SOU 2000:37

Välfärdens förutsättningar

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) överlämnades den 18 januari år 2000.

En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper på kort tid skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forskningsfält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analyser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på 1990-talsutvecklingen som slagits fast redan i kommitténs direktiv.

Föreliggande forskarvolym utgör den första i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. I dessa volymer kommer också underlagen som kommitténs ledamöter utarbetat att ingå. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussionen kring välfärdens utveckling i Sverige.

Välfärdskommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.

Stockholm i april 2000

Joakim Palme

Åke Bergmark Elisabet Näsman

Johan Fritzell Lena Sommestad

Olle Lundberg Marta Szebehely

1. Vilka förlorade jobbet under 1990talet?

1

Per Lundborg

1.1. Introduktion

1920-talet, 1930-talet och 1990-talet kommer man att minnas som århundradets arbetslöshetsårtionden. En avgörande skillnad finns dock mellan perioden 1920-1940 och 1990-talet. Under seklets första hälft var välfärdsstaten långt ifrån utbyggd och stor fattigdom uppstod i arbetslöshetens kölvatten. Under 1990-talet var välfärdsstaten fullt utbyggd och vi har ännu inte sett att arbetslösheten lett till några dramatiska sociala konsekvenser. Det är dock inte självklart att detta kan tillskrivas den utbyggda välfärdsstaten. Man måste först avgöra i vilken utsträckning som arbetslösheten drabbade just de socialt utsatta och, i så fall, om de sociala skyddsnäten varit avgörande för att stora sociala klyftor kunnat undvikas.

Nationalekonomer som analyserat 1990-talskrisen har emellertid inte i någon högre grad studerat välfärdsstaten som ett socialt skyddsnät. Forskningsintresset, och i ännu högre grad den allmänna ekonomiska debatten, har snarare riktats mot välfärdsstaten som en orsak till den uthålliga arbetslösheten. Inbyggda negativa incitament i välfärdsstaten har uppmärksammats i moderna studier av arbetslösheten. Detta gäller exempelvis att en generös arbetslöshetsersättning minskar sökaktiviteten på arbetsmarknaden eller leder till för höga lönenivåer. Att vissa inslag i välfärdsstaten kan öka arbetslösheten och andra lindra dess konsekvenser behöver på intet sätt utesluta varandra.

Vi ska här dock inte diskutera välfärdsstatens förtjänster. Syftet med denna uppsats begränsas till att teckna en bakgrundsbild av hur arbetslösheten och sysselsättningsnedgången under 1990-talet slog mot olika grupper. Kom de svagare grupperna att drabbas hårdare eller slog kri-

1

Jag är tacksam för kvalificerad assistenthjälp från Henrik Öhman, Jesper An-

telius och Ola Gustafsson och kommentarer från Per Anders Edin, Sten Johansson, Hans Sacklén och Johnny Zetterberg.

sen hårdare mot grupper som var relativt starka på arbetsmarknaden och kunde anpassa sig för att undvika negativa sociala konsekvenser? Dessa frågor har studerats endast i ringa omfattning. Edin och Holmlund (1994) beskriver hur arbetslösheten 1990-1993 slog över befolkningen fördelad på kön, ålder, utbildning och region. De visade att medan män under detta inledningsskede kom att drabbas värre än kvinnor, var arbetslösheten förvånansvärt jämnt fördelad över ålder, utbildning och region. Detta innebar att även grupper med traditionellt stabil förankring på arbetsmarknaden drabbades.

Senare studerades frågorna också av SNS välfärdspolitiska råd 1998 (Björklund m.fl. 1998). Även här visar man hur arbetslösheten slog framför allt över kön, olika åldersgrupper och utbildningsgrupper. Här framträder också ett mönster av en relativt jämn fördelning av arbetslösheten. Strukturella effekter studeras också i Johansson, Lundborg och Zetterberg (1999). Analysen här är dock relativt aggregerad, då syftet är att belysa strukturproblemens betydelse för den ekonomiska politiken och inte att belysa hur olika sociala grupper påverkats. Bland annat studeras här, för perioden fram till 1998, hur arbetslöshet och sysselsättning förändrades för hög-, medel och lågutbildade. Man finner liksom tidigare att arbetslösheten drabbat även högutbildade.

Vi ska i denna uppsats fördjupa analysen av hur arbetslösheten slog över olika sociala grupper. Vi kommer att belysa effekterna på olika socioekonomiska grupper i samhället, invandrare, olika hushållstyper såsom ensamstående med barn, m.m. Vi ska också belysa hur dessa grupper påverkats av ålderssammansättning, utbildning m.m. I första hand studerar vi hela perioden 1990-1997 och, i den mån data tillåter, även 1998 och perioden före 1990.

För att belysa hur arbetslösheten drabbade olika samhällsgrupper utnyttjar vi i hög grad FIEF:s rörlighetsdatabas. Denna består av ett urval av cirka 200 000 personer i åldern 16-64 år ur en databas vid SCB med samordnade register över utbildning, inkomst och sysselsättning (LOUISE- longitudinell databas för utbildning, inkomst, sysselsättning). Databasen har för FIEF:s räkning samkörts med AMS händelsedatabas HÄNDEL.

2

Utifrån materialet kan vi studera sysselsätt-

ning och arbetslöshet för olika samhällsgrupper med avseende på kön, ålder, socioekonomisk tillhörighet, hushållstyper, utbildning, m.m.

En fördel med Rörlighetsdatabasen är bl.a. att vi kan få en uppfattning om olika gruppers förankring på arbetsmarknaden. Vi kan studera

2

SCB:s datamängd LOUISE är baserad på Folk- och Bostadsräkningen 1990,

sysselsättningsregistret ÅRSYS, utbildningsregistret, registren över totalbefolkningen RTB, och befolkningsförändringar, inkomst- och förmögenhetsregistret IoF, registret över kontrolluppgifter KU samt dödsorsaksregistret.

i vilken utsträckning olika individer varit arbetslösa någon gång under året, varit reguljärt sysselsatta hela året, varit arbetslösa hela året och liknande. Detta ger en bra bild av individernas förankring på arbetsmarknaden. I de fall vi anser det vara befogat kommer vi att mer direkt utnyttja data från arbetskraftsundersökningarna, AKU. Med AKU kan man bättre uttrycka den genomsnittliga arbetslösheten, den genomsnittliga sysselsättningen etc., under året, dvs. vi får med AKU en bättre bild av den aggregerade arbetslösheten.

En ofta återkommande variabel i studien är ”arbetslös någon gång under året”. Denna variabel är baserad på andel personer i respektive grupp som under året lyft någon form av arbetslöshetsersättning. Detta är naturligtvis inte något perfekt sätt att mäta arbetslöshetsrisken på då ju vissa personer kan vara arbetslösa utan någon ersättning som är relaterad till arbetslöshet. Framför allt finns en risk att stora delar av socialt utsatta grupper inte kommer att representeras på ett korrekt sätt av data. Vidare kan det vara fallet att andelen av de arbetslösa som inte erhåller någon form av arbetslöshetsersättning kan ha förändrats över tiden. Av dessa skäl mäter vi även arbetslösheten på många andra sätt (såsom durationsdata och AKU-data) och vi kan, med något undantag, inte finna att mönstret när det gäller arbetslöshetens struktur på något avgörande sätt skulle avvika då data baseras på arbetslöshetsersättning.

Det är av stor betydelse att i den följande framställningen skilja på arbetslöshetens förändringstakt och dess nivå, även om denna distinktion kan synas uppenbar eller trivial. Det kommer att framgå att ökningen i arbetslöshet bland olika grupper har varit likartad vilket innebär att de strukturella förändringarna varit begränsade under 90-talet.

3

Samtidigt innebär det att vissa grupper som även i en högkonjunktur har relativt sett hög arbetslöshet har uppnått mycket höga nivåer. Det är dessa grupper som vi försöker att identifiera i uppsatsen.

1.2. Konjunkturutvecklingen och arbetslöshetens tre faser

För att se hur 1990-talets arbetslöshet har slagit på olika grupper i ekonomins olika sektorer är det viktigt att först förstå arbetslöshetens uppkomst, dess förlopp och hur olika sektorer drabbades.

Den svenska arbetslösheten utvecklades med en dramatisk effekt i jämförelse med arbetslöshetsutvecklingen i många andra europeiska länder. En viktig orsak till att arbetslösheten blev så omfattande inom

3

Se också Johansson m.fl. (1999).

loppet av bara några år var att den, om än i olika skeden, kom att slå över i stort sett hela ekonomin. När sysselsättningen förbättrades något i vissa sektorer kom andra samtidigt att drabbas av omfattande arbetslöshet varvid den totala arbetslösheten kom att ligga kvar på mycket höga nivåer.

Att vågorna av arbetslöshet slog över ekonomins sektorer i olika sekvenser där olika delar av arbetskraften drabbades vid olika tider har i sig viktiga konsekvenser. Det innebar att arbetslösheten totalt sett kom att fördelas över mycket stora delar av arbetskraften och inte enbart belastade ett begränsat antal. Det har sannolikt också varit den viktigaste orsaken till att relativt få har upplevt extremt långa arbetslöshetstider i Sverige.

För att belysa denna process kan man dela in den svenska arbetslöshetsutvecklingen i tre olika men delvis överlappande faser i vilka olika delar av ekonomin drabbades. De tre faserna kan benämnas den internationella fasen, realräntefasen samt budgetsaneringsfasen. Dessa tre faser går in i och är direkt beroende av varandra. Under den period som föregick arbetslöshetskrisen, dvs. i slutet av 1980-talet, hade den svenska ekonomin i hög fart gått in i en överhettad högkonjunktur med åtföljande kostnadskris. Utomlands försvagades dock konjunkturen genom att man i Tyskland bedrev en mycket restriktiv penningpolitik för att kontrollera inflationen som tenderade att öka i samband med den tyska återföreningen. Den restriktiva penningpolitiken kom till uttryck i uppdrivna internationella räntor.

Detta ledde till arbetslöshetens första fas, den internationella fasen, karaktäriserad av en kombination av internationell lågkonjunktur och inhemsk kostnadskris. Då regeringen trots denna situation höll fast vid den fasta växelkursen, kom i synnerhet svensk exportindustri att drabbas i form av en kraftigt minskad lönsamhet. Detta framtvingade neddragen sysselsättning och ökande arbetslöshet i första hand i de exportkonkurrerande sektorerna och i de branscher som var beroende av exportsektorn.

Emellertid skedde snabbt anpassningar på andra marknader varvid sysselsättningsproblemen kom att spridas över hela ekonomin. Den relativt höga svenska inflationen gjorde att den fasta växelkursen enbart kunde försvaras med räntor som var ännu högre än omvärldens. Räntemarginalerna mot utlandet steg därmed. Eftersom politiken var inriktad mot inflationsnedväxling, vilket var en linje man slagit in på redan i slutet av 1980-talet, kom de höga nominella räntorna och den fallande inflationen att leda till mycket höga realräntor. Detta innebar i sin tur att värdet på de inhemska reala tillgångarna snabbt föll, med åtföljande ökningar av sparkvoten och kraftigt minskad konsumtion.

Vi är då inne i arbetslöshetens andra fas, realräntefasen. Realräntechocken gav upphov till en kraftigt fallande inhemsk efterfrågan på varor och på arbetskraft i framför allt de varuproducerande sektorerna som var inriktade på hemmamarknaderna.

I november 1992 släpptes kronförsvaret och i exportindustrin och i importkonkurrerande sektorer kunde sysselsättningsnedgången bromsas upp. Därmed gick vi ur den första fasen av arbetslösheten medan realräntefasen bestod. Den mycket kraftiga ökningen av arbetslösheten i den privata sektorn hade emellertid orsakat betydande budgetproblem i den offentliga sektorn. Budgetunderskotten var i första hand följden av ökande utgifter för arbetslösheten och minskande skatteinkomster. För att sanera budgeten sökte regeringen inte att motverka arbetslösheten och öka sysselsättningen, då ju inflationsnedväxling och ickeackommodation var de ledande principerna. Budgetsaneringen skulle i stället åstadkommas genom utgiftsnedskärningar i den offentliga verksamheten. När saneringen av budgetens utgiftssida iscensattes kom sysselsättningsminskningen att snabbt spridas också till den offentliga sektorn. Vi kommer då in i arbetslöshetens tredje fas, budgetsaneringsfasen. Såväl 1993 som 1994 minskade den offentliga sysselsättningen med 100 000 personer och den kommunala sektorn kom att uppleva en lång rad av år med nedskärningar. I takt med att realräntorna sjönk lämnades under senare delen av 1990-talet den andra fasen av arbetslösheten och arbetslösheten kunde bromsas och senare minskas.

Förloppet kan således sammanfattas genom att i den internationella fasen 1990 – 1993 drabbades främst exportindustrin men där upplevdes sedan en återhämtning efter deprecieringen av kronan. I realräntefasen, som inleddes när inflationen sjönk drastiskt 1992, drabbades den inhemska privata sektorn såsom handel, transport, bygg- och inhemsk tillverkningsindustri genom minskad inhemsk efterfrågan. Denna andra fas överlappar under ett antal år budgetsaneringsfasen, som inleds 1993-1994. Där drabbas den offentliga sektorn, först den statliga delen och sedan mycket utdraget kommunerna, under den finansiella upprensning som pågick i stort sett fram till 1997. Arbetslöshetens orsaker avlöste varandra och framför allt genom att realräntefasen och budgetsaneringsfasen överlappade och var så utdragna i tiden kom arbetslösheten att ligga på en hög nivå under ett stort antal år.

Figur 1. Öppen arbetslöshet, 1976-1998

Mellan 1990 och 1993 föll sysselsättningen med 538 000 personer. Åren 1993 till 1997 var den öppna arbetslösheten i stort sett oförändrad runt åtta procent av arbetskraften medan en nedgång inleddes 1998 som fortsatt också 1999. Detta framgår av figur 1. Under senare år har den lägre räntan börjat ge utslag i form av ökad sysselsättning. De därmed förbättrade offentliga finanserna kan komma att ytterligare förbättra situationen framöver och vi går nu sakta ur såväl realräntefasen som budgetsaneringsfasen.

1.3. Arbetslösheten och arbetsmarknadens struktur

1.3.1. Sysselsättning i olika delsektorer

Att arbetslöshetskrisen fick detta förlopp innebar också i sig att grupper i samhället kom att drabbas vid olika tidpunkter och med olika kraft. Sammantaget kom dock, med undantag för delar av den inhemska tjänstesektorn, ekonomins alla sektorer att drabbas av sysselsättningsminskningen, vilket förklarar omfattningen av den totala arbetslösheten.

I figur 2 visas sysselsättningen i ett antal delsektorer av ekonomin. Dessa är tillverkningsindustrin, handel och transporter, hälso- och sjukvård med sociala tjänster, inhemska tjänster inkluderande bl.a. banker, försäkringsbolag, datakonsulter, företagsservice och övrig service samt byggnadsindustrin.

4

4

Följande SNI-koder gäller för respektive sektor: Tillverkningsindustrin SNI 15-

37, handel och transporter SNI 50-52+60-64, hälso- och sjukvård med sociala tjänster SNI 85, inhemska tjänster SNI 65-67, 70-72, 74, 55 93, samt byggnadsindustrin SNI 45.

0 2 4 6 8 10

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Procent

Figur 2. Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1989–1998

Källa:

AKU (SCB).

Det står klart att det var i tillverkningsindustrin, drabbad såväl i den internationella fasen som i realräntefasen, som sysselsättningsfallet var som störst. Sysselsättningen minskade brant i synnerhet mellan 1990 och 1993, ökade därefter svagt till 1995, varefter sysselsättningen i stort sett varit konstant runt 760 000 personer. De sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom handels-, transport- och byggsektorn, drabbades i realräntefasen med sysselsättningsneddragningar framför allt åren 1992-1993 varefter sysselsättningen stabiliserades efter 1994. Nedgången här är emellertid inte alls lika stor som i tillverkningsindustrin. Offentlig verksamhet såsom hälso- och sjukvård med sociala tjänster uppvisade sysselsättningsökningar fram till 1990 men sedan dess har man varje år, med undantag för 1995, upplevt sysselsättningsminskningar, i första hand under budgetsaneringsfasen. Nedgångarna har här dock inte varit tidsmässigt koncentrerade utan utdragna över i stort sett hela 90-talet. Inhemska tjänstesektorer har, med undantag för 1993, kontinuerligt ökat sin sysselsättning och sysselsätter idag t.o.m. något fler än tillverkningsindustrin.

Av diskussionen ovan är det klart att den privata och den offentliga sektorn kom att drabbas olika av nedskärningarna. I figur 3 visas hur sysselsättningen utvecklades i den privata, den statliga respektive den

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Antal sysselsatta

Privata tjänster Handel, transporter Hälso- och sjukvård, sociala tjänster Tillverkningsindustri Byggindustri

kommunala sektorn. Från den privata sektorn har vi dock skilt ut egna företagare och medhjälpande familjemedlemmar.

Figur 3. Sysselsättning i statlig, kommunal och privat sektor samt sysselsättning för egna företagare, 1989–1998

Källa: AKU (SCB).

Att den privata sektorn drabbades av sysselsättningsnedgången före den offentliga framgår tydligt. Det är också i den privata sektorn som den stora sysselsättningsminskningen skett från 2,4 miljoner sysselsatta 1990 till 2,0 miljoner 1993. Därefter har den totala sysselsättningen i den privata sfären stigit ganska kraftigt och var 1998 tillbaka på ungefär samma nivå som 1987. De statligt anställda drabbades i synnerhet åren 1993 och 1994. Totalt har sysselsättningen minskat från 394 000 personer 1990 till 220 000 1998.

Utvecklingen av den kommunala sektorns sysselsättning ser annorlunda ut. Sysselsättningsnedgången här inleddes ungefär samtidigt som nedgången i den statliga sektorn men är mycket mer utdragen. Icke obetydliga neddragningar i sysselsättningen skedde varje år mellan 1991 och 1997. Totalt minskade sysselsättningen mellan 1990 och 1998 från 1 258 000 personer till 1 089 000.

Vi ser också att sysselsättningen bland gruppen egna företagare, liksom medhjälpande familjemedlemmar, har varit i stort sett konstant med för företagarna en svag ökning till 1995 och med en svag minskning därefter. Detta får dock inte tolkas som att gruppen företagare inte skulle ha drabbats nämnvärt. När anställda förlorar jobbet kommer många av dessa att starta eget varvid hela tiden gruppen företagare fylls på och kurvan förblir i stort sett oförändrad över tiden. I avsnitt ”Socioekonomiska grupper” nedan visar vi att arbetslösheten ökat

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Antal sysselsatta

Statlig sektor Kommunal sektor Privat sektor Företagare

kraftigt för den grupp av personer som 1990 klassificerades som ”företagare exklusive lantbrukare”.

1.4. Arbetslöshetens könsfördelning

Män är överrepresenterade i privata sektorn och kvinnor dominerar i den offentliga. Med tanke på den sektoriella utvecklingen av sysselsättningen som redovisades i figurerna 2 och 3 ovan, borde vi förvänta oss att arbetslösheten i inledningsskedet skulle drabba män hårdare och att kvinnor skulle drabbas med en viss eftersläpning. Detta är också fallet. Figur 4 visar arbetslöshetskvoten för män och kvinnor 1989-1998.

Figur 4. Arbetslöshet i procent av arbetskraften för män och kvinnor, 1989–1998

Källa: AKU (SCB).

Fram till och med 1990 var den öppna arbetslösheten mycket jämnt fördelad över könen. I krisens inledningsskede ökade den som vi förväntat betydligt kraftigare för män än för kvinnor. 1993 var skillnaden cirka tre procentenheter. I samband med den privata sektorns, i synnerhet då exportindustrins, återhämtning och den offentliga sektorns fortsatta sysselsättningsnedgång åren därefter, minskade skillnaderna under åren 1994 till 1996. 1996-1998 var arbetslösheten cirka 1 procentenhet högre för män än för kvinnor. Totalt sett har arbetslösheten slagit betydligt hårdare mot män än mot kvinnor.

I tabell 1 visar vi det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar för män, kvinnor och hela befolkningen i arbetsför ålder (16-64 år). Siffrorna här är beräknade utifrån durationsdata i Rörlighetsdatabasen och finns tillgängliga för 1992-1997.

0 2 4 6 8 10

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Procent

män kvinnor

Tabell 1. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar, 1992-1997. 16-64 år

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Totalt

22,0 30,5 30,8 30,5 29,6 28,0

Män

26,0 35,2 34,5 32,4 30,6 29,2

kvinnor

18,0 25,7 27,1 28,5 28,5 26,8

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Även mätt på detta sätt står det klart att skillnaderna mellan könen var som störst 1993 och att för varje år fram till 1997 har skillnaderna minskat. 1993 var den genomsnittlige mannen arbetslös 35,2 dagar och kvinnan 25,7, dvs. en skillnad på 9,5 dagar per år. 1997 hade skillnaden krympt till 2,4 dagar.

När det gäller en bedömning av hur försörjningsmöjligheterna för män och kvinnor utvecklats, kan det vara av intresse att studera hur andelen sysselsatta hela året och andelen arbetslösa hela året har utvecklats mellan könen. De personer som under krisen lyckats hålla sig sysselsatta under hela året kan betraktas som tillhörande de starkaste på arbetsmarknaden. På samma sätt är de som är arbetslösa hela året de svagaste på arbetsmarknaden.

Variabler såsom sysselsättnings- och arbetslöshetskvoter liksom andel utanför arbetskraften kommer, om inte annat anges, att fortsättningsvis uttryckas som andel av populationen i respektive grupp och inte som andel av arbetskraften. Då t.ex. arbetslösheten oftast uttrycks i termer av ”arbetslös någon gång under året” och personer under året kan ha rört sig ut och in i arbetskraften, blir detta mått det naturliga då andelarna alltid ligger mellan 0 och 1.

Som framgår av figur 5 har andelen män som varit sysselsatta hela året sjunkit från 78 procent 1990 till 58 procent 1994 för att därefter stiga till 63 procent. För kvinnor har motsvarande kvot fallit från 75 procent till 57 procent. Det är efter 1994 som männens situation förbättrats något jämfört med kvinnor. 1997 har cirka fyra procentenheter fler män än kvinnor fast förankring på arbetsmarknaden.

Figur 5. Helårssysselsatta och helårsarbetslösa, män och kvinnor. 1990-1997. I procent

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Män, arbetslösa hela året Män, sysselsatta hela året Kvinnor, arbetslösa hela året Kvinnor, sysselsatta hela året

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Andelen arbetslösa hela året har utvecklats mer likartat för de båda könen och männen har för varje år haft en högre andel vilket också framgår av figur 5. 1997 var andelen helårsarbetslösa män 3,7 procent medan motsvarande för kvinnor var 2,9 procent. Sammanfattningsvis kan man således säga att det bland männen efter 1994 finns en ökande andel som har en fast förankring på arbetsmarknaden men att det samtidigt bland männen finns en något större andel som har den sämsta förankringen.

1.4.1. Arbetslöshet i olika yrkeskategorier

Det torde stå klart att i och med att arbetslösheten slog över hela ekonomin skulle också de allra flesta yrkeskategorier komma att drabbas. Det är inte möjligt att belysa utvecklingen för något stort antal yrkeskategorier utan vi nöjer oss nedan med några kategorier av speciellt intresse.

I figur 6 har vi beräknat andelen i olika yrkeskategorier som varit arbetslös någon gång under respektive år. Detta kan sägas uttrycka ris-

ken att hamna i arbetslöshet för respektive kategori. Däremot uttrycker detta självfallet inte hur länge som man riskerar att befinna sig i arbetslöshet.

Vi jämför tre kategorier. Den första gruppen är personer i tillverkningsarbete, maskinskötsel m.m. och avser att belysa arbetslöshetsrisken för traditionella arbetarekategorier. Den andra gruppen är personer i hälso- och sjukvårdsarbete inklusive socialt arbete och denna studeras för att se hur traditionella kvinnoyrken i offentlig sektor påverkades. Den tredje är personer i tekniskt arbete och denna studeras för att se hur ingenjörer, en grupp som betraktas som gynnad under 1990-talet, påverkades.

Figur 6. Arbetslöshetsrisk inom olika yrken. Arbetslös någon gång under året. Baserad på arbetslöshetsersättning. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Tekniskt arbete Hälso, sjukvård m.m. Tillverkningsarbete m.m.

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Det står helt klart att det är personer i tillverkningsarbete, dvs. traditionella arbetaryrken dominerade av män, som drabbats hårdast, i synnerhet fram till 1994. En viss återhämtning inträffar därefter, sannolikt driven av förbättrad sysselsättning i exportkonkurrerande sektorer. Notera också att denna grupp i utgångsläget 1990 har en mycket låg arbetslöshetsrisk.

Personer i hälso- och sjukvårdsarbete, inklusive socialt arbete har också drabbats, inte alls lika kraftigt som tillverkningsarbetare men mer utdraget. Dessa yrken är klart kvinnodominerade.

Personer i tekniskt arbete, kraftigt dominerade av ingenjörer, har inte heller varit opåverkade av arbetslösheten. För denna grupp ligger arbetslösheten hela tiden under den för de övriga två grupperna men ökningstakten för arbetslösheten är här jämförbar med den inom hälsooch sjukvårdsarbete. Även om det inom gruppen ingenjörer sannolikt går att hitta grupper som haft en positiv arbetsmarknad under 1990-

talet, är det ändå slående hur kollektivet av ingenjörer fått uppleva en så kraftig ökning av arbetslösheten.

1.4.2. Arbetslöshetens fördelning på åldersgrupper

Det är välkänt att arbetslöshet ofta drabbar skilda ålderskategorier olika, i synnerhet att den slår kraftigast mot de yngsta kategorierna. Den överhettade arbetsmarknad som karaktäriserade svensk ekonomi i slutet av 1980-talet gynnade de yngsta ålderskategorierna mest; under en överhettning kommer även de med mycket kort eller ingen arbetslivserfarenhet att kunna få anställning. I arbetslöshetskrisens inledningsfas var därför deras ställning relativt gynnsam. Under 1990 drabbades enbart 8,7 procent av de i åldersgruppen 16-23 någon gång under året av arbetslöshet medan av de i åldersgruppen 24-55, var 6,9 procent arbetslös någon gång. Motsvarande siffra för den äldsta gruppen, 56-65, var 3,4 procent.

Dessa tal skulle under 1990-talet komma att kraftigt förändras, vilket framgår av figur 7 nedan. Under 1994 hade närmare 35 procent av dem i den yngsta kategorin upplevt arbetslöshet någon del av året, en siffra som dock föll kraftigt under åren därefter. För medelålders ökade också andelen som upplevt arbetslöshet med upp till närmare 20 procent till 1994 men låg därefter kvar vid denna nivå. För de äldsta ökade arbetslösheten mätt på detta sätt med upp till 10 procent 1994 men låg sedan kvar stabilt vid denna nivå.

I relativa tal steg arbetslösheten bland de yngsta i förhållande till de äldsta fram till 1993 men har sedan dess minskat. 1997 var arbetslöshetskvoten för de yngsta relativt de äldsta ungefär densamma som 1990.

Figur 7. Arbetslös någon gång under året för olika ålderskategorier, baserat på arbetslöshetsersättning, 1990-1997. Procent

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Med tanke på att arbetslösheten även i högkonjunktur är högre bland de yngsta, kan man säga att det var enbart för ett begränsat antal år i mitten av 1990-talet som arbetslösheten drabbade de yngre i arbetskraften värre än de äldre.

Figur 7 är baserad på inkomster av arbetslöshet. Det kan finnas skäl att tro att detta sätt att mäta arbetslöshet kan vara bristfällig då man kan tro att en större andel av de yngre inte får tillgång till ersättning trots arbetslöshet. Vi kan därför också betrakta arbetslöshet utifrån durationsdata, dvs. antal dagar som individerna uppgivit att de befunnit sig i arbetslöshet.

