JO dnr 3682-2016

I en anmälan som kom in till JO den 15 juni 2016 klagade AA på att anstalten Västervik Norra återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till manipulationsförsök. Han anförde i huvudsak följande:

Under de senaste två månaderna har AA fått ett ökande antal förfrågningar från medintagna om hjälp med att skriva överklaganden. Förfrågningarna rör att de intagnas telefontillstånd har dragits in. Formuleringen i de beslut han tagit del av är identisk och lyder: ”Det har via nätdetektering kommit till anstaltens kännedom att det gjorts försök att aktivt manipulera samtalslinjen till XX”. Samtliga medintagna har också fått beskedet: ”XX erhöll då en varning från kriminalvårdsinspektör om att tillståndet skulle komma att återkallas om inte försöken upphörde”. Det har framgått att Kriminalvården skaffat ny utrustning som per automatik ska registrera om någon försöker vidarekoppla telefonen. Det ökade antalet indragna telefontillstånd tyder på att utrustningen inte fungerar på

JO begärde att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA anfört.

Under handläggningen av ärendet har en annan intagen (BB) spontant lämnat in en skrivelse i syfte att de omständigheter som – enligt dennes mening – är viktiga för de intagna ska bli belysta. BB anförde bl.a. att det endast är telefontillstånd till analoga abonnemang som berörs av dessa återkallelser. Försök till vidarekoppling via ett analogt abonnemang bryts dock alltid av INTIKsystemet. Enligt Kriminalvården fungerar kontrollen tillfredsställande för fasta analoga abonnemang. Orsaken till att intagna i anstalter av säkerhetsklass 1 inte medges telefontillstånd till IP-abonnemang är att systemet inte hindrar otillåten vidarekoppling vid IP-telefoni ( se sid. 29 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3], JO:s anm. ). I en artikel i Dagens Nyheter har Kriminalvårdens chefsjurist medgett att INTIKsystemet inte är perfekt och att det inte går att utesluta att systemet ibland varnar för vidarekopplingar som inte finns.

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvårdens huvudkontor, genom chefen för sektionen för verksjuridik, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Öst och från avdelningen för säkerhet, sektionen för fysisk och teknisk säkerhet. Av utredningen framgår i huvudsak följande:

För att säkerställa att en intagen pratar med en person som Kriminalvården har gjort en bakgrundskontroll av används framförallt INTIK-systemet. INTIKsystemet är ett system för att underlätta och förenkla telefonsamtal från intagna och minska behovet av avlyssnade samtal. Ett tillstånd att ringa via INTIKsystemet är ett löpande och generellt tillstånd för den intagne att ringa det aktuella numret. När en intagen beviljats ett sådant tillstånd kan den intagne således själv hantera telefoneringen. Avlyssning av telefonsamtal inom INTIK-systemet sker endast vid säkerhetsavdelning.

I INTIK-systemet finns olika detekteringstekniker för att upptäcka och förhindra försök att koppla samtal till annan part än den som tillståndet gäller. I nu aktuellt ärende är det fråga om nätdetektering, vilket baseras på den standardiserade signalering som finns i telenätet. I det publika telenätet används denna signalering t.ex. för att koppla upp samtal, växla mellan samtal, koppla ihop samtal och debitering. Den signalering i det publika telenätet som samtalen bryts av är exempelvis ihopkoppling av samtal (trepartssamtal) samt byte av linje (pendling). Om mottagaren av ett samtal från en intagen växlar mellan två samtal kommer detta att detekteras. Utifrån kommande ljud eller att luren läggs på påverkar inte nätdetekteringen.

Genom nätdetekteringen kan manipulation av INTIK-systemet upptäckas. Kriminalvården kan härigenom identifiera om någon intagen via en anstalts eller ett häktes telefoner har försökt kommunicera med någon annan än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med. Rapporten som genereras innehåller bl.a. uppgifter om vilka telefonnummer som har ringts upp

Systemet kan endast detektera att växling mellan två samtal sker, inte varför. Även fax, röstbrevlåda, telefonsvarare, plustjänster, porttelefon samt trygghetslarm kan ge en detektion om de medför att ett pågående samtal läggs över på en annan linje. Det innebär t.ex. följande. Om en porttelefon i en lägenhet är kopplad till hemtelefonen så kan det vara så att ett samtal kopplas upp via det publika telenätet när någon ringer på i porten och att växling sker när porten öppnas. Eftersom det sker en pendling mellan samtal sker också en detektion. Det är därför viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara urkopplade.

