JK 3391-14-30,

Ifrågasatt överträdelse av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning men gör vissa uttalanden i ärendena.

Bakgrund

HM är styrelseordförande i Tidningsaktiebolaget Norra Skåne, som ger ut den centerpartistiska dagstidningen Norra Skåne med utgivningsort i Hässleholm. Tidningen ingår i en koncern med det likaledes centerpartistiska moderbolaget Aktiebolaget Skånska Dagbladet. Chefredaktör och ansvarig utgivare för Norra Skåne är MKB.

BÖ och AK är anställda som journalister hos Norra Skåne. BÖ har under en längre tid ägnat sig åt granskande journalistik och har bl.a. bevakat Hässleholms kommun för tidningens räkning.

BW företräder det kommunala partiet Folkets väl som ersättare i kommunfullmäktige respektive byggnadsnämnden i Hässleholms kommun.

I kommunstyrelsen för Hässleholms kommun ingår moderaten PP (ordförande), centerpartisten LGW (förste vice ordförande) och socialdemokraten LW (andre vice ordförande).

Under hänvisning till några artiklar rörande verksamheten i Hässleholms kommun som hade publicerats i Norra Skåne, skrev nu nämnda kommunalråd vissa insändare i tidningen. Den första insändaren – ”Var går gränsen för god journalistik?”, publicerad den 1 mars 2014 – var skriven av LGW. Den andra insändaren – ”Dramatiska rubriker ger felaktig bild av ärende”, publicerad den 10 mars 2014 – var undertecknad av kommunstyrelsens presidium, således PP, LGW och LW. I sina insändare kritiserade kommunalråden uppgifter i berörda artiklar och anförde sammanfattningsvis att artiklarna innehöll sak- och faktafel. MKB kommenterade kommunalrådens synpunkter i anslutning till publiceringen av respektive insändare. Av hennes kommentarer framgår att det hade förekommit vissa felaktiga uppgifter i de publicerade artiklarna. Vissa av dessa var skrivna av BÖ, medan andra hade skrivits av en annan reporter vid tidningen.

Var går gränsen för god journalistik?

Dramatiska rubriker ger felaktig bild av ärende

Bakgrunden till insändaren med rubriken ”Dramatiska rubriker ger felaktig bild av ärende” var ett innehållsmässigt identiskt pressmeddelande av den 3 mars 2014 från kommunstyrelsens presidium och kommunfullmäktiges presidium i Hässleholms kommun. Pressmeddelandet publicerades på kommunens hemsida och skickades ut per e-post till ledamöterna i kommunfullmäktige. Ett antal ledamöter besvarade utskicket och kommenterade pressmeddelandet i positiva ordalag samt uttryckte sin uppskattning för detsamma. Fullmäktigeledamoten RT anförde följande i sitt svarsmeddelande till övriga ledamöter den 4 mars 2014:

Dramatiska rubriker ger felaktig bild av ärende

Det är på tiden att någon mer säger ifrån. Vissa journalister på Nsk har alltför länge fått ”leka Janne Josefsson”. Det finns flera exempel. Ett är den s k Linusaffären där en journalist gjort sitt bästa för att ”missförstå” allt. Trots att hon fått alla tänkbara upplysningar om ärendet. Går man längre tillbaka så har Nsk skapat en ”gräddfil” för insändare som, med avundsjukan som drivkraft, gjort allt för att misskreditera trygghetsboendet i Pärlan. Vi måste försöka att hitta en annan väg att förmedla våra budskap. Det kan möjligen ge ägarna till Nsk en tankeställare. Nu finns det ingen anledning att vara återhållsam.

Nu finns det ingen anledning att vara återhållsam.

Den 26 mars 2014 skickade LGW e-postmeddelanden till HM. I ett av meddelandena skrev han följande:

Här kommer vår dokumentation av hur Nsk hanterade de ”200 räntepunkterna”. Det är intressant att läsa artikeln, HIBAB:s begäran om rättelse, Nsk:s svar och till sist vår publicering på vår hemsida. Man kan återigen fråga sig ”Var går gränsen för god journalistik?” Jag kommer att sända över alla artiklar som Nsk har skrivit om HIBAB under hösten fram tills nu. För att få en heltäckande bild bör de läsas som helhet. Kommer att skicka dem på ett USB till dig för artiklarna är många. Även Hässleholms vatten har det skrivits väldigt mycket om av samma journalist. Behöver du det får du säga till.

