JO dnr 3996-2018

I en anmälan till JO den 8 juni 2018 förde journalisten AA fram klagomål mot Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, för att handläggningen av hans begäran om att ta del av allmänna handlingar tagit lång tid. Han anförde i huvudsak följande.

Den 10 november 2017 begärde AA att få ta del av all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat, Marocko, och Utrikesdepartementet under perioden den 1 september–31 oktober 2015. I februari 2018 fick han besked av departementet att en sekretessprövning av materialet pågick. I maj 2018 fick han ett mejl av ansvarig handläggare om att hans begäran var under handläggning och att hon avsåg att återkomma med besked så snart som möjligt. Vid ett telefonsamtal med handläggaren i juni 2018 uppgav hon att den långa handläggningstiden berodde på tidsbrist. Vid tidpunkten för anmälan till

Utrikesdepartementet (rättschefen BB) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar.

Utrikesdepartementet redovisade följande bakgrund.

AA:s begäran inkom till departementet den 10 november 2017. Begäran avsåg ursprungligen all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat och Utrikesdepartementet i Stockholm under perioden l september – 31 oktober 2015.

En handläggare i sekretessgruppen vid departementets rättssekretariat fick i uppgift att handlägga utlämnandeärendet. Handläggaren bad, i enlighet med de rutiner som tillämpas i Utrikesdepartementet, departementets registrator att i tillgängliga diarier söka efter handlingar som motsvarade de som efterfrågades i begäran. Registrator sammanställde en förteckning över påträffade handlingar och skickade den till handläggaren. Efter att handläggaren granskat förteckningen, och diskuterat innehållet med ansvarig beslutsfattare i sekretessgruppen, sammanställdes de aktuella handlingarna. Den 29 november 2017 fick handläggaren det fullständiga underlaget översänt till sig från registratorskontoret.

Handläggaren gick igenom handlingarna och noterade att det var fråga om ett relativt omfattande underlag samt att uppgifterna i handlingarna rörde vitt skilda sakfrågor. Handläggaren konstaterade även att handlingarna innehöll ett betydande antal uppgifter som var sekretessreglerade enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Handläggarens bedömning var att underlaget inte innehöll några sådana uppenbart offentliga handlingar som kunde bli föremål för ett omedelbart utlämnande.

Vid den inledande granskningen gjorde handläggaren bedömningen att de aktuella handlingarna bl.a. innehöll uppgifter som var sekretessreglerade enligt 15 kap. l § OSL (utrikessekretess). Den skadebedömning som enligt handläggaren var nödvändig att göra innebar, enligt Utrikesdepartementets interna rutiner, att sekretessprövningen skulle kräva att samråd skedde med ett antal andra enheter inom departementet.

I vissa av handlingarna fanns vidare uppgifter som handläggaren bedömde var sekretessreglerade enligt 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). För att kunna göra en korrekt skadebedömning avseende dessa uppgifter ansåg handläggaren att det var motiverat att samråda med Försvarsdepartementet. Efter avstämning med beslutsfattare bestämdes att sekretessprövningen av dessa handlingar skulle prioriteras. På grund av hög arbetsbelastning kunde handläggaren dock skicka handlingarna till Försvarsdepartementet först den 30 januari 2018.

Efter diskussioner med Försvarsdepartementet remitterades de aktuella handlingarna därefter till Försvarsmakten. Försvarsdepartementets samrådssvar med Försvarsmaktens yttrande inkom till Utrikesdepartementet den 19 mars 2018. Handläggarens bedömning var då att ytterligare samråd inom departementet var nödvändigt för att en korrekt skadebedömning skulle kunna göras.

Den 16 april 2018 avslutade handläggaren sin anställning i Utrikes- departementet. Eftersom sekretessprövningen då inte var klar överlämnades samtliga handlingar i ärendet till en ny ansvarig handläggare, även i detta fall en handläggare i sekretessgruppen.

