JO dnr 3489-2001

Med anledning av uppgifter i en tidningsartikel om vad som hade förekommit vid en demonstration den 22 maj 2000 vid Riksdagshuset och innehållet i infordrade handlingar från Polismyndigheten i Stockholms län i ärendena AA-202-37369-00 m.fl. beslutade jag den 6 juni 2000 att i ett initiativärende ta upp förhållandena till utredning (dnr 1995-2000).

Jag beslutade samma dag, med stöd av 18 § lagen ( 1986:765 ) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, att överlämna ärendet till Åklagarmyndigheten i Stockholm. I beslutet nämndes att det av polismyndighetens handlingar framgick att 316 demonstranter hade avlägsnats till olika platser (bl.a. Hemmestakorset och Bosön). Jag begärde i beslutet också att få ta del av åklagarens beslut och eventuella utredning i ärendet.

Åklagaren inledde den 17 oktober 2000 förundersökning angående tjänstefel avseende avlägsnandet av de 316 demonstranterna (C5-2-2531-00). Samma dag inledde åklagaren förundersökning också med anledning av att dokumentationen av avlägsnandena inte hade skett i enlighet med gällande föreskrifter. Den 2 juli 2001 lade åklagaren ned förundersökningen i båda hänseendena med motiveringen att brott inte kunde styrkas. I enlighet med min begäran överlämnade åklagaren den 21 augusti 2001 beslutet och utredningen i ärendet.

Med anledning av vad som kom fram vid en genomgång av de infordrade handlingarna beslutade jag den 27 september 2001 att på nytt att ta upp de förhållanden som avsågs med mina beslut av den 6 juni 2000 till utredning som ett initiativärende. Eftersom det enligt min bedömning alltjämt fanns anledning anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken hade begåtts, beslutade jag samma dag att återuppta förundersökningen angående sådant brott. Jag uppdrog åt överåklagaren AA vid Riksåklagarens enhet för speciella mål att verkställa utredningen.

Den 22 maj 2000 vid 07.00-tiden inleddes en demonstration utanför Riksdagshuset. Demonstranterna ville skapa uppmärksamhet för kriget i Eritrea. Ca 450 eritreaner blockerade ingångarna till Riksdagshuset och båda ändarna av Riksgatan. De tillät inte någon person att komma in i Riksdagshuset. Polismyndigheten beslutade om en poliskommendering med anledning av demonstrationen. Till kommenderingschef utsågs polisintendenten BB och stabschef var kommissarien CC. Till polisinsatschef utsågs kommissarien DD och till protokollförare kommissarien EE.

BB beslutade enligt beslutsprotokollet kl. 10.30 att upplösa demonstrationen, eftersom den föranledde svårare oordning och avsevärd fara och allvarliga störningar av trafiken. Som rättslig grund för beslutet angavs 2 kap. 23 § ordningslagen (1993:1617) . Beslutet innebar vidare att demonstranterna skulle avlägsnas med stöd av 13 b § polislagen (1984:387) . Innan beslutet av avlägsnande verkställdes skulle deltagarna i demonstrationen upplysas om det och ges möjlighet att självmant lämna området. Polisinsatschefen informerades om beslutet.

Kl. 11.05 rekvirerades tre SL-bussar till Gustav Adolfs torg för att användas vid ett eventuellt avlägsnande av demonstranter. Kl. 11.25 noterades i beslutsprotokollet att den allmänna sammankomsten skulle upplösas och att ett avlägsnande enligt 13 b § polislagen skulle genomföras. Avlägsnandet av demonstranter påbörjades sedan kl. 11.40. Kl. 12.00 rekvirerades ytterligare en SL-buss för detta ändamål.

Sammanlagt 316 demonstranter avlägsnades. Uppgifter om de platser till vilka personerna transporterades och antalet personer som transporterades till var och en av dem finns i en händelserapport. Under förundersökningen gjordes sedan kontrollmätningar av sträckorna mellan Gustav Adolfs Torg och de olika platser till vilka demonstranterna transporterades. Dessa kontrollmätningar redovisades i särskilda protokoll. Av de nu nämnda handlingarna framgår följande om avlägsnandena.