Man kan återigen fråga sig ”Var går gränsen för god journalistik?”

Jag kommer att sända över alla artiklar som Nsk har skrivit om HIBAB under hösten fram tills nu. För att få en heltäckande bild bör de läsas som helhet. Kommer att skicka dem på ett USB till dig för artiklarna är många. Även Hässleholms vatten har det skrivits väldigt mycket om av samma journalist. Behöver du det får du säga till.

Samma dag skickade PP ett e-postmeddelande till MKB. Han skickade också en kopia av e-brevet till LGW, LW och HM. E-postmeddelandet var föranlett av en artikel med rubriken ”Politikerarvoden kan höjas kraftigt” som hade publicerats i Norra Skåne denna dag. Artikeln var inte skriven av BÖ. I e-postmeddelandet anförde PP, i korthet, att artikeln i fråga innehöll sak- och faktafel. Han framförde även önskemål om att få sina synpunkter publicerade i tidningen. PP avslutade sitt meddelande enligt följande:

Norra Skåne har under lång tid misstänkliggjort i princip allt som sker i kommunens namn. Politiker, anställda och delar av näringslivet hängs ut med rubriker som är både insinuanta och lögnaktiga. Tidningen är en väldigt destruktiv kraft i vår kommun och man borde ta sig en allvarlig funderare på om man överhuvudtaget har något ansvar för att förmedla en positiv bild av Hässleholms kommun. Jag hoppas på en mer seriös bevakning från Norra Skånes sida i framtiden.

Innehållet i e-brevet publicerades som en insändare i Norra Skåne den 27 mars 2014 med rubriken ”Cheferna värda sin lön”. MKB kommenterade PP:s synpunkter i anslutning till hans insändare.

Cheferna värda sin lön

Samma dag skickade MKB ett e-brev till LGW och skrev att hon ville träffa honom över en lunch. Under perioden den 27 mars – 2 april 2014 skickade de ett antal e-postmeddelanden till varandra i syfte att hitta ett lämpligt datum för den föreslagna lunchen.

I början av april 2014 underrättades BÖ och AK, i olika sammanhang, av MKB om att BÖ inte längre skulle bevaka Hässleholms kommun för Norra Skånes räkning. I samband härmed avträdde AK från sin tjänst som nyhetschef. Han arbetar numera som reporter på tidningen.

BÖ och AK gjorde ljudupptagningar av vissa samtal som de hade med MKB vid denna tidpunkt. Delar av ljudupptagningarna har offentliggjorts i radioprogrammet Medierna, som sändes i Sveriges Radio, P1, den 3 maj 2014.

Med anledning av tidningsledningens beslut att BÖ inte längre skulle bevaka Hässleholms kommun påkallades fackliga förhandlingar mellan å ena sidan BÖ och å andra sidan Norra Skåne. Förhandlingarna är, såvitt känt, alltjämt pågående.

Anmälningarna m.m.

Justitiekanslerns ärende med dnr 3391-14-30

I en anmälan, med därtill fogade bilagor, som kom in till Justitiekanslern den 4 maj 2014 (dnr 3391-14-30) har BÖ anfört, sammanfattningsvis, att ”ledande politiker i Hässleholms kommun” har utsatt tidningen Norra Skåne för påtryckningar genom att ”kräva stopp för tidningens negativa skriverier […] och genom att kräva att en grävande reporter flyttas eller sparkas”. Enligt BÖ har politikerna därmed agerat i strid med tryckfrihetsordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) regler om censurförbud. Vidare har BÖ anmält att kommunalråd i Hässleholms kommun, genom att radera e-postmeddelanden, har agerat i strid med offentlighetsprincipen. Hon har tillagt följande.

PP:s och LGW:s kontakter med de centerpartistiska politikerna i tidningens bolagsstyrelse och redaktionsledningen för Norra Skåne ledde till att MKB i början av april 2014 underrättade henne om att hon ”på grund av politiska påtryckningar från kommunledningen” inte längre skulle få granska kommunen. Hennes artiklar ansågs ha varit ”för tuffa”. MKB förnekar detta, men hon har spelat in ett telefonsamtal som bekräftar dessa uppgifter. Hon omplacerades, trots kraftiga protester också från AK. Omplaceringen var skälet till att AK avträdde som nyhetschef.

