Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-12

Statsrådet Georg Andersson anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att inom ramen för flykting- och invandringspolitiken, som denna har lagts fast av riksdagen (prop. 1983/84:144, Sfu 30, rskr 410), göra en i första hand teknisk översyn av utlänningslagstiftningen. Utredaren bör framför allt lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som kan bidra till att handläggningstiderna för utlänningsärendena förkortas utan att berättigade anspråk på rättssäkerhet eftersätts. Utredaren bör även i övrigt lämna förslag till förändringar som kan göra lagstiftningen mer överskådlig och ändamålsenlig.

2. Bakgrund

2.1. Lagstiftningen

Utlänningslagen (1980:376, UtlL) trädde i kraft den 1 januari 1981. Den har därefter ändrats vid fyra tillfällen (SFS 1982:1111, 1984:595, 1985:425 samt 1986:335). Lagen bygger i väsentliga avseenden på 1954 års utlänningslag och de ändringar i lagen som företogs åren 1975 och 1977.

I utlänningslagen finns först och främst de allmänna bestämmelserna om när en utlänning skall få vistas i Sverige och vilka villkor som gäller för hans inresa och vistelse här.

Rätten att få stanna i Sverige på grund av risk för politisk förföljelse eller liknande i hemlandet är fastlagd i 3, 5 och 6 §§ UtlL. Bestämmelsen i 3 § utgår från 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) och ger den som är flykting rätt att stanna i Sverige. En person anses vara flykting om han i hemlandet riskerar att utsättas för förföljelse på grund av sin politiska eller religiösa uppfattning eller på grund av sin ras, nationalitet eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Bestämmelserna i 5 § UtlL om skydd åt krigsvägrare och i 6 § UtlL om skydd för personer som utan att vara flyktingar kan åberopa starka politisk-humanitära skäl för att få stanna i Sverige ger skydd även åt personer som inte omfattas av flyktingkonventionen. Såväl för flyktingar som för krigsvägrare och personer som avses i 6 § UtlL gäller att rätten att få stanna är beroende av att vederbörande är i behov av skydd här. Den som redan har fått skydd i ett annat land anses som regel inte vara i behov av skydd i Sverige.

Om en utlänning inte får tillstånd att stanna i Sverige, skall han avvisas eller utvisas. Bestämmelserna om handläggningen av utlänningsärenden och förutsättningarna för att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är mycket detaljerade och tämligen komplicerade. De kan i korthet beskrivas så här.

En utlänning som kommer till Sverige utan erforderliga tillstånd för att resa in eller uppehålla sig i Sverige kan avvisas av polismyndigheten. Om utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna här och påståendet inte är uppenbart oriktigt, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk. I de fall polismyndigheten finner att påståendet om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt och att ärendet därför inte behöver överlämnas måste avvisningsbeslutet ändå anmälas till invandrarverket. Verket kan då besluta att ta över ärendet. Om verket övertar ärendet, gäller polismyndighetens beslut inte längre. Ärendet behandlas då som om det överlämnats till verket av polisen.

Polisens avvisningsbeslut kan också överklagas till invandrarverket och därifrån hos regeringen. Polisens avvisningsbeslut får verkställas även om de inte vunnit laga kraft. Beslut i ärenden där politiska skäl åberopats får dock inte verkställas förrän statens invandrarverk förklarat att verket inte vill överta ärendet. Ett av invandrarverket fattat beslut om avvisning får inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft.

Om en utlänning har vistats i Sverige i mer än tre månader utan att något beslut om avvisning har fattats, kan han inte längre avvisas. För det fall man då finner att han inte har rätt att stanna, skall han i stället utvisas. Beslut om utvisning fattas av invandrarverket och kan överklagas hos regeringen. Ett sådant beslut får inte verkställas förrän ärendet avgjorts slutligt. De allmänna domstolarna kan besluta att en utlänning som begått brott skall utvisas (40 § UtlL). Förvaltningsdomstolarna kan utvisa en utlänning som för ett asocialt liv (43 § UtlL).

Ärenden om verkställighet av ett avlägsnandebeslut handläggs av polismyndigheten. Under vissa förutsättningar skall polismyndigheten överlämna ärendet till invandrarverket för prövning. Invandrarverkets beslut får ibland överklagas till regeringen. Sedan den 1 juli 1986 kan en polismyndighets beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende till verket överklagas.

