JK 6825-12-22

1. Vilka författningar, interna föreskrifter och fastlagda rutiner styr Kriminalvårdens handläggning av ärenden som gäller intagnas placering i avskildhet och andra inskränkningar i intagnas rättigheter under verkställigheten?

Hur ärenden ska handläggas inom Kriminalvården styrs av reglerna i förvaltnings­lagen (1986:223), i den mån det inte finns särskilda handlägg­nings­bestämmelser i kriminalvårds­lagstiftningen (såvitt här är aktuellt främst i fängelselagen [2010:610] och fängelseförordningen [2010:2010]).

I fängelselagen finns handläggningsbestämmelser rörande varning och uppskjuten villkorlig frigivning i 12 kap. 3-5 §§. I fängelseförordningen finns förutom den allmänna bestämmelsen om journal i 5 § (som kompletteras av bestämmelserna i 14 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse, FARK Fängelse) krav på dokumentation kring avskildhet i 18 § och kring fängselanvändning i 24 §.

Kriminalvården har handböcker om bl.a. gemensamhet och avskildhet och förvaltningsrätt. Den sistnämnda är från 1997 och håller på att omarbetas. Kriminalvården har också en säkerhetshandbok där vissa säkerhetsrelaterade frågor behandlas. En handbok om särskilda kontroll- och tvångsåtgärder, behandlande framför allt åtgärderna enligt 8 kap. FäL, håller också på att tas fram. – Kriminalvårdens handböcker innehåller bland annat handlingsregler och rutinbeskrivningar som är bindande för Kriminalvårdens personal (se avsnitt 13.1 Kriminalvårdens arbetsordning, KVAF 2011:3).

2. Vilka anställda får besluta om placering avskildhet och om andra inskränkningar i en intagens rättigheter under verkställigheten? Vilken utbildning ska anställda som fattar sådana beslut ha genomgått och hur säkerställs det att alla har fått sådan utbildning

Beslutanderätt

Vilka anställda som får besluta i olika frågor styrs av Kriminalvårdens arbetsordning. Vilken tjänsteman som får besluta i olika ärenden framgår av bilaga 1 till arbetsordningen, Beslutsordning för klientärenden m.m.

I inledningen till beslutsordningen förklaras vad de olika begreppen i beslutsordningen innebär. Såvitt här är aktuellt framgår följande: Begreppet VS innebär att beslut får fattas av kriminalvårdschef (Kvc), kriminalvårdsinspektör (Kvinsp) eller vakthavande befäl (VB) utan någon ytterligare delegation samt att Kvc genom särskilt beslut får delegera befogenheten att besluta till viss annan funktion eller tjänsteman inom verksamhetsstället. Begreppen Kvc, Kvc/Kvinsp och Kvc/Kvinsp/VB innebär att beslut endast får fattas av den utpekade funktionen utan någon ytterligare delegation. Denna befogenhet får dock inte delegeras till någon annan tjänsteman. – Begreppet VS innebär således att kriminalvårdschefen kan delegera beslutanderätten till en annan tjänsteman. Förutsättningarna för sådan delegation framgår av avsnitt 15 i arbetsordningen. Där anges bl.a. att delegering får endast ske efter det att den som delegerar har säkerställt att den som får delegationen har de erforderliga förutsättningar i form av kompetens och erfarenhet som normalt behövs för handläggning av ärendetypen.

En utgångspunkt vid fastställandet av beslutsordningen är att beslut av mer ingripande karaktär ska förbehållas tjänstemän i chefsposition. Vissa beslut måste kunna fattas under dygnets alla timmar. Beslutanderätten är därför i vissa fall delegerad till vakthavande befäl.

Av inledningen till beslutsordningen framgår också att befogenheten att fatta beslut som tillkommer en tjänsteman enligt beslutsordningen gäller inom ramen för uppdraget. Det innebär t.ex. att en kriminalvårdsinspektör med ansvar för arbetsdriften inte har rätt att fatta beslut inom andra områden än arbetsdriften, t.ex. beslut om avskildhet.

