inget annat land i Europa har haft så stora svängningar i fruktsamheten under senare år som Sverige. I början av 1980-talet låg den summerade fruktsamheten på 1,6 barn per kvinna, vilket då var den lägsta nivån som någonsin observerats i vårt land. (Under 1930-talet var nivån nere på 1,7 barn per kvinna.) Kort därefter steg fruktsamheten och nådde 2,1 barn under åren 1990-1992. Då hade Sverige en av Europas högsta fruktsamhetsnivåer, vilket väckte intresse både inom och utom landet. Sverige nämns ofta som ett mycket långt kommet land vad gäller moderna samlevnadsformer och kvinnors förvärvsverksamhet, faktorer som ofta antas reducera fruktsamheten. Hur kunde det då komma sig att vi i Sverige födde så många barn, när andra länder hade problem med sin låga fruktsamhet?

Kanske var det med en viss lättnad som man i andra länder såg att det höga barnafödandet i Sverige inte varade så länge. Vi fick en nedgång igen, och idag har vi ånyo en mycket låg fruktsamhet. Den är nere på 1,5 barn per kvinna och det är den lägsta nivå som någonsin registrerats i vårt land. Sedan 1997 är det t.o.m. fler som avlider än som föds. Senast vi hade den situationen var år 1809.

Figur 1. Summerad fruktsamhet, januari 1962-juli 1999

Det finns de som drar slutsatsen att nu har också vi kommit ner till det låga europeiska fruktsamhetsmönstret. Det kan vara svårt att argumentera för att situationen i Sverige skulle vara en annan än den som gäller i stora delar av övriga Europa

1

. Ändå är den senaste fruktsamhetsnedgången i Sverige inte nödvändigtvis inledningen på en period med kvarstående låg fruktsamhet. I Sverige har familje- och arbetsmarknadspolitiken inriktats på att underlätta kombinationen förvärvsaktivitet och barnafödande – förvärvsabetande ska ha möjlighet att ha familj. Fruktsamhetsuppgången under senare delen av 1980-talet inträffade under en period då förvärvsdeltagandet ökade och arbetslösheten i det närmaste var obefintlig. Under 1990-talet, då sysselsättningen sjunkit kraftigt och då arbetslösheten nått rekordhöga nivåer, har samtidigt fruktsamheten minskat till den lägsta nivån någonsin. Detta visar att vi nog inte har en konflikt mellan förvärvsarbete och barnafödande i den meningen som man traditionellt menar, dvs. att förvärvsarbetande kvinnor har lägre fruktsamhet än hemarbetande kvinnor. Något tillspetsat kan man kanske i stället säga att vi snarare har den motsatta situationen: ”utan jobb – inga barn”. I det här kapitlet ska vi visa viktiga drag i fruktsamhetsutvecklingen under de senaste tio till femton åren. Vi ska diskutera möjliga orsaker till utvecklingen, främst hur senareläggningen i barnafödandet har påverkats av den ekonomiska utvecklingen. Vi kommer också att se på utvecklingen i benägenheten att få första barnet i olika utbildningsgrupper. För kalenderåret 1997 diskuteras dessutom faktorer som påverkar benägenheten att få det andra och det tredje barnet. Slutligen kommer vi att jämföra det slutliga barnantalet för olika utbildningsgrupper. Vi ser då inte bara på kvinnornas utbildningsnivå utan också på vilken inriktning de har på sin utbildning. Kvinnor utbildade för ar-

1

Det blir inte lättare av att vi inte heller riktigt känner orsakerna till t.ex. me-

delhavsländernas och Tysklands mycket låga fruktsamhetsnivå.

1,2 1,6 2,0 2,4

1962 1965 1968 1971 1974

1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

Barn per kvinna

beten inom vård eller skola har haft en förhållandevis hög fruktsamhet, trots att de har haft en kontinuerlig anknytning till arbetsmarknaden oftare och tidigare än kvinnor med en lägre utbildning. Också detta talar emot att det skulle vara en generell konflikt mellan utbildning, förvärvsarbete och barnafödande i vårt land, även om småbarnsföräldrar naturligtvis ofta har en mycket tidspressad situation.

4.2 Första barnet

4.2.1 Vad har hänt under 1990-talet?

Nedgången i förstabarnsfruktsamheten under senare år har varit särskilt stor bland kvinnor under 30 års ålder. För varje år som gått under 1990talet har fruktsamheten sjunkit i dessa åldrar, medan nedgångarna har varit mindre i de något högre åldrarna. Samtidigt med fruktsamhetsnedgången har det alltså varit en successiv förskjutning av fruktsamheten mot högre åldrar. Fruktsamhetsuppgången under senare delen av 1980-talet påverkade däremot barnafödandet i alla åldrar i ungefär lika stor utsträckning. Detta återkommer vi till, när vi längre fram diskuterar orsakerna till de stora svängningarna i fruktsamheten.

Figur 2. Förstfödda barn per 1000 barnlösa kvinnor, 1985-1998

0

20 40 60 80 100 120 140 160

18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

Ålder

Per 1000

1990

1998

1995

1993

1995

1985

1988

Under 1998 låg fruktsamheten för en barnlös 36-årig kvinna på samma nivå som för en 25-årig barnlös kvinna. Detta skiljer sig kraftigt mot förr. Så sent som 1990 hade barnlösa 25-åriga kvinnor 80 procent högre nivå än barnlösa kvinnor i 36 års ålder.

Att kvinnor och män skjuter på barnafödandet till allt högre åldrar är inte ett nytt mönster. Redan i slutet av 1960-talet påbörjades en senareläggning som fortsatte mer eller mindre oavbrutet fram till i mitten av 1980-talet. Som förklaring till senareläggningen den gången nämndes ofta att det blivit allt vanligare att ungdomar skaffade sig en längre utbildning samt att också kvinnor (och inte bara män) skulle ha tid att etablera sig på arbetsmarknaden innan det blev aktuellt med barnafödande. Samtidigt skedde ändringar i unga personers syn på familjebildning, vilket nog var minst lika viktigt för senareläggningen. Man ville ha tid för andra saker innan det var tid att skaffa barn. I en undersökning från 1992 uppgav nästan alla unga kvinnor och män att de ville ha barn, men att det inte hastade. (SCB 1995, tabell 10, sid 36).

Den successiva senareläggningen av barnafödandet upphörde emellertid i mitten av 1980-talet. Efter en mer än tio års kontinuerlig nedgång i fruktsamheten i yngre åldrar fick vi en fruktsamhetsuppgång i så gott som alla åldrar, också bland förhållandevis unga barnlösa kvinnor. Detta resulterade i att andelen barnlösa kvinnor i olika åldrar låg på en relativt konstant nivå under några års tid. När vi så kom fram till 1990-talet tog senareläggningen av barnafödandet dock fart igen. Idag är över 70 procent av kvinnorna barnlösa i slutet av det år de uppnår 25 års ålder. Tjugo år tidigare var det endast 45 procent.

2

2

Uppgifterna gäller kvinnor födda i Sverige.

Figur 3. Andelen kvarvarande barnlösa efter ålder. Kvinnor födda 1945– 1976. Procent

Kvinnans Födelseår

Skillnaderna i andelarna barnlösa olika födelseårgångar emellan är mindre ju högre upp i åldrarna man kommer. Det är en följd av att kvinnorna senare har kompenserat sig för den lägre nivån i yngre åldrar. Senareläggningen av barnafödandet har därför hitintills inte haft någon stor påverkan på den slutliga barnlösheten bland kvinnor i 40-45-årsåldern. Många ställer sig nog frågande till om en sådan kompensation är möjlig också denna gång, nu när andelarna barnlösa har ökat så kraftigt upp i 30årsåldern.

0 25 50

75 100

1950 1955 1960 1965 1970 1975

20

25

30

35

24

22

21

23

26

27

28

29

19

18

Andel barnlösa

31 32 33 34

36

17

4.2.2 Vad förklarar senareläggningen av första nedkomsten?

Svårt för ungdomar att komma ut i arbetslivet under dåliga tider

Varför har det då varit en så stark senareläggning av barnafödandet under senare år? Något enkelt svar finns inte. Det ligger dock nära tillhands att sätta fruktsamhetsutvecklingen under nittiotalet i samband med de stora samhällsförändringar vi upplevt under senare år, inte minst utvecklingen på arbetsmarknaden.

Efter 1990 har sysselsättningen minskat dramatiskt i Sverige. Speciellt unga kvinnor och män har varit mycket utsatta. Deras situation på arbetsmarknaden är i allmänhet betydligt mer konjunkturkänslig än andra åldersgruppers. När företagen drar ner på antalet nyanställningar blir problemen störst för dem som står i begrepp att etablera sig på arbetsmarknaden, och det är naturligtvis främst yngre personer. Om arbetsgivarna i nästa steg tvingats skära ner i antalet anställda, har de med kort anställningstid främst drabbats, dvs. återigen de yngre i större utsträckning än de äldre. Detta är en följd av turordningsregeln ”sist in, först ut”.

Det har samtidigt blivit vanligare att de som trots allt har ett arbete, ”bara” har en tidsbegränsad anställning. Det gällde för 30 procent av samtliga anställda kvinnor i 25-29 års ålder, 1998, att jämföra med 15 procent, 1990 (enligt Arbetskraftsundersökningarna). Många har därför gått ut och in i olika arbeten och ej haft den trygghet som en fast anställning ger. Ofrivilligt deltidsarbete är heller inte ovanligt. Av samtliga sysselsatta kvinnor i 25-29 års ålder 1998 svarade drygt 13 procent att de skulle vilja arbeta mer än de hade möjlighet att göra. Motsvarande andel var knappt 5 procent 1990.

Datamaterial och metod

För att få en ökad kunskap om vad det är som har påverkat fruktsamhetsutvecklingen under senare år, har SCB framställt ett longitudinellt register som möjliggör analyser som dels är av ett helt annat slag än tidigare. Registret omfattar samtliga kvinnor födda i Sverige 1950 och senare. Vid sidan av demografiska uppgifter om de barn kvinnorna fått

och eventuella in- och utvandringar samt dödsfall innehåller registret uppgifter om

  • i vilken kommun kvinnorna var skrivna i slutet av åren 1985-1996,
  • deras utbildningshistoria,
  • deras årliga arbetsrelaterade inkomst samt
  • eventuella ersättningar och bidrag de mottagit vid arbetslöshet eller studier (inkl. studielån).

Trots vissa brister

3

ger det här registret viktig ny kunskap, inte minst

för att det är så omfattande. Vi har använt registret främst för att studera orsakerna till senareläggningen av första nedkomsten, eftersom vi tror att det speciellt är för denna som kvinnans egen arbetsmarknadssituation är viktig, nästan oberoende av hennes partners situation. Om kvinnan förvärvsarbetar eller ej betyder mycket för ekonomin under den första tiden efter nedkomsten. Kanske än viktigare är det att den har en avgörande betydelse för kvinnans möjligheter till förvärvsarbete efter den föräldralediga periodens slut.

4.2.3 Barnafödande och sysselsättning

I det här avsnittet diskuteras hur benägenheten att få det första barnet har varierat med olika faktorer knutna till den ekonomiska situationen.

4

3

För det första har vi ingen information om de män som kvinnorna lever till-

sammans med. Beslutet att vilja ha barn påverkas naturligtvis av både kvinnans och mannens situation, men vi kan inte undersöka betydelsen av detta på grund av våra begränsade möjligheter att framställa hushållsstatistik registervägen för dem som inte är gifta eller har barn tillsammans. Det finns heller ingen registerinformation om kvinnornas arbetstid, så vi kan inte avgöra om en låg arbetsinkomst betyder att kvinnan arbetat deltid eller bara arbetat en del av året. För dem som både har arbetsinkomst och t.ex. arbetslöshetsersättning kan vi heller inte avgöra om de var arbetslösa i början av året och sedan fick ett arbete eller tvärtom - något som säkert har stor betydelse för deras beteende.

4

Analysen har begränsats till kvinnor födda i Sverige. Vi har vissa brister i

statistiken för kvinnor som invandrat till Sverige. Bland annat har vi inte fullständiga uppgifter om de barn kvinnorna fött före invandringstidpunkten. Det gör det omöjligt att följa utvecklingen för hela populationen kvinnor i Sverige. Vi hade nog i alla fall gjort separata analyser för kvinnor födda i resp. ej i Sverige även om vi hade haft fullständiga uppgifter också för kvinnor som invandrat till Sverige. Man kan anta att de som har levt i vårt land under hela sin uppväxt kan ha en annan reaktion när tiderna försämras än de kvinnor som vuxit upp under helt andra förhållanden och som ej själva upplevt förändringarna i ekonomin.

Framställningen bygger på resultat som tidigare presenterats i rapporten Barnafödande och sysselsättning Upp- och nedgången i fruktsamheten 1985-1997 (SCB 1998). Syftet är att belysa i vilken utsträckning som ekonomiska bakgrundsfaktorer kan ”förklara” varför benägenheten att få första barnet gick ner så kraftigt under 1990-talet efter att ha ökat under senare delen av 1980-talet

5

. Benägenheten att få det första barnet har sjunkit med drygt 35 procent mellan 1990 och 1997, efter att först ha stigit med 12 procent sedan 1986. I dessa analyser har vi använt oss av en metod som heter intensitetsregression. Den gör det möjligt att undersöka den samtidiga effekten av flera bakgrundsfaktorer.

Figur 4. Förstabarnsfruktsamheten 1986-97 i relation till nivån 1990

När man vill undersöka den ekonomiska utvecklingens betydelse för fruktsamhetsutvecklingen vill man naturligtvis ha med någon faktor som kan representera de senaste årens starka konjunkturväxlingar. Under den relativt korta tidsperiod vi studerar är det emellertid svårt att finna någon konjunkturfaktor som inte samvarierar så starkt med fruktsamhetsutvecklingen att det inte ger problem vid analysen. Man kan nästan påstå att denna i sig ser ut att vara en stark konjunkturindikator. Exempelvis visade fruktsamhetsutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen för kvinnor i de mest centrala reproduktiva åldrarna så lika utvecklingar att det inte skulle vara möjligt att identifiera vad som kunde ”bero på” den aktuella sysselsättningsnivån och vad som kunde ”bero på” andra faktorer knutna till kalenderåret.

5

För att avgöra om en faktor bidrog till att förklara fruktsamhetsnedgången såg

vi inte bara på faktorns egen betydelse utan vi hade dessutom kravet att effekten av kalenderåret samtidigt skulle minska när faktorn togs in i analysen.

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

1986 1988 1990 1992 1994 1996 Index, 1990=1

Figur 5. Andelen sysselsatta kvinnor i 20-39 års ålder 1985-1997

40 50 60 70 80 90 100

1985 1988 1991 1994 1997 Procent

1990

I stället för en konjunkturindikator för hela riket valde vi därför att ta med sysselsättningsutvecklingen i kvinnans hemkommun i vår analys. Detta ger nämligen en rikare variation i materialet. För det första har utvecklingen varierat mellan olika delar av landet. För det andra är det också mycket intressant att se hur kvinnornas benägenhet att påbörja familjebildningen (att få första barnet) påverkas av utvecklingen i deras nära omgivning. Det behöver naturligtvis inte vara sysselsättningsutvecklingen i sig som påverkar kvinnorna. Förändringar i de ekonomiska förutsättningarna har dessutom stor betydelse för den framtidstro som unga familjer känner, och vi menar att detta är mycket viktigt för beslutet att bli förälder. Vi mätte årliga förändringar i sysselsättningsnivån i kommunen som andelen sysselsatta ett enskilt år i relation till den observerade nivån 1985, som vi satte till 100. Ett värde på 90 ett visst år betyder att andelen sysselsatta då låg tio procent lägre än under 1985, medan ett värde över 100 betyder en ökning i andelen sysselsatta. För att närma oss situationen som den var när kvinnan och mannen beslutade sig för att bli föräldrar, har vi i våra analyser sett på hur sysselsättningen ett visst kalenderår påverkar fruktsamheten under det påföljande året.

Fler blir mödrar under goda tider

Det visade sig att benägenheten att få första barnet var dubbelt så hög under perioder då sysselsättningen var hög som när den var låg. Resultatet är mycket intressant, för vi finner att den starka nedgången i benägenheten att få första barnet efter 1990 nästan ”försvinner” när man samtidigt tar hänsyn till hur sysselsättningen utvecklats i den enskilda kommunen. Det betyder inte att vi helt har ”förklarat” fruktsamhetsnedgången, men vi har ändå fått en stark indikation på att det finns någon form av ”generell” ekonomisk påverkan. Intressant nog finner vi att fruktsamhetsuppgången under senare delen av 1980-talet kvarstår även om sysselsättningsutvecklingen tas i betraktning. Detta kan vara en följd av att uppgången då hade andra förklaringsfaktorer än rent ekonomiska förändringar. Kanske kan det samtidigt vara en delförklaring att det var mindre ekonomiska förändringar under den perioden.

Tabell 1. Sysselsättningsutvecklingen betydelse för första nedkomsten när vi kontrollerar för period och ålder

Sysselsättningsnivån i relation till nivån 1985:

högst 84,9 85-89,9 90-94,9 95-99,9 100-104,9 minst 105

Index 1,0 1,2 1,3 1,4 1,6

2,1

Figur 6. Förändringar i periodeffekt när hänsyn tas till sysselsättningsutvecklingen i de barnlösa kvinnornas hemkommuner

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

1986 1988 1990 1992 1994 1996

År

Index, 1990=1

1

2

Modell 1: Period+ålder Modell 2: Period+sysselsättnutveckl. i kvinnans hemkommun +ålder

Stark inkomsteffekt – högre inkomst ger högre fruktsamhet

Är det främst de barnlösa kvinnor som själva står utanför arbetsmarknaden som har låg fruktsamhet eller har alla barnlösa kvinnor – oavsett den egna situationen – påverkats av konjunkturutvecklingen under senare år? För att belysa detta tog vi med kvinnans arbetsinkomst (i fasta priser) i analysen. Vi använder arbetsinkomsten som en indikation på kvinnans anknytning till arbetsmarknaden. Vårt syfte är inte att diskutera fruktsamhetsskillnader mellan kvinnor som tjänar låt oss säga 160 000 kronor och de som tjänat 200 000 kronor. Vore detta syftet måste vi också ha haft med partnerns inkomst. Vi vill snarare jämföra benägenheten att få det första barnet mellan barnlösa kvinnor som endast haft en så låg inkomst att den inte kan vara resultatet av en heltids- och helårsanställning med dem som haft en inkomst på en så pass hög nivå att det är troligt att de är etablerade på arbetsmarknaden

6

.

Vi fann att det är en mycket stark inkomsteffekt på benägenheten att få första barnet. De barnlösa kvinnor som saknade arbetsinkomst eller hade en låg sådan, har också haft en mycket låg fruktsamhet jämfört med kvinnor som hade minst 100 000 kr i arbetsinkomst

7

. Relationen

var ungefär ett till tre.

Den låga fruktsamheten bland kvinnor med en låg arbetsinkomst förklaras främst av en mycket låg fruktsamhet bland studerande kvinnor – en grupp som har ökat kraftigt under senare år. Eftersom kvinnor som saknar eller har låga inkomster också har en låg fruktsamhet jämfört med dem som har en högre arbetsinkomst, betyder en ökning i andelen kvinnor med låg inkomst samtidigt att fruktsamheten totalt sett blir lägre, eftersom vi får en förskjutning i befolkningen mot grupper med lägre benägenhet att få första barnet. När vi tar hänsyn till inkomstutvecklingen blir därför periodnedgången i vårt fruktsamhetsindex mindre. Man kan se den analysen som en standardisering för förändringar i de barnlösa kvinnornas inkomstfördelning.

6

Om de har en fast anställning eller en tidsbegränsad kan vi inte avgöra utifrån

de data vi har tillgång till.

7

Också när vi samtidigt kontrollerar för sysselsättningsutvecklingen kvarstår

den kraftiga inkomsteffekten.

Tabell 2. Arbetsinkomstens betydelse för första nedkomsten när vi kontrollerar för period och ålder, men inte för sysselsättningsutvecklingen

Kvinnans arbetsinkomst (1000-tals kr)

Index för fruksamheten

0

1,0

1-49

1,2

50-99

2,1

100-149

3,0

150-199

3,1

200 och högre

3,1

Inkomsteffekten var densamma också när man samtidigt tog in sysselsättningsutvecklingen i analysen.

Figur 7. Förändringar i periodeffekt när hänsyn tas till de barnlösa kvinnornas arbetsinkomst

Sammanfattningsvis kan man således konstatera att fruktsamhetsnedgången under senare år har påverkats av den ekonomiska utvecklingen, både på ett generellt plan (mätt som sysselsättningsutvecklingen i kvinnans hemkommun) och på ett individuellt plan (mätt som kvinnans arbetsinkomst).

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

1986 1988 1990 1992 1994 1996

År

Index, 1990=1

1

2

Modell 1: Period+ålder

Modell 2: Period+kvinnans inkomst +ålder

4.2.4 Kvinnor med låg utbildning har lägst fruktsamhet

För att få ytterligare kunskap om förändringarna i förstabarnsfruktsamheten under 1990-talet har vi gått ett steg vidare och sett på utvecklingen för olika utbildningsgrupper. Vi vet att konjunkturnedgången under senare år har slagit olika hårt mot olika grupper i samhället, och hårdast har de med en kort utbildning drabbats. Arbetsmarknaden ställer allt större krav på de anställda och utbildning har varit ett starkt konkurrensmedel i kampen om jobben. Stora satsningar har också gjorts inom utbildningssektorn och många med en kort utbildning har erbjudits möjlighet att studera vidare; det har varit rekordmånga studerande under senare år.

I våra analyser har vi sett på utvecklingen för fem olika utbildningsgrupper

8

, nämligen

1. kvinnor som högst har gymnasial utbildning

2. kvinnor med kort eftergymnasial utbildning och inriktning mot un-

dervisning eller vård (där de stora grupperna är förskollärarutbildade och sjuksköterskor)

3. kvinnor med övriga korta eftergymnasiala utbildningar (inkl enstaka

kurser på högskolan)

4. kvinnor med en lång eftergymnasial utbildning och inriktning mot

undervisning och vård (där de stora grupperna är lärare på låg- och mellanstadiet, men där också läkare, tandläkare m.m. ingår)

5. kvinnor med övriga långa eftergymnasiala utbildningar (inkl. fors-

karutbildade).

För att resultaten inte skulle påverkas av att andelen studerande varierar mellan olika utbildningsgrupper, har vi för varje år uteslutit de kvinnor som då hade fått någon form av offentlig finansiering (eller uppburit lån) för pågående utbildning vid sidan av en arbetsinkomst på högst 100 000 kronor

9

.

Resultaten är tankeväckande och understryker återigen den stora betydelse som förändringar på arbetsmarknaden har haft på benägenheten att få det första barnet. Inledningsvis ser vi på den genomsnittliga skillnaden olika utbildningsgrupper emellan i benägenheten att få

8

Utbildningen avser den högsta utbildning kvinnorna har avslutat vid respekti-

ve tidpunkt enligt utbildningsregistret, vilken sedan har grupperats efter utbildningens nivå och inriktning.

9

Studerande har en mycket låg fruktsamhet och det är naturligtvis vanligare att

en kvinna med grundskola studerar än att en kvinna med högskoleutbildning gör det.

första barnet i en analys som vid sidan av utbildning endast har med faktorerna kalenderår och ålder. Vi finner då den högsta fruktsamheten hos kvinnor med en eftergymnasial utbildning riktad mot undervisnings- eller vårdsektorn. Oavsett utbildningens längd har dessa kvinnor runt 35 procent högre nivå på benägenheten att få det första barnet än kvinnor som inte har avslutat någon utbildning över gymnasial nivå. Lägst förstabarnsfruktsamhet har kvinnor med en kort ”övrig” eftergymnasial utbildning, medan kvinnor med en lång ”övrig” eftergymnasial utbildning har ungefär samma nivå som de med grundskola eller gymnasium. Detta är den genomsnittliga skillnaden utbildningsgrupperna emellan under perioden 1986-1997. Ser vi på hur relationen mellan olika utbildningar utvecklats över tiden

10

finner vi att skillna-

derna ökat kraftigt under 1990-talet.

Tabell 3. Olika utbildningsgruppers benägenhet att få första barnet. Resultat från en analys med interaktion mellan kvinnans utbildning och kalenderår

År Grundskola eller Kort eftergymnasial utb. Lång eftergymnasial utb.

gymnasium inriktning: inriktning:

vård/ped. övrigt vård/ped.

övrigt

1986-97 1

1,34

0,80 1,37

1,04

genomsnitt 86 1

1,22

0,80 1,23

0,91

87

1

1,27

0,80 1,30

0,95

88

1

1,23

0,77 1,21

0,91

89

1

1,28

0,82 1,26

0,96

90

1

1,31

0,75 1,20

0,88

91

1

1,41

0,78 1,35

0,96

92

1

1,40

0,83 1,40

1,07

93

1

1,44

0,72 1,51

1,15

94

1

1,52

0,67 1,56

1,16

95

1

1,54

0,60 1,58

1,15

96

1

1,59

0,50 1,56

1,13

97

1

1,60

0,50 1,58

1,19

10

Resultatet har erhållits genom en interaktion (samspel) mellan kalenderår och utbildning. Den bidrog signifikant till att förbättra modellen.

Tabell 4. Olika utbildningsgruppers fördelning efter arbetsinkomst 1989 och 1996.Barnlösa ej studerande kvinnor. Procent

Arbets-Högsta utbildning inkomst Gymnasium Kort eftergymnasial Lång eftergymnasial

Vård o ped. Övr. inriktn. Vård o ped. Övr. inriktn.

1989 1996 1989 1996 1989 1996 1989 1996 1989 1996

0 kr

2,2 14,1 0,3 2,4 0,9 8,5 0,2 1,4 0,4 2,8

-49 tkr 6,1 21,7 1,4 5,0 3,0 19,6 1,4 4,5 1,6 5,2 50-99 tkr 41,6 33,7 17,6 21,4 17,2 20,9 15,8 20,7 12,0 10,5 100-149 tkr 44,3 25,9 66,2 60,4 41,8 25,6 51,4 54,6 37,6 31,6 150- tkr 5,9 4,3 14,5 10,8 37,1 25,4 31,1 18,8 48,3 49,9 Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

För kvinnor med gymnasial utbildning avser uppgifterna kvinnor i 22-25 års ålder. För kvinnor med eftergymnasial utbildning 26-29 år.

Samtidigt är det utbildningsgrupperna med den lägsta fruktsamheten som också har haft den sämsta inkomstutvecklingen under 1990-talet. Andelen med en arbetsinkomst på högst 50 000 kr har ökat från 8 procent till 36 procent för kvinnor i 22-25 års ålder med grundskola eller gymnasium (och som ej mottagit ekonomiskt stöd till studier) och utvecklingen har varit lika den för kvinnor i 26-29 års ålder med en kort eftergymnasial utbildning med en annan inriktning än mot undervisnings- eller vårdsektorn (från 4 till 28 procent). För kvinnor med en eftergymnasial utbildning (kort eller lång) som riktar sig mot vård- eller undervisningssektorn har ökningen i andelarna som har en mycket låg arbetsinkomst varit jämförelsevis liten. Detta gäller också för kvinnor med lång eftergymnasial utbildning med övriga inriktningar. Fruktsamhetsnedgång och inkomstförsämring tycks hänga samman.

Figur 8. Antalet förstfödda per 1000 barnlösa kvinnor för olika utbildningsgrupper 1989/90 och 1996/97.

0 50 100 150 200

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38

Ålder

Per 1000

Grundskola/gymnasium

1989/90

1997/98

0 50 100 150 200

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38

Ålder

Per 1000

Kort eftergymnasial, vård o ped.

0 50 100 150 200

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38

Ålder

Per 1000

Övrig kort eftergymnasial

0 50 100 150 200

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38

Ålder

Per 1000

Lång eftergymnasial, vård o ped.

0 50 100 150 200

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38

Ålder

Per 1000

Övrig lång eftergymnasial

Jämför vi de åldersspecifika fruktsamhetstalen för de olika utbildningsgrupperna 1989/90 och 1996/97, finner vi att alla utbildningsgrupper har haft en viss nedgång i yngre åldrar, men mest uttalad är nedgången för kvinnor med de kortaste utbildningarna (se diagrammet ovan). Deras fruktsamhetstal ligger också på en lägre nivå än övriga utbildningsgrupper.

4.3 Andra och tredje nedkomsten 1997

4.3.1 Vad har hänt under 1990-talet?

Benägenheten att få det andra eller det tredje barnet ökade kraftigt under senare delen av 1980-talet och har sedan sjunkit igen. Ökningen i andra- och tredjebarnsfruktsamheten var delvis en effekt av förändringar i föräldraförsäkringens regler, som gjorde det ekonomiskt lönsamt att få barnen med högst 30 månaders mellanrum för förvärvsarbetande kvinnor och män som trappat ner på arbetstiden efter nedkomsten. Införandet av den s.k. ”snabbhetspremien” ledde till att det blev vanligare att få barnen tätare.

Som framgår ur figurerna har denna uppgång upphört utan att reglerna ändrats under 1990-talet. Det har också varit klara nedgångar i benägenheten att få barn, både för det andra och det tredje barnet. Störst nedgång har det varit i benägenheten att få tredje barnet, en benägenhet som nästan har halverats, men också andrabarnsfruktsamheten har reducerats (med drygt 25 procent).

Figur 9. Andelen kvinnor som fått andra (tredje) barnet inom 24, 30, 48 resp 72 månader efter första (andra) nedkomsten. Första (andra) barnet fött 1970-1993

Andra barnet Tredje barnet

0

10 20 30 40 50 60 70 80 90

1970 1975 1980 1985 1990

Procent

-

24 månader

-

30 månader

-

48 månader

-

72 månader

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1970 1975 1980 1985 1990

Procent

-24 månader

-30 månader

-48 månader

-72 månader

4.3.2 Olika utbildningsgruppers benägenhet att få andra och tredje barnet 1997

Registret som vi har sammanställt om kvinnor och deras inkomster under perioden 1985-1997 var bäst lämpat till studier av första nedkomsten. Vi har emellertid haft möjlighet att också studera benägenheten att få andra eller tredje barnet för ett enskilt kalenderår, nämligen för år 1997. Materialet kommer från ett annat register som använts för att se på familjernas sammansättning vid årskiftet 1996/97 och som också använts för att studera familjeupplösningar under 1997 (SCB 1999). Populationen utgörs av alla familjer som hade två sammanboende föräldrar vid årsskiftet 1996/97. Som familj räknas alla gifta personer med hemmavarande barn (oavsett om de har gemensamma barn eller ej) samt alla sambor som har minst ett gemensamt barn. Sambor utan gemensamma barn kan inte ingå i analysen, eftersom de inte kan särskiljas i nuvarande registerstatistik.

Vi känner alltså familjens sammansättning vid årsskiftet 1996/97 och undersöker andelen som har fått det andra eller det tredje barnet under 1997. Vi har begränsat analysen till kvinnor och män som är födda i Sverige och som enbart har gemensamma barn

11

. Vid sidan om yngsta barnets ålder har vi i analysen tagit med uppgifter om föräldrarnas högsta avslutade utbildning. Vi har inte tagit med kvinnans ålder trots att detta nästan är en regel i fruktsamhetsanalyser. Det är emellertid ett så starkt samband mellan kvinnans ålder och hennes utbildning (när man samtidigt kontrollerar för yngsta barnets ålder) att detta kan snedvrida resultaten. I stället begränsade vi analysen till kvinnor i 25 till 40 års ålder. Vi har använt oss av logistisk regression, vilket är vanligt när man vill analysera sannolikheter för att en viss händelse ska inträffa eller ej (dikotomt utfall).

Andra barnet

Inledningsvis finner vi som väntat att det första barnets ålder är en mycket viktig faktor för det vidare barnafödandet. Benägenheten att få det andra barnet under 1997 är särskilt låg om föräldrarna har fått sitt första barn under 1996 och minskar successivt när barnet uppnått tre års ålder. Precis som för den första nedkomsten finner vi att det är

11

Analyserna visar att vissa grupper av kvinnor födda utanför Sverige har högre benägenhet att få tredje barnet under 1997. Det gällde också för de par som hade ett gemensamt barn och ett som bara var barn till den en av makarna. Detaljer redovisas inte här.

kvinnor med en utbildning riktad mot vård- eller undervisningssektorn som har den högsta benägenheten att få det andra barnet. Lägst nivå har kvinnor med grundskola som högsta utbildning, dvs. de som ej avslutat en gymnasial utbildning. Samtidigt ser vi att oddskvoterna faktiskt ökar med utbildningstidens längd. En kvinna som har avslutat vårdlinjen på gymnasiet har 7 procent högre nivå än en som har någon av de övriga linjerna på gymnasiet som sin högsta utbildning. Har hon en kort eftergymnasial utbildning med vårdinriktning (sjuksköterskeutbildning) som sin högst utbildning är oddskvoten 1,22 och slutligen är oddskvoten 1,35 om hon avslutat en lång eftergymnasial utbildning(minst tre år) med vårdinriktning (läkare, tandläkare mm.).

Tabell 5. Andra och tredje nedkomsten. Resultat av logistisk regression

Faktor Andra barnet Tredje barnet Första/yngsta barnets ålder 0 år 0,09 0,20 1 år 0,77 0,99 2 år 1 1 3 år 0,82 0,96 4 år 0,48 0,82 5 år 0,31 0,81 6 år 0,20 0,51 7-9 år 0,06 0,18 Kvinnans högsta utbildning : Folk/grundskola 0,70 1,13 Gymnasial nivå,

inriktning vård

1,07

1,27

dito, övriga inriktningar

1

1

Kort eftergymnasial utbildning

pedagogisk inriktning

1,16

1,30

inriktning vård

1,22

1,42

övriga inriktningar

1,03

1,04

Lång eftergymnasial utbildning

pedagogisk inriktning

1,35

1,64

inriktning vård

1,35

1,89

övriga inriktningar

1,14

1,30

Forskarutbildning

1,08

0,79

Mannens högsta utbildning Folk/grundskola

0,85

0,99

Gymnasial nivå,

1

1

Kort eftergymnasial utbildning

1,14

1,05

Lång eftergymnasial utbildning

1,18

1,20

Forskarutbildning

1,14

1,62

Också pappor med folk/grundskola som högsta utbildning har lägst sannolikhet för att få det andra barnet under 1997, och sannolikheterna ökar med utbildningens längd också för män, men skillnaderna är mindre för män än för kvinnor.

Tredje nedkomsten

Också när det gäller den tredje nedkomsten under 1997 finner vi att sannolikheten är lägre när man har en 0-åring i familjen och när det yngsta barnet (här det andra barnet) närmar sig skolåldern. Vi finner också att benägenheten att få det tredje barnet ökar med utbildningsnivån, samma mönster som vi fann för det andra barnet. Lägst nivå hade de med en gymnasial utbildning samt de med en kort eftergymnasial utbildning med ”övrig inriktning”. Högst nivå finner vi för de kvinnor som avslutat en minst tre-årig eftergymnasial utbildning med vårdinriktning och de som har en pedagogisk inriktning. För män finner man också ett positivt samband med utbildningsnivån.

Det är alltså de relativt välutbildade föräldrarna som i störst utsträckning har fått både det andra och det tredje barnet under 1997. För kvinnor strider detta mot existerande teorier om konflikten mellan förvärvsarbete och barnafödande som förutsäger att högutbildade kvinnor i särskilt hög grad skulle vara motiverade att begränsa barnantalet. Så har det faktiskt inte varit i Sverige, inte ens under 1970-talet då det fortfarande var relativt vanligt att kvinnor var hemarbetande under småbarnsperioden. En intervjuundersökning från 1981 visade att kvinnor som hade haft en kontinuerlig anknytning till arbetsmarknaden hade ungefär samma benägenhet att få det tredje barnet som de som hade varit hemarbetade sedan de fick sitt första barn. Det var också minst lika vanligt att högutbildade kvinnor fick minst tre barn som kvinnor med en lägre utbildning. (Hoem 1993)

4.4 Slutlig barnlöshet m.m. för olika utbildningsgrupper

Vi har inte funnit något motsatsförhållande mellan hög utbildningsnivå och högt barnafödande. Mönstret under 1990-talet har i stället varit det motsatta. Vi ska nu avslutningsvis jämföra det slutliga barnantalet för kvinnor födda under 1940-talet och första delen av 1950-talet, grupper som nu har avslutat sitt barnafödande och som fött barn under 1960-, 1970- och 1980-talet. Vi har delat upp kvinnorna i sexton olika utbildningsgrupper (se tabell 6).

