SOU 2009:7

Den svenska administrationen av jordbruksstöd

Kommittédirektiv

Utredning av administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden

Dir. 2007:138

Beslut vid regeringssammanträde den 4 oktober 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Utgångspunkten i analysen ska vara att möjliga administrativa förenklingar och effektiviseringsvinster för såväl myndigheter som företagare tillvaratas. Utredaren ska lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen som är kostnadseffektiv, skapar goda förutsättningar för styrning av resurser och som även kan fungera vid en eventuellt förändrad framtida regional samhällsorganisation.

Halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik och WTO-förhandlingarna kan komma att medföra förändringar av regelverket för jordbruksstöden. Den framtida organisationen av jordbruksadministrationen måste även klara av de förändrade krav som ställs på verksamheten till följd av en ny utformning av jordbruks- och landsbygdsstöden. Analysen ska omfatta hanteringen av såväl jordbruksstöd som landsbygdsstöd. Vidare ska en analys av orsakerna till regionala skillnader i kostnaderna för hanteringen göras. I utredningen ska ingå jämförelser med hur närliggande EU-medlemsstater har organiserat administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöden.

Utredaren ska även

• föreslå en finansieringsmodell för jordbruksadministrationen, särskilt kontrollerna, som bl.a. klarar av att hantera kostnader för förändrade kontrollfrekvenser av stöden,

• Sida 82
•  Original

• undersöka möjligheten att vissa delar av verksamheter, exempelvis kontrollverksamheten, utförs av privata aktörer,
• redogöra för fördelar och nackdelar med en central hantering av de mest omfattande stöden, s.k. masstöd,
• analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bakgrund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden,
• lämna de författningsförslag som behövs för att genomföra förslagen.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande senast den 16 april 2008 och i ett slutbetänkande senast den 15 oktober 2008.

Bakgrund

Från 1948 till 1991 låg den regionala lantbruksadministrationen samlad i en nationell sektorsmyndighet med regionala kontor, lantbruksnämnder, i varje län. I den samordnade länsförvaltning som infördes 1991 blev lantbruksnämnderna en del av länsstyrelserna. Vid varje länsstyrelse tillsattes en länsexpert med jordbruk som ansvarsområde.

År 1995 (dir. 1995:83) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitikens administrativa konsekvenser för länsstyrelserna, Jordbruksverket och andra berörda myndigheter. Som en följd av utredningen gavs Jordbruksverket rätt att föreskriva om administrativa riktlinjer för länsstyrelsernas arbete.

År 1997 (dir. 1997:125) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berörde såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna. I betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) konstaterades att det råder stora skillnader i länsstyrelsernas administrativa effektivitet vid hanteringen av EU:s jordbruksstöd.

En arbetsgrupp inom Regeringskansliet konstaterade i en särskild rapport till regeringen i augusti 2000 att ett då pågående projekt inom jordbruksadministrationen, det s.k. SeQund-projektet, hade förutsättningar som kunde komma att leda till att hanteringen

• Sida 83
•  Original

av jordbruksstöden blev mer effektiv och att kvaliteten i arbetet blev bättre.

Den senast genomförda utredningen, Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan (Fi 2001:02), tog sin utgångspunkt i konsekvenserna av de strukturförändringar som hade skett inom jordbrukssektorn samt de utökade kommunikationsmöjligheterna mellan företag och myndigheter.

Utredaren kom fram till ett alternativ där dels länsstyrelser utsågs till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan föreslogs bildas gemensamt av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Som en följd av utredningens förslag infördes 2002 regionsamverkan mellan länsstyrelser. Länen delades in i samverkansregioner i syfte att öka samarbetet mellan länsstyrelser. Dessutom bildades ett samverkansråd lett av Jordbruksverket. Samverkansrådet har nu verkat i sex år.

Genom beslut i EU 2003 genomfördes en reform av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Reformen innebar att de dåvarande direktstöden frikopplades från produktionen. I Sverige genomfördes reformen från 2005. Omläggningen av GJP förväntas påskynda de strukturella förändringarna inom jordbruket. Inledningsvis innebar den dock samtidigt att fler företag med mindre åkerareal, företrädesvis hästgårdar med enbart arealer för bete och vallodling, sökte stöd samt att ett antal företag delat upp sin ansökan på flera ansökningar. Reformen 2003 innebar förändringar för Jordbruksverket och länsstyrelserna. Bland annat uppstod ett behov att utveckla nya IT-system. Därutöver lades stora insatser på information och nya administrativa rutiner.

Sveriges nya landsbygdsprogram för 2007–2013 är fördelat på följande inriktningar: förbättra konkurrenskraften i jord- och skogsbrukssektorn, förbättra miljön och landskapet och förbättra diversifieringen och livskraften på landsbygden. Ett uttalat mål för det nya programmet är att det regionala och lokala inflytandet över genomförandet ska öka. Länsstyrelserna är den statliga basen för samverkan med andra regionala aktörer. Länsstyrelserna har också en viktig roll i den regionala utvecklingspolitiken och andra åtgärdsprogram, t.ex. strukturfondsprogrammen. Kraven på uppföljning och erfarenhetsåterföring är högt ställda. Målet är fler aktörer på den moderna landsbygden än jordbrukare. Jordbruksverket är den myndighet som förvaltar fonden och behöriga administrativa myndigheter i genomförandet är länsstyrelserna, Skogs-

• Sida 84
•  Original

styrelsen och Sametinget. Ett omfattande administrativt förberedelsearbete har bedrivits av berörda myndigheter. Utgångspunkten för genomförandet är lokalt och regionalt inflytande, partnerskap, förenkling för kunderna samt effektivisering och förenkling i administrationen. Förvaltnings- och administrationsstrukturerna är en del av det beslutade programmet och avser hela programperioden.

De svenska myndigheternas kostnader för hantering av från EU utbetalade stöd inom jordbruket har varierat genom åren. Till viss del har detta förorsakats av förändringar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Vid flera tillfällen har svårigheter funnits att uppskatta resursbehoven.

Det föreligger stora skillnader i styckkostnader för kontrollverksamheten mellan länen. Som exempel kan nämnas att den genomsnittliga kostnaden per arealkontroll 2006 för SAM-stöden varierar mellan 5 700 kr och 15 000 kr. Det råder osäkerhet om de stordriftsfördelar som skulle kunna utnyttjas vid handläggning och kontroll i kombination med den samordnade länsförvaltningen fullt ut har kunnat realiseras.

Fältkontrollerna av jordbruksstöden och landsbygdsstöden genomförs av länsstyrelserna. Omfattningen av kontrollerna styrs av krav som ställs av EU. Enligt Jordbruksverkets instruktion ansvarar myndigheten för samordning av länsstyrelsernas handläggning av EU-stöden. I det ansvaret ingår att meddela föreskrifter om fältkontrollverksamheten och att varje år fastställa kontrollfrekvenser. I enlighet med EU:s regelverk kan konstaterade avvikelser innebära krav på ökade kontrollfrekvenser. I mars 2006 fastställde Jordbruksverket de under 2000-talet högsta kontrollfrekvenserna sedan Sverige blev EU-medlem för gårdsstödet, stöden inom miljö- och landsbygdsprogrammet och systemet för identifiering och registrering av nötkreatur samt handjursbidraget. Den kraftiga höjningen var ett resultat av de revisioner som Europeiska kommissionen genomfört i Sverige. Även 2007 höjdes kontrollfrekvenserna. När kontrollfrekvensen höjs under löpande budgetår ställs krav på ökade resurser. Om kontrollfrekvenserna inte nås uppstår ökade kostnader på statsbudgeten till följd av beslut av EU om finansiella korrigeringar. I förlängningen kan det även innebära att risken för senare utbetalning av stöd ökar.

De direkta kostnaderna för länsstyrelsernas fältkontroller av arealbaserade och djurbaserade stöd uppgick till 72 miljoner kr

• Sida 85
•  Original

2006. De totala kostnaderna inklusive indirekta kostnader var samma år 115 miljoner kr. När Jordbruksverket enligt EU:s regelverk beslutar om ändrade högre kontrollfrekvenser skapar detta problem i länsstyrelsernas planering och utförande av framför allt kontrollverksamheten. För att kunna skapa möjlighet till planering av en effektivare och enklare verksamhet krävs flexibilitet, förutsägbarhet och likformig stödhantering inom ramen för rådande regelverk i hela landet.

Behovet av en översyn

Det har varit nödvändigt att anpassa tillämpningen av det svenska regelverket och organisationen av jordbruksstödet till GJP. Den decentraliserade förvaltningsstruktur som Sverige har valt för administrationen av jordbruksstödet innebär att Jordbruksverket har det övergripande ansvaret och rollen som utbetalande myndighet, medan länsstyrelserna svarar för beredning och beslut i ärenden som rör från EU utbetalade stöd med anknytning till jordbruksproduktion och strukturutveckling samt miljöersättningar och olika åtgärder med syfte att främja landsbygdens utveckling. I länsstyrelsernas åtaganden ingår även den fysiska kontroll av berörda företag som är en del av EU:s stödsystem.

Även om ökat samarbete inom och mellan länsstyrelser har lett till viss effektivisering när det gäller koncentrerad handläggning, metodutveckling, IT-projekt, framtagande av gemensamma stöddokument, gemensam utbildning av personal, samverkan inom utbildningsprogrammet för lantbrukare m.m. har ännu inga stora kvantifierade ekonomiska samordningsvinster kunnat redovisas enligt Jordbruksverkets rapport ”Myndigheters kostnader och åtgärder vid hanteringen av EG-stöd” (Rapport 2007:2). En möjlig effektiviseringspotential finns i form av ökad andel elektroniska ansökningar. I augusti 2007 svarade dessa för 55 procent av de samlade stödansökningarna.

Vid den kommande översynen av GJP 2008/09, den s.k. hälsokontrollen, kan ytterligare frikoppling av direktstöd bli beslutade samtidigt som den undre gränsen för vilka brukare som är berättigade till stöd kan komma att höjas.

Internationella omständigheter, som t.ex. ingångna handelsavtal och pågående WTO-förhandlingar, skapar tryck på förändringar av EG-stöden.

• Sida 86
•  Original

Sammantaget förutses fortsatta förändringar av EU-stöden. Detta tillsammans med tidigare behov av förändringar medför att organisationen och administrationen av jordbruksstödet bör ses över.

Uppdraget

Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren

• utvärdera indelningen i samverkansregioner och skapandet av samverkansrådet och om detta har bidragit till att intentionerna i utredningens (Fi 2001:02) förslag har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts,
• undersöka och redovisa alternativa organisationsmodeller för jordbruksadministrationen anpassade till svensk central förvaltningsstruktur, göra jämförelser med närliggande EU-medlemsstaters administrativa tillämpning av EU:s jordbruksstöd och bedöma de synergieffekter som kan finnas vad avser utbetalning av stöd och kontroll på ett sätt som överensstämmer med den svenska förvaltningsmodellen,
• föreslå en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen som ska ge förutsättningar för likformig, rättssäker och kostnadseffektiv tillämpning av gällande regelverk i landets samtliga delar med beaktande av regionala förutsättningar och regionala utvecklingsprogram, klarlägga konsekvenserna av en sådan organisation i den mån förslaget kan påverka förutsättningarna för uppfyllandet av målen i berörda regionala program och strategier,
• bedöma möjligheten för en minskad administrativ börda för företagen och myndigheterna, där så är relevant, i de förslag som presenteras, klarlägga möjligheterna för företagare att endast ha en ingång till myndighetsvärlden,
• beakta den av EU-kommissionen godkända genomförandemodellen för landsbygdsprogrammet så att ett effektivt och väl förankrat programgenomförande med hög måluppfyllelse säkerställs och utvecklas,
• kartlägga länsstyrelsernas och Jordbruksverkets administrativa kostnader,

• Sida 87
•  Original

• analysera orsaken till skillnaderna i styckkostnaderna för kontrollverksamheten mellan länen,
• undersöka och föreslå lämplig modell för finansiering av kontrollverksamheten,
• analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bakgrund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden,
• föreslå förbättringar för att kunna uppnå en mer enhetlig hantering över landet inom ramen för dagens kontrollsystem,
• utreda alternativet att fältkontrollverksamheten utförs av privata aktörer eller andra alternativ,
• uppmärksamma eventuella konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruks- respektive folkhälsopolitiskt perspektiv,
• lämna de författningsförslag som behövs.

Arbetsformer

Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som har lagts fram av Landsbygdskommittén i betänkandena (SOU 2005:36 och 2006:101) och av Veterinärutredningen i betänkandet (SOU 2007:24). Utredaren ska samråda med den samtalspartner vid diskussioner som förs mellan kommuner, landsting och andra berörda parter om förändrad regional indelning som har tillsatts av regeringen (regeringsbeslut den 28 juni 2007). Utredaren ska beakta och samråda med andra pågående utredningar som berör de myndigheter som administrerar jordbruksstöden, i detta bör även ingå förslaget om att överföra djurskyddskontrollerna till statlig regi.

Utredaren ska beakta de förslag om koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet som lämnades i augusti 2007 (Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28) samt samråda med kommittén som har uppdraget att analysera och lämna förslag på översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123).

Utredaren ska även samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning om redovisning av förslagens konsekvenser för små företag.

Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med länsstyrelserna, regioner, regionala samverkansorgan och andra

• Sida 88
•  Original

myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.

Förslagens verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenser ska redovisas.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska genomföras i två etapper. I den första etappen ska de förslag som kan genomföras snabbt och som inte kräver lagstiftning presenteras i ett delbetänkande. I den andra etappen ska de åtgärder som kräver lagstiftning presenteras. För åtgärder som kräver lagstiftning ska utredaren precisera vilka förordningar och lagar som föreslås ändras och lämna de författningsförslag som behövs.

Utredaren ska lämna förslag till genomförandeordning och genomförandetakt för eventuella föreslagna förändringar av den svenska jordbruksadministrationen.

Uppdragets delbetänkande ska redovisas senast den 16 april 2008. Uppdragets slutbetänkande ska redovisas senast den 15 oktober 2008.

(Jordbruksdepartementet)

• Sida 89
•  Original

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen av administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (Jo 2007:02)

Dir. 2008:65

Beslut vid regeringssammanträde den 22 maj 2008

Förändrad redovisning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 oktober 2007 gav chefen för Jordbruksdepartementet en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Uppdragets slutbetänkande ska redovisas senast den 15 oktober 2008.

Utredaren behöver inte lämna något delbetänkande.

(Jordbruksdepartementet)

• Sida 90
•  Original

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen av administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (Jo 2007:02)

Dir. 2008:122

Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2008

Förlängd tid för redovisning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 oktober 2007 gav chefen för Jordbruksdepartementet en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik (dir. 2007:138 och 2008:65). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 15 oktober 2008.

Utredningstiden förlängs. Utredaren ska i stället slutredovisa uppdraget senast den 31 december 2008.

(Jordbruksdepartementet)

• Sida 91
•  Original

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen av administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (Jo 2007:02)

Dir. 2008:150

Beslut vid regeringssammanträde den 11 december 2008

Förlängd tid för redovisning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 oktober 2007 gav chefen för Jordbruksdepartementet en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Uppdragets slutbetänkande skulle redovisas senast den 15 oktober 2008. Regeringen har därefter fattat beslut om att förlänga utredningstiden till den 31 december 2008.

Utredningstiden förlängs. Utredaren ska slutredovisa uppdraget senast den 31 januari 2009.

(Jordbruksdepartementet)

• Sida 93
•  Original

Skrivelse till jordbruksdepartementet

Utredningen om 2008-07-04 jordbruksadministrationen (Jo 2007:02)

Vissa frågor rörande jordbruksadministrationen

1 Inledning

Utredningen om jordbruksadministrationen skall enligt direktiven redovisa ett slutbetänkande den 15 oktober 2008. Med denna skrivelse lämnas en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekas på ett antal åtgärder som redan nu framstår som uppenbart angelägna och som bör vidtas eller förberedas redan nu.

2 Omvärld och bakgrund

I slutbetänkandet kommer närmare att redovisas tendenserna i ”omvärlden”, till exempel utvecklingen på marknaderna för jordbrukets produkter, den strukturella utvecklingen inom berörda näringar samt utvecklingen av relevanta politikområden. I detta skede vill jag bara peka på den pågående förskjutningen inom EU:s jordbrukspolitik från traditionella stödordningar för jordbruket till nationellt prioriterade landsbygdsprogram och i synnerhet satsningar på företagandet och levnadsvillkoren på landsbygden. Nämnas kan också det ökade inslaget av riktade miljöersättningar i det svenska landsbygdsprogrammet. Utvecklingen innebär en successiv förskjutning mot mer differentierade och komplexa stödsystem. Samtidigt fortsätter i Sverige utvecklingen mot allt större enheter inom jordbruksproduktionen även om man också kunnat skönja en

• Sida 94
•  Original

ökning av antalet små företag i stödsystemen i samband med gårdsstödsreformen.

Även den administrativa omgivningen eller ramen för jordbruksstödshanteringen är på vissa sätt ett ”rörligt mål” i och med beslutade förändringar och pågående översyner av länsstyrelsernas och Jordbruksverkets med flera myndigheters roller. Hit hör även den pågående diskussionen om den framtida regionala samhällsorganisationen. De slutsatser jag kommer att presentera i slutbetänkandet kommer naturligtvis att påverkas av utvecklingen på dessa områden.

Samtidigt inger erfarenheterna i vissa avseenden oro för den fortsatta utvecklingen och kräver att åtgärder vidtas snabbt. Jag syftar här för det första på de återkommande problemen med finansiering av länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden som till största delen tycks hänga samman med kraftigt stigande kontrollkostnader. För det andra syftar jag på EU-organens under senare år allt allvarligare invändningar mot den svenska stödhanteringen, som tagit sig uttryck i revisionsanmärkningar och hot om stora s.k. finansiella korrigeringar (sanktioner). I följande avsnitt görs ett försök att översiktligt teckna bakgrunden till denna utveckling.

3 Problemen med kontrollkostnaderna samt revisionssynpunkterna

3.1 Kostnadsutveckling

Myndigheternas sammanlagda kostnader för hanteringen av jordbruksstöden har ökat under den senaste femårsperioden, och särskilt mellan 2006 och 2007. Framför allt steg kostnaderna på länsstyrelserna i samband med införandet av det nya landsbygdsprogrammet år 2007. Myndigheternas kostnader för de EU-relaterade jordbruksstöden uppgick år 2007 till 520 mnkr vilket motsvarar ca 4,5 % av det totalt utbetalade beloppet. I siffran ingår både hanteringen av jordbrukarstöd i form av gårdsstöd mm och de mer resurskrävande ersättningarna inom landsbygdsprogrammet.