Nätdetekteringar inom INTIK-systemet har gjorts sedan år 2005. Ingen ny utrustning har införskaffats under i vart fall de senaste fem åren. Sedan den 28 februari 2013 genereras varje vecka rapporter med avsnitt om nätdetektering i INTIKsystemet. Med start från vecka 35 år 2015 finns även tid och datum för detektionerna med i rapporten. Granskning av nätdetektionerna började utföras sensommaren 2015.

Anstalten kontrollerar nätdetekteringslistan varje vecka. Om det vid denna kontroll framkommer att ett telefonnummer registrerats på nätdetekteringslistan meddelas den kriminalvårdsinspektör som har ansvar för avdelningen där den intagne är placerad. Kriminalvårdsinspektören har först ett samtal med den intagne där den intagne informeras om att aktuellt telefonnummer finns med på nätdetekteringslistan för den aktuella veckan och vad detta innebär. Den intagne meddelas även att om samma nummer på nytt registreras på nätdetekteringslistan kan telefontillståndet komma att återkallas av säkerhetsskäl. Kriminalvårdsinspektören dokumenterar därefter samtalet i Kriminalvårdsregistret (daganteckningar). Om telefonnumret omedelbart återkommer veckan efter på nätdetekteringslistan vidtar anstalten ingen åtgärd. Detta för att den intagne ska ges möjlighet att meddela abonnemangsinnehavaren om att vidarekoppling, pendling mellan samtal eller trepartssamtal måste upphöra. Fortsätter dock telefonnumret att registreras på nätdetekteringslistan efterföljande vecka kan telefontillståndet komma att återkallas.

Det är av vikt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till för att t.ex. kunna fortsätta begå brott eller införa otillåtna föremål i anstalt eller häkte. Detta med anledning av säkerhetsskäl då t.ex. pendling mellan samtal/vidarekoppling skulle kunna innebära att kontakt upprättas med personer som utifrån sina personliga förhållanden utgör en säkerhetsrisk, eller att kontakt skulle kunna tas med annan som skulle kunna motverka den intagnes anpassning i samhället eller med person som kan lida skada av kontakten.

Rättslig reglering

Av 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen (2010:610) följer att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas.

Av 1 kap. 6 § fängelselagen framgår följande. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (första stycket). En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (andra stycket).

Av 7 kap. 4 § fängelselagen framgår följande. En intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den

1. kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §,

3. på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan.

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvården tillbakavisar att någon ny utrustning införskaffats på sätt som AA uppgett i sin anmälan. Däremot har Kriminalvården efter sommaren 2015 börjat analysera de veckorapporter med avsnitt om nätdetektering i INTIKsystemet som funnits tillgängliga sedan år 2013. Då den signalering som ligger till grund för nätdetektionerna är ett standardiserat signaleringsprotokoll som används i det publika telefonnätet finns det i dagsläget inte något skäl att ifrågasätta dess korrekthet. Systemet har dock vissa begränsningar på så sätt att det endast går att detektera att exempelvis koppling av samtal eller byte av linje har ägt rum, men inte vad som ligger bakom kopplingen eller bytet.

Det är endast mottagaren av telefonsamtal som kan se till att fax, röstbrevlåda/telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Information om detta lämnas till den intagne, som i sin tur hänvisas till att förmedla behovet av att vidta sådana åtgärder till mottagaren.

Anstalten har redogjort för de åtgärder anstalten vidtar i samband med att telefonnummer registrerats i nätdetektionslistan. Kriminalvården har inga synpunkter på anstaltens hantering.

AA gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för vissa bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del finner jag anledning att redogöra för ytterligare några bestämmelser.

Enligt 2 § förordningen ( 2007:1172 ) med instruktion för Kriminalvården ska myndigheten verka för att 1. påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, 2. lagföring kan ske på ett effektivt sätt, och 3. återfall i brott förebyggs.

Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.

Enligt huvudregeln i 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen finns flera undantag från denna underrättelseskyldighet, varav flertalet saknar relevans i detta ärende. Underrättelseskyldigheten enligt 17 § förvaltningslagen gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL.

I 20 § förvaltningslagen regleras myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut. Enligt den nämnda bestämmelsen ska ett beslut genom vilket en

Av 10 kap. 3 § OSL framgår vad som gäller när det finns sekretessbelagda uppgifter i en handling som en part i ett ärende normalt har rätt att ta del av. Enligt den nämnda bestämmelsen hindrar sekretessen inte att en enskild som är part i ett ärende hos en myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett ärende tar del av ett beslut i ärendet.

