Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-19

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Anna-Greta Leijon, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över reglerna för rättegången i arbetstvister. Utredaren bör i första hand undersöka hur arbetsdomstolens befattning med principiellt mindre viktiga mål skall kunna minskas och den särskilda sakkunskap som finns i domstolen i motsvarande mån bättre kunna tas till vara. Utredaren bör även i övrigt föreslå åtgärder som kan underlätta och förenkla arbetsdomstolens arbete.

2. Bakgrund

Arbetsdomstolen (AD) är en specialdomstol med uppgift att pröva arbetstvister. Som arbetstvist räknas varje tvist som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

AD inrättades år 1929. Domstolens ursprungliga uppgift var att döma i tvister om kollektivavtal och om tillämpningen av 1928 års lag om kollektivavtal. För sådana tvister var domstolen första och enda instans. Andra tvister om anställningsförhållanden prövades av de allmänna domstolarna.

Domstolssystemet för arbetstvister var alltså tvådelat. Arbetsrättsliga prejudikat kunde skapas av såväl AD som högsta domstolen. Efter hand vidgades AD:s behörighet genom tillkomsten av nya lagar. Domstolen behöll dock sin karaktär av specialdomstol för den kollektiva arbetsrätten fram till 1974 års reform av rättegångsordningen för arbetstvister.

Lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen) var ett led i det stora reformarbete på arbetsrättens område som pågick under 1970-talet. Lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1974, ersatte 1928 års lag om arbetsdomstol. Den viktigaste förändringen var att det tvådelade -- ofta kritiserade -- systemet för arbetsrättsskipning avskaffades. I stället infördes en ordning enligt vilken AD blev ensam behörig domstol för i princip alla arbetstvister inom den organiserade arbetsmarknaden. Övriga arbetstvister skulle stämmas in till tingsrätt, vars avgörande sedan kunde överklagas till AD som andra och sista instans. Hovrätterna och högsta domstolen kopplades alltså bort från arbetsrättsskipningen. Avsikten med den nya ordningen var att främja en enhetlig rättstillämpning.

Då man beslutade denna rättegångsreform ansågs det uppenbart att AD skulle få en väsentligt större arbetsbörda än tidigare. Man förutsåg att måltillströmningen skulle öka inte bara på grund av de nya behörighetsreglerna för AD utan även på grund av andra arbetsrättsliga reformer. Det gällde dels sådana som redan hade beslutats, främst anställningsskyddslagen, dels andra som var planerade för en nära framtid.

Det blev därför nödvändigt att öka antalet ledamöter i domstolen. Tidigare hade AD bestått av en ordförande och åtta andra ledamöter, varav sex utsedda efter förslag av arbetsmarknadens parter. Genom arbetstvistlagen mer än fördubblades antalet ledamöter. Därigenom blev det möjligt för domstolen att ha förhandling i mer än ett mål samtidigt. I dag har AD tre ordförande och nitton andra ledamöter, varav tretton utses efter förslag av parterna. För varje ledamot utom ordförandena finns det tre ersättare. AD är domför med ordförande och högst sex och lägst fyra andra ledamöter. I mål av enklare beskaffenhet kan domstolen bestå av tre ledamöter. Det skall alltid finnas lika många ledamöter från arbetsgivar- och arbetstagarsidan.

År 1977 gjordes vissa ändringar i AD:s behörighetsregler. Bakgrunden var att måltillströmningen till AD då hade ökat avsevärt mer än beräknat och att den befarades öka ytterligare. Enligt de behörighetsregler som gäller sedan den 1 juli 1977 får talan väckas i AD endast av en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation eller av en enskild kollektivavtalsbunden arbetsgivare. En ytterligare förutsättning är att målet skall gälla

• tvist om kollektivavtal,
• tvist som avses i medbestämmandelagen eller
• annan arbetstvist, om kollektivavtal gäller mellan parterna eller om den arbetstagare tvisten gäller är sysselsatt i arbete för vilket gäller kollektivavtal.

Övriga arbetstvister avgörs av tingsrätten som första instans. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till AD som är slutinstans. Detta betyder bl.a. att en oorganiserad arbetstagare eller en enskild medlem i en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, vars talan organisationen inte vill föra, skall väcka talan vid tingsrätt och endast kan påkalla AD:s prövning efter överklagande.

