SOU 1997:130

Effektivare statlig inköpssamordning

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 24 april 1997 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att överväga och föreslå ett system för statlig inköpssamord- ning som innebär att de samlade statliga inköpen blir effektivare än för närvarande.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 20 maj 1997 som särskild utredare generaldirektören Sture Wallmon. Sekreterare i utredningen har varit departementssekreteraren Jan Lidhard.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om effektivare statlig inköpssamordning.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Effektivare statlig inköpssamordning (SOU l997:l30). Utredningens arbete är där— med avslutat.

Stockholm i september 1997

Sture Wallman

/ Jan Lidhard

InnehåH

Sammanfattning

F Öijåtlnin gsjörslag

4.1 4.1.1 4.l.2 4.2 4.3

Inledning Utredningens direktiv Utredningsarbetet Arbetets uppläggning

Gällande ordning Regelverk Statlig inköpssamordning

Inledande problembeskrivning

Utredningens undersökningar Tidigare utredningar

RRV:s rapport Betänkandet om statliga myndigheters avtal Enkät om inköpssamordning Enkät till funktionsansvariga myndigheter

Inköpssamordning genom ramavtal Bakgrund Överväganden och förslag

15

17 17 18 18

21 21 22

25

27 27 27 32 34 36

39 39 40

7.1 7.1.1 7.1.2 7.2 7.2.1 7.2.2 7.3 7.3.1 7.3.2

8.1 8.2

9.1 9.1.1 9.1.2 9.2

10 10.1 10.2 10.2.1 10.2.2

11 11.1 11.2 11.3 11.4

Principiella utgångspunkter

Organisation av statlig inköpssamordning Funktionsansvariga myndigheter Nuvarande förhållanden

Överväganden och förslag

Central samordning

Nuvarande förhållanden

Överväganden och förslag Myndighet för central inköpssamordning Överväganden Förslag

Finansiering av inköpssamordningen Nuvarande förhållanden Överväganden och förslag

Behov av reglering

Bakgrund Upphandlingsförordningen

Utredningen om statliga myndigheters avtal Överväganden och förslag

Teknikstöd

Informations— och uppföljningssystem Elektronisk handel

Toppledarforums projekt Överväganden och förslag

Miljöanpassad offentlig upphandling Bakgrund

Olika initiativ för miljöanpassning Erfarenheter från Danmark Överväganden och förslag

43

47 47 47 48 49 49 49 53 53 54

57 57 57

61 61 61 62 62

65 65 66 66 69

71 71 71 72 73

12 12.1 12.2

Bilagor

1 2

Vissa konsekvensredovisningar Möjligheter till besparingar De generella kommittédirektiven

Utredningens direktiv Inköpssamordning i andra länder

75 75 76

77 85

Sammanfattning

Uppdraget

Det övergripande målet för utredningen är enligt direktiven att verka för att de statliga inköpen effektiviseras. Detta skall i första hand ske genom att utveckla det statliga systemet för inköpssam- ordning. Denna skall även fortsättningsvis bygga på frivillighet. Ramavtalen bör utgöra ett centralt inslag i samordningen.

Utredningen skall i ett första steg redovisa en principlösning för den statliga inköpssamordningen. Samtidigt skall redovisas hur vissa övriga frågor bör hanteras vidare.

I detta betänkande redovisar vi vårt förslag till principlösning för den statliga inköpssamordningen. I första hand innebär denna att inom givna ramar förbättra det nuvarande systemet. Vi föreslår därför inte något helt nytt system för inköpssamordning.

En annan central samordningsmyndighet än Riksrevisionsver- ket bör dock utses. Denna myndighet bör bl.a. få ansvaret att lämna lösningar på de övriga frågor som vårt uppdrag innehåller och som berörs i vår principlösning, men som inte kan utvecklas närmare av oss. Det gäller i första hand frågor knutna till konkret upphandling, t.ex. vilken typ av inköp som bör samordnas eller inom vilka verk- samhetsområden den största besparingspotentialen kan finnas. För närvarande saknas nämligen i väsentliga delar detaljerad informa- tion om utnyttjandet av ramavtalen.

Inköpssamordning genom ramavtal

Vi anser att den nuvarande ramavtalsverksamheten är ändamålsen- lig. Därför bör olika insatser göras för att utveckla den. Vår be- dömning är att den stagnerat under de senaste åren, bl.a. på grund av den oklarhet som gällt om organisationen av den centrala styr— ningen.

Ramavtalen bör ses över kontinuerligt så att de täcker de mest angelägna områdena för samordning, dvs. homogena och standar- diserade produkter som sammanlagt upphandlas i stor omfattning. Detta kan leda till att antalet ramavtal minskar, men att de återstå- ende i stället används i större utsträckning.

Andra former av statlig inköpssamordning bör utvecklas och prövas, t.ex. same dnade inköp med preciserade kvantiteter enligt bindande avtal mellan parterna. Det är enligt vår mening angeläget att detta utvecklingsarbete kommer i gång inom en snar framtid. Dels bör en beredskap finnas för de förändringar som kan bli nöd- vändiga med anledning av den europeiska kommissionens initiativ på området, dels innebär dessa inköpsformer ökade möjligheter att effektivisera upphandlingen hos myndigheterna.

Samordningssystemet

Huvuddragen i det nuvarande systemet med funktionsansvariga myndigheter bör behållas. Deras hantering av ramavtalen bör även fortsättningsvis vara den bärande delen av samordningssystemet. Tillämpningen föreslås dock bli uppstramad i olika avseenden.

Vi har funnit anledning att klargöra rollfördelningen mellan de olika nivåerna i systemet, dvs. upphandlande myndigheter, funk— tionsansvariga myndigheter resp. en central styr— och uppföljnings- funktion. Liksom tidigare bör gälla att den enskilda myndigheten är ansvarig för sin upphandling. En markering görs dock att myn- digheten skall utnyttja ramavtal eller andra former av inköpssam- ordning om myndigheten inte anser att en annan lösning ger för- månligare villkor. Finner myndigheten att en annan lösning är för-

delaktigare skall den centrala samordningsmyndigheten underrättas och skälet anges för denna lösning. Vi anser att denna rapporte- ringsskyldighet är en viktig del i ramavtalsverksamheten. Bland annat får den funktionsansvariga myndigheten underlag för att kunna göra förbättringar vid omförhandling av ramavtalen. Infor- mationen om utnyttjandet av ramavtalen utgör också ett viktigt underlag för den centrala samordningsfunktionens utveckling av ramavtalsverksamheten. Om den centrala nivån följer upp och fäster uppmärksamhet på dessa frågor, t.ex. beträffande administ- rativa merkostnader för att göra egna inköp, torde användningen av ramavtalen öka. För att denna rapporteringsrutin skall fungera i fortsättningen anser vi att den skall vara tvingande. Bestämmelser om detta tas in i den förordning om statlig inköpssamordning som vi föreslår.

Behöver en myndighet stöd i en konkret upphandlingssituation kan sådant stöd ges av den funktionsansvariga myndighet som träf- fat ramavtalet. Stödet skall alltså inte ges av den centrala styrfunk- tionen. Denna kan härigenom få en begränsad resursmässig om- fattning.

Den viktigaste uppgiften för den centrala funktionen bör vara att stödja och utveckla den del av ramavtalsverksamheten som inte utan vidare kommer till stånd. Det gäller främst att samordna ram- avtalen, bl.a. att identifiera nya— eller överlappande — produktom- råden.

Utöver ramavtalssamordningen kan följande uppgifter komma i fråga:

* Utveckla metoder för inköpssamordning * Ge ut allmänna råd om inköpssamordning * Bevaka förändringar i upphandlingsreglerna som kan påverka samordningen Initiera seminarier och konferenser i samordningsfrågor Initiera nätverksbildningar Verka för samverkan med kommuner och landsting Bevaka den internationella utvecklingen av inköpssamordning Medverka i utvecklingen av elektronisk handel

***-**

Myndighet för central inköpssamordning

För att lösa de uppgifter som kan bli aktuella för den centrala in- köpssamordningen torde krävas mindre än en handfull personer. Vi anser av detta skäl att det är olämpligt att skapa en ny myndighet för detta ändamål. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att upp- giften läggs på någon av de befintliga stabsmyndigheterna.

Frågan om lämplig myndighet är egentligen mindre viktig än frågan om egenskaperna hos de personer som skall utföra uppgif— terna. Det krävs nämligen ett betydande engagemang, stor initiativ- förmåga och förmåga att kunna påverka för att den centrala in- köpssamordningen skall ge resultat. Denna grupp av personer bör ges en jämförelsevis självständig ställning inom den aktuella myn- digheten, eftersom deras kontakter i huvudsak är riktade mot de funktionsansvariga myndigheterna och andra myndigheter som har centrala uppgifter på området.

Vi har funnit Kammarkollegiet vara den myndighet som ligger närmast till hands att föreslå för de centrala samordningsuppgifter— na. Vi anser att ett beslut om central samordningsmyndighet bör fattas inom en mycket snar framtid. Dels är uppgiften angelägen, dels har den utförts i begränsad omfattning under de senaste åren.

Finansiering av inköpssamordningen

Det nuvarande provisionssystemet som finansierar ramavtalsverk- samheten upplevs av de berörda parterna som ändamålsenligt och praktiskt. Vi har inte funnit anledning att frångå detta system. Även de centrala samordningskostnaderna bör finansieras inom ramen för provisionssystemet.

Teknikstöd

En viktig del i effektiviseringen av inköpssamordningen är att för- bättra informationen om ramavtalen och underlätta användningen av dessa. En informationsdatabas som innehåller gällande ramavtal och som alla statliga myndigheter kan nå medför en väsentlig för- bättring. Utveckling och införande av en sådan gemensam databas bör därför ske. Vi har funnit att ett arbete som rör sådana frågor redan pågår hos Verket för högskoleservice (VHS). Vi föreslår att den centrala samordningsmyndigheten uppdrar åt VHS att svara för att detta arbete vidareutvecklas och förvaltas på ett sådant sätt att det kan utnyttjas i hela statsförvaltningen.

Vi har också övervägt i vilken mån resultatet av projektet om elektronisk handel kan tillgodogöras den statliga inköpssamord- ningen. Vi konstaterar därvid att projektet fortfarande är i ett inten- sivt utvecklingsskede och att färdiga lösningar ännu inte finns. Projektet syftar ytterst till att uppnå förenklingar och ökad effekti- vitet i upphandlings- och inköpsarbetet. Detta strider inte på något sätt mot den inriktning som bör gälla för en effektivare statlig in- köpssamordning. Snarare är det så att gemensamma standarder och rutiner för den statliga inköpsverksamheten underlättar samord- ningsarbetet. Vi gör bedömningen att man först bör införa de förändrade processer och rutiner som ingår i projektarbetet innan man går vidare med en vidareutveckling av den statliga inköps- samordningen i de delar som berör elektronisk handel.

Miljöanpassad statlig upphandling

Frågorna om miljöanpassning bör ges ökad uppmärksamhet vid statlig upphandling. Den centrala samordningsmyndigheten bör svara för de gemensamma insatser som därvid bedöms vara lämp- liga.

Vissa konsekvensredovisningar

För att bedöma de möjligheter till besparingar som kan uppstå som en följd av våra förslag kan endast vissa överslagsberäkningar gö- ras. Av de förslag som vi lämnar torde i första hand förslaget om en förbättrad central samordningsfunktion leda till besparingsmöj- ligheter. Även de upphandlande myndigheternas skyldighet att rapportera inköp vid sidan av ramavtalen kan leda till besparingar. Vi kan konstatera att (de avgiftsfinansierade) kostnaderna för den av oss föreslagna centrala samordningsnivån inte kan jämföras med de besparingar som våra förslag kan uppskattas leda till.

Författningsförslag

Förslag till förordning (0000:000) om statlig inköpssamordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Förordningen gäller för myndigheter under regeringen.

2 5 Vid upphandling skall en myndighet utnyttja möjligheterna att samverka med andra myndigheter på ett för staten som helhet ef- fektivt och ekonomiskt sätt. Detta gäller särskilt beträffande sådana varor och tjänster som staten sammanlagt upphandlar i stor omfatt— ning.

3 5 För de varor och tjänster som myndigheter sammanlagt upp- handlar i stor omfattning skall till grund för samordningen finnas ramavtal. Myndigheternas verksamhet med ramavtal och andra former av inköpssamordning samordnas och följs upp av Kam- markollegiet. Ramavtal ingås för statens räkning av de myndighe- ter som Kammarkollegiet bestämmer.

4 5 Vid beräkningen av avgifter enligt 4 och 5 55 avgiftsförord- ningen (1992: 191) skall inom ramen för full kostnadstäckning hän- syn tas även till de kostnader som Kammarkollegiet har för den centrala inköpssamordningen.

5 5 En myndighet skall utnyttja ramavtal och andra former av in- köpssamordning, om myndigheten inte finner att en annan lösning ger förmånligare villkor. Vid bedömningen av om en annan lös- ning är förmånligare skall myndigheten beakta de särskilda kost- nader som följer av att inte utnyttja inköpssamordningen.

Finner myndigheten att en annan lösning ger förmånligare vill- kor, skall den underrätta Kammarkollegiet och ange skälet.

Denna förordning träder i kraft den

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Regeringen beslutade den 24 april 1997 att tillkalla en särskild ut— redare för att överväga och föreslå ett system för statlig inköps- samordning som innebär att de samlade statliga inköpen blir ef- fektivare än för närvarande.

Enligt direktiven, som i sin helhet finns intagna i bilaga 1, är det övergripande målet för utredningen att verka för att de samlade statliga inköpen effektiviseras genom att i första hand det statliga systemet för inköpssamordning utvecklas. I uppdraget ingår bl.a. att belysa behovet av reglering samt frågor om finansiering. Även organisationen av samordningsfunktionen samt behovet av stöd för denna funktion och för de upphandlande myndigheterna skall ut- redas.

Utgångspunkten för uppdraget är att ramavtalen även fortsätt- ningsvis skall utgöra ett centralt inslag i inköpssamordningen. Denna skall vara frivillig och i första hand finansierad genom av- gifter.

Uppdraget består av två delar. Utredningen skall för det första föreslå en modell för statlig inköpssamordning som möjliggör att en väsentligt högre andel av den statliga upphandlingen kan ske samordnat jämfört med dagens situation. [ ett andra steg skall ut- redningen pröva ett antal frågor förknippade med en samordnad statlig inköpsverksamhet.

1.2. Utredningsarbetet

Senast den 1 oktober 1997 skall utredningen redovisa en prin- ciplösning för den statliga inköpssamordningen. Då skall även re- dovisas antingen färdiga lösningar på övriga frågor som uppdraget avser eller, i den mån detta inte visat sig möjligt, redovisa hur des- sa frågor bör hanteras vidare.

Utredningen skall under arbetet samråda med funktionsansva- riga myndigheter och även med andra myndigheter som har cent- rala uppgifter på området. Samråd bör även ske med Branschsane— ringsutredningen.

Utredningen skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden, om redo- visning av regionalpolitiska konsekvenser, om att redovisa jäm- ställdhetspolitiska konsekvenser samt om att redovisa konsekven- ser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

1.3. Arbetets uppläggning

Vi har gått igenom gällande ordning och inventerat de problem och andra frågeställningar som aktualiseras beträffande inköps- samordningen.

Vi har i samarbete med Nämnden för offentlig upphandling (NOU) och Statistiska centralbyrån genomfört en skriftlig enkät till statliga myndigheter om inköpssamordning. Dessutom har en kompletterande enkät besvarats av de funktionsansvariga myndig- heterna.