Ett likartat mönster uppkommer dock. Antalet arbetslöshetsdagar skiljer sig kraftigt åt mellan yrkeskategorierna. Det framgår av tabell 2 att 1992 var det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar 34 för personer i åldern 16-23 medan för de äldsta, 56-65 år, var antalet dagar knappt 12. Fram till 1997 har sedan antalet dagar i arbetslöshet för de yngsta legat runt 41-46, för mellangruppen (24-55 år) runt 30, och för de äldsta cirka 21 arbetslöshetsdagar. För samtliga grupper faller antalet dagar under 1997.

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

16-23 år

24-55 år

56-65 år

Tabell 2. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar fördelade på åldersgrupper, 16-64 år. 1992-1997

16-23 år 24-55 år 56-65 år

1992 33,8 21,4 11,8 1993 45,7 30,1 16,5 1994 44,5 30,3 20,4 1995 45,0 29,9 21,4 1996 41,5 30,0 21,5 1997 41,0 28,2 20,4

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Vi kan också betrakta andelen arbetslösa enligt arbetskraftsundersökningarna i figur 8. Åldersgrupperna 16-19 och 20-24 år har i stort sett samma profil och bland de övriga drabbades åldersgruppen 25-34 år mer av arbetslöshet än andra. Bland övriga grupper är arbetslösheten högst bland de allra äldsta, 60-64 år, och lägst bland dem i gruppen 45-54 år.

Figur 8. Arbetslöshet för olika åldersgrupper. Procent av arbetskraften. 1987-1998

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

16-19 år

20-24 år

25-34 år

35-44 år

45-54 år

55-59 år

60-64 år

Källa AKU SCB.

1993 kan sägas vara en brytpunkt för de yngsta ålderskategoriernas arbetslöshetsutveckling. Att arbetslösheten minskade för denna grupp efter 1993 berodde bl.a. på att ett antal arbetsmarknadspolitiska åtgärder infördes som var riktade mot de yngre, såsom arbetsplatsintroduktion, ungdomspraktik, kommunal utvecklingsgaranti, datortek m.m.

Figurerna 7 och 8 samt tabell 2 representerar olika sätt att mäta arbetslösheten på för olika åldersgrupper. Alla tre sätten ger en likartad bild av strukturen, såväl över tiden som mellan grupperna. Vi tar detta som en indikator på att det arbetslöshetsmått som vi ofta utnyttjar, dvs. ”arbetslös någon gång under året”, baserat på arbetslöshetsrelaterad inkomst på ett tillfredställande sätt mäter arbetslöshet även för de grupper som kan förväntas vara sämst representerade genom detta mått.

En naturlig reaktion på en hög arbetslöshet är att andelen av befolkningen utanför arbetskraften ökar. Individer söker sig särskilt till fortsatt utbildning då de drabbas av arbetslöshet eller ökad risk för att bli arbetslös. Då arbetslösheten steg kom också andelen utanför arbetskraften att stiga. Medan andelen utanför arbetskraften hela året var 8,7 procent 1990 hade andelen stigit till 10,6 procent 1994 för att sedan minska något.

Åldersfördelningen bland dem som lämnat arbetskraften är inte jämn. De yngre har större incitament att lämna arbetskraften för utbildning. Dels har de ett längre återstående arbetsliv under vilket frukterna av den högre utbildningen kan skördas och dels drabbas de hårdare av arbetslösheten än andra grupper. I de äldsta åldersgrupperna har en del också lämnat arbetskraften för att förtidspensionerats (se Åberg och Nordenmark, kapitel 2 i denna volym).

Andelen utanför arbetskraften i de olika ålderskategorierna framgår av figur 9. Notera att vi här mäter den andel som varit utanför arbetskraften hela året, vilket förklarar att andelarna är lägre än dem som erhålles då man mäter andelen utanför arbetskraften vid ett givet tillfälle. Den starkaste ökningen av andelen svarade den yngsta gruppen för. Bland dem ökade andelen utanför arbetskraften från 7,7 procent 1990 till 16,1 procent 1993 för att sedan sjunka till drygt 10 procent. För den äldsta gruppen har en mer kontinuerlig, men inte lika snabb, ökning skett medan för andelen mellangruppen är i stort sett konstant över tiden.

Figur 9. Andelen utanför arbetskraften i olika åldrar. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

16-23 år 24-55 år 55-65 år

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Detta antyder att anpassningsmöjligheterna är störst bland de yngsta och bland de äldsta grupperna som kan lämna arbetskraften i dåliga tider och inträda i den i bättre tider. Även om arbetslöshetsuppgången 1990-1993 inte kunnat förhindras för dem i åldrarna 16-23, har möjligheterna att lämna arbetskraften för annan verksamhet ändå för många spelat en viktig roll i anpassningen. I åldersgruppen 24-55 förefaller andelen i arbetskraften vara helt opåverkad av krisen.

Det är dock långt ifrån alla som lämnat arbetskraften i de yngre åldrarna som har gått till utbildning. Björklund m.fl. (1998) visade att i åldersgruppen 16-34 sjönk sysselsättningen från 1988 till 1997 med 400 000 personer av vilka 170 000 ägnade sig åt studier. Detta innebar en ökning med 50 procent av antalet studerande. Men cirka 110 000 personer fler hamnade utanför arbetskraften av andra skäl än studier vilket innebar en fördubbling av denna grupp mellan 1988 och 1997. Vad dessa ägnat sig åt gick dock inte att få fram från deras data. Det är inte heller möjligt att utifrån våra data få uppgifter om detta.

1.5. Arbetslösheten bland olika hushållstyper

Hur ålder och kön påverkats av arbetslösheten har i sin tur betydelse för hur olika hushållstyper påverkats. I synnerhet är vi intresserade av hur en potentiellt socialt känslig grupp såsom ”ensamstående med barn” påverkats av arbetslösheten. Inte minst är denna grupps ställning viktig ur barnens synvinkel. Denna grupp domineras kraftigt av kvinnor i åldrarna 24-55 år. Som vi redan konstaterat har dock män i allmänhet drabbats värre än kvinnor. Vi såg dock att gruppen 24-55 år drabbades

hårt och att arbetslösheten för denna grupp fastnat på en hög nivå där cirka 20 procent varje år drabbas av arbetslöshet någon gång under året. I figur 10 nedan visas hur arbetslösheten slagit på grupperna ”ensamstående utan barn”, ”ensamstående med barn”, ”gifta utan barn” samt ”gifta med barn”.

5

En varning är dock befogad vid utvärderingen av figur 10. Familjebegreppet är i inkomststatistiken av tvivelaktigt värde då det förenklade deklarationsförfarandet med i stor utsträckning förtryckta uppgifter gjort att man enbart under ökande osäkerhet kan uttala sig om personer är ensamstående eller sammanboende.

6

Över den relevanta tidsperioden

kan personer i ökande utsträckning ha klassificerats som ensamstående trots att de i realiteten är sammanboende.

7

I den utsträckning som detta

förekommer, kommer arbetslösheten för de ensamstående snarast att underskattas då ju arbetslösheten är lägre bland de sammanboende som kan ha klassats som ensamstående.

Figur 10. Arbetslöshet för personer i olika hushållstyper, 1990-1997. Arbetslös någon gång under året, baserat på arbetslöshetsersättning

Källa: Rörlighetsdatabasen.

I allmänhet är arbetslösheten högre för de ensamstående än för dem som bor tillsammans med en partner. Detta gäller såväl i tider av låg arbetslöshet som i tider av hög arbetslöshet men vi ser att ökningstak-

5

Barn under 18 år. I ”gifta” inkluderas sammanboende samt ogifta som sambe-

skattas.

6

Se SCB (1998).

7

En viss tendens, om än ganska svag, finns också i materialet att andelen en-

samstående ökar och andelen gifta minskar.

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Ensamstående, utan barn Ensamstående, med barn Gifta, utan barn Gifta, med barn

ten har varit högre för ensamstående. I synnerhet har de ensamstående med barn drabbats jämfört med gifta med barn.

Det är också intressant att notera att mellan 1990 och 1994 förändrades arbetslösheten likartat bland ensamstående med barn som bland ensamstående utan barn. Efter 1994 har dock arbetslösheten fortsatt att öka för de med barn men minskat för de utan barn. Ensamstående utan barn återfinns i högre grad i ålderskategorin 16-23 och vi såg ovan att arbetslösheten i denna åldersgrupp föll kraftigt 1994-96. Vidare är ju gruppen ensamstående med barn starkt dominerad av kvinnor (82 procent) och kvinnor drabbades ju hårdare mot slutet av perioden i samband med neddragningar i den kommunala sektorn.

I tabell 3 visas antalet arbetslöshetsdagar per år, 1992-1997 för samma hushållstyper. Vi visade i tabell 1 att för genomsnittsmedborgaren ökade antalet arbetslöshetsdagar från cirka 22 till 30 under samma period. För ensamstående med barn har dagar i arbetslöshet ökat från cirka 28 till 44. Således har skillnaderna ökat kraftigt över tiden. Vidare står det klart att de två hushållstyperna med ogifta för varje år har fler antal arbetslöshetsdagar än genomsnittet (jämför tabell 1) medan de gifta har färre.

Tabell 3. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar per person för olika hushållstyper. 1992-1997

Ensamstående

utan barn

Ensamstående

med barn

Gifta utan barn Gifta med barn

1992

32,1

28,2

11,8

15,4

1993

42,6

38,0

16,9

22,8

1994

41,3

41,5

19,1

23,0

1995

39,9

43,8

19,0

22,8

1996

37,8

46,0

18,2

22,6

1997

35,6

43,9

17,3

21,2

Källa: Rörlighetsdatabasen.

För att ytterligare belysa förankringen på arbetsmarknaden, kan vi betrakta andelen ensamstående med barn som haft reguljär sysselsättning hela året. Denna har minskat från 75 procent 1990 till knappt 50 procent 1997. För gifta med barn har andelen minskat från 83 procent till 76 procent under samma period. De relativa andelarna framgår av figur 11 nedan. Andelen har fallit kontinuerligt för hela perioden. Det rör sig här dessutom om ganska stora förändringar, från cirka 90 procent 1990 till 65 procent år 1997. Den stora nedgången 1997 orsakas av ett kraftigt fall 1997 för gruppen ensamstående med barn.

Figur 11. Reguljärt sysselsatta hela året för ensamstående med barn jämfört med gift, med barn. 1990-1997

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kvot

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Figur 10 ovan visade andelen av de olika hushållstyperna som någon gång under året varit arbetslös. De med den sämsta förankringen på arbetsmarknaden är självfallet de som varit arbetslösa hela året. Är det så att ensamstående med barn även är överrepresenterade i denna grupp? Figur 12 nedan visar att detta är fallet. Medan skillnaderna i utgångsläget 1990 är mycket små mellan grupperna, avviker kurvorna kraftigt efter hand som arbetslösheten ökar under 1990-talet. Andelen med en mycket svag förankring på arbetsmarknaden, uttryckt som arbetslös hela året, har för ensamstående med barn ökat mest. 1990 var andelen för samtliga fyra grupper mellan 0,12 och 0,25 procent och 1997 var andelen för ensamstående med barn 5,1 procent, ensamstående utan barn 3,9 procent, gifta med barn 2,8 procent och för gifta utan barn 2,3 procent. Som framgår av figur 12, föll andelen kraftigt för de ensamstående med barn mellan 1996 och 1997.

Figur 12. Andel arbetslösa hela året för olika hushållstyper. 1990-1997

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Vi ska senare, efter att vi har gått igenom hur arbetslösheten slagit över socioekonomiska grupper, utbildningskategorier m.m., fördjupa analysen av gruppen ensamstående med barn.

1.6. Arbetslösheten bland invandrare

En annan grupp är av stort socialt intresse är invandrarna. Figur 13 visar arbetslöshetens utveckling bland Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare. Det är intressant att notera att både nivån på variabeln ”arbetslös någon gång under året” som dess förändring är mycket lika för Sverigefödda och för europeiska invandrare i Sverige. Däremot finns betydande skillnader gentemot utomeuropeiska invandrare.

I början av 1990-talet var den andel som upplevt arbetslöshet under året mer än dubbelt så hög bland utomeuropeiska invandrare som bland Sverigefödda och europeiska invandrare. För samtliga tre grupper har arbetslöshetserfarenheterna ökat men under senare år har de stannat vid nivåer på knappt 20 procent för Sverigefödda och europeiska invandrare och drygt 30 procent för utomeuropeiska invandrare.

0 1 2 3 4 5 6 7

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Ensamstående, utan barn Ensamstående, med barn Gift, utan barn Gift, med barn

Figur 13. Arbetslöshet bland Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare, 1990-1997. Arbetslös någon gång under året, baserat på arbetslöshetsersättning. Procent

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Sverigefödda Europeiska invandrare Utomeuropeiska invandrare

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Om vi emellertid, som i tabell 4, betraktar antalet arbetslöshetsdagar framkommer vissa skillnader mellan Sverigefödda och europeiska invandrare. Europeiska invandrare upplevde i genomsnitt 5-7 fler dagar i arbetslöshet än Sverigefödda. Skillnaden gentemot de utomeuropeiska invandrarna mätt i antalet dagar är emellertid även här markant.

Tabell 4. Genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar för Sverigefödda, europeiska invandrare och utomeuropeiska invandrare. 1992-1997

Sverigefödda Europeiska invandrare

Utomeuropeiska

invandrare

1992

20,6

24,5

46,6

1993

28,4

34,2

63,8

1994

28,5

33,7

64,8

1995

27,8

34,0

68,9

1996

26,9

32,8

67,9

1997

25,4

31,3

64,8

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Både figur 13 och tabell 4 visar på stora skillnader mellan utomeuropeiska invandrares och Sverigeföddas arbetslöshet. Några stora förändringar i de relativa talen mellan Sverigefödda och invandrare ser vi dock inte. Om vi emellertid betraktar de utomeuropeiska invandrarnas förankring på arbetsmarknaden mätt som andel med reguljär

syssel-

sättning

sysselsättning framstår deras utveckling under 1990-talet som

betydligt svagare. I figur 14 betraktar vi andelen bland utomeuropeiska invandrare och Sverigefödda som har reguljär sysselsättning. Det framgår att denna andel för de utomeuropeiska invandrarna har minskat dramatiskt från cirka 60 procent 1990 till cirka 32 procent 1994 för att sedan öka svagt till 34 procent. Således har enbart cirka en tredjedel av denna invandrargrupp reguljär helårssysselsättning. Även för Sverigefödda har andelen med helårssysselsättning minskat, men från en högre nivå och inte alls lika kraftigt. Andelen med en stark förankring (helårssysselsatt) på arbetsmarknaden har således minskat mer för utomeuropeiska invandrare än för Sverigefödda medan några större förändringar i relativ arbetslöshet inte kan noteras.

Figur 14. Reguljärt sysselsatta hela året bland utomeuropeiska invandrare och personer födda i Sverige, 1990–1997

0 20 40 60 80 100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Procent

Utomeuropeiska invandrare Sverigefödda

Källa: Rörlighetsdatabasen.

1.7. Arbetslöshetens regionala fördelning

Den regionala fördelningen av arbetslösheten på Norrland, Svealand och Götaland framgår av figur 15.

Under överhettningen mot slutet av 1980-talet var arbetslösheten förhållandevis låg även i Norrland. Arbetslösheten ökade i Götaland, Svealand och Norrland men i relativa termer ökade den mindre i norrlandslänen. De relativa skillnaderna mellan arbetslösheten i Norrland och Svealand var således lägre 1997 än 1990. För varje person som under 1990 någon gång var arbetslös i Svealand gick det 2,2 arbetslösa norrlänningar 1990 medan det 1997 bara gick 1,5 arbetslösa norrlänningar på varje arbetslös i Svealand. För regionerna fördelade på storstadslän, skogslän och övriga län framgår det av Edin och Holmlund (1994) att arbetslöshetsskillnaderna mellan länen utjämnades under perioden 1990-1993.

Figur 15. Arbetslöshet i Götaland, Svealand och Norrland. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Norrland Svealand Götaland

Källa: Rörlighetsdatabasen.

1.8. Arbetslöshet i olika utbildningsgrupper

En mycket viktig fråga i samband med hur arbetslösheten har slagit på olika grupper är hur olika utbildningsgrupper har påverkats. Den allmänna uppfattningen är att de lågutbildade har drabbats hårdare än andra grupper av arbetslöshetskrisen. I figur 16 visas hur variabeln ”arbetslös någon gång under året” har utvecklats för sju olika utbildningskategorier: mindre än nio år, nio år eller motsvarande, högst två års gymnasiestudier, mer än två års gymnasiestudier, mindre än tre års eftergymnasiala studier, eftergymnasiala studier minst tre år, samt forskarutbildade.

Först kan konstateras att arbetslösheten har stigit för alla grupper. Vi kan också se att den inbördes rangordningen är oförändrad. Lägst arbetslöshet återfinns under hela perioden bland de forskarutbildade, och därefter kommer personer med minst tre års eftergymnasiala studier. Personer med kortast utbildning, mindre än nio år, ligger i mitten och de som har högst arbetslöshet är gymnasieutbildade personer och de med högst två års gymnasium. Även de med enbart nio års utbildning har hög arbetslöshet.

Att personer med kortast utbildning, mindre än nio år, inte har högre arbetslöshet beror sannolikt på att det i denna grupp återfinns många äldre med lång arbetslivserfarenhet. En fullbordad gymnasiekompetens, dvs. att gå från två års gymnasiestudier till tre (eller fyra) års, innebär knappast några förbättrade möjligheter att undvika arbetslöshet enligt dessa siffror. Däremot finns betydande skillnader i arbetslöshet mellan personer med mindre än tre års eftergymnasiala studier och de med tre års eftergymnasiala studier.

När det gäller ökningstakten i arbetslösheten finner vi, lite förvånande, att mellan 1990 och 1997 har arbetslösheten bland de forskarutbildade ökat mest. Därefter följer de med mer än två års gymnasium och personer med nio års utbildning. För personer med högst tvååriga gymnasiestudier och personer med minst tre års eftergymnasiala studier har arbetslösheten ökat minst. Bortsett från forskarutbildade och personer med mindre än nio års utbildning, som båda är små grupper, är dock mönstret klart att de lågutbildade har den högsta arbetslösheten och att den också har ökat mest för denna grupp.

Figur 16. Arbetslöshet för olika utbildningsgrupper. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

Mindre än 9 år 9 år el motsv. Högst 2-årig gymnasium Mer än 2-års gymnasium Mindre än 3 års eftergymnasial Eftergymnasial minst 3 år Forskarutbildade

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Det faktum att arbetslösheten i stort sett drabbade alla ekonomins sektorer har medfört att den slagit förhållandevis jämnt också över utbildningskategorierna.

Antalet dagar i arbetslöshet framgår av figur 17 där de fem staplarna för respektive utbildningsgrupp visar åren 1992-1997.

Figur 17. Antal arbetslöshetsdagar i olika utbildningsnivåer, 1992-1997. 16-64 år

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1

2

3

4

5

6

7

Utbildningsnivå

Antal dagar

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Anm. Utbildningsnivå 1=Mindre än 9 år; 2=9 år eller motsvarande; 3=Högst 2-årigt gymnasium; 4=Mer än 2 års gymnasium; 5=Mindre än 3 års eftergymnasial utbildning; 6=Minst 3 års eftergymnasial utbildning; 7=Forskarutbildning.

Källa:Rörlighetsdatabasen.

Här framgår tydligt de kraftiga ökningarna för varje utbildningsgrupp och att nivåerna skiljer sig åt på ett frapperande sätt. Medan de stora grupperna två och tre upplever i genomsnitt 35-40 dagar i arbetslöshet per år ligger antalet arbetslöshetsdagar för de (i huvudsak) akademiska grupperna sex och sju mellan fem och 16 dagar per år. De relativa förändringarna mellan utbildningsgrupperna är emellertid mycket små. Detta bekräftar den bild som Johansson m.fl. (1999) ger om att avgörande strukturella förändringar inte skett under 1990-talet.

1.9. Arbetslöshet och socioekonomisk tillhörighet

I detta avsnitt studeras hur sysselsättningsminskningen och arbetslösheten slog över olika socioekonomiska grupper. Denna klassificering följer Folk- och bostadsräkningens indelning och görs i elva grupper. De första fyra grupperna är arbetare: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än tvåårs utbildning utöver grundskola, 2) ej

facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än tvåårs utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst tvåårs utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning. Sedan följer fyra grupper av tjänstemän: 5) lägre tjänstemän med mindre än tvåårs utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning. Därefter följer tre grupper av företagare: 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst sex års utbildning, 10) företagare exkl. lantbrukare, och 11) lantbrukare.

Denna klassificering har i Rörlighetsdatabasen gjorts för 1990. Flera problem uppkommer när man vill studera hur arbetslöshet och sysselsättningsförändringar påverkat personer i dessa grupper. För det första förekommer en viss social rörlighet över åren som här inte kan beaktas. För det andra kan klassificeringen ske enbart med avseende på personer som har sysselsättning det år klassificeringen görs. Personer i arbetslöshet eller utanför arbetskraften kan, med några få undantag, inte klassificeras. Även om detta är ett mindre problem 1990, då klassificeringen gjordes, än andra år utgör restriktionen ändå en viss felkälla. När vi nedan studerar utvecklingen för olika socioekonomiska grupper måste vi således ha i åtanke att ett urval har skett så att sysselsättningskvoten är i det närmaste 1 för varje grupp det första året.

Vi kan börja med att se hur arbetslöshetserfarenhet någon gång under året har utvecklats för dessa elva grupper. Av figur 18 framgår att bland de 11 grupperna finns fem som drabbats avsevärt värre än andra i den bemärkelsen att arbetslöshetserfarenheterna stigit till höga nivåer. Detta gäller de fyra arbetarkategorierna samt de sämst utbildade lägre tjänstemännen för vilka andelen arbetslösa någon gång under året legat runt 20 procent. I denna grupp har arbetslöshetsutvecklingen varit sämst för facklärda varuproducerande arbetare (SEI 3). Grupperna tre och ett, dvs. facklärda och icke facklärda varuproducerande arbetare, drabbades ytterligt hårt i synnerhet fram till 1994, men arbetslösheten dämpades därefter något i samband med att tillverkningsindustrins situation förbättrades något. (jämför figur 2.)

Figur 18 visar att arbetslöshetskrisen i första hand har drabbat traditionella arbetarekategorier. För de övriga sex socioekonomiska grupperna har arbetslösheten inte nått upp till motsvarande nivåer. Men för lägre tjänstemän med två års utbildning (SEI 6) samt för lågutbildade företagare (SEI 10) har arbetslösheten nått upp till cirka 15 procent. Högre tjänstemän (SEI 8) och fria företagare som är akademiskt utbildade (SEI 9) har även de drabbats av arbetslösheten.

Figur 18. Arbetslöshetskvoter för olika socioekonomiska grupper. Arbetslös någon gång under året. 1990-1997

0 5 10 15 20 25 30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Andel i %

SEI 1 SEI 2 SEI 3 SEI 4 SEI 5 SEI 6 SEI 7 SEI 8 SEI 9 SEI 10 SEI 11

Anm. De socioekonomiska grupperna är: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 2) ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst 2 års utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning; 5) lägre tjänstemän med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning; 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst 6 års utbildning; 10) företagare exkl. lantbrukare; och 11) lantbrukare.

Källa: Rörlighetsdatabasen.

Arbetslöshetsökningen är således förvånansvärt väl fördelad över grupperna. Exempelvis så har arbetslösheten bland högre tjänstemän i ledande befattningar (SEI 8) procentuellt sett ökat lika mycket som bland ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare (SEI 2). Däremot skiljer sig naturligtvis nivåerna för arbetslöshetskvoterna åt kraftigt under hela perioden med betydligt högre arbetslöshet bland arbetarkategorierna och lågutbildade tjänstemän.

Figur 19. Genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar för olika socioekonomiska grupper. 16-64 år. 1992-1997

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Socioekonomisk grupp.

Antal dagar.

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Anm. De socioekonomiska grupperna är: 1) ej facklärda, varuproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 2) ej facklärda, tjänsteproducerande arbetare med mindre än 2 års utbildning, 3) facklärda varuproducerande arbetare med minst 2 års utbildning och 4) facklärda, tjänsteproducerande arbetare med minst 2 års utbildning; 5) lägre tjänstemän med mindre än 2 års utbildning utöver grundskola, 6) lägre tjänstemän med två men ej tre års utbildning, 7) tjänstemän på mellannivå med tre men ej sex års utbildning, och 8) högre tjänstemän och personer i ledande befattningar med minst sex års utbildning; 9) fria yrkesutövare med akademikeryrken (advokater, arkitekter, läkare m.fl.) med minst 6 års utbildning; 10) företagare exkl. lantbrukare; och 11) lantbrukare.

Källa: Rörlighetsdatabasen

Liksom för utbildningsgrupperna framträder bilden av stora skillnader mellan grupperna medan de relativa skillnaderna mellan grupperna består. Arbetarkategorierna (SEI 3 och 1), dvs. de varuproducerande arbetarna, fick vissa år under 1990-talet uppleva i genomsnitt mellan 40 och 50 dagars arbetslöshet. Lägre tjänstemän kom upp i 30 dagar som mest medan högre tjänstemän (SEI 8) som mest upplevde runt 10 dagars arbetslöshet i genomsnitt.

Det kan också noteras att varuproducerande arbetares (SEI 1 och 3) arbetslöshetsdagar minskade förhållandevis kraftigt i antal åren 1993-1997. De facklärda (SEI 3) minskade det genomsnittliga antalet dagar från 49 till 34 och de icke facklärda (SEI 1) från 45 till 35. Dessa minskningar hänger samman med tillverkningsindustrins återhämtning under perioden. För övriga grupper har bara smärre förändringar skett under samma period.

1.10. Fördjupning av arbetslösheten bland ensamstående med barn

Vi konstaterade tidigare att de ensamstående med barn drabbats värre än andra jämförbara grupper. För att belysa orsakerna till detta ska vi studera några medelvärden och fördelningar för denna grupp och jämföra med hela populationen. Därefter genomför vi en regressionsanalys där vi predikterar antalet arbetslöshetsdagar samt diskuterar hur dessa skulle påverkats av om vissa bakomliggande faktorer ändrades.

Av vår population om 201 578 individer i åldrarna 16-64 tillhör 5,55 procent gruppen ensamstående med barn. Fördelningen över andel kvinnor, ålder och andel invandrare framgår nedan av tabell 5. Att andelen kvinnor är hög är knappast någon förklaring till varför ensamstående med barn drabbats hårdare då ju män drabbats värre än kvinnor. Åldersskillnaderna mellan denna grupp och hela populationen är förhållandevis stor och att genomsnittsåldern i gruppen är förhållandevis låg innebär att man har kortare arbetslivserfarenhet vilket tenderar att öka arbetslösheten. Att andelen invandrare är högre än för hela populationen innebär att antalet arbetslöshetsdagar är högre än för hela populationen.

Tabell 5. Kön, ålder och invandrare bland ensamstående med barn och i hela populationen. 1992

Ensamstående

med barn

Hela populationen

Andel kvinnor

81,6

49,3

Genomsnittsålder 33,4

39,2

Andel invandrare 12,3

10,5

En troligare förklaring till skillnaderna är fördelningen över utbildningsnivåer. Även om arbetslösheten har slagit över samtliga utbildningsnivåer är arbetslöshetskvoterna betydligt högre bland personer som saknar eftergymnasial utbildning. Är de ensamstående med barn överrepresenterade här? I tabell 6 jämför vi fördelningen för denna grupp med fördelningen för hela befolkningen.