I utlänningslagen finns även regler om särskilda tvångsåtgärder. Enligt huvudregeln kan en utlänning tas i förvar, om det föreligger sannolika skäl för att han skall avvisas eller utvisas eller om ett sådant beslut skall verkställas. Som ytterligare förutsättning gäller bl.a. att det skäligen kan befaras att den det gäller skall hålla sig undan. Den som är under 16 år får inte tas i förvar, om det inte finns synnerliga skäl. Bland andra tvångsåtgärder kan nämnas möjligheten att ålägga någon anmälningsskyldighet.

Det finns också straffbestämmelser i lagen. Det är straffbart bl.a. att i vinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa.

Utlänningslagen innehåller även bemyndiganden för regeringen att utfärda närmare föreskrifter på en rad områden. Med stöd av det har regeringen i utlänningsförordningen (1980:377) förordnat bl.a. om vilka tillstånd och handlingar som behövs för inresa i Sverige och om när uppehållstillstånd får beviljas. På vissa områden har statens invandrarverk respektive rikspolisstyrelsen bemyndigats att utfärda ytterligare föreskrifter.

Handläggningen av utlänningsärenden styrs, utöver av bestämmelserna i utlänningslagen, av bestämmelser om handläggningen av förvaltningsärenden. En ny förvaltningslag (1986:223) trädde i kraft den 1 januari 1987. Vidare är sekretesslagen (1980:100) ofta tillämplig i utlänningsärenden.

Jag vill här vidare erinra om att asylutredningen i november 1986 avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar. Där föreslås bl.a. ändringar rörande polismyndighetens befogenhet att fatta beslut om s.k. direktavvisningar och rörande rättshjälp åt asylsökande. Betänkandet remissbehandlas f.n. Remisstiden går ut den 1 april 1987. Slutligen vill jag nämna att det inom departementet pågår en översyn av reglerna om förvar av barn enligt utlänningslagen.

2.2. Invandringen

Den utomnordiska invandring som nu sker består i allt väsentligt av antingen anhörig- eller flyktinginvandring. Dessa grupper har blivit väsentligt större än vad man räknade med i slutet av 1970- och början av 1980-talet.

Vad först gäller den organiserade flyktinginvandringen överförs årligen omkring 1 250 flyktingar till Sverige inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. Det är då fråga om flyktingar som befinner sig i läger i ett annat land eller som efter hänvändelse till en svensk utlandsmyndighet eller genom initiativ av anhöriga eller någon organisation i Sverige av invandrarverket fått tillstånd att komma hit. Ofta presenteras fallen för verket av FN:s flyktingkommissarie, UNHCR, som funnit att överföring till tredje land är den enda möjliga lösningen för vederbörande.

Större delen av flyktinginvandringen är emellertid s.k. spontaninvandring. Det är då fråga om personer som på egen hand reser hit och söker asyl vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige. Det är framför allt denna grupp som har blivit avsevärt större än man tidigare räknade med. År 1983 sökte 3 000 personer asyl i Sverige, år 1984 11 000 och under vart och ett av åren 1985 och 1986 närmare 15 000.

3. Kritiken av utlänningslagen m.m.

De långa handläggningstiderna i utlänningsärendena är ett mycket allvarligt problem. Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem som söker asyl men de medför även stora kostnader för samhället.

Regeringen och riksdagen har också vidtagit en rad åtgärder för att minska handläggningstiderna. Främst har det rört sig om förstärkta personalresurser där utlänningsärendena handläggs -- hos polisen och invandrarverket och i regeringskansliet. Jag kommer senare i dag att föreslå att regeringen följer upp de insatser som har gjorts genom att låta företa en mera genomgripande analys av handläggningsrutinerna och av vissa organisatoriska frågor.

Det har emellertid hävdats att också de styrande reglerna i utlänningslagen bidrar till att handläggningen tar alltför lång tid. Detta gäller t.ex. de ganska komplicerade bestämmelserna om att överklaga och överlämna ärenden.