Följande tankegångar kan sägas ha varit vägledande då man valde den ordning för arbetsrättsskipningen som gäller i dag. Domstolssystemet skall främja en enhetlig rättstillämpning. Det bästa sättet att åstadkomma detta är att låta AD med dess särskilda erfarenhet och sakkunskap göra den slutliga prövningen av alla arbetstvister. En utvidgning av AD:s verksamhet jämfört med tiden före den 1 juli 1974 är ofrånkomlig. Utvidgningen får emellertid inte leda till att AD förlorar sin ställning som prövningsinstans för principiellt viktiga arbetstvister. Tyngdpunkten i AD:s verksamhet bör liksom tidigare ligga på de mål som arbetsmarknadens organisationer har ett särskilt intresse av att få prövade. AD:s verksamhet bör även i fortsättningen bedrivas så att framstående företrädare för organisationerna kan tjänstgöra som ledamöter i domstolen vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter. Ledamotsantalet bör i princip inte växa utöver dagens ramar. Ett större antal ledamöter skulle även av andra skäl vara olyckligt. Bl.a. skulle det kunna bli svårt att bevara kontinuiteten i dömandet.

3. Målutvecklingen

I det läge som rådde år 1974 var det av uppenbara skäl inte möjligt att bilda sig någon säker uppfattning om hur arbetsrättsreformerna skulle komma att påverka AD:s verksamhet. Då man bestämde sig för det nuvarande tvåinstanssystemet utgick man likväl från vissa bedömningar om den framtida målutvecklingen hos AD. Man fäste i 1974 års lagstiftningsärende särskilt avseende vid vad som kunde förväntas i fråga om tillströmningen av mål från tingsrätterna, om man valde systemet att överklagande fick göras direkt till AD utan begränsningar (prop. 1974:77, s. 96f). Det konstaterades att tingsrätterna i det då rådande läget slutligt avgjorde omkring 300 arbetstvister varje år. Av de inkomna målen var emellertid omkring hälften mål om tvistiga fordringar i konkurs, en kategori som skulle komma att falla utanför rättegången enligt arbetstvistlagen. Vidare överklagades blott omkring 10 procent av tingsrätternas avgöranden i arbetstvister. Även med beaktande av den ökning av målantalet som anställningsskyddslagen skulle komma att medföra räknade föredragande departementschefen med att bara ett begränsat antal mål skulle komma att överklagas, om överklagande fick ske direkt till AD enligt de planerade reglerna. Man beaktade också AD:s möjligheter att avgöra överklagade mål av enklare beskaffenhet i tremannasammansättning och systemet med prövningstillstånd i s.k. småmål. Vidare uttalades att antalet mål rörande ny lagstiftning erfarenhetsmässigt minskar efter ett inledande skede.

Bl.a. mot denna bakgrund bedömdes de resurser som AD fick genom reformen vara tillräckliga för att klara den väntade målökningen. Samtidigt betonades att alla sådana bedömningar måste bli mer eller mindre godtyckliga, och att frågan om den lämpligaste ordningen för att avgöra arbetstvister fick övervägas på nytt, om utvecklingen blev en annan än den som hade bedömts vara mest sannolik.

Man kan nu konstatera att målutvecklingen blev en annan än den som för tretton år sedan bedömdes som mest sannolik. Måltillströmningen till AD efter den 1 juli 1974 blev betydligt större än man hade räknat med. Redan under de första åren efter reformen kom det årligen in nästan fyra gånger fler mål till AD än under motsvarande tid närmast före den nya lagen. Under tiden den 1 januari 1970 -- den 30 juni 1974 uppgick antalet inkomna mål till i genomsnitt 83 per år. Motsvarande siffra för tiden därefter t.o.m. år 1978 är 307. På denna nivå har måltillströmningen sedan stabiliserats.

Den viktigaste anledningen till målökningen var att anställningsskyddslagen föranledde ett stort antal nya tvister. Bortemot hälften av de mål som kom in under de två första åren var anställningsskyddsmål. Måltillströmningen under de första åren bestod till största delen av mål som stämdes in direkt till AD som första domstol (A-mål). De överklagade målen (B-mål) utgjorde till en början bara en mindre del. Fram till år 1978 var andelen B-mål omkring 9 procent av det totala antalet mål som kom in till AD.

De ändringar av arbetstvistlagen som gjordes år 1977 syftade till att minska domstolens arbetsbörda. Problemet då var att arbetsbördan såg ut att stadigt öka och att det alltså måste skapas bättre förutsättningar för AD:s verksamhet. Med de ändringar som beslutades räknade man med att den dittillsvarande måltillströmningen till AD skulle komma att minska med 30--40 procent.

