SOU 1987:32

För en bättre miljö

etänkamk av utled ningen om m1110vardens 01g11111sat1011

SM] 1987z32

etänkande av utredningen om milj övårdens organisation

?., >

1. FÖR EN BÄTTRE MILJO

& Statens offentliga utredningar

1987:32 Miljö- och Energidepartementet

För en bättre miljö

Betänkande av

1_1_tredningen om miljövårdens organisation Östersund 1987

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst

106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30

Allmänna Förlagets bokhandel: Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8. 10—12.00 (externt och internt) 08/763 1005 12.00—16.40 (endast internt)

ISBN 91-38-10007-X ISSN 0375-250X

Omslag AD, Susan Nilsson Produktion Allmänna Förlaget AB Graphic Systems, Göteborg 1987

Till statsrådet och chefen för miljö- och energidepartementet

Genom beslut den 26 juni 1986 bemyndigade regeringen statsrådet Birgitta Dahl, numera chefen för miljö- och energidepartementet, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av miljövårdens organisation.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementsche— fen den 1 juli 1986 landshövdingen Sven Heurgren till särskild utredare.

Såsom sakkunniga förordnades den 1 november l986 de- partementsråden Fredrik Damgren och Ulf Henricsson. Den 8 januari l987 entledigades Fredrik Damgren. Samma dag förordnades departementsrådet Maj-Britt Grufberg i hans ställe.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 1 november 1986 planeringschefen Lennart Friberg, re- visionsdirektören Hans Grohman, direktören Karl—Fred— rik Gustafsson, organisationsdirektören Erik Lindgren, naturvårdsdirektören Mats Olsson och direktören Lars Ågren; den 26 januari 1987 föreningsjuristen Urban Engerstedt, den 30 mars l987 hovrättsassessorn Stefan Rubenson, den 2l april 1987 hovrättsassessorn Lena Berke och den 15 juni l987 pol.mag. Bror Tronbacke. Efter egen begäran entledigades Urban Engerstedt den 6 juli 1987.

Till sekreterare åt utredningen förordnades den 22 september 1986 arkitekten Ulf Alexandersson. Till bi—

trädande sekreterare förordnades den l5 september 1986 assistenten Inger Thalin, den 22 september 1986 revisionssekreteraren Kerstin Frideen, departements- sekreteraren Tommy Stagh, avdelningsdirektören Axel Wenblad, den 1 mars 1987 departementssekreteraren Ulla Björkman, byrådirektören Inger Eriksson och hovrättsassessorn Sten Pålsson. Efter egen begäran entledigades Tommy Stagh den 1 januari 1987 och Kerstin Frideen den 30 mars l987.

Sekretariatet har under utredningsarbetet biträtts av Gilbert Henriksson, Navab AB, och Nils Ahlgren,

UNO—Konsult AB.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om miljö— vårdens organisation.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet För en bättre miljö (SOU l987z32). Utredningens uppdrag är

härmed slutfört.

Särskilda yttranden har avgivits av experterna Karl- Fredrik Gustafsson och Mats Olsson.

östersund i augusti 1987

Sven Heurgren

/Ulf Alexandersson

2

INNEHÅLL

Förkortningar

SAMMANFATTNING FÖRFATTNINGSFURSLAG I BAKGRUND, AVGRÄNSNINGAR, GENOMFÖRANDE 1 INLEDNING 1.1 Bakgrund och utgångspunkter 1.2 Utredningsuppdraget 1.3 Avgränsning av uppdraget 1.4 Genomförande av uppdraget 1.5 Disposition av betänkandet 2 DE VIKTIGASTE MILJUPROBLEMEN 2.1 Miljöproblem 2.1.1 Klimatförändringar och påverkan på ozonlagret 2.1.2 Försurning och fjärreffekter av luftföroreningar 2.1.3 Förorening av sjöar och vattendrag, kustvatten och hav 2.1.4 Luftföroreningar och buller i tät- ortsmiljö 2.1.5 Hälso— och miljöfarliga ämnen 2.1.6 Hotet mot arter, ekologiska system och genetiska resurser .2 Verksamheter och miljöproblem 2 2.1 Energiförsörjning 2 2.2 Transporter 2.2.3 Industriproduktion 2.2.4 Avfallshantering 2 2.5 Kommunal VA-teknik 2 2.6 Skogsbruk 2 2.7 Jordbruk

83 83 84 85 86 88

91 91

96 98

101 102 102 103 104 107 111 113 114

3 NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER 119 3.1 Olika typer av mål 119 3.2 Vissa allmänna mål 122 3.3 Några konkreta mål 123 INTERNATIONELLT MILJöVÅRDSARBETE 127 4.1 Allmänt 127 4.2 Utredningens slutsatser 129 11 MILJOVÄRDSORGANISATIONEN 5 NUVARANDE MILJÖVÅRDSORGANISATION 131 5.1 Allmänt 131 5. Miljövårdsfamiljen 131 5.3 Tablå över miljövårdsfamiljen 137 6 BRISTER I NUVARANDE ORGANISATION 139 6.1 Allmänt 139 6.2 Miljöskyddslagssystemet 140 6.3 Kunskapsförsörjning och miljöforskning 141 6.4 Särskilda frågor 142 6.5 Utredningens inriktning av arbetet 145 III MILJOMEDVETANDE, MILJUHANSYN OCH FORE— BYGGANDE MILJÖVÅRDSARBETE 7 UTREDNINGENS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG 147 7.1 Inledning 147 7.2 Miljöansvaret 148 7.2.1 Den enskildes miljöansvar 148 7.2.2 Företagens miljöansvar 150 7.2.3 Organisationernas miljöansvar 153 7.2.3.1 Allmänt 153 7.2.3.2 De ideella organisatio—

nerna 155 7.2.3.3 De fackliga organisatio—

nerna 156 7.2.3.4 Branschorganisationerna 157

7.2.4 Myndigheternas miljöansvar 159 7.2.4.1 Lokalt 159 7 2.4.2 Regionalt 161 7.2.4.3 Centralt 162 7.3 Några viktiga styrmedel 164 7.3.1 Information 165 7.3.2 Utbildning 169 7.3.3 Styrmedel för förebyggande miljö- vårdsarbete 172 7.3.4 Talerätt för organisationer 174 7.3.4.1 Rättsläget 174 7.3.4.2 Utredningens överväganden och förslag 179

IV MILJÖSKYDDSLAGSSYSTEMET

8 MILJÖSKYDDSLAGEN 183 8.1 Tidigare lagstiftning 183 8.2 Miljöskyddslagen år 1969 185 8.3 Miljöskyddsutredningen 187 8.4 Nuvarande regler i miljöskyddslagen 190 EN ANALYS Av NUVARANDE SYSTEM 197 9.1 Uppbyggnad och organisation 197 9.2 Prövningsförfarandet 203 9.2.1 Ärendetyper 203 9.2.2 Handläggningsprocessen 206 9.2.3 Beslut 213 9.2.4 Villkor 216 9.3 Tillsyn och kontroll av anläggningar 220 9.3.1 Systemet 220 9.3.2 Tillsynsprocessen 223 9.3.3 Kontrollprogram och egenkontroll 225 9.3.4 Myndigheternas tillsyn 232 9.4 Recipientkontroll 237 9.5 Avgifter för prövning och tillsyn 238

10

10.

10.

10.

1

2

3

OVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG Utgångspunkter 10.1.1 Det framtida miljöskyddsarbetet 10.1.2 Allmänna krav på systemet Myndighet — företag 10.2.1 Ansvars- och arbetsfördelning 10.2.2 Företagens egenkontroll 10.2.2.1 Allmänna överväganden lO.2.2.2 Miljörapport 10.2.2.3 Kontrollprogram 10.2.2.4 Auktorisation av kon— trollorgan 10.2.3 Tillsyn och övervakning 10.2.4 Miljörevisorer 10.2.4.1 Revisionsfunktionen lO.2.4.2 Miljörapport - miljö- revisor 10.2.4.3 Auktorisation 10.2.4.4 Tillämpningsområde Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna 10.3.1 Miljöskyddsmyndigheterna 10.3.1.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd 10.3.1.2 Naturvårdsverket lO.3.1.3 Länsstyrelserna 10.3.1.4 Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder 10.3.2 Sammanhållen prövning och tillsyn 10.3.3 Decentralisering och ansvarsför- delning lO.3.4 Prövningsförfarandet 10.3.4.1 Koncessionsnämnden och länsstyrelserna

10.3.4.2 Omprövning av tillstånds—

pliktiga verksamheter 10.3-4.3 Verksamheter som sak- nar tillstånd 10.3.4.4 Miljö- och hälsoskydds- nämnderna

243 243 243 247 255 255 259 259 261 263

266 267 273 273

275 279 283 285 285 286

288 291

299 302

306 315

10. 10. 10. 10.

Noam-:>

11 11.1 11.2

12

12.1 12.2 12.3

12.4 12.5

13 13.1

10.3.5 Tillsynsförfarandet

10.3.5.l Naturvårdsverket och läns-

styrelserna 10.3.5.2 Miljö- och hälsoskydds- nämnderna Recipientkontroll Utbildning och rådgivning ADB-stöd för prövning och tillsyn Branschorganisationernas roll

RESURSBEHOV OCH GENOMFÖRANDEFRÅGOR Förslag om resursförstärkning Genomförande

FINANSIERING

Principen om förorenarens kostnadsansvar

En internationell utblick

Finansiering av svensk miljövård - förr och nu

Avgiftsprinciper

Taxekonstruktion

12.5.1 Tidtaxa

12.5.2 Saktaxa Utredningens förslag till avgiftssystem 12.6.1 Val av avgiftssystem 12.6.2 Sammanlagda kostnader 12.6.3 Avgifter -koncessionsnämnds- och länsstyrelselistorna 12.6.4 Avgifter, kommunlistan 12.6.5 Uvergångsfrågor

SANKTIONSSYSTEMET

Sanktionssystemet kring miljöskyddslagen 13.1.1 Inledning

13.1.2 Brott mot miljöskyddslagen 13.1.3 Bestämmelsen i 13 kap. 8 a 5 och 9 % 2 stycket brottsbalken

13.1.4 Miljöskyddsavgift, förverkande, företagsbot

331 338 339 344 347

349 349 359

363 363 363

365 369 371 371 373 375 375 376

377 379 379

381 381

381 383

13.1.5 Vitet 395 13.1.5.l Om vite - allmänt 395 13.1.5.2 Vite och straff 395 13.1.5.3 Vitesbestämmelser i mil- jöskyddslagen 399 13.2 Sanktionssystemet i praktisk tillämpning 400 13.2.1 Anmälda brott 400 13.2.2 Vitesförelägganden 406 13.3 Internationell utblick 408 13.4 Analys och probleminventering 416 13.4.1 Problem hänförliga till lagstift— ningen 416 13.4.2 Tillståndsbeslutens utformning och tolkning 419 13.4.2.1 Oklara villkor 423 13.4.2.2 Oprecisa villkor 426 13.4.2.3 Delegation av villkor 427 13.4.3 Myndigheternas agerande vid vill- korsöverträdelser 428 13.4.4 Miljöbrottens straffvärden 433 13.4.4.1 Ringa brott 437 13.5 Utredningens överväganden och förslag 439

13.5.1 Allmänna överväganden om sank— tionsmedel inom miljöskyddssyste— met 439 13.5.2 Särskilda överväganden och förslag 457 13.5.2.l Omprövning av villkor och tillstånd 457 l3.5.2.2 Delegationsförfaranden 461 l3.5.2.3 Terminologin villkor -

föreskrift i lagen 464 l3.5.2.4 Företagens informations— plikt 471 13.5.2.5 Förhållandet mellan miljöskyddslagens och brottsbalkens ansvars- bestämmelser 473 13.5.2.6 Straffvärdesfrågor m.m. 476 l3.5.2.7 Åtalsanmälan 484

13.5.2.8 Förhållandet vite-straff 487 13.5.2.9 Utbildningsinsatser—orga-

nisationsfrågor 490 13.5.2.1O Ekonomiska styr- och sanktionsmedel 494 13.5.2.1l Rättshjälp i miljömål 500 V KUNSKAPSFÖRSURJNING OCH MILJöFORSKNING

___—___—

14 KUNSKAPSFöRSöRJNINGEN INOM MILJöVÅRDSOM-

RÅDET 509 14.1 Inledning 509 14.2 Nuvarande organisation och ansvarsfördel—

ning 511

14.2.1 Allmänt 511

14.2.2 Organ som stödjer miljövårdsforsk- ningen 511

14.2.2.1 Miljö—FoU-indelnings- grunder 511 14.2.2.2 Naturvårdsverket 512 14.2.2.3 övriga FoU—stödjande organ med stor betydelse för miljövårdsområdet 515 14.2.3 Forskningsutförande organisationer

av stor betydelse för miljövärden 517 14.3 Problem och brister i kunskapsförsörj— ningssystemet 523 14.4 Utredningens överväganden och förslag 528 14.4.1 Allmänt 528 14.4.2 Strategi/policy- och utrednings- verksamhet 529

14.4.3 Styrning och administration av

den tillämpningsinriktade miljö- vårdsforskningen 530 l4.4.3.1 SNV:s forskningsnämnd 530 l4.4.3.2 Samverkan med universi-

tet och högskolor/centra för miljövetenskaplig forskning 532

VI

15

15. 15.

15. 15.

16

16. 16. 16. 16. 16.

17

17.

17.

1

wacom—'

1

2

14.4.4

14.4.5

14.4.6

Laboratorieresurser hos naturvårds- verket

Miljöövervakning och miljökontroll/ recipientkontroll . Laboratorieresurser för havsförore-

ningar

SARSKILDA FRÅGOR

SAMHÄLLETS RÄDDNINGSTJÄNST, TRANSPORT AV

FARLIGT Allmänt

GODS M.M.

Lagstiftning och myndighetsansvar för transport av farligt gods Problembeskrivning Utredningens överväganden och förslag

FORESKRIFTSANSVAR FOR BULLEREMISSION FRÅN

FORDON

Inledning Nuvarande ansvarsfördelning

Internationellt samarbete

Planerad verksamhet Utredningens överväganden och förslag

ANSVARSFURDELNING MELLAN NATURVÅRDSVERKET OCH PLANVERKET/BOSTADSSTYRELSEN Ansvarsfördelning vid tillämpning av na-

turresurslagen (NRL)

17.1.1

17.1.2

Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen Utredningens överväganden och förslag

Ansvarsfördelning vad gäller vattenpla- nering vid tillämpning av plan- och bygglagen (PBL) 17.2.1 Utredningens överväganden och förslag

543 543

546 549

18 MARKANVANDNING KRING INDUSTRIER 18.1 Problem och brister 18.2 Tidigare lagstiftning och ansvarsfördel- ning 18.3 Plan— och bygglagen 18.4 Utredningens överväganden och förslag

19 REGIONAL TILLSYN öVER HANTERING AV KEMI— KALIER

19.1 Bakgrund

19.1.1 Avgränsningar 19.1.2 Den hittillsvarande regionala och lokala kemikalietillsynen 19.2 Utredningens överväganden och förslag 19.2.1 Allmänna överväganden 19.2.2 Samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen

VII SPECIALMOTIVERING

SÄRSKILDA YTTRANDEN

BILAGOR

Bilaga 1 Utredningens direktiv Bilaga 2 Miljövårdsfamiljen (separat bok) Bilaga 3 Internationella organ i miljövårdsarbetet Bilaga 4 Antal miljöfarliga verksamheter samt kon-

trollprogram den 1 januari 1987

Bilaga 5 Förslag till organisation av miljöskydds- kontrollen - utarbetad av Ferenc de Kazinczy, Statens Anläggningsprovning Bilaga 6 Miljörevisorssystemet i praktisk till- lämpning Bilaga 7 Förslag till nya bilagor till miljöskydds— förordningen Bilaga 8 Miljörättssystemet - särskilt straffregler- na - en jämförande analys

571 571

573 575

577 577 577 579 582 582 587

- '.li" tid"—'? elli ' |

'i n

.il'f! .

Förkortningar

ADB BAK BrB BRÅ CMF DAFA

Dir DSH

FOA FoU FK HL IVL KemI KtL LHMV LKP LON Lst MF MHN ML NRL NVL PBL RHL PMK SFS SjöV SNF SNI SNV SRV STU Sö

Administrativ databehandling Bilavgaskungörelsen

Brottsbalken

Brottsförebyggande rådet Centra för miljövetenskaplig forskning Datamaskincentralen för administrativ databehandling Direktiv

Delegationen för samordning av havsresurs— verksamheten

Försvarets forskningsanstalt Forskning och utveckling Fordonskungörelsen Hälsoskyddslagen

Institutet för vatten och luftvårdsforskning Kemikalieinspektionen

Lagen om kärnteknisk verksamhet

Lagen om hälso- och miljöfarliga varor Lagen om kemiska produkter Länsstyrelsernas organisationsnämnd Länsstyrelse

Miljöskyddsförordningen Miljö— och hälsoskyddsnämnd Miljöskyddslagen Naturresurslagen Naturvårdslagen

Plan- och bygglagen

Rättshjälpslagen

Program för övervakning av miljökvalitet Svensk författningssamling Sjöfartsverket Svenska Naturskyddsföreningen Svensk näringsgrensindelning

Statens naturvårdsverk

Statens räddningsverk Styrelsen för teknisk utveckling Skolöverstyrelsen

TSV UHÄ VA VAV VL

Trafiksäkerhetsverket Universitets- och högskoleämnbetet

Vatten och avlopp Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen Vattenlagen

Sammanfattning

Allmänt

Utredningens uppdrag har i första hand varit att göra en samlad översyn av miljövårdens organisation i Sverige. Utredningens direktiv utgår från att nu- varande organisation inte uppfyller tillräckliga krav på effektivitet. Det gäller nu, med direktivens ord, att se till att de samlade resurserna inom miljö- vårdsområdet i vid mening utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem. Även om det hittillsvarande miljövårdsarbetet i många hänseenden varit framgångsrikt är det likväl uppen- bart att en rad allvarliga, nu kända miljöproblem återstår att lösa och att nya problem kommer att visa sig i framtiden.

Vissa naturvårdsfrågor främst av organisatorisk art har under år 1986 varit föremål för en särskild ut- redning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 198614) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållningsaspekter nyligen be- handlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturresurslagen (NRL). Utredningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp natur— vårdsfrågorna i denna utredning.

Miljövårdsarbete handlar mycket om arbetsfördelning och samverkan mellan olika parter. Det är också frågor som utredningen ingående behandlat. En mycket

väsentlig arbetsfördelningsfråga avser å ena sidan de företag och andra verksamheter som bidrar till miljöförstöring och å andra sidan de myndigheter som är satta att bevaka miljövårdens intressen.

Det har varit en grundläggande förutsättning i ut- redningens arbete att företagens ansvar på området måste markeras tydligare än som skett hittills. Fö— retagens egenkontroll måste förbättras. Utredningen lägger fram flera förslag som har denna inriktning.

Men även om man som utredningen föreslår ökar kraven på företagen står det alldeles klart att de resurser som samhället i dag ställer till förfogande för mil— jövårdsarbete är alldeles för knappa. Resurserna räcker inte till för den ambitionsnivå som stats— makterna redan tidigare lagt fast och som nu skall höjas ytterligare. Vissa effektivitetsvinster kan upp— nås inom ramen för nuvarande resurser som en följd av utredningens förslag, men detta är inte tillräck— ligt. Ytterligare resurser måste till. Utredningen lägger fram flera förslag till förstärkningar. Det är avsett att dessa förstärkningar skall finansie— ras med hjälp av ett nytt avgiftssystem, som utred- ningen presenterar.

Aven miljövårdens instrument i form av lagstift— ning har utredningen funnit anledning att se över. I nuvarande system har inte minst reglerna för på- följder för miljöbrott påfallande brister.

Samtidigt som utredningen framhåller nödvändigheten av ökade insatser för miljövärden inom landet fram— hålls vikten av ett stärkt engagemang för miljövård på det internationella planet. Många av våra svåra— ste miljöproblem kan inte lösas utan att en rad andra länder höjer sin ambitionsnivå när det gäller att bemästra dessa problem.

Utredningen har under initialskedet av sitt arbete hållit en serie hearings med ledande företrädare förmyn- digheter, näringsliv och organisationer med engage— mang på miljöområdet. Med ledning av direktiven och bl.a. dessa hearings har utredningen kunnat urskilja de områden där de största bristerna finns i dag vad gäller organisation och effektivitet. Vid urvalet av utredningsfrågor och vid behandlingen av dessa frågor har utredningen emellertid inte kunnat bortse från tidsfaktorn. Utredningen har haft mindre än ett år till förfogande för sitt arbete.

Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljö—

vårdsarbete

En framgångsrik miljöpolitik kräver framförhållning och långsiktighet. Miljöfrågorna måste regelmässigt bli föremål för hänsynstagande inom alla samhälls- sektorer och bli beaktade på ett så tidigt stadium som möjligt. Det kräver ett miljömedvetande och ett ansvarstagande hos alla i samhället - enskilda, före- tag, organisationer, politiker och myndigheter.

Många människor anser i dag att miljöfrågorna är en av de viktigaste samhällsfrågorna. Men de flesta har otillräckliga kunskaper för att i praktiskt handlande kunna ta sitt miljöansvar. Väsentligt ökade satsningar på information och upplysning behövs därför enligt utredningen. Naturvårdsverket föreslås få ett ökat informationsanslag om 2 milj. kr. per år. Ett miljöinriktat konsumentskydd med bl.a. miljödeklarationer på varorna - är också en viktig åtgärd.

En betydligt ökad satsning på utbildning är enligt utredningen en nödvändig investering för ett ökat miljömedvetande. Miljöutbildning bör ingå som en naturlig del i undervisningen i såväl grundskolan

som gymnasieskolan. Vid universitet och högskolor bör finnas utbildning som är avsedd för kvalifice— rat miljövårdsarbete. Även inom andra tekniska eller naturvetenskapliga utbildningslinjer bör miljöfrågor— na uppmärksammas. Utredningen föreslår att Skolöver- styrelsen ges i uppdrag att göra en sammanställning av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrågor på olika nivåer och utifrån detta - i samverkan med bl.a. naturvårdsverket ge råd om lämpliga läro— medel. Universitets— och högskoleämbetet bör ges i uppdrag att kartlägga undervisningen i miljövård på olika linjer inom civilingenjörsutbildningen och

att därefter redovisa förslag till förstärkning av denna undervisning.

Det är viktigt att företagen vidtar förebyggande åtgärder av olika slag. Utredningen anser att före- tagen bör utveckla "miljövarningssystem" så att nega— tiva miljöeffekter i produktionsprocessen kan upp— täckas tidigt. Näringslivsorganisationerna har vik- tiga uppgifter bl.a. vad gäller rådgivning och in- formation, särskilt till mindre och medelstora fö- retag som ofta saknar egen expertis på området. Dessa organisationer bör ta ett större ansvar än idag.

Genom de fackliga organisationerna kan de anställdas praktiska erfarenheter tas till vara i miljöskydds- arbetet, inte minst lokalt vid företagen, anser utredningen. De fackliga organisationerna kan också spela en aktiv roll genom bl.a. utbildningsverksam— het.

Många ideella organisationer är verksamma på miljö- vårdsområdet. Utredningen framhåller den betydelse som dessa har för ett ökat miljömedvetande och för opinionsbildning i miljöfrågorna. De ideella organi- sationernas kompetens och engagemang bör tas till vara. Utredningen föreslår att ideella och vetenskap-

liga organisationer på miljöområdet ges rätt att överklaga beslut enligt miljöskyddslagen. Sådan rätt har de inte i dag. För att komma ifråga för talerätt skall krävas att organisationen är allmänt erkänd och att den har arbetat under en längre tid. Det skall ankomma på regeringen att bestämma vilka orga- nisationer som skall få talerätt. Utredningen före— slår också att organisationer på området skall kunna tilldelas särskilda statliga medel för informations- insatser. Dessa medel föreslås uppgå till 2 milj.kr. per år.

Myndigheterna - lokala, regionala och centrala - bör ta sitt ansvar för miljön bl.a. genom att be- akta miljöfrågorna redan tidigt i den fysiska planeringen. Naturresurslagen samt plan— och bygg- lagen är här viktiga instrument. Angeläget är också att myndigheterna inom olika sektorer sam- verkar så att miljöfrågorna uppmärksammas tidigt. På kommunal nivå bör enligt utredningens mening särskilda miljövårdsprogram utarbetas.

Utredningen anser det också angeläget att såväl fö- retag som myndigheter i ökad utsträckning utarbetar miljökonsekvensbedömningar.

Miljöskyddslagsystemet

Miljöskyddslagens nuvarande tillämpning bygger på tillståndsprövning hos koncessionsnämnden eller läns- styrelserna. Länsstyrelserna har också ansvaret för den löpande tillsynen. Genom delegation kan de kommu- nala miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta över till- synsuppgifter, vilket skett i varierande omfattning i drygt 40 kommuner. I figuren på nästa sida redovisas dels huvudaktörerna i nuvarande system, dels de verk—

samheter som miljöskyddslagen omfattar och deras unge- färliga antal.

Figur

" " -+++ ALLMÄNNA ' D m.m.

?; / & A!. 23 X&// / /// > 0353!» / /

/ / / , / Anl. på KN- listan _

Anl.på LST listan 10 200

OMGIVNING ( vatten. Iutt, mark)

770

Basset i nuxatande inte"-

Det nuvarande systemet med prövning och tillsyn har under senare år utsatts för kritik i olika samman- hang. Tillsynen anses allmänt sett vara den del där de största bristerna finns. Resurssituationen är samtidigt sådan att det råder stora skillnader mellan uttalade ambitionsnivåer och tillgängliga resurser.

Utredningen anser att nuvarande förfarande med indi— viduell tillståndsprövning i stort fungerar bra, men oklara eller svårkontrollerade villkor för till— stånden utgör en svag länk vid genomförandet, vilket påverkar effektiviteten i miljöskyddsarbetet. Lag— stiftningens konstruktion innebär samtidigt ett all— varligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.

Inom tillsynen är avsaknaden av samlad överblick en av de stora bristerna vilket medför att underlag

för prioritering saknas. Tillsynen bedrivs enligt två modeller där den ena är baserad på företagens egenkontroll med kontrollprogram medan den andra helt baseras på myndigheternas tillsyn. På konces— sionsnämndslistan har emellertid inte mer än 85 %

av anläggningarna fastställda kontrollprogram medan på länsstyrelselistan endast 30 % har sådana program.

Brister i kontrollprogrammens kvalitet har också kommit fram. Ansvarsfördelningen mellan myndigheter- nas tillsyn och företagens egenkontroll är oklar i flera avseenden. Tillsynen över verksamheter som saknar egenkontroll är mycket bristfällig och i vissa fall närmast obefintlig.

Allmänna:-äiyeryäganden

Som tidigare sagts måste ambitionsnivån i miljöskydds- arbetet höjas. Det innebär bl.a. att de ca 15 000 vikti- gaste anläggningarna besöks av myndighet i snitt en gång/ år i stället för som nu en gång vart femte år. Am- bitionsnivån kommer härigenom i något bättre paritet med andra tillsynsområden som bilprovning och anlägg- ningsprovning.

Utredningen anser - som tidigare sagts att före- tagens primära ansvar för miljöskyddsarbetet bör förstärkas. Egenkontrollen bör vara basen i miljö- skyddslagens tillsyns- och kontrollsystem. Detta innebär samtidigt för myndigheternas del en över- gång från löpande tillsyn till en övervakning av företagens egenkontroll, d.v.s. övergång till en systemtillsyn.

Myndigheternas arbete med prövning och tillsyn en— ligt miljöskyddslagen decentraliseras. För att nå en så klar och resurseffektiv ansvarsfördelning

som möjligt föreslås ett sammanhållet ansvar för pröv— ning och tillsyn på resp. central, regional och lokal nivå.

Fögetage£s_egegkgn£rgll

Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former. För samtliga till- ståndspliktiga anläggningar föreslås att en årlig miljöragport skall avges. I rapporten skall före- tagen redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vid- tagits, effekterna av dessa åtgärder samt resul— tatet av egenkontrollen. Rapporten skall också innehålla ett ställningstagande av företaget till hur väl man uppfyllt villkoren.

Utredningen menar att kontrollprogram bör finnas fastställda för i princip alla tillståndspliktiga verksamheter. Den tekniska besiktningen bör reg— leras i kontrollprogrammen och preciseras till om- fattning och innehåll. En kvalitetssäkring av kon- trollens inriktning och innehåll bör ske genom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att utfärda föreskrifter om kontroll— programmens innehåll. Sådana föreskrifter bör reglera vad som skall kontrolleras och vilka metoder som skall användas.

Utredningen anser att man bör undersöka möjligheter- na att bygga upp ett auktorisationssystem för vissa delar av egenkontrollen. Auktorisation av kontroll- organ bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp i vatten och luft, mätning av buller m.m.

Miliäreyiågrer

För kontroll av och upplysning om företagens ekono- miska förhållanden har sedan länge funnits ett system med revisorer i företagen. Revisorsystemet har succes- sivt byggts ut och i dag ställs krav på alla företag av någon storleksordning att de skall utse en eller flera revisorer med särskild kompetens (auktorisera- de eller godkända revisorer). Dessa revisorer har ett ansvar inte bara gentemot ägarna utan också gent- emot långivare, leverantörer, anställda, kunder och staten.

Utredningen har funnit att erfarenheterna från områ- det med ekonomiska revisorer är så goda att det finns anledning att pröva ett system med revisorer i företagen på miljöområdet. Ett väl utformat sådant system borde kunna väsentligt bidra till att stärka den så viktiga egenkontrollen hos företagen, liksom miljövårdsarbetet i allmänhet. I samband med gransk- ningsarbetet kan också miljörevisorn ge företagen kvalificerad rådgivning om tekniska miljöskyddsåt— gärder.

Utredningen föreslår ett system enligt vilket det åligger alla,som bedriver sådana verksamheter för vilka det krävs tillstånd av koncessionsnämnden, att utse en auktoriserad miljörevisor. Revisorn skall fortlöpande följa miljöskyddsarbetet i den verksamhet för vilken han är revisor. Det skall åligga revisorn att till den miljörapport, som det enligt utredningens förslag skall åligga företagen att ta fram, foga ett intyg att de i miljörapporten angivna åtgärderna vidtagits. Finner revisorn att miljörapporten är oriktig skall han upplysa om detta.

Ett särskilt auktorisationssystem föreslås för miljö— revisorerna. Det bör enligt utredningen ankomma på naturvårdsverket att auktorisera miljörevisorerna.

Revisor kan den bli som har betydande teoretisk kun— skap och praktisk erfarenhet från miljöskyddsområdet. Som framgår av det föregående avser utredningens för- slag endast de verksamheter för vilka krävs konces- sionsnämndens tillstånd, d.v.s. drygt 300 företag. Utredningen har då tagit hänsyn till den begränsade tillgången på lämpliga revisorer och till att det kan finnas skäl att under viss tid pröva ett system med miljörevisorer innan det ges större omfattning. Utredningen räknar också med att miljörevisorerna efter hand — i likhet med vad som skett på det eko— nomiska området kommer att utveckla vad som är att betrakta som god praxis på miljöskyddsområdet. Det kan vara lämpligt att sådan praxis utvecklas innan man går vidare med krav på revisorer också i medelstora och mindre företag. Utredningen har be- räknat att det med det nu framlagda förslaget kom- mer att behövas 30—35 auktoriserade revisorer.

Systemet med revisorer betyder inte att företagen på något sätt fråntas sitt ansvar för miljöskydds— arbetet eller att tillsynsmyndighetens ansvar be— gränsas. Utredningen utgår dock från att myndighe— ternas arbete med löpande tillsyn avsevärt skall kunna begränsas med hjälp av miljörevisorerna.

Myndigheterneä_r911-i det-freutida-sxeteuet

Det ökade kommunala engagemanget i miljöskyddsar- betet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.

En förutsättning för att ett decentraliserat besluts- system skall fungera effektivt är att ansvarsfördel— ningen mellan myndigheterna i systemet är klar och entydig. Utredningen har bedömt att flera skäl talar för att resp. myndighet i så stor utsträckning som möjligt har ett sammanhållet helhetsansvar för såväl

prövning som tillsyn.

Utredningen föreslår att kgncessionsnämnden även fortsättningsvis svarar för prövning av de från miljösynpunkt viktigaste verksamheterna (drygt 300 anläggningar). Prövningen av drygt 400 verksamheter förs över till länsstyrelserna. Koncessions- nämnden bör också bli prövningsinstans vid överkla— gande av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas be- slut. Denna prövning ligger i dag på regeringen.

Naturvårdsverket bör liksom hittills föra talan i tillståndsärenden hos koncessionsnämnden. Verket

bör till skillnad från nu också svara för tillsynen av de verksamheter som prövas av nämnden. Den till— synen ligger i dag på länsstyrelserna. Länsstyrel- serna bör biträda naturvårdsverket med inspektioner. I övrigt bör naturvårdsverket prioritera samordningen av miljöskyddsarbetet och kunskapsförsörjningen.

Länsstyrelserna får i det framtida systemet en roll som prövnings- och tillsynsmyndighet vad gäller större och medelstora anläggningar där prövningen ej ankommer på koncessionsnämnden (ca 4 200 anlägg— ningar). Det är här fråga om miljöstörningar av närmast regional karaktär. Utredningen föreslår en förstärkning av länsstyrelsernas resurser med 5 milj. kr. per år för miljöskyddsinriktat utrednings- och forskningsarbete som är angeläget från regional syn- punkt.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utred— ningen få en förstärkt roll och ett eget ansvarsom- råde i miljöskyddsarbetet både vad gäller prövning och tillsyn. Någon prövning ligger i dag inte på kommunerna. Förslaget gäller drygt 10 000 främst mind- re anläggningar, vilkas miljöstörningar får betraktas som lokala. De utgörs av drygt 6 000 anläggningar som i dag finns upptagna på den s.k. länsstyrelselistan

28 SOU 1987 32 samt ca 4 000 f.n. anmälningspliktiga anläggningar.

Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämn— dernas tillstånd kallas miljölov. Miljölovsprövning- en blir ett enklare förfarande än tillståndsprövning- en. Nämnderna får härutöver visst tillsynsansvar för alla mindre anläggningar som inte kräver tillstånd eller miljölov. Vissa möjligheter att införa cen- tralt utfärdade föreskrifter för sådana verksamhe- ter föreslås också.

Utredningen utgår från att mindre kommuner kan be- höva samverka på olika sätt för att uppnå tillräck- lig kapacitet för de nya uppgifterna. I de fall större kommuner från länsstyrelserna redan tagit över tillsynen av verksamheter i större utsträckning än utredningen nu föreslår bör särskilda lösningar

i de enskilda fallen komma till stånd.

För de verksamheter som tillhör tillståndspliktiga branscher men som i dag saknar tillstånd föreslås

i fortsättningen tillståndsplikt. Det gäller verk- samheter som startats före miljöskyddslagens till— komst (år 1969) och verksamheter som genom dispens undantagits från tillståndsplikt. Senast den 1 janua— ri 1992 skall ansökningar om tillstånd för dessa verk— samheter ha givits in.

Möjligheterna att ompröva tidigare meddelade till- stånd är i dag mycket begränsade. Utredningen före- slår att omprövningsreglerna ändras så att t.ex. nya förhållanden i miljön eller ny teknik kan beak— tas lättare.

Med utgångspunkt från en analys av de miljöstörande verksamheternas karaktär har utredningen utarbetat ett förslag till nya listor över förprövningsplik- tiga anläggningar. Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördelningen mellan de olika myndig-

heterna framgår av figuren på nästa sida.

Figur

+++++ ALLMÄNNA RÅD m.m. FÖRESKRIFTER KONTROLL

tillstånd

Anl. på MHN-listan 10 600 OMGIVNING ( vatten, qut,mark )

De viktigaste arbetsuppgifterna för naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna summeras sist i denna sammanfattning.

åanttienäätsteuet

En samordning och effektivisering av samhällets in- satser till skydd för miljön ställer krav på effek- tiva rättsliga styrmedel. Utredningen beskriver det nuvarande sanktionssystemet, granskar tillämpningen i praxis och gör en analys av de problem som finns. Utredningen finner att mycket av den kritik som

från skilda håll riktats mot sanktionssystemet har fog för sig. I andra delar, såsom i fråga om använd— ningen av vitessanktionen finner utredningen att främst tillämpningen av gällande regler bör effek- tiviseras. Vitesinstrumentet bör enligt utredningens

mening i fortsättningen komma till ökad användning.

Analysen ger vid handen att det straffrättsliga sanktionssystemet på hela miljöområdet brister i konsekvens och överblickbarhet. Bristerna resulte— rar i svårigheter vid rättstillämpningen. Det finns skäl att anta att alltför få brott beivras och att miljöbrottens straffvärde överlag kraftigt underskat- tas. Förhållandet mellan å ena sidan brottsbalkens stadganden om ansvar för miljöbrott och vållande till miljöstörning och å andra sidan straffbestäm- melserna i miljöskyddslagen och annan speciallag— stiftning är problemfyllt. Brottsbalksbestämmelser— na tillämpas inte och måste av flera skäl ses över.

Utredningen förordar att en genomgripande översyn av hela miljöstraffrätten inleds så snart som möjligt. Mycket talar för att man bör inrikta arbetet på att i en övergripande lag införa vissa grundläggande krav för hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt.

I avvaktan på en sådan översyn föreslår utredningen att bestämmelserna i miljöskyddslagen ges en tydliga— re utformning. Straffvärdet av brott mot miljöskydds- lagen bör markeras ytterligare genom att straffrihe- ten för ringa fall tas bort. Därigenom minskas även utrymmet för skönsmässiga bedömningar i åklagar- och domstolspraxis, vari utredningen anser att en

del av bristerna bottnar. Med en striktare tillämp- ning av lagens straffbestämmelser förbättras också förutsättningarna för en effektiv tillämpning av bl.a. bestämmelserna om miljöskyddsavgift och före-

tagsbot.

Det straffsanktionerade kravet att uppgifter som lämnas till tillstånds— och tillsynsmyndigheterna

skall vara fullständiga och sanningsenliga bör enligt utredningen ytterligare betonas inte minst med tanke på att företagens egenkontroll i fortsättningen ges en mer framträdande plats.

En grundläggande förutsättning för effektiva sank- tioner är att villkoren för tillstånden tydligt anger vad som är tillåtet och vad som är förbjudet i verksamheten. Även här har utredningen funnit brister. Utredningen föreslår vissa lagändringar för att sådana villkor som brister i fråga om precision och kontrollerbarhet skall kunna ändras. Myndigheterna bör också ägna sådana villkors- ändringar ökad uppmärksamhet. I framtiden bör också ingripanden ske oftare när exempelvis villkoren för ett tillstånd inte efterlevs. Möjligheten att dra in tillstånd bör beaktas i större utsträckning.

Effektiva insatser mot miljöbrottslighet är dock inte enbart beroende av straffbestämmelsernas ut- formning. Utredningen har funnit att de rättsvår- dande organen ofta kopplas in alltför sent när det finns anledning att misstänka miljöbrottslighet. Detta äventyrar på olika sätt det straffrättsliga sanktionssystemets effektivitet. Därför lägger ut- redningen också fram förslag till viss ändring i miljöskyddslagens regel om tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka för att brott beivras.

Utredningen föreslår vidare särskilda utbildningsin- satser för bl.a. den åklagar- och polispersonal som skall syssla med de rättsligt och tekniskt ofta komplice- rade miljöbrottsutredningarna. Ett effektivt och samlat resursutnyttjande kan uppnås genom att dessa utredningar genomgående handläggs inom de s.k. eko— rotlarna hos polisen. Åklagarresurserna bör för- stärkas genom att en särskild statsåklagartjänst för miljöbrottsmål inrättas.

Utredningen behandlar också tillämpningen av miljö- skyddsavgiften, företagsboten och förverkandet. I dessa delar läggs inte något förslag fram. Utred- ningen har funnit att företagsboten i sin nuvaran— de utformning lämpar sig väl för användning vid miljöbrottslighet.

Utredningen tar även upp förutsättningarna för en- skilda att med civilrättsliga medel reagera mot miljöskadlig verksamhet. Enskilda och allmänna intressen sammanfaller ofta och de enskilda anspråken har också en sanktionsliknande effekt. Genom en tidigare ändring i rättshjälpslagstift- ningen har emellertid möjligheterna att få rätts- hjälp i miljömål avsevärt försämrats. Utredningen föreslår en lagändring för att återställa möjlig- heterna till rättshjälp i civila miljömål.

Besareeresbsenquféranee

Utredningens förslag om en utvidgning av egenkontrol- len och införande av miljörevisorer innebär en bety- dande förstärkning av företagens miljöskyddsarbete. På myndighetssidan innebär utredningens förslag en beräknad förstärkning med drygt 100 handläggare, var- av drygt 80 ligger på kommunerna och återstoden på naturvårdsverket. Till detta kommer behov av resur- ser för biträdes— och servicepersonal m.m. för in- formationsinsatser och utbildning, för regionalt utredningsarbete och för förbättrad rättshjälp.

Utredningen understryker behovet av rådgivning och utbildning i samband med att det nya systemet genom- förs. Särskilt i kommunerna behövs sådana insatser. Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 juli 1989.

Einenéierins

De sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn i det nya systemet har be— räknats till 130 milj.kr. per år. Utredningen har övervägt hur dessa kostnader lämpligen bör täckas. I dag täcks kostnaderna för tillsyn till en mindre del med avgifter som tas ut av företagen enligt tim— taxa. Taxesystemet har kritiserats från både före- tags- och myndighetshåll. Det skapar, har det sagts, onödig irritation och bidrar inte till goda rela— tioner mellan företag och myndigheter. Timtaxan ger heller inte staten de intäkter som man räknade med när systemet infördes.

Utredningen diskuterar olika finansieringsvägar med huvudsaklig inriktning på fasta avgifter resp. tid- taxa. Utredningen rekommenderar en övergång från nu- varande timtaxa till en fast taxa. Den fasta taxan bör avse såväl kostnader för tillståndsgivning/miljö- lov som kostnader för tillsyn. Naturvårdsverket före-

slås få i uppdrag att närmare utforma taxan på den statliga sidan för tillståndspliktiga verksamheter.

En motsvarande fast avgift bör enligt utredningens mening också miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta ut i anslutning till de verksamheter för vilka det krävs miljölov. Det är tänkt att avgifterna skall bestämmas av kommunfullmäktige enligt självkostnadsprincipen. Utredningen förutsätter att Kommunförbundet medver- kar med framtagande av lämpligt underlag för taxe- sättning m.m.

Utredningen har sökt beräkna vad det nya taxesyste— met kan väntas medföra för kostnader för företagen. Beräkningarna visar att den genomsnittliga årliga avgiften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till 30 000 - 80 000 kr. För företag på länsstyrelselistan skulle avgiften för större verk-

samheter bli 20 000 — 35 000 kr. och för övriga verk— samheter variera mellan 7 000 och 20 000 kr. i genom— snitt.

Frågor om s.k. utsläppsrelaterade avgifter har inte ingått i utredningens uppdrag. Utredningen uttalar

sig emellertid för utredning av ett system med så— dana avgifter. Det av utredningen föreslagna systemet med fasta avgifter skulle i framtiden kunna kombineras med ett system för utsläppsrelaterade avgifter. En sådan koppling kan inte ske med ett tidtaxesystem.

Kunskapförsörjning och miljöforskning

Kunskapsförsörjningen inom miljövårdsområdet är av strategisk betydelse. Utredningen anser att det är angeläget att ytterligare höja effektiviteten inom detta område.

Ett sätt att höja effektiviteten är att utnyttja miljövårdsorganisationens samlade kompetens när det gäller att utarbeta policy, handlingsprogram och all- männa råd etc. Utredningen anser att det är viktigt att denna funktion för strategi- och policyarbete säkerställs i naturvårdsverkets organisation. Här— vid bör flexibilitet eftersträvas. Verkets egna ut— redningsresurser bör koncentreras till kvalificerad projektledning för styrning, samordning och uppfölj- ning av verksamheten, anser utredningen.

Den forskningsnämnd som är knuten till naturvårds- verket saknar i dag representation från näringslivet och kommunerna. Utredningen föreslår att dessa parter fortsättningsvis blir representerade i nämnden inte minst mot bakgrund av företagens och kommunernas öka— de ansvar på miljöskyddsområdet. Nämnden bör därige— nom få större möjligheter att styra inriktningen av

forskningsverksamheten till de mest relevanta områ— dena. Inom ramen för styrningen av miljövårdsforsk— ningen är det också väsentligt att naturvårdsverket utvecklar sitt arbete med kunskapssammanställningar, bedömningsgrunder etc.

Utredningen anser att det är väsentligt att ytterli— gare utveckla samverkan mellan den tillämpningsin— riktade miljövårdsforskningen å ena sidan samt uni— versitet och högskolor å den andra. Nyligen har statsmakterna beslutat att inrätta ett miljöveten— skapligt centrum vid Umeå universitet. Utredningen anser att det bör övervägas närmare att på sikt in- rätta miljövetenskapliga centra vid de större uni- versiteten och tekniska högskolorna.

Utredningen har i enlighet med direktiven analyserat naturvårdsverkets behov av egna laboratorier. Verket har i dag två laboratorier med sammanlagt ca 140 årsarbetskrafter. Utredningen konstaterar att ver- kets laboratorier har ett brett spektrum av arbets- uppgifter och att resurserna i stor utsträckning ut- nyttjas i myndighetsarbetet. Verksamheten är av stor betydelse bl.a. för verkets strategi- och policyarbe- te. Utredningens slutsats är att verket även i fort- sättningen i viss utsträckning bör bedriva egen kva- lificerad miljöforskning inom de viktigaste miljö- vetenskapliga områdena men att det inte är nödvän- digt att verket täcker varje relevant område med egna

kvalificerade resurser.

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt frågan om vilka laboratorieresurser SNV bör dispone- ra för framtiden. Utredningen har emellertid inte ansett det möjligt att inom ramen för Utredningsupp— draget slutgiltigt avgöra detta. Frågan bör bli fö- remål för fortsatta överväganden. Utredningen redo- visar vissa synpunkter på inriktningen av det fort- satta arbetet.

När det gäller resurserna för miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll anser utredningen att naturvårdsverket bör koncentrera sig på ledande

och samordnande uppgifter. Den löpande verksamheten bör förläggas till de instanser inom och utom na- turvårdsverket, som bedöms vara de mest lämpliga för varje delområde.

Särskilda frågor Räddningstiänssen m.m-

Utredningen konstaterar att såväl kustbevakningen som sjöfartsinspektionen har betydelsefulla uppgifter när det gäller skyddet av miljön. Utredningen redo- visar möjliga samordningsvinster mellan dessa myndig— heter när det gäller transport av farligt gods, sjö- räddning och utnyttjande av miljöskyddsfartyg. Ut- redningen anser att det bör prövas om inte kustbe— vakningen och sjöfartsinspektionen bör läggas sam- man till gg ny myndighet. Utredningen föreslår att denna fråga blir föremål för fortsatta överväganden i den nyligen tillsatta kommittén (Dir. 1987:31) som fått i uppgift att utarbeta förslag till ny orga- nisation m.m. för kustbevakningen.

Fordonsbuller

Utredningen konstaterar att buller från vägtrafiken är ett stort miljöproblem. Både naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket har i dag särskilt ansvar på detta område. Arbetet kompliceras av att de båda myndigheterna har skilda uppfattningar om ambi— tionsnivå och om hur bullerfrågorna bör angripas. För att skärpa politiken på området bedömer utred- ningen att det är nödvändigt att samla föreskrifts-

ansvaret för bullerfrågor hos naturvårdsverket. And- ringen kan ske genom en ändring i fordonskungörel- sen eller genom att en särskild bullerlag stiftas. En enhetlig svensk policy för bullerfrågor bör en— ligt utredningen utarbetas under ledning av natur- vårdsverket i samarbete med trafiksäkerhetsverket och vägverket.

AnåvåråfäfåelOÅOE mellgn_ngtgryårdåvgrke£ ECE plgnyegkgtibgsgagsgtyrglåeg

Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen har föranlett naturvårdsverket att ifrågasätta om det centrala uppsiktsansvaret för naturresurslagen bör ligga hos den nya myndigheten. Naturvårdsverket anser sig bättre lämpat för denna uppgift.

Utredningen har emellertid inte funnit anledning att föreslå någon förändring, vare sig vad gäller det centrala uppsiktsansvaret eller vad gäller plan— och bygglagen. Utredningen föreslår dock att det miljöbevakningsansvar som naturvårdsver— ket i praktiken har, befästs genom ett tillägg i naturresurslagen. Förslaget ger verket en bättre plattform för samverkan med främst andra centrala myndigheter som tillämpar naturresurslagen.

MankenxändninLkLinanduStrier

Enligt uppgifter från bl.a. industrin har vissa kom- muner ändrat på förutsättningarna för industriell verksamhet genom att planlägga eller lämna bygglov för bebyggelse inom de skyddsområden som lagts ut omkring befintliga industrier. Sådana krympningar av skyddszonerna kan förhindra verksamhetsföränd- ringar eller expansionsmöjligheter för industrierna.

Utredningen konstaterar att den nya plan— och bygg- lagen medför förbättringar när det gäller att be— akta industrins intressen på detta område. Det finns därför inte behov av några ändrade regler. Utredningen anser emellertid att det är nödvändigt att ytterligare informera kommuner och länsstyrel— ser om dessa frågor. Statens planverk m.fl. bör uppmärksammas på behovet av ytterligare informa- tion som särskilt betonar kommunernas skyldighet att skapa och vidmakthålla skyddszoner kring miljö- störande industrier.

Besienehtlllsxuöxes hanterins eukemikelien

Det regionala och lokala ansvaret för tillsynen en— ligt lagen om kemiska produkter åvilar såväl läns- styrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna som yrkesinspektionen. Erfarenheterna från tillsynen över kemikaliehanteringen har visat att de begränsade resurserna inte är tillräckliga för att hålla en rim-

lig ambitionsnivå.

Utredningen föreslår en ökad samverkan i tillsynsar- betet mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen.

Sådan samverkan är i dag ovanlig. Samverkan kan ge fördelar för både arbetsmiljön och den yttre miljön. Utredningen lämnar också vissa förslag som syftar till att förbättra lantbruksnämndernas råd- givning beträffande användning av bekämpningsmedel inom jordbruket.

De viktigaste arbetsuppgifterna för vissa myndigheter

I det följande sammanfattas de viktigaste arbetsupp— gifterna för naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna inom de delar av miljövårdsområdet, som

utredningen behandlat.

Naturvårdsverket

0 Föra talan i koncessionsnämnden vid tillstånds- prövning av de drygt 300 största miljöstörande

verksamheterna och ansvara för tillsynen över dessa.

0 Auktorisera miljörevisorer samt utöva tillsynen av revisorernas verksamhet.

0 I samverkan med länsstyrelserna och branschorgani— sationerna utarbeta allmänna råd för kommunernas och länsstyrelsernas arbete med prövnings- och tillsynsfrågor.

o I samverkan med bl.a. kommunerna utarbeta allmän— na råd för tillsynen över icke förprövningsplik— tiga verksamheter.

o Utarbeta ett nytt avgiftssystem med fasta, årliga avgifter för verksamheter på koncessionsnämnds— och länsstyrelselistan.

o Utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljö- skyddslagens tillämpning, varvid utbildningen i samband med tillkomsten av plan- och bygglagen samt naturresurslagen kan tjäna som förebild.

o I övrigt verka för samordning av miljöskyddsar- betet.

o Stärka arbetet med att utforma strategier, poli- cies och handlingsprogram för att därigenom öka möjligheterna att komma till rätta med olika mil- jöproblem.

o Utveckla former för en effektiv kunskapsförsörj- ning på olika nivåer inom miljövärden, inklusive kunskapssammanställningar och bedömningsgrunder.

Med hjälp av ett särskilt laboratorium bedriva kvalificerad forsknings- och utredningsverksamhet med höga krav på miljövetenskaplig kompetens.

Inom ramen för en utökad forskningsnämnd utveckla samarbetsformer med universitet/högskolor m.fl.

Utveckla rationella metoder för mätnings- och kvalitetssäkring i miljöskyddsarbetet och för mil- jöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll.

Med stöd av sitt miljöbevakningsansvar belysa långsiktiga miljöeffekter av förslag som utarbe— tats inom andra centrala myndigheter vars verk- samhetsområde regleras av naturresurslagen.

Ansvara för att föreskrifter för fordonsbuller tas fram.

Öka informationsinsatserna om miljövårdsfrågor.

Läesstxrelserne

0

Svara för tillståndsprövningen av drygt 4 000 medelstora och stora miljöstörande verksamheter och ansvara för den fortlöpande tillsynen över dessa verksamheter.

Från regional synpunkt yttra sig till koncessions- nämnden vid nämndens tillståndsprövning av de drygt 300 största miljöstörande verksamheterna.

Vara klagoinstans i fråga om kommunala beslut i miljölovs- och tillsynsärenden.

o Verka för samordning av miljöskyddsarbetet i länet.

o Samverka med och stödja de ideella organisatio— nerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövårdsfrågor.

o Biträda kommunerna i deras miljöskyddsarbete - särskilt under en övergångstid.

o Medverka i utbildning och löpande erfarenhets- och kunskapsöverföring mellan central, regional och kommunal nivå.

0 Medverka i arbetet med policy— och strategi- frågor under naturvårdsverkets ledning.

0 Svara för samordnad regional recipientkontroll vad gäller mark och vatten samt medverka i reci- pientkontrollen vad gäller luften.

0 Med stöd av ett särskilt anslag på sammanlagt ca 5 milj.kr. per år initiera och genomföra ut- rednings- och forskningsarbeten.

Kommunerna

o I ett särskilt dokument formulera kommunala ställ- ningstaganden i frågor rörande miljövärden. Doku- mentet bör lämpligen antas av kommunfullmäktige.

0 Inom ramen för ett system med ökad egenkontroll besluta om miljölov och utöva tillsyn enligt miljöskyddslagen för drygt 10 000 huvudsakligen mindre anläggningar.

o Utöva viss tillsyn över sådana mindre verksamheter som inte kräver tillstånd eller miljölov.

0 Medverka i ett interkommunalt samarbete för att åstadkomma bästa möjliga resursutnyttjande vid miljölovs- och tillsynsverksamheterna.

o Verka för att kommunens förtroendevalda och an- ställda får bättre kunskaper i miljövårdsfrågorna.

o Samverka med och stödja de ideella organisationer- na i deras strävanden att öka medborgarnas kun- skaper i miljövårdsfrågor.

o Bättre än hittills beakta planläggningsbehovet kring industri- och andra anläggningar som be- driver miljöfarlig verksamhet.

0 Frivilligt delta i en luftmiljöövervakning i en- lighet med de riktlinjer som kan komma fram på initiativ av Kommunförbundet i samverkan med naturvårdsverket och andra organ.

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i miljöskyddslagen (l969:387);

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (i969:387)1 dels att 44 a 5 skall upphöra att gälla, dels att 2, 4 a, 9, 10, 13-l7, 21, 23-29 a, 38, 40, 4l, 41 a, 43, 45, 47-52 och 64 åå samt rubriker- na närmast före 9 5 och 30 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fjorton nya pa- ragrafer, 7 a, 20 &, 30-32, 38 a— 38 d, 39 b, 43 b, 45 a, 45 b och 46 åå.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 92

Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om miljö- farlig verksamhet vad som föreskrivs i hälsoskydds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning. I fråga om viss miljöfarlig verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (l97lz850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.

]Lagen omtryckt l981:420. 2Senaste lydelse l987zl4l.

Muvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har regeringen enligt 4 kap. lagen (l987zl2) om hushållning med naturresurser m.m. prövat frågan om tillstånd till en viss anläggning eller åtgärd eller enligt lagen (l978:160) om vissa rörledningar prövat frågan om framdragande eller begagnande av sådan ledning, är beslutet bindande vid prövning enligt denna lag.

Regeringen eller myn- Regeringen eller myn— dighet som regeringen be— dighet som regeringen be— stämmer äger meddela sär- stämmer får meddela sär— skilda bestämmelser till skilda föreskrifter till förebyggande av vattenfö— förebyggande av vattenfö— rorening genom fast av- rorening genom fast av- fall. fall. 4 a 53 Tillstånd enligt den- Tillstånd eller miljölov na lag får inte meddelas enligt denna lag får inte i strid mot en detaljplan meddelas i strid mot en de- eller områdesbestämmelser. taljplan eller områdesbe— Om syftet med planen el- stämmelser. Om syftet med ler bestämmelserna inte planen eller bestämmelserna motverkas, får dock mind- inte motverkas, får dock re avvikelser göras. mindre avvikelser göras.

Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall lagen (l987zl2) om hushållning med naturresurser m.m. till— lämpas.

3SFS l987zl4l, prop. l985/86190, BOU l986/87:4,

rskr l986/872126.

Muvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a &

Regeringen eller den myn—

dighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrif-

ter om iakttagande av sär- skild försiktighet vid hante— ring av gödsel. Sådana före-

skrifter innebär inte ändning i tidigare meddelade till- ståndsbeslut.

9 54

Koncessionsnämnden för Tillståndsmyndigheter miljöskydd kan på ansökan enligt denna lag är konces— av den som utövar eller sionsnämnden för miljöskydd ämnar utöva miljöfarlig och länsstyrelserna. Dess— verksamhet lämna till- utom kan tillstånd lämnas stånd till verksamheten av regeringen. efter prövning enligt Den tillståndsmyndighet denna lag. som regeringen bestämmer

kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verk— samheten efter prövning enligt denna lag.

Skall regeringen enligt 4 kap. lagen (l987le) om hushållning med naturresurser m.m. pröva frågan om tillstånd till en anläggning eller åtgärd eller

4Senaste lydelse 1987zl4l.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

pröva frågan om framdragandet eller begagnandet av rörledning enligt lagen (1978:160) om vissa rör- ledningar, får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras, innan sådan prövning har skett.

1055

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2. avloppsvatten av viss mängd, art eller samman- sättning inte får släppas ut,

3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släp- pas ut eller läggas upp så att mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller grundvatten kan föro— renas,

4. vissa slag av 4. vissa slag av in- inrättningar eller deras rättningar eller deras an- användning inte får änd- vändning inte får ändras ras på ett sätt som kan på ett sätt som kan med- medföra ökad eller ny föra ökad eller ny olägen- olägenhet eller som i het eller som i annat av- annat avseende är av be— seende är av betydelse tydelse från störnings- från störningssynpunkt synpunkt utan att kgn- utan att tillstånd enligt cessionsnämnden har läm- l8 & eller miljölov enligt nat tillstånd enligt 30 5 har lämnats. denna lag eller anmälan har gjorts hos den myn- dighet som regeringen bestämmer.

5Senaste lydelse l987 397.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 5

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den

skall innehålla

1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskriv— ningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning,

2. en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten,

styrkan och räckvidden av de störningar som verksam— heten kan medföra,

3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra för- siktighetsmått som behövs för att förebygga eller av- hjälpa olägenheter från verksamheten,

4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a 5 och vad som därvid har kommit fram.

Ansökningen skall i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall konces- sionsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid.

I föreläggandet får vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett före- läggande, får nämnden

besluta att bristen

inges

Ansökningen skall ges in i det antal exemplar som tillståndsmyndigheten anser behövligt.

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall till-

ståndsmyndigheten

förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet Efter-

kommer sökanden inte ett får vite sättas ut. föreläggande, får till- ståndsmyndigheten besluta

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skall avhjälpas på sö- att bristen skall avhjäl- kandens bekostnad eller pas på sökandens bekostnad om bristen är så vä- eller, om bristen är så sentlig att ansökningen väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, för prövning av ärendet, avvisa ansökningen. avvisa ansökningen.

Har erforderligt sam- Har erforderligt sam- råd enligt 12 a 5 inte råd enligt 12 a & inte ägt rum, får konces- ägt rum, får tillstånds- sionsnämnden vid vite myndigheten vid vite förelägga sökanden förelägga sökanden att att vidta de åtgär- vidta de åtgärder som der som behövs. behövs.

14 55

koncessionsnämnden Iillstågdåmygdlghetgg skall sörja för full- skall sörja för full- ständig utredning av ständig utredning av ärende som kommer un— ärende som kommer un- der nämndens prövning. der myngighetens prövning.

Nämnden skall IillåEÅEÅåEXEQÅEEEEEE

skall

1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda dem som kan beröras av den mil- jöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig,

2. samråda med de statliga och kommunala myndig- heter som har väsentliga intressen att bevaka i frå- gän,

3. hålla sammanträde 3. hålla sammanträde

med dem som saken an- med dem som saken an-

6Senaste lydelse l987zl4l.

Nuvarande lydelse

går och besiktning på platsen, om det ej ar uppenbart onödigt,

Föreslagen lydelse

går och besiktning på platsen, om det behövs

för utredningen i ären— det,

4. lämna den som gjort ansökan eller framställt

erinran underrättelse om det som tillförts ärendet

genom annan än honom själv och bereda honom till-

fälle att yttra sig däröver, om inte annat följer av 17 & förvaltningslagen (l986:223).

Nämnden kan uppdraga

åt en eller flera av leda-

möterna att hålla samman- träde eller besiktning enligt andra stycket 3.

Nämnden kan uppdraga åt sakkunnig att verk- ställa särskild utred- ning.

Kostnad för kungörel- se och för utredning en- ligt fjärde stycket be- talas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamhe- ten. Nämnden fastställer på yrkande ersättning för utredningen.

Skall koncessionsnämnden avge yttrande

Koncessionsnämnden kan

uppdra åt en eller flera

av ledamöterna att hålla sammanträde eller besikt- ning enligt andra stycket 3.

Tillståndsmyndigheten kan uppdra åt sakkunnig att verkställa särskild ut— redning.

Kostnad för kungörelse och för utredning enligt fjärde stycket betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verk— samheten. Tillståndsmyndig- heten fastställer på yrkan- de ersättning för utredning- en.

till rege-

ringen i ärende enligt 4 kap. lagen (l987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m., tillämpas bestämmel- serna i första-femte styckena.

Nuvarande lydelse

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning tillämpas föreskrifter- na i 16 kap. rättegångs balken om omröstning i tvistemål. Särskild om- röstning skall ske be- träffande tillämplig- heten av denna lag, förberedande åtgärder och underställning en- ligt 16 &.

Finner koncessions- nämnden vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 & andra stycket första punkten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall nämnden med eget yttrande underställa frågan regeringens av- görande.

Föreslagen lydelse 15 5

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning i koncessionsnämnden till— - lämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Sär- skild omröstning skall ske beträffande tillämpligheten av denna lag, förberedande åtgärder och underställning enligt 16 &.

l6 5

Finner tillståndsmyn- digheten vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 & andra stycket första punkten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall tillståndsmyndighe- ten med eget yttrande underställa frågan rege— ringens avgörande.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 175 Regeringen får före- I fråga om miljölov till— skriva att frågor om lämpas 12 a—l4 och 16 åå.

tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av läns- styrelsen. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrel- sen gäller i till- lämpliga delar be- stämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessions- nämnden. Vadsom sägs i 14 å andra stycket 3 skall dock till-

lämpas endast om det

behövs för utred- gin en i ärendet.

20 a 5

Om koncessionsnämnden lämnar tillstånd, kan nämnden överlämna åt na- turvårdsverket att fast-

ställa närmare villkor beträffande en fråga som inte är avgörande för tillståndet.

Nuvarande lydelse

2l

Föreslagen lydelse

Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka

villkor som bör gälla i det i verksamheten vunnits.

I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska före-

skrifter om skyddsåtgär— der eller andra försik- tighetsmått meddelas, om det är nödvändigt för att Upp- skjuten fråga skall av- motverka olägenhet.

göras så snart det kan ske.

23

Åsidosätter någon villkor som har angivits

visst avseende, får avgöran-

denna del uppskjutas till dess erfarenhet av

I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska villkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått bestämmas,om det är nöd— vändigt för att motverka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras så

snart det kan ske.

Iillståndsmyndigheten får förbjuda fortsatt

i ett tillståndsbeslut

miljöfarlig_verksamhet

och är avvikelsen be- tydande, får konces— sionsnämnden föreskri-

va nya eller stränga- re villkor för verk- samheten eller för- klara tillståndet förverkat och förbju- da fortsatt verk—

samhet.

för vilken tidigare med- delats tillstånd enligt

denna lag 1. när villkor som gäl-

ler för verksamheten åsi— dosatts i betydande mån 2. om den som sökt tillståndet lämnat till- ståndsmyndigheten orik- tiga uppgifter eller för- tigit något förhållande av

Nuvarande lydelse

24

Har tio år förflu— tit från det att ett tillståndsbeslut har vunnit laga kraft, får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.

Redan dessförinnan får sådana villkor föreskrivas av nämn- den efter vad som är skäligt, om förhål- landena i omgivningen har ändrats väsent— ligt eller om använd- ningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle mgdföra en väsentlig förbättring från

Föreslagen lydelse

betydelse för tillståndet eller

3. om det genom verk-

samheten uppkommit någon olägenhet av väsentlig be- tydelse som inte kunde förutses när verksamheten milläts och som det inte går att förebygga eller i tillräcklig grad minska.

Tillståndsmyndigheten får ompröva och ändra gäl-

lande villkor för miljö-

farlig verksamhet

1. sedan tio år förflu— tit från det att villkoret blivit gällande,

2. när villkor som gäl-

ler för verksamheten satts åsido och åsidosättandet inte varit av endast ringa

betydelse,

3. om sådana omständig- heter föreligger som anges i 23 & 2,

4. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

5. om en från miljösyn-

punkt väsentlig förbätt- ring kan uppnås med an- vändning av någon ny

Nuvarande lydelse

miljöskyddssynpunkt. Om särskilda skäl

föreligger, får nämn- den efter utgången

av den tid som anges i

första stycket

även ompröva tillstånd att släppa ut avlopps-

ett

vattenområde. vatten i visst

Föreslagen lydelse

process- eller renings- teknik. 6. om verksamheten vi—

sat sig medföra någon olä-

genhet som inte förut- sågs när den tilläts, 7. om användandet av

någon ny teknik för mät-

ning eller uppskattning

av förorening e]]er annan störning skulle medföra väsentligt för- bättrade förutsättningar för att kontrollera verk—

samheten eller

8. om annars en annan utformning av villkoren skulle avsevärt underlätta

kontrollen av verksamheten.

256

Uppkommer genom miljö— farlig verksamhet betydan- de olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan konces- sionsnämnden meddela föreskrift SOm är äg- nad att förebygga eller minska olägenheten för

framtiden.

Iillstånd att släppa ut avloppsvatten i visst vattenområde får omprövas sedan tio år förflutit från det att tillståndet vunnit laga kraft, om det finns särskilda skäl att om— pröva det.

Nuvarande lydelse

265. Fråga som avses i 23-25 5 prövas efter framställning av sta- tens naturvårdsverk. 275

Efter ansökan av tillståndshavaren kan koncessionsnämnden upp- häva eller mildra vill- kor i tillståndsbe— slut, om det är uppen- bart att villkoret

ej längre behövs eller är strängare än nödvän— digt eller om änd- ringen påkallas av omständighet som icke förutsågs när till- ståndet meddelades.

28 5

Har regeringen fast- ställt villkor för ett tillstånd, får konces— sionsnämnden vid till- lämpningen av 24, 25, 27 eller 29 å andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att

Föreslagen lydelse

När fråga som avses i 23-25 & åkall prövas av kon- cessionsnämnden, får den

väckas av statens naturvårds-

verk. I övriga fall tas frå- gan upp av länsstyrelsen

självmant.

Efter ansökan av tillståndshavaren kan tillståndsmyndigheten upp— häva eller mildra vill- kor i tillståndsbe- slut, om det är uppen— bart att villkoret

inte längre behövs eller är strängare än nödvän- digt eller om änd— ringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när till- ståndet meddelades.

Har regeringen fast- ställt villkor för ett tillstånd, får tillstånds- myndigheten vid tillämp- ningen av 24 ä 1 och 4—8, 25, 27, eller 29 å andra stycket inte avvika väsent- ligt från villkoret utan att

Nuvarande lydelse

regeringen har medgivit det.

Föreslagen lydelse

regeringen har medgivit det.

29 5

Ett tillstånd förfal- ler, om den med tillstån- det avsedda verksamheten inte har satts igång inom den tid som har föreskri- vits med stöd av 18 å andra stycket.

Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå ge- nom att tillståndet för- faller, får koncessions— nämnden förlänga ti— den med högst tio år, om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämnden får därvid föreskriva nya eller strängare villkor för verksamhe- ten efter vad som är

skäligt.

29 a 5

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23-25, 27 5 eller 29 å andra stycket andra me- ningen har samma verkan som ett tillståndsbe-

slut.

Ett tillstånd förfal- ler, om den med tillstån- det avsedda verksamheten inte har satts igång inom den tid som har fastställts med stöd av 18 å andra stycket.

Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå ge— nom att tillståndet för- får tillstånds- myndigheten förlänga ti- EEE—EEE_Fääst tio år, faller,

om ansökan därom görs

innan den fastställda

tiden går ut. Tillstånds— myndigheten får därvid bestämma nya eller stränga- re villkor för verksam— heten efter vad som är skä- ligt.

Tillståndsmyndighetens

beslut om villkor enligt 24-25, 27 5 eller 29 å andra stycket andra me— ningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.

Nuvarande lydelse

När koncessions- nämnden prövar frågor 24 5 första eller tredje stycket som avses i

får nämnden efter vad som är skäligt ompröva beslut varigenom vill- kor har upphävts eller mildrats enligt 27 5, även om tio år inte har förflutit från det pg- ålutet vann laga kraft.

306

föreslagen lydelse

När tillståndsmyndigh -

teg prövar frågor som avses i 24 5 1 eller 25 5 får mym- gigheten i den mån det fö - anleds av prövningen ompröva beslut varigenom villkor har upphävts eller ändrats en- ligt 24 5 2-8 eller 27 %

även om tio år inte har för- flutit från det att villkoret

blivit gällande.

Om miljölovsbeslut m.m.

Miljölov meddelas av

miljö- och hälsoskyddsnämn-

den i den kommun där verk-

samheten skall bedrivas.

I ett beslut om miljö- lov skall noggrant an- ges den miljöfarliga verk-

samhet som lovet avser samt de försiktighetsmått och förbud som behövs för att lagen skall efter- levas.

Miljölov upphör att

gälla om verksamheten inte

har startat inom två år från det lovet blivit gäl— lande.

Nuvarande lydelse

31 &

32 5

Föreslagen lydelse

Miljölov hindrar inte att miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutar om ytterligare försiktighetsmått eller för— bud enligt lagen. Ändring i vad som bestämts i tidi— gare miljölovsärende får dock endast göras när det föranleds av ändrade för—

hållanden.

Miljö- och hälsoskydds- nämnden får dra in ett mil-

jölov om innehavaren inte

iakttagit vad som gäller

för verksamheten enligt miljölovet. Detsamma skall

gälla om sådana omständig- heter föreligger som anges

i 23 å andra punkten eller

om det genom verksamheten

uppkommer någon olägenhet

som inte förutsågs när miljölovet meddelades och som det inte går att före—

bygga eller att i tillräck— lig grad minska med åtgär- der enligt 31 5.

Nuvarande lydelse

38

Statens naturvårds- verk och länsstyrelserna utövar tillsynen över miljöfarlig verksam- EEE-

Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelsernas till— synsverksamhet och lämnar vid behov plåtånd i denna verk- samhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande millsyn inom länet.

Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva

tillsyn i särskilda

Föreslagen lydelse

Tillsynsmyndigheter em

ligt denna lag är statens naturvårdsverk, länsstyrel-

serna samt miljö- och hälso— skyddsnämnderna. Naturvårds—

verket samordnar tillsyns—

verksamheten. I den mån ej annat följer av 64 å gäller i fråga om fördelningen av tillsynsuppgifterna i öv-

rigt vad som sägs i andra

pch tredje stycket. Allmän tillsyn över efterlevnaden av denna lag

och med stöd av lagen med—

delade föreskrifter utövas

av naturvårdsverket i riket

och av övriga tillsynsmyn— digheter inom deras områden.

För fortlöpande tillsyn

över miljöfarlig verksamhet

svarar naturvårdsverket när

koncessionsnämnden skall

pröva fråga om tillstånd till verksamheten, läns- styrelsen när denna skall pröva tillståndsfrågan och annars miljö- och häl— soskyddsnämnden. Tillsynsmyndigheterna skall

vid tillsynen och samarbeta

lämna varandra bistånd

med varandra samt med såda— na statliga och kommunala organ som har att utöva till-

Nuvarande lydelse Föreslagen lyde1Se

hänseenden eller som på syn i särskilda hänseenden annat sätt fullgör upp- eller som på annat sätt full— gifter av betydelse gör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten för tillsynsverksamheten. Det åligger tillsynsmyn- Kommer det vid utövandet digheterna att verka för av tillsynen fram något att överträdelser av förhållande som ger anled- denna lag beivras. ning anta att ett brott be—

gåtts enligt 45-45 b %& denna lag, skall tillsyns- myndigheten utan dröjsmål anmäla förhållandet till åklagaren.

38 a 5

Den som utövar miljö—

farlig verksamhet för vil- ken tillstånd krävs en- ligt denna lag skall varje år avge en särskild miljö- rgpport till tillsynsmyndig- heten.

l_miljörapporten skall redovisas de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbe-

slutet och resultaten av

dessa åtgärder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om vilka upp-

gifter en miljörapport skall innehålla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38 b &

För sådan miljöfarlig verksamhet som kräver till—

stånd av koncessionsnämn-

gen skall finnas en miljörevi-

sor. Miljörevisorn utses för bestämd tid eller tills vi—

dare av den som utövar verk-

samheten. Till miljörevisor får

endast utses den som erhållit

auktorisation enligt lagen (1987:000) om miljörevisorer.

Miljörevisorn har rätt att få tillträde till en fabrik, anläggning, lokal eller annat utrymme med an— knytning till den miljöfar- liga verksamheten, dock inte

bostad, och får där göra undersökningar och ta pro— ver. Tillståndshavaren skall

på begäran lämna miljörevi-

sorn de upplysningar och tillhandahålla honom de hand- lingar han behöver för att

kunna fullgöra sitt uppdrag.

Ytterligare bestämmelser

om miljörevisorer och om förhållandet mellan till— ståndshavaren och miljöre- visorn finns i lagen om

miljörevisorer.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38 c &

Miljörevisorn skall i en

skriftlig redogörelse yttra sig angående de förhållanden

i verksamheten som är av be-

tydelse från miljöskyddssyn- punkt samt intyga att de i miljörapporten angivna åt— gärderna vidtagits. Finner miljörevisorn att rapporten är oriktig, skall han upp— lysa om detta. Miljörevisorn skall på heder och samvete under-

teckna sin redogörelse.

Redogörelsen skall bifo— gas miljörapporten.