Kritik har även riktats mot de detaljerade reglerna för att verkställa besluten. De medför i praktiken att många ärenden prövas i två på varandra följande förfaranden. Detta system kan också leda till att omständigheter som i och för sig skulle kunnat åberopas i utvisningsärendet inte förs fram förrän i samband med att det beslut som har fattats, ofta efter prövning i flera instanser, skall verkställas. Kritiken på denna punkt har förstärkts efter den lagändring som genomfördes år 1986, mot bakgrund av vissa bestämmelser i Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Det har vidare hävdats att vissa bestämmelser inte är tillräckligt tydliga vilket medfört svårigheter för den asylsökande att veta vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Besluten i utlänningsärendena har också kritiserats för att vara alltför knapphändigt motiverade.

Såväl berörda myndigheter som enskilda och olika organisationer har uttryckt oro över att ett mycket stort antal av dem som söker asyl allt oftare och nu i stor utsträckning saknar identitetshandlingar och inte heller har biljetter och annat som kan visa varifrån de kommer. Detta medför dels att man inte vet vem den asylsökande egentligen är, dels att det blir svårare att göra en riktig bedömning av asylskälen. Dessa faktorer kan också bidra till att handläggningstiderna ökar.

Det har ibland satts i fråga, om det inte skulle vara mer ändamålsenligt att ha en särskild lag om asyl och mottagningen av flyktingar. Det har också hävdats att de s.k. terroristbestämmelserna, som numera finns i bl.a. utlänningslagen, borde sammanföras i en särskild lag. Förespråkarna för sådana lösningar har gjort gällande att en uppdelning skulle göra bestämmelserna lättare att förstå för såväl utlänningen och dennes ombud som för de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna.

4. Behovet av en översyn

Jag anser att det är angeläget att skyndsamt se över lagstiftningen. Mitt ställningstagande beror framför allt på de långa handläggningstiderna. Dessa är självfallet mycket påfrestande för de asylsökande. Särskilt barnfamiljer, men även andra, kan antas fara psykiskt illa av en lång tids osäkerhet. För den som inte får stanna medför också en lång väntetid att det blir allt svårare både att bryta upp från Sverige och att sedan återanpassa sig i hemlandet. Långa väntetider medför även betydande ekonomiska och administrativa påfrestningar för samhället. Också från rättssäkerhetssynpunkt är det av stor vikt att handläggningstiderna förkortas radikalt. De skall inte vara längre än som är nödvändigt för en rättssäker prövning. I själva verket utgör, som konstitutionsutskottet uttalat, en lång handläggningstid i sig ett rättssäkerhetsproblem (KU 1985/86:21, sid. 9).

Det kan inte uteslutas att de i viss mån komplicerade handläggnings- och verkställighetsreglerna bidragit till att handläggningstiderna blivit oacceptabelt långa. Som jag nämnde tidigare var omfattningen av flyktinginvandringen avsevärt lägre när lagen kom till än den nu är. Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningen av utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det nu gör. De delreformer som har gjorts sedan år 1980 torde även ha ökat lagens komplexitet. Att lagen är svåröverskådlig torde också bero på att den kan sägas reglera tre olika saker. Den innehåller vissa allmänna regler om utlänningars rättsställning i Sverige, särregler för asylsökande och regler som rör presumtiva terrorister.

Den översyn av utlänningslagstiftningen jag nu föreslår är i huvudsak av teknisk natur. Den bör därför lämpligen anförtros en särskild utredare.

5. Utredningsuppdraget

Jag vill inledningsvis understryka att det inte är aktuellt att förändra grundprinciperna för flykting- och invandringspolitiken som dessa kommit till uttryck i utlänningslagens regler och i riksdagens beslut med anledning av prop. 1983/84:144. Som framgått av det föregående är syftet med översynen snarare att inom ramen för gällande principer åstadkomma förenklingar och förbättringar av regelsystemet. Detta utesluter emellertid inte att man vid den analys som därvid måste företas också kan komma att uppmärksamma behov av vissa ändringar i det sakliga innehållet i bestämmelserna.

Utredarens centrala uppgift är att, med hänsyn tagen bl.a. till Sveriges internationella förpliktelser, föreslå sådana ändringar av reglerna för handläggning av utlänningsärenden som kan bidra till att korta handläggningstiderna. Målsättningen bör vara en handläggningstid som inte överstiger två månader från ansökningsdagen till dess invandrarverket fattar beslut och två månader för regeringens prövning av ärendet.