Synpunkter har också inhämtats genom möten med företrädare för Riksrevisionsverket (RRV), NOU och funktionsansvariga myndigheter. Vid ett gemensamt möte med dessa myndigheter har våra överväganden och förslag gåtts igenom och diskuterats. Syn— punkter liar även inhämtats från företrädare för Konkurrensverket, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

[ enlighet med direktiven har samråd skett med Branschsaneringsutredningen.

Vi har inhämtat erfarenheter om den statliga inköpssamord- ningen i Danmark, Norge, Finland och Nederländerna.

2. Gällande ordning

2.1. Regelverk

Den statliga upphandlingen regleras av i huvudsak följande för- fattningar:

* Lagen (l992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt SFS 1993: 1468, ändrad senast SFS 1996:433)

* Lagen (19941615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Lagen om offentlig upphandling (LOU) är det övergripande regel- verket för offentlig upphandling. Den bygger i allt väsentligt på EG-direktiv vad beträffar upphandling över tröskelvärdena. Under dessa värden bygger LOU främst på tidigare regelsystem. Enligt LOU skall all upphandling göras affärsmässigt utan ovidkomman- de hänsyn. Lagen styr formerna för anbudskonkurrens och val av anbudsgivare m.m. Formbundenheten syftar bl.a. till att medge konkurrens på lika villkor mellan leverantörerna och att underlätta handel mellan länderna.

Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende of- fentlig upphandling är närmast ett komplement till LOU och kon- kurrenslagen (se nedan). Syftet med lagen är att främja en effektiv konkurrens vid anbudstävlan. Lagen skall — precis som LOU — förhindra att en speciell anbudsgivare gynnas eller att anbudsgiva— re diskrimineras. 1 lagen finns vitesmöjligheter i vissa fall om risk för upprepning av ett otillbörligt förfarande föreligger.

Den statliga upphandlingen styrs även av gemenskaphetsrätten i övrigt samt av WTO—överenskommelsen om offentlig upphand- ling (Government Procurement Agreement).

Den offentliga upphandlingen påverkas av konkurrenslagen (1993120). Denna innehåller regler som skall garantera att konkur- rens vid upphandling kan ske på lika villkor. Därför innehåller la- gen bl.a. förbud mot samarbete som märkbart påverkar konkurren- sen mellan företag samt mot missbruk av dominerande ställning, t.ex. vid alltför långtgående inköpssamordning.

Konkurrenslagen gäller för företag. Myndighetsutövning om— fattas därför inte av lagen. Kommuner, landsting och myndigheter är inte företag i konkurrenslagens mening i rollen som upphandla- re av varor och tjänster utan endast när de är producenter eller säljare av varor och tjänster.

2.2. Statlig inköpssamordning

I instruktionen för RRV fanns tidigare inskrivet att verket skulle granska den statliga upphandlingen och verka för att den samord- nades. I anslutning till att NOU inrättades år 1993 upphörde de uppgifter hos RRV som rörde den statliga upphandlingen. RRV begärde år 1994 att en annan myndighet skulle överta samord- ningsuppgiften.

NOU har till uppgift att utöva tillsyn enligt 7 kap. 9 & LOU. Granskningsuppgiften för RRV ingår numera som en del i verkets revisionsuppgifter. Uppgiften att verka för samordning utförs fort- farande, men sker endast med mycket små resursinsatser (ca 0,2 årsarbetskrafter). RRV:s uppgift att lämna föreskrifter och allmänna råd har upphört i samband med att LOU började gälla.

[ RRV:s samordningsroll ingår bl.a. att lämna uppdrag till vissa myndigheter — s.k. funktionsansvariga myndigheter— att sluta ram- avtal. Avsikten är att dessa ramavtal skall kunna utnyttjas även av andra statliga myndigheter. Följande myndigheter (och bolag) har för närvarande ett funktionsansvar:

Arbetsmarknadsstyrelsen

Banverket Fortifikationsverket Försvarets materielverk Försvarets sjukvårdscentrum (Försvarsmakten) Luftfartsverket Militära Servicekontoret (Försvarsmakten) Posten PlC AB

Rikspolisstyrelsen

Riksrevisionsverket Statskontoret Verket för högskoleservice

Resursåtgången för att sluta ramavtal är sammanlagt ca 20 perso- ner för samtliga funktionsanvariga myndigheter utom Statskonto— ret. Ungefär hälften av resurserna används för att tillgodose andra myndigheters behov av ramavtal. Statskontorets totala kostnader för inköpssamordningen uppgick till 12 miljoner kr år 1996. De funktionsansvariga myndigheterna finansierar i regel sina kostna- der för ramavtalsverksamheten med provisioner (avgifter).

Av finansstatistiken (utfallet av statens totala inkomster och ut- gifter) framgår att statliga myndigheter under kalenderåret 1996 upphandlade för ca 116 miljarder kr. (Om man eliminerar upp- handling mellan statliga myndigheter blir beloppet 76 miljarder kr.) Upphandlingen fördelades på följande sätt:

Tjänster 55 miljarder kr lnvesteringar 47 miljarder kr Varor 14 miljarder kr

De största områdena för upphandlingen var:

Konsulter (exkl. datatjänster) 20,8 miljarder kr Reparationer 3,9 miljarder kr Resor (inkl. traktamenten) 3,1 miljarder kr Datortjänster 2,8 miljarder kr Post och telefon 2,3 miljarder kr Kontorsmaskiner 2,3 miljarder kr El, gas, värme och vatten 1,4 miljarder kr Bensin, oljor och asfalt 1,2 miljarder kr Kurs- och konferensavgifter 0,7 miljarder kr Transporter 0,6 miljarder kr

Enligt uppgifter från RRV om utnyttjandet av ramavtalen under år 1996 var omsättningen på de största avtalen:

ADB-utrustning 1 500 miljoner kr Möbler 500 miljoner kr Bilar 300 miljoner kr Livsmedel 300 miljoner kr Kontorsmaskiner 275 miljoner kr Kontorsmaterial 80 miljoner kr

3. Inledande problembeskrivning

[ direktiven pekas på att ett problem med den nuvarande ordningen är att den centrala samordningen av statlig inköpsverksamhet drivs i begränsad omfattning. Det framhålls också att det är osäkert i vilken utsträckning ramavtal följs upp så att de täcker de områden som är mest angelägna att samordna. Besparingspotentialen torde därför inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning.

Därutöver har olika problem och oklara frågor redovisats i samband med tidigare utredningar. Dessa redovisas utförligare i avsnitt 4. Därför ges här endast en sammanfattande bild av dessa problem.

Kännedomen om vilka ramavtal som finns bedöms i allmänhet vara för låg inom myndigheterna. Detta sammanhänger med att informationen om dessa avtal har brister.

Antalet ramavtal anses vara för stort. Frekvent överlappning av avtalen sker inom samma produktområde.

Ett rationellt och väl fungerande upphandlingsstöd saknas. Inte minst de små och medelstora myndigheterna behöver sådant stöd. Detta gäller inte enbart vid tillämpningen av upphandlingsreglerna. Även behov av sakkunskap inom de olika produktområdena be- hövs.

Teknikstöd som kan underlätta informationsspridningen om gemensamma avtal och som kan effektivisera samordningen sak- nas eller är underutvecklat.

4. Utredningens undersökningar

4.1. Tidigare utredningar

Vi har i inledningen av vårt arbete tagit del av tidigare utred- ningsinsatser. Särskilt två utredningar har studerats. Den ena är den av RRV egeninitierade utredningen om effektivare samordning av statlig upphandling, vilken redovisades i en rapport den 21 mars 1994. Den andra är betänkandet Statliga myndigheters avtal (SOU 19941136) som avlämnades i oktober 1994 av Utredningen om statliga myndigheters avtal.

4.1.1. RRV:s rapport

RRV pekar i sin rapport bl.a. på att kostnadsskäl talar för en fram- tida aktiv samordning av upphandlingen i staten. Verksamheten bör vara självfinansierad. Eventuellt bör startkapital tillföras för att finansiera investeringar i bl.a. informationssystem. RRV föreslår att Statens lokalförsörjningsverk får huvudansvaret på myndig- hetsnivå för att samordna upphandlingen i staten.

I rapporten diskuteras för— och nackdelar med att statliga av- ropsavtal skulle vara frivilliga att utnyttja. Med hänvisning till att ett avropsavtal används endast om det ger förmånliga inköpsvillkor avvisar RRV tanken på tvång att köpa varor och tjänster enligt av- ropsavtal.

RRV har inhämtat synpunkter på rapporten från vissa myndig- heter. Därvid har följande synpunkter framförts.

Beträffande RRV:s ståndpunkt om frivilligt ramavtalsutnyttjan- de pekar Konkurrensverket på att det inte är möjligt att dra en rim- ligt säker slutsats i denna del. Den bästa förutsättningen att få låga priser vid inköp är att leverantören i förväg kan garanteras en viss inköpsvolym. Om den statliga upphandlaren endast på ett ungefär kan uppskatta framtida inköpsvolym, saknas en viktig förutsättning för leverantören att erbjuda förmånliga inköpspriser. Dessutom kan inte uteslutas risken att en statlig myndighet av bekvämlighetsskäl utnyttjar ett avropsavtal utan att pröva om en egen upphandling skulle ha blivit förmånligare. RRV:s slutsats om att avropsavtal utnyttjas endast om detta är förmånligt kan enligt Konkurrensver- ket därför i hög grad ifrågasättas.

Konkurrensverket framhåller vidare att upphandling genom an- budskonkurrens kräver specialistkompetens, oavsett varu— och tjänsteområde. De kompetenskrav som ställs vid upphandling om- fattar i princip tre kunskapsområden, nämligen marknads-, inköps- och avtalskunskap.

Konkurrensverket anser i likhet med RRV att det i många fall kan finnas fördelar med samordnade inköp. Det gäller främst såda— na produkter som har en hög standardiserings- eller homogenitets- grad (t.ex. viss olja för uppvärmning) där stor inköpsvolym kan ge höga kvantitetsrabatter.

RRV framhåller i rapporten att statens samordnade inköp inte skulle vara av sådan omfattning att de strider mot konkurrenslagen. Konkurrensverket är inte berett att dra denna slutsats utifrån det redovisade materialet. Verket delar däremot slutsatsen att detär viktigt att de upphandlande myndigheterna är observanta på reg- lerna i konkurrenslagen. Konkurrensverket framhåller också att det från konkurrens- och effektivitetssynpunkt är angeläget att förhindra att samordnad upphandling leder till alltför stark köpar- och leverantörskoncentration.

Konkurrensverket kommenterar dessutom den modell som RRV anser bör gälla för att finansiera arbetet med samordnad stat- lig upphandling, t.ex. provisioner på avropad volym, punktavgifter (årspremie), medlemsavgifter m.m. Redovisade finansieringssättär enligt verkets mening inte alltid effektivitetsfrämjande. Exempelvis

bör de tjänster som myndigheterna erbjuds i upphandlingssam- manhang, t.ex. förhandlings- och avtalstjänster, omfattas av en marknadsmässig prissättning för att undvika en gynnad ställning på marknaden. Att träffa avrops- och ramavtal, som andra myndighe— ter frivilligt kan välja att utnyttja, bör enligt Konkurrensverkets uppfattning vara en myndighetsuppgift och anslagsfinansieras. Det som talar för en sådan lösning är att det kan finnas en intressekon- flikt för en myndighet mellan att dels snabbt sluta avropsavtal på grund av att myndighetens finansiering av verksamheten kräver detta, dels att ibland en längre tid för förhandlingar av avropsavtal kan innebära förmånligare inköpsvillkor.

Statens lokalförsörjningsverk instämmer i RRV:s förslag om att verket bör ta över ansvaret för samordning av statlig upphandling. Verket anser att det finns goda synergieffekter av att inordna sam- ordning av statliga inköp inom sin organisation. Verket vill liksom RRV se en klar markering från statsmakterna att inköpssamordning inom strategiska inköpsområden bedöms viktig och understryker att detta är grundläggande för att lyckas i samordningsrollen.

Lokalförsörjningsverket delar RRV:s uppfattning att utnyttjan— det av avropsavtal bör ske frivilligt. Verket anser vidare att finan- sieringen bör ske dels genom avgifter av dem som sluter avtal och får ersättning för detta, dels genom att verket sluter egna av- ropsavtal. Visst startkapital kan även behöva tillföras i inlednings- skedet.

NOU instämmer i RRV:s uppfattning att kostnadsskäl talar för en framtida aktiv samordning av den statliga upphandlingen, men anser inte att besparingspotentialen ägnats erforderlig analys i ut- redningen. Man borde börja med att kartlägga vilka områden som är mest angelägna att samordna. Därvid torde ett stort antal av nu- varande avtal kunna slopas och vissa nya områden behöva stude- ras. Därefter bör övervägas hur samordningen bör ske. Det är inte alltid ett avropsavtal som är det mest angelägna. Att t.ex. utse ex- pertmyndigheter för olika upphandlingsområden som fungerar som rådgivare för andra myndigheter kan vara viktigare.

NOU har invändningar mot att Statens lokalförsörjningsverk anförtros uppgiften att sköta samordningen och föreslår i stället att

denna uppgift ges till någon av de stora upphandlande myndighe- terna med bred upphandlingsverksamhet.

Verket för högskoleservice (VHS) rekommenderar frivillighet vid utnyttjandet av avropsavtal men vill komplettera detta med en skyldighet för myndigheterna att rapportera till avtalsslutaren vid val utanför gällande avtal. Därigenom ges avtalsslutaren återkopp- ling om avtalens marknadsvärde. VHS pekar också på att en god marknadsföring av avtalen, t.ex. genom en väl fungerande avtals— databas ökar intresset hos leverantörerna, vilket leder till att fler områden kan omfattas av samordning.

VHS framhåller att specialistkompetens avseende anskaff- ningsprocessen är svår och kostsam att bygga upp. Den är också svår att vidmakthålla, eftersom en viss kontinuitet och erfaren- hetsåterkoppling förutsätts. VHS erbjuder konsultativ upphand- lingstjänst till hela den offentliga sektorn och är därför tveksamt till att ännu en sådan funktion byggs upp. VHS föreslår därför samverkan mellan samordnaren och VHS. En ny avtalsdatabas byggs upp som med enkla medel kan kompletteras så att den täcker samordnarens behov.

Beträffande finansieringen pekar VHS på att det är viktigt att skilja på finansiering för avtalsslutaren och samordnaren. Själv- kostnadstäckning och inget därutöver skall vara målet för samord- naren. Modellen kan dock bli svår att verkställa eftersom kostna- den för resursinsatsen för samordnaren kan bli svår att förutsäga. Samordningen skall gynna hela statsförvaltningen och är därför kanske lämplig att finansiera centralt, eftersom avtalsslutaren och därmed i förlängningen avroparen inte kan belastas med höga av- gifter eller reducerade rabatter. Avtalstecknare skall dock vara helt intäktsfinansierade. VHS föreslår att finansieringsfrågorna studeras ytterligare. Om intäktsfinansiering av samordningen ändå skall ske, rekommenderar VHS att detta sker genom abonnemang på avtalsinformation.

Rikspolisstyrelsen (RPS) framhåller att det är väsentligt att upphandlingssamordningen får en klar målsättning baserad på ef— terfrågestyrning och resursbesparingseffekter. Tyngdpunkten bör därför läggas på samordning av okomplicerade produkter och

tjänster med bred allmängiltighet inom marknadsområden med en etablerad och stabil konkurrenssituation. RPS pekar också på att frivillighet att utnyttja den statliga inköpssamordningen blir en viktig faktor som klart måste framgå i upphandlingsunderlaget.