38d5

Den som utövar miljöfar-

lig verksamhet är skyldig att omedelbart underrätta

tillsynsmyndigheten, om det

i verksamheten skett någon avvikelse från vad som skall gälla för verksamhetens be— drivande till följd av vill-

kor för tillstånd eller en- ligt beslut i miljölovsären— de och avvikelsen ej är av

endast ringa betydelse.

vaarande lydelse Föreslagen lydelse

39bå

Regeringen eller den myn-

gighet som regeringen bestäm-

mer får utfärda föreskrifter

om vad ett kontrollprogram skall innehålla.

&_

4057

Om tillstånd inte Om tillstånd eller miljö—

har givits enligt lov inte har giv1ts enligt denna 139, får en denna lag, får en tillsyns— tillsynsmyndighet myndighet meddela ett före— läggande om sådant försik— tighetsmått eller förbud

som behövs för att lagens

meddela ett före— läggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som be- bestämmelser skall efter- hövs för att la- levas.

gens bestämmelser skall efterlevas.

l brådskande fall eller när det i öv-

rigt finns särskilda skäl får föreläggandet

ges omedelbart och i

andra fall först sedan

det visat sig att

rättelse inte kan vin- mas genom råd. lillståndsbeslut en- lillståndsbeslut eller ligt denna lag hindrar beslut i miljölovsärende en-

7Senaste lydelse 1987:387.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

inte en tillsynsmyn— ligt denna lag hindrar inte dighet från att meddela en tillsynsmyndighet från sådana brådskande att meddela sådana bråd- föreskrifter som är skande beslut om föreskrif- nödvändiga till följd ter eller villkor som är av särskilda omständig- nödvändiga till följd av

heter. särskilda omständigheter- Om en tillståndshavare Om en tillståndshavare

åsidosätter villkor, som åsidosätter villkor, som angivits i tillståndsbe- angivits i tillståndsbeslu- slutet, får en tillsyns- tet, får en tillsynsmyndig- myndighet förelägga ho- het förelägga honom att vid- nom att vidta rättelse. ta rättelse. Detsamma skall I beslut om före- gälla om en miljölovshavare

läggande enligt denna åsidosätter vad som gäller paragraf får en till— enligt beslut i miljölovs- synsmyndighet sätta ut ärende. vite. I beslut om föreläggande

enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta

ut vite. 41 &

Har tillstånd enligt Har tillstånd enligt denna lag icke meddelats, denna lag immg meddelats, äger koncessionsnämnden få: koncessionsnämnden på hemställan av sta- på hemställan av sta- tens naturvårdsverk be- tens naturvårdsverk be- sluta om förbud mot sluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, miljöfarlig verksamhet, som gj är tillåtlig en- som inte är tillåtlig en- lig denna lag, eller ligt denna lag, eller meddela föreskrift om fastställa villkor som försiktighetsmått. Vid innefattar försiktighets— prövningen äger 14 och mått. Vid prövningen äger

Nuvarande lydelse

16 55 motsvarande till- lämpning.

41 a 58

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett före- läggande enligt 40 5 första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mot jäm- bud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 å andra stycket eller 41 &, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett före- läggande enligt 40 5 första stycket, får

ett sådant förordnande ges utan att föreläg— gande har meddelats, om en tillsynsmyndig-

het med hänsyn till ris— ken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske

utan dröjsmål.

g—'_'_—'—'_ Senaste lydelse 1987:397.

Föreslagen lydelse

14 och 16 55 motsvarande tillämpning.

Om någon underlåter att

angivits i

iaktta vad som har ett före- läggande enligt 40 5 första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i

ett tillståndsbeslut

eller vad som gäller för verksamheten enligt beslut i miljölovsärende eller bryter mot förbud, föreskrifter eller villkor

som har meddelats med

stöd av 40 å andra stycket eller 41 &, får en till- synsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett föreläggande enligt 40 5 första stycket, får ett sådant förordnande ges utan att föreläg-

gande har meddelats, om

en tillsynsmyndig- het med hänsyn till ris- ken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske utan dröjsmål.

Nuvarande lydelse

43

Föreslagen lydelse

59

Om verksamheten vid en anläggning kan befaras

vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på be- gäran lämna en tillsynsmyndighet lysningar om anläggningen. förelägga innehavaren att Tillsynsmyndighet

får förelägga den som ut-

övar verksamhet som kan

befaras vara miljöfarlig

att utföra för tillsy-

nens fullgörande behöv—

liga undersökningar

av verksamheten och

dess verkningar. Till—

synsmyndighet kan

i stället, om det finnes

lämpligare, föreskriva

att sådan undersök-

ning skall utföras

av annan än den som

utövar verksamheten

och utse någon att

göra undersökningen.

behövliga upp- En tillsynsmyndighet får lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som ut- övar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsv nens fullgörande behöv- liga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Till- synsmyndighet kan i stället, lämpligare,

om det finnes bestämma

att sådan undersök-

ning skall utföras

av annan än den som utövar verksamheten

och utse någon att

göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att er-

sätta kostnad för undersökning som avses i

stycket andra meningen med digheten fastställer.

andra belopp som tillsynsmyn—

1 beslut om föreläggande enligt första och andra

styckena får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

gSenaste lydelse 1987:397.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

43 b &

456

Till fängelse i högst två år döms den som med

uppsåt eller av oakt- samhet

l. bryter mot för- bud som har meddelats

med stöd av 8, 23 eller 41 5 eller åsi- dosätter sådana be-

böter eller

stämmelser som har meddelats med stöd

av 2 & tredje styc- ket,

2. underlåter att

iakttaga föreskrift som regeringen har

Tillsynsmyndigheten får

förelägga en tillståndsha-

vare som underlåtit att av-

ge miljörapport eller att sända in redogörelse från miljörevisor att fullgöra

sin skyldighet. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får tillsynsmyndigheten sätta

ut vite.

10

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vad som gäller på_grund ay

denna lag döms, 1. om han bedrivit

miljöfarlig verksamhet, som förbjudits med stöd

av denna lag eller under- låtit att skrivet tillstånd eller

inhämta före-

miljölov till sådan verk-

åamhet, för olaga miljö- farlig versamhet. _——2T_6m—hän_åsidosatt vad som gäller för miljö-

farlig verksamhet till följd av föreskrift om

, Beträffande punkt 5 se 986/87:25 och rskr l986/87:

Nuvarande lydelse

meddelat med stöd av

m_s, 3. åsidosätter vill- kor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a 5 andra stycket, 18 5 första stycket, 19-—21 &, 21 a & andra stycket, 23—-25 5, 27

5, 29 å andra stycket

Föreslagen lydelse

forbud, skyddsåtgärd, be- gränsning eller försiktig- hetsmått, för olaga miljö-

störning,

3. om han åsidosatt vad

som gäller för bedrivandet av miljöfarlig verksamhet till följd av villkor för tillstånd eller enligt be- slut i miljölovsärende, för

eller 41 5,

4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 5 första stycket eller andra stycket första me- ningen,

5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö- rande myndighet orik- tiga uppgifter röran- de ett förhållande av betydelse för pröv- ning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

olovlig miljöstörning till böter eller fängelse

i högst två år. Till ansvar enligt första

stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas en- ligt brottsbalken.

Nuvarande lydelse

Om ett vitesföreläg— gande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som om— fattas av föreläggan— ggg.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brotts- balken.

45 a &

Föreslagen lydelse

%

Den som med uppsåt el- ler av oaktsamhet i

an- sökan_ellerannan handling som avggs enligt denna lag

eller enligt föreskrift,

villkor eller beslut i mil—

jölovsärende som meddelats

med stöd av laggg lämnar

mymdigpet oriktigg uppgif- ter eller utelämnar qppgif—

ter rörande något förhål— lande av betygelse för till— ståndsprövnimgen eller för tillsynen, döms för försvå-

rande av miljökontroll till böter eller fämgelse i högst två år. gälla när någgn med uppsåt

Detsamma skall

eller av oaktsamhet under— låtit att rätta sig efter en tillsynsmyndighets före-

Nuvarande lydelse

45 b é

46 &

475

Har någon begått en

gärning som avses i 45 5 första stycket 1-3, får tingsrätten meddela hand- räckning för att åstadkom- ma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i 17 & hand-

räckningslagen (l981:847).

Föreslagen lydelse

läggande om upplysning, undersökning eller kon; troll rörande miljöfarlig

verksamhet.

Till böter eller fäng- else i högst sex månader döms den som utövat miljö- farlig verksamhet utan att ha utsett miljörevisor där sådan skall finnas.

Om ett vitesföreläggan-

de har överträtts, döms

inte till ansvar enligt

genna lag för gärning

som omfattas av före-

läggandet.

Har någon begått en gärning som avses i 45 %, får tingsrätten med- dela handräckning för

att åstadkomma rättelse.

I fråga om sådan hand— räckning finns bestämmelser i 17 & hand- räckningslagen (1981 847).

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Berörsallmänna intressen, får ansökan om hand- räckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.

Efterkoms inte ett föreläggande enligt 40 5 för- sta eller andra stycket, skall kronofogde- myndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombe- sörja att åtgärd vidtas.

Det åligger polismyndighet att lämna den hand- räckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.

48 611

Beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnden, och hos regeringen, om beslutet

har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 & femte styc- ket andra meningen eller 43 å tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 51 & hos kammar- rätten genom besvär. Om klagan över beslut i frå— gor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmel- ser i 59—62 åå.

”Senaste lydelse l984z912.

Nuvarande lydelse

Naturvårdverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och ifrågorsom avses i 8 a & andra eller tredje styckena, 40,

41 55 eller 43 å andra stycket.

Rätt att överklaga be- slut som har meddelats i Om tillstånd och

i frågor som avses i

frågor

8 a 5 andra eller tred- je styckena har också kommuner och sådana lokala arbetstagaror- ganisationer som orga- niserar arbetstagare i den verksamhet som av- ses med beslutet.

Föreslagen lydelse

Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och om miljölov samt i frågor som avses i 8 a 5 andra eller tred- je styckena, 40, 41 55 eller 43 å andra stycket. Rätt att överklaga be— slut som har meddelats i frågor om tillstånd och om miljölov samt i frå- gor som avses i 8 a 5 andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala arbetstagaror- ganisationer som orga- niserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet. Enligt regeringens närmare bestämmande till— kommer samma rätt sådana organisationer som företräder ideella eller vetenskapliga natur- eller miljöskydds-

intressen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 495

Beslut i frågor om Beslut i frågor om tillstånd enligt denna tillstånd eller miljölov lag, beslut i frågor enligt denna lag, beslut i som avses i 41 & eller frågor som avses i 41 5 43 å andra stycket och eller 43 å andra stycket beslut enligt 14 & femte och beslut enligt 14 & stycket andra meningen femte stycket andra me- eller 43 & tredje styc— ningen eller 43 å tredje ket blir gällande när stycket blir gällande när beslutet har vunnit beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet laga kraft. I beslutet får förordnas att det får förordnas att det skall gälla med omedel- skall gälla med omedel- bar verkan. bar verkan.

Igångsättningsmedgivanden och beslut i frågor som avses i 40 & gäller med omedelbar verkan, om veder- börande myndighet inte förordnar annat i beslutet.

50 912

Har en tillsynsmyndig- Har en tillsynsmyndig- het med stöd av 40 5 för- het med stöd av 40 5 för- sta stycket förbjudit sta stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som ut— eller ålagt den som ut- övar eller ämnar utöva övar eller ämnar utöva sådan verksamhet att sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått vidta försiktighetsmått och begär han till- och begär han till-

2Senaste lydelse 1983z296.

Nuvarande lydelse

stånd till verksamhe- ten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, om sökanden ställer sä- kerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verk- ställas förrän till- ståndsfrågan har av— gjorts eller konces- sionsnämnden före- skriver något annat.

Föreslagen lydelse

stånd till verksamhe- ten enligt denna lag, kan tillståndsmyndigheten om sökanden ställer sä— kerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verk- ställas förrän till— ståndsfrågan har av- gjorts eller tillstånds—

myndigheten fastställer något annat.

Vad som sägs i första stycket skall gälla också

sådana beslut om ingripanden mot miljöfarlig verk- samhet som miljö— och hälsoskyddsnämnden meddelar

med stöd av hälsoskyddslagen.

51

Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länssty— relsen, om skäl före- ligger, föreskriva att tillträde till

1

13

Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länssty- relsen, om skäl före- ligger, bestämma att tillträde till

3Senaste lydelse l986z227.

Nuvarande lydelse

egendomen skall läm— nas under viss tid. Be- höver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan läns-

styrelsen även före—

skriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet. Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på an- sökan av den som skall utföra undersökning 43 å andra stycket andra punkten.

som avses i

Föreslagen lydelse egendomen skall läm- nas under viss tid. Be- höver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan läns- styrelsen även bestämma förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.

Beslut som avses i första stycket kan meddelas även på an— sökan av den som skall utföra undersökning 43 å andra stycket andra punkten. som avses i

Undersökningsarbetet skall utföras så att min-

sta skada och intrång vållas. För skada och in-

trång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastighetsdomstol som anges i 34 &.

52 514

En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om en före- skrift som avses i 45 & första stycket 1-3 har överträtts och överträ— delsen har medfört eko- nomiska fördelar för

14Senaste lydelse 1987 397.

En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om sådan över—

trädelse av lagen som av—

ses i 45 5 har åkett och överträdelsen har med-

fört ekonomiska fördelar för den som utövar den

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

den som utövar den mil- miljöfarliga verksamheten. jöfarliga verksamheten. I ringa fall skall ingen I ringa fall skall avgift utgå.

ingen avgift utgå. Miljöskyddsavgiften Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

tillfaller staten.

645

Tillsyn av sådan mil— jöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten får inte utövas av miljö-

och hälsoskyddsnämnden. Där fortlöpande tillsyn av någon sådan verksamhet vid tillämpning av 38 & tredje stycket skulle ha ankommit på nämnden,

skall tillsynen i stäl- let ankomma på länsstyrel- sen.

Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.

Denna lag träder i kraft den

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

övergångsbestämmelse

Har en tillsynsmyndighet före ikraftträdandet av denna lag med stöd av ett beslut av en tillstånds- myndighet fastställt vad som i något hänseende skall gälla för en verksamhet, skall det som tillsynsmyn- digheten fastställt gälla som villkor för verksam- heten från ingången av år 1992. Vid tillämpning av 24 5 l miljöskyddslagen skall villkoret anses ha blivit gällande när tillsynsmyndigheten beslutade i frågan.

2. Förslag till Lag (1987:000) om miljörevisorer;

1 5 I denna lag avses med miljörevisor den som ut- ses till miljörevisor för viss miljöfarlig verksam- het enligt 38 b 5 miljöskyddslagen (l969:387).

2 & Sådan auktorisation som behövs för att vara mil- jörevisor får endast meddelas den som är känd för redbarhet och som genom arbete i allmän eller en- skild tjänst eller på annat sätt förvärvat erfor— derliga kunskaper och erfarenheter angående miljö- farlig verksamhet och miljöskyddsarbete samt i övrigt är lämplig och som inte är obehörig att vara miljörevisor enligt 3 &.

Närmare föreskrifter om auktorisation av miljöre- visorer och om upphörande av sådan auktorisation med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Därvid kan föreskrivas en avgift för an- sökan om auktorisation.

3 5 Den kan inte vara miljörevisor som

1. själv är innehavare av tillstånd eller miljö— lov enligt miljöskyddslagen eller

2. är ägare till, delägare i eller ledamot av styrelsen i ett företag som innehar tillstånd eller miljölov eller dotterföretag till sådant företag.

4 & Miljörevisor för viss verksamhet får inte 1. vara anställd hos eller på annat sätt inta en underordnad eller beroende ställning till tillstånds-

havaren eller 2. vara närstående till tillståndshavaren eller

till någon som står i sådant förhållande till denne som nyss sagts eller som sägs i 3 5 2.

I ett dotterföretag kan inte den vara miljörevisor som inte får vara miljörevisor i moderföretaget.

5 & Uppdrag att vara miljörevisor upphör när ny

miljörevisor utses.

Miljörevisor får frånträda uppdraget innan den för uppdraget bestämda tiden gått ut.

6 5 Den som utsetts till eller upphört att vara miljörevisor skall genast anmäla det till statens

naturvårdsverk.

7 5 Om en miljörevisors uppdrag upphör enligt 5 5 och han inte i samband därmed avger en redogörelse enligt 38 c & miljöskyddslagen, skall han till na- turvårdsverket avge en särskild redogörelse för vad han iakttagit vid sin granskning. För en sådan redo- görelse gäller i tillämpliga delar vad som före- skrivs i 38 c & miljöskyddslagen.

En kopia av den särskilda redogörelse skall till- ställas tillståndshavaren.

8 5 Om den som utövar miljöfarlig verksamhet under- låter att efterkomma ett föreläggande enligt 43 b & miljöskyddslagen skall naturvårdsverket förordna miljörevisor för verksamheten.

Om en miljörevisor är obehörig eller om det beträffan- de honom finns sådant hinder som sägs i 4 5, skall na— turvårdsverket entlediga honom och utse annan miljö- revisor för verksamheten. Innan sådant beslut meddelas

skall miljörevisorn och tillståndshavaren beredas tillfälle att yttra sig.

9 5 En miljörevisor får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han vid utförande av sitt uppdrag fått veta om affärs— eller driftsförhållanden eller om förhållanden av betydelse för rikets försvar. Det- samma gäller medhjälpare till miljörevisorn.

10 5 En miljörevisor som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar tillståndshavaren eller annan skada skall ersätta skadan. En miljörevisor ansvarar även för den skada

som hans medhjälpare vållar uppsåtligen eller av oaktsamhet.

11 & Skadestånd enligt 10 5 kan jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffen- het, skadans storlek och omständigheterna i övrigt.

Skall flera ersätta samma skada, svarar de soli— dariskt för skadeståndet i den mån inte skadestånd- skydligheten har jämkats för någon av dem enligt första stycket. Vad någon har utgivit i skadestånd får sökas åter av de andra efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

12 & Talan för tillståndhavarens räkning enligt 10 & kan inte väckas mot en miljörevisor sedan tre år förflutit från det skadan uppkommit, om inte talan grundas på att brottslig gärning begåtts.

Denna lag träder i kraft den

3. Förslag till Lag (1987:000) om skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (l969:387);

l 5 Den som utövar miljöfarlig verksamhet som på- börjats före den 1 juli 1969 skall, om verksamhet kräver tillstånd enligt vad som föreskrivs med stöd av 10 & miljöskyddslagen (l969:387), hos tillstånds— myndigheten ansöka om tillstånd till verksamheten. Sådan ansökan skall göras på det sätt som framgår av 13 & miljöskyddslagen. Ansökan skall ha inkommit till tillståndsmyndigheten senast den 1 januari 1992.

Vad som sägs i första stycket gäller även den som utövar sådan miljöfarlig verksamhet som sta— tens naturvårdsverk eller länsstyrelsen, med stöd av 10 å andra stycket miljöskyddslagen, i dess ly- delse före den 1 juli 1981, medgivit undantag från skyldighet att söka tillstånd.

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte om tillstånd enligt miljöskyddslagen har sökts.

2 6 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot l 5 skall dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den

4. Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom föreskrivs att 8 & första stycket 8 p rättshjälpslagen (1972z429) skall ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

861

Nuvarande lydelse

ägaren av en fas-

8. ägaren av en fas- 8.

tighet eller en byggnad i angelägenhet som avser fastigheten eller bygg- naden, om han har eller borde ha haft rätts- skyddsförsäkring eller något liknande rätts- skydd som omfattar angelägenheten.

tighet eller en byggnad

i annan angelägenhet som avser fastigheten eller

byggnaden än enskilt

anspråk enligt miljö- skyddslagen (l969:387)

eller anspråk som grun- dar sig på miljöskade- lagen (1986:225), om han har eller borde ha haft rättsskyddsförsäk- ring eller något lik— nande rättsskydd som om- fattar angelägenheten.

Denna lag träder i kraft den

5. Förslag till Lag om ändring i lagen (l987:12) om hushållning med

naturresurser m.m.;

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 5 lagen (l987:12)

om hushållning med naturresurser m.m. skall ha följan-

de lydelse.

1Lydelse enligt SFS 198611041 och prop. 1986/87:86.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 & Länsstyrelsen har tillsyn i länet över hus—

hållningen med naturre vad som föreskrivs i e 4 kap.

surser och efterlevnaden av ller beslutas med stöd av

De centrala förvalt- De centrala förvalt-

ningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde upp- sikt över hushållning- en med naturresurser. Statens planverk har den allmänna uppsik- ten över hushållning- en med naturresurser.

Denna lag träder i

ningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde upp— sikt över hushållning- en med naturresurser.

I statens naturvårds— verks uppgifter ingår gärskilt att i samver- kan med övriga centrala

förvaltningsmyndighe- ter utöva ett miljöbe- vakningsansvar. Statens planverk har den allmän- na uppsikten över hus- hållningen med natur-

resurser.

kraft den

I Bakgrund, avgränsningar, genomförande

1 INLEDNING

1.1 Bakgrund och utgångspunkter

Den svenska miljövårdsorganisationen började byggas upp under senare delen av 1960-talet, bl.a. genom inrättandet av statens naturvårdsverk. På regional nivå bildades naturvårdsenheter vid länsstyrelser- na och inom kommunerna fick främst hälsovårds- nämnderna och byggnadsnämnderna ansvaret inom miljö— vårdsområdet. Den valda organisationen innebar en relativt stark koncentration av miljövårdsarbetet till naturvårdsverket.

Den fortsatta utvecklingen har bl.a. inneburit att miljövårdsarbetet breddats betydligt. Fler och fler myndigheter och andra organ har engagerats samti- digt som också miljövårdsarbetet under senare år delegerats och decentraliserats.

Både naturvårdsverket och andra organ med ansvar inom miljövärden har under årens lopp förändrat

sitt arbetssätt. Någon samlad organisationsöver- syn som berör hela miljövårdsområdet har däremot inte genomförts.

Begreppet miljövård har successivt breddats och mer och mer kommit att präglas av en helhetssyn. I begreppet miljövård ingår enligt naturvårdsver-

ket (Miljövården i kommunal planering, sid. 8):

miljöskydd, d.v.s. skydd av den yttre miljön mot negativ inverkan på vatten, mark och luft, inklusive negativa hälsoeffekter till följd av

sådan inverkan,

produktkontroll, d.v.s. kontroll av kemiska pro- dukters hälso- och miljöfarlighet,

naturvård, d.v.s. skydd av miljön genom beva- rande och hänsynstagande, skötsel och restaure-

ring,

främjande av friluftsliv.

Miljövård kommer att bli en allt viktigare samhälls- uppgift i framtiden. Kravet på att ta ansvar för att lösa de miljöproblem som en verksamhet förorsakar måste ställas både på den offentliga sektorns olika organ och på den som svarar för privat näringsut- övning. Miljöfrågorna berör alla i samhället och medvetandet om dessa frågor har ökat väsentligt un- der de senaste åren. Miljöfrågorna håller också på att få ökad tyngd i den politiska beslutsprocessen både centralt, regionalt och lokalt. Detta samman- taget har föranlett att utredningen tillsatts.

1.2 Utredningsuppdraget

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i pi- laga l.

utredningsarbetet har bedrivits från september 1986 t.o.m. augusti 1987.

1.3 Avgränsning av uppdraget

Miljövården utgör ett mycket brett och vittomfattan— de område.

Utredningen har utifrån direktiven och med hänsyn till den begränsade tiden för utredningsarbetet koncentrerat översynen dels till de strategiskt vik- tigaste organisationsfrågorna som kan beräknas resultera i påtagliga förbättringar av miljövårds— arbetet, dels till ett antal delfrågor där det föreligger uppenbara brister i ansvars- och upp- giftsfördelningen. Vilka dessa frågor är framgår av kapitel 6, där bristerna i nuvarande organisation redovisas.

I begreppet miljövård innefattas i allmänhet också naturvården. Vissa naturvårdsfrågor

främst av organisatorisk art har under år 1986 varit föremål för en särskild utredning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 1986 4) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållsaspekter nyligen behandlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturre- surslagen (NRL). Utredningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp naturvårdsfrågorna i denna utredning.

Kärnkraftsolyckan iTjernobyl föranledde ett om- fattande utrednings- och utvärderingsarbete, som endast delvis är slutfört. Regeringen har ansett att detta bör utgöra underlag för en samlad bedöm- ning och i juni 1987 tillkallat en särskild kom- mitté med direktiv att utreda beredskapen mot ra— dioaktiva utsläpp. Kommittén skall i bedömningen även ta med sambandet med beredskapen mot allvar- liga kemiska olyckor.

Kommittén har fått i uppdrag att föreslå omfattning och utformning av beredskapsorganisationen för kärn- kraftolyckor. Vidare skall kommittén föreslå åtgär— der för genomförandet. Kommitténs arbete bör en- ligt direktiven vara klart senast den 31 mars 1988. Utredningen behandlar därför inte radiakfrågorna.

1.4 Genomförande av uppdraget

Olika myndigheters och organisationers syn på den nu— varande miljövårdsorganisationen har inhämtats genom en lång rad hearings. Sådana har genomförts med le- dande företrädare för naturvårdsverket, trafiksäker- hetsverket, delegationen för samordning av havsre- sursverksamheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU), riksmuseet, lantbruksstyrelsen, Skogsstyrel- sen, riksantikvarieämbetet, planverket, fiskeristy— relsen, sjöfartsverket, kemikalieinspektionen, tull— verket, konsumentverket, forskningsrådsnämnden, sta- tens strålskyddsinstitut (SSI), livsmedelsverket, styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), koncessionsnämnden för miljöskydd, socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, räddningsverket, riksre— visionsverket, energiverket, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Greenpeace, Fältbiologerna, Miljöförbundet, Miljö- centrum, Naturskyddsföreningen (SNF), Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, TCO, LO, Sve- riges grossistförbund, Småföretagarnas riksorga- nisation och Svensk Industriförening.

Flera av dessa hearings har följts upp med efter- följande kontakter och samråd mellan resp. myndig- het eller organisation och utredningens sekreta- riat.

Ett antal företag har besökts liksom några kommu- ner, kommunägda bolag och länsstyrelser.

I frågor som rör forskning och kunskapsförsörjning har utredningen särskilt samrått med företrädare för naturvårdsverket, universiteten och Industri- förbundet.

Statens Anläggningsprovning AB har till utredningen redovisat ett förslag till organisation av miljö- skyddskontrollen.

Utredningen har från länsstyrelserna samlat in upp- gifter rörande nuvarande prövnings— och tillsyns- verksamhet. Ett urval av kommuner har genom en en- kät lämnat uppgifter om antalet anläggningar, som faller under miljöskyddslagens tillämpningsområde (utom anmälningsärenden).

Naturvårdsverket har i betydande omfattning biträtt utredningen med underlagsmaterial, sammanställ- ningar, databearbetningar m.m. samt den i stort heltäckande redovisningen av ”miljövårdsfamiljen" som i sin helhet återfinns som bilaga 2.

Utredningen har samrått med bostadsdepartementet om ansvarsfördelningen mellan naturvårdsverket och planverket/bostadsstyrelsen, med civildepar- tementet om förslagen till samordnad länsförvalt- ning och med arbetsmarknadsdepartementet om yrkes— inspektionens eventuella roll vid hanteringen av problem i den yttre miljön.

Miljö- och energidepartementet har till utredningen överlämnat skrivelse från Sveriges Fiskares Riks- förbund om utsläpp från Värö Bruk.

Regeringen har till utredningen genom beslut 1987-06—25 överlämnat framställan från SMHI om dess

oceanografiska laboratorium samt skrivelser från länsstyrelsen i Blekinge län om aktionsplanen mot havsföroreningar, från länsstyrelsen i Gotlands län om Gotland som bas för forskning och undersök- ningsverksamhet i östersjön, från länsstyrelsen i Västernorrlands län om effektivare miljövård, från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) om aktionsplanen mot havsföroreningar samt från högskolan i Kalmar om forskning, kontroll och planering med marin anknytning i sydöstra Sveriges kustregion mot bakgrund av "Aktionsplanen mot havs- föroreningar". Från SNV har i anslutning till arbetet

med en aktionsplan för havsföroreningar överlämnats en skrivelse från SGU om maringeologisk karterings- verksamhet.

Kommunförbundet och Industriförbundet har vid olika tillfällen överlämnat material och utredningar.

För utformningen av det avsnitt i utredningens be- tänkande som avser straff— och sanktionsfrågor har utredningen haft tillgång till ett omfattande mate— rial, domar och brottsanmälningar m.m. som insam- lats av brottsförebyggande rådet.

Till utredningen har också inkommit ett stort antal skrivelser från enskilda personer, organisationer, länsstyrelser, kommuner, utbildningsanstalter, m.fl.

1.5 Disposition av betänkandet

Betänkandet är uppdelat i sex delar. Del I är rent beskrivande och innehåller inledningsvis en redo- visning av uppdraget. Därefter följer som utgångs— punkt för utredningsarbetet en genomgång av de vik- tigaste miljöproblemen och en översiktlig redovis- ning av nuvarande mål inom miljövärden. Del I av-

slutas därefter med en genomgång av det interna- tionella miljövårdsarbetet, då miljöfrågorna inom landet inte kan diskuteras utan att ha blivit belysta ur ett internationellt perspektiv.

Del II är också i sin första del beskrivande och innehåller en redovisning av hela miljövårdsorga— nisationen. En fullständig redovisning av miljö- vårdsorganisationen med myndigheter, författningar m.m. återfinns i bilaga 2. Del II innehåller också en sammanställning av de brister i nuvarande miljö- vårdsorganisation som framkommit i utredningsar- betet. Bristerna redovisas här relativt summariskt. Den närmare beskrivningen och analysen av varje problemkomplex återfinns därefter sammanhållet med utredningens överväganden och förslag för resp. pro- blemområde i del III- VI.

Del III är allmänt inriktad och behandlar frågor om miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljö- vårdsåtgärder. Även detta block innehåller vissa överväganden och konkreta förslag.

Del IV behandlar hela miljöskyddssystemet inklusive avgifter och sanktionsfrågor. Del V behandlar kun- skapsförsörjning och miljöforskning. Del VI inne- håller några särskilda frågor. Del VII redovisar specialmotiveringarna.

Beskrivningen av de olika myndigheternas arbets- uppgifter och ansvarsområden inom de delar av miljö- värden som utredningen behandlat, återfinns där resp. sakfråga är behandlad. För att ge läsaren en samlad bild av naturvårdsverkets, länsstyrelsernas och kommunernas viktigaste arbetsuppgifter har dessa sammanhållet redovisats i sammanfattningen.

2 DE VIKTIGASTE MILJOPROBLEMEN

Som framgår av direktiven har det inte ingått i utred- ningens uppgifter att analysera miljöproblemen. Ut- redningen har dock funnit det nödvändigt att som bak- grund till utredningens förslag redovisa de nu och

för den närmaste framtiden viktigaste miljöproblemen. För ytterligare fördjupning hänvisas till naturvårds- verkets senaste långsiktsbedömning(SNV PM 1591) och regeringens aktionsplaner mot försurning och havsföro- reningar. I det första avsnittet redovisas ett antal störningar i miljön eller typer av föroreningar och förorenande utsläpp som ger upphov till miljöstörning- ar. I det andra avsnittet redovisas ett antal miljö- problem inom några olika verksamheter.

2.1 Miljöproblem 2-1-1 Eliretféréuqringar_99h_eåyerreu_9å_9z99- lagret

En högre halt koldioxid i atmosfären medför en höj- ning av jordens medeltemperatur - det är innebörden av den s.k. växthusteorin. Koldioxid är den vik- tigaste växthusgasen men metan, dikväveoxid, freo- ner samt ozon har motsvarande egenskaper. Dessa se- nare gasers sammanlagda effekt är i dag ungefär lika stor som koldioxidens.

Det ozon som finns i atmosfären närmast jorden (tro- posfären) verkar främst som en växthusgas medan den sammanlagda ozonmängden i stratosfären och troposfä— ren bestämmer intensiteten av den ultravioletta strålning som träffar jorden. Ett uttunnat ozon- lager leder till vegetationsskador och fler fall

av hudcancer. Det finns ett samband mellan klimat- påverkan och uttunning av ozonlagret genom att

vissa växthusgaser - i första hand freonerna men

också dikväveoxid - kan tränga upp i stratosfären och "förbruka" ozon. Åtgärder som minskar utsläpp av dessa gaser är därför positiva både för att und— vika klimatförändringar och uttunning av ozonlag— ret.

Utvecklingen av atmosfärens koldioxidhalt är be- roende av den framtida förbrukningen av fossila bränslen. Stor osäkerhet råder om klimatpåverkan och effekterna på livet på jorden av ökande halter

av växthusgaser i atmosfären.

En ökning av halten växthusgaser i atmosfären mot- svarande en fördubbling av den förindustriella hal- ten av koldioxid beräknas öka jordens medeltempera- tur med 3,0 3 en sådan fördubbling inträffa omkring år 2030. Detta skulle leda till en höjning av havsytans nivå med

20—140 cm.

1,50 C. Med nuvarande utveckling skulle

2-1—2 Eöräurnin9_99b-fiärteffeEter_ay_luftférg- rening

Försurningen av mark och vatten är i dag ett stort miljöproblem i hela Europa och stora delar av Nord- amerika. Den viktigaste källan till försurning är utsläppen av svaveldioxid från förbränning av kol och olja och från vissa industriprocesser. Även ut— släppen av kväveoxider från olika förbränningspro- cesser är av stor betydelse; biltrafiken bidrar i hög grad. Det är först när kvävemättnad börjar in— träda och nitrat läcker ut till yt- och grundvatten som kvävet verkar försurande. Tecken på kvävemätt- nad finns nu i vissa områden i södra Sverige. Den största inverkan på försurningen har kväveoxiderna vid de s.k. surstötarna, d.v.s. tillfälliga stora flöden av surt vatten, främst vid snösmältning under

våren.

Svavel- och kväveoxider kan transporteras långa sträckor. Man beräknar att uppemot 90 % av det sva- vel som faller ned över Sverige kommer från källor utanför landet. Om åtagandena i protokollet till Helsingforskonventionen genomförs (en minskning av utsläppen av svaveldioxid med minst 30 % åren 1980—1993 i 21 länder) kan man vänta en fortsatt minskning av svavelnedfallet över Sverige med ca 25 % fram till mitten av 1990—talet. De interna- tionella aspekterna redovisas utförligare i kapi— tel 4.

Försurningsskador i svenska ytvatten finns i ca

15 000 sjöar och omkring 90 000 km rinnande vatten. Mest utsatta är kalkfattiga områden i västra och södra Sverige.

Försurningen av jordbruks- och skogsmark är en följd

både av det sura nedfallet och av olika åtgärder inom jord- och skogsbruk. Sålunda innebär uttaget av gröda och virke en nettotillförsel av syra till marken.

En kraftig markförsurning har skett under de senaste årtiondena i södra och mellersta Sverige samt i vissa områden utomlands. Försurningen innebär en drastisk förändring av markprocesserna och leder

till att magnesium och andra växtnäringsämnen tvättas ut eller blir otillgängliga. Träd och annan växt- lighet kan få brist på dessa ämnen.

Markförsurningen innebär också att aluminium och många tungmetaller frigörs. Dessa ämnen kan vara giftiga för träden. Metallerna kan transporteras vidare till grundvatten och ytvatten och påverka de ekologiska systemen. Man har t.ex. kunnat spåra ett samband mellan pH-värden i sjövatten och höga kvicksilverhalter i gädda. I några tusen svenska sjöar har fisken alltför höga kvicksilverhalter för att vara tjänlig som människoföda. Byggnader,

ledningar och andra konstruktioner i marken utsätts

för ökad korrosion när marken försuras.

De studier som utförts både i Sverige och utomlands pekar på att försurning och luftförorening har stor betydelse för uppkomsten av skogsskador, även om den utlösande faktorn kan vara vissa extrema kli- matiska förhållanden som långvarig torka, frost eller hårda vindar.

De totala svaveldioxidutsläppen har kunnat minskas kraftigt med hjälp av en rad olika åtgärder sedan början av 1970-talet fram till år 1984; från 925 000 ton till 267 000 ton. År 1985 ökade dock utsläppen med 18 000 ton. Hela ökningen ligger på uppvärmning.

Utsläppen av försurande kväveföreningar har hittills inte reducerats nämnvärt vare sig i Sverige eller på annat håll. Det beror framför allt på den ökande biltrafiken.

Försurningsproblemet, liksom flertalet av de miljö- problem som nu rycker fram som de viktigaste inför 1990-talet, är ett i högsta grad internationellt problem som inte i någon avgörande grad kan lösas med interna svenska åtgärder. Den största delen av det sura nedfallet i Sverige härrör från utsläpp utomlands.

2-1-3 E'qurening_qx_éiäer_99h_vétter19regz_lsuåt- vatten och hav

Även om sjöarna inte alltid reagerade som man tänkt sig, betraktades övergödningen (eutrofieringen) i slutet av 1970—talet - efter den stora satsningen på reningsverk för kommunala och industriella av- loppsvatten — som ett problem på god väg att lö—

sas. Problemet dök emellertid upp på nytt i början av 1980-talet - denna gång i kustvattnen, t.ex. La- holmsbukten. Tecken på eutrofiering finns också i de öppna havsområdena i östersjön och Kattegatt.

De aktuella eutrofieringssymptomen är ett resultat av en kraftigt ökad tillförsel av närsalter till de svenska havsområdena under de senaste 50 åren. De syrefria vattnen i bottnarnas djuphålor bör upp- fattas som en varningssignal. Även om kunskapen om de storskaliga naturliga variationerna är otill- räcklig, torde dock den konstaterade syrebristen åtminstone till stor del vara en följd av mänsklig aktivitet.

Jämfört med sötvatten och vissa bräckvattenmiljöer (Bottenviken), där fosfor är styrande för den bio- logiska produktionen, är förhållandena mer kompli- cerade i den marina miljön. Det finns indikationer på att kväve är tillväxtbegränsande i Västerhavet och i centrala Ostersjön.

Den ökande användningen av gödselmedel i jordbruket tillsammans med ändrade brukningsformer har lett till ett ökat läckage av kväve. Det atmosfäriska nedfal- let har ökat stadigt fram till mitten av 1970-talet. Ytterligare en faktor av betydelse är att avlopps- vattnet inte renats från kväve i samma utsträck- ning som från fosfor.

Sedan användningen av PCB och DDT förbjudits eller starkt begränsats har halterna av dessa ämnen minskat - för PCB dock inte genomgående. Det finns emellertid flera andra liknande ämnen som är oroan- de. Särskilt gäller detta olika klorerade orga- niska föroreningar i utsläpp från skogsindustrins blekerier. Ungefär hälften av dessa utsläpp på totalt 150 000 ton per år drabbar Bottniska viken. Den allvarligaste föroreningseffekten i östersjön

är skadorna på sälar. Sälen är utrotningshotad och orsaken förefaller vara att fisken innehåller klo- rerade organiska ämnen.

Att höga kvicksilverhalter i fisk fortfarande är ett stort problem hänger samman med försurningen (se avsnitt 2.1.2). Äveni vissa kustvatten, t.ex. runt Rönnskär, har utsläpp av kadmium, arsenik och kvick- silver i fisk vållat problem.

En övergripande frågeställning är vilken belastning av olika näringsämnen som kan tillåtas på det marina ekosystemet i ett långsiktigt perspektiv.

Kunskaperna om toxiska organiska ämnens förekomst och effekter i vattenmiljön är ofullständiga. Fråge- tecken kvarstår också beträffande samspelet mellan kväve- och fosforföroreningarna och deras relativa betydelse för regional eutrofiering av kust— och

grundområden.

2-1-4 Luftfärereninsereshtul1er-i-tätertsmilié Utsläppen från industri, uppvärmningsanläggningar och trafik bestämmer luftkvaliteten i en tätort. Deras relativa betydelse har förändrats markant sedan bör- jan av 1970-talet. Utsläpp av svavelföreningar och stoft har minskat de senaste åren. I dag är trafi- ken den dominerande föroreningskällan - åtminstone

i större städer.

Bilavgaser innehåller en rad ämnen som är skadliga för människor och miljö: kväveoxider, koloxid, par— tiklar, bly, kolväten och hundratals andra kemiska ämnen. När det gäller koloxid, kväveoxider, kol—

väten och bly svarar numera motorfordonen för större utsläpp än de sammanlagda utsläppen av dessa ämnen från all annan verksamhet i Sverige.

Under senare år har man dessutom kommit till insikt om att bilavgaserna bidrar till försurningen av mark och vatten. Samfärdseln svarar för två tredje— delar av kväveoxidutsläppen och dess andel kan antas öka om inga åtgärder vidtas för att minska utsläppen. Bilavgaserna medför också andra skadliga effekter, bl.a. på skog och grödor genom att ozon och andra oxidanter bildas av kolväten och kväve-

oxider i avgaserna.

Beslutet att införa blyfri bensin och USA-krav för personbilar - obligatoriskt från 1989 års model— ler - kommer gradvis att förbättra luftförorenings- situationen i tätorterna. En förutsättning för

en påtaglig förbättring är dock att trafikvolymen inte ökar och att man också vidtar åtgärder mot dieselavgaserna.

Buller är troligen den miljöstörning som för närva- rande direkt påverkar störst antal människor. Såväl nationellt som internationellt har man uttalat att ca 55 dBA är den ljudnivå som man från hygienisk synpunkt inte bör överskrida. Med den utgångspunk- ten kan man konstatera att flera miljoner människor i Sverige är utsatta för ljudnivåer som är för höga. Bullret är i första hand ett tätortsproblem, där trafik, industri och byggplatser ger upphov till höga bullernivåer. Fritidsbåtar, motorsport och skjutbanor påverkar också rätt stora områden såväl i som utanför tätorterna. Det börjar bli allt svå- rare att finna områden med tyst natur, i varje fall i södra Sverige. - Det är förknippat med stora

kostnader att eliminera buller — speciellt från vägtrafik.

2-1-5 Hailee:_99h_eiliéfarliga_äonen

En grov uppskattning ger vid handen att av ca 8 mil- joner kända kemiska ämnen är ca 70 000 av kommersiell betydelse. För ungefär 5 000 av dessa finns informa- tion som möjliggör en riskbedömning i enlighet med t.ex. OECD:s rekommendationer. Tillräckliga miljö— data för att genomföra en avancerad riskanalys finns bara för ett litet antal, kanske 500, i huvudsak sådana som används som pesticider.

I de olika hanteringsleden kommer miljö- och hälso— farliga ämnen i dessa 70 000 kemiska produkter på skilda sätt i kontakt med människor och med miljön. Spridning av sådana ämnen till omgivningen sker också genom att de uppstår som icke önskade bipro- dukter i industriella processer och i förbrännings—

processer.

Till miljö— och hälsofarliga ämnen räknas i första hand den grupp som är biologiskt svårnedbrytbara (persistenta), biologiskt ackumulerbara och human- toxiska eller ekotoxiska. Sådana ämnen kan spridas över stora ytor, finnas kvar i miljön under lång tid och anrikas i organismer. Särskilt svårartade effekter är sådana som påverkar flera generationer (genetiska effekter) eller en individs hela livs— tid.

Ett exempel på spridning i samband med användning av kemiska ämnen är luftutsläpp av freoner, vars effekter på ozonlagret och jordens klimat beskrivs i avsnitt 1.1. Freoner är stabila ämnen väl lämpade för sin användning vid t.ex. tillverkning av skum- plast eller som värmebärande medium i frysskåp och värmepumpar. Just deras kemiska stabilitet gör att de har lång livslängd i atmosfären, vilket i sin tur leder till att de ansamlas i troposfären och kan tränga upp i stratosfären och där reagera med ozon.

Ett exempel på en annorlunda problematik är sprid- ning av dioxiner från förbränning av klorhaltiga bränslen, t.ex. hushållsavfall. Dioxiner är poly- klorerade dibenso-p—dioxiner (PCDD) av vilka det finns 75 olika kemiska föreningar. Giftigheten är mycket stark, beroende på antalet kloratomer och deras positioner i molekylen.

Utsläppen av kvicksilver har minskat. Men effek— terna av miljöstörande utsläpp upphör tyvärr inte i och med att utsläppen stryps. Ännu under lång tid kommer onormalt stora kvicksilvermängder att vara i omlopp i sjöar och vattendrag. I takt med den ökande försurningen kommer alltmer av det kvick- silver, som man tidigare släppt ut och som nu till stor del är bundet, att mobiliseras och utgöra ett ökat hot mot miljön. Varje tillskott av kvicksil—

ver medför en ökad framtida dosinteckning, eftersom

kvicksilver är ett grundämne och därmed evigt.

Inom textilindustrin används flera hundra och inom pap— persindustrin omkring 700 olika kemikalier. De kommer- siella namnen på kemikalierna är kända, men inte all- tid vilka kemiska ämnen som ingår. Det är väsentligt att ta reda på vad verkstadsindustrins oljor egent- ligen består av och vilka tillsatser som används.

Kunskapen om ekotoxiska och humantoxiska effekter är i dag mycket bristfällig. Det kan ta lång tid innan skador uppträder efter exposition för ämnet i fråga. Med moderna analytiska metoder kan före- komsten av olika ämnen och föroreningar liksom deras nedbrytningsprodukter hos människa, i fauna och flora, vatten, luft och jord bestämmas i mycket små mängder. Upptag, lagring och transport av de aktuella ämnena sker ofta på ett vida mer kompli- cerat sätt än man anat. — Våra framsteg när det gäller kunskapen om effekterna i miljön har inte hållit takt med analystekniken.

Erfarenheterna har visat hur svårt det är att pla- nera forskning om hälso— och miljöfarliga ämnen. Kvicksilver, DDT, PCB, aluminium, dioxiner och dibensofuraner är några exempel på ämnen som inte förutsetts i forskningsprogram. Problemen har i stället upptäckts genom relativt grundläggande forskning - en kombination av utveckling av ke- miska analysmetoder, provtagning och analys av miljögifter, förmåga att se samband mellan halter och observerade effekter samt teoretisk kunskap om bakomliggande mekanismer. Det finns inga skäl att anta att behovet av sådan forskning kommer att minska på 1990-talet.

2—1 6 ÖQE€E_TQE_QEE€Ez_95919915Eå_åXåE€T_QEÖ_9€' netiste-reåuråsr Alla arter lever i samklang med sin naturliga omgiv- ning, sin miljö. När en livsmiljö förändras, på- verkas växter och djur. Vissa arter gynnas och blir vanligare. Andra går tillbaka eller försvinner helt. De flesta naturliga miljöförändringar går långsamt. Arterna kan då anpassa sig till de nya livsbetingel- serna. På detta sätt har arter utvecklats och mil- jöer förändrats i ett ständigt växelspel, allt- sedan liv uppstod på jorden.

Arter har försvunnit långt innan människan började styra och ställa med miljön. Förändringar i faunan och floran hör till de naturliga utvecklingsproces- serna som alltid pågår i naturen. Att arter dör ut behöver alltså inte vara något onaturligt. Men de förändringar i växt- och djurlivet vi märker just nu går mycket snabbt, mätt med naturens tidsskala. Genetisk variation är en förutsättning för bibehål— lande och utveckling av livet på jorden.

Det finns få exempel på arter i vårt land vars världspopulation är hotad, men flera motiv talar för att vi försöker behålla en komplett artstock i våra väsentliga ekosystem. Arbetet med att mot— verka utarmning av fauna, flora och landskap måste bedrivas längs flera olika linjer. Det viktigaste instrumentet för en effektiv fauna- och flora— vård är hänsynstagande vid den fysiska plane- ringen och vid olika former av markanvändning (kommunal planering, energiförsörjning, skogsbruk, jordbruk, vägplanering o.s.v.).

2.2 Verksamheter och miljöproblem

2-2-1 Energifäråärining

I 1985 års energipolitiska proposition anges följan- de huvudmål för energipolitiken: att ytterligare reducera oljeberoendet, att åstadkomma fortsatt energihushållning, att utveckla energisystemet i miljövänlig riktning och så att det blir grundat på varaktiga, helst förnybara och inhemska energi— källor samt att avveckla kärnkraften. - Enligt riksdagens beslut skall kärnkraften vara avveck-

lad år 2010.

Energiförsörjning inrymmer många miljöproblem. De mest uppmärksammade har beskrivits i avsnitt 2.1 (se särskilt avsnitten 2.1.1 och 2.1.2). Energi— omvandling genom förbränning är en problematisk process. Fortfarande är många frågor olösta, t.ex. inom områdena avsvavling, reduktion av svavel- och kväveoxidutsläpp, rökgasrening, avfallsför— bränning (se avsnitt 2.2.4) och småskalig träd— bränsleeldning.

Uttag av bränslen som torv och ved har liksom odling och skörd av energigrödor sin speciella påverkan på miljön. (Se avsnitten 2.2.6 och 2.2.7). Den fort- satta hanteringen av dessa och importerade bränslen och aska förutsätter upplagsplatser och deponier, vilka också påverkar miljön, bl.a. genom läckage. Samma sak gäller depåer för fasta restprodukter från avsvavlings- och denitrifieringsprocesser i samband med förbränning av traditionella bränslen.

2-2-2 Iranäeerter

Efter en stagnation på grund av energikrisen och kraf- tiga prisökningar under 1970-talet har biltrafiken ökat igen. Enligt vägverkets bedömning kommer tra- fikarbetet med personbilar att öka med 16 % mellan åren 1984-2000. Även den långväga flygtrafiken för- väntas öka. En ökning av järnvägstrafiken kan möj— ligen ske i och med introduktionen av de nya snabb- tågen.

Godstransportarbetets utvecklingstakt har stagne- rat under de senaste åren. Utvecklingen är givet- vis nära knuten till utvecklingen inom näringslivet. En viss förskjutning av marknadsandelarna mellan de olika transportslagen kan väntas ske. Järnvägen återtar sannolikt en del av de marknadsandelar

som man tidigare förlorat till lastbilarna, främst på långa avstånd. Samtidigt tar lastbilen marknads- andelar från järnvägen på korta och medellånga av- stånd. Järnväg och lastbil väntas ta marknadsandelar från sjöfarten. Enligt vägverkets bedömning kommer den tunga vägtrafiken att öka med 27 % mellan åren 1984-2000.

Trafiken är i dag den dominerande föroreningskällan i tätorterna (avsnitt 2.1.4). Även när det gäller försurning och fjärreffekter av luftförorening (av— snitt 2.1.2) har trafiken stor betydelse.

Buller från flygtrafik är ett omfattande problem i närheten av trafik- och militärflygplatser. (I övrigt beträffande buller: se avsnitt 2.1.4). I närheten av större flygfält kan det också uppstå luftföroreningsproblem.

Utvecklingen av höghastighetståg behöver åtföljas av bullerstudier så att sådana tåg inte medför ökade bullerproblem.

Inom kollektivtrafiken har den spårbundna tra- fiken relativt sett minskat och busstrafiken ökat kraftigt, en från miljösynpunkt olycklig utveck- ling. Såväl elektrifierade transportsystem som mil— jövänligare bussar bör utvecklas och prövas. Det- samma gäller olika tekniska hybridsystem som kom- binerar olika bränslen, drivsystem och energilag-

ring.

Det finns ett stort behov av systemstudier för att utveckla modeller och styrsystem som på ett rätt— visare sätt speglar olika transportsystems miljö- vänlighet. Olika styrmedel såsom trafiksanering, hastighetsbegränsningar, subventionering av kollek— tivtrafik, biltullar etc. behöver utvecklas och ut— värderas.

Inom energiområdet har miljöfrågornai stor utsträck- ning varit styrande för energipolitikens utform— ning och energisystemets struktur. Miljöfrågornas ställning behöver stärkas avsevärt när det gäller utformning av trafikpolitik och transportsystemets struktur.

2-2-3 Inguätriereéuttien

Miljöpåverkan från industriproduktion är beroende av tillverkningsprocesser, använda råvaror och kemika- lier samt av prduktionsvolymer och produktsortiment. I ett längre tidsperspektiv är strukturförändringar

inom industrin av intresse.

I gruppen med växande produktion finns ett antal branscher med stor omgivningspåverkan. Vissa pro- cessändringar innebär en minskad miljöpåverkan, t.ex. övergång till syrgasbleking i massaindustrin och ökad användning av vattenbaserad färg inom verk- stadsindustrin. Trots detta torde dock miljöstör-

ningarna förbli betydande.

För andra branscher är vare sig starkare tillväxt eller volymminskning att vänta. Hit hör livsmedels- industri, tryckerier, järn— och stålverk och gjute- rier. Processmässigt kan man förvänta vissa för miljön positiva förändringar, t.ex. ökad återan— vändning av vatten.

En tydlig trend i den svenska kemiska industrin är att tillverkningen förskjuts från tunga och energi— krävande produkter till mera kunskapsintensiva och därmed mer förädlade produkter.

För vissa verksamheter är utvecklingen svår att prognostisera. Energiområdet och gruvverksamhet påverkas i hög grad av sådant som el- och olje- priser, metallpriser och miljövårdskrav.

Sammanfattningsvis kan man säga att strukturella för- ändringar inte leder till någon väsentligt ändrad problembild den närmaste tioårsperioden. ökade ut- släpp på grund av större tillverkningsvolymer mot- verkas av processändringar. Stora problem kommer att finnas kvar inom gruvverksamhet och cellulosa— industri samt vid hantering av kemikalier och lös- ningsmedel.

Gruvindustrins allvarligaste problem är knutna till utsläpp av metaller (främst koppar, bly, zink, kad- mium, kvicksilver och arsenik) till luft och vatten, fluorider till luft samt tiosulfater och flota- tionskemikalier till vatten. Det dominerande pro— blemet, särskilt på längre sikt, är läckage av me- taller från gamla gruvavfallsupplag. Lakvattnets innehåll av bl.a. koppar, zink, aluminium, järn, bly, kadmium och arsenik, i mer eller mindre höga koncentrationer, kan medföra allvarliga biologiska konsekvenser för djur- och växtlivet i de mottagan—

de vattendragen. Om lakvattnet är starkt surt och metallhaltigt kan det bli akuttoxiska effekter. Fram— för allt är det dock vissa metallers förmåga att acku— muleras i organismerna som är det på sikt allvarli- gaste problemet. Också lakvatten med relativt låga koncentrationer av metaller kan således ge upphov

till framtida skador, särskilt om utsläppen fortgår under lång tid.

Cellulosa- och pappersindustrin har kraftigt minskat utsläppen av suspenderat material och biologiskt nedbrytbart material. Trots detta är det den bransch i Sverige som släpper ut mest restprodukter och be— tydande miljöproblem kvarstår i många recipienter trots att omfattande och kostnadskrävande åtgärder vidtas. Det är särskilt de omfattande utsläppen av stabila och biologiskt aktiva klorerade organiska ämnen från blekeriprocessen som utgör ett stort potentiellt miljöproblem.

Ett stort antal tillsatskemikalier används inom skogsindustrin. Den fortgående utvecklingen mot

mer kvalificerade massa- och pappersprodukter innebär en ökad användning av tillsatsämnen. Kun- skapen om dessa tillsatsers miljöeffekter är brist- fällig.

"Aktionsplanen mot luftföroreningar och försurning" som har utarbetats under ledning av naturvårdsverket, innebär för skogsindustrins del krav på minskade ut— släpp av processvavel och andra försurande ämnen.

Ett särskilt problem utgör de kvicksilverhaltiga fi- berbankar som fortfarande finns i vattnet utanför några skogsindustrier. Vid ett tiotal platser är de av sådan omfattning och innehåller så stora kvick- silvermängder att restaureringsåtgärder är motive— rade.

Via många industriella avloppsvatten släpps i dag ut många olika slag av giftiga och svårnedbrytbara organiska ämnen. Reningsteknik finns, men den är kostsam och därför i många fall svår att få till stånd.

Utsläpp av lösningsmedel från sådana verksamheter såsom lackering, läkemedelstillverkning, trycke— rier och plasttillverkning och olika kemiska in- dustrier innehåller kolväten av olika slag vilka innebär risker för hälsa och växtskador samt lukt- störningar. Användningen av lösningsmedel behöver begränsas med hänsyn till såväl lokala förhållan- den som till deras förmåga att bilda oxidanter genom reaktioner med kväveoxider i atmosfären.

Industrin är den verkligt stora kemikalieanvändaren. Det är svårt att få reda på vilka ämnen som finns i olika kemiska produkter. Det stora antalet gör det svårt att få miljöeffekterna testade och utred— da (se avsnitt 2.1.5).

2-2-4 Bytelléhantering

Från hushållen kommer i dag 2 & miljon ton avfall per år - 300 kg per person. Den samlade mängden industriavfall har beräknats till 4 % miljon ton. I det ingår då inte restprodukter från gruvor, mineralberedning och jordbruk. Byggnads— och riv- ningsverksamhet och reningsverk ger också upphov till stora volymer avfall.

Det miljöfarliga avfallet uppgår till 5 miljon ton: oljeavfall av olika slag, kasserade lösningsmedel,

rester av färger, lacker, lim, PCB-produkter och bekämpningsmedel, förbrukade cyanidhaltiga ytbe— handlingsbad, kemikalierester och biprodukter från den kemiska industrin o.s.v., o.s.v.

Totalt sett rör det sig om stora mängder avfall, ca 1 700 miljoner m3 på 50 år. Om sådana mängder avfall skall deponeras, behövs det stora markarealer. Ris- ken för läckage av olika föroreningar är dessutom

stor.

Avfallets sammansättning och innehåll är en spegel av produktion och konsumtion i det moderna indust- risamhället. Det innehåller alla de produkter som vi som konsumenter vill bli av med. Det är också ofrån- komligt att hushållsavfallet kommer att vara "förorenat" med stora mängder ämnen som är negativa från hälso- och miljösynpunkt. Det är närmast självklart att hanteringen och omhändertagandet av dessa mycket stora mängder avfall utgör ett stort miljöproblem, som kräver betydande insatser för att kunna lösas. Det finns inga enkla lösningar på avfallsproblemen. Detta gäller oavsett vilka behandlingsmetoder eller kombination av metoder som väljs. Men samtidigt som avfallet är ett mil- jöproblem utgör det en potentiell resurs med tanke på innehållet av såväl material som energi.

Den grundläggande strategin när det gäller avfalls- frågorna är att så långt möjligt tillvarata rest- produkter och material. System för återanvändning av produkter är etablerade och fungerar i stort sett bra för bl.a. återvinning av papper och glas.

I syfte att förbättra omhändertagandet av hushålls- avfallet och öka återvinningen drevs ett antal s.k. separerings/komposteringsanläggningar fram med hjälp av statsbidrag. Det har emellertid visat sig svårt att få avsättning för de olika fraktionerna.

En annan avfallsprodukt för vilken avsättningspro- blem kan väntas uppstå är slam från kommunala re- ningsverk. Både slam och kompost ur hushållsavfall har genom sitt innehåll av tungmetaller, bl.a. kadmium, ifrågasatts som jordförbättrings- och gödselmedel på åkermark.

I dag identifieras miljöproblem i samband med produk- ter och varor ofta först i samband med avfallshan- teringen. När problemet upptäcks har produkterna oftast introducerats på marknaden i sådan ut— sträckning att det är svårt att vidta radikala åt- gärder mot dem - inte minst för ett enskilt land. Åtgärderna får i stället inriktas på att minska olägenheter vid avfallsbehandlingen.

På sikt måste strävan vara att byta ut skadliga produkter mot mindre skadliga. Aktuella produkt— sortiment att studera är de som innehåller kvick- silver, kadmium, PCB, asbest, svårnedbrytbara organiska föreningar m.m. Området är stort.

Avfallsdeponering kommer under överskådlig tid att utgöra en basresurs för avfallshanteringen och ett komplement till övriga behandlingsmetoder. Hur man än behandlar avfallet, kommer man alltid att få en rest som måste deponeras. Vi har i dag ingen

bra kontroll över eller kunskap om utsläpp av föroreningar från avfallsdeponier i ett längre tidsperspektiv. Vi vet inte vad som händer i ett upplag. Vi vet inte hur olika uppbyggnadssätt och förbehandlingar påverkar processerna i upp- lagen. På samma sätt som i fråga om strålning bör vi i samband med riskanalysen ta hänsyn till utsläpp och effekter under mycket lång tid.

För markdeponering finns två principiellt olika alternativ. Enligt det ena alternativet kan av- fallsupplag placeras på tätt underlag och lak- vattnet samlas upp och renas. Detta förutsätter ett ansvarstagande för avfallsupplags skötsel under kanske 100-tals år om upplaget avger miljö- och hälsofarliga ämnen. Det andra alternativet är att minimera bildningen av lakvatten genom lämplig täckning av deponin. Mängden lakvatten får inte vara så stor att den kan förorena grundvattnet. Denna princip har fördelen att avfallsupplaget kan lämnas utan särskild tillsyn.

För industriavfall dominerar deponering som be- handlingsmetod med undantag för avfall med högt kalorivärde och metalliska avfall från järn- och stålindustrin.

I dag förbränns drygt 50 % av hushållsavfallet eller ca 1,4 milj. ton.Avfallsförbränningen le— vererar 3 TNh till kommunernas fjärrvärmeverk.

Hushållsavfallet och det brännbara industriav- fallet utgör tillsammans en energitillgång som be- räkningsmässigt skulle kunna ge 14 TWh per är, motsvarande 2 miljoner ton kol.

En förutsättning för avfallsförbränning är att häl- so— och miljökraven kan tillgodoses. Det gäller i första hand utsläppen till luft, dels av vissa

tungmetaller som kvicksilver och kadmium, dels av dioxiner och andra organiska föroreningar.

Det är möjligt att väsentligt reducera utsläppen av föroreningar från avfallsförbränning. Det kan ske genom en kombination av åtgärder i form av produkt- kontroll o.d. för att få ett ”renare" avfall, för- bättrad och effektivare förbränning vid anlägg- ningarna och införande av avancerad rökgasrening.

Det behövs ett FoU-arbete (forsknings- och utveck- lings) för att studera alternativ till deponering och förbränning. Den teknik som för närvarande är mest intressant är, förutom källsorteringen, bio- förgasning. Fördelarna med att röta hushållsavfall jämfört med i första hand deponering är volymreduk- tion och energiproduktion i form av deponigas. Man kan troligen åstadkomma ett väl fungerande, energisnålt avfallsbehandlingssystem genom en kom- bination av bioförgasning och källsortering.

2-2-5 EepmunéLI/Azts'snit Tre viktiga framtidsfrågor kan utskiljas på VA-om— rådet (vatten och avlopp)

- dricksvattenkvalitet och hälsa - bl.a. mot bak- grund av försurning av mark och grundvatten och intensiv jordbruksproduktion

VA—systemens åldrande i kombination med dåligt underhåll och korrosion, bl.a. orsakad av för- surning

optimering av existerande renings- och process— teknik samt utveckling av ny teknik.

De större tätorternas vattenförsörjning baseras näs- tan uteslutande på ytvatten, som också utnyttjas som recipienter för industriellt avloppsvatten. Hälsoriskerna med detta dubbla utnyttjande är okända men bör uppmärksammas. Grundvatten har nor- malt ansetts ha sådan kvalitet att hälsorisker ute- slutits, men höga nitrathalter i intensivt odlade jordbruksområden, höga metallhalter i försurade grundvatten och lokal påverkan från olika typer av avfall ökar behovet av dricksvattenforskning.

I landets tätorter finns i dag mer än 130 000 km vatten— och avloppsledningar. Det utbyggda led- ningssystemet måste drivas och underhållas så att det kan nyttjas under lång tid. Nyanskaffningsvär- det har uppskattats till mellan 150 och 200 miljar- der kr.

Driftkostnaderna för de kommunala VA-näten speglar inte det verkliga behovet av underhållsåtgärder. Det vore ekonomiskt fördelaktigt att redan nu satsa på förebyggande underhåll för att undvika akuta problem på 1990-talet och framöver och därmed stora kostnadskrävande insatser.

Ur miljösynpunkt har stora förbättringar skett i och med den omfattande utbyggnaden av reningsver- ken. Men ungefär en tredjedel av verken uppfyller inte stipulerade utsläppsvillkor. Även i de fall reningsverken fungerar tillfredsställande sker ofta bräddning av obehandlat vatten ute på lednings- näten före reningsverken. Utsläppen från lednings- system via bräddning har en annan karaktär än de från ett reningsverk. Det sker periodvis och i recipienter som inte valts på miljömässiga grun- der. Tätorternas dagvatten blir ofta starkt föro- renat av trafiken. Den långsiktiga målsättningen bör vara att ingen bräddning skall ske.

Den höga kvävebelastningen på svenska kustvatten är en kombination av diffusa utsläpp från intensiv jordbruksproduktion, atmosfärisk deposition, ut— släpp från industri och kommunala avloppsrenings- verk.

Inom flera områden behövs det reningstekniskt ut- vecklingsarbete:

- slamhantering

- kvävereduktion

- långsiktig kompetensuppbyggnad om reningspro- cesser

optimering av befintlig reningsteknik

mät- och reglerteknik i test- och demonstra- tionsanläggningar.

2-2-6 559959!th

Under senare delen av 1970-talet kom olika biolo- giska krav mera i förgrunden inom skogsbruket. Detta kan ses som en reaktion på det schablonartade skogs- bruk som började växa fram under 1960-talet. En annan viktig orsak till förändringen torde vara den lönsamhetsförbättring som uppkom i mitten av 1970— talet. Både för skogsbruket och skogsindustrin blev det viktigare att skogen sköts så att den ger

en hög produktion. Även naturvårdsopinionen bidrog till att skogsbrukets inriktning förändrades under 1970-talet.

ökad virkesproduktion och avverkning är ett starkt samhällsintresse. Inhemsk efterfrågan på skogsin- dustriråvaror kan komma att konkurrera med behov

av trädbränslen. En ökad efterfrågan kan mötas med att öka markens långsiktiga produktionsförmåga, öka användningen av virkesnåla processer eller öka skogsmarksarealen. — En ökad lövskogsandel i det svenska skogsbruket kan vara ett medel att i någon

mån motverka markförsurning.

Det finns stora möjligheter att med intensivare skogsliga skötselåtgärder öka produktionen i våra skogar. Miljöeffekter (effekter på rekreations— intressen och hot mot ekosystem, fauna och flora) av nya skogsbruksmetoder måste utvärderas. Det gäller sådant som kalavverkning, helträdsutnytt- jande, hyggesplöjning, skapandet av monokulturer, införandet av främmande trädslag, torrläggning

av våtmarker, avverkningar i områden med besvär— liga geografiska förhållanden, skogsenergiodling samt användning av olika gödselmedel.

2.2.7 Jordbruk

Åkerarealen, som minskade kraftigt under 1950— och l960—talen, har i stort sett varit oförändrad de senaste tio åren, 2,9 miljoner hektar. Det faktum att all brukningsvärd åkerjord skall utnyttjas för jordbruksproduktion har i kombination med ökad effektivitet i jordbruket lett till stora över- skott på jordbruksprodukter.

I många fall har mycket stora anläggningar för djur- skötsel byggts upp med litet arealunderlag, vilket ofta lett till svårigheter att bli av med gödseln på ett effektivt och miljövänligt sätt. Den kon— centrerade djurhållningen har också lett till att stora arealer inte stallgödslas. På dessa arealer är hög handelsgödseltillförsel nödvändig för att

man skall få goda skördar.

Användningen av gödselmedel inom jordbruket är en bi— dragande orsak till övergödningsproblemen i vatten- drag, sjöar och kustvatten. Särskilt de stallgödsla- de åkermarkerna får ofta en alltför hög gödslings- dos i förhållande till grödornas behov. Gödslingen sker dessutom ofta vid ur miljövårdssynpunkt fel tidpunkt. Stallgödselanvändningen kan i många fall mer jämföras med en avfallshantering än ett effek- tivt utnyttjande av en resurs. Gödselhanteringen medför dessutom utsläpp av kväveföreningar som di- rekt eller efter atmosfärsomvandlingar kan bidra till försurningseffekter på skog.

Höga nitratkvävehalter har uppmätts i grundvatten, särskilt i områden med sandjordar i södra Sverige. Eftersom vattnet rör sig med en hastighet av högst ett par meter per år i en sandjord, och avsevärt långsammare i en lerjord, kan det dröja upp till flera årtionden innan ett ökat kväveläckage eller effekter av avlastningsåtgärder återspeglas i ni— trathaltförändringar i djupare liggande grundvat- ten. Mot denna bakgrund och utifrån det faktum

att gödslingsintensiteten ökade under 1960-talet och fram till mitten av 1970-talet kan man för- vänta att nitrathalterna i grundvatten med stor sannolikhet kommer att öka de närmaste åren, så- väl areellt som på djupet.

Problem orsakade av höga halter tungmetaller, framför allt kadmium, i jordbruksmark uppmärksam- mades först i samband med spridning av rötslam och har sedan också aktualiserats i samband med sprid— ning av vissa gödsel- och kalkningsmedel samt

aska från förbränning av ved och torv. Även för- surningen har kopplats till denna fråga.

Tillförseln av kadmium till åkerjorden är väsent- ligt större än bortförseln, varför kadmiumhalten stadigt ökar.Denna utveckling måste brytas.

I södra och mellersta Sveriges slättbygder har spe- cialiseringen på spannmål och andra ettåriga grödor gått mycket långt. Specialiseringen har underlät— tats av tillgången på effektiva och billiga kemiska bekämpningsmedel. — Programmerad bekämpning är lön-

Sdm.

Bekämpningsmedel inom jordbruket ger upphov till föroreningar som har varierande livslängd, sprid- ningsegenskaper i mark- och grundvatten och ofull- ständigt kända effekter på jordbruksmiljöns orga— nismer och processer i marken. Markforskningen ligger långt efter vatten- och luftvårdsforskningen när det gäller en systematisk riskvärdering.

Den moderna jordbruksdriften tenderar att skapa ett allt enformigare landskap. De naturliga fodermar- kerna och ängsmarken minskar. På åkermarken ställer maskindriften krav på stora och regelbundna ytor. öppna diken och åkerholmar är viktiga biotoper för många växt- och djurarter men "odlingshinder" för jordbrukaren. Dagens odlingssystem bidrar till att floran utarmas. Många arter är utrotningshotade.

Under 1990-talet kan energiskog bli ett nytt inslag i det svenska odlingslandskapet. Anspråken kommer

i första hand att riktas mot nedlagd och marginell åkermark. Dessutom innebär överskottsproduktionen av spannmål att ytterligare jordbruksmark är in— tressant ur skogsenergisynpunkt.

Energiskogsodlingen kan komma att innebära en ökad användning av bekämpningsmedel och behov av resi- stensförädling mot växtsjukdomar och andra parasit- angrepp, med motsvarande risk för genetisk utarm— ning. Miljökonsekvenser kan uppträda i hela hante— ringskedjan - vid transport, förädling och depone—

ring.

Jordbruket står inför en omställningsprocess. Un- derlag för att kunna bedöma miljökonsekvenser av olika utvecklingsalternativ bör utarbetas.

3 NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER 3.1 Olika typer av mål

De politiska organen, regeringen och riksdagen,lägger fast miljöpolitiska mål i en lång rad olika besluts- dokument: propositioner, utskottsbetänkanden och riks- dagsbeslut. Dessa beslutsdokument kan handla om miljö- skydd, naturvård, kemikaliehantering, avfall, trafik, jordbruk, energi o.s.v., o.s.v. Myndigheterna, på miljövårdsområdet i första hand koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket, kemikalieinspek- tionen och länsstyrelserna, skall verkställa de politiska besluten och se till att de berörda beter sig på ett sådant sätt att de politiskt for— mulerade målen uppnås. Riksdagens och regeringens intentioner kommer i regel att passera flera be- sluts— (och transformations)— punkter innan den sista miljövårdande åtgärden vidtas.

De politiska organen har under två decennier i olika dokument formulerat övergripande miljö- politiska mål av typen garantera alla en livs- vänlig miljö. hejda miljöförstöringen, så långt möjligt återställa förstörd miljö, göra naturen tillgänglig för rekreation och friluftsliv. Sedan år 1972 skall också "en ekologisk grundsyn till- lämpas på alla planeringsnivåer." (Prop. 1972:111, om regional utveckling och hushållning med mark och vatten, bil. 2, sid. 131).

Målen på miljöområdet är - utöver de tidigare nämnda övergripande målen — formulerade på flera olika sätt. Det kan handla om att ta hänsyn till eller beakta miljön inom olika verksamheter. Sådana målformu— leringar finns t.ex. i jordbrukspolitiken och skogs-

politiken. Hänsynen till miljön är i sådana sam- manhang sekundära mål och har karaktär av restrik- tion i förhållande till det primära målet. De al" männa hänsynsreglerna preciseras i skogsvårdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark med till- lämpningsföreskrifter.

Hänsynen till miljön har fått varierande genomslag inom olika samhällssektorer. Miljöaspekterna har t.ex. under senare år påverkat energisektorn mer än transportsektorn, skogsbruket mer än jordbruket.

En annan typ av mål tar sikte på att särskilt skydda eller bevara vissa områden eller biotoper, vilket i sin tur innebär inskränkningar i vilka verksamheter som kan tillåtas inom de aktuella om— rådena (älvar, ädellövskog, urskog, våtmarker).

En tredje typ av mål handlar om förorenande ut- släpp. Det kan t.ex. gälla att utsläppen inte skall överstiga en viss nivå eller att de skall minska, till en viss volym och inom en viss tid etc.

En färde typ av mål innebär att användning och spridning av vissa miljöfarliga ämnen skall be- gränsas: alltifrån ingen användning alls (förbud; PCB och DDT t.ex.), minskad användning (kemiska bekämpningsmedel i jordbruket), ingen användning i vissa sammanhang (t.ex. kadmium), användning först efter prövning (kemiska bekämpningsmedel) eller användning efter "försiktighetsåtgärder" (kemiska produkter i allmänhet).

En femte typ av mål som hittills ej använts i Sve- rigeär mål formulerade i termer av miljökvalitet, d.v.s. ett mått på hur mycket naturen tål. Exempel- vis kan anges att viss mark tål ett visst antal kg

svavel per ha och år.

Vissa mål anger vilka problem som skall bearbetas, andra anger en mer eller mindre preciserad färdrikt— ning. En del innehåller dessutom någon typ av tid— tabell.

Det räcker i allmänhet inte med att de politiska organen pekar ut vilka åtgärder som skall vidtas. Det måste också finnas handlingsprogram som utvisar vem som är ansvarig och en tidplan för när åtgärden skall genomföras. Det handlar också om vilka resur— ser och redskap som finns eller ställs till förfo- gande.

Ibland anges målen i kvantitativa termer: t.ex. halvering av användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket inom fem år, minskning av utsläppen av svaveldioxid med minst 65 % mellan år 1980 och 1995, eller minskning av utsläppen av kväveoxider med minst 30 % mellan år 1980 och 1995. Ett entydigt, precist formulerat politiskt mål leder emellertid inte automatiskt till att målet uppnås. Det finns exempelvis tydliga bullerriktlinjer, men målupp- fyllelsen är låg. När det gällde kvicksilverhal- tiga batterier formulerade statsmakterna ett väl preciserat mål inklusive tidtabell och överlät

åt branschen att utforma medlen. Branschen kla- rade inte sin del i programmet.

