JK 1134-13-22

Initiativärende rörande Kriminalvårdens ordning för handläggningen av vissa skadeståndsanspråk mot staten

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern konstaterar att Kriminalvården inom ramen för en pågående organisationsöversyn arbetar aktivt med frågan om hur den skadereglering som delegerats till myndigheten ska kvalitetssäkras bl.a. genom en utvecklad egenkontroll. Med beaktande av det pågående arbetet och hur det nu gällande regelverket är utformat finner Justitiekanslern inte skäl att uttala någon kritik mot den inom Kriminalvården för närvarande tillämpade ordningen för delegation av beslutsfattande. Ärendet väcker emellertid mera principiella frågor när det gäller frågan hur statens skadereglering bör vara utformad för att tillförsäkra enskilda rätten till en enhetlig och rättssäker prövning av framställda ersättningsanspråk. Detta beslut överlämnas därför till Regeringskansliet, Justitiedepartementet, för kännedom och de åtgärder som det kan motivera. Ärendet här avslutas.

Bakgrund

Justitiekanslern har uppmärksammat att sådana ersättningsanspråk enligt 5 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggningsförordningen) som en intagen framställer mot Kriminalvården på grund av skadad eller förkommen egendom till ett värde understigande 10 000 kr initialt handläggs av kriminalvårdschef eller kriminalvårdsinspektör inom det verksamhetsområde där skadan uppkom och att omprövning sker på regionnivå. Motsvarande ordning gäller för Kriminalvårdens transporttjänst och för krav på grund av fel på telefonkort eller INTIK-systemet (betalningssystem för telefonsamtal). Regionernas beslut omprövas i vissa fall av Kriminalvårdens huvudkontor. Samråd med huvudkontoret ska också ske i vissa fall.

Tidigare hade Kriminalvårdsstyrelsen, som var central förvaltningsmyndighet för kriminalvården, med direkt stöd av handläggningsförordningen behörighet att handlägga anspråk på grund av faktiska skador inom myndighetens verksamhetsområde (jfr 5 § handläggningsförordningen). I samband med att Kriminalvårdsstyrelsen avskaffades och Kriminalvården organiserades som en enda myndighet indelad i sex geografiska regioner samt ett huvudkontor och en transporttjänst, uppkom frågan om begreppet ”central förvaltningsmyndighet” efter de organisationsförändringar som hade vidtagits kunde anses omfatta Kriminalvården. För att ingen oklarhet skulle råda fattade Justitiekanslern ett delegationsbeslut genom vilket Kriminalvården med stöd av 10 § handläggningsförordningen anförtroddes att reglera anspråk på skadestånd riktade mot Kriminalvården som avser s.k. faktiska skador enligt 5 § i handläggningsförordningen och som tidigare handlades av Kriminalvårdsstyrelsen (JK:s beslut den 23 maj 2006 i ärendet med dnr 3652-06-40). Det kan nämnas att motsvarande beslut har fattats också beträffande ett tjugotal andra myndigheter som omorganiserats vid en enmyndighetsreform.

Mot bakgrund av att en stor del av den skadereglerande verksamhet som förekommer inom Kriminalvården, så som Justitiekanslern uppfattat den nuvarande ordningen, sker på lokal eller regional nivå utan närmare inblandning av Kriminalvårdens huvudkontor beslutade Justitiekanslern att närmare granska Kriminalvårdens ordning för handläggningen av vissa skadeståndsanspråk mot staten.

Kriminalvårdens yttrande

Justitiekanslern ställde ett antal frågor till Kriminalvården rörande myndighetens handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I ett yttrande hit (dnr 2013-3404) har Kriminalvården besvarat Justitiekanslerns frågor och anfört bl.a. följande.

Bakgrund

Innan frågorna besvaras ska en kort beskrivning lämnas av hur handläggningen av ersättningsärendena sker inom myndigheten i dagsläget och hur det sett ut tidigare.

Med stöd av JK:s ovan nämnda delegationsbeslut handlägger Kriminalvården anspråk som riktas eller har riktats mot Kriminalvården på grund av sådana faktiska skador som avses i 5 § handläggningsförordningen. I bilaga 1 till Arbetsordning för Kriminalvården (KVAF 2011:3) regleras vilken enhet eller befattningshavare inom myndigheten som är behörig att handlägga ärendet.

