JO dnr 3185-2017

I en anmälan till JO klagade AA på Arbetsförmedlingen och uppgav bl.a. följande. Den 3 april 2017 ringde han till Arbetsförmedlingen och ville prata om sin son BB. Han talade in ett meddelande på arbetsförmedlaren CC:s telefonsvarare och bad henne kontakta honom, men hon hörde inte av sig. Han ringde på nytt, och den 6 april 2017 lyckades han komma i kontakt med arbetsförmedlaren. Hon vägrade prata om BB och påstod att AA inte hade någon fullmakt från BB. Han påtalade att det fanns en fullmakt sedan tidigare men trots det vägrade arbetsförmedlaren att uttala sig om BB. Därefter skickade BB

JO begärde in muntliga upplysningar från Arbetsförmedlingen. Därefter begärde JO att Arbetsförmedlingen skulle yttra sig över det som AA hade uppgett i sin anmälan.

Av remissvaret framgår bl.a. följande (bilagor här utelämnade).

Arbetsförmedlingens bedömning

AA:s begäran om utlämnande av uppgifter

a. Bekräftelse av att en enskild är inskriven som arbetssö kande hos Arbetsförmedlingen Av sekretessbestämmelsen i 28 kap. 11 § OSL framgår att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om arbetsförmedling, yrkesvägledning, arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Det gäller alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen gäller inte beslut i ärendet.

Av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 1 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det.

Arbetsförmedlaren CC har uppgett att hon den 3 april 2017 kontaktades per telefon av AA, som meddelade att han önskade diskutera sin son BB:s ärende samt att hon då förklarade för AA att hon inte kunde diskutera sonens ärende med AA då sonens samtycke till detta saknades.

CC förefaller genom sitt svar ha indirekt bekräftat för AA att sonen är inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, vilket är en uppgift som i vart fall vid den tidpunkten omfattades av sekretess i förhållande till AA, jfr 28 kap. 11 § OSL . Bekräftelsen att sonen är inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen har dock lämnats till en person som är närstående till den enskilde, där den närstående, såvitt framkommit, redan haft kännedom om den sekretessbelagda uppgiften. Arbetsförmedlingen bedömer med hänsyn härtill att agerandet till viss del varit ursäktligt.

b. Åsidosättande av anonymitetsskyddet i TF Arbetsförmedlaren CC har uppgett att hon den 4 april 2017 på eget initiativ, utan att AA begärt eller godkänt detta, skickade ett e-postmeddelande till BB i vilket hon berättade om att hans far hade begärt ut uppgifter om honom, se daganteckning i AIS från samma dag, Bilaga 1.

En handläggare vid Arbetsförmedlingen bör alltså som utgångspunkt inte på eget initiativ kontakta t.ex. en arbetssökande för att upplysa om att någon begärt att få ta del av allmänna handlingar som hör till dennes ärende. Ett sådant förfarande kan antas strida mot grundtanken bakom anonymitetsskyddet. Att myndigheten lämnat sådan information i ett visst fall men inte i andra fall kan dessutom strida mot principen om allas likhet inför lagen och den s.k. objektivitetsprincipen i l kap. 9 § RF .

Arbetsförmedlingen anser emellertid, med hänsyn till att AA är närstående till den enskilde och såvitt framkommit redan visste om att sonen var inskriven hos Arbetsförmedlingen, att uppgiften om AA:s identitet inte kan anses ha förts vidare "utan vidare" utan att agerandet till viss del varit ursäktligt.

c. Bristande vägledning till enskild Av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. l § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild om den enskilde samtycker till det.

Utredningen har visat att BB återkom till CC i e-post den 5 april 2017 och angav att hon hade hans samtycke till att ”prata med” AA samt till att planera med AA kring modernt beredskapsarbete om sådant skulle bli aktuellt, se daganteckning i AIS gjord den 11 april 2017, Bilaga l.

CC har uppgett att hon gjorde bedömningen att e-post enligt Arbetsförmedlingens riktlinjer inte utgjorde tillräckligt underlag för att samtycke skulle anses föreligga. CC har vidare uppgett att hon inte meddelade BB att samtycke per e-post enligt hennes bedömning inte kunde godtas.