RPS anser det synnerligen angeläget att de personer som knyts till samordningsverksamheten uppfyller högt ställda krav på kun- skaper och erfarenhet om kvalificerad offentlig upphandling. Då samordningen har särskilt värde för små och medelstora myndig- heter kan det vara en fördel om ansvaret överlåts på en myndighet med motsvarande förutsättningar.

Luftfartsverket anser att det bör göras en ordentlig behovsana- lys av i vilka fall och i vilken omfattning staten bör satsa på sam- ordnad upphandling med hjälp av gemensamma avtal. Samord- ningen bör inriktas dels på produkter som efterfrågas av många myndigheter eller med sådan frekvens att stora volymer kan ge klara prisfördelar, dels på högvärdiga produkter som efterfrågas i sådan omfattning att motsvarande skalfördelar kan utvinnas. I dag används många avropsavtal i allt för liten utsträckning, eftersom flera av de anskaffande enheterna var för sig är så stora att de på egen hand kan få minst lika goda kommersiella villkor. Verket rekommenderar därför en kritisk gallring av avtalen.

Luftfartsverket anser att samordningen skall vara frivillig och att villkoren i avropsavtalen skall vara så fördelaktiga att de sti- mulerar till högt utnyttjande. Detta kräver att den avtalsslutande parten har god kännedom om priskänsligheten och andra faktorer som påverkar köpbeteendet. Samordningsmyndigheten bör for- mulera de framgångsfaktorer som gäller för att nå målet med sam- ordningsuppgiften. God marknadskunskap och aktiv uppföljning bör ingå i dessa faktorer. Samordningsverksamheten bör vara självfinansierad, vilket innebär att samordningsmyndigheten och funktionsmyndigheterna skall få sina merkostnader täckta.

Statskontoret framhåller att det finns en stor potential förökad inköpssamordning och att den bör vara frivillig, men baserad på en kraftfull viljeyttring från ägaren (statsmakterna). Statskontoret ser inköpssamordningen som ett viktigt medel att åstadkomma enhet- liga lösningar på koncerngemensamma problem och pekar på att

den t.ex. kan vara ett effektivt verktyg i arbetet med att bygga upp en infrastruktur för informationsförsörjningen i statsförvaltningen. Den är också ett effektivt medel att påverka marknadens utveck- ling och utformning av olika produkter och tjänster för förvaltningens behov.

Statskontoret anser att utredningen inte ger tillräckligt underlag för att bedöma om Statens lokalförsörjningsverk skall ha huvudan- svaret för att samordna upphandlingen. Den som svarar för inköpssamordning inom ett produktområde måste ha en mycket god beställarkompetens (behov—, marknads- och teknikkompetens) inom området för att inköpssamordningen skall bli effektiv och efterfrågad. Detta talar för att en stor del av inköpssamordningen bör baseras på funktionsansvariga myndigheter som har den nödvändiga kompetensen inom de olika produktområdena.

Utredningen anger att samordnaren skall svara för upphand- lingsstöd till myndigheter. Statskontorets erfarenhetär att det upp- handlingsstöd som myndigheterna efterfrågar endast till begränsad del avser stöd i det formella upphandlingsarbetet. Det behövs i stället främst sakkompetens inom området.

Statskontoret anser att inköpssamordningen i princip bör vara självfinansierad men att det finns ett behov av särskild finansiering för att påbörja inköpssamordning inom ett nytt produktområde.

4.1.2. Betänkandet om statliga myndigheters avtal

I betänkandet Statliga myndigheters avtal framhålls att det bör fin- nas en inköpssamordning av i stort sett det slag och den omfatt- ning som finns för närvarande, dvs. att det skall finnas ett system med ramavtal som ger myndigheterna rätt att göra avrop. Ramav- talen skall ingås av vissa myndigheter, s.k. funktionsansvariga myndigheter. lnköpssamordningen bör vara frivillig i den mening- en att de myndigheter som kan förhandla fram bättre avtal för sin upphandling än som följer av ramavtalen skall kunna få göra detta. Därvid bör även liksom hittills hänsyn tas till vad det kostar för

myndigheten att själv sköta förhandlingarna och att ta fram un- derlagen.

Tyngdpunkten för att sluta ramavtal bör liksom hittills ligga hos de funktionsansvariga myndigheterna. De har branschkännedom och den bästa tillgången till den upphandlingsexpertis som behövs i det speciella fallet.

Verksamheten bör vara självfinansierad genom avgifter enligt avgiftsförordningen från de myndigheter som gör avrop.

Betänkandet har remissbehandlats. Vissa synpunkter redovisas i korthet nedan.

Universiteten i Lund och Uppsala samt Arbetsmarknadsstyrel- sen (AMS) anser att RRV även fortsättningsvis skall vara samord- ningsmyndighet. Lunds universitet anser att de gemensamma ram- avtalen bör bli fler och även innefatta mindre och lokala leve- rantörer. Universitetet vill också att samordningen utökas till att omfatta även rådgivning vid utformning av kravspecifikationer för myndigheternas egna upphandlingar och att denna uppgift läggs på den funktionsansvariga myndigheten inom resp. upphandlings- område.

Riksgäldskontoret anser att en myndighet bör ges ett över- gripande ansvar för att sammanställa och till andra myndigheter sprida information om den inköpssamordning i form av ramavtal och avtalsstöd m.m. som finns att tillgå.

RRV anser att det är angeläget att frågan om samordningsmyn- dighet löses och att samordningsansvaret bör placeras i en livs— kraftig, helt affärsmässig miljö.

NOU, Statens lokalförsörjningsverk, VHS och Konkurrensver- ket lämnar liknande synpunkter som de tidigare redovisat med an- ledning av RRV:s rapport. Lokalförsörjningsverket har dock ut- vecklat sina synpunkter närmare. Verket pekar bl.a. på att målet för inköpssamordningen bör vara att omedelbart kunna informera om förändringar i ramavtal genom att lägga informationen elektroniskt och att den samordnande myndigheten utvecklar ett informa- tionstorg som ger ökad kunskap inom området. Dessutom skall standardiseringen i avtal och leveransvillkor öka, liksom även uppgifter som rör rådgivning och utbildning. Verket instämmer i

att tydligare föreskrifter behövs bl.a. om samordningsmyndighe- tens uppgifter. Verket utvecklar även skälen till varför det kan vara lämpligt som samordningsmyndighet.

4.2. Enkät om inköpssamordning

Vi har i samarbete med NOU och SCB gjort en enkätundersökning hos statliga myndigheter om inköpssamordning. Undersökningen omfattade 119 myndigheter (36 stora, 38 små resp. 45 regionala myndigheter). Sammanlagt 117 myndigheter svarade på enkäten. De huvudsakliga resultaten av undersökningen redovisas i det föl- jande. (Svaren är vägda eftersom endast ett urval av små och regio- nala myndigheter har gjorts.)

Fråga: Kontrollerar er enhet i RRV:s katalog om det finns ramav- tal på ett produktområde (varor eller tjänster) som är aktuellt för upphandling?

81 % av myndigheterna svarade att de gjorde detta regelmäs- sigt. 16 % svarade att de gjorde detta ibland. Små och regionala myndigheter svarade i större utsträckning än stora myndigheter att de gjorde detta regelmässigt.

Fråga: Saknas ramavtal på något produktområde där ni anser att det borde finnas?

22 % av myndigheterna svarade ja, 40 % svarade nej, 33 % svarade vet ej. Av de små myndigheterna svarade 29 % ja på frå— gan.

Några av de myndigheter som svarat ja på frågan har preciserat saknade produktområden. En viss övervikt för tjänster kan noteras, t.ex. resor, hotell och transporter.

Fråga: Händer det mer än undantagsvis att ni avstår från att ut- nyttja ramavtalen?

28 % av myndigheterna svarade ja, 68 % svarade nej. Av de regionala myndigheterna svarade endast 16 % ja.

Av de myndigheter som svarade ja på frågan angav de flesta att man fått bättre villkor genom egen upphandling. Ett annat vanligt svar var att den lokala leverantören gav bättre service. I vissa fall hade myndigheten egna ramavtal.

Fråga: Hur stor andel av myndighetens totala anskaffning bedö- mer du har skett genom utnyttjande av ramavtal?

0 — 14 % av anskaffningen: Samtliga myndigheter: 12 % (Stora myndigheter: 25 %)

15 - 20 % av anskaffningen: Samtliga myndigheter: 1 1 % (Stora myndigheter: 11 %)

Mer än 20 % av anskaffningen: Samtliga myndigheter: 65 % (Stora myndigheter: 42 %)

Vet ej: Samtliga myndigheter: ] 1 % (Stora myndigheter: 19 %)

Fråga: Inom vilka produktområden har ramavtalen främst an- vänts?

Frågan besvarades av 88 % av myndigheterna. De vanligaste produktområdena var datorer, möbler, kontorsmaskiner och kon- torsmateriel.

Fråga: lnom vilka produktområden har man avstått från att använ- da ramavtalen?

Endast 41 % av myndigheterna besvarade frågan. Flera svarade att de inte visste. Andra hade använt egna ramavtal. ] de fall pro- duktområden hade preciserats angavs i många fall kontorsmateriel. Även kontorsmaskiner angavs som svar.

4.3. Enkät till funktionsansvariga myndigheter

Vi har även riktat en kompletterande enkät till de funktionsansva- riga myndigheterna. Den avser ramavtalsverksamheten under år 1996. Vissa resultatet av enkäten sammanfattas nedan.

Ramavtalen utnyttjas i varierande omfattning. I vissa fall preci- seras utnyttjandet på följande sätt.

Av FMV:s totala försäljning av kontorsmöbler på 450 milj kr avser 420 milj kr andra myndigheters utnyttjande. Ramavtalen om livsmedel utnyttjas till ca 35 % av myndigheter utanför Försvars— makten. Försäljningen av eldningsolja på 90 milj kr avser till unge- fär lika delar militärt och civilt behov. Av försäljningen av däck och däckservice avser 20-25 milj kr militära myndigheter och 10— 15 milj kr övriga statliga myndigheter.

Upphandlingen av sjukvårdsmateriel enligt Försvarets sjuk- vårdscentrums ramavtal görs till 75 % av militära och till 25 % av civila myndigheter.

Statskontoret hänvisar till en undersökning under år 1996 som visar att 90 % av myndigheterna använder ramavtalen. Över 90 % av användarna anser att avtalen är till mycket stor eller till en del nytta i verksamheten.

Enligt de funktionsansvariga myndigheterna gör andra myndig- heter endast i begränsad omfattning upphandlingar utan att använ- da ramavtalen. I regel informeras de funktionsansvariga myndig- heterna om detta i mycket liten omfattning eller inte alls.

Uppgifter om finansieringen av ramavtalsverksamheten redovi- sas i avsnitt 8.1.

5. Inköpssamordning genom ramavtal

5.1. Bakgrund

1 de föregående avsnitten har vi belyst den nuvarande inköpssam- ordningens inriktning och omfattning. Endast en liten del av de sammanlagda inköpen i staten samordnas. Våra undersökningar bekräftar dessutom i huvudsak den problembeskrivning som fram- går av våra direktiv och genom andra utredningar.

Systemet med ramavtal tillämpas även vid statlig och annan of- fentlig upphandling i andra länder. På senare tid har dock vissa ramavtal ifrågasatts på rättsliga grunder, eftersom de uppfattas ha alltför oprecist innehåll. Den europeiska kommissionen har sålunda inlett ett förfarande för att pröva vissa statliga ramavtal som ingåtts i Storbritannien. Bland annat hävdas att de måste vara bindande utanför försörjningssektorn (som regleras i 4 kap. LOU), även om inköpskvantiteterna inte fullt ut kan anges i förväg. Kommissionen är även kritisk mot användningen av flera leverantörer i detta sammanhang, åtminstone så länge dessa inte anlitas i en viss ord- ningsföljd. Frågan gäller alltså om en upphandling kan anses ha skett enligt gällande regler när ramavtalen tillämpas av den upp- handlande myndigheten. Om det vid den slutliga prövningen visar sig att ramavtalen inte kan tillämpas, kan det innebära att både de svenska ramavtalskonstruktionerna och de organisatoriska lösning- arna måste omprövas. Frågan förväntas inte bli avgjord förrän om några år. Vi utgår därför i vår utredning från att systemet med ram-

avtal kan tillämpas under tillräckligt lång tid för att motivera de förändringar vi föreslår i det följande.

5.2. Överväganden och förslag

Vi kan konstatera att systemet med ramavtal uppfattas som ända- målsenligt dels av upphandlande myndigheter, dels av funktions— ansvariga myndigheter och andra myndigheter som har centrala uppgifter på området. Vi ansluter oss till denna uppfattning. Ram- avtalen torde ha störst betydelse för små och medelstora myndig- heter, vilket bl.a. vår enkät om inköpssamordning (avsnitt 4.2) ty- der på. Även leverantörerna får fördelar med ramavtalen, eftersom kostnaderna för administrationen minskar. Bland annat detta för- hållande gör det möjligt för leverantörerna att kunna erbjuda lägre priser vid avrop mot ramavtal.

Eftersom vi anser att ramavtalsverksamheten är ändamålsenlig bör olika insatser göras för att utveckla den. Vår bedömning är att den stagnerat under de senaste åren, bl.a. på grund av den oklarhet som gällt beträffande organisationen av den centrala styrningen. Ramavtalsverksamheten är dessutom nödvändig för utvecklingen av en effektiv elektronisk handel (se avsnitt 10.2).

De olika ramavtalskonstruktionerna bör kontinuerligt följas upp så att de står i överensstämmelse med gällande bestämmelser. De bör även ses över så att de täcker de mest angelägna områdena för samordning, dvs. homogena och standardiserade produkter som sammanlagt upphandlas i stor omfattning. Detta kan leda till att antalet ramavtal minskar, men att de återstående i stället används i större utsträckning. Vidare bör möjligheterna att öka inköpssam- ordningen när det gäller tjänster — t.ex. resor — undersökas.

De centrala ramavtal som är avsedda att täcka hela statsförvalt- ningens behov bör samordnas även med ramavtal som tecknas på regional eller lokal nivå av vissa statliga myndigheter. Det är vida- re angeläget att tillämpningen av ramavtalen följs upp systematiskt så att gällande upphandlingsregler inte åsidosätts.

Även andra former av statlig inköpssamordning bör utvecklas och prövas fortlöpande, t.ex. samordnade inköp med preciserade kvantiteter enligt bindande avtal mellan parterna. Med ledning av tillgänglig uppföljningsstatistik skulle det kunna vara möjligt att avtala om en viss minsta inköpskvantitet, eventuellt i kombination med någon form av optionsförfarande för den resterande delen. Om inköpen genom bindande avtal med preciserade kvantiteter skulle öka, torde myndigheternas egna upphandlingar vid sidan om ramavtalen minska i omfattning. Därigenom skulle leverantörernas tilltro till ramavtalen öka, vilket i sin tur kan leda till bättre avtals- villkor för myndigheterna.

Som framgår av bilaga 2 har den norska centrala inköpssam- ordningsmyndigheten utvecklat en särskild form av samordnade inköp med i förväg preciserade kvantiteter. Erfarenheterna av den- na inköpsform bör tas till vara vid utvecklandet av den svenska inköpssamordningen.

Det är enligt vår mening angeläget att utvecklandet av samord- nade inköpsformer med preciserade kvantiteter kommer i gång inom en snar framtid. Dels bör en beredskap finnas för de föränd- ringar som kan bli nödvändiga med anledning av den europeiska kommissionens initiativ på området, dels innebär dessa inköpsfor- mer ökade möjligheter att effektivisera upphandlingen hos myn- digheterna.