Kostnaderna för den del av hanteringen som avser kontrollverksamheten har ökat kraftigt framför allt mellan 2005 och 2006. Detta är en direkt följd av ändringar i jordbrukspolitiken och en ökad kontrollvolym till följd av stigande kontrollfrekvenser och

• Sida 95
•  Original

ökat antal stödansökningar i samband med att gårdsstödet infördes. Antalet stödansökningar (SAM-blanketter) uppgick till 67 700 år 2004 och till 82 000 år 2007. Under samma period ökade antalet kontroller (arealkontroller av SAM-blankettens stöd) från 3 843 till 6 961, dvs. med drygt 80 %. Kontrollernas komplexitet har också ökat till följd av tvärvillkoren i samband med införandet av gårdsstödet, vilket lett till en ökning av antalet villkor och kontrollpunkter. I gårdsstödet ingår numera också betesmarkerna för vilka felfrekvenserna tenderar att vara högre, särskilt vad gäller arealer men också uppfyllandet av stöd- och skötselvillkoren. Som en följd härav har antalet konstaterade fel ökat vilket lett till att antalet kontroller måste öka. Sverige har också fått allt skarpare påpekanden från EU:s revisorer om behovet av ökning av kontrollfrekvenserna. Inför 2008 års kontrollsäsong hade SJV aviserat ytterligare höjningar av kontrollfrekvenserna i flera fall. Efter det att EUkommissionen vidtagit en förändring av regelverket (styrdokument) kunde höjningarna dock i många fall begränsas.

De direkta kostnaderna för länsstyrelsernas hantering av jordbrukarstöden uppgick enligt Jordbruksverkets rapport 2008:4 till (tkr):

2004 2005 2006 2007

Jbr-stöd, totalt

137 961 155 289 162 463 188 067

SAM-handläggn.

70 820

76 701

72 661

91 941

SAM-kontroll

37 566

45 804

63 599

66 792

Övriga kostnader

29 575

32 784

26 203

29 334

Anm. I SAM-handläggning ingår för år 2007 arbetet med åtagandeplaner (ca 25 mnkr). I Övriga kostnader ingår djurkontroller, arbete med blockdatabasen, informationsverksamhet, medverkan i externa arbetsgrupper m.m.

• Sida 96
•  Original

Länsstyrelsernas direkta kostnader 2004 - 2007

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000

2004

2005

2006

2007

Tkr

Jbr-stöd, totalt SAM-handläggn. SAM-kontroll Övriga kostnader

Som framgår av tabellen och diagrammet ovan svarar kontrollverksamheten för en betydande och mellan åren varierande del av länsstyrelsernas totala administrationskostnader för jordbruksstöden. Variationerna mellan länen är också stora.

En mer utförlig redovisning av kostnaderna och deras fördelning på län finns i nämnda rapport från Jordbruksverket. Utredningen har låtit en arbetsgrupp tränga djupare i materialet för att analysera kostnadsdrivande faktorer och orsaker till skillnader i kostnader mellan länen. Detta arbete kommer att redovisas i slutbetänkandet. I detta läge kan dock konstateras att analyserna bekräftar att förekomsten av vissa (s.k. blockbundna) miljöersättningar starkt påverkar tidsåtgången för fältkontrollerna och därmed kostnadsbilden. Skillnader i styckkostnader mellan länen för hantering av stöden hänger dock även samman med andra faktorer än de rent strukturella

Landsbygdsprogrammets innehåll av miljöersättningar är något som följer av målen för jordbrukspolitiken, såväl EU:s som Sveriges, och utnyttjandet styrs av hur jordbruket ser ut i vårt land. De svenska programmen på detta område fick redan vid sin första utformning kritik för att vara alltför ambitiösa och komplicerade vilket förutsågs leda till en betungande administration.

Det är närmast en självklarhet att ju fler bidrag och ju fler villkor som är kopplade till dessa bidrag, desto större administration krävs med åtföljande kontrollkostnader. En radikal förändring av

• Sida 97
•  Original

denna bild kan endast nås om EU förenklar eller avskaffar dessa bidrag och/eller om det enskilda medlemslandet där så är möjligt (t.ex. för landsbygdsprogrammet) väljer enklare stödsystem med lägre ambitionsnivå. Om detta av något skäl ej är möjligt så måste samhället också acceptera fortsatt höga administrativa kostnader och omfattande regelsystem.

För att få ned kontrollkostnaderna och minska variationerna mellan åren i det korta perspektivet ligger det emellertid närmast till hands att söka påverka antalet konstaterade fel i kontrollerna för att därigenom kunna minska och stabilisera kontrollfrekvenserna. Mera härom nedan under avsnittet om kontrollfrekvenser.

Det finns även åtskilliga andra faktorer som påverkar de totala kontrollkostnaderna. En analys av hela kontrollprocessen skulle kunna ge uppslag till förändringar som förenklar och/eller förbilligar verksamheten. Inom myndigheterna (främst länsstyrelserna) har arbetats fram en lista över åtgärder som skulle kunna förenkla kontrollverksamheten. Utredningen har tagit del av listan och kunnat konstatera att några av förslagen är sådana som direkt och utan särskilda instruktioner kan tas om hand och verkställas av respektive myndighet, medan andra kräver särskild utredning eller instruktion/bemyndigande.

3.2 Finansiering

Länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden finansieras huvudsakligen över förvaltningsanslaget. Det anslag som tilldelas respektive länsstyrelse räknas fram med hjälp av en fördelningsnyckel där bland annat antalet SAM-utbetalningar vägs in som en faktor. För att delvis täcka kostnaderna för administrationen av landsbygdsprogrammets stöd (där bland annat miljöersättningarna ingår) har erhållits medel från den s.k. TA-åtgärden (technical assistance) inom landsbygdsprogrammet. Åtgärden är en del i det sjuåriga landsbygdsprogrammet och används även för att finansiera utvärderingar, Landsbygdsnätverket mm. Den årliga tilldelningen beslutas av regeringen och de genomsnittliga årsbeloppen har hittills varit större än vad som motsvarar en sjundedel av hela sjuårsperiodens budget. Detta innebär att de genomsnittliga årsbeloppen för återstoden av perioden måste bli mindre. Jordbruksverket svarar för fördelningen mellan länen av den del som ska användas för

• Sida 98
•  Original

länsstyrelsernas administration. Fördelningen har hittills baserats på ett gemensamt förslag från länsstyrelserna.

Länsstyrelserna har tillsammans eller enskilt genom skrivelser och uppvaktningar vid flera tillfällen påtalat behovet av ytterligare medel för att klara hanteringen, särskilt vad gäller kontroller och åtagandeplaner. I några fall har dessa skrivelser formulerats i närmast ultimativa termer. Exempelvis meddelade en länsstyrelse i mars 2008 att man under 2008 inte kommer att genomföra hela sitt beting av kontroller respektive åtagandeplaner med mindre än att ytterligare medel tillförs eller att kontrollfrekvensen sänks. En annan länsstyrelse har i sin kontrollplan klargjort att kontrollbetinget inte kommer att uppfyllas inom den stipulerade tiden.

Ett intryck av dessa framställningar är, förutom att de illustrerar styrningsproblematiken i stödhanteringen, att den finansiella situationen är tämligen olika mellan länen. Även om det kan finnas många orsaker till att den finansiella situationen skiljer sig mellan länsstyrelserna, är det sannolikt att en bidragande faktor är strukturen på jordbruket i länet, förekomsten av blockbundna miljöersättningar och kontrollfrekvenserna för dessa.

Det borde kunna övervägas att förfina den ovan nämnda fördelningsnyckeln för länsstyrelsernas basfinansiering (förvaltningsanslaget) så att den tar större hänsyn till flera omständigheter som objektivt sett är kostnadsdrivande, såsom kontrollbetingen. För att underlätta en anpassning till över tiden varierande kontrollfrekvenser kan även en höjd anslagskredit vara en möjlighet som skulle underlätta myndigheternas verksamhetsplanering. Detta löser emellertid inte det grundläggande problemet vad gäller finansieringen av verksamheten.

3.3 Revisionssynpunkter och finansiella korrigeringar

EU-organens kritik mot den svenska stödhanteringen har huvudsakligen gällt kontrollfrekvenserna, betesmarksdefinitionen, blockdatabasen samt tvärvillkorskontrollerna. Kommissionen har uttryckt farhågor avseende den stora andelen fel i de svenska jordbrukarnas ansökningar. De revisioner som genomförts har under år 2007 lett till beslut om finansiella korrigeringar om ca 34 mnkr och förslag om sådana om ca 227 mnkr resp. knappt 4 mnkr. Förslaget (227 mnkr) motiveras av otillräckliga kontrollfrekvenser (för am/dikobidraget, handjursbidraget, slaktbidraget och extensifie-

• Sida 99
•  Original

ringsbidraget) – bl.a. orsakat av brister i det centrala djurregistret CDB – samt felaktigt godkända foderarealer (betesmark) i djurbidragssystemet. Förslaget (4 mnkr) motiveras av utbetalning av tackbidrag till företag med färre än 10 stödrätter samt otillräckliga kontroller av att djuren tillhör den jordbrukare som söker stödet. Kommissionen har vidare riktat allvarlig kritik mot tillämpningen av de arealbaserade stöden, efter revisioner som gjorts 2004 och 2007. Man har konstaterat brister bl.a. i blockdatabasens uppbyggnad och tillämpning samt i tillämpningen av betesmarksbegreppet. Även om Sverige nu vidtagit korrigerande åtgärder riskerar Kommissionens iakttagelser att leda till ytterligare sanktioner för de gångna årens brister som skulle kunna uppgå till högst betydande belopp. Kommissionen har också vid revision av tillämpningen av tvärvillkoren konstaterat brister bland annat kopplade till kommunernas arbete. Även här har Sverige vidtagit åtgärder men det utesluter inte att sanktioner kan komma att utdelas för tiden innan åtgärderna trätt i kraft.

Kommissionens under senare tid allt allvarligare invändningar mot Sveriges tillämpning står i viss kontrast mot den i Sverige ofta förekommande uppfattningen att den svenska stödhanteringen har en (enligt många alltför) hög ambitionsnivå, god kvalitet och därför innebär liten risk för sanktioner. Även om särskilt betesmarksdefinitionen i stor utsträckning är en bedömningsfråga, är det min uppfattning att den bild som ges av Kommissionen i många stycken är riktig och att brister föreligger. Sverige har hamnat i en situation där vi lider av planerings- och finansieringsproblem till följd av varierande och stigande kontrollkostnader och oklarheter i styrnings- och ledningsfunktionerna samtidigt som vi lever under starkt sanktionshot bland annat till följd av otillräckliga kontroller.

För åtgärder som finansieras av EU:s jordbruksfond ställs specifika krav på hanteringen samt hur arbetet organiseras. Detta tar sig uttryck i de regler som styr stödsystemen samt i den s.k. IAKSförordningen (Integrerade administrations- och kontrollsystemet) liksom de s.k. ackrediteringsreglerna. De detaljerade krav som ställs på hur hanteringen skall organiseras och genomföras för åtgärder som finansieras av EU:s jordbruksfond kan ibland uppfattas som långtgående och inte stå i samklang med vad som gäller i övrigt inom svensk statsförvaltning. För att undvika finansiella korrigeringar är det emellertid nödvändigt att dessa regler accepteras och följs av berörda administrerande myndigheter, alldeles oavsett hur pressade dessa är ekonomiskt, och att krav som ställs från utbetal-

• Sida 100
•  Original

ningsstället på hur hanteringen skall organiseras och genomföras efterlevs. Detta får naturligtvis inte hindra att Sverige bör agera målmedvetet för att få till stånd ändringar i EU-regelverket i de fall detta gör tillämpningen onödigt komplicerad efter svenska förhållanden.

3.4 Kontrollfrekvenserna

Problemen med kontrollfrekvenserna består dels i de kraftigt stigande kostnader som följer av ökade kontrollfrekvenser, dels i svårigheten för länsstyrelserna att planera verksamheten då kontrollfrekvenserna varierar och fastställs så sent att rekrytering och utbildning av personal försvåras.

Kontrollfrekvenserna fastställs av Jordbruksverket enligt en procedur som grundar sig på EU:s regelverk samt de arbetsdokument med beräkningstabeller som Kommissionen har publicerat. De arbetsdokument som avser direktstöden har av Sverige använts även för stöden inom Landsbygdsprogrammet. Utgångspunkten är föregående års kontrollutfall: ju högre andel konstaterade fel ett visst år desto högre kontrollfrekvens nästa år. Processen är således ganska hårt styrd och kan sägas vara grundad på objektiva kriterier.

Normalt innebär detta att ett beslut om kontrollfrekvenser för ett visst år kan tas i mitten eller slutet av februari. Ett preliminärt beslut brukar skickas för kännedom till länsstyrelserna i slutet av januari och normalt presenteras/diskuteras frågan också med lantbruksdirektörsgruppen (LD-gruppen) och med Samverkansrådet. Något formellt remissförfarande har dock inte tillämpats under senare år. Ett skäl till detta tycks vara att det föreligger små möjligheter att göra avsteg från Kommissionens styrdokument. Från länsstyrelserna finns av naturliga skäl önskemål om tidiga beslut om kontrollfrekvenser, helst innan arbetet med verksamhetsplaneringen avslutas i december månad. Samtidigt krävs att näst intill samtliga kontrollresultat är registrerade och bearbetade för att beslutet ska kunna tas på säker grund. Om kontrollarbetet drar ut på tiden, vilket tenderat att vara fallet i många län, försämras möjligheterna att ta ett tidigt beslut. Följaktligen skulle länsstyrelsernas planering och bedömning av resursbehov underlättas om kontrollarbetet, inklusive registrering, kunde snabbas upp. För att bedöma möjligheterna att snabba upp kontrollarbetet krävs en genomgång av hela kontrollprocessen, inklusive legala, fysiska och

• Sida 101
•  Original

tekniska förutsättningar (koppling till sista ansökningsdatum, väderbetingelser, handdatorer och IT- system, tillgång till personal etc). Som nämnts ovan har ett antal förslag till förenklingar/förbättringar sammanställts inom länsstyrelsekretsen (se även nedan).

Vad beror det på att kontrollfrekvenserna totalt sett ökat på senare år? Den direkta orsaken är givetvis att antalet konstaterade fel vid kontroller ökat. Detta gäller särskilt betesmarkerna både inom gårdsstödet och inom miljöersättningarna. De analyser som gjorts antyder att det ökande antalet fel i gårdsstödet åtminstone till viss del hänger samman med ett ökande antal mindre företag som gått in i systemet. I och med att jordbruksverksamheten för dessa företag oftast står för en marginell del av jordbrukarhushållets disponibla inkomst skulle dessa företag ha mindre erfarenhet av jordbruksstöden och tillhörande regelverk och dessutom kanske vara mindre motiverade att tillägna sig alla regler. Ändringar i regelverken, t.ex. beträffande miljöersättningarna i det nya landsbygdsprogrammet samt att betesmarkerna numera berättigar till gårdsstöd kan också ha medverkat till ökningen i antalet fel.

Vad som också bidrar till ökade kontroller eller snarare osäkerheten kring kontrollfrekvenserna, även med oförändrade nivåer på konstaterade avvikelser, är att Kommissionen från tid till annan gör förändringar i styrande dokument. En omarbetning av det aktuella arbetsdokumentet 2006 ledde till att Sverige tvingades öka kontrollfrekvenserna. En ny revidering, efter kritik från bl.a. Sverige, i början av 2008 medförde att de preliminärt angivna frekvenserna kunde sänkas.

Kontrollfrekvenserna är enligt resonemanget ovan fastställda på objektiva grunder. Hur kommer det sig då att EU-organen framfört så stark kritik mot de svenska kontrollnivåerna? När det gäller handjursbidragen kan det röra sig om en tolkningsfråga; Sverige och Kommissionen har olika uppfattning om huruvida Sverige har en fullt fungerande databas. Visserligen har Kommissionen uttryckt sitt gillande av själva konstruktionen men det är ändå ett faktum att ett relativt stort antal fel konstaterats. Det kan därför också vara en tillämpnings- eller styrningsfråga; trots att olika övervakningssystem är i bruk lyckas myndigheterna inte kvalitetssäkra inrapporteringen till CDB i den utsträckning som erfordras. Jordbruksverket skickar två gånger per år ut påminnelser till de jordbrukare som har missat att rapportera förflyttningar av nötkreatur. Dessa påminnelser baseras på att en av parterna vid en överlå-

• Sida 102
•  Original

telse har rapporterat. Inrapporteringar som görs av djurhållarna kontrolleras genom IT-systemen på drygt 50 kontrollpunkter. Detta löser dock inte problemen med att händelser inte rapporteras alls. Sverige kommer för säkerhets skull att fördubbla kontrollfrekvensen, 10 % i stället för 5 %, för handjursbidragen i avvaktan på att revisionsärendet slutligt avgörs. Även beträffande andra stöd (arealersättning, gårdsstöd) har Kommissionen och/eller Revisionsrätten haft synpunkter på kontrollfrekvenserna.

Det är rimligt att anta att det finns en inneboende ”teknisk” tröghet i systemet när det gäller att öka antalet kontroller eftersom dessa är förknippade med stora kostnader och eftersom det tar tid att få fram pengar och att rekrytera och utbilda personal. Sannolikt finns även en ”psykologisk” tröghet som hänger samman med att det är olika organisationer (Jordbruksverket respektive länsstyrelserna) med från varandra fristående budgetar som är inblandade. Denna tröghet förstärks troligen av det faktum att det kan ta lång tid från det att Kommissionen gjort sina iakttagelser till dess att en rapport färdigställts och till dess att en sanktion verkligen beslutas. Under denna tid kan en förlikningsprocess ha ägt rum där Sverige rest invändningar och då har givetvis större eller mindre osäkerhet rått om det slutliga utfallet. I väntan på detta kan det ha ansetts motiverat att avvakta med anpassningar i kontrollfrekvenserna, även om det skulle kunna innebära att den eventuella sanktionen då blir större än den skulle ha blivit om anpassningen gjorts utan dröjsmål. I det nämnda fallet med handjursbidragen har dock anpassningen gjorts omgående innan förlikningsprocessen avslutats.

Den ”tekniska” trögheten som nämns ovan ger också en effekt i att det är svårt att tillämpa det krav som kommissionens ställer på att kontrollfrekvenserna ska utökas innevarande år om stora avvikelser konstateras. Kravet att utöka antalet kontroller innevarande år har sedan lång tid funnits i regelverket (den s.k. IAKS-förordningen) och finns också omnämnt i Kommissionens arbetsdokument om ökning av kontrollfrekvenser. Kommissionens krav innebär att vid någon tidpunkt under kontrollsäsongen ska tillgängliga data analyseras. Konstateras då stora avvikelser ska kontrollfrekvenserna utökas direkt utifrån de preliminära siffror som då finns tillgängliga. Det är alltså för sent att vänta till nästkommande år. Denna typ av utökning har inte tillämpats i Sverige. I en av de revisioner som genomfördes under 2007 av EU:s Revisionsrätt har detta krav lyfts fram och Jordbruksverket håller för närvarande på

• Sida 103
•  Original

att analysera hur detta i praktiken skulle kunna tillämpas. Klart är att detta ställer ytterligare krav på hur kontrollorganisationen är utformad och hur medel för att genomföra uppdraget tilldelas. Detta eftersom det innebär att det relativt sent på kontrollsäsongen kan komma krav på ytterligare kontroller som ska genomföras under innevarande år.

