JO dnr 3452-2000

I skrivelser till JO anmälde AA det kommunala bolaget Växjöhem AB och uppgav bl.a. följande. Han hade i brev till bolaget ställt frågor och begärt vissa uppgifter. Bolagets svar var bristfälliga och han hade inte fått samtliga de uppgifter han efterfrågat. Han hade också i brev begärt kopior av allmänna handlingar. Bolaget, som ansåg att handlingarna inte kunde lämnas ut, hade inte besvarat hans begäran skyndsamt och inte heller upplyst om möjligheterna att överklaga.

AA bifogade kopior av skriftväxlingen mellan honom och bolaget. Av handlingarna framgick att han i flera brev till bolaget under augusti och september 2000 hade ställt frågor och begärt uppgifter rörande en hyreshöjning samt att bolaget lämnat skriftliga svar på breven. I ett brev den 16 september 2000 begärde han att få kopior av betyg m.m. som enhetschefen BB hade refererat till för sin anställning samt kopia på dennes avtal om lön, förmåner och pension. Bolagets verkställande direktör CC besvarade hans begäran i en skrivelse den 28 september 2000 och anförde att personliga uppgifter om anställda inte är offentliga och att ett utlämnande skulle kränka enskild persons integritet.

Bolaget anmodades att göra en utredning och yttra sig avseende vad AA anfört om handläggningen av hans till anmälan fogade skrivelser. Yttrandet skulle behandla dels handläggningen av hans frågor med begäran om upplysningar, dels om bolaget hade handlagt hans begäran om handlingsutlämnande i enlighet med tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) bestämmelser.

Som svar på remissen gav bolaget in en av SABO AB upprättad promemoria vari anfördes bl.a. följande.

Handlingar som rör företagets verksamhet såsom avtal med leverantörer eller som rör företagets hyresgäster eller personal behandlas med särskild försiktighet för att skada ej skall uppkomma. Vid bedömningen skall sekretesslagens bestämmelser följas.

De omständigheter som föranlett anmälan till JO föranleder följande kommentarer.

Framställningar om uppgifter och handlingar har gjorts direkt till verkställande direktören som besvarat frågorna samt beslutat att inte lämna ut handlingar ur en personalakt. Han har varit behörig att fatta det avslagsbeslut det varit fråga om. Hans beslut har kunnat överklagas till kammarrätten. Någon skyldighet att lämna besvärshänvisning finns inte för bolaget.

De frågor som framställts bl a genom brev den 15 september 2000 rör främst förhållanden hänförliga till hyressättningen för bolagets bostadslägenheter. Hyran fastställs genom förhandlingar med hyresgästföreningen. Till grund för förhandlingar ligger oftast ett s k förhandlingsunderlag där bolaget redogör för kostnaden, planerat underhåll och andra åtgärder i bolagets förvaltning. Detta underlag som är en upprättad handling är enligt bolaget belagt med sekretess enligt 6 kap 1 § sekretesslagen då det redovisar bolagets affärs- och driftsförhållanden och ett utlämnande skulle vara till skada för bolaget och till fördel för andra som bedriver konkurrerande verksamhet. Resultatet av förhandlingarna som dock sällan överensstämmer med förhandlingsunderlaget är dock alltid offentligt. Detta resultat har lämnats ut.

De uppgifter som efterfrågas är emellertid inte resultatet utan de värderingar som lett fram till resultatet. Genom brev den 17 augusti, 9 september och 28 september 2000 har bolagets verkställande direktör besvarat de framställda frågorna. Det är här inte fråga om uppgifter ur handlingen hos bolaget utan om upplysningar som går utöver vad lagen föreskriver, men som det i och för sig är naturligt för ett kommunalt bolag att lämna ut. – – –

Slutligen har anmälaren begärt att få ut samtliga handlingar ur personalakten för BB. Vid bostadsförvaltning förekommer det att det uppkommer problem i de personliga relationerna mellan personal och hyresgäster. Detta kan föranleda att en hyresgäst vidtar åtgärder för att chikanera eller trakassera den hos bostadsföretaget anställde. Bolaget bedömer att det här föreligger en sådan situation. Bolaget vill skydda sina anställda mot denna typ av aktioner, som av bolaget bedöms som en form av ofredande. Av samma skäl lämnar bolaget inte heller ut bostadsadressen till sina anställda.

Bolagets verkställande direktör CC tillade följande.

I Växjöhems personalakt för BB finns inga handlingar rörande betyg, intyg från kurser el dylikt. Sådana handlingar kan således inte lämnas ut. Handlingar rörande anställningen såsom anställningsbevis, löneuppgift och pensionsförmåner kommer att överlämnas till AA.

AA kommenterade remissvaret samt gav in handlingar rörande vad som senare förekommit vid hans kontakter med bolaget. Han uppgav bl.a. att bolaget då hade skickat kopior av handlingar till honom och tagit ut avgift för dessa. Av de handlingar som AA gett in framgick att avgift hade tagits ut med 10 kr per sida med stöd av ett av bolagets styrelse den 18 april 2000 fattat beslut om ”avgift för utlämnande av handlingar”. AA önskade att JO skulle granska om avgiften var skälig.

