SOU 2015:26
Begravningsclearing
Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet
Regeringen beslutade den 30 april 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över systemet med reglering av kostnader vid gravsättning av avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde, s.k. begravningsclearing.
Till särskild utredare förordnades från och med den 1 maj 2014 överantikvarien Knut Weibull.
Som experter förordnades från och med den 25 augusti 2014 kanslichefen Eva Årbrandt Johansson, enhetschefen Märeta Jonzon Gröndal och kyrkogårdskonsulenten Staffan Lundstedt. Eva Årbrandt Johansson entledigades från uppdraget från och med den 30 september 2014 och från och med samma dag förordnades organisationschefen Ronny Holm att vara expert i utredningen. Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades från och med den 25 augusti 2014 departementssekreteraren Katja Stenport Wahlsten och rättssakkunniga Åsa Nilsson.
Som sekreterare anställdes från och med den 1 augusti 2014 kammarrättsassessorn Martin Hamrin.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om begravningsclearing (S 2014:13).
Härmed överlämnas utredningens betänkande
Begravningsclearing (SOU 2015:26).
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i mars 2015
Knut Weibull
/Martin Hamrin
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har sett över systemet med reglering av kostnader vid gravsättning av avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde, s.k. begravningsclearing. Syftet har varit att förenkla systemet med begravningsclearing.
I uppdraget har ingått att analysera vilka konsekvenser införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats får för systemet med begravningsclearing och behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning. Uppdraget har även rymt att analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar en allmän begravningsplats.
Begravningsclearing
Nuvarande ordning
Många människor önskar inte bli begravda på den plats där de är folkbokförda, utan på en annan plats som de känner större samhörighet med. Gravsättning kan i sådana fall komma att ske på en annan ort än den avlidnes hemort.
Ett system med en obligatorisk och rikstäckande clearing trädde i kraft den 1 januari 2000. Systemet hanterar de fall när gravsättning sker på en annan ort än på den avlidnes hemort och innebär att den huvudman som utför gravsättningen har rätt till ersättning för detta och vissa andra tjänster av huvudmannen på den avlidnes hemort. Denna reglering av kostnader mellan huvudmännen kallas begravningsclearing.
Rätt till ersättning genom clearingsystemet har även en enskild begravningsplatsinnehavare eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman om en sådan innehavare tillhandahållit gravsättning.
Ersättningen mellan huvudmännen regleras i en gemensam taxa för begravningsclearing som varje år fastställs av Kammarkollegiet. Taxan är tvingande för huvudmännen.
Enhetlig begravningsavgiftssats
Från den 1 januari 2016 ska folkbokföring inte längre ske i en församling inom Svenska kyrkan utan i en kommun. Eftersom kopplingen mellan församling och person därigenom försvinner införs samtidigt en enhetlig begravningsavgiftssats för den begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen inom Svenska kyrkan. Avgiftssatsen ska beräknas genom att kostnaderna för begravningsverksamheten divideras med beskattningsunderlaget. I stället för att detta som i dag görs för varje församling kommer Kammarkollegiet att få i uppgift att med beaktande av samtliga huvudmäns kostnader fastställa en enhetlig avgiftssats.
Frågan om även de två kommunala huvudmännen, Stockholms och Tranås kommuner, ska inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats – som föreslagits i betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82) – bereds i Regeringskansliet.
Förslag
Begravningsclearingen syftar till att underlätta ekonomiskt för den huvudman som utför gravsättning och vissa andra tjänster för avlidna från andra förvaltningsområden än sitt eget.
Ett system med en enhetlig begravningsavgiftssats ger utrymme för en annan ordning. En enhetlig avgiftssats bestäms med beaktande av såväl samtliga huvudmäns kostnader som deras samlade beskattningsunderlag. Den huvudman som har kostnader för tjänster enligt 9 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144) får ta upp dessa i sin egen kostnadsredovisning, oavsett om tjänsterna utförts för en person avliden inom det egna förvaltningsområdet eller inte. Denna
kostnadsredovisning ligger till grund för den enhetliga begravningsavgiftssatsens beräkning. Detta medför att en fördelning mellan huvudmännen kommer att ske inom ramen för den enhetliga begravningsavgiftssatsens bestämmande.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den reglering av kostnader som sker mellan huvudmännen inom Svenska kyrkan, begravningsclearing, avskaffas.
När det gäller Stockholms och Tranås kommuner bör clearingsystemet avskaffas av samma skäl om de inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats.
Utredningen föreslår att clearingsystemet avskaffas i sin helhet även om Stockholms och Tranås kommuner inte inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats.
Det främsta skälet är att clearingsystemet kommer att få en begränsad betydelse eftersom Stockholms och Tranås kommuner inte längre kommer att behöva ersätta huvudmän inom Svenska kyrkan för de tjänster dessa utför avseende avlidna som var folkbokförda i Stockholms eller Tranås kommuner. Stockholms kommun har i dag fler enskilda som gravsätts av en annan huvudman än de själva gravsätter från en annan huvudman. För Tranås kommun varierar resultatet av clearingen något mellan åren men det handlar om små över- eller underskott. Sammantaget anser utredningen att det inte är motiverat att behålla clearingsystemet enbart för Stockholms och Tranås kommuner.
De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman
Om clearingsystemet avskaffas förlorar de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman sin rätt till ersättning. Detta är inte önskvärt. Utredningen föreslår därför en ny ersättningsmodell för dessa innehavare.
En ny ersättningsmodell
Utredningen föreslår att den huvudman inom vars förvaltningsområde den avlidne var folkbokförd ska ersätta en enskild begravningsplatsinnehavare eller den församling, som utan att vara huvudman, tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande.
Ersättning ska liksom i dag betalas för varje ny gravsättning. Ersättning ska betalas med ett belopp när gravsättning sker på en bestämd gravplats och ett annat belopp när gravsättning sker utan bestämd gravplats.
De två ersättningsbeloppen ska beräknas enligt följande. Den samlade kostnaden för begravningsverksamheten på årsbasis med avdrag på 10 procent reduceras med kostnaderna för krematorieverksamheten varefter beloppet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt. Beräkningen ger ett genomsnittsbelopp.
Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats ska fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. När gravsättning sker i en redan upplåten grav ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till 25 år även för den senare gravsättningen. 25 år är den tid som en gravplats eller motsvarande ska tillhandahållas dödsboet utan kostnad enligt 9 kap. 6 § begravningslagen. När gravsättning sker utan bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet.
Utredningen föreslår att Kammarkollegiet ska beräkna och fastställa ersättningsbeloppen. Utredningen bedömer det tillräckligt att ersättningsbeloppen omprövas vart femte år.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)
Härigenom föreskrivs i fråga om begravningslagen (1990:1144)1
dels att 9 kap. 10 § ska upphöra att gälla,
dels att 9 kap. 11, 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
11 §2
Om de tjänster som anges i 6 § tillhandahålls av den som innehar en enskild begravningsplats skall den huvudman som avses i den bestämmelsen ersätta innehavaren av den enskilda begravningsplatsen med de belopp som fastställs för varje tjänst i enlighet med 12 §.
Tillhandahålls gravsättning på gravplats eller motsvarande av den som innehar en enskild begravningsplats, eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman, ska den huvudman som avses i 6 § ersätta innehavaren med de belopp som fastställs i enlighet med 12 §.
1 Senaste lydelse av 9 kap. 10 § 1999:306. 2 Senaste lydelse 1999:306.
12 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer årligen de belopp med vilka ersättning skall betalas för de tjänster som anges i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer de belopp med vilka ersättning ska betalas när gravsättning på gravplats eller motsvarande tillhandahållits enligt 11 §.
Lydelse enligt SFS 2013:379 Föreslagen lydelse
14 §
Svenska kyrkan ska på medium för automatisk databehandling underrätta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om respektive huvudmans beräknade kostnader för det följande beskattningsåret. Sedan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har fastställt avgiftssatsen ska regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, på samma sätt underrätta Skatteverket om den avgiftssats som ska gälla för det följande beskattningsåret och respektive huvudmans andel av de totala kostnaderna. Svenska kyrkan ska till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats.
Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner ska på medium för automatisk databehandling till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de uppgifter som behövs för att fastställa de ersättningsbelopp som anges i 12 §.
3 Senaste lydelse 1999:306.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om när och hur uppgifterna ska lämnas.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om när och hur uppgifterna enligt första och andra styckena ska lämnas.
Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter när kommun är huvudman finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 2016 i fråga om 9 kap. 12 och 14 §§ och i övrigt den 1 januari 2017.
1.2. Förslag till förordning om ändring i begravningsförordningen (1990:1147)
Härigenom föreskrivs att 46–48 §§ i begravningsförordningen (1990:1147) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Reglering av kostnader vid gravsättning (s.k. begravningsclearing)
Reglering av kostnader vid gravsättning
46 §4
Kammarkollegiet skall årligen fastställa en taxa enligt vilken ersättning skall betalas för tjänster som avses i 9 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144)när en huvudman enligt 9 kap. 10 och 11 §§ begravningslagenskall ersätta någon som tillhandahållit dessa tjänster.
Kammarkollegiet ska fastställa dels ett belopp för gravsättning på en bestämd gravplats
dels ett belopp för gravsättning utan bestämd gravplats som ska betalas när en huvudman enligt 9 kap. 11 § begravningslagen (1990:1144) ska ersätta någon som tillhandahållit gravsättning på gravplats eller motsvarande.
47 §5
Taxan skall grundas på ett underlag som visar den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna. Kammarkollegiet skall samråda med huvudmännen i fråga om underlaget.
Ersättningsbeloppen ska grundas på en genomsnittlig beräkning av den årliga kostnaden för en gravplats. Genomsnittsbeloppet beräknas genom att nittio procent av huvudmännens samlade kostnader för begravningsverksamheten, minskat med kostnaderna för kremationsverksamheten, divideras med
4 Senaste lydelse 1999:882. 5 Senaste lydelse 1999:882.
Om den faktiska kostnaden för en viss tjänst regelmässigt överstiger den beräknade kostnaden i väsentlig mån till följd av geografiska faktorer, särskilda begravningsseder eller andra förhållanden, får detta beaktas när taxan för tjänsten fastställs.
antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt.
För gravsättning på en bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Om gravsättning sker på en redan upplåten gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden därmed förlängs i enlighet med 9 kap. 6 §.
För gravsättning utan bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet.
48 §6
Kammarkollegiet skall senast den 1 september fastställa den taxa som skall tillämpas under det följande kalenderåret. Huvudmännen för begravningsverksamheten skall på lämpligt sätt informeras om taxan.
Kammarkollegiet ska senast den 1 september vart femte år fastställa de ersättningsbelopp som ska tillämpas de följande fem kalenderåren. Huvudmännen för begravningsverksamheten ska på lämpligt sätt informeras om beloppen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2016.
6 Senaste lydelse 1999:882.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Uppdraget
2.1.1. Begravningsclearing och en enhetlig begravningsavgiftssats
Vårt uppdrag är att se över systemet med reglering av kostnader vid gravsättning av avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde, s.k. begravningsclearing. Syftet med översynen är att förenkla utformningen av systemet med begravningsclearing. Uppdraget är till en början att analysera vilka konsekvenser införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats får för systemet med begravningsclearing.
Våra överväganden redovisar vi i kap. 5.
2.1.2. Kostnadsansvaret vid gravsättning
I uppdraget ingår vidare att analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning. Här ingår att analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar allmän begravningsplats.
Våra överväganden redovisar vi i kap. 6.
2.2. Arbetet
Utredningsarbetet påbörjades den 1 augusti 2014 och har bedrivits på sedvanligt sätt med sammanträden med experter och sakkunniga. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt fyra tillfällen.
I direktiven framhålls att utredningen ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Kammarkollegiet, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund har deltagit med experter i utredningen. Samrådet med närmast berörd myndighet och organisationerna har således kunnat ske genom dessa representanter. Kunskaper, erfarenheter och synpunkter har under arbetets gång fortlöpande inhämtats och funnits som underlag för utredningens analyser och överväganden.
Utredningen har också samrått med Svenska kyrkan, Stockholms och Tranås kommuner, den Judiska församlingen i Stockholm samt de församlingar i Stockholms kommun som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman.
3. Begravningsverksamheten i Sverige
3.1. Historisk bakgrund
Svenska kyrkan har sedan lång tid varit huvudman för nästan all begravningsverksamhet i Sverige. Relationen mellan staten och Svenska kyrkan ändrades den 1 januari 2000, men kom inte att medföra någon förändring av kyrkans ställning som huvudsaklig huvudman för begravningsverksamheten. (Bet. 1998/99:KU18, s. 14)
Vid sidan av Svenska kyrkan är endast Stockholms och Tranås kommuner huvudmän för begravningsverksamheten. I dessa båda kommuner har begravningsverksamheten sedan senare delen av 1800-talet varit en kommunal angelägenhet.