Samtliga beslut om avskildhet, med undantag för beslut om tid in- och upplåsning av bostadsrum och avskildhet enligt 6 kap. 7 § 3, får fattas av Kvc/Kvinsp/VB. Beslutanderätten får således inte delegeras vidare till någon annan tjänsteman.

Vem som får fatta beslut om andra inskränkningar varierar beroende på vilken fråga som är aktuell. Se beslutsordningen för klientärenden.

Alla som fattar beslut i klientärenden har tillgång till kvalificerat juridiskt stöd, direkt genom regionjuristerna och via regionjuristerna genom rättsenheten.

Utbildning

Kriminalvården har egna utbildningar för såväl vakthavande befäl som kriminalvårds­inspektörer. Utbildningen för vakthavande befäl riktar sig till medarbetare som vid sitt verksamhetsställe kan komma ifråga som vakthavande befäl, även som vikarie. Utbildningen för kriminalvårdsinspektörer riktar sig till nyanställda kriminalvårds­inspek­törer som har maximalt 12 månaders chefserfarenhet i verksamheten. När Kriminalvården anställer kriminalvårdsinspektörer ställs normalt som krav att sökanden ska ha högskoleutbildning inom beteendevetenskap eller juridik eller annan högskoleutbildning som Kriminalvården bedömer likvärdig.

Utbildningen för vakthavande befäl är en veckoutbildning som genomförs regionalt efter en utbildningsplan som är fastställd av huvudkontoret. Utbildningen omfattar sammanlagt 38 timmar, varav fem timmar i juridik. Utbildningen i juridikdelen genomförs av regionjurister och innefattar bl.a. moment om avskildhet, delegation, ansvarsfrihetsgrunder, förvaltningsrätt och sekretess och dokumentation.

Utbildningen för kriminalvårdsinspektörer har tidigare bedrivits i samarbete med polisutbildningen vid nuvarande Linnéuniversitetet men bedrivs sedan 2012 i Kriminal­vårdens egen regi. Personalenheten vid huvudkontoret ansvarar för genom­förandet. Utbildningen innefattar bl.a. 12 dagars utbildning i verksamhetsledning, där syftet är att öka kunskaperna om de avsnitt i ledarskapet som är verksamhetsanknutna. I utbildningen i verksamhetsledning ingår bl.a. en och en halv dags utbildning i juridik, som genomförs av verksjurister och rättsvårdsexperter vid huvudkontoret. Juridikutbildningen har som primärt syfte att lära ut en grundläggande juridisk metod som ska ge kriminalvårds­inspektören möjlighet att själv ta reda på ett svar men går givetvis också in på olika sakfrågor, framför allt olika tvångsåtgärder som kan vidtas gentemot intagna såsom avskildhet.

3. Hur många bristfälliga eller felaktiga beslut om placering i avskildhet

eller andra inskränkningar i en intagens rättigheter har aktualiserat utkrävande av ansvar i disciplinär eller straffrättslig ordning sedan den 1 januari 2009 och fram till idag? Vad har eventuella sådana anmälningar fått för resultat?

Avskildhet

Kriminalvårdens personalansvarsnämnd (PAN) avgjorde under 2010 ett ärende där en intagen felaktigt (på grund av sammanblandning av två intagna, varav det beslutats att den andre skulle avskiljas) blev placerad i avskildhet under c:a 20 minuter. På grund av omständigheterna i ärendet beslutade dock PAN att inte vidta någon åtgärd. I övrigt har PAN under den aktuella tiden inte avgjort några ärenden där det varit fråga om felaktiga beslut om avskildhet. För närvarande utreds dock två ärenden om felaktig tillämpning av 6 kap. 5 § respektive 6 kap. 8 § FäL för eventuell anmälan till PAN. Det har under den aktuella tidsperioden också förekommit ett antal ärenden där tjänstemän, sedan intagna hållits avskilda under dygns­vilan enligt 6 kap. 3 §, underlåtit att låsa upp intagnas bostads­rum på morgonen och därigenom inskränkt rätten till gemensamhet enligt 6 kap. 2 §. Dessa ärenden har i regel lett till att de ansvariga tjänstemännen tilldelats en varning.