Bosön, 11,1 km, 48 personer Flatenbadet, 14,3 km, 38 personer Hellasgården, 19,8 km, 52 personer Hemmesta, 28,9 km, 38 personer Rösjöbadet, 14,2 km, 55 personer Slagsta, 17,9 km, 38 personer Ängbybadet, 11,3 km, 47 personer

Av handlingarna framgår att besked om de platser till vilka demonstranterna skulle transporterades lämnades av staben. Det kan däremot inte utläsas vilken eller vilka befattningshavare som fattade besluten om dessa platser.

Under den av åklagaren bedrivna förundersökningen hölls förhör med polismän som följde med på bussarna vid de olika transporterna samt med en polisman som

Under den återupptagna förundersökningen hölls förhör med ytterligare sju personer, bl.a. DD, EE, CC och BB. Vid förhören framkom sammanfattningsvis följande.

DD : Han tjänstgjorde som yttre kommissarie i City den 22 maj 2000. Vid 07.00tiden fick han information från radiocentralen om att en olaga demonstration pågick utanför Riksdagshuset. Han åkte till platsen för att bilda sig en uppfattning om läget och fick besked från radiocentralen att han var utsedd till insatschef. När han kom fram var det stökigt. Det rådde en upphetsad stämning. Demonstranterna hade blockerat Riksgatan i bägge ändar och de hade också blockerat huvudingången till Riksdagshuset. De släppte inte igenom någon allmänhet och inte heller personer som skulle in och arbeta i Riksdagshuset. Han ansåg emellertid inte då att det rådde svårare oordning på platsen. Han bedömde att det var fråga om en länsgemensam händelse och begärde att det skulle tillsättas en kommenderingschef som kunde fatta polismyndighetsbeslut. Därefter utsågs en kommenderingschef och en stabschef. Kommenderingschefen skulle fatta de övergripande besluten och ge en ram för insatschefen att arbeta inom. Det kom sedan krav från riksdagen och från enskilda riksdagsmän att man måste få komma in i Riksdagshuset för att arbeta. Det fanns mer än 300 demonstranter och 60-70 poliser på platsen. Polisen var utsatt för ett konstant tryck att åtgärder skulle vidtas för att lösa situationen. Det var svårt att få kontakt med demonstranterna och man utsåg därför polisära förhandlare. Dessa lyckades emellertid inte förmå demonstranterna att avbryta demonstrationen. Kl. 10.30 informerade staben DD om att BB hade beslutat att upplösa demonstrationen med stöd av 2 kap. 23 § ordningslagen . DD fick också order om att ge skingringsbefallning. Skingringsbefallning gavs sedan vid två tillfällen beroende på att det efter den första skingringsbefallningen hade tillkommit 100-150 nya demonstranter. Skingringsbefallningarna gav emellertid inte någon effekt. DD hade en diskussion med staben om man skulle omhänderta eller avlägsna demonstranterna och om man skulle tillämpa 13 eller 13 b § polislagen . Han fick sedan ett beslut från staben att demonstranterna skulle avlägsnas med stöd av 13 b §. Det var fråga om ett polismyndighetsbeslut och DD förmodar därför att det var BB som hade fattat beslutet. Det var också staben som fattade beslut om de platser som demonstranterna skulle transporteras till. Sådana beslut underställs normalt kommenderingschefen. DD kände själv inte till vart demonstranterna transporterades.

EE : Han har inte några egentliga minnesbilder av demonstrationen. Enligt gällande praxis var det kommenderingschefen som beslutade om destinationsorterna för avlägsnade personer. Polismyndigheten har under ett 10-tal år haft ett antal platser som man har kört till. Dessa platser finns inte dokumenterade på något sätt utan det är fråga om en praxis. Själva avlägsnandet har dokumenterats i en händelserapport. Av denna framgår emellertid endast antalet personer och destinationsort.