Hos JO upprättades en promemoria vari anfördes bl.a. följande.

I fråga om avgifter för kopior av allmänna handlingar hos bl.a. myndigheter under regeringen framgår av 16 § avgiftsförordningen (1992:191) följande. Om en beställning omfattar tio sidor eller mer, skall avgift tas ut för kopiorna. Avgiften för en beställning av tio sidor är 50 kr. För varje sida därutöver är avgiften 2 kr. Dessa föreskrifter är inte formellt tillämpliga på kommunala bolags uttag av avgifter för kopior av allmänna handlingar.

Av rättspraxis framgår att en myndighet saknar möjlighet att av den som begär kopia av handlingar betinga sig ersättning för kostnad för framtagande och återställande av handlingarna (RÅ 85 2:9). JO har ansett att de överväganden som lett fram till denna praxis har relevans även för de kommunala bolag som har att tillämpa TF:s regler om rätten att ta del av allmänna handlingar (JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 497).

Mot denna bakgrund bör Växjöhem AB anmodas att yttra sig angående bolagets uttag av avgift för kopior av allmänna handlingar och grunderna för beräkningen av avgiften.

Bolaget anmodades att yttra sig enligt promemorian.

I yttrandet anförde verkställande direktören CC följande.

Avgiften beslutades av bolagets styrelse den 18 april 2000. Till grund för beslutet låg ingen särskild beräkning utan avgiften fastställdes till vad styrelsen ansåg skäligt. Det har inte heller i efterhand gjorts någon beräkning av vad en kopia kostar inklusive arbete.

JO har i sin 2001-03-29 upprättade promemoria redovisat dels innehållet i avgiftsförordningen , dels rättspraxis såsom denna framgår av ett rättsfall (RÅ85 2:9).

Växjöhem vill för sin del först framhålla att avgiftsförordningens bestämmelser inte gäller för Växjöhem och inte ens kan anses vägledande för bolaget. Inte heller angivet rättsfall är enligt Växjöhem relevant.

En viktig skillnad mellan å ena sidan staten och kommunerna och å andra sidan kommunala bostadsföretag som Växjöhem är att de förstnämnda är skattefinansierade medan Växjöhems intäkter utgörs av hyror från enskilda hyresgäster. En annan skillnad är att bostadsbolagen verkar på en konkurrensutsatt marknad vilket innebär att bostadsbolagen för att konkurrensen inte skall bli rubbad bör ha rätt att ta ut ersättning för sina kostnader.

Mot denna bakgrund är det inte bara rimligt utan också önskvärt att kostnaden för en kopia åsätts sitt verkliga värde inklusive kostnaden för arbetet. Med en realistisk kostnadsberäkning torde 10 kr per kopia framstå som en låg avgift och inte heller avskräcka någon.

AA kommenterade yttrandet.

I beslut den 13 mars 2002 anförde JO Berggren följande.

JO:s granskning är av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler. JO brukar inte pröva myndigheternas ställningstaganden i sakfrågor.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet reglerar även primärt frågan om utlämnande av allmänna handlingar. Enligt 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos bl.a. aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndigheter.

Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut – som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse – på begäran ”genast eller så snart det är möjligt” på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas redan samma dag som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Det finns inga formkrav för en begäran att få ta del av en allmän handling. Som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att bistå allmänheten i enlighet med vad som redovisats ovan gäller emellertid att den som önskar få ut en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens innehåll att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera den. Myndigheten måste således få klart för sig vilken eller vilka handlingar som avses. Den har å andra sidan i viss utsträckning skyldighet att efterforska en oklart preciserad handling. Om myndigheten, när den får en begäran om utfående av allmänna handlingar, inte direkt får klart för sig vilka handlingar som avses, bör myndigheten så snart som möjligt lämna sökanden en underrättelse härom så att denne får tillfälle att komplettera eller precisera sin framställning. Myndigheten är också skyldig att i en inte obetydlig utsträckning bistå sökanden genom att, t.ex. med hjälp av sina register, leta fram sådana handlingar som han begär.

Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF får en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

Om en framställning om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut, skall den som begär handlingen underrättas om detta. Han skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen underrättas om att han kan begära att frågan

En begäran om handlingsutlämnande skall dock inte förväxlas med en begäran om att få uppgift ur allmän handling. Förfarandet vid en begäran av sistnämnda slag regleras i 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen . Enligt detta lagrum skall myndighet på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

AA har i breven till bolaget ställt en rad frågor och begärt uppgifter samt, i brevet den 16 september 2000, begärt kopior av handlingar.

Som har berörts i det föregående omfattas kommunala bolag av skyldigheten enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen att lämna uppgift ur allmänna handlingar. Kommunala bolag har därutöver inte någon författningsbestämd skyldighet att svara på frågor motsvarande bestämmelsen i 4 § förvaltningslagen .