Ett övergripande mål inom svensk miljövård, liksom för miljövärden i flera andra länder, kan också den s.k. Polluter- Pays-Principle (PPP) sägas vara. Det innebär att förorenaren själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begränsa störningar— na från verksamheten. Till miljövård räknas då olika åtgärder för rening av utsläpp, processänd- ringar. byte av råvaror etc.

I det följande redovisas dels vissa allmänna mål, dels exempel på några konkreta mål.

3.2 Vissa allmänna mål

All användning av våra naturresurser innebär på nå— got sätt miljöpåverkan. Samtidigt är det använd- ningen av naturresurser som till stor del ger oss den levnadsstandard vi har i dag. Hittills har ofta kraven på bättre miljö ställts mot fortsatt ekono- misk utveckling och nya arbetstillfällen. Fram- tiden måste därför enligt uttalanden av miljöminis- tern inriktas mot "den tredje vägens miljöpolitik” som bl.a. mäste anvisa hur kraven på en bättre miljö kan förenas med våra krav på arbete åt alla, social välfärd och ekonomisk utveckling. Detta kommer också att medföra krav på ändrad livsstil inom flera olika områden. Attitydförändringar är också nödvändiga både hos enskilda, företag, organisationer och myn- digheter. Målet är att uppnå en helhetssyn som inne— bär att hela politiken står i samklang med de upp- ställda miljömålen.

Sverige strävar efter att vara ett föregångsland i miljöfrågor. Inte minst av den anledningen är det viktigt att visa på en väg där det går att förena miljökraven med kampen för full sysselsättning

och ekonomisk utveckling. Lyckas man inom landet förena dessa mål är det lättare för Sverige att få gehör för krav på miljöförbättrande åtgärder i andra länder. För att uppnå miljökraven har miljö— ministern uttryckt, att det inom några strategiska områden behövs ett radikalt systembyte som kan ge- nomföras med väl genomtänkta omställningsplaner planer som kan ge en bild av framtidens miljöpoli- tik. Det gäller sådana områden som trafiken, ener- gin, jordbruket, livsmedelspolitiken, avfallshan— teringen och storstädernas vardagsmiljö.

Omställningsplanerna skall ses som ett komplement till den traditionella miljövärden med syfte att ange strategier som i grunden löser miljöproblemen.

Omställningsplanens uppgift är också att på ett för alla begripligt sätt visa hur detta skall gå till.

Miljöministern har vidare uttalat att den traditio- nella miljövärden måste bli mer effektiv. Den nu- varande lagstiftningen och organisationen har verkat i tjugo år och åstadkommit avsevärda förbättringar inom miljövårdens område. Nya erfarenheter och ny kunskap ställer dock nu krav på en anpassning av or— ganisation och lagstiftning. Det framtida miljö- skyddsarbetet måste bedrivas effektivare bl.a. genom en bättre tillsyn och skärpning av lagstiftningen. Brott mot uppställda miljökrav bör på ett snabbare sätt än hittills kunna upptäckas och på ett mer kraftfullt och effektivt sätt beivras. Det är dessa frågor utredningen fått uppgiften att söka be- svara.

3.3 Några konkreta mål

I propositionen om kemikaliekontroll våren 1985 (prop. 1984/85 118) meddelade jordbruksministern att han haft överläggningar med företrädare för batteribranschen. Dessa hade förklarat sig villiga att vidta sådana åtgärder att utsläppen av kvick— silver via batterier kunde minska. Jordbruksminis- tern utgick ifrån att de berörda branscherna sna— rast skulle utarbeta och genomföra ett program för minskning av de miljöfarliga utsläppen. Som ett första etappmål fastslog jordbruksministern en utsläppsminskning från 6 ton år 1984 till max. 1,5 ton senast är 1987.

År 1984 tillsatte regeringen en aktionsgrupp för att samordna och ytterligare intensifiera insatserna mot försurningen. Den aktionsplan, som utarbeta- des av naturvårdsverket i samarbete med sex andra

myndigheter, låg till grund för regeringens s.k. försurningsproposition våren 1985. Riksdagen be— slöt bl.a. att svaveldioxidutsläppen skall minskas med 65 % och kvävedioxidutsläppen med 30 % till år 1995 jämfört med 1980 års nivå och att katalytisk avgasrening skall finnas på alla nya bilar fr.o.m. 1989 års modeller efter en successiv frivillig

övergång fr.o.m. 1987 års modeller.

Beräkningarna i aktionsplanen som låg till grund för målet att minska de inhemska kväveoxidutsläppen med 30 % till år 1995 byggde på att skärpta, obli- gatoriska avgasreningskrav skulle införas i Sverige för bensindrivna fordon fr.o.m. år 1987 och för tunga dieselfordon fr.o.m. år 1988. Riksdagens beslut och den ökande biltrafiken innebär att man inte kan uppnå målet att minska kväveoxidutsläppen med 30 %. Det kan dessutom bli svårt att nå målet för svaveldioxidutsläppen. År 1985 bröts en sedan

länge nedåtgående trend.

För jordbruket behövs en övergripande omställnings- plan som visar hur ett system kan utvecklas som inte medför och binder enorma resurser och kostnader i form av överproduktion, övergödsling och bekämp- ningsmedel. I stället skall man tillämpa ett ba- lanserat och miljövänligt produktionssystem som ger konsumenterna god och nyttig mat samt jord- brukare och livsmedelsarbetare en trygg försörj— ning. I 1985 års regeringsdeklaration meddelade statsministern att användningen av bekämpningsme— del inom jordbruket skulle halveras under en fem- årsperiod (prop. 1985/86 2, s. 51).

Våren 1986 förklarade regeringen Laholmsbukten med delar av dess tillrinningsområde som ett sär— skilt föroreningskänsligt område. Våren 1987 be- myndigade regeringen länsstyrelserna i Kristian— stads och Hallands län att gemensamt meddela före-

skrifter om skyddsåtgärder m.m. Utsläppen av kväve till Laholmsbukten skulle minska med 25 % till är 1992 och utsläppen av fosfor skulle begränsas ytter— ligare. Länsstyrelserna skall i sitt arbete beakta en rad riktlinjer, bl.a.

skärpta föreskrifter för gödselanvändning och för lagring av gödsel

begränsning av antalet djur per hektar

- mark somliggeri träda skall besäs med täck- gröda

utbyggnad av större avloppsreningsverk för minst 90 % reduktion av fosfor och 80 % reduk- tion av kväve.

127 4 INTERNATIONELLT MILJöVÅRDSARBETE 4.1 Allmänt

Sverige drabbas hårt av föroreningsutsläpp och annat som sker i våra grannländer på större eller mindre av- stånd frän våra gränser. Ett utvecklat och väl funge— rande internationellt samarbete och insatser som görs gemensamt med andra länder är därför absoluta förut— sättningar om vi från svensk sida skall kunna driva utvecklingen i den riktning vi tycker är riktig. Det är nödvändigt för att lösa globala miljö- problem och för att komma till rätta med många av de miljöproblem vi brottas med inom Sveriges gränser.

Sverige deltar på flera olika nivåer och i många olika former i det internationella samarbetet på miljö— och naturresursomrädet. Samarbetet kan gälla allt från politiskt samarbete för att förhandla fram avtal, konventioner eller internationella åtgärds- program till vetenskapligt forsknings— eller in- formationsutbyte för att behandla ett visst miljö- problem. Vid sidan av de mera officiella kanalerna förekommer ett omfattande samarbete bl.a. genom de ideella organisationerna och genom att enskilda forskare och forskargrupper har kontakt med sina utländska kollegor. Detsamma gäller för miljö— värdstjänstemän som samarbetar med kollegor i andra länder. Här skapar det mera officiella samarbetet ofta kontakter som sedan kan utnyttjas i andra sammanhang.

Det officiella miljösamarbetet äger rum antingen inom ramen för organisationer som skapats speciellt

för miljösamarbete eller inom organisationer som ur- sprungligen bildats av andra skäl, men som efter hand tagit in miljöfrågorna i sin verksamhet.

Den viktigaste organisationen på global nivå som till- skapats direkt för miljösamarbete är UNEP FN:s miljöpro- gram, som har till uppgift att samordna hela FN—systemets insatser på miljö- och naturresursomrädet. Till de sär— skilt tillskapade miljöorganisationerna kan man också räkna de organisationer som upprättats för att an- gripa miljöproblemen inom en viss region eller för att samarbeta kring ett särskilt miljöproblem som berör flera länder. Exempel på detta är regionala avtal, konventioner, som slutits till skydd för den marina miljön i olika havsområden, t.ex. öster— sjöns. Konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar är ett exempel på ett avtal om ett särskilt miljöproblem.

Organisationer som inte bildats enbart för miljö- samarbete tar upp miljöfrågorna antingen så att de tar in miljökomponenter inom ramen för de ordinarie programmen som t.ex. en rad fackorgan inom FN, eller bildar särskilda miljökommittéer som t.ex. OECD och Europarådet. Till de sistnämnda kan på regional nivå också räknas Nordiska ministerrådet.

I bilaga 3 redovisas närmare samarbetsorganisa- tioner och —former på det internationella fältet. I detta samarbete på olika nivåer har naturvårds- verket, som central naturvårdsmyndighet, en stor del. Även övriga medlemmar i den s.k. miljövårds— familjen - myndigheter, högskolor och andra forsk- ningsinstitutioner m.fl. - medverkar i varierande omfattning, liksom givetvis utrikes—,och miljö- och energidepartementen. För naturvårdsverkets del slutar en mycket överslagsmässig beräkning av det internationella arbetets omfattning på ca 25 per—

sonår.

4.2 Utredningens slutsatser

Som framgått av det föregående deltar Sverige mycket aktivt i det internationella miljövårdsarbetet. Ut— redningen vill betona vikten av att detta arbete ytterligare intensifieras. De sammanlagda miljö- föroreningarna från andra länder betyder inom flera områden väsentligt mer än våra egna. Ett effektivare miljövärdsarbete inom landet måste där— för kombineras med ett ökat kraftfullt internatio- nellt engagemang som leder till konkreta åtgärder för att vi skall kunna förbättra vår egen miljö.

II Miljövårdsorganisationen

5 NUVARANDE MILJöVÅRDSORGANISATION 5.1 Allmänt

Ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer har inom sitt sektorsområde att fullgöra miljöupp- gifter i större eller mindre omfattning. Enligt direktiven skall utredningen

"som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorga- nisationen. Verksamheter och organi gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklar- heter i ansvarsfördelningen, bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt."

5.2 Miljövårdsfamiljen

På regeringsnivån är det i första hand miljö- och energidepartementet som ansvarar för miljöfrågorna. Miljö- och energidepartementet skall enligt rege- ringsdeklarationen vara pådrivande och samordnande i regeringens miljöpolitik. Men samtliga departe- ment har uppgifter på miljövårdsområdet. Som exem- pel kan nämnas bostadsdepartementet som ansvarar för den fysiska riksplaneringen. Regeringen har vi-

dare en informerande och rådgivande miljövårdsbered— ning till sitt förfogande.

Statens naturvårdsverk (SNV) är den centrala för- valtningsmyndigheten på miljövårdsområdet. Natur- vårdsverket skall bevaka utvecklingen i miljön och föreslå regeringen nödvändiga åtgärder. Naturvårds— verket skall tillsammans med en rad andra myndighe- ter verkställa riksdagens och regeringens beslut

på miljövårdsområdet.

Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och konces— sionsnämnden för miljöskydd utgör tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna kärnan i miljövårds— organisationen.

En grupp myndigheter med relativt omfattande miljö— vårdsuppgifter är planverket, livsmedelsverket, socialstyrelsen, tullverket, statens räddningsverk, och riksantikvarieämbetet. En annan grupp myndig— heter, som bedriver eller främjar verksamheter som kan vara miljöstörande, har ålagts att ta miljö- hänsyn i sin verksamhet. Det gäller bl.a. vägverket, trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket, lantbruks— styrelsen, fiskeristyrelsen, energiverket, skogs- styrelsen och domänverket.

Naturvårdsverkets verksamhetsfält omfattar inte alla frågor inom miljövårdsområdet utan är koncen— trerat till följande:

- miljöskydd, d.v.s. skydd av den yttre miljön mot negativa påverkningar

naturvård, d.v.s. särskilt skydd av vissa områ- den, skötsel av dessa områden, restaurering samt jakt och viltvård

- friluftsliv och rekreation

- tillsyn över efterlevnaden av lagen om kemiska produkter i den mån tillsyn ej ankommer på annan myndighet

- att leda och främja företrädesvis målinriktad forskning och undersökningsverksamhet på miljö— vårdsområdet.

Även om naturvårdsverket är den centrala statliga myndigheten på miljövårdsområdet, bör det obser- veras, att merparten av de beslut som styr miljö- vårdsarbetet fattas av andra organ än naturvårds- verket, i första hand regeringen, koncessions- nämnden för miljöskydd, kemikalieinspektionen och länsstyrelserna. SNV måste på olika sätt söka samarbete med och påverka andra parter i samhället att ta hänsyn till miljön eller att genomföra miljövårdande insatser. Naturvårdsver— ket har en stor kontaktyta mot en rad centrala myndigheter, mot kommuner, branschorgan, före— tag och allmänhet.

Kemikalieinspektionen skall verka för en bättre kontroll av kemikalieanvändningen. Det innebär att inspektionen bevakar kemikalieanvändningen i stort genom rådgivning till och kontroll av enskilda företag, genom utredningar av kemiska hälso— och miljörisker och genom att förhands- granska bekämpningsmedel och fastställa villkor för deras användning. Inspektionen skall dessutom föra ett allmänt produktregister.

Samtidigt som miljöskyddslagen antogs av riksda- gen år 1969, inrättades koncessionsnämnden för miljöskydd, en domstolsliknande myndighet. Kon- cessionsnämnden och länsstyrelserna prövar miljö-

störande verksamhet enligt miljöskyddslagen, de större och mer komplicerade ärendena prövas av koncessionsnämnden, de mindre komplicerade av läns— styrelserna. Koncessionsnämnden består av en ord— förande och domstolsjurister, en teknisk expert,

en representant för naturvården och en represen— tant från antingen industrin eller kommunerna, beroende på vilken typ av ärende nämnden behandlar.

Huvudansvaret för natur— och miljövärden på det re- gionala planet ligger hos länsstyrelserna. De är bl.a. beslutsmyndigheter i de flesta ärenden en— ligt naturvårdslagen och regionala tillsynsmyn— digheter enligt miljöskyddslagen och hälsoskydds- lagen. De är dessutom - tillsammans med yrkesin— spektionen - tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter. Inom länsstyrelsernas plane- ringsavdelningar finns särskilda naturvårdsenheter, som ofta arbetar i nära kontakt med naturvårds— verket.

De 284 kommunerna och i första hand deras miljö— och hälsoskyddsnämnder samt byggnadsnämnder svarar för miljövårdsarbetet på lokal nivå. Kommunerna, vars storlek och karaktär är högst varierande, har mycket olika resurser för sitt miljövårdsarbete.

Under senare år har en rad miljövårdsuppgifter över— förts till länsstyrelserna och kommunerna. Genom l98l års ändringar i miljöskyddslagen kan kommu- nerna helt eller delvis ta över tillsyn enligt miljöskyddslagen från länsstyrelserna. Fram till hösten 1986 har drygt 40 kommuner använt sig av denna möjlighet.

Det finns, som nämnts, en lång rad statliga organ som har uppgifter på miljövårdsområdet:

Domänverket förvaltar en del av kronans mark och sva— rar för vården av vissa nationalparker, naturreser- vat och naturminnen på sådan mark. Domänverket har även sedan gammalt undantagit särskilt intressanta områden på kronans mark från ekonomiskt skogsbruk, s.k. domänreservat.

Energiverket skall analysera och bedöma energialter- nativ med avseende på bl.a. miljöeffekter. Verket skall också främja utveckling och öka användning av alternativa och förnybara energikällor samt främja en effektiv energihushållning.

Fiskeristyrelsen bevakar fiskets intressen i sam— band med vattenförorening och byggande i vatten. Styrelsen medverkar också i naturvårdsverkets åt— gärdsprogram mot försurningen.

Lantbruksstyrelsen handhar frågor om t.ex. använd— ning av gödselmedel och bekämpningsmedel, dränering och fastighetssammanslagning samt frågor om na- turvårdshänsyn i jordbruket, d.v.s. verksamheter som i hög grad rör kulturlandskapet.

Livsmedelsverket är den centrala myndigheten för livsmedelshygienen och livsmedelskontrollen, däri— bland dricksvatten.

Planverket handlägger frågor om fysisk riksplanering och annan planering där hänsyn skall tas också till naturvårdens och miljöskyddets intressen, t.ex. luftföroreningar och buller i trafikplaneringen. Planverket har den allmänna uppsikten över hus— hållningen med naturresurser.

Riksantikvarieämbetet sysslar bl.a. med frågor om kulturlandskapets bevarande.

Sjöfartsverket arbetar bl.a. med säkerhetsfrågor kring sjötransporter av farligt gods samt bulk— transporter till sjöss av oljor och kemikalier, varvid även skyddet av miljön inbegrips i utfärda- de föreskrifter.

Skogsstyrelsens verksamhet rör i hög grad land- skapets utveckling. Styrelsen har bl.a. i före- skrifter och råd konkretiserat de regler om hän— syn till naturmiljön som skrivits in i skogsvårds- lagen.

Socialstyrelsen handlägger frågor om hälsoskydd och miljömedicin, bl.a. med stöd av hälsoskydds- lagstiftningen. Vissa delar av hälsoskyddsarbetet ligger på naturvårdsverket.

Trafiksäkerhetsverket handlägger bl.a. frågor om buller från motorfordon.

Tullverket har bl.a. hand om oljebekämpning och räddningsåtgärder vid kemikalieutsläpp till sjöss och i kustvatten.

Bland FoU—stödjande organ på miljövårdsområdet kan i första hand nämnas naturvårdsverkets forsk- ningsnämnd och naturvetenskapliga forskningsrådet men också forskningsrådsnämnden, transportforsk— ningsberedningen, medicinska forskningsrådet, ingenjörsvetenskapsakademien, energiforsknings- nämnden, styrelsen för teknisk utveckling och skogs- och jordbrukets forskningsråd. Bland forsk- ningsutförande organ kan nämnas vissa universitets- och högskoleinstitutioner, statens miljömedicinska laboratorium, statens meteorologiska och hydro- logiska institut, naturhistoriska riksmuseet, Sveriges lantbruksuniversitet och Institutet för vatten- och luftvårdsforskning.

5.3 Tablå över miljövårdsfamiljen

På nästa sida redovisas i tablåform hela miljövårds- familjen indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt "miljötyngd". I bilaga 2, ges en noggrann be- skrivning av hela miljövårdsfamiljen med alla be- rörda myndigheter samt utdrag ur de delar av för— fattningarna som behandlar miljöansvaret. l bilagan redovisas också de ideella organisationerna inom miljövårdsområdet.

Totalt omfattar hela miljövårdsfamiljen ca 80 myn- digheter som har sina miljöuppgifter reglerade i sam— manlagt ca 260 författningar. Grovt uppskattat sysslar totalt ca 3 000 personer inom miljövårds- familjen med miljövårdsarbete. Då skall noteras att här ingår alla helt eller delvis sysselsatta och inklusive alla dem som arbetar med i första hand naturvård.

Miljövårdsfamiljen (Regeringen och departementen är inte medtagna i denna tablå) Indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt "miljötyngd"

Huvudsaklig arbetsuppgift

”Miljötyngd"

RUPP 1 I man med sen- ra uppgifter på iliöområdet

RUP? 2 ' men med tyd- och ofta rela- tvt omfattande

GRUPP 3 Organ med sam- mn typ nv upp- gifter som grupp 2, dock mindre omfattande och! eller mindre lyd- lig.

GRUPP 3! Organ som be- driver plenerlng/ tillsyn/kontroll inom an- gränsande om- råde

ANTAL Siffran inom parentes anger antal depl rad resp kol

Organ som bedriver plu- nering, tillsyn ller kon- troll inom mil|ovtrd i vid mening

eller frim|ar verksamhet som kan medföra miliö- effekter. och som dirför ålagts att ta miljöhinavn

FoU-utförande! speclallstorgan

FoU-stödjande organ

Länsstyrelserna C Statens naturvårds- verk ME Kemikalieinspektionen ME Kommune/na (Cl Statens räddningsverk Fö Tullverket Fi Statens planverk Bo Delegationen för sam- ordning av havs- resursverksamheten | Kammarkollegiet C Statens strålskydds- institut ME Statens kärnkrafts- inspektion ME Statens kärnbränsle- nämnd ME Finskvsvenska gräns- älvskommissionen ME

Rikspolisstyrelsen inkl

regional/lokal organisation Ju Kommerskollegium UD Socialstyrelsen S Siösäkerhetsrådet K Konsumentverket med

KO Fi Riksagtikvariea'mbetet

RAA och statens historiska museer U Statens Iivsmedelsverk Jo Statens utsädes-

kontroll Jo Sprängämnesinspek-

tionen | Landstingen IC)

_l

Övriga organ inklusive dömande organ

Antal

Arbetarskyddsverket (Arbeterskydds— styrelsen och yrkes- inspektionen!

24I13l

A

(Naturvårdsverkets Koncessionsnämnden 5 (2) forskningsnämnd) for miljöskydd ME Vägverket K Statens miliömedicinska Naturvetenskapliga Vattendornstolar Ju 25 (11) Trafiksäkerhetsverket K laboratorium S forskningsrådet U Statistiska centralbyrån Sjöfartsverket K SMHI K SCB C Luftfartsverket K Naturhistoriska riks» Lantbruksstyrelsen inkl museet U lantbruksnämnderna Jo Vissa universitet/ Skogsstyrelsen inkl högskolor/forsknings- skogsvårdssty/al- institutioner U serna Jo Sveriges lantbruks- Statens energiverk ME universitet Jo Institutet för venen- och luftvård IVL ME Statens iarnväger SJ K Försvarets forsknings- Transportforsknings— Ovriga domstolar samt 49 (13) Fiskeristyrelsen inkl anstalt Fö beredningen K åklagarmyndigheter Ju fiskenämndarna Jo Statens bakteriologiske Forskningsråds— Utrikesrepresenta» Bergsstaten | laboratorium S nämnden U tion inkl tekniska Domänverket I Statens geotekniska Medicinska torsknings- attachéet och lant- institut K rådet U bruksettachéer Statens väg- och trafik- Kungliga vetenskaps» och —råd UD institut K akademin U Sida UD Institutet för rymdfysik U Skogs- och lantbruks- Riksskatteverket Fi Statens lantbruks» akademin Jo Skolöverstyrelsen inkl kemiska laboratorium Jo Skogs» och jordbrukets Iänsskolna'mnderna U Statens veterinärmedi- forskningsråd Jo Statens jordbruks- cinske anstalt Jo Statens råd för byggnads- nämnd Jo Statens institut för forskning Bo Arbetsmarknadsstyrel- bvggnadsforskning Bo Styrelsen för teknisk sen inkl läns- Lantmäteriverket Bo utveckling STU | arbetsnamnderno A Sveriges geologiska Statens delegation för Statens industri I undersökning SGU I rymdverksamhet ! Statens mät— och Statens provnings- Ingenjörs- och veten. provräd I anstalt | skapsakademin IVA l Länsstyrelsernas orga- Energiforsknings— nisationsnamnd LON C nämnden ME Statens vattenfallsverk ME Semrådsnamnden for kärnevlallsfrågor ME Arbetsmiljö-fonden A 2 lll 13l6) 166) 81113)

:Justitiedeo UDz trikesdep; Fö=Försvarsdep; S=Socialdep; K=Kommunikationsdep; FI=Finansdep; U=Utbildningsdep; Jo=Jordbruksdep; AzArbetsmarknadsdep; so-Bostadsde lndusttidep; ME—Miliö- och energidep; C=Civildep, rsivt anger regionala/lokale organ. d all klassning av material uppkom er gränsdragningsproblem, denna matris är således ett sätt att strukturera materialet. emmanställningen uppräknas till miljövårdsfamiljen närstående organ som icke medtagits här. rgen med "officiös" karaktär (t ex SAKAB, Bilprovningen, Håll Sverige Rent, VAV, Renhällningsverksföreningen, Kommunförbundet) har ej madtagits, ei heller vissa rådgivande organ lt ex öllsäkerhetsrådet, miliövårdsberedningen, länsälgnämnderna).

6 BRISTER I NUVARANDE MILJÖVÅRDSORGANISATION

6.l Allmänt

I det föregående avsnittet har utredningen översikt- ligt beskrivit hela miljövårdsorganisationen. Be- skrivningen visar att det är ett stort antal myndig- heter som inom sitt ansvarsområde också har ett mer eller mindre uttalat ansvar för miljöfrågor. Utred- ningen har genom en serie hearings med ledande före— trädare för de ur miljövårdssynpunkt viktigaste av dessa myndigheter och organisationer översiktligt kartlagt brister och förändringsbehov inom miljö- vårdsorganisationen. Vid dessa genomgångar har i en- lighet med direktiven särskilt frågor om brister

i ansvarsfördelning, samordning och effektivt re- sursutnyttjande behandlats. Utredningen har där- efter gjort ett urval av de viktigaste problemområ- dena för en mer noggrann analys och i syfte att ta fram förslag till förändringar. Genomgångarna har visat att de större problemen och bristerna är koncentrerade till ett förhållandevis litet antal områden samt att en del av dessa brister är av mycket strategisk betydelse för ett effektivt miljövårdsarbete.

Nedan följer en sammanställning av de frågor som utredningen bedömt som angelägna att studera när- mare. Sammanställningen omfattar också de i direk— tiven särskilt angivna problemområdena. I de följan- de kapitlen redovisas därefter för varje område en mer noggrann genomgång av brister, oklarheter i ansvarsfördelning m.m., sammanhållet med analys och förslag till förändringar.

6.2 Miljöskyddslagssystemet

0 För att miljövårdsorganisationen skall kunna bedriva ett effektivt miljövårdsarbete förut- sättes det en effektiv lagstiftning, väl av— vägd ansvarsfördelning mellan myndigheterna och mellan de olika myndighetsnivåerna samt mellan företagen och myndigheterna, erforder- liga resurser samt ett effektivt sanktions- system. Utredningen har konstaterat att det nu— varande miljöskyddssystemet, som i huvudsak reg— leras av miljöskyddslagen har flera brister i detta avseende.

Den individuella prövningen fungerar relativt bra men belastas av omständligaprocedurrutiner med bl.a. dubbelarbete i ärendehanteringen mel- lan myndigheterna. Detta resulterar i långsam ärendehandläggning som upplevs som negativt av industrin. Utformningen av villkoren i många tillståndsbeslut uppvisar sådana brister som försvårar tillsynen och möjligheterna att rättsligt driva frågor om överträdelser. Gäl— lande regler för omprövning av villkor innebär genom lagstiftningens konstruktion administra— tiva hinder för att förbättra villkoren och kräva införandet av ny teknik.

Tillsynen är den del av miljöskyddssystemet där de största bristerna finns. Resurserna be- döms vara helt otillräckliga för tillsynsverk- samheten. Bristen på samlad överblick gör ock— så att underlag för prioritering saknas. An— svarsfördelningen mellan företagens egenkon— troll och myndigheternas tillsyn är i prakti— ken oklar vilket försämrar myndigheternas re- sursutnyttjande. Kontrollprogrammen är brist— fälliga i många avseenden och för många verk—

6. 3

samheter saknas kontrollprogram helt. Ansvars- fördelningen mellan länsstyrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna innebär inte alltid den bästa lösningen från effektivitetssynpunkt och leder i många fall till ett dubbelarbete.

Det nuvarande avgiftssystemet upplevs av myn- digheterna som administrativt tungarbetat och resurskrävande och det ger i praktiken inte den kostnadstäckning som statsmakterna lagt fast. De nuvarande sanktions— och påföljds- reglerna har hittills endast lett till ett få- tal fällande domar med mycket lindriga påfölj- der. Reglerna kan inte anses ge nödvändig pre- ventiv effekt.

En noggrann genomgång av det nuvarande miljö- skyddssystemets brister följer i kapitlen 8—13.

kunskapsförsörjning och miljöforskning

Utvecklingstendenserna inom miljövärden som t.ex. ökad komplexitet, ökat internationellt beroende, behov av större miljöhänsyn inom alla samhällssektorer, allt fler aktörer m.m. - markerar kunskapsförsörjningens strategiska betydelse inom miljövårdsområdet. Det nuva-

rande kunskapsförsörjningssystemet känneteck- nas bl.a. av dålig flexibilitet, problem med att omvandla FoU-resultat till praktiska åtgär— der samt problem med att bygga upp och vidmakt— hålla kompetens inom de centrala myndigheterna. I direktiven har angetts att utredningen särskilt bör belysa hur den framtida kunskapsförsörjningen bör organiseras samt i vilken mån naturvårdsver— ket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträck-

ning man i stället skall utnyttja kompetens

6. 4

och sakkunskap utanför verket. Utredningen har funnit att naturvårdsverket på ett till- fredsställande sätt kan beskriva miljöeffekter genom sin forsknings- och utredningsverksamhet, men SNV måste stärka sin förmåga att delta i utformandet av strategier, policies och hand- lingsprogram för att samhället också praktiskt skall kunna komma tillrätta med miljöproblemen. Inom vissa branschområden kan konstateras att naturvårdsverket saknar tillräckligt erfaren och kvalificerad personal för att handlägga tekniskt komplicerade frågor.

I Kapitel l4 följer en närmare redovisning av problem och brister i kunskapsförsörjningssys— temet samt en analys av SNV:s omställningsbe- hov.

Särskilda frågor

Ett mycket stort antal transporter av farligt gods sker dagligen på vägarna och till sjöss. Transporten och hanteringen av detta gods är förknippad med betydande risker. Ansvaret för landtransporter av farligt gods har nyli- gen överförts från sjöfartsverket till rädd— ningsverket. Beträffande sjötransporter av farligt gods kan konstateras att här förekom- mer viss oklarhet vad gäller ledningsfunktio- ner vid olyckor samt att tillsynen och kon- trollen inte är effektiv. Kapitel IS innehål- ler en närmare redovisning av bristerna och de organisatoriska problemen.

Bullret från vägtrafiken är ett stort miljö- problem som kräver en kombination av olika åt- gärder för att kunna minskas. Att minska buller från fordon anses dock vara en av de mest kost-

nadseffektiva åtgärderna. Trafiksäkerhetsver- ket ansvarar i dag för föreskrifter om for- donsbulleremission. Naturvårdsverket och tra— fiksäkerhetsverket har skilda uppfattningar om ambitionsnivå och hur bullerfrågorna bör angripas. Kapitel l6 innehåller en närmare redovisning av Oklarheterna i nuvarande an- svarsfördelning.

Riksdagen har beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk skall läggas samman till en myndighet den I juli l988. I samband där— med har diskuterats om det allmänna uppsikts— ansvaret vad gäller naturresurslagens till- lämpning liksom vissa andra frågor borde flyt— tas från planverket till naturvårdsverket.

En närmare redogörelse för dessa oklarheter redovisas i kapitel 17.

Industrin har påtalat att man i flera fall har tillåtit byggande av bostäder, centrumanlägg- ningar, m.m. allt för nära redan befintliga miljöstörande industrier. Sådana begränsningar av de skyddszoner som behövs kring industri- anläggningar, som tillståndsprövas enligt mil- jöskyddslagen, kan innebära hinder för verk- samhetsförändringar eller expansionsmöjlig- heter för industrin. Dessa problem finns när- mare utvecklade i kapitel l8.

Vid en bedömning av kemikalietillsynen på re- gional och lokal nivå har framkommit att det föreligger brister i tillsynsarbetet samt oklarheter i ansvarsfördelningen mellan läns- styrelserna, yrkesinspektionerna och kommu- nerna. Kapitel 19 innehåller en närmare redo- visning av dessa brister.

Luftföroreningarna och försurningen leder till ökade negativa effekter på byggd miljö i form

av korrosion på den sandsten och kalksten som ingår i ett stort antal hus i svenska städer. Detta har inte tidigare beaktats i ett samlat miljöpolitiskt sammanhang men fr.o.m. år l987 har dessa frågor behandlats i översynen av försurningsaktionsplanen. Preliminärt före- slås där att 9 milj.kr. avsätts för åtgärder inom kulturminnesvården för budgetåret l988/89, l0 milj.kr. för budgetåret 1989/90 samt 13 milj. kr. för budgetåret l990/91. Riksantikvarieäm— betet har parallellt med aktionsplanen tagit fram ett handlingsprogram för åtgärder mot luft— föroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturföremål. Därvid har de tidigare oklar- heterna mellan de delar av miljövärden som ut- redningen behandlar och kulturminnesvården be- aktats. De berörs därför ej vidare av utredningen.

Enligt direktiven skall utredningen pröva hur samordningen kan förbättras mellan SNV och or— gan som har till uppgift att stödja teknikut— vecklingen inom olika områden, t.ex. STU. Na- turvårdsverket och STU m.fl. forskningsstöd- jande organ inom miljövårdsområdet har nyligen presenterat en gemensam rapport ang. behovet av forskning inom miljöområdet (år l986). Rap- porten tar också upp frågor om ansvarsfördel- ning, samverkansformer och resursbehov. Ut— redningen anser att frågan om ansvarsfördel— ning mellan SNV och STU har fått en tillfreds- ställande lösning. Utredningen tar därför inte upp denna fråga ytterligare.

Delegationen för samordning av havsresursverk— samheten (DSH) har i sin verksamhet bl.a. be- handlat olika typer av miljöpåverkan på havet. Oklarheter föreligger beträffande delegationens

roll samt ansvarsfördelningen gentemot andra statliga myndigheter. Regeringen har under år l986 givit statskontoret i uppdrag att se över hela delegationens verksamhet. I uppdraget ingår bl.a. att belysa effekten av en avveckling. Utredningen har mot denna bakgrund ej funnit anledning att särskilt beröra de brister och oklarheter som föreligger angående ansvars- fördelning m.m. Utredningen vill dock påtala att det bevakningsområde som DSH arbetar

med är väsentligt från miljövårdens utgångs- punkter.

6.5 Utredningens inriktning av arbetet

Utredningen har konstaterat att de största bristerna organisatoriskt, resursmässigt m.m. föreligger inom miljöskyddslagens tillämpningsområde och de därmed sammanhängande funktionerna. En väl fungerande och effektiv tillämpning av miljöskyddslagen skapar förutsättningar att i kombination med andra styrme- del angripa och lösa både dagens och framtidens miljöproblem. Utredningen anser också att en effek- tivare organisation och en bättre ansvarsfördelning vid tillämpningen av miljöskyddslagen medför posi— tiva effekter även för andra områden av miljövärden. Utredningen har mot denna bakgrund och i överens- stämmelse med direktiven lagt tyngdpunkten i sitt arbete på en omfattande översyn av miljöskyddslagen och dess tillämpning.

Utredningen vill betona att arbetsmetodiken och prio- riteringen i hög grad styrts av den relativt begrän— sade tid som stått till förfogande för utrednings— arbetet. Utredningen vill därför inte utesluta att det finns organisatoriska frågor och problem som utifrån andra utgångspunkter borde bli föremål för

en närmare genomgång.

III Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete

7 UTREDNINGENS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG

7.l Inledning

En framgångsrik miljöpolitik måste präglas av en hel- hetssyn. Det kräver framförhållning och långsiktig— het. I utredningens direktiv betonas vikten av att miljöfrågorna får en central roll på alla nivåer i den politiska beslutsprocessen. Vidare framhålls i direktiven att miljövårdsaspekter på ett så tidigt stadium som möjligt måste vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Miljömedvetandet behöver spri- das alltmer och miljöhänsyn integreras i arbetet

inom alla samhällssektorer.

Direktivens uttalade vilja att åstadkomma ett ökat miljömedvetande speglar den betydelse miljövärden har för många människor. Allt fler blir engagerade och miljöfrågorna tillmäts en allt större vikt. Un- dersökningar pekar på att många anser miljöfrågorna viktigare än t.o.m. sysselsättningen. Miljöfrågorna måste regelmässigt beaktas, inte bara i samhällets planering utan även i företagens beslut om produk- tionsprocesser och produktutformningar. Enskilda människor måste också få ett ökat inflytande över miljöfrågorna och få större möjlighet att påverka politiska beslut som rör miljön. Direktiven anger att arbetsfördelningen mellan central, regional

och lokal nivå bör prövas med utgångspunkt från bl.a.

det allmänna intresset av decentralisering och dele- gering.

Miljöproblemen är ofta en följd av vårt sätt att bygga samhället och sköta olika funktioner inom skilda sektorer. Miljöproblem är med andra ord sam- hällsproblem. Det finns sannolikt behov av bitvis ra— dikala förändringar av samhällets infrastruktur och de processer, tekniker, produkter och hanteringssys— tem, som formar samhället och som för med sig dagens miljöproblem. För att undvika miljöproblem i framti— den krävs en allmän inriktning mot ökat miljömedve— tande och förebyggande miljövårdsarbete.

Kunskap och insikt är grunden för ett ökat miljömed- vetande. Först när miljövårdsengagemanget är till- räckligt djupt och väl förankrat hos det stora fler- talet människor kan de i sina roller - som konsumen— ter, yrkesarbetande, medlemmar i organisationer och förtroendevalda i politiska församlingar — bidra till en iörbättrad miljö genom att i sitt praktiska handlan— de visa miljöhänsyn och förebygga att miljöproblem uppstår.

Utredningen lämnar i det följande vissa synpunkter och förslag beträffande möjligheterna till ökat mil- jömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårds-

arbete. 7.2 Miljöansvaret 7—2-l 990-905511992_Tiliäénåyfé!

Information och utbildning

De enskilda människornas många vardagliga beslut är av betydelse för om vi på sikt skall få ett miljö— vänligare samhälle. Det kan t.ex. gälla val av miljö—

vänligare produkter, avfallshantering, m.m. Många människor saknar dock i dag tillräckliga kunskaper om hur de i praktiskt handlande kan ta sitt miljöansvar och göra medvetna miljövänliga val.

Det bör därför ske väsentligt ökade satsningar på upplysning och information i miljöfrågor. På sikt bör detta kunna leda till ett ökat miljömedvetande och ett vidgat miljöansvar bland enskilda människor. En rad instanser i samhället bör här samverka. Formerna för denna allmänna informationsverksamhet återkommer utredningen till i avsnitt 7.3.1.

Det krävs också en ökad satsning på miljöutbildning av olika slag. Inte minst behöver miljöutbildningen i skolan förstärkas. Denna utbildning är av grund— läggande betydelse för framgång i miljövårdsarbetet. Utbildningsfrågorna lämnar utredningen förslag om i avsnitt 7.3.2.

Konsumentskydd m.m.

Möjligheterna för den enskilde att uppträda miljömed- vetet är också beroende av ett väl fungerande, miljö- inriktat konsumentskydd. Med ett sådant skydd kan den enskilde som konsument bättre ställa krav på bl.a. utveckling av miljövänliga varor. Åtgärder som är ak- tuella i detta sammanhang är bl.a. miljödeklaratio- ner och s.k. positiv miljömärkning. Miljödeklaratio- ner kan t.ex. innehålla information om hur en vara skall avfallshanteras eller uppgifter om vilken effekt varan har på miljön. Med positiv miljömärk- ning menas information om att varan i fråga har en viss för miljön positiv egenskap (kadmiumfri, asbest- fri, etc.).

Utredningen bedömer det vara väsentligt att utveckla formerna för det miljöinriktade konsumentskyddet. Här

kan man utnyttja erfarenheter från Västtyskland, där ett miljömärkningssystem tagits i bruk.

För att man skall kunna ta sitt ansvar måste man ock- så kunna vända sig någonstans för att få adekvat in- formation i olika sakfrågor. Kommunerna bör kunna vara behjälpliga med sådan information, såväl via olika facknämnder som via den kommunala konsumentrådgivning- en. Vid en del centrala myndigheter, bl.a. SNV, bör viss rådgivnings- och hänvisningsservice finnas.

7-2-2 EQEQEQSQELHJHJÖQESYEZ

Företagen har en central roll i det förebyggande miljövårdsarbetet. Besluten om produktionsprocesser, teknik, produktutformningar m.m. avgör inte sällan vilka miljöeffekterna blir. Sedan länge har företa- gen ett klart uttalat miljöansvar enligt den veder- tagna "förorenaren betalar"-principen (Polluter Pays Principle, PPP), även om den i praktiken inte kommit att tillämpas fullt ut.

ökad insikt

Inom näringslivet har under de senaste åren växt fram en ökad insikt om miljöfrågornas betydelse. Behand— lingen av miljöfrågorna har allt mer kommit att ses som en strategisk uppgift för företagsledningarna. Företagen har också blivit medvetna om att en dålig miljöhantering inom vissa branscher ger negativa ef- fekter för andra branschers produktionsbetingelser. Näringslivets organisationer har förespråkat olika former av branschvisa självregleringar, utan stat— liga ingrepp. Sådana självregleringar har inom vissa branscher varit förhållandevis framgångsrika, andra har varit mindre lyckade.

Egenkontroll

Företagens ansvar på miljövårdsområdet har i första hand kommit att avse miljöskyddsarbete, d.v.s. arbetet med att begränsa utsläpp från anläggningar. Utred— ningen har funnit att tillsynen och kontrollen vad gäl— ler miljöskyddet behöver förstärkas. Utredningen före- slår i kapitel l0.2 en utökning av företagens egenkon- troll omfattande bl.a. miljörapporter, kontrollprogram och kvalitetssäkring (auktoriserade kontrollprogram och miljörevisorer för vissa anläggningar).

Produktkontroll och konsumentskydd

Även andra delar av företagens miljöansvar bör upp- märksammas. Kemikaliekontrollen har nyligen varit föremål för utredning. Kemikalieinspektionen arbetar med olika produktkontrollkrav i direkt kontakt med företagen. Det är enligt utredningen väsentligt att företagens eget produktkontrollarbete blir av mer förebyggande karaktär. Ett exempel på sådan förebyg- gande verksamhet är information till företagen om hur olika produkter skall avfallshanteras och hur miljö— och hälsoeffekter kan undvikas genom bl.a. ändrad produktutformning. Till produktkontrollfrågorna ansluter företagens ansvar för att miljöinriktade konsumentskyddsaspekter beaktas såväl i tillverk— ningsprocesserna som vid marknadsföringen. Företagen bör enligt utredningens mening själva ta initiativ till exempelvis miljödeklarationer och andra typer av miljömärkningar. Även företagens råvaruanvänd- ning bör vara sådan att miljöhänsyn tas i ett tidigt skede.

Även den roll som statliga och kommunala organ - både företag och myndigheter - har som konsumenter av varor och tjänster bör uppmärksammas. De statliga

organen kan ställa krav på miljövänliga produkter m.m. i samband med upphandlingsförfarandet. På den kommu— nala sidan har både Kommunförbundet och Landstings- förbundet givit ut information om vissa miljövänliga inköps- och hanteringsmöjligheter, bl.a. avseende papper och batterier.

Forskning och utveckling

För att kunna åtgärda miljöproblemen på ett så tidigt stadium som möjligt är utvecklingen av ny teknik av- seende anläggningar, processer och produkter mycket viktig. Det är av stor betydelse att hela kedjan av sådant utvecklingsarbete fungerar smidigt, alltifrån miljötekniskt FoU-arbete via prototyp- och demonstra— tionsanläggningar till kommersiellt tillgänglig teknik. Särskilt mellanledet med uppbyggnad av prototyp- och demonstrationsanläggningar behöver stöd i olika former. Ett effektivt teknikutvecklingsarbete ger också den svenska miljötekniska industrin bättre exportmöjlig- heter.

Miljövarningssystem och miljökonsekvensbedömningar

FoU-rapporter om negativa miljöeffekter i produk- tionsprocessen - t.o.m. blotta misstanken om negativa effekter — måste uppmärksammas bättre och föranleda ändrade tillverkningsmetoder och produktutformningar. Företagen — särskilt de större - har redan väl utveck- lade ”early warning systems" (larmklockesystem) för bevakning av ändrade produktions— och marknadsbetingel-

ser. Utredningen anser att företagen med utgångspunkt

i den nu angivna typen av system även bör kunna ta fram ”miljövarningssystem”.

Som framgått kan företagen på olika sätt ta ökad mil— jöhänsyn och bedriva ett förebyggande arbete. Även mer

utvecklade miljökonsekvensbedömningar bör kunna ske inom företagen när det gäller hanteringen av råvaror, anläggningar och produkter.

Utredningen behandlar miljövarningssystem och miljö— konsekvensbedömningar utförligare i avsnitt 7.3.3.

övriga frågor

Den inriktning och ambitionsnivå, som utredningen här angivit, har de små och medelstora företagen många gånger svårt att kompetensmässigt leva upp till. I det sammanhanget har branschorganisationerna be— tydelsefulla uppgifter med t.ex. rådgivning till en- skilda företag samt informations- och utbildnings- aktiviteter. Organisationernas uppgifter behandlas närmare under avsnitt 7.2.3.4.

Företag som ägs av staten eller kommunerna bör snabbt kunna finna former för att anpassa sig till ägarnas uttalade miljöpolitik och därmed föregå med gott exempel.

7-2-3 Qrgsnisatignstnes_miliäanstar 7.2.3.l Allmänt

Det finns ett stort antal organisationer av skiftan- de art på miljövårdsområdet. De kan vara inriktade på miljövård i allmänhet eller på speciella miljö- vårdsfrågor.

Exempel på vad man skulle kunna kalla renodlade ideella miljövårdsorganisationer är Svenska naturskyddsförening- en (SNF), Greenpeace, Fältbiologerna m.fl. Exempel på ideella organisationer med inriktning på särskilda mil— jöfrågor är Folkkampanjen mot kärnkraft, Vattenvärnet

och Älvräddarnas samorganisation. Det finns också ideella organisationermed stark miljövårds— och natur— skyddsanknytning, som t.ex. Friluftsfrämjandet, Hälso- främjandet, Båtunionen, Svenska Jägarförbundet, Sven- ska Turistföreningen, Sportfiskarna m.fl.

Vidare finns yrkesföreningar m.m. med miljövårdsan- knytning, t.ex. Miljö- och hälsoskyddstjänstemanna- förbundet, Miljövårdschefernas förening och Natur- vårdsdirektörernas förening.

En lång rad näringslivsorganisationer och fackliga organisationer behandlar miljöfrågor. Näringslivets branschorganisationer t.ex. behandlar miljöfrågor som rör resp. bransch. Flera av dem har särskilda miljökommittéer. Detta gäller t.ex. Jernkontoret, Kemikontoret, Svenska Cellulosa- och Pappersbruks— föreningen och Svenska Mekanförbundet. Sveriges In- dustriförbund har en miljökommitté med representan- ter för de olika branschorganisationerna och före- tagen.

Det finns också åtskilliga organisationer och för- eningar som helt eller delvis har inriktning på kom- munala miljövårdsfrågor t.ex. Kommunförbundet, Lands- tingsförbundet, Samarbetskommittén för miljö- och hälsoskyddsnämnderna i rikets större kommuner och Svenska Renhållningsverksföreningen.

Slutligen finns samarbetsorganisationer av olika slag. Bl.a. kan nämnas stiftelsen Håll Sverige Rent som

är bildad av SNV och AB Svenska Returpack med syfte bl.a. att motverka nerskräpning, främja god avfalls- hantering samt stärka de enskilda människornas natur- vårdsansvar.

7.2.3.2 De ideella organisationerna

Mängden ideella organisationer på miljövårdsområdet avspeglar miljövårdens komplexitet. De ideella orga- nisationerna har genom sin kompetens och breda för- ankring en viktig uppgift i det samlade miljövårdsar- betet. Utredningen vill särskilt framhålla den be- tydelse som dessa organisationer har för tidigt be- aktande av miljöproblem och för information och opinionsbildning inom miljövårdsområdet. Utredningen anser därför att det är av vikt att samhället även fortsättningsvis stödjer de ideella organisationernas verksamhet. Utredningen återkommer till detta i av- snitt 7.3.l om information.

Utredningen finner det naturligt att den kompetens och det engagemang som de ideella organisationerna har tas till vara i det löpande miljövårdsarbetet. Detta kan ske genom att de i ökad utsträckning utnyttjas som remissinstanser men även genom att de ges möjlig- het att medverka i utredningar etc. Många av orga— nisationerna har dock oeftergivliga krav på obunden— het och integritet gentemot den samhällsuppbyggda miljövårdsorganisationen, vilket gör att det i första hand får ankomma på dem själva att ange hur de vill samverka.

Flera av de ideella organisationerna har framfört önskemål om att få större möjligheter att påverka

den formella beslutsprocessen i miljö- och naturvårds- ärenden. Sålunda har exempelvis Svenska naturskydds- föreningen (SNF) framfört attden vill medverka i stat- liga och kommunala utredningar och vara remissinstans. SNF vill också ha talerätt i frågor som rör natur- och miljövård.

Frågan om talerätt för organisationer behandlas i av- snitt 7.3.4.

Organisationerna - såväl ideella som andra — komplet- terar myndigheternas informations- och utbildnings- verksamhet. För att nå bästa effekt är det angeläget att samverka i olika former. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 7.3.1.

7.2.3.3 De fackliga organisationerna

Sedan lång tid tillbaka har arbetsmiljöfrågorna en- gagerat de fackliga organisationerna. En omfattan— de kurs- och utbildningsverksamhet har bedrivits

i dessa frågor. De flesta arbetstagare har en rela- tivt god kunskap om miljöproblemen och vilka krav som kan ställas. Så gott som alla arbetsplatser har

skyddsombud som bevakar att arbetsmiljön är godtag- bar.

Inom ramen för det fackliga arbetet har också de yttre miljöfrågorna i viss mån behandlats. Omfatt— ningen har hittills varit ringa men ett ökat in- tresse är tydligt på väg. Flera fackliga organisa- tioner har utarbetat eller är i färd med att ut- arbeta miljöpolitiska program med krav på miljöför— bättringar av olika slag. Arbetarskyddsnämnden, som är ett gemensamt arbetsmiljöorgan för LO, PTK och SAF har fått i uppdrag att utarbeta utbildningsmate— rial med inriktning på de yttre miljöfrågorna.

Ett ökat miljöengagemang från de fackliga organisa— tionerna skulle enligt utredningen bidra till ett ökat medvetande om miljöfrågor på den egna arbets- platsen, men också ge en allmänt ökad kunskap om mil- jöproblemen.

Det fackliga arbetet bör också kunna inriktas mot

att man tillsammans med företag och branschorganisa— tioner i ökad utsträckning söker finna nya utform-

ningar på anläggningar, processer och produkter, som eliminerar eller minimerar störningarna till både inre och yttre miljö. De anställdas praktiska er— farenheter kan här tas till vara på ett konstruk— tivt sätt. Även i olika tillsyns- och kontrollsam- manhang bör det lokala facket kunna spela en aktiv roll, inte minst vad avser utbildning i process- teknik och drift av anläggningar. I kapitel 19 berör utredningen frågorna om effektiviserad kemi- kalietillsyn.

7.2.3.4 Branschorganisationerna

Svensk industri har vid en internationell jämförelse kommit långt i miljöskyddsarbetet. Inom många nä- ringsgrenar börjar man betrakta miljöskyddet som en viktig del av den industriella verksamheten. Även produktkontrollfrågorna bedöms av företagen som angelägna.

Rådgivning och kunskapsförmedling

Miljöfrågor är som regel svåra och komplexa och ställer krav på speciell kompetens. De största fö- retagen har överlag särskild personal som på hel— tid arbetar med miljöfrågorna. Många små och medel- stora företag saknar dock egen kompetens inom om— rådet. De kan därför få svårt att i praktiken ta sitt miljöansvar.

Huvuddelen av landets företag är anslutna till någon branschorganisation. Utredningen menar att ett ökat miljövårdsarbete inom resp. branschorganisation borde vara ett effektivt sätt att öka de enskilda företagens kunskap inom området, vad avser såväl anläggningar, processer som produkter.

En del näringslivsorganisationer arbetar aktivt med miljöfrågorna både med konkret rådgivning om miljöskydd och med att allmänt öka företagens med- vetande om miljöfrågornas betydelse. Utredningen vill särskilt peka på den miljöskyddshandbok som Industriförbundet f.n. utarbetar. (Boken finns närmare beskriven i kapitel l0.7). Utredningen an— ser att det initiativ som Industriförbundet ta- git är ett betydelsefullt steg mot ett ökat med— vetande om miljöfrågor hos företag. Utredningen ser det som önskvärt att även andra näringslivs— organisationer ökar sitt engagemang på liknande sätt. Ett samarbete mellan organisationerna i denna fråga borde enligt utredningens mening

komma till stånd.

Forskning och utveckling

Företagens hittillsvarande arbete har som nämnts främst inriktats på miljöskyddet. Enligt utredningens bedömning skulle företagens arbete med miljöfrågor kunna breddas ytterligare. Det kan ske genom att

den grundläggande ekologiska kunskapen ökas samt genom att sambandet mellan val av råvaror och miljö- effekter tydligare klargörs. Det behövs kunskap om vilka miljöeffekter verksamhetsförändringar och pro— duktinriktningar har. Vidare behövs information om hur olika produkter bör avfallshanteras o.s.v. En sådan breddad inriktning utgör ett mycket väsentligt led i arbetet med att få miljöfrågorna tidigt be— aktade. Den branschforskning och det utvecklingsar— bete som bedrivs inom vissa branscher, t.ex. inom cellulosaindustrin, är till viss del av sådan karak- tär. Motsvarande kunskapsuppbyggnad saknas dock inom flertalet näringsgrenar.

Utredningen anser att branschorganisationerna genom planerade insatser inom FoU samt inom rådgivning, information och utbildning skulle kunna höja den all- männa kunskapsnivån om sambandet mellan resp. branschs produktion och dess miljöeffekter. Det skulle också kunna ge företagen erforderliga grundkunskaper om konkreta frågor på såväl miljöskydds— som produktkon— trollområdena. På sikt kan denna typ av insatser från branschorganisationernas sida också underlätta av miljöskäl nödvändiga omställningar hos de en- skilda företagen.

Utredningen vill betona att en kunskapsuppbyggnad inom miljövårdsområdet av ovan redovisat slag inte bör begränsas till de producerande företagen utan också måste omfatta importörer, grossister, jord- brukare m.fl. och dessas branschorganisationer. Företrädare för sådana organisationer har för ut— redningen redovisat ett intresse för detta.

7-2-4 Mac.!iebeternéämliäenäyér 7.2.4.l Lokalt

Utredningen har tidigare markerat vikten av ett ökat lokalt beslutsfattande på miljövårdsområdet. Ett sådant beslutsfattande ökar det allmänna miljövårds— engagemanget hos såväl allmänhet som politiker och tjänstemän. Miljöfrågorna ges därmed en tydligare plats i de kommunalpolitiska beslutsprocesserna.

Ett viktigt instrument för att genomföra en förebyg— gande miljöpolitik är den fysiska planeringen, i första hand den långsiktiga och översiktliga plane— ringen. Genom den nya plan— och bygglagen (PBL), na— turresurslagen (NRL) och följdlagstiftningen till dessa lagar skärps kraven på resurshushållning och

skydd för miljön.

En förebyggande miljöpolitik kräver helhetssyn, fram- förhållning och långsiktighet. Ett viktigt instru— ment för att genomföra en sådan politik är den fysi— ska planeringen, i första hand den långsiktiga och översiktliga planeringen. Genom den nya plan- och bygglagen (PBL), naturresurslagen (NRL) och följd— lagstiftningen till dessa lagar skärps kraven på re— surshushållning och skydd för miljön.

Utredningen anser att den nya lagstiftningen ger goda möjligheter att få med miljöfrågorna tidigt i plane— ringsprocessen både på lokal, regional och central nivå. Störst betydelse har dock lagstiftningen för de lokala miljöfrågorna.

Utredningen vill också betona det angelägna i att be- rörda intressenter utvecklar miljökonsekvensbedöm— ningar i samhällsplaneringen. Sådana bedömningar får konkreta genomslag på den lokala nivån.

Miljövårdsprogram

Särskilda kommunala miljövårdsprogram har hittills upprättats i ett 70—tal av landets 284 kommuner. SNV har konstaterat att där miljövårdsplaneringen sambehandlats med annan kommunal planering och be— slutats eller antagits i kommunstyrelse eller kom— munfullmäktige har miljövårdens intressen oftast kunnat tillvaratas tillfredsställande. Där plane- ringen blivit en planering på nämndnivå är däremot resultatet av begränsat värde för miljövärden. SNV har i skriften "Miljövården i kommunal planering” närmare utvecklat hur miljövårdsfrågorna kan föras in i den kommunala planeringen.

De ovan nämnda erfarenheterna samt miljövårdsfrågor— nas allt större tyngd i samhället bör enligt utred- ningens mening innebära att kommunala mål och ställ— ningstaganden i miljöfrågor lämpligen formuleras i en särskild programhandling. Behovet av denna typ av program torde enligt utredningens bedömning väsent- ligt komma att öka på grund av de förslag om kommu— nalt beslutsansvar inom miljöskyddslagens till- lämpningsområde som redovisas i kapitel 10.3.

7.2.4.2 Regionalt

Allt fler länsstyrelser arbetar nu medvetet med att föra in miljöfrågorna i det regionala utvecklingsar- betet. Detta görs på olika sätt, men vid framtagan— det av underlagsmaterial är dock arbetet samordnat med utgångspunkt i NRL. Arbetet är av programkarak— tär och syftar i de flesta fall till att försöka bredda basen för den länsvisa planeringen genom att ta till vara de ökade kunskaperna om miljö, natur och kultur samt väga samman dessa med andra faktorer som näringslivsutveckling, sysselsättning och regio— nal balans. Programmen kan öka beslutsberedskapen i frågor som rör miljön, men kan också ge underlag för olika typer av utvecklingsprojekt där naturresur- ser kommer att tas i anspråk.

Utredningen vill betona vikten av att miljöfrågorna allmänt förs in som en naturlig del av det regionala utvecklingsarbetet men anser det inte nödvändigt att formalisera detta ytterligare. Redan nu finns förut- sättningar för ett tidigt beaktande som successivt ökat medvetandet om miljöfrågornas betydelse. En framtida samordnad länsförvaltning, med olika sek- torsintressen integrerade, ökar också möjligheterna till att miljöfrågorna tidigt ochallsidigt beaktas

inom olika samhällssektorer. Varje region bör ges möjligheter att finna den för deras del bästa lös— ningen. Länsstyrelsens förutsättningar att bredda miljövårdsarbetet behandlas också i kapitel l0.3.l.3.

7.2.4.3 Centralt

Naturvårdsverket

SNV har som central sakkunnigmyndighet en rad uppgifter på miljövårdsområdet. SNV:s uppgifter vad gäller infor— mation och utbildning lämnar utredningen Vissa syn— punkter på i avsnitt 7.3.l och 7.3.2. Till SNV 5 in— formatörsroll hör även en utvecklad rådgivnings— och hänvisningsservice, vilket utredningen behandlat i det föregående. Nära förknippade med rådgivnings-

och hänvisningsservicen är frågor om miljöinriktat konsumentskydd. På central nivå är det närmast SNV

och konsumentverket, som svarar för sådana frågor.

Inom kunskapsförsörjningen har SNV sedan tidigare en given roll enligt PBL/NRL—systemet. Utvecklings— arbete avseende miljökonsekvensbedömningar är en fråga för SNV (se avsnitt 7.3.3).

Ett stort antal myndigheter har att vid den fysiska planeringen beakta NRL. De centrala statliga myndig— heterna har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser och med— verkar vid kunskapsförsörjningen, inte minst till den lokala nivån. För att säkerställa behovet av ett tidigt beaktande av miljöfrågorna på central nivå men indirekt också på regional och lokal nivå före- slår utredningen att SNV får ett tydligare allmänt miljöbevakningsansvar genom en kompletterande regel i naturresurslagen. Denna komplettering ger SNV möjligheten att genom sin sakkunskap belysa lång-

siktiga miljöeffekter av förslag inom resp. sektor- område som regleras av NRL. Det är väsentligt att en effektiv kunskapsförmedling i dessa frågor kan ske

till den lokala nivån. En närmare redovisning av för— slaget följer i kapitel 17.

Sektormyndigheterna

Kravet på att sektormyndigheterna skall ta miljöhän- syn på ett så tidigt stadium som möjligt har vuxit sig allt starkare. Det har diskuterats att låta mil— jöhänsyn ingå i myndigheternas sektoransvar. Bak— grunden till detta är bl.a. att miljömål och sektor- mål kommit i konflikt med varandra och att valen av styrmedel för att uppnå sektormål inte sällan visat sig ha förvärrat redan negativa miljöeffekter. Exempel på sådana effekter finns inom bl.a. skogs— och jordbrukssektorerna. Genom tillägg och änd- ringar i myndigheters instruktioner och andra för— fattningar har hänsynsregler fått tillämpning inom ett antal sakområden. Likaså har krav på miljökon— sekvensbeskrivningar uppställts vad avser väglagens tillämpningsområde.

Utredningen anser det vara av stor vikt att sektormyn- digheterna utvecklar sitt miljöansvar så att det in- går som en naturlig och nödvändig del i sektoransvaret. Genom att sektormyndigheterna får ta ett eget ansvar för miljöfrågorna skapas praktiska förutsättningar för ett förebyggande miljövårdsarbete. Det bör också an-

komma på myndigheterna att finna praktiskt verkande former för att lösa målkonflikter m.m. Problematiken

härvidlag är för mångfasetterad och komplex för att det skall vara möjligt att finna generella lösningar. Olika metoder får successivt tas fram. Inom ramen för ett på sikt utvecklat sektoransvar för miljön bör det

bli naturligt för sektormyndigheterna att följa stats- makternas miljöpolitiska ställningstaganden och till— lämpa dem inom resp. sektor. Vid målkonflikter har statsmakterna alltid möjlighet att ange vilka målan- givelser som skall få väga tyngst.

För att miljöhänsynen i praktiken skall fungera sek— torvis är informations- och utbildningsinsatser nöd— vändiga såväl för myndighetspersonal som för dem som praktiskt förutsätts ta miljöhänsyn (jordbru- kare, trafikanter, kommuner, företag, etc.). I stora myndigheter med både central och regional orga— nisation - av typ vägverket/vägförvaltningen, lant— bruksstyrelsen/lantbruksnämnderna och Skogsstyrel- sen/skogsvårdsstyrelserna - är internutbildningen i miljövård särskilt viktig så att hela organisatio-

nen engageras.

7.3 Några viktiga styrmedel

För att öka miljömedvetandet, miljöhänsynen och möjligheterna till förebyggande miljövårdsarbete är det vissa styrmedel, som kommer mer i förgrun— den än andra. Nedan behandlas information och ut-

bildning som ett styrmedel för att öka miljömedve— tandet. Vidare redogörs för vissa styrmedel i det förebyggande miljövårdsarbetet, bl.a. tas frågan om miljökonsekvensbedömningar upp. Talerätt för organisationer - också det ett slags styrmedel "behandlas för sig i den avslutande kapiteldelen (7.3.4).

7-3-l lnferuatien

Information och utbildning är nära kopplade till varandra och används ofta som kombinerade "mjuka" styrmedel. Betydelsen av en väl fungerande informa- tions— och utbildningsverksamhet kan enligt utred— ningen inte nog framhållas. I kapitel lO betonas den viktiga roll som information och utbildning får i det decentraliserade miljöskyddslagssystem, som utredningen föreslår. Av kapitel l4 framgår att information och utbildning ses som viktiga delar av en väl fungerande kunskapsförsörjning.

I det följande behandlas informationsfrågorna, med tyngdpunkten lagd på informationens roll för att öka miljömedvetandet. Utbildningsfrågorna behandlas i av- snitt 7.3.2.

Utredningen bedömer att informationsverksamheten

blir en växande uppgift, som kommer att ställa ökade krav på insatser från alla parter i miljövårdsarbetet. Enskilda, företag, organisationer, myndigheter, mass— media, etc. bör alla kunna bidra. Det är angeläget

att finna former för samverkan som innebär att var och en finner sin naturliga informationsroll och som

samtidigt ger det bästa samlade resultatet. Informa- tionsverksamheten måste drivas på en rad olika sätt och hela tiden anpassas till det speciella sammanhang i vilket den nyttjas.

Naturvårdsverket

SNV har i dag ett stort ansvar för spridning av in- formation om olika miljöfrågor. Informationsarbetet kan delas på följande sätt:

1) publicera föreskrifter och allmänna råd,

2) förmedla kunskaper till andra som är verksamma inom miljövärden,

3) upplysning för att påverka och förändra atti— tyder.

Information om tekniskt miljöskydd har hittills i huvudsak legat inom 1) och 2). Information om na- turvård har i viss utsträckning också tagits fram inom 3), d.v.s. kampanjmaterial av olika slag (t.ex. om nedskräpning, allemansrätt). Tyngdpunkten i SNV:s traditionella informationsarbete ligger emellertid

i de översta nivåerna.

Miljöskyddsarbetet har hittills främst varit inriktat på att minska de punktvisa utsläppen av föroreningar. I framtiden kommer det i miljöskyddsarbetet att i större utsträckning behövas insatser inom områden där miljöproblemen är mer diffusa (t.ex. bilavgaser, miljöfarliga produkter, övergödsling i jordbruket). Här kan komma att krävas informationsinsatser av kampanjkaraktär.

Utredningen anser att SNV s informationsinsatser av sådan allmän karaktär är angelägna och nödvändiga om målet att åstadkomma ett ökat medvetande om miljö- frågor skall kunna uppnås.

Informationsinsatser som gäller föreskrifter, all- männa råd och förmedling av kunskaper, bekostas av SNV:s informationsanslag. När det gäller informa— tion av mer allmän karaktär används kampanjmedel, som ställs till förfogande från fall till fall. Ut— redningen återkommer till resursfrågorna längre fram i detta avsnitt.

Sektormyndigheterna

Som redan tidigare konstaterats är det viktigt att de olika sektormyndigheterna via informations— och utbildningsinsatser bidrar till att öka miljömed- vetandet och miljöhänsynen inom sina resp. sektorer. Särskilt vad gäller allmänna informationsinsatster är det väsentligt att SNV och sektormyndigheterna samverkar. Det kan t.ex. gälla miljöinriktad tra— fikinformation och information om hur jordbrukare bör hantera sina miljöproblem.

Samordnade insatser

Det är av stor vikt att olika möjligheter till effek- tiviseringar i informationsverksamheten undersöks. Många organisationer som aktivt arbetar med informa- tion och utbildning inom miljövårdsområdet riktar

sig till samma målgrupper med i stort sett samma bud— skap. Det vore därför en fördel om sådana insatser kunde samordnas. Kommunförbundet har bl.a. pekat på det samverkansprojekt mellan Svenska Renhållnings— verksföreningen, Stiftelsen Håll Sverige Rent, SNV, m.fl., som syftar till att föra ut information till skolorna om avfallshantering och återvinning. När

det gäller information till allmänheten anser utred- ningen att organisationer av olika slag kan göra be- tydande insatser. För att uppnå en god samverkan mel— lan dem och myndigheterna, främst SNV, krävs effek- tiva samarbetsformer. Fördelarna med sådan samverkan är att informationssatsningarna kan ske inom den or- ganisatoriska ram som är effektivast för varje sär- skilt fall och att bl.a. SNV kan avlastas delar av det operativa informationsarbetet. Myndigheternas uppgift blir då närmast att svara för upplysning medan organisationerna också kan driva informations- kampanjer av mer direkt påverkande och attitydför- ändrande karaktär. Utredningen anser således att det

finns starka skäl, inte minst från effektivitetssyn- punkt, att närmare utveckla samarbetsformerna i frå- gor som rör miljövårdsinformation.

ökade resurser

När det gäller informationsinsatser av kampanjkarak— tär, som syftar till att upplysa och påverka och förändra människors attityder krävs enligt utred- ningen särskilda medel utöver dem som i dag finns att tillgå. För att befrämja ett mer målmedvetet och pla— nerat informationsarbete och för att kunna höja am— bitionsnivån föreslår därför utredningen att nya särskilda resurser tillförs dels SNV, dels intresse- organisationernapå området. Utredningen föreslår att denna höjning skall uppgå till sammanlagt 4 milj.kr. per år. Av dessa medel bör 2 milj.kr. tilldelas SNV och återstoden nämnda organisationer. Prövning av frågor om vilka organisationer som skall kunna få del av dessa medel liksom frågor om fördelning av medlen bör kunna prövas antingen av regeringen eller av na- turvårdsverket.

Finansieringen av den höjda ambitionsnivån kan enligt utredningens bedömning ske inom ramen för nuvarande eller planerade miljöavgifter. Avgörande för vilken sorts avgift som skall användas som finanserings- källa bör lämpligen vara den huvudsakliga inrikt— 'ning informationssatsningen har. Medel för informa-

tion avseende miljöskyddsfrågor bör finansieras via avgiftssystemet enligt ML. Information om jordbru- kets miljöproblem bör finansieras via gödselmedels— och bekämpningsmedelsavgifterna, information om transportsektorns miljöproblem via dess miljöavgif— ter och informationen om miljöproblem inom andra om- råden än nu nämnda via miljöinriktade produktavgif— ter kopplade till just det området. Budgetmässigt bör dock för enkelhetens skull den ökade satsningen

om 4 milj.kr. avräknas i ett sammanhang mot de samla— de intäkterna från de olika miljöavgifterna utan närmare specifikation av finansieringskällorna. 7.3-2 Utbildning

De synpunkter och förslag som utredningen lämnar be- träffande informationsverksamheten är i huvudsak gil- tiga också för utbildningsverksamheten. Det är vik- tigt att alla grupper i samhället får möjlighet till utbildning i miljöfrågor. En utvecklad miljöutbild- ning kräver betydande resurser. Den är dock att se som en nödvändig investering för att uppnå ett ökat miljömedvetande.

Utbildning vid myndigheterna

Som framgått tidigare ingår ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer i den s.k. miljövårds- familjen. De olika sektororganen på central, regio- nal och lokal nivå behöver kunskap om vilka miljö— effekter verksamheterna inom resp. sektor för med sig. Utredningen vill därför betona behovet av ökad utbildning inom resp. sektors verksamhetsområde. Denna utbildning bör integreras med den normala, fortlöpande utbildnings- och kursverksamheten inom både stat och kommun.

Facklig utbildning

Som framgått har de fackliga organisationerna sedan länge bedrivit en omfattande utbildningsverksamhet på arbetsmiljöområdet. Under senare tid har även de yttre miljöfrågorna börjat uppmärksammas. Kurs- och utbildningsmaterial håller nu på att tas fram. Sådan facklig utbildning ger de anställda ökade möjlighe- ter att se sambanden mellan yttre och inre miljöfrå- gor på den egna arbetsplatsen. Facket har också en uppgift att tillsammans med berörda företag och

branscher utveckla utbildningen i olika driftfrågor.

En god utbildning i driften av anläggningar och pro- cesser är ett mycket verkningsfullt sätt att minimera

miljöstörningar. Grundskolan och gymnasiet

Den kunskap och förståelse för natur och miljövård som man får under skolåren bär man sannolikt med

sig hela livet. Miljöutbildningen i skolan bedömer utredningen därför som mycket viktig. De insatser som görs på detta område betalar sig på sikt flera

gånger om.

Sammantaget finns en omfattande litteratur om miljö— vård. För att på ett effektivt sätt kunna föra in miljöfrågorna i undervisningen föreslår utredningen att Sö ges i uppdrag att skaffa sig en samlad över- blick av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrågor som kan vara lämplig för undervisning på olika ni— våer. Utifrån en sådan överblick bör Sö i samverkan med bl.a. SNV ge ut råd om lämpliga läromedel. En sådan samlad översyn kan också klarlägga om det föreligger behov av nya läromedel som är särskilt framtagna med miljövårdsfrågor som utgångspunkt.

En förutsättning för en bra miljövårdsutbildning i skolan är att lärarna har goda kunskaper i miljö— frågor. I dagsläget finns i varje län en lärare i miljövård, som i begränsad utsträckning kan bistå med råd till övriga lärare. Många lärare saknar till— räcklig miljöutbildning. Enligt utredningen är det angeläget att lärarna, särskilt i grundskolan, ges möjlighet till kompletterande utbildning. Den läro- medelsöversyn som utredningen föreslår att Sö skall göra bör därför kombineras med särskilda fortbild— ningsinsatser för berörda lärare. Vidare föreslår utredningen att miljövärden ges en tydligt markerad plats i läroplanerna.

Insatser liknande dem på SD:s område bör också ske på andra utbildningsområden, t.ex. inom vuxenutbild- ningen och vidareutbildningen.

Universitet och högskolor

Utredningen anser det angeläget att det vid univer- sitet och högskolor finns utbildning som är adekvat och heltäckande för kvalificerat miljövårdsarbete vid myndigheter m.m. Det kan gälla arbete som t.ex. miljövårdstjänsteman och miljörevisor. Det är här fråga om både teknisk och naturvetenskaplig utbild— ning. Det är också av stor betydelse att miljöfrå— gorna beaktas i undervisningen inom sådana utbild— ningslinjer som är förberedande för en verksamhet inom bl.a. industrin och skogsbruket. En yrkesgrupp som är viktig i det sammanhanget är driftpersonal inom processindustrin.

Det bör enligt utredningens mening uppdras åt uni— versitets- och högskoleämbetet (UHÄ) att närmare re- dovisa vilka utbildningsmoment i miljövård som finns inom civilingenjörsutbildningen och därefter före- slå åtgärder för att stärka miljövårdens ställning inom denna utbildningssektor.

övrig utbildning

SNV:s roll på utbildningsområdet blir närmast att ut- veckla miljövårdsutbildningens sakinnehåll, initiera nysatsningar på angelägna områden och därutöver vid behov driva utbildnings—, kurs- och konferensverksam- het på sådana delområden, där annars inget ansvarigt organ finns.

Viktiga i utbildningssammanhang är också etermedia. Här kan nämnas utbildningsradion samt TV:s och ra—

dions miljöredaktioner.

utbildningsinsatser för polis, domare och åklagare be- rörs i kapitel 13.5.2.9.

7.3-3 åtxrueéel-fäLfäreexggenée_uiliäyårésermzte

Det är i regel nödvändigt att använda en rad olika styrmedel i kombination med varandra för att få in mil— jöaspekterna så tidigt som möjligt i planerings— och beslutsprocesserna. Förutom det tidigare berörda ökade miljöbevakningsansvaret inom NRL som SNV föreslås få, bör bland övriga styrmedel för förebyggande miljövårds— arbete särskilt nämnas forsknings- och utvecklingsar— bete (FoU-arbete), teknikutveckling och systemet med miljökonsekvensbedömningar.