Av arbetsordningen följer att ersättningsanspråk som huvudregel ska handläggas vid huvudkontorets rättsenhet. När det gäller krav på ersättning från intagen på grund av skadad eller förkommen egendom gäller dock att beslut fattas lokalt (av kriminalvårdschefen eller kriminalvårdsinspektören för det verksamhetsområde där skadan uppkom eller av TPT [Kriminalvårdens Transporttjänst; Justitiekanslerns anmärkning]) om ersättningskravet understiger 10 000 kronor eller regionalt (av regionen eller chefen för TPT) om ersättningskravet överstiger 10 000 kronor. Lokala beslut omprövas enligt arbetsordningen av respektive region, medan regionala beslut (och beslut av chefen för TPT) omprövas av huvudkontoret. Även krav från intagen på grund av fel på telefonkort eller INTIK-systemet prövas initialt lokalt och omprövas av respektive region.

Av arbetsordningen följer vidare att samråd ska ske med rättsenheten vid huvudkontoret om ett ärende är principiellt, avser ett anspråk överstigande 50 000 kronor, om ärendet berör flera verksamhetsområden eller regioner eller om det är oklart var skadan uppstod. När det gäller ärenden som är principiella, berör flera verksamhetsområden eller regioner eller där det är oklart var skadan uppstod leder ett sådant samråd normalt sett till att ärendet överlämnas till rättsenheten för handläggning.

Att beslutanderätten på lokal nivå enligt arbetsordningen ligger hos "KVC/kvinsp" innebär att kriminalvårdschefen och kriminalvårdsinspektören är behörig att fatta beslut utan någon ytterligare delegation samt att beslutsbefogenheten inte får delegeras vidare.

Regleringen i arbetsordningen innebär således att rättsenheten vid huvudkontoret när det gäller ärenden om skadad eller förkommen egendom dels omprövar lokala och regionala beslut, dels fattar initialbeslut när det gäller ärenden som är principiella eller som berör flera verksamhetsområden eller regioner eller där det är oklart var skadan uppstod. Vidare fattar rättsenheten beslut i alla övriga typer av ersättningsanspråk, t.ex. ärenden där ersättning begärs på annan grund för t.ex. kränkning eller sveda och värk. Vid rättsenheten handläggs även ersättningsärenden enligt förordningen (1989:929) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst samt omprövningar av regionens beslut enligt förordningen (1998:1379) om ersättning för sakskada till polismän och anställda inom Kriminalvården m.fl.

Innan Kriminalvården blev en myndighet den 1 januari 2006 handlades ärenden om ersättningsanspråk mot staten inom kriminalvården direkt med stöd av handläggningsförordningen, på det sätt som JK beskrivit i remissen. Motsvarande ordning för fördelning av ärenden inom myndigheten som gäller idag tillämpades även i den dåvarande myndighetsstrukturen. Det innebar att ärenden som rörde intagnas ersättningskrav på grund av skadad eller förkommen egendom till ett värde understigande 10 000 kronor handlades vid de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Övriga ersättningsärenden handlades av Kriminalvårdsstyrelsen. Den handläggningsordning som tillämpas idag, och som framgår av arbetsordningen, har således varit i princip densamma sedan lång tid tillbaka.

Svar på JK:s frågor

1. En första grundläggande fråga är om en så långtgående delegering kan anses förenligt med grunderna för den kompetensfördelning som handläggningsförordningen ger uttryck för, se t.ex. prop. 1972:207 (sic!), s. 375-387 och JK Beslut 1996 C 4. där Justitiekanslern tämligen utförligt resonerat kring en liknande fråga i ett yttrande till Svea hovrätt. En delegering av beslutanderätten från Rikspolisstyrelsen till en lokal polismyndighet ansågs där inte kunna ske.

