JK 3350-07-22

Efter att ha tagit del av polismyndigheternas yttranden och övrig utredning i ärendet konstaterar jag att polismyndigheterna såvitt kan bedömas utövar sin tillsyn över ordningsvakterna på ett i allt väsentligt bra sätt. I den mån det på sina håll i landet inte förekommer någon egentlig tillsyn är det självfallet inte tillfredsställande.

När det gäller Polisens utbildning av ordningsvakter gör jag följande överväganden.

Enligt 6 § ordningsvaktsförordningen ska utbildningen för ordningsvakter utformas så att eleverna ges de kunskaper som krävs för tjänstgöringen. Grundutbildningen ska omfatta minst 60 timmar. Av 8-10 §§ och bilaga 1 till RPSFS 2003:10 framgår närmare hur grundutbildningen av ordningsvakter ska genomföras. Utbildningen, som f.n. är ca 80 timmar, innehåller bl.a. 20 timmar undervisning i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete (”juridik”), sex timmar ”yrkesetik”, tolv timmar konflikthantering och självskydd samt sex timmar skriftligt och praktiskt prov.

Polisen synes utifrån gällande utbildningskrav och övriga rådande förutsättningar sköta utbildningen av ordningsvakterna på ett bra sätt. Jag instämmer dock i BYA:s bedömning att det finns skäl att se över de utbildningskrav som gäller för ordningsvakter. Med hänsyn till att vakterna ska upprätthålla allmän ordning, att de härvid har rätt att utöva våld mot enskilda och att en ordningsvakt – inte minst i krogmiljö – kan ställas inför svåra beslutssituationer anser jag det mycket viktigt att ordningsvaktsutbildningen håller hög standard. Jag tänker då inte bara på det betydelsefulla i att ordningsvakterna får en omfattande utbildning i det gällande regelverket på området, utan också på att t.ex. frågor om konflikthantering och etik bör vara framträdande i utbildningen. Mot denna bakgrund framstår det som märkligt, som BYA har framfört, att ordningsvaktsutbildningen är väsentligt kortare än väktarutbildningen.

Vidare noterar jag att, enligt Polismyndigheten i Stockholms läns nämnda enkät, så många som 42 procent av ordningsvakterna anser att deras kunskaper i konflikthantering är otillräckliga. Man bör i detta sammanhang beakta att de situationer som en ordningsvakt ställs inför i dag sannolikt är betydligt mer krävande än vad som gällde för t.ex. 20 år sedan.

Vad gäller ordningsvaktsutbildningen anser jag sammanfattningsvis att det är tveksamt om en utbildning motsvarande två arbetsveckor är tillräckligt omfattande för att en person därefter ska anses ha sådan erforderlig praktisk och teoretisk kunskap som generellt bör krävas för att upprätthålla allmän ordning på ett effektivt och samtidigt rättssäkert sätt. Jag anser bl.a. att frågor rörande konflikthantering och etik borde få en mer framträdande roll i utbildningen.

Som framgår nedan föreslår jag att regeringen gör en översyn av det regelverk som styr ordningsvakternas arbete. En del av översynen bör enligt min mening avse frågan om det behövs en förstärkning av ordningsvaktsutbildningen.

Det är naturligt att det i de sammanhang där alkohol förekommer kan uppstå situationer där Polisen måste utöva visst våld i samband med omhändertagande av en person enligt LOB eller gripande av någon som är misstänkt för ett brott. Och det är även förståeligt att enskilda som omhändertas enligt LOB i efterhand ofta anser att Polisen har tagit till för mycket våld även om så faktiskt inte har varit fallet.

Jag har visserligen tagit del av några skrivelser från personer som har ifrågasatt Polisens agerande mot dem när de har omhändertagits enligt LOB eller gripits i samband med ett krogbesök. Utredningen i övrigt ger dock inte stöd för någon annan slutsats än att Polisens rutiner i samband med ingripanden i krogmiljö är sådana att risken för att någon ska bli utsatt för övervåld eller annat felaktigt beteende från Polisens sida får anses liten. Det har säkert hänt att Polisen har uppträtt felaktigt eller ojuste i samband med ingripanden mot kroggäster. Men jag vågar utifrån vad som har kommit fram i ärendet göra den bedömningen att risken för att så sker i krogmiljö inte är större än i andra sammanhang där Polisen ingriper mot enskilda.