FoU-arbete och teknikutveckling

FoU-arbete är en väsentlig del i det förebyggande miljövårdsarbetet, genom att FoU-arbetet ofta är in— riktat på att upptäcka miljöproblem så tidigt som möjligt. Teknikutveckling avseende nya anläggningar, processer och produkter bidrar också verksamt. Fram— över kommer FoU—satsningar som syftar till att utveck— la nya miljövänligare infrastrukturer i samhället att bli av avgörande betydelse för ett framgångsrikt mil- jövårdsarbete. Likaså är det väsentligt att myndig- heter, företag, organisationer, etc. tillsammans ut- vecklar "early warning systems " (larmklockesystem) för att på det sättet undvika framtida miljöproblem. En väl så betydelsefull del i FoU-arbetet är också att snabbt och effektivt få ut FoU—resultaten till olika intressenter så att resultaten kan ligga till grund för beslut som minimerar miljöstörningar.

Miljökonsekvensbedömningar

Ytterligare ett medel för att förmå företag, kommuner, myndigheter, m.fl. att mer generellt ta hänsyn till miljön i sitt beslutsfattande erbjuder de s.k. miljö- konsekvensbedömningarna eller miljökonsekvensbeskriv- ningarna. En närmare redovisning av miljökonsekvens- bedömningssystem återfinns i SNV Report 3044 The Swedish system of environmental impact assessment. Se också Naturresurs— och miljökommittén. Miljöbe— skrivningar, l—3. Bakgrundsrapport 4-6.

Miljökonsekvensbedömningar är en sammanfattande be— nämning på hur beslutsunderlag bör vara konstruerade vad avser olika åtgärders konsekvenser för miljön, checklistor på innehåll, kvantifierade miljöeffekter, miljöekonomiska kostnadskalkyler etc.). Internatio— nellt håller vissa enhetliga beskrivningssystem för miljökonsekvensbedömningar på att utvecklas, bl.a. inom ECE. I Sverige harhittills särskilda miljö— konsekvensbedömningar ansetts vara onödiga efter- som det svenska förvaltningssystemet genom sitt utredningsväsende konsekvensbedömer olika förslag ur en mängd aspekter och därefter - med sitt bre-

da remissförfarande — låter olika intressenter

komma till tals.

Det finns dock redan i dag vissa krav på att den som utöver en verksamhet skall ange miljöeffekterna där— av. Ett exempel på detta är de krav på miljöeffektbe— skrivning som miljöskyddslagen ställer i samband med tillståndsprövning. (Formerna för sådana miljöeffekt— beskrivningar utvecklas närmare i kapitel l0.3.4). Ett annat aktuellt exempel är de nyligen införda bestämmelserna i väglagen (l97lz948) med krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i arbetsplaner vid väg- byggnad. Aven miljökonsekvenssystem i samhällsplane- ringen utvecklas.

Utredningen har den uppfattningen att miljökonsekvens— bedömningar ibland kan vara verkningsfulla hjälpme- del i det förebyggande miljövårdsarbetet, men att det knappast går att ge bedömningssystemet en mer gene- rell tillämpning. Tidigare i kapitlet har utredningen betonat att miljökonsekvensbedömningar av olika slag särskilt bör kunna utvecklas vid beslut inom företa- gen, i samhällsplaneringsarbetet och för att få sek— tormyndigheterna att ta ökad miljöhänsyn. Det är emellertid angeläget att se närmare på när och hur miljökonsekvensbedömningar kan upprättas. De kan av— se t.ex. myndigheternas arbete med planer, program och styrmedel, kommittéförslag, anslagsyrkanden, kommunala översiktsplaner och annan samhällsplane— ring, beslut om större exploateringar och beslut inom företagen vad avser råvaror, anläggningar och

produkter.

7-3-4 Ieletättiäaergeniéetigner 7.3,4_1 Rättsläget

De idella och vetenskapliga natur- och miljöskydds- organisationerna skulle kunna ges en mer framträ— dande roll på miljöskyddsområdet genom att fogas till den krets som i 48 & miljöskyddslagen (l969: 387), ML, givits talerätt i miljövårdsärenden, d.v.s. uttrycklig rätt att överklaga vissa be— slut enligt ML. Denna krets består i dag, för- utom av besvärsberättigade enligt allmänna princi— per, också av naturvårdsverket i de fall beslutet av— ser tillståndsprövning och i sådana fall som avses i 8 a 5 andra och tredje stycket samt i 40, 4l eller 43 å andra stycket ML. Efter l98l års lagändringar i ML (SFS l98l:420) har också kommuner och lokala arbetstagarorganisationer tillerkänts rätt att över— klaga beslut om tillstånd och beslut som avses i 8 a 5 andra eller tredje stycket ML.

Inom förvaltningsrätten i allmänhet tillkommer rätten att överklaga den som beslutet rör,om det gått honom emot (22 & förvaltningslagen l986 223). Principen kompletteras dock och preciseras genom

en rad regler som utbildats genom rättspraxis. Kla— gorätt har först och främst den som intagit parts- ställning hos den beslutande myndigheten. Men någons intressen kan beröras av ett beslut utan att veder- börande intar partsställning i ärendet. Som förut- sättning för besvärsrätt brukar då krävas att be— slutet antingen påverkar vederbörandes rättsställ— ning eller berör ett intresse som pånågot sätt er— känts av rättsordningen. Principerna gäller också

i fråga om juridiska personer liksom i fråga om kommuner.

Statliga myndigheter får dock inte överklaga varand- ras beslut om inte myndigheten representerar staten i dess egenskap av privaträttsligt subjekt eller myndigheten genom uttryckliga föreskrifter tillagts rätt att som representant för det allmänna intres- set överklaga vissa beslut. Så har skett genom exem- pelvis 40 & naturvårdslagen (l964 822) och 48 &

ML.

När det gäller organisationer kan man skilja mellan intresseföreningar, som t.ex. fackföreningar och andra ideella föreningar som t.ex. Svenska natur— skyddsföreningen. Man kan vidare skilja mellan fö- reningarnas rätt att a) överklaga beslut som rör fö- reningen själv, b) uppträda som företrädare för

en eller flera medlemmar eller c) att självständigt företräda det gemensamma intresset.

Såvitt gäller a) följer föreningens klagorätt givet- vis samma principer som en enskilds. Vad b) beträffar gäller att det krävs ett särskilt bemyndigande för föreningen att uppträda som ombud för en medlem i ett förvaltningsärende (Strömberg, Allm. förvalt—

ningsrätt 1984 sid. 195). I Och för sig föreligger inte något hinder mot att juridisk person uppträder som ombud. Föreningar anses inte annars ha rätt att överklaga i en angelägenhet som rör någon förenings— medlem personligen. I fråga om sådana beslut som rör medlemmarna i allmänhet eller en grupp medlemmar har däremot sammanslutningen i praxis medgetts rätt att

överklaga.

Den senare kategorin fall glider utan skarp gräns över i c). Ideella föreningar har i vart fall i äldre praxis tillerkänts en viss rätt att överklaga beslut som kränkt de ideella intressen organisationen företrätt. (Westerberg, Förfarandet i förvaltningslagen, l969, sid. l03).

Besvärssakkunniga anförde i sitt slutbetänkande att det syntes naturligt och ändamålsenligt att ideella organisationer tilläts föra talan i förvaltningsför- faranden till främjande av sina syften. Härvid förut— sattes att organisationen erhållit en allmänt erkänd ställning att företräda det intresse som frågan gäll- de (SOU l964:27 sid. 39). Det har också förekommit att en sådan besvärsrätt slagits fast i författning,

som exempelvis inom naturskyddsområdet.

Naturskyddslagen (l957:688) gav Konungen rätt att bestämma att myndighet eller organisation som pröva- des lämplig därtill fick föra talan mot länsstyrel— sens beslut enligt lagen för tillvaratagandet av naturskyddets intressen. Genom KK (l952:82l) före- skrevs med stöd av lagen, att Vetenskapsakademien, Svenska naturskyddsföreningen och Samfundet för hem- bygdsvård ägde talerätt över myndighets beslut i naturskyddsärende.

I samband med införandet av naturvårdslagen (l964:822) gavs statens naturvårdsnämnd, som innehöll represen— tanter för vetenskapen och föreningslivet, besvärs- rätt enligt 40 å och i förarbetena anfördes, att möjligheten för Kungl. Maj t att bemyndiga lämplig myndighet eller berörda organisationer att föra talan å naturskyddets vägnar därför kunde tas bort (K. Pr. l964zl48 s. 130). Sedermera inrättades statens na— turvårdsverk som intog naturvårdsnämndens plats i lagtexten. Tredje lagutskottet anförde i samband med naturvårdslagens behandling, att Vetenskaps- akademiens, Svenska naturskyddsföreningens och Sam— fundets för hembygdsvård lämplighet att föra själv- ständig talan i naturvårdsärende självfallet inte kunde sättas i fråga (TLU l964:4l s. 98). Utskottet motsatte sig dock inte den föreslagna 40 & natur-

vårdslagen.

I Förvaltningsrättslig tidskrift (Ft l97l s. l04 ff, 125 ff och 184 ff) har professor Hans Ragnemalm

med utgångspunkt i rättsfallet RA l968z34 analyserat rättsläget såvitt gäller ett par besvärsrättsfrågor inom miljörätten.

Ragnemalm har framhållit att det inte synes föreligga något hinder mot att ideella föreningar tillerkänns rätt att klaga utan att det tvärtom finns skäl för

en liberal hållning härvidlag. Denna uppfattning har visst stöd i annan juridisk doktrin. En förutsättning för klagorätten har därvid angivits vara att organisa— tionen måste ha en allmänt erkänd ställning som före- trädare för det intresse som påverkas av beslutet. Det torde enligt Ragnemalm innebära krav på en viss storlek med avseende på medlemsantalet men inte nöd— vändigtvis på en rikstäckande verksamhet.

Ytterligare exempel på att organisationer uttryckli- gen tillerkänts klagorätt i frågor som knyter an till

föreningens intresse, utgör t.ex. arbetstagarorga— nisationernas talerätt i arbetsmiljöfrågor,9 kap. 3 & arbetsmiljölagen (l977zll60). Men också i frågor som måste anses ligga utanför i varje fall det cen— trala intresset har sådan besvärsrätt lagfästs, såsom när arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer anses representera allmänna konsumentintressen i 35 & livs— medelslagen (l97l:9ll) och i 34 5 förordningen (1985: 835) om kemiska produkter.

I kemikalieförordningen kan vidare observeras att klagorätt nu tillkommer sammanslutning av kon- sumenter. Genom lagändringen i miljöskyddslagen

år l981 fick som nämnts arbetstagarorganisationer rätt att överklaga vissa beslut enligt ML. Departe— mentschefen anförde, att besvärsrätten borde öka möj— ligheten att få frågor om sambandet mellan arbets— miljö och yttre miljö allsidigt prövade (prop. l980/ 81:92 s. 4l).

I ett remissyttrande år 1972 (OS/72) som citerats av miljöskyddsutredningen i betänkandet (SOU l978 80, s. 88) uttalar sig koncessionsnämnden för en vidgad rätt för ideella organisationer att överklaga beslut enligt ML.

Miljöskyddsutredningen föreslog en vidgad besvärs- rätt endast för arbetstagarorganisationer. Utred— ningen anförde att det var svårt att göra en gräns— dragning mellan olika ideella organisationer. Det borde inte komma ifråga att i strid med förvalt— ningsrätten i övrigt ge samtliga organisationer besvärsrätt. Vidare anfördes att rättssäkerheten fick anses tillgodosedd genom gällande ordning i förening med en förhållandevis liberal praxis från regeringens sida. Det framhölls vidare att sakägar— kretsen enligt ML är mycket vid och i princip endast begränsas av kravet på orsakssamband mellan

den miljöfarliga verksamheten och olägenheten eller skadan (SOU 1978 80, s. 161 f.).

I prop. 1980/81:92 föreslogs inte heller någon vid- gad besvärsrätt för ideella föreningar, men det framhölls att organisationer med medlemmar som be— rörs av miljöfarlig verksamhet har möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför prövningsmyndig- heten samt vidare att ideell organisation enligt regeringens praxis godtagits som ombud att föra ta- lan för sakägare. Det hänvisades också till att na— turresurs- och miljökommittén hade uppdraget bl.a. att se över formerna för ett vidgat inflytande

för allmänheten över beslut som rör deras miljö. Frågan kom dock ej att behandlas av kommittén (SOU l983z56).

7.3.4.2 Utredningens övervägande och förslag

I princip skall alla som har något att anföra från allmän eller enskild synpunkt få komma till tals i prövningsförfarandet enligt ML. Formellt skall na-

tur— och miljöskyddsintressena såsom allmänna in- tressen bevakas av naturvårdsverket.

Naturvårdsverkets ställning utesluter emellertid inte att andra verksamt kan bidra med kunskap på området. Natur— och miljöskyddets ideella och vetenskapliga organisationer besitter en i sammanhanget beaktansv- värd sakkunskap. Dess organisationer samlar alltfler människor som med sitt medlemskap eller sitt stöd vill främja natur- och miljöskyddsintresset. Genom detta breda engagemang och det omfattande ideella arbete som bedrivs i dessa organisationer kan bety- delsefull information kanaliseras i form av underlag för behandlingen av skyddsfrågorna. Inte minst när det gäller att på lokal nivå belysa alla relevanta frågor kan organisationernas kunskaper vara till

stor hjälp. Det kan t.ex. vara fråga om att en lokal naturskyddsförening inventerat djur- och växtlivet i ett skogsområde där någon vill anlägga en motorsport— bana. Naturvårdsverkets möjlighet att bevaka samtliga prövningsärenden på den kommunala nivån torde bli begränsad.

Koncessionsnämnden tillämpar 14 & ML på det sättet

att nämnden har rätt och plikt att beakta alla fram— förda synpunkter, oavsett om de härrör från någon som formellt sett är sakägare eller inte. Utredningen ut- går från att detta synsätt kommer att styra prövnings- förfarandet också i fortsättningen och på alla pröv- ningsnivåer. Det är således först i besvärsförfaran- det som frågan om organisationernas formella ställ— ning i sammanhanget ställs på sin spets.

På miljöområdet har en inbrytning på området redan skett genom förordningen (l985:835) om kemiska pro- dukter. Sammanslutning av konsumenter får nu vid sidan av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna föra talan mot beslut enligt lagen om kemiska produk- ter för att tillvarata konsumentintresset.

Det framstår mot denna bakgrund som logiskt att ge organisationer som företräder det ideella eller ve— tenskapliga natur- eller miljskyddsintresset for— mell rätt att överklaga bl.a. beslut om tillstånd eller miljölov som rör natur— och miljöskyddsintres— set.

Mot klagorätt för ideella föreningar och liknande organisationer brukar anföras, dels principiella hinder, som främst rör svårigheterna att avgränsa kretsen av klagoberättigade, dels mer praktiska invändningar, som rör problem med delgivning av beslut och beräkning av klagotider m.m.

De principiella synpunkterna kan tillmötesgås genom att kretsen av klagoberättigade organisationer begränsas till sådana som är allmänt erkända och har en bestående och fast struktur. Självfallet måste krävas att de har stadga och styrelse. Organisatio- ner av ”dagsländekaraktär” bör inte komma ifråga.

Vad gäller de praktiskt betonade invändningarna så kan man ansluta till lösningar som valts inom kommunal- och planlagstiftning, där kretsen av taleberättigade är vidsträckt.

Utredningen föreslår att organisationer som till— varatar naturvårds— och miljöskyddsintressena ges rätt att överklaga vissa beslut enligt ML. För att ge erforderlig stadga åt systemet bör det ankomma på regeringen att bestämma vilka organisationer som skall få talerätt.

IV Miljöskyddslagssystemet

8 MILJOSKYDDSLAGEN 8.1 Tidigare lagstiftning

När miljöstörningar uppmärksammades i mitten av 1800— talet var det i första hand hälsovårdsaspekten som beaktades. Det var därför naturligt att utnyttja hälsovårdslagstiftningen för att komma tillrätta med störningar. Olika bestämmelser med syfte att för— hindra sanitär olägenhet inarbetades i hälsovårds- lagstiftningen. Hälsovårdsstadgan från år 1919 inne— höll exempelvis bestämmelser om att vissa slag av anläggningar inte fick inrättas eller ändras så att ökad sanitär olägenhet kunde uppkomma utan att an- mälan gjorts till hälsovårdsnämnden. Dessa bestäm— melser fanns kvar även i 1958 års hälsovårdsstadga.

Regler om skydd mot vattenförorening infördes år 1941 i vattenlagen. Dessa regler vilade på grund- tanken att den som avleder avloppsvatten i första hand själv skulle bedöma vilka åtgärder som fordras mot förorening och handla därefter. Man kunde själv genom ansökan till vattendomstol få prövat under vilka villkor utsläppet fick ske. I fråga om in- dustriellt avloppsvatten föreskrevs i viss utsträck- ning förprövningsskyldighet, speciellt efter in— förande av den s.k. förprövningskungörelsen från

år 1956. Ett antal angivna fabriker, bl.a. anrik— ningsverk, cellulosafabriker och oljeraffinaderier

fick inte anläggas innan frågan hade behandlats av vattendomstolen. Industrier som hade mindre farligt avloppsvatten än de tillståndspliktiga, fick ej an— läggas innan anmälan gjorts till länsstyrelsen.

Kontroll och tillsyn reglerades från början i lagen från år 1941 om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Ursprungligen utövades den centrala tillsynen av fiskeristyrelsen och den 10— kala tillsynen av hälsovårdsnämnden. På det regio— nala planet hade även länsstyrelserna visst ansvar för vattenvårdsfrågorna enligt denna lagstiftning. Genom ändringar i lagen är 1956 övertog statens vatteninspektion fiskeristyrelsens ansvar, samti— digt som hälsovårdsnämndens lokala ansvar togs bort.

En samlad central organisation för miljövärden till— kom genom att bl.a. vattenbyggnadsstyrelsens va—byrä, vatteninspektionen, naturvårdsnämnden och luft— vårdsnämnden år 1967 sammanfördes till ett organ

statens naturvårdsverk. Motivet var främst att minska splittringen på miljö- och naturvårdsområdet och därmed skapa en stark myndighet. Samma är över- fördes länsingenjörskontoren till länsstyrelserna

där de tillsammans med naturvårdsintendenterna bil— dade naturvårdsenheterna.

De immissionssakkunniga som hade påbörjat sitt ar— bete år 1963 fick ett år senare i uppdrag att ut- reda frågan om utformningen av en allmän lagstift- ning om immissioner. Utredningens förslag avläm— nades år 1966 och efter remissbehandling fick na— turvårdsverket i uppdrag att utreda de organisato— riska konsekvenserna av att förlägga en tillstånds- prövning till naturvårdsverket. Förslagen från de immissionssakkunniga och naturvårdsverkets förslag utgjorde utgångspunkten för regeringens proposition (1969:28) med förslag till miljöskyddslag.

8.2 Miljöskyddslagen år 1969

Skyddet mot vattenföroreningar var i viss utsträck— ning reglerat, främst genom vattenlagen. Någon sam— lad miljövårdslagstiftning fanns emellertid inte före år 1969. Mot luftföroreningar, buller och andra immissioner fanns bara begränsade möjligheter till ingripande bl.a. med stöd av hälsovårdsstadgan. När miljöskyddslagen (ML), (SFS 1969 387) trädde i kraft den 1 juli 1969 innebar detta därför en första sam- lad miljöskyddslagstiftning. Tillämpningsomrädet kom att begränsas till olika former av störningar från fast egendom. Vissa begrepp gällande avloppsvatten överfördes i tillämpliga delar från vattenlagen. Tillsammans med luftförorening, buller, skakning, m.m. kom det samlade tillämpningsområdet att be— nämnas miljöfarlig verksamhet. Lagens utformning

innebar vidare att samma tillåtlighetsregler blev gällande för alla typer av verksamhet, vilket innebar en förändring i förhållande till vatten- lagen.

Principen om tillståndsprövning för vissa typer av verksamhet som redan fanns i vattenlagen infördes också i miljöskyddslagen. Tillståndsmyndighet blev koncessionsnämnden för miljöskydd. Vilka verksam- heter som skulle prövas reglerades i miljöskydds— kungörelsen.

Samma slag av anläggningar kunde emellertid också bli föremål för s.k. dispensprövning. Detta inne- bär att naturvårdsverket och i vissa fall läns— styrelserna - med fastställande av villkor för verksamheten - lämnade dispens från skyldigheten att söka tillstånd för verksamheten. Tanken bakom dispensbeslutet var att man skulle kunna erbjuda ett enklare, snabbare och smidigare sätt att få prövat under vilka villkor en miljöfarlig verksam— het kunde få bedrivas. Dessa beslut hade emeller-

tid inte samma rättskraft som tillståndsbesluten. För vissa miljöfarliga verksamheter krävdes an— mälan till länsstyrelsen innan verksamheten fick påbörjas.

Prövningens roll i en "prövnings— och tillsynskedja" blev med miljöskyddslagen i stor utsträckning oför- ändrad, även om nya myndigheter skulle genomföra prövningen än som tidigare var fallet enligt vatten- lagen. Systemet byggde på en individuell prövning, där sökanden i tillståndet gavs en central funk— tion vad gällde tillsynen, nämligen att fortlö— pande lämna information om avloppsvattnets mängd, beskaffenhet etc. Med andra ord så stadfästes ett

kontrollsystem med en utpräglad karaktär av egen— kontrollsystem.

Tillsynsorganisationen förändrades inte genom miljö- skyddslagens införande. Tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet skulle liksom tidigare ligga på länsplanet. Länsstyrelserna be- dömdes av flera skäl bättre lämpade att utföra den löpande tillsynen än naturvårdsverket. Natur- vårdsverket avsågs liksom tidigare vara en pla— nerande, ledande och samordnande myndighet. Cen- trala uppgifter för verket var dels att utarbeta allmänna råd och anvisningar för länsstyrelsernas verksamhet, dels att svara för att tekniska nor- mer och gränsvärden utarbetades. På det lokala planet ansågs hälsovårdsnämnderna kunna ha stor betydelse för den löpande tillsynen genom att övervaka störningskällor, tillse att fastställda reningsvillkor följdes etc. Däremot aktualiserades inte möjligheten att göra hälsovårdsnämnderna till tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen.

I anslutning till införandet av miljöskyddslagen gjordes också vissa ändringar i vattenlagen och

den särskilda tillsynslagstiftningen upphörde att gälla. Den allmänna bestämmelsen om vattenförore- ning i hälsovårdsstadgan bibehölls dock. Den utöka- des också till att omfatta luftföroreningar och buller i analogi med miljöskyddslagen. Däremot slo- pades den tidigare nämnda tillståndsplikten hos hälsovårdsnämnden för vissa anläggningar. Hälso- vårdsnämndens möjlighet att ingripa med stöd

av hälsovårdsstadgan begränsades också till an- läggningar som inte hade tillstånd enligt miljö- skyddslagen.

8.3 Miljöskyddsutredningen

En översyn av miljöskyddslagen gjordes under 1970- talet av miljöskyddsutredningen. Utredningsar- betet som redovisades i betänkandet Bättre miljö- skydd I (SOU 1978z80) ledde till att lagen kom

att ändras på vissa punkter från den 1 juli 1981. De områden som togs upp var i första hand för- prövnings—, tillsyns— och påföljdssystemet.

Prövningssystemet

Utredningen föreslog att förprövningssystemet även fortsättningsvis skulle ha individuell prövning som grundläggande princip. Denna prövning ansågs av utredningen fungera väl, eftersom de generella reglerna gav goda möjligheter att beakta den tek— niska och ekonomiska utvecklingen. Utredningen föreslog förenklingar av förprövningssystemet

dels genom att dispensförfarandet avskaffades, dels genom att endast koncessionsnämnden och läns— styrelserna skulle verkställa förprövning. Liksom tidigare föreslogs att endast koncessionsnämnden skulle kunna ge tillstånd till miljöfarlig verk-

samhet av mer betydande omfattning. övriga förpröv— ningspliktiga verksamheter föreslogs bli prövade

av länsstyrelsen efter anmälan. Detta anmälningsför— farande skulle förstärkas och ges mer reell pröv— ningskaraktär än det anmälningsförfarande som då tillämpades. Länsstyrelsen skulle ge ett besked innan den anmälda verksamheten fick påbörjas. I detta besked skulle fastställas villkor för den mil— jöfarliga verksamheten.

I propositionen om ny miljöskyddslag (1980/81 92) godtogs utredningens förslag att naturvårdsverket inte längre skulle vara prövningsmyndighet. Ver— ket skulle i stället mera uppträda som part för miljöskyddet. I fråga om de olika prövningsformer— na godtogs också utredningens förslag att slopa dispensförfarandet. Däremot accepterades inte förslaget om ett förstärkt anmälningsförfarande. Departementschefen föreslog i stället det alter- nativ som utredningen diskuterat men avvisat till förmån för sitt förslag. Det innebar att även länsstyrelsen skulle ge tillstånd, medan ett an- mälningsförfarande även fortsättningsvis skulle tillämpas för verksamheter som bedömdes som mindre miljöfarliga.

Tillsynen

Tillsynen bedömdes av miljöskyddsutredningen

vara det område inom miljöskyddssystemet som hade de allvarligaste bristerna. En orsak var att de resurser inom myndigheterna som användes för till- syn var otillräckliga. Detta i sin tur berodde på att prövningsuppgifterna prioriterats före tillsyn. Utredningen pekade också på att effek— tivitetsförluster uppkommit genom oklarhet i till- synsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårds— nämnd.

Utredningen föreslog att hälsovårdsnämnden skulle göras till lokal tillsynsmyndighet enligt ML med tillsynsansvar för dels all icke förprövnings- pliktig miljöfarlig verksamhet, dels sådan verk— samhet som förprövades av länsstyrelsen. På sikt menade utredningen att tillsynsansvaret över all miljöfarlig verksamhet borde kunna överföras till hälsovårdsnämnderna. Länsstyrelsen skulle tills vidare ha det direkta tillsynsansvaret över sådan miljöfarlig verksamhet som tillståndsprövas av koncessionsnämnden.

Tillsynens innehåll föreslogs bli förbättrad främst genom ett kraftigt ökat antal anläggningsbesök, vilket länsstyrelserna själva uppgivit vara det bästa sättet att förbättra tillsynen. Utredningen ansåg att tillsynsmyndigheterna främst borde kon- centrera sina resurser till inspektioner och annan initiativverksamhet. Utredningen ansåg det däremot mindre viktigt att tillsynsmyndigheten deltog vid besiktningar, eftersom dessa normalt utfördes av särskild expertis.

Parallellt med miljöskyddsutredningen pågick också hälsovårdsstadgeutredningen som redovisade sina förslag i betänkandet Kommunalt hälsoskydd (SOU l978z44). Samråden mellan de två utredningarna ledde till förslaget att hälsovårdsnämndernas möjlighet att ingripa mot miljöstörningar togs bort ur hälsoskyddslagstiftningen med hänvisning till kommunernas föreslagna roll som lokal till- synsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Hälsovårds- stadgeutredningen utgick därvid från att miljö— skyddsutredningens förslag skulle komma att genom— föras.

Frågan om hälsovårdsnämndernas övertagande av till- synen blev emellertid föremål för diskussion i sam— band med remissbehandlingen av miljöskyddsutred-

ningens förslag. Invändningar framfördes i resurs— och finansieringsfrågan, framför allt beroende på att utredningen inte föreslog att några särskilda medel skulle anvisas till kommunerna.

I propositionen om ny miljöskyddslag (1980/81:92) föreslog departementschefen att hälsovårdsnämnder- nas övertagande av tillsynen skulle göras frivil— ligt med hänvisning till att alla kommuner inte hade ekonomiska och personella resurser att ta på sig dessa uppgifter. Miljöskyddslagen kom därför att innehålla bestämmelser att länsstyrelsen efter åta- gande av kommunen kan överlåta åt hälsovårdsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn.

Påföljdssystemet

Miljöskyddsutredningen behandlade som förut nämnts även påföljdssystemet. I denna del resulterade för- slagen bl.a. i att tillsynsmyndigheterna ålades att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades och i en höjning av straffmaximum för brott mot lagen. Vidare infördes som en följd av utredningens förslag miljöskyddsavgiften, vilken kan ådömas fysiska eller juridiska personer till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av vissa överträdelser av miljöskyddslagen. Utred- ningen behandlar påföljdssystemet utförligt i ka- pitel 13, vartill fortsättningsvis hänvisas.

_8.4 Nuvarande regler i miljöskyddslagen

Huvudsyftet med miljöskyddslagen är att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vatten—

och luftföroreningar, buller och andra störningar i den yttre miljön som härrör från fast egendom. La- gen reglerar under vilka förutsättningar som miljö- störande verksamhet fär bedrivas.

Tillämpningsomrädet

Lagen är enligt l & tillämplig på:

utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vatten- drag, sjö eller annat vattenområde

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenom- råde eller av grundvatten

- användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen ge— nom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Miljöskyddslagen är tillämplig på alla de verksam— heter som enligt lagstiftningen är att betrakta som miljöfarliga, oavsett om de är tillstånds- och an— mälningspliktiga eller ej. Med lagens vida tillämp- ningsområde innebär detta att ett mycket stort antal verksamheter som bedrivs vid anläggningar eller inom byggnader faller inom lagstiftningens definition av miljöfarlig verksamhet. Lagen med dess tillåtlighetsregler och bestämmelser om till— syn gäller således alltifrån mycket stora anlägg- ningar som petrokemisk industri, Skogsindustri, järn— och stålverk till smäindustrier och enskil- da lantbruk.

Den grundläggande principen är att varje enskild mil— jöfarlig verksamhet skall behandlas som ett indivi- duellt objekt. Tillåtlighetsreglerna har i stort va- rit oförändrade sedan lagen trädde i kraft. I 4 5 sägs att "för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta in- trång och olägenhet utan oskälig kostnad". Det bör observeras att om regeringen enligt den nya natur— resurslagen (SFS l987:12) prövat frågan om till- komst eller lokalisering av viss verksamhet är be— slutet bindande vid prövning enligt miljöskyddsla- gen.

I 5 5 första stycket sägs att "den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamhe— ten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller av— hjälpa olägenhet". Omfattningen av dessa åligganden skall enligt andra stycket bedömas med utgångspunkt i "vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen". Vid avvägningen mellan olika intressen skall enligt tredje stycket "särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffen- heten av område som blir utsatt för störning och be— tydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skydds— åtgärdoch den ekonomiska verkan i övrigt av för— siktighetsmått som kommer i fråga”.

Sammanfattningsvis kan man formulera följande tre huvudkriterier för prövningen: tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat.

I 6 & regleras frågan om när förbud skall meddelas medan 7 5 innebär direkt förbud mot utsläpp av vissa typer av avloppsvatten om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. 8 % slutligen ger rege— ringen möjlighet att förbjuda alla utsläpp till ett vattenområde, medan 8 a 5 ger möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter för att skydda ett vatten- område.

Anmälan eller tillståndsplikt

Dessa tillåtlighetsregler och principerna om den individuella hanteringen gäller alla miljöfarliga verksamheter, även de som ligger utanför till— stånds- och anmälningslistorna. Frågan om tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet prövas av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Var och en som utövar eller avser att utöva miljöfarlig verk— samhet har rätt att begära tillstånd till verksam- heten. Om prövningsmyndigheten lämnar tillstånd fastställer den också på vilka villkor verksamheten får bedrivas.

För de flesta verksamheter gäller tillståndsplikt. Det betyder att vissa typer av fabriker eller in- rättningar inte fär anläggas eller ändras eller vissa slag av avloppsvatten inte får släppas ut förrän tillstånd meddelats. I miljöskyddsförord- ningen anges närmare vilka verksamhetstyper eller åtgärder som är tillståndspliktiga.

I förordningen anges också vilka verksamhetstyper eller åtgärder som inte får anläggas eller vidtas utan att anmälan i förväg skett till länsstyrelsen, som i förekommande fall lämnar råd eller föreskrif— ter för att motverka olägenhet. I regel är anmäl- ningspliktiga verksamheter mindre störande för om- givningen än tillståndspliktiga.

Tillståndsbeslutets rättsverkan

Ett tillståndsbeslut har långtgående rättsverkningar såväl förvaltningsrättsligt som civilrättsligt. En— ligt 22 5 kan den som fått tillstånd inte åläggas

att upphöra med verksamheten, vare sig med stöd av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler eller bestämmel— serna i renhållnings- eller hälsoskyddslagstiftningen. Tillståndsbeslutet begränsar också tillsynsmyndighe— rens möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta försiktighetsmått. Tillståndshavaren är dessutom skyddad mot risken att en domstol förbjuder verksam— heten.

Tillståndet blir i princip gällande för all framtid och kan endast dras in om företaget allvarligt bryter mot de fastställda villkoren. Dessa kan

dock efter tio år skärpas eller utökas efter

vad som är skäligt. Förändringar av villkoren kan även ske dessförinnan om förhållandena i omgivningen väsentligt ändrats eller om väsentlig förbätt- ring från miljöskyddssynpunkt skulle kunna uppnås eller om olägenheterna i omgivningen visar sig vara mycket större än väntat. Efter ansökan från tillståndsinnehavaren kan också villkor tas bort eller mildras om dessa visas vara onödiga.

Tillståndsbeslutets rättsverkningar innebär således att företaget är garanterat skyddat mot ingripan- den så länge villkoren uppfylls och under förut— sättning att inte betydande oförutsedda olägen— heter uppkommer. Detta innebär att kvaliteten

på det material som ligger till grund för till- ståndsbeslutet får avgörande betydelse för effek— terna i miljön på sikt, eftersom myndigheterna bara i undantagsfall under den följande tioårs— perioden kan förelägga företaget skärpta eller nya villkor för verksamheten.

Tillsynen

Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna utövar enligt 38 & tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, sam- ordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Läns-

styrelserna utövar fortlöpande tillsyn inom länet.

Genom de ändringar av miljöskyddslagen som gjordes år 1981 fick länsstyrelsen enligt 44 a & möj- lighet att efter åtagande av en kommun överlåta åt kommunens miljö— och hälsoskyddsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Miljö- och hälsoskyddsnämnden blir då tillsynsmyndighet i lagens mening. Försvarsmaktens anläggningar är undantagna från kommunernas möjlighet att ta över tillsynen. Det bör observeras att länsstyrelsen har begränsade möjligheter att styra kommuner-

nas övertagande av tillsynen, då det enligt förar- betena till lagen inte ankommer på länsstyrelsen att pröva kommunens resurser och kompetens. För— delningen av tillsynen mellan länsstyrelserna

och kommunerna varierar därför mycket mellan

olika delar av landet.

Miljöskyddslagens 43 5 innehåller de viktigaste stadgandena om tillsynen och kontrollen och den redovisas därför i sin helhet.

"Kan verksamhet vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på be— gäran lämna tillsynsmyndigheten behövliga upp- lysningar om anläggningen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga under- sökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verk— samheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att er— sätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsyns— myndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt andra stycket fär tillsynsmyndighet utsätta vite.'l

Tillsynsmyndigheterna bygger sin verksamhet i huvud— drag på denna paragraf i miljöskyddslagen. Be- stämmelserna om kontrollprogram utgår från bestäm- melserna i andra stycket om "behövliga undersök- ningar". Det gäller också besiktningsmän och beslut om företagens skyldighet att finansiera dessa.

Egenkontrollens och kontrollprogrammens betydelse understryks av de nyligen införda ändringarna av miljöskyddslagen med anledning av regeringens propo- sition (1986/87:135). I en ny bestämmelse i 39 a 5 som riktar sig till tillsynsmyndigheten stadgas att myndigheten om det behövs skall förelägga en ut- övare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra un- dersökningsskyldigheten enligt ett särskilt kon- trollprogram.

9 EN ANALYS AV NUVARANDE SYSTEM

9.1 Uppbyggnad och organisation

Tillämpningen av miljöskyddslagen följer i princip två huvudlinjer - en tillståndslinje och en till- synslinje.

Tillståndslinjen

Tillståndsplikten finns reglerad i miljöskyddsför- ordningen och omfattar ca 11 000 företag fördelade på 110 branscher. Inte bara nyanläggning utan även de flesta ändringar är tillståndspliktiga. Vissa smärre ändringar som uppenbart inte medför någon olägenhet av betydelse från hälso- eller miljö— skyddssynpunkt kan dock behandlas enligt ett anmäl- ningsförfarande. När ett tillstånd givits innebär det att prövningsmyndigheten i villkoren precise- rat tillåtlighetsreglerna med avseende på den ak- tuella verksamheten. Det betyder att i genomfö— randesystemet vad avser tillståndspliktiga verk- samheter också ingår tillsynen över att företagen uppfyller fastställda villkor.

Tillsynslinjen

Tillsynslinjen omfattar dels anmälningspliktiga verksamheter dels övriga miljöfarliga verksamheter. Skyldigheten att anmäla en verksamhet till till— synsmyndigheten omfattar ca 5 100 kända verksamhe— ter fördelade på 33 branscher. Anmälningsskyldig- heten bygger på att tillsynsmyndigheten i god tid får vetskap om en verksamhet och därefter kan ut— färda råd eller föreläggande. De verksamheter för vilka endast anmälningsskyldighet föreligger är i

princip fria från förprövningskrav och krav på åtgärder ställs med stöd av tillsynsbestämmelser- na.

Genom att övriga miljöfarliga verksamheter inte omfattas av någon anmälningsskyldighet är deras art inte preciserad. Vilka verksamheter det kan röra sig om styrs i stället av om de kan ge upp- hov till sådana störningar i omgivningen som miljöskyddslagen är tillämplig på. Här ingår det stora antalet jordbruk med djurhållning, ben— sinstationer och bilvårdsanläggningar som kan ge upphov till vattenförorening men även vägar och flygplatser som påverkar genom buller och luft- föroreningar och beträffande flygplatser även vat- tenföroreningar. Genom att lagen är tillämplig på dessa verksamheter är företagaren skyldig att följa tillåtlighetsreglerna medan tillsynsmyndig— hetens uppgift är att övervaka att så sker.

Miljöskyddslagssystemet illustreras närmare i figur 1. I figuren redovisas dels huvudaktörerna i systemet samt de verksamheter som miljöskydds- lagen omfattar och deras ungefärliga antal.

Figur 1.

+++ ALLMÄNNA - ' - m.m.

E 2 2 E

/ / ///

Anl. på LST- lustan 10 200

Anl. på KN- listan

Koncessionsnämnden

Koncessionsnämnden för miljöskydd prövar sådan verk— samhet som bedöms kunna medföra de allvarligaste olägenheterna för miljön. Dessa verksamheter finns förtecknade i koncessionsnämndslistan i miljöskydds- förordningen. Koncessionsnämndens ärenden sänds

på remiss till övriga miljöskyddsorgan. Framför

allt naturvårdsverket men även länsstyrelserna fun- gerar härigenom som sakkunniga vid prövningen av dessa ärenden. Naturvårdsverket som remissorgan har dock i viss mån en partsroll i koncessions- nämnden och har möjlighet att överklaga pröv- ningsbeslut till regeringen. Verket får också

föra talan om omprövning av såväl koncessions- nämndens som länsstyrelsens tillståndsbeslut. Naturvårdsverket får också ta upp frågan om utdömande av miljöskyddsavgift hos koncessions- nämnden.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket utfärdar allmänna råd m.m. för länsstyrelsernas prövning och tillsyn och skall som central tillsynsmyndighet samordna tillsynen. Verket genomför också viss egen branschinriktad tillsyn.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna prövar sådan miljöfarlig verksam— het som är upptagen på länsstyrelselistan i miljö- skyddsförordningen. Detta prövningsförfarande lik— nar i allt väsentligt förfarandet vid koncessions- nämnden. Miljö- och hälsoskyddsnämnden yttrar sig normalt vid remissbehandling av länsstyrelsens till-

ståndsärenden medan naturvårdsverket bara yttrar sig i särskilda fall. Mindre miljöfarlig verk— samhet skall anmälas till länsstyrelsen som till— synsmyndighet. Anmälningsförfarandet definieras som tillsyn, men har i realiteten karaktären av ett enklare prövningsförfarande eftersom myn- digheten i praktiken ofta gör en viss tillåtlig— hetsprövning.

Länsstyrelserna har tillsyn över all miljöfarlig verksamhet oavsett storlek, d.v.s. alltifrån verksamheter på koncessionsnämndslistan till

sådana verksamheter som bara omfattas av allmän tillsyn. Myndighetsansvaret för samordnad recipient- kontroll åvilar också länsstyrelserna i egenskap av tillsynsmyndigheter.

Miljö— och hälsoskyddsnämnderna

Miljö- och hälsoskyddsnämndernas möjlighet att efter åtagande från kommunen överta tillsynen enligt mil— jöskyddslagen från länsstyrelserna utnyttjades in- ledningsvis i mycket begränsad omfattning, men sedan avgift för prövning och tillsyn infördes den 1 juli 1984 har allt fler kommuner blivit in- tresserade. Hittills har drygt 40 miljö— och häl- soskyddsnämnder i varierande omfattning tagit över tillsynen, framför allt när det gäller an— mälningspliktiga verksamheter och verksamheter utanför listorna. Endast åtta av landets kommuner har tagit över tillsynen för alla miljöfarliga verksamheter, d.v.s. även de som är upptagna på koncessionsnämndslistan. I övrigt varierar tillsynsövertagandets omfattning från kommun till kommun.

Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder är också remissinstans för alla prövningsärenden som berör kommunen och nämnden deltar ofta i de tillsyns- besök som görs på initiativ av länsstyrelsen.

Konsulter och laboratorier

Konsulter har viktiga roller i miljöskyddssystemet. Företagen anlitar ofta konsulter för att upprätta ansökningshandlingar inför en tillståndsprövning. Inom tillsyns- och kontrollverksamheten utförs förstagångsbesiktningar och återkommande periodiska besiktningar i allmänhet av konsulter, men i vissa fall svarar länsstyrelserna själva för dessa be- siktningar. Besiktningsmän kan utses av tillsyns- myndigheten efter förslag från företaget som har att bestrida kostnaderna men besiktning kan också ingå som en del i det kontrollprogram för egen— kontrollen som länsstyrelsen fastställt. Formerna för genomförandet av egenkontrollen varierar från företag till företag. Stora processindustrier, kommunala avloppsreningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kon- troll i egen regi. Andra företag har valt att anlita konsulterande företag för merparten av kon- trollen, inklusive redovisning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Det är t.ex. vanligt att före— tag anlitar utomstående laboratorier för analyser av vatten—och luftprover. Recipientkontrollen

har vad gäller sjöar, vattendrag och havsområden

i stor utsträckning samordnats för större områden. Vattenvårdsförbund och andra liknande organisa- tioner svarar i regel för att programmen genomförs, men det praktiska genomförandet anförtros i regel konsulterande företag, institut e.d.

Konsulterna och laboratorierna arbetar både med

den offentliga tillsynen och företagens egenkon— troll. De är beroende av såväl företagen som myn— digheterna och deras roll är något oklar då det

i det enskilda fallet inte är preciserat om myndig- het eller företag är uppdragsgivare. Varje enskild tillsynsmyndighets förmåga att styra och bedöma besiktningarna blir därför av stor betydelse. Det bör påpekas att de flesta mindre verksamheter inte bedriver någon speciell egenkontroll. Konsulter finns sällan med i tillsynen över dessa verksamheter.

överklagande

Tillständs— och tillsynsbeslut fattade av konces— sionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelserna kan överklagas hos regeringen, medan länsstyrelser- na är första överprövningsinstans för miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsbeslut.

Lokaliseringsprövning enligt naturresurslagen

Regeringen prövar också enligt naturresurslagen tillkomsten och lokaliseringen av industriell verksamhet som är av väsentlig betydelse för hus- hållningen med energi, träfiberråvara, eller med landets samlade mark- och vattentillgångar. Sedan regeringen tagit ställning till lokaliseringen skall verksamheten prövas enligt miljöskyddslagen av koncessionsnämnden, alternativt länsstyrelsen, som fastställer de villkor som skall gälla.

I de följande avsnitten redovisas erfarenheterna av miljöskyddslagens tillämpning och den omfattning som verksamheten har. Redovisningen bygger i stor utsträc

ning på riksrevisionsverkets revisionsrapport ”Miljö-

k-

skyddslagens tillämpning - granskning utifrån re— gional nivå" (dnr 1984—933). I övrigt bygger genom— gången på uppgifter och synpunkter som utredningen hämtat från naturvårdsverkets branschkampanjer

samt intervjuer och kontakter med företrädare

för koncessionsnämnden, naturvårdsverket, indust- rin, vissa länsstyrelser och ett antal miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Uppgifter om antalet tillstånds- och anmälnings— pliktiga verksamheter, kontrollprogram m.m. ba- seras på en enkät från utredningen till länssty- relserna i december 1986. Enkätsvaren har på ut- redningens uppdrag bearbetats av naturvårdsverket och utgör underlag för de resursberäkningar som senare redovisas. En sammanställning av enkät- svaren redovisas i bilaga 4.

9.2 Prövningsförfarandet

9-2-1 ärendetxaer

Tillståndsärenden

Tillståndsförfarandet är reglerat i såväl miljö- skyddslagen som miljöskyddsförordningen. Na- turvårdsverket har därtill givit ut allmänna råd för prövning enligt miljöskyddslagen (SNV RR l983z3) och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) en handledning över förprövningssystemet.

Koncessionsnämndens prövning omfattar 770 anlägg- ningar fördelade på 40 olika branscher. Huvuddelen av dessa anläggningar har någon gång varit före— mål för prövning av hela verksamheten. Om man bort- ser från nyanläggningar så berör ärendena framför allt frågor om prövotid, ändring av villkor och ut-

ökning av verksamhet. Antalet avgjorda ärenden år 1985 var ca 150, vilket innebär att varje an— läggning i genomsnitt varit föremål för någon form av prövning vart femte år. Variationen är dock betydande och vid framför allt de större verksam- heterna sker prövning betydligt oftare. Länssty- relserna ansvarar för tillståndsprövning av ca

10 200 kända verksamheter fördelade på 50 bran- scher. Antalet inkomna tillståndsärenden uppgick 1985/86 till drygt 900 eller i genomsnitt ca 40 ärenden per län.

Tillståndsplikten enligt miljöskyddsförordningen medger inte någon möjlighet till undantag för så- dana verksamheter som visserligen är tillstånds- pliktiga men ändå med hänsyn till sin art eller om— fattning uppenbart inte kan förväntas orsaka några miljöolägenheter av betydelse. Det är i praktiken fråga om sådana verksamheter som tillståndsprövas av länsstyrelsen. Att i sådana fall vara nödsakad att genomföra en fullständig tillståndsprövning

kan både för sökanden och för länsstyrelsen framstå som onödigt. I dag finns vissa generella undan- tag för ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det gäller om det är uppenbart att ändringen inte kommer att medföra någon olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Dessa undan- tag omfattar emellertid inte nyanläggning.

Anmälningsärenden

Anmälningsärendena kan delas in i två olika kate— gorier, dels anmälan om ändring av tillståndsplik- tig verksamhet, dels anmälningspliktiga verksam— heter. Antalet anmälningsärenden av båda katego- rierna uppgick 1985/86 till sammanlagt ca 1 400 eller i genomsnitt knappt 60 ärenden per län. Vissa

miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn handlägger också anmälningsärenden varför det totala antalet kan vara större.

Dispensärenden

Ett stort antal verksamheter som prövades före år 1981 har i stället för tillstånd dispensbeslut från naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Dessa beslut saknar den rättskraft som tillstånden har men överträdelser av villkor kan leda till påfölj- der på motsvarande sätt som för tillstånd. Totala antalet dispensprövade verksamheter kan uppskattas till drygt 3 000 och även om en hel del av dessa senare har varit föremål för tillståndsprövning torde ett stort antal gällande dispenser finnas kvar. Många av framför allt de äldre dispensbe- sluten har en sådan utformning av villkoren att de är svåra att kontrollera, vilket också begränsar möjligheterna att upptäcka och beivra överträdelser. Någon generell möjlighet finns inte heller med nu- varande lagstiftning att ompröva dessa dispenser efter en viss tid, om inte verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.

Ej tillståndsprövade verksamheter

En annan grupp miljöfarliga verksamheter som kan orsaka påverkan eller skada på miljön är sådana som tillhör tillståndspliktiga branscher, men som ej är tillståndsprövade. Det rör sig här om an- läggningar som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som inte ändrat sin verk- samhet sedan dess. En sammanställning av uppgifter från vissa län tyder på att endast omkring 5 %

av de kända verksamheterna på koncessionsnämnds- listan inte är tillståndsprövade. Större verk-

stadsindustri är här den viktigaste enskilda branschen. På länsstyrelselistan har ca 40 % av de kända verksamheterna ännu inte tillståndsprö-

vats. Skjutbanor utgör den största gruppen av dessa oprövade verksamheter, vilket torde vara en följd av att tillståndsplikt för skjutbanor infördes först år 1981. Betydligt allvarligare är att om— kring hälften av sådana verksamheter som gjuterier, verkstadsindustrier, tryckerier och vissa plast— industrier saknar tillstånd. Det innebär att vill— kor för hur verksamheten skall bedrivas saknas liksom normalt också kontrollprogram. En förkla- ring till detta förhållande kan vara att till- ståndsplikt även för flera av dessa verksamheter infördes först år 1981.

9-2-2 Henéläggninsäeregesåen

Prövningsförfarandet/prövningsprocessen

Procedurerna vid tillståndsprövningen är relativt komplicerade med omfattande remissförfaranden och samråd. De olika moment som kan ingå i handlägg— ningen illustreras med flödesschemat i figur 2. Den omfattande proceduren gör att handläggnings— tiderna blir långa, ofta upp till 4 6 månader för ett länsstyrelseärende och upp till ett är för ett koncessionsnämndsärende.

I miljöskyddsförordningen framhålls dock att hand— läggningen skall anpassas till förhållandena i varje enskilt ärende och att alla möjligheter till förenkling av handläggningen skall tas till vara. Departementschefen framhåller också i propositionen (1980/81:92) om ändring i miljöskyddslagen följan— de: "Med tanke på den varierande svårighetsgraden hos länsstyrelsernas ärenden måste bestämmelserna

Figur 2.

Prövningsprocessen enligt miljöskyddslagen

|

Samråd med länsstyrelsen

1

Samråd med statliga och kommunala myndigheter, organisationer och en- skilda ? Ansökan inges till koncessionsnämn- den (KN) eller länsstyrelse (LS)

|

V KN alt. LS skickar ansökan till SNV (LS) och miljö— och hälsoskyddsnämn- den (MHN) för synpunkter om komplet— tering

_1

V

Sökanden gör ev. komplettering av an-J

sökan _]

V

Ansökan kungörs i ortspressen, remis— ser till statliga och kommunala myn- digheter 1

V

Yttranden från remissinstanser och sakägare till KN alt. LS

TL

Sökanden svarar på remissyttrandena '

l)

Ev. offentligt sammanträde på platsenI

I

I Beslut av KN alt. LS J

&

Ev. överklagande av någon part '

j—

Regeringen avgör ärendet (

vara utformade så att de medger en flexibel hand- läggning. De enklaste ärendena borde kunna hand- läggas på motsvarande sätt som för vissa anmälnings— ärenden. Inte heller skyldighet för prövningsmyndig- het att sörja för fullständig utredning av ären— dena behöver för länsstyrelsernas del hindra en

mer summarisk prövning i de enklaste ärendena". I propositionen understryks även att samrådsför— farandet inte får bli ett självändamål och till- lämpas slentrianmässigt, utan att behovet skall prövas från fall till fall.

Lagstiftningen och departementschefens uttalande ger följaktligen stöd för att förenkla handlägg— ningen. Naturvårdsverket har emellertid utformat sina allmänna råd utifrån de komplicerade ärendena. Verket föreslår avsteg från procedurerna vid enk- lare ärenden i stället för att utgå från de enkla och bygga på rutinerna i mer komplicerade fall. Handledningen från länsstyrelsens organisations- nämnd präglas av motsvarande synsätt. Det har medfört att möjligheterna till förenklingar inte tas tillvara vid den praktiska handläggningen i den utsträckning som departementschefens uttalande med— ger. eftersom sådana förenklingar måste vara moti-

verade i det enskilda ärendet.

Samråd och informationsskyldighet

Det första kravet enligt miljöskyddslagen berör informationsskyldighet, där enligt 12 a 5 till— ståndsansökan skall föregås av information till både berörda myndigheter och organisationer och enskilda som kan ha intresse i saken. Enligt 8 & miljöskyddsförordningen skall denna information föregås av ett samråd med länsstyrelsen om hur in— formationsskyldigheten bör fullgöras. Dessa be- stämmelser tillkom vid miljöskyddslagens ändring

år 1981. Syftet är att myndigheter och allmänhet på ett tidigt stadium skall få möjlighet att sätta sig in i problem med bl.a. eventuella miljöeffek- ters verkningar och kunna påverka beslut om verk- samhetens lokalisering och utformning.

Samrådet med länsstyrelsen innebär att informatio— nen kan inriktas på sådana fall där man har anled— ning förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan är av särskilt intresse för allmänheten. Länssty— relsen har också vid denna första kontakt möjlig— het att styra företagens samråd till de myndighe- ter som är direkt berörda och som kan ha väsent— liga synpunkter på ansökan, (t.ex. byggnadsnämnd om planfrågor påverkas).

Ansökan/anmälningshandlingarna

I 13 % miljöskyddslagen anges vad en tillståndsan- sökan skall innehålla:

1. De uppgifter, ritningar och tekniska be- skrivningar som behövs för att bedöma den mil- jöfarliga verksamhetens beskaffenhet och om- fattning.

2. En beskrivning av miljöeffekterna såsom ar- ten, styrkan och räckvidden av de störningar 'som verksamheten kan medföra.

3. Förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att före- bygga eller avhjälpa olägenheter från verk- samheten.

4. En redogörelse för det samråd som ägt rum enligt 12 a 5 och vad som därvid har kom- mit fram.

Riksrevisionsverkets granskning visar att ansök— ningarna till länsstyrelserna ofta varit bristfäl— liga mot bakgrund av de krav som lagen ställer. Framför allt fanns brister vad gäller kraven på samråd med allmänheten och beskrivning av miljö— effekter. De skärpta kraven på redovisning av miljöeffekter från år 1981 infördes mot bakgrund av den kritik som framförts mot prövningsförfaran- det, som ansågs alltför tekniskt inriktat. Genom redovisningar ville man också ge allmänheten bättre möjlighet att förstå konsekvenserna av en viss miljöfarlig verksamhet.

Miljöeffektbeskrivningar är ofta komplicerade och kostsamma, vilket kan innebära problem särskilt

för små företag. De som bedriver miljöfarliga verk— samheter saknar också i regel vana vid denna typ av redovisningar. Naturvårdsverket har som central miljöskyddsmyndighet inte heller preciserat kraven på miljöeffektredovisningar och formerna för så— dana redovisningan Det bör dock framhållas att för utsläpp till vatten i sådana recipienter där reci— pientkontrollen samordnats kan länsstyrelsen genom sin erfarenhet i många fall bedöma effekterna av ett utsläpp, även om ansökan saknar miljöeffektredovis- ning. Det kan i sådana fall också vara en fördel om recipientpåverkan bedöms utifrån en samordnad reci-

pientbevakning.

Naturvårdsverket har i allmänna råd för prövning ut- färdat instruktioner om vad ansökningshandlingar bör innehålla. Dessa rekommendationer upplevs dock av särskilt de små företagen som svåra att sätta sig in i. Enklare och mer branschanpassade råd, t.ex. i form av checklistor, skulle kunna vara

ett sätt att höja kvaliteten på ansökningshandling- arna och därmed slippa tidsödande kompletteringar

i prövningsprocessen.

Utredning av ärendet

I 14 & föreskrivs att koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning i ärendet. Genom kungö— relse eller på annat lämpligt sätt skall de som be- rörs av verksamheten få tillfälle att yttra sig. Samråd skall ske med statliga och kommunala myndig— heter som har intresse att bevaka i frågan och sam— manträde skall hållas om det'ej är uppenbart onödigt. Dessa bestämmelser är tillämpliga också på länssty- relsen som prövningsmyndighet, med undantaget att sammanträde endast skall hållas om det behövs för utredningen.

Detta utredningsarbete innebär i regel ett omfattan- de samråds— och remissförfarande. Arbetet avslutas

i regel med att koncessionsnämnden håller samman- träde och besiktning på platsen.

Koncessionsnämndens förfarande att remittera an— sökningshandlingarna till relativt många instan- ser för synpunkter och kompletteringar bygger på den praxis som utvecklats och det faktum att natur- vårdsverket men även länsstyrelserna har kommit att spela en sakkunnigroll i nämndens ärenden. Nämnden har inte specialistkompetens inom alla olika branscher, vilket medför att inte bara an— sökan utan även remissyttrandena får väsentlig be- tydelse för tillåtlighetsprövningen och utform- ningen av villkor.

Länsstyrelserna är som prövningsmyndighet mer hän— visad till egna tekniska bedömningar eftersom na- turvårdsverket oftast inte yttrar sig i dessa ärenden. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna tar i sina yttranden i regel upp framför allt frågor om den lokala miljösituationen, medan tekniska lösningar på reningsåtgärder behandlas mer sällan.

Det kan noteras att remissinstanserna endast sällan ställer några krav på kompletteringar i länsstyrel—

seärendena.

Utredningen anser att det mot den angivna bakgrun— den och med hänsyn till kraven på ett effektivt ut— nyttjande av resurserna finns anledning att över- väga formerna för handläggningen av tillståndsären— den hos länsstyrelserna. Det borde finnas utrymme för betydande förenklingar, åtminstone vad gäller mindre miljöfarliga verksamheter. Sådana förenk- lingar skulle framför allt kunna medföra kortare handläggningstider, men det förutsätter samtidigt att ansökan har en sådan utformning och kvalitet att den i sig kan utgöra underlag för tillåtlig— hetsbedömning och utformning av villkor.

Anmälningsförfarandet

Anmälan är som tidigare nämnts formellt sett en del av tillsynen och regleras därför inte närmare i miljöskyddslagen. Av 16 & miljöskyddsförordningen framgår dock att vissa anläggningar och inrätt— ningar inte får anläggas eller ändras utan att länsstyrelsen dessförinnan underrättats genom en anmälan. Till skillnad mot vad som gäller vid hand- läggning av en tillståndsansökan kungörs inte an- mälan. Syftet med anmälan är närmast att länsstyrel— sen och miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få kännedom om vilka åtgärder som planeras. Den som gör anmälan behöver inte heller avvakta något be- slut från länsstyrelsens sida innan den miljö- farliga verksamheten påbörjas.

I praktiken innebär anmälningsförfarandet att någon form av prövning genomförs och i de flesta fa11 med- delas också råd med ett antal villkor om hur verk- samheten bör bedrivas. Dessa råd kan inte överklagas och inte heller kan överträdelse av villkoren leda till sanktioner. Det innebär att i de fall råden inte följs måste beslut om föreläggande tillgripas. Under särskilda omständigheter kan dock en anmälan direkt resultera i ett föreläggande eller förbud. Detta regleras närmare i tillsynsbestämmelserna i miljöskyddslagen.

9-2-3 Beslut

Enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler skall den som vill bedriva miljöfarlig verksamhet dels välja en lämplig plats för verksamheten dels vidta skyddsåtgärder m.m. Omfattningen av de senare skall bedömas utifrån vad som är tekniskt möjligt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Hänsyn skall tas till å ena sidan miljöeffekterna, å andra sidan kostnaderna för åtgärder liksom nyt- tan av verksamheten. Riksrevisionsverkets gransk- ning visar att länsstyrelserna vid tillåtlighets- bedömningen i allmänhet följer naturvårdsverkets råd och branschpraxis. De nya kraven på miljöeffekt- redovisning har dock fått ett mycket begränsat genomslag i prövningen. Någon mer omfattande be- dömning av alternativa tekniker förekommer i all—

mänhet heller inte.

I propositionen år 1981 om ändrad miljöskydds- lag framhölls att länsstyrelserna i enklare ärenden kan företa en summarisk prövning. Vi- dare understryks att naturvårdsverket bör ut— arbeta råd och anvisningar för prövningen och att standardiserade villkorsföreskrifter bör användas där tillståndsfrågan är mindre komp-

licerad och där det går att tillämpa en viss schablonmässighet vid bedömningen. Det under- stryks också att sådana råd och anvisningar inte är bindande för prövningsmyndigheterna.

Prövningen av avloppsreningsverk och ytbehandlare synes att döma av RRV s undersökning följa de i propositionen uttryckta intentionerna om förenk- lad och schabloniserad prövning. Dessa två branscher utgör sammantaget nära en fjärdedel

av de anläggningar som är prövningspliktiga

vid länsstyrelserna. Det innebär att de allmänna råden här haft stor betydelse för resultatet av prövningen i de enskilda fallen. För det stora flertalet branscher saknas emellertid aktuella råd som stöd för tillståndsprövningen. Förteck- ningen över utgivna allmänna råd inom miljöskyd— et tyder också på att det varit svårt att annat än i begränsad utsträckning prioritera verksam- heter med stor miljöpåverkan eller branscher

med stort behov av stöd i tillståndsprövningen.

Det bör betonas att det är svårt för handläggar— na på länsstyrelsen att hinna följa med i den tek- niska utvecklingen och driva krav på utnyttjande av tekniska framsteg vad gäller processer och re— ningsanläggningars utformning. Det finns därför

en uppenbar risk för att en sådan teknisk utveck— ling uteblir om den inte sker på initiativ av företagen. Stora krav ställs därför på naturvårds— verket att i större utsträckning samordna arbetet med att ta fram exempel på bra tillämpbar miljö— skyddsteknik.

Tillståndsbeslut

Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen ger i princip företagaren rätt att för all framtid bedriva den tillståndsgivna verksamheten på den aktuella plat— sen. Förutsättningarna är b1,a. att företagaren uppfyller villkoren samt att han inte ändrar verk— samheten på ett sätt som inte överensstämmer med tillståndet. Villkoren kan vidare skärpas under

vissa förutsättningar.

Prövotidsförfarande

Det visar sig inte sällan att underlaget för till- ståndsmyndigheten inte är tillräckligt för att slutgiltigt bestämma villkoren. I dessa tillgrips vad man kallar prövotidsförfarande. För prövoti- den fastställs provisoriska villkor samtidigt som företaget åläggs att genomföra undersökningar o.d. för att förbättra beslutsunderlaget så att slutliga villkor kan bestämmas. Sådana beslut innebär att tillstånd har givits med den trygghet det innebär för företagaren. Däremot kan de provisoriska vill- koren som fastställts för prövotiden komma att ändras vid den slutliga prövningen. Med tanke på att miljöfrågorna blivit allt mer komplicerade

och samtidigt svårare att lösa är det inte osanno- likt att prövotidsförfarandet blir vanligare i framtiden. Det innebär ofta ökade krav på tillsyn och egenkontroll för att ge underlag för ett fast- ställande av villkoren.

Tidsbegränsat tillstånd

En annan möjlighet vid osäkerhet om effekterna av en verksamhet är att tidsbegränsa tillståndet. Enligt departementschefens uttalande i propositio—

nen till miljöskyddslag år 1981 bör dock möjlig- heten att tidsbegränsa ett tillstånd utnyttjas endast i undantagsfall. Om en verksamhet bedöms vara tillåtlig men osäkerhet råder om Störningarna bör

i stället prövotidsförfarandet användas.

När det gäller sådana tillståndspliktiga verksam— heter som t.ex. fiskodlingar, som inte kräver några större investeringar i fasta anläggningar men där lokaliseringsfrågan är viktig, kan en tidsbegräns- ning av tillståndet från såväl miljöskyddssynpunkt

som från företagarens utgångspunkter vara att föredra.

En ökad användning av möjligheten att tidsbegränsa tillstånd i sådana fall borde kunna förbättra effek- tiviteten och flexibiliteten i systemet.

9.2.4 Villkor

Villkoren i ett tillstånd kan betraktas som en över— sättning av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler till krav för den aktuella verksamheten. Företagaren är således skyldig att genomföra de bestämmelser som anges i villkoren och tillsynsmyndigheten att över— vaka att så sker. Uppfyllandet av villkoren utgör en förutsättning för att tillståndet att bedriva miljö- farlig verksamhet skall få utnyttjas. Villkoren har därför en central betydelse i miljöskyddssystemet. Utformningen av villkor och tolkning av dessa är därför av mycket stor betydelse, bl.a. med hän—

syn till att en rad åtgärder av olika slag kan och skall vidtas om villkor överskrids.

Allmänna villkoret

När det gäller att precisera den miljöfarliga verk— samheten ligger det nära till hands att i möjligaste mån anknyta till den beskrivning av verksamheten som företagaren redovisat i sin ansökan. Detta sker ock— så regelmässigt genom användande av det s.k. allmän- na villkoret om överensstämmelse mellan ansökan och åtaganden. Detta ställer naturligtvis krav på att ansökan utformats på ett sådant sätt att inga tvek- samheter räder om företagarens åtaganden. Ansök— ningshandlingarna innehåller emellertid de mest skiftande uppgifter, vilket gör att tolkningspro- blem kan uppstå om vad som gäller för verksamheten.

Särskilda villkor

Tillståndsmyndigheten måste också själv närmare ange de särskilda villkor som skall gälla för verksam- heten. Det är då naturligt att ange gränser för vad som skall gälla i den punkt där utsläppen sker eller där omgivningen utsätts för störningar från verksamheten. Ett sådant synsätt innebär att till- stånden framför allt bör vara förenade med utsläpps- villkor eller villkor om påverkan på omgivningen. Alternativt kan tyngdpunkten läggas på tekniska krav, t.ex. en reglering av processen, installation av reningsutrustning o.d. Detta senare förutsätter dock någon form av garanti för att processen och anlägg- ningarna drivs på ett riktigt sätt eller att de tek— niska kraven kombineras med villkor som reglerar ut- släppen från anläggningarna.

Brister i villkorsutformningen

Det är väsentligt att villkoren är utformade så att det är möjligt att kontrollera att de efterlevs. I vilken utsträckning sådan kontroll skall genomföras bestäms i det kontrollprogram för verksamheten som

upprättas av företaget och fastställs av tillsyns— myndigheten. RRV s granskning har visat på bety- dande brister i villkorsutformningen och varia- tionen är stor mellan olika branscher.

För ytbehandlingsanläggningarna saknade hälften av anläggningarna utsläppsvillkor. Detta är speciellt allvarligt med tanke på att för flertalet anlägg- ningar fanns inte heller några krav som begränsade verksamhetens omfattning. Utsläppsvillkor sakna- des även i en del nya beslut. Kontrollerbarheten i villkoren brister också. I äldre beslut finns ofta oklara villkor som är svåra att kontrollera och framför allt driva rättsligt. Det förekommer också krav som inte går att mäta framför allt på luftsidan t.ex. gränsvärde som månadsmedelvärde trots att mätningar endast sker vid periodisk besiktning. För avloppsreningsverk gäller emeller- tid i regel klart uppbyggda och preciserade be- slut med utsläppsgränser som kan följas upp med egenkontroll. En bidragande orsak till detta är att miljöskyddsarbetet har sin tradition i vatten— och avloppsfrågor.

Bristerna i villkorsutformningen utgör enligt ut— redningen en svag länk i genomförandesystemet. Om villkoren är oklara eller motstridiga inverkar detta direkt på effektiviteten i miljöskyddsarbetet. Natur- vårdsverkets pågående arbete med allmänna råd för villkorsskrivning är därför av central betydelse för möjligheterna att inför framtiden förbättra tillsynen och kontrollen. Huvuddelen av verksam— heterna är dock redan tillståndsprövade, vilket innebär att det finns ett mycket stort antal vill— kor som kan behöva ses över.

En allmän översyn av villkoren för ett stort antal företag är i sig en mycket resurskrävande arbets- uppgift för prövningsmyndigheterna. Ett bidragande problem utgör de begränsade möjligheter till om— prövning som inryms i nuvarande regler. En nödvän— dig förutsättning för omprövning av villkor är näm— ligen att naturvårdsverket begär detta. Varken kon- cessionsnämnden eller länsstyrelsen kan på eget ini- tiativ ta upp frågan om omprövning.

Denna brist i systemet har inte avgörande betydelse när det gäller stora koncessionsprövade anlägg— ningar som cellulosaindustri och järn- och stål- verk, eftersom naturvårdsverket där bör kunna ha re— surser att bevaka villkorsfrågorna. För huvuddelen av koncessionsnämndsanläggningarna och det stora an- talet länsstyrelseanläggningar skulle det emeller- tid innebära mycket stora resursanspråk på natur— vårdsverket att väcka frågan om omprövning. Enligt RRV:s granskning uppskattade länsstyrelserna beho- vet av omprövning till ca 30 % av de prövade anlägg- ningarna.

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns behov att se över ett stort antal vill- kor i tillståndsbesluten. Avvägningen i nuvarande system mellan rättskraft och flexibilitet, som ur— sprungligen utformades för stora miljöstörande verksamheter, innebär emellertid genom lagstift- ningens konstruktion ett allvarligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.

9.3 Tillsyn och kontroll av anläggningar 9-3-1 Systemet Brister i systemet

Tillsynen anses allmänt vara den del av miljöskydds- lagens tillämpning där de största bristerna finns. Den främsta orsaken är de stora skillnaderna mellan de uttalade ambitionsniväerna i lagstiftningen

och de faktiska resurserna hos myndigheterna.

Dessa brister har behandlats i ett antal olika sam- manhang, bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkan—

de Bättre miljöskydd I (SOU 1978z86) och regeringens proposition (1980/81 92) om ändring i miljöskydds— lagen samt nu senast riksrevisionsverkets gransk- ning av miljöskyddslagens tillämpning. Statsmak- terna har också vid två tillfällen under 1980-talet beslutat om resursförstärkningar för miljöskyddet

vid länsstyrelsernas naturvårdsenheter. Trots dessa beslut har förstärkningarna i stor utsträckning uteblivit på grund av effekterna av de samtidiga tvåprocentiga nedskärningarna av bl.a. länsstyrel- sernas budgetar. Det bör i detta sammanhang fram- hållas att de brister som tagits upp i dessa utred- ningar behandlar tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter, medan det stora antalet övriga verksam- heter som omfattas av tillsynen inte berörts. Mycket talar emellertid för att tillsynen över dessa verksam— heter är ännu sämre och närmast obefintlig. I de fall miljö- och hälsoskyddsnämnderna tagit över tillsynen pekar RRV:s granskning på att ambitionsnivån kunnat höjas, speciellt vad beträffar besöksfrekvenser.

RRV framhåller vidare att:"Bristen på samlad över— blick är en av de stora bristerna inom miljöskyd— det. Därmed saknas underlag för prioritering. På de enskilda länsstyrelserna hinner man inte med och har inte underlag för detta. Man tvingas prioritera

inkommande ärenden och enskild tillsyn. Arbetet styrs ofta av initiativ utifrån och inte efter

en egen bedömning av vad som är mest angeläget

ur miljöskyddssynpunkt. Det finns heller ingen vägledning från centralt håll - annat än i form

av miljöskyddsförordningens listor - om vilka an- läggningar och vilka föroreningsproblem som det är mest angeläget att arbeta med.”

Tillsynsmodellen - egenkontroll

Allmänna råd för tillsynen har givits ut av natur- vårdsverket år 1984 (SNV RR 1984 1). Det faktum att de miljöfarliga verksamheterna dels sinsemellan

är mycket olika, dels att en del omfattas av för- prövningsplikt medan andra inte gör det, beaktas inte i någon större utsträckning i dessa allmänna råd utan endast en tillsynsmodell beskrivs. Denna modell där företagaren fortlöpande mäter de emis- sioner och immissioner som uppkommer enligt ett av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollpro- gram varefter mätresultaten rapporteras. Denna egenkontroll av den löpande driften kompletteras med periodisk besiktning av anläggningen, vilket

i regel utförs av en särskilt anlitad besiktnings—

man.

Myndighetens huvuduppgift är att medverka till uppbyggnaden av denna kontroll och att övervaka

- att miljöfarlig verksamhet bedrivs så att olägenheterna håller sig inom de ramar som uppställs av ML:s tillåtlighetsregler

- att utsläpp till luft och vatten, avfalls- hantering och verkningar i omgivningen

kontrolleras

samt att undersökningarnas resultat samman— ställs, utvärderas och sprids.

Den första punkten kan delas upp i två närstående delar där den första innebär kontroll av i till- stånden givna villkor i form av utsläppsmängder, åtgärder m.m., s.k. "hårda villkor". Den andra innebär övervakning av att verksamheten bedrivs en- ligt ansökan och övriga åtaganden samt att den är förenlig med tillåtlighetsreglerna i övrigt, s.k. "mjuka villkor". I vissa fall kan dessa vara for— mulerade i tillstånden i form av villkor som syftar till att verksamheten skall bedrivas så att olägen— heterna blir så små som möjligt.

Denna del av tillsynen är av klart myndighetsutövan— de karaktär. I en vidare bemärkelse brukar i till- synsbegreppet även innefattas stödjande åtgärder. Tillsynsmyndigheten intar då en mer rådgivande och samarbetsinriktad roll gentemot utövaren. Dessa åt- gärder kan bl.a. bestå av information, rådgiv- ning angående gällande regler eller villkor samt in- direkt stöd. Inte sällan syftar denna del av till- synen till att diskutera sådana miljövårdsåtgärder som inte är direkt reglerade i tillståndet.

En sådan inriktning av tillsynen understryks också i propositionen (l969z28) till miljöskyddslag där departementschefen framhåller: "I fråga om natur- vårdsverkets och länsstyrelsernas befogenheter som tillsynsmyndigheter vill jag i likhet med de sak— kunniga understryka värdet av att bygga på före— tagarnas frivilliga medverkan. Att meddela råd och anvisningar blir därför ett väsentligt led i till— synsverksamheten. Det är större garanti för ett positivt resultat av skyddsanordningar och andra åtgärder mot förorening och störningar, om före— tagarna själva uppfattar dessa som berättiga—

de. Detta innebär inte att man efterger kravet på effektiva och målmedvetna miljövårdsåtgärder. Men det betyder att rådgivningsverksamheten måste ha ett starkt inslag av information och undervis— ning".

Denna inställning till tillsynens inriktning - med kontakter mellan företag och myndighet - hade sär— skilt stor betydelse i början av tillsynen när det gällde att bygga upp ett förtroendefullt samar— bete med de företag som tillsynen avsåg. Kontakter— na upplevs fortfarande som värdefulla av såväl företag som myndigheter. Från företagens sida har också starkt understrukits betydelsen av att det finns kompetens hos myndigheterna och att myndig- heterna har kännedom om miljöfrågorna vid det en- skilda företaget. Aven kontinuiteten i kontakterna mellan myndighet och företag har framhållits

som betydelsefull.

