Beslut vid regeringssammanträde 1987-12-21

Statsrådet Johansson, finansdepartementet, anför:

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att göra en allmän översyn av lagstiftningen om understödsföreningar.

Målet för arbetet skall vara att i en gemensam lag samla alla de bestämmelser av näringsrättslig, associationsrättslig och avtalsrättslig art som har särskild anknytning till den försäkringsverksamhet som bedrivs inom understödsföreningar. Utredaren skall i samband med denna översyn beakta förändringarna under senare år i lagstiftningen rörande ekonomiska föreningar, försäkringsrörelse och försäkringsavtal.

Bakgrund

Understödsföreningar är föreningar för inbördes bistånd med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt sina medlemmar eller deras anhöriga. Föreningarna bedriver försäkringsverksamhet och de är i princip uppbyggda som ekonomiska föreningar. Verksamheten regleras främst i lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL).

En understödsförening kan meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring. Allt efter arten av verksamheten indelas understödsföreningarna i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår tjänstepensionskassor, som meddelar försäkringar enligt på arbetsmarknaden träffade pensionsuppgörelser och som går under benämningen ITP-kassor. Dessa föreningar intar en särställning bland understödsföreningarna och utgör en minoritet bland dessa. ITP-kassorna är dock den grupp av föreningar som har den största betydelsen från såväl allmän som enskild synpunkt.

Många av de nuvarande understödsföreningarna har gamla anor. De har sitt ursprung i gillen och skrån som bedrev välgörenhet för nödlidande medlemmar eller deras anhöriga som en sidoordnad verksamhet. I samband med industrialismens genombrott i slutet av 1800-talet bildades en mängd understödsföreningar för inbördes hjälp. Fram till mitten av 1900-talet ökade det totala antalet medlemmar i understödsföreningarna. I början av 1950-talet uppgick det sammanlagda antalet medlemmar i andra understödsföreningar än arbetslöshetskassor och erkända sjukkassor till omkring 1 400 000. Därefter minskade antalet medlemmar fortlöpande. Vid 1972 års ingång, då UFL trädde i kraft, uppgick det sålunda till ca 914 000 och vid 1985 års utgång hade antalet sjunkit ytterligare eller till ca 654 000.

Än mer markerad har nedgången varit när det gäller antalet understödsföreningar. Nedgången har åstadkommits genom att mindre föreningar genom överlåtelse av försäkringsbeståndet gått upp i större föreningar eller på annat sätt lagts ner. Antalet föreningar uppgick vid utgången av 1935 till bortåt 1 500. I början av 1972 hade antalet föreningar sjunkit till 379 och vid utgången av 1986 till 154 stycken. Vissa tecken tyder på att det nu finns ett intresse för att bilda nya understödsföreningar. Under 1986 har registrerats en understödsförening som har till uppgift att meddela pensionsförsäkring för medlemmar av Svenska Polisförbundet. Vidare håller en understödsförening bestående av innehavare av vinstandelar i ett av de största svenska industriföretagen på att bildas. Endast två föreningar har mer än 100 000 medlemmar, Konsumentkooperationens Pensionskassa och Försäkringsföreningen Livkronan. År 1985 hade 117 föreningar högst 1 000 medlemmar. De av föreningarna förvaltade tillgångarna uppgick år 1985 till drygt 16 miljarder kr. Av dessa tillgångar uppgick tjänstepensionskassornas andel till 96 %.

UFL omfattar föreningar för inbördes bistånd som utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse meddelar kapital-, sjuk- eller pensionsförsäkring och som är på sådant sätt sluten att den huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. I lagen anges att som understödsförening också anses förening som inte är på angivet sätt sluten (s.k. öppen förening) men som är registrerad som understödsförening före den 1 juli 1972. De öppna föreningar som fanns före denna tidpunkt får alltså fortsätta sin verksamhet. Antalet öppna föreningar uppgick vid 1986 års utgång till 24 stycken. Av dessa var 20 begravningskassor. Kriteriet att en understödsförening skall vara till inbördes bistånd anses innebära skyldighet för medlemmarna att erlägga de avgifter som behövs för verksamhetens drivande. För att arbetstagare och arbetsgivare skall kunna ordna tjänstepensionsfrågan med hjälp av en understödsförening har i UFL särskilt angetts att en förening, vars verksamhet huvudsakligen avser pensionsförsäkring på grund av anställning (s.k. tjänstepensionskassa), är att anse som understödsförening även om arbetsgivaren i stället för de anställda betalar medlemsavgifterna.

