JO dnr 1216-2006

AA, som är ordförande i Socialnämnden i Haninge kommun, fattade den 14 oktober 2005 ett beslut enligt 6 § LVU om att omedelbart omhänderta BB, född 1991. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande.

Då BB löper uppenbar risk att ta skada genom sitt eget beteende och det i dag inte är möjligt att genomföra vården i samförstånd med BB, bör BB omhändertas omedelbart enligt § 6 LVU med fortsatt placering på Marsta gård.

Ordföranden beslutade även att BB skulle vara placerad på Marsta gård. Beslutet verkställdes samma dag.

Länsrätten i Stockholms län fastställde den 20 oktober 2005 beslutet om att omhänderta BB (länsrättens mål nr 22860-05).

Den 26 oktober 2005 beslutade ordföranden AA att placera BB på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, som är ett särskilt ungdomshem. Statens institutionsstyrelse (SiS) beslutade att skriva in BB i ungdomshemmet och fattade beslut om att placera henne på en låsbar enhet.

Länsrätten beslutade den 17 november 2005 att avskriva mål nr 22860-05 (som rörde det omedelbara omhändertagandet). I beslutet anfördes bl.a. följande.

Varken någon ansökan om att BB skall beredas vård med stöd av LVU, eller någon begäran om förlängning av ansökningsfristen, har kommit in till länsrätten inom den tid som anges i 8 § LVU , dvs. senast den 11 november 2005. Det omedelbara omhändertagandet har således upphört. Målet skall därför avskrivas.

Länsrättens beslut kom in till förvaltningen den 18 november 2005.

Socialnämnden beslutade den 17 november 2005 att hos länsrätten ansöka om att BB skulle beredas vård med stöd av 3 § LVU . Nämndens ansökan kom in till länsrätten den 21 november 2005 (länsrättens mål nr 25760-05).

Den 24 november 2005 fattade socialnämndens vice ordförande CC ett nytt beslut om att omhänderta BB med stöd av 6 § LVU . Länsrätten fastställde det beslutet den 30 november 2005 (länsrättens mål nr 25760-05).

I en anmälan till JO framförde advokaten DD klagomål mot Socialnämnden i Haninge kommun och Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård. DD anförde bl.a. följande. BB omhändertogs med stöd av 6 § LVU . Socialnämnden ansökte därefter inte hos länsrätten, inom den tid som anges i 8 § LVU , om att bereda BB vård enligt LVU vilket fick till följd att omhändertagandet av BB upphörde. Trots detta kvarhölls BB i närmare tio dagar på det särskilda ungdomshem där hon vistades innan nämnden fattade ett nytt beslut om att omhänderta henne samt ansökte hos länsrätten om vård enligt LVU.

Inledningsvis inhämtade JO från socialförvaltningen i Haninge kommun akten rörande BB och från Statens institutionsstyrelse vissa handlingar rörande BB. Vidare inhämtades Länsrättens i Stockholms län akter i mål nr 22860-05 och 25760-05. Efter genomgång av dessa handlingar inhämtade JO vissa ytterligare handlingar från Högantorps ungdomshem, och kompletterande upplysningar inhämtades per telefon från ungdomshemmet.

Vad som kom fram vid granskningen av dokumentationen gav JO anledning att anta att befattningshavare som stod under min tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken . JO André beslutade därför den 28 juni 2006 att inleda förundersökning angående sådant brott och uppdrog åt vice överåklagare EE, Åklagarmyndigheten, City åklagarkammare i Stockholm, att genomföra utredningen.

Dåvarande Haninge tingsrätt beslutade den 25 september 2006 att utse offentlig försvarare för enhetschefen FF.

Förhör enligt 23 kap. 6 § rättegångsbalken hölls den 5 juli 2006 med en notarie vid Länsrätten i Stockholms län och den 15 augusti 2006 med socialnämndens ordförande AA. Förhör hölls den 4 september 2006 med socialsekreteraren GG och den 3 oktober 2006 med enhetschefen FF. GG och FF hördes båda såsom skäligen misstänkta i ärendet och delgavs vid förhören misstanke om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken .

JO fann inte skäl att fullfölja förundersökningen. JO beslutade därför den 13 oktober 2006 att lägga ned den och i stället fortsätta utredningen inom ramen för förevarande tillsynsärende.