I 18 kap. 8 § OSL finns bestämmelser om sekretess för säkerhets- och bevakningsåtgärder. Enligt tredje punkten i den nämnda bestämmelsen gäller sekretess för en uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser telekommunikation eller system för automatiserad behandling av information.

I 18 kap. 11 § OSL regleras sekretess för åtgärder för att förhindra rymning m.m. Enligt den nämnda bestämmelsen gäller sekretess inom bl.a. Kriminalvården för en uppgift om en åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller därutöver inom Kriminalvården för en uppgift om en åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

I 15 kap. 2 § OSL finns bestämmelser om försvarssekretess. I bestämmelsen sägs bl.a. att sekretess gäller för en uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Sedan hösten 2015 har JO tagit emot ca 45 klagomål som gäller att Kriminalvården återkallar intagnas telefontillstånd med hänvisning till påstådda manipulationsförsök. Klagomålen har framförts både i anmälningar till JO och under flera av JO:s inspektioner av anstalter (anstalten Skänninge i oktober 2015, anstalten Gävle i mars 2017 och anstalten Kumla i april 2017).

Som Kriminalvården anfört är det naturligtvis viktigt att intagna inte kan manipulera de telefonsystem som de har tillgång till. Kriminalvården har ett ansvar för att förhindra att intagna genom kontakter över telefon bl.a. fortsätter att begå brott, utsätter andra för skada eller förmår andra att föra in otillåtna föremål i anstalter eller häkten. Jag har därför förståelse för Kriminalvårdens önskan att genom tekniska lösningar i möjligaste mån kunna kontrollera vem den intagne pratar med. Nätdetekteringen är ett hjälpmedel för Kriminalvården att kontrollera och övervaka att en intagen inte har telefonkontakt med andra än de personer som myndigheten har beslutat att den intagne får ha kontakt med.

För den som är intagen i anstalt eller häkte är det dock av stor betydelse att kunna hålla kontakten med sina anhöriga via telefon. Det har ofta betydelse både för deras återanpassning i samhället och för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet. Många anhöriga har av olika skäl mycket begränsade möjligheter eller inga möjligheter alls att besöka den intagne i anstalten. Det är dessutom många intagna som av olika anledningar inte har möjlighet att träffa sina anhöriga under permissioner. Bland annat av den anledningen är det viktigt att Kriminalvårdens handläggning av ärenden som gäller telefontillstånd görs på ett rättssäkert sätt.

Brister i nätdetekteringssystemet

Genom utredningen i detta ärende och genom klagomål som förts fram till JO i anmälningar och under inspektioner har det blivit tydligt för mig att det är svårt för intagna att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården att det gjorts manipulationsförsök under ett samtal. Som Kriminalvården anfört är det endast mottagaren av ett telefonsamtal som kan se till att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster är urkopplade. Det är alltså förhållanden som ligger utanför den intagnes kontroll.

Av utredningen framgår det också att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på detekteringslistan än att det faktiskt skett ett försök att tala med någon annan än den som telefontillståndet gäller. Det kan i stället handla om att någon ringt på en porttelefon, att det finns ett trygghetslarm kopplat till anknytningen eller att det finns fax, röstbrevlåda eller liknande. Jag finner det mycket otillfredsställande att det system som Kriminalvården använder inte kan skilja ut de fall där det faktiskt är fråga om otillåtna åtgärder.

Att Kriminalvården återkallar ett telefontillstånd till en anhörig kan innebära en stor begränsning av den intagnes möjligheter att kommunicera med närstående. Det är av stor vikt att handläggningen av ärenden som gäller återkallelse av telefontillstånd sköts på ett rättssäkert sätt. Flera av de bestämmelserna i förvaltningslagen som ska garantera rättssäkerheten för enskilda aktualiseras i Kriminalvårdens handläggning av återkallelse av telefontillstånd. Det gäller främst kravet på kommunicering enligt 17 § förvaltningslagen och kravet på att myndigheten ska motivera sitt beslut, se 20 § samma lag .