Hur ska man gå till väga för att kunna få ned kontrollfrekvenserna? I första hand måste givetvis antalet konstaterade fel fås att minska. Med det ovan antydda antagandet att de mindre företagen står för de flesta felen skulle en åtgärd kunna vara att utesluta dessa företag, dvs. höja den nedre gränsen för att erhålla stöd, uttryckt i hektar eller stödbelopp. Att höja den nedre storleksgränsen för att vara berättigad till stöd är också en väg till förenkling av stödsystemet som nu troligen blir resultatet genom EU:s ”hälsokontroll”, även om förändringen är marginell. Storleksgränsen för gårdsstöden är således en för medlemsstaterna obligatorisk gräns. Sverige bör i förhandlingarna om hälsokontrollen driva frågan att medlemsstaterna bör få frihet att upp till en viss nivå, t.ex. motsvarande 5 ha, besluta om vilken storleksgräns som ska tillämpas. En sådan högre gräns skulle således innebära en väsentlig administrativ förenkling för såväl myndigheter som företag. De totala administrationskostnaderna för dessa mindre stöd torde ofta överstiga bidragets storlek. Det bör också observeras att för de företag som berörs (i första hand fritidsjordbruk) dessa bidrag har synnerligen begränsad betydelse för jordbrukarhushållets totala inkomster. De medel som på detta sätt frigörs bör tillfalla den enskilda medlemsstaten för åtgärder riktade till jordbruks- och landsbygdsföretag. Motsvarande åtgärd skulle av Sverige kunna vidtas för miljöstöden inom det svenska landsbygdsprogrammet som inte har samma gemensamma regler för storleksgräns som gårdsstödet.

Här kan möjligen uppstå en målkonflikt om man på detta sätt utesluter marker som anses mycket värdefulla ur miljösynpunkt. Det kan då vara värt att pröva vilka möjligheter som finns att ge skydd av sådana marker på annat sätt än genom direkta miljöersättningar, t.ex. inom ramen för de nationella regelverk som finns för bevarandet och utvecklingen av sådana marker.

Andra tänkbara vägar att gå är att söka förenkla särskilt miljöersättningarna för att därigenom minska risken för fel som beror på rena missförstånd. Ytterligare åtgärder skulle också kunna vidtas för att öka förståelsen hos brukarna för de krav som ställs på dem genom t.ex. förbättrad information, tydligare formulerade åtagan-

• Sida 104
•  Original

den och ökad användning av åtagandeplaner eller mer kontraktsliknande former för relationen mellan myndighet och jordbrukare. Detta skulle givetvis få konsekvenser i form av högre kostnader i initialskedet som då skulle kunna kompenseras av lägre kostnader därefter.

Tekniskt sett skulle sannolikt fastställande av kontrollfrekvenser på en mer aggregerad regional nivå än nuvarande länsindelning vara ett sätt att minska variationerna mellan åren och mellan områdena. Detta går dock inte att genomföra samtidigt som nuvarande indelning för det administrativa genomförandet bibehålls.

När det gäller CDB har Jordbruksverket tidigare efterlyst ett starkare sanktionssystem gentemot företagen vid sen eller felaktig rapportering. Efter samråd med Ekonomistyrningsverket införde Jordbruksverket år 2003 en differentierad avgift för rapporteringar till CDB på så sätt att händelser som rapporteras utanför tidsfristen debiteras en högre avgift motsvarande den administrativa merkostnaden till följd av förseningen. Detta hade en positiv om än inte tillräcklig effekt. Avgiften har sedermera avskaffats som ett led i arbetet med att minska företagens administrativa börda. En annan åtgärd som vidtagits är återkommande informationsinsatser genom annonser, direktutskick och pressaktiviteter. En större informationskampanj i syfte att öka medvetenheten om betydelsen av kvalitet i CDB inte bara i bekämpningen av djursjukdomar utan också för att minimera risken för minskningar i gårdsstödet för den enskilde brukaren och för att hålla nere kontrollfrekvenserna har också diskuterats.

3.5 Blockdatabasen

När det gäller blockdatabasen har Kommissionen riktat kritik mot det nuvarande systemet för att det innebär en blandning av fysiska block och brukarblock, för avvikelser i många fall mellan den s.k. referensarealen och den areal som konstaterats vid kontroll och för att uppdatering/genomgång inte gjorts i erforderlig omfattning. De största problemen gäller betesmarkerna. Enligt kommissionen innebär detta att Sverige inte kan garantera en korrekt stödgivning och därmed kan komma att riskera jordbruksfondens medel. Detta måste ses som ett synnerligen allvarligt påpekande.

Den areal som finns i blockdatabasen har till jordbrukarna angetts som en referensareal där det verkliga jordbruksarealen i

• Sida 105
•  Original

många fall kan ha varit såväl större som mindre. Arealen kan också felaktigt ha omfattat icke-jordbruksmark. Det har i flera fall inneburit att man vid kontroll har konstaterat att den sökta arealen har varit felaktig även om brukaren använt referensarealen vilket lett till konstaterade avvikelser som i sin tur påverkat nivån på kontrollfrekvenserna. Att det funnits kvalitetsbrister i blockdatabasen och uppdateringen av denna har delvis varit känt sedan tidigare. Sedan blockdatabasen infördes har syftet med den delvis förändrats samt kvalitetskraven ökat. Problematiken har också ökat i samband med att gårdsstöden infördes och s.k. referensarealer skapades. Betesmarkerna har också kommit in mer direkt i stödsystemet än vad som tidigare var fallet då de ingick i foderarealerna som indirekt krävdes för djurbidragen. Frågan om den svenska definitionen av betesmarker har också stor betydelse. Till detta kommer att regelverket är komplicerat och svårtolkat.

Förvaltningsmyndigheten (Jordbruksverket) har uppenbarligen till helt nyligen gjort bedömningen att bristerna legat på en acceptabel nivå utifrån den tolkning som gjorts av det bitvis komplexa regelverket. Bristerna vad gäller den eftersläpande uppdateringen kan vara resultatet av en alltför ”generös” tolkning av regelverket och/eller hänga samman med resursbrist/felaktiga prioriteringar hos länsstyrelserna. I det senare fallet kan det alltså finnas svagheter i den styrning som Jordbruksverket ska utöva gentemot länsstyrelserna. Efter en större genomgång av blockdatabasen som nu krävs av EU där arealerna blir tydligare fastställda kommer rimligen denna typ av konstaterade avvikelser att minska. Det kommer i sin tur att innebära efter hand sänkta kontrollfrekvenser och minskade kontrollkostnader. En korrekt blockdatabas är också ett berättigat krav från brukarna.

Jordbruksverket har i sitt regleringsbrev för år 2008 fått i uppdrag att analysera bristerna och föreslå åtgärder. Verkets svar innehåller i korthet följande förslag: en anpassning till konceptet brukarblock genom delning av block med fler än en brukare, en engångsvis uppdatering genom tolkning, redigering och vid behov fältinventering till en sammanlagd direkt kostnad av ca 155 mnkr. Därtill föreslås en kontinuerlig ajourhållning och systematisk genomgång av databasen med 20 % per år samt utveckling av automatiska metoder för uppdatering. Myndigheternas arbete kommer också att påverkas genom de indirekta effekter som uppkommer i form av uppdateringar av beslut, utredningar om återkrav mm. Förslaget innebär att arbetet ska genomföras under perioden

• Sida 106
•  Original

maj 2008–oktober 2009, vilket möjliggör att blockdatabasen är upprättad inför stödsäsongen 2010. Såvitt kan bedömas innebär dessa åtgärder om de genomförs att sanktionshotet för 2008 och framåt vad gäller blockdatabasen i bästa fall kan undanröjas, medan sanktionerna för de föregående åren inte lär kunna påverkas. För genomförandet av det nämnda projektet har regeringen anvisat 70 mnkr genom ändring av innevarande års regleringsbrev. Med anledning av de stora sanktioner som skulle kunna bli aktuella anser jag det vara en nationell angelägenhet att högsta prioritet ges åt ett fullföljande av projektet enligt Jordbruksverkets plan.

3.6 Betesmarksdefinitionen

När det gäller betesmarksdefinitionen har Kommissionen i samband med olika revisioner under senare år konstaterat att man i Sverige godkänt arealer som inte kan anses vara stödberättigande. Detta är en del av motiveringen för den nämnda sanktionen om 227 mnkr.

Den allvarligaste kritiken kring Sveriges sätt att hantera betesmarker i jordbrukarstöden finns i en revisisonsrapport från ett revisionsbesök i juni 2007. Kommissionen hittade upprepade fall där blockdatabasen innehöll icke stödberättigad areal betesmark. Man ansåg att kontrollanterna saknade tydliga riktlinjer för vad som är stödberättigad betesmark genom att inte följa arbetsdokumentet som fastställer ett maxantal träd per hektar (AGRI/60363/2005). Kommissionen anser också att Sverige godkänner betesmarker med för mycket buskar som djuren inte kommer åt att beta mellan. Man anser att ytor större än 100 kvadratmeter som är täckta av buskar ska exkluderas vilket inte hade gjorts vid revisionsbesöket.

Vidare kritiserades Sverige för att inte systematiskt använda GPS-mätning vid fältkontrollerna. I stället ritas gränserna in på ortofotokartor för hand som i efterhand förs in digitalt i ett mätskikt i datasystemet

Jordbruksverket har till 2008 infört en ny definition av betesmark som bl.a. innefattar en gräns på 50 träd per hektar samt att områden med träd och buskar större än 100 kvadratmeter som är svåråtkomliga för djuren ska undantas. Definitionen innehåller också en rad undantag bland annat för att marker med höga biologiska värden ska kunna ingå även i fortsättningen. Marker med åta-

• Sida 107
•  Original

gandeplaner ingångna 2007 eller tidigare kan också på vissa villkor undantas.

Under 2007 genomfördes drygt en tredjedel av länsstyrelsernas arealkontroller med handdatorer med mätning på skärm direkt i fält. Handdatorerna har en GPS för positionsbestämning vilket är ett bra stöd vid arealmätningen. Inför 2008 utvecklas GPS-funktionerna ytterligare i handdatorn.

Genom de ändringar som vidtagits är förhoppningsvis problemet ur världen, bortsett från att sanktion för de gångna årens brister inte kan uteslutas. De administrativa konsekvenserna av förändringen är svåra att bedöma men det kan inte uteslutas att den i övergångsskedet kan leda till visst merarbete både på grund av ett nytt kontrollmoment (trädräkning) och på grund av att antalet konstaterade fel ökar med en höjd kontrollfrekvens som följd. I sammanhanget bör observeras att vi i några fall konstaterat problem med den faktiska tillämpningen av vår hittills gällande definition, i och med att marker som uppenbarligen inte borde ha godkänts som betesmark ändå har godkänts för ersättning.

3.7 Tvärvillkorskontrollerna

Som nämnts har EU-kommissionen konstaterat brister i kontrollen av tvärvillkoren bland annat kopplade till kommunernas arbete. Bristerna i kommunernas verksamhet gäller avsaknad av riskanalyser och bristande rapportering från många kommuner. Kritik har även riktats mot att vissa tvärvillkor inte har kontrollerats alls i Sverige. Denna kritik gäller såväl skötselvillkoren som vissa verksamhetskrav.

Den svenska Riksrevisionen har i en nyligen publicerad rapport (RiR 2008:11) redovisat resultatet av en granskning av hur regeringen och berörda myndigheter hanterat de s.k. tvärvillkoren i EU:s gårdsstöd under 2005 och 2006. Riksrevisionens samlade bedömning är att det finns stora brister i tvärvillkorskontrollerna. Kravet om minsta antal kontroller har till exempel inte uppfyllts. Granskningen visar också på brister i de förutsättningar som regeringen gett för kontrollerna och på brister i Jordbruksverkets ansvar som samordningsmyndighet. Regeringen beslutade i början av året att förändra organisationen av tvärvillkorskontrollerna så att länsstyrelserna nu ska göra de kontroller som kommunerna tidigare förutsattes göra. Viss rapporteringsskyldighet kvarstår dock för

• Sida 108
•  Original

kommunerna. Riksrevisionen bedömer att även efter att denna förändring genomförts behövs förtydliganden av ansvar och uppgifter för berörda statliga myndigheter och kommuner. Riksrevisionen bedömer också att vissa samordningsproblem kvarstår.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att tydligare precisera ansvar och roller för berörda myndigheter och att regelbundet följa upp hur systemet med tvärvillkorskontroller fungerar. Man rekommenderar Jordbruksverket att som ansvarig samordnande myndighet säkerställa att EG-bestämmelserna uppfylls, särskilt när det gäller systematiska kontroller för alla tvärvillkor, kontrollfrekvens, riskanalyser och fullständiga underlag inför stödbeslut. Jordbruksverket bör också se till att de som ska utföra tvärvillkorskontroller får tillräcklig information, vägledning och utbildning.

Inom Jordbruksverket har sedan hösten 2007 genomförts ett utvecklingsarbete med anledning av överflyttningen av tvärvillkorskontrollerna till länsstyrelserna. Detta har inneburit framtagandet av en ny sammanfattande kontrollinstruktion, ny riskanalys samt utbildningsinsatser för länsstyrelsepersonal m fl.

Statsmakterna har således åtminstone till viss del vidtagit åtgärder för att förbättra situationen. Riksdagen har dessutom nyligen beslutat att ansvaret för den operativa djurskyddskontrollen ska flyttas från kommunerna till länsstyrelserna per den 1 januari 2009.

3.8 Förenklingar/rationaliseringar i kontrollprocessen

I och med kontrollverksamhetens betydelse för kostnaderna och det faktum att kontrollerna stått i fokus i stor utsträckning i samband med revisioner och granskningar av administrationen är det naturligt att myndigheterna genom åren ägnat stor uppmärksamhet åt förbättringar i kontrollprocessen. Som ett exempel kan nämnas den lista med förslag till förenklingar och förbättringar som tagits fram inom myndighetskretsen. Förslagen, som är graderade efter prioritet, kan rikta sig till såväl länsstyrelserna som Jordbruksverket och departements/EU-nivån. Några av förslagen är av den karaktären att de tas om hand inom ramen för det löpande förbättringsarbete som sker inom myndigheterna. Som exempel kan nämnas översyn i syfte att minska antalet kontrollpunkter samt utökning av andelen kontroller som sker med hjälp av fjärranalys. Inom ramen för förenklingsarbetet undersöks också inom Jordbruksverket möjligheterna att kombinera kontrollen av stödet till ekologisk

• Sida 109
•  Original

produktion med den kontroll som utförs av fristående kontrollföretag avseende KRAV-produktion. Myndigheternas arbete på detta område bör fortsatt prioriteras. Enskilda län har också i år i ökad omfattning påbörjat kontrollarbetet tidigare än vad som varit brukligt.

Problemen till följd av revisionsanmärkningarna är till en del omhändertagna genom de åtgärder som vidtagits av SJV beträffande betesmarksdefinitionen och blockdatabasen. Utredningen har därför ingen anledning att gå in mer på dessa frågor. Däremot kan det finnas intresse av att överväga åtgärder beträffande kontrollfrekvenserna och processen för att fastställa dessa. Det gäller bland annat när fastställandet kan ske och möjligheterna att snabba upp och förenkla hela kontrollprocessen. Jag anser det vara befogat med en grundläggande översyn av hela kontrollprocessen. Utredningen avser återkomma till vissa frågor om kontrollverksamheten i slutbetänkandet. I detta skede vill utredningen endast peka på vikten av att finansiering säkerställs så tidigt och så korrekt som möjligt. Som nämnts i det föregående kan det behövas att fördelningsnyckeln för länsstyrelsernas basfinansiering förfinas så att omfattningen av kontrollbetinget får genomslag utöver antalet utbetalningsärenden på SAM-blanketten.

3.9 Övrigt förenklingsarbete

Inom ramen för regeringens arbete med en minskad administrativ börda för företagen har en rad förslag lämnats vad gäller jordbruksadministrationen. En beredning av förslagen pågår inom regeringskansliet. Samtidigt pågår ett arbete inom myndigheterna med de förenklingsförslag som kan hanteras inom ramen för myndigheternas egen kompetens.

4 Utvärdering av nuvarande samverkansmodell (Samverkansråd och samordningsregioner)

Enligt direktivet ska en utvärdering göras av indelningen i samordningsregioner och skapandet av Samverkansrådet och om detta har bidragit till att intentionerna i förslaget från utredningen (Fi 2001:01) har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts.

• Sida 110
•  Original

Intentioner och önskat resultat beskrivs i nämnda utredning ungefär enligt följande: – ökad samverkan inom samordningsregionerna kan ge en bespa-

ring på uppemot 10 mnkr per år (exempelvis information till brukare, SAM-handläggningen, handläggning övriga stöd, fältkontroller, kompetensutveckling av brukare, samutnyttjande av spetskompetens), – lantbruksområdet kan även fortsättningsvis utgöra en betydelse-

full del i den samordnade länsförvaltningen, – samverkan inom t.ex. det regionalekonomiska området och

miljöområdet som byggts upp under senare år kan bestå och utvecklas vidare, – fördelarna med att den lokala anknytningen bevaras, – kontinuiteten i den nuvarande stödadministrationen bibehålls

samtidigt som beredskap för kommande förändringar finns, – eftersom SJV och länsstyrelserna är skilda myndigheter utan

gemensam verksamhetsplanering och budgetberedning och dessutom sorterar under olika departement krävs särskilda åtgärder för samverkan, – Samverkansrådet ska åstadkomma bättre samverkan kring över-

gripande verksamhets- och ekonomifrågor som berör både SJV och länsstyrelserna (frågor om prestationer, kvalitet och kostnader, IT- investeringar och medelsfördelning till olika delar inom jordbruksadministrationen), – genom dialog med regeringskansliet skapas ett bättre underlag

för budgetproposition och regleringsbrev, – bättre överensstämmelse mellan arbetsuppgifter och finansie-

ring, – ökad effektivitet och bättre flexibilitet vid förändringar inom

jordbruksadministrationen.

I utredningen redovisades även ett koncentrationsalternativ med nio ansvariga länsstyrelser. Enligt utredningen hade ett sådant alternativ fördelar i form av bättre styrningsmöjligheter, mer likabehandling och jämnare kvalitet, större möjligheter att omfördela resurser samt större besparingseffekter. Fördelarna med koncent-

• Sida 111
•  Original

rationsalternativet bedömdes dock vara mindre än de som gällde för det valda alternativet (bibehållen samordnad länsförvaltning, små omställningskostnader, närheten till brukarna samt bibehållen kontinuitet).

Som en viktig utgångspunkt för utvärderingen har synpunkter från länsstyrelserna och Jordbruksverket inhämtats genom en enkät. Denna enkät har sedan följts upp med ett antal mer preciserade frågor. I samband med den analys av hanteringskostnaderna som genomförs inom utredningen har också frågor ställts till ett urval länsstyrelser angående samordningsregionernas betydelse.

Svaren på den enkät som skickats till länsstyrelserna och Jordbruksverket kan sammanfattas på följande sätt.

Samordningsregionerna: De flesta av länsstyrelsernas enkätsvar

ger en mycket likartad bild av erfarenheterna. För flera län är skrivningarna i långa stycken helt eller i det närmaste identiska. Den bild som ges är över lag positiv och man framhåller ofta de dynamiska effekterna genom kompetenshöjning och erfarenhetsutbyte som lett till kvalitetsförbättring och ökad likabehandling inom och mellan regionerna. Samarbete mellan länen inom de olika regionerna förekommer inom alla de ovan exemplifierade verksamhetsområdena. Svaren är dock olika detaljerade och någon fullständig bild kan inte presenteras. Det förefaller inte som om samtliga regioner utvecklat samarbetet inom samtliga områden. Ingenting tyder på att man inte kan gå längre. Något län betonar dock att flera moment i stödhanteringen inte kan påverkas eller effektiviseras genom samordningsregionen.