Tabell 6. Fördelningen av ensamstående med barn och hela populationen på utbildningsnivåer. 1992

Ensamstående med

barn

Hela populationen.

mindre än 9 år

5,23

14,58

9 år eller motsv

28,37

16,24

Högst 2 års gymnasium

38,89

34,10

Mer än 2 års gymnasium

9,19

13,70

Mindre än 3 års eftergymnasial utbildning

10,35

11,77

Minst 3 års eftergymnasialutbildning

7,72

9,10

Forskar-utbildade

0,25

0,51

Vi konstaterade tidigare att de grupper för vilka arbetslösheten är högst är ”nio år eller motsvarande”, ”högst tvåårigt gymnasium” och ”mer än två års gymnasium”. Bland de två första grupperna är de ensamstående med barn klart överrepresenterade. Andelen med nio års grundskola eller motsvarande är 28,37 jämfört med 16,24 för hela populationen. Även för de som är utbildade med högst två års gymnasium, också en grupp med hög arbetslöshet, är andelen jämfört med hela populationen hög. Mer än två tredjedelar (cirka 68 procent) av de ensamstående med barn återfinns i dessa två högarbetslöshetsgrupper. För samtliga övriga grupper där utbildningen är längre och arbetslösheten lägre är gruppen klart underrepresenterad.

Vi kan gå vidare och se på den socioekonomiska fördelningen av de ensamstående med barn vilken redovisas i tabell 7.

Tabell 7. Fördelningen av ensamstående med barn och hela populationen på socioekonomiska grupper. 1992

Ensamstående med

barn

Hela populationen

SEI 1

7,57

9,04

SEI 2

29,1

21,14

SEI 3

5,45

12,75

SEI 4

11,13

6,1

SEI 5

7,38

6,07

SEI 6

11,26

9,87

SEI 7

16,71

18,26

SEI 8

8,16

10,8

SEI 9

0,08

0,18

SEI10

2,86

4,38

SEI 11

0,3

1,41

SEI-grupperna definieras i figur 18.

De fyra första SEI-grupperna är arbetarkategorier och bland dessa är de ensamstående med barn överrepresenterade bland dem som är tjänsteproducerande (SEI2 och SEI4). Dessa båda grupper hör till dem som har den högsta arbetslösheten under 1990-talet enligt figur 18 ovan. Många av dessa befinner sig i den offentliga sektorn och nedskärningarna i kommunerna är här en viktig orsak. Ensamstående med barn är också överrepresenterade bland lägre tjänstemän (SEI5 och SEI6) medan de i övriga grupper är underrepresenterade.

Även den socioekonomiska fördelningen av gruppen återspeglar i grunden fördelningen av utbildningen. Det faktum att de ensamstående med barn är överrepresenterade bland dem med lägre utbildning gör att denna grupp är den som drabbats värst av arbetslösheten under 1990talet.

Den bivarata analys som uppsatsen hittills byggt på har uppenbara begränsningar. Framförallt är den deskriptiv och ger inga direkta förklaringar till vilka förhållanden som kan förklara hur arbetslösheten slog över olika grupper i samhället. För att närmare belysa vilka bakomliggande faktorer som förklarar utvecklingen för de ensamstående med barn, genomför vi nedan en multivariat analys där samtidigt ett större antal förklaringsvariabler beaktas. Analysen här bygger på en regressionsanalys av antalet arbetslöshetsdagar. Då denna variabel för de helårssysselsatta antar värdet 0 och för de helårsarbetslösa antar värdet 365 skattas en Tobitmodell med restrektioner på både mini- och maxivärdena.

De antagna förklaringsvariablerna är inte härledda från några beteendeekvationer varför man måste vara speciellt försiktig vid tolkningarna. Förklaringsvariablerna är i huvudsak baserade på analysen ovan. För att förklara hur antalet arbetslöshetsdagar skiljer sig åt mellan individerna i urvalet antar vi följande förklaringsvariabler: ålder, utbildning, kön, invandrare, yrkestillhörighet, region och hushållstyp.

Variabeln ålder, som också kvadreras för att fånga upp eventuella icke linjära samband, är med för att representera framförallt individens livserfarenhet. De sju utbildningsnivåerna är också medtagna, utom ”forskarutbildade” som får vara referensgrupp. Vi antar också att effekterna av ålder på antalet arbetslöshetsdagar kan bero på vilken utbildningsnivå individen har, dvs. vi integrerar ålders- och utbildningsvariablerna. Då den högre utbildningen förutsätter en högre ålder än den lägsta åldern för individerna i samplet, utelämnar vi interaktionstermen för nivåerna fem och sex, dvs. eftergymnasial utbildning.

Yrkesindelningen är baserad på yrkesschemat från Folk- och bostadsräkningen och vi har skiljt ut grupperna 1 (Hälso- och sjukvårdsarbete, socialt arbete), 2 (Administrativt, kameralt och kontorstekniskt arbete), 3 (Kommersiellt arbete), 5 (Gruv, stenbrytnings- och petroleu-

mutvinningsarbete m.m.), 6 (Transport- och kommunikationsarbete), 7 och 8 (Tillverkningsarbete, maskinskötsel m.m.), samt 90-97 (Servicearbete m.m.). Övriga yrken tjänar som referensgrupp. Även yrkesvariabeln kommer, liksom utbildningsvariabeln, att interageras med ålder för att här fånga upp att ålder kan påverka arbetslösheten beroende på yrkestillhörighet. Regionerna är Norrland och Götaland och hushållstyperna är ensamstående utan barn, ensamstående med barn, samt gifta med barn. Invandrare är indelade i europeer och ickeeuropeer.

I tabell 8 redovisas resultaten av skattningar för åren 1993 och 1996. Vi väljer ut dem som är i arbetskraften, definierade som de som någon gång under året varit sysselsatta eller arbetslösa. Vi har också exkluderat personer under 20 år, då annars många studerande med sommaranställning skulle ha kommit med i materialet. Yrkesklassificeringen är gjord 1990 (från FoB-90) och vi har utelämnat dem som ej har kunnat klassificeras.

Tabell 8. Arbetslöshet och olika bakgrundsvariabler. Beroende variabel: antal arbetslöshetsdagar. 1993 och 1996. Tobit-estimat och tvärden

1993

Estimat t-kvot

1996

Estimat t-kvot

Ålder -18.076 -22.958

Ålder -20.098 -22.298

Ålder kvadrerat

.159492 17.606 Ålder kvadrerat .198777 19.610

Norrland

40.7673 13.763

Norrland 49.0729 15.867

Götaland

11.6539 5.533

Götaland 9.49987 4.299

<9 år skola

145.122 4.995 <9 år skola 60.5022 1.873

9 år skola

239.432 10.326 9 år skola 236.850 10.156

2 år gymn

174.563 7.975

2 år gymn 146.266 6.735

3 år gymn

121.890 5.347

3 år gymn 76.2988 3.309

<3 år efter gymn

94.4165 4.987 <3 år efter gymn 100.653 5.452

3 år el mer efter gymn. 53.8095 2.834 3 år el mer efter gymn 65.29259 3.525 Kvinna -12.096 -5.317 Kvinna 23.2652 9.690 Europeisk invandrare 58.6997 14.370 Europeisk invandrare 55.2450 12.605 Utomeuropeisk invandrare 132.492 29.608 Utomeuropeisk invandrare 152.222 32.570 Hälso- sjukv.arbete 49.3989 3.974 Hälso- sjukv.arbete 128.580 9.100 Administrativt arbete -81.153 -6.199 Administrativt arbete -44.410 -2.916 Kommersiellt arbete -67.623 -5.127 Kommersiellt arbete -49.099 -3.253 Gruvarbete -20.743 -0.262 Gruvarbete 57.5901 0.610 Transportarbete -23.851 -1.451 Transportarbete 3.1885 0.165 Tillverkningsarbete 63.4204 6.009 Tillverkningsarbete 46.4155 3.692 Servicearbete 94.4906 9.295 Servicearbete 120.173 10.233 Ensamstående utan barn 63.6886 20.325 Ensamstående utan barn 80.2719 25.287 Ensamstående med barn 75.2970 16.182 Ensamstående med barn 102.214 22.387 Gift med barn 2.98580 0.899 Gift med barn 10.1316 2.943 Ålder*<9 år skola .509424 1.133 Ålder*<9 år skola 2.38286 4.634 Ålder*9 år skola -1.6194 -4.732 Ålder*9 år skola -1.1453 -3.301 Ålder*2 år gymn -.35646 -1.322 Ålder*2 år gymn .559290 2.074 Ålder*3 år gymnas .180205 0.570 Ålder*3 år gymn 1.3064 3.996 Ålder*Adm.arbete 1.22390 3.982 Ålder*Adm.arbete .318444 0.943 Ålder*Hälso-sjukv.arbete -2.7995 -8.820 Ålder*Hälso- sjukv.arbete -4.3597 -12.924 Ålder*Kommers.arbete 1.82703 5.682 Ålder*Kommers.arbete 1.50124 4.332 Ålder*Gruvarbete 1.53588 0.817 Ålder*Gruvarbete .116093 0.054 Ålder*Transp.arbete .406239 1.017 Ålder*Transp.arbete -.23209 -0.523 Ålder*Tillverkn.arbete .111711 0.428 Ålder*Tillverkn.arbete -.04416 -0.150 Ålder*Servicearbete -1.3038 -5.049 Ålder*Servicearbete -1.7761 -6.317 Konstant 11.5117 0.440 Konstant -7.9387 -0.285

Antal observationer

154 286 Antal observationer 145 203

Utifrån de parameterestimat som presenteras i tabell 8 har vi sedan förutsagt värden för gruppen ensamstående med barn, de sanna värdena och de som predikteras av Tobitmodellen för de fyra hushållstyperna presenteras i tabell 9. Vi ser att för båda åren predikterar modellen väl de sanna värdena, framför allt för de två första hushållstyperna.

Tabell 9. Sanna och predikterade antal arbetslöshetsdagar för olika hushållstyper. 1993 och 1996

Ensamstående

utan barn

Ensamstående

med barn

Gifta utan

barn

Gifta med

barn

1993 Sant värde 42,2

37,2

17,5

21,5

1993 Predikterat värde 41,4

37,2

13,8

19,7

1996 Sant värde 37,2

42,1

18,9

19,3

1996 Predikterat värde 36,7

43,6

15,0

18,4

De parameterestimat som erhålls kan användas för att prediktera enbart marginella förändringar och inte för att utvärdera t.ex. stora utbildningsprogram. För detta skulle krävas en allmän jämviktsmodell där även utbudssidan beaktas. Om ett stort antal personer skulle föras över från en utbildningskategori till en annan och om vakanstalen antas vara oförändrade skulle man snarare erhålla en utjämning av antalet arbetslöshetsdagar mellan de olika kategorierna än en kraftig minskning av det totala antalet dagar i arbetslöshet. Om vi däremot betraktar ett begränsat antal personer kan vi få en bra uppfattning om hur deras arbetslöshet påverkas. De experiment som presenteras nedan bör därför snarare betraktas utifrån individens synvinkel än politikerns. På sin höjd skulle man kanske kunna hävda att de erhållna predikterade effekterna är maximala värden som skulle kunna erhållas vid stora program.

Den individ i gruppen ”ensamstående med barn” som vi analyserar antar vi vara en Sverigefödd 35-årig kvinna med tvåårs gymnasieutbildning. Denna är verksam i hälso- och sjukvårdssektor i Svealand. Med utgångspunkt från estimaten ovan predikterar vi hennes antal arbetslöshetsdagar för åren 1993 och 1996. De erhållna antalet dagar i arbetslöshet ges som ”predikterat basvärde” i tabell 10.

Tabell 10. Resultaten av olika experiment på antalet arbetslöshetsdagar för en Sverigefödd 35-årig ensamstående kvinna med barn och med 2 års gymnasieutbildning och verksam i hälso och sjukvårdssektorn. I parentes anges förändring jämfört med basvärde

1993

1996

Predikterat basvärde

22,1

31,9

Exp. 1: Bor i Norrland i stället för Svealand 29,3 (+7,2) 43,2 (+11,3) Exp. 2: Utbildningsnivå 4 i stället för 3 17,2 (-4,9) 23,8 (-8,1) Exp. 3: Utbildningsnivå 2 i stället för 3 34,3 (+12,2) 54,9 (+23,0) Exp. 4: Administrativt yrke i st. f. Hälso- och sjukvård 23,7 (+1,6) 30,0 (-1,9) Exp. 5: Utom-Europeisk invandrare i st. f. Sverigefödd 51,7 (+29,6) 75,6 (+43,5) Exp. 6: Europeisk invandrare i st. f. Sverigefödd 33,0 (+10,9) 44,8 (+12,9) Exp. 7: 30 år i stället för 35 32,0 (+9,9) 44,7 (+12,8) Exp. 8: 40 år i stället för 35 15,6 (-4,5) 23,6 (-8,3)

Vi kan först konstatera att de predikterade antalet arbetslöshetsdagar för denna person är betydligt lägre än för genomsnittet i gruppen ”ensamstående med barn” (jämför. tabell 9). Detta beror på att vi betraktar en Sverigefödd, boende i Svealand, som är några år äldre än genomsnittet för gruppen m.m.

Det första experimentet som vi genomför är att anta att personen är bosatt i Norrland i stället för Svealand. Detta medför att det förväntade antalet arbetslöshetsdagar stiger med 7,2 år 1993 och 11,3 1996. Det är således inte alls oväsentligt för omfattningen av individens arbetslöshet var i landet man är verksam. En flyttning till Norrland skulle innebära en ökning av arbetslöshetsdagarna med cirka en tredjedel. En individ med de antagna egenskaperna som flyttar från Norrland skulle således sänka sina förväntade arbetslöshetsdagar. Det bör dock beaktas att dessa kalkyler gjorts för individer som i genomsnitt bott ett antal år i Svealand eller Norrland. För en nyinflyttad behöver de förväntade antalet arbetslöshetsdagar inte vara desamma som för dem som bott länge i regionen.

I nästa experiment uppgraderar vi personens utbildning, från tvåårigt gymnasium till treårigt. Ceteris paribus skulle detta i de båda fallen minska det förväntade antalet arbetslöshetsdagar, med 4,9 och 8,1 för respektive år. Detta är icke föraktliga förbättringar av ett års ytterligare utbildning men är ändå mindre än effekten av den geografiska lokaliseringen som visades i det första experimentet.

Så stora effekter på det genomsnittliga antalet arbetslöshetsdagar skulle knappast kunna uppnås i det fall då ett stort utbildningsprogram införs för att höja utbildningsnivån för ett flertal av de personer som har enbart tvåårigt gymnasium som högsta utbildning. I det fallet kan kanske siffrorna 4,9 och 8,1 dagar betraktas som maximivärden. Sannolikt skulle effekterna bli väsentligt lägre om det inte samtidigt skapa-

des fler lediga jobb för personer med treårs utbildning. Med tanke på att i vår population hela 34 procent har tvåårig utbildning och enbart knappt 14 procent (se tabell 6) har treårigt gymnasium, skulle vid ett stort utbildningsprogram den huvudsakliga effekten bli att antalet arbetslöshetsdagar snabbt utjämnades mellan utbildningsgrupperna.

Betydligt kraftigare effekter uppkommer om vi beaktar en lägre utbildningsnivå. I experiment 3 antar vi att personen har enbart nioårig grundskola. Vi finner då att antalet dagar I arbetslöshet är 12,2 respektive 23,0 fler än i fallet med 2-årigt gymnasium. Den 2-åriga gymnasieutbildningen är i många fall yrkesinriktad och har en kraftig effekt på individens förväntade arbetslöshetsdagar, medan det ytterligare steget till treårigt gymnasium förvisso ger en positiv effekt men inte lika kraftig sådan.

Antalet arbetslöshetsdagar i baslösningen grundades på att personen har ett hälso- och sjukvårdsarbete. I det fjärde experimentet antas personen i stället ha ett administrativt arbete. Om vi först beaktar värdena på estimaten i tabell 8 ska vi förvänta oss att vi får en kraftig sänkning av arbetslöshetsdagarna. Detta är emellertid inte fallet. Yrkestillhörigheten är interagerad med åldersvariabeln och detta gör att vi 1996 får en mycket modest sänkning av antalet arbetslöshetsdagar av ändrad yrkestillhörighet och 1993 t.o.m. får en liten ökning. Vi antog en ålder om 35 år och om man i denna ålder är verksam i hälso- och sjukvård har man ett lägre förväntat antal dagar i arbetslöshet än om man i samma ålder har ett administrativt arbete. Lågutbildade kvinnor i hälso- och sjukvård är i första hand undersköterskor och trots kraftigare nedskärningar inom hälso- och sjukvårdsarbete än inom administrativt arbete gynnas man i denna ålder år 1993 av att vara verksam inom hälso-och sjukvård. Till 1996 har emellertid de kommunala nedskärningarna gjort att vi i experiment 4 får en minskning av arbetslöshetsdagarna av en överflyttning till administrativt arbete.

I det femte experimentet antas vår representativa person vara utomeuropeisk invandrare i stället för Sverigefödd. Här får vi mycket kraftiga effekter på det förväntade antalet dagar i arbetslöshet. Dessa stiger med 29,6 och 43,5 dagar för 1993 och 1996, respektive. Detta skall självfallet inte uppfattas såsom enbart en effekt av diskriminering, även om ett sådant inslag kan finnas. Här har enbart konstanthållits för antal utbildningsår, ålder, kön m.m. Att det förväntade antalet dagar i arbetslöshet blir så ytterligt stort är i huvudsak en effekt av det stora antalet flyktingar som från början har en mycket svag anknytning till arbetsmarknaden. Antalet utbildningsår är formellt detsamma som för Sverigefödda samtidigt som t.ex. tillräckliga kunskaper i svenska kan saknas då utbildningen i många fall härrör från hemlandet.

Intrycket att de utomeuropeiska invandrarna har en från början mycket svag ställning förstärks ytterligare då vi jämför med europeiska invandrare i experiment 6. Ökningarna är här mycket mindre än i det fall då vi antog att personen är utom-europeisk invandrare. En europeisk invandrare har 10,9 respektive 12,9 fler dagar i arbetslöshet än vad den Sverigefödde har då vi har korrigerat för de övriga variablerna. Detta innebär betydande skillnader gentemot de utomeuropeiska invandrarna (29,6, respektive 43,5 dagar).

Såsom belagts ett antal gånger tidigare i uppsatsen är det förväntade antalet dagar i arbetslöshet också en funktion av åldern. För att belysa åldersfaktorns betydelse för vår individ i gruppen ensamstående med barn har vi i experimenten 6 och 7 antagit att denne är 30 respektive 40 år, i stället för 35 som i baslösningen.

Hade vår representative person varit 30 i stället för 35 år hade det förväntade antalet dagar i arbetslöshet varit 9,9 respektive 12,8 dagar fler än i baslösningen för 1993 respektive 1996. På motsvarande sätt faller arbetslöshetsdagarna då vi antar att individen är 40 år. Jämfört med för en 35-åring kommer då antalet dagar att vara 4,5 respektive 8,3 färre.

Åldern är således av stor betydelse för det förväntade antalet dagar i arbetslöshet. Det bör dock påpekas att detta gäller för denna utbildningsnivå (tvåårigt gymnasium) med yrke inom hälso- och sjukvård m.m. I andra utbildningar och andra yrken kan åldersberoendet se helt annorlunda ut.

1.11. Slutsatser

Den svenska arbetslösheten slog mycket kraftigt under 90-talets första år framför allt mot den exportinriktade tillverkningsindustrin. Även om den inhemska varu- och tjänstesektorn och senare den offentliga sektorn också kom att drabbas hårt har, i och med tillverkningsindustrins nedgång, arbetslösheten totalt sett slagit hårdare mot män än mot kvinnor. Tillverkningsindustrins sysselsättningsminskningar innebar också att det i första hand var traditionella arbetarkategorier som drabbades. När det gäller åldersstrukturen på arbetslösheten drabbades de yngsta (16-23 år) hårdast fram till 1994 medan deras situation förbättrats sedan dess. Att de yngsta drabbades värre hänger samman med att de har mindre arbetslivserfarenhet och detta visar på bristande senioritet på arbetet som en viktig faktor bakom otryggheten i jobbet.

För de yngsta och de äldsta ålderskategorierna har arbetslösheten tvingat fram ökande antal personer i utbildning respektive ökande antal pensioneringar. Den grupp som har den lägsta arbetslösheten såväl före

som under arbetslöshetskrisen är 45-54-åringar men även bland dessa har arbetslösheten ökat kraftigt.

Även om de värst drabbade av de stora grupperna är yngre manliga arbetare i tillverkningsindustrin, är det annars slående hur arbetslösheten drabbat i stort sett hela befolkningen, oavsett ålder, utbildning och socioekonomisk tillhörighet. Forskarutbildades arbetslöshet ökade kraftigt under 1990-talet. Högre tjänstemän och personer i ledande befattningar och fria yrkesutövare med akademikeryrken har även de drabbats hårt i den bemärkelsen att arbetslösheten stigit kraftigt även för dessa. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att ökningarna för dessa grupper skett från mycket låga nivåer.

Från ett socialt perspektiv är det därför viktigare att fokusera på de grupper vars arbetslöshet stigit till mycket höga nivåer och vars försörjningsförmåga är svag. Av hela populationen i åldrarna 16-64 i datamängden utgörs 5,55 procent av ensamstående med barn vilket inte är en oväsentlig andel. Gruppen är därför potentiellt av stor social betydelse. Att denna grupp drabbats speciellt hårt förefaller vara orsakat av att den är starkt överrepresenterade i de utbildningskategorier för vilka arbetslösheten stigit till de högsta nivåerna. Medan 1990-talets arbetslöshetsökningar drabbade förhållandevis ”rättvist” såväl hög- som lågutbildade kom personer med nioårig grundskola, tvåårigt gymnasium eller treårigt gymnasium som högsta utbildning att nå mycket höga arbetslöshetsnivåer då ju ökningen skedde från redan förhållandevis höga nivåer. (I utgångsläget under högkonjunkturen 1990 hade de lågutbildade cirka dubbelt så hög arbetslöshet som de högutbildade.)

I rapporten har beskrivits hur arbetslösheten slog över olika sektorer i sekvenser, där först den exportinriktade delen av tillverkningsindustrin drabbades, sedan den inhemskt inriktade varu- och tjänstesektorn och senare, och mycket utdraget, kommunerna. Dessa sekvenser innebar att den öppna arbetslösheten, som under en femårsperiod låg fast vid åtta procent, kom att fördelas förhållandevis jämnt över breda samhällsgrupper. Som exempel kan nämnas att andelen som var arbetslös hela året var som mest cirka fyra procent, medan andelen arbetslös någon gång under året var cirka 20 procent. Förhållandevis många fick således känna av arbetslöshet vilket innebar att långtidsarbetslösheten inte blev det problem som många befarade. Svårigheterna att minska en uppkommen arbetslöshet måste också ses mot bakgrund av att arbetslösheten inte koncentrerades till ett fåtal utan spreds över stora samhällsgrupper.

Referenser

Björklund, A., P.G. Edebalk, R. Ohlsson & L. Söderström 1998. Väl-

färdspolitik i kristid – håller arbetslinjen?.Välfärdspolitiska rådets rapport, SNS förlag, Stockholm.

Edin, P.A. & B. Holmlund 1994. ”Arbetslösheten och arbetsmarkna-

dens funktionssätt”, Bilaga 8 till Långtidsutredningen, Finansdepartementet. Stockholm.

Johansson, S., P. Lundborg & J. Zetterberg 1999. Massarbetslöshetens

karaktär och vägarna till full sysselsättning. utgiven av Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, 2:a reviderade upplagan, Stockholm.

SCB. 1998. Årlig barnstatistik. Ett förslag till basstatistik om barn och

deras familjer. SCB: Stockholm.

2. Arbetslöshet och levnadsvillkor under 1990-talets krisår

Rune Åberg och Mikael Nordenmark

2.1. Inledning

Millenniets sista decennium inleddes med en för svenska förhållanden ovanligt djup ekonomisk kris. Den hade under 1980-talet, särskilt under dess senare del, föregåtts av en period med mycket hög ekonomisk aktivitet med till synes goda framtidsutsikter. Men under 1991 kom denna bild att förändras på ett närmast dramatiskt sätt. De goda tiderna förbyttes i ett slag i mycket dåliga. Räntechocker, valutakriser och sparpaket avlöste varandra. Den ekonomiska tillväxten sjönk drastiskt och Sverige åkte plötsligt ned i den internationella välfärdsligan. Ett decennium av stora ekonomiska svårigheter stod för dörren.

Detta påverkade givetvis människors levnadsvillkor på flera sätt. Många fick se sina kostnader för räntor och avgifter öka, fastighetspriserna sjunka och utrymmet för privat konsumtion och sparande minska. För andra var det arbetsmarknadsförändringarna som förorsakade de största problemen. Tillgången på jobb försämrads radikalt på mycket kort tid. De som hade jobb kunde få uppleva att stämningen på arbetsplatsen försämrades genom att färre fick arbeta mer och att möjligheterna till jobbyte försämrades. Men framför allt var det de arbetslösa och de som till följd av bristen på jobb inte ens sökt arbete som mer direkt än andra drabbades av krisen. De arbetslösas skara växte mellan 1991 och 1993 från cirka tre till åtta procent. Mer än något annat brukar arbetslöshetssiffror som dessa få symbolisera krisen. Frågan är vad det är för förändringar i människors levnadsvillkor och handlingsmöjligheter som kan förknippas med den arbetslöshet som en kraftig lågkonjunktur skapar. Hur förändrades välfärden och dess fördelning till följd av 1990-talets höga arbetslöshet? Det är sådana frågor som skall behandlas i denna rapport.

Inledningsvis tas frågan om arbetslöshetens selektivitet upp. Syftet är då att studera hur olika grupper har drabbats av arbetslöshet eller

alternativt valt olika former för utträde ur arbetskraften. Därefter behandlas frågan om arbetslöshetens effekter på välfärden.

2.2. Arbetslöshetskris och förändrade in- och utflödesmönster

En utgångspunkt för denna analys är således arbetslösheten och dess utveckling. Här kan dock flera, inte helt samstämmiga, bilder presenteras. Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU), som bygger på telefonintervjuer, är den mest använda källan. OECD och Eurostat är andra källor som ofta används vid internationella jämförelser. Deras siffror har varit nära nog identiska med AKU-siffrorna, men efter 1992 redovisar AKU lägre arbetslöshet än OECD:s och Eurostats ”standardised unemployment rate”, vilket beror på olikheter i behandlingen av de heltidsstuderande som samtidigt söker arbete. AKU, till skillnad mot OECD, räknar inte dem som arbetslösa utan som studerande. Ytterligare en annan bild ges i Arbetsmarknadsstyrelsen siffror över antal personer i olika sökande- och åtgärdskategorier som finns anmälda på arbetsförmedlingarna. Den totala arbetslösheten redovisad på det sättet ger också högre arbetslöshetssiffror än AKU. Utöver dessa mer officiella källor finns en del andra databaser som innehåller representativa uppgifter om arbetslöshet och sysselsättning. Statistiska centralbyråns ULF-databas (Undersökningar om svenskarnas levnadsförhållanden) är en sådan. Den baseras på årligen genomförda personliga intervjuer av ett urval av befolkningen. Storleken på det urvalet har varierat mellan 5 000 och 12 000 individer per år. För våra syften är detta ett mycket användbart material då det innehåller en mängd data om individerna, bl.a. deras utbildning, nationalitet, familjeförhållanden och levnadsförhållanden i olika avseenden. De analyser som följer baseras därför i huvudsak på detta material. Men den bild av arbetslöshetsutvecklingen som detta datamaterial ger skiljer sig också från AKU-bilden. På vilket sätt framgår av figur 1.

Figur 1. Arbetslöshet som andel av befolkningen 16-64 år samt andelen utanför arbetskraften mellan åren 1986 och 1998 enligt AKU och ULF

Som framgår av figuren så steg arbetslösheten kraftigt efter 1991 och planade ut år 1994, men andelen personer utanför arbetskraften har inte planat ut på samma sätt utan fortsatt att gradvis öka alltsedan 1991. Den bilden förmedlas både av AKU- och ULF-data. Arbetslösheten blir dock högre i ULF än i AKU, vilket beror på att ULF också inkluderar personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ifall individen själv uppfattar sig som arbetslös när han eller hon deltar i en sådan åtgärd, vilket förmodligen gäller de flesta. En andra skillnad mellan de olika undersökningarnas skattningar är att det enligt ULF är färre utanför arbetskraften än vad fallet är i AKU. Skälet till denna differens är de heltidsstuderande som söker arbete. De räknas som arbetslösa i ULF om de själva anser sig vara arbetslösa men, som nämnts, tillhör de inte arbetskraften enligt AKU. Det är således skillnader i de operationella definitionerna på arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande som gör att bilderna skiljer sig åt.