Jag vill i detta sammanhang även framhålla att de rutiner som polismyndigheterna har beträffande avvisitering av kvinnor enligt min mening är väl avvägda för att tillgodose säkerhetsintresset utan att göra mer intrång i den personliga integriteten än som oundgängligen är påkallat i det enskilda fallet. Självfallet är det viktigt att de föreskrivna rutinerna också verkligen följs.

Det har inte heller framkommit något som tyder på att det skulle föreligga några större problem med osunda lojaliteter i förhållandet mellan Polisen och ordningsvakterna.

Mitt övergripande intryck är alltså att Polisen i allt väsentligt agerar professionellt och rättssäkert i samband med ingripanden mot enskilda i krogmiljö. Jag vill framhålla att mitt intryck bygger inte bara på vad polismyndigheterna själva har anfört utan i betydande mån på uttalanden av kroggäster och andra som har hört av sig hit.

Som jag har förstått polismyndigheterna anser de att det inte föreligger några större problem med övervåld och i övrigt olämpligt agerande från ordningsvakters sida i samband med ingripanden mot kroggäster. Den omständigheten att 32 ordningsvakter, som under de senaste fem och ett halvt åren har arbetat i krogmiljö i Stockholmsområdet, har fått sina ordningsvaktsförordanden återkallade eller har avstängts på grund av brott i eller utanför tjänsten som ordningsvakt talar dock i viss mån i motsatt riktning.

Det förhållandet att 22 procent av de ordningsvakter som deltog i nämnda enkät hos Polismyndigheten i Stockholms län uppgav att de – som det får förstås – hade varit delgivna misstanke om brott talar också för att det kan finnas ett inte obetydligt problem med övervåld från ordningsvakter.

Merparten av de skrivelser från allmänheten som Justitiekanslern har tagit del av gäller påståenden att ordningsvakter har gjort sig skyldiga till obefogat våld och/eller övervåld. Vid bedömningen av dessa uppgifter måste man givetvis beakta att det får antas att många av uppgiftslämnarna var berusade i samband med den händelse som de har berättat om. Uppgifterna om övervåld är dock så många att de inte går att lämna utan avseende.

Vidare har en kriminalinspektör som arbetar med bl.a. krogrelaterat våld vid Polismyndigheten i Stockholm lämnat trovärdiga uppgifter om att det enligt hans mening förekommer övervåld bland ordningsvakter som arbetar på krogar i Stockholm.

Sammantaget anser jag mig ha tillräckligt underlag för att kunna konstatera att det i inte obetydlig utsträckning förekommer obefogat våld, övervåld och ojuste beteende från ordningsvakters sida i samband med ingripanden mot kroggäster. Det verkar som om problemet främst gör sig gällande i Stockholm, men utredningen talar i viss mån för att motsvarande problem förekommer även på andra platser i landet.

Jag kan inte uttala mig om hur omfattande problemet med obefogat våld och övervåld från ordningsvakter mot kroggäster är. Och det är viktigt att poängtera att annat inte är utrett än att merparten av ordningsvakterna uppträder på ett korrekt sätt mot allmänheten. Den omständigheten att det finns ett problem i aktuellt avseende gör dock att jag anser att regeringen och tillsynsmyndigheten (Polisen) bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att minska problemet, t.ex. i form av förändringar i bestämmelser och rutiner för rekrytering och utbildningen av ordningsvakter.