JO inhämtade ett yttrande från Socialnämnden i Haninge kommun över vad DD hade anfört i sin anmälan. Mot bakgrund av vad som hade kommit fram under förundersökningen skulle yttrandet även belysa arbetsfördelningen mellan och

inom de olika enheterna vid nämndens förvaltning när det gäller handläggningen av ärenden enligt LVU samt vilka rutiner nämnden har för bevakning av de tidsfrister som gäller enligt LVU.

Nämnden överlämnade som sitt svar på JO:s remiss ett yttrande som var undertecknat av HH, sektionschef familjesektionen. I yttrandet anfördes bl.a. följande.

– – –

Ärendet har handlagts i familjehemsenheten. Socialsekreterare GG som ansvarade för ärendet beskriver att hon inte på något sätt medvetet begått tjänstefel eller brutit mot lagen. På grund av hög arbetsbelastning under en period då många akuta händelser inträffade i hennes ärenden samtidigt räknade hon fel på datumet då de fyra veckorna efter verkställighet av ett beslut om omedelbart omhändertagande skall följas av en ansökan om vård enligt LVU för att fortsatt frihetsberövande skall vara lagligt. Då man från länsrätten tog kontakt för att informera om detta försökte GG göra allt för att rätta till sitt misstag. Hon tog kontakt med kommunens stadsjurist som tydligt informerade henne om att den uppkomna situationen innebar att vi höll flickan olagligt frihetsberövad samt konsulterade länsrätten för att diskutera vad som nu kunde göras så att misstaget inte skulle drabba flickan. Från länsrätten kom förslaget att göra ett nytt omedelbart omhändertagande.

Familjehemsenhetens enhetschef FF betonar att hon och GG följt råd de fått av kommunens jurist som pratat med länsrätten. Eftersom de bedömde dessa personer som mycket trovärdiga följde man de råd man fick så att flickan som inte klarade att vara i frihet inte skulle komma till skada. FF ansvarar för att handläggningen av enhetens ärenden är korrekt och lagenlig. På grund av hög arbetsbelastning med flera komplicerade utredningar pågående i enheten samtidigt hände det som inte får hända nämligen att man räknar fel i LVU-ärendens tidsfrister. Eftersom FF var övertygad om att råden de fick från länsrätten, om att göra ett nytt omhändertagande var det korrekta sättet att se till att flickan inte utsatte sig för fara diskuterades inte andra handlingsalternativ utan detta bedömdes trygga flickans behov av säkerhet.

Arbetsfördelning mellan de olika enheterna när det gäller handläggning enligt LVU

Sedan 1993 då kommunens fyra socialförvaltningar flyttades ihop till en central förvaltning, då också familjehemsenheten bildades, har arbetet med familjehemsplacerade barn organiserats så att den utredande socialsekreteraren överlämnar handläggningen av det placerade barnets ärende till en socialsekreterare i familjehemsenheten. Överlämningen sker då ärendet är slutbehandlat i länsrätt och eventuell kammarrätt. Barn som behöver omplaceras från familjehem till vård på institution handläggs fortsatt av familjehemsenhetens socialsekreterare som lärt känna dem och har en relation med barnet.

Tanken bakom den här organiseringen av arbetet är att familjehemsenheten utvecklar hög kompetens gällande placerade barn och att utredande enheter inte skall lägga arbetstid på tjänsteresor för familjehemsuppföljningar. Detta innebär att familjehemsenhetens socialsekreterare handlägger placeringar enligt SoL och LVU med omprövningar, överväganden, eventuella omedelbara omhändertaganden och rättsprocesser gällande de placerade barnen.

Rutiner för bevakning av tidsfrister enligt LVU

Socialförvaltningens individ- och familjeomsorg använder sig av verksamhetssystemet Pro Capita. När beslutet om omedelbart omhändertagande fattats och registrerats i verksamhetssystemet skall en bevakning läggas in som en påminnelse om tidsfristerna i LVU. I fortsättningen skall bevakningen läggas upp av sektionens kontorsassistenter. Genomgång av bevakningsrutinerna sker med alla berörda enheter. Rutiner för handläggning enligt LVU har tagits fram.

