Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Thalén, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utvärdera lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (jämställdhetslagen). Utredaren bör kartlägga den hittillsvarande tillämpningen av lagen, analysera innebörden av de resultat kartläggningen ger samt på grundval av denna analys föreslå de förändringar av lagen som kan anses påkallade för att lagen skall bättre kunna uppfylla sitt ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet. Frågorna om ett förbättrat skydd mot trakasserier till följd av en anmälan om påstådd diskriminering enligt lagen samt om lagstiftning som ett medel att komma till rätta med trakasserier på arbetsplatserna som har anknytning till kön (s.k. sexuella trakasserier) bör övervägas särskilt. Utredaren bör även i övrigt lämna förslag till förändringar som kan göra lagstiftningen mer verksam och ändamålsenlig när det gäller att hindra könsdiskriminering och skynda på utvecklingen i riktning mot jämställdhet i arbetslivet.

Bakgrund

Inledning

Jämställdhetslagen trädde i kraft den 1 juli 1980 (prop. 1979/80:56, AU 10; prop. 1979/80:92, prop. 1979/80:129, AU 30). Frågan om en lag om jämställdhet hade dessförinnan under i vart fall ett decennium varit föremål för krav och diskussioner, bl.a. i riksdagen, samt för ett omfattande utrednings- och förberedelsearbete. Ett viktigt skäl till de krav som ställdes var kvinnornas mycket snabba intåg på arbetsmarknaden. En ny syn på könsrollerna och på föräldraskap och familjeansvar hade därigenom också börjat växa fram. Skillnaderna i kvinnors och mäns villkor hade blivit alltmer omdiskuterade och kraven på ökad jämställdhet allt starkare.

År 1970 arbetade 55 procent av kvinnorna i de yrkesverksamma åldrarna utanför hemmen. År 1980 hade siffran ökat till 72 procent och i dag är den uppe i närmare 82 procent. Hela tiden har emellertid flertalet kvinnor, av olika men väl kända skäl, varit sysselsatta inom ett begränsat antal yrken -- ofta med låga löner -- och i stor omfattning i deltidsarbete. Kvinnorna har bara i liten omfattning nått arbetsledande positioner och har, inte minst när de arbetar inom mansdominerade yrken, ofta lägre lön än männen. Jämställdhetslagen är mot den bakgrunden ett av flera instrument i strävandena att bredda kvinnornas arbetsmarknad och förbättra deras arbetsvillkor.

Lagen

Jämställdhetslagens ändamål är att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet (1 §). Lagen gäller i princip hela arbetslivet, sålunda inom både den privata och den offentliga sektorn. Lagen sträcker sig i ett avseende längre än annan arbetsrättslig lagstiftning. Den gäller, förutom förhållandet arbetsgivare -- arbetstagare, också för den som är arbetssökande.

Lagen reglerar två huvudfrågor: förbud mot könsdiskriminering (2--5 §§) och aktiva åtgärder för jämställdhet (6--7 §§). Reglerna avser att komplettera varandra. Könsdiskrimineringsförbudet skall garantera rättvisa i det enskilda fallet medan regeln om arbetsgivarens skyldighet att vidta aktiva jämställdhetsåtgärder är framåtsyftande och har till ändamål att utgöra ett stöd på arbetsmarknaden för ett underrepresenterat kön som kollektiv.

Lagens förbud mot könsdiskriminering uttrycks som ett förbud för en arbetsgivare att missgynna en arbetstagare eller en arbetssökande på grund av hans eller hennes kön (2 §). I lagen anges närmare (3 och 4 §§) vad som utgör missgynnande i olika situationer, t.ex. vid anställning eller befordran. Andra diskrimineringsfall som berörs är tillämpning av sämre anställningsvillkor vid lika eller likvärdigt arbete, uppenbart oförmånlig fördelning av arbetsuppgifter samt uppsägning m.m. på grund av den anställdes kön. Från förbudet undantas s.k. positiv särbehandling av en arbetssökande eller en arbetstagare som tillhör ett underrepresenterat kön, i den mån särbehandlingen sker som ett led i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet.

Lagens bestämmelser om aktiva åtgärder för jämställdhet ålägger arbetsgivarna att inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet. I detta syfte skall arbetsgivaren vidta sådana åtgärder som, med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt, kan krävas för att arbetsförhållandena skall lämpa sig för både kvinnor och män. Arbetsgivaren skall också verka för att lediga anställningar söks av båda könen samt genom utbildning och andra lämpliga åtgärder främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. Med uttrycket jämn fördelning brukar numera förstås att vartdera könet skall vara representerat med minst 40 procent av arbetstagarna. När det på en arbetsplats råder en ojämn könsfördelning skall arbetsgivare särskilt anstränga sig att jämna ut skillnaden vid nyanställningar. Från detta krav kan arbetsgivaren dock vara befriad, om särskilda skäl talar emot det eller det inte rimligen kan krävas med hänsyn till resurstillgången eller omständigheterna i övrigt.