1

Med detta i minnet skall vi övergå till att studera hur

arbetslöshetens in- och utflödesmönster ser ut i lågkonjunkturens olika skeden.

I inledningsskedet av en lågkonjunktur är det rimligt att anta att arbetsgivarna blir alltmer försiktiga med att anställa. När någon slutar ett jobb så kanske man avvaktar med att återbesätta platsen om framtidsutsikterna börjar bli osäkra. Det blir då allt svårare för dem som skall träda in på arbetsmarknaden att finna något jobb. Inflödet överstiger utflödet och arbetslösheten stiger, i huvudsak för ungdomar. I nästa fas

1

Det är möjligt att på ULF-data konstruera olika definitioner på arbetslöshet

och då också en som i stort sett sammanfaller med AKU:s. Med en sådan definition blir också AKU:s och ULF:s skattningar nästan identiska. Man bör således kunna dra den slutsatsen att ULF-data är statistiskt tillförlitliga och att skillnader i skattningar av arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande enbart är resultat av skilda definitioner.

0% 5% 10% 15% 20% 25%

19

86

19

88

19

90

19

92

19

94

19

96

ULF AKU ULF AKU

Utanför ak

Arbetslösa

räcker inte arbetsuppgifterna till alla anställda och det blir aktuellt med uppsägningar. Företag får lägga ner verksamheten. Inom den offentliga sektorn kan det bli fråga om uppsägningar till följd av allt hårdare budgetrestriktioner och besparingsprogram av olika slag. Nu börjar inflödet till de arbetslösa att alltmer bestå av personer som tidigare haft ett jobb. Om nu uppsägningar som regel följer principen ”sist in, först ut”, så kommer också dessa inflöden att i början domineras av ungdomar. Men ju djupare konjunktursvackan blir, desto högre blir medelåldern för dem som blir arbetslösa. De som är gamla och har arbetat mycket länge berörs inte så ofta av personalinskränkningar, men undgår naturligtvis inte att drabbas vid företagsnedläggelser.

För att studera om inflödesmönstret ser ut på detta sätt behövs ett mått på inflöde i arbetslöshet. Den enda möjlighet som ULF-data ger att låta korttidsarbetslöshet indikera risken att bli arbetslös. Arbetslöshetstiden definieras som kort när den är sex månader eller kortare vid intervjutillfället. Personer med korta arbetslöshetstider har dock mindre chans att fångas in i ett tvärsnittsurval än långtidsarbetslösa och därför är de korttidsarbetslösa underrepresenterade i urvalet.

I den följande analysen har de som är under 20 år utelämnats då den gruppen alltmer kommit att vara kvar i skolsystemet. Andelen arbetslösa i gruppen är stabilt låg, cirka fyra procent, och som en följd av att treårig gymnasieutbildning numer kommit att bli den nivå som alla förväntas uppnå har andelen ungdomar under 20 år som ej tillhör arbetskraften ökat från 60 procent till cirka 85 procent under 1990-talet.

Figur 2. Procent korttidsarbetslösa av alla i olika åldersgrupper mellan 1986 och 1997

Figur 2 visar att inflödet, som väntat, är starkt åldersbetingat. I de yngre åldersgrupperna inträffade de högsta andelarna korttidsarbetslösa redan 1993 medan den för 36-45 åringar inträffade 1995 och för 46-55 åringar 1996. I den äldsta åldersgruppen kan också observeras en uppgång i inflöde i arbetslöshet, men den är betydligt mindre än för övriga ål-

0% 5% 10% 15% 20%

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

dersgrupper. Inflödesmönstret är således starkt åldersrelaterat. Så är det inte i alla länder. I t.ex. det forna Västtyskland har arbetslösheten bland dem som är 55 år eller äldre kontinuerligt stigit från cirka fem procent början av 1980-talet till över 20 procent i slutet av 1990-talet. För ungdomar och andra åldersgrupper har arbetslösheten följt konjunktursvängningarna och nådde en topp i mitten av 1980-talet på cirka tolv procent för att i slutet av 1990-talet ligga på cirka åtta procent (Kommission für Zukunftsfragen 1999, Teil 1, s.88). Det är tydligt att institutionella förhållanden av olika slag påverkar arbetslöshetens selektivitet.

Ett alternativ till arbetslöshet är att stå utanför arbetskraften. Personer som söker arbete kan ge upp och i stället börja studera. Andra kan bli förtidspensionerade eller kanske finna någon anan försörjning än förvärvsarbete eller a-kassa. Att stå utanför arbetskraften kan således vara något som bestäms av möjligheter att stå innanför och dessa i sin tur försämras under lågkonjunkturer. Då borde också mönstret för arbetskraftutträde påverkas av konjunktursvängningar. Också detta mönster kan förväntas vara kraftigt åldersbetingat. För ungdomar ligger det nära till hands att fortsätta med någon utbildning om möjligheterna till arbete är små. För äldre är naturligtvis utbildning också en möjlighet, men för dem kan en arbetslöshetskris kanske påskynda en utslagningsprocess med t.ex. ökad förtidspensionering som följd. Vi skall därför med ULF-data studera hur stor andel i olika åldersgrupper som står utanför arbetskraften. Hur detta mönster förändrats framgår av figur 3.

Figur 3. Andel utanför arbetskraften i olika åldersgrupper mellan 1986 och 1997

Där visar det sig att det bland de äldre är, i jämförelse med andra åldersgrupper, mycket hög andel som står utanför arbetskraften. Men den andelen har inte ökat under 1990-talet. Detta tyder på att den ekonomiska krisen inte påskyndat arbetskraftsutträdet bland de äldre. Förtidspensionering verkar inte ha styrts av arbetsmarknadsskäl i någon större omfattning.

0% 10% 20% 30% 40%

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

Den åldersgrupp som däremot kraftigt ökat sitt utträde ur arbetskraften under 1990-talet är 20-25 åringar. På 1980-talet stod drygt 15 procent av dem utanför arbetskraften medan det i slutet av 1990-talet är över 30 procent som gör det. Förklaringen är naturligtvis att dessa åldersgrupper i allt större utsträckning befinner sig i utbildning. Bland annat den kraftiga utökningen av utbildningsplatser i högskolesystemet har gjort detta möjligt. Det är en viktig observation att den minskning i sysselsättningsgrad och arbetskraftsdeltagande som följt i lågkonjunkturens spår inte tycks hänga samman med ökad utslagning utan i huvudsak med ökad utbildning (Se figur 4). Även om inte all utbildning är av högsta klass så måste det vara att föredra att gå in i en kommande högkonjunktur med en någorlunda välutbildad arbetskraftsreserv än med en utökad skara utslagna.

Figur 4. Andelen förtidspensionerade, hemarbetande och studerande mellan 1986 och 1997

Nästa steg i analysen av det förändrade arbetslöshetsmönstret under 1990-talets ekonomiska kris är att titta närmare på utflöde från arbetslöshet. Ett indirekt sätt att få en bild av utflödet är att studera spegelbilden, dvs. dem som blir kvar i långtidsarbetslöshet. Skulle den princip i lagen om anställningsskydd gälla som säger att en uppsagd person skall återanställas om arbetsgivaren efter en personalneddragning behöver utöka arbetsstyrkan igen, så borde detta gynna de äldre. De är de som sist avskedades och då först skulle komma att återanställas. De borde då inte bli kvar i långtidsarbetslöshet lika länge som de yngre. Inte heller borde det bli så om de äldre oftare än yngre förtidspensioneras av arbetsmarknadsskäl. Men samtidigt vet man att de nya jobben ofta inte är desamma som dem som försvann och den juridiska rätten till återanställning gäller inte för tillfälligt anställda. Den upphör dessutom efter ett år. Kanske är det då mer sannolikt att de äldre, som kanske inte finner det lika motiverat att påbörja studier och, om de inte förtidspensioneras, har svårare att flytta än yngre, kan ha absoluta kun-

0% 2% 4% 6% 8% 10%

19

86

19

88

19

90

19

92

19

94

19

96

studerande förtidspens hemarb

skaper eller helt enkelt diskrimineras av arbetsgivarna. De kan ha större svårigheter än yngre att få ett nytt jobb och komma ur arbetslösheten. Hur det är med den saken framgår av figur fem där risken att bli kvar i arbetslöshet mäts genom andelen långtidsarbetslösa (över sex månader) av alla arbetslösa. På grund av små bastal de enskilda åren och därför osäkra skattningar har vi här slagit ihop alla högkonjunkturår (1986 - 1991) och alla lågkonjunkturår (1992 - 1997).

Figur 5. Andelen långtidsarbetslösa av samtliga arbetslösa i olika åldersgrupper mellan åren 1986 - 1991 och 1992 - 1997

Här framträder ett mönstet som är rakt motsatt det som gäller för inflödet i arbetslöshet (korttidsarbetslösheten). Ju äldre man är när man blir arbetslös, desto längre tid tar det att komma ur arbetslösheten. Så är det i högkonjunktur såväl som i lågkonjunktur, men lågkonjunkturen har gjort att allt fler blir kvar i arbetslöshet under lång tid. I relativa termer har dock lågkonjunkturen inte inneburit särskilt stora förändringar för de äldre i detta avseende. Skillnaden mellan hög- och lågkonjunktur i andelen långtidsarbetslösa är faktiskt inte signifikant för den äldsta åldersgruppen. De äldre arbetslösas svårigheter att komma ur arbetslösheten verkar således inte vara särskilt starkt konjunkturbetingat utan ett stort problem med i huvudsak andra förklaringar. Den relativt låga risken för yngre arbetslösa att fastna i långtidsarbetslöshet kan bland annat ha sin förklaring i att utbildning för dem är ett vanligare alternativ och att de har lättare att få jobb.

Utflöde ur arbetslöshet kan inte direkt studeras i tvärsnittsdata av ULF-databasens typ, men med hjälp av data från en arbetslöshetsstudie utförd vid sociologiska institutionen i Umeå (LUP = Long-Term Unemployment Project) kan vi beskriva hur framtiden kom att te sig

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

20-25 26-35 36-45 46-55 56-65

Ålder

86-91 92-97

för dem som för första gången registrerade sig som arbetslösa vid någon arbetsförmedling omkring årsskiftet 1995/96. I undersökningen ingick ett urval av 680 sådana personer. De intervjuades första gången i genomsnitt cirka tre månader efter det att de blivit arbetslösa. En andra intervju gjordes efter cirka två år. Hur gruppens sysselsättningssituation såg ut vid dessa tillfällen redovisas i tabell 1.

Tabell 1. Sysselsättning cirka tre månader efter arbetslöshetens början för dem som för första gången blev arbetslösa kring årsskiftet 1995/96 samt sysselsättning cirka två år senare för dem som vid tremånaderstillfället var arbetslösa eller i åtgärder. Procent

Tid efter arbetslöshetens början

Cirka tre månader Cirka två år*

Ålder

< 35 år 36-55 56-65 < 35 år 36-55 56-65

Sysselsättning: Anställd, fast

6 6 3 35 38 16

Anställd, tillfälligt

19 12 7 15 18 12

Företagare/jordbrukare 2 6 3 2 6 7 Arbetsmarknadsåtgärd 11 5 3 6 7 2 Arbetslös 48 66 75 19 21 19 Studerande 10 3 19 5 Ålderspensionär 1 14 Förtidspensionär 4 19 Sjuk, hemarb., annat 4 2 3 2 5 12 Föräldraledig 2

Procent

100 100 100 100 100 100

Antal

488 256 72 207 151 43

*Endast arbetslösa eller i åtgärd vid ”tremånadersintervjun”.

Tabellen ger en god illustration till det åldersbetingade flödet ut ur arbetslösheten. De yngre kom snabbare i arbete än vad de äldre gjorde. De unga kom också snabbt in i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller övergick till studier. Efter en tid ökade också sysselsättningsandelen bland de äldre. Men för dem var inte studier något alternativ till förvärvsarbete. Istället blev pensionering och förtidspensionering deras alternativ.

Vi har hittills visat hur starkt åldersbetingade de sysselsättningsrelaterade valalternativen är, dvs. arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet, studier och olika former för utträde ur arbetskraften. Men även om det är fråga om starkt åldersrelaterade samband finns det anledning att tro att såväl valmöjligheter som beteenden varierar inom åldersgrupperna. Därför skall vi nu övergå till att studera hur sysselsättningsrelaterade valalternativ för ungdomar, medelålders och äldre med olika bakgrundsegenskaper förändrats under 1990-talets kris. Konkret inriktas analy-

sen mot sysselsättningsgrad, korttidsarbetslöshet, långtidsarbetslöshet, utbildning och förtidspensionering. Materialet är som tidigare ULFdata och det är i första hand förändring vi är intresserade av att studera.

2

Bland de individegenskaper som kan förväntas ha betydelse för olika åldersgruppers möjligheter på arbets- och utbildningsmarknaden är individens plats i den socioekonomiska strukturen kanske den viktigaste. För ungdomar är det fråga om föräldrarnas sociala position. För de äldre är det snarare den egna positionen som är viktig. Social bakgrund och egen social position eller klass mäts här med föräldrars eller individers klassificering enligt SEI-koden. Vilka kategorier som använts framgår av tabellerna. Den av föräldrarna som har den ”högsta” sociala positionen får representera uppväxtfamiljens sociala position. En annan bakgrundsegenskap av betydelse, ofta starkt relaterad till social position, är den egna utbildningsnivån. Här anges individens högsta utbildning enligt den så kallade SUN-koden. Också här framgår kategorierna av tabellerna. Inom de åldersgrupper vi skall specialstudera behövs ibland också en mer differentierad åldersindelning. Vidare är kön en närmast självklar kategori att ha med i detta sammanhang. Såväl utbildnings- som arbetsmarknad är ju kraftigt könsegregerad och därför kan naturligtvis mäns och kvinnors alternativ i de avseenden vi här studerar vara olika. Välkänt är också att nationalitet och etnisk bakgrund är något som kraftigt påverkar människors möjligheter på arbetsmarknaden. I ULF-materialet är det, i den datafil vi haft tillgång till, medborgarskapet som ligger till grund för klassificeringen. Slutligen skall vi beakta de lokala arbetsmarknaderna genom att också ta hänsyn till kommunstorlek.

2

Det kan dock göras på många olika sätt. Ett är att använda så kallade

oddskvoter som fångar skillnader i den relativa förändringen. En kategori för vilken arbetslösheten ökat från t.ex. 0,1 procent till 1 procent framstår då som mer drabbad jämförd med en för vilken arbetslösheten ökat från 10 procent till 20 procent. Det är inte fel att dra den slutsatsen men likväl svarar det inte mot vår känsla för vem som är hårdast drabbad. Vi har därför istället valt att studera förändring genom att beräkna hur många procentenheter våra beroende variabler förändrats för olika kategorier och relatera dessa förändringar till den genomsnittliga förändringen för den ålderskategori som studeras. När en kategoris avvikelse från genomsnittet är signifikant på 95-procentsnivån redovisas den avvikelsen i tabellerna med siffror i fet stil.

2.2.1. Ungdomar (20-35 år)

Av den tidigare framställningen har det framgått att ungdomar under 1990-talets kris drabbats av arbetslöshet mer än andra, men det har framför allt varit fråga om korttidsarbetslöshet. Vi har också sett att utbildning för allt fler blivit ett alternativ till arbete. Den fråga vi nu ställer oss är om detta mönster gäller för alla ungdomar eller om det är särskilt utpräglat inom vissa ungdomsgrupper.

Tabell 2 visar på några tydliga skillnader inom ungdomsgruppen. För det första verkar den sociala bakgrunden ha stor betydelse i detta sammanhang. De som kommer från arbetarklassen har under lågkonjunkturen kommit att löpa större risk att bli arbetslösa än ungdomar från andra samhällsklasser. Sysselsättningen har gått ned och inflödet i arbetslöshet har varit särskilt stort för dem under lågkonjunkturen. De förblir också kvar i arbetslösheten längre än andra, varför andelen långtidsarbetslösa ökat särskilt kraftigt bland dem. Inte heller har fortsatt utbildning blivit ett alternativ till arbetslöshet för dem i samma utsträckning som det blivit bland ungdomar från andra samhällsklasser. Av data som inte redovisas här framgår att det framför allt är bland arbetarklassens pojkar som detta mönster är särskilt tydligt. För ungdomar som kommer från högre tjänstemannafamiljer är bilden den rakt motsatta. Krisen har för dem i huvudsak inneburit ännu mera utbildning. Den sociala bakgrunden verkar således ha haft relativt stor betydelse för hur krisen slagit mot ungdomarna.

Den egna utbildningsnivån, som är starkt relaterad till den sociala bakgrunden, har också betydelse i sammanhanget. De lågutbildade ungdomarnas sysselsättningsgrad har minskat kraftigt och särskilt många av dem som inte fått något jobb har blivit långtidsarbetslösa, men många har också övergått till utbildning. Vidare är det statistiskt säkerställt att ungdomar med två- och treåriga gymnasieutbildningar inte mött sysselsättningskrisen med ökad utbildning i samma utsträckning som andra. Utbildning som alternativ till arbetslöshet verkar vara vanligast bland dem som redan har lång utbildning. I gruppen ”eftergymnasial utbildning” finns alla de som strömmat in i högskolan och kanske blivit kvar där längre än de skulle ha blivit om arbetsmarknaden inte varit så dålig. Det gäller särskilt för de yngre inom ålderskategorin och kvinnor.

Unga invandrare har det svårare på arbetsmarknaden än unga svenskar. Det gäller såväl andra generationens invandrare som utomnordiska invandrare. Men i relativa termer verkar inte invandrargruppernas sysselsättningsmöjligheter och arbetslöshetsrisker ha försämrats mer än andras. Ungdomarnas villkor på arbetsmarknaden påverkas också av var de bor. Skillnaderna är dock inte så stora mellan de olika kommun-

Tabell 2. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet och studier bland olika grupper av yngre under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta Korttidsarbetslösa Långtidsarbetslösa Studerande

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

Social bakgrund Arbetare & lägre tj. män 85,9 67,3

-2,8

3,9 12,8

2,2

0,8 5,0

1,4

4,4 10,4

-1,4

Tjänstemän, mellannivå 80,1 65,6

4,5 10,4

0,8 2,8 -0,8 11,0 18,5

Högre tjänstemän 73,5 60,5

3,9 7,3

-3,3

0,6 2,0

-1,4

18,3 26,9

Företag & bönder, små 82,1 66,9

5,0 11,0

0,6 3,6

6,0 15,4

Företag & bönder, stora 83,5 71,1

3,5

3,9 9,6

0,3 2,2

-0,9

8,0 13,8

Utbildning För-gymnasial 76,8 56,3 -4,7 5,0 10,2

1,3 7,0 2,9 7,1 16,9 2,4

tvåårig gymnasial 86,8 72,0

3,8 13,1

2,6

0,9 4,2

4,1 7,3

-4,2

treårig gymnasial 79,3 63,9

4,4 12,6

0,3 3,9

9,9 14,9 -2,4

Eftergymnasial 78,3 63,5

1,0

4,3 7,1

-3,9

0,2 1,1

-1,9

15,0 26,5

4,1

Åldersgrupp 20 – 25 år 73,7 49,8 -8,1 6,0 13,9 1,2 0,9 3,7

14,7 27,7 5,6

26 – 35 år 87,3 75,8 4,3 3,1 9,1 -0,7 0,6 3,4

4,2 8,5 -3,1

Kön Kvinnor 79,1 62,6

4,6 10,6

0,8 3,5

8,6 17,2

1,2

Män

84,9 69,6

3,9 11,1

0,6 3,5

7,9 14,1 -1,2

Nationalitet Infödda svenskar 83,4 67,8

3,8 10,4

0,6 3,2

7,5 14,8

Övriga sv medborg* 81,0 64,4

5,2 12,0

1,0 4,3

8,3 16,6

Nordiska medborg 79,6 65,6

6,0 12,6

1,6 3,7

8,0 14,0

Övriga invandrare 58,5 43,7

9,1 14,9

1,6 6,1

23,5 28,0

Kommunstorlek Storstäder 82,5 68,3

3,9 8,9

-1,7

0,7 2,6

-0,9

8,9 17,1

Övriga > 30 000 inv 81,6 63,6 -2,1 3,9 11,1

0,7 3,8

9,3 17,3

10 000 – 29 999 inv 82,6 68,0

4,7 12,8

0,7 3,9

6,0 11,0

-2,4

< 10 000 inv 81,1 65,4

5,5 13,0

1,0 5,2

6,1 12,4

Alla

82,1 66,2

-15,9

4,2 10,9

6,7

0,7 3,5

2,8

8,2 15,6

7,4

* Andragenerationens invandrare och förstageneration med svenskt medborgarskap

typerna, men särskilt kraftig ökning av långtidsarbetslöshet och liten ökning i den andel som fortsatt att utbilda sig finner man bland dem som bor i små kommuner. (Dock är denna bild statistiskt säkerställd endast på tioprocentsnivån på grund av små bastal.) I storstäderna försämrades ungdomarnas arbetsmarknadsvillkor inte lika mycket som på andra orter.

2.2.2. De medelålders (36-45 år)

Generellt sett är detta den åldersgrupp som har den högsta sysselsättningsgraden. Oftast har man en fast förankring på arbetsmarknaden och utbildningen bakom sig. Arbetslöshetsrisken är relativt låg, men när sysselsättningsproblem uppstår kan man tänka sig att såväl långtidsarbetslöshet som studier, förtidspensionering eller ett nytt jobb snabbt blir utgången. I tabell 3 kan man se att det också inom denna åldersgrupp förekommer variationer i nämnda avseenden.

Även här är det socioekonomisk position eller yrkesgrupp som i viss mån strukturerar alternativen. Det är särskilt lägre tjänstemän som fått vidkännas den största nedgången i sysselsättning, vilket också lett till hög korttidsarbetslöshet såväl som långtidsarbetslöshet. Relativt många har också övergått till utbildning. Också de lågutbildade är särskilt drabbade av nedgången i sysselsättning. De har dock fördelat detta problem på arbetslöshet, förtidspensionering och utbildning i ungefär samma proportioner som andra i åldersgruppen. Arbetslöshet, och kanske också förtidspensionering, hade troligen varit högre i denna grupp om man inte genomfört kunskapslyftet, dvs. den statliga åtgärd som innebar att de som inte hade gymnasiekompetens fick förbättrade ekonomiska möjligheter att skaffa sig en sådan. Kraftigt minskad sysselsättningsgrad och ökad korttidsarbetslöshet drabbade också de med treårig gymnasieutbildning, något som troligen hänger samman med de lägre tjänstemannayrkenas tillbakagång.

Bland de medelålders har invandrarna fått särskilt stora svårigheter. Under 1990-talskrisen är det andragenerationens invandrare eller dem i förstagenerationen som har svenskt medborgarskap som kraftigt minskat sin sysselsättningsgrad och blivit arbetslösa, framförallt långtidsarbetslösa. Här rör det sig om personer som varit länge i det svenska samhället men nu fått se sina chanser försämrade mer än andras. Övriga utomnordiska invandrare har mött ännu större svårigheter. I den gruppen finns många nyligen invandrade personer, ofta flyktingar, vars svårigheter att komma in på arbetsmarknaden också försvårats under krisen.

Tabell 3. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet, förtidspensionärer och studerande bland olika grupper av medelålders under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta

Korttids-

arbetslösa

Långtidsarbetslösa Studerande

Förtidspensionärer

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

97

% +/medel förän

d

86-

91

92-

% +/medel föränd

Socio-ekonomisk grupp Arbetare, prod. 88,7 80,9

2,1 5,9 -0,1 0,5 3,4

1,3 3,0

3,9 4,5

Arbetare, tjänster 93,5 85,2

2,0 4,4 -1,5 0,4 3,2

1,4 3,4

1,8 2,6

Tj.män, lägre 93,4 84,2

0,4 6,7 2,4 0,8 4,2

1,3 4,0

1,3 2,2

Tj.män, mellannivå 95,6 92,7

4,6

0,9 6,8

2

0,7 3,1

1,0 2,6

0,3 0,8

Tj.män, högre 95,1 92,6 5,1 1,1 5,1

0,6 1,6

1,4 3,2

0,0 0,3 -0,5

Företag & bönder 93,6 91,3 5,3 2,7 5,8

0,0 3,9

1,4 4,9

0,0 0,3 -0,5

Utbildning Förgymnasial 87,3 77,0 -2,8 1,5 6,0

0,6 2,9

1,1 3,7

3,8 7,5 2,9

tvåårig gymnasial 90,6 83,6

2,3 6,2

0,6 3,7

1,3 2,4

-0,8

1,6 2,2

treårig gymnasial 94,4 84,2 -2,7 1,5 7,1 1,7 0,5 2,9

0,7 4,3 1,7 0,8 1,1

Eftergymnasial 94,3 87,4

1,2 4,4

0,5 2,7

1,6 3,3

0,2 0,9

Kön Kvinnor 88,5 82,0

1,8 5,6

0,5 2,9

1,8 3,7

1,7 2,6

Män

94,7 86,1

1,5 5,6

0,6 3,4

0,8 2,6

1,4 2,2

Nationalitet Infödda svenskar 92,5 86,5

1,5

1,6 4,9

-0,6

0,4 2,5

-0,5

0,9 2,4

-0,4

1,3 2,2

Övriga sv. Medborgare* 89,4 77,6 -4,3 2,6 7,5

0,7 6,3 3 2,3 3,2

2,6 2,9

Nordiska medborgare 86,7 79,9

0,9 5,6

1,4 2,1

1,4 5,6

4,7 5,6

Övriga invandrare 72,5 54,8 -10,3 2,7 15,9 2,2 6,3

8,8 16,7 6 2,2 3,2

Kommunstorlek Storstäder 92,0 84,9

1,6 5,0

0,6 2,5

-0,7

1,3 3,3

1,3 2,7

Övriga > 30 000 inv 92,4 85,4

1,5 4,9

0,4 3,5

1,5 2,9

1,6 1,8 -0,6

10 000 – 29 999 inv 89,2 82,0

2,0 6,7

0,7 3,3

1,0 3,3

1,9 2,6

< 10 000 inv 93,8 78,2 -8,0 1,7 9,5 3,9 0,6 3,4

1,1 3,4

1,1 4,0 2,0

Alla

91,5 84,0 -7,5 1,7 5,6 3,9 0,5 3,1 2,6 1,3 3,2 1,9 1,6 2,4 0,8

De regionala skillnaderna framträder extra tydligt bland de medelålders. Återigen finner man att det är de som bor på mindre orter som blivit av med sina jobb i mycket stor omfattning och därför drabbats av ökad arbetslöshet. Småkommunernas svaga arbetsmarknad har också inneburit att förtidspensionering ökat särskilt kraftigt bland de medelålders i dessa kommuner. Här kan man misstänka att arbetsmarknadsskäl trots allt är en orsak till detta.

2.2.3. De äldre (56-65 år)

De äldre, slutligen, löper inte så stor risk att bli arbetslösa, men när de blir det är det ofta under lång tid och många av dem lämnar arbetskraften i förtid. Dock har andelen förtidspensionerade i åldersgruppen inte ökat under krisen, vilket möjligen är något förvånande, men i linje med att arbetsmarknadsskäl inte längre är ett acceptabelt skäl för förtidspensionering.

Utträde ur arbetskraften till förtidspensionering gäller framför allt de lågutbildade och de äldre inom denna åldersgrupp. Så var det före krisen men bilden blev något mer accentuerad under krisåren. Återigen är de som haft lägre tjänstemannayrken hårdast drabbade. Bland dem har sysselsättningen gått ned och arbetslöshetsrisken ökat mer än för andra i samma åldersgrupp. Bland äldre invandrare som varit länge i landet och skaffat svenskt medborgarskap har också arbetslöshetsrisken ökat något mer än för andra i åldersgruppen, men långtidsarbetslöshet eller förtidspensionering har inte ökat mer för dem än för andra i åldersgruppen. Något oväntat är det kanske att de äldre i de minsta kommunerna inte fått se sina arbetsmarknadsmöjligheter försämras mer än andras i samma åldersgrupp under krisen.