DD bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

En kort tid efter att nämnden hade yttrat sig till JO inkom en anmälan till JO om att Socialnämnden i Haninge kommun inte hade underställt ett beslut om ett omedelbart omhändertagande och att omhändertagandet därför hade upphört. Socialnämnden hade inte uppmärksammat detta vilket fick till följd att den unge hade varit intagen vid ett särskilt ungdomshem utan att det fanns något stöd för placeringen (JO:s dnr 5886-2006). Med anledning av den nya anmälan genomförde JO en inspektion av Socialnämnden i Haninge kommun den 19 januari 2007 (dnr 183-2007). Inspektionen avsåg socialnämndens tillämpning av 7 och 8 §§ LVU, dvs. nämndens rutiner för underställning av beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU och ingivande av ansökan om vård när den unge är omhändertagen enligt 6 § LVU . Inspektionen omfattade akterna i samtliga ärenden vid socialnämnden där ett beslut om omedelbart omhändertagande hade fattats under åren 2005 och 2006. De två personakter som utreds inom ramen för tillsynsärenden hos JO (dnr 1216-2006 och 5886-2006) undantogs från granskningen.

I ett beslut den 27 april 2007 anförde JO André följande.

Socialnämndens ordförande AA beslutade den 14 oktober 2005 att omedelbart omhänderta BB med stöd av 6 § LVU . Därvid beslutade han att placera BB på behandlingshemmet Marsta gård. Enligt vad som har framkommit verkställdes beslutet samma dag. Länsrätten fastställde den 20 oktober 2005 beslutet om omhändertagande av BB. Efter att BB hade avvikit från behandlingshemmet beslutade ordföranden den 26 oktober 2005 att placera BB på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, som är ett särskilt ungdomshem. SiS beslutade om inskrivning på Högantorps ungdomshem och om placering på en låsbar enhet vid hemmet.

Nämndens ansökan om vård skulle ha varit länsrätten till handa senast den 11 november 2005. Vid den tidpunkten hade varken någon ansökan om vård eller någon begäran om förlängning av utredningstiden inkommit till länsrätten. Enligt 9 § första stycket 1 upphörde således det omedelbara omhändertagandet av BB. Trots detta blev BB kvar på Högantorps ungdomshem.

BB var således från det att omhändertagandet hade upphört fram till den 24 november 2005, när ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande av henne fattades, intagen på Högantorps ungdomshem utan att det fanns någon rättslig grund för placeringen.

Det kan ifrågasättas om någon befattningshavare i nämnden eller vid dess förvaltning kan ha gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken . Enligt denna bestämmelse kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.

När det gäller frågan om straffrättsligt ansvar i det förevarande ärendet är det två händelser som är av särskilt intresse, nämligen varför ansökan om vård gavs in till länsrätten för sent och förvaltningens agerande efter det att tjänstemännen hade uppmärksammats på att det omedelbara omhändertagandet av BB hade upphört.

Såvitt har kommit fram vid utredningen finns det inte grund för att anta att någon befattningshavare vid nämnden eller dess förvaltning uppsåtligen har åsidosatt de uppgifter som har gällt för hans eller hennes uppgifter. Däremot uppkommer fråga om någon har varit oaktsam på sådant sätt att straffrättsligt ansvar måste utkrävas.

När det gäller frågan rent allmänt om hur oaktsamhet enligt 20 kap. 1 § brottsbalken skall bedömas är utgångspunkten för tjänstefelsansvaret att det av hänsyn till rättssäkerheten bör ställas särskilda krav på noggrannhet och omsorg på områden inom den offentliga verksamheten där det är fråga om myndighetsutövning. Av allmänna principer följer dock att straffrättsligt ansvar inte skall komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen; en viss marginal föreligger alltid mellan det helt aktsamma och det oaktsamma. Vid bedömningen av huruvida en offentlig befattningshavare har handlat oaktsamt är det i första hand av betydelse vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften har innefattat. Detta får, som i andra motsvarande sammanhang, vägas mot omständigheter som hänför sig till den enskilde personligen, t.ex. hans kunnighet, utbildning och erfarenhet eller att han har handlat under tidspress (se bl.a. NJA 2002 s. 188 ).

Som framgår av det tidigare anförda skulle ansökan om vård ha getts in till länsrätten senast den 11 november 2005, dvs. fyra veckor efter det att beslutet om att omedelbart omhänderta BB hade verkställts. Handläggaren av ärendet, socialsekreteraren GG, synes emellertid felaktigt ha utgått från att ansökan skulle göras senast fyra veckor efter att länsrätten hade fastställt omhändertagandebeslutet. Detta ledde till att hon inte såg till att utredningen lämnades över till socialnämnden så att nämnden i tid kunde fatta beslut i saken.

