Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda frågor som rör optioner avseende bl.a. aktier samt andra finansiella instrument. Utredaren bör kartlägga och beskriva handeln med optioner och liknande finansiella instrument. Han bör vidare lämna förslag till hur marknaden för optioner m.m. i Sverige skall vara organiserad för att fylla de krav på neutralitet och självständighet som måste tillgodoses. Dessutom bör utredaren lämna förslag till vilka regler som bör gälla för sådan handel.

Utgångspunkter

Värdepappersmarknadens utveckling under 1980-talet

Under 1980-talet har den svenska värdepappersmarknaden genomgått betydande förändringar. Nya marknader har vuxit fram. Omsättningen har stigit brant.

År 1980 var antalet företag med aktier registrerade vid Stockholms fondbörs 103. Vid utgången av år 1986 hade antalet ökat till 161. Även omsättningen av aktier vid fondbörsen har ökat kraftigt -- från 7 598 milj. kr. år 1980 till 83 400 milj. kr. år 1985. För år 1986 uppgick omsättningen till 142 miljarder kr. Kursstegringarna har också varit kraftiga för flertalet börsregistrerade aktier. Det totala börsvärdet har stigit från 56 miljarder kr. i slutet av 1980 till 450 miljarder kr. vid utgången av år 1986.

Genom OTC-marknaden har en ny marknad för organiserad handel med ej börsregistrerade aktier i små och medelstora företag vuxit fram. Antalet företag med OTC-registrerade aktier har från starten 1983 till utgången av år 1986 mer än fördubblats -- från 32 till 72. Marknadsvärdet på dessa aktier har ökat från 3 200 milj. kr. år 1983 till 11 200 milj. kr. år 1986. Omsättningen uppgick under 1986 till 2,1 miljarder kr.

Vid sidan av den traditionella handeln med aktier har handel med nya instrument utvecklats främst på penningmarknaden. Exempel härpå är statsskuldväxlar, bankcertifikat, företagscertifikat och olika typer av reverser.

Utomlands har vid sidan av aktier och penningmarknadsinstrument nya finansiella instrument utvecklats. Hit hör bl.a. optioner, dvs. avtal mellan två parter vilka ger den ena parten rätt att till ett bestämt pris köpa eller sälja t.ex. värdepapper med valfrihet att utnyttja denna rätt samt terminer, dvs. avtal om framtida köp eller försäljning av viss egendom till ett redan vid avtalstidpunkten bestämt pris. För att göra handeln med dessa rättigheter effektivare har standardiserade kontrakt utvecklats. Standardiserade terminskontrakt kallas vanligen futures. Särskilda marknader för handeln med standardiserade kontrakt har organiserats på många håll. Den standardiserade optionshandeln avsåg ursprungligen aktier men omfattar numera även t.ex. aktieindex, valutor, obligationer och råvaror. Marknaden för futures avsåg till en början främst kontrakt avseende råvaror men omfattar numera också t.ex. värdepapper och valutor.

I Sverige finns sedan sommaren 1985 en organiserad handel med köpoptioner avseende aktier. Marknaden, som handhas av ett fondkommissionsbolag, har snabbt vuxit i omfattning. Under år 1985 uppgick sålunda omsättningen till 505 milj. kr., varav nästan hälften under december månad. År 1986 uppgick omsättningen till ca 10 miljarder kr. Nyligen startades handel i aktiefondsoptioner, som närmast är ett slags indexoptioner. Inom en snar framtid kan handel i säljoptioner avseende aktier förväntas. Under 1986 kom också en handel med standardiserade ränteoptioner i gång, dvs. optioner på räntebärande obligationer. Vidare har under senhösten 1986 ett annat fondkommissionsbolag tillkännagett att man under år 1987 kommer att påbörja handel med aktieindexoptioner och aktieindexterminer.

Lagstiftningen på värdepappersmarknaden

Den lagstiftning som reglerar handeln med värdepapper i Sverige har förnyats och kompletterats under de gångna åren. Eftersom den tillkommit innan handeln med standardiserade aktieoptioner introducerats i vårt land saknar lagstiftningen i stor utsträckning bestämmelser som är direkt tillämpliga på aktieoptioner och liknande instrument. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:151, NU 27, rskr. 287, SFS 1986:313) har emellertid aktieoptioner jämställts med fondpapper såvitt avser lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden. Detta innebär bl.a. att förbuden mot insiderhandel och skyldigheten att upprätta avräkningsnotor numera också gäller beträffande aktieoptioner. Emellertid faller aktieoptioner och liknande finansiella instrument inte in under den definition på fondpapper som finns bl.a. i fondkommissionslagen (1979:748) och lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs. Detta innebär bl.a. att dessa lagar, som har tillkommit för att trygga en sund utveckling av handeln med aktier och andra fondpapper, inte är tillämpliga på aktieoptioner o.d. Inte heller kan officiell handel med och notering av kurs beträffande sådana instrument ske vid Stockholms fondbörs.