Lagreglerna mot könsdiskriminering är tvingande. Reglerna om aktiva jämställdhetsåtgärder kan däremot ersättas eller kompletteras genom kollektivavtal på förbundsnivå (7 §). Sådana jämställdhetsavtal har numera träffats för så gott som hela arbetsmarknaden.

En arbetsgivare som bryter mot könsdiskrimineringsförbudet kan ådömas ideellt -- och i vissa fall också ekonomiskt -- skadestånd. I vissa fall kan också ett för arbetstagaren missgynnande avtal förklaras ogiltigt (8 §). En arbetsgivare som inte vidtar nödvändiga aktiva jämställdhetsåtgärder kan föreläggas att vid vite fullgöra sin skyldighet. På de delar av arbetsmarknaden som täcks av jämställdhetsavtal gäller dock i stället vanliga regler om påföljd för kollektivavtalsbrott (9 §).

För att ha tillsyn över att lagen efterlevs finns en jämställdhetsombudsman (JämO) och en jämställdhetsnämnd. De nyss nämnda vitesförläggandena meddelas av nämnden på talan av JämO. JämO skall dock i första hand sträva efter frivilliga åtgärder (10 § första stycket). JämO skall också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet, exempelvis genom överläggningar med arbetsmarknadens organisationer och genom information och opinionsbildning. Jämställdhetsnämnden består av personer med insikt i förhållandena på arbetsmarknaden och erfarenhet av jämställdhetsarbete samt företrädare för arbetsmarknadens huvudorganisationer.

Ett viktigt undantag från JämO:s och nämndens tillsynsfunktion gäller alltså för de områden där jämställdhetsavtal har trätt i stället för lagens regler om aktivt jämställdhetsarbete. Tillsynen över sådana avtal ankommer på sedvanligt sätt på arbetsgivaren och de fackliga organisationerna.

Tvister om könsdiskriminering handläggs i huvudsak enligt reglerna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Det innebär i fråga om fackligt organiserade arbetstagare och arbetssökande att tvister om könsdiskriminering liksom andra arbetstvister förs av i första hand de fackliga organisationerna till arbetsdomstolen sedan de föregåtts av fackliga tvisteförhandlingar (11 §). Enligt jämställdhetslagen har emellertid också JämO getts rätt att föra talan vid arbetsdomstolen i diskrimineringsfall av principiell beskaffenhet i den mån de fackliga organisationerna inte gör det eller om arbetstagaren/sökanden är oorganiserad. I båda fallen krävs att den enskilde begär JämO:s bistånd.

Något om tillämpningen av lagen hittills

I arbetsmarknadsdepartementet har samtliga mål som har gällt ifrågasatt brott mot könsdiskrimineringsförbudet i jämställdhetslagen och som har lett till dom i arbetsdomstolen (AD) sedan lagens ikraftträdande gåtts igenom. Genomgången visar bl.a. följande.

AD har meddelat 34 domar. Talan i målen har förts i 18 fall av en facklig organisation, i 13 fall av JämO, i två fall av en arbetsgivarorganisation samt i två fall av en enskild arbetstagare. I nio mål har talan bifallits.

Tjugosex mål har drivits på begäran av kvinnor, åtta av män.

På svarandesidan har de offentliga arbetsgivarna dominerat. Staten har varit svarande i 10 mål, kommuner i 11, landstingskommuner i 4, en samfällighet inom svenska kyrkan i ett och ett kommunägt bolag i ett. I de återstående målen har talan i ett fall riktats mot en arbetstagarorganisation och i sex fall mot arbetsgivare inom den privata sektorn.

I 26 av de 34 målen har frågorna rört diskriminering i samband med anställning. I 22 av dessa gällde det tjänster inom den offentliga sektorn.

Av de 34 målen har samtliga utom två behandlats av AD som första instans. De återstående målen har avgjorts av AD efter överklagande av tingsrättsdomar och avsett de mål där talan fördes av enskilda arbetstagare.

Utöver de 13 mål där dom har meddelats har JämO anhängiggjort talan i AD i ytterligare 18. Hälften av dem ledde till förlikning, resten återkallades utan förhandling. JämO har, enligt vad jag har erfarit, härutöver uppnått förlikning med arbetsgivaren i 25 fall utan att föra ärendet till domstol.

Antalet könsdiskrimineringstvister som har bilagts i facklig tvisteförhandling utan domstolsprövning är inte känt. Inte heller är det känt hur många diskrimineringstvister som kan ha förts vid tingsrätter under åren utan att överklagas till AD.

Vad därefter gäller JämO:s tillsynsuppgifter ifråga om tillämpningen av reglerna om aktiva åtgärder för jämställdhet har JämO lämnat följande uppgifter.