Som redovisats ovan har den handläggningsordning som för närvarande gäller inom Kriminalvården tillämpats även innan enmyndighetsreformen genomfördes. I ljuset av de uttalandena i prop. 1972:5 (sid. 375-387) och det av JK bifogade beslutet rörande delegering av beslutanderätt från Rikspolisstyrelsen till en lokal polismyndighet (JK 1996 C 4), synes dåvarande Kriminalvårdsstyrelsens delegering av ärendehandläggning till lokala kriminalvårdsmyndigheter inte ha varit tillåten. Sedan Kriminalvården blev en myndighet sker dock inte längre delegation till annan myndighet, varför situationen är delvis annorlunda.

2. Även om delegeringen inte skulle kunna anses otillåten genom den omorganisation som Kriminalvården senare undergått genom omvandlingen till en enda myndighet uppkommer frågan om en delegering av beslutsfattandet till lokal nivå kan anses lämplig. Handläggningsförordningen torde bygga på tanken att beslutsfattandet ska ske på central nivå för att bl.a. garantera opartiskheten i bedömningen av de fel som kan ha begåtts i organisationen och som kan vara svår att iaktta om beslut tas nära felkällan.

Avgörande för frågan om det är en lämplig ordning att delegera beslutskompetensen från central till lokal eller regional nivå inom Kriminalvården bör vara om myndigheten trots sådan delegation kan upprätthålla erforderlig överblick och kompetens på området samt om opartiskhet, enhetlighet och rättssäkerhet vid bedömningarna kan garanteras.

I detta sammanhang kan konstateras att de ersättningsärenden som idag handläggs på lokal nivå normalt sett är av enklare beskaffenhet. I de flesta fall är det huvudsakligen fråga om att utreda om viss egendom förkommit och i så fall om Kriminalvården haft ansvar för egendomen. Om så är fallet är nästa fråga att avgöra med vilket belopp ersättning ska utgå, varvid bevisfrågor och värderingsfrågor aktualiseras.

Det är mycket viktigt att intagnas tillhörigheter hanteras på ett korrekt sätt och med erforderlig varsamhet inom myndigheten. I den mån brister förekommer från Kriminalvårdens sida vid hanteringen är det en självklarhet att intagna ska få en korrekt och rättssäker prövning av sina ersättningsanspråk. Frågorna om på vilken nivå inom myndigheten ersättningsärenden bör handläggas och hur uppföljning och kvalitetssäkring ska ske kommer att hanteras inom ramen för det projekt med avseende på bl.a. egenkontroll som för närvarande pågår inom myndigheten (se vidare fråga 3 nedan). Kriminalvården förutser att huvudkontoret framöver kommer att behöva ta ett större ansvar för att samordna myndighetens praxis och för att garantera enhetlighet och rättssäkerhet i handläggningen av dessa ärenden. Med ett väl utvecklat och fungerande system för egenkontroll bör enligt Kriminalvårdens bedömning erforderlig överblick, enhetlighet i praxis och rättssäkerhet kunna tillförsäkras även om initialprövningen förläggs till lägre nivå inom myndigheten, t.ex. till regional nivå med omprövning på central nivå. På regional nivå arbetar jurister som är väl kvalificerade att fatta beslut i dessa typer av ärenden.

Kriminalvården ser fram emot att ta del av JK:s syn på de frågor som aktualiseras i denna remiss inför myndighetens ställningstagande i frågorna om hur ersättningsärendena lämpligen bör hanteras i framtiden.

3. Ytterligare en fråga är hur en enhetlig praxis kan upprätthållas inom den skadereglerande verksamheten om Kriminalvården centralt i regel inte tar del i beslutsfattandet och de skadeståndsrättsliga bedömningar som därvid görs.

Inom Kriminalvården pågår för närvarande arbete med att ta fram system för egenkontroll på det rättsliga området. Följande kan uppmärksammas i detta sammanhang.

Chefen för rättsenheten och chefen för klient- och säkerhetsenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor fick i verksamhetsplanen för 2012 i uppdrag att utveckla ett mer enhetligt system för egenkontroll, uppföljning och kvalitetsarbete på rättsområdet på såväl lokal, regional som central nivå.I september 2012 beslutade generaldirektören att genomföra en genomgripande översyn av Kriminalvårdens organisation. Ett av delprojekten som ska genomföras tar sikte på Kriminalvårdens interna kontroll och ska ge förslag till

o ett mer strukturerat, systematiserat och sammanhållet internkontrollarbete,

o en internkontrollplan med tydlig ansvars- och rollfördelning och tydliga rutinbeskrivningar, och

o inom vilka områden som Kriminalvården ska stärka sin förmåga, dels nya områden där internkontroll ska utföras.