Därvid bör också utredas vilken inverkan de nuvarande reglerna rörande verkställighet av fattade beslut och klagorätt i samband med verkställigheten har på bestämmelsernas effektivitet och på handläggningstiderna som helhet. Utredaren bör undersöka och ta ställning till reglerna för en förnyad prövning av ett ärende på verkställighetsstadiet. Det är av stor vikt att ett ärende kan avgöras slutligt i ett enda sammanhang och att verkställigheten inte fördröjs i onödan. Samtidigt måste beaktas att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas, om detta skulle äventyra utlänningens liv, frihet eller hälsa. Jämförelser bör kunna göras med dels hur liknande frågor lösts i andra situationer, t.ex. på straff- och processrättens område, dels hur reglerna är i andra länder. Utredaren bör även beakta den inverkan de nya omprövningsreglerna i utlänningslagen och förvaltningslagen kan ha. I detta sammanhang bör utredaren också ge förslag på olika åtgärder för att säkerställa att asylsökande kan förete identitetshandlingar och biljetter, om han haft möjlighet att få ut sådana.

En faktor som inverkar på handläggningstiderna är behovet av att ibland företa delar av utredningen utomlands, t.ex. med hjälp av våra utlandsmyndigheter och att kontrollera upplysningar som den asylsökande lämnar. Dessa frågor bör i första hand övervägas vid den organisatoriska översyn som jag kommer att föreslå senare i dag. Däremot bör utredaren lämna förslag till hur man genom lagstiftning kan motverka förseningar som beror på att infordrade yttranden och annat material inte tillförs ärendena inom rimlig tid.

Utredaren bör även undersöka om det är möjligt att mer ingående ange skälen för ett beslut utan att äventyra skyddet för den enskilde.

Som jag tidigare nämnt bidrar det till lagens komplexitet att den reglerar tre olika områden. Utredaren bör därför överväga om det är lämpligt att skilja ut reglerna om asyl och flyktingmottagningen i övrigt samt terroristbestämmelserna och ta in dessa båda regelsystem i särskilda lagar utanför utlänningslagen. Även möjligheten att i det sammanhanget sammanföra terroristbestämmelserna med reglerna i den särskilda spaningslagen (1975:1360) bör övervägas.

Även i övrigt bör utredaren granska lagstiftningen och lämna förslag om sådana justeringar som kan medföra materiella eller tekniska förbättringar. Jag vill här fästa uppmärksamheten på t.ex. bestämmelserna om vem som skall svara för kostnaden för en avvisad eller utvisad utlännings resa från Sverige och bestämmelserna om särskild avgift för den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd. Vidare kan det vara lämpligt att förtydliga och förstärka möjligheterna att ingripa mot personer som i vinningssyfte organiserar resor till Sverige för personer som saknar tillstånd att resa in här. Också förhållandet mellan utlänningslagen och utlänningsförordningen bör granskas med hänsyn till regeringsformens krav och ur funktionell synvinkel.

Utredaren bör vara oförhindrad att inom den ram för arbetet som jag har angett ta upp andra frågor än dem jag har nämnt och att söka andra lösningar än dem jag har skisserat.

Ett nära samarbete bör fortlöpande ske med den särskilde utredare som, enligt vad jag har för avsikt att föreslå senare i dag, får i uppdrag att se över organisation och rutiner för handläggningen av utlänningsärenden. Det är därvid av särskild vikt att beakta det behov av lagändringar som kan framkomma vid den organisatoriska översynen. Utredaren skall lämna förslag om sådana även om han därvid går utöver de allmänna anvisningar jag lämnat för utredningens arbete.

För utredarens arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. 1984:5).

Beträffande frågor som berör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och anställda med statligt reglerade löner bör utredaren vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunker.

Utredaren bör senast den 1 juni 1987 redovisa en bedömning av möjligheten att genom ändringar av utlänningslagstiftningen kraftigt förkorta handläggningstiderna.

Översynen bör slutföras senast vid årsskiftet 1987-1988.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen

• att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att se över utlänningslagen
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)