Under åren 1980--1987 har omkring 60 ärenden per år anhängiggjorts. Under de senaste tre åren har JämO haft möjlighet att agera bara i 15--20 av dessa ärenden beroende på att övriga har rört arbetsplatser som varit omfattade av jämställdhetsavtal. Flertalet insatser har enligt JämO:s bedömning varit framgångsrika. Vid några tillfällen har hot om vitesföreläggande använts men endast ett fall har under åren förts till jämställdhetsnämnden för beslut. Detta ärende har återkallats sedan uppgörelse träffats.

Kritik mot lagen

Ett drygt år efter lagens ikraftträdande begärde JämO hos regeringen vissa lagändringar, som enligt JämO:s bedömning hade visat sig vara behövliga. Några av förslagen föranledde sedermera lagändringar (prop. 1984/85:60, AU 8, rskr. 102). Bl.a. infördes bestämmelsen (5 a §) att den som anser sig missgynnad på grund av kön vid beslut om anställning, befordran eller utbildning för befordran har rätt att av arbetsgivaren få uppgift om meriterna beträffande den som arbetsgivaren har valt. Andra delar av JämO:s förslag ansågs emellertid på närmare anförda skäl inte då böra föranleda ändring i lagen. Dessa senare förslag gällde bl.a. rätt för den som hade diskriminerats i en anställningssituation att -- förutom att erhålla skadestånd -- också få tillträda anställningen samt rätt för den som gör anmälan om könsdiskriminering att få skydd mot efterföljande trakasserier på arbetsplatsen.

Vissa synpunkter på tillämpningen av lagens könsdiskrimineringsförbud har framförts av AD i ett remissvar år 1984 (yttrande över diskrimineringsutredningens delbetänkande /SOU 1983:18/ Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet). AD har där pekat på bl.a. att de hittillsvarande processerna kommit att i stor utsträckning domineras av frågor om meritvärdering. Det finns en tendens enligt AD som tyder på att AD håller på att utvecklas mot att i könsdiskrimineringstvisterna fungera som ett slags överinstans i tillsättningsärenden på den offentliga sektorn. AD ifrågasätter om inte ett tänkbart alternativ vore att ta bort möjligheten att föra talan vid AD när det gäller tillsättningsbeslut på den statligt reglerade sektorn. Skyddet för jämställdheten skulle i dessa fall ligga i första hand i regeringsformens regler om förtjänst och skicklighet som befordringsgrund med möjlighet för den enskilde att överklaga i sista hand till regeringen.

JämO har i december 1986 och i augusti 1987 till arbetsmarknadsdepartementet överlämnat två rapporter utarbetade inom ramen för JämO:s projekt FRID-A (Kvinnofrid i arbetslivet). I den första rapporten återkommer JämO till sin tidigare begäran om lagstiftning till skydd mot trakasserier för den som använder sig av möjligheten att göra anmälan enligt jämställdhetslagen. I den andra rapporten föreslår JämO -- mot bakgrund av en intervjuundersökning som JämO låtit utföra och som visat att 17 % av dem som svarat på enkäten hade utsatts för sexuella trakasserier på sin arbetsplats -- regler, t.ex. i jämställdhetslagen eller i brottsbalken, för att motverka sexuella trakasserier i arbetslivet. Båda rapporterna har remissbehandlats. Remissinstanserna har genomgående uttryckt förståelse för JämO:s förslag. Flertalet har tillstyrkt lagstiftningsåtgärder i den riktning JämO har föreslagit sedan en närmare analys gjorts av de rättsliga aspekterna.

Motsvarande krav har också framställts i upprepade motioner till riksdagen under senare år. I arbetsmarknadsutskottets nyligen av riksdagen behandlade betänkande (AU 1987/88:9) har utskottet med anledning av motionerna anfört att utskottet delar uppfattningen att det finns ett behov av ett förbättrat skydd mot trakasserier för den som gör anmälan om könsdiskriminering. Utskottet har också uttalat att JämO:s undersökning av de sexuella trakasserierna är värdefull mot bakgrund av att omfattningen av de könsdiskriminerande, däribland de sexuella, trakasserierna är förhållandevis okänd. Mot bakgrund av de problem som från olika håll, bl.a. från JämO:s sida, har kunnat konstateras vad gäller tillämpningsområdet och tolkningen av jämställdhetslagen, har utskottet också uttalat att en allmän utvärdering av lagen bör kunna ge det underlag som krävs för en eventuell omarbetning av lagen. Utskottet har därvid utgått från att man vid en sådan utvärdering av lagen ingående kommer att studera frågan om skydd mot trakasserier på grund av anmälan och att också frågan om sexuella trakasserier kommer att tas upp i detta sammanhang (betänkandet s. 9--11).