Regeringen noterade i samband med den ändrade relationen till Svenska kyrkan att begravningsverksamheten i grunden främst är en samhällsuppgift och att frågan om huvudmannaskap därmed hamnar i ett annat läge genom reformen. (prop. 1998/99:38 s. 104)
Att Svenska kyrkan fick behålla huvudmannaskapet reste två frågor av principiell natur. Den ena gällde religionsfriheten och den andra den demokratiska styrningen av en verksamhet som alla folkbokförda i riket måste bidra till. Båda frågorna handlade om hur hänsyn skulle tas till de som inte tillhörde Svenska kyrkan.
Den andel av befolkningen som står utanför Svenska kyrkan har under många år ökat kontinuerligt. År 2013 stod drygt 34 procent av befolkningen utanför Svenska kyrkan (Svenska kyrkans medlemsutveckling år 1972–2013. Hämtad från http://www.svenskakyrkan.se/statistik, 2014-10-07).
För att säkerställa att det kyrkliga huvudmannaskapet inte kom i konflikt med kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning infördes i begravningslagen krav på särredovisning av
begravningsverksamhetens kostnader och intäkter samt regler om att huvudmännen ska tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. I lagen finns dessutom krav på att huvudmannen ska samråda med dem som inte tillhör något kristet samfund i frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna. (2 kap. 2 § begravningslagen)
Samrådsreglerna var enligt regeringens mening en förutsättning för att det kyrkliga huvudmannaskapet för de särskilda gravplatserna skulle vara förenligt med de bestämmelser som finns om religionsfrihet i regeringsformen (2 kap. 1 § 6) och i Europakonventionen (prop. 1998/99:38, s. 106).
3.2. Begravningar i Sverige
Sverige hade 2013 en folkmängd om 9,6 miljoner och antalet som avled var 90 402.
Nära åtta av tio som dör i Sverige får en förrättning inom Svenska kyrkan vid sin begravning. Andelen har emellertid kontinuerligt minskat över tid. 1979 var andelen 93,5 procent. (Döpta, konfirmerade, vigda och begravda enligt Svenska kyrkans ordning år 1970–2013. Hämtad från http://www.svenskakyrkan.se/statistik, 2014-10-07)
Kostnaden för begravningsverksamheten som bedrivs av huvudmännen inom Svenska kyrkan har under senare år varit cirka 4 miljarder kronor per år.
3.3. Nuvarande rättsläge
3.3.1. Allmänt
Det allmänna har ett ansvar för att det finns en fungerande begravningsverksamhet som omfattar alla som är folkbokförda i landet. Begravningsverksamheten regleras huvudsakligen i begravningslagen (1990:1144) och begravningsförordningen (1990:1147).
3.3.2. Begravningsplatser
Allmänna begravningsplatser
Begravningsplatser definieras i begravningslagen som områden eller utrymmen som är anordnade för förvaring av avlidnas stoft eller aska och som har tagits i anspråk för detta ändamål. Främst handlar det om kyrkogårdar eller andra gravområden, minneslundar, kolumbarier och urnmurar. Att begravningsplatsen är allmän innebär att den är anordnad av en församling, en kommun eller annars av det allmänna (1 kap. 1 § begravningslagen).
Att vara huvudman enligt begravningslagen innebär en skyldighet att anordna och hålla allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag (2 kap. 1 §).
I vissa fall i Stockholms och Tranås kommuner innehas en allmän begravningsplats av församlingar som inte är huvudman för begravningsverksamheten. Huvudmannen har rätt att till en sådan innehavare lämna ett skäligt bidrag till förvaltningen av begravningsplatsen (9 kap. 13 §).
En sådan innehavare, som inte är huvudman, har samtidigt rätt att utan kostnad lämna över förvaltningen av begravningsplatsen till huvudmannen för begravningsverksamheten (2 kap. 2 a §).
Särskilda gravplatser
Huvudmännen ska, inom det egna förvaltningsområdet, eller inom ett närbeläget förvaltningsområde, tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund (2 kap. 2 § begravningslagen).
Enskilda begravningsplatser
Enskilda begravningsplatser får bara anordnas och hållas av trossamfund eller stiftelser som har fått tillstånd av länsstyrelsen. Tillstånd att anordna och hålla en enskild begravningsplats får bara lämnas om det finns särskilda skäl för det och det kan antas att trossamfundet eller stiftelsen kan behålla begravningsplatsen och
fullgöra de skyldigheter som ankommer på innehavare av begravningsplatser (2 kap.6 och 7 §§begravningslagen).
De trossamfund och stiftelser som innehar ett tillstånd är inte huvudmän enligt begravningslagen och därmed inte heller berättigade till någon andel av begravningsavgiften.
I förarbetena till begravningslagen (prop. 1990/91:10 s. 26) berörde regeringen frågan hur stort utrymmet för att ordna enskilda begravningsplatser skulle vara. Regeringen menade att det inte gick att bortse ifrån att medlemmar av andra trossamfund kunde hysa föreställningar om att svenska kyrkans intressen gavs företräde på de allmänna begravningsplatserna under Svenska kyrkans huvudmannaskap. Detta kunde vara en anledning till att vilja anordna egna begravningsplatser. Ett annat skäl kunde vara att man önskade begravningsplatsen utformad helt i enlighet med det egna trossamfundets särskilda önskemål och behov. Regeringen ansåg därför att möjligheten för trossamfund att anordna egna begravningsplatser skulle finnas kvar. Regeringen ansåg vidare att även stiftelser skulle ha möjlighet att anordna egna begravningsplatser. Som skäl för detta anfördes att ett ökande antal människor föredrar att hålla sig utanför alla trossamfund och somliga kan ha starka önskemål om att kunna få bli gravsatta på religiöst neutral mark. En förutsättning för att tillstånd skulle ges var att det fanns grund för antagandet att det sökande trossamfundet eller stiftelsen hade möjlighet att fullgöra sina skyldigheter med avseende på skötsel och bevarande.
Relationsändringen mellan Svenska kyrkan och staten innebar inte någon förändring beträffande de enskilda begravningsplatserna och möjligheterna att anordna sådana. Regeringen uttryckte att innehavarna även fortsättningsvis skulle ha det fulla ansvaret för förvaltningen av begravningsplatserna (prop. 1998/99:38 s. 101).
3.3.3. Gravplats
På en allmän begravningsplats ska gravplats beredas dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom församlingen eller kommunen. Om tillgången på gravplatsmark medger det, får också andra beredas gravplats där (2 kap. 3 § begravningslagen).
Rätten till gravsättning på en allmän begravningsplats ska inte vara beroende av att den avlidne tillhörde visst trossamfund. Detta gäller inte för gravsättning på en sådan särskild gravplats som avses i 2 § första stycket (2 kap. 4 §).
3.3.4. Gravsättning
Enligt begravningslagen kan gravsättning ske genom placering av stoft (kroppen) eller aska inom en bestämd gravplats eller inom ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller utströende av aska i minneslund eller på någon annan plats än begravningsplats (1 kap. 1 § begravningslagen).
3.3.5. Gravrätt
Gravrätt är den rätt som uppkommer när en bestämd gravplats på en allmän begravningsplats upplåts av den som förvaltar begravningsplatsen till någon för gravsättning (1 kap. 1 § begravningslagen). En gravrätt uppstår endast när en bestämd gravplats upplåts. Sker gravsättning inom ett gemensamt område som minneslund eller askgravlund uppkommer ingen gravrätt.
Det är emellertid möjligt att upplåta en askgravplats med begränsad gravrätt. Begränsningarna gäller gravanordningens utseende och beskaffenhet samt gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt. Vid upplåtelse av en begränsad gravrätt har upplåtaren ansvar för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick (7 kap. 8 §).
Enligt begravningslagen kan en gravrätt upplåtas för viss tid, minst 15 och högst 50 år, eller för alltid. Bestäms inte någon upplåtelsetid, varar upplåtelsen i 25 år (7 kap. 5 och 6 §§).
I förarbetena till begravningslagen framgår att möjligheten att upplåta gravrätt för alltid behölls i den nya lagen, främst med hänsyn till att vissa religioner, t.ex. islam och judendomen, kräver att gravar inte återanvänds. Någon ovillkorlig rätt för en gravrättsinnehavare att få gravrätt upplåten för alltid finns dock inte, utan upplåtelsetiden bestäms av upplåtaren inom de gränser som anges i paragrafen. Regeringen framhöll dock att det ligger i sakens natur att särskild hänsyn bör tas till religiösa traditioner angående begravningsskick (prop. 1990/91:10 s. 105).
3.3.6. Kroppens omhändertagande och gravskick
Det finns enligt begravningslagen två sätt att ta hand om kroppen efter döden. Antingen gravsätts kroppen genom jordbegravning, eller så förbränns den till aska (kremering) som sedan gravsätts (1 kap. 1 § begravningslagen).
Kremering får bara ske i krematorier och krematorier får anordnas och hållas bara av den som innehar en allmän begravningsplats eller en församling (3 kap. 1 och 3 §§). Enskilda rättssubjekt – även enskilda begravningsplatsinnehavare – får inte driva krematorier.
Kistgrav
Kistgrav används vid jordbegravning. En kistgrav kan rymma flera kistor och därutöver askor eller urnor. Gravplatsen upplåts normalt med 25 års gravrätt. Gravrättsinnehavaren har ansvaret för skötseln av gravplatsen. På gravplatsen får gravanordning uppföras och plantering anläggas.
Urngrav
En urngrav kan rymma flera urnor eller askor. Gravplatsen upplåts normalt med 25 års gravrätt. Gravrättsinnehavaren har ansvaret för skötseln av gravplatsen. På gravplatsen får gravanordning uppföras och plantering anläggas.
Kolumbarium
Kolumbarium är en byggnad eller annan konstruktion med nischer för förvaring av askurnor. Plats i kolumbarium upplåts med begränsad gravrätt.
Askgravplats
Askgravplats är en gravplats med begränsad gravrätt där det vanligtvis finns plats för gravsättning av askan efter 2–4 avlidna. Platsen för nedsättning markeras. Gravrätten är begränsad i den meningen att gravanordningen måste ha enhetlig utformning och eventuell plantering se ut på visst sätt (7 kap. 8 § begravningslagen). Begreppet askgravplats är inte rättsligt definierat och variationer mellan olika kyrkogårdar förekommer.
Askgravlund
Askgravlund är en utvecklad form av minneslund. Gravrätt upplåts inte och de anhöriga har därmed ingen bestämmanderätt om platsen för gravsättning och inte heller någon rätt att sätta upp gravanordning eller att plantera på platsen. Möjlighet att sätta upp namnbrickor och pryda med snittblommor brukar ordnas i en gemensam smyckningsplats. Den kan vara anlagd i anslutning till en mur, en vägg eller kring några stenpelare med släta sidor med plats för namnbrickorna. Begreppet askgravlund är inte rättsligt definierat.
Minneslund
Minneslund utgörs av ett gemensamt område och är en anonym gravsättning utan gravrätt eller plats för namn. Askans plats markeras inte och gravstenar eller planteringar får inte förekomma. Vanligtvis kan besökare smycka med blommor och ljus i en gemensam smyckningsplats.
Spridning av aska
Askan efter en avliden får strös ut på någon annan plats än en begravningsplats, om länsstyrelsen ger tillstånd till det. Tillstånd får meddelas bara om den plats där askan ska strös ut är lämplig för ändamålet och det är uppenbart att man kommer att hantera askan på ett värdigt sätt (30 § begravningsförordningen).
Vanligtvis ges tillstånd till spridning på isfritt vatten, men det kan även vara på mark. Då bör det inte vara i anslutning till bebyggelse eller en plats där allmänheten uppehåller sig.
3.3.7. Begravningsavgift
Alla som är folkbokförda i Sverige ska betala en avgift för begravningsverksamheten, begravningsavgift. Begravningsavgiften betalas till den huvudman – en församling inom Svenska kyrkan eller en kommun – inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd. (9 kap.1 och 2 §§begravningslagen). Skyldigheten att betala begravningsavgift gäller alltså för alla, oavsett medlemskap i Svenska kyrkan.
Begravningsavgiften fastställs av Kammarkollegiet. Huvudmännen inom Svenska kyrkan lämnar förslag till avgiftssats. I de fall en kommun är huvudman fastställer kommunen alltid avgiftssatsen (9 kap. 4 § första stycket begravningslagen).
Avgiftssatsen ska grundas på en särredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader samt beräknas genom att den totala nettokostnaden för en huvudmans begravningskostnader divideras med det totala skatteunderlaget för de personer som är bosatta inom huvudmannens förvaltningsområde (9 kap. 4 § andra stycket begravningslagen). Varje begravningshuvudman har alltså sin egen avgiftssats.
3.4. En ny ordning
3.4.1. En enhetlig begravningsavgiftssats för huvudmän inom Svenska kyrkan
Från den 1 januari 2016 ska folkbokföring inte längre ske i en församling inom Svenska kyrkan utan i en kommun. Samtidigt införs en enhetlig begravningsavgiftssats för huvudmän inom Svenska kyrkan (prop. 2012/13:120, bet. 2013/13:SkU25, rskr. 2012/13:254). Beslutet gäller inte Stockholms och Tranås kommuner.