6. Principiella utgångspunkter

Frivillighet

Som tidigare framhållits är en utgångspunkt för vårt arbete att det skall vara frivilligt för en myndighet att delta i inköpssam- ordningen. Det är rimligt att anta att en förutsättning för att en myndighet skall intressera sig för samordning av sina inköp med andra myndigheter är att den därigenom får vissa fördelar. Mynd- igheten kan ha behov av att t.ex. få förmånligare inköpsvillkor eller att undvika komplicerade upphandlingar.

Den frivilliga inköpssamordningen kan naturligtvis medföra att en myndighet väljer att göra upphandlingar som är ofördelaktiga för myndigheten eller för staten som helhet. Detta problem bör uppmärksammas i andra sammanhang, t.ex. i revisionen eller EA- värderingen. Även de stramare regler för rapporteringsskyldig- heten för upphandlingar vid sidan om ramavtalen som vi föreslår i avsnitt 9 torde medverka till att göra dessa problem synliga.

Ramavtal

Olika samordningsinsatser måste göras fördelaktiga och kända för den upphandlande myndigheten. De inköp som lämpar sig för samordning är dock endast en mindre del av all upphandling.

Den metod som hittills använts för att få en effektiv inköpssam- ordning är systemet med ramavtal. Som framgår av avsnitt 5 anser vi att det inte finns något skäl att ändra den principiella uppbygg- naden av dessa avtal.

1 andra länder tecknas ramavtalen i regel genom er. central inköpsorganisation. Vi anser att systemet där skilda myndigheter med stor egen upphandling på ett område tecknar ramavtal passar bättre för vår myndighetsstruktur. Huvuddragen i det nuvarande systemet med funktionsansvariga myndigheter bör därför behållas. Däremot behöver tillämpningen stramas upp i olika avseenden, vilket utvecklas närmare i det följande. När en myndighet använder ett ramavtal tillgodoses behovet att undvika komplicerade upphandlingar, eftersom den delen av upphandlingen redan är gjord genom tecknandet av ramavtalet. Dessutom torde den funktionsansvariga myndigheten få bättre inköpsvillkor för den egna verksamheten, eftersom dessa villkor genom ramavtalet baseras på en större inköpsvolym.

Samordningssystemet

Det bör även i fortsättningen finnas tre nivåer för systemet för inköpssamordning i staten:

* En grundnivå med upphandlande myndigheter * En samordningsnivå med ett antal funktionsansvariga myndigheter * En central nivå med styr- och uppföljningsuppgifter

De operativa uppgifterna bör utföras så nära den upphandlande verksamheten som möjligt, dvs. nära den upphandlande eller den funktionsansvariga myndigheten. Endast om en uppgift inte kan utföras på dessa nivåer bör den utföras på den centrala niVån. Att låta någon funktionsansvarig myndighet få även en central uppgift bör undvikas, eftersom rollerna bör renodlas.

De funktionsansvariga myndigheternas hantering av ramavtalen bör även fortsättningsvis vara den bärande delen av samordnings- systemet. Det finns emellertid uppgifter som är av övergripande karaktär och som motiverar en central funktion, t.ex. samordning av ramavtalen och att verka för att statens helhetsintresse tillgodo-

ses. De ytterligare uppgifter som kan komma i fråga för den centrala nivån framgår av avsnitt 7.2.

Behov av stöd

Behovet av expertstöd i konkreta upphandlingssituationer kan tillgodoses genom att den funktionsansvariga myndighet som svarar för ett ramavtal även stöder den upphandlande myndigheten. Den funktionsansvariga myndigheten förutsätts nämligen ha bransch- och marknadskännedom.

En myndighets behov av allmänt upphandlingsstöd kan sökas t.ex. hos NOU, funktionsansvariga myndigheter eller hos konsulter utanför staten. Den centrala nivån behöver därför inte ges uppgiften att svara för detta stöd och kan därigenom få en begränsad resursmässig omfattning.

Samordningens omfattning

Det system för inköpssamordning som vi föreslår bör i första hand utformas så att det tillgodoser behoven hos statliga myndigheter. Såvitt vi har funnit finns det dock inte några principiella hinder för att samordna statliga myndigheters inköp med andra offentliga organs inköp. Endast om de sammanlagda inköpen på ett område blir så stora att gällande konkurrensregler riskerar att åsidosättas bör antalet offentliga beställare begränsas. Denna fråga bör avgöras i samråd med Konkurrensverket. Den inköpssamordning som kan bli aktuell gäller inte i första hand samordning genom ramavtal, eftersom kommunerna enligt gällande regler inte utan vidare kan hänvisa till statliga ramavtal vid avrop av varor och tjänster. I stället skulle samordningen kunna innefatta gemen- samma inköp enligt bindande ramavtal med i förväg angivna landsting, kommuner eller kommunala bolag. Denna samordning torde vara mest intressant på regional nivå och kan gälla främst landsting samt stora och medelstora kommuner.

Enligt vår uppfattning kan den avgränsning av de offentliga beställarna som görs i 1 kap. 5 och 6 åå LOU användas även i detta sammanhang. Med termen ”upphandlande enhet” avses såle- des bl.a. statliga, kommunala och andra myndigheter. I denna term innefattas även de bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och som inte har en industriell eller kommersiell karaktär. (I prop. 1996/97:153 föreslås ändrad lydelse av dessa bestämmelser.)

Effektivare inköpssamordning

De förslag vi lämnar i följande avsnitt syftar i första hand till att effektivisera den statliga inköpssamordningen. Vi berör således inte frågan hur den offentliga upphandlingen i övrigt skall effekti- viseras. Ansvaret för detta ligger på varje upphandlande myndig— het. Dessutom skall NOU enligt sin instruktion verka för en effektiv offentlig upphandling.

7. Organisation av statlig inköpssamordning

7.1. F unktionsansvariga myndigheter

7. 1 .1 Nuvarande förhållanden

Det nuvarande systemet för statlig inköpssamordning har beskri- vits översiktligt i avsnitt 2.2. Av detta avsnitt framgår vilka myn- digheter som har ett funktionsansvar samt resursåtgången för detta ansvar.

De funktionsansvariga myndigheterna har ansvar för ett eller flera ramavtal inom sitt område. De skall även se till att inköps- samordningen inom området utvecklas i takt med utbudet på marknaden och efterfrågan hos myndigheterna. De funktions- ansvariga myndigheterna får sina uppgifter genom uppdrag från RRV.

De funktionsansvariga myndigheterna är inte en enhetlig grupp av myndigheter. Vissa har som huvuduppgift att göra inköp för andra myndigheter inom den egna myndighetssektorn (Försvarets materielverk, Verket för högskoleservice, m.fl.). Andra har inköp som sekundär uppgift (Rikspolisstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrel- sen, m.fl.). Några år stabsmyndigheter till regeringen (RRV, Statskontoret). Även ett bolag har funktionsansvar (Posten PIC AB).

7.1.2. Överväganden och förslag

Vi har kunnat konstatera vissa problem i den del av inköpssam- ordningen som rör de funktionsansvariga myndigheterna. Den ex- terna styrningen av verksamheten (i första hand från den centrala nivån) är något otydlig. Det kan även finnas vissa svårigheter att tillgodose både myndighetens eget och andra myndigheters behov av ramavtal.

Problemet med den otydliga styrningen bör lösas med ändrade regler, t.ex. i förordningar eller genom regleringsbrevsbestäm- melser. I fortsättningen bör således regeringen i större utsträckning styra verksamheten. Vi anser att den nuvarande styrningen genom RRV:s uppdrag till de funktionsansvariga myndigheterna är otill- räcklig. Frågan om reglering av verksamheten utvecklas närmare i avsnitt 9.

Även problemet att tillgodose behovet av ramavtal kan minska genom den tydligare styrningen. De mindre förändringar i finansi- eringssättet (se avsnitt 8) som vi föreslår torde också minska detta problem.

De uppgifter som kan komma i fråga för de funktionsansvariga myndigheterna bör preciseras ytterligare. Särskilt viktiga är kon- takterna med upphandlande myndigheter för att informera om av- talen och kontinuerligt anpassa innehållet i ramavtalen efter deras behov. Det är därvid angeläget att de funktionsansvariga myndig- heterna på ett enkelt sätt har tillgång till uppgifter om den faktiska upphandlingen på sina resp. områden. Dessutom bör även andra än ramavtalsrelaterade samordningsinsatser stimuleras, t.ex. gemen- samma inköp.

Eftersom förutsättningarna för samordning inte är samma på de olika produktområdena bör uppgifterna kunna varieras för resp. funktionsansvarig myndighet. Uppgifterna bör preciseras i en dia- log med den centrala samordnaren. Alla funktionsansvariga myn- digheter bör inte heller utses i förväg. I vissa fall kan en myndighet som har ett ramavtal för den egna verksamheten anpassa detta så att det kan användas av alla statliga myndigheter. Först i det skedet kan myndigheten få ett funktionsansvar.

7.2. Central samordning 7.2.1 Nuvarande förhållanden

Som framgår av avsnitt 2.2 har RRV hittills haft en central roll i den statliga inköpssamordningen. Den har gällt att övergripande svara för och utveckla inköpssamordningen samt att ge uppdrag till de funktionsansvariga myndigheterna. Verksamheten drivs i endast begränsad omfattning.

7.2.2. Överväganden och förslag

Det finns enligt vår uppfattning fortfarande ett behov av en central instans som samordnar delar av de statliga inköpen, även om de funktionsansvariga myndigheternas hantering av ramavtalen utgör kärnan i verksamheten. Ett av skälen till detta är att systemet byg- ger på frivillighet och därför är förhållandevis lösligt till sin ka- raktär.

Uppgifter

Den viktigaste uppgiften för den centrala instansen bör vara att stödja och utveckla den del av ramavtalsverksamheten som inte utan vidare kommer till stånd. Det gäller främst att samordna ram- avtalen, bl.a. att identifiera nyä— eller överlappande — produktom- råden.

Som påpekats i avsnitt 6 behöver den centrala nivån inte tillgo- dose behovet av upphandlingsstöd hos myndigheterna. Det stöd som behövs är i första hand av systemmässigt slag, t.ex. uppfölj— ning av gjorda upphandlingar (med tillämpning av resp. vid sidan av ramavtalen) och information om gällande ramavtal. Detta kom- mer troligen att avse ett vidareutvecklat lT-stöd. Den centrala nivån bör ha systemansvaret för dessa funktioner. Driften kan dock skötas av någon annan (t.ex. en funktionsansvarig myndighet eller ett dataföretag).

Som framgår av avsnitt 5 är ett av problemen med den nuva- rande inköpssamordningen svårigheten att i förväg ange de kvan- titeter som kan tänkas bli upphandlade med stöd av ett ramavtal. Intresset för ramavtalen från leverantörernas sida skulle förmod- ligen öka om detta problem löses. Ett fungerande uppföljnings- system torde kunna minska problemets omfattning. Dessutom skulle utbytet för de upphandlande myndigheterna i form av bättre inköpsvillkor sannolikt öka.

Konkurrensverket har uppmärksammat oss på att en samord- ning av offentliga myndigheters inköp alltid bör föregås av en analys av konkurrensförhålIandena och småföretagens möjligheter att vinna anbudstävlingar. Sådana analyser kan ligga till grund för beslut om upphandlingens inriktning och omfattning samt styra utformningen av anbudsunderlag. Bevakningen av hur dessa frågor hanteras i ramavtalsarbetet bör också vara en uppgift för den cent- rala nivån. Den bör ske i nära samverkan med Konkurrensverket.

Vi föreställer oss att den centrala samordnaren kommer att ha täta och nära kontakter med i första hand de funktionsansvariga myndigheterna. Vid dessa kontakter avgörs bl.a. vilken inriktning ramavtalsverksamheten skall ha.

När en initial översyn av ramavtalen är genomförd och de har fått den inriktning och omfattning som är ändamålsenlig, behöver särskilda insatser göras av den centrala nivån för att öka använd- ningen. Därvid bör jämförelser göras med faktiska inköp som gjorts av myndigheterna vid sidan av ramavtalen. Bland annat bör de ökade administrativa kostnaderna för sådana inköp göras synli- ga.

Utöver ramavtalssamordningen kan följande uppgifter komma i fråga:

*

***-**

Utveckla metoder för inköpssamordning Ge ut allmänna råd om inköpssamordning Bevaka förändringar i upphandlingsreglerna som kan påverka

samordningen

lnitiera seminarier och konferenser i samordningsfrågor lnitiera nätverksbildningar Verka för samverkan med kommuner och landsting Bevaka den internationella utvecklingen av inköpssamordning Medverka i utvecklingen av elektronisk handel

Vad gäller utveckling av metoder för inköpssamordning och be- vakning av förändringar i regelsystemet bör den centrala nivån ta ett särskilt ansvar för att inköpsformerna med preciserade kvanti- teter prövas (se avsnitt 5.2).

Vid bevakningen av den internationella utvecklingen bör enligt vår uppfattning särskild uppmärksamhet ägnas åt följande utländ- ska erfarenheter (se även bilaga 2).

*

De danska erfarenheterna av ramavtal med flera leverantörer per produktområde, mot bakgrund av den europeiska kom— missionens ifrågasättande av vissa statliga ramavtal (se avsnitt 5.1). De danska erfarenheterna av att samordna statliga och kom- munala inköp.

De danska erfarenheterna av miljöanpassad upphandling. De norska erfarenheterna av samordnade inköp med precise- rade kvantiteter. De norska erfarenheterna av tvingande ramavtal om oljepro- dukter.

Det stöd som initieras av den centrala nivån bör i första hand avse uppgifter med nära anknytning till samordningen av inköpen. Initi— ativ till andra angelägna stödinsatser kan dock också bli aktuella, t.ex. utbildning i upprättande av förfrågningsunderlag.

Uppgifterna för den centrala nivån förutsätter goda kunskaper om gällande upphandlingsregler och deras tillämpning. Kravet på

dessa kunskaper behöver inte nödvändigtvis tillgodoses genom att speciell rättslig kompetens knyts till den centrala samordnaren. I stället kan detta ske genom att den centrala samordnaren löser sina uppgifter i nära samverkan med NOU.

Som framgår av avsnitt 1 ] pågår olika aktiviteter för att ge frå- gan om miljöanpassning ökad uppmärksamhet vid statlig upp- handling. Den centrala samordnaren bör vara sammanhållande för de insatser som krävs för att utveckla en miljöanpassad upphand- ling.

Branschsaneringsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1997:1 l l) sett över LOU i syfte att minska möjligheterna för ose— riösa företag att leverera varor och tjänster till den offentliga sek- torn. De förslag som därvid redovisas har ännu inte behandlats av statsmakterna.

Enligt vår uppfattning det bör ankomma på den centrala sam- ordnaren att bevaka om de åtgärder som Branschsaneringsutred- ningen föreslår leder till beslut av statsmakterna samt initiera eventuella följdåtgärder med anledning av detta.

Verksamhetsform

I vissa andra länder (t.ex. Danmark, Finland och Nederländerna) sker samordningen av ramavtalen på den centrala nivån i bolags— form. Det finns inte några regler som hindrar en sådan ordning även i Sverige. 1 de nämnda länderna har bolagen dock även andra uppgifter, t.ex. inköp av varor samt rådgivning. Eftersom den vik- tigaste uppgiften för den centrala nivån rör samordning av verk- samhet som bedrivs så gott som uteslutande hos myndigheter är det lämpligt att också den centrala samordningen sker hos en myndig- het. Även uppgiften att verka för att statens helhetsintresse tillgo- doses talar för en sådan lösning. Vi föreslår således att den centrala inköpssamordningen sker i myndighetsform.

