SOU 2009:93
Inkluderande arbetsliv
Sammanfattning
Två av grundpelarna i EU:s Lissabonfördrag är fler jobb och bättre jobb. Betoningen i vårt land ligger på det förstnämnda målet. Detta är naturligt, eftersom den del av arbetskraften som för närvarande står utan arbete, dvs. i utanförskap, uppgår till 846 000 helårsekvivalenter, en uppgång med 68 000 sedan föregående år. Man försöker få fart på hjulen och därmed nyanställandet genom en lång rad samordnade åtgärder, varav de viktigaste är statliga kreditgarantier och sänkt styrränta, massiva utbildningsinsatser och stöd till småföretagande, främjande av socialt företagande och coacher till arbetssökande.
Fler jobb är en nödvändig förutsättning för ett arbetsliv som är mer ”inkluderande” än dagens: alla som vill och kan arbeta ska få göra det, allt efter förmåga och förutsättningar. Yngre och äldre. Kvinnor och män. Utrikes och inrikes födda. Människor med och utan funktionshinder. Nyblivna arbetslösa och människor långt borta från arbetslivet.
Ett minskat utanförskap kan ge människor tillbaka något som ger mål och mening, identitet och självkänsla, kamrater, vänner och materiella förmåner. Och ge dagen, veckan, året och livet struktur och innehåll.
Att skapa arbeten är viktigt men räcker inte. Om vi förmedlar, utbildar eller coachar till jobb som gör människor sjuka – psykiskt och/eller kroppsligt – kan ett inkluderande arbetsliv på sikt faktiskt leda till en större utslagning och inte till färre utan faktiskt fler i utanförskap. Alltså måste vi sträva efter såväl ett inkluderande arbetsliv (dvs. fler jobb) som ett hållbart arbetsliv (dvs. bättre jobb)
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
som dessutom inte strider mot mänskliga behov utan faktiskt tillfredsställer dessa – ett ”livsvänligt” arbetsliv. Vägen till ett sådant kan försvåras av flera aktuella trender, nämligen ökad otrygghet i anställningen, en åldrande arbetskraft, arbetslivets intensifiering, växande känslomässiga krav på arbetstagarna och svårigheter att få livspusslet att gå ihop.
Forskning bland annat om detta bör bedrivas vid de tre centra för arbetslivsforskning (i Stockholm, Gävle och Uppsala) som Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap nyligen inrättat. Men ett framgångsrikt och friskt arbetsliv förutsätter också en satsning på utbildning i ledarskap och arbetsmiljö vid tekniska och ekonomiska fakulteter. Då kan Sverige få en generation av chefer som inte bara lärt sig att undvika det hälsoskadliga i arbetslivet utan också förstår att främja det ”livsvänliga”.
Summary in English
More and better jobs – a matter of survival to Sweden and Europe!
Two of the basic components of the EU Lisbon Treaty are more jobs and better jobs. The emphasis in Sweden is on the former goal. This is not surprising, since the number of presently unemployed people in the Swedish labor force amounts to 846 000 full-year equivalents, an increase by 68 000 since last year. Political initiatives to speed up economy and recruit those otherwise excluded, comprise government loans, reduced interest rates, massive educational and training programs, support to small enterprises, promotion of enterprises with a social emphasis, and coaches for jobseekers.
More jobs are a necessary requirement for a working life to become more “inclusive” than it is to-day. All people being willing and able to maintain a job should be allowed to do so, based on their abilities and living conditions. Both young and old. Men and women. Foreigners and native born. People with and without disabilities. Newly unemployed and long-term absent.
Increased inclusion can restore the identity and self-respect of people, give goal and meaning to their lives, provide friends and acquaintances, and lead to tangible assets. It also gives the day, week, year and life structure and contents.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
Creating jobs is essential, however not sufficient. If we train and coach people to take jobs that are harmful, mentally and/or physically, an “inclusive” working life can lead to more exclusion in the long run, and to more people on sick leave or in premature retirement.
Thus, we must strive for a working life that is both inclusive (i.e., more jobs) and sustainable (i.e., better jobs), and which offers conditions of work that satisfy human needs – jobs that are friendly to life. Several current trends may obstruct the road to this combined goal: an increasing employment insecurity, an ageing work force, work intensification, increasing emotional demands on the workers, and difficulty making ends meet in the puzzle of our lives.
We need more research to support this endeavour, part of which could be conducted in the three centers for working life research (in Stockholm, Gävle and Uppsala, Sweden) that were recently established by the Swedish Council for Working Life and Social Research.
But a successful and healthy working life also requires an investment in compulsory basic training in leadership and work environmental issues at technical and economical universities. If we succeed, we will get a generation of managers who know not only how to avoid threats to health in working life but also how to promote salutogenic and “life-friendly” factors.
Stuprör och hängrännor
Mina 50 år i forskarsamhället och efterföljande tre år i Sveriges Riksdag har lärt mig att ett utbrett ”stuprörstänkande”, råder och att vi är i ett skriande behov av ”hängrännetänkande”, eller med ett finare ord ett ”systemtänkande”. Likaså råder en oförmåga att överbrygga klyftan mellan tillgängligt vetande och politiska beslut, och mellan beslutens intentioner och deras faktiska tillämpning. Låt mig ta arbetslivsfrågorna som ett illustrationsexempel.
Två av grundpelarna i EU:s Lissabonstrategi är: Fler och bättre jobb.
”Fler” jobb betyder ett inkluderande arbetsliv – inkluderande för alla som kan och vill arbeta och är i arbetsför ålder. För yngre såväl som för äldre. För kvinnor som för män. För utrikes födda
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
såväl som för inrikes. För mer generellt anställningsbara som för mer betingat arbetsföra.
”Bättre” jobb betyder ett arbetsliv som främjar såväl hälsan som verkningsgraden i arbetsinsatsen, och därmed produktiviteten. Arbetarskyddet har länge varit ensidigt inriktat på att förebygga och begränsa ohälsa och olycksfall, alltså det negativa. Det har i första hand haft inriktning på att förebygga, motverka och vid behov straffbelägga det dåliga. Inte på att främja och belöna det goda, det livsvänliga, det kreativa och produktiva arbetslivet.
Stuprörstänkandet i vårt land grundlades av Gustaf II Adolfs rikskansler Axel Oxenstierna för cirka 400 år sedan. Den tidens samhällsbygge var förhållandevis enkelt. För att det skulle fungera någorlunda acceptabelt inrättades ett antal ”stuprör”. Dessa har sedan dess utvecklats och blivit alltmer styrande för tanke och handlande på nästan alla av livets områden.
Vårt regeringskansli har 12 departement med totalt 22 statsråd. Vår riksdag har 15 utskott med var sitt mycket sakkunniga kansli. I skrivande stund utgörs regeringsunderlaget av de fyra allianspartierna. Deras långtifrån alltid identiska värderingar och praktiska förslag vägs samman i statsrådsberedningens samordningskansli. Men ministrar från olika partier, eller t.o.m. samma parti, drar ofta åt olika håll. Alla konkurrerar om en begränsad budget, vars tak inte får överskridas. Utskotten hanterar propositionerna från ”sina” statsråd och dessutom 3 800 Riksdagsmotioner med drygt 7 000 yrkanden – av vilka 99,8 procent avslås.
Det politiska beslutsfattandet är med andra ord mycket fragmenterat. Man kanske syftar till att bygga en katedral, men ofta blir det bara en hög tegelstenar. Inte alltid. Inte ens oftast. Men alltför ofta. Och oavsett riksdagsmajoritetens sammansättning.
Arbetslinjen
Alliansregeringens politiska huvudmålsättning är jobb åt alla i arbetsför ålder. Alla som kan och vill arbeta ska få arbeta, i de uppgifter och i den omfattning deras hälsa och övriga förhållanden tillåter.
Om man inte har ett arbete utan är bidragsförsörjd är man i ett ”utanförskap”. Utanförskapet är en tung börda för den berörda individen. Den kan skada hälsan och välbefinnandet. Den kostar gigantiska belopp. Och den gör att välfärden blir allt svårare att
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
finansiera, eftersom skatteunderlaget krymper – färre betalar skatt. Om utanförskapet varar alltför länge blir det mycket svårt att bryta. Det blir mycket svårt att återföra individen från utanförskap till arbetsliv.
När detta skrivs är utanförskapet stort och växande. Det omfattar 846 000 helårsekvivalenter. Två halvtidspensionärer utgör tillsammans en helårsekvivalent. Antalet av utanförskapet berörda personer är alltså betydligt större än antalet helårsekvivalenter.
Av det sagda följer att vi har ett väldigt stort behov av fler jobb. Men just nu ökar utanförskapet med cirka 68 000 på ett år, efter att tidigare faktiskt ha minskat, åtminstone delvis på grund av regeringens kraftfulla satsning på arbetslinjen. Men nu ökar det som sagt och kommer sannolikt att fortsätta öka in på nästa år, och kanske nästnästa.
Samhällets och individens livsmål
Ett grundläggande fråga som ofta förblir obesvarad är – vad är det för liv vi vill leva? Vad är det för ett samhälle vi vill bygga? Vad är det för framtid vi strävar efter för våra barn, barnbarn och deras efterkommande?
Är det största möjliga ”välstånd”, och detta till varje pris? Är det jämlikast möjliga fördelning i befolkningen (Sveriges, Europas, jordens), och även detta till varje pris? Är det jämställdhet till varje pris, eller frihet, eller trygghet, eller välbefinnande?
Den brittiske filosofen Jeremy Bentham föreslog för flera hundra år sedan största möjliga lycka för största möjliga antal människor. Enligt sångtexten bär ju Internationalen lycka åt alla (vilket på goda grunder ifrågasatts). Och den amerikanska självständighetsförklaringen framhåller särskilt rätten till liv, frihet och strävan efter lycka…
Men hur hanterar man denna strävan politiskt? Man kan ju som politiker inte lova en låt säga 15-procentig höjning av lyckonivån under nästa mandatperiod. Däremot kan man lova en 15-procentig höjning av flera av lyckans psykosociala och socioekonomiska bestämningsfaktorer. T.ex. att alla som kan och vill arbeta också får arbeta. Att dessa arbeten är ”livsvänliga”, alltså främjar hälsa, välbefinnande, utveckling – och inte motverkar detta.
Det statliga brittiska programarbetet Mental Capital and Wellbeing som utvecklats av 400 forskare under flera år ger ett bra
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
underlag till tänkandet både för arbetslivet och för andra livsområden. Dess grundantagande är att vi alla föds med ett visst mentalt kapital, som våra föräldrar givit oss på genetisk väg. Detta kapital växer om vi får en trygg, stimulerande och kärleksfull uppväxt. Det minskar om vi råkar ut för sjukdom, blir mobbade, hamnar i utanförskap. En av målsättningarna i programmet är att främja en positiv ”kapitalutveckling” från vaggan till graven. En annan, lika viktig, är att möjliggöra att vi verkligen tillåts förverkliga och nyttiggöra vårt faktiska kapital. Hos väldigt många ligger kapitalet som vore det instängt i ett bankvalv, otillgängligt både för oss själva och för omvärlden. Eller som den överlägset största delen av ett flytande isberg: den som är dold under vattenytan.
Som jag ser det utgör politiken på riksnivå ett sökande efter och skapande av otaliga pusselbitar, samtidigt som pusselproducenterna har bara en mycket dimmig uppfattning om vilket övergripande pussel de vill lägga som pusselbitarna ska passas in i. I detta arbete verkar national- och företagsekonomer ha ett tolkningsföreträde. Läkare, psykologer, sociologer och humanister är sällan tillfrågade.
Den ekonomiska krisen
Vårt land och vår värld genomlider just nu den värsta ekonomiska krisen sedan den stora depressionen på 1930-talet. Otaliga företag går omkull. Otaliga människor blir arbetslösa. Och dessa förlorar inte bara en inkomst. De förlorar också en viktig källa till struktur och innehåll i livet, och till kontakt, gemenskap och mening. Om situationen blir alltför långvarig förlorar många även sin psykiska och kroppsliga hälsa. De kan visserligen rehabiliteras, men en sådan process är ofta svår, tar tid och kostar stora pengar.
Detta diskuterades helt nyligen vid en WHO/EU-konferens i riksdagshuset, om den ekonomiska krisens effekter på befolkningens psykiska hälsa och därmed sammanhörande självmordsbenägenhet. I en rapport från Rikskronofogden Eva Liedström Adler framkom att mellan 400 000 och 600 000 svenskar är ”överskuldsatta”. De sitter fast i en kniptång där vägen till ett nollsaldo är synnerligen lång, mödosam och kanske helt oframkomlig. Och svårt överskuldsatta uppvisar enligt en undersökning en dramatisk ökning av sjukligheten. De är nio (!) gånger så sjuka som en jämförbar normalpopulation.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
Om detta stämmer är skeendet en tidsinställd dubbelbomb. Den briserar både med kostnads- och folkhälsoeffekter. Till saken hör att den ju inte bara berör de överskuldsatta individerna utan också deras eventuella makar/makor/barn eller föräldrar. Och därmed en betydande del av den svenska befolkningen.
Men många av oss har det ju ganska, eller rent av mycket, gott ställt? Vi har förhållandevis trygga tills-vidare-anställningar med hygglig lön och ett jobbskatteavdrag som gör att vi får mer över att konsumera för. De som har det sämre och otryggare och därmed också ohälsosammare är ju ”bara” en minoritet?
Men att det är en minoritet löser inte problemet. I vårt politiska tänkande utgår vi från allas lika värde. Dessutom vet vi att fattigdom dödar. Ofta är det då fråga om djup fattigdom, sådan vi ser den i u-länder men också som öar i många i-länder. Men ojämlikhet dödar också.
Hälsoklyftor och rehabiliteringsinsatser
Båda effekterna har utretts av FN:s Världshälsoorganisations (WHO) Globala kommission för hälsans sociala bestämningsfaktorer, under ledning av professor Sir Michael Marmot och under medverkan av den svenske professorn Denny Wågerö från CHESS på Stockholms universitet. Utredningen visar att stora socioekonomiska klyftor i en befolkning ledsagas av stora hälsoklyftor. Ett jämlikt land har vanligen också en bättre folkhälsa än ett där klyftorna är stora. I det sistnämnda dör fler människor i förtid, också alltså inte bara de allra fattigaste
Till klyftorna bidrar givetvis den ekonomiska krisen och den stigande arbetslösheten som kommer i dess spår. Men ljusnar det inte redan vid horisonten? Stiger inte somliga aktiekurser? Har inte ökningen i varslen mattats av? Jovisst, men arbetskraften består inte av spelbrickor. De kan inte åka in och ut efter läge och lägenhet. Det är svårt att återföra människor till arbetslivet, speciellt efter ett halvårslångt eller längre utanförskap, betingat av sjukskrivning, arbetslöshet eller bådadera.
Och resurserna till ett sådant återförande är inte alltid adekvata, varken kvantitativt eller kvalitativt. Vi har en rehabiliteringskedja och en rehabiliteringsgaranti. Viktiga aktörer i denna är enheterna för medicinsk rehabilitering i landstingsregi eller privat regi. Och –
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
för den arbetsinriktade rehabiliteringen – givetvis Arbetsförmedlingen. I båda fallen förväntas företagshälsovården medverka.
Problemen här är flerfaldiga. Ett är att företagshälsovården vid företag och förvaltningar länge nedrustats och nu är en skugga av vad den en gång varit. Den tillförs visserligen nya resurser men det tar tid innan de översätts i bättre förmåga att leverera.
Ett annat problem är att enheterna för medicinsk rehabilitering vid landstingens sjukvårdsinrättningar är eftersatta, underbemannade och dåligt samordnade.
Ett tredje är att arbetslivet visar en obenägenhet att ta emot de många som behöver arbetslivsinriktad rehabilitering.
Ett fjärde är den otillräckliga samordningen mellan de olika offentliga och privata aktörerna.
Och ett femte, inte minst viktigt, är att många arbetslösa och funktionshindrade ser sig som ”offer” som det åligger samhället att hjälpa. Det gör det också, men oerhört mycket hänger på att vederbörande själv ”kraftgörs” (engelska: empowerment) till att ta ett medansvar för processen, som ju har effekter på resten av vederbörandes liv.
Ingen huvudnyckel
Men går inte den ekonomiska krisen snart över? Visar inte t.o.m. finansminister Anders Borg och riksbankschef Stefan Ingves tecken på ökande optimism? Jovisst är det så, och det tackar vi för. Men vårt land (och många andra länder) genomgår en demografisk omvandling av stora mått, vid sidan av den ekonomiska krisen.
Åldersavgångarna är höga nu och i en snar framtid. Medan antalet tillträdande ungdomar, som just nu är stort, avtar och snart kommer att understiga arbetskraftsbehovet. Effekten blir en arbetskraftsbrist. Om många unga i ett sådant läge stadigvarande slagits ut från arbetsmarknaden till följd av dåliga arbetsförhållanden eller långvarig arbetslöshet blir effekten en arbetskraftsbrist som leder till att de ”kvararbetande” överbelastas samtidigt som skatteintäkterna blir för låga för en hållbar välfärdspolitik, och tillgången på personal för vård, skola och omsorg blir alltför låg för önskad funktionsnivå.
Och denna obalans mellan tillträdande och avgångna börjar bli tydlig redan så snart som nästa och nästnästa år.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
Ett av många oönskade resultat av ”stuprörstänkandet” är uppfattningen att det finns en huvudnyckel (lösning) som passar alla lås (problem).
Men det finns tyvärr ingen huvudnyckel. Det krävs hela nyckelknippor. En utmärkt introduktion till ett sådant multifokalt ”hängrännetänkande” finns i den brittiska regeringens grönbok
Our Healthier Nation. A Contract for Health från 1998.
Enligt denna bestäms människors hälsa av fem klasser av faktorer. Den första klassen (”fixed factors”) kan inte nämnvärt påverkas genom politiska beslut. Den innefattar de av naturen givna förutsättningarna – våra arvsanlag, vilket kön vi tillhör och det faktum att vi alla åldras, från födelsen till vårt sista andetag.
Den andra kategorin innefattar socioekonomiska faktorer, sådana som att man har ett jobb (och dess kvalitet), individens och familjens ekonomiska status, och graden av ens innanför/utanförskap.
Den tredje kategorin avser miljöfaktorer – luften vi andas, vattnet vi dricker, bostaden vi lever i och vår sociala miljö – vänner, bekanta, arbetskamrater, nätverk.
Den fjärde kategorin innefattar vår livsstil – maten vi äter, våra motionsvanor, vår konsumtion av tobak, alkohol och droger, och vårt sexuella beteende.
Och den femte och sista kategorin gäller vår tillgång till olika slags samhällsservice, exempelvis utbildning. Om en 15-åring går ut grundskolan med ofullständiga betyg eller underbetyg i kärnämnen blir hon eller han i praktiken icke anställningsbar. Effekten kan bli ett långvarigt utanförskap ledande till att vederbörande till sist blir bäst på att vara värst.
Ett ytterligare exempel utgör vår tillgång till en väl fungerande hälso- och sjukvård och vår benägenhet att göra bruk av den om behov uppkommer. Om servicen är svår att nå, eller talar ett annat språk, eller är så specialiserad att patienten hamnar i fel ”fil” kan resultatet bli förödande – för individen, familjen, företaget och samhället.
Men vem ska ratta detta komplexa skeende? Skolverket? Socialstyrelsen? Arbetsmiljöverket? Försäkringskassan? Arbetsförmedlingen? Högskoleverket? Under vilket departement hamnar frågan? I vilket riksdagsutskott?
Som jag ser det behöver vi förebyggande och främjande åtgärder med två huvudmålsättningar. Den ena är att (nästan) alla i arbetsför ålder ska uppnå ordinarie pensionsålder med hälsan och funktions-
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
förmågan i behåll. De ska inte råka ut för utmattningsdepression (dvs. ”gå in i väggen”). De ska heller inte leva sitt liv utan att ha fått möjligheten att förverkliga sig själva, även i arbetslivet.
Den andra är att över huvud taget ha ett arbete att gå till. Ett som bidrar till att ge livet mål och mening, dagen, veckan, året och livet struktur och innehåll, självkänsla för det man gör och det man är, och tillgång tillsociala nätverk.
Några huvudmodeller
Men vad i arbetslivet ska man främja respektive undvika, mer specifikt?
Här finns det anledning att följa Albert Einsteins geniala råd: Förenkla så mycket som möjligt. Men inte mera!
Ett sätt att göra detta är att presentera de båda viktigaste modellerna i arbetsmedicin och arbetspsykologi.
Den första modellen kallas Krav-kontroll-stöd-modellen och har Robert Karasek, Töres Theorell och Jeffrey Johnson till upphovsmän.
Modellens första dimension är arbetslivets krav. En viss arbetsmängd att prestera per tidsenhet, med vissa kvalitetskrav. Överkrav kan vara kvantitativa – man har för mycket att göra. De kan också vara kvalitativa – det som ska utföras kan vara för komplicerat eller något den anställde inte är utbildad för. Underkrav är också problemframkallande. Man sitter och rullar tummarna och grips av leda. Eller man gör uppgifter som är så lätta att de inte erbjuder någon utmaning alls. Eller man är utsatt för den mest extrema formen av underkrav – man är arbetslös. Men måste samtidigt hantera arbetsförmedlingens överkrav att finna ett jobb där inga står att finna. Det man eftersträvar är ”lagom” stora krav, optimala krav i stället för maximala eller minimala.
Modellens andra dimension kallas kontroll. Att man har makt att påverka sin vardag, inklusive den i arbetslivet. Att man behandlas som en vuxen, ansvarstagande människa och inte som ett vanartigt barn. Att man har egenmakt, vardagsmakt. Att man har makt över den egna vardagen.
Den tredje dimensionen avser socialt stöd. I linje med Nya Testamentets bud att man ska bära varandras bördor, alltså i en ömsesidighet. Att man ska göra sig förtjänt av sin nästas kärlek, i
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
ett givande och tagande som inte behöver väga jämnt i varje givet ögonblick men som på sikt präglas av balans.
En kombination av överkrav, brist på inflytande och frånvaro av socialt stöd är med hög sannolikhet en sjukdomsframkallande och på sikt prestationssänkande arbetssituation.
Den kompletterande modellen, som brukar kallas Effort-
Reward-Imbalance-modellen, har formulerats av Johannes Siegrist.
Som modellnamnet antyder utgår den från den ansträngning (effort) vi investerar i en arbetssituation. Denna ansträngning kan vara stor och till och med extrem. Detta kan bero på yttre bestämningsfaktorer, exempelvis att arbetslaget är underbemannat. Om en anställd under lång tid ska utföra två eller tre personers arbete är överansträngning en trolig effekt. Överansträngningen kan emellertid också bero på ett alltför stort engagemang. Den anställde driver sig själv till det yttersta, inte för att någon annan, exempelvis chefen, kräver det, utan av egen drift. Vederbörande kan vara perfektionist och strävar efter en prestationsnivå långt utöver den som egentligen behövs. Eller han eller hon ”brinner” för uppgiften och bränner i längden ut sig själv.
Om denna höga ansträngningsnivå får en motsvarande belöning föreligger fortfarande risk för utmattning, men inte i samma mån. Belöning kan utgå som löneförmåner, uppskattning, anställningstrygghet och befordringsmöjligheter. Om belöningen uteblir eller är inadekvat ökar risken för skadlig stress och dess negativa hälsoeffekter.
Översatt till sjukdomsförebyggande och/eller hälsofrämjande åtgärder på kontor och verkstadsgolv betyder dessa två modeller att man ska eftersträva
- optimal arbetsbelastning (lagom mycket att göra)
- egenmakt/vardagsmakt (bli behandlad som en ansvarstagande vuxen)
- ömsesidigt stöd och inbördes hjälp (”bären varandras bördor”)
- rimliga arbetskrav kombinerade med rimligt arbetsengagemang, och en rimlig belöning för investerad ansträngning.