BB : Riksdagens ledning krävde att polisen skulle vidta åtgärder för att lösa de problem som föranleddes av demonstrationen. Sedan han hade gjort en bedömning av situationen beslutade han kl. 10.30 att upplösa demonstrationen med stöd av 2 kap. 23 § ordningslagen . Han beslutade samtidigt i samråd med DD att demonstranterna skulle avlägsnas med stöd av 13 b § polislagen . Detta var ”mera ett beslut i stort”. Det formella beslutet om tillämpning av 13 b § polislagen skall fattas av en polisman på plats. Det var därför DD:s sak att på platsen ta ställning i avlägsnandefrågan i varje särskilt fall. BB hade inte bestämt till vilka platser demonstranterna skulle transporteras. Han hade däremot meddelat DD att det inte fick bli fråga om några ”extrema avlägsnanden”. BB fick inte någon återrapportering om destinationerna vare sig medan insatsen pågick eller i efterhand. Hade någon t.ex. nämnt Hemmesta hade han nog ställt en kontrollfråga. Vad gäller dokumenteringen av avlägsnandena har man inte tillämpat bestämmelsen i 27 § polislagen om att man i ett protokoll över ett ingripande av det aktuella slaget skall ange vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot. Skälet till detta var att ingripandet avsåg ett stort antal personer och att det därför skulle ha tagit avsevärd tid att försöka få fram identitetsuppgifter för varje enskild person som avlägsnades. En sådan tidsutdräkt hade inte varit försvarlig med hänsyn bl.a. till den i 8 § polislagen fastlagda proportionalitetsprincipen. BB beslutade därför att man skulle begränsa sig till att i händelserapporten ange antalet personer och destinationsort.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 och 4 regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet, innebärande bl.a. frihet att anordna och bevista sammankomster och att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats. Begränsning av mötes- och demonstrationsfriheterna får göras endast genom lag ( 2 kap. 12 § första stycket RF ). Sådana begränsningar får föranledas endast av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot ( 2 kap. 14 § första stycket RF ).

Om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag är utlänningar här i riket enligt 2 kap. 22 § andra stycket regeringsformen likställda med svenska medborgare i fråga om bl.a. demonstrationsfriheten och skyddet mot frihetsberövande.

Begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheterna av det slag som åsyftas i 2 kap. 14 § RF finns i 2 kap. ordningslagen (1993:1617) . Allmänna sammankomster, varmed avses bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer (1 § första stycket 1), får enligt huvudregeln inte anordnas på offentliga platser utan tillstånd (4 § första stycket). Frågor om tillstånd till en allmän sammankomst prövas av polismyndigheten (8 § första stycket). Polismyndigheten får inställa eller upplösa en allmän sammankomst, om den hålls i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd eller i strid med ett förbud enligt 25 § (22 §). Polismyndigheten får vidare upplösa en allmän sammankomst, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (23 § första stycket 1). Den omständigheten att en allmän sammankomst äger rum utan att något tillstånd över huvud taget har sökts för den är således inte laga grund för att upplösa sammankomsten ( prop. 1992/93:210 s. 79 och 262 ). En allmän sammankomst får upplösas enligt 22 eller 23 § endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken (24 §).

Polislagen (1984:387)

Har polismyndigheten med stöd av 2 kap. 22 eller 23 §§ ordningslagen beslutat att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning, får en polisman avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare, om det behövs för att syftet med beslutet skall uppnås ( 13 b § polislagen ).

Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman enligt 13 § första stycket polislagen , när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från ett visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen enligt paragrafens andra stycke tillfälligt omhändertas.

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås ( 8 § första stycket polislagen ).

Rikspolisstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen i FAP 100-2 (RPS FS 1998:2). Vidare har Polismyndigheten i Stockholm utfärdat en tjänsteföreskrift ( 1998:09 ) om dokumentation vid avvisning eller avlägsnande enligt polislagen .

Utredningen i ärendet har varit inriktad på frågorna om tillämpningen i det aktuella fallet av bestämmelsen i 13 b § polislagen om avlägsnande av demonstranter och om tillämpningen av föreskrifterna i 27 § polislagen om förande av protokoll över vissa slag av polisingripanden.

Ett beslut att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning med stöd av 2 kap. 22 eller 23 §§ ordningslagen (1993:1617) får fattas endast av polismyndigheten. Bestämmelser om verkställigheten av ett sådant beslut finns sedan den 1 april 1998 i 13 b § polislagen . Enligt detta lagrum får en polisman avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare, om det behövs för att syftet med myndighetens beslut skall uppnås. Det är här således inte fråga om polismyndighetsbeslut utan om beslut av enskilda polismän. I motsats till vad som gäller enligt 13 § polislagen , som reglerar frågan om ingripande mot en enskild individ i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen eller avvärja en straffbelagd handling, ger 13 b § polislagen inte stöd för att omhänderta någon.