7.3. Myndighet för central inköpssamordning

7.3.1. Överväganden

I föregående avsnitt har vi föreslagit att den centrala inköpssam- ordningen skall ske i myndighetsform. För att lösa de uppgifter som kan bli aktuella torde krävas mindre än en handfull personer. Vi anser av detta skäl att det är olämpligt att skapa en ny myndig- het för detta ändamål. Vi anser även att det inte är lämpligt att in- rätta något tillfälligt organ i form av t.ex. en nämnd eller delega- tion. Vi ser behovet av inköpssamordning som en löpande uppgift som bör skötas i myndighetsform. Frågan gäller vilken befintlig myndighet som bör ta hand om uppgifterna. Enligt vår uppfattning finns det dock inte någon myndighet som är uppenbart mer lämpad än någon annan.

En tänkbar lösning är att tilldela en av de funktionsansvariga myndigheterna även de centrala samordningsuppgiftema. Ett ar- gument för en sådan lösning är att det redan finns upphandlings- kompetens och erfarenhet att hantera ramavtal hos dessa myndig- heter.

Det finns dock vissa invändningar mot denna lösning. Dels är de funktionsansvariga myndigheterna inriktade på upphandlingar inom det egna produktområdet, dels finns det egentligen inte behov av deras allmänna upphandlingskompetens på den centrala nivån. Som påpekats tidigare behöver den centrala nivån inte tillgodose behovet av upphandlingsstöd hos myndigheterna.

En annan invändning är att vissa legitimitetsproblem kan uppstå om en funktionsansvarig myndighet skulle samordna den egna verksamheten i förhållande till övriga funktionsansvariga myndig- heters verksamheter. Enligt vår uppfattning är det särskilt viktigt att rollerna i systemet för inköpssamordning är tydliga, eftersom deltagandet i systemet är frivilligt.

En möjlighet är att RRV även i fortsättningen svarar för de centrala uppgifterna på området. Det som främst talar mot denna lösning är dels att uppgifterna inte är lämpliga att förena med den

revisionella rollen för RRV, dels att RRV begärt att uppgifterna skall utföras av en annan myndighet. I budgetpropositionen för 1998 föreslås organisatoriska förändringar som berör RRV. 3land annat föreslås att statens ekonomistyrningsfunktion renodlas och att en ny myndighet inrättas. Eftersom tiden mellan offentliggöran- det av propositionen och redovisningen av vårt betänkande varit kort har vi inte hunnit analysera konsekvenserna för våra örervä- ganden om en ny central samordningsmyndighet. Det kan dock inte uteslutas att samordningsuppgifterna skulle kunna tilldelas den nya ekonomistyrningsmyndigheten.

1 RRV:s rapport föreslås att Statens lokalförsörjningsverk ges samordningsansvaret. Med hänsyn till att det i budgetproposiiionen föreslås att verket skall läggas ned anser vi att detta alternativ inte är aktuellt för närvarande. Det är inte heller lämpligt att NOU till- delas uppgifterna på grund av nämndens tillsynsuppgifter. Dess- utom är nämndens kompetens inriktad mot det rättsliga området. Frågan om lämplig myndighet är egentligen mindre viktig än frågan om egenskaperna hos de personer som skall utföra uppgif- terna. Det krävs nämligen ett betydande engagemang, stor initia- tivförmåga och förmåga att kunna påverka för att den centrala in- köpssamordningen skall ge resultat. Denna grupp av personer bör ges en jämförelsevis självständig ställning inom den aktuella myn- digheten, eftersom deras kontakter huvudsakligen är riktade mot de funktionsansvariga myndigheterna och andra myndigheter som har centrala uppgifter på området.

7.3.2. Förslag

Vi anser att som central samordnare bör utses en av de myndighe- ter som har en stor del av statsförvaltningen som kontaktyta. Dessa

myndigheter är i regel s.k. stabsmyndigheter (till regeringen). Ef- tersom en av uppgifterna för den centrala samordnaren är att till-

godose statens helhetsintresse kan detta vara en fördel.

Flera av stabsmyndigheterna ingår bland dem som vi i det före— gående anser vara mindre lämpliga. Bland de återstående stabs-

myndigheterna har vi funnit Kammarkollegiet vara den myndighet som ligger närmast till hands att föreslå för de centrala samord- ningsuppgifterna. Följande omständigheter talar för detta.

*

Kammarkollegiet har vana att ta hand om nya uppgifter som inte passar på ett naturligt sätt hos någon annan myndighet.

Uppgifterna gäller i stor utsträckning att tillgodose behov hos små och medelstora myndigheter, vilket kollegiet har erfaren- het av. Ett exempel på detta är arbetet med riskhanteringen för statliga myndigheter.

Kollegiet har för närvarande inte någon särskild roll inom statlig upphandling, vilket kan vara en fördel ur renodlings- och legitimitetsaspekter.

Flera av de uppgifter som utförs hos Kammarkollegiet har inte något starkt inbördes samband. Den föreslagna nya uppgiften passar därför väl in i detta sammanhang.

Vi föreslår av ovannämnda skäl att Kammarkollegiet skall ha an- svar för den centrala inköpssamordningen. Förslaget har funnit stöd vid ett möte med funktionsansvariga myndigheter och andra myndigheter som har centrala uppgifter på området. Detta stöd är viktigt eftersom systemet med inköpssamordning bygger på frivil- lighet. Vi anser även att det vore en fördel om beslut i frågan kun- de tas inom en mycket snar framtid. Dels är uppgiften angelägen, dels har den utförts i begränsad omfattning under de senaste åren.

8. Finansiering av inköpssamordningen

8.1. Nuvarande förhållanden

De funktionsansvariga myndigheterna finansierar i regel sin ram- avtalsverksamhet genom provisioner (avgifter). Leverantörerna gör ett motsvarande pristillägg för de myndigheter som använder sig av avtalen. Med utgångspunkt i statistik över inköpen fakture- ras leverantörerna av de funktionsansvariga myndigheterna. Enligt den enkät vi ställt till dessa myndigheter uppgår den sammanlagda provisionssumman för år 1996 till ca 25 milj kr. Statskontorets provision uppgår till knappt hälften därav (1 1 milj kr).

Provisionen är beräknad till mellan 0,3 och 3 % av priset. (Statskontorets provision: 1 %). Procentsatserna är beräknade att täcka de kostnader den funktionsansvariga myndigheten har för ramavtalsverksamheten (enligt självkostnadsprincipen). Samråd sker med RRV om avgiftens storlek.

Som framgår av beskrivningen i bilaga 2 förekommer ett provi- sionssystem för finansiering av ramavtalsverksamheten även i Danmark.

8.2. Överväganden och förslag

RRV föreslår i sin rapport att det nuvarande sättet att finansiera inköpssamordningen skall gälla även i fortsättningen. Konkur- rensverket anser i sitt remissyttrande (se avsnitt 4.1) att de funk-

tionsansvariga myndigheternas ramavtalsverksamhet bör anslags- finansieras. Utredningen om statliga myndigheters avtal redovisar vissa invändningar mot provisionssystemet, men anser trots detta att det bör vara möjligt att behålla det nuvarande systemet efter- som det uppfattas som rationellt.

Enligt vad vi har funnit har det inte kunnat påvisas att det nuva- rande finansieringssystemet strider mot gällande regler. Vi anser därför att frågan om finansiering av inköpssamordningen bör av- göras med utgångspunkt i vad som är lämpligt ur styrningssyn- punkt.

Ramavtalen har som regel initierats för att tillgodose den av- talstecknande funktionsansvariga myndighetens eget behov. Sys- temet bygger således i princip på frivillighetäven i denna del. Om denna myndighet skall tillgodose även andras behov måste den kompenseras på något sätt för det merarbete som kan uppkomma.

Det nuvarande provisionssystemet upplevs av de funktions— ansvariga myndigheterna och av de upphandlande myndigheterna som ändamålsenligt och praktiskt. Vi har inte funnit några tillräckligt starka principiella skäl att frångå detta system. Dess- utom fungerar samrådet med RRV om avgiftens storlek som en spärr mot ett för högt uttag. Vi föreslår därför att systemet behålls.

De provisioner som tas ut bör beräknas så att de täcker alla merkostnader för de funktionsansvariga myndigheterna att tillhan- dahålla ramavtal för andra myndigheter. Dessutom bör kostnader- na för administrationen av den centrala samordningen räknas med. 1 de ramavtal som kommer att tecknas framöver bör därför ingå en provisionsdel som täcker den centrala verksamheten. Den centrala samordnaren bör även disponera en del av provisionsmedlen för vissa gemensamma utvecklingsinsatser, t.ex. för att täcka funk— tionsansvariga myndigheters kostnader för att förhandla fram ram- avtal på helt nya produktområden eller för utveckling av lT-stöd.

] nu gällande ramavtal har provisionerna inte beräknats så att de skall täcka kostnaderna för den centrala samordnaren. 1 ett in- ledningsskede bör därför kostnaderna anslagsfinansieras. Investe- ringar i gemensamt tekniskt stöd bör också finansieras med anslag

(eventuellt i kombination med lån), eftersom det är angeläget att stödet kan fungera under det inledande skedet.

9. Behov av reglering

9.1. Bakgrund

I det nuvarande regelverket för offentlig upphandling finns inte några uttryckliga regler som rör statlig inköpssamordning. (I 4 kap. 16 & LOU finns dock ett undantag från annonseringsreglerna som gäller ramavtal.)

Innan LOU trädde i kraft den 1 januari 1994 gällde upphand- lingsförordningen (1986:366) och RRV:s föreskrifter (19862612) till denna förordning. RRV gav även ut allmänna råd (1986—06-26) till förordningen och föreskrifter jämte kommentarer.

9. 1 . 1 Upphandlingsförordningen

Enligt 3 & i den dåvarande upphandlingsförordningen skulle myn— digheten särskilt beakta att samverkan med andra myndigheter skulle ske för att tillgodose statens intressen. I föreskrifterna an- gavs följande.

Myndigheten skall utnyttja möjligheterna att samverka med andra myndigheter, såsom att upphandla gemen— samt, teckna avropsavtal som får utnyttjas av andra myn— digheter och dra fördel av andra myndigheters sakkun- skap.

Myndigheten skall utnyttja tillgängliga avropsavtal och andra former av inköpssamordning, om myndigheten inte finner att en separat upphandling eller någon annan lös- ning ger förmånligare villkor. Vid bedömningen av om en separat upphandling eller annan lösning är förmån- ligare skall myndigheten även beakta de särskilda kost- nader som följer av att inte utnyttja inköpssamordningen, t.ex. administrativa merkostnader och kostnader för att skaffa sig sakkunskap.

9.1.2. Utredningen om statliga myndigheters avtal

Avtalsutredningen föreslog omfattande förordningsbestämmelser om statliga myndigheters avtal, bl.a. om samverkan mellan myn- digheter vid upphandling. I en av de föreslagna bestämmelserna anges att myndigheterna skall sträva efter att samordna sin upp- handling. Detta gäller särskilt beträffande sådana varor och tjänster som staten sammanlagt upphandlar i stor omfattning. Förslagen har inte genomförts.

9.2. Överväganden och förslag

Som framgår av direktiven till vår utredning är en utgångspunkt för vårt arbete att det skall vara frivilligt för en myndighet att delta i inköpssamordningen. Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta denna grundläggande princip som gällt sedan lång tid. Även om det är önskvärt med en ökad inköpssamordning bör detta inte ske genom tvingande bestämmelser. I enlighet med de decentraliserade styrprinciper som gäller i staten på det ekonomiadministrativa om- rådet bör därför en myndighet själv avgöra t.ex. om ett ramavtal skall tillämpas eller om en separat upphandling skall göras. De inköp som lämpar sig för samordning utgör dessutom endast en mindre del av den totala statliga upphandlingen. Det är därför inte rimligt att önskemålen om en ökad inköpssamordning skall medfö- ra att de grundläggande styrprinciperna i staten omprövas. Det kan

dock finnas behov av viss reglering av inköpssamordningen även om den är frivillig. Därigenom markeras att det ur statens helhets- intresse är angeläget att inköpssamordning kommer till stånd, såvi- da det inte är förmånligare med en annan lösning. Ett sätt att tillgo- dose detta intresse är att synliggöra de administrativa kostnaderna för upphandlingar vid sidan om ramavtalen.

Vi föreslår att en förordning införs som har i huvudsak samma materiella innebörd som den dåvarande upphandlingsförordning- ens regler om inköpssamordning och RRV:s föreskrifter i anslut- ning till dessa.

1 de allmänna råd till då gällande upphandlingsregler som RRV gav ut framhölls följande. Om en myndighet inte utnyttjar ramavtal eller andra former av inköpssamordning för att den finner att egen upphandling eller en annan lösning ger förmånligare villkor, bör myndigheten informera den myndighet (funktionsansvarig myn- dighet) som har ansvar för samordningen av varan eller tjänsten och ange anledningen till detta. Enligt de funktionsansvariga myn- digheterna tillämpas denna rutin endast i mycket liten omfattning eller inte alls (se avsnitt 4.3). Vi anser att denna rapporteringsskyl- dighet är en viktig del i ramavtalsverksamheten. Bland annat får den funktionsansvariga myndigheten underlag för att kunna göra förbättringar vid omförhandling av ramavtalen. Informationen om utnyttjandet av ramavtalen utgör också ett viktigt underlag för den centrala samordningsfunktionens utveckling av ramavtalsverksam- heten. Om den centrala nivån följer upp och fäster uppmärksamhet på dessa frågor, t.ex. beträffande administrativa merkostnader för att göra egna inköp, torde användningen av ramavtalen öka. För att denna rapporteringsrutin skall fungera i fortsättningen anser vi att den skall vara tvingande.

Som nämnts ovan har avsikten hittills varit att den aktuella in- formationen skall lämnas direkt till den funktionsansvariga myn- digheten. Detta skulle även kunna göras i fortsättningen. Vi anser dock att den centrala samordningsfunktionens insatser för att ut- veckla ramavtalsverksamheten på olika sätt bör förstärkas. Vår bedömning är därför att det i stället är lämpligare att den centrala nivån först tar emot informationen. Den skall därefter vidarebe-

fordra informationen till resp. funktionsansvarig myndighet. Den kan även ta emot eventuella önskemål om ramavtal på nya pro- duktområden. På detta sätt får den centrala nivån informationen utan fördröjning. [ den förordning vi föreslår anges således att en myndighet skall underrätta den centrala samordningsfunktionen om en annan lösning än ramavtal bedöms ge förmånligare villkor samt skälet till detta. Rutinerna kring underrättelseskyldigheten bör utvecklas närmare, t.ex. i allmänna råd om inköpssamordning som den centrala samordningsfunktionen bör ge ut.

Ett viktigt motiv för att behålla en central funktion för inköps— samordning är att det finns behov av att stärka statens helhetsin- tresse, eftersom det i det decentraliserade ekonomistymingssyste- met för myndigheterna finns viss risk för suboptimering. Ett sätt att stärka den centrala samordningen är att i förordningen ange att den aktuella myndigheten (Kammarkollegiet) samordnar och följer upp verksamheten. Det bör även framgå att kollegiet utser funktions- ansvariga myndigheter med uppgift att teckna ramavtal för statens räkning. Dessutom bör anges att provisionerna skall beräknas så att de täcker kostnaderna för den centrala samordningen.

Vårt förslag till förordningstext lämnas efter sammanfattningen av vårt betänkande.

10. Teknikstöd

10.1. Informations- och uppföljningssystem

Enligt direktiven för vår utredning skall det övervägas vilket tek— niskt stöd som behövs för att inköpssamordningen skall kunna ut— föras på ett effektivt sätt.

En viktig del i effektiviseringen av inköpssamordningen är att förbättra informationen om ramavtalen och att underlätta använd- ningen av dessa. En informationsdatabas som innehåller samtliga gällande ramavtal och som alla statliga myndigheter lätt kan nå medför enligt vår uppfattning en väsentlig förbättring jämfört med nuläget. En sådan gemensam databas bör därför utvecklas.

VHS har utvecklat en avtalsdatabas — DASILVA — som skall vara tillgänglig för universitet och högskolor, men som även utan problem kan utnyttjas av övriga statliga myndigheter. Syftet är att på ett enkelt och rationellt sätt sprida information om aktuella ram- avtal till ett stort antal intressenter. Informationen, som löpande skall aktualiseras, skall presenteras på ett efterfrågestyrt sätt i en Internet-distribuerad lösning.

DASILVA består för närvarande av två versioner. Den ena an- vänds av ett fåtal myndigheter som inrapporterar information till databasen. Den andra versionen är en läsversion som kan utnyttjas av alla uppgiftssökande som vill hämta information från databa- sen. För att underlätta informationsinhämtningen kan databasen nås med hjälp av VHS hemsida och även med stöd av de vanligast förekommande sökverktygen på Internet. Den tekniska miljön har

valts för att möjliggöra vidareutveckling av framtida funktioner, t.ex. elektronisk handel och statistik.

Planer för sådan vidareutveckling finns redan. Som en följd hä- rav kommer rutiner om elektronisk handel att successivt testas och införas. Inledningsvis avser rutinerna endast vissa universitet och högskolor och omfattar endast några få ramavtal. En utvidgning planeras dock.

Vi finner det lämpligt att utvecklingsarbetet hos VHS utnyttjas i en mer gemensam form. Detta kan ske genom att den centrala samordningsmyndigheten uppdrar åt VHS att svara för att det pla- nerade teknikstödet vidareutvecklas och förvaltas på ett sådant sätt att hela statsförvaltningen kan utnyttja det.

10.2. Elektronisk handel 10.2.1 Toppledarforums projekt

Toppledarforum består av en grupp ledande företrädare för offent- lig verksamhet som driver gemensamma utvecklingsfrågor inom lT-området. Gruppens ordförande är finansministern. Utvecklings- arbetet sker genom olika gemensamma projekt. Ett sådant projekt rör elektronisk handel. Avsikten är att hela kommunikationspro- cessen mellan köpare och säljare skall kunna hanteras elektroniskt. Projektet gäller såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting.

Projektet hävdar att betydande effektivitetsförbättringar kan uppnås om man använder datakommunikation i stället för pap- persbaserad hantering av anbud, beställning, fakturor m.m. Dess— utom kan ekonomisk redovisning, styrning och uppföljning ske på ett bättre Sätt.

I projektet har förutsättningarna för att införa elektronisk han- del utretts. Följande slutsatser har därvid dragits.

*

Ett brett införande av elektronisk handel ger stora möjligheter till förenkling av upphandlings—, beställnings— och ekonomi- administration.

Ett aktivt upplysnings- och informationsprogram behövs såväl för den offentliga sektorn som för mindre och medelstora företag.

Lagstiftningen innehåller inte några avgörande hinder för elektronisk upphandling. Dock kan modifieringar göra vissa rutiner enklare.

Avtalsmodeller finns redan etablerade på marknaden och kan användas.

Genom att den offentliga sektorn ställer krav på system för offentlig handel kommer lämpliga programvaror att finnas tillgängliga snabbare.

I vissa delar måste en harmonisering ske med utvecklingen inom EU.

Gemensamma standarder för datautväxling måste användas för den offentliga sektorn i förhållande till näringslivet. Stan- darder finns redan utvecklade. Det gäller att markera hur des- sa skall användas och hur de skall tillämpas.

Införandet av elektronisk handel kräver en gemensam strate- gi- och handlingsplan. Få resultat kommer att uppnås om varje kommun, landsting och statlig myndighet var för sig skall genomföra detta.

En särskild genomförandeorganisation har skapats inom projektets ram. Denna organisation skall svara för följande.

* Utarbeta informations- och spridningsprogram * lnitiera s.k. vägvisarprojekt * Utarbeta införandestöd

* Upphandla och träffa ramavtal för paketlösningar för pro- gramvaror, konsultinsatser och utbildning för införande av elektronisk handel samt nätverkstjänster och s.k. clearing- housetjänster.

] enlighet med denna inriktning har under år 1996 ramavtal träffats med tre lT—konsortier om programvaror och tjänster för elektro- nisk handel. Avtalen gäller fram till år 2000. Senast under år 1998 skall dock leverantörerna ha uppfyllt alla krav som ställts i den kravspecifikation som låg till grund för upphandlingen.

Aktiva vägvisarprojekt har etablerats, framför allt inom kom- munsektorn. Dessa projekt fungerar bl.a. som pilot- och refe- rensprojekt. Erfarenheterna från dessa projekt sprids vidare till andra. För att underlätta sådan informationsspridning har en egen WEB på Internet skapats. Dessutom ges ett nyhetsblad ut till ca 8 000 mottagare i både offentlig och privat sektor. Vidare har två handböcker utformats som ger råd om dels förberedelsearbetet inför införandet av elektronisk handel, dels anskaffning och in- stallation.

Ett arbete pågår med att utveckla öppna gränssnitt. I detta lig- ger att den offentliga sektorn skall tillämpa gemensamma riktlinjer för hur olika standarder skall användas. Detta kan gälla t.ex. elek- troniska meddelanden inkl. order, faktura och priskatalog, men också säkerhetsstandarder som uppfyller de rättsliga kraven. Dessa avser exempelvis elektroniska identitetskort, adresstandard och bekräftelserutiner.

10.22. Överväganden och förslag

Enligt direktiven för vår utredning skall vi överväga och bedöma i vilken mån resultatet av projektet om elektronisk handel kan till— godogöras den statliga inköpssamordningen samt föreslå vilka eventuella åtgärder som bör vidtas.

Vi kan inledningsvis konstatera att projektarbetet fortfarande är i ett intensivt utvecklingsskede och att färdiga lösningarännu inte finns. Leverantörerna skall senast under år 1998 ha uppfyllt villko- ren i kravspecifikationen. Vi konstaterar också att de s.k. vägvisar- projekten ännu är få till antalet och huvudsakligen koncentrerade till kommunsektorn. Därför saknas tillräckliga erfarenheter för att göra bedömningar om den statliga sektorn. Vi gör följande överväganden om i vilken mån projektarbetet kan tillgodogöras den statliga inköpssamordningen.

De bärande principerna för utvecklande av gemensamma stan- darder och rutiner m.m. som projektet redovisar avses gälla även för den statliga sektorn. Projektet syftar ytterst till att uppnå förenklingar och ökad effektivitet i upphandlings— och inköps- arbetet, men också att förbättra ekonomistyrningen och underlätta ekonomiadministrationen. Detta strider inte på något sätt mot den inriktning som bör gälla för en effektivare statlig inköpssam- ordning. Snarare är det så att gemensamma standarder och rutiner för den statliga inköpsverksamheten i sig ökar samordningen och underlättar möjligheterna att vidareutveckla samordningsinsatser- na.

Vi vill också peka på att elektronisk handel är ett samlingsbe- grepp i vilket ingår strukturerade handelsmeddelanden i elektro- nisk form t.ex. för beställning, order och faktura. Meddelanden genereras automatiskt och sänds mellan beställare och leve— rantörer. Det inbegriper även angränsande processer om hur data- baser delas och utnyttjas, liksom elektronisk dokumenthantering och e-post i övrigt samt utnyttjande av fax, röstmeddelanden och telefon.

I hög grad handlar elektronisk handel om förändring av ar- betsorganisationen i stället för endast införande av nya teknikruti-

ner. Även detta ligger i linje med vad som bör gälla för en effekti— vare statlig inköpssamordning.

För närvarande är antalet vägvisarprojekt inom den statliga förvaltningen mycket få. Flera kommuner har valt att börja en pi- lotverksamhet om elektroniska rutiner för inköp av varor. Dessa inköp rör i första hand varor med ett standardiserat utbud, t.ex. livsmedel, papper och annat kontorsmaterial. Dessutom gäller de sådana fall där leverantörer haft intresse och möjlighet att installe- ra den elektroniska utrustning som behövs.

Ytterligare vägvisarprojekt behöver skapas inom den statliga förvaltningen för att ge en tillräcklig erfarenhetsåterkoppling, även vad gäller statlig verksamhet. Det ligger inom Toppledarforums ansvar att bedöma om sådana projekt skall startas.

Konkurrensverket har i sin rapport 1997:3 pekat på att små och medelstora företag kan ha svårt att anpassa sig till den tekniska utvecklingen beträffande elektronisk handel. Även detta bör upp- märksammas i projektarbetet.

Vi gör sammantaget den bedömningen att ordningsföljden bör vara att först införa de förändrade processer och rutiner som ingår i projektarbetet innan man går vidare med en vidareutveckling av den statliga inköpssamordningen i de delar som berör elektronisk handel. Den nya nivå som elektronisk handel kan medföra inne- fattar ett användande av gemensamma elektroniska rutiner och standarder som ger andra utgångspunkter för bl.a. uppgiftsinhämt- ande och införmationsförmedling om den statliga inköpsverksam- heten än som finns för närvarande.

För att säkerställa att de insatser som sker inom projektet för elektronisk handel utnyttjas på ett effektivt sätt i den fortsatta stat- liga inköpssamordningen, men också för att medverka till att såda- na impulser som kan underlätta den statliga samordningen beaktas i projektarbetet, bör den centrala samordningsfunktionen aktivt följa projektets arbete. Därvid bör även Konkurrensverkets påpe- kande om vikten av en fortsatt satsning på information till de små och medelstora företagen om elektronisk handel beaktas, samtidigt som datasystem m.m. inom området bör utformas så att konkur- rensen inte begränsas.

11. Miljöanpassad offentlig upphandling

11.1. Bakgrund

Det har i olika sammanhang uppmärksammats att den offentliga upphandlingen kan och bör användas som ett medel för att uppnå miljömål. Denna fråga tas bl.a. upp i bilaga 5 till 1997 års ekono— miska vårproposition samt i regeringens skrivelse Ekologisk håll— barhet (1997/98: 13) som lämnades till riksdagen i september 1997.

EU:s medlemsländer har preliminärt kommit överens om att göra en översyn av reglerna för offentlig upphandling så att miljö- hänsyn i större utsträckning tas vid tillämpningen.

11.2. Olika initiativ för miljöanpassning

Under innevarande år har ett pilotprojekt påbörjats för att introdu- cera miljöledningssystem hos 25 utvalda statliga myndigheter. Av- sikten är bl.a. att statliga myndigheter aktivt skall efterfråga pro- dukter, system och tjänster som utformats med hänsyn till miljö— och resurshushållning. Projektet skall utvidgas under våren 1998 till att omfatta fler statliga myndigheter.

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och NOU har i rap- porten Offentlig upphandling med miljöhänsyn (1995) redovisat bl.a. de miljökrav som kan ställas vid offentlig upphandling med hänsyn till EG:s regler och LOU. Det konstateras att det är svårt att tolka reglerna på upphandlingsområdet vad gäller vilka miljökrav

som för närvarande kan ställas. Rättsfall saknas dessutom i dessa frågor.

Konkurrensverket pekar i sin rapport 19973 på att det är svårt att utforma korrekta förfrågnings- eller anbudsunderlag enligt gäl— lande regler. Krav vid upphandlingen som går utöver gällande regler på miljöområdet kan medföra minskat antal anbudsgivare och dålig konkurrens, eftersom småföretag har svårare att klara sådana krav än stora företag.

Verket framhåller också att EU:s regler torde innebära att vid varuinköp kan miljökrav kopplas till varans egenskaper och euro- peisk standard. Det kan dock inte anses tillåtet att i anbuds— eller förfrågningsunderlaget ta med miljökrav knutna till varans pro- duktionsprocess. Verket betonar emellertid att rättsläget är oklart. Verket föreslår att statsmakterna bör förtydliga de miljökrav som kan ställas vid offentlig upphandling med hänsyn till upphand- lingsreglerna samt även verka för att reglerna följs. Ett regelbundet arbete bör ske med hänsyn till utvecklingen inom såväl upphand- lings- som miljöområdet.

11.3. Erfarenheter från Danmark

1 de danska bestämmelserna för offentlig upphandling har införts en regel att statliga myndigheter vid sin upphandling skall väga in miljöaspekter i samma grad som pris- och kvalitetsfrågor.

I den centrala inköpssamordningen ser man till att miljöaspek- ter tas med i ramavtalen. Man bevakar också att ett löpande sam- arbete med miljö— och energimyndigheterna sker så att nya kriteri- er och anvisningar från dessa inarbetas i upphandlingsunderlagen och beaktas vid utvärderingen.

Miljöaspekterna i upphandlingen rör tre områden: miljöarbetet hos leverantören, miljöarbetet hos producenten och produktens miljöegenskaper. [ detta ligger bl.a. frågan hur leverantörer och producenter driver arbetsmiljöarbetet, inkl. användande av miljö- farliga ämnen, råvaruförbrukning samt återanvändningsmöjlighe- ter.

l miljöarbetet pekas på vikten av löpande gott samarbete med producenterna, leverantörerna, miljömyndigheterna och de statliga inköparna. Detta samarbete underlättas av den ständiga förbätt— ringen av informationsutbytet, inte minst i elektronisk form.

11.4. Överväganden och förslag

Enligt vår mening bör frågorna om miljöanpassning ges ökad uppmärksamhet vid statlig upphandling. Den centrala myndighet vi föreslår bör svara för samordningen av de insatser som krävs för att miljöaspekterna skall beaktas vid statlig upphandling. Det an- kommer därvid på den centrala samordnaren att i samverkan med NOU bl.a. bedöma lämpligheten av ytterligare reglering av dessa frågor och om så erfordras lämna förslag till regeringen om sådana åtgärder.

12. Vissa konsekvensredovisningar

12.1. Möjligheter till besparingar

I detta betänkande redovisar vi vårt förslag till principlösning för den statliga inköpssamordningen. Vi föreslår att den centrala sam— ordningsmyndigheten bl.a. bör få ansvaret att lämna lösningar på de övriga frågor som vårt uppdrag innehåller och som berörs i vår principlösning, men som inte kan utvecklas närmare av oss. Det gäller i första hand frågor knutna till konkret upphandling, t.ex. vilken typ av inköp som bör samordnas eller inom vilka verksam— hetsområden den största besparingspotentialen kan finnas. För när- varande saknas nämligen i väsentliga delar detaljerad information om utnyttjandet av ramavtalen. RRV har dock lämnat vissa över— siktliga uppgifter som redovisas i avsnitt 2.2.

För att bedöma de möjligheter till besparingar som kan uppstå som en följd av våra förslag kan endast vissa överslagsberäkningar göras. Dessa är i princip av samma karaktär som de beräkningar RRV gjorde i sin rapport är 1994.

Av de förslag som vi lämnar torde i första hand förslaget om en förbättrad central samordningsfunktion leda till besparingsmöjlig- heter. Även de upphandlande myndigheternas skyldighet att rap- portera inköp vid sidan av ramavtalen kan leda till besparingar.

För att uppskatta besparingsmöjlighetema kan följande anta- ganden göras. Det nuvarande utnyttjandet av ramavtalen uppgår till 4 miljarder kr per är (lågt räknat). Det finns vidare en potential att träffa nya ramavtal som innebär att det sammanlagda ramavtalsut—

nyttjandet blir 6 miljarder kr. Om detta skulle leda till 10 % lägre inköpspris kan besparingen bli 200 miljoner kr. Hänsyn tas med dessa antaganden till att en myndighet skulle få rabatter även utan att tillämpa ramavtalen.

Vi gör bedömningen att detta är en försiktig uppskattning av besparingspotentialen. Man kan dessutom anta att ytterligare be- sparingsmöjligheter finns om inköpskvantiteter kan garanteras i förväg.

Vi kan konstatera att (de avgiftsfinansierade) kostnaderna för den av oss föreslagna centrala samordningsnivån inte kan jämföras med de besparingar som våra förslag kan uppskattas leda till.

Den typ av preciserade besparingsberäkningar som efterfrågas i våra direktiv bör vara en uppgift för den centrala samordningsni- vån. Möjligheterna att göra mer precisa beräkningar ökar om ett uppföljningssystem för ramavtalshanteringen finns tillgängligt. Besparingsberäkningar är för övrigt en naturlig uppgift för den centrala samordningen när produktområden skall väljas som läm- par sig för samordning.

12.2. De generella kommittédirektiven

Enligt direktiven skall utredningen beakta de generella direktiv som gäller att pröva offentliga åtaganden, om regionalpolitiska konsekvenser, om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvener samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser i dessa avseenden. Våra förslag bygger i allt väsentligt på det bärande mönster som för närvarande finns vid samordningen av statlig upphandling. Förslagen leder enligt vår mening till ökad effektivi- tet inom det befintliga systemet snarare än till nya och förändrade förhållanden med sådana konsekvenser som i första hand avses i de generella direktiven.

Kommittédirektiv

Effektivare statlig inköpssamordning

Dir. 1997172

Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå ett nytt system för statlig inköpssamordning som innebar att den samlade statliga upphandlingen blir effektivare än för närvarande. Inriktningen av den fonsatta—uiköpssamordningen skall övervä— gas. Behovet av reglering samt frågor om finansiering är några av de områden som skall belysas, Även organisationen av samordningsfunktionen samt behovet av stöd för denna funktion och för de upphandlande myndigheterna skall utredas.

Utredaren skall vidare pröva några frågor med anknytning till inköpssamord- ningen. En sådan fråga är om och hur resultaten åran Toppledarforums projekt om elektronisk handel kan till godogöras inköpssamordningen. Andra frågor är hur den föreslagna modellen för inköpssamordning i framtiden kan tänkas klara förändringar i EG:s upphandlingsregler och vad en utvidgning till de kommunala och landstingskommunala områdena kan innebära.

Bakgrund

Den offentliga upphandlingen i Sverige styrs till största delen av lagen (19921528) om offentlig upphandling, EG:s rättssystem på området samt överenskommelsen om offentlig upphandling (Government Procurement Agreement) inom ramen för Wii) För närvarande sker en omarbetning av lagen. I framtiden kan det bli aktuellt med ytterligare anpassningar av upphandlingsreglerna bl.a. med anledning av Europeiska kommissionens grönbok på upphandlingsområdet och Svenska kyrkans konstitutionella förändring.

I samband med att lagen om offentlig upphandling tillkom inrättades en myndighet, Nämnden för offentlig upphandling (N OU ). Myndigheten fick bl.a. i uppgift att informera om lagen och att utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen inklusive inköpssamordningen. Man fick också i uppdrag att verka för en effektivare offentlig upphandling. Regeringen har för avsikt. att inom den närmaste framtiden även se över behovet av bl.a. information, rådgivning och tillsyn inom ramen för LOU och därmed pröva NOU:s roll och uppgifter.

Den totala statliga inköpsvolymen uppgick under budgetåret 1994/95 till ca 150 miljarder kronor Hälften av inköpen var tjänster medan investeringar och varuköp svarade för resten. Vissa inköp samordnades Därigenom uppnåddes fördelaktigare villkor dels för den upphandlande myndigheten, dels för staten som helhet. Samordningen går till så att ett antal myndigheter med stora inköpsvolymer av vissa produkter eller tjänster (s.k. fimktionsansvariga myndigheter) träffar ramavtal om pris, leveransvillkor m.m. med sina leverantörer. Andra myndigheter kan sedan använda sig av dessa avtal vid sina inköp. Av den totala upphandlingen på 150 miljarder kronor utgjorde 6 miljarder kronor upphandling genom ramavtal. Därutöver förekommer viss samordning mellan statliga organ på regional och lokal nivå samt mellan stat ;kommuner och landsting.

En översyn av upphandlingsreglerna pågår inom Branschsaneringsutredningen (Ju l995:l l). Utredningens syfte är att bättre kunna förebygga ekonomisk brottslighet (tilläggsdirektiv 199729) Arbetet skall redovisas före utgången avjuni 1997.

Problem med nuvarande system

Vissa myndigheter samordnar på eget initiativ sina inköp med andra myndigheter. För att bättre kunna utnyttja de möjligheter samordnade inköp ger krävs dock en central samordningsfunktion i staten.

Den centrala samordningen utförs för närvarande av Riksrevisionsverket (RRV) med hjälp av de funktionsansvariga myndigheterna. Den ingår dock inte längre bland RRV:s instruktionsenliga uppgifter. Verksamheten drivs därför endast i begränsad omfattning. RRV lämnade 1994 en rapport till regeringen med förslag till en effektivare inköpssamordning samt en begäran att RRV:s uppgifter inom området skulle upphöra.

Den nuvarande inriktningen och omfattningen av den centrala samordningen medför vissa problem. Bland annat år det sannolikt så att de befintliga ramavtalen inte täcker alla produkt- och tjänsteornråden som kan vara angelägna att inrymma inom en samordning. Den besparingspotential som finns genom samordnade inköp blir därför inte utnyttjad i tillräcklig utsträck- ning.

Utgångspunkter för uppdraget

Det övergripande målet för utredaren är att verka för att de statliga inköpen effektiviseras. Detta skall i första hand ske genom att det statliga systemet för inköpssamordning utvecklas. Därigenom kan den befintliga besparingspotenti- alen tillgodogöras på ett bättre sätt än för närvarande. Ramavtalen bör även i fortsättningen utgöra ett centralt inslag i den statliga inköpssamordningen.

En utgångspunkt för arbetet är att samordningen skall vara frivillig och att den i första hand skall finansieras genom avgifter. Uppdraget omfattar primärt samordning av inköp i statlig verksamhet. Utredarens överväganden skall göras mot bakgrund av att statens intressen som helhet skall tillgodoses.

Uppdraget består av två delar. Utredaren skall för det första föreslå en modell för statlig inköpssamordning som möjliggör att en väsentligt högre andel av den statliga upphandlingen kan samordnas jämfört med dagens situation. I ett andra steg skall utredaren pröva ett antal frågor förknippade med en samord- nad statlig inköpsverksamhet.

En modell för den statliga inköpssamordningen

Utredaren skall analysera vilken typ av inköp som bör samordnas, dvs. vilka grupper av varor och tjänster (inkl. entreprenadtjänster) som lämpar sig för gemensam upphandling inom den statliga förvaltningen. För att kunna ästadkonuna detta måste utredaren ocksä precisera vad som bör avses med staten i detta sammanhang. dvs vilka upphandlande enheter samordning skall omfatta - myndigheter, affärsverk, statliga bolag och stifteler etc.

Hittills har ramavtalen främst avsett varor. Utredaren skall därför särskilt bedöma möjligheterna att öka inköpssamordningen när det gäller tjänster. Utredaren skall också belysa hur strävan efter ökade miljöhänsyn vid upphandling av varor och tjänster kan underlättas av en inköpssamordning.

Även om inköpssamordningen i princip skall vara frivillig kan det finnas behov av att i något avseende reglera denna. Utredaren skall vid sina över- väganden om behovet av reglering även beakta konkurrens- och miljöaspekter på den statliga upphandlingen, Om viss reglering föreslås skall det belysas i vilken grad denna kan antas påverka samordningens omfattning.

Numera styrs den offentliga upphandlingen till väsentlig del av EG:s regel— verk. Frågan om i vilken utsträckning dessa regler påverkar den statliga inköpssamordningen skall därför analyseras.

Utredaren skall föreslå hur inköpssamordningen, dvs. såväl upphandlingen av ramavtal som själva samordningsfunktionen, skall finansieras. lnledningsvis kan det bli nödvändigt med viss anslagsfinansieiing. Utredaren bör överväga hur en sådan anslagsfinansiering skulle kunna utformas. Efter uppbyggnadssta- diet är det meningen att inköpssamordningen i sin helhet skall finansieras med avgifter från leverantörer, myndigheter eller på något annat sätt. Utredaren

skall föresla hur avgifterna skall beräknas samt hur betalningarna skall hanteras tel—:niskt

Utredaren skall lämna förslag till verksamhetsfomr och ny organisation för den statliga inköpssamordningen. Utredaren skall vidare se över det nuvarande systemet med hinktionsansvariga myndigheter och. om det bedöms vara ändamålsenligt även i framtiden, precisera vad detta ansvar bör innebära. Detta innefattar förslag till fördelning av roller och uppgifter mellan funktionsansvariga myndigheterna och den centrala samordningsfunktionen och frågan om vilka myndigheter som bör få funktionsansvar inom de olika verksamhetsomrädena. Det är mycket viktigt att finna väl fungerande samarbetsformer mellan myndigheter och den centrala samordningsfunktionen för att uppnå en så stor anslutning till systemet med inköpssamordning som möjligt.

För att den statliga inköpssamordningen skall kunna utföras på ett effektivt sätt behövs stöd av olika slag. Det kan gälla införmatiorrsdatabascr över aktuella ramavtal eller system för att kunna följa den faktiska upphand—lingens inriktning och omfattning. Utredaren skall överväga och lämna förslag till vilket tekniskt stöd som kan bedömas komma att behövas.

Utredaren skall redovisa hur övervägandena och förslagen om en utbyggd statlig inköpssamordning förhåller sig till de decentraliserade styrprinciper som numera gäller inom statsförvaltningen.

Inköpssamordning inom statlig verksamhet förekommer även i andra länder. Utredaren skall därför inhämta erfarenheter av utländska förhållanden på området.

Utredaren skall uppskatta möjligheterna till besparing för staten som helhet av de förslag som läggs fram. En uppskattning skall även göras av hur stor del av de statliga inköpen som i praktiken kan förväntas ske samordnat samt vilka besparingar som därvid kan uppnås. Utredaren skall också undersöka inom vilka verksamhetsområden den största besparingspotentialen förefaller finnas.

Övriga frågor att överväga ! samband med inköpssamordningen

För närvarande drivs ett projekt om elektronisk handel inom ramen för Toppledarforurn. AVsikten med detta är att hela korrununikatronsprocessen mellan köpare och säljare i en framtid skall kunna hanteras elektroniskt. Projektet involverar såväl de statliga myndighetema som kommuner och landsting. Utredaren skall undersöka i vilken mån resultatet av detta projekt kan tillgodogöras den statliga inköpssamordningen samt föreslå vilka even- tuella åtgärder som bör vidtas.

Den modell för inköpssamordning inom staten som utredaren skall föreslå i uppdragets första del avser i allt väsentligt ett system med ramavtal. I en framtid är det inte otänkbart att även andra förmer av samordnade inköp kan bli av intresse, bl.a. beroende på utvecklingen av EG s regelverk. Exempel på detta är olika typer av direktupphandlingar, lagerhållning hos leverantörer etc. Utredaren skall därför överväga vilka andra typer av samordningsuppgifter som den föreslagna samordningsfunktionen kan tänkas få i ett framtidsper- spektiv.

En annan tänkbar utveckling av den statliga inköpsmodell som utredaren skall föreslå är att även kömmuner och landsting i en framtid deltar i systemet. Utredaren skall belysa vilka konsekvenser detta skulle kunna få och vilka anpassningar som skulle behöva göras. Frågan om vilka konsekvenser den avsevärda ökningen av upphandlingsvolymen som en sådan utveckling skulle innebära, bl.a. för små och medelstora företag, skall särskilt belysas. En annan fråga i detta sammanhang som utredaren bör fundera över är möjligheter till och konsekvenser av samordnade inköp som även sträcker sig utanför landets gränser.

Inom ramen för pilotprojektet "Miljöledningssystem i statlig förvalming” har 25 myndigheter fått i uppdrag att införa miljöledningssystem och att också redovisa frågor kring miljöanpassning av sin upphandling. Pilotprojektet pågår under hela l997. Utredaren bör samla erfarenheter även från detta projekt.

Utredningsarbetet Senast den 1 oktober 1997 skall utredaren redovisa en principlösning för den

statliga inköpssamordningen. Vid samma tidpunkt skall utredaren lämna antingen färdiga lösningar på de övriga frågor som uppdraget innehåller eller,

i den mån detta inte visat sig möjligt. redovisa hur dessa problem bör hanteras vidare,

Eftersom inköpssamordningen även i fortsättningen i huvudsak skall ske på frivillig väg bör utredaren samråda med funktionsansvariga myndigheter och även med andra myndigheter som har centrala uppgifter på området, Utredaren bör även samråda med Branschsancringsutredningen (Ju l995: [ ])

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994223), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 199250), om att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 19941123) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

(Finansdepartementet)

Bilaga 2

Inköpssamordning i andra länder

Danmark

Den statliga inköpssamordningen i Danmark sköts av ett aktiebo- lag som ägs av staten och kommunerna, Statens og Kommunernes lndköbs Service A/S (Indkrabs Service). lnköpssamordningen sker på frivillig grund och verksamheten drivs helt kommersiellt.

De statliga och kommunala inköpsorganisationema gick sam- man i det nuvarande bolaget år 1994. På det statliga området drevs inköpssamordningen dessförinnan i myndighetsform. Efter samgå- endet har verksamheten expanderat kraftigt, i synnerhet på det kommunala området.

Grunden för verksamheten är ett abonnemangssystem som ger tillgång till ett servicepaket med ramavtal och rådgivning. Ram- avtalen täcker 85 avtalsområden med omkring 300 leverantörer. 4 500 offentliga organ har tecknat abonnemang.

De samlade offentliga inköpen uppgår till 90 miljarder danska kronor. Inköpen på de produktområden som bedöms kunna vara lämpade för ramavtal uppgår till 15 miljarder kr. Omsättningen på ramavtalen hos lndkebs Service uppgick till 2,3 miljarder kr under år 1996. Den har fördubblats under den tid bolaget funnits till.

Indkebs Service finansierar verksamheten genom abonne- mangsavgifter och provisioner på de avrop som gjorts på ram- avtalen. Provisionsandelen utgör i genomsnitt 0,8 % på avropen.

Bolaget har gjort omfattande satsningar i elektroniska inköps- system och elektronisk handel. Man driver även aktivt frågor om miljöhänsyn vid upphandlingen (se även avsnitt 1 1.3).

Norge

Den statliga inköpssamordningen i Norge sker i myndighetsform. Den sköts av Statskjap som är en del av Statens förvaltnings- tjeneste, De viktigaste uppgifterna för Statskjap är att teckna olika typer av ramavtal samt att ge råd åt myndigheter i anskaffnings- processen.

Verksamheten är helt anslagsfinansierad (6 miljoner norska kronor år 1996). Rådgivningen är därför kostnadsfri för myndig- heterna.

De statliga myndigheterna gör inköp för 1 miljard kronor årli- gen genom avrop mot de volymoberoende ramavtalen. Utnytt- jandet är frivilligt med undantag brännolja och drivmedel, som måste upphandlas hos de leverantörer med vilka avtal har tecknats.

Statskjrap har även utvecklat en särskild form av samordnade inköp med i förväg preciserade inköpsvolymer. De görs dock inte på områden där det finns ramavtal. Den sammanlagda årsomsätt- ningen för dessa samordnade inköp uppgår till ca 1 miljard kr. De mindre myndigheterna deltar i regel inte i denna inköpsfonn. De får dock tillgång till kravspecifikationerna m.m.