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
Den bästa av världar?
Men finns det egentligen så mycket att förbättra? Lever inte vi i vårt land i den bästa av alla tänkbara världar? I en svåröverträffad arbetsmiljö?
Svaret finns bl.a. i Statistisk årsbok (2009), enligt vilken 46 procent av alla manliga och 61 procent av alla kvinnliga arbetstagare inte kan påverka sin arbetstakt minst halva tiden. Och 36 procent av männen och 32 procent av kvinnorna menar att de ”aldrig eller nästan aldrig” får stöd och uppskattning från sina överordnade.
Trettioåtta procent av männen och 47 procent av kvinnorna anger sig ha monotona arbetsuppgifter, och 53 procent respektive 57 procent har alldeles för mycket att göra. Ungefär var fjärde har för lite inflytande över sin arbetssituation, och 34 procent respektive 41 procent känner sig trötta och håglösa. Det finns med andra ord åtskilligt kvar att åtgärda för alla berörda.
Men är inte dessa situationer och dessa besvär varje berörd arbetares ensak? Det är ju i första hand han eller hon som drabbas. Men om expositionen ligger utanför den enskildes kontroll? Och ingen människa är en ö. Var och en av oss ingår i ett större sammanhang. En sjukskriven eller förtidspensionerad anställd producerar inte efterfrågade varor och tjänster, lika litet som en arbetslös sådan. En alltför tilltufsad arbetare sitter kanske av sin arbetstid men gör inte många knop. Han/hon är ”sjuknärvarande”.
Allt detta har konsekvenser för arbetskamraterna, som kanske belastas hårdare, för arbetsgivaren som får sämre lönsamhet och för allmänheten som får sämre service och reducerade skattemedel för välfärdstjänster.
Men finns det inte risk för att resonemanget leder till en vardagslivets medikalisering? Varje normal trötthet blir till ett ”trötthetssyndrom”. Varje nedstämdhet blir till en depression. Vare oro blir till ett ångesttillstånd.
Den risken finns. Man ska vara aktsam med orden. Men den stressrelaterade ohälsans bestämningsfaktorer, de ovan uppräknade, kan utan varje tvivel leda till inte bara till obehag och vantrivsel utan också till verklig ohälsa och död.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
En fråga om liv eller död
En viktig anledning till förtida död är hjärtinfarkt. En annan är självmord. En tredje är död framkallad av tobak, alkohol eller narkotika Många av alla dessa dödsfall kan härledas till på olika sätt ofördelaktiga levnads- och arbetsbetingelser
Långt vanligare än förtida död är långvariga och/eller svåra smärtor i muskler och leder, och psykiska besvär som nedstämdhet, oro, ångest och trötthetstillstånd.
Men är vi inte utmattade vid arbetsdagens slut, lite till mans? Jo, men den trötthet som här avses är en ihållande sådan, en som inte går över av en natts god sömn, eller en helgs frihet från arbete, eller en hel semester.
Men är verkligen all ohälsa och all död arbetsrelaterad? Så är det naturligtvis inte. Vi reagerar på vår totala livssituation. Somliga av oss är olyckligt gifta, eller lever med svåra funktionshinder hos oss själva eller närstående, eller har stora ekonomiska eller sociala problem. Även sådana förhållanden kan verka sjukdomsframkallande. Speciellt ogynnsamt är om vi pressas både i arbetslivet och i vår övriga tillvaro.
Sigmund Freud lär ha sagt att grundförutsättningarna för ett gott liv är lieben und arbeiten, att älska och att arbeta. Om svåra problem uppstår för oss på båda dessa arenor är vi illa ute.
Alla blir vi sjuka, förr eller senare, i den ena eller andra åkomman, och förr eller senare tar livet slut. Svenska folkets dödlighet, dess mortalitet – är hundraprocentig! Det vi ska försöka förebygga är den förtida bortgången, de förlorade livsåren och den sänkta kvaliteten i de år vi får leva.
Att det inte rör sig om triviala problem framgår av europeiska WHOs formulering att Mental health problems and stress-related disorders are the biggest overall cause of early death in Europe.
Ett aktuellt exempel på detta är den dramatiska nedgången i medellivslängd i det forna sovjetblocket under 1990-talets första hälft. Medan medellivslängden samtidigt steg sakta men säkert i de dåvarande EU-länderna.
Inför allt detta är det lätt att sucka och göra sig blind och döv, eller bli helt uppgiven. Vad ska vi göra åt allt detta? Och har någon aktör egentligen något mandat?
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
Det ska särskilt åligga det allmänna…
Det intressanta är att svaret på den sistnämnda frågan faktiskt är ”ja”.
I Sveriges grundlag (Regeringsformen, Statsskickets grunder) står att läsa att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten.
Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.
Borde vi inte gemensamt försöka se till att den grundlagsbestämmelsen faktiskt efterlevs?
Europeiska Unionens ramdirektiv (89/391/EEC) stadgar att arbetsgivarna har en skyldighet att sörja för säkerhet och hälsa för sina anställda i varje hänseende som har med arbetet att göra. De ska sörja för att undvika risker, värdera risker som inte kan undvikas, bekämpa riskerna vid källan och anpassa arbetet till individen. Speciellt ska man sträva efter att undvika monotont arbete, arbete vid löpande band och sådana exponeringars hälsoeffekter.
Men hindras inte detta av stuprörstänkandet? Finns det inte specifika myndigheter och regelverk för arbetarskydd, hälsoskydd, hälso- och sjukvård, socialtjänst, stadsplanering, jordbruk, forskning etc. etc.? Jovisst, men här kan man tillämpa idéerna bakom EUs Amsterdamfördrag, enligt vars artikel 152: A high level of human health protection shall be ensured in the definition and implementation of all community policies and activities. Samma text återfinns i Lissabonfördraget.
Men är inte dessa formuleringar alltför övergripande? Vem kan tillämpa så allmänt hållna lagtexter?
Mer om detaljerna
Här har den Europeiska arbetslivsbyrån i Bilbao i Spanien underlättat för oss genom att låta ledande experter enas om de viktigaste psykosociala riskerna i dagens och morgondagens arbetsliv, alltså risker att försöka förebygga eller motverka. Experterna enades om fem typer av arbetsrelaterade psykosociala hälsorisker, nämligen:
- nya former av anställningskontrakt och otrygghet i anställningen;
- den åldrande arbetskraften
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
- arbetslivets intensifiering
- höga känslomässiga krav på arbetstagarna
- svårighet att få livspusslet att gå ihop.
Denna lista kompletteras av ILO:s ännu inte slutgiltiga checklista för prevention av stress i arbetslivet, vars 10 punkter ser ut som följer:
1. Ledarskap och rättvisa i arbetet
2. Arbetskrav och arbetsbelastning
3. Egenmakt i arbetet
4. Socialt stöd från ledning och arbetskamrater
5. Fysisk arbetsmiljö
6. Balans arbete-fritid, arbetstidens längd och förläggning
7. Uppskattning i arbetet
8. Skydd mot kränkande särbehandling
9. Anställningstrygghet 10. Tillgång till information och kommunikation.
Men är inte allt detta väl bekant för Arbetsmiljöverket och dess arbetsmiljöinspektion, de många skyddsombuden, företagens och förvaltningarnas HR-avdelningar och arrangörerna av många managementkurser? Jovisst, men det finns en mycket betydande klyfta mellan vad man vet, vad man stadgar, vad man avtalar om och vad man sedan faktiskt gör.
Dessa ”klyftor” finns mellan vårt kunnande och den av beslutsfattare och parter överenskomna politiken. Avtal tecknas, lagar skrivs och distribueras, men de följs långtifrån alltid. Och om de följs är det ofta i förvrängd eller missuppfattad form. Och om de faktiskt följs på avsett sätt, är det inte ofta som deras utfall utvärderas systematiskt.
I svensk inrikespolitik finns en befogad och välkommen fokusering på jämställdhet mellan könen. Mitt intryck är att den ibland överfokuseras – för att man ska slippa ta itu med en besläktad men betydligt svårare fråga, den som gäller jämlikhet – alltså mellan dem som har och dem som inte har tillgång till det myckna som brukar räknas till livets goda.
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
The Haves and the Have-nots
De socioekonomiskt betingade hälsoklyftorna har relativt nyligen utretts av den brittiske epidemiologen professor Sir Michael Marmot. Centerpartiet bjöd in honom till ett mycket välbesökt möte i Riksdagens förstakammarsal den 12 november 2008. Hans och hans WHO-kommissions gemensamma budskap var att stora socioekonomiska betingade hälsoklyftor föreligger i hela världen, även i vårt samhälle. Och dessa klyftor vidgas bl.a. till följd av den ekonomiska krisen. Och ju större klyftorna är, dess sämre blir folkhälsan i en rad olika avseenden.
Denna insikt är inte ny. Redan Miguel Cervantes (1547–1616) konstaterade i Don Quixote att there are only two families in the world, my old grandmother used to say, the Haves and the Have-nots. Det han kanske inte förstod var att det inte bara var den absoluta fattigdomen som krävde sitt pris i folkhälsa utan även klassklyftornas storlek.
Mötet ledde till att regeringen uppdragit åt Statens folkhälsoinstitut att utreda vad man kunde göra åt problemen på svensk mark. Utredningsarbetet pågår för närvarande.
En annan bekymmersam klyfta avser vårt ansvarstagande. Vem ska ta ansvar för vad? Vilket ansvar kan man förvänta sig av ett aktiebolag? Enligt aktiebolagslagen är dess uppgift att vinstmaxinera till aktieägarna. Men ska man verkligen vinstmaximera till varje pris? Ska man inte också vara aktsam om människorna och deras miljö, och om sitt varumärke? Det har kommit till uttryck i CSR-rörelsen, till vilken många företag världen över anslutit sig. CSR står för Corporate Social Responsibility, företagens sociala ansvarstagande. Ansvar ska tas på en integrerat, sammanvägt sätt – för tre P: People, Planet och Profit. Alltså för människorna på arbetsplatsen och i lokalsamhället, men också för en hållbar miljö och för lönsamheten.
En ocean av naiv ignorans?
I en klok och insiktsfull ledare i årets höstnummer av FRAMTIDER berättar Joakim Palme om nobelpristagaren Joseph Stiglitz. I god tid före 2008 års finanskris varnade denne för vad som skulle komma. Men väldigt få lyssnade i den rådande, som Palme kallar den, oceanen av naiv ignorans.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
Men den aktuella ekonomiska krisen är inte vår enda och enligt den brittiske forskaren Richard Layard inte ens vår viktigaste kris. Temanumret handlar huvudsakligen om en annan, bara delvis sammanhörande kris, nämligen i fråga om den psykiska ohälsan.
Ger den verkligen fog för oro, och leder den till behov av åtgärder?
För att oron ska vara befogad krävs att problemen är utbredda i befolkningen, att de har allvarliga följder, att de ökar i utbredning och/eller svårighetsgrad. För åtgärder krävs sedan att problemen är tillgängliga för problemlösning.
Utbredda?
Enligt vår senaste nationella folkhälsoenkät besväras drygt var tredje kvinna och var fjärde man av ängslan, oro eller ångest. Var tredje kvinna och var femte man plågas av huvudvärk. Varannan kvinna och två män av fem besväras av trötthet. Var tredje kvinna och drygt var fjärde man lider av sömnbesvär. Var sjunde kvinna och var tionde man känner sig ”ganska eller mycket” stressad. Nedsatt psykiskt välbefinnande anges av var femte kvinna och var sjunde man. Var sjunde kvinna och var tionde man har någon gång övervägt att ta sitt liv, och var tjugonde kvinna och var trettionde man har faktiskt försökt göra det.
Problemförekomsten är enligt Sveriges kommuner och landsting (SKL) mycket ojämnt fördelad. I 68 av vårt lands kommuner anger 6–15 procent av befolkningen ”nedsatt psykiskt välbefinnande”. I ungefär lika många andra kommuner uppges detta av hela 19–26 procent.
Allvarliga?
Men beror inte de höga talen på att det gått inflation i begreppen? Mot detta talar att exempelvis ungdomar anger betydligt mer besvär än den övriga befolkningen. Och att besvärsförekomsten varierar kraftigt mellan olika kommuner. Och att självrapporterade besvär uppvisar ett starkt samband med risken för uppkomst av svåra sjukdomar och till med död i förtid.
Vårt land har på det hela taget lyckats bra i sitt folkhälsoarbete. Vi har en hög och stigande medellivslängd. Den förtida dödligheten
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
i hjärt-kärlsjukdomar har minskat. Men ett sänkt psykiskt välbefinnande hos en så stor minoritet av befolkningen är – precis som Richard Layard konstaterar – vårt största sociala problem.
Ökar?
Av Anton Lagers artikel i samma nummer av FRAMTIDER framgår att andelen 16–24-åringar som besväras av ängslan, oro eller ångest tredubblats de senaste tjugo åren.
Tillgängliga för lösning?
Visst är problemen tillgängliga, menar den Europeiska Unionen, dels i sin European Pact for Mental Health and Well-Being (2008), dels enligt en imponerande genomgång i Stockholm bara några veckor innan dessa rader skrivs (Framework for Action on Promotion of Mental Health and Well-Being of Children and Young
People).
I båda dokumenten läser man många vackra och kloka ord. De utgör en god början. Men enligt ett gammalt kinesiskt ordspråk kokar ord inget ris.
Det kan däremot åstadkommas genom att tillgänglig kunskap översätts till praktisk politik, och att denna politik faktiskt kommer till tillämpning och inte ligger kvar på bokhyllorna.
Men kan verkligen ett fåtal psykiater, psykologer, sociologer, pedagoger och socialarbetare orka åstadkomma en hållbar förbättring, vad vi politiker än beslutar och arbetsmarknadens parter kommer överens om? Troligen inte – för detta krävs samordnade åtgärder över disciplin- och sektorsgränserna. Men har vi mandat för sådana? Javisst, både från EU och WHO. Artikel 152 i Amsterdamfördraget säger att En hög skyddsnivå för människors hälsa ska säkerställas när gemenskapens hela politik och verksamhet utformas och genomförs, och WHO/Euro Hälsa 21 anser att, För att på ett effektivt sätt stödja en god hälsoutveckling krävs att alla samhällsstrukturer tar ansvar för hälsokonsekvenserna av sina insatser.
SOU 2009:93 Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga!
Trädtopps- och gräsrotsperspektiven
Europeiska arbetslivsbyråns fem psykosociala arbetsmiljörisker som citerades ovan beskriver samtidigt en del av kunskapsbehovet avseende framtidens arbetsliv. På dessa – och andra punkter som inte rör den psykosociala arbetsmiljön – krävs mer forskning helt enkelt därför att arbetslivet förändras så snabbt att befintlig kunskap passerar sitt bäst-före-datum. Förändringstakten beror till en del på världsekonomins fluktuationer men också på den snabba tekniska utvecklingen och den snabbt accelererande globaliseringen.
För att så långt möjligt undvika en massarbetslöshet – som trots allt blivit ett faktum i många länder – har parterna förhandlat om en reduktion av arbetstiden och samtidigt avtalat om en motsvarande löneminskning. Man har infört arbetsdelning vilket i praktiken innebär en övergång till deltidsarbete, och regeringar har satsat hårt på utbildning för friställda i utanförskap och för dem som riskerar att komma dit.
Vad man därutöver kunde och borde överväga är stora satsningar på sociala (kooperativa) företag, subventionerat arbete, nyföretagande i småföretagssektorn och innovationer och deras nyttiggörande.
I hela Europa men inte minst i vårt land finns en övertro på vad beslutsfattarna kan åstadkomma med hjälp av sina ”åtgärder”. Människorna ses i detta perspektiv ofta som viljelösa offer, som ska hjälpas med välvilliga och, i bästa fall, kunskapsbaserade ”åtgärder”. Åtgärderna behövs naturligtvis i det som ofta kallas top-downperspektivet. Men de måste kompletteras med ett ”Bottom-up”perspektiv, där medvetna, kunniga, aktiva och ansvarstagande gräsrötter själva eller tillsammans med andra försöker lösa sina och andras problem.
WHO har sedan flera decennier argumenterat för undervisning i skolorna i ”livskompetens” – skills for life. Kompetens i exempelvis problemlösning, kritiskt tänkande, kommunikation, självkännedom, stresshantering, beslutsfattande, kreativt tänkande, social intelligens, empati och känslohantering.
Personer med god kompetens i dessa avseenden löser sina problem, skaffar bättre jobb, löser konflikter och klarar sig inte i alla men många väder, själva eller genom ömsesidig hjälp. De båda perspektiven – från trädtoppar respektive från gräsrötter – måste givetvis kombineras och samverka.
Fler och bättre jobb – en svensk och europeisk överlevnadsfråga! SOU 2009:93
Men nu tillbaka till det goda – ”livsvänliga” – arbetslivet. Hur ska det främjas? Dagens dominerande modell är att försöka förebygga och beivra det negativa, dvs. olika hälso- och olycksfallsrisker. Mindre vikt läggs vid att främja det positiva.
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har nyligen beslutat om ett centrumstöd till tre forskargrupper. Den ena – vid Stockholms universitet i samverkan med Karolinska institutet – har sin inriktning på stress och stressrelaterad ohälsa. Den andra – vid Högskolan i Gävle – fokuserar på negativa och positiva effekter av fysisk belastning. Och den tredje – vid Uppsala universitet – har inriktning på ekonomi, sociologi och juridik kring den svenska modellens möte med globaliseringen. Var och en av dem har beviljats 5 mkr årligen under 10 år.
Om dessa och andra enheter kunde samverka på ett konstruktivt sätt kunde de ersätta rätt mycket av vad som gått förlorat vid Arbetslivsinstitutets nedläggning 2007. De kunde söka ytterligare medel och på det sättet genomföra mycket av den kunskapsuppbyggnad som behövs i vårt land.
Men för ett friskt och produktivt arbetsliv krävs inte bara inspektörer från Arbetsmiljöverket som kommer på oanmälda besök och försöker spåra brott mot Arbetsmiljölagen och Förordningen om systematiskt arbetsmiljöarbete. Det behövs också att nästa generation chefer, av vilka många är civilingenjörer eller civilekonomer bibringas ett grundkunnande i ledarskap och arbetsmiljö, gärna i ett tvåstegsförfarande. Först med en ”grundimmunisering” under sin grundutbildning vid universitet och högskolor, och därefter genom en påfyllnadsdos när deras utnämning till chef börjar komma inom räckhåll.
På detta sätt skulle med hög sannolikhet ett livsvänligt arbetsliv utvecklas i vårt land till nytta och glädje för de anställda, deras arbetsgivare och samhället. Och vi skulle på nytt bli en förebild för andra länders arbetsmiljöarbete, inom och utanför der europeiska gemenskapen.
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
Bengt Järvholm
Umeå universitet, Institutionen för folkhälsa och klinisk medicin
Sammanfattning
Arbetets krav och arbetsmiljön har liksom samhällets olika stödsystem betydelse för en individs möjlighet att träda in, utvecklas och kvarstå i arbetslivet. Dessutom påverkas detta naturligtvis av efterfrågan på arbetskraft beroende på konjunkturer mm. Förändringarna i arbetslivet har under senare år inneburit att fysiska krav i ”genomsnitt” i arbetet inom fram för allt tillverkningsindustrin minskat, medan bland annat kraven på social kompetens ökat vilket gör att även måttliga psykiska funktionsnedsättningar kan få större betydelse. Kraven på att lyfta tungt tycks generellt ha minskat, medan däremot andelen har ökat av arbetstagare som upplever att arbetet är tungt. Under en dryg 10-årsperiod mellan 1990-talet och 2000-talet har andelen kvinnor inom ”arbetaryrken” som upplever arbetet som tungt således ökat från 16 till 25 procent och bland män är motsvarande ökning från 30 till 38 procent. Det ”genomsnittliga” arbetet tycks inte ha försämrats mellan början av 1990-talet och 2007. Den statistik som finns är dock av begränsat värde därför att den inte belyser vilka typer av arbeten som erbjuds de med nedsatt arbetsförmåga.
Arbetsmiljöverkets regler påverkar i ringa grad möjligheterna till ett inkluderande arbetsliv. De regler som ställer krav på viss fysisk förmåga för vissa arbetsuppgifter berör en mycket liten andel av arbetsmarknaden. Däremot kan trender när det gäller att undersöka arbetssökande och utesluta de som inte anses passa påverka möjligheterna för personer med nedsatt arbetsförmåga att delta i arbetslivet. Om exempelvis arbetsgivare regelmässigt utesluter personer med längre tidigare sjukfrånvaro vid rekrytering begränsas i hög
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
grad sådana personers möjlighet att få nytt arbete ifall de tvingas lämna en tidigare arbetsgivare på grund av sjukdom.
För att kunna bedöma om svenskt arbetsliv blir mer eller mindre inkluderande över tid krävs utveckling av den rutinmässigt insamlade statistiken särskilt när det gäller det gäller mer positiva sidor av ett inkluderande arbetsliv såsom möjligheterna för den enskilde att utvecklas i sitt arbete.
Summary in English Historical perspectives on inclusive working life in Sweden
The demands at work and the work environment, as well as the different societal supportive systems, are determinants of whether an individual will get a job, develop in the job and remain in work. In addition, the demand for labour is an obvious factor of importance. Changes in working life during recent decades have on average decreased the physical requirements in manufacturing industry while the importance of social skills has increased. In other industries, such as construction, the trend is more uncertain. The increased demands and needs of social skills means that even slight mental impairment may be a substantial hindrance. Heavy lifting has in average decreased, while the reporting of heavy work in general has increased; in a 10-year period i.e. between mid 1990s and mid 2000s the frequency of women reporting heavy work increased from 16 to 25 percent and from 30 to 38 percent among men. The “average” work seems not to have impaired in the 1990s and 2000s, but this statistics are of limited value since the critical issue is whether different kinds of jobs are, indeed, available to persons with impaired work capacity.
The rules of the Work environment Authority seem to have a marginal influence on working life inclusiveness, since the rules of fitness for certain jobs are restricted to a small part of the labour market. However, employer’s examinations at employment and possible exclusion of persons with previous long term sick leave may obstruct persons with limited work capacity from getting a new job.
In order to properly evaluate trends in inclusiveness of Swedish working life there is a need for development of the routinely
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
collected statistics, especially concerning positive aspects of working life, e.g. the possibilities for individuals to develop through their jobs.
Ett inkluderande arbetsliv – vad är det?
I den norska arbetsmiljölagen uttrycks ett inkluderande arbetsliv som att det uppmuntrar och gör det möjligt för så många som möjligt att träda in, utvecklas och kvarstå i arbetslivet (Arbetsmarknadsdepartementet 2008). Ett inkluderande arbetsliv har naturligtvis många dimensioner. En viktig sådan är balansen mellan individens förmåga och arbetets krav, men också yttre förhållanden såsom efterfrågan på arbetskraft och olika stödsystem kan ha stor betydelse (figur 1). Förändringarna i ett hundraårigt perspektiv har naturligtvis varit enorma. Här beskrivs och diskuteras i huvudsak förändringar ur ett perspektiv på några decennier.