UFL innehåller dels allmänna bestämmelser om rätten att driva försäkringsrörelse, dels vissa associationsrättsliga regler angående förhållandet mellan föreningen och dess medlemmar, dels bestämmelser om försäkringsfonder, försäkringsteknisk utredning och offentlig tillsyn. Denna tillsyn utövas av försäkringsinspektionen som även registrerar föreningarna och deras stadgar. Inspektionen skall dessutom lämna råd och upplysningar till understödsföreningarna. Genom UFL:s tillkomst infördes efter mönster av dåvarande försäkringsrörelselagstiftning vid sidan av kravet på soliditet (soliditetsprincipen) krav på att medlemsavgifterna skall vara skäliga i förhållande till de förmåner av olika slag som föreningen tillhandahåller sina medlemmar (skälighetsprincipen). Vidare infördes den bestämmelsen att det för registrering av en förening krävs, förutom att den är sluten, att den avsedda verksamheten är behövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet (behovsprincipen). Slutligen erhöll understödsföreningarna vidgade möjligheter att placera de medel som avsatts för försäkringsverksamheten samt höjdes högsta tillåtna kapitalförsäkringsbelopp. Detta uppgår i dag till 15 000 kr.

På flera ställen i UFL hänvisas i fråga om förhållandet mellan understödsföreningen och dess medlemmar till bestämmelser i 1951 års lag om ekonomiska föreningar. Denna lag ersätts den 1 januari 1988 av en ny lag, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Genom denna lag har en modernisering skett av bestämmelserna om ekonomiska föreningar. Lagen innehåller också vissa materiella förändringar som är av betydelse för utformningen av en ny lagstiftning om understödsföreningarna. I en särskild övergångsbestämmelse till den nya lagen föreskrivs att de hänvisningar i UFL som finns till 1951 års lag fortfarande skall gälla.

Av det förhållandet att en person som beviljas inträde i en understödsförening i själva verket träffar ett försäkringsavtal med föreningen följer att lagen (1927:77) om försäkringsavtal (FAL), som behandlar rättsförhållandet mellan försäkringsgivare och försäkringstagare, är tillämplig på rättsförhållandet mellan föreningen och medlemmen.

Försäkringsrättskommittén (Ju 1974:09), som har till uppgift att se över FAL, har lagt fram ett delbetänkande med förslag till personförsäkringslag (SOU 1986:56). Avsikten är att personförsäkringslagen skall ersätta de bestämmelser i lagen om försäkringsavtal som är tillämpliga på personförsäkring. Förslaget innehåller tvingande bestämmelser till försäkringstagarens skydd samt regler som berör förhållandet till tredje man (bl.a. beträffande förmånstagareförordnande). I förslaget ges regler om såväl individuell försäkring som gruppförsäkring och kollektivavtalsgrundad försäkring.

De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras numera av försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagen innebär att den tidigare lagstiftningen anpassats till bestämmelserna i aktiebolagslagen (1975:1385) och bokföringslagen (1976:125). Försäkringsverksamhetskommittén (E 79:01) har nyligen avslutat sitt arbete med en allmän översyn av den svenska försäkringsrörelselagstiftningen. Som ett resultat av kommitténs arbete avskaffades fr.o.m. år 1985 behovsprincipen och ersattes med en bestämmelse om att koncession för bildande av försäkringsbolag skall ges om inte den avsedda verksamheten bedöms vara oförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet. Kommittén har vidare behandlat bl.a. soliditets- och skälighetsprinciperna, försäkringsbolagens kapitalförvaltning, bestämmelser om sekretess och kreditjäv samt tillsynen över försäkringsbolagen.