Som ovan framgått har varje begravningshuvudman i det nuvarande systemet sin egen avgiftssats. Enligt den nya regleringen ska dock folkbokföring inte längre ske i en församling inom
Svenska kyrkan utan i en kommun. Därmed kan inte längre en person hänföras till en viss församling inom Svenska kyrkan för att rätt begravningsavgiftssats ska kunna påföras honom eller henne.
Avgiftssatsen ska på motsvarande sätt som i dag beräknas genom att kostnaderna för begravningsverksamheten divideras med beskattningsunderlaget. I stället för att detta görs för varje församling får Kammarkollegiet i uppgift att med beaktande av samtliga huvudmäns kostnader fastställa en enhetlig avgiftssats.
I betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82) föreslås att Stockholms och Tranås kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Eftersom dessa kommuner också är huvudmän för begravningsverksamheten upphör inte kopplingen mellan person och huvudman genom en reglering där folkbokföring sker i en kommun i stället för i en församling. Personer folkbokförda i dessa kommuner kan identifieras som tidigare vid uttaget av begravningsavgift. Utredningens huvudsakliga motiv till att ändå inordna Stockholm och Tranås kommuner i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats är de positiva fördelningseffekter som uppkommer och värdet av att uppnå likvärdiga, ekonomiska förutsättningar i riket för en avgift som är obligatorisk för medborgarna (a.a. s. 82 ff.). Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet.
3.4.2. Den enhetliga avgiftssatsens beräkning
På samma sätt som i dag ska kostnaderna för begravningsverksamheten jämföras med den beskattningsbara inkomsten för dem som bor inom begravningshuvudmännens förvaltningsområden. Samtliga huvudmän ska redovisa sina respektive kostnader till Svenska kyrkan centralt, som i sin tur ska underrätta Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har sedan att lägga samman kostnaderna och jämföra dessa med den totala beskattningsbara inkomsten för de personer som omfattas av avgiftssatsen. Kvoten däremellan utgör den avgiftssats som Kammarkollegiet ska fastställa. Kammarkollegiet ska underrätta Skatteverket om avgiftssatsen och om respektive huvudmans andel av kostnaderna. Skatteverkets betalning av avgifter till huvudmännen ska ske utifrån
var och ens andel av de totala kostnaderna för begravningsverksamheten i enlighet med de uppgifter Kammarkollegiet har lämnat. Alla invånare inom Svenska kyrkans förvaltningsområden betalar därmed begravningsavgift enligt samma avgiftssats. (Jfr prop. 2012/13:120 s. 120)
3.4.3. Rätt huvudman
Även om det inte för den enhetliga avgiftssatsen är nödvändigt att kunna hänföra en enskild person till en viss församling inom Svenska kyrkan så kommer det fortfarande att vara nödvändigt för begravningsverksamheten att rätt huvudman identifieras. Detta är nödvändigt för att veta vilken församling som har huvudmannaskapet och därmed skyldigheten att tillhandahålla de tjänster som ingår i begravningsavgiften utan kostnad för dödsboet enligt 9 kap. 6 § begravningslagen. Systemet för att reglera kostnader mellan olika huvudmän, s.k. begravningsclearing, kräver också att den enskilde kan hänföras till ett visst förvaltningsområde och därtill hörande huvudman.
För att lösa detta utgick regeringen från ett förslag från Folkbokföringsutredningen (SOU 2009:75) som innebar att Svenska kyrkan genom att träffa avtal med Lantmäteriet får möjlighet att bygga upp sin digitala redovisning av församlingsindelningen med hjälp av adresskoordinater. Det blir då möjligt för Svenska kyrkan att hänföra sina medlemmar till rätt församling och även att hänföra enskilda personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan till den församling inom vilken de är folkbokförda. Det senare har avgörande betydelse för att hanteringen av begravningskostnaderna mellan begravningshuvudmännen ska fungera och eventuell begravningsclearing (prop. 2012/13:120 s. 124).
4. Begravningsplatser i Sverige – en översikt
4.1. Allmänna begravningsplatser
I huvudmannaskapet ligger ett ansvar att anordna och hålla ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag. Med det senare avses t.ex. minneslund och urnlund.
Krematorier får endast anordnas och hållas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling.
För närvarande finns i Sverige 642 begravningshuvudmän som hör till Svenska kyrkan och två kommunala huvudmän genom Stockholms och Tranås kommuner.
Av Svenska kyrkans statistik från 2008 framgår att det i Sverige finns knappt 3 100 begravningsplatser hos huvudmännen. Av dessa är cirka 2 400 belägna intill en kyrka.
Svenska kyrkan saknar exakta uppgifter om hur många gravplatser med gravrätt som finns inom begravningsverksamheten. I en statlig utredning (SOU 1997:42) uppskattades antalet gravplatser i Sverige till cirka 20 miljoner, men denna uppgift finns anledning att förhålla sig skeptisk till.
Hos Sveriges släktforskarförbund finns 9 290 000 poster avseende gravsatta i Sverige från 1901–2013. Enligt Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund och Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation är de flesta gravplatser som finns i dag och fortfarande är under förvaltning från 1800-talet och framåt. Alla gravsatta får inte en egen gravplats och många gravplatser är återtagna. En uppskattning är därför att det i dag finns högst 5 miljoner gravplatser under förvaltning i Sverige.
För närvarande finns i Sverige 59 krematorier som innehas av 58 huvudmän. Stockholms kommun är den huvudman som innehar
två krematorier. Fördelningen över landet är ojämn. Alla krematorier utför uppdragskremationer åt huvudmän som inte har ett eget krematorium. (Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund, Krematorieverksamheten – kartläggning och analys, 2010-08-18)
Kyrkogårdsförvaltningen i Stockholm har hand om 11 allmänna begravningsplatser.
Tranås kommun har hand om två egna allmänna begravningsplatser i tätorten och förvaltar kyrkans fyra allmänna begravningsplatser på landsbygden. Kommunen bedriver krematorieverksamhet.
4.2. Allmänna begravningsplatser som innehas av annan än huvudmannen
I Stockholm innehar tolv församlingar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman och i Tranås kommun gör fyra församlingar detsamma. Stockholms kommun lämnar bidrag till respektive församling för förvaltningen av begravningsplatsen. I Tranås kommun sköter kommunen begravningsplatsernas förvaltning.
I Stockholm innehar församlingarna Adolf Fredriks församling, Domkyrkoförsamlingen, Engelbrekts församling, Farsta församling, Gustav Vasa församling, Hedvig Eleonora församling, Hägerstens församling, Högalids församling, Katarina församling, Maria Magdalena församling, S:t Johannes församling och Västermalms församling en allmän begravningsplats. I Tranås är det församlingarna Säby, Linderås och Adelöv.
Församlingarna i Stockholms kommun har totalt cirka 850 gravsättningar per år. Clearingersättningen uppgick 2013 till sammanlagt 394 000 kronor.
Stockholms kommun lämnade bidrag till församlingarna för förvaltningen av begravningsplatserna med 9 miljoner kronor 2013 respektive 2014. För 2015 ska 11 miljoner kronor lämnas i bidrag till församlingarna.
4.3. Särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund
4.3.1. Allmänt
Det finns en skyldighet för huvudmännen att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. (2 kap. 2 § begravningslagen)
Regeringen berörde frågan om särskilda gravplatser i sin proposition till begravningslag (prop. 1998/99:38 s. 24). Den ansåg att den ökade invandringen medfört ett behov av särskilda gravplatser för i synnerhet icke kristna trosbekännare. Framför allt handlade det om judiska trosbekännare och muslimer som av religiöst betingade skäl hade särskilda önskemål beträffande gravplatsernas läge och utformning. I allmänhet kan dessa önskemål inte tillgodoses inom befintliga allmänna begravningsplatser som ofta präglas av det kristna begravningsskicket.
Regeringen betonade vikten av att de särskilda gravplatserna eller de särskilda områdena på allmänna begravningsplatser utformades i nära samråd med företrädare för berörda trossamfund eller andra grupper, så att deras olika önskemål kunde tillgodoses (a. prop. s. 25).
Med förvaltningsområde avses huvudmannens geografiska område. Länsstyrelserna har till uppgift att se till att de särskilda gravplatserna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund tillhandahålls inom ett godtagbart avstånd. Regeringen uttalade i detta sammanhang att det enskilda dödsboets kostnader inte får bli högre än annars och hänvisade till att ett obligatoriskt clearingsystem skulle inrättas som i sådant fall kan ge ersättning även för transporten till det förvaltningsområde där gravsättningen sker (prop. 1998/99:38 s. 107).
Vid sidan av den ersättning som utgår enligt clearingen bör huvudmännen – enligt regeringen – kunna avtala om ersättningen sinsemellan för anordnandet och hållandet av de särskilda gravplatserna. Regeringen menade att kravet på särredovisning av kostnaderna för begravningsverksamheten bör underlätta att sådana avtal kommer till stånd. (a.a.)
4.3.2. Svenska kyrkan
I en enkätundersökning gjord av Svenska kyrkans församlingsförbund 2006 ombads alla huvudmän inom Svenska kyrkan att besvara frågor om hur de hade ordnat särskilda gravplatser. Enkäten besvarades av 640 av de 801 huvudmän den skickades ut till. Sammanställningen av enkäten visade en bild av situationen per den 1 juli 2006.
Av redovisningen framgick att 114 huvudmän anlagt särskilda gravplatser för muslimer inom det egna förvaltningsområdet. 350 huvudmän hade skriftligen tecknat avtal och 17 huvudmän hade muntligt avtal med annan huvudman om att få utnyttja deras särskilda gravplatser. 144 huvudmän svarade att de inte ordnat med särskilda gravplatser.
Av enkäten framgick vidare att det var få huvudmän som anlagt eller tecknat avtal med annan huvudman för andra trossamfund än muslimer. Det som ändå kunde redovisas var bl.a. att 58 huvudmän ordnat särskilda gravplatser för bahaier, 33 för buddister och 18 för hinduer. Särskilda gravplatser hade även inrättats för några kristna trossamfund. Exempelvis hade en huvudman anlagt ett sådant kvarter för kristna syrianer och fyra huvudmän uppgav att de anvisat vissa kvarter för katoliker. Särskilda gravplatser för judiska trosbekännare hade ordnats genom att de 76 huvudmännen tecknat avtal med de judiska församlingarna i Göteborg, Malmö eller Stockholm eller tecknat avtal med de huvudmän som övertagit judiska gravplatser från nedlagda judiska församlingar. (Svenska kyrkans församlingsförbund, Förbundsinfo, nr 15, 2006)
4.3.3. Stockholms kommuns särskilda gravplatser
Stockholms kommun har anlagt särskilda gravplatser för muslimer på Råcksta begravningsplats, Skogskyrkogården och Strandkyrkogården. För bahaier har särskilda gravplatser anlagts på Skogskyrkogården, för buddister på Strandkyrkogården och mandeer på Skogskyrkogården. Vidare finns särskilda områden på Stockholms kommuns begravningsplatser för ester och letter på Skogskyrkogården, romer på Norra begravningsplatsen, grekisk-ortodoxa, romersk-katolska och ryskortodoxa trosbekännare på Skogskyrkogården samt ett ortodoxt område på Strandkyrkogården.
4.3.4. Tranås kommuns särskilda gravplatser
Tranås kommun har anlagt särskilda gravplatser för muslimer på Nya griftegården.
4.4. Enskilda begravningsplatser
Det finns inte något större antal enskilda begravningsplatser i Sverige. Enligt uppgift till utredningen saknas en sammanhållen förteckning över de enskilda begravningsplatserna.
Av de uppgifter som inhämtats under utredningstiden framkommer att respektive judisk församling i Stockholm, Göteborg och Malmö innehar enskilda begravningsplatser. Vidare finns en katolsk enskild begravningsplats i Stockholm och Stiftelsen Stora Sköndal har en enskild begravningsplats. Plymouthbröderna har fått tillstånd att inneha en enskild begravningsplats i Smålandsstenar. En kunglig enskild begravningsplats finns i Hagaparken i Stockholm. Härutöver finns i vart fall 40 enskilda begravningsplatser i anslutning till slott och herresäten runt om i landet.
4.4.1. Judiska församlingen i Stockholm
Judiska församlingen i Stockholm har funnits sedan 1775. I dag har församlingen cirka 4 400 medlemmar. Det finns fyra judiska begravningsplatser i Stockholm varav två fortfarande är i bruk, Södra judiska begravningsplatsen i Sköndal och Norra judiska begravningsplatsen i Solna.
Södra judiska begravningsplatsen i Sköndal ligger i anslutning till Skogskyrkogården. Denna begravningsplats har utökats och enligt uppgifter till utredningen finns nu tillräckligt med utrymme för att täcka markbehovet för gravplatser i ytterligare fyrtio till femtio år.
Begravningsplatserna Aronsberg och Kronoberg är båda belägna på Kungsholmen i Stockholm och användes från slutet av 1700talet och en bit in på 1800-talet.