Vice överåklagaren KS vid City åklagarkammare i Stockholm har i ett yttrande i ett annat ärende (Justitiekanslerns ärende med dnr 6284-06-22) gjort bedömningen att det inte tycks finnas skäl för någon större oro för en utbredd misskötsamhet bland de ordningsvakter som förordnas i Stockholms län och att det inte finns fog för påståenden att ordningsvakter skulle ljuga i inte obetydlig omfattning när de hörs om ingripanden vid krogar. Samtidigt välkomnade hon en diskussion i frågan om ordningsvakter i inte obetydlig utsträckning talar osanning i ärenden som rör restaurangmiljöer. Hon anförde i detta sammanhang att det ligger i sakens natur att en person som i sin myndighetsutövning har rätt att använda sig av våld – exempelvis en ordningsvakt – och som gör sig skyldig till övervåld, för att försvara sig inför en kommande polisutredning kan göra en falsk anmälan om våld mot tjänsteman eller våldsamt motstånd.

Vad gäller frågan om det förekommer att ordningsvakter talar osanning när de hörs i rättegångar rörande krogvåld konstaterar jag att det av Polismyndigheten i Stockholms läns enkät framgår att så många som 52 av 306 ordningsvakter, dvs. ca 15 procent, uppgav att de kände till att någon ordningsvakt avsiktligthade vittnat falskt inför domstol. Enligt min mening är denna uppgift anmärkningsvärd. Även om det inte framgår på vilket sätt ordningsvakterna har vittnat falskt vågar jag redan med stöd av enkäten dra slutsatsen att det förekommer att vissa ordningsvakter lämnar icke sanningsenliga uppgifter när de hörs i mål rörande krogvåld. Ibland tycks två eller flera vakter prata ihop sig om en delvis osann berättelse. Det är dock viktigt att poängtera att det inte finns grund för att anta något annat än att problemet rör endast en minoritet av ordningsvakterna och att man får utgå från att de flesta vakter talar sanning när de hörs i domstol.

Ett exempel där en domstol har konstaterat att vissa av de uppgifter som en ordningsvakt hade lämnat i ett mål angående våldsamt motstånd var felaktiga är Uppsala tingsrätts dom den 15 mars 2007 i mål nr B 2555-06. Justitiekanslern har även tagit del av skrivelser från allmänheten med påståenden att ordningsvakter har talat osanning i rättegångar rörande krogvåld.

Sammantaget anser jag att det finns tillräckligt underlag för att hävda att det tycks förekomma att vissa ordningsvakter i inte obetydlig omfattning talar helt eller delvis osanning när de hörs i mål rörande krogvåld. Hur omfattande problemet är och i vilken mån det har lett till att oskyldiga personer har dömts för brott ger utredningen inte något klart svar på. Det står emellertid klart att de kroggäster som utsätts för lögner från vakter samtidigt utsätts för avsevärda risker i fråga om rättssäkerheten i de bedömningar som domstolarna har att göra.

Enligt 4 kap. Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen (RPSFS 2000:19) bör samma förfarande gälla för anmälningar mot ordningsvakter som för anmälningar mot anställda inom Polisen. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 5 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) finns dock inte för anmälningar mot ordningsvakter. Av nämnda paragraf framgår att anmälningar mot poliser omedelbart ska överlämnas till en åklagare för prövning av om en förundersökning ska inledas eller inte, om anmälan t.ex. gäller ett påstående att en polis har gjort sig skyldig till ett brott som har samband med arbetet eller att en polis i något annat avseende har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning.

Som nämnts har i andra sammanhang framförts förslag om att anmälningar som innefattar påståenden om brott eller annat felaktigt handlande av en ordningsvakt ska handläggas på samma sätt som en anmälan mot en anställd inom Polisen. De skäl som har åberopats till stöd för detta är att en ordningsvakt har vissa polisiära befogenheter, att ordningsvakten i många fall är den som först ingriper vid ordningsstörningar, att vakten är den förste som konfronteras med den som Polisen senare omhändertar eller griper, att förhör med ordningsvakter liksom med poliser fordrar särskild sakkunskap och erfarenhet samt att en sådan ordning skulle öka allmänhetens förtroende för utredningarna. Det har även framförts att Polisens tillsyn över ordningsvakter skulle underlättas om anmälningar mot vakter hanterades av samma organisation som hanterar anmälningar mot Polisen (se bl.a. Ds 2003:50 s. 74 f.).