Tabell 4. Inflöde i arbetslöshet, långtidsarbetslöshet och förtidspensionering bland olika grupper av äldre under högkonjunktur (1986-1991) och lågkonjunktur (1992-1997). Procent och signifikanta (95 procent säkerhet) förändringar i procentenheters avvikelse från medelförändringen

Sysselsatta Korttidsarbetslösa Långtidsarbetslösa Förtidspensionärer

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

86-91

92-97

% +/-

medelföränd

Socio-ekonomisk grupp Arbetare, prod. 69,7 63,6 -2,9 1,4 4,5

0,9 5,8

22,0 22,9

Aretare, tjänster 78,4 73,7

1,3 3,3

0,9 3,2

15,6 16,7

Tj.män, lägre 86,6 78,3

-5,2

1,3 4,8

1,1

0,7 3,9

8,5 9,9

Tj.män, mellanniv. 90,3 87,9

0,6 1,8

0,6 1,8

4,7 5,8

Tj.män, högre 91,4 91,7

3,4

0,5 1,5

0,2 1,2

2,5 2,6

Företag. & bönder 82,6 84,5 5,0 0,8 1,5

0,0 0,9

7,7 6,7

Utbildning Förgymnasial 72,8 69,1

1,1 2,9

-0,6

0,6 3,2

16,9 18,5

1,7

tvåårig gymnasial 82,1 76,3

-2,6

1,3 4,5

0,8

0,8 3,6

0,5

11,1 11,8

treårig gymnasial 89,0 81,7 -4,2 0,7 3,8

0,6 2,7

7,3 8,0

Eftergymnasial 93,4 88,9

0,7 2,7

0,3 1,6

-1

2,9 3,8

1,0

Ålder 46-55 år 89,7 85,4

1,1 4,1 0,6 0,4 2,7

4,6 4,9

56-65 år 69,5 65,1

0,9 2,4 -0,9 0,8 3,1

20,8 22,3 1,6

Kön Kvinnor 75,9 74,9

2,2

1,2 3,3

0,7 2,6

12,2 12,8

Män

85,8 80,6 -2,0 0,9 3,6

0,5 3,1

11,1 10,2

Nationalitet Infödda svenskar 82,2 79,4

0,4

1,0 3,2

0,5 2,7

10,7 10,3

Övriga sv. medb.* 72,3 66,9

0,7 5,3 2,2 0,4 3,5

20,3 20,7

Nordiska medborg 78,9 73,5

2,7 4,7

3,2 4,3

11,9 14,7

Övriga invandrare 61,3 61,1

4,7 3,6 -3,5 2,0 4,7

16,0 15,0

Kommunstorlek Storstäder 85,2 80,4

-1,7

1,0 3,2

0,2 2,4

8,8 9,6

Övriga > 30 000 inv 82,0 77,8

0,9 3,3

0,7 2,9

11,4 11,6

10 000 – 29 999 inv 76,8 75,3

1,2 4,1

0,8 3,5

13,8 12,8

< 10 000 inv 74,7 75,4

3,9

1,6 3,1

0,9 2,6

15,7 14,4

Alla

80,9 77,7 -3,2 1,0 3,4 2,4 0,6 2,9 2,3 11,7 11,5 -0,2

2.3. Välfärdsproblem bland arbetslösa

Tidigare forskning inom beteendevetenskaperna har visat att arbetslöshet ofta leder till försämringar såväl vad gäller den ekonomiska och materiella standarden som det psykosociala välbefinnandet. Det finns många undersökningar som visat att arbetslösa ofta saknar de sociala kontakterna, aktiviteten, statusen samt identiteten som det tidigare arbetet erbjöd (se t.ex. Jahoda 1982, Nordenmark 1999). Vid sidan av dessa s.k. latenta eller sociala förluster som arbetslöshet ofta medför, är det också vanligt förekommande att förlusten av arbete leder till en försämrad ekonomisk situation. Trots välfärdsstatens ansträngningar kvarstår arbetslösheten som en huvudsaklig orsak till relativ ekonomisk fattigdom (se t.ex. Halleröd 1995). Allt detta innebär att arbetslösa oftast har visat sig må fysiskt och psykiskt sämre än förvärvsarbetande (Nordenmark och Strandh 1999).

Det ska dock påpekas att det vid sidan av arbetslöshetsforskningen också finns forskning som antytt att oron och missnöjet bland den förvärvsarbetande delen av befolkningen ökat under 1990-talets lågkonjunktur. Andelen fast anställda som vill, men av arbetsmarknadsskäl inte kan, byta från ett arbete till ett annat var så hög som 28 procent år 1995 (Aronsson och Göransson 1997). Dessutom har det under 1990talets lågkonjunktur kommit allt fler larmrapporter om att de som har ett arbete får arbeta allt hårdare, vilket inneburit att allt fler förvärvsarbetande drabbats av olika former av stressrelaterade besvär, som t.ex. utbrändhet.

Som tidigare beskrivits har stora delar av 1990-talet präglats av höga arbetslöshetsnivåer. Dessutom har forskning visat att både arbetslösa och förvärvsarbetande som lever i ett samhälle som präglas av hög arbetslöshet löper stora risker att drabbas av olika typer av välfärdsproblem. Med anledning av detta är det högst sannolikt att andelen människor med olika typer av välfärdsproblem har ökat under lågkonjunkturens 1990-tal. Detta avsnitt analyserar hur de senaste årens arbetsmarknadsutveckling har påverkat välfärden för olika arbetsmarknadskategorier. Särskilt intresse ägnas åt de arbetslösas välfärdssituation i förhållande till förvärvsarbetande.

Den empiriska grunden utgörs av de tidigare omnämnda SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF). Förutom att dessa ställer ett antal frågor rörande individers arbetsmarknadssituation mäter ULFundersökningarna också individernas och hushållens välfärd med ett stort antal så kallade sociala indikatorer inom ett tiotal levnadsnivåkomponenter. Dessa komponenter innefattar inte enbart ekonomiska mått på välfärd såsom inkomster, bidrag och förmögenhet, utan tar

även med andra förhållanden, som t.ex. utbildning, hälsa, fritid och sociala relationer.

I detta avsnitt görs en indelning av perioden 1986 till 1997 i tre delperioder. Den första perioden, 1986-1991, karaktäriserades av högkonjunktur. Under dessa år hade Sverige, till skillnad från stora delar av övriga Västeuropa, en relativt väl fungerande arbetsmarknad. Nästkommande period mellan åren 1992 till 1994 kan beskrivas som lågkonjunkturens initialfas, innefattande stora nedskärningar inom såväl tillverkningsindustrin som den offentliga sektorn. Sista åren mellan 1995 och 1997 benämns som lågkonjunkturens mognadsfas, vilket innebär att arbetsmarknaden fortsatt att kännetecknas av få nya jobb. Tabell 5 visar hur andelen utanför arbetskraften, andelen kort respektive långtidsarbetslösa samt andelen förvärvsarbetande förändrats under de olika delperioderna 1996-1991, 1992-1994 och 1995-1997.

Tabell 5. Andelen ej i arbetskraften, kortidsarbetslösa, långtidsarbetslösa och förvärvsarbetande under olika konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

Arbetsmarknadsstatus

1986-1991

Högkonjunktur

1992-1994

Lågkonjunktur,

initialfas

1995-1997

Lågkonjunktur, mognadsfas

1986-1997

Hela perioden

N

Ej i arbetskraften

12,2 14,1

15,1

13,4 7223

Korttidsarbetslösa <6mån

2,4

6,6

6,9’

4,6 2460

Långtidsarbetslösa >6mån

0,6

2,7

3,5

1,9 1008

Förvärvsarbetande

84,8 76,6

74,5

80,1 43162

N

26812 13679

13363

53853

Ej signifikant skild från tidsperioden dessförinnan. Övriga värden är signifikant skilda från tidsperioden dessförinnan (p=0,05).

Som tabellen visar minskar andelen förvärvsarbetande från 85 till 75 procent under de tre delperioderna, vilket är en minskning med totalt tio procentenheter. Samtidigt sker en kraftig ökning av andelen arbetslösa. Både korttids och långtidsarbetslösheten ökar kraftigt mellan första och andra delperioderna. Andelen korttidsarbetslösa ökar från 2,4 till 6,6 procent samtidigt som långtidsarbetslösheten ökar från 0,6 till 2,7 procent. Under de två avslutande perioderna är det i första hand andelen långtidsarbetslösa som ökar. Den sjunkande andelen förvärvsarbetande hänger också samman med den ökande andelen individer utanför arbetskraften. Från och med högkonjunkturen 1986-1991 till och med lågkonjunkturens mognadsfas ökar andelen som står utanför

arbetskraften från tolv till 15 procent. Som tidigare visats beror detta till största delen på att allt fler ungdomar studerar. Nu över till hur välfärden utvecklats för olika arbetsmarknadspositioner över de aktuella tidsperioderna.

Detta avsnitt undersöker välfärdsnivåer genom att göra en indelning i fyra olika huvudgrupper av välfärdsproblem som individer kan drabbas av. Den första kategorin belyser hur den ekonomiska situationen ser ut. Detta mäts med hjälp av fyra variabler gällande om man lever under existensminimum, befinner sig i ekonomisk kris, har en kontantmarginal och om det är svårt att klara av de löpande utgifterna. Nästa huvudtyp behandlar den materiella standarden. Här har vi valt ut fyra frågor rörande bostadsyta, om den intervjuade har varit på en semesterresa under det senaste året och huruvida individen har tillgång till bil och daglig tidning. Den tredje gruppen frågor kretsar kring välbefinnande. Här ingår frågor om allmänhälsa samt förekomst av ängslan och ångest, långvariga sjukdomsbesvär och nedsatt arbetsförmåga. Den fjärde och sista välfärdsindikatorn, social aktivitet, innefattar fyra frågor rörande den sociala aktiviteten. Dessa lyder som följer: Har du en nära vän som du kan ta kontakt med och prata med om vad som helst? Hur ofta brukar du vara tillsammans med andra vänner och bekanta eller släktingar? Hur ofta brukar du vara tillsammans med vänner utanför släkten? Brukar du delta aktivt i diskussioner gällande politiska frågor?

I tabell 6 redovisas hur andelen vuxna med olika typer av välfärdsproblem har förändrats från högkonjunkturen under senare delen av 1980-talet fram till och med 1997. Siffrorna i tabellen visar att den ekonomiska och materiella standarden generellt sett har försämrats kontinuerligt över perioden. Det är betydligt fler som lever under existensminimum, lever i ekonomisk kris, inte har någon kontantmarginal och som har svårt att klara löpande utgifter den tredje perioden än under de två inledande. Dessutom visar resultaten att andelen trångbodda, som inte äger bil, som inte har någon daglig tidning och som inte varit på någon semesterresa under det senaste året har blivit allt större under den aktuella perioden.

Resultaten visar vidare att välbefinnandet, generellt sett, har försämrats mellan högkonjunkturen och lågkonjunkturens initialfas, men återhämtat sig något mellan perioderna två och tre. Andelen som uppger att deras hälsa inte är mycket god, att de har långvariga hälsobesvär och att de upplever ängslan och ångest ökar mellan de två inledande

Tabell 6. Andelar av den svenska befolkningen med olika typer av välfärdsproblem under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Ekonomisk situation Under existens-minimum (ej 97)

6

9

11

Ekonomisk kris

8

11

12

Ej kontantmarginal

12

16

18

Svårt att klara löpande utgifter

14

18

20

Materiell standard Trångbodd

15

15

17

Ej bil

13

14

16

Ej daglig tidning

18

22

26

Ej semesterresa

33

35

39

Välbefinnande Ej mycket god hälsa

20

22

19

Långvarig sjukdom/besvär

36

40

39’

Ängslan, oro, ångest (ej 86,87,90-93)

10

17

15

Nedsatt arbetsförmåga

9

9

9

Social aktivitet Ej nära vän

19

18

18

Umgås sällan med vänner

14

13

14’

Umgås sällan utanför släkten

29

29

31

Diskuterar aldrig politik

26

22

23’

’ = Ej signifikant skild från tidsperioden dessförinnan. Övriga värden är signifikant skilda från tidsperioden dessförinnan (p=0,05).

perioderna, men sjunker tillbaka något 1995-1997. Antalet som har en nedsatt arbetsförmåga är stabil över hela perioden. När det gäller den sociala aktiviteten indikerar tabell 6 att det endast skett marginella förändringar från 1986 till 1997. Den enda förändringen värd att notera är att andelen som aldrig diskuterar politik tillsammans med andra har minskat i övergången från hög- till lågkonjunktur.

Sammanfattningsvis antyder resultaten att antalet människor i den svenska befolkningen som upplever olika former av välfärdsproblem har ökat vid en jämförelse av högkonjunkturen under slutet av 1980talet och massarbetslöshetens 1990-tal. Framförallt är det de ekonomiska och materiella problemen som ökar både i övergången från högtill lågkonjunktur och från lågkonjunkturens initialfas fram till och med lågkonjunkturens mognadsfas. Tendensen är alltså att dessa välfärdsproblem ökar kontinuerligt trots att andelen arbetslösa stabiliseras under period tre. Hur ser då förändringarna ut över tid för olika arbetsmarknadskategorier? Detta studeras i tabell 7 och 8.

Tabell 7. Andelar med ekonomiska och materiella problem beroende av arbetsmarknadsstatus under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Ekonomisk situation Under existensminimum (ej 97) 6

9

11

7

Ej i arbetskraften

14

21*** 26** 18

Korttidsarbetslös

16

17

26*** 19

Långtidsarbetslös

19

16

25** 20

Arbetar

4,2

5,2*** 5,9

4,7

Ekonomisk kris

8

11

12

10

Ej i arbetskraften

11

16*** 18

14

Korttidsarbetslös

27

26

29

27

Långtidsarbetslös

29

31

34

32

Arbetar

7,1

8,3*** 8,1

7,6

Ej kontantmarginal

12

16

18

14

Ej i arbetskraften

19

25*** 29*

24

Korttidsarbetslös

29

31

37*

33

Långtidsarbetslös

35

37

45*

40

Arbetar

10

12*** 13

11

Svårt att klara löpande utgifter 14

18

20

16

Ej i arbetskraften

16

23*** 25

20

Korttidsarbetslös

36

34

38

36

Långtidsarbetslös

36

40

45*

42

Arbetar

13

15*** 15

14

Materiell standard Trångbodd

15

15

17

15

Ej i arbetskraften

20

23*

25

22

Korttidsarbetslös

29

26

28

27

Långtidsarbetslös

22

19

26*

23

Arbetar

13

13

13

13

Ej bil

13

14

16

14

Ej i arbetskraften

28

30

34** 30

Korttidsarbetslös

24

22

24

23

Långtidsarbetslös

25

24

34** 28

Arbetar

11

11

11

11

Ej daglig tidning

18

22

26

21

Ej i arbetskraften

21

28*** 33*** 26

Korttidsarbetslös

32

33

40** 35

Långtidsarbetslös

30

34

43*

38

Arbetar

17

19*** 23*** 19

Ej semesterresa

33

35

39

35

Ej i arbetskraften

44

43

47*

45

Korttidsarbetslös

41

46

52*

47

Långtidsarbetslös

50

54

58

55

Arbetar

31

32*

35*** 32

Signifikansstjärnorna markerar att värdet är signifikant skild från tidsperioden dessförinnan: * p=0,05 ** p=0,01 *** p=0,001.

Tabell 8. Andelen med olika typer av välfärdsproblem beroende av arbetsmarknadsstatus under varierande konjunkturfaser 1986-1997 (20-65 år)

1986-1991 1992-1994 1995-1997 1986-1997

Välbefinnande Ej mycket god hälsa

20

22

19

20

Ej i arbetskraften

43

44

37*** 42

Korttidsarbetslös

23

23

22

23

Långtidsarbetslös

29

31

28

30

Arbetar

17

18** 15*** 16

Långvarig sjukdom/besvär 36

40

39

38

Ej i arbetskraften

61

60

57

59

Korttidsarbetslös

37

38

38

38

Långtidsarbetslös

52

44

43

45

Arbetar

32

36*** 35* 34

Ängslan, oro, ångest (ej 86,87,90-93)

10

17

15

14

Ej i arbetskraften

20

26** 25

24

Korttidsarbetslös

18

23

24

23

Långtidsarbetslös

27

26

28

28

Arbetar

9

15*** 12** 11

Nedsatt arbetsförmåga

9

9

9

9

Ej i arbetskraften

33

31

30

32

Korttidsarbetslös

7,5

5,6

7,8

7,0

Långtidsarbetslös

16

10

10

11

Arbetar

5,2

4,9

4,4

4,9

Social aktivitet Ej nära vän

19

18

18

18

Ej i arbetskraften

22

21

20

21

Korttidsarbetslös

17

19

15* 17

Långtidsarbetslös

22

24* 21

22

Arbetar

19

18** 18

18

Umgås sällan med vänner 14

13

14

14

Ej i arbetskraften

18

17

16

17

Korttidsarbetslös

9

8

9

9

Långtidsarbetslös

13

13

14

14

Arbetar

14

13** 13

14

Umgås sällan utanför släkten 29

29

31

30

Ej i arbetskraften

29

30

29

29

Korttidsarbetslös

17

22* 21

20

Långtidsarbetslös

18

24

28

25

Arbetar

29

29

33*** 30

Diskuterar aldrig politik

26

22

23

24

Ej i arbetskraften

33

27*** 28

30

Korttidsarbetslös

27

27

28

27

Långtidsarbetslös

33

27

33

31

Arbetar

25

20*** 21

23

Signifikansstjärnorna markerar att värdet är signifikant skild från tidsperioden dessförinnan: * p=0,05 ** p=0,01 *** p=0,001.

Som den sista kolumnen i tabellen, gällande hela perioden, visar är andelen med ekonomiska problem högst bland långtidsarbetslösa och lägst bland de förvärvsarbetande. Exempelvis är det 42 procent av de långtidsarbetslösa, och endast 14 procent av de förvärvsarbetande, som har svårt att klara av de löpande utgifterna. Näst efter de långtidsarbetslösa är det individer med en arbetslöshetsperiod på mindre än sex månader som har de sämst ställt ekonomiskt. Det är till exempel en tredjedel av denna kategori som inte har någon kontantmarginal. Samma trend framträder när det gäller den materiella standarden, vilket innebär att långtidsarbetslösa generellt sett har den lägsta standarden samtidigt som förvärvsarbetande har den högsta materiella standarden. Exempelvis är det 55 procent av den förstnämnda kategorin, mot 32 procent av den sistnämnda, som inte har varit på någon semesterresa under det senaste året.

Den generella tendensen i tabell 7 är att den ekonomiska och materiella standarden försämras för samtliga kategorier över tid. Signifikansstjärnorna indikerar huruvida den aktuella procentsiffran är signifikant skild från motsvarande siffra året dessförinnan. Samtliga variabler gällande den ekonomiska situationen uppvisar en signifikant försämring för dem som ej är i arbetskraften och för dem som förvärvsarbetar mellan högkonjunkturen 1986-1991 och den inledande lågkonjunktursperioden 1992-1994. För de två kategorierna av arbetslösa sker det dock ingen signifikant ökning mellan de två inledande perioderna. Däremot finns det en tendens till att den ekonomiska situationen försämras kraftigare för arbetslösa i allmänhet, och för långtidsarbetslösa i synnerhet, än vad den gör för övriga kategorier mellan lågkonjunkturens initial- och mognadsfas. Exempelvis ökar risken för långtidsarbetslösa att hamna under existensminimum från 16 till 25 procent, vilket är en ökning med nio procentenheter eller 56 procent. När det gäller risken för långtidsarbetslösa att inte ha någon kontantmarginal sker det en ökning med åtta procentenheter eller drygt 20 procent. För de förvärvsarbetande är ökningen inte signifikant i något av dessa två fall.

Även när det gäller den materiella standarden omfattar de signifikanta försämringar som sker mellan de två inledande perioderna endast dem som står utanför arbetskraften samt de som förvärvsarbetar, och även i detta fall finns en tendens till att försämringarna är störst för långtidsarbetslösa mellan den andra och tredje perioden. Under den sistnämnda perioden ökar andelen trångbodda långtidsarbetslösa från 19 till 26 procent och andelen som inte har någon egen bil från 24 till 34 procent. För förvärvsarbetande sker det över huvud taget ingen ökning under samma period. När det gäller tillgång till daglig tidning visar kolumn tre och fyra i tabell 7 att andelen utan tidning ökar från 34 till 43 procent för långtidsarbetslösa och från 19 till 23 procent för för-

värvsarbetande, vilket är en ökning med 26 respektive 21 procent. Avslutningsvis visar siffrorna angående hur stora andelar som inte har varit på någon semesterresa under det senaste året att det endast är långtidsarbetslösa som inte drabbats av signifikanta försämringar. Nästa fråga att belysa är hur det ser ut när det gäller hälsorelaterade samt sociala problem?

Sista kolumnen i tabell 8, gällande hela perioden från 1986 till 1997, antyder att andelen med hälsorelaterade problem är högst bland långtidsarbetslösa, samt bland dem som ej återfinns i arbetskraften, och lägst bland förvärvsarbetande. Det är exempelvis ungefär dubbelt så vanligt att långtidsarbetslösa uppger att deras allmänhälsa inte är mycket god, jämfört med förvärvsarbetande. Vidare visar resultaten att den generella ökning av problem gällande välbefinnandet som sker för hela befolkningen mellan de två inledande perioderna åtminstone delvis orsakas av de förvärvsarbetande. Övergången från hög- till lågkonjunktur innebar alltså en signifikant ökning av hälsorelaterade problem bland i första hand den arbetande delen av befolkningen. Andelen av denna kategori som upplever ängslan och ångest ökade från nio till 15 procent mellan dessa perioder. Alla andra signifikanta förändringar gällande variabler som mäter välbefinnande under lågkonjunkturens två faser pekar på en svag minskning av problem för framförallt förvärvsarbetande.

Resultaten i tabell 8, gällande den sociala aktiviteten, indikerar att skillnaderna generellt sett är små mellan olika arbetsmarknadspositioner och varierande konjunkturfaser. Sett över hela perioden är det svårt att hitta några systematiska skillnader beroende på arbetsmarknadsstatus när det gäller umgänget med släkt och vänner. Frågan som mäter engagemang i politiska diskussioner antyder att förvärvsarbetande är något mer aktiva än övriga. Även när det gäller skillnader över tid är det svårt att urskilja några systematiska trender. Den sociala aktiviteten gentemot vänner och släkt tenderar inte att påverkas i någon högre utsträckning av förändringar i konjunkturläget. Det gäller för samtliga arbetsmarknadspositioner.

Nästa steg i analysen är att försöka utreda vad de ovan nämnda skillnaderna med avseende på olika typer av välfärdsproblem mellan individer med varierande arbetsmarknadsstatus och mellan olika konjunkturfaser kan bero på. Beror de generella skillnaderna mellan olika arbetsmarknadspositioner på att arbetslösa, och framförallt långtidsarbetslösa, är överrepresenterade av individer med svaga resurser (t ex lågutbildade, invandrare etc.) eller åstadkommer arbetslöshet i sig en negativ effekt? Orsakas förändringarna över tid av förändringar i de olika kategoriernas sammansättning eller är dessa förändringar en effekt av att det är mer påfrestande att befinna sig i en viss typ av ar-

betsmarknadssituation under vissa konjunkturfaser än under andra? Ett sätt att försöka kontrollera för detta är att göra multivariata analyser för varje period där vi kontrollerar för olika bakgrundsfaktorer. Om skillnaderna kvarstår efter kontroll för gruppernas sammansättning antyder detta att arbetsmarknadsstatusen i sig har betydelse (alternativt att skillnaderna orsakas av faktorer som ej är möjliga att kontrollera för i detta datamaterial) och om skillnaderna försvinner indikerar detta att variationen beror på faktorer kopplade till hur de olika grupperna är sammansatta.

I syfte att belysa detta konstrueras tre stycken index som ger en sammanfattande bild av den ekonomiska och materiella standarden samt välbefinnandet. På grund av att variationen när det gäller den sociala aktiviteten var näst intill obefintlig utesluts denna välfärdsindikator i de nästkommande analyserna. De tre indexen innefattar de frågebatterier som använts tidigare och benämns ”Låg ekonomisk standard”, ”Låg materiell standard” och ”Lågt välbefinnande”. Standarden och välbefinnandet bedöms som låg när respondenten angivit att hon har två problem eller fler av fyra möjliga. Sambandet mellan dessa index och arbetsmarknadsstatus belyses med hjälp av logistisk regression.

Tabell 9. Logistisk regression. Ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem (Index) bland individer med varierande arbetsmarknadsstatus under olika konjunkturfaser. Bivariat och multivariat analys (20-65 år, Oddskvoter)

Låg ekonomisk

standard

Låg materiell

standard

Lågt

välbefinnande

Arbetsmarknadsstatus (Bivariat)

Per. 1 Per. 2 Per. 3 Per. 1 Per. 2 Per. 3 Per. 1 Per. 2 Per. 3

Ej i arbets-kraften 1,9 2,4 2,9 2,3 2,6 3,0 4,8 4,0 3,9 Korttids-arbetslös 5,0 3,9 4,7 3,0 2,6 3,0 1,4 1,2 1,8 Långtids-arbetslös 5,7 5,0 6,2 2,8 2,7 3,9 2,4 2,0 2,4 (Arbetar ref) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Arbetsmarknadsstatus (Multivariat*) Ej i arbetskraften 2,1 2,4 2,9 2,0 2,2 2,8 3,5 3,5 4,0 Korttidsarbetslös 3,2 2,6 3,6 1,8 1,6 2,1 1,8 1,5 2,3 Långtidsarbetslös 5,0 4,4 5,5 2,0 2,1 3,2 2,0 1,9 2,3 (Arbetar ref) 1 1 1 1 1 1 1 1 1

* Kontrollerat för kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion. Samtliga värden är signifikant skilda från referenskategorin (p=0,001)

Den övre delen av tabell 9 visar hur de bivariata riskerna för olika typer av välfärdsproblem har förändrats över tid för vissa arbetsmarknadspositioner i förhållande till förvärvsarbetande. Ju högre oddskvoten är, desto större är den relativa risken. Resultatet angående den ekonomiska standarden visar att de långtidsarbetslösa har den, relativt sett, lägsta ekonomiska standarden under samtliga konjunkturfaser. Vidare försämras ekonomin för dem som ej är i arbetskraften och förbättras för arbetslösa mellan period ett och två, i relation till förvärvsarbetande. Som tabell 7 antydde är det sistnämnda främst ett resultat av att ekonomin, relativt sätt, försämras mer för förvärvsarbetande. Mellan period två och tre sker det dock en relativ försämring för framförallt långtidsarbetslösa, vilket innebär att risken för ekonomiska problem för denna kategori når sin topp under lågkonjunkturens andra fas. Den multivariata analysen visar att överriskerna för ekonomiska problem generellt sett minskar något för de båda kategorierna av arbetslösa i relation till förvärvsarbetande och att den stora ökningen av ekonomiska problem bland långtidsarbetslösa mellan period två och tre i stort sätt är oförändrad. Detta innebär att arbetslösas höga relativa risk för att drabbas av ekonomiska problem, och ökningen gällande långtidarbetslösa mellan period två och tre, endast till mycket liten del kan förklaras av de variabler som är kopplade till hur de olika kategorierna är sammansatta.

Samma generella mönster föreligger när det gäller den materiella standarden. De bivariata oddskvoterna visar att risken för att ha en låg materiell standard är betydligt högre för dem som står utanför arbetskraften och arbetslösa, relativt förvärvsarbetande. Vidare ökar den relativa risken för personer som befinner sig utanför arbetskraften successivt. På samma sätt som i fallet med den ekonomiska standarden sker det en relativ försämring för de långtidsarbetslösa, på så vis att risken för en låg materiell standard ökar kraftigt mellan lågkonjunkturens första och andra fas (period två och tre), och även i detta fall antyder den multivariata analysen att bakgrundsfaktorer som kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion endast kan förklara en liten del av de arbetslösas relativa överrisker.