Frågan om en ny lag om understödsföreningar

Som tidigare anförts innehåller UFL ett flertal hänvisningar till 1951 års lag om ekonomiska föreningar. I propositionen om UFL anförde föredragande departementschefen att normalt torde den lämpligaste lagtekniska utformningen av ny lagstiftning vara att ange laginnehållet så fullständigt som möjligt utan ett flertal hänvisningar till annan lagstiftning. Departementschefen framhöll emellertid bl.a. att UFL måste utformas på ett redaktionellt och språkligt sätt som i vissa avseenden väsentligen avvek från den dåvarande utformningen av 1951 års lag om ekonomiska föreningar. Detta skulle få till följd att bestämmelser med samma sakliga innebörd skulle få en olikartad utformning, vilket enligt departementschefen var mindre lämpligt när det gällde tillämpningen av de båda lagarna. Departementschefen fann därför att i de avsnitt som var av allmän föreningsrättslig betydelse hänvisning borde ske till 1951 års lag.

Efter en översyn inom justitiedepartementet framlades 1976 en promemoria med förslag till en ny lag om ekonomiska föreningar. I en med anledning av detta förslag inom justitiedepartementet utarbetad promemoria, Följdlagstiftning till en ny föreningslag (Ds Ju 1976:17), föreslogs ändringar i UFL innebärande att systemet med hänvisningar i UFL till lagen om ekonomiska föreningar skulle bibehållas. Med anledning av förslaget inkom Svenska Livförsäkringsföreningars Riksförbund, De fria Sjukkassornas förbund, Konsumentkooperationens pensionskassa och Pensionskassan SHB med en skrivelse till justitiedepartementet. I skrivelsen anfördes bl.a. att det nuvarande systemet med hänvisningar från UFL till lagen om ekonomiska föreningar varit besvärande. Organisationerna ville i första hand att hänvisningssystemet skulle tas bort och gällande bestämmelser helt inarbetas i UFL.

I sitt remissyttrande över nyssnämnda departementspromemoria anförde försäkringsinspektionen att det kunde ifrågasättas om inte en lagteknisk omarbetning av UFL borde göras. Det borde inte möta några svårigheter att i UFL ta in de föreningsrättsliga bestämmelser som bör gälla för föreningarna. Lagen skulle därmed bli mer överskådlig och lättillgänglig för föreningarna.

Riksdagens näringsutskott anförde i betänkandet 1976/77:51, med anledning av motion 1976/77:855 om en översyn av lagen om understödsföreningar, bl.a. att det inte var lämpligt att lagen om understödsföreningar anpassades till den tillämnade nya lagen om ekonomiska föreningar på det sätt som skulle ske enligt departementspromemorian. Strävan borde vara att åstadkomma en självständig lag för reglering av understödsföreningarnas verksamhet. En översyn med detta syfte borde verkställas. Utskottet hemställde att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad sålunda och i övrigt hade anförts. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Något lagförslag om ny lag om ekonomiska föreningar och om ändringar i UFL på grundval av departementspromemoriorna lades inte fram. I stället uppdrog regeringen år 1981 åt kooperationsutredningen att göra en allmän översyn av lagen om ekonomiska föreningar. Regeringen överlämnade näringssutskottets ovannämnda betänkande till kooperationsutredningen. I sitt delbetänkande Kooperativa föreningar (SOU 1984:9 s. 159) fann utredningen att den inte borde lägga fram förslag till en helt ny lag om understödsföreningar utan nöja sig med de konsekvensändringar som den nya föreningslagen motiverade. I prop. 1986/87:7 uttalade departementschefen att lagen om understödsföreningar skulle ses över bl.a. med syftet att ersätta lagen med en självständig, ny lag utan hänvisning till den allmänna föreningslagstiftningen.

I sitt delbetänkande Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6) föreslog diskrimineringsutredningen ändringar i UFL som innebar att styrelseledamot, firmatecknare, revisor, likvidator, likvidationsrevisor och suppleanter för dessa inte behöver vara svenska medborgare. I prop. 1985/86:7 anförde föredragande departementschefen att diskrimineringsutredningens förslag borde behandlas i samband med den av riksdagen begärda översynen av lagen.

Försäkringsinspektionen har hos regeringen hemställt om en lagändring innebärande att högsta medgivna kapitalbelopp för försäkring i understödsförening ändras från 15 000 kr till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Försäkringsrättskommittén har i en till finansdepartementet ingiven promemoria framlagt en skiss till vissa ändringar i UFL mot bakgrund av kommitténs förslag till personförsäkringslag.

Skäl för en ny utredning

Understödsföreningarna har spelat en betydande roll för framväxten av det sociala trygghetssystemet i Sverige. Deras betydelse har visserligen gått tillbaka under efterkrigstiden. Emellertid har de fortfarande en funktion att fylla i samhället. Framväxten av nya gruppförsäkringslösningar på personförsäkringsområdet kan också tänkas stimulera tillkomsten av ytterligare understödsföreningar.

Det har nu gått drygt 15 år sedan UFL trädde i kraft. UFL hänvisar på åtskilliga ställen till 1951 års lag om ekonomiska föreningar. Då denna lag fr.o.m. årsskiftet 1987/88 ersätts av en ny lag är det redan av denna anledning befogat att göra en översyn av UFL. Till detta kommer de förändringar i lagstiftningen om försäkringsbolagens verksamhet som redan skett eller är under övervägande.

Även andra förändringar har skett eller är under övervägande i den näringspolitiska, associationsrättsliga och avtalsrättsliga lagstiftningen. Mot denna bakgrund och utvecklingen inom understödsföreningarna anser jag att det nu är motiverat att tillkalla en särskild utredare med huvuduppgift att göra en allmän översyn av lagstiftningen om understödsföreningar. En utgångspunkt skall därvid vara att understödsföreningar kommer att finnas kvar även i framtiden jämsides med försäkringsbolagen.

Uppdraget

Syftet med utredningsarbetet skall vara att i en gemensam lag samla alla de bestämmelser av näringsrättslig, associationsrättslig och avtalsrättslig art som har särskild anknytning till den försäkringsverksamhet som bedrivs inom understödsföreningar. Härvid bör utredaren beakta att medlemsantalet i föreningarna ofta är starkt begränsat och att utgående förmåner vanligtvis förhållandevis små. Det finns därför knappast något behov av ett lika detaljerat regelsystem som för försäkringsbolagen. Av samma skäl är det angeläget att reglerna är lätta att överblicka och tillämpa.

Vad först gäller frågor av näringsrättslig art bör utredaren beakta de förändringar som skett inom lagstiftningen om försäkringsrörelse. I detta sammanhang kan man ifrågasätta om det finns skäl att bibehålla behovsprincipen, som infördes i UFL efter förebild från nu upphävda bestämmelser i försäkringsrörelselagstiftningen. Utredaren bör vidare ta hänsyn till konkurrensförhållandena mellan understödsföreningarna och försäkringsbolagen och i detta sammanhang särskilt överväga om de nuvarande bestämmelserna om högsta och lägsta belopp för tecknande av kapitalförsäkring bör ersättas med bestämmelser som möjliggör en smidig anpassning till förändringar i penningvärdet.

En fråga som också bör övervägas är vilka regler som skall gälla om understödsföreningarnas rätt att placera sina tillgångar.

I utredningsuppdraget bör det ingå att reglerna om redovisning och revision anpassas till de förändringar som skett på dessa områden i bl.a. försäkringsrörelselagen och 1987 års lag om ekonomiska föreningar.

Utredaren bör också överväga om hans förslag bör föranleda ändringar i reglerna om tillsyn över understödsföreningar.

Vad sedan gäller den associationsrättsliga regleringen bör vidare en anpassning ske till den nya lagen om ekonomiska föreningar. Utredaren bör därvid bl.a. överväga regler om fusion mellan understödsföreningar i syfte att underlätta samgående mellan framför allt mindre föreningar.

Vad så slutligen gäller det avtalsrättsliga förhållandet mellan en understödsförening såsom försäkringsgivare och medlemmarna i föreningen i deras egenskap av försäkringstagare, liksom förhållandet till tredje man, bör utgångspunkten vara att reglerna anpassas till den lagstiftning som kan väntas bli en följd av det inom justitiedepartementet pågående arbetet med förslag till förändringar av lagen om försäkringsavtal. Därvid bör utredaren ta hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka understödsföreningarna arbetar.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor avseeende understödsföreningar än de som särskilt tagits upp här i den mån utredningsarbetet föranleder det.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet bör redovisas senast under första kvartalet 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om understödsföreningar

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en allmän översyn av lagstiftningen om understödsföreningar,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)