Det förhållandet att ordningsvakter har en i lag given rätt att i vissa situationer utöva våld mot allmänheten, och de skäl som finns i övrigt för att anmälningar mot vakter utreds på samma sätt som beträffande poliser, talar enligt min mening för en sådan reform.

Den s.k. Riksenheten för polismål vid Åklagarmyndigheten handlägger anmälningar mot poliser och besitter en mycket stor kompetens på området. Det får antas, dels att allmänhetens tilltro till att anmälningar mot ordningsvakter handläggs på ett korrekt sätt skulle öka om sådana anmälningar prövades av Riksenheten, dels att den genomsnittliga kvaliteten i hanteringen också skulle öka. I vad mån resursskäl och organisatoriska överväganden talar emot att ärendena förs till Riksenheten har jag inte funnit skäl att utreda.

Sammanfattningsvis anser jag att det finns skäl att överväga om förfarandet när det gäller hanteringen av anmälningar mot ordningsvakter bör ändras så att de behandlas på samma sätt som anmälningar mot poliser.

Polismyndigheten i Stockholms län och BYA har påtalat vissa risker med det nuvarande systemet, där ordningsvakterna oftast avlönas direkt av krögarna. Som de har anfört finns det en tydlig risk att det uppstår lojaliteter mellan krögarna och vakterna som inverkar negativt på vakternas förmåga att upprätthålla ordningen på ett korrekt sätt.

Det är uppenbarligen viktigt att en ordningsvakt varken direkt eller indirekt låter sig styras av ovidkommande hänsyn när han eller hon vidtar åtgärder i sin myndighetsutövning. Jag anser därför att det finns starka skäl att överväga vad som kan göras för att motverka att ordningsvakterna hamnar i en beroendeställning i förhållande till krögarna. Problemet synes vara en fråga för lagstiftaren.

Ett sätt att motverka osunda lojaliteter mellan ordningsvakter och krögare skulle kunna vara – ungefär som BYA har föreslagit – att införa en bestämmelse att en krögare eller någon annan som anlitar en ordningsvakt inte får träffa något anställnings- eller uppdragsavtal direkt med ordningsvakten, utan att avtal och ekonomiska transaktioner ska ske med någon typ av auktoriserat bolag. Uppenbarligen finns det dock också nackdelar med ett sådant system.

Det krävs en grundligare utredning än som har varit möjlig att genomföra inom ramen för detta ärende innan man kan ta ställning till om det är behövligt och möjligt att genomföra ändringar i aktuellt avseende. Jag föreslår därför, i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län och BYA, att regeringen inom ramen för en översyn av ordningsvakternas rättsliga ställning utreder även frågan om i vilken mån vakterna kan och bör knytas starkare till Polisen.

Entrévärdar står inte under Justitiekanslerns tillsyn. Jag har dock funnit anledning att inom ramen för den övergripande granskningen av polisers och ordningsvakters agerande vid ingripanden mot kroggäster beröra även denna personalkategori. Detta motiveras inte minst av entrévärdarnas förhållande till ordningsvakterna och deras myndighetsutövning.

Av yttrandena från Polismyndigheten i Stockholms län och SFO framgår att det i vart fall i Stockholm är vanligt att entrévärdar agerar i samband med ingripanden mot kroggäster. Polismyndigheten har till och med anfört att det dagligen kommer in uppgifter om att personer som inte har förordnanden som ordningsvakter agerar i sådana sammanhang. Och av SFO:s yttrande framgår att detta snarare är regel än undantag.

Som nämnts har entrévärdar endast den rätt som gemene man har att utöva våld eller på annat sätt ingripa mot enskilda. En entrévärd får sålunda inte – som tydligen förekommer – under åberopande av en ordningsvakts förordnande ingripa mot en enskild. Naturligtvis kan en entrévärd, liksom alla andra medborgare, utöva visst våld i en nöd- eller nödvärnssituation eller göra ett s.k. envarsgripande med stöd av 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Det som Polismyndigheten i Stockholms län och SFO har beskrivit tyder dock på att entrévärdar, i vart fall de som tjänstgör i Stockholms innerstad, i viss utsträckning ingriper mot kroggäster utan lagligt stöd.