Marknadens organisation m.m.

Optionsmäklarna

Den handel med främst standardiserade köpoptioner avseende aktier som i juni 1985 började i Sverige sker genom ett fondkommissionsbolag -- Stockholms Optionsmarknad OM Fondkommission Aktiebolag (OM). Som fondkommissionsbolag står OM under bankinspektionens tillsyn. De standardiserade villkor som gäller för handeln med optioner har fastställts av OM efter samråd med bankinspektionen.

OM ägs av företagets grundare samt några investmentbolag.

OM:s ägare har nyligen meddelat att man som förberedelse till en börsintroduktion av företagets aktier avser att sprida ägandet genom försäljning av aktier till bl.a. övriga fondkommissionärer och allmänheten.

I samband med att OM började sin verksamhet beslöt styrelsen för Stockholms fondbörs att tillsätta en arbetsgrupp (Börsens Optionsgrupp) för att utreda och överväga frågor om organisationen av och ansvaret för den framtida optionsmarknaden i Sverige. Arbetsgruppen avlämnade i januari 1986 en rapport benämnd "Utredning och överväganden om en framtida svensk marknad för standardiserade optioner". Börsstyrelsen, som ställt sig bakom de i rapporten uttalade slutsatserna, har överlämnat rapporten till finansdepartementet för beaktande i lagstiftningsarbetet i anledning av en framställning från bankinspektionen om lagstiftning beträffande aktieoptioner.

I rapporten diskuteras bl.a. organisationen av optionsmarknadens centrala funktioner. Därmed avses i första hand marknadsplats, vars operativa huvuduppgift är att svara för prisbildning och att upprätta förslag till avslut mellan köpare och säljare, och clearingfunktion, vars uppgift är att binda samman parterna och se till att kravet på solvens är uppfyllt.

Arbetsgruppen har diskuterat tre olika modeller beträffande organisationsformen. En av dem är en privat organisation med begränsad ägarkrets och driven i vinstsyfte. En annan är en neutral serviceorganisation med spritt ägande, som drivs utan vinstsyfte. En tredje modell är en organisation efter mönster av Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag. I rapporten redovisas olika synpunkter på modellerna. Arbetsgruppen konstaterar att det, eftersom optionsmarknaden uppenbarligen har flera beröringspunkter med aktiemarknaden och därmed Stockholms fondbörs, ligger närmast till hands att inrikta ansträngningarna på den modell som har formen av en neutral serviceorganisation med spritt ägande och driven utan vinstsyfte. Avgörande skäl är bl.a. att en sådan organisation bäst svarar mot kraven på objektivitet och självständighet. Några av arbetsgruppens ledamöter har senare i en skrivelse till finansdepartementet anfört att optionshandeln enligt deras mening inte bör länkas in under fondbörsen. I stället bör man finna andra former i samverkan med handeln och baserade på hittills vunna erfarenheter.

Penningmarknadsmäklarna

I slutet av oktober 1986 meddelade Penningmarknadsmäklarna PM Fondkommission Aktiebolag (PM) att man tillsammans med några större kapitalförvaltare tagit initiativ till en ny options- och terminsmarknad. Verksamheten, som skall drivas genom ett särskilt bolag -- Sweden Options and Futures Exchange Aktiebolag (SOFE) -- skall till en början avse handel med och notering av aktieindexterminer och aktieindexoptioner. Avsikten är att verksamheten så småningom också skall omfatta optioner i räntebärande papper och aktier. Enligt PM:s planer skall handeln vid SOFE starta i början av 1987.

PM har erbjudit samtliga banker och fondkommissionsbolag att teckna aktier i SOFE.

Som tidigare nämnts hindrar den nuvarande börslagstiftningen -- lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs -- bl.a. att officiell handel och notering av kurs avseende aktieoptioner och liknande sker vid Stockholms fondbörs. Börslagstiftningen anses emellertid inte hindra att börsstyrelsen -- liksom är fallet i fråga om t.ex. OTC-aktier -- tillåter en inofficiell handel i de nya instrumenten i börslokalerna. Initiativtagarna till SOFE har framfört önskemål om att visst samarbete skall tas upp med Stockholms fondbörs. Dessutom har Stockholms fondbörs erbjudits en ensidig rätt att under 1989 förvärva samtliga aktier i SOFE till substansvärdet.

Riksdagsbehandling

Näringsutskottet har i ett betänkande om fondbörsverksamhet (NU 1986/87:4) hemställt att riksdagen hos regeringen begär en översyn av förhållandena på värdepappersmarknaden i enlighet med vad utskottet anfört i betänkandet. Riksdagen har den 19 november 1986 bifallit vad utskottet hemställt (rskr. 1986/87:20). Tillkomsten av nya placeringsinstrument, såsom aktieoptioner m.m., är bland de frågor som enligt betänkandet bör bli föremål för utredning eftersom det är viktigt att lagstiftningen anpassas till utvecklingen på värdepappersmarknaden. Utskottet har vidare uttalat att det kan visa sig erforderligt att någon av de frågor som tas upp i betänkandet utreds i särskild ordning.