Tabell 6. Genomsnittligt barnantal för olika utbildningsgrupper. Kvinnor födda 1941-45, 1946-50 och 1951-55

Högsta utbildning Kvinnor födda

1941-45 1946-50 1951-55

1. Folk- grundskola

2,13

2,07

2,07

Gymnasial utbildning

2. Vårdinriktning på gymnasial nivå 2,11

2,18

2,19

(sjukvårdsbiträden, undersköterskor, barnavårdsutbildning)

3. Övrig kort gymnasial utbildning

1,95

1,98

1,98

4. Övrig lång gymnasial utbildning

1,82

1,90

1,90

Kort eftergymnasial utbildning

5. Vissa högskolepoäng

1,69

1,68

1,79

6. Estetisk, religiös eller humanistisk inriktning

1,56

1,78

1,88

7. Pedagogisk (förskollärare)

2,00

2,04

2,07

8. Handel, administration, ekonomi

1,69

1,73

1,73

9. Industri och hantverk

1,72

1,70

1,64

10. Vårdinriktning (sjuksköterskeutbildning) 2,00

2,04

2,04

11. Övriga inriktningar

1,70

1,75

1,80

Lång eftergymnasial utbildning 12. Estetisk, religiös

eller humanistisk inriktning

1,65

1,59

1,53

13. Pedagogisk (låg- och mellanstadielärare) 1,94

2,01

2,05

14. Handel, administration, ekonomi

1,74

1,83

1,77

15. Industri och hantverk (civilingenjörsutbildn.)

1,94

1,81

1,82

16. Vårdinriktning (läkare, tandläkare)

1,94

2,04

2,04

17. Övriga inriktningar

1,64

1,68

1,80

18. Forskarutbildning

1,78

1,71

1,68

För det första finner vi att det har varit relativt små förändringar över dessa generationer kvinnor för respektive utbildningsgrupp. De med en kortare utbildning har hela tiden vanligtvis haft något högre genomsnittligt barnantal än de med en längre utbildning, men skillnaderna är förhållandevis små. Man kan också se att de kvinnor som har en utbildning främst riktad mot arbeten inom den offentliga sektorn (vård eller undervisning) ofta har haft ett något högre genomsnittligt barnantal än kvinnor med en annan inriktning på sin eftergymnasiala utbildning.

Vi kan inte utifrån detta material egentligen påvisa varför vissa grupper har högre fruktsamhet än andra. Kanske har det varit en selektion så att de mest familjeinriktade kvinnorna väljer utbildningar riktade mot vård och skola. Kanske stimulerar den kvinnliga miljö som dessa kvinnor vanligtvis arbetar i dessutom till familjeliv och barnafödan-

de. Den offentliga sektorn har också haft rykte om sig att vara en säker och trygg arbetsplats och den har varit en föregångare när det gäller att underlätta kombinationen förvärvsarbete och barnafödande, vilket också kan ha varit betydelsefullt.

Den största skillnaden utbildningsgrupperna emellan är andelen som förblir barnlösa. Bland de kvinnor som har fött barn varierar det genomsnittliga antalet mindre, vilket visar sig i ett starkt samband mellan andelen barnlösa och det genomsnittliga barnantalet. Det ser ut som om det främst är en fråga om att få barn över huvud taget. Någon uttalad strategi att begränsa barnantalet för att underlätta kombinationen familj och förvärvsarbete ser det alltså inte ut att ha varit tal om.

Figur 10. Relationen mellan andelen barnlösa kvinnor och den slutliga genomsnittliga antalet barn. Kvinnor födda 1951-55

0 5 10 15 20 25 30

1,3

1,5 1,7

1,9 2,1

2,3

Summerad fruktsamhet

Andel barnlösa

4.5 Slutsatser

I det här kapitlet har vi diskuterat tänkbara förklaringar till den kraftigt sjunkande fruktsamheten under 1990-talet. Vi har sett hur benägenheten att få första barnet har påverkats av den ekonomiska utvecklingen, både på ett mer generellt plan (mätt som förändringar i sysselsättningsutvecklingen i kvinnans hemkommun) och på ett individuellt plan (mätt som kvinnans arbetsinkomst). Dåliga tider och att personligen stå utanför arbetsmarknaden är faktorer som minskar kvinnornas benägenhet att få första barnet.

Det finns säkert andra faktorer som kanske är än viktigare för beslutet att få barn, men som vi inte har haft möjlighet att mäta på samma enkla sätt som de ekonomiska faktorer vi har tagit med i våra analyser. En sådan är befolkningens framtidstro – en faktor som nog hänger nära samman med konjunkturutvecklingen. Vi vet att stora grupper av befolkningen har haft en mycket dyster syn på framtiden under senare år, medan situationen var den helt motsatta under slutet av 1980-talet. Samtidigt har alla grupper i samhället fått uppleva stora besparingar, och för första gången har det varit nedskärningar i stödet till barnfamiljerna. Detta är säkert också faktorer som har bidragit till och förstärkt fruktsamhetsnedgången.

Den starka konjunkturpåverkan på fruktsamhetsutvecklingen har bidragit till att vissa grupper i samhället har drabbats hårdare än andra. Vi har kunnat ta med utbildning i våra analyser och har visat att grupper med lägst utbildning har haft den kraftigaste nedgången i fruktsamheten oavsett ordningsnummer på barnet. Grupper som har klarat sig förhållandevis bra under senare år – t.ex. högutbildade kvinnor inom vård- och undervisningssektorn – har haft betydligt mindre nedgång.

Att barnafödandet under senare år har blivit något av en resursfråga är oroande, speciellt om det kommer att innebära att vissa grupper inte kommer att få det antal barn som de ”egentligen” skulle vilja ha. Samtidigt kan det dock betyda att vår fruktsamhetsnedgång inte förklaras av en förändrad inställning till att få barn. När den ekonomiska situationen i landet blir bättre och när det blir möjligt för unga kvinnor och män att få fast förankring på arbetsmarknaden, är det kanske inte osannolikt att vi ånyo får en viss uppgång i fruktsamheten. Men för att en sådan ska äga rum behövs nog dessutom en ökad framtidstro. Vi hör numera ofta signaler om att den ekonomiska situationen är god och vi kan se att fruktsamhetsnedgången i stort sett har avstannat under 1998 och 1999. Någon uppgång har vi dock inte sett tecken på ännu, trots högkonjunkturen. Den ekonomiska uppgången har emellertid än så länge inte påverkat unga kvinnors och män sysselsättning i någon stor utsträck-

ning. Det är angeläget att följa fruktsamhetsutvecklingen och inte minst se om alla grupper får vara med i en eventuell uppgång.

Vi vet idag inte mycket om vilka tankar som kvinnor och män gör sig när de står inför beslutet att få barn. Våra analyser tyder på att de ekonomiska förutsättningarna är viktiga. För att få en mer komplett bild av fruktsamhetsnedgången och mer insikt i hur vi ska tolka våra resultat vore det önskvärt att veta mer om de faktorer som kvinnor och män själva anser viktiga för beslutet att få barn. Vi skulle också behöva mer kunskap om parbildningen bland unga kvinnor och män, om stabiliteten i deras parförhållanden, samt inte minst mer om hur de barnlösa männens situation påverkar barnafödandet.

Referenser

Hoem, B. 1993. ”The Compatibility of Employment and Childbearing

in Contemporary Sweden”. Acta Sociologica 36:101-120.

Statistiska centralbyrån, 1995. Kvinnors och mäns liv. Demografiska

rapporter 1995:2.3. Stockholm: SCB.

Statistiska centralbyrån, 1998. Barnafödande och sysselsättning Upp-

och nedgången i fruktsamheten 1985-1997. Demografiska rapporter 1998:1. Stockholm: SCB.

Statistiska centralbyrån, 1999. Barnfamiljer 1997 om familjesamman-

sättning och separationer. Demografiska rapporter 1999:1. Stockholm: SCB.

tersom åldersandelarna förändras långsamt så innebär detta att det krävs relativt långa tidsserier för att en skattning av ålderseffekter ska ge tillförlitliga resultat. När man väl har ett empiriskt material som uppfyller fordringarna så har emellertid regressionsmetoden visat sig vara en robust metod för att granska sambanden mellan befolkningsstruktur och makroekonomisk utveckling.

Vilka är då de makroekonomiska variabler som i första hand bör vara kopplade till åldersstrukturen? En uppenbar kandidat är naturligtvis sparandet. Eftersom människors produktiva förmåga växlar starkt med åldern medan konsumtionsbehoven är relativt stabila så kommer livscykeln att kännetecknas av omväxlande underskotts- och överskottsfaser (Modigliani och Brumberg, 1954; Bentzel, 1959). Teoretiskt sett bör barnperioden och åldrandeperioden vara en tid av underskott medan den senare delen av det yrkesaktiva livet bör vara en tid av överskott.

I den internationella litteraturen är Leff (1969) en tidig och välkänd referens för empiriska samband mellan åldersstruktur och sparande. Leffs studie har ifrågasatts men under 1980-talet har Fry och Mason (1982) och Mason (1987) i huvudsak bekräftat Leffs resultat. Andra studier som pekar i samma riktning är Kelley och Schmidt (1996) och Horioka (1997) som kunnat visa på robusta samband mellan kvoten försörjda i befolkningen och sparandet. Nyligen har Higgins och Williamson (1997) och Higgins (1998) kunnat visa på mycket kraftiga samband mellan sparandet och åldersfördelningen i Östra och Sydöstra Asien, samt i ett urval länder över hela världen. När det gäller förekomsten av ålderseffekter på sparandet i makrodata är resultaten i stort sett entydiga.

Forskare som utgår från studier på mikronivå är emellertid mer tveksamma till livscykelhypotesen, t.ex. Muellbauer (1994), Bosworth m.fl. (1991). I studier på hushållsdata har man nämligen visat på stora samtidiga förändringar i varje åldersgrupps sparkvot när den aggregerade sparkvoten förändrats. Följaktligen måste man dra slutsatsen att den i makrodata observerade korrelationen mellan sparande och åldersstruktur endast i liten utsträckning kan förklaras av en enkel livscykeleffekt på hushållens sparande. För en fördjupad teoretisk diskussion av sambandet mellan sparande och åldersstruktur se Lindh och Malmberg (1999b) och Malmberg och Lindh (2000).

I figur 3 visas hur sambandet mellan åldersstruktur och sparande ser ut i svenska data. Här bekräftas i allt väsentligt det mönster som vi enligt livscykelmodellen borde förvänta oss. Andelen barn har en stark negativ effekt och även de båda pensionärsgrupperna har negativa effekter. Den starkaste positiva effekten har istället andelen 50-64åringar. Familjeförsörjargruppen i 30-49 års åldern har också en positiv

effekt. Ett liknande mönster hittar man även i data från andra OECDländer.

Figur 3. Ålderseffekter på den nationella sparkvoten, Sverige 1946-1996

-1,5

-1 -0,5

0 0,5

1 1,5

2 2,5

0–14

15-29

30-49

50-64

65-74

75+

Vid en tolkning av figur 3 ska man ha i minnet att sparandet inte enbart avser hushållssparande utan även företagens och den offentliga sektorns sparande. För att förklara hur åldersfördelningen påverkar sparandet räcker det alltså inte med att se hur det individuella sparandet utvecklas utan man måste också exempelvis ta hänsyn till hur den offentliga sektorns intäkter och utgifter påverkas av olika åldersgrupper.

Det intressanta med figur 3 är att den visar hur åldersstrukturen påverkar en variabel som enligt gängse ekonomisk teori har betydelse för en rad makroekonomiska samband. För det första kan det finnas ett samband mellan sparandets nivå och räntan. Eftersom räntan kan ses som pris på sparmedel så bör den stiga när sparandet är lågt och sjunka när sparandet är högt. En låg räntenivå bör i sin tur underlätta investeringar och ekonomisk tillväxt medan en hög räntenivå kommer att verka dämpande på investeringarna. Existensen av ålderseffekter på sparandet gör därför att vi kan misstänka ålderseffekter även på investeringarna och på den ekonomiska tillväxten.

En annan möjlig effekt gäller bytesbalansen. Ett land med högt sparande konsumerar förhållandevis litet. Detta betyder att importefterfrågan dämpas och exporten stimuleras. Ett högt sparande kan därför skapa möjligheter för en positiv bytesbalans och på motsvarande sätt kan ett lågt nationellt sparande leda till bytesbalansunderskott. Därför bör man hitta bytesbalanseffekter av en ändrad åldersstruktur.

En tredje möjlig effekt av förändringar i det nationella sparandet är förskjutningar i prisnivån. När sparandet går upp innebär det ju ett bortfall av inhemsk efterfrågan. Om detta bortfall inte fullt ut kompenseras av ökande investeringar eller ökad export kan följden bli en dämpad aktivitet med arbetslöshet och sjunkande inflation som konsekvens. Omvänt kan en nedgång i sparandet leda till en stegrad inhemsk efterfrågan och en press uppåt på priserna. Ålderseffekter på det nationella sparandet gör därför att man bör förvänta sig att inflationen också kan påverkas av åldersstrukturen.

Förutom sparandet finns det alltså flera makroekonomiska variabler som kan misstänkas vara kopplade till åldersstrukturen, t.ex. investeringarna, tillväxten, bytesbalansen och inflationen. Många fler kan tänkas, se Fair och Dominguez (1991) t.ex., men utrymmet här kräver en begränsning. Hur viktiga sådana teoretiska samband är går bara att besvara genom empiriska undersökningar.

5.4.1 Ålderseffekter på investeringar

I en studie, baserad på data för 100 länder, visade Higgins (1998) att ålderseffekterna på investeringskvoten inte ser likadana ut som ålderseffekterna på sparkvoten. I en senare studie har Malmberg och Lindh (1999b) kunnat visa att även om man använder data bara från OECDområdet kan skilda ålderseffekter på investeringar och sparande påvisas. Detta resultat är anmärkningsvärt eftersom sparkvoten och investeringskvoten för de flesta länder ofta är ungefär lika stora. Det enda som skiljer dem åt är bytesbalansens saldo. Även i Sverige finns det en skillnad mellan ålderseffekterna på investeringarna och på sparandet, se figur 4. Liksom i OECD är den största skillnaden i 65-74 gruppen. Dessa har en negativ effekt på sparandet men en positiv effekt på investeringarna.

Figur 4. Ålderseffekter på investeringar och sparande i Sverige 1946-1996

-3 -2 -1

0 1 2 3

0– 14

15-29

30-49

50-64

65-74

75+

Investeringar Sparande

Om man mer i detalj studerar ålderseffekterna på investeringsefterfrågan så visar det sig att effekterna skiljer sig mellan olika typer av investeringar. När det gäller byggnadsinvesteringar så finns det t.ex. en stark positiv effekt av andelen unga vuxna. Detta gäller såväl i Sverige (Pettersson, 1990) som OECD (Lindh och Malmberg, 1999c). Detta är naturligt med tanke på att hushållsbildning är en viktig faktor bakom bostadsefterfrågan.

När det gäller näringslivets investeringar finns det istället i OECDområdet en stark koppling till 50-64 års gruppens utveckling (Lindh och Malmberg, 1999b). En förklaring till detta kan vara Griliches (1969) hypotes om att yrkesskicklig arbetskraft är komplementär till kapitalutrustning. Om yrkesskicklig arbetskraft är koncentrerad i den äldre delen av arbetskraften leder då en ökning av denna grupp till ökade kapitalinvesteringar. En annan förklaring kan vara att näringslivsinvesteringarna påverkas av hushållens portföljval. Runt 50 skiftar de flesta sin förmögenhetsportfölj från reala tillgångar (läs egna hem) till finansiella tillgångar (aktier, obligationer, pensionsförsäkringar), se Ekman (1996) för en empirisk studie i Sverige och Skinner (1989) för en i USA. Om detta leder till att aktiekurserna går upp underlättas företagens kapitalförsörjning, vilket kan stimulera näringslivets investeringar.

5.4.2 Ålderseffekter på tillväxten

Figur 5 visar hur ålderseffekterna på Sveriges ekonomiska tillväxt ser ut om man skattar en modell på data för perioden 1945-1998. Som framgår av modellen så liknar detta mönster i mycket det mönster vi hittar på sparandet och investeringarna.

Figur 5. Ålderseffekter på ekonomisk tillväxt, Sverige 1946-1996

-1,5

-1 -0,5

0 0,5

1 1,5

0–14

15-29

30-49

50-64

65-74

75+

Att ålderseffekterna på sparandet och på den ekonomiska tillväxten liknar varandra kan man lätt förklara med hjälp av Robert Solows numera klassiska tillväxtmodell. Enligt Solow (1956) så kommer tillväxttakten att på lång sikt att bestämmas av takten i den teknologiska utvecklingen. På kort sikt har emellertid både sparkvoten och den redan uppnådda nivån på per capitainkomsten betydelse. Allt annat lika kommer ett land med hög sparkvot att ha en snabbare tillväxt än andra länder. Under i övrigt lika förhållanden kommer också länder med lägre per capitainkomst att växa snabbare än länder som uppnått en högre inkomst. Enligt Solow-modellen bör man därför förvänta sig att en åldersgrupp som har en positiv effekt på sparkvoten också ska ha en positiv effekt på den ekonomiska tillväxten.

Att åldersstrukturen har effekter på den ekonomiska tillväxten har under 1990-talet påvisats i en rad studier: McMillan och Baesel (1990), Malmberg (1994), Brander och Dowrick (1994), Lenehan (1996), Bloom och Williamson (1997), Bloom och Sachs (1998), Andersson (1998), Persson (1998), Lindh och Malmberg (1999a), Lindh (1999a), Bloom et al. (1999). Enligt dessa studier befordras ekonomisk tillväxt

av en hög andel i aktiv ålder, speciellt medelålders, medan fler gamla och fler unga leder till sämre tillväxt.

Få torde därför bli förvånade av att man kan hitta en korrelation mellan åldersfördelning och tillväxt i svenska data. Det förvånande är styrkan i sambandet. Omkring hälften av variationen i tillväxt under efterkrigstiden, och framförallt variationen i trendutveckling, förklaras i statistisk mening av förändringarna i åldersfördelningen.

Man kan formulera flera teoretiska hypoteser som förklarar korrelationen, t.ex. en ökad mängd humankapital i form av erfarenhet, eller från en annan vinkel ett relativt överutbud av kapital och svag konsumtionsefterfrågan som gör investeringar relativt billigare. Andra hypoteser kan framläggas, t.ex. ökad arbetsdisciplin och stabilitet i arbetskraften då den relativa tätheten av äldre ökar, fler småföretagare som bygger upp ett innovationstryck, etc.

Förutom dessa mer eller mindre uppenbara förklaringar av tillväxteffekterna finns emellertid flera andra mer indirekta mekanismer. Lindh och Malmberg (1999a) finner t ex att då man inkluderar kontrollvariabler för handel och inflation förändras ålderseffekterna på tillväxten. Detta antyder att delar av effekterna kan tänkas uppstå genom bytesbalanseffekter, förändringar i import-och exportmönstren samt i ekonomiernas underliggande inflationstryck. Det verkar också troligt att effekter kan uppstå via de förändrade kraven på offentlig sektor och budgetbalansen som uppstår då en stor kohort (som i övre medelåldern ger ett nettotillskott till offentlig sektor genom höga skattebetalningar och lågt utnyttjande) går i pension och börjar konsumera ur de pensionsfordringar den ackumulerat.

Sammansättningseffekter kan också spela en roll speciellt för de negativa effekterna av den pensionerade befolkningen. Dessa efterfrågar tjänster, speciellt vårdtjänster, i betydligt högre omfattning än befolkningen i allmänhet. Produktivitetsutvecklingen inom tjänstesektorn är mycket långsammare än inom den varuproducerande delen av ekonomin (åtminstone så som den faktiskt mäts) och en ökad vikt för dessa sektorer kan därför bidra till en långsammare tillväxt.

5.4.3 Bytesbalansen

Under hela efterkrigstiden har bytesbalansen varit en av de centrala ekonomisk-politiska indikatorerna. Överskott i bytesbalansen har fått politikerna att känna tillförsikt medan underskott har lett till profetior om landets snara nedgång. Sett i relation till de känslor som investerats i årtionden av heta debatter om bytesbalansens utveckling är det budskap som Higgins ovan refererade studie formulerar påfallande trivialt:

Bytesbalansunderskott uppstår som en följd av något olika åldersmönster i sparande och investeringar samt förskjutningar i befolkningens åldersstruktur.

I OECD är det enligt våra skattningar (Lindh och Malmberg, 1999b) gruppen 65-74 år som kan skapa problem med bytesbalansen. Denna grupp har en stor negativ effekt på sparandet men inte en motsvarande negativ effekt på investeringarna. Eftersom bytesbalansen är skillnaden mellan sparande och investeringar medför en stor ökning av gruppen unga pensionärer därför en tendens för bytesbalansen att försämras. När gruppen över 75 växer till förbättras dock situationen. Det kan bero på gruppens negativa effekt på bostadsinvesteringarna och de äldstas sparsamma livsföring, eller det kan vara en effekt av att deras efterfrågan i högre grad riktar sig mot varor och tjänster, inom till exempel sjukvården, som inte så lätt kan importeras. I vilket fall som helst har 75+ pensionärerna en positiv effekt på bytesbalansen. Samma mönster som i OECD-länderna hittar vi även när vi skattar ålderseffekter på den svenska bytesbalansen, se figur 6.

Figur 6. Ålderseffekter på bytesbalansen, Sverige 1946-1996

-2 -1,5

-1 -0,5

0 0,5

1 1,5

0–14

15-29

30-49

50-64

65+

75+

Dessa resultat visar att bytesbalansunderskott inte behöver ses som ett tecken på ekonomiskt och politiskt förfall. Istället är det återkommande naturliga inslag i en ekonomi där individernas olikartade livssituationer får genomslag i makroekonomin. Precis som individer, familjer och hushåll kan gå igenom perioder av överskott och underskott så kan samma sak hända med hela länder. På individuell nivå löser man omfördelningsproblemen med hjälp av finansiella institutioner och offentliga fördelningssystem. För länder gäller på samma sätt att man bör

använda sig av den internationella kapitalmarknaden och låna när försörjningsbördan är stor och låna ut när den är liten.

5.4.4 Inflation

Många makroekonomiska problem rör frågan om hur man på kort sikt ska väga inflationstryck mot arbetslöshet, BNP-utveckling etc. I Lindh och Malmberg (1998, 2000) bekräftar vi på ett OECD-urval McMillan och Baesels (1990) samt Lenehans (1996) resultat för USA respektive Australien att också inflationen är starkt korrelerad med åldersstrukturen. Detta är inte oväntat eftersom de effekter på aggregerad efterfrågan som nettosparare respektive nettokonsumenter har borde leda till sådana effekter enligt gängse makroteorier. Åldersvariablerna ger betydligt bättre långsiktiga prognoser av den svenska inflationsutvecklingen under 1990-talet än gängse prognosmetoder. Medan Riksbankens egna metoder konsekvent har överskattat inflationsutvecklingen ger åldersbaserade prognoser en betydligt mer realistisk bild av utvecklingen. Åldersbaserade skattningar av tillväxten under 1990-talet visar sig vara nästan identiska med Riksbankens mått för potentiell BNP-utveckling. I Lindh (1999b) ges en detaljerad framställning av dessa resultat.

I såväl svenska som OECD-skattningar framstår gruppen yngre pensionärer som den som främst ökar inflationstrycket medan gruppen mellan 30-50 är den som främst minskar trycket (men även äldre pensionärer), se figur 7. Som framgår av figuren så är ålderseffekterna på inflationen i princip spegelbilder av ålderseffekterna på bytesbalansen. Att det förhåller sig på detta sätt kan man relativt lätt förklara med hjälp av ekonomisk teori. Ett bytesbalansunderskott uppkommer när det inhemska sparandet inte räcker till för att finansiera de investeringar som ett land gör. Den totala inhemska efterfrågan (konsumtion + investeringar) kommer alltså att vara större än den totala inhemska produktionen. Därför uppkommer ett bytesbalansunderskott samtidigt som den inhemska prisnivån pressas upp av att den inhemska efterfrågan stiger. Vid fasta växelkurser leder inhemsk inflation till att inhemska varor blir dyrare i förhållande till utländska varor.

Figur 7. Ålderseffekter på inflationen, Sverige 1946-1998

-3 -2 -1

0 1 2 3 4 5

0–14

15-29

30-49

50-64

65-74

75+

5.4.5 Sammanfattning

Det finns gott om empiriska belägg för att befolkningens åldersstruktur samvarierar med ett stort antal makroekonomiska variabler, både på kvantitetssidan och prissidan. Man måste då dra slutsatsen, hur obekväm den än är, att enkla partiella modeller av den typ som kan representeras av livscykelmodellen för sparande sannolikt inte räcker för att förklara den sparandeutveckling vi kan iaktta i makrodata. Ett stort antal indirekta mekanismer måste också tas i beaktande. Exempelvis kommer åldersstrukturen via inflation och tillväxt med säkerhet att påverka det aggregerade sparandet på ett sätt som kan förstärka livscykeleffekterna i vissa fall och motverka dem i andra fall. Men även andra variabler, som variationer i tillgångspriser, rörligheten och relativlönerna på arbetsmarknaden, bostadsmarknaden och därmed associerade tröga anpassningar kan vara viktiga komponenter i förståelsen av hur ekonomisk-politiska åtgärder kan påverka det framtida sparandet i olika kohorter.

5.5 Åldersutvecklingens betydelse för svensk ekonomisk utveckling

I figur 8-12 visas hur mycket av variationen i sparande, investeringar, tillväxt, bytesbalans och inflation under perioden 1960-1998 som förklaras av regressionsmodeller med åldersandelarna som förklarande variabler. En granskning av dessa kurvor visar två saker. För det första att åldersmodellerna fångar upp mycket av den medellånga variationen i dessa makrovariabler. För det andra att på kort sikt kan avvikelserna mellan de verkliga värdena och de åldersbestämda vara relativt stora.

Figur 8. Nationell sparkvot, 1960-1999

13% 15% 17% 19% 21% 23% 25% 27%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Faktisk utveckling Enligt åldersmodell

Figur 9. Investeringskvot, 1960-1999

13% 15% 17% 19% 21% 23% 25% 27%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Faktisk Enligt åldersmodell

Figur 10. Sveriges ekonomiska tillväxt, 1960-1999

-4% -2%

0% 2% 4% 6% 8%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Faktisk Enligt åldersmodell

Figur 11. Bytesbalans 1960-1999

-5% -4% -3% -2% -1%

0% 1% 2% 3% 4%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Faktisk Enligt åldersmodell

Figur 12. Inflation, 1960-1999

-4% -2%

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Faktisk Enligt åldersmodell

De tydligaste ålderseffekterna gäller inflationen och tillväxten. Här fångar åldersmodellerna drygt 80 procent av variationen i femåriga glidande medelvärden. För investeringar och sparande är andelen något lägre, runt 70 procent, och för bytesbalansen fångas omkring hälften av variansen i de femåriga medelvärdena av åldersvariablerna. Detta innebär att förskjutningar i åldersstrukturen är av central betydelse om man

vill förklara varför det över tiden sker grundläggande förskjutningar och trendbrott i ekonomins funktionssätt, s.k. strukturbrott.

Om vi t.ex. ser på den uppbromsning av den ekonomiska tillväxten som sker under 1970-talet så finns det här en stark koppling till åldersstrukturen. Åldersstrukturen fortsätter sedan att vara relativt oförmånlig fram till mitten av 1990-talet, men sedan sker det en omsvängning. Framemot millennieskiftet är de demografiska förutsättningarna för snabb ekonomisk tillväxt därför i stort sett lika bra som mot slutet av 1960-talet.

Även när det gäller inflationsutvecklingen så är ålderseffekterna starka. Åren runt 1980 visar åldersstrukturen en stark inflationstendens, medan det under 1990-talet sker ett tydligt omslag till en deflationstendens.

Ser vi till den nationella sparkvotens utveckling så har den demografiska utvecklingen skapat en långsiktig negativ trend från mitten av 1960-talet och framåt. Först i mitten av 1990-talet sker det här ett tydligt trendbrott. Investeringskvoten uppvisar naturligt nog ett liknande mönster, med den viktiga skillnaden att förändringar i den demografiskt betingade investeringsefterfrågan släpar efter förändringarna i det demografiskt betingade sparandet.

Denna eftersläpning innebär att demografin från början av 1970talet till början av 1990-talet utövar en negativ effekt på bytesbalansen. När demografin några år in på 1990-talet istället får en positiv effekt på sparandet, leder investeringseftersläpningen i stället till en positiv effekt på bytesbalansen.

Bakom dessa långsiktiga förskjutningar i det makroekonomiska läget ligger framförallt de förskjutningar i demografin som redovisas i figur 13, dvs. utvecklingen i åldersgrupperna 0-14, 50-64, 65-74, och 75+. De statistiska analyserna både av svenska data och OECD-data har visat att dessa åldersgrupper har starka effekter på både sparande, investeringar, tillväxt och inflation. 0-14 gruppen har negativa effekter på sparande, investeringar och tillväxt. 50-64 gruppen kännetecknas av att den har positiva effekter på sparande, investeringar och tillväxt. 65-74 gruppen däremot har negativa effekter på sparandet och tillväxten men en starkt positiv effekt på inflationen. 75+ gruppen slutligen har negativ effekt på tillväxten och på sparandet.

Figur 13.Ålderstrukturens utveckling, 1960-1999

0-14 år

50-64 år

65-74 år

75+ år

0% 5% 10% 15% 20% 25%

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Statistiskt sett kan därför försvagningen av sparandet och tillväxten i Sverige från början av 1970-talet till början av 1990-talet kopplas dels till nedgången i andelen 50-64-åringar, dels till en uppgång i andelen 65-74-åringar och andelen 75 år och äldre. Under perioden 1977-1985, då andelen 0-14 minskar, har detta en positiv effekt på tillväxten. Lika-

så bromsas fallet i sparkvoten upp. På motsvarande sätt kan den inflationsvåg som drabbar Sverige under 1970- och 1980-talen och som ebbar ut under 1990-talet statistiskt sett kopplas till utvecklingen i åldersgruppen 65-74 år, som ökar kraftigt fram till 1980-talet för att sedan sjunka tillbaka under 1990-talet.

Kopplingarna mellan dessa demografiskt betingade förskjutningar i det makroekonomiska läget och de svenska välfärdssystemens utveckling går via olika mekanismer. Den kanske mest direkta kopplingen gäller budgetbalansen. Den nedåtgående trenden i den demografiskt betingade nationella sparkvoten har nämligen framförallt gett sig till känna genom ett försvagat offentligt sparande. Det katastrofala läget för den offentliga ekonomin i början av 1990-talet var därför inte bara ett utslag av en tillfällig konjunktursvacka. Situationen förvärrades av att en rekordliten del av befolkningen befann sig i de mest högsparande åldrarna mellan 50-64 år och att en rekordhög andel av befolkningen befann sig i åldrarna över 65 år, som har negativa effekter på det nationella sparandet. Under de första åren av 1990-talet ökade dessutom gruppen 0-14 år, vilket satte ytterligare negativ press på den nationella sparkvoten.

Under 1990-talets lopp har emellertid de demografiska förutsättningarna för att uppnå budgetbalans förbättrats. Nedgången i födelsetalen har minskat andelen 0-14-åringar. Andelen 65-74-åringar har minskat med en dryg procentenhet, medan andelen 50-64-åringar har ökat med mer än tre procentenheter. Sammantaget så innebär dessa förändringar enligt den skattade åldersmodellen en stark demografisk impuls för ökat nationellt sparande.

Men det är inte bara via effekter på det nationella sparandet som de åldersbetingade förändringarna av makroekonomin har haft betydelse för välfärdsystemen. Även utvecklingen på arbetsmarknaden har indirekt koppling till demografin, eftersom 1990-talets kraftigt ökade arbetslöshet hänger nära samman med den övergång från hög till låg inflation som inträffade i Sverige under första hälften av 1990-talet. Den snabba uppbromsningen i prisutvecklingen var betingad av ett fall i aggregerad efterfrågan i samband med det demografiska omslaget i riktning mot ökad sparbenägenhet som inträffade under 1990-talet.

Ytterligare en koppling som är värd att uppmärksamma gäller tillväxten. Från 1985 till 1993 försämrades de demografiska förutsättningarna för ekonomisk tillväxt, bl.a. på grund av att andelen 0-14 åringar ökade men också p.g.a. en ytterligare nedgång i gruppen 50-64 år. Detta innebar att den reala resurstillväxten nådde en rekordlåg nivå, samtidigt som resursbehoven steg i form av en ökande andel barn och en ökande andel gamla pensionärer. Mot bakgrund av denna demografiska situation blir det mer begripligt att 1990-talet har kommit att

präglas av långtgående rationaliseringar och nedskärningar i barnomsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg.

En möjlighet att klara detta ansträngda resursläge hade varit att utnyttja den internationella kapitalmarknaden för att brygga över en besvärlig period för folkhushållningen. Denna utväg var emellertid i det närmaste blockerad några år in på 1990-talet p.g.a. de stora bytesbalansunderskott som Sverige hade ackumulerat. Som tidigare visats har det hela perioden från 1973 till 1992 funnits ett demografiskt tryck i riktning mot bytesbalansunderskott i storleksordningen en till två procent av BNP.

5.5.1 Andra faktorer

Varken den ekonomiska krisen i början av 1990-talet eller den förbättrade situationen mot slutet av decenniet kan helt och hållet skyllas på ekonomisk-politiska misstag respektive framgångar. Ser man till den faktiska utvecklingen av sparande, tillväxt, inflation och bytesbalans finner man emellertid att dessa serier på kort sikt fluktuerar starkt kring de av demografiska faktorer påverkade långsiktiga trenderna. I mycket avspeglar dessa fluktuationer runt trendlinjerna på ett föga överraskande sätt händelser i den ekonomiska politiken och i omvärlden. Vi kan tydligt urskilja överhettningen av ekonomin i slutet av 1980-talet, där t.ex. sparkvoten avviker uppåt från trenden. Troligen är detta i första hand en följd av höga företagsvinster som återinvesteras, vilket också antyds av att samma avvikelse kan iakttas för investeringsserien och inflationsserien.

Även i tillväxten och bytesbalansen ser vi samma tendens. Vi ser också tydliga tecken i data på att oljekriser, ekonomisk politik och inte minst ekonomisk-politiska misstag avspeglas i avvikelser från den åldersbetingade trenden. Överhettningen under slutet av 1980-talet borde t.ex. ha dämpats i god tid genom en åtstramningspolitik. En fråga man kan ställa sig är också om devalveringarna 1977, 1981 och 1982 verkligen var exempel på en lyckad ekonomisk politik. De bidrog inte mer än tillfälligt till att bryta den trend mot bytesbalansunderskott som enligt de skattade modellerna till inte oväsentlig del kan föras tillbaka på en obalans mellan åldersbetingade spar- och investeringskvoter. Genom att stimulera till kraftiga investeringsökningar kan dessa växelkursförändringar ha bidragit till en för snabb ökning av inhemsk efterfrågan och därmed till accelererad inflation.

5.5.2 Konjunkturmekanismer bakom ålderseffekterna

I figur 14 har ålderseffekterna på de makroekonomiska variablerna sammanställts i ett enda diagram. De makroekonomiska ålderseffekterna ligger då ordnade i det mönster som kännetecknat den svenska konjunkturcykeln ända sedan industrialiseringens början vid mitten av 1800-talet.

1

Ålderseffekterna återspeglar således ett väl belagt cykliskt

mönster i svensk ekonomi (se t.ex. Schön, 1995).

Figur 14. Ålderseffekternas ”konjunkturcykel” i Sverige, 1946-1996

-3 -2 -1

0 1 2 3 4 5

0–14

15-29

30-49

50-64

65-74

75+

Investeringar Sparande Tillväxt Inflation Bytesbalansen

En åldersbubbla från en fertilitetsökning kommer alltså först att påverka tillväxt, sparande och investeringar negativt medan bytesbalans och inflation ökar. När dessa effekter av de ökade investeringarna i barn börjar avta då de går in i ungdomsfasen förbättras situationen igen. Framförallt bygginvesteringarna påverkas positivt. När dessa kohorter sedan går in i medelåldern förstärks denna positiva utveckling med kraftigt ökat sparande så att även bytesbalansen får en positiv impuls. Vid pensioneringen upprätthålls det positiva trycket på investeringarna men tillväxt och sparande avtar. Följden blir att bytesbalansen försämras och inflationen skjuter fart. Då bubblan når slutfasen i livet blir även investeringseffekten negativ så bytesbalansen återställs och inflationen avtar igen. En sådan cykel tar med andra ord cirka 80-90 år innan den planar ut.

1

För detta påpekande av Lennart Schön är jag mycket tacksam.