En begäran om utfående av uppgift ur allmän handling föreligger när någon begär att få en uppgift som finns i en allmän handling hos myndigheten (se JO 1991/92 s. 418). Beträffande en sådan begäran kan inte, som bolaget synes anse, ställas upp något absolut krav på att den som begär en uppgift kan precisera i vilken handling den finns. I likhet med vad som gäller avseende framställningar om handlingsutlämnande är en myndighet skyldig att bl.a. efterforska uppgifter i en oklart preciserad handling. En sådan skyldighet måste enligt min mening även gälla för kommunala bolag. Enligt 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen har dock myndigheter, och kommunala bolag, rätt att avslå en framställning enligt bestämmelsen om betydande hinder möter på grund av arbetets behöriga gång.

Av vad bolaget anfört i remissvaret beträffande handläggningen av AA:s begäran om uppgifter drar jag slutsatsen att de begärda uppgifterna inte fanns i någon allmän handling hos bolaget. Vid sådant förhållande har denna begäran inte utgjort någon begäran om utfående av uppgift ur allmän handling. Vad AA anfört i denna del ger därför inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande av mig.

Handläggningen av AA:s begäran om kopior av handlingar föranleder följande påpekanden.

Till bemötande av AA:s begäran har bolaget i skrivelsen den 28 september 2000 anfört endast att personliga uppgifter om anställda inte är offentliga och att ett utlämnande skulle kränka enskild persons integritet. I yttrandet till JO har bolaget

I bolagets skrivelse den 28 september 2000 till AA anges inte att den utgjorde ett beslut i ärendet om handlingsutlämnande. Jag vill därför påtala att det av ett beslut uttryckligen bör framgå att det utgör ett beslut.

För kommunala bolag finns inte någon författningsbestämd skyldighet att lämna fullföljdshänvisning till ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av en handling (jfr 21 § andra stycket förvaltningslagen ). Jag kan därför inte kritisera bolaget för att det inte lämnade någon sådan hänvisning i anslutning till sitt skriftliga besked den 28 september 2000 till AA. Det skedda ger mig emellertid anledning anmärka att kommunala bolag ändå lämpligen bör lämna en sådan hänvisning. En sådan ordning ligger i linje med en av utgångspunkterna för lagstiftningen på området, nämligen att det ligger nära till hands att enskilda organ som har offentliga förvaltningsuppgifter analogt tillämpar förvaltningslagens bestämmelser (se prop. 1988/89:66 s. 15 ).

Av utredningen framgår inte när AA:s begäran om handlingsutlämnande kom in till bolaget. Det finns därför inte tillräckligt underlag för mig att göra något uttalande avseende handläggningstiden. Jag finner inte skäl att gå vidare i denna fråga utan nöjer mig med att erinra om det krav på skyndsamhet som gäller för handläggningen av framställningar om handlingsutlämnande.

Som förut anförts har enligt 2 kap. 13 § TF den som önskar ta del av en allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.

Av utredningen framgår att det för bolaget finns en giltig taxa, som har beslutats av bolagets styrelse, enligt vilken avgift skall tas ut med 10 kr per kopia. Bolaget har i remissyttrandet anfört att man inte har gjort någon särskild beräkning av avgiften utan fastställt den till ett belopp som ansågs skäligt. Enligt bolagets uppfattning är det rimligt att kostnaden för kopior även inkluderar kostnaden för arbetet.

För statliga myndigheter är avgifterna för kopior av allmänna handlingar fastställda i avgiftsförordningen (1992:191) . Enligt 16 § förordningen skall avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är

Även kommunala bolag måste beakta allmänna kommunalrättsliga grundsatser t.ex. självkostnadsprincipen (se Bohlin, Kommunalrättens grunder, 3 u. 2000, s. 62 f.). Det ligger också i sakens natur att kommunala bolag, liksom myndigheter, vid bestämmande av avgifter för kopior av allmänna handlingar tar hänsyn till syftet med handlingsoffentligheten – som är en del av offentlighetsprincipen – och till den rättspraxis som finns på området.

I 2 kap. 1 § TF anges att handlingsoffentligheten är avsedd att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har stor betydelse från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt; genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera deras handläggningsrutiner och effektivitet m.m., vilket skapar vissa garantier för att myndigheterna inte missbrukar sin makt. Det är enligt min mening uppenbart att en avgift för kopior av allmänna handlingar inte bör sättas alltför högt. En för hög avgift medför att enskilda avhåller sig från att beställa kopior av allmänna handlingar vilket direkt motverkar syftet med offentlighetsprincipen.

Till grund för bestämmandet av avgifter för kopior av allmänna handlingar får dessutom läggas endast vissa typer av kostnader, nämligen maskin- och papperskostnader. Hänsyn får således inte tas till kostnader för handlingens framtagande och återställande (se RÅ85 2:9). JO har i anslutning till det avgörandet uttalat att de överväganden som lett fram till denna praxis har relevans även för de kommunala bolag som har att tillämpa TF:s regler om rätten att ta del av allmänna handlingar (JO 1996/97 s. 497).

Mot bakgrund av det anförda kan jag konstatera att bolaget i avgiften för kopiorna inte borde ha inkluderat kostnaden för arbetet.

Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet.