JO dnr 5599-2007

Enligt 15 kap. 31 § miljöbalken , MB, gäller förbud mot dumpning av avfall inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Avfall får inte heller dumpas från svenska fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Av 15 kap. 33 § MB framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom beslut i det enskilda fallet får medge dispens från förbudet, om avfallet kan dumpas utan olägenhet för människors hälsa och miljön. Enligt 46 § första stycket avfallsförordningen (2001:1063) ska frågor om dispens från dumpningsförbudet prövas av Naturvårdsverket efter hörande av Fiskeriverket.

I ett beslut den 11 december 2007 i ett initiativärende (dnr 2109-2007), se bilaga, rörande Länsstyrelsens i Västra Götalands län handläggning av ärenden om dumpning fann JO Berggren att det inte förelåg formella förutsättningar för länsstyrelsen att meddela dispens från det generella dumpningsförbudet.

I ett beslut samma dag (dnr 4715-2007) lämnades en anmälan från AA mot Länsstyrelsen i Västra Götalands län utan åtgärd. AA:s anmälan, som kom in till JO den 2 oktober 2007, gällde bl.a. underlåtenhet att besvara brev med frågor och begäran om att länsstyrelsen skulle stoppa en pågående dumpning.

I en anmälan, som kom in till JO den 11 december 2007, framförde AA klagomål mot Länsstyrelsen i Västra Götalands län och mot Kungälvs kommun med anledning av handläggningen av ett ärende om tillstånd till tippning av muddermassor. AA bifogade en kopia av ett beslut meddelat av Tekniska myndighetsnämnden i Kungälvs kommun den 25 januari 2007 angående en ansökan från en hamnförening om underhållsmuddring och en anmälan om deponering av muddermassor. AA hänvisade till JO:s nyss nämnda granskning av länsstyrelsen (dnr 2109-2007). Han framhöll att såväl länsstyrelsens hänvisning till kommunen som

Området

Det aktuella området för muddring är utpekat som riksintresse för naturvård och friluftsliv och ingår i Nordöns naturvårdsområde där tillstånd till muddring krävs. Enligt ”Beslut att förklara del av Nordön med omgivande vatten och smärre öar samt strandremsa inom hemmanen Tjuvkil och Kroken, Kungälvs kommun, som naturvårdsområde, 1986-06-16”, är ärenden såsom underhållsmuddring delegerat av länsstyrelsen till Kungälvs kommun.

Enligt länsstyrelsens vattenvårdsenhet är det lämpligt att tippa muddermassorna vid Gulskären.

I en kompletterande skrivelse med bilagor, som inkom till JO den 7 februari 2008, framförde AA följande. Hamnföreningens ansökan gavs först in till länsstyrelsen som hade överlämnat ärendet till Kungälvs kommun. Hamnföreningen hade senare kontaktat länsstyrelsen och kommunen om en utökning av mängden muddermassor. Länsstyrelsen hade meddelat kommunen att det inte utgjorde något hinder från länsstyrelsens sida. Varken länsstyrelsen eller kommunen hade fattat något formellt beslut i den frågan. Det saknades dokumentation hos länsstyrelsen angående frågan om utökad mängd.

Dnr 1759-2008

I en anmälan, som kom in till JO den 5 mars 2008 med komplettering den 26 mars 2008 framställde AA klagomål mot Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Klagomålen gällde bl.a. underlåtenhet att lämna ut kopior på handlingar. I anmälan framfördes i huvudsak följande.

I en skrivelse till länsstyrelsen den 23 juni 2007 hade AA begärt att få kopior på samtliga offentliga handlingar som avsåg dumpning vid St. Ryttern. Den 26 juni 2007 hade länsstyrelsen skickat kopior till honom men uppgett att man inte kunde lova att kopiorna utgjorde samtliga handlingar avseende muddertippning vid St. Ryttern. Länsstyrelsen hade sänt handlingar avseende perioden från 1990 till och med den 21 december 2000. Den 10 juli 2007 hade AA gjort en ny begäran om samtliga offentliga handlingar om dumpning av muddermassor i området under perioden fr.o.m. den 22 december 2000. Den 13 juli 2007 hade länsstyrelsen svarat att man redan hade sänt kopior av samtliga beslut med underlagsmaterial enligt denna begäran. Det hade senare framkommit att länsstyrelsen hade fört statistik över mängden muddermassor som tippats på platsen och årligen redovisat den till Naturvårdsverket. Dessa handlingar hade länsstyrelsen inte lämnat ut till honom i anledning av hans begäran. Den 2 och den 24 mars 2008 begärde han att få del av den årliga statistiken. Han begärde samtidigt att få kopior av den information om kravet på dispens som länsstyrelsen hade sänt till tre tillståndshavare. Den 2 april 2008 begärde han att få ett överklagbart beslut avseende länsstyrelsens åtgärd att inte lämna ut den begärda statistiken.

Tekniska myndighetsnämnden i Kungälvs kommun anmodades den 28 januari 2008, med hänvisning till JO:s beslut den 11 december 2007, dnr 2109-2007 , att göra en utredning och yttra sig i frågan om nämndens behörighet att pröva frågan om tippning. Den 2 april 2008 inkom följande remissvar från Miljö- och byggnadsnämnden i Kungälvs kommun.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län överlämnade i december 2006 ärendet angående underhållsmuddring i Spaghamns hamn till Kungälvs kommun för handläggning. Enligt ett beslut från 1986 har länsstyrelsen delegerat rätten att fatta beslut om bland annat underhållsmuddring i Spaghamns hamn till Kungälvs kommun. Sökande avsåg även att tippa massorna till havs.

Eftersom kommunen vanligtvis inte hanterar ärenden om muddring kontaktade kommunen länsstyrelsen för rådgivning och vägledning i ärendet. Länsstyrelsen framförde då att kommunen kunde fatta beslut både beträffande muddringen och tippningen. Kommunen ifrågasatte då kommunens behörighet att pröva frågan om tippning. Kommunen fick till förklaring av länsstyrelsen att tippningen kunde hanteras som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken , s.k. C-verksamhet, och då skulle kunna handläggas av kommunen. För att underlätta för den sökande så att denne inte skulle behöva vända sig till två myndigheter ansågs det då lämpligt att kommunen handlade både muddringen och tippningen.

Efter vägledning och i samråd med länsstyrelsen fattades ett delegationsbeslut om muddring och tippning i januari 2007, § 131/2007.

Efter det att ovan nämnda beslut om muddring och tippning fattats blev länsstyrelsens hantering av tippningsärenden granskat av JO. Länsstyrelsen har sedan flera årtionden fattat beslut om tippning av rena muddermassor. Av JO:s bedömning i december 2007 framgår att Naturvårdsverket ska pröva frågan om tippning enligt 15 kap. miljöbalken . Det framgår även att Naturvårdsverket utreder en ändring vilket skulle innebära att länsstyrelsen i stället för Naturvårdsverket pekas ut som den myndighet som kan komma att pröva frågan om dispens från dumpningsförbudet.

Miljö- och byggnadsnämnden vill poängtera att något beslut om dispens från dumpningsförbud enligt 15 kap. miljöbalken aldrig fattats av nämnden.

Kommunen har begärt en skriftlig förklaring från länsstyrelsen varför de ansåg att kommunen hade behörighet att fatta beslut om tippning.– – –

Dnr 1759-2008

Den 7 april 2008 anmodades Länsstyrelsen i Västra Götalands län att ge in utredning och yttrande över handläggningen av AA:s begäran den 2 mars 2008 om kopior av handlingar. Den 3 juni 2008 inkom länsstyrelsens svar. Länsstyrelsen anförde såvitt avsåg frågan om utlämnande av handlingar i huvudsak följande.

Yttrande

I ärendet har flera fel påtalats som alla är hänförliga till förvaltningsrätten och rättssäkerheten. Dessa regler och hur de tillämpas och vikten av att de följs, går juristerna igenom vid de förvaltningsrättsliga utbildningar som länsstyrelsen genomför internt för medarbetarna. Detta kommer även framdeles att ske med kontinuitet. Målet är att länsstyrelsen skall befolkas av tjänstemän som har god förvaltningskunskap, inklusive kunskap om förvaltningslagen , god kommunikativ förmåga, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt där länsstyrelsen förtjänar respekt.

På myndigheten ligger ett påtagligt ansvar enligt 4 § i förvaltningslagen (FL) som gäller myndigheters serviceplikt. JO har tidigare anfört att denna serviceplikt ”anses innefatta krav på att myndigheten inte bara upplyser sökanden om att han skall lämna sådana uppgifter, att handlingen kan identifieras, utan också med anlitande av diarier och register aktivt bistår honom”.

Länsstyrelsen har i förstone uppfattat AA:s begäran att få ta del av ”samtliga handlingar” som att det gällt samtliga handlingar som kunde hänföras till ärenden som var aktuella mot bakgrund av pågående verksamhet vid St Ryttern, men har också påtalat att det fanns en möjlighet att det som skickades till AA inte var ”samtliga handlingar”.

Efter korrespondens har länsstyrelsen därefter tagit fram ytterligare äldre handlingar som avsåg ärenden vid St Ryttern. Länsstyrelsens utgångspunkt var då att ”samtliga handlingar” var samtliga handlingar som gällde utredningar och skrivelser i ärende som gällde St Ryttern. Handläggaren har inte insett att AA:s begäran avsåg även statistiken. När handläggaren fick klart för sig att AA:s begäran avsåg även statistiken, lämnades även kopia av denna ut. Dokumentation från 2000 var det som fanns tillgängligt på länsstyrelsen.

Länsstyrelsen har inte haft någon avsikt att undanhålla AA de statistiska uppgifterna. Som framgår av den bilagda kopian (bilaga 13) är den statistiska sammanställningen en sammanställning för hela länet och inte specifikt för det område som AA påtalade. I efterhand kan man konstatera att statistiken innehöll siffror även för St Ryttern. Handläggaren har haft FL:s serviceskyldighet och skyldigheten enligt TF att lämna ut handlingarna i första rummet. Det är möjligt att kompletterande frågor från länsstyrelsens sida hade kunnat leda till att handläggaren tidigare fått klart för sig att begäran var mer omfattande än vad hon tidigare insett. Samtidigt är det inte heller säkert att fler frågor hade givit den utgången. Handlingen fick AA så snart handläggaren uppfattat att han begärde att få del av den. – – –

Utredning

AA:s redogörelse för turerna vid kommunikationen m.m. stämmer i allt väsentligt.

Den 30 april 2007 fick länsstyrelsen en skrivelse från AA med en begäran om kopior på handlingar/tillstånd m.m. som avser dumpning av muddermassor vid St. Ryttern. Skrivelsen hade föregåtts av ett flertal telefonkontakter som dock inte dokumenterats skriftligen.

Länsstyrelsen besvarade skrivelsen den 25 maj 2007 och bifogade där kopior på dels en rapport från Kungälvs kommun som utgör del av det underlag varför St. Ryttern bedöms vara en lämplig muddertipplats dels kopior på de beslut om muddertippning som fattats under perioden år 2005 - år 2007. Eftersom alla medgivanden till muddring och muddertippning är tidsbegränsade, vanligtvis till 2 år, bedömdes inte tidigare skrivelser vara av intresse. Bilaga 1.

Den 30 maj 2007 återkom AA med en ny skrivelse där han begärde kopior av handlingar som rör tidigare tippningar. AA begärde dessutom information om en muddertippning som ägt rum under sista veckan i april. En påminnelse skickades den 15 juni 2007. Länsstyrelsen svarade AA i en skrivelse den 15 juni och bad att få återkomma efter semestern. Bilaga 2.

Den 11 juli 2007 återkom AA återigen med ytterligare ett krav på kopior av tidigare ärenden, nu med en specificerad tidsperiod. Länsstyrelsen besvarade AA skrivelse den 13 juli 2007. Bilaga 4. – – –

Länsstyrelsen yttrade sig till Kungälvs kommun den 14 februari 2008 med anledning av en skrivelse från kommunen. Länsstyrelsens yttrande till kommunen innebar en beskrivning av länsstyrelsens agerande i muddrings- och tippningsärenden generellt inom Västra Götalands län, inte enbart hanteringen av ärenden som berör tipplatsen vid St Ryttern.

Den statistik som regelbundet rapporterats till Naturvårdsverket gäller statistik över tippat mudder i havet i Västra Götalands län. Statistiken är baserad på de medgivanden till tippning av muddermassor i havet som länsstyrelsen har kännedom om, både egna ärenden och större ärenden från miljödomstolen inom hela länet. Bilaga 11. – – –

Den 4 mars 2008 återkom AA med ytterligare en skrivelse där han åberopade länsstyrelsens yttrande till Kungälv från den 14 februari 2008 i avseende på den statistik om tippade mängder mudder som regelbundet redovisats till Naturvårdsverket. AA anförde i sin skrivelse att det torde vara underförstått att han ville ha kopior också på sådan rapportering likväl som de handlingar och kopior på ärendet som länsstyrelsen skickat till honom.

Länsstyrelsen besvarade skrivelsen den 11 april 2008. Vidare skickade länsstyrelsen kopior av ytterligare handlingar, bl.a. nämnda statistik. Bilaga 13. – – –

AA kommenterade remissvaren. Han framförde bl.a. att såväl Kungälvs kommun som länsstyrelsen hade underlåtit att utöva tillsyn i dumpningsärendena.

JO har, mot bakgrund av tekniska myndighetsnämndens beslut den 25 januari 2007 angående bl.a. anmälan om deponering av muddermassor, remitterat frågan om nämndens behörighet att pröva frågan om dumpning.

Som inledningsvis redogjorts för har JO i ett tidigare avgörande (dnr 2109-2007) haft att ta ställning till frågan om behörigheten för Länsstyrelsen i Västra Götalands län att pröva ärenden om dispens från dumpningsförbudet i 15 kap. miljöbalken . I ärendet begärdes yttrande från Naturvårdsverket som anförde bl.a. följande.

Naturvårdsverket anser att det tydligt framgår av gällande lagstiftning att Naturvårdsverket är den myndighet som prövar frågor om dispens från dumpningsförbudet. Vidare framgår att en ansökan om dispens från dumpningsförbudet under vissa förutsättningar får prövas av en miljödomstol.

JO Berggren uttalade därefter att bestämmelserna i 15 kap. 33 § miljöbalken och 46 § första stycket avfallsförordningen inte medgav att länsstyrelsen prövade ärenden av det slaget.

Av utredningen framgår dock att det aktuella ärendet överlämnades till nämnden för handläggning från Länsstyrelsen i Västra Götalands län med hänvisning till att tippningen skulle hanteras som s.k. C-verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken . Mot bakgrund av att nämndens hantering av dumpningsfrågan skedde efter anvisning från länsstyrelsen, som bl.a. har att överpröva nämndens avgöranden i miljöärenden, ger nämndens handläggning inte anledning till något ytterligare uttalande från JO:s sida.

Det kan tilläggas att länsstyrelsen, i ett yttrande daterat den 14 februari 2008 till Kungälvs kommun, förklarat att det aktuella ärendet överlämnades till kommunen innan frågan om vilket regelverk som ska styra tippningar av rena muddermassor i havet hade aktualiserats och att länsstyrelsen sedan JO:s beslut den 11 december 2007 (dnr 2109-2007) har ändrat sina rutiner i dessa ärenden.

Dnr 1759-2008

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran ”genast eller så snart det är möjligt” på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt.

Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Av utredningen framgår att AA i en skrivelse, som var daterad den 2 mars 2008 och som kom in till länsstyrelsen den 4 mars 2008, begärde att länsstyrelsen snarast skulle översända kopior på viss statistik till honom. Han begärde samtidigt att få kopior av viss information som länsstyrelsen hade skickat ut i tre angivna ärenden. Länsstyrelsen besvarade skrivelsen först den 11 april 2008, efter drygt fem veckor. En så lång handläggningstid är inte i överensstämmelse med TF:s skyndsamhetskrav.

Vad som i övrigt har kommit fram i de båda ärendena föranleder inte någon ytterligare åtgärd.