Den faktiskt iakttagna utvecklingen präglas emellertid av samverkan mellan flera sådana fertilitetsvågor, vilka ibland förstärker och ibland motverkar varandra. Följden blir cykliska variationer med något varierande perioder där det typiska konjunkturmönstret återkommer: en tillväxtimpuls som stimulerar ökande investeringar med en viss eftersläpning. I sin tur genererar detta växande inkomster som stimulerar sparutvecklingen och ytterligare ökar investeringarna medan bytesbalansen börjar visa överskott. När tillväxten börjar vika får vi inflationsutveckling och ökande konsumtionsandelar så att sparandet faller. Bytesbalansunderskott bidrar sedan till att också investeringarna går ner.

I den klassiska beskrivningen av konjunkturcyklerna ledsagas nedgången av deflation. Under 1970-talet accelererade istället inflationen, medan förloppet i början av 1990-talet mera följde det klassiska mönstret. Om vi nu betraktar konjunkturvariationerna som ytterst orsakade av åldersvariationer blir denna avvikelse inte alls oväntad. 70-talskrisen sammanföll med stigande andelar unga pensionärer när de medelålders som drivit tillväxtboomen under 60-talet började pensioneras. Barnandelen var fortfarande hög så följden blev en kraftig inflationsimpuls. I början av 90-talet hade emellertid den föregående svagare tillväxtimpulsen främst burits upp av fyrtiotalisterna. De unga pensionärerna minskade därför sin andel i befolkningen och barnandelen var låg efter de låga födelsetalen i början på åttiotalet. Det är de ökade födelsetalen i slutet på åttiotalet som nu bryter tillväxtutvecklingen. Det är därför inte alls förvånande att det mer klassiska mönstret med en deflationstendens återställs.

En demografisk ekonomisk tolkning av Sveriges ekonomiska historia skiljer sig alltså inte alltför mycket från de gängse förklaringarna vad gäller själva mekanismerna. Den demografiska tolkningen utgör ingen direkt konkurrent till de vanliga förklaringarna. Snarare kompletterar den och fördjupar bilden genom att peka ut andra underliggande orsaker. Istället för att förklara överhettningen under 1980-talet enbart med hänvisning till slapp penning- och finanspolitik framtvingad av diverse ”systemfel” i form av alltför starka löntagarorganisationer och en överdimensionerad offentlig sektor, så följer av den åldersbaserade förklaringen att det snarare rörde sig om förklarliga men felaktiga reaktioner på bytesbalansproblemen.

Dessa reaktioner kan i sin tur delvis förklaras med hänvisning till de ”systemfel” man tidigare pekat på. Med den åldersstruktur vi hade under 1980-talet var underskott i bytesbalansen en jämviktsreaktion som borde ha accepterats. De obalanser i lönebildningen som utgjort standardförklaringen till att Sverige måst devalvera sig ur kostnadskriser bidrog till att förvärra överhettningsproblemen eftersom man fokuserade på växelkurspolitik som en utväg. Men det var den underliggande

åldersutvecklingen som gjorde att denna politik var dömd att misslyckas. Likaså var det inte uttryck för någon ojämviktssituation att den offentliga sektorn hade problem med att balansera budgeten, då de åldersbetingade utgifterna för speciellt de äldre åldersgrupperna ökade samtidigt som andelen arbetande minskade i höginkomstgrupperna bland den äldre arbetskraften. Ökande förtidspensioneringar inom denna grupp kan ytterligare ha underblåst effekterna. Fokuseringen på växelkurspolitiken gjorde att man undvek att låna upp till dessa underskott utomlands till lägre ränta och förvärrade därigenom situationen.

5.5.3 Ekonomisk politik utan hänsyn till åldersstruktur

Erfarenheterna från 1970-talet hade skapat en trovärdighetsdiskussion som fick politikerna att stoppa offentlig upplåning utomlands under 1980-talet, då detta egentligen var väl motiverat av åldersutvecklingen, och istället genom devalveringar generera höga exportinkomster som i sin tur gav en överhettning av ekonomin. I slutet på 80-talet drev detta fram en fast växelkurspolitik i syfte att stoppa överhettningen, som då hade lett till att bytesbalansen åter försämrats och kronan deprecierat gentemot våra viktigaste handelspartners.

Strax därefter genomfördes en skattereform som fick en kraftig effekt på huspriserna genom att i ett slag kraftigt minska värdet av ränteavdrag när räntan var på väg upp och därmed kraftigt depreciera förmögenhetsvärdet av hus. Förväntan om att detta åtminstone delvis skulle kunna finansieras genom ”dynamiska effekter” kom på skam eftersom hushållens efterfrågan gick ner när förmögenheten minskade och den internationella konjunkturen samtidigt kroknade. Vi fick en mycket snabb neddragning av investeringarna och arbetslösheten ökade kraftigt när både inhemsk och utländsk efterfrågan samtidigt gick ner. Omläggningen av den ekonomiska politiken till en stram penningpolitik med fast växelkurs medförde att vi hamnade i ett ojämviktsläge där vi inte kunde lätta på trycket genom devalveringar eller en temporär inflationspuls som justerar kostnadsläget.

Vad som kunde ha varit en mjuk konjunkturnedgång accelererade därför in i ett läge där den fasta växelkursen måste överges och staten borgade för de många dåliga lån som speciellt fastighetsutlåningen givit upphov till. Budgetunderskotten ökade kraftigt med arbetslösheten och ett strängt besparingsprogram inleddes.

En politik som utformats mot bakgrund av den av åldersfördelningen betingade trenden skulle istället ha accepterat en devalvering och en

inflationsimpuls, ökat upplåningen utomlands och därmed ha kunnat mjuklanda. Eftersom få vid denna tid förutsåg att förändringarna i åldersstrukturen skulle leda till ett kraftigt förbättrat makroekonomiskt läge några år senare var detta emellertid inte ett val som man såg sig stå inför vid denna tid.

Följden blev emellertid med stor sannolikhet att de offentliga trygghetssystemen har blivit mer trängda än vad som hade varit nödvändigt.

5.6 Några avslutande reflektioner om återverkningar på välfärdssystemen

Effekterna på välfärdssystemen under 1990-talet av de ovan beskrivna förändringarna i den svenska åldersfördelningen och de därav följande förändringarna i de makroekonomiska trenderna har inte ännu varit föremål för särskilt mycket forskning. På nuvarande stadium är vår kunskap därför mycket ofullständig. Bilden kompliceras dessutom av att 90-talet inleds med en hel serie reformer, t.ex. av skattesystemet, sjukförsäkringen och sjukvårdens organisation, och förändringar av den ekonomiska politiken, t.ex. att tonvikten läggs på inflationsbekämpning snarare än full sysselsättning.

Dessa förändringar är åtminstone delvis kopplade till radikala förändringar i vår ställning i världen: östblockets sammanbrott och Sveriges EU-inträde tillhör de viktigaste av dessa händelser. Men de är naturligtvis inte heller oberoende av de makroekonomiska förändringar som följer av ändringarna i åldersstrukturen.

I avsaknad av forskning med ett helhetsgrepp om dessa interaktioner, måste varje försök att ändå ge någon uppfattning om de tänkbara effekterna av nödvändighet bli spekulativt. Den nedan följande diskussionen måste därför snarast ses som uppslag som kan vara värda att närmare utforska.

Åldersfördelningens effekter på välfärdssystemen är dels direkta effekter på den relativa efterfrågan och utbudet av välfärdstjänster, dels indirekta effekter via den allmänna makroekonomiska utvecklingen och de offentliga resurserna. Men det finns troligen också direkta politiska kanaler där den skiftande balansen mellan olika åldersgrupper påverkar vilka frågor som prioriteras av väljarna.

Pensionsreformen betingas förstås av att det varit lätt att förutse att ATP-systemet inte skulle kunna klara påfrestningarna när fyrtiotalisterna går i pension. Men detta hade mycket väl kunnat förutses redan då ATP-reformen beslutades eftersom det redan då var välkänt att relativt sett mycket stora kohorter skulle pensioneras runt 2010. Det poli-

tiska intresset för frågan under 1990-talet har inte bara att göra med att tidpunkten närmar sig utan torde också ha samband med att fyrtiotalisterna nått en ålder då intresset för pensionsvillkoren ökar.

Det är dock ogörligt att med våra nuvarande fragmentariska kunskaper ge en helhetsbild av åldersstrukturens effekter på välfärdssystemen. Jag ska därför bara ta upp några uppenbara direkta effekter och endast antyda mer indirekta kanaler för åldersfördelningens påverkan. Diskussionen blir i huvudsak kvalitativ eftersom kvantitativ forskning som kan skilja på ålderseffekter och mer allmänna effekter saknas.

1990-talet har kännetecknats av en avtagande tillväxt av åldersgrupperna över 65 år, eftersom de som pensionerats under detta decennium till stor del tillhör de glesa 30-talskohorterna. Allt annat lika borde alltså pensionssystemet ha haft en mycket gynnsam situation efter att tillväxten i åldersgrupperna över 65 år planade ut i början av 90-talet. Men recessionen i början av decenniet gör att vi ser ganska litet av denna positiva tendens.

Den höga fertiliteten under slutet av 1980-talet och den därpå följande kraftiga nedgången efter recessionen har inneburit en hög variabilitet i belastningen på barnomsorg och grundskola.

Men det finns också en annan effekt: personalen inom denna sektor liksom inom sjukvården har en mycket högre medelålder än arbetskraften i den privata sektorn. Detta är en följd av att nedskärningarna till stor del har stoppat nyrekryteringen. Lärare och förskollärare (som i stor utsträckning rekryterades ur 40-talistkohorterna under 70-talet) har helt enkelt blivit äldre. Det innebär dels att de kostar mer (i samma mån som lönerna höjs med tjänsteår) per timme, men även att de är mer erfarna och, tyvärr, kanske också mer slitna. Med säkerhet har utbrändhet och förtida pensioneringar inom en allt äldre lärarkår bidragit till svårigheterna att få kompetent personal till skolorna när det sena 1980talets babyboom nu har kommit in i skolåldern.

Inom sjukvård och äldreomsorg har vi samma fenomen som i skola och barnomsorg: personalen är äldre på gott och ont. Medelåldern inom många personalkategorier har ökat med nästan ett år för varje år som gått. Personalen är mer erfaren och därför mer effektiv, men samtidigt mer fysiskt sliten. Även om andelen över 65 har minskat under 1990talet har antalet äldre över 75 ökat och dessa har sämre hälsa. Samtidigt vet vi att senare födda kohorter får ett alltmer förbättrat hälsoläge och därmed också längre förväntad livslängd. Nettoutfallet av positiva och negativa faktorer är därför långt ifrån givet. Men vid fördelningen av samhälleliga resurser till olika områden borde det vara högprioriterat att ta reda på mer om detta.

De relativa proportionerna mellan olika åldersgrupper på arbetsmarknaden har över huvud taget skiftat kraftigt mot de äldre. Trots ar-

betslöshet och därmed följande påfrestningar, har därför mobiliteten på arbetsmarknaden minskat. De äldre är helt enkelt mycket mindre flyttningsbenägna än ungdomar. Samtidigt har den katastrofala minskningen av sysselsättningen i början på 1990-talet inneburit att ungdomar i ökande utsträckning tvingats starta sin arbetslivskarriär med arbetslöshet. Eftersom de då till stor del hamnar utanför arbetslöshetsförsäkringen har socialbidragssystemen istället fått bära stora delar av kostnaden.

Eftersom det finns en stor risk att ungdomar som börjar sitt arbetsliv på detta sätt går miste om den normala inskolning de annars skulle ha fått så består kostnaden inte bara i ökningen av offentliga transfereringar utan kan på ett bestående sätt ha minskat den i framtiden tillgängliga stocken av humankapital. Även om utbildningsinsatser i viss mån motverkar detta, är det inte sannolikt att utbildning under arbetslöshetstvång har lika positiva effekter som en frivilligt vald utbildning.

Det finns starka både teoretiska och empiriska skäl att tro att befolkningens ålderssammansättning haft en avgörande betydelse för den makroekonomiska utvecklingen under de senaste decennierna. De skattningar som redovisats här pekar på att stora delar av det som tidigare hänförts till misslyckad eller lyckad ekonomisk politik i själva verket har att göra med trendbrott i åldersutvecklingen.

På intet sätt betyder detta att ekonomisk politik är betydelselös. Snarare tyder de avvikelser vi kan se från de åldersbetingade tendenserna i Sveriges makroekonomiska utveckling under 1980-talet och 1990-talet på att ekonomisk politik kan förvärra problem avsevärt om den inte tar i beaktande den information om framtiden som ligger lagrad i befolkningens ålderssammansättning. Därför borde en riktigt utformad politik också kunna mildra negativa konsekvenser av ålderssammansättningen.

Konsekvenserna för Sveriges välfärdssystem av recessionen i början på 1990-talet kunde sannolikt ha mildrats väsentligt om den ekonomiska politiken under decenniet innan varit mindre inriktad på att bekämpa inflation och bytesbalansunderskott genom växelkurspolitik. Den underliggande åldersstrukturen med en liten medelålders befolkning och kraftigt växande pensionärs- och barngrupper pekade snarare på ett behov av kreditåtstramningar för att dämpa den privata konsumtionen. När 1980-talets överhettning gick över i kris var också ålderstrenden på väg att vända, med växande medelålders grupper och avtagande pensionärstillväxt. Ett sådant perspektiv kunde ha givit anledning att överväga en överbryggningspolitik som kunde ha gjort budgetsaneringen mindre plågsam. I motsats till vad som var fallet under 70-talet skulle en sådan politik ha haft förutsättningar att lyckas.

Det är därför viktigt att inför det nya seklet skaffa forskningsunderlag för att bedöma de effekter framtida förändringar av ålderssamman-

sättningen kommer att få på välfärdssystemen. Redan nu vet vi att pressen på skolsystemet under de kommande tio åren kommer att förflyttas från grundskolan till gymnasieskolan och så småningom högskolan. Antalet pensionärer kommer att öka, men deras bättre hälsa kanske gör att sjukvård och äldreomsorg har ytterligare något decennium av relativt lugn utveckling framför sig. Men det förutsätter förstås att ny personal kan rekryteras till rimliga kostnader då den gamla pensioneras. I varje fall kommer arbetsutbudet att sjunka kraftigt framöver, såvida inte de äldre i arbetskraften fortsätter att arbeta i högre utsträckning än hittills eller vi får en ökad arbetskraftsinvandring.

Referenser

Andersson, B. 1998. ”Scandinavian Evidence on Growth and Age

Structure”, Working Paper 1998:4, Nationalekonomiska institutionen.

Bentzel, R. 1959. ”Några synpunkter på sparandets dynamik”, Uppsala

Universitets Årsskrift 1959:9.

Bloom, D.E. & J.G. Williamson 1998. ”Demographic Transitions and

Economic Miracles in Emerging Asia", World Bank Economic Review, September: 419-455.

Bloom, D.E. & J.D. Sachs 1998. ”Geography, Demography, and Eco-

nomic Growth in Africa”, Brookings Papers on Economic Activity, 2:207-273.

Boserup, E. 1975. ”The Impact of Population Growth on Agricultural

Output”, Quarterly Journal of Economics, 89:257-270.

Bosworth, B., G. Burtless & J. Sabelhaus 1991. ”Fertility waves, ag-

gregate savings and the rate of interest”, Brookings Papers on Economic Activity 1:1991, 183-256.

Brander, J.A. & S. Dowrick 1994. ”The Role of Fertility and Popula-

tion in Economic Growth – Empirical Results from Aggregate Cross-National Data”, Journal of Population Economics, 7:1-25.

Ekman, E. 1996. ”Consumption and Savings over the Life-Cycle”, Na-

tionalekonomiska institutionen, Uppsala universitet, Working Paper, 1996:2, Oktober.

Fair, R.C. & K.M. Dominguez 1991. ”Effects of the Changing U.S.

Age Distribution on Macro-Economic Equations”, American Economic Review, 81:1276-1294.

Fry, M.J. & A. Mason 1982. ”The Variable Rate-of-Growth Effect in

the Life-Cycle Saving Model”, Economic Inquiry 20:426-442.

Griliches, Z. 1969. ”Capital-Skill Complementarity”, Review of Eco-

nomics and Statistics, 51:465-468.

Higgins, M. 1982. ”Demography, National Savings, and International

Capital Flows”, International Economic Review, 39:343-369.

Higgins, M. & J.G. Williamson 1997. ”Asian Demography and Foreign

Capital Dependence”, Population and Development Review, 23:261-293.

Horioka, C.Y. 1991. ”The Determinants of Japan's Saving Rate: The

Impact of the Age Structure of the Population and Other Factors”, Economic Studies Quarterly, 42:237-253.

Kelley, A.C. & R.M. Schmidt 1996. ”Saving, Dependency and Deve-

lopment”, Journal of Population Economics, 9:365-386.

Keynes, J.M. 1923. ”A Tract on Monetary Reform”, i The Collected

writings of J.M. Keynes, Vol IV, McMillan, Cambridge: University Press.

Keynes, J.M. 1937. ”Some Economic Consequences of a Declining

Population”, tal vid 30th Anniversary of the Eugenics Society.

Leff N.H. 1995. ”Dependency Rates and Saving Rates”, American

Economic Review, 59:886-896.

Lenehan, A.J. 1996. ”The Macroeconomic Effects of the Postwar Baby

Boom: Evidence from Australia”, Journal of Macroeconomics, 18:155-169.

Lindh, T. & B. Malmberg 1998. ”Age Structure and Inflation – A

Wicksellian Interpretation of the OECD Data”, Journal of Economic Behavior and Organization, 36:17-35.

Lindh, T. & B. Malmberg 1999a. ”Age Structure Effects and Growth in

the OECD, 1950-90”, Journal of Population Economics, 12:431-449.

Lindh, T. och B. Malmberg 1999b. ”Age Structure and the Current Ac-

count – A Changing Relation?”, Working Paper 1999:21, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Lindh, T. & B. Malmberg 1999c. ”Demography and Housing demand –

What Can We Learn from Residential Construction Data?”, manuskript, Institutet för bostadsforskning, Uppsala universitet.

Lindh, T. & B. Malmberg 2000. ”Can Age Structure Forecast Inflation

Trends?”, Journal of Economics and Business, 52:31-49.

Lindh, T. 1999a ”Age Structure and Economic Policy – The Case of

Saving and Growth”, Population Research and Policy Review, 18:261-277.

Lindh, T. 1999b. ”Medium-Term Forecasts of Potential GDP and In-

flation Using Age Structure Information”, Sveriges Riksbank Working Paper Series, No 19, Stockholm.

Malmberg, B. 1994. ”Age Structure Effects on Economic Growth:

Swedish Evidence”, Scandinavian Economic History Review, 42:279-295.

Malmberg, B & T. Lindh 2000. ”Fyrtiotalisternas uttåg – En ESO-

rapport om 2000-talets demografiska utmaningar”, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 2000:13, Finansdepartementet, Stockholm.

Malthus, T. 1798. An Essay on the Principle of Population. W. Picke-

ring (1986), London.

Mason, A. 1987 ”National Saving Rates and Population Growth: A

New Model and New Evidence”, i red. Johnson D.G. & R.D. Lee, Population Growth and Economic Development: Issues and Evidence. kap. 13, The University of Wisconsin Press, Madison, Wisconsin.

McMillan, H.M., & J.B. Baesel 1990. ”The Macroeconomic Impact of

the Baby Boom Generation”, Journal of Macroeconomics, 12:167-195.

Modigliani, F. & F. Brumberg 1954. ”Utility Analysis and the Con-

sumption Function: An Interpretation of Cross-Section Data”, i red. K. Kurihara, Post-Keynesian Economics.

Muellbauer, J. 1994. ”The Assessment: Consumer Expenditure”, Ox-

ford Review of Economic Policy 10:1-41.

Myrdal, G. 1940. Population, a Problem for Democracy. The Godkin

Lectures, 1938. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts.

Ohlsson, R. 1986. Högre utbildning och demografisk förändring. Eko-

nomisk-historiska föreningen, Lund.

Persson, J. 1998. ”Demographics, Human Capital, Convergence and

Growth – An Analysis of the US States 1920-1990”, i doktorsavhandling Essays on Economic Growth. Institutet för Internationella Ekonomiska Studier, Stockholms universitet, Stockholm.

Pettersson, L. 1990. Svenskt bostadsbyggande 1862-2005: En cyklisk

historia. R58:1990, Statens råd för Byggnadsforskning.

Schön, L. 1995. ”Omvandling och obalans – mönster i svensk ekono-

misk utveckling”, bilaga till Långtidsutredningen 1995, Fritzes förlag, Stockholm.

Skinner, J. 1989 ”Housing Wealth and Aggregate Saving”, Regional

Science and Urban Economics 19:305-324.

Solow, R.M. 1956. ”A Contribution to the Theory of Economic

Growth”, Quarterly Journal of Economics, 70:65-94.

Wicksell, K. 1901. Föreläsningar i nationalekonomi, första delen:

Teoretisk nationalekonomi, Lund.

6. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten under 1990talet

Maria Appelqvist

6.1. Inledning

Svensk invandrar- och flyktingpolitik har präglats av de jämlikhetssträvanden som ligger till grund för den svenska välfärdsstaten.

1

Sedan

1975 har Sverige haft en målinriktad invandrarpolitik samlad under parollerna jämlikhet, valfrihet och samverkan. Medan jämlikhetsmålet innebar att invandrargrupper skulle beredas likvärdiga levnadsvillkor som befolkningen i övrigt, stod valfriheten för målsättningen att olika etniska minoritetsgruppers enskilda medlemmar själva skulle kunna välja i vilken utsträckning de ville behålla sin ursprungliga språkliga och kulturella identitet. Samverkansmålet innebar visionen om ett ömsesidigt samarbete grundat på solidaritet och tolerans mellan majoritetsbefolkningen och de olika minoriteterna. I samband med regeringsombildningen under våren 1996 fattades två viktiga beslut som fått konsekvenser för den svenska invandrings- och invandrarpolitiken. För det första omvärderades de invandrarpolitiska målen från 1975 till uttalade tankegångar om en integrationspolitik. Detta innebär att integrationen som en process ska lyftas fram i det allmänna politiska arbetet i stället för den tidigare politiken som främst inriktade sig mot särskilda åtgärder för invandrare. För det andra kom frågorna om invandrings-

1

Invandrarpolitiken omfattar de åtgärder som syftar till att invandrare och

flyktingar som fått tillstånd för bosättning skall finna sig tillrätta i Sverige. Invandrarpolitiken berör således frågor om integration och hur vi på bästa sätt tar emot de nya invånarna i det svenska samhället. Flyktingpolitiken avser de åtgärder som sätts in i syfte att hjälpa människor på flykt, samt de resurser man tillhandahåller för att minska flyktingproblemen i världen. Flyktingpolitiken utgör också en komponent av den svenska invandringspolitiken, eftersom flyktingars rätt till skydd bestäms inom ramen för vår svenska utlänningslag, dvs. det regelsystem som gäller för utlänningars bosättning i Sverige.

och invandrarpolitik, som tidigare alltid hängt samman, att behandlas som två separata frågor: asyl- och invandringsfrågor är idag skilda från integrationsfrågor.

2

Denna uppdelning manifesterar sig idag i separata

institutionella strukturer. Utrikesdepartementet handhar migrationspolitiken med Statens invandrarverk och SIDA som implementerande myndigheter. Integrationspolitiken, som under perioden 1996-1998 sorterade under Inrikesdepartementet och den nyinrättande Integrationsmyndigheten, flyttade under 1998 över till Kulturdepartementet.

Tidigare forskning har betonat det starka sambandet som finns mellan en allt restriktivare invandrings- och flyktingpolitik och framväxten av en ambitiös invandrarpolitik (Appelqvist 1999; Öberg 1994). Föreliggande artikel kommer att belysa delar av dessa förändringar i en kunskapsöversikt över invandrar- och flyktingpolitikens utformning och förändring under 1990-talet. Rent dispositionsmässigt kommer jag först att ge en historisk tillbakablick på den svenska invandrings- och invandrarpolitikens utformning. Därefter koncentrerar jag mig på framväxten av ett svenskt flyktingmottagande, dess organisering och politiska ambitioner. Det tredje avsnittet belyser flyktingpolitiska trender och den internationella kontexten. Kapitel fyra diskuterar hur invandrar- och migrationspolitiken

3

kom att delas i två separata delar och

den organisatoriska strukturens betydelse för den förda politiken. Det avslutande avsnittet summerar 1990-talets invandrar- och flyktingpolitiska förändringar från ett välfärdsstatligt perspektiv.

6.2. Svensk invandring – en historisk tillbakablick

Invandring är en del av den svenska historien. Historiskt sett har vi alltid tagit emot nya invånare. Den medeltida invandringen bestod främst av yrkesskickliga hantverkare och handelsmän som kom till Sverige för att bidra med sina kunskaper. Under 1600-talet immigrerade belgiska valloner och ett stort antal svedjebönder från Finland. Migrationsstatistiken som började registreras under mitten av 1800-talet visar att den tidens invandring var blygsam i jämförelse med den svenska utvandringen. Människor utvandrade främst till Nordamerika, men många européer utvandrade också till Mellan- och Sydamerika. Under denna

2

Tal av integrationsminister Leif Blomberg ”Integration, Vägen in till Sveri-

ge”, Röda Korsets folkhögskola, Gripsholm 1996-12-04 (Regeringskansliet, Inrikesdepartementet).

3

Migrationspolitiken eller invandringspolitiken omfattar de regler som gäller

för uppehållstillstånd i Sverige.

tid betraktades Sverige som ett utvandringsland eftersom fler människor flyttade ut än in till landet. Under början av 1930-talet skedde en vändpunkt när invandringen till Sverige översteg den förekommande utvandringen. Sedan dess karaktäriseras Sverige som ett invandringsland.

Figur 1. Invandring och utvandring till Sverige 1850-1998

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000

1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Invandrare Utvandrare

Källa: SCB

Efterkrigstidens industriella expansion och ekonomiska tillväxt krävde nytillskott på arbetsmarknaden. Detta var också en tidsperiod när den offentliga sektorn var under sin mest effektiva framväxt. För att kunna tillgodose det allt växande arbetskraftsbehovet behövdes nya arbetare. Den nödvändiga utländska arbetskraften rekryterades ofta på plats i immigranternas hemländer. Detta var en tidsperiod när invandrarna var välkomna och också välbehövliga för att förverkliga den industriella expansionen i den rikare delen av västvärlden.

4

Under mitten på 1950-

talet kom det upp tankegångar om en gemensam nordisk arbetsmarknad. År 1957 träffades den så kallade passkontrollöverenskommelsen som gav nordiska medborgare en rätt att resa fritt utan krav på uppvisande av pass i de nordiska länderna. Nordiska medborgare kan också i

4

Det finns forskare som hävdar att i och med att de rikare länderna i västvärl-

den drog till sig de skickligaste yrkes- och hantverksarbetarna till sina länder, utarmades de fattigare länderna på sin yrkesskicklighet och kompetens. Ofta fick heller inte de rekryterade immigranterna arbeten som motsvarades deras kvalifikationer, utan vad som hände i praktiken var att deras arbete degraderades (se Paulson. S och C-U. Schierup 1994).

och med passöverenskommelsen ta ett arbete och bosätta sig i vilket nordiskt land de vill utan att särskilt ordna ett tillstånd för detta.

5

Den svenska arbetskraftsbristen upplevdes som ett stort problem ända in till mitten av 1960-talet, därför förespråkades en invandrarvänlig politik. Men det fanns emellertid ingen klar och uttalad politisk målsättning med hur de nyanlända skulle integreras i det svenska samhället, dvs. hur individerna skulle få kunskaper om det svenska samhället och språket och på vilket sätt de skulle få delaktighet i samhällslivet.

6

En tydlig invandrarpolitik var vid denna tidpunkt ännu inte

strukturerad. Med det amerikanska samhället som referensram, fanns det en tanke om att immigranterna skulle assimilieras, dvs. de skulle smälta in i det svenska samhället och ta till sig den svenska normen, språket och majoritetskulturen. Uppehållstillstånden var relaterade till arbetets art och omfattning, oftast gavs ett permanent sådant eftersom assimilationspolitiken som princip gick ut på att de nya invånarna faktiskt skulle försvenskas (Lund och Ohlsson 1994).

En klarare och tydligare uttalad invandrarpolitik kan urskiljas med start under slutet av 1960-talet. Samtidigt börjar inskränkningar i invandringspolitiken att göra sig gällande, dvs. det införs restriktioner för utlänningars vistelse och bosättning i Sverige.

7

Fackföreningarna bör-

jade uppmärksamma att det fanns en inhemsk arbetskraftsreserv av kvinnor, äldre och handikappade. Varför inte utnyttja denna, framför att rekrytera utlänningar? Till följd av den ökade kritiken infördes år 1967 skärpt invandringskontroll för icke-nordiska medborgare. Regleringen innebar att medborgare utanför de nordiska länderna måste ha sina arbetstillstånd och bosättning ordnad före sin ankomst till Sverige. Men även om invandringspolitiken reglerades gentemot den spontana utomnordiska invandringen, förordade regeringen en fortsatt kollektiv arbetskraftsrekrytering i utlandet. Detta bidrog till att företagen även

5

SFS 1958:122.

6

Här relateras integrationsbegreppet till en individnivå. Men integration är

självklart inte enbart en individuell process utan också en samhällelig sådan. Leif Blomberg har uttalat att betraktad från ett samhällsperspektiv kan integration ses som ”ett förhållningssätt som syftar till att skapa en helhet av samhällets mångfald och som kännetecknas just av kulturell mångfald, etnisk jämställdhet och ömsesidig respekt och tolerans för varandras olikheter” (se tidigare refererade (not 2) inledningstal, s 6).

7

Genom beslut åren 1966 och 1967 genomfördes en reglerad arbetskraftsin-

vandring. De som kom från utomnordiska länder måste ha arbete, arbetstillstånd och bostad ordande före inresan. År 1968 antog riksdagen de riktlinjer som fortsättningsvis skulle gälla för utlänningspolitiken, dvs. att arbetskraftsinvandringen skulle förbli reglerad (Prop. 1968:142, se även arbetsmarknadsutredningens betänkande SOU 1965:9).

efter 1967 års reglering liksom under tidigare år fortfarande kunde värva den nödvändiga utländska arbetskraften. Rekryteringen skedde kollektivt genom Arbetsmarknadsstyrelsens försorg och ledning i samarbete med dåvarande arbetsmarknadsdepartement. De utomnordiska medborgare som ville flytta till Sverige för att arbeta ställdes således under en arbetsmarknadsmässig prövning. Tillstånd beviljades om arbetsmarknadsläget motiverade det, bosättningen ordnades vid den kollektiva arbetskraftsöverföringen direkt av arbetsgivaren (Lund och Ohlsson 1994).

Med en allt svagare världsekonomi under 1970-talet minskade behovet av en fortsatt aktiv arbetskraftsrekrytering utanför de nordiska länderna. År 1972 blev det definitivt stopp för den kollektiva arbetskraftsöverföringen till följd av de krav LO och de svenska fackföreningarna ställde på att skydda den inhemska arbetskraften (Hammar 1988). Nu var det inte längre möjligt att invandra till Sverige av arbetsmarknadsskäl, däremot fanns det generösa regler för familjeåterföreningar. Flyktingar hade möjlighet att söka asyl i enlighet med 1954 års utlänningslag, som beredde politiska flyktingar rätt till asyl i Sverige.

6.3. Mot ett organiserat flyktingmottagande

Från andra världskriget fram till mitten av 1980-talet låg migrationsfrågorna hos Arbetsmarknadsverket (AMS). Under AMS regi betraktades migration inte som ett eget politikområde utan det skulle sammanvägas med en rad andra hänsyn i relation till arbetsmarknadssituationen och sysselsättningsläget. Migration var en marknadsfråga, ett synsätt som var förankrat i AMS övergripande uppdrag i ansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Verket hade relativt fria händer att variera arbetskraftmigrationen över tid och anpassa den till konjunkturernas växlande behov av arbetskraft (Jacobsson 1984). Flyktingmottagandet ingick som en naturlig del i AMS ansvar för migrationsfrågorna.

Under 1969 inrättades Statens invandrarverk (SIV). Verkets uppgifter var bland annat att svara för den organiserade överföringen av flyktingar, dvs. den flyktingkvot riksdagen varje år beslutar att Sverige skall ta emot. Rent praktiskt innebar detta att invandrarverkets personal medverkade vid kvotöverföringen. Men när flyktingarna sedan anlände till Sverige var det AMS som hade huvudansvaret och de slussades vidare till AMS flyktingförläggningar där de väntade i avvaktan på arbete eller utbildningsplats.

Invandrarverkets roll under 1970-talet handlade främst om att iscensätta en rad invandrarpolitiska reformer efter riksdagens beslut år 1975,

som innebar främjandet av ett kulturpluralistiskt samhälle efter de invandrarpolitiska målsättningarna: jämlikhet, valfrihet och samverkan. Bland de viktigaste var reformerna om kommunal rösträtt för utländska medborgare och kommunernas skyldighet att anordna hemspråksundervisning i grund- och gymnasieskolan. I detta sammanhang blev Invandrarverket, både centralt och lokalt, en viktig information- och opinionsbildare (Soininen 1992).

En annan grupp av flyktingar var de personer som spontant reste in i landet och sökte asyl. Denna grupp började stadigt växa under 1970talet, vilket har ansetts hängt ihop med det faktum att ”dörren” för den så kallade ekonomiska invandringen nu var stängd. En diskussion som fanns i relation till detta påstående är att vi faktiskt inte vet hur många av de tidigare arbetskraftsmigranterna som egentligen skulle ha kvalificerat sig som flyktingar om de hade sökt asyl. Trots allt skedde efterkrigstidens arbetskraftsrekrytering från dåvarande diktaturer som Jugoslavien, Turkiet, Grekland och Spanien. Personer som var utsatta för förföljelse eller av andra politiska anledningar ville lämna landet kunde således göra detta i och med att det fanns en väg öppen för migration utan att man behövde utnyttja asylreglerna (se t.ex. Winai Ström 1992).

8

Ansvaret för de spontant inresta asylsökande låg under den här tiden hos kommunerna. De asylsökande som inte hade egna medel för sin försörjning fick hjälp av socialförvaltningen i den kommun de vistades i under väntan på sitt asylbesked. Oftast var detta storstadsregionerna eftersom det var hit flyktingarna sökte sig. En klar majoritet av de sökande beviljades uppehållstillstånd av politiska skäl.

9

De statliga insat-

serna påbörjades först när flyktingen av Invandrarverket bedömts som sådan, dvs. fått sitt uppehålls- och arbetstillstånd klart (Ds A 1981:11, s 8). Under slutet av 1970-talet tog Sverige emot 3 000-5 000 flyktingar varje år (kvotflyktingar och familjemedlemmar inräknade), vilket motsvarade ca 10-15 procent av den årliga invandringen (ibid. s 15-17).

8

Resonemanget om tillståndsstatistikens komplexitet förs även i invandrarpoli-

tiska kommitténs betänkande Sverige framtiden mångfalden (SOU 1996:55, s 40): ”[F]örmodligen hade en hel del av de som invandrade till Sverige före 1967 fått tillstånd att stanna även med dagens bestämmelser, men då genom att åberopa politiska skäl eller nära anknytning till en i Sverige bosatt person. På samma sätt skulle sannolikt många som invandrat efter 1971 lika väl ha kunnat bli arbetskraftsinvandrare om möjligheten att åberopa arbetsskäl varit större.”

9

Invandrarpolitiska kommittén gjorde en stickprovsundersökning av en månads

ärenden hos Invandrarverket under 1978 och fann att 30 procent av de som söker uppehållstillstånd av politiska skäl (dvs. asylsökande) blir underkända, dvs. deras asylskäl godtas ej av Invandrarverket (Ds A 1981:11, s 18).

6.3.1. Ambitionen att säkerställa flyktingars rätt till asyl

Flyktingars rätt till skydd förstärktes med 1975 års reformering på grundval av två omfattande utlänningsutredningar (se SOU 1972:84 och SOU 1972:85). I anslutning till bestämmelsen om politiska flyktingars rätt till asyl infördes likartade regler för vissa andra kategorier av utlänningar som ansågs ha särskilt behov av skydd: krigsvägrare (sådana som övergett en krigsskådeplats eller som flytt sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring) och personer med så kallade flyktingliknande skäl (sådana som utan att vara politiska flyktingar inte ville återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande skäl för sin hållning). Dessa två skyddsbehövande grupper kunde beviljas uppehållstillstånd i Sverige om det inte fanns särskilda skäl som talade mot detta (Wikrén och Sandesjö 1992). De flyktingar som sökte sig till Sverige under 1970talet kom främst från de så kallade kommuniststaterna i Östeuropa. Ett fåtal kom från länder utanför Europa, främst chilenare och andra latinamerikaner som flydde diktatorernas terror i sina hemländer. Ett stort antal vietnameser och kineser anlände till Sverige uttagna som kvotflyktingar

10

genom UNHCRs försorg.