Efter år 1977 bröts alltså trenden med en ständigt ökande målingång. Måltillströmningen stabiliserades. Därefter har det årliga antalet inkomna mål legat mellan 300 och 350. År 1986 var dock antalet 397.

En betydelsefull förändring i målutvecklingen har likväl skett efter år 1977. Antalet arbetstvister vid tingsrätterna har vuxit år från år. Detsamma gäller antalet till AD överklagade avgöranden. År 1977 var andelen B-mål hos AD omkring 10 procent att jämföra med år 1986, då andelen var 38 procent. Som jag nyss nämnde räknade man år 1974 med att målen rörande den nya lagstiftningen efterhand skulle minska. Man kan nu konstatera att antalet överklagade mål i stället stadigt har ökat. Större delen av de överklagade målen är lagtillämpningsmål.

Fullföljdsfrekvensen i mål som har avgjorts i sak av tingsrätterna är också mycket högre än vad man räknade med år 1974 och är också betydligt större än den för tvistemål i allmänhet. Andelen överklagade mål är i själva verket så stort att man måste säga sig att rättegången i första instans hos tingsrätterna inte fyller sin uppgift att leda till ett slutligt avgörande i de flesta tvister.

Utvecklingen har alltså lett till att en allt större del av AD:s verksamhet består av att överpröva avgöranden från tingsrätterna. Dessa mål är till den helt övervägande delen anställningsskyddsmål och andra tvister mellan arbetsgivare och enskilda arbetstagare, utan anknytning till något kollektivavtal och utan kollektiv prägel i övrigt. I enstaka sådana fall kan dock t.ex. en lönetvist indirekt ha ett intresse även från kollektiv synpunkt, såsom när tvisten går tillbaka på tolkningen av ett kollektivavtal som tillämpas på arbetsplatsen utan att som sådant vara bindande i förhållandet mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren. Jämförelsevis få av målen från tingsrätterna erbjuder emellertid numera, sedan praxis under årens lopp har lagts fast av AD, några rättsfrågor av principiell betydelse för anställningsskyddet. I många mål beror avgörandet väsentligen på ett ställningstagande till en ofta omfattande skriftlig och muntlig bevisning. Härtill kommer att en del av de tingsrättsavgöranden som överklagas till AD rör bl.a. rent processrättsliga frågor och frågor om rättegångskostnadsersättning eller allmän rättshjälp, alltså frågor som inte inrymmer rent arbetsrättsliga bedömningar.

Jag vill tillägga följande. AD förfogar över en förhållandevis liten organisation som är sårbar för tillfälliga störningar i verksamheten. Under perioder då måltillströmningen varit särskilt stark har domstolen tvingats arbeta under ytterst ansträngda förhållanden. I sin senaste anslagsframställning har AD framhållit att arbetssituationen starkt försämrats under de senaste åren och att måltillströmningen under år 1986 kunde förväntas bli större än kanske någonsin tidigare.

4. En översyn behövs

Mot den här bakgrunden anser jag att tiden nu är mogen för att göra en allmän översyn av de regler som gäller för rättegången i arbetstvister. Utvecklingen aktualiserar särskilt frågan om alla tvister som i dag prövas av AD som fullföljdsinstans verkligen fordrar den speciella kompetens som finns i domstolen.

Den nuvarande ordningen lades fast i ett skede då verkningarna av 1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning ännu inte gick att överblicka. Erfarenheterna av AD:s verksamhet under de snart tretton år som gått sedan arbetstvistlagen trädde i kraft bör nu utvärderas närmare. AD:s ställning som specialdomstol för tvister mellan arbetsmarknadens parter kan bli svår att upprätthålla, om AD inte avlastas en del av de arbetsuppgifter som domstolen har i dag. Översynen bör i första hand inriktas på att lämna förslag till vilka framtida uppgifter och verksamhetsformer AD bör ha, särskilt som fullföljdsinstans.

Uppdraget att göra översynen bör lämnas åt en särskild utredare. Arbetet bör bedrivas i nära samråd med arbetsmarknadens parter som bör erbjudas att föreslå sakkunniga att biträda utredaren.

5. Utredningsuppdraget

En utgångspunkt för översynsarbetet bör självfallet vara att AD även i framtiden skall kunna fungera som en specialdomstol med särskild sakkunskap om förhållandena på arbetsmarknaden. Tyngdpunkten i domstolens verksamhet bör ligga i att avgöra rättsliga tvister som berör arbetsmarknadens organisationer. Domstolen skall leda rättstillämpningen och rättsutvecklingen inom det arbetsrättsliga området.