Det har konstaterats att det inte är ändamålsenligt att ge något förslag till ett system för egenkontroll m.m. på rättsområdet enligt uppdraget i verksamhetsplanen för 2012 innan översynen är klar. Det arbetet ska i stället fortsätta när projektet lämnat sina förslag rörande internkontrollen och verksledningen tagit ställning till dem, då arbetet med att närmare utforma ett system för egenkontroll, uppföljning och kvalitetsarbete på rättsområdet att återupptas.

Frågan om hur ersättningsanspråken bör hanteras kommer att bli föremål för översyn inom ramen för projektet. Vid sidan av detta bör även en handbok för hanteringen av ersättningsärenden tas fram inom myndigheten, som bör innehålla sammanställningar av relevant regelverk, praxis, rutiner för utredning och övrig handläggning av ärendet m.m. för att underlätta tillämpningen på området och skapa bättre förutsättningar för enhetlighet. Visst arbete med att ta fram styrande dokument på detta område påbörjades för några år sedan, men har av resursskäl inte kommit att slutföras.

3a. Finns det några rutiner för att främja enhetlighet, förutsebarhet och rättssäkerhet inom myndighetens skadereglerande verksamhet.

Någon kontinuerlig regional eller lokal uppföljning av handläggningen av ersättningsärenden sker inte inom myndigheten. Däremot sker, i varierande utsträckning, samråd mellan lokala beslutsfattare med regionjurister. Samråd i ersättningsfrågor förekommer även mellan regionjurister och verksjurister vid rättsenheten. Alla som fattar beslut i ersättningsärenden har således tillgång till kvalificerat juridiskt stöd, direkt genom regionjuristerna och via regionjuristerna genom rättsenheten. Vidare diskuteras ibland ersättningsfrågor, bl.a. bevisvärderingsfrågor och frågor om ersättningens storlek, vid centrala rättsmöten. Centrala rättsmöten är möten där regionjurister och jurister vid huvudkontoret träffas för att diskutera bl.a. aktuella praxisfrågor. Sådana möten äger för närvarande rum cirka två gånger per år.

3b. På vilket sätt håller sig huvudkontoret informerat om den skadereglering som sker inom regionerna.

Utöver den inblick i skaderegleringen som rättsenheten får genom handläggningen av omprövningsärenden, får huvudkontoret information om den lokala och regionala skaderegleringen i samband med att samråd sker med regionala beslutsfattare i enskilda ärenden eller när mer principiella frågor tas upp i samband med centrala rättsmöten (jfr föregående fråga).

3c. Innehåller de beslut som rör anspråk på grund av skadad eller förkommen egendom som fattas på regional nivå någon upplysning om att den intagne kan begära omprövning av beslutet hos Kriminalvårdens huvudkontor.

De initialbeslut som idag fattas på regional nivå och av TPT innehåller normalt sett upplysning om möjligheten till omprövning. När det gäller regionala omprövningsbeslut innehåller besluten i varierande omfattning upplysning om att omprövning kan ske hos Kriminalvårdens huvudkontor. I de fall omprövningshänvisning inte lämnas upplyses sökanden istället om möjligheten att väcka talan vid allmän domstol för att få saken prövad. Utan att det särskilt framgår av arbetsordningen gäller dock att huvudkontoret omprövar regionens och TPT:s omprövningsbeslut när en enskild begär det. Huvudkontoret omprövar även sina egna beslut – ibland vid flera tillfällen – trots att upplysning om omprövningsmöjligheten normalt inte lämnas i huvudkontorets beslut. Huvudkontorets beslut förses med hänvisning om att sökanden har möjlighet att väcka talan vid allmän domstol för att få saken prövad.

Justitiekanslern har tagit del av Kriminalvårdens rapport den 26 november 2013, Slutredovisning från Moderniseringsprojektet, delprojekt 4: Intern styrning och kontroll. Vidare har Justitiekanslern inhämtat följande upplysningar från Kriminalvården. Under 2013 diariefördes drygt 600 ärenden om ersättning eller skadestånd. Merparten av ärendena avsåg anspråk enligt handläggningsförordningen. Av ärendena handlades 116 på huvudkontoret och 134 på regionkontoren.