Veckan innan hennes omplacering hade PP och LGW kontakt med HM via e-post, telefonsamtal och sms samt med MKB via e-post. Kontakterna kan kartläggas genom kommunalrådens telefonräkningar och mejlloggar som är offentliga handlingar. Även själva e-postmeddelandena bör vara offentliga handlingar, men de lämnas inte ut av kommunen. Hon begärde att få ta del av e-postmeddelandena hos kommunen, men fick beskedet att meddelandena ”hade raderats och därför inte längre var offentlig handling”. Sedermera återskapades vissa, men inte alla, e-postmeddelanden. Enligt uppgift i massmedierna ”hittade” således LGW själv det e-postmeddelande som han den 26 mars 2014 hade skickat till HM. Raderingen av e-postmeddelandena måste anses utgöra ett brott mot offentlighetsprincipen.

Vid Norra Skånes morgonmöte dagen efter PP:s kritik mot tidningen den 27 mars 2014 förklarade MKB att man inte kunde göra något för att bemöta kritiken eftersom ”det är politik på hög nivå”. Någon vecka tidigare berättade MKB också vid ett av redaktionens morgonmöten att hon kallats till möte med bolagsstyrelsens ordförande för att förklara sig med anledning av kritik från kommunalråden angående tidningens sätt att granska kommunen. MKB berättade då att hon hade försvarat granskningarna. Det finns alltså flera vittnen till att MKB berättat om politiska påtryckningar mot tidningen från kommunledningen. MKB krävde dock att alla närvarande skulle vara tysta om detta av lojalitet till företaget.

Genom sitt e-postmeddelande den 4 mars 2014 uppmanar RT samtliga fullmäktigeledamöter att utöva påtryckningar mot tidningen genom att söka andra kanaler för att nå ut med information, att ge tidningens ägare en tankeställare och att deklarera att det inte längre finns anledning till återhållsamhet.

Justitiekanslerns ärende med dnr 3696-14-30

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 14 maj 2014 (dnr 3696-14-30) har BW anmält i huvudsak samma förhållanden avseende påstådda otillbörliga påtryckningar mot Norra Skåne och har därtill anfört bl.a. följande.

Han har genom sina politiska engagemang haft en direkt insyn i de diskussioner som kommunpolitikerna under flera år har fört om Norra Skånes bevakning av kommunen och han känner till vilken stämning som har präglat de interna mötena. Det står därför klart för honom att det nu inträffade är en konsekvens av något som för de inblandade politikerna till sist bara var ett naturligt och nödvändigt agerande mot en tidning som enligt deras uppfattning ”för en hatkampanj”. Oavsett att MKB nu ständigt upprepar att hon inte på något sätt låtit sig påverkas av vare sig Skånska Dagbladets styrelse, dess chefredaktör eller några politiker så är det, enligt den information och bild som han har, tyvärr så att det är precis det som skett. I syfte att slå vakt om en fri press i Sverige är det ”enormt viktigt att nu stämma i bäcken”. För att stävja motsvarande ageranden i framtiden bör anmälan leda till någon form av reprimand eller anmärkning.

Övrig utredning

Utöver de handlingar som anmälarna har gett in hit, har Justitiekanslern inhämtat och tagit del av ett antal artiklar, intervjuer och reportage som har publicerats i massmedierna beträffande omständigheterna i anmälningarna.

PP och LGW har i olika uttalanden bestritt att de skulle ha utövat påtryckningar mot tidningsledningen för Norra Skåne och/eller att de skulle ha framfört krav med innebörden att BÖ skulle skiljas från sina arbetsuppgifter eller utsättas för arbetsrättsliga åtgärder i övrigt.

LGW har också kommenterat de e-postmeddelanden som han skickade till HM. LGW har därvid uttryckt att han begick ett misstag genom att kontakta HM i syfte att påtala felaktigheterna i Norra Skånes publiceringar. Han har vidare uppgett att han inte kommer att ta dylika kontakter i framtiden, utan avser att vända sig till Allmänhetens Pressombudsman för att anmäla eventuella felaktigheter i publiceringar.