93.2 Iillåxnåereeeååen

I naturvårdsverkets råd behandlas inte ambitions— nivåerna förtillsynen i allmänhet utan utgångspunk- ten är att åtminstone varje verksamhet som är till- ståndspliktig skall ha en utbyggd egenkontroll med kontrollprogram. Tillsynen över tillståndsprövade verksamheter bedrivs i praktiken enligt två skilda modeller. Den första modellen är baserad på en egenkontroll enligt kontrollprogram, d.v.s. den modell naturvårdsverket förordar. Den andra model- len baseras inte på en egenkontroll utan helt på myndigheternas tillsyn (se figur 3). Tillsyns- myndigheten har i dessa fall gjort bedömningen att det inte är möjligt eller nödvändigt att kräva att anläggningsinnehavaren skall svara för egen— kontroll. En orsak härtill kan vara att anläggning— en inte medför några kontinuerliga miljöstör-

ningar. Det kan t.ex. gälla skjutbanor och motor— banor. Ett annat tänkbart skäl till att inte an— vända egenkontroll är att miljöstörningarna visserligen förekommer kontinuerligt men är svåra att mäta, vilket gäller t.ex. djurhållning. Stör— ningarna kan också anses ha sådana begränsade mil- jöeffekter att det inte bedöms rimligt att kräva att anläggningsinnehavaren utför mätningar, t.ex. vad gäller tvätterier. Ytterligare en orsak till att välja denna tillsynsmodell kan vara att myndig— heten inte haft resurser att kräva och fastställa kontrollprogram.

Tillsynen över verksamheter som inte är tillstånds- prövade liknar i stort sett den för tillståndspröva- de verksamheterna beskrivna tillsynen utan egen— kontroll. Den väsentligaste skillnaden är att för den tillståndsprövade verksamheten finns fast— ställda villkor, vars efterlevnad skall kontrolle— ras. I båda fallen baseras tillsynen på myndig- hetens egna initiativ där den viktigaste metoden är inspektionen. De olika tillsynsmodellerna redovisas schematiskt i figur 3.

Det bör observeras att endast den första till- synsmodellen är baserad på egenkontroll. Med detta avses egenkontroll i form av löpande mätningar av verksamhetens emissioner och immissioner samt rap- portering av denna kontroll. I en vid bemärkelse kan man dock säga att egenkontroll omfattar alla de åtgärder som utövaren skall vidta för att kon— trollera miljöstörningarna. I denna vida bemärkel- se ställer miljöskyddslagen i princip krav på att alla anläggningar skall ha en egenkontroll.

Schematisk redovisning av olika tillsyns-

Figur 3. modeller

Anl. med tillstånd Anl. med tillstånd Övriga verksamheter och föreskriven utan föreskriven som omfattas av MLS egenkontroll egenkontroll tillåtlighetsregler

Mlllöskyddslagens tillåtlighetsregler

Kontroll- program

föreskriven kontroll (egenkontroll och besiktn.)

9-3-3 Egotrelleresremesb_egsntentrell Kontrollprogrammens innehåll

Kontrollprogrammet är till för att styra egenkontrol- len. Det består i allmänhet av två delar. Den ena behandlar kontroll av den aktuella anläggningen, d.v.s. driftkontroll, utsläppskontroll och avfalls— frågor. Den andra gäller kontroll av verkningarna

i omgivningen, d.v.s. vatten—, luft-, mark- och bullerundersökningar. I kontrollprogrammet före— skrivs vilka parametrar som skall mätas, hur ofta de skall mätas, på vilket sätt och vid vilka kon- trollpunkter i processen och recipienten. Program- met reglerar också hur företaget skall rapportera till tillsynsmyndigheten från egenkontrollen. I kontrollpPOgrammen skall även finnas anvisningar om hur anläggningen skall skötas, vilken journalfö- ring som skall göras m.m., liksom krav på första— gångsbesiktning och periodisk besiktning.

Förstagångsbesiktning skall normalt ske inom viss tid från det anläggningen tagits i drift för att kontrollera att den utförts i enlighet med beslutet och att föreskrivna villkor eller råd uppfyllts. Be- siktningen brukar i allmänhet utföras av särskild besiktningsman. Det förekommer dock att tillsyns— myndigheten själv genomför förstagångsbesiktningen. Tillsynsmyndigheten brukar annars delta vid delar

av besiktningen.

Periodisk besiktning skall normalt ske med något eller några års mellanrum. Besiktningsmannen skall då kontrollera att verksamheten bedrivs i enlig— het med kraven i beslutet, pröva om kontrollpro- grammet är aktuellt och om egenkontrollen sköts i enlighet med detta. Periodisk besiktning brukar normalt genomföras av utomstående konsult men kan

i vissa fall göras av tillsynsmyndigheten. Van— ligen föreslår företaget en besiktningsman som sedan skall godkännas av länsstyrelsen. (Periodisk besiktning kan i praktiken ske på initiativ av till- synsmyndigheten, företaget eller konsulten.)

Kontrollprogrammens omfattning

Riksrevisionsverket har i sin granskning funnit att drygt en tredjedel av de förprövningspliktiga an— läggningarna i de undersökta länen har en föreskri- ven egenkontroll som bas för tillsynen. För övriga anläggningar är tillsynen helt beroende av myndig- heternas inspektionsverksamhet. Utredningens enkät till länsstyrelserna visar att det finns stora skillnader när det gäller egenkontrollen både mel— lan de verksamheter som koncessionsnämnden resp. länsstyrelsen prövar och mellan olika branscher.

På koncessionsnämndslistan har 85 % av de 770 an— läggningarna fastställda kontrollprogram. I vissa särskilt miljöstörande branscher som järn— och stål- verk och cellulosaindustri har praktiskt taget samt- liga kontrollprogram. För en del andra branscher bl.a. livsmedelsindustri är frekvensen lägre vil— ket kan bero på att dessa verksamheter ofta är anslutna till kommunala avloppsverk som i sin tur har en föreskriven egenkontroll. Mer anmärknings— värt är att endast 70 % av de större verkstads— industrierna och 60 % av de anläggningar som han- terar miljöfarligt avfall har kontrollprogram.

Till en del kan detta förhållande förklaras med att tillsynsmyndigheten inte har prioriterat faststäl- lande av kontrollprogram framför andra frågor.

För att goda förutsättningar skall föreligga för till- syn krävs också att kontrollprogrammen är av god kvalitet. Detta gäller inte minst anläggningar på kon- cessionsnämndslistan som till sin karaktär är komp- licerade och särskilt betydelsefulla från miljösyn— punkt.

I en tillsynskampanj för järn— och stålindustrin som naturvårdsverket genomförde 1984/85 studerades bl.a. kvaliteten på kontrollprogrammen. Utvärderingen av kampanjen som omfattade samtliga 31 stålverk i lan— det visade att det i genomsnitt fanns 9 tillstånds— beslut per anläggning men att ända upp till 35 be- slut förekom. Därtill fanns ett flertal beslut från regionala och lokala myndigheter. Möjligheterna till överblick över vilka villkor som gäller är därför starkt begränsade. En del framför allt äldre vill- kor var också dåligt utformade.

En förutsättning för att kontrollen skall kunna anpassas efter tillstånden är att samtliga villkor finns sammanfattade i kontrollprogrammet. Av na- turvårdsverkets undersökning framkom att villkor och kontroll i vissa fall inte alls stämde överens. Exempelvis kontrolleras villkoren för stoftutsläpp från stålindustrin, som genomgående är satta som månadsmedelvärde, vanligen genom mätning en gång vart tredje år. I några fall gjordes inga mätningar alls. I kontrollprogrammen var också mätningen och övervakningen ofta bristfälligt preciserad vad beträffar provtagning, mätmetoder, m.m. Från hälf— ten av årsrapporterna gick det inte heller att ut- läsa om utsläppsvillkoren efterlevdes eller inte.

Kostnader

En enkätundersökning som naturvårdsverket och Indust- riförbundet genomfört visar att den obligatoriska egenkontrollen vid processindustrier och andra stör— re företag i genomsnitt kostade 700 000 - 800 000 kr. per år. Mätnings-, provtagnings— och analysverk— samheten tog i allmänhet i anspråk ca 30 % av de samlade kostnaderna. Kostnaderna för personal som var direkt engagerad i kontrollarbetet uppgick till ca 65 % av totalkostnaderna. Dessa större företag genomför vanligen merparten av den obliga- toriska kontrollen i egen regi. Inköpen av externa tjänster uppgick enligt enkäten till i genomsnitt 100 000 - 150 000 kr. per år. Det gällde dels vissa luft- och vattenanalyser, dels besiktningar som ut- fördes av särskilt utsedd besiktningsman. Varia- tionen mellan de olika företagen när det gäller den obligatoriska kontrollens inriktning och om- fattning har dock visat sig vara betydande.

Skillnader mellan branscher och mellan län

För de 10 200 anläggningarna på länsstyrelselistan finns kontrollprogram endast för 3 100 anlägg- ningar eller ca 30 %. Variationen är stor från mindre än 1 % för skjutbanoroch större ladugår— dar till över 90 % för avloppsreningsverk. Att vissa verksamheter i stor utsträckning saknar kontrollprogram som tidigare nämnts kan bero på tillsynsmyndigheternas bedömning att dessa verk- samheter är mer lämpade för en tillsynsverksam- het grundad på inspektioner.

I fråga om enskilda branscher finns också stora

skillnader mellan länen. Detta kan belysas av yt- behandlingsanläggningar där i genomsnitt 62 % av anläggningarna har kontrollprogram. Den länsvisa

variationen är från 100 % ner till 7 %, vilket inne— bär att vissa länsstyrelser tydligt bedömt att samt- liga företag inom branschen bör ha kontrollprogram medan andra bara kräver detta i undantagsfall. Sådana stora skillnader inom en bransch kan knap- past vara motiverade av miljöskäl utan måste bero

på andra faktorer som resurser, inriktning av verksamheten m.m. hos tillsynsmyndigheten.

Framtagning av kontrollprogram

Förslag till kontrollprogram skall tas fram av ut- övaren för att därefter granskas och fastställas

av tillsynsmyndigheten. Av RRV:s granskning fram- går att förslagen till kontrollprogram ofta är brist- fälliga, särskilt för mindre företag som utformar förslaget på egen hand utan hjälp av konsult. I dessa fall får tillsynsmyndigheten ofta lägga ner

ett stort arbete för att hjälpa utövaren att få

fram ett godtagbart förslag - ett arbete som utöva- ren egentligen skulle ansvarat för.

Ansvarsfördelning

En förutsättning för ett väl fungerande tillsyns- och kontrollsystem är att ansvarsfördelningen mellan offentlig, myndighetsutövande tillsyn å ena sidan och egenkontroll å den andra sidan

är klar och entydig. För verksamheter som ålagts att bedriva en löpande egenkontroll enligt ett kontrollprogram skall ett antal tillsynsmoment utföras. När det gäller krav på regelbunden provtagning och mätning av utsläpp är det täm— ligen klart att det är företagets ansvar att så sker.

Det kan dock hända att kommunens miljö— och hälso— skyddsnämnd eller gatukontor står för provtag— ningen. Speciellt gatukontoren, som är ansvariga för avloppsreningsverken, som tar emot avlopps- vatten från industrin har ofta själva anledning att ha en kontroll av avloppsvattnets samman— sättning. Dubbelarbete kan då förekomma om inte den i kontrollprogrammet föreskrivna egenkontrol— len och gatukontorets kontroll är samordnade. Analyser av uttagna prover kan utföras av före- taget självt eller, vilket är vanligare, av utom— stående laboratorier. Analysomfattning skall vara angiven i kontrollprogrammet men däremot är sällan analysmetoden preciserad.

I vissa av tillsynsmomenten råder oklarheter om vem som skall ansvara för initiativ, genomförande och uppföljning. Praxis för ansvarsfördelningen växlar mellan länen. När det gäller besiktningar är ansvarsfördelningen oklar både i teori och praktik. I naturvårdsverkets allmänna råd för tillsyn synes verket inta ståndpunkten att be— siktningen är ett led i myndigheternas tillsyn. I andra sammanhang hävdas att besiktningsverk- samheten är en del av företagens egenkontroll. I kontrollprogrammen står ofta inskrivet, bl.a. med vilka intervall periodisk besiktning skall ske, vilket innebär att myndigheterna har ta— git ställning till med vilken frekvens besikt- ning skall ske i samband med att kontrollprogram— met fastställs.

Vanligen sker emellertid en besiktning på direkt uppmaning av tillsynsmyndigheten. Det förekommer också att utövaren tar initiativ enligt kontroll— programmets krav eller att en konsult (genom kon— takt med företaget) tar initiativ. RRV redovisar i sin granskning många exempel på anläggningar

som besiktigats med glesare intervall än vad som föreskrivits eller som inte besiktigats alls. Tillsynsmyndigheterna tycks sällan vidta åtgär- der mot företag som inte låtit genomföra före- skrivna besiktningar. [

Vare sig i allmänna råd från naturvårdsverket eller i kontrollprogrammen är målsättningen med och inne- hållet i besiktningarna preciserade. Detta försvå- rar givetvis både för företaget som skall svara för att besiktningen utförs och för konsulten som skall genomföra besiktningen. Konsultföretagen kommer

att konkurrera om besiktningsuppdrag på basis av ofullständiga anbudsunderlag, vilket kan leda

till att besiktningens innehåll kan bli kvanti— tativt eller kvalitativt otillfredsställande.

Enligt utredningen är kontrollprogrammen en sådan viktig länk i prövnings— och tillsynskedjan att de borde användas och fastställas i betydligt större omfattning och mera konsekvent än hittills. För de branscher där det finns skäl att ha en egenkon- troll med kontrollprogram borde det vara undantag att så inte sker.

9.3-4 Myndigheternésiillåvn

Tillsynsmyndighetens uppgifter vid tillsyn av an- läggningar med föreskriven egenkontroll enligt kontrollprogram är främst att ta emot rapporter från egenkontrollen, att följa upp rapporterna och kräva de korrigeringar vid anläggningen som anses nödvändiga samt att sammanställa rapporter så att miljöeffekter i stort kan bedömas. Som stöd för denna verksamhet använder vissa länssty—

relser MI-Dl som är ett centralt ADB-system för ut- släppskontroll.

MI-Ol utvecklades i början av 70-talet som ett stöd för länsstyrelsernas verksamhet. På länsstyrelsernas naturvårdsenhet registreras uppgifter om de anlägg- ningar som skall kontrolleras. Mätvärden registre- ras sedan kontinuerligt av länsstyrelsen eller kan i vissa fall överföras direkt från laboratorier som har mätvärden på data. Alla terminaler är koppla- de till en central dator i Stockholm (DAFA) som möjliggör att alla användare av systemet från sin terminal kan titta på allt som registrerats i hela landet. Länsstyrelserna kan från terminal för en- skilda anläggningar lägga in vissa beräkningar

samt bevakningsrutiner. Sammanställningar får beställas och görs vid centrala körningar hos DAFA.

De flesta länsstyrelser anser emellertid inte att MI-Ol är ett effektivt hjälpmedel utan manuella rutiner är lika rationella. Systemet är enligt många länsstyrelser oflexibelt och det anses sakna många viktiga funktioner och egenskaper som dagens ADB-system kan erbjuda. För de länsstyrelser som från början byggt upp sin tillsyn kring MI-Ol upp- elvs det dock som ett användbart hjälpmedel. An- vändbarheten för rikssammanställningar och miljö- statistik är starkt begränsad.

Tillsynens omfattning/resurser

För tillsyn över den tredjedel av anläggningarna som har krav på egenkontroll använde de granskade länsstyrelserna enligt RRV 80 - 90 % av tillsynsre- surserna. Närmare 60 % av resurserna användes till arbete med kontrollprogram och besiktningar, d.v.s. tillsynsmoment för vilka även anläggningsägarna

har ett ansvar. Periodiska besiktningar är en av de

mest arbetskrävande uppgifterna i tillsynskedjan. Förutom att myndigheten deltar under delar av besikt- ningen har man också ansvaret för uppföljningen vilket ofta är tidskrävande. Ofta är det också till- synsmyndigheten som tar på sig ansvaret att se

till att besiktningen genomförs. Detta trots att det normalt står inskrivet i kontrollprogrammet hur ofta besiktning skall ske. Miljö— och hälsoskyddsnämnderna deltar också enligt RRV i en stor del av besikt- ningarna. Orsakerna är att miljö- och hälsoskydds— nämnderna vill hålla sig informerade om hur an- läggningarna i kommunen drivs , vilket samtidigt inne— bär att ett omfattande dubbelarbete sker.

En ökad frekvens periodiska besiktningar har diskute- rats som en möjlighet att utöka tillsynen utan krav på ökade myndighetsresurser. Med nuvarande arbetssätt kommer emellertid enligt utredningen en utökad be- siktningsfrekvens att ställa ytterligare krav på den offentliga tillsynens resurser. En striktare roll— fördelning mellan företag och myndighet där myndig- hetsrollen betonas är därför en förutsättning för

att en förstärkning av egenkontrollen skall kunna

ge resursvinster.

Inspektioner

Tillsynsmyndigheten skall också på eget initiativ genomföra inspektioner som kan vara föranmälda eller oanmälda. Inspektioner är framför allt vik— tiga i två situationer. För det första när miss- tanke finns om brister i skötsel av en anläggning som har egenkontroll. För det andra vid anlägg— ningar som ej har fastställda kontrollprogram och inte utsätts för periodiska besiktningar. Dessa

anläggningar utgör två tredjedelar av de totala antalet tillståndspliktiga anläggningar. Inspek- tion är förutom vissa förstagångsbesiktningar

det enda tillsynsinstrument som tillämpas mot denna grupp. Besöksfrekvenserna är emellertid klart

lägre för dessa anläggningar än för anläggningar med egenkontroll. Även här förekommer ett dubbel- arbete genom att miljö- och hälsoskyddsnämnderna ofta deltar i länsstyrelsens inspektionsverksamhet.

Vissa anläggningar inom denna grupp har visserligen en sådan karaktär att tillsynsbesök inte är nöd- vändiga om anläggningarna är lokaliserade så att de inte medför några störningar. Huvuddelen av verksamheterna bör dock genom sin potentiella mil- jöfarlighet enligt utredningen vara föremål för regelbunden tillsyn, genom bl.a. inspektioner.

Tillsynens resurser

RRV har i sin granskning gjort jämförelse mellan totala resursbehovet för tillsynsbesök som det framgår enligt naturvårdsverkets råd m.m. och den faktiska resursanvändningen. Därvid framgår att totalt ca 30 årsarbetskrafter i handläggarresurser används för tillsynsbesök år 1984 medan ca 100 årsarbetskrafter skulle krävas. Skillnaden mellan ambitionsnivå för att uppnå en acceptabel tillsyn och tillgängliga resurser är följaktligen betydan— de. Som tidigare framgått används de tillgängliga resurserna i huvudsak till tillsynsbesök hos de verksamheter som har en egenkontroll medan bara

ca 15 % används till tillsyn över de ca 7 000 för- prövade anläggningarna utan föreskriven egenkontroll.

Mot bakgrund av de resursbrister som redovisats

kan utredningen i likhet med RRV konstatera att det inte är möjligt att med ökad effektivitet inom ramen för nuvarande system nå upp till de uttalade ambitionsnivåerna.

RRV har i sin granskning inte närmare behandlat tillsynen över de verksamheter som omfattas av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler men som inte är förprövningspliktiga genom tillstånd eller an— mälan. Här kan ingå jordbruk, skogsbruk, vägar, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar etc. Samman— taget kan denna sektor av miljöskyddslagens tillämp- ningsområde ha stor betydelse för miljöförhållandena.

Utredningen kan emellertid konstatera att om till- synen över förprövningspliktiga verksamheter är bristfällig är tillsynen över dessa övriga verk- samheter närmast obefintlig. Det är bara i undan— tagsfall som länsstyrelsen har möjlighet och re- surser att bedriva någon aktiv tillsynsverksamhet. I övrigt har länsstyrelsen fått inskränka sig till ingripanden vid klagomål.

Avslutningsvis kan konstateras att flertalet av

de miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn ökat sina resurser markant. Ambitionerna för tillsynen och besöksfrekvenserna varierar dock mycket mellan de olika kommunerna. De miljö— och hälsoskyddsnämnder som tagit över har i allmänhet genomfört betydligt fler tillsynsbesök per till- synsobjekt än länsstyrelserna. Framför allt har besöksfrekvenserna ökat för de mindre anläggning— arna. Viss samordning har kunnat ske med tillsyn enligt annan lagstiftning, främst djurskyddet. Det tidigare dubbelarbetet där representanter för både

länsstyrelse och miljö- och hälsoskyddsnämnd del— tog i tillsynsbesök har minskat efter övertagandet.

9.4 Recipientkontroll

Under tillsynen faller även kontroll av den miljö— farliga verksamhetens verkningar i omgivningen. Denna kontroll syftar främst till att ge myndighe- terna information om tillstånd och utvecklingstenden- ser i miljön. Den skall också ge information till ut— övaren av den miljöstörande verksamheten om påverkan på tillståndet i recipienten och möjliggöra bedöm- ning av hur stor belastningen på recipienten är och hur denna belastning fördelar sig på olika typer av utsläpp.

Recipientkontrollen på vattensidan är mest utvecklad och utförs i stor utsträckning genom en samordnad recipientkontroll. Ändamålet med samordningen är att få bättre information om tillstånd, påverkan och förändringar i ett vattenområde än vad ett antal en— skilda program kan ge. Den sammanlagda kostnaden för provtagning, analyser och bearbetning blir dessutom i regel lägre. Samordningen sker normalt vattenom- rådesvis vilket innebär att recipientkontrollpro- grammen oftast berör flera län.

Länsstyrelserna har under åren tagit initiativ till samordning av recipientkontrollen. Erfarenheterna av detta samarbete är goda. I stora delar av landet finns en samordnad recipientkontroll på vattensidan där kommuner och industrin i vattenvårdsförbund, vattenförbund eller på annat sätt enats om gemen- samma kontrollprogram. Kostnaderna för kontrollen

fördelas normalt enligt frivilligt träffade överens— kommelser. Länsstyrelsen har dock möjlighet att med stöd av miljöskyddslagen fastställa hur kontrollen skall ske.

Enligt utredningen har nuvarande system med uppbygg— nad, organisation och finansiering av den samordnade recipientkontrollen i stort utvecklats tillfreds- ställande. Genom samverkan över länsgränserna har den kunnat anpassas till från funktionell synpunkt lämpligt avgränsade områden.

Recipientkontrollen när det gäller föroreningar till luft har inte utvecklats i samma utsträckning. Det första luftvårdsförbundet i landet efter förebild för den samordnade recipientkontrollen på vatten- sidan bildades i Vänersborg Trollhättan för drygt tio år sedan. Liknande former av samordnad luftre- cipientkontroll finns inom andra regioner, bl.a. Göteborgsregionen. Vissa miljö- och hälsoskydds- nämnder bedriver också utanför den obligatoriska recipientkontrollen en luftmiljöövervakning som i t.ex. Stockholmsregionen har utvecklats till ett avancerat regionalt övervakningsprogram.

9.5 Avgifter för prövning och tillsyn

Den 1 juli 1984 infördes ett avgiftssystem för pröv- ning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (prop. 1983/84140, bil. 7, JoU 15, rskr 93). Principen är därvid att naturvårdsverkets, koncessionsnämn— dens och länsstyrelsernas samt, i förekommande fall, kommunernas kostnader för arbetet med tillämpning av miljöskyddslagen helt skall täckas av avgifter baserade på en timdebitering från dem som bedriver miljöfarlig verksamhet.

Naturvårdsverket hade tidigare föreslagit ett av— giftssystem med fasta avgifter för prövning och år- liga avgifter för tillsyn. Förslaget mötte emeller— tid kritik i samband med remissbehandlingen och de- partementschefen anförde i propositionen:

"Enligt min mening bör man välja en form för avgifts- uttag som innebär att man så långt möjligt upprätt- håller sambandet mellan avgiftens storlek och kost- naden för myndighetens arbete med prövning och till— syn i varje enskilt fall. Detta kräver vissa modi— fieringar av naturvårdsverkets förslag. I stället för de föreslagna schablonavgifterna anser jag att avgifterna bör så långt möjligt utgå i förhållande till den tid som åtgår för hantering av de en- skilda ärendena. Vid såväl prövning som tillsyn bör timkostnaden debiteras för den tid som läggs ned på ärendet vid koncessionsnämnden och länssty- relsen. Som jag tidigare anfört är det angeläget att i största möjliga utsträckning begränsa risker- na för att ett avgiftssystem får negativa miljövårds— effekter. Det är därvid viktigt att systemet ges så— dan utformning att kontakter mellan företag och myn- digheter inte motverkas. Vidare bör koncessions- nämnden och länsstyrelserna kunna nedsätta eller efterge avgiften om särskilda skäl föreligger. Av vad jag nu har anfört framgår också att jag anser att avgifterna skall administreras av koncessions- nämnden och länsstyrelserna. I de fall länsstyrel— sen efter åtagande av en kommun överlåtit åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva tillsyn bör av- gift tas ut enligt samma grunder som för länssty- relsens tillsyn.

. Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka koncessionsnämndens, länsstyrelsernas och naturvårdsverkets kostnader i samband med prövningen enligt ML liksom kostnaderna för myndigheternas tillsyn. Vidare bör avgifterna finansiera kostnader- na för sådana undersökningar vid naturvårdsverket som behövs som underlag för prövning och tillsyn. Jag beräknar att den kostnad som sålunda skall finansieras med avgifter uppgår till ca 105 milj. kr. i 1983 års pris- och löneläge. Avgiftsnivån

bör omprövas årligen."

De totalt uppskattade avgiftsintäkterna får antas spegla den ambitionsnivå som statsmakterna ansåg vara nödvändig för att uppnå de mål som ställts upp beträffande nödvändig prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet.

Bestämmelser om uttagande av avgifterna finns i för— ordningen (19842380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (l969:387) och i verkställighetsföreskrifter från statens natur- vårdsverk.

Avgifterna bestäms på grundval av den handläggnings— tid som åtgår för prövningen eller tillsynen. Av— giften är timbaserad och är f.n. bestämd till 560 kr./timme för koncessionsnämnden, 420 kr./timme för naturvårdsverket och 390 kr./timme för länssty- relsen. I de fall en kommun tar över tillsynsansva- ret helt eller delvis får kommunen debitera avgift enligt samma taxa som för länsstyrelsen, d.v.s.

390 kr./timme.

Det timbaserade avgiftssystemet har inte fungerat bra, främst har omfattande kritik riktats mot prin— cipen om timbaserad tillsynsavgift. Kritik har framförts dels från de myndigheter som har att till- lämpa taxan, dels från företagshåll som uppfattat det som besvärande att bli drabbade av en avgift

vid varje besök från tillsynsmyndigheten.

Avgifterna har medfört betydande administration - en halv årsarbetskraft per myndighet torde vara ett minimum - och har vållat åtskillig irritation bland berörda tjänstemän. I vilken utsträckning avgifterna försvårat samarbetet mellan myndighe- terna och dem som är föremål för prövning och tillsyn är mer oklart. Några påtagliga bevis eller symptom på samarbetsproblem orsakade av avgifterna har inte kommit till naturvårdsverkets kännedom. Man kan dock räkna med att en fullständig debite— ring av all nedlagd tid från myndigheternas sida hade lett till betydligt högre avgifter.

Intäkterna från avgiften uppgår inte till det belopp som statsmakterna räknat med för att täcka kostna- derna för verksamheten (ca 100 milj.kr.). Intäkter- na uppgick 1984/85 till ca 9 milj.kr. och 1985/86 till ca 18 milj.kr. Berörda myndigheter har (på upp- drag av regeringen) själva budgeterat sina inkoms— ter av avgiften l986/87 till ca 33 milj.kr. Att döma av utfallet under budgetårets tre första kvar- tal är 25 milj.kr. en mer realistisk nivå. Utgif- terna för prövning och tillsyn beräknades av natur- vårdsverket och LON (år 1984) till ca 86 milj.kr. att jämföra med ca 80 milj.kr. två år tidigare (SNV PM 1576) och med besparingspropositionens ca 100 milj.kr. (år 1983).

Utredningen konstaterar alltså att det nuvarande avgiftssystemet dels inte ger den kostnadstäckning för prövning och tillsyn som statsmakterna förut— satt, dels varit föremål för en omfattande kritik från miljömyndigheterna och även i viss män från näringslivet.

10 öVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG 10-1 utgångsygpkzsr 10-1-1 DetirautmuiliésExdésaréetst

Det hittillsvarande miljövårdsarbetet har som fram- gått i direktiven varit framgångsrikt i många av- seenden. Utsläppen av föroreningar har minskat

och förbättringar i miljön har kunnat noteras. Bland de mest påtagliga förändringarna märks situationen i tätortsnära vattenområden där vat— tenkvaliteten förbättrats genom utbyggnaden av avloppsreningsverk så att områdena nu åter kan användas för bad och friluftsliv.

Den ökade kunskapen genom framför allt forsk- nings- och undersökningsverksamheten under sena- re år har emellertid påvisat många nya miljö- problem. Trots de insatser som gjorts är miljö— situationen otillfredsställande i flera avseen- den och allt eftersom nu kunskap kommer fram ställs krav på kraftfulla miljövårdsåtgärder. Det gäller bl.a. försurningen av mark och vat- ten, den dåliga luftkvaliteten i större tätorter och utsläppen av toxiska organiska ämnen. Miljö- vården står fortfarande inför ett stort antal pro- blem som måste lösas om inte grundvalarna för en fortsatt positiv samhällsutveckling skall även- tyras.

Utredningen vill understryka att miljövård är och alltid kommer att förbli en komplicerad verksam—

het som berör praktiskt taget alla funktioner i samhället. Miljöproblemen har i viss mån också skif— tat karaktär under de senaste decennierna. Forsk— ningen har visat att problemen många gånger är mer komplicerade och svårhanterbara än vad man tidi— gare anat. Det gäller såväl källorna till miljö—

problemen som deras effekter.

Miljön är som framgått av bl.a. opinionsundersök- ningar en av de viktigaste frågorna för människorna i dagens samhälle. Det är naturligt att förvänt— ningarna är stora både på miljöpolitiken i stort och på resultaten av de miljövårdande insatserna. Kraven på snabba och effektiva åtgärder mot miljö- störande verksamheter är också klart uttalade. All— mänhetens fördjupade engagemang i miljövårdsfrågor och ökade kunskaper har i detta sammanhang varit pådrivande faktorer.

Utredningen gör med denna bakgrund bedömningen att miljöskyddsorganisationen i framtiden i allt

större utsträckning måste kunna hantera miljöproblem av en övergripande karaktär. Exempel på sådana problem är försurningen, kemikaliespridningen och föroreningen av större havsområden. Åtgärder för att förebygga och lösa dessa problem berör stora delar av samhället och ett mycket stort antal föroreningskällor. Nuvarande miljösituation till— sammans med förändringar i samhället ställer krav på miljövärden som är svåra att tillgodose med nuva— rande resurser och organisation inom miljöskydds- systemet. Det gäller såväl den statliga miljövår— den som den som ankommer på kommuner, företag

och enskilda, vilka har det primära ansvaret för att miljöproblem orsakade av miljöfarliga verksam— heter kan elimineras eller åtminstone begränsas.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla de— partementschefens uttalande i direktiven, att miljö— vårdsorganisationen ytterligare bör utvecklas till ett kraftfullt medel för överblick av miljösitua- tionen, prioritering av insatser samt genomförande av praktiska åtgärder. Det är också viktigt att miljöfrågorna får den centrala behandling de behöver

i den politiska beslutsprocessen centralt, regionalt och lokalt.

Miljöproblemens komplexitet kommer att ställa ökade krav på utvecklingen av det tekniska miljöskyddet och andra miljöfrämjande åtgärder. I rapporten "Forska för bättre miljö" (l986) framhåller natur- vårdsverket att detkrävs en satsning på såväl för— bättrad process— och reningsteknik som åtgärder

för optimalt utnyttjande av naturresurserna. Föl- jande fem områden för tekniskt utvecklingsarbete prioriteras: miljövänlig cellulosateknik, miljö- vänlig gruvteknik, kommunal avloppsrening, avfalls- behandling och vägtrafik. Denna utveckling innebär att fortsatta höga krav måste ställas på den tekni- ska kompetensen inom den samlade miljöskyddsorga—

nisationen.

Tekniska åtgärder vid den enskilda förorenings- källan kommer även i fortsättningen att vara ett viktigt medel i miljöskyddsarbetet. Utredningen gör dock bedömningen att dessa punktinsatser i ökad utsträckning mäste kompletteras med mer generellt verkande åtgärder. Det kan vara fråga om begränsningar av innehållet av vissa förore— ningar i råvaror eller produkter eller gränsvär- den för högsta tillåtna utsläpp för vissa ämnen. Utredningen har dock i enlighet med direktiven koncentrerat sina insatser på att i första hand förbättra och förstärka miljöskyddslagssystemet samt organisationen av miljöskyddsarbetet.

Departementschefen konstaterar i direktiven att systemet för prövning och tillsyn enligt miljö- skyddslagen utsatts för kritik under senare år i olika sammanhang. Det är därför nödvändigt att från effektivitetssynpunkt se över bl.a. de centrala, regionala och lokala organens uppgifter enligt miljöskyddslagen och likaså de centrala organens möjligheter att prioritera insatser, både när det gäller prövning och tillsyn. En sådan över-

syn bör enligt direktiven ske med utgångspunkt "så— väl i det allmänna intresset för decentralisering och delegering av arbetsuppgifter som i de särskilda krav som från miljösynpunkt kan resas på bl.a. en- hetlig hantering av vissa miljöfrågor samt på effek— tivt utnyttjande av tillgängliga resurser”.

Resurssituationen är samtidigt sådan att det finns stora skillnader mellan de uttalade ambitionsnivåer- na i lagstiftning m.m. och den faktiska tillämp- ningen framför allt inom tillsynen enligt miljö— skyddslagen. En orsak till detta är att de resur- ser som avsatts för arbetsuppgifterna inte står i rimlig proportion till ambitionerna. Nuvarande miljöskyddsorganisation med ca 200 handläggare för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen skulle enligt bl.a. riksrevisionsverkets bedömning behöva förstärkas med ytterligare 100 - 150 tjänster

för att de uppställda målen skulle kunna uppnås. Det är således en betydande ökning som erfordras.

I förhållande till andra områden är resurserna som avsatts för miljöskydd blygsamma. Som jämförelse kan nämnas att inom arbetsmiljöområdet disponerar enbart den regionala statliga organisationen ca 600 personer för tillsyn. Statens Anläggningsprovning som svarar för obligatorisk kontroll av tryckkärl och lyftanordningar har en organisation med 530 anställda för att utföra besiktningar. Inom ett annat område, nämligen kontroll av bilar har

Svensk Bilprovning 2 200 anställda och en årlig om- sättning på 550 milj.kr.

En jämförelse avseende myndigheternas besöksfrekvens

visar att Statens Anläggningsprovning genomför i snitt

0,9 besiktningar/år. Besöksfrekvensen hos Bilprovningen är 1,3 besök/år (inkl. återbesök). Miljö- och hälso- skyddsnämnderna besöker livsmedelsanläggningar (butiker, kök o.s.v.) i snitt 1,0 gäng/år. Dessa besöksfrekvenser skall jämföras med att hos tillståndsprövade och anmäl—

da verksamheter enligt NL genomförs i snitt 0,25 be- sök/år.

Utredningen har gjort bedömningen att kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förstärka miljö— skyddet, såväl när det gäller insatserna från stat och kommun som näringsliv. Genom förändringar av den nuvarande organisationen och rationaliseringar

i arbetet bör det vara möjligt att till viss del tillgodose de många krav som ställs på miljöskyd— det. Utredningen gör dock bedömningen att avståndet mellan mål och medel är alltför stort för att kunna överbryggas enbart genom organisatoriska åtgärder. En förutsättning för att statsmakternas mål skall

kunna uppnås är därför att betydligt ökade resurser tillförs det samlade miljöskyddslagssystemet inklu-

derande staten, kommunerna och näringslivet.

10-1-2 LH.loänna_kray_9å_sxåter_net

Utredningen har vid sina genomgångar funnit att mil- jösituationen tillsammans med förändringar i sam— hället ställer sådana krav på miljöskyddslagssyste- met som är svåra att tillgodose inom ramen för nuvarande organisation. Mot bakgrund av kraven på det framtida miljöskyddsarbetet och de brister som redovisats i kapitel 9 bör inriktning och an— svarsfördelning i miljöskyddsarbetet ses över.

Utredningen anser att följande fyra allmänna krav bör ställas på ett effektivt miljöskyddssystem.

God kunskapsförsörjning till alla enheter och aktörer inom systemets ram om tillståndet och utvecklingen i miljön och om miljöproblemen.

Tillgång till sådana tekniska och andra miljö- skyddsåtgärder som effektivt kan förebygga

och eliminera negativa effekter på människor och deras miljö.

Möjlighet till prövning av miljöfarliga verk- samheter, som ger till resultat väl utforma- de och rationella tillständ och villkor.

Effektiv tillsyn och kontroll av de miljöfarliga verksamheterna och av förhållandena i miljön.

God kunskapsförsörjning

En god kunskapsförsörjning bör omfatta bevakning av tillståndet och utvecklingen i miljön, identifie- ring och kartläggning av miljöproblemen samt ut- veckling av metoder för att lösa dessa problem.

Det bör observeras att antalet aktörer inom miljö- skyddssystemet är mycket stort. På central nivå finns riksdag och regering, koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och andra centrala myndigheter samt ett stort antal organisationer.

På regional nivå har länsstyrelserna huvudansva- ret för det statliga miljövårdsarbetet. På lokal nivå har redan i dag miljö- och hälsoskyddsnämnderna viktiga uppgifter på miljöskyddsområdet. I systemet ingår dessutom alla företag, kommuner och andra som bedriver miljöfarlig verksamhet och som därmed har ansvaret för att dessa verksamheter bedrivs enligt lagens tillåtlighetsregler.

I direktiven framhålls att "en viktig central myn- dighetsuppgift på miljövårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden

samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden". I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning, inventering och kartläggning samt ut-

redningar, undersökningar och sammanställningar öka kunskaperna om miljösituationen, olika problem och metoder att lösa problemen.

De centrala myndigheterna och forskningsråden har ett huvudansvar för att kunskap tas fram och för- medlas på ett effektivt sätt till berörda intres- senter inom miljövärden. Områdets bredd och den komplicerade karaktären hos många miljöfrågor ställer dock krav på att även annan sakkunskap inom ett stort antal områden och discipliner måste delta i miljöskyddsarbetet för att allsidigheten och kvaliteten i besluten skall kunna upprätthål— las.

Effektiva miljöskyddsåtgärder

Det nuvarande miljöskyddssystemet är baserat på ett tvåpartsförhållande med miljöskyddsmyndig-

heten som den ena parten och den som bedriver

eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet som den andra parten, i fortsättningen kallad företaget. Miljöskyddslagens bestämmelser inne— bär att företaget är primärt ansvarig för att verksamheten bedrivs enligt lagens tillåtlig- hetsregler. Miljöskyddsmyndigheten ställer kraven på företagen vad gäller utsläppsbegränsningar, tekniska åtgärder m.m. Men det är i första hand företaget som har ansvaret för valet av miljö— skyddsåtgärder och utformningen av dessa.

Effektiva miljöskyddsåtgärder

Det andra kravet på miljöskyddssystemet — att på grundval av tillgänglig kunskap om utvecklingen i miljön och miljöproblemen utarbeta förslag till miljöskyddsåtgärder - ställs därför i första hand på den som bedriver den miljöfarliga verksam-

heten. Miljöproblemens omfattning och den snabba tekniska utvecklingen har medfört höga krav på företagen när det gäller att leva upp till krav

som ställs i lagstiftningen. Samarbetet inom olika branscher har därför byggts ut när det gäl- ler tekniska frågor. Som exempel kan inom den kommunala sektorn nämnas Svenska Vatten- och Av— loppsverksföreningen, Svenska Renhållningsverksfö- reningen och Svenska Värmeverksföreningen. På

det industriella området finns Industriförbundet med dess branschföreningar Kemikontoret, Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen,Textilrådet, Mekanförbundet, m.fl. bransch— och samarbetsorgan. Andra betydelsefulla branschorgan är Jernkontoret och Kraft- och värmeproducenternas samarbetskommit- té för miljöfrågor (KVM). Dessutom arbetar ett stort antal konsultföretag med miljöskyddsfrågor inom olika sektorer.

När det gäller tillståndspliktiga verksamheter är det som tidigare redovisats koncessionsnämnden eller länsstyrelsen som i tillståndsbeslutet tar ställning till tillåtligheten och fastställer de villkor som skall gälla för verksamheten. Detta ställer krav på att myndigheterna har goda kun- skaper om såväl miljö- och miljöeffektfrågorna som de tekniska möjligheterna att lösa miljöproblemen. Höga kompetenskrav i tekniska frågor ställs i det nuvarande systemet både på naturvårdsverket och länsstyrelserna.

En strävan vid kompetensuppbyggnaden har varit att naturvårdsverket framför allt skall svara för specialistkompetensen, medan länsstyrelserna upp— rätthåller den allmänna tekniska kunskap som krävs för besluten i de enskilda ärendena. Det har dock visat sig svårt att i praktiken bygga upp och för- dela resurserna centralt och regionalt efter dessa riktlinjer, bl.a. beroende på att rollfördelningen

mellan myndigheterna vid tillämpningen av miljö- skyddslagen delvis är oklar. Både naturvårdsver- ket och länsstyrelserna har t.ex. behov av teknisk och annan kompetens i sina roller som sakkunnig- myndigheter i koncessionsärenden och som remiss-

instanser.

På den centrala nivån krävs framför allt goda kunskaper om tekniska och andra miljöskydds- åtgärder som grund för att ta fram underlag till miljöskyddsarbetet. Det bör observeras att miljö- skyddslagen i dag inte inrymmer några möjlighe- ter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter, normer eller andra bindande bestämmelser. De utredande, råd- givande och kunskapsförmedlande verksamheterna har därför stor betydelse i strävandena att skapa en enhetlig hantering av miljöskyddsfrågorna över landet.

Prövningav miljöfarlig verksamhet

Beträffande det tredje kravet - möjlighet till pröv- ning av miljöfarlig verksamhet skall den gällande lagstiftningen med miljöskyddslagen som det cen— trala styrinstrumentet enligt direktiven vara ut- gångspunkten för utredningens organisationsöver- syn. Utredningen har också vid sin genomgång kunnat konstatera att miljöskyddslagen ger goda förutsätt— ningar för avvägning mellan miljömässiga, tek— niska och ekonomiska frågor.

Ett alternativ till den individuella prövningen med normer eller föreskrifter har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd I (SOU 1978z80) och i samband med riksrevisionsverkets granskning. För— delarna med normer eller föreskrifter är framför allt att enhetliga krav kan ställas och att de inte

kräver några resurser för prövning i det enskilda fallet. Bland nackdelarna kan nämnas att frågor

om lokaliseringsprövning och allmänhetens inflytan— de kan bli svåra att lösa. De medger inte heller någon anpassning av kraven till den individuella situationen, vilket gör att systemet får en låg flexibilitet. Kraven på anläggningsägaren att ta ett mer direkt ansvar för sin miljösituation och ta ställning till åtgärder försvinner också. Slut— ligen lämpar sig normer eller föreskrifter bäst för verksamhetstyper med många och relativt lik— artade anläggningar, vilket gör att många av bran— scherna med stor miljöpåverkan inte lämpar sig

för ett system med normer.

Utredningen anser mot ovanstående bakgrund —

i likhet med miljöskyddsutredningen och riksrevi— sionsverket — att övervägande skäl talar för att bibehålla den individuella prövningen. En förut— sättning för att krav på en enhetlig hantering ändå skall kunna tillgodoses är att kunskapsförsörjning och rådgivning fungerar effektivt inom miljöskydds- systemet. Allmänna råd har visat sig ha en betydan- de genomslagskraft, trots att de inte är bindande till sin karaktär. Utarbetandet av allmänna råd

och andra former för gemensam kunskapsförsörjning innebär också ett effektivare utnyttjande av

de samlade resurserna än om varje myndighet skall lösa problemen för sig. Utredningen vill därför understryka vikten av att en bibehållen indivi- duell prövning enligt miljöskyddslagen kombine-

ras med ett utarbetande av allmänna råd o.d.

som täcker angelägna områden.

Utformningen av tillståndsbeslut och villkor har visat sig ha en avgörande betydelse för resul- taten av miljöskyddsarbetet. En uppstramning av villkorsskrivningen har också skett under senare år och på naturvårdsverket pågår arbetet med för-

slag till allmänna råd för villkorsskrivning. Ut— redningen vill i denna genomgång av kraven på mil— jöskyddssystemet framhålla betydelsen av väl for— mulerade och stringenta villkor när det gäller sam— hällets styrning av miljöfarliga verksamheter.

Effektivare tillsyn och kontroll

Myndighetens tillsyn av miljöfarliga verksamheter och deras effekter på miljön är framför allt inrik- tad på att uppfylla följande fyra krav eller mål:

— Kontroll av att den som bedriver sådan miljö- farlig verksamhet som prövats enligt miljö- skyddslagen eller för vilken tillsynsmyndig- het utfärdat särskilt föreläggande uppfyller de villkor som fastställts.

övervakning av övriga, ej tillståndspliktiga, miljöfarliga verksamheter som faller inom lagens tillämpningsområde och deras effekter

på miljön.

— Tillsyn och kontroll av förhållandena och utvecklingen i omgivningen/recipienterna — mark, vatten, luft.

- Insamling av information om de miljöfarliga verksamheterna och deras effekter på miljön som underlag för sammanställningar och stati- stik om miljöskydd, utsläpp,miljöförhållanden

m.m.

Företagens egenkontroll är emellertid den vikti—

gaste basen i miljöskyddslagens tillsyns— och kon— trollsystem. En förutsättning för att den som ut- övar miljöfarlig verksamhet skall kunna uppfylla lagens tillåtlighetskrav är att han har byggt upp en effektiv egenkontroll. Tillsynen skall sedan

ge underlag för beslut om eventuella åtgärder som krävs för att förbättra miljöskyddet. Det är därför av avgörande betydelse för miljöskyddsarbetet att företagens egenkontroll är avvägd, effektiv och av hög kvalitet.

De företag som bedriver miljöfarliga verksamheter har oavsett lagstiftningens bestämmelser skäl att ha en effektiv egenkontroll av verksamheten. Inte minst företagens behov av förtroende hos politiker, myndigheter, organisationer och allmänhet för att kunna bedriva sin verksamhet med produktion av varor och tjänster är av avgörande betydelse i detta sammanhang. Det finns också konkreta exem— pel på att brister i miljöskyddet och i den egna kontrollen av verksamheter fått allvarliga ekono— miska följder för företag. Företrädare för indust- rin har framhållit att det numera är lika väsentligt för ett företag att ha sina miljörisker under kon- troll som att ha soliditet och balansräkning i ordning. Ett annat skäl för ett företag att ha en god egenkontroll är kraven på att de ofta kost- samma miljöskyddsanläggningarna skall drivas på ett både miljömässigt och ekonomiskt effektivt sätt. De samlade investeringarna under den senaste tjugo- årsperioden i miljöskyddande anläggningar uppgår till 15 - 20 miljarder kr.

Krav på organisation

De allmänna krav på miljöskyddssystemet som här ställs upp återverkar på den tekniska utformningen av organisationen och dess arbetssätt. Följande tre huvudkrav bör enligt utredningen ställas på organisationen:

- Väl utformade mål för verksamheten samt klar ansvarsfördelning och resultatinriktat ar- bete.

- Kostnadseffektiv och resurssnål organisation.

— Väl utformade samarbetsformer och flexibili- tet i organisationen.

10.2 Myndighet - företag 10-2-1 Meyers:eeheréstsfäréelning

Nuvarande rollfördelning mellan myndighet och före- tag i miljöskyddsarbetet innebär i korthet:

- att riksdagen genom lagstiftning anger målen för miljöpolitiken,

- att regeringen eller myndighet genom föreskrif— ter och tillståndsgivning omformar dessa mål, tillåtlighetsregler m.m. till krav på den mil— jöfarliga verksamheten,

att företaget svarar för att erforderliga miljö- skyddsåtgärder vidtas så att villkoren i till— ståndsbesluten uppfylls,

- att företaget ansvarar för att den miljöfarliga verksamheten bedrivs i enlighet med de fast— ställda villkoren, vilket bl.a. ställer krav på en väl fungerande egenkontroll,

- att myndigheterna genom fortlöpande tillsyn över— vakar den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på miljön samt

att myndigheterna vid behov vidtar åtgärder för att korrigera felaktigheter och ingripa mot överträdelser.

Ansvarsfördelningen gäller för de verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöskyddslagen. För de

icke tillståndspliktiga verksamheterna gäller i princip samma rollfördelning, dock med undantaget att någon precisering av tillåtlighetsreglerna inte sker genom förprövning. Det innebär bl.a. att tillsynen får en mer allmän inriktning än när det gäller de verksamheter för vilka tillstånd beviljats och där särskilda villkor fastställts.

En viktig utgångspunkt vid diskussioner om ansvars- fördelningen mellan staten och företagaren är princi- pen om förorenarens kostnadsansvar (polluter pays principle - PPP). Denna princip innebär att företa— gen har ansvar för genomförande av erforderliga mil- jöskyddsåtgärder. I propositionen om ändring i mil- jöskyddslagen (1980/81:92) framhöll departements— chefen att förorenaren i enlighet med internationellt vedertagen praxis i ökad utsträckning bör svara även för kostnader för såväl prövning och tillsyn som andra administrativa kostnader, liksom för den miljöstörning som orsakas trots vidtagna åtgärder. Införandet av prövnings- och tillsynsavgifter kan ses som ett steg i riktning mot en sådan utvidgning av PP—principen. Förslaget från miljöskadefondsut— redningen, Miljöskadefond (SOU l987:15) om inrät- tandet av en miljöskadefond finansierad av före- tagen genom utsläppsrelaterade avgifter, är ett annat exempel på denna utveckling.

Under senare år har en övergång skett från löpande tillsyn till övervakad egenkontroll där kontrollan— svaret entydigt ligger hos företaget och där över— vakningen i första hand sker genom systemtillsyn. Det innebär att företagens egenkontroll får en allt viktigare roll i tillsyns- och kontrollsystem inom olika samhällssektorer. Denna utveckling kan väntas fortsätta, bl.a. som en följd av strävan- dena att minska detaljregleringen av olika verk- samheter och effektivisera myndighetsarbetet. Ett uttryck för detta är departementschefens ut-

talande i propositionen (1985/86 27) om obligato- risk kontroll genom teknisk provning m.m. Depar— tementschefen framhåller där att "den samhälleliga kontrollen bör kunna minska i omfattning och i högre grad få karaktären av övervakning av egen—

kontrollen".

Utredningen har vid sina genomgångar och analyser fun- nit att miljöskyddslagssystemets nuvarande principiel- la ansvarsfördelning mellan myndighet och företag

bör kunna bibehållas. ökade krav på insatser inne-

bär dock att en mer konsekvent tillämpning av

dessa principer sannolikt blir nödvändig för att de uppställda målen skall kunna uppnås. I en sådan situation är det naturligt att myndighetsutövningen ställs i centrum och att uppgifter som tillstånds— givning och tillsyn av efterlevnaden av fastställda villkor ges förtur.

Prövningsprocessen är väl preciserad i miljöskydds— lagstiftningen och erfarenheterna av nuvarande ansvarsfördelning är i stort sett goda. Utredningen har inte heller efter sina genomgångar funnit an— ledning att föreslå några särskilda förändringar i prövningen vad gäller ansvars— och arbetsfördel— ning mellan myndighet och företag.

Situationen är annorlunda när det gäller tillsynen och kontrollen av såväl förprövningspliktiga som icke förprövningspliktiga anläggningar. Tillsynen fungerar inte tillfredsställande och allvarlig kritik har riktats mot det nuvarande systemet.

Ett grundläggande problem är att myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att med nuvarande system kunna bedriva tillsyn av tillräcklig om— fattning.

Ett kärvare statsfinansiellt läge har också medfört problem för många myndigheter att klara alla ar—

betsuppgifter inom oförändrade eller krympande ramar. Detta har särskilt uppmärksammats inom ex— pansiva områden som miljöskyddet där behovet av insatser från myndigheternas sida ständigt ökat.

I denna situation har avvägningsproblem ibland upp- stått i valet mellan att å ena sidan göra insatser inom direkta myndighetsfunktioner som styrs av lag— stiftning, t.ex. handläggning av tillständs— och tillsynsärenden, och å andra sidan arbeta med råd- givning, information o.d.

Riksrevisionsverket framhåller i sin rapport Miljö- skyddslagens tillämpning (Dnr 1984-933) t.ex. att det i ett läge där myndigheternas resurser är starkt begränsade finns skäl att hävda utövarens ansvar

för genomförandet av en effektiv egenkontroll. RRV understryker vidare ”att tillsynsmyndigheten ofta intar en rådgivande och samarbetsinriktad roll gent- emot utövaren och kan lägga ner ett ambitiöst arbete på att hitta lösningar och på att upptäcka problem. Det är troligt att ett mer myndighetsutövande arbets— sätt med mer auktoritativa krav på villkor och kon— trollprogram som skall följas skulle vara resurssnå— lare.”

Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att betona företagets primära ansvar för att

den miljöfarliga verksamheten bedrivs inom miljö— skyddslagens tillåtlighetsregler. Ett sådant an- svar innebär att företaget måste bygga upp en egenkontroll av sådan omfattning att verksamheten med säkerhet kan bedrivas enligt de villkor som fastställts och inom ramen för gällande tillåtlig— hetsregler. Denna kontroll blir därmed ett av företagets viktigaste instrument i miljöskyddsar— betet. Den egenkontroll som företagen genomför enligt kontrollprogram fastställda av tillsyns— myndigheterna, bildar också basen i hela till— syns- och kontrollsystemet enligt miljöskyddsla- gen.

Ett utvecklat system med väl avvägd och tillförlit- lig egenkontroll bör avsevärt kunna förbättra myndig- heternas möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn över företagens miljöfarliga verksamhet och deras effekter på hälsa och miljö. Det innebär samtidigt att ambitionsnivån för tillsyn över verksamheter

med obligatorisk egenkontroll bör kunna höjas utan stora förstärkningar av myndighetsresurserna.

10-2-2 5959399992_99€05903E911 10.2.2.1 Allmänna överväganden

För ett system där företagens egenkontroll ges en mer framskjuten roll i miljöskyddslagens tillsyns- system talar inte bara den principiella utgångs— punkten att den som bedriver miljöfarlig verksam- het har det primära ansvaret för att verksam— heten bedrivs inom gällande tillåtlighetsregler. Företaget har också den största kunskapen om verksamheten och därmed goda möjligheter att be- driva ett effektivt miljöskyddsarbete. Utöva-

ren av den miljöfarliga verksamheten har dess— utom av såväl kommersiella som skadestånds- rättsliga skäl intresse av att verksamheten be— drivs på ett från miljösynpunkt godtagbart sätt.

De nuvarande formerna för genomförandet av egen- kontrollen varierar emellertid inom vida gränser. Stora processindustrier, kommunala avloppsre- ningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kontroll i egen regi. Andra företag har valt att anlita konsulterande före- tag för merparten av kontrollen, inklusive redo- visning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Samtidigt är kontrollen av betydande omfattning,

framför allt när det gäller större anläggningar. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för den obligatoriska kontrollen för anläggningarna på koncessionsnämndslistan kan uppskattas till drygt 300 milj.kr. per år.

Många företag lägger således redan i dag ner be— tydande resurser på kontrollen. Förhållandena varierar dock betydligt mellan olika branscher, vil— ket framgått av kapitel 9. Allmänt sett torde det emellertid finnas goda förutsättningar att vidare— utveckla och förstärka egenkontrollen. En sådan utveckling måste ske med hänsyn till målen för sam- hällets tillsyn över miljöstörande verksamhet.

En grundläggande förutsättning för att tillsyns- myndigheten på ett effektivt sätt skall kunna full- göra sin övervakningsfunktion är att den skaffar sig information om hur företagen efterlever miljö— skyddslagens krav och de villkor som fastställts vid prövningen. En annan förutsättning är att kon— trollen har en sådan inriktning och utformning att den information som lämnas är relevant och repre— sentativ. Det ställer krav på såväl en god plane— ring av kontrollen som på kompetens och ansvars— tagande vid genomförande, bearbetning av data, utvärdering och redovisning. Det är slutligen nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet när det gäller analysresultat och andra uppgifter som är av vikt för bedöm- ningen om företaget uppfyllt fastställda villkor.

I följande avsnitt föreslås, mot ovanstående bak- grund ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former framför allt vad avser rapportering, kontrollens utformning och resultatens tillförlig—

het. Dessa åtgärder bör enligt utredningen medverka till en sådan förstärkning av egenkontrollen, fram-

för allt vid tillståndspliktiga verksamheter att nuvarande brister kan avhjälpas och att uppställda mål kan uppnås. Samtidigt ställs därvid delvis andra krav på myndighetstillsynens inriktning.

Utredningen anser dock rent allmänt att företa- gen bör vara skyldiga att informera tillsynsmyn- digheten om avvikelser från villkor som fast— ställts. Detta bör gälla även om det inte finns kontrollprogram för verksamheten. Det innebär inte att varje enskilt mättillfälle måste rapporteras utan endast avvikelser av betydelse som är direkt relaterade till villkorens utformning.

10.2.2.2 Arlig miljörapport

Inriktningen och omfattningen på den offentliga tillsynen kommer vid en väl utbyggd egenkontroll att bli beroende av bl.a. företagens rapportering och redovisning. Företagen svarar i dag för att re— sultaten av den obligatoriska egenkontrollen redo- visas. I regel föreskrivs i kontrollprogrammen att företagen löpande skall rapportera resultaten av mätningar, analyser o.d. samt dessutom avlämna en årlig, samlad redovisning.

Utredningen har kunnat konstatera att de nuvarande redovisningarna i många fall inte fyller de krav som bör ställas vare sig på kontinuitet, innehåll eller kvalitet. Tillsynsmyndigheterna har på grund av bristande resurser inte heller möjlighet att på ett tillfredsställande sätt gå igenom de ofta stora informationsmängderna och ta ställning till redo- visade resultat.

Som en konsekvens av den principiella ansvarsför- delningen mellan myndighet och företag bör enligt utredningens uppfattning företagen även i fort-

sättningen svara för rapporteringen och redovis- ning av resultaten av miljöskyddsarbetet och egen— kontrollen. En effektivisering av tillsyns- och kontrollverksamheten förutsätter emellertid enligt utredningens uppfattning att företagens rappor— tering ges fastare former.

Utredningen föreslår därför införande av krav på en årlig obligatorisk rapportering från tillstånds— pliktiga företag till tillsynsmyndigheterna. Det innebär att för samtliga tillståndspliktiga anlägg- ningar skall avges en årlig miljörapport. I rapporten skall företagen redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vidtagits med anledning av de villkor som med- delats i tillståndsbeslutet och resultatet av

dessa åtgärder samt i förekommande fall resultatet av den föreskrivna egenkontrollen. Rapporten skall också innehålla ett ställningstagande av företaget till hur man uppfyllt tillståndets villkor. Ett ställningstagande från tillsynsmyndigheten till miljörapporten bör också ingå i systemet med obli-

gatorisk rapportering.

Utredningen föreslår SOm en följd härav att det 1 miljöskyddslagen införs en generell rapporterings- skyldighet enligt vilken tillståndspliktiga före- tag åläggs att årligen avge en Särskild miljörapport. En närmare precisering av miljörapportens utform- ning och innehåll bör ske genom att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges bemyndigande att utfärda föreskrifter om miljörapportens inne—

håll.

10.2.2.3 Kontrollprogram

Utredningen anser att, som ett led i arbetet på ett bättre utnyttjande av företagens egenkontroll bör kontrollprogram utarbetas för alla verksamheter där egenkontrollen är en viktig del av tillsynen. De av riksdagen nyligen beslutade ändringarna av miljö- skyddslagen (prop. l986/87:135) är ett steg i den riktningen genom införande av skyldighet för till- synsmyndigheter att om det behövs föreskriva kon- trollprogram.

Nuvarande förfarande där tillsynsmyndigheten efter förslag från företaget fastställer kontrollprogram— met kan enligt utredningen bibehållas. För samtliga tillståndspliktiga verksamheter bör som regel så- dana program med föreskrifter om egenkontrollen finnas. I kontrollprogrammen bör tillsynsmyndig- heten närmare precisera såväl kontrollens syfte, inriktning och omfattning som krav på genomförande och redovisning. Förutom den årliga miljörapporten kan i många fall finnas anledning att kräva en löpande rapportering där tonvikten dock bör läggas på rapportering av avvikelser och sådana resul-

tat som är av betydelse för den löpande tillsynen över villkorens efterlevnad. Aven frågan om rap- portering av haverier och liknande bör vara väl reglerad i kontrollprogrammet.

En förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera villkorens efterlevnad är att det i den miljöstörande verksamheten fortlöpande dokumenteras sådana uppgifter som behövs för kon— trollen. Dokumentationen skall också kunna utnytt- jas som underlag för förundersökningsförfarandet vid misstanke om brott mot miljöskyddslagens eller brottsbalkens straffstadganden. Det kan röra sig om att i journalform anteckna resultaten av före— tagna mätningar eller analyser, förbrukade eller

producerade mängder av vissa ämnen eller inträf— fade driftstörningar av olika slag. Aven frå- gor om dokumentation och journalförning bör vara noggrannt reglerade i kontrollprogrammen.

De genomgångar som gjorts av naturvårdsverket och riksrevisionsverket har visat att kvaliteten på den föreskrivna egenkontrollen delvis är mycket ojämn. I vissa fall har resultaten varit så osäkra att de inte kunnat läggas till grund för bedömningar om företagen uppfyllt fastställda villkor. Det är där- för nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet hos de uppgifter som rapporteras. Det är också väsentligt att kontrollen metodmäs— sigt kan samordnas så att jämförbara resultat kan erhållas.

Utredningen anser mot den bakgrunden att åtgärder bör vidtas för att kvalitetssäkra kontrollens inriktning och innehåll. En sådan kvalitetssäk- ring bör bäst kunna ske genom att möjligheter ges att utfärda föreskrifter om kontrollens utform— ning. Utredningen föreslår därför att en ny be— stämmelse införs i miljöskyddslagen som ger be- myndigande att utfärda sådana föreskrifter som berör kontrollens utformning, d.v.s. vad som skall kon— trolleras och hur det skall ske inom olika bran- scher. Det bör framhållas att sådana föreskrif— ter inte innebär någon inskränkning i tillsyns— myndighetens bedömning om kontrollprogram skall fastställas eller inte i det enskilda fallet. Om kontrollprogram fastställs skall dock utfärdade föreskrifter om provtagnings- och mätmetodik m.m. följas.

Naturvårdsverket bör genom allmänna råd m.m. verka för en förenkling av arbetet med att utarbeta de individuella kontrollprogrammen genom att generel— la och branschanpassade modeller tas fram.

Det nuvarande systemet med besiktningsmän som an- litas av företagen efter godkännande av tillsyns— myndigheten (länsstyrelsen) bör enligt utredningens uppfattning ses över. Verksamheten bör utvecklas och ges fastare former. Utgångspunkten bör kunna vara det system med periodisk besiktning som i

viss utsträckning tillämpas i dag. Teknisk besikt— ning av vidtagna miljöskyddsåtgärder bör ingå som en del i kontrollprogrammen. Därigenom kan en kon— tinuerlig besiktningsverksamhet åstadkommas inom ramen för den föreskrivna egenkontrollen. De bris- ter när det gäller denna typ av besiktningsverksam- het som finns i dag beror enligt utredningen till stor del på att lämpliga rutiner och instruktio- ner för besiktningsverksamheten saknas. Natur- vårdsverket bör därför utarbeta allmänna råd där besiktningsverksamheten preciseras till omfatt- ning och innehåll.

Tillsynsmyndigheten bör i det enskilda kontroll- programmet noggrannt ta ställning till alla delar i besiktningens genomförande så att kontrollpro- grammet kan utgöra underlag för företagens upphand- ling av besiktningsuppdrag. Tillsynsmyndigheten har sedan möjlighet att slutligt godkänna före- tagets förslag till besiktningsman. Genom ett sådant system skapas förutsättningar för ett mer konsekvent utnyttjande av tekniska besiktningar som ett hjälpmedel att förbättra tillsynen och kontrollen. Det bör också kunna innebära en effek- tivisering genom att tillsynsmyndigheten normalt inte behöver delta i besiktningarna utan kan in- rikta sitt arbete på att granska och ta ställning till besiktningsrapporten.

10.2.2.4 Auktorisation av kontrollorgan

Utredningen har gjort bedömningen att vissa delar

i företagens egenkontroll är av sådan betydelse

att de bör genomföras av kontrollorgan som doku- menterat att de har erforderlig kompetens och till- räckliga resurser. Exempel på sådana kontroller

är mätning av utsläpp för vilka villkor föreskri— vits eller tekniska besiktningar av miljöskydds- anläggningar.

En sådan kvalitetssäkring av kontrollen bör kunna ske genom auktorisation av kontrollorgan. Aukto- risationssystem kan byggas upp med stöd av lagen

om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. (SFS 1985:1185). En auktorisation enligt denna lag gäller kontrollorganens kompetens, resurser

och andra faktorer som har betydelse för kvaliteten på resultaten. Enligt propositionen ovan nämns som exempel på organ som kan komma i fråga för aukto— risation "statliga och kommunala verk med teknisk verksamhet samt industrilaboratorier och konsult- företag som för egen eller annans räkning utför kontroll”.

En ökad användning av auktorisationssystem innebär att tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att före- skriva att delar av den obligatoriska kontrollen inom en eller flera branscher skall genomföras av auktoriserade kontrollorgan. Det kan t.ex. gälla provtagning och analyser inom anläggnings- och ut- släppskontroll. Det bör framhållas att det är tillsynsmyndigheterna - de föreskrivande myndig— heterna - som avgör om auktoriserade kontrollorgan skall användas och i så fall i vilken utsträck-

ning.

Användning av auktoriserade kontrollorgan bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp till vatten och luft, mät— ningar av buller m.m. Statens naturvårdsverk och statens mät— och provråd genomför f.n. som ett led i arbetet på utbyggnad av auktorisationssystem inom miljöskyddet en utredning om auktorisation av laboratorier inom vattenkontrollen. Naturvårdsver- ket planerar även att närmare studera förutsätt— ningarna för en bredare användning av auktorisation för kvalitetssäkring av såväl mätningar som tek— niska besiktningar. Erfarenheten av dessa arbeten bör kunna vara utgångspunkt för vidare utveck- ling av auktorisationssystem inom tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen.

10-2-3 Iillsxn_99b_äyeryalsniag

De föreslagna åtgärderna för att förstärka egen- kontrollen bör väsentligt underlätta myndigheter— nas tillsyn över företagen och deras miljöfarliga verksamhet. Tillsynsmyndigheterna bör härigenom i ökad utsträckning kunna inrikta sitt arbete på systemtillsyn kombinerad med inspektioner av verk- samheten.

I ett system med väl utbyggd egenkontroll och goda rapporteringsrutiner bör det enligt utred- ningens uppfattning vara möjligt att begränsa till- synsmyndigheternas deltagande i besiktningar och rutinmässiga inspektioner till förmån för en mer målinriktad och myndighetsutövande tillsyn. Myndigheternas ansvar för tillsynen och skyldighe- ter att vidta åtgärder i händelse av överträdelser m.m. ändras i princip inte genom de åtgärder som föreslagits. Ett sådant arbetssätt torde också

som tidigare framhållits kunna bidra till en mer resurssnål myndighetsorganisation.

Av detta resonemang kan dock inte dras slutsatsen att myndigheternas resurser för tillsyn kan redu— ceras, eftersom tillsynen i dag är helt otillräck- lig. Den förstärkning av myndigheternas resurser som krävs för att nå de uppställda målen kan dock begränsas jämfört med en utbyggnad inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kontrollsystemet.

En ytterligare förstärkning av tillsynen är enligt utredningen nödvändig. Behovet av förstärkning gäl— ler såväl sådana tillståndspliktiga verksamheter med en egenkontroll som alla anmälningspliktiga och icke förprövningspliktiga verksamheter som inte har en utbyggd egenkontroll och därigenom är föremål för en allmän tillsyn genom inspektio—

ner m.m. För den sistnämnda gruppen är som fram—

"gått av kapitel 9 tillsynen särskilt eftersatt.

En utbyggd myndighetstillsyn med väl utformade mål och klar ansvarsfördelning torde för dessa verksamheter vara effektivast.

Den nuvarande tillsynen är framför allt inriktad på tillsyn över anläggningar som har krav på egenkontroll. Den allmänna utgångspunkten i di- rektiven är att "de förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändrade resurser inom de områden som förslagen avser”. Utredningen har med hänsyn till detta övervägt olika alternativ som syftar till att underlätta myndigheternas tillsyn och effektivisera arbetet.

Biträde av sakkunniga

En av flera sådana åtgärder är att ge myndigheterna ökade möjligheter att anlita extern sakkunskap. Detta gäller särskilt vid inspektioner då tillsyns— myndigheterna även fortsättningsvis bör ha möjlig— het att ha biträde av särskilda sakkunniga i form

av besiktningsmän. Som framgår av kapitel 9 har denna möjlighet utnyttjats i relativt liten ut— sträckning bl.a. beroende på praktiska svårigheter med precisering av besiktningens innehåll, upphand- ling av tjänster m.m.

Utredningen anser att denna form av biträde från sakkunniga bör kunna medföra en inte obetydlig för- stärkning av tillsynen och samtidigt medge en flexi- -bilitet i organisationen. Särskilt i en situation med bristande myndighetsresurser bör en sådan ord— ning vara användbar.

Omfattning och inriktning av besiktningen måste av— göras från fall till fall, eftersom det här ofta torde röra sig om situationer där tillsynsmyndig- heten har särskilda skäl att närmare inspektera vid- tagna miljöskyddsåtgärder eller kontrollera vill- koren eller egenkontrollen.

Riksprovplats

Utredningen har dock funnit det nödvändigt att överväga även andra mer långtgående komplette— ringsåtgärder. Ett alternativ till förstärkning av tillsynen och kontrollen diskuterades av mil- jöskyddsutredningen i betänkandet Bättre miljö- skydd I (SOU l978:80). Det alternativ som disku- terades var inrättandet av en riksprovplats för miljön. En sådan organisation skulle dels svara för vissa delar av den kontroll som företagen är skyldiga att genomföra enligt fastställda kon- trollprogram, dels överta vissa tillsynsfunktio- ner från tillsynsmyndigheterna. Det skulle så- ledes innebära en överföring av uppgifter från både företag som bedriver miljöfarlig verksamhet och tillsynsmyndighet till den föreslagna riks- provplatsen.

Utredningen förordar som tidigare framhållits att företagens egenkontroll ges en mer central roll

inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kon- trollsystemet. Utredningen har också föreslagit att denna egenkontroll skall kvalitetssäkras genom bl.a. användning av auktoriserade kontrollorgan och att en obligatorisk redovisnings— och rapporteringsskyl— dighet införs.

Ett genomförande av den föreslagna förstärkningen av egenkontrollen borde enligt utredningens uppfatt— ning kunna lösa merparten av problemen med företa- gens kontroll. Utredningen anser därför att en riks— provplats, "AB Svensk Miljökontroll" enligt de riktlinjer som skisserades av miljöskyddsutredningen

inte är motiverad.

Utredningen har däremot funnit skäl att överväga ett alternativ med en riksprovplats med uppgift att biträda myndigheterna i tillsynen över företagen. Statens Anläggningsprovningar har på utredningens uppdrag studerat ett sådant alternativ. Rapporten redovisas i bilaga 5. Alternativet innebär i kort— het att en riksprovplats inrättas inom eller i anknytning till Statens Anläggningsprovningar. Organisationens huvuduppgift skulle vara att övervaka företagens egenkontroll genom en kombina— tion av systemkontroll och anläggningskontroll.

I rapporten framhålls att den tekniska anlägg— ningskontrollen till en början kommer att utgöra en betydande del av insatsen, men att målet är att minska denna kontroll.

För— och nackdelar med olika organisationsformer diskuteras i rapporten. Det framhålls att stor vikt bör fästas vid förhållandet att övervakningsupp— giften måste präglas av regelbundenhet och fasta rutiner, till skillnad mot tillsynen som snarare

är av problemlösande karaktär. Från kvalitets— och effektivitetssynpunkt skulle det därför enligt rap- porten vara bättre att låta ett eller ett fåtal specialistorgan sköta kontrollövervakningen än att belasta t.ex. länsstyrelsernas naturvårdsenheter med denna uppgift. Kraven på opartiskhet skulle också tala för inrättandet av en riksprovplats för övervakning av miljökontrollen.

I rapporten framhålls att förutsättningen för att en sådan organisation skall kunna fungera effektivt är att villkoren för verksamheten är klart definie- rade och att företagens egenkontroll är väl precise— rad vad gäller mätmetoder, tekniska krav o.d. Det torde dock enligt utredningen inte vara realis— tiskt att räkna med en sådan långtgående precise- ring för varje enskilt företag med tanke på det stora antalet sinsemellan mycket olika branscher— na.

Miljöskyddsarbetet karaktäriseras som tidigare nämnts av att miljöfrågorna är komplexa till sin karaktär och att tekniskt avancerade motåtgärder måste vidtas för att lösa problemen. Detta är sär- skilt påtagligt vad gäller de större miljöfarliga verksamheterna, där miljöskyddsåtgärderna dess- utom ofta integreras i produktionsprocesserna. En- ligt utredningen är det i detta perspektiv tvek- samt om en teknisk kontrollorganisation av det slag som skisserats är lämpad för övervakning av ett stort antal komplicerade objekt inom många olika branscher.

Förändringarna i miljön och miljöproblemens karaktär ställer också krav på en flexibel tillsynsorganisa— tion som kan göra prioriteringar och hantera de från miljösynpunkt mest angelägna områdena. En förstärkning av tillsynen med en kontrollorganisation med betydan— de fasta resurser torde enligt utredningen inte under-

lätta en sådan flexibilitet.

Mot alternativet med en att det skulle innebära tion som är inriktad på råde inom tillsyns- och

riksprovplats talar också etablering av en organisa- ett relativt smalt delom— kontrollsystemet. ökade in—

satser från tillsynsmyndigheternas sida vad gäller preciseringar av eqenkontrollens inriktning, omfatt— ning och kvalitet kan i framtiden medföra en delvis annan situation. En riksprovplats av denna karaktär torde i så fall vara mest lämpad för användning

inom branscher med många likartade företag.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att förut— sättningar f.n. saknas för att en riksprovplats skulle kunna fungera som ett effektivt övervak- ningsinstrument i tillsynen över miljöfarliga an—

läggningar.

Miljörevisor

I det system med en förstärkt och kvalitetssäkrad egenkontroll som utredningen förordar är företa- gens rapportering och redovisning samt tillförlit— ligheten i denna rapportering och redovisning av avgöranderetydelse för myndigheternas möjlig— heter att bedriva en effektiv tillsyn. En förut- sättning för att ett sådant system skall fungera

är därvid att företaget ter om den miljöfarliga

lämnar korrekta uppgif- verksamheten, miljöskydds—

arbetet och effekterna av detta arbete.

För att säkerställa kvaliteten och tillförlitlig- heten i företagens rapportering har utredningen övervägt införandet av en bestämmelse i miljöskydds— lagen om att företag till sin årliga miljörapport skall foga en redogörelse av en särskild miljökontrol—

lant - en s.k. miljörevisor - om att de i rapporten

lämnade uppgifterna är korrekta. I denna redogörelse skall miljörevisorn uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i rapporten, vidtagna miljöskydds- och kontrollåtgärder och fastställda villkor.

Ett system med miljörevisorer skulle ytterligare förstärka den roll som företagen och deras egen- kontroll har i tillsyns- och kontrollsystemet. Ut- redningen har funnit att ett sådant system bör kunna bli ett värdefullt komplement till tillsynen och kontrollen enligt miljöskyddslagen. Erfarenheterna från det ekonomiska området med företagsrevisorer talar för att ett system med revisionsfunktionen som förebild på ett smidigt och effektivt sätt skulle kunna såväl underlätta företagens arbete att bedriva den miljöfarliga verksamheten inom gällande ramar som att förbättra underlaget för myndigheternas tillsyn. Utredningen vill också betona systemets preventiva och förebyggande funktion.

I följande avsnitt redovisas mot ovanstående bak- grund ett principförslag till en komplettering av tillsynen och kontrollen med ett miljörevisors-

system.

10-2-4 Miljörevisgrsr 10.2.4.1 Revisionsfunktionen

System för indirekt kontroll har sedan länge ut- nyttjats när det gäller ekonomisk förvaltning och redovisning vid vissa företag, framför allt aktie- bolag. Enligt aktiebolagslagen skall ett aktie- bolag vid sidan av bolagsstämma och styrelse ha ännu ett organ - revisorerna - som har till upp- gift att granska bolagets årsredovisning jämte rä—

kenskaperna samt styrelsens och verkställande di— rektörens förvaltning. Revisorn får inte vara in- blandad i den verksamhet som han skall kontrolle— ra. Han får inte heller vara beroende av den verk-

samhet eller av någon av de personer som omfat— tas av kontrollen.

Revisorns uppgift är att granska och i revisions- berättelse uttala sig om årsredovisningen och för— valtningen. Detta skall enligt lagstiftningen göras i den omfattning som ”god revisionssed" kräver. Be— greppet god revisionssed finns inte preciserad i lag men bör uppfattas så att arbetet skall utföras i enlighet med god utarbetad praxis bland kvalifice- rade revisorer. Revisorn har rätt att genomföra granskningen i den omfattning han anser nödvändig. Han har också rätt att få upplysningar och biträde från det granskade företaget. När granskningen är slutförd, avger revisor en revisionsberättelse och tecknar på företagets årsredovisning med en hän- visning till sin berättelse. Avskrift av årsredovis- ningen och revisionsberättelsen skall av företaget sändas in till registreringsmyndigheten. Handlingar— na blir på så sätt offentliga.

En revisor utför utöver den lagstadgade revisionen i varierande grad kvalificerade tjänster som kon— sult eller rådgivare.

Lagregler om revision har införts för att ett före— tags intressenter - ägare, långivare, leverantörer, kunder, anställda och staten - skall kunna lita på att redovisningen av företagets resultat och ställ— ning är riktig. Revisorn utför däremot i princip inte någon kontroll av att ett företags verksamhet i sig bedrivs i enlighet med bestämmelser i lag eller annan författning. Det skulle således kunna innebära att ett företag som utövar t.ex. miljö— farlig verksamhet kan handla i strid med miljöskydds—

lagens bestämmelser utan att detta behöver föranleda någon åtgärd från revisorns sida. Endast om överträ— delsen får till följd att företagets redovisning blir oriktig eller om företagsledningen genom sitt hand— lande skadar företaget ekonomiskt har revisorn skyldig- het att ingripa.

Av vad som nu sagts följer att de revisorer som utses enligt aktiebolagslagen eller andra associationsrätts— liga författningar - de traditionella företagsreviso- rerna — inte kan utnyttjas i miljökontrollerande syfte. Det bör också understrykas att företagsrevisorerna sak- nar den kompetens som krävs för att bedöma de komplice- rade problem som ofta uppkommer i miljöskyddsarbetet. Det kontrollsystem som uppbär revisionsfunktionen kan enligt utredningens uppfattning dock i vissa avseenden tjäna som förebild för ett förstärkt kontrollsystem

på miljöskyddets område.

10.2.4.2 Miljörapport - miljörevisor

Utredningen har i avsnitt 10.2.2.2 föreslagit att de företag som bedriver miljöfarlig verksamhet

för vilken tillstånd krävs av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen skall förpliktigas att årligen avge en särskild redovisning - en s.k. miljörapport - till tillsynsmyndigheten. Det är synnerligen ange- läget att det i denna rapport lämnas korrekta upp- gifter om företagets miljöskyddsarbete och resulta- ten av detta arbete. För att försäkra sig härom

bör samhället, som utredningen tidigare framhållit, av bl.a. resursskäl i första hand söka ta tillvara andra möjligheter än att bygga ut sin egen kon— trollapparat.

Utredningen föreslår därför att de företag som är skyldiga att avge miljörapport skall till rappor— ten foga en skriftlig redogörelse av en särskild kontrollant, en s.k. miljörevisor, som intygar att de i rapporten lämnade uppgifterna är korrek— ta.

I sin redogörelse skall miljörevisorn uttala sig

om överensstämmelsen mellan uppgifterna i miljö- rapporten och de miljöskydds— och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit. Uppgifterna i före— tagets miljörapport och miljörevisorns redogörelse skall ligga till grund för tillsynsmyndighetens bedömning om företaget uppfyllt de fastställda vill— koren och genomfört den föreskrivna kontrollen. Upp- gifterna bör också i förekommande fall vara utgångs- punkter för myndigheternas beslut om krav på miljö— skyddsåtgärder och eventuella sanktioner. Den är- liga miljörapporten och miljörevisorns redogörelse utgör därmed centrala delar i utredningens förslag till system för tillsyn och kontroll av tillstånds— pliktiga miljöfarliga verksamheter.

Det bör framhållas att ett system med miljörevisorer inte innebär att utövarna av de miljöfarliga verk- samheterna fråntas sitt ansvar för ett aktivt miljö— skyddsarbete. Utövarna - företagen kommer liksom hittills att ha ansvaret för att verksamheterna be- drivs inom ramen för gällande villkor och att den obligatoriska kontrollen genomförs enligt de kon- trollprogram som fastställts för verksamheterna. Företagen skall också svara för rapporteringen till tillsynsmyndigheterna. Skillnaden ligger däri att rapporteringen — miljörapporterna - samt det miljöskydds- och kontrollarbete som ligger till grund härför skall verifieras av personer vilka har en självständig ställning i förhållande till utövar— na av de miljöfarliga verksamheterna.

Det övergripande ansvaret för tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna och deras effekter på miljön kommer även vid ett system med miljörevisorer att ligga kvar hos tillsynsmyndigheterna. Systemet innebär att myndigheterna får kvalificerad hjälp i arbetet att upprätthålla ett effektivt miljöskydd. Miljörevisorernas verksamhet bör också underlätta

för företagen att bedriva verksamheten inom de ramar som fastställts i tillståndsbeslut. Systemet bör därmed få en preventiv och förebyggande inverkan

så att antalet överträdelser begränsas.

Miljörevisorns granskning är direkt knuten till miljörapporten och kontrollprogrammet. En förut- sättning för att miljörevisorn liksom tillsyns— myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter är att kontrollprogrammen är utformade på sådant sätt att en utomstående klart kan utläsa de miljökrav som ställs på företaget och att efter- levnaden av kraven kan kontrolleras. Det bör framhållas att utredningen i avsnitt 10.2.2.3 föreslagit möjligheten att utfärda föreskrifter om kontrollens utformning. Tillsynsmyndigheternas krav på företagens redovisning och rapportering preciseras i de enskilda kontrollprogrammen. Miljörevisorns informationslämnande skall ske i den redogörelse över miljörapporten som till- ståndshavaren tillsammans med miljörapporten skall avge till tillsynsmyndigheten. Det innebär att miljörevisorn är skyldig att i redogörelsen lämna information om sådana överträdelser av villkor som tillståndshavaren underlåtit att redovisa i miljörapporten.

Företagen har regelmässigt enligt bestämmelser i kontrollprogrammen skyldighet att omgående rappor- tera om avvikelser sker från gällande villkor

på grund av olyckshändelser, driftstörningar e.d. Skulle ett företag försumma sådan rapportering skall miljörevisorn i den mån han vid sin kontroll erfarit detta upplysa härom i sin redogörelse. Miljörevisorn kan också i sin redogörelse meddela de övriga upplysningar som han anser befogade.

Det finns däremot enligt utredningen inte skäl att ålägga miljörevisorn någon ytterligare informa-

tionsskyldighet till tillsynsmyndigheten om förhål- landena vid den granskade verksamheten, utöver

vad som gäller i anslutning till utfärdandet av redogörelse till den årliga miljörapporten.

En förutsättning för att miljörevisorn skall kunna uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i rapporten och de miljöskydds— och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit är att han utför en granskning av verksamheten i de aktuella avseendena. Den obligatoriska kontroll som företaget skall ge- nomföra enligt av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollprogram är därvid en bas för både miljö- revisorns kontroll och myndighetens tillsyn. Miljö- revisorn har genom sin ställning och funktion dess- utom möjligheter att i sitt arbete använda även and- ra interna kontrollfunktioner i företaget.

En viktig uppgift för miljörevisorn är därför att verka för att företaget utvecklar och vidmakthåller ett väl utvecklat kontrollsystem vad gäller den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på mil— jön. Ett sådant internt kontrollsystem är också

som tidigare framhållits en förutsättning för att företaget skall kunna bedriva ett effektivt miljö- skyddsarbete och fullgöra sina åtaganden i miljö— skyddsfrågor. Det får vidare anses åvila miljöre- visorn att - i den utsträckning han själv saknar tillräckliga resurser för provtagning, analyser, tekniska besiktningar o.d. - införskaffa hjälp från särskild expertis.

Vid sidan av den externa rapportering som miljörevi— sorn skall lämna i sin redogörelse till miljörappor— ten bör han internt till företagsledningen konti— nuerligt rapportera sina iakttagelser från gransk- ningsarbetet. Avsikten med denna rapportering är

att i första hand åstadkomma rättelse inom före—

taget. Om företaget trots påpekanden från miljörevi— sorn underlåter att vidta de åtgärder som krävs

för att företaget skall kunna efterleva miljökraven skall miljörevisorn lämna uppgift om förhållandena i sin till miljörapporten bifogade redogörelse.

Miljörevisorn har också möjlighet att som ett resultat av sitt granskningsarbete ge företaget kvalificerad rådgivning beträffande tekniska miljöskyddsåtgärder. Därigenom kan miljörevisorsfunktionen få en förebyg— gande och utvecklande roll i företagets miljöskyddsar— bete.

10.2.4.3 Auktorisation

Särskilda krav bör ställas på en miljörevisor. Förutom det allmänna kravet att miljörevisorn

skall ha den insikt i och erfarenhet av miljö- skyddsarbete som fordras för uppdragets fullgö— fande, bör gälla att han uppfyller vissa krav

på utbildning, yrkesverksamhet och kunnighet i miljöskyddsfrågor. Dessa kompetenskrav bör en- ligt utredningens uppfattning upprätthållas genom någon form av prövning. För detta talar inte

bara komplexiteten hos de anläggningar och verksam— heter som skall granskas utan också det förhållan- det att miljörevisorerna kommer att ha en självstän— dig roll inom tillsynen.

I Sverige gäller sedan lång tid tillbaka att all näringsverksamhet är fri för svenska medborgare och svenska företag, i den män inte något annat uttryckligen föreskrivs. Denna frihet är dock begränsad av att det på en rad områden ställs sär- skilda krav på den som skall utöva viss verksamhet. Det rör sig om ett brett spektrum av verksamheter som av olika skäl bedömts som särskilt känsliga. Aven formerna för begränsningar av näringsfriheten tar sig olika uttryck. Sålunda har vissa typer av

näringsverksamhet förbehållits staten eller sta— ten närstående företag. På andra områden ställs särskilda krav på kompetens. Det finns också branscher där tillstånd av myndighet är en förut- sättning för att få utöva näringsverksamhet.

En term som ofta används i detta sammanhang är aukto— risation, vilken förekommer i flera varianter. Man talar exempelvis om obligatorisk auktorisation, frivillig myndighetskontrollerad auktorisation och frivillig näringslivskontrollerad auktorisation. Obligatorisk auktorisation är den mest långtgående och innebär ett absolut etableringshinder för den som inte uppfyller kraven. Den kan jämställas

med att tillstånd krävs för att få bedriva verk- samheten. Vanligen är den prövning som föregår be— slutet om auktorisation främst inriktad på kontroll av kompetens,eventuellt i förening med en undersök- ning av vandel och/eller ekonomisk solvens.

Man har i Sverige hittills haft en restriktiv

syn på användningen av obligatorisk auktorisation. Sådana krav har endast ställts upp inom områden som rör trygghet till liv, hälsa, säkerhet, per— sonlig integritet eller i vissa fall större eko-

nomiska värden.

Kontroll av miljöfarlig verksamhet är enligt utredningens mening utan tvekan ett sådant

område där obligatorisk auktorisation kan komma

i fråga. Med tanke på de betydelsefulla uppgifter som enligt utredningens förslag skall läggas på miljörevisorerna är inte heller någon annan form av auktorisation tänkbar. Utredningen före-

slår därför att endast auktoriserade miljörevi— sorer skall få utnyttjas av företagen som intygs—

givare.

Det bör ankomma på regeringen att i en särskild för— ordning meddela närmare föreskrifter om auktorisa- tion av miljörevisorer. Frågan om auktorisation bör enligt utredningens uppfattning, med hänsyn till att miljörevisorerna kommer att ha en central funk- tion inom miljöskyddet, prövas av statens natur— vårdsverk. Verket bör även svara för tillsynen över miljörevisorernas verksamhet. Utredningen har som alternativ övervägt en auktorisation med stöd av la-

gen om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m.

För att någon skall kunna få auktorisation som mil- jörevisor bör krävas att vederbörande har en ut- bildning med en för området lämplig teknisk inrikt- ning samt lång erfarenhet av kvalificerat miljö- vårdsarbete i stat, kommun eller industri. Vid si— dan av denna allmänna kompetens som auktorisatio— nen innebär måste krav ställas på att miljörevisorn i det enskilda fallet även har de speciella kunska— per och den erfarenhet som med hänsyn till arten och omfattningen av den miljöfarliga verksamheten

fordras för att han skall kunna fullgöra sitt upp— drag.

De närmare kraven på miljörevisorerna får inom ra— men för auktorisationsarbetet preciseras av natur- vårdsverket. Det bör dock understrykas att det

med hänsyn till miljöfrågornas stora betydelse finns anledning att ställa mycket höga krav på kompetens och erfarenhet hos de personer som ansöker om auk— torisation som miljörevisorer.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla be- tydelsen av att miljörevisorerna själva parallellt med myndigheternas arbete utvecklar principer och riktlinjer för sin gransknings— och kontrollverk- samhet. Betydelsen av ett sådant arbete kan illust— reras med revisorernas utveckling och precisering

av begreppet god revisionssed inom det ekonomiska området. Föreningen auktoriserade revisorer, FAR, har sålunda ställt upp regler för god revisionssed Vad som där sägs om t.ex. oberoende, oförenlig

verksamhet och yrkesutövning bör i stor utsträck- ning kunna bli vägledande i fråga om miljörevisorer liksom reglerna om yrkesmässigt uppträdande och ar- vodesdebitering.

Det är av största vikt för tilltron till systemet med miljörevisorer att miljörevisorn har en själv— ständig ställning i förhållande till den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Till miljörevisor bör därför inte få utses någon beträffande vilken det föreligger omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet. En sådan omstän- dighet kan t.ex. vara att miljörevisorn är släkt med någon i ledande ställning inom företaget eller att han är anställd hos eller på annat sätt har en beroendeställning till företaget eller till någon inom företagets ledning. En annan jävsgrund kan vara att miljörevisorn innehar ekonomiska engagemang tillsammans med företaget. Om det skulle fram- komma att ett företag anlitat en miljörevisor trots hinder av att någon av dessa eller liknande omständigheter förelegat, bör miljörevisors redo- görelse kunna frånkännas betydelse och miljöre- visorn i grava fall fråntas sin auktorisation.

För att säkerställa att miljöfrågorna ges den plats i företaget som deras betydelse motiverar bör före— tagsledningen eller motsvarande utse och i före- kommande fall entlediga miljörevisorn. Av samma skäl bör miljörevisorn rapportera direkt till företagsledningen. Miljörevisorn är att betrakta

som en uppdragstagare och bör därför anlitas och ar- voderas i likhet med vad som i allmänhet tillämpas

för sådana.

För att miljörevisorn skall kunna fullgöra sitt upp- drag måste han ägarätt att vinna tillträde till de anläggningar som ingår i de verksamheter som han skall kunna kontrollera. Han bör vidare ha rätt till alla de upplysningar från företaget som erfordras för uppdragets fullgörande.

Vid genomförandet av sitt uppdrag kan miljörevisorn få del av affärshemligheter eller av uppgifter

som är av betydelse för den nationella säkerheten. Med hänsyn härtill och för att miljörevisorns ar— bete inte skall försvåras eller rent av förhindras på grund av bristande öppenhet från företagets sida bör miljörevisorn omfattas av särskilda tystnads- pliktsregler. Något hinder för miljörevisorn att i redogörelsen till miljörapporten lämna alla de upp- lysningar som krävs för att tillsynsmyndigheten skall kunna ta ställning till rapporten föreligger självfallet inte eftersom myndigheten med stöd av sekretesslagen kan sekretessbelägga uppgifter

som t.ex. rör affärshemligheter.

10.2.4.4 Tillämpningsområde

Skyldigheten att verifiera uppgifterna i miljö- rapporten genom ett intyg frånen auktoriserad mil— jörevisor bör enligt utredningens uppfattning i princip omfatta samtliga tillståndspliktiga mil- jöfarliga verksamheter. Antalet sådana verksam— heter är dock som tidigare redovisats mycket

stort och deras miljöfarlighet varierar inom vida gränser. Utredningen föreslår därför bl.a. med hän—

syn till tillgången till lämpliga miljörevisorer att skyldigheten att anlita en miljörevisor be— gränsas till att avse sådana verksamheter för vilka tillstånd skall lämnas av koncessions- nämnden. I takt med att resurserna byggs ut kan det dock finnas skäl att utsträcka denna skyldighet till

att avse även anläggningar på länsstyrelselistan. Det kan också finnas skäl att vänta med en sådan ut- byggnad i avvaktan på att erfarenheter vinnes av det nya systemet.

Förslaget innebär att ett miljörevisorssystem byggs ut för att i första hand förstärka och för— bättra tillsynen och kontrollen av de mest miljö- farliga verksamheterna inom industrin och kommuner— na. Bland dessa kan nämnas massa- och pappersin— dustri, järn- och stålverk, kemi— och läkemedels- industri samt anläggningar för avfallsförbränning och större avloppsreningsverk.

Miljörevisorns arbete vid dessa företag och an- läggningar kommer att bli koncentrerat till två perioder under året. Det gäller dels medverkan vid planering av företagets kontrollinsatser och utformningen av förslag till kontrollprogram, dels genomgång och granskning av företagets år— liga redovisning och rapportering samt upprät- tandeav den redogörelse som skall fogas till miljö— rapporten. Miljörevisorn bör även löpande under året i viss utsträckning följa och granska före— tagets miljöskydds- och kontrollarbete samt redo- visa sina iakttagelser till företagsledningen. Företagens egenkontroll utgör härvid det viktigas- te underlaget för granskningen. Utredningen be- dömer att det vid större företag kommer att krävas insatser av miljörevisorn omfattande l5 — 20 arbetsdagar per år. Miljörevisorn kan dessutom behöva biträde i sitt arbete när det gäller tek- niska besiktningar, vissa analyser o.d.

Myndigheternas tillsyn bör enligt utredningens upp— fattning med de föreslagna systemen med obligato- risk miljörapportering och auktoriserade miljörevi— sorer kunna koncentreras till vissa centrala uppgif— ter. Tillsynsmyndigheten bör främst inrikta sin verk-

samhet på att granska och fastställa kontrollprogram in-

kluderande krav på företagets redovisning och rap- portering, att granska företagets avvikelserappor- tering, att vid behov genomföra inspektioner samt att granska den årliga miljörapporten och miljöre- visorns redogörelse. På grundval av den informa— tion som tillsynsmyndigheten härigenom erhåller ställer myndigheten krav på miljöskyddsåtgärder och i förekommande fall på sanktioner. Någon ru- tinmässig löpande besöksverksamhet i samband med besiktningar o.d. av det slag som f.n. ofta utgör en arbetskrävande del i myndigheternas tillsyn, bedöms däremot inte vara erforderlig i ett system med miljörevisorer. Den omfattande löpande inrappor— teringen av mät— och analysvärden från företaget till tillsynsmyndigheten som i regel ingår som en väsentlig del i det nuvarande tillsynssystemet bör också i stort sett kunna avvecklas. Den bör kunna ersättas med mer precisa krav på journalföring och annan "miljöbokföring" vid företagen.

Utredningen har för att underlätta ställningstagan— den till de redovisade förslagen beskrivit den praktiska tillämpningen av ett miljörevisorssystem med anknytning till ett skisserat exempel. Denna beskrivning redovisas i bilaga 6.

10.3 Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna

10-3-1 lili'slsxsidsovnqigbeterna IO

Miljöskyddsadministrationen kom vid miljöskydds— lagens tillkomst år 1969 att byggas upp med hän- syn till den allmänna uppfattning om miljöproble- men som var förhärskande under den första hälften av 1960—talet. Snabba insatser krävdes för att kom— ma tillrätta med problemen och trycket från den allmänna opinionen var stort. Miljövårdsarbetet kom därmed att i hög grad bli inriktat på tekniska

miljöskyddsåtgärder för att lösa akuta problem. Det gällde t.ex. utbyggnad av avloppsreningsverk, ombyggnad och anpassning av industriprocesser, installation av luftfilter och annan reningsutrust-

ning.

Organisatoriskt ställde denna snabba expansion av miljövärden krav på central styrning och samordning av insatserna. Miljöskyddsarbetet kom i detta skede att framför allt bli en statlig angelägenhet. Cen— tralt byggdes naturvårdsverket upp med en samlad kompetens inom miljöskyddsområdet. Parallellt härmed inrättades koncessionsnämnden för miljö— skydd med en domstolsliknande funktion för till— ståndsprövning. Länsstyrelserna fick också ett väsentligt ökat ansvar samtidigt som inrättandet av naturvårdsenheterna medförde en betydande för— stärkning av kompetensen på den regionala nivån.

10.3.1.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd

Koncessionsnämnden har som redovisats i kapitel 9,1 en central roll i genomförandet av miljövårdspoli- tiken. Det är en allmän uppfattning att nämnden genom sin kompetens och sitt agerande haft ett av— görande inflytande på det förhållandevis väl funge- rande förprövningssystemet. Nämndens avgöranden har vunnit respekt och utgör goda exempel på avväg— ningen mellan å ena sidan kraven på skydd för mil— jön och å andra sidan behovet av industriell och kommunal verksamhet. Koncessionsnämnden bör därför enligt utredningens uppfattning behålla sin vik- tiga roll även i det framtida systemet, framför allt beträffande prövning av sådan miljöfarlig verksamhet som medför de allvarligaste olägenheter-

na.

Jordbruksdepartementet har i en promemoria (Ds Jo l985z3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden, föreslagit att koncessionsnämnden görs till slutin- stans för besvär över länsstyrelsernas tillstånds— beslut samt över naturvårdsverkets och länsstyrel- sernas beslut i tillsynsärenden. Bakgrunden till detta förslag är att antalet besvärsärenden hos re- geringen ökat starkt under senare år. Regeringen föreslog därför i proposition 1983/84:120 om re- geringensbefattnlng med besvärsärenden att riks— dagen skulle godkänna vissa riktlinjer för en över- syn av reglerna om rätt att överklaga myndighetsbe- slut till regeringen.

I den nämnda promemorian framhålls att det av rätts— säkerhetsskäl inte är nödvändigt att bibehålla nu— varande ordning beträffande tillståndsbesluten. Om besvärsprövningen flyttas till koncessionsnämnden er- hålls en så kvalificerad prövning av besvärsärendena att rättssäkerhetskraven blir väl tillgodosedda. En— ligt förslaget skall koncessionsnämnden även bli be— svärsinstans vad gäller besvär över tillsynsbeslut. Koncessionsnämnden föreslås få möjlighet att under— ställa regeringen prövning av ärenden av stor ekono- misk eller principiell betydelse.

Förslaget har remissbehandlats och huvuddelen av re- missinstanserna har varit positiva. Koncessionsnämn- den har dock för sin del framhållit att ett genomfö— rande av förslaget måste medföra att nämnden avlastas arbetsuppgifter genom att fördelningen av förpröv- ningsärenden ändras. Nämnden föreslår med hänvis- ning härtill att dess tillståndsprövning begränsas till i huvudsak sådana verksamheter som anges i na- turresurslagen samt vissa ytterligare verksamheter som gruvföretag, avfallsförbränning, läkemedelsin- dustri samt större utsläpp av kommunalt avlopps- vatten.

Utredningen ansluter sig i princip till förslagen i promemorian och koncessionsnämndens yttrande. Ett genomförande skulle innebära att nämnden blir slutinstans för besvär över naturvårdsverkets ' och länsstyrelsernas beslut enligt miljöskyddsla- gen, samtidigt som nämnden kvarstår som tillstånds- myndighet för de mest komplicerade verksamheterna.

10.3.1.2 Naturvårdsverket

Miljöskyddslagens tillkomst och uppbyggnaden av miljövårdsorganisationen innebar en koncentra— tion av miljövårdsarbetet till naturvårdsverket. Verket fick möjligheter att bygga upp resurser för forsknings-, utvecklings- och utredningsar- bete med kompetens att bevaka miljösituationen, identifiera miljöproblem och utarbeta metoder för att lösa problemen. Genom bl.a. dispensprövning och bidragsgivning till olika åtgärder som byggan- de av avloppsreningsverk, utbyggnad av det in— dustriella miljöskyddet m.m. fick naturvårdsver- ket viktiga uppgifter i det löpande miljövårds— arbetet.

Redan i samband med miljöskyddslagens införande år 1969 fick naturvårdsverket en stark sakkunnigroll och partsroll medan koncessionsnämnden inrättades som en oberoende instans för tillståndsprövning. Samtidigt infördes en möjlighet för naturvårdsver— ket och länsstyrelserna att bevilja dispens från prövning enligt miljöskyddslagen. Huvudsyftet med detta system var att förenkla och effektivi-

sera ärendehanteringen.

Inom tillsynsområdet betonades naturvårdsverkets planerande, ledande och samordnande roll. En vik- tig uppgift för verket blev att utarbeta allmänna råd och anvisningar. Verket skulle också svara för

des ut i praktisk tillämpning. Däremot utgick man från att verket inte skulle arbeta med den löpande tillsynen.

Uppbyggnaden av miljövärden under 1970—talet med statsbidrag som ett viktigt medel för att åstad— komma en bättre miljö innebar för naturvårdsver- kets del att dispensprövning och fördelning av statsbidrag blev en tung arbetsuppgift. På grund av bristande resurser blev det inte möjligt att ge ledning och samordning av miljöskyddsarbetet den centrala roll som förutsattes vid miljöskydds- lagens införande.

Partsroll

Naturvårdsverket fick i samband med ändringarna av miljöskyddslagen år 1981 en mer renodlad partsroll i och med att dispensprövningen avvecklades. Genom dessa ändringar koncentrerades förprövningen till koncessionsnämnden och länsstyrelserna samtidigt som kommunerna fick möjlighet att genom miljö- och hälsoskyddsnämnderna överta tillsynen av miljö- farliga verksamheter från länsstyrelsen. Natur- vårdsverkets arbete med riktlinjer för emissions- begränsande åtgärder och recipientkontroll samt rikt- värden för miljökvalitet betonades i förarbetena

till lagstiftningen. Som en konsekvens härav har ver- ket numera direkta beslutsfunktioner endast när det gäller vissa ärenden, medan huvuddelen av besluten fattas av koncessionsnämnden, länsstyrelserna och i viss mån av miljö— och hälsoskyddsnämnderna.

Ändringarna i lagstiftningen tillsammans med de se— naste årens allmänna strävanden att delegera och de- centralisera har inneburit endelVlS förändrad ar— betssituation för naturvårdsverket. Den direkta ärendehandläggningen har minskat genom att besluts-

funktioner delegerats, decentraliserats eller lagts på sektorsansvariga myndigheter. Vissa frågor, bl.a. delar av kemikaliekontrollen och rekreationsfrågor— na har under senare år flyttats från naturvårdsver— ket till andra organ. Samtidigt har andra arbetsupp— gifter expanderat. Det gäller t.ex. den utbyggda miljöövervakningen, forsknings- och utredningsarbe— te om försurning, övergödning, komplexa miljöförore— ningar m.m., utarbetande av allmänna råd för miljöskyddsåtgärder inom olika områden, invente- ringar och kartläggningar av naturresurser. Det skärpta påföljdssystemet med bl.a. miljöskyddsav- gifter har också medfört en ökad arbetsbelastning.

Central myndighet

Naturvårdsverkets nuvarande roll som central myndig- het i miljöskyddssystemet innebär bl.a. att verket skall utfärda centrala allmänna råd för miljöskydds- administrationens arbete, svara för sådana sakkunnig- funktioner som inte kan byggas upp på regional och lokal nivå, svaraför frågor av större principiell betydelse samt dra upp riktlinjer för administra- tionens arbete i stort.

Utredningen vill understryka vikten av att natur— vårdsverket företräder miljöskyddsintresset särskilt i prövningsärenden. Liksom i nuvarande system bör även fortsättningsvis tyngdpunkten i naturvårdsver— kets direkta deltagande koncentreras till de från miljösynpunkt mest betydelsefulla och tekniskt komp— licerade ärendena, d.v.s. koncessionsnämndsärendena.

Ett decentraliserat beslutssystem ställer stora krav på den centrala myndigheten när det gäller plane— ring, samordning och kunskapsförsörjning. Naturvårds— verket har här en central funktion som enligt ut—

redningens uppfattning bör prioriteras i verkets framtida miljöskyddsarbete. Det innebär bl.a. att kompetensuppbyggnaden och sakkunnigfunktionerna bör anpassas till denna mer övergripande och samord- nande roll.

10.3.1.3 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har sedan miljöskyddslagens till— komst haft ansvaret för den löpande tillsynen. Na— turvärdsenheterna har under denna tid byggt upp en betydande kompetens och erfarenhetsbank, när det gäller såväl de miljöfarliga verksamheterna i sig som deras miljöeffekter. Länsstyrelserna har genom- gående goda kunskaper om miljöförhållandena och ut— vecklingen i länen. Naturvårdsverket har inom vissa områden och för vissa branscher bidragit med all- männa råd o.d., men i många fall har praxis ut- vecklats inom de olika länen.

Ändringarna av miljöskyddslagen år 1981 innebar att länsstyrelserna kom att svara för tillståndspröv— ningen för ett stort antal verksamheter. Samtidigt har länsstyrelsernas ansvar för all löpande till— syn bibehållits, såvida inte miljö- och hälsoskydds- nämnderna genom delegation tagit över vissa delar. Resurserna för prövning och tillsyn har emellertid som framgått varit otillräckliga för uppgifter-

na. Kraven från både företag som söker till-

stånd och från samhället i övrigt på beslut m.m. har lett till att prövningen prioriterats medan tillsynen - som mera har karaktär av initiativ- verksamhet - fått stå tillbaka.

Statsmakterna har vid tre tillfällen under 1980— talet beslutat om förstärkningar av länsstyrelser- nas resurser på miljöskyddets område motsvarande sammanlagt 69 tjänster. Beräkningar som gjorts av

naturvårdsverket visar emellertid att de faktiska förstärkningarna endast uppgår till 19 tjänster. Som en jämförelse kan nämnas att de generella besparingarna teoretiskt skulle ha inneburit en minskning med 73 tjänster. Detta pekar på att mil- jöskyddet, trots att de faktiska förstärkningarna varit små, i viss mån prioriterats av länsstyrel— serna. Tar man hänsyn till att ett flertal nya uppgifter tillkommit under samma period kan man dock inte säga att någon egentlig ambitionshöjning skett vad gäller insatserna för miljöskyddet.

Resurssituationen belyser de målkonflikter SOm kan uppstå vid länsstyrelserna som sektorsövergripande myndigheter, vilka inom sig har att väga olika verk— samheters behov mot varandra. Detta kan givetvis medföra, framför allt i ett kärvt ekonomiskt läge, att miljöskyddet får mindre resurser än som är önsk— värt utifrån ett riksperspektiv. Utredningen vill här dock poängtera att statsmakterna har möjlighet att genom anvisningar styra tilldelningen av resurser till miljövärden. Så har tidigare skett för andra prioriterade områden, bl.a. skattekontrollen.

Obalansen mellan mål och medel har enligt utred- ningen varit en huvudorsak till att länsstyrelser— na inte haft möjlighet att leva upp till rollen som huvudansvariga för det löpande tillsynsarbetet. Det finns också anledning att diskutera länssty— relsens roll inom prövnings— och tillsynssystemet utifrån mer principiella utgångspunkter. En fråga som tagits upp är risken för konflikter mellan länsstyrelsens olika roller. Länsstyrelsen skall fungera som sektorsorgan åt olika centrala myndig— heter - i detta fall naturvårdsverket — och därmed företräda miljöskyddsintressena samtidigt som den bl.a. skall främja den ekonomiska utvecklingen.

Regional tillståndsmyndighet

När miljöskyddslagen infördes år 1969 togs frågan

om länsstyrelsernas ställning som prövningsmyndig— heter upp varvid departementschefen med hänvisning till resurssituationen anförde att den riktiga lös- ningen var att länsstyrelserna kopplades in som pröv- ningsmyndighet efterhand som deras resurser ökade. Någon diskussion om länsstyrelsernas roll som till- synsmyndigheter fördes inte utan det bedömdes na- turligt att bygga vidare på den tidigare tillsyns- organisationen inom vattenvårdsområdet där länssty—

relserna redan svarade för den fortlöpande tillsynen.

Miljöskyddsutredningen tog sedermera i betänkandet Bättre miljöskydd I (SOU l978z80) upp frågan om in- rättande av regionala koncessionsnämnder som skulle ersätta länsstyrelserna. Utredningen framhöll: "En regional prövning av förprövningspliktig verk- samhet är i och för sig en tilltalande lösning. Genom att överföra prövningen till regionala kon— cessionsnämnder skulle länsstyrelsernas dubbel— ställning såsom dels företrädare för miljövärden dels ock utvecklare av näringsliveti orten kunna undvikas. Länsstyrelserna skulle också avlastas en del arbete genom det föreslagna systemet".

Miljöskyddsutredningen fann emellertid vid sina analyser att en övergång till ett system med regio- nala koncessionsnämnder var förenat med betydande nackdelar och ansåg sig därför inte kunna förorda ett sådant system. Bland de negativa effekterna

som utredningen redovisade kan nämnas riskerna för ökad tidsutdräkt och sämre utnyttjande av de redan knappa resurserna. Länsstyrelserna skulle inte heller kunna lämnas utanför prövningsförfarandet. De regio— nala koncessionsnämnderna skulle regelmässigt vara tvungna att begära remissyttranden från länsstyrel—

serna som i stort sett skulle få göra samma arbete som tidigare utan att ha några beslutsfunktioner. Utredningen framhöll också fördelarna med att läns-

styrelserna enligt den nuvarande ordningen har både beslutsfunktioner och tillsynsuppgifter. Utredningen såg det också som naturligt att länsstyrelsernas ar- bete med planfrågor och deras arbete med miljövårds— frågor samordnades.

Miljöskyddsutredningen konstaterade sammanfattnings- vis att ett system med regionala koncessionsnämnder utan tvekan skulle bli avsevärt mera resurskrävande än ett system där beslutsfunktionerna ligger hos dels länsstyrelsen dels en central koncessionsnämnd.

Utredningen delar den grundläggande uppfattning som miljöskyddsutredningen redovisade i sitt betänkande. Enligt utredningen finns också skäl att understryka att beslut i miljövårdsfrågor - liksom i andra vik— tiga samhällsfrågor - regelmässigt innebär att olika intressen måste vägas mot varandra. Inom miljöskydds— arbetet är detta särskilt påtagligt när det gäller prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljö- skyddslagen. Som framgått av tidigare avsnitt har också utformningen av denna prövnings- och avväg— ningsprocess varit föremål för ingående utredningar och överväganden innan statsmakterna fastställt den nuvarande beslutsordningen. Länsstyrelsernas ansvar för förprövningen enligt miljöskyddslagen ligger helt i linje med länsstyrelsernas uppgifter inom andra tunga samhällsområden. Det bör också noteras att någon generell kritik mot länsstyrel— sernas roll och insatser i det nuvarande prövnings— systemet inte heller framkommit.

Utredningen anser mot denna bakgrund att länsstyrel— sen även i fortsättningen bör ha ansvaret på regio— nal nivå för prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljöskyddslagen.

Den nuvarande ansvarsfördelningen innebär att kon— cessionsnämnden har det primära ansvaret för verk- samheter som ur störningssynpunkt är av nationell betydelse. Som utredningen tidigare framhållit bör denna princip bibehållas, även om antalet verksam- heter pä koncessionsnämndslistan bör kunna reduce- ras. Genom denna fördelning av prövningen kommer huvuddelen av de verksamheter vars störningar har lång räckvidd i tid och rum att behandlas ur ett riksperspektiv. Det bör noteras att naturvårds- verket har besvärsrätt i fråga om länsstyrelsens beslut och att ett ärende vid behov kan hänskjutas till koncessionsnämnden för prövning.

Regional tillsynsmyndighet

Frågan om länsstyrelsernas roll inom tillsynen be- handlades inte närmare av miljöskyddsutredningen. Det förslag att föra över tillsynsuppgifter till miljö- och hälsoskyddsnämnderna som utredningen lade fram motiverades främst med den resursför— stärkning det skulle medföra och den effektivise- ring som skulle bli följden genom undvikande av dubbelarbete.

Utredningen anser dock mot bakgrund av de brister i tillsynen som redovisats och den kritik som fram— förts mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet att länsstyrelsernas roll i denna del bör ses över.

De verksamheter som regleras av miljöskyddslagen är av synnerligen varierande storlek och komplexitet och genererar miljöproblem av mycket olikartad karaktär. Det förhållandet att tillsynsuppgifterna över dessa olika verksamheter är väsensskilda från varandra avspeglar sig inte i ansvarsfördelningen. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande organisation med

24 länsstyrelser är ändamålsenlig för såväl de mindre anläggningarna som finns i stort antal, som för de största anläggningarna av vilka det finns

ett litet antal inom varje verksamhetstyp.

För de små anläggningarna är lokalkännedom och korta avstånd viktiga. Det bör därför övervägas om inte en lokalt knuten organisation skulle vara mest lämpad att handha tdllsynen över dessa anläggningar.

De största anläggningarna —som länsstyrelserna också har tillsynen över - innebär problem av flera slag. Det kan t.ex. frågasättas om en enskild länsstyrelse har möjlighet att bygga upp och bibehålla kompetens inom branscher där antalet anläggningar är litet. Det är också tveksamt om det är samhällsekonomiskt rationellt att bygga upp kompetens vid samtliga länsstyrelser när det gäller ett begränsat antal anläggningar som är spridda över landet.

Vid prövningen av de största anläggningarna svarar koncessionsnämnden för avvägningar mellan olika in— tressen. Tillsynens uppgift är sedan att se till att beslutade krav uppfylls. Även vid tillsynen finns emellertid sådana moment som t.ex. före- lägganden eller anmälan av överträdelser där av- vägningar måste ske. Kraven på en strikt myndig- hetsutövande tillsyn över speciellt dessa större anläggningar kan för länsstyrelserna i vissa fall vara svåra att förena med de regionalpolitiska strävandena och därigenom länsstyrelsens uppgift att verka för länets utveckling. Samtidigt inne-

bär dessa versamheter ofta en miljöpåverkan som sträcker sig utanför länets gränser. Det kan där— för övervägas om inte sådana viktiga miljöfrågor av riksintresse skall avgöras på central nivå inte bara vad gäller tillståndsprövningen utan även be- träffande tillsynen.

Mot bakgrund av vad som nu sagts anser utredningen att ansvarsfördelningen bör ses över så att den bättre anpassas till anläggningsstrukturen hos de miljöstörande verksamheterna och de olika myndig- heternas förutsättningar att utöva en effektiv och målmedveten tillsyn. Om en sådan översyn kommer till stånd finns enligt utredningen inte anledning att nu överväga en alternativ regional organisation för tillsyn. Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis ha en viktig roll som tillsynsmyndighet.

Kunskapsförsörjning på regional nivå

Det bör framhållas att länsstyrelsens uppgift att främja länets utveckling i lika hög grad handlar om en god miljö som om näringsliv och sysselsättning. Miljöintressena i den lång- siktiga samhällsplaneringen är av förebyggande slag varför det är viktigt att miljöskyddsaspekterna på ett tidigt stadium kan föras in i planeringen.

Den nya naturresurslagen betonar detta förhållande genom de nära sambanden mellan miljövärden och hus— hållningen med naturresurser. Länsstyrelsernas upp— gift enligt naturresurslagen - att förse kommunerna med planeringsunderlag - innebär att kunskapsförsörj- ningen får en tyngre roll i den regionala miljövår-

den. Även frågor som t.ex. försurning, marina föro- reningar eller spridning av farliga ämnen ställer krav på en regional kunskapsförsörjning.

Det kan emellertid inte förväntas att den centrala sakkunnigmyndigheten kan tillhandahålla all erforder— lig kunskap till länsstyrelserna. Naturvårdsverket får framför allt koncentrera sin kunskapsförsörjning på att föra ut resultat från forskningen och principer för hantering av olika miljöfrågor. Kunskapen om de regionala och lokala förhållandena vad gäller stör- ningar, förekomst av farliga ämnen och konsekven- ser av olika verksamheter m.m. blir därför i stor ut— sträckning en regional och lokal fråga. Att resur— ser för kunskapsförsörjning inom detta område sak— nas hos länsstyrelserna har i det perspektivet kom— mit att framstå som en brist som försvårar ett re— gionalt miljövårdsarbete. Specialistkompetensen hos personalen på länsstyrelserna kan inte heller utnyttjas fullt ut genom avsaknaden av resurser för undersökningar m.m.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning överväga en förstärkning av länsstyrel— sernas resurser genom särskilda medel för utnyttjan- de av extern sakkunskap. Utredningen föreslår därför att länsstyrelserna tillförs sammantaget 5 milj.kr. per år för miljövårdsinriktat utredningsarbete. Finansiering bör enligt utredningen kunna ske genom de avgifter för prövning och tillsyn som staten

tar in.

Den samordning av länsförvaltningen som f.n. över- vägs bör enligt utredningen ge större möjligheter att beakta miljöaspekterna i de olika verksamheterna, bl.a. genom en minskad sektorisering. En samordnad länsförvaltning skulle därigenom kunna bidra till

att skapa ett effektivare miljövårdsarbete regio- nalt. Miljövårdsfrågorna bör också kunna få en

större tyngd i länsstyrelsens utvecklingsarbete som därigenom kan bedrivas mer långsiktigt och förebyggan— de.

10.3.1.4 Kommunernas miljö— och hälsoskyddsnämnder

Som tidigare nämnts blev miljöskyddet i och med miljöskyddslagens tillkomst en i huvudsak statlig angelägenhet. Kommunernas hälsovårdsnämnder har

dock som remissinstanser och i samband med tillsynen spelat en aktiv roll i miljöskyddsarbetet. I för- arbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969z28) om förslag till miljöskyddslag m.m. underströks också angelägenheten av ett nära samarbete mellan till— synsmyndigheterna och hälsovårdsnämnderna.

Ändringarna i lagstiftningen år 1981 innebar att miljö— och hälsoskyddsnämnden efter åtagande av kom— munen kunde överta delar av eller hela tillsynen. Motivet var framför allt att förstärka de otillräck- liga tillsynsresurserna på den statliga sidan och att effektivisera tillsynen genom att miljö- och häl- soskyddsnämnden gavs formella befogenheter i sitt deltagande i miljöskyddsarbetet.Hittills har drygt ett 40—tal miljö- och hälsoskyddsnämnder i varierande utsträckning övertagit tillsynsansvaret, vilket gett en resursförstärkning för tillsynen över berörda verk- samheter i dessa kommuner. Åtta av kommunerna har ta- git över tillsynen över samtliga verksamheter, inkl. koncessionsnämndslistan. För flertalet av kommunerna gäller dock att man begränsat sitt övertagande till icke förprövningspliktiga verksamheter eller sådana som omfattas av anmälningsplikt. Vissa kommuner har dock även tagit över delar av länsstyrelselistan.

Det bör i detta sammanhang noteras att miljöskydds- utredningen redan i sitt betänkande år 1978 före- slog att hälsovårdsnämnderna skulle få väsentligt

vidgade uppgifter inom ramen för tillämpningen av miljöskyddslagen. Det gällde i första hand tillsynen, där hälsovårdsnämnderna enligt förslaget skulle bli tillsynsmyndigheter för de inte prövningspliktiga verksamheterna och för sådana verksamheter som prövas av länstyrelserna. På sikt borde tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet överföras till hälso— vårdsnämnderna, ansåg utredningen. Mot bakgrund av att resurser m.m. varierar kraftigt mellan landets hälsovårdsnämnder föreslog miljöskyddsutredningen dock att den enskilda kommunen under en övergångs— period av fem år skulle ha rätt att överlåta delar av sitt tillsynsansvar till länsstyrelsen. Miljö- skyddsutredningens förslag kom emellertid inte att

genomföras.

Lokala miljövårdsmyndigheter

Utredningen delar den uppfattning som framkommit bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande, d.v.s. att mil— jö- och hälsoskyddsnämnderna bör få en förstärkt roll och eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. Det är enligt utredningen av betydelse för det allmänna mil- jömedvetandet att miljöfrågorna kan påverkas lokalt i det kommunala arbetet. Sett ur ett riksperspektiv är det önskvärt att det över allt finns likartade förutsättningar för samhällets miljöskyddsarbete. Det allmänna önskemålet om en decentralisering samt behovet av effektivare resursutnyttjande talar för att den utveckling som påbörjats med ett kommunalt engagemang i miljöskyddsarbetet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.

Utredningen är medveten om de mycket stora skillnader som föreligger mellan olika kommuner när det gäller såväl antalet miljöfarliga verksamheter och deras ka- raktär som möjligheterna att behandla miljöfrågorna. En överföring av uppgifter på kommunernas miljö—

och hälsoskyddsnämnder kommer därför inom många kommuner att ställa stora krav på utbyggnad av re- surserna och förstärkning av kompetensen. Det bör dock samtidigt kraftigt markeras att miljövärden är ett område som under senare år fått allt större betydelse i kommunerna och därmed i den kommunala verksamheten. En decentralisering av myndighets— uppgifter till kommunerna innebär ett ökat miljö— vårdsansvar.

Ett ansvar inom miljöskyddet kompletterar också det tidigare kommunala ansvaret vad avser beslut och tillsyn enligt hälsoskyddslagen samt tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. Möjligheten att tillämpa alla tre lagstiftningarna ger enligt utredningens bedömning förutsättningar för ett bredare och effek- tivare lokalt miljövårdsarbete. Kompetensuppbyggna- den inom miljöskyddslagens tillämpningsområde torde vidare ge bättre förutsättningar att samordna plan- och miljöfrågorna inom kommunerna aktivt med miljö- värden i den kommunala planeringen. Införande av den nya naturresurslagen samt plan- och bygglagen kan förväntas ytterligare intensifiera detta ar- bete.

Självständig roll

Inom ramen för frikommunförsöket har nya kommunala organisationsformer prövats. I regeringskansliet pågår också ett arbete som syftar till att ge kom- munerna en större frihet att själva bestämma över den inre organisationen. Det ankommer inte på ut— redningen att avgöra huruvida kommunerna måste ha en miljö— och hälsoskyddsnämnd eller vara organise- rade på något särskilt sätt för att kunna ta det av utredningen föreslagna ökade ansvaret. Reglerna för kommunal organisation och indelning i nämnder och styrelser beslutas i annan ordning. Utred-

ningen vill dock betona vikten av att det beslutande organet i frågor enligt miljöskyddslagen ges en sådan självständig ställning att beslut och tillsyn rörande bl.a. egna kommunala verksamheter ej kan ifrågasättas.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har genom special— lagstiftningen, dit miljöskyddslagen hör, givits stor självständighet i förhållande till andra kom— munala organ. Nämndens kontroll över kommunens anläggningar är en myndighetskontroll och jämställd med den kontroll som nämnden utövar över annan verk— samhet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är både be— fogad och skyldig att ingripa mot kommunala anlägg- ningar eller kommunala bolags anläggningar om det visar sig att de bedrivit verksamhet som strider mot den lagstiftning som nämnden tillämpar. Detta be— tyder att det inte är nämndens sak att bevaka en kommuns eller ett kommunalt bolags ekonomiska in- tressen. Nämnden har enbart till uppgift att under- söka om fel är begånget eller uppenbara brister föreligger och om åtgärder erfordras. Nämnden skall därvid behandla alla anläggningar lika, oavsett om de är kommunägda eller inte. Nämnden har således inte rätt att vid bedömningen fästa avseende vid om kommunen är ekonomiskt engagerad eller inte.

10-3-2 åamoenhéllen_Bräyningjebiillsxn

En förutsättning för att ett decentraliserat besluts— system skall kunna fungera effektivt är att an— svarsfördelningen mellan myndigheterna i systemet är klar och entydig. Det bör noteras att kritik har riktats mot den nuvarande ibland oklara rollfördel— ningen såväl mellan olika myndigheter som mellan olika myndighetsnivåer. Detta gäller inte minst inom tillsynen och kontrollen där Oklarheterna i gränsdragningarna orsakat problem med både över-

lappningar och luckor.

Eftersom miljöskyddslagen reglerar störningar från fasta anläggningar är det av central betydelse att miljöskyddsmyndigheterna har god kunskap om anlägg— ningarna. Det gäller dels kunskap om olika anlägg- ningar som finns inom myndighetens verksamhetsområde dels kunskap om vilka miljöproblem resp. anläggnings- kategori ger upphov till samt hur dessa bäst kan förebyggas eller mildras. Detta gäller i lika stor utsträckning prövning som tillsyn.

Det finns då anledning att närmare överväga om inte resp. myndighet i så stor utsträckning som möjligt bör ha ett helhetsansvar för såväl prövning som tillsyn. Sett från myndighetssynpunkt finns det fördelar med en sammanhållen prövning och tillsyn. Vid prövningen inhämtas kunskaper som sedan kan ut— nyttjas i tillsynen och vice versa samtidigt som medvetandet ökar om hur villkoren bör utformas för

att kunna följas upp i tillsynen. Möjligheterna att följa upp att intentionerna bakom kraven i tillståndet fullföljs förbättras också. Oklarheter

i ansvarsfördelning innebärande att en fråga inte beaktas eller blir föremål för dubbelarbete kan und- vikas. Från resurssynpunkt innebär ett samlat ansvar att den dubblering av specialistkunskap som annars behövs kan undvikas. Härigenom ges resursmässigt större utrymme för specialisering. Sammantaget in- nebär en sammanhållen prövning och tillsyn förut- sättningar för en mer resurssnål myndighetsorgani- sation.

För den som utövar den miljöstörande verksamheten innebär tillståndsprövningen att samhället ställer upp vissa villkor för verksamheten. Därtill anges hur villkoren skall kontrolleras. Prövning samt tillsyn och kontroll är därmed två medel att uppnå

målet att begränsa störningen. Det finns således starka kopplingar mellan prövning och tillsyn, nå- got som är särskilt tydligt för större verksamheter där ändringar och prövotider m.m. gör att villkors- frågor m.m. ständigt är aktuella.

Utredningen har tidigare behandlat frågorna om an— svarsfördelning mellan myndighet och företag och föreslagit ett antal åtgärder för att ge företagens ansvar inom framför allt kontrollen fastare former med krav på rapportering, m.m. En sådan ansvarsför— delning underlättas om myndigheterna representeras av ett organ med helhetsansvar.

Utredningen anser mot denna bakgrund att miljö— och hälsoskyddsnämnderna bör ges ett samlat ansvar för såväl prövning som tillsyn av sådana verksamheter som har lokal påverkan. Även länsstyrelsernas ansvar bör omfatta såväl prövning som tillsyn för de verksamheter som de tillståndsprövar.

Beträffande de verksamheter som koncessionsnämnden prövar så har länsstyrelsen i dag tillsynsansvaret. Någon sammanhållen prövning och tillsyn är här inte möjlig med hänsyn till koncessionsnämndens roll. Däremot finns anledning överväga om ansvaret för tillsynen skall ligga regionalt eller centralt.

För en regional lösning talar framför allt länssty- relsernas goda kännedom om anläggningarna i fråga, lokalkännedom och den geografiska närheten. Kontakter vid akuta situationer i form av exempelvis haverier eller okontrollerade utsläpp underlättas. Länsstyrelserna har också som tidigare redovisats prioriterat sina resurser till tillsyn över de större miljöstörande verksamheterna.

Tillsynen över de större verksamheterna ställer emellertid höga krav på specialistkompetens vilket

tillsammans med den kritik som i viss mån riktats mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet talar för att ansvaret för tillsynen bör läggas centralt hos naturvårdsverket. Det finns även av bl.a. kompetens- skäl fördelar med att naturvårdsverket, som har en sakkunnigroll i koncessionsnämndens prövning, genom tillsynen har en direkt kontakt med miljöskyddsfrå- gorna vid företagen inom ifrågavarande branscher. Härigenom kan en nära koppling mellan prövning och tillsyn ske. Utredningen utgår därvid från att na- turvårdsverket kan ha en sådan kompetens att man i samråd med bl.a. branschorganisationer aktivt kan arbeta med tekniska möjligheter att lösa miljö- problem.

Utredningens förslag om införande av ett system med miljörevisorer för verksamheter på koncessionsnämnds- listan innebär en delvis ändrad roll för tillsyns- myndigheten där behovet av täta kontakter med före- taget i tillsynssammanhang minskar, vilket i viss mån reducerar de nackdelar som t.ex. stora geogra— fiska avstånd innebär vid en central tillsyn. Ut- redningen har vidare föreslagit att naturvårds— verket ges ansvar för auktorisation av miljörevi— sorerna. Åtminstone i ett uppbyggnadsskede torde det vara en stor fördel om en auktoriserande myn- dighet också har tillsynsansvaret över de företag där miljörevisorerna verkar.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att rg- rurvärdsverket får ansvar för tillsynen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Utredningen är samtidigt medveten om de fördelar som finns med länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämnder- nas geografiska närhet och lokalkännedom i det prak- tiska tillsynssystemet. Det bör därför understrykas att förslaget i första hand innebär att ansvaret

för tillsynen skall åvila naturvårdsverket. Utredningen förutsätter att tillsynsmyndigheterna

kan samverka vid det praktiska genomförandet av tillsynen. Det kan exempelvis vara lämpligt att länsstyrelserna bistår naturvårdsverket med inspek— tioner och sådana kontakter med företagen som är påkallade av haverier eller akuta störningar. Lämp— liga former för sådan samverkan bör enligt utred— ningen kunna lösas i samråd mellan naturvårdsverket och berörda länsstyrelser eller miljö— och hälso— skyddsnämnder.

10-3-3 Desentrelisering_99b_anåyaråfäreelning

Decentralisering

Utredningen anser att starka skäl talar för att en fortsatt och mer konsekvent decentralisering av både prövning och tillsyn bör genomföras. Miljö— frågornas betydelse i samhället gör att en lokal förankring av miljövårdsarbetet är särskilt ange— lägen. Många miljöfrågor är också av den karak— tären att de med fördel kan hanteras lokalt. Ett långvarigt och i många avseenden framgångsrikt miljöskyddsarbete har dessutom skapat en betydande fond av kunskaper och erfarenheter även hos re- gionala och lokala myndigheter, vilket underlättar en decentralisering.

Förutsättningarna för utformning av en mer strikt ansvars- och rollfördelning mellan olika myndigheter bör i nuläget vara väsentligt bättre sedan miljö- skyddsverksamheten stabiliserats och fått fastare former. En decentralisering bör mot denna bakgrund kunna genomföras utan att avkall behöver göras på vare sig kvaliteten i besluten eller möjligheterna för olika intressenter att ta aktiv del i arbetet.

Ansvarsfördelning

Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i miljö— skyddssystemet bör enligt utredningens uppfattning utgå från de miljöstörande verksamheternas karak-

tär och miljöeffekter samt de krav detta ställer på prövning, tillsyn och recipientkontroll.

Som utgångspunkt i denna bedömning har använts na— turvårdsverkets långsiktsbedömning i vilken föl— jande kriterier utnyttjats vid val av problem— komplex:

- Problem som innebär oåterkalleliga effek- ter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system.

Problem som är angelägna med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas.

Problem som är angelägna att lösa med hän- syn till att de har stor areell omfattning.

- Problem som är brådskande att lösa med hän- syn till den takt med vilken de förvärras.

Naturresurs- och miljökommittén byggde i sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU l983:56) sina överväganden på likartade princi— per och utgick från två grundläggande villkor för tillåtligheten. Spridning av föroreningar i mil- jön kan tillåtas endast om man kan visa eller göra mycket sannolikt - att spridningen inte ger långvariga störningar av betydelse och inte ärft— liga skador eller allvarliga individskador på människor. Kommittén underströk dessutom att sär— skilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar bör motverkas, även om de inte medfört irreversibla

ekologiska skador eller allvarliga hälsorisker.

Utredningen har vid utarbetande av förslag till an— svarsfördelning baserat sin klassificering av de miljöfarliga verksamheterna på följande tre kri— terier som gäller störningens varaktighet, räckvidd resp. effekter på hälsa och miljö.

— Varaktighet. Här avses störningens varaktig— het i tiden efter det att spridningen upphört. Effekter som inte är reversibla av olika an- ledningar bedöms följaktligen allvarligare än andra effekter som kan förväntas upphöra när verksamheten upphör. Exempel på detta är ut- släpp av bl.a. vissa grundämnen, svårnedbryt- bara substanser eller substanser som ger upp- hov till icke reversibla förändringar.

- Räckvidd. Varje störning är allvarlig för dem som påverkas. Störningar med lång räckvidd och påverkan på stora avstånd från källan måste dock från ett helhetsperspektiv bedömas all- varligare än sådana med endast lokal utbred—

ning.

- Effekter på hälsa och miljö. Kända eller be— farade effekter av betydelse för människors hälsa eller risk för allvarliga skador på vik- tiga arter eller ekologiska system är en grund— läggande faktor vid bedömning av miljöstör-

ning.

Dessa effektrelaterade kriterier har kompletterats med bedömningar av verksamheterna med hänsyn dels till omfattningen på utsläppen och störningarna, dels till frågan om anläggningarnas tekniska ut- formning och kompliceringsgrad.

Samtliga branscher som omfattas av förprövnings- plikt enligt miljöskyddslagen har klassificerats.

Det innebär totalt ca 16 000 verksamheter, allt—

ifrån processindustrier ner till skjutbanor och större jordbruk.

Koncessionsnämndslistan

Utredningen föreslår med stöd av denna genomgång samt med utgångspunkt i önskemålet att åstadkomma en decentralisering, att antalet miljöfarliga verk— samheter som fordrar tillstånd av koncessionsnämn- den reduceras från 770 till 345 anläggningar. De antalsmässigt största branscherna på denna lista är massa, papper, fiberskivor (82), järn-, stål— eller ferrolegeringsverk (35), gruvor (31) an- läggningar för förbränning av avfall (24) samt större verkstadsindustrier (25).

Länsstyrelselistan

Länsstyrelserna övertar ansvaret för prövningen av resterande verksamheter på nuvarande koncessions- nämndslista. Samtidigt överförs vissa antalsmässigt stora ärendegrupper från länsstyrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Länsstyrelsernas ansvar kommer enligt förslaget att omfatta ca 4 200 medel-

stora och stora verksamheter, jämfört med dagslägets ca 10 200 i huvudsak medelstora och små verksamheter.

Bland stora miljöstörande anläggningar kan nämnas verkstadsindustrier (310), järngjuterier (128), yt- behandlingsindustrier (696), avfallsupplag (400) samt avloppsreningsverk för mer än 2 000 inv. (565).

Kommunlistan

De kommunala miljö— och hälsoskyddsnämndernas ansvars— område kommer med utredningens förslag att omfatta prövning och tillsyn av dels 6 000 små och medel— stora verksamheter från nuvarande länsstyrelselis— tan, dels 4 600 av de nuvarande anmälningspliktiga verksamheterna.

De antalsmässigt största branscherna som omfattas av miljö- och hälsoskyddsnämndernas prövning och tillsyn är avloppsreningsverk för mindre än 2 000 inv. (2 200), skjutbanor (2 100) och större jord— bruk (1 200). Här ingår också stora värmepumpar, livsmedelsindustrier, vissa plastindustrier, såg- verk m.m. Utredningens förslag innebär för några kommuner avvikelser från tidigare beslut om dele- gation av tillsynsansvar. Frågor om ansvarsfördel- ning i dessa fall i anslutning till genomförande av utredningens förslag behandlas närmare i kapitel 11 Resurs- och genomförandefrågor.

I nedanstående tabell redovisas utredningens för— slag till nya listor över förprövningspliktiga an— läggningar, som har strukturerats enligt Svensk Näringsgrensindelning(SNI) för att därigenom anpas- sas till företagsregister som används i andra sam— manhang. Det bör observeras att enbart de två första siffrorna hänför sig till SNI—koden. I bilaga 7 re- dovisas utredningens förslag till nya bilagor till miljöskyddsförordningen.

Tabell

SNI- kod

Branschnamn

NYA KONCESSIONSNÄMNDSLISTAN

23. 31. 34. 34. 34. 35. 35. 35. 35. 35. 35 35 36 37. 37. 38. 38. 39. 41. 92. 92. 00.

01 12 01 02 03 01 06 09 10 18 .22 .27 .03

0 02 01 05 03 02 03 04 01

SUMMA

Gruva Framst./raff. fett, olja ) 100 000 ton Massa, papper, fiberskivor Regenererad cellulosa Bindemedel ur skogsråvara Polymerer utom epoxi/polyuretan Läkemedel Gödselmedel Bekämpningsmedel Raffinering av mineraloljor Koksverk, förgasning Andra kemikalier, kemiska reaktioner Cementfabrik Järn—, stål— eller ferroleg.verk Metallverk, gjuteri eller raff. > 3 000 ton Verkstadsindustri > 100 000 m2 Grafitelektroder Hybrid-DNA Förbränningsanläggning > 300 MW Förbränning av avfall Anläggning för miljöfarligt avfall Avloppsvatten > 100 000 inv.

KONCESSIONSNÄMNDSLISTAN

NYA LÄNSSTYRELSELISTAN

13. 23. 3 31 31.

31. 31 31

33. 33. 33. 33. 34. 35. 35. 35 35

35. 35

36. 36. 36. 36. 37. 37. 38. 38. 38. 39.

01 02 .01 .04

07 09 .11 .13 31. 31. 31. 31. 31. 31. 31. 31. 32. 32.

14 15 16 17 18 23 24 25 0 03 01 03 04 06 04 02 03

.04 35. .08 35. 35. 35. 35.

07

11 12 13 14

15 .21 35. 28 01 02 04 08 03 04 02 03 04 01

Större musselodling, fiskodling Gruvanläggning för provbrytning Slakteri > 10 000 ton

Mejeri, torrmjölk > 50 000 ton _ Grönsaker, rotfrukter, bär (beredning och konservering) > 5 000 ton Fiskberedning, konservering > 2 000 ton Fiskmjöl, fiskolja Framst./raff., fett, olja ( 100 000 ton Margarinfabrik el. förädl. veg. fett Sockerfabrik

Stärkelsefabrik Stärkelsederivatfabrik Jästfabrik Animaliskt avfall, benmjöl, hudlim Alkoholframställning Bryggeri, maltfabrik

Textilier, garner > 200 ton Garveri, Skinnberedning > 100 ton Sågverk > 14 000 m3

Plywood- eller spånskiäefabrik Timmerlager ) 10 000 m begjutn. ) 5 000 m Träskyddsbehandling Tryckeri > 20 ton organiska lösningsmedel, hög temp. Polymerer av epoxi- eller polyuretantyp Plastprodukter efterpolymerisation Plastprodukter > 5 ton halogenerade org. lsg medel Läkemedel farmacevtisk tillverkning Krut, sprängämne Bekämpningsmedel blandning Kabelfabrik Gummivarufabrik ovulkaniserade råvaror Färg, fernissa

Produkter > 500 ton org. 159, > 10 ton halo org. lsg Framställning av kolbaserade bränslen Andra kemikalier ej kemiska reaktioner Kemiska Produkter Glasbruk Kalk, krita > 10 000 ton Mineralullsfabrik Metallverk, gjuteri eller raff. ( 3 000 ton Järngjuteri 2 Verkstadsindustri > 5 000 m

Ytbehandling, trumling, betning, avfattning Ackumulatorfabrik

Ytbehandling epoxi eller färg/lack > 20 ton org 159

3 i vatten

Antal Riket

OJ w NaN—4

N aonmAQm—A—c

24 28 20

345

359

mm com N.. —'oo

uuw—awusou-Jäw

w WD

266 15 29 373 40 100 100 20

10 10 10 20

19 10 38 20

40 128 285 696

100

41.01 Kärnkraftverk 5 41.03 Förbränningsanläggning 10 300 MW 217 41.05 Gasturbinkraftan äggning 18 92.01 Avfallsupplag, behandling > 200 ton 400 92.05 Miljöfarligt avfall mellanlagring > 50 ton olja. > 10 ton annat 30 92.06 Miljöfarligt avfall långtidsförvaring 40 95.04 Tillverkning fotografisk film, papper 10 00.02 Avloppsvatten > 2 000 inv. ( 100 000 inv. 545 00.05 Avloppsvatten sjukhus 58 00.09 Ytbehandlingsbad 2 SUMMA LÄNSSTYRELSELISTAN 4 240

KOMMUNLISTAN (MILJU- OCH HÄLSOSKYDDSNÄMNDEN)

11.01 Ladugård, stall > 100 djurenheter 1 191 11.02 Anläggning för torkning av gödsel 8 13.02 Musselodling 5 000 - 20 000 m2 12 13.03 Fiskodling 500 kg 10 ton 217 13.04 Fisk övervintring > 500 kg 16 13.05 Kräftdjursodling > 500 kg 45 31.02 Slakteri ( 10 000 ton 65 31.03 Chark, styckning ) 400 ton, köttkonserv 120 31.05 Mejeri, torrmjölk ( 50 000 ton 61 31.06 Glassfabrik 18 31.08 Grönsaker, rotfrukter, ba'r (beredning och konservering) ( 5 000 ton 61 31.10 Fiskberedning, konservering ( 2 000'ton 103 31.19 Kafferosteri 16 31.20 Rökeri > 200 kg 50 31.21 Äggprodukter > 50 ton 2 31 .22 Fodermedel sfabri k 35 32.02 Textilier, garner ( 200 ton 21 32.04 Garveri, Skinnberedning ( 100 ton 5 33.02 Sågverk > 1 000 m3 ( 14 000 m3 234 33.05. Timmerlager litet 20 34.05 Tryckeri 5 - 20 ton organiska lsg medel 48 34.06 Klicheanstalt 40 35.05 Plastprodukter ej polymerisation 477 35.16 Produkter där lite lösningsmedel ingår 20 35.17 Rengöringsmedel blandning 80 35.19 Olje- och kemikalielager ) 5 000 ton 82 35.20 Bensinstation > 2 000 m3 100 35.23 Framst., bearbetn. fastbränsleprodukt 53 35.24 Lager kol, torv, bränsleflis > 5 000 ton 49 35.25 Asfaltverk 143 35.26 Oljegrusverk 11 36.05 Annat byggmaterial än 36.04 111 36.06 Skifferprodukter 0 36.07 Berg- och gruskrossverk 677 39.02 Ytbehandl färg/lack 5 - 20 ton org 159 111 41.04 Förbränningsanläggning 500 kN - 10 MW 256 41.06 Värmepump o.d. > 500 kl! 78 41.07 Värmelager 0 41.08 Vindkraftaggregat > 25 kw 3 92.02 Avfallsupplag, behandl. 50 - 200 ton 494 92.07 Skrotbearbetning' 400 92.08 Kabelbränning 5 92.09 Avfall omlastning ) 5 000 ton 20 92.10 Sterilisering sjukvård freon, etenoxid 10 94.01 Motorsport- eller bilprovningsbana 297 94.02 Skjutbana 2 139 95.01 Ulltvätteri 2 95.02 Tvättinrättning > 1 ton 150 95.03 Framk. film > 1 000 m2, kopior > 5 000 m2 240 00.03 Avloppsvatten ( 2 000 inv. 2 266 00.04 Avloppsvatten kasern, hotell 53 00.06 Pressaft siloanläggning 5 00.07 Urin djurstall 0 00.08 Vassle 0 SUMMA KOMMUNLISTAN 10 620 SUMMA KONCESSIONSNAMNDSLISTAN 345 SUMMA LÄNSSTYRELSELISTAN 4 240 SUMMA KOMMUNLISTAN 10 620

TOTALT ALLA TRE LISTORNA 15 205

Framtida ansvarsfördelning

Utredningen bedömer det inte som uteslutet att grän— sen mellan statens och kommunernas ansvarsområde kan behöva ändras i framtiden. Innan ändringar vidtas bör dock erfarenheterna från den nu föreslagna ansvarsfördelningen och tillämpningen, utvecklingen avseende kompetens- och kunskapsuppbyggnaden, fram— tida resursfördelningsprinciper m.m. tas till vara. Utredningen anser det därför inte möjligt att nu bedöma om och när och i vilken omfattning en sådan förändring kan vara lämplig att genomföra.

Det bör också framhållas att de föreslagna listorna bör samordnas med eventuella beslut som fattas om livsmedelskontrollens organisation med anledning

av 1ivsmedelskontrollutredningens betänkande Kontroll av livsmedel (SOU l986:25).

Verksamheter som inte är förprövningspliktiga

Miljöskyddslagen omfattar som tidigare framhållits en stor mängd verksamheter som varken kräver till— stånd eller anmälan. Trots detta gäller miljöskydds- lagens tillåtlighetsregler även för dessa verksam— heter som är av de mest varierande slag. Här ingår jordbruk, skogsbruk, vägar, flygplatser, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar o.d. Denna breda sektor av miljöskyddslagens tillämpningsområde har sammantaget stor betydelse för miljöförhållandena. Ett aktuellt miljöproblem som särskilt tydligt visar detta är den försämrade vatten- och miljö— kvaliteten i kustvattnen och havsområdena runt Sverige där tillförsel av näringsämnen från jord- bruket är en av de viktigaste orsakerna. Skydds— åtgärder vid vägar och flygplatser är ett annat exempel på sådana verksamheter som i många fall har mycket stor betydelse för människors hälsa

och miljö.

Samtidigt som dessa verksamhetsområden är av väsent— lig betydelse har denna del av lagstiftningens till- lämpningsområde och de tillsynsproblem som hänger samman därmed rönt förhållandevis liten uppmärksam- het. Diskussionerna om bristande tillsyn har nästan uteslutande gällt förprövningspliktiga verksamheter. De hittills vunna erfarenheterna av kommunernas övertagande av tillsynen visar att tillsynen över

de icke förprövningspliktiga verksamheterna kan för— bättras betydligt med ett kommunalt ansvar. Det är också naturligt eftersom miljö— och hälsoskyddsnämn— derna har bättre kännedom om dessa verksamheter och det är till dessa nämnder som eventuella klagomål först kommer.

Utredningen anser att miljö— och hälsoskyddsnämnderna

bör ges tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Det bör på sikt kunna innebära en betydande ambitionsnivåhöjning beträffan- de tillsynen över dessa verksamheter. Det bör på- pekas att tillsynsarbetet här delvis får en annan inriktning än för de tillståndspliktiga verksamheter- na, eftersom det knappast kan bli fråga om någon ut— byggd egenkontroll. Tillsynen får i stället till stor del bygga på branschvisa inventeringar och inspektio— ner, vilket är ett arbetssätt som nämnderna har en betydande erfarenhet av från övrig verksamhet.

Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördel— ning framgår sammanfattningsvis av figur 4 som översiktligt redovisar de viktigaste åtgärderna för att förbättra och effektivisera miljöskyddsla—

gens tillämpning.

Figur 4.

FÖRESKRIFTER

.; +++++ ALLMÄNNARÅDan. » FÖRESKRWTER KONTROLL

tillstånd

Miljörevisor

// Besiktnmån

Anl. på

KN listan LST— listan

4200

Övriga en].

345 >100000

Anl. på MHN-Iman 10 600

OMGIVNING ( vanan, |uft,mark )

10-3-4 Eréyningäfärfarenést

10.3.4.1 Koncessionsnämnden och länsstyrelserna

Tillståndsprövningen

Utredningen föreslår som nämnts att nuvarande

förfarande med tillståndsprövning bibehålls hos kon- cessionsnämnden och länsstyrelserna. De miljöfarliga verksamheter som utredningen anser bör kvarstå på koncessionsnämnds— och länsstyrelselistorna är samt- liga av den karaktären att miljöskyddsåtgärderna noggrannt bör regleras i ett tillståndsbeslut en—

ligt miljöskyddslagen.

Ansvarsfördelningen

Den föreslagna ändringen av ansvarsfördelningen innebär för koncessionsnämndens del en viss avlast— ning av arbetsuppgifter, vilket bör kunna medföra att handläggningstiderna kan kortas ner. Samtidigt ansluter sigutredningen som tidigare framhållits till jordbruksdepartementets förslag (Ds 00 1985 3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden där kon- cessionsnämnden föreslås bli besvärsinstans för läns— styrelsernas och naturvårdsverkets beslut, vilket innebär att nämnden tillförs nya arbetsuppgifter. Förfarandet i koncessionsnämnden med regelmässiga remissyttranden från naturvårdsverket, länsstyrelsen och miljö— och hälsoskyddsnämnden bör bibehållas. Naturvårdsverkets sakkunnigroll förstärks dock ytterligare genom att verket får ansvaret för till— synen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Stora krav kommer därför att ställas på naturvårds— verkets specialistkompetens när det gäller kunskap om miljöskyddsåtgärder inom dessa branscher. Det gäller inte minst frågor om tekniska miljöskydds— åtgärder och utformning av villkor. Länsstyrelserna bör i sitt remissarbete mer koncentrera sig på de regionala miljöförhållandena och den aktuella verk— samhetens betydelse i det sammanhanget än på olika tekniska miljöskyddsåtgärder. Genom ett sådant för— farande bör koncessionsnämnden få en allsidig be— lysning i ärendet samtidigt som en del dubbelarbete i remissbehandlingen kan undvikas.

Vad beträffar formerna för länsstyrelsens prövning anser utredningen att det är angeläget att natur— vårdsverket som central myndighet utarbetar all— männa råd som tar fasta på alla möjligheter till förenkling av handläggningen. Särskilt för rutin— betonade ärenden och smärre ändringar i tillstånd bör en mer summarisk prövning kunna ske än enligt nuvarande praxis. Kraven på information enligt

12 a & får inte ställas slentrianmässigt utan bör kon- centreras till sådana fall där man har anledning att förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan kan kom- ma att tilldra sig särskilt intresse hos allmänheten. Länsstyrelserna bör också om inte särskilda skäl an- förs kunna avstå från den extra remissomgång som nu- varande begäran om komplettering innebär. Det borde vara tillräckligt att naturvårdsverket och miljö- och hälsoskyddsnämnden på ett tidigt stadium får an- sökan för kännedom.

Naturvårdsverkets deltagande i länsstyrelsernas pröv- ning kan enligt utredningens uppfattning begränsas till sådana ärenden som är av särskild betydelse. Länsstyrelserna bör dock i likhet med nuvarande hand— läggningsrutiner kunna begära naturvårdsverkets yttranden i sådana ärenden. Aven beträffande kungörel— ser och remisser finns möjligheter till rationalise- ring i enklare okontroversiella ärenden speciellt så- dana som avser smärre förändringar av villkor. över— huvud taget bör de allmänna råden anpassas till de olika ärendenas karaktär där möjligheterna till för- enklingar betonas utan att rättssäkerheten och kra— ven på fullständig utredning i ärendet eftersätts.

Möjligheter till undantag från tillståndsplikten finns i dag enligt miljöskyddsförordningen endast för smärre ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det innebär att även bagatellartade och från miljö- synpunkt harmlösa fall vid nyanläggning måste till— ståndsprövas om verksamheten tillhör en verk- samhet som är upptagen på koncessionsnämnds— eller länsstyrelselistan. Mot bakgrund av behovet av flexibilitet och effektivisering av handläggningen vill utredningen peka på möjligheten till ändring av förordningen så att samma undantag som nu gäller för ändringar även kan gälla vid nyanläggning. Detta förutsätter på samma sätt som för nuvarande förfarande vid ändringar att en anmälan görs till

tillsynsmyndigheten som då har att ta ställning till om en tillståndsansökan är nödvändig eller inte.

Utredningen vill betona att även det motsatta för— hållandet kan gälla, nämligen att ärenden på länsstyrelselistan visar sig vara av sådan karaktär att en central prövningär påkallad. Inte minst mot bakgrund av den betydande överföringen av prövningsärenden från koncessionsnämnden till länsstyrelserna som utredningen föreslår kan det inom de olika branscherna finnas enstaka anlägg— ningar som även fortsättningsvis bör prövas av kön— cessionsnämnden. Den möjlighet som i dag enligt miljöskyddsförordningen finns att hänskjuta ett tillståndsärende till koncessionsnämnden för prövning bör därför enligt utredningen bibehållas. Kravet på samråd med naturvårdsverket i sådana fall

bör dock kunna slopas.

Miljöeffektbeskrivningar

Miljöskyddslagens krav på beskrivning av miljöeffek— terna i en tillståndsansökan har som framgår av kapitel 9.2 inte haft något större genomslag i den praktiska tillämpningen. Beskrivning av effekter i omgivningen av en enskild miljöfarlig verksamhet är emellertid svåra att göra om inte samtidigt hänsyn kan tas till belastningen och miljöförhållandena i övrigt inom det aktuella området. Effektbeskriv— ningar måste därföroftaanknyta till recipient— och omgivningskontrollen som för vattenmiljön är rela- tivt väl utbyggd men som för luftmiljön fortfarande är i början av ett utbyggnadsskede. Generella krav på miljöeffektbeskrivningar kan därför enligt ut— redningen inte ställas utan en anpassning bör ske till beslutsprocessen och verksamheternas art.

Det är därför angeläget att naturvårdsverket utar— betar allmänna råd om miljöeffektbeskrivningar. I dessa råd bör preciseras vilka krav som kan ställas på en tillståndsansökan och innehållet för olika typer av verksamheter och miljöpåverkan bör kon- kretiseras. Det är viktigt att miljöeffektbeskriv- ningar utformas på ett sådant sätt att de ger all— mänheten god möjlighet att bedöma effekterna av en föreslagen verksamhet. Det får sedan ankomma på tillståndsmyndigheten att avgöra i vilken utsträck- ningen redovisning av miljöeffekterna erfordras för tillåtlighetsprövningen och allmänhetens möjlighet att delta i beslutsprocessen. Utredningen anser dock att för verksamheterna på koncessionsnämndslistan och de större verksamheterna på länsstyrelselistan bör en utförlig beskrivning av miljöeffekterna re— gelmässigt ingå i ansökan.

Branschanpassade råd

Miljöeffektbeskrivningen utgör endast en del av det underlag som enligt 13 & skall ingå i en tillstånds- ansökan. Utredningen har tidigare konstaterat att ansökningarna ofta har brister även i övriga delar. Utredningen vill understryka att en väl utformad an- sökan är en förutsättning både för att förenklingar i handläggningenskall kunna genomföras och för att handläggningsproceduren skall kunna förkortas. De nuvarande allmänna råden om vad ansökningshandling— arna bör innehålla upplevs av många, speciellt mind- re företag som svåra att sätta sig in i och till- lämpa.

Utredningen anser därför att naturvårdsverket i sam— arbete med länsstyrelserna och branschföreträdare bör utarbeta branschanpassade råd för tillstånds- prövning. Möjligheter till användning av check—

listor och blanketter bör därvid tas tillvara.

10.3.4.2 Omprövning av tillståndspliktiga verksam- heter

Tillståndsbesluten med därtill hörande villkor spelar en central roll i prövnings— och tillsynsprocessen. De är av avgörande betydelse för möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av villkoren och för möjligheten att vidta sanktioner. Utredningen har i kapitel 9.3 närmare behandlat frågan om till— ståndsbesluten och utformning av villkor. Natur—

vårdsverkets allmänna råd för villkorsskrivning bör kunna medverka till en förbättring av villko- rens utformning i framtiden. För vissa områden där en branschpraxis utvecklats torde det vara möjligt att med branschanpassade råd ytterligare precisera och förenkla villkorsskrivningen.

Enligt utredningen är en översyn av gällande till— stånd och villkor av största betydelse för att miljöskyddslagens tillämpning skall kunna effekti— viseras. Förändringar i omgivningarna, bättre kunskap om miljöförhållanden och teknisk utveckling leder också till att samhällets miljökrav ändras. Mot detta skall vägas företagens krav på trygghet att få bedriva den aktuella verksamheten och behov av långsiktig ekonomisk planering. Detta avspeglas i den tioåriga rättsverkan som villkoren i ett till— ståndsbeslut har enligt miljöskyddslagen.

Frågan om vilken rättsverkan ett tillståndsbeslut bör ha behandlades ingående vid miljöskyddslagens till- komst år 1969. Miljöskyddsutredningen diskuterade också frågan ingående i sitt betänkande men vid översynen av lagen är 1981 genomfördes inte några ändringar. Utredningen anser sig därför inte ha anledning att närmare gå in på frågan om giltig-

hetstid för villkoren.

Utredningen kan samtidigt konstatera att nuvarande regler och tillämpning medför att villkor normalt inte omprövas ens efter det att tio år förflutit Orsaken till detta är att endast naturvårdsverket kan begära omprövning av villkor och verket saknar resurser för att kunna genomföra sådan prövning av alla gällande tillståndsbeslut.

Utredningen föreslår därför att 26 & miljöskyddsla- ben ändras så att omprövning av de verksamheter kon- cessionsnämnden prövar får ske efter framställning av naturvårdsverket, medan länsstyrelsen som till— stånds— och tillsynsmyndighet själv kan ta initiativ till omprövning av villkor enligt bestämmelserna i 23-25 55.

Som en av grundernaför omprövning av villkor innan tio år förflutit gäller enligt 24 5 att användningen av ny process eller reningsteknik

skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö- skyddssynpunkt. Det bör emellertid observeras att inte bara process- och reningstekniken utvecklas utan även tekniken för kontroll och övervakning av utsläpp. Speciellt goda möjligheter till en effektiv kontroll ger utrustning för kontinuerlig övervakning som ut— vecklas för olika tillämpningar för utsläpp både till vatten och luft. En kontinuerlig övervakning kan också medföra lägre kostnader för kontrollen än

täta stickprov. Ofta är dock villkoren utformade

på ett sådant sätt att de blir styrande för val av kontrollteknik vilket försvårar den tekniska utveck- lingen på kontrollområdet. Utredningen föreslår därför ett tillägg till 24 å så att inte bara process- och reningsteknik utan även kontroll— teknik kan utgöra en grund för omprövning av

villkor.

att tillståndsmyndigheten vid omprövning av villkor i ett beslut efter tio år i den mån det föranleds av prövningen även får möjlighet att ta upp till pröv— ning sådana villkor som ändrats inom tioårsfristen med stöd av 24 eller 27 åå.

Villkoren är inte heller alltid utformade på ett sådant sätt att en effektiv kontroll underlättas. En förstärkning av egenkontrollen med bl.a. årlig miljörapport ställer ökade krav på precisa och kontrollerbara villkor. Det torde också från före— tagens synpunkt vara en fördel om villkoren har en sådan utformning som underlättar en objektiv kontroll. Utredningen är samtidigt medveten om att i ett beslut behandlas en mängd olika frå- gor. Att i detalj reglera alla dessa frågor i ett tillståndsbeslut skullemedförasvårigheter och göra besluten ohanterliga och svåröverskådliga. Samtidigt förekommer villkor som fått en sådan utformning att det i efterhand visar sig att vill- koret inte låter sig kontrolleras utan betydande svårigheter och kostnader. Enligt utredningen bör därför också införas en möjlighet i 24 5 att om— pröva ett villkor om en annan utformning avse- värt skulle underlätta kontrollen. Ovanstående änd— ringar av villkor för att förbättra kontroller- barheten bör dock inte i sig få medföra skärpta

krav på åtgärder.

Många av de mer komplicerade verksamheter som är tillståndsprövade har varit föremål för ett stort antal prövningar. Detta har ofta medfört att det för en enskild anläggning kan finnas ett flertal tillstånd med villkor som åtminstone gäller tillvissa

delar. Det kan därför vara svårt för framför allt utomstående men även för företag och tillsynsmyn— dighet, att få klart för sig vilka villkor som gäller för verksamhetens bedrivande. Den praxis som delvis utvecklats hos koncessionsnämnden att i

senast fattade beslut sammanfatta samtliga gällande tillstånd och villkor bör enligt utredningen till— lämpas konsekvent av samtliga tillståndsmyndig- heter.

10.3.4.3 Verksamheter som saknar tillstånd

Utredningen bedömer att de förändringar i prövnings— systemet som föreslagits bör kunna leda till en be— tydande förbättring av miljöskyddslagens tillämp- ning och en effektivisering av verksamheten när

det gäller anläggningar som har tillstånd och ny- tillkommande anläggningar. Som framgår av kapitel 9.2 finns emellertid också ett betydande antal miljöfarliga verksamheter, som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som ännu inte har tillståndsprövats. Frågan om prövnings- skyldighet för befintliga föroreningskällor behand— lades i propositionen (1969z28) till miljöskyddslag där departementschefen bl.a. anförde: "De sakkun- nigas uppfattning att möjligheten att föreskriva prövningsskyldighet för befintliga föroreningskäl- lor bör behållas, delas av många av remissinstanser- na. Aven jag är av denna uppfattning. Bemyndigandet bör utformas så att prövningsskyldighet kan in- föras i fråga om pågående avloppsutsläpp. Detta är av intresse framför allt när det gäller befintliga kommunala avloppsföretag. Naturvårdsverket föreslår i sin framställning om ändring av vattenförore— ningslagstiftningen koncessionsplikt i viss om— fattning för sådana företag. Förslaget har fått bred anslutning i remissyttrandena. Prövnings— skyldighetens omfattning är frågor som - i överens- stämmelse med både nuvarande ordning och den som immissionssakkunniga föreslår - bör regleras på administrativ väg".

Departementschefens uttalande ger följaktligen stöd för principen att föreskriva prövningsskvldighet även för befintliga föroreningskällor. Vid miljöskyddsla— gens ikraftträdande reglerades förprövningsplikt för vissa befintliga avloppsvatten, däribland kommunala avloppsutsläpp i dåvarande miljöskyddskungörelse.

övergångsbestämmelse

Det är enligt utredningens mening helt otillfreds— ställande att ett stort antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher, fortfa— rande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut

som reglerar verksamheten. Utredningen föreslår därför att en övergångsbestämmelse införs i lag— stiftningen med syfte att samtliga anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher,

skall ha sökt tillstånd för verksamheten före ut- gången av en viss tidpunkt. Med tanke på att det tor- de bli fråga om en omfattande tillståndsprövning som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser bör övergångstiden inte göras allt för kort. Denkan förslagsvis sättas till tre år.

Ett stort antal verksamheter har som framgår av kapitel 9.2 dispensbeslut i stället för tillstånd. Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid annat än i det fall att verksam- heten ändras så att tillstånd måste sökas. Huvud— delen av dessa dispenser har meddelatsi mitten av 1970-talet varför mer än tio år redan förflutit.

Enligt utredningens mening bör samma övergångsbe— stämmelser som för icke tillståndsprövade anlägg- ningar införas även för dem som har dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år

förflutit från dispensbeslutet. Eftersom verksamhe- terna redan är reglerade med villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.

10.3.4.4 Miljö— och hälsoskyddsnämnderna

Förprövningen vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utredningen utformas såatt den vid behov kan göras enkel och anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Den bör dock kunna medge att enlokaliseringsprövning kan ske. Beslutet bör också kunna överklagas och vid överträdelser kunna leda till sanktioner och påföljder. Förprövningen får härigenom en reell prövningskaraktär varför nuva- rande anmälningsförfarande, som i första hand syf— tar till att informera myndigheten om en verksamhet, inte är lämpligt.

Utredningen har samtidigt velat begränsa miljöskydds- lagens tillståndsförfarande med den rättskraft be- sluten har till verksamheter som prövas av konces- sionsnämnden och länsstyrelserna. Den möjlighet som finns för utövaren av miljöfarlig verksamhet att fri- villigt ansöka om tillstånd bör också enligt utred— ningen finnas kvar. Därigenom bibehålls en av grund-

tankarna bakom miljöskyddslagen nämligen att den abso— luta tillståndsplikten begränsas till de mest miljö- störande verksamheterna samtidigt som var och en som utövar miljöfarlig verksamhet kan få denna reglerad genom ett tillståndsförfarande hos koncessionsnämn- den eller länsstyrelsen. I likhet med nuvarande ord— ning bör koncessionsnämnden vid en frivillig ansökan pröva verksamheter som är av det slag som är till— ståndspliktiga hos koncessionsnämnden medan övriga verksamheter prövas hos länsstyrelsen. Detta kan liksom f.n. regleras förordningsvis.

Miljölov

Utredningen föreslår att miljö— och hälsoskyddsnämn— dernas beslut kallas miljölov och att besluten lämnas efter ansökan. Beteckningen miljölov ansluter termi- nologiskt till de prövningsformer som används vid prövningen enligt plan- och bygglagen nämligen bygg— lov och marklov. Därigenom bör det för utövaren av en miljöstörande verksamhet på ett enklare sätt kun— na framgå vilka krav som ställs för såväl anläggande som drivande av en miljöstörande verksamhet. Det bör dock framhållas att den terminologiska likheten inte nödvändigtvis innebär likheter i rättskraftshän— seende eftersom miljölov till skillnad från

bygglov inte bara avser anläggande utan även drivande av en verksamhet.

Verksamheterna på den föreslagna kommunlistan (miljö- och hälsoskyddsnämnden) är som framgått av mycket varie- rande karaktär. När en anmälan kommer in till mil- jö— och hälsoskyddsnämnden bör den därför behandlas efter omständigheterna. Om den avser ett rutin- ärende där det genast står klart att företaget följt eventuella allmänna råd och att hinder inte före- ligger från miljösynpunkt kan handläggningen göras enkel. Miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar

då i miljölovet att anläggningen fårutföras med de i ansökan föreslagna försiktighetsmåtten.

Är det däremot en komplicerad fråga kan handlägg- ningen gestalta sig på olika sätt. Framgår det att frågan är kontroversiell eller invecklad bör

det finnas möjlighet att underställa länsstyrelsen ärendet. Utredningen föreslår därför att miljö-

och hälsoskyddsnämnden skall ha möjlighet att över- lämna ett ärende till länsstyrelsen för tillstånds— prövning. I andra komplicerade ärenden får miljö-

och hälsoskyddsnämnden genom remissförfarande, sammanträden med de berörda och andra åtgärder försöka skaffa sig ett tillfredsställande under- lag för beslut. Efter en sådan prövning kan mil— jö- och hälsoskyddsnämnden meddela miljölov och i det ange de försiktighetsmått som skall iakt- tagas.

Utredningen förordar vidare att miljö- och hälso- skyddsnämndens miljölov måste avvaktas innan verk- samheten får påbörjas, såvida inte nämnden undan— tagsvis medger att vissa arbeten får göras.

Utredningens förslag innebär sålunda att miljö- och hälsoskyddsnämndens prövning fullt ut görs

till en förenklad förprövning, d.v.s. en prövning som alltid skall göras innan den miljöfarliga verk- samheten får anläggas, ändras eller påbörjas.

Rättskraften

De krav på försiktighetsmått som meddelas i miljö- lovet omfattas inte av rättskraft på samma sätt som de villkor som ges i ett tillstånd från kon- cessionsnämnden eller länsstyrelsen, utan kraven på försiktighetsmått skall i det väsentliga ha samma rättskraft som förvaltningsbeslut i allmänhet. Utredningen har i författningsförslagets 30-32 åå närmare preciserat vad som skall gälla för ett beslut om miljölov. Av specialmotiveringarna fram- går också vilken rättskraft ett miljölov skall ha. Försiktighetsmåtten som ges i ett miljölov kom— mer att ha betydelse i flera avseenden. De utgör sålunda en naturlig utgångspunkt för tillsynen genom den precisering av tillåtlighetsreglerna som ägt rum i samband med prövningen. Ett miljölov blir också grundläggande för frågor om påföljder vid överträdelse. Miljölovet utgör också i viss

utsträckning en säkerhet för den som bedriver den miljöfarliga verksamheten. Det bör sålunda föreligga ändrade förhållanden i verksamheten eller omgiv- ningen för att vid tillsynen skärpa ett ställnings- tagande enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler som gjorts under förprövningen och som kommit

till uttryck i miljölovet.

överklagande

Ett miljölov bör enligt utredningen kunna överkla—

gas till länsstyrelsen som första instans av den som beslutet angår enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler. Motsvarande instansordning när det gäller mil—

jö- och hälsoskyddsnämndernas beslut finns enligt hälso- skydds-, livsmedels— och djurskyddslagstiftningar-

na. Länsstyrelsens beslut i klagoärendet bör kunna överklagas till koncessionsnämnden. Utred— ningen är medveten om att innan rättspraxis har utvecklats kan ärendebelastningen på framför allt koncessionsnämnden men även på länsstyrelserna bli betydande. Utvecklingen av praxis och framta- gande av allmänna råd bör dock successivt leda till att i huvudsak de principiellt viktiga ären- dena kommer under koncessionsnämndens prövning.

Naturvårdsverket bör i likhet med vad som föresla— gits för prövningen på länsstyrelserna utarbeta all— männa råd för prövningsförfarandet hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Utredningens förslag innebär att vissa branscher som i dag är tillståndspliktiga förs över till kommunlis— tan och görs miljölovspliktiga. För de verksamheter som tillhör dessa branscher och som har tillstånd kan vissa övergångsfrågor aktualiseras. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att i detalj analysera dessa frågor som dock bör bli föremål för särskild uppmärksamhet vid utarbetande av övergångsbestämmelser.

10-3-5 Iillsxnsférfsrenéet

10.3.5.1 Naturvårdsverket och länsstyrelserna

Utredningen har i kapitel 10.2 närmare behandlat ansvarsfördelningen mellan myndighet och företag när det gäller tillsynen. Myndigheternas ansvar för tillsynen över miljöfarliga anläggningar ändras inte genom de åtgärder som utredningen föreslagit vad gäller företagens roll och egen— kontrollen. Allmänt sett kan denna tillsyn när det gäller de tillståndspliktiga verksamheterna uppdelas på följande fem huvuduppgifter:

att granska och fastställa kontrollprogram,

att övervaka företagens egenkontroll genom fram- för allt systemtillsyn,

att granska och ta ställning till företagens obligatoriska rapportering och redovisning,

- att vid behov genomföra inspektioner samt

- att vidta åtgärder i händelse av överträdelser av villkor o.d.

Kontrollprogrammet med krav på årsrapport och av- vikelserapportering får en avgörande betydelse för tillsynsmyndigheternas möjligheter att utöva en effektiv tillsyn. Behovet av inspektioner och andra tillsynsbesök är framför allt beroende av sådana faktorer som frågan om myndigheternas för— troende för företagens rapportering och frekven- sen av olyckshändelser, överträdelser o.d. Det finns givetvis också behov av att i tillsynsar- betetha löpande kontakter mellan myndigheter och företag för att diskutera aktuella miljöskyddsfrå- gor.

I konsekvens med att företagens egenkontroll gesen mer central ställning kombinerad med införandet av krav på obligatorisk rapportering och redovisning bör en— ligt utredningen fördelningen av myndigheternas in— satser inom de olika delområdena ses över.

Tyngdpunkten i naturvårdsverkets uppgift som till- synsmyndighet över företag med miljörevisorer bör ligga på arbete med kontrollprogram och ge- nomgång av företagets miljörapport samt åtgärder föranledda av avvikelserapportering och andra upp— gifter om störningar. De krav som ställs på miljö— revisorn bör tillsammans med naturvårdsverkets möjligheter till inspektioner tillgodose anspråken på en tillfredsställande övervakning av företagens verksamhet. Viss inspektionsverksamhet bör kunna ske i anslutning till en årlig genomgång av miljö- rapporten med företaget och miljörevisorn. I öv- rigt får inspektioner föranledas av sådana om- ständigheter som gör att tillsynsmyndigheten har anledning att göra särskilda kontroller.

Det bör poängteras att naturvårdsverkets roll som sakkunnigmyndighet i koncessionsnämndens prövnings— ärenden också föranleder regelbundna kontakter med företaget för genomgång av aktuella prövningsfrågor. Med tanke på att det behövs högt specialiserad kompetens inom tekniskt miljöskydd för såväl pröv— ning som tillsyn avseende de 345 anläggningar som SNV föreslås få tillsynen över, kan det av resurs- skäl vara motiverat att inom naturvårdsverket orga— nisatoriskt samla myndighetsutövande uppgifter.

Även för länsstyrelsernas del innebär den förstärkta egenkontrollen en delvis annan inriktning på till- synsarbetet. Kontrollprogrammen och miljörapporten innebär även här centrala arbetsuppgifter. Läns-

styrelsernas arbete med tekniska besiktningar som i dag tar en stor del av tillsynsresurserna torde med det föreslagna systemet kunna minska betyd- ligt. En förstärkt egenkontroll med obligatorisk rapportering bör resursmässigt ge större utrymme för inspektioner. I kapite110.2 har berörts möj— ligheten att anlita extern sakkunskap för inspek- tioner som är föranledda av särskilda omständig- heter eller misstanke om villkorsöverträdelser eller bristande kontroll.

Inspektioner kan också göras i andra former såsom oanmälda besök eller branschkampanjer. Speciellt branschkampanjer torde vara ett effektivt sätt

att få en överblick över miljöskyddsåtgärder och egenkontroll inom en viss bransch. Länsstyrelsen bör också enligt utredningen på ett bättre sätt än hittills bedriva en planering av tillsynsverk— samheten så att den kan bedrivas på ett från miljö- synpunkt optimalt sätt. Det projekt angående till- synsplanering som bedrivs av länsstyrelsernas orga- nisationsnämnd i samarbete med länsstyrelserna och naturvårdsverket torde därvid kunna utgöra en ut- gångspunkt.

10.3.5.2 Miljö— och hälsoskyddsnämnderna Försiktighetsmått

Miljö- och hälsoskyddsnämndernas föreslagna tillsyns- ansvar omfattar alla verksamheter som inte är till- ståndspliktiga. För vissa krävs ett miljölov medan de icke förprövningspliktiga verksamheterna endast

är föremål för en allmän tillsyn. Miljö— och hälso- skyddsnämndernas möjlighet att utöva tillsyn över dessa olika verksamheter regleras av bestämmelserna i 39 5 och 40 5. Enligt 39 5 får en tillsynsmyndig- het meddela råd om olägenhet uppkommer eller kan

uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. Tanken bakom bestämmelsen är som redovisats i kapitel 9.3.4

att rådgivning skall vara en huvuduppgift och att tillsynsmyndigheterna bör inrikta sig på att söka nå frivilliga lösningar. Utformningen av 40 & speg— lar också detta synsätt genom att ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt denna paragraf normalt skall ges först sedan det visat sig att rät— telse inte kan vinnas genom råd. I brådskande fall eller när det finns särskilda skäl får föreläggan- det ges omedelbart.

Det är enligt utredningen förståeligt att man vid miljö— skyddslagens ikraftträdande betonade företagens fri— villiga medverkan och samarbetet mellan tillsynsor- gan och företag. Utformningen av 40 5 innebär sam— tidigt en begränsning av tillsynsmyndighetens möj— lighet att effektivt förebygga olägenhet genom att rättelse genom råd normalt måste avvaktas innan ett föreläggande om försiktighetsmått ges. En sådan be— gränsning påverkar effektiviteten i tillsynsarbetet och kan medverka till att skapa en osäkerhet om vilka krav som ställs på en verksamhet. Utredningen har tidigare betonat tillsynsmyndigheternas myndig- hetsutövande roll. Utredningen anser därför att 40 % bör få en sådan utformning att tillsynsmyndigheten vid behov direkt kan ingripa med föreläggande om försiktighetsmått.

Miljölovsärenden

Utredningen har som framgått föreslagit en förstärk— ning av egenkontrollen och fastare former för till- synen av tillståndspliktiga verksamheter. Tillsynen av verksamheter för vilka miljö— och hälsoskydds- nämnden meddelar miljölov torde däremot få präglas av större flexibilitet.

För vissa anläggningar kan det finnas anledning att i kontrollprogram föreskriva hur kontrollen skall gå till. I de flesta fall bör kontrollens innehåll kunna preciseras redan i miljölovet. Härigenom kan förfarandet förenklas och samtliga frågor om försiktighetsmått och kontroll regleras i ett beslut. I enklare fall torde det vara till- räckligt med en årlig rapportering där företaget redovisar vidtagna miljöskyddsåtgärder och tar ställning till om man uppfyllt tillåtlighetsreg— lerna och miljölovets krav på försiktighetsmått.

Bland de anläggningar som bör ha en föreskriven egenkontroll kan nämnas avloppsreningsverk, utom möjligen de allra minsta, samt vissa livsmedels- industrier. För vissa anläggningar typ tryckerier, olje— och kemikalielager, fastbränsleanläggningar och värmepumpar bör åtminstone en årlig rapport avges. Förfarandet vid tillsyn när det finns en föreskriven egenkontroll liknar i allt väsentligt det som behandlats när det gäller länsstyrelsernas tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter i kapitel 102.2 och 103.5.1 varför det inte utveck- las närmare här.

De flesta verksamheterna på kommunlistan (miljö- och hälsoskyddsnämnden) torde dock vara av den karaktären att en föreskriven egenkontroll med rapportering inte

är motiverad. Det befriar dock inte utövaren från att ha en sådan egenkontroll att man kan ta ställ- ning till om han följt de försiktighetsmått som med- delats. Sådana verksamheter kan vara skjutbanor och motorbanor där utnyttjandetider och typ av vapen eller fordon kan ha reglerats i miljölovet.

I andra fall kan det gälla anläggning för djur— hållning där gödselvårdsanläggningens dimensio— nering och skötsel är det viktiga medan mätningar

av utsläpp är svåra att genomföra.

Tillsynen över dessa anläggningar bör i huvudsak bedrivas genom inspektioner, vilket är en tillsyns- form som ligger väl i linje med den tradition som finns inom miljö- och hälsoskyddsnämnderna och med tillsynsuppgifter inom andra områden. En samordning med nämndernas tillsyn enligt bl.a. livsmedelslagen, djurskyddslagen och lagen om kemiska produkter bör också vara möjlig.

Ej förprövningspliktiga ärenden

Utredningen har i kapitel 10.3.3 föreslagit att miljö- och hälsoskyddsnämnderna får ansvar även för tillsyn över alla verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Tillsynen över dessa verk- samheter torde huvudsakligen få ske genom in: spektioner på samma sätt som för de miljölovs— pliktiga verksamheterna utan egenkontroll. Även här bör därför samordning kunna ske med tillsyn enligt annan lagstiftning. Speciellt har från miljö— och hälsoskyddsnämnderna som exempel på samordningsmöjligheter framhållits tillsyn över jordbruk med djurhållning enligt djurskyddslagen där tillsyn enligt miljöskyddslagen samtidigt kan utföras. Vissa nämnder har också utfört inven— teringar av olika branscher som underlag för even- tuella åtgärder med stöd av lagen om kemiska pro— dukter och förordningen om miljöfarligt avfall. En tillsyn enligt denna lagstiftning tillsammans med miljöskyddslagen över t.ex. bensinstationer och bilvårdsanläggningar och andra företag som hanterar kemikalier bör kunna bli effektiv och ändamålsenlig.

Det bör framhållas att miljö- och hälsoskyddsnämn— dernas tillsynsansvar enligt utredningens förslag

även kommer att omfatta vägar och flygplatser. Pröv- ningen av dessa verksamheter sker enligt annan lag— stiftning men de omfattas samtidigt också av miljö- skyddslagens tillåtlighetsregler. Tillsynen kan i vissa fall bli en synnerligen kvalificerad uppgift där behovet av allmänna råd m.m. gör sig starkt gäl- lande.

Utredningen är medveten om att tillsynen över det stora antal verksamheter som inte är förprövnings— pliktiga kan bli mycket resurskrävande. Tillåtlighets- reglerna är inte preciserade i form av villkor som för de förprövade verksamheterna. Alternativet att införa miljölovs- eller tillståndsplikt för dessa verksamheter är inte heller effektivt med tanke på det stora antalet enheter vilket innebär att resurser för prövningen därmed dras bort från tillsynen. Enligt utredningen bör därför praxis för tillsynen över de viktigaste branscherna bland dessa verksamheter preciseras ge-

nom av naturvårdsverket samordnat arbete med all—

männa råd m.m.

Föreskrifter

Utredningen har också övervägt möjligheten att i miljöskyddslagen införa ett system med föreskrif- ter för sådana verksamheter som inte är förpröv- ningspliktiga. Exempel på sådana verksamheter är bilvårdsanläggningar som kan ge upphov till vatten- och luftföroreningar samt tandvårdskliniker som sam- mantagna är en av de större källorna till kvicksil— verutsläpp. Det stora antalet verksamheter och alla de typer av utsläpp och störningar som kan förekom- ma gör det emellertid utomordentligt svårt att i lagstiftningen avgränsa ett bemyndigande om före— skrifter. Utredningen har inte heller haft möj- lighet att närmare analysera för vilka verksam—

heter en förbättring och effektivisering av miljö- vårdsarbetet skulle motivera införande av före— skrifter. Rent allmänt kan konstateras att före— skrifter kan vara motiverade för sådana anlägg— ningar som finns i stort antal och som medför på— tagliga miljöproblem samt i de fall där miljö- skyddsåtgärderna lämpar sig för tekniska föreskrif— ter och där tillåtligheten inte är lokaliserings—

beroende.

Redan i dag finns emellertid möjlighet för rege— ringen att enligt 7 & miljöskyddslagen utfärda föreskrifter om utsläpp av vissa slag av avlopps- vatten. De slags avloppsvatten som direkt regleras i lagen är bl.a. pressaft från siloanläggning, urin från djurstall och vassle. Alla dessa har anknyt- ning till miljöpåverkan från djurhållning.

Samtidigt finns det ett stort antal jordbruk med djurhållning för vilka riktlinjer för gödselhante— ringen m.m. för närvarande är preciserade i all— männa råd. Erfarenheterna från hittillsvarande tillsynsverksamhet visar emellertid att en in- dividuell prövning utgående från dessa råd genom utnyttjande av tillsynsbestämmelserna är ytterst resurskrävande. Den praxis som utvecklats visar också att i den utsträckning tillsyn utförs till- lämpas dimensioneringskrav m.m. hämtade från de allmänna råden, varför någon mer ingående indivi—

duell prövning inte sker.

I naturvårdsverkets nyligen framlagda förslag till aktionsplan mot havsföroreningar slås fast att våra havsområden är utsatta för allvarliga miljöhot samt att långtgående föroreningsbegränsande åtgärder måste vidtas både nationellt och internationellt. Åtgärder för att begränsa bl.a. tillförseln av växtnäringsämnen måste ges högsta prioritet. Sam—

tidigt konstateras att jordbruket står för den do- minerande tillförseln av kväve och för en betydande tillförsel av fosfor. I planen föreslås en serie åtgärder av såväl kortsiktig som långsiktig natur. Ett flertal av dessa åtgärder gäller reglering av djurhållning och stallgödselhantering. Verket kon- staterar också att för genomförande av dessa åt— gärder krävs en betydande förstärkning av tillsyns- resurserna.

Mot ovanstående bakgrund och med tanke på behovet av rättvisa och geografiskt väl avvägda krav på jordbruket när det gäller miljöpåverkan föreslår utredningen införande av en ny bestämmelse i an- slutning till miljöskyddslagens 7 5. Bestämmelsen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att utfärda föreskrifter om åtgärder vid djurhållning inom jordbruket för att förebygga vattenförorening.

Tillsynen över sådana verksamheter som utövas av försvarsmakten har nyligen behandlats av riks— dagen med anledning av regeringens proposition (1986/87 135) om ändring i miljöskyddslagen. I ett tillägg till 44 a 5 som reglerar delegation av tillsynsansvar till miljö— och hälsoskydds- nämnderna har tillsyn över försvarsmaktens verksamhet undantagits från delegationen. Ett

förslag från överbefälhavaren att försvarets sjukvårdsstyrelse skulle överta tillsynen över sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten bedömdes som i vart fall f.n. mindre lämpligt.

Utredningen har i slutskedet av arbetet fått en framställning från försvarets sjukvårdsstyrelse angående tillsyn över försvarsmaktens verksam- heter. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att närmare behandla denna fråga som där-

för enligt utredningen får tas upp i annan ord— ning. Den ovan nämnda bestämmelsen i 44 a & bör dock bibehållas och överföras till 38 å som reg- lerar myndigheternas tillsynsansvar.

10.4 Recipientkontroll

Miljöskyddslagen ålägger företag och kommuner att inte bara kontrollera den egna miljöfarliga verksam— heten utan också dess verkningar i omgivningen. Kon— trollprogrammen omfattar därför normalt såväl ut- släpps- som recipientkontroll. Den senare delen skall ge underlag för bedömning av anläggningens verk- ningar i omgivningen (recipienten).

Erfarenheterna av recipientkontrollen på vatten— sidan och den samordning som där skett är goda. Utredningen bedömer därför att ansvaret för sam- ordning av denna del av recipientkontrollen även fortsättningsvis bör åvila länsstyrelsen. Med tanke på att såväl naturvårdsverket som miljö— och häl— soskyddsnämnderna har ett direkt tillsynsansvar över ett stort antal miljöfarliga verksamheter bör frågor om kontrollens närmare utformning lösas i samråd. Möjligheterna till samordning med övrig omgivningskontroll som bedrivs i central, regio— nal eller lokal regi bör också tas till vara i syfte att förbättra underlaget för bedömning av verk- ningarna i omgivningen.

Recipientkontroll i fråga om marken förekommer framför allt kring vissa större punktkällor med be- tydande utsläpp via luft. Behovet av samordning av dessa recipientkontrollprogram är därför betydligt mindre än för vattenrecipientkontrollen. Samord- ningen bör i första hand gälla metoder för kon— trollens genomförande för vilket naturvårdsverket

bör utarbeta allmänna råd liksom för vattenrecipient— kontrollen. Det får sedan ankomma på resp. tillsyns- myndighet att i det enskilda fallet fastställa kon- trollprogram. Dessa allmänna råd för markrecipientkon- troll bör också kunna vara vägledande för de regiona- la och lokala program för övervakning av försurnings- effekter på mark och vegetation som vissa kommuner och länsstyrelser bygger upp.

Recipientkontroll för luftföroreningar har en stark knytning till luftmiljön i större tätorter där inte bara punktkällor utan framför allt bil- trafiken har en avgörande betydelse för luftmiljön. Det är därför enligt utredningen naturligt att kommunerna är huvudintressenter i denna typ av luftmiljöövervakning. Många kommuner har också valt att påbörja mätningar. I t.ex. Stockholmsre- gionen har mätningarna utvecklats till avancerade regionala övervakningsprogram. Också inom detta område finns behov av en metodmässig samordning.

Även andra frågor som rör principer för ansvarsför- delning, inriktning och finansiering medför enligt ut- redningens mening att berörda kommunala och stat- liga intressenter bör diskutera lämpliga lösningar. Därvid bör inte bara luftmiljöutveckling i tätorter behandlas utan även den tidigare nämnda miljööver- vakningen när det gäller mark och vegetation.

10.5 Utbildning och rådgivning

Ett decentraliserat miljöskyddslagssystem fordrar fortlöpande kunskapsförmedling till det stora

antal aktörer som har att svara för lagens till- tillämpning. Det innebär också en spridning av kom- petens och sakkunskap som ökar behovet av samverkan för att systemet skall kunna fungera effektivt. De

olika myndigheterna på central, regional och lokal nivå bör därför enligt utredningen betraktas som en samlad resurs för uppnående av miljöskydds-

lagens mål.

Naturvårdsverket som central sakkunnigmyndighet har, förutom eget tillsynsansvar över vissa verksamheter, som en huvudsaklig uppgift att samordna och stödja miljöskyddsarbetet på regional och lokal nivå. Efter- som miljöskyddslagen är ett av de centrala instru— menten för att lösa många miljöproblem ställs stora krav på naturvårdsverket att överföra och omforma strategier och handlingsprogram till föreskrifter, allmänna råd o.d. samt underlag för tillämpning av miljöskyddslagen. Utvecklingstendenserna inom miljöområdet kommer som framgår av kapitel 14 rent allmänt att ställa ökade krav på naturvårdsverkets strategiutveckling. De föreslagna organisatoriska förändringarna förstärker denna utveckling ytter— ligare.

En förutsättning för att detta komplicerade system skall fungera effektivt är att det finns tillräckliga resurser och kompetens för denna verksamhet och att den sker på ett planmässigt sätt. Utredningen är sam— tidigt medveten om att miljöskyddslagen omfattar

en mångfald verksamheter som medför olika former av miljöpåverkan, vilket gör att det inte är möjligt

för den centrala myndigheten att ha specialistkom- petens inom alla områden.

Det är inte heller rationellt att centralt bygga

upp och vidmakthålla sådan sakkunskap om olika branscher som samtidigt finns på regional och

lokal nivå. Den kompetens som finns och byggs upp inom den samlade myndighetsorganisationen måste följakt— ligen enligt utredningen kunna utnyttjas för arbete med allmänna råd och underlag oavsett var den finns

1 organisationen. Därigenom får också den styrning av genomförande som allmänna råd och liknande indirekta styrmedel innebär en viktig förankring i den prak- tiska tillämpningen. Det innebär exempelvis att branschkunniga på länsstyrelserna bör kunna engage- ras i arbetet med allmänna råd för branscher på länsstyrelselistan. Motsvarande bör kunna gälla för miljö- och hälsoskyddsnämnderna och kommunlistan. Det är också angeläget att finna former för använd- ning av företagens kompetens och erfarenhet i detta arbete. Branschorganisationerna bör här kunna spela en viktig roll.

Fördelarna med ett sådant system är att man dels kan få en återkoppling av erfarenheter från fältet i ar- betet med samordning och stöd, dels kan få ett mer flexibelt och effektivt utnyttjande av branschkunnan— de och specialistkompetens inom hela miljöskyddsor- ganisationen. Nackdelarna är att många parter med olika huvudmän blir engagerade, vilket ställer

stora krav på samordning och samverkan.

Utredningen anser dock att en sådan lösning är vä- sentlig för att ett decentraliserat system för prövning och tillsyn skall kunna utnyttja till— gängliga resurser effektivt. Utredningen är sam- tidigt medveten om att behoven av kunskapsförsörj- ning varierar mellan olika ämnesområden och mellan olika myndigheter vilket kräver prioriteringar i en situation med begränsade resurser.

En grundläggande utgångspunkt för prioriteringen bör vara de strategier och handlingsprogram för att lösa viktiga miljöfrågor som utvecklas centralt och där miljöskyddslagen utgör ett led i genom- förandet. En annan utgångspunkt bör vara länssty- relsernas och miljö— och hälsoskyddsnämndernas behov av allmänna råd för att effektivisera det löpande arbetet. Utredningen har i kapitel 10.3.4

och 10.3.5 pekat på ett antal områden där naturvårds— verket bör ta initiativ till utarbetande av allmänna råd m.m. Därtill finns behov bl.a. av en planmässig produktion av branschvisa allmänna råd för prövning och tillsyn. En översiktlig bedömning ger vid han— den att det finns behov av ett 30-tal sådana kun— skapsdokument för enskilda branscher eller bransch— grupper som omfattas av förprövningsplikten.

Utredningen vill i det sammanhanget fästa uppmärk- samheten på begränsningskungörelsens tillämpning när det gäller utarbetande av allmänna råd m.m. inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. Denna fråga behandlades ingående i miljöskyddsutredningens slutbetänkande Bättre miljöskydd II (SOU 1983z20). Miljöskyddsutredningen förordade därvid att rege- ringen enligt begränsningskungörelsen meddelar undantag från underställningsskyldigheten vad av— ser emissions- och immissionsriktlinjer inom ML:s tillämpningsområde med därtill hörande anvisningar för mätning och kontroll.

Utredningens förslag att förstärka företagens egen— kontroll samtidigt som myndighetsansvaret delegeras ställer som tidigare framhållits stora krav på en effektiv kunskapsförsörjning genom allmänna råd m.m. Dessa krav gör det enligt utredningen nödvändigt att sådana undantag från underställningsskyldig— heten enligt begränsningskungörelsen meddelas, som medger att en planmässig produktion av allmänna

råd m.m. kan genomföras.

Naturvårdsverket bör enligt utredningen som central sakkunnigmyndighet samordna arbetet med kunskaps- försörjning för miljöskyddslagens tillämpning. För att resurserna skall kunna utnyttjas till de mest

angelägna områdena måste verksamheten styras av en produktionsplanering baserad på de anspråksom kom— mer fram från såväl centralt som regionalt och 10-

kalt håll. Ett system av detta slag kräver en ut-

vecklad projektorganisation och resurser att enga— gera expertis från exempelvis länsstyrelser, mil-

jö- och hälsoskyddsnämnder och branschorganisatio- ner. Naturvårdsverket bör i samråd med länsstyrel- serna och kommunerna utveckla lämpliga former för

styrning och planering av verksamheten.

Ett alternativ som kan diskuteras kan vara att in- rätta ett rådgivande organ där naturvårdsverket, koncessionsnämnden, länsstyrelserna och Kommunför— bundet är representerade och som har att ta ställ- ning till inriktning och dimensionering av verk— samheten med hänsyn till tillgängliga resurser inom den samlade miljöskyddsorganisationen.

Arbetet med att utforma allmänna råd m.m. måste kom- bineras med en fortlöpande utbildning för att föra ut ny kunskap och underlätta erfarenhetsutbyte. Utredningen anser inte att det finns anledning

att överväga någon särskild utbildningsorganisa— tion för ändamålet utan de inom stat och kommun etablerade formerna för utbildning bör utnyttjas. För länsstyrelsernas del svarar exempelvis läns— styrelsernas organisationsnämnd för en stor del av utbildningsverksamheten och för miljö- och hälso- skyddsnämndernas del har Kommunförbundet genom dess länsavdelningar en utbyggd utbildningsorganisa— tion. Naturvårdsverket som samordnare av kunskaps- försörjningen bör i samverkan med berörda orga- nisationer utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljöskyddslagens tillämpning.

10.6 ADB-stöd för prövning och tillsyn

Utredningen har i kapitel 9.1 berört det nuvarande ADB-stödet genom MI-Ol som i första hand utnyttjas

av länsstyrelserna.

Mot bakgrund av MI-Ol-systemets brister, ringa ut- vecklingspotential och höga driftkostnader initie- rade naturvårdsverket i samarbete med länsstyrel— serna år 1985 ett projekt (KRUT) med syfte att ta fram ett nytt decentraliserat ADB-system. Avsikten är att även behandla administrativa uppgifter och

mätdata som hanteras inom recipientkontrollen och kalkningsverksamheten. Systemet är tänkt att vara uppbyggt med s.k. basdatorer på varje länsstyrelse som svarar för sin egen databas. Naturvårdsverket har en egen dator för utveckling av systemet och för lagring av vissa delar av länens databaser. Denna del av databasen är tänkt att periodvis över— föras till naturvårdsverket och utnyttjas för sam— manställningar av riksintresse. Projektets upp— gift är att utveckla,konstruera och testa systemet. F.n. pågår konstruktionsarbete och test på några länsstyrelser beräknas ske hösten 1987. Slutrapport med förslag till genomförande planeras till år 1988.

På länsstyrelserna i övrigt sker f.n. en betydande utveckling av ADB-stöd inom olika tillämpningar

på framför allt basdatorer. Dessa ADB—tillämpningar bygger delvis på regionala förutsättningar och in— riktningar och kan därför inte alltid anpassas till alla de olika centrala myndigheternas system som länsstyrel- serna berörs av. Bland de framtida områdena där re— gionala ADB-lösningar kan bli aktuella och där ut— vecklingsarbete pågår tillsammans med planverket kan nämnas länsstyrelsernas kunskapsförsörjning till kommunerna enligt plan— och bygglagen och naturre— surslagen. De flesta länsstyrelser har emellertid

inte några mer omfattande egna resurser för ADB— utveckling varför man i stor utsträckning är be- roende av externt stöd eller samverkan mellan olika län. Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) har i det sammanhanget en väsentlig roll för stöd och samordning till länsstyrelserna.

Aven hos kommunerna sker en betydande ADB—utveckling och inom miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhets- område pågår utveckling av ett datasystem (MIA) i samarbete mellan Kommunförbundet, Kommundata och några kommuner. Systemet är i första hand avsett att utnyttjas på basdatorer. En viss samordning-med naturvårdsverkets och länsstyrelsernas KRUT-projekt sker också.

Utredningens förslag beträffande prövning och till- syn enligt miljöskyddslagen innebär klarare ansvars- fördelning mellan såväl företag och myndigheter som mellan myndigheterna. Den obligatoriska kontrollen som företagen bedriver enligt fastställda kontroll— program utgör basen i tillsyns— och kontrollsystemet. Väl utformade kontrollprogram med rutiner för bear— betning och redovisning av data är en förutsättning för hög kvalitet på den obligatoriska kontrollen. Myndighetstillsynen övergår samtidigt från en detalj- tillsyn till en systemtillsyn över egenkontrollen. Ansvarsfördelningen mellan de tre myndighetsnivåerna innebär vidare att antalet aktörer blir betydligt flera än f.n. genom att miljö- och hälsoskyddsnämn- derna blir prövnings— och tillsynsmyndigheter samt att varje myndighet får ett helhetsansvar för vissa miljöstörande verksamheter.

Sammantaget innebär dessa förändringar att andra krav ställs påhantering av data för tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen. Ett större ansvar för bearbetning av primärdata från egenkontrollen läggs på företagen, vilket minskar behovet av han—

tering av primärdata över utsläpp hos myndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna innebär vidare att nuvarande ordning med datainmatning i MI—Ol från miljö— och hälsoskyddsnämnden som till- synsmyndighet till länsstyrelsen som prövningsmyn— dighet inte är nödvändig. Behovet av centralt sam— manhållna ADB-lösningar för administrativt stöd minskar i ett decentraliserat system. Hanteringen av data från prövning och tillsyn bör i det före- slagna systemet med fördel kunna lösas inom ramen för de ADB-rutiner som resp. myndighet utvecklar för administration och kunskapsförsörjning i övrigt. En förutsättning för ett framtida datautbyte är därvid att definitionen av variabler och kodlistor samordnas.

Behov av data för sammanställningar om miljösitua— tionen eller utsläpp av olika slag kan emellertid motivera samordnade ADB-lösningar. Inom recipient- kontrollen på vattensidan finns t.ex. stora behov av ADB-rutiner för att de datamängder som produceras skall kunna utnyttjas rationellt. Som framgår av kapitel 10.4föreslås länsstyrelserna även fort- sättningsvis svara för samordning av recipientkon- trollen på vattensidan. övervakning av för— surningssituationen som länsstyrelserna re— gionalt ansvarar för har nära anknytning till recipientkontrollen. I KRUT utvecklas också en för recipientkontrollen och kalknings- verksamheten gemensam databas.

Utredningen föreslår mot ovanstående bakgrund att målsättningen och inriktningen för ADB på miljöskyddsområdet ses över. Speciellt bör de av utredningen föreslagna förändringarna beträffande ansvarsfördelning för prövning och tillsyn be— aktas. Naturvårdsverket bör dock slutföra KRUT- projektet med målsättning att tillhandahålla ett förslag till informationshanteringssystem för

miljödata till länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Utredningen anser vidare att MI-Ol bör avveck- las snarast och senast i samband med ett genomförande av utredningens förslag beträffan- de miljöskyddslagens tillämpning.

10.7 Branschorganisationernas roll

Många branschorganisationer arbetar sedan lång tid tillbaka med olika miljöskyddsfrågor. Framför allt industrins organisationer arbetar kontinuerligt med att förbättra företagens kunskaper på miljöom- rådet och om gällande regler. Industriförbundet och dess branschföreningar bedriver en fortlöpande intern upplysningsverksamhet genom kurser och kon- ferenser och framtagande av handböcker m.m. Vissa branschföreningar t.ex. kemikontoret biträder även företagen i miljöskyddsärenden medan andra bransch- föreningar sköter motsvarande funktioner med hjälp av konsulter.

Miljöskyddslagens tillämpningsområde berör emeller- tid många olika branscher där de miljöstörande anläggningarna finns representerade i ett flertal olika branschorganisationer såväl inom näringslivet som med anknytning till kommuner. Det är då naturligt att olika branschorganisationer har kom- mit olika långt i sitt engagemang i miljöskydds- frågor beroende på vilken betydelse miljöskydds- frågorna har för de olika branscherna. För t.ex. cellulosa— och kemiindustrin samt kommunernas vatten— och avloppsverk och värmeverk har det sedan lång tid funnits anledning att samarbeta i tekniska frågor. För framför allt branscher med små före- tag eller sådana där miljöfrågorna från investerings-

och driftsynpunkt inte har haft sådan betydelse har fördelarna med samarbete genom branschorga- nisationerna inte varit lika uppenbara.

Utredningens förslag att förstärka egenkontrollens roll innebär samtidigt att ytterligare krav kommer att ställas på många företag. Även inom prövningen innebär förenklingar av prövningsförfarandet och omprövning av villkor att högre krav i många fall kommer att ställas på ansökningar som underlag för tillåtlighetsbedömning och utformning av vill- kor. Denna utveckling talar för att branschorga- nisationerna kommer att spela en än mer betydelse- full roll i framtiden när det gäller att genom rådgivning och utbildning stödja företagen i de— ras miljöskyddsarbete. Exempel på sådana åtgärder är Industriförbundets pågående arbete med att ta fram en särskild miljöskyddshandbok med dels fakta om regelsystemet,dels råd till företagen om hur de bör hantera sina miljöfrågor.

Enligt utredningen bör man ta till vara möjligheterna att samordna delar av branschorganisationernas arbete med den rådgivning och utbildning som vän- der sig till prövnings- och tillsynsmyndigheterna. Utredningen har i kapitel 10.5 berört företagens och branschorganisationernas roll när det gäller framtagande av framför allt branschvisa allmänna råd och annat underlag för myndigheternas prövning och tillsyn. Ett utvecklat samarbete mellan framför allt naturvårdsverket och branschorganisationerna

bör på motsvarande sätt kunna leda till ett ömsedi- digt kunskapsutbyte om miljöskydd och därigenom möj— ligheterna att lösa miljöfrågorna.

11 RESURSBEHOV OCH GENOMFÖRANDEFRÅGOR

11.1 Förslag om resursförstärkning

Beräkningsgrunder

Naturvårdsverket har på utredningens uppdrag ge— nomfört omfattande resursberäkningar både med ut- gångspunkt från dagens miljöskyddslagssystem och med hänsyn till de av utredningen föreslagna för- ändringarna. Det omfattande underlagsmaterialet i form av uppgifter om antal anläggningar m.m. till— sammans med en noggrann precisering av ambitions— nivåer har möjliggjort en sådan dimensionering av resursanvändningen som inte tidigare varit möjlig.

Ett stort antal aktörer är emellertid inblandade med olika uppgifter som kan vara svåra att sär- skilja, varför beräkning av resursförbrukning från metodsynpunkt är en svår uppgift där ett antal antaganden måste göras. Det är således viktigt att framhålla att denna typ av resursberäkningar alltid kommer att innehålla ett visst mått av osäkerhet.

De resursbehov som redovisas avser ett fungerande framtida system varför hänsyn inte har tagits till resursanspråk i samband med omställning till en

ny organisation. På motsvarande sätt utgår bedöm- ningarna från myndigheter med normal personalomsätt- ning. Särskilt vad avser kvalificerade tekniker kan personalomsättningen vara betydligt större än nor- malt vilket innebär större resursanspråk för att ständigt lära upp ny personal.

Resursanvändningen uttrycks i antal personår för handläggare där tillgänglig tid per handläggare be- räknats till 1 080 timmar per år. Det innebär att till

de redovisade tidsuppgifterna skall adderas tid för arbetsledning, administration, service och andra "overhead-kostnader. överslagsmässigt kan man räkna med ett tillägg på 50 % för att få en uppfattning om den totala resursåtgången. Vidare avser beräk- ningarna endast uppgifter som är direkt relaterade till prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och den därtill knutna kunskapsförsörjningen. Resurser för annat miljöskyddsarbete, recipient— kontroll, arbete med föreskrifter, auktorisation av laboratorier och miljörevisorer m.m. har inte medtagits.

Redovisningen av nuvarande resursanvändning grundar sig framför allt på utredningens enkät till läns— styrelserna angående antal anläggningar, riksrevisions— verkets granskning av miljöskyddslagens tillämpning, intervjuer med olika myndigheter och debiterade avgif- ter för prövning och tillsyn. Bedömningen av de fram- tida resursanspråken utgår från en precisering av am- bitionsnivån för framför allt tillsyn, där naturvårds— verket bl.a. beräknat antal tillsynsbesök och genom— snittlig tidsåtgång per anläggning.

I nedanstående tabell redovisas beräkningar av nuva- rande resursåtgång och framtida resursbehov för di— rekt handläggning. För nuvarande system har hänsyn tagits till resursanvändningen hos samtliga miljö- och hälsoskyddsnämnder, således även de som inte har tagit över tillsynsansvar men som deltar i länssty-

relsens tillsynsbesök.

Prövningen allmänt

För prövningen antas resursbehovet i stort förbli oförändrat totalt sett. Faktorer som bör minska det framtida resursbehovet är ett något mindre an- tal förprövningspliktiga anläggningar samt förenk— lingar i prövningsprocessen med bl.a. färre remissytt-

Tabell

Handläggarresurser för prövning och tillsyn enligt

miljöskyddslagen

Nuvarande system

Antal handläggare

Föreslaget system med mil— jörevisorer för anl. cessionsnämndslistan

EBQYNZNG EBQVNINQ KN 13 14 (inkl. besvärs- ärenden) SNV 13 12 LST 48 32 (inkl. besvärs- ärenden MHN 20 40 94 98 rätten! IILLSYU KN - - SNV 3 19 LST 65 85 MHN 35 97 103 201 TOTALT 197 TOTALT 299

Myndighet

KN

SNV LST MHN

Nuvarande system

13

Föreslaget

system 14

på kon—

randen. Faktorer som talar för ett ökat resursbehov är att prövningen fördelas bland ett stort antal miljö- och hälsoskyddsnämnder, som var och en, bara har ett litet antal prövningsärenden per år.Anta- let ärenden som överklagas kan också komma att öka i ett decentraliserat system, vilket påverkar koncessions— nämnden och länsstyrelserna.

Tillsynen allmänt

Resursbehovet för tillsyn ökar i förhållande till dagens system som en följd av att utredningen räk- nat med en väsentligt höjd ambitionsnivå i till- synen. Den specialisering och samordning av tillsynen över de största anläggningarna som naturvårdsverkets tillsynsansvar innebär bör i viss mån kunna kompen- sera ett större avstånd till tillsynsobjekten. En rationaliserande faktor bör vara miljö- och hälso- skyddsnämndernas närhet till sina tillsynsobjekt. Det bör observeras att denna höjning av ambi- tionsnivån återverkar på företagens insatser vad gäller den kontroll som skall genomföras enligt fastställda kontrollprogram. Införandet av en obli- gatorisk rapportering, auktorisation av kontroll- organ och miljörevisorer innebär också en väsentligt högre målsättning i tillsyns- och kontrollarbetet. Mot bakgrund av uppskattningen av miljörevisorer— nas beräknade insatser torde det finnas behov av 30—35 revisorer för de 345 företagen på koncessions-

nämndslistan.

Naturvårdsverket

Utredningen har bedömt naturvårdsverkets resursbehov för prövning och tillsyn till ca 30 årsarbetskrafter, vilket innebär en ökning i förhållande till nuvaran- de resursanvändning. Utredningen har därvid utgått

från ett fungerande system med miljörevisorer som innebär att tillsynsmyndighetens besöksfrekvens kan hållas på en låg nivå. Samtliga företag bör dock besökas årligen i samband med genomgång av företa— gens miljörapporter. Därtill kan naturvårdsverket ha anledning att göra sådana inspektioner som är föran— ledda av särskilda omständigheter. Resursåtgången för besök och inspektioner kan uppskattas till ca sju årsarbetskrafter och för arbete med kontrollpro- gram, genomgång av rapporter m.m. till ca tolv års— arbetskrafter. Ett system utan miljörevisorer skulle för att upprätthålla samma ambitionsnivå, kräva en lika stor förstärkning hos myndigheterna.

Rikdagen har med anledning av regeringens proposition (l986/87:135) om ändring i miljöskyddslagen m.m. be— slutat om vissa ändringar av bestämmelserna om miljö— skyddsavgift. Riksdagen har därvid förutskickat att utredningen beaktar de resursbehov ändringen kan med— föra.

Utredningen har som framgått ovan föreslagit att na— turvårdsverket tillförs väsentligt utökade resurser för miljöskyddsarbetet samt att koncessionsnämnden förutom visst marginellt resurstillskott avlastas ti- digare arbetsuppgifter. De föreslagna ändringarna i miljöskyddssystemet bör dessutom enligt utredningens bedömning på sikt medföra att färre ärenden kommer att leda till att miljöskyddsavgift måste utdömas. Utredningen bedömer därför att den beslutade änd- ringen om miljöskyddsavgift ej föranleder ytterliga- re resursbehov hos berörda myndigheter.

Länsstyrelserna

I ett system med ändrad ansvarsfördelning och ökad besöksfrekvens väntas länsstyrelsernas resursbehov bli i stort sett oförändrat i förhållande till nu- varande situation. Tillsynen bör på ett annat sätt än hittills bli en dominerande uppgift för länssty- relserna. Totalt drygt 80 årsarbetskrafter bör kunna ägnas åt tillsyn varav ca 60 årsarbetskrafter för tillsynsbesök. Antalet anläggningar som läns— styrelserna ansvarar för kommer som tidigare fram- gått att minska. Att resurserna trots detta behöver öka beror på den höjda ambitionsnivån - ett till- synsbesök per år bör göras vid de flesta anläggning- arna. I dagsläget är det inte ovanligt att besök sker så sällan som vart femte år och många anlägg— ningar har aldrig blivit besökta. Det bör också framhållas att ett biträde från länsstyrelsernas sida åt naturvårdsverket genom inspektion föran- ledda av driftstörningar och liknande kan fordra vissa resurser. Dessa är dock inte än möjliga att kvantifiera. På motsvarande sätt kan ett stöd till miljö- och hälsoskyddsnämnderna i samband med ge- nomförande av utredningens förslag kräva vissa re—

SUFSEF.

Kommunerna

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna använder i dagsläget ca 55 årsarbetskrafter för handläggning av miljö— skyddsärenden. Av dessa används 15 för remissvar och annat deltagande i prövningsärenden, 5 för egna anmälningsärenden och 35 årsarbetskrafter för eget tillsynsarbete och deltagande vid länsstyrelsernas tillsynsbesök. Den föreslagna decentraliseringen och höjningen av ambitionsnivån innebär att miljö- och

hälsoskyddsnämndernas resursbehov ökar betydligt, från

55 till ca 137 årsarbetskrafter. Även för miljö— och hälsoskyddsnämnderna blir tillsynen resursmässigt en dominerande uppgift. I beräkningarna ingår en över— siktlig uppskattning av tillsynsbehovet för de ca

100 000 verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Denna bedömning är naturligtvis i högsta grad osäker. Det nu beräknade totala resursbehovet för tillsyn på ca 100 årsarbetskrafter kan därför visa sig vara alltför lågt.

Resursbehovet för en enskild kommun har beräknats

av naturvårdsverket på basis av uppgifter om antal anläggningar i ett 60-tal kommuner. Ett genomsnitt

av resursbehovet redovisas för kommuner av olika stor- lek i nedanstående tabell.

Tabell

Handläggarresurser för prövning och tillsyn i ____________________________________________ olika kommuner

Kommunstorlek, Antal Antal Resursbehov inv. kommuner prövnings- pliktiga per kom- totalt anl. per mun

_ kommun Större än 200 000 3 104 1.1 3.3 70 000 - 200 000 18 102 1 18 40 000 - 70 000 28 63 0.7 20 15 000 - 40 000 99 41 0.5 50 Mindre än 15 000 136 21 0.3 41

Som framgår av tabellen är resursbehovet för de större och medelstora kommunerna måttligt i förhållande till kommunens storlek. För kommuner med mindre än 15 000 invånare som normalt har 1 — 2 miljö- och hälsoskydds- inspektörer är det relativa resursbehovet störst.

Utredningen har inte anledning att närmare gå in på konkreta förslag till resursutnyttjande i kommunerna.

Det kan dock konstateras att den resursförstärk— ning som krävs i mindre kommuner innebär särskilda problem. Det torde i de minsta kommunerna vara svårt att motivera ytterligare en tjänst med enbart ökade uppgifter enligt miljöskyddslagen, även om dessa ar— betsuppgifter som framgår av följande avsnitt kan fi— nansieras genom avgifter. I vissa fall kan flera ar- betsuppgifter sammantaget utgöra motiv för ytterligare en tjänst. Andra lösningar som kan övervägas är en samverkan mellan flera kommuner där en gemensam hand— läggarresurs för prövning och tillsyn utnyttjas. Det bör kunna ske antingen genom att flera mindre kommu- ner delar på en tjänst eller att en större kommun tillhandahåller handläggarresurser till mindre grann— kommuner. Sådan samordning av resurser förekommer re— dan i dag när det gäller exempelvis tillsyn enligt djurskyddslagen. Kommunförbundet bör genom sina länsavdelningar kunna medverka till att finna lämp— liga lösningar.

Några företrädesvis större kommuner däribland Stock- holms kommun, har genom delegation tagit över tillsyn över sådana verksamheter där enligt utredningens för— slag det samlade ansvaret för prövning och tillsyn kommer att ligga hos länsstyrelsen, resp. koncessions— nämnden och naturvårdsverket. I dessa kommuner har re- surser och kompetens byggts upp och anpassats till de tillsynsuppgifter kommunen åtagit sig. Enligt utred- ningen finns det därför anledning att överväga om den delegation som redan skett skall upphöra vid genomförandet av utredningens förslag. I första hand bör dock redan tillgängliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt från en samlad miljöskydds— synpunkt. Även för de kommuner som tagit över en betydande del av tillsynen innebär utredningens förslag väsentligt ökade arbetsuppgifter för pröv- ning. Utredningen har emellertid inte haft möjlig- het att närmare analysera förslagets konsekvenser

för den enskilda kommunen i relation till tillgängliga

resurser och nuvarandetillsynsuppgifter Frågan om an-

svarsfördelning för tillsynen mellan miljö— och hälso—

skyddsnämnden och länsstyrelsen vad gäller dessa kommu— ner bör enligt utredningens mening lösas i det enskilda fallet. Avgörande bör därvid vara möjligheterna att få till stånd en rationell och effektiv tillsyn.

Det kan i vissa fall vara motiverat att miljö— och hälsoskyddsnämnden, om man har resurser, även fortsätt— ningsvis utövar tillsyn över vissa verksamheter på länsstyrelselistan. Huvudprincipen bör emellertid vara att tillsynsansvaret följer den uppdragna ansvarsför— delningen. I sammanhanget finns anledning att som ti— digare framhållits peka på möjligheten för kommuner

som har byggt upp resurser för tillsyn att bistå mind-

re grannkommuner i deras arbete.

Utbildning och rådgivning

Medan bedömningen av resursbehovet för direkt myn— dighetsutövning enligt miljöskyddslagen kan baseras på uppgifter om fördelning av ärenden, statistik över tidsutgång m.m. är det betydligt svårare med utbildning och rådgivning beroende bl.a. på att ar— betet styrs av efterfrågan från många aktörer. Ambitionsnivån blir därvid svår att precisera. Enligt naturvårdsverket använder man i dag ca 25 årsarbetskrafter för stödfunktioner av detta slag. Av dessa används ca l4 årsarbetskrafter för framtagande av allmänna råd, rapporter med branschsammanställning— ar m.m. och ll årsarbetskrafter för andra typer av stödfunktioner, bl.a. drift av datasystem för utsläpps—

kontroll, utredningar om överträdelser, utbildning och löpande rådgivning.

I det föreslagna systemet kan kravet på en plan— mässig framtagningav allmänna råd förväntas öka, vilket medför ett större resursbehov. Samtidigt kan vissa andra stödfunktioner bl.a. datasystem

för utsläppskontroll komma att minska i omfattning. Det sammantagna resursbehovet för utbildning och rådgivning m.m. torde därför motsvara ca 25-30 års— arbetskrafter. En del av dessa bör vara fasta re— surser på naturvårdsverket i form av kvalificerade projektledare m.m. medan resterande resurser bör ut- nyttjas för att engagera extern sakkunskap på sätt som diskuterats i kapitel l0.5.

Resursförstärkning sammantaget

Utredningens förslag torde innebära ett sammantaget be- hov av en resursförstärkning på myndighetssidan med drygt l00 handläggare. Huvuddelen av ökningen - drygt 80 årsar—

betskrafter - ligger på kommunerna som i många fall behöver rekrytera ytterligare personal. Den relativa ökningen är dock inte så stor då miljö- och hälso— skyddsnämnderna i dag sammantagna har drygt l 000 handläggare som till viss del arbetar med miljö— skyddsfrågor. Utredningen har också gjort den be— dömningen att det inte bör vara förenat med några särskilda problem att rekrytera kompetent personal för de föreslagna uppgifterna. Som exempel på lämp- liga utbildningar kan nämnas miljö— och hälsoskydds— linjen vid Umeå universitet, miljö— och naturresurs— linjen vid högskolan i Kalmar och universitetens biologlinjer. Det är också troligt att den perso— nal som finns på nämnderna genom omfördelning av arbetsuppgifter kommer att engageras i miljöskydds— arbetet.

Framför allt naturvårdsverket men i hög grad även länsstyrelserna har redan i dag en bred kompetens inom miljöskyddsområdet. Inom vissa områden som framför allt kräver kvalificerade tekniker finns dock i dag avsevär- da problem med en hög personalomsättning och stora svårigheter med nyrekrytering. Framför allt naturvårds—

verkets prövnings- och tillsynsansvar för de största anläggningarna ställer krav på att man har till- gång till kvalificerad personal för arbete med tek— niska miljöskyddsåtgärder.

Det är enligt utredningen nödvändigt att i första hand naturvårdsverket men också länsstyrelserna får till— räcklig expertis och kvalificerad kunskap för att kunna hävda sig i förhållande till de stora före— tagen. Utredningen anser det därför nödvändigt att de statliga miljöskyddsmyndigheterna för dessa upp- gifter får möjlighet att även rekrytera personal med erfarenhet av industriellt miljöskyddsarbete i ledan— de befattning. Denna fråga förtjänar enligt utred— ningen särskild uppmärksamhet.

ll.2 genomförande

Nuvarande brister vid tillämpningen av miljöskydds- lagen är enligt utredningen så pass allvarliga att åt- gärder för att förbättra förhållandena snarast bör vid- tas. Utredningens strävan har varit att så långt möj— ligt lämna konkreta förslag som underlag till beslut

om förändringar av miljöskyddslagssystemet i effekti— viserande riktning. Samtidigt bör framhållas att för— slageni vissa avseenden innebär betydande förändringar som kräver en noggrann planering och resurser för att kunna genomföras.

Framför allt innebär den decentralisering som föreslås helt nya uppgifter för flertalet miljö- och hälsoskydds- nämnder. Nämnderna får en myndighetsroll för såväl prövning som tillsyn som innebär attledamöterna måste kunna vara väl insatta i miljöskyddslagen och dess tillämpning. Miljöskyddslagens uppbyggnad med den in- dividuella prövningen som grund gör att inte minst tillåtlighetsbedömningen och utformning av villkoren

blir av stor betydelse för möjligheterna till en effektiv övervakning av lagens efterlevnad. Utred- ningens förslagkommer därför i ett initialskede att med— föra behov av en betydande insats för utbildning av ledamöterna i landets samtliga miljö- och hälsoskydds— nämnder samt berörda tjänstemän inom förvaltningarna.

Vissa paralleller när det gäller genomförande kan dras med införandet av plan- och bygglagen och naturresurs— lagen där omfattande utbildningsinsatser genomförts under en begränsad period. Genom samverkan mellan fram— för allt bostadsdepartementet, planverket och Kommun- förbundet har en brett upplagd utbildning kunnat genom— föras under förhållandevis kort tid. Goda erfarenheter har också vunnits genom att i länen utnyttja handle— dare från såväl länsstyrelserna som kommunerna.

Såväl staten som kommunerna har svarat för finansie— ringen i samband med införande av PBL. Statens kost— nader har uppgått till l2 milj.kr. varav 4 milj.kr. för utbildning av politiker och tjänstemän i kommu-

nerna.

Enligt utredningen bör dessa erfarenheter tas till vara genom tillämpning av ett liknande tillvägagångs- sätt vid införande av miljöskyddslagen i kommuner- na.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna måste även ha tid och möjlighet att bygga upp en handläggarkompetens för att kunna ta över prövnings- och tillsynsuppgifter— na, Många nämnder har dock redan en sådan erfarenhet och expertis att myndighetsutövningen utan vidare kan övergå till dem. För de mindre kommunerna kan emellertid de föreslagna uppgifterna bli betungande. Utredningen anser därför att miljö— och hälso- skyddsnämndernas övertagande av ansvaret för pröv- ning och tillsyn inte får hindra länsstyrelserna att genom rådgivning under en begränsad övergångs— period bistå nämnderna tills resurser och kompetens

har byggts upp.

Utredningen är medveten om att även ett stort antal andra frågor behöver lösas i samband med genomfö— rande av de föreslagna förändringarna. Möjligen skulle en etappindelning kunna underlätta ett ge— nomförande. De olika förslagen hänger emellertid i stor utsträckning samman varför det är svårt

att lyfta fram några enskilda förslag som kan ge- nomföras oberoende av övriga förslag. Vid en av- vägning mellan tid för förberedelser och plane- ring och önskemål om skyndsamma förändringar av miljöskyddslagssystemet bör enligt utredningen det sistnämnda väga tungt. Utredningen anser dock — med tanke på alla aktörer som är inblandade såväl på myndighetssidan som inom näringslivet — att målsättningen bör vara att de föreslagna föränd— ringarna genomförs den l juli l989.Särskilda till- fälliga medel kommer att behövas för själva genom- förandearbetet.

IE FINANSIERING

l2.l Principen om förorenarens kostnadsansvar

Ansvaret för miljövårdens finansiering regleras som nämnts genom den s.k. Polluter—Pays-Principle (för- kortad PPP), d.v.s. principen om att resp. förorenare själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begränsa störningarna från en verksamhet. Till miljö- vård räknas då olika åtgärder för rening av utsläpp, processändringar, byte av råvaror etc. Principen har tillkommit i internationell samverkan (OECD) och torde främst syfta till att ge likartade förutsättning— ar för företag, branscher och länder när det gäller export, konkurrens o.d.

I Sverige har förorenarnas kostnadsansvar sedermera tolkats på ett vidare sätt (utöver PPP) så att även indirekta miljövårdskostnader inräknas. Det gäller i första hand kostnaderna för de myndigheter som regle— rar och kontrollerar miljöfarlig verksamhet. Dessa verksamheter är numera avgiftsbelagda.

PP—principen handlar primärt om den enskilde förore- narens ansvar. En annan sak är om förorenarna, t.ex. en viss bransch, har ett kollektivt ansvar för sin samlade miljövård. Vem som skall stå för kostnaderna i det fallet är inte givet. Man kan dock konstatera att man både i Sverige och i andra länder genom olika avgifter inte sällan låter hela branscher eller an— vändargrupper "solidariskt" bekosta vissa miljövårds- åtgärder.

l2.2 En internationell utblick

När miljövärden byggdes upp under l970-talet var sub— ventioner — i strid med PP—principen vanliga såväl i Sverige som utomlands.

I Sverige avvecklades subventionerna i huvudsak redan under 70-talets senare del. Bidrag till kommunal av— fallsbehandling upphörde dock först i början av 80- talet. F.n. utgår bidrag endast till stöd för utprov— ning av ny teknik i fullstor skala från bränsle- miljöfonden. De finansieras genom en särskild avgift på oljeprodukter.

I andra OECD-länder finns en del subventioner kvar, men de har en begränsad omfattning och avser ofta rätt specifika ändamål inom miljövärden t.ex. bidrag till ny miljövänlig eller resurssnål teknik.

En ökande del av miljövärden finansieras via olika fonder som i sin tur bekostas genom olika miljö— skatter— och avgifter på berörda branscher, produk— ter o.d. Detta gäller stora delar av vattenvården

i Europa och den s.k. "Super—fund" i USA. Fonden har tillkommit för att möjliggöra en sanering av områden som använts för dumpning e.d. av miljö— farligt avfall. Inom OECD och EG diskuteras om en sådan delvis kollektiv finansiering är förenlig med PP—principen.

I Japan och USA används miljöskatter— och avgifter även för att bekosta vissa andra kostnader såsom återställning av skadade/förorenade områden Och ersättningar till skadelidande etc.

Som styrmedel för att begränsa utsläpp av förorening— ar har skatter och avgifter inte fått någon nämnvärd betydelse. Det primära syftet är i allmänhet att generera inkomster för olika miljövårdsåtgärder. Om miljöskatterna/avgifterna är tillräckligt höga kan de i praktiken få en styrande effekt.

Även om industriföretag och andra förorenare i de flesta industriländer tvingas betala sin (av "sam— hället" ålagda) miljövård själva, så behöver de nor—

malt inte betala för sådana föroreningar som sker inom tillåtna gränser. Några undantag bör nämnas:

I Tyskland utgår avgift även för vattenförore— ningar som understiger gällande utsläppsnormer.

I USA kan en industri i vissa fall köpa sig rät— ten att förorena men endast genom att förmå någon annan att i motsvarande grad minska sina utsläpp.

Internationellt används miljöskatter/avgifter prak— tiskt taget inte alls som självständiga styrmedel (jfr dock USA ovan). De fungerar på sin höjd som komplement till olika regleringar.

l2.3 Finansiering av svensk miljövård - förr

och nu

I enlighet med PP-principen svarar förorenaren -

i huvudsak industrin, kommunerna (hushållen) och

i någon mån jordbruket - för miljövårdskostnaderna (inkl. viss myndighetsutövning).

Näringslivets och kommunernas kostnader för miljö— vård brukar redovisas i en bilaga till regeringens långtidsutredningar. Så har skett sedan år l970 och nu senast i l985 års långtidsutredning. Redovis- ningen avser dock normalt endast prognoser över investeringarna i reningsutrustning o.d. Säkra upp— gifter saknas för driftkostnader (inkl. underhåll), men de torde uppskattningsvis ligga på samma nivå

som investeringarna. Till LU 80 redovisades också

en uppföljning av faktiskt genomförda miljöskydds— investeringar. För de kommunala reningsverken (inkl. avloppsledningar) är drift— och kapitalkostnader unge— fär lika stora. Statistiska centralbyrån genomför f.n. en undersökning som syftar till att kartlägga den sam-

lade resursförbrukningen för miljöskyddet år l985 (SCB, Na 23 SM 8701). Enligt SCB investerades det året 1,2 miljarder kr. i miljöskyddsåtgärder, motsvarande drygt 4 % av de totala investeringarna.

När det gäller den offentliga miljövårdsapparaten (administration, bidrag o.d.) kan man notera en klar tendens till ökad finansiering via olika miljöskatter och miljöavgifter. Under den senaste tioårsperioden har den andel av miljövårdskostnaderna som finansie— ras genom sådana skatter och avgifter ökat från ca 25 % till ca 50 %. Se diagram nedan.

Diagram

Milj.kr.

Anslag Finan-

600

Miljöskatter och avgifter

500 (ca 280 mkr)

400

Finan- siering '

V Miljöskatter / och avgifter "054 (ca 78 mkr) 60 ':.1 Allmänna bud- .Q- getmedel

Q (ca l23 mkr)

300

1)

Allmänna bud- . getmedel . (ca 310 mkr)

200

100

l976/77 1986/87

Diagram: De statliga miljövårdsanslagen/utgifterna l976/77 resp. l986/87 och deras finansiering via all- männa budgetmedel resp. (miljö—) skatter/avgifter (löpande penningvärde).

Räknar man i fast penningvärde har de samlade ansla— gen för miljövärden minskat mellan l976/77 och l986/ 7.

]I

huvudsak = skatten på dryckesförpackningar (77 mkr). Dessutom togs någon miljon kr. in på registrering av bekämpningsmedel (till SNV).

I diagrammet har anslag/utgifter för l986/87 beräk— nats enligt följande:

Myndighetskostnader

(SNV, KemI, Konc.nämndens och länsstyrelsernas naturvårdsen— heter) ca 250 milj.kr. Naturvård (mark + förv.) 78 ” " Åtgärder mot försurningen l63 " " Forskning + PMK 82 ” ” Särskilda projekt l4 " ” Summa 590 milj.kr.

Miljöavgifter/—skatter

Prövning och tillsyn enl. ML (av— gifter) ca 30 milj.kr. Täktavgifter lO " ” Registreringar (KemI) 15 " ” Handelsgödselavgift

Bekämpningsmedelsavgift l00 ” " Skatt på dryckesförpackningar 50 ” " Särskild oljeavgift _Zå " ” Summa 280 milj.kr.

Närmare 50 % av de statliga utgifterna för miljövård finansieras nu med särskilda skatter och avgifter. Kommunernas tunga kostnadsposter för miljövård, ren— hållning/avfallsbehandling och avlopp/avloppsre- ningsverk täcks,i än högre grad av avgifter. I det senare fallet är det fråga om närmare 80 % (VAV l986).

Som framgår av tabellen svarar avgifterna för pröv— ning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (ML) för en förhållandevis liten del, ca l2 %, av de totala avgifterna/skatterna.

Alla skatter och avgifter med koppling till miljön måste självfallet tas ut i ett eller flera led i produktions—, konsumtions—, distributions— eller destruktionsprocessen. Det är ju där föroreningar- na uppstår och motåtgärder behöver vidtagas. Bland olika typer av skatteobjekt kan nämnas:

a) råvaror (typ skog, malm, grus, torv)/markanvänd— ning

b) olika insatsvaror (typ gödselmedel, bensin)

c) konsumentprodukter (typ batterier, förpackningar)

d) utsläpp av föroreningar till luft och vatten (typ 502, NOX, stoft etc.)

e) avfäll (från produktionen eller använda produk— ter

Som framgår av diagrammet ovan har vi i Sverige i huvudsak valt att "miljöbeskatta" olika produkter. Merparten av "miljövårdsinkomsterna" härrör från vissa insatsvaror (handelsgödsel + olja) och konsu- mentvaror (dryckesförpackningar). Den nyligen intro- ducerade "batteriavgiften" kommer att ge ca 15 milj. kr. En avgift på freoner (CFC) har SNV lagt förslag om till regeringen.

Tillåtna utsläpp i luft och vatten får efter veder- börlig prövning och vidtagande av reningsåtgärder ske utan att någon avgift behöver erläggas. Frågan om avgifter kommer då och då upp i miljödebatten men avfärdas inte sällan med argumentet att före- tag m.fl. inte skall få köpa sig rätten till ut— släpp och miljöförstöring. Man bortser då ifrån det faktum att ingen avgift i dag tas ut för "rätten att förorena" i samband med prövningen enligt miljöskyddslagen. "Friköpsargumentet" torde grunda sig på föreställningen att förorenaren med pengars hjälp själv skall få bestämma sina ut— släpps storlek. Något sådant har det dock aldrig varit tal om i Sverige - knappast heller i andra

länder. I Västtyskland har man valt en kombina— tion av avgifter och utsläppsnormer beträffande ut— släppen till vatten. USA torde vara det enda land där man kan köpa sig "utsläppsrätter", men endast till priset av att någon annan minskar sina ut- släpp.

Så länge utsläpp o.d. prövas enligt miljöskyddslagen är det myndigheterna - i sista hand regeringen - som reglerar utsläppens storlek. Först i nästa led kommer eventuella utsläppsavgifter in i bilden. De kan rik- tas mot de tillåtna utsläppen (s.k. restutsläpp) och/ eller otillåtna utsläpp (s.k. överutsläpp). I det se- nare fallet fungerar avgifterna som sanktionsavgifter. En eventuell avgiftsbeläggning av "restutsläppen" innebär att företag m.fl. får ett incitament att

minska utsläppen mer än vad myndigheterna kräver. I båda fallen är meningen med avgiften att minska de faktiska utsläppen inte att möjliggöra ökade ut— släpp. Miljöskadefondsutredningen har i sitt nyligen framlagda betänkande (SOU l987 l5) Miljöskadefond föreslagit att en fond för miljöskador byggs upp via utsläppsavgifter eller faktiska utsläpp.

I detta sammanhang kan nämnas att samtliga hittills- varande svenska miljöskatter och avgifter utom sanktionsavgifterna primärt har ett finansierings- syfte. Samtliga skatter/avgifter är relativt sett så låga att de inte nämnvärt, oftast inte alls, på- verkar beteendet hos dem som betalar dem. "Miljöav- gifterna” fungerar därför inte som styrmedel inom miljövärden. På denna punkt liknar Sverige övriga industriländer.

l2.4 Avgiftsprinciper

Den principiella utgångspunkten för statlig avgifts- belagd verksamhet är full kostnadstäckning, d.v.s.

att hänsyn skall tas till såväl direkta som indi— rekta kostnader.

Den praktiska tillämpningen av denna huvudprincip varierar med hänsyn till ett stort antal faktorer. Exempel på sådana är hur detaljerat statsmakterna fastställt det ekonomiska målet, vilken grad av re— sultatutjämning som är tillåten eller lämplig mel— lan olika verksamhetsområden inom myndigheten och hur det ekonomiska målet skall tillgodoses över tiden. Men även sådana faktorer som vilken grad av frihet som myndigheten har i fråga om val av resurs- volym samt hur beslut om investeringar och hur dessa

skall finansieras spelar in.

Det finns olika sätt att ta betalt i en statlig av— giftsbelagd verksamhet. Ersättningen kan beräknas efter tidsåtgång med hjälp av en s.k. tidtaxa eller en taxa som utifrån vissa beslutsparametrar bestämts

i förväg, en s.k. saktaxa.

Några övergripande regler för konstruktionen av stat— liga taxor har inte ställts upp av statsmakterna. Från allmänna utgångspunkter och ställningstaganden som gjortsi enskilda fall är det dock möjligt att härleda några ideala egenskaper hos en taxa. Dessa egenskaper är närmast av teknisk natur. De tillgodo— ser önskemål som kan ställas upp utöver de hänsyn

av samhällsekonomisk natur som behandlats i det

tidigare.

Delvis är önskemålen inbördes motstridiga, varför man i en given situation kan bli tvungen att stanna för kompromisslösningar. En motsättning kan också uppstå mellan något av önskemålen och den överord— nade ekonomiska målsättningen.

Följande egenskaper är önskvärda:

o Avgiften bör så nära som möjligt svara mot kostnaden för den aktuella prestationen. Detta är en logisk följd av synsättet att av- giften skall anknyta till en direkt motpresta- tion från det allmänna. Ett viktigt generellt argument för kostnadsanpassade avgifter är att de uppfattas som rättvisa i den meningen att man betalar i förhållande till de kostnader som verksamheten orsakar.

o Taxan bör vara enkel och enhetlig samt lätt—

överskådlig för intressenten. Häri ligger fram— för allt önskemålet om att den som ianspråktar en offentlig nyttighet eller finansierar en verksamhet som i allt väsentligt sker på myndig- hetens initiativ om möjligt i förväg skall kunna få besked om eller själv räkna fram den avgift han har att erlägga. Av detta önskemål följer en generell preferens för s.k. saktaxor.

o Taxan bör vara lätt att administrera och följa upp.

l2.5 Taxekonstruktion

I det följande diskuteras vilka för- och nackdelar som är förenade med användandet av tidtaxa resp. sak— taxa.

l2.5.l Tidtaxa

Debitering med tidtaxa är ovanlig inom verksamhet av tillsynskaraktär. Förutom vid prövning och tillsyn

enligt miljöskyddslagen förekommer tidtaxa endast för tillståndsgivning vid datainspektionen.

Fördelar med tidtaxa:

0 En tidtaxa kan anses drabba företagen "rättvist”, eftersom den debiterade avgiften direkt återspeg- lar den faktiska produktionskostnaden. En tid— taxa kan leda till ökat kostnadsmedvetande då det blir tydligt för såväl myndigheten som fö— retaget vad olika prestationer faktiskt kostar. Detta kan stimulera till höjd produktivitet inom myndigheten.

0 Företag som omfattas av tillsyn kan stimuleras till att underlätta myndighetens verksamhet för att tillsynen skall gå snabbare.

Nackdelar med tidtaxa:

o Tidsrelaterade avgifter kan påverka tillsynsar— betet negativt. Flera synpunkter av det slaget framfördes i den studie av kommunernas miljö— och hälsoskyddsnämnder som ingick i RRV:s revi— sion av miljöskyddslagens tillämpning (Dnr l984z933). Bl.a. kan debitering efter tidtaxa leda till sämre personkontakter och press på tjänstemän att göra besöken så korta som möj- ligt. 0m tjänstemännen däremot känner press att göra tillsynsbesök som är ekonomiskt lön— samma, kan de komma att prioritera företag med goda ekonomiska resurser, även om dessa inte är de viktigaste att besöka från miljösynpunkt. En annan negativ effekt av tidtaxan kan vara att företagen undviker att ta kontakt med till— synsmyndigheten.

Som tidigare redovisats är också den nuvarande tidtaxan administrativt krävande. Den har också medfört en alltför låg debiteringsgrad - myndig- heterna tar inte betalt föralla timmar som ägnats åt resp. företag.

0 Ett annat problem med tidtaxa är att det är svårt att i förväg uppskatta såväl företagens kostnader som de berörda myndigheternas intäk- ter.

12-5-2 Saktaxa

En saktaxa innebär en fast avgift. Myndigheten beräk- nar i förväg hur mycket exempelvis en viss prestation skall kosta och företaget eller annan avnämare betalar detta belopp även om den aktuella prestationen för myndigheten kostar mer eller mindre att framställa. Andra slag av saktaxor är fasta årsavgifter, avgifter som sätts i förhållande till tillsynsobjektets om— sättning, s.k. omsättningsavgifter samt kombinationer av årsavgifter och omsättningsavgifter.

Exempel på verksamheter finansierade med saktaxor/ fasta avgifter är den tillsynsverksamhet som bedrivs av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (om- sättningsavgifter), läkemedelskontrollen, kärnkrafts- inspektionen, statens strålskyddsinstitut och datain— spektionen (fasta års/kvartalsavgifter), kemikalie— inspektionen (avgift per tillverkad/importerad pro- dukt oavsett kvantitet) och sprängämnesinspektionen (avgift efter tillverkad/importerad kvantitet), täkt— avgifter (grus, torv, avgift för lovgivet uttag).

Fördelar med saktaxa:

0 En saktaxa i form av en fast årlig tillsyns- avgift för en likartad grupp av anläggningar drabbar alla anläggningar inom gruppen lika oavsett hur omfattande tillsyn myndigheten väljer att göra. En sådan debitering kan av vissa upplevas som mer rättvis. Avgiften blir inte beroende av den enskilde tjänstemannens prioriteringar och snabbhet. Man behöver heller inte av kostnadsskäl dra sig för att kontakta myndigheten. Ytterligare en fördel är att det är möjligt för tillsynsobjektet att förutse kostnaden i förväg, liksom det är möjligt för berörda myndigheter att uppskatta intäkterna i förväg.

0 En saktaxa i form av en fast avgift innebär en förenklad administration.

o Saktaxan är troligen effektivare än tidtaxan vad gäller att erhålla full kostnadstäckning totalt sett för myndighetsarbetet.

Nackdelar med saktaxa:

___—___.—

o Sambandet mellan avgift och prestation försva— gas. En saktaxa i form av en fast avgift kan ge stora skillnader mellan de kostnader som ett visst företag förorsakar den statliga verksamhe— ten och den debitering som drabbar företaget. Även om varje enskilt tillsynsobjekt inte årli- gen erhåller mot tillsynsavgiften svarande tillsyn bör dock sett över tiden detta förhål—

lande jämnas ut.

0 En ytterligare nackdel med fasta avgifter är att dessa är en "bekväm” finansieringskälla

för myndigheten. Incitamenten att ompröva sättet att bedriva verksamheten samt att vid- ta nödvändiga rationaliseringar kan minska.

l2.6 Utredningens förslag till avgiftssystem

12.6-1 Yel_ay_ay91ftssxstsm

Vid val av avgiftssystem är det viktigt att klarlägga huvudsyftet med avgiftsbeläggningen och vilka önskade resp. oönskade styreffekter som uppträder vid olika avgiftskonstruktioner.

Utredningen konstaterar att i detta fall står det fi— nansiella motivet i förgrunden alla de kostnader som myndigheterna har i sitt arbete med prövning och till- syn enligt miljöskyddslagen skall täckas av avgifter. Utredningen anser vidare att de hittillsvarande er- farenheterna av nuvarande tidsbaserade avgiftssystem, tillsammans med genomgången i föregående avsnitt, ta— lar för en övergång till en s.k. saktaxa med fasta år— liga avgifter.

Utredningen har övervägt huruvida ett sådant fast av— giftssystem skall omfatta enbart tillsynen eller både tillsyn och prövning. Utredningen har därvid funnit, att om det fasta systemets fördelar fullt ut skall upp- nås, bör avgiftsprincipen vara lika för både prövning och tillsyn. I annat fall måste myndigheterna arbeta med två avgiftssystem, vilket skulle medföra ökad ad- ministration och därmed minskad effektivitet i miljö- vårdsarbetet. Utredningens ställningstagande för en i princip sammanhållen prövning och tillsyn talar också för ett enhetligt avgiftssystem. Ett system med fast årsavgift för både prövning och tillsyn får därmed karaktären av en årlig ”koncessionsavgift" för att bedriva någon form av verksamhet som belastar miljön.

Utredningens förslag till effektivisering av miljö— skyddslagens tillämpning innebär en betoning av före— tagens eget ansvar för miljöfrågorna samt ett klar— läggande av myndighetsrollen och myndigheternas upp— gifter. Därmed minskar de styreffekter som annars kan sammanhänga med timbaserade avgifter och hur företa- gen sköter sin egenkontroll och miljöarbetet i övrigt. Utredningen konstaterar också att detfrämst är den ibland omfattande rådgivningen och "konsultbetonade verksamhet” till företag med låga ambitioner i miljö— skyddsarbetet, som inte debiteras fullt ut i nuva— rande avgiftssystem. Enligt vad som framgått i av— snitt l2.3 har utredningen också funnit att de nu- varande avgifterna generellt sett är så låga att de inte har någon påtaglig styreffekt.

Om någon styreffekt skall uppnås måste troligen av— gifterna höjas väsentligt utöver vad som krävs för kostnadstäckning och relateras till exempelvis mängden utsläpp. Det har inte ingått i utredningens arbete att överväga något sådant. Utredningen vill dock fram- hålla att ett fast avgiftssystem lättare kan utvidgas till att också omfatta exempelvis utsläppsrelaterade parametrar än ett timbaserat avgiftssystem. Ett system med utsläppsrelaterade avgifter bör enligt utredningens mening utredas i särskild ordning. Utredningen behandlar också dessa frågor i avsnitt l3.5.2.l0.

12-6 -2 5200201299å_59520299r

Utredningen har i kapitel 9 och l0 redovisat de hand— läggarresurser på olika myndighetsnivåer som erfordras inom miljöskyddssystemet. Där framgår att det samman- lagt behövs ca 330 årsarbetskrafter för direkt hand— läggning och stödfunktioner. Den genomsnittliga lönen för handläggare inom den offentliga miljövårdsadminist- rationen har antagits vara densamma som vid naturvårds- verket, d.v.s. lönegrad 20:04. Till detta har lagts

ett lönekostnadspålägg (arbetsgivaravgifter m.m., 39 %) och ovanpå lönekostnaden en ”overheadkostnad" på l00 % för att täcka personalkostnader (assistenter, chefer m.m.) och omkostnader (lokaler, administrativ service o.d.). Härigenom erhålls en total genomsnitt- lig timkostnad på 333 kr. förutsatt att man kan räkna

med l 080 timmar effektivt arbete med prövning och tillsyn per årsarbetare.

Som framgått av kapitel 7.3.l har utredningen föresla- git en höjd ambitionsnivå vad avser information om miljöfrågor till allmänheten m.m. med i storleksord— ningen 4 milj.kr. I kapitel l0.3.l.3 föreslår utred- ningen att länsstyrelserna tillförs storleksordningen 5 milj.kr. för miljövårdsinriktat utredningsarbete. Vidare föreslår utredningen i kapitel l3.5.2.ll en förbättring av rättshjälpen i miljömål. Kostnader—

na för rättshjälpsförbättringen är som framgår av ovannämnda kapitel svår att uppskatta. Dessa tre för- stärkningsåtgärder är av olika karaktär men är enligt utredningens bedömning indirekta miljövårdskostnader, Utredningen föreslår därför att de finansieras via de fasta avgifterna och att avgiftsförordningen (SFS l986:634) ändras så att den möjliggör sådan finansie— ring.

Utifrån dessa beräkningsgrunder uppgår de sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn m.m. enligt miljöskyddslagen till ca l30 milj.kr./år i l987 års penningvärde. Därav hänför sig ca 50 milj.kr. till ärendehantering på kommunal niva.

12-6-3 Avgifter;zEenssssiensnämnés:_99b_1änsstx— relselistgrné

För att illustrera hur en fast årlig avgift för både

prövning och tillsyn faller ut har SNV på uppdrag av

utredningen gjort vissa översiktliga och grova be— räkningar baserade på hittillsvarande erfarenheter när det gäller den branschvisa omfattningen av prövning och tillsynsbehov, kombinerade med utred— ningens framräknade egentliga resursbehov. Dessa beräkningar visar att den genomsnittliga årliga av— giften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till mellan 30 - 80 tkr. Därvid bör no— teras att i beräkningarna av myndighetsresurserna för tillsynen av dessa branscher har hänsyn tagits till kravet på miljörevisorer.

Motsvarande beräkningar för länsstyrelselistan ger större variationer relativt sett, beroende på att den dels omfattar fler branscher, dels innehåller större spridning mellan olika branscher vad avser tidsåtgång för prövning och tillsyn. För sådana branscher som större anläggningar för färgning

och beredning av textil, kemikalieframställning

utan kemiska reaktioner och större järngjuterier skulle den genomsnittliga årliga avgiften uppgå till 20 - 35 tkr, för t.ex. större tryckerier, träskydds- behandling och mellanstora förbränningsanläggningar skulle avgiften bli ca 7 - 10 tkr och för övriga

ca l0 — 20 tkr.

Det bör observeras att räkneexemplen ovan visar en genomsnittlig årlig avgift som behöver differentieras ytterligare med hänsyn till företagsstorlek och fre—

kvensen av omprövning m.m.

Utredningen föreslår att naturvårdsverket får i upp— drag att i samverkan med länsstyrelserna och läns- styrelsernas organisationsnämnd (LON) närmare ut- forma taxan för branscherna som omfattas av kon—

cessionsnämnds- och länsstyrelselistan.

12—6 4 A!91f£€£-:_59uu9nlisten

I likhet med annan avgiftsbelagd myndighetsutövning på kommunal nivå föreslår utredningen att miljö— och hälsoskyddsnämnden ges rätt att ta ut avgift för miljölov och tillsyn av verksamhet som erfordrar mil- jölov. Kostnadsuttaget bör grundas på den s.k. självkostnadsprincipen, vilket innebär att avgif- terna endast får uppgå till det belopp som motsva- rar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna bör enligt utredningen anges i en taxa som beslutas av kommun- fullmäktige.

För attfå harmonisering över landet och en taxeprin- cip som överensstämmer med tillståndspliktiga verk— samheter på koncessionsnämnds- och länsstyrelselis— tan föreslår utredningen vidare att avgiften skall vara årlig och inkludera både miljölov och tillsyn.

Utredningens förslag kan innebära att avgifternas storlek kan variera mellan olika kommuner i landet. Utredningen förutsätter dock att Kommunförbundet i

likhet med exempelvis plan- och byggavgifter upp- rättar förslag till normaltaxa varvid viss enhet- lighet över landet kan uppnås.

De tidigare omnämnda beräkningarna visar att den genom- snittliga avgiftsnivån för branscher m.m. på kommunlis- tan kan hamna i intervallet 2 l0 tkr/år.

l2.6.5 Qverg |Du ngsfråggr_m;u-

En övergång från timbaserat avgiftssystem till ett fast årligt avgiftssystem medför att vissa omställ- ningsproblem kan drabba enskilda företag på ett

oacceptablet sätt. Detta torde i första hand röra företag på koncessionsnämndslistan som antingen ny- ligen varit föremål för kostnadskrävande tillstånds- prövning eller som vid ikraftträdandet av de nya be— stämmelserna är inne i dylik process.

Utredningen föreslår därför att tillståndmyndigheten ges möjlighet att under en övergångsperiod av tre år sänka den fasta avgiften iden omfattning som kan anses befogad med hänsyn till omställningen. Ut- redningen föreslår att SNV ges i uppdrat att närmare precisera dessa regler i samband med utarbetande av

ny taxa.

Utredningen har i kapitel ll.l övervägt möjligheterna för de kommuner som tagit över tillsynen att under vissa förhållanden behålla tillsynsansvaret för verk— samheter på länsstyrelselistan. För dessa anlägg— ningar föreslås att länsstyrelsen administrerar den fasta årsavgiften, men överför 2/3 av denna

till den kommun som ansvarar för tillsynen. En så- dan kostnadsfördelning överensstämmer med den av ut— redningen i övrigt beräknade resursfördelningen mellan prövning och tillsyn.

13 SANKTIONSSYSTEMET

13.1 Sanktionssystemet kring miljöskyddslagen

13-1-1 l01€90i09

Tillsynen av miljöfarlig verksamhet utövas i dagens system av statens naturvårdsverk (SNV) som central tillsynsmyndighet. Fortlöpande tillsyn utövas av länsstyrelserna samt efter särskild delegation av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Tillsynen sker genom kontroll av att villkoren för tillstånden efterlevs samt i övrigt av befarat mil- jöfarlig verksamhet. Alla innehavare av verksamhet som nu avses är skyldiga att lämna behövliga upplys- ningar samt tillträde till anläggningarna. Kontrol— len utgörs för verksamheter med tillstånd huvudsak- ligen av egenkontroll genom företagets egen försorg och den bygger på att det skall finnas kontroll- program för företaget att följa. En tillsynsmyndig- het kan om det behövs meddela föreläggande om under- sökning och kontroll av miljöfarlig verksamhet enligt ett särskilt kontrollprogram. Kontroll sker också genom tillsynsmyndighetens egen besiktning.

Tillsynsmyndigheten får alltid meddela brådskande föreskrifter. Vidare får tillsynsmyndigheten för- ordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad, om denne åsidosätter villkor, eller förelägga honom att själv vidta rättelse. I fall där tillstånd inte givits får tillsynsmyndigheten meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. En tillsyns— myndighet kan förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad också i fall där föreläggande om försik— tighetsmått eller förbud meddelats för en till- ståndslös verksamhet. Sådana förelägganden får för-

enas med vite. Koncessionsnämnden kan förbjuda mil— jöfarlig verksamhet som inte är tillåtlig enligt lagen, om tillstånd ej meddelats.

Om en villkorsavvikelse i en tillståndsgiven verk- samhet är betydande får vidare koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksam— heten eller förklara tillståndet förverkat och för— bjuda fortsatt verksamhet. Nya strängare villkor kan föreskrivas i tre andra fall, nämligen

1) 10 år efter tillståndsbeslutet.

2) Dessförinnan om förhållandena i omgivningen änd— rats väsentligt eller ny teknik skulle medföra vä- sentlig förbättring.

3) Om det uppkommer betydande olägenhet som inte förutsågs när tillstånd lämnades.

Genom administrativa påföljder som föreläggande, eventuellt vid vite, skall rättelse åstadkommas när överträdelse av miljöskyddsregler skett. Det straff— rättsliga ansvaret utgör således inte det enda med- let för att trygga efterlevnaden av ML. Det har dock ansetts motverka överträdelser av lagen inte bara på grund av straffhotet utan också på grund av de mora— liska krav som därigenom ställs på dem som har att svara för driften av miljöfarliga anläggningar. Efter ändringarna i ML år 1981 åligger det också uttryckligen tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av ML beivras. I princip skall till- synsmyndigheterna anmäla överträdelser till åtal, såvida inte misstanke om brott visat sig ogrundad eller överträdelsen bedömts som så bagatellartad att straffrihet kan påräknas.

13-1-2 Ergzmemiliéäkxéésléssn

Enligt 45 & ML kan numera den som bryter mot bestäm- melserna i lagen dömas till böter eller till fängel- se i högst två år. Straff kommer i fråga först när någon med uppsåt eller av oaktsamhet åsidosätter förbud, föreskrift eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lagens materiella regler är således inte straffbelagda i sig. Straffansvaret anknyter i stället till själva ohörsamheten mot myndigheternas förbud eller föreskrifter, inte till de befarade eller faktiska skadliga effekterna i miljön.

I ringa fall skall ej dömas till ansvar. Ändringarna i ML år 1981 innebar att straffmaximum höjdes från ett till två års fängelse, vilket medförde en för— längning av preskriptionstiden till fem år. Tidigare hade för straffbarhet i vissa fall behövs att allmän eller enskild rätt kunde kränkas genom gärningen. Detta s. k. kränkningsrekvisit togs bort. I stället undantogs ringa fall från det straffsanktionerade området. Någon närmare vägledning beträffande vad som skall avses med ringa fall lämnas inte i förar— betena utan har i princip överlämnats till praxis. Slutligen har anläggningsinnehavarens informations- plikt i förhållande till tillsynsmyndigheterna straffsanktionerats, liksom skyldigheten att lämna korrekta uppgifter.

I stort sett kan fyra typer av brott urskiljas:

- överträdelse av förbud mot miljöfarlig verk- samhet, som meddelats med stöd av vissa i lagen angivna paragrafer.

- Underlåtenhet att iaktta förprövningsplikten, dvs att inte söka föreskrivet tillstånd hos konces- sionsnämnden eller länsstyrelsen innan verksam-

heten påbörjas eller ändras eller i de fall så krävs, anmäla verksamheten till länsstyrelsen.

Åsidosättande av villkor eller föreskrifter för verksamheten, vilka meddelats av tillståndsmyn- digheterna med stöd av vissa angivna paragrafer

i lagen.

- Underlåtenhet att iaktta föreläggande om att lämna behövliga upplysningar till tillsynsmyn— digheten eller om att utföra behövliga under— sökningar av verksamheten liksom lämnande av oriktiga uppgifter som har betydelse för till— ståndet eller tillsynen.

13-1.3 åeätäemsléen_i 13-599;_8 & S_990_9_å_2

stxstsz_9rgtzséélten

Som ett efterspel till den s.k. BT-kemiaffären fram- lade brottsförebyggande rådet i PM 1979:6, Krimina— lisering av föroreningar av miljön m.m., ett förslag om att brott mot miljön skulle kriminaliseras också i den allmänna strafflagen och införas i brottsbal— kens 13 kap. om allmänfarliga brott. Bakgrunden till förslaget var att de lagar som fanns inte täckte alla miljöfarliga gärningar samt att de inte till— räckligt effektivt motverkade miljöbrottslighet. Man såg ett värde i att i detta läge söka höja miljö— brottens straffvärde och jämställa dem med de tradi- tionella brotten.

Något omarbetat kom förslaget att resultera i de nuvarande bestämmelserna i 13 kap. 8 a 5 och 9 & 2 stycket brottsbalken om miljöbrott, som förutsätter uppsåt hos gärningsmannen, respektive vållande till miljöstörning, där grov oaktsamhet räcker för straffansvar. Bestämmelserna infördes genom lag 19811469 som trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop, l980/8lzl08, JoU 37, rskr 379). Bestämmelserna

har miljön som uttryckligt skyddsobjekt och gäller inte bara sådan miljöfarlig verksamhet som kan prövas enligt ML utan allt förorenande av mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller ska— dor på djur eller växter som inte är av ringa bety— delse, eller som orsakar annan betydande olägenhet i miljön. Straffansvaret omfattar även fall där någon förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som kan medföra sådana störningar som nyss nämnts eller för— orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning.

I samtliga fall gäller att gärningen inte är brotts- lig om den är tillåten av behörig myndighet eller allmänt vedertagen. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses som försvarlig, skall inte heller dömas till ansvar enligt bestämmelsen.

Straffet för såväl miljöbrott som vållande till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två år. Är miljöbrottet att anse som grovt kan fängelse upp till sex år utdömas.

Det är brottsbalkens straffbestämmelse som skall tillämpas i första hand när en gärning är hänförlig både till ML:s straffbestämmelse och till brottsbal- kens.

13.1.4 Miljöskyddsavgift, förverkande, företags-

Miljöskyddsavgift

En viktig nyhet till följd av 1981 års ändringar i ML var införandet av miljöskyddsavgiften. ML inne— höll inte från början några bestämmelser om sank- tionsavgifter. Behovet av en ekonomiskt verkande

sanktion riktad mot företaget som sådant blev dock snart påtagligt. En straffrättslig sanktion mot en enskild person ansågs inte tillräckligt brottsav- hållande i fall då det kunde finnas lönsamhetsmotiv bakom en överträdelse. Miljöskyddsavgiften i den utformning den fick år 1981 syftar till att elimi— nera ekonomisk fördel vid sådana överträdelser som avses i ML:s straffbestämmelser om brott mot förbud, föreskrifter eller villkor. Det krävs inte uppsåt eller oaktsamhet för att avgiften skall utgå. Av— giftsansvaret är alltså strikt för den fysiska eller juridiska person som utövar den miljöfarliga verk— samheten. Däremot krävs det att överträdelsen med— fört ekonomiska fördelar för denne. Enligt den ur- sprungliga lydelsen krävdes det också att överträ- delsen medförde betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Fråga om miljö- skyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket.

I prop. l986/87:135 föreslogs vissa ändringar i rek- visiten. Störningsrekvisitet skulle tas bort. Där— emot skulle vinningsrekvisitet skärpas. Jordbruks— utskottet tillstyrkte störningsrekvisitets bortta— gande men föreslog att någon skärpning av vinnings- rekvisitet ej skulle ske. Avgift skulle inte utgå i ringa fall (JoU 1986/87 25). Så blev också riksda— gens beslut. Lagändringen (SFS 1987:397) gäller från den 1 juli 1987.

Avgiftsansvarets utformning har varit mycket disku— terad. Både miljökostnadsutredningen och miljö- skyddsutredningen lade fram förslag om miljöskydds— avgift, dock i olika utformning, i sina respektive delbetänkanden Miljökostnader (SOU 1978:43) och Bättre miljöskydd I (SOU 1978 80).

Miljökostnadsutredningen hävdade att derasförslag grundade sig på principen att "förorenaren skall betala'[ (Polluter

Pays Principle), som antagits av OECD år 1972. Ut- redningen föreslog att tillståndsprövningen och tillsynen enligt ML skulle avgiftsbeläggas för att täcka myndighetskostnaderna för denna verksamhet. Vidare föreslog utredningen införande av en särskild avgift för utsläpp av större mängd föroreningar än som omfattades av givna tillstånd, oavsett orsak till överutsläppet.

Avgiftens främsta syfte skulle vara att göra det direkt olönsamt att överskrida fastställda utsläpps- gränser men lönsamt att med olika medel öka drift- säkerhet och kontroll i reningsanläggningar och processer. Den var däremot inte avsedd att ersätta straffpåföljd eller skadestånd. Avgiften skulle så långt möjligt knytas till kontinuerligt mätbara pa- rametrar. Avgifternas storlek skulle fastställas i samband med prövningen av verksamheten.

Miljöskyddsutredningen kommenterade miljökostnadsut— redningens förslag och fann att utredningarna var överens om att straff och avgift i ett nytt system skulle finnas sida vid sida. Miljöskyddsutredningen ville dock ta bort straffsanktionen - depenalisera - för sådana fall där man enligt den gällande ord— ningen endast kunde förvänta sig beskedlig bötespå— följd. I stället borde man spara straffet till så— dana uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser där påföljden borde bestämmas till fängelse. I öv— riga fall borde en sanktionsavgift utgå. Avgiften borde bestämmas i efterhand med hänsyn till omstän- digheterna i det särskilda fallet. Utgångspunkten för fastställande av miljöskyddsavgift borde vara utövarens kostnad för att följa givna villkor eller föreskrifter. Utredningen uttalade sig för ett sys- tem med avgifter, som för varje dygn överträdelsen fortgick skulle uppgå till ett belopp motsvarande två basbelopp eller som motsvarade vinningen i det särskilda fallet, om den var högre. Ansvaret skulle

vara strikt och särskild bevisning om överträdelsens effekter skulle ej behövas. Den frågan skulle anses avgjord i samband med förprövningen.

I propositionen (1980/81:92) om ändring i miljö- skyddslagen diskuterades påföljdssystemet ingående. Departementschefen förklarade, att samhällets syn på miljöbrottsligheten skärpts och att det straffrätts- liga ansvaret borde bibehållas. Om en avgift var enda sanktionen i andra fall än vid grova brott mot ML skulle det kunna ge underlag för en uppfattning att det inte längre vore moraliskt förkastligt att bryta mot lagen. Respekten för bestämmelsernas ef— terlevnad skulle därigenom tonas ned, vilket vore olyckligt. Straffansvaret skulle alltså finnas kvar men det skulle dessutom införas en avgiftspåföljd som syftade till att eliminera den ekonomiska för- delen av en överträdelse av miljöföreskrifter. Det skulle dock inte vara någon förutsättning för av- giftens uttagande att någon fällts till ansvar för brott. Det skulle räcka med att miljöföreskrifter, förbud eller villkor överträtts men inte ställas krav på uppsåt eller oaktsamhet hos någon. Avgiften skulle påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet, i vilken överträdelsen begåtts.

När det gällde avgiftens konstruktion anförde depar— tementschefen, att avgiften bara skulle tas ut i sådana fall då en överträdelse av ML medfört ekono- miska fördelar, dvs en uppskattad skillnad i förmö- genhetsställning mellan den situation som uppkommit genom överträdelsen och den som skulle ha rätt om överträdelsen inte skett. Reglerna skulle ges en obligatorisk utformning. Departementschefen ansåg det dock inte rimligt att frågan om avgift skulle utredas i samtliga fall av överträdelse utan endast där överträdelsen orsakade miljöstörning.

I specialmotiveringen anförde departementschefen bl a följande (5 84).

"En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en företagare underlåter att efterkomma en föreskrift om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar, t ex en skydds- damm som syftar till att hindra skadligt ut- släpp vid tekniska missöden. Eftersom anord- ningen har bedömts vara nödvändig, måste un- derlåtenheten anses ha medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat utsläpp ännu inte hunnit inträffa."

För att inte binda administrativa resurser behövde

det även införas ett krav som angav att avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön.

Avgiften skulle enligt departementschefen ses som en form av förverkande. Om förhållandet mellan förver- kande enligt BrB och avgift enligt förslaget anför— des att avgiftsfrågan borde prövas först, eftersom möjligheterna till uttag av miljöskyddsavgiften var större än förverkandemöjligheterna.

Det skall noteras, att detta i tiden låg före den ändring i BrBs förverkandebestämmelser, som medfört att vinstförverkande kan ske i ett företag om vinst uppkommit till följd av brott i näringsverksamheten (Nu BrB 36 kap 4 5). I prop 1981/82:142 s 28 till denna lagändring angavs som en generell princip, att förverkande inte åläggs när avgiftsskyldighet på grund av brottet föreligger. Har avgiften ännu inte ålagts vid tiden för den allmänna domstolens pröv- ning får domstolen med hänsyn till omständigheterna bedöma sannolikheten för att den kommer att åläggas och hur stor den kommer att bli.

I motiven till ändringarna i ML anfördes vidare att avgiftstalan borde kunna väckas innan det blivit klart om åtal skulle väckas.

Jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande (JoU

1980/81:21) med anledning av propositionen, att ut- skottet i viss mån delade den bedömning som gjorts i en motion att kravet på betydande störningar eller risk för sådana kunde medföra att miljöskyddsintres- set blev åsidosatt. Å andra sidan hade utskottet förståelse för de skäl jordbruksministern anfört, varför utskottet inte ville motsätta sig förslaget. Samtidigt förutsatte utskottet att tillämpningen av det nya avgiftssystemet följdes med uppmärksamhet.

Redan under det första året efter miljöskyddsavgif- tens införande skrev naturvårdsverket till den allt- jämt arbetande miljöskyddsutredningen och anförde att bestämmelserna om miljöskyddsavgift borde ses över. Det var rekvisiten ekonomisk fördel och bety— dande störning som verket vände sig emot.

Ungefär samtidigt behandlade riksdagen en motion (1981/82:1036) vari yrkades en utredning av tillämp- ningen av MLs ansvarsregler. Riksdagen (JoU 1982/83zl7) uttalade, att det inte kunde uteslutas att det alltjämt kunde kvarstå brister i sanktions— systemet och gav regeringen tillkänna att det var angeläget att rättstillämpningen på miljöområdet fortlöpande följdes och att regeringen tog de ini- tiativ till förbättringar i sanktionssystemet som ansågs påkallade.

Miljöskyddsutredningen anförde som svar på SNVs framställning, att utredningen mot bakgrund av riks— dagsuttalandet inte ansåg sig böra föreslå någon ändring beträffande rekvisiten för uttagande av miljöskyddsavgift. (SOU 1983:20 Bättre miljö—

skydd II).

Också under påföljande riksmöte framställdes mo— tionskrav om ändringar beträffande miljöskyddsav— giften (motion 1983/84:1244). Jordbruksutskottet (JoU 1984/85z8) hänvisade till sitt tidigare utta- lande. Detsamma inträffade vid ett senare tillfälle (motion 1984/85:2591, JoU 1985/86:5).

I april 1986 kom ett förslag från naturvårdsverket om ändrat sanktionssystem vid överträdelse av miljö- skyddslagen. Förslaget innebar i korthet följande. Straffsanktionen enligt 45 & ML skulle upphävas i vad avser överträdelse av förbud och åsidosättande av föreskrift eller villkor. I stället skulle miljö- skyddsavgift påföras i motsvarande fall. Kravet på omgivningsstörning skulle tas bort och avsikten var att avgiften skulle tas ut enligt principen om strikt ansvar. Således krävdes det ingen utredning om oaktsamhet eller uppsåt i det särskilda fallet. Syftet var att uppnå ett automatiskt verkande system - på varje överutsläpp eller annan överträdelse skulle följa en avgift. Effekten på miljön skulle inte diskuteras på nytt. Den frågan fick anses av— gjord i och med tillståndsprövningen, varför t ex överutsläpp definitionsmässigt var till skada för miljön. Ekonomisk vinst skulle heller inte vara nå- gon förutsättning för avgiften men storleken av denna skulle beräknas utifrån den ekonomiska för— delen. Avgiften skulle tas ut i administrativ ord— ning och på det sättet dubbla förfaranden undvikas.

Sanktionsavgiften avsågs börja löpa i stort sett från överträdelsens början och utgå till dess rät- telse skett. Syftet därmed var att stimulera till snabb kontakt med tillsynsmyndigheten. Enligt huvud— regeln skulle avgiftens grundbelopp motsvara den dubbla ekonomiska fördelen. Sänkning eller höjning kunde bli aktuell i det enskilda fallet med hänsyn

till omständigheterna, framför allt företagarens förhållningssätt. Förslaget rönte en hel del remiss— kritik. I prop 1986/87:135 om ändringar i ML före- slogs inte några genomgripande förändringar i MLs sanktionssystem. Bl.a. hänvisades till denna utred- nings översyn av miljövårdsorganisationen. Som redan nämnts beslutade riksdagen att störningsrekvisitet skulle tas bort och ringa fall undantas från avgift (JoU 1986/87:25).

Förverkande

Förverkande innebär att till det allmänna dra in vad någon tjänat på brott eller konfiskera hjälpmedel som använts vid brott och andra föremål som kan komma till brottslig användning. Bestämmelser om förverkande finns i 36 kap BrB. Sedan den 1 juli 1982 finns det en bestämmelse i 36 kap 4 & BrB som gäller förverkande vid brott i utövning av närings— verksamhet. Bestämmelsen är tillämplig också på det specialstraffrättsliga området. Om det ej är oskä— ligt skall värdet av ekonomiska fördelar för nä- ringsidkaren, som även kan vara en juridisk person, förklaras förverkat om fördelarna uppkommit till följd av brott som är begånget i utövning av nä— ringsverksamhet. Det krävs inte att näringsidkaren själv är gärningsmannen. Förverkande skall inte ske om det är oskäligt, t.ex. om det finns anledning anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläg- gas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Det värde som skall förverkas får uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständig- heterna när bevisning om vinstens storlek inte kan föras eller är svår att föra. Förverkande skall inte ske när sanktionsavgift kan tas ut.

Företagsbot

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade bl a i uppdrag att konstruera en straffrättslig sanktion som skulle kunna användas också mot juridiska per— soner. Ar 1984 lade kommissionen fram delbetänkandet Företagsbot (Ds Ju 1984:5). Kommissionen fann, att de brottspåföljder som ådöms enskilda befattnings— havare i företag många gånger inte står i rimlig proportion till de ekonomiska eller andra intressen som berörs eller till de skador som en brottslig handling kan åstadkomma. Det var vidare enligt kom- missionen otillräckligt med en ordning där ett fö— retag enbart riskerade de ekonomiska fördelar som ett brott i dess verksamhet gett upphov till. Ibland fanns heller ingen vinst att förverka. Kommissionen föreslog därför en ny sanktionsmetod, företagsbot, som skulle konstrueras som en särskild rättsverkan av brott och kunna ådömas ett företag eller en fö- retagare även en juridisk person när brott be- gåtts i verksamheten.

Förslaget har lett till nya bestämmelser i 36 kap 7—10 && BrB som trätt i kraft den 1 juli 1986. I lagstiftningsärendet har poängterats att sanktionen skall ha en bestraffande funktion och att den inte skall användas i vinsteliminerande syfte (prop 1985/86:23, du 13).

Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. I motiven har särskilt miljöbrott och brott mot ML nämnts som exempel på brott av det slag som avses.

Företagsboten skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor.

Om företaget ålagts en sanktionsavgift till följd av brottet bör företagsboten vanligen jämkas eller ef- terges (a prop s 74). Jämkning kan också komma ifrå— ga om det blir aktuellt med skadestånd eller för- verkande.

Regleringen omfattar såväl privat som offentligt bedriven näringsverksamhet. Exempel på det senare är de statliga affärsdrivande verken och kommunala bo- lag liksom näringsverksamhet bedriven i kommunal- lagsreglerade former.

Näringsförbud

Eko-kommissionen lämnade också förslag om närings— tillstånd i vissa branscher som är utsatta för eko- nomisk brottslighet (SOU 1984:8 Näringstillstånd). Samma år lade näringsförbudskommittén fram förslag om på så sätt vidgat näringsförbud, att kravet på konkurs som förutsättning för förbudet slopas (SOU 1984:59 Näringsförbud). Betänkandena har legat till grund för lagen om näringsförbud m m (prop 1985/86:126, NU 1985/86:22). Lagen ger domstolen möjlighet att meddela näringsförbud i fall då en enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyl- dig till brottslighet som inte är ringa eller om han i avsevärd omfattning underlåtit att betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.

13.1.5

I( |... IP? IfD

13.1.5.1 Om vite - allmänt

Statliga och kommunala myndigheter har i många fall genom bestämmelser i den speciallagstiftning som de har att tillämpa givits bemyndigande att förelägga vite. Innebörden av detta är att myndigheten, sam— tidigt som den riktar ett åläggande eller förbud till en viss person - fysisk eller juridisk - kan hota med att adressaten kommer att åläggas att be— tala ett visst av myndigheten bestämt penningbelopp om han trotsar beslutet genom överträdelse respek— tive underlåtelse. Bestämmelser om vitesföreläggan- dets adressat, om beräkningen av beloppets storlek och vitets utformning och utdömande finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen).

13.1.5.2 Vite och straff

Hot om straff respektive vite kan betecknas som in— direkta tvångsmedel genom att båda syftar till att åstadkomma en normefterlevnad utan att hotet behöver realiseras. Straffhotet är emellertid generellt me- dan viteshotet är individuellt; Straffhotet riktar sig mot alla och envar under det att viteshotet ut— formas särskilt för varje enskilt fall. Varken straffet eller vitet är dock tvångsmedel som innebär realiserande av den förpliktelse som åsidosatts utan båda är påföljder för åsidosättandet. Det Vitesbe- lopp som kan komma att tas ut vid överträdelse av det vitessanktionerade föreläggandet bestäms på förhand. Straffet, däremot, utmäts i efterhand inom den av lagstiftaren bestämda latituden. Det innebär, att viteshotet kan "skräddarsys" och därigenom verka på ett effektivare sätt än straffhotet, så länge det rör sig om att söka åstadkomma en efterlevnad av normer vars överträdande anses kunna sanktioneras

genom en påföljd utmätt i pengar. Å andra sidan lig— ger straffhotet fast en gång för alla såsom det be— stämts av lagstiftaren, medan viteshotet kan över- klagas av den som det riktar sig mot. Dessutom kan både vitesföreläggandet och vitesutdömandet överkla— gas. Därför kan effektivitetsfördelen för vitet sä- gas bestå i den psykiska verkan av hotets indivi— duella utformning.

Förhållandet mellan straff och vite har diskuterats mycket i den rättsvetenskapliga litteraturen (se Lavin Offentlig-rättsligt vite I och II och däri anförda arbeten). Enligt en gammal princip som kom- mit till uttryck i 9 kap 8 & rättegångsbalken (RB) får vite inte föreläggas i fall där straffansvar är stadgat. Härigenom har man velat undvika vad som skulle kunna uppfattas som en orättvis dubbelbe- straffning om samma gärning skulle kunna föranleda både vite och straff. Principen innebär, att redan utsättande av vite i ett föreläggande blir otil- låtligt om det i föreläggandet beskrivna förfarandet är kriminaliserat i en lagregel. Principen har dock genombrutits i lagstiftningen. Det kan i vissa fall vara så att en regel innehåller såväl straffhot som

1)

viteshot.

Kumulation av sanktionerna i det särskilda fallet förebyggs ofta genom föreskrift att straff ej får ådömas för en gärning eller underlåtenhet som omfat-

1) Allmänna ordningsstadgan (1956:617), livsmedels— lagen (1971:511), hälsoskyddslagen (1982:1080) är exempel på detta och kombinationsmöjligheten framgår av förarbetena, se prop 1956:43 s 134— beträffande allmänna ordningsstadgan (dock annorlunda; förslag till 17 5 ny ordningslag enligt SOU 1985:24 s 331). I prop 1981/82:219 s 50 anförs att tidigare gällande regler om tvångsmedel som fanns i hälsovårdsstadgan skall överföras till den nya hälsoskyddslagen, vil— ket innebär att förbud och förelägganden enligt la- gen kan förenas med vite även i fall då själva fö- reskriften är straffsanktionerad.

tas av ett meddelat vitesförbud eller vitesföreläg-

1)

gande .

Vitesföreläggande medges i vissa författningar för framtvingande av en engångsprestation vars underlå— tande är straffbelagt, t ex i fråga om underlåten anmälan till bilregistret (91 & bilregisterkungörel- sen). 1 det fallet rör det sig dock inte om en verk- lig kumulation, eftersom underlåtenheten bara be— straffas en gång och viteshotet riktar sig mot fort— satt underlåtenhet och avser att framtvinga presta— tion i framtiden. En särskild fråga är om viteshotet kan utsättas i ett myndighetsbeslut med föreläggande eller förbud om det är stadgat att den som inte iakttar myndighets inidividuella beslut i sådant hänseende kan ådra sig straff för detta. I 8 kap 1 & arbetsmiljölagen (1977:1160) har problemet lösts så, att straff inte ådöms i ett fall då föreläggande eller förbud förenats med vite, i annat fall döms till straff.

En kombination av straffhot och viteshot kan vara motiverad framför allt av nödvändigheten att komma till rätta med fortsatt tredska efter ådömande av straff. Det kan vara betydelsefullt från effektivi— tetssynpunkt att den enskilde är underkastad dubbla hot.

Innebörden av ett förbud att använda både straff och vite mot samma gärning beror på vad som skall anses vara samma gärning. För att s.k. gärningsidentitet skall föreligga krävs att det rör sig om identitet både i tid och rum och dessutom att åtal och före— läggande riktar sig mot samma person. Andra fall om-

1) T ex 27 & fjärde stycket skogsvårdslagen (1979:429), 16 5 första stycket 2 lagen (1982:821) om transport av farligt gods, 28 & lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, även 45 & ML efter den 1 juli 1987 genom nytt sista stycke.

fattas inte av kombinationsförbudet (Lavin, Offent— lig—rättsligt vite I 5. 55). Föreläggandets utform— ning i det särskilda fallet har således stor bety— delse.

Viteshotet kan till skillnad från straffhotet riktas även mot en juridisk person, inte enbart mot en fy- sisk, varför ett dubbelt hot rörande ett visst för— farande kan verka på olika plan, t ex mot ett före- tag och samtidigt mot en driftsansvarig person i företaget.

I förarbetena till viteslagen behandlas också frågan huruvida vite kan föreläggas offentligrättsliga juridiska personer. Frågan har ej reglerats i vites- lagen. Departementschefen anförde (prop 1984/85:96 5 99-100) att kommuner har ansetts kunna föreläggas vite men inte staten i dess offentlig-rättsliga verksamhet. Emellertid kan det enligt departements— chefen tänkas, att staten i vissa situationer upp— träder i utpräglad grad som ett privaträttsligt subjekt, exempelvis i affärsverksamhet i konkurrens med privata företag, mot vilka viten kan riktas. I sådana och möjligen undantagsvis också andra fall borde vite mot staten kunna komma i fråga, anförde departementschefen, som dock överlämnade frågan till rättstillämpningen.

Några fall av Vitesföreläggande mot staten är kända från den praktiska tillämpningen. T ex gällde rätts— fallet RÅ 1977 Ab 188 ett Vitesföreläggande, utfär— dat av en byggnadsnämnd mot statens järnvägar, att forsla bort skrot. Kammarrätten uttalade, att något hinder att förelägga SJ vite inte fanns, och rege- ringsrätten gjorde ingen annan ändring än en juste- ring av tidpunkten för fullgörandet.

Frågan om förhållandet straff vite har under hös- ten 1986 varit föremål för riksdagsbehandling. På

hemställan av justitieutskottet (JuU 1986/8724) har riksdagen givit regeringen till känna att det behövs en kartläggning av behovet av en effektivare använd- ning av vitesinstitutet.

13.1.5.3 Vitesbestämmelser i miljöskyddslagen

I miljöskyddslagen (l969:387) ML finns bestämmelser om vite och straff, i flera fall som alternativa möjligheter. I MLs straffbestämmelse anges nu att om ett Vitesföreläggande överträtts döms ej till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet (45 & sis— ta stycket ML).

Enligt motivuttalande (prop 1980/81:92 s 62) före- ligger inte något hinder mot kombination av miljö— skyddsavgifter och vite i det enskilda fallet, eftersom skilda syften tillgodoses.

Koncessionsnämnden för miljöskydd och, i vissa fall som anges i miljöskyddsförordningen, länsstyrelse har att pröva ansökningar om tillstånd att utöva miljöfarlig verksamhet. Om sådan ansökan inte upp- fyller de föreskrifter som uppställts i 13 & miljö- skyddslagen skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen. Härvid får vite sättas ut.

Om tillstånd inte givits enligt lagen får tillsyns- myndigheterna meddela förelägganden enligt 40 5 ML om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Åsido— sätter en tillståndshavare villkor som givits i tillståndsbeslutet får tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad eller förelägga honom att vidta rättelse. I sådana före- lägganden får vite utsättas.

Innehavaren av en miljöfarlig anläggning är skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den som utövar en verksamhet, som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Vite får därvid utsättas

(43 5).

Om någon som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vill företa mätning eller liknande på annans fasta egendom kan länsstyrelse föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Länsstyrelsen kan därvid även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada mätinstrument och liknande (51 å).

Ett åsidosättande av villkor kan således föranleda straff i händelse av oaktsamhet eller uppsåt, vites— föreläggande för att framtvinga rättelse och miljö— skyddsavgift i fall då ekonomisk fördel uppkommit.

13.2 Sanktionssystemet i praktisk tillämpning

13-2-1 Eneélémrett

Hos BRÅ gjordes 1985 en genomgång av samtliga anmäl— da brott mot miljöskyddslagen under åren 1980-1984 (Inger Eriksson, Miljöbrott - en dold brottslighet, BRÅ Forskning 198515). Uppgifterna i det följande är delvis hämtade från denna studie men också från en nu pågående studie vid BRA.

En granskning av de anmälningar som hos polisen re- gistrerats som brott mot miljöskyddslagen åren 1980— 1984 visade att endast en tredjedel av de anmälda gärningarna egentligen kunde hänföras till denna kategori. I övriga fall föll gärningarna, i den mån

de över huvud taget var kriminaliserade, under annan speciallagstiftning, vanligtvis på miljörättens om— råde.

Sedan år 1985 redovisades anmälda brott mot miljö— skyddslagen i den officiella statistiken. År 1985 anmäldes 189 och år 1986 anmäldes 214 brott mot mil- jöskyddslagen. Det är emellertid troligt att liksom tidigare en stor del av dessa anmälningar avser gär- ningar som inte faller under miljöskyddslagens be- stämmelser. Varken antalet beslut från åklagarna eller antalet domar tyder på att en verklig ökning skett under de senaste två åren.

Detta innebär att det under 1980—talet hittills an- mälts mellan 40-60 brott mot miljöskyddslagen om året. Under åren 1980—1981 anmälde tillsynsmyndig- heterna ca 15 fall av brott mot miljöskyddslagen per år. Därefter har antalet anmälningar fördubblats. Att tillsynsmyndigheterna ökat sin aktivitet kan förmodligen förklaras av lagändringen år 1981, som innebar att dessa ålades att verka för att överträ- delser mot miljöskyddslagen beivras.

Nedanstående tabell visar vem som gjort anmälan och om anmälan resulterat i åtal eller om förundersök- ningen lagts ned.

Tabell 1. Beslut fattade till följd av anmälan om brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 relaterade 1)

___—___________—_———————

till vem som gjort anmälan

Anmälare Antal Nedlagda Atal Ej klara ____________________________________________________ Tillsyns— myndighe” 113 (46 %) 37 % 39 % 24 % Polis” 42 (17 %) 90 % 5 % 5 % Privatperson 93 (37 %) 88 % 4 % 8 % Totalt 248 (100 %) 65 % 20 % 15 %

_________________—_——————————

* Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

** I anmälan från polis har medtagits anmälan även från brandkår och larmcentral m fl.

Nästan alla anmälningar från privatpersoner eller från polisen läggs ned och leder inte till åtal. Tillsynsmyndigheternas anmälningar å andra sidan har hittills resulterat i ungefär lika stor andel åtal som nedläggande.

Tabell 2. Beslut fattade till följd av anmälan från tillsynsmyndigheterna om brott mot miljöskyddslagen under åren 1980—1984.

_____________________—————-———

År Antal Nedlagda Atal/dom __________________________________________________

1980 16 12 4 1981 15 6 9 1982 30 11 19 1983 30 12 18 1984 22 9 13 _____________________________________________________ Totalt 113 50 (44 %) 63 (56 %)

I) Källa BRÅ Forskning 1985:5 sid 117.

Tillsynsmyndigheternas anmälningar grundar sig van— ligtvis på att det vid kontrollmätningarna fast— ställts en överträdelse av villkoren för verksamhe- ten eller att villkoren för verksamheten åsidosatts på annat sätt. I mycket stor utsträckning rör anmäl- ningarna brott mot förprövningsplikten, dvs att fö- retag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet. Tillsynsmyndighe— ternas anmälningar har oftast föregåtts av en mer ingående bedömning av gärningen samt om det subjek— tiva rekvisitet, dvs uppsåt eller oaktsamhet, kunnat anses uppfyllt.

Vanligtvis har förundersökningen lagts ned med en kortfattad motivering där inte de särskilda omstän— digheter som föranledde beslutet framgår. Helt kort anges oftast "gärningen ej brott" eller "brott ej styrkt". Många fall kan antagligen tillskrivas bris- ter i det subjektiva rekvisitet. Åklagaren har inte kunnat bevisa att uppsåt eller oaktsamhet kan läggas någon ansvarig person till last. överutsläppet eller bristerna i reningsutrustningen kan istället ha be— rott på ekonomiska och tekniska svårigheter över vilka företagen inte kunnat råda, olyckshändelser, missförstånd, oklarheter i villkoren m m, m m.

I en handfull fall har under senaste året förunder- sökningen lagts ned med hänvisning till 23 kap 4 a 5 #1 stycket 1 punkten eller 2 punkten RB, dvs

- om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brot— tet i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än böter,

- om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmel- serna om åtalsunderlåtelse i 20 kap eller om

särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att för— undersökningen läggs ned.

I ett fall som rörde utökning av produktionen utan tillstånd och ändrad verksamhet utan till- stånd lades under 1986 förundersökningen ned med motiveringen att fortsatt utredning skulle kräva experthjälp och leda till oskäliga kost— nader som inte skulle stå i rimlig proportion till sakens betydelse. I "sakens betydelse" har vägts in karaktären på verksamheten, samhälls- nyttan och uppenbara tekniska och ekonomiska svårigheter.

Riksåklagaren har låtit samla in samtliga beslut i åtalsfrågan som åklagarna fattat rörande bl a brott mot miljöskyddslagen och brottsbalkens miljöbrotts— bestämmelse under år 1986. Av dessa avsåg 54 beslut brott mot miljöskyddslagen. I 36 fall lades förun- dersökningen ned alternativt inleddes ej förunder- sökning, 18 anmälningar ledde till åtal och dom.

Antalet domar avkunnade per år har från det lagen trädde i kraft år 1969 till och med år 1979 varit mycket lågt - i genomsnitt ett par domar per år. Lagändringen år 1981 ledde till en relativt sett kraftig ökning av antalet domar även om antalet i absoluta tal inte är särskilt högt.

Tabell 3. Antalet domar rörande brett mot miljö- skyddslagen avkunnade åren 1980-1986. _______________________________________________

Domar per år Fällande Friande

__________________________________________________________

1980 1 -

1981 2 4

1982 3 4

1983 17 3

1984 11 4

1985 10 2

1986 12 1 _____________________________________________________

Totalt 56 18

De brottsliga gärningarna kan i princip delas in i brott mot förprövningsplikten 45 5 1 stycket 2 punk- ten ML och i villkorsbrott 45 & 1 stycket 3 punkten ML.

Tabell 4. Domar som avkunnats under åren 1980—1986 efter gärningstyp. _________________________________________________________ År villkorsbrott förprövningsplikten fällande friande fällande friande .___________________________________________________________

1980 1 1981 1 3 1 1 1982 1 3 1 1983 5 3 12 1984 3 3 8 1 1985 3 1 7 1 1986 7 1 5

Totalt 21 14 35 4

De bestämmelser i brottsbalken som rör miljöbrott (13 kap 8 a &) och vållande till miljöstörning (13

kap 9 5 2 stycket) har i praktiken knappast kommit till någon användning.

En fällande dom har hittills meddelats för vål— lande till miljöstörning. Hovrätten över Skåne och Blekinge dömde i februari 1986 en man för att han av grov oaktsamhet förorenat vattnet i en bäck genom att där skölja en sprututrustning som använts för bekämpningsmedlet Sumicidin, klass 2. Detta trots varningsföreskrifter på förpackningen. Till följd därav hade bl.a. kräftbeståndet och beståndet av laxforell i två dammar och bäcken mellan dessa dött ut.

I ytterligare två fall har åtal väckts för brott mot 13 kap 9 & 2 stycket BrB. 1 det ena fallet har åtalet ogillats, i det andra har den tilltalade dömts för brott mot naturvårdslagen.

13-2-2 !itesférelässenéen

BRA har under våren 1987 tagit in uppgifter rörande i vilken utsträckning instrumentet vite använts för att förmå dem som driver miljöfarlig verksamhet att efterleva miljöskyddslagens bestämmelser samt vilka erfarenheter tillsynsmyndigheterna har av detta. Uppgifter har begärts in från samtliga länsstyrelser och från de 45 kommuner som den 1 januari 1987 hade tagit över tillsynen eller del av tillsynen av mil— jöfarlig verksamhet i enlighet med 44 a & ML. Här redovisas vissa preliminära resultat av undersök- ningen som senare i sin helhet kommer att redovisas i BRÅs regi. Frågorna rörde vitesförelägganden en— ligt 40 och 43 éå ML under tiden från och med lag— ändringen år 1981 till och med den 31 december 1986.

Föreläggande vid vite har av länsstyrelserna använts i sammantaget 160 fall under den aktuella perioden. Nägra länsstyrelser svarar för en mycket stor del av föreläggandena medan man från andra länsstyrelser inte alls använt sig av vitesförelägganden eller endast haft enstaka ärenden. Nästan alla föreläg— ganden har skett med tillämpning av 40 & ML. Endast

i 15 ärenden har 43 & ML åberopats. I 75 % av ären— dena har rättelse skett utan att ytterligare åtgär— der har behövt vidtas. I 10 % av fallen har föreläg— gandet inte haft åsyftad effekt, ofta på grund av att den som föreläggandet riktat sig till saknat tillräckliga tillgångar. I övriga fall är ärendena av olika skäl ännu inte avslutade.

De förelägganden som utfärdats av länsstyrelsen av- ser ungefär lika ofta tillståndspliktig som icke tillståndspliktig verksamhet och gäller åtgärder för att villkoren för verksamheten skall kunna uppfyllas respektive förbud eller försiktighetsmått för den icke tillståndsprövade verksamheten. Vitesbeloppen varierar mellan 5 000 och 300 000 kr.

Av de 45 kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnder som tillfrågats har 30 ännu inte använt sig av något föreläggande med vite enligt miljöskyddslagen. Här kan en förklaring vara att man nyligen övertagit tillsynen eller endast övertagit vissa delar av tillsynen. Ofta har man dock positiva erfarenheter av vite från andra lagar, t ex hälsoskyddslagen. I 76 ärenden har vitesförelägganden förekommit. Så gott som alla förelägganden är utfärdade med stöd av 40 & ML. Endast i något enstaka fall har 43 & åbe- ropats. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna i tre kom- muner svarar för 75 % av vitesföreläggandena. I öv- riga tolv kommuner har man tillämpat föreläggande med vite i några enstaka fall. Förelägganden har, där tidsfristen gått ut, i övervägande antalet ären- den lett till åsyftat resultat. Inte i något fall har vitet dömts ut.

övervägande antalet förelägganden från kommunerna är riktade mot icke tillståndspliktig verksamhet, van— ligtvis privata avlopp eller mindre jordbruk. Vites— beloppet ligger vanligtvis mellan 5 000 och 15 000 kr när vitet är förelagt privatpersoner, runt 50 000

kr när det rör företag i allmänhet och över 100 000 kr för de största verksamheterna.

Från såväl länsstyrelserna som kommunerna har man med några enstaka undantag mycket positiva erfaren- heter av vite. I den mån man har några erfarenheter av straff- och avgiftssanktionerna i miljöskydds- lagen uppges nästan undantagslöst att vitet är ett mer effektivt instrument för att komma till rätta med miljöproblemen. Vitesföreläggandena framtvingar inte bara konkreta lösningar på problemen utan ver- kar också vanligtvis snabbare än straff och avgifts— sanktionerna.

De problem som är förknippade med vitesanvändningen hänger oftast samman med de långa handläggningsti- derna vid överklagande och utdömande av vite. Man har upplevt att en tredskande part omöjliggjort en effektiv användning av vitesförelägganden genom att systematiskt överklaga dels föreläggandet och dels ett eventuellt utdömande av vitet. Samma problem som uppstår när det gäller att slå fast om en överträ— delse av villkor skett gör sig också gällande när ett Vitesföreläggande aktualiseras, nämligen kon— troll- och bevissvårigheter samt problem med oklara villkor. Man har också framhållit att det samråds— förfarande som enligt miljöskyddsförordningens 18 & skall ske med naturvårdsverket är tungrott och för- dröjer ärendena i onödan. Trots de problem som nämnts är de positiva omdömena klart dominerande.

13.3 Internationell utblick

Miljöfrågorna har överallt stor aktualitet och det- samma gäller naturligtvis de med dem sammanhängande lagstiftnings— och rättskipningsuppgifterna. I vart fall i europeiskt lagstiftningsarbete har konstate— ras en allmän tendens, som bryter sig mot en eljest

vanlig strävan till avkriminalisering, att ta de straffrättsliga instrumenten i anspråk i skyddet för miljön. Miljöskyddsproblematiken ger generellt upp- hov till karakteristiska straffrättsliga avgräns— nings- och avvägningsproblem, besvärliga bevisfrågor med avseende på bl.a. orsaksförhållanden och uppsåt, m.fl. problem. Åtals- och straffmätningspraxis kan förete särdrag med relativt sett hög avskrivnings- frekvens och låga straff. Kännetecknande för rätts- området är också en konflikt mellan straffrättsliga, förvaltningsrättsliga och civilrättsliga synsätt. Frågor som framskymtat i det föregående och närmare skall behandlas i följande avsnitt är alltså på in- tet sätt speciella för svenska förhållanden. Även en hastig utblick på utländska förhållanden har därför ett intresse. Den summariska framställningen i det följande bygger på material som välvilligt tillhan- dahållits utredningen av Max-Planck-institutet för utländsk och internationell straffrätt, Freiburg im Breisgau, Tyskland, där det f.n. bedrivs ett brett forskningsprojekt angående straffrättens roll och

funktion inom miljöskyddsarbetetl).

Uppkommande problem har man angripit efter skilda huvudlinjer på olika håll. Enligt en riktning har man, liksom skett i Sverige 1981, sökt främja en- hetlig rättstillämpning och vinna

1) Nothänvisningar ges ej. Förutom på lagtexter och sammanställningar baserar sig emellertid framställ- ningen i väsentlig del på rättsjämförande studier av Gönther Heine; Erkennung und Verfolgung von Umwelts- traftaten im europäischen Rechtsraum samt Umwelts— trafrecht und Umweltkriminalität, att inom kort ut- ges i (Eser/Kaiser) Tredje tysk-sovjetiska collo— quiet rörande straffrätt och kriminologi, Baden- Baden 1987. I fråga om Nederländerna har utredningen haft tillgång till en utförlig rapport av C. Waling, avsedd att publiceras i Eser/Heine; Umweltschutz durch Strafrecht ?, Freiburg. Vidare har anlitats bl.a. ett bidrag av Volker Meinberg till Berlin Con— ference on the Law of the World (Zl-26.7.1985), be- titlat Strafrechtlicher Umweltschutz in der Bundes- republik Deutschland.

allmänpreventiv effekt genom att uppta miljöbrott med självständigt formulerade rekvisit i den cen— trala straffrätten. Denna riktning representeras i mera utpräglad grad av österrike (1976), Portugal (1983) samt DDR (1977) och Förbundsrepubliken Tysk- land (1980).

Den tyska straffrättsreformen kan något närmare be— röras. Före 1980 var i Västtyskland miljöstraffrät- ten väsentligen förlagd till utspridda special- straffrättsliga stadganden avseende brott mot olika förvaltningsföreskrifter. Redan 1960 samordnades och reglerades vattenrätten enhetligt på förbUndsnivå. Under 1970-talet förekom ett mycket omfattande lag— stiftningsarbete, varunder över 600 miljörättsliga lagar och förordningar reviderades och viktig spe- ciallagstiftning kom till stånd. I ett 1978 publi— cerat betänkande konstaterade miljösakkunniga bl.a. ett missförhållande mellan omfattande användning av förvaltningsmakt och straffrättsligt beivrande av miljöskadliga beteenden. Förvaltningsmyndigheternas förhandlingsorienterade inställning ansågs gynna framförallt de stora miljöförorenarna och det var främst den mindre allvarliga miljöbrottsligheten som beivrades. Genom lagstiftning år 1980 integrerades så det straffrättsliga miljöskyddet med den allmänna straffrätten genom att i strafflagen infördes ett kapitel (55 324 ff) med skilda miljöbrott, avseende olika ändamål såsom vattenskydd, luftskydd, ordnad avfallshantering och kontroll av miljöfarliga an- läggningar. Brotten har i det väsentliga prägel av abstrakta farebrott, och de knyter an till förvalt- ningsmyndigheternas tillåtlighetsprövning, dVS de straffbelägger endast förfaranden som är "obefoga- de", "otillåtna" osv.

I motsats till modellen med i den allmänna straff— rätten i generella termer angivna brottsbeskriv- ningar står en annan teknik med blankettstraffbud,

som utan självständiga rekvisit sanktionerar brott mot särskilda miljöskyddsförfattningar av förvalt- ningsrättslig karaktär eller mot myndighetsbud som grundas på sådana författningar. Denna teknik, som sålunda liknar den svenska miljöskyddslagens, är företrädd framförallt i Belgien, Finland, Frankrike, Grekland och Storbritannien, liksom i Kanada och USA. - I fråga om Finland skall likväl anmärkas att där sedan början av 1970-talet pågår ett omfattande straffrättsligt reformarbete. Som ett led i detta har redan 1973 publicerats ett betänkande som sär- skilt gällt miljöbrottslighet. Arbetet fortsätter inom justitiedepartementet, och det är f.n. inne i en fas som omfattar en reform av miljöstraffrätten. Enligt uppgift föreligger ett preliminärt utkast till ett strafflagskapitel om miljöbrott, vars stom— me utgörs av tre allmänt utformade straffbud, syf— tande till en omfattande täckning av miljöfarliga och miljöskadliga gärningar.

När lagstiftaren i första hand har tillgripit tek- niken med att definiera det brottsliga beteendet i allmänna termer, har i regel förutom kravet på visst miljöskadligt förfarande även uppställts krav på särskilda fareeffekter med avseende på människa el- ler miljö. För urskiljandet av misstänkt miljö- brottslighet räcker det då inte med att fastställa själva miljöbelastningen i form av vatten- eller luftförorening eller dylikt; det måste också finnas grund för antagandet av en konkret eller abstrakt fara. Att tillförlitligt styrka sådana effekter är alltid förenat med problem. Den japanska rätten har under intryck av den s.k. minimatakatastrofen upp— tagit en straffrättslig orsakspresumtion i fråga om industriella utsläpp. När mängden av något visst utsläpp kan medföra risk för någon särskild hälso- skada och det visats att sådan skada uppkommit på grund av ett ämne av det slag utsläppet innehållit, antages utsläppet ha orsakat den skadan (& 5 den

japanska miljöstrafflagen). Även från Kanada och Australien anf