Med undantag för någon enstaka verksamhet har länen inte kunnat kvantifiera besparingarna. I en tid av stora förändringar i stödsystemen är detta naturligtvis svårt att göra. men de flesta förefaller övertygade om att samordningsregioner innebär sådana vinster. De exempel på effektiviseringar och kvalitetshöjning som ges är samtidigt ofta sådana som torde ha genomförts oavsett de nya samarbetsformerna, till exempel inom ramen för SeQnd-projektet. Även om man alltså inte kan ge några siffror understryker dock flertalet län den stora positiva effekten av ett förbättrat samarbetsklimat och de dynamiska effekterna av ökat erfarenhetsutbyte generellt sett. Gemensamma samordnare för vissa verksamheter (KULM mm), utlåning av personal, gemensam skanning, gemensam fortbildning av personal, gemensamma planeringsträffar, gemensamma analyser i arbetet med landsbygdsstrategierna är några konkreta exempel. I vilken utsträckning allt detta hänger

• Sida 112
•  Original

samman med tillkomsten av samordningsregioner råder delade meningar om. Flera län betonar också betydelsen av lokal anknytning och den samordnade länsförvaltningen. Att skillnaderna i administrationskostnader mellan länen minskat framhålls av några län som ett resultat av regionsamordningen. Flera län betonar också betydelsen av lokal anknytning och den samordnade länsförvaltningen.

Det fåtal bekymmer som nämns gäller bland annat bristen på uttalade och tydliga beslutsbefogenheter för samordningslänet. Ett län menar att det inom dess samordningsregion borde varit möjligt att komma längre, att styrningen varit för svag och att uttalade beslutsbefogenheter skulle ha underlättat arbetet för den samordnande länsstyrelsen. Det förefaller också som om regionerna gått olika långt när det gäller att formalisera den interna samordningen/samarbetet. Vidare nämns ”svårigheten att flytta ärenden mellan länsstyrelser”, skillnader i intern organisation mellan länen och regionuppdelning mellan olika verksamhetsområden, stora geografiska avstånd, svårigheter att koncentrera verksamheten i regioner med många län. Jordbruksverket menar att endast begränsade effekter uppnåtts. Jordbruksverket arbetar i huvudsak fortfarande mot 21 länsstyrelser. Effektiviseringspotentialen genom koncentration kvarstår i huvudsak. Färre regionala enheter skulle ge fördelar i form av bättre likformighet, enklare genomförande av gemensamma utvecklingsprojekt, en mer kostnadseffektiv administration samt större möjligheter att undvika sanktioner. Enligt verket utgör huvuddelen av den effektivisering som uppnåtts när det gäller hanteringen av jordbrukar- och landsbygdsstöden resultatet av gemensamma utvecklings- och kvalitetsinsatser.

Samverkansrådet: Enligt de flesta län har detta fungerat väl.

Några län redovisar ingen uppfattning. Ett län vill ha jämställdhet mellan länsstyrelserepresentanterna och Jordbruksverket genom konsensusbeslut i rådet, framför allt i tyngre, strategiska frågor.

Jordbruksverket framhåller den tungrodda förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären som ”inte underlättat möjligheterna att genomföra gemensamma IT-investeringar” men menar att rådet ändå bidragit till att samarbetet mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket förbättrats. Diskussionerna i Samverkansrådet har visat att resursfrågan sätter tydliga gränser för möjligheterna att genomföra förändringar. Jordbruksverket förfogar inte över de resurser som krävs för hanteringen.

• Sida 113
•  Original

De kompletterande frågor som ställts till Jordbruksverket och samtliga eller ett urval länsstyrelser har i stort bekräftat de uppfattningar som redovisas ovan. Min egen bedömning är att samverkansorganisationen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna inbördes har varit otillräcklig som styrinstrument för att säkerställa en enhetlig och kostnadseffektiv hantering av verksamheten. Jag finner det också tveksamt om den samordnade länsförvaltningen varit någon nämnvärd hjälp i arbetet, i betydelsen av att lätt kunna flytta resurser. Det är enligt min uppfattning inte säkert att man kan nå så mycket längre i effektivisering med hjälp av samverkansorganisationen inom ramen för nuvarande organisationsmodell. Givet att nuvarande ordning råder framöver framstår det dock som angeläget att samordningsregionerna får en uppgift som formaliseras på ett tydligare sätt, inkluderande ett starkare mandat och tydligare ansvar för det samordningsansvariga länet att leda arbetet. Jag anser det också angeläget att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket vad gäller IT-stöd klargörs i till exempel regleringsbrev.

5 Förslag

Bristerna i styrningsmöjligheter är en av huvudorsakerna till att säkerheten i Sveriges hantering av EU-stöden ifrågasätts av EUkommissionen. Till bristerna i styrningsmöjligheterna bidrar den komplexa myndighetsstrukturen och den därtill hörande splittrade finansieringsbilden. Denna situation har ytterligare förvärrats i och med EU:s beslut om tillämpning av s.k. tvärvillkor i stödgivningen. För att lösa dessa problem på ett bra sätt fordras enligt min uppfattning en mer genomgripande förändring av organisationen, sannolikt med inslag av centralisering på vissa områden. En sådan förändring kan kräva viss anpassning till vad som beslutas i övrigt angående särskilt den regionala myndighetsstrukturen. Ett genomförande kan ta viss tid. Jag avser att redovisa förslag i denna fråga i slutbetänkandet. Så länge nuvarande organisatoriska ordning är i stort sett oförändrad ser jag dock behov och fördelar av att genomföra vissa förändringar, nämligen – ett tydligare angivet ansvar, ”uppdrag”, åt det samordnings-

ansvariga länet, att organisera samarbetet i regionen, inklusive krav på skriftliga avtal,

• Sida 114
•  Original

– en ordning i syfte att möjliggöra överflyttning av ärenden mel-

lan länsstyrelserna när detta skulle medföra en snabbare hantering och bättre utnyttjande av länsstyrelsernas samlade resurser. Detta kan sannolikt hanteras huvudsakligen genom en precisering i förordningarna om EG:s direktstöd för jordbrukare (2004:760) och om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder (2007:481), – ett tydliggörande i regleringsbrev el. dyl. av ansvarsfördelningen

mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna vad gäller IT-stöd, – ett uppdrag åt Jordbruksverket och länsstyrelserna att snarast

analysera kontrollprocessen i syfte att effektivisera denna och bland annat möjliggöra tidigare beslut om kontrollfrekvenser, – ökad anslagskredit för Jordbruksverket och länsstyrelserna, – att Sverige i förhandlingarna om ändringar i den gemensamma

jordbrukspolitiken agerar för en möjlighet för medlemsländerna att sätta en högre gräns för vilka företag som ska ges stöd.

• Sida 115
•  Original

Analysgruppens rapport

Utredningen om 2009-01-12 jordbruksadministrationen (Jo 2007:02)

1 Sammanfattning

Gruppen har med utgångspunkt i det underlag som tagits fram genom Jordbruksverkets och länsstyrelsernas årliga rapportering gjort en fördjupad analys av kostnadsutvecklingen för jordbruksadministrationen och skillnaderna mellan länen, särskilt vad gäller kontrollkostnader.

Som framgår av Jordbruksverkets rapport 2008:4 har Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnader för hantering av jordbruksstöden ökat från 412 mnkr år 2003 till 501 mnkr år 2007. För länsstyrelsernas del har kostnaderna ökat från 266 mnkr till 368 mnkr, vilket innebär en ökning med 38 %. Här ingår även företags- och projektstöden inom landsbygdsprogrammet, vilka medförde en betydande kostnadsökning i samband med att ett nytt program introducerades år 2007. Beträffande länsstyrelsernas kostnader för enbart jordbrukarstöden har dessa ökat med 30 % från 230 mnkr 2003 till 298 mnkr 2007. Bland orsakerna till ökningarna de senaste åren kan nämnas utvecklingen av stödsystemen och det nya landsbygdsprogrammet som medfört att helt nya stödformer introducerats samt det ökade antalet ansökningar efter introduktion av gårdsstödet och ökade kontrollbeting.

Skillnaderna mellan länen har undersökts dels med hjälp av statistisk analys av kostnads- och strukturdata, dels med hjälp av intervjuer på plats vid vissa länsstyrelser. På basis av dessa data har gruppen sökt belysa i vilken mån det finns stordriftsfördelar i hanteringen. Materialet visar att län med större antal ärenden tenderar att ha lägre genomsnittliga kostnader per ärende. Att det föreligger

• Sida 116
•  Original

vissa fasta kostnader i samband med administrationen (kopplade till lokaler, utrustning, grundbemanning och grundkompetens, internadministrativa funktioner etc.) är naturligt, vilket också har konstaterats i tidigare analyser. Den statistiska analysen antyder en fast kostnad i storleksordningen närmare 3 mnkr per länsstyrelse

1

.

Sambandet mellan kostnader och antal ärenden är dock inte strikt proportionellt och det är uppenbart att även andra faktorer spelar in.

Kostnaderna styrs av ett stort antal såväl påverkbara (organisation m.m.) som icke påverkbara (strukturella och naturgivna) faktorer. I direktiven till utredningen har särskilt pekats på de stora skillnaderna mellan länen i styckkostnader för kontrollverksamheten. Gruppen har utifrån antaganden om tänkbara kostnadsdrivande faktorer studerat de statistiska sambanden mellan olika strukturella faktorer och de redovisade kostnaderna, framförallt när det gäller kontrollverksamheten.

Analyserna visar för ett antal av länen att de faktiska kostnaderna för fältkontroller avviker påtagligt från de kostnader som (statistiskt) skulle ha förväntats med hänsyn till antalet genomförda kontroller. Inom analysgruppen råder samstämmighet om att antalet miljöersättningskontroller (inte minst avseende kulturmiljöersättningarna), användning av fjärranalys, arealen betesmarker, blockstorleken samt avstånd till kontrollföretagen har mycket stor betydelse för tidsåtgången för kontrollverksamheten. Ett försök att studera hur väl dessa strukturvariabler samvarierar med kostnaderna har gjorts.

Med hänsyn till att dataunderlaget endast avser två år, måste resultatet av beräkningarna bedömas med viss försiktighet. Resultatet av de genomförda beräkningarna indikerar att de nämnda strukturvariablerna förklarar den större delen av variationerna i kostnader för fältkontrollverksamheten mellan länen.

Någon hundraprocentig förklaringsgrad uppnås naturligtvis inte och det är uppenbart att kostnaderna och kostnadsskillnaderna mellan länen också påverkas av andra faktorer. Det är troligt att dessa faktorer dels hänger samman med organisation, styrning och planering samt kompetenssituationen på respektive länsstyrelse (påverkbara faktorer), dels har att göra med omfattningen av verksamheten.

¹ En enkel regressionsmodell med kostnaden som beroende variabel och antalet företag alternativt utbetalningsärenden som oberoende variabel antyder en fast kostnad på i genomsnitt 2,8 mnkr per länsstyrelse under de analyserade åren.

• Sida 117
•  Original

Arbetets organisation skiljer sig dock inte avsevärt mellan länen och är tämligen styrd genom Jordbruksverkets föreskrifter. Däremot kan skillnader beträffande kompetens och kompetensförsörjning föreligga. Beträffande variationerna i kontrollkostnaderna kan t.ex. en förklaring vara behovet i vissa län att genomföra kontrollerna med en stor andel oerfaren och tillfällig personal. Det förefaller också som att de mindre enheterna av förklarliga skäl tenderar att arbeta mindre specialiserat. Det kan ifrågasättas om inte några av de mindre enheterna är i minsta laget för att på egen hand kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna.

Även om de redovisade strukturvariablerna har ett tydligt samband med kostnaderna för fältkontrollverksamheten har de en mindre inverkan på de totala kostnaderna för jordbruksstödshanteringen. Gruppen anser likväl att de samband som antyds av analysen kan vara ett skäl att modifiera den fördelningsmodell som används vid fastställandet av respektive länsstyrelses förvaltningsanslag. I denna modell representeras jordbruksadministrationen för närvarande endast genom andelen SAM-utbetalningar.

Resonemangen ovan gäller de s.k. jordbrukarstöden (SAMblankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller ”rättighetskaraktär”. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden, har gruppen, med hänsyn till att ett nytt landsbygdsprogram trädde i kraft 2007, inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys.

Analysgruppen har funnit att länsstyrelserna i varierande grad utnyttjar de möjligheter till en utvecklad kostnadsuppföljning som ges av den gemensamma verksamhets- och ärendestrukturen (VÄS). Gruppen föreslår att länsstyrelserna i samarbete med Jordbruksverket ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning.

2 Inledning

Utredningen om jordbruksadministrationen ska enligt direktivet bland annat kartlägga länsstyrelsernas och Jordbruksverkets administrativa kostnader och analysera orsakerna till regionala skillnader i kostnaderna för hanteringen av stöden. Utredningen gav i februari 2008 i uppdrag åt en arbetsgrupp, analysgruppen, att ta fram ett underlag i dessa frågor. I arbetsgruppen har ingått Stefan Carlsson

• Sida 118
•  Original

(G län), Sven-Gunnar Hultmark (O län), Sven Lingegård (AC län), Maria Hessel (SJV) samt Erland Karlsson (utredningens sekreterare). Harald Svensson (SJV) och Rickard Broddvall (Statskontoret) har medverkat med värdefulla kvalitetssynpunkter.

3 Bakgrund och underlag

3.1 Myndigheternas kostnadsutveckling

Regeringen har i regleringsbrev sedan EU-inträdet uppdragit åt Jordbruksverket att beräkna kostnaderna för hantering av olika EG-stöd. En jämförelse med tidigare år skall göras. Jordbruksverket skall även redovisa vilka åtgärder som Jordbruksverket tillsammans med länsstyrelserna har vidtagit för att minska kostnaderna för administrationen av EG-stöden. Rapporten (se Jordbruksverkets rapport 2008:4) redovisas i mitten av mars året efter stödåret.

I rapporten redovisas kostnaderna som läggs ner vid alla medverkande myndigheter för de stöd som Jordbruksverket ansvarar för att betala ut. Dessutom sker en fördjupad analys av kostnader vid länsstyrelserna, vars kostnader utgör en väsentlig del av de totala kostnaderna.

En detaljerad metodbeskrivning framgår av Jordbruksverkets rapport. Underlaget till rapporten hämtas in från respektive myndighet genom ett detaljerat frågeformulär runt årsskiftet, där nedlagd arbetstid och kostnader redovisas. Länsstyrelsernas kostnader redovisas sedan 2003 enligt en standardiserad modell, som arbetades fram gemensamt mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna inom det s.k. SeQnd-projektet. Modellen innebär att de direkta kostnaderna redovisas på gemensamma objektkoder, som ingår som en del av länsstyrelsernas gemensamma verksamhets- och ärendestruktur (VÄS).

Från det inhämtade underlaget från länsstyrelserna kan de totala indirekta kostnaderna beräknas och fördelas mellan olika verksamheter. Den fördjupade analysen av länsstyrelsernas kostnader har hittills till övervägande del omfattat kostnaderna för jordbrukarstöden inklusive miljöersättningar och kompensationsbidrag. Fördelningen av kostnaderna har redovisats per SAM-blankett och för kontrollverksamheten per genomförd kontroll.

Redovisningen i detta avsnitt grundar sig huvudsakligen på nämnda rapport från Jordbruksverket.

• Sida 119
•  Original

Utvecklingen av de totala kostnaderna för hanteringen av jordbruksstöden har sedan EU-inträdet ökat från knappt 300 mnkr till ca 500 mnkr år 2007. Sedan EU-inträdet har de delar av landsbygdsprogrammen som avser miljöersättningar och kompensationsbidrag administrerats tillsammans med direktstöden till jordbruket och räknas bland jordbrukarstöden som söks på SAM-blanketten och ingår vid kostnadsredovisningen i objektkod 601* (se appendix 1). Stöden till övriga landsbygdsutvecklingsåtgärder redovisas under särskilda objektkoder men ingår i nedanstående redovisning. En mer detaljerad redovisning av redovisningsstrukturen framgår av Jordbruksverkets rapport.

Diagram 1 Jordbruksverkets och länsstyrelsernas totala kostnader för administration av jordbruksstöden åren 1996–2007

1996 1997

1998 1999 2000

2001 2002

2003

2004

2005

2006

2007

SJV, milj kr

Lst, milj kr

Summa, milj kr

0 100 200 300 400 500 600 M ilj . kr

År

Utvecklingen för de senaste åren framgår även av tabell 1.

• Sida 120
•  Original

Tabell 1 Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnader för administrationen av jordbruksstöden

Stödår Jordbruksverkets

kostnader, mnkr

Länsstyrelsernas kostnader, mnkr

Sammanlagda kostnader, mnkr

2003 147 266 412 2004 174¹⁾ 265 439 2005 164¹⁾ 290 454 2006 137 302 439 2007 133 368 501 1) Här ingår kostnader för utveckling och drift av de gemensamma IT-systemen för jordbruksreformen som inte aktiverats som investering.

Ökningen av kostnaderna hänger tydligt samman med genomförandet av de större reformerna inom jordbruks- och landsbygdområdet. Införandet av miljöersättningarna skedde successivt efter EU-inträdet med en större förändring i samband med införandet av miljö- och landsbygdsprogrammet 1999–2000, då ett helt nytt ITsystem utvecklades och introducerades för ärendehanteringen.

Gårdsstödet infördes i Sverige 2005. Reformen innebar betydande förändringar av jordbrukarstödsadministrationen. Bland annat infördes ett helt nytt system med stödrätter som grund för utbetalningarna av gårdsstöd. Reformen har även inneburit att ett flertal mindre stödformer tillkommit samtidigt som de tidigare djurstöden med undantag av handjursbidraget upphört. Den stora ökningen av antalet ansökningar 2005 har inneburit en kraftig ökning av antalet kontroller påföljande år. Även kontrollfrekvenserna har ökat till följd av bl.a. större avvikelser i genomförda kontroller.

En följd av gårdsstödsreformen är vidare det successiva införandet av tvärvillkoren. För att jordbrukarna ska få fullt stödbelopp för de arealbaserade stöden och djurbidragen krävs att jordbrukaren sköter sin jordbruksmark enligt särskilda skötselkrav samt följer vissa regler inom miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa.

Det nya programmet för landsbygdsutveckling infördes 2007. Båda dessa reformer har inneburit omfattande insatser för såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna för att anpassa den administrativa hanteringen till förändringarna i stödsystemen.

• Sida 121
•  Original

3.2 Länsstyrelsernas kostnader

En ingående redovisning av kostnadsutvecklingen för länsstyrelserna framgår av Jordbruksverkets rapport 2008:4.

Länsstyrelsernas kostnader fördelar sig på olika objektkoder i enlighet med diagrammet nedan (se Appendix 1).

Diagram 2 Länsstyrelsernas direkta kostnader för hantering av jordbrukarstöden fördelade på objektkoder, 2005–2007

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

Tkr

2005

2006

2007

År

Externa arbetsgrupper

Information

Djurkontroll

Åtagandeplaner

SAM-kontroll

SAM-handläggn

Övrigt

Som framgår av diagrammet har handläggningskostnaderna för SAM minskat något mellan åren medan kontrollkostnaderna skjutit i höjden samtidigt som kostnader för åtagandeplaner tillkommit under 2007. Handläggningskostnaden per SAM-blankett och kontrollkostnaden per genomförd kontroll har det senaste året minskat med 8 %. Jordbruksverkets rapport indikerar även betydande kostnadsskillnader mellan länen. Analyser av sifferunderlaget tyder på att det finns en fast kostnad i storleksordningen ca 3 mnkr per länsstyrelse.