Arbetsförmedlingen menar att det ligger inom en myndighets serviceskyldighet att meddela en enskild om en ingiven handling måste ges in i annan form för att kunna godtas. CC borde enligt Arbetsförmedlingens bedömning ha meddelat BB sin bedömning.

d. Begäran om precisering i den mån begäran är oklar AA:s begäran om handlingar har, såsom de sammanfattats i yttranden från berörda befattningshavare, avsett "registerutdrag", "daganteckningar" respektive "akter" rörande sonen BB. CC har uppgett att det vid begäran inte framkom under vilken tidsperiod dokumentationen efterfrågades.

Arbetsförmedlingen uppfattar det som att AA:s begäran av berörda befattningshavare i vart fall delvis uppfattats som oklar med avseende på vilken eller vilka uppgifter som begärdes ut.

Av Arbetsförmedlingens handläggarstöd Offentlighet och sekretess AFHS 19/2013 framgår att den som begär att få ta del av allmänna handlingar måste kunna precisera sin begäran så att myndigheten får klart för sig vilken eller vilka handlingar det rör sig om. Eftersom myndigheter enligt 4 § förvaltningslagen har en serviceskyldighet bör den sökande vid behov få viss hjälp med att förklara vilka handlingar eller vilken information som efterfrågas. Om den sökande trots myndighetens hjälp inte kan precisera sin begäran tillräckligt kan det leda till att begäran avslås.

e. Skyndsamhetskravet I 2 kap. 13 § TF anges att begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt, vilket normalt sett innebär att besked i en utlämnandefråga bör lämnas samma dag som begäran gjorts alternativt någon eller några dagar senare, om det är nödvändigt för att ta ställning till om utlämnande får ske. Om framställningen kräver genomgång av ett omfattande material kan ytterligare dröjsmål vara ofrånkomligt. I sådana fall är det många gånger lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut.

Av utredningen framgår att AA begärt ut uppgifter rörande BB vid i vart fall fem tillfällen, nämligen från arbetsförmedlaren CC den 3 april 2017, den 6 april 2017, den 10 april 2017 och den 8 maj 2017 samt via kundtjänst den 9 maj 2017, där förfrågan vidarebefordrats till sektionschefen DD och därefter till arbetsförmedlaren EE. Förfrågningarna förefaller ha formulerats något olika vid de olika tillfällena varför det är oklart om de ska ses som en eller flera förfrågningar.

Arbetsförmedlingen finner även att det är oklart i vad mån besked i utlämnandefrågan över huvud taget lämnats till AA. Ett nekande besked förefaller i vart fall enligt CC:s uppgifter ha lämnats den 3 respektive 6 april 2017. Förfrågningarna som skedde den 10 april 2017 respektive den 8 och 9 maj 2017 förefaller ha lämnats obesvarade.

Den 27 juni 2017 kontaktade sektionschefen FF AA för att kontrollera om begäran kvarstod, vilket den gjorde, och bad honom att klargöra vilka uppgifter/handlingar som begärdes ut, varpå de överenskom att AA skulle återkomma med en skriftlig precisering av sin begäran. Preciseringen inkom den 28 juni 2017, Bilaga 3. FF genomförde sekretessprövning och fattade ett skriftligt beslut den 12 juli 2017, Bilaga 4.

Det kan konstateras att det i aktuellt fall dröjt mer än tre månader för Arbetsförmedlingen Lund att be om en precisering av begäran, att göra en prövning av om handlingarna kunde lämnas ut och att återkomma med ett besked till AA.

Arbetsförmedlingen bedömer att handläggningstiden i aktuellt fall varit oacceptabelt lång. Det har av utredningen inte framkommit någon särskild omständighet som förklarar eller berättigar dröjsmålet.

f. Skriftligt avslagsbeslut Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling, är det enligt 6 kap. 3 § OSL i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Om den anställde bedömer att handlingen eller uppgift däri inte får lämnas ut, ska den som begär att få ta del av handlingen informeras om möjligheten att begära att myndigheten prövar frågan. Det ska framgå av informationen att sökanden måste begära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas.

Det ovan nämnda framgår även av Arbetsförmedlingens handläggarstöd Offentlighet och sekretess, AFHS19/2013.

Som tidigare nämnts är det i viss mån oklart i vad mån besked i utlämnandefrågan över huvud taget lämnats till AA, men att nekande besked, som Arbetsförmedlingen tolkar det, förefaller ha lämnats den 3 respektive 6 april

Arbetsförmedlingen vill avslutningsvis framhålla att myndigheten hela tiden eftersträvar såväl tydliga handläggarstöd och riktlinjer som utbildning av handläggare inom relevanta områden, inklusive offentlighet och sekretess samt förvaltningsrätt, i syfte att åstadkomma en korrekt och skyndsam rättstillämpning.