Avslutningsvis visar den bivariata analysen gällande de tre sista kolumnerna i tabell 9 att individer som står utanför arbetskraften har den högsta risken för lågt välbefinnande under samtliga konjunkturfaser. Risken för hälsoproblem minskar för samtliga kategorier, i förhållande till förvärvsarbetande, i övergången från låg- till högkonjunktur och ökar för arbetslösa mellan period två och tre. Som beskrivits i tabell 8 är detta i huvudsak ett resultat av en ökad ohälsa bland de förvärvsarbetande mellan de två inledande faserna och en minskning av det samma bland arbetande mellan de två avslutande perioderna. Den multivariata analysen påvisar endast marginella förändringar av de

mönster som framkommer i den bivariata analysen. Det som i huvudsak händer är att överrisken för lågt välbefinnande bland dem som befinner sig utanför arbetskraften minskar något under period ett och två samt att överrisken för, framförallt, kategorin korttidsarbetslösa ökar något under samtliga perioder i förhållande till förvärvsarbetande.

Vad ger då resultaten angående olika typer av välfärdsproblem bland individer med varierande arbetsmarknadsstatus under olika konjunkturlägen för generell bild? Samtliga analyser gällande den ekonomiska och materiella standarden visar att andelen med ekonomiska samt materiella problem är störst bland långtidsarbetslösa under hela perioden 1986 till 1997. Den höga risken för att drabbas av dessa välfärdsproblem som arbetslös i förhållande till arbetande består i de multivariata analyserna, även om de minskar något. Detta innebär att de totala överriskerna för arbetslösa, och framförallt långtidsarbetslösa, att drabbas av ekonomiska och materiella problem endast till liten del kan förklaras av hur dessa grupper är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion.

Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem minskar bland arbetslösa i relation till arbetande under de två inledande perioderna men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkonjunkturens första och andra fas. Den relativa ökningen av risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem för långtidsarbetslösa mellan den andra och tredje perioden består i stort sätt i den multivariata analysen. Resultatet indikerar att variationen över tid när det gäller den ekonomiska och materiella standarden inte kan förklaras av eventuella förändringar i hur de olika kategorierna är sammansatta. Detta stödjer hypotesen att det relativt sett har blivit ekonomiskt och materiellt svårare att vara långtidsarbetslös under lågkonjunkturens senare del än under tidigare perioder.

Det är betydligt vanligare med ohälsa i samtliga kategorier som inte förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland dem som står utanför arbetskraften och bland långtidsarbetslösa. Att långvarig arbetslöshet är relaterad till lågt välbefinnande får stöd av longitudinella resultat inom ramen för LUP, som visar att arbetslösa som får ett förvärvsarbete förbättrar sin hälsa avsevärt, jämfört med dem som förblir kvar i arbetslöshet (Nordenmark 1999). Analyserna angående förändringar över tid antyder att hälsan, relativt sett, försämras mer för förvärvsarbetande än för övriga kategorier i övergången från låg till högkonjunktur. Detta kan sannolikt förklaras av att arbetslöshetschocken innebar en ökad oro och ängslan för att mista arbetet bland de förvärvsarbetande. Dessutom begränsade den plötsliga ökningen av arbetslöshetstalet möjligheterna att byta arbetsplats för dem som var missnöjda med sitt arbete. För arbetslösa har det endast skett

marginella förändringar över tid. Detta indikerar att det, trots den kraftiga lågkonjunkturen, inte blivit lättare och mindre stigmatiserande att vara arbetslös, åtminstone mätt genom dessa variabler.

Vidare är det svårt att hitta några systematiska skillnader beroende på arbetsmarknadsstatus när det gäller umgänget med släkt och vänner. Även när det gäller skillnader över tid är det svårt att urskilja några generella trender i detta fall. Den sociala aktiviteten gentemot vänner och släkt tenderar inte att påverkas i någon högre utsträckning av förändringar i konjunkturläget. Det gäller för samtliga arbetsmarknadskategorier. Dessa resultat säger dock inget om hur den totala sociala situationen påverkas av arbetslöshet. Även om umgänget med vänner och släktingar inte påverkats i någon större utsträckning så är det naturligtvis högst sannolikt att många arbetslösa saknar det vardagliga umgänget med arbetskamrater, vilket i sig kan utgöra ett socialt problem. Den sistnämnda hypotesen stöds av andra LUP resultat. Det är till exempel hela 60 procent av ett slumpmässigt urval bestående av 3 500 arbetslösa som hävdar att arbetskamraterna är en mycket viktig del av förvärvsarbetet (Nordenmark 1999).

Hur kan då den generella ökningen av välfärdsproblem bland befolkningen under 1990-talet förstås mot bakgrund av hur välfärdsproblemen fördelar sig mellan olika arbetsmarknadskategorier? För det första har resultaten i denna del visat att andelen med ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem är högre bland arbetslösa i allmänhet, och bland långtidsarbetslösa i synnerhet, jämfört med förvärvsarbetande. Detsamma gäller för dem som står utanför arbetskraften. Samtidigt vet vi att dessa kategorier har vuxit under lågkonjunkturens 1990-tal. Detta innebär att den generella ökningen av välfärdsproblem som ägt rum under senare år delvis kan förklaras av den ökande andelen arbetslösa och individer som står utanför arbetskraften. För det andra visar resultaten att det har blivit ekonomiskt och materiellt kärvare över tid för samtliga kategorier, vilket också leder till en generell ökning av andelen individer med olika typer av välfärdsproblem. Oavsett arbetsmarknadsstatus har alltså lågkonjunkturen haft en negativ påverkan på framförallt människors ekonomiska samt materiella levnadsstandard.

2.4. Sammanfattning

I inledningen av detta kapitel restes två frågor. Den första var hur den ekonomiska krisen påverkat olika gruppers arbetsmarknadsrelaterade valalternativ – sysselsättning, arbetslöshet, studier, förtidspensionering och andra former för utträde ur arbetskraften. Den andra löd: hur på-

verkar arbetslösheten välfärden för olika arbetsmarknadskategorier? Dessa frågor har i huvudsak undersökts med data från ULFundersökningarna och svaren blev de som följer:

1. De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen på den svenska arbetsmarknaden är starkt åldersberoende, en tendens som förstärktes under krisåren på 1990-talet. Arbetslöshetsriskerna steg särskilt kraftigt bland ungdomar som i huvudsak mötte krisen med att studera. De äldres risker att bli arbetslösa ökade betydligt mindre än de gjorde för yngre men för dem blev följderna, liksom tidigare, långtidsarbetslöshet eller förtida utträde ur arbetskraften. Detta gällde före krisen och kanske ändå mer under densamma. Förtida utträde ur arbetskraften har också varit konstant relativt hög bland de äldre.

2. Ett välkänt mönster är att arbetskraftsutträdet ökade parallellt med att arbetslösheten steg. Detta verkar i dock huvudsak ha hängt samman med att andelen 20-25 åringar som studerar har ökat kraftigt och inte med att utslagningen ökat.

3. De arbetsmarknadsrelaterade valalternativen inom åldersgrupperna har under krisen utvecklats på något olikartade sätt beroende på individernas socioekonomisk position, deras utbildningsnivå, kön, nationell bakgrund och kommuntyp. Bland ungdomarna har de som kommer från arbetar- och lägre tjänstemannafamiljer oftare än andra drabbats av arbetslöshet och blivit kvar i långtidsarbetslöshet. Dessa ungdomar har heller inte ökat sin övergång till studier i samma omfattning som andra. Skillnaderna mellan män och kvinnor i dessa avseenden är små. Däremot har såväl korttids- som långtidsarbetslöshet drabbat invandrare, också andragenerationens invandrare, mer än andra ungdomar. Inte oväntat har ungdomarna i de större städerna kunnat bibehålla en högre sysselsättningsnivå än andra ungdomar.

4. Bland de medelålders, som normalt har små sysselsättningsproblem, är det särskilt mot lägre tjänstemannagrupper som arbetslösheten slagit något hårdare än mot andra. Här finner vi också att både förstagenerationens och andragenerationens invandrare fått vidkännas särskilt kraftiga sänkningar av sysselsättningsgraden. Långtidsarbetslösheten har också stigit kraftigt bland invandrare med svenskt medborgarskap eller andragenerationens invandrare. Sysselsättningsgraden bland de nya invandrarna och flyktingarna har också blivit mycket låg under krisen samtidigt som det skett en mycket kraftig ökning i den andel som studerar i denna grupp. Också i denna åldersgrupp har sysselsättning och arbetslöshet drabbat dem som bor i mindre kommuner mer än dem som bor i större. Där har också

förtidspensionering bland de medelålders gått upp mer än för genomsnittet i åldersgruppen.

5. Även bland de äldre är det inom lägre tjänstemannayrken som krisen slagit hårdast. De har framför allt lett till lägre sysselsättning och högre arbetslöshet i dessa grupper. Särskilt stor ökning i förtidspensionering finner man bland de äldsta i åldersgruppen och bland lågutbildade. Minskad sysselsättning och arbetslöshet är något som också drabbat äldre män mer än äldre kvinnor. Återigen kan vi konstatera att äldre invandrare med svenskt medborgarskap och andragenerationens invandrare fått vidkännas försämrade sysselsättningsmöjligheter och ökade arbetslöshetsrisker. Däremot tycks kommuntyp inte ha spelat någon större roll för de äldres arbetsmarknadsrelaterade valalternativ. Samtliga analyser visar att de långtidsarbetslösa har den lägsta, samt att förvärvsarbetande har den högsta, ekonomiska och materiella levnadsstandarden under hela perioden 1986 till 1997.

6. Välbefinnandet är högre bland dem som förvärvsarbetar. Andelen med olika former av ohälsa är högst bland långtidsarbetslösa och dem som står utanför arbetskraften. Det är små skillnader mellan arbetsmarknadskategorierna med avseende på social aktivitet.

7. Överriskerna för kort- och långtidsarbetslösa att drabbas av ekonomiska, materiella samt hälsorelaterade problem, i relation till förvärvsarbetande, kan endast till viss del förklaras av hur dessa grupper är sammansatta med avseende på kön, familjetyp, ålder, utbildning, medborgarskap och boenderegion.

8. Samtliga arbetsmarknadskategorier har under krisåren fått känna av en kraftig försämring av den ekonomiska och materiella standarden, men även välbefinnandet har försämrats till viss del. Den sociala aktiviteten är dock relativt stabil under hela perioden.

9. Risken för att drabbas av ekonomiska och materiella problem minskar bland arbetslösa i relation till arbetande mellan högkonjunkturen under 1980-talets senare del och lågkonjunkturens initialfas, men ökar, framförallt för långtidsarbetslösa, mellan lågkonjunkturens första och andra fas. 10. Sammantaget antyder resultaten att den generella ökning av välfärdsproblem bland den svenska befolkningen som ägt rum under 1990-talet dels kan förklaras av den växande andelen arbetslösa och individer utanför arbetskraften, dels av att det blivit allt kärvare tider för samtliga arbetsmarknadskategorier, inklusive förvärvsarbetande.

Referenser

Aronsson, G & S. Göransson 1997. Fasta anställningen men inte det

önskade jobbet: en empirisk studie. Arbetsmarknad & Arbetsliv, 3:193-205.

Halleröd, B. 1995. ”The Truly Poor: Indirect and Direct Measurement

of Consensual Poverty in Sweden”, Journal of European Social Policy, 5:111-129.

Jahoda, M. 1982. Employment and Unemployment. A Social –

Psychological Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

Nordenmark, M & M. Strand 1999. ”Towards a Sociological Under-

standing of Mental Well being Among the Unemployed – The Role of Economic and Psychosocial Factors”. Sociology, 33:577-597.

Nordenmark, M. 1999. Unemployment, Employment Commitment and

Well-being. The Psychosocial Meaning of (Un)employment among Women and Men. Umeå: Umeå universitet.

3. Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken?

Håkan Regnér

3.1. Inledning

1

Arbetsmarknadspolitik har sedan början av seklet varit en central del av den ekonomiska politiken i Sverige. År 1902 etablerades den första kommunala arbetsförmedlingen och år 1906 beslutades om statligt stöd till dessa. Under första världskriget infördes s.k. nödhjälpsarbete vilket var en form av statligt finansierad sysselsättning. Åtgärden expanderade under depressionen på 1920-talet. För att individernas incitament att acceptera arbete på den reguljära marknaden skulle upprätthållas var ersättningen till deltagarna låg. Arbetslinjen var stark och beredskapsarbeten användes även för att undersöka arbetsviljan före utbetalning av kontantstöd.

2

Arbetsmarknadspolitiken som vi känner den idag tog form under 1930-talet. År 1933 introducerades beredskapsarbete med ersättning i nivå med rådande marknadslöner. Statsbidrag till fackliga arbetslöshetskassor introducerades år 1935. Under 1930-talet skedde samtidigt en utbyggnad av de offentliga arbetsförmedlingarna. Men det är i slutet på 1940-talet som en modell som innehåller arbetsmarknadspolitik som en central ekonomisk-politisk åtgärd skapas. Då utvecklades den s.k. Rehn-Meidner-modellen för ekonomisk politik och lönebildning. Modellen bestod av tre komponenter: restriktiv efterfrågepåverkande politik, solidarisk lönepolitik och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tanken var att åtgärderna skulle motverka den arbetslöshet som uppstår

1

Jag är tacksam för synpunkter från Susanne Ackum-Agell, Heléne Carenborn,

Lena Granqvist, Eskil Wadensjö, Mats Wadman, Åke Zettermark och deltagarna på arbetsseminarium för kommittén Välfärdsbokslut. Slutsatser och eventuella policyrekommendationer är mina egna.

2

Den historiska genomgången bygger på Wadensjö (1987) och Thoursie och

Wadensjö (1997). Se även Olli (1996) för en detaljerad historisk översikt av politiken.

på grund av konjunkturförsämringar utan att skapa inflation, förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden och förbättra matchning mellan efterfrågan på och utbudet av arbetskraft.

Modellen förankrades inom socialdemokratin i andra delen av 1950talet och fick ett stort inflytande på ekonomiskt-politiskt beslutsfattande från och med lågkonjunkturen i slutet av 1950-talet. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken expanderade kraftigt under den här perioden. Åtgärderna var allmänna i bemärkelsen att de var tillgängliga för alla arbetslösa personer. Under 1970-talet ökade betydelsen av passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men de aktiva åtgärderna var politikens kärna.

I slutet av 1970-talet lagstiftades om att arbetsgivare måste anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen. Det kan ses som ett resultat av en ökad betoning av förmedlingarnas roll. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken blev också avsevärt mer specialiserad, t.ex. expanderade åtgärderna för arbetshandikappade kraftigt och speciella åtgärder för ungdomar infördes. Vidare betonas att arbetsmarknadsutbildningen skulle erbjuda såväl allmänna utbildningar som yrkesspecifika.

Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken förändrats i många avseenden. En mängd nya aktiva åtgärder har introducerats och den ekonomiska ersättningen till de arbetslösa har ändrats vid flera tillfällen. Andra kännetecken är en ökad decentralisering i beslutsfattandet, ökat utrymme för regional försöksverksamhet och möjligheter för olika aktörer att initiera projekt inom ramen för politiken. Syftet med denna rapport är att beskriva några av dessa utvecklingstendenser under perioden 1990-1998. Den diskuterar inte de förändringar som har skett under år 1999. Vidare innehåller kapitlet endast en kortfattad diskussion om frågor som rör åtgärdernas effekter för den enskilde individen och samhället i sin helhet.

3

Kapitlet är disponerad enligt följande: Avsnitt 3.2 diskuterar några motiv för arbetsmarknadspolitik hämtade från nationalekonomisk teori. Avsnitt 3.3 ger en bild av arbetsmarknaden under perioden 1990-1998 och avsnitten 3.4 och 3.5 behandlar passiv arbetsmarknadspolitik och delar av den aktiva politiken. Avsnitt 3.6 presenterar andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt pekar på några trender i politiken. Avsnitt 3.7 innehåller en kortfattad diskussion om utvärderingsforskning. Kapitlet sammanfattas i avsnitt 3.8.

3

Se Zetterberg (1996) för en omfattande och intressant genomgång av svensk

utvärderingsforskning.

3.2. Varför arbetsmarknadspolitik?

Det finns många olika skäl till arbetsmarknadspolitik. I Sverige finns det åtskilliga dokument som betonar att politiken är en del av den allmänna ekonomiska politiken och har generella mål som stabilisering, tillväxt och fördelning.

4

Dessa motiv och målformuleringar är viktiga

eftersom de innebär att politiken inte betraktades som socialpolitik. Samtidigt innebär det att kraven på arbetsmarknadspolitiken är högre med avseende på både effektivitet och utfall än vad som skulle vara fallet om den betraktas som socialpolitik. Denna roll för politiken kan härledas tillbaks till den s.k. Rehn-Meidner-modellen som utvecklades i slutet av 1940-talet, och till viss del även från arbetsmarknadspolitiken som kom under 1930-talet. I nationalekonomisk litteratur utgör modellen en av tre ansatser för att motivera arbetsmarknadspolitik.

5

Rehn-Meidner-modellen utvecklades i slutet av 1940-talet, under en period som kännetecknades av en kraftigt överhettad arbetsmarknad och tryck på fackföreningarna att hålla nere lönekraven. Denna situation skapade problem för fackföreningarna, dels för att högre lönekrav skulle bidra till inflation, dels för att återhållsamma lönekrav skulle underminera fackföreningarnas ställning bland medlemmarna. De dåvarande LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner såg en lösning på problemet som de utvecklade till en handlingsplan för ekonomisk politik och lönebildning. Det övergripande målet var att nå full sysselsättning. När idéerna utvecklades fanns det i princip två medel att nå full sysselsättning.

6

Det ena var att upprätthålla ett högt generellt

efterfrågetryck i ekonomin, det andra var flexibel lönesättning (lönesänkning) för personer som hotades av arbetslöshet. Rehn och Meidner förkastade högt efterfrågetryck för att det kunde leda till inflation och flexibel lönesättning av jämlikhetsskäl.

7

I stället argumente-

rade de för en modell bestående av tre komponenter: en restriktiv efter-

4

Se t.ex. Arbetsmarknadsdepartementet (1989, 1991, 1994) och Arbetsmark-

nadsstyrelsen (1991, 1995).

5

Diskussionen om olika motiv för arbetsmarknadspolitik bygger på Björklund

m.fl. (1996).

6

En allmän uppfattning var också att det fanns ett långsiktigt utbytesförhållan-

de mellan arbetslöshet och inflation, vilket inte är förenligt med moderna teorier.

7

Men de ansåg också att förändringar i lönestrukturen kunde leda till kompen-

sationskrav vilket kunde leda till inflation och arbetslöshetsproblem. Vidare ansåg de att relativa löner inte i någon större utsträckning påverkade arbetskraftens rörlighet utan att rörligheten mer påverkades av fördelningen av lediga platser och arbetslöshet.

frågepåverkande politik, solidarisk lönepolitik (lika lön för lika arbete) och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Programmet ger arbetsmarknadspolitiken en central ekonomiskpolitisk funktion eftersom den ska bekämpa de arbetslöshetstendenser som uppkommer på grund av restriktiv efterfrågepolitik och solidarisk lönepolitik. Politiken skulle främst verka för rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av näringslivet. Åtgärderna som stod i fokus var framför allt förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning och direkta flyttningsbidrag för personer som löper hög risk för arbetslöshet. Men åtgärderna skulle även vara inflationsdämpande genom att eliminera flaskhalsar (som kunde driva upp lönerna) i expanderande delar av ekonomin. Inflationsbekämpningen hade en central roll; Gösta Rehn skrev till exempel en serie av artiklar med rubriken ”Hata inflationen” (Rehn 1988).

Programmet rymde även selektiva sysselsättningsåtgärder, vilket egentligen var en fjärde komponent av modellen. Dessa åtgärder kan ses som en kombination av arbetsmarknadspolitik och riktad efterfrågepåverkande politik. Tanken var att statsmakten skulle rikta särskilda resurser i form av investeringar eller bidrag (statlig upphandling, subventioner till enskilda företag, beredskapsarbete m.m.) till orter, regioner och branscher som hotades av arbetslöshet. Till viss del står denna tanke i konflikt med den att politiken skall stimulera rörlighet mellan stagnerade och expanderande delar av ekonomin. Men det kan också ses som att de önskade att inte bara de arbetslösa skulle vara rörliga utan också de lediga platserna.

Det andra motivet för arbetsmarknadspolitik utgår från att det finns behov av en försäkring mot risken att bli arbetslös.

8

Tanken är att det

finns sysselsatta personer som upplever en risk att bli arbetslösa och som är villiga att försäkra sig mot denna risk. Det vill säga det finns en marknad för en arbetslöshetsförsäkring precis som för en sakförsäkring. Systemet är således effektivt, eftersom endast de som riskerar arbetslöshet kommer att teckna en försäkring. Samtidigt täcker försäkringen delar av inkomstbortfallet som uppstår vid arbetslöshet, vilket innebär att systemet kan motiveras av fördelningspolitiska skäl.

Det finns ett antal allmänna problem med en arbetslöshetsförsäkring. För det första kan personer som får ersättning från systemet ställa höga krav på ett arbete och därför söka mindre aktivt än vad de skulle göra utan en försäkring. För det andra finns det en risk att somliga personer som inte vill ha ett arbete försöker teckna försäkringen. Sammantaget kan dessa problem leda till höga totala kostnader för en ar-

8

Idén har framförts av främst Layard m.fl. (1991). Se även Jackman (1994).

betslöshetsförsäkring. Liknande incitamentsproblem finns vid vanliga sakförsäkringar och inom andra socialförsäkringar.

Incitamentsproblemen med försäkringen kan mildras med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Personer som uppbär ersättning från försäkringen kan åläggas krav att kontakta en arbetsförmedling som ger information om tillgängliga vakanser. Arbetsförmedlingarna kan också kontrollera att personerna aktivt söker arbete. Vidare kan de använda aktiva åtgärder för att testa arbetsviljan hos personer som misstänks utnyttja systemet. Kombinationen av försäkring och aktiva åtgärder kan även av detta skäl vara mer kostnadseffektiv än ett system med endast kontantstöd.

Ett annat allmänt problem med en försäkring är att personer kan ha tillgång till olika information om risken att vara arbetslös. Bland personerna som tecknar en försäkring kan det finnas stora skillnader i risken att bli arbetslös och förväntade arbetslöshetstider vid arbetslöshet. Troligen har personerna som tecknar försäkringen mer information om dessa faktorer än vad försäkringsbolaget har. Sätter försäkringsbolaget sina premier efter en genomsnittlig risk kommer främst de som har höga arbetslöshetsrisker att teckna försäkringen. Alternativet är höjda premier som i sin tur leder till att nya grupper inte tar en försäkring. Det kan således vara svårt att få till stånd en fungerande marknad där det finns skillnader i tillgång till information.

Ett tredje argument för arbetsmarknadspolitik utgår från en traditionell nationalekonomisk modell över arbetsmarknaden. Denna säger att lönerna sätts där efterfrågan på arbetskraft är lika med utbudet av densamma och att alla som vill arbeta gör det, det vill säga det finns ingen arbetslöshet. Antag att detta gäller endast på arbetsmarknaden för ”högpresterande” arbetskraft. För ”lågpresterande” arbetskraft finns det istället en förhandlad minimilön, eftersom lönen skulle bli för låg på en oreglerad arbetsmarknad. Men minimilönen som sätts över marknadspriset på arbetskraft påverkar efterfrågan (som faller), det vill säga minimilönen genererar arbetslöshet. Enligt denna modell kan arbetsmarknadspolitiken utbilda de arbetslösa och därmed öka utbudet av ”högpresterande” arbetskraft. Arbetsmarknadspolitik kan i det här fallet med riktade åtgärder till särskilda grupper ge upphov till både en effektivare arbetsmarknad och en mer rättvis fördelning. Resultatet kan dock bli annorlunda i en situation då lönebildningen påverkas av förekomsten av arbetsmarknadspolitik.

9

9

Se t.ex. Calmfors (1994).

3.3. Arbetsmarknaden på 1990-talet

I början av 1990-talet drabbades den svenska ekonomin av en kraftig konjunkturnedgång. Under loppet av endast tre år steg arbetslösheten från 75 000 personer år 1990 till 356 000 år 1993. Det svarar mot en ökning från 1,6 procent till 8,2 procent av arbetskraften. Av figur 1 framgår att arbetslösheten steg kraftigt för alla åldersgrupper men att den relativt sett var högst bland ungdomar.

10

Historiskt sett får vi gå

tillbaks till 1920- och 1930-talens depressioner för att hitta arbetslöshetssiffror som är i nivå med den som observerades år 1993. Senare under 1990-talet har arbetslösheten gradvis sjunkit. Den har minskat med drygt två procentenheter till 6,5 procent av arbetskraften år 1998. De största fallen i arbetslöshet noteras för personer i åldersgrupperna 16-24 och 25-29. För den äldsta åldersgruppen är arbetslösheten något högre år 1998 jämfört med år 1993, men lägre jämfört med år 1996. Arbetslösheten har varit lägre för kvinnor än för män under stora delar av 1990-talet. Orsaken är att krisen i början av 1990-talet främst drabbade industrin, där merparten av de anställda är män.

Figur 1. Antal arbetslösa personer som andel av arbetskraften, 1990-1998

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0 20,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

16-24 år 25-29 år 30-54 år 55-64 år

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB).

10

Arbetslösheten har sedan början av 1960-talet varit högst för ungdomsgruppen. Det finns dock en tendens till att ungdomarnas arbetslöshet relativt de vuxnas har ökat över tiden (se Schröder 1995).

Arbetslösheten under 1990-talet drabbade såväl lågutbildade som högutbildade. Björklund m.fl. (1998) visar att arbetslösheten ökade med mellan fyra och fem gånger för de flesta utbildningsgrupperna mellan åren 1988 och 1993. Ett undantag är gruppen med gymnasial utbildning längre än två år där arbetslösheten var mer än sju gånger högre år 1993 än den var år 1988. En förklaring är att de yngre går längre i skolan och att de inte är tillräckligt konkurrenskraftiga jämfört med äldre personer som har arbetslivserfarenhet. Samtidigt är de relativa arbetslöshetsskillnaderna under 1990-talet större mellan lågutbildade och högutbildade än de var under 1980-talet. Det kan vara ett tecken på att de formella kvalifikationskraven för en anställning har ökat under 1990-talet.

Under konjunkturförsämringen i början på 1990-talet sjönk sysselsättningen i absoluta tal avsevärt mer än vad arbetslösheten ökade. Mellan åren 1990 och 1993 sjönk sysselsättningen med 521 000 personer samtidigt som antalet arbetslösa ökade med 281 000. Sysselsättningen sjönk således mer än dubbelt så mycket som arbetslösheten ökade. Under tidigare lågkonjunkturer när arbetslösheten har ökat har sysselsättningen inte minskat, vilket tyder på att en ny situation har uppstått på 1990-talet (Björklund m.fl. 1998). En förklaring till den nya situationen kan vara att sysselsättningen minskade även i den offentliga sektorn.

Lågkonjunkturen i början av 1990-talet slog hårt mot de flesta näringsgrenarna. Av tabell 1 framgår att sysselsättningen i absoluta tal minskade mest inom tillverkningsindustri samt handel och kommunikation mellan åren 1990 och 1993. Sysselsättningen minskade kraftigt även inom byggnadsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Efter år 1993 fortsatte sysselsättningsfallet inom dessa näringsgrenar utom inom tillverkning som noterar en ökning med 30 000 personer. Relativt sett är detta en stor ökning och endast inom finansiell verksamhet observeras en större sysselsättningsökning. Sysselsättningen ökade även inom personliga tjänster samt utbildning och forskning. Däremot fortsatte den att falla inom såväl hälso- och sjukvård som offentlig verksamhet.