Uppdraget

I prop. 1985/86:151 har jag uttalat att det är nödvändigt att, i likhet med vad som gäller för aktiehandeln, skapa garantier för att även handeln med aktieoptioner bedrivs så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Detta gäller givetvis också handeln med andra optioner och liknande finansiella instrument. Jag sade också i propositionen att jag senare skulle ta ställning till frågan hur behövligt beslutsunderlag skall tas fram för hur handeln med aktieoptioner och liknande finansiella instrument skall organiseras och de närmare förutsättningarna för handeln. På grund av uppgiftens omfattning och karaktär anser jag att ytterligare utredning behövs.

Utvecklingen när det gäller introduktion av nya finansiella instrument har, som framgått av det föregående, gått mycket snabbt och ytterligare nya instrument kan förväntas tillkomma. Det är därför enligt min mening erforderligt att vissa frågor avseende optioner och liknande skyndsamt utreds i särskild ordning vid sidan av den översyn av fondbörsverksamheten, som riksdagen begärt. Jag förordar därför att en särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor rörande handeln med optioner m.m.

Utredaren bör kartlägga och beskriva handeln med optioner och andra liknande finansiella instrument samt sätta in denna form av handel i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredaren bör dessutom lämna förslag på hur marknaden för optioner m.m. skall vara organiserad och vilka regler som skall gälla för handeln där.

Riktlinjer för arbetet

Marknadens organisation

En av utredarens viktigaste uppgifter är att överväga hur marknaden för optioner och liknande finansiella instrument skall vara organiserad. Utredaren bör därvid, som jag redan antytt i prop. 1985/86:151, i första hand undersöka förutsättningarna för att på något sätt knyta handeln till Stockholms fondbörs (jfr prop. 1978/79:9 s. 163--164). Liksom för aktiemarknaden måste höga krav på oberoende, självständighet och offentlig insyn ställas på den som anförtros ansvar för marknad för optioner och liknande. I detta sammanhang bör utredaren också överväga bl.a. vilka olika aktörer som skall få uppträda på marknaden som market maker och vilka krav som bör ställas på dessa.

Handelsregler m.m.

Som jag tidigare nämnt är aktieoptioner o.d. inte fondpapper. De bestämmelser om handel med värdepapper som finns i fondkommissionslagen och lagen om Stockholms fondbörs avser i de flesta fall fondpapper. Detsamma är i och för sig fallet i lagen om värdepappersmarknaden. Emellertid har som tidigare framgått aktieoptioner, såvitt avser värdepappersmarknadslagen jämställts med fondpapper, genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 1986. Som framgår av prop. 1985/86:151 har bankinspektionen i en skrivelse till regeringen 1985 föreslagit att aktieoptioner skall klassificeras som fondpapper i den lagstiftning som reglerar handeln med värdepapper. Skrivelsen har remissbehandlats. Frågan om vilka handelsregler som skall gälla för optionshandeln har också varit föremål för överväganden i Börsens Optionsgrupp.

Med utgångspunkt i nyssnämnda material bör utredaren undersöka i vad mån nuvarande regler om handel med värdepapper kan göras tillämpliga också på handeln med optioner och liknande instrument. Om så inte är fallet och om kompletterande regler också i övrigt behövs skall utredaren lägga fram förslag härtill. Reglerna bör enligt min mening bygga på den grundsats som kommit till uttryck i 2 § lagen om värdepappersmarknaden: Handel med och förvaltning av fondpapper skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras.

I samband med handelsreglerna bör utredaren också överväga det säkerhetssystem, som erfordras för att en optionsmarknad skall fungera. En given utgångspunkt är att garantier skapas för en betryggande offentlig tillsyn över verksamheten. Säkerhetsfrågorna kan kräva särskilda överväganden av finansiell natur. Speciellt viktigt är detta i fråga om clearingfunktionen. Hur dessa ekonomiska problem skall lösas utan att handeln tyngs av alltför höga transaktionskostnader torde kräva särskilda överväganden.

Utredaren bör också överväga vilka andra frågor än de som här särskilt har angetts som bör tas upp och redovisas i utredningsarbetet. Exempel härpå är fondkommissionslagens bestämmelser om fondkommissionärs handelslager av värdepapper och om kapitaltäckning.

Utredaren bör beakta de direktiv (Dir. 1984:5) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

-------------------------

Utredaren bör slutföra sitt arbete före utgången av år 1987.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om kredit- och fondväsendet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över handeln med optioner m.m.,

att besluta om sakkunniga, experter och sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)