Andra rättigheter

PAN har vid flera tillfällen under den aktuella perioden behandlat ärenden där intagna av olika anledningar hållits felaktigt frihetsberövade. Sådana ärenden leder i regel till att händelsen åtalsanmäls. Vid några tillfällen har personal dömts för tjänstefel. I vissa fall har dock PAN bedömt att det inte har funnits skälig misstanke om tjänstefel och därför meddelat tjänstemannen i fråga en varning i stället för att åtalsanmäla händelsen.

I PAN har också förekommit enstaka ärenden där anställda har utsatt intagna för brott eller kränkande behandling eller använt våld som inte ansetts försvarligt. Dessa ärenden har lett till uppsägning, löneavdrag eller varning.

4. Vilka åtgärder vidtas när Justitiekanslern eller något annat tillsynsorgan har uttalat kritik och vilken uppföljning sker för att undvika att det inträffade ska upprepas?

Vilka åtgärder som vidtas med anledning av kritiska uttalanden varierar beroende på vilken sakfrågan som föranlett kritik är.

Om det i första hand beror på bristande lokala rutiner eller förhållningssätt ansvarar region­kontoret för att det vidtas adekvata åtgärder, exempelvis utbildningsinsatser eller ändringar i lokala rutiner. Regionerna bedriver också – i något olika omfattning – ett kvalitetsarbete där bl.a. relevanta JO- och JK-beslut gås igenom lokalt.

Frågor av mer generell karaktär hanteras vid rättsenheten på huvudkontoret. Enheten går igenom samtliga beslut av JO och JK. Principiella frågor tas om hand t.ex. genom att uppdatera den relevanta handboken eller genom att informera myndigheten genom ett s.k. rättsinfo på Kriminalvårdens intranät. I vissa fall kan också kritiska uttalanden föranleda föreskriftsändringar.

5. Finns det andra omständigheter eller iakttagelser av betydelse som Kriminalvården vill framhålla?

Inom Kriminalvården pågår för närvarande arbete med att ta fram system för egenkontroll på det rättsliga området. Följande kan uppmärksammas i detta sammanhang.

Chefen för rättsenheten och chefen för klient- och säkerhetsenheten vid Kriminalvårdens huvudkontor fick i verksamhetsplanen för 2012 i uppdrag att utveckla ett mer enhetligt system för egenkontroll, uppföljning och kvalitetsarbete på rättsområdet på såväl lokal, regional som central nivå.

I september 2012 beslutade generaldirektören att genomföra en genomgripande översyn av Kriminalvårdens organisation. Ett av delprojekten som ska genomföras tar sikte på Kriminalvårdens interna kontroll och ska ge förslag till - ett mer strukturerat, systematiserat och sammanhållet internkontrollarbete, - en internkontrollplan med tydlig ansvars- och rollfördelning och tydliga rutinbeskrivningar, och- inom vilka områden som Kriminalvården ska stärka sin förmåga, dels nya områden där internkontroll ska utföras.

Det har konstaterats att det inte är ändamålsenligt att ge något förslag till ett system för egenkontroll m.m. på rättsområdet enligt uppdraget i verksamhetsplanen för 2012 innan översynen är klar. Det arbetet ska i stället fortsätta när projektet lämnat sina förslag rörande internkontrollen och verksledningen tagit ställning till dem, då arbetet med att närmare utforma ett system för egenkontroll, uppföljning och kvalitetsarbete på rättsområdet att återupptas.

Justitiekanslern har tagit del av Kriminalvårdens handböcker och interna föreskrifter rörande placering i avskildhet. Justitiekanslern har vidare tagit del av ett antal beslut från Kriminalvårdens personalansvarsnämnd.