1980 var det dags för en ny utlänningslag som i vissa delar överensstämde med tidigare lagstiftning. Nyheterna gällde framförallt bestämmelserna om flyktingars rätt till skydd. En asylsökande som fick rätt att stanna i landet därför att denne var flykting fick också en rätt till ett dokument som utvisade flyktingsstatusen. Den definition som återfinns i FN:s flyktingkonvention

11

av flyktingskap inkorporerades i 1980 års

lag. I enlighet med dess 3 § är en flykting en ”utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även den anses som är statslös och av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund

10

Kvotflyktingar är den grupp av flyktingar som den svenska riksdagen varje år planerar och budgeterar för. Dessa flyktingar väljs ut genom UNHCR’s (Förenade nationernas flyktingkommissariat) försorg i olika flyktingläger. Under 1970-talet uppgick flyktingkvoten 1 250 personer per år. Budgetåret 1998/99 omfattade kvoten 1 800 personer. Under 1998 tog Sverige emot 1 127 kvotflyktingar (Källa: SIV Statistik).

11

1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, vanligen benämnd Genèvekonventionen.

av sin fruktan inte vill återvända dit.” Genèvekonventionens definition av flyktingskap står kvar i vår nuvarande utlänningslag 3 kap, 2 § (SFS 1989:529) som dessutom förtydligar att det ”som nu har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda” (Lag 1996:1379).

6.3.2. Flyktingar blir statistik

Kännetecknande för 1980-talet var att Europas stater började uppmärksamma fenomenet asylsökande, att allt fler personer sökte asyl i Västeuropa. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att i den mån det fanns statistikuppgifter tillgängliga över antalet flyktingar och asylsökande före åttiotalet, så var denna mycket bristfällig och knappast någon tillförlitlig sådan (Ds A 1981:11, s 15). För svenska förhållanden finns statistik över asylsökande tillgänglig från år 1984. Det året registrerades runt 12 000 sökanden, vars antal steg till drygt 30 000 under slutet av 1980-talet. Under 1998 sökte drygt 12 000 personer asyl i Sverige. Antalet personer som sökt asyl i Sverige under 1980- och 1990-talet i relation till den utomnordiska invandringen redovisas i figur 2.

Figur 2. Asylsökande i relation till utomnordisk invandring till Sverige 1983-1998

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000

-83 -84 -85 -86 -87 -88 -89 -90 -91 -92 -93 -94 -95 -96 -97 -98 Övriga UT (anhöriga, arbetsmarknadsgrundande skäl, gäststuderande, adoptioner, samt från 1994 medborgare inom EES-avtalet)

Flyktingar och andra skyddsbehövande

Asylsökande

Källa: SIV Statistik

6.3.3. Flyktingmottagandet reformeras

Under början av 1980-talet skedde en nyorientering inom statsförvaltningen vilket kom att påverka det svenska flyktingmottagandet och dess framtida organisering. Det hade börjat uppmärksammas ökade krav på effektivitet och besparingar vilket bidrog till ett resonemang om konkurrens, ökad marknadsorientering och privatisering av serviceproduktionen. Förnyelsearbetet på AMS började ta fart i en medveten strategi för att möta de nya samhällsekonomiska villkoren. Den nya policyn för arbetsmarknadspolitiken tog sig i uttryck i en målstyrd verksamhet med nyckelord som ”arbetslinjen”, ”kontakter med näringslivet”, ”från myndighet till serviceorgan” och ”samverkan med arbetsmarknadens parter”. AMS skulle nu bli mer flexibelt och serviceorienterat. Som ett led i den nya policyn var AMS tvungen att sortera bort arbetsuppgifter och verksamhetsområden som inte passade in i den centrala strategin ”arbetslinjen” (Winai 1989). Till de mer perifera uppdragen hörde bland annat ansvaret för flyktingmottagandet. Från ett perspektiv av effektivisering och rationalisering var det därför naturligt att överlåta detta ansvar till någon annan myndighet. Dessutom, hade en utredning granskat flyktingmottagandet och kommit till den slutsatsen att eftersom många flyktingar hade upplevt svårigheter före eller i samband med flykten, så var knappast det arbetsmarknadspolitiska perspektivet på flyktingfrågan det rätta (Ds A 1978:1).

Under hösten 1980 bad AMS den borgerliga regeringen om att få befrias från ansvaret med flyktingfrågan (Soininen 1992). En arbetsgrupp tillsattes, som ett år senare presenterade sitt betänkande Ett lokalt omhändertagande av flyktingar (Ds A 1981:11). Utredningen kom till slutsatsen att frågor kring uttagning, överföring, mottagning och omhändertagande av flyktingar bör ses i ett sammanhang. Den myndighet som var bäst att sköta detta var Invandrarverket eftersom den redan hade ett ansvar för flyktingsamordningen. I utredningen argumenterades det för att flyktingmottagandet skulle reformeras efter följande utgångspunkter: Först och främst skulle reformen åstadkomma ett omhändertagande som utgick efter flyktingarnas behov och inte efter deras ankomst till Sverige. Den tidigare skillnaden som funnits i mottagandet mellan kvotflyktingar (statligt ansvar via AMS) och de spontant inresta asylsökande (kommunalt ansvar), skulle därför upphöra. Tanken var att det skulle finnas ett enhetligt flyktingmottagandesystem som gällde lika för bägge typer av flyktingar. Man ville att det skulle råda ett tydligt ansvarsförhållande mellan stat och kommun. Den bästa lösningen ansågs vara att flyktingarna mottogs i en kommun där de fortsättningsvis kunde bo kvar och arbeta. Ett problem som man ville komma tillrätta med var de långa väntetiderna. Den genomsnittliga vistelsetiden, som

då var cirka ett halvår upp till ett år ansågs ha en passiviserande verkan på flyktingarna. De långa väntetiderna gjorde det också svårare för flyktingarna att integrera sig i det svenska samhället. I största mån ville man undvika att flyktingarna vistades för lång tid på förläggningarna.

Reformen om ett nytt flyktingmottagande med SIV som huvudman trädde i kraft den första januari 1985. På ett tidigt stadium hade socialtjänstlagen från 1982 kommit att fungera som en ny princip och riktmärke för utformandet av det nya flyktingmottagandet. Lagens grundbegrepp om normalisering (den enskildes möjligheter till en normal miljö), kontinuitet (undvika personbyten och andra avbrott i omsorgen), flexibilitet och helhetssyn (se personens situation i ett sammanhang) preciserade relationen mellan flyktingar och myndigheter engagerade i mottagandet. Det lokala flyktingmottagandet omfattade bland annat frågorna om bostad, samhällsinformation, uppehälle, svenskundervisning, hälso- och sjukvård etc. Flyktingars behov av att få socialt, kurativt och psykologiskt stöd fick också en bättre garanti i och med reformen. Tolkningsproblemet, dvs. hur ett ”mottagande efter behov” egentligen skulle realiseras, visade sig slutligen bli en fråga för den kommunala personalen att hantera i det dagliga flyktingarbetet (Kadhim 1994, 1996; Similä 1992).

Det visade sig ganska snart att det planerade flyktingmottagandet när reformen väl genomfördes år 1985 inte motsvarade verkligheten. Den kalkylerade mängden flyktingar som sökte sig till Sverige tredubblades redan under det första året. För Invandrarverket innebar det inte bara en dålig ekonomisk start, det visade sig dessutom att de organisatoriska arrangemangen inte räckte till. Fler kommuner än tänkt fick engageras i ett flyktingmottagande. De allra flesta av dem saknade erfarenhet av invandrarfrågor och hade därför inte heller någon organisation eller kompetens uppbyggd kring sådan verksamhet. I brist på organisatoriska lösningar och alternativa synsätt på mottagandet kom dessa kommuner att administrera flyktingmottagandet inom socialförvaltningens regi. Det var enbart större kommuner med tidigare erfarenhet av invandring som organisatoriskt sett redan hade byggt upp en administrativ invandrarfunktion i formen av kommunal invandrarbyrå. Dessa fick nu huvudansvaret för att implementera den svenska flyktingpolitiken på det lokala planet.

Invandrarverkets roll var främst ett finansiellt operativt ansvar för verksamheten. Detta innebar att verkets kommunhandläggare kom överens och skrev avtal med kommunerna om ett årligt bestämt flyktingmottagande som ersattes med ett belopp per mottagen flykting i kommunen. Invandrarverket skulle också serva kommunerna med information, stöd och råd och svara för uppföljning av den kommunala flyktingverksamheten. Reformens ursprungliga mål – att engagera ett

begränsat antal kommuner i mottagandet av flyktingar – kom av Invandrarverket att uttolkas till flyktingmottagandets solidariska spridning över hela landet (se Soininen 1992:38ff). Verket släppte därför på de krav som tidigare gällt för mottagningskommunerna, dvs. att man skulle ha haft en tidigare invandrar- eller flyktingverksamhet, att det skulle finnas en tillgänglig arbetsmarknad- eller utbildningsmöjligheter, att det skulle finnas lediga bostäder etc.

Genom Invandrarverkets försorg kom hela Sverige att engageras i ett aktivt flyktingmottagande, vad som senare kom att kallas ”hela Sverige strategin”. Invandrarverkets avtal med 137 kommuner under 1985 steg till 241 engagerade i flyktingmottagandet under 1987. Det fanns delade meningar om logiken i detta. Vissa kommuner protesterade mot den förhärskande flyktingpolitiken (Rystad 1992). Implementeringen av det lokala flyktingmottagandet var helt beroende av kommunernas välvilja att ta emot flyktingar. När allt fler kommuner kom att engageras i mottagandet delades SIV upp i fyra geografiska regioner. Detta skedde under 1989. Varje region hade sina regionkontor och handläggare som svarade för kommunerna i sina respektive regioner. Under början av 1990-talet hade nästan samtliga svenska kommuner tecknat ett avtal med verket om ett årligt mottagande av ett bestämt antal personer. För SIV var det ytterst angeläget att skaffa fram nya kommunplatser och för att kunna tillgodose det tillfälliga boendet upprättades det t.o.m. kommunala baracker. Men även om flyktingarnas bostadsfråga löste sig tillfälligt, erbjöd de nya kommunplatserna inte en varaktig lösning eftersom de nödvändiga förutsättningarna för en långsiktig integration saknades. Istället kom många kommuner att fungera som genomslussningsorter till andra destinationer, vilket vanligtvis var storstadsregionerna (Soininen 1992).

6.3.4. Flyktingmottagandet i praktik

Den första januari 1991 trädde ett nytt system om schabloniserad statlig ersättning till kommunerna i kraft.

12

Det nya ersättningssystemet

innebar att kommunerna i samråd med flyktingen

13

så snart som möjligt

skulle upprätta en individuell plan för dennes introduktion i det svenska samhället. Introduktionsplanen skulle ge individerna de nödvändiga förutsättningarna för att integreras i det svenska samhället. Upprättandet av introduktionsplaner har setts som ett villkor för kommunens rätt till statlig schablonersättning (se Kahdim 1994). Tanken var att den nya ersättningen skulle fungera som ett redskap och stimulera kommunerna till en aktiv organisering av den lokala flyktingverksamheten. Till sin form fungerade de som ett slags ”kontrakt” mellan den mottagna flyktingen och den aktuella myndigheten. Planerna skulle omfatta en kartläggning av den personliga situationen med bosättning, familjeförhållanden och yrkesbakgrund och kartlägga eventuella behov av stödinsatser. Kommunerna skulle tillhandahålla bostäder, undervisning i svenska och orientering om utbildning, samhälle och arbetsliv. Flyktingarna skulle också erbjudas arbetsmarknadsservice och kommunerna skulle uppmärksamma speciella behov av psykisk och/eller fysisk rehabilitering. Regeringen betonar i sin proposition Mottagande av asylsökande m.m.(1993/94:94) att det är viktigt med olika satsningar i syfte att möjliggöra flyktingars introduktion, såsom exempelvis insatser inom utbildningsväsendet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Tankegångarna om individuella introduktionsplaner som ett verktyg i den kommunala flyktingmottagande verksamheten bygger på visionen att det lokala arbetet präglas av en systematisk och målinriktad helhetssyn för flyktingars integration. Sociologen Abdul Kadhim (1994; 1996; 1999) har i sina studier av olika kommunala flyktingmottagande verksamheter funnit att verkligheten inte alltid fungerar på det sättet. Ett grundläggande problem hos kommunerna tycks vara att man inte har utarbetat några tydliga och klara målsättningar med sitt flyktingmottagande. Vare sig de kommunala politikerna eller tjänstemännen tycks

12

Förordning 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagandet m.m. Regeringen presenterade i proposition 1991/92:72 ett nytt förslag till introduktionsersättning åt flyktingar och vissa andra utlänningar, baserat på Ds 1991:79. Propositionen togs av riksdagen under november 1992 och trädde i kraft den 1 januari 1993.

13

Med flykting avses i detta sammanhang de personer som överförts till Sverige med stöd av särskilt regeringsbeslut, samt personer som fått uppehållstillstånd efter att ha varit registrerad vid en förläggning för asylsökande. Personkretsen som också omfattar vissa andra utlänningar, definieras i förordningen 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagandet m.m.

veta vad som skall åstadkommas med invandrarpolitiken. Från staten tycker kommunerna inte heller att man fått någon konkret hjälp. Uppenbarligen finns det brister i den information och kunskapsöverföring som borde förmedlas från Invandrarverket till kommunerna (se också Norström 1999).

Det synes som de invandrarpolitiska målen uppfattas på olika sätt av skilda aktörer i den flyktingmottagande verksamheten. Avtalet mellan Invandrarverket och kommunerna utgör grunden för den flyktingmottagande verksamheten, samtidigt som det ju i sig inte är något detaljstyrande dokument. Kadhim (1999) pekar på de stora variationer som förekommer runt om i landets olika kommuner i deras skilda flyktingmottagande verksamheter. Enligt hans uppfattning är det nödvändigt med en bättre styrning av den lokala flyktingmottagningen, eftersom det i slutändan är de enskilda individerna som drabbas. En samhällelig integration är till sist beroende av att det finns en fungerande målinriktad mottagandeverksamhet. Ett dilemma i detta sammanhang är ändå att det inte finns några systematiska utvärderingar av kommunernas flyktingmottagande verksamhet, t.ex. har Invandrarverket inte följt upp hur schablonersättningen fördelats lokalt inom kommunernas olika verksamhetsområden.

Flyktingmottagningen som varierar från år till år bidrar till ständigt nya omorganiseringar. Varför sker då dessa ständiga omorganiseringar? En viktig faktor är att det statliga bidraget varierar med antalet mottagna flyktingar. I tider när ett ökat antal flyktingar söker sig till Sverige aktiveras kommunerna i ett mer genomgripande mottagande. På det sättet bygger kommunerna upp en organisation och verksamhet för ett visst antal personer för att under nästa år snabbt tvingas skära ner. För de lokala tjänstemännen innebär detta att det blir omöjligt med framförhållning och arbetsro i mottagningsverksamheten. Dessutom blir det svårt att kontrollera och överblicka den lokala resursanvändningen. Även om invandrarpolitiken idag under slutet av 1990-talet främst betraktas som ett implementeringsproblem, kan vi erinra oss situationen under början av decenniet när den nationella asyl- och flyktingmottagningen hade en stark samhällsekonomisk prägel (Andersson 1994). Kommunerna runt om i landet fick sina outnyttjade bostäder uthyrda, flyktingarna skapade nya arbetstillfällen och möjliggjorde fortsättningen av andra, den svenska lokalbefolkningen har fått lära känna nya kulturer och förhoppningsvis fått ett mer berikande liv osv.

En fråga som man kan ställa sig i anslutning till det kommunala flyktingmottagandet är: I vilken utsträckning har de lokala partierna och deras företrädare en vilja och ett engagemang att driva samhällsvisioner kring frågor som rör flyktingar och invandrare? 1990-talets Eu-

ropeiska harmonisering på flyktingrättens område har bidragit till en politik som i en allt ökad utsträckning karaktäriserar asylsökande och flyktingar som ”lycksökare” och ”ekonomiska migranter” (Appelqvist 1999). Dessutom, i tider av välfärdsstatlig nedmontering (minskad offentlig sektor med dyrare egenavgifter för sjukvård och medicin, utbildningssystem under kris och nedskärning etc), ställs solidariteten gentemot ”de andra”, på prov (Faist 1996). Det finns därför en risk att den aktiva debatten och viljan att verka för ”invandrarfrågorna” enbart koncentreras till vissa engagerade tjänstemän och politiker. Det är därför viktigt med en fungerande samordnande verksamhet som kan utgöra ett positivt incitament och en drivkraft mellan de olika kommunala, regionala och statliga myndigheterna. I det följande kommer de förändringar som skett globalt och lokalt när det gäller invandrings- och flyktingpolitikens område att närmare uppmärksammas.

6.4. Svensk flyktingpolitik i omvandling

Enligt statistikupppgifter från FN:s flyktingkommissariat UNHCR fanns det i januari 1998 cirka 22,3 miljoner flyktingar och andra skyddsbehövande runt om i världen.

14

Under 1997 registrerades upp-

emot en miljon personer som asylsökande. Av dessa väntade runt 267 000 personer på ett besked i ett europeiskt land. Samma år erkändes 108 000 sökanden som flyktingar, cirka 27 000 togs emot av humanitära skäl, medan runt 255 000 personer fick ett negativt besked på sin asylansökan. Erkännandegraden av flyktingstatus

15

i Europa var samma

år 24,3 procent, vilket kan jämföras med Nordamerikas 63,3 procent. Sveriges erkännandegrad var under 1997 16,4 procent, vilket var en kraftig ökning

16

som en konsekvens av de förändringar i Utlänningsla-

14

Beroende på vilken källa man använder så varierar andelen flyktingar i världen. UNHCR:s mandat omfattar att ge skydd och assistans åt ”flyktingar och andra skyddsbehövande”. En term som inkluderar både flyktingar (dvs. de som lämnat sitt hemland) och de så kallade internflyktingarna, (dvs. människor på flykt som inte har passerat en gränsövergång). Av dessa 22,3 miljoner betraktas runt 12 miljoner som flyktingar av UNHCR. World Refugee Survey (WRS), är känd som en av de mest tillförlitliga källorna när det gäller statistik om flyktingar. WRS uppskattar också andelen flyktingar till 12 miljoner, medan internflyktingarna uppskattas till 22 miljoner. Totalt befinner sig således 34 miljoner personer på flykt från sina hem, enligt statistikuppgifter från WRS.

15

Erkännandegraden av flyktingstatus skall förstås som en procentuell andel av erkända flyktingar relaterad till det årliga antalet asylsökanden.

16

Tidigare år har den svenska erkännandegraden av flyktingstatus legat på mellan 1,5-3,0 procent.

gen som började gälla den 1 januari 1997. Det är mot denna bakgrund den svenska flyktingpolitikens utveckling framställs i detta avsnitt.

6.4.1. Asylbegreppet – en diskussion om skydd eller kontroll

Under slutet av 1970-talet började nödvändigheten av en Europeisk harmonisering på asylrättens område att diskuteras. Diskussionerna skedde inom Europarådets expertkommitté för frågor som rör asylrätt och flyktingar (CAHAR), vilken var direkt underställd ministerkommittén (Reg. Skr. 1989/90:68, s 43ff). Inom Europarådets ramverk betraktades flyktingfrågan ur ett mänskliga rättigheters-perspektiv. Det utgavs ett antal rekommendationer som betonade vikten av att hålla den krävda ”standarden”. Asylärenden skulle prövas vid en central enhet utifrån sakliga och objektiva bedömninger. Det skulle finnas tydliga instruktioner om förbudet mot refoulement,

17

samt att staterna inte fick

avvisa enskilda personer under tiden som deras ansökan om asyl prövas.

Under mitten av 1980-talet fortsatte diskussionerna om de asylrättsliga frågorna, men nu samlade inom ett politiskt och ekonomiskt forum som främst koncentrerade sig på spänningar inom den europeiska regionen. Det bildades informella sammanslutningar på temat ”informal meetings”, vilka var sekretessbelagda möten och förhandlingar som diskuterade ”den nya asylsituationen i Europa”. Mot denna bakgrund inleddes under 1985 Intergovernmental Consultations (IGC). Ett år senare bildades en ad hoc-grupp om invandringsfrågor (The Ad Hoc Group on Immigration) med syftet att ”nå en gemensam politik som skulle sätta stopp för missbruket av asylrätten” (Joly 1994). Under 1985 hade dessutom dåvarande Västtyskland, Frankrike och Beneluxländerna ingått ett principavtal – Schengenavtalet – i vilket man tog fasta på en gemensam visumpolitik och ett ökat polissamarbete. Tanken var att avskaffa gränskontrollen mellan länderna, samtidigt som kontrollen vid de yttre gränserna skulle stärkas, bland annat genom ett gemensamt visumtvång för människor från specifika länder utanför Schengenområdet.

Berlinmurens fall år 1989 och det ”kalla krigets” slut har i högsta grad bidragit till att utveckla en ny säkerhetspolitik i Västeuropa (se

17

Skyddet mot refoulement innebär att en stat inte får avvisa en flykting till ett land där dennes liv kan vara i fara eller där han/hon riskerar förföljelse. En stat får inte heller avvisa en flykting till ett land som kan befaras skicka flyktingen vidare till ett land där denne är i fara (UtlL 8 kap, 1-2 §§, 1 st).

exempelvis Aleinikoff 1995; Bigo 1994; Overbeek 1995; Weiner 1995). Den Europeiska Unionen har kommit att präglas av olika kontrollmekanismer som syftar till att underlätta migration inom unionen, samtidigt som regleringarna i praktik stänger dörren för en invandring av icke-européer. I slutändan är det de flyktingar som behöver en fristad undan förföljelse som drabbas av den förda politiken. James Hathaway (1992), forskare på flyktingrättens område, beskriver hur Västeuropa under 1990-talet skapat en effektiv non-entrée-politik. Förutom ett ökat antal visumkrav som riktar sig mot medborgare från så kallade flyktingproducerande länder, finner vi växande sanktioner mot transportbolag som fraktar flyktingar utan giltiga dokument. Dessutom ser vi ett växande intresse för så kallade containment-policies, vilket kan förstås som en politik som riktar sig mot att hålla kvar flyktingarna i deras hemländer eller dess omedelbara närområde. Med politiska slogans som the right to remain, upprättas internationella zoner som den ”flygförbudszon” som upprättades i norra Irak eller bosniska muslimska ”säkerhetszoner”. Hathaway (1999) argumenterar för att the right to remain inte alls har att göra med flyktingars rätt till skydd, utan ytterst är en politisk retorik som legitimerar att Europas stater kan undvika konfrontation med flyktingarnas behov.

Givetvis är det svårt för Sverige att stå utanför denna migrationspolitiska utveckling. Till följd av detta undertecknade vi Schengenavtalet den 19 december 1996, vilket godkändes av riksdagen den 16 april 1998. Som det ser ut kommer Sverige att bli en operativ medlem under år 2000 (Reg. Skr. 1998/99:9). Grunden sägs vara ökad rörlighet för medborgarna i dessa länder, men bestämmelserna som bär upp Schengensamarbetet syftar också till att upprätthålla ”allmän säkerhet och ordning”. Detta sker genom ett ökat polissamarbete och en omfattande övervakningsverksamhet. För de asylsökande har anslutningen till Schengen fått betydande konsekvenser. En avvisning i ett land innebär detsamma i alla medlemsländerna. I den gemensamma polisiära databasen registreras t.ex. alla asylsökandes fingeravtryck. Till detta skall kopplas den ökade yttre gränskontrollverksamheten som vi finner i Europas stater – muren som växer mot icke önskvärda utlänningar kring vad som har kommit att kallas ”Fästningens Europa” (se exempelvis Delanty 1995).

6.4.2. Mot en sammanhållen flyktingpolitik

Under 1990-talet har följaktligen människors rätt (enligt artikel 14 i konventionen om mänskliga rättigheter) att söka asyl i en accelererande omfattning utsatts för ökad grad av kontrollåtgärder i Västeuropa.

Samtidigt strävar de svenska politikerna efter att säkerställa att Sverige i den europeiska unionen verkligen bidrar till utvecklandet av en global solidaritet, vilket betänkandet Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) utgör ett exempel på. I praktisk retorik finner vi en politik som ifrågasätter Genèvekonventionens giltighet för dagens ”moderna” flyktingsituationer, vilket i det följande kommer att beskrivas närmare.

Det faktum att ”dagens” flyktingssituationer kräver ”nya” lösningar konstaterades här i Sverige under tidigt 1990-tal. Det socialdemokratiska statsrådet med ansvar för invandrarfrågor, Maj-Lis Lööw, presenterade tillsammans med biståndsministern Lena Hjelm-Wallen före regeringsskiftet 1991 en gemensam proposition som utgjorde ett förslag till en ”ny helhetssyn” på flykting- och invandringsfrågorna (Prop. 1990/91:195). Även om den borgerliga regeringen vid sitt tillträde hösten 1991 drog tillbaka nästan hela propositionen (inrättandet av Utlänningsnämnden undantaget) kan man dock säga att den flyktingpolitik som den socialdemokratiska propositionen presenterade under decenniets början idag tio år senare i stort sett är genomförd. Politiken bygger på följande punkter:

  • resurssatsningar i närområdet för att förebygga flykt och dämpa migrationstrycket
  • bördefördelning vid massflyktssituationer
  • en aktiv återvandringspolitik

En aspekt av den ”sammanhängande flyktingpolitiken” är en retorik som hävdar att ”nya typer av flyktingar” i ”nya typer av flyktingsituationer” kräver ”nya lösningar”. En av dessa lösningar är institutetet temporärt skydd (internationella benämningen temporary protection – TP), helst också efter en ”bördefördelningsprincip”. Huruvida bördefördelningen skall vara resursmässig i närområdet (dvs. främst ett ekonomiskt åtagande till flyktingarna i närområdet) eller mottagningsmässig (dvs. ett samhällsengagemang på nationell nivå – flyktingarna erbjuds överföring till ett mottagningsland) råder ännu inte någon samstämmighet över. Situationen i Kosovo under våren 1999 visade på att en del stater tillämpade en kombination av bägge dessa alternativ.

I detta sammanhang bör det uppmärksammas att 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) och/eller tilläggsprotokoll från 1967 idag, är ratificerat av över ett hundratal länder. Protokollet från 1967 ger uttryck för önskan att eliminera Genèvekonventionens ursprungliga definition som enbart omfattade flyktingsituationer i Europa före år 1951. Innebörden av tilläggsprotokollet från 1967 var att utvidga konventionens definition till att även inbegri-

pa flyktingar utanför Europa, samt flyktingssituationer efter 1951. De tidsmässiga och geografiska begränsningarna som implicerade Genèvekonventionen föll därmed bort i och med att staterna undertecknande 1967 års protokoll.

18

Konkret innebär detta att många av dagens så

kallade moderna flyktingsituationer uppfyller konventionens bestämmelser (se t.ex. Vedsted-Hansen et.al. 1999).

6.4.3. Flyktingar som ”problem”

Berlinmurens fall med den efterföljande utvecklingen i det tidigare Sovjetunionen och de östra delarna av Europa påverkade också oss i Sverige, inte minst med tanke på vår närhet till de Baltiska staterna. Svenska media gjorde gällande att vi snart hade en storskalig massinvandring att vänta. Det var bara en fråga om hur lång tid det kunde ta innan de förväntande ”två miljoner ryssarna” skulle nalkas våra svenska gränser. Givetvis dök dessa inte upp. Men de yttre hoten betraktades trots allt som så påtagliga att ett antal statliga utredningar tittade närmare på denna fråga under början av 1990-talet. ”Hot och riskutredningen” under försvarsdepartementet bildades under hösten 1991 med uppgiften att analysera hur den svenska beredskapen såg ut i olika fiktiva krissituationer. Ett av dessa scenarier skisserade en omfattande massflyktssituation och miljontals flyktingar som sökte en fristad

19

i

Sverige. Den pågående krigsutvecklingen i forna Jugoslavien förstärkte scenariot ytterligare. Från hösten 1992 till sommaren 1993 sökte sig runt 80 000 asylsökande till de svenska gränserna, de flesta medborgare i det forna Jugoslavien. Antalet asylsökande till Sverige under 1990talet framgick av figur 2. Antalet mottagna flyktingar och andra personer som fått skydd i Sverige framgår av tabell 1.

18

Det finns emellertid ett fåtal länder i Europa som kategoriskt vägrat att underteckna tilläggsprotokollet. En viktig anledning till detta är deras geografiska närhet till så kallade flyktingproducerande länder. Turkiet utgör ett exempel på ett land som inte skrivit under 1967 års tilläggsprotokoll.

19

Se SOU 1993:89 Massflykt till Sverige, men även en annan utredning vidareutvecklade temat massflykt: SOU 1993:113 Invandring och asyl i teori och praktik.

Tabell 1. Uppehållstillstånd till flyktingar och andra skyddsbehövande 1989-1998

Tillståndsgrund 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997* 1998

Kvot-flykting 1218 1455 1732 3402 937 7431 1956 1629 1180 1127 Genèvekonv. 3079 2167 1404 615 1025 785 148 128 1300 1099 De facto-status 6066 3927 3816 2447 4000 3060 1401 1651 --------Krigsvägrare 136 14 18 4 2 12 1 0 --– --– Skyddsbehövande 750 987 Humanitära skäl 14039 5216 11693 6323 30518 33587 2136 1424 6400 4980 Total 24538 12839 18663 12791 36482 44875 5642 4832 9630 8193

* Från den 1/1 1997 en lagstiftning som innebär att de facto status och krigsvägrarbegreppet utgår, istället införs begreppet skyddsbehövande. Källa: SIV Statistik

Termen ”flykting” kan förstås i olika bemärkelser. Beroende på vilka personer man talar med och vilket sammanhang som gäller tycks begreppet ändra form. Enligt Genèvekonventionen (dvs. i ett internationellt rättsligt perspektiv) är en flykting en person som på grund av sin fruktan lämnat sitt hemland till följd av någon av de grunder som räknas upp i konventionen (ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiös eller politisk uppfattning). Det är Genèvekonventionen som bildar grunden för hur ”flyktingstatus” eller ”konventionsstatus” skall tillämpas. Såsom tidigare nämnts återfinns denna definition i vår svenska utlänningslag (3 kap, 2 §).

20

Från de svenska myndigheternas perspektiv räknas emellertid en person som ”flykting” först då denna fått ett uppehållstillstånd som sådan i Sverige. Normalt sett har detta uppehållstillstånd getts permanent. Här kan vi se att personer, som i internationell rättslig mening är att betrakta som flyktingar, av svenska myndigheter definieras som asylsökande. En asylsökande är en person som söker uppehållstillstånd här därför att han/hon är flykting. De personer som söker uppehållstillstånd av andra skäl enligt så kallade skyddsbehövande grunder (UtlL 3 kap, 3 §) hamnar också i en asylprocess, vilket innebär att deras ansökan behandlas i enlighet med asylprocedurens regler.

Termen skyddsbehövande, är ett begrepp som infördes i lagstiftningen från den 1 januari 1997, då de tidigare begreppen ”de facto status” och ”krigsvägrare” utgick. Med den nya termen ville lagstiftaren referera till att skydd kunde ges till andra personer än flyktingar. Detta kan vara en person som lämnat sitt hemland därför att denne har en välgrundad fruktan att bli fängslad med dödsstraff eller annan kropps-

20

Enligt rättsnätet har utlänningslagen SFS 1989:529 varit föremål för ett antal omarbetningar, 33 ändringar finns uppdaterade fram till SFS 1999:456 (http:// www.notisum.se).

lig bestraffning, utsatt för tortyr eller annan degraderande behandling och straff (UtlL 3 kap, 3 §, 1 st, p 1), eller att personen med anledning av intern eller extern konflikt är i behov av skydd eller på grund av miljömässig katastrof inte kan återvända till sitt hemland (3 kap, 3 §, 1st, p 2). Det tredje alternativet berör personer som är förföljda på grund av sin homosexualitet (3 kap, 3 §, 1st, p 3). Avslutningsvis gäller samma skyddsgrunder för statslösa personer som befinner sig utanför sitt bosättningsland (3 kap, 3 §, st 2). Det kan riktas kritik gentemot vissa av de kriterier som definierar ”skyddsbehövande”, t.ex. torde den första punkten ”välgrundad fruktan att bli fängslad med dödsstraff…” vara liktydig med att personen ifråga egentligen omfattas av flyktingsstatus enligt konventionens bestämmelser.

För att ytterligare komplicera uppehållstillståndsstatistiken kan en person som inte faller in under ovanstående grunder (dvs. som flykting eller skyddsbehövande) få uppehållstillstånd av så kallade humanitära skäl i enlighet med UtlL 2 kap, 4 §. I praktiken betyder detta att personer som inte får uppehållstillstånd av de flyktingskäl som åberopas kan, som en sista åtgärd, få uppehållstillstånd om det finns en humanitär anledning till detta. Som framgår av figur 3 har ett övervägande antal personer under 1990-talet fått uppehållstillstånd främsta av humanitära skäl.

Figur 3. Uppehållstillståndsgrunder för flyktingar och andra skyddskategorier 1988-1998, redovisade procentuellt

Källa: SIV Statistik

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Kvotflyktingar Konventionstatus De facto status

Krigsvägrare Humanitära skäl

Kategorin ”humanitära skäl” lämnar således ett ganska stort utrymme för tolkning. Detta kan ses mot bakgrund av de praxisregleringar som emellanåt riktas gentemot särskilda flyktinggrupper. Ett exempel på sådana ad-hoc-regleringar är den så kallade treterminersregeln från den första januari 1992 (UtlF 3:4a), vilken innebar att familjer med barn som varit i svensk skola eller liknande situation under minst tre terminer skulle beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade emot detta. Ett annat exempel är regeringspraxisen från april 1994 som innebar, att asylsökande familjer som kommit till Sverige före 1993-01-01 fick stanna om inte särskilda skäl talade emot ansökan om uppehållstillstånd. Under 1996 fanns det fortfarande kvar personer som omfattades av denna praxis.

21

Faktiskt kan det vara på det viset att personer som skulle kunna klassificeras som flyktingar inte har erkänts som sådana i Sverige.

22

Exempelvis fick flertalet bosniska flyktingar permanent uppehållstillstånd i Sverige efter den borgerliga koalitionsregeringens beslut sommaren 1993. En majoritet av dessa beviljades tillstånd av humanitära skäl.

23

Humanitära skäl som uppehållstillståndsgrund kan få betydelse

för framtida pensionsförmåner och andra sociala åtgärder, en fråga som borde initiera vidare studier. Personer med humanitära skäl har heller inte rätt till ett så kallat främlingspass som möjliggör resor ut ur landet. Personer med humanitära skäl som tillståndsgrund hamnar således i en slags ”vakuumsituation” eftersom många av dessa saknar det egna hemlandspasset.

6.4.4. Flyktingfrågorna byter departement

Med regeringsskiftet december 1991 överflyttades invandrarfrågorna från arbetsmarknadsdepartementet till det nybildade kulturdepartementet. Det liberala statsrådet ansvarigt för bland annat invandrarfrågorna, Birgit Friggebo, hade onekligen ambitioner att förändra den socialdemokratiska flyktingpolitiken, som av folkpartisterna uppfattades som ”hårdnande”. Detta gällde särskilt i relation till det så kallade 13decemberbeslutet från 1989 som innebar att de facto begreppet som skyddsgrund inte längre tillämpades. Enbart flyktingar enligt konven-

21

Enligt SIV statistik beviljades 63 tillstånd i enlighet med regeringspraxisen under 1996.

22

Den internationella organisationen Human Rights Watch (1996) har också riktat kritik mot att Sverige har en restriktiv tolkning av Genèvekonventionens bestämmelser.

23

De nordiska ländernas grundvalar för det bosniska flyktingmottagandet finns publicerat i ett antal rapporter utgivna av Nordiska ministerrådet.

tionen och de med ett speciellt behov av skydd skulle accepteras. Den borgerliga regeringen var helt inriktad på att upphäva detta beslut, vilket också skedde den 19 december 1991 (Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998).

Under den borgerliga regeringens tid tillsattes ett flertal utredningar och särskilda utredare, vilka kom att bilda grunden för ett nytt mottagande av asylsökande.

24

Några av de förändringar som politikerna har

haft ambitionen att genomföra under 1990-talet presenteras nedan under egna rubriker.

6.4.5. Ambitionen att förkorta väntetiderna

Långa väntetider för de asylsökande har alltid betraktats som ett stort problem. Redan under AMS tid i slutet av sjuttiotalet uppmärksammades de problem som är förknippade med långa väntetider. De anses bidra till ökad passivisering och bidragsberoende för den enskilde individen. En långvarig vistelse på förläggning motverkar också integration i det svenska samhället, dvs. för de personer som beviljas ett uppehållstillstånd. För dem som får ett avvisningsbesked, innebär den långa väntetiden att det blir svårare att starta om när man måste återvända. På det hela taget har långa vistelsetider i förläggningar också inneburit stora kostnader för det svenska samhället. Det har därför ansetts rimligt att handläggningen av asylärenden effektiviseras och rationaliseras.

25

I

detta syfte har ett antal åtgärder genomförts under 1990-talet. Dessa kan uppdelas i två slag: å ena sidan insatser som riktar sig mot att förkorta handläggningstiderna i en effektivare och mer rationaliserad asylprocess, å andra sidan en slags acceptans av den rådande situationen. Eftersom väntetiderna ändå finns gäller det att göra vistelsen på förläggningen så dräglig som möjligt för den enskilde. Som ett led i reformarbetet inrättades i januari 1992 en särskild nämnd – Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden fick till uppgift att ta över regeringens tidigare ansvarsområde som överprövningsinstans för utlännings- och medborgarskapärenden. Den 1 juli samma år fortsatte reformarbetet när polisens utredningsansvar av utlänningsärenden överfördes till Invandrarverket. Regeringen påpekade i propositionen

24

Regeringens proposition (1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m) bygger på följande betänkanden Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU 1992:69); Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133); utredningen PM med förslag till Legal reglering av massflyktssituationer (Ku 1992:05), samt betänkandet Utlänningslagen – en partiell översyn (SOU 1993:24).

25

Reg. prop. 1993/94:94, s 23ff.

Mottagande av asylsökande m.m. att dessa åtgärder inte varit tillräckligt effektiva när det gäller att ”komma tillrätta med de problem som långa vistelsetider på förläggningar kan förorsaka.” (Prop. 1993/94:94, s 24). Eftersom varje asylärende måste utredas noggrant tar handläggningen tid, dessutom kan enskilda fall ta betydligt längre tid än normalfallen. Det räcker därför inte att enbart satsa på åtgärder som förkortar handläggningstiderna utan regeringen gav uttryck för att det måste till andra åtgärder som ett komplement. Målsättningen blev därför att förläggningsvistelsen ska bli så meningsfull som möjligt för den enskilde individen.

Till det yttre synes det som det under en längre tid varit ett uttalat mål att komma tillrätta med de långa väntetiderna. Trots detta har man inte lyckats. Tidigare har jag tillsammans med Aina Tollefsen Altamirano (1998, s 99) uppmärksammat hur långa väntetider i relation till asylsökande från Bosnien-Hercegovina användes som en strategi, vilket tog sig uttryck i en politisk ”ovilja att fatta beslut” när det gällde flyktingarnas rätt till skydd i Sverige. Regeringen hade helt enkelt förhoppningar om att kriget i forna Jugoslavien snart skulle ta slut. När så inte skedde blev situationen till slut ohållbar. Eftersom någon snar lösning på konflikten inte var i sikte tog regeringen därför ett principbeslut i juni 1993. De flyktingar som fanns i Sverige från Bosnien-Hercegovina beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Samtidigt beslutade regeringen ett införa visum för medborgare från Bosnien-Hercegovina. Medan en generositet visades mot dem som redan fanns här, stängdes dörren för de bosniska flyktingar som fanns utanför de svenska gränserna. Sverige kunde ju inte som det enda landet i Europa ha öppna gränser. De politiska överväganden som låg bakom beslutet att ge bosnierna permanent uppehållstillstånd illustrerar tydligt hur välfärdsstaten formerar sig inom sitt ramverk av generositet och solidaritet samtidigt som denna solidaritet har vissa bestämda gränser. Till denna diskussion återkommer jag i det avslutande kapitlet.

6.4.6. Mot en meningsfullhet?

I syfte att motverka passivitet under väntetiden och ge de sökande bättre möjligheter att stärka de egna resurserna, utarbetade Invandrarverket riktlinjer om en meningsfull vistelse på förläggning vilka började gälla från den 27 maj 1991. Tanken var att de asylsökande skulle ges en aktivare roll och ansvar, både vad gäller den egna livsföringen och den dagliga skötseln av förläggningen. Invandrarverket hade en önskan om att de erbjudna aktiviteterna så långt som möjligt skulle vara till nytta för den enskilde sökanden oavsett utgången i ärendet. De explicita tan-

kegångarna bakom arbetet med meningsfull vistelse på förläggning var att den asylsökande skulle lära sig det svenska språket och ges möjligheter att använda sina kunskaper i den dagliga förläggningsverksamheten. Detta kunde ske såväl genom vård av gemensamhetsutrymmen och utemiljö som andra verksamheter, såsom barnverksamhet, informationsverksamhet till nyanlända eller deltagande i olika typer av fritidssysselsättningar.

Visionerna om en meningsfullhet under förläggningsvistelsen har således några år på nacken. Studier av förläggningsverksamheten pekar ändå på att det finns vissa problem förknippade med målsättningen att skapa en meningsfull sysselsättning för de asylsökanden (Andersson 1993; Norström 1999). Detta har flera orsaker. En är att det i alla lägen inte har varit möjligt att snabbt skapa sysselsättningstillfällen på många av de nya förläggningar som Invandrarverket tvingades öppna som ett resultat av den ökade asyltillströmningen. En annan anledning är relaterad till tankegångarna om vad meningsfull vistelse implicit innebär, dvs. att de asylsökande skall lära sig vad som gäller i det svenska samhället. Man skall ta ansvar och bidra till den dagliga försörjningen och inte vara en passiv mottagare av bidrag. Invandrarverkets ursprungliga mål med ”sysselsättningslinjen” var att denna skulle omfatta 40 timmars arbetsvecka. Detta mål har emellertid visat sig vara svårt att förverkliga på många asylförläggningar.

Ytterligare en faktor som ifrågasätter huruvida meningsfullheten är möjlig att förverkliga är sysselsättningsmålets relation till dagbidraget. Bistånd för asylsökande regleras i lagen om mottagande av asylsökande (SFS 1994:37) som trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagen gav Invandrarverket en rätt att reducera dagbidraget för dem ”som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad verksamhet” (Prop. 1993/94:94, s 98). Exempel på giltiga skäl enligt lagens förarbeten är sjukdom, handikapp, nedsatt hälsa och vård av mindre barn (SOU 1992:69, s 163). Därigenom, menade utredarna, skulle reduceringen enbart drabba ”de helt arbetsovilliga och de som avvisar ett erbjudet arbete enbart därför att detta inte upplevs som tillräckligt attraktivt” (ibid.). Rätten till dagersättning för asylsökande har således kommit att förknippas med vissa skyldigheter. Till dessa hör att man bland annat måste delta i den verksamhet och studier som Invandrarverket anordnar, oavsett om man finner det meningsfullt eller inte. Om en asylsökande väljer att inte delta straffas denne med en reducerad dagersättning.

6.4.7. Rätten att arbeta

Ett annat sätt att göra tillvaron så dräglig som möjligt för de asylsökande är att ge dem rätten att arbeta under tiden de vistas på förläggning. Socialdemokratiska statsrådet Maj-Lis Lööw tillsatte under hösten 1991 en särskild utredning som skulle pröva under vilka förutsättningar och på vilka villkor asylsökande bör få arbeta medan de väntar på beslut om uppehållstillstånd. När den borgerliga regeringen tillträdde fortsatte detta arbete men nu i en ny regi.

Under mars 1992 utformades ett direktiv (1992:25) till en utredning om översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar. Redan dessförinnan hade regeringen beslutat att en utredning inom kulturdepartementet skulle se över frågan med arbetstillstånd för asylsökande. Efter en remissbehandling av departementspromemorian beslutade den borgerliga regeringen i maj 1992 att förändra utlänningsförordningen (1989:547) från den 1 juli 1992 och göra det möjligt för asylsökande att arbeta på den öppna arbetsmarknaden i de fall Invandrarverket inte väntas fatta ett beslut om asyl inom fyra månader från ansökan.

I regeringspropositionen Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94:94) togs frågan om arbete på den öppna arbetsmarknaden återigen upp för diskussion. Regeringen bedömde att asylsökande även fortsättningsvis skulle ha rätt att arbeta ”om det kan antas att tillståndsärendet kommer att dröja mer än fyra månader” (ibid, s 36). Som skäl anfördes att det bör ”vara en skyldighet för varje asylsökande att – i likhet med vad som gäller för alla andra i vårt samhälle – i mån av förmåga svara för sin och sin familjs försörjning” (ibid.). Dessutom hävdades att ”sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet” (ibid, s 37).

6.5 ”Sysselsättningslinjens” latenta effekter

Diskussionerna om rätten för de asylsökande att ta ett arbete på den öppna arbetsmarknaden kan relateras till det tidigare resonemanget om den organiserade verksamheten och dess explicita karaktär av ”meningsfullhet” kontra de implicita och latenta effekterna i en ”fostran av de asylsökande”. Denna ”fostran” relateras både till grunderna för välfärdsstaten att bete sig som en ”svensk” och som en uttalad anti-rasistisk åtgärd. Dvs. det är viktigt att vi lär de asylsökande om de normer som är giltiga i det svenska välfärdssamhället. Välfärdsstaten bygger på ett antagande att man inte snyltar på andra i onödan, man gör rätt för sig och arbetar för sitt uppehälle. Om man som utlänning dessutom sköter sig på ”rätt sätt” uppskattas man bättre av majoritets-

befolkningen. Sett i åttiotalets perspektiv när asylsökande klientiserades och passiviserades under sin förläggningsvistelse, är det intressant att ”sysselsättningslinjen” gör sig gällande under en tidsperiod av välfärdsstat i kris och nedmontering. Politikernas resonemang synes dessutom utgå från en föreställning om att de asylsökande faktiskt inte har lust att göra rätt för sig. Problemet kanske snarare handlar om att den generella arbetslösheten har bidragit till att samtliga invånare i Sverige har haft svårt att få arbete. Detta drabbar inte minst de asylsökande, som utan personnummer har en omöjlig situation att ta sig in på den öppna arbetsmarknaden.

På Invandrarverkets uppdrag har Eva Norström under våren 1999 sett över det svenska asyl- och flyktingmottagandet (Norström 1999). Av hennes studie framgår att många asylsökande faktiskt kommer hit med förväntningar om att deras yrkeskunskaper och erfarenheter skall komma till nytta. Problemet är att det inte finns något utrymme för dem att få utöva sina kunskaper eller göra sådana sysslor som de finner en glädje att ägna sig åt, trots 1990-talets uttalade ”sysselsättningslinje”. När det gäller möjligheten för de asylsökande att ta sig ut på den öppna arbetsmarknaden torde detta vara få förunnat, i vart fall när det gäller ett lagligt arbete eftersom en arbetsgivare mest sannolikt väljer en person som är innehavare av personnummer.

6.6. Flexibilitet och individuellt ansvar

Flexibiliteten berör en förändrad syn på Invandrarverkets ansvarsområde i driften av förläggningar, men också en flexibilitet i betydelsen att de asylsökande kan välja att bo på egen hand (ebo) och fortfarande ha rätt till bistånd. Fortfarande är det Invandrarverket som är huvudman för mottagandet av asylsökande. Däremot skall driften av alla förläggningar vara öppen för entreprenad. Den borgerliga regeringen föreslog att verket ”aktivt arbeta[r] för att öka inslaget av entreprenad” (Prop. 1993/94:94, s 29). Målet var att 50 procent av verksamheten skulle läggas ut på entreprenad inom en treårsperiod. Kommuner som tar emot asylsökande ges en schabloniserad ersättning för detta mottagande. Verkligheten visar emellertid att antalet asylsökande som vill bo i eget boende är större än vad Invandrarverket hade räknat med. Över 60 procent av de registrerade asylsökande bodde under hösten 1998 i eget boende.

26

26

Enligt Norström (1999) bodde den 1 oktober 1998 5 361 personer i förläggningsboende och 8 432 i eget boende.

Det egna ansvaret tar sig uttryck i att rätten till dagersättning är förbunden med vissa skyldigheter, såsom att delta i organiserad verksamhet (i den mån sådan finns) samt medverka till asylärendets utredning. Det egna ansvaret tar sig också uttryck i att den sökande har ansvar för sin egen repatriering. Målstättningen med ett frivilligt återvändande förutsätter ju ytterst att indviden medverkar till detta. Ett annat exempel på det egna ansvaret är att den asylsökande, liksom övriga samhällsmedborgare, skall betala en egenavgift vid sjukvårds- och tandvårdsbesök, samt uttag av receptbelagda mediciner.

27

6.7. Kategoriseringarnas betydelse

Regeringspropositionen Mottagande av asylsökande m.m., vars delar började gälla från 1 juli 1994, diskuterar en rad princippunkter av intresse när det gäller svenskt mottagande av asylsökande och flyktingar. Begreppsdefinitionerna har fått en ökad betydelse under 1990-talets politikutveckling. Åttiotalets flyktingmottagning har ersatts av nittiotalets mottagning av asylsökande och flyktingar. Åttiotalets flyktingförläggningar har övergått till att bli nittiotalets asylförläggningar. Frågan är i vilken utsträckning kategorierna appellerar till att majoriteten av de asylsökande faktiskt avvisas från Sverige?

28

Invandrarverket har själv

börjat benämna det tidigare förläggningsboendet för anläggningsboende. Anläggningsboende (abo) skall skiljas från eget boende (ebo) som ger uttryck för nittiotalets flexibilitet som ger asylsökande möjlighet att själv ordna eget boende utanför förläggningen med bibehållet bistånd.

Den tydliga skillnaden mellan en asylsökande och en flykting betonades även under 1980-talet. En asylsökande väntar på beslut i tillståndsärendet och skall sysselsättas, gärna med att förberedas för det eventuella återvändandet. Flyktingen har fått ett uppehållstillstånd och förväntas integreras i det svenska samhället. Flyktingen är vår tids nya invandrare, den som har giltiga skäl för ett uppehållstillstånd i Sverige. Makten att definiera kategorierna har sådan betydelse att vi även finner att Invandrarverket på sin hemsida uttalar att det är de svenska myndigheterna (SIV och Utlänningsnämnden) som bestämmer om en per-

27

Asylsökande har rätt till sådan vård som inte kan anstå, vilket får till konsekvens att en del av kostnaderna förläggs vid ett senare tillfälle när den sökande väl fått ett tillstånd och dennes problem förvärrats ytterligare. Till följd av detta får samhället ökade kostnader, både i vårdavgifter och när det gäller mänskligt lidande vilket hämmar integrationen.

28

Hur statistiken ser ut när det gäller direktavvisningarna har hittills inte varit föremål för studie i en närmare omfattning.

son är flykting. En till synes oskyldig information, men som Norström (1999:46) korrekt har påpekat är felaktig, eftersom de svenska myndigheternas beslut enbart är av deklarativ karaktär. Enligt Wikrén och Sandesjö (1999, s 132, 166) blir en person flykting i det ögonblick han eller hon lämnar sitt hemland därför att denne känner välgrundad fruktan för förföljelse med anledning av någon av konventionens kriterier: ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, eller tillhörighet till viss samhällsgrupp.

6.8. Instrumentet tillfälligt skydd

Kategorierna märks också på andra områden. Alla personer är ju inte flyktingar, de kan också vara skyddsökande utlänningar (UtlL 2 kap, 4a §). Dessa personer kan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd istället för den mer vanliga tillståndsgrunden permanent uppehållstillstånd (UtlL 2 kap 2 §). Tidsbegränsade tillstånd är en kategori som fått ökad betydelse i det svenska mottagandet av flyktingar, vilket implicerar att inte alla flyktingar får stanna permanent. Därmed har vi också fått en ”ny” kategori av flyktingar i Sverige, de som bedömts ha ett behov av tillfälligt skydd (den internationella benämningen är ”temporary protection” – TP) och som förväntas återvända hem (UtlL 2 kap 4a §).

Lagen om tillfälligt skydd tillämpades första gången av den socialdemokratiska regeringen under 1995, när ett antal bosniska flyktingar med kroatiska pass beviljades skydd i Sverige under en begränsad tid. Lagen kom att ytterligare utvidgas efter att riksdagen under hösten 1996 fattat beslut om regeringens proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Lag 1996:1379, som trädde i kraft den 1 januari 1997, ersätter den gamla regleringen från 1994 och ger ett ökat utrymme för beviljande av tidsbegränsade tillstånd. Idag innebär TP i Sverige ett ”kollektivt skydd för en viss grupp av människor under en begränsad tid efter regeringens bemyndigande”.

Enligt förarbetena till regeringens proposition är TP i första hand tänkt att tillämpas i så kallade massflyktssituationer under en period av två år. Återvändandeprogram utgör här en väsentlig del. Om ett sådant program inletts efter två år kan det tillfälliga tillståndet förlängas, dock maximalt två år till (1996/97: SfU:60). En utökning av tillämpningen av TP möjliggjordes genom att tidbegränsade tillstånd även kan ges när ”utlänningen har rätt till asyl här” (Prop. 1996/97:25, s 129). Utlänningsnämnen påtalade i sitt remissvar till grund för propositionen att tillfälligt skydd (enligt UtlL 2 kap 4a §) kan omfatta samtliga skydsbehövande grupper av personer, oavsett av vilken anledning de har lämnat hemlandet. Utlänningsnämnden påpekade även att tidsbegränsat

uppehållstillstånd kan ”utnyttjas i situationer där skyddsbehovet vid den första prövningen bedöms som tillfälligt även om det inte är fråga om en massflyktssituation”.

29

Nämndens resonemang visar på den po-

tentiella möjligheten att institutet tillfälligt skydd kan komma att tilllämpas i betydligt större utsträckning än de strikta undantagsfall som massflyktssituationerna var tänkta att utgöra. Av stor betydelse blir naturligtvis även hur man i framtiden kommer att definiera massflyktssituationer i förhållande till andra flyktingsituationer. Tabell 2 visar antalet personer som registrerats med tidsbegränsat skydd under 1995-1999.

Tabell 2. Registrerat antal tidsbegränsade tillstånd 1995-1999

År

1995 1996 1997 1998 1999

Tillfälliga tillstånd

3496 196 575 640

7016

Därav tidsbegränsat UT pga verkställighetshinder

127 486 575 Inga uppgifter

Källa: SIV Statistik

På annat ställe analyserar jag tillsammans med Tollefsen Altamirano (1998) den rättsliga utvecklingen kring det flyktingpolitiska instrumentet tillfälligt skydd (temporary protection -TP). En viktig grundkomponent i TP är återvandring, ett begrepp som här i Sverige ”traditionellt använts i betydelsen frivillig utvandring från Sverige till ett tidigare bosättningsland” (ibid, s 113). När vi i Sverige har talat om återvandringspolitik har det varit underförstått att återvandringen är en fråga om frivillighet. Under 1990-talet har återvandringspolitiken emellertid fått en annan karaktär. Numera riktas den även mot flyktingar med permanent uppehållstillstånd, samtidigt som ett allt vanligare begrepp har blivit frivillig återvandring. Detta implicerar att även en ofrivillig återvandring kommit med i bilden, dvs. återvandringen kan komma att handla om ”tvång”. Troligtvis är det av denna anledning som det har utvecklats ett ”modernare” begrepp – återvändande – som synes ge uttryck för att en återvändandepolitik kan innefatta både tvång och frivillighet.

Helt klart har TP-institutet fått en stark ställning och förankring i svensk lagstiftning under 1990-talet. Samtidigt finns det tecken som tyder på att de tidsbegränsade uppehållstillstånden som Invandrarverket själv kan bevilja enligt UtlL 2 kap 2 §, har fått en alltmer utbredd tilllämpning under decenniet. Tidsbegränsade tillstånd används allt oftare

29

Utlänningsremissyttrande 1995-10-31, s 6.

i situationer av verkställighetshinder. Här kan man möjligtvis tala om en sorts smitto-effekt av TP-institutets inrättande i den svenska lagstiftningen. Även om det inte alltid är paragrafen om tillfälligt skydd som åberopas finns tecken på en förvaltningsmässig praxis där ”tillfällighet” fått allt större utrymme och legitimitet i migrationspolitiken (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998).

6.9. Från invandrarpolitik till integrationspolitik

Under ovanstående rubrik höll vår forna socialdemokratiska integrationsminister sitt inledningstal till en konferens på temat ”Integration, Vägen in i Sverige” (december 1996, Röda korsets folkhögskola, Gripsholm). Rubriken speglar de ambitioner som formulerats sedan mitten av 1990-talet i syfte att utveckla invandrarpolitiken som en separat fråga skild från migrationspolitiken. För inte så länge sedan behandlades de invandrar- och migrationspolitiska frågeställningarna under ett och samma departement med ett statsråd som ansvarig för hela politikområdet. I det följande kommer jag att beskriva hur dessa frågor kom att utvecklas till två separata politikområden och vilken betydelse dess organisatoriska förändring har haft för 1990-talets flyktingpolitiska respektive invandrarpolitiska utveckling.

6.9.1. Organisatoriska förändringar i regeringskansliet

Under den borgerliga koalitionsregeringens tid 1991-1994 låg invandrar- och migrationsfrågorna under kulturdepartementets ansvarsområde. Därmed utgjorde denna tidsperiod något av en ”brytpunkt” eftersom frågorna kom att hamna i en slags ”diversehandel” bland kulturoch mediafrågorna (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). När socialdemokraterna kom tillbaka i regeringsställning efter valet 1994 flyttade invandrar- och migrationspolitiken tillbaka till arbetsmarknadsdepartementet med Leif Blomberg som ansvarigt statsråd. Frågorna blev dock inte lika långvariga på departementet denna gång som tidigare. När Ingvar Carlsson avgick som statsminister under våren 1996 skedde en socialdemokratisk regeringsombildning. Den 22 mars 1996 lämnade hans efterträdare Göran Persson sin regeringsförklaring som resulterade i att invandrarministerposten splittrades i två delar: integrationsfrågor (invandrarpolitik) och invandrings- och asylpolitiken

(migrationspolitik). De förra kom att sortera under ett nyinrättat departement, inrikesdepartementet, medan flykting- och invandringsfrågorna kom att hamna under utrikesdepartementets huvudmannaskap. Sedan valet 1998 är integrationspolitiken återigen under kulturdepartementets regi med Ulrika Messing som ansvarigt statsråd för frågor som bland annat rör integration.

Politikens uppdelning var egentligen en logisk följd av det socialdemokratiska arbete som börjat redan tidigare med Blombergs tillträde 1994. Under den borgerliga regeringens tid hade en parlamentarisk utredning arbetat med en översyn av invandrings- och invandrarpolitiken, men inom en och samma kommitté (Dir. 1993:1 Översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken). Blomberg, som under sin tid som oppositionspolitiker hade medverkat i denna kommitté, såg det som en nödvändighet att arbetet delades upp i två separata delar. Det var viktigt att man kunde ”skynda på” arbetet med den migrationspolitiska delen eftersom detta uppfattades som det mest angelägna (se Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998). Resultaten från den flyktingpolitiska (Dir. 1994:129 Översyn av invandrings- och flyktingpolitiken) och invandrarpolitiska kommittén (Dir. 1994:130 Översyn av invandrarpolitiken) resulterade under 1996 och 1997 i två regeringspropositioner om den framtida politiken.

30

Därför kan man säga att den organisatoriska splittringen av frågorna till följd av regeringsombildningen våren 1996 var en logisk konsekvens av pågående kommittéarbete. Men har det då någon betydelse var dessa frågor egentligen ligger? Ja, som ett första steg kan man säga att det ger uttryck för frågornas dignitet. Invandrarpolitik och integration behandlar vi inrikes, medan migration och flyktingars rätt till skydd är något som skall hållas utanför rikets gränser. Därmed fick utrikesdepartementet vars verksamhet främst handlat om ”positiva” saker som t.ex. utvecklandet av (bistånds)relationer mellan Sverige och andra länder, de mer ”negativa” invandringskontrollerande frågorna på sitt bord. Ett exempel på olikheter mellan områdena är synen på visum. Medan utrikesdepartementet traditionellt har motarbetat införandet av visum har invandringskontrollerande departement alltid sett detta ”som en faktor att spela med” (Tollefsen Altamirano och Appelqvist 1998, s 138).

30

SOU 1995:75 Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv, prop. 1996/97:25 samt SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden, prop. 1996/97:16 och prop. 1996/97:18.

6.9.2. Asyl- och flyktingfrågornas roll inom UD:s ansvarsområde

En annan aspekt av den organisatoriska strukturen är att asylpolitikens känslighet för opinionens tryck tycks ha minskat, vilket kan hänga ihop med flera faktorer. Fysisk struktur är den ena. Ansvarigt statsråd har kommit att separeras från tjänstemännen, eftersom politikerna håller till i en annan byggnad än personalen på utrikesdepartementet. Tidigare kunde tjänstemännen på migrationspolitiska enheten titta förbi statssekreteraren eller ministern när som helst och man sågs i kafferummet. På UD är distansen längre, vilket gör att man träffas på bokade tider. Den fysiska avskärmningen leder till ett avstånd mellan tjänstemän och politiker och statsrådet kommer in i arbetet först i ett senare skede när beredningen kommit långt. Ministern på UD torde heller inte ha samma tid för migrationsfrågorna eftersom det dominerande biståndet och andra frågor också ingår i ansvarsområdet. För att sammanfatta kan man säga att medan den tidigare organisatoriska strukturen bidrog till politikernas tillgänglighet, kan ansvariga ministrar på utrikesdepartementet ofta vara just utrikes.

Den naturliga kopplingen till UD:s andra ansvarsområde, biståndspolitiken, har också varit gynnsam i utvecklandet av 1990-talets ”sammanhållna flyktingpolitik”, vars grundkomponenter beskrivits i ett tidigare avsnitt. Ambitionen att komma med ”nya lösningar” på världens flyktingsituationer kräver förstås organisatoriska förändringar. Biståndet spelar i detta sammanhang en viktig roll, eftersom det har kommit att betraktas som en åtgärd som kan medverka till att förhindra migration. En annan aspekt av den ”sammanhållna flyktingpolitikens” grundambitioner är att kombinera utvecklingsbistånd och assistans i flyktingarnas närområde. Åtgärden kan förstås som en solidarisk humanitär och generös gest från välfärdsstatens sida. Å andra sidan får politiken till konsekvens att flyktingarna förvaras ”där” istället för ”här”. En sådan politik kan också ses som en välfärdsstatlig strategi eftersom politikerna ytterst måste hantera vad Nils Öberg (1994) kallat det ”moraliska dilemmat” i en konkret invandringspolitik. Välfärdsstaten garanterar ju den yttersta solidariteten, men samtidigt som man i generositetens namn hjälper dem som är i behov av skydd att få en fristad undan förföljelse (temporärt eller permanent), så kan en sådan generositet inte omfatta alla som är i behov av skydd. Kontrollen av vem som är flykting och hur denna kategori definieras, har följaktligen fått en ökad betydelse under 1990-talet (Appelqvist 1999). Det finns en gräns för hur många nya flyktingar (invandrare) välfärdsstaten kan ta emot. Därför måste invandringspolitiken formeras inom den balans-

gång som finns mellan inklusion och exklusion av presumtiva immigranter (Faist 1996).

6.9.3. En integrationspolitik växer fram

Under 1990-talet har både gamla invandrargrupper och nyanlända flyktingar tilllhört dem som drabbats särskilt hårt av senare års finanspolitiska problem och ökade arbetslöshet. Främlingsfientlighet och negativa attityder samt förekomsten av konflikter mellan grupper med olika etnisk tillhörighet sägs ha ökat i det svenska samhället (SOU 1995:76, s 21 ff).

Kritik har riktats mot den tidigare invandrarpolitiken eftersom den passiviserade och ”klientiserade” flyktingar och invandrare. Det svenska flyktingmottagandet byggdes upp utifrån det system som etablerats för socialtjänstens arbete. Resultatet blev att invandrare och flyktingar fråntogs sitt eget ansvar och kom att slussas in i ett system präglat av omhändertagande och beroende av socialbidrag (Rojas 1993). Den svenska invandrarpolitiken har också kommit att kritiseras av invandrare och flyktingar själva, eftersom den resulterat i ett synsätt som för alltid betraktar dem som ”invandrare” i en nedvärderande bemärkelse (Sunar i DN Debatt 1997-02-23). Detta oavsett om man bott i Sverige en längre tid eller är född här men har utländsk bakgrund. Detta torde varit viktiga anledningar till varför politikerna önskade utforma en politik som skulle spegla det faktum att det finns en varaktig kulturell mångfald i Sverige. Ett annat önskemål var att uppfattningarna om att det skulle finnas en hierarki mellan ”oss svenskar” och ”de andra” skulle kunna elimineras (Södergran 1998).

Den svenska invandrarpolitiken kan betraktas som inkluderande, i den meningen att ”samtliga invandrade personer och deras anhörig skall ha samma rättigheter och skyldigheter som alla andra som bor i Sverige” (SOU 1996:55, s 10). Det är dock helt klart att 1990-talets integrationspolitik har en annan och betydligt vidare inriktning än de ”gamla” invandrarpolitiska målsättningarna från 1975 (Södergran 1998). I den ”nya” invandrarpolitiken som tog sin början den 1 juni 1998 riktas specifika stöd och åtgärder enbart mot nyanlända invandrare. Detta betyder att en specifik politik skall rikta sig till invandrare som grupp, men de insatser och åtgärder som behövs för de nyanlända skall inte gälla för evigt. Tjänsterna erbjuds enbart under en kortare introduktionsperiod. Därefter ska en invandrad person inte särbehandlas.

De integrationspolitiska målen har samma inriktning som den generella politiken i övrigt, vilket innebär att ”den egna försörjningen, del-

aktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk kulturell och social bakgrund skall prioriteras” (SOU 1996:55, s 11). Som ett led i att nå dessa mål är det därför viktigt att kommunerna upprättar de individuella introduktionsplanerna, och att detta tar sig formen av ett bindande avtal mellan parterna (dvs. kommunen och dess nya invånare). Det är avtalet som bildar grunden för rätten till introduktionsersättning.

Frågan är vad som händer efter det att den individuella introduktionen tagit slut. Ja, då torde det vara upp till de enskilda individerna att klara sig bäst de vill, men för att underlätta för dem skall ”den generella politiken gynna en långsiktig integration” (ibid). Vad kommittén menade med detta är inte alldeles klart. Blombergs ovan refererade tal illustrerar att integrationspolitiken innebär att integration skall lyftas fram som en process i allt välfärdspolitiskt arbete. Detta kan jämföras med den tidigare ordningen när det fanns en särskild politik som riktades mot invandrare. Målen för integrationspolitiken bygger på följande punkter:

  • lika rättigheter och möjligheter till alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
  • en samhällsutveckling med samhällets mångfald som grund, och
  • en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.

Integrationspolitikens praktiska verksamhet föreslås inriktas mot att:

  • ge stöd till individers egen försörjning och delaktighet i samhället
  • värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt
  • förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism.

Integrationsprocessen kan delas upp i en individuell och samhällelig nivå. Den individuella nivån av integration kan bestämmas endast av individen själv och utgör således inte en fråga för staten. På den samhälleliga nivån kan staten däremot sätta upp mål för vad som bör uppnås inom olika samhällsområden med hjälp av exempelvis arbetsmarknads- och utbildningspolitik. Den socialdemokratiska regeringen menar att den samtida tillhörigheten i Sverige och uppslutning kring samhällets grundläggande värderingar idag har större betydelse för samhällsgemenskapen än uppfattningen om att alla har ett gemensamt historiskt ursprung (se Blombergs tal).

I syfte att uppnå de integrationspolitiska målsättningarna inrättades den 1 juni 1998 en ny myndighet – Integrationsverket. Den nya myn-

digheten har övertagit ansvaret för integrationsfrågor från Statens invandrarverk. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) är också inordnad med självständig ställning inom Integrationsverkets organisation.

Invandrarverket har sedan 1997 till uppgift att underlätta för den som vill återvandra samt att förmå den som inte har tillstånd att lämna landet. När det gäller återvändarfrågan kan det konstateras att regeringen tagit ställning för integrationsinsatser med synsättet att en god integration i Sverige kan skapa förutsättningar för ett lyckat återvändande. En väsentlig fråga är om integrationstanken också omfattar flyktingar med tillfälligt skydd här i Sverige och huruvida detta i så fall är Integrationsverkets ansvar? Diskussionen kring detta torde ännu inte vara avslutad.

6.10. Invandring i välfärdsstatens perspektiv

För att summera det som sagts hittills: välfärdsstatliga omorienteringar bidrar till att invandrar- och flyktingpolitiken hamnar i en omvandlingsprocess. 1900-talets värderingsförändringar kan sägas ha utvecklats från en kollektivism mot ökad individualism där det egna jaget står allt mer i centrum. Rothstein (1994) relaterar detta till att den svenska befolkningen har blivit allt mer etniskt heterogen, vilket sägs utmana den generella välfärdsstatens fortsatta existens. Men värderingsförändringar utgör också delar av social förändring som ett led i en postindustriell process (Bell 1974).

Välfärdsstatens allt större sociala ansvar för alla sina invånare oavsett etnisk bakgrund har bidragit till uppfattningen, att en rättvis fördelning av landets begränsade resurser förutsätter att antalet individer som omfattas av detta ansvar på något sätt kan avgränsas. Som följd av detta har vi fått en utveckling som lett till ökade insatser mot att kontrollera och begränsa presumtiv invandring. Detta påverkar ansvaret gentemot de utsatta människor som är på flykt och medför ett moraliskt dilemma (Öberg 1994). Dilemmat kommer sig av att det finns behov av att värna ”den egna kretsens medlemmar”, det vill säga att i första hand se till de egna medlemmarnas intressen och välfärd, samtidigt som det å andra sidan finns en stark övertygelse om ett gemmensamt ansvar för fred, frihet och välfärd, vilket medför moraliska förpliktelser utanför den egna kretsen.

Vilka räknas då som medlemmar i välfärdsstaten? Eftersom det svenska samhället erbjuder samtliga som invandrar till Sverige liknande rättigheter och skyldigheter som övriga medborgare har, blir medlemmen liktydigt med den som innehar ett permanent uppehållstill-

stånd. I detta sammanhang kan det noteras att Sverige betonar vikten av en gemensam asyl- och flyktingpolitik i Europa, där temporärt skydd utgör en viktig grundkomponent.

31

Välfärdsperspektivet på invandrarpolitikens område bidrog till att flyktingmottagandet i och med reformen 1985 kom att sortera under socialtjänsten, i ett omhändertagandeperspektiv. Människor fråntogs sin rätt till eget ansvar i möjligheten att kunna formera och organisera sina liv. I lågkonjunkturens efterföljd under slutet av 1980-talet började ”sysselsättningslinjen” göra sig gällande. Under början av 1990-talet skedde en ändring av socialbidraget som kopplades till individuella introduktionsplaner. Syftet var att undvika flyktingarnas bidragsberoende. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att detta skedde i en tidsperiod när kritiska partier som Ny demokrati började göra sig gällande och ifrågasätta den rådande politiken.

Flyktingmottagandet är styrt av invandrarpolitiska målsättningar, samtidigt som kommunernas handlingsutrymme är beroende av en ekonomisk ersättning i form av schablonbelopp per mottagen flykting. Den statliga schablonersättning får kommunerna under en begränsad tidsperiod, resurser som utnyttjas på olika sätt i olika kommuner. Den kommunala flyktingmottagningen är till 95 procent beroende av statliga bidrag. Men med en minskad flyktingmottagning har den kommunala verksamheten och dess handlingsutrymme fått bantas rejält under det senaste decenniet, eftersom färre flyktingar leder till mindre pengar i den kommunala budgeten (Kadhim 1996).

Flyktingmottagningen som sker under en första introduktionsperiod varierar från kommun till kommun. Det kan också finnas en tröghet i flexibilititet mellan en kommuns olika institutioner. Till exempel kan flyktingars mottaglighet för att lära sig det svenska språket variera stort. Det har helt enkelt i vissa kommuner inte funnits tillräcklig flexibilitet för att kunna hjälpa alla. När individen senare skickas till arbetsförmedlingen vägras denne jobb för att han eller hon inte har ett intyg på fullgjord svensk undervisning. I slutändan blir det ändå socialtjänsten som får ta över om individen inte lyckas bli självförsörjande på arbetsmarknaden.