Tabell 1. Antal sysselsatta personer inom olika näringsgrenar, 1990-1998

ÅR

Jordbruk skog och fiske

Tillverkning

Byggverksamhet

Handel och kommunikation

Finansiell verksamhet, företagstjänster

Utbildning och forskning

Hälso och sjukvård

Personliga och kulturella tjänster

Offentlig verksamhet

1990

154 988 323 897 392 310 884 293 240

1991

145 924 320 870 403 320 871 292 248

1992

140 839 279 840 404 317 846 293 247

1993

137 773 240 776 383 317 819 286 229

1994

136 761 225 771 396 315 818 293 212

1995

124 802 230 770 424 318 819 297 200

1996

115 809 225 762 433 315 794 300 207

1997

109 800 218 761 446 306 763 305 211

1998

102 803 220 774 466 323 770 310 208

90-93

-17 -215 -82 -121 -9 7 -65

-7 -11

93-98

-35 30 -20 -2 83 6 -49

24 -21

90-98

-52 -185 -102 -123 74 13 -114

17 -32

NOT: De tre sista raderna visar förändring i sysselsättning mellan olika tidsperioder. Källa är Statistiska centralbyrån.

Arbetsmarknaden har förändrats i många avseenden under 1990-talet. Figur 2 visar andel av de sysselsatta som har fast respektive tidsbegränsad anställning. Det framgår att det är en nedåtgående trend i andelen som har fast anställning medan det är en uppåtgående trend i andelen med tidsbegränsad anställning. Sett över hela perioden har andelen med fast anställning minskat med nästan åtta procentenheter. Samtidigt har andelen med tidsbegränsad anställning ökat med cirka fem procentenheter. Detta kan vara ett tecken på att anställningsformerna har förändrats under 1990-talet. Men det kan också bero på att arbetsgivarna har ett starkt förhandlingsläge under lågkonjunkturer. Det kan även vara ett uttryck för att företagen är osäkra inför att fatta långsiktiga anställningsbeslut under lågkonjunkturer Om det är sant borde vi förvänta oss att de fasta anställningarna ökar i takt med en förbättring av konjunkturläget.

Figur 2. Antal personer med fast och tidsbegränsad anställning som andel av total sysselsättning, 1990-1998

70,0 75,0 80,0 85,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Fast

0,0 4,0 8,0 12,0 16,0

Tidsbegränsad

Fast anställning Tidsbegränsad anställning

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB)

3.4. Den passiva arbetsmarknadspolitiken

11

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan delas in i två grupper: ett system för ekonomisk ersättning till de arbetslösa, ofta benämnd passiv arbetsmarknadspolitik, och åtgärder som utbildning och tillfälliga arbeten för de arbetslösa, ofta benämnd aktiv arbetsmarknadspolitik. Det allmänna syftet med den passiva politiken är att ge ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. I detta avsnitt presenteras utvecklingen av den passiva politiken under 1990-talet.

För att bli berättigad till arbetslöshetsersättning måste en person vara arbetslös och registrerad som arbetssökande på en arbetsförmedling. Ytterligare två villkor måste vara uppfyllda: ett medlemsvillkor och ett arbetsvillkor. År 1998 gällde att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa

12

i minst tolv månader (medlemsvillkoret) och

arbetat minst sex månader under en period av tolv månader före arbetslöshetsperioden (arbetsvillkoret) för att vara berättigad till ersätt-

11

Detta avsnitt bygger på Regnér och Wadensjö (1999).

12

Kassorna administreras av fackföreningarna men en person behöver inte vara medlem i en fackförening. Ungefär 97 procent av utgifterna täcks med statliga subventioner och 3 procent av medlemsavgifter. Medlemsavgiften varierar mellan kassorna men är sällan mer än 0,5 procent av månadsinkomsterna. Medlemsavgifterna utgör en större andel av utgifterna i kassor med låg arbetslöshet än i kassor med hög arbetslöshet (SOU 1996:150).

ning. Deltagande i de flesta aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna räknas som arbete.

13

Personer som uppfyller dessa villkor och är yngre

än 57 år har rätt till ersättning i högst 300 dagar. De som är 57 år eller äldre har rätt till ersättning i högst 450 dagar. Fram till år 1998 var åldersgränsen 55 år.

Arbetsvillkoret och ersättningsnivån har förändrats flera gånger under 1990-talet. Under perioden 1989-1993 krävdes det fyra månaders arbete under den tolvmånaders period som föregick arbetslöshetsperioden. År 1994 delades arbetsvillkoret upp i ett allmänt och ett särskilt villkor. För att uppfylla det allmänna villkoret måste individen under en period av tolv månader före arbetslösheten ha arbetat antingen (i) under minst 75 timmar per månad i minst fem månader eller (ii) under minst 65 timmar per månad i minst tio månader.

Det särskilda villkoret innebar att de som inte uppfyllde kravet om arbete enligt det allmänna villkoret kunde tillgodoräkna sig tid i arbetslivsutveckling, arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, yrkesinriktad rehabilitering och vård av person i hemmet. Denna regel avskaffades redan år 1995 och istället återgick man i allt väsentligt till det system som gällde före år 1994. De åtgärder som gav rätt till ny ersättningsperiod under 1994 års system ger dock fortfarande rätt till en ny period. Arbetsvillkoret utökades till sex månader (70 timmar/månad) år 1997. Villkoret kunde även uppfyllas med 450 timmars arbete under en sammanhängande tidsperiod av sex månader. Den 1 januari år 1998 bytte ersättningssystemet namn till frivillig inkomstrelaterad försäkring, men den nya försäkringen överensstämmer i de flesta avseenden med det system som gällde före år 1998.

Under hela 1980-talet och under 1990-talet fram till år 1993 var ersättningsgraden 90 procent av inkomsten före arbetslösheten upp till ett tak fastställt av regeringen. År 1993 sänktes ersättningsgraden till 80 procent och den 1 januari år 1996 till 70 procent. Den höjdes dock åter till 80 procent den 29 september år 1997. År 1998 uppgick ersättningsnivån till 80 procent av inkomster före arbetslösheten.

Arbetslösa personer som uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen men inte medlemsvillkoret erhåller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Personer yngre än 55 år har sedan år 1974 och fram till år 1998 kunnat erhålla ersättning i 150 dagar medan de som är äldre än 55

13

Före år 1985 kunde endast deltagande i beredskapsarbete användas för att uppfylla arbetsvillkoret. Från och med år 1986 kan arbetsmarknadsutbildning användas i samma syfte. Åren 1992 och 1993 introducerades åtgärderna utbildningsvikariat och arbetslivsutveckling som även de kan användas för att uppfylla arbetsvillkoret. Rekryteringsstöd och starta-eget-bidrag är exempel på andra åtgärder som ger rätt till en ny ersättningsperiod.

år har kunnat få ersättning i högst 300 dagar. Det kontanta arbetsmarknadsstödet har varit betydligt lägre än ersättningen från en arbetslöshetskassa, 240 kronor år 1998. Förändringarna under perioden 1990-1998 har gällt främst ersättningsnivån som omväxlande har justerats nedåt eller uppåt. Den 1 januari år 1998 bytte ersättningssystemet namn till grundförsäkring. Ersättningen blev kvar på samma nivå, alltså betydligt lägre än den från den inkomstrelaterade försäkringen, men de maximala ersättningstiderna ändrades så att de blev desamma i de båda ersättningsformerna.

14

Enligt reglerna för arbetslöshetsersättning är ersättningsperioden begränsad till 300 eller 450 dagar beroende på ålder. Personer som närmar sig slutet på en ersättningsperiod kan dock som tidigare nämnts upparbeta rätten till en ny ersättningsperiod genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I praktiken finns det därför inte någon begränsning för hur länge arbetslösa personer kan erhålla arbetslöshetsersättning, det vill säga arbetslöshetsförsäkringen kan ge permanent försörjning. Troligen är det få personer som har en sådan långvarig försörjning, men det går inte att utesluta att möjligheten att alternera mellan åtgärder och arbetslöshet kan minska benägenheten att aktivt söka arbete.

15

I tabell 2 redovisas maximalt dagligt ersättningsbelopp från de båda ersättningssystemen samt andelen av de arbetslösa som har ersättning respektive andelen av de arbetslösa som inte har någon ersättning. Det framgår att det maximala ersättningsbeloppet från en arbetslöshetskassa i genomsnitt är mer än två gånger högre än ersättningen från det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS/grundförsäkringen). Det framgår också att andelen av de arbetslösa med ersättning från en arbetslöshetskassa har ökat under perioden 1990-1998. En förklaringen kan vara att den höga ersättningen jämfört med KAS/grundförsäkring har skapat incitament för medlemskap.

16

En annan förklaring är att antalet arbets-

lösa kassamedlemmar har ökat över tiden. Ytterligare en förklaring kan vara att individer med en svag förankring på arbetsmarknaden har lämnat arbetskraften under 1990-talet.

14

Personer som inte har rätt till ersättning från något av de båda systemen får ansöka om inkomstprövat socialbidrag.

15

Problemet har uppmärksammats i två utredningar om arbetslöshetsförsäkringen under 1990-talet (SOU 1993:52 och SOU 1996:150). Båda utredningarna föreslog införandet av en bortre gräns i systemet. Förslaget har inte genomförts. Även forskare har argumenterat för behovet av kortare ersättningsperioder (se t.ex. Björklund 1997).

16

Ersättningsnivåer påverkar individerna i flera avseenden. Carling m.fl. (1999) visar t.ex. att lägre ersättningsnivåer ökar benägenheten att lämna arbetslösheten för arbete. Se även diskussion i Holmlund (1999).

Tabell 2. Arbetslöshetsersättning, kontantstöd (KAS) och andel av de arbetslösa med ersättning samt andel av de arbetslösa utan ersättning från något av systemen, 1990-1998

Ersättningssystem och maximal

ersättning

Andel av de arbetslösa med

respektive utan ersättning

År

arbetslöshetskassa

KAS (grund-

försäkring)

med arbetslöshetskassa

med KAS (grund-

försäkring)

utan ersättning

1990

495

174

63

8

29

1991

543

191

62

12

26

1992

564

198

67

12

21

1993

581

204

66

11

23

1994

564

245

67

10

23

1995

564

245

68

7

25

1996

564

230

71

8

21

1997

572

230

71

7

22

1998

580

240

72

8

20

Källor: Olli (1996) för ersättningsnivåer, SOU 1996:150 för andel av de arbetslösa med respektive utan arbetslöshetsersättning för perioden 1990-1995 och Arbetsmarknadsstyrelsens statistiktjänst för perioden 1996-1998. Åren 1993 och 1997 ändrades ersättningen två gånger. I tabellen redovisas de genomsnittliga beloppen.

Andelen av de arbetslösa som inte har rätt till någon ersättning har minskat med nästan tio procentenheter över tidsperioden. Fortfarande har dock närmare 30 procent av de arbetslösa inte rätt till kompensation från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen och ungefär 20 procent varken från denna eller grundförsäkringen.

Den passiva arbetsmarknadspolitiken är sammankopplad med den aktiva politiken genom att personer som är på väg att utförsäkras kan upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning genom att delta i en aktiv åtgärd.

17

De är också sammankopplade på så sätt att en

arbetslös som inte accepterar ett erbjudande om att delta i en aktiv arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning. Det är svårt att säga hur ofta denna möjlighet utnyttjas i praktiken. Även arbetslösa som vid upprepade tillfällen avböjer erbjudande om arbete kan bli av med sin arbetslöshetsersättning. Preliminära resultat som presenteras i Forslund (1999) tyder dock på att de flesta arbetsförmedlarna skulle anmäla en person som vid upprepade tillfällen avböjer anvisning om lämpligt arbete.

18

I termer av utgifter för arbetsmarknadspolitiken har den passiva politiken ökat i betydelse under 1990-talet. År 1990 gick ungefär 34 procent av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken till passiva åtgärder (se

17

Detta innebär att det finns ekonomiska incitament att delta i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Se Regnér (1997) för diskussioner om dessa incitament i samband med arbetsmarknadsutbildning.

18

Data består av svar på enkäter från cirka 600 arbetsförmedlare.

tabell A2 i bilaga A). År 1998 uppgick andelen till nästan 60 procent, vilket motsvarar cirka 35 miljarder kronor.

3.5. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken

De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna betraktas tillsammans med de offentliga arbetsförmedlingarna

19

som kärnan i den svenska

modellen för arbetsmarknadspolitik. Politiken har flera långsiktiga mål. Ett mål är att motverka den arbetslöshet som uppstår på grund av tillfälliga obalanser på arbetsmarknaden – det stabiliseringspolitiska målet. Ett andra mål är att i olika avseenden förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden – det fördelningspolitiska målet. Ett tredje mål är att påverka arbetsmarknaden så att resurserna används mer effektivt – det allokeringspolitiska målet.

20

Ett sätt att främja detta

tredje mål är att påverka personer att mer aktivt söka arbete. Det rikstäckande nätet av arbetsförmedlingar tillhandahåller information om tillgängliga vakanser i alla län och har personal som ger yrkes- och studievägledning. Allokeringen kan också påverkas genom att förbättra matchningen mellan de arbetssökande och de lediga platserna på arbetsmarknaden. Det betyder bland annat att åtgärderna skall anpassa de arbetslösas kvalifikationer till vad som krävs för de arbeten som är tillgängliga samt påverka de arbetslösa att söka arbete mer effektivt och aktivt.

Dessa långsiktiga mål kan ses som en programförklaring för den aktiva delen av politiken. I praktiken finns det en mängd olika såväl allmänna som specifika mål som varierar både över tiden och mellan åtgärder. Denna variation framgår tydligt av den sammanställning som har gjorts av Bergskog (1998). Där görs en uppdelning av arbetsmarknadspolitikens uppgift, effektmål för Arbetsmarknadsverket och åtgärdsspecifika mål som tillsammans lägger fast 46 olika mål för politiken år 1998. En del av målen är allmänt formulerade som t.ex. att bidra till trygghet för arbetstagarna vid omställningssituationer, främja tillväxt och sysselsättning samt att motverka inflationsdrivande flaskhalsar. Andra är specifika, som t.ex. att antalet långtidsarbetslösa skall

19

Arbetsförmedlingarnas roll och betydelse diskuteras inte i denna rapport. Se t.ex. Althin och Behrenz (1995, 1997) och Nyberg och Skedinger (1998) för studier av förmedlingarna.

20

Målen för den moderna arbetsmarknadspolitiken har sin teoretiska grund i Rehn-Meidners modell för ekonomisk politik och lönebildning. Se t.ex., Johannesson (1991) och Zetterberg (1996) för diskussioner om målen med politiken. Även AMS gör liknande tolkningar av de långsiktiga målen (se t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen 1991, 1995)

vara mindre än 73 000, minst 24 000 personer i genomsnitt per månad av deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall vara arbetshandikappade eller att lämpliga sökanden skall anvisas till minst 90 procent av platserna som anmäls till den offentliga arbetsförmedlingen.

I början av 1990-talet fanns det tre aktiva åtgärder som var tillgängliga för arbetslösa vuxna personer arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete och rekryteringsstöd (se tabell 3). Arbetsmarknadsutbildning erbjuds personer som behöver förbättra sin kompetens eller byta till ett nytt yrke. Personer kan delta i såväl yrkesförberedande som yrkesinriktad utbildning. Deltagare får utbildningsbidrag och nivån på bidraget beror av medlemskap i arbetslöshetskassa och familjeförhållande. Deltagarna kan också få resebidrag och bidrag för boende om de måste flytta till utbildningsorten. I vissa avseenden är det ekonomiskt mer fördelaktigt att delta i arbetsmarknadsutbildning än i reguljär utbildning eller likvärdig utbildning som arrangeras inom ramen för det s.k kunskapslyftet.

21

Mätt i antal deltagare har arbetsmarknadsutbild-

ning varit den viktigaste åtgärden under 1990-talet. Åtgärden kan användas för att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning.

Beredskapsarbete som upphörde år 1997, gav arbetslösa personer tidsbegränsad sysselsättning (6-12 månader) i verksamhet som finansierades av den offentliga sektorn. Deltagarna skulle vara äldre än 25 år och de fick lön enligt gällande kollektivavtal på den vanliga arbetsmarknaden. Beredskapsarbete har traditionellt omfattat infrastrukturinvesteringar och erbjudits till män. Under senare decennier har åtgärden i större utsträckning inriktats mot hälso- och sjukvårdssektorn (Forslund och Krueger 1995) och en betydande andel av dem som placeras i beredskapsarbete är kvinnor. Åtgärden ersattes av individuellt anställningsstöd år 1998. Precis som beredskapsarbete kan anställningsstöd användas för att upparbeta en ny period med arbetslöshetsersättning.

Rekryteringsstöd är den tredje åtgärden som fanns i början av 1990talet. Åtgärden innebar subventionerad sysselsättning i privat och offentlig sektor. Subventionsgraden varierade mellan 50 och 70 procent av den totala lönesumman och arbetsgivarna kunde erhålla subventionen mellan sex och tolv månader beroende på individens egenskaper. Rekryteringsstödet försvann år 1998 och ersattes av individuellt anställningsstöd.

21

Kunskapslyftet är en tillfällig utbildningssatsning i syfte att höja befolkningens grundläggande utbildningsnivå. Målgrupperna är vuxna arbetslösa som saknar treårig gymnasiekompetens och anställda med låg utbildning. Verksamheten skall pågå till år 2002.

Nya åtgärder har introducerats successivt under hela 1990-talet. Tabell 3 ger en översikt av denna utveckling.

22

År 1992 introducerades

utbildningsvikariat som innebär att arbetslösa personer ersätter redan anställda som deltar i utbildning på heltid. Deltagare väljs av arbetsförmedlingen och företagen får göra vissa skatteavdrag för anställningen samtidigt som de kan göra avdrag för utbildningskostnaderna för den anställde som deltar i utbildning. Åtgärden kom aldrig upp i några större volymer och ersattes av kombinationen utbildningsstöd och anställningsstöd år 1998 (se tabell 3).

År 1993 tillkom arbetslivsutveckling för att förstärka arbetslinjen, öka möjligheterna till återinträde på arbetsmarknaden och förhindra utförsäkring. Arbetslösa personer med rätt till arbetslöshetsersättning anställs för att genomföra projekt som inte är en del av den vanliga verksamheten i företaget.

23

Projektet skall pågå i högst sex månader

och deltagarna får arbetslöshetsersättning under projektperioden (projektarbete med arbetslöshetsersättning som introducerades år 1998 är utformad på samma sätt). Åtgärden kan användas till att upparbeta rätten till en ny period med arbetslöshetsersättning. Av tabell 3 framgår att antalet deltagare har varit högt ända sedan åtgärden introducerades. Som mest deltog nästan 52 000 personer. Åren 1996 och 1997 var arbetslivsutveckling den största åtgärden. Notera även att antalet deltagare ökade mycket snabbt när åtgärden introducerades. En tolkning av den snabba ökningen är att många personer riskerade utförsäkring. En annan tolkning är att det fanns ett uppdämt efterfrågebehov som organisationer tog möjligheten att eliminera med statliga medel.

24

22

Tabell A1 i bilaga A innehåller en översikt av några åtgärder som finns idag och som har funnits under delar eller hela perioden 1990-1998. Se AMS (1999) för en utmärkt beskrivning av dem som fanns år 1998.

23

Arbetsförmedlingarna behöver inte kontrollera om projekten är en del av den vanliga verksamheten.

24

Vanliga områden för projektverksamhet år 1998 var reparations och underhållsarbeten, skogs och landskapsvård, information i olika frågor till skolor, föreningar och arbetsplatser samt uppsökande verksamhet/socialt arbete (AMS 1999).

Tabell 3. Antal deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1 000-tal, 1990-1998

År Arbetsmarknadsutbildning

Beredskapsarbete

Handikapp åtgärder

Rekryteringsstöd

Ungdoms åtgärder

Utbildningsvikariat

Arbetslivsutveckling

Datortek

1990 38,6 8,1 87,7 2,3 4,8 --

-

1991 58,6 10,8 86 4,8 13,2 --

-

1992 86,3 15,8 84,8 13,5 34,6 8,3 -

-

1993 53,2 14 84 9,2 67,7 9,8 35,1 -

1994 59,5 16,7 87,2 25,5 56,9 12,7 44,5 -1995 54,6 14,5 92 21,0 20,4 11,2 41,3 5,9

1996 45,6 8,3 85,9 12,3 -9,8 52,3 11,9 1997 36,9 7,1 85,2 3,7 -3,5 52,5 14,0

1998 41,9 -89,6 ---38,9 11,5

Arbetsplatsintroduktion

Starta eget

Kommunala program för ungdomar

Offentligt tillfälligt arbete (OTA)

Individuellt anställningsstöd

Resursarbete i offentlig verksamhet

Projektarbete med akassa

ITsatsning

1990 -

------

-

1991 -

------

-

1992 -

------

-

1993 -

------

-

1994 -

10,2 -----

-

1995 21,5 10,1 -----

-

1996 32,4 10,3 12,6 ----

-

1997 34,3 12,3 14,2 5,4 ---

-

1998 19,4 12,5 12,2 7,8 10,6 4,1 0,3 0,7

NOT: Ungdomsåtgärder inkluderar särskilda och avtalade inskolningsplatser. Handikappåtgärder inkluderar samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten och offentligt skyddat arbete. Arbetsplatsintroduktion ersatte akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion från den 1 juli 1995. Källa: AMS statistiktjänst.

Arbetsplatsintroduktion tillkom år 1995 och ersatte åtgärderna akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion. Åtgärden liknar i vissa avseenden arbetslivsutvecklingen. Skillnaden är att företaget i det här fallet måste betala ett finansieringsbidrag om 1 000-3 000 kronor per deltagare och månad beroende på individens egenskaper. Antalet deltagare har varierat mellan 19 000 och 34 000 sedan åtgärden introducerades.

Under andra hälften av 1990-talet har det även tillkommit en del nya åtgärder som har en utbildningsprofil. En åtgärd är de s.k. datorteken som skall ge utbildning i IT och olika datorprogram på halvtid, medan

resterande tid skall ägnas åt arbetsmarknadsinriktade projekt. En annan och mer kvalificerad åtgärd är det s.k SWIT-projektet eller den nationella IT-satsningen som erbjuder avancerad arbetsmarknadsutbildning för bristyrken inom IT branschen. År 1998 deltog 12 200 personer i dessa åtgärder.

Starta eget, offentligt tillfälligt arbete och kommunala program för ungdomar är tre andra åtgärder som har tillkommit under senare delen av 1990-talet. Den förstnämnda åtgärden ger stöd till personer som vill starta egen verksamhet. Den andra åtgärden innebär att långtidsarbetslösa som är äldre än 55 år kan utföra arbeten i offentlig sektor med arbetslöshetsersättning. Det vill säga den offentliga sektorn har möjlighet att genom arbetsmarknadspolitiken anställa billig tillfällig arbetskraft. Det kommunala ansvaret slutligen innebär att kommunerna skall ordna praktik eller sysselsättning för ungdomar i åldrarna 20-24 år.

Av tabell 3 framgår att arbetsmarknadsutbildningen har varit den största enskilda åtgärden tillgänglig för alla arbetslösa personer sett över hela perioden.

25

Mätt som andel av de arbetslösa har åtgärden

minskat i betydelse. År 1990 deltog cirka 51 procent av de arbetslösa i arbetsmarknadsutbildning. Andelen har minskat till 15 procent år 1998 (som andel av arbetskraften uppgick antal deltagare till cirka 0,9 procent år 1990 och 1,0 procent år 1998). Nya åtgärder har tillkommit och spridningen mellan olika åtgärder är avsevärt större år 1998 än den var år 1990. Till exempel deltog 14 procent av de arbetslösa i arbetslivsutveckling år 1998 och sju procent i arbetsplatsintroduktion. Drygt elva procent av de arbetslösa (0,7 procent av arbetskraften) hade starta eget bidrag, deltog i datautbildningarna vid datorteken eller hade ett offentligt tillfälligt arbete. Dessa åtgärder existerade inte under de värsta lågkonjunkturåren i början av 1990-talet. Det ser således ut som om arbetsförmedlingarnas möjligheter att utforma individuella lösningar har ökat under 1990-talet.

26

25

Volymmässigt är handikappåtgärderna störst, men dessa är tillgängliga endast för personer med olika handikapp. Trots att volymerna har varit höga under mycket lång tid finns det ytterst få systematiska utvärderingar av åtgärdernas effekter (se Skogman-Thoursie 1999). Utgifterna för de särskilda handikappåtgärderna uppgick till cirka sex miljarder kronor år 1998. Utgifterna vara lika höga år 1990.

26

Utgifterna för de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har ökat från nio miljarder år 1990 till cirka 21 miljarder år 1998 (se tabell A2 i bilaga A).

3.6. Annan arbetsmarknadspolitik

Det finns ett antal andra individinriktade aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En åtgärd är flyttningsbidrag som syftar till att underlätta rörligheten mellan olika regioner. Flyttningsbidrag består av fyra olika bidrag. Respenning ger rätt till ersättning för resa till anställningsintervju, tillträdesresa och hushållsmedlemmars flyttning till anställningseller utbildningsorten. Ersättning ges även till bohagstransport om anställningen avser minst sex månader eller för arbetsmarknadsutbildning på annan ort om individen har fått bostad på utbildningsorten. Starthjälp om 10 000 kronor (år 1998) lämnas till arbetslösa personer som har fått arbete genom en offentlig arbetsförmedling och på en ort till vilken det är för långt att dagpendla. Bidraget skall återbetalas om arbetstagaren är orsak till att anställningen upphör inom tolv månader. Medflyttandebidrag får lämnas till arbetsgivaren om denne anställer en familjemedlem som flyttar med en arbetstagare som tillträder en anställning på annan ort. Bidraget förutsätter dock att familjemedlemmen inte kan få arbete utan bidraget samt att arbetsplatsen är belägen i Värmlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens, eller Norrbottens län samt i vissa kommuner i Älvsborgs, Västmanlands och Örebro län. Vidare krävs det att arbetet varar i minst sex månader och har förmedlats av arbetsförmedlingen. Slutligen lämnas pendlingsstöd om högst 1 200 kronor i månaden till personer som tar ett arbete som kräver långa pendlingsresor.

Personer som måste flytta till ett arbete kan även få hjälp med att avyttra en egnahemsfastighet eller bostadsrätt om den är belägen i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens eller Norrbottens län. Kravet är att en person inte kan få arbete i eller nära bostadsorten i sådan omfattning att hushållets försörjning är tryggad och att hushållet p g a detta måste flytta till annan del av landet samt att ägaren inte kan sälja bostadsrätten eller fastigheten.

Den individinriktade aktiva politiken består av många olika åtgärder. Antalet har dessutom ökat under de senaste åtta åren. Arbetsmarknadspolitiken har förändrats även i andra avseenden. En intressant trend är att politiken har decentraliserats successivt under 1990-talet. År 1996 fick kommunerna stort inflytande över de s.k. arbetsförmedlingsnämnderna genom att kommunerna fick rätt att utse en majoritet av ledamöterna. Nämnderna utformar den arbetsmarknadspolitiska verksamheten lokalt (kommun eller stadsdelsnämnd). I nämnden ingår företrädare från länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, kommunen, näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Tanken med stark kom-

munal förankring är att skapa ett ökat lokalt inflytande över och ansvar för politiken.

27

Kommunerna har numera även ansvar för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1995 övergick det politiska ansvaret för ungdomar under 20 år från stat till kommun.

28

Kommunerna får bidrag för att an-

ordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte går någon utbildning till och med den 30 juni det år de fyller 20 år. Ungdomarna skall vara registrerade på en arbetsförmedling och erbjudas en åtgärd inom 100 dagar efter tidpunkten för registrering på en förmedling. Åtgärden kan arrangeras i såväl privat som offentlig regi, men de flesta ungdomarna arbetar i den offentliga sektorn.