Enligt Kriminalvårdens årsredovisning för 2012 meddelades det året totalt 12 551 beslut rörande placering i avskildhet. Kriminalvården har på Justitiekanslerns begäran tillhandahållit preliminär statistisk avseende bl.a. omprövnings- och ändringsfrekvensen av dessa beslut. Av den preliminära statistik som Kriminalvården har tagit fram går det att utläsa att 94 ärenden i den aktuella ärendekategorin omprövades inom myndigheten under år 2012, varav 12 beslut ändrades helt eller delvis, 69 ändrings­yrkanden avslogs och 13 ärenden avskrevs.

Justitiekanslern har haft vissa kontakter med Riksdagens ombusmän (JO) i ärendet, varvid det har framkommit att JO under perioden den 1 januari 2010 – 9 april 2013 uttalade kritik mot Kriminalvården för placering i avskildhet i 14 av 130 anmälda ärenden.

Justitiekanslern har följt upp ett antal frågor som har väckts inom ramen för detta ärende och fått dessa besvarade i samband med ett besök på Kriminalvårdens huvudkontor den 6 maj 2013. Vid mötet, där bland andra justitie­kanslern Anna Skarhed och Kriminalvårdens generaldirektör NÖ deltog, framkom bl.a. följande.

Man har på Kriminalvårdens huvudkontor fullt klart för sig att frågor om placering i avskildhet behöver uppmärksammas och ska tas på största allvar. Man är från ledningens sida noga med att inskärpa att en sådan placering alltid måste ha stöd i lag, vara väl dokumenterad och inte får användas om det inte bedöms vara nödvändigt.

Kriminalvården har ett relativit omfattande internt regelverk som styr hur ärenden angående placering i avskildhet ska handläggas. I 2 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1) finns bestämmelser och allmänna råd om placering av klienter (intagna). Under år 2012 togs det även fram en handbok angående gemensamhet och avskildhet i anstalt (2012:1). Handboken innehåller en sammanställning av lagar, förordingar, föreskrifter, allmänna råd, förarbeten och praxis i syfte att underlätta de anställdas tillämpning av ärenden rörande bl.a. placering i avskildhet.

Den utbildning av kriminalvårdsinspektörer som Kriminalvården numera bedriver i egen regi innehåller bl.a. olika verklighetsbaserade ”case” där deltagarna lär sig att hitta i regelverket och att tillämpa det på avsett sätt.

Kriminalvårdens sex regioner har kontinuerligt s.k. rättsvårdsmöten där bl.a. tillämpningen av bestämmelser om placering i avskildhet brukar diskuteras.

Vid ca två tillfällen per år hålls även möten i det s.k. rättsnätverket med representanter från såväl huvudkontoret som regionkontoren. Vid dessa möten diskuteras bl.a. hur nya beslut från JO och Justitiekanslern påverkar myndigheten i olika avseenden.

Som framgår av yttrandet till Justitiekanslern driver Kriminalvården ett antal projekt för att bl.a. förbättra egenkontrollen på det rättsliga området. Ett projekt går ut på att ta fram ett nytt systemstöd för verksamheten. Ett syfte med detta är att underlätta egenkotrollen inom tillsynsområdet och att myndighetens egen inspektionsverksamhet ska kunna utvecklas.

En förklaring till att relativt få ärenden rörande placering i avskildhet har anmälts till Kriminalvårdens personalansvarsnämnd är att det sällan är en enskild person som kan lastas för de fel som har förekommit i ärenden av aktuellt slag. En annan förklaring kan vara att anstalts- eller regionchefen har bedömt att de fel som har begåtts inte är av sådan beskaffenhet att dessa bör prövas i personalansvarsnämnden och att frågan i stället har lösts genom ett samtal mellan den anställde och hans eller hennes chef.

När JO eller Justitiekanslern remitterar ett ärende till Kriminalvården som huvudkontorets rättsenhet bedömer skulle kunna vara av sådan art att det bör anmälas till personalansvarsnämnden, tas kontakt med den berörda region­chefen för att efterhöra om han eller hon avser att anmäla ärendet dit.