Enligt vad som har kommit fram under utredningen om hur arbetet vid socialförvaltningen är organiserat har ansvaret för handläggningen av LVU- ärendet i första hand legat på handläggaren. Det är anmärkningsvärt att hon inte hade kunskap om en bestämmelse som är grundläggande för hur ärendet skulle handläggas. Sannolikt har denna brist haft sin förklaring i att hennes arbetsuppgifter vid förvaltningen i huvudsak har gällt löpande handläggning av ärenden rörande barn och ungdomar som är placerade i familjehem eller på

institutioner och således inte i första hand handläggning av frågor som rör omedelbara omhändertaganden och ansökningar om vård enligt LVU. Av utredningen framgår att det är ovanligt att familjehemsenheten handlägger ärenden av det senare slaget. Att ett fel har begåtts från handläggarens sida synes därför närmast vara ett resultat av att hon inte har haft tillräcklig kompetens för att handlägga ärendet. Med hänsyn härtill och till den pressade arbetssituation som vid tillfället rådde vid enheten är hennes oaktsamhet inte sådan att det finns skäl för mig att utkräva straffrättsligt ansvar av henne.

Utredningen angående ansökan om vård enligt LVU blev klar den 14 november 2005. Enhetschefen FF, som tillsammans med handläggaren GG undertecknade utredningen, uppmärksammade inte att beslutet om det omedelbara omhändertagandet av BB hade verkställts den 14 oktober 2005 och att ansökan således redan skulle ha varit länsrätten till handa. Hon utgick felaktigt från att verkställighet hade skett först den 26 oktober 2005, dvs. när BB, efter att ha avvikit från Marsta gård, omplacerades till Högantorps ungdomshem. Hon synes ha förlitat sig på att handläggaren i formellt hänseende hade hanterat ärendet på ett korrekt sätt. I likhet med vad som gäller för GG torde FF:s bristande vana vid att handlägga ärenden rörande omedelbara omhändertaganden och ansökningar om vård enligt LVU samt arbetssituationen vid enheten ha bidragit till att hon inte uppmärksammade felet. Jag har därför avstått från att gå vidare i saken också när det gäller enhetschefen FF.

Vad gäller handläggningen av ärendet efter det att tjänstemännen uppmärksammats på att det omedelbara omhändertagandet hade upphört finner jag skäl att anföra följande.

Den 14 november 2005 kontaktade en notarie vid Länsrätten i Stockholms län handläggaren GG och upplyste om att det omedelbara omhändertagandet hade upphört. Vid det förhör som har hållits med GG har hon uppgett att hon vid samtalet fick uppfattningen att felet kunde rättas till om nämnden inom några dagar kom in med en ansökan om vård. Att nämnden kunde ansöka om att BB skulle beredas vård enligt LVU är i och för sig korrekt. Det förhållandet hade dock inte någon betydelse när det gällde att omhändertagandet hade upphört. GG synes inte ha förstått den närmare innebörden av beskedet hon fick från länsrätten.

GG borde omgående ha underättat sin chef om beskedet från länsrätten. Enhetschefen FF synes emellertid ha fått kännedom om saken först den 18 november 2005 i samband med att socialförvaltningen fick länsrättens beslut om att målet rörandet det omedelbara omhändertagandet hade skrivits av.

Vid förvaltningen gjordes då försök att lösa den uppkomna situationen. Stadsjuristen informerades om saken och denne kontaktade i sin tur länsrätten. Däremot synes förvaltningen varken ha informerat Högantorps ungdomshem eller BB om att det inte längre fanns förutsättningar för att hålla kvar BB på hemmet mot hennes vilja. Det finns flera frågetecken rörande socialförvaltningens

handläggning under tiden från den 18 november fram till den 24 november 2005 då ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta BB fattades. Flera tjänstemän har deltagit i handläggningen och det är enligt min mening inte möjligt att utpeka någon enskild tjänsteman för bristerna i handläggningen under denna tid.

–––––––––––––

Även om jag således inte har funnit att straffrättsligt ansvar måste utkrävas är det inträffade givetvis mycket allvarligt. Den omständigheten att det i sak kan ha framstått som rimligt att BB vistades på Högantorps ungdomshem, avdelning Fridegård, ändrar inte den bedömningen. BB har de facto varit utsatt för ett olaga frihetsberövande under närmare två veckor.

Jag vill med kraft understryka att nämnden och ledningen för socialförvaltningen har ett ansvar för att arbetet vid förvaltningen med ärenden som rör tvångsvård organiseras så att ärendena kan handläggas på ett rättssäkert sätt.