År 2013 var antalet gravsättningar 119 och ersättningen genom clearingsystemet uppgick till 1 364 140 kronor. Den genomsnittliga ersättningen kan beräknas till cirka 11 500 kronor per gravsättning.
4.4.2. Judiska församlingen i Malmö
Judiska församlingen i Malmö har cirka 650 medlemmar och två aktiva begravningsplatser. Den äldre ligger på Föreningsgatan och är en enskild begravningsplats som ägs av den judiska församlingen. Den nya begravningsplatsen betraktas också som enskild och ligger på Östra kyrkogården i Rosengård. Judiska församlingen arrenderar marken av Malmö kommun. Båda begravningsplatserna sköts på entreprenad av Malmö kyrkogårdsförvaltning.
År 2013 var antalet gravsättningar 13. Någon clearingersättning får inte församlingen eftersom gravsättningarna utförs av Malmö kyrkogårdsförvaltning.
4.4.3. Judiska församlingen i Göteborg
Judiska församlingen i Göteborg grundades runt 1780. Församlingen har två synagogor och två begravningsplatser. Den gamla – Mosaiska kyrkogården vid Svingeln – är från 1790-talet och används inte längre. Den nya begravningsplatsen invigdes 1915 och ligger intill Östra kyrkogården.
År 2013 var antalet gravsättningar 15 och ersättningen genom clearingsystemet uppgick till sammanlagt 158 900 kronor. Den genomsnittliga ersättningen kan beräknas till drygt 10 500 kronor per gravsättning.
4.4.4. Judiska församlingen i Karlskrona
Begravningssamfälligheten, samfälligheten, i Karlskrona och Mosaiska församlingen i Karlskrona slöt en överenskommelse 1989 som innebar att ansvaret för vården och administrationen av församlingens enskilda begravningsplats därefter skulle skötas av samfälligheten i Karlskrona. Det kan noteras att begravningsplatsens rättsliga ställning även fortsättningsvis skulle vara enskild och innehas av församlingen med nyttjanderätt.
Församlingen betalade en engångsersättning om 60 000 kronor till samfälligheten. Vid församlingens upphörande övergår församlingens rättigheter och skyldigheter rörande begravningsplatsen till samfälligheten men med villkor om att begravningsplatsen och
även gravplatserna ska vårdas för all framtid och att gravplatserna inte får jämnas med marken eller att dubbelgravsättning äger rum. Vidare tillkommer rätt till gravplats endast församlingsmedlem jämte maka/make samt deras barn, tillsammans med mosaisk trosbekännare som avlider under vistelse i Karlskrona.
4.4.5. Judiska begravningsplatsen i Sundsvall
I Sundsvall finns en av Europas nordligaste judiska begravningsplatser. Många judiska familjer flydde förföljelser i ryska Polen på 1870- och 1880-talen och slog sig ner i handelsstaden Sundsvall. Sundsvall hyste kring 1890 landets fjärde största judiska befolkning. Gravplatsen används inte längre och sköts av en församling i Sundsvall.
4.4.6. Den katolska kyrkogården
Katolska församlingen i Stockholm bildades 1783 och kyrkogården har en särskild historia. I början av 1840-talet förliste en svensk båt vid Portugals kust. Olyckan krävde 200 svenskars liv. Den svenska regeringen ansökte om att i Portugal få ett eget kyrkogårdsområde för de omkomna, vilken även i framtiden skulle fungera som svensk begravningsplats. Förhandlingar fördes och den portugisiska regeringen la fram förslaget att den svenska regeringen också skulle se till att det anlades en kyrkogård för katoliker i Sverige. Detta är anledningen till att det finns en svensk kyrkogård i Portugal och en katolsk kyrkogård i Stockholm.
Den katolska kyrkogården är en enskild begravningsplats och betraktades fram till ungefär 2008/2009 som fullbelagd. Efter återtagande av gravplatser börjar nu upplåtelser kunna ske till anhöriga som önskar begrava sina avlidna på kyrkogården.
Enligt uppgifter lämnade till utredningen så har det de senaste åren skett ungefär 40 kistbegravningar per år. Vid sidan av detta sker ungefär 15 urnsättningar per år. Clearingersättningen uppgår till cirka 11 000 kronor per kistbegravning och sammanlagt fås drygt 400 000 kronor per år.
4.4.7. Plymouthbröderna
Plymouthbröderna har fått tillstånd av länsstyrelsen att anlägga en enskild begravningsplats i Smålandsstenar. För anläggande av begravningsplatsen krävdes emellertid också en ändrad detaljplan för området. Kommunen beslutade i november 2014 att inte ändra detaljplanen. Plymouthbröderna har överklagat beslutet.
4.4.8. Stiftelsen Stora Sköndal
Stiftelsen Stora Sköndal har en enskild begravningsplats med cirka 20 gravsättningar per år. Gravsättningarna fördelas på cirka 2 kistbegravningar, 5 urngravar och 13 i minneslund. Totalt fås clearingersättning med 20–25 000 kronor per år.
4.5. Nyckeltalsprojektet
Projektet Nyckeltal för kyrkogårdsskötsel inleddes 2008. Projektet har som mål att ta fram relevanta nyckeltal för kyrkogårdsskötseln i landet. Projektet har till största delen finansierats av Föreningen Sveriges kyrkogårdschefer, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation, Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund samt förvaltningar som varit del av projektet.
Under åren har data samlats in från cirka 30 förvaltningar. Både mycket små (Gudmundrå) och mycket stora (Stockholm och Göteborg) förvaltningar har deltagit. Deltagarna i projektet förvaltar över 230 kyrkogårdar med en sammanlagd yta om 4 miljoner kvadratmeter.
De nyckeltal som tas fram kan användas exempelvis för att effektivisera arbetet på svenska kyrkogårdar och till kunskaps- och erfarenhetsutbyten mellan förvaltningar.
Ett av projektets resultat är att det inte går att se några direkta skillnader mellan små, medelstora och stora förvaltningar gällande kostnadseffektivitet eller arbetstimmar per kvadratmeter. Förvaltningsstorleken har således inte någon avgörande betydelse för nyckeltalen.
Projektet bedrivs aktivt och enligt uppgift deltog 19 förvaltningar 2014.
5. Begravningsclearing
5.1. Inledning
I vissa fall sker gravsättning på en annan ort än på den avlidnes hemort. Den huvudman som i sådana fall utför gravsättningen (9 kap. 6 § begravningslagen) har då rätt till ersättning av huvudmannen för begravningsverksamheten på den avlidnes hemort. Ersättningen mellan huvudmännen regleras i en taxa för begravningsclearing som varje år fastställs av Kammarkollegiet (46 § begravningsförordningen).
Möjlighet för en huvudman att bereda gravplats även för andra än de som vid dödsfallet var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde infördes genom 1990 års begravningslag. Syftet var att ge ett lagstöd för den generösa praxis som gällt. Denna frikostighet fick dock inte ta sig sådana uttryck att man i praktiken inte kunde fullgöra sina skyldigheter mot dem som hade rätt till gravplats genom att vara boende i förvaltningsområdet vid sin död (prop. 1990/91:10 s. 80 f.).
Ett obligatoriskt clearingsystem infördes år 2000 och kom att ersätta ett frivilligt system som tillämpats mellan en allt större andel av huvudmännen sedan mitten av 1970-talet. Den ökade rörligheten bland befolkningen var ett uttalat motiv för det obligatoriska clearingsystemet eftersom det ökade möjligheterna för människorna att välja var de ville bli gravsatta (prop. 1998/99:38 s. 121 f.).
5.1.1. Taxebeloppens bakgrund
Pastoratförbundet fick i uppdrag av Begravningsverksamhetskommittén (SOU 1997:42) att utarbeta ett förslag till ett obligatoriskt clearingsystem. Förslagen presenterades i en rapport och
bl.a. framgick att en utgångspunkt var att taxorna inte kunde inrymma ett totalt beaktande av alla kostnader vid en förvaltning. I stället skulle taxorna spegla en verksamhet som bedrevs i marginalen av den löpande verksamheten. (Jacobsson, Rapport om obligatorisk begravningsclearing, 1996, s. 9)
5.2. Betänkandet Några begravningsfrågor (SOU 2009:79)
Regeringen beslutade den 10 april 2008 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor på begravningsområdet (dir. 2008:39). I uppdraget ingick bl.a. att göra en analys av hur begravningsclearingen fungerade och föreslå förenklingar. Utredningen lät göra en enkätundersökning som visade att systemet fungerade överlag bra. Utredningen fann därför inte skäl att överväga några större förändringar av clearingsystemet som sådant. Utredningen föreslog emellertid en rad andra förändringar på begravningsområdet bl.a. att clearing inom en kommun skulle upphöra som följd av utredningens förslag om en huvudman per kommun.
5.3. Huvudmännens kostnadsansvar vid gravsättning
Enligt 9 kap. 6 § begravningslagen ska huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla vissa tjänster för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde. Dessa tjänster är gravplats, gravsättning, vissa transporter, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Enligt 9 kap. 7 § ska dessa tjänster tillhandahållas också av någon annan som förvaltar en allmän begravningsplats om den avlidne kan beredas plats där. I dessa fall ska den huvudman där den avlidne varit folkbokförd ersätta den som har tillhandahållit tjänsterna. Samma regler gäller för det fall att tjänsterna har tillhandahållits av den som innehar en enskild begravningsplats eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman (9 kap. 10 och 11 §§).
5.4. Ersättningen mellan huvudmännen
Den ersättning som i nyss nämnda fall ska utgå mellan huvudmännen regleras i en taxa för begravningsclearing som varje år fastställs av Kammarkollegiet (46 § begravningsförordningen). Den taxa som ska tillämpas för det följande kalenderåret ska fastställas senast den 1 september året innan. Taxan är tvingande för huvudmännen.
Den fastställda taxan vid begravningsclearing för 2015 (KAMFS 2014:2) finns som bilaga 2 till betänkandet.
5.5. Clearingens omfattning
5.5.1. Bakgrund
Inför införandet av en obligatorisk begravningsclearing gjordes en enkätundersökning för att uppskatta omfattningen av det frivilliga systemet som då tillämpades. Bedömningen var att omkring 15 procent av alla begravningar kommer ske i ett annat pastorat än det de avlidna var skrivna i vid sin död. Samtidigt ordnade huvudmännen med begravningar för minst lika många avlidna från pastorat utanför det egna ansvarsområdet. Applicerat på hela landet kunde antalet clearingförrättningar uppskattas till cirka 15 000 under ett år. Det antogs att en genomsnittlig clearingtransaktion uppgick till 3 000 kronor varför de årliga frivilliga clearingtransaktionerna beräknades till cirka 40 miljoner kronor. (Jacobsson, Rapport om obligatorisk begravningsclearing, Pastoratförbundet, 1996, s. 10 f.)
5.5.2. Nuvarande situation
En undersökning visar att 22 procent av de avlidna i Sverige 2010 begravdes i en annan församling än den som han eller hon bodde i vid sin död. (Marjavaara, Roger (2012) The final trip: Postmortal mobility in Sweden, Mortality 17(3): 256–275.)
Från Svenska kyrkan har utredningen inhämtat uppgifter som i sin tur hämtats ur kyrkans gemensamma administrativa system (KOB). Det bör noteras att inte alla församlingar registrerar clearingtransaktioner i detta system. Uppskattningsvis 80 procent
gör dock detta och då det i övriga fall handlar om små församlingar med få transaktioner ger uppgifterna en god bild av omfattningen.
År 2012 uppgick antalet clearingförrättningar registrerade av huvudmän inom Svenska kyrkan till cirka 19 500 och 2013 till knappt 19 400. Clearingtransaktionerna uppgick till drygt 45 miljoner kronor 2012 och drygt 49 miljoner kronor 2013.
Stockholms kommun skickade år 2013 drygt 1 500 clearingfakturor och tog emot drygt 1 600 clearingfakturor. I Stockholms kommun avled samma år 6 572 personer varav kommunen gravsatte 5 831. Av de gravsatta var 2 383 från en annan huvudmans förvaltningsområde. Detta innebär att 3 124 personer folkbokförda i Stockholms kommun gravsattes någon annanstans. År 2013 betalade Stockholms kommun 6,7 miljoner kronor för clearing och fick in 8,8 miljoner kronor. Av det senare beloppet avser cirka 3,8 miljoner kronor kremeringar och då inte bara clearingfallen utan även övriga s.k. avtalskremationer. Enligt uppgift från Stockholms stads kyrkogårdsförvaltning är fördelningen 2013 representativ även för andra år. Sammanfattningsvis får Stockholms kommun ett överskott av clearingen om de avtalsenliga kremationerna räknas med.
I Tranås kommun var år 2013 antalet clearinghändelser 70 varav kommunen i 45 fall var mottagare av ersättning. Trots detta blev utfallet av transaktionerna ett mindre underskott för kommunen. Detta varierar dock mellan åren och vissa år går kommunen istället med ett visst överskott. Sammantaget har clearingen liten betydelse för Tranås kommuns begravningsverksamhet.