Under 2007 gjordes en kompletterande, förenklad analys av underlaget till Jordbruksverkets rapport om kostnader för hantering av jordbrukarstöden, avseende kostnaderna för fältkontrollerna 2006. Västra Götalands län ställde vid det tillfället fyra frågor till sju länsstyrelser angående hur redovisningen av vissa kostnader för genomförandet av fältkontrollerna hade bokförts. – På vilket konto bokför ni tid för utbildning och fortbildning av

kontrollanter?

• Sida 122
•  Original

– På vilket konto bokför ni i förekommande fall kostnaden för

fjärranalys? – Hur mycket av kostnaden för fältdatorprojektet aktiverades för

2006? – På vilket konto bokfördes dessa kostnader? – Vilka kostnader har ni i förekommande fall aktiverat i kolumnen

”Störande” direkta kostnader för fältkontroller?

När det gällde utbildningen bokförde en del länsstyrelser den som en direkt kostnad för fältkontroller och andra som kompetensutveckling inom sakområde lantbruk. Kostnader för fjärranalysen bokfördes av en del län som direkt kostnad för fältkontroller och av något annat län som en kostnad för IT-enheten eller motsvarande. Handdatorprojektet bokfördes på motsvarande sätt. ”Störande” direkta kostnader utnyttjas av några län för avskrivningar av datorer och investeringar. En justering av kostnaderna enligt ovan till en tänkt situation där samtliga län redovisar på samma sätt resulterade i ytterligare kostnadsskillnader – i flera fall upp till 2 000 till 2 500 kronor i direkta kostnader för en fältkontroll, som i genomsnitt för landet uppgår till ca 9 500 kr per genomförd kontroll.

3.3 Jordbruksverkets kostnader

Jordbruksverkets verksamhet är huvudsakligen kopplad till förberedelser av regelverk, information samt utveckling av IT-system med åtföljande kravställning. Även viss ärendehantering förekommer inom verksamheterna för stödrätter, mjölkkvoter, djurbidrag, vissa stöd inom landsbygdsprogrammet och nationella stöd samt utbetalningshantering. Att kostnaderna för Jordbruksverkets del under senare år inte ökat i den omfattning som motsvarar införandet av de nya reformerna kan till stor del förklaras av att kostnaderna för IT- investeringarna budgettekniskt har kunnat aktiveras.

Fördelningen av Jordbruksverkets kostnader på olika verksamheter framgår i nedanstående tabell och avser kostnaderna för år 2006.

• Sida 123
•  Original

Tabell 2 Jordbruksverkets kostnader fördelade på olika verksamhetsområden, 2006

Verksamhetsområde

Mnkr

Direktstöd inkl. stödrättshantering 46,0 Mjölkkvoter 5,1 Djurbidrag 9,1 Miljöersättningar 24,7 Kompensationsbidrag 1,3 Landsbygdsutveckling 25,8 Nationella stöd 1,6 IT-utveckling, direktstöd 4,4 IT-utveckling, landsbygdsprogrammet 12,8 Marknadsbevakning, EU-kommittéer 6,8

Totalt 137,6

4 Analysgruppens arbetsmetod

Analysgruppens uppdrag består bland annat i att göra en fördjupad studie av de förhållanden som påverkar kostnaderna i de olika länen. Det kan å ena sidan röra sig om icke påverkbara faktorer såsom geografiska strukturförutsättningar i form av arealer, företagsstorlekar, indelning i block och skiften, naturgivna förutsättningar för och utnyttjandet av olika stödformer m.m. Å andra sidan kan det handla om organisatoriska frågor som arbetets upplägg, planering och bemanning samt utbildningsnivå och -insatser m.m. En annan fråga som gruppen också försökt belysa är om det föreligger skillnader i länsstyrelsernas redovisning av sina kostnader enligt objektmodellen.

Gruppen har haft som utgångspunkt att få en så jämförbar statistik som möjligt utifrån den redovisning som görs i dag av myndigheterna. Utifrån antaganden om vilka strukturella faktorer som kan vara kostnadsdrivande har olika strukturdata sammanställts som underlag för jämförande analyser. Vidare har försök gjorts att översiktligt analysera organisations- och kompetensfrågor. Arbetet har innehållit följande moment: – Ytterligare statistik av strukturdata m.m. – antal block, block-

storlek, skiften, avstånd, antal utbetalningsärenden (dvs. alla ansökningar för olika stödformer, som leder till utbetalningar), areal betesmarker, kontrollerad areal och block, lönekostnader.

• Sida 124
•  Original

– Breddad enkät angående redovisning av kostnaderna för fält-

kontrollerna. – Matchning av kostnadsdata mot strukturdata för att analysera

ev. samband – Regressionsanalys som metod för att analysera sambandet med

kostnadsdata och för att studera om det statistiskt går att påvisa stordriftsfördelar. – Studier av åtta länsstyrelser med parvis någorlunda likartade för-

utsättningar

Gruppen har enbart studerat de kostnadsmässiga skillnaderna mellan länen och har inte analyserat det utförda arbetet i form av måluppfyllelse, kvalitet, servicegrad, avvikelser i kontrollarbetet m.m.

5 Strukturdata

Som bakgrund till de kostnadsanalyser som redovisas i avsnitt 6 har analysgruppen ingående analyserat strukturdata för länen för att belysa icke påverkbara faktorer som kan medverka till att förklara kostnadsskillnaderna dem emellan. Faktorer som har bedömts särskilt kostnadsdrivande har lyfts fram.

Följande strukturdata och bakgrundsfaktorer som i högre eller mindre grad kan ha betydelse för kostnadsutvecklingen för länen redovisas i det följande:

1. Grundläggande strukturförhållanden

2. Stödformsrelaterade volymuppgifter

3. Betesmarksarealen

4. Avståndsfaktorer

5. Lönekostnader

6. Genomförda kontroller och kontrollerade arealer

Underlaget till de tabeller och diagram som redovisas i det följande finns i en särskild sammanställning, DATAUNDERLAG till Analysgruppens rapport inom Utredningen om Jordbruksadministrationen Jo 2007:02 med olika flikar för respektive område. I de föl-

• Sida 125
•  Original

jande avsnitten i rapporten hänvisas till de flikar i Excel-dokumentet som behandlar respektive grunduppgifter.

Tabell 3 Länen med bokstavsbeteckningar som används i redovisningen i tabeller och diagram

Länsbokstav Län Länsbokstav Län

AB Stockholms län O Västra Götalands län C Uppsala län S Värmlands län D Södermanlands län T Örebro län E Östergötlands län U Västmanlands län F Jönköpings län W Dalarnas län G Kronobergs län X Gävleborgs län H Kalmar län Y Västernorrlands län I Gotlands län Z Jämtlands län K Blekinge län AC Västerbottens län M Skåne län BD Norrbottens län N Hallands län

5.1 Grundläggande strukturförhållanden

De grundläggande strukturförhållandena utgörs av antalet företag och den totalt brukade arealen, som är indelad i ett antal block och skiften. För att beräkna den genomsnittliga företagsstrukturen i länet fördelas strukturuppgifterna på antalet företagare i länet. I de fortsatta analyserna antas antalet företag motsvaras av antalet SAM-blanketter. För att ytterligare belysa företagsstrukturen i länen har antal skiften per företag beräknats liksom antal skiften och areal per block.

I Dataunderlaget, Flik: Ansökansuppgifter, redovisas de totala strukturuppgifterna för samtliga län samt uppgifterna fördelade per företag (SAM-blankett) i respektive län för åren 2005–2007. Den genomsnittliga företagsstrukturen i respektive län gör det möjligt att jämföra länen och bedöma olikheter i de faktorer som är kostnadsdrivande i ärendehanteringen.

• Sida 126
•  Original

Tabell 4 Medelvärdet för de olika strukturfaktorerna och hur de varierar mellan länen för år 2007

Strukturfaktor Medelvärde Högsta värde Lägsta värde

Ha/SAM 38,8 62,9 (I);

61,5 (E); 61,4 (D)

20,3 (Y); 23,5 (BD); 23,9 (AC)

Block/SAM 12,2 19,0 (F);

18,5 (G); 16,4 (H)

8,6 (M); 9,4 (BD); 9,5 (S)

Skifte/SAM 16,2 22,8 (F);

21,8 (H); 19,9 (E, G)

12,1 (BD); 12,6 (S); 13,2 (Z)

Skifte/Block 1,32 1,6 (M); 1,5 (U, C)

1,1 (G); 1,2 (AB, F, AC)

Areal/Block 3,17 5,6 (M); 5,1 (U); 4,8 (I)

1,3 (G); 1,7 (F, Y)

Som framgår av sammanställningen är skillnaderna i strukturförhållandena betydande mellan länen. Den genomsnittliga arealstorleken per företag varierar för drygt hälften av länen i ett intervall mellan 20– 34 ha. Hit hör framför allt Norrlands- och Smålandslänen. För resterande län är arealvariationen 41–63 ha. Hit hör länen inom de större sammanhängande slättbygderna som Mälardalen och Skåne.

Ser man till antalet block och skiften framgår ett klart samband såtillvida att län med ett stort antal block också har många skiften. Till de län som har störst antal såväl block som skiften hör samtliga Smålandslän. Sambandet syns tydligt i kvoten mellan dessa två variabler. För slättbygdslän med förhållandevis stor genomsnittlig areal per block är sambandet något svagare, då de större blocken naturligt delas in i fler skiften.

5.2 Stödformsrelaterade volymuppgifter

Antalet SAM-blanketter utgör underlag för huvuddelen av de kostnadsjämförelser som redovisas i Jordbruksverkets rapport 2008:4 om kostnaderna för hanteringen av EG-stöden. I det fördjupade analysarbete som bedrivits under våren 2008 har analysgruppen konstaterat att länsstyrelsernas kostnader är beroende av

• Sida 127
•  Original

flera olika faktorer, av vilka antalet utbetalningsärenden ansetts vara ett bättre mått på ärendemängden vid länsstyrelserna än antalet SAM-blanketter. Skälet härtill är att varje SAM-blankett innehåller ansökningar för ett flertal olika stödformer, förutom gårdsstödet rör det sig framför allt om olika miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet samt kompensationsbidraget inom mindre gynnade områden. Antalet utbetalningsärenden för respektive län framgår av tabell 5.

Med hänsyn till naturgivna förutsättningar har vissa län, framför allt de betesmarksrika länen i södra Sverige en betydligt högre andel utbetalningsärenden än övriga län. Hanteringen av framförallt de blockbundna miljöersättningarna som betesmarksstödet och kulturmiljöstöden är betydligt mer resurskrävande än andra stödformer som kan hanteras som ”masstöd”.

Tabell 5 Antal utbetalningsärenden per län 2003–2007 Antal utbetalningsärenden Län 2003 2004 2005 2006 2007

AB

4 418 5 278 6 421 6 361 5 937

C

6 926 8 484 8 724 8 541 9 443

D

5 370 6 656 7 404 7 286 6 863

E

11 482 15 134 14 832 14 469 13 741

F

16 417 20 077 16 282 15 773 15 546

G

10 622 12 921 10 835 10 391 9 979

H

15 054 16 923 15 927 15 437 14 373

I

7 288 7 349 7 702 7 515 6 440

K

5 013 5 939 5 779 5 591 5 478

M

27 938 32 211 31 853 31 043 30 819

N

12 070 12 626 14 032 13 288 12 617

O

45 595 47 054 52 399 49 934 47 816

S

9 996 10 048 12 295 11 893 11 649

T

6 454 7 701 7 961 7 711 7 409

U

4 869 5 707 6 265 6 186 4 981

W

6 828 7 564 7 798 7 598 7 748

X

7 783 7 800 8 462 8 170 8 465

Y

6 415 6 041 7 360 6 689 6 645

Z

5 876 6 480 7 252 6 545 6 411

AC

6 905 7 123 7 747 7 337 7 299

BD

3 783 4 173 4 487 4 209 4 067

S:a

227 102 253 289 261 817 251 967 243 726

• Sida 128
•  Original

I tabellen framgår betydande variationer i antalet utbetalningsärenden per län, från 4 067 i BD-län till 47 816 ärenden i O-län. Mlän har 30 819 ärenden. 7 län har 9 000–15 000 utbetalningsärenden. Övriga 12 län varierar mellan 4 000–9 000 ärenden.

I Dataunderlaget, Flik: Stödformer, redovisas för åren 2005– 2007 en sammanställning över antalet utbetalningsärenden och de stödformer som ingår i ansökningarna för respektive län samt antalet utbetalningsärenden och blockbundna miljöersättningar per företag. I sammanställningen har de blockbundna respektive ej blockbundna miljöersättningarna redovisats i grupp. I nedanstående tabell redovisas fördelningen av miljöersättningarna på de båda grupperna.

Tabell 6 Blockbundna respektive ej blockbundna miljöersättningar Blockbundna miljöersättningar Ej blockbundna miljöersättningar

Ekologiska produktionsformer Vallodling Betsmarker och slåtterängar Miljöskyddsåtgärder Våtmarker Minskat kväveläckage Natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Hotade husdjursraser (SJV) Skyddszoner Stöd till rasbevarande husdjursföreningar (SJV) Bruna bönor på Öland

I nedanstående sammanställning redovisas de län som har högst respektive lägst antal utbetalningsärenden respektive antal blockbundna miljöersättningar fördelat per SAM-blankett för år 2007. Även genomsnittet för landet redovisas. För båda parametrarna framgår det tydligt att såväl antal utbetalningsärenden som blockbundna miljöersättningar är högst för Smålandslänen samt Gotlands och Östergötlands län. Lägst antal förekommer i Norrlandslänen, men även Mälardalslänen Örebro och Västmanland har ett förhållandevis lågt antal utbetalningsärenden.

• Sida 129
•  Original

Tabell 7 Antal utbetalningsärenden och antal blockbundna miljöersättningar per företag, 2007

Högst antal Lägst antal

Antal utbetalningsärenden per SAM

Genomsnitt

3,7 (F, H) 3,5 (I) 3,3 (E, G) 3,2 (K) 3,1 (N) 3,0

2,3 (AC) 2,5 (Y, BD) 2,6 (T, U)

3,0

Antal blockbundna miljöersättningar per SAM

Genomsnitt

1,3 (F, H) 1,2 (E) 1,1 (G) 1,0 (D, I, K, N) 0,9

0,3 (AC) 0,5 (Y, BD) 0,6 (S, X, )

0,9

I analysgruppens arbete har framförts att i synnerhet betesmarks- och kulturmiljöstöden är betydligt mer arbetskrävande än övriga stödformer. I nedanstående diagram redovisas antalet ansökningar om betesmarks- respektive kulturmiljöstöd fördelat på antalet SAM-blanketter i respektive län. Som framgår av diagrammet är andelen av stöden störst i södra Sverige, vilket får beaktas i analysen av framför allt kontrollkostnaderna i avsnitt 6.4.

Diagram 3 Antal betesmarksstöd per SAM-blankett, 2005–2007

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90

AB

C D

E F

G H

I

K M N O

S

T

U

W

X Y Z

AC BD

M

ede

l

Antal

2005 2006 2 007

• Sida 130
•  Original

Diagram 4 Antal kulturmiljöstöd per SAM-blankett, 2005–2007

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35

AB

C D

E F

G H

I

K

M

N

O

S

T

U

W

X

Y

Z

AC BD

Me

de

l

Antal

2005 2006 2 007

5.3 Betesmarksarealen

Ytterligare en faktor som bör belysas är omfattningen av betesmarksarealerna, som framgår av Dataunderlaget, Flik: Betesmark. År 2008 söktes betesmarksstöd för 509 000 ha, varav 427 800 ha utgjordes av kategorin ”betesmark, ej åker” och 81 200 ha av kategorin ”speciella betesmarker”, såsom slåtteräng, skogsbete, alvarbete, fäbodbete m.m. Omfattningen varierar betydligt mellan länen, vilket framgår i nedanstående tabell där den sammanlagda betesmarksarealen redovisas liksom länets andel i förhållande till den totala arealen i länet och den genomsnittliga arealen per SAMblankett.

• Sida 131
•  Original

Tabell 8 Omfattningen av betesmarksarealer och fördelningen per SAMblankett, 2008

Ägoslag

Areal, ha Högst andel betesmark i förhållande till ansökt areal i länet, %

Areal per SAM, ha

Betsmarker (grödkod 52)

Genomsnitt i landet

427 800 31,6 (F) 30,6 (G) 28,0 (K) 26,2 (H) 13,4 %

13,9 (H) 11,2 (E) 10,2 (I) 10,1 (F) 5,3 ha

Speciella betsmarker

Genomsnitt

81 200 18,2 (Z) 12,5 (H) 10,3 (W) 9,9 ( I) 2,6 %

6,6 (H) 6,3 (I) 4,6 (Z) 3,1 (W) 1,0 ha

Totalt

Genomsnitt

509 000 38,7 (H) 32,1 (F) 31,5 (G) 30,0 (K) 26,0 (Z) 16,0 %

20,5 (H) 16,5 (I) 11,8 (E) 10,3 (F)

4,1 ha

Av sammanställningen framgår att Smålandslänen med Kalmar, Jönköpings och Kronobergs län har de högsta andelarna betesmarksareal. Detta betonas ytterligare när betesmarksarealen fördelas per företag, där även Östergötlands och Gotlands län har i stort sett dubbelt så stor betesmarksareal som genomsnittsföretaget i landet. Även de speciella betesmarksarealerna är mycket olika fördelade mellan länen, där Kalmar och Gotland har omfattande arealer av alvarbeten medan Jämtland och Dalarnas län har stora arealer fäbodbeten.

5.4 Avståndsfaktorer

Med hänsyn till de stora regionala skillnaderna i länens storlek och kontorens lokalisering i respektive län, har analysgruppen ansett det av intresse att översiktligt bedöma avståndsfaktorns eventuella betydelse för framförallt länsstyrelsernas kostnader för kontrollverksamheten.

Tillvägagångssättet har inneburit att avståndet fågelvägen mellan länsstyrelsernas kontorsorter och de företag som är kopplade till

• Sida 132
•  Original

respektive kontor beräknats. Såväl medel- som medianavståndet mellan koordinaterna för kontoren och blocket närmast brukningscentrum har beräknats. Uppskattningen av avståndet är mycket översiktlig, men ger ändå en indikation på skillnaderna mellan länen. Sifferunderlaget framgår av Dataunderlaget, Flik: Avstånd.

Diagram 5 Medelavstånd samt procentuell andel företag inom givna avståndsintervall. För O-län är uppgifterna fördelade på respektive kontorsort, Uddevalla, Borås och Skara

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

AB

C D

E F

G H

I

K

M

N UD BO SK S T U W X Y Z AC BD

M

ede

l

Km,

%

Andel företag, 0-50 km, % Andel företag, 50-100 km Andel företag >100 km Medelavstånd, km

Av diagrammet framgår såväl medelavståndet från länsstyrelsekontoren till företagen samt andelen företag fördelade inom olika avståndsintervall. Medelavståndet varierar mellan 32 och 87 km. Längst avstånd har Gävleborgs län. Även övriga Norrlandslän har långa avstånd med en variation på mellan 60 och 85 km. I södra Sverige har Kalmar län längst avstånd med 62 km, men många andra län har avstånd runt 50 km. Ett annat intressant mått är andelen företag som är belägna mer än 100 km från länsstyrelsekontoret. Även här utmärker sig Gävleborgs län med i stort sett 45 % av företagen med denna avståndsfaktor. För övriga Norrlandslän varierar siffran mellan 20 och 30 %. I södra Sverige är det i stort sett endast Kalmar län som har företag på längre avstånd än 100 km (ca 25 % av företagen).