Jag har tidigare meddelat beslut i ett antal ärenden och jag räknar med att under den närmaste tiden fatta beslut i ytterligare fall som också rör att omedelbara omhändertaganden har upphört därför att socialnämnder antingen inte har underställt beslut om omhändertagande ( 7 § LVU ) eller inte ansökt om vård inom rätt tid (se 8 och 9 §§ LVU). Jag har inom ramen för ett av dessa ärenden (dnr 5886-2006) inhämtat upplysningar från samtliga länsstyrelser angående huruvida de i sin tillsyn över socialtjänsten i länets kommuner har uppmärksammat brister av detta slag. Det kan finnas anledning för mig att mer allmänt återkomma till bl.a. frågan om den praktiska tillämpningen av lagstiftningen när det gäller nämndernas handläggning av ärenden som rör tvångsingripanden.

Handläggningen av ärendet på Högantorps ungdomshem

Av 3 kap. 10 § socialtjänstförordningen (2001:937) framgår att det är Statens institutionsstyrelse, SiS, som beslutar om inskrivning i ett sådant hem för särskild tillsyn som avses i 12 § LVU . Om det för den som ansökan om inskrivning avser finns ett beslut om omhändertagande eller om vård enligt LVU skall en kopia av eller annan underrättelse om det verkställbara beslutet fogas till ansökan ( 3 kap. 13 § socialtjänstförordningen ). Innan ett beslut om inskrivning vid ett särskilt ungdomshem fattas måste institutionschefen ”förvissa sig om att SiS platsanvisning samt giltiga beslut om omhändertagande eller vård och nämndens beslut om placering enligt 11 § LVU föreligger” (se SiS råd och riktlinjer 2002:1, LVU, avsnitt 4).

I förevarande fall förelåg det inte något hinder mot att skriva in BB på Högantorps ungdomshem. Såvitt har framkommit fick Högantorps ungdomshem aldrig någon information som gav anledning att misstänka att omhändertagandet hade upphört. Jag har mot den bakgrunden inte funnit skäl att närmare utreda ungdomshemmets handläggning av ärendet.

Det kan finnas anledning för mig att i ett senare sammanhang ta upp frågan om SiS bör åläggas någon skyldighet att följa upp handläggningen av LVU- frågan efter inskrivning i ett särskilt ungdomshem.

Nytt beslut om omedelbart omhändertagande

Efter att det hade uppmärksammats att omhändertagandet av BB hade upphört fattade nämndens vice ordförande CC den 24 november 2005 ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta BB med stöd av 6 § LVU . I beslutet angavs bl.a. följande.

Omedelbart LVU har utgått. Ansökan om nytt omedelbart LVU § 6 då det är av största vikt att BB får fortsatt vård på Fridegård fram tills länsrättens sammanträde gällande LVU §§ 1 o 3, 2005-12-01.

När ett omedelbart omhändertagande har upphört i enlighet med bestämmelsen i 9 § första stycket 1 LVU , dvs. på grund av att socialnämnden inte har inkommit till länsrätten med en ansökan om vård inom den tid som anges i 8 § LVU , har socialnämnden i och för sig möjlighet att fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Detta förutsätter emellertid att det har kommit fram nya omständigheter som kan läggas till grund för bedömningen. Det räcker således inte med att de tidigare vårdmotiverande förhållandena alltjämt står kvar. I så fall hade den stipulerade tidsfristen i 8 § LVU saknat betydelse.

Av utredningen i förevarande ärende framgår att omhändertagandet av BB den 24 november 2005 inte grundade sig på några nya omständigheter utan förutsättningarna var desamma som förelåg vid beslutet om omhändertagande den 14 oktober 2005.

Handläggningen i denna del kan ifrågasättas i formellt hänseende. Jag vill peka på den möjlighet som länsrätten har att enligt 6 § tredje stycket LVU själv fatta beslut om omedelbart omhändertagande. Eftersom nämnden den 18 november 2005 gav in en ansökan om vård enligt LVU till länsrätten kunde nämnden samtidigt ha uppmärksammat länsrätten på frågan om att BB borde omedelbart omhändertas. Ett sådant handlingssätt hade svarat bättre mot lagstiftarens intentioner att ett av socialnämnden fattat beslut om omedelbart omhändertagande till följd av sin provisoriska karaktär endast skall kunna gälla under begränsad tid.