Sammanfattningsvis uppgick 2013 det totala antalet clearinghändelser i landet till drygt 20 000 och transaktionerna kan beräknas till cirka 55 miljoner kronor.
5.6. Tillämpningsproblem
Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund har i en skrivelse till regeringen beskrivit ett flertal tillämpningsproblem med clearingsystemet. En problematik handlar om att samtliga huvudmän inte kan tillhandahålla alla obligatoriska tjänster i förhållande till dödsboet inom ramen för den egna verksamheten och därför tvingas köpa tjänster av varandra. Detta innebär att det blir fler
huvudmän inblandade än de två som är direkt berörda. Konsekvensen blir att clearingsystemet inte omfattar alla situationer där obligatoriska tjänster utförs av en huvudman.
Även taxan för transporter har varit omdiskuterad och föremål för olika tolkningar och lokala variationer.
Vidare är det förhållandevis vanligt att clearingtaxan är det pris som en huvudman tar för att utföra en kremation för annan huvudmans räkning även när tjänsten säljs och upphandlas utanför clearingsystemet.
5.7. Överväganden och förslag
Vårt förslag: Systemet med obligatorisk begravningsclearing
mellan huvudmännen för begravningsverksamheten avskaffas.
Det bärande skälet bakom systemet med obligatorisk och riksomfattande begravningsclearing var att underlätta ekonomiskt för den huvudman som utförde gravsättningen och vissa andra tjänster. Ett annat viktigt skäl var att uppnå större likformighet i systemets tillämpning över landet.
Behovet ansågs främst finnas för att mildra de ekonomiska effekterna för de huvudmän som tog emot många avlidna från andra förvaltningsområden och därmed fick ökade kostnader utan någon motsvarande ökning i beskattningsunderlaget.
Ett obligatoriskt system ansågs viktigt för att kunna tillmötesgå enskildas önskemål om att bli gravsatt någon annanstans än inom det förvaltningsområde som han eller hon var bosatt i vid sin död. Detta särskilt eftersom samhällsutvecklingen i Sverige lett till en ökad rörlighet inom befolkningen där många byter bostadsort flera gånger under sitt liv. Motiven bakom clearingsystemet är lika aktuella i dag.
Frågan är om ett avskaffande av clearingen ekonomiskt skulle missgynna vissa huvudmän. Clearingsystemet ger i dag blygsamma nettoeffekter och utgör en mycket liten del av kostnaderna och intäkterna av begravningsverksamheten hos huvudmännen. En enhetlig begravningsavgiftssats mellan huvudmännen inom Svenska kyrkan bygger på att de totala begravningskostnaderna jämförs med det totala beskattningsunderlaget. Beräkningen av avgifts-
satsen sker alltså på ett samlat underlag från den begravningsverksamhet som bedrivs under Svenska kyrkans huvudmannaskap. Detta innebär att även kostnaderna för att gravsätta de som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död beaktas. Huvudmännen får i sin kostnadsredovisning ta upp kostnaderna för gravsättning av de som var folkbokförda hos en annan huvudman. Detta innebär att huvudmännen bör få full kostnadstäckning. Utredningen bedömer därför att något ekonomiskt missgynnande av huvudmännen inte kommer att bli följden om clearingen avskaffas.
En annan fråga är om ett avskaffande av begravningsclearingen innebär risk för att fler huvudmän nekar gravplats till avlidna som inte var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde vid sin död.
Även om ett önskemål om gravsättning på viss plats inte behöver tillmötesgås är den enda i begravningslagen angivna grunden för att neka brist på gravplatsmark (2 kap. 3 § andra stycket begravningslagen). Med den kremationsandel (80 procent) som numera råder torde bristen på gravplatsmark endast undantagsvis vara skäl för att inte tillmötesgå ett önskemål om gravsättning på ett visst ställe. Vidare har praxis hos huvudmännen under lång tid varit mycket generös. Utredningen ser därför inte någon risk för en sådan utveckling.
Avskaffandet av clearingen skulle vidare innebära både ekonomiska och administrativa lättnader för huvudmännen när det gäller hantering av fakturor och frågor kring tillämpningen av taxan. Besparingen i administrationskostnader beräknas till 2,2 miljoner kronor (se kap. 7). Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte finns skäl att behålla ett system för reglering av kostnader mellan olika huvudmän när en enhetlig begravningsavgiftssats införs. Utredningen föreslår därför att begravningsclearingen avskaffas.
5.7.1. Stockholms och Tranås kommuner
Beslutet om införande av en enhetlig begravningsavgiftssats gäller inte Stockholms och Tranås kommuner.
I betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82) föreslås att Stockholm och Tranås kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.
På samma skäl som anförts ovan bör clearingsystemet avskaffas om Stockholms och Tranås kommuner införlivas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats.
Frågan är då om clearingsystemet bör avskaffas i sin helhet även om Stockholms och Tranås kommuner inte införlivas i detta system.
Det som talar för att clearingsystemet finns kvar är främst att det är ett etablerat och väl fungerande system.
Både för Stockholms och Tranås kommuner har clearingsystemet dock liten betydelse för verksamheten i stort. Stockholms kommun går med ett visst överskott, men detta genom avtalskremeringen. Tranås kommun går vissa år med ett litet överskott och andra år med ett litet underskott, men clearingen saknar betydelse för verksamheten i stort.
Den föreslagna ordningen med att clearingsystemet avskaffas beträffande huvudmännen inom Svenska kyrkan innebär att de huvudmän som gravsätter enskilda med Stockholm eller Tranås kommuner som folkbokföringshuvudmän får ta upp utgifterna i sin särkostnadsredovisning för begravningsverksamheten. Detta kommer då att påverka den andel som denna huvudman får vid fördelningen av begravningsavgiften.
Stockholms och Tranås kommuner kommer alltså inte fortsättningsvis behöva ersätta förrättningshuvudmännen inom Svenska kyrkan för gravsättningskostnader som dessa utför. Clearingen går någorlunda jämnt ut för Tranås kommun. Stockholms kommun har fler av sina avlidna som gravsätts någon annanstans än kommunen tar emot vilket innebär att ett avskaffande av clearingen blir ekonomiskt fördelaktigt. Sammantaget framstår behovet av ett clearingsystem som mycket begränsat.
Skulle situationen ändras och Stockholm eller Tranås kommun bli större nettomottagare i förhållande till Svenska kyrkans huvudmän bör en utjämning kunna ske baserad på en samlad avstämning vid årets slut och genom frivilliga överenskommelser med Svenska kyrkan centralt. Någon mera omfattande administration behöver detta inte innebära.
När det gäller kremationerna sker de flesta enligt särskilda avtal mellan huvudmännen som följd av att långt ifrån alla huvudmän innehar ett eget krematorium. Clearingsystemet har därför inte någon avgörande betydelse för denna verksamhet.
För det fall Stockholms och Tranås kommuner inte införlivas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats så får ersättning för kremationer utgå enligt särskilda avtal. Detta torde inte innebära något större praktiskt problem eftersom särskilda avtal redan i dag är vanligt förekommande.
Sammantaget är det inte motiverat att behålla clearingsystemet för enbart Stockholms och Tranås kommuner.
Konsekvenserna av förslaget redovisas i kap. 7.
6. De som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman
6.1. Allmänt
Av kap. 3 framgår att de enskilda begravningsplatsinnehavare som har en mer omfattande verksamhet är de judiska församlingarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, Katolska kyrkogården i Stockholm samt Stiftelsen Stora Sköndal.
I Stockholm finns tolv församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. På dessa gravsätts cirka 850 per år. Ungefär 400 gravsätts i askgravlund eller minneslund. Kolumbarium är vanligt med knappt 300 gravsättningar per år. Övriga gravsättningar fördelar sig mellan urngrav och askgravplats. Kistbegravning är mycket ovanligt.
I Tranås finns fyra församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Här sköts begravningsplatsernas förvaltning i sin helhet av kommunen.
6.1.1. Bakgrund
Det obligatoriska clearingsystemet innebar en förbättring för innehavarna av enskilda begravningsplatser eftersom det gav dem möjlighet att få ersättning enligt taxan för de tjänster som räknas upp i begravningslagen och som de tillhandahöll som enskild begravningsplatsinnehavare. Genom clearingsystemet har ersättning även utgått till församlingarna i Stockholms kommun som innehar och förvaltar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman.
Utredningens förslag om att det obligatoriska clearingsystemet ska upphöra innebär att de enskilda begravningsplatsinnehavarna och innehavarna som inte är huvudmän förlorar rätten till ersättning.
I utredningens uppdrag ingår att analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar en allmän begravningsplats.
En första fråga är om ersättning alls bör utgå till dessa innehavare. Frågeställningen aktualiseras utifrån att ett av begravningslagens krav för att få tillstånd att anordna och inneha en enskild begravningsplats är att innehavaren också klarar att fullgöra de skyldigheter som följer av begravningslagen (2 kap. 7 § begravningslagen).
De enskilda begravningsplatsinnehavarna avlastar emellertid den avgiftsfinansierade begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen. Även den som gravsätts på en enskild begravningsplats har betalat begravningsavgift som finansierar de allmänna begravningsplatserna.
Utredningen anser därför att det är rimligt att en enskild begravningsplatsinnehavare som tillhandahåller gravsättning m.m. även fortsättningsvis får ersättning.
I det följande föreslås därför en ny ersättningsmodell för enskilda begravningsplatsinnehavare och de församlingar som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman.
6.2. Överväganden och förslag
Vårt förslag: En huvudman ska ersätta den som innehar en enskild
begravningsplats, eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman, om en sådan innehavare tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande.
Ersättning betalas för varje ny gravsättning. Ersättning ska betalas med ett belopp för gravsättning på bestämd gravplats och ett annat belopp för gravsättning utan bestämd gravplats.
Kammarkollegiet ska beräkna och fastställa de två ersättningsbeloppen enligt följande. Den samlade kostnaden för begravningsverksamheten på årsbasis med avdrag på 10 procent
reduceras med kostnaderna för kremationsverksamheten varefter beloppet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt (genomsnittsbelopp).
Ersättningsbeloppet för gravsättning på bestämd gravplats ska fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Om gravsättning sker på en redan upplåten gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till 25 år för den aktuella gravsättningen. Ersättningsbeloppet för gravsättning utan bestämd gravplats ska fastställas till genomsnittsbeloppet.
Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner ska på medium för automatisk databehandling lämna Kammarkollegiet nödvändiga underlag för beräkningen. Möjligheten till samråd mellan Kammarkollegiet och huvudmännen angående dessa underlag tas bort.
Ersättningsbeloppen ska omprövas vart femte år.
Innehavare av enskilda begravningsplatser har under lång tid påpekat att clearingtaxorna inte ger tillräcklig kompensation för kostnaderna för begravningsplatsens löpande skötsel och att de därför får ta ut höga avgifter av dödsboen för att klara av begravningsplatsernas förvaltning. Detta har ansetts orättvist eftersom den som önskar bli begravd på en enskild begravningsplats har betalat begravningsavgift under sitt liv på samma sätt som den som blir begravd på en allmän begravningsplats.
Taxebeloppen är framräknade med utgångspunkten att fråga handlar om en verksamhet som bedrivs i mariginalen av den vanliga begravningsverksamheten. Detta är inte fallet för de enskilda begravningsplatsinnehavarna eller de församlingar som driver en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Det är därför naturligt att taxebeloppen inte på ett tillräckligt sätt täcker dessa begravningsplatsinnehavares kostnader för skötsel under 25 år.
Utredningen föreslår att ersättningssystemet utformas på ett sätt som bättre ersätter de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. Något hinder mot en höjd ersättningsnivå finns inte i befintlig reglering.
6.2.1. Beräkningsmodell
Målet har varit att hitta en enkel lösning som kräver liten administration och som bättre motsvarar det som kan anses vara betalt genom begravningsavgiften.
Bestämmande för begravningsavgiftens storlek är huvudmännens särredovisade kostnader för begravningsverksamheten (jfr 9 kap. 4 §). Utredningen anser det rimligt att utgångspunkten för en ersättningsmodell till de enskilda begravningsplatsinnehavarna och innehavare som inte är huvudmän bygger på ett genomsnitt av dessa särredovisade kostnader med vissa justeringar. Ett genomsnittsbelopp bör beräknas per gravplats och år.
Utredningen föreslår att ett genomsnittsbelopp beräknas genom att den samlade kostnaden för begravningsverksamheten på årsbasis med ett avdrag på 10 procent reduceras med kostnaderna för kremationsverksamheten varefter beloppet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt. Gravplatser på enskilda begravningsplatser ska inte räknas med.
Det kan invändas att en sådan modell är enkel och schablonmässig. Utredningen har övervägt andra modeller men med beaktande av det fåtal aktörer som kommer att vara berörda framstår det inte motiverat att utveckla mera detaljerade beräkningsmodeller som skulle kräva mer administration utan att nödvändigtvis ge ett mera rättvist resultat. Den exempelberäkning som nedan görs visar rimliga resultat.