• Sida 133
•  Original

5.5 Lönekostnader

En annan faktor som ansetts spegla prestationerna vid länen på ett bättre sätt än de direkta kostnaderna är antalet nedlagda timmar. Länsstyrelserna skiljer sig något åt när det gäller lönekostnader, vilket kan återspegla bl.a. arbetsmarknadsläget på orten. Analysgruppen har med utgångspunkt från antalet redovisade arbetade timmar och lönekostnaderna i länsstyrelsernas kostnadsunderlag beräknat den genomsnittliga lönekostnaden vid länsstyrelserna, som i genomsnitt uppgår till 245 kr per timme inklusive sociala avgifter. Underlaget redovisas i Dataunderlaget, Flik: Löner. Av sammanställningen framgår att variationen mellan länen är måttlig, där lönen för huvuddelen av länen varierar mellan 230–260 kr per timme. Med hänsyn härtill och då övriga direkta kostnader i form av bl.a. inhyrd arbetskraft inte tas med i beräkningarna, anser analysgruppen att redovisade antalet arbetade timmar inte utgör ett bättre mått på prestationerna vid länsstyrelserna än redovisade kostnader. Nedlagd tid kommer därför inte att analyseras vidare.

5.6 Genomförda kontroller och kontrollerade arealer

En starkt kostnadsdrivande faktor för länsstyrelserna är kontrollverksamheten.

Kontrollfrekvenserna kan användas för att beskriva omfattningen av kontrollverksamheten. De fastställs av Jordbruksverket efter EU:s riktlinjer, där kontrollföretagen väljs ut genom automatisk riskanalys kombinerat med ett slumpmässigt urval samt med hänsyn till omfattningen av avvikelser vid tidigare års kontroller.

I nedanstående diagram redovisas andelen genomförda arealkontroller i förhållande till antalet SAM-blanketter fördelade per län för åren 2003–2007. För åren 2003–2005 uppgår andelen kontroller för i stort sett samtliga län till 5 %, vilket är den lägsta kontrollnivå som EU godkänner. För de två senaste åren har för flertalet län kontrollandelen ökat till 7,5 %. För ett par län utgör kontrollandelen betydligt högre värde för något år, vilket kan förklaras av att länen haft stora avvikelser i kontrollresultatet tidigare år eller haft fjärranalys något enstaka år och då gjort betydligt fler kontroller än den fastställda kontrollnivån.

• Sida 134
•  Original

Diagram 6 Andelen arealkontroller i förhållande till antalet SAM-blanketter, 2003–2007, %

0,0 2,5 5,0 7,5 10,0 12,5 15,0 17,5 20,0

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

%

2003 2004 2005 2006 2007

I Dataunderlaget redovisas under två flikar mer detaljerade uppgifter om omfattningen av kontrollverksamheten både när det gäller antalet genomförda kontroller och den kontrollerade arealen för åren 2003–2007. Det framgår tydligt att omfattningen av kontrollverksamheten ökat betydligt under senare år.

I Dataunderlaget, Flik: Antal kontroller redovisas antalet genomförda arealkontroller, som i stor utsträckning även innefattar kontrollerna av miljöersättningarna. Antalet kontroller varierar betydligt mellan åren inom länen som framgår av diagram 7. Detta gäller i synnerhet de län som tillämpat fjärranalys ett enstaka år (se tabell 9). Den stora ökningen av antalet ansökningar 2005 har inneburit en kraftig ökning av antalet kontroller påföljande år, vilket beror på införandet av gårdsstödet med den kraftiga ökningen av antalet nya stödsökande samt stora avvikelser i genomförda kontroller.

• Sida 135
•  Original

Diagram 7 Antal kontrollerade företag i de arealbaserade stöden fördelat per län, 2003–2007, ha

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

2003 2004 2005 2006 2007

Under Dataunderlaget, Flik: Kontr. arealer redovisas hur stora arealer som kontrollerats för resp. län under åren 2003–2007. Även förändringarna mellan åren redovisas i Dataunderlaget. Här framgår mycket kraftiga variationer för vissa län. Dessa förändringar har delvis påverkats av att metoden för att välja ut kontrollföretag har förändrats och att vissa län tidigare hade en större andel små företag med i sitt kontrollurval. Dessutom kan arealerna påverkas av om fjärranalys tillämpas eller inte.

• Sida 136
•  Original

Diagram 8 Kontrollerade arealer i de arealbaserade stöden fördelat per län, 2003–2007, ha

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

Ha

2003 2004 2005 2006 2007

Även när det gäller de kontrollerade arealerna framgår en betydande ökning under de senaste åren.

För att effektivisera kontrollverksamheten tillämpar framförallt de större länen fjärranalys. Metoden kräver bl.a. stora sammanhängande åkerområden och lämpar sig bäst i åkerdominerade landskap. Metoden går därför inte att tillämpa i alla län. Vissa mindre län kan genom ett gemensamt område för fjärranalyser med angränsande län tillämpa metoden något enstaka år. Under perioden 2005–2007 har Östergötlands, Skåne, Hallands och Västra Götalands län tillämpat fjärranalys samtliga år.

• Sida 137
•  Original

Tabell 9 Sammanställning över län med fjärranalys, 2005–2007

Län Fjärranalys

2005 2006 2007

AB X X C X D X X E X X X F G H I K X M X X X N X X X O X X X S T U W X X Y X Z X AC BD

6 Kostnadsanalys – länsstyrelserna

6.1 Skillnader i länsstyrelsernas redovisningsmetoder och lönekostnader

Utredningens analysgrupp har breddat den under avsnitt 3.2 nämnda enkäten till att omfatta samtliga län och frågorna som ställdes var likartade. – På vilket konto enligt länsstyrelsernas gemensamma verksam-

hets- och ärendestruktur (VÄS) bokför ni kostnader för utbildning och fortbildning av kontrollanter? – På vilket konto bokför ni i förekommande fall kostnader för

fjärranalysen?

• Sida 138
•  Original

– På vilket konto har ni bokfört kostnaderna för handdatorer

(Emma)? – På vilket konto har ni bokfört kostnader för supporten

(Emma)? – Vilka kostnader har ni i förekommande fall (M-län, X-län, AC-

län) aktiverat i kolumnen ”Störande direkta kostnader”

Länsstyrelsernas svar (17 av 21) pekar på samma skillnader som vid den förra undersökningen. Framför allt är det skillnader av bokföringen av ”teknikinvesteringar” och därtill hörande kringkostnader som t.ex. kostnader för support, fjärranalys med mera. Dessa skillnader bedömer emellertid arbetsgruppen inte utgöra något hinder för de fortsatta analyserna.

6.2 Analys av fasta kostnader och marginalkostnader för jordbrukarstöden

Av det kostnadsunderlag som länsstyrelserna redovisar framgår såväl de totala kostnaderna inklusive OH-kostnader som de direkta kostnaderna. Kostnaderna fördelas på ett flertal olika objektkoder för att belysa vilka verksamheter som kräver störst resurser. Som redovisas i Jordbruksverkets rapport 2008:4 utgörs de ojämförligt största kostnaderna av handläggning (objektkod 60110) och kontroll (objektkod 60112) av jordbrukarstöden. I det följande kommer närmare analyser att göras av dessa kostnader. De sammanlagda kostnaderna för samtliga objektkoder som framgår av diagram 2 redovisas under objektkod 601.

Länsstyrelsernas kostnadsredovisning

I länsstyrelsernas redovisning till Jordbruksverket ingår direkta kostnader för löner inkl. sociala kostnader samt övriga direkta kostnader i form av bl.a. driftskostnader, inhyrd personal m.m. På de direkta kostnaderna fördelas även lantbruksverksamhetens andel av länsstyrelsens gemensamma OH-kostnader så att de totala kostnaderna för verksamheten framgår. Från 2005 till 2007 har länsstyrelsernas totala kostnader för jordbrukarstöden ökat med 21 % från 247 mnkr till 298 mnkr. Fördelas kostnaderna per utbetalningsärende är ökningen ännu större, nämligen 30 % från 940 kr till

• Sida 139
•  Original

1 200 kr. Antalet utbetalningsärenden har sjunkit med 7 %. Totalkostnaden per utbetalningsärende år 2007 varierar mellan 960 kr för O län och drygt 1 800 kr för Gotland, Blekinge och Norrbottens län och framgår av nedanstående diagram. Sifferunderlaget redovisas i Dataunderlaget, Flik: Tot.kostn_utbet_Regr.analys.

Diagram 9 Totala kostnader per utbetalningsärende fördelat på län efter storleksordning 2007

N

U

W X

Y

Z

T

O

S

I

E

AC

BD

D

C

F

M

K

H

G

AB

y = 8413,5x

-0,2038

R

2

= 0,3837

800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800 2 000

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

Antal utbetalningsärenden

T ota la ko stna de r pe r utbe ta lni ng sä re nde , kr

Regressionsanalys av kostnader i länsstyrelsernas hantering

Metodbeskrivning

För att ytterligare analysera styrkan i sambandet mellan de totala kostnaderna och olika tänkbara kostnadsdrivande faktorer kan en linjär regressionsanalys användas. För att en regression ska kunna genomföras krävs att en beroende variabel identifieras som beror på en eller flera oberoende variabler. I analysen låter vi de totala kostnaderna som har redovisats av respektive länsstyrelse för jordbrukarstödshanteringen utgöra den beroende variabeln medan antal SAM-blanketter alternativt antal utbetalningsärenden utgör oberoende variabler. Regressionsanalysen hittar den kombination av en fast kostnad och en rörlig kostnad baserad på antalet SAM-blanketter alternativt utbetalningsärenden som på bästa sättet förklarar den totala kostnaden för länen.

• Sida 140
•  Original

I samband med regressionsberäkningen redovisas också förklaringsgraden (R

2

) som beskriver hur väl antalet SAM-blanket-

ter/utbetalningsärenden förklarar utvecklingen av länsstyrelsernas kostnader för jordbrukarstödshanteringen. De statistiska tester som gjorts i samband med de beräkningar som redovisas här har i flera fall utfallit mycket väl. Detta innebär att man med hög säkerhet kan påstå att de använda oberoende variablerna väl förklarar skillnaderna i kostnader.

Den regression som utförs för att skatta verksamhetens omfattning är mer formellt given enligt formeln:

SAM TC ⋅ + =

β α

+

ε

där:

TC = totala kostnaden SAM = antalet SAM-blanketter α = intercepten, dvs. den fasta kostnaden β = lutningen eller marginalkostnaden per SAM-blankett

ε

= felterm

Regressionen skattar parametrarna α, β och

ε

.

Beräkningsresultat

I de analyser som gjorts utgör de totala kostnaderna inklusive OHkostnader för länsstyrelsernas hantering av jordbrukarstöden den beroende variabeln. Som oberoende variabler har dels antalet SAMblanketter för 2003–2007, dels antal utbetalningsärenden för 2005– 2007 valts. Vid samtliga dessa beräkningar har en fast kostnad i storleksordningen drygt 2 till 3 mnkr kunnat härledas. Detta belopp har även Riksrevisionsverket konstaterat vid sina analyser av administrationskostnaderna i slutet av 1990-talet. Den fasta kostnaden avser resurser som respektive länsstyrelse bl.a. lägger ner för planering och ledning av verksamheten samt att vidmakthålla kunskaper om både stödregelverk och handläggningsrutiner inom länsstyrelsen.

Marginalkostnaden för hanteringen av varje ytterligare SAMblankett varierar under åren mellan 2 400 kr och 2 900 kr. För utbetalningsärendena är variationen 750 kr till 1 000 kr. Detta ger en väldigt god samstämmighet, då varje SAM-blankett i genomsnitt omfattar 3,0 utbetalningsärenden. Säkerheten i resultatet förstärks av att förklaringsgraden för huvuddelen av beräkningarna överstiger 95 %.

• Sida 141
•  Original

Tabell 10 Sammanställning över gjorda regressionsberäkningar

Oberoende variabler SAM-blanketter Utbetalningsärenden

2003 2004 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Fast kostnad, tkr 2 800 2 700 2 200 2 900 3 100 2 400 3 000 3 000 Marginalkostnad, kr 2 570 2 460 2 380 2 390 2 850 753 780 966 Förklaringsgrad,

%

96 % 97 % 97 % 97 % 93 % 96 % 97 % 95 %

Den höga förklaringsgraden i beräkningarna uppnås när samtliga län ingår i analysen. Det går inte att med denna enkla regressionsanalys påvisa förekomsten av stordriftsfördelar utöver effekten av de fasta kostnaderna.

6.3 Analys av handläggningskostnader för jordbrukarstöden

För att skapa bättre jämförbarhet mellan länen och undvika de olikheter som fördelningen av de gemensamma kostnaderna kan medföra, görs i det följande jämförelser enbart mellan de direkta kostnaderna som är direkt hänförliga till hanteringen av jordbrukarstöden utan hänsyn till några gemensamma kostnader. Som framgår ovan har analysgruppen ansett att verksamheten vid länen bättre speglas av antalet utbetalningsärenden än antalet SAM-blanketter. De fortsatta analyserna kommer därför att avse de direkta kostnaderna fördelade på antalet utbetalningsärenden. Analyserna kommer att omfatta såväl de direkta kostnaderna för hela hanteringen av jordbrukarstöden (objektkod 601) som de största delposterna handläggning (objektkod 60110) och kontroll (objektkod 60112) av jordbrukarstöden.

För att öka jämförbarhet mellan länsstyrelsernas kostnader och prestationer, har varje länsstyrelses andel av de direkta kostnaderna för samtliga län beräknats. På motsvarande sätt har respektive länsstyrelses andel av det totala antalet utbetalningsärenden för landet beräknats. Genom att ställa dessa andelar i förhållande till varandra framgår om länsstyrelsens kostnadsandel är högre eller lägre än dess andel av utbetalningsärendena. I nedanstående diagram redovisas beräkningarna för de sammanlagda hanteringskostnaderna enligt objektkod 601. Noll-linjen indikerar att länets kostnader står i proportion till antalet ärenden och motsvarar genomsnittskostnaden.

• Sida 142
•  Original

Diagram 10 Länsstyrelsernas andelar av de sammanlagda kostnaderna för

hantering (bl.a. handläggning och kontroller) av jordbrukarstöden (601) i förhållande till deras andelar av totala antalet utbetalningsärenden i landet, 2003–2007

-40,0 -20,0

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

%

2003 2004 2005 2006 2007

Sifferunderlaget till diagrammet redovisas i Dataunderlaget, Flik: (601). Materialet antyder att de två största länen (M och O) samt övriga län med en stor andel av utbetalningsärendena (främst F och H) har relativt sett lägre kostnader för sin verksamhet.

På motsvarande sätt som beskrivits ovan kan även andelen handläggningskostnader (60110) ställas i relation till andelen utbetalningar. Sifferunderlaget redovisas i Dataunderlaget, Flik: (60110).

• Sida 143
•  Original

Diagram 11 Länsstyrelsernas andelar av de sammanlagda kostnaderna för

handläggning av jordbrukarstöden (60110) i förhållande till deras andelar av totala antalet utbetalningsärenden i landet, 2003–2007

-40,0 -20,0

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

%

2003 2004 2005 2006 2007

Av diagrammen 10 och 11 framgår att länens andel kostnader i förhållande till andelen utbetalningsärenden är betydligt högre för län som har litet antal utbetalningsärenden. Detta är ett förhållande som indikerar stordriftsfördelar i hanteringen av jordbrukarstöden.

Trots att verksamheten bedrivs vid tre kontorsorter i O-län redovisar länet betydligt lägre direkta kostnader än andelen utbetalningsärenden. Det bör i detta sammanhang noteras att respektive kontorsort handlägger betydligt fler ansökningar än flertalet andra län. Dessutom är de gemensamma funktionerna i stor utsträckning centraliserade.

6.4 Analys av kontrollkostnader

I direktiven till utredningen pekas på de stora skillnaderna i kontrollkostnaderna mellan länen. Det är denna kostnadspost som har stigit kraftigast under senare år. Det är därför angeläget att göra en noggrann analys av utvecklingen och orsakerna härtill.

Kontrollkostnaderna för åren 2003–2007 framgår av Dataunderlaget, Flik: (60112). På motsvarande sätt som när det gäller hanteringskostnaderna, har en kostnadsjämförelse gjorts mellan länens andelar av de sammanlagda kontrollkostnaderna och deras

• Sida 144
•  Original

andelar av totala antalet genomförda kontroller. För respektive län beräknas länets andel av de totala kontrollkostnaderna för samtliga länsstyrelser liksom länets andel av samtliga SAM-kontroller. Genom att ställa dessa andelar i förhållande till varandra framgår om länsstyrelsens andel av kontrollkostnaderna är högre eller lägre än dess andel av antalet genomförda kontroller. Metoden ger relativt tydliga utslag, men måste också bedömas utifrån övriga faktorer som bl.a. omfattningen av de blockbundna miljöersättningarna, kulturmiljö- och betesmarksstöd, kontrollerade arealer, tillämpning av fjärranalys och avståndsfaktorn.

Diagram 12 Länsstyrelsernas andelar av de sammanlagda kontrollkostna-

derna (60112) i förhållande till deras andelar av totala antalet genomförda SAM-kontroller i landet, 2003–2007

-80,0 -60,0 -40,0 -20,0

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD

Län

%

2003 2004 2005 2006 2007

Resultatet är inte lika entydigt beträffande kontrollkostnaderna som när det gäller handläggningskostnaderna. Relativt stora variationer föreligger mellan länen och mellan åren för samma län, vilket till viss del kan vara beroende av variation i kontrollfrekvensen, och tröghet i anpassningen av resurserna. Även tillämpning av fjärranalys för ett enstaka år kan klart sänka kostnaderna, då oftast betydligt fler kontroller genomförs så kontrollkostnaderna kan fördelas på fler kontroller.

Det råder stor samstämmighet i gruppen om att omfattningen av miljöersättningskontroller (inte minst kulturmiljöstöden), fjärr-

• Sida 145
•  Original

analys, arealen betesmarker, blockarealen och avstånden till kontrollföretagen har stor betydelse för tidsåtgången för kontrollverksamheten. Dessa faktorer har gruppen funnit anledning till att mer ingående analysera i avsnittet benämnt Multipel regressionsanalys.

Det har också betydelse om blocken ligger samlade eller utspridda i geografin. I viss utsträckning reflekteras kostnaderna för kontroller av betesmarksstöden och kulturmiljöstöden i ett mått som relaterar till antalet fältkontroller/utbetalningsärenden, men det är rimligt att anta att detta mått inte fullt ut reflekterar den extra tidsåtgången som dessa stöd medför.

För att ytterligare belysa strukturförhållandenas inverkan på kontrollkostnaderna redovisas nedan såväl kontrollkostnadernas fördelning per block som fördelat per ha kontrollerad areal.