Skälet till att lagstiftaren har överlämnat behörigheten att fatta beslut enligt 13 b § polislagen till enskilda polismän är uppenbarligen att det här är fråga endast om verkställighet av ett redan fattat polismyndighetsbeslut samt att de bedömningar som kan bli aktuella – i likhet med vad som gäller i fråga om 13 § polislagen – inte kan göras på ett tillräckligt säkert sätt av någon annan än den som befinner sig på platsen för ingripandet. Det kan exempelvis vara fråga om att avgöra vilka personer som måste avlägsnas handgripligen och vilka som kan förmås lämna platsen genom mindre ingripande åtgärder från polisens sida. Bedömningarna kan vidare avse sådant som hur ett avvisande eller avlägsnande skall genomföras i det särskilda fallet. Det ankommer i en situation av det i ärendet aktuella slaget i första hand på insatschefen att fatta de beslut avseende tillämpningen av 13 b § polislagen som kan bli aktuella. Det finns således inte någon rättslig grund för ett sådant polismyndighetsbeslut ”mera i stort” som BB anser sig ha fattat vid tillfället. Ett ”beslut” av detta slag kan inte betraktas som annat än ett råd till beslutsfattaren på platsen.

Det är självfallet inte möjligt att ange någon exakt längsta sträcka för ett avlägsnande. Detta är i stället något som får avgöras från fall till fall. I förarbetena till polislagen beskrivs avlägsnande som en åtgärd varigenom någon förs bort från den plats där han befinner sig ( prop. 1983/84:111 s. 33 ). Som exempel på ett mera ordinärt fall av avlägsnande nämnde justitieutskottet att någon avlägsnas ut ur en lokal där han stört ordningen eller från ett visst område, t.ex. ett nöjesfält eller en idrottsplats. Ett avlägsnande kan enligt utskottet naturligtvis också innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet kan det däremot ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Som ett exempel på detta nämnde utskottet att ett ingripande som innebär att polisen för någon till hans bostad är att betrakta som ett omhändertagande och inte som ett avlägsnande (JuU 1983/84:27 s. 33).

I kommentaren till polislagen sägs att ett avlägsnande kan innebära att någon flyttas en kortare sträcka antingen till fots eller i polisfordon (Berggren-Munck, Polislagen , tredje upplagan s. 94).

Det har i litteraturen också uttalats att det, för att ett avlägsnande skall vara meningsfullt, måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad och att man i enstaka fall nog kan godkänna att han transporteras bort någon eller några kilometer (Gösta Westerlund, Ordningsstörande brott, s. 35).

Frågan om innebörden av begreppet avlägsnande har behandlats av Svea hovrätt i en dom den 26 februari 1996 i mål nr B 1890/95, som avsåg ett ingripande enligt 13 § polislagen . Hovrätten ansåg där att en förflyttning av en person från Östgötagatan på Södermalm i Stockholm till den söder därom belägna förorten Sköndal, avsåg en alltför lång sträcka för att kunna rymmas i begreppet avlägsnande och att åtgärden därför rent faktiskt kom att övergå i ett omhändertagande.

Det kan enligt min mening inte råda något tvivel om att förfarandet att transportera personer till platser som låg som närmast 11,1 km och som längst bort 28,9 km från platsen för ingripandet – med hänsyn inte minst till de följder som detta fick för tiden för ingripandena mot demonstranterna – inte kan betraktas som avlägsnanden utan i stället som omhändertaganden. Det saknar härvid betydelse att det var möjligt att ta sig från samtliga platser med hjälp av allmänna kommunikationer. Det kan i sistnämnda hänseende tilläggas att det enligt vad som har upplysts under utredningen inte vidtogs några åtgärder för att undersöka om de borttransporterade personerna hade tillräckliga medel för att kunna betala för återresan.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att det här behandlade förfarandet innebar att 316 personer blev föremål för omhändertagande utan stöd i lag och att det

Dokumentationen

Jag övergår härefter till att behandla polismyndighetens sätt att dokumentera ingripandet. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen skall enligt 27 § polislagen protokoll föras över ett ingripande som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. I paragrafen anges sedan närmare vilka uppgifter som skall finnas i ett sådant protokoll.