Figur 1
Yttre förhållande (hög/lågkonjunktur)
Arbetets krav
Individens förmåga
Stödsystem
Yttre förhållande (hög/lågkonjunktur)
Arbetets krav
Individens förmåga
Stödsystem
I perioder med mycket hög efterfrågan på arbetskraft har naturligtvis personer med mindre god ”förmåga” större chans att finna en plats på den reguljära arbetsmarknaden. Under delar av 1960-talet fanns det en mycket hög efterfrågan på arbetskraft inom tillverkningsindustrin och det gjordes kampanjer för att få personer från exempelvis Jugoslavien att komma till Sverige och arbeta. När de kom fick de omedelbart arbete. Att individen saknade
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
kunskaper i svenska språket spelade då en helt underordnad roll. Under flyktinginvandringen på 1980- och 1990-talet har däremot möjligheterna för invandrare med dåliga språkkunskaper att komma in på den reguljära arbetsmarknaden varit mer begränsade och arbetslösheten i dessa grupper blev mycket högre än bland infödda svenskar.
Ett inkluderande arbetsliv innebär att också individer med olika begränsningar har möjligheter att delta. Studier av individers deltagande har visat att vissa personliga karakteristika såsom rökvanor och kroppsvikt är associerade till arbetsförmågan (Welch 2009). Det är väl känt att andelen rökare har minskat i Sverige sedan 1980talet, speciellt bland män, medan kroppsvikten ökat. Om denna typ av individfaktorer är direkt kopplade till arbetsförmåga eller är associerade till andra karakteristika som i sin tur påverkar arbetsförmåga är mer oklart. Det finns inte studier som gör det möjligt att bedöma om minskande rökvanor också innebär ett högre deltagande i arbetslivet.
Möjligheten att få anpassat arbete med samhällsstöd har varierat genom åren för personer med låg anställningsbarhet, s.k. skyddad anställning. Av betydelse för att kunna arbeta vid sjukdom är också hur reglerna kring sjukskrivning (hel/deltid), stöd för rehabilitering och sjukbidrag fungerar. Genom åren har det skett en perspektivförskjutning av ansvaret. När försäkringen infördes på 1950-talet fanns dels ett skyddsperspektiv (individen skulle inte skadas av arbetet) och samhällets ansvar betonades samtidigt som det framstod som självklart att den som kunde arbeta skulle arbeta. Under 1990-talet flyttades fokus i hög grad mot arbetsgivaren som genom medfinansiering av ersättning, samverkansmöten mm skulle fås att anpassa arbetet. Den senaste förändringen ställer individens ansvar i fokus (Järvholm m.fl. 2009; Mannelqvist 2008).
Förändringarna på 1990-talet byggde på antagandet att arbetsgivarens medverkan var central och att incitamenten för arbetsgivaren att medverka i arbetsanpassning och rehabilitering var för svaga. I samband med detta infördes sjuklön där arbetsgivaren under de första 2–4 veckorna skulle betala hela ersättningen till den som var sjukskriven och därefter skulle också arbetsgivaren bidra med en del av sjukskrivningskostnaden. Tanken var att arbetsgivarna skulle medverka genom att de såg att det blev billigare att anpassa arbetet än att ha personer sjukskrivna under lång tid. Under samma period infördes också krav på obligatoriska utredningar från arbetsgivaren efter en viss tids sjukskrivning. En kritik
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
mot förslagen var att arbetsgivaren i och med dessa krav att delfinansiera kostnaderna vid sjukskrivning skulle vara mer selektiva i sitt val av anställda. En av de bästa prediktorerna på framtida sjukskrivning är tidigare sjukskrivningsmönster och det förekom, och förekommer fortfarande, att personer i samband med anställning måste uppvisa utdrag från Försäkringskassan över tidigare sjukskrivningar. I vilken grad de ökade kraven från arbetsgivarna under denna period utestängde vissa grupper från arbetsmarknaden är oklart.
Under senaste åren har det skett stora förändringar i regelverket kring sjukskrivning och förtidspension (sjuk- och aktivitetsersättning). Ett av skälen till att förändringar ansågs nödvändiga var en kraftig ökning av antalet långtidssjukskrivna. I dessa förändringar av lagstiftningen betonas starkt individens ansvar för att kunna arbeta. Sjukskrivningarna har nu minskat kraftigt, medan andelen unga personer som mer eller mindre permanent lämnat arbetsmarknaden snarast har ökat. Skärpningen har också inneburit att det har blivit betydligt svårare för personer att på deltid få lämna arbetslivet genom sjuk- och aktivitetsersättning. Vilken betydelse detta har för deltagandet i arbetslivet är inte utrett och eftersom förändringarna genomförts nyligen har de ännu inte fått full effekt. Samtidigt har arbetsgivarnas skyldigheter kommit mer i bakgrunden, kraven på rehabiliteringsutredning har tagits bort och kraven på delfinansiering efter sjuklöneperioden på 2 veckor har upphört.
Genom åren har också reglerna för arbetsrehabilitering och möjligheterna till arbete under rehabilitering/anpassning, exempelvis att provarbeta en tid hos en arbetsgivare, förändrats.
Hur ska man då mäta hur inkluderande ett arbetsliv är? Ett sätt är att studera hur stor andel av befolkningen som anger att den vill ha ett arbete (arbetskraften) och jämföra det med andelen som faktisk har ett arbete (sysselsatta). I figur 2 ser man att skillnaden mellan dessa båda grupper ökar något mellan 1990 och 2007. Den kraftiga förändringen 2005 beror på att sammanställningen då övergår från att inkludera personer 16–64 år till att inkludera personer mellan 15 och 74 år. Det är också tydligt att den ekonomiska konjunkturen påverkar skillnaden.
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
Figur 2 Andel av befolkningen som är i arbetskraften respektive sysselsatta. 2005 skedde en förändring i vilka grupper som ingår i statistiken (se text; källa: Statistiska centralbyrån 2009a)
60 65 70 75 80 85 90
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
År
Pr oc en t
Arbetskraft Sysselsatta
60 65 70 75 80 85 90
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
År
Pr oc en t
Arbetskraft Sysselsatta Arbetskraft Sysselsatta Arbetskraft Sysselsatta
Ett annat sätt är att studera hur stor andel som lämnar arbetslivet genom sjuk- och aktivitetsersättning (motsvarande förtidspension). I figur 3 ser man att antalet nybeviljade sjuk- och aktivitetsersättningar varierar mellan enskilda år.
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
Figur 3 Andel av befolkningen som beviljats sjuk- och aktivitetsersättning per kvartal (Försäkringskassan 2007)
Det är dock stora skillnader mellan olika åldersgrupper (figur 4) där de äldsta visar en sjunkande trend, medan de yngre snarast har en ökande trend. En analys av dessa skillnader indikerar att både ändringar i regelverket och den ekonomiska konjunkturen påverkar andelen som får sjuk- och aktivitetsersättning.
Figur 2 ger en bild av hur svårt det är att ta sig in på arbetsmarknaden och speglar därmed möjligheterna för yngre personer att få arbete. För omfattningen av sjuk- och aktivitetsersättning (figur 3) kommer möjligheterna att kvarstå i arbetet för äldre personer att ha stor betydelse, medan förhållanden för yngre personer i ringa grad påverkar den totala bilden eftersom det är jämförelsevis sällsynt med sjuk- och aktivitetsersättning för yngre personer (figur 4).
Det är däremot betydligt svårare att med offentlig statistik studera förändringar i möjligheterna att utvecklas i arbetslivet.
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
Figur 4 Sjuk- och aktivitetsersättning i olika åldrar (Försäkringskassan 2007)
Arbetets krav är kopplade till arbetsmiljön i vissa avseende och därför beskrivs nedan kort hur dessa krav förändrats. I övrigt belyses förändringar över tid dels avseende hur arbetsmiljön har sett ut och dels hur arbetsmiljölagstiftningen påverkat individens möjligheter att arbeta i vissa miljöer.
Förändringar i arbetets krav
De branscher i vilka människor i Sverige arbetar har förändrats påtagligt under några decennier (Järvholm m.fl. 2009). I mitten på 1900-talet var nästan halva den yrkesverksamma befolkningen verksam inom industrin, oftast i manuella arbetsuppgifter präglade av ett Tayloristiskt synsätt på produktion. I dag har produktionsprocesserna många gånger automatiserats; industriarbetet har blivit mycket mer kvalificerat och har i många fall förändrats till övervakning av produktionsprocesser. Andelen som är verksamma inom tillverkningsindustrin har också sjunkit. I juli 2009 fanns
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
exempelvis cirka 11 procent av alla arbetstimmar inom tillverkningsindustrin, 17 procent inom vård och omsorg, 7 procent inom byggsektorn och 4 procent inom jord-, skogsbruk samt fiske (Statistiska centralbyrån 2009b). Förmågorna som man måste ha för att motsvara arbetets krav har därmed kraftigt förändrats. Kraven på fysisk förmåga i form av styrka har avtagit i många arbeten, medan förmågan att arbeta snabbt, vara flexibel och arbeta i grupp har blivit allt viktigare. Sjukdomar och funktionsnedsättningar som påverkar sådana förmågor blir därför allt mer betydelsefulla. Tillstånd som medför ökad trötthet och smärta som stör koncentrationsförmåga eller samarbetsförmåga blir betydelsefulla oavsett orsak. Måttliga psykiska funktionsnedsättningar har betydelse när individen ska arbeta inom servicesektorn, medan det hade mindre betydelse när det var individens förmåga att göra ett enahanda repetitivt arbete som efterfrågades, något som var vanligt vid industriarbete under 1970- och 1980-talet.
Faktorer i arbetsmiljön som har betydelse för att individen ska kunna arbeta är inte nödvändigtvis desamma som faktorer som påverkar risken att bli sjuk eller på annat sätt skadas av miljön.
Kemisk miljö
Begränsningarna att kunna arbeta i förorenade kemiska miljöer drabbar exempelvis personer med olika typer av sjuklighet i luftvägar och lungor, exempelvis astma och kronisk obstruktiv lungsjukdom. I den yrkesverksamma befolkningen har 5–10 procent astma medan förekomsten av kronisk obstruktiv lungsjukdom, KOL, är starkt åldersberoende; den förekommer sällan hos personer under 35 års ålder, men finns hos 3–6 procent vid 45 års ålder (Lindberg m.fl. 2006) och är starkt beroende av rökvanor. Astmatiker har ofta svårt att arbeta i förorenade miljöer på grund av att det ökar deras besvär. Personer med KOL kan få sin sjukdom försämrad av att vistas i dammiga miljöer (Salvi och Barnes 2009).
Andelen yrkesverksamma personer som uppger sig utsättas för luftföroreningar minst en fjärdedel av arbetstiden har inte nämnvärt påverkats mellan 1993 och 2007 (Arbetsmiljöverket 2008a). Bland facklärda manliga arbetare förekom sådan exponering bland drygt hälften, medan motsvarande siffra för kvinnor var cirka en fjärdedel. Bland tjänstemän rapporterades sådana föroreningar hos cirka 10 procent hos både män och kvinnor. Dessa siffror kan
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
jämföras med hur stor andel av de yrkesverksamma som anser sig ha besvär att kemiska ämnen. Under 2007 angav knappt 1 procent av män och kvinnor att de under den senaste 12 månadersperioden hade haft besvär av kemiska ämnen (Arbetsmiljöverket 2008b).
Det är en allmän uppfattning att halterna av luftföroreningar inom tillverkningsindustrin i genomsnitt minskat över de senaste decennierna genom bland annat inkapsling och automatisering, även om det inte går att belägga med statistik. Analyser från enstaka branscher/företag stöder dock att uppfattningen är korrekt (Sällsten m.fl. 1990). Det mer oklart om föroreningsnivåerna har minskat inom andra sektorer såsom jord- och skogsbruk eller byggnadsindustri under de senaste decennierna.
Arbete i våt miljö är problematisk eller utesluten för personer med svårare handeksem. Sådan exponering under minst en fjärdedel av arbetstiden rapporteras bland drygt 50 procent av kvinnorna i ”arbetaryrken”. Ser man specifikt på facklärda kvinnliga arbetare har det under drygt ett decennium skett en ökning från 66 procent till 72 procent, dvs. att tre av fyra facklärda kvinnor som arbetar utsätts för väta minst en fjärdedel av arbetstiden i dag (Arbetsmiljöverket 2008a). Cirka 2 procent av kvinnorna och 1 procent av männen som är yrkesverksamma rapporterade 2008 att de senaste året haft besvär från huden på grund av överkänslighet. Andelen barn med atopi, som är en orsak till att personer får besvär med handeksem, har ökat vilket innebär att den känsliga gruppen blivit större. Studier indikerar dock att förekomsten av handeksem hos vuxna minskat något mellan 1980 och 1990-talet, vilket tolkas som en minskad exponering för hudirriterande ämnen i arbetslivet (Meding och Järvholm 2002).
Fysisk belastning
Många människor har en begränsad fysisk arbetsförmåga beroende på sjukdom, ålder eller handikapp. En persons förmåga att lyfta tungt är också beroende på kroppsstorlek varför tunga arbetsuppgifter, som att lyfta byggnadsskivor eller mattrullar, kan vara för tungt även för en ung person om han/hon är kortväxt och otränad. Det innebär exempelvis att vissa arbeten inom byggnadsindustrin är svåra att klara av för personer med låg muskelstyrka i armar och axlar. Tunga arbetsmoment är fortfarande vanliga inom delar av byggindustrin, i många hantverksyrken och inom delar av skog-
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
och jordbruk. Däremot har tungt fysiskt arbete minskat påtagligt vid fasta arbetsställen inom industrin. Det innebär att låg fysisk styrka i dag sällan är ett hinder vid industriarbete vilket det kunde vara för 20–30 år sedan. Det är svårt att säkert avgöra hur förekomsten av sådana arbetsmoment ändrats över tid utifrån den statistik som finns.
Fysiskt tunga arbetsmoment förekommer också inom vissa delar av vårdsektorn, exempelvis vid patientlyft. Även om vissa hjälpmedel tillkommit är det nog att förvänta att den typen av arbete blir vanligare i takt med att vård i hemmet blir vanligare, och att en allt större del av befolkningen uppnår hög ålder och kräver hjälp med sin dagliga skötsel. Här blir graden av arbetshinder beroende på hur arbetet organiseras. Sker arbetet i lag så kan det vara möjligt att delta också för personer med ganska låg fysisk arbetsförmåga, medan ensamarbete kräver av individen att hon/han själv kan lyfta en patient, kanske under ganska svåra arbetsvillkor i patientens bostad.
Lyft av 15 kg eller mer flera gånger dagligen rapporterades 2007 av cirka var femte respektive tionde yrkesverksam man och kvinna. Bland kvinnorna hade sådan lyft minskat mellan 1993 och 2007 (från 16 procent till 11 procent) medan andelen män som uppgav sådana lyft väsentligen var oförändrad (Arbetsmiljöverket 2008a). Upplevelsen av tungt arbete har dock ökat under samma period, inte minst inom arbetaryrken (figur 5). Dessa data kan tyckas motsägelsefulla. En svensk studie tydde dock på att 25 procent av yrkesverksamma hade ett så fysiskt ansträngande arbete att det översteg deras arbetsförmåga ifall det pågick 8 timmar (Karlqvist m.fl. 2003). Särskilt tydligt var det bland kvinnor. Om detta är en trend mot att personer i allmänhet blir fysiskt mindre starka eller om kraven i arbetet ökar är oklart.
Påfrestande arbetsställningar såsom arbete med vriden kroppsställning, framåtböjning eller arbete med upplyfta händer tycks under perioden 1993–2007 varit tämligen konstant för män och kvinnor i arbetaryrken.
För tjänstemän är tungt arbete och påfrestande arbetsställningar mer sällan förekommande än bland arbetare och några större förändringar under perioden 1993–2007 har inte rapporterats i arbetsmiljöundersökningarna (Arbetsmiljöverket 2008a).
Besvär på grund av tunga lyft eller påfrestande arbetsställningar rapporterades 1998 ungefär lika ofta som 2008 om man studerar män inom hela den yrkesverksamma populationen (Arbetsmiljö-
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
verket 2008a), medan det har skett en minskning bland kvinnor. Besvär under 2008 på grund av någon form av fysisk belastning rapporterades av drygt 10 procent bland kvinnorna och knappt 10 procent av männen.
Sammantaget ter det sig således ur statistiken som att de fysiska kraven i arbetet varit tämligen konstanta under senaste 10–15 åren. Statistiken är dock tämligen osäker om man ska bedöma arbetslivet ur ett inkluderande perspektiv eftersom statistiken skildrar genomsnittet, medan de grupper som är mest utsatta (äldre, funktionshindrade, invandrare) inte alltid har ”tillgång” till det ”genomsnittliga” arbetet utan är hänvisade till selekterade områden. För personer med en svag ställning på arbetsmarknaden på grund av låg utbildning, språksvårigheter, sjukdom eller funktionsnedsättning blir det förhållandena i deras arbetsmiljöer som har betydelse om de får kan vara kvar och utvecklas i arbetet. Inom exempelvis byggnadsindustrin är tungt fysiskt arbete vanligt förekommande inom ”byggnads- och anläggningsarbete” (59 procent) medan det är mindre vanligt inom ”reparatörsarbete mm” (27 procent). Om personer med funktionsnedsättningar på grund av ålder eller sjukdom erbjuds att byta från det förstnämnda arbetet till det sistnämnda kanske de kan vara yrkesaktiva, medan de inte kan arbeta vidare om de är kvar i det förstnämnda, utan exkluderas. Den statistik som finns är alltså otillräcklig för att bedöma om förändringarna över tid leder till att arbetslivet blir mera eller mindre ”inkluderande”.
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
Figur 5 Fysiskt tungt arbete rapporterat av män respektive kvinnor i arbetaryrken (Tabell 5:8; Arbetsmiljöverket 2008a)
Fysiskt tungt arbete, samtliga arbetare 1993-2007
0 5
10 15 20 25 30 35 40
1993/95
1997/99
2001/2003
2005/2007
År
Pr oc en t
Män Kvinnor
Fysiskt tungt arbete, samtliga arbetare 1993-2007
0 5
10 15 20 25 30 35 40
1993/95
1997/99
2001/2003
2005/2007
År
Pr oc en t
Män Kvinnor Män Män Kvinnor
Psykosocial miljö
Den psykosociala arbetsmiljön är komplex och kan beskrivas på många sätt. Arbetets krav som det beskrivs ovan och psykosocial miljö överlappar delvis varandra. När man diskuterar hälsorisker av stress har det varit två teoretiska modeller som använts, kravkontrollmodellen och effort-reward modellen (Härmä m.fl. 2006). I vilken grad dessa modeller är tillämpliga när det gäller att bedöma en persons möjligheter att arbeta är mer oklart. Till exempel har betydelsen av ”gränslösa” och otydliga arbetsuppgifter diskuterats och samtidigt läggs större ansvar på individen att själv lösa problem. Samtidigt är krav och utmaningar i arbetet positiva för individens utveckling. Det finns studier som tyder på att egenkontrollen i arbetet är betydelsefull för arbetsförmågan (Welch 2009). I arbetsmiljöundersökningarna har man frågat efter i vilken grad personer själva kan påverka arbetstakten. Resultaten tyder på att andelen som kan påverka arbetstakten har minskat sedan början av 1990-talet, dvs. graden av egenkontroll visar en tendens till att minska. Frågor som berör möjligheten att själv bestämma uppläggning av sitt arbete har också visat en negativ trend för kvinnor i
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
arbetaryrken, medan tendensen för män är ganska oförändrad. Denna statistik pekar mot att graden av upplevd egenkontroll i arbetet snarast minskat under senaste decennierna och särskilt för kvinnor i arbetaryrken. Detta ha kan negativa följder för personers deltagande i arbetslivet.
På samma sätt som för fysiska belastningsfaktorer är den existerande statistiken otillräcklig för att bedöma om och i så fall hur personer med nedsättningar i den psykiska arbetsförmågan kan delta i arbetslivet, därför att det beror på vilken typ av arbete/arbetsuppgifter de har och kan få när deras arbetsförmåga förändras.
Arbetsmiljölagstiftning och andra regler
Regler för att skydda känsliga grupper kom relativt tidigt under industrialismen, exempelvis förbud mot barnarbete. Det infördes också förbud för kvinnor att utföra vissa arbeten. Exempelvis förbjöds gruvarbete för kvinnor och för pojkar yngre än 14 år omkring år 1900. Fortfarande finns förbud mot ”barnarbete”, medan reglerna som förbjöd kvinnor att arbeta i gruvor togs bort under 1970-talet. En ”skyddslagstiftning” har naturligtvis ett gott uppsåt, men mer omfattande sådana regler kommer samtidigt att utestänga stora grupper av människor från delar av arbetsmarknaden.
Idag finns få lagregler, frånsett förbudet mot barnarbete, som innebär förbud för människor med vissa sjukdomar eller handikapp att arbeta. I Arbetsmiljöverkets regler finns krav på tjänstbarhetsbedömning inom några få områden. Det är arbete med bly, kadmium, vissa fibrosframkallande dammer (kvartsdamm, asbest och vissa oorganiska syntetiska fibrer), dykeriarbete, höjdarbete i master, arbete med vissa härdplaster (bl.a. isocyanater) och rök- och kemdykning (Arbetsmiljöverket 2005). En viss regeländring har skett för arbete med bly och kadmium under 1990-talet då en lägre gräns för blyexponering infördes för kvinnor i fertil ålder. För isocyanater har en reglering förekommit sedan 1980-talet som bl.a. gör att personer med astma utestängs från vissa arbeten. Regelverket innebär exempelvis att elever på yrkesskolor som har astma inte kan utbilda sig till billackerare. Dessa regler berör en liten del av svenska arbetsmarknaden, uppskattningsvis mindre än 1 procent av arbetskraften.
Det finns också regler utfärdade av andra myndigheter än Arbetsmiljöverkets som kan verka ”arbetshindrande”, exempelvis
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
krav på god hälsa för körkort, arbete som sjöman, flygcertifikat mm. Några större förändringar som påverkar ”arbetshinder” i sådana regler har inte skett under senare år.
En betydligt större påverkan har troligen ”hälsokontroller” vid anställning som genomförs på vissa företag. Det har exempelvis förekommit att man vid urval av anställda har förhört sig om förekomst av atopi och uteslutit individer på grund av detta. Grunden för ett sådant urvalsförfarande har varit att man ansett sådana personer mindre användbara och omplaceringsbara inom företaget. Atopi är en ärftligt beroende ökad risk för att drabbas av allergi mm och personer med atopi har exempelvis en ökad risk för eksem. En atopi kan vara lindrig eller mycket uttalad. Atopi kan beroende på definition omfatta 30–40 procent av befolkningen och har man en noggrann kontroll av atopi och utesluter alla från anställning berör det en stor del av befolkningen. I ett arbete som innebär att händerna oftast är våta kan det vara adekvat att avråda personer med uttalad atopi från anställning, men att generellt avstå från att anställa atopiker innebär betydande begränsningar i arbetslivet för en stor andel av populationen. Det finns ingen statistik över om det fortfarande förekommer att man rutinmässigt väljer bort alla atopiker eller hur vanligt det varit tidigare. Mitt intryck är dock att denna typ av hälsokontroller är ovanliga i dag men att de inte var helt ovanliga på 1980-talet.
På samma sätt har företag valt att undersöka förekomst av ryggbesvär, tidigare sjukskrivningsmönster, användande av alkohol och andra droger. Det finns i dag ingen statistik som kan avgöra hur vanligt detta är idag, men min bedömning är att tester mot alkohol och andra droger blivit vanligare. Kontroller av ”sjukskrivningsmönster” har möjligen blivit något vanligare, men det är osäkert i avsaknad av statistik. Det förekommer också att arbetsgivare begär utdrag ur straffregistret av en arbetssökande, vilket anges ha blivit vanligare (Arbetsmarknadsdepartementet 2009). En utredning om integritet i arbetslivet har just lämnat sitt betänkande, och om förslaget i utredningen genomförs kan man förvänta att dessa typer av kontroller minskar (Arbetsmarknadsdepartementet 2009).
Sammantaget synes dock samhällets regelverk som begränsar människors möjlighet att delta på grund av ohälsa eller handikapp väsentligen varit oförändrat under senaste decennierna. Däremot har sannolikt kontroller i samband med anställning ökat under senare decennier. Detta kan försvåra för vissa grupper att få anställ-
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
ning, exempelvis personer med missbruk eller långvarig tidigare sjukskrivning.
Behov av statistik
Den statistik som finns har påtagliga brister när det gäller möjligheter att följa utvecklingen av ett inkluderande arbetsliv över tid. Vilka mått som skulle vara användbara och deras för- och nackdelar skulle också behöva utvecklas. Vi vet exempelvis inte hur stor andel bland dem som är yrkesverksamma som har någon form av arbetsanpassning och hur deras möjligheter till arbete skulle vara hos andra arbetsgivare. Att utveckla statistiken för att kunna studera förändringar över tid i möjligheterna att ”utvecklas” i arbetslivet är en stor utmaning men inte desto mindre viktig. Den visar ju på arbetslivets goda sidor, medan både arbetslöshetsstatistik och statistik över sjuk- och aktivitetsersättning visar på utslagningsmekanismer.
Referenser
Arbetsmarknadsdepartementet (2008). Arbetsmiljön och utanför-
skapet – en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken. Ds 2008:16. http://www.regeringen.se/content/1/c6/09/85/33/a38ae528.pdf Arbetsmarknadsdepartementet (2009). Integritetsskydd i arbets-
livet. SOU 2009:44. http://www.regeringen.se/content/1/c6/09/85/33/a38ae528.pdf Arbetsmiljöverket (2005). Medicinska kontroller. AFS 2005:6.
Stockholm, Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverket (2008a). Arbetsmiljön 2007. Rapport 2008:4.
Stockholm, Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverket (2008b). Arbetsorsakade besvär 2008. Rapport
2008:5. Stockholm, Arbetsmiljöverket. Försäkringskassan (2007). Inflöde till sjuk- och aktivitetsersättning
– har reglerna någon betydelse? Försäkringskassan analyserar 2007:13. Stockholm, Försäkringskassan.
SOU 2009:93 Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige
http://www.forsakringskassan.se/irj/go/km/docs/fk_publishing /Dokument/Rapporter/FK%20Analyserar/Analyserar%202007 %3a13.pdf Härmä M, Kompier MAJ, Vahtera J (2006). Work-related stress
and health – risks, mechanisms and countermeasures. Scandinavian Journal of Work, Environment & Health 32: 413–419. Järvholm B, Karlsson B, Mannelqvist R (2009). Arbetsförmåga och
sjukskrivning – så beskrivs begreppet i lagstiftningen. Läkartidningen 106: 1178–1181. Karlqvist L, Leijon O, Härenstam A (2003). Physical demands in
working life and individual physical capacity. Eur J Appl Physiol 89: 536–547. Lindberg A, Bjerg-Backlund A, Ronmark E, Larsson L-G,
Lundback B (2006). Prevalence and underdiagnosis of COPD by disease severity and the attributable fraction of smoking: Report from the Obstructive Lung Disease in Northern Sweden Studies. Respiratory Medicine 100: 264-272. Mannelqvist R (2008). Arbetsförmåga i sjukskrivningen – lag-
stiftarens motiv. Förvaltningsrättslig tidskrift 4: 509–533. Meding B, Järvholm B (2002). Hand eczema in Swedish adults -
changes in prevalence between 1983 and 1996. Journal of Investigative Dermatology 118: 719-723. Salvi SS, Barnes PJ (2009). Chronic obstructive pulmonary disease
in non-smokers. Lancet 374: 733-743. Statistiska centralbyrån (2009a). Statistisk årsbok för Sverige 2009.
Stockholm, SCB. http://www.scb.se/Pages/PublishingCalendarViewInfo____ 259923.aspx?PublObjId=10420 Statistiska centralbyrån (2009b). Arbetskraftsundersökningen (AKU),
juli 2009. Stockholm, SCB. http://www.scb.se/Pages/PressRelease____278239.aspx Sällsten G, Barregård L, Järvholm B (1990). Mercury in the
Swedish chloralkali industry - an evaluation of the exposure and preventive measures over 40 years. Annals of Occupational Hygiene 34: 205–214.
Historiska perspektiv på inkluderande arbetsliv i Sverige SOU 2009:93
Welch LS (2009). Improving work ability in construction workers
– let’s get to work. Scandinavian Journal of Work, Environment & Health 35: 321–324.
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
Gabriella Sjögren Lindquist Eskil Wadensjö
Institutet för social forskning, Stockholms universitet
Detta kapitel bygger på vår rapport till det Finanspolitiska rådet 2009 (Sjögren Lindquist och Wadensjö 2009)
Sammanfattning
Många länder, bland dem Sverige, har en åldrande befolkning. Kostnaderna för välfärdsstaten stiger, vilket kan leda till problem för de offentliga finanserna. Om antalet arbetade timmar ökar i ekonomin, ökar också skatteintäkterna samtidigt som kostnaderna för inkomsttransfereringarna minskar. En högre ålder för utträde ur arbetslivet är ett sätt att öka antalet arbetstimmar i ekonomin. Den ålder vid vilken vi lämnar arbetslivet har redan stigit i Sverige. Det nya pensionssystemet är en del av förklaringen, men ett förbättrat allmänt hälsotillstånd och högre utbildningsnivå för de ålderskohorter som är nära pensionsåldern är också viktiga. Välfärdsstatens långsiktiga finansiering är emellertid inte löst med denna utveckling. Vi avslutar vårt bidrag med att diskutera vilka förändringar av politik och avtal som kan bidra till en fortsatt stigande genomsnittsålder vid utträdet från arbetsmarknaden.
Summary in English Working more years – working life and labour market for older people
Most countries, including Sweden, have an ageing population. The costs of the welfare state increase with the old age share leading to problems for public finances. If the number of hours worked
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
increase, tax revenues increase and less income transfers are paid out. A higher retirement age is one way to increase the numbers of hours worked in the economy. The age when people leave the labour market has already increased in Sweden. The new pension system is part of the explanation but improved health and changes in the educational level of the cohorts close to retirement are also important. The problem of financing the welfare state is however not solved by that development. We conclude our chapter by discussing changes in laws and collective agreement which may contribute to further increases in the actual retirement age.
Varför ett längre arbetsliv?
De äldre utgör en allt större del av befolkningen i de industrialiserade länderna. Sverige är inget undantag även om utvecklingen är ännu mer markant i en del andra länder. Andelen i aktiv ålder minskar. Det leder till finansieringsproblem för den offentliga sektorn, en offentlig sektor som vid given standard blir dyrare när fler blir äldre. Det uppkommer ett underskott vid givna skattesatser, given standard på offentliga tjänster och givet att nivån på inkomsttransfereringarna jämfört med lönenivån inte förändras. Detta underskott i den offentliga sektorns finanser kan i princip lösas på tre olika sätt: 1) genom att höja skattesatserna, 2) genom att sänka de offentliga tjänsternas standard och kompensationsgraden i de offentliga transfereringssystemen och 3) genom att öka antalet arbetstimmar i ekonomin.
Ökad produktivitetstillväxt, som kan vara önskvärt av många andra skäl, löser inte problemet. Kostnader för den offentliga sektorn växer i takt med eller till med mer än produktivitetstillväxten i ekonomin som helhet (det senare fenomenet som gäller om produktivitetstillväxten är lägre i offentlig sektor än i resten av ekonomin brukar kallas Baumol’s sjuka efter den amerikanska ekonomen William Baumol). Lönerna i den offentliga sektorn stiger i takt med dem i den privata sektorn och inkomsttransfereringarnas nivå är formellt eller reellt kopplad till löneutvecklingen.
Ett ökat antal arbetstimmar i ekonomin kan åstadkommas på olika sätt: 1) genom att unga kommer tidigare i arbete (unga tar längre tid på sig innan de avslutar sina studier i Sverige än i fler- talet andra länder), 2) genom att de som har arbete arbetar fler timmar (t.ex. genom en övergång från deltids- till heltidsarbete för
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
en del av dem som arbetar deltid), 3) genom att personer i mellanåldersgrupperna och som nu är utan arbete (arbetslösa, långtidssjukskrivna, har sjukersättning) kommer tillbaka till arbete och 4) genom att personer stannar kvar i arbetslivet längre. Det är den fjärde möjligheten som är den som troligen kan ge mest. Se exempelvis de beräkningar som den danska Arbejdsmarkedskommission nyligen presenterade i sitt slutbetänkande (Arbejdsmarkedskommissionen 2009).
Vad krävs för att uppnå ett sådant resultat? Det behövs förstärkta incitament att stanna kvar i arbetslivet. Det behövs också förändringar i den arbetsrättliga lagstiftningen. Det behövs också förändringar av arbetsplatserna och arbetsuppgifterna så att de blir avpassade också för äldre arbetskraft och det kan slutligen behövas attitydförändringar vad gäller äldre arbetskraft.
Utvecklingen av antalet personer i olika åldersgrupper och förväntat antal år som pensionär
I de flesta ekonomiskt utvecklade länder minskar andelen av befolkningen som är i aktiv ålder. Andelen äldre ökar dels på grund av låg fertilitet, dels på grund av stigande livslängd. En större andel av en kohort uppnår 65 års ålder, och de som uppnår denna ålder lever i genomsnitt fler år efter att ha uppnått denna ålder än vad som var fallet för tidigare generationer. Denna utveckling förväntas fortsätta. Det finns ingen långsiktig tendens till stigande fertilitet och den förväntade livslängden ökar år från år i Sverige och andra liknande länder.
Antalet år med pension ökar med stigande genomsnittlig livslängd vid given pensionsålder. En höjning av pensionsåldern kan därför göras utan att förväntat antal år med pension minskar. Hälsotillståndet bland de äldre blir också allt bättre, fler av dem i äldre aktiv ålder har längre utbildning och färre finns i fysiskt krävande arbeten. Det är alla faktorer som verkar för fortsatt arbete.
Ett sätt att illustrera detta är att se på utvecklingen av förväntad återstående livslängd för dem som fyller 65. I tabell 1 visar vi dels utvecklingen fram till och med 2007, dels prognoser för den framtida utvecklingen. Vi startar med den förväntade livslängden 1971–1980, det decennium då pensionsåldern sänktes från 67 till 65. Vi beräknar därefter vad pensionsåldern skulle vara för att det
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
förväntade antalet levnadsår efter pensioneringen ska bli lika många som under 1970-talet då pensionsåldern alltså var 65 år. Beräkningarna pekar på en höjning av pensionsåldern med 3–4 år fram tills nu och med ytterligare ett år fram till 2020 leder till ett oförändrat antal år med pension.
Frågan är alltså om det går att öka sysselsättningen bland de äldre. Under en lång period minskade gradvis arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen bland äldre i Sverige och andra länder. Till en del kan det tillskrivas dels en sänkning av pensionsåldern, dels högre pensioner. Men utträdet ur arbetslivet minskade också i gruppen närmast under pensionsåldern. Nedgången av sysselsättningen i denna åldersgrupp (äldre aktiv ålder) kan i hög grad kopplas till konjunkturvariationer och till möjligheterna att få transfereringsinkomster före ordinarie pensionsålder. I många länder infördes olika förmånliga ersättningar vid tidig pensionering när arbetslösheten ökade. Syftet var ofta att underlätta för ungdomar att komma in på arbetsmarknaden. Politiken misslyckades genom att ungdomar inte fick arbete i större omfattning men framför allt genom att de äldre inte återkom till arbetsmarknaden vid efterföljande konjunkturuppgång och genom att det etablerades en norm om tidig pensionering1. Utvecklingen mot en lägre utträdesålder gick inte lika långt i Sverige som i många andra länder. Sverige tillhör tillsammans med Island, Japan, Norge, Schweiz och USA en grupp av länder med relativt hög genomsnittlig utträdesålder.
1 Se Gruber m.fl. (2009) för introduktionskapitlet i en kommande bok om hur just ungdomarnas sysselsättning påverkas av om äldre lämnar arbetskraften. Boken innehåller studier från olika länder som utnyttjar olika undersökningsmetoder. Huvudresultatet är att åtgärder som minskar sysselsättningen bland äldre också minskar sysselsättningen (och ökar arbetslösheten) bland unga. För ett illustrativt exempel avseende Italien, som ingår i boken, se Brugiavini och Peracchi (2008).
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
Tabell 1 Förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder och pensionsålder vid samma förväntade antal år med pension som under 1970-talet
Förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder
Pensionsålder vid samma förväntade antal år med pension som under 1970-talet vid 65 års ålder
Män Kvinnor Män Kvinnor 1971–1980 14,10 17,47 65,00 65,00 1981–1985 14,60 18,39 65,50 65,92 1986–1990 15,09 18,91 65,99 66,44 1991–1995 15,70 19,42 66,60 66,95 1996–2000 16,35 19,93 67,25 67,46 2001–2005 17,11 20,30 68,01 67,83 2006 17,60 20,75 68,50 68,28 2007 17,84 20,67 68,74 68,20 2008 17,78 20,81 68,88 68,34 2009 17,90 20,89 68,80 68,42 2010 18,01 20,97 68,91 68,50 2015 18,58 21,37 69,48 68,90 2020 19,04 21,69 69,94 69,22
Anm. Prognosen för 2008-2020 var gjord före 2007 års värden var kända, vilket förklarar att värdet för
män är lägre för 2008 än för 2007. Vi har satt pensionsåldern under 1970-talet till 65; den ålder som gällde från 1976.
Källa: SCB, Befolkningsstatistik och egna beräkningar.
Utvecklingen mot en lägre reell och i en del fall lägre formell utträdesålder bröts under 1990-talet, delvis som ett resultat av politiska åtgärder. I många länder höjdes den lägsta tillåtna pensionsåldern i det allmänna pensionssystemet och olika vägar för tidigt utträde stängdes eller gjordes ekonomiskt sett mindre gynnsamma. Resultatet har också blivit klara tendenser till en högre reell pensionsålder i många länder. Andelen sysselsatta bland äldre har sedan mitten av 1990-talet ökat i Sverige liksom i många andra länder och den tenderar att fortsätta att öka.
Vad kan ett senare utträde betyda för sysselsättning och arbetskraftsdeltagande i Sverige? Vi ska försöka besvara frågan med ett räkneexempel. Låt oss anta att arbetskraftsdeltagandet blir 10 procentenheter högre mellan 60 och 64 år, 25 procentenheter högre för dem som är 65 och 66 år (en höjning till en nivå som närmar sig
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
den nuvarande för 64-åriga) och 10 procentenheter högre för dem mellan 67 och 69 år. Dessa förändringar som inte är orimliga med tanke på tidigare förändringar av arbetskraftsdeltagandet skulle med en befolkningssammansättning som den vid utgången av 2008 leda till en ökning av arbetskraften med cirka 140 000 personer. Det innebär en ökning av arbetskraftens storlek med 3–4 procent.
Pensionssystemet och vägar som leder till tidigt utträde från arbetslivet
Det allmänna pensionssystemet och avtalspensionerna har stor betydelse för när vi går i pension. En allt större andel väljer en annan dag än 65-årsdagen för att börja ta ut pensionen. Viktigt är att komma ihåg att alla som tar ut allmän ålderspension inte går i pension. Många fortsätter att arbeta. Exempelvis tog endast 3 procent i åldersgruppen 65-69 år inte ut ålderspension år 2006, medan 14 procent i samma åldersgrupp förvärvsarbetade. Det betyder att mer än var tionde i denna grupp samtidigt fick pension och förvärvsarbetade.
I det nya allmänna pensionssystemet räknas hela livets inkomster. Det ger individer incitament till att skjuta upp pensioneringen jämfört med i det tidigare systemet. Även avtalspensionerna har förändrats under de senaste åren i samma riktning, vilket också kan bidra till att pensioneringen senareläggs. Avtalspensioner, med undantag för dem för statligt anställda, kan däremot (formellt) inte tas ut om man arbetar.
Trots att pensionsåldern enligt Lagen om anställningsskydd (LAS) numera är 67 år betraktas fortfarande 65 år som pensionsålder i flertalet socialförsäkringar och i stor utsträckning även i de kollektivavtalade ersättningarna och försäkringarna. Åldersdiskriminering i arbetslöshets- och socialförsäkringen är tillåtna enligt Diskrimineringslagen (SFS 2008:567). De som blir arbetslösa efter 65 års ålder hänvisas till att ta ut ålderspension istället för att få ersättning från a-kassa. Det finns dock ingen åldersgräns för när man får vara inskriven hos arbetsförmedlingen. Blir man sjuk efter 65 års ålder har man inte samma rätt till sjukpenning som yngre sjukskrivna. Långtidssjukskrivna hänvisas till att ta ut sin pension trots att de inte har fyllt 67 år. Sjukersättning (förtidspension) omvandlas till ålderspension vid 65. Den som blir arbetsskadad
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
efter fyllda 65 kan däremot beviljas egenlivränta fram till 67 års ålder.
Arbetsgivare betalar inte avgifter till socialförsäkringarna för anställda som är över 65 år och socialförsäkringarna täcker inte denna grupp. Om man vill förändra synen på när det är rimligt att gå i pension från 65 till 67, dvs. att acceptera 67 år som pensionsålder, bör rätten till ersättning från socialförsäkringarna vara densamma för dem mellan 65 och 67 år som för dem under 65 år. Ett sätt att finansiera kostnaderna för en sådan förändring är att arbetsgivarna betalar avgifter till socialförsäkringarna även för denna grupp, vilket dock kan påverka arbetskraftsefterfrågan för gruppen negativt. En lösning på problemet skulle kunna vara att låta arbetsgivaravgifter finansiera socialförsäkringarna även för dem som är mellan 65 och 67, men att dessa avgifter finansieras över den allmänna budgeten2.
Den arbetsrättsliga lagstiftningen och den äldre arbetskraften
Enligt Lagen om anställningsskydd (LAS) har man inte rätt att kvarstå i sin anställning efter fyllda 67 år. Det innebär att en arbetsgivare kan säga upp en anställd som fyllt 67 år utan saklig grund. Detta leder till att 67 år ålder för både arbetsgivaren och arbetstagaren har blivit ett riktmärke för när en anställd ska lämna sin anställning. För att förändra detta riktmärke behöver åldersgränsen höjas eller helt tas bort i LAS. En sådan förändring behöver åtföljas av en parallell höjning eller borttagande av den åldersgräns för vilken avtal kan träffas om obligatorisk pensionsavgång.
Den 1 januari 2009 trädde den nya Diskrimineringslagen (2008:567) i kraft (Riksdagen 2008). Den ska motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett ålder, kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning. Ålder har dock en särställning i diskrimineringslagen; ålder som kriterium undantas från många förbud mot diskriminering. Ett exempel på undantag från förbudet mot åldersdiskriminering finns i LAS. Det är enligt den nya diskrimineringslagen
2 Det finns en liknande konstruktion inom ålderpensionen där staten betalar avgifter för dem som är värnpliktiga, studerar eller har barn under fyra år.
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
tillåtet att ha kvar 67 år som åldersgräns för hur länge en anställd har rätt att kvarstå i sin anställning.
I proposition 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering (Regeringen 2007) behandlas frågan om åldersgränsen för när LAS slutar gälla. Regeringen anser att:
De särskilda bestämmelser som gäller rätt att kvarstå i anställningen till 67 års ålder är motiverade eftersom det är rimligt att det finns en bestämd tidpunkt för när det lagfästa anställningsskyddet ändrar karaktär och arbetsgivaren tillåts avsluta anställningsförhållandet utan att visa saklig grund för uppsägning på vanligt sätt. Åldersgränsen 67 år är väl vald (Regeringen 2007; s. 183).
I propositionen kommenteras inte varför 67 år ska anses som en väl vald åldersgräns.
Det finns en klar tendens till en höjning av åldern för avgångsskyldighet. Några länder som USA och Kanada har helt förbjudit avtal om ett en viss ålder innebär avgångsplikt. Andra länder som Frankrike, Island och Norge har höjt den till 70 år.
Utvecklingen av näringsliv, arbetsliv och arbetsplatser och den äldre arbetskraften
En fråga som ofta dyker upp i debatten är om de äldre kan klara av de arbeten som finns på arbetsmarknaden. Det är klart att äldre är sämre på vissa fysiskt krävande arbeten; extrema exempel på denna typ av arbeten finns inom professionell idrott. Den stora merparten av arbeten är inte av denna typ. Det är andra typer av kapacitet som krävs. De bästa undersökningarna på området pekar på att produktiviteten stiger med åldern för att nå en topp och sedan långsamt minska. Självklart finns det stora individuella variationer men många har hög produktivitet länge3.
De allra flesta lämnar arbetskraften före eller vid 65 års ålder. Dock stannar en del kvar och arbetar. År 2008 deltog 17 procent av männen och 8 procent av kvinnorna mellan 65 och 70 år i arbetskraften. Relativt många män över 65 år jämfört med dem under 65
3 Se Göbel och Zwick (2009) och van Ours (2009) för två nya undersökningar med referenser till andra undersökningar på området. För vissa udda områden av arbetslivet ligger produktivitetstoppen tidigt. Se Castellucci m.fl. (2009) för en undersökning av sambandet mellan produktivitet och ålder för F1-förare. Den typen av yrken utgör dock en liten del av arbetsmarknaden.
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
arbetar med utbildning och forskning, medan relativt många kvinnor över 65 år jämfört med dem under 65 arbetar inom handel och kommunikation. Majoriteten av förvärvsarbetande män över 65 och drygt en tredjedel av kvinnor i samma åldersgrupp är egna företagare. Äldre arbetar deltid i större utsträckning än vad yngre gör. För dem som är mellan 65 och 70 år är den genomsnittliga överenskomna veckoarbetstiden 30 timmar för män och 24 timmar för kvinnor.
Finns det då möjligheter att påverka efterfrågan på äldre arbetskraft? Vi vill här peka på tre möjligheter.
Mer än hälften av männen och en tredjedel av kvinnorna som var kvar i arbetskraften efter 65 års ålder var egenföretagare. Ett sätt att öka arbetskraftsdeltagandet i äldre åldrar är att underlätta för äldre att starta eller fortsätta att driva företag. I den nya diskrimineringslagen finns ett förbud mot diskriminering vid start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet (Riksdagen 2008). Det är dock tillåtet att särbehandla på grund av ålder om den har ett berättigat syfte när ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva näringsverksamhet (2 kap. 10 §). I förarbetena diskuteras enbart behovet att ha fortsatta nedre åldersgränser som t.ex. att unga under 20 år inte ska kunna starta verksamheter med alkoholförsäljning. Det står ingenting i förarbetena eller själva lagen om att man inte får diskriminera äldre.
Många äldre arbetar deltid. Ett sätt att få fler att stanna kvar i arbetskraften är att erbjuda olika deltidslösningar. Ett alternativ är att erbjuda äldre arbetskraft delpension. Delpension kan leda till att de som annars skulle lämna arbetskraften orkar stanna kvar när de får kortare arbetstid. I offentlig sektor finns avtalslösningar för delpension. Inom statlig sektor kan en anställd dock endast vara delpensionär till 65 års ålder medan det inom kommunal sektor är möjligt fram till 67 års ålder. Från 61 års ålder kan man även ta ut sin allmänna ålderspension på deltid, en lösning som dock inte är lika förmånlig för individen som de avtalade delpensionslösningarna eller den delpension som fanns i socialförsäkringssystemet fram till år 2000. Cirka 5 procent av befolkningen i åldern 61–64 år tog ut sin allmänna pension som delpension år 2007. Detta kan jämföras med att 28 procent av statligt anställda i åldern 61–64 år var delpensionärer samma år. Den stora skillnaden förklaras av att det är mycket förmånligare med avtalad delpension än allmän ålderspension på deltid.
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
Ett sätt att få äldre att stanna kvar längre på arbetsmarknaden är ekonomiska incitament, t.ex. sänkta skatter för äldre. Det första steget i Jobbskatteavdraget infördes den 1 januari 2007 syftande till att göra det mer förmånligt att arbeta. Sedan dess har jobbskatteavdraget utvidgats i två steg och regeringen har lagt ett förslag om ytterligare ett steg. För att ge äldre arbetstagare incitament att fortsätta att arbeta efter pensionsåldern gjordes jobbskatteavdraget större för dem över 65 år.
En arbetsmarknad och ett arbetsliv för äldre arbetskraft
Vi har behandlat olika aspekter av de äldres arbetsmarknad. I Sverige och i andra länder stiger arbetskraftsdeltagande bland äldre. Vi har diskuterat några frågor i samband med denna utveckling. En första fråga är vilka faktorer som har bidragit till utvecklingen. En andra fråga är om det finns utvecklingstendenser på arbetsmarknadens utbuds- eller efterfrågesidor som verkar för ökat deltagande i arbetslivet bland äldre under de närmast kommande decennierna. En tredje fråga är om det finns åtgärder som kan bidra till att ytterligare öka de äldres arbetskraftsdeltagande.
Forskningen visar att några faktorer har stor betydelse för de äldres deltagande i arbetslivet. Hälsa, utbildning och socialförsäkringssystemets utformning är tre faktorer som ofta visar sig vara viktiga i olika undersökningar.
En faktor bakom förändringar av utträdet i arbetslivet är hälsotillståndet. De äldres hälsotillstånd har i genomsnitt tenderat att förbättras och kan fortsätta att göra detta. Åtgärder som leder till en bättre arbetsmiljö kan minska antalet arbetsskador och arbetssjukdomar. Medel i en sådan politik kan vara en arbetsskadeförsäkring som ger incitament till förebyggande åtgärder och en arbetsmiljöinspektion med bättre resurser (Sjögren Lindquist och Wadensjö 2008).
De som har längre utbildning lämnar arbetslivet senare. De kohorter som kommer upp i äldre aktiv ålder har gradvis längre utbildning, vilket gör att vi kan förvänta oss ett gradvis senarelagt utträde från arbetslivet.
En faktor som är mycket viktig för åldern för utträde från arbetslivet är reglerna i social- och avtalsförsäkringarna, inte minst gäller det pensionssystemen. Den största förändringen i Sverige under senare år på detta område är införandet av det nya pensions-
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
systemet som Riksdagen fattade beslut om 1994 och 1998. Av vikt kan också vara den förbättrade om än ofullständiga information om pensionsnivåer vid olika pensionsåldrar som sprids genom de orangea kuverten. Den gör det tydligt hur mycket pensionen från det allmänna systemet påverkas av en senareläggning av tidpunkten för uttag av ålderspensionen.
Höjningen av den ålder vid vilken LAS skyddar till 67 år och förbud mot avtal om obligatorisk pensionsavgång vid en ålder lägre än 67 som i praktiken blev gällande från 2003 är också en faktor bakom en höjd ålder för utträde ur arbetslivet. Inom vissa sektorer och yrken har den reella pensionsåldern för många i praktiken höjts från 65 till 67 år.
Åtgärder har också vidtagits vad gäller utträdet via sjukpenning och sjukersättning. Möjligheterna att förtidspensioneras av enbart arbetsmarknadsskäl och av kombinerade medicinska och arbetsmarknadsskäl avskaffades 1991 respektive 1997. Även senare har olika åtgärder vidtagits för att minska antalet långa sjukskrivningsfall och antalet sjukersättningsfall.
Förändringar av näringslivsstrukturen och av de arbeten som finns i ekonomin kan verka för senareläggning av utträdet i arbetslivet. Det gäller bland annat tendenserna till ökat egenföretagande. Egenföretagare lämnar arbetslivet senare än anställda. Arbetsgivarnas efterfrågan på äldre arbetskraft kan påverkas genom olika former av subventioner, t.ex. genom lägre arbetsgivaravgifter för äldre arbetskraft. Arbetsgivarna kan också genom utformningen av arbetsorganisationen göra det lättare för äldre att stanna kvar i arbetslivet. Det är viktigt att en sådan anpassning sker eftersom en allt större andel av dem som är i aktiv ålder är i äldre aktiv ålder.
Ökade möjligheter till deltidsarbete både för äldre som redan har en anställning och för äldre som söker ett arbete är en annan möjlighet. Att underlätta en gradvis övergång till deltidsarbete kan vara en väg till ökat arbetsutbud. Det finns dock ett problem förknippade med erbjudanden om delpension. Den kan både leda till det önskade resultatet att deltidspensionärer ökar arbetsinsatsen (arbetar kvar fler år) men den kan också leda till att en del trappar ner arbetsinsatsen och arbetar färre timmar än vad de annars skulle ha gjort (deltid i stället för heltid). Är en gradvis pension av andra skäl att föredra framför en pensionering direkt från heltidsarbete? En undersökning baserad på amerikanska paneldata pekar på att graden av tillfredställelse med förhållandena efter pensioneringen inte beror på om den sker gradvist eller vid ett tillfälle utan om
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
formen av pensionering är självvald eller inte. Det innebär att möjligheten att välja är något positivt för dem som får möjlighet att göra så (Calvo m.fl. 2007).
Institutionella förändringar ligger nära politiken. Här är några möjliga förändringar av politiken som följer av vår analys. De flesta av dessa förändringar är statliga handlingsparametrar, andra är möjliga att genomföra för arbetsmarknadens parter.
- Höj minimigränsen för obligatorisk pensionsavgång från den nuvarande 67-årsgränsen till t.ex. 70 år (den gräns som finns i Frankrike, Island och Norge) eller avskaffa gränsen helt som i USA och Kanada.
- Gör 67 år till den ”normala” pensionsåldern också i olika ersättningssystem och inte som nu 65 år. De som blir arbetslösa eller sjuka och är över 65 förväntas ålderspensionera sig och att lämna arbetskraften som ersättningssystemen är utformade för närvarande.
- Höj den lägsta åldern för uttag av ålderspension från 61 år till
62 år (en gräns som bland annat finns i USA).
- Undvik att vid ekonomiska kriser som den nuvarande införa speciella möjligheter till tidig pensionering. Sådana lösningar har visat sig att ofta dröja sig kvar när tiderna blivit bättre.
- Många undersökningar pekar på att egenföretagare fortsätter att arbeta längre än anställda. Ett allmänt stöd till egenföretagande och speciellt till egenföretagande bland dem i äldre aktiv ålder kan vara ett sätt att försöka öka arbetskraftsdeltagandet bland de äldre.
- Minska incitamenten att lämna arbetskraften tidigt via andra ersättningssystem.
- Höj taket i ålderspensionssystemet från 7,5 till 10 basbelopp.
Det kommer att eliminera en del av den effekt på utträdet som den förmånsbestämda delen inom några av avtalspensionssystemen har för närvarande. Ett alternativ är att avtalspensionssystemen blir helt avgiftsbestämda och övergångsperioderna mellan de tidigare förmånsbestämda och de nya avgiftsbestämda blir kortare än vad de är i det nya ITP-systemet.
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
- Undvik vid omstruktureringar inom offentlig sektor att reducera personalstyrkan genom att erbjuda avgångspensioner för äldre anställda.
- Ta bort de regler som finns i vissa avtalspensionssystem om att det inte går att fortsätta att arbeta och få en pension samtidigt.
- Ta bort den regel som finns i det avtalade delpensionssystemet inom statlig sektor att det inte går att få delpension mellan 65 och 67, en regel vilken i praktiken innebär att de som tagit delpension lämnar arbetskraften vid 65 års ålder. Finansieringen kan till exempel ske genom att minimiåldern för delpension höjs från 61 till 62 år.
Finns det då några problem förknippade med denna typ av förslag? Vi ska här peka på två frågor som båda har anknytning till skillnader i hälsa mellan olika individer och grupper.
I Sverige är arbetskraftsdeltagandet redan högt bland de äldre. Det kan betyda att en större andel av dem som lämnar arbetsmarknaden tidigt gör det av hälsoskäl i Sverige än i länder där många lämnar arbetskraften tidigt med inkomstkompensation som inte är relaterad till hälsa. Vi kan här se på resultat från bearbetningar av en internationell databas benämnd SHARE-undersökningarna avseende elva europeiska länder inklusive Sverige (Börsch-Supan m.fl. 2008). I Sverige angav år 2004 67 procent av män i åldern 55–59 år som lämnat arbetskraften att de gjort det av hälsoskäl. För män i åldern 60–64 var andelen 42 procent och för dem 65 år och äldre 23 procent. Motsvarande tal för kvinnor var 92, 63 och 23 procent. Andelen bland dem under 65 år som anger hälsa som utträdesorsak är mycket högre i Sverige än i länder som Tyskland och Österrike där många lämnar arbetskraften mycket tidigt. Resultaten tyder på att möjligheterna till ett ökat arbetsutbud bland äldre i Sverige är störst bland dem som är 60 år och äldre men att möjligheterna är betydligt mindre bland dem som är 55–59 år.
Hälsotillståndet skiljer sig åt mellan olika grupper. De som har lång utbildning har bättre hälsa än dem som har kortare utbildning. De med kort utbildning har färre år utan funktionsnedsättning efter en viss ålder, t.ex. efter 60 års ålder. Förändringar av pensionssystemet som medför att det krävs fler arbetsår än tidigare för att nå en given pension kan vara mer negativa för dem som har låg utbildning än för dem som har hög utbildning. Munnell, Sanzenbacher och Sass (2009) jämför tre grupper med olika utbild-
Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre SOU 2009:93
ningsnivå i USA (låg utbildning, mellanutbildning och hög utbildning). De finner att förväntat antal år utan funktionsnedsättning vid 50 års ålder för män har ökat för alla tre utbildningsgrupperna mellan 1970 och 2000, men mest för dem med hög utbildning. Resultaten pekar på vikten av att det finns kompletterande ersättningssystem för dem som av hälsoskäl inte klarar av att arbeta fram till samma ålder som merparten kan göra.
Referenser
Arbejdsmarkedskommissionen (2009). Velfærd kræver arbejde.
Köpenhamn, Arbejdsmarkedskommissionen. Brugiavini A, Peracchi F (2008). Youth Unemployment and Retire-
ment of the Elderly: the Case of Italy. Working paper no. 45/2008. Venezia, Department of Economics, Ca’ Foscari University. Börsch-Supan A, Brugiavini A, Croda E (2008). The Role of
Institutions in European Patterns of Work and Retirement. Working paper no. 44/2008. Venezia, Department of Economics, Ca’ Foscari University. Calvo E, Haverstick K, Sass SA (2007). What Makes Retirees
Happier: A Gradual or ‘Cold Turkey’ Retirement? CRR Working paper 2007-18. Boston, Center for Retirement Research at Boston College. Castelluci F, Pica G, Padula M (2009). The age-productivity
gradient: evidence from a sample of F1 drivers. Working paper no. 16/2009. Venezia, Department of Economics, Ca’ Foscari University. Gruber J, Milligan K, Wise DA (2009). Social security program and
retirement around the world: the relationship to youth employment. Working Paper 14647. New York, National Bureau of Economic Research (NBER) Göbel C, Zwick T (2009). Age and productivity - Evidence from
Linked Employer Employee Data. Discussion paper no. 09-020. Mannheim, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW).
SOU 2009:93 Ett längre arbetsliv – arbetsliv och arbetsmarknad för äldre
Munnell AH, Sanzenbacher G, Sass SA (2009). Can the bottom
third work longer? Issue in brief, January 2009, Number 9-1. Boston, Center for Retirement Research at Boston College. Regeringen (2007). Ett starkare skydd mot diskriminering. Reg-
eringens proposition 2007/08: 95. Stockholm. http://www.regeringen.se/content/1/c6/10/06/34/47ceceac.pdf Riksdagen (2008). Diskrimineringslag. Svensk författningssamling
2008:567. Stockholm. http://www.do.se/Documents/pdf/diskrimineringslagen.pdf?ep slanguage=sv Sjögren Lindquist G, Wadensjö E (2008). Dags för en ny arbets-
skadeförsäkring. Stockholm, SNS förlag. Sjögren Lindquist G, Wadensjö E (2009). Arbetsmarknaden för de
äldre. Studier i finanspolitik 2009/7. Stockholm, Finanspolitiska rådet. http://www.finanspolitiskaradet.se/download/18.1166db0f1205 40fe0498000209111/090609+Sj%C3%B6gren+Wadensj%C3% B6.pdf van Ours JC (2009). Will You Still Need Me – When I’m 64?
Discussion paper no. 4264. Bonn, IZA - Institute for the Study of Labor.
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
Ann Numhauser-Henning
Lunds universitet, Juridiska fakulteten, forskningsgrammet NORMA (Normativ utveckling i den sociala dimensionen)
Detta kapitel bygger delvis på ett kapitel med motsvarande inriktning i en publikation från Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (Wallskär 2009).
Sammanfattning
Arbete är en viktig väg till samhällelig delaktighet och därmed en demokratisk och mänsklig rättighet. Men det är svårare för vissa än för andra att ta sig in på arbetsmarknaden och hålla sig kvar där. Funktionshindrade är en sådan grupp.
Lagstiftning är ett viktigt sätt att nå målet om ett inkluderande och integrerande arbetsliv. De bestämmelser som reglerar arbete och funktionshinder kan delas in i tre områden: aktiva arbetsmarknadsåtgärder, lagar som ger skydd för dem som redan har en anställning, och diskrimineringslagstiftning.
Har man redan en anställning är det framförallt regler i lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen som ska garantera en fortsatt plats i arbetslivet. En relativt ny typ av lagstiftning är diskrimineringsförbud. Sådan lagstiftning erbjuder möjligheter för funktionshindrade både med och utan anställning. Den 1 januari 2009 ersatte Diskrimineringslagen sju tidigare lagar mot diskriminering. Samtidigt bildade man myndigheten Diskrimineringsombudsmannen, som ersatte bland andra den tidigare Handikappombudsmannen. Lagen täcker sju skilda diskrimineringsgrunder och nio olika samhällsområden. Mest heltäckande är skyddet mot diskriminering i arbetslivet. Diskrimineringsförbudet omfattar här varje beslut av arbetsgivaren som har samband med någon (eller flera!) av diskrimineringsgrunderna. Den som anser sig diskrimine-
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
rad ska först göra sannolikt att han eller hon utsatts för negativ särbehandling på grund av funktionshindret. Sedan får arbetsgivaren försöka bevisa att missgynnandet inte har något sådant samband. Skäliga anpassningsåtgärder ingår i bedömningen. Förbudet mot indirekt diskriminering ger möjlighet att ompröva vissa diskriminerande strukturer i arbetslivet.
Förbudet mot diskriminering är kopplat till arbete som en mänsklig rättighet. Men, det finns även andra motiv bakom. Fler människor måste jobba längre om inte kostnaderna för de sociala trygghetssystemen ska bli alltför höga. Ett inkluderande arbetsliv handlar också om – i det här fallet – EU:s allmänna legitimitet. Vidare, genom utformningen som individuella rättigheter kan samhället avlyfta sig en del av ansvaret.
Att få rätt i en diskrimineringstvist är inte okomplicerat. Lagen har en ”elitistisk” prägel – för att anses diskriminerad ska man vara jämförbar med den som faktiskt anställdes. Vad som är skäliga anpassningsåtgärder blir då en kärnfråga. Diskrimineringslagstiftningens utveckling är angelägen att följa – både inom EU och här hemma – men den rättsvetenskapliga forskningen kring funktionshindrade är eftersatt.
Summary in English
Right to Work for the Disabled – an area in rapid change
Work is important for societal integration and thus a democratic and human right. Some groups are more difficult to integrate on the labour market than others. Disabled are such a group.
Legislation is one important way to reach the goal of an integrated working life. The rules on work and the disabled can be structured in three groups: active labour-market measures, legal protection of actual workers and rules on non-discrimination.
For those already employed, rules apply in the Employment Protection Act and the Working Environment Act, aimed at guaranteeing continued employment. Anti-discrimination legislation is a fairly new type of legislation providing protection both for disabled without an employment and for those already employed. January 1st, 2009 a new Discrimination Act replaced seven earlier acts. At the same time the Equality Ombudsman replaced among others the former Disability Ombudsman. The Act protects seven
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
different groups in nine areas of society. Working life has the most extensive protection. The ban on discrimination covers any decision by the employer related to one (or more!) of the protected grounds. An alleged victim of discrimination must first make differential treatment on the grounds of disability likely. The employer then has to prove that there is no such case. Reasonable adjustment efforts are part of the decision. The ban on indirect discrimination permits discriminating structures in working life to be re-examined.
The ban on discrimination is linked to work being a human right. But there are more motives. More people have to work longer if social costs are to remain at a manageable level. An including working life is a matter also of the general legitimacy of European societies. Moreover, as a consequence of the design as an individual right, society may avoid part of the responsibility.
To win a claim on disability discrimination is not uncomplicated. The law has an “elitist” character – in order to be discriminated against you must be in a situation comparable to that of the selected candidate. The requirements for reasonable adjustments are of course crucial here. The development of antidiscrimination legislation is important to follow – in the perspectives of both domestic and Community Law. At the same time, legal research on the situation of the disabled so far is poorly developed.
Ett inkluderande arbetsliv
Inrättandet av Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet vilar på Arbetsmarknadsdepartementets ambitioner att öppna upp arbetslivet för grupper som annars har svårt att ta sig in och stanna kvar i arbete, i enlighet med den övergripande idén att alla som vill och kan arbeta ska kunna få göra det.
Den svenska regeringen är förstås inte ensam om sådana ambitioner. Medvetenheten om att arbete är en viktig väg till samhällelig delaktighet och därmed en demokratisk och mänsklig rättighet – inte bara ett sätt att försörja sig – ligger bl.a. bakom Förenta Nationernas arbete mot diskriminering av funktionshindrade som det reflekteras i Standardreglerna från 1996 (United Nations 1996) och Konventionen om lika möjligheter för funktionshindrade från 2006 (United Nations 2006). Också inom den Europeiska Unionen
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
(EU), där ju Sverige är medlem, står ett integrerande arbetsliv högt på agendan, något som bl.a. kommer till uttryck i de s.k. integrerade sysselsättningsriktlinjerna för 2008-2010 (Commission of the European Union 2007).
Arbetet främjar alltså hälsa och livskvalitet. Men det är svårare för en del än för andra att ta sig in på arbetsmarknaden och hålla sig kvar där. Ungdomar, äldre, kvinnor, lågutbildade och människor med funktionshinder är grupper som ofta nämns i sammanhanget. I detta kapitel är det funktionshindrade som kommer att stå i centrum. Funktionshinder är en faktor som kan göra att man hamnar utanför arbetslivet eller får svårare att skaffa sig det jobb man helst vill ha. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att personer med funktionshinder verkligen inte är någon homogen grupp där alla har liknande förutsättningar och likartade problem.
Funktionshindret är självklart bara en av alla de faktorer som påverkar personens möjligheter i yrkeslivet. Utbildning och tidigare arbetserfarenheter är andra viktiga sådana faktorer. Det finns också en näst intill oändlig variation när det gäller vilka funktionshinder det kan handla om och deras effekter. Och olika funktionshinder har också olika betydelse inom skilda verksamhetsområden – de kan vara mer eller mindre ”handikappande”.
När vi använder oss av statistik som omfattar alla människor som uppger att de har ett funktionshinder kan den alltså inte ge något mer än en grovt tillyxad genomsnittsbild av verkligheten. Ibland kan sådana bilder ändå ha något av intresse att säga. Statistiska Centralbyråns rapport Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden 2006 (Statistiska centralbyrån 2006) visar att sysselsättningsgraden bland personer med funktionshinder då var 13 procentenheter lägre än bland jämnåriga utan funktionshinder. Den visar också att utbildningsnivån är betydligt lägre bland funktionshindrade än i befolkningen som helhet. Var fjärde person med funktionshinder har enbart grundskoleutbildning. I befolkningen som helhet gäller detta var femte person. I befolkningen som helhet har 33 procent eftergymnasial utbildning, bland funktionshindrade är andelen 24-procentig.
Nästan en miljon människor i arbetsför ålder i Sverige (16 procent av befolkningen i åldrarna 16–64 år) uppges i rapporten ha något funktionshinder. Av dem var det drygt en halv miljon som bedömde att funktionshindret minskar deras arbetsförmåga. År 2006 var 67 procent av de funktionshindrade personerna sysselsatta, jämfört med 80 procent av deras jämnåriga utan funktions-
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
hinder. Arbetslösheten var omkring två procentenheter högre bland funktionshindrade. Det är främst bland funktionshindrade som själva rapporterar nedsatt arbetsförmåga som arbetslösheten är högre än genomsnittligt. Tre fjärdedelar av de funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som hade jobb rapporterade att det hade krävts anpassningar av deras arbetsförhållanden.
Ett övergripande mål för den statliga handikapp- och arbetsmarknadspolitiken är alltså att utjämna de skillnader som statistiken avspeglar. Människor med funktionshinder ska bli lika delaktiga i arbetslivet som andra.
De funktionshindrade och arbetsmarknaden ur ett rättsligt perspektiv
Lagstiftning är ett viktigt sätt att nå olika samhällspolitiska mål. I strävandena att nå målet ett integrerande arbetsliv har mängder av olika bestämmelser kommit till. De bestämmelser som reglerar arbete och funktionshinder kan delas in i tre områden:
- Aktiva arbetsmarknadsåtgärder där samhället bl.a. på olika sätt försöker uppmuntra och underlätta för arbetsgivare att anställa personer med funktionshinder
- Lagar som ger skydd för personer med funktionshinder som redan har en anställning
- Diskrimineringslagstiftning
Den funktionshindrade har många gånger stora svårigheter att över huvud komma in på arbetsmarknaden. Här har den egentliga arbetsrätten – som ju i första hand gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare – inte alltid så mycket att erbjuda. Det är här som arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder har en särskild funktion. Vilka arbetsmarknadsåtgärder som prioriterats i ansträngningarna att öka funktionshindrades sysselsättningsgrad har varierat mellan olika tidsperioder. Viktiga ingredienser har hela tiden varit dels att stimulera arbetsgivare att anställa personer med funktionshinder, dels att då detta varit nödvändigt skapa arbetstillfällen för funktionshindrade utanför den ordinarie arbetsmarknaden, exempelvis inom statliga Samhall AB.
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
För den som redan har en anställning har arbetsrätten mer att erbjuda. Här är det framförallt regler i lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen som ska garantera arbetshandikappade personer möjligheten att behålla sin plats i arbetslivet. Redan 1974 års anställningsskyddslag byggde på det principiella synsättet att sjukdom och funktionsnedsättning som sådan som huvudregel inte är tillräckliga skäl att säga upp någon. Numera gäller detsamma enligt lagen om anställningsskydd (LAS) från 1981. Saklig grund för uppsägning kan aldrig föreligga om arbetsgivaren istället kan lösa ett problem som uppkommit på grund av funktionshinder genom omplacering. Uppsägningar på grund av arbetsbrist är i praktiken ett vanligt skäl till att en anställning upphör. Arbetsbrist räknas som saklig grund för uppsägning och arbetstagarna skyddas i dessa situationer genom regler om turordning. Här har funktionshindrade ett särskilt skydd – den som har beretts särskild sysselsättning på grund av handikapp har rätt att stanna kvar så länge detta inte föranleder verksamheten allvarliga olägenheter. I slutet av 1980- och början av 1990-talet skärptes skyddet för funktionshindrade anställda ytterligare genom ändringar i arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Ändringarna förtydligade arbetsgivarens rehabiliterings- och anpassningsansvar. Arbetsmiljölagen säger att arbetsgivare genom anpassning eller andra åtgärder ska ta hänsyn till arbetstagares särskilda förutsättningar för arbetet. Arbetsgivaren har skyldighet att beakta att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika och ska också bedriva en på lämpligt sätt organiserad rehabiliterings- och anpassningsverksamhet.