Begravningsverksamhetens kostnader m.m.
Enligt 9 kap. 4 § begravningslagen ska avgiftssatsen grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Samma särredovisade kostnader ska vara utgångspunkten i utredningens beräkningsmodell.
Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär ett långtgående ansvar för huvudmännen inom Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner. Bl.a. ansvarar huvudmännen för att ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag tillhandahålls för dem som är folkbokförda inom det egna förvaltningsområdet. Vidare ska huvud-
männen tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Vidare följer av begravningslagen ett flertal inslag av myndighetsutövning. För huvudmännen innebär detta högre kostnader för verksamhet och administration. De enskilda begravningsplatsinnehavarna har inte motsvarande skyldigheter.
För att beakta dessa förhållanden, men utan att behöva fastna i en alltför komplicerad beräkningsmodell, har utredningen stannat vid att från de särredovisade kostnaderna dra av 10 procent. Det bedöms motsvara de extra kostnader som huvudmännen har. Vidare ska minskning ske med kostnader hänförliga till krematorium eftersom sådana endast innehas av huvudmän. I den mån kremering sker är det en kostnad som huvudmannen för begravningsverksamheten står för.
Närmare om kostnader för kremationsverksamheten
Med kostnader för kremationsverksamhet avses bl.a. kostnader för byggnader, personal, maskin- och materialkostnad som kan knytas till krematorier, kremation och ceremoni med tillhörande transportkostnader för kremation, samt kapitaltjänstkostnader. Med kapitaltjänstkostnader avses kostnader för ränta och amortering som uppstår vid investeringar.
Gravplatser
Med gravplatser ska avses det totala antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt. Här inkluderas återlämnade gravar, återtagna gravar och gravar som sköts som kulturgravar. Kistgravar, urngravar, askgravplatser samt kolumbarium ingår vid beräkningen så länge de är upplåtna med gravrätt, även begränsad sådan.
6.2.2. Två ersättningsbelopp
Det finns betydande skillnader mellan kostnaden för en kistgrav, urngrav och en plats i kolumbarium. Ännu större är skillnaden när dessa jämförs med kostnaden för askgravlund och minneslund. Ett
alternativ hade därför kunnat vara att fastställa olika belopp för de förekommande gravskicken.
Utredningen bedömer emellertid detta mindre lämpligt dels då flera gravskick inte har någon tydlig legal grund och dels då ersättningssystemet blir mera komplicerat.
En tydlig skillnad finns genom att gravsättning kan ske på en bestämd gravplats eller inte. Gravrätt kan endast upplåtas för en bestämd gravplats.
Bestämd gravplats innefattar kist- och urngravar av traditionell karaktär, men även placering av urna i kolumbarium eller urnmur. Här bör även inordnas askgravplats. Gravsättningar utan bestämd gravplats avser kistminneslund, askgravlund och minneslund (prop. 2011/12:51 s. 45).
Med en distinktion utifrån om gravsättningen sker på en bestämd gravplats eller inte skapas en enkel utgångspunkt för tillämpningen.
Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats bör bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Detta motsvarar den tid – 25 år – som huvudmannen ska tillhandahålla gravplats utan kostnad enligt 9 kap. 6 § begravningslagen, alltså det som finansieras genom begravningsavgifterna.
För gravsättning utan bestämd gravplats bör ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet. Den fortlöpande skötseln av ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller en minneslund kan fördelas över ett mycket stort antal gravsättningar.
När gravsättning sker i en redan upplåten grav ska ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till 25 år för den aktuella gravsättningen.
6.2.3. Ersättning vid ny gravsättning
Rätten till ersättning bör kopplas till att en gravsättning sker. Så fungerar det i dag och det har inte framkommit någon kritik mot detta. Genom att knyta ersättningen till varje gravsättning blir det inte fråga om ett system med en löpande ersättning till de aktuella innehavarna. Ett sådant system skulle kosta mer att administrera.
6.2.4. Kammarkollegiet fastställer ersättningsbeloppen
Kammarkollegiet bör beräkna och fastställa de belopp med vilken ersättning ska betalas. Kammarkollegiet har god kunskap och erfarenhet av frågorna och bör utan svårigheter kunna ta sig an uppgiften.
6.2.5. Exempelberäkning
Utredningen har gjort en exempelberäkning som syftar till att ge en fingervisning om vad genomsnittsbeloppet blir vid en beräkning för landet i stort. Detta har betydelse bl.a. för att bedöma förslagets konsekvenser.
I Nyckeltalsprojektet har bl.a. samlats in uppgifter om antalet gravplatser hos de deltagande förvaltningarna. Utredningens förslag till beräkning av antalet gravplatser överensstämmer i allt väsentligt med Nyckeltalsprojektets sätt att räkna.
Uppgifter om de deltagande förvaltningarnas kostnader per år liksom antalet kremationer och snittkostnad per kremation har utredningen inhämtat från Kammarkollegiet respektive Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund. Kremationskostnaden har beräknats utifrån att varje kremation kostar 3 000 kronor.
På grundval av dessa uppgifter har en beräkning gjorts som ger ett genomsnittsbelopp på cirka 900 kronor. Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats blir då 22 500 kronor (900 x 25 år) och för gravsättning utan bestämd gravplats 900 kronor.
Som jämförelse utgår en genomsnittlig ersättning enligt dagens clearingsystem med drygt 11 000 kronor för en kistgrav.
Även om exempelberäkningen inte erbjuder fullständig exakthet så indikerar den tydligt att den nya beräkningsmodellen ger betydande höjningar jämfört med den ersättning som utgår enligt dagens clearingssystem. Resultatet kan dock inte anses orimligt högt.
6.2.6. Ersättningsbeloppen omprövas vart femte år
Taxan vid begravningsclearing har fastställts varje år men med få förändringar såväl mellan enskilda år som över tid. En årlig fastställelse har därför knappast varit motiverad i clearingsystemet
och det ersättningssystem som nu föreslås har inte större behov av justeringar.
Utredningen föreslår därför att Kammarkollegiet vart femte år ska ompröva ersättningsnivån och då inhämta nya underlag från huvudmännen för begravningsverksamheten.
6.3. Underlag från huvudmännen
För att Kammarkollegiet effektivt ska kunna utföra sitt arbete med beräkning och fastställelse av ersättningsbeloppen bör huvudmännen inom Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner på medium för automatisk databehandling lämna det underlag som behövs för beräkningsmodellen.
Som redan har nämnts uppfylls detta till en del genom att Svenska kyrkan i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats redovisar begravningsverksamhetens samlade kostnader till Kammarkollegiet. Detta belopp utgörs av församlingarnas och samfälligheternas särredovisade kostnader för sin begravningsverksamhet.
För en beräkning av ersättningsnivån måste huvudmännen också lämna Kammarkollegiet uppgifter om antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt inom respektive förvaltningsområde samt kostnader för kremationsverksamheten.
Det är lämpligt att församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna lämnar sina uppgifter till Svenska kyrkan centralt, som sammanställer och i sin tur redovisar till Kammarkollegiet.
Stockholms och Tranås kommuner ska lämna samma underlag direkt till Kammarkollegiet.
I dag finns reglerat att Kammarkollegiet ska samråda med huvudmännen i fråga om underlaget för taxan för begravningsclearing. Utredningen bedömer inte att det finns behov av något motsvarande samråd när det gäller de underlag som nu ska lämnas av huvudmännen och föreslår därför att samrådet tas bort.
7. Konsekvensanalys
7.1. Inledning
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting, ska förslag till finansiering lämnas.
Av 15 § samma förordning framgår vidare att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Utredningen redovisar här identifierade konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. För fullständighetens skull redovisas samtliga områden som ska kommenteras enligt gällande riktlinjer för konsekvensanalyser. Detta görs även för de områden där förslagen inte bedöms ha någon påverkan.
7.2. Förslagen om avskaffande av det obligatoriska clearingsystemet och en ny modell för ersättning till bl.a. enskilda begravningsplatsinnehavare
Vår bedömning: Ett avskaffande av begravningsclearingen leder
till minskade administrationskostnader hos begravningsverksamhetens huvudmän med 2,2 miljoner kronor.
Den föreslagna ersättningsmodellen innebär en kostnadsökning för begravningsverksamheten med som mest cirka 7,5 miljoner kronor per år som får finansieras genom begravningsavgiften.
Vi bedömer att förslagen i övrigt kommer att vara kostnadsbesparande eller kostnadsneutrala för berörda aktörer.
7.2.1. Begravningsverksamhetens huvudmän
Huvudmännen för begravningsverksamheten har i dag kostnader för att administrera clearingsystemet. Framför allt handlar det om fakturaadministration.
Svenska kyrkan bedömer att administrationskostnaderna för clearingtransaktionerna mellan deras huvudmän lågt räknat uppgår till 2 miljoner kronor per år. Beräkningarna är då gjorda utifrån en genomsnittlig administrationskostnad på 100 kronor per clearingtransaktion och 20 000 transaktioner.
Stockholms kommun har lämnat uppgift till utredningen om att administrationskostnaderna uppgår till cirka 200 000 kronor per år.
Tranås kommun har beräknat sina administrationskostnader för begravningsclearing till 4 500 kronor för 2013.
Vårt förslag innebär att kostnader för gravsättning tas upp i den egna verksamheten oavsett om den som gravsatts var folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde eller inte. Detta kan emellertid knappast innebära annat än marginellt merarbete i jämförelse med den redovisning som måste göras i nuvarande system med begravningsclearing.
Sammantaget kommer alltså administrationskostnaderna för huvudmännen att minska med åtminstone 2,2 miljoner kronor.
För huvudmännen för begravningsverksamheten innebär förslaget om en ny ersättningsmodell ett åläggande att lämna uppgifter
om begravningsverksamhetens kostnader, antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt samt i förekommande fall kostnader för kremationsverksamheten. Detta kan väntas leda till vissa arbetsinsatser hos huvudmännen. De uppgifter som ska lämnas får emellertid betraktas som sådana som förvaltningarna bör känna till och utan större svårigheter kunna redovisa. Eventuella kostnader för detta arbete vart femte år får därför bekostas inom ramen för begravningsverksamheten.
7.2.2. Övriga aktörer
Ett avskaffande av clearingsystemet kommer vidare att innebära att Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund inte behöver lägga resurser på att besvara frågor om tillämpningen av systemet. Detta är en minskad administrativ belastning för dem. Enligt uppgift har antalet frågor med anledning av clearingsystemet varit stort.
7.2.3. Offentliga aktörer
Kammarkollegiet behöver enligt vårt förslag inte längre fastställa en årlig clearingtaxa. I stället ska enligt förslaget Kammarkollegiet fastställa två ersättningsbelopp vart femte år som ska lämnas vid varje ny gravsättning som tillhandahålls av en enskild begravningsplatsinnehavare eller en innehavare av en allmän begravningsplats som inte är huvudman. Detta innebär en arbetsinsats för Kammarkollegiet, dock inte av sådan omfattning att någon kostnadskalkyl behöver redovisas. Arbetsinsatsen bedöms också rymmas inom befintlig budgetram.
7.2.4. Samhällsekonomiska konsekvenser
Frågan är om ett avskaffande av clearingsystemet kan leda till högre kostnader för begravningsverksamheten i stort. Den föreslagna ersättningsmodellen innebär i relativa tal en kraftig höjning av de ersättningsbelopp som kan utgå vid en ny gravsättning.
Samtidigt måste beaktas att det handlar om ett mycket litet antal gravsättningar per år på de enskilda begravningsplatserna. Högt räknat kan det vara 200 gravsättningar på en bestämd gravplats under ett år. En ersättning med 25 000 kronor per sådan gravsättning (enligt exempelberäkningen 23 000 kronor men här avrundat uppåt) skulle motsvara en genomsnittlig höjning i förhållande till dagens clearingsystem med cirka 14 000 kronor per gravsättning. Kostnadsökningen skulle då uppgå till 2,8 miljoner kronor (200 x 14 000 kronor). Sett till begravningsverksamhetens totala kostnad i landet per år (cirka 4 miljarder kronor) är det en mycket liten andel.
Eftersom samma ersättningsmodell föreslås gälla även för de församlingar som inte är huvudmän men innehar en allmän begravningsplats blir ersättningsbeloppen större även till dessa än de som i dag utgår enligt clearingsystemet. En skillnad är att det i högre utsträckning handlar om gravsättningar utan bestämd gravplats. Ersättningen blir då cirka 1 000 kronor per gravsättning (enligt exempelberäkningen 900 kronor men här avrundat uppåt). Enligt clearingtaxan utgick för utströende av aska i minneslund endast 200 kronor, så höjningen (800 kronor) blir betydande. Beräknat på 400 gravsättningar i minneslund eller askgravlund blir kostnadsökningen för ett år cirka 320 000 kronor (800 x 400). För urngravar, kolumbarium och askgravplatser skulle ersättning ges med 25 000 kronor i stället för enligt clearingen med 2 400 kronor. Kostnadsökningen uppgår till cirka 4,5 miljoner kronor (200 x 22 600 kronor). Detta är beräknat på 200 gravsättningar trots att antalet sådana gravsättningar uppgår till cirka 450 per år. Det blir emellertid högt att räkna med samtliga dessa som upplåtna med gravrätt om 25 år. I många fall handlar det om gravsättning i en redan upplåten plats. För att beakta detta förhållande har beräkningen gjorts utifrån 200 gravsättningar med en gravrätt om 25 år.