När det gäller invandrar- och invandringspolitiken kan man säga, att den inklusion med betoning på integration för de invandrare som finns i Sverige, tillsammans med flyktingpolitikens protektionistiska hållning, återspeglar dessa frågors komplexitet. En storskalig invandring kan betraktas som ett hot mot välfärdsstatens möjligheter att uppfylla

31

Statssekreterare Gun-Britt Andersson gav uttryck för detta i sitt tal vid en forskarkonferens om Bosniskt flyktingmottagande i de nordiska länderna (Oslo 1999-02-12).

fundamentala inrikespolitiska mål. En svensk välfärdsstat under nedmontering där medborgarna märker hur den offentliga sektorn allt mer kommer i kris med dyrare egenavgifter för sjukvård och medicin, nedskärningar i utbildningssystemen etc., leder till att solidariteten gentemot ”de andra”, sätts på prov. Klart är att den svenska tillämpningen av så kallade humanitära skäl har kommit att tolkas som att dessa människor inte har genuina behov för asyl i Sverige På sikt har det också bidragit till framväxten av en mer protektionistisk färgad flyktingpolitik (se Appelqvist 1999).

Den svenska arbetsmarknaden är begränsad, vilket var en viktig orsak till varför den så kallade ”hela Sverige-strategin” utsattes för kritik. Men en sak är säker; dess förlopp kom att leda till att det skapades ett svenskt mångkulturellt samhälle. I den meningen kan man säga att det var en progressiv utvecklingsstrategi som bidrog till att invandrare inte enbart befolkade Fittja och Botkyrka utan också Jokkmokk och Korpilombolo. Det var en sund inställning att hela landet skulle vara med. Som ett resultat har vi fått samhällsmedborgare som växer upp i Kiruna och har en faster i Malmö, moster i Hedemora och kusiner i Kalifornien och Australien. Detta om någonting speglar väl det mångkulturella samhällets möjligheter och ideal.

Referenser

Aleinikoff, T.A. 1995. ”State.centred Refugee Law. From Resettlement

to Containment”, i Daniel, E. & J. C. Knudsen (Ed.), Mistrusting Refugees. Berkeley: University of California Press.

Andersson, M. 1994. Flyktingförläggning i omvandling. Intryck från

kommunal och statlig verksamhet. MERGE rapport 1994:2. Umeå: Sociologiska institutionen, Umeå Universitet.

Appelqvist, M. 1999. Responsibility in Transition. A Study of Refugee

Law and Policy in Sweden. Umeå: Sociologiska institutionen, Umeå Universitet (doktorsavhandling).

Bell, D. 1974. The coming of post-industrial society: a venture in soci-

al forecasting. London: Heinemann.

Bigo, D. 1994. ”The European internal security field: states and rivalri-

es in a newly developing area of police intervention, i Anderson, M. & M. Den Boer (Eds.), Policing Accross National Boundaries. London: Pinter Publishers.

Blomberg, L. 1996. Från invandrarpolitik till integrationspolitik. In-

ledningstal vid konferensen ”Integration, Vägen in i Sverige”, Röda Korsets folkhögskola, Gripsholm 1996-12-04. Stockholm: Regeringskansliet.

Delanty, G. 1995. Inventing Europe. Idea, Identity, Reality. London:

Macmillan.

Giddens, A. 1991. Modernity and self-identity: self and society in the

late modern age. Cambridge: Polity press.

Hammar, T. 1988. ”Mellan rasism och reglering. Invandrarpolitikens

ideologi och historia.”,Arbetarhistoria, 988:46.

Hathaway, J. 1992. The Emerging Politics of Non-entrée. Refugees No.

91. Genève.

Hathaway, J. 1999. Protection for the Duration of Risk: Part of a Re-

vitalized Global Refugee Policy (Tal vid den avslutande konferensen för det Nordiska jämförande projektet om bosniskt flyktingmottagande, Oslo 1999-02-12).

Human Rights Watch. 1996. Swedish Asylum Policy in Global Human

Rights Perspective. Helsinki: Human Rights Watch Roport Vol. 8, No.14 (D).

Jacobsson, B. 1984. Hur styrs förvaltningen. Lund: Studentlitteratur.

Joly, D. 1994. ”The Porus Dam: European Harmonization On Asylum

In The Nineties”, International Journal of Refugee Law, 6:159-193.

Kadhim, A. 1994. Kommunal flyktingmottagning. Individuella intro-

duktionsplaner mellan idé och verklighet. MERGE rapport 1994:1. Umeå: Umeå Universitet.

Kadhim, A. 1996. Flyktingmottagning och flyktingars integration. Ex-

emplet Umeå kommun och mottagna flyktingar 1994. MERGE rapport 1996:1. Umeå: Umeå Universitet.

Kadhim, A. 1999. Kommunalt flyktingmottagande i förändring.

MERGE rapport 1999:1. Umeå: Umeå Universitet.

Lundh, C. & R. Ohlsson 1994. Från arbetskraftsimport till flyktingin-

vandring. Stockholm: SNS Förlag.

Norström, E. 1999. Ett mottagande av flyktingar och asylsökande. En

utredning gjord på uppdrag åt Statens invandrarverk (opublicerat manuskript).

Overbeek, H. 1995. ”Towards a new international migration regime:

globalization, migration and the internationalisation of the state”, i Miles, R. & D. Thränhardt (Eds.), Migration and European Integration: The Dynamics of Inclusion and Exclusion. London: Pinter Publishers.

Paulson, S. & C-U. Schierup, 1994. Arbetets etniska delning. Stock-

holm: Carlssons.

Rojas, M. 1993. I ensamhetens labyrint. Stockholm: Bromberg.

Rothstein, B. 1994. ”Välfärdsstatens moraliska logik. En institutionell

logik”, Häften för kritiska studier, nr. 1-2.

Rothstein, B. 1994. Vad bör staten göra? Stockholm: SNS Förlag.

Rystad, G. (Ed.) 1992. Encounter with Strangers. Refugees and Cultu-

ral Confrontation in Sweden. Lund: University Press.

Similä, M. 1992. Det lokala flyktingmottagandet. Konflikter och roller.

Stockholm: CEIFO Stockholms Universitet.

Soininen, M. 1992. Det kommunala flyktingmottagandet. Genomföran-

de och organisation. Stockholm: CEIFO Stockholms Universitet.

Sunar, O. 1997. ”Svenskt blod”, artikel i DN 1997-02-23.

Södergran, L. 1997. Invandrar- och flyktingpolitik i praktiken. Exemp-

let Umeå kommun. MERGE rapport 1997:1. Umeå: Umeå Universitet.

Södergran, L. 1998. 1990-talets invandrarpolitiska omprövning. Från

invandrarpolitik till integrationspolitik. MERGE rapport 1998:3. Umeå: Umeå Universitet.

Tollefsen Altamirano, A. & M. Appelqvist 1998. ”Svensk flyktingpoli-

tisk utveckling under 1990-talet” i Tollefsen Altamirano, A., Appelqvist, M., Brekke, J-P. & J. Vedsted-Hansen (red.), En ny flyktingpolitik i Norden. Midlertidig beskyttelse på 1990-talet. Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet 1998:17.

Vedsted-Hansen, J., U. Kjeaer, T. Einarsen & J. W. Dacyl, 1999. Mid-

lertidigt asyl i Norden, Köpenhamn: Nordiska ministerådet 1999:13.

Weiner, M. 1995. The Global Migration Crises. Challenge to States

and Human Rights. New York: Harper Collins.

Winai, P. 1989. Gränsorganisationer. Affärer och samhällsuppdrag.

Malmö: Liber.

Winai Ström, G. 1992. Flykt och konfliktlösning. Stockholm: Rege-

ringskansliet.

Wikrén, G. & H. Sandesjö, 1992. Utlänningslagen. Stockholm: Publi-

ca. (ny utgåva 1999)

Öberg, N. 1994. Gränslös rättvisa eller rättvisa inom gränser? Om

moraliska dilemman i välfärdsstaters invandrings- och invandrarpolitik. Uppsala: Uppsala universitet.

Offentligt tryck

Regeringsskrivelser om migrationspolitiken 1989/90:68 1998/99:9

Kommittédirektiv Dir. 1992:25 Översyn av mottagandet av asylsökande och flyktingar Dir. 1993.1 Översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken Dir. 1994:129 Översyn av invandrings- och flyktingpolitiken Dir. 1994:130 Översyn av invandrarpolitiken

Utredningar Ds A 1978:1 Sverige och flyktingarna Ds A 1981:11 Ett lokalt omhändertagande av flyktingar Ds A 1987:3 Kortare väntetider i asylärenden Ku 1992:05 PM med förslag till Legal reglering av massflyktssituationer

SOU 1965:9 Arbetsmarknadspolitik SOU 1967:18 Invandringen. Problematik och handläggning SOU 1972:84 Flyktingskap SOU 1972:85 Asyl SOU 1982:49 Invandringspolitiken SOU 1992:69 Meningsfull vistelse på asylförläggning SOU 1992:133 Mottagandet av asylsökande och flyktingar SOU 1993:24Utlänningslagen – en partiell översyn SOU 1993:89 Massflykt till Sverige SOU 1993:113 Invandring och asyl i teori och praktik SOU 1995:76 Arbete till invandrare SOU 1996:55 Sverige framtiden och mångfalden SOU 1995:75 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv

Propositioner 1968:142 1990/91:195 1991/92:172

1993/94:94 1996/97:16 1996/97:18 1996/97:25

7. Etnisk och socioekonomisk segregation i Sverige 1990-1998

Roger Andersson

7.1. Introduktion

Många samhällsfrågor och de politiska debatterna kring dessa lever år efter år och decennium efter decennium. Andra frågor leder till debatt någon gång emellanåt för att sedan sjunka långt ned på dagordningen. Segregationsfrågan, och den vidare urban- och integrationspolitiska debatt där den diskuteras, tillhör egentligen ingen av dessa kategorier. Frågan var inte alldeles ny vid 1990-talets början (se t.ex. Olsson-Hort 1992, Andersson och Molina 1996), men den har varit samhällspolitiskt väsentligt mer central under 1990-talet än tidigare. Det är inte heller en fråga som har kommit och gått under decenniet. Den har varit mer eller mindre kontinuerligt aktuell, kanske inte minst för att den så nära sluter an till den större jämlikhetsdebatt, som med 1990-talskrisen fick förnyat bränsle.

Den nationella geografiska problematik som främst debatterades under tidigare decennier var de regionala obalanserna och relationen mellan storstäder och övriga landet. Regionalpolitiken sökte kompensera aktörer och bygder för tunna marknader och fysisk distans. Det ansågs, och anses fortfarande, vara en rättvisefråga att säkerställa så likvärdiga betingelser som möjligt för företagande och bosättning i t.ex. Norrlands inland och i avindustrialiserade bruksorter. 1990-talets stora geografiska debatt har istället ett urbant fokus och det är inte den stora fysiska distansen mellan folk och verksamheter som problematiseras utan den sociala distansen mellan bostadsområden inom städerna. Geografisk närhet till hamnar, flygplatser, motorvägar och befolkningscentra tycks inte förhindra framväxten av en med svenska mått mätt betydande ojämlikhet; folk i storstadsområden och andra städer kan ha stort avstånd till marknader, inte fysiskt men väl ekonomiskt och socialt. Allt fler inser att livet kan se mycket olika ut – och erbjuda varierande möjligheter – mellan olika stadsdelar i storstaden eller mellan skilda bostadsområden inom en stadsdel. Den segregerade staden kan, långt

driven, också bryta ned det sammanhållande kitt som får stadens invånare att utveckla ett någorlunda gemensamt ”vi”, precis som stora regionala skillnader i livsvillkor kan utmana nationalstatens legitimitet. När vi-et krymper ihop och bryts ned av utvecklingsbarriärer växer ”dom andra” som tankefigur.

Politiskt präglas segregationsfältet under 1990-talet av sökande och metodutveckling i planering och åtgärdsförsök. Med storstadspropositionen 1998 etableras förvisso ett embryo till en svensk urbanpolitik. Det är en politik vars fokus i stor utsträckning läggs på att vända det integrationspolitiska misslyckande, som präglat det svenska samhället i stigande utsträckning sedan 1980-talets mitt, till något mer positivt. Det är dock svårt att se att något politiskt parti har haft en genomarbetad syn på segregationens orsaker och konsekvenser och ännu mindre något program för att förändra de existerande segregationsmönstren i de större städerna. Eftersom hushållens fördelning över städernas bostadsmarknader och bostadsområden beror på många och komplexa bakomliggande faktorer – såsom exempelvis regelsystem, hushållens ekonomiska resurser, hustypers och upplåtelseformernas fördelning, hushållens behov och önskemål – och på många marknadsaktörers handlingar (stat, kommuner, bygg- och bostadsföretag, banker och kreditinstitut m.m.) är det också begripligt om man förhåller sig tveksam till att utveckla ett sådant program. Uppgiften kan framstå som övermäktig.

Föreliggande uppsats har som övergripande syfte att utröna om boendesegregationen i de svenska städerna fördjupats och/eller ändrat karaktär under 1990-talet. Tyngdpunkten i bidraget ligger i en analys av den socioekonomiska och etniska segregationen. Vid sidan av dessa två segregationsteman brukar forskare hävda att städernas invånare tenderar att leva åtskilda också efter ålder och hushållstyp. Denna typ av demografisk segregation behandlas inte här. För stockholmsregionen ges en del sådana data i Andersson 1998a. Uppsatsens fokus – presentation och analys av nya empiriska data – innebär också att den inte erbjuder läsaren en litteraturöversikt av tidigare svenska segregationsstudier. En sådan, avseende situationen vid 1990-talets början, lämnas av Olsson-Hort 1992; en något mer aktuell av Molina 1997. Segregationen berörs också av flera statliga utredningar som under åren 1995-1997 analyserade invandrarpolitiska, bostads- och storstadspolitiska frågor, se t.ex. Statens Offentliga Utredningar 1996:55, 1996:156, 1997:61, 1997:118. En god internationell utblick ges av bl.a. Musterd och Ostendorf 1998.

Det har av olika skäl inte varit möjligt att göra ett färdigt bokslut över 1990-talets segregation. Uppsatsen skrivs endast några månader innan decenniet är slut men de data som finns tillgängliga täcker i bästa

fall utvecklingen t.o.m. 1997 (inkomster) eller 1998 (befolkningsdata). Dessutom är formatet för uppsatsen sådant att utvecklingen måste tecknas relativt översiktligt. De begränsningar som gäller presenteras i nästa avsnitt.

7.2. Datamaterial och metod

Beräkningarna av den socioekonomiska segregationen begränsas av dataskäl främst till storstadsregionerna och perioden 1990-1995. För år 1997 finns dock förutsättningar att belysa den socioekonomiska segregationen också för andra städer. Detta innebär att segregationen för storstadsregionernas del kan analyseras vid tre tidpunkter (1990, 1995, 1997) medan för övriga delar av Sverige endast en statisk bild kan presenteras (1997). När det gäller den etniska boendesegregationen är förutsättningarna något bättre. Hela landet kan analyseras för åren 1995 och 1998 och för storstadsregionerna finns också data för 1990.

Tablå 1. Datamaterialets begränsning

Geografiskt område Segregationsdimension Socioekonomisk Etnisk Storstadsregionerna 1990-1995-1997 1990-1995-1998 Övriga städer 1997 1995-1998

Den socioekonomiska segregationen analyseras med utgångspunkt i inkomstdata. Det bör påpekas att även om Statistiska centralbyråns inkomstregister ligger till grund för samtliga inkomstanalyser finns ändå skillnader i datamaterialet för 1990/95 respektive 1997. Vid det senare tillfället har samtliga personer över 15 år (ca sju milj. individer) fördelats efter inkomstnivå (deciler) per bostadsområden i landet. Denna datamängd benämns InkData97. För 1990 och 1995 begränsas datamängden förutom geografiskt till storstadsregionerna också till inkomstuppgifter för personer i förvärvsarbetande åldrar (16-64 år; ca två milj. individer). Det innebär att ålderspensionärer – vars inkomster genomsnittligt är relativt låga – finns med i materialet för 1997 men annars inte. Detta kan påverka beräkningar av decilgränserna något och

också den klassificering av bostadsområden som vilar på decilberäkningarna. Jämförelser av utvecklingen 1990/95 och 1997 bör göras med försiktighet.

1

I syfte att göra analysen mer överskådlig har bostadsområdena klassificerats efter befolkningens fördelning på olika inkomstnivåer. Jag har här i huvudsak följt Storstadskommitténs schema (se t.ex. SOU 1997:118), som baseras på att inkomsttagarna först placeras i tioprocentsskikt (deciler). De tio procent som redovisar lägst inkomster under året förs till decil 1, de därpå följande tio procenten till decil 2 osv. Personer placerade i decil 10 består följaktligen av de tio procent av inkomsttagarna som det aktuella året hade högst sammanräknad inkomst.

Därefter har kvoter mellan låg- och höginkomsttagare beräknats för varje bostadsområde (vilket förutsätter att varje individ med hjälp av fastighetsdata geografiskt lokaliserats till något av landets ca 9 500 bostadsområden (SAMS-område, se nedan)). En person betraktas som låginkomsttagare om den tillhör någon av de två lägsta inkomstdecilerna (decil 1 och 2) och som höginkomsttagare om den tillhör någon av de två högsta decilerna (decil 9 och 10). Varje bostadsområde har tilldelats en områdestypkod som bestämts utifrån kvoten mellan låg- och höginkomsttagare.

När boendesegregation skall analyseras är det inte ett helt enkelt val att bestämma om data skall baseras på individer eller hushåll (familjer). Problemet består bl.a. i att inkomsterna inte är jämnt fördelade mellan könen. Kvinnornas sammanräknade inkomster är i genomsnitt cirka två tredjedelar av männens (främst p.g.a. kortare arbetstid men också p.g.a. kvarstående könsmässigt betingad lönedifferens i de flesta yrken och positioner). Kvinnor är därför överrepresenterade i de lägre decilerna och underrepresenterade i de övre. Detta talar för att basera analysen på familjeinkomster, allrahelst som just boendet är en hushållsangelägenhet där den samlade inkomsten för mannen och kvinnan bestämmer de ekonomiska förutsättningarna. Å andra sidan består många – och ett över tiden växande antal – hushåll av endast en person och enpersonhushållen har genomsnittligt lägre familjeinkomster än flerpersonhushållen. Eftersom också enpersonhushållen har en annan boendegeografi (överrepresenterade i städernas centrala delar och underrepresenterade i t.ex. förorternas villaområden) medför detta problem för analysen av

1

Självfallet hade det varit önskvärt om datamängderna för de skilda åren hade

överensstämt fullt ut. Att de nu inte gör det beror på att de beställts vid olika tidpunkter och för att besvara delvis skilda typer av frågor. Ekonomiska och tidsmässiga begränsningar för genomförandet av segregationsanalyserna har omöjliggjort en större nybeställning av data.

den socioekonomiska segregationen. För år 1990 medger datamaterialet ett fritt val, eftersom vi med tillgång till uppgifter från Folk- och bostadsräkningen har kontroll över den faktiska hushållsenheten och således kan välja mellan individ- och hushållsbegreppet. Hushållet som taxeringsbegrepp finns också i 1995 års material medan sådan information saknas i 1997 års datamängd. Överhuvudtaget måste man konstatera att datamaterialet för boendesegregationsanalyser under 1990talet försämrats till följd av den uteblivna Folk- och bostadsräkningen 1995. Problemet rör inte bara avsaknaden av ett pålitligt hushållsbegrepp utan också bristen på säkra data om upplåtelseformer och om yrke samt därmed också socioekonomisk position. Mot bakrund av detta har fokus på individdata (individinkomster) varit relativt självklar. Analysen baseras följaktligen på individers inkomster och sedan karaktäriseras områdena efter kvoten mellan låg- och höginkomsttagare. I uppsatsen görs vissa försök att belysa könsdimensionens betydelse för utfallet av de socioekonomiska segregationsanalyserna.

Data som behandlar befolkningens etniska sammansättning baseras på födelselandsuppgifter. Bland födda i Sverige återfinns därigenom många – och ett över tiden växande antal – med utlandsfödda föräldrar. Det innebär följaktligen att det är förstagenerationsinvandrarnas boende som jämförs med hela den Sverigefödda befolkningen. Den etniska segregationen blir givetvis statistiskt sett mer påtaglig om uppgifter om utländsk bakgrund skulle användas. I bostadsområden med 50 procent utlandsfödda har ofta minst 70 procent utländsk bakgrund. Beräkningar tyder på att ca hälften av de Sverigefödda i ett svenskglest bostadsområde har minst en utlandsfödd förälder (Andersson 1998a). För dessa analyser finns möjlighet att utifrån 1990 och 1995 års material över storstadsbefolkningen arbeta med såväl data om födelseland (1:a generationen invandrade) som med begreppet utländsk bakgrund (2:a generationen). Eftersom denna möjlighet saknas i 1995 och 1998 års material över hela riket har födelselandsdata valts för att möjliggöra en jämförelse över en längre tidsperiod. Det bör också påpekas att begreppet utländsk bakgrund analytiskt har svagheter, inte bara för att det är politiskt inkorrekt att tilldela barn födda i Sverige ”invandrarstatus”. Vi vet från många tidigare analyser att hushåll bestående av en ”svensk” och en ”invandrad” person socioekonomiskt och boendemässigt visar en betydande likhet med de helsvenska hushållen (Andersson 1997a, Gustavsson 1997). Analyser baserade på bakgrundsbegreppet skulle därmed helst behöva göras med åtskillnad mellan barn som har två respektive en utlandsfödd förälder. I den typ av övergripande analys som denna uppsats rapporterar framstår födelselandsdata som det givna valet.

Kartläggningen av den etniska segregationen (eller segregeringen som är det uttryck som ibland används när dynamiken och processen på bostadsmarknaden särskilt skall framhållas), görs dels för hela landet, dels mer detaljerat för ett urval av kommuner. Dessa har valts för att spegla de regionala och storleksmässiga variationer som finns inom det urbana Sverige. Förutom storstadsområdena granskas Uppsala, Eskilstuna, Norrköping, Jönköping, Halmstad, Trollhättan, Karlstad, Örebro, Västerås, Borlänge, Gävle, Sundsvall, Östersund, Umeå, Skellefteå och Luleå. Av befolkningsmässigt större kommuner saknas bl.a. Linköping, Lund och Borås, men syftet har inte varit att ge en komplett översikt över de medelstora städerna utan att antyda viss variation mellan dem och sätta dem i relation till förloppet i storstadsregionerna.

Resultaten redovisas i tabellform och presenteras ofta som absoluta eller relativa tal (%) för att underlätta förståelsen. Dessutom används ett segregeringsindex, som är en matematisk beräkning av skillnader i geografisk fördelning mellan olika befolkningskategorier. Sällan återfinns en kategori helt avskild från en annan. Vanligare är fördelningsvariationer, där en kategori är geografisk relativt koncentrerad till några bostadsområden och svagare representerad i övriga områden. Segregeringsindex är ägnat att på ett enkelt sätt mäta graden av likhet/olikhet i olika kategoriers bosättningsmönster. Resultatet noll (0) i en sådan beräkning innebär att två kategorier har exakt samma fördelning i staden. Om t.ex. tio procent av stadens invånare är utlandsfödda har i detta fall samtliga bostadsområden exakt tio procent utlandsfödda; varje bostadsområde avspeglar sammansättningen i hela staden. Värdet ett (1) betyder å andra sidan att fullständig apartheid råder. En kategori bor helt åtskilt från en annan. På vissa håll i världen, t.ex. judar/araber i Jerusalem, katoliker/protestanter i Belfast och svarta/vita anglosachser i USAs storstäder, närmar sig segregeringsindex värdet 0,8-0,9. Lite grann beroende på val av geografisk skala (index sjunker när staden indelas i få områden och stiger om många bostadsområden ingår i analysen) måste värden på över 0,5 anses högt för europeiska städer. Det bör dock påpekas att detta index, som andra mätmetoder, är känsligt för variation i bl.a. områdesantal. Om staden indelas i få områden ökar sannolikheten att områdena befolkningsmässigt liknar varandra (och index får ett lågt värde) och det omvända gäller om indelningen drivs i andra riktningen. Om varje hus betraktas som sitt eget bostadsområde stiger segregationsindex förstås till mycket höga värden.

Det bostadsområdesbegrepp som läggs till grund för analyserna är Statistiska Centralbyråns SAMS-område (Small Area Market Statistics). Som framgår av den kommande redovisningen varierar dessa områden i storlek och antal städerna emellan. I Stockholms arbetsmarknadsregion finns drygt 900, i Malmös och Göteborgs a-region 800

respektive ca 1 200 SAMS-områden. I landet som helhet fler än 9 000. Områdesindelningen bedöms passa segregationsstudier relativt väl. Den har fastlagts av kommunerna som grund för främst den sociala planeringen (vård- och omsorgsbehov, skolunderlag m.m.) Normalt sett speglar gränserna faktiska socioekonomiska skiljelinjer mellan områdena. Ofta separeras områden inom städerna på grundval av tillkomstperiod och upplåtelseform. På landsbygden följer indelningen andra principer, t.ex. postnummer- eller församlingsindelningen.

SAMS-indelningen gjordes år 1993 av Statistiska Centralbyrån. Detta har både för- och nackdelar. För att nämna en av de senare kan vi konstatera att geografiska indelningar ofta ställer till förtret för samhällsgeografiska analyser. Om en indelning endast görs vid en tidpunkt (T0) riskerar man att indelningen svarar dåligt mot verkligheten vid tidpunkt T1; om indelningen gjorts vid den senare tidpunkten skulle den skilt sig från den som ursprungligen gjordes. Om å andra sidan en ny indelning görs vid tidpunkt T1 möter forskaren ett rekonstruktionsproblem, där delningar och sammanslagningar av områden i detalj måste återskapas för att möjliggöra en analys av förändringarna mellan de två tidpunkterna. En över tiden stabil indelning är således att föredra, särskilt om indelningen är rimligt gjord i förhållande till analysens grundfrågor. Det är som nämns ovan min bedömning att SAMSindelningen är den bästa tillgängliga indelning, motsvararande kravet att områdena skall ha en storlek och karaktär, som av folk i allmänhet uppfattas i rimlig utsträckning utgöra ett avgränsat närområde runt bostaden. Eftersom bostadsbyggandet varit extremt litet under 1990talet – och eftersom en hel del av nybyggnationen bestått av förtätningar i befintliga bostadsområden – är nackdelarna med en icke uppdaterad SAMS-indelning relativt små.

Det innebär förstås inte att indelningen är invändningsfri. Utöver redan diskuterade aspekter bör det framhållas att kommunerna inte alltid hanterat indelningsfrågan på likartat sätt. Det större antalet SAMSområden i Göteborg jämfört med Stockholm beror bl.a. på sådana variationer. Medan t.ex. Bergsjön i nordöstra Göteborg består av ett tiotal SAMS-områden utgör Rinkeby och Tensta ett vardera. Motivet är här delvis att Begsjön bebyggelse- och befolkningsmässigt är mer heterogent, men också att kommunerna gjort skilda bedömningar av hur detaljerat indelningen skall göras.

Eftrsom denna studie spänner över många städer och stadsregioner har det varit en övermäktig uppgift att kommun för kommun pröva relevansen i kommunernas och SCBs SAMS-gruppering. Rent allmänt kan man säga att problemen är mindre vid jämförelser av en och samma region vid två eller tre tidpunkter än vid jämförelser av situationen i

två eller flera städer, även om det senare problemen inte heller bör överdrivas.

7.3. Socioekonomisk och etnisk segregation i de svenska storstadsregionerna 1990-1995

Jag har tidigare hävdat att Storstadskommittén alltför lättvindigt konstaterat att storstädernas segregation är ekonomiskt/klassmässigt betingad. Kommittén slår visserligen tydligt fast att segregationen är dubbel – etnisk och klassmässig – men säger samtidigt att det som orsaksmässigt betyder något är klassvariationen i boendet. Som strax skall framgå finns påtaglig överlappning mellan den etniska och klassmässiga segregationen, men kommitténs slutsatser är ändå förhastade. Man undviker fyra viktiga frågor: Varför är invandrare fattiga? Var bor rika invandrare? Bor alla fattiga invandrare i ”utsatta bostadsområden”? Finns specifika hinder för invandrare på svensk bostadsmarknad? Om invandrare är fattiga för att de är invandrare (”icke-svenska” och ”ickeeuropéer”), stannar i fattiga bostadsområden även om inkomsterna stiger, kan bo i mer välsituerade områden trots låga inkomster och om man på olika sätt diskrimineras på bostadsmarknaden, hamnar kommitténs slutsats i mer problematisk dager. Såväl statistiska data som invandrade pesoners erfarenheter och självrapportering stöder den tveksamhet som framförts (se bl.a. Andersson 1999a). I detta avsnitt lämnas ytterligare ett bidrag som underlag för en analys av sambandet mellan socioekonomisk och etnisk segregation i boendet.

År 1990 fanns drygt 2,4 milj. personer i åldern 16-64 år i databasen Geometro (personer från de tre svenska storstadsregionerna (bosatta och/eller arbetande i regionerna) samt från tre övriga kommuner (Kalmar, Gnosjö, Pajala). Inkomstdecilerna har beräknats på samtliga dessa personer men i resultatredovisningen behandlas endast de med bosättning i storstadsregionerna (drygt 2 miljoner). De tio procent som hade lägst inkomster hade en sammanräknad inkomst under 20 000 kr (se tabell 1). Den övre gränsen för decil 2 var 60 600. Dessa personer utgjorde tillsammans kategorin låginkomsttagare. 18,6 procent av de Sverigefödda och 27,9 procent av de utlandsfödda var låginkomsttagare 1990 (tabell 2). Av en specialstuderad kategori med svag arbetsmarknadsanknytning (med födelseland i Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak och Iran) tillhörde mer än hälften låginkomstskiktet. Könsskillnaderna var mycket stora oavsett födelseland. Så tillhörde endast var tionde svensk kvinna höginkomsttagarskiktet (decil 9 och

10, dvs. inkomster över 196 500 kr) medan var tredje Sverigefödd man återfanns där. Endast sex procent av de utlandsfödda kvinnorna var höginkomsttagare medan 16 procent av de utlandsfödda männen tillhörde kategorin. I den genomgående fattiga sjuländerskategorin var endast 3,8 procent av männen höginkomsttagare men det var ändå en fyra gånger större andel än vad som redovisas för kvinnor från dessa länder (0,9 procent höginkomsttagare).

Tabell 1. Decilgränser för storstadsregionernas invånare (16-64 år) 1990 och 1995

Decilgränser (SEK) Decilgränser (SEK)

Inkomstdeciler 1990 1995 Decil1 0-19 500 0-8 900 Decil2 19 600-60 000 9 000-59 700 Decil3 60 100-91 500 59 800-101 700 Decil4 91 600-114 100 101 800-130 200 Decil5 114 200-132 300 130 300-152 200 Decil6 132 400-149 600 152 300-173 000 Decil7 149 700-169 800 173 100-196 300 Decil8 169 900-196 500 196 400-226 300 Decil9 196 600-244 200 226 400-286 800 Decil10 244 300- 286 900- Totalt antal (16-64 år) 2 440 695 2 497 707 Källa: Geometro, Uppsala universitet.

Dessa grundläggande variationer i inkomststrukturen återfinns också 1995. Det har skett en viss inkomstpolarisering i krisens spår så att inkomsterna har fallit för låginkomsttagare och stigit för höginkomsttagare (se tabell 1). Under perioden 1990-1995 minskar de svenska kvinnornas andel av låginkomsttagarna och ökar något bland höginkomsttagare. De utlandsfödda blir inte bara 42 000 fler utan också fattigare. År 1995 var 32,2 procent av de utlandsfödda låginkomsttagare; försämringen faller i huvudsak på de utlandsfödda männen. Fortfarande tillhörde hälften av sjuländerskategorins invånare kategorins låginkomsttagare. De utlandsföddas representation bland höginkomstagarna försvagas. De utlandsföddas relativa positioner i inkomsthierarkin framgår också av tabell 3. För alla tre regionerna gäller att de utlandsfödda 1995 är mer överrepresenterade i de lägre decilerna och svagare representerade i de högre än 1990. Mest dramatisk försämring för utlandsfödda redovisas för Göteborgs arbetsmarknadsregion. År 1990 var utlandsfödda mindre överrepresenterade i den lägsta decilen – och mindre underrepresenterade i den övre – i Göteborg jämfört med Stockholm och Malmö. Fem år senare har situationen dramatiskt förändrats och

liknar då Malmös. I alla tre storstadsregioner, men särskilt tydligt i Malmö och Göteborg, har inkomstpolariseringen en allt tydligare etnisk profil.

Tabell 2. Storstadsbefolkningens fördelning på deciler 1990 och 1995 efter kön och födelseland

Män

1990 1995 1990 1995 1990 1995

Deciler f i Sverige f i Sverige f utomlands f utomlands f i 7 länder* f i 7 länder* 1 8,3 8 15,7 20,1 28,9 28,3 2 8,5 8,9 10,7 11,4 18,2 18,4 3 6,1 6,7 9,7 11,7 12,8 17,5 4 5,5 5,7 8-0 9,8 10,5 12,2 5 6,5 6,9 8,6 8,5 8,9 7,6 6 8,4 8,2 9,1 7,2 7 4,4 7 10,8 10,5 10,2 7,9 5,7 3,9 8 12,9 12,5 10,2 8,3 4,2 3,5 9 15 14,6 9,1 8,1 2,6 2,9 10 18,2 18,1 7,7 6-0 1,2 1,2

Summa 100 100 100 100 100 100 (Antal) 1041454 1048926 190245 210035 34280 45925 Kvinnor 1990 1995 1990 1995 1990 1995 Deciler f i Sverige f i Sverige f utomlands f utomlands f i 7 länder* f i 7 länder* 1 9,3 7,9 17,7 19-0 42,4 34,5 2 11 10,2 11,8 12-0 17,5 22,2 3 13,3 12,1 13,9 14,8 13-0 18,1 4 14,1 13,8 13,8 12-0 11,6 11,3 5 13,4 13,3 12,6 10-0 7,2 6,1 6 11,8 12,5 10,5 9,6 3,3 3,6 7 9,6 10,4 8 7,3 1,9 2,1 8 7,8 8,8 5,7 5,4 1,2 1,2 9 6,2 6,9 3,9 3,9 0,7 0,6 10 3,6 4 2,1 2,2 0,2 0,3

Summa

100 100 100 100 100 100

Antal 1023037 1029002 185959 209744 23409 35143

Tabell 2, forts.

Samtliga 1990 1995 1990 1995 1990 1995 Deciler f i Sverige f i Sverige f utomlands f utomlands f i7 länder* f i7 länder* 1 8,8 7-0 16,7 20 34,4 30,9 2 9,8 9,6 11,2 12,2 17,9 20,1 3 9,7 9,3 11,8 13,2 13,3 17,8 4 9,8 9,7 11,4 11,4 10,9 11,8 5 9,9 10,1 10,6 9,8 8,2 6,9 6 10 10,3 9,8 8,4 5,5 4 7 10,2 10,5 9,1 7,6 4,2 3,1 8 10,3 10,7 7-0 6,8 2-0 2,5 9 10,6 10,8 6,5 6 1,8 1,9 10 10,9 11,1 4,9 4,6 0,8 0,8 Summa 100 100 100 100 100 100 Antal 2064491 2077928 376204 419779 57689 81068

*De valda sju länderna är Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak och Iran. Källa: Geometro, Uppsala universitet.

Tabell 3. De utlandsföddas relativa representation* i storstadsregionernas inkomststruktur 1990-1995

Stockholm

Malmö

Göteborg

Deciler 1990 1995 1990 1995 1990 1995

1,00 192 232 222 266

184 273

2,00 124 132 116 122

111 120

3,00 140 155 113 132

113 131

4,00 131 132 105 109

116 117

5,00 115 108 100 85

106 92

6,00 101 89

91

69

97

75

7,00 90 76

84

64

95

67

8,00 77 65

68

52

82

64

9,00 62 54

50

47

61

57

10,00 41 38

43

41

45

39

Totalt 100 100 100 100

100 100

*Värdet 100 innebär att de utlandsfödda har en med den Sverigefödda befolkningen likvärdig representation i decilen. Värden över 100 betyder att denna decilposition är vanligare bland utlandsfödda, 200 innebär dubbelt så vanlig. Omvänt gäller att värden under 100 är mer ovanlig för utlandsfödda. Källa: Geometro, Uppsala universitet.