En grundtanke bakom ordningen med statens frivilliga skadereglering som den kommer till uttryck i den nu gällande handläggningsförordningen liksom i den dessförinnan gällande skaderegleringskungörelsen (1972:416) har varit att centralisera handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten till sådana myndigheter som kan förväntas ha tillräcklig överblick och kompetens på området, i fråga om beslutsskador till Justitiekanslern och i fråga om faktiska skador till de centrala förvaltningsmyndigheterna (eller de tidigare ämbetsverken), jfr prop. 1972:5 s. 375-387 samt Ds Ju 1972:13 s. 13 ff.

Sedan handläggningsförordningen tillkom i mitten av 1990-talet har det emellertid pågått en utveckling där de centrala förvaltningsmyndigheterna, som byggt på en myndighetsstruktur med lokal, regional och central nivå, kommit att ersättas av en ordning där en enda myndighet har hela landet som verksamhetsområde (enmyndighetsreformen).

Justitiekanslern väckte mot den bakgrunden i en framställning till regeringen i september 2001 (JK:s dnr 2820-01-94) hos Justitiedepartementet bl.a. frågan om de nuvarande reglerna i handläggningsförordningen borde ändras så att det tydligt framgår vem som är behörig att reglera sådana skador som tidigare handlagts hos de centrala förvaltningsmyndigheterna. Inom departementet upprättades med anledning av framställningen en promemoria (Ju2001/6421/L2) som remitterades till JK och Kammarkollegiet. Någon översyn av reglerna eller någon ändring i förordningsregleringen i detta avseende har dock inte kommit till stånd. JK har därför, för att ingen oklarhet ska råda, med stöd av den befogenhet som tillkommer myndigheten enligt 10 § handläggningsförordningen genom särskilda beslut delegerat åt ett tjugotal enmyndigheter att fullgöra denna uppgift. Att samtliga faktiska skador skulle handläggas av JK enligt 5 § handläggningsförordningen synes inte ha varit avsett och har av lätt insedda skäl inte heller bedömts vara ett realistiskt alternativ.

Någon diskussion beträffande frågan på vilken nivå inom de nya enmyndigheterna som beslut med anledning av skadeståndsanspråk på grund av faktiska skador ska fattas har såvitt jag känner till inte heller förts eller blivit föremål för närmare överväganden inom regeringskansliet. Detta initiativärende har som inledningsvis beskrivits tillkommit för att närmare granska den ordning som nu tillämpas av Kriminalvården och som bl.a. innebär att beslutsfunktionen även delegerats till lokal nivå. Eftersom en sådan tämligen långtgående delegering av handläggningen av skadeståndsanspråk kunde tyckas komma i konflikt med de grundläggande tankarna bakom den tidigare tillämpade ordningen och kompetensfördelningen ansåg jag att det fanns skäl att undersöka saken närmare och som ett led i detta bereda Kriminalvården tillfälle att själv redovisa sin uppfattning kring de av mig i remissen väckta frågeställningarna.

Kriminalvården har som ovan framgått i sitt remissvar utförligt redovisat ordningen med det nu tillämpade systemet för regleringen av faktiska skador på lokal och regional nivå.

Jag konstaterar inledningsvis att till skillnad mot hur saken ställde sig när Kriminalvårdsstyrelsen alltjämt var central förvaltningsmyndighet så kan Kriminalvårdens delegation av beslutanderätten i skaderegleringsärenden, med nu gällande myndighetsorganisation, inte anses vara felaktigt i den meningen att den skulle strida mot gällande regelverk.

Frågan är dock om den nu tillämpade delegationsordningen kan garantera en korrekt och rättssäker prövning av enskildas anspråk. Kriminalvårdens svar på de av mig i remissen ställda frågorna ger närmast vid handen att Kriminalvården själv är av uppfattningen att den nu tillämpade ordningen med en långtgående delegation är lämplig. Av myndighetens svar synes också framgå att den nu tillämpade ordningen gällde även före enmyndighetsreformen. Det betonas att omvårdnaden av de intagnas egendom är viktig och att eventuella brister som leder till ersättningsanspråk ska få en korrekt och rättssäker prövning.