Även om höjningarna kan framstå väl tilltagna ska beaktas att församlingarna i Stockholms kommun får ett årligt bidrag av kommunen till förvaltningen av respektive begravningsplats. Då ersättningen genom vår föreslagna modell kan väntas leda till en höjning, som följd av att den i större utsträckning tar hänsyn till förvaltningskostnader, kan detta påverka nivån på det skäliga bidraget. Den faktiska kostnadsökningen för begravningsverksamheten kan
därför förväntas bli något lägre än den ovan beräknade. Det är också Stockholms kommun som främst kommer att ersätta församlingarna i Stockholm samt de enskilda begravningsplatsinnehavarna.
Sammanfattningsvis kan den ersättningsmodell som vi har föreslagit innebära ökade kostnader på som mest cirka 7,5 miljoner kronor. Detta är alltså det belopp som kommer att fördelas från den begravningsavgiftsfinansierade allmänna begravningsverksamheten till de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de innehavare som inte är huvudmän men förvaltar en allmän begravningsplats.
7.3. Förslagen och alternativa lösningar
Utredningens förslag innebär att det lagfästa clearingsystemet avskaffas. Förslaget har diskuterats med representanter för både Svenska kyrkan, branschorganisationer och berörda kommuner. Det råder en samsyn om att clearingen kan avskaffas för huvudmännen inom Svenska kyrkan till följd av den enhetliga begravningsavgiftssatsen. Det råder också en samsyn om att begravningsclearingen kan avskaffas i sin helhet om Stockholms och Tranås kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Stockholm och Tranås kommuner önskar emellertid att systemet finns kvar om de inte inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats.
Utredningen har efter överväganden stannat vid att clearingsystemet kan avskaffas även om Stockholm och Tranås kommuner inte införlivas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Mot denna bakgrund har det inte funnits anledning att överväga endast justeringar av det befintliga clearingsystemet.
När det gäller ersättning till de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de huvudmän som innehar och förvaltar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman har utredningen övervägt olika alternativ. Ett alternativ vore att låta det befintliga clearingsystemet fortsätta att gälla i sin nuvarande utformning men endast i förhållande till de enskilda begravningsplatsinnehavarna och de som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman. En sådan lösning hade varit enkel men bedömdes för resurskrävande med hänsyn till att bara ett fåtal var berättigade till
ersättning. Dessutom ger det inte en skälig ersättning och behövde därför ses över. Ett annat förslag som övervägdes var att skapa ett helt nytt system hos någon myndighet för att ersätta de enskilda begravningsplatsinnehavarna. En sådan lösning bedömdes kräva stora utredningsinsatser och dessutom bli onödigt resurskrävande. Även en lösning med ett årligt skäligt bidrag till enskilda begravningsplatsinnehavare övervägdes, men var mindre lämpligt mot bakgrund av att det då blir ett löpande årligt stöd på obestämd tid och dessutom utan koppling till att gravsättning sker.
Föreslagen lösning bedömdes utgöra den lämpligaste modellen med tydlig utgångspunkt i den allmänna begravningsverksamhetens kostnader och grundat på en genomsnittsberäkning. Trots en enkel konstruktion visar exempelberäkningen rimliga resultat.
7.4. Bedömningen av regleringen i förhållande till de skyldigheter som Sverige har genom medlemskapet i EU
Författningsförslagen bedöms inte stå i strid med något krav som följer av EU-rätten.
7.5. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Författningsförslagen bedöms inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
7.6 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags villkor, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Författningsförslagen bedöms inte få några konsekvenser för de angivna områdena.
8. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
8.1. Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) och förslag till förordning om ändring i begravningsförordningen (1990:1147)
Förslag: Lagen träder i kraft den 1 juni 2016 i fråga om 9 kap. 12
och 14 §§ och i övrigt den 1 januari 2017.
Förordningen träder i kraft den 1 juni 2016.
Regleringen om en enhetlig begravningsavgiftssats för den begravningsverksamhet som bedrivs under Svenska kyrkans huvudmannaskap ska träda i kraft den 1 januari 2016 enligt lag (2013:379) om ändring i begravningslagen (1990:1144).
Det är oklart om även Stockholms och Tranås kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats och även oklart om lagstiftningen då kan träda i kraft vid samma datum, den 1 januari 2016.
Enligt regleringen om en enhetlig begravningsavgiftssats för begravningar inom Svenska kyrkan kommer avgiftssatsen för år 2016 att fastställas för varje församling och samfällighet som är begravningshuvudman enligt nu gällande regler redan under år 2015. Den första enhetliga avgiftssatsen för all den begravningsverksamhet som bedrivs under Svenska kyrkans huvudmannaskap kommer därför att fastställas under år 2016 och tillämpas första gången år 2017 (prop. 2012/13:120 s. 134).
Det saknas anledning att låta begravningsclearingen upphöra innan den enhetliga begravningsavgiftssatsen tillämpas för första gången. För att möjliggöra för Kammarkollegiet att fastställa ersättningsbeloppen för 2017 senast den 1 september 2016 samtidigt som
clearingsystemet fortsätter att gälla under hela 2016 behövs olika ikraftträdandedagar för bestämmelserna i lagen.
Utredningen föreslår att lagen träder i kraft den 1 juni 2016 i fråga om 9 kap. 12 och 14 §§ och i övrigt den 1 januari 2017. Förordningen ska träda i kraft den 1 juni 2016.
Utredningen bedömer att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser.
9. Författningskommentar
9.1. Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)
9 kap.
10 §
Paragrafen upphävs eftersom förslaget innebär att den s.k. begravningsclearingen avskaffas för begravningsverksamhetens huvudmän.
Våra överväganden finns i avsnitt 5.7.
11 §
Tillhandahålls gravsättning på gravplats eller motsvarande av den som innehar en enskild begravningsplats, eller den som innehar en allmän begravningsplats utan att vara huvudman, ska den huvudman som avses i 6 § ersätta innehavaren med de belopp som fastställs i enlighet med 12 §.
Paragrafen har fått en ny lydelse. Genom begravningsclearingen fick även innehavaren av en enskild begravningsplats ersättning för sådana tjänster som anges i 9 kap. 6 § och som denna innehavare tillhandahöll. Detsamma gällde för de församlingar som utan att vara huvudman innehade och förvaltade en allmän begravningsplats om dessa tillhandahöll sådana tjänster som anges i 9 kap. 6 §.
Den ändrade lydelsen innebär att ersättning ska ges till en enskild begravningsplatsinnehavare, eller en innehavare som inte är huvudman, när en sådan innehavare tillhandahåller en gravplats
eller motsvarande. Med motsvarande avses att gravplatsen inte är bestämd, dvs. att fråga är om minneslund eller askgravlund.
Liksom i clearingsystemet ska den s.k. folkbokföringshuvudmannen ersätta innehavaren.
Den tidigare kopplingen till de tjänster som anges i 9 kap. 6 § finns inte längre kvar. Detta är en följd av att den nya ersättningsmodellen är förenklad och saknar behov av att knytas till andra tjänster än tillhandahållande av gravsättning på gravplats eller motsvarande.
Våra överväganden finns i avsnitt 5.7.
12 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer de belopp med vilka ersättning ska betalas när gravsättning på gravplats eller motsvarande tillhandahållits enligt 11 §.
Paragrafen har ändrats på så sätt att ersättningsbeloppen inte längre kopplas till de tjänster som ska tillhandahållas utan kostnad enligt 9 kap. 6 §. Istället kopplas ersättning till när gravsättning på gravplats eller motsvarande har tillhandahållits och ska motsvara den genomsnittliga kostnaden i landet för detta. Ändringen är en följd av ersättningsmodellens förenklade utformning. I paragrafen anges inte när beloppen ska ses över. Det regleras i stället i förordning.
Våra överväganden finns i avsnitt 6.2.3 och 6.2.4.
14 §
Svenska kyrkan ska på medium för automatisk databehandling underrätta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om respektive huvudmans beräknade kostnader för det följande beskattningsåret. Sedan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har fastställt avgiftssatsen ska regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, på samma sätt underrätta Skatteverket om den avgiftssats som ska gälla för det följande beskattningsåret och respektive huvudmans andel av de totala kostnaderna. Svenska kyrkan ska till regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats.
Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner ska på medium för automatisk databehandling till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de uppgifter som behövs för att fastställa de ersättningsbelopp som anges i 12 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om när och hur uppgifterna enligt första och andra styckena ska lämnas.
Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter när kommun är huvudman finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Paragrafen har ändrats genom ett nytt andra stycke samt ändringar i tredje stycket.
Det nya stycket och ändringen i tredje stycket föranleds av att den föreslagna beräkningsmodellen kräver att den myndighet som regeringen bestämmer får del av visst underlag från begravningshuvudmännen. Det som avses är uppgift om begravningsverksamhetens kostnader, antalet gravplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt inom respektive förvaltningsområde samt kostnader för kremationsverksamheten. Församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna ska lämna sina uppgifter till Svenska kyrkan centralt, som sammanställer och i sin tur redovisar till Kammarkollegiet.
Våra överväganden finns i avsnitt 6.3.
9.2. Förslag till förordning om ändring i begravningsförordningen (1990:1147)
46 §
Kammarkollegiet ska fastställa dels ett belopp för gravsättning på en bestämd gravplats dels ett belopp för gravsättning utan bestämd gravplats som ska betalas när en huvudman enligt 9 kap. 11 § begravningslagen (1990:1144)ska ersätta någon som tillhandahållit gravsättning på gravplats eller motsvarande.
Paragrafen har ändrats på så sätt att någon årlig taxa för begravningsclearing inte längre fastställs av Kammarkollegiet. I stället anges att Kammarkollegiet ska fastställa två olika ersättningsbelopp. Ett ersättningsbelopp ska fastställas för gravsättning på en bestämd gravplats och ett för gravsättning utan bestämd gravplats. Begreppen knyter an till definitionerna i 1 kap. 1 § begravningslagen.
Med bestämd gravplats avses kistgrav och urngrav, men även kolumbarium, urnmur och askgravplats.
Gravplats som inte är bestämd avser minneslund men även gemensamma gravområden utan bestämda gravplatser. Ett sådant gemensamt gravområde kan t.ex. vara en kistminneslund eller askgravlund.
Ersättning lämnas när gravsättning har skett. Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.2.2.
47 §
Ersättningsbeloppen ska grundas på en genomsnittlig beräkning av den årliga kostnaden för en gravplats. Genomsnittsbeloppet beräknas genom att nittio procent av huvudmännens samlade kostnader för begravningsverksamheten, minskat med kostnaderna för kremationsverksamheten, divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen som är eller har varit upplåtna med gravrätt.
För gravsättning på en bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Om gravsättning sker på en redan upplåten gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden därmed förlängs i enlighet med 9 kap.6 §.
För gravsättning utan bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet fastställas till genomsnittsbeloppet.
Paragrafen har ändrats helt. Paragrafen anger formeln för att beräkna ersättningsbeloppen.
I första stycket anges att det handlar om en genomsnittsberäkning av kostnaden för en gravplats per år. Beräkningen utgår från huvudmännens samlade kostnader för begravningsverksamheten. Detta är samma särredovisade kostnader som redovisas till
Kammarkollegiet i dag och ligger till grund för begravningsavgiftssatsen. Samma kostnader kommer att sammantagna ligga till grund för den enhetliga begravningsavgiftssatsens beräkning. Kostnaderna tas upp med ett avdrag om 10 procent för att beakta huvudmännens större ansvar enligt begravningslagen och därmed ökade kostnader för sin verksamhet. Avdrag görs sedan för kostnaderna för kremationsverksamheten eftersom sådan verksamhet inte får bedrivas av enskilda begravningsplatsinnehavare. Resultatet divideras med antalet gravplatser hos huvudmännen. Det är gravplatser på huvudmännens allmänna begravningsplatser som är eller har varit upplåtna med gravrätt som ska räknas. Här inkluderas återlämnade gravar, återtagna gravar och gravar som sköts som kulturgravar. Gravplatser hos enskilda begravningsplatsinnehavare ska inte räknas.
I andra och tredje styckena anges att det handlar om två olika ersättningsbelopp. Avgörande för vilket ersättningsbelopp som blir aktuellt är om gravsättning sker på en bestämd gravplats eller inte. Bestämd gravplats innefattar kist- och urngravar, men även placering av aska i kolumbarium eller urnmur samt askgravplatser. Gravsättningar utan bestämd gravplats avser minneslund, kistminneslund och askgravlund. Ersättningsbeloppet för gravsättning på en bestämd gravplats ska bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med 25. Detta motsvarar den tid – 25 år – som huvudmannen ska tillhandahålla gravplats utan kostnad enligt 9 kap. 6 § begravningslagen. Om gravsättning sker i en redan upplåten gravplats ska ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet multiplicerat med det antal år som upplåtelsetiden behöver förlängas för att uppgå till 25 år för den aktuella gravsättningen. För gravsättning utan bestämd gravplats ska ersättningsbeloppet bestämmas till genomsnittsbeloppet.
Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.2.1–6.2.3.
48 §
Kammarkollegiet ska senast den 1 september vart femte år fastställa de ersättningsbelopp som ska tillämpas de följande fem kalenderåren. Huvudmännen för begravningsverksamheten ska på lämpligt sätt informeras om beloppen.
Paragrafen har ändrats och anger att ersättningsbeloppen ska omprövas vart femte år.
Utredningens överväganden finns i avsnitt 6.2.6.
Kommittédirektiv 2014:62
Begravningsclearing
Beslut vid regeringssammanträde den 30 april 2014
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över systemet med reglering av kostnader vid gravsättning av avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde, s.k. begravningsclearing. Syftet med översynen är att förenkla utformningen av systemet med begravningsclearing.
Utredaren ska analysera – vilka konsekvenser införandet av en enhetlig begravningsavgifts-
sats får för systemet med begravningsclearing, – behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid grav-
sättning, och – behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid grav-
sättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar allmän begravningsplats.
Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2015.
Bakgrund
Det allmänna har ett ansvar för att det finns en fungerande begravningsverksamhet som omfattar alla som är folkbokförda i landet.
Begravningsverksamheten regleras huvudsakligen i begravningslagen (1990:1144) och begravningsförordningen (1990:1147). Begravningslagen reglerar en rad olika frågor på begravningsområdet. Förutom övergripande bestämmelser om huvudmannaskap, begravningsplatser, begravningsombud och begravningsavgift, finns bestämmelser om bl.a. förfarandet i samband med dödsfall, upplåtelse av gravrätt, kremering och gravsättning samt utförsel från och införsel till landet av stoft och aska.
Svenska kyrkan har under lång tid varit huvudman för den övervägande delen av begravningsverksamheten i landet. Regeringen kan besluta att en kommun ska vara huvudman för begravningsverksamheten inom ett visst område. Detta gäller för Stockholms och Tranås kommuner som sedan 1886 respektive 1885 är huvudmän för begravningsverksamheten inom respektive kommun. Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av de allmänna begravningsplatserna.
Huvudmannen ska utan kostnad tillhandahålla dödsboet ett antal tjänster: – gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under en
tid av 25 år, – gravsättning, – kremering, – vissa transporter av kistan eller urnan, – lokal för förvaring och visning av stoftet och – lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler.
I huvudmannaskapet ligger också att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. I frågor som rör förvaltningen av sådana gravplatser bör samråd ske med företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan.
Begravningsclearing
Bakgrund
Samhällsutvecklingen i Sverige i dag medför en ökad rörlighet inom befolkningen och många byter bostadsort flera gånger under sitt liv. En följd av detta är att många människor inte önskar att bli begravda på den plats där de är folkbokförda under den sista tiden av sitt liv, utan på en annan ort som de känner större samhörighet med. I enlighet med begravningslagen kan en avliden beredas plats på en allmän begravningsplats på annan ort än folkbokföringsorten om tillgången på gravplatser medger det.
Den huvudman som i sådana fall utför gravsättningen eller vissa andra i lag angivna tjänster har då rätt till ersättning av huvudmannen för kostnader för begravningsverksamheten på den avlidnes hemort. Det innebär att vissa av de ekonomiska konsekvenserna av en begravning på annan ort än hemorten regleras genom s.k. begravningsclearing. Systemet med en obligatorisk och riksomfattande begravningsclearing infördes den 1 januari 2000.
Enligt 9 kap. 6 § begravningslagen ska huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla vissa tjänster för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde. Dessa tjänster är gravplats, gravsättning, vissa transporter, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Enligt 9 kap. 7 § ska de tjänster som nämns i 6 § tillhandahållas också av någon annan som förvaltar en allmän begravningsplats om den avlidne kan beredas plats där. Huvudmannen där den avlidne har varit folkbokförd ska enligt 9 kap. 10 § i dessa fall ersätta den som har tillhandahållit tjänsterna. Samma regler gäller för det fall att tjänsterna har tillhandahållits av den som innehar en enskild begravningsplats.
Ersättningen mellan huvudmännen regleras i en taxa för begravningsclearing som varje år fastställs av Kammarkollegiet (46 § begravningsförordningen). Systemet bygger inte på någon avräkning mellan huvudmännen utan fakturering sker och pengarna betalas ut i samband med förrättningarna (SOU 1997:42 s. 89). Den taxa som ska tillämpas för det följande kalenderåret ska fastställas senast den 1 september (48 § begravningsförordningen). Taxan är tvingande för huvudmännen. Taxan ska enligt 47 § första stycket begravningsförordningen grundas på ett underlag som visar
den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna. Systemet med en gemensam taxa innebär att ersättningen för tjänsterna utgör ett genomsnitt av de faktiska kostnader som förekommer. Några huvudmän får en högre ersättning än vad deras egna kostnader uppgår till medan det omvända förhållandet gäller för andra (jfr prop. 1998/99:38 s.124).
Från den 1 januari 2016 ska folkbokföring inte längre ske i en församling inom Svenska kyrkan utan i en kommun. Samtidigt införs en enhetlig begravningsavgift för huvudmän inom Svenska kyrkan (prop. 2012/13:120, bet. 2013/13:SkU25, rskr. 2012/13:254). Beslutet gäller inte Stockholms och Tranås kommuner.
Att folkbokföring inte längre sker i territoriell församling inom Svenska kyrkan får konsekvenser främst för Svenska kyrkan och för hanteringen av begravningsavgifterna. Regleringen av begravningsavgifterna där varje begravningshuvudman har sin egen avgiftssats innebär att en enskild person måste kunna hänföras till en viss församling inom Svenska kyrkan för att rätt begravningsavgiftssats ska kunna påföras honom eller henne. Genom att folkbokföring inte längre ska ske i församling kan inte längre kopplingen mellan person och församling ske med hjälp av folkbokföringen.
En enhetlig avgiftssats införs därför för den begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen inom Svenska kyrkan. Avgiftssatsen ska på motsvarande sätt som i dag beräknas genom att kostnaderna för begravningsverksamheten divideras med beskattningsunderlaget. I stället för att detta görs för varje församling kommer Kammarkollegiet att få i uppgift att med beaktande av samtliga huvudmäns kostnader fastställa en enhetlig avgiftssats.
I betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82) föreslås att Stockholm och Tranås kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats.
Utredningsbehov
Det är viktigt att samhället eftersträvar en effektiv förvaltning av begravningsverksamheten. Som en följd av att ett nytt system med en enhetlig begravningsavgiftssats träder i kraft den 1 januari 2016 bör även clearingsystemet ses över i sin helhet.
Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund har i en skrivelse (S2014/1507/PBB) framfört bl.a. att ett borttagande av clearingen mellan huvudmännen borde kunna rymmas inom systemet med särredovisning av kostnader och intäkter i begravningsverksamheten. Kostnaden för gravsättning av avlidna som varit folkbokförda i landet bör kunna betraktas som en kostnad som otvetydigt är att hänföra till begravningsverksamheten oavsett i vilken huvudmans budget den tas upp. Ett borttagande av begravningsclearingstaxan skulle innebära ekonomiska och administrativa lättnader för huvudmännen när det gäller hantering av fakturor och frågor kring tillämpningen av taxan.
Även innehavare av allmänna begravningsplatser som inte är huvudmän och enskilda begravningsplatser får ersättning genom clearingen. Clearingen omfattar endast de uppräknade tjänsterna i 9 kap. 6 § begravningslagen som utan kostnad ska tillhandahållas ett dödsbo. Ersättning för kostnader för förvaltning av dessa begravningsplatser t.ex. skötsel av allmänna ytor, såsom gräsklippning, snöröjning m.m., omfattas inte av clearingen. Det innebär att innehavare av dessa begravningsplatser själva bekostar sin förvaltning. Den som gravsätts på t.ex. en enskild begravningsplats har dock genom sin begravningsavgift bidragit både till de nämnda tjänsterna och till förvaltningen av allmän begravningsplats.
Judiska Centralrådet har i en skrivelse (S2011/4874/PBB) bl.a. framfört att dem som är innehavare av enskilda begravningsplatser inte får del av de begravningsavgifter som ska gå till att anlägga och driva begravningsplatser. Mot denna bakgrund föreslår rådet att åtgärder vidtas som innebär att bl.a. kostnaderna för skötsel av de judiska begravningsplatserna ska kunna ske på samma villkor som gäller för övriga begravningsplatser i Sverige.
Uppdraget
Utredaren ges i uppdrag att analysera vilka konsekvenser införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats får för systemet med begravningsclearing. Utredaren ska också analysera behovet av ett förändrat system för kostnadsansvaret när det gäller tillhandahållandet av gravplatser för avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde. Utredaren ska vidare analysera behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning för innehavare av enskilda begravningsplatser eller dem som, utan att vara huvudman, innehar och förvaltar allmän begravningsplats
Om utredaren bedömer att det finns ett behov av att förändra systemet med begravningsclearing, ska utredaren föreslå lämpliga förändringar av de författningar som reglerar begravningsfrågor och även analysera behovet av eventuella andra åtgärder. Utredaren ska också lämna förslag till behövliga författningsändringar.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som förslagen medför i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska samråda med bl.a. Kammarkollegiet, Svenska Kyrkan, Stockholms och Tranås kommuner, Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund samt andra berörda myndigheter och organisationer.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2015.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
Kammarkollegiets författningssamling
ISSN 1402-5345 (tryck) ISSN 1654-9325 (pdf) Utgivare: Gabriella Loman, Kammarkollegiet
Kammarkollegiets föreskrifter om taxa vid begravningsclearing 2015;
beslutade den 17 juni 2014.
Med stöd av 46 § begravningsförordningen (1990:1147) fastställer Kammar- kollegiet följande taxa enligt vilken ersättning ska betalas för de tjänster som avses i 9 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144) när en huvudman enligt 9 kap. 10 eller 11 § begravningslagen ska ersätta någon som tillhandahållit dessa tjänster.
Gravplats eller motsvarande på allmän eller enskild begravningsplats under en tid av 25 år
Tillhandahållande av gravplats
Kistgravplats 6 400 kr Urngravplats 1 700 kr
Förlängning av tid för gravplats
Om gravsättning sker i en redan upplåten grav ska upplåtelsetiden förlängas så att den uppgår till 25 år för den aktuella gravsättningen.
Förlängningsavgift kistgravplats
250 kr/år
Förlängningsavgift urngravplats 70 kr/år
Transport
Beloppen avser ersättning för samtliga transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning har skett. Undantag görs av transport för gravsättning utanför huvudmannens område, om inte transporten beror på ett avtal om tillhandahållande av särskilda gravplatser.
Kistbegravning
Ersättning för transporter fram till gravsättning på
- begravningsplats i anslutning till lokalen för begravningsceremonin 1 000 kr
- begravningsplats som inte ligger i anslutning till lokalen för begravningsceremonin. 1 500 kr
KAMFS 2014:2
Utkom från trycket den 27 augusti 2014
Bilaga 2 SOU 2015:26
Begravning med kremering
Ersättning för transporter av kistan fram till krematoriet när
- begravningsceremonin sker i lokal som inte ligger i anslutning till krematoriet men inom förvaltningsområdet 1 500 kr - ett krematorium utanför förvaltningsområdet anlitas. 2 000 kr
Ersättning utgår inte för kisttransport när begravningsceremonin sker i en lokal som ligger i anslutning till krematoriet.
Urnbegravning
Ersättning för transport av urna från krematorium till separat begravningsplats. 400 kr Ersättning utgår inte för urntransport när gravsättning sker på en begravningsplats i anslutning till krematoriet.
Gravsättning
Beloppen avser gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnade gravar.
Kistgrav 4 600 kr Urngrav 700 kr
Taxan för urngrav tillämpas också vid annan gravsättning där anhörig eller annan närstående har rätt att närvara. Den tillämpas oberoende av om annan än huvudmannen helt eller delvis svarar för placeringen av stoftet eller askan i graven.
Placering eller utströende av aska i minneslund 200 kr
Taxan tillämpas för gravsättning i minneslund eller motsvarande gravskick om anhörig eller annan närstående inte får närvara vid gravsättningen.
Tjältining vid extremt tjäldjup 700 kr
Extremt tjäldjup betyder att marken är frusen till ett djup av minst 1,2 meter. Taxan kan endast användas i kombination med taxan för gravöppning av kistgrav.
Särskild lokal för förvaring och visning av stoft
300 kr
Lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler
600 kr
Kremering
2 500 kr
__________
Den fastställda taxan ska gälla för dödsfall som inträffar under 2015. För dödsfall dessförinnan gäller äldre taxa.
KAMFS 2014:2