Relevanta bestämmelser angående placering i avskildhet

Kriminalvården har liksom domstolarna, åklagarväsendet och Polisen rätt att i vissa situationer inskränka medborgarnas grundlagsskyddade rörelsefrihet. Sådana inskränkningar får dock bara ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och under förutsättning att det är nöd­vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett åtgärden (jfr 2 kap.8, 20 och 21 §§regeringsformen). De inskränkningar i rörelsefri­heten som en placering i avskildhet vid en vistelse i en kriminalvårdsanstalt innebär ska alltid ske i enlighet med de krav som ställs upp i regeringsformen.

I fängelselagen (2010:610) finns de grundläggande bestämmelserna om verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt. Enligt 2 kap. 1 § fängelselagen får en intagen inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska upprätthållas. Huvudregeln är att en intagen ska vistas tillsammans med andra intagna under dagtid (se 6 kap. 1 och 2 §§ fängelse­lagen).

Placering i avskildhet får ske i anslutning till dygns­vilan och, om det är lämpligt, på egen begäran (se 6 kap.3 och 4 §§fängelselagen). Om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas får de intagna också tillfälligt hållas avskilda från varandra (se 6 kap. 5 § fängelselagen). Om det är nödvändigt på grund av att den intagne är våldsam eller berusad får han eller hon placeras i avskildhet enligt 6 kap. 6 § fängelselagen. Vidare får en intagen enligt 6 kap. 7 § fängelselagen hållas avskild i vissa särskilt angivna situationer, bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet eller för att hindra att den intagne allvarligt ofredar någon annan. Om den intagne bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten får han eller hon tillfälligt hållas avskild under utredningen av misskötsamheten, om det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. En sådan placering i avskildhet får dock inte pågå längre tid än fyra dygn (se 6 kap. 8 § fängelselagen).

För övrigt relevant regelverk gällande placering i avskildhet hänvisas till den redogörelse som Kriminalvården har lämnat i sitt yttrande hit.

Mina iakttagelser i ärendet

Kriminalvårdens interna regelverk m.m.

Jag har vid min genomgång av Kriminalvårdens interna regelverk för placering i avskildhet kunnat konstatera att handböcker och föreskrifter är välskrivna och ger tydlig ledning för de anställda som ett stöd för att garantera rättssäkerheten för de intagna. Även utbildningen av de anställda i dessa frågor synes vara gedigen. Det är vidare positivt att frågor rörande placering i avskildhet diskuteras kontinuerligt inom myndigheten vid bl.a. s.k. rättsvårds­möten. Av den redogörelse som Kriminalvården lämnade vid vårt möte framgår också att generaldirektören lägger stor vikt vid och att det kontinuerligt pågår arbete för att ytterligare förbättra myndighetens interna rutiner på det aktuella området, vilket är mycket positivt.

Sammanfattningsvis konstaterar jag att granskningen visar att Kriminalvårdens utbildning, rutiner och interna regelverk för ärenden rörande placering i avskildhet får anses hålla hög kvalitet.

Prövningar i personalansvarsnämnden

Av 9 kap. 4 § Kriminalvårdens arbetsordning (KVAF 2011:3) framgår att kriminalvårdschefen ska informera regionchefen om händelser där en anställds agarande eller underlåtenhet att agera kan föranleda arbets- eller straffrättsligt ingripande. Om det ”finns anledning att anta” att personalansvarsnämnden kan komma att fatta beslut enligt 25 § myndighetsförordningen (2007:515), t.ex. besluta om disciplinansvar, ska regionchefen anmäla ärendet till rättsenheten. Beträffande vissa anställda, t.ex. anställda vid transporttjänsten, ska den anställdes chef göra anmälan direkt till rättsenheten. Generaldirektören och chefen för rättsenheten har också möjlighet att inleda ett personalansvarsärende. När det gäller en kriminalvårdschef ska generaldirektören anmäla ärendet. Den som gör anmälan ansvarar för att ärendet utreds skyndsamt.