Den socioekonomiska segregationens utveckling har studerats med utgångspunkt i en klassificering av bostadsområdena, där kvoten mellan låg- och höginkomsttagare utgör utgångspunkten. Om ett bostadsområde rymmer fyra eller fler gånger så många höginkomsttagare som låg-

inkomsttagare karakteriseras området som ”extremt hög inkomst” i enlighet med Storstadskommitténs språkbruk. Kvoten låg/höginkomsttagare blir därmed under 0,25 för dessa områden, vars antal som framgår av tabell 4 är mycket litet. Betydligt fler områden är av typen ”mycket hög inkomst” och i dessa områden går det två till fyra höginkomsttagare på varje låginkomsttagare (kvot 0,25-0,5). Även i områden präglade av ”hög inkomst” finns fler höginkomsttagare än låginkomsttagare (kvot 0,5-0,8). Under perioden minskar dessa tre typer av höginkomstområden till antalet (från 1 032 till 971) genom att de till följd av förändringar av kvoten hamnar i kategorin ”medelinkomstområden”. I dessa senare områden finns ungefär lika många låg- som höginkomsttagare (kvot 0,8-1,25). Fyra områdestyper har klart fler låg- än höginkomsttagare, nämligen ”under medelinkomst” (kvot 1,25-2,0), ”låg inkomst”, där det går två till fyra låginkomsttagare på varje höginkomsttagare, ”mycket låg inkomst”, där kvoten ligger mellan fyra och tio, samt slutligen områden klassificerade som ”extremt låg inkomst”. I dessa områden, vars antal ökar från 55 till 100 under femårsperioden, går minst tio låginkomsttagare på varje höginkomsttagare. I invånarmässigt små bostadsområden (färre än 25 inv) har kvoter ej beräknats.

Tabell 4. Definition av områdestyper samt antal områden i storstadsregionerna 1990-1995

Områdestyp Kvot låg/höginkomsttagare

Antal områden

1990

Antal områden

1995

1. Extremt hög inkomst Under 0,25

8

5

2. Mycket hög inkomst

0,25-0,50

207

198

3. Hög inkomst

0,50-0,80

817

768

4. Medelinkomst

0,80-1,25

670

722

5. Under medelinkomst

1,25-2,00

488

474

6. Låg inkomst

2,00-4,00

324

345

7. Mycket låg inkomst 4,00-10,00

131

127

8. Extremt låg inkomst Över 10,00

55

100

9. Omr. med färre än 25 inv

260

290

Totalt

2 960

3 029

Källa: Områdestyperna ansluter nära till Storstadskommitténs indelning, SOU 1997:118. Delade städer, s. 27. Data från Geometro, Uppsala universitet.

Av tabell 5 framgår att låginkomsttagarna utgör en större andel av befolkningen i Stockholms höginkomstområden i jämförelse med Malmö och Göteborg. Tendensen under perioden är dock att deras representation försvagas i Stockholm och Malmö medan den stärks något i Göteborg. I det senare fallet främst beroende på att fler områden kommer att tillhöra områden av typen ”mycket hög/extremt hög inkomst”. Flertalet

låginkomsttagare återfinns i områdestyperna ”hög/medel” och ”under medel/låg”. Skillnaderna mellan regionerna beror främst på att inkomstnivån är högre i Stockholm än i Malmö och Göteborg, varför de kvoter som här beräknats för samtliga invånare i storstadsregionerna ger Stockholmsregionens bostadsområden en genomgående starkare inkomstprofil än de övriga två (fler områden av höginkomsttyp och fler boende i dessa områden).

Ett i alla regionerna mycket tydligt utfall är att andelen låginkomsttagare ökar i områden präglade av ”mycket låg/extremt låg inkomst”. I Malmö bor t.ex. var fjärde låginkomsttagare år 1995 i dessa områden, mot 15 procent fem år tidigare.

En jämförelse mellan låg- och höginkomsttagarnas representation i olika områdestyper ger vid handen att höginkomsttagarna är klart mer geografiskt koncentrerade än låginkomsttagarna. Det är betydligt mer vanligt att finna en låginkomsttagare i medel- och höginkomstområden än att finna en höginkomsttagare i låginkomstområden. Uttryckt på ett annat sätt kan man konstatera att höginkomsttagarna – som har större valfrihet i boendet – väljer att bo mer samlat bland inkomstlikar, och således mer segregerat, än låginkomsttagare. Förändringarna i denna bild 1990-1995 är måttliga.

Tabell 6 visar inkomstsegregationens utveckling för perioden 1990-1997. Låginkomsttagarna (decil 1 och 2) har lägre värden än höginkomsttagarna, vilket således betyder att de bor jämnare fördelade över regionens bostadsområden än personer med höga inkomster. Man kan emellertid notera att indexvärdet i Malmö och Göteborg stiger påtagligt mellan 1990 och 1995, innebärande större grad av särboende för låginkomsttagarna i dessa regioner. När höginkomsttagarna sätts i relation till totalbefolkningen når segregeringsindex klart högre (cirka 0,2), men detta värde är å andra sidan mer stabilt. I tabell 7 prövas också könsdimensionens betydelse för boendesegregationen efter inkomster. Resultatet är mycket entydigt och utfallet likartat för de tre regionerna. Minst åtskilda från befolkningen i sin helhet bor kvinnor med låga inkomster och mest åtskilda kvinnor med höga inkomster. Tidigare studier har visat att kvinnor med höga inkomster och med uppåtgående social mobilitet i hög utsträckning är sammanboende med manliga höginkomsttagare. Det är vanligare att manliga höginkomsttagare sammanbor med en kvinna med låga inkomster än att kvinnliga höginkomsttagare bor samman med en man med låga inkomster. Detta betyder att hushåll med en kvinnlig höginkomsttagare – förutsatt att hon är sammanboende – ofta bor i hushåll med mycket höga inkomster, vilket möjliggör ett mer exklusivt boende. Detta bedömer jag vara huvudskälet till att segregeringsindex är betydligt högre för kvinnliga än för manliga höginkomsttagare.

Tabell 5. Låg- och höginkomsttagarnas fördelning på områdestyper i storstäderna 1990 och 1995

Andel av låginkomsttagarna

Områdestyper

Stockholm

Malmö

Göteborg

1990 1995 1990 1995 1990 1995

Mycket hög/extremt hög 11,8 8,0 1,3 0,6 1,9 3,1 Hög/medel 65,2 60,3 40,8 33,8 55,3 50,1 Under medel/låg 16,3 20,2 42,4 40,0 31,8 27,4 Mycket låg/extremt låg 6,5 11,4 15,2 25,3 10,8 19,2 Omr. med färre än 25 inv 0,1 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 Summa 100 100 100 100 100 100 Antal låginkomsttagare 197 678 231 688 80 154 94 652 100 398 111 761

Andel av höginkomsttagarna

Områdestyper

Stockholm

Malmö

Göteborg

1990 1995 1990 1995 1990 1995

Mycket hög/ extremt hög 20,2 15,5 3,9 2,2 4,7 8,2 Hög/medel 71,9 73,3 63,5 61,2 75,1 72,6 Under medel/låg 7,1 9,9 29,9 32,1 18,4 16,7 Mycket låg/ extremt låg 0,7 1,3 2,5 4,3 1,7 2,4 Omr. med färre än 25 inv 0,0 0,0 0,2 0,2 0,1 0,1 Summa 100 100 100 100 100 100 Antal höginkomsttagare 259 473 263 352 60 917 61 059 93 224 98 015

Källa: Geometro, Uppsala universitet

.

Tabell 6. Inkomstsegregationen i storstadsregionerna 1990-97. Segregeringsindex för låg- och höginkomsttagare*

Region/inkomstkategori

1990

1995

1997

Stockholm Låginkomsttagare (decil 1–2)

0,09

0,10

0,11

Höginkomsttagare (decil 9–10)

0,16

0,18

0,17

Göteborg Låginkomsttagare (decil 1–2)

0,09

0,14

0,13

Höginkomsttagare (decil 9–10)

0,20

0,19

0,19

Malmö Låginkomsttagare (decil 1–2)

0,11

0,16

0,15

Höginkomsttagare (decil 9–10)

0,21

0,21

0,21

*Decilberäkningarna för 1997 gjorda för hela riket; 1990/95 endast för storstadsbefolkningen. Jämförelser mellan 1997 och tidigare år bör göras med försiktighet. Källa: Geometro samt InkData97.

Tabell 7. Inkomstsegregationens könsdimension i storstäderna 1990 och 1995. Segregeringsindex

Låginkomsttagare

Höginkomsttagare

Alla låginkomsttagare

Alla höginkomsttagare

Storstadsregion/år

Män Kvinnor Män Kvinnor

Totalt stor-städerna 1990

0,11 0,10 0,18 0,27

0,09

0,19

Totalt stor-städerna 1995

0,14 0,13 0,19 0,27

0,13

0,20

Stockholm 1990 0,10 0,09 0,16 0,22

0,08

0,16

Stockholm 1995 0,11 0,11 0,17 0,22

0,11

0,18

Malmö 1990 0,14 0,09 0,20 0,27

0,11

0,21

Malmö 1995 0,18 0,15 0,21 0,26

0,16

0,21

Göteborg 1990 0,12 0,09 0,19 0,27

0,09

0,20

Göteborg 1995 0,16 0,13 0,19 0,26

0,14

0,19

Källa: Geometro.

Eftersom de utlandsfödda, särskilt de som har sitt ursprung i Afrika och västra Asien, har låga inkomster förvånar det inte att de är kraftigt överrepresenterade i områden som har klassificerats som låginkomstområden av olika typ. För Stockholmsregionen gäller t.ex. (se tabell 8) att närmare 40 procent av de Sverigefödda finns i områden av typen ”mycket hög inkomst”. Där finner vi 1990 och 1995 blott åtta procent av personer födda i Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak och Iran. I områden av typen ”mycket låga” och ”extremt låga” inkomster är de Sverigefödda få (cirka fem procent 1995) även om andelen stigit något genom att många andragenerationsinvandrare i områdena nu nått åldrarna över 15 år. Cirka 40 procent av sjuländerskategorins Stockholmsbor finns i dessa områden.

I den högra delen ges information om medelinkomsterna per områdestyp. Eftersom områdena klassificerats just efter inkomstuppgifter förvånar det självfallet inte att genomsnittsinkomsten sjunker när vi rör oss från höginkomstområden till låginkomstområden. Intressant att notera är emellertid att sjuländerskategorins invånare har mycket låga inkomster i alla områdestyper utom i områden klassificerade till typen ”extremt hög inkomst”. Det relativa avståndet mellan sjuländerskategorin och Sverigefödda är störst i medelinkomstområden (se kolumnen till höger). Med andra ord kan de Sverigeföddas boende relativt väl förklaras av inkomstnivån men detta gäller knappast för många invandrade kategorier på Stockholms bostadsmarknader.

Tabell 8. Befolkningens fördelning på områdestyper i Stockholmsregionen 1990 och 1995, samt medelinkomster, efter födelseland

Stockholm 1990

Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000

SEK)

Inkomst-

relation

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder f i Sverige

Extremt hög 0,2 0,1 0,0 187 161 144 0,77 Mycket hög 39,4 23,7 8,2 181 151 96 0,53 Hög 30,6 24,5 12,7 154 126 83 0,54 Medel 14,3 13,2 10,7 142 115 72 0,51 Under medel 9,5 14,9 16,5 136 107 75 0,55 Låg 2,9 6,7 11,1 131 98 70 0,53 Mycket låg 2,0 9,1 20,0 123 91 74 0,60 Extremt låg 0,9 7,8 20,7 105 81 69 0,66 Färre än 25 inv 0,0 0,0 0,0 139 96 100 0,72

Totalt

100,0 100,0 100,0 160 119 75

0,47

Stockholm 1995

Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000 SEK) Inkomst-

relation

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder f i Sverige

Extremt hög 0,1 0,1 0,0 215 184 174 0,81 Mycket hög 36,4 22,3 7,9 207 170 106 0,51 Hög t 30,5 24,6 14,3 174 137 89 0,51 Medel 14,2 13,8 11,8 159 116 72 0,45 Under medel 10,2 15,5 18,4 149 106 75 0,50 Låg 3,3 6,9 10,3 139 92 68 0,49 Mycket låg 3,1 9,3 19,8 121 83 67 0,55 Extremt låg 2,1 7,5 17,6 95 71 61 0,64 Färre än 25 0,0 0,0 0,0 155 147 – –

Totalt

100,0 100,0 100,0 180 123 74 0,41

*Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak, Iran. Källa: Geometro, Uppsala universitet.

I Malmöregionen, som har betydligt färre personer med födelseland i de sju länderna, är bilden mycket likartad, men med skillnaden att den etniska polariseringen skärps under perioden.

En betydande andel av de utlandsfödda och av sjuländerkategorin fanns i områden med mycket låg eller extremt låg inkomst 1990 och andelen växer under 1990-talets första del (tabell 9). För de utlandsfödda som kollektiv är inkomsterna lägre än för Sverigefödda i alla bostadsområdestyper, men som synes är inkomsthierarkin lika tydlig för utlandsfödda som för Sverigefödda i Malmö. Medelinkomsterna faller successivt från områden av typen ”extremt hög inkomst” till områden bestående av fler låginkomsttagare. Denna hierarki finns – liksom i Stockholmsregionen – även för sjuländerskategorin, men också i Malmö är det påfallande hur låga inkomster personer med ursprung i Afrika och västra Asien har i alla områdestyper. Det relativa avståndet i medelinkomster är likartat i alla områdestyper, dvs. personer i sjuländerskategorin tjänar i genomsnitt endast hälften (ofta mindre än hälften) av en Sverigefödd oavsett var de bor.

I Göteborg minskar andelen Sverigefödda som bor i låginkomstområdena under perioden medan utlandsfödda, och särskilt sjuländerkategorin, snarast koncentreras ytterligare till de fattigare områdena (tabell 10). Medelinkomsterna för såväl Sverige- som utlandsfödda personer bosatta i alla typer av låginkomstområden minskar medan de ökar i höginkomstområdena, ett utfall som för övrigt gäller i alla tre regionerna. Vidgade inkomstklyftor har som följeslagare socioekonomisk boendesegregation.

De viktigaste resultat som kan dras av redovisade data så långt är att storstadsregionernas segregation inte bara är en åtskillnad av höginkomsttagare från andra inkomstkategorier, segregationen har också en påtaglig etnisk profil. Resultaten pekar på att den etniska uppdelningen inte bara beror på direkta socioekonomiska faktorer. Särskilt invandrare från delar av Afrika och västra Asien har mycket låga inkomster också i bostadsområden som i segregationssammanhang ses som mindre problematiska (medelinkomst- och höginkomstområden). Tillsammans med tidigare presenterade analyser stödjer detta slutsatsen att etnisk boendesegregation inte kan reduceras till en fråga om klassposition, även om – vilket förhoppningsvis tydligt framgått – många utlandsfödda befinner sig i botten av den svenska inkomsthierarkin.

Tabell 9. Befolkningens fördelning på områdestyper i Malmöregionen 1990 och 1995, samt medelinkomster, efter födelseland

Malmö 1990 Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000 SEK) Inkomst-

relation

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder f i Sverige

Extremt hög 0,0 0,0 0,0 1546 1127 –

–

Mycket hög 9,0 4,6 1,0 1717 1453 654 0,38 Hög 25,0 13,5 6,2 1460 1321 703 0,48 Medel 26,5 20,2 16,2 1367 1095 671 0,49 Under medel 17,7 13,6 9,7 1269 1068 590 0,47 Låg 12,7 15,2 12,4 1198 956 594 0,50 Mycket låg 6,0 14,0 19,9 1149 853 548 0,48 Extremt låg 2,9 18,6 34,3 944 736 478 0,51 Färre än 25 inv 0,1 0,2 0,2 1183 436 40 0,03

Totalt

100,0 100,0 100,0 1357 1015 563 0,42

Malmö 1995 Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000

SEK)

Inkomst-

relation

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder

f i Sverige

Extremt hög 0,1 0,1 0,0 215 184 174 0,81 Mycket hög 36,4 22,3 7,9 207 170 106 0,51 Hög 30,5 24,6 14,3 174 137 89 0,51 Medel 14,2 13,8 11,8 159 116 72 0,45 Under medel 10,2 15,5 18,4 149 106 75 0,50 Låg 3,3 6,9 10,3 139 92 68 0,49 Mycket låg 3,1 9,3 19,8 121 83 67 0,55 Extremt låg 2,1 7,5 17,6 95 71 61 0,64 Färre än 25 inv 0,0 0,0 0,0 155 147 – –

Totalt

100,0 100,0 100,0 180 123 74 0,41

*Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak, Iran

.

Källa: Geometro, Uppsala universitet.

Tabell 10. Befolkningens fördelning på områdestyper i Göteborgsregionen 1990 och 1995, samt medelinkomster, efter födelseland

Göteborg 1990 Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000

SEK)

Inkomst-

relation

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder f i Sverige

Extremt hög 0,1 0,0 0,0 1945 1650 –

–

Mycket hög 16,3 8,8 2,3 1690 1534 826 0,49 Hög 30,8 20,4 8,1 1487 1311 695 0,47 Medel 25,8 19,9 12,5 1342 1189 696 0,52 Under medel 13,4 12,3 12,8 1262 1052 598 0,47 Låg 7,8 12,7 16,1 1209 1025 682 0,56 Mycket låg 3,3 13,2 21,1 1126 946 657 0,58 Extremt låg 2,2 12,6 26,9 1035 820 604 0,58 Färre än 25 inv 0,1 0,2 0,2 1308 849 130 0,10

Totalt

100,0 100,0 100,0 1409 1128 650 0,46

Göteborg 1995 Relativ fördelning Medelinkomster 1990 (1000

SEK)

Inkomstrela

tion

Områdestyp Födelseland: Födelseland:

7 länder/

Inkomst

Sverige Utomlands I sju länder*

Sverige Utomlands I sju länder f i Sverige

Extremt hög 0,1 0,1 0,1 239 172 115 0,48 Mycket hög 15,1 16,4 8,0 195 171 92 0,47 Hög 30,1 32,0 19,4 170 142 77 0,45 Medel 25,3 26,4 19,6 153 128 79 0,51 Under medel 13,6 13,9 12,3 141 110 70 0,50 Låg 8,3 7,3 13,7 130 96 67 0,52 Mycket låg 4,1 2,5 12,7 111 78 58 0,52 Extremt låg 3,4 1,5 14,3 88 56 46 0,52 Färre än 25 inv 0,1 0,1 0,1 130 91 84 0,64

Totalt

100,0 100,0 100,0 160 111 62 0,39

*Etiopien, Somalia, Libanon, Syrien, Turkiet, Irak, Iran. Källa: Geometro, Uppsala universitet.

7.4. Den etniska hierarkin i storstadsregionerna 1990-1997

I alla länder med större invandring finns en påtaglig etnisk hierarki vad avser arbetsmarknadsdeltagande, inkomster, boende m.m. (Cross och Waldinger 1997). Så är fallet också i Sverige. Denna iakttagelse är motiv nog att vara mycket försiktig med sammanfattande mått om alla till landet invandrade personer. Många personer i den sjuländerskategori som tidigare använts för att belysa inkomstskillnader och segregation är väl integrerade i det svenska samhället. Som kategori betraktad har de dock svaga positioner på arbetsmarknaden och de drabbas ofta av diskriminerande handlingar av rasmässiga och ibland religiösa skäl. Boendemässigt är de som framgått kraftigt överrepresenterade i låginkomstområden och de har hyresrätt i större utsträckning än andra även om inkomsterna är höga. Det senare belyses med data från 1990, det senaste år då vi har tillgång till säkra data om de boendes upplåtelseform.

Tabell 11. Andelen bosatta i hyresrätter efter inkomstnivå och födelseland i Stockholms arbetsmarknadsregion 1990. (Sortering efter 3:e decilen)

Födelseland 3:e decilen

5:e decilen

7:e decilen

9:e decilen

Total bef. 20-64 år

(1000-tal)

% i 9:e decilen

Syrien

81,8 88,3 78,3 61,8

2,6

2,1

Turkiet

78,0 83,9 82,8 69,6

10,7

2,5

Libanon

74,4 83,6 75,4 39,5

2,8

1,6

F.d. Jugosl. 69,9 70,3 69,2 35,9

7,5

5,8

Polen

69,5 68,4 58,3 32,6

8,5

5,8

Chile

68,9 74,0 75,6 58,3

8,9

3,9

Irak

66,1 74,6 79,8 36,7

2,3

2,1

Grekland 64,7 74,2 76,6 53,8

6,3

4,6

Iran

59,2 68,2 72,4 37,7

7,2

2,4

Finland

58,8 50,2 42,1 19,9

68,5

8,4

Totalt

55,4 49,0 40,9 19,6

1031,9

10,0

Sverige

54,2 46,4 37,2 18,7

832,4

10,8

Etiopien

51,7 59,6 73,0 68,0

2,9

2,6

Tyskland 50,1 37,2 29,7 18,3

8,4

11,2

Norge

49,9 46,3 36,6 16,1

6,7

8,2

Källa: Geometro, Uppsala universitet.

Eftersom upplåtelseformerna är starkt bestämmande för boendesegregationen (p.g.a. geografisk koncentration av bostadsbeståndet efter upplåtelseformer) kommer kategorier som redovisar överrepresentation i hyresrätter att nå högre värden på segregeringsindex. Som framgår av tabell 11 bodde 1990 endast var femte Sverigefödd stockholmsperson med inkomster i den 9:e decilen i hyresrätt, medan vi återfann mellan 60 och 70 procent av motsvarande inkomsttagare födda i Syrien, Turkiet och Etiopien i denna upplåtelseform. Nu är dessa personer mycket få (se kolumnen till höger) men det förändrar inte bilden att fler faktorer än inkomsten måste till för att förklara den etniska hierarkin på bostadsmarknaden. Denna hierarki presenteras i tabell 12 för samtliga tre storstadsregioner, där det också är möjligt att följa förändringarna under 1990-talet.

Det visar sig, för det första, att även om de tre regionerna har olika stark representation av skilda kategorier av utlandsfödda (tabellen avser de större nationaliteterna i varje region) så är den etniska hierarkin mycket likartad. För det andra är rangordningen kategorier emellan mycket stabil, bl.a. innebärande att den inte heller låter sig förklaras av vistelsetiden i landet. Segregeringsindex rör sig marginellt från 1990 till 1995 och 1998 och den rangordning som gjorts för att visa graden av särboende överensstämmer nästan helt för de tre tidpunkterna.

7.5. Miljonprogrammet

Som synes har vissa nationaliteter mycket höga värden (över 0,7), innebärande att de bor i områden med få Sverigefödda. Dessa svenskglesa bostadsområden utgörs med endast få undantag av allmännyttans hyreshusbestånd från Miljonprogrammets tid. Tidigare studier har visat att den Sverigefödda befolkningen med svenska rötter lämnat dessa områden i snabb takt under 1980- och 1990-talen. Detta borde ha fått segregeringsindex att stiga – allt annat lika – men tillräckligt många utlandsfödda från nationaliteter som funnits i landet en tid flyttar också därifrån till något mer svensktäta bostadsområden, vilket varit tillräckligt för att få indexet att åtminstone marginellt falla. (Andersson 2000).

Tabell 12. Segregeringsindex efter födelseland för de svenska storstadsregionerna 1990, 1995 och 1998

Stockholm Födelseland

1990 1995 1998 Rang 90 Rang 95 Rang 98

Syrien

0,77 0,76 0,74

1

1

1

Turkiet

0,72 0,70 0,68

2

2

2

Libanon

0,70 0,70 0,66

3

3

3

Etiopien

0,61 0,63 0,64

4

4

5

Irak

0,61 0,62 0,65

5

5

4

Grekland

0,57 0,54 0,51

6

8

8

Chile

0,56 0,56 0,52

7

6

7

Iran

0,54 0,54 0,52

8

7

6

Jugoslavien

0,43 0,42 0,47

9

9

9

Polen

0,34 0,31 0,29 10 10

11

Ungern

0,30 0,29 0,28 11 11

14

USA

0,30 0,28 0,28 12 12

13

Storbritannien

0,27 0,25 0,23 13 15

15

Utlandsfödda

0,27 0,28 0,29 14 13

12

Finland

0,25 0,25 0,22 15 14

16

Ryssland (S.U.)

0,24 0,24 0,35 16 16

10

Danmark

0,22 0,23 0,19 17 17

17

Norge

0,19 0,19 0,16 18 18

19

Tyskland

0,17 0,19 0,17 19 19

18

Malmö Födelseland

1990 1995 1998 Rang 90 Rang 95 Rang 98

Vietnam

0,83 0,81 0,75

1

1

2

Libanon

0,79 0,79 0,80

2

2

1

Irak

0,76 0,72 0,75

3

3

3

Turkiet

0,72 0,69 0,69

4

4

4

Rumänien

0,65 0,61 0,59

5

5

7

Chile

0,64 0,60 0,56

6

7

8

Iran

0,62 0,60 0,61

7

6

5

Jugoslavien

0,57 0,58 0,59

8

8

6

Tjeckoslovakien

0,54 0,53 0,50

9

9

9

Polen

0,45 0,43 0,43

10 11

11

Ungern

0,43 0,45 0,44

11 10

10

Utlandsfödda

0,35 0,39 0,39

12 12

12

Norge

0,33 0,33 0,31

13 13

13

Finland

0,28 0,27 0,25

14 15

14

Danmark

0,26 0,28 0,22

15 14

16

Tyskland

0,24 0,24 0,23

16 16

15

Tabell 12, forts.

Göteborg Födelseland

1990 1995 1998 Rang 90 Rang 95 Rang 98

Somalia

0,92 0,86 0,87

1

1

1

Turkiet

0,81 0,78 0,76

2

3

3

Etiopien

0,78 0,79 0,79

3

2

2

Irak

0,78 0,77 0,74

4

4

4

Libanon

0,75 0,72 0,72

5

5

5

Chile

0,70 0,66 0,62

6

6

6

Iran

0,64 0,61 0,59

7

7

8

Jugoslavien

0,57 0,58 0,60

8

8

7

Ungern

0,51 0,50 0,47

9

9

10

Polen

0,46 0,43 0,40 10 12

11

USA

0,45 0,44 0,37 11 11

12

Ryssland/Sovjet

0,43 0,44 0,53 12 10

9

Storbritannien

0,43 0,41 0,37 13 13

13

Finland

0,37 0,37 0,35 14 15

15

Utlandsfödda

0,33 0,38 0,37 15 14

14

Danmark

0,29 0,29 0,26 16 16

16

Norge

0,27 0,28 0,23 17 17

18

Tyskland

0,26 0,27 0,25 18 18

17

Källa: Geometro och SamsData98, Uppsala universitet.

7.6. Etnisk och sociekonomisk segregation utanför storstadsregionerna

Dataläget är som nämnts i skrivande stund mindre gynnsamt för analyser av boendesegregationens utveckling utanför storstadsregionerna. Detta beror inte på avsaknaden av data hos Statistiska centralbyrån utan på ekonomiska begränsningar för projektet. Tillräckligt med data finns ändå för att säga något om den etniska och socioekonomiska varitionen över landet.

I tidigare studier har vi kunnat konstatera att boendesegregation existerar i alla typer av orter, stora såväl som små (Andersson och Molina 1996). Statistiska analyser ger vid handen att endast ett svagt samband kan påvisas mellan segregationsgrad och ortsstorlek. Detta innebär emellertid inte att konsekvenserna av etnisk och socioekonomisk segregation skulle vara desamma i olika ortstyper. Tvärtom talar det mesta för att konsekvenserna kan bli mycket olika. Inte minst leder segregationen i den stora staden till uppdelning inte bara i boendet utan också av tillgänglighet till olika funktioner (kommersiell och offentlig service) samt till att barn från skilda sociala och etniska miljöer sorteras efter skolornas upptagningsområden. Dessa slags effekter är väsentligt mindre i den medelstora och mindre staden. I en liten ort finns ibland

endast några få daghem och skolor och de olika offentliga mötesplatserna är också få och de flesta besöker dem oavsett i vilket bostadsområde man bor (bibliotek, fritidsanläggningar, restauranger etc). Nu är geografisk närhet och att man faktiskt möter varandra inte ett tillräckligt krav för integration av sociala nätverk och informationsutbyte, men man kan på goda grunder anta att förutsättningarna för just detta vanligen är bättre på små orter än i stora.

De nya data som här kan presenteras avser som nämns inledningsvis dels inkomststrukturen efter bostadsområden i landet 1997, dels etnisk fördelning vid två tidpunkter, 1995 och 1998. I bägge fallen har data om ca 9 300 bostadsområden – fördelade på 288/289 kommuner ställts samman. Formatet för denna uppsats möjliggör inte en detaljerad presentation av alla dessa kommuner och jag har valt att statistiskt beskriva situationen i 16 större kommuner fördelade över landet.

I ett par inledande tabeller redovisas dock den samlade nationella bilden. Tabell 13 visar bostadsområdestyperna för hela landet 1997 och där framgår också att en fjärdedel av bostadsområdena och 31 procent av landets befolkning finns i storstadsregionerna. Storstadsområdena har dock en mer polariserad inkomststruktur än andra delar av landet, varför de också har en överrepresentation av höginkomstområden och av områden klassade som ”extremt låg inkomst”. I tabell 14 visas den övergripande tendensen vad avser den invandrade och Sverigefödda befolkningens fördelning på bostadsområden.

Tabell 13. Hela landets bostadsområden klassificerade efter inkomststruktur 1997

Områdestyp

Inkomst

Antal områden

Antal invånare 1000-tal

Antal höginkomsttagare

(1000-tal)

Antal låg-

inkomst-

tagare

Andel av omr

belägna i storstäderna

Andel av bef.

bosatt i

storstäderna

Extremt hög

35 5,4

2,3 0,5

34

53

Mycket hög

983 896,3

329,4 136,9

51

69

Hög

1 832 1652,6

424,1 271,8

32

42

Medel

2 290 2007,4

368,7 367,3

18

20

Under medel 1 966 1530,1

209,8 321,8

14

16

Låg

998 642,8

63,9 163,9

15

17

Mycket låg

314 237,3

15,8 90,5

25

29

Extremt låg

169 116

3,7 64,6

35

43

Färre än 25 inv 726 5,8

0,9 1,4

28

26

Totalt

9 313 7093,8

1418,7 1418,8

25

31

*Höginkomsttagare=Övre två inkomstdecilerna, dvs. mer än 228 000kr i årsinkomst. **Låginkomsttagare=Nedre två inkomstdecilerna, dvs. mindre än 62 400kr i årsinkomst. Källa: InkData97, Uppsala universitet.

Tabell 14 har konstruerats genom att alla bostadsområden i landet först har rangordnats efter andelen Sverigefödda. Därefter har befolkningen fördelats på sju typer av områden efter stigande grad av ”svenskprägel”. I 58 områden 1995, och 100 områden 1998, är mer än hälften av befolkningen utlandsfödd. Såväl dessa som andra områden med mindre än 70 procent födda i Sverige förtjänar beteckningen ”svenskglesa”, och det av två skäl. Dels har de skapats genom att personer födda i Sverige sökt sig därifrån i takt med att områdena av olika skäl blivit mindre attraktiva. Den svenska befolkningen är alltså en aktiv del i skapandet av denna områdestyp, vilket framgår bättre om ”invandrartäta” ersätts med ”svenskglesa”. Vidare är en minoritet av befolkningen av svenskt ursprung också i områden med 30 à 40 procent utlandsfödda, inte minst består en majoritet av förskole- och skolbarn i dessa områden av barn som har utlandsfödda föräldrar. Tabell 14 visar att en allt större andel av de utlandsfödda bor i svenskglesa områden. År 1995 var andelen 19,3 procent för att stiga till 22,8 procent tre år senare (baserat på summan av områdestyperna ”mindre än 50 procent”, ”40-50 procent” samt ”30-40 procent”). Även en något större andel av de Sverigefödda bor 1998 i svenskglesa områden (3,7 procent), men då bör man notera att kanske hälften av dessa har utländsk bakgrund och att denna områdestyp samlar betydligt fler områden 1998 än blott tre år tidigare.

Tabell 14. Hela landets bostadsområden klassificerade efter graden av ”svensktäthet” 1995 och 1998

1995 Andel födda i Sverige

Antal bostadsområden

Antal födda

i Sverige 1000-tal

Antal födda

utomlands

1000-tal

Andel av alla födda i

Sverige

Andel av

alla födda utomlands

Mindre än 50% 58

45

62

0,6

6,7

50-60%

80

62

50

0,8

5,4

60-70%

143 127

67

1,6

7,2

70-80%

424 400

127

5,1

13,7

80-90%

1665 2041 319 25,8 34,3

90-95%

2912 2742 214 34,7 23,1

Mer än 95% 4164 2492

89

31,5

9,6

Totalt

9446 7909 929,0 100,0 100,0

1998 Andel födda i Sverige

Antal bostadsområden

Antal födda

i Sverige 1000-tal

Antal födda

utomlands

1000-tal

Andel av alla födda i Sverige

Andel av alla födda utomlands

Mindre än 50% 100

54

76

0,7

7,8

50-60%

117

76

62

1,0

6,4

60-70%

207 159

83

2,0

8,6

70-80%

444 411

131 5,2 13,5

80-90%

1739 2020

319 25,6 32,8

90-95%

2956 2739

214 34,7 22

Mer än 95% 3763 2426

87 30,8

9

Totalt

9 326 7883 973,0 100,0 100,0

Nettoförändring 1995-1998 Andel födda i Sverige

Antal

bostads

områden

Antal födda

i Sverige 1000-tal

Antal födda

utomlands

1000-tal

Andel av alla födda i Sverige

Andel av alla födda utomlands

Mindre än 50% 42

9

14

0,1

1,1

50-60%

37

14

12

0,2

1

60-70%

64

32

16

0,4

1,4

70-80%

20

11

4

0,2 -0,2

80-90%

74

-21

0

-0,2 -1,5

90-95%

44

-3

0

0,1 -1,1

Mer än 95% -401 -66

-2

-0,7 -0,6

Totalt

-120 -26

44

0

0

Källa: SamsData95 och 98, Uppsala universitet.

Som framgår av tabell 14 minskar de Sverigeföddas totala antal under treårsperioden. Landets befolkningstillväxt faller därför helt på den invandrade befolkningen. I takt med att andelen utlandsfödda i befolkningen stiger minskar dock den andel av den som bor i svensktäta bostadsområden. De senare områdena tappar också i total befolkning, vilket antyder att de främst återfinns i orter präglade av utflyttning. De mycket svensktäta bostadsområdena (mer än 95 procent födda i landet) minskar till antalet med 400 och de förlorar 68 000 invånare på tre år.

De 16 kommuner som valts ut för en närmare granskning av socioekonomisk och etnisk segregation presenteras i tabell 15, där de rangordnats efter befolkningsantal 1998. De 16 kommunerna upptar inte alla större kommuner utan skall ses som ett urval med hygglig regional spridning. De utgör sammantaget cirka 1/6 av Sverige befolkningsmässigt och är således tillsammans nästan lika stora som Stockholms arbetsmarknadsregion, med den skillnaden att andelen utlandsfödda endast uppgår till hälften av huvudstadsområdets. Kommunernas etniska och socioekonomiska profil skiljer sig dock åt en hel del. Så varierar andelen utlandsfödda från låga 3,6 procent i Skellefteå till 15,3 procent i Eskilstuna. Socioekonomiskt finns en skillnad – se tabell 16 – mellan t.ex. universitetsorterna Uppsala och Umeå å ena sidan och Östersund och Skellefteå å den andra. Uppsala och Umeå har överrepresentation av både låg- och höginkomsttagare (delvis beroende just på det stora inslaget av studenter) medan Östersund och Skellefteå har underrepresentation av dessa inkomstgrupper. Uttryckt på ett annat sett är inkomststrukturen betydligt mindre polariserad i Östersund och Skellefteå. Ytterligare några kommuner har under- och överrepresentation av endera inkomstgruppen. Örebro har t.ex. en stor andel låginkomsttagare och en liten andel höginkomsttagare medan situationen är den omvända i Luleå, Trollhättan och Sundsvall.

Tabell 15. Befolkningsdata för ett urval av medelstora städer i Sverige, 1998-12-31

Kommun

Antal invånare 1000-tal

Antal utlandsfödda

1000-tal

Därav 6

länder*

1000-tal

Andel utlands-

födda

Antal SAMS

omr

Antal bostads

omr med >30% utlf**

Uppsala

187,3 24,3

8,0 13,0 272

4

Västerås

124,8 18,0

3,9 14,5 153

0

Örebro

122,6 13,7

3,7 11,2 164

1

Norrköping 122,4 15,1

3,3 12,3 84

1

Jönköping 115,9 11,6

3,1 10,0 74

6

Umeå

103,5

7,9

1,8

7,6 86

6

Sundsvall

93,9

5,4

1,0

5,7 101

2

Gävle

90,1

6,9

1,5

7,7 78

8

Eskilstuna 88,0 13,4

2,1 15,3 114

3

Halmstad

84,5

9,7

1,1 11,5 67

0

Karlstad

79,7

5,7

1,4

7,1 60

0

Skellefteå 73,5

2,8

0,6

3,8 47

0

Luleå

71,4

4,9

0,7

6,9 66

5

Östersund 58,7

2,5

0,4

4,2 46

7

Trollhättan 52,8

6,8

1,2 12,9 55

1

Borlänge

47,8

4,0

0,6

8,4 97

0

Summa

1517 152,6 34,5 10,1 1 564

44

*Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon, Turkiet. **Avser SAMSområden med minst 25 inv. Källa: SamsData98, Uppsala universitet.