Under senare år har emellertid ett nytt sätt att angripa problemet med att integrera underrepresenterade grupper i arbetslivet gripit omkring sig – diskrimineringslagstiftningen. Det handlar alltså om rättighetslagstiftning i form av förbud mot diskriminering. Den typen av lagstiftning har större möjlighet att förbättra läget även för funktionshindrade som inte har någon anställning utan försöker komma in på arbetsmarknaden. Det är på diskrimineringsförbudens område som den snabbaste och mest omfattande utvecklingen skett sedan 1990-talet. Det gäller såväl svensk lagstiftning som inom EG-rätten.
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
Utvecklingen inom EG-rätten har varit och är en betydelsefull drivkraft för utvecklingen av den svenska diskrimineringslagstiftningen. Redan när den europeiska gemenskapen bildades 1957 fanns förbuden mot nationalitetsdiskriminering och förbudet mot lönediskriminering mellan kvinnor och män med i det s.k. Romfördraget. Därefter har lagstiftningen mot diskriminering utvecklats mycket. Särskilt viktigt var ändringarna i det s.k. Amsterdamfördraget 1997. Då fick EU kompetensen att vidta åtgärder inte bara mot nationalitets- och könsdiskriminering utan också mot diskriminering på grund av ras, etnicitet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. År 2000 kom ett ramdirektiv om likabehandling i arbetslivet med förbud mot diskriminering av bl.a. funktionshindrade, Rådets direktiv 2000/78/EG (Europeiska rådet 2000a). Samma år kom ett direktiv som förbjöd diskriminering på grund av etnicitet, inte bara på arbetslivets område utan också på andra samhällsområden såsom i utbildning och när det gäller varor och tjänster, Rådets direktiv 2000/43/EG (Europeiska rådet 2000b). Nyligen har kommissionen lämnat förslag till ett nytt direktiv som utvidgar förbudet när det gäller bl.a. funktionshindrade till att omfatta också dessa samhällsområden eller – med andra ord – för att skyddet mot diskriminering av bl.a. funktionshindrade ska bli lika starkt som det som gäller för etnicitet.
I Sverige kan man säga att lagstiftaren föregrep det allmänna ramdirektvet genom att 1999 införa lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Samtidigt trädde två andra lagar i kraft: förbud mot etnisk diskriminering och förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Dessa lagar kompletterade jämställdhetslagen som redan hade funnits sedan länge. Senare – 2001, 2003 och 2006 – kom ytterligare lagar med förbud mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder; lagen om likabehandling av studenter i högskolan, lagen mot diskriminering på andra viktiga samhällsområden respektive lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.
Nu låg den svenska lagstiftaren ”före” EU, bl.a. genom de omfattande förbuden mot diskriminering på utbildningsområdet. Vidare hade den svenska lagstiftningen blivit rätt svåröverskådlig samtidigt som den fortfarande saknade ett förbud mot ålders-
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
diskriminering. Den 1 januari 2009 slogs sju de befintliga diskrimineringslagarna ihop och ersattes av lagen (2008:567) mot diskriminering (Riksdagen 2008). Samtidigt bildade man myndigheten Diskrimineringsombudsmannen genom att de fyra tidigare ombudsmännen mot diskriminering; Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Handikappombudsmannen, slogs samman (Numhauser-Henning 2009).
Den nya diskrimineringslagen omfattar alltså alla de grupper och samhällsområden som tidigare täcktes av sju separata lagar. Det är också genom diskrimineringslagen som den svenska lagstifaren implementerar – genomför – all EG-rättslig reglering på området. Diskrimineringslagen täcker sju skilda diskrimineringsgrunder: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Diskrimineringslagen täcker vidare nio olika samhällsområden: (1) arbetslivet, (2) utbildningsverksamhet, (3) arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling jämte start och bedrivande av yrkesverksamhet samt yrkesbehörighet, (4) medlemskap i vissa organisationer, (5) varor, tjänster och bostäder m.m., (6) hälso- och sjukvården samt socialtjänsten, (7) socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, (8) värnplikt och (9) civilplikt jämte (10) offentlig anställning.
Diskrimineringslagen har ett genuint ”horisontellt” upplägg, dvs. behandlar samtliga skyddade grupper tillsammans område för område. Kapitel 1 innehåller inledande bestämmelser och grundläggande definitioner, kapitel 2 förbud mot diskriminering och repressalier, kapitel 3 regler om aktiva åtgärder, kapitel 4 regler om tillsyn, kapitel 5 regler om ersättning och ogiltighet och kapitel 6, slutligen, regler om rättegången.
Diskrimineringslagens kapitel 2 innehåller alltså förbuden mot diskriminering på samtliga berörda samhällsområden. Den horisontella utformningen till trots är det här som lagstiftningens fortsatta karaktär av ”lapptäcke” framträder bäst. Beroende på vilket område vi talar om finns här tydliga skillnader med avseende på vilka diskrimineringsgrunder som omfattas och utrymmet för undantag från diskrimineringsförbuden. Mest tydligt är detta när det gäller ålder. Här gäller diskrimineringsförbudet bara arbetslivet och närliggande områden samt utbildning. Skyddet för funktionshindrade gäller dock alla berörda samhällsområden.
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
Mest heltäckande är skyddet mot diskriminering i arbetslivet. Diskrimineringsförbudet omfattar här helt enkelt varje beslut av arbetsgivaren som har samband med någon (eller flera!) av diskrimineringsgrunderna. En förutsättning är dock att det handlar om mer än rent bagatellartade skillnader i behandling.
Förbudet mot diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet gäller alltså bl.a. nyrekrytering inklusive själva anställningsförfarandet, beslut om befordran, lönepolitik och uppsägningar. Det är upp till den som anser sig diskriminerad att först göra sannolikt att han eller hon utsatts för negativ särbehandling på grund av funktionshindret. Sedan får arbetsgivaren försöka bevisa att missgynnandet inte har något samband med funktionshindret. Lagen innehåller också ett anpassningskrav. Det säger att om arbetsgivaren genom skäliga anpassningar av arbetet (skäligheten handlar främst om kostnader) kan göra att den funktionshindrade klarar det lika bra som andra, får man inte välja bort en person på grund av funktionshindret. En funktionshindrad kan anses ha blivit diskriminerad redan genom att hans eller hennes ansökan inte hanterats på rätt sätt. Skulle man, på grund av sina meriter, dessutom om man ser det sakligt ha varit den person som anställdes, blir skadeståndet för kränkningen naturligtvis väsentligt högre. Själva anställningen kan man emellertid aldrig få enligt lagen.
Lagen förbjuder både direkt och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering är särbehandling som grundar sig direkt på funktionshindret, exempelvis att man inte kallas till anställningsintervju därför att man har ett funktionshinder så som t.ex. nedsatt hörsel eller ryggbesvär. Indirekt diskriminering innebär att en arbetsgivare inte får tillämpa ett villkor – exempelvis krav på körkort – som framstår som neutralt men som i praktiken missgynnar personer med vissa funktionshinder om inte detta verkligen är motiverat av sakliga skäl, och åtgärden dessutom är lämplig och nödvändig för att syftet ska uppnås. Förbudet mot indirekt diskriminering ger möjlighet att ompröva vissa diskriminerande strukturer i arbetslivet. Är det verkligen motiverat att uppställa krav på körkort, eller sker det bara mer slentrianmässigt?
Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering kan alltså stämma arbetsgivaren. Härvid kan man ta hjälp av sin fackförening om man är organiserad eller vända sig till Diskrimineringsombudsmannen för hjälp. Man kan också, numera, vända sig till en organisation för stöd, exempelvis en relevant handikapporganisation. Diskrimineringsombudsmannen kan alltså föra talan i domstol för
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
en enskild, men bara om hans eller hennes fackliga organisation avstår från att göra det. Rätten för en ideell förening att föra talan i domstol är ny – den gäller föreningar som enligt sina stadgar har att tillvarata sina medlemmars intressen och som i övrigt är lämpade.
Funktionshindrades rättigheter – ett framtidsperspektiv
Det alltmer utbredda förbudet mot diskriminering av olika grupper är på många sätt kopplat till det mänskliga rättighetsperspektivet. Strax efter Amsterdamfördraget utvecklade man inom EU en Stadga om grundläggande rättigheter där förbudet mot diskriminering har en framträdande plats. När och om man inom EU ratificerar det såkallade Lissabonfördraget blir stadgan en del av själva grundfördraget. Det är tydligt att samhället inte längre accepterar diskriminerande särbehandling av vissa grupper så som funktionshindrade.
Men, det finns även andra än ideologiska motiv för samhället att öka insatserna mot utslagningen på arbetsmarknaden. Det handlar om krasst samhällsekonomiska motiv och dessa speglas tydligt i exempelvis den inledningsvis beskrivna sysselsättningspolitiken inom EU. Den demografiska utvecklingen, inte minst i flertalet EU-länder, gör att antalet äldre i befolkningarna ökar. Därmed ökar de sociala kostnaderna. De yrkesverksamma ska även försörja allt fler icke yrkesverksamma. Samtidigt är sysselsättningsgraden i Europa lägre än i exempelvis USA och Japan. Det handlar om att såväl kvinnor som yngre och funktionshindrade i större utsträckning står utanför arbetsmarknaden. Att öka sysselsättningsgraden är ett angeläget mål för Europa och då är diskrimineringsförbud ett viktigt verktyg. Vi behöver få upp sysselsättningen genom att bättre integrera olika grupper i arbetslivet. Vi behöver helt enkelt fler människor som jobbar längre om inte kostnaderna för de sociala trygghetssystemen ska bli alltför höga.
Det kan också finnas mera subtila intressen för lagstiftaren bakom en rättighetslagstiftning som diskrimineringslagen. Strävandena efter ett inkluderande arbetsliv och samhälle handlar också om – i det här fallet – EU:s allmänna legitimitet och folkliga förankring. Vidare, genom att tillskriva människor med funktionshinder rätt till anställning på samma villkor som andra – och genom att lägga ansvaret för att det kanske inte alltid fungerar så på
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
arbetsgivarna och de enskilda individerna som alltså måste kräva sin rätt – så kan samhället lyfta en del av skuldbördan från sina axlar.
Men, att få rätt i en diskrimineringstvist är inte okomplicerat. Visserligen innehåller diskrimineringslagen en viktig regel om så kallad omvänd bevisbörda, som alltså innebär att det är tillräckligt för den som anser sig diskriminerad att göra sannolikt att han eller hon utsatts för negativ särbehandling på grund av funktionshindret. Sedan får arbetsgivaren försöka bevisa att missgynnandet inte har något samband med funktionshindret. Men, för att ha blivit utsatt för diskriminering krävs också att man kan visa att man varit i en jämförbar situation med någon annan som fått en annan behandling, t.ex. den anställning man sökte. Anpassningskravet innebär visserligen att arbetsgivaren måste ta hänsyn till skäliga anpassningsåtgärder när han eller hon bedömer om den funktionshindrade kan utföra arbetet lika bra som någon annan – dvs. är i en jämförbar situation. Detta är en väldigt viktig regel, som förstås underlättar för den funktionshindrade att bli konkurrenskraftig. Samtidigt kan man inte komma ifrån att lagen har en ”elitistisk” prägel – bara den funktionshindrade som verkligen är jämförbar med den som faktiskt fick jobbet kan ha blivit diskriminerad. För många funktionshindrade är funktionshindret ett verkligt handikapp – de blir inte nödvändigtvis hjälpta av ett förbud mot diskriminering.
En kärnfråga är förstås vilka anpassningar av arbetsplatsen som kan anses skäliga vid t.ex. nyanställning. Här finns tyvärr ganska lite kött på benen i lagen, dess förarbeten och i rättspraxis. Det vore mycket intressant att få avgjort vilka krav en person med funktionshinder kan ställa på en arbetsgivare i förhållande till diskrimineringsförbudet. Kan man kräva att arbetet organiseras om för att den funktionshindrade ska kunna konkurrera på samma villkor som andra sökande? Om de krav som kan ställas är mycket låga, förstärks diskrimineringsförbudets elitistiska karaktär. Här skulle man välkomna att få fler frågor om arbetsliv och funktionshinder belysta genom rättsfall. Idag löses många frågor ”på vägen” genom olika överenskommelser och ytterst få rättsfall beträffande funktionshinder har avgjorts av Arbetsdomstolen.
Inte minst den rättsvetenskapliga forskningen kring funktionshindrade är eftersatt. Ett av de få arbeten som har rört just funktionshindrade är Andreas Inghammars doktorsavhandling
Funktionshindrad – med rätt till arbete? En komparativ studie av arbetsrättsliga regleringar kring arbete och funktionshinder som kom
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
härom året (Inghammar 2007). Inghammar jämför där lagar och regler kring arbete och funktionshinder i Sverige, England och Tyskland. I alla dessa tre länder utgår handikappolitiken och de rättsregler som reglerar denna från ett övergripande integrationsmål. Ett genomgående tema i avhandlingen är hur väl detta mål avspeglas i de undersökta reglerna om arbetsmarknadsåtgärder, anställningsskydd respektive diskrimineringsförbud. I sin slutanalys skriver han bland annat att lagstiftningen kring arbetslivet för personer med funktionshinder i alla tre länderna är något av ett lapptäcke. Han kallar den otillgänglig och svåröverblickbar och talar om rättslig oreda. Ett exempel är att lagarna ofta talar om olika rättigheter för funktionshindrade utan att det finns några regler om motsvarande skyldigheter för arbetsgivare eller samhället. Jämförelserna har även tydliggjort skillnader mellan länderna. Framför allt i England fokuserar lagstiftningen tydligare än i Sverige på rättigheter för enskilda personer, rättigheter som det finns juridisk möjlighet att utkräva. Andreas Inghammar rekommenderar att även Sverige utvecklar de individualiserade dragen inom rättsreglerna. Sådana drag finns inte minst i diskrimineringslagstiftningen. En ökad individualisering innebär större möjligheter för varje person att få en individualiserad bedömning när det gäller allt ifrån lönebidrag till anpassning av arbetsplatsen vid nyanställning. Samtidigt påpekar han att det finns risker man inte får blunda för i sammanhanget. Om det individualiserade perspektivet förstärks utan eftertanke kan det bli så att det företrädesvis gagnar funktionshindrade som trots sitt funktionshinder har goda förutsättningar för att konkurrera på arbetsmarknaden.
Om den fria rörligheten på den europeiska arbetsmarknaden ska kunna omfatta andra än relativt unga och välutbildade personer utan funktionshinder, krävs inte bara utveckling av EG-rätten men också fortsatta komparativa studier. Diskrimineringslagstiftningens utveckling är också angelägen att följa – både inom EU och här hemma. Vad kommer den samlade svenska diskrimineringslagen att få för effekter? Underlättar lagen möjligheterna att komma tillrätta med så kallad multipel diskriminering – dvs. när särbehandlingen relaterar till flera grunder? Att vara både funktionshindrad och invandrare kan t.ex. antas leda till särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Och, hur påverkar olika diskrimineringsförbud – så som förbuden mot åldersdiskriminering och mot diskriminering på grund av funktionshinder – varandra? Vidare, nyligen genomförda förändringar i den svenska sjukförsäkringen är på ett intrikat sätt
SOU 2009:93 Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring
kopplade till reglerna om anställningstrygghet och då inte minst just de funktionshindrades ställning.
Det råder ingen tvekan om att situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder kommer att fortsätta att vara ett angeläget och händelserikt forskningsområde under lång tid framöver.
Referenser
Commission of the European Union (2007). Integrated guidelines
for growth and jobs (2008-2010). COM(2007) 803 final. Part V. http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/european-dimension-200712-annual-progress-report/200712-annual-reportintegrated-guidelines_en.pdf Europeiska rådet (2000a). Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27
november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= CELEX:32000L0078:sv:HTML Europeiska rådet (2000b). Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29
juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= CELEX:32000L0043:sv:HTML Inghammar A (2007). Funktionshindrad - med rätt till arbete? En
komparativ studie av arbetsrättsliga regleringar kring arbete och funktionshinder, Juristförlaget i Lund. Numhauser-Henning A (2009). En samlad diskriminerings-
lagstiftning. I: Aune H, Fauchald OK, Lilleholt K, Michalsen D (red): Arbeid og rett, Festkrift til Henning Jahellns 70-årsdag. Oslo, Cappelen Damm. Riksdagen (2008). Diskrimineringslag. Svensk författningssamling
2008:567. http://www.do.se/Documents/pdf/diskrimineringslagen.pdf?ep slanguage=sv Statistiska centralbyrån (2006). Funktionshindrades situation på
arbetsmarknaden 2006. Stockholm, SCB.
Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring SOU 2009:93
United Nations (1996). The Standard Rules on the Equalization of
Opportunities for Persons with Disabilities. A/RES/48/96. United Nations (2006). UN Convention on the Rights of Persons
with Disabilities. A/RES/61/106. Wallskär H (2009). Att leva med funktionshinder. Stockholm,
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.
Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv
Dan Holmquist, Erik Gunnarsson, Jan Ottosson
Arbetsmiljöverket
Underlaget för denna framställning är referat och citat ur rapporter av Balsvik m.fl. (Balsvik m.fl. 2005) och Holmquist (Holmquist 2009). Utöver detta har presentationsmaterial från Arbetsmiljöverket nyttjats.
Sammanfattning
Detta kapitel ger en överblick över Arbetsmiljöverkets uppgift och sektorsansvar för funktionshindrade. Tidigare undersökningar från Arbetsförmedlingen och SCB kring funktionshindrades situation i arbetslivet ger exempel på bristande arbetsanpassning. De regler och föreskrifter som i första hand behandlar funktionshinder avser arbetsplatsens utformning, arbetsanpassning och rehabilitering, samt förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete. Genom föreskriftsarbete, inspektions- och informationsinsatser liksom samverkan med andra aktörer kan Arbetsmiljöverket bidra till att minska utanförskapet i arbetslivet och nå de handikappolitiska målen. Arbetsmiljöverket betonar i det förebyggande arbetsmiljöarbetet att det är viktigt att tidiga insatser planeras så att arbetsgivarna kan arbeta systematiskt med frågor om arbetsanpassning och rehabilitering.
Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv SOU 2009:93
Summary in English The role of the Swedish Work Environment Authority in an inclusive working life
This chapter provides an overview of the Swedish Work Environment Authority's mission and sector responsibilities for the disabled. Earlier studies by the Swedish Employment Service and Statistics Sweden about disabled people in working life give examples of the lack of adjustments of work and workplaces to this group. The rules and regulations which primarily deals with disability concerns workplace design, work adaptation and rehabilitation, and preventive systematic efforts on surveying and improving the work environment. Through its inspections, regulations, information and collaboration with other stakeholders, the Swedish Work Environment Authority can thus contribute to reducing exclusion in the workplace and achieving the disability policy objectives. The Swedish Work Environment Authority emphasizes prevention and the importance of early and systematic planning by employers, including issues related to work adaptation and rehabilitation.
Arbetsmiljöverkets uppgift och sektorsansvar för funktionshindrade
Arbetsmiljöverkets huvuduppgift är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt bidra till en god arbetsmiljö. På det handikappolitiska området är Arbetsmiljöverkets uppgift att integrera funktionshinderperspektivet såväl i föreskriftsarbetet som inom den praktiska inspektionsverksamheten. Målet är att funktionshinderperspektivet ska ingå som en naturlig del i verkets tillsynsuppgift. Arbetsmiljölagstiftningen och arbetsmiljöbegreppet omfattar såväl fysiska, psykiska som psykosociala faktorer. Arbetsmiljölagen innehåller inga särskilda regler som bara gäller för vissa grupper av arbetstagare i arbetslivet. Möjligen kan man hävda att vissa regler är viktigare eller mer centrala för arbetstagare med funktionsnedsättningar. En generellt sett bra arbetsmiljö är till gagn för alla arbetstagare och vissa grupper av arbetstagare kan ha en större känslighet för vissa specifika arbetsmiljöbrister. Arbetsmiljölagens (AML) ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i
SOU 2009:93 Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv
arbetet samt att även i övrigt uppnå en tillfredställande arbetsmiljö. I AML finns de grundläggande reglerna för arbetsmiljöns utformning. I 2 kap. 1 § står bl.a. att arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Reglerna i arbetsmiljölagen ger ramen för AV: s föreskrifter som mer i detalj anger krav och skyldigheter beträffande arbetsmiljön. AV: s föreskrifter kan exempelvis gälla vissa slags risker, psykiska och fysiska belastningar, farliga ämnen, maskiner eller utformning av arbetsplatser och lokaler. Föreskrifterna utarbetas i samråd med arbetsmarknadens parter.
Arbetsmiljöverket är en av 14 myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförande av den nationella handlingsplanen för funktionshinder Från patient till medborgare (Regeringen 2000). Denna handlingsplan ger generella riktlinjer för handikappolitikens genomförande i landet. För att perspektivet på funktionshinder ska spridas och förankras inom alla delar av samhället har regeringen utsett myndigheter som har ett särskilt ansvar för att driva igenom den politik som rör funktionshinder inom sina respektive samhällsområden. Målen i handlingsplanen är inriktade mot att se till att perspektivet på funktionshinder genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle och med samma möjligheter för personer med funktionsnedsättning.
Arbetsmiljöverket och de handikappolitiska målen
För att nå de handikappolitiska målen har Arbetsmiljöverket arbetat med tillsyn på arbetsplatserna specifikt utifrån arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningar gällande anpassning av arbetsförhållanden, ge stöd, vara insamlande och pådrivande i förhållande till aktörer inom arbetsmiljöområdet och ge fördjupad kunskap och sprida information internt så att målen i arbetet med funktionshinder blir väl kända och förankrade i verksamheten. De regler och föreskrifter som i första hand behandlar funktionshinder avser arbetsplatsens utformning samt föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering. Dessutom är det viktigt att i detta sammanhang även nämna förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete (Arbetsmiljöverkets författningssamling [AFS] 2001:1). Utöver dessa föreskrifter arbetar Arbetsmiljöverket även med inspektioner samt olika informationssatsningar. I det följande diskuteras kortfattat några av dessa aspekter kring funktionshinder.
Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv SOU 2009:93
Föreskriften om arbetsplatsens utformning och föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering
Arbetsplatsens tillgänglighet, användbarhet och utformning är viktiga både för arbetstagares möjlighet att vara kvar i eller återkomma till arbetslivet och för arbetsgivarens uppgift att anpassa arbetsförhållandena till enskildas arbetsförmåga och funktionsnedsättningar. Arbetsanpassnings- och rehabiliteringsaspekter behöver därför planeras tidigt (8 § sista stycket, AFS 2004:42). I 8 § Arbetsplatsens utformning (AFS 2000:42) regleras tillgänglighet övergripande och även i kommentarerna till paragrafen: 8 § Arbetsplatser, arbetslokaler och personalutrymmen skall, om det behövs, vara tillgängliga för och kunna användas även av arbetstagare med nedsatt rörelse-, syn- eller hörselförmåga.
I september 2009 antogs en ny föreskrift avseende arbetsplatsens utformning (Arbetsplatsens utformning, AFS 2009:2), som kommer att gälla från 1 april 2010. Exempelvis omfattar nu paragraftexten i 6 § alla anställda med funktionsnedsättning. Dessutom har kommentartexten förtydligats när och var man enligt arbetsmiljölagen kan ställa krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Utöver detta har kommentartexten till 77 § om utrymning kompletterats med ett avsnitt om funktionshinder och utrymning.