Diagram 13 Länsstyrelsernas direkta kontrollkostnader (60112) fördelat per

kontrollerat block, 2005–2007

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Medel

Kr

2005 2006 2007

• Sida 146
•  Original

Diagram 14 Länsstyrelsernas direkta kontrollkostnader (60112) fördelat per

kontrollerat ha, 2005–2007

0 100 200 300 400 500 600

AB

C D

E F

G H

I

K

M

N

O

S T

U

W

X

Y

Z

AC BD

Me

de

l

Kr

2005 2006 2007

De stora skillnaderna i utfallet för vissa län är beroende av de stora skillnaderna i areal per kontrollerat block, vilket även motsvarar skillnaderna i länens blockareal som redovisas i avsnitt 5.1.

För 2008 tillkommer dessutom en ny betesdefinition och kontroller av tilldelade stödrätter – båda har bäring på arealen betesmarker och ökar troligtvis ytterligare behovet att på något sätt beakta/vikta arealen betesmark vid jämförelser av kostnader och beräkning av resursbehov. Analysen försvåras av att det inte finns några direkt linjära samband mellan kontrollurvalet och andelen betesmarksareal beroende på det automatiska riskurvalet. Det finns heller inget entydigt samband mellan antalet kontroller och kontrollerad areal. Som exempel så genomfördes det 237 stycken arealkontroller i Kronobergs län 2006 och 235 stycken under 2007. Den kontrollerade arealen steg emellertid från 7 224 hektar till 9 985 hektar.

Multipel regressionsanalys

För att tydligare analysera sambandet mellan kontrollkostnaderna och de olika strukturvariablerna, som beskrivits tidigare, har olika regressionsberäkningar genomförts. Till skillnad från hur metoden tillämpades i avsnitt 6.2, används här en multipel regressionsberäkning, som innebär att flera oberoende variabler tillåts påverka beräkningarna samtidigt. Underlaget för beräkningarna har med

• Sida 147
•  Original

hänsyn till det centraliserade riskurvalet som infördes 2006 begränsats till att omfatta åren 2006 och 2007. Med hänsyn till att de två största länen, med mer än tre gånger så många kontroller som närmast följande län, så väsentligt skiljer sig från övriga observationer, ingår dessa län inte i själva regressionsberäkningen. Risken är uppenbar att dessa observationer skulle försämra jämförbarheten i resultatet för övriga län. I presentationen av resultaten har emellertid de framräknade variablerna för övriga län även tillämpats för de två stora länen.

De direkta kostnaderna för SAM-kontrollerna utgör den beroende variabeln i beräkningen. De oberoende variablerna som ligger till grund för beräkningarna framgår nedan:

1. Antalet SAM-kontroller per län

2. Andel miljöersättnings- och kompensationsbidragskontroller

3. Andel fjärranalyskontroller

4. Andel betesmarksarealer

5. Medelavståndet mellan kontorsorten och företagen i länet

6. Genomsnittlig blockareal

7. Årsdimension

2

Metoden innebär att sedan regressionsberäkningarna utförts beräknas ett förväntat värde enligt de givna förutsättningarna med de framräknade konstanterna och respektive oberoende variabler enligt formeln:

ε

δ

χ

β α

+

+

+

+

+

⋅

+

= ......

.....

*

*

s fjärranaly

andel

roller tningskont miljöersät

andel

kontroller

SAM

TC

där:

TC = kontrollkostnaden SAM = antalet SAM-kontroller α = konstant, dvs. den fasta kostnaden β = kostnaden per SAM-kontroll (oberoende variabel)

χ

= kostnaden per miljöersättningskontroll (oberoende varia-

bel)

δ

= kostnaden för fjärranalys (oberoende variabel) ………… m.fl.

ε

= felterm

² För att neutralisera underlaget då både 2006 och 2007 ingår i beräkningen.

• Sida 148
•  Original

Med hänsyn till att underlaget för genomförda regressionsanalyser är begränsat och endast avser två år, måste resultatet av beräkningarna tolkas med mycket stor försiktighet. Resultatet av beräkningarna stödjer dock uppfattningen att de studerade strukturfaktorerna har väsentlig betydelse för kontrollkostnaderna.

I nedanstående diagram redovisas för respektive län de faktiska kontrollkostnaderna per genomförd kontroll i den första stapeln medan andra stapeln speglar den förväntade kostnaden sedan hänsyn tagits till samtliga oberoende variabler för 2006. I de två följande staplarna redovisas den faktiska och förväntade kostnaden för år 2007. Det statistiska underlaget för beräkningarna framgår av appendix 2 i slutet av rapporten.

Diagram 15 Faktiska och förväntade kontrollkostnader per kontrollföretag och

län med hänsyn till gjorda regressionsberäkningar för 2006 och 2007 med båda åren som underlag

5 000 7 500 10 000 12 500 15 000

AB C D E F G H I K N S T U W X Y Z AC BD M O

Kr

Faktisk kostnad, 2006 Förväntad kostnad, 2006 Faktisk kostnad, 2007 Förväntad kostnad, 2007

Som redan konstaterats i anslutning till diagram 12 föreligger stora variationer i kontrollkostnaderna mellan länen och mellan åren för samma län. En analys av de genomförda beräkningarna tyder på att de oberoende strukturvariabler som ligger till grund för beräkningarna förklarar huvuddelen av skillnaderna i kontrollkostnaderna mellan län. Återstående skillnader bör kunna hänföras till organisatoriska och bemanningsmässiga variationer.

Däremot är skillnaderna mellan åren för samma län svårare att tolka på ett entydigt sätt. En förklaring kan vara en tröghet i

• Sida 149
•  Original

anpassningen av resurserna vid stora svängningar i kontrollfrekvenser. Även tillämpning av fjärranalys för ett enstaka år kan klart sänka kostnaderna, då oftast betydligt fler kontroller genomförs vilket medför att kontrollkostnaderna kan fördelas på fler kontroller. Detta gäller Uppsala, Södermanlands och Blekinge län.

För några län avviker de faktiska kostnaderna betydligt från de beräknade värdena. Dessa avvikelser förklaras således inte av de oberoende variablerna som ligger till grund för analysen, utan måste sökas i andra faktorer som exempelvis organisatoriska förhållanden eller för vissa län storleksmässiga förhållanden.

För att bedöma vilka förväntade värden som de framräknade konstanterna och oberoende variablerna skulle ge om de tillämpades även på de två stora länen har dessa uppgifter också redovisats i diagram 13. Resultatet visar att de faktiska kostnaderna för både M och O-län uppenbart understiger de förväntade kostnaderna bortsett från O-län 2006. Resultatet tyder således på att det föreligger stordriftsfördelar för fältkontrollverksamheten.

Hanteringskostnader

Om motsvarande analys för länsstyrelsernas totala hanteringskostnader görs, kan man konstatera att de ovan redovisade strukturvariablerna endast har en marginell inverkan på kostnaderna (inte har någon statistiskt säkerställd förklaring till kostnaderna). I detta sammanhang förklarar antalet företag (SAM-ansökningar) och andelen utbetalningsärenden per län runt 85 % av kostnadsskillnaderna (se appendix 3).

6.5 Direkta kostnader för hantering av stöden till landsbygdsutveckling

Resonemangen hittills har nästan uteslutande gällt de s.k. jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller ”rättighetskaraktär”. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden inom landsbygdsprogrammet, har gruppen inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys. Ett skäl är att dataunderlaget för 2007 är mycket ofullständigt på grund av att verksamheten i det nya landsbygdsprogrammet kom i gång sent. Det nya landsbygdsprogrammet skiljer sig också i många avseenden

• Sida 150
•  Original

från tidigare periods program, bland annat genom systemet med genomförandestrategier som medför större variationer i genomförande och inriktning mellan länen. Jämförelser med tidigare år försvåras därmed liksom direkta kostnadsjämförelser mellan länen. Analyser och jämförelser är likväl givetvis av stort intresse men det har inte varit möjligt för denna grupp att ge sig i kast med sådana (landsbygdsprogrammen är f.ö. föremål för särskilda utvärderingar).

Diagram 16 Direkta kostnader för hantering av företags- och projektstöd inom

landsbygdsprogrammet (motsvarande), 2003–2006

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Medel

Tkr

2003 2004 2005 2006

7 Länsstyrelsebesök

Som visats ovan har gruppen kunnat konstatera att det finns ett antal kostnadsdrivande faktorer eller förhållanden som har med länets geografi och strukturella förutsättningar att göra och som mer eller mindre starkt påverkar hanteringskostnaderna. En enkel jämförelse mellan länen antyder dock att skillnaderna i kostnader inte kan förklaras enbart med sådana strukturella, icke påverkbara, skillnader. Län med ganska likartade strukturella förutsättningar uppvisar således ofta betydande skillnader i kostnadsbild. Arbetsgruppen beslöt därför att göra en något mer ingående jämförelse av ett urval (8) län, vilka två och två företedde vissa likheter vad gäller storlek, stödsammansättning, kontrollbeting m.m. De län som val-

• Sida 151
•  Original

des ut var Skåne och Västra Götalands län, Kalmar och Jönköpings län, Södermanlands och Västmanlands län samt Västerbottens och Norrbottens län. I dessa parvisa jämförelser, som kombinerades med besök på plats, studerades såväl icke påverkbara (strukturrelaterade) som påverkbara faktorer (organisation av länsstyrelsernas arbete, kompetens m.m.).

Sammanfattningsvis kan konstateras att kostnadsbilden och skillnaderna mellan länen varierar en del över åren och att till exempel sådant som arbetet med åtagandeplaner i det nya landsbygdsprogrammet bevisligen har inneburit ett förhållandevis mycket stort beting i några av länen. Förutom de två största länen har E, F och H-län mer än 1 300 åtagandeplaner, medan i övriga län antalet varierar mellan ca 100 och 700 åtagandeplaner.

Det är samtidigt värt att notera att organisationen av arbetet med stödhantering och kontroller i stort inte tycks skilja sig avsevärt mellan de studerade länen. Arbetet är ganska väl uppstyrt genom GAR-föreskriften och det elektroniska Handläggarstödet, även om det senare är frivilligt att tillämpa. De skillnader som har kunnat konstateras gäller t.ex. i vilken utsträckning förberedelser av kontroller utförs av respektive kontrollant eller om det genomförs gemensamt av annan personal inom länet. Upplägget av ankomsthanteringen varierar också i viss utsträckning. Vidare skiljer sig omfattningen av korttidsanställd/inhyrd personal åt mellan länen. I H-län är av de 20 kontrollverksamma under 2008 16 säsongsanställda varav 11 inhyrda via Proffice.

Vad man kunde konstatera var att de mindre enheterna möjligen tenderade att arbeta mindre specialiserat än de stora arbetsplatserna. Detta är logiskt mot bakgrund av att sårbarheten vid tillfällig frånvaro som sjukdomsfall etc. rimligen måste vara större vid de små enheterna. Man kan fråga sig om inte några av de mindre kontoren är i minsta laget för att kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna (litenheten innebär samtidigt givetvis en risk genom större sårbarhet vid tillfällig frånvaro, och genom större känslighet för individuella variationer i personalens kompetens). Det framstod över huvud taget som att de utförda prestationerna varierar en hel del även till följd av skillnader i den personliga kompetensen och att sådana skillnader i många fall kan vara en viktig delförklaring till varför styckkostnaderna skiljer sig mellan länen.

Besöken gav också vid handen att verksamheten inom ramen för samordningsregionerna skiljer sig åt mellan de olika regionerna.

• Sida 152
•  Original

Detta har också kommit fram i länsstyrelseenkäten. Mälardalsregionen ligger långt framme med ganska djuplodande kostnadsanalyser/jämförelser och ett formellt samarbetsavtal mellan de ingående länen. I ”Smålandsregionen” har man liksom i de flesta andra regioner samarbetat vid framtagande av genomförandestrategin för landsbygdsprogrammet medan samarbetet därutöver inte tycks vara så utvecklat och formaliserat som i Mälardalsregionen. Skåne och Västra Götaland är ansvariga län i sina respektive regioner och genom sin storlek starkt dominerande. Dessa två län har istället utvecklat ett samarbete inbördes. Det är svårt att peka på några direkta effekter av samordningsregionerna vad gäller administrationskostnaderna annat än att Mälardalsregionen driver ett fortlöpande jämförelsearbete mellan länen.

8 Slutsatser och förslag

• Länsstyrelserna har en gemensam verksamhets- och ärendestruktur (VÄS) som huvudsakligen garanterar en likartad redovisning av såväl nedlagd tid som andra kostnader på tre och fyrsiffernivå. VÄS ger möjligheter till att bygga upp en uppföljningsstruktur med hög upplösning för att kunna följa upp olika delmoment i en verksamhet. Denna möjlighet utnyttjas i varierande grad mellan länsstyrelserna. Vid analysgruppens besök på fyra parvis utvalda länsstyrelser har det visat sig finnas ett behov av att uppnå en mer enhetlig syn på redovisningen av vissa kostnadsdrivande faktorer för att kunna göra en saklig uppföljning. Analysgruppen föreslår därför att länsstyrelserna i samarbete med Jordbruksverket ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning.
• De strukturella skillnaderna mellan länen är betydande och analysen visar att dessa skillnader har betydelse för styckekostnaderna i handläggning och kontroll. Samtidigt utgör dessa olikheter inte hela förklaringen till skillnaderna i styckkostnader. Kostnaderna påverkas också av sådant som arbetsorganisation, kompetens och kontinuitet hos personalen, faktorer vilka i sin tur mer eller mindre påverkas av svängningar i arbetsbelastningen mellan åren. Det förefaller också som att några av de minsta länen är i minsta laget för att på egen hand kunna minska styckkostnaderna genom att utnyttja möjligheter till specialise-

• Sida 153
•  Original

ring och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna.

• Det kan vara befogat att se över fördelningsmodellen för länsstyrelsernas basfinansiering så att den beaktar även strukturella skillnader och deras inverkan på kontrollbetinget.

• Sida 154
•  Original

Appendix 1

Objektkoder i länsstyrelsernas redovisning

Objektkod Titel 601* Stöd till jordbruket enl. EG-förordning

6010 varav Externt arbete (arbetsgrupper) 60110 varav SAM – Handläggning 601101 varav handläggning åtagandeplaner 60111 varav SAM – Blockdatabasen 60112 varav SAM – Fältkontroller 60120 varav Djurbidrag – handläggning 60121 varav Djurbidrag – fältkontroller 6013 varav Övriga miljöstöd – ej SAM 6014 varav Information

6020+ 6021-23 Stöd till landsbygdsutvecklingsåtgärder

6020

Företagsstöd LP 2007–2013 (inkl. LBU 2000–2006)

6021

Projektstöd LP 2007–2013 (inkl LBU 2000–2006)

6022

Miljöinvesteringar LP 2007–2013

6023

LEADER LP 2007–2013

del av 3043 Mål 1 och Leader + OBS inte Interreg III el. Urban II

6031

Handläggning av ansökningar om företagsstöd och projektstöd för kompetensutveckling

604x

Övergripande arbete med landsbygdsprogrammet, länsstrategi, information, förankring etc.

• Sida 155
•  Original

Appendix 2

• Sida 156
•  Original

Appendix 3

• Sida 157
•  Original

Regression Kostn.(exkl. M och O) Beroende av #SAM-kontroller, Andel miljö-och komp-kontroller, Andel fjärranalysareal, Andel betesmarksareal, Medelavstånd, Areal per block, samt Årsdimension (2006 - 2007)

UTDATASAMMANFATTNING

Regressionsstatistik

Multipel-R 0,9265853 R-kvadrat 0,8585604 Justerad R-kva 0,8255578 Standardfel 357,02917 Observationer 38

ANOVA

fg KvS MKv F p-värde för F

Regression 7 23212852 3316121,8 26,014954 4,383E-11 Residual 30 3824094,9 127469,83 Totalt 37 27036947

KoefficienterStandardfel t-kvot p-värde Nedre 95% Övre 95% Nedre 95,0%Övre 95,0%

Konstant -3775,905 721,16093 -5,23587 1,197E-05 -5248,71 -2303,099 -5248,71 -2303,099 Konstant X-variabel 1 11,817588 1,032992 11,440154 1,824E-12 9,7079389 13,927237 9,7079389 13,927237 # SAM-kntrl X-variabel 2 22,107043 5,2746751 4,1911668 0,0002252 11,33473 32,879355 11,33473 32,879355 Andel Miljö-kntrl X-variabel 3 -5,349161 2,0379163 -2,624819 0,0135081 -9,511137 -1,187185 -9,511137 -1,187185 Andel fjärranalysareal X-variabel 4 23,225806 8,8959349 2,6108337 0,0139642 5,0579023 41,393711 5,0579023 41,393711 Andel betesmark i länet X-variabel 5 13,209211 5,1384239 2,5706736 0,0153545 2,7151599 23,703261 2,7151599 23,703261 Medelavstånd X-variabel 6 201,54518 78,587216 2,5646051 0,0155754 41,048835 362,04152 41,048835 362,04152 Areal per block X-variabel 7 279,12279 119,1443 2,3427288 0,0259684 35,797909 522,44767 35,797909 522,44767 År

Vid tolkning av den statistiska säkerheten i den genomförda multipla regressionsanalysen framgår i tabellen Regressionsstatistik att förklaringsgraden uppgår till ca 85 % (R-kvadrat). I tabellen ANOVA speglar F-värdet säkerheten i modellen. Ett värde >4 innebär att modellen är signifikant på 95 % nivå. Resultatet av beräkningarna framgår i den nedersta tabellen där koefficienterna för konstanten och de oberoende X-variablerna ligger till grund för att beräkna det förväntade värdet. t-kvoten ska var >1,96 eller <-1,96 för att koefficenterna med 95 % säkerhet ska vara skilda från noll.

• Sida 158
•  Original

UTDATASAMMANFATTNING

Regressionsstatistik

Multipel-R 0,93627686 R-kvadrat 0,87661436 Justerad R-kva0,86119115 Standardfel 1254,51036 Observationer 19

ANOVA

fg KvS MKv F p-värde för F

Regression 2 1,79E+08 89450431 56,837365 5,37E-08 Residual 16 25180740 1573796 Totalt 18 2,04E+08

Koefficienter Standardfel t-kvot p-värde Nedre 95% Övre 95%Nedre 95,0%Övre 95,0%

Konstant -9473,0793 2201,722 -4,302577 0,0005477 -14140,52 -4805,638 -14140,52 -4805,638 Konstant X-variabel 1 2,04302331 0,35298 5,787936 2,774E-05 1,29474 2,791306 1,29474 2,791306 # SAM-ansökn. X-variabel 2 4998,20969 786,1592 6,357758 9,502E-06 3331,627 6664,792 3331,627 6664,792 # Utbet.ärenden per SAM

Tolkningen av ovanstående diagram är densamma som gäller för föregående sammanställning.

• Sida 159
•  Original

Samordningsregioner inom jordbruksadministrationen

Län med samordningsansvariga länsstyrelser anges i fetstil.