Finland

Den finska statliga inköpssamordningen har tidigare skötts i myn- dighetsform av en central inköpsorganisation. I början av år 1995 bolagiserades verksamheten och Handelshuset Hansel AB bilda- des. I samband därmed gjordes en kraftig personalminskning. Bo- laget är helägt av staten.

Hansel säljer sina produkter och tjänster till hela den offentliga sektorn, således även till statliga bolag och till kommuner. Årsom- sättningen är i storleksordningen 10 miljarder mark.

Ramavtalsverksamheten är inte lika betydelsefull som i de and- ra nordiska länderna. l stället satsar bolaget stora resurser på att ge stöd till myndigheterna i deras anskaffningsprocess. Logistik- frågor är därför centrala i verksamheten.

Utmärkande för den finska inköpssamordningen har sedan länge varit ett system med central anskaffning av varor. Dessa har lagrats hos den centrala inköpsorganisationen och därefter distri— buerats till myndigheterna. För närvarande passerar ca 15 % av inköpsvärdet det centrala lagret. Andelen minskar dock.

Nederländerna

Den centrala inköpssamordningen i Nederländerna utförs av ett statligt helägt bolag, N.V. Nederlands Inkoopcentrum (NIC). Före år 1990 drevs verksamheten i myndighetsform. Upphandlande myndigheter var i vissa fall tvingade att köpa varor genom den centrala inköpsorganisationen.

Rådgivning i anskaffningsprocessen hos myndigheterna är en viktig del av verksamheten. Kunderna finns både inom och utom den offentliga sektorn.

NIC säljer varor, t.ex. kontors- och undervisningsmateriel samt arbetskläder. Delar av försäljningen passerar ett stort centrallager. NIC utför även tjänster, t.ex. bevakning, fastighetsunderhåll, städ- ning och catering.

NIC erbjuder dessutom finansiella tjänster åt myndigheterna och andra kunder. Man har t.ex. utvecklat en särskild form av ramavtal, som innebär att NIC övertar betalningsansvaret vid leve— ransen av varan. Kunden faktureras därefter av NIC.

Den totala verksamheten omsluter ca 4 miljarder floriner.

(»

Kronologisk förteckning

leÖ'q—ll—J—

was

10. 11 |7

13

14. 15.

16.

17

18.

l9. 20. 71

lx) lx) u.: N

24. 25, 26.

. Den nya gymnasieskolan , steg för steg. U, . lnkomstskattelag. del l-lll. Fi. Fastighetsdataregistcr. .lu. . Förbättrad miljöinformation. M. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsemas roll i tr'alik— och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln, Femtio år av förändring på sex fön/altningsområden, Fi . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S. . Flexibel förvaltning. Förändring och verksam-

hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. . Skatter. miljö och sysselsättning. Fi.

lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och

slutsatser från en hearing anordnad av lT—kommissioncn den 18 december. lT—kommissiouens rapport 1/97. K.

Regionpolitik för hela Sverige. N. [T i kulturens tjänst. Ku. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik, Fi. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. _ Skatter. tjänster och sysselsättning.

+ Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre information om konsumentpriser, ln. Konkurrenslagen 1993-1996. N. . Växa i lärande, Förslag till läroplan för bam och unga 6—16 år. U. . Aktiebolagets kapital, Ju, . Digital demokr©ti Ett seminarium om Teknik,

demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen. lT-

komrnissionen och Kommunikationsforskuings— beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K.

Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels—

försörjningen. Jo. .Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi.

. [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi, . Bampornografifrågan. lnnehavskriminalisering m.m. Ju. _ Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.

. Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3197. K.

32 33

34, 35. 36. 37

39. 40. 41,

43.

44,

45.

46.

47.

48.

49. 50.

51.

55. 56. 57. 58.

59. 60,

Följdlagstiftning till miljöbalken. M. Att liira över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. Övervakning av miljön. M. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. Bekämpandc av penningtvätt. Fi. . Ett tekniskt forskningsinstitu: i Göteborg. U. 38. Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika vcrksamhetsfomier. Fi. Integritet Offentlighet lnformationstekuik. Ju. Unga och arbete. ln. Staten och trossamfunden

Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund * Lag om Svenska kyrkan. Ku.

.Staten och trossamfunden

Begravuingsverksamheten_ Ku. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossarnfrrnden Stöd. skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen, Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya tnedier. Ju. Altemativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg

—— en fråga om bemötande av äldre. S. . Omsorg med kunskap och inlevelse

— en fråga om bemötande av äldre. S.

.Avskal'fa reklamskatten! Fi. .Ministem och makten.

Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Fi. Staten och trossamfunden. Sarumanfattningarna av förslagen från de statliga utredningama, Ku, Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. Ju. l medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi. Personaluthyming. A. Svensklternmet Voksenåseus förvaltningsfomi. Ku. Betal-TV inom Sveriges Television. Ku.

Kronologisk förteckning

61. Att växa bland betong och kojor. litt delbetänkande orll barns och ungdomars uppväxtvillkor i storståidcmas utsatta områden från Storstadskouunittén. S. 62. Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskomlllittéll. S. 63. Sverige inför epokskiftct. l'l'-kollnllissionerls rapport 5/97. K. 64. Samhall. Erl arbetsmarklladspolitisk åtgärd + Bilagedcl. A 65. Polisens register. Ju. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 67. Återkallelse av uppehållstillstårld. UD. 68. Grannlands-TV i kabelllät. Ku. 69. Besparingar i stort och smått. U. 70. "totalförsvaret och frivilligorgånisationema — uppdrag. stöd och ersättning. Fö. 71 Politik för unga. > 2 st bilagor. lll. 72. En lag olll socialtörsäkringar. S. 73. Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av l'l'-kommissionen. Närings- och handelsrlepnltelllentct och SEIS den 11 december 1996. II"—kolllmissionClls rapport 6/97. K. 74. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. .lo. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för

,. ka personer. Fi.

76. Invandrare i vård och omsorg -- en fråga orll belllötande av äldre. S. 77. Uppföljning av inkomstskattclagen. Fi. 78. Medelstörvaltuing i kommuner och landsting. lll. 79. Försäkritigsmäklare. En lagöversyn av Försökringsmäk]arutredrlingell. Fi. 80. Reformerad stabsorganisation. Fi. 81. Allmännyttiga bostadsföretag. * Bilaga. lll. 82. Likrl rllöiligheter. lll. 83. Olli makt och kön — i spåren av offentliga organisationers olllvandling. A. 84. lill hållbar kcmikaliepolitik. M. 85. Förmån cftcr inkomst -— Samordnat inkomst begrepp för bostatlsstöden och nya kvrllitikatiollsteglcr för rätt till sjnkpcnninggrundallde inkomst. S. 86. Punktskattekontroll av alkohol. tobak och mineralolja. m.m, Fi. 87, Kvinnor. man och inkomster. Jämställdhet och oberoende. A. 88. Upphalldling för utvecklillg. N.

89. 90.

91.

92.

94. 95.

96.

97. 98.

99. 100.

101.

102

103. 104. 105.

106. 107

108.

109.

110. 111.

112. 113.

114.

116.

Handeln med skrot och begagnade varor. N. Ändrad organisation för det statliga plan-. bygg- och bostadsväscndet. ln. Jaktens villkor — en utredning om vissa jaktfrågor. Jo. Medieföretag i Sverige , Ägande och strukturförändringar i press. radio och TV. Ku. . Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. ln. Konkurrellsneutralt transportbidrag. N. Forum för världskultur

* en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. Lokalförsörjning och fastighetsägande. En utvärdering av statens fastiglletsorganisation. Fi.

Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. M. Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. M. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M. Nya samverkansfonner inom den sjöhistoriska museiverksamhcten. Ku. Behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga. Fö. . Mat & Miljö. Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden. Jo. Rapport med förslag om sändningsorter. Ku. Polis i fredens tjänst. UD. Agenda 21 i Sverige. Fem år efter Rio — resultat och framtid. M. Erl fond för urlga konstnärer. Ku. .Den nya gymnasieskolan

— problem och möjligheter. U. Att lämna skolan lnerl rak rygg -- Om rätten till skriftspråket och om förskolans och skolans lllöjligheter att förebygga och möta läs- och skrivsvårigheter. U.

Myndighetsausvaret för transport av farligt gods. Fö. Säkrare obligationer? Fi.

Branschsallerillg — och andra metoder mot ekobrott. Ju.

Erl samordnad militär skolorganisation.

Mot halva makten — elva historiska essäer om kvillnors strategier och mäns motstånd. A. Styrsystem och jämställdhet. Institutioner i förändring och könsmaktens framtid. A. . ljusnande framtid eller ett långt farväl?

Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning. A. Bamets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. 5. . Bamets bästa — ell antologi. S.

Kronologisk förteckning

I 17. Nobelcenter i Stockholm — ett informations- och aktivitetscentrum kring naturvetenskap, krlltrlr och samhälle. Ku. 1 18. Delade städer. S. 119. En tydligare roll för hälso— och sjukvården i folkhälsoarbetet, S.

120. Vuxenpedagogik i Sverige. Forskning, utbildning. utveckling. En Kartläggning. U.

121. skolfrågor — Om skola i en ny tid. U.

122. Rättigheter i luftfartyg. K. 123. Ett effektivare näringsförbud. N. 124. lT-kommissionens hearing om den nya medie- och programvaruindustrin. Andrakammarsalen. Riksdagen. 1997—06-16. K. 125 Ett svenskt investerarskydd. Fi. 126. Bilen. miljön och säkerheten. Fi. 127. Straffansvar förjuridiska personer. Del A+B. Ju. 128. Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. UD. 129. Kollektivtrafik i tid. K 129. Ett exempel på trafiklinjesystem. Bilaga. K. 130. Effektivare statlig inköpssamordning. Fi.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fastiglletsdataregister. [3]

Aktiebolagets kapital. [22] Barnpornografifrågan. llinehavskriminalisering m.m, [29] Integritet Offentlighet llltonnationsteknik. [39] Grundlagsskydd för nya lriedier. [49]

Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. [56]

Polisens register. [65]

Branschsanering — och andra metoder lllot ekobrott. [] 1 l] Straffansvar för juridiska personer. Del A+B. [127]

Utrikesdepa rtementet

Återkallelse av uppehållstillständ. [67] Polis i fredens tjänst. [104] Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. [128]

Försvarsdepa rtementet

Totaltörsvaret och frivilligorganisatioriema — uppdrag. stöd och ersättning. [70] Behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga. [101 ] Myridighetsansvaret för transport av farligt gods. [109] En samordnad militär skolorganisation.[112]

Socialdepartementet

Röster om banis och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg

— en fråga om bemötande av äldre. [51]

Omsorg med kunskap och inlevelse

— en fråga om bemötande av äldre. [52] Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om banls och ungdomars uppväxtvillkor i storstädenlas utsatta områden från Slorstadskominittén. [61 ] Rosor av betong. En alltologi till delbetänkarldet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. [62] En lag om socialförsäkringar. [72] Invandrare i vård och omsorg — en fråga om belnötande av äldre. [76] Fönnån efter inkomst — Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst. [85] Bamets bästa i främsta rulnmet. FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. [116] Barnets bästa — en antologi. [116] Delade städer. [118]

En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet. [119]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik— och fordonsfrågor. [6] IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital delnokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkolnröstningsutredningen, IT- komlnissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT—kommissionens rapport 3197. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35] Sverige inför epokskiftet. lT-konimissioncns rapport 5/97. [63] Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av 1T—kommissionen. Närings- och handelsdepanementet och 51515 den 11 december 1996. IT-kommissionens rapport 6/97. [73] Rättigheter i luftfartyg. [122] IT-konimissionens hearing om den nya medie- och programvaruindustrin. Andrakammarsalen, Riksdageli. 1997-06-16. [124] Kollektivtrafik i tid. [129] Ett exempel på trafiklinjesystem. Bilaga. [129]

Finansdepartementet

Inkomstskattelag. del H". [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken [10] Skatter. miljö och sysselsättning. [l 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark, [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] l demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltnings- politiska samarbete. [33]

Systematisk förteckning

Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsfonner. [38] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskattenl [53] Ministem och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] I medborgamas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. [57] Statsskuldspolitiken. [66] Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. [75] Uppföljning av inkomstskattelagen. [77] Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. [79] Reformerad stabsorganisation. [80] Punktskattekontroll av alkohol. tobak och mineralolja, m.m. [86] Lokalförsörjning och fastighetsägande En utvärdering av statens fastighetsorganisation. [96] Säkrare obligationer? [110] Ett svenskt investerarskydd. [125] Bilen. miljön och säkerheten. [126] Effektivare statlig inköpssamordning. [130]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år, [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37] Besparingar i stort och smått. [69] Den nya gymnasieskolan — problem och möjligheter. [107] Att lämna skolan med rak rygg A Om rätten till skriftspråket och om förskolans och skolans möjligheter att förebygga och möta läs— och skrivsvårigheter. [108]

Vuxenpedagogik i Sverige. Forskning, utbildning. utveckling. En Kartläggning. [120]

Skolfrågor — Om skola i en ny tid. [121]

Jordbruksdepartementet

Svensk mat — på EU-fat. [25]

EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels— försörjningen. [26] Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. [50] EU:s jordbrukspolitik. miljön och regional utveckling. [74] Jaktens villkor — en utredning om vissa jaktfrågor. [91]

Mat & Miljö. Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden. [102]

Arbetsmarknadsdepartementet Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetslrandikappade. [5]

Personaluthyniing. [58]

Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. [64] Om makt och kött — i spåren av offentliga organisationers omvandling. [83] Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende. [87]

Mot halva makten — elva historiska essäer om kvinnors strategier och mäns motstånd. [113] Styrsystem och jämställdhet. Institutioner i förändring och könsrnaktens framtid. [114] Ljusnande framtid eller ett långt farväl?

Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning. [115]

Kultu rdepartementet

IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig reglering

— Gnmdlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. [41]

Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden

Svenska kyrkans personal. [44]

Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden

Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. [46] Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. [47]

Staten och trossamfunden, Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. [55] Svenskhemrnet Voksenirsens förvaltningsfonn, [59] Betal—TV inom Sveriges Television. [60] Grannlands-TV i kabelnät, [68] Medieföretag i Sverige — Ägande och stnrkmrförändringar i press. radio och TV. [92] Formn för världskultur

Systematisk förteckning

Nya samverkansformer inom den sjöhistoriska museiverksarnheten. [100] Rapport med förslag om sändningsorter. [103] En fond för unga konstnärer. [106]

Nobelcenter i Stockholm -- ett informations- och aktivitetscentnrm kring naturvetenskap, kultur och samhälle. [117]

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]

Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20] Upphandling för utveckling. [88] Handeln med skrot och begagnade varor. [89] Konkurrensneutralt transportbidrag. [94] Ett effektivare näringsförbud. [123]

Inrikesdepartementet

Bättre infonnation om konsumentpriser. [19] Unga och arbete. [40] Politik för unga. + 2 st bilagor. [71]

Medelsförvaltning i kommuner och landsting. [78] Allmännyttiga bostadsföretag. * Bilaga. [81] Lika möjligheter. [82] Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet. [90] Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting. [93]

Miljödepartementet

Förbättrad miljöinfonnation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34] En hållbar kernikaliepolitik. [84] Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. [97] Skydd av skogsmark. Behov och kostnader. Bilagor. [98]

En iry vattenadministration. Vatten är livet. [99] Agenda 21 i Sverige. Fem år eller Rio — resultat och framtid. [105]

?

lil'if'l ",-* lll]

iäfii. . -|. till] -, * dif-'..

POSTADRESS: 106 47 STOCKHOLM FAX: 08-20 50 21, TELEFON: 08-690 91 90

ISBN 91-38-20703-6 ISSN 0375—250X