MKB har i en rad intervjuer tillbakavisat påståendena om att hon skulle ha utsatts för påtryckningar från tidningens bolagsstyrelse och/eller politikerna i Hässleholms kommun. Vidare har hon bl.a. anfört att tidningsledningens uppfattning är att BÖ inte har omplacerats, utan har fått andra arbetsuppgifter i samband med att redaktionen för Norra Skåne omorganiserat sin kommunbevakning.

HM har inte velat lämna några kommentarer i massmedierna till de omständigheter som anmälningarna avser.

Justitiekanslerns behörighet m.m.

Justitiekanslern är ensam åklagare i fråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern har vidare åklagaruppgifter i andra tryck- och yttrandefrihetsmål än mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott samt i mål som annars avser brott mot bestämmelser i TF eller YGL.

Justitiekanslerns tillsynsuppgifter regleras i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Justitiekanslern har till uppgift att granska att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och att de även i övrigt fullgör sina uppgifter. Det är bara myndigheter och deras anställda samt vissa andra som ägnar sig åt myndighetsutövning som står under Justitiekanslerns tillsyn. Av bestämmelsen i 5 § i den nu nämnda lagen följer att Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande tjänstefel om det genom utredningen i ett ärende framkommer att det finns anledning att anta att en befattningshavare inom offentlig verksamhet har begått en brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget.

Prövningen av anmälningarna sker med dessa utgångspunkter.

Det har inte förekommit något som utgör en överträdelse av censurförbudet

I den del anmälningarna avser påstådd överträdelse av censurförbudet har gjorts gällande att ”ledande politiker i Hässleholms kommun”, i egenskap av företrädare för det allmänna, har utsatt tidningen Norra Skåne för påtryckningar genom att ”kräva stopp för tidningens negativa skriverier […] och genom att kräva att en grävande reporter flyttas eller sparkas”.

Censur definieras i rättsliga sammanhang som förhandskontroll av tryckta skrifter eller andra framställningar i syfte att godkänna eller förbjuda publicering (se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2012, s. 73).

Enligt 1 kap. 1 § första stycket TF förstås med tryckfrihet varje svensk medborgares rätt att ge ut skrifter ”utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder”. Förbudet mot censur, preciseras närmare i 1 kap. 2 § TF. En motsvarande bestämmelse om censurförbud finns i 1 kap. 3 § YGL.

Bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket TF ger uttryck för ett förbud mot censur i ordets strikta bemärkelse. Av 1 kap. 2 § andra stycket TF framgår emellertid att förbudet omfattar även andra publiceringshinder. Således är det inte heller tillåtet för en myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Förbudet mot hindrande åtgärder gäller inte för hinder av generellt slag utan är begränsad till hinder som uppställs på grund av en framställnings kända eller förväntade innehåll (se Axberger, a.a., s. 77).

Det står klart att någon censur i ordets strikta bemärkelse inte har förekommit. De åtgärder i form av personliga kontakter och skriftliga meddelanden som anmälningarna avser kan inte heller anses ha hindrat tryckning eller utgivning av tidningen Norra Skåne eller av dess spridning bland allmänheten. Utredningen i ärendet ger således inte underlag för bedömningen att någon företrädare för det allmänna har handlat på ett sätt som kan anses utgöra en överträdelse av förbudet mot censur eller hindrande åtgärder enligt TF eller YGL.

Anmälningarna innefattar inte något som kan utgöra tjänstefel

En överträdelse av censurförbudet är inte ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott och är inte heller straffbelagt i annan ordning. Någon påföljd enligt TF eller YGL kan således inte komma i fråga för en sådan överträdelse. Om någon myndighet eller offentlig funktionär hindrar tryckning eller utgivning av en skrift eller ett radioprogram kan detta emellertid i vissa fall vara att betrakta som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken.