Det av Kriminalvården initierade projektet som syftar till en väl fungerande egenkontroll inom det rättsliga området är viktigt och angeläget. Frågan om hur ersättningsanspråken bör hanteras kommer också enligt vad som uppgetts att bli föremål för översyn inom ramen för projektet. Det framgår emellertid att möjligheterna idag att centralt hos Kriminalvårdens huvudkontor följa det regionala och lokala beslutsfattandet tycks vara begränsade. Det är därmed av stor vikt att det pågående arbetet innefattar en analys och bedömning om och i så fall på vilket sätt det är möjligt att genom utvecklandet av en utvidgad egenkontroll åstadkomma en sådan konsekvens och enhetlighet i rättstillämpningen som måste krävas. Jag är tveksam till om detta låter sig göras om fattade beslut endast i ringa omfattning blir föremål för en central bedömning i samband med att vissa omprövningsärenden handläggs vid huvudkontoret. Som jag uppfattar Kriminalvårdens svar är myndighetens inriktning i det pågående arbetet också att huvudkontoret i framtiden ska ges en större roll i skaderegleringen.

Justitiekanslern kommer med intresse att följa Kriminalvårdens fortsatta arbete och önskar att myndigheten på lämpligt sätt informerar Justitiekanslern om vidtagna åtgärder rörande myndighetens ordning för handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten. Justitiekanslern är också beredd att vid behov föra en dialog med Kriminalvården när det gäller frågor som rör dess skaderegleringsverksamhet.

Jag vill avslutningsvis vidga frågeställningen. Statsmakternas mål för den frivilliga skaderegleringen som detta kommer till uttryck i bl.a. regleringsbrevet för Justitiekanslern är att den enskilde ska komma till sin rätt utan att det allmännas intresse sätts åt sidan. Jag menar att vad som framkommit i ärendet ger underlag för bedömningen att det finns vissa frågetecken kring den idag tillämpade ordningen när det gäller Kriminalvårdens skadereglering, även om myndighetens ambitioner och grundsyn på området är lovvärd.

Som jag har nämnt inledningsvis har någon mer genomgripande översyn av den nuvarande ordningen för statens skadereglering inte skett på länge. Den tillkom i samband med skadeståndslagens ikraftträdande 1972 och blev föremål för vissa mindre omfattande förändringar 1995 då skaderegleringskungörelsen ersattes av handläggningsförordningen.

Jag har mig bekant att det för närvarande pågår ett arbete i Justitiedepartementet med anledning av den förestående omorganisationen av polisen där de olika myndigheterna ska ersättas av en enda sammanhållen polismyndighet för hela landet. I det sammanhanget kommer Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet att upphöra och formerna för skadereglering att behöva förändras. Arbetet med bl.a. denna fråga pågår inom regeringskansliet under ledning av överåklagaren Gunnel Lindberg. Det ter sig naturligt att anta att översynen kommer att innefatta överväganden som berör delegationsfrågor, t.ex. i vad mån och i vilken utsträckning skaderegleringen i den nya organisationen ska kunna utövas på en nivå motsvarande de tidigare polismyndigheterna.

Detta arbete, som har en koppling till mera övergripande tillsynsfrågor, erbjuder en möjlighet för statsmakterna att överväga det lämpliga i de former för skaderegleringen som kommit att utvecklas till följd av enmyndighetsreformen. Organisationen inom Kriminalvården som den belysts i detta ärende utgör därvid ett exempel. Det är delvis en politisk fråga hur den frivilliga skaderegleringen i staten lämpligen bör vara organiserad och om den utveckling som kommit att ske med en förskjutning av prövningen från central till lokal nivå kan anses godtagbar och önskvärd. Det bör dock samtidigt betonas att statens skadereglering måste organiseras så att den uppfyller de krav på rättssäkerhet och förutsebarhet som rättsstaten kräver. Jag överlämnar en kopia av mitt beslut i detta ärende till Justitiedepartementet för beaktande inom det där pågående översynsarbetet.

Ärendet avslutas med dessa synpunkter.