Skåne, Hallands, Blekinge län

Västra Götalands, Värmlands län

Jönköpings, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar län

Västmanlands, Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands,

Örebro län

Gävleborgs, Dalarnas län

Västernorrlands, Jämtlands län

Västerbottens, Norrbottens län

• Sida 160
•  Original

Enkät till Jordbruksverket och samtliga länsstyrelser

Utredningen om uja 3 jordbruksadministrationen Dag von Schantz Erland Karlsson 2007-12-19

Statens Jordbruksverk Samtliga länsstyrelser

Utvärdering av indelningen i samordningsregioner och skapandet av Samverkansrådet

Utredningen av administration, organisering och kontroll av jordbrukarstöden (Dir. 2007:138) har som en av sina uppgifter att ”utvärdera indelningen i samordningsregioner och skapandet av Samverkansrådet och om detta har bidragit till att intentionerna i utredningens (Fi 2001:02) förslag har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts”. Av denna anledning behöver vi Jordbruksverkets och länsstyrelsernas hjälp enligt nedan.

Utredningen Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan (Fi 2001:02) hade bland annat till uppdrag att lämna förslag till en effektivare jordbruksadministration genom att hanteringen av jordbrukarstöden koncentreras till väsentligt färre länsstyrelser än de nuvarande 21. Med hänsyn till de ”negativa följder en koncentration till färre länsstyrelser medför” redovisade utredaren ett alternativ där dels ett antal länsstyrelser utses till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan

• Sida 161
•  Original

bildas av Jordbruksverket och länsstyrelserna för att utveckla planering och styrning.

Fördelarna med en effektivisering genom samverkan jämfört med att koncentrera administrationen till färre län angavs bland annat vara att den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställningskostnaderna blir små, närheten till brukarna bibehålls och kontinuiteten i nuvarande system bibehålls inför kommande förändringar av EU:s miljö- och landsbygdspolitik. Nackdelar med alternativet jämfört med koncentration av verksamheten till färre län ansågs vara sämre möjligheter till styrning för Jordbruksverket och något mindre besparingar genom stordriftsfördelar m.m.

Som en följd av utredningens förslag infördes år 2002 regionsamverkan mellan länsstyrelser. Dessutom bildades ett Samverkansråd.

Jordbruksverket och länsstyrelserna ombedes att redovisa sina respektive erfarenheter av samordningsregionerna och

Samverkansrådet. Redovisningarna är tänkta att utgöra ett underlag i bedömningen av om samordningsregionerna och Samverkansrådet bidragit till att intentionerna i utredningen (Fi 2001:02) enligt ovan har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Det är därför angeläget att ni försöker bedöma uppnådda effektiviseringar och besparingar, betydelsen för måluppfyllelsen i jordbrukspolitiken och landsbygdsprogrammet, hur planering och styrning påverkats samt effekterna ur ett kundperspektiv.

Vi emotser era redovisningar senast den 1 februari 2008. Redovisningen för länsstyrelsernas del kan göras enskilt eller samlat och kan i tillämpliga delar hänvisa till den redovisning av samordningsregionernas verksamhet som årligen brukar lämnas till Jordbruksverket.

Svaren kan lämnas per e-post till erland.karlsson@agriculture.ministry.se eller brevledes till Erland Karlsson, Regeringskansliets utredningsavdelning, Box 2001, 550 02 Jönköping.

Vänliga hälsningar

Dag von Schantz genom Erland Karlsson Sekreterare tel 036-15 65 90 el. 070-586 06 77

• Sida 162
•  Original

Utredningen om jordbruksadministrationen (Jo 2007:02) EK 2008-03-18

Uppföljningsfrågor till enkäten om samverkansråd och samordningsregioner

A Samverkansråd

1. I ett av enkätsvaren påpekas att samverkansrådet inte har några beslutsbefogenheter utan formellt endast är ett rådgivande organ. Hur ser ni på denna problematik?

2. I ett enkätsvar påtalas som ett problem den tungrodda och tidskrävande förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären inför och efter diskussioner i samverkansrådet. Hur ser ni på detta?

3. I ett av enkätsvaren påtalas den besvärliga situation som uppstår genom att samverkan mellan SJV och länsstyrelserna sker på olika nivåer, dels genom samverkansrådet och dels genom den s.k. LD-gruppen. Upplever ni också att detta är ett problem och kan det i så fall åtgärdas genom organisatoriska förändringar av något slag (vilka)?

B Samordningsregioner

1. I ett av enkätsvaren påpekas att samarbetet i form av specialisering sannolikt skulle underlättas om det vore enklare att flytta ärenden mellan länsstyrelser (åtminstone lika enkelt som att flytta ärenden mellan enheter inom en länsstyrelse). Hur ställer ni er till detta, hur skulle detta kunna förenklas?

2. Skulle man vinna ur effektivitetssynpunkt på att ändra regionindelningen i något eller några fall? Utveckla.

3. Hur ställer ni er till önskemålet om starkare styrning och uttalade beslutsbefogenheter för den samordnande länsstyrelsen? Hade det underlättat arbetet och/eller ökat

• Sida 163
•  Original

effektiviteten? På vilka områden? Borde några områden undantas och i så fall vilka? Andra effekter? Borde mer konkreta resultatmål för samarbetet ställas upp, t.ex. i form av besparingsbeting?

4. Hur skulle ni vilja utveckla samordningen inom och mellan regionerna på jordbruksområdet? Svara så konkret som möjligt!

C Övrigt

Sverige hotas nu av sanktioner i form av utebliven finansiering från EU inom vissa områden på grund av brister i kontrollsystemen mm. Skulle denna situation ha kunnat undvikas om administrationen varit organiserad på annat sätt?

• Sida 164
•  Original

Administrationen av EU:s jordbruksstöd i Sverige, Finland och Danmark. Schematisk skiss över huvuddragen i processen

Sverige

Finland

Danmark

Central nivå

Regional nivå

Lokal nivå

21 Länsst.

Jordbruksdep. Finansdep.

SJV SkS ST

Övr.

Kommun

Stödmottagare

15 TE-centraler

Jord/skogmin. ”Näringsmin.”

Landsbygds-

verket

Övr.

Kommun

Stödmottagare

Miljö-

min.

Övriga

min.

SNS

Övr.

Kommun

Stödmottagare Fødeværeministeriet DFFE

Fødeværestyr

Plantedirektoratet

SJV = Jordbruksverket SkS = Skogsstyrelsen ST = Sametinget

TE-centraler = Arbetskrafts- och Näringscentraler

SNS = Skov- og Naturstyrelsen DFFE = FödevareErhverv.

Utbetalning = Beslut om stöd = Ansökan = Kontroll = Finansiering av adm. = Direktiv/avtal =

Sverige

Finland

Danmark

Central nivå

Regional nivå

Lokal nivå

21 Länsst.

Jordbruksdep. Finansdep.

SJV SkS ST

Övr.

Kommun

Stödmottagare

15 TE-centraler

Jord/skogmin. ”Näringsmin.”

Landsbygds-

verket

Övr.

Kommun

Stödmottagare

Miljö-

min.

Övriga

min.

SNS

Övr.

Kommun

Stödmottagare Fødeværeministeriet DFFE

Fødeværestyr

Plantedirektoratet

SJV = Jordbruksverket SkS = Skogsstyrelsen ST = Sametinget

TE-centraler = Arbetskrafts- och Näringscentraler

SNS = Skov- og Naturstyrelsen DFFE = FödevareErhverv.

Utbetalning = Beslut om stöd = Ansökan = Kontroll = Finansiering av adm. = Direktiv/avtal =

• Sida 165
•  Original

Inlaga till utredningen från länsstyrelserna

2008-09-24

Till Utredningen om jordbruksadministrationen

Gemensam inlaga från länsstyrelserna till Utredningen om Jordbruksadministrationen (Jo 2007:02)

Länsstyrelsen – statens samlade företrädare på regional nivå

Enligt länsstyrelseinstruktionen ska länsstyrelserna verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelserna har därmed regeringens uppdrag att främst fullgöra myndighetsuppgifter (tillsyn, förvaltningsuppgifter m.m.) och samordna och sammanväga statliga intressen inom myndighetens ansvarsområden. En annan central uppgift är att förse både regeringen och regionala och lokala myndigheter och organisationer med för länen centrala kunskapsunderlag för regional planering och samhällsplanering. Länsstyrelserna är därmed den enda statliga myndighet som har ett uttalat tvärsektoriellt uppdrag som spänner över ett stort antal politikområden.

Enligt Landsbygdsprogram för Sverige 2007–2013 (kapitlet övergripande strategi och nationella prioriteringar) ska den svenska landsbygdspolitiken ha som övergripande mål en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Målet omfattar en hållbar produktion av livsmedel, sysselsättning på landsbygden, hänsyn till regionala förutsättningar och hållbar tillväxt. Landskapets natur- och kulturvärden ska värnas och den negativa miljöpåverkan minimeras. Landsbygdspolitiken har i Sve-

• Sida 166
•  Original

rige en nära koppling till miljöpolitiken och de nationella miljökvalitetsmålen. Sambandet är också starkt till den regionala utvecklingspolitiken och skogspolitiken.

Programmet anger vidare att för att realisera målen krävs en fortsatt hög miljöambition i kombination med ytterligare satsningar på de nyckelområden som Lissabonstrategin anger. I första hand handlar det om att öka ansträngningarna för en på lång sikt hållbar produktion och naturresursutnyttjande i de areella näringarna, att öka fokus på politikens bidrag till tillväxt och sysselsättning, att främja kunskaps- och kompetensutveckling, innovation samt att bidra till omställningen av energipolitiken.

Regeringen har beslutat att länsstyrelserna ska administrera Landsbygdsprogrammet för Sverige 2007–2013. Skälen för detta är enligt länsstyrelsernas uppfattning just grundat på länsstyrelsernas tvärsektoriella uppdrag parat med kunskapen om de regionala förhållandena, närheten till kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda samt förmågan att organisera det tvärsektoriella arbetet effektivt.

Utvecklingen av den europeiska och därmed även den svenska jordbrukspolitiken har under senare år fått en tydlig inriktning från produktionsstöd till stöd för en utveckling av landsbygden där konkurrenskraft, miljöanpassning, klimat- och energianpassning och

landskaps- och kulturmiljövård fått en allt större betydelse. Detta visas bl.a. tydligt genom landsbygdsprogrammet och införandet av de s.k. tvärvillkoren.

Regeringen har beslutat att kontrollerna av vissa tvärvillkor överfördes från kommunerna till länsstyrelserna 2008-01-01 samt att djurskyddskontrollen på motsvarande sätt flyttas över 2009-01-01. Syftet med överflyttningarna är att säkerställa att kontrollerna och tillsynen blir utförda i enlighet med EU:s kontrollförordning, att få en större enhetlighet samt att kunna samordna dessa kontroller med andra som redan utförs vid länsstyrelserna inom angränsande ansvarsområden.

Ovanstående utvecklingstendenser talar enligt länsstyrelsernas mening starkt för att behålla nuvarande organisatoriska koppling mellan länsstyrelserna och de jordbruksadministrativa uppgifterna. Enligt länsstyrelsernas bestämda uppfattning måste jordbruksadministrationen både uppfylla kraven på effektiv administration och kraven på att få genomslag för den nationella jordbrukspolitiken med dess tvärsektoriella kopplingar. Ett alltför ensidigt synsätt på

• Sida 167
•  Original

enbart administrationskostnaden för en ärendekategori kan leda till att politiken missar sitt egentliga mål och t.o.m. leder bort från den inriktning som politikomläggningen på EU-nivå innebär och som Sverige i hög grad tillskyndar.

I det följande för länsstyrelserna fram ett antal konkreta förslag som bör kunna bilda grunden för åtgärder som regeringen bör vidta för att effektivisera administrationen och förbättra måluppfyllelsen för politiken. Förslagen är i vissa delar skissartade och behöver konkretiseras. Förslagsvis kan regeringen på utredarens förslag ge länsstyrelserna och SJV i uppdrag att fördjupa förslagen och återkomma med specifika förslag som bör kunna genomföras stegvis med början 2009-01-01.

A Regelverken kan och måste förenklas

I delrapporten från jordbruksadministrativa utredningen framförs ett antal förslag till förbättringar och förenklingar av den s.k. SAMhanteringen. Länsstyrelserna ställer sig bakom dessa förslag men vill också understryka betydelsen av vissa saker.

Förenkling av regelverket är i detta sammanhang mycket viktigt. Jordbruksverket har påbörjat ett förenklingsarbete utifrån att minska kostnaderna för lantbrukarna men arbetet behöver utvecklas för att även få bort regler som fördyrar och försvårar den administrativa hanteringen av SAM-blanketterna och försvårar genomförandet av en gemensam IT-struktur för länsstyrelsernas alla verksamheter.

B Utöka samverkansregionernas roll/uppgift

Nedan ger länsstyrelserna ett förslag till hur handläggningen av SAM-blanketterna samt strukturstödsansökningarna skulle kunna effektiviseras samtidigt som man kan behålla den regionala förankringen av arbetet.

• Sida 168
•  Original

Organisation

Regeringen föreskriver att länsstyrelserna ska bilda samverkansregioner (nuvarande 7 samverkansregioner bör vara utgångspunkten men indelningen kan behöva ses över) och att samverkan skall garanteras i avtal mellan berörda länsstyrelser. Regeringen beslutar vilken länsstyrelse inom regionen som skall vara samordningsansvarig.

Samordningen inom samverkansregionen leds av en styrgrupp med representanter från respektive länsstyrelse. Uppgiften som samordnande länsstyrelse i samverkansregionen bör över tid lämpligen kunna rotera varigenom förtrogenhet med arbetssättet vartefter vinns på alla länsstyrelser. Ordföranden i styrgruppen utses av den länsstyrelse som har ansvar för samordningsregionen och i samråd med övriga berörda länsstyrelsers ledningar.

Styrgruppens uppgifter

Styrgruppen ansvarar för följande samordningsuppgifter:

• Inkomna SAM-ansökningar inom samverkansområdet inklusive återkravsverksamheten.
• Beslutade fältkontroller.
• Åtagandeplaner för EU-stödsansökningar.
• Annan verksamhet som Jordbruksverket beslutar inom området.
• Utvecklingsarbete i samarbete med Jordbruksverket.
• Förslag till budget för kommande års verksamhet
• Rapporter till berörda länsstyrelser, regeringen och Jordbruksverket
• Remisser

Ansökningar om strukturstöd (startstöd, investeringsstöd, projektstöd mm) berörs inte av organisationen och handläggs av respektive länsstyrelsen men samarbetet bör utvecklas.

• Sida 169
•  Original

Handläggning av SAM-blanketten

Handläggningen sker på respektive länsstyrelse. Kontinuerlig avstämning sker i styrgruppen och ärenden kan flyttas från en länsstyrelse till en annan om något län inte hinner med. Ordföranden i styrgruppen beslutar i samråd med berörda länsstyrelser om överflyttning. En översyn av 45 § länsstyrelseinstruktionen är nödvändig.

Fältkontroller

Samverkansregionen är ett kontrollområde. Bästa godkända teknik ska användas. Denna åtgärd bidrar till att svängningarna i kontrollfrekvenser utjämnas och områden med fjärranalysgårdar får betydelse för en större kontrollregion. Fältkontrollerna utförs av respektive länsstyrelse. Eventuell omfördelning av resurser inom regionen beslutas på samma sätt som beträffande handläggning av SAM-blanketten (se ovan).

Finansiering av fältkontroller

Länsstyrelserna ska ha ett förvaltningsanslag som klarar en kontrollfrekvens på 5 procent. Utöver detta behövs tillskott av resurser.

För att klara fältkontrollerna eftersträvas att de flesta fältkontrollerna ska vara klara till den sista oktober. Jordbruksverket bör utifrån prognoser relativt tidigt på hösten kunna bedöma hur kommande års kontrollfrekvens ser ut. Utifrån detta kan regeringen i budgetpropositionen avsätta medel för den kontrollverksamhet som överskrider 5 procent. De länsstyrelser som sedan får en höjd kontrollfrekvens vet att denna verksamhet är finansierad. Höjning av kontrollfrekvens under löpande verksamhetsår måste också ges en med beslutet om ökning samtidig finansiering.

• Sida 170
•  Original

C Övriga förslag för en effektivare administration

1. Jordbruksverket bör ändra föreskrifter högst en gång per år för handläggning resp. kontroller, t ex i november-december inför kommande års verksamhet. Endast i undantagsfall när EU kräver ändring under pågående säsong bör ändringar ske mer än en gång per år. Anledningen är att många kontrollanter i varje län är nya varje år och ska dels lära sig grundsystemet, dels lära om vid ändringar vilket ökar felkällorna, d.v.s. risken för sanktioner ökar vid många ändringar per säsong. Denna risk är större än vinsten av att Jordbruksverket får tillrättat fel i föreskrift som uppdagas under pågående säsong.

2. Kontrollverksamheten är starkt beroende av territoriell närhet. Förhållandet gäller även för Landsbygdsutvecklingen och LEA-DER. Till detta skall läggas behovet av likartade finansiella förutsättningar, t ex för statlig medfinansiering med 33:1 och för att med ramanslag eller liknande finansiera LEADER-gruppernas administration. Regeringen bör som ett alternativ på allvar överväga förslag till förändringar i programmet så att medfinansieringsproblemet elimineras.

3. Använd RB-uppdrag 52 i länsstyrelsernas RB (och likartat i Jordbruksverkets RB) för mer direkt styrning med målet om en likartad verksamhet över landet.

4. Sätt en nedre gräns på 5 ha (alternativt en nedre beloppsgräns) i gårdsstödet för de som får söka stöd. Detta är enligt länsstyrelsernas bedömning en mycket viktig åtgärd för att minska administrationen. 5.a Förenkla den unikt svenska betesmarkdefinitionen med målet högst 1 A4-sida för alla definitioner. Eller utred om Sverige ska finansiera stöd till våra unika betesmarker över den svenska budgeten i stället så att tolknings- och definitionsdiskussioner med EU undviks. 5.b Flytta allt stöd till skogsbete till annan stödform utanför Landsbygdsprogrammet.

6. Utveckla IT-systemet kopplat till landsbygdsdelen av landsbygdsprogrammet. Systemet måste vara så uppbyggt att alla länsstyrelser, åtminstone i samverkansregionen, kan se vilka andra län respektive sökande (som LRF, HS etc. större aktörer) sökt och om likartade

• Sida 171
•  Original

projekt för vilka vi kan initiera samordning/samverkan finns. Nu kan länsstyrelserna endast överblicka ansökningar i det egna länet. SJV’s system medger inte rapportgenerering för regionaliserat landsbygdsutvecklingsarbete.

7. Besluta om en fast finansieringsplan för hela landsbygdspro-

grammet fr.o.m. 2009 t.o.m. 2013. Vad kan respektive länsstyrelse

disponera år för år t.ex. för kompetensutveckling, investeringsstöd, LEADER-medfinansiering, LEADER-administrativt stöd, för kontroller, för handläggning av särskilda ärenden där samordningslänsstyrelser behöver konsultera ”hemmalänsstyrelsen”, tvärvillkorskontroller (gärna djurskyddskontroller och förprövningsärenden också). Länsstyrelserna måste ha en långsiktig finansiering för att kunna anställa så många som möjligt fast. Kan länsstyrelserna anställa dem fast minskar den årliga introduktionskostnaden och riskerna för fel (med åtföljande risk för sanktioner).

På uppdrag av länsstyrelserna

Håkan Eriksson

Länsråd vid Länsstyrelsen i Västmanland län och ordförande i länsrådsgrupp 5 Jordbruk, Skogsbruk, Fiske och Veterinära frågor