Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-28

Statsrådet Johansson, finansdepartementet, anför.

1. Mitt förslag

En särskild utredare skall tillkallas för att -- i samarbete med företrädare för statliga myndigheter och näringslivs- och miljövårdsorganisationer -- kartlägga för- och nackdelar med miljömärkning av produkter och utreda formerna för ett eventuellt införande av ett frivilligt miljömärkningssystem i Sverige.

2. Bakgrund

I betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö föreslogs vissa åtgärder för ett miljöinriktat konsumentskydd. De åtgärder som särskilt nämndes var miljödeklarationer och s.k. positiv miljömärkning. Sådan märkning innebär att produkten har en ur miljösynpunkt positiv egenskap. Det är här fråga om en produkts relativa miljövänlighet i jämförelse med konkurrerande produkter. De remissinstanser som berörde förslaget var i huvudsak positiva. Några instanser framhöll emellertid bl.a. att ett införande i Sverige måste föregås av närmare analyser av för- och nackdelar med olika tänkbara system.

I propositionen 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 1990-talet anförde föredragande statsrådet att den enskilde medborgarens livsstil, konsumtion och handlande i övrigt har stor betydelse i arbetet för en bättre miljö. Tänkbara former för det miljöinriktade konsumentskyddet bör därför utredas. Ett höjt miljömedvetande hos konsumenten gör att marknaden för miljövänliga produkter kan öka. Detta bör i sin tur leda till att industrin får ett ökat intresse av att utveckla miljövänlig teknik och miljövänliga produkter.

I propositionen 1987/88:90 Energipolitiken inför 1990-talet uttalade föredragande statsrådet att konsumentverket bör få i uppdrag bl.a. att vidareutveckla systemet med energideklarationer för hushållsapparater.

De nordiska konsumentministrarna beslutade vid ett möte i mars 1988 att utreda möjligheterna till en frivillig nordisk miljömärkning. Beslutet fattades med utgångspunkt i rekommendationer av Brundtlandkommissionen -- en oavhängig världskommission för miljö och utveckling, tillkommen på Förenta Nationernas initiativ.

Inom EG har kommissionen nyligen inlett arbetet med ett miljömärkningssystem. Frågan om hur EG:s system skall utformas är emellertid ännu inte löst.

Begreppet miljömärkning har numera i viss utsträckning kommit att innefatta märkning även med avseende på effekter på människors hälsa.

Det konsumentinriktade miljöskyddet skall ses som ett samlat system av olika typer av åtgärder -- varav miljömärkning av produkter är en sådan typ.

3. Olika typer av produktmärkning

Information om produkter kan ske genom bl.a. märkning direkt på produkten. I Sverige finns ett flertal system för sådan produktmärkning. Vissa är obligatoriska, dvs. fastslagna i författningar eller myndighetsföreskrifter. Exempel på obligatorisk produktmärkning är märkningsbestämmelserna i lagen (1985:426) om kemiska produkter, livsmedelslagens (1971:511) bestämmelser om märkning av färdigförpackade livsmedel, arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om märkning av t.ex. personlig skyddsutrustning och marknadsdomstolens beslut med stöd av marknadsföringslagens (1975:1418) informationsbestämmelse. Andra system är frivilliga. Också sådana kan administreras av myndigheter, även om flertalet frivilliga system upprätthålls av t.ex. branschorganisationer inom näringslivet och miljö- eller konsumentorganisationer.

Tre huvudprinciper för märkning kan urskiljas: positiv, negativ och neutral. I verkligheten kan emellertid inte en alldeles klar gräns dras mellan olika typer av märkning; särskilt gäller detta mellan negativ och neutral märkning. I vissa fall kan positiv märkning även utgöra komplement till negativ märkning.

Positiv märkning är, som jag antytt tidigare, främst att betrakta som en till konsumenten riktad rekommendation till köp. Ur den enskilde leverantörens synvinkel kan positiv märkning uppfattas som en premiering. Ett tilldelat positivt märke utgör således ett konkurrensmedel. Negativ märkning skall ses som en varning med upplysning om risker och om hur produkten skall hanteras för att skador på hälsa eller miljö skall undvikas. Neutral märkning, slutligen, innebär att information om t.ex. produktens innehåll eller egenskaper lämnas utan värderande inslag.

Produktmärkning utan miljöanknytning

Den s.k. VDN-märkningen, som efter beslut av konsumentverket inte längre får användas eftersom tillsynen upphört, är exempel på ett frivilligt märkningssystem. VDN-systemet administrerades ursprungligen av varudeklarationsnämnden (sedermera av konsumentverket) och byggde på att intressenter inom ett visst varuområde utarbetade normförslag, som efter remissförfarande fastställdes. Använda provningsmetoder skulle vara svensk standard. Deklarerade varor märktes med en etikett, VDN-Fakta, på varan. Oftast redovisades ett flertal egenskaper på etiketten.

Möbelfakta är ett frivilligt märkningssystem enligt vilket egenskaper hos möbler och tre kvalitetsnivåer anges. Möbelfakta har utvecklats ur VDN-systemet. Skillnaderna är främst att Möbelfakta ger mer koncentrerad information och att vissa minimikrav måste vara uppfyllda för att möbeln skall få märkas.

Produktmärkning med miljöanknytning

I Sverige har ett flertal olika positiva märkningssystem med miljöanknytning utvecklats. De är vanligen konsument- eller producentinitierade. Som exempel på denna typ av märkning kan nämnas Världsnaturfondens Pandamärke (finpapper och batterier), återvinningssymbolen (dryckesförpackningar) samt K-märket och KRAVmärket (livsmedel).

Ett exempel på negativ miljömärkning är kraven enligt lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter skall genom märkning eller på annat sätt lämnas uppgifter av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Kemikalieinspektionen kan utfärda närmare bestämmelser om märkning med avseende på hälsofarlighet. Inspektionen håller för närvarande på att utarbeta märkningsregler även med avseende på miljöfarlighet. Även dessa märkningssystem kan ses som exempel på negativ märkning, men gränsen till neutral märkning är flytande.

Som exempel på neutral miljömärkning kan nämnas de riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning, som konsumentverket har fastställt.

4. Erfarenheter från Förbundsrepubliken Tyskland

I Förbundsrepubliken Tyskland finns sedan år 1977 ett system för positiv miljömärkning. Enligt detta förses vissa produkter, som bedömts vara mindre farliga för miljön än andra produkter inom samma produktgrupp, med ett märke -- Förenta Nationernas miljösymbol, den blå ängeln. Hittills har drygt 2000 produkter inom ett 50-tal olika produktgrupper tilldelats ett sådant märke. Bland de produkter som fått miljömärkning kan nämnas asbestfria bromsbelägg, biltvättanläggningar som återanvänder en del av avloppsvattnet samt lackfärger som innehåller viss högsta halt av organiskt lösningsmedel.

Förslag på produktgrupper som kan komma ifråga för miljömärkning kan lämnas in av vem som helst till det tyska miljövårdsverket. Efter beredning hos detta verk och hos RAL, den tyska motsvarigheten till statens provningsanstalt, väljer en särskild jury ut dels vilka produktgrupper som skall undersökas närmare, dels vilka minimikrav i miljöhänseende som skall gälla. Juryn består av oberoende vetenskapsmän och representanter för näringslivet och miljöorganisationerna. Intresserade tillverkare ansöker hos RAL om att få använda märket med den blå ängeln. De skall visa att produkten klarar kraven. Provningskostnader svarar företaget för. Om produkten godkänns, tecknar RAL ett avtal med företaget, som innebär att märket får användas på produkten under tre år. Därefter görs en omprövning. I samband med att avtalet undertecknas skall företaget erlägga en fast avgift. Företaget skall också betala en årlig avgift baserad på omsättningen. Härtill kommer en avgift som skall bidra till marknadsföringen av systemet.

Bland de nackdelar som framhållits med det tyska systemet kan nämnas det förhållandet att bedömningen är relativ. Så kan t.ex. lackfärger med låg halt av organiskt lösningsmedel få miljömärket medan lackfärger med vatten som lösningsmedel -- som från miljösynpunkt är mindre skadligt -- inte kan få det. De bägge produktvarianterna har inte ansetts ersätta varandra. Vidare kan nämnas att systemet i stort medger hänsyn bara till en enda miljöegenskap. Någon sammanvägning av flera olika miljöegenskaper sker i regel ej och oftast beaktas inte heller alla de miljöeffekter som kan uppstå under produktens hela livscykel: produktion, konsumtion och destruktion. De största fördelarna anses vara att systemet är relativt enkelt att administrera och att symbolmärkningen är slagkraftig och lätt att förstå för konsumenterna.

5. Utredningsuppdraget

Miljömärkningen innefattar en del problem och frågeställningar som är av den art att en särskild utredare bör analysera dem närmare. Med utgångspunkt i en sådan analys bör utredaren lämna förslag till utformningen av ett miljömärkningssystem.

En utgångspunkt för utredaren bör vara att det tilltänkta systemet skall vara frivilligt. Det innebär att endast produkter som säljs av företag, vilka själva ansöker om miljömärkning, skall bli föremål för bedömning. Den märkning som då kan komma ifråga är positiv miljömärkning.

Utredarens huvuduppgift är att redovisa för- och nackdelar med miljömärkning av produkter samt lämna förslag till utformningen av ett frivilligt miljömärkningssystem. I detta sammanhang bör utredaren kartlägga olika system för redovisning av miljöegenskaper. Utredaren bör särskilt beakta att miljöegenskaperna kan variera väsentligt för en och samma produkt under hela dess livscykel.

Utredaren bör också bedöma hur den föreslagna utformningen av systemet kan komma att förhålla sig till andra system för produktmärkning, såväl obligatoriska som frivilliga, för de produktgrupper som kan tänkas bli berörda.

Frågan om vilken typografi själva märkningen skall ha hänger nära samman med de nyss nämnda frågeställningarna och bör bedömas av utredaren. För- och nackdelar med att använda Förenta Nationernas, Världsnaturfondens eller andra existerande miljösymboler jämfört med en ny symbol bör redovisas.

Utredaren bör redovisa tänkbara alternativ för hur ett miljömärkningssystem lämpligen kan administreras och föreslå ett av alternativen. Det bör då särskilt beaktas att själva bedömning en av vilka produktgrupper som kan komma i fråga för miljömärkning och av vilka minimikrav i miljöavseende som skall gälla, bör utföras av en opartisk instans. En utgångspunkt skall vara att denna instans och dess verksamhet inte är en statlig angelägenhet. Utredaren bör även beakta frågan om hur samverkan skall ske mellan å ena sidan den instans som handhar systemet och å andra sidan de myndigheter som tillämpar sådan lagstiftning som kan komma att beröras av det föreslagna miljömärkningssystemet.

Utredaren bör också lämna förslag till finansieringen av sitt föreslagna system. Kostnaderna skall vara statsbudgetmässigt neutrala. Utgångspunkten är att systemet bör finansieras i huvudsak genom avgifter från berörda företag. Avgiftssystemet bör konstrueras så att avsättningen av de miljömärkta produkterna inte hämmas genom t.ex. en stark koppling mellan avgiftens storlek och omsättningen på produkten i fråga. Systemet bör också vara utformat så, att intäkterna säkerställer kontinuiteten i verksamheten.

Utredaren bör överväga om det föreslagna miljömärkningssystemet skall tillämpas på försök under en begränsad tid eller redan från början göras permanent. Om en försöksverksamhet föreslås, bör utredaren även beakta behovet av en utvärdering.

Utredaren bör i detta sammanhang också redovisa vilka effekter som det framlagda förslaget kan ha på konkurrensen i de branscher som kan tänkas bli berörda av det.

Slutligen bör utredaren särskilt beakta förslagets förenlighet med Sveriges internationella åtaganden. En redovisning av sådana aspekter bör lämnas särskilt med avseende på EG:s planerade miljömärkningssystem och det arbete som avses ske på det nordiska planet.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet bör redovisas senast vid årsskiftet 1988/1989.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om konsumentfrågor inom näringsrättens område

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att, i samarbete med företrädare för statliga myndigheter och näringslivs- och miljövårdsorganisationer, kartlägga för- och nackdelar med miljömärkning av produkter och utreda formerna för ett eventuellt införande av ett frivilligt miljömärkningssystem i Sverige,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)