I den högra delen av tabell 16 anges segregationsindex för grupperna låg- respektive höginkomsttagare och rangordningen i tabellen utgår från en sammanvägning av dessa segregationsmått. Således bedöms Uppsala vara den av kommunerna som boendemässigt visar störst åtskillnad mellan olika inkomstgrupper (man bör då hålla i minnet att studenterna, som har låga inkomster, representerar en typ av demografisk segregation, dvs. de är påtagligt koncentrerade till en handfull bostadsområden). Värdena är väsentligt högre än i Stockholms- och Göteborgsregionen (jämför tabell 6), vilket gäller särskilt för låginkomsttagare. Ett liknande mönster upprepas för Örebro, medan det i Umeås fall främst är låginkomsttagare som får ett högt segregationsindex. En mycket låg grad av socioekonomisk segregation finns i norrlandsstäderna Skellefteå, Östersund och Sundsvall. De två senare förenar en mer sammanpressad inkomstprofil med låg grad av geografisk separation mellan olika inkomstskikt. Om alla bostadsområden i landet läggs till grund för beräkning av segregationsindex får låginkomsttagarna (således inkomstdecil 1 och 2) värdet 0,11, vilket måste betraktas som

lågt. Höginkomsttagarna (decil 9 och 10) bor mer skilt från resten av befolkningen och noteras 1997 för värdet 0,18.

Dessa index beräknas genom att vardera inkomstgrupp jämförs med fördelningen för samtliga inkomsttagare. Segregationsindex för den etniska dimensionen, som redovisas i tabell 17, baseras dock på en något annorlunda beräkningsmetod. Här jämförs den utlandsfödda befolkningen med den Sverigefödda. Värdena blir därmed något högre än om jämförelsen gjordes mot hela befolkningens bosättningsmönster (som de utlandsfödda är en del av). Skillnaden handlar om storleksordningen 0,03-0,05 enheter, större i städer med hög andel utlandsfödda. Nu saknar detta betydelse i sak eftersom beräkningarna syftar till att jämföra situationen över tiden och mellan skilda kommuner och beräkningarna görs på samma sätt för kommunerna och för 1995 och 1998. Och även om segregationsvärdena för den socioekonomiska och etniska dimensionen inte direkt skall jämföras kan vi utan tvekan konstatera – trots skillnader i beräkningssätt – att den etniska segregationen är vida större än den socioekonomiska över hela landet. De resultat storstadsstudien pekade mot gäller således också för andra städer i Sverige.

Tabell 16. Andel låg- och höginkomsttagare samt segregationsindex 1997 för några utvalda medelstora kommuner

Kommun

Andel låginkomsttagare*

Andel högin-

komsttagare**

Segr. Index låginkomsttagare

Segr. Index höginkomsttagare

Uppsala

25

22

0,18

0,21

Örebro

22

18

0,16

0,20

Umeå

24

21

0,21

0,14

Västerås

20

22

0,12

0,19

Eskilstuna

20

16

0,13

0,18

Luleå

19

22

0,15

0,15

Halmstad

21

18

0,11

0,18

Borlänge

20

19

0,12

0,16

Norrköping

21

18

0,14

0,14

Karlstad

21

21

0,12

0,15

Trollhättan

18

21

0,11

0,15

Gävle

17

20

0,10

0,15

Jönköping

20

18

0,11

0,14

Sundsvall

18

21

0,11

0,12

Östersund

18

18

0,08

0,11

Skellefteå

17

17

0,05

0,10

Hela landet

20

20

0,11

0,18

*Med låginkomsttagare avses personer i de två lägsta inkomstdecilerna. ** Höginkomsttagare = 2 högsta inkomstdecilerna. Källa: InkData97, Uppsala universitet.

Liksom i tidigare redovisningar har beräkningar också gjorts av en kategori invandrare som i andra studier påvisats i relativt hög grad leva åtskilt från de Sverigefödda. Denna sexländerskategori består av personer födda i Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon och Turkiet.

Tabell 17 visar att sexländerskategorin i samtliga 16 utvalda kommuner bor mer åtskilt från de Sverigefödda än vad de utlandsfödda generellt sett gör. Värdena för hela kategorin utlandsfödda varierar från låga 0,17 i Östersund till 0,39 i Trollhättan (1995) och i Örebro (1998). Sexländerkategorins värden sträcker sig från 0,46 i Halmstad (1995) till Trollhättans 0,67 (1995) respektive 0,69 (1998).

I den femte kolumnen i tabell 17 redovisas utvecklingstendensen 1995-1998 vad avser den etniska segregationen i kommunerna. Bilden är relativt entydigt negativ för den som önskar en bättre integration i boendet. Segregationen ökar i tolv till tretton av de 16 kommunerna och minskar i endast tre: Luleå, Umeå och Östersund. Av de tre kommuner som redovisar högst grad av etnisk boendesegregation år 1995 (Trollhättan, Luleå och Umeå) ökar den ytterligare i Trollhättan till 1998. I de därpå följande åtta högst rankade 1995 (Borlänge, Örebro, Eskilstuna, Jönköping, Uppsala, Gävle, Karlstad och Sundsvall) stiger segregeringsindex för sexländersgruppen i samtliga kommuner.

Rangordningen kommunerna emellan är likartad de två åren, men vissa positionsförändringar kan noteras. Den fallande graden av segregation i Luleå och Umeå för ned dessa kommuner från toppskiktet till medelposition bland de 16. Östersunds position förbättras ytterligare (från 12 till 15) medan Borlänge och Eskilstuna rör sig i den andra riktningen (från fyra till två respektive sex till tre).

Vi vet sedan tidigare undersökningar att bosättningsmönstret för invandrade personer skiljer sig mer från den infödda befolkningens under den första tiden i landet. Detta talar i viss mån för att vi kan förvänta oss relativt höga segregeringsindex för den valda sexländersgruppen samt för andra med kort vistelsetid i Sverige (t.ex. somalier). År 1998 gällde att endast 22 procent av sexländersgruppen hade invandrat till Sverige före 1985. För irakier och iranier var andelen under tio procent, medan den för personer födda i Turkiet – liksom för samtliga utlandsfödda – låg över 50 procent (se tabell 18).

Tabell 17. Etniskt segregationsindex 1995 och 1998 för några utvalda medelstora kommuner. (Sortering efter fallande grad av etnisk segregation för sexländerskategorin 1995)

1995

1998

Kommun

Födda i 6

länder*

Utlands-

födda

Födda i 6

länder*

Utlands-

födda

Segr.tendens

6 länder*

Rang 1995

Rang 1998

Trollhättan

0,67 0,39 0,69 0,38

ökar 1 1

Luleå

0,60 0,27 0,56 0,25 minskar 2 8

Umeå

0,59 0,31 0,55 0,30 minskar 3 9

Borlänge

0,57 0,25 0,62 0,29

ökar 4 2

Örebro

0,57 0,35 0,60 0,39

ökar 5 4

Eskilstuna

0,57 0,30 0,62 0,30

ökar 6 3

Jönköping

0,55 0,32 0,58 0,33

ökar 7 5

Uppsala

0,55 0,36 0,56 0,35

ökar 8 7

Gävle

0,54 0,29 0,56 0,30

ökar 9 6

Karlstad

0,52 0,27 0,55 0,29

ökar 10 10

Sundsvall

0,51 0,27 0,54 0,27

ökar 11 11

Östersund

0,50 0,17 0,47 0,17 minskar 12 15

Västerås

0,47 0,23 0,48 0,24

oför. 13 14

Norrköping 0,47 0,33 0,51 0,34

ökar 14 12

Halmstad

0,46 0,34 0,51 0,35

ökar 15 13

Skellefteå

0,37 0,21 0,40 0,20

ökar 16 16

*Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon, Turkiet Källa: SamsData98, Uppsala universitet.

Tabell 18. Antalet utlandsfödda i Sverige efter födelseland och invandringsperiod 1998

Invandringsperiod

% inv.

Födelseland Före 1985 1985-91 1992-98 Totalt före 1985 Chile 10,0 13,9 2,7 26,6 37,5 Etiopien 2,5 8,0 2,7 13,1 18,8 Irak 2,6 8,6 26,8 37,9 6,8 Iran 5,0 34,3 11,0 50,3 9,9 Libanon 3,5 12,2 4,6 20,3 17,2 Turkiet 16,0 8,7 6,3 31,0 51,6 S:a 6 länder 39,5 85,7 54,0 179,1 22,0

Alla utlf

495,5 205,0 270,8 971,4 51,0

Källa: SamaData98, Uppsala universitet.

Det finns tecken som tyder på att tidigare iakttagelser om minskad boendesegregation med ökad vistelsetid i landet inte gäller i samma utsträckning för många av de invandrare som kommit till landet under 1980- och 1990-talet och särskilt inte för utomeuropeiska invandrare från Afrika och västra Asien. För sexländersgruppen visar t.ex. ett segregeringsindex beräknat på landets samtliga bostadsområden samma värden 1995 och 1998 för invandrade före 1985. Ytterligare tre års vistelse betydde inget för bosättningsmönstret. För senare invandrare från dessa länder är värdet dessutom bara aningen högre. Som figur 1 visar avviker detta mönster från de segregationsvärden som gäller för hela den utlandsfödda kategorin. I det senare fallet betyder invandringsperioden mycket för boendemönstret.

Figur 1. Segregeringsindex 1995 och 1998 för utlandsfödda samt för en utvald sexländerskategori efter invandringsperiod

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

1995 t.o.m. 1984

1995 efter 1984

1998 t.o.m. 1984

1998 efter 1984

1998 efter 1991

Utlandsfödda 6 länder*

Invandrade:

*Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon, Turkiet. Källa: SamsData98, Uppsala universitet

.

7.7. Slutsatser och förklaringsförsök

Boendesegregationen i landets stora och medelstora städer följer både socioekonomiska och etniska skiljelinjer och ingen av dessa dimensioner låter sig fullt ut reduceras till den andra. Växande inkomstklyftor ökar skillnaderna i boendemönster och det finns tendenser till att låginkomsttagare under 1990-talet blivit geografiskt mer koncentrerade än tidigare. Än så länge präglas dock den socioekonomiska segregationen

främst av att de mer välbeställda bor relativt koncentrerat i hög- och medelinkomstområden medan låginkomsttagare fördelar sig jämnare över städernas bostadsområden; det senare inte minst en effekt av att också manliga höginkomsttagare kan ha en lågbetald kvinnlig maka/sambo. Kvinnliga höginkomsttagare bor betydligt mer segregerat än manliga, främst därför att de vanligen är sammanboende med en manlig höginkomsttagare. Kvinnornas relativt sett förbättrade positioner i inkomsthierarkin under 1990-talet faller främst på de Sverigefödda varför många i denna grupp lämnar låginkomstskiktet, som istället ytterligare fylls på med utlandsfödda, oftast nyinvandrade. Detta får till konsekvens att segregeringsindex stiger för låginkomsttagarna.

Segregationens grundläggande mönster, såsom det kan beskrivas vid 1990-talets slut, var grundlagt redan under 1970- och 1980-talen. Därefter sker under 1990-talets inledande fem år en fördjupning av segregationen så att befolkningen i låginkomstdominerade områden blir fattigare och i höginkomstområden rikare. Invandrade personer, särskilt från utomeuropeiska och muslimska länder, är kraftigt överrepresenterade i storstädernas låginkomstområden och också de som bor i andra typer av bostadsområden har låga inkomster. Relationen mellan en studerad sjuländerskategori och de Sverigefödda är den att oavsett områdestyp har de Sverigefödda ungefär dubbelt så höga medelinkomster. Denna relation försvagas ytterligare för de utlandsfödda under 1990talets första del. Sökandet efter förklaringar till den etniska segregationen måste ta hänsyn också till annat än inkomstförhållanden. Det förefaller sammanfattningsvis vara mer angeläget, och svårare, att ge en god och trovärdig förklaring till den etniska segregationen. Avslutningen ägnas därför i huvudsak detta problem.

Jag har i andra sammanhang föreslagit en analysmodell som försöker betona det dynamiska elementet i skapandet av svenskglesa bostadsområden. Modellen fäster uppmärksamheten på flyttningsrörelserna och den gör det därför att hushållens flyttningar skapar (eller kan motverka) segregation. Modellresonemanget återges här i sammandrag. (Se också Andersson 1997b och 1998b)

Endast var tredje person i landet bor i den kommun man föddes i. Det är ännu mycket mer ovanligt att vuxna personer bor i det hus eller ens i det bostadsområde man växt upp i. Den etniskt segregerade staden är därför en produkt av etniskt selektiva flyttningsrörelser. Svenskglesa bostadsområden har alltid en historia av större täthet av svenskar. De 100 områden i landet som 1998 hade en majoritet utlandsfödda har sannolikt alla en gång i tiden haft värden runt tio procent. Parallellen med vad som hände i glesbygden under urbaniseringsprocessen är påfallande, men med den skillnaden att urbaniseringen ledde till ödegårdar, folktomma byar och förgubbning, medan svenskar som flyttat ut ur

miljonprogrammets bostadsområden kommit att ersättas av invandrade personer. Det är dessa etniskt selektiva flyttningsrörelser som varje dynamisk förklaringsmodell måste adressera.

Min analys identifierar fyra typer av migration/migrationspåverkan.

7.7.1. Protosegregationsfasen

Den första fasen, eller protosegregationsfasen, kan sägas starta när ett bostadsområde genom flyttningar fått en etnisk sammansättning som liknar stadens genomsnitt (numera ofta ca tio procent utlandsfödda). Fenomenet att personer med svensk bakgrund flyttar ut och invandrade personer flyttar in i ett sådant bostadsområde benämns segregationsgenererande flyttningar. Det finns vissa tecken på att det förekommer trösklar i dessa processer. Nästan vart femte bostadsområde hade vid föregående årsskifte mellan tio och 20 procent utlandsfödda personer (Tabell 14). Drygt var tredje invandrad (320 000) bor i dessa områden. I den övre delen av detta spann (dvs. närmare 20 procent utlandsfödda) finns erfarenhetsmässigt ”risk” för att de segregationsgenererande flyttningarna tar fart och att ett bostadsområde relativt snabbt når klart högre andel utlandsfödda. Risken är större om inflyttade personer kommer ifrån ett land som uppfattas som tillhörande Tredje världen och om bostadsområdet ligger i en större stad och domineras av upplåtelseformen hyresrätt. Hyresrätt tillåter högre omsättning av lägenheter och bostadsbyten är förhållandevis smidiga.

7.7.2. Den andra fasen

Områden som genomgår en utglesning av svenskfödda hushåll utsätts ofta för folkliga och massmediala stigmatiseringsprocesser. Uttryck som ”negerbyn”, ”lilla Bagdad” eller tunnelbanelinjer med benämning som "Orientexpressen", är exempel på sådana negativa stämplar. Även om många svenska hushåll säkert kan leva med detta om man i övrigt trivs hyggligt, är situationen i förskolor och skolor ofta utlösande skäl till att också många av dessa hushåll lämnar området. Denna typ av flyttningar benämner jag segregationsgenererade, dvs. det är flyttningar som beror av uppkomsten av segregering i fas 1.

Skolsegregeringens samband med bostadssegregeringen är hittills mest undersökt i ett arbetar-/medelklassperspektiv, men i en analys jag gjorde åt den Invandrarpolitiska kommittén (SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden, kap. 8 ) framgår att för exemplet Malmö

kommun är sambandet mycket starkt också i ett etniskt perspektiv. Ca 60 procent av barn med svensk bakgrund gick 1994 i låg- och mellanstadiet i skolor med mindre än 20 procent hemspråksberättigade barn. Endast tio procent av ”invandrarbarnen” gick i dessa ”svenska skolor”. Omvänt fanns 60 procent av de hemspråksberättigade barnen i skolor som domineras av sådana barn. Här återfanns endast 15 procent av barn med svensk bakgrund. Denna påtagliga separation av barnen i skolan är inte endast ett resultat av boendesegregeringen, det är sannolikt en central orsak till pågående separationsprocesser och en orsak till reproduktion och förstärkning av den på etnisk grund uppdelade staden.

En analys av segregationsgenererade flyttningar måste ha blicken på både de sociokulturella mekanismer som formar våra föreställningar om såväl medmänniskor som länder, regioner och inte minst bostadsområden, och på de sociala och materiella betingelser som får människor att flytta från eller till ett visst bostadsområde. När de senare skall analyseras bör medvetenheten emellertid vara stor om att flyttningar är något naturligt och önskvärt. I genomsnitt flyttar en person i Sverige tio gånger under livet, varav genomsnittligt fler än åtta av dessa flyttningar görs över korta avstånd (inom 50 km). De årliga 1,3 miljoner flyttningarna görs främst av demografiska skäl: man flyttar hemifrån, flyttar samman för att bilda familj, får barn och behöver en större bostad i annat läge, man skiljer sig kanske, flyttar samman på nytt, man blir äldre och behöver en mindre bostad etc. Självfallet kan man också flytta för att inkomsterna stiger och möjliggör ett bättre och dyrare boende, för att man vill eller måste studera, eller för att man vill få kortare restider till arbetet mm. Arbetslöshet kan förstås vara ett skäl men rörligheten är genomgående lägre för arbetslösa än för de arbetande (åtminstone gäller detta för den i landet födda befolkningen).

Att rörligheten är högre i bostäder upplåtna med hyresrätt är väl känt; att vara obunden och undvika ekonomiska risker är för många själva orsaken till att man väljer hyresrätt. För andra saknas kapital eller inkomster nog för andra alternativ. När man bygger hus med upplåtelseformen hyresrätt, och särskilt om man gör det i den urbana periferin och till mindre konkurrenskraftiga priser, är hög rörlighet inbyggt i området. Varför rörligheten är etniskt selektiv måste dock förklaras, särskilt som utlandsfödda har en något högre geografisk rörlighet än befolkningen i övrigt. En del av förklaringen ligger i att de stora miljonprogramområdena alltsedan de byggdes för drygt ett kvartssekel sedan varit placerade längst ned i hierarkin på städernas bostadsmarknad och därför är ett sista alternativ för de flesta. I tider av bostadsbrist fylls de med hushåll som ofta saknar alternativ, men de är de första områden som får vakanser när bostadsbristen ersätts av överskott. De utlandsfödda har i nästan alla kommuner som här studerats utgjort en

relativt stor andel av de nya hushållen på 1990-talets bostadsmarknad. Den etniska sammansättningen av de nya hushållen är en av orsakerna till ökad koncentration av utlandsfödda i miljonprogrammets hyreshusområden.

Detta är dock inte en uttömmande förklaring till varför den etniska boendesegregationen fördjupas. Fler frågor måste ställas om varför den svenska befolkningen successivt lämnat särskilt miljonprogrammets stora hyreshusområden. Här spelar med stor sannolikhet såväl de sociokulturella som materiella aspekterna stor roll. En grundfråga är förstås hur de grundläggande sociala institutionerna fungerar i dessa områden och varför attraktiviteten – med eller utan en ökande etnisk blandning – tycks så låg. Vill stat och kommuner göra något åt situationen måste man börja med att fråga sig: Hur är det att leva där? Hur fungerar dagis, skola, fritidsverkamheter? Hur fungerar samhällelig service i övrigt och för vilka är den avpassad, t.ex. kommunikationer? För bostadsföretagen, som nu blir alltmer aktiva i reformeringen av förvaltning och boendeservice, gäller frågorna alltifrån grundläggande städning, trivsel och skötsel av de gemensamma utrymmena till trygghetsfrågor generellt. Detta för resonemanget över till de institutionella rambetingelserna för segregationsprocesserna.

7.7.3. Rambetingelserna

Bostadsmarknaden befinner sig alltid i ett institutionellt och ekonomiskt fält, där beslut om skattenivåer, transfereringar till hushåll, subventionsnivåer i olika segment av bostadsmarknaden, invandrings- och invandrarpolitik mm påverkar hushållens flyttningsbeslut.

Miljonprogrammet och subventioner av småhusbyggande är exempel på statliga beslut som indirekt fått stor effekt på flyttningsrörelserna. Under miljonprogramets senare del, när successivt en allt större andel av de nya bostäderna utgjordes av småhus upplåtna med äganderätt, subventionerades småhusbyggandet skattevägen samtidigt som ett stort antal nyproducerade hyreslägenheter mötte en vikande efterfrågan. För den växande medelklassen och arbetarhushåll med dubbelarbetande makar fanns starka incitament att söka sig till småhusen. Detta är ett av många exempel på betydelsen av det övergripande kraftfält som inverkar på flyttningar. Jag benämner detta för institutionsgenererade flyttningar. Det är lätt att inse att det är både svårt och tidsödande att mer i detalj fastställa det institutionella fältets betydelse för hushållens flyttningsrörelser. Det kan räcka med att konstatera att den institutionella nivåns ”sista instans”, bostadsföretagen, ofta fått klä skott för förstärkningen av den etniskt segregerade staden. Detta kan i sak vara

rätt, men man får då inte glömma under vilka lagar, regler och politiska riktlinjer dessa har satts att verka. Att enskilda bostadsföretag önskat undvika tomma lägenheter är ekonomiskt sett begripligt även om effekten varit att många områden kommit att få dras med problem till följd av koncentration av samhällets mest marginaliserade individer, placerade där genom socialtjänstens försorg. Också kommunplacerade flyktingar följde denna väg in på bostadsmarknaden om än inte alltid genom socialtjänstens utan snarare med flykting-, invandrar- eller integrationsenhetens hjälp. De senare har inte heller haft det alldeles lätt att få tillgång till bostäder i privata hyresrätter och ännu svårare – av ekonomiska skäl – att söka alternativ i områden med andra upplåtelseformer.

1990-talet har inneburit stora förändringar och påfrestningar på den svenska bostadsmarknaden. Bostadssubventionerna har minskat, allmännyttan i praktiken upphört som begrepp och förmedlingsinstitutet förändrats samtidigt som fastighetskrisen sänkte värdena och skattereformen gjorde det dyrare att bo. Nybyggnationen föll till nivåer inte noterade sedan seklets början. Arbetslösheten fyrdubblades under 1992-1993 och realinkomsterna sjönk för breda grupper. Samtidigt var Sverige en stor mottagare av flykting- och anhöriginvandrare. Som framgått (tabell 18) bodde år 1998 i Sverige drygt 475 000 personer som invandrat 1985 och senare. Allt detta har givetvis haft effekter på hushållens flyttningsbeslut och -rörelser. Poängen här är att påpeka att segregationsprocesserna alltid utspelas i ett vidare samhällspolitiskt och samhällsekonomiskt sammanhang och att många politiska beslut fattas (och ofta måste fattas) utan kunskap om följdeffekter för, till exempel, geografisk rörlighet.

7.7.4. Inflyttning av invandrare

En annan i sammanhanget ofta utpekad migrationstyp riktar ljuset mot de invandrade personernas egna handlingar. En vanlig föreställning är att invandrade personer söker sig till landsmän och att segregeringen därför delvis är självvald. Detta fenomen, att man bosätter sig nära släktingar, vänner och bekanta, kallar jag nätverksgenererade flyttningar. De senare är alls inte begränsade till den invandrade befolkningen – vi handlar alla i ett socialt, mellanmänskligt sammanhang – men skälet till att bostäder inte förblir tomma när de med svensk bakgrund lämnar dem är att personer med andra nätverk flyttar in. En viktig orsak till detta är inte nätverken utan det som diskuteras ovan, t.ex. områdenas allmänt låga attraktivitet samt hur olika kommunala instan-

ser hanterar de nya invandrare som kommit till eller placerats i kommunen.

Av etniska nätverk genererade flyttningar förekommer dock av allt att döma i vissa bostadsområden, men omfattningen av fenomenet, liksom den bakomliggande orsaken, är alltför ytligt studerad. En studie av omflyttningen i Stockholmsregionen 1990-1995 tyder på en omflyttning mellan de större miljonprogrammen där denna omflyttning är etniskt selektiv och leder till en förstärkning av vissa etniska kluster (Andersson 1998a). Trots detta måste nätverksgenererade flyttningar anses tillhöra en förklaringsansats som tenderar att överdriva både den enskilda individens som ”kulturens” roll i skapandet av etnisk boendesegregation. Det är i grunden fråga om en kulturalistisk förklaringstyp, som dessutom antyder att den rådande ordningen är naturlig. Först när den analyserats som del i det större (strukturella och institutionella) sammanhang som antyds ovan kan fenomenet få sin rättmätiga plats i förklaringskedjan.

I den litteratur som behandlar etniska kluster- och enklavbildningar (en segregationstyp som är vanlig i främst USA och Storbritannien) betonas kongregationens (samlingens) fördelar för den invandrade, se bl.a. Knox 1994, som sammanfattat denna forskning. Han hävdar visserligen att externa faktorer (majoritetens attityder, förekomst av diskriminering, bostadsmarknadens struktur) är en sida av orsakskomplexet bakom etnisk klusterbildning, men också att flera interna faktorer verkar i denna riktning.

Till de senare hör följande fyra funktioner, som ett etniskt kluster kan ha för en etnisk grupp:

a) Försvar Vid intensiv diskriminering eller förföljelser erbjuder ett eget

kärnområde en slags fristad.

b) Ömsesidigt stöd

Samlat boende ger möjligheter att bygga egna etniska institutioner. Av landsmän kan man också få stöd i krissituationer, man kan göra arbetsbyten, låna pengar av varandra samt, inte minst, utveckla viss etnisk företagsamhet riktad till den egna gruppen.

c) Kulturellt bevarande Etniska grupper som aktivt motarbetar assimilation, eller som är

tveksamma till att alltför mycket kompromissa över sitt kulturarv, finner det strategiskt klokt att bo geografiskt koncentrerat.

d) Kluster som bas för offensiv kamp

Kampen kan vara ”illegitim” (Knox nämner t.ex. miltitanta katolska gruppers – IRA-boende i vissa brittiska städer) men oftast demokratisk

och fullt legitim. Särskilt i städer med direktval till stadsdelar kan en minoritets enda väg att få viss representation i det politiska systemet vara att åtminstone i någon stadsdel utgöra en betydande del av väljarna. (Knox 1994, s. 188-191)

De klusterbildningar som finns i svenska städer dominerar aldrig ett grannskap eller ett bostadsområde. Som mest utgör t.ex. en enskild nationalitet sällan mer än tio procent av de utlandsfödda i ett större miljonprogramområde i Stockholm. Den segregeringstyp vi ser i svenska städer återfinns på flera andra håll i Europa (t.ex. i Frankrike och i de nordiska grannländerna) och mycket litet tyder på att den i första hand drivits fram av etniska nätverk och ännu mindre att det skett spontant och av fri vilja. Kongregation existerar förvisso, särskilt bland kategorier som levt som etniska eller religiösa minoriter före invandringen till Sverige – t.ex. assyrier-syrianer i Södertälje, där främst bosatta i bostadsområdet Ronna, och i andra mellansvenska städer. (Assyrierna tillhör en kategori människor som under lång tid sökt hävda sin etniskareligiösa särart bland kurder och turkar i gränstrakterna mellan Turkiet, Syrien och Irak, se Deniz 1999). Som Deniz påpekar är det oftast nödvändigt att göra skillnad mellan invandrare som tillhört en nationell majoritet i sitt hemland och sådana som inte gjort det. De senare har, särskilt om de varit förföljda eller upplevt sig stå under ett hårt yttre tryck, ofta utvecklat etniskt baserade strategier för att skydda sig mot assimilation. Dessa strategier – som normalt sett inbegriper ett så geografiskt koncentrerat boende som möjligt – kan åtminstone under några generationer fortleva i det nya landet även om gruppen i Sverige inte utsätts för samma grad av hot mot väsentliga värden och praktiker. Men att från några exempel på kongregation inom några av dessa invandrade grupper dra slutsatsen, att boendets etniska delning mer generellt skulle kunna förklaras med invandrares kolonibildning är som att tillverka en höna av ett litet antal fjädrar. Det tål dock att upprepas, att nätverksaspekterna forskningsmässigt försummats inom det empiriska segregationsforskningsområdet och att mer forskning krävs inom detta område.

7.7.5 ”White flight”

Den tolkningsram som här presenterats håller öppet för betydelsen av såväl ekonomiskt-strukturella, institutionella som kulturella förklaringar. Den har sin tyngdpunkt i ett processperspektiv, där svenska hushålls handlingsmönster ses som en relevant och viktig del av studier av segregeringen (Molina 1997, Pred 1997). Det är möjligt att tolka svenska hushålls utflyttning från bl.a. miljonprogrammets förorter i ett kulturrasistiskt perspektiv, att man flyr från De Andra, men det finns också skäl

att studera hur villkoren för social gemenskap, trivsel, skolarbete och möjligheten att utöva ett aktivt medborgarskap faktiskt ser ut i bostadsområden som blivit föremål för s.k. ”White flight”.

Forskningen har idag ett alltför svagt underlag för att säga något om effekterna för individer och hushåll av att bo i skilda boendemiljöer. Sådana grannskapseffekter har intresserat forskare i bl.a. USA och då nästan uteslutande genom ett fokus på fattiga bostadsområden av gettotyp (Wilson 1987, Massey och Denton 1993). I en aktuell studie av Per Strömblad, avseende grannskapseffekter på valdeltagandet i några av Stockholms bostadsområden, når han slusatsen att negativa effekter inte kunnat påvisas på det politiska deltagandet. I en annan studie, avseende inkomstkarriärer i stockholmsregionen under perioden 1990-95, kunde dock relativt tydliga grannskapseffekter noteras (Andersson 1998a). När liknande kategorier jämfördes med avseende på löneutvecklingen 1990-1995 i olika bostadsområdestyper (t.ex. ”Sverigefödda män i åldern 25-40 år med hög utbildning”) visade det sig att löneutvecklingen för en person bosatt i svenskglesa låginkomstområden med hyresrätter var cirka tio procent sämre än annorstädes.

Sådana kontexteffekter måste studeras närmare men skulle de visa sig hålla för en mer omfattande prövning anmäler sig dels teoretiskt viktiga frågor om grannskapets betydelse för individernas livsutveckling (karriär), dels skulle utflyttningen från dessa områden också kunna betraktas som ”ekonomiskt rationell”.

De diskussioner som förts avslutningsvis är giltiga för alla städer i Sverige. Redovisade data tyder på att den etniska segregationens dynamik försiggår över hela landet. Situationen i Malmö och Göteborg är härvidlag mer negativ än i Stockholm (åtminstone såsom den kan avläsas med kvantitativa metoder), och detsamma gäller för bl.a. Trollhättan, Borlänge och Eskilstuna i jämförelse med t.ex. Västerås, Norrköping och Halmstad. Studien har visat att den etniska segregationen mot slutet av decenniet ökat i tre fjärdedelar av de specialstuderade sexton kommunerna. Detta understryker behovet av att inte begränsa vare sig analyser eller politik till utvecklingen i landets tre storstadsområden, även om – vilket förtjänar att betonas än en gång – effekterna av boendesegregation har en större magnitud i storstädernas socioekonomiskt mer polariserade miljöer.

Referenser

Andersson, R. & I, Molina 1995. Etnisk boendesegregation i teori och

praktik. Arbetsrapport nr 112 från Kulturgeografiska institutionen. Uppsala universitet. Också publicerad som bilaga till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande, 1996. (SOU 1996:55. Vägar in i Sverige, s. 155-204.)

Andersson, R. 1997a. ”Bo i skilda världar”, Mångfald och ursprung,

1997:112-123. Norrköping: Statens Invandrarverk.

Andersson, R. 1997b. ”Svenskglesa bostadsområden”, Invandrare &

Minoriteter, 2:19-24.

Andersson, R. 1998a. Segregering, segmentering och socio-ekonomisk

polarisering. Stockholmsregionen och sysselsättningskrisen 1990-95. Partnerskap för multietnisk integration nr 2. Umeå: Sociologiska institutionen, Umeå universitet.

Andersson, R. 1998b. ”Socio-spatial Dynamics: Ethnic Divisions of

Mobility and Housing in post-Palme Sweden”, Urban Studies, 35:397-428.

Andersson, R. 1999a. ”Divided Cities as a Policy-based Notion in

Sweden”, Housing Studies, 14:601-624.

Andersson, R. 2000. ”Social och geografisk rörlighet för befolkningen i

Sveriges storstadsregioner”, i: Hemort Sverige. Norrköping: Integrationsverket (under produktion).

Cross, M. & R, Waldinger 1997. ”Economic integration and labour

market change”, i Key Issues for Research and Policy on Migrants in Cities, 1-41. Discussion paper prepared for the Second International Metropolis Conference. Köpenhamn 25-28 september. Utrecht: ERCOMER.

Deniz, F. 1999. En minoritets odyssé. Upprätthållande och transfor-

mation av etnisk identitet i förhållande till moderniseringsprocesser. Det assyriska exemplet. Uppsala: Sociologiska institutionen, Uppsala universitet.

Gustavsson, B. 1997. ”Invandrares försörjning”, i Mångfald och ur-

sprung, 78-85. Norrköping: Statens Invandrarverk.

Knox, P. 1994. Urban Social Geography: an introduction. (Third ed.).

Longman.

Massey, R. & N, Denton 1993. American Apartheid. Cambridge,

Mass.: Harvard University Press.

Molina, I. 1997. Stadens rasifiering. Geografiska regionstudier nr 32.

Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Musterd, S. & W. Ostendorf 1998. Urban Segregation and the Welfare

state. Inequality and exclusion in western cities. London & New York: Routledge.

Olsson-Hort, S. 1992. ”Segregation – ett svenskt dilemma? Socialpoli-

tiska och sociologiska synpunkter”. Bilaga 9 till Långtidsutredningen 1992. Stockholm: Finansdepartementet.

Pred, A. 1997. ”Somebody else, Somewhere else: Racisms, Racialized

Spaces and the Popular Imagination in Sweden”, Antipode, 29:383-416.

SOU 1996:55. Sverige, framtiden och mångfalden. Slutbetänkande från

Invandrarpolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer.

SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepo-

litik. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer.

SOU 1997:61. Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om

barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer.

SOU 1997:118. Delade städer. Delrapport från Storstadskommittén.

Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer.

Strömblad, P. 1999. The Prospects of Politics in Poor Neighbourhoods.

Exploring contextual effects of immigrant density on political engagement. Paper presented for NOPSA ‘99, Uppsala 19-21/8 1999.

Wilson, W.J. 1987. The truly disadvantaged: The Inner city, the

underclass and public policy. Chicago: Chicago University Press.

Databaser

Geometro, Kulturgeografiska institutionen samt Institutet för Bostads-

forskning, Uppsala universitet. Databasen innehåller demografisk och socioekonomisk information om samtliga personer som 1990 och/eller 1995 bodde och/eller arbetade i någon av de tre storstadsregionerna samt i Pajala, Gnosjö och Kalmar. De c:a 2,7 milj. individerna kan knytas till bostadsområden och arbetsplatser och de kan följas longitudinellt (från 1990 till 1995). En lång rad register vid SCB ligger till grund för databasen (RTB, FoB90, Fastighetsregistret 1990 och 1995, Årsys90, Årsys95, Inkomstregistret 1990 och 1995, In- och Utvandringsregistret, Dödsregistret, Föräldraregistret samt Utbildningsregistret 1990 och 1995).

InkData97, Kulturgeografiska institutionen samt Institutet för Bostads-

forskning, Uppsala universitet. Data över inkomststrukturen i landets 9 300 SAMS-områden 1997. Innehåller uppgifter om 7 milj. personer i åldern över 15 år. Dessa har fördelats på inkomstdeciler (sammanräknad inkomst) och på bostadsområden.

SamsData95 och SamsData98, Kulturgeografiska institutionen samt

Institutet för Bostadsforskning, Uppsala universitet. Innehåller uppgifter om befolkningens etniska sammansättning efter födelseland i landets samtliga SAMS-områden 1995-12-31 samt 1998-12-31.

Författarna

Roger Andersson

Institutet för bostads- och urbanforskning Uppsala Universitet Box 785 801 29 Gävle

Maria Appelqvist

Sociologiska institutionen Umeå Universitet 901 87 Umeå

Britta Hoem

SCB Box 24 300 104 51 Stockholm

Thomas Lindh

Nationalekonomiska institutionen Uppsala Universitet Box 513 751 20 Uppsala

Per Lundborg

Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, FIEF Wallingatan 38 111 24 Stockholm

Mikael Nordenmark

Sociologiska institutionen Umeå Universitet 901 87 Umeå

Håkan Regnér

Institutet för social forskning Stockholms Universitet 106 91 Stockholm

Hans Swärd

Socialhögskolan i Lund Box 23 221 00 Lund

Rune Åberg

Sociologiska institutionen Umeå Universitet 901 87 Umeå