Det är allvarligt att vissa entrévärdar synes agera som om de vore ordningsvakter. Frågan är då vad man kan göra åt detta. I promemorian Ds 2003:50 föreslogs att det i lagen om bevakningsföretag skulle införas en bestämmelse om att det ska krävas auktorisation av företag som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bemanna och bevaka in- och utgångar till lokaler eller utrymmen där alkohol serveras till allmänheten med tillstånd enligt alkohollagen (se Ds 2003:50 s. 54 f.).

Det är enligt min mening tveksamt om den verksamhet som entrévärdarna sysslar med bör jämställas med sådan verksamhet som omfattas av lagen om bevakningsföretag. Till det kommer att den föreslagna lagändringen inte skulle hindra krögarna från att ha annan personal anställd med uppgift att skapa trivsel för kunderna i entrén.

Enligt Polismyndigheten i Stockholm åberopar entrévärdar ofta en samarbetande ordningsvakts förordnande för sin våldsanvändning. Tanken är då tydligen att entrévärden skulle få bistå ordningsvakten genom att själv utöva det våld som vakten annars skulle behöva ta till. Något stöd för en sådan tolkning av ordningsvaktsförordnandena finns inte. Enligt Justitiekanslerns mening ankommer det på ordningsvakterna – och i sista hand Polisen – att se till att förordnandena inte missbrukas på det angivna sättet.

Jag anser i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län och BYA att det inom ramen för en utredning av ordningsvakternas rättsliga ställning kunde vara lämpligt att även utreda entrévärdarnas rättsliga ställning och undersöka om det finns anledning att införa särskilda regler för denna personalkategori.

Eftersom ordningsvakter och entrévärdar har olika rätt att ingripa mot enskilda, är det viktigt att allmänheten kan se skillnad på dem. Som SFO har påpekat kan det i dagens läge vara svårt för allmänheten att skilja dem åt. Gällande regler för ordningsvakters uniformering synes i och för sig i allt väsentligt vara bra (jfr 11 och 12 §§ RPSFS 2003:10). Det kan dock finnas skäl för Rikspolisstyrelsen att utifrån de synpunkter som SFO har lämnat i ärendet ta ställning till om det finns skäl att se över bestämmelserna på området.

Det säger sig självt att all våldsanvändning mot enskilda måste ske med stöd av lag och på ett rättssäkert sätt. I Justitiekanslerns granskning har det framkommit att det i inte obetydlig omfattning förekommer obefogat våld eller övervåld i samband med att ordningsvakter ingriper mot kroggäster.

Vidare tycks det förekomma att vissa ordningsvakter i inte obetydlig omfattning talar osanning när de hörs i mål angående krogvåld. Detta skapar uppenbarligen rättssäkerhetsproblem för kroggäster och andra som kommer i konflikt med de berörda vakterna.

Det är inte möjligt att inom ramen för en övergripande granskning av aktuellt slag närmare utreda omfattningen av problemen med krogvakter. Och det är svårt att säga vad som kan göras. Mot bakgrund av vad som har kommit fram i ärendet anser jag dock att det finns skäl att utreda några av de frågor som uppkommer.

Jag föreslår sålunda att regeringen låter utreda frågan om ändringar bör göras i det regelverk som styr ordningsvakternas arbete. En sådan utredning bör även avse frågan om det finns skäl att införa nya bestämmelser för hanteringen av brottsanmälningar mot ordningsvakter. Vidare kan det finnas anledning att i detta sammanhang göra en översyn av om det är behövligt och möjligt att reglera entrévärdarnas verksamhet.

Det som har framkommit om rättssäkerhetsproblem när vakter hörs i domstol är oroande. Det är självfallet helt oacceptabelt om enskilda döms oskyldiga på grundval av falska eller tillrättalagda vittnesmål från krogvakter. Alla berörda inom rättsväsendet måste göra sitt bästa för att problem av det slaget ska kunna bemästras. Jag vill därför rekommendera Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket att överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att man i möjligaste mån ska komma till rätta med de rättssäkerhetsproblem som tycks förekomma.

Jag avslutar ärendet med dessa synpunkter.