JO dnr 5822-2014

I en anmälan, som kom in till JO den 10 oktober 2014, framförde AA klagomål över hur personal vid Försvarsmakten, Skaraborgs regemente (P4), har agerat i samband med att en radioamatör, BB, uppehöll sig i ett Natura 2000-område. Av anmälan och bifogade handlingar framgick bl.a. att den militära personalen skulle ha överträtt sina befogenheter genom att ha kvarhållit personen under vapenhot. Vidare skulle ett befäl ha beordrat närvarande soldater att se till så att BB ”inte åkte någonstans”. Slutligen skulle den militära personalen ha krävt att BB legitimerade sig utanför skyddsområde och ha förbjudit honom att fotografera i området.

Inledningsvis inhämtades muntliga uppgifter från överstelöjtnanten CC, chef för Skaraborgsgruppen vid Skaraborgs regemente. Även vissa handlingar hämtades in. Vid den inledande utredningen framkom bl.a. följande:

Den 4 oktober 2014 genomfördes en övning på Skaraborgs regementes övningsområde. Inför övningen hade medverkande personal fått uppgifter om att ”fiendesoldater” kunde vara förklädda till civilister. Omkring kl. 12.40 rapporterades det att en person befann sig i närheten av ett ”fingerat” skyddsobjekt. En larmstyrka under ledning av en fänrik inom hemvärnet skickades till platsen, som

Av den redogörelse som fänriken upprättade framgår bl.a. att han när larmstyrkan kom till platsen beordrade avsittning. Han gjorde bedömningen att risken för våldshandlingar var låg, och han närmade sig BB utan stridsutrustning samt med vapnet på bröstet. Efter att ha bett BB legitimera sig berättade denne att han var radioamatör, och fänriken fick titta på den utrustning som BB hade med sig. BB hade bl.a. satt upp en antenn i ett träd och i bagaget på bilen syntes viss teknisk utrustning. Fänriken kunde inte själv avgöra vilken form av sändare eller mottagare det rörde sig om. I samband med att fänriken rapporterade in uppgifterna till en högre chef bad han soldaterna ”hålla koll på” BB. Han bad även BB att stanna kvar på platsen, vilket denne inte hade något emot. När fänriken rapporterade in uppgifterna till övningsledningen uppgav han att han inte kunde bedöma situationen korrekt och ”om personen ingick i momentet eller inte, eller om det handlade om skarp underrättelseinhämtning”. Av den anledningen bad han om vidare instruktion och kompanichefen svarade att ett befäl från övningsledningen var på väg.

I väntan på det överordnade befälet började BB fråga soldaterna vilka vapensystem och radioutrustning de hade. Det spädde, enligt fänriken, på hans oro över situationen. Vidare hämtade BB en större kamera och riktade denna mot fänriken. BB ombads ”vänligt men bestämt” att inte fotografera soldaterna och denne lovade att inte göra detta. Enligt soldaterna fotograferade BB ändå. När kaptenen anlände till platsen blev BB mer talför, och han berättade att han deltog i en tävling. Efter att ha talat en del om BB:s förehavanden uppgav han att han skulle hem på lunch och fänriken samt kaptenen bedömde att ”insatsen” därmed var över.

Enligt fänriken genomfördes inga tvångsåtgärder, dvs. vare sig fordon, person eller terräng visiterades. BB hindrades inte heller att lämna platsen, och under hela händelsen uppträdde fänriken och hans soldater utan aggression och med ”yttersta vänlighet”. Han beordrade inte BB något, utan bad om uppgifter och bad att denne skulle stanna kvar på platsen så att ”saken kunde utredas”.

Av kaptenens redogörelse framgår bl.a. följande: När han anlände till platsen verkade BB irriterad och ville ”mästra” honom. BB uppgav att det inte rådde fotograferingsförbud på platsen och att han ville fotografera soldaterna. Vidare uppgav BB att han hade rätt att vistas på platsen som var ett Natura 2000område. Kaptenen förklarade att det hör till ”allmänt hyfs” att inte fotografera folk som inte vill detta och att BB inte befann sig i ett naturområde. Kaptenen

Av den säkerhetsrapport som har upprättats framgår bl.a. följande:

När hemvärnssoldaterna upptäcker radion i bilen och den pågående signaleringen konfronteras mannen varvid han blir upprörd och uppträder ifrågasättande. Mannen försöker fotografera soldaterna men uppmanas bestämt att avbryta detta. Mannen påstår att han deltar i en ”Amatörradio tävling” och att han och andra åker runt på olika platser för att ha kontakt och få in signaler från en kortvågssändare på ÖLAND. Efter att kompaniövningsledaren [kapten EE] har anlänt till platsen och pratat med mannen packar han ihop sin utrustning och avviker från platsen efter tydlig uppmaning från övningsledaren.

Remiss till Försvarsmakten

Med anledning av vad som hade redovisats i promemorian förelades Försvarsmakten att yttra sig över vad som hade redovisats i promemorian. I sitt yttrande skulle Försvarsmakten även beröra följande:

1. Ange vilka möjligheter som myndighetens personal har att på en inte avlyst plats – begära att civilpersoner ska legitimera sig – begära att civilpersoner ska stanna kvar på platsen – uppmana civilpersoner att lämna platsen.

2. En del av de skrivningar som har gjorts i rapporterna från händelsen ger intrycket av att befälen ansett sig ha haft rätt att närmare utreda huruvida BB bedrev någon olaglig verksamhet på platsen (jfr bl.a. skrivningarna om ”skarp underrättelseinhämtning”, att det var svårt att avgöra mannens ”uppsåt” och att han ombads stanna kvar på platsen för att saken skulle kunna ”utredas”). Försvarsmakten bör lämna en redogörelse för huruvida personalen har haft rätt att genomföra en sådan utredning.

3. Utveckla skälen för varför det upprättades en säkerhetsrapport.

Försvarsmaktens remissvar

I sitt remissvar anförde Försvarsmakten, genom överbefälhavaren, generalen DD, bl.a. följande:

Yttrande

Enligt Försvarsmakten har ingripandet ägt rum på ett militärt övningsområde som inte var avlyst och dit allmänheten hade tillträde. Ingripandet har enligt Försvarsmakten inte ägt rum med stöd av bestämmelserna i skyddslagen (2010:305) .

Försvarsmaktens personal kan med stöd bestämmelserna om envarsgripande i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken kvarhålla den som påträffas på bar gärning och har begått ett brott på vilket fängelse kan följa. Exempel på sådant brott är spioneri och olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 5 och 10 §§ brottsbalken . Den gripne ska då skyndsamt överlämnas till närmaste polisman.

Efter att den personal som påträffade BB på övningsområdet insåg att BB inte ingick i övningen uppstod misstanke om att BB bedrev någon form av otillåten underrättelseinhämtning riktad mot Försvarsmakten. Misstanken baserades i första hand på den tekniska utrustning BB använde sig av när han påträffades. Försvarsmakten anser att den personal som initialt påträffade BB på övningsområdet därmed hade rätt att be BB kvarstanna på platsen. Om BB inte frivilligt kvarstannat hade de även haft rätt att med stöd av bestämmelserna i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken kvarhålla honom mot hans vilja.

Den personal som påträffade BB agerade som medlemmar av en militär enhet, och rapporterade det inträffade till högre militär chef (kaptenen) vilken övertog ansvaret för situationen då denne kom till platsen. Då kaptenen bildat sig en uppfattning om vad som inträffat, bedömde denne att det inte fanns skäl att misstänka BB för att bedriva otillåten verksamhet. Något stöd för att därefter kvarhålla BB och något skäl att tillkalla polis förelåg därmed inte.

Försvarsmakten har inte befogenhet att i den aktuella situationen uppmana civilpersoner att lämna ett militärt övningsområde som inte är avlyst och dit allmänheten har tillträde. Detta får endast ske om personen ifråga hindrat Försvarsmaktens övningsverksamhet. Något sådant har BB inte gjort. Om BB uppmanades av Försvarsmaktens personal att lämna den aktuella platsen var det därför felaktigt.

Försvarsmakten ska inte fullgöra uppgifter som ankommer på brottsbekämpande myndigheter. Häri ligger att det inte ankommer på den försvarsmaktspersonal som deltog i ingripandet att närmare utreda om BB bedrev någon brottslig verksamhet. Enligt Försvarsmaktens uppfattning har det heller inte handlat om en brottsutredning då ansvarigt befäl i rapporterna från händelsen talat om "skarp underrättelseinhämtning", "uppsåt" och att BB ombads stanna "för att saken skulle kunna utredas". Detta förhållande innebär dock inte att den vid ingripandet närvarande försvarsmaktspersonalen skulle vara förhindrad att ta ställning till om BB, i samband med att han påträffades inom övningsområdet, bedrev otillåten underrättelseinhämtning. Tvärtom var det nödvändigt för ansvarigt befäl att bilda sig en uppfattning om huruvida BB bedrev otillåten verksamhet, för att kunna ta ställning till om ett envarsgripande var påkallat. Enligt Försvarsmakten har den som avser att besluta om envarsgripande inte bara en rätt, utan en skyldighet, att göra sådana överväganden. Dessa överväganden är dock inte att jämföra med en brottsutredning.

Var och en som misstänker säkerhetshotande verksamhet ska snarast möjligt rapportera förhållandet till sin närmaste chef, arbetsledare eller till säkerhetschefen enligt 4 kap. 2 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 1997:2) för Försvarsmaktens personal. De iakttagelser som gjordes av BB och dennes verksamhet i samband med den pågående militära övningsverksamheten var av sådan art att det fanns skäl att upprätta en säkerhetsrapport över gjorda iakttagelser och åtgärder.

AA kommenterade remissvaret.

I anslutning till händelsen den 4 oktober 2014 gjorde BB en polisanmälan angående tjänstefel. Efter att anmälan hade lagts ned beslutade åklagare den 25 februari 2015 att inleda en förundersökning. Under förundersökningen genomfördes förhör med BB, den fänrik som hade haft kontakt med BB och kaptenen EE. Därefter beslutade åklagare den 17 juni 2015 att lägga ned förundersökningen med motiveringen att det saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Jag har tagit del av vad som framkommit i förundersökningen och har därefter beslutat att inte vidta några ytterligare utredningsåtgärder.

Av utredningen framgår att ett insatskompani från hemvärnet tog kontakt med BB när han befann sig på ett av Skaraborgs regementes övningsområden. Platsen där han uppehöll sig var inte ett skyddsområde. Mot bakgrund av dessa förhållanden finner jag skäl att inledningsvis lämna en redogörelse för ett antal bestämmelser som reglerar militär personals möjligheter att använda sig av tvångsmedel m.m., för att därefter ge min syn på det som inträffat.

Rättsliga utgångspunkter

Skyddslagen

Militär personals befogenhet att ingripa mot civilpersoner regleras bl.a. i skyddslagen (2010:305) . Lagen har tillkommit för att det ska vara möjligt att skydda byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. ¹ Det finns även bestämmelser i lagen som är till för att skydda allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. ² Enligt 3 § i den nämnda lagen är det möjligt att besluta att något ska vara ett skyddsobjekt för att på så sätt tillgodose behovet av skydd. Försvarsmakten har rätt att besluta att ett område där det bedrivs tillfälliga övningar ska utgöra skyddsobjekt. ³

¹ Se 1 § skyddslagen .

² Se 2 § skyddslagen . Bestämmelsen gör det bl.a. möjligt att besluta om tillträdesförbud

för att förhindra att allmänheten kommer till skada vid skarpskjutning (se prop.

1989/90:54 s. 41).

³ Se 5 § 2 skyddslagen . Av 18 § första stycket samma lag anges att regeringen eller den

myndighet som regering bestämmer får besluta i frågor om skyddsobjekt. Enligt 2 §

skyddsförordningen (2010:523) får Försvarsmakten besluta bl.a. i frågor om skydds-

objekt som gäller övningsområden om beslutet inte avser längre tid än tre dygn. Om

beslutet avser längre tid än så är det länsstyrelsen i det län där området finns som är

behöriga beslutsfattare (se 3 §).

Vidare får den som bevakar ett skyddsobjekt – om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras – avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräckligt, tillfälligt omhänderta en person som befinner sig inom eller vid skyddsobjektet, om personen exempelvis vägrar att på begäran lämna uppgift om namn m.m. ⁷ En skyddsvakt har inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott samt att beslagta föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. Ett gripande ska genast anmälas till en polisman. ⁸

De redovisade bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att militär personal i egenskap av skyddsvakt har relativt långtgående befogenheter att vidta tvångsåtgärder mot enskilda. Avgörande för denna befogenhet är att den militära personalen har utsetts av Försvarsmakten till skyddsvakt ⁹ och har fått i uppdrag att bevaka ett skyddsobjekt.

Andra bestämmelser av betydelse

Även vissa bestämmelser i polislagen (1984:387) omfattar militär personal som tjänstgör som vaktpost, utför bevakning eller upprätthåller ordningen. Enligt polislagen får militär personal i samband med sådana uppdrag, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna, är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om

1. han eller hon möts med våld eller hot om våld

⁴ Se 7 § första stycket och 8 § skyddslagen .

⁵ Se 9 § skyddslagen .

⁶ Se 10 och 11 §§ skyddslagen .

⁷ Se 12 § skyddslagen .

⁸ Se 13 § och 17 § första stycket skyddslagen .

⁹ Se 6 § andra stycket skyddsförordningen .

3. den militära personalen med laga stöd ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i rättegångsbalken . ¹⁰

Bestämmelser om militär personals ordningshållning återfinns exempelvis i lagen ( 1994:181 ) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. och förordningen ( 1996:927 ) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal.

Även med stöd av lagen ( 2006:343 ) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning kan militär personal i vissa speciella situationer ha samma befogenhet som en polisman att gripa personer enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken . ¹¹ Bestämmelsen innebär en rättighet för en polisman att i brådskande fall gripa en person utan anhållningsbeslut. För att Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska kunna begära stöd vid bekämpning av terrorism krävs enligt huvudregeln bl.a. att regeringen har lämnat sitt medgivande till detta. I brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom får Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen framställa begäran direkt till Försvarsmakten och sedan underrätta regeringen om att stöd har begärts. Därefter ska regeringen pröva om beslutet att begära stöd ska undanröjas eller bestå. ¹² Ett beslut om att lämna stöd till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret som överbefälhavaren har utsett till beslutsfattare. ¹³

Det redovisade innebär att militär personal som regel inte har någon rätt att ingripa med stöd av polislagen och exempelvis avvisa personer som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen. ¹⁴ Emellertid intar militärpolisen en särskild ställning. Militärpolisen ska upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten samt vid sådana övningar som Försvarsmakt-

^{10 Se} 29 § första stycket polislagen ^{jfr med 10 § första stycket 1, 2 och 4 i samma lag.}

¹¹ Se 5 § i lagen ( 2006:343 ) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorism-

bekämpning.

¹² Se 1 § andra och fjärde stycken i lagen ( 2006:343 ) om Försvarsmaktens stöd till

polisen vid terrorismbekämpning.

¹³ Se 2 § andra stycket i förordningen ( 2006:344 ) om Försvarsmaktens stöd till polisen

vid terrorismbekämpning.

¹⁴ Se 29 § tredje stycket polislagen motsatsvis.

Det innebär att en militärpolis exempelvis i samband med en militärövning har rätt att avvisa en civilperson från allmän plats. En sådan åtgärd förutsätter givetvis att personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna och att åtgärden är nödvändig för att ordningen ska kunna upprätthållas.

Slutligen vill jag nämna att Försvarsmakten har pekat på den bestämmelse i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken som reglerar s.k. envarsingripande. I bestämmelsen anges bl.a. att om den som har begått brott, på viket fängelse kan följa, påträffas på bar gärning eller på flyende fot, får han eller hon gripas av envar. Den gripne ska skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Det kan konstateras att det för exempelvis brottet spioneri ingår fängelse i straffskalan. ¹⁷

Mina överväganden

Befälet för det insatskompani som skickades ut till platsen där BB uppehöll sig bad att han skulle visa legitimation. Eftersom BB inte befann sig inom avlyst område (skyddsområde) fanns det inte någon rätt för den militära personalen att begära detta. Det framgår även att hemvärnspersonalen tittade på den radioutrustning som fanns i BB:s bil. Av den anledningen vill jag även framhålla att det inte fanns någon skyldighet för honom att visa upp bilens innehåll. ¹⁸

En bidragande orsak till att den militära personalen vidtog vissa åtgärder i förhållande till BB, var den omständigheten att de hade fått instruktioner om att deltagare i övningen kunde uppträda som civilpersoner. Det, i förening med att BB använde amatörradio, gjorde att hemvärnspersonalen missbedömde situationen. Mot den bakgrunden finner jag inte skäl att kritisera agerandet i denna del. Av samma skäl saknar jag anledning att kommentera det förhållandet att BB ombads att stanna kvar på platsen i avvaktan på att ett högre befäl skulle komma dit.

¹⁵ Se 1 § i förordningen ( 1980:123 ) med reglemente för militärpolisen.

¹⁶ Se Berggren och Munck, Polislagen – En kommentar (version den 1 april 2014,

Zeteo), kommentaren till 29 §.

¹⁷ Enligt 19 kap. 5 § brottsbalken kan den som har gjort sig skyldig till spioneri dömas

till fängelse i högst sex år.

¹⁸ Jfr 10 § 1 och 3 skyddslagen .

Även om den militära personalen har uppfattat att alla åtgärder skedde på frivillig väg, vill jag betona att situationen inte nödvändigtvis behöver ha uppfattats på samma sätt av BB. I ett läge när en civilperson blir kontaktad av beväpnad militär personal kan det för honom eller henne, av lätt förståeliga skäl, framstå som alternativen är få. Oavsett hur korrekt och vänligt uppträdandet är, kan situationen som sådan förmedla att den enskilde måste rätta sig efter den militära personalens önskemål. Av den anledningen vill jag understryka vikten av att militär personal utbildas i vilka befogenheter den har och därmed att den här typen av situationer kan undvikas.

Som jag konstaterat tidigare var det de förutsättningar som hemvärnspersonalen hade fått för övningen som bidrog till den uppkomna situationen. Jag vill därför betona att den som utformar militära övningar måste vidta sådana mått och steg att civilpersoner inte riskerar att mot sin vilja bli en del av övningen. Med facit i hand framstår det som mindre lyckat att ge hemvärnspersonalen instruktionen att fiendesoldater kunde uppträda som civilpersoner, samtidigt som övningen genomfördes i ett område dit civilpersoner hade fritt tillträde.

Även på förhand borde det ha varit möjligt för ansvarigt befäl att inse att det fanns en risk för att förutsättningarna skulle kunna ge upphov till problem. Det som har inträffat visar på att det funnits brister i övningens genomförande och jag är kritisk till detta. Om en övning ändå ska hållas under sådana förhållanden – vilket jag i och för sig ställer mig tveksam till – måste övningsledningen säkerställa att civilpersoner inte blir en del av övningsscenariot. Det kan exempelvis ske genom att de som deltar i övningen bär tydliga markeringar och att all den personal som medverkar informeras om denna grundläggande förutsättning innan övningen tar sin början.

Händelsen avslutades med att kapten EE, som hade tillkallats av hemvärnsbefälet, avvisade BB från platsen. Enligt den rapport som kaptenen upprättade efter händelsen bad han BB att ”avlägsna sig från platsen”. I den säkerhetsrapport som upprättades av majoren FF framgår det att BB ”avviker från platsen efter tydlig uppmaning från övningsledaren”. Av Försvarsmaktens remissvar framgår inte vilka överväganden som låg bakom kaptenens agerande. Jag kan emellertid konstatera att åtgärden skedde i ett område som inte omfattades av

Med beaktande av vad som har framkommit i ärendet saknar jag skäl att ytterligare kommentera de klagomål som AA har framfört.

Ärendet avslutas.

¹⁹ Jfr 12 § skyddslagen .