År 1997 flyttades även ansvaret för ungdomar mellan 20 och 24 år över till kommunerna. Genom införandet av den så kallade utvecklingsgarantin skall kommunen sysselsätta arbetslösa ungdomar som inte har fått ett arbete, en reguljär utbildning eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en period av 90 dagar. Sysselsättningen avser heltid och den skall stärka deltagarens möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller på fortsatt utbildning. Åtgärden kan omfatta såväl praktik som utbildning.

Idén med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik har förstärkts under senare hälften av 1990-talet. Det märks tydligt genom den försöksverksamhet som regeringen initierade år 1998. Då fattades beslutet att fem län (Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Skåne och Värmland) under en period av nästan två år skulle utgöra försöksområden med en friare användning av vissa arbetsmarknadspolitiska medel. Försöksverksamheten innebär att länen dels kan utnyttja anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan att följa volymmålet,

29

dels får använda nästan

20 procent av det totala anslaget för arbetsmarknadspolitiska medel till otraditionella insatser. Länen får dessutom fatta beslut om aktivare användning av arbetslöshetsersättning. Åtgärden innebär att arbetslösa personer som har rätt till ersättning från en arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd kan arbeta i projekt som initieras av läns-

27

Kommunerna har således stort inflytande över arbetsförmedlingens verksamhet. Det kan skapa konflikter, i synnerhet om kommunerna ser till skattebasen och arbetsförmedlingen på de nationella målen med politiken. Resultat som presenteras i Lundin (1999) tyder på att det finns en sådan konflikt.

28

Kommunerna har även ansvaret för nyanlända invandrare.

29

Volymmålet upphörde att gälla även för län som inte var del av försöksverksamheten den 1 januari år 1999, det vill säga under pågående försöksperiod.

arbetsnämnder eller kommuner. Det övergripande målet med försöksverksamheten är att öka sysselsättningen i länen.

30

Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har också påverkats av inträdet i den europeiska unionen (EU). De övergripande målen om offentlig upphandling gäller även för arbetsmarknadspolitiken. Det innebär bl.a. att arbetsmarknadsutbildning upphandlas hos den anordnare som i konkurrens med andra ger det mest fördelaktiga anbudet. Detta kan leda till en mer kostnadseffektiv upphandling men också till en viss tidsfördröjning i implementeringen av politiken.

Arbetsmarknadspolitiken har fått nya möjligheter till försöksverksamhet genom EU:s s.k. strukturfonder. Dessa utgör cirka en tredjedel av EU:s budget och anslagen fördelas i syfte att minska de regionala skillnaderna i Europa och stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU. Ett av strukturfondens verksamhetsmål (mål 3) är att bekämpa långtidsarbetslöshet samt underlätta för ungdomar och personer som riskerar utslagning att komma in på arbetsmarknaden. Verksamheten inom mål 3 bedrivs i projektform, dvs. under en viss begränsad tid och samtliga projekt utvärderas efter projektperiodens utgång.

31

Mål 3 - stödet riktar sig till företag, myndigheter och organi-

sationer som vill driva utvecklingsprojekt för att bekämpa arbetslöshet. Projekten måste vara riktade mot långtidsarbetslösa, arbetslösa ungdomar mellan 17 och 24 år, arbetshandikappade eller invandrare i Stockholm, Göteborg och Malmö.

32

Den övergripande målsättningen är att

hitta nya åtgärder som kan integreras i den vanliga arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Under 1990-talet har AMS även fått större möjligheter att finansiera ny verksamhet genom ersättning med otraditionella medel. Denna budgetpost infördes för första gången år 1993 för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms inom ordinarie verksamhet. Invandrare, ungdomar och arbetslösa kvinnor som berörs av strukturförändringar inom offentlig sektor utgör prioriterade grupper. Åtgärderna skall även riktas mot kommunanställda som har låg utbildning. Enligt Bergskog (1998) användes anslaget år 1997 till nya projekt, finansiering av löner för programansvariga vid datorteken och resekostnader inklusive logi för deltagare i vissa åtgärder.

30

Se Persson och Regnér (1999) för en genomgång av den försöksverksamhet som har initieras i länen och diskussion om fördelar och nackdelar med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik.

31

Se http://www.amv.se/euinfo/ för utmärkt information om mål 3 och exempel på projekt.

32

Invandrare i andra delar av landet kan delta i projekt om de ingår i någon av de andra målgrupperna.

Sammantaget pekar diskussionen i detta avsnitt på två nya trender i politiken under 1990-talet. För det första har utrymmet för arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet ökat och för det andra tycks ansvaret för politiken i allt större utsträckning ha flyttats över på kommunerna.

3.7. Utvärdering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

33

Arbetsmarknadspolitiken är utformad för att påverka såväl den enskilde individen som samhället i dess helhet. Därför finns det många tänkbara frågeställningar för en utvärderingsstudie. En central fråga är vilka effekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Svaret ger kunskap om de direkta effekterna av en åtgärd.

34

Subtraheras kostnaderna för deltagan-

de från de direkta effekterna erhålls nettointäkterna av åtgärden. En annan viktig fråga är vilka effekter en åtgärd har på de som inte deltar. Detta ger de indirekta effekterna som tillsammans med de direkta effekterna utgör åtgärdens totala effekter.

Det finns olika utvärderingsansatser som har olika eller överlappande syften. Väldigt schematiskt kan ansatserna delas in i den makroekonomiska ansatsen och den mikroekonomiska. Med den förstnämnda ansatsen går det att ur ett teoretiskt perspektiv skilja mellan aggregerade direkta och indirekta effekter.

35

Teoretiskt tänker vi oss följande

mekanism. Antag till exempel att regeringen ökar volymerna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom personer lämnar arbetslösheten för åtgärderna minskar den aggregerade arbetslösheten med det antal personer som går in i åtgärderna. Denna minskning av arbetslösheten utgör åtgärdernas direkta effekter.

Teoretiskt kan satsningarna ge upphov även till olika typer av indirekta effekter. Det finns en indirekt undanträngningseffekt om åtgärderna påverkar lönebildningen. Enligt den teoretiska modellen är åtgärderna alternativ till arbetslöshet, vilket innebär att de minskar kostnaderna av att vara arbetslös. Det kan i sin tur medföra att arbetstagarna ställer högre lönekrav, eftersom de vet att det finns goda alternativ

33

Utvärderingsforskningen brottas med många metodologiska problem. I detta avsnitt ges en begränsad bild av problemen och några av de resultat som har genererats med olika metoder. Se t.ex. Zetterberg (1996), Forslund (1996) och Regnér (1997) för diskussioner av olika metodproblem.

34

En effekt innebär att det finns ett entydigt samband mellan en åtgärd och ett utfallsmått som t.ex. sysselsättning.

35

Se Calmfors (1996) och Forslund (1996) för lättillgängliga diskussioner om de teoretiska utgångspunkterna.

till arbetslöshet. Lön är en kostnad för företaget och om den stiger är det risk för personalnedskärningar, dvs. reguljär sysselsättning minskar på grund av löneökningarna. Detta är åtgärdens indirekta undanträngningseffekt. Men en åtgärd kan även ge upphov till direkta undanträngningseffekter. Sådana effekter uppkommer om en arbetslös person som anställs med till exempel anställningsstöd ersätter en person som annars skulle ha blivit anställd. I båda fallen kan arbetsmarknadspolitiska åtgärder ha negativa effekter på reguljär sysselsättning.

Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera vilka effekter en åtgärd har på dem som har deltagit. Det finns olika teorier och mekanismer som tillsammans bildar en teoretisk referensram för ansatsen. En teori är humankapitalteorin som säger att det finns ett samband mellan utbildning, produktivitet och löner. En person med hög utbildning erhåller högre lön än en person med låg utbildning (utbildning höjer produktivitet som påverkar lönen). Det innebär att arbetslösa personer som höjer sin kompetens genom att delta i en åtgärd med stort utbildningsinnehåll bör erhålla högre inkomster efter utbildningen än arbetslösa personer som inte deltar i programmet.

En annan utgångspunkt är att arbetslöshet kan ha negativa effekter för individens välfärd och att effekterna kan öka ju längre individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar individen möjligheterna att upprätthålla och förbättra sin kompetens. Samtidigt kan arbetskapacitet och arbetslivserfarenhet minska under perioder av arbetslöshet. Detta kan i sin tur medföra inkomstförluster och minskade möjligheter på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen även kan ge upphov till hälsoproblem. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan i det här fallet förbättra individens kompetens och stärka den långtidsarbetslöses självförtroende.

Långvarig arbetslöshet kan även påverka sökbeteende. Har individerna sökt många jobb utan framgång är det möjligt att sökintensiteten minskar efter en viss tid i arbetslöshet. Individernas sökbeteende påverkas också av deras reservationslön, den lägsta lön som de kräver för att acceptera ett jobberbjudande. Teoretiskt gäller att en hög reservationslön minskar sannolikheten att finna och acceptera ett arbete.

36

En

effektiv arbetsmarknadsutbildning kan påverkar reservationslönen uppåt, vilket i sin tur kan medföra att det kan ta längre tid för de utbildade än för de öppet arbetslösa att hitta ett arbete.

Även arbetsgivarnas inställning kan påverkas av individens erfarenhet av arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Anställnings-

36

Nivån på arbetslöshetsersättningen och den tid som individen uppbär ersättning påverkar reservationslönen. Hög ersättning och lång ersättningsperiod kan medföra låg sökintensitet och höga krav på ett potentiellt arbete.

processer är förenade med kostnader och därför är det möjligt att arbetsgivare använder den arbetssökandes tid i arbetslöshet eller i åtgärd som indikatorer för den sökandes produktivitet. Av det skälet kan arbetsgivare välja att inte anställa en långtidsarbetslös person (eller en person som har deltagit i många åtgärder) oavsett personens faktiska produktivitet.

Den huvudsakliga politiska målsättning med arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att förbättra deltagarnas kompetens och öka deras relativa konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. För att motivera att stora resurser används för olika åtgärder bör det därför finnas empiriskt stöd för att åtgärderna verkligen förstärker deltagarens ställning och konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. Således bör sannolikheten att få arbete i frånvaro av en åtgärd minska med tid i öppen arbetslöshet. Det innebär också att en åtgärd bör förbättra deltagarnas chanser att få arbete jämfört med att vara öppet arbetslös. Samtidigt bör åtgärderna tillföra deltagarna något utöver temporärt kontantstöd.

37

Sammantaget

innebär detta att deltagare bör få en bättre inkomstutveckling över tiden än icke-deltagare som har varit öppet arbetslösa. Vidare borde möjligheterna att få ett arbete öka genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd jämfört med att vara öppet arbetslös.

3.7.1. Några resultat från makrostudier

Det finns ett antal studier som har försökt kartlägga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger undan reguljär sysselsättning.

38

Av nyli-

gen genomförda kartläggningar av studierna framgår att åtgärderna ger upphov till betydande direkta undanträngningseffekter (t.ex. Ackum-Agell 1999, Dahlberg & Forslund 1999, Forslund 1996). Såväl studier som baseras på data från 1960-och 1970-talen som de som utnyttjar data från 1980-och 1990-talen finner att åtgärder som erbjuder subventionerad sysselsättning tränger undan reguljär sysselsättning. Däremot tycks inte arbetsmarknadsutbildning ge upphov till sådana effekter.

En annan fråga som har diskuteras flitigt i Sverige är om åtgärderna påverkar lönebildningen, dvs. ger upphov till indirekta undanträngningseffekter. Ett flertal studier visar att åtgärderna har mindre återhållande effekt på lönebildningen än öppen arbetslöshet. Resultaten

37

Annars skulle det vara samhällsekonomiskt mer effektivt att ge de arbetslösa generös arbetslöshetsersättning.

38

Det finns även studier som har undersökt om politiken påverkar arbetskraftsdeltagande och matchningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. Se Zetterberg (1996) för en diskussion av dessa studier. Se även Ackum-Agell (1999).

tycks dock främst gälla beredskapsarbete, medan arbetsmarknadsutbildning liksom arbetslöshet verkar lönedämpande. Men osäkerheten är stor och det går att finna studier som pekar på att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte har haft någon löneduppdrivande effekt (Zetterberg 1996).

Det bör betonas att det i praktiken är svårt att beräkna indirekta effekter av en åtgärd. Problemen är av statistiskt natur och kan jämföras med problemet att skatta efterfråge- och utbudskurva för en marknad utifrån observationer enbart på pris och kvantitet.

39

Utan specifika an-

taganden är det omöjligt att avgöra om det är efterfråge- eller utbudsfunktionen som har estimerats. Ett annat problem är att det är svårt att fastställa vad som är åtgärdens effekt och vad som kan vara en naturlig reaktion på stigande arbetslöshet. Om till exempel arbetslösheten stiger eller sysselsättningen faller kan regeringen öka åtgärdsvolymen vilket reducerar den öppna arbetslösheten. Det innebär att ett skattat negativt samband mellan en åtgärd och sysselsättning kan tolkas både som en undanträngningseffekt och som en politisk reaktion på förändringar på arbetsmarknaden (Zetterberg 1996). Detta är exempel på metodologiska problem som inte är enkla att lösa och som medför att resultaten kan vara svåra att tolka.

3.7.2. Några resultat från mikrostudier

Den mikroekonomiska ansatsen försöker identifiera effekten av en åtgärd genom att jämföra utvecklingen av en utfallsvariabel (t.ex. inkomster, sysselsättning) för personer som har deltagit i en åtgärd med personer som inte har deltagit. Det centrala metodproblemet är att grupperna kan skilja sig åt med avseende på faktorer som utvärderaren kan observera

40

(utbildning, arbetslivserfarenhet m.m.) och inte obser-

vera (ambition, förmåga mm). Skillnader mellan grupperna ger upphov till s.k. selektionsbias och först när detta problem är eliminerat kan de uppmätta inkomstskillnaderna betraktas som korrekta skattningar av åtgärdernas effekter för dem som har deltagit.

Den mikroekonomiska ansatsen har under en lång tid varit inriktad på att lösa selektionsproblemet. Utvärderingslitteraturen föreslår två

39

Med enbart pris och kvantitet kan vi inte avgöra om det är efterfråge- eller utbudskurvan. Problemet behandlas i alla grundläggande läroböcker i ekonometri. Det går inte att lösa utan mycket specifika antaganden. Dessutom är resultaten ofta känsliga för förändringar av de antaganden som används för att beräkna effekterna.

40

Observerbara faktorer är variabler som finns tillgängliga i de data som används för utvärdering.

olika ansatser för att lösa problemet. Den första ansatsen är den experimentella metoden som löser problemet genom att slumpmässigt dela upp potentiella deltagare i en grupp som deltar i utbildning och en kontrollgrupp som inte deltar. Eftersom alla egenskaper som påverkar inkomsterna, utom programdeltagande, är fördelade på samma sätt i grupperna kan den genomsnittliga skillnaden i en utfallsvariabel hänföras till åtgärden. Skattningar från ett korrekt genomfört experiment betraktas allmänt som åtgärdens ”sanna” effekt.

41

Det finns ett antal problem med den experimentella ansatsen. Ett problem uppkommer om den slumpmässiga fördelningen av åtgärden påverkar gruppen av potentiella deltagare. Ett exempel är om personer som i normala fall skulle delta i åtgärden inte gör det på grund av att de vet att de kommer att få vara med om ett experiment. Gruppen av deltagare under experimentperioden är då inte representativ för den grupp som deltar när programmet är i normal drift. Konsekvensen av detta är att resultaten inte kan generaliseras till andra grupper av deltagare.

Ett annat problem är att de som deltar i experimentet kan bete sig annorlunda än de skulle ha gjort om de inte hade deltagit. De kan t.ex. arbeta hårdare eller studera flitigare. Problemet betecknas ”Hawthorne”-effekt och innebär att experimentet har en direkt effekt på utfallet av åtgärden, vilket i sin tur medför att det är svårt att avgöra om effektskattningen är korrekt.

Även administratörerna av en åtgärd kan påverka utfallet av experimentet. De kan till exempel ge deltagare bättre service i experimentet än under normala förhållanden. Administratörerna kan även påverka själva genomförandet av experimentet genom att t.ex. erbjuda kontrollgruppen samma åtgärd som deltagarna eller låta endast högpresterande individer ingå i gruppen av potentiella deltagare. Även detta problem medför att det inte går att avgöra om effektskattningen är korrekt.

42

Den experimentella ansatsen anses också svår att genomföra av etiska skäl.

43

En anledning är att beslutsfattare anser att det är orimligt

att vägra kontrollgruppen en viss form av service. Hur allvarligt detta problem är beror på de förutsättningar som gäller när experimentet ge-

41

Det finns inga experimentella utvärderingar av aktiva individåtgärder i Sverige. Både i Norge (Torp m.fl. 1993) och Danmark (Langager 1996) har det genomförts experimentell utvärdering av arbetsmarknadsutbildning. I USA finns det exempel på experimentell utvärdering inom många olika områden (se t.ex. Lalonde 1995, Heckman och Smith 1995, Meyer 1995).

42

Torp m.fl. (1993) mötte ett flertal administrativa problem i det norska experimentet.

43

Etiska problem var den viktigaste anledningen till att utbildningsanordnare i USA var tveksamma till att delta i det senaste stora experimentet inom arbetsmarknadsutbildning (Doolittle och Traeger 1990).

nomförs. Är åtgärden en rättighet som funnits länge och är starkt förankrad i samhället kan det framstå som etiskt otillfredsställande att genomföra experiment. Björklund och Regnér (1996) argumenterar att det inte bör vara några problem om experimentet genomförs på nya åtgärder eller åtgärder till vilka personer står i kö.

44

Den icke-experimentella ansatsen använder statistiska metoder för att korrigera för icke-observerbara skillnader mellan deltagare och jämförelsegruppen. Utgångspunkten är ett system av två ekvationer; utfallseekvationen som förklarar vilka faktorer som påverkar utfallet (t.ex. inkomster och sysselsättning) och deltagandeekvationen som beskriver vilka faktorer som påverkar sannolikheten att delta i en åtgärd. Ett grundläggande problem är att utfallet i ena ekvationen oftast påverkar utfallet i den andra ekvationen, vilket gör det svårt att skatta effekterna av en åtgärd.

Det finns många problem med den icke-experimentella ansatsen. Ett är att det finns många statistiska modeller som gör olika antaganden om hur utfallsvariabeln utvecklas över tiden och om vad som styr deltagande i en åtgärd. Ett annat problem är att olika statistiska modeller ofta ger olika resultat. Ytterligare problem är att det i statistisk mening är mycket svårt att välja mellan olika modeller.

45

Det har genomförts flera mikroekonomiska utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Samtliga har utnyttjat olika ickeexperimentella utvärderingsmetoder. Arbetsmarknadsutbildning är en åtgärd som har utvärderats vid flera tillfällen. Majoriteten av de studier som har genomförts på data från slutet av 1970-talet och början av 1980-talet finner att deltagarna i utbildningen inte lyckas signifikant bättre än de som inte deltar i åtgärden (Edin 1989, Björklund 1989, Ackum 1991).

46

Även studier baserade på data från 1990-talet finner att

utbildningen inte har några signifikant positiva effekter på deltagarnas inkomster (Regnér 1997, AMS 1995b, 1999b).

47

Korpi (1994) genomför en annan typ av analys. Han undersöker sambandet mellan deltagande i åtgärder och anställningstid. Korpi finner att ungdomar som har deltagit i arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete får arbete som varar längre än personer som kommer

44

Björklund och Regnér (1997) ger även exempel på experiment som eliminerar flera problem.

45

Det finns olika specifikationstest som kan användas för att välja mellan olika modeller (Heckman och Hotz 1989). Tyvärr är resultaten av dessa test inte alltid entydiga (Regnér 1997).

46

Axelsson (1989) rapporterar genomgående positiva effekter av arbetsmarknadsutbildning.

47

Utfallsmåttet är oftast årsinkomster eller timlön. Se Regnér (1997) för en diskussion av olika utfallsmått.

direkt från arbetslöshet. Resultaten indikerar således att åtgärder kan minska inflödet till arbetslöshet, åtminstone för ungdomar.

Det finns också resultat som tyder på att deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder söker arbete mindre aktivt än personer som inte deltar i åtgärderna (t.ex. Edin och Holmlund 1991, Ackum-Agell 1996). Detta resultat kan tolkas antingen som att åtgärderna passiviserar deltagarna eller som att åtgärderna är så pass kvalificerade att deltagarna inte hinner söka arbete under tiden som de deltar i åtgärden.

Ett annat problem med arbetsmarknadspolitiken är att personer kan cirkulera planlöst mellan passiva och aktiva åtgärder.

48

Ackum-Agell

m.fl. (1995) visar t.ex. att drygt 30 procent av dem som lämnade arbetslösheten perioden 1991-1994 gick till en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare rapporterar de att drygt 25 procent av dem som fick arbetslöshetsersättning någon gång åren 1982-1992 också fick ersättning någon gång tre år efter första tillfället. Det går dock inte att fastställa varför de cirkulerar mellan åtgärderna.

Avslutningsvis vill jag betona att detta avsnitt har diskuterat endast ett fåtal studier av arbetsmarknadspolitiken. Bilden är således långt ifrån heltäckande. Samtidigt finns det metodproblem som innebär att många resultat bör tolkas med stor försiktighet. En viktig lärdom är dock att det finns flera studier som pekar på brister i arbetsmarknadspolitiken.

3.8. Avslutande kommentarer

Antalet deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har fluktuerat mellan 1,2 och 5,3 procent av arbetskraften under perioden 1990-1998. År 1998 uppgick andelen deltagare till 3,8 procent. Denna siffra är något högre än arbetslöshetsnivån när den var som högst under 1980-talet. Ett annat intressant perspektiv på andelen deltagare år 1998 är att arbetsmarknadsdepartementet i början av 1990-talet argumenterade att det skulle vara svårt att bibehålla kvalitet i åtgärderna vid en nivå på 3,0 procent (Arbetsmarknadsdepartementet 1991).

Den aktiva politiken har förändrats i många andra avseenden under 1990-talet. Antalet aktiva åtgärder har ökat dramatiskt samtidigt som de har profilerats mot särskilda grupper. Strukturen på många åtgärder är dock mycket lika. Till exempel finns datorutbildning både som särskild åtgärd och som arbetsmarknadsutbildning. Vidare finns det flera åtgärder som erbjuder någon form av subventionerad sysselsättning eller

48

Om en person deltar i en planlagd sekvens av åtgärder, enligt en handlingsplan, behöver inte rundgång vara något negativt.

praktik i privat eller offentlig sektor. Åtgärderna kan i princip delas in i tre grupper, yrkesutbildning, subventionerad sysselsättning och praktik. De två sistnämnda åtgärderna kan slås ihop till en åtgärd och tillsammans med yrkesutbildning och jobbsökaraktiviter bilda stommen i politiken. En sådan gruppering kan underlätta implementeringen av politiken.

Arbetsvillkoret och ersättningsnivåerna i den passiva arbetsmarknadspolitiken har ändrats vid flera tillfällen under 1990-talet. Ersättningsbeloppet har t.o.m justerats mer än en gång under ett och samma år. Samtidigt har flera utredningar föreslagit fundamentala förändringar av systemet men få av förslagen har fått politiskt genomslag. Även forskare har kritiserat systemet och föreslagit förändringar i riktning mot en förstärkning av arbetslinjen och minskat inflytande från fackföreningarna. Tanken är att på individnivå stärka incitamenten att aktivt söka arbete och på aggregerad nivå påverka lönebildningen. För att få tillstånd en väl fungerande arbetsmarknad är det ytterst angeläget att konstruera ett ersättningssystem som tar hänsyn till de effekter arbetslöshetsersättningen kan ha på såväl mikro- som makronivå.

Parallellt med de kvantitativa förändringarna har det skett en successiv decentralisering av politiken. Kommunerna har fått större ansvar och fler möjligheter att utforma politiken efter lokalt behov. Men det finns en risk att en sådan profilering försämrar flexibiliteten på arbetsmarknaden. Kommunerna vill inte förlora befolkning genom utflyttning eftersom det leder till förlorade skatteintäkter. Samtidigt ger minskad rörlighet upphov till regionala flaskhalsar, vilket på sikt kan påverka prisbildningen på arbetsmarknaden. Det finns också en risk att arbetsmarknadspolitiken används för att avlasta kommunernas budget för socialbidrag, vilket kan medföra kvalitetsförsämringar. Vidare ger en långtgående decentralisering av politiken upphov till stora individuella skillnader i tillgången till åtgärder. Sammantaget kan de samhällsekonomiska kostnaderna för en decentraliserad arbetsmarknadspolitik bli mycket höga. Dessutom kan strategin direkt motverka syftet att få till stånd en mer flexibel arbetsmarknad.

Arbetsmarknadspolitiken hade drygt 45 olika mål år 1998. Somliga mål står i direkt konflikt med varandra medan andra tycks sakna relevans för den faktiska implementeringen av politiken. Tillväxt och fördelning är exempel på mål som står i konflikt med varandra, vilket har blivit tydligt under sista delen av 1990-talet. För att bli antagen till arbetsmarknadsutbildningen måste individen numera i många fall ha särskilda förkunskapskrav i nivå med vad som krävs för att komma in på högskolan och dessutom passera vissa kunskapstest. Detta sorterar bort dem som mest behöver åtgärden. I en ekonomi med begränsade resur-

ser borde utsatta grupper prioriteras. Det fördelningspolitiska målet bör vara ett centralt mål för arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadspolitiken har länge varit ett medel för statsmakten att upprätthålla en flexibel arbetsmarknad, eliminera flaskhalsar och hålla nere inflationstrycket i ekonomin. Politiken har således varit en viktig komponent för att uppfylla mål om tillväxt, stabilisering och fördelning. Många prognosmakare förutspår att den svenska ekonomin kommer att växa kraftigt de kommande åren. För att detta skall slå in krävs en flexibel arbetsmarknad och en arbetsmarknadspolitik som kan förbättra möjligheterna för de arbetslösa att komma in på arbetsmarknaden. Det finns många studier som visar att arbetsmarknadspolitiken inte har fungerat tillfredsställande under 1990-talet. Därför är det viktigt att se över organisation samt åtgärdernas struktur och innehåll för att finna en ny modell för politiken. Det är inte den modell som har vuxit fram under 1990-talet som ska ligga till grund för den som skall användas på 2000-talet.

Referenser

Ackum, S. 1991 ”Youth unemployment, labor market programs and

subsequent earnings”, Scandinavian Journal of Economics, 93:531-543.

Ackum-Agell, S. 1996. Arbetslösas sökaktivitet. Expertbilaga till SOU

1996:34. Stockholm: Allmänna förlaget.

Ackum-Agell, S., A. Björklund & A. Harkman 1995, ”Unemployment

insurance, labor market programs and repeated unemployment in Sweden”, Swedish Economic Policy Review, 2:103-128.

Ackum-Agell, S. 1999. ”Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens ef-

fekter?” Stencilserie 1999:4, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Uppsala.

Althin, R. & L. Behrenz 1995. En effektivitetsanalys av arbetsförmed-

lingskontoren i Sverige. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet.

Althin, R. & L. Behrenz 1997. En produktivitetsanalys av arbetsför-

medlingskontoren i Sverige. Rapport till EFA, Arbetsmarknadsdepartementet.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1989. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1988. Ökade krav på omställning?. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1991. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1990. Mer lönsamt med en aktiv politik. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1994. Arbetsmarknad och arbetsmark-

nadspolitik 1993. Vändpunkten passerad. Stockholm: Allmänna förlaget.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1991. Arbetsmarknadsutbildning årsberättel-

se 1990/91. Utbildningsenheten, Rapport 5/91, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995. Arbetsmarknadsutbildning årsberät-

telse 1994/95. Utbildningsenheten, Rapport UBra 1995:3, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995b. Den yrkesinriktade arbetsmarknads-

utbildningens effekt på inkomst och sysselsättning. Utbildningsenheten, Rapport UBra 1995:1, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Årsrapport 1998. AMS arbetsmarknadsprogram, Rapport APra 1999:2, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999b. Åtgärdsundersökningen 1998. Åtgär-

dernas effekter på deltagarnas sysselsättning och lön