Redan den omständigheten att någon överträdelse av censurförbudet inte har ägt rum talar för att det som anmälts inte heller kan utgöra tjänstefel. Det kan därutöver anmärkas att tjänstefelsansvar enligt 20 kap. 1 § brottsbalken förutsätter att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Med myndighetsutövning avses beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna och som i kraft av offentligrättsliga regler får omedelbara rättsverkningar för eller emot den enskilde. Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten, som bestämer över hans eller hennes rättigheter och skyldigheter. De åtgärder som förekommit från offentligt anställdas sida i detta fall såvitt avser skrivelser och uttalanden med anledning av Norra Skånes publiceringar har inte haft något sådant samband med myndighetsutövning som är en förutsättning för tjänstefelsansvar. Anmälan innefattar således inte något som kan utgöra tjänstefel.

Den som företräder det allmänna har ett särskilt ansvar för att upprätthålla vår grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet

Att en fri och obunden debatt kan äga rum liksom att kritik fritt kan framföras och information flöda utan några hinder från statsmakternas sida är en omistlig del i vårt demokratiska statsskick. Censurförbudet utgör tillsammans med meddelarfriheten och anonymitetsskyddet i TF och YGL ytterst en garanti för detta.

I detta ligger att stor försiktighet måste visas när företrädare för myndigheter och andra offentliga organ överväger att vidta åtgärder med anledning av vad som ska eller har publicerats i sådana medier som skyddas av grundlagarna. Företrädare för myndigheter är emellertid inte förhindrade att uttala sig om det som behandlas i t.ex. en tidningsartikel. Om en myndighet anser sig ha anledning att kommentera innehållet i en tidningsartikel (som har beröring med myndighetens ansvarsområde) och t.ex. uttala sig om huruvida sakuppgifterna i artikeln är korrekta eller inte, finns det inte något att invända häremot.

Däremot bör företrädare för det allmänna inte uttala sig om det lämpliga i ett publicistiskt beslut, t.ex. om en viss artikel borde ha publicerats eller inte. Det finns alltid en risk att ett sådant uttalande uppfattas som en påtryckning eller ett försök till påtryckning mot publicisten i fråga.

I det här aktuella fallet finns det därmed inte anledning till kritik mot att företrädare för Hässleholms kommun valde att offentligt bemöta uppgifter som de ansåg vara felaktiga och att ge sina synpunkter på det som avhandlats i de kritiserade artiklarna. Sådana bemötanden måste emellertid göras med beaktande av grundlagens krav.

Det kan ifrågasättas om de uttryckssätt som kommunstyrelsens ordförande PP använde i det e-brev som publicerades som en insändare i Norra Skåne den 27 mars 2014 kan anses uppfylla dessa krav. PP beskrev där Norra Skåne som en ”destruktiv kraft” och uttalade att tidningen ”borde ta sig en allvarlig funderare på om man överhuvudtaget har något ansvar för att förmedla en positiv bild av Hässleholms kommun” samt uttryckte en förhoppning om ”en mer seriös bevakning från Norra Skånes sida i framtiden”. Ett sådant ordval kan uppfattas som ett försök att utöva påtryckning mot publicisten att upphöra med eller i fortsättningen undvika publiceringar av liknande slag. Den efterföljande rapporteringen i massmedierna visar också att PPs uttalanden har uppfattats på detta sätt.

Också LGW:s e-postmeddelanden till styrelseordföranden i tidningsaktiebolaget Norra Skåne, HM, skulle kunna uppfattas som ett sätt att försöka påverka tidningens publicistiska beslut, något som LGW numera själv synes vara medveten om.

Ett särskilt tillsynsärende inleds för att granska kommunens hantering av bestämmelserna om handlingsoffentlighet

Mot bakgrund av uppgifterna i anmälningarna och vad som i övrigt har framkommit genom utredningen finns det skäl att inleda ett särskilt tillsynsärende för att närmare granska Hässleholms kommuns hantering av e-postmeddelanden och begäran om utfående av allmänna handlingar.

Det är inte en uppgift för Justitiekanslern att pröva anmälningarna mot tidningsledningen för Norra Skåne

I anmälningarna hit anförs även att tidningsledningen för Norra Skåne har agerat otillbörligt genom att bl.a. vidta arbetsrättsliga åtgärder mot BÖ.

Tidningen Norra Skåne står inte under Justitiekanslerns tillsyn. Justitiekanslern kan inte heller ingripa i det pågående personalärendet. Anmälningarna i de delar de innefattar kritik mot tidningsledningens agerande mot BÖ föranleder därför inte någon åtgärd här.