Såvitt framgår av utredningen har ingripandet mot demonstranterna inte dokumenterats i något protokoll av det slag som avses i 27 § PL . Den enda dokumentation som har kunna återfinnas är ett beslutsprotokoll och den händelserapport som har nämnts i det föregående. Av dessa handlingar kan emellertid inte utläsas vilken befattningshavare vid polismyndigheten som fattade besluten enligt 13 b § polislagen avseende de enskilda demonstranterna liksom inte heller vilka polismän som medverkade vid dessa. Det går inte heller att utläsa tiden för de enskilda ingripandena. Vidare saknas redogörelse för skälen till ingripandena och för vad som i övrigt förekommit vid tillfället. Jag vill särskilt framhålla att det inte är tillräckligt att som grund för ett ingripande ange endast det lagrum som har tillämpats.

Det finns inte heller i handlingarna några uppgifter om de borttransporterade demonstranternas identitet. I förarbetena till 27 § polislagen ( prop. 1996/97:175 s. 83 ) framhålls att polisen alltid bör sträva efter att få fram identitetsuppgifter i samband med ett ingripande. Det påpekas emellertid också att denna strävan inte medger någon generell rätt att kroppsvisitera eller göra husrannsakan hos någon i syfte att fastställa dennes identitet. Om det inte är möjligt att identifiera en person som polisen har ingripit mot, bör protokollet enligt propositionen i varje fall innehålla någon form av beskrivning av personen ifråga. Har polisen avlägsnat deltagare i en stor ordningsstörande folksamling bör det åtminstone antecknas i protokollet ungefär hur många personer ingripandet avsåg och var de befann sig.

Enligt min mening kan man i en situation som den här aktuella, där ingripandet avsåg 316 personer, inte rikta någon kritik mot att uppgifterna om vilka personer som varit föremål för ingripandet begränsas ungefär på det sätt som här skedde. Jag kan ansluta mig till den uppfattning som BB har framfört under utredningen att det inte skulle ha stått i överensstämmelse med den i 8 § polislagen fastlagda proportionalitetsprincipen att fördröja genomförandet av ingripandet genom att försöka utröna de enskilda demonstranternas identitet (jfr JO 2000/01 s. 110). Det kan tilläggas att ett alltför långtgående krav på dokumentation av vilka personer ett ingripande riktar sig mot kan omöjliggöra genomförandet av ett avvisande eller ett avlägsnande som avser ett stort antal personer.

Erfarenheterna från detta fall visar emellertid på vikten av att dokumentationen innehåller uppgifter inte bara om var de personer som är föremål för ett

Det kan sammanfattningsvis konstateras att den tillgängliga dokumentationen inte uppfyller de krav som polislagen uppställer. De brister som jag har kunnat konstatera är emellertid inte av den arten att de kan föranleda ansvar för någon enskild befattningshavare.

Avslutande synpunkter

Eftersom det inte finns anledning att fullfölja förundersökningen, beslutar jag att lägga ned den.

Demonstrationsfriheten är av central betydelse för opinionsbildningen i ett demokratiskt samhälle. Friheten att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats bereds därför ett starkt skydd genom regler i grundlag och lag. Den enskildes rörelsefrihet är skyddad på motsvarande sätt. Det är självfallet av största vikt att detta skydd respekteras i den praktiska rättstillämpningen. Det bör härvid beaktas att den omständigheten att bestämmelse föreskriver ett undantag från en grundlagsskyddad rättighet, enligt vad Högsta domstolen har uttalat, ger en särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen av bestämmelsen ( NJA 1996 s. 577 ; se s. 581).

Det förfarande som tillämpats vid det här aktuella fallet har inneburit att polismyndigheten ingripit mot 316 demonstranter genom att utan stöd i lag vidta åtgärder som innefattat långtgående intrång i dessas rörelsefrihet. Detta är självfallet helt oacceptabelt.

Det är vidare av största vikt i rättssäkerhetshänseende att omständigheterna kring ingripanden som innebär intrång i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter dokumenteras på ett tillfredställande sätt. Om så inte sker blir det, som detta ärende visar, omöjligt att i viktiga hänseenden i efterhand klarlägga vad som faktiskt har inträffat och vem som är ansvarig för de åtgärder som har vidtagits.

Det finns anledning att rikta allvarlig kritik mot polismyndigheten för dess sätt att i det aktuella fallet tillämpa 13 b § polislagen och för det bristfälliga sätt på vilket ingripandet dokumenterats.

Ärendet avslutas.