Arbetsgivaren ska enligt 3 kap. 2a § AML se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad verksamhet för arbetsanpassning och rehabilitering på arbetsstället. Denna verksamhet ska dels uppfylla arbetsmiljölagens krav, dels bestämmelserna i 22 kap. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Arbetsgivaren ska enligt 3 kap. 3 § AML ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd.
Föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1) omfattar alla arbetsgivare då en arbetstagare fått sin arbetsförmåga nedsatt. I dessa föreskrifter betonas bland annat att det är viktigt att arbetsgivaren har bra rutiner för att organisera en lämplig arbetsanpassning och rehabiliteringsverksamhet. Enligt föreskrifterna ska arbetsgivaren ange mål för verksamheten och fortlöpande ta reda på vilka behov av arbetsanpassning och rehabilitering som finns bland arbetstagarna. Arbetet ska organiseras så att det kan ske i samarbete med de arbetstagare som berörs. Verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering ska organiseras så den kan
SOU 2009:93 Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv
bedrivas i samarbete med försäkringskassan och berörda myndigheter.
Inspektion
En annan del av Arbetsmiljöverkets tillsynsarbete, utöver föreskrifter och information, avser inspektionsverksamheten. Vid inspektioner kontrolleras om det finns brister på arbetsplatsen för ohälsa eller olycksfall. Även förekomsten av systematiskt arbetsmiljöarbete undersöks. Inspektionerna kan ha olika karaktär beroende på bland annat verksamhetens art. Utifrån föreskrifterna om arbetsplatsens utformning och anpassning och rehabilitering samt ett förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete så har bland annat frågor om hiss på arbetsplatsen uppmärksammats, exempelvis inom sektorerna skola samt vård. Utöver de två nämnda föreskrifterna har ett förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete varit av stor vikt i detta sammanhang. I kommentarerna betonas särskilt vikten av att beakta risker för särskilt utsatta arbetstagare. I tillsynsarbetet ställs krav på att arbetsgivaren ska bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete.
Arbetsmiljöverkets fortsatta arbete
Arbetsmiljöverket har tagit fram etappmål för att förverkliga de nationella målen senast år 2010. Enligt ett av dessa delmål kommer verket också fortsättningsvis bevaka arbetsgivaren följer gällande regler för arbetsanpassning och rehabilitering. En arbetsgrupp inom verket handlägger frågor som berör uppdraget om funktionshinder.
Ett forum för samverkan och kunskapsförmedling med Skolverket, Försäkringskassan, Boverket, Arbetsförmedlingen samt Handikappförbundens samarbetsorgan, HSO har etablerats.
I samband med inspektionsverksamheten har arbetsgivare efterfrågat vägledning kring anpassningsbehov hos funktionshindrade arbetstagare. Arbetsmiljöverket har testat ett särskilt tillsynsstöd och utifrån dessa erfarenheter tas nu fram ett informationsmaterial för att hantera frågorna om funktionshinder inom tillsynen.
Sammanfattningsvis betonar Arbetsmiljöverket det förebyggande arbetet och att det är viktigt att det tidigt planeras insatser där
Arbetsmiljöverkets roll i ett inkluderande arbetsliv SOU 2009:93
arbetsgivarna systematiskt arbetar med frågor om arbetsanpassning och rehabilitering. Detta är en viktig faktor för att de handikapppolitiska målen ska kunna uppfyllas. Tidigare undersökningar från Arbetsförmedlingen och SCB kring funktionshindrades situation ger exempel på bristande arbetsanpassning bland funktionsnedsatta i arbetslivet. Tillsynsinsatser, föreskriftsarbete, informationsinsatser liksom samverkan med andra aktörer är därmed viktiga delar i Arbetsmiljöverkets arbete med funktionshinder i arbetslivet. Arbetsmiljöverket kan på så sätt bidra till att minska utanförskapet i arbetslivet.
Referenser
Balsvik G, Gunnarsson E, Wooremaa-Nilson S, Odgaard Carlsson A,
Rydén M-L (2005). Omvärldsanalys av de processer inom samhällsektorn som påverkar möjligheterna att uppnå de handikappolitiska målen. CTO 2005/9767. Stockholm, Arbetsmiljöverket. http://www.av.se/dokument/omoss/regeringsuppdrag/2005-09-09_Omvarldsanalys.pdf Holmquist D (2009). Rapport till regeringen. Stockholm, Arbets-
miljöverket. Regeringen (2000). Från patient till medborgare – en nationell
handlingsplan för handikappolitiken. Regeringens proposition 1999/2000: 79. Stockholm. http://www.sweden.gov.se/content/1/c4/14/78/e9da3800.pdf
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
Svend Erik Mathiassen
Högskolan i Gävle, Centrum för belastningsskadeforskning
Birgitta Södergren
Uppsala universitet, företagsekonomiska institutionen; IPF, Institutet för personal- och företagsutveckling
Sammanfattning
Den aktuella svenska politiken strävar efter att alla som vill och kan ta en plats i arbetslivet ska kunna få göra det. Det utanförskap som idag drabbar vitt skilda grupper ska åtgärdas, och arbetsmiljön ses som ett vitalt verktyg för att förverkliga ett inkluderande arbetsliv. På en organisationsnivå motsvarar idén om ett inkluderande arbetsliv begreppet organisatorisk mångfald, dvs. att organisationen rymmer personer med olika bakgrund, erfarenheter och kompetens. För att förstå villkoren för organisatorisk mångfald och bestämma rätt väg att nå dit, är det helt nödvändigt att skilja på anledningen till att en person inte släpps in i organisationen. Är orsaken negativa attityder men inga egentliga brister i arbetsförmåga, dvs. individens kapacitet att utföra sina arbetsuppgifter? Eller finns det faktiska brister i arbetsförmåga hos personen som kan åtgärdas antingen genom att hon ökar sin kapacitet eller genom att anpassa arbetet? Eller är personens arbetsförmåga permanent nedsatt? Dessa grader av utanförskap ställer organisationen inför olika utmaningar, och särskilt för gruppen med svårlösta brister i arbetsförmåga kommer många arbetsgivare att vara skeptiska till att investera i en anställning.
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
Samtidigt finns det en växande acceptans för att socialt ansvarstagande ingår i företagens etiska skyldighet, och därmed finns det en drivkraft för att även se en anställning av exempelvis personer med psykisk funktionsnedsättning som en del i en etisk profilering. Ett stärkt varumärke genom ansvarstagande rekrytering är en potentiell framgångsfaktor vid organisatorisk mångfald. En annan framgångspotential, som är mera direkt knuten till produktivitet och lönsamhet, är att mångfald kan öka tillgången på erfarenheter och idéer i organisationen, och därmed dess kreativitet och motståndskraft. Mångfald kan även ge en bättre avspegling av olika kunders värderingar och förväntningar, dvs. att kunden känner igen sig bättre och organisationen förstår kundens behov bättre. Att förverkliga potentialen kräver medvetna insatser av organisationen som måste grundas på dess kultur. Slår insatsen fel kan strävan efter mångfald få motsatt effekt: sämre arbetsmiljö och förstärkt utanförskap för personer som inte anses passa i verksamheten.
Summary in English Organisational diversity – inspiring innovation or the tower of Babel?
Current Swedish policy strives for everybody able and willing to take a job to do so. Actions must be taken against exclusion, which is said to fall upon several highly diversified groups, and the work environment is viewed as a vital tool in realizing the goal of an inclusive working life. At an organizational level, the idea of an inclusive working life turns into the issue of organizational diversity, that is, an organization comprising staff with different backgrounds, experiences and competence. In order to properly understand the preconditions of organizational diversity and identify effective ways of getting there, it is necessary to realize the reason why a certain individual is not let into the organization. Is it due to negative attitudes, while no real lack in work ability is present? Or is work ability insufficient, yet possible to improve through individual training or changes in work tasks? Or is the work ability of the person permanently decreased? These levels of exclusion present the organization with different challenges, and particularly for the group with impairments in work ability that are
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
hard to compensate, many employers will be reluctant to employment.
However, there is a growing acceptance among companies that their ethical obligations include social responsibilities, and thus employment of persons with, for instance mental disabilities can be accepted as part of the corporate ethical commitment. A strong branding through responsible hiring policies is a potential source of progress with organizational diversity. Another source of progress, which is more directly related to productivity and profitability, is the increase in experiences and competences available to a diversified organization. This may increase creativity and resilience. Also, diversity may offer better opportunities for customers to identify themselves with the organization and a better understanding in the organization of the needs of different customer segments. These potentials can only be realized through intentional efforts by the organization based on its prevailing culture. Unsuccessful attempts to create organizational diversity can lead to the opposite result: an impaired psychosocial work environment and reinforced exclusion of people not considered to fit in business.
Inkluderande arbetsliv och organisatorisk mångfald
Svenska regeringens så kallade ”arbetslinje” i arbetsmarknadspolitiken har som ideologisk utgångspunkt att alla som vill arbeta ska kunna få göra det, och bör göra det, oavsett hur mycket arbetsförmåga som finns att tillgå och av vilken karaktär. Den enskilde ska – ensam eller i samarbete med exempelvis arbetsgivare, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan – hitta ett jobb som motsvarar arbetsförmågan. I den tankeram för arbetsmiljöpolitiken,
Arbetsmiljön och utanförskapet, som las fram av Arbetsmarknadsdepartementet i 2008 (Arbetsmarknadsdepartementet 2008) ses arbetsmiljön som en nyckelfaktor för att denna politiska vision ska kunna förverkligas. Som det uttrycks: det bör skapas förutsättningar för en arbetsmiljö som förebygger utslagning från arbetslivet till följd av ohälsa och olycksfall och som ger förutsättningar för så många som möjligt, även de som står långt från arbetsmarknaden, att träda in, kvarstå och utvecklas i arbetslivet.
Detta är i koncentrat bilden av ett inkluderande arbetsliv. Där finns det arbeten som ger plats för grupper som traditionellt har
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
svårt för att ta sig in på arbetsmarknaden, exempelvis unga, invandrare, funktionshindrade och långtidssjukskrivna. Arbetets organisation och innehåll är anpassat så att de som har ett arbete kan stanna kvar, även med ökande ålder och sämre hälsa. Blir någon sjuk finns det effektiva system för att snabbt få tillbaka personen i arbete, eventuellt till modifierade arbetsuppgifter.
Denna idé om ett arbetsliv som ger plats för alla uttrycker inte i klartext var någonstans i arbetslivet platsen ska finnas. I teorin kan man skapa ett inkluderande arbetsliv där ”alla” jobbar, men som samtidigt är påtagligt segregerat: kvinnor har vissa yrken, män har andra; invandrare finns i stort tal i vissa regioner men knappt i andra, vissa företag anställer personer med psykiska funktionshinder där andra inte kommer på tanken. Inkluderande på en samhällsnivå, men inte alls på en organisations- eller företagsnivå.
Men man kan nog förmoda att den politiska visionen om ett inkluderande arbetsliv inrymmer en outtalad önskan om att ”inklusionen” även anammas och praktiseras av enskilda organisationer där så är möjligt. Det finns åtminstone ett antal politiska initiativ som tyder på detta, exempelvis vad gäller arbetsgivarens ansvar för att anpassa arbetet för arbetstagare som under en period inte har full arbetsförmåga, och i form av regler som ska främja att antalet kvinnor ökar i mansdominerade yrkessegment. De politiska skälen till att eftersträva ett inkluderande arbetsliv på en organisationsnivå har en tydligare ton av rättvisa, integration, jämställdhet än när diskussionen befinner sig på en samhällsnivå; där är de nationalekonomiska aspekterna av utanförskapet ett dominerande motiv bakom arbetslinjen. Företaget Samhall (www.samhall.se) är ett intressant vittnesbörd om att statsmakten sedan länge tagit ett eget ansvar för att skapa arbete för personer med funktionshinder som har svårt att ta sig in på den öppna arbetsmarknaden – dvs. ett initiativ för att förverkliga ett inkluderande arbetsliv på samhällsnivå – samtidigt som att Samhall nu mycket tydligare än förut har en målsättning om att de anställda ska finna en plats i det ordinarie näringslivet och inte bara i en isolerad, skyddad verkstad – dvs. en målsättning om ett inkluderande arbetsliv på en organisationsnivå.
I Norge tog regeringen i 2001 initiativet till ett nationellt interventionsprogram, där enskilda företag kan få offentligt stöd, dels till att anpassa arbetsuppgifter och arbetsplatser till personer med nedsatt arbetsförmåga, dels till att konsultera företagshälsovården och den allmänna vården (Lie 2008). Intentionsavtal skrevs med arbetsmarknadens parter, som sedan förnyats vid flera tillfällen.
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
Norska regeringens idé är att en ökad integration på en företagsnivå är ett effektivt sätt att uppnå ett mera inkluderande arbetsliv på en samhällsnivå, med bakomliggande motiv som är snarlika de som uttrycks i den svenska politiken: redusere sykefraværet og uførepensjoneringen, øke avgangsalderen i arbeidslivet og sikre rekrutteringen av personer med nedsatt funksjonsevne og andre utsatte grupper i arbeidslivet (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2009). Ett inkluderande arbetsliv ses som en del av välfärdspolitiken och det ansvariga statsrådet är Norges Arbeids- og inkluderingsminister.
Ett begrepp som i stort sett motsvarar inkluderande arbetsliv på en organisatorisk nivå är organisatorisk mångfald, eller på engelska: organizational diversity. Det är det begrepp som forskarna använder när de diskuterar huruvida det är lönsamt eller kostsamt för företag att anställa personer med annorlunda egenskaper – etniska, sexuella, språkliga, fysiska – än det som är gängse, eller hur organisationer kan och bör arbeta för att lyckas med att integrera anställda som anses annorlunda av övriga personalen. Ordet ”annorlunda” rymmer en viktig grundläggande aspekt av organisatorisk mångfald: att organisationens arbete med mångfald – hur det praktiseras och om det ger problem eller leder till framgång för organisationen – är beroende av såväl faktiska skillnader i arbetsförmåga, mellan exempelvis en fysiskt funktionshindrad butiksanställd och en fullt arbetsför, som av upplevda skillnader i arbetsförmåga eller tillhörighet mellan exempelvis en homosexuell och en heterosexuell banktjänsteman. Själva innehållet i begreppet ”mångfald” blir alltså till en stor del beroende av den enskilde organisationens kultur och attityder (Schur m.fl. 2005; Spataro 2005).
Attityder, arbetsförmåga, funktionsnedsättning
Den politiska och mediala diskussionen av arbetslivet och dess förmåga att ta in olika ”marginaliserade” grupper spänner ofta väldigt vitt i sin syn på vem som kan anses vara marginaliserad, och därmed utsatt för ökad risk att hamna i utanförskap. Det kan exempelvis gälla kvinnor, invandrare, färgade, sexuella minoriteter, unga, äldre, långtidssjukskrivna, och individer med psykisk funktionsnedsättning. Med en så pass omfamnande uppfattning om vem som är marginaliserat är den enda oproblematiska arbetskraften
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
medelålders, heterosexuella och intellektuellt kapabla vita svenska män utan värre krämpor än en förkylning då och då.
Ur ett samhällsperspektiv är det naturligtvis inte fruktbart att förena samtliga ”marginaliserade” grupper under en och samma hatt utan att noga beakta att utanförskapet har helt olika orsaker och uttryck, och därmed att eventuella politiska åtgärder måste se helt olika ut.
Och på en organisationsnivå är det lika meningslöst att agera mot utanförskap eller för mångfald utan att betänka att det finns olika anledningar till att en ”marginaliserad” person kan ha svårt att hitta en plats i organisationen. De tilltag som är nödvändiga för att lyckas med en integration beror i grund och botten på vilken denna anledning är.
Attityder och utanförskap
För vissa grupper av ”marginaliserade” arbetstagare grundar sig ett utanförskap i förhållande till en viss organisation enbart på attityder, antingen hos enskilda medarbetare i organisationen eller i dess kultur överlag. Ett exempel som ägnats omfattande forskning, särskilt i USA, är sexuella minoriteter, ett annat är hudfärg (Fassinger 2008). I sexualiteten eller hudfärgen finns naturligtvis inget hinder för att personen i fråga kan göra ett precis lika bra jobb som någon annan. Lika fullt möts homo- och bisexuella fortfarande av glasväggar i delar av arbetslivet, dessutom ofta utan att deras heterosexuella kollegor är medvetna om sina attityder (Bildt 2004). Arbetsmiljön kan bli särskilt problematisk om man är ”avvikande” både vad gäller sexuell läggning och etnisk tillhörighet (RFSL 2006). Attityderna till ”avvikare” i en organisation, eller vem som överhuvudtaget anses som avvikande av kollegor eller kunder, beror på åtskilliga faktorer utan för organisationen. Exempelvis är branschen viktig: manliga barnmorskor och kvinnliga flygkaptener är fortfarande sällsynta, utan att det beror på könsskillnader i arbetsförmåga när man ska möta förlossningssmärta eller styra en Boeing 747. Även geografin har betydelse: en persisk butikschef är förmodligen lika sällsynt i Östermalms klädbutiker som en svensk i Gottsundas grönsaksbutiker.
Den segregering i arbetslivet som grunder sig på attityder tar ibland form av ett ”innanförskap” snarare än ett utanförskap; alltså att en viss grupp anses särskilt bra på ett yrke och därför hamnar
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
där på uppmaning av både sitt sociala nätverk och de organisationer som praktiserar yrket. Kvinnor är särskilt noggranna med städning och blir därför städerskor, män är bättre på teknik och blir därför bilmekaniker.
Och ibland kläds fördomar och attityder i en dräkt av påhittade eller föreställda ”riktiga” skäl till utanförskap. Till exempel var man länge avvisande till att ta in kvinnor i den svenska ambulanssjukvården, med hänvisning till att de var för klena fysiskt för att klara jobbet. Det visade sig sedan när de första kvinnorna började i yrket för cirka 30 år sedan att det gick alldeles utmärkt, och att de inte besvärades av några särskilda tillkortakommanden i fysisk prestationsförmåga. Idag är kvinnliga ambulanssjukvårdare vanliga, även om många patienter fortfarande förväntar sig se en man bära båren.
Med sådana mera eller mindre medvetna förevändningar kan en skeptiker alltså försöka förklara attitydbetingad marginalisering med att personen i fråga skulle ha en faktiskt nedsatt arbetsförmåga, dvs. en minskad kapacitet att utföra det arbete som krävs. För en organisation är det naturligtvis mycket viktigt att hålla isär om en person verkligen har en nedsatt förmåga eller om anledningen till synbara brister egentligen ligger i kollegornas och organisationens beteende.
Bristande arbetsförmåga
Men naturligtvis: i många fall finns det ett verkligt skäl till att en person inte har en fullgod arbetsförmåga. Det är viktigt att inse att arbetsförmågan är ett samspel mellan individens kapacitet och de krav som arbetet ställer. Samma person kan alltså ha en utmärkt arbetsförmåga som överläkare men en riktigt dålig som undersköterska. Och motsvarande: om organisationen vill förbättra arbetsförmågan kan man gå längs två vägar, öka personens kapacitet eller ändra arbetets krav. En anställd som har problem att prata svenska kan antingen gå en språkkurs eller placeras i arbetsuppgifter där språkförmågan inte är kritisk. Väljer organisationen den senare utvägen innebär det direkta förändringar i arbetsmiljön, och kanske inte enbart för den som var anledning till åtgärden. Detta kan vara en medverkande orsak till att organisationer ofta är mera benägna att ändra på de anställda än på sig själva.
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
De flesta organisationer accepterar att det kan vara nödvändigt att investera i att öka en anställds arbetsförmåga, åtminstone om det finns en bra prognos på att medarbetaren kommer att kunna producera till belåtenhet efter ett tag. Ett tydligt exempel är att en nyanställd sällan förväntas kunna jobbet till perfektion från första dagen, åtminstone inte vid krävande eller specialiserade arbetsuppgifter. Samtidigt anställer en organisation inte gärna en ny medarbetare som man inte tror på har en potential att nå fram. När det gäller inslussning av nya – förväntat kompetenta – medarbetare är det vanligt att praktisera ett ”mentorssystem”, där en erfaren anställd stödjer den nya och bereder vägen under en period. Motsvarande coachning är mera sällsynt, men inte mindre möjlig, då personer med andra anledningar till sämre arbetsförmåga behöver inkluderas och integreras. Det finns en del exempel i forskningen på medarbetarstöd av personer med funktionsnedsättning, företrädesvis av psykisk karaktär, dock utan att det klart har kunnat visas att det leder till ökad integration och gott arbetsresultat, eller vilka tillvägagångssätt som fungerar bäst (Storey 2003).
En särskilt problematisk grupp ur en verksamhetssynpunkt är de personer vars arbetsförmåga är permanent nedsatt, eller där organisationen inte ser någon rimlig, realistisk möjlighet att anpassa medarbetare och arbetsuppgift till varandra. Detta är personer som sällan anställs i syfte att direkt öka produktiviteten, utan om de anställs överhuvudtaget är skälen oftast av ideologisk eller moralisk natur, som det ges exempel på i det följande avsnittet, eller på grund av tvingande regler. I spektret av ”marginaliserade” grupper på arbetsmarknaden är dessa individer de mest utsatta: personer med permanent psykisk funktionsnedsättning, långtidssjukskrivna med belastningsbesvär, icke-svensktalande utan utbildning, för att nämna några exempel.
Organisatorisk mångfald – en framgångsfaktor?
I skriften God arbetsmiljö – en framgångsfaktor? diskuterade Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet olika aspekter av det värdefulla för en organisation i att ha en god arbetsmiljö och ett klokt arbetsmiljöarbete (Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet 2009). Författarna framhöll att forskningen med eftertryck stöder att det finns en stor potential för framgång i att säkra en god arbetsmiljö, och att framgången kan ta sig många olika uttryck, exempelvis ökad
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
produktivitet, friskare och mera kreativa medarbetare, och nöjdare kunder. Mångfalden i en organisation är en bland många faktorer med relation till dess arbetsmiljö, och samma fråga – en framgångsfaktor? – kan därför ställas om organisatorisk mångfald som om arbetsmiljön i stort. Återstoden av detta avsnitt visar på ett antal olika skäl till att en organisation skulle kunna vinna på att ta in arbetskraft som inte enbart faller inom sedvanliga normer. Några av dessa skäl införlivar att det kan vara en framgångsfaktor även att anställa personer ur de ”tunga” grupperna med permanent nedsatt arbetsförmåga, där andra skäl fram för allt rör de potentiella fördelarna med att engagera och integrera personer med olika erfarenheter och bakgrund, men som alla kan ge ett fullgott bidrag till kärnverksamheten.
Kreativitet och erfarenheter
Nyare forskning om organisationsutveckling lyfter fram att ”annorlunda” anställda i en organisation är en potentiell framgångsfaktor, dels därför att de kan bidra med ny kompetens och oväntade idéer till verksamheten, men även därför att det är inspirerande för andra anställda att allmänt se nya perspektiv och värderingar på tillvaron. Den psykosociala arbetsmiljön berikas, och kanske till och med den enskildes personliga utveckling, om man upptäcker att de ”annorlunda” kollegor som man först vände sig från blir goda kollegor och arbetskamrater. Mångfalden av erfarenheter kan även göra organisationen mera motståndskraftig mot bakslag, dvs. mera ”resilient” (Södergren 2009). En förutsättning för att få ut potentialen för framgång är dock att organisationen på ett klokt sätt förstår att handskas med olikheterna, och då i synnerhet attityderna hos de befintliga medarbetarna (Wheelan 2005). Det är avgörande att ledningen aktivt markerar sin uppskattning av mångfalden, och tar itu med eventuella tecken på destruktivt motstånd. Samtidigt måste ledningen ha en ”beställarkompetens” med avseende på vilka annorlunda erfarenheter och bakgrunder man kan ha glädje av att få in, och vilka som kanske stör organisationen utan att få den att växa; ett ”Babels torn syndrom”.
Mångfaldens potential att ge ökad idérikedom och innovationskraft verkar vid första anblicken intressant fram för allt för organisationer inom kreativa branscher, exempelvis IT-utveckling,
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
marknadsföring eller forskning, och då i synnerhet om de verkar på en global marknad. Men även modern tillverkningsindustri bekänner sig i stor omfattning till produktionsfilosofier, exempelvis Total Quality Management (Womack m.fl. 1990), där varje anställds kreativa engagemang är en förutsättning för att nå de ständiga förbättringar som eftersträvas.
Avspegling
Ett annat skäl till att en organisation kan ha direkta fördelar av att ta in personer med olika bakgrund, åldrar, språk, utseenden är det som kan sammanfattas i begreppet avspegling, alltså att organisationens kunder känner igen sig i den personal som de träffar. Det är naturligtvis viktigt att kunden känner sig trygg och välkommen, och tycker att hon blir bemött av någon som – inbillad eller verkligt – har förståelse för just hennes behov. Vill exempelvis en klädbutik nå kunder ur ”marginaliserade” grupper kan det vara effektivt att anställa expediter som inte bara är trådsmala tjejer i 20-års ålder med modellutseende. Och vill barnavårdscentralen få förtroende hos distriktets invandrade kvinnor kan det vara bra att engagera en somalisk barnmorska. Avspeglingsargumentet för att mångfald kan vara framgångsrik gäller givetvis fram för allt organisationer med direkt kundkontakt, men då även kundkontakt på en företagsnivå. Det kan exempelvis vara smidigare att förhandla kontrakt med en egyptisk affärspartner ifall den svenska förhandlaren har egyptiskt ursprung och pratar språket.
En intressant aspekt av avspegling är att kunder ofta har sina förväntningar på hur personal bör se ut. Lika väl som organisationen i sig kan präglas av – ibland besvärande – attityder till hur ”den rätta” medarbetaren ser ut och var hon kommer ifrån, kan kunden ha en inre bild; ibland fördomsfull. Det är kanske inte bara kollegorna som är skeptiska till en kvinnlig bilmekaniker eller en manlig sjuksköterska, utan även bilägaren och patienten. Och då är ju frågan om organisationen ska ge efter för det man uppfattar som kundernas attityd, eller om man ska stå på sig och i stället investera i en insats för att bearbeta kunderna.
De flesta organisationer ägnar sig åt produktutveckling i någon form, antingen det är varor eller tjänster. Och där kommer ytterligare en aspekt av avspegling in i bilden: att förstå kundernas behov så pass att man kan utveckla en produkt kunden vill köpa.
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
Datorspelutvecklare kan vinna på att konsultera spelsugna ungdomar, kläddesigner måste förstå vilka klänningar medelålders kvinnor vill ta på sig. Ofta försöker företagen ta reda på kundernas önskningar genom marknadsundersökningar, men det kan säkerligen vara en effektiv idé att rent av anställa representanter för målgrupperna i företaget – organisatorisk mångfald som framgångsfaktor.
Trycket på att utveckla en ”säljbar” produkt är uppenbarligen tydligare i konkurrensutsatt verksamhet än i organisationer i monopolställning. Samtidigt är detta en struktur i glidning; tidigare monopoliserade branscher som skola och vård öppnas i dessa år – i enlighet med liberala politiska ideologier – upp mot en etablering av privata företag med profilerade affärsidéer som vilka andra företag som helst. I Sverige syns detta kanske tydligast inom skolan, där friskolor konkurrerar intensivt om elever och föräldrar, och där en förståelse för dess behov naturligtvis är vital för överlevnad. Det vore nog ingen dum idé om en privat gymnasieskola anställda några ”marginaliserade” nyblivna studenter som trendavkännare för vad som går hem hos tonåringarna.
Socialt ansvarstagande
Både kreativitets- och avspeglingsargumentet för att mångfald kan ge framgång bygger på att de medarbetare som tas in kan ge ett fullgott bidrag till verksamheten – de har alltså, eller kan nå, en utmärkt arbetsförmåga. Det förhåller sig på sätt och vis omvänt med det tredje skälet till att en organisation kan önska att främja mångfald: att det motsvarar etiska ideal i organisationen, exempelvis att det är en god sak i sig i ett demokratiskt samhälle att bekämpa utanförskapet, även för grupper med bristande arbetsförmåga.
I ständigt ökande omfattning hävdar företag och organisa- tioner att de tar ett ansvar för samhällets välmående; Corporate
Social Responsibility, förkortat CSR (Grafström m.fl. 2008), eller på svenska Företagens sociala ansvarstagande. Det finns universitetskurser i CSR, internationella standarder om CSR, och ett
EU-initierat nätverk av företag som bekänner sig till CSR (http://www.csreurope.org/); och forskningen på området är livlig, både på svensk och internationell nivå . Vid en sökning på Google Scholar, en sökmotor som letar fram forskargrupper och veten-
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
skapliga publikationer, ger Corporate Social Responsibility över 1,3 miljon träffar; som jämförelse ger sökordet Ergonomics endast dryg 250 000. Även om fokus för CSR ofta ligger på faktorer utan för företaget självt, exempelvis hållbar miljö, barns livsvillkor eller etik gentemot kunderna, finns det en del exempel på att CSR även tolkas i termer av ansvar för att ge marginaliserade grupper en plats i arbetslivet (Ball m.fl. 2005). Ett aktuellt sådant från Sverige är ICA-koncernens avtal från oktober 2009 med Samhall om att därifrån rekrytera upp till 1 000 personer med olika funktionsnedsättningar till ICA:s butiker runt om i landet (ICA 2009). Enligt ICA:s koncernchef vill man på detta sätt bidra till ett samhälle där alla får ta del och utvecklas till sin fulla potential, vilket ligger så väl i linje med hela ICAs värderingar.
Kunskapsrådets skrift God arbetsmiljö – en framgångsfaktor? pekade på att det finns en stor, nästan outnyttjad potential för näringslivet att utnyttja en god arbetsmiljö i sin marknadsföring (Mathiassen 2009). En god arbetsmiljö kan med all sannolikhet bidra till att öka möjligheten för personer med funktionsnedsättning att hitta en plats i verksamheten, i synnerhet om arbetsmiljöarbetet ges en sådan målsättning. Ett gott arbetsmiljöarbete är alltså en tydlig väg att gå för organisationer som vill förverkliga sin CSR-ideologi genom att ta ansvar för arbetskraft i utanförskap. Och det skulle vara helt i linje med aktuella politiska ambitioner att hitta styrmedel som kan förstärka de marknadskrafter som ger företag med en god arbetsmiljö konkurrensfördelar (Styrmedelsutredningen 2009).
De affärsmässiga fördelarna med att främja mångfald som ett uttryck för CSR ligger främst i att skapa en positiv bild av organisationen hos kunderna; stärka varumärket. På köpet kan man även dra till sig attraktiv arbetskraft – kanske ur mindre marginaliserade grupper… – vars värderingar motsvarar företagets. Aningen elakt kan man ju förmoda att en organisation som vill praktisera mångfald ur etiska skäl ser till att hitta balansen mellan att ta in arbetskraft som är tillräckligt marginaliserad för att initiativet kan framställas som ett socialt ansvarstagande, samtidigt som att den inte är mer marginaliserad än att det finns en rimlig arbetsförmåga kvar. De psykiskt funktionshindrade som anställs inom detaljhandeln kommer säkert att ha god arbetsförmåga vad gäller att rulla kundvagnar och sätta varor på hyllor. Och det är naturligtvis positivt både för arbetsgivaren och för den anställde att
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
hitta denna balans, samtidigt som att de tyngsta marginaliserade grupperna fortfarande lämnas kvar i sitt utanförskap.
Lönsamhet och moral
Överhuvudtaget gäller det för en organisation som vill dra nytta av mångfald, oavsett det bakomliggande skälet, att hitta rätt balans mellan för litet och för mycket diversitet på arbetsplatsen. För lite skillnad mellan de anställda utnyttjar inte mångfaldens framgångspotential, men för mycket kan ge en rörig organisation där mycket energi får läggas på att handskas med mångfalden i sig, och där arbetsmiljön kan sakna en viktig hälsofaktor: socialt stöd.
Men om nu organisationen lyckas med en optimal realisering av mångfald, är det då lönsamt i en direkt monetär mening? I en diskussion av ekonomisk lönsamhet vid ergonomiska arbetsmiljöförbättringar kategoriserade forskaren David Beevis ekonomiska vinster i tre sorter: direkta besparingar, kostnader som undviks, och ökade möjligheter för nya intäkter (Beevis 2003). En möjlig lönsamhet genom ökad organisatorisk mångfald skulle fram för allt ligga inom den sista kategorin: att ökad kreativitet, bättre kundidentifikation och starkare varumärke kan ge intäkter man annars inte fått. Sådana intäkter är svåra att väga upp mot de investeringar som organisationen måste göra, exempelvis i att arbeta ordentligt med att integrera ”annorlunda” anställda. Det är alltså svårt att översätta mångfald till kronor, och frågan är om det ens är nödvändigt. På samma sätt som för ergonomiska förbättringar är det kanske bättre att koncentrera argumenten för ökad mångfald runt intressanta ”intermediärer” i organisationernas verksamhet, exempelvis minskad frånvaro, ökad idérikedom, nöjdare kunder (Beevis 2003; Dul och Neumann 2009; Mathiassen 2009).
Sen ska man inte glömma att organisationer faktiskt kan acceptera en förändring som kostar utan att bry sig om huruvida den går hem ekonomiskt i det långa loppet. Mindre företag med tydlig lokal förankring kan ha en tradition och vilja att hjälpa till; anställa ”grannens pojke” utan att behöva räkna hem några företagsekonomiska fördelar. I familjeföretag är den typ av moraliskt grundat mångfald förmodligen ännu vanligare, och kan nästan ses som näringslivets obetalda motsvarighet till kommunalt anhörigstöd.
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
Och om man vänder blicken mot några av landets största organisationer: staten, landstingen och kommunerna, kan man ju fråga om inte just de borde vara föregångare i att acceptera att etik, ideologi och moral kan kosta pengar? Väljarna – och kanske fram för allt media – förväntar sig att statsråd ska stå som moraliska förebilder, och med samma rätt kan väl opinionen begära att offentliga organisationer tar ett särskilt ansvar för att lösa ett samhälleligt problem som utanförskapet på arbetsmarknaden. Organisatorisk mångfald borde i så fall vara särskilt välkommen där. I själva verket har en bister ekonomisk verklighet satt upp hinder för detta, genom att offentlig verksamhet har slimmats till en grad då det kanske rent av finns färre frihetsgrader där för att acceptera sänkt arbetsförmåga hos en del av personalen än vad det gör på många privata företag. Samma reflektioner om ett särskilt moraliskt ansvar kan rimligtvis gälla organisationer som arbetar med mänskliga rättigheter, exempelvis välgörenhetsorganisationer eller fackförbund.
Men ögonen får naturligtvis inte bli hur himmelsblå som helst. Ur ett verksamhetsperspektiv är det knappast rimligt att alla ska kunna få plats överallt, även om den bästa av viljor finns hos näringslivet och det offentliga. En redan högt satt ambition är att nå fram till en bra matchning – rätt jobb till rätt person, eller åtminstone ett utvecklingsbart jobb till någon som själv kan utvecklas att bli rätt person. Den ambitionen öppnar igen den intressanta ideologiska avvägningen runt arbetsförmåga: hur mycket ska arbetet anpassas till människan som hon är, och hur mycket ska människan förväntas anpassa sig till det arbete som står till buds?
Organisatorisk mångfald – tvingande skäl
Det finns alltså flera goda skäl för organisationer att se mångfald som en potentiell framgångsfaktor ifall den praktiseras och utnyttjas på ett klokt sätt. Samtidigt finns det också drivkrafter av en mera tvingande karaktär.
Dels har samhället tagit fram ett omfattande regelverk som ska säkra att olika ”marginaliserade” grupper får rimliga och rättvisa villkor på arbetsmarknaden. Det inkluderar exempelvis Diskrimineringslagen (Riksdagen 2008), föreskrifter från Arbetsmiljöverket (Arbetsmiljöverket 2009), och olika stödordningar för funktions-
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
hindrades inträde i arbetslivet (Arbetsförmedlingen 2009). Även principer om exempelvis positiv särbehandling av kvinnor vid tillsättning av tjänster kan ses som försök att gynna ”marginaliserade” grupper genom tvingande bestämmelser. Fyra andra kapitel i denna skrift förklarar och diskuterar dessa ramar för organisationers verksamhet ur ett historiskt och ett juridiskt perspektiv, ur ett myndighetsperspektiv, samt med utgångspunkt i den enskilde (psykiskt) funktionshindrades situation. Reglerna är naturligtvis tillkomna i syfte att underlätta för de olika målgrupperna att komma in och stanna kvar i arbetslivet, men forskningen har pekat på att regler för särskilda grupper kan leda till att just dessa individer ”stigmatiseras” som problematiska i en organisation (Spataro 2005).
Ett annat tvingande skäl till att en organisation kan behöva ta in arbetskraft som inte tycks vara idealisk är att det finns brist på den arbetskraft man helst skulle vilja ha. Hur stark denna drivkraft är beror självfallet på den allmänna tillgången till arbetskraft, dvs. arbetslöshetssiffrorna, men skiljer sig i övrigt tydligt åt mellan geografiska regioner och mellan branscher. Tillgången till rätt arbetskraft vid rätt tid och på rätt ställe är en klassisk arbetsmarknadspolitisk nöt att knäcka, men med tydliga kopplingar till frågan om ett inkluderande arbetsliv på en organisationsnivå, såtillvida att den organisation som söker arbetskraft kan vara mera eller mindre inställd på att anställa ”annorlunda” personal.
Underleverantörer till stora organisationer kan mötas av en tredje typ av utifrån kommande krav på organisatorisk mångfald. Många organisationer ser det som en självklar del av sin CSR strategi att endast köpa in varor och tjänster från företag som delar de egna etiska värderingar. Precis som vid CSR i stort finns det därför en övervikt av krav som rör exempelvis natur, miljö, socialt ansvarstagande för omgivningen, och basala personalrättigheter som fackanslutning och skälig lön. Men det finns även exempel på att underleverantören därtill får avge löften om jämställdhet i arbetsstyrkan eller en arbetsmiljö som ger alla en möjlighet att arbeta enligt sina förutsättningar. Ett exempel är den kodex som Volvokoncernen avkräver sina underleverantörer (Volvo 2009). Naturligtvis behöver inte sådana utfästelser strida mot vad underleverantören hade tänkt sig ändå.
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
Hur kan en organisation förverkliga potentialen i mångfald?
Åtskilligt har sagts ovan om den potential för framgång som kan finnas i en väl balanserad organisatorisk mångfald. Det har också framgått att potentialen inte förverkligas med automatik, utan att organisationen måste arbeta medvetet med sin utveckling i dessa delar. Forskningen ger många exempel på att en felslagen insats för mångfald kan ha negativa konsekvenser för verksamheten, exempelvis ökad personalomsättning och flera negativa konflikter (Spataro 2005). Ett misslyckat försök att integrera en ”annorlunda” anställd kan också leda till att just den personen utpekas som skyldig till misären och blir måltavla för kollegornas mobbning.
Konkreta råd och anvisningar på hur organisationer kan arbeta med sin utveckling, och i synnerhet vid genomförande av förändringar som inte applåderas av alla i personalen, finns att tillgå i hyllmeter av böcker, som grundar sig på år av forskning och decennier av praktik. Ett aktuellt exempel på en skrift med praktiska råd är ESF rådets Konsten att förändra (Svensson m.fl. 2008), och erfarenheterna från en framgångsrik forskningsverksamhet har sammanfattats av Susan Wheelan i boken Group processes: A developmental perspective (Wheelan 2005).
En bara någorlunda djuplodande genomgång av forskningen om organisationsutveckling faller utan ramarna av detta kapitel och denna skrift, men med direkt referens till frågan om hur organisationer optimalt ska kunna förverkliga mångfald har forskaren Sandra Spataro diskuterat styrkor och svagheter i tre olika typer av organisationskultur (Spataro 2005).
Den första typen är en ”elitkultur” som odlar tydliga skillnader mellan medarbetare. Somliga egenskaper är ”bra”, andra är ”dåliga”, antingen det rör sig om kön, ålder, attityder, utbildning. Den anställda som har ”bra” egenskaper lyfts i organisationen och får alla möjligheter att göra sig hört, prestera och avancera. En sådan organisation önskar sig medarbetare som passar i schablonen av vad som är ”bra”, och personer som uppfattas annorlunda får svårt att bli accepterade. Om en organisation av denna karaktär ska fås att acceptera mångfald krävs ledningsstrategier som exempelvis lyfter fram att medarbetare med ”fel” egenskaper ger fullgoda bidrag till verksamheten, och som tålmodigt tar itu med somligas negativa attityder till dessa medarbetare.
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
En annan typ av organisationskultur enligt Spataro är en ”alla är lika”-kultur, där man i rak motsats till ”elitkulturen” framhåller att alla ger likvärdiga bidrag till verksamheten, och att ingen egentligen är mera annorlunda än någon annan. Individuella skillnader tonas ner eller förnekas. I en sådan organisation är samarbete mera uttalat än i elitkulturen, personliga initiativ uppmuntras inte. Denna kultur kan också ge problem i relation till mångfald, eftersom den inte tar tillvara de olika erfarenheterna som en mångfaldig personal kan bidra med. Samtidigt är den allmänt accepterande inför ”annorlunda” anställda, och underlättar i så måtto mångfald.
Den tredje kulturtyp som Spataro diskuterar är en ”integrerande” organisation, där skillnader mellan anställda lyfts fram och värderas som positiva i sig. Organisationen bemödar sig på att odla det bästa hos varje anställd, utnyttja var och ens olika erfarenheter, och utav denna cocktail skapa en verksamhet med emotionella resurser, kreativitet och resiliens (Södergren 2009). Detta är en kultur som välkomnar mångfald, åtminstone ifall den verkligen kan ge en ytterligare dimension till verksamheten. En ”integrerande” organisation är svår att etablera och svår att sedan balansera på ett antal tunna linor, exempelvis vad gäller att tillåta positiva konflikter om hur organisationen ska utvecklas, men stävja negativa konflikter föranledda av personliga särdrag.
Mångfaldiga medarbetare
Oavsett vilken kultur själva organisationen präglas av kommer den att rymma individer med olika inställning till ökad mångfald. Att öka mångfalden är ett förändringsarbete, och då behöver olika personlighetstyper ges utrymme att bidra på bästa sätt.
I de flesta förändringsprocesser brukar några olika personlighetstyper träda fram. Dels brukar det finnas entusiastiska förändringsbejakare, som gärna är med och driver förändring, men som inte alltid har tålamodet att arbeta med de många detaljer som behöver finslipas för att förändringen ska fungera i vardagen, och som kanske när entusiasmen lagt sig hoppar vidare till något ännu nyare. Dels finns verksamhetsnära och jordbundna förändrare, som ofta tar ett konkret och praktiskt ansvar för att förändringen ska fungera, även om det kräver nya arbetsformer och rutiner, nya attityder och omställningar i teknik, kundbemötande, attityder och produktion. Dessa personer är vanligen mycket värdefulla när
Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn? SOU 2009:93
förändringar konkret ska genomföras; de skapar, finslipar och bygger vidare på idéer.
Det finns vanligen också i förändringsskeden en rätt stor grupp ”marginalväljare”, eller ”indifferenta” medarbetare, som varken har starka åsikter för eller emot förändringen. De påverkas lätt av andra kollegers åsikter och attityder, eller också bryr de sig mindre om att delta i förändringsarbetet, kanske för att de helt enkelt är mer intresserade av andra frågor. Det brukar också finnas personer som på ytan förefaller vara seriösa motståndare till förändringen. De framhåller negativa och kritiska aspekter, och de pekar på många problem och svårigheter med förändringen, vid möten och i kafferumsdiskussioner. Många av dessa visar sig emellertid i själva verket vara ”konstruktiva skeptiker”. De har vanligen ett stort engagemang för sitt professionella yrkeskunnande, för sina kunder och kontakter, och för de metoder och rutiner man brukar använda. Deras skepticism bottnar ofta egentligen i ett positivt engagemang – de värnar om att inte skada det som fungerar bra i verksamheten. Till sist brukar det också finnas ”verkliga” motståndare, som helt enkelt avvisar förändringstankarna, och det är vanligen svårt för dem att ändra åsikt överhuvudtaget.
I ett mångfaldsarbete – liksom i vilket förändringsarbete som helst – är det viktigt att ge entusiasterna utrymme att inspirera och finna kreativa lösningar, att ge verksamhetsnära och jordbundna medarbetare tillfälle att arbeta med de problem som måste lösas, att få de indifferenta att tro på att mångfald kan vara bra, och att lyssna på den konstruktiva skeptikern, men arbeta för att de skäl hon har att vara tvivlande inte förhindrar förändringen. De mest enträgna motståndarna är det ofta bäst att låta vara; att lägga mycket energi på dem gör bara förändringsarbetet svårare. Att lyckas med ökad mångfald kräver således ett vardagligt förändringsarbete som behöver pågå under lång tid.
Referenser
Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2009). Inkluderende
arbeidsliv. http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/tema/velferdspolitikk/i nkluderende_arbeidsliv.html?id=947
SOU 2009:93 Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller Babels torn?
Arbetsförmedlingen (2009). Särskilda insatser och program för
personer som har ett funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Stockholm, AMS. http://www.ams.se/GO.ASPX?AP=86381&A=86381 Arbetsmarknadsdepartementet (2008). Arbetsmiljön och utanför-
skapet – en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken. Ds 2008:16. http://www.regeringen.se/content/1/c6/09/85/33/a38ae528.pdf Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet (2009). God arbetsmiljö - en
framgångsfaktor? SoU 2009:47. Stockholm, Arbetsmarknadsdepartementet. http://www.regeringen.se/sb/d/11340/a/129025 Arbetsmiljöverket (2009). Arbetsplatsens utformning. AFS 2009:2.
Stockholm, Arbetsmiljöverket. Ball P, Monaco G, Schmeling J, Schartz HA, Blanck P (2005).
Disability as diversity in Fortune 100 companies. Behavioral Sciences & the Law 23: 97-121. Beevis D (2003). Ergonomics – costs and benefits revisited.
Applied Ergonomics 34: 491-496. Bildt C (2004). Redovisning av regeringsuppdraget att beforska
homo- och bisexuellas arbetsvillkor. Arbetslivsrapport 2004:16. Solna, Arbetslivsinstitutet. Dul J, Neumann WP (2009). Ergonomics contributions to
company strategies. Applied Ergonomics 40: 745-752. Fassinger RE (2008). Workplace diversity and public policy.
American Psychologist 63: 252-268. Grafström M, Göthberg P, Windell K (2008). CSR: Företagsansvar
i förändring. Malmö, Liber. ICA (2009).
http://www.samhall.se/Press/942/2009/ICA-i-samarbete-med-Samhall/ Lie A (2008). ”Inclusive Working Life” in Norway – experience
from ”models of good practice” enterprises. Croatian Medical Journal 49: 553-560. Mathiassen SE (2009). Arbetsmiljö, arbetshälsa, framgång, lön-
samhet... I: Mathiassen SE, Vingård E (red): God arbetsmiljö –