Ett väsentligt problem för AD tycks i dag vara att domstolens resurser allt mera måste tas i anspråk för att pröva andra frågor än sådana som är av principiellt arbetsrättsligt intresse. En uppgift för utredaren bör därför vara att kartlägga omfattningen av detta problem och dess orsaker. På grundval av en sådan kartläggning bör utredaren undersöka om det finns behov av att ändra den nuvarande rättegångsordningen för arbetstvister och, om så är fallet, ta ställning till olika lösningar som är ägnade att komma till rätta med problemet.

Utredaren bör ägna AD:s ställning som fullföljdsinstans särskild uppmärksamhet. Om det finns ett behov av att minska den nuvarande måltillströmningen till AD, ligger det enligt min mening närmast till hands att begränsa rätten att till AD överklaga mål som avgjorts av tingsrätt. Jag skall här kort peka på några lösningar som tidigare diskuterats i olika sammanhang. Jag vill emellertid betona att utredaren bör vara oförhindrad att pröva även andra vägar.

Utredaren bör överväga om man, med bibehållande av det gällande tvåinstanssystemet, bör införa nya regler om prövningstillstånd för den som vill överklaga ett tingsrättsavgörande. Invändningen att man inte på endast ett visst rättsområde bör ha ett generellt tvåinstanssystem med rätt till fullständig prövning i endast en instans är självfallet tungt vägande. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder på arbetsrättens område behöver invändningen dock inte nödvändigtvis vara avgörande. Regler om prövningstillstånd finns redan i dag för vissa arbetstvister nämligen för dem som handläggs enligt den s.k. småmålslagen. Flertalet mål som prövas av AD får f.ö. rättslig prövning i endast en instans, låt vara att det samtidigt är den högsta instansen.

En annan möjlighet skulle vara att införa hovrätt som fullföljdsinstans mellan tingsrätt och AD. Denna tanke diskuterades utförligt i 1974 års förarbeten till arbetstvistlagen. Mycket talar för att man skulle ha valt den lösningen, om man då kunnat förutse vilken väg utvecklingen skulle ta. En sådan lösning bör, om den väljs, kombineras med nya regler om prövningstillstånd till AD.

I anslutning till att fullföljdsordningen övervägs kan det vara av intresse att belysa frågan om underinstanserna bör ha särskild sammansättning vid prövning av arbetstvister.

Utredaren bör också överväga om domförhetsreglerna för AD kan ändras så att domstolens resurser utnyttjas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Man kan t.ex. tänka sig att utöka domstolens möjligheter att avgöra mål i mindre sammansättning. En annan tanke som kan övervägas är att öppna en möjlighet i lagen att tillfälligt förstärka domstolen med en fjärde ordförande i syfte att minska domstolens sårbarhet t.ex. i ett fall då ett mål under längre tid kräver extra resurser.

Jag anser att utredaren bör göra en allmän genomgång av de olika målkategorier som i dag kan prövas av AD. Genomgången bör utmynna i ett ställningstagande till inte bara vilka mål som bör prövas av AD som första domstol och vilka mål som i första hand bör prövas av tingsrätt och/eller hovrätt. Utredaren bör även undersöka om tillämpningsområdet för arbetstvistlagen i alla avseenden är tillfredsställande. Exempelvis kan det ifrågasättas om det är den bästa lösningen att arrende- och hyrestvister som har sitt ursprung i ett kollektivavtalsförhållande skall avgöras av AD vare sig som första eller sista instans. En annan fråga som utredaren bör ta ställning till är om tillämpningsområdet å andra sidan bör utvidgas så att AD blir behörig att överpröva avgöranden i lönegarantifrågor, en tanke som lönegarantiutredningen har diskuterat i sitt delbetänkande (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag.

Utöver frågor som hänger samman med reglerna om AD:s behörighet, domförhet och instansordningen bör utredaren överväga åtgärder som kan förenkla och underlätta AD:s arbete. Rent allmänt finns det anledning att med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts undersöka om processreglerna är ändamålsenliga eller om de i något avseende kan göras enklare och mer lättillämpade, bl.a. i ljuset av det pågående reformarbetet i fråga om förfarandet vid de allmänna domstolarna. Det kan vidare finnas frågor av mer teknisk, processuell natur som nu bör ses över. En sådan fråga är om gällande regler för prövning av interimistiska yrkanden i AD är ändamålsenliga.

För utredarens arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5).

Arbetet bör slutföras senast under våren 1988.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

• att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att göra en översyn av reglerna för rättegången i arbetstvister och
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag för utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)