Intagna och deras anhöriga har i anmälningar till JO beskrivit att det är svårt att försvara sig mot en uppgift från Kriminalvården om att det gjorts manipulationsförsök under ett samtal. Av Kriminalvårdens yttrande framgår att den intagne informeras om att det aktuella telefonnumret finns med på nätdetekteringslistan för en viss vecka. Den intagne meddelas även att telefontillståndet kan komma att återkallas om samma nummer på nytt registreras på nätdetekteringslistan. Som jag uppfattat det får den intagne endast uppgift om under vilken vecka telefonnumret registrerats på nätdetekteringslistan. Den intagne får inte uppgift om på vilket datum eller vid vilket klockslag det misstänkta manipulationsförsöket skedde. Intagna upplever att detta gör det svårt för dem att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. Intagna har också fört fram till JO att de nekas att ta del av specificerade uppgifter om registreringen på nätdetekteringslistan med hänvisning till sekretess. Kammarrätten i Jönköping har i en dom den 25 april 2016, mål nr 3117-15, behandlat denna fråga. Den intagne hade begärt att få information om vilken dag och tid som INTIK-systemets nätdetektering gett utslag. Kriminalvården avslog den intagnes begäran med hänvisning till bestämmelserna i 18 kap. 8 och 11 § samt 15 kap. 2 § OSL. Kammarrätten delade Kriminalvårdens uppfattning att uppgifterna omfattades av sekretess enligt de nämnda bestämmelserna. Kammarrätten fann vidare att Kriminalvården haft rätt att enligt 10 kap. 3 § OSL begränsa rätten till partsinsyn.

Kriminalvården har alltså fått stöd för sin uppfattning att sekretess gäller för de exakta uppgifterna om registreringen på nätdetekteringslistan. För Kriminalvården innebär det rimligtvis att dessa uppgifter inte kommuniceras med den intagne och att de exakta uppgifterna inte heller redovisas i myndighetens beslutsmotivering. För de intagna innebär detta att det kan bli svårt att klarlägga orsaken till registreringen på nätdetekteringslistan och komma till rätta med problemet. För de intagna som är av uppfattningen att det inte har gjorts något manipulationsförsök blir det svårt att leda detta i bevis. Det sagda visar enligt min mening att Kriminalvårdens handläggning av ärenden om återkallelse av telefontillstånd rymmer komplexa frågor, men också att det finns en uppenbar risk för att intagnas rättssäkerhet äventyras. Kriminalvårdens beslut att återkalla ett telefontillstånd kan, efter omprövning, överklagas till förvaltningsdomstol. Jag har dock inte kunnat finna något exempel på att ett sådant överklagande bifallits av förvaltningsrätt eller beviljats prövningstillstånd i kammarrätt.

Kriminalvården har i sitt yttrande påpekat att det är viktigt att informera om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare samt eventuella plustjänster ska vara urkopplade. Det framgår dock inte om det finns rutiner för när och hur denna information ska lämnas. Genom anmälningar och samtal med intagna har jag fått veta att intagna inte i förväg fått information om vilka åtgärder som kan orsaka att telefonnumret hamnar på detekteringslistan. Under min inspektion av anstalten Kumla i april 2017 fick jag dessutom veta att anstaltspersonalen först nyligen hade fått information om att det kan finnas andra orsaker till att ett telefonnummer hamnar på nätdetekteringslistan (se s. 14 i protokollet från inspektionen, dnr 2407-2017). Enligt min mening är det mycket otillfredsställande att de intagna och åtminstone viss anstaltspersonal fått bristfällig information om vad som kan orsaka att ett nummer hamnar på detekteringslistan.

Jag är kritisk till att Kriminalvården inte har förvissat sig om att intagna i förväg informerats om att fax, röstbrevlåda eller telefonsvarare, porttelefon, trygghetslarm och liknande bör vara urkopplade om man vill undvika att ett telefontillstånd återkallas. Jag har noterat att Kriminalvården numera har tagit fram en informationsblankett riktad till intagna, om nätdetektering och telefonitjänster (se sid. 32 i Kriminalvårdens Handbok om besök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte [2014:3]). Det är naturligtvis positivt. Eftersom det är den anhörige som måste se till att s.k. plustjänster och andra telefonitjänster är urkopplade skulle det vara önskvärt att Kriminalvården även tillhandahåller någon form av skriftligt informationsmaterial som de intagna kan skicka till sina anhöriga. Ett sådant informationsmaterial bör erbjudas på fler språk än svenska.

Avslutande synpunkter

Sammanfattningsvis får jag bilden av att Kriminalvårdens nätdetekteringssystem uppvisar brister som får till följd att de intagnas rättssäkerhet äventyras. Det framstår som att det är näst intill omöjligt för en intagen att försvara sig emot uppgifter om att det enligt systemet har gjorts manipulationsförsök. Jag har förståelse för att både intagna och deras anhöriga upplever systemet, liksom de återkallelser av telefontillstånd det leder till, som godtyckligt.

Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och så att de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor.

Ärendet avslutas.