AA kommenterade remissvaret.

Jag har valt att begränsa mina uttalanden till att endast omfatta AA:s begäran om att få diskutera BB:s ärende och hans begäran om att få ta del av handlingar i BB:s akt.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen , TF. I ärendet aktualiseras även regler som återfinns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL. Vissa språkliga och redaktionella ändringar infördes i TF och OSL den 1 januari 2019, och flera bestämmelser fick ett nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801 och SFS 2018:2093). Nedan hänvisas till de lydelser och paragrafnummer som numera gäller.

Arbetsförmedlarens bekräftelse av att BB var inskriven som arbetssökande

Enligt 28 kap. 11 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i bl.a. ett ärende om arbetsförmedling. Sekretess hindrar dock inte att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det ( 10 kap. 1 § OSL ).

Av ärendet framgår att AA i början av april 2017 kontaktade Arbetsförmedlingen och ville diskutera BB:s ärende. Arbetsförmedlaren CC svarade att hon inte kunde diskutera ärendet eftersom det saknades samtycke till det från BB. AA har uppgett att han redan vid den inledande kontakten med Arbetsförmedlingen hade fullmakt att företräda sin son BB. Jag kan dock konstatera att den uppgiften inte vinner stöd av den övriga utredningen.

I sitt remissvar har Arbetsförmedlingen anfört att arbetsförmedlaren, genom sitt svar till AA, verkar ha bekräftat att sonen var inskriven som arbetssökande trots att uppgiften omfattades av sekretess. Arbetsförmedlingen har dock bedömt agerandet som till viss del ursäktligt och anfört att uppgiften lämnades till en närstående som redan verkade ha kännedom om den sekretessbelagda uppgiften.

Såvitt framgår har arbetsförmedlaren vid det aktuella telefonsamtalet bekräftat att BB var inskriven vid myndigheten. Hon synes inte i samband med detta ha övervägt huruvida denna uppgift, i avsaknad av samtycke, kunde lämnas ut till AA. Hon har alltså inte vidtagit den noggranna sekretessprövning som ska göras innan uppgifter lämnas ut. För detta förtjänar Arbetsförmedlingen kritik.

Anonymitetsskydd

I 2 kap. 18 § TF anges att en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling får efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns något hinder mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att uppge vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till, det s.k. anonymitetsskyddet.

JO har i tidigare beslut uttalat att grundtanken bakom anonymitetsskyddet innebär att myndigheten, även om identiteten på personen som begär att få ta del av allmänna handlingar är känd, inte utan vidare bör föra den uppgiften vidare (se t.ex. JO:s beslut den 11 april 2011, dnr 2932-2010 ).

Justitiekanslern ansåg i ett beslut den 2 februari 2004, dnr 91-02-21 , att det som gäller enligt TF i fråga om en enskilds rätt att vara anonym bör vara vägledande också i de fall då någon begär uppgifter med stöd av 6 kap. 4 § OSL . I 6 kap. 4 § OSL anges att en myndighet, på begäran av en enskild, ska lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Som tidigare har redovisats ringde AA till Arbetsförmedlingen och ville diskutera BB:s ärende. Under samtalet uppgav han till arbetsförmedlaren att han hade fullmakt att företräda BB. Därefter skickade arbetsförmedlaren den 4 april ett e-postmeddelande till BB där hon bl.a. informerade om att AA hade kontaktat henne. Frågan är om arbetsförmedlaren därmed åsidosatt den rätt att vara anonym som följer av TF.

Det kan inledningsvis konstateras att AA, vid denna tidpunkt, inte begärde att få ta del av handlingar i BB:s akt. Han ville endast diskutera BB:s ärende. Hans begäran om att få diskutera ärendet kan möjligen uppfattas som en begäran om

Arbetsförmedlaren synes dock ha informerat BB om AA:s identitet enbart på grund av AA:s egen uppgift om att han hade fullmakt att företräda BB. Även om en myndighet i en situation som denna som huvudregel endast bör informera den person som begär ut sekretessbelagda uppgifter att en fullmakt behövs, och alltså inte kontakta den påstådda huvudmannen, kan det inte anses felaktigt att kontakta huvudmannen för att kontrollera om det finns någon fullmakt. Jag uppfattar det e-postmeddelande som arbetsförmedlaren skickade till BB som information om att han behövde komma in med en fullmakt för AA:s räkning, för att uppgifter om honom skulle kunna lämnas ut till AA. Arbetsförmedlarens agerande kan inte anses strida mot anonymitetsskyddet, och myndigheten ska således inte kritiseras för handläggningen i denna del.

Bristande vägledning och underlåtenhet att begära precisering

Den 1 juli 2018 trädde en ny förvaltningslag ( 2017:900 ) i kraft. Vid tidpunkten för Arbetsförmedlingens handläggning gällde dock den numera upphävda förvaltningslagen (1986:223) , FL, varför mina uttalanden görs mot bakgrund av bestämmelserna i den lagen.

Enligt 4 § FL ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta.

Av utredningen i ärendet framgår att BB den 5 april 2017 skickade ett e-postmeddelande till arbetsförmedlaren CC och uppgav att hon fick hans samtycke till att prata med AA. Arbetsförmedlaren gjorde dock bedömningen att meddelandet inte var tillräckligt för att samtycke skulle anses föreligga, men informerade inte BB om sin bedömning. Av utredningen framgår även att det av AA:s begäran om att få ta del av handlingar inte framgick vilka handlingar som han avsåg. Trots detta blev han inte inom rimlig tid ombedd att precisera sin begäran. Han fick följaktligen inte heller någon information om att hans begäran kunde komma att avslås om han inte var tydligare med vad det var för handlingar som han ville få ut.

I sitt remissvar har Arbetsförmedlingen uppgett att arbetsförmedlaren borde ha meddelat BB vilken bedömning som hon hade gjort av hans e-postmeddelande. Dessutom har Arbetsförmedlingen anfört att myndigheten brustit i sin serviceskyldighet genom att inte, i samband med att AA begärde att få ta del av sonens akt, be honom att precisera sin begäran. Jag instämmer i Arbetsförmedlingens bedömningar. Myndigheten kan därför inte undgå kritik för den bristande handläggningen.

En allmän handling som får lämnas ut, ska genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Det ska ske på stället och utan avgift ( 2 kap. 15 § TF ). Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen ( 2 kap. 16 § TF ). En sådan begäran ska behandlas skyndsamt.

För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas ( 6 kap. 3 § OSL ). Myndighetens avslagsbeslut får överklagas till kammarrätt ( 2 kap. 19 § första stycket TF och 6 kap. 7 och 8 §§ OSL).

JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om en handling får lämnas ut. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material.

I ärendet har det förekommit olika uppgifter om när AA för första gången begärde att få ta del av handlingar i BB:s akt. AA har i sin anmälan uppgett att han begärde ut handlingarna första gången den 10 april 2017. I utredningen finns dock en e-postkonversation mellan AA och Arbetsförmedlingen där han hänvisar till en begäran som är daterad den 6 april 2017. Arbetsförmedlingen har uppgett att AA begärde att få handlingarna redan den 3 april 2017, men har även anfört att en begäran dessutom kom in den 6 april 2017. Enligt min mening talar den sammantagna utredningen för att den första gången som AA begärde att få ta del av handlingarna var den 6 april 2017.

I sitt remissvar har Arbetsförmedlingen bl.a. uppgett att AA synes ha fått ett nekande besked på sin begäran den 6 april 2017 utan att samtidigt ha fått information om bl.a. rätten att få ett skriftligt avslagsbeslut. Han skulle naturligtvis ha upplysts om denna rätt. Myndigheten förtjänar kritik för detta.

AA har efter denna tidpunkt, vid flera tillfällen med början den 10 april, begärt ut handlingar ur sonens akt. Arbetsförmedlingen prövade AA:s begäran genom ett beslut som meddelades först den 12 juli 2017. AA:s begäran har således inte handlagts tillräckligt skyndsamt, och Arbetsförmedlingen har medgett att handläggningstiden varit oacceptabelt lång. Myndigheten ska kritiseras även för detta.

Avslutande synpunkter

Arbetsförmedlingens hantering av frågor om offentlighet, sekretess och utlämnande av allmänna handlingar framstår som problematisk. Det är tydligt att de handläggare och chefer som hanterar frågorna ofta saknar grundläggande

Ärendet avslutas med den kritik som har uttalats.