Den nya handläggaren vidtog ytterligare handläggningsåtgärder den 19, 20, 23, 26, 27 och 30 april 2018. Åtgärderna bestod i bl.a. genomgång av underlag, avstämning med beslutsfattare, avstämning med annat departement samt samråd med ett par enheter inom Utrikesdepartementet. Den 30 april 2018 överlämnades ärendet till beslutsfattare för bedömning. Den 16 maj 2018 bad beslutsfattaren handläggaren att vidta ännu en handläggningsåtgärd. Åtgärden vidtogs och ärendet lämnades åter till beslutsfattaren för bedömning samma dag.

AA avgränsade den 7 juni 2018 sin begäran, från att avse all korrespondens mellan Sveriges ambassad i Rabat och Utrikesdepartementet under perioden l september – 31 oktober 2015, till att avse endast det som i den nämnda korrespondensen rör Västsahara och IKEA. Denna av- gränsning innebar att de handlingar som hade förberetts för delleverans inte längre motsvarade hans begäran. Med anledning av detta vidtogs fler handläggningsåtgärder den 12,15,18, 26 och 27 juni 2018. Dessa åtgärder bestod bl.a. i genomgång av underlag motsvarande den justerade begäran, samråd med en enhet inom departementet och avstämning med tjänste- förrättande rättschef i Utrikesdepartementet.

Den 28 juni 2018 expedierades ett tjänstemannabesked per mejl till AA Till beskedet bifogades de delvis sekretessbelagda handlingar – sammanlagt 23 sidor – som lämnades ut i anledning av hans begäran. AA begärde samma dag, dvs. den 28 juni 2018, en ny prövning i saken. Genom beslut den 9 augusti 2018 avslog regeringen hans begäran. Regeringsbeslutet expedierades per mejl till AA den 10 augusti 2018.

Utrikesdepartementet redovisade följande rutiner i utlämnandeärenden.

Utrikesdepartementet har tidigare redogjort för de rutiner som departementet tillämpar i ärenden om utlämnande av allmän handling (se särsk. JO:s beslut den 4 oktober 2017 med dnr 6579-2016 och den 17 november 2014 med dnr 6276-2012). I tillägg till vad som då redovisats kan följande sägas.

Sekretessgruppen vid Utrikesdepartementets rättssekretariat består idag av elva personer. Av dessa är det sju personer som arbetar med sekretessprövning, bland dem en gruppchef och två handläggare vilka också är beslutsfattare. Organisatoriskt placerade i sekretessgruppen är för närvarande även tre medarbetare som anställts inom ramen för det av utrikesministern lanserade åtgärdsprogrammet #handling2018, som syftar till att på ett genomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. De åtgärder som vidtas inom ramen för detta program syftar bl.a. till att förbättra hanteringen av ärenden om utlämnande av allmän handling. Till sekretessgruppen är också en administrativ assistent knuten.

Arbetssituationen för de sju personer som arbetar med sekretessprövning är ansträngd. Antalet utlämnandeärenden har på senare tid ökat. Varje handläggare har omkring 15–20 ärenden under samtidig handläggning. Till detta kommer att det inte sällan begärs ut ett stort antal handlingar, vilket ställer krav på ibland såväl omfattande som komplicerade sekretessgranskningar. Att granskningarna ofta behöver ske i samråd med andra enheter inom och utom departementet är också en orsak till att utlämnandeärendena kan dra ut på tiden. I större ärenden är det därför Utrikesdepartementets målsättning att successivt delleverera handlingar, allteftersom sekretessprövningen blir klar.

Det tog i detta fall drygt sju och en halv månad från det att AA inkom med sin begäran till det att Utrikesdepartementet gav besked i utlämnandeärendet. Sedan AA begärt en ny prövning i ärendet tog det ytterligare knappt en och en halv månad innan regeringens beslut om att avslå hans begäran expedierades till honom.

En orsak till att ärendehandläggningen drog ut på tiden var att AA:s ursprungliga begäran avsåg ett relativt omfattande material. Att materialet innehöll uppgifter i vitt skilda sakfrågor, vilka vid en initial granskning bedömdes vara delvis sekretessreglerade enligt antingen 15 kap. l eller 2 §§ OSL, innebar att det krävdes ett flertal samråd inom Regeringskansliet innan sekretessprövningen kunde avslutas. Det förhållandet att delar av materialet remitterades till Försvarsmakten för yttrande bidrog också till viss tidsutdräkt.

Att AA på ett sent stadium av handläggningen valde att avgränsa sin begäran medförde vidare att en avsevärd del av det vid den tidpunkten redan granskade materialet inte längre var aktuellt för utlämnande. Arbetet som dessförinnan hade lagts ned på att förbereda en delleverans av ett betydande antal handlingar blev därmed onödigt. Det faktum att sekretessprövningen tog lång tid har alltså berott på faktorer som åtminstone delvis legat utanför Utrikesdepartementets kontroll. Trots det nu sagda är det departementets bedömning att ärendet borde ha handlagts snabbare än vad som skett. Utrikesdepartementet beklagar det inträffade.

Utrikesdepartementet har i sitt yttrande hänvisat till åtgärdsprogrammet #handling2018 och angett att det syftar till att på ett genomgripande sätt förbättra utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar. Åtgärdsprogrammets slutrapport har hämtats in.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick den 1 januari 2019 vissa språkliga och redaktionella ändringar, varvid flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

Var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (2 kap. 1–4 §§ TF).

Skyndsamhetskrav

En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som gjort framställningen, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (2 kap. 15 och 16 §§ TF.)

Besked i en fråga om att lämna ut en allmän handling bör normalt lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om en handling får lämnas

Tjänstemannabedömning och myndighetsprövning

Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling är det i första hand denne som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan dröjsmål. Om den anställde vägrar att lämna ut handlingen, eller en del av den, ska den som begär att få ta del av handlingen informeras om möjligheten att begära att myndigheten prövar frågan. Det ska framgå av informationen att sökanden måste begära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. ( 6 kap. 3 § OSL .)

För Regeringskansliet gäller i detta avseende att en begäran om att få ta del av handlingar prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Frågor om att få ta del av handlingar ska i tveksamma fall, eller om sökanden begär det, prövas av ett statsråd. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. (18 § Regeringskansliets instruktion.) Om ett statsråd helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan beslutet överklagas till regeringen ( 2 kap. 19 § första stycket TF ). Beslut av regeringen kan inte överklagas ( 6 kap. 7 § OSL ).

Utrikes- och försvarssekretess

Sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs ( 15 kap. 1 § OSL ).

Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs ( 15 kap. 2 § OSL ).

För utrikessekretess och försvarssekretess gäller ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta betyder att uppgifterna som utgångspunkt är offentliga och att sekretess endast gäller om det i det enskilda fallet finns omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att det kan skada Sverige om uppgifterna lämnas ut. En sådan bedömning kan grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga. (Se prop. 1994/95:112 s. 28 .) Om uppgifterna å andra sidan är sådana att de genomsnittligt sett måste beaktas som harmlösa ska de alltså normalt anses falla utanför sekretessen. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.) Det måste dock också beaktas att ett utlämnande av uppgifter sammantaget kan bedömas medföra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa (se RÅ 1989 ref. 111 ).

Utrikesdepartementet har under senare år fått återkommande kritik från såväl JO som riksdagens konstitutionsutskott och Justitiekanslern för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen och uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (se riksdagens konstitutionsutskotts betänkanden 2010/11:KU10 s. 21 f., 2013/14:KU20 s. 130 f. och 2016/17:KU20 s. 143 f., JO 2013/14 s. 585, dnr 639-2012 m.fl., JO 2015/16 s. 665, dnr 6276-2012 m.fl. och Justitiekanslerns beslut den 5 oktober 2015, dnr 2648-15-21 ). I ett beslut den 4 oktober 2017 behandlade jag återigen frågan och riktade kritik mot Utrikesdepartementet för hanteringen av allmänna handlingar och handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. (Se JO 2018/19 s. 298, dnr 6579-2016 .)

Av de tidigare granskningarna har det bl.a. framgått att Utrikesdepartementets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar präglas av en hög ambition att så långt som möjligt utreda om man förvarar de efterfrågade handlingarna och att alltid lämna ut så mycket som möjligt. Avsevärd tid läggs ned på att tillmötesgå dessa framställningar. Varje uppgift sekretessprövas för sig, och många gånger kräver arbetet omfattande samråd med flera enheter och departement inom Regeringskansliet. Arbetet är mycket tidskrävande och kan ta månader och ibland år i anspråk, vilket skapar balanser av utlämnandeärenden. (Se JO 2015/16 s. 665.)

Utrikesdepartementets höga ambitioner är naturligtvis någonting i grunden positivt. Departementets sätt att hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar innebär dock att man under lång tid inte har kunnat uppfylla tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. En ambitionsnivå som går utöver vad som följer av tryckfrihetsförordningens bestämmelser kan vid sådana förhållanden försämra departementets möjlighet att uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter. Jag har därför tidigare haft anledning att behandla frågan om gränsdragningen mellan åtgärder som en myndighet är skyldig att vidta enlig tryckfrihetsförordningens bestämmelser och rena serviceåtgärder. Även om det inte kan ställas några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga, är myndigheten dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. (Se bl.a. RÅ 1979 Ab 6, RÅ 1991 ref. 50 , RÅ 1993 not 689 , NJA 1988 s. 559 och JO 1994/95 s. 571, dnr 1206-1993 .) Detta hindrar i och för sig inte att en myndighet ändå väljer att genomföra sådana efterforskningar. En sådan serviceåtgärd får dock inte fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen . (JO 2015/16 s. 665.)

JO har också lyft fram att den ordning med omfattande samråd mellan enheter och departement som tillämpas inom Regeringskansliet vid handlingsutlämnande inte är förenlig med offentlighetsprincipen, eftersom en handling enligt huvudregeln ska lämnas ut omedelbart av den som ansvarar för vården av den. Formerna för beredningen bör anpassas efter tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav, och endast i undantagsfall bör man gemensamt bereda en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Att prövningen ligger kvar på tjänstemannanivå, trots att bedömningen kräver omfattande samråd, kan också bidra till längre handläggningstider genom att överklagandeprocessen fördröjs om den enskilde vill föra frågan vidare. I prövningen måste också beaktas hur den aktuella sekretessbestämmelsen är konstruerad, så att inte en mer omfattande prövning görs än vad som krävs. (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. 298.)

Sedan mitt senaste beslut har Utrikesdepartementet arbetat med utrikesförvaltningens hantering av allmänna handlingar inom ramen för åtgärdsprogrammet #handling2018. Den 14 december 2018 avslutades programmet genom att man i en slutrapport redovisade programmets genomförande och lämnade några rekommendationer för hur arbetet borde tas vidare under 2019. Jag noterar att programmet i hög grad varit inriktat på hanteringen av handlingar inom departementet, bl.a. för att säkerställa att allmänna handlingar registreras. Något närmare arbete som avser Utrikesdepartementets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar verkar dock inte ha förekommit inom ramen för åtgärdsprogrammet. I en av de rekommendationer som lämnas anges att en översyn av den hanteringen kan övervägas i syfte att rationalisera arbetet och samtidigt tillmötesgå grundlagens krav på skyndsamhet.

Handläggningen av AA:s begäran

Jag kan konstatera att Utrikesdepartementets hantering av AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar uppvisar brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare granskningar.

Av utredningen framgår att AA den 10 november 2017 begärde att få ta del av all korrespondens mellan ambassaden i Rabat och Utrikesdepartementet under en viss period. En sökning efter handlingar som motsvarade hans begäran gjordes, och det framkom att det var fråga om ett relativt omfattande material

Som JO tidigare uttalat är det viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt. Enligt min mening borde Utrikesdepartementet därför ha kontaktat AA så snart det stod klart att hans begäran omfattade ett stort material och dessutom berörde vitt skilda frågor. Det kan inte uteslutas att en tydlig information till AA om detta hade lett till att han redan då gjort en begränsning eller en prioritering i sin begäran.

Av utredningen framgår vidare att handlingar lämnades ut till AA i slutet av juni 2018, alltså efter drygt sju månader. Utrikesdepartementet har förklarat den långa handläggningstiden med att materialet var omfattande och att sekretessprövningen bl.a. krävde flera samråd. Utrikesdepartementet hänvisar också till att ett betydande antal handlingar sekretessprövades i onödan med anledning av att AA valde att begränsa sin begäran i ett sent skede.

Som jag nämnt ovan hade detta kunnat undvikas om departementet gett AA tillfälle att begränsa eller precisera sin begäran så snart omfattningen av materialet stod klar. En sådan kontakt hade kunnat ge en möjlighet till successiva leveranser av det material AA ville få del av. Det är alltså min uppfattning att departementet borde ha kontaktat AA, informerat honom om den beräknade handläggningstiden och gett honom tillfälle att ta ställning till om han ville begränsa sin framställning och ange vilka önskemål han hade om eventuella delleveranser av det material som kunde lämnas ut. Mot bakgrund av hur materialet beskrivits borde Utrikesdepartementet, även oavsett önskemål från AA:s sida, ha kunnat ge successiva besked om vad som kunde lämnas ut. Om Utrikesdepartementet hade hanterat framställningen på det sättet hade handläggningstiden kunnat hållas mycket kortare. Jag vill också återigen påpeka att det med hänsyn till tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav är tveksamt att låta en prövning som omfattar flera samråd ligga kvar på tjänstemannanivå. Med den ordning som nu tillämpas måste i vart fall den ansvariga handläggaren, när samråd är nödvändigt, ge tidsmässiga ramar för besked och se till att skyndsamhetskravet iakttas.

Utrikesdepartementets handläggning har alltså återigen kommit i konflikt med tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. Utrikesdepartementet ska kritiseras för bristerna i handläggningen.

Att det är särskilt viktigt att just Regeringskansliet respekterar offentlighetsprincipen har poängterats vid flera tillfällen tidigare. Om Regeringskansliet brister i detta avseende är risken stor att inte heller andra myndigheter anser sig behöva leva upp till grundlagens krav (JO 2013/14 s. 585 och JO 2018/19 s. 298).

Utrikesdepartementet har återkommande fått kritik för att man åsidosatt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen , och departementet har uppmanats att säkerställa att organisationen på ett godtagbart sätt kan hantera framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Som framgår av hanteringen av AA:s begäran och av departementets yttrande till JO har några väsentliga förbättringar trots detta inte skett. Jag är mycket kritisk till att Utrikesdepartementet inte vidtagit de åtgärder som krävts.

I slutrapporten för åtgärdsprogrammet #handling2018 angavs att en översyn av hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar kunde övervägas. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan står det enligt min mening klart att en sådan översyn är nödvändig för att komma till rätta med de brister som denna och tidigare granskningar visat på. Översynen bör omfatta en genomlysning av hur Utrikesdepartementet ska organisera arbetet med framställningar om att få ta del av allmänna handlingar för att kunna hantera omfattande framställningar och samtidigt leva upp till skyndsamhetskravet, bl.a. på vilken nivå prövningen bör göras och hur behovet av samråd ska hanteras.

Av ett yttrande från Utrikesdepartementet i två andra tillsynsärenden framgår att en översyn enligt slutrapportens rekommendation har påbörjats (dnr 8599-2018 och 265-2019).

Med hänsyn till att Utrikesdepartementet återkommande och under flera år brustit i hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar är det angeläget att följa upp det arbete som görs. Departementet ska därför senast den 1 oktober 2019 redovisa till JO vilka åtgärder som dittills vidtagits och vilka ytterligare åtgärder som planeras.

Ärendet avslutas.