Liknande synpunkter framförs av utskottet i betänkandet AU 1987/88:17 med anledning av regeringens proposition 1987/88:105 om jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Utskottet anför där bl.a. att det enligt utskottets uppfattning är positivt att jämställdhetslagen blir föremål för en utvärdering. Även om lagen i stort sett kan anses ha fungerat väl är det enligt utskottet numera uppenbart att den i vissa hänseenden kan behöva göras mera effektiv. Utskottet framhåller att en fråga som därvid bör beaktas särskilt är -- som också har framhållits i propositionen -- behovet av ett förbättrad skydd mot trakasserier (betänkandet s. 33).

Behovet av en utvärdering av lagen

Det är nu snart tio år sedan jämställdhetslagen beslutades av riksdagen. Under dessa år har utvecklingen på jämställdhetens område förvisso varit glädjande. Andelen förvärvsarbetande kvinnor i yrkesverksam ålder, särskilt kvinnor med hemmavarande barn, är nu så stor att det knappast kan sägas föreligga någon skillnad i detta avseende i förhållande till männen i motsvarande åldrar. Kvinnorna har också i ökande omfattning vunnit inträde i traditionellt manliga yrken, t.ex. som officerare inom försvaret, polismän osv., och också i arbetsledande befattningar. Det bör samtidigt framhållas att även män i ökad utsträckning har kommit att söka sig till traditionella kvinnoyrken, t.ex. inom sjukvård samt barn- och äldreomsorg. Samtidigt visar statistiken att flertalet kvinnor alltjämt återfinns inom ett litet antal traditionellt kvinnodominerade yrken, att många har deltidsanställningar och att de kvinnliga arbetsledarna återfinns främst på låg- och mellannivå.

Mycket talar för att en ökad medvetenhet om jämställdhetsfrågorna har påverkat både kvinnors och mäns situation på arbetsmarknaden positivt. Det kan med fog antas att jämställdhetslagen har medverkat åtminstone genom att göra jämställdhetsfrågorna mer konkreta. Inte minst JämO:s arbete har i detta avseende varit betydelsefullt. Men vilket stöd jämställdhetslagen i övrigt kan ha varit är svårt att utan närmare undersökningar ha någon uppfattning om. Jag menar att det därför nu är tid att göra en utvärdering av lagen. En sådan utvärdering motiveras också av den kritik som har riktats mot lagen i riksdagsmotioner, från JämO och från AD och som tyder på att det finns problem både vad gäller tolkningen och tillämpningen av lagen samt av de uttalanden som gjorts av riksdagen i skilda sammanhang. Utvärderingen bör göras av en särskilt tillkallad utredare.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör på lämpligt sätt kartlägga hur jämställdhetslagen har kommit att verka i praktiken. Utredaren bör självfallet ta till vara JämO:s liksom AD:s erfarenheter av lagen. Likaså bör utredaren i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter och andra berörda organisationer.

Av det förhållandet att hittills huvudsakligen offentliga arbetsgivare har varit svarande i mål enligt lagen får naturligtvis inte dras slutsatsen att diskriminering förekommer mer inom offentlig verksamhet än inom privat. Andra orsaker, t.ex. den traditionella öppenheten i tillsättningsförfarandet och meritvärderingssystemet, framstår som troliga. Utredaren bör dock närmare klarlägga orsaksförhållandena. Om möjligt bör därvid också klarläggas i vilken omfattning jämställdhetstvister kan ha förekommit utanför JämO:s och AD:s verksamhet och hur och med vilket resultat dessa i så fall har bilagts.

Värdefullt är att också få belyst vilka aktiva åtgärder för jämställdhet, som vidtagits på arbetsplatserna.

Utredaren bör förutsättningslöst analysera resultatet av kartläggningen. Med utgångspunkt i analysresultatet bör utredaren ta ställning till om förändringar av lagen kan anses vara påkallade och i så fall lämna förslag som kan göra lagstiftningen mer verksam och ändamålsenlig. Uppmärksamhet bör ägnas åt frågan huruvida den sakkunskap som finns representerad i jämställdhetsnämnden skulle kunna användas i större utsträckning och på andra sätt än för närvarande.

Utredaren bör också särskilt överväga om det har framkommit behov av ett lagreglerat skydd för den som vill göra gällande sin rätt enligt lagen och i så fall hur detta lämpligen bör kunna utformas. Detsamma gäller i fråga om trakasserier på arbetsplatsen som har anknytning till kön (s.k. sexuella trakasserier). JämO:s två rapporter och remissvaren över dem bör överlämnas till utredaren.

Till utredningen bör knytas en referensgrupp.

För utredarens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som regeringen utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir 1984:5).

Arbetet bör vara slutfört under år 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt jämställdhetslagen

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att utvärdera lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (jämställdhetslagen),

att besluta om ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp samt om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag för utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)