Kriminalvårdens regelverk för hur ärenden i personalansvarsnämnden initieras är enligt Justitiekanslerns mening genomtänkt och tydligt. Justitiekanslern godtar de förklararingar som Kriminalvården har lämnat till varför antalet prövningar i myndighetens personalansvarsnämnd angående fel i samband med placeringar i avskildhet har varit relativt få under de senaste åren. Det saknas således anledning att anta att, annat än i något enstaka undantagsfall, kriminalvårds- och region­­­chefer av förbiseende inte har initierat ärenden som rätteligen borde ha prövats i personalansvarsnämnden.

Jag ser positivt på huvudkontorets rutin att stämma av med berörd regionchef i de fall där remitterade ärenden från JO och Justitiekanslern är av sådan beskaffenhet att en prövning i personalansvarsnämnden kan komma i fråga.

Sammanfattningsvis föranleder granskningen i denna del inte någon kritik mot Kriminalvården.

Kriminalvårdens egenkontroll m.m.

Det är positivt att Kriminalvården går igenom samtliga beslut från JO och Justitiekanslern i syfte att ta ställning till vilka adekvata åtgärder i form av t.ex. utbildningsinsatser eller ändring i de interna rutinerna som besluten eventuellt bör föranleda.

Jag ser också positivt på de projekt som för närvarande drivs inom Kriminalvården i syfte att förbättra myndighetens egenkontroll. Jag fick ett mycket gott intryck av den redogörelse som Kriminalvårdens generaldirektör lämnade om dessa projekt. Det finns såvitt jag kan bedöma goda förutsättningar för att Kriminalvårdens interna kontroll kommer att förbättras ytterligare i framtiden.

Avslutande synpunkter

Som nämnts inledningsvis har Justitiekanslern i ca tio fall under de senaste åren kritiserat Kriminalvården i olika avseenden för hur ärenden rörande placering av intagna i avskildhet har handlagts. De fel som har konstaterats i dessa ärenden har varit av varierande art och omfattning. I några ärenden har Justitiekanslern gjort kritiska uttalanden, t.ex. när det har förelegat brister i dokumentationen i det granskade ärendet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 5 oktober 2012 i ärendet med dnr 5617-11-40). I andra ärenden har Justitiekanslern uttalat kritik mot Kriminalvården, bl.a. på grund av att en intagen i samband med en omplacering var placerad i häkte under längre tid än vad som var tillåtet. I ett fall där en person placerades i avskildhet utan laglig grund har Justitiekanslern uttalat mycket allvarlig kritik (se Justitiekanslerns beslut den 5 oktober 2012 i ärendet med dnr 934-11-40).

Den kritik som Justitiekanslern har uttalat mot Kriminalvården i nämnda ärenden kvarstår och är naturligtvis allvarlig sett till de enskilda fallen. Med hänsyn till att det under de senaste tre åren har meddelas ca 12 000 beslut per år om placering i avskildhet får dock antalet fall där Justitiekanslern och JO har uttalat kritik mot Kriminalvården anses som förhållandevis begränsat.

Efter den granskning som har skett inom ramen för detta ärende konstaterar jag att det saknas anledning att på ett övergripande plan kritisera Kriminalvården för dess hantering av ärenden rörande placering av intagna i avskildhet. Det finns således inte något som tyder på att det förekommer några systemfel inom Kriminalvården vid handläggningen av denna ärendekategori. Granskningen visar att Kriminalvården har väl upparbetade rutiner och utbildningsinsatser på det aktuella området. Det står dock klart att hanteringen av dessa ärenden inte sällan innefattar svåra bedömningar som ställer krav på kunskap, noggrannhet och gott omdöme hos beslutsfattaren. De projekt som myndigheten driver i syfte att bl.a. underlätta egenkotrollen innebär att risken för felaktigheter i enskilda fall bör minska ytterligare i framtiden.

Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet.