SOU 1987:32
För en bättre miljö
etänkamk av utled ningen om m1110vardens 01g11111sat1011
SM] 1987z32
etänkande av utredningen om milj övårdens organisation
?., >
1. FÖR EN BÄTTRE MILJO
[BM]
& Statens offentliga utredningar
1987:32 Miljö- och Energidepartementet
För en bättre miljö
Betänkande av
1_1_tredningen om miljövårdens organisation Östersund 1987
Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst
106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30
Allmänna Förlagets bokhandel: Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor
SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8. 10—12.00 (externt och internt) 08/763 1005 12.00—16.40 (endast internt)
ISBN 91-38-10007-X ISSN 0375-250X
Omslag AD, Susan Nilsson Produktion Allmänna Förlaget AB Graphic Systems, Göteborg 1987
Till statsrådet och chefen för miljö- och energidepartementet
Genom beslut den 26 juni 1986 bemyndigade regeringen statsrådet Birgitta Dahl, numera chefen för miljö- och energidepartementet, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av miljövårdens organisation.
Med stöd av bemyndigandet förordnade departementsche— fen den 1 juli 1986 landshövdingen Sven Heurgren till särskild utredare.
Såsom sakkunniga förordnades den 1 november l986 de- partementsråden Fredrik Damgren och Ulf Henricsson. Den 8 januari l987 entledigades Fredrik Damgren. Samma dag förordnades departementsrådet Maj-Britt Grufberg i hans ställe.
Att som experter biträda utredningen förordnades den 1 november 1986 planeringschefen Lennart Friberg, re- visionsdirektören Hans Grohman, direktören Karl—Fred— rik Gustafsson, organisationsdirektören Erik Lindgren, naturvårdsdirektören Mats Olsson och direktören Lars Ågren; den 26 januari 1987 föreningsjuristen Urban Engerstedt, den 30 mars l987 hovrättsassessorn Stefan Rubenson, den 2l april 1987 hovrättsassessorn Lena Berke och den 15 juni l987 pol.mag. Bror Tronbacke. Efter egen begäran entledigades Urban Engerstedt den 6 juli 1987.
Till sekreterare åt utredningen förordnades den 22 september 1986 arkitekten Ulf Alexandersson. Till bi—
trädande sekreterare förordnades den l5 september 1986 assistenten Inger Thalin, den 22 september 1986 revisionssekreteraren Kerstin Frideen, departements- sekreteraren Tommy Stagh, avdelningsdirektören Axel Wenblad, den 1 mars 1987 departementssekreteraren Ulla Björkman, byrådirektören Inger Eriksson och hovrättsassessorn Sten Pålsson. Efter egen begäran entledigades Tommy Stagh den 1 januari 1987 och Kerstin Frideen den 30 mars l987.
Sekretariatet har under utredningsarbetet biträtts av Gilbert Henriksson, Navab AB, och Nils Ahlgren,
UNO—Konsult AB.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om miljö— vårdens organisation.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet För en bättre miljö (SOU l987z32). Utredningens uppdrag är
härmed slutfört.
Särskilda yttranden har avgivits av experterna Karl- Fredrik Gustafsson och Mats Olsson.
östersund i augusti 1987
Sven Heurgren
/Ulf Alexandersson
2
INNEHÅLL
Förkortningar
SAMMANFATTNING FÖRFATTNINGSFURSLAG I BAKGRUND, AVGRÄNSNINGAR, GENOMFÖRANDE 1 INLEDNING 1.1 Bakgrund och utgångspunkter 1.2 Utredningsuppdraget 1.3 Avgränsning av uppdraget 1.4 Genomförande av uppdraget 1.5 Disposition av betänkandet 2 DE VIKTIGASTE MILJUPROBLEMEN 2.1 Miljöproblem 2.1.1 Klimatförändringar och påverkan på ozonlagret 2.1.2 Försurning och fjärreffekter av luftföroreningar 2.1.3 Förorening av sjöar och vattendrag, kustvatten och hav 2.1.4 Luftföroreningar och buller i tät- ortsmiljö 2.1.5 Hälso— och miljöfarliga ämnen 2.1.6 Hotet mot arter, ekologiska system och genetiska resurser .2 Verksamheter och miljöproblem 2 2.1 Energiförsörjning 2 2.2 Transporter 2.2.3 Industriproduktion 2.2.4 Avfallshantering 2 2.5 Kommunal VA-teknik 2 2.6 Skogsbruk 2 2.7 Jordbruk
83 83 84 85 86 88
91 91
96 98
101 102 102 103 104 107 111 113 114
3 NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER 119 3.1 Olika typer av mål 119 3.2 Vissa allmänna mål 122 3.3 Några konkreta mål 123 INTERNATIONELLT MILJöVÅRDSARBETE 127 4.1 Allmänt 127 4.2 Utredningens slutsatser 129 11 MILJOVÄRDSORGANISATIONEN 5 NUVARANDE MILJÖVÅRDSORGANISATION 131 5.1 Allmänt 131 5. Miljövårdsfamiljen 131 5.3 Tablå över miljövårdsfamiljen 137 6 BRISTER I NUVARANDE ORGANISATION 139 6.1 Allmänt 139 6.2 Miljöskyddslagssystemet 140 6.3 Kunskapsförsörjning och miljöforskning 141 6.4 Särskilda frågor 142 6.5 Utredningens inriktning av arbetet 145 III MILJOMEDVETANDE, MILJUHANSYN OCH FORE— BYGGANDE MILJÖVÅRDSARBETE 7 UTREDNINGENS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG 147 7.1 Inledning 147 7.2 Miljöansvaret 148 7.2.1 Den enskildes miljöansvar 148 7.2.2 Företagens miljöansvar 150 7.2.3 Organisationernas miljöansvar 153 7.2.3.1 Allmänt 153 7.2.3.2 De ideella organisatio—
nerna 155 7.2.3.3 De fackliga organisatio—
nerna 156 7.2.3.4 Branschorganisationerna 157
7.2.4 Myndigheternas miljöansvar 159 7.2.4.1 Lokalt 159 7 2.4.2 Regionalt 161 7.2.4.3 Centralt 162 7.3 Några viktiga styrmedel 164 7.3.1 Information 165 7.3.2 Utbildning 169 7.3.3 Styrmedel för förebyggande miljö- vårdsarbete 172 7.3.4 Talerätt för organisationer 174 7.3.4.1 Rättsläget 174 7.3.4.2 Utredningens överväganden och förslag 179
IV MILJÖSKYDDSLAGSSYSTEMET
8 MILJÖSKYDDSLAGEN 183 8.1 Tidigare lagstiftning 183 8.2 Miljöskyddslagen år 1969 185 8.3 Miljöskyddsutredningen 187 8.4 Nuvarande regler i miljöskyddslagen 190 EN ANALYS Av NUVARANDE SYSTEM 197 9.1 Uppbyggnad och organisation 197 9.2 Prövningsförfarandet 203 9.2.1 Ärendetyper 203 9.2.2 Handläggningsprocessen 206 9.2.3 Beslut 213 9.2.4 Villkor 216 9.3 Tillsyn och kontroll av anläggningar 220 9.3.1 Systemet 220 9.3.2 Tillsynsprocessen 223 9.3.3 Kontrollprogram och egenkontroll 225 9.3.4 Myndigheternas tillsyn 232 9.4 Recipientkontroll 237 9.5 Avgifter för prövning och tillsyn 238
10
10.
10.
10.
1
2
3
OVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG Utgångspunkter 10.1.1 Det framtida miljöskyddsarbetet 10.1.2 Allmänna krav på systemet Myndighet — företag 10.2.1 Ansvars- och arbetsfördelning 10.2.2 Företagens egenkontroll 10.2.2.1 Allmänna överväganden lO.2.2.2 Miljörapport 10.2.2.3 Kontrollprogram 10.2.2.4 Auktorisation av kon— trollorgan 10.2.3 Tillsyn och övervakning 10.2.4 Miljörevisorer 10.2.4.1 Revisionsfunktionen lO.2.4.2 Miljörapport - miljö- revisor 10.2.4.3 Auktorisation 10.2.4.4 Tillämpningsområde Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna 10.3.1 Miljöskyddsmyndigheterna 10.3.1.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd 10.3.1.2 Naturvårdsverket lO.3.1.3 Länsstyrelserna 10.3.1.4 Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder 10.3.2 Sammanhållen prövning och tillsyn 10.3.3 Decentralisering och ansvarsför- delning lO.3.4 Prövningsförfarandet 10.3.4.1 Koncessionsnämnden och länsstyrelserna
10.3.4.2 Omprövning av tillstånds—
pliktiga verksamheter 10.3-4.3 Verksamheter som sak- nar tillstånd 10.3.4.4 Miljö- och hälsoskydds- nämnderna
243 243 243 247 255 255 259 259 261 263
266 267 273 273
275 279 283 285 285 286
288 291
299 302
306 315
10. 10. 10. 10.
Noam-:>
11 11.1 11.2
12
12.1 12.2 12.3
12.4 12.5
13 13.1
10.3.5 Tillsynsförfarandet
10.3.5.l Naturvårdsverket och läns-
styrelserna 10.3.5.2 Miljö- och hälsoskydds- nämnderna Recipientkontroll Utbildning och rådgivning ADB-stöd för prövning och tillsyn Branschorganisationernas roll
RESURSBEHOV OCH GENOMFÖRANDEFRÅGOR Förslag om resursförstärkning Genomförande
FINANSIERING
Principen om förorenarens kostnadsansvar
En internationell utblick
Finansiering av svensk miljövård - förr och nu
Avgiftsprinciper
Taxekonstruktion
12.5.1 Tidtaxa
12.5.2 Saktaxa Utredningens förslag till avgiftssystem 12.6.1 Val av avgiftssystem 12.6.2 Sammanlagda kostnader 12.6.3 Avgifter -koncessionsnämnds- och länsstyrelselistorna 12.6.4 Avgifter, kommunlistan 12.6.5 Uvergångsfrågor
SANKTIONSSYSTEMET
Sanktionssystemet kring miljöskyddslagen 13.1.1 Inledning
13.1.2 Brott mot miljöskyddslagen 13.1.3 Bestämmelsen i 13 kap. 8 a 5 och 9 % 2 stycket brottsbalken
13.1.4 Miljöskyddsavgift, förverkande, företagsbot
331 338 339 344 347
349 349 359
363 363 363
365 369 371 371 373 375 375 376
377 379 379
381 381
381 383
13.1.5 Vitet 395 13.1.5.l Om vite - allmänt 395 13.1.5.2 Vite och straff 395 13.1.5.3 Vitesbestämmelser i mil- jöskyddslagen 399 13.2 Sanktionssystemet i praktisk tillämpning 400 13.2.1 Anmälda brott 400 13.2.2 Vitesförelägganden 406 13.3 Internationell utblick 408 13.4 Analys och probleminventering 416 13.4.1 Problem hänförliga till lagstift— ningen 416 13.4.2 Tillståndsbeslutens utformning och tolkning 419 13.4.2.1 Oklara villkor 423 13.4.2.2 Oprecisa villkor 426 13.4.2.3 Delegation av villkor 427 13.4.3 Myndigheternas agerande vid vill- korsöverträdelser 428 13.4.4 Miljöbrottens straffvärden 433 13.4.4.1 Ringa brott 437 13.5 Utredningens överväganden och förslag 439
13.5.1 Allmänna överväganden om sank— tionsmedel inom miljöskyddssyste— met 439 13.5.2 Särskilda överväganden och förslag 457 13.5.2.l Omprövning av villkor och tillstånd 457 l3.5.2.2 Delegationsförfaranden 461 l3.5.2.3 Terminologin villkor -
föreskrift i lagen 464 l3.5.2.4 Företagens informations— plikt 471 13.5.2.5 Förhållandet mellan miljöskyddslagens och brottsbalkens ansvars- bestämmelser 473 13.5.2.6 Straffvärdesfrågor m.m. 476 l3.5.2.7 Åtalsanmälan 484
13.5.2.8 Förhållandet vite-straff 487 13.5.2.9 Utbildningsinsatser—orga-
nisationsfrågor 490 13.5.2.1O Ekonomiska styr- och sanktionsmedel 494 13.5.2.1l Rättshjälp i miljömål 500 V KUNSKAPSFÖRSURJNING OCH MILJöFORSKNING
___—___—
14 KUNSKAPSFöRSöRJNINGEN INOM MILJöVÅRDSOM-
RÅDET 509 14.1 Inledning 509 14.2 Nuvarande organisation och ansvarsfördel—
ning 511
14.2.1 Allmänt 511
14.2.2 Organ som stödjer miljövårdsforsk- ningen 511
14.2.2.1 Miljö—FoU-indelnings- grunder 511 14.2.2.2 Naturvårdsverket 512 14.2.2.3 övriga FoU—stödjande organ med stor betydelse för miljövårdsområdet 515 14.2.3 Forskningsutförande organisationer
av stor betydelse för miljövärden 517 14.3 Problem och brister i kunskapsförsörj— ningssystemet 523 14.4 Utredningens överväganden och förslag 528 14.4.1 Allmänt 528 14.4.2 Strategi/policy- och utrednings- verksamhet 529
14.4.3 Styrning och administration av
den tillämpningsinriktade miljö- vårdsforskningen 530 l4.4.3.1 SNV:s forskningsnämnd 530 l4.4.3.2 Samverkan med universi-
tet och högskolor/centra för miljövetenskaplig forskning 532
VI
15
15. 15.
15. 15.
16
16. 16. 16. 16. 16.
17
17.
17.
1
wacom—'
1
2
14.4.4
14.4.5
14.4.6
Laboratorieresurser hos naturvårds- verket
Miljöövervakning och miljökontroll/ recipientkontroll . Laboratorieresurser för havsförore-
ningar
SARSKILDA FRÅGOR
SAMHÄLLETS RÄDDNINGSTJÄNST, TRANSPORT AV
FARLIGT Allmänt
GODS M.M.
Lagstiftning och myndighetsansvar för transport av farligt gods Problembeskrivning Utredningens överväganden och förslag
FORESKRIFTSANSVAR FOR BULLEREMISSION FRÅN
FORDON
Inledning Nuvarande ansvarsfördelning
Internationellt samarbete
Planerad verksamhet Utredningens överväganden och förslag
ANSVARSFURDELNING MELLAN NATURVÅRDSVERKET OCH PLANVERKET/BOSTADSSTYRELSEN Ansvarsfördelning vid tillämpning av na-
turresurslagen (NRL)
17.1.1
17.1.2
Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen Utredningens överväganden och förslag
Ansvarsfördelning vad gäller vattenpla- nering vid tillämpning av plan- och bygglagen (PBL) 17.2.1 Utredningens överväganden och förslag
543 543
546 549
18 MARKANVANDNING KRING INDUSTRIER 18.1 Problem och brister 18.2 Tidigare lagstiftning och ansvarsfördel- ning 18.3 Plan— och bygglagen 18.4 Utredningens överväganden och förslag
19 REGIONAL TILLSYN öVER HANTERING AV KEMI— KALIER
19.1 Bakgrund
19.1.1 Avgränsningar 19.1.2 Den hittillsvarande regionala och lokala kemikalietillsynen 19.2 Utredningens överväganden och förslag 19.2.1 Allmänna överväganden 19.2.2 Samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen
VII SPECIALMOTIVERING
SÄRSKILDA YTTRANDEN
BILAGOR
Bilaga 1 Utredningens direktiv Bilaga 2 Miljövårdsfamiljen (separat bok) Bilaga 3 Internationella organ i miljövårdsarbetet Bilaga 4 Antal miljöfarliga verksamheter samt kon-
trollprogram den 1 januari 1987
Bilaga 5 Förslag till organisation av miljöskydds- kontrollen - utarbetad av Ferenc de Kazinczy, Statens Anläggningsprovning Bilaga 6 Miljörevisorssystemet i praktisk till- lämpning Bilaga 7 Förslag till nya bilagor till miljöskydds— förordningen Bilaga 8 Miljörättssystemet - särskilt straffregler- na - en jämförande analys
571 571
573 575
577 577 577 579 582 582 587
- '.li" tid"—'? elli ' |
'i n
.il'f! .
Förkortningar
ADB BAK BrB BRÅ CMF DAFA
Dir DSH
FOA FoU FK HL IVL KemI KtL LHMV LKP LON Lst MF MHN ML NRL NVL PBL RHL PMK SFS SjöV SNF SNI SNV SRV STU Sö
Administrativ databehandling Bilavgaskungörelsen
Brottsförebyggande rådet Centra för miljövetenskaplig forskning Datamaskincentralen för administrativ databehandling Direktiv
Delegationen för samordning av havsresurs— verksamheten
Försvarets forskningsanstalt Forskning och utveckling Fordonskungörelsen Hälsoskyddslagen
Institutet för vatten och luftvårdsforskning Kemikalieinspektionen
Lagen om kärnteknisk verksamhet
Lagen om hälso- och miljöfarliga varor Lagen om kemiska produkter Länsstyrelsernas organisationsnämnd Länsstyrelse
Miljöskyddsförordningen Miljö— och hälsoskyddsnämnd Miljöskyddslagen Naturresurslagen Naturvårdslagen
Plan- och bygglagen
Program för övervakning av miljökvalitet Svensk författningssamling Sjöfartsverket Svenska Naturskyddsföreningen Svensk näringsgrensindelning
Statens naturvårdsverk
Statens räddningsverk Styrelsen för teknisk utveckling Skolöverstyrelsen
TSV UHÄ VA VAV VL
Trafiksäkerhetsverket Universitets- och högskoleämnbetet
Vatten och avlopp Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen Vattenlagen
Sammanfattning
Allmänt
Utredningens uppdrag har i första hand varit att göra en samlad översyn av miljövårdens organisation i Sverige. Utredningens direktiv utgår från att nu- varande organisation inte uppfyller tillräckliga krav på effektivitet. Det gäller nu, med direktivens ord, att se till att de samlade resurserna inom miljö- vårdsområdet i vid mening utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem. Även om det hittillsvarande miljövårdsarbetet i många hänseenden varit framgångsrikt är det likväl uppen- bart att en rad allvarliga, nu kända miljöproblem återstår att lösa och att nya problem kommer att visa sig i framtiden.
Vissa naturvårdsfrågor främst av organisatorisk art har under år 1986 varit föremål för en särskild ut- redning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 198614) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållningsaspekter nyligen be- handlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturresurslagen (NRL). Utredningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp natur— vårdsfrågorna i denna utredning.
Miljövårdsarbete handlar mycket om arbetsfördelning och samverkan mellan olika parter. Det är också frågor som utredningen ingående behandlat. En mycket
väsentlig arbetsfördelningsfråga avser å ena sidan de företag och andra verksamheter som bidrar till miljöförstöring och å andra sidan de myndigheter som är satta att bevaka miljövårdens intressen.
Det har varit en grundläggande förutsättning i ut- redningens arbete att företagens ansvar på området måste markeras tydligare än som skett hittills. Fö— retagens egenkontroll måste förbättras. Utredningen lägger fram flera förslag som har denna inriktning.
Men även om man som utredningen föreslår ökar kraven på företagen står det alldeles klart att de resurser som samhället i dag ställer till förfogande för mil— jövårdsarbete är alldeles för knappa. Resurserna räcker inte till för den ambitionsnivå som stats— makterna redan tidigare lagt fast och som nu skall höjas ytterligare. Vissa effektivitetsvinster kan upp— nås inom ramen för nuvarande resurser som en följd av utredningens förslag, men detta är inte tillräck— ligt. Ytterligare resurser måste till. Utredningen lägger fram flera förslag till förstärkningar. Det är avsett att dessa förstärkningar skall finansie— ras med hjälp av ett nytt avgiftssystem, som utred- ningen presenterar.
Aven miljövårdens instrument i form av lagstift— ning har utredningen funnit anledning att se över. I nuvarande system har inte minst reglerna för på- följder för miljöbrott påfallande brister.
Samtidigt som utredningen framhåller nödvändigheten av ökade insatser för miljövärden inom landet fram— hålls vikten av ett stärkt engagemang för miljövård på det internationella planet. Många av våra svåra— ste miljöproblem kan inte lösas utan att en rad andra länder höjer sin ambitionsnivå när det gäller att bemästra dessa problem.
Utredningen har under initialskedet av sitt arbete hållit en serie hearings med ledande företrädare förmyn- digheter, näringsliv och organisationer med engage— mang på miljöområdet. Med ledning av direktiven och bl.a. dessa hearings har utredningen kunnat urskilja de områden där de största bristerna finns i dag vad gäller organisation och effektivitet. Vid urvalet av utredningsfrågor och vid behandlingen av dessa frågor har utredningen emellertid inte kunnat bortse från tidsfaktorn. Utredningen har haft mindre än ett år till förfogande för sitt arbete.
Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljö—
vårdsarbete
En framgångsrik miljöpolitik kräver framförhållning och långsiktighet. Miljöfrågorna måste regelmässigt bli föremål för hänsynstagande inom alla samhälls- sektorer och bli beaktade på ett så tidigt stadium som möjligt. Det kräver ett miljömedvetande och ett ansvarstagande hos alla i samhället - enskilda, före- tag, organisationer, politiker och myndigheter.
Många människor anser i dag att miljöfrågorna är en av de viktigaste samhällsfrågorna. Men de flesta har otillräckliga kunskaper för att i praktiskt handlande kunna ta sitt miljöansvar. Väsentligt ökade satsningar på information och upplysning behövs därför enligt utredningen. Naturvårdsverket föreslås få ett ökat informationsanslag om 2 milj. kr. per år. Ett miljöinriktat konsumentskydd — med bl.a. miljödeklarationer på varorna - är också en viktig åtgärd.
En betydligt ökad satsning på utbildning är enligt utredningen en nödvändig investering för ett ökat miljömedvetande. Miljöutbildning bör ingå som en naturlig del i undervisningen i såväl grundskolan
som gymnasieskolan. Vid universitet och högskolor bör finnas utbildning som är avsedd för kvalifice— rat miljövårdsarbete. Även inom andra tekniska eller naturvetenskapliga utbildningslinjer bör miljöfrågor— na uppmärksammas. Utredningen föreslår att Skolöver- styrelsen ges i uppdrag att göra en sammanställning av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrågor på olika nivåer och utifrån detta - i samverkan med bl.a. naturvårdsverket — ge råd om lämpliga läro— medel. Universitets— och högskoleämbetet bör ges i uppdrag att kartlägga undervisningen i miljövård på olika linjer inom civilingenjörsutbildningen och
att därefter redovisa förslag till förstärkning av denna undervisning.
Det är viktigt att företagen vidtar förebyggande åtgärder av olika slag. Utredningen anser att före- tagen bör utveckla "miljövarningssystem" så att nega— tiva miljöeffekter i produktionsprocessen kan upp— täckas tidigt. Näringslivsorganisationerna har vik- tiga uppgifter bl.a. vad gäller rådgivning och in- formation, särskilt till mindre och medelstora fö- retag som ofta saknar egen expertis på området. Dessa organisationer bör ta ett större ansvar än idag.
Genom de fackliga organisationerna kan de anställdas praktiska erfarenheter tas till vara i miljöskydds- arbetet, inte minst lokalt vid företagen, anser utredningen. De fackliga organisationerna kan också spela en aktiv roll genom bl.a. utbildningsverksam— het.
Många ideella organisationer är verksamma på miljö- vårdsområdet. Utredningen framhåller den betydelse som dessa har för ett ökat miljömedvetande och för opinionsbildning i miljöfrågorna. De ideella organi- sationernas kompetens och engagemang bör tas till vara. Utredningen föreslår att ideella och vetenskap-
liga organisationer på miljöområdet ges rätt att överklaga beslut enligt miljöskyddslagen. Sådan rätt har de inte i dag. För att komma ifråga för talerätt skall krävas att organisationen är allmänt erkänd och att den har arbetat under en längre tid. Det skall ankomma på regeringen att bestämma vilka orga- nisationer som skall få talerätt. Utredningen före— slår också att organisationer på området skall kunna tilldelas särskilda statliga medel för informations- insatser. Dessa medel föreslås uppgå till 2 milj.kr. per år.
Myndigheterna - lokala, regionala och centrala - bör ta sitt ansvar för miljön bl.a. genom att be- akta miljöfrågorna redan tidigt i den fysiska planeringen. Naturresurslagen samt plan— och bygg- lagen är här viktiga instrument. Angeläget är också att myndigheterna inom olika sektorer sam- verkar så att miljöfrågorna uppmärksammas tidigt. På kommunal nivå bör enligt utredningens mening särskilda miljövårdsprogram utarbetas.
Utredningen anser det också angeläget att såväl fö- retag som myndigheter i ökad utsträckning utarbetar miljökonsekvensbedömningar.
Miljöskyddslagsystemet
Miljöskyddslagens nuvarande tillämpning bygger på tillståndsprövning hos koncessionsnämnden eller läns- styrelserna. Länsstyrelserna har också ansvaret för den löpande tillsynen. Genom delegation kan de kommu- nala miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta över till- synsuppgifter, vilket skett i varierande omfattning i drygt 40 kommuner. I figuren på nästa sida redovisas dels huvudaktörerna i nuvarande system, dels de verk—
samheter som miljöskyddslagen omfattar och deras unge- färliga antal.
Figur
" " -+++ ALLMÄNNA ' D m.m.
?; / & A!. 23 X&// / /// > 0353!» / /
/ / / , / Anl. på KN- listan _
Anl.på LST listan 10 200
OMGIVNING ( vatten. Iutt, mark)
770
Basset i nuxatande inte"-
Det nuvarande systemet med prövning och tillsyn har under senare år utsatts för kritik i olika samman- hang. Tillsynen anses allmänt sett vara den del där de största bristerna finns. Resurssituationen är samtidigt sådan att det råder stora skillnader mellan uttalade ambitionsnivåer och tillgängliga resurser.
Utredningen anser att nuvarande förfarande med indi— viduell tillståndsprövning i stort fungerar bra, men oklara eller svårkontrollerade villkor för till— stånden utgör en svag länk vid genomförandet, vilket påverkar effektiviteten i miljöskyddsarbetet. Lag— stiftningens konstruktion innebär samtidigt ett all— varligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.
Inom tillsynen är avsaknaden av samlad överblick en av de stora bristerna vilket medför att underlag
för prioritering saknas. Tillsynen bedrivs enligt två modeller där den ena är baserad på företagens egenkontroll med kontrollprogram medan den andra helt baseras på myndigheternas tillsyn. På konces— sionsnämndslistan har emellertid inte mer än 85 %
av anläggningarna fastställda kontrollprogram medan på länsstyrelselistan endast 30 % har sådana program.
Brister i kontrollprogrammens kvalitet har också kommit fram. Ansvarsfördelningen mellan myndigheter- nas tillsyn och företagens egenkontroll är oklar i flera avseenden. Tillsynen över verksamheter som saknar egenkontroll är mycket bristfällig och i vissa fall närmast obefintlig.
Allmänna:-äiyeryäganden
Som tidigare sagts måste ambitionsnivån i miljöskydds- arbetet höjas. Det innebär bl.a. att de ca 15 000 vikti- gaste anläggningarna besöks av myndighet i snitt en gång/ år i stället för som nu en gång vart femte år. Am- bitionsnivån kommer härigenom i något bättre paritet med andra tillsynsområden som bilprovning och anlägg- ningsprovning.
Utredningen anser - som tidigare sagts — att före- tagens primära ansvar för miljöskyddsarbetet bör förstärkas. Egenkontrollen bör vara basen i miljö- skyddslagens tillsyns- och kontrollsystem. Detta innebär samtidigt för myndigheternas del en över- gång från löpande tillsyn till en övervakning av företagens egenkontroll, d.v.s. övergång till en systemtillsyn.
Myndigheternas arbete med prövning och tillsyn en— ligt miljöskyddslagen decentraliseras. För att nå en så klar och resurseffektiv ansvarsfördelning
som möjligt föreslås ett sammanhållet ansvar för pröv— ning och tillsyn på resp. central, regional och lokal nivå.
Fögetage£s_egegkgn£rgll
Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former. För samtliga till- ståndspliktiga anläggningar föreslås att en årlig miljöragport skall avges. I rapporten skall före- tagen redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vid- tagits, effekterna av dessa åtgärder samt resul— tatet av egenkontrollen. Rapporten skall också innehålla ett ställningstagande av företaget till hur väl man uppfyllt villkoren.
Utredningen menar att kontrollprogram bör finnas fastställda för i princip alla tillståndspliktiga verksamheter. Den tekniska besiktningen bör reg— leras i kontrollprogrammen och preciseras till om- fattning och innehåll. En kvalitetssäkring av kon- trollens inriktning och innehåll bör ske genom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att utfärda föreskrifter om kontroll— programmens innehåll. Sådana föreskrifter bör reglera vad som skall kontrolleras och vilka metoder som skall användas.
Utredningen anser att man bör undersöka möjligheter- na att bygga upp ett auktorisationssystem för vissa delar av egenkontrollen. Auktorisation av kontroll- organ bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp i vatten och luft, mätning av buller m.m.
Miliäreyiågrer
För kontroll av och upplysning om företagens ekono- miska förhållanden har sedan länge funnits ett system med revisorer i företagen. Revisorsystemet har succes- sivt byggts ut och i dag ställs krav på alla företag av någon storleksordning att de skall utse en eller flera revisorer med särskild kompetens (auktorisera- de eller godkända revisorer). Dessa revisorer har ett ansvar inte bara gentemot ägarna utan också gent- emot långivare, leverantörer, anställda, kunder och staten.
Utredningen har funnit att erfarenheterna från områ- det med ekonomiska revisorer är så goda att det finns anledning att pröva ett system med revisorer i företagen på miljöområdet. Ett väl utformat sådant system borde kunna väsentligt bidra till att stärka den så viktiga egenkontrollen hos företagen, liksom miljövårdsarbetet i allmänhet. I samband med gransk- ningsarbetet kan också miljörevisorn ge företagen kvalificerad rådgivning om tekniska miljöskyddsåt— gärder.
Utredningen föreslår ett system enligt vilket det åligger alla,som bedriver sådana verksamheter för vilka det krävs tillstånd av koncessionsnämnden, att utse en auktoriserad miljörevisor. Revisorn skall fortlöpande följa miljöskyddsarbetet i den verksamhet för vilken han är revisor. Det skall åligga revisorn att till den miljörapport, som det enligt utredningens förslag skall åligga företagen att ta fram, foga ett intyg att de i miljörapporten angivna åtgärderna vidtagits. Finner revisorn att miljörapporten är oriktig skall han upplysa om detta.
Ett särskilt auktorisationssystem föreslås för miljö— revisorerna. Det bör enligt utredningen ankomma på naturvårdsverket att auktorisera miljörevisorerna.
Revisor kan den bli som har betydande teoretisk kun— skap och praktisk erfarenhet från miljöskyddsområdet. Som framgår av det föregående avser utredningens för- slag endast de verksamheter för vilka krävs konces- sionsnämndens tillstånd, d.v.s. drygt 300 företag. Utredningen har då tagit hänsyn till den begränsade tillgången på lämpliga revisorer och till att det kan finnas skäl att under viss tid pröva ett system med miljörevisorer innan det ges större omfattning. Utredningen räknar också med att miljörevisorerna efter hand — i likhet med vad som skett på det eko— nomiska området — kommer att utveckla vad som är att betrakta som god praxis på miljöskyddsområdet. Det kan vara lämpligt att sådan praxis utvecklas innan man går vidare med krav på revisorer också i medelstora och mindre företag. Utredningen har be- räknat att det med det nu framlagda förslaget kom- mer att behövas 30—35 auktoriserade revisorer.
Systemet med revisorer betyder inte att företagen på något sätt fråntas sitt ansvar för miljöskydds— arbetet eller att tillsynsmyndighetens ansvar be— gränsas. Utredningen utgår dock från att myndighe— ternas arbete med löpande tillsyn avsevärt skall kunna begränsas med hjälp av miljörevisorerna.
Myndigheterneä_r911-i det-freutida-sxeteuet
Det ökade kommunala engagemanget i miljöskyddsar- betet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.
En förutsättning för att ett decentraliserat besluts- system skall fungera effektivt är att ansvarsfördel— ningen mellan myndigheterna i systemet är klar och entydig. Utredningen har bedömt att flera skäl talar för att resp. myndighet i så stor utsträckning som möjligt har ett sammanhållet helhetsansvar för såväl
prövning som tillsyn.
Utredningen föreslår att kgncessionsnämnden även fortsättningsvis svarar för prövning av de från miljösynpunkt viktigaste verksamheterna (drygt 300 anläggningar). Prövningen av drygt 400 verksamheter förs över till länsstyrelserna. Koncessions- nämnden bör också bli prövningsinstans vid överkla— gande av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas be- slut. Denna prövning ligger i dag på regeringen.
Naturvårdsverket bör liksom hittills föra talan i tillståndsärenden hos koncessionsnämnden. Verket
bör till skillnad från nu också svara för tillsynen av de verksamheter som prövas av nämnden. Den till— synen ligger i dag på länsstyrelserna. Länsstyrel- serna bör biträda naturvårdsverket med inspektioner. I övrigt bör naturvårdsverket prioritera samordningen av miljöskyddsarbetet och kunskapsförsörjningen.
Länsstyrelserna får i det framtida systemet en roll som prövnings- och tillsynsmyndighet vad gäller större och medelstora anläggningar där prövningen ej ankommer på koncessionsnämnden (ca 4 200 anlägg— ningar). Det är här fråga om miljöstörningar av närmast regional karaktär. Utredningen föreslår en förstärkning av länsstyrelsernas resurser med 5 milj. kr. per år för miljöskyddsinriktat utrednings- och forskningsarbete som är angeläget från regional syn- punkt.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utred— ningen få en förstärkt roll och ett eget ansvarsom- råde i miljöskyddsarbetet både vad gäller prövning och tillsyn. Någon prövning ligger i dag inte på kommunerna. Förslaget gäller drygt 10 000 främst mind- re anläggningar, vilkas miljöstörningar får betraktas som lokala. De utgörs av drygt 6 000 anläggningar som i dag finns upptagna på den s.k. länsstyrelselistan
28 SOU 1987 32 samt ca 4 000 f.n. anmälningspliktiga anläggningar.
Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämn— dernas tillstånd kallas miljölov. Miljölovsprövning- en blir ett enklare förfarande än tillståndsprövning- en. Nämnderna får härutöver visst tillsynsansvar för alla mindre anläggningar som inte kräver tillstånd eller miljölov. Vissa möjligheter att införa cen- tralt utfärdade föreskrifter för sådana verksamhe- ter föreslås också.
Utredningen utgår från att mindre kommuner kan be- höva samverka på olika sätt för att uppnå tillräck- lig kapacitet för de nya uppgifterna. I de fall större kommuner från länsstyrelserna redan tagit över tillsynen av verksamheter i större utsträckning än utredningen nu föreslår bör särskilda lösningar
i de enskilda fallen komma till stånd.
För de verksamheter som tillhör tillståndspliktiga branscher men som i dag saknar tillstånd föreslås
i fortsättningen tillståndsplikt. Det gäller verk- samheter som startats före miljöskyddslagens till— komst (år 1969) och verksamheter som genom dispens undantagits från tillståndsplikt. Senast den 1 janua— ri 1992 skall ansökningar om tillstånd för dessa verk— samheter ha givits in.
Möjligheterna att ompröva tidigare meddelade till- stånd är i dag mycket begränsade. Utredningen före- slår att omprövningsreglerna ändras så att t.ex. nya förhållanden i miljön eller ny teknik kan beak— tas lättare.
Med utgångspunkt från en analys av de miljöstörande verksamheternas karaktär har utredningen utarbetat ett förslag till nya listor över förprövningsplik- tiga anläggningar. Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördelningen mellan de olika myndig-
heterna framgår av figuren på nästa sida.
Figur
+++++ ALLMÄNNA RÅD m.m. FÖRESKRIFTER KONTROLL
tillstånd
Anl. på MHN-listan 10 600 OMGIVNING ( vatten, qut,mark )
De viktigaste arbetsuppgifterna för naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna summeras sist i denna sammanfattning.
åanttienäätsteuet
En samordning och effektivisering av samhällets in- satser till skydd för miljön ställer krav på effek- tiva rättsliga styrmedel. Utredningen beskriver det nuvarande sanktionssystemet, granskar tillämpningen i praxis och gör en analys av de problem som finns. Utredningen finner att mycket av den kritik som
från skilda håll riktats mot sanktionssystemet har fog för sig. I andra delar, såsom i fråga om använd— ningen av vitessanktionen finner utredningen att främst tillämpningen av gällande regler bör effek- tiviseras. Vitesinstrumentet bör enligt utredningens
mening i fortsättningen komma till ökad användning.
Analysen ger vid handen att det straffrättsliga sanktionssystemet på hela miljöområdet brister i konsekvens och överblickbarhet. Bristerna resulte— rar i svårigheter vid rättstillämpningen. Det finns skäl att anta att alltför få brott beivras och att miljöbrottens straffvärde överlag kraftigt underskat- tas. Förhållandet mellan å ena sidan brottsbalkens stadganden om ansvar för miljöbrott och vållande till miljöstörning och å andra sidan straffbestäm- melserna i miljöskyddslagen och annan speciallag— stiftning är problemfyllt. Brottsbalksbestämmelser— na tillämpas inte och måste av flera skäl ses över.
Utredningen förordar att en genomgripande översyn av hela miljöstraffrätten inleds så snart som möjligt. Mycket talar för att man bör inrikta arbetet på att i en övergripande lag införa vissa grundläggande krav för hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt.
I avvaktan på en sådan översyn föreslår utredningen att bestämmelserna i miljöskyddslagen ges en tydliga— re utformning. Straffvärdet av brott mot miljöskydds- lagen bör markeras ytterligare genom att straffrihe- ten för ringa fall tas bort. Därigenom minskas även utrymmet för skönsmässiga bedömningar i åklagar- och domstolspraxis, vari utredningen anser att en
del av bristerna bottnar. Med en striktare tillämp- ning av lagens straffbestämmelser förbättras också förutsättningarna för en effektiv tillämpning av bl.a. bestämmelserna om miljöskyddsavgift och före-
tagsbot.
Det straffsanktionerade kravet att uppgifter som lämnas till tillstånds— och tillsynsmyndigheterna
skall vara fullständiga och sanningsenliga bör enligt utredningen ytterligare betonas inte minst med tanke på att företagens egenkontroll i fortsättningen ges en mer framträdande plats.
En grundläggande förutsättning för effektiva sank- tioner är att villkoren för tillstånden tydligt anger vad som är tillåtet och vad som är förbjudet i verksamheten. Även här har utredningen funnit brister. Utredningen föreslår vissa lagändringar för att sådana villkor som brister i fråga om precision och kontrollerbarhet skall kunna ändras. Myndigheterna bör också ägna sådana villkors- ändringar ökad uppmärksamhet. I framtiden bör också ingripanden ske oftare när exempelvis villkoren för ett tillstånd inte efterlevs. Möjligheten att dra in tillstånd bör beaktas i större utsträckning.
Effektiva insatser mot miljöbrottslighet är dock inte enbart beroende av straffbestämmelsernas ut- formning. Utredningen har funnit att de rättsvår- dande organen ofta kopplas in alltför sent när det finns anledning att misstänka miljöbrottslighet. Detta äventyrar på olika sätt det straffrättsliga sanktionssystemets effektivitet. Därför lägger ut- redningen också fram förslag till viss ändring i miljöskyddslagens regel om tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka för att brott beivras.
Utredningen föreslår vidare särskilda utbildningsin- satser för bl.a. den åklagar- och polispersonal som skall syssla med de rättsligt och tekniskt ofta komplice- rade miljöbrottsutredningarna. Ett effektivt och samlat resursutnyttjande kan uppnås genom att dessa utredningar genomgående handläggs inom de s.k. eko— rotlarna hos polisen. Åklagarresurserna bör för- stärkas genom att en särskild statsåklagartjänst för miljöbrottsmål inrättas.
Utredningen behandlar också tillämpningen av miljö- skyddsavgiften, företagsboten och förverkandet. I dessa delar läggs inte något förslag fram. Utred- ningen har funnit att företagsboten i sin nuvaran— de utformning lämpar sig väl för användning vid miljöbrottslighet.
Utredningen tar även upp förutsättningarna för en- skilda att med civilrättsliga medel reagera mot miljöskadlig verksamhet. Enskilda och allmänna intressen sammanfaller ofta och de enskilda anspråken har också en sanktionsliknande effekt. Genom en tidigare ändring i rättshjälpslagstift- ningen har emellertid möjligheterna att få rätts- hjälp i miljömål avsevärt försämrats. Utredningen föreslår en lagändring för att återställa möjlig- heterna till rättshjälp i civila miljömål.
Besareeresbsenquféranee
Utredningens förslag om en utvidgning av egenkontrol- len och införande av miljörevisorer innebär en bety- dande förstärkning av företagens miljöskyddsarbete. På myndighetssidan innebär utredningens förslag en beräknad förstärkning med drygt 100 handläggare, var- av drygt 80 ligger på kommunerna och återstoden på naturvårdsverket. Till detta kommer behov av resur- ser för biträdes— och servicepersonal m.m. för in- formationsinsatser och utbildning, för regionalt utredningsarbete och för förbättrad rättshjälp.
Utredningen understryker behovet av rådgivning och utbildning i samband med att det nya systemet genom- förs. Särskilt i kommunerna behövs sådana insatser. Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 juli 1989.
Einenéierins
De sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn i det nya systemet har be— räknats till 130 milj.kr. per år. Utredningen har övervägt hur dessa kostnader lämpligen bör täckas. I dag täcks kostnaderna för tillsyn till en mindre del med avgifter som tas ut av företagen enligt tim— taxa. Taxesystemet har kritiserats från både före- tags- och myndighetshåll. Det skapar, har det sagts, onödig irritation och bidrar inte till goda rela— tioner mellan företag och myndigheter. Timtaxan ger heller inte staten de intäkter som man räknade med när systemet infördes.
Utredningen diskuterar olika finansieringsvägar med huvudsaklig inriktning på fasta avgifter resp. tid- taxa. Utredningen rekommenderar en övergång från nu- varande timtaxa till en fast taxa. Den fasta taxan bör avse såväl kostnader för tillståndsgivning/miljö- lov som kostnader för tillsyn. Naturvårdsverket före-
slås få i uppdrag att närmare utforma taxan på den statliga sidan för tillståndspliktiga verksamheter.
En motsvarande fast avgift bör enligt utredningens mening också miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta ut i anslutning till de verksamheter för vilka det krävs miljölov. Det är tänkt att avgifterna skall bestämmas av kommunfullmäktige enligt självkostnadsprincipen. Utredningen förutsätter att Kommunförbundet medver- kar med framtagande av lämpligt underlag för taxe- sättning m.m.
Utredningen har sökt beräkna vad det nya taxesyste— met kan väntas medföra för kostnader för företagen. Beräkningarna visar att den genomsnittliga årliga avgiften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till 30 000 - 80 000 kr. För företag på länsstyrelselistan skulle avgiften för större verk-
samheter bli 20 000 — 35 000 kr. och för övriga verk— samheter variera mellan 7 000 och 20 000 kr. i genom— snitt.
Frågor om s.k. utsläppsrelaterade avgifter har inte ingått i utredningens uppdrag. Utredningen uttalar
sig emellertid för utredning av ett system med så— dana avgifter. Det av utredningen föreslagna systemet med fasta avgifter skulle i framtiden kunna kombineras med ett system för utsläppsrelaterade avgifter. En sådan koppling kan inte ske med ett tidtaxesystem.
Kunskapförsörjning och miljöforskning
Kunskapsförsörjningen inom miljövårdsområdet är av strategisk betydelse. Utredningen anser att det är angeläget att ytterligare höja effektiviteten inom detta område.
Ett sätt att höja effektiviteten är att utnyttja miljövårdsorganisationens samlade kompetens när det gäller att utarbeta policy, handlingsprogram och all- männa råd etc. Utredningen anser att det är viktigt att denna funktion för strategi- och policyarbete säkerställs i naturvårdsverkets organisation. Här— vid bör flexibilitet eftersträvas. Verkets egna ut— redningsresurser bör koncentreras till kvalificerad projektledning för styrning, samordning och uppfölj- ning av verksamheten, anser utredningen.
Den forskningsnämnd som är knuten till naturvårds- verket saknar i dag representation från näringslivet och kommunerna. Utredningen föreslår att dessa parter fortsättningsvis blir representerade i nämnden inte minst mot bakgrund av företagens och kommunernas öka— de ansvar på miljöskyddsområdet. Nämnden bör därige— nom få större möjligheter att styra inriktningen av
forskningsverksamheten till de mest relevanta områ— dena. Inom ramen för styrningen av miljövårdsforsk— ningen är det också väsentligt att naturvårdsverket utvecklar sitt arbete med kunskapssammanställningar, bedömningsgrunder etc.
Utredningen anser att det är väsentligt att ytterli— gare utveckla samverkan mellan den tillämpningsin— riktade miljövårdsforskningen å ena sidan samt uni— versitet och högskolor å den andra. Nyligen har statsmakterna beslutat att inrätta ett miljöveten— skapligt centrum vid Umeå universitet. Utredningen anser att det bör övervägas närmare att på sikt in- rätta miljövetenskapliga centra vid de större uni- versiteten och tekniska högskolorna.
Utredningen har i enlighet med direktiven analyserat naturvårdsverkets behov av egna laboratorier. Verket har i dag två laboratorier med sammanlagt ca 140 årsarbetskrafter. Utredningen konstaterar att ver- kets laboratorier har ett brett spektrum av arbets- uppgifter och att resurserna i stor utsträckning ut- nyttjas i myndighetsarbetet. Verksamheten är av stor betydelse bl.a. för verkets strategi- och policyarbe- te. Utredningens slutsats är att verket även i fort- sättningen i viss utsträckning bör bedriva egen kva- lificerad miljöforskning inom de viktigaste miljö- vetenskapliga områdena men att det inte är nödvän- digt att verket täcker varje relevant område med egna
kvalificerade resurser.
I enlighet med direktiven har utredningen övervägt frågan om vilka laboratorieresurser SNV bör dispone- ra för framtiden. Utredningen har emellertid inte ansett det möjligt att inom ramen för Utredningsupp— draget slutgiltigt avgöra detta. Frågan bör bli fö- remål för fortsatta överväganden. Utredningen redo- visar vissa synpunkter på inriktningen av det fort- satta arbetet.
När det gäller resurserna för miljöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll anser utredningen att naturvårdsverket bör koncentrera sig på ledande
och samordnande uppgifter. Den löpande verksamheten bör förläggas till de instanser inom och utom na- turvårdsverket, som bedöms vara de mest lämpliga för varje delområde.
Särskilda frågor Räddningstiänssen m.m-
Utredningen konstaterar att såväl kustbevakningen som sjöfartsinspektionen har betydelsefulla uppgifter när det gäller skyddet av miljön. Utredningen redo- visar möjliga samordningsvinster mellan dessa myndig— heter när det gäller transport av farligt gods, sjö- räddning och utnyttjande av miljöskyddsfartyg. Ut- redningen anser att det bör prövas om inte kustbe— vakningen och sjöfartsinspektionen bör läggas sam- man till gg ny myndighet. Utredningen föreslår att denna fråga blir föremål för fortsatta överväganden i den nyligen tillsatta kommittén (Dir. 1987:31) som fått i uppgift att utarbeta förslag till ny orga- nisation m.m. för kustbevakningen.
Fordonsbuller
Utredningen konstaterar att buller från vägtrafiken är ett stort miljöproblem. Både naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket har i dag särskilt ansvar på detta område. Arbetet kompliceras av att de båda myndigheterna har skilda uppfattningar om ambi— tionsnivå och om hur bullerfrågorna bör angripas. För att skärpa politiken på området bedömer utred- ningen att det är nödvändigt att samla föreskrifts-
ansvaret för bullerfrågor hos naturvårdsverket. And- ringen kan ske genom en ändring i fordonskungörel- sen eller genom att en särskild bullerlag stiftas. En enhetlig svensk policy för bullerfrågor bör en— ligt utredningen utarbetas under ledning av natur- vårdsverket i samarbete med trafiksäkerhetsverket och vägverket.
AnåvåråfäfåelOÅOE mellgn_ngtgryårdåvgrke£ ECE plgnyegkgtibgsgagsgtyrglåeg
Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen har föranlett naturvårdsverket att ifrågasätta om det centrala uppsiktsansvaret för naturresurslagen bör ligga hos den nya myndigheten. Naturvårdsverket anser sig bättre lämpat för denna uppgift.
Utredningen har emellertid inte funnit anledning att föreslå någon förändring, vare sig vad gäller det centrala uppsiktsansvaret eller vad gäller plan— och bygglagen. Utredningen föreslår dock att det miljöbevakningsansvar som naturvårdsver— ket i praktiken har, befästs genom ett tillägg i naturresurslagen. Förslaget ger verket en bättre plattform för samverkan med främst andra centrala myndigheter som tillämpar naturresurslagen.
MankenxändninLkLinanduStrier
Enligt uppgifter från bl.a. industrin har vissa kom- muner ändrat på förutsättningarna för industriell verksamhet genom att planlägga eller lämna bygglov för bebyggelse inom de skyddsområden som lagts ut omkring befintliga industrier. Sådana krympningar av skyddszonerna kan förhindra verksamhetsföränd- ringar eller expansionsmöjligheter för industrierna.
Utredningen konstaterar att den nya plan— och bygg- lagen medför förbättringar när det gäller att be— akta industrins intressen på detta område. Det finns därför inte behov av några ändrade regler. Utredningen anser emellertid att det är nödvändigt att ytterligare informera kommuner och länsstyrel— ser om dessa frågor. Statens planverk m.fl. bör uppmärksammas på behovet av ytterligare informa- tion som särskilt betonar kommunernas skyldighet att skapa och vidmakthålla skyddszoner kring miljö- störande industrier.
Besienehtlllsxuöxes hanterins eukemikelien
Det regionala och lokala ansvaret för tillsynen en— ligt lagen om kemiska produkter åvilar såväl läns- styrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna som yrkesinspektionen. Erfarenheterna från tillsynen över kemikaliehanteringen har visat att de begränsade resurserna inte är tillräckliga för att hålla en rim-
lig ambitionsnivå.
Utredningen föreslår en ökad samverkan i tillsynsar- betet mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen.
Sådan samverkan är i dag ovanlig. Samverkan kan ge fördelar för både arbetsmiljön och den yttre miljön. Utredningen lämnar också vissa förslag som syftar till att förbättra lantbruksnämndernas råd- givning beträffande användning av bekämpningsmedel inom jordbruket.
De viktigaste arbetsuppgifterna för vissa myndigheter
I det följande sammanfattas de viktigaste arbetsupp— gifterna för naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna inom de delar av miljövårdsområdet, som
utredningen behandlat.
Naturvårdsverket
0 Föra talan i koncessionsnämnden vid tillstånds- prövning av de drygt 300 största miljöstörande
verksamheterna och ansvara för tillsynen över dessa.
0 Auktorisera miljörevisorer samt utöva tillsynen av revisorernas verksamhet.
0 I samverkan med länsstyrelserna och branschorgani— sationerna utarbeta allmänna råd för kommunernas och länsstyrelsernas arbete med prövnings- och tillsynsfrågor.
o I samverkan med bl.a. kommunerna utarbeta allmän— na råd för tillsynen över icke förprövningsplik— tiga verksamheter.
o Utarbeta ett nytt avgiftssystem med fasta, årliga avgifter för verksamheter på koncessionsnämnds— och länsstyrelselistan.
o Utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljö- skyddslagens tillämpning, varvid utbildningen i samband med tillkomsten av plan- och bygglagen samt naturresurslagen kan tjäna som förebild.
o I övrigt verka för samordning av miljöskyddsar- betet.
o Stärka arbetet med att utforma strategier, poli- cies och handlingsprogram för att därigenom öka möjligheterna att komma till rätta med olika mil- jöproblem.
o Utveckla former för en effektiv kunskapsförsörj- ning på olika nivåer inom miljövärden, inklusive kunskapssammanställningar och bedömningsgrunder.
Med hjälp av ett särskilt laboratorium bedriva kvalificerad forsknings- och utredningsverksamhet med höga krav på miljövetenskaplig kompetens.
Inom ramen för en utökad forskningsnämnd utveckla samarbetsformer med universitet/högskolor m.fl.
Utveckla rationella metoder för mätnings- och kvalitetssäkring i miljöskyddsarbetet och för mil- jöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll.
Med stöd av sitt miljöbevakningsansvar belysa långsiktiga miljöeffekter av förslag som utarbe— tats inom andra centrala myndigheter vars verk- samhetsområde regleras av naturresurslagen.
Ansvara för att föreskrifter för fordonsbuller tas fram.
Öka informationsinsatserna om miljövårdsfrågor.
Läesstxrelserne
0
Svara för tillståndsprövningen av drygt 4 000 medelstora och stora miljöstörande verksamheter och ansvara för den fortlöpande tillsynen över dessa verksamheter.
Från regional synpunkt yttra sig till koncessions- nämnden vid nämndens tillståndsprövning av de drygt 300 största miljöstörande verksamheterna.
Vara klagoinstans i fråga om kommunala beslut i miljölovs- och tillsynsärenden.
o Verka för samordning av miljöskyddsarbetet i länet.
o Samverka med och stödja de ideella organisatio— nerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövårdsfrågor.
o Biträda kommunerna i deras miljöskyddsarbete - särskilt under en övergångstid.
o Medverka i utbildning och löpande erfarenhets- och kunskapsöverföring mellan central, regional och kommunal nivå.
0 Medverka i arbetet med policy— och strategi- frågor under naturvårdsverkets ledning.
0 Svara för samordnad regional recipientkontroll vad gäller mark och vatten samt medverka i reci- pientkontrollen vad gäller luften.
0 Med stöd av ett särskilt anslag på sammanlagt ca 5 milj.kr. per år initiera och genomföra ut- rednings- och forskningsarbeten.
Kommunerna
o I ett särskilt dokument formulera kommunala ställ- ningstaganden i frågor rörande miljövärden. Doku- mentet bör lämpligen antas av kommunfullmäktige.
0 Inom ramen för ett system med ökad egenkontroll besluta om miljölov och utöva tillsyn enligt miljöskyddslagen för drygt 10 000 huvudsakligen mindre anläggningar.
o Utöva viss tillsyn över sådana mindre verksamheter som inte kräver tillstånd eller miljölov.
0 Medverka i ett interkommunalt samarbete för att åstadkomma bästa möjliga resursutnyttjande vid miljölovs- och tillsynsverksamheterna.
o Verka för att kommunens förtroendevalda och an- ställda får bättre kunskaper i miljövårdsfrågorna.
o Samverka med och stödja de ideella organisationer- na i deras strävanden att öka medborgarnas kun- skaper i miljövårdsfrågor.
o Bättre än hittills beakta planläggningsbehovet kring industri- och andra anläggningar som be- driver miljöfarlig verksamhet.
0 Frivilligt delta i en luftmiljöövervakning i en- lighet med de riktlinjer som kan komma fram på initiativ av Kommunförbundet i samverkan med naturvårdsverket och andra organ.
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i miljöskyddslagen (l969:387);
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (i969:387)1 dels att 44 a 5 skall upphöra att gälla, dels att 2, 4 a, 9, 10, 13-l7, 21, 23-29 a, 38, 40, 4l, 41 a, 43, 45, 47-52 och 64 åå samt rubriker- na närmast före 9 5 och 30 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fjorton nya pa- ragrafer, 7 a, 20 &, 30-32, 38 a— 38 d, 39 b, 43 b, 45 a, 45 b och 46 åå.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 92
Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om miljö- farlig verksamhet vad som föreskrivs i hälsoskydds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning. I fråga om viss miljöfarlig verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (l97lz850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.
]Lagen omtryckt l981:420. 2Senaste lydelse l987zl4l.
Muvarande lydelse Föreslagen lydelse
Har regeringen enligt 4 kap. lagen (l987zl2) om hushållning med naturresurser m.m. prövat frågan om tillstånd till en viss anläggning eller åtgärd eller enligt lagen (l978:160) om vissa rörledningar prövat frågan om framdragande eller begagnande av sådan ledning, är beslutet bindande vid prövning enligt denna lag.
Regeringen eller myn- Regeringen eller myn— dighet som regeringen be— dighet som regeringen be— stämmer äger meddela sär- stämmer får meddela sär— skilda bestämmelser till skilda föreskrifter till förebyggande av vattenfö— förebyggande av vattenfö— rorening genom fast av- rorening genom fast av- fall. fall. 4 a 53 Tillstånd enligt den- Tillstånd eller miljölov na lag får inte meddelas enligt denna lag får inte i strid mot en detaljplan meddelas i strid mot en de- eller områdesbestämmelser. taljplan eller områdesbe— Om syftet med planen el- stämmelser. Om syftet med ler bestämmelserna inte planen eller bestämmelserna motverkas, får dock mind- inte motverkas, får dock re avvikelser göras. mindre avvikelser göras.
Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall lagen (l987zl2) om hushållning med naturresurser m.m. till— lämpas.
3SFS l987zl4l, prop. l985/86190, BOU l986/87:4,
rskr l986/872126.
Muvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 a &
Regeringen eller den myn—
dighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrif-
ter om iakttagande av sär- skild försiktighet vid hante— ring av gödsel. Sådana före-
skrifter innebär inte ändning i tidigare meddelade till- ståndsbeslut.
9 54
Koncessionsnämnden för Tillståndsmyndigheter miljöskydd kan på ansökan enligt denna lag är konces— av den som utövar eller sionsnämnden för miljöskydd ämnar utöva miljöfarlig och länsstyrelserna. Dess— verksamhet lämna till- utom kan tillstånd lämnas stånd till verksamheten av regeringen. efter prövning enligt Den tillståndsmyndighet denna lag. som regeringen bestämmer
kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verk— samheten efter prövning enligt denna lag.
Skall regeringen enligt 4 kap. lagen (l987le) om hushållning med naturresurser m.m. pröva frågan om tillstånd till en anläggning eller åtgärd eller
4Senaste lydelse 1987zl4l.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
pröva frågan om framdragandet eller begagnandet av rörledning enligt lagen (1978:160) om vissa rör- ledningar, får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras, innan sådan prövning har skett.
1055
Regeringen får meddela föreskrifter om att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,
2. avloppsvatten av viss mängd, art eller samman- sättning inte får släppas ut,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släp- pas ut eller läggas upp så att mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller grundvatten kan föro— renas,
4. vissa slag av 4. vissa slag av in- inrättningar eller deras rättningar eller deras an- användning inte får änd- vändning inte får ändras ras på ett sätt som kan på ett sätt som kan med- medföra ökad eller ny föra ökad eller ny olägen- olägenhet eller som i het eller som i annat av- annat avseende är av be— seende är av betydelse tydelse från störnings- från störningssynpunkt synpunkt utan att kgn- utan att tillstånd enligt cessionsnämnden har läm- l8 & eller miljölov enligt nat tillstånd enligt 30 5 har lämnats. denna lag eller anmälan har gjorts hos den myn- dighet som regeringen bestämmer.
5Senaste lydelse l987 397.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 5
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den
skall innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskriv— ningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning,
2. en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten,
styrkan och räckvidden av de störningar som verksam— heten kan medföra,
3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra för- siktighetsmått som behövs för att förebygga eller av- hjälpa olägenheter från verksamheten,
4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a 5 och vad som därvid har kommit fram.
Ansökningen skall i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall konces- sionsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid.
I föreläggandet får vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett före- läggande, får nämnden
besluta att bristen
inges
Ansökningen skall ges in i det antal exemplar som tillståndsmyndigheten anser behövligt.
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall till-
ståndsmyndigheten
förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet Efter-
kommer sökanden inte ett får vite sättas ut. föreläggande, får till- ståndsmyndigheten besluta
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
skall avhjälpas på sö- att bristen skall avhjäl- kandens bekostnad eller pas på sökandens bekostnad om bristen är så vä- eller, om bristen är så sentlig att ansökningen väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, för prövning av ärendet, avvisa ansökningen. avvisa ansökningen.
Har erforderligt sam- Har erforderligt sam- råd enligt 12 a 5 inte råd enligt 12 a & inte ägt rum, får konces- ägt rum, får tillstånds- sionsnämnden vid vite myndigheten vid vite förelägga sökanden förelägga sökanden att att vidta de åtgär- vidta de åtgärder som der som behövs. behövs.
14 55
koncessionsnämnden Iillstågdåmygdlghetgg skall sörja för full- skall sörja för full- ständig utredning av ständig utredning av ärende som kommer un— ärende som kommer un- der nämndens prövning. der myngighetens prövning.
Nämnden skall IillåEÅEÅåEXEQÅEEEEEE
skall
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda dem som kan beröras av den mil- jöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig,
2. samråda med de statliga och kommunala myndig- heter som har väsentliga intressen att bevaka i frå- gän,
3. hålla sammanträde 3. hålla sammanträde
med dem som saken an- med dem som saken an-
6Senaste lydelse l987zl4l.
Nuvarande lydelse
går och besiktning på platsen, om det ej ar uppenbart onödigt,
Föreslagen lydelse
går och besiktning på platsen, om det behövs
för utredningen i ären— det,
4. lämna den som gjort ansökan eller framställt
erinran underrättelse om det som tillförts ärendet
genom annan än honom själv och bereda honom till-
fälle att yttra sig däröver, om inte annat följer av 17 & förvaltningslagen (l986:223).
Nämnden kan uppdraga
åt en eller flera av leda-
möterna att hålla samman- träde eller besiktning enligt andra stycket 3.
Nämnden kan uppdraga åt sakkunnig att verk- ställa särskild utred- ning.
Kostnad för kungörel- se och för utredning en- ligt fjärde stycket be- talas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamhe- ten. Nämnden fastställer på yrkande ersättning för utredningen.
Skall koncessionsnämnden avge yttrande
Koncessionsnämnden kan
uppdra åt en eller flera
av ledamöterna att hålla sammanträde eller besikt- ning enligt andra stycket 3.
Tillståndsmyndigheten kan uppdra åt sakkunnig att verkställa särskild ut— redning.
Kostnad för kungörelse och för utredning enligt fjärde stycket betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verk— samheten. Tillståndsmyndig- heten fastställer på yrkan- de ersättning för utredning- en.
till rege-
ringen i ärende enligt 4 kap. lagen (l987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m., tillämpas bestämmel- serna i första-femte styckena.
Nuvarande lydelse
Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning tillämpas föreskrifter- na i 16 kap. rättegångs balken om omröstning i tvistemål. Särskild om- röstning skall ske be- träffande tillämplig- heten av denna lag, förberedande åtgärder och underställning en- ligt 16 &.
Finner koncessions- nämnden vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 & andra stycket första punkten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall nämnden med eget yttrande underställa frågan regeringens av- görande.
Föreslagen lydelse 15 5
Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning i koncessionsnämnden till— - lämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Sär- skild omröstning skall ske beträffande tillämpligheten av denna lag, förberedande åtgärder och underställning enligt 16 &.
l6 5
Finner tillståndsmyn- digheten vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 & andra stycket första punkten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall tillståndsmyndighe- ten med eget yttrande underställa frågan rege— ringens avgörande.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 175 Regeringen får före- I fråga om miljölov till— skriva att frågor om lämpas 12 a—l4 och 16 åå.
tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av läns- styrelsen. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrel- sen gäller i till- lämpliga delar be- stämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessions- nämnden. Vadsom sägs i 14 å andra stycket 3 skall dock till-
lämpas endast om det
behövs för utred- gin en i ärendet.
20 a 5
Om koncessionsnämnden lämnar tillstånd, kan nämnden överlämna åt na- turvårdsverket att fast-
ställa närmare villkor beträffande en fråga som inte är avgörande för tillståndet.
Nuvarande lydelse
2l
Föreslagen lydelse
Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka
villkor som bör gälla i det i verksamheten vunnits.
I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska före-
skrifter om skyddsåtgär— der eller andra försik- tighetsmått meddelas, om det är nödvändigt för att Upp- skjuten fråga skall av- motverka olägenhet.
göras så snart det kan ske.
23
Åsidosätter någon villkor som har angivits
visst avseende, får avgöran-
denna del uppskjutas till dess erfarenhet av
I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska villkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått bestämmas,om det är nöd— vändigt för att motverka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras så
snart det kan ske.
Iillståndsmyndigheten får förbjuda fortsatt
i ett tillståndsbeslut
miljöfarlig_verksamhet
och är avvikelsen be- tydande, får konces— sionsnämnden föreskri-
va nya eller stränga- re villkor för verk- samheten eller för- klara tillståndet förverkat och förbju- da fortsatt verk—
samhet.
för vilken tidigare med- delats tillstånd enligt
denna lag 1. när villkor som gäl-
ler för verksamheten åsi— dosatts i betydande mån 2. om den som sökt tillståndet lämnat till- ståndsmyndigheten orik- tiga uppgifter eller för- tigit något förhållande av
Nuvarande lydelse
24
Har tio år förflu— tit från det att ett tillståndsbeslut har vunnit laga kraft, får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.
Redan dessförinnan får sådana villkor föreskrivas av nämn- den efter vad som är skäligt, om förhål- landena i omgivningen har ändrats väsent— ligt eller om använd- ningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle mgdföra en väsentlig förbättring från
Föreslagen lydelse
betydelse för tillståndet eller
3. om det genom verk-
samheten uppkommit någon olägenhet av väsentlig be- tydelse som inte kunde förutses när verksamheten milläts och som det inte går att förebygga eller i tillräcklig grad minska.
Tillståndsmyndigheten får ompröva och ändra gäl-
lande villkor för miljö-
farlig verksamhet
1. sedan tio år förflu— tit från det att villkoret blivit gällande,
2. när villkor som gäl-
ler för verksamheten satts åsido och åsidosättandet inte varit av endast ringa
betydelse,
3. om sådana omständig- heter föreligger som anges i 23 & 2,
4. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
5. om en från miljösyn-
punkt väsentlig förbätt- ring kan uppnås med an- vändning av någon ny
Nuvarande lydelse
miljöskyddssynpunkt. Om särskilda skäl
föreligger, får nämn- den efter utgången
av den tid som anges i
första stycket
även ompröva tillstånd att släppa ut avlopps-
ett
vattenområde. vatten i visst
Föreslagen lydelse
process- eller renings- teknik. 6. om verksamheten vi—
sat sig medföra någon olä-
genhet som inte förut- sågs när den tilläts, 7. om användandet av
någon ny teknik för mät-
ning eller uppskattning
av förorening e]]er annan störning skulle medföra väsentligt för- bättrade förutsättningar för att kontrollera verk—
samheten eller
8. om annars en annan utformning av villkoren skulle avsevärt underlätta
kontrollen av verksamheten.
256
Uppkommer genom miljö— farlig verksamhet betydan- de olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan konces- sionsnämnden meddela föreskrift SOm är äg- nad att förebygga eller minska olägenheten för
framtiden.
Iillstånd att släppa ut avloppsvatten i visst vattenområde får omprövas sedan tio år förflutit från det att tillståndet vunnit laga kraft, om det finns särskilda skäl att om— pröva det.
Nuvarande lydelse
265. Fråga som avses i 23-25 5 prövas efter framställning av sta- tens naturvårdsverk. 275
Efter ansökan av tillståndshavaren kan koncessionsnämnden upp- häva eller mildra vill- kor i tillståndsbe— slut, om det är uppen- bart att villkoret
ej längre behövs eller är strängare än nödvän— digt eller om änd- ringen påkallas av omständighet som icke förutsågs när till- ståndet meddelades.
28 5
Har regeringen fast- ställt villkor för ett tillstånd, får konces— sionsnämnden vid till- lämpningen av 24, 25, 27 eller 29 å andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att
Föreslagen lydelse
När fråga som avses i 23-25 & åkall prövas av kon- cessionsnämnden, får den
väckas av statens naturvårds-
verk. I övriga fall tas frå- gan upp av länsstyrelsen
självmant.
Efter ansökan av tillståndshavaren kan tillståndsmyndigheten upp— häva eller mildra vill- kor i tillståndsbe- slut, om det är uppen— bart att villkoret
inte längre behövs eller är strängare än nödvän- digt eller om änd— ringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när till- ståndet meddelades.
Har regeringen fast- ställt villkor för ett tillstånd, får tillstånds- myndigheten vid tillämp- ningen av 24 ä 1 och 4—8, 25, 27, eller 29 å andra stycket inte avvika väsent- ligt från villkoret utan att
Nuvarande lydelse
regeringen har medgivit det.
Föreslagen lydelse
regeringen har medgivit det.
29 5
Ett tillstånd förfal- ler, om den med tillstån- det avsedda verksamheten inte har satts igång inom den tid som har föreskri- vits med stöd av 18 å andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå ge- nom att tillståndet för- faller, får koncessions— nämnden förlänga ti— den med högst tio år, om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämnden får därvid föreskriva nya eller strängare villkor för verksamhe- ten efter vad som är
skäligt.
29 a 5
Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23-25, 27 5 eller 29 å andra stycket andra me- ningen har samma verkan som ett tillståndsbe-
slut.
Ett tillstånd förfal- ler, om den med tillstån- det avsedda verksamheten inte har satts igång inom den tid som har fastställts med stöd av 18 å andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå ge— nom att tillståndet för- får tillstånds- myndigheten förlänga ti- EEE—EEE_Fääst tio år, faller,
om ansökan därom görs
innan den fastställda
tiden går ut. Tillstånds— myndigheten får därvid bestämma nya eller stränga- re villkor för verksam— heten efter vad som är skä- ligt.
Tillståndsmyndighetens
beslut om villkor enligt 24-25, 27 5 eller 29 å andra stycket andra me— ningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.
Nuvarande lydelse
När koncessions- nämnden prövar frågor 24 5 första eller tredje stycket som avses i
får nämnden efter vad som är skäligt ompröva beslut varigenom vill- kor har upphävts eller mildrats enligt 27 5, även om tio år inte har förflutit från det pg- ålutet vann laga kraft.
306
föreslagen lydelse
När tillståndsmyndigh -
teg prövar frågor som avses i 24 5 1 eller 25 5 får mym- gigheten i den mån det fö - anleds av prövningen ompröva beslut varigenom villkor har upphävts eller ändrats en- ligt 24 5 2-8 eller 27 %
även om tio år inte har för- flutit från det att villkoret
blivit gällande.
Om miljölovsbeslut m.m.
Miljölov meddelas av
miljö- och hälsoskyddsnämn-
den i den kommun där verk-
samheten skall bedrivas.
I ett beslut om miljö- lov skall noggrant an- ges den miljöfarliga verk-
samhet som lovet avser samt de försiktighetsmått och förbud som behövs för att lagen skall efter- levas.
Miljölov upphör att
gälla om verksamheten inte
har startat inom två år från det lovet blivit gäl— lande.
Nuvarande lydelse
31 &
32 5
Föreslagen lydelse
Miljölov hindrar inte att miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutar om ytterligare försiktighetsmått eller för— bud enligt lagen. Ändring i vad som bestämts i tidi— gare miljölovsärende får dock endast göras när det föranleds av ändrade för—
hållanden.
Miljö- och hälsoskydds- nämnden får dra in ett mil-
jölov om innehavaren inte
iakttagit vad som gäller
för verksamheten enligt miljölovet. Detsamma skall
gälla om sådana omständig- heter föreligger som anges
i 23 å andra punkten eller
om det genom verksamheten
uppkommer någon olägenhet
som inte förutsågs när miljölovet meddelades och som det inte går att före—
bygga eller att i tillräck— lig grad minska med åtgär- der enligt 31 5.
Nuvarande lydelse
38
Statens naturvårds- verk och länsstyrelserna utövar tillsynen över miljöfarlig verksam- EEE-
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelsernas till— synsverksamhet och lämnar vid behov plåtånd i denna verk- samhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande millsyn inom länet.
Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva
tillsyn i särskilda
Föreslagen lydelse
Tillsynsmyndigheter em
ligt denna lag är statens naturvårdsverk, länsstyrel-
serna samt miljö- och hälso— skyddsnämnderna. Naturvårds—
verket samordnar tillsyns—
verksamheten. I den mån ej annat följer av 64 å gäller i fråga om fördelningen av tillsynsuppgifterna i öv-
rigt vad som sägs i andra
pch tredje stycket. Allmän tillsyn över efterlevnaden av denna lag
och med stöd av lagen med—
delade föreskrifter utövas
av naturvårdsverket i riket
och av övriga tillsynsmyn— digheter inom deras områden.
För fortlöpande tillsyn
över miljöfarlig verksamhet
svarar naturvårdsverket när
koncessionsnämnden skall
pröva fråga om tillstånd till verksamheten, läns- styrelsen när denna skall pröva tillståndsfrågan och annars miljö- och häl— soskyddsnämnden. Tillsynsmyndigheterna skall
vid tillsynen och samarbeta
lämna varandra bistånd
med varandra samt med såda— na statliga och kommunala organ som har att utöva till-
Nuvarande lydelse Föreslagen lyde1Se
hänseenden eller som på syn i särskilda hänseenden annat sätt fullgör upp- eller som på annat sätt full— gifter av betydelse gör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten för tillsynsverksamheten. Det åligger tillsynsmyn- Kommer det vid utövandet digheterna att verka för av tillsynen fram något att överträdelser av förhållande som ger anled- denna lag beivras. ning anta att ett brott be—
gåtts enligt 45-45 b %& denna lag, skall tillsyns- myndigheten utan dröjsmål anmäla förhållandet till åklagaren.
38 a 5
Den som utövar miljö—
farlig verksamhet för vil- ken tillstånd krävs en- ligt denna lag skall varje år avge en särskild miljö- rgpport till tillsynsmyndig- heten.
l_miljörapporten skall redovisas de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbe-
slutet och resultaten av
dessa åtgärder.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om vilka upp-
gifter en miljörapport skall innehålla.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
38 b &
För sådan miljöfarlig verksamhet som kräver till—
stånd av koncessionsnämn-
gen skall finnas en miljörevi-
sor. Miljörevisorn utses för bestämd tid eller tills vi—
dare av den som utövar verk-
samheten. Till miljörevisor får
endast utses den som erhållit
auktorisation enligt lagen (1987:000) om miljörevisorer.
Miljörevisorn har rätt att få tillträde till en fabrik, anläggning, lokal eller annat utrymme med an— knytning till den miljöfar- liga verksamheten, dock inte
bostad, och får där göra undersökningar och ta pro— ver. Tillståndshavaren skall
på begäran lämna miljörevi-
sorn de upplysningar och tillhandahålla honom de hand- lingar han behöver för att
kunna fullgöra sitt uppdrag.
Ytterligare bestämmelser
om miljörevisorer och om förhållandet mellan till— ståndshavaren och miljöre- visorn finns i lagen om
miljörevisorer.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
38 c &
Miljörevisorn skall i en
skriftlig redogörelse yttra sig angående de förhållanden
i verksamheten som är av be-
tydelse från miljöskyddssyn- punkt samt intyga att de i miljörapporten angivna åt— gärderna vidtagits. Finner miljörevisorn att rapporten är oriktig, skall han upp— lysa om detta. Miljörevisorn skall på heder och samvete under-
teckna sin redogörelse.
Redogörelsen skall bifo— gas miljörapporten.
38d5
Den som utövar miljöfar-
lig verksamhet är skyldig att omedelbart underrätta
tillsynsmyndigheten, om det
i verksamheten skett någon avvikelse från vad som skall gälla för verksamhetens be— drivande till följd av vill-
kor för tillstånd eller en- ligt beslut i miljölovsären— de och avvikelsen ej är av
endast ringa betydelse.
vaarande lydelse Föreslagen lydelse
39bå
Regeringen eller den myn-
gighet som regeringen bestäm-
mer får utfärda föreskrifter
om vad ett kontrollprogram skall innehålla.
&_
4057
Om tillstånd inte Om tillstånd eller miljö—
har givits enligt lov inte har giv1ts enligt denna 139, får en denna lag, får en tillsyns— tillsynsmyndighet myndighet meddela ett före— läggande om sådant försik— tighetsmått eller förbud
som behövs för att lagens
meddela ett före— läggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som be- bestämmelser skall efter- hövs för att la- levas.
gens bestämmelser skall efterlevas.
l brådskande fall eller när det i öv-
rigt finns särskilda skäl får föreläggandet
ges omedelbart och i
andra fall först sedan
det visat sig att
rättelse inte kan vin- mas genom råd. lillståndsbeslut en- lillståndsbeslut eller ligt denna lag hindrar beslut i miljölovsärende en-
7Senaste lydelse 1987:387.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
inte en tillsynsmyn— ligt denna lag hindrar inte dighet från att meddela en tillsynsmyndighet från sådana brådskande att meddela sådana bråd- föreskrifter som är skande beslut om föreskrif- nödvändiga till följd ter eller villkor som är av särskilda omständig- nödvändiga till följd av
heter. särskilda omständigheter- Om en tillståndshavare Om en tillståndshavare
åsidosätter villkor, som åsidosätter villkor, som angivits i tillståndsbe- angivits i tillståndsbeslu- slutet, får en tillsyns- tet, får en tillsynsmyndig- myndighet förelägga ho- het förelägga honom att vid- nom att vidta rättelse. ta rättelse. Detsamma skall I beslut om före- gälla om en miljölovshavare
läggande enligt denna åsidosätter vad som gäller paragraf får en till— enligt beslut i miljölovs- synsmyndighet sätta ut ärende. vite. I beslut om föreläggande
enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta
ut vite. 41 &
Har tillstånd enligt Har tillstånd enligt denna lag icke meddelats, denna lag immg meddelats, äger koncessionsnämnden få: koncessionsnämnden på hemställan av sta- på hemställan av sta- tens naturvårdsverk be- tens naturvårdsverk be- sluta om förbud mot sluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, miljöfarlig verksamhet, som gj är tillåtlig en- som inte är tillåtlig en- lig denna lag, eller ligt denna lag, eller meddela föreskrift om fastställa villkor som försiktighetsmått. Vid innefattar försiktighets— prövningen äger 14 och mått. Vid prövningen äger
Nuvarande lydelse
16 55 motsvarande till- lämpning.
41 a 58
Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett före- läggande enligt 40 5 första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mot jäm- bud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 å andra stycket eller 41 &, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett före- läggande enligt 40 5 första stycket, får
ett sådant förordnande ges utan att föreläg— gande har meddelats, om en tillsynsmyndig-
het med hänsyn till ris— ken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske
utan dröjsmål.
g—'_'_—'—'_ Senaste lydelse 1987:397.
Föreslagen lydelse
14 och 16 55 motsvarande tillämpning.
Om någon underlåter att
angivits i
iaktta vad som har ett före- läggande enligt 40 5 första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i
ett tillståndsbeslut
eller vad som gäller för verksamheten enligt beslut i miljölovsärende eller bryter mot förbud, föreskrifter eller villkor
som har meddelats med
stöd av 40 å andra stycket eller 41 &, får en till- synsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett föreläggande enligt 40 5 första stycket, får ett sådant förordnande ges utan att föreläg-
gande har meddelats, om
en tillsynsmyndig- het med hänsyn till ris- ken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske utan dröjsmål.
Nuvarande lydelse
43
Föreslagen lydelse
59
Om verksamheten vid en anläggning kan befaras
vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på be- gäran lämna en tillsynsmyndighet lysningar om anläggningen. förelägga innehavaren att Tillsynsmyndighet
får förelägga den som ut-
övar verksamhet som kan
befaras vara miljöfarlig
att utföra för tillsy-
nens fullgörande behöv—
liga undersökningar
av verksamheten och
dess verkningar. Till—
synsmyndighet kan
i stället, om det finnes
lämpligare, föreskriva
att sådan undersök-
ning skall utföras
av annan än den som
utövar verksamheten
och utse någon att
göra undersökningen.
behövliga upp- En tillsynsmyndighet får lämna sådana upplysningar.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som ut- övar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsv nens fullgörande behöv- liga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Till- synsmyndighet kan i stället, lämpligare,
om det finnes bestämma
att sådan undersök-
ning skall utföras
av annan än den som utövar verksamheten
och utse någon att
göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verksamheten att er-
sätta kostnad för undersökning som avses i
stycket andra meningen med digheten fastställer.
andra belopp som tillsynsmyn—
1 beslut om föreläggande enligt första och andra
styckena får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
gSenaste lydelse 1987:397.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
43 b &
456
Till fängelse i högst två år döms den som med
uppsåt eller av oakt- samhet
l. bryter mot för- bud som har meddelats
med stöd av 8, 23 eller 41 5 eller åsi- dosätter sådana be-
böter eller
stämmelser som har meddelats med stöd
av 2 & tredje styc- ket,
2. underlåter att
iakttaga föreskrift som regeringen har
Tillsynsmyndigheten får
förelägga en tillståndsha-
vare som underlåtit att av-
ge miljörapport eller att sända in redogörelse från miljörevisor att fullgöra
sin skyldighet. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får tillsynsmyndigheten sätta
ut vite.
10
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vad som gäller på_grund ay
denna lag döms, 1. om han bedrivit
miljöfarlig verksamhet, som förbjudits med stöd
av denna lag eller under- låtit att skrivet tillstånd eller
inhämta före-
miljölov till sådan verk-
åamhet, för olaga miljö- farlig versamhet. _——2T_6m—hän_åsidosatt vad som gäller för miljö-
farlig verksamhet till följd av föreskrift om
, Beträffande punkt 5 se 986/87:25 och rskr l986/87:
Nuvarande lydelse
meddelat med stöd av
m_s, 3. åsidosätter vill- kor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a 5 andra stycket, 18 5 första stycket, 19-—21 &, 21 a & andra stycket, 23—-25 5, 27
5, 29 å andra stycket
Föreslagen lydelse
forbud, skyddsåtgärd, be- gränsning eller försiktig- hetsmått, för olaga miljö-
störning,
3. om han åsidosatt vad
som gäller för bedrivandet av miljöfarlig verksamhet till följd av villkor för tillstånd eller enligt be- slut i miljölovsärende, för
eller 41 5,
4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 5 första stycket eller andra stycket första me- ningen,
5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö- rande myndighet orik- tiga uppgifter röran- de ett förhållande av betydelse för pröv- ning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.
I ringa fall döms inte till ansvar.
olovlig miljöstörning till böter eller fängelse
i högst två år. Till ansvar enligt första
stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas en- ligt brottsbalken.
Nuvarande lydelse
Om ett vitesföreläg— gande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som om— fattas av föreläggan— ggg.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brotts- balken.
45 a &
Föreslagen lydelse
%
Den som med uppsåt el- ler av oaktsamhet i
an- sökan_ellerannan handling som avggs enligt denna lag
eller enligt föreskrift,
villkor eller beslut i mil—
jölovsärende som meddelats
med stöd av laggg lämnar
mymdigpet oriktigg uppgif- ter eller utelämnar qppgif—
ter rörande något förhål— lande av betygelse för till— ståndsprövnimgen eller för tillsynen, döms för försvå-
rande av miljökontroll till böter eller fämgelse i högst två år. gälla när någgn med uppsåt
Detsamma skall
eller av oaktsamhet under— låtit att rätta sig efter en tillsynsmyndighets före-
Nuvarande lydelse
45 b é
46 &
475
Har någon begått en
gärning som avses i 45 5 första stycket 1-3, får tingsrätten meddela hand- räckning för att åstadkom- ma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i 17 & hand-
räckningslagen (l981:847).
Föreslagen lydelse
läggande om upplysning, undersökning eller kon; troll rörande miljöfarlig
verksamhet.
Till böter eller fäng- else i högst sex månader döms den som utövat miljö- farlig verksamhet utan att ha utsett miljörevisor där sådan skall finnas.
Om ett vitesföreläggan-
de har överträtts, döms
inte till ansvar enligt
genna lag för gärning
som omfattas av före-
läggandet.
Har någon begått en gärning som avses i 45 %, får tingsrätten med- dela handräckning för
att åstadkomma rättelse.
I fråga om sådan hand— räckning finns bestämmelser i 17 & hand- räckningslagen (1981 847).
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Berörsallmänna intressen, får ansökan om hand- räckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkoms inte ett föreläggande enligt 40 5 för- sta eller andra stycket, skall kronofogde- myndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombe- sörja att åtgärd vidtas.
Det åligger polismyndighet att lämna den hand- räckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.
48 611
Beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnden, och hos regeringen, om beslutet
har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 & femte styc- ket andra meningen eller 43 å tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 51 & hos kammar- rätten genom besvär. Om klagan över beslut i frå— gor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmel- ser i 59—62 åå.
”Senaste lydelse l984z912.
Nuvarande lydelse
Naturvårdverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och ifrågorsom avses i 8 a & andra eller tredje styckena, 40,
41 55 eller 43 å andra stycket.
Rätt att överklaga be- slut som har meddelats i Om tillstånd och
i frågor som avses i
frågor
8 a 5 andra eller tred- je styckena har också kommuner och sådana lokala arbetstagaror- ganisationer som orga- niserar arbetstagare i den verksamhet som av- ses med beslutet.
Föreslagen lydelse
Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och om miljölov samt i frågor som avses i 8 a 5 andra eller tred- je styckena, 40, 41 55 eller 43 å andra stycket. Rätt att överklaga be— slut som har meddelats i frågor om tillstånd och om miljölov samt i frå- gor som avses i 8 a 5 andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala arbetstagaror- ganisationer som orga- niserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet. Enligt regeringens närmare bestämmande till— kommer samma rätt sådana organisationer som företräder ideella eller vetenskapliga natur- eller miljöskydds-
intressen.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 495
Beslut i frågor om Beslut i frågor om tillstånd enligt denna tillstånd eller miljölov lag, beslut i frågor enligt denna lag, beslut i som avses i 41 & eller frågor som avses i 41 5 43 å andra stycket och eller 43 å andra stycket beslut enligt 14 & femte och beslut enligt 14 & stycket andra meningen femte stycket andra me- eller 43 & tredje styc— ningen eller 43 å tredje ket blir gällande när stycket blir gällande när beslutet har vunnit beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet laga kraft. I beslutet får förordnas att det får förordnas att det skall gälla med omedel- skall gälla med omedel- bar verkan. bar verkan.
Igångsättningsmedgivanden och beslut i frågor som avses i 40 & gäller med omedelbar verkan, om veder- börande myndighet inte förordnar annat i beslutet.
50 912
Har en tillsynsmyndig- Har en tillsynsmyndig- het med stöd av 40 5 för- het med stöd av 40 5 för- sta stycket förbjudit sta stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som ut— eller ålagt den som ut- övar eller ämnar utöva övar eller ämnar utöva sådan verksamhet att sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått vidta försiktighetsmått och begär han till- och begär han till-
2Senaste lydelse 1983z296.
Nuvarande lydelse
stånd till verksamhe- ten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, om sökanden ställer sä- kerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verk- ställas förrän till- ståndsfrågan har av— gjorts eller konces- sionsnämnden före- skriver något annat.
Föreslagen lydelse
stånd till verksamhe- ten enligt denna lag, kan tillståndsmyndigheten om sökanden ställer sä— kerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verk- ställas förrän till— ståndsfrågan har av- gjorts eller tillstånds—
myndigheten fastställer något annat.
Vad som sägs i första stycket skall gälla också
sådana beslut om ingripanden mot miljöfarlig verk- samhet som miljö— och hälsoskyddsnämnden meddelar
med stöd av hälsoskyddslagen.
51
Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länssty— relsen, om skäl före- ligger, föreskriva att tillträde till
1
13
Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länssty- relsen, om skäl före- ligger, bestämma att tillträde till
3Senaste lydelse l986z227.
Nuvarande lydelse
egendomen skall läm— nas under viss tid. Be- höver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan läns-
styrelsen även före—
skriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet. Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på an- sökan av den som skall utföra undersökning 43 å andra stycket andra punkten.
som avses i
Föreslagen lydelse egendomen skall läm- nas under viss tid. Be- höver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan läns- styrelsen även bestämma förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.
Beslut som avses i första stycket kan meddelas även på an— sökan av den som skall utföra undersökning 43 å andra stycket andra punkten. som avses i
Undersökningsarbetet skall utföras så att min-
sta skada och intrång vållas. För skada och in-
trång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastighetsdomstol som anges i 34 &.
52 514
En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om en före- skrift som avses i 45 & första stycket 1-3 har överträtts och överträ— delsen har medfört eko- nomiska fördelar för
14Senaste lydelse 1987 397.
En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om sådan över—
trädelse av lagen som av—
ses i 45 5 har åkett och överträdelsen har med-
fört ekonomiska fördelar för den som utövar den
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
den som utövar den mil- miljöfarliga verksamheten. jöfarliga verksamheten. I ringa fall skall ingen I ringa fall skall avgift utgå.
ingen avgift utgå. Miljöskyddsavgiften Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.
tillfaller staten.
645
Tillsyn av sådan mil— jöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten får inte utövas av miljö-
och hälsoskyddsnämnden. Där fortlöpande tillsyn av någon sådan verksamhet vid tillämpning av 38 & tredje stycket skulle ha ankommit på nämnden,
skall tillsynen i stäl- let ankomma på länsstyrel- sen.
Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.
Denna lag träder i kraft den
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
övergångsbestämmelse
Har en tillsynsmyndighet före ikraftträdandet av denna lag med stöd av ett beslut av en tillstånds- myndighet fastställt vad som i något hänseende skall gälla för en verksamhet, skall det som tillsynsmyn- digheten fastställt gälla som villkor för verksam- heten från ingången av år 1992. Vid tillämpning av 24 5 l miljöskyddslagen skall villkoret anses ha blivit gällande när tillsynsmyndigheten beslutade i frågan.
2. Förslag till Lag (1987:000) om miljörevisorer;
1 5 I denna lag avses med miljörevisor den som ut- ses till miljörevisor för viss miljöfarlig verksam- het enligt 38 b 5 miljöskyddslagen (l969:387).
2 & Sådan auktorisation som behövs för att vara mil- jörevisor får endast meddelas den som är känd för redbarhet och som genom arbete i allmän eller en- skild tjänst eller på annat sätt förvärvat erfor— derliga kunskaper och erfarenheter angående miljö- farlig verksamhet och miljöskyddsarbete samt i övrigt är lämplig och som inte är obehörig att vara miljörevisor enligt 3 &.
Närmare föreskrifter om auktorisation av miljöre- visorer och om upphörande av sådan auktorisation med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Därvid kan föreskrivas en avgift för an- sökan om auktorisation.
3 5 Den kan inte vara miljörevisor som
1. själv är innehavare av tillstånd eller miljö— lov enligt miljöskyddslagen eller
2. är ägare till, delägare i eller ledamot av styrelsen i ett företag som innehar tillstånd eller miljölov eller dotterföretag till sådant företag.
4 & Miljörevisor för viss verksamhet får inte 1. vara anställd hos eller på annat sätt inta en underordnad eller beroende ställning till tillstånds-
havaren eller 2. vara närstående till tillståndshavaren eller
till någon som står i sådant förhållande till denne som nyss sagts eller som sägs i 3 5 2.
I ett dotterföretag kan inte den vara miljörevisor som inte får vara miljörevisor i moderföretaget.
5 & Uppdrag att vara miljörevisor upphör när ny
miljörevisor utses.
Miljörevisor får frånträda uppdraget innan den för uppdraget bestämda tiden gått ut.
6 5 Den som utsetts till eller upphört att vara miljörevisor skall genast anmäla det till statens
naturvårdsverk.
7 5 Om en miljörevisors uppdrag upphör enligt 5 5 och han inte i samband därmed avger en redogörelse enligt 38 c & miljöskyddslagen, skall han till na- turvårdsverket avge en särskild redogörelse för vad han iakttagit vid sin granskning. För en sådan redo- görelse gäller i tillämpliga delar vad som före- skrivs i 38 c & miljöskyddslagen.
En kopia av den särskilda redogörelse skall till- ställas tillståndshavaren.
8 5 Om den som utövar miljöfarlig verksamhet under- låter att efterkomma ett föreläggande enligt 43 b & miljöskyddslagen skall naturvårdsverket förordna miljörevisor för verksamheten.
Om en miljörevisor är obehörig eller om det beträffan- de honom finns sådant hinder som sägs i 4 5, skall na— turvårdsverket entlediga honom och utse annan miljö- revisor för verksamheten. Innan sådant beslut meddelas
skall miljörevisorn och tillståndshavaren beredas tillfälle att yttra sig.
9 5 En miljörevisor får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han vid utförande av sitt uppdrag fått veta om affärs— eller driftsförhållanden eller om förhållanden av betydelse för rikets försvar. Det- samma gäller medhjälpare till miljörevisorn.
10 5 En miljörevisor som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar tillståndshavaren eller annan skada skall ersätta skadan. En miljörevisor ansvarar även för den skada
som hans medhjälpare vållar uppsåtligen eller av oaktsamhet.
11 & Skadestånd enligt 10 5 kan jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens beskaffen- het, skadans storlek och omständigheterna i övrigt.
Skall flera ersätta samma skada, svarar de soli— dariskt för skadeståndet i den mån inte skadestånd- skydligheten har jämkats för någon av dem enligt första stycket. Vad någon har utgivit i skadestånd får sökas åter av de andra efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
12 & Talan för tillståndhavarens räkning enligt 10 & kan inte väckas mot en miljörevisor sedan tre år förflutit från det skadan uppkommit, om inte talan grundas på att brottslig gärning begåtts.
Denna lag träder i kraft den
3. Förslag till Lag (1987:000) om skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (l969:387);
l 5 Den som utövar miljöfarlig verksamhet som på- börjats före den 1 juli 1969 skall, om verksamhet kräver tillstånd enligt vad som föreskrivs med stöd av 10 & miljöskyddslagen (l969:387), hos tillstånds— myndigheten ansöka om tillstånd till verksamheten. Sådan ansökan skall göras på det sätt som framgår av 13 & miljöskyddslagen. Ansökan skall ha inkommit till tillståndsmyndigheten senast den 1 januari 1992.
Vad som sägs i första stycket gäller även den som utövar sådan miljöfarlig verksamhet som sta— tens naturvårdsverk eller länsstyrelsen, med stöd av 10 å andra stycket miljöskyddslagen, i dess ly- delse före den 1 juli 1981, medgivit undantag från skyldighet att söka tillstånd.
Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte om tillstånd enligt miljöskyddslagen har sökts.
2 6 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot l 5 skall dömas till böter eller fängelse i högst två år.
Denna lag träder i kraft den
4. Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)
Härigenom föreskrivs att 8 & första stycket 8 p rättshjälpslagen (1972z429) skall ha följande lydelse.
Föreslagen lydelse
861
Nuvarande lydelse
ägaren av en fas-
8. ägaren av en fas- 8.
tighet eller en byggnad i angelägenhet som avser fastigheten eller bygg- naden, om han har eller borde ha haft rätts- skyddsförsäkring eller något liknande rätts- skydd som omfattar angelägenheten.
tighet eller en byggnad
i annan angelägenhet som avser fastigheten eller
byggnaden än enskilt
anspråk enligt miljö- skyddslagen (l969:387)
eller anspråk som grun- dar sig på miljöskade- lagen (1986:225), om han har eller borde ha haft rättsskyddsförsäk- ring eller något lik— nande rättsskydd som om- fattar angelägenheten.
Denna lag träder i kraft den
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (l987:12) om hushållning med
naturresurser m.m.;
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 5 lagen (l987:12)
om hushållning med naturresurser m.m. skall ha följan-
de lydelse.
1Lydelse enligt SFS 198611041 och prop. 1986/87:86.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 & Länsstyrelsen har tillsyn i länet över hus—
hållningen med naturre vad som föreskrivs i e 4 kap.
surser och efterlevnaden av ller beslutas med stöd av
De centrala förvalt- De centrala förvalt-
ningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde upp- sikt över hushållning- en med naturresurser. Statens planverk har den allmänna uppsik- ten över hushållning- en med naturresurser.
Denna lag träder i
ningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde upp— sikt över hushållning- en med naturresurser.
I statens naturvårds— verks uppgifter ingår gärskilt att i samver- kan med övriga centrala
förvaltningsmyndighe- ter utöva ett miljöbe- vakningsansvar. Statens planverk har den allmän- na uppsikten över hus- hållningen med natur-
resurser.
kraft den
I Bakgrund, avgränsningar, genomförande
1 INLEDNING
1.1 Bakgrund och utgångspunkter
Den svenska miljövårdsorganisationen började byggas upp under senare delen av 1960-talet, bl.a. genom inrättandet av statens naturvårdsverk. På regional nivå bildades naturvårdsenheter vid länsstyrelser- na och inom kommunerna fick främst hälsovårds- nämnderna och byggnadsnämnderna ansvaret inom miljö— vårdsområdet. Den valda organisationen innebar en relativt stark koncentration av miljövårdsarbetet till naturvårdsverket.
Den fortsatta utvecklingen har bl.a. inneburit att miljövårdsarbetet breddats betydligt. Fler och fler myndigheter och andra organ har engagerats samti- digt som också miljövårdsarbetet under senare år delegerats och decentraliserats.
Både naturvårdsverket och andra organ med ansvar inom miljövärden har under årens lopp förändrat
sitt arbetssätt. Någon samlad organisationsöver- syn som berör hela miljövårdsområdet har däremot inte genomförts.
Begreppet miljövård har successivt breddats och mer och mer kommit att präglas av en helhetssyn. I begreppet miljövård ingår enligt naturvårdsver-
ket (Miljövården i kommunal planering, sid. 8):
miljöskydd, d.v.s. skydd av den yttre miljön mot negativ inverkan på vatten, mark och luft, inklusive negativa hälsoeffekter till följd av
sådan inverkan,
produktkontroll, d.v.s. kontroll av kemiska pro- dukters hälso- och miljöfarlighet,
naturvård, d.v.s. skydd av miljön genom beva- rande och hänsynstagande, skötsel och restaure-
ring,
främjande av friluftsliv.
Miljövård kommer att bli en allt viktigare samhälls- uppgift i framtiden. Kravet på att ta ansvar för att lösa de miljöproblem som en verksamhet förorsakar måste ställas både på den offentliga sektorns olika organ och på den som svarar för privat näringsut- övning. Miljöfrågorna berör alla i samhället och medvetandet om dessa frågor har ökat väsentligt un- der de senaste åren. Miljöfrågorna håller också på att få ökad tyngd i den politiska beslutsprocessen både centralt, regionalt och lokalt. Detta samman- taget har föranlett att utredningen tillsatts.
1.2 Utredningsuppdraget
Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i pi- laga l.
utredningsarbetet har bedrivits från september 1986 t.o.m. augusti 1987.
1.3 Avgränsning av uppdraget
Miljövården utgör ett mycket brett och vittomfattan— de område.
Utredningen har utifrån direktiven och med hänsyn till den begränsade tiden för utredningsarbetet koncentrerat översynen dels till de strategiskt vik- tigaste organisationsfrågorna som kan beräknas resultera i påtagliga förbättringar av miljövårds— arbetet, dels till ett antal delfrågor där det föreligger uppenbara brister i ansvars- och upp- giftsfördelningen. Vilka dessa frågor är framgår av kapitel 6, där bristerna i nuvarande organisation redovisas.
I begreppet miljövård innefattas i allmänhet också naturvården. Vissa naturvårdsfrågor
främst av organisatorisk art har under år 1986 varit föremål för en särskild utredning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 1986 4) Våra naturvårdsobjekt. Naturvården har också utifrån markanvändnings- och hushållsaspekter nyligen behandlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturre- surslagen (NRL). Utredningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp naturvårdsfrågorna i denna utredning.
Kärnkraftsolyckan iTjernobyl föranledde ett om- fattande utrednings- och utvärderingsarbete, som endast delvis är slutfört. Regeringen har ansett att detta bör utgöra underlag för en samlad bedöm- ning och i juni 1987 tillkallat en särskild kom- mitté med direktiv att utreda beredskapen mot ra— dioaktiva utsläpp. Kommittén skall i bedömningen även ta med sambandet med beredskapen mot allvar- liga kemiska olyckor.
Kommittén har fått i uppdrag att föreslå omfattning och utformning av beredskapsorganisationen för kärn- kraftolyckor. Vidare skall kommittén föreslå åtgär— der för genomförandet. Kommitténs arbete bör en- ligt direktiven vara klart senast den 31 mars 1988. Utredningen behandlar därför inte radiakfrågorna.
1.4 Genomförande av uppdraget
Olika myndigheters och organisationers syn på den nu— varande miljövårdsorganisationen har inhämtats genom en lång rad hearings. Sådana har genomförts med le- dande företrädare för naturvårdsverket, trafiksäker- hetsverket, delegationen för samordning av havsre- sursverksamheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU), riksmuseet, lantbruksstyrelsen, Skogsstyrel- sen, riksantikvarieämbetet, planverket, fiskeristy— relsen, sjöfartsverket, kemikalieinspektionen, tull— verket, konsumentverket, forskningsrådsnämnden, sta- tens strålskyddsinstitut (SSI), livsmedelsverket, styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), koncessionsnämnden för miljöskydd, socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, räddningsverket, riksre— visionsverket, energiverket, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Greenpeace, Fältbiologerna, Miljöförbundet, Miljö- centrum, Naturskyddsföreningen (SNF), Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, TCO, LO, Sve- riges grossistförbund, Småföretagarnas riksorga- nisation och Svensk Industriförening.
Flera av dessa hearings har följts upp med efter- följande kontakter och samråd mellan resp. myndig- het eller organisation och utredningens sekreta- riat.
Ett antal företag har besökts liksom några kommu- ner, kommunägda bolag och länsstyrelser.
I frågor som rör forskning och kunskapsförsörjning har utredningen särskilt samrått med företrädare för naturvårdsverket, universiteten och Industri- förbundet.
Statens Anläggningsprovning AB har till utredningen redovisat ett förslag till organisation av miljö- skyddskontrollen.
Utredningen har från länsstyrelserna samlat in upp- gifter rörande nuvarande prövnings— och tillsyns- verksamhet. Ett urval av kommuner har genom en en- kät lämnat uppgifter om antalet anläggningar, som faller under miljöskyddslagens tillämpningsområde (utom anmälningsärenden).
Naturvårdsverket har i betydande omfattning biträtt utredningen med underlagsmaterial, sammanställ- ningar, databearbetningar m.m. samt den i stort heltäckande redovisningen av ”miljövårdsfamiljen" som i sin helhet återfinns som bilaga 2.
Utredningen har samrått med bostadsdepartementet om ansvarsfördelningen mellan naturvårdsverket och planverket/bostadsstyrelsen, med civildepar- tementet om förslagen till samordnad länsförvalt- ning och med arbetsmarknadsdepartementet om yrkes— inspektionens eventuella roll vid hanteringen av problem i den yttre miljön.
Miljö- och energidepartementet har till utredningen överlämnat skrivelse från Sveriges Fiskares Riks- förbund om utsläpp från Värö Bruk.
Regeringen har till utredningen genom beslut 1987-06—25 överlämnat framställan från SMHI om dess
oceanografiska laboratorium samt skrivelser från länsstyrelsen i Blekinge län om aktionsplanen mot havsföroreningar, från länsstyrelsen i Gotlands län om Gotland som bas för forskning och undersök- ningsverksamhet i östersjön, från länsstyrelsen i Västernorrlands län om effektivare miljövård, från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) om aktionsplanen mot havsföroreningar samt från högskolan i Kalmar om forskning, kontroll och planering med marin anknytning i sydöstra Sveriges kustregion mot bakgrund av "Aktionsplanen mot havs- föroreningar". Från SNV har i anslutning till arbetet
med en aktionsplan för havsföroreningar överlämnats en skrivelse från SGU om maringeologisk karterings- verksamhet.
Kommunförbundet och Industriförbundet har vid olika tillfällen överlämnat material och utredningar.
För utformningen av det avsnitt i utredningens be- tänkande som avser straff— och sanktionsfrågor har utredningen haft tillgång till ett omfattande mate— rial, domar och brottsanmälningar m.m. som insam- lats av brottsförebyggande rådet.
Till utredningen har också inkommit ett stort antal skrivelser från enskilda personer, organisationer, länsstyrelser, kommuner, utbildningsanstalter, m.fl.
1.5 Disposition av betänkandet
Betänkandet är uppdelat i sex delar. Del I är rent beskrivande och innehåller inledningsvis en redo- visning av uppdraget. Därefter följer som utgångs— punkt för utredningsarbetet en genomgång av de vik- tigaste miljöproblemen och en översiktlig redovis- ning av nuvarande mål inom miljövärden. Del I av-
slutas därefter med en genomgång av det interna- tionella miljövårdsarbetet, då miljöfrågorna inom landet inte kan diskuteras utan att ha blivit belysta ur ett internationellt perspektiv.
Del II är också i sin första del beskrivande och innehåller en redovisning av hela miljövårdsorga— nisationen. En fullständig redovisning av miljö- vårdsorganisationen med myndigheter, författningar m.m. återfinns i bilaga 2. Del II innehåller också en sammanställning av de brister i nuvarande miljö- vårdsorganisation som framkommit i utredningsar- betet. Bristerna redovisas här relativt summariskt. Den närmare beskrivningen och analysen av varje problemkomplex återfinns därefter sammanhållet med utredningens överväganden och förslag för resp. pro- blemområde i del III- VI.
Del III är allmänt inriktad och behandlar frågor om miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljö- vårdsåtgärder. Även detta block innehåller vissa överväganden och konkreta förslag.
Del IV behandlar hela miljöskyddssystemet inklusive avgifter och sanktionsfrågor. Del V behandlar kun- skapsförsörjning och miljöforskning. Del VI inne- håller några särskilda frågor. Del VII redovisar specialmotiveringarna.
Beskrivningen av de olika myndigheternas arbets- uppgifter och ansvarsområden inom de delar av miljö- värden som utredningen behandlat, återfinns där resp. sakfråga är behandlad. För att ge läsaren en samlad bild av naturvårdsverkets, länsstyrelsernas och kommunernas viktigaste arbetsuppgifter har dessa sammanhållet redovisats i sammanfattningen.
2 DE VIKTIGASTE MILJOPROBLEMEN
Som framgår av direktiven har det inte ingått i utred- ningens uppgifter att analysera miljöproblemen. Ut- redningen har dock funnit det nödvändigt att som bak- grund till utredningens förslag redovisa de nu och
för den närmaste framtiden viktigaste miljöproblemen. För ytterligare fördjupning hänvisas till naturvårds- verkets senaste långsiktsbedömning(SNV PM 1591) och regeringens aktionsplaner mot försurning och havsföro- reningar. I det första avsnittet redovisas ett antal störningar i miljön eller typer av föroreningar och förorenande utsläpp som ger upphov till miljöstörning- ar. I det andra avsnittet redovisas ett antal miljö- problem inom några olika verksamheter.
2.1 Miljöproblem 2-1-1 Eliretféréuqringar_99h_eåyerreu_9å_9z99- lagret
En högre halt koldioxid i atmosfären medför en höj- ning av jordens medeltemperatur - det är innebörden av den s.k. växthusteorin. Koldioxid är den vik- tigaste växthusgasen men metan, dikväveoxid, freo- ner samt ozon har motsvarande egenskaper. Dessa se- nare gasers sammanlagda effekt är i dag ungefär lika stor som koldioxidens.
Det ozon som finns i atmosfären närmast jorden (tro- posfären) verkar främst som en växthusgas medan den sammanlagda ozonmängden i stratosfären och troposfä— ren bestämmer intensiteten av den ultravioletta strålning som träffar jorden. Ett uttunnat ozon- lager leder till vegetationsskador och fler fall
av hudcancer. Det finns ett samband mellan klimat- påverkan och uttunning av ozonlagret genom att
vissa växthusgaser - i första hand freonerna men
också dikväveoxid - kan tränga upp i stratosfären och "förbruka" ozon. Åtgärder som minskar utsläpp av dessa gaser är därför positiva både för att und— vika klimatförändringar och uttunning av ozonlag— ret.
Utvecklingen av atmosfärens koldioxidhalt är be- roende av den framtida förbrukningen av fossila bränslen. Stor osäkerhet råder om klimatpåverkan och effekterna på livet på jorden av ökande halter
av växthusgaser i atmosfären.
En ökning av halten växthusgaser i atmosfären mot- svarande en fördubbling av den förindustriella hal- ten av koldioxid beräknas öka jordens medeltempera- tur med 3,0 3 en sådan fördubbling inträffa omkring år 2030. Detta skulle leda till en höjning av havsytans nivå med
20—140 cm.
1,50 C. Med nuvarande utveckling skulle
2-1—2 Eöräurnin9_99b-fiärteffeEter_ay_luftférg- rening
Försurningen av mark och vatten är i dag ett stort miljöproblem i hela Europa och stora delar av Nord- amerika. Den viktigaste källan till försurning är utsläppen av svaveldioxid från förbränning av kol och olja och från vissa industriprocesser. Även ut— släppen av kväveoxider från olika förbränningspro- cesser är av stor betydelse; biltrafiken bidrar i hög grad. Det är först när kvävemättnad börjar in— träda och nitrat läcker ut till yt- och grundvatten som kvävet verkar försurande. Tecken på kvävemätt- nad finns nu i vissa områden i södra Sverige. Den största inverkan på försurningen har kväveoxiderna vid de s.k. surstötarna, d.v.s. tillfälliga stora flöden av surt vatten, främst vid snösmältning under
våren.
Svavel- och kväveoxider kan transporteras långa sträckor. Man beräknar att uppemot 90 % av det sva- vel som faller ned över Sverige kommer från källor utanför landet. Om åtagandena i protokollet till Helsingforskonventionen genomförs (en minskning av utsläppen av svaveldioxid med minst 30 % åren 1980—1993 i 21 länder) kan man vänta en fortsatt minskning av svavelnedfallet över Sverige med ca 25 % fram till mitten av 1990—talet. De interna- tionella aspekterna redovisas utförligare i kapi— tel 4.
Försurningsskador i svenska ytvatten finns i ca
15 000 sjöar och omkring 90 000 km rinnande vatten. Mest utsatta är kalkfattiga områden i västra och södra Sverige.
Försurningen av jordbruks- och skogsmark är en följd
både av det sura nedfallet och av olika åtgärder inom jord- och skogsbruk. Sålunda innebär uttaget av gröda och virke en nettotillförsel av syra till marken.
En kraftig markförsurning har skett under de senaste årtiondena i södra och mellersta Sverige samt i vissa områden utomlands. Försurningen innebär en drastisk förändring av markprocesserna och leder
till att magnesium och andra växtnäringsämnen tvättas ut eller blir otillgängliga. Träd och annan växt- lighet kan få brist på dessa ämnen.
Markförsurningen innebär också att aluminium och många tungmetaller frigörs. Dessa ämnen kan vara giftiga för träden. Metallerna kan transporteras vidare till grundvatten och ytvatten och påverka de ekologiska systemen. Man har t.ex. kunnat spåra ett samband mellan pH-värden i sjövatten och höga kvicksilverhalter i gädda. I några tusen svenska sjöar har fisken alltför höga kvicksilverhalter för att vara tjänlig som människoföda. Byggnader,
ledningar och andra konstruktioner i marken utsätts
för ökad korrosion när marken försuras.
De studier som utförts både i Sverige och utomlands pekar på att försurning och luftförorening har stor betydelse för uppkomsten av skogsskador, även om den utlösande faktorn kan vara vissa extrema kli- matiska förhållanden som långvarig torka, frost eller hårda vindar.
De totala svaveldioxidutsläppen har kunnat minskas kraftigt med hjälp av en rad olika åtgärder sedan början av 1970-talet fram till år 1984; från 925 000 ton till 267 000 ton. År 1985 ökade dock utsläppen med 18 000 ton. Hela ökningen ligger på uppvärmning.
Utsläppen av försurande kväveföreningar har hittills inte reducerats nämnvärt vare sig i Sverige eller på annat håll. Det beror framför allt på den ökande biltrafiken.
Försurningsproblemet, liksom flertalet av de miljö- problem som nu rycker fram som de viktigaste inför 1990-talet, är ett i högsta grad internationellt problem som inte i någon avgörande grad kan lösas med interna svenska åtgärder. Den största delen av det sura nedfallet i Sverige härrör från utsläpp utomlands.
2-1-3 E'qurening_qx_éiäer_99h_vétter19regz_lsuåt- vatten och hav
Även om sjöarna inte alltid reagerade som man tänkt sig, betraktades övergödningen (eutrofieringen) i slutet av 1970—talet - efter den stora satsningen på reningsverk för kommunala och industriella av- loppsvatten — som ett problem på god väg att lö—
sas. Problemet dök emellertid upp på nytt i början av 1980-talet - denna gång i kustvattnen, t.ex. La- holmsbukten. Tecken på eutrofiering finns också i de öppna havsområdena i östersjön och Kattegatt.
De aktuella eutrofieringssymptomen är ett resultat av en kraftigt ökad tillförsel av närsalter till de svenska havsområdena under de senaste 50 åren. De syrefria vattnen i bottnarnas djuphålor bör upp- fattas som en varningssignal. Även om kunskapen om de storskaliga naturliga variationerna är otill- räcklig, torde dock den konstaterade syrebristen åtminstone till stor del vara en följd av mänsklig aktivitet.
Jämfört med sötvatten och vissa bräckvattenmiljöer (Bottenviken), där fosfor är styrande för den bio- logiska produktionen, är förhållandena mer kompli- cerade i den marina miljön. Det finns indikationer på att kväve är tillväxtbegränsande i Västerhavet och i centrala Ostersjön.
Den ökande användningen av gödselmedel i jordbruket tillsammans med ändrade brukningsformer har lett till ett ökat läckage av kväve. Det atmosfäriska nedfal- let har ökat stadigt fram till mitten av 1970-talet. Ytterligare en faktor av betydelse är att avlopps- vattnet inte renats från kväve i samma utsträck- ning som från fosfor.
Sedan användningen av PCB och DDT förbjudits eller starkt begränsats har halterna av dessa ämnen minskat - för PCB dock inte genomgående. Det finns emellertid flera andra liknande ämnen som är oroan- de. Särskilt gäller detta olika klorerade orga- niska föroreningar i utsläpp från skogsindustrins blekerier. Ungefär hälften av dessa utsläpp på totalt 150 000 ton per år drabbar Bottniska viken. Den allvarligaste föroreningseffekten i östersjön
är skadorna på sälar. Sälen är utrotningshotad och orsaken förefaller vara att fisken innehåller klo- rerade organiska ämnen.
Att höga kvicksilverhalter i fisk fortfarande är ett stort problem hänger samman med försurningen (se avsnitt 2.1.2). Äveni vissa kustvatten, t.ex. runt Rönnskär, har utsläpp av kadmium, arsenik och kvick- silver i fisk vållat problem.
En övergripande frågeställning är vilken belastning av olika näringsämnen som kan tillåtas på det marina ekosystemet i ett långsiktigt perspektiv.
Kunskaperna om toxiska organiska ämnens förekomst och effekter i vattenmiljön är ofullständiga. Fråge- tecken kvarstår också beträffande samspelet mellan kväve- och fosforföroreningarna och deras relativa betydelse för regional eutrofiering av kust— och
grundområden.
2-1-4 Luftfärereninsereshtul1er-i-tätertsmilié Utsläppen från industri, uppvärmningsanläggningar och trafik bestämmer luftkvaliteten i en tätort. Deras relativa betydelse har förändrats markant sedan bör- jan av 1970-talet. Utsläpp av svavelföreningar och stoft har minskat de senaste åren. I dag är trafi- ken den dominerande föroreningskällan - åtminstone
i större städer.
Bilavgaser innehåller en rad ämnen som är skadliga för människor och miljö: kväveoxider, koloxid, par— tiklar, bly, kolväten och hundratals andra kemiska ämnen. När det gäller koloxid, kväveoxider, kol—
väten och bly svarar numera motorfordonen för större utsläpp än de sammanlagda utsläppen av dessa ämnen från all annan verksamhet i Sverige.
Under senare år har man dessutom kommit till insikt om att bilavgaserna bidrar till försurningen av mark och vatten. Samfärdseln svarar för två tredje— delar av kväveoxidutsläppen och dess andel kan antas öka om inga åtgärder vidtas för att minska utsläppen. Bilavgaserna medför också andra skadliga effekter, bl.a. på skog och grödor genom att ozon och andra oxidanter bildas av kolväten och kväve-
oxider i avgaserna.
Beslutet att införa blyfri bensin och USA-krav för personbilar - obligatoriskt från 1989 års model— ler - kommer gradvis att förbättra luftförorenings- situationen i tätorterna. En förutsättning för
en påtaglig förbättring är dock att trafikvolymen inte ökar och att man också vidtar åtgärder mot dieselavgaserna.
Buller är troligen den miljöstörning som för närva- rande direkt påverkar störst antal människor. Såväl nationellt som internationellt har man uttalat att ca 55 dBA är den ljudnivå som man från hygienisk synpunkt inte bör överskrida. Med den utgångspunk- ten kan man konstatera att flera miljoner människor i Sverige är utsatta för ljudnivåer som är för höga. Bullret är i första hand ett tätortsproblem, där trafik, industri och byggplatser ger upphov till höga bullernivåer. Fritidsbåtar, motorsport och skjutbanor påverkar också rätt stora områden såväl i som utanför tätorterna. Det börjar bli allt svå- rare att finna områden med tyst natur, i varje fall i södra Sverige. - Det är förknippat med stora
kostnader att eliminera buller — speciellt från vägtrafik.
2-1-5 Hailee:_99h_eiliéfarliga_äonen
En grov uppskattning ger vid handen att av ca 8 mil- joner kända kemiska ämnen är ca 70 000 av kommersiell betydelse. För ungefär 5 000 av dessa finns informa- tion som möjliggör en riskbedömning i enlighet med t.ex. OECD:s rekommendationer. Tillräckliga miljö— data för att genomföra en avancerad riskanalys finns bara för ett litet antal, kanske 500, i huvudsak sådana som används som pesticider.
I de olika hanteringsleden kommer miljö- och hälso— farliga ämnen i dessa 70 000 kemiska produkter på skilda sätt i kontakt med människor och med miljön. Spridning av sådana ämnen till omgivningen sker också genom att de uppstår som icke önskade bipro- dukter i industriella processer och i förbrännings—
processer.
Till miljö— och hälsofarliga ämnen räknas i första hand den grupp som är biologiskt svårnedbrytbara (persistenta), biologiskt ackumulerbara och human- toxiska eller ekotoxiska. Sådana ämnen kan spridas över stora ytor, finnas kvar i miljön under lång tid och anrikas i organismer. Särskilt svårartade effekter är sådana som påverkar flera generationer (genetiska effekter) eller en individs hela livs— tid.
Ett exempel på spridning i samband med användning av kemiska ämnen är luftutsläpp av freoner, vars effekter på ozonlagret och jordens klimat beskrivs i avsnitt 1.1. Freoner är stabila ämnen väl lämpade för sin användning vid t.ex. tillverkning av skum- plast eller som värmebärande medium i frysskåp och värmepumpar. Just deras kemiska stabilitet gör att de har lång livslängd i atmosfären, vilket i sin tur leder till att de ansamlas i troposfären och kan tränga upp i stratosfären och där reagera med ozon.
Ett exempel på en annorlunda problematik är sprid- ning av dioxiner från förbränning av klorhaltiga bränslen, t.ex. hushållsavfall. Dioxiner är poly- klorerade dibenso-p—dioxiner (PCDD) av vilka det finns 75 olika kemiska föreningar. Giftigheten är mycket stark, beroende på antalet kloratomer och deras positioner i molekylen.
Utsläppen av kvicksilver har minskat. Men effek— terna av miljöstörande utsläpp upphör tyvärr inte i och med att utsläppen stryps. Ännu under lång tid kommer onormalt stora kvicksilvermängder att vara i omlopp i sjöar och vattendrag. I takt med den ökande försurningen kommer alltmer av det kvick- silver, som man tidigare släppt ut och som nu till stor del är bundet, att mobiliseras och utgöra ett ökat hot mot miljön. Varje tillskott av kvicksil—
ver medför en ökad framtida dosinteckning, eftersom
kvicksilver är ett grundämne och därmed evigt.
Inom textilindustrin används flera hundra och inom pap— persindustrin omkring 700 olika kemikalier. De kommer- siella namnen på kemikalierna är kända, men inte all- tid vilka kemiska ämnen som ingår. Det är väsentligt att ta reda på vad verkstadsindustrins oljor egent- ligen består av och vilka tillsatser som används.
Kunskapen om ekotoxiska och humantoxiska effekter är i dag mycket bristfällig. Det kan ta lång tid innan skador uppträder efter exposition för ämnet i fråga. Med moderna analytiska metoder kan före- komsten av olika ämnen och föroreningar liksom deras nedbrytningsprodukter hos människa, i fauna och flora, vatten, luft och jord bestämmas i mycket små mängder. Upptag, lagring och transport av de aktuella ämnena sker ofta på ett vida mer kompli- cerat sätt än man anat. — Våra framsteg när det gäller kunskapen om effekterna i miljön har inte hållit takt med analystekniken.
Erfarenheterna har visat hur svårt det är att pla- nera forskning om hälso— och miljöfarliga ämnen. Kvicksilver, DDT, PCB, aluminium, dioxiner och dibensofuraner är några exempel på ämnen som inte förutsetts i forskningsprogram. Problemen har i stället upptäckts genom relativt grundläggande forskning - en kombination av utveckling av ke- miska analysmetoder, provtagning och analys av miljögifter, förmåga att se samband mellan halter och observerade effekter samt teoretisk kunskap om bakomliggande mekanismer. Det finns inga skäl att anta att behovet av sådan forskning kommer att minska på 1990-talet.
2—1 6 ÖQE€E_TQE_QEE€Ez_95919915Eå_åXåE€T_QEÖ_9€' netiste-reåuråsr Alla arter lever i samklang med sin naturliga omgiv- ning, sin miljö. När en livsmiljö förändras, på- verkas växter och djur. Vissa arter gynnas och blir vanligare. Andra går tillbaka eller försvinner helt. De flesta naturliga miljöförändringar går långsamt. Arterna kan då anpassa sig till de nya livsbetingel- serna. På detta sätt har arter utvecklats och mil- jöer förändrats i ett ständigt växelspel, allt- sedan liv uppstod på jorden.
Arter har försvunnit långt innan människan började styra och ställa med miljön. Förändringar i faunan och floran hör till de naturliga utvecklingsproces- serna som alltid pågår i naturen. Att arter dör ut behöver alltså inte vara något onaturligt. Men de förändringar i växt- och djurlivet vi märker just nu går mycket snabbt, mätt med naturens tidsskala. Genetisk variation är en förutsättning för bibehål— lande och utveckling av livet på jorden.
Det finns få exempel på arter i vårt land vars världspopulation är hotad, men flera motiv talar för att vi försöker behålla en komplett artstock i våra väsentliga ekosystem. Arbetet med att mot— verka utarmning av fauna, flora och landskap måste bedrivas längs flera olika linjer. Det viktigaste instrumentet för en effektiv fauna- och flora— vård är hänsynstagande vid den fysiska plane- ringen och vid olika former av markanvändning (kommunal planering, energiförsörjning, skogsbruk, jordbruk, vägplanering o.s.v.).
2.2 Verksamheter och miljöproblem
2-2-1 Energifäråärining
I 1985 års energipolitiska proposition anges följan- de huvudmål för energipolitiken: att ytterligare reducera oljeberoendet, att åstadkomma fortsatt energihushållning, att utveckla energisystemet i miljövänlig riktning och så att det blir grundat på varaktiga, helst förnybara och inhemska energi— källor samt att avveckla kärnkraften. - Enligt riksdagens beslut skall kärnkraften vara avveck-
lad år 2010.
Energiförsörjning inrymmer många miljöproblem. De mest uppmärksammade har beskrivits i avsnitt 2.1 (se särskilt avsnitten 2.1.1 och 2.1.2). Energi— omvandling genom förbränning är en problematisk process. Fortfarande är många frågor olösta, t.ex. inom områdena avsvavling, reduktion av svavel- och kväveoxidutsläpp, rökgasrening, avfallsför— bränning (se avsnitt 2.2.4) och småskalig träd— bränsleeldning.
Uttag av bränslen som torv och ved har liksom odling och skörd av energigrödor sin speciella påverkan på miljön. (Se avsnitten 2.2.6 och 2.2.7). Den fort- satta hanteringen av dessa och importerade bränslen och aska förutsätter upplagsplatser och deponier, vilka också påverkar miljön, bl.a. genom läckage. Samma sak gäller depåer för fasta restprodukter från avsvavlings- och denitrifieringsprocesser i samband med förbränning av traditionella bränslen.
2-2-2 Iranäeerter
Efter en stagnation på grund av energikrisen och kraf- tiga prisökningar under 1970-talet har biltrafiken ökat igen. Enligt vägverkets bedömning kommer tra- fikarbetet med personbilar att öka med 16 % mellan åren 1984-2000. Även den långväga flygtrafiken för- väntas öka. En ökning av järnvägstrafiken kan möj— ligen ske i och med introduktionen av de nya snabb- tågen.
Godstransportarbetets utvecklingstakt har stagne- rat under de senaste åren. Utvecklingen är givet- vis nära knuten till utvecklingen inom näringslivet. En viss förskjutning av marknadsandelarna mellan de olika transportslagen kan väntas ske. Järnvägen återtar sannolikt en del av de marknadsandelar
som man tidigare förlorat till lastbilarna, främst på långa avstånd. Samtidigt tar lastbilen marknads- andelar från järnvägen på korta och medellånga av- stånd. Järnväg och lastbil väntas ta marknadsandelar från sjöfarten. Enligt vägverkets bedömning kommer den tunga vägtrafiken att öka med 27 % mellan åren 1984-2000.
Trafiken är i dag den dominerande föroreningskällan i tätorterna (avsnitt 2.1.4). Även när det gäller försurning och fjärreffekter av luftförorening (av— snitt 2.1.2) har trafiken stor betydelse.
Buller från flygtrafik är ett omfattande problem i närheten av trafik- och militärflygplatser. (I övrigt beträffande buller: se avsnitt 2.1.4). I närheten av större flygfält kan det också uppstå luftföroreningsproblem.
Utvecklingen av höghastighetståg behöver åtföljas av bullerstudier så att sådana tåg inte medför ökade bullerproblem.
Inom kollektivtrafiken har den spårbundna tra- fiken relativt sett minskat och busstrafiken ökat kraftigt, en från miljösynpunkt olycklig utveck- ling. Såväl elektrifierade transportsystem som mil— jövänligare bussar bör utvecklas och prövas. Det- samma gäller olika tekniska hybridsystem som kom- binerar olika bränslen, drivsystem och energilag-
ring.
Det finns ett stort behov av systemstudier för att utveckla modeller och styrsystem som på ett rätt— visare sätt speglar olika transportsystems miljö- vänlighet. Olika styrmedel såsom trafiksanering, hastighetsbegränsningar, subventionering av kollek— tivtrafik, biltullar etc. behöver utvecklas och ut— värderas.
Inom energiområdet har miljöfrågornai stor utsträck- ning varit styrande för energipolitikens utform— ning och energisystemets struktur. Miljöfrågornas ställning behöver stärkas avsevärt när det gäller utformning av trafikpolitik och transportsystemets struktur.
2-2-3 Inguätriereéuttien
Miljöpåverkan från industriproduktion är beroende av tillverkningsprocesser, använda råvaror och kemika- lier samt av prduktionsvolymer och produktsortiment. I ett längre tidsperspektiv är strukturförändringar
inom industrin av intresse.
I gruppen med växande produktion finns ett antal branscher med stor omgivningspåverkan. Vissa pro- cessändringar innebär en minskad miljöpåverkan, t.ex. övergång till syrgasbleking i massaindustrin och ökad användning av vattenbaserad färg inom verk- stadsindustrin. Trots detta torde dock miljöstör-
ningarna förbli betydande.
För andra branscher är vare sig starkare tillväxt eller volymminskning att vänta. Hit hör livsmedels- industri, tryckerier, järn— och stålverk och gjute- rier. Processmässigt kan man förvänta vissa för miljön positiva förändringar, t.ex. ökad återan— vändning av vatten.
En tydlig trend i den svenska kemiska industrin är att tillverkningen förskjuts från tunga och energi— krävande produkter till mera kunskapsintensiva och därmed mer förädlade produkter.
För vissa verksamheter är utvecklingen svår att prognostisera. Energiområdet och gruvverksamhet påverkas i hög grad av sådant som el- och olje- priser, metallpriser och miljövårdskrav.
Sammanfattningsvis kan man säga att strukturella för- ändringar inte leder till någon väsentligt ändrad problembild den närmaste tioårsperioden. ökade ut- släpp på grund av större tillverkningsvolymer mot- verkas av processändringar. Stora problem kommer att finnas kvar inom gruvverksamhet och cellulosa— industri samt vid hantering av kemikalier och lös- ningsmedel.
Gruvindustrins allvarligaste problem är knutna till utsläpp av metaller (främst koppar, bly, zink, kad- mium, kvicksilver och arsenik) till luft och vatten, fluorider till luft samt tiosulfater och flota- tionskemikalier till vatten. Det dominerande pro— blemet, särskilt på längre sikt, är läckage av me- taller från gamla gruvavfallsupplag. Lakvattnets innehåll av bl.a. koppar, zink, aluminium, järn, bly, kadmium och arsenik, i mer eller mindre höga koncentrationer, kan medföra allvarliga biologiska konsekvenser för djur- och växtlivet i de mottagan—
de vattendragen. Om lakvattnet är starkt surt och metallhaltigt kan det bli akuttoxiska effekter. Fram— för allt är det dock vissa metallers förmåga att acku— muleras i organismerna som är det på sikt allvarli- gaste problemet. Också lakvatten med relativt låga koncentrationer av metaller kan således ge upphov
till framtida skador, särskilt om utsläppen fortgår under lång tid.
Cellulosa- och pappersindustrin har kraftigt minskat utsläppen av suspenderat material och biologiskt nedbrytbart material. Trots detta är det den bransch i Sverige som släpper ut mest restprodukter och be— tydande miljöproblem kvarstår i många recipienter trots att omfattande och kostnadskrävande åtgärder vidtas. Det är särskilt de omfattande utsläppen av stabila och biologiskt aktiva klorerade organiska ämnen från blekeriprocessen som utgör ett stort potentiellt miljöproblem.
Ett stort antal tillsatskemikalier används inom skogsindustrin. Den fortgående utvecklingen mot
mer kvalificerade massa- och pappersprodukter innebär en ökad användning av tillsatsämnen. Kun- skapen om dessa tillsatsers miljöeffekter är brist- fällig.
"Aktionsplanen mot luftföroreningar och försurning" som har utarbetats under ledning av naturvårdsverket, innebär för skogsindustrins del krav på minskade ut— släpp av processvavel och andra försurande ämnen.
Ett särskilt problem utgör de kvicksilverhaltiga fi- berbankar som fortfarande finns i vattnet utanför några skogsindustrier. Vid ett tiotal platser är de av sådan omfattning och innehåller så stora kvick- silvermängder att restaureringsåtgärder är motive— rade.
Via många industriella avloppsvatten släpps i dag ut många olika slag av giftiga och svårnedbrytbara organiska ämnen. Reningsteknik finns, men den är kostsam och därför i många fall svår att få till stånd.
Utsläpp av lösningsmedel från sådana verksamheter såsom lackering, läkemedelstillverkning, trycke— rier och plasttillverkning och olika kemiska in- dustrier innehåller kolväten av olika slag vilka innebär risker för hälsa och växtskador samt lukt- störningar. Användningen av lösningsmedel behöver begränsas med hänsyn till såväl lokala förhållan- den som till deras förmåga att bilda oxidanter genom reaktioner med kväveoxider i atmosfären.
Industrin är den verkligt stora kemikalieanvändaren. Det är svårt att få reda på vilka ämnen som finns i olika kemiska produkter. Det stora antalet gör det svårt att få miljöeffekterna testade och utred— da (se avsnitt 2.1.5).
2-2-4 Bytelléhantering
Från hushållen kommer i dag 2 & miljon ton avfall per år - 300 kg per person. Den samlade mängden industriavfall har beräknats till 4 % miljon ton. I det ingår då inte restprodukter från gruvor, mineralberedning och jordbruk. Byggnads— och riv- ningsverksamhet och reningsverk ger också upphov till stora volymer avfall.
Det miljöfarliga avfallet uppgår till 5 miljon ton: oljeavfall av olika slag, kasserade lösningsmedel,
rester av färger, lacker, lim, PCB-produkter och bekämpningsmedel, förbrukade cyanidhaltiga ytbe— handlingsbad, kemikalierester och biprodukter från den kemiska industrin o.s.v., o.s.v.
Totalt sett rör det sig om stora mängder avfall, ca 1 700 miljoner m3 på 50 år. Om sådana mängder avfall skall deponeras, behövs det stora markarealer. Ris- ken för läckage av olika föroreningar är dessutom
stor.
Avfallets sammansättning och innehåll är en spegel av produktion och konsumtion i det moderna indust- risamhället. Det innehåller alla de produkter som vi som konsumenter vill bli av med. Det är också ofrån- komligt att hushållsavfallet kommer att vara "förorenat" med stora mängder ämnen som är negativa från hälso- och miljösynpunkt. Det är närmast självklart att hanteringen och omhändertagandet av dessa mycket stora mängder avfall utgör ett stort miljöproblem, som kräver betydande insatser för att kunna lösas. Det finns inga enkla lösningar på avfallsproblemen. Detta gäller oavsett vilka behandlingsmetoder eller kombination av metoder som väljs. Men samtidigt som avfallet är ett mil- jöproblem utgör det en potentiell resurs med tanke på innehållet av såväl material som energi.
Den grundläggande strategin när det gäller avfalls- frågorna är att så långt möjligt tillvarata rest- produkter och material. System för återanvändning av produkter är etablerade och fungerar i stort sett bra för bl.a. återvinning av papper och glas.
I syfte att förbättra omhändertagandet av hushålls- avfallet och öka återvinningen drevs ett antal s.k. separerings/komposteringsanläggningar fram med hjälp av statsbidrag. Det har emellertid visat sig svårt att få avsättning för de olika fraktionerna.
En annan avfallsprodukt för vilken avsättningspro- blem kan väntas uppstå är slam från kommunala re- ningsverk. Både slam och kompost ur hushållsavfall har genom sitt innehåll av tungmetaller, bl.a. kadmium, ifrågasatts som jordförbättrings- och gödselmedel på åkermark.
I dag identifieras miljöproblem i samband med produk- ter och varor ofta först i samband med avfallshan- teringen. När problemet upptäcks har produkterna oftast introducerats på marknaden i sådan ut— sträckning att det är svårt att vidta radikala åt- gärder mot dem - inte minst för ett enskilt land. Åtgärderna får i stället inriktas på att minska olägenheter vid avfallsbehandlingen.
På sikt måste strävan vara att byta ut skadliga produkter mot mindre skadliga. Aktuella produkt— sortiment att studera är de som innehåller kvick- silver, kadmium, PCB, asbest, svårnedbrytbara organiska föreningar m.m. Området är stort.
Avfallsdeponering kommer under överskådlig tid att utgöra en basresurs för avfallshanteringen och ett komplement till övriga behandlingsmetoder. Hur man än behandlar avfallet, kommer man alltid att få en rest som måste deponeras. Vi har i dag ingen
bra kontroll över eller kunskap om utsläpp av föroreningar från avfallsdeponier i ett längre tidsperspektiv. Vi vet inte vad som händer i ett upplag. Vi vet inte hur olika uppbyggnadssätt och förbehandlingar påverkar processerna i upp- lagen. På samma sätt som i fråga om strålning bör vi i samband med riskanalysen ta hänsyn till utsläpp och effekter under mycket lång tid.
För markdeponering finns två principiellt olika alternativ. Enligt det ena alternativet kan av- fallsupplag placeras på tätt underlag och lak- vattnet samlas upp och renas. Detta förutsätter ett ansvarstagande för avfallsupplags skötsel under kanske 100-tals år om upplaget avger miljö- och hälsofarliga ämnen. Det andra alternativet är att minimera bildningen av lakvatten genom lämplig täckning av deponin. Mängden lakvatten får inte vara så stor att den kan förorena grundvattnet. Denna princip har fördelen att avfallsupplaget kan lämnas utan särskild tillsyn.
För industriavfall dominerar deponering som be- handlingsmetod med undantag för avfall med högt kalorivärde och metalliska avfall från järn- och stålindustrin.
I dag förbränns drygt 50 % av hushållsavfallet eller ca 1,4 milj. ton.Avfallsförbränningen le— vererar 3 TNh till kommunernas fjärrvärmeverk.
Hushållsavfallet och det brännbara industriav- fallet utgör tillsammans en energitillgång som be- räkningsmässigt skulle kunna ge 14 TWh per är, motsvarande 2 miljoner ton kol.
En förutsättning för avfallsförbränning är att häl- so— och miljökraven kan tillgodoses. Det gäller i första hand utsläppen till luft, dels av vissa
tungmetaller som kvicksilver och kadmium, dels av dioxiner och andra organiska föroreningar.
Det är möjligt att väsentligt reducera utsläppen av föroreningar från avfallsförbränning. Det kan ske genom en kombination av åtgärder i form av produkt- kontroll o.d. för att få ett ”renare" avfall, för- bättrad och effektivare förbränning vid anlägg- ningarna och införande av avancerad rökgasrening.
Det behövs ett FoU-arbete (forsknings- och utveck- lings) för att studera alternativ till deponering och förbränning. Den teknik som för närvarande är mest intressant är, förutom källsorteringen, bio- förgasning. Fördelarna med att röta hushållsavfall jämfört med i första hand deponering är volymreduk- tion och energiproduktion i form av deponigas. Man kan troligen åstadkomma ett väl fungerande, energisnålt avfallsbehandlingssystem genom en kom- bination av bioförgasning och källsortering.
2-2-5 EepmunéLI/Azts'snit Tre viktiga framtidsfrågor kan utskiljas på VA-om— rådet (vatten och avlopp)
- dricksvattenkvalitet och hälsa - bl.a. mot bak- grund av försurning av mark och grundvatten och intensiv jordbruksproduktion
— VA—systemens åldrande i kombination med dåligt underhåll och korrosion, bl.a. orsakad av för- surning
— optimering av existerande renings- och process— teknik samt utveckling av ny teknik.
De större tätorternas vattenförsörjning baseras näs- tan uteslutande på ytvatten, som också utnyttjas som recipienter för industriellt avloppsvatten. Hälsoriskerna med detta dubbla utnyttjande är okända men bör uppmärksammas. Grundvatten har nor- malt ansetts ha sådan kvalitet att hälsorisker ute- slutits, men höga nitrathalter i intensivt odlade jordbruksområden, höga metallhalter i försurade grundvatten och lokal påverkan från olika typer av avfall ökar behovet av dricksvattenforskning.
I landets tätorter finns i dag mer än 130 000 km vatten— och avloppsledningar. Det utbyggda led- ningssystemet måste drivas och underhållas så att det kan nyttjas under lång tid. Nyanskaffningsvär- det har uppskattats till mellan 150 och 200 miljar- der kr.
Driftkostnaderna för de kommunala VA-näten speglar inte det verkliga behovet av underhållsåtgärder. Det vore ekonomiskt fördelaktigt att redan nu satsa på förebyggande underhåll för att undvika akuta problem på 1990-talet och framöver och därmed stora kostnadskrävande insatser.
Ur miljösynpunkt har stora förbättringar skett i och med den omfattande utbyggnaden av reningsver- ken. Men ungefär en tredjedel av verken uppfyller inte stipulerade utsläppsvillkor. Även i de fall reningsverken fungerar tillfredsställande sker ofta bräddning av obehandlat vatten ute på lednings- näten före reningsverken. Utsläppen från lednings- system via bräddning har en annan karaktär än de från ett reningsverk. Det sker periodvis och i recipienter som inte valts på miljömässiga grun- der. Tätorternas dagvatten blir ofta starkt föro- renat av trafiken. — Den långsiktiga målsättningen bör vara att ingen bräddning skall ske.
Den höga kvävebelastningen på svenska kustvatten är en kombination av diffusa utsläpp från intensiv jordbruksproduktion, atmosfärisk deposition, ut— släpp från industri och kommunala avloppsrenings- verk.
Inom flera områden behövs det reningstekniskt ut- vecklingsarbete:
- slamhantering
- kvävereduktion
- långsiktig kompetensuppbyggnad om reningspro- cesser
— optimering av befintlig reningsteknik
— mät- och reglerteknik i test- och demonstra- tionsanläggningar.
2-2-6 559959!th
Under senare delen av 1970-talet kom olika biolo- giska krav mera i förgrunden inom skogsbruket. Detta kan ses som en reaktion på det schablonartade skogs- bruk som började växa fram under 1960-talet. En annan viktig orsak till förändringen torde vara den lönsamhetsförbättring som uppkom i mitten av 1970— talet. Både för skogsbruket och skogsindustrin blev det viktigare att skogen sköts så att den ger
en hög produktion. Även naturvårdsopinionen bidrog till att skogsbrukets inriktning förändrades under 1970-talet.
ökad virkesproduktion och avverkning är ett starkt samhällsintresse. Inhemsk efterfrågan på skogsin- dustriråvaror kan komma att konkurrera med behov
av trädbränslen. En ökad efterfrågan kan mötas med att öka markens långsiktiga produktionsförmåga, öka användningen av virkesnåla processer eller öka skogsmarksarealen. — En ökad lövskogsandel i det svenska skogsbruket kan vara ett medel att i någon
mån motverka markförsurning.
Det finns stora möjligheter att med intensivare skogsliga skötselåtgärder öka produktionen i våra skogar. Miljöeffekter (effekter på rekreations— intressen och hot mot ekosystem, fauna och flora) av nya skogsbruksmetoder måste utvärderas. Det gäller sådant som kalavverkning, helträdsutnytt- jande, hyggesplöjning, skapandet av monokulturer, införandet av främmande trädslag, torrläggning
av våtmarker, avverkningar i områden med besvär— liga geografiska förhållanden, skogsenergiodling samt användning av olika gödselmedel.
2.2.7 Jordbruk
Åkerarealen, som minskade kraftigt under 1950— och l960—talen, har i stort sett varit oförändrad de senaste tio åren, 2,9 miljoner hektar. Det faktum att all brukningsvärd åkerjord skall utnyttjas för jordbruksproduktion har i kombination med ökad effektivitet i jordbruket lett till stora över- skott på jordbruksprodukter.
I många fall har mycket stora anläggningar för djur- skötsel byggts upp med litet arealunderlag, vilket ofta lett till svårigheter att bli av med gödseln på ett effektivt och miljövänligt sätt. Den kon— centrerade djurhållningen har också lett till att stora arealer inte stallgödslas. På dessa arealer är hög handelsgödseltillförsel nödvändig för att
man skall få goda skördar.
Användningen av gödselmedel inom jordbruket är en bi— dragande orsak till övergödningsproblemen i vatten- drag, sjöar och kustvatten. Särskilt de stallgödsla- de åkermarkerna får ofta en alltför hög gödslings- dos i förhållande till grödornas behov. Gödslingen sker dessutom ofta vid ur miljövårdssynpunkt fel tidpunkt. Stallgödselanvändningen kan i många fall mer jämföras med en avfallshantering än ett effek- tivt utnyttjande av en resurs. Gödselhanteringen medför dessutom utsläpp av kväveföreningar som di- rekt eller efter atmosfärsomvandlingar kan bidra till försurningseffekter på skog.
Höga nitratkvävehalter har uppmätts i grundvatten, särskilt i områden med sandjordar i södra Sverige. Eftersom vattnet rör sig med en hastighet av högst ett par meter per år i en sandjord, och avsevärt långsammare i en lerjord, kan det dröja upp till flera årtionden innan ett ökat kväveläckage eller effekter av avlastningsåtgärder återspeglas i ni— trathaltförändringar i djupare liggande grundvat- ten. Mot denna bakgrund och utifrån det faktum
att gödslingsintensiteten ökade under 1960-talet och fram till mitten av 1970-talet kan man för- vänta att nitrathalterna i grundvatten med stor sannolikhet kommer att öka de närmaste åren, så- väl areellt som på djupet.
Problem orsakade av höga halter tungmetaller, framför allt kadmium, i jordbruksmark uppmärksam- mades först i samband med spridning av rötslam och har sedan också aktualiserats i samband med sprid— ning av vissa gödsel- och kalkningsmedel samt
aska från förbränning av ved och torv. Även för- surningen har kopplats till denna fråga.
Tillförseln av kadmium till åkerjorden är väsent- ligt större än bortförseln, varför kadmiumhalten stadigt ökar.Denna utveckling måste brytas.
I södra och mellersta Sveriges slättbygder har spe- cialiseringen på spannmål och andra ettåriga grödor gått mycket långt. Specialiseringen har underlät— tats av tillgången på effektiva och billiga kemiska bekämpningsmedel. — Programmerad bekämpning är lön-
Sdm.
Bekämpningsmedel inom jordbruket ger upphov till föroreningar som har varierande livslängd, sprid- ningsegenskaper i mark- och grundvatten och ofull- ständigt kända effekter på jordbruksmiljöns orga— nismer och processer i marken. Markforskningen ligger långt efter vatten- och luftvårdsforskningen när det gäller en systematisk riskvärdering.
Den moderna jordbruksdriften tenderar att skapa ett allt enformigare landskap. De naturliga fodermar- kerna och ängsmarken minskar. På åkermarken ställer maskindriften krav på stora och regelbundna ytor. öppna diken och åkerholmar är viktiga biotoper för många växt- och djurarter men "odlingshinder" för jordbrukaren. Dagens odlingssystem bidrar till att floran utarmas. Många arter är utrotningshotade.
Under 1990-talet kan energiskog bli ett nytt inslag i det svenska odlingslandskapet. Anspråken kommer
i första hand att riktas mot nedlagd och marginell åkermark. Dessutom innebär överskottsproduktionen av spannmål att ytterligare jordbruksmark är in— tressant ur skogsenergisynpunkt.
Energiskogsodlingen kan komma att innebära en ökad användning av bekämpningsmedel och behov av resi- stensförädling mot växtsjukdomar och andra parasit- angrepp, med motsvarande risk för genetisk utarm— ning. Miljökonsekvenser kan uppträda i hela hante— ringskedjan - vid transport, förädling och depone—
ring.
Jordbruket står inför en omställningsprocess. Un- derlag för att kunna bedöma miljökonsekvenser av olika utvecklingsalternativ bör utarbetas.
3 NUVARANDE MÅL OCH RIKTLINJER 3.1 Olika typer av mål
De politiska organen, regeringen och riksdagen,lägger fast miljöpolitiska mål i en lång rad olika besluts- dokument: propositioner, utskottsbetänkanden och riks- dagsbeslut. Dessa beslutsdokument kan handla om miljö- skydd, naturvård, kemikaliehantering, avfall, trafik, jordbruk, energi o.s.v., o.s.v. Myndigheterna, på miljövårdsområdet i första hand koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket, kemikalieinspek- tionen och länsstyrelserna, skall verkställa de politiska besluten och se till att de berörda beter sig på ett sådant sätt att de politiskt for— mulerade målen uppnås. Riksdagens och regeringens intentioner kommer i regel att passera flera be- sluts— (och transformations)— punkter innan den sista miljövårdande åtgärden vidtas.
De politiska organen har under två decennier i olika dokument formulerat övergripande miljö- politiska mål av typen garantera alla en livs- vänlig miljö. hejda miljöförstöringen, så långt möjligt återställa förstörd miljö, göra naturen tillgänglig för rekreation och friluftsliv. Sedan år 1972 skall också "en ekologisk grundsyn till- lämpas på alla planeringsnivåer." (Prop. 1972:111, om regional utveckling och hushållning med mark och vatten, bil. 2, sid. 131).
Målen på miljöområdet är - utöver de tidigare nämnda övergripande målen — formulerade på flera olika sätt. Det kan handla om att ta hänsyn till eller beakta miljön inom olika verksamheter. Sådana målformu— leringar finns t.ex. i jordbrukspolitiken och skogs-
politiken. Hänsynen till miljön är i sådana sam- manhang sekundära mål och har karaktär av restrik- tion i förhållande till det primära målet. De al" männa hänsynsreglerna preciseras i skogsvårdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark med till- lämpningsföreskrifter.
Hänsynen till miljön har fått varierande genomslag inom olika samhällssektorer. Miljöaspekterna har t.ex. under senare år påverkat energisektorn mer än transportsektorn, skogsbruket mer än jordbruket.
En annan typ av mål tar sikte på att särskilt skydda eller bevara vissa områden eller biotoper, vilket i sin tur innebär inskränkningar i vilka verksamheter som kan tillåtas inom de aktuella om— rådena (älvar, ädellövskog, urskog, våtmarker).
En tredje typ av mål handlar om förorenande ut- släpp. Det kan t.ex. gälla att utsläppen inte skall överstiga en viss nivå eller att de skall minska, till en viss volym och inom en viss tid etc.
En färde typ av mål innebär att användning och spridning av vissa miljöfarliga ämnen skall be- gränsas: alltifrån ingen användning alls (förbud; PCB och DDT t.ex.), minskad användning (kemiska bekämpningsmedel i jordbruket), ingen användning i vissa sammanhang (t.ex. kadmium), användning först efter prövning (kemiska bekämpningsmedel) eller användning efter "försiktighetsåtgärder" (kemiska produkter i allmänhet).
En femte typ av mål som hittills ej använts i Sve- rigeär mål formulerade i termer av miljökvalitet, d.v.s. ett mått på hur mycket naturen tål. Exempel- vis kan anges att viss mark tål ett visst antal kg
svavel per ha och år.
Vissa mål anger vilka problem som skall bearbetas, andra anger en mer eller mindre preciserad färdrikt— ning. En del innehåller dessutom någon typ av tid— tabell.
Det räcker i allmänhet inte med att de politiska organen pekar ut vilka åtgärder som skall vidtas. Det måste också finnas handlingsprogram som utvisar vem som är ansvarig och en tidplan för när åtgärden skall genomföras. Det handlar också om vilka resur— ser och redskap som finns eller ställs till förfo- gande.
Ibland anges målen i kvantitativa termer: t.ex. halvering av användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket inom fem år, minskning av utsläppen av svaveldioxid med minst 65 % mellan år 1980 och 1995, eller minskning av utsläppen av kväveoxider med minst 30 % mellan år 1980 och 1995. Ett entydigt, precist formulerat politiskt mål leder emellertid inte automatiskt till att målet uppnås. Det finns exempelvis tydliga bullerriktlinjer, men målupp- fyllelsen är låg. När det gällde kvicksilverhal- tiga batterier formulerade statsmakterna ett väl preciserat mål inklusive tidtabell och överlät
åt branschen att utforma medlen. — Branschen kla- rade inte sin del i programmet.
Ett övergripande mål inom svensk miljövård, liksom för miljövärden i flera andra länder, kan också den s.k. Polluter- Pays-Principle (PPP) sägas vara. Det innebär att förorenaren själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begränsa störningar— na från verksamheten. Till miljövård räknas då olika åtgärder för rening av utsläpp, processänd- ringar. byte av råvaror etc.
I det följande redovisas dels vissa allmänna mål, dels exempel på några konkreta mål.
3.2 Vissa allmänna mål
All användning av våra naturresurser innebär på nå— got sätt miljöpåverkan. Samtidigt är det använd- ningen av naturresurser som till stor del ger oss den levnadsstandard vi har i dag. Hittills har ofta kraven på bättre miljö ställts mot fortsatt ekono- misk utveckling och nya arbetstillfällen. Fram- tiden måste därför enligt uttalanden av miljöminis- tern inriktas mot "den tredje vägens miljöpolitik” som bl.a. mäste anvisa hur kraven på en bättre miljö kan förenas med våra krav på arbete åt alla, social välfärd och ekonomisk utveckling. Detta kommer också att medföra krav på ändrad livsstil inom flera olika områden. Attitydförändringar är också nödvändiga både hos enskilda, företag, organisationer och myn- digheter. Målet är att uppnå en helhetssyn som inne— bär att hela politiken står i samklang med de upp- ställda miljömålen.
Sverige strävar efter att vara ett föregångsland i miljöfrågor. Inte minst av den anledningen är det viktigt att visa på en väg där det går att förena miljökraven med kampen för full sysselsättning
och ekonomisk utveckling. Lyckas man inom landet förena dessa mål är det lättare för Sverige att få gehör för krav på miljöförbättrande åtgärder i andra länder. För att uppnå miljökraven har miljö— ministern uttryckt, att det inom några strategiska områden behövs ett radikalt systembyte som kan ge- nomföras med väl genomtänkta omställningsplaner — planer som kan ge en bild av framtidens miljöpoli- tik. Det gäller sådana områden som trafiken, ener- gin, jordbruket, livsmedelspolitiken, avfallshan— teringen och storstädernas vardagsmiljö.
Omställningsplanerna skall ses som ett komplement till den traditionella miljövärden med syfte att ange strategier som i grunden löser miljöproblemen.
Omställningsplanens uppgift är också att på ett för alla begripligt sätt visa hur detta skall gå till.
Miljöministern har vidare uttalat att den traditio- nella miljövärden måste bli mer effektiv. Den nu- varande lagstiftningen och organisationen har verkat i tjugo år och åstadkommit avsevärda förbättringar inom miljövårdens område. Nya erfarenheter och ny kunskap ställer dock nu krav på en anpassning av or— ganisation och lagstiftning. Det framtida miljö- skyddsarbetet måste bedrivas effektivare bl.a. genom en bättre tillsyn och skärpning av lagstiftningen. Brott mot uppställda miljökrav bör på ett snabbare sätt än hittills kunna upptäckas och på ett mer kraftfullt och effektivt sätt beivras. Det är dessa frågor utredningen fått uppgiften att söka be- svara.
3.3 Några konkreta mål
I propositionen om kemikaliekontroll våren 1985 (prop. 1984/85 118) meddelade jordbruksministern att han haft överläggningar med företrädare för batteribranschen. Dessa hade förklarat sig villiga att vidta sådana åtgärder att utsläppen av kvick— silver via batterier kunde minska. Jordbruksminis- tern utgick ifrån att de berörda branscherna sna— rast skulle utarbeta och genomföra ett program för minskning av de miljöfarliga utsläppen. Som ett första etappmål fastslog jordbruksministern en utsläppsminskning från 6 ton år 1984 till max. 1,5 ton senast är 1987.
År 1984 tillsatte regeringen en aktionsgrupp för att samordna och ytterligare intensifiera insatserna mot försurningen. Den aktionsplan, som utarbeta- des av naturvårdsverket i samarbete med sex andra
myndigheter, låg till grund för regeringens s.k. försurningsproposition våren 1985. Riksdagen be— slöt bl.a. att svaveldioxidutsläppen skall minskas med 65 % och kvävedioxidutsläppen med 30 % till år 1995 jämfört med 1980 års nivå och att katalytisk avgasrening skall finnas på alla nya bilar fr.o.m. 1989 års modeller efter en successiv frivillig
övergång fr.o.m. 1987 års modeller.
Beräkningarna i aktionsplanen som låg till grund för målet att minska de inhemska kväveoxidutsläppen med 30 % till år 1995 byggde på att skärpta, obli- gatoriska avgasreningskrav skulle införas i Sverige för bensindrivna fordon fr.o.m. år 1987 och för tunga dieselfordon fr.o.m. år 1988. Riksdagens beslut och den ökande biltrafiken innebär att man inte kan uppnå målet att minska kväveoxidutsläppen med 30 %. Det kan dessutom bli svårt att nå målet för svaveldioxidutsläppen. År 1985 bröts en sedan
länge nedåtgående trend.
För jordbruket behövs en övergripande omställnings- plan som visar hur ett system kan utvecklas som inte medför och binder enorma resurser och kostnader i form av överproduktion, övergödsling och bekämp- ningsmedel. I stället skall man tillämpa ett ba- lanserat och miljövänligt produktionssystem som ger konsumenterna god och nyttig mat samt jord- brukare och livsmedelsarbetare en trygg försörj— ning. I 1985 års regeringsdeklaration meddelade statsministern att användningen av bekämpningsme— del inom jordbruket skulle halveras under en fem- årsperiod (prop. 1985/86 2, s. 51).
Våren 1986 förklarade regeringen Laholmsbukten med delar av dess tillrinningsområde som ett sär— skilt föroreningskänsligt område. Våren 1987 be- myndigade regeringen länsstyrelserna i Kristian— stads och Hallands län att gemensamt meddela före-
skrifter om skyddsåtgärder m.m. Utsläppen av kväve till Laholmsbukten skulle minska med 25 % till är 1992 och utsläppen av fosfor skulle begränsas ytter— ligare. Länsstyrelserna skall i sitt arbete beakta en rad riktlinjer, bl.a.
— skärpta föreskrifter för gödselanvändning och för lagring av gödsel
— begränsning av antalet djur per hektar
- mark somliggeri träda skall besäs med täck- gröda
— utbyggnad av större avloppsreningsverk för minst 90 % reduktion av fosfor och 80 % reduk- tion av kväve.
127 4 INTERNATIONELLT MILJöVÅRDSARBETE 4.1 Allmänt
Sverige drabbas hårt av föroreningsutsläpp och annat som sker i våra grannländer på större eller mindre av- stånd frän våra gränser. Ett utvecklat och väl funge— rande internationellt samarbete och insatser som görs gemensamt med andra länder är därför absoluta förut— sättningar om vi från svensk sida skall kunna driva utvecklingen i den riktning vi tycker är riktig. Det är nödvändigt för att lösa globala miljö- problem och för att komma till rätta med många av de miljöproblem vi brottas med inom Sveriges gränser.
Sverige deltar på flera olika nivåer och i många olika former i det internationella samarbetet på miljö— och naturresursomrädet. Samarbetet kan gälla allt från politiskt samarbete för att förhandla fram avtal, konventioner eller internationella åtgärds- program till vetenskapligt forsknings— eller in- formationsutbyte för att behandla ett visst miljö- problem. Vid sidan av de mera officiella kanalerna förekommer ett omfattande samarbete bl.a. genom de ideella organisationerna och genom att enskilda forskare och forskargrupper har kontakt med sina utländska kollegor. Detsamma gäller för miljö— värdstjänstemän som samarbetar med kollegor i andra länder. Här skapar det mera officiella samarbetet ofta kontakter som sedan kan utnyttjas i andra sammanhang.
Det officiella miljösamarbetet äger rum antingen inom ramen för organisationer som skapats speciellt
för miljösamarbete eller inom organisationer som ur- sprungligen bildats av andra skäl, men som efter hand tagit in miljöfrågorna i sin verksamhet.
Den viktigaste organisationen på global nivå som till- skapats direkt för miljösamarbete är UNEP FN:s miljöpro- gram, som har till uppgift att samordna hela FN—systemets insatser på miljö- och naturresursomrädet. Till de sär— skilt tillskapade miljöorganisationerna kan man också räkna de organisationer som upprättats för att an- gripa miljöproblemen inom en viss region eller för att samarbeta kring ett särskilt miljöproblem som berör flera länder. Exempel på detta är regionala avtal, konventioner, som slutits till skydd för den marina miljön i olika havsområden, t.ex. öster— sjöns. Konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar är ett exempel på ett avtal om ett särskilt miljöproblem.
Organisationer som inte bildats enbart för miljö- samarbete tar upp miljöfrågorna antingen så att de tar in miljökomponenter inom ramen för de ordinarie programmen som t.ex. en rad fackorgan inom FN, eller bildar särskilda miljökommittéer som t.ex. OECD och Europarådet. Till de sistnämnda kan på regional nivå också räknas Nordiska ministerrådet.
I bilaga 3 redovisas närmare samarbetsorganisa- tioner och —former på det internationella fältet. I detta samarbete på olika nivåer har naturvårds- verket, som central naturvårdsmyndighet, en stor del. Även övriga medlemmar i den s.k. miljövårds— familjen - myndigheter, högskolor och andra forsk- ningsinstitutioner m.fl. - medverkar i varierande omfattning, liksom givetvis utrikes—,och miljö- och energidepartementen. För naturvårdsverkets del slutar en mycket överslagsmässig beräkning av det internationella arbetets omfattning på ca 25 per—
sonår.
4.2 Utredningens slutsatser
Som framgått av det föregående deltar Sverige mycket aktivt i det internationella miljövårdsarbetet. Ut— redningen vill betona vikten av att detta arbete ytterligare intensifieras. De sammanlagda miljö- föroreningarna från andra länder betyder inom flera områden väsentligt mer än våra egna. Ett effektivare miljövärdsarbete inom landet måste där— för kombineras med ett ökat kraftfullt internatio- nellt engagemang som leder till konkreta åtgärder för att vi skall kunna förbättra vår egen miljö.
II Miljövårdsorganisationen
5 NUVARANDE MILJöVÅRDSORGANISATION 5.1 Allmänt
Ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer har inom sitt sektorsområde att fullgöra miljöupp- gifter i större eller mindre omfattning. Enligt direktiven skall utredningen
"som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorga- nisationen. Verksamheter och organi gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklar- heter i ansvarsfördelningen, bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt."
5.2 Miljövårdsfamiljen
På regeringsnivån är det i första hand miljö- och energidepartementet som ansvarar för miljöfrågorna. Miljö- och energidepartementet skall enligt rege- ringsdeklarationen vara pådrivande och samordnande i regeringens miljöpolitik. Men samtliga departe- ment har uppgifter på miljövårdsområdet. Som exem- pel kan nämnas bostadsdepartementet som ansvarar för den fysiska riksplaneringen. Regeringen har vi-
dare en informerande och rådgivande miljövårdsbered— ning till sitt förfogande.
Statens naturvårdsverk (SNV) är den centrala för- valtningsmyndigheten på miljövårdsområdet. Natur- vårdsverket skall bevaka utvecklingen i miljön och föreslå regeringen nödvändiga åtgärder. Naturvårds— verket skall tillsammans med en rad andra myndighe- ter verkställa riksdagens och regeringens beslut
på miljövårdsområdet.
Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och konces— sionsnämnden för miljöskydd utgör tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna kärnan i miljövårds— organisationen.
En grupp myndigheter med relativt omfattande miljö— vårdsuppgifter är planverket, livsmedelsverket, socialstyrelsen, tullverket, statens räddningsverk, och riksantikvarieämbetet. En annan grupp myndig— heter, som bedriver eller främjar verksamheter som kan vara miljöstörande, har ålagts att ta miljö- hänsyn i sin verksamhet. Det gäller bl.a. vägverket, trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket, lantbruks— styrelsen, fiskeristyrelsen, energiverket, skogs- styrelsen och domänverket.
Naturvårdsverkets verksamhetsfält omfattar inte alla frågor inom miljövårdsområdet utan är koncen— trerat till följande:
- miljöskydd, d.v.s. skydd av den yttre miljön mot negativa påverkningar
— naturvård, d.v.s. särskilt skydd av vissa områ- den, skötsel av dessa områden, restaurering samt jakt och viltvård
- friluftsliv och rekreation
- tillsyn över efterlevnaden av lagen om kemiska produkter i den mån tillsyn ej ankommer på annan myndighet
- att leda och främja företrädesvis målinriktad forskning och undersökningsverksamhet på miljö— vårdsområdet.
Även om naturvårdsverket är den centrala statliga myndigheten på miljövårdsområdet, bör det obser- veras, att merparten av de beslut som styr miljö- vårdsarbetet fattas av andra organ än naturvårds- verket, i första hand regeringen, koncessions- nämnden för miljöskydd, kemikalieinspektionen och länsstyrelserna. SNV måste på olika sätt söka samarbete med och påverka andra parter i samhället att ta hänsyn till miljön eller att genomföra miljövårdande insatser. Naturvårdsver— ket har en stor kontaktyta mot en rad centrala myndigheter, mot kommuner, branschorgan, före— tag och allmänhet.
Kemikalieinspektionen skall verka för en bättre kontroll av kemikalieanvändningen. Det innebär att inspektionen bevakar kemikalieanvändningen i stort genom rådgivning till och kontroll av enskilda företag, genom utredningar av kemiska hälso— och miljörisker och genom att förhands- granska bekämpningsmedel och fastställa villkor för deras användning. Inspektionen skall dessutom föra ett allmänt produktregister.
Samtidigt som miljöskyddslagen antogs av riksda- gen år 1969, inrättades koncessionsnämnden för miljöskydd, en domstolsliknande myndighet. Kon- cessionsnämnden och länsstyrelserna prövar miljö-
störande verksamhet enligt miljöskyddslagen, de större och mer komplicerade ärendena prövas av koncessionsnämnden, de mindre komplicerade av läns— styrelserna. Koncessionsnämnden består av en ord— förande och domstolsjurister, en teknisk expert,
en representant för naturvården och en represen— tant från antingen industrin eller kommunerna, beroende på vilken typ av ärende nämnden behandlar.
Huvudansvaret för natur— och miljövärden på det re- gionala planet ligger hos länsstyrelserna. De är bl.a. beslutsmyndigheter i de flesta ärenden en— ligt naturvårdslagen och regionala tillsynsmyn— digheter enligt miljöskyddslagen och hälsoskydds- lagen. De är dessutom - tillsammans med yrkesin— spektionen - tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter. Inom länsstyrelsernas plane- ringsavdelningar finns särskilda naturvårdsenheter, som ofta arbetar i nära kontakt med naturvårds— verket.
De 284 kommunerna och i första hand deras miljö— och hälsoskyddsnämnder samt byggnadsnämnder svarar för miljövårdsarbetet på lokal nivå. Kommunerna, vars storlek och karaktär är högst varierande, har mycket olika resurser för sitt miljövårdsarbete.
Under senare år har en rad miljövårdsuppgifter över— förts till länsstyrelserna och kommunerna. Genom l98l års ändringar i miljöskyddslagen kan kommu- nerna helt eller delvis ta över tillsyn enligt miljöskyddslagen från länsstyrelserna. Fram till hösten 1986 har drygt 40 kommuner använt sig av denna möjlighet.
Det finns, som nämnts, en lång rad statliga organ som har uppgifter på miljövårdsområdet:
Domänverket förvaltar en del av kronans mark och sva— rar för vården av vissa nationalparker, naturreser- vat och naturminnen på sådan mark. Domänverket har även sedan gammalt undantagit särskilt intressanta områden på kronans mark från ekonomiskt skogsbruk, s.k. domänreservat.
Energiverket skall analysera och bedöma energialter- nativ med avseende på bl.a. miljöeffekter. Verket skall också främja utveckling och öka användning av alternativa och förnybara energikällor samt främja en effektiv energihushållning.
Fiskeristyrelsen bevakar fiskets intressen i sam— band med vattenförorening och byggande i vatten. Styrelsen medverkar också i naturvårdsverkets åt— gärdsprogram mot försurningen.
Lantbruksstyrelsen handhar frågor om t.ex. använd— ning av gödselmedel och bekämpningsmedel, dränering och fastighetssammanslagning samt frågor om na- turvårdshänsyn i jordbruket, d.v.s. verksamheter som i hög grad rör kulturlandskapet.
Livsmedelsverket är den centrala myndigheten för livsmedelshygienen och livsmedelskontrollen, däri— bland dricksvatten.
Planverket handlägger frågor om fysisk riksplanering och annan planering där hänsyn skall tas också till naturvårdens och miljöskyddets intressen, t.ex. luftföroreningar och buller i trafikplaneringen. Planverket har den allmänna uppsikten över hus— hållningen med naturresurser.
Riksantikvarieämbetet sysslar bl.a. med frågor om kulturlandskapets bevarande.
Sjöfartsverket arbetar bl.a. med säkerhetsfrågor kring sjötransporter av farligt gods samt bulk— transporter till sjöss av oljor och kemikalier, varvid även skyddet av miljön inbegrips i utfärda- de föreskrifter.
Skogsstyrelsens verksamhet rör i hög grad land- skapets utveckling. Styrelsen har bl.a. i före- skrifter och råd konkretiserat de regler om hän— syn till naturmiljön som skrivits in i skogsvårds- lagen.
Socialstyrelsen handlägger frågor om hälsoskydd och miljömedicin, bl.a. med stöd av hälsoskydds- lagstiftningen. Vissa delar av hälsoskyddsarbetet ligger på naturvårdsverket.
Trafiksäkerhetsverket handlägger bl.a. frågor om buller från motorfordon.
Tullverket har bl.a. hand om oljebekämpning och räddningsåtgärder vid kemikalieutsläpp till sjöss och i kustvatten.
Bland FoU—stödjande organ på miljövårdsområdet kan i första hand nämnas naturvårdsverkets forsk- ningsnämnd och naturvetenskapliga forskningsrådet men också forskningsrådsnämnden, transportforsk— ningsberedningen, medicinska forskningsrådet, ingenjörsvetenskapsakademien, energiforsknings- nämnden, styrelsen för teknisk utveckling och skogs- och jordbrukets forskningsråd. Bland forsk- ningsutförande organ kan nämnas vissa universitets- och högskoleinstitutioner, statens miljömedicinska laboratorium, statens meteorologiska och hydro- logiska institut, naturhistoriska riksmuseet, Sveriges lantbruksuniversitet och Institutet för vatten- och luftvårdsforskning.
5.3 Tablå över miljövårdsfamiljen
På nästa sida redovisas i tablåform hela miljövårds- familjen indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt "miljötyngd". I bilaga 2, ges en noggrann be- skrivning av hela miljövårdsfamiljen med alla be- rörda myndigheter samt utdrag ur de delar av för— fattningarna som behandlar miljöansvaret. l bilagan redovisas också de ideella organisationerna inom miljövårdsområdet.
Totalt omfattar hela miljövårdsfamiljen ca 80 myn- digheter som har sina miljöuppgifter reglerade i sam— manlagt ca 260 författningar. Grovt uppskattat sysslar totalt ca 3 000 personer inom miljövårds- familjen med miljövårdsarbete. Då skall noteras att här ingår alla helt eller delvis sysselsatta och inklusive alla dem som arbetar med i första hand naturvård.
Miljövårdsfamiljen (Regeringen och departementen är inte medtagna i denna tablå) Indelad efter huvudsakliga arbetsuppgifter samt "miljötyngd"
Huvudsaklig arbetsuppgift
”Miljötyngd"
RUPP 1 I man med sen- ra uppgifter på iliöområdet
RUP? 2 ' men med tyd- och ofta rela- tvt omfattande
GRUPP 3 Organ med sam- mn typ nv upp- gifter som grupp 2, dock mindre omfattande och! eller mindre lyd- lig.
GRUPP 3! Organ som be- driver plenerlng/ tillsyn/kontroll inom an- gränsande om- råde
ANTAL Siffran inom parentes anger antal depl rad resp kol
Organ som bedriver plu- nering, tillsyn ller kon- troll inom mil|ovtrd i vid mening
eller frim|ar verksamhet som kan medföra miliö- effekter. och som dirför ålagts att ta miljöhinavn
FoU-utförande! speclallstorgan
FoU-stödjande organ
Länsstyrelserna C Statens naturvårds- verk ME Kemikalieinspektionen ME Kommune/na (Cl Statens räddningsverk Fö Tullverket Fi Statens planverk Bo Delegationen för sam- ordning av havs- resursverksamheten | Kammarkollegiet C Statens strålskydds- institut ME Statens kärnkrafts- inspektion ME Statens kärnbränsle- nämnd ME Finskvsvenska gräns- älvskommissionen ME
Rikspolisstyrelsen inkl
regional/lokal organisation Ju Kommerskollegium UD Socialstyrelsen S Siösäkerhetsrådet K Konsumentverket med
KO Fi Riksagtikvariea'mbetet
RAA och statens historiska museer U Statens Iivsmedelsverk Jo Statens utsädes-
kontroll Jo Sprängämnesinspek-
tionen | Landstingen IC)
_l
Övriga organ inklusive dömande organ
Antal
Arbetarskyddsverket (Arbeterskydds— styrelsen och yrkes- inspektionen!
24I13l
A
(Naturvårdsverkets Koncessionsnämnden 5 (2) forskningsnämnd) for miljöskydd ME Vägverket K Statens miliömedicinska Naturvetenskapliga Vattendornstolar Ju 25 (11) Trafiksäkerhetsverket K laboratorium S forskningsrådet U Statistiska centralbyrån Sjöfartsverket K SMHI K SCB C Luftfartsverket K Naturhistoriska riks» Lantbruksstyrelsen inkl museet U lantbruksnämnderna Jo Vissa universitet/ Skogsstyrelsen inkl högskolor/forsknings- skogsvårdssty/al- institutioner U serna Jo Sveriges lantbruks- Statens energiverk ME universitet Jo Institutet för venen- och luftvård IVL ME Statens iarnväger SJ K Försvarets forsknings- Transportforsknings— Ovriga domstolar samt 49 (13) Fiskeristyrelsen inkl anstalt Fö beredningen K åklagarmyndigheter Ju fiskenämndarna Jo Statens bakteriologiske Forskningsråds— Utrikesrepresenta» Bergsstaten | laboratorium S nämnden U tion inkl tekniska Domänverket I Statens geotekniska Medicinska torsknings- attachéet och lant- institut K rådet U bruksettachéer Statens väg- och trafik- Kungliga vetenskaps» och —råd UD institut K akademin U Sida UD Institutet för rymdfysik U Skogs- och lantbruks- Riksskatteverket Fi Statens lantbruks» akademin Jo Skolöverstyrelsen inkl kemiska laboratorium Jo Skogs» och jordbrukets Iänsskolna'mnderna U Statens veterinärmedi- forskningsråd Jo Statens jordbruks- cinske anstalt Jo Statens råd för byggnads- nämnd Jo Statens institut för forskning Bo Arbetsmarknadsstyrel- bvggnadsforskning Bo Styrelsen för teknisk sen inkl läns- Lantmäteriverket Bo utveckling STU | arbetsnamnderno A Sveriges geologiska Statens delegation för Statens industri I undersökning SGU I rymdverksamhet ! Statens mät— och Statens provnings- Ingenjörs- och veten. provräd I anstalt | skapsakademin IVA l Länsstyrelsernas orga- Energiforsknings— nisationsnamnd LON C nämnden ME Statens vattenfallsverk ME Semrådsnamnden for kärnevlallsfrågor ME Arbetsmiljö-fonden A 2 lll 13l6) 166) 81113)
:Justitiedeo UDz trikesdep; Fö=Försvarsdep; S=Socialdep; K=Kommunikationsdep; FI=Finansdep; U=Utbildningsdep; Jo=Jordbruksdep; AzArbetsmarknadsdep; so-Bostadsde lndusttidep; ME—Miliö- och energidep; C=Civildep, rsivt anger regionala/lokale organ. d all klassning av material uppkom er gränsdragningsproblem, denna matris är således ett sätt att strukturera materialet. emmanställningen uppräknas till miljövårdsfamiljen närstående organ som icke medtagits här. rgen med "officiös" karaktär (t ex SAKAB, Bilprovningen, Håll Sverige Rent, VAV, Renhällningsverksföreningen, Kommunförbundet) har ej madtagits, ei heller vissa rådgivande organ lt ex öllsäkerhetsrådet, miliövårdsberedningen, länsälgnämnderna).
6 BRISTER I NUVARANDE MILJÖVÅRDSORGANISATION
6.l Allmänt
I det föregående avsnittet har utredningen översikt- ligt beskrivit hela miljövårdsorganisationen. Be- skrivningen visar att det är ett stort antal myndig- heter som inom sitt ansvarsområde också har ett mer eller mindre uttalat ansvar för miljöfrågor. Utred- ningen har genom en serie hearings med ledande före— trädare för de ur miljövårdssynpunkt viktigaste av dessa myndigheter och organisationer översiktligt kartlagt brister och förändringsbehov inom miljö- vårdsorganisationen. Vid dessa genomgångar har i en- lighet med direktiven särskilt frågor om brister
i ansvarsfördelning, samordning och effektivt re- sursutnyttjande behandlats. Utredningen har där- efter gjort ett urval av de viktigaste problemområ- dena för en mer noggrann analys och i syfte att ta fram förslag till förändringar. Genomgångarna har visat att de större problemen och bristerna är koncentrerade till ett förhållandevis litet antal områden samt att en del av dessa brister är av mycket strategisk betydelse för ett effektivt miljövårdsarbete.
Nedan följer en sammanställning av de frågor som utredningen bedömt som angelägna att studera när- mare. Sammanställningen omfattar också de i direk— tiven särskilt angivna problemområdena. I de följan- de kapitlen redovisas därefter för varje område en mer noggrann genomgång av brister, oklarheter i ansvarsfördelning m.m., sammanhållet med analys och förslag till förändringar.
6.2 Miljöskyddslagssystemet
0 För att miljövårdsorganisationen skall kunna bedriva ett effektivt miljövårdsarbete förut- sättes det en effektiv lagstiftning, väl av— vägd ansvarsfördelning mellan myndigheterna och mellan de olika myndighetsnivåerna samt mellan företagen och myndigheterna, erforder- liga resurser samt ett effektivt sanktions- system. Utredningen har konstaterat att det nu— varande miljöskyddssystemet, som i huvudsak reg— leras av miljöskyddslagen har flera brister i detta avseende.
Den individuella prövningen fungerar relativt bra men belastas av omständligaprocedurrutiner med bl.a. dubbelarbete i ärendehanteringen mel- lan myndigheterna. Detta resulterar i långsam ärendehandläggning som upplevs som negativt av industrin. Utformningen av villkoren i många tillståndsbeslut uppvisar sådana brister som försvårar tillsynen och möjligheterna att rättsligt driva frågor om överträdelser. Gäl— lande regler för omprövning av villkor innebär genom lagstiftningens konstruktion administra— tiva hinder för att förbättra villkoren och kräva införandet av ny teknik.
Tillsynen är den del av miljöskyddssystemet där de största bristerna finns. Resurserna be- döms vara helt otillräckliga för tillsynsverk- samheten. Bristen på samlad överblick gör ock— så att underlag för prioritering saknas. An— svarsfördelningen mellan företagens egenkon— troll och myndigheternas tillsyn är i prakti— ken oklar vilket försämrar myndigheternas re- sursutnyttjande. Kontrollprogrammen är brist— fälliga i många avseenden och för många verk—
6. 3
samheter saknas kontrollprogram helt. Ansvars- fördelningen mellan länsstyrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna innebär inte alltid den bästa lösningen från effektivitetssynpunkt och leder i många fall till ett dubbelarbete.
Det nuvarande avgiftssystemet upplevs av myn- digheterna som administrativt tungarbetat och resurskrävande och det ger i praktiken inte den kostnadstäckning som statsmakterna lagt fast. De nuvarande sanktions— och påföljds- reglerna har hittills endast lett till ett få- tal fällande domar med mycket lindriga påfölj- der. Reglerna kan inte anses ge nödvändig pre- ventiv effekt.
En noggrann genomgång av det nuvarande miljö- skyddssystemets brister följer i kapitlen 8—13.
kunskapsförsörjning och miljöforskning
Utvecklingstendenserna inom miljövärden — som t.ex. ökad komplexitet, ökat internationellt beroende, behov av större miljöhänsyn inom alla samhällssektorer, allt fler aktörer m.m. - markerar kunskapsförsörjningens strategiska betydelse inom miljövårdsområdet. Det nuva-
rande kunskapsförsörjningssystemet känneteck- nas bl.a. av dålig flexibilitet, problem med att omvandla FoU-resultat till praktiska åtgär— der samt problem med att bygga upp och vidmakt— hålla kompetens inom de centrala myndigheterna. I direktiven har angetts att utredningen särskilt bör belysa hur den framtida kunskapsförsörjningen bör organiseras samt i vilken mån naturvårdsver— ket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträck-
ning man i stället skall utnyttja kompetens
6. 4
och sakkunskap utanför verket. Utredningen har funnit att naturvårdsverket på ett till- fredsställande sätt kan beskriva miljöeffekter genom sin forsknings- och utredningsverksamhet, men SNV måste stärka sin förmåga att delta i utformandet av strategier, policies och hand- lingsprogram för att samhället också praktiskt skall kunna komma tillrätta med miljöproblemen. Inom vissa branschområden kan konstateras att naturvårdsverket saknar tillräckligt erfaren och kvalificerad personal för att handlägga tekniskt komplicerade frågor.
I Kapitel l4 följer en närmare redovisning av problem och brister i kunskapsförsörjningssys— temet samt en analys av SNV:s omställningsbe- hov.
Särskilda frågor
Ett mycket stort antal transporter av farligt gods sker dagligen på vägarna och till sjöss. Transporten och hanteringen av detta gods är förknippad med betydande risker. Ansvaret för landtransporter av farligt gods har nyli- gen överförts från sjöfartsverket till rädd— ningsverket. Beträffande sjötransporter av farligt gods kan konstateras att här förekom- mer viss oklarhet vad gäller ledningsfunktio- ner vid olyckor samt att tillsynen och kon- trollen inte är effektiv. Kapitel IS innehål- ler en närmare redovisning av bristerna och de organisatoriska problemen.
Bullret från vägtrafiken är ett stort miljö- problem som kräver en kombination av olika åt- gärder för att kunna minskas. Att minska buller från fordon anses dock vara en av de mest kost-
nadseffektiva åtgärderna. Trafiksäkerhetsver- ket ansvarar i dag för föreskrifter om for- donsbulleremission. Naturvårdsverket och tra— fiksäkerhetsverket har skilda uppfattningar om ambitionsnivå och hur bullerfrågorna bör angripas. Kapitel l6 innehåller en närmare redovisning av Oklarheterna i nuvarande an- svarsfördelning.
Riksdagen har beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk skall läggas samman till en myndighet den I juli l988. I samband där— med har diskuterats om det allmänna uppsikts— ansvaret vad gäller naturresurslagens till- lämpning liksom vissa andra frågor borde flyt— tas från planverket till naturvårdsverket.
En närmare redogörelse för dessa oklarheter redovisas i kapitel 17.
Industrin har påtalat att man i flera fall har tillåtit byggande av bostäder, centrumanlägg- ningar, m.m. allt för nära redan befintliga miljöstörande industrier. Sådana begränsningar av de skyddszoner som behövs kring industri- anläggningar, som tillståndsprövas enligt mil- jöskyddslagen, kan innebära hinder för verk- samhetsförändringar eller expansionsmöjlig- heter för industrin. Dessa problem finns när- mare utvecklade i kapitel l8.
Vid en bedömning av kemikalietillsynen på re- gional och lokal nivå har framkommit att det föreligger brister i tillsynsarbetet samt oklarheter i ansvarsfördelningen mellan läns- styrelserna, yrkesinspektionerna och kommu- nerna. Kapitel 19 innehåller en närmare redo- visning av dessa brister.
Luftföroreningarna och försurningen leder till ökade negativa effekter på byggd miljö i form
av korrosion på den sandsten och kalksten som ingår i ett stort antal hus i svenska städer. Detta har inte tidigare beaktats i ett samlat miljöpolitiskt sammanhang men fr.o.m. år l987 har dessa frågor behandlats i översynen av försurningsaktionsplanen. Preliminärt före- slås där att 9 milj.kr. avsätts för åtgärder inom kulturminnesvården för budgetåret l988/89, l0 milj.kr. för budgetåret 1989/90 samt 13 milj. kr. för budgetåret l990/91. Riksantikvarieäm— betet har parallellt med aktionsplanen tagit fram ett handlingsprogram för åtgärder mot luft— föroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturföremål. Därvid har de tidigare oklar- heterna mellan de delar av miljövärden som ut- redningen behandlar och kulturminnesvården be- aktats. De berörs därför ej vidare av utredningen.
Enligt direktiven skall utredningen pröva hur samordningen kan förbättras mellan SNV och or— gan som har till uppgift att stödja teknikut— vecklingen inom olika områden, t.ex. STU. Na- turvårdsverket och STU m.fl. forskningsstöd- jande organ inom miljövårdsområdet har nyligen presenterat en gemensam rapport ang. behovet av forskning inom miljöområdet (år l986). Rap- porten tar också upp frågor om ansvarsfördel- ning, samverkansformer och resursbehov. Ut— redningen anser att frågan om ansvarsfördel— ning mellan SNV och STU har fått en tillfreds- ställande lösning. Utredningen tar därför inte upp denna fråga ytterligare.
Delegationen för samordning av havsresursverk— samheten (DSH) har i sin verksamhet bl.a. be- handlat olika typer av miljöpåverkan på havet. Oklarheter föreligger beträffande delegationens
roll samt ansvarsfördelningen gentemot andra statliga myndigheter. Regeringen har under år l986 givit statskontoret i uppdrag att se över hela delegationens verksamhet. I uppdraget ingår bl.a. att belysa effekten av en avveckling. Utredningen har mot denna bakgrund ej funnit anledning att särskilt beröra de brister och oklarheter som föreligger angående ansvars- fördelning m.m. Utredningen vill dock påtala att det bevakningsområde som DSH arbetar
med är väsentligt från miljövårdens utgångs- punkter.
6.5 Utredningens inriktning av arbetet
Utredningen har konstaterat att de största bristerna organisatoriskt, resursmässigt m.m. föreligger inom miljöskyddslagens tillämpningsområde och de därmed sammanhängande funktionerna. En väl fungerande och effektiv tillämpning av miljöskyddslagen skapar förutsättningar att i kombination med andra styrme- del angripa och lösa både dagens och framtidens miljöproblem. Utredningen anser också att en effek- tivare organisation och en bättre ansvarsfördelning vid tillämpningen av miljöskyddslagen medför posi— tiva effekter även för andra områden av miljövärden. Utredningen har mot denna bakgrund och i överens- stämmelse med direktiven lagt tyngdpunkten i sitt arbete på en omfattande översyn av miljöskyddslagen och dess tillämpning.
Utredningen vill betona att arbetsmetodiken och prio- riteringen i hög grad styrts av den relativt begrän— sade tid som stått till förfogande för utrednings— arbetet. Utredningen vill därför inte utesluta att det finns organisatoriska frågor och problem som utifrån andra utgångspunkter borde bli föremål för
en närmare genomgång.
III Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete
7 UTREDNINGENS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG
7.l Inledning
En framgångsrik miljöpolitik måste präglas av en hel- hetssyn. Det kräver framförhållning och långsiktig— het. I utredningens direktiv betonas vikten av att miljöfrågorna får en central roll på alla nivåer i den politiska beslutsprocessen. Vidare framhålls i direktiven att miljövårdsaspekter på ett så tidigt stadium som möjligt måste vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Miljömedvetandet behöver spri- das alltmer och miljöhänsyn integreras i arbetet
inom alla samhällssektorer.
Direktivens uttalade vilja att åstadkomma ett ökat miljömedvetande speglar den betydelse miljövärden har för många människor. Allt fler blir engagerade och miljöfrågorna tillmäts en allt större vikt. Un- dersökningar pekar på att många anser miljöfrågorna viktigare än t.o.m. sysselsättningen. Miljöfrågorna måste regelmässigt beaktas, inte bara i samhällets planering utan även i företagens beslut om produk- tionsprocesser och produktutformningar. Enskilda människor måste också få ett ökat inflytande över miljöfrågorna och få större möjlighet att påverka politiska beslut som rör miljön. Direktiven anger att arbetsfördelningen mellan central, regional
och lokal nivå bör prövas med utgångspunkt från bl.a.
det allmänna intresset av decentralisering och dele- gering.
Miljöproblemen är ofta en följd av vårt sätt att bygga samhället och sköta olika funktioner inom skilda sektorer. Miljöproblem är med andra ord sam- hällsproblem. Det finns sannolikt behov av bitvis ra— dikala förändringar av samhällets infrastruktur och de processer, tekniker, produkter och hanteringssys— tem, som formar samhället och som för med sig dagens miljöproblem. För att undvika miljöproblem i framti— den krävs en allmän inriktning mot ökat miljömedve— tande och förebyggande miljövårdsarbete.
Kunskap och insikt är grunden för ett ökat miljömed- vetande. Först när miljövårdsengagemanget är till- räckligt djupt och väl förankrat hos det stora fler- talet människor kan de i sina roller - som konsumen— ter, yrkesarbetande, medlemmar i organisationer och förtroendevalda i politiska församlingar — bidra till en iörbättrad miljö genom att i sitt praktiska handlan— de visa miljöhänsyn och förebygga att miljöproblem uppstår.
Utredningen lämnar i det följande vissa synpunkter och förslag beträffande möjligheterna till ökat mil- jömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårds-
arbete. 7.2 Miljöansvaret 7—2-l 990-905511992_Tiliäénåyfé!
Information och utbildning
De enskilda människornas många vardagliga beslut är av betydelse för om vi på sikt skall få ett miljö— vänligare samhälle. Det kan t.ex. gälla val av miljö—
vänligare produkter, avfallshantering, m.m. Många människor saknar dock i dag tillräckliga kunskaper om hur de i praktiskt handlande kan ta sitt miljöansvar och göra medvetna miljövänliga val.
Det bör därför ske väsentligt ökade satsningar på upplysning och information i miljöfrågor. På sikt bör detta kunna leda till ett ökat miljömedvetande och ett vidgat miljöansvar bland enskilda människor. En rad instanser i samhället bör här samverka. Formerna för denna allmänna informationsverksamhet återkommer utredningen till i avsnitt 7.3.1.
Det krävs också en ökad satsning på miljöutbildning av olika slag. Inte minst behöver miljöutbildningen i skolan förstärkas. Denna utbildning är av grund— läggande betydelse för framgång i miljövårdsarbetet. Utbildningsfrågorna lämnar utredningen förslag om i avsnitt 7.3.2.
Konsumentskydd m.m.
Möjligheterna för den enskilde att uppträda miljömed- vetet är också beroende av ett väl fungerande, miljö- inriktat konsumentskydd. Med ett sådant skydd kan den enskilde som konsument bättre ställa krav på bl.a. utveckling av miljövänliga varor. Åtgärder som är ak- tuella i detta sammanhang är bl.a. miljödeklaratio- ner och s.k. positiv miljömärkning. Miljödeklaratio- ner kan t.ex. innehålla information om hur en vara skall avfallshanteras eller uppgifter om vilken effekt varan har på miljön. Med positiv miljömärk- ning menas information om att varan i fråga har en viss för miljön positiv egenskap (kadmiumfri, asbest- fri, etc.).
Utredningen bedömer det vara väsentligt att utveckla formerna för det miljöinriktade konsumentskyddet. Här
kan man utnyttja erfarenheter från Västtyskland, där ett miljömärkningssystem tagits i bruk.
För att man skall kunna ta sitt ansvar måste man ock- så kunna vända sig någonstans för att få adekvat in- formation i olika sakfrågor. Kommunerna bör kunna vara behjälpliga med sådan information, såväl via olika facknämnder som via den kommunala konsumentrådgivning- en. Vid en del centrala myndigheter, bl.a. SNV, bör viss rådgivnings- och hänvisningsservice finnas.
7-2-2 EQEQEQSQELHJHJÖQESYEZ
Företagen har en central roll i det förebyggande miljövårdsarbetet. Besluten om produktionsprocesser, teknik, produktutformningar m.m. avgör inte sällan vilka miljöeffekterna blir. Sedan länge har företa- gen ett klart uttalat miljöansvar enligt den veder- tagna "förorenaren betalar"-principen (Polluter Pays Principle, PPP), även om den i praktiken inte kommit att tillämpas fullt ut.
ökad insikt
Inom näringslivet har under de senaste åren växt fram en ökad insikt om miljöfrågornas betydelse. Behand— lingen av miljöfrågorna har allt mer kommit att ses som en strategisk uppgift för företagsledningarna. Företagen har också blivit medvetna om att en dålig miljöhantering inom vissa branscher ger negativa ef- fekter för andra branschers produktionsbetingelser. Näringslivets organisationer har förespråkat olika former av branschvisa självregleringar, utan stat— liga ingrepp. Sådana självregleringar har inom vissa branscher varit förhållandevis framgångsrika, andra har varit mindre lyckade.
Egenkontroll
Företagens ansvar på miljövårdsområdet har i första hand kommit att avse miljöskyddsarbete, d.v.s. arbetet med att begränsa utsläpp från anläggningar. Utred— ningen har funnit att tillsynen och kontrollen vad gäl— ler miljöskyddet behöver förstärkas. Utredningen före- slår i kapitel l0.2 en utökning av företagens egenkon- troll omfattande bl.a. miljörapporter, kontrollprogram och kvalitetssäkring (auktoriserade kontrollprogram och miljörevisorer för vissa anläggningar).
Produktkontroll och konsumentskydd
Även andra delar av företagens miljöansvar bör upp- märksammas. Kemikaliekontrollen har nyligen varit föremål för utredning. Kemikalieinspektionen arbetar med olika produktkontrollkrav i direkt kontakt med företagen. Det är enligt utredningen väsentligt att företagens eget produktkontrollarbete blir av mer förebyggande karaktär. Ett exempel på sådan förebyg- gande verksamhet är information till företagen om hur olika produkter skall avfallshanteras och hur miljö— och hälsoeffekter kan undvikas genom bl.a. ändrad produktutformning. Till produktkontrollfrågorna ansluter företagens ansvar för att miljöinriktade konsumentskyddsaspekter beaktas såväl i tillverk— ningsprocesserna som vid marknadsföringen. Företagen bör enligt utredningens mening själva ta initiativ till exempelvis miljödeklarationer och andra typer av miljömärkningar. Även företagens råvaruanvänd- ning bör vara sådan att miljöhänsyn tas i ett tidigt skede.
Även den roll som statliga och kommunala organ - både företag och myndigheter - har som konsumenter av varor och tjänster bör uppmärksammas. De statliga
organen kan ställa krav på miljövänliga produkter m.m. i samband med upphandlingsförfarandet. På den kommu— nala sidan har både Kommunförbundet och Landstings- förbundet givit ut information om vissa miljövänliga inköps- och hanteringsmöjligheter, bl.a. avseende papper och batterier.
Forskning och utveckling
För att kunna åtgärda miljöproblemen på ett så tidigt stadium som möjligt är utvecklingen av ny teknik av- seende anläggningar, processer och produkter mycket viktig. Det är av stor betydelse att hela kedjan av sådant utvecklingsarbete fungerar smidigt, alltifrån miljötekniskt FoU-arbete via prototyp- och demonstra— tionsanläggningar till kommersiellt tillgänglig teknik. Särskilt mellanledet med uppbyggnad av prototyp- och demonstrationsanläggningar behöver stöd i olika former. Ett effektivt teknikutvecklingsarbete ger också den svenska miljötekniska industrin bättre exportmöjlig- heter.
Miljövarningssystem och miljökonsekvensbedömningar
FoU-rapporter om negativa miljöeffekter i produk- tionsprocessen - t.o.m. blotta misstanken om negativa effekter — måste uppmärksammas bättre och föranleda ändrade tillverkningsmetoder och produktutformningar. Företagen — särskilt de större - har redan väl utveck- lade ”early warning systems" (larmklockesystem) för bevakning av ändrade produktions— och marknadsbetingel-
ser. Utredningen anser att företagen med utgångspunkt
i den nu angivna typen av system även bör kunna ta fram ”miljövarningssystem”.
Som framgått kan företagen på olika sätt ta ökad mil— jöhänsyn och bedriva ett förebyggande arbete. Även mer
utvecklade miljökonsekvensbedömningar bör kunna ske inom företagen när det gäller hanteringen av råvaror, anläggningar och produkter.
Utredningen behandlar miljövarningssystem och miljö— konsekvensbedömningar utförligare i avsnitt 7.3.3.
övriga frågor
Den inriktning och ambitionsnivå, som utredningen här angivit, har de små och medelstora företagen många gånger svårt att kompetensmässigt leva upp till. I det sammanhanget har branschorganisationerna be— tydelsefulla uppgifter med t.ex. rådgivning till en- skilda företag samt informations- och utbildnings- aktiviteter. Organisationernas uppgifter behandlas närmare under avsnitt 7.2.3.4.
Företag som ägs av staten eller kommunerna bör snabbt kunna finna former för att anpassa sig till ägarnas uttalade miljöpolitik och därmed föregå med gott exempel.
7-2-3 Qrgsnisatignstnes_miliäanstar 7.2.3.l Allmänt
Det finns ett stort antal organisationer av skiftan- de art på miljövårdsområdet. De kan vara inriktade på miljövård i allmänhet eller på speciella miljö- vårdsfrågor.
Exempel på vad man skulle kunna kalla renodlade ideella miljövårdsorganisationer är Svenska naturskyddsförening- en (SNF), Greenpeace, Fältbiologerna m.fl. Exempel på ideella organisationer med inriktning på särskilda mil— jöfrågor är Folkkampanjen mot kärnkraft, Vattenvärnet
och Älvräddarnas samorganisation. Det finns också ideella organisationermed stark miljövårds— och natur— skyddsanknytning, som t.ex. Friluftsfrämjandet, Hälso- främjandet, Båtunionen, Svenska Jägarförbundet, Sven- ska Turistföreningen, Sportfiskarna m.fl.
Vidare finns yrkesföreningar m.m. med miljövårdsan- knytning, t.ex. Miljö- och hälsoskyddstjänstemanna- förbundet, Miljövårdschefernas förening och Natur- vårdsdirektörernas förening.
En lång rad näringslivsorganisationer och fackliga organisationer behandlar miljöfrågor. Näringslivets branschorganisationer t.ex. behandlar miljöfrågor som rör resp. bransch. Flera av dem har särskilda miljökommittéer. Detta gäller t.ex. Jernkontoret, Kemikontoret, Svenska Cellulosa- och Pappersbruks— föreningen och Svenska Mekanförbundet. Sveriges In- dustriförbund har en miljökommitté med representan- ter för de olika branschorganisationerna och före- tagen.
Det finns också åtskilliga organisationer och för- eningar som helt eller delvis har inriktning på kom- munala miljövårdsfrågor t.ex. Kommunförbundet, Lands- tingsförbundet, Samarbetskommittén för miljö- och hälsoskyddsnämnderna i rikets större kommuner och Svenska Renhållningsverksföreningen.
Slutligen finns samarbetsorganisationer av olika slag. Bl.a. kan nämnas stiftelsen Håll Sverige Rent som
är bildad av SNV och AB Svenska Returpack med syfte bl.a. att motverka nerskräpning, främja god avfalls- hantering samt stärka de enskilda människornas natur- vårdsansvar.
7.2.3.2 De ideella organisationerna
Mängden ideella organisationer på miljövårdsområdet avspeglar miljövårdens komplexitet. De ideella orga- nisationerna har genom sin kompetens och breda för- ankring en viktig uppgift i det samlade miljövårdsar- betet. Utredningen vill särskilt framhålla den be- tydelse som dessa organisationer har för tidigt be- aktande av miljöproblem och för information och opinionsbildning inom miljövårdsområdet. Utredningen anser därför att det är av vikt att samhället även fortsättningsvis stödjer de ideella organisationernas verksamhet. Utredningen återkommer till detta i av- snitt 7.3.l om information.
Utredningen finner det naturligt att den kompetens och det engagemang som de ideella organisationerna har tas till vara i det löpande miljövårdsarbetet. Detta kan ske genom att de i ökad utsträckning utnyttjas som remissinstanser men även genom att de ges möjlig- het att medverka i utredningar etc. Många av orga— nisationerna har dock oeftergivliga krav på obunden— het och integritet gentemot den samhällsuppbyggda miljövårdsorganisationen, vilket gör att det i första hand får ankomma på dem själva att ange hur de vill samverka.
Flera av de ideella organisationerna har framfört önskemål om att få större möjligheter att påverka
den formella beslutsprocessen i miljö- och naturvårds- ärenden. Sålunda har exempelvis Svenska naturskydds- föreningen (SNF) framfört attden vill medverka i stat- liga och kommunala utredningar och vara remissinstans. SNF vill också ha talerätt i frågor som rör natur- och miljövård.
Frågan om talerätt för organisationer behandlas i av- snitt 7.3.4.
Organisationerna - såväl ideella som andra — komplet- terar myndigheternas informations- och utbildnings- verksamhet. För att nå bästa effekt är det angeläget att samverka i olika former. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 7.3.1.
7.2.3.3 De fackliga organisationerna
Sedan lång tid tillbaka har arbetsmiljöfrågorna en- gagerat de fackliga organisationerna. En omfattan— de kurs- och utbildningsverksamhet har bedrivits
i dessa frågor. De flesta arbetstagare har en rela- tivt god kunskap om miljöproblemen och vilka krav som kan ställas. Så gott som alla arbetsplatser har
skyddsombud som bevakar att arbetsmiljön är godtag- bar.
Inom ramen för det fackliga arbetet har också de yttre miljöfrågorna i viss mån behandlats. Omfatt— ningen har hittills varit ringa men ett ökat in- tresse är tydligt på väg. Flera fackliga organisa- tioner har utarbetat eller är i färd med att ut- arbeta miljöpolitiska program med krav på miljöför— bättringar av olika slag. Arbetarskyddsnämnden, som är ett gemensamt arbetsmiljöorgan för LO, PTK och SAF har fått i uppdrag att utarbeta utbildningsmate— rial med inriktning på de yttre miljöfrågorna.
Ett ökat miljöengagemang från de fackliga organisa— tionerna skulle enligt utredningen bidra till ett ökat medvetande om miljöfrågor på den egna arbets- platsen, men också ge en allmänt ökad kunskap om mil- jöproblemen.
Det fackliga arbetet bör också kunna inriktas mot
att man tillsammans med företag och branschorganisa— tioner i ökad utsträckning söker finna nya utform-
ningar på anläggningar, processer och produkter, som eliminerar eller minimerar störningarna till både inre och yttre miljö. De anställdas praktiska er— farenheter kan här tas till vara på ett konstruk— tivt sätt. Även i olika tillsyns- och kontrollsam- manhang bör det lokala facket kunna spela en aktiv roll, inte minst vad avser utbildning i process- teknik och drift av anläggningar. I kapitel 19 berör utredningen frågorna om effektiviserad kemi- kalietillsyn.
7.2.3.4 Branschorganisationerna
Svensk industri har vid en internationell jämförelse kommit långt i miljöskyddsarbetet. Inom många nä- ringsgrenar börjar man betrakta miljöskyddet som en viktig del av den industriella verksamheten. Även produktkontrollfrågorna bedöms av företagen som angelägna.
Rådgivning och kunskapsförmedling
Miljöfrågor är som regel svåra och komplexa och ställer krav på speciell kompetens. De största fö- retagen har överlag särskild personal som på hel— tid arbetar med miljöfrågorna. Många små och medel- stora företag saknar dock egen kompetens inom om— rådet. De kan därför få svårt att i praktiken ta sitt miljöansvar.
Huvuddelen av landets företag är anslutna till någon branschorganisation. Utredningen menar att ett ökat miljövårdsarbete inom resp. branschorganisation borde vara ett effektivt sätt att öka de enskilda företagens kunskap inom området, vad avser såväl anläggningar, processer som produkter.
En del näringslivsorganisationer arbetar aktivt med miljöfrågorna både med konkret rådgivning om miljöskydd och med att allmänt öka företagens med- vetande om miljöfrågornas betydelse. Utredningen vill särskilt peka på den miljöskyddshandbok som Industriförbundet f.n. utarbetar. (Boken finns närmare beskriven i kapitel l0.7). Utredningen an— ser att det initiativ som Industriförbundet ta- git är ett betydelsefullt steg mot ett ökat med— vetande om miljöfrågor hos företag. Utredningen ser det som önskvärt att även andra näringslivs— organisationer ökar sitt engagemang på liknande sätt. Ett samarbete mellan organisationerna i denna fråga borde enligt utredningens mening
komma till stånd.
Forskning och utveckling
Företagens hittillsvarande arbete har som nämnts främst inriktats på miljöskyddet. Enligt utredningens bedömning skulle företagens arbete med miljöfrågor kunna breddas ytterligare. Det kan ske genom att
den grundläggande ekologiska kunskapen ökas samt genom att sambandet mellan val av råvaror och miljö- effekter tydligare klargörs. Det behövs kunskap om vilka miljöeffekter verksamhetsförändringar och pro— duktinriktningar har. Vidare behövs information om hur olika produkter bör avfallshanteras o.s.v. En sådan breddad inriktning utgör ett mycket väsentligt led i arbetet med att få miljöfrågorna tidigt be— aktade. Den branschforskning och det utvecklingsar— bete som bedrivs inom vissa branscher, t.ex. inom cellulosaindustrin, är till viss del av sådan karak- tär. Motsvarande kunskapsuppbyggnad saknas dock inom flertalet näringsgrenar.
Utredningen anser att branschorganisationerna genom planerade insatser inom FoU samt inom rådgivning, information och utbildning skulle kunna höja den all- männa kunskapsnivån om sambandet mellan resp. branschs produktion och dess miljöeffekter. Det skulle också kunna ge företagen erforderliga grundkunskaper om konkreta frågor på såväl miljöskydds— som produktkon— trollområdena. På sikt kan denna typ av insatser från branschorganisationernas sida också underlätta av miljöskäl nödvändiga omställningar hos de en- skilda företagen.
Utredningen vill betona att en kunskapsuppbyggnad inom miljövårdsområdet av ovan redovisat slag inte bör begränsas till de producerande företagen utan också måste omfatta importörer, grossister, jord- brukare m.fl. och dessas branschorganisationer. Företrädare för sådana organisationer har för ut— redningen redovisat ett intresse för detta.
7-2-4 Mac.!iebeternéämliäenäyér 7.2.4.l Lokalt
Utredningen har tidigare markerat vikten av ett ökat lokalt beslutsfattande på miljövårdsområdet. Ett sådant beslutsfattande ökar det allmänna miljövårds— engagemanget hos såväl allmänhet som politiker och tjänstemän. Miljöfrågorna ges därmed en tydligare plats i de kommunalpolitiska beslutsprocesserna.
Ett viktigt instrument för att genomföra en förebyg— gande miljöpolitik är den fysiska planeringen, i första hand den långsiktiga och översiktliga plane— ringen. Genom den nya plan— och bygglagen (PBL), na— turresurslagen (NRL) och följdlagstiftningen till dessa lagar skärps kraven på resurshushållning och
skydd för miljön.
En förebyggande miljöpolitik kräver helhetssyn, fram- förhållning och långsiktighet. Ett viktigt instru— ment för att genomföra en sådan politik är den fysi— ska planeringen, i första hand den långsiktiga och översiktliga planeringen. Genom den nya plan- och bygglagen (PBL), naturresurslagen (NRL) och följd— lagstiftningen till dessa lagar skärps kraven på re— surshushållning och skydd för miljön.
Utredningen anser att den nya lagstiftningen ger goda möjligheter att få med miljöfrågorna tidigt i plane— ringsprocessen både på lokal, regional och central nivå. Störst betydelse har dock lagstiftningen för de lokala miljöfrågorna.
Utredningen vill också betona det angelägna i att be- rörda intressenter utvecklar miljökonsekvensbedöm— ningar i samhällsplaneringen. Sådana bedömningar får konkreta genomslag på den lokala nivån.
Miljövårdsprogram
Särskilda kommunala miljövårdsprogram har hittills upprättats i ett 70—tal av landets 284 kommuner. SNV har konstaterat att där miljövårdsplaneringen sambehandlats med annan kommunal planering och be— slutats eller antagits i kommunstyrelse eller kom— munfullmäktige har miljövårdens intressen oftast kunnat tillvaratas tillfredsställande. Där plane- ringen blivit en planering på nämndnivå är däremot resultatet av begränsat värde för miljövärden. SNV har i skriften "Miljövården i kommunal planering” närmare utvecklat hur miljövårdsfrågorna kan föras in i den kommunala planeringen.
De ovan nämnda erfarenheterna samt miljövårdsfrågor— nas allt större tyngd i samhället bör enligt utred- ningens mening innebära att kommunala mål och ställ— ningstaganden i miljöfrågor lämpligen formuleras i en särskild programhandling. Behovet av denna typ av program torde enligt utredningens bedömning väsent- ligt komma att öka på grund av de förslag om kommu— nalt beslutsansvar inom miljöskyddslagens till- lämpningsområde som redovisas i kapitel 10.3.
7.2.4.2 Regionalt
Allt fler länsstyrelser arbetar nu medvetet med att föra in miljöfrågorna i det regionala utvecklingsar- betet. Detta görs på olika sätt, men vid framtagan— det av underlagsmaterial är dock arbetet samordnat med utgångspunkt i NRL. Arbetet är av programkarak— tär och syftar i de flesta fall till att försöka bredda basen för den länsvisa planeringen genom att ta till vara de ökade kunskaperna om miljö, natur och kultur samt väga samman dessa med andra faktorer som näringslivsutveckling, sysselsättning och regio— nal balans. Programmen kan öka beslutsberedskapen i frågor som rör miljön, men kan också ge underlag för olika typer av utvecklingsprojekt där naturresur- ser kommer att tas i anspråk.
Utredningen vill betona vikten av att miljöfrågorna allmänt förs in som en naturlig del av det regionala utvecklingsarbetet men anser det inte nödvändigt att formalisera detta ytterligare. Redan nu finns förut- sättningar för ett tidigt beaktande som successivt ökat medvetandet om miljöfrågornas betydelse. En framtida samordnad länsförvaltning, med olika sek- torsintressen integrerade, ökar också möjligheterna till att miljöfrågorna tidigt ochallsidigt beaktas
inom olika samhällssektorer. Varje region bör ges möjligheter att finna den för deras del bästa lös— ningen. Länsstyrelsens förutsättningar att bredda miljövårdsarbetet behandlas också i kapitel l0.3.l.3.
7.2.4.3 Centralt
Naturvårdsverket
SNV har som central sakkunnigmyndighet en rad uppgifter på miljövårdsområdet. SNV:s uppgifter vad gäller infor— mation och utbildning lämnar utredningen Vissa syn— punkter på i avsnitt 7.3.l och 7.3.2. Till SNV 5 in— formatörsroll hör även en utvecklad rådgivnings— och hänvisningsservice, vilket utredningen behandlat i det föregående. Nära förknippade med rådgivnings-
och hänvisningsservicen är frågor om miljöinriktat konsumentskydd. På central nivå är det närmast SNV
och konsumentverket, som svarar för sådana frågor.
Inom kunskapsförsörjningen har SNV sedan tidigare en given roll enligt PBL/NRL—systemet. Utvecklings— arbete avseende miljökonsekvensbedömningar är en fråga för SNV (se avsnitt 7.3.3).
Ett stort antal myndigheter har att vid den fysiska planeringen beakta NRL. De centrala statliga myndig— heterna har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser och med— verkar vid kunskapsförsörjningen, inte minst till den lokala nivån. För att säkerställa behovet av ett tidigt beaktande av miljöfrågorna på central nivå men indirekt också på regional och lokal nivå före- slår utredningen att SNV får ett tydligare allmänt miljöbevakningsansvar genom en kompletterande regel i naturresurslagen. Denna komplettering ger SNV möjligheten att genom sin sakkunskap belysa lång-
siktiga miljöeffekter av förslag inom resp. sektor- område som regleras av NRL. Det är väsentligt att en effektiv kunskapsförmedling i dessa frågor kan ske
till den lokala nivån. En närmare redovisning av för— slaget följer i kapitel 17.
Sektormyndigheterna
Kravet på att sektormyndigheterna skall ta miljöhän- syn på ett så tidigt stadium som möjligt har vuxit sig allt starkare. Det har diskuterats att låta mil— jöhänsyn ingå i myndigheternas sektoransvar. Bak— grunden till detta är bl.a. att miljömål och sektor- mål kommit i konflikt med varandra och att valen av styrmedel för att uppnå sektormål inte sällan visat sig ha förvärrat redan negativa miljöeffekter. Exempel på sådana effekter finns inom bl.a. skogs— och jordbrukssektorerna. Genom tillägg och änd- ringar i myndigheters instruktioner och andra för— fattningar har hänsynsregler fått tillämpning inom ett antal sakområden. Likaså har krav på miljökon— sekvensbeskrivningar uppställts vad avser väglagens tillämpningsområde.
Utredningen anser det vara av stor vikt att sektormyn- digheterna utvecklar sitt miljöansvar så att det in- går som en naturlig och nödvändig del i sektoransvaret. Genom att sektormyndigheterna får ta ett eget ansvar för miljöfrågorna skapas praktiska förutsättningar för ett förebyggande miljövårdsarbete. Det bör också an-
komma på myndigheterna att finna praktiskt verkande former för att lösa målkonflikter m.m. Problematiken
härvidlag är för mångfasetterad och komplex för att det skall vara möjligt att finna generella lösningar. Olika metoder får successivt tas fram. Inom ramen för ett på sikt utvecklat sektoransvar för miljön bör det
bli naturligt för sektormyndigheterna att följa stats- makternas miljöpolitiska ställningstaganden och till— lämpa dem inom resp. sektor. Vid målkonflikter har statsmakterna alltid möjlighet att ange vilka målan- givelser som skall få väga tyngst.
För att miljöhänsynen i praktiken skall fungera sek— torvis är informations- och utbildningsinsatser nöd— vändiga såväl för myndighetspersonal som för dem som praktiskt förutsätts ta miljöhänsyn (jordbru- kare, trafikanter, kommuner, företag, etc.). I stora myndigheter med både central och regional orga— nisation - av typ vägverket/vägförvaltningen, lant— bruksstyrelsen/lantbruksnämnderna och Skogsstyrel- sen/skogsvårdsstyrelserna - är internutbildningen i miljövård särskilt viktig så att hela organisatio-
nen engageras.
7.3 Några viktiga styrmedel
För att öka miljömedvetandet, miljöhänsynen och möjligheterna till förebyggande miljövårdsarbete är det vissa styrmedel, som kommer mer i förgrun— den än andra. Nedan behandlas information och ut-
bildning som ett styrmedel för att öka miljömedve— tandet. Vidare redogörs för vissa styrmedel i det förebyggande miljövårdsarbetet, bl.a. tas frågan om miljökonsekvensbedömningar upp. Talerätt för organisationer - också det ett slags styrmedel — "behandlas för sig i den avslutande kapiteldelen (7.3.4).
7-3-l lnferuatien
Information och utbildning är nära kopplade till varandra och används ofta som kombinerade "mjuka" styrmedel. Betydelsen av en väl fungerande informa- tions— och utbildningsverksamhet kan enligt utred— ningen inte nog framhållas. I kapitel lO betonas den viktiga roll som information och utbildning får i det decentraliserade miljöskyddslagssystem, som utredningen föreslår. Av kapitel l4 framgår att information och utbildning ses som viktiga delar av en väl fungerande kunskapsförsörjning.
I det följande behandlas informationsfrågorna, med tyngdpunkten lagd på informationens roll för att öka miljömedvetandet. Utbildningsfrågorna behandlas i av- snitt 7.3.2.
Utredningen bedömer att informationsverksamheten
blir en växande uppgift, som kommer att ställa ökade krav på insatser från alla parter i miljövårdsarbetet. Enskilda, företag, organisationer, myndigheter, mass— media, etc. bör alla kunna bidra. Det är angeläget
att finna former för samverkan som innebär att var och en finner sin naturliga informationsroll och som
samtidigt ger det bästa samlade resultatet. Informa- tionsverksamheten måste drivas på en rad olika sätt och hela tiden anpassas till det speciella sammanhang i vilket den nyttjas.
Naturvårdsverket
SNV har i dag ett stort ansvar för spridning av in- formation om olika miljöfrågor. Informationsarbetet kan delas på följande sätt:
1) publicera föreskrifter och allmänna råd,
2) förmedla kunskaper till andra som är verksamma inom miljövärden,
3) upplysning för att påverka och förändra atti— tyder.
Information om tekniskt miljöskydd har hittills i huvudsak legat inom 1) och 2). Information om na- turvård har i viss utsträckning också tagits fram inom 3), d.v.s. kampanjmaterial av olika slag (t.ex. om nedskräpning, allemansrätt). Tyngdpunkten i SNV:s traditionella informationsarbete ligger emellertid
i de översta nivåerna.
Miljöskyddsarbetet har hittills främst varit inriktat på att minska de punktvisa utsläppen av föroreningar. I framtiden kommer det i miljöskyddsarbetet att i större utsträckning behövas insatser inom områden där miljöproblemen är mer diffusa (t.ex. bilavgaser, miljöfarliga produkter, övergödsling i jordbruket). Här kan komma att krävas informationsinsatser av kampanjkaraktär.
Utredningen anser att SNV s informationsinsatser av sådan allmän karaktär är angelägna och nödvändiga om målet att åstadkomma ett ökat medvetande om miljö- frågor skall kunna uppnås.
Informationsinsatser som gäller föreskrifter, all- männa råd och förmedling av kunskaper, bekostas av SNV:s informationsanslag. När det gäller informa— tion av mer allmän karaktär används kampanjmedel, som ställs till förfogande från fall till fall. Ut— redningen återkommer till resursfrågorna längre fram i detta avsnitt.
Sektormyndigheterna
Som redan tidigare konstaterats är det viktigt att de olika sektormyndigheterna via informations— och utbildningsinsatser bidrar till att öka miljömed- vetandet och miljöhänsynen inom sina resp. sektorer. Särskilt vad gäller allmänna informationsinsatster är det väsentligt att SNV och sektormyndigheterna samverkar. Det kan t.ex. gälla miljöinriktad tra— fikinformation och information om hur jordbrukare bör hantera sina miljöproblem.
Samordnade insatser
Det är av stor vikt att olika möjligheter till effek- tiviseringar i informationsverksamheten undersöks. Många organisationer som aktivt arbetar med informa- tion och utbildning inom miljövårdsområdet riktar
sig till samma målgrupper med i stort sett samma bud— skap. Det vore därför en fördel om sådana insatser kunde samordnas. Kommunförbundet har bl.a. pekat på det samverkansprojekt mellan Svenska Renhållnings— verksföreningen, Stiftelsen Håll Sverige Rent, SNV, m.fl., som syftar till att föra ut information till skolorna om avfallshantering och återvinning. När
det gäller information till allmänheten anser utred- ningen att organisationer av olika slag kan göra be- tydande insatser. För att uppnå en god samverkan mel— lan dem och myndigheterna, främst SNV, krävs effek- tiva samarbetsformer. Fördelarna med sådan samverkan är att informationssatsningarna kan ske inom den or- ganisatoriska ram som är effektivast för varje sär- skilt fall och att bl.a. SNV kan avlastas delar av det operativa informationsarbetet. Myndigheternas uppgift blir då närmast att svara för upplysning medan organisationerna också kan driva informations- kampanjer av mer direkt påverkande och attitydför- ändrande karaktär. Utredningen anser således att det
finns starka skäl, inte minst från effektivitetssyn- punkt, att närmare utveckla samarbetsformerna i frå- gor som rör miljövårdsinformation.
ökade resurser
När det gäller informationsinsatser av kampanjkarak— tär, som syftar till att upplysa och påverka och förändra människors attityder krävs enligt utred- ningen särskilda medel utöver dem som i dag finns att tillgå. För att befrämja ett mer målmedvetet och pla— nerat informationsarbete och för att kunna höja am— bitionsnivån föreslår därför utredningen att nya särskilda resurser tillförs dels SNV, dels intresse- organisationernapå området. Utredningen föreslår att denna höjning skall uppgå till sammanlagt 4 milj.kr. per år. Av dessa medel bör 2 milj.kr. tilldelas SNV och återstoden nämnda organisationer. Prövning av frågor om vilka organisationer som skall kunna få del av dessa medel liksom frågor om fördelning av medlen bör kunna prövas antingen av regeringen eller av na- turvårdsverket.
Finansieringen av den höjda ambitionsnivån kan enligt utredningens bedömning ske inom ramen för nuvarande eller planerade miljöavgifter. Avgörande för vilken sorts avgift som skall användas som finanserings- källa bör lämpligen vara den huvudsakliga inrikt— 'ning informationssatsningen har. Medel för informa-
tion avseende miljöskyddsfrågor bör finansieras via avgiftssystemet enligt ML. Information om jordbru- kets miljöproblem bör finansieras via gödselmedels— och bekämpningsmedelsavgifterna, information om transportsektorns miljöproblem via dess miljöavgif— ter och informationen om miljöproblem inom andra om- råden än nu nämnda via miljöinriktade produktavgif— ter kopplade till just det området. Budgetmässigt bör dock för enkelhetens skull den ökade satsningen
om 4 milj.kr. avräknas i ett sammanhang mot de samla— de intäkterna från de olika miljöavgifterna utan närmare specifikation av finansieringskällorna. 7.3-2 Utbildning
De synpunkter och förslag som utredningen lämnar be- träffande informationsverksamheten är i huvudsak gil- tiga också för utbildningsverksamheten. Det är vik- tigt att alla grupper i samhället får möjlighet till utbildning i miljöfrågor. En utvecklad miljöutbild- ning kräver betydande resurser. Den är dock att se som en nödvändig investering för att uppnå ett ökat miljömedvetande.
Utbildning vid myndigheterna
Som framgått tidigare ingår ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer i den s.k. miljövårds- familjen. De olika sektororganen på central, regio- nal och lokal nivå behöver kunskap om vilka miljö— effekter verksamheterna inom resp. sektor för med sig. Utredningen vill därför betona behovet av ökad utbildning inom resp. sektors verksamhetsområde. Denna utbildning bör integreras med den normala, fortlöpande utbildnings- och kursverksamheten inom både stat och kommun.
Facklig utbildning
Som framgått har de fackliga organisationerna sedan länge bedrivit en omfattande utbildningsverksamhet på arbetsmiljöområdet. Under senare tid har även de yttre miljöfrågorna börjat uppmärksammas. Kurs- och utbildningsmaterial håller nu på att tas fram. Sådan facklig utbildning ger de anställda ökade möjlighe- ter att se sambanden mellan yttre och inre miljöfrå- gor på den egna arbetsplatsen. Facket har också en uppgift att tillsammans med berörda företag och
branscher utveckla utbildningen i olika driftfrågor.
En god utbildning i driften av anläggningar och pro- cesser är ett mycket verkningsfullt sätt att minimera
miljöstörningar. Grundskolan och gymnasiet
Den kunskap och förståelse för natur och miljövård som man får under skolåren bär man sannolikt med
sig hela livet. Miljöutbildningen i skolan bedömer utredningen därför som mycket viktig. De insatser som görs på detta område betalar sig på sikt flera
gånger om.
Sammantaget finns en omfattande litteratur om miljö— vård. För att på ett effektivt sätt kunna föra in miljöfrågorna i undervisningen föreslår utredningen att Sö ges i uppdrag att skaffa sig en samlad över- blick av tillgänglig litteratur om miljövårdsfrågor som kan vara lämplig för undervisning på olika ni— våer. Utifrån en sådan överblick bör Sö i samverkan med bl.a. SNV ge ut råd om lämpliga läromedel. En sådan samlad översyn kan också klarlägga om det föreligger behov av nya läromedel som är särskilt framtagna med miljövårdsfrågor som utgångspunkt.
En förutsättning för en bra miljövårdsutbildning i skolan är att lärarna har goda kunskaper i miljö— frågor. I dagsläget finns i varje län en lärare i miljövård, som i begränsad utsträckning kan bistå med råd till övriga lärare. Många lärare saknar till— räcklig miljöutbildning. Enligt utredningen är det angeläget att lärarna, särskilt i grundskolan, ges möjlighet till kompletterande utbildning. Den läro- medelsöversyn som utredningen föreslår att Sö skall göra bör därför kombineras med särskilda fortbild— ningsinsatser för berörda lärare. Vidare föreslår utredningen att miljövärden ges en tydligt markerad plats i läroplanerna.
Insatser liknande dem på SD:s område bör också ske på andra utbildningsområden, t.ex. inom vuxenutbild- ningen och vidareutbildningen.
Universitet och högskolor
Utredningen anser det angeläget att det vid univer- sitet och högskolor finns utbildning som är adekvat och heltäckande för kvalificerat miljövårdsarbete vid myndigheter m.m. Det kan gälla arbete som t.ex. miljövårdstjänsteman och miljörevisor. Det är här fråga om både teknisk och naturvetenskaplig utbild— ning. Det är också av stor betydelse att miljöfrå— gorna beaktas i undervisningen inom sådana utbild— ningslinjer som är förberedande för en verksamhet inom bl.a. industrin och skogsbruket. En yrkesgrupp som är viktig i det sammanhanget är driftpersonal inom processindustrin.
Det bör enligt utredningens mening uppdras åt uni— versitets- och högskoleämbetet (UHÄ) att närmare re- dovisa vilka utbildningsmoment i miljövård som finns inom civilingenjörsutbildningen och därefter före- slå åtgärder för att stärka miljövårdens ställning inom denna utbildningssektor.
övrig utbildning
SNV:s roll på utbildningsområdet blir närmast att ut- veckla miljövårdsutbildningens sakinnehåll, initiera nysatsningar på angelägna områden och därutöver vid behov driva utbildnings—, kurs- och konferensverksam- het på sådana delområden, där annars inget ansvarigt organ finns.
Viktiga i utbildningssammanhang är också etermedia. Här kan nämnas utbildningsradion samt TV:s och ra—
dions miljöredaktioner.
utbildningsinsatser för polis, domare och åklagare be- rörs i kapitel 13.5.2.9.
7.3-3 åtxrueéel-fäLfäreexggenée_uiliäyårésermzte
Det är i regel nödvändigt att använda en rad olika styrmedel i kombination med varandra för att få in mil— jöaspekterna så tidigt som möjligt i planerings— och beslutsprocesserna. Förutom det tidigare berörda ökade miljöbevakningsansvaret inom NRL som SNV föreslås få, bör bland övriga styrmedel för förebyggande miljövårds— arbete särskilt nämnas forsknings- och utvecklingsar— bete (FoU-arbete), teknikutveckling och systemet med miljökonsekvensbedömningar.
FoU-arbete och teknikutveckling
FoU-arbete är en väsentlig del i det förebyggande miljövårdsarbetet, genom att FoU-arbetet ofta är in— riktat på att upptäcka miljöproblem så tidigt som möjligt. Teknikutveckling avseende nya anläggningar, processer och produkter bidrar också verksamt. Fram— över kommer FoU—satsningar som syftar till att utveck— la nya miljövänligare infrastrukturer i samhället att bli av avgörande betydelse för ett framgångsrikt mil- jövårdsarbete. Likaså är det väsentligt att myndig- heter, företag, organisationer, etc. tillsammans ut- vecklar "early warning systems " (larmklockesystem) för att på det sättet undvika framtida miljöproblem. En väl så betydelsefull del i FoU-arbetet är också att snabbt och effektivt få ut FoU—resultaten till olika intressenter så att resultaten kan ligga till grund för beslut som minimerar miljöstörningar.
Miljökonsekvensbedömningar
Ytterligare ett medel för att förmå företag, kommuner, myndigheter, m.fl. att mer generellt ta hänsyn till miljön i sitt beslutsfattande erbjuder de s.k. miljö- konsekvensbedömningarna eller miljökonsekvensbeskriv- ningarna. En närmare redovisning av miljökonsekvens- bedömningssystem återfinns i SNV Report 3044 The Swedish system of environmental impact assessment. Se också Naturresurs— och miljökommittén. Miljöbe— skrivningar, l—3. Bakgrundsrapport 4-6.
Miljökonsekvensbedömningar är en sammanfattande be— nämning på hur beslutsunderlag bör vara konstruerade vad avser olika åtgärders konsekvenser för miljön, checklistor på innehåll, kvantifierade miljöeffekter, miljöekonomiska kostnadskalkyler etc.). Internatio— nellt håller vissa enhetliga beskrivningssystem för miljökonsekvensbedömningar på att utvecklas, bl.a. inom ECE. I Sverige harhittills särskilda miljö— konsekvensbedömningar ansetts vara onödiga efter- som det svenska förvaltningssystemet genom sitt utredningsväsende konsekvensbedömer olika förslag ur en mängd aspekter och därefter - med sitt bre-
da remissförfarande — låter olika intressenter
komma till tals.
Det finns dock redan i dag vissa krav på att den som utöver en verksamhet skall ange miljöeffekterna där— av. Ett exempel på detta är de krav på miljöeffektbe— skrivning som miljöskyddslagen ställer i samband med tillståndsprövning. (Formerna för sådana miljöeffekt— beskrivningar utvecklas närmare i kapitel l0.3.4). Ett annat aktuellt exempel är de nyligen införda bestämmelserna i väglagen (l97lz948) med krav på
miljökonsekvensbeskrivningar i arbetsplaner vid väg- byggnad. Aven miljökonsekvenssystem i samhällsplane- ringen utvecklas.
Utredningen har den uppfattningen att miljökonsekvens— bedömningar ibland kan vara verkningsfulla hjälpme- del i det förebyggande miljövårdsarbetet, men att det knappast går att ge bedömningssystemet en mer gene- rell tillämpning. Tidigare i kapitlet har utredningen betonat att miljökonsekvensbedömningar av olika slag särskilt bör kunna utvecklas vid beslut inom företa- gen, i samhällsplaneringsarbetet och för att få sek— tormyndigheterna att ta ökad miljöhänsyn. Det är emellertid angeläget att se närmare på när och hur miljökonsekvensbedömningar kan upprättas. De kan av— se t.ex. myndigheternas arbete med planer, program och styrmedel, kommittéförslag, anslagsyrkanden, kommunala översiktsplaner och annan samhällsplane— ring, beslut om större exploateringar och beslut inom företagen vad avser råvaror, anläggningar och
produkter.
7-3-4 Ieletättiäaergeniéetigner 7.3,4_1 Rättsläget
De idella och vetenskapliga natur- och miljöskydds- organisationerna skulle kunna ges en mer framträ— dande roll på miljöskyddsområdet genom att fogas till den krets som i 48 & miljöskyddslagen (l969: 387), ML, givits talerätt i miljövårdsärenden, d.v.s. uttrycklig rätt att överklaga vissa be— slut enligt ML. Denna krets består i dag, för- utom av besvärsberättigade enligt allmänna princi— per, också av naturvårdsverket i de fall beslutet av— ser tillståndsprövning och i sådana fall som avses i 8 a 5 andra och tredje stycket samt i 40, 4l eller 43 å andra stycket ML. Efter l98l års lagändringar i ML (SFS l98l:420) har också kommuner och lokala arbetstagarorganisationer tillerkänts rätt att över— klaga beslut om tillstånd och beslut som avses i 8 a 5 andra eller tredje stycket ML.
Inom förvaltningsrätten i allmänhet tillkommer rätten att överklaga den som beslutet rör,om det gått honom emot (22 & förvaltningslagen l986 223). Principen kompletteras dock och preciseras genom
en rad regler som utbildats genom rättspraxis. Kla— gorätt har först och främst den som intagit parts- ställning hos den beslutande myndigheten. Men någons intressen kan beröras av ett beslut utan att veder- börande intar partsställning i ärendet. Som förut- sättning för besvärsrätt brukar då krävas att be— slutet antingen påverkar vederbörandes rättsställ— ning eller berör ett intresse som pånågot sätt er— känts av rättsordningen. Principerna gäller också
i fråga om juridiska personer liksom i fråga om kommuner.
Statliga myndigheter får dock inte överklaga varand- ras beslut om inte myndigheten representerar staten i dess egenskap av privaträttsligt subjekt eller myndigheten genom uttryckliga föreskrifter tillagts rätt att som representant för det allmänna intres- set överklaga vissa beslut. Så har skett genom exem- pelvis 40 & naturvårdslagen (l964 822) och 48 &
ML.
När det gäller organisationer kan man skilja mellan intresseföreningar, som t.ex. fackföreningar och andra ideella föreningar som t.ex. Svenska natur— skyddsföreningen. Man kan vidare skilja mellan fö- reningarnas rätt att a) överklaga beslut som rör fö- reningen själv, b) uppträda som företrädare för
en eller flera medlemmar eller c) att självständigt företräda det gemensamma intresset.
Såvitt gäller a) följer föreningens klagorätt givet- vis samma principer som en enskilds. Vad b) beträffar gäller att det krävs ett särskilt bemyndigande för föreningen att uppträda som ombud för en medlem i ett förvaltningsärende (Strömberg, Allm. förvalt—
ningsrätt 1984 sid. 195). I Och för sig föreligger inte något hinder mot att juridisk person uppträder som ombud. Föreningar anses inte annars ha rätt att överklaga i en angelägenhet som rör någon förenings— medlem personligen. I fråga om sådana beslut som rör medlemmarna i allmänhet eller en grupp medlemmar har däremot sammanslutningen i praxis medgetts rätt att
överklaga.
Den senare kategorin fall glider utan skarp gräns över i c). Ideella föreningar har i vart fall i äldre praxis tillerkänts en viss rätt att överklaga beslut som kränkt de ideella intressen organisationen företrätt. (Westerberg, Förfarandet i förvaltningslagen, l969, sid. l03).
Besvärssakkunniga anförde i sitt slutbetänkande att det syntes naturligt och ändamålsenligt att ideella organisationer tilläts föra talan i förvaltningsför- faranden till främjande av sina syften. Härvid förut— sattes att organisationen erhållit en allmänt erkänd ställning att företräda det intresse som frågan gäll- de (SOU l964:27 sid. 39). Det har också förekommit att en sådan besvärsrätt slagits fast i författning,
som exempelvis inom naturskyddsområdet.
Naturskyddslagen (l957:688) gav Konungen rätt att bestämma att myndighet eller organisation som pröva- des lämplig därtill fick föra talan mot länsstyrel— sens beslut enligt lagen för tillvaratagandet av naturskyddets intressen. Genom KK (l952:82l) före- skrevs med stöd av lagen, att Vetenskapsakademien, Svenska naturskyddsföreningen och Samfundet för hem- bygdsvård ägde talerätt över myndighets beslut i naturskyddsärende.
I samband med införandet av naturvårdslagen (l964:822) gavs statens naturvårdsnämnd, som innehöll represen— tanter för vetenskapen och föreningslivet, besvärs- rätt enligt 40 å och i förarbetena anfördes, att möjligheten för Kungl. Maj t att bemyndiga lämplig myndighet eller berörda organisationer att föra talan å naturskyddets vägnar därför kunde tas bort (K. Pr. l964zl48 s. 130). Sedermera inrättades statens na— turvårdsverk som intog naturvårdsnämndens plats i lagtexten. Tredje lagutskottet anförde i samband med naturvårdslagens behandling, att Vetenskaps- akademiens, Svenska naturskyddsföreningens och Sam— fundets för hembygdsvård lämplighet att föra själv- ständig talan i naturvårdsärende självfallet inte kunde sättas i fråga (TLU l964:4l s. 98). Utskottet motsatte sig dock inte den föreslagna 40 & natur-
vårdslagen.
I Förvaltningsrättslig tidskrift (Ft l97l s. l04 ff, 125 ff och 184 ff) har professor Hans Ragnemalm
med utgångspunkt i rättsfallet RA l968z34 analyserat rättsläget såvitt gäller ett par besvärsrättsfrågor inom miljörätten.
Ragnemalm har framhållit att det inte synes föreligga något hinder mot att ideella föreningar tillerkänns rätt att klaga utan att det tvärtom finns skäl för
en liberal hållning härvidlag. Denna uppfattning har visst stöd i annan juridisk doktrin. En förutsättning för klagorätten har därvid angivits vara att organisa— tionen måste ha en allmänt erkänd ställning som före- trädare för det intresse som påverkas av beslutet. Det torde enligt Ragnemalm innebära krav på en viss storlek med avseende på medlemsantalet men inte nöd— vändigtvis på en rikstäckande verksamhet.
Ytterligare exempel på att organisationer uttryckli- gen tillerkänts klagorätt i frågor som knyter an till
föreningens intresse, utgör t.ex. arbetstagarorga— nisationernas talerätt i arbetsmiljöfrågor,9 kap. 3 & arbetsmiljölagen (l977zll60). Men också i frågor som måste anses ligga utanför i varje fall det cen— trala intresset har sådan besvärsrätt lagfästs, såsom när arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer anses representera allmänna konsumentintressen i 35 & livs— medelslagen (l97l:9ll) och i 34 5 förordningen (1985: 835) om kemiska produkter.
I kemikalieförordningen kan vidare observeras att klagorätt nu tillkommer sammanslutning av kon- sumenter. Genom lagändringen i miljöskyddslagen
år l981 fick som nämnts arbetstagarorganisationer rätt att överklaga vissa beslut enligt ML. Departe— mentschefen anförde, att besvärsrätten borde öka möj— ligheten att få frågor om sambandet mellan arbets— miljö och yttre miljö allsidigt prövade (prop. l980/ 81:92 s. 4l).
I ett remissyttrande år 1972 (OS/72) som citerats av miljöskyddsutredningen i betänkandet (SOU l978 80, s. 88) uttalar sig koncessionsnämnden för en vidgad rätt för ideella organisationer att överklaga beslut enligt ML.
Miljöskyddsutredningen föreslog en vidgad besvärs- rätt endast för arbetstagarorganisationer. Utred— ningen anförde att det var svårt att göra en gräns— dragning mellan olika ideella organisationer. Det borde inte komma ifråga att i strid med förvalt— ningsrätten i övrigt ge samtliga organisationer besvärsrätt. Vidare anfördes att rättssäkerheten fick anses tillgodosedd genom gällande ordning i förening med en förhållandevis liberal praxis från regeringens sida. Det framhölls vidare att sakägar— kretsen enligt ML är mycket vid och i princip endast begränsas av kravet på orsakssamband mellan
den miljöfarliga verksamheten och olägenheten eller skadan (SOU 1978 80, s. 161 f.).
I prop. 1980/81:92 föreslogs inte heller någon vid- gad besvärsrätt för ideella föreningar, men det framhölls att organisationer med medlemmar som be— rörs av miljöfarlig verksamhet har möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför prövningsmyndig- heten samt vidare att ideell organisation enligt regeringens praxis godtagits som ombud att föra ta- lan för sakägare. Det hänvisades också till att na— turresurs- och miljökommittén hade uppdraget bl.a. att se över formerna för ett vidgat inflytande
för allmänheten över beslut som rör deras miljö. Frågan kom dock ej att behandlas av kommittén (SOU l983z56).
7.3.4.2 Utredningens övervägande och förslag
I princip skall alla som har något att anföra från allmän eller enskild synpunkt få komma till tals i prövningsförfarandet enligt ML. Formellt skall na-
tur— och miljöskyddsintressena såsom allmänna in- tressen bevakas av naturvårdsverket.
Naturvårdsverkets ställning utesluter emellertid inte att andra verksamt kan bidra med kunskap på området. Natur— och miljöskyddets ideella och vetenskapliga organisationer besitter en i sammanhanget beaktansv- värd sakkunskap. Dess organisationer samlar alltfler människor som med sitt medlemskap eller sitt stöd vill främja natur- och miljöskyddsintresset. Genom detta breda engagemang och det omfattande ideella arbete som bedrivs i dessa organisationer kan bety- delsefull information kanaliseras i form av underlag för behandlingen av skyddsfrågorna. Inte minst när det gäller att på lokal nivå belysa alla relevanta frågor kan organisationernas kunskaper vara till
stor hjälp. Det kan t.ex. vara fråga om att en lokal naturskyddsförening inventerat djur- och växtlivet i ett skogsområde där någon vill anlägga en motorsport— bana. Naturvårdsverkets möjlighet att bevaka samtliga prövningsärenden på den kommunala nivån torde bli begränsad.
Koncessionsnämnden tillämpar 14 & ML på det sättet
att nämnden har rätt och plikt att beakta alla fram— förda synpunkter, oavsett om de härrör från någon som formellt sett är sakägare eller inte. Utredningen ut- går från att detta synsätt kommer att styra prövnings- förfarandet också i fortsättningen och på alla pröv- ningsnivåer. Det är således först i besvärsförfaran- det som frågan om organisationernas formella ställ— ning i sammanhanget ställs på sin spets.
På miljöområdet har en inbrytning på området redan skett genom förordningen (l985:835) om kemiska pro- dukter. Sammanslutning av konsumenter får nu vid sidan av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna föra talan mot beslut enligt lagen om kemiska produk- ter för att tillvarata konsumentintresset.
Det framstår mot denna bakgrund som logiskt att ge organisationer som företräder det ideella eller ve— tenskapliga natur- eller miljskyddsintresset for— mell rätt att överklaga bl.a. beslut om tillstånd eller miljölov som rör natur— och miljöskyddsintres— set.
Mot klagorätt för ideella föreningar och liknande organisationer brukar anföras, dels principiella hinder, som främst rör svårigheterna att avgränsa kretsen av klagoberättigade, dels mer praktiska invändningar, som rör problem med delgivning av beslut och beräkning av klagotider m.m.
De principiella synpunkterna kan tillmötesgås genom att kretsen av klagoberättigade organisationer begränsas till sådana som är allmänt erkända och har en bestående och fast struktur. Självfallet måste krävas att de har stadga och styrelse. Organisatio- ner av ”dagsländekaraktär” bör inte komma ifråga.
Vad gäller de praktiskt betonade invändningarna så kan man ansluta till lösningar som valts inom kommunal- och planlagstiftning, där kretsen av taleberättigade är vidsträckt.
Utredningen föreslår att organisationer som till— varatar naturvårds— och miljöskyddsintressena ges rätt att överklaga vissa beslut enligt ML. För att ge erforderlig stadga åt systemet bör det ankomma på regeringen att bestämma vilka organisationer som skall få talerätt.
IV Miljöskyddslagssystemet
8 MILJOSKYDDSLAGEN 8.1 Tidigare lagstiftning
När miljöstörningar uppmärksammades i mitten av 1800— talet var det i första hand hälsovårdsaspekten som beaktades. Det var därför naturligt att utnyttja hälsovårdslagstiftningen för att komma tillrätta med störningar. Olika bestämmelser med syfte att för— hindra sanitär olägenhet inarbetades i hälsovårds- lagstiftningen. Hälsovårdsstadgan från år 1919 inne— höll exempelvis bestämmelser om att vissa slag av anläggningar inte fick inrättas eller ändras så att ökad sanitär olägenhet kunde uppkomma utan att an- mälan gjorts till hälsovårdsnämnden. Dessa bestäm— melser fanns kvar även i 1958 års hälsovårdsstadga.
Regler om skydd mot vattenförorening infördes år 1941 i vattenlagen. Dessa regler vilade på grund- tanken att den som avleder avloppsvatten i första hand själv skulle bedöma vilka åtgärder som fordras mot förorening och handla därefter. Man kunde själv genom ansökan till vattendomstol få prövat under vilka villkor utsläppet fick ske. I fråga om in- dustriellt avloppsvatten föreskrevs i viss utsträck- ning förprövningsskyldighet, speciellt efter in— förande av den s.k. förprövningskungörelsen från
år 1956. Ett antal angivna fabriker, bl.a. anrik— ningsverk, cellulosafabriker och oljeraffinaderier
fick inte anläggas innan frågan hade behandlats av vattendomstolen. Industrier som hade mindre farligt avloppsvatten än de tillståndspliktiga, fick ej an— läggas innan anmälan gjorts till länsstyrelsen.
Kontroll och tillsyn reglerades från början i lagen från år 1941 om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Ursprungligen utövades den centrala tillsynen av fiskeristyrelsen och den 10— kala tillsynen av hälsovårdsnämnden. På det regio— nala planet hade även länsstyrelserna visst ansvar för vattenvårdsfrågorna enligt denna lagstiftning. Genom ändringar i lagen är 1956 övertog statens vatteninspektion fiskeristyrelsens ansvar, samti— digt som hälsovårdsnämndens lokala ansvar togs bort.
En samlad central organisation för miljövärden till— kom genom att bl.a. vattenbyggnadsstyrelsens va—byrä, vatteninspektionen, naturvårdsnämnden och luft— vårdsnämnden år 1967 sammanfördes till ett organ
— statens naturvårdsverk. Motivet var främst att minska splittringen på miljö- och naturvårdsområdet och därmed skapa en stark myndighet. Samma är över- fördes länsingenjörskontoren till länsstyrelserna
där de tillsammans med naturvårdsintendenterna bil— dade naturvårdsenheterna.
De immissionssakkunniga som hade påbörjat sitt ar— bete år 1963 fick ett år senare i uppdrag att ut- reda frågan om utformningen av en allmän lagstift- ning om immissioner. Utredningens förslag avläm— nades år 1966 och efter remissbehandling fick na— turvårdsverket i uppdrag att utreda de organisato— riska konsekvenserna av att förlägga en tillstånds- prövning till naturvårdsverket. Förslagen från de immissionssakkunniga och naturvårdsverkets förslag utgjorde utgångspunkten för regeringens proposition (1969:28) med förslag till miljöskyddslag.
8.2 Miljöskyddslagen år 1969
Skyddet mot vattenföroreningar var i viss utsträck— ning reglerat, främst genom vattenlagen. Någon sam— lad miljövårdslagstiftning fanns emellertid inte före år 1969. Mot luftföroreningar, buller och andra immissioner fanns bara begränsade möjligheter till ingripande bl.a. med stöd av hälsovårdsstadgan. När miljöskyddslagen (ML), (SFS 1969 387) trädde i kraft den 1 juli 1969 innebar detta därför en första sam- lad miljöskyddslagstiftning. Tillämpningsomrädet kom att begränsas till olika former av störningar från fast egendom. Vissa begrepp gällande avloppsvatten överfördes i tillämpliga delar från vattenlagen. Tillsammans med luftförorening, buller, skakning, m.m. kom det samlade tillämpningsområdet att be— nämnas miljöfarlig verksamhet. Lagens utformning
innebar vidare att samma tillåtlighetsregler blev gällande för alla typer av verksamhet, vilket innebar en förändring i förhållande till vatten- lagen.
Principen om tillståndsprövning för vissa typer av verksamhet som redan fanns i vattenlagen infördes också i miljöskyddslagen. Tillståndsmyndighet blev koncessionsnämnden för miljöskydd. Vilka verksam- heter som skulle prövas reglerades i miljöskydds— kungörelsen.
Samma slag av anläggningar kunde emellertid också bli föremål för s.k. dispensprövning. Detta inne- bär att naturvårdsverket och i vissa fall läns— styrelserna - med fastställande av villkor för verksamheten - lämnade dispens från skyldigheten att söka tillstånd för verksamheten. Tanken bakom dispensbeslutet var att man skulle kunna erbjuda ett enklare, snabbare och smidigare sätt att få prövat under vilka villkor en miljöfarlig verksam— het kunde få bedrivas. Dessa beslut hade emeller-
tid inte samma rättskraft som tillståndsbesluten. För vissa miljöfarliga verksamheter krävdes an— mälan till länsstyrelsen innan verksamheten fick påbörjas.
Prövningens roll i en "prövnings— och tillsynskedja" blev med miljöskyddslagen i stor utsträckning oför- ändrad, även om nya myndigheter skulle genomföra prövningen än som tidigare var fallet enligt vatten- lagen. Systemet byggde på en individuell prövning, där sökanden i tillståndet gavs en central funk— tion vad gällde tillsynen, nämligen att fortlö— pande lämna information om avloppsvattnets mängd, beskaffenhet etc. Med andra ord så stadfästes ett
kontrollsystem med en utpräglad karaktär av egen— kontrollsystem.
Tillsynsorganisationen förändrades inte genom miljö- skyddslagens införande. Tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet skulle liksom tidigare ligga på länsplanet. Länsstyrelserna be- dömdes av flera skäl bättre lämpade att utföra den löpande tillsynen än naturvårdsverket. Natur- vårdsverket avsågs liksom tidigare vara en pla— nerande, ledande och samordnande myndighet. Cen- trala uppgifter för verket var dels att utarbeta allmänna råd och anvisningar för länsstyrelsernas verksamhet, dels att svara för att tekniska nor- mer och gränsvärden utarbetades. På det lokala planet ansågs hälsovårdsnämnderna kunna ha stor betydelse för den löpande tillsynen genom att övervaka störningskällor, tillse att fastställda reningsvillkor följdes etc. Däremot aktualiserades inte möjligheten att göra hälsovårdsnämnderna till tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen.
I anslutning till införandet av miljöskyddslagen gjordes också vissa ändringar i vattenlagen och
den särskilda tillsynslagstiftningen upphörde att gälla. Den allmänna bestämmelsen om vattenförore- ning i hälsovårdsstadgan bibehölls dock. Den utöka- des också till att omfatta luftföroreningar och buller i analogi med miljöskyddslagen. Däremot slo- pades den tidigare nämnda tillståndsplikten hos hälsovårdsnämnden för vissa anläggningar. Hälso- vårdsnämndens möjlighet att ingripa med stöd
av hälsovårdsstadgan begränsades också till an- läggningar som inte hade tillstånd enligt miljö- skyddslagen.
8.3 Miljöskyddsutredningen
En översyn av miljöskyddslagen gjordes under 1970- talet av miljöskyddsutredningen. Utredningsar- betet som redovisades i betänkandet Bättre miljö- skydd I (SOU 1978z80) ledde till att lagen kom
att ändras på vissa punkter från den 1 juli 1981. De områden som togs upp var i första hand för- prövnings—, tillsyns— och påföljdssystemet.
Prövningssystemet
Utredningen föreslog att förprövningssystemet även fortsättningsvis skulle ha individuell prövning som grundläggande princip. Denna prövning ansågs av utredningen fungera väl, eftersom de generella reglerna gav goda möjligheter att beakta den tek— niska och ekonomiska utvecklingen. Utredningen föreslog förenklingar av förprövningssystemet
dels genom att dispensförfarandet avskaffades, dels genom att endast koncessionsnämnden och läns— styrelserna skulle verkställa förprövning. Liksom tidigare föreslogs att endast koncessionsnämnden skulle kunna ge tillstånd till miljöfarlig verk-
samhet av mer betydande omfattning. övriga förpröv— ningspliktiga verksamheter föreslogs bli prövade
av länsstyrelsen efter anmälan. Detta anmälningsför— farande skulle förstärkas och ges mer reell pröv— ningskaraktär än det anmälningsförfarande som då tillämpades. Länsstyrelsen skulle ge ett besked innan den anmälda verksamheten fick påbörjas. I detta besked skulle fastställas villkor för den mil— jöfarliga verksamheten.
I propositionen om ny miljöskyddslag (1980/81 92) godtogs utredningens förslag att naturvårdsverket inte längre skulle vara prövningsmyndighet. Ver— ket skulle i stället mera uppträda som part för miljöskyddet. I fråga om de olika prövningsformer— na godtogs också utredningens förslag att slopa dispensförfarandet. Däremot accepterades inte förslaget om ett förstärkt anmälningsförfarande. Departementschefen föreslog i stället det alter- nativ som utredningen diskuterat men avvisat till förmån för sitt förslag. Det innebar att även länsstyrelsen skulle ge tillstånd, medan ett an- mälningsförfarande även fortsättningsvis skulle tillämpas för verksamheter som bedömdes som mindre miljöfarliga.
Tillsynen
Tillsynen bedömdes av miljöskyddsutredningen
vara det område inom miljöskyddssystemet som hade de allvarligaste bristerna. En orsak var att de resurser inom myndigheterna som användes för till- syn var otillräckliga. Detta i sin tur berodde på att prövningsuppgifterna prioriterats före tillsyn. Utredningen pekade också på att effek— tivitetsförluster uppkommit genom oklarhet i till- synsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårds— nämnd.
Utredningen föreslog att hälsovårdsnämnden skulle göras till lokal tillsynsmyndighet enligt ML med tillsynsansvar för dels all icke förprövnings- pliktig miljöfarlig verksamhet, dels sådan verk— samhet som förprövades av länsstyrelsen. På sikt menade utredningen att tillsynsansvaret över all miljöfarlig verksamhet borde kunna överföras till hälsovårdsnämnderna. Länsstyrelsen skulle tills vidare ha det direkta tillsynsansvaret över sådan miljöfarlig verksamhet som tillståndsprövas av koncessionsnämnden.
Tillsynens innehåll föreslogs bli förbättrad främst genom ett kraftigt ökat antal anläggningsbesök, vilket länsstyrelserna själva uppgivit vara det bästa sättet att förbättra tillsynen. Utredningen ansåg att tillsynsmyndigheterna främst borde kon- centrera sina resurser till inspektioner och annan initiativverksamhet. Utredningen ansåg det däremot mindre viktigt att tillsynsmyndigheten deltog vid besiktningar, eftersom dessa normalt utfördes av särskild expertis.
Parallellt med miljöskyddsutredningen pågick också hälsovårdsstadgeutredningen som redovisade sina förslag i betänkandet Kommunalt hälsoskydd (SOU l978z44). Samråden mellan de två utredningarna ledde till förslaget att hälsovårdsnämndernas möjlighet att ingripa mot miljöstörningar togs bort ur hälsoskyddslagstiftningen med hänvisning till kommunernas föreslagna roll som lokal till- synsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Hälsovårds- stadgeutredningen utgick därvid från att miljö— skyddsutredningens förslag skulle komma att genom— föras.
Frågan om hälsovårdsnämndernas övertagande av till- synen blev emellertid föremål för diskussion i sam— band med remissbehandlingen av miljöskyddsutred-
ningens förslag. Invändningar framfördes i resurs— och finansieringsfrågan, framför allt beroende på att utredningen inte föreslog att några särskilda medel skulle anvisas till kommunerna.
I propositionen om ny miljöskyddslag (1980/81:92) föreslog departementschefen att hälsovårdsnämnder- nas övertagande av tillsynen skulle göras frivil— ligt med hänvisning till att alla kommuner inte hade ekonomiska och personella resurser att ta på sig dessa uppgifter. Miljöskyddslagen kom därför att innehålla bestämmelser att länsstyrelsen efter åta- gande av kommunen kan överlåta åt hälsovårdsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn.
Påföljdssystemet
Miljöskyddsutredningen behandlade som förut nämnts även påföljdssystemet. I denna del resulterade för- slagen bl.a. i att tillsynsmyndigheterna ålades att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades och i en höjning av straffmaximum för brott mot lagen. Vidare infördes som en följd av utredningens förslag miljöskyddsavgiften, vilken kan ådömas fysiska eller juridiska personer till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av vissa överträdelser av miljöskyddslagen. Utred- ningen behandlar påföljdssystemet utförligt i ka- pitel 13, vartill fortsättningsvis hänvisas.
_8.4 Nuvarande regler i miljöskyddslagen
Huvudsyftet med miljöskyddslagen är att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vatten—
och luftföroreningar, buller och andra störningar i den yttre miljön som härrör från fast egendom. La- gen reglerar under vilka förutsättningar som miljö- störande verksamhet fär bedrivas.
Tillämpningsomrädet
Lagen är enligt l & tillämplig på:
utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vatten- drag, sjö eller annat vattenområde
— användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenom- råde eller av grundvatten
- användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen ge— nom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Miljöskyddslagen är tillämplig på alla de verksam— heter som enligt lagstiftningen är att betrakta som miljöfarliga, oavsett om de är tillstånds- och an— mälningspliktiga eller ej. Med lagens vida tillämp- ningsområde innebär detta att ett mycket stort antal verksamheter som bedrivs vid anläggningar eller inom byggnader faller inom lagstiftningens definition av miljöfarlig verksamhet. Lagen med dess tillåtlighetsregler och bestämmelser om till— syn gäller således alltifrån mycket stora anlägg- ningar som petrokemisk industri, Skogsindustri, järn— och stålverk till smäindustrier och enskil- da lantbruk.
Den grundläggande principen är att varje enskild mil— jöfarlig verksamhet skall behandlas som ett indivi- duellt objekt. Tillåtlighetsreglerna har i stort va- rit oförändrade sedan lagen trädde i kraft. I 4 5 sägs att "för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta in- trång och olägenhet utan oskälig kostnad". Det bör observeras att om regeringen enligt den nya natur— resurslagen (SFS l987:12) prövat frågan om till- komst eller lokalisering av viss verksamhet är be— slutet bindande vid prövning enligt miljöskyddsla- gen.
I 5 5 första stycket sägs att "den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamhe— ten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller av— hjälpa olägenhet". Omfattningen av dessa åligganden skall enligt andra stycket bedömas med utgångspunkt i "vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen". Vid avvägningen mellan olika intressen skall enligt tredje stycket "särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffen- heten av område som blir utsatt för störning och be— tydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skydds— åtgärdoch den ekonomiska verkan i övrigt av för— siktighetsmått som kommer i fråga”.
Sammanfattningsvis kan man formulera följande tre huvudkriterier för prövningen: tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat.
I 6 & regleras frågan om när förbud skall meddelas medan 7 5 innebär direkt förbud mot utsläpp av vissa typer av avloppsvatten om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. 8 % slutligen ger rege— ringen möjlighet att förbjuda alla utsläpp till ett vattenområde, medan 8 a 5 ger möjlighet att utfärda särskilda föreskrifter för att skydda ett vatten- område.
Anmälan eller tillståndsplikt
Dessa tillåtlighetsregler och principerna om den individuella hanteringen gäller alla miljöfarliga verksamheter, även de som ligger utanför till— stånds- och anmälningslistorna. Frågan om tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet prövas av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Var och en som utövar eller avser att utöva miljöfarlig verk— samhet har rätt att begära tillstånd till verksam- heten. Om prövningsmyndigheten lämnar tillstånd fastställer den också på vilka villkor verksamheten får bedrivas.
För de flesta verksamheter gäller tillståndsplikt. Det betyder att vissa typer av fabriker eller in- rättningar inte fär anläggas eller ändras eller vissa slag av avloppsvatten inte får släppas ut förrän tillstånd meddelats. I miljöskyddsförord- ningen anges närmare vilka verksamhetstyper eller åtgärder som är tillståndspliktiga.
I förordningen anges också vilka verksamhetstyper eller åtgärder som inte får anläggas eller vidtas utan att anmälan i förväg skett till länsstyrelsen, som i förekommande fall lämnar råd eller föreskrif— ter för att motverka olägenhet. I regel är anmäl- ningspliktiga verksamheter mindre störande för om- givningen än tillståndspliktiga.
Tillståndsbeslutets rättsverkan
Ett tillståndsbeslut har långtgående rättsverkningar såväl förvaltningsrättsligt som civilrättsligt. En— ligt 22 5 kan den som fått tillstånd inte åläggas
att upphöra med verksamheten, vare sig med stöd av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler eller bestämmel— serna i renhållnings- eller hälsoskyddslagstiftningen. Tillståndsbeslutet begränsar också tillsynsmyndighe— rens möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta försiktighetsmått. Tillståndshavaren är dessutom skyddad mot risken att en domstol förbjuder verksam— heten.
Tillståndet blir i princip gällande för all framtid och kan endast dras in om företaget allvarligt bryter mot de fastställda villkoren. Dessa kan
dock efter tio år skärpas eller utökas efter
vad som är skäligt. Förändringar av villkoren kan även ske dessförinnan om förhållandena i omgivningen väsentligt ändrats eller om väsentlig förbätt- ring från miljöskyddssynpunkt skulle kunna uppnås eller om olägenheterna i omgivningen visar sig vara mycket större än väntat. Efter ansökan från tillståndsinnehavaren kan också villkor tas bort eller mildras om dessa visas vara onödiga.
Tillståndsbeslutets rättsverkningar innebär således att företaget är garanterat skyddat mot ingripan- den så länge villkoren uppfylls och under förut— sättning att inte betydande oförutsedda olägen— heter uppkommer. Detta innebär att kvaliteten
på det material som ligger till grund för till- ståndsbeslutet får avgörande betydelse för effek— terna i miljön på sikt, eftersom myndigheterna bara i undantagsfall under den följande tioårs— perioden kan förelägga företaget skärpta eller nya villkor för verksamheten.
Tillsynen
Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna utövar enligt 38 & tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, sam- ordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Läns-
styrelserna utövar fortlöpande tillsyn inom länet.
Genom de ändringar av miljöskyddslagen som gjordes år 1981 fick länsstyrelsen enligt 44 a & möj- lighet att efter åtagande av en kommun överlåta åt kommunens miljö— och hälsoskyddsnämnd att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Miljö- och hälsoskyddsnämnden blir då tillsynsmyndighet i lagens mening. Försvarsmaktens anläggningar är undantagna från kommunernas möjlighet att ta över tillsynen. Det bör observeras att länsstyrelsen har begränsade möjligheter att styra kommuner-
nas övertagande av tillsynen, då det enligt förar- betena till lagen inte ankommer på länsstyrelsen att pröva kommunens resurser och kompetens. För— delningen av tillsynen mellan länsstyrelserna
och kommunerna varierar därför mycket mellan
olika delar av landet.
Miljöskyddslagens 43 5 innehåller de viktigaste stadgandena om tillsynen och kontrollen och den redovisas därför i sin helhet.
"Kan verksamhet vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på be— gäran lämna tillsynsmyndigheten behövliga upp- lysningar om anläggningen.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga under- sökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verk— samheten och utse någon att göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verksamheten att er— sätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsyns— myndigheten fastställer.
I beslut om föreläggande enligt andra stycket fär tillsynsmyndighet utsätta vite.'l
Tillsynsmyndigheterna bygger sin verksamhet i huvud— drag på denna paragraf i miljöskyddslagen. Be- stämmelserna om kontrollprogram utgår från bestäm- melserna i andra stycket om "behövliga undersök- ningar". Det gäller också besiktningsmän och beslut om företagens skyldighet att finansiera dessa.
Egenkontrollens och kontrollprogrammens betydelse understryks av de nyligen införda ändringarna av miljöskyddslagen med anledning av regeringens propo- sition (1986/87:135). I en ny bestämmelse i 39 a 5 som riktar sig till tillsynsmyndigheten stadgas att myndigheten om det behövs skall förelägga en ut- övare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra un- dersökningsskyldigheten enligt ett särskilt kon- trollprogram.
9 EN ANALYS AV NUVARANDE SYSTEM
9.1 Uppbyggnad och organisation
Tillämpningen av miljöskyddslagen följer i princip två huvudlinjer - en tillståndslinje och en till- synslinje.
Tillståndslinjen
Tillståndsplikten finns reglerad i miljöskyddsför- ordningen och omfattar ca 11 000 företag fördelade på 110 branscher. Inte bara nyanläggning utan även de flesta ändringar är tillståndspliktiga. Vissa smärre ändringar som uppenbart inte medför någon olägenhet av betydelse från hälso- eller miljö— skyddssynpunkt kan dock behandlas enligt ett anmäl- ningsförfarande. När ett tillstånd givits innebär det att prövningsmyndigheten i villkoren precise- rat tillåtlighetsreglerna med avseende på den ak- tuella verksamheten. Det betyder att i genomfö— randesystemet vad avser tillståndspliktiga verk- samheter också ingår tillsynen över att företagen uppfyller fastställda villkor.
Tillsynslinjen
Tillsynslinjen omfattar dels anmälningspliktiga verksamheter dels övriga miljöfarliga verksamheter. Skyldigheten att anmäla en verksamhet till till— synsmyndigheten omfattar ca 5 100 kända verksamhe— ter fördelade på 33 branscher. Anmälningsskyldig- heten bygger på att tillsynsmyndigheten i god tid får vetskap om en verksamhet och därefter kan ut— färda råd eller föreläggande. De verksamheter för vilka endast anmälningsskyldighet föreligger är i
princip fria från förprövningskrav och krav på åtgärder ställs med stöd av tillsynsbestämmelser- na.
Genom att övriga miljöfarliga verksamheter inte omfattas av någon anmälningsskyldighet är deras art inte preciserad. Vilka verksamheter det kan röra sig om styrs i stället av om de kan ge upp- hov till sådana störningar i omgivningen som miljöskyddslagen är tillämplig på. Här ingår det stora antalet jordbruk med djurhållning, ben— sinstationer och bilvårdsanläggningar som kan ge upphov till vattenförorening men även vägar och flygplatser som påverkar genom buller och luft- föroreningar och beträffande flygplatser även vat- tenföroreningar. Genom att lagen är tillämplig på dessa verksamheter är företagaren skyldig att följa tillåtlighetsreglerna medan tillsynsmyndig— hetens uppgift är att övervaka att så sker.
Miljöskyddslagssystemet illustreras närmare i figur 1. I figuren redovisas dels huvudaktörerna i systemet samt de verksamheter som miljöskydds- lagen omfattar och deras ungefärliga antal.
Figur 1.
+++ ALLMÄNNA - ' - m.m.
E 2 2 E
/ / ///
Anl. på LST- lustan 10 200
Anl. på KN- listan
Koncessionsnämnden
Koncessionsnämnden för miljöskydd prövar sådan verk— samhet som bedöms kunna medföra de allvarligaste olägenheterna för miljön. Dessa verksamheter finns förtecknade i koncessionsnämndslistan i miljöskydds- förordningen. Koncessionsnämndens ärenden sänds
på remiss till övriga miljöskyddsorgan. Framför
allt naturvårdsverket men även länsstyrelserna fun- gerar härigenom som sakkunniga vid prövningen av dessa ärenden. Naturvårdsverket som remissorgan har dock i viss mån en partsroll i koncessions- nämnden och har möjlighet att överklaga pröv- ningsbeslut till regeringen. Verket får också
föra talan om omprövning av såväl koncessions- nämndens som länsstyrelsens tillståndsbeslut. Naturvårdsverket får också ta upp frågan om utdömande av miljöskyddsavgift hos koncessions- nämnden.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket utfärdar allmänna råd m.m. för länsstyrelsernas prövning och tillsyn och skall som central tillsynsmyndighet samordna tillsynen. Verket genomför också viss egen branschinriktad tillsyn.
Länsstyrelserna
Länsstyrelserna prövar sådan miljöfarlig verksam— het som är upptagen på länsstyrelselistan i miljö- skyddsförordningen. Detta prövningsförfarande lik— nar i allt väsentligt förfarandet vid koncessions- nämnden. Miljö- och hälsoskyddsnämnden yttrar sig normalt vid remissbehandling av länsstyrelsens till-
ståndsärenden medan naturvårdsverket bara yttrar sig i särskilda fall. Mindre miljöfarlig verk— samhet skall anmälas till länsstyrelsen som till— synsmyndighet. Anmälningsförfarandet definieras som tillsyn, men har i realiteten karaktären av ett enklare prövningsförfarande eftersom myn- digheten i praktiken ofta gör en viss tillåtlig— hetsprövning.
Länsstyrelserna har tillsyn över all miljöfarlig verksamhet oavsett storlek, d.v.s. alltifrån verksamheter på koncessionsnämndslistan till
sådana verksamheter som bara omfattas av allmän tillsyn. Myndighetsansvaret för samordnad recipient- kontroll åvilar också länsstyrelserna i egenskap av tillsynsmyndigheter.
Miljö— och hälsoskyddsnämnderna
Miljö- och hälsoskyddsnämndernas möjlighet att efter åtagande från kommunen överta tillsynen enligt mil— jöskyddslagen från länsstyrelserna utnyttjades in- ledningsvis i mycket begränsad omfattning, men sedan avgift för prövning och tillsyn infördes den 1 juli 1984 har allt fler kommuner blivit in- tresserade. Hittills har drygt 40 miljö— och häl- soskyddsnämnder i varierande omfattning tagit över tillsynen, framför allt när det gäller an— mälningspliktiga verksamheter och verksamheter utanför listorna. Endast åtta av landets kommuner har tagit över tillsynen för alla miljöfarliga verksamheter, d.v.s. även de som är upptagna på koncessionsnämndslistan. I övrigt varierar tillsynsövertagandets omfattning från kommun till kommun.
Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder är också remissinstans för alla prövningsärenden som berör kommunen och nämnden deltar ofta i de tillsyns- besök som görs på initiativ av länsstyrelsen.
Konsulter och laboratorier
Konsulter har viktiga roller i miljöskyddssystemet. Företagen anlitar ofta konsulter för att upprätta ansökningshandlingar inför en tillståndsprövning. Inom tillsyns- och kontrollverksamheten utförs förstagångsbesiktningar och återkommande periodiska besiktningar i allmänhet av konsulter, men i vissa fall svarar länsstyrelserna själva för dessa be- siktningar. Besiktningsmän kan utses av tillsyns- myndigheten efter förslag från företaget som har att bestrida kostnaderna men besiktning kan också ingå som en del i det kontrollprogram för egen— kontrollen som länsstyrelsen fastställt. Formerna för genomförandet av egenkontrollen varierar från företag till företag. Stora processindustrier, kommunala avloppsreningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kon- troll i egen regi. Andra företag har valt att anlita konsulterande företag för merparten av kon- trollen, inklusive redovisning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Det är t.ex. vanligt att före— tag anlitar utomstående laboratorier för analyser av vatten—och luftprover. Recipientkontrollen
har vad gäller sjöar, vattendrag och havsområden
i stor utsträckning samordnats för större områden. Vattenvårdsförbund och andra liknande organisa- tioner svarar i regel för att programmen genomförs, men det praktiska genomförandet anförtros i regel konsulterande företag, institut e.d.
Konsulterna och laboratorierna arbetar både med
den offentliga tillsynen och företagens egenkon— troll. De är beroende av såväl företagen som myn— digheterna och deras roll är något oklar då det
i det enskilda fallet inte är preciserat om myndig- het eller företag är uppdragsgivare. Varje enskild tillsynsmyndighets förmåga att styra och bedöma besiktningarna blir därför av stor betydelse. Det bör påpekas att de flesta mindre verksamheter inte bedriver någon speciell egenkontroll. Konsulter finns sällan med i tillsynen över dessa verksamheter.
överklagande
Tillständs— och tillsynsbeslut fattade av konces— sionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelserna kan överklagas hos regeringen, medan länsstyrelser- na är första överprövningsinstans för miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsbeslut.
Lokaliseringsprövning enligt naturresurslagen
Regeringen prövar också enligt naturresurslagen tillkomsten och lokaliseringen av industriell verksamhet som är av väsentlig betydelse för hus- hållningen med energi, träfiberråvara, eller med landets samlade mark- och vattentillgångar. Sedan regeringen tagit ställning till lokaliseringen skall verksamheten prövas enligt miljöskyddslagen av koncessionsnämnden, alternativt länsstyrelsen, som fastställer de villkor som skall gälla.
I de följande avsnitten redovisas erfarenheterna av miljöskyddslagens tillämpning och den omfattning som verksamheten har. Redovisningen bygger i stor utsträc
ning på riksrevisionsverkets revisionsrapport ”Miljö-
k-
skyddslagens tillämpning - granskning utifrån re— gional nivå" (dnr 1984—933). I övrigt bygger genom— gången på uppgifter och synpunkter som utredningen hämtat från naturvårdsverkets branschkampanjer
samt intervjuer och kontakter med företrädare
för koncessionsnämnden, naturvårdsverket, indust- rin, vissa länsstyrelser och ett antal miljö- och hälsoskyddsnämnder.
Uppgifter om antalet tillstånds- och anmälnings— pliktiga verksamheter, kontrollprogram m.m. ba- seras på en enkät från utredningen till länssty- relserna i december 1986. Enkätsvaren har på ut- redningens uppdrag bearbetats av naturvårdsverket och utgör underlag för de resursberäkningar som senare redovisas. En sammanställning av enkät- svaren redovisas i bilaga 4.
9.2 Prövningsförfarandet
9-2-1 ärendetxaer
Tillståndsärenden
Tillståndsförfarandet är reglerat i såväl miljö- skyddslagen som miljöskyddsförordningen. Na- turvårdsverket har därtill givit ut allmänna råd för prövning enligt miljöskyddslagen (SNV RR l983z3) och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) en handledning över förprövningssystemet.
Koncessionsnämndens prövning omfattar 770 anlägg- ningar fördelade på 40 olika branscher. Huvuddelen av dessa anläggningar har någon gång varit före— mål för prövning av hela verksamheten. Om man bort- ser från nyanläggningar så berör ärendena framför allt frågor om prövotid, ändring av villkor och ut-
ökning av verksamhet. Antalet avgjorda ärenden år 1985 var ca 150, vilket innebär att varje an— läggning i genomsnitt varit föremål för någon form av prövning vart femte år. Variationen är dock betydande och vid framför allt de större verksam- heterna sker prövning betydligt oftare. Länssty- relserna ansvarar för tillståndsprövning av ca
10 200 kända verksamheter fördelade på 50 bran- scher. Antalet inkomna tillståndsärenden uppgick 1985/86 till drygt 900 eller i genomsnitt ca 40 ärenden per län.
Tillståndsplikten enligt miljöskyddsförordningen medger inte någon möjlighet till undantag för så- dana verksamheter som visserligen är tillstånds- pliktiga men ändå med hänsyn till sin art eller om— fattning uppenbart inte kan förväntas orsaka några miljöolägenheter av betydelse. Det är i praktiken fråga om sådana verksamheter som tillståndsprövas av länsstyrelsen. Att i sådana fall vara nödsakad att genomföra en fullständig tillståndsprövning
kan både för sökanden och för länsstyrelsen framstå som onödigt. I dag finns vissa generella undan- tag för ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det gäller om det är uppenbart att ändringen inte kommer att medföra någon olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Dessa undan- tag omfattar emellertid inte nyanläggning.
Anmälningsärenden
Anmälningsärendena kan delas in i två olika kate— gorier, dels anmälan om ändring av tillståndsplik- tig verksamhet, dels anmälningspliktiga verksam— heter. Antalet anmälningsärenden av båda katego- rierna uppgick 1985/86 till sammanlagt ca 1 400 eller i genomsnitt knappt 60 ärenden per län. Vissa
miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn handlägger också anmälningsärenden varför det totala antalet kan vara större.
Dispensärenden
Ett stort antal verksamheter som prövades före år 1981 har i stället för tillstånd dispensbeslut från naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Dessa beslut saknar den rättskraft som tillstånden har men överträdelser av villkor kan leda till påfölj- der på motsvarande sätt som för tillstånd. Totala antalet dispensprövade verksamheter kan uppskattas till drygt 3 000 och även om en hel del av dessa senare har varit föremål för tillståndsprövning torde ett stort antal gällande dispenser finnas kvar. Många av framför allt de äldre dispensbe- sluten har en sådan utformning av villkoren att de är svåra att kontrollera, vilket också begränsar möjligheterna att upptäcka och beivra överträdelser. Någon generell möjlighet finns inte heller med nu- varande lagstiftning att ompröva dessa dispenser efter en viss tid, om inte verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.
Ej tillståndsprövade verksamheter
En annan grupp miljöfarliga verksamheter som kan orsaka påverkan eller skada på miljön är sådana som tillhör tillståndspliktiga branscher, men som ej är tillståndsprövade. Det rör sig här om an- läggningar som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som inte ändrat sin verk- samhet sedan dess. En sammanställning av uppgifter från vissa län tyder på att endast omkring 5 %
av de kända verksamheterna på koncessionsnämnds- listan inte är tillståndsprövade. Större verk-
stadsindustri är här den viktigaste enskilda branschen. På länsstyrelselistan har ca 40 % av de kända verksamheterna ännu inte tillståndsprö-
vats. Skjutbanor utgör den största gruppen av dessa oprövade verksamheter, vilket torde vara en följd av att tillståndsplikt för skjutbanor infördes först år 1981. Betydligt allvarligare är att om— kring hälften av sådana verksamheter som gjuterier, verkstadsindustrier, tryckerier och vissa plast— industrier saknar tillstånd. Det innebär att vill— kor för hur verksamheten skall bedrivas saknas liksom normalt också kontrollprogram. En förkla- ring till detta förhållande kan vara att till- ståndsplikt även för flera av dessa verksamheter infördes först år 1981.
9-2-2 Henéläggninsäeregesåen
Prövningsförfarandet/prövningsprocessen
Procedurerna vid tillståndsprövningen är relativt komplicerade med omfattande remissförfaranden och samråd. De olika moment som kan ingå i handlägg— ningen illustreras med flödesschemat i figur 2. Den omfattande proceduren gör att handläggnings— tiderna blir långa, ofta upp till 4 — 6 månader för ett länsstyrelseärende och upp till ett är för ett koncessionsnämndsärende.
I miljöskyddsförordningen framhålls dock att hand— läggningen skall anpassas till förhållandena i varje enskilt ärende och att alla möjligheter till förenkling av handläggningen skall tas till vara. Departementschefen framhåller också i propositionen (1980/81:92) om ändring i miljöskyddslagen följan— de: "Med tanke på den varierande svårighetsgraden hos länsstyrelsernas ärenden måste bestämmelserna
Figur 2.
Prövningsprocessen enligt miljöskyddslagen
|
Samråd med länsstyrelsen
1
Samråd med statliga och kommunala myndigheter, organisationer och en- skilda ? Ansökan inges till koncessionsnämn- den (KN) eller länsstyrelse (LS)
|
V KN alt. LS skickar ansökan till SNV (LS) och miljö— och hälsoskyddsnämn- den (MHN) för synpunkter om komplet— tering
_1
V
Sökanden gör ev. komplettering av an-J
sökan _]
V
Ansökan kungörs i ortspressen, remis— ser till statliga och kommunala myn- digheter 1
V
Yttranden från remissinstanser och sakägare till KN alt. LS
TL
Sökanden svarar på remissyttrandena '
l)
Ev. offentligt sammanträde på platsenI
I
I Beslut av KN alt. LS J
&
Ev. överklagande av någon part '
j—
Regeringen avgör ärendet (
vara utformade så att de medger en flexibel hand- läggning. De enklaste ärendena borde kunna hand- läggas på motsvarande sätt som för vissa anmälnings— ärenden. Inte heller skyldighet för prövningsmyndig- het att sörja för fullständig utredning av ären— dena behöver för länsstyrelsernas del hindra en
mer summarisk prövning i de enklaste ärendena". I propositionen understryks även att samrådsför— farandet inte får bli ett självändamål och till- lämpas slentrianmässigt, utan att behovet skall prövas från fall till fall.
Lagstiftningen och departementschefens uttalande ger följaktligen stöd för att förenkla handlägg— ningen. Naturvårdsverket har emellertid utformat sina allmänna råd utifrån de komplicerade ärendena. Verket föreslår avsteg från procedurerna vid enk- lare ärenden i stället för att utgå från de enkla och bygga på rutinerna i mer komplicerade fall. Handledningen från länsstyrelsens organisations- nämnd präglas av motsvarande synsätt. Det har medfört att möjligheterna till förenklingar inte tas tillvara vid den praktiska handläggningen i den utsträckning som departementschefens uttalande med— ger. eftersom sådana förenklingar måste vara moti-
verade i det enskilda ärendet.
Samråd och informationsskyldighet
Det första kravet enligt miljöskyddslagen berör informationsskyldighet, där enligt 12 a 5 till— ståndsansökan skall föregås av information till både berörda myndigheter och organisationer och enskilda som kan ha intresse i saken. Enligt 8 & miljöskyddsförordningen skall denna information föregås av ett samråd med länsstyrelsen om hur in— formationsskyldigheten bör fullgöras. Dessa be- stämmelser tillkom vid miljöskyddslagens ändring
år 1981. Syftet är att myndigheter och allmänhet på ett tidigt stadium skall få möjlighet att sätta sig in i problem med bl.a. eventuella miljöeffek- ters verkningar och kunna påverka beslut om verk- samhetens lokalisering och utformning.
Samrådet med länsstyrelsen innebär att informatio— nen kan inriktas på sådana fall där man har anled— ning förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan är av särskilt intresse för allmänheten. Länssty— relsen har också vid denna första kontakt möjlig— het att styra företagens samråd till de myndighe- ter som är direkt berörda och som kan ha väsent— liga synpunkter på ansökan, (t.ex. byggnadsnämnd om planfrågor påverkas).
Ansökan/anmälningshandlingarna
I 13 % miljöskyddslagen anges vad en tillståndsan- sökan skall innehålla:
1. De uppgifter, ritningar och tekniska be- skrivningar som behövs för att bedöma den mil- jöfarliga verksamhetens beskaffenhet och om- fattning.
2. En beskrivning av miljöeffekterna såsom ar- ten, styrkan och räckvidden av de störningar 'som verksamheten kan medföra.
3. Förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att före- bygga eller avhjälpa olägenheter från verk- samheten.
4. En redogörelse för det samråd som ägt rum enligt 12 a 5 och vad som därvid har kom- mit fram.
Riksrevisionsverkets granskning visar att ansök— ningarna till länsstyrelserna ofta varit bristfäl— liga mot bakgrund av de krav som lagen ställer. Framför allt fanns brister vad gäller kraven på samråd med allmänheten och beskrivning av miljö— effekter. De skärpta kraven på redovisning av miljöeffekter från år 1981 infördes mot bakgrund av den kritik som framförts mot prövningsförfaran- det, som ansågs alltför tekniskt inriktat. Genom redovisningar ville man också ge allmänheten bättre möjlighet att förstå konsekvenserna av en viss miljöfarlig verksamhet.
Miljöeffektbeskrivningar är ofta komplicerade och kostsamma, vilket kan innebära problem särskilt
för små företag. De som bedriver miljöfarliga verk— samheter saknar också i regel vana vid denna typ av redovisningar. Naturvårdsverket har som central miljöskyddsmyndighet inte heller preciserat kraven på miljöeffektredovisningar och formerna för så— dana redovisningan Det bör dock framhållas att för utsläpp till vatten i sådana recipienter där reci— pientkontrollen samordnats kan länsstyrelsen genom sin erfarenhet i många fall bedöma effekterna av ett utsläpp, även om ansökan saknar miljöeffektredovis- ning. Det kan i sådana fall också vara en fördel om recipientpåverkan bedöms utifrån en samordnad reci-
pientbevakning.
Naturvårdsverket har i allmänna råd för prövning ut- färdat instruktioner om vad ansökningshandlingar bör innehålla. Dessa rekommendationer upplevs dock av särskilt de små företagen som svåra att sätta sig in i. Enklare och mer branschanpassade råd, t.ex. i form av checklistor, skulle kunna vara
ett sätt att höja kvaliteten på ansökningshandling- arna och därmed slippa tidsödande kompletteringar
i prövningsprocessen.
Utredning av ärendet
I 14 & föreskrivs att koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning i ärendet. Genom kungö— relse eller på annat lämpligt sätt skall de som be- rörs av verksamheten få tillfälle att yttra sig. Samråd skall ske med statliga och kommunala myndig— heter som har intresse att bevaka i frågan och sam— manträde skall hållas om det'ej är uppenbart onödigt. Dessa bestämmelser är tillämpliga också på länssty- relsen som prövningsmyndighet, med undantaget att sammanträde endast skall hållas om det behövs för utredningen.
Detta utredningsarbete innebär i regel ett omfattan- de samråds— och remissförfarande. Arbetet avslutas
i regel med att koncessionsnämnden håller samman- träde och besiktning på platsen.
Koncessionsnämndens förfarande att remittera an— sökningshandlingarna till relativt många instan- ser för synpunkter och kompletteringar bygger på den praxis som utvecklats och det faktum att natur- vårdsverket men även länsstyrelserna har kommit att spela en sakkunnigroll i nämndens ärenden. Nämnden har inte specialistkompetens inom alla olika branscher, vilket medför att inte bara an— sökan utan även remissyttrandena får väsentlig be- tydelse för tillåtlighetsprövningen och utform- ningen av villkor.
Länsstyrelserna är som prövningsmyndighet mer hän— visad till egna tekniska bedömningar eftersom na- turvårdsverket oftast inte yttrar sig i dessa ärenden. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna tar i sina yttranden i regel upp framför allt frågor om den lokala miljösituationen, medan tekniska lösningar på reningsåtgärder behandlas mer sällan.
Det kan noteras att remissinstanserna endast sällan ställer några krav på kompletteringar i länsstyrel—
seärendena.
Utredningen anser att det mot den angivna bakgrun— den och med hänsyn till kraven på ett effektivt ut— nyttjande av resurserna finns anledning att över- väga formerna för handläggningen av tillståndsären— den hos länsstyrelserna. Det borde finnas utrymme för betydande förenklingar, åtminstone vad gäller mindre miljöfarliga verksamheter. Sådana förenk- lingar skulle framför allt kunna medföra kortare handläggningstider, men det förutsätter samtidigt att ansökan har en sådan utformning och kvalitet att den i sig kan utgöra underlag för tillåtlig— hetsbedömning och utformning av villkor.
Anmälningsförfarandet
Anmälan är som tidigare nämnts formellt sett en del av tillsynen och regleras därför inte närmare i miljöskyddslagen. Av 16 & miljöskyddsförordningen framgår dock att vissa anläggningar och inrätt— ningar inte får anläggas eller ändras utan att länsstyrelsen dessförinnan underrättats genom en anmälan. Till skillnad mot vad som gäller vid hand- läggning av en tillståndsansökan kungörs inte an- mälan. Syftet med anmälan är närmast att länsstyrel— sen och miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få kännedom om vilka åtgärder som planeras. Den som gör anmälan behöver inte heller avvakta något be- slut från länsstyrelsens sida innan den miljö- farliga verksamheten påbörjas.
I praktiken innebär anmälningsförfarandet att någon form av prövning genomförs och i de flesta fa11 med- delas också råd med ett antal villkor om hur verk- samheten bör bedrivas. Dessa råd kan inte överklagas och inte heller kan överträdelse av villkoren leda till sanktioner. Det innebär att i de fall råden inte följs måste beslut om föreläggande tillgripas. Under särskilda omständigheter kan dock en anmälan direkt resultera i ett föreläggande eller förbud. Detta regleras närmare i tillsynsbestämmelserna i miljöskyddslagen.
9-2-3 Beslut
Enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler skall den som vill bedriva miljöfarlig verksamhet dels välja en lämplig plats för verksamheten dels vidta skyddsåtgärder m.m. Omfattningen av de senare skall bedömas utifrån vad som är tekniskt möjligt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Hänsyn skall tas till å ena sidan miljöeffekterna, å andra sidan kostnaderna för åtgärder liksom nyt- tan av verksamheten. Riksrevisionsverkets gransk- ning visar att länsstyrelserna vid tillåtlighets- bedömningen i allmänhet följer naturvårdsverkets råd och branschpraxis. De nya kraven på miljöeffekt- redovisning har dock fått ett mycket begränsat genomslag i prövningen. Någon mer omfattande be- dömning av alternativa tekniker förekommer i all—
mänhet heller inte.
I propositionen år 1981 om ändrad miljöskydds- lag framhölls att länsstyrelserna i enklare ärenden kan företa en summarisk prövning. Vi- dare understryks att naturvårdsverket bör ut— arbeta råd och anvisningar för prövningen och att standardiserade villkorsföreskrifter bör användas där tillståndsfrågan är mindre komp-
licerad och där det går att tillämpa en viss schablonmässighet vid bedömningen. Det under- stryks också att sådana råd och anvisningar inte är bindande för prövningsmyndigheterna.
Prövningen av avloppsreningsverk och ytbehandlare synes att döma av RRV s undersökning följa de i propositionen uttryckta intentionerna om förenk- lad och schabloniserad prövning. Dessa två branscher utgör sammantaget nära en fjärdedel
av de anläggningar som är prövningspliktiga
vid länsstyrelserna. Det innebär att de allmänna råden här haft stor betydelse för resultatet av prövningen i de enskilda fallen. För det stora flertalet branscher saknas emellertid aktuella råd som stöd för tillståndsprövningen. Förteck- ningen över utgivna allmänna råd inom miljöskyd— et tyder också på att det varit svårt att annat än i begränsad utsträckning prioritera verksam- heter med stor miljöpåverkan eller branscher
med stort behov av stöd i tillståndsprövningen.
Det bör betonas att det är svårt för handläggar— na på länsstyrelsen att hinna följa med i den tek- niska utvecklingen och driva krav på utnyttjande av tekniska framsteg vad gäller processer och re— ningsanläggningars utformning. Det finns därför
en uppenbar risk för att en sådan teknisk utveck— ling uteblir om den inte sker på initiativ av företagen. Stora krav ställs därför på naturvårds— verket att i större utsträckning samordna arbetet med att ta fram exempel på bra tillämpbar miljö— skyddsteknik.
Tillståndsbeslut
Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen ger i princip företagaren rätt att för all framtid bedriva den tillståndsgivna verksamheten på den aktuella plat— sen. Förutsättningarna är b1,a. att företagaren uppfyller villkoren samt att han inte ändrar verk— samheten på ett sätt som inte överensstämmer med tillståndet. Villkoren kan vidare skärpas under
vissa förutsättningar.
Prövotidsförfarande
Det visar sig inte sällan att underlaget för till- ståndsmyndigheten inte är tillräckligt för att slutgiltigt bestämma villkoren. I dessa tillgrips vad man kallar prövotidsförfarande. För prövoti- den fastställs provisoriska villkor samtidigt som företaget åläggs att genomföra undersökningar o.d. för att förbättra beslutsunderlaget så att slutliga villkor kan bestämmas. Sådana beslut innebär att tillstånd har givits med den trygghet det innebär för företagaren. Däremot kan de provisoriska vill- koren som fastställts för prövotiden komma att ändras vid den slutliga prövningen. Med tanke på att miljöfrågorna blivit allt mer komplicerade
och samtidigt svårare att lösa är det inte osanno- likt att prövotidsförfarandet blir vanligare i framtiden. Det innebär ofta ökade krav på tillsyn och egenkontroll för att ge underlag för ett fast- ställande av villkoren.
Tidsbegränsat tillstånd
En annan möjlighet vid osäkerhet om effekterna av en verksamhet är att tidsbegränsa tillståndet. Enligt departementschefens uttalande i propositio—
nen till miljöskyddslag år 1981 bör dock möjlig- heten att tidsbegränsa ett tillstånd utnyttjas endast i undantagsfall. Om en verksamhet bedöms vara tillåtlig men osäkerhet råder om Störningarna bör
i stället prövotidsförfarandet användas.
När det gäller sådana tillståndspliktiga verksam— heter som t.ex. fiskodlingar, som inte kräver några större investeringar i fasta anläggningar men där lokaliseringsfrågan är viktig, kan en tidsbegräns- ning av tillståndet från såväl miljöskyddssynpunkt
som från företagarens utgångspunkter vara att föredra.
En ökad användning av möjligheten att tidsbegränsa tillstånd i sådana fall borde kunna förbättra effek- tiviteten och flexibiliteten i systemet.
9.2.4 Villkor
Villkoren i ett tillstånd kan betraktas som en över— sättning av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler till krav för den aktuella verksamheten. Företagaren är således skyldig att genomföra de bestämmelser som anges i villkoren och tillsynsmyndigheten att över— vaka att så sker. Uppfyllandet av villkoren utgör en förutsättning för att tillståndet att bedriva miljö- farlig verksamhet skall få utnyttjas. Villkoren har därför en central betydelse i miljöskyddssystemet. Utformningen av villkor och tolkning av dessa är därför av mycket stor betydelse, bl.a. med hän—
syn till att en rad åtgärder av olika slag kan och skall vidtas om villkor överskrids.
Allmänna villkoret
När det gäller att precisera den miljöfarliga verk— samheten ligger det nära till hands att i möjligaste mån anknyta till den beskrivning av verksamheten som företagaren redovisat i sin ansökan. Detta sker ock— så regelmässigt genom användande av det s.k. allmän- na villkoret om överensstämmelse mellan ansökan och åtaganden. Detta ställer naturligtvis krav på att ansökan utformats på ett sådant sätt att inga tvek- samheter räder om företagarens åtaganden. Ansök— ningshandlingarna innehåller emellertid de mest skiftande uppgifter, vilket gör att tolkningspro- blem kan uppstå om vad som gäller för verksamheten.
Särskilda villkor
Tillståndsmyndigheten måste också själv närmare ange de särskilda villkor som skall gälla för verksam- heten. Det är då naturligt att ange gränser för vad som skall gälla i den punkt där utsläppen sker eller där omgivningen utsätts för störningar från verksamheten. Ett sådant synsätt innebär att till- stånden framför allt bör vara förenade med utsläpps- villkor eller villkor om påverkan på omgivningen. Alternativt kan tyngdpunkten läggas på tekniska krav, t.ex. en reglering av processen, installation av reningsutrustning o.d. Detta senare förutsätter dock någon form av garanti för att processen och anlägg- ningarna drivs på ett riktigt sätt eller att de tek— niska kraven kombineras med villkor som reglerar ut- släppen från anläggningarna.
Brister i villkorsutformningen
Det är väsentligt att villkoren är utformade så att det är möjligt att kontrollera att de efterlevs. I vilken utsträckning sådan kontroll skall genomföras bestäms i det kontrollprogram för verksamheten som
upprättas av företaget och fastställs av tillsyns— myndigheten. RRV s granskning har visat på bety- dande brister i villkorsutformningen och varia- tionen är stor mellan olika branscher.
För ytbehandlingsanläggningarna saknade hälften av anläggningarna utsläppsvillkor. Detta är speciellt allvarligt med tanke på att för flertalet anlägg- ningar fanns inte heller några krav som begränsade verksamhetens omfattning. Utsläppsvillkor sakna- des även i en del nya beslut. Kontrollerbarheten i villkoren brister också. I äldre beslut finns ofta oklara villkor som är svåra att kontrollera och framför allt driva rättsligt. Det förekommer också krav som inte går att mäta — framför allt på luftsidan — t.ex. gränsvärde som månadsmedelvärde trots att mätningar endast sker vid periodisk besiktning. För avloppsreningsverk gäller emeller- tid i regel klart uppbyggda och preciserade be- slut med utsläppsgränser som kan följas upp med egenkontroll. En bidragande orsak till detta är att miljöskyddsarbetet har sin tradition i vatten— och avloppsfrågor.
Bristerna i villkorsutformningen utgör enligt ut— redningen en svag länk i genomförandesystemet. Om villkoren är oklara eller motstridiga inverkar detta direkt på effektiviteten i miljöskyddsarbetet. Natur- vårdsverkets pågående arbete med allmänna råd för villkorsskrivning är därför av central betydelse för möjligheterna att inför framtiden förbättra tillsynen och kontrollen. Huvuddelen av verksam— heterna är dock redan tillståndsprövade, vilket innebär att det finns ett mycket stort antal vill— kor som kan behöva ses över.
En allmän översyn av villkoren för ett stort antal företag är i sig en mycket resurskrävande arbets- uppgift för prövningsmyndigheterna. Ett bidragande problem utgör de begränsade möjligheter till om— prövning som inryms i nuvarande regler. En nödvän— dig förutsättning för omprövning av villkor är näm— ligen att naturvårdsverket begär detta. Varken kon- cessionsnämnden eller länsstyrelsen kan på eget ini- tiativ ta upp frågan om omprövning.
Denna brist i systemet har inte avgörande betydelse när det gäller stora koncessionsprövade anlägg— ningar som cellulosaindustri och järn- och stål- verk, eftersom naturvårdsverket där bör kunna ha re— surser att bevaka villkorsfrågorna. För huvuddelen av koncessionsnämndsanläggningarna och det stora an- talet länsstyrelseanläggningar skulle det emeller- tid innebära mycket stora resursanspråk på natur— vårdsverket att väcka frågan om omprövning. Enligt RRV:s granskning uppskattade länsstyrelserna beho- vet av omprövning till ca 30 % av de prövade anlägg- ningarna.
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns behov att se över ett stort antal vill- kor i tillståndsbesluten. Avvägningen i nuvarande system mellan rättskraft och flexibilitet, som ur— sprungligen utformades för stora miljöstörande verksamheter, innebär emellertid genom lagstift- ningens konstruktion ett allvarligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.
9.3 Tillsyn och kontroll av anläggningar 9-3-1 Systemet Brister i systemet
Tillsynen anses allmänt vara den del av miljöskydds- lagens tillämpning där de största bristerna finns. Den främsta orsaken är de stora skillnaderna mellan de uttalade ambitionsniväerna i lagstiftningen
och de faktiska resurserna hos myndigheterna.
Dessa brister har behandlats i ett antal olika sam- manhang, bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkan—
de Bättre miljöskydd I (SOU 1978z86) och regeringens proposition (1980/81 92) om ändring i miljöskydds— lagen samt nu senast riksrevisionsverkets gransk- ning av miljöskyddslagens tillämpning. Statsmak- terna har också vid två tillfällen under 1980-talet beslutat om resursförstärkningar för miljöskyddet
vid länsstyrelsernas naturvårdsenheter. Trots dessa beslut har förstärkningarna i stor utsträckning uteblivit på grund av effekterna av de samtidiga tvåprocentiga nedskärningarna av bl.a. länsstyrel- sernas budgetar. Det bör i detta sammanhang fram- hållas att de brister som tagits upp i dessa utred- ningar behandlar tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter, medan det stora antalet övriga verksam- heter som omfattas av tillsynen inte berörts. Mycket talar emellertid för att tillsynen över dessa verksam— heter är ännu sämre och närmast obefintlig. I de fall miljö- och hälsoskyddsnämnderna tagit över tillsynen pekar RRV:s granskning på att ambitionsnivån kunnat höjas, speciellt vad beträffar besöksfrekvenser.
RRV framhåller vidare att:"Bristen på samlad över— blick är en av de stora bristerna inom miljöskyd— det. Därmed saknas underlag för prioritering. På de enskilda länsstyrelserna hinner man inte med och har inte underlag för detta. Man tvingas prioritera
inkommande ärenden och enskild tillsyn. Arbetet styrs ofta av initiativ utifrån och inte efter
en egen bedömning av vad som är mest angeläget
ur miljöskyddssynpunkt. Det finns heller ingen vägledning från centralt håll - annat än i form
av miljöskyddsförordningens listor - om vilka an- läggningar och vilka föroreningsproblem som det är mest angeläget att arbeta med.”
Tillsynsmodellen - egenkontroll
Allmänna råd för tillsynen har givits ut av natur- vårdsverket år 1984 (SNV RR 1984 1). Det faktum att de miljöfarliga verksamheterna dels sinsemellan
är mycket olika, dels att en del omfattas av för- prövningsplikt medan andra inte gör det, beaktas inte i någon större utsträckning i dessa allmänna råd utan endast en tillsynsmodell beskrivs. Denna modell där företagaren fortlöpande mäter de emis- sioner och immissioner som uppkommer enligt ett av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollpro- gram varefter mätresultaten rapporteras. Denna egenkontroll av den löpande driften kompletteras med periodisk besiktning av anläggningen, vilket
i regel utförs av en särskilt anlitad besiktnings—
man.
Myndighetens huvuduppgift är att medverka till uppbyggnaden av denna kontroll och att övervaka
- att miljöfarlig verksamhet bedrivs så att olägenheterna håller sig inom de ramar som uppställs av ML:s tillåtlighetsregler
- att utsläpp till luft och vatten, avfalls- hantering och verkningar i omgivningen
kontrolleras
— samt att undersökningarnas resultat samman— ställs, utvärderas och sprids.
Den första punkten kan delas upp i två närstående delar där den första innebär kontroll av i till- stånden givna villkor i form av utsläppsmängder, åtgärder m.m., s.k. "hårda villkor". Den andra innebär övervakning av att verksamheten bedrivs en- ligt ansökan och övriga åtaganden samt att den är förenlig med tillåtlighetsreglerna i övrigt, s.k. "mjuka villkor". I vissa fall kan dessa vara for— mulerade i tillstånden i form av villkor som syftar till att verksamheten skall bedrivas så att olägen— heterna blir så små som möjligt.
Denna del av tillsynen är av klart myndighetsutövan— de karaktär. I en vidare bemärkelse brukar i till- synsbegreppet även innefattas stödjande åtgärder. Tillsynsmyndigheten intar då en mer rådgivande och samarbetsinriktad roll gentemot utövaren. Dessa åt- gärder kan bl.a. bestå av information, rådgiv- ning angående gällande regler eller villkor samt in- direkt stöd. Inte sällan syftar denna del av till- synen till att diskutera sådana miljövårdsåtgärder som inte är direkt reglerade i tillståndet.
En sådan inriktning av tillsynen understryks också i propositionen (l969z28) till miljöskyddslag där departementschefen framhåller: "I fråga om natur- vårdsverkets och länsstyrelsernas befogenheter som tillsynsmyndigheter vill jag i likhet med de sak— kunniga understryka värdet av att bygga på före— tagarnas frivilliga medverkan. Att meddela råd och anvisningar blir därför ett väsentligt led i till— synsverksamheten. Det är större garanti för ett positivt resultat av skyddsanordningar och andra åtgärder mot förorening och störningar, om före— tagarna själva uppfattar dessa som berättiga—
de. Detta innebär inte att man efterger kravet på effektiva och målmedvetna miljövårdsåtgärder. Men det betyder att rådgivningsverksamheten måste ha ett starkt inslag av information och undervis— ning".
Denna inställning till tillsynens inriktning - med kontakter mellan företag och myndighet - hade sär— skilt stor betydelse i början av tillsynen när det gällde att bygga upp ett förtroendefullt samar— bete med de företag som tillsynen avsåg. Kontakter— na upplevs fortfarande som värdefulla av såväl företag som myndigheter. Från företagens sida har också starkt understrukits betydelsen av att det finns kompetens hos myndigheterna och att myndig- heterna har kännedom om miljöfrågorna vid det en- skilda företaget. Aven kontinuiteten i kontakterna mellan myndighet och företag har framhållits
som betydelsefull.
93.2 Iillåxnåereeeååen
I naturvårdsverkets råd behandlas inte ambitions— nivåerna förtillsynen i allmänhet utan utgångspunk- ten är att åtminstone varje verksamhet som är till- ståndspliktig skall ha en utbyggd egenkontroll med kontrollprogram. Tillsynen över tillståndsprövade verksamheter bedrivs i praktiken enligt två skilda modeller. Den första modellen är baserad på en egenkontroll enligt kontrollprogram, d.v.s. den modell naturvårdsverket förordar. Den andra model- len baseras inte på en egenkontroll utan helt på myndigheternas tillsyn (se figur 3). Tillsyns- myndigheten har i dessa fall gjort bedömningen att det inte är möjligt eller nödvändigt att kräva att anläggningsinnehavaren skall svara för egen— kontroll. En orsak härtill kan vara att anläggning— en inte medför några kontinuerliga miljöstör-
ningar. Det kan t.ex. gälla skjutbanor och motor— banor. Ett annat tänkbart skäl till att inte an— vända egenkontroll är att miljöstörningarna visserligen förekommer kontinuerligt men är svåra att mäta, vilket gäller t.ex. djurhållning. Stör— ningarna kan också anses ha sådana begränsade mil- jöeffekter att det inte bedöms rimligt att kräva att anläggningsinnehavaren utför mätningar, t.ex. vad gäller tvätterier. Ytterligare en orsak till att välja denna tillsynsmodell kan vara att myndig— heten inte haft resurser att kräva och fastställa kontrollprogram.
Tillsynen över verksamheter som inte är tillstånds- prövade liknar i stort sett den för tillståndspröva- de verksamheterna beskrivna tillsynen utan egen— kontroll. Den väsentligaste skillnaden är att för den tillståndsprövade verksamheten finns fast— ställda villkor, vars efterlevnad skall kontrolle— ras. I båda fallen baseras tillsynen på myndig- hetens egna initiativ där den viktigaste metoden är inspektionen. De olika tillsynsmodellerna redovisas schematiskt i figur 3.
Det bör observeras att endast den första till- synsmodellen är baserad på egenkontroll. Med detta avses egenkontroll i form av löpande mätningar av verksamhetens emissioner och immissioner samt rap- portering av denna kontroll. I en vid bemärkelse kan man dock säga att egenkontroll omfattar alla de åtgärder som utövaren skall vidta för att kon— trollera miljöstörningarna. I denna vida bemärkel- se ställer miljöskyddslagen i princip krav på att alla anläggningar skall ha en egenkontroll.
Schematisk redovisning av olika tillsyns-
Figur 3. modeller
Anl. med tillstånd Anl. med tillstånd Övriga verksamheter och föreskriven utan föreskriven som omfattas av MLS egenkontroll egenkontroll tillåtlighetsregler
Mlllöskyddslagens tillåtlighetsregler
Kontroll- program
föreskriven kontroll (egenkontroll och besiktn.)
9-3-3 Egotrelleresremesb_egsntentrell Kontrollprogrammens innehåll
Kontrollprogrammet är till för att styra egenkontrol- len. Det består i allmänhet av två delar. Den ena behandlar kontroll av den aktuella anläggningen, d.v.s. driftkontroll, utsläppskontroll och avfalls— frågor. Den andra gäller kontroll av verkningarna
i omgivningen, d.v.s. vatten—, luft-, mark- och bullerundersökningar. I kontrollprogrammet före— skrivs vilka parametrar som skall mätas, hur ofta de skall mätas, på vilket sätt och vid vilka kon- trollpunkter i processen och recipienten. Program- met reglerar också hur företaget skall rapportera till tillsynsmyndigheten från egenkontrollen. I kontrollpPOgrammen skall även finnas anvisningar om hur anläggningen skall skötas, vilken journalfö- ring som skall göras m.m., liksom krav på första— gångsbesiktning och periodisk besiktning.
Förstagångsbesiktning skall normalt ske inom viss tid från det anläggningen tagits i drift för att kontrollera att den utförts i enlighet med beslutet och att föreskrivna villkor eller råd uppfyllts. Be- siktningen brukar i allmänhet utföras av särskild besiktningsman. Det förekommer dock att tillsyns— myndigheten själv genomför förstagångsbesiktningen. Tillsynsmyndigheten brukar annars delta vid delar
av besiktningen.
Periodisk besiktning skall normalt ske med något eller några års mellanrum. Besiktningsmannen skall då kontrollera att verksamheten bedrivs i enlig— het med kraven i beslutet, pröva om kontrollpro- grammet är aktuellt och om egenkontrollen sköts i enlighet med detta. Periodisk besiktning brukar normalt genomföras av utomstående konsult men kan
i vissa fall göras av tillsynsmyndigheten. Van— ligen föreslår företaget en besiktningsman som sedan skall godkännas av länsstyrelsen. (Periodisk besiktning kan i praktiken ske på initiativ av till- synsmyndigheten, företaget eller konsulten.)
Kontrollprogrammens omfattning
Riksrevisionsverket har i sin granskning funnit att drygt en tredjedel av de förprövningspliktiga an— läggningarna i de undersökta länen har en föreskri- ven egenkontroll som bas för tillsynen. För övriga anläggningar är tillsynen helt beroende av myndig- heternas inspektionsverksamhet. Utredningens enkät till länsstyrelserna visar att det finns stora skillnader när det gäller egenkontrollen både mel— lan de verksamheter som koncessionsnämnden resp. länsstyrelsen prövar och mellan olika branscher.
På koncessionsnämndslistan har 85 % av de 770 an— läggningarna fastställda kontrollprogram. I vissa särskilt miljöstörande branscher som järn— och stål- verk och cellulosaindustri har praktiskt taget samt- liga kontrollprogram. För en del andra branscher bl.a. livsmedelsindustri är frekvensen lägre vil— ket kan bero på att dessa verksamheter ofta är anslutna till kommunala avloppsverk som i sin tur har en föreskriven egenkontroll. Mer anmärknings— värt är att endast 70 % av de större verkstads— industrierna och 60 % av de anläggningar som han- terar miljöfarligt avfall har kontrollprogram.
Till en del kan detta förhållande förklaras med att tillsynsmyndigheten inte har prioriterat faststäl- lande av kontrollprogram framför andra frågor.
För att goda förutsättningar skall föreligga för till- syn krävs också att kontrollprogrammen är av god kvalitet. Detta gäller inte minst anläggningar på kon- cessionsnämndslistan som till sin karaktär är komp- licerade och särskilt betydelsefulla från miljösyn— punkt.
I en tillsynskampanj för järn— och stålindustrin som naturvårdsverket genomförde 1984/85 studerades bl.a. kvaliteten på kontrollprogrammen. Utvärderingen av kampanjen som omfattade samtliga 31 stålverk i lan— det visade att det i genomsnitt fanns 9 tillstånds— beslut per anläggning men att ända upp till 35 be- slut förekom. Därtill fanns ett flertal beslut från regionala och lokala myndigheter. Möjligheterna till överblick över vilka villkor som gäller är därför starkt begränsade. En del framför allt äldre vill- kor var också dåligt utformade.
En förutsättning för att kontrollen skall kunna anpassas efter tillstånden är att samtliga villkor finns sammanfattade i kontrollprogrammet. Av na- turvårdsverkets undersökning framkom att villkor och kontroll i vissa fall inte alls stämde överens. Exempelvis kontrolleras villkoren för stoftutsläpp från stålindustrin, som genomgående är satta som månadsmedelvärde, vanligen genom mätning en gång vart tredje år. I några fall gjordes inga mätningar alls. I kontrollprogrammen var också mätningen och övervakningen ofta bristfälligt preciserad vad beträffar provtagning, mätmetoder, m.m. Från hälf— ten av årsrapporterna gick det inte heller att ut- läsa om utsläppsvillkoren efterlevdes eller inte.
Kostnader
En enkätundersökning som naturvårdsverket och Indust- riförbundet genomfört visar att den obligatoriska egenkontrollen vid processindustrier och andra stör— re företag i genomsnitt kostade 700 000 - 800 000 kr. per år. Mätnings-, provtagnings— och analysverk— samheten tog i allmänhet i anspråk ca 30 % av de samlade kostnaderna. Kostnaderna för personal som var direkt engagerad i kontrollarbetet uppgick till ca 65 % av totalkostnaderna. Dessa större företag genomför vanligen merparten av den obliga- toriska kontrollen i egen regi. Inköpen av externa tjänster uppgick enligt enkäten till i genomsnitt 100 000 - 150 000 kr. per år. Det gällde dels vissa luft- och vattenanalyser, dels besiktningar som ut- fördes av särskilt utsedd besiktningsman. Varia- tionen mellan de olika företagen när det gäller den obligatoriska kontrollens inriktning och om- fattning har dock visat sig vara betydande.
Skillnader mellan branscher och mellan län
För de 10 200 anläggningarna på länsstyrelselistan finns kontrollprogram endast för 3 100 anlägg- ningar eller ca 30 %. Variationen är stor från mindre än 1 % för skjutbanoroch större ladugår— dar till över 90 % för avloppsreningsverk. Att vissa verksamheter i stor utsträckning saknar kontrollprogram som tidigare nämnts kan bero på tillsynsmyndigheternas bedömning att dessa verk- samheter är mer lämpade för en tillsynsverksam- het grundad på inspektioner.
I fråga om enskilda branscher finns också stora
skillnader mellan länen. Detta kan belysas av yt- behandlingsanläggningar där i genomsnitt 62 % av anläggningarna har kontrollprogram. Den länsvisa
variationen är från 100 % ner till 7 %, vilket inne— bär att vissa länsstyrelser tydligt bedömt att samt- liga företag inom branschen bör ha kontrollprogram medan andra bara kräver detta i undantagsfall. Sådana stora skillnader inom en bransch kan knap- past vara motiverade av miljöskäl utan måste bero
på andra faktorer som resurser, inriktning av verksamheten m.m. hos tillsynsmyndigheten.
Framtagning av kontrollprogram
Förslag till kontrollprogram skall tas fram av ut- övaren för att därefter granskas och fastställas
av tillsynsmyndigheten. Av RRV:s granskning fram- går att förslagen till kontrollprogram ofta är brist- fälliga, särskilt för mindre företag som utformar förslaget på egen hand utan hjälp av konsult. I dessa fall får tillsynsmyndigheten ofta lägga ner
ett stort arbete för att hjälpa utövaren att få
fram ett godtagbart förslag - ett arbete som utöva- ren egentligen skulle ansvarat för.
Ansvarsfördelning
En förutsättning för ett väl fungerande tillsyns- och kontrollsystem är att ansvarsfördelningen mellan offentlig, myndighetsutövande tillsyn å ena sidan och egenkontroll å den andra sidan
är klar och entydig. För verksamheter som ålagts att bedriva en löpande egenkontroll enligt ett kontrollprogram skall ett antal tillsynsmoment utföras. När det gäller krav på regelbunden provtagning och mätning av utsläpp är det täm— ligen klart att det är företagets ansvar att så sker.
Det kan dock hända att kommunens miljö— och hälso— skyddsnämnd eller gatukontor står för provtag— ningen. Speciellt gatukontoren, som är ansvariga för avloppsreningsverken, som tar emot avlopps- vatten från industrin har ofta själva anledning att ha en kontroll av avloppsvattnets samman— sättning. Dubbelarbete kan då förekomma om inte den i kontrollprogrammet föreskrivna egenkontrol— len och gatukontorets kontroll är samordnade. Analyser av uttagna prover kan utföras av före- taget självt eller, vilket är vanligare, av utom— stående laboratorier. Analysomfattning skall vara angiven i kontrollprogrammet men däremot är sällan analysmetoden preciserad.
I vissa av tillsynsmomenten råder oklarheter om vem som skall ansvara för initiativ, genomförande och uppföljning. Praxis för ansvarsfördelningen växlar mellan länen. När det gäller besiktningar är ansvarsfördelningen oklar både i teori och praktik. I naturvårdsverkets allmänna råd för tillsyn synes verket inta ståndpunkten att be— siktningen är ett led i myndigheternas tillsyn. I andra sammanhang hävdas att besiktningsverk- samheten är en del av företagens egenkontroll. I kontrollprogrammen står ofta inskrivet, bl.a. med vilka intervall periodisk besiktning skall ske, vilket innebär att myndigheterna har ta— git ställning till med vilken frekvens besikt- ning skall ske i samband med att kontrollprogram— met fastställs.
Vanligen sker emellertid en besiktning på direkt uppmaning av tillsynsmyndigheten. Det förekommer också att utövaren tar initiativ enligt kontroll— programmets krav eller att en konsult (genom kon— takt med företaget) tar initiativ. RRV redovisar i sin granskning många exempel på anläggningar
som besiktigats med glesare intervall än vad som föreskrivits eller som inte besiktigats alls. Tillsynsmyndigheterna tycks sällan vidta åtgär- der mot företag som inte låtit genomföra före- skrivna besiktningar. [
Vare sig i allmänna råd från naturvårdsverket eller i kontrollprogrammen är målsättningen med och inne- hållet i besiktningarna preciserade. Detta försvå- rar givetvis både för företaget som skall svara för att besiktningen utförs och för konsulten som skall genomföra besiktningen. Konsultföretagen kommer
att konkurrera om besiktningsuppdrag på basis av ofullständiga anbudsunderlag, vilket kan leda
till att besiktningens innehåll kan bli kvanti— tativt eller kvalitativt otillfredsställande.
Enligt utredningen är kontrollprogrammen en sådan viktig länk i prövnings— och tillsynskedjan att de borde användas och fastställas i betydligt större omfattning och mera konsekvent än hittills. För de branscher där det finns skäl att ha en egenkon- troll med kontrollprogram borde det vara undantag att så inte sker.
9.3-4 Myndigheternésiillåvn
Tillsynsmyndighetens uppgifter vid tillsyn av an- läggningar med föreskriven egenkontroll enligt kontrollprogram är främst att ta emot rapporter från egenkontrollen, att följa upp rapporterna och kräva de korrigeringar vid anläggningen som anses nödvändiga samt att sammanställa rapporter så att miljöeffekter i stort kan bedömas. Som stöd för denna verksamhet använder vissa länssty—
relser MI-Dl som är ett centralt ADB-system för ut- släppskontroll.
MI-Ol utvecklades i början av 70-talet som ett stöd för länsstyrelsernas verksamhet. På länsstyrelsernas naturvårdsenhet registreras uppgifter om de anlägg- ningar som skall kontrolleras. Mätvärden registre- ras sedan kontinuerligt av länsstyrelsen eller kan i vissa fall överföras direkt från laboratorier som har mätvärden på data. Alla terminaler är koppla- de till en central dator i Stockholm (DAFA) som möjliggör att alla användare av systemet från sin terminal kan titta på allt som registrerats i hela landet. Länsstyrelserna kan från terminal för en- skilda anläggningar lägga in vissa beräkningar
samt bevakningsrutiner. Sammanställningar får beställas och görs vid centrala körningar hos DAFA.
De flesta länsstyrelser anser emellertid inte att MI-Ol är ett effektivt hjälpmedel utan manuella rutiner är lika rationella. Systemet är enligt många länsstyrelser oflexibelt och det anses sakna många viktiga funktioner och egenskaper som dagens ADB-system kan erbjuda. För de länsstyrelser som från början byggt upp sin tillsyn kring MI-Ol upp- elvs det dock som ett användbart hjälpmedel. An- vändbarheten för rikssammanställningar och miljö- statistik är starkt begränsad.
Tillsynens omfattning/resurser
För tillsyn över den tredjedel av anläggningarna som har krav på egenkontroll använde de granskade länsstyrelserna enligt RRV 80 - 90 % av tillsynsre- surserna. Närmare 60 % av resurserna användes till arbete med kontrollprogram och besiktningar, d.v.s. tillsynsmoment för vilka även anläggningsägarna
har ett ansvar. Periodiska besiktningar är en av de
mest arbetskrävande uppgifterna i tillsynskedjan. Förutom att myndigheten deltar under delar av besikt- ningen har man också ansvaret för uppföljningen vilket ofta är tidskrävande. Ofta är det också till- synsmyndigheten som tar på sig ansvaret att se
till att besiktningen genomförs. Detta trots att det normalt står inskrivet i kontrollprogrammet hur ofta besiktning skall ske. Miljö— och hälsoskyddsnämnderna deltar också enligt RRV i en stor del av besikt- ningarna. Orsakerna är att miljö- och hälsoskydds— nämnderna vill hålla sig informerade om hur an- läggningarna i kommunen drivs , vilket samtidigt inne— bär att ett omfattande dubbelarbete sker.
En ökad frekvens periodiska besiktningar har diskute- rats som en möjlighet att utöka tillsynen utan krav på ökade myndighetsresurser. Med nuvarande arbetssätt kommer emellertid enligt utredningen en utökad be- siktningsfrekvens att ställa ytterligare krav på den offentliga tillsynens resurser. En striktare roll— fördelning mellan företag och myndighet där myndig- hetsrollen betonas är därför en förutsättning för
att en förstärkning av egenkontrollen skall kunna
ge resursvinster.
Inspektioner
Tillsynsmyndigheten skall också på eget initiativ genomföra inspektioner som kan vara föranmälda eller oanmälda. Inspektioner är framför allt vik— tiga i två situationer. För det första när miss- tanke finns om brister i skötsel av en anläggning som har egenkontroll. För det andra vid anlägg— ningar som ej har fastställda kontrollprogram och inte utsätts för periodiska besiktningar. Dessa
anläggningar utgör två tredjedelar av de totala antalet tillståndspliktiga anläggningar. Inspek- tion är förutom vissa förstagångsbesiktningar
det enda tillsynsinstrument som tillämpas mot denna grupp. Besöksfrekvenserna är emellertid klart
lägre för dessa anläggningar än för anläggningar med egenkontroll. Även här förekommer ett dubbel- arbete genom att miljö- och hälsoskyddsnämnderna ofta deltar i länsstyrelsens inspektionsverksamhet.
Vissa anläggningar inom denna grupp har visserligen en sådan karaktär att tillsynsbesök inte är nöd- vändiga om anläggningarna är lokaliserade så att de inte medför några störningar. Huvuddelen av verksamheterna bör dock genom sin potentiella mil- jöfarlighet enligt utredningen vara föremål för regelbunden tillsyn, genom bl.a. inspektioner.
Tillsynens resurser
RRV har i sin granskning gjort jämförelse mellan totala resursbehovet för tillsynsbesök som det framgår enligt naturvårdsverkets råd m.m. och den faktiska resursanvändningen. Därvid framgår att totalt ca 30 årsarbetskrafter i handläggarresurser används för tillsynsbesök år 1984 medan ca 100 årsarbetskrafter skulle krävas. Skillnaden mellan ambitionsnivå för att uppnå en acceptabel tillsyn och tillgängliga resurser är följaktligen betydan— de. Som tidigare framgått används de tillgängliga resurserna i huvudsak till tillsynsbesök hos de verksamheter som har en egenkontroll medan bara
ca 15 % används till tillsyn över de ca 7 000 för- prövade anläggningarna utan föreskriven egenkontroll.
Mot bakgrund av de resursbrister som redovisats
kan utredningen i likhet med RRV konstatera att det inte är möjligt att med ökad effektivitet inom ramen för nuvarande system nå upp till de uttalade ambitionsnivåerna.
RRV har i sin granskning inte närmare behandlat tillsynen över de verksamheter som omfattas av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler men som inte är förprövningspliktiga genom tillstånd eller an— mälan. Här kan ingå jordbruk, skogsbruk, vägar, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar etc. Samman— taget kan denna sektor av miljöskyddslagens tillämp- ningsområde ha stor betydelse för miljöförhållandena.
Utredningen kan emellertid konstatera att om till- synen över förprövningspliktiga verksamheter är bristfällig är tillsynen över dessa övriga verk- samheter närmast obefintlig. Det är bara i undan— tagsfall som länsstyrelsen har möjlighet och re- surser att bedriva någon aktiv tillsynsverksamhet. I övrigt har länsstyrelsen fått inskränka sig till ingripanden vid klagomål.
Avslutningsvis kan konstateras att flertalet av
de miljö- och hälsoskyddsnämnder som tagit över tillsyn ökat sina resurser markant. Ambitionerna för tillsynen och besöksfrekvenserna varierar dock mycket mellan de olika kommunerna. De miljö— och hälsoskyddsnämnder som tagit över har i allmänhet genomfört betydligt fler tillsynsbesök per till- synsobjekt än länsstyrelserna. Framför allt har besöksfrekvenserna ökat för de mindre anläggning— arna. Viss samordning har kunnat ske med tillsyn enligt annan lagstiftning, främst djurskyddet. Det tidigare dubbelarbetet där representanter för både
länsstyrelse och miljö- och hälsoskyddsnämnd del— tog i tillsynsbesök har minskat efter övertagandet.
9.4 Recipientkontroll
Under tillsynen faller även kontroll av den miljö— farliga verksamhetens verkningar i omgivningen. Denna kontroll syftar främst till att ge myndighe- terna information om tillstånd och utvecklingstenden- ser i miljön. Den skall också ge information till ut— övaren av den miljöstörande verksamheten om påverkan på tillståndet i recipienten och möjliggöra bedöm- ning av hur stor belastningen på recipienten är och hur denna belastning fördelar sig på olika typer av utsläpp.
Recipientkontrollen på vattensidan är mest utvecklad och utförs i stor utsträckning genom en samordnad recipientkontroll. Ändamålet med samordningen är att få bättre information om tillstånd, påverkan och förändringar i ett vattenområde än vad ett antal en— skilda program kan ge. Den sammanlagda kostnaden för provtagning, analyser och bearbetning blir dessutom i regel lägre. Samordningen sker normalt vattenom- rådesvis vilket innebär att recipientkontrollpro- grammen oftast berör flera län.
Länsstyrelserna har under åren tagit initiativ till samordning av recipientkontrollen. Erfarenheterna av detta samarbete är goda. I stora delar av landet finns en samordnad recipientkontroll på vattensidan där kommuner och industrin i vattenvårdsförbund, vattenförbund eller på annat sätt enats om gemen- samma kontrollprogram. Kostnaderna för kontrollen
fördelas normalt enligt frivilligt träffade överens— kommelser. Länsstyrelsen har dock möjlighet att med stöd av miljöskyddslagen fastställa hur kontrollen skall ske.
Enligt utredningen har nuvarande system med uppbygg— nad, organisation och finansiering av den samordnade recipientkontrollen i stort utvecklats tillfreds- ställande. Genom samverkan över länsgränserna har den kunnat anpassas till från funktionell synpunkt lämpligt avgränsade områden.
Recipientkontrollen när det gäller föroreningar till luft har inte utvecklats i samma utsträckning. Det första luftvårdsförbundet i landet efter förebild för den samordnade recipientkontrollen på vatten- sidan bildades i Vänersborg — Trollhättan för drygt tio år sedan. Liknande former av samordnad luftre- cipientkontroll finns inom andra regioner, bl.a. Göteborgsregionen. Vissa miljö- och hälsoskydds- nämnder bedriver också utanför den obligatoriska recipientkontrollen en luftmiljöövervakning som i t.ex. Stockholmsregionen har utvecklats till ett avancerat regionalt övervakningsprogram.
9.5 Avgifter för prövning och tillsyn
Den 1 juli 1984 infördes ett avgiftssystem för pröv- ning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (prop. 1983/84140, bil. 7, JoU 15, rskr 93). Principen är därvid att naturvårdsverkets, koncessionsnämn— dens och länsstyrelsernas samt, i förekommande fall, kommunernas kostnader för arbetet med tillämpning av miljöskyddslagen helt skall täckas av avgifter baserade på en timdebitering från dem som bedriver miljöfarlig verksamhet.
Naturvårdsverket hade tidigare föreslagit ett av— giftssystem med fasta avgifter för prövning och år- liga avgifter för tillsyn. Förslaget mötte emeller— tid kritik i samband med remissbehandlingen och de- partementschefen anförde i propositionen:
"Enligt min mening bör man välja en form för avgifts- uttag som innebär att man så långt möjligt upprätt- håller sambandet mellan avgiftens storlek och kost- naden för myndighetens arbete med prövning och till— syn i varje enskilt fall. Detta kräver vissa modi— fieringar av naturvårdsverkets förslag. I stället för de föreslagna schablonavgifterna anser jag att avgifterna bör så långt möjligt utgå i förhållande till den tid som åtgår för hantering av de en- skilda ärendena. Vid såväl prövning som tillsyn bör timkostnaden debiteras för den tid som läggs ned på ärendet vid koncessionsnämnden och länssty- relsen. Som jag tidigare anfört är det angeläget att i största möjliga utsträckning begränsa risker- na för att ett avgiftssystem får negativa miljövårds— effekter. Det är därvid viktigt att systemet ges så— dan utformning att kontakter mellan företag och myn- digheter inte motverkas. Vidare bör koncessions- nämnden och länsstyrelserna kunna nedsätta eller efterge avgiften om särskilda skäl föreligger. Av vad jag nu har anfört framgår också att jag anser att avgifterna skall administreras av koncessions- nämnden och länsstyrelserna. I de fall länsstyrel— sen efter åtagande av en kommun överlåtit åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva tillsyn bör av- gift tas ut enligt samma grunder som för länssty- relsens tillsyn.
. Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka koncessionsnämndens, länsstyrelsernas och naturvårdsverkets kostnader i samband med prövningen enligt ML liksom kostnaderna för myndigheternas tillsyn. Vidare bör avgifterna finansiera kostnader- na för sådana undersökningar vid naturvårdsverket som behövs som underlag för prövning och tillsyn. Jag beräknar att den kostnad som sålunda skall finansieras med avgifter uppgår till ca 105 milj. kr. i 1983 års pris- och löneläge. Avgiftsnivån
bör omprövas årligen."
De totalt uppskattade avgiftsintäkterna får antas spegla den ambitionsnivå som statsmakterna ansåg vara nödvändig för att uppnå de mål som ställts upp beträffande nödvändig prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet.
Bestämmelser om uttagande av avgifterna finns i för— ordningen (19842380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (l969:387) och i verkställighetsföreskrifter från statens natur- vårdsverk.
Avgifterna bestäms på grundval av den handläggnings— tid som åtgår för prövningen eller tillsynen. Av— giften är timbaserad och är f.n. bestämd till 560 kr./timme för koncessionsnämnden, 420 kr./timme för naturvårdsverket och 390 kr./timme för länssty- relsen. I de fall en kommun tar över tillsynsansva- ret helt eller delvis får kommunen debitera avgift enligt samma taxa som för länsstyrelsen, d.v.s.
390 kr./timme.
Det timbaserade avgiftssystemet har inte fungerat bra, främst har omfattande kritik riktats mot prin— cipen om timbaserad tillsynsavgift. Kritik har framförts dels från de myndigheter som har att till- lämpa taxan, dels från företagshåll som uppfattat det som besvärande att bli drabbade av en avgift
vid varje besök från tillsynsmyndigheten.
Avgifterna har medfört betydande administration - en halv årsarbetskraft per myndighet torde vara ett minimum - och har vållat åtskillig irritation bland berörda tjänstemän. I vilken utsträckning avgifterna försvårat samarbetet mellan myndighe- terna och dem som är föremål för prövning och tillsyn är mer oklart. Några påtagliga bevis eller symptom på samarbetsproblem orsakade av avgifterna har inte kommit till naturvårdsverkets kännedom. Man kan dock räkna med att en fullständig debite— ring av all nedlagd tid från myndigheternas sida hade lett till betydligt högre avgifter.
Intäkterna från avgiften uppgår inte till det belopp som statsmakterna räknat med för att täcka kostna- derna för verksamheten (ca 100 milj.kr.). Intäkter- na uppgick 1984/85 till ca 9 milj.kr. och 1985/86 till ca 18 milj.kr. Berörda myndigheter har (på upp- drag av regeringen) själva budgeterat sina inkoms— ter av avgiften l986/87 till ca 33 milj.kr. Att döma av utfallet under budgetårets tre första kvar- tal är 25 milj.kr. en mer realistisk nivå. Utgif- terna för prövning och tillsyn beräknades av natur- vårdsverket och LON (år 1984) till ca 86 milj.kr. att jämföra med ca 80 milj.kr. två år tidigare (SNV PM 1576) och med besparingspropositionens ca 100 milj.kr. (år 1983).
Utredningen konstaterar alltså att det nuvarande avgiftssystemet dels inte ger den kostnadstäckning för prövning och tillsyn som statsmakterna förut— satt, dels varit föremål för en omfattande kritik från miljömyndigheterna och även i viss män från näringslivet.
10 öVERVAGANDEN OCH FÖRSLAG 10-1 utgångsygpkzsr 10-1-1 DetirautmuiliésExdésaréetst
Det hittillsvarande miljövårdsarbetet har som fram- gått i direktiven varit framgångsrikt i många av- seenden. Utsläppen av föroreningar har minskat
och förbättringar i miljön har kunnat noteras. Bland de mest påtagliga förändringarna märks situationen i tätortsnära vattenområden där vat— tenkvaliteten förbättrats genom utbyggnaden av avloppsreningsverk så att områdena nu åter kan användas för bad och friluftsliv.
Den ökade kunskapen genom framför allt forsk- nings- och undersökningsverksamheten under sena- re år har emellertid påvisat många nya miljö- problem. Trots de insatser som gjorts är miljö— situationen otillfredsställande i flera avseen- den och allt eftersom nu kunskap kommer fram ställs krav på kraftfulla miljövårdsåtgärder. Det gäller bl.a. försurningen av mark och vat- ten, den dåliga luftkvaliteten i större tätorter och utsläppen av toxiska organiska ämnen. Miljö- vården står fortfarande inför ett stort antal pro- blem som måste lösas om inte grundvalarna för en fortsatt positiv samhällsutveckling skall även- tyras.
Utredningen vill understryka att miljövård är och alltid kommer att förbli en komplicerad verksam—
het som berör praktiskt taget alla funktioner i samhället. Miljöproblemen har i viss mån också skif— tat karaktär under de senaste decennierna. Forsk— ningen har visat att problemen många gånger är mer komplicerade och svårhanterbara än vad man tidi— gare anat. Det gäller såväl källorna till miljö—
problemen som deras effekter.
Miljön är som framgått av bl.a. opinionsundersök- ningar en av de viktigaste frågorna för människorna i dagens samhälle. Det är naturligt att förvänt— ningarna är stora både på miljöpolitiken i stort och på resultaten av de miljövårdande insatserna. Kraven på snabba och effektiva åtgärder mot miljö- störande verksamheter är också klart uttalade. All— mänhetens fördjupade engagemang i miljövårdsfrågor och ökade kunskaper har i detta sammanhang varit pådrivande faktorer.
Utredningen gör med denna bakgrund bedömningen att miljöskyddsorganisationen i framtiden i allt
större utsträckning måste kunna hantera miljöproblem av en övergripande karaktär. Exempel på sådana problem är försurningen, kemikaliespridningen och föroreningen av större havsområden. Åtgärder för att förebygga och lösa dessa problem berör stora delar av samhället och ett mycket stort antal föroreningskällor. Nuvarande miljösituation till— sammans med förändringar i samhället ställer krav på miljövärden som är svåra att tillgodose med nuva— rande resurser och organisation inom miljöskydds- systemet. Det gäller såväl den statliga miljövår— den som den som ankommer på kommuner, företag
och enskilda, vilka har det primära ansvaret för att miljöproblem orsakade av miljöfarliga verksam— heter kan elimineras eller åtminstone begränsas.
I detta sammanhang vill utredningen framhålla de— partementschefens uttalande i direktiven, att miljö— vårdsorganisationen ytterligare bör utvecklas till ett kraftfullt medel för överblick av miljösitua- tionen, prioritering av insatser samt genomförande av praktiska åtgärder. Det är också viktigt att miljöfrågorna får den centrala behandling de behöver
i den politiska beslutsprocessen centralt, regionalt och lokalt.
Miljöproblemens komplexitet kommer att ställa ökade krav på utvecklingen av det tekniska miljöskyddet och andra miljöfrämjande åtgärder. I rapporten "Forska för bättre miljö" (l986) framhåller natur- vårdsverket att detkrävs en satsning på såväl för— bättrad process— och reningsteknik som åtgärder
för optimalt utnyttjande av naturresurserna. Föl- jande fem områden för tekniskt utvecklingsarbete prioriteras: miljövänlig cellulosateknik, miljö- vänlig gruvteknik, kommunal avloppsrening, avfalls- behandling och vägtrafik. Denna utveckling innebär att fortsatta höga krav måste ställas på den tekni- ska kompetensen inom den samlade miljöskyddsorga—
nisationen.
Tekniska åtgärder vid den enskilda förorenings- källan kommer även i fortsättningen att vara ett viktigt medel i miljöskyddsarbetet. Utredningen gör dock bedömningen att dessa punktinsatser i ökad utsträckning mäste kompletteras med mer generellt verkande åtgärder. Det kan vara fråga om begränsningar av innehållet av vissa förore— ningar i råvaror eller produkter eller gränsvär- den för högsta tillåtna utsläpp för vissa ämnen. Utredningen har dock i enlighet med direktiven koncentrerat sina insatser på att i första hand förbättra och förstärka miljöskyddslagssystemet samt organisationen av miljöskyddsarbetet.
Departementschefen konstaterar i direktiven att systemet för prövning och tillsyn enligt miljö- skyddslagen utsatts för kritik under senare år i olika sammanhang. Det är därför nödvändigt att från effektivitetssynpunkt se över bl.a. de centrala, regionala och lokala organens uppgifter enligt miljöskyddslagen och likaså de centrala organens möjligheter att prioritera insatser, både när det gäller prövning och tillsyn. En sådan över-
syn bör enligt direktiven ske med utgångspunkt "så— väl i det allmänna intresset för decentralisering och delegering av arbetsuppgifter som i de särskilda krav som från miljösynpunkt kan resas på bl.a. en- hetlig hantering av vissa miljöfrågor samt på effek— tivt utnyttjande av tillgängliga resurser”.
Resurssituationen är samtidigt sådan att det finns stora skillnader mellan de uttalade ambitionsnivåer- na i lagstiftning m.m. och den faktiska tillämp- ningen framför allt inom tillsynen enligt miljö— skyddslagen. En orsak till detta är att de resur- ser som avsatts för arbetsuppgifterna inte står i rimlig proportion till ambitionerna. Nuvarande miljöskyddsorganisation med ca 200 handläggare för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen skulle enligt bl.a. riksrevisionsverkets bedömning behöva förstärkas med ytterligare 100 - 150 tjänster
för att de uppställda målen skulle kunna uppnås. Det är således en betydande ökning som erfordras.
I förhållande till andra områden är resurserna som avsatts för miljöskydd blygsamma. Som jämförelse kan nämnas att inom arbetsmiljöområdet disponerar enbart den regionala statliga organisationen ca 600 personer för tillsyn. Statens Anläggningsprovning som svarar för obligatorisk kontroll av tryckkärl och lyftanordningar har en organisation med 530 anställda för att utföra besiktningar. Inom ett annat område, nämligen kontroll av bilar har
Svensk Bilprovning 2 200 anställda och en årlig om- sättning på 550 milj.kr.
En jämförelse avseende myndigheternas besöksfrekvens
visar att Statens Anläggningsprovning genomför i snitt
0,9 besiktningar/år. Besöksfrekvensen hos Bilprovningen är 1,3 besök/år (inkl. återbesök). Miljö- och hälso- skyddsnämnderna besöker livsmedelsanläggningar (butiker, kök o.s.v.) i snitt 1,0 gäng/år. Dessa besöksfrekvenser skall jämföras med att hos tillståndsprövade och anmäl—
da verksamheter enligt NL genomförs i snitt 0,25 be- sök/år.
Utredningen har gjort bedömningen att kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förstärka miljö— skyddet, såväl när det gäller insatserna från stat och kommun som näringsliv. Genom förändringar av den nuvarande organisationen och rationaliseringar
i arbetet bör det vara möjligt att till viss del tillgodose de många krav som ställs på miljöskyd— det. Utredningen gör dock bedömningen att avståndet mellan mål och medel är alltför stort för att kunna överbryggas enbart genom organisatoriska åtgärder. En förutsättning för att statsmakternas mål skall
kunna uppnås är därför att betydligt ökade resurser tillförs det samlade miljöskyddslagssystemet — inklu-
derande staten, kommunerna och näringslivet.
10-1-2 LH.loänna_kray_9å_sxåter_net
Utredningen har vid sina genomgångar funnit att mil- jösituationen tillsammans med förändringar i sam— hället ställer sådana krav på miljöskyddslagssyste- met som är svåra att tillgodose inom ramen för nuvarande organisation. Mot bakgrund av kraven på det framtida miljöskyddsarbetet och de brister som redovisats i kapitel 9 bör inriktning och an— svarsfördelning i miljöskyddsarbetet ses över.
Utredningen anser att följande fyra allmänna krav bör ställas på ett effektivt miljöskyddssystem.
God kunskapsförsörjning till alla enheter och aktörer inom systemets ram om tillståndet och utvecklingen i miljön och om miljöproblemen.
Tillgång till sådana tekniska och andra miljö- skyddsåtgärder som effektivt kan förebygga
och eliminera negativa effekter på människor och deras miljö.
Möjlighet till prövning av miljöfarliga verk- samheter, som ger till resultat väl utforma- de och rationella tillständ och villkor.
Effektiv tillsyn och kontroll av de miljöfarliga verksamheterna och av förhållandena i miljön.
God kunskapsförsörjning
En god kunskapsförsörjning bör omfatta bevakning av tillståndet och utvecklingen i miljön, identifie- ring och kartläggning av miljöproblemen samt ut- veckling av metoder för att lösa dessa problem.
Det bör observeras att antalet aktörer inom miljö- skyddssystemet är mycket stort. På central nivå finns riksdag och regering, koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och andra centrala myndigheter samt ett stort antal organisationer.
På regional nivå har länsstyrelserna huvudansva- ret för det statliga miljövårdsarbetet. På lokal nivå har redan i dag miljö- och hälsoskyddsnämnderna viktiga uppgifter på miljöskyddsområdet. I systemet ingår dessutom alla företag, kommuner och andra som bedriver miljöfarlig verksamhet och som därmed har ansvaret för att dessa verksamheter bedrivs enligt lagens tillåtlighetsregler.
I direktiven framhålls att "en viktig central myn- dighetsuppgift på miljövårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden
samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden". I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning, inventering och kartläggning samt ut-
redningar, undersökningar och sammanställningar öka kunskaperna om miljösituationen, olika problem och metoder att lösa problemen.
De centrala myndigheterna och forskningsråden har ett huvudansvar för att kunskap tas fram och för- medlas på ett effektivt sätt till berörda intres- senter inom miljövärden. Områdets bredd och den komplicerade karaktären hos många miljöfrågor ställer dock krav på att även annan sakkunskap inom ett stort antal områden och discipliner måste delta i miljöskyddsarbetet för att allsidigheten och kvaliteten i besluten skall kunna upprätthål— las.
Effektiva miljöskyddsåtgärder
Det nuvarande miljöskyddssystemet är baserat på ett tvåpartsförhållande med miljöskyddsmyndig-
heten som den ena parten och den som bedriver
eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet som den andra parten, i fortsättningen kallad företaget. Miljöskyddslagens bestämmelser inne— bär att företaget är primärt ansvarig för att verksamheten bedrivs enligt lagens tillåtlig- hetsregler. Miljöskyddsmyndigheten ställer kraven på företagen vad gäller utsläppsbegränsningar, tekniska åtgärder m.m. Men det är i första hand företaget som har ansvaret för valet av miljö— skyddsåtgärder och utformningen av dessa.
Effektiva miljöskyddsåtgärder
Det andra kravet på miljöskyddssystemet — att på grundval av tillgänglig kunskap om utvecklingen i miljön och miljöproblemen utarbeta förslag till miljöskyddsåtgärder - ställs därför i första hand på den som bedriver den miljöfarliga verksam-
heten. Miljöproblemens omfattning och den snabba tekniska utvecklingen har medfört höga krav på företagen när det gäller att leva upp till krav
som ställs i lagstiftningen. Samarbetet inom olika branscher har därför byggts ut när det gäl- ler tekniska frågor. Som exempel kan inom den kommunala sektorn nämnas Svenska Vatten- och Av— loppsverksföreningen, Svenska Renhållningsverksfö- reningen och Svenska Värmeverksföreningen. På
det industriella området finns Industriförbundet med dess branschföreningar Kemikontoret, Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen,Textilrådet, Mekanförbundet, m.fl. bransch— och samarbetsorgan. Andra betydelsefulla branschorgan är Jernkontoret och Kraft- och värmeproducenternas samarbetskommit- té för miljöfrågor (KVM). Dessutom arbetar ett stort antal konsultföretag med miljöskyddsfrågor inom olika sektorer.
När det gäller tillståndspliktiga verksamheter är det som tidigare redovisats koncessionsnämnden eller länsstyrelsen som i tillståndsbeslutet tar ställning till tillåtligheten och fastställer de villkor som skall gälla för verksamheten. Detta ställer krav på att myndigheterna har goda kun- skaper om såväl miljö- och miljöeffektfrågorna som de tekniska möjligheterna att lösa miljöproblemen. Höga kompetenskrav i tekniska frågor ställs i det nuvarande systemet både på naturvårdsverket och länsstyrelserna.
En strävan vid kompetensuppbyggnaden har varit att naturvårdsverket framför allt skall svara för specialistkompetensen, medan länsstyrelserna upp— rätthåller den allmänna tekniska kunskap som krävs för besluten i de enskilda ärendena. Det har dock visat sig svårt att i praktiken bygga upp och för- dela resurserna centralt och regionalt efter dessa riktlinjer, bl.a. beroende på att rollfördelningen
mellan myndigheterna vid tillämpningen av miljö- skyddslagen delvis är oklar. Både naturvårdsver- ket och länsstyrelserna har t.ex. behov av teknisk och annan kompetens i sina roller som sakkunnig- myndigheter i koncessionsärenden och som remiss-
instanser.
På den centrala nivån krävs framför allt goda kunskaper om tekniska och andra miljöskydds- åtgärder som grund för att ta fram underlag till miljöskyddsarbetet. Det bör observeras att miljö- skyddslagen i dag inte inrymmer några möjlighe- ter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter, normer eller andra bindande bestämmelser. De utredande, råd- givande och kunskapsförmedlande verksamheterna har därför stor betydelse i strävandena att skapa en enhetlig hantering av miljöskyddsfrågorna över landet.
Prövningav miljöfarlig verksamhet
Beträffande det tredje kravet - möjlighet till pröv- ning av miljöfarlig verksamhet — skall den gällande lagstiftningen med miljöskyddslagen som det cen— trala styrinstrumentet enligt direktiven vara ut- gångspunkten för utredningens organisationsöver- syn. Utredningen har också vid sin genomgång kunnat konstatera att miljöskyddslagen ger goda förutsätt— ningar för avvägning mellan miljömässiga, tek— niska och ekonomiska frågor.
Ett alternativ till den individuella prövningen med normer eller föreskrifter har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd I (SOU 1978z80) och i samband med riksrevisionsverkets granskning. För— delarna med normer eller föreskrifter är framför allt att enhetliga krav kan ställas och att de inte
kräver några resurser för prövning i det enskilda fallet. Bland nackdelarna kan nämnas att frågor
om lokaliseringsprövning och allmänhetens inflytan— de kan bli svåra att lösa. De medger inte heller någon anpassning av kraven till den individuella situationen, vilket gör att systemet får en låg flexibilitet. Kraven på anläggningsägaren att ta ett mer direkt ansvar för sin miljösituation och ta ställning till åtgärder försvinner också. Slut— ligen lämpar sig normer eller föreskrifter bäst för verksamhetstyper med många och relativt lik— artade anläggningar, vilket gör att många av bran— scherna med stor miljöpåverkan inte lämpar sig
för ett system med normer.
Utredningen anser mot ovanstående bakgrund —
i likhet med miljöskyddsutredningen och riksrevi— sionsverket — att övervägande skäl talar för att bibehålla den individuella prövningen. En förut— sättning för att krav på en enhetlig hantering ändå skall kunna tillgodoses är att kunskapsförsörjning och rådgivning fungerar effektivt inom miljöskydds- systemet. Allmänna råd har visat sig ha en betydan- de genomslagskraft, trots att de inte är bindande till sin karaktär. Utarbetandet av allmänna råd
och andra former för gemensam kunskapsförsörjning innebär också ett effektivare utnyttjande av
de samlade resurserna än om varje myndighet skall lösa problemen för sig. Utredningen vill därför understryka vikten av att en bibehållen indivi- duell prövning enligt miljöskyddslagen kombine-
ras med ett utarbetande av allmänna råd o.d.
som täcker angelägna områden.
Utformningen av tillståndsbeslut och villkor har visat sig ha en avgörande betydelse för resul- taten av miljöskyddsarbetet. En uppstramning av villkorsskrivningen har också skett under senare år och på naturvårdsverket pågår arbetet med för-
slag till allmänna råd för villkorsskrivning. Ut— redningen vill i denna genomgång av kraven på mil— jöskyddssystemet framhålla betydelsen av väl for— mulerade och stringenta villkor när det gäller sam— hällets styrning av miljöfarliga verksamheter.
Effektivare tillsyn och kontroll
Myndighetens tillsyn av miljöfarliga verksamheter och deras effekter på miljön är framför allt inrik- tad på att uppfylla följande fyra krav eller mål:
— Kontroll av att den som bedriver sådan miljö- farlig verksamhet som prövats enligt miljö- skyddslagen eller för vilken tillsynsmyndig- het utfärdat särskilt föreläggande uppfyller de villkor som fastställts.
— övervakning av övriga, ej tillståndspliktiga, miljöfarliga verksamheter som faller inom lagens tillämpningsområde och deras effekter
på miljön.
— Tillsyn och kontroll av förhållandena och utvecklingen i omgivningen/recipienterna — mark, vatten, luft.
- Insamling av information om de miljöfarliga verksamheterna och deras effekter på miljön som underlag för sammanställningar och stati- stik om miljöskydd, utsläpp,miljöförhållanden
m.m.
Företagens egenkontroll är emellertid den vikti—
gaste basen i miljöskyddslagens tillsyns— och kon— trollsystem. En förutsättning för att den som ut- övar miljöfarlig verksamhet skall kunna uppfylla lagens tillåtlighetskrav är att han har byggt upp en effektiv egenkontroll. Tillsynen skall sedan
ge underlag för beslut om eventuella åtgärder som krävs för att förbättra miljöskyddet. Det är därför av avgörande betydelse för miljöskyddsarbetet att företagens egenkontroll är avvägd, effektiv och av hög kvalitet.
De företag som bedriver miljöfarliga verksamheter har oavsett lagstiftningens bestämmelser skäl att ha en effektiv egenkontroll av verksamheten. Inte minst företagens behov av förtroende hos politiker, myndigheter, organisationer och allmänhet för att kunna bedriva sin verksamhet med produktion av varor och tjänster är av avgörande betydelse i detta sammanhang. Det finns också konkreta exem— pel på att brister i miljöskyddet och i den egna kontrollen av verksamheter fått allvarliga ekono— miska följder för företag. Företrädare för indust- rin har framhållit att det numera är lika väsentligt för ett företag att ha sina miljörisker under kon- troll som att ha soliditet och balansräkning i ordning. Ett annat skäl för ett företag att ha en god egenkontroll är kraven på att de ofta kost- samma miljöskyddsanläggningarna skall drivas på ett både miljömässigt och ekonomiskt effektivt sätt. De samlade investeringarna under den senaste tjugo- årsperioden i miljöskyddande anläggningar uppgår till 15 - 20 miljarder kr.
Krav på organisation
De allmänna krav på miljöskyddssystemet som här ställs upp återverkar på den tekniska utformningen av organisationen och dess arbetssätt. Följande tre huvudkrav bör enligt utredningen ställas på organisationen:
- Väl utformade mål för verksamheten samt klar ansvarsfördelning och resultatinriktat ar- bete.
- Kostnadseffektiv och resurssnål organisation.
— Väl utformade samarbetsformer och flexibili- tet i organisationen.
10.2 Myndighet - företag 10-2-1 Meyers:eeheréstsfäréelning
Nuvarande rollfördelning mellan myndighet och före- tag i miljöskyddsarbetet innebär i korthet:
- att riksdagen genom lagstiftning anger målen för miljöpolitiken,
- att regeringen eller myndighet genom föreskrif— ter och tillståndsgivning omformar dessa mål, tillåtlighetsregler m.m. till krav på den mil— jöfarliga verksamheten,
— att företaget svarar för att erforderliga miljö- skyddsåtgärder vidtas så att villkoren i till— ståndsbesluten uppfylls,
- att företaget ansvarar för att den miljöfarliga verksamheten bedrivs i enlighet med de fast— ställda villkoren, vilket bl.a. ställer krav på en väl fungerande egenkontroll,
- att myndigheterna genom fortlöpande tillsyn över— vakar den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på miljön samt
— att myndigheterna vid behov vidtar åtgärder för att korrigera felaktigheter och ingripa mot överträdelser.
Ansvarsfördelningen gäller för de verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöskyddslagen. För de
icke tillståndspliktiga verksamheterna gäller i princip samma rollfördelning, dock med undantaget att någon precisering av tillåtlighetsreglerna inte sker genom förprövning. Det innebär bl.a. att tillsynen får en mer allmän inriktning än när det gäller de verksamheter för vilka tillstånd beviljats och där särskilda villkor fastställts.
En viktig utgångspunkt vid diskussioner om ansvars- fördelningen mellan staten och företagaren är princi- pen om förorenarens kostnadsansvar (polluter pays principle - PPP). Denna princip innebär att företa— gen har ansvar för genomförande av erforderliga mil- jöskyddsåtgärder. I propositionen om ändring i mil- jöskyddslagen (1980/81:92) framhöll departements— chefen att förorenaren i enlighet med internationellt vedertagen praxis i ökad utsträckning bör svara även för kostnader för såväl prövning och tillsyn som andra administrativa kostnader, liksom för den miljöstörning som orsakas trots vidtagna åtgärder. Införandet av prövnings- och tillsynsavgifter kan ses som ett steg i riktning mot en sådan utvidgning av PP—principen. Förslaget från miljöskadefondsut— redningen, Miljöskadefond (SOU l987:15) om inrät- tandet av en miljöskadefond finansierad av före- tagen genom utsläppsrelaterade avgifter, är ett annat exempel på denna utveckling.
Under senare år har en övergång skett från löpande tillsyn till övervakad egenkontroll där kontrollan— svaret entydigt ligger hos företaget och där över— vakningen i första hand sker genom systemtillsyn. Det innebär att företagens egenkontroll får en allt viktigare roll i tillsyns- och kontrollsystem inom olika samhällssektorer. Denna utveckling kan väntas fortsätta, bl.a. som en följd av strävan- dena att minska detaljregleringen av olika verk- samheter och effektivisera myndighetsarbetet. Ett uttryck för detta är departementschefens ut-
talande i propositionen (1985/86 27) om obligato- risk kontroll genom teknisk provning m.m. Depar— tementschefen framhåller där att "den samhälleliga kontrollen bör kunna minska i omfattning och i högre grad få karaktären av övervakning av egen—
kontrollen".
Utredningen har vid sina genomgångar och analyser fun- nit att miljöskyddslagssystemets nuvarande principiel- la ansvarsfördelning mellan myndighet och företag
bör kunna bibehållas. ökade krav på insatser inne-
bär dock att en mer konsekvent tillämpning av
dessa principer sannolikt blir nödvändig för att de uppställda målen skall kunna uppnås. I en sådan situation är det naturligt att myndighetsutövningen ställs i centrum och att uppgifter som tillstånds— givning och tillsyn av efterlevnaden av fastställda villkor ges förtur.
Prövningsprocessen är väl preciserad i miljöskydds— lagstiftningen och erfarenheterna av nuvarande ansvarsfördelning är i stort sett goda. Utredningen har inte heller efter sina genomgångar funnit an— ledning att föreslå några särskilda förändringar i prövningen vad gäller ansvars— och arbetsfördel— ning mellan myndighet och företag.
Situationen är annorlunda när det gäller tillsynen och kontrollen av såväl förprövningspliktiga som icke förprövningspliktiga anläggningar. Tillsynen fungerar inte tillfredsställande och allvarlig kritik har riktats mot det nuvarande systemet.
Ett grundläggande problem är att myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att med nuvarande system kunna bedriva tillsyn av tillräcklig om— fattning.
Ett kärvare statsfinansiellt läge har också medfört problem för många myndigheter att klara alla ar—
betsuppgifter inom oförändrade eller krympande ramar. Detta har särskilt uppmärksammats inom ex— pansiva områden som miljöskyddet där behovet av insatser från myndigheternas sida ständigt ökat.
I denna situation har avvägningsproblem ibland upp- stått i valet mellan att å ena sidan göra insatser inom direkta myndighetsfunktioner som styrs av lag— stiftning, t.ex. handläggning av tillständs— och tillsynsärenden, och å andra sidan arbeta med råd- givning, information o.d.
Riksrevisionsverket framhåller i sin rapport Miljö- skyddslagens tillämpning (Dnr 1984-933) t.ex. att det i ett läge där myndigheternas resurser är starkt begränsade finns skäl att hävda utövarens ansvar
för genomförandet av en effektiv egenkontroll. RRV understryker vidare ”att tillsynsmyndigheten ofta intar en rådgivande och samarbetsinriktad roll gent- emot utövaren och kan lägga ner ett ambitiöst arbete på att hitta lösningar och på att upptäcka problem. Det är troligt att ett mer myndighetsutövande arbets— sätt med mer auktoritativa krav på villkor och kon— trollprogram som skall följas skulle vara resurssnå— lare.”
Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att betona företagets primära ansvar för att
den miljöfarliga verksamheten bedrivs inom miljö— skyddslagens tillåtlighetsregler. Ett sådant an- svar innebär att företaget måste bygga upp en egenkontroll av sådan omfattning att verksamheten med säkerhet kan bedrivas enligt de villkor som fastställts och inom ramen för gällande tillåtlig— hetsregler. Denna kontroll blir därmed ett av företagets viktigaste instrument i miljöskyddsar— betet. Den egenkontroll som företagen genomför enligt kontrollprogram fastställda av tillsyns— myndigheterna, bildar också basen i hela till— syns- och kontrollsystemet enligt miljöskyddsla- gen.
Ett utvecklat system med väl avvägd och tillförlit- lig egenkontroll bör avsevärt kunna förbättra myndig- heternas möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn över företagens miljöfarliga verksamhet och deras effekter på hälsa och miljö. Det innebär samtidigt att ambitionsnivån för tillsyn över verksamheter
med obligatorisk egenkontroll bör kunna höjas utan stora förstärkningar av myndighetsresurserna.
10-2-2 5959399992_99€05903E911 10.2.2.1 Allmänna överväganden
För ett system där företagens egenkontroll ges en mer framskjuten roll i miljöskyddslagens tillsyns- system talar inte bara den principiella utgångs— punkten att den som bedriver miljöfarlig verksam- het har det primära ansvaret för att verksam— heten bedrivs inom gällande tillåtlighetsregler. Företaget har också den största kunskapen om verksamheten och därmed goda möjligheter att be- driva ett effektivt miljöskyddsarbete. Utöva-
ren av den miljöfarliga verksamheten har dess— utom av såväl kommersiella som skadestånds- rättsliga skäl intresse av att verksamheten be— drivs på ett från miljösynpunkt godtagbart sätt.
De nuvarande formerna för genomförandet av egen- kontrollen varierar emellertid inom vida gränser. Stora processindustrier, kommunala avloppsre- ningsverk och andra större anläggningar genomför större delen av denna kontroll i egen regi. Andra företag har valt att anlita konsulterande före- tag för merparten av kontrollen, inklusive redo- visning av resultaten till tillsynsmyndigheten. Samtidigt är kontrollen av betydande omfattning,
framför allt när det gäller större anläggningar. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för den obligatoriska kontrollen för anläggningarna på koncessionsnämndslistan kan uppskattas till drygt 300 milj.kr. per år.
Många företag lägger således redan i dag ner be— tydande resurser på kontrollen. Förhållandena varierar dock betydligt mellan olika branscher, vil— ket framgått av kapitel 9. Allmänt sett torde det emellertid finnas goda förutsättningar att vidare— utveckla och förstärka egenkontrollen. En sådan utveckling måste ske med hänsyn till målen för sam- hällets tillsyn över miljöstörande verksamhet.
En grundläggande förutsättning för att tillsyns- myndigheten på ett effektivt sätt skall kunna full- göra sin övervakningsfunktion är att den skaffar sig information om hur företagen efterlever miljö— skyddslagens krav och de villkor som fastställts vid prövningen. En annan förutsättning är att kon— trollen har en sådan inriktning och utformning att den information som lämnas är relevant och repre— sentativ. Det ställer krav på såväl en god plane— ring av kontrollen som på kompetens och ansvars— tagande vid genomförande, bearbetning av data, utvärdering och redovisning. Det är slutligen nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet när det gäller analysresultat och andra uppgifter som är av vikt för bedöm- ningen om företaget uppfyllt fastställda villkor.
I följande avsnitt föreslås, mot ovanstående bak- grund ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former framför allt vad avser rapportering, kontrollens utformning och resultatens tillförlig—
het. Dessa åtgärder bör enligt utredningen medverka till en sådan förstärkning av egenkontrollen, fram-
för allt vid tillståndspliktiga verksamheter att nuvarande brister kan avhjälpas och att uppställda mål kan uppnås. Samtidigt ställs därvid delvis andra krav på myndighetstillsynens inriktning.
Utredningen anser dock rent allmänt att företa- gen bör vara skyldiga att informera tillsynsmyn- digheten om avvikelser från villkor som fast— ställts. Detta bör gälla även om det inte finns kontrollprogram för verksamheten. Det innebär inte att varje enskilt mättillfälle måste rapporteras utan endast avvikelser av betydelse som är direkt relaterade till villkorens utformning.
10.2.2.2 Arlig miljörapport
Inriktningen och omfattningen på den offentliga tillsynen kommer vid en väl utbyggd egenkontroll att bli beroende av bl.a. företagens rapportering och redovisning. Företagen svarar i dag för att re— sultaten av den obligatoriska egenkontrollen redo- visas. I regel föreskrivs i kontrollprogrammen att företagen löpande skall rapportera resultaten av mätningar, analyser o.d. samt dessutom avlämna en årlig, samlad redovisning.
Utredningen har kunnat konstatera att de nuvarande redovisningarna i många fall inte fyller de krav som bör ställas vare sig på kontinuitet, innehåll eller kvalitet. Tillsynsmyndigheterna har på grund av bristande resurser inte heller möjlighet att på ett tillfredsställande sätt gå igenom de ofta stora informationsmängderna och ta ställning till redo- visade resultat.
Som en konsekvens av den principiella ansvarsför- delningen mellan myndighet och företag bör enligt utredningens uppfattning företagen även i fort-
sättningen svara för rapporteringen och redovis- ning av resultaten av miljöskyddsarbetet och egen— kontrollen. En effektivisering av tillsyns- och kontrollverksamheten förutsätter emellertid enligt utredningens uppfattning att företagens rappor— tering ges fastare former.
Utredningen föreslår därför införande av krav på en årlig obligatorisk rapportering från tillstånds— pliktiga företag till tillsynsmyndigheterna. Det innebär att för samtliga tillståndspliktiga anlägg- ningar skall avges en årlig miljörapport. I rapporten skall företagen redovisa vilka miljöskyddsåtgärder som vidtagits med anledning av de villkor som med- delats i tillståndsbeslutet och resultatet av
dessa åtgärder samt i förekommande fall resultatet av den föreskrivna egenkontrollen. Rapporten skall också innehålla ett ställningstagande av företaget till hur man uppfyllt tillståndets villkor. Ett ställningstagande från tillsynsmyndigheten till miljörapporten bör också ingå i systemet med obli-
gatorisk rapportering.
Utredningen föreslår SOm en följd härav att det 1 miljöskyddslagen införs en generell rapporterings- skyldighet enligt vilken tillståndspliktiga före- tag åläggs att årligen avge en Särskild miljörapport. En närmare precisering av miljörapportens utform- ning och innehåll bör ske genom att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges bemyndigande att utfärda föreskrifter om miljörapportens inne—
håll.
10.2.2.3 Kontrollprogram
Utredningen anser att, som ett led i arbetet på ett bättre utnyttjande av företagens egenkontroll bör kontrollprogram utarbetas för alla verksamheter där egenkontrollen är en viktig del av tillsynen. De av riksdagen nyligen beslutade ändringarna av miljö- skyddslagen (prop. l986/87:135) är ett steg i den riktningen genom införande av skyldighet för till- synsmyndigheter att om det behövs föreskriva kon- trollprogram.
Nuvarande förfarande där tillsynsmyndigheten efter förslag från företaget fastställer kontrollprogram— met kan enligt utredningen bibehållas. För samtliga tillståndspliktiga verksamheter bör som regel så- dana program med föreskrifter om egenkontrollen finnas. I kontrollprogrammen bör tillsynsmyndig- heten närmare precisera såväl kontrollens syfte, inriktning och omfattning som krav på genomförande och redovisning. Förutom den årliga miljörapporten kan i många fall finnas anledning att kräva en löpande rapportering där tonvikten dock bör läggas på rapportering av avvikelser och sådana resul-
tat som är av betydelse för den löpande tillsynen över villkorens efterlevnad. Aven frågan om rap- portering av haverier och liknande bör vara väl reglerad i kontrollprogrammet.
En förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera villkorens efterlevnad är att det i den miljöstörande verksamheten fortlöpande dokumenteras sådana uppgifter som behövs för kon— trollen. Dokumentationen skall också kunna utnytt- jas som underlag för förundersökningsförfarandet vid misstanke om brott mot miljöskyddslagens eller brottsbalkens straffstadganden. Det kan röra sig om att i journalform anteckna resultaten av före— tagna mätningar eller analyser, förbrukade eller
producerade mängder av vissa ämnen eller inträf— fade driftstörningar av olika slag. Aven frå- gor om dokumentation och journalförning bör vara noggrannt reglerade i kontrollprogrammen.
De genomgångar som gjorts av naturvårdsverket och riksrevisionsverket har visat att kvaliteten på den föreskrivna egenkontrollen delvis är mycket ojämn. I vissa fall har resultaten varit så osäkra att de inte kunnat läggas till grund för bedömningar om företagen uppfyllt fastställda villkor. Det är där- för nödvändigt att ställa krav på noggrannhet och representativitet hos de uppgifter som rapporteras. Det är också väsentligt att kontrollen metodmäs— sigt kan samordnas så att jämförbara resultat kan erhållas.
Utredningen anser mot den bakgrunden att åtgärder bör vidtas för att kvalitetssäkra kontrollens inriktning och innehåll. En sådan kvalitetssäk- ring bör bäst kunna ske genom att möjligheter ges att utfärda föreskrifter om kontrollens utform— ning. Utredningen föreslår därför att en ny be— stämmelse införs i miljöskyddslagen som ger be- myndigande att utfärda sådana föreskrifter som berör kontrollens utformning, d.v.s. vad som skall kon— trolleras och hur det skall ske inom olika bran- scher. Det bör framhållas att sådana föreskrif— ter inte innebär någon inskränkning i tillsyns— myndighetens bedömning om kontrollprogram skall fastställas eller inte i det enskilda fallet. Om kontrollprogram fastställs skall dock utfärdade föreskrifter om provtagnings- och mätmetodik m.m. följas.
Naturvårdsverket bör genom allmänna råd m.m. verka för en förenkling av arbetet med att utarbeta de individuella kontrollprogrammen genom att generel— la och branschanpassade modeller tas fram.
Det nuvarande systemet med besiktningsmän som an- litas av företagen efter godkännande av tillsyns— myndigheten (länsstyrelsen) bör enligt utredningens uppfattning ses över. Verksamheten bör utvecklas och ges fastare former. Utgångspunkten bör kunna vara det system med periodisk besiktning som i
viss utsträckning tillämpas i dag. Teknisk besikt— ning av vidtagna miljöskyddsåtgärder bör ingå som en del i kontrollprogrammen. Därigenom kan en kon— tinuerlig besiktningsverksamhet åstadkommas inom ramen för den föreskrivna egenkontrollen. De bris- ter när det gäller denna typ av besiktningsverksam- het som finns i dag beror enligt utredningen till stor del på att lämpliga rutiner och instruktio- ner för besiktningsverksamheten saknas. Natur- vårdsverket bör därför utarbeta allmänna råd där besiktningsverksamheten preciseras till omfatt- ning och innehåll.
Tillsynsmyndigheten bör i det enskilda kontroll- programmet noggrannt ta ställning till alla delar i besiktningens genomförande så att kontrollpro- grammet kan utgöra underlag för företagens upphand- ling av besiktningsuppdrag. Tillsynsmyndigheten har sedan möjlighet att slutligt godkänna före- tagets förslag till besiktningsman. Genom ett sådant system skapas förutsättningar för ett mer konsekvent utnyttjande av tekniska besiktningar som ett hjälpmedel att förbättra tillsynen och kontrollen. Det bör också kunna innebära en effek- tivisering genom att tillsynsmyndigheten normalt inte behöver delta i besiktningarna utan kan in- rikta sitt arbete på att granska och ta ställning till besiktningsrapporten.
10.2.2.4 Auktorisation av kontrollorgan
Utredningen har gjort bedömningen att vissa delar
i företagens egenkontroll är av sådan betydelse
att de bör genomföras av kontrollorgan som doku- menterat att de har erforderlig kompetens och till- räckliga resurser. Exempel på sådana kontroller
är mätning av utsläpp för vilka villkor föreskri— vits eller tekniska besiktningar av miljöskydds- anläggningar.
En sådan kvalitetssäkring av kontrollen bör kunna ske genom auktorisation av kontrollorgan. Aukto- risationssystem kan byggas upp med stöd av lagen
om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. (SFS 1985:1185). En auktorisation enligt denna lag gäller kontrollorganens kompetens, resurser
och andra faktorer som har betydelse för kvaliteten på resultaten. Enligt propositionen ovan nämns som exempel på organ som kan komma i fråga för aukto— risation "statliga och kommunala verk med teknisk verksamhet samt industrilaboratorier och konsult- företag som för egen eller annans räkning utför kontroll”.
En ökad användning av auktorisationssystem innebär att tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att före- skriva att delar av den obligatoriska kontrollen inom en eller flera branscher skall genomföras av auktoriserade kontrollorgan. Det kan t.ex. gälla provtagning och analyser inom anläggnings- och ut- släppskontroll. Det bör framhållas att det är tillsynsmyndigheterna - de föreskrivande myndig— heterna - som avgör om auktoriserade kontrollorgan skall användas och i så fall i vilken utsträck-
ning.
Användning av auktoriserade kontrollorgan bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp till vatten och luft, mät— ningar av buller m.m. Statens naturvårdsverk och statens mät— och provråd genomför f.n. som ett led i arbetet på utbyggnad av auktorisationssystem inom miljöskyddet en utredning om auktorisation av laboratorier inom vattenkontrollen. Naturvårdsver- ket planerar även att närmare studera förutsätt— ningarna för en bredare användning av auktorisation för kvalitetssäkring av såväl mätningar som tek— niska besiktningar. Erfarenheten av dessa arbeten bör kunna vara utgångspunkt för vidare utveck- ling av auktorisationssystem inom tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen.
10-2-3 Iillsxn_99b_äyeryalsniag
De föreslagna åtgärderna för att förstärka egen- kontrollen bör väsentligt underlätta myndigheter— nas tillsyn över företagen och deras miljöfarliga verksamhet. Tillsynsmyndigheterna bör härigenom i ökad utsträckning kunna inrikta sitt arbete på systemtillsyn kombinerad med inspektioner av verk- samheten.
I ett system med väl utbyggd egenkontroll och goda rapporteringsrutiner bör det enligt utred- ningens uppfattning vara möjligt att begränsa till- synsmyndigheternas deltagande i besiktningar och rutinmässiga inspektioner till förmån för en mer målinriktad och myndighetsutövande tillsyn. Myndigheternas ansvar för tillsynen och skyldighe- ter att vidta åtgärder i händelse av överträdelser m.m. ändras i princip inte genom de åtgärder som föreslagits. Ett sådant arbetssätt torde också
som tidigare framhållits kunna bidra till en mer resurssnål myndighetsorganisation.
Av detta resonemang kan dock inte dras slutsatsen att myndigheternas resurser för tillsyn kan redu— ceras, eftersom tillsynen i dag är helt otillräck- lig. Den förstärkning av myndigheternas resurser som krävs för att nå de uppställda målen kan dock begränsas jämfört med en utbyggnad inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kontrollsystemet.
En ytterligare förstärkning av tillsynen är enligt utredningen nödvändig. Behovet av förstärkning gäl— ler såväl sådana tillståndspliktiga verksamheter med en egenkontroll som alla anmälningspliktiga och icke förprövningspliktiga verksamheter som inte har en utbyggd egenkontroll och därigenom är föremål för en allmän tillsyn genom inspektio—
ner m.m. För den sistnämnda gruppen är som fram—
"gått av kapitel 9 tillsynen särskilt eftersatt.
En utbyggd myndighetstillsyn med väl utformade mål och klar ansvarsfördelning torde för dessa verksamheter vara effektivast.
Den nuvarande tillsynen är framför allt inriktad på tillsyn över anläggningar som har krav på egenkontroll. Den allmänna utgångspunkten i di- rektiven är att "de förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändrade resurser inom de områden som förslagen avser”. Utredningen har med hänsyn till detta övervägt olika alternativ som syftar till att underlätta myndigheternas tillsyn och effektivisera arbetet.
Biträde av sakkunniga
En av flera sådana åtgärder är att ge myndigheterna ökade möjligheter att anlita extern sakkunskap. Detta gäller särskilt vid inspektioner då tillsyns— myndigheterna även fortsättningsvis bör ha möjlig— het att ha biträde av särskilda sakkunniga i form
av besiktningsmän. Som framgår av kapitel 9 har denna möjlighet utnyttjats i relativt liten ut— sträckning bl.a. beroende på praktiska svårigheter med precisering av besiktningens innehåll, upphand- ling av tjänster m.m.
Utredningen anser att denna form av biträde från sakkunniga bör kunna medföra en inte obetydlig för- stärkning av tillsynen och samtidigt medge en flexi- -bilitet i organisationen. Särskilt i en situation med bristande myndighetsresurser bör en sådan ord— ning vara användbar.
Omfattning och inriktning av besiktningen måste av— göras från fall till fall, eftersom det här ofta torde röra sig om situationer där tillsynsmyndig- heten har särskilda skäl att närmare inspektera vid- tagna miljöskyddsåtgärder eller kontrollera vill- koren eller egenkontrollen.
Riksprovplats
Utredningen har dock funnit det nödvändigt att överväga även andra mer långtgående komplette— ringsåtgärder. Ett alternativ till förstärkning av tillsynen och kontrollen diskuterades av mil- jöskyddsutredningen i betänkandet Bättre miljö- skydd I (SOU l978:80). Det alternativ som disku- terades var inrättandet av en riksprovplats för miljön. En sådan organisation skulle dels svara för vissa delar av den kontroll som företagen är skyldiga att genomföra enligt fastställda kon- trollprogram, dels överta vissa tillsynsfunktio- ner från tillsynsmyndigheterna. Det skulle så- ledes innebära en överföring av uppgifter från både företag som bedriver miljöfarlig verksamhet och tillsynsmyndighet till den föreslagna riks- provplatsen.
Utredningen förordar som tidigare framhållits att företagens egenkontroll ges en mer central roll
inom ramen för det nuvarande tillsyns- och kon- trollsystemet. Utredningen har också föreslagit att denna egenkontroll skall kvalitetssäkras genom bl.a. användning av auktoriserade kontrollorgan och att en obligatorisk redovisnings— och rapporteringsskyl— dighet införs.
Ett genomförande av den föreslagna förstärkningen av egenkontrollen borde enligt utredningens uppfatt— ning kunna lösa merparten av problemen med företa- gens kontroll. Utredningen anser därför att en riks— provplats, "AB Svensk Miljökontroll" enligt de riktlinjer som skisserades av miljöskyddsutredningen
inte är motiverad.
Utredningen har däremot funnit skäl att överväga ett alternativ med en riksprovplats med uppgift att biträda myndigheterna i tillsynen över företagen. Statens Anläggningsprovningar har på utredningens uppdrag studerat ett sådant alternativ. Rapporten redovisas i bilaga 5. Alternativet innebär i kort— het att en riksprovplats inrättas inom eller i anknytning till Statens Anläggningsprovningar. Organisationens huvuduppgift skulle vara att övervaka företagens egenkontroll genom en kombina— tion av systemkontroll och anläggningskontroll.
I rapporten framhålls att den tekniska anlägg— ningskontrollen till en början kommer att utgöra en betydande del av insatsen, men att målet är att minska denna kontroll.
För— och nackdelar med olika organisationsformer diskuteras i rapporten. Det framhålls att stor vikt bör fästas vid förhållandet att övervakningsupp— giften måste präglas av regelbundenhet och fasta rutiner, till skillnad mot tillsynen som snarare
är av problemlösande karaktär. Från kvalitets— och effektivitetssynpunkt skulle det därför enligt rap- porten vara bättre att låta ett eller ett fåtal specialistorgan sköta kontrollövervakningen än att belasta t.ex. länsstyrelsernas naturvårdsenheter med denna uppgift. Kraven på opartiskhet skulle också tala för inrättandet av en riksprovplats för övervakning av miljökontrollen.
I rapporten framhålls att förutsättningen för att en sådan organisation skall kunna fungera effektivt är att villkoren för verksamheten är klart definie- rade och att företagens egenkontroll är väl precise— rad vad gäller mätmetoder, tekniska krav o.d. Det torde dock enligt utredningen inte vara realis— tiskt att räkna med en sådan långtgående precise- ring för varje enskilt företag med tanke på det stora antalet sinsemellan mycket olika branscher— na.
Miljöskyddsarbetet karaktäriseras som tidigare nämnts av att miljöfrågorna är komplexa till sin karaktär och att tekniskt avancerade motåtgärder måste vidtas för att lösa problemen. Detta är sär- skilt påtagligt vad gäller de större miljöfarliga verksamheterna, där miljöskyddsåtgärderna dess- utom ofta integreras i produktionsprocesserna. En- ligt utredningen är det i detta perspektiv tvek- samt om en teknisk kontrollorganisation av det slag som skisserats är lämpad för övervakning av ett stort antal komplicerade objekt inom många olika branscher.
Förändringarna i miljön och miljöproblemens karaktär ställer också krav på en flexibel tillsynsorganisa— tion som kan göra prioriteringar och hantera de från miljösynpunkt mest angelägna områdena. En förstärkning av tillsynen med en kontrollorganisation med betydan— de fasta resurser torde enligt utredningen inte under-
lätta en sådan flexibilitet.
Mot alternativet med en att det skulle innebära tion som är inriktad på råde inom tillsyns- och
riksprovplats talar också etablering av en organisa- ett relativt smalt delom— kontrollsystemet. ökade in—
satser från tillsynsmyndigheternas sida vad gäller preciseringar av eqenkontrollens inriktning, omfatt— ning och kvalitet kan i framtiden medföra en delvis annan situation. En riksprovplats av denna karaktär torde i så fall vara mest lämpad för användning
inom branscher med många likartade företag.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att förut— sättningar f.n. saknas för att en riksprovplats skulle kunna fungera som ett effektivt övervak- ningsinstrument i tillsynen över miljöfarliga an—
läggningar.
Miljörevisor
I det system med en förstärkt och kvalitetssäkrad egenkontroll som utredningen förordar är företa- gens rapportering och redovisning samt tillförlit— ligheten i denna rapportering och redovisning av avgöranderetydelse för myndigheternas möjlig— heter att bedriva en effektiv tillsyn. En förut- sättning för att ett sådant system skall fungera
är därvid att företaget ter om den miljöfarliga
lämnar korrekta uppgif- verksamheten, miljöskydds—
arbetet och effekterna av detta arbete.
För att säkerställa kvaliteten och tillförlitlig- heten i företagens rapportering har utredningen övervägt införandet av en bestämmelse i miljöskydds— lagen om att företag till sin årliga miljörapport skall foga en redogörelse av en särskild miljökontrol—
lant - en s.k. miljörevisor - om att de i rapporten
lämnade uppgifterna är korrekta. I denna redogörelse skall miljörevisorn uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i rapporten, vidtagna miljöskydds- och kontrollåtgärder och fastställda villkor.
Ett system med miljörevisorer skulle ytterligare förstärka den roll som företagen och deras egen- kontroll har i tillsyns- och kontrollsystemet. Ut- redningen har funnit att ett sådant system bör kunna bli ett värdefullt komplement till tillsynen och kontrollen enligt miljöskyddslagen. Erfarenheterna från det ekonomiska området med företagsrevisorer talar för att ett system med revisionsfunktionen som förebild på ett smidigt och effektivt sätt skulle kunna såväl underlätta företagens arbete att bedriva den miljöfarliga verksamheten inom gällande ramar som att förbättra underlaget för myndigheternas tillsyn. Utredningen vill också betona systemets preventiva och förebyggande funktion.
I följande avsnitt redovisas mot ovanstående bak- grund ett principförslag till en komplettering av tillsynen och kontrollen med ett miljörevisors-
system.
10-2-4 Miljörevisgrsr 10.2.4.1 Revisionsfunktionen
System för indirekt kontroll har sedan länge ut- nyttjats när det gäller ekonomisk förvaltning och redovisning vid vissa företag, framför allt aktie- bolag. Enligt aktiebolagslagen skall ett aktie- bolag vid sidan av bolagsstämma och styrelse ha ännu ett organ - revisorerna - som har till upp- gift att granska bolagets årsredovisning jämte rä—
kenskaperna samt styrelsens och verkställande di— rektörens förvaltning. Revisorn får inte vara in- blandad i den verksamhet som han skall kontrolle— ra. Han får inte heller vara beroende av den verk-
samhet eller av någon av de personer som omfat— tas av kontrollen.
Revisorns uppgift är att granska och i revisions- berättelse uttala sig om årsredovisningen och för— valtningen. Detta skall enligt lagstiftningen göras i den omfattning som ”god revisionssed" kräver. Be— greppet god revisionssed finns inte preciserad i lag men bör uppfattas så att arbetet skall utföras i enlighet med god utarbetad praxis bland kvalifice- rade revisorer. Revisorn har rätt att genomföra granskningen i den omfattning han anser nödvändig. Han har också rätt att få upplysningar och biträde från det granskade företaget. När granskningen är slutförd, avger revisor en revisionsberättelse och tecknar på företagets årsredovisning med en hän- visning till sin berättelse. Avskrift av årsredovis- ningen och revisionsberättelsen skall av företaget sändas in till registreringsmyndigheten. Handlingar— na blir på så sätt offentliga.
En revisor utför utöver den lagstadgade revisionen i varierande grad kvalificerade tjänster som kon— sult eller rådgivare.
Lagregler om revision har införts för att ett före— tags intressenter - ägare, långivare, leverantörer, kunder, anställda och staten - skall kunna lita på att redovisningen av företagets resultat och ställ— ning är riktig. Revisorn utför däremot i princip inte någon kontroll av att ett företags verksamhet i sig bedrivs i enlighet med bestämmelser i lag eller annan författning. Det skulle således kunna innebära att ett företag som utövar t.ex. miljö— farlig verksamhet kan handla i strid med miljöskydds—
lagens bestämmelser utan att detta behöver föranleda någon åtgärd från revisorns sida. Endast om överträ— delsen får till följd att företagets redovisning blir oriktig eller om företagsledningen genom sitt hand— lande skadar företaget ekonomiskt har revisorn skyldig- het att ingripa.
Av vad som nu sagts följer att de revisorer som utses enligt aktiebolagslagen eller andra associationsrätts— liga författningar - de traditionella företagsreviso- rerna — inte kan utnyttjas i miljökontrollerande syfte. Det bör också understrykas att företagsrevisorerna sak- nar den kompetens som krävs för att bedöma de komplice- rade problem som ofta uppkommer i miljöskyddsarbetet. Det kontrollsystem som uppbär revisionsfunktionen kan enligt utredningens uppfattning dock i vissa avseenden tjäna som förebild för ett förstärkt kontrollsystem
på miljöskyddets område.
10.2.4.2 Miljörapport - miljörevisor
Utredningen har i avsnitt 10.2.2.2 föreslagit att de företag som bedriver miljöfarlig verksamhet
för vilken tillstånd krävs av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen skall förpliktigas att årligen avge en särskild redovisning - en s.k. miljörapport - till tillsynsmyndigheten. Det är synnerligen ange- läget att det i denna rapport lämnas korrekta upp- gifter om företagets miljöskyddsarbete och resulta- ten av detta arbete. För att försäkra sig härom
bör samhället, som utredningen tidigare framhållit, av bl.a. resursskäl i första hand söka ta tillvara andra möjligheter än att bygga ut sin egen kon— trollapparat.
Utredningen föreslår därför att de företag som är skyldiga att avge miljörapport skall till rappor— ten foga en skriftlig redogörelse av en särskild kontrollant, en s.k. miljörevisor, som intygar att de i rapporten lämnade uppgifterna är korrek— ta.
I sin redogörelse skall miljörevisorn uttala sig
om överensstämmelsen mellan uppgifterna i miljö- rapporten och de miljöskydds— och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit. Uppgifterna i före— tagets miljörapport och miljörevisorns redogörelse skall ligga till grund för tillsynsmyndighetens bedömning om företaget uppfyllt de fastställda vill— koren och genomfört den föreskrivna kontrollen. Upp- gifterna bör också i förekommande fall vara utgångs- punkter för myndigheternas beslut om krav på miljö— skyddsåtgärder och eventuella sanktioner. Den är- liga miljörapporten och miljörevisorns redogörelse utgör därmed centrala delar i utredningens förslag till system för tillsyn och kontroll av tillstånds— pliktiga miljöfarliga verksamheter.
Det bör framhållas att ett system med miljörevisorer inte innebär att utövarna av de miljöfarliga verk- samheterna fråntas sitt ansvar för ett aktivt miljö— skyddsarbete. Utövarna - företagen — kommer liksom hittills att ha ansvaret för att verksamheterna be- drivs inom ramen för gällande villkor och att den obligatoriska kontrollen genomförs enligt de kon- trollprogram som fastställts för verksamheterna. Företagen skall också svara för rapporteringen till tillsynsmyndigheterna. Skillnaden ligger däri att rapporteringen — miljörapporterna - samt det miljöskydds- och kontrollarbete som ligger till grund härför skall verifieras av personer vilka har en självständig ställning i förhållande till utövar— na av de miljöfarliga verksamheterna.
Det övergripande ansvaret för tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna och deras effekter på miljön kommer även vid ett system med miljörevisorer att ligga kvar hos tillsynsmyndigheterna. Systemet innebär att myndigheterna får kvalificerad hjälp i arbetet att upprätthålla ett effektivt miljöskydd. Miljörevisorernas verksamhet bör också underlätta
för företagen att bedriva verksamheten inom de ramar som fastställts i tillståndsbeslut. Systemet bör därmed få en preventiv och förebyggande inverkan
så att antalet överträdelser begränsas.
Miljörevisorns granskning är direkt knuten till miljörapporten och kontrollprogrammet. En förut- sättning för att miljörevisorn liksom tillsyns— myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter är att kontrollprogrammen är utformade på sådant sätt att en utomstående klart kan utläsa de miljökrav som ställs på företaget och att efter- levnaden av kraven kan kontrolleras. Det bör framhållas att utredningen i avsnitt 10.2.2.3 föreslagit möjligheten att utfärda föreskrifter om kontrollens utformning. Tillsynsmyndigheternas krav på företagens redovisning och rapportering preciseras i de enskilda kontrollprogrammen. Miljörevisorns informationslämnande skall ske i den redogörelse över miljörapporten som till- ståndshavaren tillsammans med miljörapporten skall avge till tillsynsmyndigheten. Det innebär att miljörevisorn är skyldig att i redogörelsen lämna information om sådana överträdelser av villkor som tillståndshavaren underlåtit att redovisa i miljörapporten.
Företagen har regelmässigt enligt bestämmelser i kontrollprogrammen skyldighet att omgående rappor- tera om avvikelser sker från gällande villkor
på grund av olyckshändelser, driftstörningar e.d. Skulle ett företag försumma sådan rapportering skall miljörevisorn i den mån han vid sin kontroll erfarit detta upplysa härom i sin redogörelse. Miljörevisorn kan också i sin redogörelse meddela de övriga upplysningar som han anser befogade.
Det finns däremot enligt utredningen inte skäl att ålägga miljörevisorn någon ytterligare informa-
tionsskyldighet till tillsynsmyndigheten om förhål- landena vid den granskade verksamheten, utöver
vad som gäller i anslutning till utfärdandet av redogörelse till den årliga miljörapporten.
En förutsättning för att miljörevisorn skall kunna uttala sig om överensstämmelsen mellan uppgifterna i rapporten och de miljöskydds— och kontrollåtgärder som tillståndshavaren vidtagit är att han utför en granskning av verksamheten i de aktuella avseendena. Den obligatoriska kontroll som företaget skall ge- nomföra enligt av tillsynsmyndigheten fastställt kontrollprogram är därvid en bas för både miljö- revisorns kontroll och myndighetens tillsyn. Miljö- revisorn har genom sin ställning och funktion dess- utom möjligheter att i sitt arbete använda även and- ra interna kontrollfunktioner i företaget.
En viktig uppgift för miljörevisorn är därför att verka för att företaget utvecklar och vidmakthåller ett väl utvecklat kontrollsystem vad gäller den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på mil— jön. Ett sådant internt kontrollsystem är också
som tidigare framhållits en förutsättning för att företaget skall kunna bedriva ett effektivt miljö- skyddsarbete och fullgöra sina åtaganden i miljö— skyddsfrågor. Det får vidare anses åvila miljöre- visorn att - i den utsträckning han själv saknar tillräckliga resurser för provtagning, analyser, tekniska besiktningar o.d. - införskaffa hjälp från särskild expertis.
Vid sidan av den externa rapportering som miljörevi— sorn skall lämna i sin redogörelse till miljörappor— ten bör han internt till företagsledningen konti— nuerligt rapportera sina iakttagelser från gransk- ningsarbetet. Avsikten med denna rapportering är
att i första hand åstadkomma rättelse inom före—
taget. Om företaget trots påpekanden från miljörevi— sorn underlåter att vidta de åtgärder som krävs
för att företaget skall kunna efterleva miljökraven skall miljörevisorn lämna uppgift om förhållandena i sin till miljörapporten bifogade redogörelse.
Miljörevisorn har också möjlighet att som ett resultat av sitt granskningsarbete ge företaget kvalificerad rådgivning beträffande tekniska miljöskyddsåtgärder. Därigenom kan miljörevisorsfunktionen få en förebyg— gande och utvecklande roll i företagets miljöskyddsar— bete.
10.2.4.3 Auktorisation
Särskilda krav bör ställas på en miljörevisor. Förutom det allmänna kravet att miljörevisorn
skall ha den insikt i och erfarenhet av miljö- skyddsarbete som fordras för uppdragets fullgö— fande, bör gälla att han uppfyller vissa krav
på utbildning, yrkesverksamhet och kunnighet i miljöskyddsfrågor. Dessa kompetenskrav bör en- ligt utredningens uppfattning upprätthållas genom någon form av prövning. För detta talar inte
bara komplexiteten hos de anläggningar och verksam— heter som skall granskas utan också det förhållan- det att miljörevisorerna kommer att ha en självstän— dig roll inom tillsynen.
I Sverige gäller sedan lång tid tillbaka att all näringsverksamhet är fri för svenska medborgare och svenska företag, i den män inte något annat uttryckligen föreskrivs. Denna frihet är dock begränsad av att det på en rad områden ställs sär- skilda krav på den som skall utöva viss verksamhet. Det rör sig om ett brett spektrum av verksamheter som av olika skäl bedömts som särskilt känsliga. Aven formerna för begränsningar av näringsfriheten tar sig olika uttryck. Sålunda har vissa typer av
näringsverksamhet förbehållits staten eller sta— ten närstående företag. På andra områden ställs särskilda krav på kompetens. Det finns också branscher där tillstånd av myndighet är en förut- sättning för att få utöva näringsverksamhet.
En term som ofta används i detta sammanhang är aukto— risation, vilken förekommer i flera varianter. Man talar exempelvis om obligatorisk auktorisation, frivillig myndighetskontrollerad auktorisation och frivillig näringslivskontrollerad auktorisation. Obligatorisk auktorisation är den mest långtgående och innebär ett absolut etableringshinder för den som inte uppfyller kraven. Den kan jämställas
med att tillstånd krävs för att få bedriva verk- samheten. Vanligen är den prövning som föregår be— slutet om auktorisation främst inriktad på kontroll av kompetens,eventuellt i förening med en undersök- ning av vandel och/eller ekonomisk solvens.
Man har i Sverige hittills haft en restriktiv
syn på användningen av obligatorisk auktorisation. Sådana krav har endast ställts upp inom områden som rör trygghet till liv, hälsa, säkerhet, per— sonlig integritet eller i vissa fall större eko-
nomiska värden.
Kontroll av miljöfarlig verksamhet är enligt utredningens mening utan tvekan ett sådant
område där obligatorisk auktorisation kan komma
i fråga. Med tanke på de betydelsefulla uppgifter som enligt utredningens förslag skall läggas på miljörevisorerna är inte heller någon annan form av auktorisation tänkbar. Utredningen före-
slår därför att endast auktoriserade miljörevi— sorer skall få utnyttjas av företagen som intygs—
givare.
Det bör ankomma på regeringen att i en särskild för— ordning meddela närmare föreskrifter om auktorisa- tion av miljörevisorer. Frågan om auktorisation bör enligt utredningens uppfattning, med hänsyn till att miljörevisorerna kommer att ha en central funk- tion inom miljöskyddet, prövas av statens natur— vårdsverk. Verket bör även svara för tillsynen över miljörevisorernas verksamhet. Utredningen har som alternativ övervägt en auktorisation med stöd av la-
gen om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m.
För att någon skall kunna få auktorisation som mil- jörevisor bör krävas att vederbörande har en ut- bildning med en för området lämplig teknisk inrikt- ning samt lång erfarenhet av kvalificerat miljö- vårdsarbete i stat, kommun eller industri. Vid si— dan av denna allmänna kompetens som auktorisatio— nen innebär måste krav ställas på att miljörevisorn i det enskilda fallet även har de speciella kunska— per och den erfarenhet som med hänsyn till arten och omfattningen av den miljöfarliga verksamheten
fordras för att han skall kunna fullgöra sitt upp— drag.
De närmare kraven på miljörevisorerna får inom ra— men för auktorisationsarbetet preciseras av natur- vårdsverket. Det bör dock understrykas att det
med hänsyn till miljöfrågornas stora betydelse finns anledning att ställa mycket höga krav på kompetens och erfarenhet hos de personer som ansöker om auk— torisation som miljörevisorer.
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla be- tydelsen av att miljörevisorerna själva parallellt med myndigheternas arbete utvecklar principer och riktlinjer för sin gransknings— och kontrollverk- samhet. Betydelsen av ett sådant arbete kan illust— reras med revisorernas utveckling och precisering
av begreppet god revisionssed inom det ekonomiska området. Föreningen auktoriserade revisorer, FAR, har sålunda ställt upp regler för god revisionssed Vad som där sägs om t.ex. oberoende, oförenlig
verksamhet och yrkesutövning bör i stor utsträck- ning kunna bli vägledande i fråga om miljörevisorer liksom reglerna om yrkesmässigt uppträdande och ar- vodesdebitering.
Det är av största vikt för tilltron till systemet med miljörevisorer att miljörevisorn har en själv— ständig ställning i förhållande till den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Till miljörevisor bör därför inte få utses någon beträffande vilken det föreligger omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet. En sådan omstän- dighet kan t.ex. vara att miljörevisorn är släkt med någon i ledande ställning inom företaget eller att han är anställd hos eller på annat sätt har en beroendeställning till företaget eller till någon inom företagets ledning. En annan jävsgrund kan vara att miljörevisorn innehar ekonomiska engagemang tillsammans med företaget. Om det skulle fram- komma att ett företag anlitat en miljörevisor trots hinder av att någon av dessa eller liknande omständigheter förelegat, bör miljörevisors redo- görelse kunna frånkännas betydelse och miljöre- visorn i grava fall fråntas sin auktorisation.
För att säkerställa att miljöfrågorna ges den plats i företaget som deras betydelse motiverar bör före— tagsledningen eller motsvarande utse och i före- kommande fall entlediga miljörevisorn. Av samma skäl bör miljörevisorn rapportera direkt till företagsledningen. Miljörevisorn är att betrakta
som en uppdragstagare och bör därför anlitas och ar- voderas i likhet med vad som i allmänhet tillämpas
för sådana.
För att miljörevisorn skall kunna fullgöra sitt upp- drag måste han ägarätt att vinna tillträde till de anläggningar som ingår i de verksamheter som han skall kunna kontrollera. Han bör vidare ha rätt till alla de upplysningar från företaget som erfordras för uppdragets fullgörande.
Vid genomförandet av sitt uppdrag kan miljörevisorn få del av affärshemligheter eller av uppgifter
som är av betydelse för den nationella säkerheten. Med hänsyn härtill och för att miljörevisorns ar— bete inte skall försvåras eller rent av förhindras på grund av bristande öppenhet från företagets sida bör miljörevisorn omfattas av särskilda tystnads- pliktsregler. Något hinder för miljörevisorn att i redogörelsen till miljörapporten lämna alla de upp- lysningar som krävs för att tillsynsmyndigheten skall kunna ta ställning till rapporten föreligger självfallet inte eftersom myndigheten med stöd av sekretesslagen kan sekretessbelägga uppgifter
som t.ex. rör affärshemligheter.
10.2.4.4 Tillämpningsområde
Skyldigheten att verifiera uppgifterna i miljö- rapporten genom ett intyg frånen auktoriserad mil— jörevisor bör enligt utredningens uppfattning i princip omfatta samtliga tillståndspliktiga mil- jöfarliga verksamheter. Antalet sådana verksam— heter är dock som tidigare redovisats mycket
stort och deras miljöfarlighet varierar inom vida gränser. Utredningen föreslår därför bl.a. med hän—
syn till tillgången till lämpliga miljörevisorer att skyldigheten att anlita en miljörevisor be— gränsas till att avse sådana verksamheter för vilka tillstånd skall lämnas av koncessions- nämnden. I takt med att resurserna byggs ut kan det dock finnas skäl att utsträcka denna skyldighet till
att avse även anläggningar på länsstyrelselistan. Det kan också finnas skäl att vänta med en sådan ut- byggnad i avvaktan på att erfarenheter vinnes av det nya systemet.
Förslaget innebär att ett miljörevisorssystem byggs ut för att i första hand förstärka och för— bättra tillsynen och kontrollen av de mest miljö- farliga verksamheterna inom industrin och kommuner— na. Bland dessa kan nämnas massa- och pappersin— dustri, järn- och stålverk, kemi— och läkemedels- industri samt anläggningar för avfallsförbränning och större avloppsreningsverk.
Miljörevisorns arbete vid dessa företag och an- läggningar kommer att bli koncentrerat till två perioder under året. Det gäller dels medverkan vid planering av företagets kontrollinsatser och utformningen av förslag till kontrollprogram, dels genomgång och granskning av företagets år— liga redovisning och rapportering samt upprät- tandeav den redogörelse som skall fogas till miljö— rapporten. Miljörevisorn bör även löpande under året i viss utsträckning följa och granska före— tagets miljöskydds- och kontrollarbete samt redo- visa sina iakttagelser till företagsledningen. Företagens egenkontroll utgör härvid det viktigas- te underlaget för granskningen. Utredningen be- dömer att det vid större företag kommer att krävas insatser av miljörevisorn omfattande l5 — 20 arbetsdagar per år. Miljörevisorn kan dessutom behöva biträde i sitt arbete när det gäller tek- niska besiktningar, vissa analyser o.d.
Myndigheternas tillsyn bör enligt utredningens upp— fattning med de föreslagna systemen med obligato- risk miljörapportering och auktoriserade miljörevi— sorer kunna koncentreras till vissa centrala uppgif— ter. Tillsynsmyndigheten bör främst inrikta sin verk-
samhet på att granska och fastställa kontrollprogram in-
kluderande krav på företagets redovisning och rap- portering, att granska företagets avvikelserappor- tering, att vid behov genomföra inspektioner samt att granska den årliga miljörapporten och miljöre- visorns redogörelse. På grundval av den informa— tion som tillsynsmyndigheten härigenom erhåller ställer myndigheten krav på miljöskyddsåtgärder och i förekommande fall på sanktioner. Någon ru- tinmässig löpande besöksverksamhet i samband med besiktningar o.d. av det slag som f.n. ofta utgör en arbetskrävande del i myndigheternas tillsyn, bedöms däremot inte vara erforderlig i ett system med miljörevisorer. Den omfattande löpande inrappor— teringen av mät— och analysvärden från företaget till tillsynsmyndigheten som i regel ingår som en väsentlig del i det nuvarande tillsynssystemet bör också i stort sett kunna avvecklas. Den bör kunna ersättas med mer precisa krav på journalföring och annan "miljöbokföring" vid företagen.
Utredningen har för att underlätta ställningstagan— den till de redovisade förslagen beskrivit den praktiska tillämpningen av ett miljörevisorssystem med anknytning till ett skisserat exempel. Denna beskrivning redovisas i bilaga 6.
10.3 Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna
10-3-1 lili'slsxsidsovnqigbeterna IO
Miljöskyddsadministrationen kom vid miljöskydds— lagens tillkomst år 1969 att byggas upp med hän- syn till den allmänna uppfattning om miljöproble- men som var förhärskande under den första hälften av 1960—talet. Snabba insatser krävdes för att kom— ma tillrätta med problemen och trycket från den allmänna opinionen var stort. Miljövårdsarbetet kom därmed att i hög grad bli inriktat på tekniska
miljöskyddsåtgärder för att lösa akuta problem. Det gällde t.ex. utbyggnad av avloppsreningsverk, ombyggnad och anpassning av industriprocesser, installation av luftfilter och annan reningsutrust-
ning.
Organisatoriskt ställde denna snabba expansion av miljövärden krav på central styrning och samordning av insatserna. Miljöskyddsarbetet kom i detta skede att framför allt bli en statlig angelägenhet. Cen— tralt byggdes naturvårdsverket upp med en samlad kompetens inom miljöskyddsområdet. Parallellt härmed inrättades koncessionsnämnden för miljö— skydd med en domstolsliknande funktion för till— ståndsprövning. Länsstyrelserna fick också ett väsentligt ökat ansvar samtidigt som inrättandet av naturvårdsenheterna medförde en betydande för— stärkning av kompetensen på den regionala nivån.
10.3.1.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd
Koncessionsnämnden har som redovisats i kapitel 9,1 en central roll i genomförandet av miljövårdspoli- tiken. Det är en allmän uppfattning att nämnden genom sin kompetens och sitt agerande haft ett av— görande inflytande på det förhållandevis väl funge- rande förprövningssystemet. Nämndens avgöranden har vunnit respekt och utgör goda exempel på avväg— ningen mellan å ena sidan kraven på skydd för mil— jön och å andra sidan behovet av industriell och kommunal verksamhet. Koncessionsnämnden bör därför enligt utredningens uppfattning behålla sin vik- tiga roll även i det framtida systemet, framför allt beträffande prövning av sådan miljöfarlig verksamhet som medför de allvarligaste olägenheter-
na.
Jordbruksdepartementet har i en promemoria (Ds Jo l985z3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden, föreslagit att koncessionsnämnden görs till slutin- stans för besvär över länsstyrelsernas tillstånds— beslut samt över naturvårdsverkets och länsstyrel- sernas beslut i tillsynsärenden. Bakgrunden till detta förslag är att antalet besvärsärenden hos re- geringen ökat starkt under senare år. Regeringen föreslog därför i proposition 1983/84:120 om re- geringensbefattnlng med besvärsärenden att riks— dagen skulle godkänna vissa riktlinjer för en över- syn av reglerna om rätt att överklaga myndighetsbe- slut till regeringen.
I den nämnda promemorian framhålls att det av rätts— säkerhetsskäl inte är nödvändigt att bibehålla nu— varande ordning beträffande tillståndsbesluten. Om besvärsprövningen flyttas till koncessionsnämnden er- hålls en så kvalificerad prövning av besvärsärendena att rättssäkerhetskraven blir väl tillgodosedda. En— ligt förslaget skall koncessionsnämnden även bli be— svärsinstans vad gäller besvär över tillsynsbeslut. Koncessionsnämnden föreslås få möjlighet att under— ställa regeringen prövning av ärenden av stor ekono- misk eller principiell betydelse.
Förslaget har remissbehandlats och huvuddelen av re- missinstanserna har varit positiva. Koncessionsnämn- den har dock för sin del framhållit att ett genomfö— rande av förslaget måste medföra att nämnden avlastas arbetsuppgifter genom att fördelningen av förpröv- ningsärenden ändras. Nämnden föreslår med hänvis- ning härtill att dess tillståndsprövning begränsas till i huvudsak sådana verksamheter som anges i na- turresurslagen samt vissa ytterligare verksamheter som gruvföretag, avfallsförbränning, läkemedelsin- dustri samt större utsläpp av kommunalt avlopps- vatten.
Utredningen ansluter sig i princip till förslagen i promemorian och koncessionsnämndens yttrande. Ett genomförande skulle innebära att nämnden blir slutinstans för besvär över naturvårdsverkets ' och länsstyrelsernas beslut enligt miljöskyddsla- gen, samtidigt som nämnden kvarstår som tillstånds- myndighet för de mest komplicerade verksamheterna.
10.3.1.2 Naturvårdsverket
Miljöskyddslagens tillkomst och uppbyggnaden av miljövårdsorganisationen innebar en koncentra— tion av miljövårdsarbetet till naturvårdsverket. Verket fick möjligheter att bygga upp resurser för forsknings-, utvecklings- och utredningsar- bete med kompetens att bevaka miljösituationen, identifiera miljöproblem och utarbeta metoder för att lösa problemen. Genom bl.a. dispensprövning och bidragsgivning till olika åtgärder som byggan- de av avloppsreningsverk, utbyggnad av det in— dustriella miljöskyddet m.m. fick naturvårdsver- ket viktiga uppgifter i det löpande miljövårds— arbetet.
Redan i samband med miljöskyddslagens införande år 1969 fick naturvårdsverket en stark sakkunnigroll och partsroll medan koncessionsnämnden inrättades som en oberoende instans för tillståndsprövning. Samtidigt infördes en möjlighet för naturvårdsver— ket och länsstyrelserna att bevilja dispens från prövning enligt miljöskyddslagen. Huvudsyftet med detta system var att förenkla och effektivi-
sera ärendehanteringen.
Inom tillsynsområdet betonades naturvårdsverkets planerande, ledande och samordnande roll. En vik- tig uppgift för verket blev att utarbeta allmänna råd och anvisningar. Verket skulle också svara för
des ut i praktisk tillämpning. Däremot utgick man från att verket inte skulle arbeta med den löpande tillsynen.
Uppbyggnaden av miljövärden under 1970—talet med statsbidrag som ett viktigt medel för att åstad— komma en bättre miljö innebar för naturvårdsver- kets del att dispensprövning och fördelning av statsbidrag blev en tung arbetsuppgift. På grund av bristande resurser blev det inte möjligt att ge ledning och samordning av miljöskyddsarbetet den centrala roll som förutsattes vid miljöskydds- lagens införande.
Partsroll
Naturvårdsverket fick i samband med ändringarna av miljöskyddslagen år 1981 en mer renodlad partsroll i och med att dispensprövningen avvecklades. Genom dessa ändringar koncentrerades förprövningen till koncessionsnämnden och länsstyrelserna samtidigt som kommunerna fick möjlighet att genom miljö- och hälsoskyddsnämnderna överta tillsynen av miljö- farliga verksamheter från länsstyrelsen. Natur- vårdsverkets arbete med riktlinjer för emissions- begränsande åtgärder och recipientkontroll samt rikt- värden för miljökvalitet betonades i förarbetena
till lagstiftningen. Som en konsekvens härav har ver- ket numera direkta beslutsfunktioner endast när det gäller vissa ärenden, medan huvuddelen av besluten fattas av koncessionsnämnden, länsstyrelserna och i viss mån av miljö— och hälsoskyddsnämnderna.
Ändringarna i lagstiftningen tillsammans med de se— naste årens allmänna strävanden att delegera och de- centralisera har inneburit endelVlS förändrad ar— betssituation för naturvårdsverket. Den direkta ärendehandläggningen har minskat genom att besluts-
funktioner delegerats, decentraliserats eller lagts på sektorsansvariga myndigheter. Vissa frågor, bl.a. delar av kemikaliekontrollen och rekreationsfrågor— na har under senare år flyttats från naturvårdsver— ket till andra organ. Samtidigt har andra arbetsupp— gifter expanderat. Det gäller t.ex. den utbyggda miljöövervakningen, forsknings- och utredningsarbe— te om försurning, övergödning, komplexa miljöförore— ningar m.m., utarbetande av allmänna råd för miljöskyddsåtgärder inom olika områden, invente- ringar och kartläggningar av naturresurser. Det skärpta påföljdssystemet med bl.a. miljöskyddsav- gifter har också medfört en ökad arbetsbelastning.
Central myndighet
Naturvårdsverkets nuvarande roll som central myndig- het i miljöskyddssystemet innebär bl.a. att verket skall utfärda centrala allmänna råd för miljöskydds- administrationens arbete, svara för sådana sakkunnig- funktioner som inte kan byggas upp på regional och lokal nivå, svaraför frågor av större principiell betydelse samt dra upp riktlinjer för administra- tionens arbete i stort.
Utredningen vill understryka vikten av att natur— vårdsverket företräder miljöskyddsintresset särskilt i prövningsärenden. Liksom i nuvarande system bör även fortsättningsvis tyngdpunkten i naturvårdsver— kets direkta deltagande koncentreras till de från miljösynpunkt mest betydelsefulla och tekniskt komp— licerade ärendena, d.v.s. koncessionsnämndsärendena.
Ett decentraliserat beslutssystem ställer stora krav på den centrala myndigheten när det gäller plane— ring, samordning och kunskapsförsörjning. Naturvårds— verket har här en central funktion som enligt ut—
redningens uppfattning bör prioriteras i verkets framtida miljöskyddsarbete. Det innebär bl.a. att kompetensuppbyggnaden och sakkunnigfunktionerna bör anpassas till denna mer övergripande och samord- nande roll.
10.3.1.3 Länsstyrelserna
Länsstyrelserna har sedan miljöskyddslagens till— komst haft ansvaret för den löpande tillsynen. Na— turvärdsenheterna har under denna tid byggt upp en betydande kompetens och erfarenhetsbank, när det gäller såväl de miljöfarliga verksamheterna i sig som deras miljöeffekter. Länsstyrelserna har genom- gående goda kunskaper om miljöförhållandena och ut— vecklingen i länen. Naturvårdsverket har inom vissa områden och för vissa branscher bidragit med all- männa råd o.d., men i många fall har praxis ut- vecklats inom de olika länen.
Ändringarna av miljöskyddslagen år 1981 innebar att länsstyrelserna kom att svara för tillståndspröv— ningen för ett stort antal verksamheter. Samtidigt har länsstyrelsernas ansvar för all löpande till— syn bibehållits, såvida inte miljö- och hälsoskydds- nämnderna genom delegation tagit över vissa delar. Resurserna för prövning och tillsyn har emellertid som framgått varit otillräckliga för uppgifter-
na. Kraven från både företag som söker till-
stånd och från samhället i övrigt på beslut m.m. har lett till att prövningen prioriterats medan tillsynen - som mera har karaktär av initiativ- verksamhet - fått stå tillbaka.
Statsmakterna har vid tre tillfällen under 1980— talet beslutat om förstärkningar av länsstyrelser- nas resurser på miljöskyddets område motsvarande sammanlagt 69 tjänster. Beräkningar som gjorts av
naturvårdsverket visar emellertid att de faktiska förstärkningarna endast uppgår till 19 tjänster. Som en jämförelse kan nämnas att de generella besparingarna teoretiskt skulle ha inneburit en minskning med 73 tjänster. Detta pekar på att mil- jöskyddet, trots att de faktiska förstärkningarna varit små, i viss mån prioriterats av länsstyrel— serna. Tar man hänsyn till att ett flertal nya uppgifter tillkommit under samma period kan man dock inte säga att någon egentlig ambitionshöjning skett vad gäller insatserna för miljöskyddet.
Resurssituationen belyser de målkonflikter SOm kan uppstå vid länsstyrelserna som sektorsövergripande myndigheter, vilka inom sig har att väga olika verk— samheters behov mot varandra. Detta kan givetvis medföra, framför allt i ett kärvt ekonomiskt läge, att miljöskyddet får mindre resurser än som är önsk— värt utifrån ett riksperspektiv. Utredningen vill här dock poängtera att statsmakterna har möjlighet att genom anvisningar styra tilldelningen av resurser till miljövärden. Så har tidigare skett för andra prioriterade områden, bl.a. skattekontrollen.
Obalansen mellan mål och medel har enligt utred- ningen varit en huvudorsak till att länsstyrelser— na inte haft möjlighet att leva upp till rollen som huvudansvariga för det löpande tillsynsarbetet. Det finns också anledning att diskutera länssty— relsens roll inom prövnings— och tillsynssystemet utifrån mer principiella utgångspunkter. En fråga som tagits upp är risken för konflikter mellan länsstyrelsens olika roller. Länsstyrelsen skall fungera som sektorsorgan åt olika centrala myndig— heter - i detta fall naturvårdsverket — och därmed företräda miljöskyddsintressena samtidigt som den bl.a. skall främja den ekonomiska utvecklingen.
Regional tillståndsmyndighet
När miljöskyddslagen infördes år 1969 togs frågan
om länsstyrelsernas ställning som prövningsmyndig— heter upp varvid departementschefen med hänvisning till resurssituationen anförde att den riktiga lös- ningen var att länsstyrelserna kopplades in som pröv- ningsmyndighet efterhand som deras resurser ökade. Någon diskussion om länsstyrelsernas roll som till- synsmyndigheter fördes inte utan det bedömdes na- turligt att bygga vidare på den tidigare tillsyns- organisationen inom vattenvårdsområdet där länssty—
relserna redan svarade för den fortlöpande tillsynen.
Miljöskyddsutredningen tog sedermera i betänkandet Bättre miljöskydd I (SOU l978z80) upp frågan om in- rättande av regionala koncessionsnämnder som skulle ersätta länsstyrelserna. Utredningen framhöll: "En regional prövning av förprövningspliktig verk- samhet är i och för sig en tilltalande lösning. Genom att överföra prövningen till regionala kon— cessionsnämnder skulle länsstyrelsernas dubbel— ställning såsom dels företrädare för miljövärden dels ock utvecklare av näringsliveti orten kunna undvikas. Länsstyrelserna skulle också avlastas en del arbete genom det föreslagna systemet".
Miljöskyddsutredningen fann emellertid vid sina analyser att en övergång till ett system med regio- nala koncessionsnämnder var förenat med betydande nackdelar och ansåg sig därför inte kunna förorda ett sådant system. Bland de negativa effekterna
som utredningen redovisade kan nämnas riskerna för ökad tidsutdräkt och sämre utnyttjande av de redan knappa resurserna. Länsstyrelserna skulle inte heller kunna lämnas utanför prövningsförfarandet. De regio— nala koncessionsnämnderna skulle regelmässigt vara tvungna att begära remissyttranden från länsstyrel—
serna som i stort sett skulle få göra samma arbete som tidigare utan att ha några beslutsfunktioner. Utredningen framhöll också fördelarna med att läns-
styrelserna enligt den nuvarande ordningen har både beslutsfunktioner och tillsynsuppgifter. Utredningen såg det också som naturligt att länsstyrelsernas ar- bete med planfrågor och deras arbete med miljövårds— frågor samordnades.
Miljöskyddsutredningen konstaterade sammanfattnings- vis att ett system med regionala koncessionsnämnder utan tvekan skulle bli avsevärt mera resurskrävande än ett system där beslutsfunktionerna ligger hos dels länsstyrelsen dels en central koncessionsnämnd.
Utredningen delar den grundläggande uppfattning som miljöskyddsutredningen redovisade i sitt betänkande. Enligt utredningen finns också skäl att understryka att beslut i miljövårdsfrågor - liksom i andra vik— tiga samhällsfrågor - regelmässigt innebär att olika intressen måste vägas mot varandra. Inom miljöskydds— arbetet är detta särskilt påtagligt när det gäller prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljö- skyddslagen. Som framgått av tidigare avsnitt har också utformningen av denna prövnings- och avväg— ningsprocess varit föremål för ingående utredningar och överväganden innan statsmakterna fastställt den nuvarande beslutsordningen. Länsstyrelsernas ansvar för förprövningen enligt miljöskyddslagen ligger helt i linje med länsstyrelsernas uppgifter inom andra tunga samhällsområden. Det bör också noteras att någon generell kritik mot länsstyrel— sernas roll och insatser i det nuvarande prövnings— systemet inte heller framkommit.
Utredningen anser mot denna bakgrund att länsstyrel— sen även i fortsättningen bör ha ansvaret på regio— nal nivå för prövning av miljöfarliga verksamheter enligt miljöskyddslagen.
Den nuvarande ansvarsfördelningen innebär att kon— cessionsnämnden har det primära ansvaret för verk- samheter som ur störningssynpunkt är av nationell betydelse. Som utredningen tidigare framhållit bör denna princip bibehållas, även om antalet verksam- heter pä koncessionsnämndslistan bör kunna reduce- ras. Genom denna fördelning av prövningen kommer huvuddelen av de verksamheter vars störningar har lång räckvidd i tid och rum att behandlas ur ett riksperspektiv. Det bör noteras att naturvårds- verket har besvärsrätt i fråga om länsstyrelsens beslut och att ett ärende vid behov kan hänskjutas till koncessionsnämnden för prövning.
Regional tillsynsmyndighet
Frågan om länsstyrelsernas roll inom tillsynen be- handlades inte närmare av miljöskyddsutredningen. Det förslag att föra över tillsynsuppgifter till miljö- och hälsoskyddsnämnderna som utredningen lade fram motiverades främst med den resursför— stärkning det skulle medföra och den effektivise- ring som skulle bli följden genom undvikande av dubbelarbete.
Utredningen anser dock mot bakgrund av de brister i tillsynen som redovisats och den kritik som fram— förts mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet att länsstyrelsernas roll i denna del bör ses över.
De verksamheter som regleras av miljöskyddslagen är av synnerligen varierande storlek och komplexitet och genererar miljöproblem av mycket olikartad karaktär. Det förhållandet att tillsynsuppgifterna över dessa olika verksamheter är väsensskilda från varandra avspeglar sig inte i ansvarsfördelningen. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande organisation med
24 länsstyrelser är ändamålsenlig för såväl de mindre anläggningarna som finns i stort antal, som för de största anläggningarna av vilka det finns
ett litet antal inom varje verksamhetstyp.
För de små anläggningarna är lokalkännedom och korta avstånd viktiga. Det bör därför övervägas om inte en lokalt knuten organisation skulle vara mest lämpad att handha tdllsynen över dessa anläggningar.
De största anläggningarna —som länsstyrelserna också har tillsynen över - innebär problem av flera slag. Det kan t.ex. frågasättas om en enskild länsstyrelse har möjlighet att bygga upp och bibehålla kompetens inom branscher där antalet anläggningar är litet. Det är också tveksamt om det är samhällsekonomiskt rationellt att bygga upp kompetens vid samtliga länsstyrelser när det gäller ett begränsat antal anläggningar som är spridda över landet.
Vid prövningen av de största anläggningarna svarar koncessionsnämnden för avvägningar mellan olika in— tressen. Tillsynens uppgift är sedan att se till att beslutade krav uppfylls. Även vid tillsynen finns emellertid sådana moment som t.ex. före- lägganden eller anmälan av överträdelser där av- vägningar måste ske. Kraven på en strikt myndig- hetsutövande tillsyn över speciellt dessa större anläggningar kan för länsstyrelserna i vissa fall vara svåra att förena med de regionalpolitiska strävandena och därigenom länsstyrelsens uppgift att verka för länets utveckling. Samtidigt inne-
bär dessa versamheter ofta en miljöpåverkan som sträcker sig utanför länets gränser. Det kan där— för övervägas om inte sådana viktiga miljöfrågor av riksintresse skall avgöras på central nivå inte bara vad gäller tillståndsprövningen utan även be- träffande tillsynen.
Mot bakgrund av vad som nu sagts anser utredningen att ansvarsfördelningen bör ses över så att den bättre anpassas till anläggningsstrukturen hos de miljöstörande verksamheterna och de olika myndig- heternas förutsättningar att utöva en effektiv och målmedveten tillsyn. Om en sådan översyn kommer till stånd finns enligt utredningen inte anledning att nu överväga en alternativ regional organisation för tillsyn. Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis ha en viktig roll som tillsynsmyndighet.
Kunskapsförsörjning på regional nivå
Det bör framhållas att länsstyrelsens uppgift att främja länets utveckling i lika hög grad handlar om en god miljö som om näringsliv och sysselsättning. Miljöintressena i den lång- siktiga samhällsplaneringen är av förebyggande slag varför det är viktigt att miljöskyddsaspekterna på ett tidigt stadium kan föras in i planeringen.
Den nya naturresurslagen betonar detta förhållande genom de nära sambanden mellan miljövärden och hus— hållningen med naturresurser. Länsstyrelsernas upp— gift enligt naturresurslagen - att förse kommunerna med planeringsunderlag - innebär att kunskapsförsörj- ningen får en tyngre roll i den regionala miljövår-
den. Även frågor som t.ex. försurning, marina föro- reningar eller spridning av farliga ämnen ställer krav på en regional kunskapsförsörjning.
Det kan emellertid inte förväntas att den centrala sakkunnigmyndigheten kan tillhandahålla all erforder— lig kunskap till länsstyrelserna. Naturvårdsverket får framför allt koncentrera sin kunskapsförsörjning på att föra ut resultat från forskningen och principer för hantering av olika miljöfrågor. Kunskapen om de regionala och lokala förhållandena vad gäller stör- ningar, förekomst av farliga ämnen och konsekven- ser av olika verksamheter m.m. blir därför i stor ut— sträckning en regional och lokal fråga. Att resur— ser för kunskapsförsörjning inom detta område sak— nas hos länsstyrelserna har i det perspektivet kom— mit att framstå som en brist som försvårar ett re— gionalt miljövårdsarbete. Specialistkompetensen hos personalen på länsstyrelserna kan inte heller utnyttjas fullt ut genom avsaknaden av resurser för undersökningar m.m.
Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning överväga en förstärkning av länsstyrel— sernas resurser genom särskilda medel för utnyttjan- de av extern sakkunskap. Utredningen föreslår därför att länsstyrelserna tillförs sammantaget 5 milj.kr. per år för miljövårdsinriktat utredningsarbete. Finansiering bör enligt utredningen kunna ske genom de avgifter för prövning och tillsyn som staten
tar in.
Den samordning av länsförvaltningen som f.n. över- vägs bör enligt utredningen ge större möjligheter att beakta miljöaspekterna i de olika verksamheterna, bl.a. genom en minskad sektorisering. En samordnad länsförvaltning skulle därigenom kunna bidra till
att skapa ett effektivare miljövårdsarbete regio- nalt. Miljövårdsfrågorna bör också kunna få en
större tyngd i länsstyrelsens utvecklingsarbete som därigenom kan bedrivas mer långsiktigt och förebyggan— de.
10.3.1.4 Kommunernas miljö— och hälsoskyddsnämnder
Som tidigare nämnts blev miljöskyddet i och med miljöskyddslagens tillkomst en i huvudsak statlig angelägenhet. Kommunernas hälsovårdsnämnder har
dock som remissinstanser och i samband med tillsynen spelat en aktiv roll i miljöskyddsarbetet. I för- arbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969z28) om förslag till miljöskyddslag m.m. underströks också angelägenheten av ett nära samarbete mellan till— synsmyndigheterna och hälsovårdsnämnderna.
Ändringarna i lagstiftningen år 1981 innebar att miljö— och hälsoskyddsnämnden efter åtagande av kom— munen kunde överta delar av eller hela tillsynen. Motivet var framför allt att förstärka de otillräck- liga tillsynsresurserna på den statliga sidan och att effektivisera tillsynen genom att miljö- och häl- soskyddsnämnden gavs formella befogenheter i sitt deltagande i miljöskyddsarbetet.Hittills har drygt ett 40—tal miljö- och hälsoskyddsnämnder i varierande utsträckning övertagit tillsynsansvaret, vilket gett en resursförstärkning för tillsynen över berörda verk- samheter i dessa kommuner. Åtta av kommunerna har ta- git över tillsynen över samtliga verksamheter, inkl. koncessionsnämndslistan. För flertalet av kommunerna gäller dock att man begränsat sitt övertagande till icke förprövningspliktiga verksamheter eller sådana som omfattas av anmälningsplikt. Vissa kommuner har dock även tagit över delar av länsstyrelselistan.
Det bör i detta sammanhang noteras att miljöskydds- utredningen redan i sitt betänkande år 1978 före- slog att hälsovårdsnämnderna skulle få väsentligt
vidgade uppgifter inom ramen för tillämpningen av miljöskyddslagen. Det gällde i första hand tillsynen, där hälsovårdsnämnderna enligt förslaget skulle bli tillsynsmyndigheter för de inte prövningspliktiga verksamheterna och för sådana verksamheter som prövas av länstyrelserna. På sikt borde tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet överföras till hälso— vårdsnämnderna, ansåg utredningen. Mot bakgrund av att resurser m.m. varierar kraftigt mellan landets hälsovårdsnämnder föreslog miljöskyddsutredningen dock att den enskilda kommunen under en övergångs— period av fem år skulle ha rätt att överlåta delar av sitt tillsynsansvar till länsstyrelsen. Miljö- skyddsutredningens förslag kom emellertid inte att
genomföras.
Lokala miljövårdsmyndigheter
Utredningen delar den uppfattning som framkommit bl.a. i miljöskyddsutredningens betänkande, d.v.s. att mil— jö- och hälsoskyddsnämnderna bör få en förstärkt roll och eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. Det är enligt utredningen av betydelse för det allmänna mil- jömedvetandet att miljöfrågorna kan påverkas lokalt i det kommunala arbetet. Sett ur ett riksperspektiv är det önskvärt att det över allt finns likartade förutsättningar för samhällets miljöskyddsarbete. Det allmänna önskemålet om en decentralisering samt behovet av effektivare resursutnyttjande talar för att den utveckling som påbörjats med ett kommunalt engagemang i miljöskyddsarbetet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.
Utredningen är medveten om de mycket stora skillnader som föreligger mellan olika kommuner när det gäller såväl antalet miljöfarliga verksamheter och deras ka- raktär som möjligheterna att behandla miljöfrågorna. En överföring av uppgifter på kommunernas miljö—
och hälsoskyddsnämnder kommer därför inom många kommuner att ställa stora krav på utbyggnad av re- surserna och förstärkning av kompetensen. Det bör dock samtidigt kraftigt markeras att miljövärden är ett område som under senare år fått allt större betydelse i kommunerna och därmed i den kommunala verksamheten. En decentralisering av myndighets— uppgifter till kommunerna innebär ett ökat miljö— vårdsansvar.
Ett ansvar inom miljöskyddet kompletterar också det tidigare kommunala ansvaret vad avser beslut och tillsyn enligt hälsoskyddslagen samt tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. Möjligheten att tillämpa alla tre lagstiftningarna ger enligt utredningens bedömning förutsättningar för ett bredare och effek- tivare lokalt miljövårdsarbete. Kompetensuppbyggna- den inom miljöskyddslagens tillämpningsområde torde vidare ge bättre förutsättningar att samordna plan- och miljöfrågorna inom kommunerna aktivt med miljö- värden i den kommunala planeringen. Införande av den nya naturresurslagen samt plan- och bygglagen kan förväntas ytterligare intensifiera detta ar- bete.
Självständig roll
Inom ramen för frikommunförsöket har nya kommunala organisationsformer prövats. I regeringskansliet pågår också ett arbete som syftar till att ge kom- munerna en större frihet att själva bestämma över den inre organisationen. Det ankommer inte på ut— redningen att avgöra huruvida kommunerna måste ha en miljö— och hälsoskyddsnämnd eller vara organise- rade på något särskilt sätt för att kunna ta det av utredningen föreslagna ökade ansvaret. Reglerna för kommunal organisation och indelning i nämnder och styrelser beslutas i annan ordning. Utred-
ningen vill dock betona vikten av att det beslutande organet i frågor enligt miljöskyddslagen ges en sådan självständig ställning att beslut och tillsyn rörande bl.a. egna kommunala verksamheter ej kan ifrågasättas.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har genom special— lagstiftningen, dit miljöskyddslagen hör, givits stor självständighet i förhållande till andra kom— munala organ. Nämndens kontroll över kommunens anläggningar är en myndighetskontroll och jämställd med den kontroll som nämnden utövar över annan verk— samhet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden är både be— fogad och skyldig att ingripa mot kommunala anlägg- ningar eller kommunala bolags anläggningar om det visar sig att de bedrivit verksamhet som strider mot den lagstiftning som nämnden tillämpar. Detta be— tyder att det inte är nämndens sak att bevaka en kommuns eller ett kommunalt bolags ekonomiska in- tressen. Nämnden har enbart till uppgift att under- söka om fel är begånget eller uppenbara brister föreligger och om åtgärder erfordras. Nämnden skall därvid behandla alla anläggningar lika, oavsett om de är kommunägda eller inte. Nämnden har således inte rätt att vid bedömningen fästa avseende vid om kommunen är ekonomiskt engagerad eller inte.
10-3-2 åamoenhéllen_Bräyningjebiillsxn
En förutsättning för att ett decentraliserat besluts— system skall kunna fungera effektivt är att an— svarsfördelningen mellan myndigheterna i systemet är klar och entydig. Det bör noteras att kritik har riktats mot den nuvarande ibland oklara rollfördel— ningen såväl mellan olika myndigheter som mellan olika myndighetsnivåer. Detta gäller inte minst inom tillsynen och kontrollen där Oklarheterna i gränsdragningarna orsakat problem med både över-
lappningar och luckor.
Eftersom miljöskyddslagen reglerar störningar från fasta anläggningar är det av central betydelse att miljöskyddsmyndigheterna har god kunskap om anlägg— ningarna. Det gäller dels kunskap om olika anlägg- ningar som finns inom myndighetens verksamhetsområde dels kunskap om vilka miljöproblem resp. anläggnings- kategori ger upphov till samt hur dessa bäst kan förebyggas eller mildras. Detta gäller i lika stor utsträckning prövning som tillsyn.
Det finns då anledning att närmare överväga om inte resp. myndighet i så stor utsträckning som möjligt bör ha ett helhetsansvar för såväl prövning som tillsyn. Sett från myndighetssynpunkt finns det fördelar med en sammanhållen prövning och tillsyn. Vid prövningen inhämtas kunskaper som sedan kan ut— nyttjas i tillsynen och vice versa samtidigt som medvetandet ökar om hur villkoren bör utformas för
att kunna följas upp i tillsynen. Möjligheterna att följa upp att intentionerna bakom kraven i tillståndet fullföljs förbättras också. Oklarheter
i ansvarsfördelning innebärande att en fråga inte beaktas eller blir föremål för dubbelarbete kan und- vikas. Från resurssynpunkt innebär ett samlat ansvar att den dubblering av specialistkunskap som annars behövs kan undvikas. Härigenom ges resursmässigt större utrymme för specialisering. Sammantaget in- nebär en sammanhållen prövning och tillsyn förut- sättningar för en mer resurssnål myndighetsorgani- sation.
För den som utövar den miljöstörande verksamheten innebär tillståndsprövningen att samhället ställer upp vissa villkor för verksamheten. Därtill anges hur villkoren skall kontrolleras. Prövning samt tillsyn och kontroll är därmed två medel att uppnå
målet att begränsa störningen. Det finns således starka kopplingar mellan prövning och tillsyn, nå- got som är särskilt tydligt för större verksamheter där ändringar och prövotider m.m. gör att villkors- frågor m.m. ständigt är aktuella.
Utredningen har tidigare behandlat frågorna om an— svarsfördelning mellan myndighet och företag och föreslagit ett antal åtgärder för att ge företagens ansvar inom framför allt kontrollen fastare former med krav på rapportering, m.m. En sådan ansvarsför— delning underlättas om myndigheterna representeras av ett organ med helhetsansvar.
Utredningen anser mot denna bakgrund att miljö— och hälsoskyddsnämnderna bör ges ett samlat ansvar för såväl prövning som tillsyn av sådana verksamheter som har lokal påverkan. Även länsstyrelsernas ansvar bör omfatta såväl prövning som tillsyn för de verksamheter som de tillståndsprövar.
Beträffande de verksamheter som koncessionsnämnden prövar så har länsstyrelsen i dag tillsynsansvaret. Någon sammanhållen prövning och tillsyn är här inte möjlig med hänsyn till koncessionsnämndens roll. Däremot finns anledning överväga om ansvaret för tillsynen skall ligga regionalt eller centralt.
För en regional lösning talar framför allt länssty- relsernas goda kännedom om anläggningarna i fråga, lokalkännedom och den geografiska närheten. Kontakter vid akuta situationer i form av exempelvis haverier eller okontrollerade utsläpp underlättas. Länsstyrelserna har också som tidigare redovisats prioriterat sina resurser till tillsyn över de större miljöstörande verksamheterna.
Tillsynen över de större verksamheterna ställer emellertid höga krav på specialistkompetens vilket
tillsammans med den kritik som i viss mån riktats mot länsstyrelserna som tillsynsmyndighet talar för att ansvaret för tillsynen bör läggas centralt hos naturvårdsverket. Det finns även av bl.a. kompetens- skäl fördelar med att naturvårdsverket, som har en sakkunnigroll i koncessionsnämndens prövning, genom tillsynen har en direkt kontakt med miljöskyddsfrå- gorna vid företagen inom ifrågavarande branscher. Härigenom kan en nära koppling mellan prövning och tillsyn ske. Utredningen utgår därvid från att na- turvårdsverket kan ha en sådan kompetens att man i samråd med bl.a. branschorganisationer aktivt kan arbeta med tekniska möjligheter att lösa miljö- problem.
Utredningens förslag om införande av ett system med miljörevisorer för verksamheter på koncessionsnämnds- listan innebär en delvis ändrad roll för tillsyns- myndigheten där behovet av täta kontakter med före- taget i tillsynssammanhang minskar, vilket i viss mån reducerar de nackdelar som t.ex. stora geogra— fiska avstånd innebär vid en central tillsyn. Ut- redningen har vidare föreslagit att naturvårds— verket ges ansvar för auktorisation av miljörevi— sorerna. Åtminstone i ett uppbyggnadsskede torde det vara en stor fördel om en auktoriserande myn- dighet också har tillsynsansvaret över de företag där miljörevisorerna verkar.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att rg- rurvärdsverket får ansvar för tillsynen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Utredningen är samtidigt medveten om de fördelar som finns med länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämnder- nas geografiska närhet och lokalkännedom i det prak- tiska tillsynssystemet. Det bör därför understrykas att förslaget i första hand innebär att ansvaret
för tillsynen skall åvila naturvårdsverket. Utredningen förutsätter att tillsynsmyndigheterna
kan samverka vid det praktiska genomförandet av tillsynen. Det kan exempelvis vara lämpligt att länsstyrelserna bistår naturvårdsverket med inspek— tioner och sådana kontakter med företagen som är påkallade av haverier eller akuta störningar. Lämp— liga former för sådan samverkan bör enligt utred— ningen kunna lösas i samråd mellan naturvårdsverket och berörda länsstyrelser eller miljö— och hälso— skyddsnämnder.
10-3-3 Desentrelisering_99b_anåyaråfäreelning
Decentralisering
Utredningen anser att starka skäl talar för att en fortsatt och mer konsekvent decentralisering av både prövning och tillsyn bör genomföras. Miljö— frågornas betydelse i samhället gör att en lokal förankring av miljövårdsarbetet är särskilt ange— lägen. Många miljöfrågor är också av den karak— tären att de med fördel kan hanteras lokalt. Ett långvarigt och i många avseenden framgångsrikt miljöskyddsarbete har dessutom skapat en betydande fond av kunskaper och erfarenheter även hos re- gionala och lokala myndigheter, vilket underlättar en decentralisering.
Förutsättningarna för utformning av en mer strikt ansvars- och rollfördelning mellan olika myndigheter bör i nuläget vara väsentligt bättre sedan miljö- skyddsverksamheten stabiliserats och fått fastare former. En decentralisering bör mot denna bakgrund kunna genomföras utan att avkall behöver göras på vare sig kvaliteten i besluten eller möjligheterna för olika intressenter att ta aktiv del i arbetet.
Ansvarsfördelning
Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i miljö— skyddssystemet bör enligt utredningens uppfattning utgå från de miljöstörande verksamheternas karak-
tär och miljöeffekter samt de krav detta ställer på prövning, tillsyn och recipientkontroll.
Som utgångspunkt i denna bedömning har använts na— turvårdsverkets långsiktsbedömning i vilken föl— jande kriterier utnyttjats vid val av problem— komplex:
- Problem som innebär oåterkalleliga effek- ter eller allvarliga skador på viktiga arter och ekologiska system.
— Problem som är angelägna med hänsyn till att människors livsvillkor påverkas.
— Problem som är angelägna att lösa med hän- syn till att de har stor areell omfattning.
- Problem som är brådskande att lösa med hän- syn till den takt med vilken de förvärras.
Naturresurs- och miljökommittén byggde i sitt betänkande Naturresursers nyttjande och hävd (SOU l983:56) sina överväganden på likartade princi— per och utgick från två grundläggande villkor för tillåtligheten. Spridning av föroreningar i mil- jön kan tillåtas endast om man kan visa — eller göra mycket sannolikt - att spridningen inte ger långvariga störningar av betydelse och inte ärft— liga skador eller allvarliga individskador på människor. Kommittén underströk dessutom att sär— skilt utbredda och/eller intensiva miljöstörningar bör motverkas, även om de inte medfört irreversibla
ekologiska skador eller allvarliga hälsorisker.
Utredningen har vid utarbetande av förslag till an— svarsfördelning baserat sin klassificering av de miljöfarliga verksamheterna på följande tre kri— terier som gäller störningens varaktighet, räckvidd resp. effekter på hälsa och miljö.
— Varaktighet. Här avses störningens varaktig— het i tiden efter det att spridningen upphört. Effekter som inte är reversibla av olika an- ledningar bedöms följaktligen allvarligare än andra effekter som kan förväntas upphöra när verksamheten upphör. Exempel på detta är ut- släpp av bl.a. vissa grundämnen, svårnedbryt- bara substanser eller substanser som ger upp- hov till icke reversibla förändringar.
- Räckvidd. Varje störning är allvarlig för dem som påverkas. Störningar med lång räckvidd och påverkan på stora avstånd från källan måste dock från ett helhetsperspektiv bedömas all- varligare än sådana med endast lokal utbred—
ning.
- Effekter på hälsa och miljö. Kända eller be— farade effekter av betydelse för människors hälsa eller risk för allvarliga skador på vik- tiga arter eller ekologiska system är en grund— läggande faktor vid bedömning av miljöstör-
ning.
Dessa effektrelaterade kriterier har kompletterats med bedömningar av verksamheterna med hänsyn dels till omfattningen på utsläppen och störningarna, dels till frågan om anläggningarnas tekniska ut- formning och kompliceringsgrad.
Samtliga branscher som omfattas av förprövnings- plikt enligt miljöskyddslagen har klassificerats.
Det innebär totalt ca 16 000 verksamheter, allt—
ifrån processindustrier ner till skjutbanor och större jordbruk.
Koncessionsnämndslistan
Utredningen föreslår med stöd av denna genomgång samt med utgångspunkt i önskemålet att åstadkomma en decentralisering, att antalet miljöfarliga verk— samheter som fordrar tillstånd av koncessionsnämn- den reduceras från 770 till 345 anläggningar. De antalsmässigt största branscherna på denna lista är massa, papper, fiberskivor (82), järn-, stål— eller ferrolegeringsverk (35), gruvor (31) an- läggningar för förbränning av avfall (24) samt större verkstadsindustrier (25).
Länsstyrelselistan
Länsstyrelserna övertar ansvaret för prövningen av resterande verksamheter på nuvarande koncessions- nämndslista. Samtidigt överförs vissa antalsmässigt stora ärendegrupper från länsstyrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Länsstyrelsernas ansvar kommer enligt förslaget att omfatta ca 4 200 medel-
stora och stora verksamheter, jämfört med dagslägets ca 10 200 i huvudsak medelstora och små verksamheter.
Bland stora miljöstörande anläggningar kan nämnas verkstadsindustrier (310), järngjuterier (128), yt- behandlingsindustrier (696), avfallsupplag (400) samt avloppsreningsverk för mer än 2 000 inv. (565).
Kommunlistan
De kommunala miljö— och hälsoskyddsnämndernas ansvars— område kommer med utredningens förslag att omfatta prövning och tillsyn av dels 6 000 små och medel— stora verksamheter från nuvarande länsstyrelselis— tan, dels 4 600 av de nuvarande anmälningspliktiga verksamheterna.
De antalsmässigt största branscherna som omfattas av miljö- och hälsoskyddsnämndernas prövning och tillsyn är avloppsreningsverk för mindre än 2 000 inv. (2 200), skjutbanor (2 100) och större jord— bruk (1 200). Här ingår också stora värmepumpar, livsmedelsindustrier, vissa plastindustrier, såg- verk m.m. Utredningens förslag innebär för några kommuner avvikelser från tidigare beslut om dele- gation av tillsynsansvar. Frågor om ansvarsfördel- ning i dessa fall i anslutning till genomförande av utredningens förslag behandlas närmare i kapitel 11 Resurs- och genomförandefrågor.
I nedanstående tabell redovisas utredningens för— slag till nya listor över förprövningspliktiga an— läggningar, som har strukturerats enligt Svensk Näringsgrensindelning(SNI) för att därigenom anpas- sas till företagsregister som används i andra sam— manhang. Det bör observeras att enbart de två första siffrorna hänför sig till SNI—koden. I bilaga 7 re- dovisas utredningens förslag till nya bilagor till miljöskyddsförordningen.
Tabell
SNI- kod
Branschnamn
NYA KONCESSIONSNÄMNDSLISTAN
23. 31. 34. 34. 34. 35. 35. 35. 35. 35. 35 35 36 37. 37. 38. 38. 39. 41. 92. 92. 00.
01 12 01 02 03 01 06 09 10 18 .22 .27 .03
0 02 01 05 03 02 03 04 01
SUMMA
Gruva Framst./raff. fett, olja ) 100 000 ton Massa, papper, fiberskivor Regenererad cellulosa Bindemedel ur skogsråvara Polymerer utom epoxi/polyuretan Läkemedel Gödselmedel Bekämpningsmedel Raffinering av mineraloljor Koksverk, förgasning Andra kemikalier, kemiska reaktioner Cementfabrik Järn—, stål— eller ferroleg.verk Metallverk, gjuteri eller raff. > 3 000 ton Verkstadsindustri > 100 000 m2 Grafitelektroder Hybrid-DNA Förbränningsanläggning > 300 MW Förbränning av avfall Anläggning för miljöfarligt avfall Avloppsvatten > 100 000 inv.
KONCESSIONSNÄMNDSLISTAN
NYA LÄNSSTYRELSELISTAN
13. 23. 3 31 31.
31. 31 31
33. 33. 33. 33. 34. 35. 35. 35 35
35. 35
36. 36. 36. 36. 37. 37. 38. 38. 38. 39.
01 02 .01 .04
07 09 .11 .13 31. 31. 31. 31. 31. 31. 31. 31. 32. 32.
14 15 16 17 18 23 24 25 0 03 01 03 04 06 04 02 03
.04 35. .08 35. 35. 35. 35.
07
11 12 13 14
15 .21 35. 28 01 02 04 08 03 04 02 03 04 01
Större musselodling, fiskodling Gruvanläggning för provbrytning Slakteri > 10 000 ton
Mejeri, torrmjölk > 50 000 ton _ Grönsaker, rotfrukter, bär (beredning och konservering) > 5 000 ton Fiskberedning, konservering > 2 000 ton Fiskmjöl, fiskolja Framst./raff., fett, olja ( 100 000 ton Margarinfabrik el. förädl. veg. fett Sockerfabrik
Stärkelsefabrik Stärkelsederivatfabrik Jästfabrik Animaliskt avfall, benmjöl, hudlim Alkoholframställning Bryggeri, maltfabrik
Textilier, garner > 200 ton Garveri, Skinnberedning > 100 ton Sågverk > 14 000 m3
Plywood- eller spånskiäefabrik Timmerlager ) 10 000 m begjutn. ) 5 000 m Träskyddsbehandling Tryckeri > 20 ton organiska lösningsmedel, hög temp. Polymerer av epoxi- eller polyuretantyp Plastprodukter efterpolymerisation Plastprodukter > 5 ton halogenerade org. lsg medel Läkemedel farmacevtisk tillverkning Krut, sprängämne Bekämpningsmedel blandning Kabelfabrik Gummivarufabrik ovulkaniserade råvaror Färg, fernissa
Produkter > 500 ton org. 159, > 10 ton halo org. lsg Framställning av kolbaserade bränslen Andra kemikalier ej kemiska reaktioner Kemiska Produkter Glasbruk Kalk, krita > 10 000 ton Mineralullsfabrik Metallverk, gjuteri eller raff. ( 3 000 ton Järngjuteri 2 Verkstadsindustri > 5 000 m
Ytbehandling, trumling, betning, avfattning Ackumulatorfabrik
Ytbehandling epoxi eller färg/lack > 20 ton org 159
3 i vatten
Antal Riket
OJ w NaN—4
N aonmAQm—A—c
24 28 20
345
359
(»
mm com N.. —'oo
uuw—awusou-Jäw
w WD
266 15 29 373 40 100 100 20
10 10 10 20
19 10 38 20
40 128 285 696
100
41.01 Kärnkraftverk 5 41.03 Förbränningsanläggning 10 — 300 MW 217 41.05 Gasturbinkraftan äggning 18 92.01 Avfallsupplag, behandling > 200 ton 400 92.05 Miljöfarligt avfall mellanlagring > 50 ton olja. > 10 ton annat 30 92.06 Miljöfarligt avfall långtidsförvaring 40 95.04 Tillverkning fotografisk film, papper 10 00.02 Avloppsvatten > 2 000 inv. ( 100 000 inv. 545 00.05 Avloppsvatten sjukhus 58 00.09 Ytbehandlingsbad 2 SUMMA LÄNSSTYRELSELISTAN 4 240
KOMMUNLISTAN (MILJU- OCH HÄLSOSKYDDSNÄMNDEN)
11.01 Ladugård, stall > 100 djurenheter 1 191 11.02 Anläggning för torkning av gödsel 8 13.02 Musselodling 5 000 - 20 000 m2 12 13.03 Fiskodling 500 kg — 10 ton 217 13.04 Fisk övervintring > 500 kg 16 13.05 Kräftdjursodling > 500 kg 45 31.02 Slakteri ( 10 000 ton 65 31.03 Chark, styckning ) 400 ton, köttkonserv 120 31.05 Mejeri, torrmjölk ( 50 000 ton 61 31.06 Glassfabrik 18 31.08 Grönsaker, rotfrukter, ba'r (beredning och konservering) ( 5 000 ton 61 31.10 Fiskberedning, konservering ( 2 000'ton 103 31.19 Kafferosteri 16 31.20 Rökeri > 200 kg 50 31.21 Äggprodukter > 50 ton 2 31 .22 Fodermedel sfabri k 35 32.02 Textilier, garner ( 200 ton 21 32.04 Garveri, Skinnberedning ( 100 ton 5 33.02 Sågverk > 1 000 m3 ( 14 000 m3 234 33.05. Timmerlager litet 20 34.05 Tryckeri 5 - 20 ton organiska lsg medel 48 34.06 Klicheanstalt 40 35.05 Plastprodukter ej polymerisation 477 35.16 Produkter där lite lösningsmedel ingår 20 35.17 Rengöringsmedel blandning 80 35.19 Olje- och kemikalielager ) 5 000 ton 82 35.20 Bensinstation > 2 000 m3 100 35.23 Framst., bearbetn. fastbränsleprodukt 53 35.24 Lager kol, torv, bränsleflis > 5 000 ton 49 35.25 Asfaltverk 143 35.26 Oljegrusverk 11 36.05 Annat byggmaterial än 36.04 111 36.06 Skifferprodukter 0 36.07 Berg- och gruskrossverk 677 39.02 Ytbehandl färg/lack 5 - 20 ton org 159 111 41.04 Förbränningsanläggning 500 kN - 10 MW 256 41.06 Värmepump o.d. > 500 kl! 78 41.07 Värmelager 0 41.08 Vindkraftaggregat > 25 kw 3 92.02 Avfallsupplag, behandl. 50 - 200 ton 494 92.07 Skrotbearbetning' 400 92.08 Kabelbränning 5 92.09 Avfall omlastning ) 5 000 ton 20 92.10 Sterilisering sjukvård freon, etenoxid 10 94.01 Motorsport- eller bilprovningsbana 297 94.02 Skjutbana 2 139 95.01 Ulltvätteri 2 95.02 Tvättinrättning > 1 ton 150 95.03 Framk. film > 1 000 m2, kopior > 5 000 m2 240 00.03 Avloppsvatten ( 2 000 inv. 2 266 00.04 Avloppsvatten kasern, hotell 53 00.06 Pressaft siloanläggning 5 00.07 Urin djurstall 0 00.08 Vassle 0 SUMMA KOMMUNLISTAN 10 620 SUMMA KONCESSIONSNAMNDSLISTAN 345 SUMMA LÄNSSTYRELSELISTAN 4 240 SUMMA KOMMUNLISTAN 10 620
TOTALT ALLA TRE LISTORNA 15 205
Framtida ansvarsfördelning
Utredningen bedömer det inte som uteslutet att grän— sen mellan statens och kommunernas ansvarsområde kan behöva ändras i framtiden. Innan ändringar vidtas bör dock erfarenheterna från den nu föreslagna ansvarsfördelningen och tillämpningen, utvecklingen avseende kompetens- och kunskapsuppbyggnaden, fram— tida resursfördelningsprinciper m.m. tas till vara. Utredningen anser det därför inte möjligt att nu bedöma om och när och i vilken omfattning en sådan förändring kan vara lämplig att genomföra.
Det bör också framhållas att de föreslagna listorna bör samordnas med eventuella beslut som fattas om livsmedelskontrollens organisation med anledning
av 1ivsmedelskontrollutredningens betänkande Kontroll av livsmedel (SOU l986:25).
Verksamheter som inte är förprövningspliktiga
Miljöskyddslagen omfattar som tidigare framhållits en stor mängd verksamheter som varken kräver till— stånd eller anmälan. Trots detta gäller miljöskydds- lagens tillåtlighetsregler även för dessa verksam— heter som är av de mest varierande slag. Här ingår jordbruk, skogsbruk, vägar, flygplatser, mindre verkstäder, bilvårdsanläggningar o.d. Denna breda sektor av miljöskyddslagens tillämpningsområde har sammantaget stor betydelse för miljöförhållandena. Ett aktuellt miljöproblem som särskilt tydligt visar detta är den försämrade vatten- och miljö— kvaliteten i kustvattnen och havsområdena runt Sverige där tillförsel av näringsämnen från jord- bruket är en av de viktigaste orsakerna. Skydds— åtgärder vid vägar och flygplatser är ett annat exempel på sådana verksamheter som i många fall har mycket stor betydelse för människors hälsa
och miljö.
Samtidigt som dessa verksamhetsområden är av väsent— lig betydelse har denna del av lagstiftningens till- lämpningsområde och de tillsynsproblem som hänger samman därmed rönt förhållandevis liten uppmärksam- het. Diskussionerna om bristande tillsyn har nästan uteslutande gällt förprövningspliktiga verksamheter. De hittills vunna erfarenheterna av kommunernas övertagande av tillsynen visar att tillsynen över
de icke förprövningspliktiga verksamheterna kan för— bättras betydligt med ett kommunalt ansvar. Det är också naturligt eftersom miljö— och hälsoskyddsnämn— derna har bättre kännedom om dessa verksamheter och det är till dessa nämnder som eventuella klagomål först kommer.
Utredningen anser att miljö— och hälsoskyddsnämnderna
bör ges tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Det bör på sikt kunna innebära en betydande ambitionsnivåhöjning beträffan- de tillsynen över dessa verksamheter. Det bör på- pekas att tillsynsarbetet här delvis får en annan inriktning än för de tillståndspliktiga verksamheter- na, eftersom det knappast kan bli fråga om någon ut— byggd egenkontroll. Tillsynen får i stället till stor del bygga på branschvisa inventeringar och inspektio— ner, vilket är ett arbetssätt som nämnderna har en betydande erfarenhet av från övrig verksamhet.
Utredningens förslag när det gäller ansvarsfördel— ning framgår sammanfattningsvis av figur 4 som översiktligt redovisar de viktigaste åtgärderna för att förbättra och effektivisera miljöskyddsla—
gens tillämpning.
Figur 4.
FÖRESKRIFTER
.; +++++ ALLMÄNNARÅDan. » FÖRESKRWTER KONTROLL
tillstånd
Miljörevisor
// Besiktnmån
Anl. på
KN — listan LST— listan
4200
Övriga en].
345 >100000
Anl. på MHN-Iman 10 600
OMGIVNING ( vanan, |uft,mark )
10-3-4 Eréyningäfärfarenést
10.3.4.1 Koncessionsnämnden och länsstyrelserna
Tillståndsprövningen
Utredningen föreslår som nämnts att nuvarande
förfarande med tillståndsprövning bibehålls hos kon- cessionsnämnden och länsstyrelserna. De miljöfarliga verksamheter som utredningen anser bör kvarstå på koncessionsnämnds— och länsstyrelselistorna är samt- liga av den karaktären att miljöskyddsåtgärderna noggrannt bör regleras i ett tillståndsbeslut en—
ligt miljöskyddslagen.
Ansvarsfördelningen
Den föreslagna ändringen av ansvarsfördelningen innebär för koncessionsnämndens del en viss avlast— ning av arbetsuppgifter, vilket bör kunna medföra att handläggningstiderna kan kortas ner. Samtidigt ansluter sigutredningen som tidigare framhållits till jordbruksdepartementets förslag (Ds 00 1985 3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden där kon- cessionsnämnden föreslås bli besvärsinstans för läns— styrelsernas och naturvårdsverkets beslut, vilket innebär att nämnden tillförs nya arbetsuppgifter. Förfarandet i koncessionsnämnden med regelmässiga remissyttranden från naturvårdsverket, länsstyrelsen och miljö— och hälsoskyddsnämnden bör bibehållas. Naturvårdsverkets sakkunnigroll förstärks dock ytterligare genom att verket får ansvaret för till— synen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Stora krav kommer därför att ställas på naturvårds— verkets specialistkompetens när det gäller kunskap om miljöskyddsåtgärder inom dessa branscher. Det gäller inte minst frågor om tekniska miljöskydds— åtgärder och utformning av villkor. Länsstyrelserna bör i sitt remissarbete mer koncentrera sig på de regionala miljöförhållandena och den aktuella verk— samhetens betydelse i det sammanhanget än på olika tekniska miljöskyddsåtgärder. Genom ett sådant för— farande bör koncessionsnämnden få en allsidig be— lysning i ärendet samtidigt som en del dubbelarbete i remissbehandlingen kan undvikas.
Vad beträffar formerna för länsstyrelsens prövning anser utredningen att det är angeläget att natur— vårdsverket som central myndighet utarbetar all— männa råd som tar fasta på alla möjligheter till förenkling av handläggningen. Särskilt för rutin— betonade ärenden och smärre ändringar i tillstånd bör en mer summarisk prövning kunna ske än enligt nuvarande praxis. Kraven på information enligt
12 a & får inte ställas slentrianmässigt utan bör kon- centreras till sådana fall där man har anledning att förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan kan kom- ma att tilldra sig särskilt intresse hos allmänheten. Länsstyrelserna bör också om inte särskilda skäl an- förs kunna avstå från den extra remissomgång som nu- varande begäran om komplettering innebär. Det borde vara tillräckligt att naturvårdsverket och miljö- och hälsoskyddsnämnden på ett tidigt stadium får an- sökan för kännedom.
Naturvårdsverkets deltagande i länsstyrelsernas pröv- ning kan enligt utredningens uppfattning begränsas till sådana ärenden som är av särskild betydelse. Länsstyrelserna bör dock i likhet med nuvarande hand— läggningsrutiner kunna begära naturvårdsverkets yttranden i sådana ärenden. Aven beträffande kungörel— ser och remisser finns möjligheter till rationalise- ring i enklare okontroversiella ärenden speciellt så- dana som avser smärre förändringar av villkor. över— huvud taget bör de allmänna råden anpassas till de olika ärendenas karaktär där möjligheterna till för- enklingar betonas utan att rättssäkerheten och kra— ven på fullständig utredning i ärendet eftersätts.
Möjligheter till undantag från tillståndsplikten finns i dag enligt miljöskyddsförordningen endast för smärre ändringar av tillståndsprövad verksamhet. Det innebär att även bagatellartade och från miljö- synpunkt harmlösa fall vid nyanläggning måste till— ståndsprövas om verksamheten tillhör en verk- samhet som är upptagen på koncessionsnämnds— eller länsstyrelselistan. Mot bakgrund av behovet av flexibilitet och effektivisering av handläggningen vill utredningen peka på möjligheten till ändring av förordningen så att samma undantag som nu gäller för ändringar även kan gälla vid nyanläggning. Detta förutsätter på samma sätt som för nuvarande förfarande vid ändringar att en anmälan görs till
tillsynsmyndigheten som då har att ta ställning till om en tillståndsansökan är nödvändig eller inte.
Utredningen vill betona att även det motsatta för— hållandet kan gälla, nämligen att ärenden på länsstyrelselistan visar sig vara av sådan karaktär att en central prövningär påkallad. Inte minst mot bakgrund av den betydande överföringen av prövningsärenden från koncessionsnämnden till länsstyrelserna som utredningen föreslår kan det inom de olika branscherna finnas enstaka anlägg— ningar som även fortsättningsvis bör prövas av kön— cessionsnämnden. Den möjlighet som i dag enligt miljöskyddsförordningen finns att hänskjuta ett tillståndsärende till koncessionsnämnden för prövning bör därför enligt utredningen bibehållas. Kravet på samråd med naturvårdsverket i sådana fall
bör dock kunna slopas.
Miljöeffektbeskrivningar
Miljöskyddslagens krav på beskrivning av miljöeffek— terna i en tillståndsansökan har som framgår av kapitel 9.2 inte haft något större genomslag i den praktiska tillämpningen. Beskrivning av effekter i omgivningen av en enskild miljöfarlig verksamhet är emellertid svåra att göra om inte samtidigt hänsyn kan tas till belastningen och miljöförhållandena i övrigt inom det aktuella området. Effektbeskriv— ningar måste därföroftaanknyta till recipient— och omgivningskontrollen som för vattenmiljön är rela- tivt väl utbyggd men som för luftmiljön fortfarande är i början av ett utbyggnadsskede. Generella krav på miljöeffektbeskrivningar kan därför enligt ut— redningen inte ställas utan en anpassning bör ske till beslutsprocessen och verksamheternas art.
Det är därför angeläget att naturvårdsverket utar— betar allmänna råd om miljöeffektbeskrivningar. I dessa råd bör preciseras vilka krav som kan ställas på en tillståndsansökan och innehållet för olika typer av verksamheter och miljöpåverkan bör kon- kretiseras. Det är viktigt att miljöeffektbeskriv- ningar utformas på ett sådant sätt att de ger all— mänheten god möjlighet att bedöma effekterna av en föreslagen verksamhet. Det får sedan ankomma på tillståndsmyndigheten att avgöra i vilken utsträck- ningen redovisning av miljöeffekterna erfordras för tillåtlighetsprövningen och allmänhetens möjlighet att delta i beslutsprocessen. Utredningen anser dock att för verksamheterna på koncessionsnämndslistan och de större verksamheterna på länsstyrelselistan bör en utförlig beskrivning av miljöeffekterna re— gelmässigt ingå i ansökan.
Branschanpassade råd
Miljöeffektbeskrivningen utgör endast en del av det underlag som enligt 13 & skall ingå i en tillstånds- ansökan. Utredningen har tidigare konstaterat att ansökningarna ofta har brister även i övriga delar. Utredningen vill understryka att en väl utformad an- sökan är en förutsättning både för att förenklingar i handläggningenskall kunna genomföras och för att handläggningsproceduren skall kunna förkortas. De nuvarande allmänna råden om vad ansökningshandling— arna bör innehålla upplevs av många, speciellt mind- re företag som svåra att sätta sig in i och till- lämpa.
Utredningen anser därför att naturvårdsverket i sam— arbete med länsstyrelserna och branschföreträdare bör utarbeta branschanpassade råd för tillstånds- prövning. Möjligheter till användning av check—
listor och blanketter bör därvid tas tillvara.
10.3.4.2 Omprövning av tillståndspliktiga verksam- heter
Tillståndsbesluten med därtill hörande villkor spelar en central roll i prövnings— och tillsynsprocessen. De är av avgörande betydelse för möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av villkoren och för möjligheten att vidta sanktioner. Utredningen har i kapitel 9.3 närmare behandlat frågan om till— ståndsbesluten och utformning av villkor. Natur—
vårdsverkets allmänna råd för villkorsskrivning bör kunna medverka till en förbättring av villko- rens utformning i framtiden. För vissa områden där en branschpraxis utvecklats torde det vara möjligt att med branschanpassade råd ytterligare precisera och förenkla villkorsskrivningen.
Enligt utredningen är en översyn av gällande till— stånd och villkor av största betydelse för att miljöskyddslagens tillämpning skall kunna effekti— viseras. Förändringar i omgivningarna, bättre kunskap om miljöförhållanden och teknisk utveckling leder också till att samhällets miljökrav ändras. Mot detta skall vägas företagens krav på trygghet att få bedriva den aktuella verksamheten och behov av långsiktig ekonomisk planering. Detta avspeglas i den tioåriga rättsverkan som villkoren i ett till— ståndsbeslut har enligt miljöskyddslagen.
Frågan om vilken rättsverkan ett tillståndsbeslut bör ha behandlades ingående vid miljöskyddslagens till- komst år 1969. Miljöskyddsutredningen diskuterade också frågan ingående i sitt betänkande men vid översynen av lagen är 1981 genomfördes inte några ändringar. Utredningen anser sig därför inte ha anledning att närmare gå in på frågan om giltig-
hetstid för villkoren.
Utredningen kan samtidigt konstatera att nuvarande regler och tillämpning medför att villkor normalt inte omprövas ens efter det att tio år förflutit Orsaken till detta är att endast naturvårdsverket kan begära omprövning av villkor och verket saknar resurser för att kunna genomföra sådan prövning av alla gällande tillståndsbeslut.
Utredningen föreslår därför att 26 & miljöskyddsla- ben ändras så att omprövning av de verksamheter kon- cessionsnämnden prövar får ske efter framställning av naturvårdsverket, medan länsstyrelsen som till— stånds— och tillsynsmyndighet själv kan ta initiativ till omprövning av villkor enligt bestämmelserna i 23-25 55.
Som en av grundernaför omprövning av villkor innan tio år förflutit gäller enligt 24 5 att användningen av ny process eller reningsteknik
skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö- skyddssynpunkt. Det bör emellertid observeras att inte bara process- och reningstekniken utvecklas utan även tekniken för kontroll och övervakning av utsläpp. Speciellt goda möjligheter till en effektiv kontroll ger utrustning för kontinuerlig övervakning som ut— vecklas för olika tillämpningar för utsläpp både till vatten och luft. En kontinuerlig övervakning kan också medföra lägre kostnader för kontrollen än
täta stickprov. Ofta är dock villkoren utformade
på ett sådant sätt att de blir styrande för val av kontrollteknik vilket försvårar den tekniska utveck- lingen på kontrollområdet. Utredningen föreslår därför ett tillägg till 24 å så att inte bara process- och reningsteknik utan även kontroll— teknik kan utgöra en grund för omprövning av
villkor.
att tillståndsmyndigheten vid omprövning av villkor i ett beslut efter tio år i den mån det föranleds av prövningen även får möjlighet att ta upp till pröv— ning sådana villkor som ändrats inom tioårsfristen med stöd av 24 eller 27 åå.
Villkoren är inte heller alltid utformade på ett sådant sätt att en effektiv kontroll underlättas. En förstärkning av egenkontrollen med bl.a. årlig miljörapport ställer ökade krav på precisa och kontrollerbara villkor. Det torde också från före— tagens synpunkt vara en fördel om villkoren har en sådan utformning som underlättar en objektiv kontroll. Utredningen är samtidigt medveten om att i ett beslut behandlas en mängd olika frå- gor. Att i detalj reglera alla dessa frågor i ett tillståndsbeslut skullemedförasvårigheter och göra besluten ohanterliga och svåröverskådliga. Samtidigt förekommer villkor som fått en sådan utformning att det i efterhand visar sig att vill- koret inte låter sig kontrolleras utan betydande svårigheter och kostnader. Enligt utredningen bör därför också införas en möjlighet i 24 5 att om— pröva ett villkor om en annan utformning avse- värt skulle underlätta kontrollen. Ovanstående änd— ringar av villkor för att förbättra kontroller- barheten bör dock inte i sig få medföra skärpta
krav på åtgärder.
Många av de mer komplicerade verksamheter som är tillståndsprövade har varit föremål för ett stort antal prövningar. Detta har ofta medfört att det för en enskild anläggning kan finnas ett flertal tillstånd med villkor som åtminstone gäller tillvissa
delar. Det kan därför vara svårt för framför allt utomstående men även för företag och tillsynsmyn— dighet, att få klart för sig vilka villkor som gäller för verksamhetens bedrivande. Den praxis som delvis utvecklats hos koncessionsnämnden att i
senast fattade beslut sammanfatta samtliga gällande tillstånd och villkor bör enligt utredningen till— lämpas konsekvent av samtliga tillståndsmyndig- heter.
10.3.4.3 Verksamheter som saknar tillstånd
Utredningen bedömer att de förändringar i prövnings— systemet som föreslagits bör kunna leda till en be— tydande förbättring av miljöskyddslagens tillämp- ning och en effektivisering av verksamheten när
det gäller anläggningar som har tillstånd och ny- tillkommande anläggningar. Som framgår av kapitel 9.2 finns emellertid också ett betydande antal miljöfarliga verksamheter, som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som ännu inte har tillståndsprövats. Frågan om prövnings- skyldighet för befintliga föroreningskällor behand— lades i propositionen (1969z28) till miljöskyddslag där departementschefen bl.a. anförde: "De sakkun- nigas uppfattning att möjligheten att föreskriva prövningsskyldighet för befintliga föroreningskäl- lor bör behållas, delas av många av remissinstanser- na. Aven jag är av denna uppfattning. Bemyndigandet bör utformas så att prövningsskyldighet kan in- föras i fråga om pågående avloppsutsläpp. Detta är av intresse framför allt när det gäller befintliga kommunala avloppsföretag. Naturvårdsverket föreslår i sin framställning om ändring av vattenförore— ningslagstiftningen koncessionsplikt i viss om— fattning för sådana företag. Förslaget har fått bred anslutning i remissyttrandena. Prövnings— skyldighetens omfattning är frågor som - i överens- stämmelse med både nuvarande ordning och den som immissionssakkunniga föreslår - bör regleras på administrativ väg".
Departementschefens uttalande ger följaktligen stöd för principen att föreskriva prövningsskvldighet även för befintliga föroreningskällor. Vid miljöskyddsla— gens ikraftträdande reglerades förprövningsplikt för vissa befintliga avloppsvatten, däribland kommunala avloppsutsläpp i dåvarande miljöskyddskungörelse.
övergångsbestämmelse
Det är enligt utredningens mening helt otillfreds— ställande att ett stort antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher, fortfa— rande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut
som reglerar verksamheten. Utredningen föreslår därför att en övergångsbestämmelse införs i lag— stiftningen med syfte att samtliga anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher,
skall ha sökt tillstånd för verksamheten före ut- gången av en viss tidpunkt. Med tanke på att det tor- de bli fråga om en omfattande tillståndsprövning som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser bör övergångstiden inte göras allt för kort. Denkan förslagsvis sättas till tre år.
Ett stort antal verksamheter har som framgår av kapitel 9.2 dispensbeslut i stället för tillstånd. Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid annat än i det fall att verksam- heten ändras så att tillstånd måste sökas. Huvud— delen av dessa dispenser har meddelatsi mitten av 1970-talet varför mer än tio år redan förflutit.
Enligt utredningens mening bör samma övergångsbe— stämmelser som för icke tillståndsprövade anlägg- ningar införas även för dem som har dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år
förflutit från dispensbeslutet. Eftersom verksamhe- terna redan är reglerade med villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.
10.3.4.4 Miljö— och hälsoskyddsnämnderna
Förprövningen vid miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utredningen utformas såatt den vid behov kan göras enkel och anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Den bör dock kunna medge att enlokaliseringsprövning kan ske. Beslutet bör också kunna överklagas och vid överträdelser kunna leda till sanktioner och påföljder. Förprövningen får härigenom en reell prövningskaraktär varför nuva- rande anmälningsförfarande, som i första hand syf— tar till att informera myndigheten om en verksamhet, inte är lämpligt.
Utredningen har samtidigt velat begränsa miljöskydds- lagens tillståndsförfarande med den rättskraft be- sluten har till verksamheter som prövas av konces- sionsnämnden och länsstyrelserna. Den möjlighet som finns för utövaren av miljöfarlig verksamhet att fri- villigt ansöka om tillstånd bör också enligt utred— ningen finnas kvar. Därigenom bibehålls en av grund-
tankarna bakom miljöskyddslagen nämligen att den abso— luta tillståndsplikten begränsas till de mest miljö- störande verksamheterna samtidigt som var och en som utövar miljöfarlig verksamhet kan få denna reglerad genom ett tillståndsförfarande hos koncessionsnämn- den eller länsstyrelsen. I likhet med nuvarande ord— ning bör koncessionsnämnden vid en frivillig ansökan pröva verksamheter som är av det slag som är till— ståndspliktiga hos koncessionsnämnden medan övriga verksamheter prövas hos länsstyrelsen. Detta kan liksom f.n. regleras förordningsvis.
Miljölov
Utredningen föreslår att miljö— och hälsoskyddsnämn— dernas beslut kallas miljölov och att besluten lämnas efter ansökan. Beteckningen miljölov ansluter termi- nologiskt till de prövningsformer som används vid prövningen enligt plan- och bygglagen nämligen bygg— lov och marklov. Därigenom bör det för utövaren av en miljöstörande verksamhet på ett enklare sätt kun— na framgå vilka krav som ställs för såväl anläggande som drivande av en miljöstörande verksamhet. Det bör dock framhållas att den terminologiska likheten inte nödvändigtvis innebär likheter i rättskraftshän— seende eftersom miljölov till skillnad från
bygglov inte bara avser anläggande utan även drivande av en verksamhet.
Verksamheterna på den föreslagna kommunlistan (miljö- och hälsoskyddsnämnden) är som framgått av mycket varie- rande karaktär. När en anmälan kommer in till mil- jö— och hälsoskyddsnämnden bör den därför behandlas efter omständigheterna. Om den avser ett rutin- ärende där det genast står klart att företaget följt eventuella allmänna råd och att hinder inte före- ligger från miljösynpunkt kan handläggningen göras enkel. Miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar
då i miljölovet att anläggningen fårutföras med de i ansökan föreslagna försiktighetsmåtten.
Är det däremot en komplicerad fråga kan handlägg- ningen gestalta sig på olika sätt. Framgår det att frågan är kontroversiell eller invecklad bör
det finnas möjlighet att underställa länsstyrelsen ärendet. Utredningen föreslår därför att miljö-
och hälsoskyddsnämnden skall ha möjlighet att över- lämna ett ärende till länsstyrelsen för tillstånds— prövning. I andra komplicerade ärenden får miljö-
och hälsoskyddsnämnden genom remissförfarande, sammanträden med de berörda och andra åtgärder försöka skaffa sig ett tillfredsställande under- lag för beslut. Efter en sådan prövning kan mil— jö- och hälsoskyddsnämnden meddela miljölov och i det ange de försiktighetsmått som skall iakt- tagas.
Utredningen förordar vidare att miljö- och hälso- skyddsnämndens miljölov måste avvaktas innan verk- samheten får påbörjas, såvida inte nämnden undan— tagsvis medger att vissa arbeten får göras.
Utredningens förslag innebär sålunda att miljö- och hälsoskyddsnämndens prövning fullt ut görs
till en förenklad förprövning, d.v.s. en prövning som alltid skall göras innan den miljöfarliga verk- samheten får anläggas, ändras eller påbörjas.
Rättskraften
De krav på försiktighetsmått som meddelas i miljö- lovet omfattas inte av rättskraft på samma sätt som de villkor som ges i ett tillstånd från kon- cessionsnämnden eller länsstyrelsen, utan kraven på försiktighetsmått skall i det väsentliga ha samma rättskraft som förvaltningsbeslut i allmänhet. Utredningen har i författningsförslagets 30-32 åå närmare preciserat vad som skall gälla för ett beslut om miljölov. Av specialmotiveringarna fram- går också vilken rättskraft ett miljölov skall ha. Försiktighetsmåtten som ges i ett miljölov kom— mer att ha betydelse i flera avseenden. De utgör sålunda en naturlig utgångspunkt för tillsynen genom den precisering av tillåtlighetsreglerna som ägt rum i samband med prövningen. Ett miljölov blir också grundläggande för frågor om påföljder vid överträdelse. Miljölovet utgör också i viss
utsträckning en säkerhet för den som bedriver den miljöfarliga verksamheten. Det bör sålunda föreligga ändrade förhållanden i verksamheten eller omgiv- ningen för att vid tillsynen skärpa ett ställnings- tagande enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler som gjorts under förprövningen och som kommit
till uttryck i miljölovet.
överklagande
Ett miljölov bör enligt utredningen kunna överkla—
gas till länsstyrelsen som första instans av den som beslutet angår enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler. Motsvarande instansordning när det gäller mil—
jö- och hälsoskyddsnämndernas beslut finns enligt hälso- skydds-, livsmedels— och djurskyddslagstiftningar-
na. Länsstyrelsens beslut i klagoärendet bör kunna överklagas till koncessionsnämnden. Utred— ningen är medveten om att innan rättspraxis har utvecklats kan ärendebelastningen på framför allt koncessionsnämnden men även på länsstyrelserna bli betydande. Utvecklingen av praxis och framta- gande av allmänna råd bör dock successivt leda till att i huvudsak de principiellt viktiga ären- dena kommer under koncessionsnämndens prövning.
Naturvårdsverket bör i likhet med vad som föresla— gits för prövningen på länsstyrelserna utarbeta all— männa råd för prövningsförfarandet hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Utredningens förslag innebär att vissa branscher som i dag är tillståndspliktiga förs över till kommunlis— tan och görs miljölovspliktiga. För de verksamheter som tillhör dessa branscher och som har tillstånd kan vissa övergångsfrågor aktualiseras. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att i detalj analysera dessa frågor som dock bör bli föremål för särskild uppmärksamhet vid utarbetande av övergångsbestämmelser.
10-3-5 Iillsxnsférfsrenéet
10.3.5.1 Naturvårdsverket och länsstyrelserna
Utredningen har i kapitel 10.2 närmare behandlat ansvarsfördelningen mellan myndighet och företag när det gäller tillsynen. Myndigheternas ansvar för tillsynen över miljöfarliga anläggningar ändras inte genom de åtgärder som utredningen föreslagit vad gäller företagens roll och egen— kontrollen. Allmänt sett kan denna tillsyn när det gäller de tillståndspliktiga verksamheterna uppdelas på följande fem huvuduppgifter:
— att granska och fastställa kontrollprogram,
— att övervaka företagens egenkontroll genom fram- för allt systemtillsyn,
— att granska och ta ställning till företagens obligatoriska rapportering och redovisning,
- att vid behov genomföra inspektioner samt
- att vidta åtgärder i händelse av överträdelser av villkor o.d.
Kontrollprogrammet med krav på årsrapport och av- vikelserapportering får en avgörande betydelse för tillsynsmyndigheternas möjligheter att utöva en effektiv tillsyn. Behovet av inspektioner och andra tillsynsbesök är framför allt beroende av sådana faktorer som frågan om myndigheternas för— troende för företagens rapportering och frekven- sen av olyckshändelser, överträdelser o.d. Det finns givetvis också behov av att i tillsynsar- betetha löpande kontakter mellan myndigheter och företag för att diskutera aktuella miljöskyddsfrå- gor.
I konsekvens med att företagens egenkontroll gesen mer central ställning kombinerad med införandet av krav på obligatorisk rapportering och redovisning bör en— ligt utredningen fördelningen av myndigheternas in— satser inom de olika delområdena ses över.
Tyngdpunkten i naturvårdsverkets uppgift som till- synsmyndighet över företag med miljörevisorer bör ligga på arbete med kontrollprogram och ge- nomgång av företagets miljörapport samt åtgärder föranledda av avvikelserapportering och andra upp— gifter om störningar. De krav som ställs på miljö— revisorn bör tillsammans med naturvårdsverkets möjligheter till inspektioner tillgodose anspråken på en tillfredsställande övervakning av företagens verksamhet. Viss inspektionsverksamhet bör kunna ske i anslutning till en årlig genomgång av miljö- rapporten med företaget och miljörevisorn. I öv- rigt får inspektioner föranledas av sådana om- ständigheter som gör att tillsynsmyndigheten har anledning att göra särskilda kontroller.
Det bör poängteras att naturvårdsverkets roll som sakkunnigmyndighet i koncessionsnämndens prövnings— ärenden också föranleder regelbundna kontakter med företaget för genomgång av aktuella prövningsfrågor. Med tanke på att det behövs högt specialiserad kompetens inom tekniskt miljöskydd för såväl pröv— ning som tillsyn avseende de 345 anläggningar som SNV föreslås få tillsynen över, kan det av resurs- skäl vara motiverat att inom naturvårdsverket orga— nisatoriskt samla myndighetsutövande uppgifter.
Även för länsstyrelsernas del innebär den förstärkta egenkontrollen en delvis annan inriktning på till- synsarbetet. Kontrollprogrammen och miljörapporten innebär även här centrala arbetsuppgifter. Läns-
styrelsernas arbete med tekniska besiktningar som i dag tar en stor del av tillsynsresurserna torde med det föreslagna systemet kunna minska betyd- ligt. En förstärkt egenkontroll med obligatorisk rapportering bör resursmässigt ge större utrymme för inspektioner. I kapite110.2 har berörts möj— ligheten att anlita extern sakkunskap för inspek- tioner som är föranledda av särskilda omständig- heter eller misstanke om villkorsöverträdelser eller bristande kontroll.
Inspektioner kan också göras i andra former såsom oanmälda besök eller branschkampanjer. Speciellt branschkampanjer torde vara ett effektivt sätt
att få en överblick över miljöskyddsåtgärder och egenkontroll inom en viss bransch. Länsstyrelsen bör också enligt utredningen på ett bättre sätt än hittills bedriva en planering av tillsynsverk— samheten så att den kan bedrivas på ett från miljö- synpunkt optimalt sätt. Det projekt angående till- synsplanering som bedrivs av länsstyrelsernas orga- nisationsnämnd i samarbete med länsstyrelserna och naturvårdsverket torde därvid kunna utgöra en ut- gångspunkt.
10.3.5.2 Miljö— och hälsoskyddsnämnderna Försiktighetsmått
Miljö- och hälsoskyddsnämndernas föreslagna tillsyns- ansvar omfattar alla verksamheter som inte är till- ståndspliktiga. För vissa krävs ett miljölov medan de icke förprövningspliktiga verksamheterna endast
är föremål för en allmän tillsyn. Miljö— och hälso- skyddsnämndernas möjlighet att utöva tillsyn över dessa olika verksamheter regleras av bestämmelserna i 39 5 och 40 5. Enligt 39 5 får en tillsynsmyndig- het meddela råd om olägenhet uppkommer eller kan
uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. Tanken bakom bestämmelsen är som redovisats i kapitel 9.3.4
att rådgivning skall vara en huvuduppgift och att tillsynsmyndigheterna bör inrikta sig på att söka nå frivilliga lösningar. Utformningen av 40 & speg— lar också detta synsätt genom att ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt denna paragraf normalt skall ges först sedan det visat sig att rät— telse inte kan vinnas genom råd. I brådskande fall eller när det finns särskilda skäl får föreläggan- det ges omedelbart.
Det är enligt utredningen förståeligt att man vid miljö— skyddslagens ikraftträdande betonade företagens fri— villiga medverkan och samarbetet mellan tillsynsor- gan och företag. Utformningen av 40 5 innebär sam— tidigt en begränsning av tillsynsmyndighetens möj— lighet att effektivt förebygga olägenhet genom att rättelse genom råd normalt måste avvaktas innan ett föreläggande om försiktighetsmått ges. En sådan be— gränsning påverkar effektiviteten i tillsynsarbetet och kan medverka till att skapa en osäkerhet om vilka krav som ställs på en verksamhet. Utredningen har tidigare betonat tillsynsmyndigheternas myndig- hetsutövande roll. Utredningen anser därför att 40 % bör få en sådan utformning att tillsynsmyndigheten vid behov direkt kan ingripa med föreläggande om försiktighetsmått.
Miljölovsärenden
Utredningen har som framgått föreslagit en förstärk— ning av egenkontrollen och fastare former för till- synen av tillståndspliktiga verksamheter. Tillsynen av verksamheter för vilka miljö— och hälsoskydds- nämnden meddelar miljölov torde däremot få präglas av större flexibilitet.
För vissa anläggningar kan det finnas anledning att i kontrollprogram föreskriva hur kontrollen skall gå till. I de flesta fall bör kontrollens innehåll kunna preciseras redan i miljölovet. Härigenom kan förfarandet förenklas och samtliga frågor om försiktighetsmått och kontroll regleras i ett beslut. I enklare fall torde det vara till- räckligt med en årlig rapportering där företaget redovisar vidtagna miljöskyddsåtgärder och tar ställning till om man uppfyllt tillåtlighetsreg— lerna och miljölovets krav på försiktighetsmått.
Bland de anläggningar som bör ha en föreskriven egenkontroll kan nämnas avloppsreningsverk, utom möjligen de allra minsta, samt vissa livsmedels- industrier. För vissa anläggningar typ tryckerier, olje— och kemikalielager, fastbränsleanläggningar och värmepumpar bör åtminstone en årlig rapport avges. Förfarandet vid tillsyn när det finns en föreskriven egenkontroll liknar i allt väsentligt det som behandlats när det gäller länsstyrelsernas tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter i kapitel 102.2 och 103.5.1 varför det inte utveck- las närmare här.
De flesta verksamheterna på kommunlistan (miljö- och hälsoskyddsnämnden) torde dock vara av den karaktären att en föreskriven egenkontroll med rapportering inte
är motiverad. Det befriar dock inte utövaren från att ha en sådan egenkontroll att man kan ta ställ- ning till om han följt de försiktighetsmått som med- delats. Sådana verksamheter kan vara skjutbanor och motorbanor där utnyttjandetider och typ av vapen eller fordon kan ha reglerats i miljölovet.
I andra fall kan det gälla anläggning för djur— hållning där gödselvårdsanläggningens dimensio— nering och skötsel är det viktiga medan mätningar
av utsläpp är svåra att genomföra.
Tillsynen över dessa anläggningar bör i huvudsak bedrivas genom inspektioner, vilket är en tillsyns- form som ligger väl i linje med den tradition som finns inom miljö- och hälsoskyddsnämnderna och med tillsynsuppgifter inom andra områden. En samordning med nämndernas tillsyn enligt bl.a. livsmedelslagen, djurskyddslagen och lagen om kemiska produkter bör också vara möjlig.
Ej förprövningspliktiga ärenden
Utredningen har i kapitel 10.3.3 föreslagit att miljö- och hälsoskyddsnämnderna får ansvar även för tillsyn över alla verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Tillsynen över dessa verk- samheter torde huvudsakligen få ske genom in: spektioner på samma sätt som för de miljölovs— pliktiga verksamheterna utan egenkontroll. Även här bör därför samordning kunna ske med tillsyn enligt annan lagstiftning. Speciellt har från miljö— och hälsoskyddsnämnderna som exempel på samordningsmöjligheter framhållits tillsyn över jordbruk med djurhållning enligt djurskyddslagen där tillsyn enligt miljöskyddslagen samtidigt kan utföras. Vissa nämnder har också utfört inven— teringar av olika branscher som underlag för even- tuella åtgärder med stöd av lagen om kemiska pro— dukter och förordningen om miljöfarligt avfall. En tillsyn enligt denna lagstiftning tillsammans med miljöskyddslagen över t.ex. bensinstationer och bilvårdsanläggningar och andra företag som hanterar kemikalier bör kunna bli effektiv och ändamålsenlig.
Det bör framhållas att miljö- och hälsoskyddsnämn— dernas tillsynsansvar enligt utredningens förslag
även kommer att omfatta vägar och flygplatser. Pröv- ningen av dessa verksamheter sker enligt annan lag— stiftning men de omfattas samtidigt också av miljö- skyddslagens tillåtlighetsregler. Tillsynen kan i vissa fall bli en synnerligen kvalificerad uppgift där behovet av allmänna råd m.m. gör sig starkt gäl- lande.
Utredningen är medveten om att tillsynen över det stora antal verksamheter som inte är förprövnings— pliktiga kan bli mycket resurskrävande. Tillåtlighets- reglerna är inte preciserade i form av villkor som för de förprövade verksamheterna. Alternativet att införa miljölovs- eller tillståndsplikt för dessa verksamheter är inte heller effektivt med tanke på det stora antalet enheter vilket innebär att resurser för prövningen därmed dras bort från tillsynen. Enligt utredningen bör därför praxis för tillsynen över de viktigaste branscherna bland dessa verksamheter preciseras ge-
nom av naturvårdsverket samordnat arbete med all—
männa råd m.m.
Föreskrifter
Utredningen har också övervägt möjligheten att i miljöskyddslagen införa ett system med föreskrif- ter för sådana verksamheter som inte är förpröv- ningspliktiga. Exempel på sådana verksamheter är bilvårdsanläggningar som kan ge upphov till vatten- och luftföroreningar samt tandvårdskliniker som sam- mantagna är en av de större källorna till kvicksil— verutsläpp. Det stora antalet verksamheter och alla de typer av utsläpp och störningar som kan förekom- ma gör det emellertid utomordentligt svårt att i lagstiftningen avgränsa ett bemyndigande om före— skrifter. Utredningen har inte heller haft möj- lighet att närmare analysera för vilka verksam—
heter en förbättring och effektivisering av miljö- vårdsarbetet skulle motivera införande av före— skrifter. Rent allmänt kan konstateras att före— skrifter kan vara motiverade för sådana anlägg— ningar som finns i stort antal och som medför på— tagliga miljöproblem samt i de fall där miljö- skyddsåtgärderna lämpar sig för tekniska föreskrif— ter och där tillåtligheten inte är lokaliserings—
beroende.
Redan i dag finns emellertid möjlighet för rege— ringen att enligt 7 & miljöskyddslagen utfärda föreskrifter om utsläpp av vissa slag av avlopps- vatten. De slags avloppsvatten som direkt regleras i lagen är bl.a. pressaft från siloanläggning, urin från djurstall och vassle. Alla dessa har anknyt- ning till miljöpåverkan från djurhållning.
Samtidigt finns det ett stort antal jordbruk med djurhållning för vilka riktlinjer för gödselhante— ringen m.m. för närvarande är preciserade i all— männa råd. Erfarenheterna från hittillsvarande tillsynsverksamhet visar emellertid att en in- dividuell prövning utgående från dessa råd genom utnyttjande av tillsynsbestämmelserna är ytterst resurskrävande. Den praxis som utvecklats visar också att i den utsträckning tillsyn utförs till- lämpas dimensioneringskrav m.m. hämtade från de allmänna råden, varför någon mer ingående indivi—
duell prövning inte sker.
I naturvårdsverkets nyligen framlagda förslag till aktionsplan mot havsföroreningar slås fast att våra havsområden är utsatta för allvarliga miljöhot samt att långtgående föroreningsbegränsande åtgärder måste vidtas både nationellt och internationellt. Åtgärder för att begränsa bl.a. tillförseln av växtnäringsämnen måste ges högsta prioritet. Sam—
tidigt konstateras att jordbruket står för den do- minerande tillförseln av kväve och för en betydande tillförsel av fosfor. I planen föreslås en serie åtgärder av såväl kortsiktig som långsiktig natur. Ett flertal av dessa åtgärder gäller reglering av djurhållning och stallgödselhantering. Verket kon- staterar också att för genomförande av dessa åt— gärder krävs en betydande förstärkning av tillsyns- resurserna.
Mot ovanstående bakgrund och med tanke på behovet av rättvisa och geografiskt väl avvägda krav på jordbruket när det gäller miljöpåverkan föreslår utredningen införande av en ny bestämmelse i an- slutning till miljöskyddslagens 7 5. Bestämmelsen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att utfärda föreskrifter om åtgärder vid djurhållning inom jordbruket för att förebygga vattenförorening.
Tillsynen över sådana verksamheter som utövas av försvarsmakten har nyligen behandlats av riks— dagen med anledning av regeringens proposition (1986/87 135) om ändring i miljöskyddslagen. I ett tillägg till 44 a 5 som reglerar delegation av tillsynsansvar till miljö— och hälsoskydds- nämnderna har tillsyn över försvarsmaktens verksamhet undantagits från delegationen. Ett
förslag från överbefälhavaren att försvarets sjukvårdsstyrelse skulle överta tillsynen över sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten bedömdes som i vart fall f.n. mindre lämpligt.
Utredningen har i slutskedet av arbetet fått en framställning från försvarets sjukvårdsstyrelse angående tillsyn över försvarsmaktens verksam- heter. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att närmare behandla denna fråga som där-
för enligt utredningen får tas upp i annan ord— ning. Den ovan nämnda bestämmelsen i 44 a & bör dock bibehållas och överföras till 38 å som reg- lerar myndigheternas tillsynsansvar.
10.4 Recipientkontroll
Miljöskyddslagen ålägger företag och kommuner att inte bara kontrollera den egna miljöfarliga verksam— heten utan också dess verkningar i omgivningen. Kon— trollprogrammen omfattar därför normalt såväl ut- släpps- som recipientkontroll. Den senare delen skall ge underlag för bedömning av anläggningens verk- ningar i omgivningen (recipienten).
Erfarenheterna av recipientkontrollen på vatten— sidan och den samordning som där skett är goda. Utredningen bedömer därför att ansvaret för sam- ordning av denna del av recipientkontrollen även fortsättningsvis bör åvila länsstyrelsen. Med tanke på att såväl naturvårdsverket som miljö— och häl— soskyddsnämnderna har ett direkt tillsynsansvar över ett stort antal miljöfarliga verksamheter bör frågor om kontrollens närmare utformning lösas i samråd. Möjligheterna till samordning med övrig omgivningskontroll som bedrivs i central, regio— nal eller lokal regi bör också tas till vara i syfte att förbättra underlaget för bedömning av verk- ningarna i omgivningen.
Recipientkontroll i fråga om marken förekommer framför allt kring vissa större punktkällor med be- tydande utsläpp via luft. Behovet av samordning av dessa recipientkontrollprogram är därför betydligt mindre än för vattenrecipientkontrollen. Samord- ningen bör i första hand gälla metoder för kon— trollens genomförande för vilket naturvårdsverket
bör utarbeta allmänna råd liksom för vattenrecipient— kontrollen. Det får sedan ankomma på resp. tillsyns- myndighet att i det enskilda fallet fastställa kon- trollprogram. Dessa allmänna råd för markrecipientkon- troll bör också kunna vara vägledande för de regiona- la och lokala program för övervakning av försurnings- effekter på mark och vegetation som vissa kommuner och länsstyrelser bygger upp.
Recipientkontroll för luftföroreningar har en stark knytning till luftmiljön i större tätorter där inte bara punktkällor utan framför allt bil- trafiken har en avgörande betydelse för luftmiljön. Det är därför enligt utredningen naturligt att kommunerna är huvudintressenter i denna typ av luftmiljöövervakning. Många kommuner har också valt att påbörja mätningar. I t.ex. Stockholmsre- gionen har mätningarna utvecklats till avancerade regionala övervakningsprogram. Också inom detta område finns behov av en metodmässig samordning.
Även andra frågor som rör principer för ansvarsför- delning, inriktning och finansiering medför enligt ut- redningens mening att berörda kommunala och stat- liga intressenter bör diskutera lämpliga lösningar. Därvid bör inte bara luftmiljöutveckling i tätorter behandlas utan även den tidigare nämnda miljööver- vakningen när det gäller mark och vegetation.
10.5 Utbildning och rådgivning
Ett decentraliserat miljöskyddslagssystem fordrar fortlöpande kunskapsförmedling till det stora
antal aktörer som har att svara för lagens till- tillämpning. Det innebär också en spridning av kom- petens och sakkunskap som ökar behovet av samverkan för att systemet skall kunna fungera effektivt. De
olika myndigheterna på central, regional och lokal nivå bör därför enligt utredningen betraktas som en samlad resurs för uppnående av miljöskydds-
lagens mål.
Naturvårdsverket som central sakkunnigmyndighet har, förutom eget tillsynsansvar över vissa verksamheter, som en huvudsaklig uppgift att samordna och stödja miljöskyddsarbetet på regional och lokal nivå. Efter- som miljöskyddslagen är ett av de centrala instru— menten för att lösa många miljöproblem ställs stora krav på naturvårdsverket att överföra och omforma strategier och handlingsprogram till föreskrifter, allmänna råd o.d. samt underlag för tillämpning av miljöskyddslagen. Utvecklingstendenserna inom miljöområdet kommer som framgår av kapitel 14 rent allmänt att ställa ökade krav på naturvårdsverkets strategiutveckling. De föreslagna organisatoriska förändringarna förstärker denna utveckling ytter— ligare.
En förutsättning för att detta komplicerade system skall fungera effektivt är att det finns tillräckliga resurser och kompetens för denna verksamhet och att den sker på ett planmässigt sätt. Utredningen är sam— tidigt medveten om att miljöskyddslagen omfattar
en mångfald verksamheter som medför olika former av miljöpåverkan, vilket gör att det inte är möjligt
för den centrala myndigheten att ha specialistkom- petens inom alla områden.
Det är inte heller rationellt att centralt bygga
upp och vidmakthålla sådan sakkunskap om olika branscher som samtidigt finns på regional och
lokal nivå. Den kompetens som finns och byggs upp inom den samlade myndighetsorganisationen måste följakt— ligen enligt utredningen kunna utnyttjas för arbete med allmänna råd och underlag oavsett var den finns
1 organisationen. Därigenom får också den styrning av genomförande som allmänna råd och liknande indirekta styrmedel innebär en viktig förankring i den prak- tiska tillämpningen. Det innebär exempelvis att branschkunniga på länsstyrelserna bör kunna engage- ras i arbetet med allmänna råd för branscher på länsstyrelselistan. Motsvarande bör kunna gälla för miljö- och hälsoskyddsnämnderna och kommunlistan. Det är också angeläget att finna former för använd- ning av företagens kompetens och erfarenhet i detta arbete. Branschorganisationerna bör här kunna spela en viktig roll.
Fördelarna med ett sådant system är att man dels kan få en återkoppling av erfarenheter från fältet i ar- betet med samordning och stöd, dels kan få ett mer flexibelt och effektivt utnyttjande av branschkunnan— de och specialistkompetens inom hela miljöskyddsor- ganisationen. Nackdelarna är att många parter med olika huvudmän blir engagerade, vilket ställer
stora krav på samordning och samverkan.
Utredningen anser dock att en sådan lösning är vä- sentlig för att ett decentraliserat system för prövning och tillsyn skall kunna utnyttja till— gängliga resurser effektivt. Utredningen är sam- tidigt medveten om att behoven av kunskapsförsörj- ning varierar mellan olika ämnesområden och mellan olika myndigheter vilket kräver prioriteringar i en situation med begränsade resurser.
En grundläggande utgångspunkt för prioriteringen bör vara de strategier och handlingsprogram för att lösa viktiga miljöfrågor som utvecklas centralt och där miljöskyddslagen utgör ett led i genom- förandet. En annan utgångspunkt bör vara länssty- relsernas och miljö— och hälsoskyddsnämndernas behov av allmänna råd för att effektivisera det löpande arbetet. Utredningen har i kapitel 10.3.4
och 10.3.5 pekat på ett antal områden där naturvårds— verket bör ta initiativ till utarbetande av allmänna råd m.m. Därtill finns behov bl.a. av en planmässig produktion av branschvisa allmänna råd för prövning och tillsyn. En översiktlig bedömning ger vid han— den att det finns behov av ett 30-tal sådana kun— skapsdokument för enskilda branscher eller bransch— grupper som omfattas av förprövningsplikten.
Utredningen vill i det sammanhanget fästa uppmärk- samheten på begränsningskungörelsens tillämpning när det gäller utarbetande av allmänna råd m.m. inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. Denna fråga behandlades ingående i miljöskyddsutredningens slutbetänkande Bättre miljöskydd II (SOU 1983z20). Miljöskyddsutredningen förordade därvid att rege- ringen enligt begränsningskungörelsen meddelar undantag från underställningsskyldigheten vad av— ser emissions- och immissionsriktlinjer inom ML:s tillämpningsområde med därtill hörande anvisningar för mätning och kontroll.
Utredningens förslag att förstärka företagens egen— kontroll samtidigt som myndighetsansvaret delegeras ställer som tidigare framhållits stora krav på en effektiv kunskapsförsörjning genom allmänna råd m.m. Dessa krav gör det enligt utredningen nödvändigt att sådana undantag från underställningsskyldig— heten enligt begränsningskungörelsen meddelas, som medger att en planmässig produktion av allmänna
råd m.m. kan genomföras.
Naturvårdsverket bör enligt utredningen som central sakkunnigmyndighet samordna arbetet med kunskaps- försörjning för miljöskyddslagens tillämpning. För att resurserna skall kunna utnyttjas till de mest
angelägna områdena måste verksamheten styras av en produktionsplanering baserad på de anspråksom kom— mer fram från såväl centralt som regionalt och 10-
kalt håll. Ett system av detta slag kräver en ut-
vecklad projektorganisation och resurser att enga— gera expertis från exempelvis länsstyrelser, mil-
jö- och hälsoskyddsnämnder och branschorganisatio- ner. Naturvårdsverket bör i samråd med länsstyrel- serna och kommunerna utveckla lämpliga former för
styrning och planering av verksamheten.
Ett alternativ som kan diskuteras kan vara att in- rätta ett rådgivande organ där naturvårdsverket, koncessionsnämnden, länsstyrelserna och Kommunför— bundet är representerade och som har att ta ställ- ning till inriktning och dimensionering av verk— samheten med hänsyn till tillgängliga resurser inom den samlade miljöskyddsorganisationen.
Arbetet med att utforma allmänna råd m.m. måste kom- bineras med en fortlöpande utbildning för att föra ut ny kunskap och underlätta erfarenhetsutbyte. Utredningen anser inte att det finns anledning
att överväga någon särskild utbildningsorganisa— tion för ändamålet utan de inom stat och kommun etablerade formerna för utbildning bör utnyttjas. För länsstyrelsernas del svarar exempelvis läns— styrelsernas organisationsnämnd för en stor del av utbildningsverksamheten och för miljö- och hälso- skyddsnämndernas del har Kommunförbundet genom dess länsavdelningar en utbyggd utbildningsorganisa— tion. Naturvårdsverket som samordnare av kunskaps- försörjningen bör i samverkan med berörda orga- nisationer utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljöskyddslagens tillämpning.
10.6 ADB-stöd för prövning och tillsyn
Utredningen har i kapitel 9.1 berört det nuvarande ADB-stödet genom MI-Ol som i första hand utnyttjas
av länsstyrelserna.
Mot bakgrund av MI-Ol-systemets brister, ringa ut- vecklingspotential och höga driftkostnader initie- rade naturvårdsverket i samarbete med länsstyrel— serna år 1985 ett projekt (KRUT) med syfte att ta fram ett nytt decentraliserat ADB-system. Avsikten är att även behandla administrativa uppgifter och
mätdata som hanteras inom recipientkontrollen och kalkningsverksamheten. Systemet är tänkt att vara uppbyggt med s.k. basdatorer på varje länsstyrelse som svarar för sin egen databas. Naturvårdsverket har en egen dator för utveckling av systemet och för lagring av vissa delar av länens databaser. Denna del av databasen är tänkt att periodvis över— föras till naturvårdsverket och utnyttjas för sam— manställningar av riksintresse. Projektets upp— gift är att utveckla,konstruera och testa systemet. F.n. pågår konstruktionsarbete och test på några länsstyrelser beräknas ske hösten 1987. Slutrapport med förslag till genomförande planeras till år 1988.
På länsstyrelserna i övrigt sker f.n. en betydande utveckling av ADB-stöd inom olika tillämpningar
på framför allt basdatorer. Dessa ADB—tillämpningar bygger delvis på regionala förutsättningar och in— riktningar och kan därför inte alltid anpassas till alla de olika centrala myndigheternas system som länsstyrel- serna berörs av. Bland de framtida områdena där re— gionala ADB-lösningar kan bli aktuella och där ut— vecklingsarbete pågår tillsammans med planverket kan nämnas länsstyrelsernas kunskapsförsörjning till kommunerna enligt plan— och bygglagen och naturre— surslagen. De flesta länsstyrelser har emellertid
inte några mer omfattande egna resurser för ADB— utveckling varför man i stor utsträckning är be- roende av externt stöd eller samverkan mellan olika län. Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) har i det sammanhanget en väsentlig roll för stöd och samordning till länsstyrelserna.
Aven hos kommunerna sker en betydande ADB—utveckling och inom miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhets- område pågår utveckling av ett datasystem (MIA) i samarbete mellan Kommunförbundet, Kommundata och några kommuner. Systemet är i första hand avsett att utnyttjas på basdatorer. En viss samordning-med naturvårdsverkets och länsstyrelsernas KRUT-projekt sker också.
Utredningens förslag beträffande prövning och till- syn enligt miljöskyddslagen innebär klarare ansvars- fördelning mellan såväl företag och myndigheter som mellan myndigheterna. Den obligatoriska kontrollen som företagen bedriver enligt fastställda kontroll— program utgör basen i tillsyns— och kontrollsystemet. Väl utformade kontrollprogram med rutiner för bear— betning och redovisning av data är en förutsättning för hög kvalitet på den obligatoriska kontrollen. Myndighetstillsynen övergår samtidigt från en detalj- tillsyn till en systemtillsyn över egenkontrollen. Ansvarsfördelningen mellan de tre myndighetsnivåerna innebär vidare att antalet aktörer blir betydligt flera än f.n. genom att miljö- och hälsoskyddsnämn- derna blir prövnings— och tillsynsmyndigheter samt att varje myndighet får ett helhetsansvar för vissa miljöstörande verksamheter.
Sammantaget innebär dessa förändringar att andra krav ställs påhantering av data för tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen. Ett större ansvar för bearbetning av primärdata från egenkontrollen läggs på företagen, vilket minskar behovet av han—
tering av primärdata över utsläpp hos myndigheterna. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna innebär vidare att nuvarande ordning med datainmatning i MI—Ol från miljö— och hälsoskyddsnämnden som till- synsmyndighet till länsstyrelsen som prövningsmyn— dighet inte är nödvändig. Behovet av centralt sam— manhållna ADB-lösningar för administrativt stöd minskar i ett decentraliserat system. Hanteringen av data från prövning och tillsyn bör i det före- slagna systemet med fördel kunna lösas inom ramen för de ADB-rutiner som resp. myndighet utvecklar för administration och kunskapsförsörjning i övrigt. En förutsättning för ett framtida datautbyte är därvid att definitionen av variabler och kodlistor samordnas.
Behov av data för sammanställningar om miljösitua— tionen eller utsläpp av olika slag kan emellertid motivera samordnade ADB-lösningar. Inom recipient- kontrollen på vattensidan finns t.ex. stora behov av ADB-rutiner för att de datamängder som produceras skall kunna utnyttjas rationellt. Som framgår av kapitel 10.4föreslås länsstyrelserna även fort- sättningsvis svara för samordning av recipientkon- trollen på vattensidan. övervakning av för— surningssituationen som länsstyrelserna re— gionalt ansvarar för har nära anknytning till recipientkontrollen. I KRUT utvecklas också en för recipientkontrollen och kalknings- verksamheten gemensam databas.
Utredningen föreslår mot ovanstående bakgrund att målsättningen och inriktningen för ADB på miljöskyddsområdet ses över. Speciellt bör de av utredningen föreslagna förändringarna beträffande ansvarsfördelning för prövning och tillsyn be— aktas. Naturvårdsverket bör dock slutföra KRUT- projektet med målsättning att tillhandahålla ett förslag till informationshanteringssystem för
miljödata till länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Utredningen anser vidare att MI-Ol bör avveck- las snarast och senast i samband med ett genomförande av utredningens förslag beträffan- de miljöskyddslagens tillämpning.
10.7 Branschorganisationernas roll
Många branschorganisationer arbetar sedan lång tid tillbaka med olika miljöskyddsfrågor. Framför allt industrins organisationer arbetar kontinuerligt med att förbättra företagens kunskaper på miljöom- rådet och om gällande regler. Industriförbundet och dess branschföreningar bedriver en fortlöpande intern upplysningsverksamhet genom kurser och kon- ferenser och framtagande av handböcker m.m. Vissa branschföreningar t.ex. kemikontoret biträder även företagen i miljöskyddsärenden medan andra bransch- föreningar sköter motsvarande funktioner med hjälp av konsulter.
Miljöskyddslagens tillämpningsområde berör emeller- tid många olika branscher där de miljöstörande anläggningarna finns representerade i ett flertal olika branschorganisationer såväl inom näringslivet som med anknytning till kommuner. Det är då naturligt att olika branschorganisationer har kom- mit olika långt i sitt engagemang i miljöskydds- frågor beroende på vilken betydelse miljöskydds- frågorna har för de olika branscherna. För t.ex. cellulosa— och kemiindustrin samt kommunernas vatten— och avloppsverk och värmeverk har det sedan lång tid funnits anledning att samarbeta i tekniska frågor. För framför allt branscher med små före- tag eller sådana där miljöfrågorna från investerings-
och driftsynpunkt inte har haft sådan betydelse har fördelarna med samarbete genom branschorga- nisationerna inte varit lika uppenbara.
Utredningens förslag att förstärka egenkontrollens roll innebär samtidigt att ytterligare krav kommer att ställas på många företag. Även inom prövningen innebär förenklingar av prövningsförfarandet och omprövning av villkor att högre krav i många fall kommer att ställas på ansökningar som underlag för tillåtlighetsbedömning och utformning av vill- kor. Denna utveckling talar för att branschorga- nisationerna kommer att spela en än mer betydelse- full roll i framtiden när det gäller att genom rådgivning och utbildning stödja företagen i de— ras miljöskyddsarbete. Exempel på sådana åtgärder är Industriförbundets pågående arbete med att ta fram en särskild miljöskyddshandbok med dels fakta om regelsystemet,dels råd till företagen om hur de bör hantera sina miljöfrågor.
Enligt utredningen bör man ta till vara möjligheterna att samordna delar av branschorganisationernas arbete med den rådgivning och utbildning som vän- der sig till prövnings- och tillsynsmyndigheterna. Utredningen har i kapitel 10.5 berört företagens och branschorganisationernas roll när det gäller framtagande av framför allt branschvisa allmänna råd och annat underlag för myndigheternas prövning och tillsyn. Ett utvecklat samarbete mellan framför allt naturvårdsverket och branschorganisationerna
bör på motsvarande sätt kunna leda till ett ömsedi- digt kunskapsutbyte om miljöskydd och därigenom möj— ligheterna att lösa miljöfrågorna.
11 RESURSBEHOV OCH GENOMFÖRANDEFRÅGOR
11.1 Förslag om resursförstärkning
Beräkningsgrunder
Naturvårdsverket har på utredningens uppdrag ge— nomfört omfattande resursberäkningar både med ut- gångspunkt från dagens miljöskyddslagssystem och med hänsyn till de av utredningen föreslagna för- ändringarna. Det omfattande underlagsmaterialet i form av uppgifter om antal anläggningar m.m. till— sammans med en noggrann precisering av ambitions— nivåer har möjliggjort en sådan dimensionering av resursanvändningen som inte tidigare varit möjlig.
Ett stort antal aktörer är emellertid inblandade med olika uppgifter som kan vara svåra att sär- skilja, varför beräkning av resursförbrukning från metodsynpunkt är en svår uppgift där ett antal antaganden måste göras. Det är således viktigt att framhålla att denna typ av resursberäkningar alltid kommer att innehålla ett visst mått av osäkerhet.
De resursbehov som redovisas avser ett fungerande framtida system varför hänsyn inte har tagits till resursanspråk i samband med omställning till en
ny organisation. På motsvarande sätt utgår bedöm- ningarna från myndigheter med normal personalomsätt- ning. Särskilt vad avser kvalificerade tekniker kan personalomsättningen vara betydligt större än nor- malt vilket innebär större resursanspråk för att ständigt lära upp ny personal.
Resursanvändningen uttrycks i antal personår för handläggare där tillgänglig tid per handläggare be- räknats till 1 080 timmar per år. Det innebär att till
de redovisade tidsuppgifterna skall adderas tid för arbetsledning, administration, service och andra "overhead-kostnader. överslagsmässigt kan man räkna med ett tillägg på 50 % för att få en uppfattning om den totala resursåtgången. Vidare avser beräk- ningarna endast uppgifter som är direkt relaterade till prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och den därtill knutna kunskapsförsörjningen. Resurser för annat miljöskyddsarbete, recipient— kontroll, arbete med föreskrifter, auktorisation av laboratorier och miljörevisorer m.m. har inte medtagits.
Redovisningen av nuvarande resursanvändning grundar sig framför allt på utredningens enkät till läns— styrelserna angående antal anläggningar, riksrevisions— verkets granskning av miljöskyddslagens tillämpning, intervjuer med olika myndigheter och debiterade avgif- ter för prövning och tillsyn. Bedömningen av de fram- tida resursanspråken utgår från en precisering av am- bitionsnivån för framför allt tillsyn, där naturvårds— verket bl.a. beräknat antal tillsynsbesök och genom— snittlig tidsåtgång per anläggning.
I nedanstående tabell redovisas beräkningar av nuva- rande resursåtgång och framtida resursbehov för di— rekt handläggning. För nuvarande system har hänsyn tagits till resursanvändningen hos samtliga miljö- och hälsoskyddsnämnder, således även de som inte har tagit över tillsynsansvar men som deltar i länssty-
relsens tillsynsbesök.
Prövningen — allmänt
För prövningen antas resursbehovet i stort förbli oförändrat totalt sett. Faktorer som bör minska det framtida resursbehovet är ett något mindre an- tal förprövningspliktiga anläggningar samt förenk— lingar i prövningsprocessen med bl.a. färre remissytt-
Tabell
Handläggarresurser för prövning och tillsyn enligt
miljöskyddslagen
Nuvarande system
Antal handläggare
Föreslaget system med mil— jörevisorer för anl. cessionsnämndslistan
EBQYNZNG EBQVNINQ KN 13 14 (inkl. besvärs- ärenden) SNV 13 12 LST 48 32 (inkl. besvärs- ärenden MHN 20 40 94 98 rätten! IILLSYU KN - - SNV 3 19 LST 65 85 MHN 35 97 103 201 TOTALT 197 TOTALT 299
Myndighet
KN
SNV LST MHN
Nuvarande system
13
Föreslaget
system 14
på kon—
randen. Faktorer som talar för ett ökat resursbehov är att prövningen fördelas bland ett stort antal miljö- och hälsoskyddsnämnder, som var och en, bara har ett litet antal prövningsärenden per år.Anta- let ärenden som överklagas kan också komma att öka i ett decentraliserat system, vilket påverkar koncessions— nämnden och länsstyrelserna.
Tillsynen — allmänt
Resursbehovet för tillsyn ökar i förhållande till dagens system som en följd av att utredningen räk- nat med en väsentligt höjd ambitionsnivå i till- synen. Den specialisering och samordning av tillsynen över de största anläggningarna som naturvårdsverkets tillsynsansvar innebär bör i viss mån kunna kompen- sera ett större avstånd till tillsynsobjekten. En rationaliserande faktor bör vara miljö- och hälso- skyddsnämndernas närhet till sina tillsynsobjekt. Det bör observeras att denna höjning av ambi- tionsnivån återverkar på företagens insatser vad gäller den kontroll som skall genomföras enligt fastställda kontrollprogram. Införandet av en obli- gatorisk rapportering, auktorisation av kontroll- organ och miljörevisorer innebär också en väsentligt högre målsättning i tillsyns- och kontrollarbetet. Mot bakgrund av uppskattningen av miljörevisorer— nas beräknade insatser torde det finnas behov av 30—35 revisorer för de 345 företagen på koncessions-
nämndslistan.
Naturvårdsverket
Utredningen har bedömt naturvårdsverkets resursbehov för prövning och tillsyn till ca 30 årsarbetskrafter, vilket innebär en ökning i förhållande till nuvaran- de resursanvändning. Utredningen har därvid utgått
från ett fungerande system med miljörevisorer som innebär att tillsynsmyndighetens besöksfrekvens kan hållas på en låg nivå. Samtliga företag bör dock besökas årligen i samband med genomgång av företa— gens miljörapporter. Därtill kan naturvårdsverket ha anledning att göra sådana inspektioner som är föran— ledda av särskilda omständigheter. Resursåtgången för besök och inspektioner kan uppskattas till ca sju årsarbetskrafter och för arbete med kontrollpro- gram, genomgång av rapporter m.m. till ca tolv års— arbetskrafter. Ett system utan miljörevisorer skulle för att upprätthålla samma ambitionsnivå, kräva en lika stor förstärkning hos myndigheterna.
Rikdagen har med anledning av regeringens proposition (l986/87:135) om ändring i miljöskyddslagen m.m. be— slutat om vissa ändringar av bestämmelserna om miljö— skyddsavgift. Riksdagen har därvid förutskickat att utredningen beaktar de resursbehov ändringen kan med— föra.
Utredningen har som framgått ovan föreslagit att na— turvårdsverket tillförs väsentligt utökade resurser för miljöskyddsarbetet samt att koncessionsnämnden förutom visst marginellt resurstillskott avlastas ti- digare arbetsuppgifter. De föreslagna ändringarna i miljöskyddssystemet bör dessutom enligt utredningens bedömning på sikt medföra att färre ärenden kommer att leda till att miljöskyddsavgift måste utdömas. Utredningen bedömer därför att den beslutade änd- ringen om miljöskyddsavgift ej föranleder ytterliga- re resursbehov hos berörda myndigheter.
Länsstyrelserna
I ett system med ändrad ansvarsfördelning och ökad besöksfrekvens väntas länsstyrelsernas resursbehov bli i stort sett oförändrat i förhållande till nu- varande situation. Tillsynen bör på ett annat sätt än hittills bli en dominerande uppgift för länssty- relserna. Totalt drygt 80 årsarbetskrafter bör kunna ägnas åt tillsyn varav ca 60 årsarbetskrafter för tillsynsbesök. Antalet anläggningar som läns— styrelserna ansvarar för kommer som tidigare fram- gått att minska. Att resurserna trots detta behöver öka beror på den höjda ambitionsnivån - ett till- synsbesök per år bör göras vid de flesta anläggning- arna. I dagsläget är det inte ovanligt att besök sker så sällan som vart femte år och många anlägg— ningar har aldrig blivit besökta. Det bör också framhållas att ett biträde från länsstyrelsernas sida åt naturvårdsverket genom inspektion föran- ledda av driftstörningar och liknande kan fordra vissa resurser. Dessa är dock inte än möjliga att kvantifiera. På motsvarande sätt kan ett stöd till miljö- och hälsoskyddsnämnderna i samband med ge- nomförande av utredningens förslag kräva vissa re—
SUFSEF.
Kommunerna
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna använder i dagsläget ca 55 årsarbetskrafter för handläggning av miljö— skyddsärenden. Av dessa används 15 för remissvar och annat deltagande i prövningsärenden, 5 för egna anmälningsärenden och 35 årsarbetskrafter för eget tillsynsarbete och deltagande vid länsstyrelsernas tillsynsbesök. Den föreslagna decentraliseringen och höjningen av ambitionsnivån innebär att miljö- och
hälsoskyddsnämndernas resursbehov ökar betydligt, från
55 till ca 137 årsarbetskrafter. Även för miljö— och hälsoskyddsnämnderna blir tillsynen resursmässigt en dominerande uppgift. I beräkningarna ingår en över— siktlig uppskattning av tillsynsbehovet för de ca
100 000 verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Denna bedömning är naturligtvis i högsta grad osäker. Det nu beräknade totala resursbehovet för tillsyn på ca 100 årsarbetskrafter kan därför visa sig vara alltför lågt.
Resursbehovet för en enskild kommun har beräknats
av naturvårdsverket på basis av uppgifter om antal anläggningar i ett 60-tal kommuner. Ett genomsnitt
av resursbehovet redovisas för kommuner av olika stor- lek i nedanstående tabell.
Tabell
Handläggarresurser för prövning och tillsyn i ____________________________________________ olika kommuner
Kommunstorlek, Antal Antal Resursbehov inv. kommuner prövnings- pliktiga per kom- totalt anl. per mun
_ kommun Större än 200 000 3 104 1.1 3.3 70 000 - 200 000 18 102 1 18 40 000 - 70 000 28 63 0.7 20 15 000 - 40 000 99 41 0.5 50 Mindre än 15 000 136 21 0.3 41
Som framgår av tabellen är resursbehovet för de större och medelstora kommunerna måttligt i förhållande till kommunens storlek. För kommuner med mindre än 15 000 invånare som normalt har 1 — 2 miljö- och hälsoskydds- inspektörer är det relativa resursbehovet störst.
Utredningen har inte anledning att närmare gå in på konkreta förslag till resursutnyttjande i kommunerna.
Det kan dock konstateras att den resursförstärk— ning som krävs i mindre kommuner innebär särskilda problem. Det torde i de minsta kommunerna vara svårt att motivera ytterligare en tjänst med enbart ökade uppgifter enligt miljöskyddslagen, även om dessa ar— betsuppgifter som framgår av följande avsnitt kan fi— nansieras genom avgifter. I vissa fall kan flera ar- betsuppgifter sammantaget utgöra motiv för ytterligare en tjänst. Andra lösningar som kan övervägas är en samverkan mellan flera kommuner där en gemensam hand— läggarresurs för prövning och tillsyn utnyttjas. Det bör kunna ske antingen genom att flera mindre kommu- ner delar på en tjänst eller att en större kommun tillhandahåller handläggarresurser till mindre grann— kommuner. Sådan samordning av resurser förekommer re— dan i dag när det gäller exempelvis tillsyn enligt djurskyddslagen. Kommunförbundet bör genom sina länsavdelningar kunna medverka till att finna lämp— liga lösningar.
Några företrädesvis större kommuner däribland Stock- holms kommun, har genom delegation tagit över tillsyn över sådana verksamheter där enligt utredningens för— slag det samlade ansvaret för prövning och tillsyn kommer att ligga hos länsstyrelsen, resp. koncessions— nämnden och naturvårdsverket. I dessa kommuner har re- surser och kompetens byggts upp och anpassats till de tillsynsuppgifter kommunen åtagit sig. Enligt utred- ningen finns det därför anledning att överväga om den delegation som redan skett skall upphöra vid genomförandet av utredningens förslag. I första hand bör dock redan tillgängliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt från en samlad miljöskydds— synpunkt. Även för de kommuner som tagit över en betydande del av tillsynen innebär utredningens förslag väsentligt ökade arbetsuppgifter för pröv- ning. Utredningen har emellertid inte haft möjlig- het att närmare analysera förslagets konsekvenser
för den enskilda kommunen i relation till tillgängliga
resurser och nuvarandetillsynsuppgifter Frågan om an-
svarsfördelning för tillsynen mellan miljö— och hälso—
skyddsnämnden och länsstyrelsen vad gäller dessa kommu— ner bör enligt utredningens mening lösas i det enskilda fallet. Avgörande bör därvid vara möjligheterna att få till stånd en rationell och effektiv tillsyn.
Det kan i vissa fall vara motiverat att miljö— och hälsoskyddsnämnden, om man har resurser, även fortsätt— ningsvis utövar tillsyn över vissa verksamheter på länsstyrelselistan. Huvudprincipen bör emellertid vara att tillsynsansvaret följer den uppdragna ansvarsför— delningen. I sammanhanget finns anledning att som ti— digare framhållits peka på möjligheten för kommuner
som har byggt upp resurser för tillsyn att bistå mind-
re grannkommuner i deras arbete.
Utbildning och rådgivning
Medan bedömningen av resursbehovet för direkt myn— dighetsutövning enligt miljöskyddslagen kan baseras på uppgifter om fördelning av ärenden, statistik över tidsutgång m.m. är det betydligt svårare med utbildning och rådgivning beroende bl.a. på att ar— betet styrs av efterfrågan från många aktörer. Ambitionsnivån blir därvid svår att precisera. Enligt naturvårdsverket använder man i dag ca 25 årsarbetskrafter för stödfunktioner av detta slag. Av dessa används ca l4 årsarbetskrafter för framtagande av allmänna råd, rapporter med branschsammanställning— ar m.m. och ll årsarbetskrafter för andra typer av stödfunktioner, bl.a. drift av datasystem för utsläpps—
kontroll, utredningar om överträdelser, utbildning och löpande rådgivning.
I det föreslagna systemet kan kravet på en plan— mässig framtagningav allmänna råd förväntas öka, vilket medför ett större resursbehov. Samtidigt kan vissa andra stödfunktioner bl.a. datasystem
för utsläppskontroll komma att minska i omfattning. Det sammantagna resursbehovet för utbildning och rådgivning m.m. torde därför motsvara ca 25-30 års— arbetskrafter. En del av dessa bör vara fasta re— surser på naturvårdsverket i form av kvalificerade projektledare m.m. medan resterande resurser bör ut- nyttjas för att engagera extern sakkunskap på sätt som diskuterats i kapitel l0.5.
Resursförstärkning sammantaget
Utredningens förslag torde innebära ett sammantaget be- hov av en resursförstärkning på myndighetssidan med drygt l00 handläggare. Huvuddelen av ökningen - drygt 80 årsar—
betskrafter - ligger på kommunerna som i många fall behöver rekrytera ytterligare personal. Den relativa ökningen är dock inte så stor då miljö- och hälso— skyddsnämnderna i dag sammantagna har drygt l 000 handläggare som till viss del arbetar med miljö— skyddsfrågor. Utredningen har också gjort den be— dömningen att det inte bör vara förenat med några särskilda problem att rekrytera kompetent personal för de föreslagna uppgifterna. Som exempel på lämp- liga utbildningar kan nämnas miljö— och hälsoskydds— linjen vid Umeå universitet, miljö— och naturresurs— linjen vid högskolan i Kalmar och universitetens biologlinjer. Det är också troligt att den perso— nal som finns på nämnderna genom omfördelning av arbetsuppgifter kommer att engageras i miljöskydds— arbetet.
Framför allt naturvårdsverket men i hög grad även länsstyrelserna har redan i dag en bred kompetens inom miljöskyddsområdet. Inom vissa områden som framför allt kräver kvalificerade tekniker finns dock i dag avsevär- da problem med en hög personalomsättning och stora svårigheter med nyrekrytering. Framför allt naturvårds—
verkets prövnings- och tillsynsansvar för de största anläggningarna ställer krav på att man har till- gång till kvalificerad personal för arbete med tek— niska miljöskyddsåtgärder.
Det är enligt utredningen nödvändigt att i första hand naturvårdsverket men också länsstyrelserna får till— räcklig expertis och kvalificerad kunskap för att kunna hävda sig i förhållande till de stora före— tagen. Utredningen anser det därför nödvändigt att de statliga miljöskyddsmyndigheterna för dessa upp- gifter får möjlighet att även rekrytera personal med erfarenhet av industriellt miljöskyddsarbete i ledan— de befattning. Denna fråga förtjänar enligt utred— ningen särskild uppmärksamhet.
ll.2 genomförande
Nuvarande brister vid tillämpningen av miljöskydds- lagen är enligt utredningen så pass allvarliga att åt- gärder för att förbättra förhållandena snarast bör vid- tas. Utredningens strävan har varit att så långt möj— ligt lämna konkreta förslag som underlag till beslut
om förändringar av miljöskyddslagssystemet i effekti— viserande riktning. Samtidigt bör framhållas att för— slageni vissa avseenden innebär betydande förändringar som kräver en noggrann planering och resurser för att kunna genomföras.
Framför allt innebär den decentralisering som föreslås helt nya uppgifter för flertalet miljö- och hälsoskydds- nämnder. Nämnderna får en myndighetsroll för såväl prövning som tillsyn som innebär attledamöterna måste kunna vara väl insatta i miljöskyddslagen och dess tillämpning. Miljöskyddslagens uppbyggnad med den in- dividuella prövningen som grund gör att inte minst tillåtlighetsbedömningen och utformning av villkoren
blir av stor betydelse för möjligheterna till en effektiv övervakning av lagens efterlevnad. Utred- ningens förslagkommer därför i ett initialskede att med— föra behov av en betydande insats för utbildning av ledamöterna i landets samtliga miljö- och hälsoskydds— nämnder samt berörda tjänstemän inom förvaltningarna.
Vissa paralleller när det gäller genomförande kan dras med införandet av plan- och bygglagen och naturresurs— lagen där omfattande utbildningsinsatser genomförts under en begränsad period. Genom samverkan mellan fram— för allt bostadsdepartementet, planverket och Kommun- förbundet har en brett upplagd utbildning kunnat genom— föras under förhållandevis kort tid. Goda erfarenheter har också vunnits genom att i länen utnyttja handle— dare från såväl länsstyrelserna som kommunerna.
Såväl staten som kommunerna har svarat för finansie— ringen i samband med införande av PBL. Statens kost— nader har uppgått till l2 milj.kr. varav 4 milj.kr. för utbildning av politiker och tjänstemän i kommu-
nerna.
Enligt utredningen bör dessa erfarenheter tas till vara genom tillämpning av ett liknande tillvägagångs- sätt vid införande av miljöskyddslagen i kommuner- na.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna måste även ha tid och möjlighet att bygga upp en handläggarkompetens för att kunna ta över prövnings- och tillsynsuppgifter— na, Många nämnder har dock redan en sådan erfarenhet och expertis att myndighetsutövningen utan vidare kan övergå till dem. För de mindre kommunerna kan emellertid de föreslagna uppgifterna bli betungande. Utredningen anser därför att miljö— och hälso- skyddsnämndernas övertagande av ansvaret för pröv- ning och tillsyn inte får hindra länsstyrelserna att genom rådgivning under en begränsad övergångs— period bistå nämnderna tills resurser och kompetens
har byggts upp.
Utredningen är medveten om att även ett stort antal andra frågor behöver lösas i samband med genomfö— rande av de föreslagna förändringarna. Möjligen skulle en etappindelning kunna underlätta ett ge— nomförande. De olika förslagen hänger emellertid i stor utsträckning samman varför det är svårt
att lyfta fram några enskilda förslag som kan ge- nomföras oberoende av övriga förslag. Vid en av- vägning mellan tid för förberedelser och plane- ring och önskemål om skyndsamma förändringar av miljöskyddslagssystemet bör enligt utredningen det sistnämnda väga tungt. Utredningen anser dock — med tanke på alla aktörer som är inblandade såväl på myndighetssidan som inom näringslivet — att målsättningen bör vara att de föreslagna föränd— ringarna genomförs den l juli l989.Särskilda till- fälliga medel kommer att behövas för själva genom- förandearbetet.
IE FINANSIERING
l2.l Principen om förorenarens kostnadsansvar
Ansvaret för miljövårdens finansiering regleras som nämnts genom den s.k. Polluter—Pays-Principle (för- kortad PPP), d.v.s. principen om att resp. förorenare själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begränsa störningarna från en verksamhet. Till miljö- vård räknas då olika åtgärder för rening av utsläpp, processändringar, byte av råvaror etc. Principen har tillkommit i internationell samverkan (OECD) och torde främst syfta till att ge likartade förutsättning— ar för företag, branscher och länder när det gäller export, konkurrens o.d.
I Sverige har förorenarnas kostnadsansvar sedermera tolkats på ett vidare sätt (utöver PPP) så att även indirekta miljövårdskostnader inräknas. Det gäller i första hand kostnaderna för de myndigheter som regle— rar och kontrollerar miljöfarlig verksamhet. Dessa verksamheter är numera avgiftsbelagda.
PP—principen handlar primärt om den enskilde förore- narens ansvar. En annan sak är om förorenarna, t.ex. en viss bransch, har ett kollektivt ansvar för sin samlade miljövård. Vem som skall stå för kostnaderna i det fallet är inte givet. Man kan dock konstatera att man både i Sverige och i andra länder genom olika avgifter inte sällan låter hela branscher eller an— vändargrupper "solidariskt" bekosta vissa miljövårds- åtgärder.
l2.2 En internationell utblick
När miljövärden byggdes upp under l970-talet var sub— ventioner — i strid med PP—principen — vanliga såväl i Sverige som utomlands.
I Sverige avvecklades subventionerna i huvudsak redan under 70-talets senare del. Bidrag till kommunal av— fallsbehandling upphörde dock först i början av 80- talet. F.n. utgår bidrag endast till stöd för utprov— ning av ny teknik i fullstor skala från bränsle- miljöfonden. De finansieras genom en särskild avgift på oljeprodukter.
I andra OECD-länder finns en del subventioner kvar, men de har en begränsad omfattning och avser ofta rätt specifika ändamål inom miljövärden t.ex. bidrag till ny miljövänlig eller resurssnål teknik.
En ökande del av miljövärden finansieras via olika fonder som i sin tur bekostas genom olika miljö— skatter— och avgifter på berörda branscher, produk— ter o.d. Detta gäller stora delar av vattenvården
i Europa och den s.k. "Super—fund" i USA. Fonden har tillkommit för att möjliggöra en sanering av områden som använts för dumpning e.d. av miljö— farligt avfall. Inom OECD och EG diskuteras om en sådan delvis kollektiv finansiering är förenlig med PP—principen.
I Japan och USA används miljöskatter— och avgifter även för att bekosta vissa andra kostnader såsom återställning av skadade/förorenade områden Och ersättningar till skadelidande etc.
Som styrmedel för att begränsa utsläpp av förorening— ar har skatter och avgifter inte fått någon nämnvärd betydelse. Det primära syftet är i allmänhet att generera inkomster för olika miljövårdsåtgärder. Om miljöskatterna/avgifterna är tillräckligt höga kan de i praktiken få en styrande effekt.
Även om industriföretag och andra förorenare i de flesta industriländer tvingas betala sin (av "sam— hället" ålagda) miljövård själva, så behöver de nor—
malt inte betala för sådana föroreningar som sker inom tillåtna gränser. Några undantag bör nämnas:
— I Tyskland utgår avgift även för vattenförore— ningar som understiger gällande utsläppsnormer.
— I USA kan en industri i vissa fall köpa sig rät— ten att förorena men endast genom att förmå någon annan att i motsvarande grad minska sina utsläpp.
Internationellt används miljöskatter/avgifter prak— tiskt taget inte alls som självständiga styrmedel (jfr dock USA ovan). De fungerar på sin höjd som komplement till olika regleringar.
l2.3 Finansiering av svensk miljövård - förr
och nu
I enlighet med PP-principen svarar förorenaren -
i huvudsak industrin, kommunerna (hushållen) och
i någon mån jordbruket - för miljövårdskostnaderna (inkl. viss myndighetsutövning).
Näringslivets och kommunernas kostnader för miljö— vård brukar redovisas i en bilaga till regeringens långtidsutredningar. Så har skett sedan år l970 och nu senast i l985 års långtidsutredning. Redovis- ningen avser dock normalt endast prognoser över investeringarna i reningsutrustning o.d. Säkra upp— gifter saknas för driftkostnader (inkl. underhåll), men de torde uppskattningsvis ligga på samma nivå
som investeringarna. Till LU 80 redovisades också
en uppföljning av faktiskt genomförda miljöskydds— investeringar. För de kommunala reningsverken (inkl. avloppsledningar) är drift— och kapitalkostnader unge— fär lika stora. Statistiska centralbyrån genomför f.n. en undersökning som syftar till att kartlägga den sam-
lade resursförbrukningen för miljöskyddet år l985 (SCB, Na 23 SM 8701). Enligt SCB investerades det året 1,2 miljarder kr. i miljöskyddsåtgärder, motsvarande drygt 4 % av de totala investeringarna.
När det gäller den offentliga miljövårdsapparaten (administration, bidrag o.d.) kan man notera en klar tendens till ökad finansiering via olika miljöskatter och miljöavgifter. Under den senaste tioårsperioden har den andel av miljövårdskostnaderna som finansie— ras genom sådana skatter och avgifter ökat från ca 25 % till ca 50 %. Se diagram nedan.
Diagram
Milj.kr.
Anslag Finan-
600
Miljöskatter och avgifter
500 (ca 280 mkr)
400
Finan- siering '
V Miljöskatter / och avgifter "054 (ca 78 mkr) 60 ':.1 Allmänna bud- .Q- getmedel
Q (ca l23 mkr)
300
1)
Allmänna bud- . getmedel . (ca 310 mkr)
200
100
l976/77 1986/87
Diagram: De statliga miljövårdsanslagen/utgifterna l976/77 resp. l986/87 och deras finansiering via all- männa budgetmedel resp. (miljö—) skatter/avgifter (löpande penningvärde).
Räknar man i fast penningvärde har de samlade ansla— gen för miljövärden minskat mellan l976/77 och l986/ 7.
]I
huvudsak = skatten på dryckesförpackningar (77 mkr). Dessutom togs någon miljon kr. in på registrering av bekämpningsmedel (till SNV).
I diagrammet har anslag/utgifter för l986/87 beräk— nats enligt följande:
Myndighetskostnader
(SNV, KemI, Konc.nämndens och länsstyrelsernas naturvårdsen— heter) ca 250 milj.kr. Naturvård (mark + förv.) 78 ” " Åtgärder mot försurningen l63 " " Forskning + PMK 82 ” ” Särskilda projekt l4 " ” Summa 590 milj.kr.
Miljöavgifter/—skatter
Prövning och tillsyn enl. ML (av— gifter) ca 30 milj.kr. Täktavgifter lO " ” Registreringar (KemI) 15 " ” Handelsgödselavgift
Bekämpningsmedelsavgift l00 ” " Skatt på dryckesförpackningar 50 ” " Särskild oljeavgift _Zå " ” Summa 280 milj.kr.
Närmare 50 % av de statliga utgifterna för miljövård finansieras nu med särskilda skatter och avgifter. Kommunernas tunga kostnadsposter för miljövård, ren— hållning/avfallsbehandling och avlopp/avloppsre- ningsverk täcks,i än högre grad av avgifter. I det senare fallet är det fråga om närmare 80 % (VAV l986).
Som framgår av tabellen svarar avgifterna för pröv— ning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (ML) för en förhållandevis liten del, ca l2 %, av de totala avgifterna/skatterna.
Alla skatter och avgifter med koppling till miljön måste självfallet tas ut i ett eller flera led i produktions—, konsumtions—, distributions— eller destruktionsprocessen. Det är ju där föroreningar- na uppstår och motåtgärder behöver vidtagas. Bland olika typer av skatteobjekt kan nämnas:
a) råvaror (typ skog, malm, grus, torv)/markanvänd— ning
b) olika insatsvaror (typ gödselmedel, bensin)
c) konsumentprodukter (typ batterier, förpackningar)
d) utsläpp av föroreningar till luft och vatten (typ 502, NOX, stoft etc.)
e) avfäll (från produktionen eller använda produk— ter
Som framgår av diagrammet ovan har vi i Sverige i huvudsak valt att "miljöbeskatta" olika produkter. Merparten av "miljövårdsinkomsterna" härrör från vissa insatsvaror (handelsgödsel + olja) och konsu- mentvaror (dryckesförpackningar). Den nyligen intro- ducerade "batteriavgiften" kommer att ge ca 15 milj. kr. En avgift på freoner (CFC) har SNV lagt förslag om till regeringen.
Tillåtna utsläpp i luft och vatten får efter veder- börlig prövning och vidtagande av reningsåtgärder ske utan att någon avgift behöver erläggas. Frågan om avgifter kommer då och då upp i miljödebatten men avfärdas inte sällan med argumentet att före- tag m.fl. inte skall få köpa sig rätten till ut— släpp och miljöförstöring. Man bortser då ifrån det faktum att ingen avgift i dag tas ut för "rätten att förorena" i samband med prövningen enligt miljöskyddslagen. "Friköpsargumentet" torde grunda sig på föreställningen att förorenaren med pengars hjälp själv skall få bestämma sina ut— släpps storlek. Något sådant har det dock aldrig varit tal om i Sverige - knappast heller i andra
länder. I Västtyskland har man valt en kombina— tion av avgifter och utsläppsnormer beträffande ut— släppen till vatten. USA torde vara det enda land där man kan köpa sig "utsläppsrätter", men endast till priset av att någon annan minskar sina ut- släpp.
Så länge utsläpp o.d. prövas enligt miljöskyddslagen är det myndigheterna - i sista hand regeringen - som reglerar utsläppens storlek. Först i nästa led kommer eventuella utsläppsavgifter in i bilden. De kan rik- tas mot de tillåtna utsläppen (s.k. restutsläpp) och/ eller otillåtna utsläpp (s.k. överutsläpp). I det se- nare fallet fungerar avgifterna som sanktionsavgifter. En eventuell avgiftsbeläggning av "restutsläppen" innebär att företag m.fl. får ett incitament att
minska utsläppen mer än vad myndigheterna kräver. I båda fallen är meningen med avgiften att minska de faktiska utsläppen inte att möjliggöra ökade ut— släpp. Miljöskadefondsutredningen har i sitt nyligen framlagda betänkande (SOU l987 l5) Miljöskadefond föreslagit att en fond för miljöskador byggs upp via utsläppsavgifter eller faktiska utsläpp.
I detta sammanhang kan nämnas att samtliga hittills- varande svenska miljöskatter och avgifter utom sanktionsavgifterna primärt har ett finansierings- syfte. Samtliga skatter/avgifter är relativt sett så låga att de inte nämnvärt, oftast inte alls, på- verkar beteendet hos dem som betalar dem. "Miljöav- gifterna” fungerar därför inte som styrmedel inom miljövärden. På denna punkt liknar Sverige övriga industriländer.
l2.4 Avgiftsprinciper
Den principiella utgångspunkten för statlig avgifts- belagd verksamhet är full kostnadstäckning, d.v.s.
att hänsyn skall tas till såväl direkta som indi— rekta kostnader.
Den praktiska tillämpningen av denna huvudprincip varierar med hänsyn till ett stort antal faktorer. Exempel på sådana är hur detaljerat statsmakterna fastställt det ekonomiska målet, vilken grad av re— sultatutjämning som är tillåten eller lämplig mel— lan olika verksamhetsområden inom myndigheten och hur det ekonomiska målet skall tillgodoses över tiden. Men även sådana faktorer som vilken grad av frihet som myndigheten har i fråga om val av resurs- volym samt hur beslut om investeringar och hur dessa
skall finansieras spelar in.
Det finns olika sätt att ta betalt i en statlig av— giftsbelagd verksamhet. Ersättningen kan beräknas efter tidsåtgång med hjälp av en s.k. tidtaxa eller en taxa som utifrån vissa beslutsparametrar bestämts
i förväg, en s.k. saktaxa.
Några övergripande regler för konstruktionen av stat— liga taxor har inte ställts upp av statsmakterna. Från allmänna utgångspunkter och ställningstaganden som gjortsi enskilda fall är det dock möjligt att härleda några ideala egenskaper hos en taxa. Dessa egenskaper är närmast av teknisk natur. De tillgodo— ser önskemål som kan ställas upp utöver de hänsyn
av samhällsekonomisk natur som behandlats i det
tidigare.
Delvis är önskemålen inbördes motstridiga, varför man i en given situation kan bli tvungen att stanna för kompromisslösningar. En motsättning kan också uppstå mellan något av önskemålen och den överord— nade ekonomiska målsättningen.
Följande egenskaper är önskvärda:
o Avgiften bör så nära som möjligt svara mot kostnaden för den aktuella prestationen. Detta är en logisk följd av synsättet att av- giften skall anknyta till en direkt motpresta- tion från det allmänna. Ett viktigt generellt argument för kostnadsanpassade avgifter är att de uppfattas som rättvisa i den meningen att man betalar i förhållande till de kostnader som verksamheten orsakar.
o Taxan bör vara enkel och enhetlig samt lätt—
överskådlig för intressenten. Häri ligger fram— för allt önskemålet om att den som ianspråktar en offentlig nyttighet eller finansierar en verksamhet som i allt väsentligt sker på myndig- hetens initiativ om möjligt i förväg skall kunna få besked om eller själv räkna fram den avgift han har att erlägga. Av detta önskemål följer en generell preferens för s.k. saktaxor.
o Taxan bör vara lätt att administrera och följa upp.
l2.5 Taxekonstruktion
I det följande diskuteras vilka för- och nackdelar som är förenade med användandet av tidtaxa resp. sak— taxa.
l2.5.l Tidtaxa
Debitering med tidtaxa är ovanlig inom verksamhet av tillsynskaraktär. Förutom vid prövning och tillsyn
enligt miljöskyddslagen förekommer tidtaxa endast för tillståndsgivning vid datainspektionen.
Fördelar med tidtaxa:
0 En tidtaxa kan anses drabba företagen "rättvist”, eftersom den debiterade avgiften direkt återspeg- lar den faktiska produktionskostnaden. En tid— taxa kan leda till ökat kostnadsmedvetande då det blir tydligt för såväl myndigheten som fö— retaget vad olika prestationer faktiskt kostar. Detta kan stimulera till höjd produktivitet inom myndigheten.
0 Företag som omfattas av tillsyn kan stimuleras till att underlätta myndighetens verksamhet för att tillsynen skall gå snabbare.
Nackdelar med tidtaxa:
o Tidsrelaterade avgifter kan påverka tillsynsar— betet negativt. Flera synpunkter av det slaget framfördes i den studie av kommunernas miljö— och hälsoskyddsnämnder som ingick i RRV:s revi— sion av miljöskyddslagens tillämpning (Dnr l984z933). Bl.a. kan debitering efter tidtaxa leda till sämre personkontakter och press på tjänstemän att göra besöken så korta som möj- ligt. 0m tjänstemännen däremot känner press att göra tillsynsbesök som är ekonomiskt lön— samma, kan de komma att prioritera företag med goda ekonomiska resurser, även om dessa inte är de viktigaste att besöka från miljösynpunkt. En annan negativ effekt av tidtaxan kan vara att företagen undviker att ta kontakt med till— synsmyndigheten.
Som tidigare redovisats är också den nuvarande tidtaxan administrativt krävande. Den har också medfört en alltför låg debiteringsgrad - myndig- heterna tar inte betalt föralla timmar som ägnats åt resp. företag.
0 Ett annat problem med tidtaxa är att det är svårt att i förväg uppskatta såväl företagens kostnader som de berörda myndigheternas intäk- ter.
12-5-2 Saktaxa
En saktaxa innebär en fast avgift. Myndigheten beräk- nar i förväg hur mycket exempelvis en viss prestation skall kosta och företaget eller annan avnämare betalar detta belopp även om den aktuella prestationen för myndigheten kostar mer eller mindre att framställa. Andra slag av saktaxor är fasta årsavgifter, avgifter som sätts i förhållande till tillsynsobjektets om— sättning, s.k. omsättningsavgifter samt kombinationer av årsavgifter och omsättningsavgifter.
Exempel på verksamheter finansierade med saktaxor/ fasta avgifter är den tillsynsverksamhet som bedrivs av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (om- sättningsavgifter), läkemedelskontrollen, kärnkrafts- inspektionen, statens strålskyddsinstitut och datain— spektionen (fasta års/kvartalsavgifter), kemikalie— inspektionen (avgift per tillverkad/importerad pro- dukt oavsett kvantitet) och sprängämnesinspektionen (avgift efter tillverkad/importerad kvantitet), täkt— avgifter (grus, torv, avgift för lovgivet uttag).
Fördelar med saktaxa:
0 En saktaxa i form av en fast årlig tillsyns- avgift för en likartad grupp av anläggningar drabbar alla anläggningar inom gruppen lika oavsett hur omfattande tillsyn myndigheten väljer att göra. En sådan debitering kan av vissa upplevas som mer rättvis. Avgiften blir inte beroende av den enskilde tjänstemannens prioriteringar och snabbhet. Man behöver heller inte av kostnadsskäl dra sig för att kontakta myndigheten. Ytterligare en fördel är att det är möjligt för tillsynsobjektet att förutse kostnaden i förväg, liksom det är möjligt för berörda myndigheter att uppskatta intäkterna i förväg.
0 En saktaxa i form av en fast avgift innebär en förenklad administration.
o Saktaxan är troligen effektivare än tidtaxan vad gäller att erhålla full kostnadstäckning totalt sett för myndighetsarbetet.
Nackdelar med saktaxa:
___—___.—
o Sambandet mellan avgift och prestation försva— gas. En saktaxa i form av en fast avgift kan ge stora skillnader mellan de kostnader som ett visst företag förorsakar den statliga verksamhe— ten och den debitering som drabbar företaget. Även om varje enskilt tillsynsobjekt inte årli- gen erhåller mot tillsynsavgiften svarande tillsyn bör dock sett över tiden detta förhål—
lande jämnas ut.
0 En ytterligare nackdel med fasta avgifter är att dessa är en "bekväm” finansieringskälla
för myndigheten. Incitamenten att ompröva sättet att bedriva verksamheten samt att vid- ta nödvändiga rationaliseringar kan minska.
l2.6 Utredningens förslag till avgiftssystem
12.6-1 Yel_ay_ay91ftssxstsm
Vid val av avgiftssystem är det viktigt att klarlägga huvudsyftet med avgiftsbeläggningen och vilka önskade resp. oönskade styreffekter som uppträder vid olika avgiftskonstruktioner.
Utredningen konstaterar att i detta fall står det fi— nansiella motivet i förgrunden — alla de kostnader som myndigheterna har i sitt arbete med prövning och till- syn enligt miljöskyddslagen skall täckas av avgifter. Utredningen anser vidare att de hittillsvarande er- farenheterna av nuvarande tidsbaserade avgiftssystem, tillsammans med genomgången i föregående avsnitt, ta— lar för en övergång till en s.k. saktaxa med fasta år— liga avgifter.
Utredningen har övervägt huruvida ett sådant fast av— giftssystem skall omfatta enbart tillsynen eller både tillsyn och prövning. Utredningen har därvid funnit, att om det fasta systemets fördelar fullt ut skall upp- nås, bör avgiftsprincipen vara lika för både prövning och tillsyn. I annat fall måste myndigheterna arbeta med två avgiftssystem, vilket skulle medföra ökad ad- ministration och därmed minskad effektivitet i miljö- vårdsarbetet. Utredningens ställningstagande för en i princip sammanhållen prövning och tillsyn talar också för ett enhetligt avgiftssystem. Ett system med fast årsavgift för både prövning och tillsyn får därmed karaktären av en årlig ”koncessionsavgift" för att bedriva någon form av verksamhet som belastar miljön.
Utredningens förslag till effektivisering av miljö— skyddslagens tillämpning innebär en betoning av före— tagens eget ansvar för miljöfrågorna samt ett klar— läggande av myndighetsrollen och myndigheternas upp— gifter. Därmed minskar de styreffekter som annars kan sammanhänga med timbaserade avgifter och hur företa- gen sköter sin egenkontroll och miljöarbetet i övrigt. Utredningen konstaterar också att detfrämst är den ibland omfattande rådgivningen och "konsultbetonade verksamhet” till företag med låga ambitioner i miljö— skyddsarbetet, som inte debiteras fullt ut i nuva— rande avgiftssystem. Enligt vad som framgått i av— snitt l2.3 har utredningen också funnit att de nu- varande avgifterna generellt sett är så låga att de inte har någon påtaglig styreffekt.
Om någon styreffekt skall uppnås måste troligen av— gifterna höjas väsentligt utöver vad som krävs för kostnadstäckning och relateras till exempelvis mängden utsläpp. Det har inte ingått i utredningens arbete att överväga något sådant. Utredningen vill dock fram- hålla att ett fast avgiftssystem lättare kan utvidgas till att också omfatta exempelvis utsläppsrelaterade parametrar än ett timbaserat avgiftssystem. Ett system med utsläppsrelaterade avgifter bör enligt utredningens mening utredas i särskild ordning. Utredningen behandlar också dessa frågor i avsnitt l3.5.2.l0.
12-6 -2 5200201299å_59520299r
Utredningen har i kapitel 9 och l0 redovisat de hand— läggarresurser på olika myndighetsnivåer som erfordras inom miljöskyddssystemet. Där framgår att det samman- lagt behövs ca 330 årsarbetskrafter för direkt hand— läggning och stödfunktioner. Den genomsnittliga lönen för handläggare inom den offentliga miljövårdsadminist- rationen har antagits vara densamma som vid naturvårds- verket, d.v.s. lönegrad 20:04. Till detta har lagts
ett lönekostnadspålägg (arbetsgivaravgifter m.m., 39 %) och ovanpå lönekostnaden en ”overheadkostnad" på l00 % för att täcka personalkostnader (assistenter, chefer m.m.) och omkostnader (lokaler, administrativ service o.d.). Härigenom erhålls en total genomsnitt- lig timkostnad på 333 kr. förutsatt att man kan räkna
med l 080 timmar effektivt arbete med prövning och tillsyn per årsarbetare.
Som framgått av kapitel 7.3.l har utredningen föresla- git en höjd ambitionsnivå vad avser information om miljöfrågor till allmänheten m.m. med i storleksord— ningen 4 milj.kr. I kapitel l0.3.l.3 föreslår utred- ningen att länsstyrelserna tillförs storleksordningen 5 milj.kr. för miljövårdsinriktat utredningsarbete. Vidare föreslår utredningen i kapitel l3.5.2.ll en förbättring av rättshjälpen i miljömål. Kostnader—
na för rättshjälpsförbättringen är som framgår av ovannämnda kapitel svår att uppskatta. Dessa tre för- stärkningsåtgärder är av olika karaktär men är enligt utredningens bedömning indirekta miljövårdskostnader, Utredningen föreslår därför att de finansieras via de fasta avgifterna och att avgiftsförordningen (SFS l986:634) ändras så att den möjliggör sådan finansie— ring.
Utifrån dessa beräkningsgrunder uppgår de sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tillsyn m.m. enligt miljöskyddslagen till ca l30 milj.kr./år i l987 års penningvärde. Därav hänför sig ca 50 milj.kr. till ärendehantering på kommunal niva.
12-6-3 Avgifter;zEenssssiensnämnés:_99b_1änsstx— relselistgrné
För att illustrera hur en fast årlig avgift för både
prövning och tillsyn faller ut har SNV på uppdrag av
utredningen gjort vissa översiktliga och grova be— räkningar baserade på hittillsvarande erfarenheter när det gäller den branschvisa omfattningen av prövning och tillsynsbehov, kombinerade med utred— ningens framräknade egentliga resursbehov. Dessa beräkningar visar att den genomsnittliga årliga av— giften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till mellan 30 - 80 tkr. Därvid bör no— teras att i beräkningarna av myndighetsresurserna för tillsynen av dessa branscher har hänsyn tagits till kravet på miljörevisorer.
Motsvarande beräkningar för länsstyrelselistan ger större variationer relativt sett, beroende på att den dels omfattar fler branscher, dels innehåller större spridning mellan olika branscher vad avser tidsåtgång för prövning och tillsyn. För sådana branscher som större anläggningar för färgning
och beredning av textil, kemikalieframställning
utan kemiska reaktioner och större järngjuterier skulle den genomsnittliga årliga avgiften uppgå till 20 - 35 tkr, för t.ex. större tryckerier, träskydds- behandling och mellanstora förbränningsanläggningar skulle avgiften bli ca 7 - 10 tkr och för övriga
ca l0 — 20 tkr.
Det bör observeras att räkneexemplen ovan visar en genomsnittlig årlig avgift som behöver differentieras ytterligare med hänsyn till företagsstorlek och fre—
kvensen av omprövning m.m.
Utredningen föreslår att naturvårdsverket får i upp— drag att i samverkan med länsstyrelserna och läns- styrelsernas organisationsnämnd (LON) närmare ut- forma taxan för branscherna som omfattas av kon—
cessionsnämnds- och länsstyrelselistan.
12—6 4 A!91f£€£-:_59uu9nlisten
I likhet med annan avgiftsbelagd myndighetsutövning på kommunal nivå föreslår utredningen att miljö— och hälsoskyddsnämnden ges rätt att ta ut avgift för miljölov och tillsyn av verksamhet som erfordrar mil- jölov. Kostnadsuttaget bör grundas på den s.k. självkostnadsprincipen, vilket innebär att avgif- terna endast får uppgå till det belopp som motsva- rar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna bör enligt utredningen anges i en taxa som beslutas av kommun- fullmäktige.
För attfå harmonisering över landet och en taxeprin- cip som överensstämmer med tillståndspliktiga verk— samheter på koncessionsnämnds- och länsstyrelselis— tan föreslår utredningen vidare att avgiften skall vara årlig och inkludera både miljölov och tillsyn.
Utredningens förslag kan innebära att avgifternas storlek kan variera mellan olika kommuner i landet. Utredningen förutsätter dock att Kommunförbundet i
likhet med exempelvis plan- och byggavgifter upp- rättar förslag till normaltaxa varvid viss enhet- lighet över landet kan uppnås.
De tidigare omnämnda beräkningarna visar att den genom- snittliga avgiftsnivån för branscher m.m. på kommunlis- tan kan hamna i intervallet 2 — l0 tkr/år.
l2.6.5 Qverg |Du ngsfråggr_m;u-
En övergång från timbaserat avgiftssystem till ett fast årligt avgiftssystem medför att vissa omställ- ningsproblem kan drabba enskilda företag på ett
oacceptablet sätt. Detta torde i första hand röra företag på koncessionsnämndslistan som antingen ny- ligen varit föremål för kostnadskrävande tillstånds- prövning eller som vid ikraftträdandet av de nya be— stämmelserna är inne i dylik process.
Utredningen föreslår därför att tillståndmyndigheten ges möjlighet att under en övergångsperiod av tre år sänka den fasta avgiften iden omfattning som kan anses befogad med hänsyn till omställningen. Ut- redningen föreslår att SNV ges i uppdrat att närmare precisera dessa regler i samband med utarbetande av
ny taxa.
Utredningen har i kapitel ll.l övervägt möjligheterna för de kommuner som tagit över tillsynen att under vissa förhållanden behålla tillsynsansvaret för verk— samheter på länsstyrelselistan. För dessa anlägg— ningar föreslås att länsstyrelsen administrerar den fasta årsavgiften, men överför 2/3 av denna
till den kommun som ansvarar för tillsynen. En så- dan kostnadsfördelning överensstämmer med den av ut— redningen i övrigt beräknade resursfördelningen mellan prövning och tillsyn.
13 SANKTIONSSYSTEMET
13.1 Sanktionssystemet kring miljöskyddslagen
13-1-1 l01€90i09
Tillsynen av miljöfarlig verksamhet utövas i dagens system av statens naturvårdsverk (SNV) som central tillsynsmyndighet. Fortlöpande tillsyn utövas av länsstyrelserna samt efter särskild delegation av de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
Tillsynen sker genom kontroll av att villkoren för tillstånden efterlevs samt i övrigt av befarat mil- jöfarlig verksamhet. Alla innehavare av verksamhet som nu avses är skyldiga att lämna behövliga upplys- ningar samt tillträde till anläggningarna. Kontrol— len utgörs för verksamheter med tillstånd huvudsak- ligen av egenkontroll genom företagets egen försorg och den bygger på att det skall finnas kontroll- program för företaget att följa. En tillsynsmyndig- het kan om det behövs meddela föreläggande om under- sökning och kontroll av miljöfarlig verksamhet enligt ett särskilt kontrollprogram. Kontroll sker också genom tillsynsmyndighetens egen besiktning.
Tillsynsmyndigheten får alltid meddela brådskande föreskrifter. Vidare får tillsynsmyndigheten för- ordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad, om denne åsidosätter villkor, eller förelägga honom att själv vidta rättelse. I fall där tillstånd inte givits får tillsynsmyndigheten meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. En tillsyns— myndighet kan förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad också i fall där föreläggande om försik— tighetsmått eller förbud meddelats för en till- ståndslös verksamhet. Sådana förelägganden får för-
enas med vite. Koncessionsnämnden kan förbjuda mil— jöfarlig verksamhet som inte är tillåtlig enligt lagen, om tillstånd ej meddelats.
Om en villkorsavvikelse i en tillståndsgiven verk- samhet är betydande får vidare koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksam— heten eller förklara tillståndet förverkat och för— bjuda fortsatt verksamhet. Nya strängare villkor kan föreskrivas i tre andra fall, nämligen
1) 10 år efter tillståndsbeslutet.
2) Dessförinnan om förhållandena i omgivningen änd— rats väsentligt eller ny teknik skulle medföra vä- sentlig förbättring.
3) Om det uppkommer betydande olägenhet som inte förutsågs när tillstånd lämnades.
Genom administrativa påföljder som föreläggande, eventuellt vid vite, skall rättelse åstadkommas när överträdelse av miljöskyddsregler skett. Det straff— rättsliga ansvaret utgör således inte det enda med- let för att trygga efterlevnaden av ML. Det har dock ansetts motverka överträdelser av lagen inte bara på grund av straffhotet utan också på grund av de mora— liska krav som därigenom ställs på dem som har att svara för driften av miljöfarliga anläggningar. Efter ändringarna i ML år 1981 åligger det också uttryckligen tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av ML beivras. I princip skall till- synsmyndigheterna anmäla överträdelser till åtal, såvida inte misstanke om brott visat sig ogrundad eller överträdelsen bedömts som så bagatellartad att straffrihet kan påräknas.
13-1-2 Ergzmemiliéäkxéésléssn
Enligt 45 & ML kan numera den som bryter mot bestäm- melserna i lagen dömas till böter eller till fängel- se i högst två år. Straff kommer i fråga först när någon med uppsåt eller av oaktsamhet åsidosätter förbud, föreskrift eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lagens materiella regler är således inte straffbelagda i sig. Straffansvaret anknyter i stället till själva ohörsamheten mot myndigheternas förbud eller föreskrifter, inte till de befarade eller faktiska skadliga effekterna i miljön.
I ringa fall skall ej dömas till ansvar. Ändringarna i ML år 1981 innebar att straffmaximum höjdes från ett till två års fängelse, vilket medförde en för— längning av preskriptionstiden till fem år. Tidigare hade för straffbarhet i vissa fall behövs att allmän eller enskild rätt kunde kränkas genom gärningen. Detta s. k. kränkningsrekvisit togs bort. I stället undantogs ringa fall från det straffsanktionerade området. Någon närmare vägledning beträffande vad som skall avses med ringa fall lämnas inte i förar— betena utan har i princip överlämnats till praxis. Slutligen har anläggningsinnehavarens informations- plikt i förhållande till tillsynsmyndigheterna straffsanktionerats, liksom skyldigheten att lämna korrekta uppgifter.
I stort sett kan fyra typer av brott urskiljas:
- överträdelse av förbud mot miljöfarlig verk- samhet, som meddelats med stöd av vissa i lagen angivna paragrafer.
- Underlåtenhet att iaktta förprövningsplikten, dvs att inte söka föreskrivet tillstånd hos konces- sionsnämnden eller länsstyrelsen innan verksam-
heten påbörjas eller ändras eller i de fall så krävs, anmäla verksamheten till länsstyrelsen.
— Åsidosättande av villkor eller föreskrifter för verksamheten, vilka meddelats av tillståndsmyn- digheterna med stöd av vissa angivna paragrafer
i lagen.
- Underlåtenhet att iaktta föreläggande om att lämna behövliga upplysningar till tillsynsmyn— digheten eller om att utföra behövliga under— sökningar av verksamheten liksom lämnande av oriktiga uppgifter som har betydelse för till— ståndet eller tillsynen.
13-1.3 åeätäemsléen_i 13-599;_8 & S_990_9_å_2
stxstsz_9rgtzséélten
Som ett efterspel till den s.k. BT-kemiaffären fram- lade brottsförebyggande rådet i PM 1979:6, Krimina— lisering av föroreningar av miljön m.m., ett förslag om att brott mot miljön skulle kriminaliseras också i den allmänna strafflagen och införas i brottsbal— kens 13 kap. om allmänfarliga brott. Bakgrunden till förslaget var att de lagar som fanns inte täckte alla miljöfarliga gärningar samt att de inte till— räckligt effektivt motverkade miljöbrottslighet. Man såg ett värde i att i detta läge söka höja miljö— brottens straffvärde och jämställa dem med de tradi- tionella brotten.
Något omarbetat kom förslaget att resultera i de nuvarande bestämmelserna i 13 kap. 8 a 5 och 9 & 2 stycket brottsbalken om miljöbrott, som förutsätter uppsåt hos gärningsmannen, respektive vållande till miljöstörning, där grov oaktsamhet räcker för straffansvar. Bestämmelserna infördes genom lag 19811469 som trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop, l980/8lzl08, JoU 37, rskr 379). Bestämmelserna
har miljön som uttryckligt skyddsobjekt och gäller inte bara sådan miljöfarlig verksamhet som kan prövas enligt ML utan allt förorenande av mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller ska— dor på djur eller växter som inte är av ringa bety— delse, eller som orsakar annan betydande olägenhet i miljön. Straffansvaret omfattar även fall där någon förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som kan medföra sådana störningar som nyss nämnts eller för— orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning.
I samtliga fall gäller att gärningen inte är brotts- lig om den är tillåten av behörig myndighet eller allmänt vedertagen. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses som försvarlig, skall inte heller dömas till ansvar enligt bestämmelsen.
Straffet för såväl miljöbrott som vållande till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två år. Är miljöbrottet att anse som grovt kan fängelse upp till sex år utdömas.
Det är brottsbalkens straffbestämmelse som skall tillämpas i första hand när en gärning är hänförlig både till ML:s straffbestämmelse och till brottsbal- kens.
13.1.4 Miljöskyddsavgift, förverkande, företags-
Miljöskyddsavgift
En viktig nyhet till följd av 1981 års ändringar i ML var införandet av miljöskyddsavgiften. ML inne— höll inte från början några bestämmelser om sank- tionsavgifter. Behovet av en ekonomiskt verkande
sanktion riktad mot företaget som sådant blev dock snart påtagligt. En straffrättslig sanktion mot en enskild person ansågs inte tillräckligt brottsav- hållande i fall då det kunde finnas lönsamhetsmotiv bakom en överträdelse. Miljöskyddsavgiften i den utformning den fick år 1981 syftar till att elimi— nera ekonomisk fördel vid sådana överträdelser som avses i ML:s straffbestämmelser om brott mot förbud, föreskrifter eller villkor. Det krävs inte uppsåt eller oaktsamhet för att avgiften skall utgå. Av— giftsansvaret är alltså strikt för den fysiska eller juridiska person som utövar den miljöfarliga verk— samheten. Däremot krävs det att överträdelsen med— fört ekonomiska fördelar för denne. Enligt den ur- sprungliga lydelsen krävdes det också att överträ- delsen medförde betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Fråga om miljö- skyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket.
I prop. l986/87:135 föreslogs vissa ändringar i rek- visiten. Störningsrekvisitet skulle tas bort. Där— emot skulle vinningsrekvisitet skärpas. Jordbruks— utskottet tillstyrkte störningsrekvisitets bortta— gande men föreslog att någon skärpning av vinnings- rekvisitet ej skulle ske. Avgift skulle inte utgå i ringa fall (JoU 1986/87 25). Så blev också riksda— gens beslut. Lagändringen (SFS 1987:397) gäller från den 1 juli 1987.
Avgiftsansvarets utformning har varit mycket disku— terad. Både miljökostnadsutredningen och miljö- skyddsutredningen lade fram förslag om miljöskydds— avgift, dock i olika utformning, i sina respektive delbetänkanden Miljökostnader (SOU 1978:43) och Bättre miljöskydd I (SOU 1978 80).
Miljökostnadsutredningen hävdade att derasförslag grundade sig på principen att "förorenaren skall betala'[ (Polluter
Pays Principle), som antagits av OECD år 1972. Ut- redningen föreslog att tillståndsprövningen och tillsynen enligt ML skulle avgiftsbeläggas för att täcka myndighetskostnaderna för denna verksamhet. Vidare föreslog utredningen införande av en särskild avgift för utsläpp av större mängd föroreningar än som omfattades av givna tillstånd, oavsett orsak till överutsläppet.
Avgiftens främsta syfte skulle vara att göra det direkt olönsamt att överskrida fastställda utsläpps- gränser men lönsamt att med olika medel öka drift- säkerhet och kontroll i reningsanläggningar och processer. Den var däremot inte avsedd att ersätta straffpåföljd eller skadestånd. Avgiften skulle så långt möjligt knytas till kontinuerligt mätbara pa- rametrar. Avgifternas storlek skulle fastställas i samband med prövningen av verksamheten.
Miljöskyddsutredningen kommenterade miljökostnadsut— redningens förslag och fann att utredningarna var överens om att straff och avgift i ett nytt system skulle finnas sida vid sida. Miljöskyddsutredningen ville dock ta bort straffsanktionen - depenalisera - för sådana fall där man enligt den gällande ord— ningen endast kunde förvänta sig beskedlig bötespå— följd. I stället borde man spara straffet till så— dana uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser där påföljden borde bestämmas till fängelse. I öv— riga fall borde en sanktionsavgift utgå. Avgiften borde bestämmas i efterhand med hänsyn till omstän- digheterna i det särskilda fallet. Utgångspunkten för fastställande av miljöskyddsavgift borde vara utövarens kostnad för att följa givna villkor eller föreskrifter. Utredningen uttalade sig för ett sys- tem med avgifter, som för varje dygn överträdelsen fortgick skulle uppgå till ett belopp motsvarande två basbelopp eller som motsvarade vinningen i det särskilda fallet, om den var högre. Ansvaret skulle
vara strikt och särskild bevisning om överträdelsens effekter skulle ej behövas. Den frågan skulle anses avgjord i samband med förprövningen.
I propositionen (1980/81:92) om ändring i miljö- skyddslagen diskuterades påföljdssystemet ingående. Departementschefen förklarade, att samhällets syn på miljöbrottsligheten skärpts och att det straffrätts- liga ansvaret borde bibehållas. Om en avgift var enda sanktionen i andra fall än vid grova brott mot ML skulle det kunna ge underlag för en uppfattning att det inte längre vore moraliskt förkastligt att bryta mot lagen. Respekten för bestämmelsernas ef— terlevnad skulle därigenom tonas ned, vilket vore olyckligt. Straffansvaret skulle alltså finnas kvar men det skulle dessutom införas en avgiftspåföljd som syftade till att eliminera den ekonomiska för- delen av en överträdelse av miljöföreskrifter. Det skulle dock inte vara någon förutsättning för av- giftens uttagande att någon fällts till ansvar för brott. Det skulle räcka med att miljöföreskrifter, förbud eller villkor överträtts men inte ställas krav på uppsåt eller oaktsamhet hos någon. Avgiften skulle påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet, i vilken överträdelsen begåtts.
När det gällde avgiftens konstruktion anförde depar— tementschefen, att avgiften bara skulle tas ut i sådana fall då en överträdelse av ML medfört ekono- miska fördelar, dvs en uppskattad skillnad i förmö- genhetsställning mellan den situation som uppkommit genom överträdelsen och den som skulle ha rätt om överträdelsen inte skett. Reglerna skulle ges en obligatorisk utformning. Departementschefen ansåg det dock inte rimligt att frågan om avgift skulle utredas i samtliga fall av överträdelse utan endast där överträdelsen orsakade miljöstörning.
I specialmotiveringen anförde departementschefen bl a följande (5 84).
"En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en företagare underlåter att efterkomma en föreskrift om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar, t ex en skydds- damm som syftar till att hindra skadligt ut- släpp vid tekniska missöden. Eftersom anord- ningen har bedömts vara nödvändig, måste un- derlåtenheten anses ha medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat utsläpp ännu inte hunnit inträffa."
För att inte binda administrativa resurser behövde
det även införas ett krav som angav att avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön.
Avgiften skulle enligt departementschefen ses som en form av förverkande. Om förhållandet mellan förver- kande enligt BrB och avgift enligt förslaget anför— des att avgiftsfrågan borde prövas först, eftersom möjligheterna till uttag av miljöskyddsavgiften var större än förverkandemöjligheterna.
Det skall noteras, att detta i tiden låg före den ändring i BrBs förverkandebestämmelser, som medfört att vinstförverkande kan ske i ett företag om vinst uppkommit till följd av brott i näringsverksamheten (Nu BrB 36 kap 4 5). I prop 1981/82:142 s 28 till denna lagändring angavs som en generell princip, att förverkande inte åläggs när avgiftsskyldighet på grund av brottet föreligger. Har avgiften ännu inte ålagts vid tiden för den allmänna domstolens pröv- ning får domstolen med hänsyn till omständigheterna bedöma sannolikheten för att den kommer att åläggas och hur stor den kommer att bli.
I motiven till ändringarna i ML anfördes vidare att avgiftstalan borde kunna väckas innan det blivit klart om åtal skulle väckas.
Jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande (JoU
1980/81:21) med anledning av propositionen, att ut- skottet i viss mån delade den bedömning som gjorts i en motion att kravet på betydande störningar eller risk för sådana kunde medföra att miljöskyddsintres- set blev åsidosatt. Å andra sidan hade utskottet förståelse för de skäl jordbruksministern anfört, varför utskottet inte ville motsätta sig förslaget. Samtidigt förutsatte utskottet att tillämpningen av det nya avgiftssystemet följdes med uppmärksamhet.
Redan under det första året efter miljöskyddsavgif- tens införande skrev naturvårdsverket till den allt- jämt arbetande miljöskyddsutredningen och anförde att bestämmelserna om miljöskyddsavgift borde ses över. Det var rekvisiten ekonomisk fördel och bety— dande störning som verket vände sig emot.
Ungefär samtidigt behandlade riksdagen en motion (1981/82:1036) vari yrkades en utredning av tillämp- ningen av MLs ansvarsregler. Riksdagen (JoU 1982/83zl7) uttalade, att det inte kunde uteslutas att det alltjämt kunde kvarstå brister i sanktions— systemet och gav regeringen tillkänna att det var angeläget att rättstillämpningen på miljöområdet fortlöpande följdes och att regeringen tog de ini- tiativ till förbättringar i sanktionssystemet som ansågs påkallade.
Miljöskyddsutredningen anförde som svar på SNVs framställning, att utredningen mot bakgrund av riks— dagsuttalandet inte ansåg sig böra föreslå någon ändring beträffande rekvisiten för uttagande av miljöskyddsavgift. (SOU 1983:20 Bättre miljö—
skydd II).
Också under påföljande riksmöte framställdes mo— tionskrav om ändringar beträffande miljöskyddsav— giften (motion 1983/84:1244). Jordbruksutskottet (JoU 1984/85z8) hänvisade till sitt tidigare utta- lande. Detsamma inträffade vid ett senare tillfälle (motion 1984/85:2591, JoU 1985/86:5).
I april 1986 kom ett förslag från naturvårdsverket om ändrat sanktionssystem vid överträdelse av miljö- skyddslagen. Förslaget innebar i korthet följande. Straffsanktionen enligt 45 & ML skulle upphävas i vad avser överträdelse av förbud och åsidosättande av föreskrift eller villkor. I stället skulle miljö- skyddsavgift påföras i motsvarande fall. Kravet på omgivningsstörning skulle tas bort och avsikten var att avgiften skulle tas ut enligt principen om strikt ansvar. Således krävdes det ingen utredning om oaktsamhet eller uppsåt i det särskilda fallet. Syftet var att uppnå ett automatiskt verkande system - på varje överutsläpp eller annan överträdelse skulle följa en avgift. Effekten på miljön skulle inte diskuteras på nytt. Den frågan fick anses av— gjord i och med tillståndsprövningen, varför t ex överutsläpp definitionsmässigt var till skada för miljön. Ekonomisk vinst skulle heller inte vara nå- gon förutsättning för avgiften men storleken av denna skulle beräknas utifrån den ekonomiska för— delen. Avgiften skulle tas ut i administrativ ord— ning och på det sättet dubbla förfaranden undvikas.
Sanktionsavgiften avsågs börja löpa i stort sett från överträdelsens början och utgå till dess rät- telse skett. Syftet därmed var att stimulera till snabb kontakt med tillsynsmyndigheten. Enligt huvud— regeln skulle avgiftens grundbelopp motsvara den dubbla ekonomiska fördelen. Sänkning eller höjning kunde bli aktuell i det enskilda fallet med hänsyn
till omständigheterna, framför allt företagarens förhållningssätt. Förslaget rönte en hel del remiss— kritik. I prop 1986/87:135 om ändringar i ML före- slogs inte några genomgripande förändringar i MLs sanktionssystem. Bl.a. hänvisades till denna utred- nings översyn av miljövårdsorganisationen. Som redan nämnts beslutade riksdagen att störningsrekvisitet skulle tas bort och ringa fall undantas från avgift (JoU 1986/87:25).
Förverkande
Förverkande innebär att till det allmänna dra in vad någon tjänat på brott eller konfiskera hjälpmedel som använts vid brott och andra föremål som kan komma till brottslig användning. Bestämmelser om förverkande finns i 36 kap BrB. Sedan den 1 juli 1982 finns det en bestämmelse i 36 kap 4 & BrB som gäller förverkande vid brott i utövning av närings— verksamhet. Bestämmelsen är tillämplig också på det specialstraffrättsliga området. Om det ej är oskä— ligt skall värdet av ekonomiska fördelar för nä- ringsidkaren, som även kan vara en juridisk person, förklaras förverkat om fördelarna uppkommit till följd av brott som är begånget i utövning av nä— ringsverksamhet. Det krävs inte att näringsidkaren själv är gärningsmannen. Förverkande skall inte ske om det är oskäligt, t.ex. om det finns anledning anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläg- gas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Det värde som skall förverkas får uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständig- heterna när bevisning om vinstens storlek inte kan föras eller är svår att föra. Förverkande skall inte ske när sanktionsavgift kan tas ut.
Företagsbot
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade bl a i uppdrag att konstruera en straffrättslig sanktion som skulle kunna användas också mot juridiska per— soner. Ar 1984 lade kommissionen fram delbetänkandet Företagsbot (Ds Ju 1984:5). Kommissionen fann, att de brottspåföljder som ådöms enskilda befattnings— havare i företag många gånger inte står i rimlig proportion till de ekonomiska eller andra intressen som berörs eller till de skador som en brottslig handling kan åstadkomma. Det var vidare enligt kom- missionen otillräckligt med en ordning där ett fö— retag enbart riskerade de ekonomiska fördelar som ett brott i dess verksamhet gett upphov till. Ibland fanns heller ingen vinst att förverka. Kommissionen föreslog därför en ny sanktionsmetod, företagsbot, som skulle konstrueras som en särskild rättsverkan av brott och kunna ådömas ett företag eller en fö- retagare — även en juridisk person — när brott be- gåtts i verksamheten.
Förslaget har lett till nya bestämmelser i 36 kap 7—10 && BrB som trätt i kraft den 1 juli 1986. I lagstiftningsärendet har poängterats att sanktionen skall ha en bestraffande funktion och att den inte skall användas i vinsteliminerande syfte (prop 1985/86:23, du 13).
Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. I motiven har särskilt miljöbrott och brott mot ML nämnts som exempel på brott av det slag som avses.
Företagsboten skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor.
Om företaget ålagts en sanktionsavgift till följd av brottet bör företagsboten vanligen jämkas eller ef- terges (a prop s 74). Jämkning kan också komma ifrå— ga om det blir aktuellt med skadestånd eller för- verkande.
Regleringen omfattar såväl privat som offentligt bedriven näringsverksamhet. Exempel på det senare är de statliga affärsdrivande verken och kommunala bo- lag liksom näringsverksamhet bedriven i kommunal- lagsreglerade former.
Näringsförbud
Eko-kommissionen lämnade också förslag om närings— tillstånd i vissa branscher som är utsatta för eko- nomisk brottslighet (SOU 1984:8 Näringstillstånd). Samma år lade näringsförbudskommittén fram förslag om på så sätt vidgat näringsförbud, att kravet på konkurs som förutsättning för förbudet slopas (SOU 1984:59 Näringsförbud). Betänkandena har legat till grund för lagen om näringsförbud m m (prop 1985/86:126, NU 1985/86:22). Lagen ger domstolen möjlighet att meddela näringsförbud i fall då en enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyl- dig till brottslighet som inte är ringa eller om han i avsevärd omfattning underlåtit att betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.
13.1.5
I( |... IP? IfD
13.1.5.1 Om vite - allmänt
Statliga och kommunala myndigheter har i många fall genom bestämmelser i den speciallagstiftning som de har att tillämpa givits bemyndigande att förelägga vite. Innebörden av detta är att myndigheten, sam— tidigt som den riktar ett åläggande eller förbud till en viss person - fysisk eller juridisk - kan hota med att adressaten kommer att åläggas att be— tala ett visst av myndigheten bestämt penningbelopp om han trotsar beslutet genom överträdelse respek— tive underlåtelse. Bestämmelser om vitesföreläggan- dets adressat, om beräkningen av beloppets storlek och vitets utformning och utdömande finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen).
13.1.5.2 Vite och straff
Hot om straff respektive vite kan betecknas som in— direkta tvångsmedel genom att båda syftar till att åstadkomma en normefterlevnad utan att hotet behöver realiseras. Straffhotet är emellertid generellt me- dan viteshotet är individuellt; Straffhotet riktar sig mot alla och envar under det att viteshotet ut— formas särskilt för varje enskilt fall. Varken straffet eller vitet är dock tvångsmedel som innebär realiserande av den förpliktelse som åsidosatts utan båda är påföljder för åsidosättandet. Det Vitesbe- lopp som kan komma att tas ut vid överträdelse av det vitessanktionerade föreläggandet bestäms på förhand. Straffet, däremot, utmäts i efterhand inom den av lagstiftaren bestämda latituden. Det innebär, att viteshotet kan "skräddarsys" och därigenom verka på ett effektivare sätt än straffhotet, så länge det rör sig om att söka åstadkomma en efterlevnad av normer vars överträdande anses kunna sanktioneras
genom en påföljd utmätt i pengar. Å andra sidan lig— ger straffhotet fast en gång för alla såsom det be— stämts av lagstiftaren, medan viteshotet kan över- klagas av den som det riktar sig mot. Dessutom kan både vitesföreläggandet och vitesutdömandet överkla— gas. Därför kan effektivitetsfördelen för vitet sä- gas bestå i den psykiska verkan av hotets indivi— duella utformning.
Förhållandet mellan straff och vite har diskuterats mycket i den rättsvetenskapliga litteraturen (se Lavin Offentlig-rättsligt vite I och II och däri anförda arbeten). Enligt en gammal princip som kom- mit till uttryck i 9 kap 8 & rättegångsbalken (RB) får vite inte föreläggas i fall där straffansvar är stadgat. Härigenom har man velat undvika vad som skulle kunna uppfattas som en orättvis dubbelbe- straffning om samma gärning skulle kunna föranleda både vite och straff. Principen innebär, att redan utsättande av vite i ett föreläggande blir otil- låtligt om det i föreläggandet beskrivna förfarandet är kriminaliserat i en lagregel. Principen har dock genombrutits i lagstiftningen. Det kan i vissa fall vara så att en regel innehåller såväl straffhot som
1)
viteshot.
Kumulation av sanktionerna i det särskilda fallet förebyggs ofta genom föreskrift att straff ej får ådömas för en gärning eller underlåtenhet som omfat-
1) Allmänna ordningsstadgan (1956:617), livsmedels— lagen (1971:511), hälsoskyddslagen (1982:1080) är exempel på detta och kombinationsmöjligheten framgår av förarbetena, se prop 1956:43 s 134— beträffande allmänna ordningsstadgan (dock annorlunda; förslag till 17 5 ny ordningslag enligt SOU 1985:24 s 331). I prop 1981/82:219 s 50 anförs att tidigare gällande regler om tvångsmedel som fanns i hälsovårdsstadgan skall överföras till den nya hälsoskyddslagen, vil— ket innebär att förbud och förelägganden enligt la- gen kan förenas med vite även i fall då själva fö- reskriften är straffsanktionerad.
tas av ett meddelat vitesförbud eller vitesföreläg-
1)
gande .
Vitesföreläggande medges i vissa författningar för framtvingande av en engångsprestation vars underlå— tande är straffbelagt, t ex i fråga om underlåten anmälan till bilregistret (91 & bilregisterkungörel- sen). 1 det fallet rör det sig dock inte om en verk- lig kumulation, eftersom underlåtenheten bara be— straffas en gång och viteshotet riktar sig mot fort— satt underlåtenhet och avser att framtvinga presta— tion i framtiden. En särskild fråga är om viteshotet kan utsättas i ett myndighetsbeslut med föreläggande eller förbud om det är stadgat att den som inte iakttar myndighets inidividuella beslut i sådant hänseende kan ådra sig straff för detta. I 8 kap 1 & arbetsmiljölagen (1977:1160) har problemet lösts så, att straff inte ådöms i ett fall då föreläggande eller förbud förenats med vite, i annat fall döms till straff.
En kombination av straffhot och viteshot kan vara motiverad framför allt av nödvändigheten att komma till rätta med fortsatt tredska efter ådömande av straff. Det kan vara betydelsefullt från effektivi— tetssynpunkt att den enskilde är underkastad dubbla hot.
Innebörden av ett förbud att använda både straff och vite mot samma gärning beror på vad som skall anses vara samma gärning. För att s.k. gärningsidentitet skall föreligga krävs att det rör sig om identitet både i tid och rum och dessutom att åtal och före— läggande riktar sig mot samma person. Andra fall om-
1) T ex 27 & fjärde stycket skogsvårdslagen (1979:429), 16 5 första stycket 2 lagen (1982:821) om transport av farligt gods, 28 & lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, även 45 & ML efter den 1 juli 1987 genom nytt sista stycke.
fattas inte av kombinationsförbudet (Lavin, Offent— lig—rättsligt vite I 5. 55). Föreläggandets utform— ning i det särskilda fallet har således stor bety— delse.
Viteshotet kan till skillnad från straffhotet riktas även mot en juridisk person, inte enbart mot en fy- sisk, varför ett dubbelt hot rörande ett visst för— farande kan verka på olika plan, t ex mot ett före- tag och samtidigt mot en driftsansvarig person i företaget.
I förarbetena till viteslagen behandlas också frågan huruvida vite kan föreläggas offentligrättsliga juridiska personer. Frågan har ej reglerats i vites- lagen. Departementschefen anförde (prop 1984/85:96 5 99-100) att kommuner har ansetts kunna föreläggas vite men inte staten i dess offentlig-rättsliga verksamhet. Emellertid kan det enligt departements— chefen tänkas, att staten i vissa situationer upp— träder i utpräglad grad som ett privaträttsligt subjekt, exempelvis i affärsverksamhet i konkurrens med privata företag, mot vilka viten kan riktas. I sådana och möjligen undantagsvis också andra fall borde vite mot staten kunna komma i fråga, anförde departementschefen, som dock överlämnade frågan till rättstillämpningen.
Några fall av Vitesföreläggande mot staten är kända från den praktiska tillämpningen. T ex gällde rätts— fallet RÅ 1977 Ab 188 ett Vitesföreläggande, utfär— dat av en byggnadsnämnd mot statens järnvägar, att forsla bort skrot. Kammarrätten uttalade, att något hinder att förelägga SJ vite inte fanns, och rege- ringsrätten gjorde ingen annan ändring än en juste- ring av tidpunkten för fullgörandet.
Frågan om förhållandet straff — vite har under hös- ten 1986 varit föremål för riksdagsbehandling. På
hemställan av justitieutskottet (JuU 1986/8724) har riksdagen givit regeringen till känna att det behövs en kartläggning av behovet av en effektivare använd- ning av vitesinstitutet.
13.1.5.3 Vitesbestämmelser i miljöskyddslagen
I miljöskyddslagen (l969:387) ML finns bestämmelser om vite och straff, i flera fall som alternativa möjligheter. I MLs straffbestämmelse anges nu att om ett Vitesföreläggande överträtts döms ej till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet (45 & sis— ta stycket ML).
Enligt motivuttalande (prop 1980/81:92 s 62) före- ligger inte något hinder mot kombination av miljö— skyddsavgifter och vite i det enskilda fallet, eftersom skilda syften tillgodoses.
Koncessionsnämnden för miljöskydd och, i vissa fall som anges i miljöskyddsförordningen, länsstyrelse har att pröva ansökningar om tillstånd att utöva miljöfarlig verksamhet. Om sådan ansökan inte upp- fyller de föreskrifter som uppställts i 13 & miljö- skyddslagen skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen. Härvid får vite sättas ut.
Om tillstånd inte givits enligt lagen får tillsyns- myndigheterna meddela förelägganden enligt 40 5 ML om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Åsido— sätter en tillståndshavare villkor som givits i tillståndsbeslutet får tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad eller förelägga honom att vidta rättelse. I sådana före- lägganden får vite utsättas.
Innehavaren av en miljöfarlig anläggning är skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den som utövar en verksamhet, som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Vite får därvid utsättas
(43 5).
Om någon som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vill företa mätning eller liknande på annans fasta egendom kan länsstyrelse föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Länsstyrelsen kan därvid även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada mätinstrument och liknande (51 å).
Ett åsidosättande av villkor kan således föranleda straff i händelse av oaktsamhet eller uppsåt, vites— föreläggande för att framtvinga rättelse och miljö— skyddsavgift i fall då ekonomisk fördel uppkommit.
13.2 Sanktionssystemet i praktisk tillämpning
13-2-1 Eneélémrett
Hos BRÅ gjordes 1985 en genomgång av samtliga anmäl— da brott mot miljöskyddslagen under åren 1980-1984 (Inger Eriksson, Miljöbrott - en dold brottslighet, BRÅ Forskning 198515). Uppgifterna i det följande är delvis hämtade från denna studie men också från en nu pågående studie vid BRA.
En granskning av de anmälningar som hos polisen re- gistrerats som brott mot miljöskyddslagen åren 1980— 1984 visade att endast en tredjedel av de anmälda gärningarna egentligen kunde hänföras till denna kategori. I övriga fall föll gärningarna, i den mån
de över huvud taget var kriminaliserade, under annan speciallagstiftning, vanligtvis på miljörättens om— råde.
Sedan år 1985 redovisades anmälda brott mot miljö— skyddslagen i den officiella statistiken. År 1985 anmäldes 189 och år 1986 anmäldes 214 brott mot mil- jöskyddslagen. Det är emellertid troligt att liksom tidigare en stor del av dessa anmälningar avser gär- ningar som inte faller under miljöskyddslagens be- stämmelser. Varken antalet beslut från åklagarna eller antalet domar tyder på att en verklig ökning skett under de senaste två åren.
Detta innebär att det under 1980—talet hittills an- mälts mellan 40-60 brott mot miljöskyddslagen om året. Under åren 1980—1981 anmälde tillsynsmyndig- heterna ca 15 fall av brott mot miljöskyddslagen per år. Därefter har antalet anmälningar fördubblats. Att tillsynsmyndigheterna ökat sin aktivitet kan förmodligen förklaras av lagändringen år 1981, som innebar att dessa ålades att verka för att överträ- delser mot miljöskyddslagen beivras.
Nedanstående tabell visar vem som gjort anmälan och om anmälan resulterat i åtal eller om förundersök- ningen lagts ned.
Tabell 1. Beslut fattade till följd av anmälan om brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 relaterade 1)
___—___________—_———————
till vem som gjort anmälan
Anmälare Antal Nedlagda Atal Ej klara ____________________________________________________ Tillsyns— myndighe” 113 (46 %) 37 % 39 % 24 % Polis” 42 (17 %) 90 % 5 % 5 % Privatperson 93 (37 %) 88 % 4 % 8 % Totalt 248 (100 %) 65 % 20 % 15 %
_________________—_——————————
* Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
** I anmälan från polis har medtagits anmälan även från brandkår och larmcentral m fl.
Nästan alla anmälningar från privatpersoner eller från polisen läggs ned och leder inte till åtal. Tillsynsmyndigheternas anmälningar å andra sidan har hittills resulterat i ungefär lika stor andel åtal som nedläggande.
Tabell 2. Beslut fattade till följd av anmälan från tillsynsmyndigheterna om brott mot miljöskyddslagen under åren 1980—1984.
_____________________—————-———
År Antal Nedlagda Atal/dom __________________________________________________
1980 16 12 4 1981 15 6 9 1982 30 11 19 1983 30 12 18 1984 22 9 13 _____________________________________________________ Totalt 113 50 (44 %) 63 (56 %)
I) Källa BRÅ Forskning 1985:5 sid 117.
Tillsynsmyndigheternas anmälningar grundar sig van— ligtvis på att det vid kontrollmätningarna fast— ställts en överträdelse av villkoren för verksamhe- ten eller att villkoren för verksamheten åsidosatts på annat sätt. I mycket stor utsträckning rör anmäl- ningarna brott mot förprövningsplikten, dvs att fö- retag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet. Tillsynsmyndighe— ternas anmälningar har oftast föregåtts av en mer ingående bedömning av gärningen samt om det subjek— tiva rekvisitet, dvs uppsåt eller oaktsamhet, kunnat anses uppfyllt.
Vanligtvis har förundersökningen lagts ned med en kortfattad motivering där inte de särskilda omstän— digheter som föranledde beslutet framgår. Helt kort anges oftast "gärningen ej brott" eller "brott ej styrkt". Många fall kan antagligen tillskrivas bris- ter i det subjektiva rekvisitet. Åklagaren har inte kunnat bevisa att uppsåt eller oaktsamhet kan läggas någon ansvarig person till last. överutsläppet eller bristerna i reningsutrustningen kan istället ha be— rott på ekonomiska och tekniska svårigheter över vilka företagen inte kunnat råda, olyckshändelser, missförstånd, oklarheter i villkoren m m, m m.
I en handfull fall har under senaste året förunder- sökningen lagts ned med hänvisning till 23 kap 4 a 5 #1 stycket 1 punkten eller 2 punkten RB, dvs
- om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brot— tet i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än böter,
- om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmel- serna om åtalsunderlåtelse i 20 kap eller om
särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att för— undersökningen läggs ned.
I ett fall som rörde utökning av produktionen utan tillstånd och ändrad verksamhet utan till- stånd lades under 1986 förundersökningen ned med motiveringen att fortsatt utredning skulle kräva experthjälp och leda till oskäliga kost— nader som inte skulle stå i rimlig proportion till sakens betydelse. I "sakens betydelse" har vägts in karaktären på verksamheten, samhälls- nyttan och uppenbara tekniska och ekonomiska svårigheter.
Riksåklagaren har låtit samla in samtliga beslut i åtalsfrågan som åklagarna fattat rörande bl a brott mot miljöskyddslagen och brottsbalkens miljöbrotts— bestämmelse under år 1986. Av dessa avsåg 54 beslut brott mot miljöskyddslagen. I 36 fall lades förun- dersökningen ned alternativt inleddes ej förunder- sökning, 18 anmälningar ledde till åtal och dom.
Antalet domar avkunnade per år har från det lagen trädde i kraft år 1969 till och med år 1979 varit mycket lågt - i genomsnitt ett par domar per år. Lagändringen år 1981 ledde till en relativt sett kraftig ökning av antalet domar även om antalet i absoluta tal inte är särskilt högt.
Tabell 3. Antalet domar rörande brett mot miljö- skyddslagen avkunnade åren 1980-1986. _______________________________________________
Domar per år Fällande Friande
__________________________________________________________
1980 1 -
1981 2 4
1982 3 4
1983 17 3
1984 11 4
1985 10 2
1986 12 1 _____________________________________________________
Totalt 56 18
De brottsliga gärningarna kan i princip delas in i brott mot förprövningsplikten 45 5 1 stycket 2 punk- ten ML och i villkorsbrott 45 & 1 stycket 3 punkten ML.
Tabell 4. Domar som avkunnats under åren 1980—1986 efter gärningstyp. _________________________________________________________ År villkorsbrott förprövningsplikten fällande friande fällande friande .___________________________________________________________
1980 1 1981 1 3 1 1 1982 1 3 1 1983 5 3 12 1984 3 3 8 1 1985 3 1 7 1 1986 7 1 5
Totalt 21 14 35 4
De bestämmelser i brottsbalken som rör miljöbrott (13 kap 8 a &) och vållande till miljöstörning (13
kap 9 5 2 stycket) har i praktiken knappast kommit till någon användning.
En fällande dom har hittills meddelats för vål— lande till miljöstörning. Hovrätten över Skåne och Blekinge dömde i februari 1986 en man för att han av grov oaktsamhet förorenat vattnet i en bäck genom att där skölja en sprututrustning som använts för bekämpningsmedlet Sumicidin, klass 2. Detta trots varningsföreskrifter på förpackningen. Till följd därav hade bl.a. kräftbeståndet och beståndet av laxforell i två dammar och bäcken mellan dessa dött ut.
I ytterligare två fall har åtal väckts för brott mot 13 kap 9 & 2 stycket BrB. 1 det ena fallet har åtalet ogillats, i det andra har den tilltalade dömts för brott mot naturvårdslagen.
13-2-2 !itesférelässenéen
BRA har under våren 1987 tagit in uppgifter rörande i vilken utsträckning instrumentet vite använts för att förmå dem som driver miljöfarlig verksamhet att efterleva miljöskyddslagens bestämmelser samt vilka erfarenheter tillsynsmyndigheterna har av detta. Uppgifter har begärts in från samtliga länsstyrelser och från de 45 kommuner som den 1 januari 1987 hade tagit över tillsynen eller del av tillsynen av mil— jöfarlig verksamhet i enlighet med 44 a & ML. Här redovisas vissa preliminära resultat av undersök- ningen som senare i sin helhet kommer att redovisas i BRÅs regi. Frågorna rörde vitesförelägganden en— ligt 40 och 43 éå ML under tiden från och med lag— ändringen år 1981 till och med den 31 december 1986.
Föreläggande vid vite har av länsstyrelserna använts i sammantaget 160 fall under den aktuella perioden. Nägra länsstyrelser svarar för en mycket stor del av föreläggandena medan man från andra länsstyrelser inte alls använt sig av vitesförelägganden eller endast haft enstaka ärenden. Nästan alla föreläg— ganden har skett med tillämpning av 40 & ML. Endast
i 15 ärenden har 43 & ML åberopats. I 75 % av ären— dena har rättelse skett utan att ytterligare åtgär— der har behövt vidtas. I 10 % av fallen har föreläg— gandet inte haft åsyftad effekt, ofta på grund av att den som föreläggandet riktat sig till saknat tillräckliga tillgångar. I övriga fall är ärendena av olika skäl ännu inte avslutade.
De förelägganden som utfärdats av länsstyrelsen av- ser ungefär lika ofta tillståndspliktig som icke tillståndspliktig verksamhet och gäller åtgärder för att villkoren för verksamheten skall kunna uppfyllas respektive förbud eller försiktighetsmått för den icke tillståndsprövade verksamheten. Vitesbeloppen varierar mellan 5 000 och 300 000 kr.
Av de 45 kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnder som tillfrågats har 30 ännu inte använt sig av något föreläggande med vite enligt miljöskyddslagen. Här kan en förklaring vara att man nyligen övertagit tillsynen eller endast övertagit vissa delar av tillsynen. Ofta har man dock positiva erfarenheter av vite från andra lagar, t ex hälsoskyddslagen. I 76 ärenden har vitesförelägganden förekommit. Så gott som alla förelägganden är utfärdade med stöd av 40 & ML. Endast i något enstaka fall har 43 & åbe- ropats. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna i tre kom- muner svarar för 75 % av vitesföreläggandena. I öv- riga tolv kommuner har man tillämpat föreläggande med vite i några enstaka fall. Förelägganden har, där tidsfristen gått ut, i övervägande antalet ären- den lett till åsyftat resultat. Inte i något fall har vitet dömts ut.
övervägande antalet förelägganden från kommunerna är riktade mot icke tillståndspliktig verksamhet, van— ligtvis privata avlopp eller mindre jordbruk. Vites— beloppet ligger vanligtvis mellan 5 000 och 15 000 kr när vitet är förelagt privatpersoner, runt 50 000
kr när det rör företag i allmänhet och över 100 000 kr för de största verksamheterna.
Från såväl länsstyrelserna som kommunerna har man med några enstaka undantag mycket positiva erfaren- heter av vite. I den mån man har några erfarenheter av straff- och avgiftssanktionerna i miljöskydds- lagen uppges nästan undantagslöst att vitet är ett mer effektivt instrument för att komma till rätta med miljöproblemen. Vitesföreläggandena framtvingar inte bara konkreta lösningar på problemen utan ver- kar också vanligtvis snabbare än straff och avgifts— sanktionerna.
De problem som är förknippade med vitesanvändningen hänger oftast samman med de långa handläggningsti- derna vid överklagande och utdömande av vite. Man har upplevt att en tredskande part omöjliggjort en effektiv användning av vitesförelägganden genom att systematiskt överklaga dels föreläggandet och dels ett eventuellt utdömande av vitet. Samma problem som uppstår när det gäller att slå fast om en överträ— delse av villkor skett gör sig också gällande när ett Vitesföreläggande aktualiseras, nämligen kon— troll- och bevissvårigheter samt problem med oklara villkor. Man har också framhållit att det samråds— förfarande som enligt miljöskyddsförordningens 18 & skall ske med naturvårdsverket är tungrott och för- dröjer ärendena i onödan. Trots de problem som nämnts är de positiva omdömena klart dominerande.
13.3 Internationell utblick
Miljöfrågorna har överallt stor aktualitet och det- samma gäller naturligtvis de med dem sammanhängande lagstiftnings— och rättskipningsuppgifterna. I vart fall i europeiskt lagstiftningsarbete har konstate— ras en allmän tendens, som bryter sig mot en eljest
vanlig strävan till avkriminalisering, att ta de straffrättsliga instrumenten i anspråk i skyddet för miljön. Miljöskyddsproblematiken ger generellt upp- hov till karakteristiska straffrättsliga avgräns— nings- och avvägningsproblem, besvärliga bevisfrågor med avseende på bl.a. orsaksförhållanden och uppsåt, m.fl. problem. Åtals- och straffmätningspraxis kan förete särdrag med relativt sett hög avskrivnings- frekvens och låga straff. Kännetecknande för rätts- området är också en konflikt mellan straffrättsliga, förvaltningsrättsliga och civilrättsliga synsätt. Frågor som framskymtat i det föregående och närmare skall behandlas i följande avsnitt är alltså på in- tet sätt speciella för svenska förhållanden. Även en hastig utblick på utländska förhållanden har därför ett intresse. Den summariska framställningen i det följande bygger på material som välvilligt tillhan- dahållits utredningen av Max-Planck-institutet för utländsk och internationell straffrätt, Freiburg im Breisgau, Tyskland, där det f.n. bedrivs ett brett forskningsprojekt angående straffrättens roll och
funktion inom miljöskyddsarbetetl).
Uppkommande problem har man angripit efter skilda huvudlinjer på olika håll. Enligt en riktning har man, liksom skett i Sverige 1981, sökt främja en- hetlig rättstillämpning och vinna
1) Nothänvisningar ges ej. Förutom på lagtexter och sammanställningar baserar sig emellertid framställ- ningen i väsentlig del på rättsjämförande studier av Gönther Heine; Erkennung und Verfolgung von Umwelts- traftaten im europäischen Rechtsraum samt Umwelts— trafrecht und Umweltkriminalität, att inom kort ut- ges i (Eser/Kaiser) Tredje tysk-sovjetiska collo— quiet rörande straffrätt och kriminologi, Baden- Baden 1987. I fråga om Nederländerna har utredningen haft tillgång till en utförlig rapport av C. Waling, avsedd att publiceras i Eser/Heine; Umweltschutz durch Strafrecht ?, Freiburg. Vidare har anlitats bl.a. ett bidrag av Volker Meinberg till Berlin Con— ference on the Law of the World (Zl-26.7.1985), be- titlat Strafrechtlicher Umweltschutz in der Bundes- republik Deutschland.
allmänpreventiv effekt genom att uppta miljöbrott med självständigt formulerade rekvisit i den cen— trala straffrätten. Denna riktning representeras i mera utpräglad grad av österrike (1976), Portugal (1983) samt DDR (1977) och Förbundsrepubliken Tysk- land (1980).
Den tyska straffrättsreformen kan något närmare be— röras. Före 1980 var i Västtyskland miljöstraffrät- ten väsentligen förlagd till utspridda special- straffrättsliga stadganden avseende brott mot olika förvaltningsföreskrifter. Redan 1960 samordnades och reglerades vattenrätten enhetligt på förbUndsnivå. Under 1970-talet förekom ett mycket omfattande lag— stiftningsarbete, varunder över 600 miljörättsliga lagar och förordningar reviderades och viktig spe- ciallagstiftning kom till stånd. I ett 1978 publi— cerat betänkande konstaterade miljösakkunniga bl.a. ett missförhållande mellan omfattande användning av förvaltningsmakt och straffrättsligt beivrande av miljöskadliga beteenden. Förvaltningsmyndigheternas förhandlingsorienterade inställning ansågs gynna framförallt de stora miljöförorenarna och det var främst den mindre allvarliga miljöbrottsligheten som beivrades. Genom lagstiftning år 1980 integrerades så det straffrättsliga miljöskyddet med den allmänna straffrätten genom att i strafflagen infördes ett kapitel (55 324 ff) med skilda miljöbrott, avseende olika ändamål såsom vattenskydd, luftskydd, ordnad avfallshantering och kontroll av miljöfarliga an- läggningar. Brotten har i det väsentliga prägel av abstrakta farebrott, och de knyter an till förvalt- ningsmyndigheternas tillåtlighetsprövning, dVS de straffbelägger endast förfaranden som är "obefoga- de", "otillåtna" osv.
I motsats till modellen med i den allmänna straff— rätten i generella termer angivna brottsbeskriv- ningar står en annan teknik med blankettstraffbud,
som utan självständiga rekvisit sanktionerar brott mot särskilda miljöskyddsförfattningar av förvalt- ningsrättslig karaktär eller mot myndighetsbud som grundas på sådana författningar. Denna teknik, som sålunda liknar den svenska miljöskyddslagens, är företrädd framförallt i Belgien, Finland, Frankrike, Grekland och Storbritannien, liksom i Kanada och USA. - I fråga om Finland skall likväl anmärkas att där sedan början av 1970-talet pågår ett omfattande straffrättsligt reformarbete. Som ett led i detta har redan 1973 publicerats ett betänkande som sär- skilt gällt miljöbrottslighet. Arbetet fortsätter inom justitiedepartementet, och det är f.n. inne i en fas som omfattar en reform av miljöstraffrätten. Enligt uppgift föreligger ett preliminärt utkast till ett strafflagskapitel om miljöbrott, vars stom— me utgörs av tre allmänt utformade straffbud, syf— tande till en omfattande täckning av miljöfarliga och miljöskadliga gärningar.
När lagstiftaren i första hand har tillgripit tek- niken med att definiera det brottsliga beteendet i allmänna termer, har i regel förutom kravet på visst miljöskadligt förfarande även uppställts krav på särskilda fareeffekter med avseende på människa el- ler miljö. För urskiljandet av misstänkt miljö- brottslighet räcker det då inte med att fastställa själva miljöbelastningen i form av vatten- eller luftförorening eller dylikt; det måste också finnas grund för antagandet av en konkret eller abstrakt fara. Att tillförlitligt styrka sådana effekter är alltid förenat med problem. Den japanska rätten har under intryck av den s.k. minimatakatastrofen upp— tagit en straffrättslig orsakspresumtion i fråga om industriella utsläpp. När mängden av något visst utsläpp kan medföra risk för någon särskild hälso- skada och det visats att sådan skada uppkommit på grund av ett ämne av det slag utsläppet innehållit, antages utsläppet ha orsakat den skadan (& 5 den
japanska miljöstrafflagen). Även från Kanada och Australien anförs exempel på modeller för att komma tillrätta med bevisproblem, nämligen kring vissa slag av utsläppsvillkor. Under vissa omständigheter medges där s.k. prima faciebevisning, som kastar om bevisbördan (miljöskyddslagarna i delstaterna Vic- toria och Ontario, 55 58:3 och 59 respektive 97).
Oavsett hur brotten konstrueras behövs också begrän- sade rekvisit. Ofta har sålunda straffbarheten av ett handlande gjorts beroende av vad som är sedvana i samhället. Liksom i 13 kap. 8 a & BrB finner man alltså begränsningar i det straffbara området i form av krav på att gärningen ej skall framstå som "för- svarlig" eller "allmänt bruklig", utgöra "god jord— brukssed" eller annat dylikt. Sådana begränsningar är mindre precisa och medför svårigheter att ur- skilja det straffbara området. I schweizisk rätt ha man mött en sådan svårighet genom att direkt straff— belägga vissa slags hanteringar av ämnen som är äg- nade att förorena vatten (art. 37:1 schweiziska vat— tenskyddslagen).
Tekniken med blankettstraffbud, som anknyter till förvaltningsrätten, brukar från rättstillämpnings— synpunkt allmänt kritiseras såsom medförande splitt— ring, luckor i straffskyddet och bristande över- skådlighet. Det kan vara problematiskt att finna ut tillämplig norm och att sprida kunskap om gällande rätt. Likaså kan uppdagandet av miljöbrottslighet vara besvärligt; genom blotta iakttagandet kan ett straffbart handlingssätt inte fastställas. Man kan ha problem med tolkningen av förvaltningsbesluten och kontrollsvårigheter. Tekniken har emellertid även fördelar. Det går att få fram noga beskrivna, straffsanktionerade handlingsmönster för det sär— skilda fallet. På så sätt undviks vissa av de svå— Arigheter som tycks följa med den allmänna straff-
rättens självständigt utformade rekvisit. Det har
också påpekats att de förvaltningsrättsliga systemen kan stödjas av den allmänna straffrätten, när denna innehåller straffbud av mera allmän räckvidd, avse- ende ohörsamhet mot myndighetsbud i allmänhet. Be- stämmelser av sådant slag finns i strafflagarna i Frankrike (art. 26:15), Italien (art. 650) och Schweiz (art. 292). Också speciallagstiftningen kan innehålla allmänt avfattade regler om ansvar för generellt otillåtna beteenden på de särskilda rätts- områdena. En sådan regel finns bl.a. i den schwei— ziska vattenskyddslagen (art. 40). Förut har även nämnts särskilda bevisregler i kanadensisk och aus- tralisk delstatsrätt.
Även inom system som bygger på självständigt formu- lerade straffbud är det svårt att komma ifrån bero— endet av förvaltningsrättens intresseavvägningar. Beteenden som godtagits vid en förvaltningsrättsligt betonad tillståndsprövning anses oftast inte böra träffas av straff. Som förut nämnts bygger den tyska allmänna straffrätten på en sådan princip, liksom den svenska gör. Det förekommer emellertid också uttryck för andra synsätt. I den österrikiska strafflagen (& 180 mom. 1) är förorsakandet av fara till liv eller lem för någon annan eller av utbredd fara för annans kreatur genom uppsåtligt eller oakt- samt förorenande av luft eller vatten kriminaliserat i den allmänna strafflagen. Liknande brott finns f.ö. exempelvis i portugisisk och polsk rätt. Den österrikiska straffbestämmelsen frånkänner emeller— tid även rättskraftiga förvaltningsbeslut verkan som straffrihetsgrund när det förelegat konkret hälso— fara. Inom fransk civil- och förvaltningsrätt gäller som princip att tillstånd till prövningspliktiga an- läggningar endast får lämnas under förbehåll för tredje mans rätt. Straffregler kan därför, såvitt gäller ansvarsfrågan, tillämpas utan avseende på vilka villkor som uppställts i förvaltningsrättslig ordning. 1 mål om ansvar för styrkt vållande av
fiskdöd genom utsläpp av industriellt kylvatten, har sålunda i fransk rättspraxis lämnats utan avseende invändningen att utsläppsvattnets temperatur under- stigit fastställt gränsvärde.
Enhetlig förvaltningsrättslig praxis kan främjas genom allmänna riktlinjer i centrala förvaltnings— rättsligt präglade miljöskyddslagar. Sådana lagar finns förutom i Sverige bl.a. i Schweiz, Polen och sedan nyligen Grekland. I Portugal torde sådan lag— stiftning i vart fall vara under behandling. Den danska loven om miljöbeskyttelse (1973 med ändringar bl.a. 1984 och 1986) och den norska Forurensnings- loven (1981 med ändringar bl.a. 1983 och 1985) bär likheter med miljöskyddslagen. Bägge dessa lagar har straffbestämmelser, delvis av blankettkaraktär, men dessa ter sig mera detaljerade och i påföljdshänse— ende också mera nyanserade än de svenska motsvarig- heterna.
överlag finns det på miljöskyddsområdet ett behov såväl av att tillföra de rättsvårdande och överva— kande myndigheterna tekniskt specialkunnande som av att samordna insatserna. Dessa behov kan komma i konflikt med varandra.
I Nederländerna finns det inte mindre än 23 olika myndigheter som sysslar med genomförandet och över— vakningen av miljöskyddet. Enbart på vattenskydds— området finns här, förutom den vanliga polisen, fem skilda myndigheter. I samordnande syfte övervägs inrättandet av en särskild, övergripande miljöpolis— organisation, något som från främst specialiserings— synpunkt övervägs också i österrike. I Nederländerna finns också en specialisering på åklagar— och dom— stolssidan. Detsamma gäller i Belgien, där man efter inrättandet av en miljöstraffrättsligt specialiserad åklagartjänst inom Antwerpens distrikt fått en tyd— lig ökning av antalet fällande domar.
Med avseende på särskilt Nederländerna bör påpekas att miljöskyddsregleringen där återfinns i ett på- tagligt stort sortiment av Speciallagar av ramkarak- tär för skilda miljökomponenter. Den utfyllande normgivningen sker genom regeringsförordningar. Spe- ciallagarna har särskilda straffrättsliga avsnitt. En mera övergripande miljörättslig reglering åter- finns i den s.k. störningslagen (Hinderwet), likaså av ramkaraktär, vilken anger ett tillståndsförfaran- de för prövning och villkorsgivning avseende olika anläggningar. Genom lagstiftning år 1981 har rege- ringen bemyndigats att för vissa anläggningar ut— färda allmänna föreskrifter, som gäller oberoende av tidigare villkor. I straffrättsligt hänseende skall tillfogas att miljöbrotten, som ju ofta begås i nä- ringsutövning, till stor del träffas av straffreg- lerna i den nederländska särskilda näringsstraff— lagen. Därmed följer vittgående befogenheter till bl.a. husrannsakan.
Från samordningssynpunkt har behovet av sådana cen— trala rådgivnings— och tillsynsmyndigheter som det svenska naturvårdsverket och dess skandinaviska mot- svarigheter framhållits. Liknande organ finns bl.a. i Japan.
Det svenska systemet är ett av många som innefattar en kombination av självständigt formulerade allmän- straffrättsliga miljöbrott med förvaltningsrättsligt betonade specialstraffrättsliga blankettstraffbud. Det finns anledning att understryka risken för den försvagning av det straffrättsliga skyddet för mil- jön som kan följa därmed. Kombinationer av detta slag kan nämligen komma att vara behäftade med den dubbla svagheten av vaga allmänstraffrättsliga brottsrekvisit och oklart utformade, alltför kom- promissbetonade förvaltningsbeslut. Sådana olägen- heter bör så långt möjligt undvikas och systemen i möjlig mån utnyttjas i ömsesidigt understödjande
syfte. Vid framtida lagstiftningsreformer kan det kanske vara lämpligt att skilja mellan å ena sidan sådana straffvärda beteenden som var och en kan göra sig skyldig till och å andra sidan sådana brott i näringsverksamhet, där det för miljörätten karakte- ristiska behovet av intresseavvägningar mellan eko- nomi och ekologi gör sig starkast gällande. I litte- raturen (Heine) har framhållits att en sådan dis— tinktion kan vara fruktbar. Likaså har framhållits möjligheten att göra straffrätten mera operativ som miljöskyddsinstrument och minska utrymmet för för- valtningsrättsligt skön genom att författningsvis fastställa tröskelvärden för vad som är tolererbara
utsläpp. 13.4 Analys och probleminventering 13-4-1 Ereélewénfärlise_EilLlésétiftningen
Om rimliga miljövårdskrav ska kunna hävdas så måste effektiva maktmedel stå till tillsynsmyndigheternas förfogande. Ett sådant maktmedel är det straffrätts- liga ansvaret. Detta kan anses brottsavhållande inte bara på grund av hotet om straff utan också på grund av de moraliska krav, som därigenom ställs på de människor som har att svara för driften av miljöfar- lig verksamhet. Den praktiska tillämpningen av mil- jöskyddslagens straffbestämmelse har emellertid va— rit föremål för en omfattande kritik.
Miljöskyddsutredningen (SOU 1978:80) konstaterade att den straffrättsliga delen av miljöskyddslagen var behäftad med påtagliga brister och att den av- hållande effekten var liten. Miljöskyddsutredningens betänkande resulterade i vissa ändringar i miljö— skyddslagens straffbestämmelse, bl.a. togs det s.k. kränkningsrekvisitet bort och straffmaximum höjdes från ett till två år med en förlängd preskriptions—
tid som följd. Utöver detta infördes en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att anmäla överträdelser till åklagaren för eventuellt åtal. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1981.
Antalet anmälningar om brott mot miljöskyddslagen som resulterat i åtal och dom har i och för sig ökat efter lagändringen. En rad rapporter från bl a na- turvårdsverket (SNV) och riksrevisionsverket (RRV) visar dock att bristerna i miljötillsynen är omfat- tande och att många överträdelser inte beivras eller ens, av olika skäl, kan beivras.
Förklaringen till att miljöskyddslagens straffbe- stämmelserintefungerar effektivt får sökas på flera håll. Till stor del kan problemen hänföras till re— sursbrister och tekniska svårigheter. Utredningen har i annat sammanhang utförligt behandlat dessa problem. Här skall därför framför allt behandlas de problem som kan hänföras till själva lagstiftningens utformning och dess tillämpning.
Miljöskyddslagen innehåller både civilrättsliga, offentligrättsliga och straffrättsliga moment. Ef- terlevnaden av miljöskyddslagens materiella regler tryggas i första hand genom reglerna om koncessions— plikt, tillsyn och befogenhet för myndigheter och enskilda att föra talan. Straff kommer i fråga först när förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen åsidosätts.
Miljöskyddslagens materiella regler straffsanktione- ras inte direkt men väl i stor utsträckning indirekt genom generella eller individuella föreskrifter. Det förhållandet att miljöskyddslagen i princip är kons— truerad som en s k ramlag med blankettstraffbud har
visat sig kunna medföra vissa svårigheter vid till—
lämpningen.
I ett fall lade åklagaren ned förundersökningen beträffande utsläpp av urin från djurstallar i ett vattendrag med hänvisning till att tillåt- lighetsregeln i 7 & ML som behandlar utsläpp av avloppsvatten inte var straffsanktionerad.
Kommentar: Regeringen har med tillämpning av 10 & ML som är kopplad till en ansvarsbestäm- melse i 45 & ML föreskrivit att utsläpp av urin inte får ske utan tillstånd. Utsläpp av urin från djurstallar utan särskilt tillstånd är därför straffsanktionerat.
Bilden kompliceras ytterligare av att de regler som har betydelse för den yttre miljön är spridda i ett stort antal lagar vilket har bidragit till att i princip likartade gärningar i praktiken bedömts helt olika. Det finns också gott om exempel där gärningar som anmälts som brott mot miljöskyddslagen avskri- vits på grund av att gärningen ej varit straffsank- tionerad. I många av dessa fall har man på goda grunder kunnat ifrågasätta om inte någon annan spe- cialstraffrättslig bestämmelse än miljöskyddslagens eller rent av brottsbalkens miljöbrottsbestämmelse borde ha varit tillämplig. De många specialstraff- rättsliga bestämmelserna inom miljörätten griper å ena sidan in i varandra och lämnar å andra sidan verkliga eller skenbara "luckor". Detta medför att det kan vara svårt att avgöra vilken bestämmelse som bör tillämpas. I vissa fall kan det leda till att i och för sig "straffvärda" gärningar så att säga fal- ler mellan två stolar. En utförligare redogörelse för nu berörda förhållanden lämnas i bilaga 8 till
detta betänkande.
Allmänt kan sägas att det förhållandet att den mil— jörättsliga lagstiftningen är omfattande och svår- överskådlig också har bidragit till att minska ef- fektiviteten vid rättstillämpningen. Därtill kommer de särskilda problem som är förknippade med de indi- viduella föreskrifter som utfärdas med stöd av la- gen, dvs villkor i tillståndsbeslut. De villkor som tillståndsmyndigheterna fastställer för miljöfarlig
verksamhet är avgörande för tillsyn och kontroll av verksamheten och utgör dessutom en av grundstenarna i miljöskyddslagens sanktionssystem. Enligt lagen förutsätts, som princip, att för att en miljöfarlig verksamhet över huvud taget skall få drivas så skall villkoren uppfyllas. De problem som kan hänföras till tillståndsvillkoren rör såväl utformning och tolkning av villkoren som den betydelse som till- ståndsbesluten tillmäts av de rättstillämpande myn- digheterna.
13 4-2 IillätånéåPEä195e05_9£fermnins_esb Eglknins
I propositionen till miljöskyddslagen (prop 1969:28) framhålls att eftersom tillståndsbesluten har vikti- ga rättsverkningar är det nödvändigt att beslutet noggrant anger den verksamhet som tillståndet gäl- ler. Däremot har man inte angett något närmare om hur villkoren skall vara utformade.
Enligt 18 & ML skall i tillståndsbeslutet anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Paragrafen anger formen för villkoren men inte vilket materiellt innehåll ett villkor skall ha. Villkorsinnehållet är ett resultat av den prövning som föregått villkorsskrivningen. Prövningen grundar sig på tillåtlighetsreglerna (4-6 55 ML) och är en avvägning för att göra verksamheten förenlig med dessa regler. En avvägning görs således mellan miljöintressena och samhällsintressen i öv- rigt, mellan tillgänglig reningsteknik och kostnad för denna och de olägenheter som verksamheten kan medföra för miljön.
Koncessionsnämnden har i ett uppmärksammat till- ståndsärende gjort följande uttalande: (Koncessions-
nämnden för miljöskydd, beslut 1985-90-11, Nr 154/85).
"Tillåtlighetsprövningen utmynnar så småningom i ett beslut. Vid bifall till tillståndsansök— ningen skall — enligt 18 & miljöskyddslagen — i tillståndsbeslutet noggrant anges den miljöfar— liga verksamhet som tillståndet avser 'och de villkor som skall gälla'. En tillåtlighetspröv- ning kan, som redan nämnts, omfatta en mängd frågor. Att låta tillståndsbeslutet omfatta alla dessa frågor i form av villkor skulle göra besluten ohanterliga och svåröverskådliga. Där— för innehåller besluten vanligtvis dels ett s.k. allmänt villkor (såsom villkorspunkt 1) som ålägger sökanden att bedriva den sökta verksamheten — inklusive åtgärder för att re— ducera vatten— och luftföroreningar och andra störningar för omgivningen - i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden i ansöknings- handlingarna och i övrigt i ärendet angett el— ler åtagit sig, dels ett antal s.k. särskilda villkor. Sistnämnda villkor bör i princip gälla sådana skyddsåtgärder, försiktighetsmått och begränsningar av verksamheten som är speciellt viktiga från tillåtlighetssynpunkt och efter— levnaden av samma villkor — liksom av det all— männa villkoret - utgör en absolut förutsätt- ning för att det tillstånd till vilket villko- ren är knutna skall få utnyttjas av tillstånds— havaren."
Villkoren fungerar i det straffrättsliga sammanhang— et som brottsbeskrivningar. Under senare år har en hel del kritik riktats mot innehåll och/eller formu- leringar av tillståndsvillkor. Bland annat har på— pekats att villkor ofta inte är tillräckligt precist eller stringent formulerade.
Koncessionsnämnden har bl.a. i det tidigare nämnda beslutet (nr 154/85) bemött denna kritik. Generellt sett gäller i och för sig, menar koncessionsnämnden, att ett tillståndsbeslut skall utformas så att miljöskyddslagen i sin helhet skall kunna tillämpas på beslutet. Med hänsyn till den verklighet som kon— cessionsnämnden har att ta ställning till — i huvud- sak redovisad i det utredningsmaterial som parterna presenterar — händer det dock emellanåt att ett
villkor kan få ett innehåll som, vid en eventuell överträdelse, ej är tillräckligt otvetydigt från åtalssynpunkt men som är helt korrekt från tillåt- lighetssynpunkt enligt miljöskyddslagen.
Ett villkor som är flexibelt utformat och som lämnar ett utrymme för anpassning till förbättrad teknik m.m. skulle kunna tänkas i praktiken vara bättre för skyddet av miljön. Problemet är emellertid att ett sådant villkor kan sätta lagens sanktionsbestämmel- ser ur spel, eftersom möjligheten att kontrollera verksamheten försvåras om det inte är klart avgrän- sat vad som åligger företaget i fråga.
Av beslut som fattats i åtalsfrågor, av domar röran— de brott mot miljöskyddslagen, uppgifter från till- synsmyndigheterna m.m. framgår att en stor del av gällande tillståndsvillkor är sådana att miljö- skyddslagens kontroll- och sanktionssystem urhol- kats.
Denna uppfattning vinner också stöd bl.a. i de upp- gifter som naturvårdsverket inhämtat genom en rad nyligen genomförda branschvisa tillsynskampanjer.
Av naturvårdsverkets rapport 3087, Tillsynskampanj för Järn- och stålindustrin framgår att villkoren i den branschen är komplicerade och svårtolkade.
Landets 31 stålverk har granskats utifrån utsläpps— villkor, utsläppta föroreningsmängder, kontrollpro— gram och årsrapportering. Efter en genomgång av villkoren konstaterades bl.a. att följande brister förelåg:
- Många villkor är föråldrade. Eftersom det inte sker någon uppdatering av villkoren, speglar villkoren den kunskapsnivå och de förhållanden som gällde när de skrevs.
Tillståndsmyndigheterna överlåter ofta till tillsynsmyndigheten att avgöra en viss fråga (delegering). Delegering av någon form förekom i 29 % av villkoren och i ytterligare 23 % av villkoren angavs att åtgärder eller liknande skulle utföras i samråd med tillsynsmyndighe- ten.
Villkor och kontroll överensstämmer i vissa fall inte, t.ex. kontrolleras stoftutsläpp från stålindustrin som är satta som månadsmedelvär- den genom mätningar som görs vart tredje år. I några fall görs inte alls några mätningar.
SNVs inspektioner visade flera fall där villkoren
överskridits samt ett modligen överskridits detta på grund av att att mätningar saknats
antal fall där villkoren för- men där man inte lyckats visa villkoren varit oklara eller eller varit osäkra.
Kontrollen av att villkor följs utförs till övervä—
gande del av företagen själva. Kontrollprogrammen ger tillsynsmyndigheterna en möjlighet att styra kontrollen och är därför viktiga. Genomgång av kon- trollprogrammen visar att dessa har stora brister. Sammantaget granskades 31 kontrollprogram. Vad gäl- ler t.ex. kontrollen av luftföroreningar visade det
sig att en tredjedel av kontrollprogrammen saknade uppgifter om var provtagningen skulle ske, vilka luftföroreningar som skulle mätas och hur ofta man skulle mäta. Så gott som alla kontrollprogram saknar uppgift om hur man skall utföra provtagningarna.
Riksrevisionsverket har i en av utredningen förut
berörd förvaltningsrevision av miljöskyddslagens
tillämpningl) ingående granskat tre länsstyrelsers
1) Miljöskyddslagens tillämpning - granskning uti-
från regional nivå. (Dnr 1984:O33.)
arbete med prövning och tillsyn enligt miljöskydds- lagen.
Det konstateras att villkoren inte är tillräckligt entydiga och kontrollerbara och att kontrollprogram- men inte är kongruenta med villkoren. Därför visar egenkontrollen inte om villkoren följs. Ibland sak— nas utsläppsgränser. Det råder ofta oklarhet om hur villkoren skall tolkas. RRV bedömde att mellan 1/3 och 1/4 av alla besluten behöver omprövas på grund av att de innehåller oklara villkor. En stor del är över tio år gamla men omprövningstakten är låg. Kon- trollprogram saknas i stor utsträckning eller är föråldrade eller innehåller andra brister.
13.4.2.1 Oklara villkor
Vid rättstillämpningen är gränsdragnings- och tolk- ningsproblem vanliga när det gäller villkor enligt miljöskyddslagen. En av de vanligaste invändningarna vid påstående om villkorsöverträdelse är att man från företagets sida tolkat det aktuella villkoret på annat sätt än tillsynsmyndigheten.
Strafflag skall i princip tolkas restriktivt. Detta får till följd att åklagaren inte har någon möjlig— het att driva åtalet om villkoret är tvetydigt eller oklart. Det finns en rad exempel där åklagaren inte inlett alternativt lagt ned förundersökningen på grund av sådana brister i villkoren.
Ett sådant exempel är frågan om luftfartsverket hade överträtt de villkor som getts för Bromma flygplats.
I tillståndsbeslut år 1979 föreskrev konces- sionsnämnden att som s.k. allmänt villkor för verksamheten vid Bromma flygplats skulle gälla att verksamheten skulle bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad luftfartsverket angi—
vit eller åtagit sig, om ej annat framgick av särskilt angivna villkor. Som särskilt villkor föreskrevs att ett s.k. cut-back-förfarande skulle användas vid 700 fots höjd så länge som FOKKER F 28 startade från Bromma. Från och med december 1980 tillämpades ett ändrat startför- farande på Bromma. Detta innebar att cut-back- förfarandet - fortfarande på 700 fots höjd - skedde 500 till 600 meter längre bort från flygplatsen. Flygplanets startbana var alltså flackare än tidigare. På så sätt kom ett större område att utsättas för besvärande buller.
Naturvårdsverket ansökte år 1982 hos konces- sionsnämnden att luftfartsverket skulle påföras miljöskyddsavgift. Frågan överlämnades också till åklagaren för eventuellt åtal. Luftfarts- verket invände att såsom det allmänna villkoret blivit utformat kunde det inte tolkas som att någon otillåten ändring skett i startförfaran- det. Koncessionsnämnden fann dock att luft- fartsverket i och med det allmänna villkoret åtagit sig ett visst startförfarande. Det sär- skilda villkoret ändrade inte detta åtagande. Luftfartsverket påfördes närmare 1 miljon kro- nor i miljöskyddsavgift.
Åklagaren å andra sidan fann att luftfartsver- ket haft visst fog för sin tolkning av konces- sionsnämndens beslut. Även om det skulle fast- ställas att det nya startförfarandet utgjort brott mot det allmänna villkoret kunde därför inte uppsåt eller oaktsamhet läggas någon till last.
Det s.k. allmänna villkoret har varit föremål för en del rättsliga avgöranden. Det allmänna villkoret ålägger tillståndshavaren att bedriva den aktuella verksamheten i "huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden i ansökningshandlingar och i övrigt i ären- det angett eller åtagit sig".
Det krävs i dessa fall att ansökan är skriven så att den kan fungera som brottsrekvisit. Det kan ifråga- sättas om den tillståndssökande parten är medveten om att han i ansökningshandlingen i själva verket formulerar de brottsrekvisit som skall gälla för verksamheten? Ansökningshandlingarna innehåller de mest skiftande uppgifter om verksamheten och kan vara mycket omfattande. Gränsen för det allmänna
villkoret är av förklarliga skäl mycket obestämd varför tolkningsproblem kan uppstå. Det kan även vara svårt att veta vad som skall kontrolleras och hur denna kontroll skall ske.
I ett fall invände den tilltalade att det var han som skrivit ansökningshandlingen som låg till grund för det allmänna villkoret. I an— sökningen hade uppgivits att "anläggningen skulle placeras på invallad betongplatta som vid eventuellt haveri kan innehålla maximal mängd lösning". Med uttrycket "anläggning" hade han här bara avsett de delar som tillhör till- verkningsprocessen, inte lagret av råvaror. Att han i tidigare ansökan definierat anläggningen som maskiner och råvaror saknade relevans när det gällde själva invallningen. Tingsrätten fann att villkoret inte gav klart besked på denna punkt och frikände i denna del (Växjö tr DB 308/83).
I praktiken har ofta ifrågasatts hur ett handlings— sätt som över huvud taget inte nämnts i tillstånds- beslutet skall bedömas.
Nyligen har Sundsvalls tingsrätt slagit fast att hantering och utsläpp av ämnen som inte behandlats i tillståndsbeslutet innebär ett åsidosättande av det allmänna villkoret (Sundsvalls tr DB 340/87).
I ett annat fall där invändningen varit att gärning- en inte omfattats av tillståndsvillkoren har slutli- gen Svea Hovrätt (DB 219/85) gjort följande bedöm-
ning.
"Såsom tingsrätten funnit har åtminstone tre ton kabel innehållande koppar, plast och bly bränts i bolagets lokaler. Utredningen ger vid handen att cirka två ton bränts i mars 1983 i den s.k. götugnen och cirka ett ton i juni 1983 på golvet i fabriksbyggnaden.
Vad sedan gäller åtalet i övrigt har A och S gjort gällande, att kabelbränningen ej skett i strid med naturvårdsverkets beslut den 24 mars 1980, eftersom kabel ej bränts i någon av de ugnar som omnämns i beslutet. Naturvårdsverkets beslut innebar emellertid, att tillstånd gavs
för miljöfarlig verksamhet under förutsättning att verksamheten bedrevs i huvudsaklig överens- stämmelse med vad sökandena påtagit sig samt att de villkor och föreskrifter som angavs i verkets beslut följdes. Enligt hovrättens me- ning måste bolagets åtgärder att bränna kabel på annat sätt än i enlighet med vad naturvårds- verket föreskrivit anses innebära att bolaget åsidosatt de villkor och föreskrifter som gäll- deJ
13.4.2.2 Oprecisa villkor
I andra fall är frågan inte vilken betydelse det ena eller andra uttryckssättet skall antas ha utan att det som åligger tillståndshavaren av andra skäl inte är tillräckligt klart avgränsat.
Det finns t.ex. villkor som inte alls ger uttryck för någon intresseavvägning utan överlämnar detta åt tillämparen - "anläggningen skall drivas på så sätt att bästa praktiskt möjliga verkningsgrad eller högsta möjliga reningseffekt uppstår inom tek- niskt/ekonomiskt rimliga gränser". Andra villkor av detta slag är - "anläggningen skall drivas miljö- mässigt optimalt". Det är möjligt, även om det inte framstår som troligt, att villkor av denna typ kan vara lämpliga ur miljösynpunkt. Man kan dock ifråga- sätta om de fyller någon praktisk funktion som brottsrekvisit.
Endast i några enstaka fall har åtal som rört över— trädelse av utsläppsvillkor lett till fällande dom. Svårigheterna med villkor om utsläppsgränser av för- oreningar ligger inte bara i hur de formuleras utan framför allt i svårigheten att kontrollera att vill- koren följs. Här skall dock endast i korthet beröras frågan om s.k. rikt- och gränsvärden.
Med riktvärde avses, enligt koncessionsnämnden ett utsläppsvärde som om det överskrids, inte medför
några straffrättsliga sanktioner. Koncessionsnämn- dens riktvärden är dock oftast, men inte alltid, kombinerade med en skyldighet att vidta åtgärder om riktvärden överskrids. Ofta föreskrivs att åtgärder- na skall vidtas i samråd med tillsynsmyndigheten. Vidtas inte dessa kan straffansvar inträda. I fall ett riktvärde inte är kombinerat med en åtgärdsskyl- dighet kan förmodligen inte heller överträdelse be- ivras. Gränsvärden är däremot straffsanktionerade i
sig, dvs. om de överskrids kan ansvarig person dö- mas.
Argumenten för och mot riktvärden är många. Från industrins håll har man förordat att företrädesvis riktvärden bör användas. Bland annat därför att gränsvärden måste sättas väldigt högt eftersom ut- släpp från fabrik sällan följer en normalfördelning. Gränsvärden kan accepteras om det finns en omedelbar risk för skador i miljön och det dessutom finns lämpliga kontrollmetoder.
Argumenten mot riktvärden är framför allt att de sätter lagens sanktionssystem ur spel. Det finns åtskilliga fall där tillsynsmyndigheten avstått från att anmäla överträdelser till åklagaren eftersom villkoren innehållit riktvärden. Det finns också en rad fall där åklagaren beslutat att inte åtala av samma skäl.
13.4.2.3 Delegation av villkor
Det förekommer relativt ofta i praktiken att konces- sionsnämnden överlåter till tillsynsmyndigheten att avgöra vissa frågor i tillståndsprövningen. Det fö— rekommer också att koncessionsnämnden överlåter på företaget i samråd med naturvårdsverket eller läns- styrelsen att komma överens om lämpliga lösningar. Sådan delegering formuleras ofta t.ex. på följande
sätt "efter medgivande av länsstyrelsen och på vill- kor som länsstyrelsen fastställer", "äger länssty-
relsen föreskriva lämpliga skyddsåtgärder", i en- lighet med av länsstyrelsen fastställd plan" etc.
Ett fall som belyser den oklarhet som råder beträf- fande delegationsfallens rättsverkningar rörde åtalsprövning mot AB Papyrus. Frågan gällde över- skridande av utsläppsvärden som överenskommits mel- lan bolaget och naturvårdsverket efter samrådsför- farande som föreskrivits av koncessionsnämnden.
I skrivelse till länsåklagarmyndigheten uttryckte koncessionsnämndens ordförande sin uppfattning i ärendet nämligen att en överenskommelse till följd av en sådan delegation inte utgjorde villkor i miljöskyddslagens mening. Villkor kunde enligt ord- föranden bara meddelas av tillståndsmyndighet.
Riksåklagaren har i beslut i ärendet AD 137-84, 1984-07-06 och 1985-07-18 slutligen framfört föl- jande uppfattning:
"En förutsättning för ansvar enligt miljö— skyddslagen är sålunda att en villkorsöverträ- delse föreligger. Koncessionsnämndens majoritet har för sin del konstaterat att någon sådan överträdelse ej skett. Jag har tidigare under ärendets handläggning redovisat en annan upp- fattning. Det anförda får i vart fall anses innebära att sådan tveksamhet råder i frågan om villkorsöverträdelse förelegat att det inte rimligen kan hävdas att företrädare för bolaget genom uppsåt eller av oaktsamhet överträtt mil- jöskyddslagens regler."
13.4.3 Myndigheternas agerande vid villkorsöver-
I och med tillståndsprövningen har således fast- ställts under vilka förutsättningar en tillstånds- pliktig verksamhet får drivas. Efterlevs inte vill-
koren har myndigheterna en'rad styrmedel att ta till allt efter omständigheterna. Däremot åligger det inte tillsynsmyndigheterna, åklagare eller domstol att i detta skede göra en indirekt "omprövning" av verksamhetens villkor. Vid villkorsöverträdelser är det emellertid i praktiken inte ovanligt att såväl tillsynsmyndigheten som åklagare och domstol tar större eller mindre hänsyn till sådana förhållanden som redan bedömts vid tillståndsgivningen, t.ex. ef- fekter i miljön, sysselsättning, ekonomiska och tek- niska svårigheter m.m.
Miljöskyddslagen försöker tillgodose två sinsemel- lan, i vissa avseenden, motstridiga syften — skyddet för miljön och skyddet för näringsliv och syssel- sättning. Detta för med sig att tillsynsmyndigheter- na i sitt arbete så att säga hamnar på två stolar. För att åstadkomma en efterlevnad av lagen finns å ena sidan ett rättelseförfarande byggt på, i första hand, en förhandlingsidé, å andra sidan sanktions- bestämmelser om straff och avgift. Dessa styrmedel är tänkta att fungera samtidigt och vid sidan av varandra. I praktiken har de dock på flera sätt kom- mit att direkt motverka varandra.
Tillsynsmyndigheterna är enligt 38 & ML skyldiga att verka för att brott mot lagen beivras. Allvarliga fall skall dessutom anmälas till naturvårdsverket. För övrigt ankommer det på tillsynsmyndigheten att självständigt bedöma om saken skall anmälas till åtal eller ej. I princip får en sådan anmälan inte underlåtas i andra fall än då misstanken visat sig ogrundad eller då överträdelsen bedöms ha varit så ringa att straffrihet kan påräknas. I praktiken le- der dock inte denna skyldighet till att varje över- trädelse av villkor genast anmäls. Det kan ta åt— skillig tid innan orsaken till en överträdelse har utretts.
Tillsynsmyndigheternas åtalsanmälningar föregås ofta av en mer eller mindre ingående prövning. Således tas ställning till om de objektiva rekvisiten är uppfyllda och går att bevisa, om uppsåt eller oakt- samhet kan läggas ansvarig person till last samt till om gärningen kan anses ringa. Det har framkom- mit att tillsynsmyndigheterna, när det gäller över— trädelser av utsläppsvillkor inte sällan har den inställningen att det krävs mycket stora överträdel- ser för att det skall löna sig att anmäla detta till åklagaren. Detta hänger samman med svårigheter att påvisa och bevisa utsläpp och föroreningar i miljön. När ett överutsläpp noterats tar det också ofta myc- ket lång tid innan orsaken kunnat fastställas.
Det är i och för sig naturligt att tillsynsmyndighe- terna gör en bedömning av om överträdelsen skall anses som brottslig eller ej. Frågan är hur ingående denna bedömning skall vara hos tillsynsmyndigheten
och om inte risken finns att man kan hamna så att Säga
Iljuridiskt fel". Det finns risk att hänsyn tas till om- ständigheter som inte är straffrättsligt relevanta.
Följande exempel kan nämnas:
Det är inte ovanligt att en produktionsökning som inte kunnat förutses sker vid ett företag. Vid flera mejerier i landet har under vissa perioder mjölkproduktionen ökat utöver det til- låtna. Innehavare av mejerier är skyldiga att på skäliga villkor ta emot mjölk från leveran- törer som gör framställning därom (jordbruks- nämndens kungörelse om prisreglering för mjölk och mjölkprodukter m.m.(JNFS 1982:100)). Denna skyldighet har i vissa fall tolkats så att den gäller oavsett begränsningar i koncessions- nämndsbeslut. Det har hänt att tillsynsmyndig- heterna vetat om att tillåten produktionsmängd överskridits under långa perioder utan att an- mäla överträdelserna till åklagaren, bl.a. med hänsyn till ovanstående förhållande. I en fäl- lande dom år 1987 slår dock tingsrätten fast att skyldigheten att ta emot mjölk inte kan sätta villkor i tillstånd enligt miljöskydds- lagen ur spel. (Hedemora tingsrätt DB 84/87.)
Det är inte heller ovanligt att ärenden avskrivs hos tillsynsmyndigheterna trots att långvariga överträ- delser av villkoren påvisats. Som orsak har då ofta angetts att företaget sedermera rättat sig och mil— jöförhållandena förbättrats.
När tillståndsvillkoren av en eller annan orsak åsi- dosätts eller förhållandena av andra orsaker är otillfredsställande åligger det tillsynsmyndighe- terna att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse och för att förhindra att ett upprepande sker. Rät- telseförfarandet är i första hand byggt på en för— handlingsidé - samråd med företagaren följt av råd och rekommendationer. Om inte detta ger åsyftat re- sultat finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att tillgripa förelägganden, eventuellt vid vite, för- bud, rättelse på tillståndshavarens bekostnad etc. Av bl.a. sysselsättningspolitiska skäl krävs emel— lertid mycket sällan att ett företag skall stoppa driften även om villkoren åsidosätts under långa perioder.
Även om 38 & ML teoretiskt ålägger tillsynsmyndig- heterna en skyldighet att se till att brott mot mil- jöskyddslagen beivras ställs de i praktiken inför en rad avgöranden där olika hänsyn tas. Det är mycket vanligt att den som misstänks för att ha brutit mot miljöskyddslagens bestämmelser invänder att till- synsmyndigheterna inte lämnat klara besked eller inte reagerat tillräckligt snabbt trots att de känt till vad som hänt. Tillsynsmyndighetens agerande under själva rättelseförfarandet har ofta tolkats så att myndigheten visat förståelse för, alternativt accepterat de aktuella problemen. I vis- sa fall har sådana invändningar fått till följd att åklagaren lagt ned respektive inte inlett förunder- sökning. I andra fall har invändningen lett till frikännande dom eller beaktats vid straffmätningen. Särskilt vanliga är dessa invändningar i de s.k.
förprövningsfallen men de är inte heller ovanliga vid påstådd överträdelse av tillståndsvillkor.
I ett fall avseende brott mot förprövningsplikten har domstolen i domskälen angett följande:
"Utredningen i målet visar således följande. Den regionala tillsynsmyndigheten, länsstyrel— sen, har icke ingripit mot den pågående till- byggnaden utan fastmera prioriterat denna. Icke heller hälsovårdsnämnden, som har den löpande tillsynen på miljövårdsområdet, har ingripit. Byggnadsnämnden har beviljat byggnadslov utan att se till, att företaget inte strider mot miljöskyddslagen. Nämnden har alltså beviljat byggnadslov utan att avvakta koncessionsnämn- dens beslut. Naturvårdsverket, som är den högsta övervakande myndigheten på miljövårds- området, har på ett tidigt stadium — före den 3 september 1980 — underrättats om att byggnads- arbetet pågick, dock utan att stoppa detta.
Med hänsyn till det anförda finner tingsrätten den felbedömning, som J må ha låtit komma sig till last, icke vara av beskaffenhet att för honom böra föranleda ansvar. Åtalet skall där- för ogillas." (Eksjö tr dom DB 320/81.)
JO har haft anledning att kommentera tillsynsmyndig- heternas agerande i åtalsfrågor i några fall under de senaste åren.
I beslut 1984-04-12 (Dnr 1537-1982) slår JO bl.a. fast "att den omständigheten att samarbetsklimatet mellan länsstyrelsen och vederbörande företag kan komma att försämras av en åtalsanmälan inte är ett godtagbart skäl för att underlåta att agera i åtals- frågan. Man kan inte heller underlåta att agera på den grunden att företaget förbereder en ansökan till koncessionsnämnden om tillstånd". JO konstaterar genomgående i de fall som prövats att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att underlåta att anmäla en överträdelse till åtal är mycket liten.
13-4-4 Militärettene_streffyärgen
I fängelsestraffkommitténs nyligen avgivna huvudbe- tänkande (SOU 1986:14) Påföljd för brott anförs skäl för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten, både brottsbalksbrottet och brotten mot miljöskydds- lagen. Kommittén anser, att brotten mot miljön har ett med kommitténs terminologi högt straffvärde. Genom den snabba industriella utvecklingen har ris- kerna för miljön ökat avsevärt anför kommittén, som påkekar att vår kunskap om de långsiktiga skadorna också ökat. Miljöbrottens straffvärde bör höjas an- ser kommittén vidare, vars huvudförslag för de flesta andra brottstyper innebär oförändrad eller sänkt straffnivå.
Både ändringarna i miljöskyddslagen år 1981 och de nya bestämmelserna i brottsbalken om miljöbrott tillkom för att man ville effektivisera miljöskyddet med ett reellt hot om straff vid överträdelser. Sam- hällets avståndstagande skulle markeras ytterligare och tillämpningen underlättas.
I praktiken har de straff som utdömts för brott mot miljöskyddslagen alltsedan år 1969 varit och är fortfarande jämförelsevis låga. Vanligtvis är domen böter - i genomsnitt 35 dagsböter. Fängelse har en— dast utdömts vid två tillfällen och i båda fallen har hovrätten ändrat påföljden till böter och vill- korlig dom.
Det finns inget som tyder på att domstolarna under de senaste åren börjat se allvarligt på brott mot miljöskyddslagen. Under år 1986 var det genomsnitt- liga straffet 40 dagsböter. I majoriteten av fallen låg straffen mellan 20 och 30 dagsböter. Vilket un- gefär är jämförbart med normalstraffet för snatteri eller åverkan.
Domstolarna ser av tradition inte särskilt allvar- ligt på denna typ av brottslighet. Ofta ses de s.k. förprövningsbrotten som "ordningsförseelser" och domstolarna utdömer därför låga bötesstraff. I fall där företagaren senare fått tillstånd att driva den miljöfarliga verksamheten leder det ofta till att påföljden sätts ned, om inte gärningen helt enkelt bedöms som ringa.
En annan förklaring till de låga straffen kan vara att det framför allt, av olika skäl, är överträdel- ser som skett i mindre verksamheter som kommer under domstolarnas bedömning.
Det är inte ovanligt att domstolarna vid påföljds- bestämningen tar hänsyn till tekniska och ekonomiska svårigheter som det aktuella företaget haft eller har. Vidare tas hänsyn till vilka ansträngningar som gjorts vid brottet eller senare för att efterleva villkoren. Av betydelse är också den skada eller risk för skada som man antar att villkorsöverträdel- sen medfört. Särskilt vanligt är att en "förstående attityd" från tillsynsmyndigheterna också leder till en förstående attityd från såväl åklagaren som slut- ligen domstolen.
Slutligen kan nämnas de särskilda problem som upp— kommer i och med svårigheterna att i praktiken finna ansvarig person.
Företagsledningen ansvarar således för överträdelser som begåtts av underställd. Det krävs dock att över- trädelsen skett med företagsledningens vetskap eller att den på ett oaktsamt sätt brustit i kontrollen av företagets skötsel.
Företagaransvaret vid miljöfarlig verksamhet omfat— tar vanligtvis den som utövar en miljöfarlig verk- samhet, dvs. företagsledningen. Det är också vanligt
att företagaransvaret är delegerat till befattnings— havare med ledande ställning inom visst område eller avdelning, t.ex. miljöansvarig eller platschef. De- legationen av företagaransvaret är begränsat till sådana fall där ställföreträdaren har en sådan rela— tivt självständig ställning i förhållande till före- tagsledningen, och kompetens att han kan ta detta ansvar.
I ett fall har tingsrätten inte tagit någon hänsyn till den invändningen att ansvaret för miljöfrågor delegerats till särskild miljöan- svarig. Den tilltalade hade i egenskap av platschef och verkställande direktör haft att handha företagets löpande förvaltning och haft ett inflytande på miljöfrågor av sådan dignitet att de haft ekonomisk betydelse för företaget. (Sundsvalls tr DB 340/87.)
I ett annat har tingsrätten fastslagit att den tilltalade, som haft en befattning som miljö- ansvarig i företaget, haft det straffrättsliga ansvaret. Han kände till sitt ansvar, var kom- petent att bedöma förhållandena och hade till- räckligt självständig ställning i företaget för att kunna genomdriva sådana ändringar i driften så att utsläppsmängden skulle reduceras. (Malmö tr DB 228/86.)
Miljöskyddslagen medför inte något särskilt problem vad gäller att hitta en ansvarig person. Samma prob-
lem som uppstår vid andra brott där företagaransvar , kan bli aktuellt gör sig emellertid gällande. Den
ansvarige verkställande direktören eller platschefen
kan av olika skäl framstå som mer eller mindre ur- säktad. I något enstaka fall har tingsrätten frikänt på grund av att den tilltalade inte varit ansvarig företrädare för verksamheten.
Det är vanligt att den tilltalade invänder att han, trots att han innehaft platsen som miljöansvarig eller platschef i praktiken inte har haft de faktis— ka befogenheterna att t.ex. stoppa driften. Eller att han nyligen tillträtt sin befattning och att missförhållandena pågått under lång tid.
I vissa fall har den tilltalade invänt att han sak- nat kunskap eller vetskap om tillståndsvillkoren. Det har hänt att domstolen tagit hänsyn till dessa invändningar vid straffmätningen och låtit påföljden stanna vid ett lågt bötesstraff.
I ett fall har domstolen valt att efterge påföljden med följande motivering:
"När det gäller påföljdsfrågan har genom bevis- ningen i målet förebragts ett flertal omstän- digheter som bör anses synnerligen förmildran- de. B. har klarlagt att länsstyrelsen intagit en mycket förstående attityd till bolagets svå- righeter och låtit verksamheten fortsätta utan allvarliga ingripanden. Först sedan situationen retts upp och värdena på utsläppen blivit nor- mala har anmälan till åtal gjorts. Uppenbarli- gen har de tekniska svårigheterna varit sådana att det inte kan läggas bolaget till last att de inte kunnat bemästras utan längre dröjsmål. Det har inte varit möjligt att stoppa driften utan att allvarligt hämma eller t.o.m. omöj- liggöra den tekniska utveckling som varit nöd- vändig för att kunna nå de värden som efter- strävades. Ett driftstopp torde ha äventyrat företagets fortbestånd; en utveckling som inte från någon synpunkt varit önskvärd. B. har om- vittnat att utsläppen — trots att de jämfört med de tillåtna värdena varit omfattande - i förhållande till den totala mängden utsläpp i Göta älv utgjort endast fyra procent i frågan om SÄ och tre procent av organiska ämnen. Slut- ligen bör beaktas att några överutsläpp inte sedermera förekommit.
Till de nyss anförda förmildrande omständig- heterna bör läggas att det uppenbarligen varit efter S tillträde som verkställande direktör som sådana kraftfulla åtgärder vidtagits att slutligen de fastställda värdena kunnat uppnås och risken för olägenheter från miljövårdssyn— punkt kunnat undanröjas. Även om S inte kan undgå att hållas ansvarig för det begångna miljöbrottet finner tingsrätten på anförda skäl det uppenbart att påföljd för brottet inte är erforderlig. Påföljden kan således efterges. (Trollhättans tingsrätt DB 216/83.)
13.4.4.1 Ringa brott
När kränkningsrekvisitet slopades uttalades i propo— sitionen (1980/81:92) att överträdelser av villkor eller föreskrifter i tillståndsbeslut måste anses straffvärda, även om varje enskild gärning betraktad för sig inte kan anses ha förorsakat någon större miljöskada. Den sammanlagda effekten av flera sådana överträdelser kan emellertid bli allvarlig för mil- jön. Dock förutsattes att bagatellartade förseelser inte borde vara straffbara.
Till ansvar skall enligt 45 & ML inte dömas "i ringa fall". Det får till följd att åtalsanmälan ej heller skall göras om det kan antas att fallet vid rättslig prövning kommer att bedömas vara "ringa".
I propositionen till lagstiftningen används begrep- pen "ringa", "bagatellartad" och 'obetydlig" såsom i stort sett synonyma. Huruvida en överträdelse höjer sig över nivån "ringa fall" blir naturligtvis en praktiskt sett mycket betydelsefull fråga. Proposi- tionen ger inte någon närmare vägledning i detta avseende, även om de aktuella ordvalen anger, att
det strafffria området får anses vara mycket litet.
Sedan lagändringen år 1981 har den tilltalade fri- känts i sex fall på grund av att gärningen bedömts som ringa. Drygt en fjärdedel av de friande domarna har således varit s.k. "ringa fall". Hur många fall som avskrivits redan på ett tidigare stadium av den- na orsak är dock inte klarlagt.
Vad som skall anses som ringa har således mer eller mindre överlämnats till praxis. I en del fall där gärningen ansetts som ringa och därmed fri från an- svar har som motivering exempelvis anförts att vill— koret i fråga överträtts under endast en kort period och att åtgärder sedan vidtagits för att avhjälpa
bristen. Dessutom har tillagts att det inte förele- gat påtaglig risk för skada. I ett annat fall har en gärning bedömts som ringa eftersom villkoren över- trätts endast obetydligt och en sökt dispensansökan med största sannolikhet skulle ha blivit beviljad. Det har också hänt att det faktum att företaget i efterhand ansökt om tillstånd eller det förhållandet att tillsynsmyndigheten förhållit sig "passiv” till överträdelsen tillmäts betydelse när man bedömt gär— ningen som ringa.
I en nyligen meddelad dom (Sundsvalls tingsrätt DB 340/87) frikändes den tilltalade på grund av att det som han låtit komma sig till last med hänsyn till omständigheterna fick anses som ringa. Det aktuella bolaget hade år 1974 erhål— lit koncessionsnämndens tillstånd att driva verksamhet under vissa villkor. Tillståndet omfattade inte hantering med cyanidhaltigt av- fall eller utsläpp i avloppsvatten. I det s.k. allmänna villkoret föreskrevs att företaget varit skyldigt att "driva verksamheten i huvud— saklig överensstämmelse med vad bolaget i an- sökningshandlingarna och i övrigt i ärendet angett eller åtagit sig”. Tingsrätten fann att bolaget drivits så att det allmänna villkoret åsidosatts i och med att bolaget under flera år hanterat cyanidhaltigt avfall och släppt ut cyanidhaltigt avloppsvatten. De omständigheter som föranledde att gärningen i fråga skulle betecknas som ringa var förmodligen det faktum att från bolaget tidigare lämnats viss informa- tion till tillsynsmyndigheten om cyanidföre— komsten även om man inte varit tillräckligt aktiv i sin information. Tillsynsmyndigheten hade, såvitt framgick, inte reagerat nämnvärt på denna information. Vidare tycks förhållandet att det var ovisst i vilken mån någon skada skett till följd av denna underlåtenhet ha spe- lat in vid bedömningen.
13.5 överväganden och förslag
13-5-1 Allmänna_äxerxäswgemm-senttieaäeeéel inemnilläätzégåmtewet
Utredningen har funnit, att miljövärden står inför ett flertal problem som kan äventyra samhällsutveck- lingen och måste lösas genom kraftfulla åtgärder för att förbättra miljöskyddet. I detta syfte lägger utredningen fram förslag, som syftar till att sam— ordna och effektivisera samhällets insatser till skydd för miljön. Utredningens direktiv utgår från att sådana frågor inte kan bedömas fristående från kravet på effektiva rättsliga styrmedel.
Det nuvarande sanktionssystemet på miljöskyddsområ- det har på senare år utsatts för kritik från många håll. Den redogörelse och analys som framlagts i det föregående visar att mycket av denna kritik har fog för sig.
Problemen beror inte på att det råder brist på gene— rellt verkande sanktionsmekanismer på det miljö- rättsliga området. Av sedvanliga straffstadganden finns dels brottsbalkens allmänna om miljöbrott och vållande till miljöstörning, dels en mångfald spe- cialstraffrättsliga stadganden - åtskilliga av dessa s.k. blankettstraffbud - som ansluter till de sär- skilda författningarnas materiella regler. Medan straffstadgandena adresserar sig direkt till den enskilde riktar sig sådana sanktioner som företags- boten och miljöskyddsavgiften också mot juridiska personer. Vitet och olika former av förverkande fyl- ler särskilda funktioner. Slutligen bör sägas att den civilrättsliga skadeståndsskyldigheten också har verkan av sanktion.
Vad angår straffstadgandena inställer sig ett par grundläggande frågor. En är i vad mån straffen på
miljöområdet kan ersättas av administrativt ålagda påföljder, s.k. depenalisering. En annan är hur man ska se på förhållandet mellan å ena sidan straffen, vilka drabbar individer, och å andra sidan sådana påföljder som drabbar rörelser, oavsett deras juri- diska konstruktion.
Frågan om depenalisering är primärt avhängig till- tron till allmänpreventiva effekter av straff på förevarande område. Det finns enligt utredningens mening goda skäl att här värdera dessa effekter för- hållandevis högt. Många kriminella beteenden är av den arten att de inte i någon utpräglad grad styrs av rationella överväganden. I fråga om miljöbrotts— lighet förhåller det sig nog på motsatt sätt. Här gäller det i allmänhet att påverka just överlagda ställningstaganden. Det kan ofta gälla beslutsfat— tandet i organisatoriskt välordnade produktionsen- heter.
Den direkta allmänpreventiva effekten får sålunda i princip skattas högt. Ett straffhot spelar också en indirekt roll genom att bidra till att allmänheten införlivar samhällsnormerna med sina egna moralföre- ställningar. En sådan moralbildande verkan är det inte minst på detta område angeläget att uppnå och vidmakthålla. Den verkan torde här understödjas ge- nom den ökande kunskapen och livliga samhällsdebat- ten om skilda miljöhot. För övrigt kan man också anta att straffhotet här på det hela taget riktar sig mot grupper av människor, som är socialt väl- etablerade och lojala med samhällsordningen i stort, och vars yrkesmässiga verksamhet i betydande ut- sträckning är beroende av anseende och good-will.
Utan tvivel är också sådana påföljder som riktar sig direkt mot ett rörelsedrivande företag verknings- fulla sanktionsmedel. De drabbar det vinstintresse som uppbär verksamheten och som många gånger också
kan utgöra incitament till regelöverträdelser. Såda— na påföljder har emellertid sina begränsningar, lik— som straffhot har sina. På samma sätt som ett straff, har sådana sanktioner också negativa verk- ningar, ehuru dessa här primärt träffar ett företag. Ju svagare företaget är, desto starkare betänklighe— ter kan alltså sanktioneringen inge, samtidigt som också dess avskräckande verkan får förmodas avta. Det finns alltså en gräns, över vilken sanktionen inte längre fungerar. I sådana fall bör dock en an- nan fråga komma i förgrunden, nämligen om indragning av tillstånd till fortsatt verksamhet. Såsom längre fram utvecklas sammanhänger nämligen även till- ståndsfrågan med arten och graden av en regelöver— trädelse som ägt rum.
Utredningen anser dock att indragning till det all- männa av sådana ekonomiska fördelar som uppkommit genom överträdelser av miljöskyddslagstiftningens regler undantagslöst bör äga rum där så kan ske. Från principiell utgångspunkt finns inte utrymme för något annat synsätt. Genom tillåtlighetsprövningen och genom de villkor som uppställts för verksamheten har samhället angett ramen för denna. Vid prövningen har samhällsintresset av verksamheten vägts mot de miljömässiga nackdelarna av denna, och även de eko— nomiska betingelserna beaktats. Hänsynen till sådana konkurrerande företag som lojalt respekterar miljö- skyddslagstiftningens krav talar också för denna ståndpunkt. Utredningen återkommer längre fram till frågor som rör bl.a. miljöskyddsavgiften och före- tagsboten.
Enligt utredningens bedömning måste straffen och de nu behandlade andra sanktionsmedel som riktar sig mot näringsverksamheter ses som varandra komplette- rande system och utrymmet för avkriminalisering an- ses ringa.
Väsentliga krav på ett straffrättsligt reaktionssys- tem är att detta är överblickbart och från systema— tisk synpunkt väl genomtänkt, såväl med avseende på brottsbeskrivningar som med hänsyn till åsatta straffvärden. Den analys som framlagts i det före— gående och i bilaga 8 pekar på allvarliga brister i sådana hänseenden i den svenska miljöstraffrätten som helhet. Flera orsaker härtill kan antas. Nära nog all mänsklig verksamhet medför på ett eller an- nat sätt belastningar på miljön. Omfattande special— lagstiftning som på olika sätt berör miljörätten, torde därför vara något ofrånkomligt. Det är heller inte något för svenska förhållanden säreget. Varje sådan lagstiftningsprodukt präglas av förhållandena vid sin tillkomst och av de särskilda materiella frågor som behandlas däri. Följden härav kan bli bristande enhetlighet och konsekvens. Den svenska miljöstraffrätten framstår som splittrad och man måste anta att den inte täcker alla miljöfarliga handlingar som borde vara förbjudna.
Förhållandet mellan brottsbalken och miljöskydds- lagen
Av särskild betydelse är naturligtvis den allmänna straffrätten och dess förhållande till special— straffrätten. Det enda övergripande miljöstraff- rättsliga stadgandet i svensk rätt, 13 kap 8 a & brottsbalken, med det därtill knutna stadgandet i 9 5 2 stycket avseende motsvarande oaktsamhetsbrott, får betecknas som något av ett provisorium med hän— syn till såväl utformning som tillkomst. Dess för— hållande till olika specialstraffrättsliga regler och till kapitlets övriga allmänfarliga brott be- höver ses över. Detta framhölls redan år 1979 i den promemoria från BRÅ som innehöll det ursprungliga förslaget och av många remissinstanser som yttrade sig i lagstiftningsärendet. Utredningen har anled-
ning att särskilt överväga förhållandet mellan brottsbalken och miljöskyddslagen.
Miljöskyddslagens sanktionssystem är konstruerat endast för att upprätthålla effektiviteten i lagens system för tillståndsgivning och tillsyn. I motsats till brottsbalkens stadganden om miljöbrott och vål- lande till miljöstörning är alltså inte miljöskydds— lagens sanktionsregler direkt anknutna till angrepp på miljön såsom skyddsobjekt. Med hänsyn till de helt olikartade sätt varpå straffbestämmelserna i brottsbalken och miljöskyddslagen är konstruerade, är det inte möjligt att genom ens rätt ingripande ändringar på någondera sidan erhålla ett system där något visst förfarande alltid entydigt kan hänföras till endast endera sidan. I de fall som omfattas av brottsbalksbestämmelserna är det dessa som skall tillämpas. Så tycks emellertid inte ske, och utred— ningen behandlar längre fram vad det kan bero på.
Betraktat utifrån det bakomliggande intresset att skydda miljön borde brottsbalkens straffbestämmelser och miljöskyddslagens system komplettera varandra och var på sitt sätt bidra till skyddet, det ena genom att avhålla från miljöskadliga gärningar och inverka på allmänhetens moraliska föreställningar, det andra genom att i så oskadliga banor som möjligt styra sådan miljöfarlig verksamhet som måste godtas i samhället. Betraktar man de bägge systemen från straffrättslig synpunkt, finner man emellertid att de från vissa synpunkter närmast motverkar varandra.
Att brottsbalkens straffregler sätts ur spel, är den nästan oundvikliga följden så snart det uppstår svå- righeter att avgöra om ett visst förfarande omfattas av ett tillstånd eller innefattar brott mot upp- ställda villkor. Eftersom brottsbalkens straffstad— ganden till skydd för miljön uttryckligen från det straffbara området undantar sådana fall då behörig
myndighet tillåtit förfarandet, måste i stort sett varje ovisshet i fråga om räckvidden av ett till- stånd eller om innebörden av ett relevant villkor leda till att åtal ogillas. På samma sätt förhåller det sig med villkor, som är så konstruerade, att det inte säkert kan fastställas om villkoret iakttagits i verksamheten. Detta är en grundläggande svårighet, som knappast kan bemästras genom någon reform som enbart omfattar straffrättsliga frågor eller frågor om påföljder över huvud taget.
Behov av genomgripande översyn
Utredningen har av skäl som utvecklats i det föregå-
ende funnit att samhället i dag inte på miljöskyddsområdet kan använda det verkningsfulla styrmedel som krimi— nalisering av särskilt förkastliga beteenden och en effektiv straffrättskipning utgör. Utformningen av nuvarande sanktionssystem på det miljörättsliga om-
rådet utgör snarast ett hinder för ett fullt
utnyttjande av samhällets resurser i syfte att komma till rätta med växande miljöproblem. Man kan
emellertid inte mer än till en del komma till rätta därmed utan en genomgripande översyn av hela den svenska miljöstraffrätten.
Av grundläggande betydelse är att sådana gärnings- typer urskils, som från allmän synpunkt framstår som särskilt förkastliga och bör vara generellt förbjud- na. Sådana förbud bör tas upp i straffregler med generell räckvidd och med sådana strafflatituder som behövs för att dessa regler skall få genomslags— kraft. På motsvarande sätt bör så långt möjligt all- männa riktlinjer dras upp för vad som i allmänhet bör kunna anses försvarligt och inte utan särskilda skäl skall omfattas av förbud. Därmed skapas den fasta ram, inom vilken speciallagstiftningens alle-
handa kravregler kan straffsanktioneras utifrån en- hetliga principer.
Andra övergripande frågor som bör behandlas och så långt möjligt regleras utifrån ett enhetligt synsätt rör brottens subjektiva sida. Även frågor om behovet av särskilda preskriptionsbestämmelser på miljörät- tens område kan komma upp i samband med överväganden rörande straffvärdet av skilda brottstyper.
Uppgiften att företa en sådan genomgripande översyn som nu sagts faller utom ramen för utredningens di- rektiv och går heller inte att genomföra med till— gängliga tidsmässiga och övriga resurser. Den är emellertid mycket angelägen. Liknande reformer av miljöstraffrätten har skett i åtskilliga andra län- der. Nämnas kan den kodifiering i den allmänna straffrätten av skilda miljöbrott, som år 1980 ge- nomfördes i Förbundsrepubliken Tyskland. Den före- gicks enligt vad utredningen erfarit av en revision av inte mindre än 600 olika författningar.
Utredningen anser att en sådan genomgripande översyn av miljöstraffrätten som nu förordats bör inledas så snart som möjligt. Mycket talar för att man bör in- rikta arbetet på att i en övergripande lag ta upp vissa grundläggande kravregler inom hela miljö- skyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt.
Effektivisering av miljöskyddslagens sanktions- bestämmelser
Utredningen inriktar sålunda sina fortsatta övervä- ganden på miljöskyddslagens sanktionsbestämmelser, framför allt på straffbestämmelserna i 45 5, och utgångspunkten får vara den nuvarande konstruktionen av straffbestämmelserna såsom huvudsakligen osjälv-
ständiga s.k. blankettstraffbud, riktade inte i första hand mot brott mot materiella regler till skydd för miljön, utan mot överträdelser av myndig- hetsbud i form av förbud, villkor och förelägganden. Om miljöskyddslagens straffstadganden kan göras ef— fektivare, blir också förutsättningarna bättre för en effektiv tillämpning av andra sanktionsmedel. Miljöskyddsavgiften knyter an till straffreglerna, och de ingripanden som grundas på brottsbalken är ju också beroende av miljöskyddslagens system.
Innan utredningen går närmare in på vad som kan gö- ras för att effektivisera straffrättskipningen, bör en viktig principiell ståndpunkt slås fast. Utred- ningen anser det ofrånkomligt att i framtiden ökad vikt läggs vid ingripanden mot själva tillståndet för en miljöfarlig verksamhet när inte villkoren för tillståndet efterlevs. Det är många gånger den lo- giska och från miljöskyddssynpunkt adekvata reak- tionen, och det torde finnas förutsättningar för att vinna bred förståelse för synsättet. Tillståndet ger ju en viss behörighet, och motsvarar inte till— ståndshavaren de krav som oundgängligen måste stäl— las bör han mista behörigheten på samma sätt som när ett körkort eller en läkarlegitimation i allvarliga fall dras in.
Såsom framgått av det föregående, kan frågan om ef— fektivare straffrättskipning i vad avser överträdel— ser av skilda myndighetsbud inte lösgöras från frå— gor som rör formulering av myndighetskrav, insyn och kontroll. Av grundläggande betydelse för rättstill- lämpningen är tillståndsbesluten och de övriga be- slut som anger under vilka förutsättningar det är tillåtet att utöva en miljöfarlig verksamhet, dvs. villkoren för verksamheten. Utredningen är självfal— let medveten om att det kan möta svårigheter att i varje enskildhet genom villkor reglera alla uppkom- mande tillåtlighetsfrågor och återkommer därtill.
För att få effekt i ett sanktionssystem som är knu- tet till miljöskyddslagen, oavsett hur det systemet sedan utformas, måste man enligt utredningens mening likväl framhålla framför allt det kravet på gällande villkor, att varje sådant villkor skall vara ett tydligt uttryck för gränsdragningen mellan vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Villkor som inte är uttryck för en sådan gränsdragning bidrar till uppkomsten av en straffrättslig gråzon, som sträcker sig även till brottsbalkens sanktionssys- tem.
Villkorens betydelse
Från straffrättslig synpunkt krävs sålunda att vill- kor skall vara kontrollerbara. Detta krav gäller såväl form som innehåll. Det innebär för det första att villkoren skall var tydligt formulerade, utan vaghet eller flertydighet. Därutöver måste de vara objektivt kontrollerbara med hänsyn till tillgänglig teknik och övriga resurser. Brister det med avseende på formen, är villkoret med hänsyn till legalitets- principen inte ägnat att läggas till grund för ett straffrättsligt eller liknande förfarande. Brister det med avseende på objektiv kontrollerbarhet, möter ett sådant förfarande bevismässiga hinder.
Det kan tillfogas att givetvis också sådana villkor, som inte när de uppställs är uttryck för fullt rea- listiska krav på den prövade verksamheten, är prob- lematiska från sanktionssynpunkt. Detta ser emeller- tid utredningen som något som mera sammanhänger med tillåtlighetsprövningen än med villkorssättningen.
Utredningen anser det vara ställt utom tvivel att en stor mängd gällande villkor för miljöfarlig verksam- het inte svarar mot framför allt kravet på kontrol— lerbarhet i ovan angiven mening. Detta, liksom vissa
andra av de överväganden utredningen nu gjort, har föranlett utredningen att i ett särskilt avsnitt 13.5.2.1 ta upp vissa grundläggande frågor om rätts- kraftsverkningarna av ett tillståndsbeslut och att överväga förutsättningarna för revision av villkor och indragning av tillstånd.
Ett annat förhållande som kan bidra till att oklar- het kommer att råda angående lovligheten av åtgärder eller underlåtenheter i en viss tillståndsprövad verksamhet är det delegationsförfarande som av gam- malt förekommer i tillståndsärenden. Tillståndsmyn- digheten överlåter i ganska stor omfattning på till- synsmyndigheten att besluta om de närmare förutsätt- ningarna för verksamhetens bedrivande eller genom samrådsförfaranden styra verksamheten från miljö- skyddssynpunkt. Utredningen, som inser behovet av förfarandet, har funnit att rättsverkningarna av sådana delegationsbeslut och med stöd av dessa vid— tagna åtgärder i olika hänseenden bör klaras ut och regleras på lämpligt sätt. Också verkningarna av äldre sådana beslut måste regleras, om det inte för lång tid skall kvarstå besvärande luckor i sank— tionssystemet. Det måste också i dessa hänseenden finnas en tydlig gräns kring det straffbara området. Hithörande frågor behandlas närmare i avsnitt
13.5.2.2.
Redaktionella förbättringar
Som utredningen i det föregående funnit, får man vid en reform av straffbestämmelserna i 45 & miljö— skyddslagen f.n. i huvudsak utgå från deras nuvaran- de konstruktion. Det är emellertid uppenbart att mycket skulle vara vunnet redan om de kunde förbätt- ras i redaktionellt hänseende och sådana hänvis— ningar till andra paragrafer togs bort som inte be-
hövs. Det finns stöd för antagandet att utformningen av 45 & försvårar dess tillämpning.
Straffbudets fyra första punkter är rena blankett— straffbud, dvs. de saknar självständiga brottsrekvi— sit. I denna del av paragrafen kriminaliseras i hu— vudsak fyra särskiljbara typer av förfaranden, näm- ligen följande
0 Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet som är otillåten, antingen därför att den förbju- dits efter en tillåtlighetsprövning eller där- för att föreskriven förprövning inte skett
0. Någon har åsidosatt allmänt gällande skydds- föreskrift
0 Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet i strid med de villkor som gällt särskilt för denna
0 Någon har undandragit sig kontroll som han är skyldig att underkasta sig.
Dessa förfaranden går att beskriva tydligt utan de nuvarande omfattande och till en del närmast förvir- rande hänvisningarna till lagens olika stadganden, och de kan ges adekvata brottsbenämningar. Härför krävs emellertid vissa terminologiska förtydliganden i lagen i övrigt med avseende på främst bruket av ordet föreskrift och avledningar därav. Detta be- handlas i avsnitt 13.5.2.3. Dessa förtydliganden framstår också som påkallade för att det skall stå klart vilka myndighetskrav som är att anse som rättskraftiga villkor för en verksamhet och vilka som inte har sådan karaktär av andra skäl.
Av de brottsliga förfaranden som nu behandlats har de tre, som i uppställningen nämns först, det ge—
mensamt, att de rör driften av miljöfarlig verksam- het. De bör av redaktionella skäl behållas samlade i en paragraf, vari inte också upptas andra brott. Utredningen återkommer längre fram till frågan om vilka sakliga ändringar som bör göras. Den nuvarande regeln i 45 & första stycket femte punkten reglerar den sanningsplikt gentemot myndigheterna som åvilar en utövare av miljöfarlig verksamhet. Denna regel innehåller en mera självständigt utformad beskriv- ning av brottet. Det är lämpligt att den förs över till en särskild paragraf där också det fjärde i uppställningen upptagna förfarandet behandlas. San— ningspliktens innebörd och vikt för en effektiv tillämpning av lagen måste behandlas närmare.
Upplysningsplikt och miljörevision
Miljöskyddslagen bygger till betydande del på sam— verkan mellan myndigheter och företag. Tillstånds— prövningen utgår till väsentlig del från information som tillhandahålls av sökanden, och grunden för tillsynen är företagens egenkontroll. Utredningens förslag till organisatoriska reformer vilar på samma grunder, och inslaget av egenkontroll förstärks yt— terligare. Systemet förutsätter ett fortlöpande flö— de av korrekt information från företag till myndig— het i varje fas. Otvivelaktigt förhåller det sig också så, att det ofta eller kanske i allmänhet är företaget som förfogar över den bästa sakkunskapen i vetenskapligt och tekniskt hänseende. Att dess per— sonal bättre än någon utomstående känner till pro— duktionstekniska problem och inträffade störningar, säger sig självt. Mycket stränga krav på lojalt upp- giftslämnande är således befogade. Otillräcklig el— ler missledande information undanrycker grunden inte bara för tillståndsgivning och tillsyn utan även för ett välfungerande sanktionssystem. När tillstand utverkats på ett bristfälligt eller oriktigt under-
lag eller när villkor och andra föreskrifter inte fått adekvat innehåll, blir också förundersöknings— förfarandet missriktat, liksom den straffrättsliga prövningen. Sådana sanktioner som syftar till att understryka sanningsplikten bör därför särskilt noga övervägas. Hithörande frågor behandlar utredningen i avsnitt 13.5.2.4.
Utredningen anser emellertid att sanningsplikten är av sådan grundläggande betydelse att åsidosättandet därav i samband med tillståndsprövningen inte kan behandlas endast som en fråga om lämpligaste sank— tionssätt. Det bör kunna få återverkningar på till- ståndet för verksamheten. Utredningen föreslår där- för ett tillägg till 23 & miljöskyddslagen av denna innebörd. Utredningen bedömer f.ö. att redan risken av ett förverkat tillstånd är ett kraftfullt verkan- de styrmedel i sig.
Utredningen lägger i en annan del av detta betän- kande (avsnitt 9.2.4) fram förslag till ett system med s.k. miljörapport och miljörevisorer. Förslagen bör beaktas vid översynen av lagens straffbestämmel— ser. Samma grundsyn på företagens upplysningsskyl- dighet som nyss utvecklats måste gälla miljörappor- ten. Underlåtenhet att utse revisor måste enligt utredningens mening omfattas av straffansvar. Vad gäller miljörevisorns ansvar för det intyg han skall utfärda om riktigheten av innehållet i företagets miljörapport bör föreskrivas att intyget skall avges på heder och samvete. Innehållet däri kommer där- igenom att omfattas av stadgandet i 15 kap. 10 & brottsbalken om ansvar för osann eller vårdslös för— säkran.
Straffvärdesfrågor
Såsom framgått av genomgången av anmälda brott, åtalsbeslut och domar, har bestämmelsen i 13 kap.
8 a & brottsbalken, vilken trätt i kraft den 1 juli 1981 ännu sex år senare inte åberopats i någon fäl— lande brottsmålsdom. Genomgången visar också på en genomgående mycket försiktig straffmätning i miljö— mål. Det är naturligtvis inte något självändamål att eftersträva domar avseende brottsbalksbrotten och inte heller höga straff. Det finns dock knappast anledning förmoda att de beskrivna förhållandena är uttryck för att de nuvarande straffstadgandena skul— le utöva en så kraftigt brottsavhållande verkan att mera allvarlig miljöbrottslighet inte förekommer. Den analys utredningen gjort av domar och andra åtalsärenden talar knappast i sådan riktning. Det går också att påvisa påtagliga lagtekniska brister och andra problem, som kan påverka både åklagare och domstolar. Vissa sådana problem kan hänföras till det inbördes förhållandet mellan strafflatituderna i brottsbalken och i miljöskyddslagen. Därom hänvisas till avsnitt 13.5.2.5. Detta är ytterligare skäl för den samlade översyn av miljöstraffrätten som utred— ningen föreslagit.
Mycket talar också för att straffvärdet av miljö- brott underskattas, både av åklagarna och i domsto- larnas straffmätning, oaktat det höga maximistraf— fet. Utredningen har övervägt därmed sammanhängande frågor och annat som kan inverka på rättskipningen i avsnitt 13.5.2.6. övervägandena utmynnar i förslaget att straffrihet inte längre skall stadgas för ringa fall av brott mot miljöskyddslagen. De regler som gäller i fråga om möjligheten att underlåta åtal lämnar enligt utredningen ett tillräckligt utrymme för straffrihet på detta område, i den mån ett så— dant behövs. Utredningen vill dock tillfoga att det skulle vara önskvärt att i lagen reglerades förfa—
randet vid sådana oförutsedda situationer, såsom vid haverier o.d., där motstridiga intressen kan ställas på sin spets och det kunde finnas ett behov av att tillfälligt befria från något gällande villkor. Ut- redningen har svårt att se att det f.n. finns något utrymme för en tillsynsmyndighet att ens i sådana fall dispensera från fastställda villkor för en verksamhet. Enligt vad utredningen erfarit, kan emellertid ett initiativ här väntas från naturvårds— verket, där frågan har uppmärksammats.
Tidigare brottsanmälan
Utredningens förslag syftar bl.a. till en förstärk- ning och effektivisering av företagens egenkontroll. Därmed sammanhänger också att de offentliga till— synsorganens myndighetsroll betonas mera än tidi- gare. Analysen i föregående avsnitt har visat på en särskild svaghet i det straffrättsliga reaktionssys- temet som också står i samband med myndighetsrollen. Utredningen har funnit att de rättsvårdande organen ofta kopplas in alltför sent när anledning har fun- nits att utreda ifrågasatt miljöbrottslighet. En anmälan kan emellanåt föregås av i tiden tämligen utdragna försök att vinna rättelse. Det kan förefal- la som om tillsynsmyndigheterna i viss mån uppfattar de straffrättsliga reaktionerna på överträdelser av miljöskyddslagstiftningen som om dessa utgjorde åt- gärder att tillgripa endast i sista hand, om försö- ken att vinna rättelse inte lett till resultat.
Ett sådant synsätt kan enligt utredningens mening inte godtas, framförallt inte från allmänpreventiva utgångspunkter. Det leder dessutom till uppenbara risker för att tillräcklig bevisning inte kommer att kunna säkras och för att mera omfattande tekniska utredningar, vilka kan vara ganska tidskrävande, igångsätts alltför sent. Risken för preskription
ökar. Dessutom har det visat sig att ett dröjsmål med att inleda förundersökning och väcka åtal kan komma att inverka på domstolens prövning, så att åtalet ogillas eller gärningen bedöms mindre strängt. Utredningen finner således att dylika dröjsmål på ett allvarligt sätt äventyrar effekten av det straffrättsliga sanktionssystemet. I det föl- jande läggs därför fram förslag till viss ändring i 38 & miljöskyddslagen, såvitt gäller tillsynsmyndig- heternas skyldighet att verka för att brott beivras. Frågan behandlas närmare i avsnitt 13.5.2.7.
Vite
De uppgifter angående bruket av vitesförlägganden, som lagts fram i avsnittet 13.2.2, visar på en myc- ket ojämn tillämpning, såväl på den kommunala nivån som på länsstyrelsenivån. Där sanktionen används är emellertid erfarenheterna därav goda. Vissa svårig- heter tycks dock finnas. I en del fall kan de tänkas bottna i de av utredningen förut berörda problemen med oklara villkor. Därvidlag hänvisar utredningen till de förslag som lägges fram i syfte att på sikt komma tillrätta med dessa problem. I andra fall tycks uppträda kontroll— och bevissvårigheter som mera har att göra med det sätt, varpå själva vites- föreläggandet utformats. Sådana svårigheter bör emellertid i allt väsentligt med stigande erfarenhet kunna bemästras relativt lätt.
Sådana begränsningar i fråga om vitets användbarhet som sammanhänger med rätten att anföra besvär och med att ekonomiskt mindre sunda verksamheter kan vara mindre känsliga för påverkan kan man enligt utredningens mening inte f.n. göra något åt. Sist- nämnda begränsning har vitet, såsom framgått i det föregående, gemensamt med miljöskyddsavgiften och företagsboten, vilka sanktioner riktar sig direkt
mot rörelsen, och den visar endast att vites— och straffhoten måste kunna utnyttjas jämsides med var— andra för att maximal styreffekt skall ernås. En viss osäkerhet kan emellertid möjligen skönjas i fråga om de rättsliga möjligheterna att i samma tillsynsärende kombinera straff och vite. De problem som kan tänkas uppstå därvidlag behandlar utred— ningen därför mera ingående i det följande avsnittet 13.5.2.8. I det väsentligaleder övervägandena till det resultatet att det finns goda möjligheter att kombinera de bägge sanktionssystemen, om nämligen Vitesföreläggandena utformas med eftertanke och om- sorg. Utredningen finner sålunda att vitet på många håll bör kunna utnyttjas i högre grad än som nu sker samt att den ökade användning därav som är önskvärd inte utesluter att också straffhotet utnyttjas fullt ut.
Effektivare brottsutredning
Miljöstraffrätten och det miljörättsliga regelsyste- met över huvud kommer även med utredningens förslag att under avsevärd tid framöver förbli tämligen kom- plicerat och svåröverskådligt. En effektivare till- lämpning av sanktionsreglerna förutsätter goda in— sikter hos framförallt de rättsvårdande myndigheter- na. Det krävs också hos dessa vissa grundläggande insikter i uppkommande tekniska och andra naturve- tenskapliga frågeställningar. Främst med avseende härpå föreslår utredningen i avsnitt 13.5.2.9 att särskilda utbildningsinsatser skall göras för i första hand den åklagar- och polispersonal som kom- mer att syssla med miljöbrottsutredningar. Utred— ningen anser att dessa utredningar bör handläggas inom de s.k. eko- rotlarna samt att åklagarresurser- na bör förstärkas genom inrättandet av en stats- åklagartjänst för speciella mål med särskild inrikt- ning på miljöbrottsutredningar. På detta sätt kan
enligt utredningen med ett förhållandevis ringa re— surstillskott erhållas ett bättre tillvaratagande av redan tillgängliga personalresurser och en avsevärd kvalitetshöjning.
Miljöskyddsavgift, företagsbot m.m.
De förslag utredningen i det föregående redovisat gäller främst ett effektivare utnyttjande av straff- sanktionen, vars syfte är att stävja otillåtna för- faranden. I avsnittet 13.5.2.10 diskuterar utred— ningen användningen av miljöskyddsavgiften, före- tagsboten och förverkandet i samma syfte och uppe- håller sig också något vid frågan om ett tänkbart framtida system med avgifter som kan stimulera till åtgärder utöver de obligatoriska för att ge ett för— bättrat miljöresultat. Utredningen finner i fråga om företagsboten att denna är väl ägnad för användning vid just miljöbrottslighet. Några förslag till lag- ändringar har utredningen inte övervägt. Institutet företagsbot har tillkommit med syftet att sanktio— nera också annan brottslighet i näringsverksamhet, och det har inte veterligen ännu prövats i rätts— tillämpningen. Institutet miljöskyddsavgift har tillämpats endast i några få fall, och det har dessutom alldeles nyligen ändrats.
Det civilrättsliga skadeståndet har primärt en repa- rativ funktion. Därutöver fungerar det emellertid också som en form av sanktion. Det ligger i linje med utredningens överväganden i övrigt att denna verkan tas till vara. Genom en ändring i rätts- hjälpslagen år 1983 har möjligheterna för fastig- hetsägare m.fl. att få rättshjälp för att föra talan om enskilt anspråk som stöder sig på miljöskydds- lagen eller miljöskadelagen försämrats. Utredningen bedömer att detta varit en inte avsedd följd av lag- ändringen och föreslår att rättsläget i fråga om
sådana mål som nyss sagts återställs till vad som förut gällt. Denna fråga och vissa andra rätts- hjälpsfrågor behandlas i avsnitt 13.5.2.11.
13-5-2 5555ISI192_ÖYSEYäSQEQQBÅEÖ_fäfåléä
13.5.2.1 Omprövning av villkor och tillstånd
Ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen lägger fast en intresseavvägning mellan bl.a. företags— och miljöskyddsintressen. Rättsverkningarna av ett så- dant beslut regleras i 22-25 && och i 40 å andra stycket miljöskyddslagen. Dessa regler kan sägas återspegla en politisk avvägning mellan vissa mot— stående intressen. Från företagsekonomisk synpunkt behöver beslutet ha beständighet. Från miljöskydds- synpunkt behöver det kunna ändras. Huvudregeln är att tillståndsbeslutet gäller mot envar och i prin- cip för all framtid. Enligt 22 & miljöskyddslagen kan inte tillståndshavaren på grund av någon bestäm- melse i lagen eller i hälsoskyddslagen eller ren- hållningslagen åläggas att upphöra med verksamheten. I detta ligger en viktig materiell rättsverkan av beslutet gentemot närboende och andra sakägare.
Regeln att tillståndsbeslut gäller för all framtid har från lagens tillkomst varit försedd med ett un- dantag. Åsidosätts något villkor som angetts i till- ståndsbeslutet, och är avvikelsen betydande, kan tillståndet förklaras förverkat. Detta har inte ve- terligen tillämpats. Det är emellertid ett uttryck för det självklara förhållandet, att tillståndets närmare innebörd avgränsas av de villkor, varmed det är förknippat. Av detta följer naturligtvis att det är av utomordentlig vikt att villkoren är väldefi- nierade och låter sig kontrolleras. Bl.a. är detta ett väsentligt rättssäkerhetskrav från närboende och andra som kan drabbas av verksamhetens miljöskadliga
följder. I lagens 18 & föreskrivs ju också att i tillståndsbeslutet inte bara skall noggrant anges den verksamhet tillståndet avser utan likaså de villkor som skall gälla. Man ser också att den en gång medgivna rätten att bedriva verksamheten inte är någon sorts absolut rättighet. Utredningen anser det viktigt att slå fast detta.
Den närmare innebörden av ett tillstånds materiella rättsverkningar till skydd för tillståndshavaren beror på vilka möjligheter som finns att utan dennes samtycke skärpa villkoren för tillståndet. Det är genom reglerna därom som miljöskyddsintresset kan tillgodoses på bekostnad av motstående intressen. Dessa regler bör naturligtvis, såsom ju också tidi— gare skett, kunna modifieras och kompletteras, om det finns ett tillräckligt starkt behov därav från miljöskyddssynpunkt eller eljest. I sammanhanget bör framhållas, att tillståndshavaren ju för sin del enligt 27 & kan väcka fråga om upphävande eller mildrande av villkor. Någon motsvarande möjlighet för en annan sakägare att väcka frågor om ändrade villkor finns det däremot inte. Det ligger helt i myndigheternas hand att väcka sådana frågor när det påkallas av miljömässiga skäl (26 5).
Nuvarande regler innebär i korthet följande. Under samma förutsättning som ett tillstånd enligt det förut sagda kan dras in, kan naturligtvis också villkoren ändras om det är lämpligare (23 5). Efter vad som är skäligt får villkor vidare ändras, dels sedan tio år förflutit sedan tillståndsbeslutet vun— nit laga kraft, dels redan dessförinnan om förhål- landena i omgivningen ändrats väsentligt eller om användningen av ny process— eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. Vidare stadgas i 25 & att om det genom miljöfarlig verksamhet uppkommer bety- dande olägenhet som inte förutsågs när tillstånd
lämnades, sådan "föreskrift" kan meddelas som är ägnad att förebygga eller minska olägenheten. Med föreskrift torde i detta sammanhang böra förstås precis detsamma som ”villkor" — se avsnitt 13.5.2.3.
I praktiken sker det mycket sällan någon omprövning av villkor i tillståndsbeslut trots att en stor del av villkoren är äldre än tio år och trots att för— hållandena i många fall, t.ex. vad gäller belast- ningen på omgivningen, ändrats väsentligt. Den san— nolika förklaringen är väl att uppgiften priorite- rats lågt i förhållande till annat utnyttjande av tillgängliga, begränsade resurser. Utredningen anser emellertid för sin del att effektiva och adekvata villkor för miljöfarliga verksamheter är en sådan alldeles grundläggande förutsättning för ett ända- målsenligt utnyttjande av de samlade samhällsresur- serna på miljöskyddsområdet att väsentligt ökad ton— vikt måste läggas på revision av mindre lämpliga villkor.
Utredningen har i annat sammanhang (avsnitt 10.3.4.2) förordat att ny kontrollteknik likaväl som ny process— eller reningsteknik skall kunna föran- leda ändring av gällande villkor, oavsett den tid de gällt. En sådan ändring av lagen kan givetvis med— föra också förbättrad resursanvändning. I enlighet med vad utredningen anfört under de allmänna över— vägandena måste dessutom skapas ett visst utrymme för att revidera ett villkor som visat sig ha all- varliga brister i fråga om precision och objektiv kontrollerbarhet. Också detta kan vara en åtgärd som medför ett bätte utnyttjande på miljövårdsområdet av myndigheternas samlade resurser. Utredningen kan inte finna att det utifrån företagarsynpunkt kan finnas godtagbara skäl mot en sådan reform. I stäl- let finns det också från sådan synpunkt ett intresse av klara besked om vilka krav som ställs och av ett
gott resursutnyttjande. Tydligt är att också berörda enskilda sakägares rättssäkerhet skulle befrämjas.
Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer får intresset av rättskraft till förmån för den som gyn- nas genom ett tillstånd stå tillbaka bl.a. när för- månen utverkats med otillåtna medel och när säker— hetsskäl gör sig gällande. I enlighet med vad utred- ningen anfört under de allmänna övervägandena i det föregående bör kravet på lojalt uppgiftslämnande ställas särskilt högt på förevarande område. Det är därför naturligt att i lagen införa den uttryckliga regeln att tillstånd till miljöfarlig verksamhet får dras in om det vilar på oriktiga uppgifter från sö- kanden eller denne förtigit något förhållande av betydelse för tillståndet. Utredningen anser också att det måste finnas en del fall som omfattas av den nuvarande regeln i 25 5, rörande oförutsedda olägen— heter av allvarligare art, där det enda naturliga är att tillståndet kan dras in.
Enligt utredningens mening är den nuvarande struktu- reringen av 23—25 55 inte från alla synpunkter helt tillfredsställande. I 23 & reglerades från början förutsättningarna för att dra in tillstånd. Genom 1981 års lagändring kom dit också att hänföras ett fall av villkorsrevision. En inte helt ändamålsenlig följd därav är att för indragning av tillstånd res- pektive ändring av villkor vid bristande villkors- uppfyllelse kommit att gälla lika stränga förutsätt- ningar. Som förut anförts finns det också skäl att dela upp 25 5 i två särskilda regler, varav en avser indragning av tillstånd och en annan ändring av villkor. I enlighet med det sagda lägger utredningen fram förslag till ändring av 23—25 && miljöskydds- lagen på sådant sätt att tillståndsfrågor regleras i 23 &, villkorsfrågor i 24 å och den speciella regel beträffande tillstånd att släppa ut avloppsvatten i
visst vattenområde som f.n. finns i 24 å andra styc- ket i stället förs till 25 &.
13.5.2.2 Delegationsförfaranden
Det framgår av den redovisade analysen (avsnitt 13.4.2.3) att tillståndsmyndigheterna i praktiken i relativt stor omfattning överlåter till tillsynsmyn- digheterna att avgöra vissa frågor i tillståndspröv— ningen. Förfarandet saknar direkt stöd i lagen. En sådan "delegering" bygger på en väl fungerande praxis som tagits över från vattenlagen. Naturvårds- verket har i framställan till regeringen 1985-12-04 med förslag till ändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen framfört att det bör klar- göras vilken rättsverkan beslut som fattats efter sådan delegering har.
Naturvårdsverket anförde i förslaget:
Frågan vilken rättskraft som är förenad med till- synsmyndigheternas beslut i frågor som på något sätt hänskjutits till dem är i dagsläget något oklar. Det är emellertid väsentligt att tillsynsmyndighetens beslut i sådana frågor blir gällande på samma sätt som de villkor som tillståndsmyndigheten själv angi- vit för verksamheten. Uverträdelser av besluten i delegerade frågor bör alltså kunna leda till straff- sanktion. Om den nu aktuella regleringen genomförs genom att ML kompletteras med ett lagrum med para- grafnumret 20 a kommer möjligheten till straffsank- tion att följa direkt av 45 5 första stycket 3 ML. Denna punkt innebär nämligen att den kan bestraffas som "åsidosätter villkor eller föreskrifter som med- delats med stöd av 8 a 5 andra stycket, 17 5, 18 5 första stycket, 19—21 55, 21 a & andra stycket, 23—25 åå, 27 5, 29 å andra stycket eller 41 5". "Villkor eller föreskrifter" torde dock behöva kom- pletteras med "beslut" (5. 8).
I praktiken förekommer det att frågor av mindre vikt överlämnas till formellt beslut av tillsynsmyndig— het. Detta kan ses som en ren delegation av beslu— tanderätten. Det förekommer även en form av delega-
tion som innebär att vissa frågor hänskjuts till tillsynsmyndigheten för att denna i samråd med till- ståndshavaren skall komma överens om vad som skall gälla. Naturvårdsverket har i ovan nämnda förslag framfört att det bör göras en klar åtskillnad mellan dessa former men att de beslut som fattas i princip bör ha samma rättsverkningar.
”Som framgått ovan används olika uttryckssätt, när koncessionsnämnden överlämnar vissa frågor till tillsynsmyndigheterna. Detta har lett till en viss förvirring och osäkerhet i vad gäller rättskraften hos de beslut som meddelas och överenskommelser som träffas med stöd av bemyndiganden i koncessionsbe— sluten.
I fortsättningen bör tydlig skillnad göras mellan å ena sidan renodlad delegering, dvs. fall där till— ståndsmyndigheten hänskjuter en fråga till formellt beslut av tillsynsmyndigheten, och å andra sidan samrådsfall, dvs. fall där tillståndsmyndigheten överlämnar en fråga till företagarens ställningsta- gande i samråd med tillsynsmyndigheten. De nya be- stämmelser som naturvårdsverket nu föreslår avser de rena delegeringsfallen. Tillsynsmyndighetens beslut i ett sådant fall bör inte vara avhängigt av att företagen samtycker till beslutet. Självfallet skall han dock ha rätt att besvära sig över det.
Det torde bli svårt att framdeles helt undvara den rena samrådsmodellen. Denna torde inte behöva när- mare stöd i ML. Den bör emellertid användas med återhållsamhet och huvudsakligen endast i de fall där tillsynsmyndigheten framställt önskemål härom. Samma hänsyn till tillsynsmyndigheternas begränsade resurser som talar mot alltför omfattande delegering talar också mot ett alltför ofta förekommande bruk av samrådsmodellen. Det bör inte finnas något hinder mot att samrådsmodellen innefattar rätt för sökanden och tillsynsmyndigheten att återföra eventuell tvist i den aktuella saken till tillståndsmyndighetens prövning. överenskommelser som träffas i samrådsfall bör få samma rättskraft som villkor. Naturvårdsver- ket har dock inte utarbetat något förslag till lag— regler härom." (s 6 f)
I och med utredningens förslag, som innebär att prövning och tillsyn så långt som möjligt hålls sam- man vid en och samma myndighet, kommer eventuella problem till följd av delegation framdeles att be- gränsas. Problem kan dock fortfarande komma att upp-
stå i fråga om villkor som ges för verksamheter som omfattas av koncessionsnämndslistan.
Delegation av vissa frågor ter sig som en rimlig lösning för att avlasta själva tillståndsprövningen från en mängd detaljfrågor som var och en inte behö— ver avgöra tillåtligheten men vilka måste vara lösta inom vissa ramar för att tillåtlighetsreglerna skall vara uppfyllda. Utredningen utgår från att man inte heller i framtiden kan undvara den smidiga lösning som delegering av frågor av mindre vikt kan innebä— ra. En förutsättning för förfarandet är att den frå- ga som delegeras i princip saknar betydelse för tillåtlighetsbedömningen. '
I de fall delegationen innebär att tillståndsmyndig— heten lägger ned på tillsynsmyndigheten att närmare bestämma det materiella innehållet i ett villkor är det nödvändigt att vad som bestämts i denna ordning kommer att omfattas av samma rättskraft som själva tillståndsbeslutet och att det i alla avseenden skall vara att jämställa med övriga villkor i detta. Således måste överträdelser av sådana villkor i lik- het med vad som gäller för övriga villkor vara straffsanktionerade. Detta bör åstadkommas genom att miljöskyddslagen kompletteras med en bestämmelse som ger tillsynsmyndighet möjlighet att efter delegation från tillståndsmyndighet föreskriva om vissa detal- jer i tillståndsbeslutet.
De s.k. samrådsfallen, vilka är de som enligt vad utredningen erfarit har störst praktisk betydelse, bör begränsas till att avse hur ett av tillstånds— myndigheten satt villkor skall efterlevas, t.ex. vilken kontrollmetod, reningsutrustning etc. som skall användas. Med detta betraktelsesätt kommer samrådsfallen inte att avse annat än rekommendatio— ner fran tillståndsmyndigheterna rörande tillsynen. Vad som från tillåtlighetssynpunkt bör gälla skall
däremot framgå av villkor som formulerats av till- ståndsmyndigheten eller, efter ren delegation, av tillsynsmyndigheten. Ett samrådsförfarande innebär däremot inte att företaget fått diSpens från att efterleva själva villkoren. Någon anledning till ytterligare lagstiftning vad gäller samrådsfallen finns enligt utredningens mening inte. De omfattas, om de används på sätt utredningen förelår, av gäl— lande regler om kontrollprogram och den straffsank- tionerade skyldigheten att följa kontrollprogram.
De ändringar som nu föreslagits syftar framåt och omfattar inte äldre beslut där delegering före— kommit. I sådana fall anser emellertid utredningen att vad som överenskommits mellan företaget och tillsynsmyndigheten i samråd eller vad som bestämts av tillsynsmyndigheten efter delegation i full ut— sträckning kan läggas till grund för tillsynsåtgär— der. Företaget har ju varit medvetet om och accep— terat det som bestämts. Rättsverkan torde dock vara begränsad i så måtto som att rent straffrättsliga sanktioner inte kan fästas vid denna typ av "vill- kor". Utredningen anser att det behövs en regel som ger även genom s.k. ren delegation fattade äldre beslut, i den mån de dokumenterats, samma rättsver— kan som om de hade givits av tillståndsmyndigheten. En sådan regel kan konstrueras som en övergångsbe— stämmelse som innebär att ett villkor som bestämts efter delegation efter viss given tid jämställs med villkor i tillståndsbeslut om inte företaget dess- förinnan begärt omprövning av villkoret.
13.5.2.3 Terminologin villkor — föreskrift i lagen
Såsom utredningen funnit vid sina allmänna övervä— ganden angående sanktionsmedlen (avsnittet 13.5.1) bör miljöskyddslagens blankettstraffbud förbättras i
redaktionellt hänseende och onödiga hänvisningar till övriga bestämmelser i lagen elimineras. Utred- ningen har funnit att långtgående förenklingar kan ske under förutsättning av att vissa terminologiska förtydliganden görs i lagen i övrigt. Av särskild betydelse har det visat sig vara att lagens termino— logi är vacklande och från nutida statsrättsligt synsätt tvivelaktig när det gäller främst bruket av uttrycket föreskrift och avledningar därav.
I regeringsformens åttonde kapitel används termen föreskrift för att beteckna endast normer, eller rättsregler. Föreskrifter är bindande och generellt gällande. Sistnämnda kriterium anses uppfyllt om föreskriften avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den rik- tar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 204). På detta sätt används termen föreskrift exempelvis i 8 a &, 10 &, 12 a 9 och 17 & miljö- skyddslagen. Även i 11 å fjärde stycket är använd- ningen likartad. I 58 5 åsyftas lagens egna regler.
Från normbeslut skiljer sig förvaltningsbeslut där- igenom att de senare inte uppfyller kriteriet angå- ende generell giltighet. Lämpligheten av att beteck— na tillståndsbeslut och i synnerhet beslut rörande särskilda villkor för ett tillstånd enligt lagen som föreskrifter kan därför ifrågasättas. Sådana beslut har individuella adressater och en konkret innebörd. En sådan diskutabel användning av termen föreskrift finner man i 21 5 andra stycket, 25 å och 29 a 5 första stycket. Också bland tillsynsreglerna finns exempel härpå, nämligen i 40 å andra stycket, 41 5 och 43 &. Inte minst i sistnämnda stadgande är helt tydligt att det är ett förvaltningsbeslut som avses. Detsamma gäller användningen i 51 å andra stycket. Verbet föreskriva används likaså med något varie-
rande innebörd. Diskutabla formuleringar finns i
23 5, 24 5 första och andra styckena, 29 å andra stycket, 50 å och 51 5 första stycket. I andra lag— rum används däremot verben "ange" (18 å och 21 a & andra stycket), ”meddela” (19 å), "fastställa" (20 5 och 28 5) samt ”upphäva eller mildra" (27 5) med direkt hänsyftning på villkor.
Utredningen finner sålunda att åtskilliga formule— ringar i lagen inte bygger på någon klar åtskillnad mellan termerna villkor och föreskrift. Detta för- hållande bidrar till att lagen är svårläst och bris- ter i överskådlighet.
Det nu sagda kan enklast åskådliggöras vid en jämfö- relse mellan de bägge sanktionsreglerna i 45 å och 52 &. Antages en klar betydelseskillnad mellan de bägge termerna villkor och föreskrift, blir den ofrånkomliga slutsatsen att miljöskyddsavgift inte skall kunna utgå vid flertalet praktiskt betydel- sefulla villkorsbrott, straffbelagda i 45 5 första stycket 3. Det kan emellertid inte vara avsikten.
Vad som genom tillämpning av lagens tillåtlighets— regler eller som en följd av dessa fastställs att gälla för en individualiserad verksamhet synes ge- nomgående fullt korrekt kunna benämnas villkor för verksamheten. Så används ju uttrycket i 18—21 åå. Omprövning av villkor enligt 23-24 55 resulterar givetvis i andra villkor, och det är onödigt att där röra sig med föreskriftsterminologin. Den följande 25 & synes i realiteten avse uppställandet av nytt villkor i där avsedd situation. Så har saken också uppfattats i litteraturen (jämför Westerlund: Kom— mentar till miljöskyddslagen, s 226 och s 270 m.fl. ställen). Detsamma torde delvis gälla 40 å andra stycket, som dock synes utgöra exempel på någon sorts interimistiskt beslut, även om till regeln inte knutits någon föreskrift om en efterföljande
reguljär prövning. Stadgandet torde dock, även om det illa framgår av dess formulering, vara till- kommet med tanke på övergående situationer av nöd- karaktär. En sorts obestämdhet i lagens terminologi i fråga om interimistiskt gällande avgöranden blot- tas väl f.ö. också vid en jämförelse mellan 21 5 andra stycket och 21 a 5 andra stycket.
Utredningen anser på grund av det anförda att det finns goda skäl för redaktionella ändringar och språkliga förtydliganden i fråga om samtliga de be— stämmelser i lagen som berörs av de föregående reso- nemangen. Utredningen kan inte finna något vägande skäl som skulle tala häremot. Med sådana ändringar och förtydliganden kan lagens innebörd i ett flertal fall framträda med större tydlighet och sanktions- bestämmelserna utan några sakliga ändringar ges en bra mycket lättillgängligare utformning.
De ändringar i miljöskyddslagen som föranleds av det nu anförda framgår av följande uppställning.
Ändringar i miljöskyddslagen till följd av förslag rörande terminologiska förtydliganden i fråga om begreppen "föreskrift" och "villkor"
Bestämmelse nuvarande föreslagen formulering formulering
Inledande bestämmelser 2 5 första st. föreskrivs ej ändring 2 & tredje st. meddela... meddela... bestämmelser föreskrifter
Tillåtlighetsregler
7 5 andra SL föreskriva ej
ändring
Skydd mot förorening av vissa vattenområden
8 a 5 andra st. 8 a & tredje st.
Tillståndsprövning
10 11 12 13 17
Tillståndsbeslut
(Mi-079317)”
fjärde st. & tredje st.
18 & första st.
19
20
21
21
21 a
första st.
andra st.
& andra st.
föreskrifter föreskrifter
föreskrifter föreskriva föreskrifter föreskrivs föreskriva
anges... ...villkor
meddela... ...villkor
fastställa...
...villkor
villkor
föreskrifter
villkor
ej ej
ej ej ej ej ej ej ej
ej
ej
ändring ändring
ändring ändring ändring ändring ändring
ändring
ändring
ändring
ändring
villkor
ej ändring
23 5
24 & första st.
24 5 andra st.
25 5
27 5
28 5
29 5 första st.
29 å andra st.
29 a 5 första st.
Tillsyn
40 å andra st.
föreskrivna...
...villkor
föreskrivna...
...villkor
villkor före- skrivas
meddela före- skrift
villkor, villkoret
fastställt villkor
föreskrivits
föreskrivna föreskriva... villkor
eller före— skrifter en— ligt 23-
brådskande föreskrifter som är
23—24 55 omarbe- tas, föreskrifts- terminologin tas bort. Tillstånds- frågor regleras i en paragraf och villkorsfrågor, även den i 25 å, i en annan.
se ovan
SE ovan
ej ändring
ej ändring
fastställts
fastställda
bestämma... villkor
enligt 24—
brådskande beslut om föreskrifter eller villkor som är
41 5
41 a 5
43 å andra st.
43 a &
meddela före- skrift om
förbud eller föreskrifter
föreskriva
föreskrifter
fastställa vill- kor som innefat— tar
förbud, före- skrifter eller villkor
bestämma
ej ändring
Ansvar, handräckning och besvär m.m.
45 5
50 5 51 & första st.
51 å andra st.
Miljöskyddsavgift
52 5
58 &
Miljöskyddet i totalförsvaret
64 &
föreskriver
föreskriver
Föreskrift
en föreskrift som avses
föreskrifterna föreskrivs
meddela före- skrifter
paragrafen delas upp och görs om
fastställer
bestämmer
Beslut
utgår, para— grafen görs om
ej ändring
ej ändring
13.5.2.4 Företagens informationsplikt
Utredningen föreslår att den obligatoriska egenkon- trollen som utgör grunden för tillsynen enligt mil- jöskyddslagen byggs ut och förstärks. Så skall t.ex. all tillståndspliktig verksamhet enligt utredningens förslag årligen redovisa företagets miljöskyddsarbe- te i en s.k. miljörapport. I och med att tyngdpunk- ten för kontroll av miljöfarlig verksamhet på detta sätt ytterligare har skjutits över på företagen och egenkontrollen är det nödvändigt att vissa juste— ringar i det straffrättsliga ansvaret vad gäller företagets informationsskyldighet sker.
I dag gäller att företagens informationsskyldighet sanktioneras som två skilda gärningar. För det första kan den straffas som efter föreläggande från tillsynsmyndighet underlåter att lämna behövliga upplysningar. Tillsynsmyndigheten får utfärda sådant föreläggande om verksamheten vid en anläggning kan anses vara miljöfarlig. När miljöskyddslagen ändra- des år 1981 anförde departementschefen beträffande denna upplysningsplikt:
"Syftet med denna upplysningsplikt är att ge en tillsynsmyndighet tillfredsställande underlag för att bedöma om verksamheten är miljöfarlig och om det till följd därav krävs ingripande från myndighetens sida. Mot bakgrund härav är det enligt min mening uppenbart att brott mot upplysningsplikten begås inte bara när den som bedriver verksamheten vägrar att lämna upplys- ningar utan också när han lämnar oriktiga upp- gifter genom att t.ex. utelämna betydelsefull information eller lämna direkt felaktiga upp- gifter. Att på sådant sätt lämna en tillsyns— myndighet vilseledande besked kan således inte anses innebära att innehavaren har fullgjort sin skyldighet att lämna "behövliga upplysning— ar"." (Prop. 1980/81:92 s. 80)
I och med de senaste lagändringarna i miljöskydds- lagen som träder i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1986/87:135, JoU 1986/87:25) straffsanktioneras även
underlåtenhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar om detta förelagts av tillsynsmyndighe- ten. I en ny paragraf 39 a föreskrivs att en till- synsmyndighet skall, om det behövs, med stöd av 43 å andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljöfarlig verksamhet och dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram. Ge- nom de ändringar som nyligen genomfördes straffsank— tionerades också underlåtenhet att följa ett sådant kontrollprogram i de fall som tillsynsmyndigheten meddelat föreläggande om detta.
För det andra kan den straffas, som i ansökan eller annan handling som avges enligt miljöskyddslagen eller enligt föreskrift som meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgif- ter rörande ett förhållande av betydelse för till- ståndsprövningen eller tillsynen. Som ett praktiskt exempel på uppgifter vars riktighet straffsanktione- ras genom bestämmelsen nämns i förarbetena uppgifter vilka skall avges till myndigheterna i enlighet med kontrollprogram. Bestämmelsen kommer också helt na- turligt att omfatta uppgifter i den av utredningen föreslagna särskilda årliga redovisningen - miljö- rapport och avvikelserapportering (38 a-d åå). Det är emellertid oklart om man med oriktiga uppgifter i detta sammanhang även avsett förtigande av sanningen genom att t.ex. utelämna information som haft eller har betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn av verksamheten eller genom att inte lämna relevant information.
Den informationsskyldighet som åligger den som dri- ver miljöfarlig verksamhet straffsanktioneras såle— des dels som en upplysnings- och undersökningsplikt och dels som en sanningsplikt. Det är ifråga om san- ningsplikten som utredningen anser att en viss skärpning eller ett förtydligande bör göras. Utred-
ningen föreslår i fråga om nuvarande 45 & första stycket femte punkten ML att det tillägget görs till stadgandet, att även utelämnandet av relevant infor- mation straffsanktioneras. Stadgandet återfinns i utredningens förslag i en ny 45 a &.
Straffbestämmelsen är i dag begränsad till oriktiga uppgifter i skriftlig handling. Ett system som hu- vudsakligen bygger på egenkontroll från företagens sida förutsätter emellertid att dessa självständigt utan anmodan eller föreläggande från tillsynsmyndig- heten lämnar de uppgifter som har betydelse för att bedöma om verksamheten drivs i enlighet med till— ståndet. Den som t.ex. utelämnar nödvändig informa- tion eller mot bättre vetande inte lämnar relevant information om verksamheten och dess verkningar skall således kunna ådömas straff. Den som däremot följt ett upprättat och fastställt kontrollprogram och lämnat in riktiga uppgifter i enlighet med detta kan presumeras ha lämnat tillräckliga uppgifter. Stadgandet innebär också ett straffansvar för dels de fall då uppgifter i miljörapport i enlighet med 38 a & ML inte är riktiga dels de fall då miljörap- porten inte är fullständig. Stadgandet förutsätter också att företag för vilka inte krävts kontroll- program fortlöpande meddelar tillsynsmyndigheterna om verksamheten avviker från de villkor som gäller för denna. Detta innebär inte att varje enskilt mät- tillfälle måste rapporteras. Avvikelsen skall inte vara helt betydelselös och de uppgifter som lämnas skall vara relaterade till villkorens utformning.
13.5.2.5 Förhållandet mellan miljöskyddslagens och brottsbalkens ansvarsbestämmelser
Såsom framgått av det föregående tillämpas straff— bestämmelserna i 13 kap. 8 a 5 och 9 5 andra stycket brottsbalken om miljöbrott respektive vållande till
miljöstörning knappast alls. I stort sett väcks det enbart åtal enligt miljöskyddslagen eller annan spe- ciallagstiftning.
Eftersom ju bedrivandet av miljöfarlig verksamhet utanför de ramar som tillskapas vid prövning enligt miljöskyddslagen till sin typ innefattar ett angrepp på miljön, ligger det i sakens natur att ett visst handlingssätt kan på en gång falla under brottsbal— kens straffstadganden och under miljöskyddslagens. Att en gärning som utgör miljöbrott eller vållande till miljöstörning enligt brottsbalken också inne— fattar brott mot miljöskyddslagen betyder att den borde bedömas allvarligt. Ett sådant förhållande måste i alla händelser inverka på bedömningen av det subjektiva rekvisitet, dvs. kravet på uppsåt eller oaktsamhet.
Det måste hållas för visst att många åtal enligt miljöskyddslagen i stället kunde ha bestämts som åtal enligt brottsbalksbestämmelserna. Att det ändå inte sker är emellertid inte ägnat att förvåna. Ge- nom ett så bestämt åtal skulle nämligen åklagaren ådra sig en betydligt tyngre bevisbörda. Förutom det, att icke verksamheten bedrivits i enlighet med tillstånd enligt miljöskyddslagen, skall han styrka bl.a. sådana effekter i form av skador, risker eller - betydande - olägenheter, som anges i brottsbalks- stadgandet. Vid åtal enligt miljöskyddslagen är det heller inte nödvändigt att på samma sätt ta ställ- ning till det subjektiva rekvisitet. Det räcker då med antingen uppsåt eller oaktsamhet, en oaktsamhet som för övrigt inte behöver kvalificeras som grov. Därtill kommer så, att strafflatituderna för brotten sammanfaller, utom så vitt avser det grova uppsåtli— ga brottsbalksbrottet. Visserligen framgår det ut- tryckligen av miljöskyddslagens straffstadgande att dess bestämmelser är subsidiära i förhållanden till
brottsbalkens. Det saknas emellertid varje incita— ment att arbeta efter denna ordning.
Det bör här dessutom omnämnas att det under remiss- behandlingen av det tilltänkta brottsbalksstadgandet bl.a. från åklagarhåll framfördes en hel del kritis— ka synpunkter på stadgandets konstruktion.
Utredningen anser sig utan vidare kunna slå fast att en bidragande orsak till att ej brottsbalksstadgan— det kommer till bruk är att strafflatituden i det väsentliga sammanfaller med den i miljöskyddslagen. Detta kan i sig ses som ett inte helt normalt för— hållande. Brottsbalksstadgandet beskriver kvalifi— cerat miljöskadliga handlingssätt som innefattar direkta angrepp på skyddsobjektet. Miljöskyddslagens straffstadgande i motsvarande del innehåller inte ens av lagstiftaren fullt ut formulerade normer, utan det har överlåtits till underordnade myndig- heter att fylla ut stadgandet med särskilda påbud eller förbud.
Genom 1981 års reform fördubblades strafflatituden i miljöskyddslagens straffstadgande. Erfarenheterna från främst BT-kemiutredningen hade illustrerat svå— righeterna att i tid komma på spåren och beivra så- dana överträdelser som det där var fråga om. Brotts— målsdomen gav också tydligt vid handen hur stora svårigheter det kunde möta att söka beivra sådana förfaranden enligt de dåvarande brottsbalksstadgan- dena i 13 kap., som var påföljdsmässigt strängare och alltså förenade med längre preskriptionstid. Höjningen motiverades sålunda, åtminstone till en del, av önskemålet att förlänga preskriptionstiden för brott mot miljöskyddslagen. Det resultatet kunde dock ha uppnåtts också med andra medel.
Enligt utredningens mening medför den nuvarande dis- proportionen mellan strafflatituden för brottsbalks—
brottet respektive för brottet mot miljöskyddslagen allvarliga olägenheter. Från allmänpreventiv ut- gångspunkt måste man ifrågasätta om inte brotts- balksbrottet med nuvarande utformning kommit att mer skada än gagna det bakomliggande miljöskyddsintres— set. Ett ineffektivt straffstadgande kan lätt få menlig effekt, så mycket mera i en situation när det enligt en utbredd opinion finns åtskil—
liga exempel på beteenden som hade bort beivras en- ligt stadgandet. Inte mindre oroande är frågan om det inte dessutom möjligen kan förhålla sig så, att redan förekomsten av ett uppsåtsbrott med sådan konstruktion som brottsbalksbrottet men med samma strafflatitud som brottet i miljöskyddslagen, vilket inbegriper vanliga oaktsamhetsfall, kan bidra till att hålla nere straffmätningen för det senare brot— tet på en alltför låg nivå.
Utredningen har övervägt att föreslå endera en sänk— ning av straffmaximum i miljöskyddslagen eller en höjning av det i brottsbalksstadgandet, men stannat för att avvisa bägge dessa lösningar. Eftersom prob— lemen med brottsbalksstadgandet är av mera grundläg— gande natur, kunde nämligen en sådan åtgärd i än högre grad framhäva de nuvarande olägenheterna. El- jest finns det, som fängelsestraffkommitten funnit, goda skäl att värdera miljöbrottsligheten mer all- varligt jämfört med annan brottslighet. Det anförda understryker vad utredningen anfört om behovet av en skyndsam samlad översyn av den svenska miljöstraff- rätten.
13.5.2.6 Straffvärdesfrågor m.m.
Utredningen övergår härefter till att behandla straffvärdet av skilda brott mot miljöskyddslagen i rättstillämpningen, dvs. frågor som främst samman-
hänger med domstolarnas straffmätning och vissa be— dömningar på åklagarnivå.
Såsom framgått av det föregående utdöms i praktiken mycket låga straff för brott mot miljöskyddslagen. Statistiskt betraktad ligger inte straffmätningen i miljömålen på en nivå som svarar mot vare sig ut— tryckliga politiska ställningstaganden i lagstift- ningssammanhang eller mot det straffvärde som åter- speglas i strafflatituden. Den allmänpreventiva ver— kan, som visserligen inte enbart beror på de utmätta straffen, får anses klart otillräcklig.
En anledning till de låga straffen torde vara att det straffrättsliga bedömandet inte sällan rönt in- verkan av förhållanden, som strängt taget inte bort tillmätas nämnvärd betydelse.
Som förut anförts, är miljöskyddslagens ansvarsbe- stämmelser inte direkt knutna till angrepp på miljön såsom skyddsobjekt, utan skall närmast garantera upprätthållandet av lagens prövnings- och tillsyns— system. Frågan i vad mån ett visst brott mot detta system förorsakat mer eller mindre allvarliga fak- tiska olägenheter eller miljöskador, bör enligt ut- redningens mening inte i någon avgörande mån inverka på straffmätningen. Sådana frågor kan för övrigt av en mångfald skäl ofta inte ens med säkerhet besva- ras, och det ligger i sakens natur att de i allmän- het inte heller kan nöjaktigt belysas i en brott- målsrättegång där åtalet inte avser effekterna av den brottsliga gärningen. Utgångspunkten bör i stäl— let vara den utomordentliga betydelsen av att miljö— skyddslagens system som sådant respekteras. Vikten av att komma tillrätta med det hot mot livsbetingel- serna som den fortgående miljöförstöringen represen- terar, bildar den allvarliga bakgrunden.
Bedömningen bör i enlighet med det sagda främst avse arten och varaktigheten av avsteget från det hand- lingssätt som bort iakttas till följd av lagen eller med stöd av denna meddelade föreskrifter eller be- slut. Exempelvis bör ett långvarigt och påtagligt åsidosättande av ett villkor för en verksamhet prin— cipiellt anses i hög grad straffvärt. övriga förhål- landen skall bedömas med utgångspunkt från vad det är för överväganden som äger rum vid tillståndspröv- ning, villkorssättning och tillsyn enligt lagen.
En följd av det nyss anförda bör vara att sådana förutsättningar för verksamhetens bedrivande eller andra förhållanden som skall beaktas vid en tillåt— lighetsprövning enligt lagen i allmänhet bör tillmä- tas endast ringa betydelse vid det straffrättsliga bedömandet. Tekniska eller ekonomiska svårigheter skall bedömas med hänsyn till den prövning som redan skett eller som ankommer på miljövårdsansvariga myn— digheter att företa. Förhållanden som en gång be- dömts i samband med tillståndsgivning och bestäm- mande av villkor bör därför inte vinna nytt beaktan- de till förmån för den tilltalade i ett brottmål.
Hur tillsynsmyndigheten förhållit sig gentemot ett felande företag kan utredningen överhuvudtaget inte se som någon omständighet av relevans. En tillsyns- myndighet kan inte dispensera från vare sig lagens föreskrifter eller villkor som bestämts vid till- ståndsprövning. Dess uppgift i händelse av regel— brott är att i samverkan med företaget eller på andra sätt åstadkomma rättelse för framtiden. Hur denna uppgift löses är noga taget ovidkommande från straffrättslig synpunkt.
Bristande kännedom om villkoren för verksamheten eller om vad som eljest bort iakttas i denna synes likaledes i betraktande av det stränga krav på akt-
samhet som måste upprätthållas knappast någonsin kunna tillmätas betydelse. Miljöskyddslagen är så konstruerad, att dess tillåtlighetsregler och de med stöd av lagen meddelade föreskrifterna genom till— ståndsmyndighetens prövning och beslut förvandlas till konkreta påbud och förbud att i form av villkor iakttas i den prövade verksamheten. Det ligger nära till hands att i det särskilda fallet jämställa så- dana påbud och förbud med allmänt gällande straff— sanktionerade föreskrifter. S.k. rättsvillfarelse i fråga om straffbestämmelser brukar inte i allmänhet räknas den tilltalade till godo.
Utredningen föreslår (se följande avsnitt, 13.5.2.7) att en tillsynsmyndighet skall anmäla misstänkt brott mot miljöskyddslagen till åklagare på ett ti- digt stadium. Utrymmet för att räkna en tilltalad till godo något som har att göra med tillsynsmyndig- hetens fortsatta agerande minskas därigenom ytterli— gare.
Om straffsanktionen skall fylla sitt ändamål är det enligt utredningens mening nödvändigt att de här framförda synpunkterna vinner beaktande av de rätts- vårdande myndigheterna.
Utredningen finner det ofrånkomligt att sådana änd- ringar i lagstiftningen vidtas, att anspråken på aktsamhet höjs och straffmätningspraxis skärps vä- sentligt i miljömål. En ytterligare höjning av straffmaximum kan emellertid inte komma i fråga, och en sådan åtgärd skulle sannolikt inte heller medföra den avsedda verkan.
Det kunde möjligen övervägas att söka på något sätt från straffvärdessynpunkt gradera de olika förfaran- den som omfattas av straffstadgandet. Emellertid är de ifrågavarande gärningstyperna avgränsbara från varandra endast på övervägande formella grunder och
varje sådan gärningstyp kan omfatta såväl svåra som mindre svåra avsteg från vad som är tillåtet. Mera fruktbart kunde det då vara att söka i lagen ange några allmänna anvisningar för straffmätningen. Av samma skäl som nyss sagts skulle emellertid sådana anvisningar få en så allmänt hållen prägel att det är tvivelaktigt om de verkligen skulle ge erforder- lig ledning för den rättsliga bedömningen. Utred- ningen har kommit till resultatet att man bör i första hand inrikta sig på att genom andra åtgärder effektivisera de rättsvårdande myndigheternas insat- ser. Sådana åtgärder föreslås bl.a. i det följande avsnittet 13.5.2.7 angående åtalsanmälan och i av- snittet 13.5.2.9 angående utbildningsinsatser. Den lagstiftningsåtgärd som därutöver bör i första hand övervägas, är att avskaffa nuvarande straffrihet för ringa brott.
Enligt utredningens mening ligger det något av självmotsägelse i den nuvarande regeln om att ringa brott mot miljöskyddslagen skall vara undantagna från det straffbara området. Å ena sidan söker man med straffrättsliga medel upprätthålla en gräns för vad som skall vara tillåtligt till följd av en kom— plicerad skälighetsavvägning, omfattande ett flertal motstridiga eller svårförenliga intressen. Å andra sidan lämnar man ett betydande utrymme för ytterli- gare skönsmässiga bedömningar i det straffrättsliga förfarandet genom att från det straffbara området utan närmare precisering avskilja "ringa" överträ— delser av regelsystemet. I betraktande av det syfte straffreglerna enligt utredningens mening skall fyl— la, att upprätthålla respekten för miljöskyddslagens system som sådant, är det tydligt att en sådan regel öppnar ett alltför stort och obestämt utrymme för straffrihet.
Utredningen kan ansluta sig till tanken med den nu— varande straffrihetsregeln, att helt bagatellartade
överträdelser skall kunna gå fria från straff. Frä— gan är emellertid hur man vill precisera innebörden därav, och vad det betyder i förhållande till straffbestämmelsernas innebörd. Vid den fortsatta behandlingen av denna fråga tar utredningen främst sikte på bedrivandet av förbjuden eller eljest otil- låten miljöfarlig verksamhet samt på brott mot upp- ställda villkor eller mot vad som annars skall iakt- tas vid verksamhetens utövande. I fråga om sådana brott mot sanningsplikten m.m. som f.n. omfattas av 45 5 första stycket fjärde och femte punkten miljö- skyddslagen och enligt utredningens förslag av en ny 45 a &, hänvisar utredningen till vad som anförts i de allmänna övervägandena, avsnitt 13.5.1 och i av- snittet 13.5.2.4.
Straffrihet kan enligt utredningens förmenande kom- ma i fråga endast beträffande sådana enstaka avvi- kelser av mera tillfällig eller övergående natur, där rättelseåtgärder snabbt blivit vidtagna och där det inte kan skönjas något inslag av bristande loja- litet mot lagstiftningen eller tillsynsmyndigheten från den ansvariges sida. Miljöeffekten av en över— trädelse bör däremot knappast tillmätas någon själv- ständig betydelse. I allmänhet läter sig säkerligen Sådana fall som nu avses avskiljas från det straff- bara området genom att de subjektiva rekvisitet — kravet på åtminstone oaktsamhet - inte är uppfyllt. Vad frågan bör gälla är vilket utrymme som kan fin- nas för straffrihet i fall av oaktsamt eller uppsåt- ligt handlande om straffriheten för ringa fall tas bort. Ett visst, ehuru begränsat utrymme för straff- frihet följer här av de regler om åtalseftergift som utredningen strax skall beröra.
Vid uppsåtliga brott kan utredningen knappast finna något utrymme för straffrihet, om inte möjligen i vissa oförutsedda och extraordinära situationer, där motstridiga intressen kan ställas på sin spets, så—
som t.ex. vid haverier. Utredningen kan inte finna att det f.n. skulle finnas något utrymme för en tillsynsmyndighet att ens i sådana fall befira från fastställda villkor för en verksamhet, en möjlighet som det dock kanske borde övervägas att införa i lagstiftningen. Situationer av detta slag synes emellertid ibland kunna vara att bedöma enligt brottsbalkens nödregel i 24 kap. 4 5.
Åklagaren är som huvudregel skyldig att väcka åtal för brott som i likhet med miljöbrotten hör under allmänt åtal. Det är också, såsom utredningen ut- vecklat i sina allmänna överväganden ett viktigt samhälleligt intresse att brott mot miljöskyddslagen beivras. I vissa fall får emellertid enligt rätte— gångsbalkens regler i stället för åtal beslutas om åtalseftergift. Förutsättningarna härför anges i 20 kap. 7 & rättegångsbalken (RB). Av särskild be- tydelse i detta sammanhang är punkterna 1 och 2 i lagrummets första stycke, enligt vilka åtal får un— derlåtas om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter respektive att på— följden skulle bli villkorlig dom och det samtidigt finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse. Finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse, behöver inte heller förundersökning äga rum. Detta framgår av
23 kap. 4 a & RB. Enligt detta lagrum gäller vidare att en inledd förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare på- följd än böter. Med nuvarande domstolspraxis står det klart att annan påföljd än böter eller villkor— lig dom mycket sällan blir aktuell i miljömålen. Som grundläggande förutsättning för åtalsunderlåtelse enligt de nyss nämnda punkterna i 20 kap. 7 & RB gäller emellertid också att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte sätts åsido genom beslu—
tet. Formuleringen har tillkommit på förslag av lag- rådet. Den ger uttryck för att åklagarens bedömning skall utgå från huruvida de grundläggande intressen som bär upp principen om åtalsplikt åsidosätts genom att åtal uteblir i det föreliggande fallet (prop. 1984/85:3, s. 64 f).
Med hänsyn till hela uppbyggnaden av miljöskyddsla- gens system för tillståndsgivning och tillsyn och det sätt, varpå lagens straffstadganden och andra sanktioner anknyter härtill, kan utrymmet för åtals- underlåtelse utan tvekan betecknas som mycket be- gränsat. Att ett brott, såsom här är fallet, kan vara förenat med särskild rättsverkan, utgor i sig något som talar emot åtalsunderlåtelse (prop. 1984/85:3 s. 50). Ytterligare kan anföras den bety- delse förundersökningsförfarandet och rättegången kan komma att få som underlag för åtgärder som tar sikte på indragning av tillståndet eller revision av villkoren för detta. Vad beträffar det här viktigas- te fallet - åtalsunderlåtelse när enbart bötespå- följd kan påräknas — framgår det uttryckligen av förarbetena att utrymmet för tillämpning av regeln i 20 kap. 7 & RB vid miljöbrottslighet är begränsat med hänsyn till de starka allmänna intressena av att brotten inte lämnas obeivrade. Därtill kommer så de civilrättsliga aspekterna, som medför att målsägan- deintresset kan vara betydande.
Med hänvisning till den nu lämnade redovisningen och till vad utredningen förut anfört om behovet av en striktare rättstillämpning i fråga om överträdelser av miljöskyddslagstiftningen, anser utredningen att en med erforderlig restriktivitet genomförd tillämp— ning av institutet åtalseftergift är det naturliga instrumentet för att skapa ytterligare något utrymme för straffrihet utöver det som ligger i kravet på åtminstone oaktsamhet.
Med anledning av den tillämpning av bestämmelsen i 23 kap. 4 a & rättegångsbalken som förekommit i nå— got fall (jämför avsnitt 13.2.1) vill utredningen tillfoga följande.
Utrymmet för att lägga ner en förundersökning avse— ende miljöbrottslighet med hänvisning till enbart utredningskostnaderna, måste enligt utredningens mening vara än mera begränsat. Att en brottsutred- ning på detta fält kan bli omfattande och kräva be— tydande resurser, ligger i så hög grad i sakens na— tur, att ett annat synsätt lätt skulle leda till en invalidisering av det straffrättsliga sanktionssys— temet på miljöområdet. Regeln i 23 kap. 4 a & RB torde inte heller ha avsetts för sådana fall (jfr. prop. 1984/85:3 s. 34). I stället får man söka be- gränsa kostnaderna genom att ta tillvara den sak— kunskap som finns hos tillsynsmyndigheterna, inte minst länsstyrelserna och naturvårdsverket, och hos andra offentliga organ, samt genom att där hämta ledning på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är att märka att hänsynen till målsägandeintresset kan väga än tyngre i frågan om genomförandet av för- undersökning än i åtalsfrågan (prop. 1984/85:3
s. 66).
13.5.2.7 Åtalsanmälan
Genom stadgandet i 38 & tredje stycket sista punkten miljöskyddslagen har tillsynsmyndigheterna ålagts att verka för att överträdelser av lagen beivras. Föreskriften tillkom vid 1981 års reform. Enligt vad som framgår av uttalanden i propositionen (prop. 1980/81:92 s. 62 och 76 f.) skall tillsynsmyndighet efter egen utredning ta ställning till om en upp— kommen misstanke är befogad. Anmälan till åtal skall i så fall ske, om inte gärningen kan antas gå fri från straff såsom ringa. Enligt specialmotiveringen
ingår i skyldigheten att "beivra” överträdelser ock- så att rapportera en allvarligare sådan till natur- vårdsverket så att verket skall kunna väcka fråga om förverkande av tillstånd eller uttagande av miljö— skyddsavgift. I den allmänna motiveringen sägs att det "i övriga fall" ankommer på tillsynsmyndighet att självständigt bedöma frågan om åtalsanmälan. I 18 & miljöskyddsförordningen har föreskrivits att samråd med naturvårdsverket skall ske innan länssty- relse eller miljö— och hälsoskyddsnämnd vidtar åt- gärder för att beivra överträdelsen.
Av den i det föregående redovisade analysen (av- snitt 13.4) framgår att det straffrättsliga bedöman- det av miljöbrottslighet i objektivt såväl som sub- jektivt hänseende ofta är svårt. Tydligt är att det många gånger krävs en långt framskriden utredning för att det med någon grad av säkerhet skall kunna bedömas om en gärning är ringa eller ej. Enligt 23 kap. 1 & rättegångsbalken skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Därmed ut- trycks en ganska låg grad av misstanke. Ett fördröjt inledande av förundersökning innebär, som utredning- en anfört i sina allmänna överväganden, en påtaglig risk för försämrad bevisning och utredningsmässiga tempoförluster. Det är givet att en brottsutredning inte kan bli helt effektiv om den inte redan från början står under fullt kompetent ledning. Det an- förda är i sig skäl nog att ändra rådande ordning. Det kan emellertid inte heller anses att ansvaret för en utredning med inriktning på åtalsfrågor på något särskilt lyckligt sätt låter sig förenas med tillsynsmyndighetens primära uppgift i nu avsedda situation, nämligen att med till buds stående medel se till att eliminera eller minska miljöskador. Bl.a. kan ett alldeles sunt samarbetsklimat mellan tillsynsmyndighet och företag inte gärna tänkas kom—
ma till stånd så länge det är en öppen fråga huru- vida åtalsanmälan skall ske. Behöver rättelseåtgär- der tvingas fram, bör vitesinstrumentet användas, se därom följande avsnitt.
Utredningen anser sålunda att i stället för nuvaran- de regel i lagen bör föreskrivas en obligatorisk anmälningsskyldighet till åklagaren, så snart till— synsmyndigheten bedömer att det finns brottsmisstan- kar av sådan styrka att de bör föranleda utredning. Härför erfordras inte någon ingående prövning från tillsynsmyndighetens sida. Viktigast är den kännedom myndigheten har om de objektiva omständigheterna. Bedömningen underlättas genom utredningens förslag att ringa fall inte längre skall vara undantagna från straffansvar. Meningen är emellertid inte att varje fastställbar överträdelse skall rapporteras till åklagaren. Utredningen har, som framgått av föregående avsnitt, den uppfattningen att de fall som egentligen avsetts med undantaget från straff- ansvar i allt väsentligt tas undan från det straff- bara området genom kravet på åtminstone oaktsamhet. Om tillsynsmyndigheten sålunda har grund för att bedöma en avvikelse som mera beroende på olyckshän- delse, tekniskt missöde eller dylikt, för vilket varken verksamhetens ledning eller någon annan kan lastas, skall myndigheten inte göra brottsanmälan. Viktigt är emellertid att myndigheten verkligen prö- var saken på ett tidigt stadium. Det bör därför i lagen särskilt anges att anmälan skall ske utan dröjsmål. Sedan anmälan skett ankommer det på åkla— garen att på sedvanligt sätt bedöma frågan om inle- dande av förundersökning och lämna de direktiv an— gående fortsatt utredning som kan erfordras. Det ligger i sakens natur och torde tillräckligt tydligt framgå av paragrafens innehåll i övrigt att till— synsmyndigheten skall bistå åklagar- och polismyn— digheterna i deras utredningsarbete.
Någon föreskrift om samråd med naturvårdsverket an- ser utredningen inte behövlig. En sådan föreskrift kan snarast skapa oklarhet i fråga om ansvaret för att anmälan görs till åklagare, och den kan leda till obefogad tidsutdräkt. Att erforderliga upplys- ningar kan inhämtas från verket står klart utan sär— skild föreskrift. En helt annan sak är att natur- vårdsverket för att fullgöra sina åligganden behöver vissa besked. Den frågan kan regleras förordnings- vis. En möjlighet är att föreskriva att en kopia av åtalsanmälan skall tillställas verket, som sedan självmant kan bevaka hur ärendet utvecklas.
13.5.2.8 Förhållandet vite-straff
Som framgått av framställningen i avsnitt 13.2.2 anses vitet av de flesta tillämpande myndigheter på miljöskyddsområdet vara ett bra instrument i arbe— tet. Tillsynsmyndigheten kan ge extra kraft åt ett föreläggande om miljöskyddsåtgärder genom att förena det med ett vite, vars storlek kan anpassas efter vad som kan förväntas ha effekt med hänsyn till ad— ressatens ekonomiska förhållande. När det gäller miljöfarlig verksamhet som inte är underkastad till— ståndsprövning, är myndigheten f.n. hänvisad enbart till vitet, eftersom överträdelse av tillsynsmyndig— hetens förelägganden inte omfattas av straffsanktio- nen. Vid överträdelser av villkor i tillståndsprövad verksamhet aktualiseras däremot straffansvaret, och myndigheten förfogar också över vitesmöjligheten när föreläggande om rättelse utfärdas. För tillsynsmyn- digheten framstår det ofta som mer meningsfullt att använda maktmedel som har omedelbar betydelse för miljön, dvs. som syftar till att förmå adressaten att ändra sitt beteende än att beivra vad som redan skett, kanske delvis för länge sedan. Emellertid är bägge slagen av instrument nödvändiga, och de måste som regel också användas parallellt och utan onödig
tidsutdräkt. Tillsynsmyndigheten skall se till, både att överträdelser av miljöregler beivras och att det felaktiga beteendet korrigeras. Gör man bara det senare, har man egentligen i efterhand lämnat di- spens från tillståndsvillkoret, något som saknar stöd i lagen. Utrymmet för myndighetens skön är starkt begränsat vad gäller val av metod för ingri- pande. Kravet på konsekvens och likabehandling är alltid särskilt starkt när det gäller användandet av samhällets maktmedel. I de fall som det här är fråga om måste man också ta i betraktande såväl rättvise— aspekter i förhållande till konkurrenter som lojalt följer reglerna som det förhållandet att grannar och andra sakägare är beroende av att tillsynsmyndighe— ten genomdriver villkoren för den miljöfarliga verk- samheten. Själva är de ju förhindrade att mot en verksamhet med tillstånd driva krav på skyddsåtgär- der och förbud i grannelagsrättslig ordning.
Att använda straff och vite parallellt är inte det- samma som att kumulera dessa slags ingripanden mot samma gärning. Visserligen gäller enligt 45 & tredje stycket miljöskyddslagen att det inte får dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföre— läggande som överträtts. Om någon vid vite förbju— dits att släppa ut avloppsvatten, innehållande mer än en viss mängd av något ämne, kan han således inte sedan dömas till straff för ett sådant utsläpp. Det kan innebära att tidsmässigt utdragna villkorsbrott efter ingripande med vitesförelägganden hamnar i en sorts straffri zon. En så paradoxal effekt behöver emellertid inte inträda. Frågan är vad som skall förstås med att en gärning omfattas av föreläggan- det. I fallet med överutsläppet skall villkorsbrot- tet rimligen åtalas. Rättelseförfarandet bör däremot avse åtgärder för att minska eller eliminera utsläp- pet, t.ex. att stoppa den del av produktionen som orsakar det, laga trasig materiel eller vad det nu kan vara fråga om. Om åtgärden inte vidtas och över—
utsläppet fortsätter, kan ett Vitesföreläggande av— seende rättelseåtgärden inte gärna utesluta straff- ansvar för villkorsbrottet. Samma resonemang kan föras i sådana fall, då tillståndet är förenat med villkor att viss reningsutrustning skall användas. Villkorsbrottet består då i att verksamheten bedrivs utan denna utrustning. Vitesföreläggandet kan avse lämplig rättelseåtgärd, t.ex. att installera utrust- ningen inom viss tid.
Det sagda visar att formuleringen och inriktningen av ett Vitesföreläggande är av stor betydelse om myndigheten vill undvika att hamna i en situation där straffrättsligt beivrande av villkorsbrott blir uteslutet. Men liksom när det gäller kontrollmöjlig- heterna kan naturligtvis också villkorets utformning vara av avgörande betydelse.
Det krav på gärningsidentitet som 45 & tredje styc— ket miljöskyddslagen innefattar innebär vidare ett krav på identitet till tid och rum — och på att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person.
Angående identiteten i tiden får anses gälla att t.ex. ett fortgående, likformigt överutsläpp är att likställa med en rad av separata handlingar. Hela tiden ökas ju utsläppet genom nya föroreningstill- skott. Straffrättsligt är detta att se som ett s.k. perdurerande brott. När det gäller preskriptionsfrå- gor brukar sådan fortgående brottslig verksamhet bli föremål för s.k. successiv preskription. Varje del av förfarandet betraktas i preskriptionshänseende som ett brott för sig. Detta torde gälla när brotts- ligheten utgörs av en verksamhet som skall bedömas som ett enda brott, även om delar därav i och för sig är tillräckliga för att vara brott och brott av samma slag som hela verksamheten (jfr. NJA I 1981 s. 380).
Det säger sig självt att ett straffansvar för olika perioder av villkorsbrott kan komma i fråga mot mer än en person, beroende på vem som skall hållas an— svarig vid olika tider. Verksamheten kan ha bytt såväl driftsansvarig person som ägare medan t.ex. ett överutsläpp pågått. Det är också så att ett vi— tesföreläggande att företa rättelse oftast torde rikta sig mot företaget som sådant, när detta är en juridisk person, medan straffansvar bara kan utkrä— vas av en ansvarig fysisk person. Det blir då inte alls fråga om någon kumulation av straff och vite, eftersom gärningsidentitet inte föreligger.
Rätt utnyttjad kan en kombination av straff— och viteshot enligt utredningens mening vara ett utmärkt medel att uppnå god efterlevnad av miljöskyddsreg— ler, inte minst när hoten riktar sig mot skilda ad- ressater. I annat sammanhang (avsnitt 13.5.2.1) har utredningen anfört skäl för att ökad vikt bör läggas vid omprövning av själva tillståndet, när villkor åsidosätts i betydande mån.
13.5.2.9 utbildningsinsatser - organisationsfrågor
Utbildningsfrågor
Brottsutredningarna liksom de rättsliga bedömning— arna på miljöbrottssidan förutsätter en viss förtro— genhet med de i vid mening tekniska frågor som rör sakområdet. Det handlar om vissa grundläggande in- sikter i kemi och andra naturvetenskapliga discip— liner, industriell teknik, mätteknik, analysmetoder m.m. för att här bara antyda vad saken gäller. Även om tillsynsmyndigheterna på miljöområdet skall bistå de brottsutredande myndigheterna med underlag för bedömningarna måste brottsutredarna själva ha vissa baskunskaper på området. Det har också visat sig, att redan kommunikationen mellan de olika kategori—
erna myndigheter kan hindras av att dessa står för långt ifrån varandra kunskapsmässigt och saknar ge- mensamma referensramar. På samma sätt som de rätts- vårdande myndigheterna saknar erforderliga fackkun— skaper på det miljötekniska området har tillsyns- myndigheterna många gånger otillräckligt klart för sig vilka förutsättningarna för en brottsutredning är. Utredningens förslag i fråga om tillsynsmyndig- heternas brottsanmälningar aktualiserar behovet av en viss grundläggande kunskap om straffrättsliga frågor hos tillsynsmyndigheterna, särskilt som kret- sen av tillsynsmyndigheter nu vidgas avsevärt.
Det är utomordentligt viktigt att utredningsarbetet och kommunikationen mellan myndigheterna inte för— svåras av brister av det slag som här antytts. Ge— nomförandet av miljölagstiftningen kräver att alla dess delar, också sanktionsdelen, fungerar effek- tivt.
Det miljörättsliga regelsystemet är, som utvecklats i avsnitt 13.4 och i bilaga 8 komplicerat och svår— överskådligt och i vissa delar även svårtillämpat så tillvida som det kan innebära problem redan att hän— föra vad som på goda grunder kan antas vara ett brottsligt beteende under rätt lagstiftning. Utred— ningen har föreslagit en översyn av det miljörätts- liga regelsystemet. Under alla förhållanden ter sig särskilda utbildningsinsatser påkallade för att höja kunskapsnivån hos de rättsvårdande myndigheterna om miljörätt samt om miljötekniska frågor. Behovet av utbildning har vitsordats av riksåklagaren och av rikspolischefen i samband med de särskilda hearings som utredningen hållit.
Den egentliga utbildningsinsatsen bör ske i första hand för polis och åklagare i form av särskilda kur— ser. En kurs för domare bör också anordnas, som dock kan göras mindre omfattande. I sammanhanget skall
noteras, att rättegångsutredningen i delbetänkandet (SOU 1987:13) översyn av rättegångsbalken 3, Expert— medverkan och specialisering, föreslår en möjlighet för rätten att förordna att en särskild ledamot med ekonomisk, medicinsk eller annan särskild fackkun— skap får ingå i rätten om prövningen av ett mål där- igenom väsentligt främjas. I motiven nämns bl.a. mål inom miljöområdet som en sådan målkategori där behov av förstärkning av rätten i form av en expert kan uppkomma.
Utredningens förslag till skärpt anmälningsskyldig- het för tillsynsmyndigheterna när det gäller miss- tänkta brott aktualiserar behovet av en riktad in- formation om straffrättsliga frågor till tillsyns— myndigheterna i samband med genomförandet av utred— ningens övriga förslag.
Utbildning för polis, åklagare och domare
Utredningen föreslår i det följande att miljöbrotts- utredningar i fortsättningen skall hänföras till de s.k. ekorotlarna inom polis- och åklagarväsendet. Utbildningen om miljöbrott bör därför snarast inord- nas i den särskilda utbildning om ekonomisk brotts— lighet som anordnas för båda kategorierna och även ges utrymme i grundutbildningen på respektive områ— de. För den personal som nu tjänstgör och som full— gjort den ekobrottsutbildning som anordnas för poli- ser och för åklagare bör en speciell miljökurs orga- niseras. Till sina huvuddrag kan den vara lika för poliser och åklagare och man kan också tänka sig att kurserna delvis är gemensamma. Utbildningen bör dock vara något längre för polisens utredningspersonal och omfatta en mer detaljerad undervisning i teknis- ka frågor. För båda kategorier bör ingå viss praktik hos tillsynsmyndighet enligt ML omfattande förslags- vis 10 dagar för polisen och 5 dagar för åklagarna.
De teoretiska kursmomenten bör omfatta ett tekniskt— naturvetenskapligt block om ungefär 10 dagar för åklagarna och 15 för polisen samt ett miljörätts— block om ca 5 dagar. För åklagarnas del bör miljö— rättsavsnittet kompletteras med ett uppföljande se- minariepass om ca 3 dagar vid ett senare tillfälle. För domarnas del föreslås en komprimerad kurs på omkring 5 dagar omfattande dels teknikfrågor, dels miljörätt. Till att börja med torde den utbildningen kunna riktas till de större tingsrätterna samt hov- rätterna. Den bör dock vara återkommande och få per- manent prägel.
Miljörättskurserna som här skisserats bör kunna ge- nomföras över två budgetår till en sammanlagd kost— nad av drygt två miljoner kronor vid ett beräknat deltagarantal av ca 120 utredare hos polisen, 40 åk- lagare och lika många domare i en inledande omgång. Härvid har medräknats kostnader för internatförlägg- ning och sedvanliga lärarkostnader, dock inte kost- nader för arbetstidsbortfall. Kostnaderna fördelar sig enligt följande. Polisen ca en och en halv mil- jon kronor, åklagarväsendet knappt 400.000 kr och domarkåren ca 150.000 kr. För kurserna erfordras särskilt anvisade medel, eftersom utrymme saknas inom nuvarande kursanslag.
På området saknas lämpliga läromedel som måste tas fram. Eventuellt krävs också extra resurser för sär- skilt kvalificerade lärare. Kostnaden härför har inte kunnat beräknas.
Organisationsfrågor - resursbehov
Miljöbrottsutredningar är ofta av komplicerad natur. Detta tillsammans med målens relativa sällsynthet talar för en viss koncentration av utredningsresur-
serna på polis— och åklagarsidan för att samla kun- skapen och hålla den levande.
Miljöbrottsligheten låter sig inte enkelt inordnas under en viss brottskategori. Här finns ofta klara moment av ekonomisk brottslighet, i vart fall om man ser till de bakomliggande orsakerna, men till sin verkan är brotten allmänfarliga och riktar sig mot liv och hälsa.
Eftersom gärningsmannen i regel har en stark anknyt— ning till ett företag torde vissa utredningstekniska vinster stå att hämta om man utnyttjar de utred- ningsmän som är vana vid att utreda brott med an- knytning till näringsverksamhet. Utredningen föror— dar därför att miljöbrottsutredningarna skall hänfö- ras till de s.k. eko-rotlarna hos polisen och inom åklagarväsendet.
Utredningen finner det vidare angeläget att tillföra åklagarsidan en särskild resurs i form av en stats— åklagartjänst för speciella mål med inriktning helt på miljöbrott. Kostnaden härför inräknat kostnad för nödvändiga kansliresurser och en assistentåklagar- tjänst beräknar utredningen till ca 900.000 kr om året.
13.5.2.10 Ekonomiska styr- och sanktionsmedel
På miljöområdet finns ett starkt intresse att påver— ka utövarna av miljöfarlig verksamhet att inte bara uppfylla de minimikrav som samhället uppställer för att verksamheten överhuvudtaget skall tillåtas. Helst bör företagen också ges incitament att vidta åtgärder utöver de som åläggs dem för att uppnå ett bättre miljöresultat.
Det är MLs tillåtlighetsregler, tillståndsprövningen och villkorssättningen som formulerar kraven. Till- synen med möjligheten för de behöriga myndigheterna att meddela förelägganden, förbud och föreskrifter är styrmedlet för att hålla verksamheten på rätt sida om det tillåtna. Sanktionssystemet som träder in när överträdelse skett innefattar straffrättsliga påföljder och sanktionsavgift. Några styrmedel för att påskynda en utveckling mot allt bättre miljötek- nik finns inte i ML.
Mycket talar för att ett effektivt, ekonomiskt ver— kande styrmedel bör utvecklas. Ett avgiftssystem är vad som ligger nära till hands. Enligt utredningens mening skall avgifter på miljöområdet inte ses som ett sätt för företagaren att köpa sig fri från ansvaret att motverka miljöförstöring, tvärtom bör avgiften konstrueras så att den leder till mindre förorening- ar. Inte heller kan det anses stötande att ta betalt för utnyttjandet av recipienterna. Även tillåtna föroreningar skadar miljön och det finns inte alltid någon sakägare som kan resa skadeståndsanspråk. Frå- gan om avgiftssystem behandlas också under 10.2.1 - 10.2.6. Olika former av utsläppsavgifter hör till det som diskuterats mest. Det ärtänkbart att avgiftsbelägga vid intaget eller vid utsläp— pet; rävaruförbrukningen eller vissa andra produk— tionsfaktorer kan beläggas med avgift, om man vill uppnå lägre förorening genom lägre förbrukning. Det— ta har också framhållits i debatten.
När mätmetoder för utsläpp utvecklats tillräckligt bör man kunna överväga ett system med styrande ut— släppsavgifter för olika parametrar. Avgifterna kan vara så konstruerade att de ökar progressivt med utsläppets omfattning inom tillåten maximimängd. Eller tvärtom så'att avgifterna sjunker successivt när företaget underskrider gränsen för det tillåtna. I zonen strax ovan denna gräns är det möjligt att
laborera med dubbla eller flerdubbla sanktionsavgif- ter, förutsatt att man befinner sig i alla hänseen- den obetydligt över gränsen. Med ett strikt avgifts- ansvar skulle man här kunna reservera det personliga straffansvaret för mer omfattande utsläpp och för fall där någon kan tillräknas grov oaktsamhet eller Uppsåt.
I dag finns bra mätmetoder för många parametrar, men metoderna torde behöva utvecklas ytterligare för att det skall vara möjligt att införa ett nytt system, baserat på utsläppsavgifter.
Det system som nu föreslås av miljöskadefondsutred— ningen om en avgiftsfinansierad miljöskadefond bör enligt utredningens mening studeras närmare i sam- band med att ett nytt avgiftssystem på miljöområdet utvecklas.
Miljöskyddsavgiften
Utredningen föreslår inte någon förändring av milj — skyddsavgiften. Det är visserligen angeläget att göra den så effektiv, dvs. avhållande som möjligt. När nu riksdagen antagit en ny lydelse av avgifts—
bestämmelsen att gälla från och med den 1 juli 1987 ter det sig inte påkallat att lägga förslag om yt- terligare ändringar innan några erfarenheter av den nya bestämmelsen vunnits.
Miljöskyddsavgiften kan åläggas fysisk eller juri— disk person rent strikt under den enda förutsätt- ningen att ekonomiska fördelar uppkommit för den som utövar den miljöfarliga verksamheten på grund av överträdelse av föreskrifter som avses i 45 5 första stycket 1—3 ML. Det krävs alltså inte att någon dömts för brott. Ringa fall har dock undantagits från bestämmelsens tillämpningsområde. Det har inte närmare utvecklats vad som skall förstås med ringa
(JoU 1986/87:25 s. 20). Ringa kan syfta på överträ- delsen och/eller den ekonomiska fördelen. Det rim— ligaste kan tyckas vara att utgå från överträdelsens omfattning. Det ligger också i linje med utskottets motiv att sålla bort mindre förseelser. Vad som skall ses som en mindre förseelse måste dock även avgöras med hänsyn till den ekonomiska effekten. Också ett till storleken ringa fall av överträdelse kan ge en betydande ekonomisk vinst medan t.ex. ett mycket stort överutsläpp kan ge en mycket ringa el— ler ingen ekonomisk fördel. Fördelen torde dock un- der alla förhållanden böra dras in och i fall då brott begåtts i utövning av näringsverksamhet kan fråga om företagsbot dessutom uppkomma, som vidare skall utvecklas i det följande.
Det är av största vikt att frågan om miljöskydds- avgift nu aktualiseras i samtliga fall då förutsätt— ningar föreligger för detta. Ekonomisk fördel omfat- tar inte bara vinst utan också inbesparade kostna— der. Det är ytterst angeläget att inskärpa, att ingen skall kunna klara sig undan miljöskyddskost- nader eller rent av göra sig en vinst på bekostnad av miljön.
Förverkande och företagsbot
Förverkande och företagsbot förutsätter till skill- nad från miljöskyddsavgiften att brott begåtts. Dessutom krävs för att förverkande enligt 36 kap. 4 & brottsbalken eller företagsbot skall komma ifråga, att brottet begåtts i utövningen av närings- verksamhet. Detta innebär en ytterligare begränsning jämfört med förutsättningarna för uttagande av mil— jöskyddsavgift, som kan tas ut av fysisk eller juri- disk person. Bland verksamheter som ibland inte alldeles
klart faller under begreppet näringsverksamhet kan anföras offentligt bedriven verksamhet, framförallt i myndighetsform.
Förverkande skall enligt uttalande i förarbetena inte ske när sanktionsavgift tas ut (prop. 1981/82:142 s. 28). Förverkande kommer därför med utredningens förslag i övrigt att kunna komma ifråga i de fall då miljöskyddsavgift ej skall utgå, dvs. i ringa fall. Som anförts under avsnitt (13.5.2.6) föreslår utredningen att undantaget för ringa fall i ML:s straffbestämmelse skall tas bort.
Företagsboten har inte något vinsteliminerande syfte utan en bestraffande funktion. Boten åläggs enligt huvudregeln om ett brott som begåtts i näringsverk- samhet inneburit ett grovt åsidosättande av de sär— skilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag, och näringsidka- ren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Brott mot miljön har på flera ställen i förarbetena (prop. 1985/86:23) nämnts som exempel på brott som lagstiftaren tänkt att företagsboten skall kunna tillämpas på. Sålunda sägs att ett exempel kan vara när utsläpp av miljö- farliga ämnen skett utan att någon vinst av förfa- randet uppkommit (s. 30). Brott mot ML nämns som exempel på vad som avses med brott som "eljest är av
allvarligt slag”, och det framhålls, att med allvar- ligt inte med nödvändighet skall förstås brott som hänförs till den grövre graden i fall då brott är indelade i olika svårhetsgrader. Om brottet är hän— förligt till specialstraffrätten och har fängelse i straffskalan kan brottet väl vara av allvarligt slag, även om brottspåföljden stannat vid böter (s. 64). Företagsbot bör också kunna åläggas när det är fråga om omfattande brottslighet som bedrivits på
ett systematiskt sätt, även om varje enskild över— trädelse inte framstår som särskilt allvarlig (s. 112). Enligt propositionen (s. 67) kan det inte göras gällande att en näringsidkare gjort vad som "skäligen kan krävas" av honom för att förebygga brott om han inte sörjt för att säkerhetsföreskrif— ter för miljöfarlig verksamhet följs i verksamheten och att detta kontrolleras. Allmänt gäller, att det måste kunna fastställas, att företagaren p.g.a. nå— got förhållande som har att göra med brottets och gärningsmannens relation till verksamhetens art, inriktning, organisation osv. borde ha haft anled— ning att räkna med att det fanns en viss risk för att brott av det aktuella slaget skulle kunna begås i verksamheten och att företagaren också haft rimli- ga möjligheter att eliminera denna risk (s. 113). Företagsboten fastställs till lägst tiotusen och högst tre miljoner kronor.
Företagsboten har ännu inte kommit i tillämpning men enligt utredningens mening är det uppenbart att ins- titutet, som kan användas utöver förverkande eller miljöskyddsavgift, är särskilt lämpat att användas vid sidan av personligt straffansvar för gärnings- mannen. I den särskilda kurs för åklagare som före— slås under avsnitt 13.5.2.9 måste enligt utredning- ens mening särskild uppmärksamhet ägnas de olika sanktionsformerna på miljöområdet, inte minst före- tagsboten.
l3.5.2.ll Rättshjälp i miljömål
Till utredningen har framförts kritik mot att den enskildes möjligheter att komma i åtnjutande av rättshjälp i miljörättsliga angelägenheter försvå— rats genom att rättshjälpen på senare år kraftigt begränsats för ägare av fastighet eller byggnad i angelägenhet som avser denna egendom. Det har bl.a. pekats på att möjligheterna för enskilda att för— anstalta om egen utredning därigenom begränsats. Utredningen har därför tagit upp och övervägt frågan om att förbättra det allmännas stöd åt enskilda i miljörättsliga angelägenheter.
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429, RHL) utgår i fyra former, allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Allmän rättshjälp lämnas i princip i varje rättslig angelägenhet, om biståndet behövs och rättshjälpen inte skall utgå i annan form. Det är inte i och för sig av betydelse om an— gelägenheten skall prövas av domstol eller annan myndighet. Rätten till allmän rättshjälp begränsas dock - förutom med hänsyn till sökandens ekonomi - genom särskilda regler i 8 & RHL. Av övriga former för rättshjälp bör här särskilt nämnas rättshjälp genom offentligt biträde. Sådan rättshjälp beviljas i särskilda slag av mål eller ärenden, som anges i 41 & RHL. Det rör sig här om tillämpning av sådana regleringar, främst inom vård- och utlänningslag- stiftningen, som rör den personliga rörelsefriheten eller den kroppsliga integriteten.
Efter ikraftträdandet har RHL flera gånger ändrats. En del ändringar på senare år har syftat till be— sparingar. Sålunda har genom ett tillägg till 8 & RHL år 1983 (1983:153) föreskrivits att allmän rättshjälp ej får beviljas ägare av en fastighet eller byggnad i angelägenhet som avser denna, om han
har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring eller något annat liknande rättsskydd som omfattar ange- lägenheten.
Rättshjälpslagstiftningen har setts över av rätts- hjälpskommittén (Ju 1982:01), som i sitt huvudbe- tänkande (SOU 1984:66) Den allmänna rättshjälpen lagt fram förslag till en ny lag om rättshjälp. Förslaget innebär bl.a. att ytterligare ärendeka— tegorier bl.a. avseende skadestånd förs över från den allmänna rättshjälpen till privat rättsskydd. I ett senare delbetänkande (SOU 1985:4) har kommittén behandlat bl.a. organisatoriska frågor och frågor om rättshjälp genom offentligt biträde. Vissa ytterli- gare frågor återstår att behandla. Genom regerings- beslut den 19 februari 1987 har domstolsverket fått i uppdrag att behandla vissa organisationsfrågor. Enligt uppgift förbereds nu inom regeringskansliet en lagrådsremiss angående vissa ändringar i rätts- hjälpslagen.
Som en generell förutsättning för att allmän rätts- hjälp skall beviljas gäller enligt 6 å RHL att den rättssökande skall vara i behov av sådant bistånd som avses med rättshjälpen. Avgörande blir i allmän— het i vad mån den rättssökande behöver rättsligt biträde för att tillvarata sin rätt. När det gäller förvaltningsärenden görs härvidlag en ganska res— triktiv bedömning. I förvaltningsärenden skall myn- digheten på olika sätt lämna enskilda bistånd och sörja för att ärendet blir utrett. För att allmän rättshjälp skall beviljas brukar därför krävas att det finns särskilda omständigheter, hänförliga till sökandens person eller till ärendets omfattning el- ler svårighetsgrad. Vägledande har varit bl.a. vissa bedömningar angående behov av biträde hos förvalt- ningsmyndighet, som gjorts i samband med införandet av rättshjälp genom offentligt biträde (prop. 1972:132 5. 187). Bl.a. uttalades då, att behovet av
ett offentligt biträdes insats i allmänhet torde vara störst på utredningsstadiet och då särskilt i sådana fall när i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats eller betydelsefulla sakför— hållanden i övrigt är oklara.
Enligt 9 & andra stycket 2 RHL anses som kostnad för rättshjälpen den rättssökandes kostnad för dels be— visning vid allmän domstol, bostadsdomstolen, mark— nadsdomstolen och arbetsdomstolen och dels nödvändig utredning i sådana angelägenheter som kan komma un- der sådan domstols prövning eller som skall prövas av skiljemän. Förmånen av att få kostnader för ut- redning betalda av rättshjälpen har tillkommit för att sakförhållandena skall kunna klarläggas av någon med särskilda kunskaper inom det område angelägen- heten avser. En förprocessuell utredning skall kunna läggas till grund för förlikningsförhandlingar och kunna åberopas som bevisning i processen. För att kostnader för utredning i angelägenhet som inte är anhängig vid någon av de förut nämnda domstolarna skall omfattas av rättshjälpen fordras i princip enligt 25 & RHL att beslut om utredning fattas av rättshjälpsnämnd. Det gäller såväl angelägenhet som ännu icke anhängiggjorts som sådan som handläggs vid någon annan slags domstol. Dock får rättshjälpsbi- träde alltid själv besluta om utredning av mindre omfattning, varmed enligt föreskrift i rättshjälps- förordningen (1979:938) förstås utredning som kostar högst 9.000 kr.
Med tekniskt biträde brukar förstås någon som är rättshjälpsbiträdet behjälplig i frågor som rör tolkningen av utredningsresultat, argumentering i tekniska frågor och liknande. Lagen innehåller emel- lertid inga särskilda regler om sådana biträden. Det tekniska biträdet anlitas av rättshjälpsbiträdet, som i sin tur tar upp kostnaden i sin kostnadsräk- ning. Behovet av tekniskt biträde prövas alltså i
samband med att rättshjälpsbiträdets ersättnings- anspråk prövas. Biträdet är en ren partsrepresen— tant, och skulle det tekniska biträdets arbete inte ha varit till gagn för saken, kan det beaktas när ersättningen till rättshjälpsbiträdet bestäms.
Reglerna om ersättning för utredningskostnader har behandlats av miljöskadeutredningen sedan riksdagen gett regeringen till känna vissa synpunkter. I mo- tioner, som behandlats av justitieutskottet i sam- band med propositionen 1978/79:90 med förslag till ändring i rättshjälpslagen, hade efterlysts förbätt- rade möjligheter för den enskilde att få ersättning för kostnader för teknisk hjälp och sakkunnigutred— ning i miljömål. Utskottet (JuU 1978/79:30 s. 64) ansåg att regleringen av hithörande frågor fick an- ses mindre tillfredsställande. Utskottet framhöll därvid bl.a. risken för oenhetlighet mellan olika rättsområden och för obalans mellan parter med olika förutsättningar.
Miljöskadeutredningen anförde i sitt betänkande (SOU 1983:7) Ersättning för miljöskador (s. 206 ff) att det stämde väl med dess allmänna inställning att man skulle underlätta för den skadelidande att komma till sin rätt. Särskilt när det gällde bevisning om orsakssammanhang kunde mycket komplicerade och svår- bedömda frågor uppstå, vilka inte gärna kunde bedö- mas av den skadelidande och hans ombud utan sakkun— nig hjälp. Med hänsyn till gränsen för utredningar av mindre omfattning (då motsvarande ett halvt bas— belopp) och kostnaderna för sådana utredningar kons- taterade utredningen att rättshjälpsnämndernas in— ställning blev av avgörande betydelse. Inställningen
syntes i någon mån variera på olika håll". Efter att ha övervägt också skälen mot att föreslå någon ändring i rättshjälpslagen, varvid beaktades bl.a. den förstärkning av den skadelidandes ställning ut— redningens övriga förslag innebar, nackdelarna med
en isolerad reform för miljöskadornas del samt gäl- lande besparingsdirektiv, fann miljöskadeutredningen att försiktighet i fråga om möjliga reformer visser- ligen var motiverad, men att man ändå inte kunde underlåta varje försök att stärka den skadelidandes ställning. Utredningen föreslog en regel i 25 & rättshjälpslagen, enligt vilken vid prövning av än— sökan om sakkunnigutredning som gäller teknisk eller medicinsk fråga i skadeståndstvist särskilt skall beaktas om saken har väsentlig betydelse för sökan— den och inte kan bedömas utan medverkan av sakkun- nig. I propositionen angående miljöskadelagen (prop. 1985/86 5. 13) anförde departementschefen att för- slaget skulle tas upp till behandling i samband med rättshjälpskommitténs förslag till reform av rätts- hjälpslagstiftning.
Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet gäller i princip för all framtid och ger tillståndshavaren en mycket skyddad ställning. Den andra sidan härav är att tillståndet också i princip utsläcker möjlighe- ten för grannar och andra sakägare att vid domstol utverka förbud mot verksamheten eller skyddsåtgär- der. Enligt 22 å ML kan inte den som fått tillstånd enligt lagen till miljöfarlig verksamhet på grund av någon bestämmelse i miljöskyddslagen, hälsoskyddsla- gen eller renhållningslagen åläggas att upphöra med verksamheten eller vidta försiktighetsmått, utöver vad som följer av tillståndsbeslutet, om inte annat följer av reglerna i 23-25 55, 29 å andra stycket eller 40 å andra stycket om förverkande av till- stånd, omprövning av villkor, meddelande av före- skrifter m.m. över tillämpningen av nyssnämnda be— stämmelser har den enskilde inget direkt inflytande. Utredningen föreslår i annat sammanhang (avsnitt 13.5.2.1) att möjligheterna att dra in tillstånd och ompröva villkor skall ökas. Någon direkt förstärk- ning av den enskilde sakägarens ställning i förhål- lande till tillståndshavaren innebär detta emeller—
tid inte. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen har sålunda betydelsefulla och bestående civilrättsliga verkningar gentemot enskilda sakägare.
Enligt utredningens uppfattning är det från allmän synpunkt väsentligt att så goda betingelser som möj- ligt ges dem som behöver komma till tals i konces- sionsärenden. Därigenom främjas en allsidig belys— ning av tillståndsfrågan. Utredningen vill i samman- hanget understryka att det är det starka sambandet mellan de allmänna och enskilda intressena när det gäller att hindra eller minska skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter som varit det avgöran— de skälet till att i miljöskyddslagen förts samman offentligrättsliga och civilrättsliga regler (jfr prop. 1969:28 s. 191). Det är alltså inte enbart vikten av de enskilda intressen som står på spel som talar för en generös bedömning när det gäller frågor om rättshjälp i dessa fall.
Utredningen har övervägt om möjligen institutet of- fentligt biträde kunde utvidgas till att omfatta också ärenden om tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet. Utredningen har emel— lertid funnit att ändamålet skiljer sig alltför mycket från de fall, för vilka institutet är ut- format, och att det med hänsyn till det i till- ståndsärendena vidsträckta sakägarbegreppet och den stora krets av personer som kan beröras av till- ståndsfrågan skulle erbjuda alltför stora svårig- heter att på ett ändamålsenligt sätt avgränsa kret- sen av dem som skulle erhålla förmånen. Det rätts— skydd som innefattas i exempelvis sedvanliga villa— försäkringar torde f.ö. knappast innefatta förmånen av ekonomiskt bistånd i ärenden av detta slag. När det gäller handläggningen vid koncessionsnämnd eller annars av ett tillståndsärende torde därför undan— tagsregeln i 8 & RHL inte medföra några särskilda inskränkningar i rätten till samhällelig rättshjälp.
Det finns emellertid uppenbarligen skäl som kan tala för en förhållandevis liberal praxis i fråga om beviljande av rättshjälp i sådana fall.
I fråga om enskilda anspråk som stöder sig på miljö— skyddslagen eller miljöskadelagen (l986:225) är un- dantagsregeln i 8 & RHL av betydelse, och praxis i fråga om beviljande av rättshjälp i sådana fall har följaktligen blivit starkt restriktiv. Sådana tvis— ter täcks nämligen av rättsskyddet i sedvanliga för— säkringar. Enligt vad utredningen inhämtat gäller försäkringsskyddet dock i allmänhet endast upp till en kostnad som motsvarar tre basbelopp, eller f.n. något mindre än 75.000 kr. Enligt utredningens upp— fattning är det emellertid tydligt att ett sådant belopp många gånger är otillräckligt i detta samman- hang. Särskilt gäller detta när det måste verkstäl- las särskild teknisk eller medicinsk utredning. Ut— redningen anser detta förhållande otillfredsställan- de. 1 tvister av förvarande slag finns typiskt sett ett liknande starkt samband mellan den enskildes och det allmännas intresse av att hindra eller minska skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter, som enligt det föregående ansetts föreligga vid tillståndsprövningen. Det är ett starkt samhälleligt intresse och av betydelse för att upprätthålla res- pekten för miljöskyddsintressena att berörda enskil- da är i stånd att bevaka sina rättigheter. Utred- ningen har inte kunna finna att de motiv som legat bakom 1983 års inskränkning i rätten till rättshjälp är bärkraftiga i fråga om miljötvister. Reformens huvudsyfte torde ha varit att minska omfattningen av samhällets stöd i fråga om andra typer av fastig- hetstvister, där det normalt råder balans mellan parterna. Så är, som också riksdagen varit inne på, i allmänhet inte fallet på det miljörättsliga områ- det. Utredningen föreslår därför att förutsättning- arna för rättshjälp i dessa fall återställs till vad som gällde tidigare. Det förhållandet att den nya
miljöskadelagen innebär vissa lättnader i den en- skildes bevisbörda kan enligt utredningens mening inte utgöra något argument mot en sådan åtgärd.
Såvitt gäller utredningsåtgärder i miljömål delar utredningen den bedömning som kommit till uttryck i miljöskadeutredningens betänkande och förordar det av miljöskadeutredningen föreslagna tillägget till 25 & RHL.
Kostnaderna för en reform som innebär att förutsätt- ningarna för rättshjälp i miljömålen återställs till vad som gällde före 1983 års lagstiftning är svåra att beräkna, eftersom statistiskt underlag inte finns tillgängligt. För en uppskattning hade krävts en särskild undersökning av sådana mål vid landets samtliga fastighetsdomstolar. Även med en sådan un— dersökning skulle dock beräkningen ha blivit något osäker, eftersom avvikelserna från en beräknad me- delkostnad måste vara betydande i detta slag av mål. Det rör sig emellertid inte om någon stor målgrupp. Vid underrätterna handlades år 1985 sammanlagt 72 civila miljömål och år 1986 sammanlagt 22 sådana mål.
V Kunskapsförsörjning och miljö— forskning
14 KUNSKAPSFORSORJNINGEN INOM MILJÖVÅRDS- OMRÅDET 14.1 Inledning
Miljövårdsforskning och andra former för kunskaps- försörjning rör många myndigheter och andra organ. Organisation och styrmedel avspeglar detta förhål— lande och är således mycket komplexa. Inom systemet för kunskapsförsörjning är forskningen av grundläggande betydelse men även övervakning, in— ventering och kartläggning liksom utredningar, undersökningar och sammanställningar är viktiga for— mer för inhämtande och bearbetning av kunskap.
Betydande resursförstärkningar för kunskapsframtag- ning inom miljövårdsområdet sker under budgetåret l987/88, bl a som en följd av förslagen i den forsk- ningspolitiska propositionen (prop 1986/87:80). För- stärkningarna avser allt från grundläggande forsk- ning på bl a de medicinska, naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga områdena till mera målinriktad forskning avseende konkreta miljöproblem till under- söknings-, kartläggnings- och övervakningsverksamhet.
I direktiven till utredningen har följande särskild relevans för miljövårdsforskning och övriga former för kunskapsframtagning.
"En viktig central myndighetsuppgift för miljö—
vårdsområdet är att svara för att relevant kun— skap inom skilda områden samlas in och görs till— gänglig som underlag för politiska och administra— tiva ställningstaganden. I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling, övervakning, inventering och kartläggning samt utredningar, undersökningar och sammanställningar öka våra kunskaper om bl a miljösituationen, om olika problem och om metoder att lösa problemen. SNV har idag relativt betydan- de egna resurser till sitt förfogande i detta av— seende. En stark egen kompetens när det gäller centrala miljöfrågor i allmänhet är också av bety— delse för att rollen som expertorgan skall kunna bibehållas. Miljövårdsområdets bredd och den kom— plicerade karaktären hos många miljöfrågor gör det samtidigt nödvändigt att anlita utomstående exper— tis. En fråga är i vilken utsträckning naturvårds— verket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika specialområden och i vilken utsträck— ning man i stället skall utnyttja kompetens och sakkunskap utanför verket. För— och nackdelar med olika alternativ skall belysas. Det skall också studeras om det finns hinder som försvårar ett rationellt utnyttjande för miljövårdens behov av extern specialistkompetens på olika områden.”
Kunskapsförsörjningssystemets komplexitet fordrar en rad ingående analyser för att rätt belysa olika frågeställningar. Utredningens analys är i denna del översiktlig och förslagen innebär väsentligen rikt- linjer och rekommendationer för senare ställningsta— ganden i olika former. I enlighet med direktiven har utredningen i huvudsak koncentrerat sig på ansvars- fördelningen mellan myndigheter. Den inre organisa— tionen berörs således endast vad gäller SNV:s behov av egna laboratorieresurser.
Frågan om ansvarsfördelning mellan SNV och STU an— gående FoU mm har lösts i samverkan mellan myndig— heterna. Se vidareavsnitt 6.4.
14.2 Nuvarande organisation och ansvarsför— delning l4.2.l Allmänt
Miljövården utgör ingen egen avgränsad samhällssektor I direktiven markeras behovet av såväl bredd som kon— centration i miljövårdsarbetet. Likaväl som att mil- jöhänsyn skall tas vid planering och genomförande av verksamhet inom de olika samhällssektorerna så bör miljö-FoU vara en betydande del av FoU—verksamheten inom dessa. En grundläggande princip i forsknings- politiken är att sektorsforskning i största möjliga utsträckning skall bedrivas vid universitet och hög- skolor i nära kontakt med grundforskning. Ansvaret för inriktningen på problemområden ligger hos de or- gan som finansierar sektorsforskningen. Genomförande av forskning inklusive val av metodik m m ligger hos forskarna vid universitet och högskolor.
14-2- 2 QESQLEQEL539995-TilJÖYårgåfQIååDIUSED
l4.2.2.l Miljö-FoU — indelningsgrunder
Miljövårdsforskning kan indelas efter olika grunder. I rapporten ”Forska för bättre miljö" - en studie av forskningsbehov inom miljöområdet” (1986) som utar—
betats av SNV i samarbete med de forskningsstödjande organen görs följande indelning.
i. Miljövårdsforskning för problembeskrivning och riskvärdering, s k effektforskning.
2. Miljövårdsforskning för att förebygga och lösa miljöproblem, s k åtgärdsforskning.
3. Miljövårdsforskning för att utveckla hjälpmedel för effektivare miljövård och bättre naturresurs— hushållning.
SNV har enligt denna indelning ett huvudansvar för miljö—FoU med anknytning till punkterna 1 och 3. Sek- torsmyndigheterna har ett huvudansvar för miljö-FoU inom berörd samhällssektor, t ex statens energiverk (STEV) och styrelsen för teknisk utveckling (STU) för energiförsörjning, transportforskningsberedningen (TFB) och STU för transporter, STU för industripro- duktion. byggforskningsrådet (BFR) och STU för av— fallshantering och kommunal VA—teknink samt skogs- och jordbrukets forskningsråd(SJFR) för skogs-, jord— och vattenbruk.
Dessutom gäller, att de effektstudier som behövs för att klarlägga konsekvenserna inom olika samhällssek— torer skall ses som delar av sektorns FoU-verksamhet.
l4.2.2.2 Naturvårdsverket
Som central myndighet på miljörådet har SNV ett an- svar för att initera och samordna miljö-FoU inom he- la sitt kompetensområde.
SNV:s samlade resurser för kunskapsförsörjning ut— görs av:
- laboratoriet för utsläpps- och produktkontroll, laboratoriet för miljökontroll, forsknings- och utvecklingsavdelning, sakkunskap inom övriga av- delningar — sakanslag för forskning, miljöövervakning, infor- mation, utredningar, undersökningar m m
- inflytande i FoU-institut
— medverkan i andra forskningsfinansierande organ; byggforskningsrådet, forskningsrådsnämnden,natur- vetenskapliga forskningsrådet, styrelsen för tek— nisk utveckling, statens energiverk, skogs- och jordbrukets forskningsråd m fl.
SNV har byggt upp ett omfattande internationellt
kontaktnät. Genom detta får SNV fortlöpande informa— tion om utvecklingen inom internationell miljövårds- forskning. För ett effektivt utnyttjande av kontak- terna är det väsentligt att SNV har goda forsknings- resultat att förmedla från det svenska miljöforsk- ningssystemet.
SNV har ett särskilt anslag för miljövårdsforskning. För budget-året 1987/88 uppgår anslaget till ca 85 milj kr. Från anslaget bestrids kostnader för till- lämpad forskning inom miljövårdsområdet. Ca 10 milj av detta anslag går som fast stöd till institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL), som är ett kol- lektivforskningsorgan för miljövårdsforskning med industrin och staten som intressenter.
En naturlig utgångspunkt för forskningsplaneringen är att berörda avnämares kunskapsbehov på kort och lång sikt tillgodoses. Med avnämare avses i första hand centrala, regionala och lokala miljövårdsmyn- digheter. Det kan dock konstateras att kopplingen i dag är relativt lös mellan vad som kan kallas den allmänna delen av SNV:s forskningsanslag och avnäma- re. I första hand är det de medel som styrs till prioriterade projektområden (ca hälften av SNV:s forskningsanslag) som är avnämarpåverkade.
Följande strategi gäller för miljövårdsforskningens inriktning och kvalité.
* Miljövårdsforskningen skall inriktas på att ta fram underlag för myndighetsagerande på miljö- vårdsområdet.
* Det är forskarnas uppgift att avgöra vilka veten— skapliga metoder som bör och kan användas.
* Avkall får inte göras på kvalitetskravet.
SNV:s forskningsnämnd med företrädare för såväl
forskare som avnämare beslutar om anslagets närmare användning. I praktiken har forskningsnämndens veten- skapliga kommittéer ett avgörande inflytande på be- sluten. I dessa har forskarföreträdarna majoritet. I övrigt gäller i stora drag.
* En tyngdpunkt i forskningen skall ligga på större centrala behovsområden - projektområden. Dessa identifieras med utgångspunkt i behov formulerade av avnämarna. De senaste åren har i snitt ca 10 projektområden drivits kontinuerligt med en pro— jektlängd om ca 3-6 år och budgetar som varierar mellan 1-5 milj kr per år. I projektledningen in— går såväl avnämare som forskare. Kompetensen häm— tas från de FoU-utförande instanser som bedöms mest lämpade från fall till fall. Organisations— formen medger en hög grad av flexibilitet.
* En väsentlig del av forskningen skall avse problem som är viktiga från miljövårdssynpunkt men som inte är så omfattande att de motiverar projektområdessatsningar. Denna forskning drivs som enskilda projekt.
* Ca 10% av forskningsanslaget skall avsättas för långsiktig kompetensuppbyggnad på,från miljövårds- synpunkt, viktiga områden men där universitet och högskolor inte har kompetens inom ramen för sina ordinarie tjänster. Stödet har formen av extra docent- eller professorstjänster.
* Forskare med anslag från SNV är skyldiga att i viss utsträckning biträda SNV med sammanställning och utvärdering av tillgänglig kunskap som under- lag för verkets ställningstaganden i olika frå- gor.
En huvudprincip är att ett FoU—stödjande organ skall svara för finansieringen av ett projekt fullt ut.
Detta för att undvika byråkrati och oklara ansvars- förhållanden. I t ex stora projekt är det dock ofta nödvändigt med gemensam finansiering mellan olika organ.
Samfinansiering aktualiseras inte bara mellan forsk- ningsstödjande organ utan också mellan sådana organ och sektoriella avnämare. T ex statliga myndigheter, som utnyttjar FoU-resultat i sin verksamhet, kommu— nala verk, eller privata och statliga företag. För SNV:s del har samfinansierade projekt en rätt liten omfattning.
14.2.2.3 övriga FoU—stödjande organ med stor be— tydelse för miljövårdsområdet.
Styrelsen för teknisk utveckling (STU)
STU är central förvaltningsmyndighet för initiativ och stöd till samt planläggning och rådgivning röran- de teknisk forskning och industriellt utvecklingsar— bete.
STU:s huvuduppgift är att analysera behov av, ini— tiera och stödja tekniskt FoU-arbete som bidrar till den tekniska, vetenskapliga och industriella för- nyelsen i landet.
STU s miljövårdsbetingade och miljövårdsrelaterade satsningar under budgetåret 1984/85 uppgick till ca
31 milj kr.
Statens energiverk (STEV)
Statens energiverk är central myndighet på energi- området. Verket följer och analyserar utvecklingen på energiområdet såväl nationellt som internatio—
nellt, bevakar och stöder den energitekniska ut-
vecklingen och främjar introduktion av inhemska
energikällor. Statens energiverk bedriver ett omfat- tande utredningsarbete. Denna verksamhet omfattar be- dömningar och analyser av olika bränsle- och energi— alternativ med hänsyn till marknader, teknik och mil- jöeffekter. Rgelbundet upprättas prognoser över ener- gitillförsel och energianvändning. Verket svarar för planering och finansiering av energiforskning, tek- nikutveckling inom energiområdet samt för miljötek- niska åtgärder som sammanhänger med förbränning av kol, torv och avfall.
Skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJFR)
Skogs- och jordbrukets forskningsråd främjar och stödjer sådan forskning som gagnar skogsbruket, jord- bruket och trädgårdsnäringen. Rådet skall uppmärk— samma behovet av forskning som är angelägen från sam— hällelig synpunkt och som har samband med utveck- lingen inom dessa näringar.
Statens råd för byggnadsforskning (BFR)
BFR:s FoU syftar till att öka kunskaperna och lösa pro— blem inom sektorn byggmiljö. Ansvarsområdet sträcker sig från översiktlig fysisk planering, byggnadsutform- ning byggnads— och anläggningsteknik och produktions— metoder till drift, förvaltning och förnyelse av byggd miljö.
Transportforskningsberedningen (TFB)
TFst huvuduppgifter är att stödja och initiera forskning, utveckling och demonstrationsprojekt, samordna transportforskningen, förmedla kunskaper och information samt samordna dokumentationen.
Beredningens ansvarsområde sträcker sig över trans— porter till sjöss, på land och i luften.
14.2.3 Forskningsutförande organisationer av 539r_9s3xéslss_fär_tniliäyårgsn _______
I detta avsnitt redovisas endast de organisationer som utredningen berör i sin organisationsdiskussion. Ytterligare organisationer finns självfallet, t ex Sveriges lantbruksuniversitet, men de behandlas så- ledes inte här.
Universitet och skolor
En grundläggande princip i svensk forskningspolitik är att sektorsforskningen i största möjliga utsträck- ning skall bedrivas vid universitet och högskolar i nära kontakt med grundforskningen. Den svenska mo— dellen har medfört att över 90% av grundforskningen bedrivs vid universitet och högskolor. Endast undan- tagsvis har särskilda forskningsinstitut byggts upp vidsidan av högskoleorganisationen, t ex FOA. OECD:s utvärdering av svensk forskning varnar för att upp— rätta nya forskningsinstitut. I forskningsproposi- tionen sägs samma sak.
Av forskningsprOpositionen framgår också att det inom ramen för högskoleorganisationen krävs fler tvärvetenskapliga organisationsbildningar. De insti- tut som bildats utan att ingå i högskoleorganisa- tionen har bildats just för att forskning inte kom- mit till stånd över ämnesgränserna.
Någon sammanställning över hur olika institutioner har erhållet medel från miljöforskningsanslaget har inte gjorts av utredningen, men följande sammanställ— ning som upprättats inom SNV för annat ändamål redo- visar de institutioner som 1983 hade större anslag inom olika ämnesområden. Eftersom fördelningen av medlen i hög grad avspeglar SNV:s inriktning på kunskapsuppbyggnaden så sker fortlöpande föränd—
SOU ringar. översikten belyser dock omfattningen av de institutioner och ämnesområden som är engagerade i
miljövårdsforskningen.
Sötvatten Marin miljö Grundvatten/mark
Limnologiska, UU Zoologiska, SU Markvetenskap, SLU Limnologiska, LU Kristinebergs Ekologi och miljö— marinbiologiska vård, SLU IVL Botaniska, LU Växt— och skogs- skydd, SLU Zoologiska, GU Zoologiska, GU Kulturteknik, KTH Marinbiologiska, UU Toxilogi/hälsa Terrester biologi Luftvård _ Wallenberglab, SU Zoologiska, LU IVL Näringslära, KI Viltekologiska, Meteorologiska, SLU SU SML Zoologiska, GU, UU Analyt.kemi, SU
Växtekologiska, LU Oorg.kemi, CTH
UU = Uppsala Universitet
SU = Stockholms Universitet
LU = Lunds Universitet
SLU = Sveriges Lantbruksuniversitet
GU = Göteborgs Universitet
KTH = Tekniska Högskolan i Stockholm
SML = Miljömedcinska Laboratoriet
IVL = Institutet för vatten och luftvårdsforskning CTH = Chalmers Tekniska Högskola
KI = Karolinska Institutet
Av den totala forskningsverksamheten bedömdes ca 30 % vara långsiktig kunskapsuppbyggnad.
Av de totala forskningsmedlen som fördelades till högskolan avsåg 97% naturvetenskapliga eller medi— cinska dicipliner. (Tekniskt inriktad forskning på miljövårdsområdet finansieras i första hand av STU).
Fr o m budgetåret 1987/88 inrättas en ny miljöveten-
skaplig organisation vid Umeå Universitet — ett cent— rum för miljövetenskaplig forskning (CMF) - med upp—
gift att stödja och utveckla miljövetenskaplig forsk— ning i Umeå genom att åstadkomma en samverkan mellan
universitet i Umeå, FOA och Sveriges lantbruksuniver- sitet.
CMF skall ledas av en styrelse med representanter för de ingående myndigheterna och de forskningsorgan, som närmast har ett forskningsansvar för den yttre och inre miljön men inte ha någon kansliorganisation ef- tersom verksamheten skall bedrivas inom ramen för de samverkande myndigheterna. Under centrets styrelse skall dock finnas en föreståndare/sekreterare. CMFzs uppgifter är att ta initiativ till och samordna forskningsprojekt med miljövetenskaplig inriktning, stödja och utveckla samspelet mellan långsiktig kun- skapsuppbyggnad och metodutveckling samt tillämp— ningsinriktad forskning och informera om forsknings- rön inom det miljövetenskapliga området.
Enligt det bakomliggande utredningsförslaget skall CMF förfoga över egna medel för att bl a kunna sti- mulera till samordning av resurserna inom de sam- verkande myndigheterna och från de externa finansiä— rerna. Medelsbehovet för en första fyraårsperiod uppskattas till 22 milj kr. CMF kan då engagera sig i 5 större projekt/programområden. Den samlade forsk— ningsvolymen beräknas bli väsentligt större.
Regeringen anvisar för ett första verksamhetsår 4 milj kr. Uppbyggnaden av CMF förutsätts ske succes- sivt bl a med hänsyn till tillgången på kvalificera- de forskare.
Naturvårdsverket
Laboratorieverksamheten vid SNV har utvecklats i e- tapper sedan verkets tillkomst. År 1979 överfördes omfattande forskningsresurser från forskningsanslaget till myndighetsanslaget. År 1983 inordnades huvud— delen av SNV:s egna forskningsresurser i två labora— torier - ett för utsläpps— och produktkontroll (PU- lab) i Solna och Studsvik och ett för miljökontroll (Mk—lab) huvudsakligen lokaliserat till Uppsala. Dessutom finns vissa laboratorieresurser i anslut— ning till avdelningarna: bilavgaslaboratoriet i Studsvik vid tekniska avdelningen och Grimsö forsk— ningsstation vid naturresursavdelningen.
Arbetet styrs av de olika miljövårdsorganen, främst SNV självt och länsstyrelserna. Laboratorierna har tre huvudfunktioner, nämligen; 1) centrallaborativa uppgifter, 2) underlag för verkets strategi— och po- licyarbete, experthjälp och vissa större projekt,
3) utveckling och drift av miljöövervakning och mil- jökontroll/recipientkontroll.
Följande resurser finns på SNV:s laboratorier för olika funktioner (personår). Mk—lab Pu—lab 1. Centrallaborativa funktioner 5 10 2. Underlag för verkets strategi— 19 35 och policyarbete, experthjälp, forskningsprojekt 3. Utveckling OChdrift av miljö— 35 8 övervakning och miljökontroll /recipientkontroll 4. Info, utbildning, adm l3 l4
Summa: 72 67
För styrning och prioritering av verksamheten finns en verksintern laboratorieberedning.
Statens_miljömegicinska laboratorium (SML)
Statens miljömedicinska laboratorium har till upp- gift att inom den fysikaliska och kemiska miljömedi— cinen samt hälsoskyddet bedriva långsiktig forskning samt undersöknings—, utrednings— och utbildningsverk— samhet. Laboratoriet medverkar i det internationella hälsovårdsarbetet, främst inom WHO:s miljömedicinska program. SML tar bl a fram underlag för socialstyrel- sens och naturvårdsverkets övergripande tillsynsupp— gifter. Av särskild betydelse är därvidlag bevak— ningen av miljöutveckling och hälsotrender samt den medicinska bedömningen av miljöfarliga ämnen. Social- styrelsen är chefsmyndighet för laboratoriet. Verk— samheten bedrivs i nära anknytning till Karolinska Institutet.
s_MH_1_ Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är central förvaltningsmyndighet för meteoro- logiska, hydrologiska och oceanografiska ärenden. SMHI utför undersökningar och utredningar på uppdrag av myndigheter och enskilda. Institutet bedriver även tillämpad forskning och utveckling.
SMHI:s verksamhet finansieras dels med bidrag direkt över statsbudgeten, dels med ersättning för uppdrag. Bidraget avses täcka institutets myndighetsuppgifter. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäckning.
SMHI har viktiga uppgifter för miljövärden bl a inom ramen för den långsiktiga miljöövervakningen (PMK).
Naturhistoriska riksmuseet
Museet har till uppgift att främja intresset för, kunskapen om samt forskningen rörande växt- och djurvärlden, jordens uppbyggnad och historia samt
människans biologi och naturmiljö. Institutet för vattenloch luftvårdsforskning (IVL)
IVL är en fristående kollektivforskningsorganisation, som stöds gemensamt av staten och industrin. Staten företräds av miljö- och energidepartementet; indust- rin av föreningen för industriell miljövårdsforsk- ning. Statens stöd till IVL uppgår f.n. till 9,6 milj. kr./år. Industrins stöd är av ungefär samma omfattning. Pengarna kanaliseras via en särskild stiftelse med rep— resentanter för staten och industrin. FoU-arbetet ut— förs direkt av IVL AB. Bolaget har en egen styrelse. Enligt avtal mellan staten och industrin har SNV in— syn i verksamheten. Antalet anställda i IVL uppgår till ca 140. Utöver stödet från staten och industrin finansieras verksamheten i stor utsträckning genom intäkter från konsultuppdrag.
Forskningsverksamheten vid IVL styrs av tre kommit— teer, en för vardera luft-, vatten— och miljöteknik. Ledamöterna i varje kommitté representerar industrin, statliga myndigheter samt vetenskaplig expertis.
IVL:s forskningsarbete har koncentrerats kring vissa områden,t ex effekterav ämnen som har långsiktig och oåterkallelig verkan på hälsa och miljö, kost- nads- och effektivitetsanalyser av olika åtgärdsal- ternativ, spridning av luftföroreningar, försurning och skogsskador, diffusa utsläpp i mark och vatten och deras effekter i miljön, omvandling och nedbryt— ning av organiska ämnen och utveckling av miljöef- fektbeskrivningar av industriella aktiviteter.
14.3 Problem_och_brjster_i_kunskapsförsörj-
ningssystemet * . . Figuren nedan beskriver schematiskt huvuddragen l miljövårdsarbetet i samhället. Efter bilden följer
kommenterande text.
SAMHÄLLET MILJUN EFFEKTER
Sektorer/verksamheter som skapar probelm
o Industri
Försurning övergödning Bilavgaser näringsliv
Buller Avfall
kommuner LUFT MARK VATTEN
o Energi
oooooo
ÄMNEN PRODUKTER
förbränning
kvicksilver
inhemsk energi
landskap
STYRMEDEL
Upptäcktsfas Etableringsfas Atgärdsfas
Miljövårdsadministration o Främjande av friluftsliv centralt o Utredningar regionalt o Eken. styrmedel kommunalt 0 Ny teknik bespar/rational/decentral 0 Information o Prövning 0 utbildning 0 Föreskrifter/AR 0 Internet samarbete o Tillsyn o Centrallab/Auktor. INTERNADMINISTRATION o Samhällsplanering o Initiativ 0 Organisation 0 Naturskydd o Policyskapande o Planering 0 Personal 0 Ekonomi o Kontorsdrift o Lokalvård KUNSKAPER 0 Information Upptäcktsfas Etableringsfas Atgärdsfas 0 Utbildning _______________________________________________________ o ADB 0 300 o KunskapsförsörjniFoU o Dokumentation o Juridik o Bevakning av anade o Juridik o AR/KR problem 0 Kompetensutveckling o Mynd.krav (av- D PMK o Uppdragsverksamhet regl. service) ” Egågglägg' lab'verk' o Samhällsekonomi/—
organisation 0 Inventeringar o Mätdata/miljödata
Effekter av kemikalier
kadmium O Jorderk VÄXTER DJUR freoner 0 Skogsbruk bekämpningsmedel ” vattenb'Uk MÄNNISKOR o ökad sjukfrekvens/hälso— o Trafik/transport effekter 0 Produkter Klimatpåverkan 0 Jakt utarmning 0 Andra sektorer flora fauna
Utgångspunkten för den schematiska bilden är den fy- siska miljön som kan beskrivas medievis (luft, mark, vatten), ämnesvis (kemikalier/produkter) ellgr efter huvudkomponenter (växter och djur). Den fysiska mil— jön påverkas av människans agerande och det sätt, på vilket hon utformat olika samhällsaktiviteter/-sek- torer, som industri, energi, jordbruk m m. Miljöef- fekterna av hennes agerande exemplifieras med olika effekter som försurning, klimatpåverkan, buller m m.
För att kunna hantera miljöproblemen har samhället utvecklat styrsystem. Det karaktäristiska i detta system är den mångfald styrmedel, som samhället ut— nyttjar. Flertalet styrmedel har hittills inriktats mot att komma till rätta med effekterna i efterhand. Under senare år har det förebyggande miljövårdsarbe- tet alltmer kommit i förgrunden, d v 5 att söka ändra utformningen av samhällsaktiviteter/-sektorer (t ex energi, industri och jordbruk) på ett sådant sätt att miljöeffekterna minimeras.
Det finns en mängd olika styrmedel; tillståndspröv- ning av verksamheter, utredningar, information och policyskapande åtgärder, för att nämna några. Vad av- sermiljöpröblemenkan man säga att det gäller att 1) upptäcka miljöproblemen, 2) bestämma hur miljö- problemen skall lösas och 3) lösa miljöproblemen. Valet av styrmedel påverkas givetvis av syftet med insatsen.
1) Att upptäcka miljöproblemen ställer stora krav på miljöforskningen. Man följer miljösituationen och ser olika miljöproblem samt samlar och struktu- rerar kunskap om dem.
2) Att bestämma hur miljöproblemen skall lösas inne- bär att bedöma kunskapen, prioritera olika frågors betydelse och utforma strategier eller policies för hur miljöproblemen bör angripas. Här vägs frågor om
miljöeffekter, ekonomi Och teknik in för olika åt- gärder. Vidare ingår också att utarbeta mål, ge för— slag till styrmedel och regleringar liksom att beräkna kostnader och vinster med föreslagna åtgärder. Ofta är problemen av sådan karaktär att ett omfattan- de internationellet samarbete erfordras.
3) Att lösa miljöproblemen innebär sedan tillämpning av valda strategier och policies. Ofta handlar det om att utnyttja ny teknik vilket bl a kan innebära tunga investeringar. För att utveckla allt effektivare åt— gärder krävs erfarenhetsåterförinq från exempelvis tillsyn av anläggningar, miljöövervakning och myndig- hetsutövning.
Ett 80—tal myndigheter (Jfr bilaga 2, Miljövårdsfa- miljen) - såväl egentliga miljömyndigheter som myn— digheter inom andra viktiga sektorer - fullgör mil— jövårdsuppgifter av mycket skiftande karaktär. För att kunna agera behöver myndigheterna ha kunskap. Kunskapsförsörjningen kan ske på många olika sätt; genom forskning, utveckling, inventering, kartlägg- ningar, sammanställningar, utredningar, undersökning- ar om såväl miljösituationen som miljöproblemen samt metoder/styrmedel för att lösa problemen. Kunskaps- försörjningen kan således avse allt ifrån miljöin- riktad forskning och utveckling till insamling av mätdata och framtagande av miljöstatistik. Forskning och utveckling är en internationell verksamhet, vars resultat är tillgängligtför alla. En viktig del av nationell FoU-verksamhet är att tillgodogöra sig re— sultat från andra länder.
Även en rad allmänna utvecklingstendenser inom mil— jövårdsområdet påverkar kunskapsbehovet. Utredningen vill bl a peka på följande.
* ökad komplexitet inom olika sakområden, t ex för— surning, havsföroreningar och kemikalieförore-
ningar.
* Ett ökat internationellt beroende genom att ut- släpp och kemikalieanvändning medför storskaliga
effekter.
* Åtgärder måste inordnas i ett internationellt mönster av handelstekniska och konkurrensmäs-
siga skäl.
* Miljövården har växt till en allt viktigare sam- hällsuppgift med allt bredare förankring i den
allmänna opinionen.
* Krav på grundläggande förändringar av tekniska samhällssystem, konsumtion, produktion m m för att förhindra fortsatt miljöförstöring, m a o en in- riktning mot förebyggande arbete.
* Miljöhänsyn i alla samhällssektorer, varvid hän- synstagande till miljön och sektorns eget ansvar för genomförande av lösningar av uppkomna miljö— problem blir av avgörande betydelse.
* En fortsatt decentralisering av olika frågor i samhället.
Mot bakgrund av dessa angivna utvecklingstenden- ser inom miljövårdsområdet bedömer utredningen att kraven på kunskapsförsörjningen kommer att förändras på följande sätt:
1) Att upptäcka miljöproblem
Kraven på SNV:s sakkunnigfunktion ökar. SNV måste följa utvecklingen över hela fältet och kunna fun- gera som larmklocka. Bl a måste SNV i ökad utsträck- ning delta i internationella forsknings- och över— vakningsprogram. Nationellt innebär det ökade krav
på planering och styrning av forskningens inriktning.
2) Att bestämma hur miljöproblemen skall lösas.
Kraven på SNV att utveckla miljöprogram som anger mål, handlingsvägar och resursbehov för att lösa oli- ka problem ökar både från statsmakterna och från oli- ka intressenter i samhället. Därtill kommer ett ökat behov av föreskrifter och allmänna råd, information och utbildning i olika sakfrågor. Arbetet måste kun— na ske på ett flexibelt sätt i samverkan med övriga delar av miljövårdsorganisationen och tillsammans med forskarna.
3) Att lösa miljöproblemen.
Antalet enskilda ärenden som gäller miljöskyddslagen kommer att minska på den centrala nivån till följd av utredningens förslag. Behovet av ett system för att förmedla erfarenheter från länsstyrelser och kom- muner, vilket kan ligga till grund för allmänna råd, information och utbildning kommer att öka. En viktig uppgift är den centrallaborativa funktionen hos SNV. Den är av avgörande betydelse för kvalitetskontrol— len av mätdata och ställer därigenom stora krav på normering och metodutveckling m m.
Med utgångspunkt i denna genomgång gör utredningen den bedömningen, att det i första hand är viktigt att stärka SNV:s förmåga att utforma policies, stra— tegier och handlingsprogram för att komma till rätta med olika miljövårdsproblem. Att denna funktion nu fungerar mindre tillfredsställande och har svårt att svara upp mot de ökade kraven kan bero på flera om- ständigheter. En anledning kan vara att SNV idag in- te har någon enhet med utredningsansvar vad det gäl- ler policyfrågor medan det finns flera enheter för upptäcks- och genomförandefaserna. Policyutform- ningen ligger i regel också fördelad på dessa en-
heter. Eftersom det inte finns fastlagt ansvar och rutiner för policyverksamheten - särskilt den av tvärgående karaktär — kräver sådana insatser särskilt stora engagemang ad hoc, ofta jämsides med ansvar för löpande arbetsuppgifter. De senare tenderar då att ta överhanden.
14.4 Utredningens överväganden och förslag
14.4.1 A11mänt
Kunskapsförsörjningen inom miljövårdsområdet är en komplex uppgift som ökar i betydelse och som un- der senare år tagit ökade resurser i anspråk.
Till följd av utredningens förslag inom bl a miljö— skyddslagens område ökas anspråken på en effektiv kunskapsförsörjning ytterligare (se kap 10.5). Ut— redningen anser därför att det är angeläget att yt- terligare höja effektiviteten i nuvarande system. Vid genomgången av kunskapsförsörjningssystemet har utredningen konstaterat en rad problem och behov av förändringar. Flera av dessa är av strategisk karak- tär och måste lösas för att utredningens förslag framför allt avseende miljöskyddslagssystemet skall få avsedd effekt.
Utredningens förslag innebär delvis konkreta föränd— ringar i olika funktioner inom kunskapsförsörjningen men visar också behov av omprioriteringar av resurs— användningen och förändringar i SNV:s organisation. I enlighet med direktiven går dock inte utredningen i detalj in på organisationsfrågorna.
När det gäller frågan om kunskapsförsörjning konsta— terar utredningen att utvecklingen går dels mot ett ökat utnyttjande av ”mjuka styrmedel”, såsom informa-
tion och utbildning, samt större efterfrågan på prak- tiskt användbara allmänna råd eftersom den regionala och kommunala miljövårdsorganisationen kommer att kräva ett ökat kunskapsstöd i sitt arbete, dels mot en koncentration av myndighetsuppgifter på central nivå till de mycket svåra miljövårdsfrågorna. Effek— terna av denna förändring i SNV:s uppgifter medför enligt utredningen att SNV:s organisation måste byg= ga både på högkvalitativ egen sakkompetens för att klara de svåra miljöskyddsärendena och på en mer flexibel funktionsorienterad kompetens för att klara framtidsfrågorna och uppgifterna gentemot miljövårds- organisationen i stort på ett effektivt sätt.
Kunskapsfunktionen på central nivå kan indelas i forskningsstyrning/administration, kvalificera la— boratorieverksamhet/forskning, miljöövervakning/mil- jökontroll samt strategi/policy- och utredningsverk- samhet. Utredningen anser att dessa arbetsuppgifter är av så skiftande art att de inte bör integreras. Respektive funktion bör därför ges egna utvecklings— möjligheter i SNV. Integrering av uppgifterna torde motverka möjligheterna till utveckling, styrning, uppföljning och rationalisering av resp verksamhet. Först något om den sistnämnda funktionen.
l4-4-2 åttategizngl191:_esb_utrsdningsyerksamhss
Problemen med och behoven av att utforma strategi och policy inom miljövårdsområdet har ingående dis— kuterats av utredningen. En rad olika skäl talar för en förändrad organisation inom detta område. ökad komplexitet och krav på snabba insatser från stats- makterna m m är ett par grundläggande motiv. En hög- kvalitativ funktion inom detta område är också en för— utsättning för att SNV skall kunna klara kravet att
tidigt beakta miljöproblemen. Utredningen anser så— ledes att det är viktigt att denna funktion säker— ställs i SNV:s organisation. Enligt utredningens upp— fattning är det av stor vikt att SNV inom detta om- råde försäkrar sig om flexibilitet. Den egna kompe— tensen tillsammans med förmåga att använda extern sakkunskap blir avgörande för effektiviteten i arbe— tet. Behovet av egen kompetens och dimensioneringen av denna är således en viktig fråga. Enligt utred— ningens uppfattning bör SNV i största möjliga ut— sträckning utnyttja hela miljövårdsorganisationens kompetens i utredningsarbete som avser strategier, policies, handlingsprogram, allmänna råd o d ( se kap 10.5). Fria resurser i form av särskilda anslag för SNV för nämnda utredningsverksamhet är därför av central betydelse. De egna fasta personalresurserna för strategi— och policyarbetet bör koncentreras till kompetens för kvalificerad projektledning för styr- ning, samordning och uppföljning av verksamheten.
14.4.3 Styrning och administration av den till- lämpningsinriklségs_miliäf9rslsni09er ______
14.4.3.1 SNV s forskningsnämnd
Miljövårdsforskningsanslaget skall användas för att upptäcka miljöproblem och klarlägga miljöeffekter. Styrningen sker genom SNV:s forskningsnämnd och de vetenskapliga kommittéer som är knutna till nämnden. I forskningsnämnden ingår f n chefen för SNV (ordf), cheferna för arbetsskyddsstyrelsen, kemikalieinspek— tionen, socialstyrelsen och statens livsmedelsverk. Dessutom består nämnden av sju representanter främst för forskningen. För administrationen av verksam- heten finns ett särskilt forskningssekretariat. Funk— tionen har kontakter med forskare vid universitet
och högskolor, myndigheter och konsultföretag. Av- nämare av forskningsverksamheten är i första hand centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner och företag.
Utredningens förslag avseende miljöskyddslagssyste- met innebär ett ökat ansvar för enskilda företag och kommuner. Decentralisering och omfördelning av an— svar inom miljöskyddslagssystemet innebär en sprid- ning av kompetens och sakkunskap som ökar behoven av samverkan och erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer. Utredningen har tidigare pekat på behovet av att se de olika myndigheterna som en samlad resurs för ge- nomförande av miljöskyddslagens mål liksom att även företagens kompetens och erfarenhet bör kunna ut- nyttjas genom olika branschorganisationer (se kap 10.5).
Utredningen anser att det är angeläget att sträva ef- ter att komplettera och bredda basen för styrning av den tillämpningsinriktade forskningen bl a mot bak- grund av de ökade kraven på praktiskt användbara re- sultat. Det ökade ansvar, som utredningens förslag innebär för företag och kommuner när det gäller mil- jöfarlig verksamhet, medför enligt utredningen att det är viktigt att skapa en god samverkan mellan de olika aktörerna så att erfarenhetsåterföringen blir effektiv.
Ett sätt att uppnå en bättre samverkan är enligt ut— redningens uppfattning, att bredda sammansättningen av forskningsnämnden. Mot bakgrund av detta och den ökade ambitionen vad gäller ett samlat resursutnytt— jande föreslår utredningen att SNV:s forskningsnämnd utökas med företrädare för näringslivet/industrin och den kommunala verksamheten. Enligt utredningens uppfattning bör det kunna innebära en förstärkning av forskningsnämndens möjligheter att styra inrikt- ningen av forskningsverksamheten till de mest rele—
vanta behovsområdena och även precisera kraven på forskningen så att resultaten av denna bättre kan nyttiggöras i SNV:s arbete med att bestämma hur mil- jöproblemen skall lösas.
Styrningen och administrationen av kollektivforsk- ningsverksamheten på miljövårdsområdet bör också kun— na förenklas, inte minst mot bakgrund av den ovan föreslagna breddningen av forskningsnämndens samman- sättning. Utredningen anser att nuvarande fem in- stanser för styrning och administration (miljö- och energidepartementet, föreningen för industriell mil— jövårdsforskning, stiftelsen för IVL, IVL AB och SNV) kan ersättas med tre. SNV:s forskningsnämnd och för— eningen för industriell miljövårdsforskning bör stå som huvudmän för staten resp industrin och träffa avtal om kollektivforskningsverksamheten. För själva FoU-verksamheten står IVL AB. Utredningen föreslår att regeringen tar upp överläggningar med industrin enligt ovanstående.
14.4.3.2 Samverkan med universitet och högskolor/ centra för miljövetenskaplig forskning
Den helt dominerande delen av den forskning som stöds av forskningsnämnden utförs vid universitet och hög- skolor.
Nämnden har mycket viktiga uppgifter vad det gäller den långsiktiga kompetensuppbyggnaden. Samtidigt är det för det löpande miljövårdsarbetet av grundläggan— de betydelse att det finns möjlighet att snabbt an- visa medel till målinriktad forskning om aktuella miljöproblem. Utnyttjandet av miljöforskningsansla- get måste således alltid bli en avvägning mellan de lång— och kortsiktiga behoven. I forskningspolitis- ka propositionen framhålls betydelsen av den lång— siktiga kompetensutvecklingen och kunskapsuppbygg-
naden inom sådana områden som är av betydelse för miljövärden. Chefen för miljö- och energideparte- mentet säger följande:
"Jag vill framhålla betydelsen av att forsknings— nämnden i en dialog med universitet och högskolor söker utveckla former för anslagsgivning som kan förena kraven på långsiktighet i finansieringen av den kompetens och de resurser som byggs upp vid olika institutioner med en flexibilitet när det gäller verksamhetens inriktning som behövs för att nya problem skall kunna tas upp."
Forskningsnämnden har under årens lopp utvecklat en rad olika former för samverkan mellan universitet
och högskolor, t ex de tidigare omnämnda inriktning— arna mot stora projektområden, som medger en hög grad av flexibilitet, att 10% av forskningsanslaget av- sätts för långsiktig kunskapsuppbyggnad vid universi- tet och högskolor i form av extra docent- eller pro— fessorstjänster och att forskare med anslag från SNV s forskningsnämnd har viss skyldighet att biträ- da SNV med kunskapssammanställningar o d. överhuvud- taget är det väsentligt att utveckla olika former församverkanoch pröva olika samverkansmodeller. Det är allmänt sett väsentligt att SNV — inom ramen för styrning och administration av den tillämpningsin— riktade miljövårdsforskningen — också vidareutveck— lar sitt arbete med kunskapssammanställningar, "state-of—the—art"-rapporter, bedömningsgrunder etc, inte minst med hjälp av externa FoU-resurser av oli- ka slag.
Utredningen har funnit att den typ av organisation som nu införs vid universitet i Umeå (CMF-centrum för miljövetenskaplig forskning) skulle kunna vara en intressant utvecklingslinje inom miljöforsknings- området och utgöra en kompletterande samverkansmo- dell. Genom denna skulle en effektivare samordning av projekt med miljövetenskaplig inriktning kunna ske. Vidare skulle den kunna stödja och utveckla
samspelet mellan långsiktig kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt tillämpningsinriktad forskning.
Inom utredningens ram har det emellertid inte varit möjligt att utarbeta ett detaljerat förslag. Utred- ningen anser dock att det bör övervägas närmare om inte miljövetenskapliga centra bör inrättas vid de större universiteten och tekniska högskolorna. Sådana centra skulle kunna ha en inriktning på miljöeffekt- forskning eller på miljötekniskt forsknings— och ut— vecklingsarbete. Varje miljöforskningscentrum bör ges en huvudsaklig kompetensprofil och forskningsin- riktning. Frågor som bör beaktas i de fortsatta över— vägandena är hur effektiviteten i utnyttjandet av forskningsanslaget och arbetsfördelningen mellan forskningsnämnd och universitet/högskolor påverkas. Vidare bör centrumbildningarnas roll för en förbätt— rad miljöforskning belysas. Även dessa centras rolleri förhållande till SNV s strategi- och policyarbete och länsstyrelsernas och kommunernas kunskapsför— sörjning bör uppmärksammas. Centrumbildningarnas upp— gifter beträffande forskningsinformation behöver ock— så belysas. Medelsansvar och finansieringsformer mås— te övervägas.
Innan beslut om eventuell utbyggnad av miljöforsk- ningscentra vid universitet och högskolor fattas, bör erfarenheterna från försöket i Umeå utvärderas. Även erfarenheterna från temaforskningen i Linköping bör tas till vara.
14-4-4 LBPQEQEQKiQEQEEEåQLDQEÅQEUEYÖEQSYBNSBE
SNV har relativt omfattande egna laboratorieresurser. Totalt finns ca 67 årsarbetskrafter i utsläpps- och produktkontrollaboratoriet (Pu—lab) och 72 årsar- betskrafter i Miljökontrollaboratoriet (Mk-lab). Dessutom finns vissa laboratorieresurser i anslut-
ning till avdelningarna (Dessa har inte behandlats av utredningen).
Laboratorierna har ett brett spektrum av arbetsupp— gifter. Båda laboratorierna svarar för centrallabora— tiva funktioner inom sitt område, vilket innebär in- terkalibreringar nationellt och internationellt samt att utveckla och standardisera testmetoder m m. Pu— lab medverkar i hög utsträckning i utarbetandet av allmänna råd, genomför särskilda undersökningar och medverkar med expertkunskap i ärendehandläggningen. SNV:s laboratorier är således inga renodlade forsk— ningslaboratorier utan medverkar i viss utsträckning i SNV:s myndighetsarbete. Benämningen laboratorier är således i viss mån vilseledande. Det är snarare fråga om kvalificerad utredningsverksamhet med höga krav på miljövetenskaplig kompetens. För att utveckla och bibehålla kompetensen bedrivs mer renodlade forskningsprojekt.
Inom ramen för nuvarande laboratorieverksamhet be- drivs också miljöövervakning och miljökontroll/reci- pientkontroll av rutinmässig karaktär, främst inom Mk-lab. Miljöövervakning och miljökontroll/recipient— kontroll innebär sammanställning, statistikbehandling och utvärdering av mätdata om tillståndet och utveck- lingen i miljön. Funktionen omfattar en lång rad ar— betsuppgifter såsom producera, mottaga och lagra
samt tillhandhålla mätdata, upprätta årliga översik- ter om tillståndet i miljön och miljöutvecklingen baserad på bl a programmet för övervakning av miljö- kvalitet (PMK), recipientkontroll, försurningskon- troll m m. För produktion av mätdata samverkar SNV med en lång rad myndigheter men har också själv om— fattande mätdataproduktion.
Laboratorierna skall genom sin vetenskapliga kompe- tens och kunskap om miljöforskningsområdet svara för den centrala överblicken och göra vetenskapliga be—
dömningar åt SNV som myndighet. Kompetensen är vä— sentlig för SNV t ex vid yttranden och ställningsta- ganden i olika miljövårdsärenden, Den egna kompeten- sen har också stor betydelse för verkets förmåga att styra och målinrikta miljöforskningen.
Ett huvudproblem för SNV s laboratorier - och över- huvudtaget för kunskapsorganisationer med fast an— ställd personal — är att det är svårt att anpassa kompetensen till utvecklingen inom miljövårdsområdet. Nya och komplexa miljöproblem ställer krav på kom- petens och nya resurser medan andra miljöproblem inte längre är aktuella. Detta riskerar att medföra att SNV, trots avsevärda egna resurser, inte har kompe— tens inom vissa aktuella miljöforskningsområden och således får svårigheter att klara sina strategiska uppgifter.
Ytterligare en aspekt på frågan om egna laboratorie— resurser hos SNV är frågan om verkets roll gentemot den regionala och lokala organisationen. Utredningen har (som tidigare redovisats) bedömt att det är av stor vikt att stärka SNV:s utredningsverksamhet vad gäller strategi och policy. En grundläggande uppfatt— ning som utredningen har ifråga om detta är att SNV bör utnyttja den samlade miljövårdsorganisationens resurser och kompetens. En sådan inriktning på verk- samheten kommer emellertid inte att vara problemfri och utredningen bedömer därför att SNV under åtmins— tone en övergångsperiod kommer att ha stort behov av egna utredningsresurser med kvalificerad miljöveten- skaplig kompetens.
Mot bakgrund av detta anser utredningen att kvalifi- cerad miljöforskning för projektverksamhet även fortsättningsvis bör finnas som funktion hos SNV,
främst p g a dess betydelse i utredningsarbetet av- seende strategi och policy. Detta innebär dock inte att SNV måste eller ens bör täcka varje relevant
vetenskapsområde med egna kvalificerade resurser. Nu— varande organisation är inte tillräckligt flexibel för att effektivt kunna klara de allt större kraven på kompetens inom nya problemområden.
SNV:s laboratorier har idag en rad olika uppgifter: centrallaborativa uppgifter, kvalificerad milj- jövetenskaplig forsknings- och utredningsverksamhet för bl a SNV:s strategi— och policyverksamhet, sam- ordning och drift av miljöövervakning och miljökon— troll/recipientkontroll. Utredningen anser att dessa uppgifter bör organiseras på så sätt att resurserna för kvalificerat miljövetenskapligt forsknings— och utredningsarbete inordnas i ett särskilt laborato- rium. Detta torde underlätta den fortsatta uppbygg— naden av SNV:s strategi- och policyarbete. En ren— odlad laboratoriefunktion med dessa uppgifter kom— mer att ha lättare att samverka med andra aktörer inom och utom SNV inom detta område.När det gäller långsiktiga och löpande uppgifter inom miljööver- vakning och miljökontroll/-recipientkontroll, anser utredningen att SNV bör koncentrera sig på ledande och samordnande uppgifter. Beträffande driftverksam— heten bör den förläggas till de instanser inom och utom SNV, som bedöms vara de mest lämpliga för varje delområde. I det fortsatta arbetet bör be- aktas de synpunkter om effektivitet och rationali- sering som utredningen ger i nästa avsnitt.
Det har inte varit möjligt - och kanske också tvek- samt bl.a. med hänsyn till direktivens uttalande att utredningen inte skall gå in på SNV:s inre organisa- tion - att inom ramen för utredningens arbete komma fram till definitiva ställningstaganden vad gäller SNV:s laboratorier. Utredningen har emellertid funnit
att det bör vara lämpligt att SNV:s kvalificerade forsknings- och utredningsverksamhet, som nu bedrivs
i Mk-lab och Pu—lab, samordnas i ett laboratorium hos SNV. Detta laboratorium bör ha en mycket hög
miljövetenskaplig kompetens. Resurserna bör byggas upp så att laboratoriet har kompetens inom de vik- tigaste miljövetenskapliga områdena. Utredningen be— dömer att laboratoriet inledningsvis bör ha 50-65 årsarbetskrafter. Resursnivån på sikt beror dock på hur väl SNV s utredningsfunktion för policy- och strategier lyckas utnyttja resurser inom övriga de— lar av miljövårdsorganisationen.
De centrallaborativa uppgifter som nu ligger hos SNV och som nu sysselsätter ca l5 personer är av sådan karaktär och omfattning att de enligt utredningens mening bör omorganiseras av SNV på det sätt som ver— ket bedömer lämpligt. Det innebär att de antingen kan hållas samman eller samordnas med de sakverksam- heter, till vilka de närmast hör.
Frågan om åtgärder vad gäller SNV:s laboratorie— resurser i övrigt bör ingå i de fortsatta övervä- gandena. En förändring av nuvarande struktur bör komma till stånd på så sätt att - relativt sett —
en mindre del av resurserna binds upp i egen personal och mer resurser läggs ner på flexiblare samarbete med externa organisationer och myndigheter isamverkan i olika former med universitet och högskolor, konsul-
ter m.fl.
14.4.5 Miljöövervakning och miljökontroll/
recipienskgnzrgll __________________ Organisationsutformning för miljöövervakning och mil- jökontroll/recipientkontroll har utredningen lagt förslag om i föregående avsnitt.
Utredningen har i sitt arbete uppmärksammat vissa frågor om miljöövervakning och miljökontroll/reci- pientkontroll. SNV, SMHI m fl instanser bör i sitt fortsatta arbete beakta de synpunkter om effektivi-
sering och rationalisering, som utredningen anför i det följande.
Som framgått av det föregående avsnittet ligger de ledande och samordnande uppgifterna vad gäller mil- jöövervakning och miljökontroll/recipientkontroll på SNV. Driftverksamheten ligger beträffande program- met för miljökontroll (PMK) antingen på SNV eller olika externa utförare, t ex SMHI. Recipientkontrol- len berör ett stort antal instanser.
Observationsnät
I egenskap av central förvaltningsmyndighet inom meteorologi, hydrologi och oceanografi har SMHI (Statens Meteorologiska och Hydrologisak Institut) till uppgift att utföra observationer och mätningar samt bearbeta, publicera och lagra insamlat observa— tionsmaterial. SMHI driver därför en rad observa- tionsnät bestående av mätstationer med såväl fast heltidsanställd personal och deltidsanställda, arvodesbetalda observatörer. Dessutom finns ett antal automatiska mätstationer av olika slag.
Inom det hydrologiska området mäter SMHI vattenföring, vattenstånd, vattentemperatur, is, suspenderat mate— rial, vattenkemiska variabler, ledningsförmåga m m i vattendrag och sjöar. Enbart nätet för vattenförings— observationer omfattar ca 400 stationer.
SNV driver genom Mk—lab observationsnät för ytvat- tenkemi i floder och sjöar. Dessutom har SNV börjat uppföra vattenföringsstationer på ett antal platser för att tillföra PMK vattenföringsinformation.
En ytterligare samordning mellan SMHI:s verksamhet och SNV-aktiviteterna bedöms kunna leda till rationa- liseringar. De båda myndigheterna bör gemensamt se över möjligheterna till effektiviseringar i verksam— heten.
Samordnad recipientkontroll
Länstyrelserna i kustlänen samordnar recipientkon- trollverksamheten genom att tillsammans med berörda kommuner och industrier upprätta kontrollprogram
samt därefter upphandla mätverksamheten från konsult— företag och laboratorier. Erfarenheterna från denna verksamhet pekar på ett problem med osäkra analysre- sultat och svårigheter med utvärdering kan förekomma. Genom auktorisation av miljölaboratorier förbättras situationen. Behovet av kvalificerad mätverksamhet kommer sannolikt att öka avsevärt bl a beroende på att fler kontrollprogram kommer att upprättas. SNV bör i sitt kommande auktorisationsarbete bl a upp— märksamma den kompetens och de resurser, som SMHI:s ocenografiska laboratorium i Göteborg har vad avser recipientkontrollfrågor i kustlänen.
Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK)
Inom ramen för det fortsatta PMK-arbetet bör SNV när- mare studera vilka ytterligare effektiviseringar och rationaliseringar som kan åstadkommas i mät- och ob- servationsverksamheten och i resursfördelningen mel— lan SNV och externa PMK-utförande organisationer så— som SMHI, SGU m fl.
De nära sakkopplingarna, som finns mellan SMHI och de miljövårdande myndigheterna gör att de framtida re—
sursprioriteringarna skulle kunna underlättas om SMHI budgetbehandlades tillsammans med miljömyndigheterna.
14-4-6 LségreserisrssyrssnfäLbsysfärgrsningér
I samband med arbetet på en aktionsplan mot havsföro- reningar har inkommit skrivelser till regeringskans—
liet och SNV med förslag om särskilda laboratoriere— surser m m från länsstyrelserna i Blekinge län och Gotlands län, SMHI, SGU och universitetsfilialen i Kalmar. Aktionsgruppen har i slutet av juni 1987 överlämnat förslagen till utredningen för beaktande vad avser i första hand organisationsfrågorna.
Utredningen har på den korta tid som stått till buds efter det att skrivelsen överlämnats inte haft möj- lighet att närmare analysera organisations- och re- sursfrågorna beträffande laboratorieresurser m m för havsföroreningar. Utredningen bedömer att ett till- räckligt brett beslutsunderlag framkommer i samband med remissbehandlingen av förslaget till aktions- plan mot havsföroreningar.
VI Särskilda frågor
15 SAMHÄLLETS RÄDDNINGSTJÄNST, TRANSPORT AV FARLIGT GODS M.M.
15.1 Allmänt
Räddningstjänsten i samhället är uppdelad på kommu— nalt och statligt huvudmannaskap. Räddningstjäns- ten i kommunal regi samordnas av länsstyrelserna. Central statlig myndighet är räddningsverket.
Staten svarar för åtgärder som gäller fjällrädd— ningstjänst, flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst (omfattar även bekämpning av olja och kemikalier till havs och i vissa andra vatten) och räddnings- tjänst vid olyckor i kärnkraftsanläggningar. övrig räddningstjänst svarar kommunerna för.
Utredningen har vad gäller räddningstjänsten haft anledning att överväga frågor om organisation och ansvarsfördelning främst i fråga om transport och hantering av farligt gods och förebyggande och be- kämpning av stora miljöolyckor. Rent allmänt kon- staterar utredningen att nuvarande förhållanden vad gäller kontroll och tillsyn av transporter med farligt gods såväl till lands som till sjöss är mindre tillfredsställande.Utredningar av tullverket har visat på stora brister i hanteringen och även andra redogörelser som utredningen tagit del av - bl.a. vid hearings - ger samma indikationer.
Med hänsyn till att ansvaret för landtransporter av farligt gods nyligen överförts från sjöfartsverket till räddningsverket anser utredningen att det finns anledning att avvakta ytterligare åtgärder inom detta område. Av detta skäl avstår även utred- ningen från att beröra frågor om landtransporter av farligt gods i problembeskrivningen (avsnitt 15.3). Utredningens förslag avser således i första hand sjötransporter av farligt gods.
I många av de verksamheter som faller under miljö- skyddslagstiftningen hanteras betydande mängder ke— mikalier av olika slag. Dessa verksamheter och an— läggningar är ofta start- och slutpunkter för tran- sporter av farligt gods.
Kemikaliefrågor och miljöskyddsfrågor i samband med sådana verksamheter behandlas som ett led i myndighe- ternas tillståndsprövningar och tillsynsarbete enligt kemikalielagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen. Här finns i många fall viktiga kopplingar till samhäl- lets räddningstjänst.
Eftersom här angivna frågor inte föranleder några för— slag till organisationsförändringar behandlas de inte närmare av utredningen. Utredningen vill dock under- stryka vikten av att katastrofrisker och räddnings- tjänstfrågor vid sådana anläggningar i ökad utsträck- ning uppmärksammas vid myndigheternas arbete en- ligt kemikalie— och miljöskyddslagstiftningen. I detta arbete bör - när anledning finns - belysas och analyseras olycksrisker, behovet av olycksförebyg- gande åtgärder liksom behovet av beredskapsplaner och kontakt med de myndigheter som svarar för samhäl- lets räddningstjänst.
15.2 Lagstiftning och myndighetsansvar för transport av farligt gods
Transport av farligt gods regleras i lagen (19822821) om transport av farligt gods och förordningen (SFS 19821923, ändrad senast 198629) om transport av far- ligt gods.
För sjötransporter finns ytterligare bestämmelser i lagen (SFS 19791179) om säkerhet på fartyg och lagen (SFS l980:420, ändrad senast 1986:1185) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Lagen om transport av farligt gods gäller inte för transport av sådana varor som regleras i lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor. I det fallet är sprängämnesinspektionen ansvarig central myndighet (gäller ej sjötransporter).
Vad gäller tillsynen har följande myndigheter ansva—
ret:
Sjöfartsverket: Sjötransporter Luftfartsverket: Lufttransporter Polismyndigheterna: Landtransporter utom
järnväg
Sprängämnesinspektionen: Landtransporter av varor en- ligt vissa klasser
Tullverket: Gränskontroll av vägtranspor- ter till och från utlandet samt kontroll av fordon och andra lastenheter som inkom- mer med fartyg
Statens järnvägar: Järnvägstransporter
Rikspolisstyrelsen och tullverket, var och en inom sitt område, har bemyndigats_att meddela de verkställig- hetsföreskrifter till lagen och förordningen om transport av farligt gods som behövs för polismyn— digheternas och tullmyndigheternas tillsynsverk—
samhet.
Resp. transportmyndighet har inom ramen för sin för— ordning utgivit föreskrifter och allmänna råd.
15.3 Problembeskrivning
Ett mycket stort antal transporter av farligt gods sker dagligen på vägarna, i luften, med järnväg och till sjöss,men f.n. saknas säker statistik över dessa. Statistikbristen torde i första hand bero på att kommersiella hänsyn vägt tyngre än miljöintres- senas krav. Tillgång till en säker och tillförlit— lig statistik är som utredningen ser det ett grund- krav när det gäller att höja myndighetstillsynens effektivitet.
En ökad koncentration av industrin till vissa områ— den, ett stort antal nya kemiska produkter och en allt större produktionsvolym är faktorer som rent allmänt talar för att miljöriskerna ökar inom tran- sportområdet. Städerna med utlandsfärjetrafik är genomfartsområden i stor skala för denna typ av trafik.
Transporterna och hanteringen av farligt gods är förknippade med betydande risker. Olyckor där for- don som transporterar farligt gods är inblandade är dock inte särskilt vanliga men ett antal olyckor i andra länder har fäst uppmärksamheten på faran i denna verksamhet. Utsläpp av giftiga gaser kan
under en kort tid kräva ett stort antal offer i döda och skadade om olyckorna sker i eller i an- slutning till tätbebyggda områden. På samma sätt kan förödande bränder och explosioner uppkomma. I samband med olyckorna är inte bara människoliv hotade utan ofta är miljön utsatt i lika hög grad. Vattentäkters och naturskyddsområdens existens kan sättas i fara.
Antalet ämnen klassade som farligt gods är stort och deras effekter är av vitt skilda slag. Mycket farliga ämnen som transporteras i relativt stor mängd är klor, svaveldioxid, ammoniak, cyanväte, propan, butan och acetylen. Andra ämnen som eldningsoljor och diesel- oljor är främst ett hot mot vattentäkter, växtlig- het och miljö. Den stora mängden ämnen och de skilda verkningar som dessa har skapar betydande osäkerhet inom räddningsväsendet om hur man skall uppträda vid olyckor med farligt gods. Sådana olyckor har hittills varit sällsynta varför räddningsväsendet har liten erfarenhet av området och inte heller satsat särskilt mycket på utbildning i frågan.
För att förhindra olyckor har olika åtgärder vidta- gits. I detta syfte har bl.a. den tidigare nämnda
lagen om transport av farligt gods stiftats. Inter- nationella regler för märkning av fordon som tran— sporterar farligt gods och bestämmelser om utform- ning av förpackningar har antagits. Utbildning och information till förare och hanterare är också viktiga led i denna verksamhet.
Vägvalsreglering för transporter av farligt gods är en annan metod som också tillämpas inom ett antal om- råden i Sverige. Genom vägvalsregleringen vill man styra bort trafiken från känsliga områden.
För att så långt som möjligt förhindra olyckor och tillbud med farligt gods transporterade med fartyg, har den internationella organisationen IMO (Inter— national Maritime Organization) utarbetat ett antal regler för hur sådant gods skall lastas och stuvas ombord. Olika bestämmelser gäller därvid för gas, olja och kemikalier i bulk (tankfartyg) och för far- ligt gods i förpackad form (styckegods, lastbilslas—
ter, containers etc.). För bulkfartyg krävs vissa certifikat för fartyget (konstruktion och utrust- ning m.m.) och särskilda föreskrifter finns för lastning och lossning liksom för hur olika ämnen får föras ombord. För styckegodstransporter finns regler beträffande placering ombord (separering, surrning etc.). Reglerna finns samlade i konventionstexter. Förstyckegodsgäller IMDG—koden (Int Maritime Dangerous Goods Code). Nationella bestämmelser röran- de förpackatgods finns intagna i Sjöfartsverkets kungörelse om transport till sjöss av farligt gods i förpackad form m.m. (Sjöfs l984:17). Sjöfartsverket har också utfärdat bestämmelser för annat slags
gods. Kontroller visar att stora brister råder beträf-
fande efterlevnaden av bestämmelserna för förpackat gods.
Under år 1985 gjordes av sjöfartsverket och tullver- ket ett antal kontroller av fartygstransporter» Från en av dessa undersökningar redovisas följande resultat.
Totalt kontrollerades 19 fartyg, styckegodsfartyg resp. bilfärjor. Bland dessa kontrollerades 15 con- tainers och 7 fordon med farligt gods. Ett 75-tal anmärkningar riktades mot transporterna. Bland all- varliga fel som påpekades märktes avsaknad av farligt— gods—deklarationer och anvisningar för nödsituationer. I ett antal fall hade gods med separationskrav lastats i samma containen i en del fall hade gods som skulle
ha separerats med vatten— och brandsäkert skott tran- sporterats i samma lastrum - i ett fall staplade ovan— på varandra.
Under år 1985 kontrollerades också trailers och for- don som var bokade på Finlandsfärjorna. Utöver sådana feltyper som redovisats ovan noterades att stuvnings— reglerna genomgående bröts. Trailers och långtradare anvisades plats ombord efter destinationsort och inte med några hänsyn tagna till om det transporterade godset var farligt.
l5.4 Utredningens överväganden och förslag
Utredningen anser att nuvarande situation inom om- rådet transport av farligt gods är otillfredsstäl- lande. De beskrivningar och redogörelser som utred- ningen inhämtat tyder på att efterlevnaden av be— stämmelserna är låg och att de potentiella ris— kerna därmed är betydande för såväl liv som miljö.
Beträffande sjötransporter av farligt gods m.m. konstaterar utredningen följande.
Redan år l979 pekades i utredningsbetänkandet (SOU l979z43—45) REN TUR på behovet av en samlad kust- och sjömyndighet som bl.a. kunde ansvara för samordnade insatser vid oljebekämpning och katastrofsituationer. Liknande tankegångar framfördes i sjöövervaknings- kommitténs betänkande (Ds H l980:l) Samordning av övervakningen och räddningstjänsten till sjöss. Be— sparings- och rationaliseringsutredningar har däref— ter visat att avsevärda vinster kan göras genom olika samordningsinsatser inom detta område.
Den nuvarande kustbevakningen, som är en del av tull— verket, svarar för den reguljära civila övervakningen längs våra kuster. Genom att ansvaret för den all- männa bevakningen av sjöterritoriet åvilar kust- bevakningen har det varit naturligt att successivt tillföra denna ett flertal ytterligare arbetsupp— gifter som knyter an till sjöövervakningen.
Kustbevakningens arbetsområden omfattar i dag ett brett spektrum såsom allmän gränsövervakning, tull- bevakning längs kusten, skyddsområdestillsyn, jakt-, fiske- och naturvårdstillsyn, havsfiske- övervakning, sjötrafikövervakning, havsbottenöver— vakning, sjöräddning och sjuktransporter, avvärj— ning eller begränsning av miljöfarliga utsläpp till havs och i kustvatten (olje- och kemikaliebekämpning), oceanografisk observationstjänst, transporthjälp åt andra myndigheter.
Sjöfartsinspektionen vid sjöfartsverket har som huvud— uppgift att verka för säkerheten ombord på svenska fartyg,oberoende av farvatten,och på utländska fartyg i svenska vatten. Verksamheten är indelad i tillsyn av säkerheten på fartyg, tillsyn av transporter av farligt gods och skyddet av den marina miljön, skepps— mätning och sjöteknisk utredningsverksamhet. Därutöver ingår bemannings— och behörighetsfrågor och förandet av sjömansregister. Verksamheten finansieras dels medav- gifter från rederinäringen och dels med skattemedel och ersättningar för uppdrag. Sjöfartsinspektionen är f.n. organiserad i 7 sjöfartsinspektionsdistrikt och en central avdelning för sjöfartsinspektion. Totalt uppgår antalet tjänster centralt och regionalt till
ca 125.
Under senare år har delar av sjöfartsinspektionens verksamhet delvis ändrat karaktär och inriktas numera också på förebyggande åtgärder för skydd av miljön samt kontroll av stuvning/hantering ombord av far-
ligt gods och skydd mot ohälsa och olycksfall. Inom dessa områden harockså den internationella aktivi- teten intensifierats. övriga delar av inspektionens verksamhet kommer sannolikt efter hand att påverkas av att klassificeringssällskapen allt mer deltar
i tillsynen vad avser nybesiktning eller annan perio- disk besiktning, skeppsmätning etc.
I prop. 1986/87:95 Totalförsvarets fortsatta utveck— ling föreslår regeringen att en fristående, civil kustbevakningsmyndighet bildas under försvarsdeparte- mentet inom den militära utgiftsramen. Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté med uppgift att genomföra omorganisationen (Dir. 1987:31).
Med hänsyn till de breda och omfattande funktioner som kustbevakningen har framstår den som en viktig miljömyndighet. Utredningen anser därför att det är angeläget att även miljövårdens intressen och krav beaktas i samband med den nu förestående omorganisa-
tionen.
Tillsyn och kontroll vid sjötransporter
Vid tillsyn och kontroll av sjötransporter av farligt gods kan sjöfartsinspektionen enligt lagen (SFS l979:l79) om säkerhet på fartyg (7 &) begära biträde av bl.a. kustbevakningen vid genomförande av kon- troller m.m. Sådant biträde måste enligt lagen be— gäras vid varje särskilt tillfälle. Vid denna typ av tillsyns- och kontrollverksamhet har kustbevak— ningspersonalen polisiära befogenheter. Med hänsyn till att personalen har särskild utbildning i bl.a. IMDG-kodens användning vid bekämpning av löskommet farligt gods till sjöss bedöms personalen redan i nuläget vara väl skickad att mer generellt medverka i farligt-gods-kontrollen.
Utredningen anser att de personalresurser som kust— bevakningen och sjöfartsinspektionen disponerar ger goda förutsättningar för en förbättrad tillsyn och kontroll vad gäller bl.a. transporter av farligt gods. En sådan effektivisering skulle i och för sig kunna komma till stånd genom ett ökat samarbete mellan myndigheterna. Utredningen anser dock att det finns anledning att överväga om inte sjöfartsinspek- tionen, som har en kontroll— och tillsynsinriktad verk- samhet, tillsammans med den nuvarande kustbevakningen bör bilda den nya kustbevakningsmyndigheten. Ett sam— manförande av resurserna borde bl.a. skapa för— utsättningar för större och flexiblare insatser i fråga om tillsyn och kontroll av sjötransporter med farligt gods.
Sjöräddning
Begreppet sjöräddning omfattar livräddning till sjöss, sjuktransporter från fartyg, bekämpning av olja och annat skadligt som kommit ut i vatten.
En sammanläggning av sjöfartsinspektionen och den nya kustbevakningsmyndigheten bedöms även kunna ge effek- tivitetsvinster i sjöräddningen i samband med fartygs— haverier (grundstötningar etc.) där bärgning och läkt- ring av det skadade fartyget sker under kontroll av sjöfartsinspektionen, medan bekämpning av löskom- men olja eller kemikalie åvilar kustbevakningen. Att ansvaret för den lokala operationen är,delat
på två myndigheter är mindre bra och har vid flera tillfällen medfört komplikationer. Orsaken till detta ligger sannolikt i det dubbla lednings- ansvaret. Mest rationellt vore att hela operatio-
nen kunde ledas och genomföras av en myndighet. En sammanläggning av sjöfartsinspektionen med den av regeringen nyligen föreslagna nya kustbevak—
ningsmyndigheten kunde även från denna utgångspunkt
vara en rationell lösning.
Räddningsinsatser avseende handelssjöfarten inne- fattar ofta och speciellt vid kemikalieolyckor räddning av både liv och miljö i samma operation. Insatserna ställer krav på speciell kompetens i fråga om lednings- och insatspersonal samt speciell utrust- ning i form av fartyg, skyddsdräkter etc. Svårighe- ter att samordna sådana operationer har framkommit såväl vid övningar som vid verkliga fall. Enligt räddningstjänstförordningen inrättar och driver så- väl sjöfartsverket som kustbevakningen dygnetruntbe- mannade ledningscentraler (sjöfartsverket genom televerkets kustradiostationer och kustbevakningen i egen regi). Alla centralerna behöver tillgång till sambands- och kommunikationsnät på såväl maritima bandet som samhällets räddningsfrekvenser. Från kustbevakningens centraler leds övervaknings- och räddningstjänst avseende insatser av både fartygs- och flygenheter. Samgruppering med marina sjöbe— vakningscentraler innebär förstärkning av spanings— och informationsresurser.
Kustbevakningens personal har kunskap och kompetens inom båda räddningssektorerna medan sjöräddningsle- darna på kustradiostationerna endast handhar samord- ningen av livräddningsinsatserna. Ett överförande av livräddningen till den nya kustbevakningsmyndigheten skulle troligen väsentligt höja effektiviteten i hela räddningstjänsten till sjöss samtidigt som besparing—
ar skulle kunna göras inom ledningstjänsten.
Utnyttjande av miljöskyddsfartyg m.m.
Ansvaret för räddningstjänsten avseende skyddet av den marina miljön åvilar som tidigare sagts kustbe— vakningen. I räddningstjänstens arbete ingår bl.a. bekämpning av olje- och kemikalieutsläpp till sjöss. För detta ändamål disponeras speciella s.k. miljö— skyddsfartyg och särskild utrustning. Personalen erhåller även speciell utbildning för denna rädd- ningstjänst. Särskilt utbildade s.k. kemdykare
finns för insatser i livshotande miljö, t.ex. vid kemikalieutsläpp. Miljöskyddsfartygen har endast
en s.k. stombesättning ombord (fartygschef och maskinist). Vid insatser med fartygen avses be- sättningen förstärkas med personal från bevak- ningsfartygen.
Genom att miljöskyddsmaterielen efterhand blivit
allt effektivare men samtidigt mer komplicerad
har man fått betydande problem med att kunna hålla erforderlig personell beredskap på miljöskyddsfar— tygen. Frågan är enligt tullverket,som är ansvarig myndighet,om Helsingforskonventionens rekommenda- tioner om beredskap och insatstider i dag kan upp- fyllas. Tullverket har därför krävt att få en per- manent förstärkning av besättningarna på miljöskydds- fartygen samt krävt grundutbildning och fortbild- ning och övning av denna personal (s.k. strike teams). I personalen skall ingå s.k. kemdykare. Förutsätt— ningen är att miljöskyddsfartygen kan utnyttjas för även andra samhällsuppgifter.
Ett sådant utnyttjande av miljöskyddsfartygen skulle enligt utredningens bedömning kunna ge avsevärda vins- ter både i fråga om beredskap och i fråga om utnytt- jande av investerat kapital. Merutnyttjande kunde ske t.ex. genom medverkan i sjöfartsverkets farledsverk— samhet, vilket i så fall borde finansieras av sjöfarts-
verket, och genom användning för olika transportända— mål och vissa uppgifter för marinens räkning. Den nya kustbevakningsmyndighetens fartygs- och teknikutveck— lingsresurser skulle kunna utnyttjas även av sjöfarts— verket. Detta skulle innebära minskade kostnader för samhället och frigöra resurser för nödvändiga resurs- förstärkningar inom miljövårdsområdet.
Sammanfattande slutsatser
Utredningen konstaterar att såväl kustbevakningen som sjöfartsinspektionen har betydelsefulla uppgifter när det gäller skyddet av miljön. Det bör prövas om inte sjöfartsinspektionen och kustbevakningen bör läggas samman till en myndighet. Utredningen anser att de tidigare redovisade synpunkterna bör kunna ge bety- dande samordnings- och effektivitetsvinster och med- föra ett rationellare utnyttjande av resurserna.
De frigjorda resurserna bör tillföras andra ange- lägna områden inom miljövärden eller användas för
att höja ambitionsnivån vad avser tillsyn och kon— troll av transporter med farligt gods till sjöss. En sådan ambitionsnivåhöjning skulle alltså kunna
genomföras utan att nya resurser behöver tillföras.
Utredningen har inte haft möjlighet att närmare be- lysa dessa frågor men bedömer att synpunkterna är så pass intressanta att de bör bli föremål för fortsatta överväganden av den nyligen tillsatta kommittén
(Dir. 1987:31) som fått i uppdrag att utarbeta förslag till organisation m.m. för kustbevakningen.
16 FÖRESKRIFTSANSVAR FÖR BULLEREMISSION FRÅN FORDON 16.1 Inledning
Buller från vägtrafik är ett stort miljöproblem
och ett av naturvårdsverket prioriterat insats- område. I "Forska för bättre miljö”som är de forsk- ningsstödjande organisationernas - inom miljöom— rådet — gemensamma programförslag för intensifiera— de forskningsinsatser sägs bl.a. följande angående luftföroreningar och buller i tätortsmiljö.
”Buller är den miljöstörning som berör flest personer. Ca 3 — 3,5 miljoner människor i Sverige bor i områden som utsätts för ljud från vägtrafik som överstiger WHO:s rikt— värden. Såväl buller från själva fordonet som buller som härrör från däckens kon- takt med vägytan är av betydelse. Både höga toppnivåer från enstaka fordon liksom den samlade ljudenergin från många i och för sig måttligt bullrande fordon bidrar till olä— genheterna”.
Bullerstörningarna är ett problem som kommer att öka i framtiden. Åtgärder för att minska bullerstör- ningarna är därför mycket angelägna.
Följande typer av åtgärder är tänkbara.
- Minska bulleremissionenfrån de enskilda for- donen,
— Trafikplaneringsåtgärder,
- Avskärmningsanordningar,
- Fasadisoleringsåtgärder,
- Vägbeläggning med bullerreducerande egenskaper.
För att komma till rätta med problemen krävs en kom— bination av olika åtgärder. Minskning av buller- emissionen från fordon anses dock vara en av de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Åtgärder på fordonen är också i enlighet med Polluter Pays Principle (PPP). Det tar emellertid lång tid innan åtgärder på fordonen ger effekt eftersom nya emissionskrav endast avser nya fordon.
16.2 Nuvarande ansvarsfördelning
Bestämmelser om fordonens beskaffenhet och utrust— ning och om hur kontroll av fordon skall ske finns i fordonskungörelsen (SFS l972z595, ändrad senast l986:974), (FK). Regler för fordons bulleremission ingår i FK. Beträffande avgaser hänvisar FK till bilavgaslagen (SFS 1986:1386). Trafiksäkerhets- verket (TSV) meddelar föreskrifter om tillämp- ningen av FK. SNV meddelar föreskrifter om till— lämpningen av bilavgaslagen.
SNV är central tillsynsmyndighet enligt miljöskydds- lagen (ML). Denna lag reglerar miljöfarlig verksam— het från fasta anläggningar och omfattar således inte fordon. I tillsynsansvaret ingår emellertid att aktivt verka för att miljöstörningarna minskar. Enligt SNV:s arbetsordning åligger det därför tra- fikenheten att ta initiativ till erforderliga åtgär- der för att begränsa vatten- och luftförorening, buller och annan miljöstörning som orsakas av tra- fik.
TSV är enligt sin instruktion central förvaltnings— myndighet för frågor om säkerheten i vägtrafiken. Verket skall samordna trafiksäkerhetsarbetet mellan myndigheter och organisationer. Verket skall följa den fordonstekniska utvecklingen och besiktnings- verksamheteni fråga om fordon.
16.3 Internationellt samarbete m.m.
De viktigaste internationella organisationerna inom området är:
I!— |U7 IO
The International Organization for Standardization (ISO) som bl.a. ger ut rekommendationer för metoder att mäta buller. (Senast år 1982).
ENas_ekenemistakewisei9r3_fär_Eur:99e (ECE)-
Inom ECE träffades år 1958 en överenskommelse om enhetliga regler för godkännande av utrustning och delar av motorfordon samt för ömsesidigt er— kännande av sådan överenskommelse. Till överens- kommelsen biläggs reglementen.som vart och ett behandlar ett visst fordonstekniskt område. Varje land anmäler vilka reglementen man önskar till- lämpa. Detta innebär att landet åtar sig att ut- föra provningar och utfärda godkännanden och utan ytterligare provning godta de fordon eller fordons— delar som provats och godkänts enligt dessa regle- menten i annat avtalsslutande land.
Inom ECE finns en expertgrupp som behandlar frågor om fordonens konstruktion, HP 29. Under WP 29 sor- terar åtta rapportörgrupper. En av dessa är Group of Rapporteurs on Noise (GRB).
År 1976 uttalade sig GRB för det s.k. 80 dBA-målet, d.v.s. att ingen fordonskategori skulle tillåtas bullra mer än 80 dBA från omkring år 1985.
GRB presenterade år 1980 för HP 29 ett förslag till skärpta gränsvärden från år 1985 respektive år 1990 för buller från motorfordon. Något beslut med än-
ledning av förslaget har inte fattats i HP 29. I stället har HP 29 beslutat om en lindrigare skärp- ning i reglementet för fordon med minst 4 hjul.
59
År 1970 utfärdades ett rådsdirektiv angående har— monisering av EG-ländernas lagstiftning rörande buller och avgassystem avseende motorfordon. En- ligt direktivet får strängare nationella bestäm- melser inte tillämpas på fordon som tillverkas i land inom EG.
Gränsvärdena för buller i direktivet har skärpts vid tre tillfällen men uppfyller inte 80 dBA—målet.
U9E91å53_åémäféåié
År 1979 överlämnade Nordiska Trafikbullergruppen (NTB) en rapport till Nordiska ministerrådets äm- betsmannakommitté för miljövårdsfrågor. På basis av rapporten beslutade miljöministerierna att 80 dBA-målet skulle gälla gemensamt för de nordiska länderna. Miljöministerierna har också uttalat att de nordiska länderna borde införa EG:s förslag till skärpta gränsvärden.
I FK anges bl.a. att bil, motorcykel och moped som är försedd med förbränningsmotor också skall vara utrustad med avgasrör och ljuddämpare. År 1978 komp— letterades FK med regler om högsta tillåten buller— emission från motorfordon. De svenska gränsvärdena överensstämmer med de som anges i ECE:s reglemente för fordon med minst 4 hjul och som f.n. gäller
inom EG.
År 1974 presenterade trafikbullerutredningen (SOU 1974: 60) ett förslag till emissionskrav. Förslaget var indelat i två steg, där det andra steget uppfyllde
80 dBA-målet.
Enligt riksdagsbeslut år 1981 med anledning av bud- getpropositionen är en skärpning av emissionskraven angelägna. Sverige borde dock enligt riksdagen inte införa skärpta gränsvärden förrän man i interna— tionella sammanhang aktivt prövat möjligheten att skärpa nuvarande gränsvärden, varvid ett samnordiskt agerande borde eftersträvas.
Sverige har inte tillträtt ECE-reglementet för fordon med minst 4 hjul. Anledningen härtill är att Sverige anser nuvarande regler otillräckliga. Sverige har inom ramen för ECE-samarbetet deklare- rat att snara skärpningar av nuvarande gränsvärden är önskvärda.
16.4 Planerad verksamhet
SNV och TSV är i stort överens om inriktningen på ar- betetihom bulleremissionsområdet både på kort och lång sikt. Skillnader föreligger dock i ambitions- nivå och man har olika uppfattning beträffande frå- gan om Sverige skall ansluta sig till gällande ECE- reglementen som rör buller. TSV anser att Sverige bör ansluta sig medan SNV är av annan mening. SNV anser att bullerfrågorna måste angripas samlat uti- från en miljöutgångspunkt och vara ett samlat an- svarsområde hos SNV. TSV anser att bullerproblema- tiken måste ses i ett trafiksäkerhetssammanhang
och att en sådan sammanvägning bäst sker hos TSV.
Gränsvärdena för bilars bulleremission infördes, som nämnts år 1978. Regeringen gav samtidigt TSV i uppdrag att bl.a. undersöka möjligheterna att utfärda normer även för andra fordon än bilar. I budgetpropositionen år 1980/81 betonades vikten av att de införda emissionsnormerna så snart som möj- ligt skulle skärpas. I såväl uppdraget som proposi— tionen framhölls det som angeläget att frågorna i första hand prövades i det internationella samar- betet.
För att fullfölja regeringens uppdrag har TSV ar— betat i rapportörgruppen för fordonsbuller (GRB) inom ECE. Inom denna grupp har bl.a. utarbetats nya reglementen för motorcyklar och mopeder och regle— menten för typgodkännande av utbytesljuddämpare. Vidare har förslag utarbetats till skärpta gräns- värden för bilar m.m. TSV:s arbete har fortlöpande avrapporterats till kommunikationsdepartementet. TSV har tillsammans med andra myndigheter och for-
skare under senare år visat ett allt större engage- mang i problematiken om däckets och vägbanans bidrag till det totala fordonsbullret.
TSV och SNV är två av flera deltagare i ett kunskaps- uppbyggande STU-projekt avseende däck/vägbanebuller. Projektet leds av en arbetsgrupp som initierar och finansierar forskning inom området. SNV svarar för sekretariatet.
Såväl i Sverige som internationellt har behovet av tystare fordonstrafik utretts och många rapporter har presenterats. Slutsatserna pekar på att det finns en rad möjligheter att minska ljudnivån.
16.5 Utredningens överväganden och förslag
Fordonsbuller genereras av flera olika källor som var för sig ur andra aspekter regleras i FK och i TSV:s föreskrifter. Det kan med visst fog hävdas att bullerfrågorna hänger samman med frågor som rör trafiksäkerheten vad avser bullret från däcken
samt vägbanans egenskaper och samverkan mellan däck och väg.
En avvägning måste uppenbarligen ske mellan däckens trafiksäkerhetsegenskaper och bullereffekter om man inte väljer att sänka bullret genom fartbegräns- ning. Andra bullerdämpande åtgärder på fordonen torde inte påverka trafiksäkerhetsaspekterna nämn-
värt.
Utredningen anser att bullerfrågorna i första hand skall angripas från miljöutgångspunkter och att det är av stor vikt att Sverige arbetar offensivt såväl nationelltsom internationellt inom detta område. En sådan utgångspunkt får dock inte med- föra någon sänkning av trafiksäkerhetsambitionerna.
En förutsättning för detta är, enligt utredningen, att ansvariga myndigheter inom området utarbetar en enhetlig policy och ett samlat handlingsprogram där miljömålen inom bullerområdet tydligare anges. Utredningen anser att i första hand miljökraven skall styra inriktningen och ambitionsnivån i det svenska arbetet och att resultatet av detta skall redovisas i det internationella samarbetet med ut-
gångspunkt i de miljökrav som lagts fast i Sverige.
För att en skärpning av miljöpolitiken skall kunna komma till stånd och leda till en minskning av bullerproblemen i samhället, bedömer utredningen att det är nödvändigt att samla föreskriftsansva-
ret för bullerfrågorna i sin helhet hos SNV. Detta ger SNV större möjligheter att driva på den na- tionella utvecklingen och göra avvägningar mellan kort- och långsiktiga insatser inom bullerområdet.
Utredningen föreslår således:
Att föreskriftsansvaret för bulleremission från for— don förs över från TSV till SNV. Ändringen kan
ske antingen genom en ändring iFKeller genom att
en särskild bullerlag stiftas. Utredningen tar inte ställning i denna fråga.
Att en enhetlig svensk policy för bullerfrågor ut- arbetas under ledning av SNV, som central sakkun— nigmyndighet inom miljöområdet. Arbetet skall ske i samråd med TSV och vägverket.
Utredningen bedömer att SNV klarar de ytterligare arbetsuppgifter förändringen innebär inom ramen för nuvarande resurser. Hos TSV skapas ett visst utrymme för andra arbetsuppgifter.
17 ANSVARSFÖRDELNING MELLAN NATURVÅRDSVERKET OCH PLANVERKET/BOSTADSSTYRELSEN
17.1 Ansvarsfördelning vid tillämpning av na—
turresurslagen (NRL)
Naturresurslagen (NRL) som gäller från den 1 juli 1987 preciserar statens intressesfär i förhållan- de till kommunerna i frågor om mark— och vattenan- vändning och den fysiska miljön i övrigt. Denna precisering har varit en förutsättning för den de- centralisering av ansvaret för planläggning och lokal miljö till kommunerna enligt den nya plan- och bygglagen (PBL).
Ett stort antal myndigheter delar på ansvaret för tillämpningen av naturresurslagen:
Prövningsmyndigheterna skall enligt de lagar som är anknutna till naturresurslagen tillämpa lagens hushållningsbestämmelser vid prövning av mål och ärenden. Hänsyn till hushållningsintressen måste iakttas bl.a. av byggnadsnämnden, länsstyrelsen, vattendomstolen, koncessionsnämnden för miljöskydd, vägverket och energiverket när de i enskilda ären- den fattar beslut om hur marken och vattnen skall användas för olika ändamål.
Planmyndigheterna har ansvaret för att redovisa vil- ken betydelse olika mark— och vattenområden har för den långsiktiga hushållningen med naturresurser. Kommunernas fysiska planer har en särskild bety- delse i detta sammanhang genom att naturresurs— lagens bestämmelser blir preciserade i dessa pla— ner.
Varje myndighet som fattar beslut i markanvänd- ningsfrågor åläggs att beakta den avvägning mel— lan olika allmänna intressen som anges i kommu-
nala planer. Avvägningar gentemot enskilda in— tressen görs vid prövning av enskilda tillstånds- ärenden samt vid beslut om detaljplaner och be— stämmelser.
Länsstyrelsen skall samråda med kommunen om till- lämpningen av NRL i kommunens planer. Länsstyrel— sen har tillsynen i länet över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som före— skrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap. NRL. Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har be- tydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhan- dahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa NRL.
De centrala statliga myndigheterna har var och en
inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushåll- ningen med naturresurser. I dessa myndigheters ansvar ligger också att medverka till kunskaps— försörjningen så att prövningsmyndigheter och planmyndigheter får tillgång till ett användbart underlagsmaterial om sektorns markanvändnings- behov, bl.a. när det gäller områden av riks- intresse. Arbetet med kunskapsförsörjning sam- ordnas av statens planverk, som enligt lagstift— ningen har den allmänna uppsikten över hushåll— ningen med naturresurser.
17-1-1 åsneenelegninsen-ez-elenysrkst_99b_99-
stadsstxrslsen
Riksdagen har beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk skall läggas samman till en myn- dighet den 1 juli 1988. Detta har föranlett natur— vårdsverket att ifrågasätta om det centrala upp-
siktsansvaret för naturresurslagen bör ligga hos den nya myndigheten. Naturvårdsverket anser att denna myndighet får en alltför uttalad inriktning mot byg— gande- och boendeintresset i förhållande till plan- verkets hittillsvarande neutrala roll, som inte om— fattar något eget sektorsintresse. Naturvårdsverket har hävdat att det därför borde vara mest lämpat
att ansvara för det allmänna uppsiktsansvaret vad gäller naturresurslagens tillämpning.
17-1-2 Utresainsene_éysryä9enéen_99h_fér5les
Som framgått av den tidigare redovisningen är det ett stort antal myndigheter som delar på ansvaret för tillämpningen av NRL. Tyngdpunkten i till- lämpningen torde dock komma att ligga på kommunerna genom det ökade ansvaret för planering som PBL med sin tydliga koppling till NRL innebär. Förutom lan— dets 284 kommuner är det ett stort antal regio- nala och centrala statliga myndigheter som inom sitt verksamhetsområde har att tillämpa NRL s bestämmel- ser. Samordningen av kunskapsförsörjning och under- lagsmaterial är därför av stor betydelse. Detta arbete har i samband med NRLzs och PBL:s ikraftträ- dande intensifierats och i enlighet med lagstift— ningen samordnats av planverket. Varje berörd cen— tral myndighet har därvidlag ansvaret för sakinne- hållet inom sitt sektorsområde. Planverket till- för sina kunskaper om planeringsprocessen så att sakfrågorna blir hanterbara och operativa i det praktiska kommunala planeringsarbetet. Utan denna "befruktning? mellan sakfrågorna och kunskaperna om planeringsproceduren, skulle det underlagsmate— rial och de allmänna råd som de centrala myndig- heterna utarbetar bli svårtillgängliga och kräva omfattande insatser för att kunna användas i det kommunala planeringsarbetet.
Mot den bakgrund som redovisats samt med beaktande av att riksdagen efter 20 års utredande nyligen be- slutat om PBL/NRL-reformen och därmed också lagt fast en ansvarsfördelning, har utredningen inte fun- nit anledning att föreslå en förändring av det all— männa uppsiktsansvaret för naturresurslagens till- lämpning.
Utredningen vill dock betona vikten av att den enhet inom det nya sammanslagna plan- och bostadsverket som får ansvaret för det praktiska samordnings- och till— synsarbetet ges en stark ställning och integritet så att den kan hävda den neutrala och samordnande rol— len utan sakområdesansvar.
Miljöfrågorna har sedan förslaget till naturresurs— lag utarbetades fått ökad betydelse och tyngd. Detta innebär att naturvårdsverket inte bara
har uppsikten över hushållningen med naturresurser— na inom sitt verksamhetsområde enligt NRL, utan också i praktiken har ett miljöbevakningsansvar, d.v.s. till uppgift att bevaka miljöeffekterna av olika slags naturresursutnyttjande. Detta ansvar finns formellt inte angivet någonstans.
Utredningen föreslår därför att 5 kap. 3 & NRL kompletteras med att statens naturvårdsverk sär- skilt har att i samverkan med övriga centrala för— valtningsmyndigheter utöva ett miljöbevaknings- ansvar. Genom att formalisera detta ansvar ges
SNV en bättre och legaliserad plattform för sam- verkan med de olika myndigheter som tillämpar NRL. Kompletteringen ger SNV en kunskapskanal till främst de centrala sektorsmyndigheterna och ger SNV möjligheter att genom sin sakkunskap belysa de långsiktiga miljöeffekterna av förslag inom resp.
sektors verksamhetsområde som regleras av NRL. Till— lägget innebär också att miljöfrågorna ges bättre förutsättningar att föras in i ett tidigt skede av planeringsprocessen.
Kompletteringen innebär inte att planmyndighetens allmänna uppsiktsansvar för NRL förändras - i detta ansvar ingår miljöfrågorna på samma sätt som övrig kunskap om hushållningen med mark och vatten.
Utredningen förutsätter att det nya plan- och bo- stadsverket och SNV fullgör sitt arbete enligt NRL i nära samarbete med varandra.
Denna komplettering av SNV:s ansvar bedöms inte med- föra något förändrat resursbehov hos SNV. SNV har enligt vad som tidigare redovisats redan i prakti— ken detta ansvar.
17.2 Ansvarsfördelning vad gäller vattenplane-
ring vid tillämpning av plan— och bygg— lagen (PBL)
Plan- och bygglagen lägger på ett tydligt sätt fast ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna av- seende planering och byggande. Kommunerna har hu- vudansvaret och staten kan endast begära överpröv— ning av kommunala ställningstaganden om sådana äventyrar riksintressen eller hälsa och säkerhet eller innehåller uppenbara brister i mellankommu- nal samordning. Länsstyrelserna har tillsyn över plan— och byggväsendet i länet. Statens planverk
har den allmänna uppsikten över plan— och bygg-
väsendet i riket.
Planeringen enligt PBL berör liksom för NRL ett stort antal samhällssektorer vilket ställer krav
på en god samordning och samverkan mellan de cen- trala, statliga myndigheterna vid utarbetandet av allmänna råd, kunskapsförsörjning, m.m.
I frågor som rör vattenplanering har tidigare viss oklarhet rått beträffande vilken central myndig- het, planverket eller naturvårdsverket, som skall ha ansvaret för utarbetandet av de allmänna råden. Riksdagen har nu lagt fast att planeringen av vatt- net, liksom planeringen av marken, skall ske med utgångspunkt från PBL. Lagen anger att statens plan- verk har det centrala uppsiktsansvaret för plan— och byggväsendet, vilket enligt lagens regler också inkluderar planering av vattenområdena. Uppsikts- ansvaret utövas i praktiken i nära samråd med den centrala myndighet som har sakkunskapen inom sitt verksamhetsområde.
17.2-l Utredningenaéysryägenéenestiärslag
Planering handlar bl.a. om en sammanvägning av underlag m.m. från ett flertal olika samhällssek- torer. Liksom i fråga om NRL bedömer utredningen
det som rationellt och effektivt att en central myn— dighet har ett samordningsansvar för utarbetandet av allmänna råd m.m. inom PBL-området. Utredningen före— slår därför - med samma motiv som för NRL-området att det allmänna uppsiktsansvaret och samordnings- ansvaret för allmänna råd i anslutning till PBL
i sin helhet läggs hos den nya myndigheten plan- verket/bostadsstyrelsen, alltså även råd om vatten- planering.
Utredningen vill betona vikten av ett bra samarbete mellan naturvårdsverket och det nya planverket/ bostadsstyrelsen och föreslår att formerna i detalj för detta blir föremål för en närmare genomgång uti- från ovan redovisade principiella ansvarsfördelning.
18 MARKANVÄNDNING KRING INDUSTRIER
18.1 Problem och brister
Från industrins sida har påtalats att det förekommit flera fall där miljöstörande industri fått konces— sion och etablerat sig med stöd av beslut enligt miljöskyddslagen, varefter kommunen vid senare tid— punkt genom planläggning eller dispensprövning änd- rat förutsättningarna. Inom det av buller, stoft eller dylikt påverkade området eller det nödvän- diga skyddsområdet ur säkerhetssynpunkt har kommu- nen därvid tillåtit byggande av exempelvis bostä- der, kolonistugor, daghem eller centrumanlägg- ningar. I en studie av behandlingen av markan- vändningsförändringar kring miljöprövad industri
som Chalmers tekniska högskola för närvarande genom- för har också likartade konflikter kartlagts, bl.a. genom en enkät till samtliga länsstyrelser.
Naturvårdsverket har tillsammans med arbetarskydds- styrelsen, industriverket, planverket och social— styrelsen utarbetat rapporten "Plats för arbete" (Meddelande 4/1982) som handlar om omgivningspå- verkan och miljöskydd vid planering av arbetsom- råden. Utredningsarbetet har följts av Industri- förbundet, Kommunförbundet, Landsorganisationen (LO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Rapporten redovisar bl.a. behovet av skyddsav— stånd kring miljöstörande anläggningar. Behovet
av skyddsavstånd varierar avsevärt från fall till fall beroende på en rad faktorer som exempelvis verksamhetens art, vilken typ av störning det gäl— ler, topografi och meteorologi men också avväg- ningar mot andra intressen som kortare arbetsre— sor, markkostnader och ledningskostnader. Rappor— ten framhåller dock nödvändigheten av att miljö— vårdsintressena får väga tungt. Rapporten anger
att skyddsavståndet kring exempelvis cellulosa— industrier bör vara minst 1 000 m, vid exempelvis krossverk och avloppsreningsverk mellan 200—1 000 m, kring plåt- och lackeringsverkstad mellan 50-200 m. Rapporten redovisar också vad man bör sträva efter på längre sikt i saneringsområden.
Rapporten riktar sig dels till kommunala planerare, byggnadsnämnder,politiken dels till miljömyndighe— ter på olika nivåer, m.fl. Rapporten torde vara väl känd hos planerare och olika myndigheter både på kommunal och regional nivå. Många kommuner iakt- tar de råd och rekommendationer som lämnas i rappor- ten. Trots detta finns det, som tidigare redovisats, ett flertal exempel på bristande insikt hos kommu- ner och länsstyrelser om behovet av skyddszoner kring befintliga industrianläggningar. Krympningen av skyddszoner, som blir följden av att man succes- sivt låter bostäder eller annan miljökänslig verk- samhet byggas allt närmare befintliga tillstånds- prövade industrianläggningar, kan beskära verk- samhetsförändringar eller expansionsmöjligheter
för industrierna i fråga och därmed på sikt även- tyra sysselsättningen. Det finns också exempel
på att koncessionsnämnden vid lokaliseringspröv- ningen inte beaktat gällande stadsplan, som har innehållit outnyttjade fastställda byggrätter,
utan i stället utgått från de på marken rådande, faktiska förhållandena.
18.2 Tidigare lagstiftning och ansvarsför- delning
Byggnadslagen (SFS 198lz872) och byggnadsstadgan (SFS 19812873) är den lagstiftning som hittills (t.o.m. 1.7. 1987) reglerat planläggning och byggnadslovsprövning. Kommunerna har ansvar för planläggningen genom det
s.k. kommunala planmonopolet. De av kommunerna upprättade planerna blir föremål för en relativt omfattande samrådsprocess med efterföljande for— mell utställning varefter de antas av kommunfull- mäktige och fastställs av länsstyrelsen. De intres- senter som kommunen samråder med och som efter fastställelsen äger rätt att överklaga beslutet bestäms genom avgränsningen av den s.k. sakägar- kretsen. Sakägarkretsen omfattar de inom plan- området berörda samt normalt de fastighetsägare som gränsar mot planområdet. Avgränsningen av sakägarketsen görs av den förrättningsman (oftast lantmätare) som upprättar den till pla— nen hörande fastighetsägarförteckningen.
Dessa avgränsningsprinciper har inneburit att
en industrianläggning vars immissioner påver- kat ett tilltänkt bostadsområde beläget ett stycke från industrianläggningen inte betraktats som sakägare i planärendet.
18.3 Plan- och bygglagen
Från den 1 juli 1987 har tidigare lagstiftning inom plan- och byggnadsområdet ersatts av nya plan- och bygglagen (PBL).
Den nya plan— och bygglagen medför:
- Tydligare krav på planläggning och tydligare regler för planprocessen. Detta innebär bl.a. krav på detaljplanläggning av områden där mer omfattande miljöstörande verksam- het bedrivs.
- Begränsade möjligheter att genom dispensför- farande avvika från gällande planbestämmel-
ser. Endast mindre avvikelser tillåts och avvikelserna skall vara förenliga med pla- nens syfte, annars skall detaljplanen änd-
ras.
En ökad samrådskrets - alla som har väsent- ligt intresse av planärendet eller bygglov— ärendet skall höras före beslut.
En i vissa fall betydligt vidgad sakägar- krets - alla som har väsentligt intresse
av planen eller bygglovärendet är att betrak- ta som sakägare och har därmed rätt att överklaga ett plan— eller bygglovbeslut un— der förutsättning att yttrande inkommit un— der utställningstiden. Detta innebär att företag som bedriver tillståndsprövad verk- samhet är sakägare i planärenden som be-
rör industrianläggningens behov av skydds- zon även då denna exempelvis omfattar 1 000 m
eller mer.
Statlig överprövning av kommunalt beslut en— dast om frågor rörande hälsa, säkerhet, riks— intressen eller mellankommunala intressen inte beaktas i erforderlig omfattning. I öv- rigt kan staten (länsstyrelsen) endast påver- ka kommunala planbeslut i form av rådgiv— ning och yttranden.
Möjligheter för länsstyrelsen att för begrän— sade områden begära att även enskilda bygglov skall prövas av länsstyrelsen innan de blir
giltiga.
Det bör också observeras att plan- och bygglagen ger möjligheter att reglera immissioner med hjälp av särskild immissionsbestämmelse i detaljplan. En
sådan immissionsbestämmelse får inte innebära högre krav än lämnade tillståndsbeslut enligt miljöskydds- lagen. Däremot blir en sådan planbestämmelse om hög- sta tillåtna störningsnivå bindande för koncessions— prövning av verksamheter i området och dess omgiv- ning vid efterföljande beslut enligt miljöskyddsla- gen, exempelvis vid utökning av befintlig indust- riell verksamhet eller nyetablering av sådan.
Plan— och bygglagen klargör ansvarsfördelningen mel- lan stat och kommun i planfrågor och innehåller ett regelsystem, som på ett bättre sätt än hit- tills ger företag som bedriver miljöstörande verksamhet rätten att komma till tals med den pla— nerande myndigheten i ett tidigt skede och också rätten att överklaga ett plan- eller bygglovsbeslut om företagets nuvarande eller framtida verksam- het befaras bli påverkad.
18.4 Utredningens överväganden och förslag
Mot bakgrund av de förbättringar enligt ovan som nu trätt i kraft, har utredningen ej funnit an- ledning att överväga någon ändrad ansvarsfördel— ning avseende markanvändningsfrågor kring indust- rier. Utredningen anser däremot att det finns behov av ytterligare information till kommuner, läns- styrelser och koncessionsnämnden om sambandet mel— lan miljöskyddslagen samt plan- och bygglagen. Därvid är det främst behovet av erforderliga skydds- zoner kring miljöstörande industrianläggningar som bör uppmärksammas, liksom intresset av att dessa på sikt inte minskas genom efterföljande planändringar eller lovgivning utan stöd av plan.
Utredningen föreslår att statens planverk i samråd med naturvårdsverket, Kommunförbundet och indust-
rins berörda branschorganisationer uppmärksammar pro- blemen. Därvid är det av särskild vikt att betona kom— munernas primära ansvar samt påtala det generella plan- läggningsbehovet kring industrianläggningar som bedriver miljöstörande verksamhet. Informationen till berörda myndigheter m.fl. bör göra dessa uppmärksamma på att den tidigare omnämnda rapporten ”Plats för arbete" (statens naturvårdsverk Meddelande 4/1982) på ett uttömmande sätt ger allmänna råd vad avser skydds-
ZOHEY' 111.111.
Utredningen föreslår vidare att lantmäteriverket i sina allmänna råd om upprättandet av fastighets- ägarförteckningar uppmärksammar det avsevärt vid- gade sakägarbegreppet enligt plan- och bygglagen som gäller då planläggning sker omkring miljöstö- rande verksamhet.
19 REGIONAL TILLSYN öVER HANTERING AV KEMI- KALIER
19.1 nggrund
19-1-1 Bygrensninser
Lagen om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV) från år 1973 ersattes den 1 januari 1986 med lagen om kemiska produkter (SFS 1985:426) som i stor utsträckning bygger på den tidigare lagen. Vissa regler om undersökning, information och annat som har be— tydelse för bedömningen och som beslutsunderlag har emellertid ändrats.
Kemikalieinspektionen, som inrättades i och med att lagen trädde i kraft, är med hänsyn till den korta tid som förflutit fortfarande inne i ett uppbygg— nadsskede. Kemikalieinspektionen svarar inom till— synsområdet för tillsynen över tillverkare, impor— törer och andra leverantörer samt utfärdar tillämp- ningsföreskrifter. Det är emellertid inte bara kemikalieinspektionen som har viktiga uppgifter en- ligt den nya lagstiftningen utan även ett flertal andra myndigheter. Naturvårdsverket svarar för skydd för den yttre miljön i samband med hante- ringen av kemiska produkter och utfärdar de till- lämpningsföreskrifter som behövs för att skydda
den yttre miljön. Arbetarskyddsstyrelsens ansvars- område omfattar skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering
av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsens till-
syn riktar sig främst mot yrkesmässig hantering vari bl.a. ingår tillverkning och användning av kemikalier. Arbetarskyddsstyrelsen har i syfte att få en till- fredsställande kemikaliekontroll i arbetslivet utfär- dat föreskrifter till arbetsmiljölagen. Socialstyrel- sen som central myndighet svarar för tillsyn när det gäller hygieniska produkter.
På regional nivå har yrkesinspektionen motsva- rande ansvarsområde inom tillsynen som arbetar— skyddsstyrelsen medan länsstyrelserna svarar för den tillsyn som gäller skydd för den yttre miljön. Det lokala tillsynsansvaret slutligen åvilar kommu- nernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.
Ansvarsfördelningen för tillsynen belyser den stora betydelsen kemiska hälso- och miljöeffekter har
inom sådana områden som yttre miljö, arbetsmiljö
och konsumentskydd. Mycket talar också för att ke- mikaliefrågorna kommer att få en allt större bety- delse i det framtida miljövårdsarbetet. Ett aktuellt exempel på detta är spridningen av freoner och deras misstänkta skador på ozonskiktet. Den nya lagstift- ningen på området och den nya organisationen med ke- mikalieinspektionen kommer att ha stor betydelse för
hur miljöproblem föranledda av spridning av kemika- lier kan lösas.
Eftersom kemikaliekontrollen nyligen varit föremål för en ordentlig genomgång i och med förarbetena till den nuvarande lagstiftningen (prop. 1984/85:118 om kemi— kaliekontroll) och eftersom kemikalieinspektionen ännu så länge varit verksam endast en kort tid anser inte utredningen att det nu finns anledning att göra någon närmare analys av kemikaliekontrollens centrala orga- nisation. De nya arbetsformerna inom kemikaliekontrol- len kommer också att bli föremål för utvärdering un-
der våren 1988.
När det gäller de regionala och lokala myndigheterna har utredningen i kapitel 8-11 ingående behandlat och lämnat förslag till ansvarsfördelningen enligt miljöskyddslagen. Utredningen gör här den bedömning- en att framför allt förslagen beträffande tillsy- nen bör ha betydelse även för den tillsyn enligt la— gen om kemiska produkter som länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall bedriva.
I detta sammanhang bör också nämnas yrkesinspektio— nens tillsyn över yrkesmässig hantering av kemikalier som omfattar ett stort antal företag.
Utredningen anser mot denna bakgrund och med hänsyn till att det i olika sammanhang påtalats brister i
den hittills bedrivna kemikalietillsynen när det gäl- ler den yttre miljön, att det finns anledning att över- väga olika åtgärder för att förbättra och effektivisera den regionala och lokala tillsynen.
19-1-2 Dem1"Etillsyerensarsgieaeleesbiekele kemikalietillsynen (t-O-m- l985-12-3l)
I propositionen (l973zl7) till lagen om hälso— och miljöfarliga varor (LHMV) förordade departements- chefen en delning av ansvaret på två centrala till— synsmyndigheter - naturvårdsverket och arbetarskydds- styrelsen. Effektivitetsskäl ansågs också tala för att även yrkesinspektionen, länsstyrelserna och häl— sovårdsnämnderna skulle bli tillsynsorgan.
Någon närmare precisering av tillsynsansvaret gjor- des inte i förarbetena till lagstiftningen utan detta fick ankomma på de centrala myndigheterna. Produktkontrollnämnden kunde med stöd av kungörel- sen om hälso- och miljöfarliga varor utfärda före- skrifter eller allmänna råd. Dessutom hade de cen— trala myndigheterna inom sina tillsynsområden möj- lighet att utfärda allmänna råd. Arbetarskyddssty- relsen utfärdade dessutom med stöd av arbetsmiljö- lagstiftningen föreskrifter rörande hantering av kemikalier.
Arbetarskyddsstyrelsen inriktade sig på att bli ett centralt lednings- och serviceorgan åt yrkesin-
spektionen och de dåvarande kommunala tillsynsmännen i deras tillsynsarbete. Tillsynen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor integrerades också med tillsynen enligt arbetsmiljölagen. Arbetarskydds- styrelsen tog bl.a. fram anvisningar, utsåg kontakt- män vid yrkesinspektionen samt genomförde utbildning om produktkontroll.
Naturvårdsverket inriktade sig i stor utsträckning på en egen tillsyn genom dåvarande produktkontroll- byrån. Man gjorde egna tillsynsbesök hos olika före- tag i vissa fall tillsammans med länsstyrelser och hälsovårdsnämnder. Några anvisningar för lokal och regional tillsyn togs emellertid inte fram. Inte heller skedde någon större samordning av tillsynen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor och miljöskyddslagen utan anvisningar för kemikalie- tillsynen inriktades på miljöskyddslagens tillämp- ningsområde.
En utvärdering av produktkontrollen och samverkan mellan produktkontrollnämnden, naturvårdsverket
och arbetarskyddsstyrelsen gjordes 1978 av riksre- visionsverket (Revisionsrapport Dnr 1978z631). Därvid framgick bl.a. att tillsyn enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor bedrevs endast i mycket begränsad omfattning. Detta bedömdes bero på att de många tillsynsuppgifterna enligt andra lagstiftningar prioriterades. Den tillsyn som före- kommit bedömdes ha varit osystematisk och nästan uteslutande gällt formell kontroll av att vissa de- taljbestämmelser efterlevdes. Det rådde också vissa oklarheter om vem som hade ansvaret för olika delar av tillsynen. Kontakterna mellan de olika regionala och lokala organen vad gäller produktkontroll var också mycket begränsade. Riksrevisionsverket fram-
höll särskilt den ringa kontakten mellan yrkesin— spektionen och länsstyrelserna. Gemensamma till— synsaktiviteter mellan yrkesinspektionen och läns- styrelsen skedde mycket sällan.
I kemikommissionens betänkande (SOU 1984:77) Kemi— kaliekontroll behandlades myndigheternas tillsyn och kontroll översiktligt. Därvid konstaterades
att kontrollen av kemiska arbetsmiljöfaktorer ut- gjorde en stor del av yrkesinspektionens verksamhet.
Yrkesinspektionens direkta kontroll sker huvudsakli— gen genom arbetsplatsbesök där varje arbetsställe i genomsnitt besökts vartannat år. Inspektionens syn på arbetsmiljön på ett företag framförs med stöd av arbetsmiljölagen i inspektionsmeddelanden. Dessa
kan innehålla såväl direkta krav som allmänna råd. Även förelägganden och förbud kan utfärdas.
Huvuddelen av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas tillsyn vad gäller kemiska hälso- och miljörisker utgår från miljöskyddslagen. Den direkta kontrollen av företagens kemikalieanvändning från miljösynpunkt utförs i huvudsak av länsstyrelserna och är normalt begränsad till tillståndspliktig verksamhet d.v.s. till en mindre del av företagen i länet. Tillsynen utgår från det kontrollprogram som ålagts företagen i anslutning till tillståndet.
Tillsynen över efterlevnaden av LHMV är begränsad såväl för naturvårdsverkets som länsstyrelsernas som miljö- och hälsoskyddsnämndernas sida. Den största insatsen görs av miljö- och hälsoskyddsnämnderna framför allt när det gäller miljöfarligt avfall och spridning av bekämpningsmedel. Enligt kemikommissio- nen lade miljö- och hälsoskyddsnämnderna ner samman— lagt 20 - 50 personår på tillsyn enligt LHMV.
Kemikommissionen betonade beträffande yrkesinspektio— nen betydelsen av ett kraftigt stöd för verksamheten inomdet kemiska arbetsmiljöområdet. Beträffande till- syn från miljöskyddssynpunkt underströks angelägen- heten av att den regionala och lokala kontrollen av kemikalieanvändningen förstärks särskilt beträffande företag som inte är prövade enligt miljöskyddslagen. Allmänna råd i fråga om former för och innehåll i tillsynsverksamheten liksom centrala prioriterings- förslag bedömdes som viktiga med tanke på att för— hållandevis små centrala stödinsatser kan resultera i en betydande förstärkning av tillsynen.
19.2 Utredningens överväganden och förslag 19-2-1 Blleänneeyecyägeneen
Yttre miljö och arbetsmiljö
Utredningens förslag beträffande miljöskyddsla-
gens tillämpning innebär en betydande decentra- lisering dels genom att viss tillståndsprövning flyttas från koncessionsnämnden till länsstyrel- serna men framför allt genom att miljö- och hälso- skyddsnämnderna får ansvar för ett stort antal verk- samheter inklusive alla som inte är förprövnings— pliktiga.
Inom arbetsmiljöområdet har utvecklingen i viss mån varit den motsatta genom att kommunernas tillsyn över mindre arbetsställen avskaffats och överförts till yrkesinspektionen. Förutsättningarna har dock inte varit desamma som inom miljöskyddsområdet ge- nom att kommunerna inte haft ett fullt ansvar en— ligt arbetsmiljölagen utan fungerat i en biträdan- de roll till yrkesinspektionen.
1 andra avseenden finns likheter när det gäller utvecklingen inom miljöskyddsområdet och arbets— miljöområdet. Det finns tydliga paralleller till utredningens förslag om en förstärkning av företa- gens egenkontroll inom miljöskyddet med de förslag
som redovisats i betänkandet (Ds A l985:l) Samlad tillsyn av arbetsmiljön. Av betänkandet framgår bl.a.:
”Förutsättningarna har ändrats avsevärt för yrkes— inspektionens arbete sedan början av 1970-talet. Kunskaperna om arbetsmiljöfrågor har ökat genom en omfattande utbildning för olika grupper i ar— betslivet. Företagen själva har i hög grad till- gång till egna resurser för arbetsmiljöarbetet. Företagshälsovården har byggts ut kraftigt under senare år. Dessutom finns mer än 100 000 skyddsom— bud utsedda för att tillvarata de anställdas in— tresse i arbetsmiljöfrågor på arbetsplatserna.
Utredningen förordar bl.a. mot den bakgrunden att yrkesinspektionen övergår till en ny tillsyns- modell. Denna modell bygger på intentionerna i arbetsmiljölagen men innebär samtidigt en kurs- ändring från nuvarande praxis i tillsynsarbetet. Modellen markerar den ansvarsfördelning som föl- jer av arbetsmiljölagen, d.v.s. att arbetsgivaren har det yttersta ansvaret för arbetsmiljön. Till- synsmyndighetens roll bör i enlighet med detta vara att kontrollera att arbetsgivaren vidtar be- hövliga arbetsmiljöåtgärder både vid planering och vid genomförande av sin verksamhet samt att samverkan mellan parterna i dessa frågor fungerar tillfredsställande. Den tekniska detaljkontrollen skall inte upphöra utan får bedömas efter hur väl företagets egen interna bevakning av arbetsmiljön fungerar. Yrkesinspektionens arbetssätt kommer därmed att förskjutas från traditionell detaljkon— troll till en systemtillsyn som går ut på att kon— trollera hur arbetsmiljöfrågorna hanteras gene- rellt sett i företagen och till att stimulera företagens egen kontroll av arbetsmiljön. Om till- synen i framtiden bedrivs mer systematiskt bör detta också ge företagshälsovården och det lokala miljöarbetet ett värdefullt indirekt stöd i ar- betet”.
En betoning av företagens ansvar enligt såväl ar— betsmiljölagen som miljöskyddslagen innebär en- ligt utredningens bedömning krav på resurser och lämpliga organisationsformer inom företagen. Inom arbetsmiljöområdet finns genom företagshälsovården
och skyddsombud m.m. redan en väl utbyggd orga— nisation. När det gäller miljöskyddet varierar förhållandena betydligt mellan olika företag beroende på vilken betydelse yttre miljöfrågor har inom företaget. Allmänt sett är dock orga- nisation och resurser betydligt mindre väl ut- byggda än inom arbetsmiljöområdet.
Samordning av yttre miljöfrågor och arbetsmiljö— frågor
Det ökade miljömedvetandet i samhället leder all— mänt sett till ett större intresse bland de an- ställda för företagens miljöfrågor vilket bl.a. kommit fram vid utredningens hearings med de fackli— ga organisationerna. Myckettalar för att det kan fin- nas fördelar med en samordning inom företagen av ar- betsmiljöfrågor och yttre miljöfrågor. Eventuella konflikter mellan arbetsmiljökrav och yttre miljö— krav kan också undvikas genom samverkan på ett ti— digt stadium. Det bör därför enligt utredningen fin— nas förutsättningar för att närmare studera möjlig— heterna till en sådan samordning av företagens re- surser och organisation för arbetsmiljöfrågor och yttre miljöfrågor.
Beträffande yrkesinspektionens och länsstyrel- sernas arbetssätt skulle en förskjutning mot en systemtillsyn innebära delvis ändrade krav på myndigheternas kompetens och inriktning i kontakt med företagen. Utvecklingen pekar
därför mot att myndigheternas tillsyn över arbets- miljö och yttre miljö till sin uppläggning kommer att uppvisa många likheter i framtiden. Ett område som därvid är särskilt intressant är företagens hantering av kemikalier.
Yrkesinspektionens tillsyn utövas som tidigare fram- gått i stor utsträckning med stöd av arbetsmiljö- lagen, medan miljöskyddslagen är den centrala ut— gångspunkten för länsstyrelsernas kemikalietill- syn. Båda myndigheterna hartill uppgift att inom sina ansvarsområden utöva en tillsyn över han- teringen av kemikalier med stöd av lagen om ke- miska produkter. Dessa tillsynsuppgifter har dock inte närmare preciserats. Det finns därför anled— ning att överväga såväl samverkansformer som prio- riteringar för att med hänsyn till resurserna upp— nå en effektiv tillsyn.
När det gäller tillsynen till skydd för den XEÄIS miljön över företagens kemikalieanvändning talar mycket för att den även fortsättningsvis i första hand bör vara knuten till tillsynen enligt miljö- åkygdslaggg. Utredningens tidigare redovisade förslag till ansvarsfördelning mellan länsstyrel- seoch miljö- och hälsoskyddsnämnd bör följakt_ ligen i huvudsak även gälla kemikalietillsynen. De begränsade resurserna för tillsyn talar också för att det finns anledning att överväga en ökad samverkan med yrkesinspektionen. Krav på tillsyns- myndigheternas kompetens talar också för att den regionalt tillgängliga kompetensen inom kemikalie- området bör utnyttjas effektivt. En sådan samverkan bör dock inte begränsas bara till yrkes- inspektionen och länsstyrelserna utan bör kunna omfatta även yrkesinspektionen och miljö- och häl— soskyddsnämnderna.
Jordbruket
Länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsnämnder- nas tillsynsansvar enligt lagen om kemiska produkter omfattar som tidigare framgått även andra former av sådan kemikalieanvändning som påverkar den yttre mil-
jön. Ett aktuellt område berör användningen av bekämpningsmedel inom främst jordbruket som behand- lades i proposition l984/85:118 om kemikaliekontroll. Därvid anfördes bl.a. att det med hänsyn till kra- vet på att minska hälso- och miljöriskerna med be- kämpningsmedel är angeläget att förhindra sådan användning av medlen som kan avvaras utan betydande ekonomisk olägenhet.
I regeringsförklaringarna i oktober 1985 och mars 1986 anges att användningen av bekämpningsmedel bör halveras på fem år.
Lantbruksstyrelsen, statens naturvårdsverk och kemi- kalieinspektionen har på regeringens uppdrag under hösten 1986 utarbetat ett förslag till handlingspro- gram för att uppnå det fastställda målet samt minska hälso- och miljöriskerna vid användningen av be- kämpningsmedel i jordbruket. Regeringen har senare gi- vit de berörda myndigheterna i uppdrag att genomföra
vissa åtgärder.
En del av åtgärderna i förslaget till handlingspro- gram berör den rådgivningsverksamhet som lantbruks- nämnderna regionalt har ett ansvar för. Den offi- ciella rådgivningens betydelse för att utvecklingen skall styras i önskvärd riktning betonas. Detta inte minst mot bakgrund av att den kommersiella rådgivningen på växtodlingsområdet har ökat väsent- ligt under det senaste årtiondet.
Utredningen delar uppfattningen om den officiella rådgivningens betydelse men vill samtidigt fram- hålla det angelägna i att rådgivningen verkligen får en sådan miljöinriktning som förutsätts i bl.a. för- slaget till handlingsprogram. Det är därför väsent- ligt att de nya rön som kommer fram om användningen av bekämpningsmedel och deras miljöeffekter genom utbildning och information snabbt når ut till lant—
en målsättning att jordbrukaren kan få klara och entydiga besked om användningen av bekämpningsme- del och riskerna från hälso- och miljösynpunkt. Detta förutsätter enligt utredningen ett närmare samarbete mellan lantbruksnämnderna som rådgivande organ och länsstyrelserna och miljö- och hälso- skyddsnämnderna som regionala och lokala tillsyns- myndigheter över kemikaliehanteringen.
19.2.2 Samverkan mellan länsstyrelserna och yr-
kesineesttiensn
En förbättrad samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen bör enligt utredningen in— riktas på sådana områden som ger fördelar för så- väl arbetsmiljön som för den yttre miljön. Det finns enligt utredningen för närvarande inte an- ledning att överväga några särskilda organisa— toriska förändringar utan en bättre samverkan bör kunna komma till stånd genom ett antal smärre åtgär- der för att förbättra utbyte av information och resultat av tillsynsaktiviteter. I det följande ges exempel på några sådana områden.
En avgränsning av vilka företag som är av intresse i detta sammanhang kan lämpligen utgå från de till- synsobjekt som länsstyrelsen ansvarar för,eftersom yrkesinspektionens ansvarsområde omfattar betyd- ligt fler arbetsställen. Om yrkesinspektionen fort- löpande får ta del av länsstyrelsens tillsynspla- nering i form av förteckningar över företag m.m. underlättas bevakningen av kemikaliefrågorna och de direkta kontakterna mellan handläggare på myn- digheterna. Det kan också vara lämpligt att yrkes- inspektionen har tillgång till de tillståndsbeslut
som med stöd av miljöskyddslagen reglerar verksamheten vid de företag som har en kemikaliehantering av nå- gon betydelse. Detsamma kan gälla kontrollprogram
i den utsträckning kemikaliekontroll är reglerad
i kontrollprogrammet. Den pågående överföringen av yrkesinspektionens register till ADB bör också kunna medföra att länsstyrelsen och miljö— och häl- sovårdsnämnden kan få tillgång till förteckning över företag inom sådana branscher som är av sär- skilt intresse när det gäller kemikaliefrågor.
I det sammanhanget kan nämnas att arbetarskyddsstyrel- Sen har utfärdat föreskrifter om att förteckning skall finnas på företagen över de farliga ämnen som hante- ras. Därtill skall finnas varuinformationsblad med risk- och skyddsinformation. Samtidigt kräver läns- styrelsen i många fall med stöd av kontrollprogram för det enskilda företaget redovisning för använda kemikalier. En samordning av dessa uppgiftskrav bör enligt utredningen komma till stånd såväl i det praktiska tillsynsarbetet som centralt genom samråd mellan arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket. Det kan finnas skäl att i allmänna råd om kemikalie- redovisning i kontrollprogram utgå från och bygga vidare på de av arbetarskyddsstyrelsen föreskrivna förteckningarna.
Såväl yrkesinspektionen som länsstyrelsen genomför återkommande inspektioner där bl.a. kemikaliefrågor behandlas. Framför allt yrkesinspektionen har en om— fattande inspektionsverksamhet där bestämmelser om
märkning och register m.m. samt viss toxikologisk in- formation behandlas. Det är därför enligt utredningen naturligt att myndigheterna genom inspektionsmeddelan- den, besöksrapporter eller beslut föranledda av till— syn håller varandra informerade om resultatet av tillsynen. Informationsflödet bör begränsas till så- dana frågor som berör kemikaliekontrollen.
I vissa fall kan det finnas intresse av att ge- nomföra gemensamma inspektioner t.ex. när det gäller hantering av lösningsmedel. Det bör också
finnas möjlighet för yrkesinspektionen att i sam- band med genomgång av lagring och hantering av ke- mikalier från arbetsmiljösynpunkt även göra vissa noteringar om denna hantering från yttre miljösyn_ punkt. Det kan gälla exempelvis risk för att spill kommer ut i golvbrunnar. Sådana noteringar bör kunna göras som inspektionsmeddelanden med hänvisning till att det ankommer på länsstyrelsen att svara
för uppföljning.
Ett annat område gäller prövning enligt miljöskydds- lagen där företaget innan ansökan inges bl.a. skall samråda med myndigheter som kan vara berörda av en åtgärd. I vissa fall kan det vara lämpligt att länsstyrelsen uppmärksammar företaget på behovet av samråd med yrkesinspektionen.
Ovanstående redogörelse är exempel på sådan samverkan mellan yrkesinspektion och länsstyrelse som bör kunna medverka till såväl en bättre tillsyn som ett bättre resursutnyttjande. Efterhand som en samverkan utveck- las kan även andra områden som t.ex. mätverksamhet och liknande komma i fråga. En regelbunden kontakt mellan de båda tillsynsmyndigheterna bör enligt ut— redningen leda till att rationella samverkansformer kan utvecklas. Det bör också kunna medföra fördelar från företagens synpunkt genom en ökad samordning av tillsynsmyndigheternas verksamhet. Utredningens förslag bör bli föremål för överläggningar mellan kemikalieinspektionen, arbetarskyddsverket, na- turvårdsverket, företrädare för länsstyrelserna samt Industriförbundet där formerna för samverkan närma— re utvecklas.
VII Specialmotivering
l. Förslaget till ändringar i miljöskyddslagen
Såsom utredningen anfört i de allmänna motiveringarna, avsnittet 6.5, har utredningen lagt tyngdpunkten i
sitt arbete på en omfattande översyn av miljöskyddsla- gen och dess tillämpning. Ändringarna i 1agen samman- hänger bl.a. med utredningens förslag att kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder får ett obligatoriskt ansvar för både förprövning och tillsyn. Som en följd härav kan 44 a å utgå, eftersom det inte bör finnas nå- gon möjlighet för kommunerna att ta på sig ytterligare tillsynsuppgifter annat än övergångsvis i vissa fall. Bestämmelsen i 44 a å andra stycket har i förslaget flyttats till 64 å, som rör miljöskyddet i totalförsva- ret. Den nya kommunala förprövningen, s.k. miljölovs- prövning, regleras i 30—32 åå, som är nya. Förslagen angående s.k. miljörapport och ett miljörevisionssystem innefattas i fyra nya paragrafer, 38 a-d åå. Se även den nya 43 b å. En omarbetning av lagens straffbestäm— melser har också skett, varvid den förutvarande 45 å delats upp. Den straffrättsliga regleringen finns i förslagets 45-45 b åå samt i den nya 46 å. Andra av utredningens förslag har föranlett tillägg av en 7 a å, en 20 a å samt en 39 b å. Reglerna i 23-25 åå om om- prövning av tillstånd och villkor har också redigerats om och kompletterats i förslaget.
Nu berörda nyheter, inte minst miljölovsprövningen, har föranlett ett flertal följdändringar i andra pa-
ragrafer. En del ändringar av terminologisk art har också skett i olika paragrafer i syfte att renodla bruket i lagen av termerna "villkor" samt "föreskrift”. Se de allmänna motiveringarna, avsnitt 13.5.2.3. Bl.a. omarbetningen av sanktionsreglerna är beroende av
dessa ändringar.
Ett genomförande av utredningens förslag nödvändiggör en övergångsreglering, bl.a. i fråga om handläggningen av frågor som rör tidigare meddelade tillstånd som förutsagts beträffande den kommunala tillsynen. Det har på den tid som stått utredningen till buds inte varit möjligt att utforma förslag till övergångsreg- ler. Endast beträffande vissa äldre på delegation fat— tade beslut om villkor för miljöfarlig verksamhet läggs fram förslag till en övergångsregel.
Slutligen skall här anmärkas att beträffande miljöre— visorer och sådanas rättsliga ställning finns viktiga kompletterande regler i förslaget till lag om miljöre— visorer (lagförslag 2). I 38 b-c åå detta lagförslag finns endast de mera grundläggande reglerna om miljö-
revisorer.
2 5
Ändringarna i paragrafens tredje stycke är endast av språklig art.
4 a å
Ändringarna sammanhänger med den nya förprövningsfor- men miljölov. Sådant bör inte i vidare mån än tillstånd få meddelas i strid mot detaljplan eller om— rådesbestämmelser.
7 a å
Paragrafen är ny. Den tar sikte på användningen av gödsel, främst stallgödsel från djurhållning i jord— bruket, och är en komplettering till de föreskrifts- möjligheter som ges t.ex. beträffande gödselmedel i 5 å andra stycket lagen (1985:426) om kemiska produk— ter och beträffande hindrande av uppkomsten av sani- tära olägenheter på grund av spridande av gödsel i 11 å 2 hälsoskyddsförordningen (l983:616). Se de all— männa motiveringarna i avsnitten 2.2.7 och 3.3.
De frågor som det kan bli aktuellt att reglera med stöd av paragrafen är främst frågor om lagring av stall— gödsel och spridning av gödsel på åkermark.
Tillståndsprövning m.m.
Rubriken har ändrats med hänsyn till att enligt utred— ningens förslag införs s.k. miljölovsprövning förutom den tillståndsprövning som förut funnits.
9 5
Enligt det nya första stycket är koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna tillståndsmyndig- heter. Termen tillståndsmyndighet används sedan som sammanfattande benämning i paragrafens andra stycke och i flera följande paragrafer. I stycket erinras om att tillstånd också kan lämnas av regeringen. De kommunala miljö— och hälsoskyddsnämnderna är inte tillståndsmyndigheter enligt lagen.
Av gndra stycket i dess nya lydelse framgår att den tillståndsmyndighet som regeringen bestämmer på an- sökan kan lämna tillstånd till miljöfarlig verksam- het efter prövning enligt lagen. Se de allmänna över-
vägandena, avsnitt 10.3.
105
Ändringen i paragrafens fjärde punkt sammanhänger med att tillstånd skall kunna lämnas av länsstyrelse i vissa fall och med den nya förprövningen på kommunal nivå i form av s.k. miljölov.
139
Ändringarna innebär att paragrafen blir direkt till— lämplig även vid länsstyrelsernas handläggning av till— ståndsfrågor och är i övrigt av endast språklig natur.
14%
Ändringarna innebär till att börja med att paragrafens handläggningsregler i det väsentliga blir direkt till- lämpliga även vid länsstyrelsernas handläggning av tillståndsfrågor. Tredje och sjätte styckena gäller dock som förut endast beträffande koncessionsnämnden. Genom en saklig ändring i andra styckets tredje punkt
har möjligheterna att avgöra en tillståndsfråga utan sammanträde med sakägare och besiktning på platsen vid- gats så vitt gäller koncessionsnämnden. Sammanträde och besiktning skall äga rum endast om det behövs för utredningen i ärendet. Detta överensstämmer i sak med vad som förut enligt 17 å sista punkten gällt beträf— fande handläggningen vid länsstyrelsen.
155
I förtydligande syfte har angetts att paragrafen, som innehåller från förvaltningslagen avvikande regler an- gående omröstning, endast är tillämplig beträffande koncessionsnämnden.
16 å
Ändringarna innebär att paragrafen blir direkt till— lämplig vid länsstyrelsens handläggning av tillstånds-
ärenden. 175
Paragrafen innehöll tidigare bemyndigande för rege— ringen att föreskriva om tillståndsprövning hos läns— styrelsen beträffande vissa slag av ärenden. Bemyndi- gandet innefattas nu i 9 å i dess nya lydelse. Vidare föreskrevs att vid länsstyrelsens prövning av sådana ärenden i tillämpliga delar skulle gälla samma bestäm- melser som för koncessionsnämnden. Genom ändringar i de ifrågavarande bestämmelserna har dessa i stället gjorts direkt tillämpliga vid länsstyrelsernas hand- läggning.
I paragrafen föreskrivs nu i stället att i fråga om miljölov skall tillämpas reglerna i 12 a-l4 åå samt 16 å. Det innebär bl.a. följande. Miljö- och hälso- skyddsnämnden skall sörja för att utredningen är fullständig. Vägledande för nämnden skall vara verk- samhetens art och omfattning. På samma sätt som i frå- ga om tillstånd skall den som avser att utöva miljö- farlig verksamhet innan ansökan görs i skälig omfatt- ning och på lämpligt sätt samråda med myndigheter, or- ganisationer och enskilda. En redogörelse för hur sam— rådet har skett och vad som därvid framkommit skall åtfölja ansökan enligt 13 å. Är de tekniska frågorna av sådan art att miljö- och hälsoskyddsnämnden saknar personal eller kompetens att göra den nödvändiga ut- redningen kan nämnden uppdra åt sakkunnig att göra särskild utredning. Det är sökanden som skall svara för kungörelsekostnaderna liksom för de kostnader som kan följa med en särskild utredning. Vid nämndens handläggning tillämpas förvaltningslagens (l986:223) regler fullt ut. Se 31 å förvaltningslagen.
20 a å
I och med införandet av paragrafen kodifieras den praxis som alltsedan lagens tillkomst tillämpats av tillstånds- myndigheterna i samband med tillståndsgivningen. Bemyndi— gandet ger koncessionsnämnden rätt att överlåta till naturvårdsverket att fastställa villkor för verksamheten. En förutsättning är dock att de frågor som avgörs efter sådan delegation inte har självständig betydelse för tillåtligheten av företaget. I och med stadgandet får
de villkor som bestäms i denna ordning samma rättsver- kan som övriga villkor i tillståndsbeslutet. De ger således tillståndshavaren den tryggheten i hans nä- ringsutövning att han inte behöver tåla ytterligare inskränkningar eller åläggas att vidta försiktighets- mått utöver vad som anges i villkoren om inte förut- sättningarna för omprövning i enlighet med lagen
är uppfyllda. Det innebär också att villkoren om
de överträds kan föranleda straffansvar.
I fråga om villkor som tidigare fastställts av en tillsynsmyndighet med stöd av tillståndsmyndighets be— slut hänvisas till särskild övergångsbestämmelse.
21 å
Ändringen innefattar ett terminologiskt förtydligande, se de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3.
235
I paragrafen anges tre fall då tillstånd till miljö— farlig verksamhet kan bringas att upphöra. Detta har beskrivits så, att verksamheten får förbjudas. Tidi- gare föreskrevs i 23 å att koncessionsnämnden under viss förutsättning kunde förklara tillstånd förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet. Uttrycket förverka passar inte väl in på samtliga de fall som nu åter- finns i paragrafen. I fråga om tillståndspliktiga
verksamheter gäller att de inte får utövas utan till- stånd. Dras tillståndet in, är de sålunda automatiskt förbjudna. Med hänsyn till att det också finns verk— samheter, för vilka tillåtlighetsprövning inte är generellt föreskriven, men som ändå blivit tillåt- lighetsprövade, har som rättsföljd angetts att verk- samheten får förbjudas. Däri ligger ju även att till— ståndet dragits in.
Punkten l motsvarar vad som förutstadgades i denna pa- ragraf, dock att frågan om ändring av villkor i stäl- let för indragning av tillstånd nu regleras genom punk— ten 2 i följande paragraf. Punkten motsvarar sålunda vad som gällde före 1981 års lagstiftning.
Punkten 2 anger att tillstånd får dras in om det vilar på oriktiga eller medvetet ofullständiga uppgifter från sökanden.
Punkten 3 är avsedd att kunna tillämpas för mera all- varliga fall av det slag som förut reglerades i 25 å. Formuleringen ansluter till lagens 6 å. En förutsätt- ning för att tillståndet skall kunna dras in är natur- ligen att olägenheten inte kan bemästras genom ändrade villkor. Denna möjlighet bör i första hand prövas.
24 å
I paragrafen regleras uttömmande de fall då villkor för gällande tillstånd får omprövas och ändras. För de fall som förut omfattades av paragrafen angavs
att nya eller strängare villkor fick föreskrivas efter vad som var skäligt. Att en skälighetsbedöm- ning alltid måste ske ligger i sakens natur och har inte ansetts behöva särskilt anges. Liksom förut täcker bestämmelsen dels det fallet att viss tid förflutit sedan tillståndet gavs, dels ett antal uppräkande situationer då ändring får ske redan dess—
förinnan när särskilda förutsättningar är uppfyllda.
I de senare fallen bör omprövningen naturligtvis riktas in på sådana villkor som i första hand har att göra med den förutsättning som grundar rätten att företa omprövning. En ändring av ett villkor kan emellertid få till konsekvens att också andra
ändringar måste göras.
Första punkten överensstämmer med vad som förut gällt utom i fråga om utgångspunkten för beräkningen av tio— årsfristen. Förut gällde att denna beräknades från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Med den här an- givna formuleringen avses i stället den tidpunkt då villkoret blev gällande för verksamheten. Om exempel- vis villkoret tillämpats redan innan lagakraftvunnet tillstånd förelegat, därför att avgörandet uppskjutits enligt 21 å eller igångsättningsmedgivande lämnats enligt 21 a å, börjar fristen löpa när villkoret upp- ställts. I allmänhet innebär dock ändringen praktiskt sett ingen skillnad i förhållande till vad som nu gäl-
ler.
Enligt andra punkten får villkor alltid ändras om det ej iakttagits i verksamheten och åsidosättandet är av ej endast ringa betydelse. Kravet är sålunda lägre än enligt 23 å 2.
Tredje punkten motsvarar de fall där enligt 23 å 2, tillstånd får dras in.
Punkterna 4—5 motsvarar vad som förut gällt enligt det tidigare andra stycket.Någon saklig ändring är inte avsedd.
Punkten 6 har med viss ändring förts över från den ti- digare 25 å. För ändring av villkoren enligt denna punkt krävs inte längre att olägenheten är betydande. Även en mindre allvarlig olägenhet har ansetts böra förebyggas eller minskas om detta är möjligt. Vid svårare olägenheter, som det inte går att bemästra ge-
nom villkorsändring, uppkommer fråga om indragning av tillstånd enligt föregående paragrafs tredje punkt.
Punkten 7 är avsedd att kunna tillämpas när ny teknik kan användas för kontrollen av verksamheten, antingen så att en effektivare kontroll kan erhållas genom att en annan parameter mäts än förut eller genom att annan mätutrustning används. I fråga om innebörden av att tekniken skall vara ny gäller detsamma som vid till- lämpning av punkten 5 (se prop. 1980/81:92, s. 74).
Punkten 8 avser i första hand sådana fall då vill-
kor fått sådan utformning, att det inte säkert går att fastställa vad det rättsligt sett innebär, eller då villkoret inte låter sig objektivt kontrolleras. I sådana fall är lagens sanktionsbestämmelser ineffektiva och det är främst fråndenna utgångspunkt som en re— vision av villkoren måste komma till stånd. En till- lämpning av denna punkt är emellertid inte utesluten
i sådana fall där en mera betydande resursbesparing kan åstadkommas genom att villkoren omprövas.
25 å
Paragrafen reglerar vad som skall gälla i fråga om de avsedda tillstånden. Den motsvarar utan saklig änd— ring regeln i tredje stycket i den tidigare 24 å.
265
Genom ändringen i paragrafen har länsstyrelsen fått befogenhet att själv ta upp en fråga om indragning av tillstånd eller ändring av villkor enligt 23-25 åå i fråga om verksamheter som skall tillståndsprövas av länsstyrelsen. Dessa verksamheter står enligt den nya regeln i 38 å tredje stycket under länsstyrelsens fortlöpande tillsyn. I normalfallet torde det vara iakttagelser i samband med denna tillsyn som ger an- ledning att ta upp frågan. Skulle naturvårdsverket
vid sin allmänna tillsyn uppmärksamma en sådan fråga som avses i paragrafen, kan verket naturligtvis ge länsstyrelsen detta till känna. I fråga om verksam- heter som skall tillståndsprövas av koncessionsnämn- den är det som förut naturvårdsverket som får göra framställningen hos nämnden. Skälen för ändringen av paragrafen framgår av de allmänna motiveringarna, avsnitt 10.3.4.2. Denna paragraf fordrar särskild övergångsreglering.
27 9
Ändringarna innebär att ordet koncessionsnämnden ersatts med tillståndsmyndigheten och är i övrigt endast av språklig art.
28 9
Ändringarna i paragrafen är väsentligen en följd av de redaktionella och sakliga ändringarna i 23-25 åå. Regeln i paragrafen har förut omfattat alla villkors- ändringar utom sådana som föranletts av betydande avvikelse från vad som angetts i ett tillståndsbe- slut. Fallet motsvaras nu i huvudsak av 24 å 2. Denna punkt har därför undantagits vid hänvisningen till 24 å, liksom följande punkt, som förutsätter att tillståndet vilar på oriktiga eller medvetet ofullständiga uppgifter från sökanden.
295
Ändringarna är av samma slag som anmärkts i det föregående vid 21 å och innebär i övrigt endast att uttrycket tillståndsmyndigheten satts i stället för koncessionsnämnden.
29 a å
I första stycket har för tydlighets skull gjorts sådan ändring att föreskrifter inte längre nämns, se de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3.
Ändringarna i andra stycket innebär att om något villkor för miljöfarlig verksamhet får ändras
emedan det varit gällande i tio år, så får också därmed sammanhängande ändringar samtidigt göras i sådana andra villkor som förut ändrats inom tio- årsfristen med stöd av 24 å 2-8 eller 27 å, oav-
sett hur länge de varit gällande.
I övrigt är ändringarna i paragrafen endast av re- daktionell art och beror på omredigeringen av 23-25 åå.
305
Den av utredningen föreslagna ansvarsfördelningen beträffande prövningen som framgår av de allmänna motiveringarna i kapitel 10 syftar till att införa en förprövning på kommunal nivå för sådana miljö- störande verksamheter som inte förorsakar några mera betydande miljöstörningar och i vart fall ej har några mer påtagliga effekter utanför kommunen.
Miljölovets rättsverkningar är begränsade. Särskilt är att märka att miljölovet inte omfattas av vare sig 22 å eller 36 å. Tredje man är inte genom att miljölov beviljats avskuren från möjligheten att vid domstol utverka förbud eller skyddsåtgärder. Förut- sättningarna för att dra in miljölovet eller ändra vad som bestämts att gälla för verksamheten är avse- värt mera liberala än som gäller beträffande till— stånd enligt 23—25 åå. Därom hänvisas till 32 å resp. 31 å. Miljölovsprövningen kan närmast beskrivas som en på en gång företagen tillsynsprövning av verksam- heten i dess helhet. Det är viktigt att lovet ges en
så klar utformning att tolkningsproblem inte uppkom- mer i fråga om verksamhetens art och omfattning. Prövningen måste därför ske med omsorg.
Den utövare av miljöfarlig verksamhet som vill försäkra sig om den trygghet som ett tillstånd kan medföra kan själv ansöka om att få verksamheten tillståndsprövad.
I sista stycket har införts en bestämmelse som slår fast att ett miljölov förfaller om det inte har ut— nyttjats inom två år från det lovet blivit gällande.
31 å
Av paragrafen framgår att nämnden får besluta om ytter- ligare försiktighetsmått eller förbud utöver vad som bestämts vid miljölovsprövningen.
Verksamheten och dess inverkan på miljön kan med
tiden medföra behov av att ändra vad som bestämts
i fråga om försiktighetsmått och förbud. Även nya forskningsresultat kan behöva beaktas, så att nämnden meddelar nya förhållningsorder till företaget. I den mån annat inte följer av denna paragraf gäller angående nämndens möjligheter att ändra vad som be— stämts i ett miljölovsärende, förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer.
32å
I paragrafen regleras samma situationer som med av- seende på tillståndsprövade verksamheter behandlas i 23 å. Såsom framgår vid en jämförelse med nämnda paragraf kan ett miljölov lättare dras in. Miljö- och hälsoskyddsnämnden får sålunda dra in ett miljö- lov om innehavaren bryter mot de försiktighetsmått eller förbud som gäller för verksamheten. Nämnden får vidare dra in ett miljölov om sökanden lämnat oriktiga eller medvetet ofullständiga uppgifter. På
denna punkt råder överensstämmelse med 23 å. Slut- ligen kan nämnden dra in lovet om det skulle visa sig uppkomma någon olägenhet som inte förutsetts och som det inte går att komma till rätta med genom beslut om ytterligare försiktighetsmått eller förbud att iakttas i verksamheten. Det kan vara lämpligt att i miljölovsbeslut erinra om återkallelsereglerna.
38 å
I paragrafen anges till en början tillsynsmyndighe— terna enligt lagen och fördelningen av uppgifter mel— lan dem enligt utredningens överväganden i avsnittet 10.3.
Av första stycket framgår att naturvårdsverket liksom tidigare har ett samordningsansvar beträffande till-
synen enligt lagen. Den närmare fördelningen av till— synsuppgifterna framgår av de följande bägge styckena. Hänvisningen till 64 å innebär dock att uppgifter som eljest skulle ha tillkommit miljö- och hälsoskydds- nämnden inte får fullgöras av denna, utan skall om- besörjas av länsstyrelsen när det gäller verksamhet som utövas av försvarsmakten.
Förut stadgades i paragrafens första stycke att natur— vårdsverket hade den centrala tillsynen. Detta inne— fattas i gndra styckets föreskrift att den allmänna tillsynen över miljöskyddsförfattningarnas efterlev-
nad utövas av naturvårdsverket i riket. Enligt stycket tillkommer emellertid ett allmänt uppsiktsansvar också länsstyrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämn- derna, var inom sitt område.
Tredje stycket reglerar ansvarsfördelningen i fråga om den löpande tillsynen över miljöfarliga verksam— heter. Enligt principen om sammanhållet prövnings- och tillsynsansvar svarar länsstyrelserna för till— synen av verksamheter som är beroende av deras till—
stånd och miljö— och hälsoskyddsnämnden för till— synen över miljölovspliktiga verksamheter. De senare svarar vidare för tillsynen av icke förprövnings— pliktiga verksamheter. När det gäller koncessions— pliktiga verksamheter vilar ansvaret på naturvårds— verket. Att en myndighet har ansvaret för den fort— löpande tillsynen utesluter inte att annan myndig- het lämnar bistånd för fullgörandet av tillsynsupp- gifterna. Det kan exempelvis ofta vara naturligt att miljö- och hälsoskyddsnämnden på begäran lämnar länsstyrelsen eller naturvårdsverket bistånd eller att länsstyrelsen bistår naturvårdsverket.
Fjärde stycket överensstämmer i huvudsak med det förutvarande tredje stycket. Samtliga tillsynsmyndig- heter åläggs dessutom att lämna varandra bistånd vid tillsynen. Denna regel motsvarar delvis vad som förut stadgats i andra stycket om att naturvårdsverket vid behov skall lämna bistånd vid tillsynsverksamheten. Biståndet kan alltså ha formen av rådgivning från cen— tral eller regional myndighet. Det kan emellertid ock- så, som anförts vid föregående stycke,gälla bistånd med att utföra löpande tillsyn.
I femte stycket som ersätter den tidigare sista punk- ten i tredje stycket, åläggs samtliga tillsynsmyndig- heter att göra anmälan till åklagare när de i sin tillsynsverksamhet får vetskap om något förhållan— de som ger anledning anta att det begåtts något
brott mot miljöskyddslagen. Styrkan i brottsmiss- tanken har angetts i samma termer som i 23 kap. 1 å rättegångsbalken, vari anges när förundersökning normalt skall inledas. Det är sålunda fråga om en förhållandevis låg grad av misstanke. Det saknas ut- rymme för att skönsmässigt underlåta att göra anmälan till åklagare. Syftet med stadgandet är att säker- ställa att frågan om brottsutredning genom därtill behöriga myndigheter aktualiseras på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är alltså inte meningen
att åtgärden skall föregås av några ingående utred— ningsåtgärder eller noggranna straffrättsliga över— väganden. I allt väsentligt torde bedömningen kunna grundas på den kännedom tillsynsmyndigheten erhål— lit om de objektiva förhållanden som föranleder brottsmisstanken.När anmälan bör göras, skall det ske utan dröjsmål. Det ankommer på åklagarmyndigheten att bedöma om förundersökning skall inledas och vilka utredningsåtgärder som bör komma till stånd.
38 a å
Den som bedriver verksamhet för vilken tillstånd ford— ras skall varje år avge en miljörapport. Om tillstånd inte krävs men innehavaren likväl frivilligt sökt till— stånd omfattas han inte av skyldigheten att avge en miljörapport.
Miljörapporten skall ge en samlad bild av företagets arbete med att uppfylla och kontrollera att villko- ren i tillståndsbesluten efterlevs. Se vidare de all- männa motiveringarna, avsnitten 10.2.2.2 och 10.2.4.2.
38 b och c åå
Paragraferna innehåller de grundläggande reglerna om miljörevision och miljörevisorer. En närmare redogö— relse för miljörevisorns uppgifter finns i de all- männa motiveringarna, avsnitt 10.2.4. Miljörevisorn är en uppdragstagare och skall inte stå i anställ— ningsförhållande till tillståndshavaren. Närmare fö- reskrifter finns i den föreslagna lagen om miljö— revisorer (lagförslag 2). Underlåtenhet att utse miljörevisor är straffbar enligt den nya 45 b å.
38015
Paragrafen innehåller en regel om s.k. avvikelserap— portering, se de allmänna motiveringarna, avsnittet
10.2.2. Om avvikelserapport gjorts under hand och inte fått skriftlig form, kan tillsynsmyndigheten vid behov utfärda föreläggande om att skriftligen lämna erforderliga upplysningar. Oriktiga eller ofullständiga uppgifter i handling som avges enligt lagen omfattas av straffansvaret enligt den nya 45 a å.
3965
I paragrafen, som är ny, bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda be- stämmelser om kontrollprogrammets innehåll. I första hand avses den del av kontrollprogrammet som rör mätverksamheten. Syftet är att få till stånd en kva- litetssäkring och en metodmässig samordning av mät—
verksamheten.
40 å
F.n. stadgas i första styckets andra mening att före— läggande om det finns särskilda skäl får ges omedel- bart och i andra fall först efter försök att vinna rättelse genom råd. Enligt utredningens mening (se avsnittet 10.3.5) kan detta emellertid medföra en onödig omgång i vissa fall. Meningen har därför ut- gått.
I andra stycket har gjorts ett förtydligande tillägg, se de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3. Med stöd av lagrummet kan i däri avsedda situationer behöva utfärdas föreskrifter till allmän efterrättel— se eller bestämmas tillfälliga villkor att gälla för viss verksamhet. Med villkor förstås endast sådant som skall iakttas i tillståndsprövad verksamhet. Beträffande viss miljölovsprövad verksamhet finns möjlighet att i de ifrågavarande situationerna fastställa försiktighetsmått med stöd av 31 å.
Tredje stycket har genom tillägget gjorts tillämpligt också på miljölovsprövad verksamhet. Därmed kan även vite riktas mot sådan verksamhet med stöd av fjärde stycket i dess oförändrade lydelse.
41 å
I paragrafen har gjorts ett terminologiskt förtyd- ligande, se de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3.
41 a å
Paragrafen har gjorts tillämplig även på miljölovs— prövade verksamheter. Vidare har gjorts ett termino- logiskt förtydligande av samma slag som i 41 å.
43 å
I paragrafens andra stycke har gjorts ett terminolo- giskt förtydligande av samma natur som i de föregåen- de bägge paragraferna.
43 b å
Underlåtenhet att utse miljörevisor är straffbar en- ligt den nya 45 b å. Enligt förevarande paragraf kan en tillsynsmyndighet vid vite förelägga en tillstånds- havare att inkomma med miljörapport jämte revisorns redogörelse.
45 9
Paragrafen motsvarar i det väsentliga förutvarande 45 å första stycket, punkterna 1-3. Punkten 4 har omarbetats och sammanförts med punkten 5, även denna något ändrad, i nästföljande paragraf. Straffbestäm- melserna i nu förevarande paragraf har redigerats om och getts en annan struktur. Genom den ändrade ut—
formningen har hänvisningar till skilda lagrum kunnat elimineras och de brottsliga förfarandena tydligare beskrivas. De har grupperats kring tre särskilda brottsbenämningar; olaga miljöfarlig verksamhet samt olaga resp. olovlig miljöstörning. Det gäller inte längre i något av de fall som omfattas av para- grafen att ringa fall är undantagna från straff. Därom hänvisas till de allmänna motiveringarna, av— snitt l3.5.l och 13.5.2.6.
Första punkten avser i första hand bedrivandet av miljöfarlig verksamhet som är otillåten, antingen därför att den förbjudits efter tillåtlighetspröv- ning eller därför att föreskriven förprövning inte skett.
När en förprövning skall äga rum framgår av miljö— skyddsförordningen som regeringen utfärdat med stöd av bemyndigandet i 10 å. Det kan antingen vara fråga om en prövning av koncessionsnämnden eller länssty- relsen som resulterar i ett tillstånd att driva verk- samheten eller om en prövning där miljö- och hälso- skyddsnämnden meddelar s.k. miljölov för verksamheten enligt 30 å. Miljölov har inte lika vittgående rätts— verkningar som ett tillstånd enligt lagen. Att bedriva miljöfarlig verksamhet utan att först inhämta till- stånd eller miljölov, där så krävs, är alltid för— bjudet vid straffansvar enligt denna paragraf. Har tillstånd inte meddelats, kan koncessionsnämnden en- ligt 41 å på hemställan av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot den miljöfarliga verksamheten efter en tillåtlighetsprövning, även om verksamheten från början inte varit tillståndspliktig. Slutligen finns de fall, där tillstånd visserligen getts för en verksamhet men sedermera dragits in enligt reg- lerna i 23 eller 25 åå i deras nya lydelse. Ett be- slut enligt 23 å formuleras som ett förbud i det särskilda fallet, och det saknar betydelse om verk- samheten från början varit tillståndspliktig eller
inte. En liknande möjlighet finns också enligt 32 å att dra in miljölov. Den som bryter mot sådana för- bud att driva en miljöfarlig verksamhet som utfär- dats efter en prövning i det särskilda fallet kan dömas till ansvar enligt denna punkt.
Det är att märka att förbud mot icke tillståndspröva- de verksamheter i deras helhet även meddelas med stöd av 40 å första stycket. Sådana förbud kan sanktione- ras med vite. Om det inte sker kan sålunda fortsatt bedrivande av verksamheten bestraffas såsom olaga miljöfarlig verksamhet enligt detta stycke. Detta innebär en utvidgning av straffansvaret i förhållan- de till vad som förut gällt.
I andra punkten straffbeläggs såsom olaga miljöstör- ning åsidosättandet av allmänt gällande föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar eller för- siktighetsmått som skall iakttas i miljöfarlig verk- samhet. Sådana allmänt gällande föreskrifter kan ha meddelats till förebyggande av vattenförorening genom fast avfall med stöd av 2 å tredje stycket, angående hantering av gödsel enligt den nya 7 a å och till skydd för vattenområde m.m. enligt 8 5 OCh 8 a 5 andra stycket. Därutöver förekommer ytterligare en form av allmänt gällande föreskrifter, vilka också omfattas av stadgandet. Enligt 40 å andra stycket kan före- skrifter meddelas i nödsituationer och andra bråd- skande fall. Sådana föreskrifter är, även om det inte sagts ut i 40 å, endast av tillfällig karaktär. De skulle, om de inte omfattades av något straffstad- gande, bli helt osanktionerade, eftersom de i mot- sats till villkor - som också kan meddelas med stöd av 40 å andra stycket - inte har bestämd adressat
och alltså inte går att förena med vite. På denna punkt innebär alltså stycket en utvidgning av straff- ansvaret i förhållande till vad som förut gällt. Utvidgningen är motiverad med hänsyn till allvaret
i de situationer där föreskrifter av detta slag med- delas.
I tredje Punkten straffbeläggs såsom olovlig miljö— störning avvikelser från vad som bestämts att gälla som villkor för tillståndsprövad verksamhet, liksom vad som bestämts att gälla för en verksamhet, för vilken meddelats miljölov. Med villkor förstås, med ett undantag, överallt i lagen sådana i samband med tillåtlighetsprövning av tillståndsmyndighet an- givna förhållningssätt, som anger ramen för vad som tillåtits vid prövningen. I allmänhet anges de i tillståndsbeslut enligt 18 å. De kan emellertid också ha fastställts enligt 19 å, 20 å eller den nya 20 a å. Med sådana villkor är i straffrättsligt hänseende fullt ut att jämställa provisoriska vill- kor enligt 21 å andra stycket, som meddelats i samband med uppskovsbeslut, liksom villkor som en— ligt 21 a å andra stycket uppställts i ett igång- sättningsmedgivande. Varje brott mot villkor som nu
sagts omfattas av straffsanktionen.
Sedan villkor ändrats enligt 24-25 åå i deras nya lydelse, eller enligt 27 å eller 29 å andra stycket, är det givetvis de nya villkoren som omfattas av straffstadgandet. När miljö- och hälsoskyddsnämnd lämnat miljölov enligt 30-31 åå, blir de i samband därmed fastställda försiktighetsmåtten i straffrätts- ligt hänseende att jämställa med villkor. Detsamma gäller sådana i miljölovsärenden meddelade förbud som är avsedda att iakttas i verksamheten och inte
har avseende på omfattningen av miljölovet som sådant. Liksom beträffande villkor, kan vad som fastställts vid miljölovsprövningen sedermera ändras och komplet— teras. Straffstadgandet kommer att avse också brott mot vad som följer av sådana ändringar och komplet- teringar, vilket framgår av formuleringen ”i mijölovs- ärende".
Med villkor i tillståndsbeslut jämställs också de villkor som koncessionsnämnden fastställer efter särskild prövning enligt 41 å.
Därutöver förekommer en form av villkor som kan meddelas av tillsynsmyndighet enligt 40 å andra stycket i nödsituationer och liknande brådskande fall, då det inte går att avvakta tillståndsmyndig— hetens beslut. Enligt sakens natur är sådana vill- kor, även om det inte sagts ut i 40 å, av tillfällig karaktär och kan endast innefatta ytterligare eller skärpta krav i förhållande till vad som annars gäller för verksamheten. Sådana villkor uppställs genom förelägganden som kan sanktioneras med viten. De omfattas inte av straffstadgandet, vilket markerats genom formuleringen "villkor för tillstånd”.
Denna punkt medför knappast några utvidgningar av det straffbara området, så vitt gäller straffsank- tionerade handlingssätt. Konstruktionen med miljö- lov är visserligen ny men många miljölovspliktiga verksamheter har förut varit underkastade tillstånds— prövning.
45 a å
Paragrafen straffbelägger till att börja med på samma sätt som tidigare femte punkten i 45 ålämnandeav en oriktig uppgift i en ansökan eller annan handling, enligt miljöskyddslagen. Brottet kallas försvårande av miljökontroll. Sakligt har bestämmelsen i denna del ändrats något i syfte att förtydliga att de upp- gifter som lämnas myndigheten skall vara såväl rik- tiga som tillräckliga och relevanta. Det bör näm— ligen åligga den som avser att bedriva eller som be- driver miljöfarlig verksamhet att självständigt och utan anmodan från myndigheten ge in alla de upp— gifter som kan vara av betydelse från tillstånds-
eller tillsynssynpunkt. Härigenom uppnås också en saklig överenskommelse med vad som omfattas av upp- lysningsplikten enligt 43 å, nämligen behövliga upplysningar.
Vidare straffbeläggs i paragrafen underlåtenhet att lämna upplysningar eller verkställa undersökningar i vissa fall (tidigare 45 å första stycket fjärde punkten). En tillsynsmyndighet kan, som nämnts, be- gära upplysningar med stöd av 43 å första stycket när en verksamhet kan befaras vara miljöfarlig. En sådan begäran kan, men behöver ej, ges i föreläggande med eller utan vite. Ett sådant föreläggande kan avse också s.k. kontrollprogram enligt 39 a å. Begäran eller föreläggandet kan också avse miljörapport eller avvikelserapport enligt utredningens förslag. För straffbarhet krävs liksom f.n. att en begäran
om upplysningar ges formen av föreläggande. Liksom i fråga om de brott som tagits upp i föregående paragraf gäller slutligen att ringa fall inte längre är undantagna från straff.
Underlåtenhet att lämna upplysningar eller verkställa undersökningar kan utgöra brott av mycket varierande svårighetsgrad. I många fall kan brottet tänkas ha mera karaktär av ordningsförseelse. Fall kan dock även tänkas, där underlåtenheten allvarligt äventy— rat fullgörandet av tillsynsuppgiften eller eljest varit av allvarligt slag. Strafflatituden har där- för och av skäl som anförts i de allmänna motive- ringarna, avsnittet l3.5.2.6, inte ändrats.
4565
I denna paragraf straffsanktioneras skyldigheten
att utse miljörevisor där sådan skall finnas. Enligt lagens 38 b å åligger det den som av koncessions— nämnden för miljöskydd erhållit tillstånd till miljö— farlig verksamhet att utse en miljörevisor för be-
stämd tid eller tills vidare. Miljörevisorn skall i en skriftlig redogörelse yttra sig över innehållet i utövarens årliga miljörapport, och redogörelsen skall bifogas miljörapporten (38 a och 38 c åå). Miljörevisorn skall fortlöpande kunna följa verk- samheten. Vem som har att utse revisorn följer av de särskilda bestämmelser av civilrättslig eller offent- ligrättslig karaktär som i det särskilda fallet är tillämpliga på verksamheten.
46 5
Till paragrafen har utan saklig ändring förts över den regel som förut funnits i 45 å tredje stycket.
47 &
Paragrafen har ändrats redaktionellt som en följd av ändringen av 45 å.
48 5
I den allmänna motiveringen, avsnitt 7.3.4, har anförts skälen för att nu tillerkänna natur-
och miljöskyddets ideella och vetenskapliga orga— nisationer rätt att överklaga vissa beslut enligt ML. De beslut klagorätten avses gälla är desamma som får överklagas av kommuner och lokala arbets— tagarorganisationer.
Det förutsätts att endast sådana organisationer
som är allmänt erkända som företrädare för natur- och miljöskyddsintressena och som har en stabilitet i sin organisationsform skall komma i fråga för klagorätt enligt denna bestämmelse. Sålunda bör under alla för- hållanden krävas stadgar och styrelse. Det är däremot inte säkert att en organisation behöver vara riks- täckande eller ha stor geografisk bredd. Vissa hög- skoleanknutna studerande- eller forskarföreningar
motsvara de krav på allmänt erkänd ställning som före— trädare för intresset, som uppställts i praxis och juridisk doktrin.
De organisationer som kan komma i fråga är främst ideella föreningar och stiftelser med ideellt ändamål på sakområdet. Också en internationell sammanslutning bör kunna bli aktuell, förutsatt att den har en svensk avdelning.
Ibland kan flera organisationer uppträda tillsammans under särskild beteckning i någon viss angelägenhet. Man torde då få bedöma om det bland de deltagande finns någon sådan allmänt erkänd organisation som här av-
ses. Floran av mer eller mindre tillfälligt hopkomna grupper som saknar den allmänt erkända ställning och den stabilitet som bör förutsättas för talerätt är svåröverskådlig. Det framstår därför som lämpligt att regeringen närmare bestämmer omfattningen av den krets organisationer som skall ha rätt att överklaga besluten. Det kan vara en lämplig ordning att organisationerna får hos regeringen ansöka om status som klagoberättigade. Regeringens beslut torde kunna föras i ett särskilt re- gister hos miljö— och energidepartementet.
495
Genom en ändring i paragrafens första stycke har den gjorts tillämplig på beslut i frågor om miljö- lov.
50%:
Genom ändringar i första stycket har detta gjorts direkt tillämpligt beträffande länsstyrelsens hand- läggning.
slå
Ändringarna är av terminologiskt förtydligande art, se de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3.
525
Paragrafen har ändrats redaktionellt som en följd av ändringen av 45 å. Se även de allmänna motiveringarna, avsnittet 13.5.2.3. Den nya 45 å motsvarar i allt vä— sentligt de förutvarande punkterna 1-3 i första stycket. I fråga om de utvidgningar av det straffbelagda områ- det som ägt rum hänvisas till vad som anförts vid 45 å. De ytterligare förfaranden som träffas av straffansva- ret har bedömts vara av det slaget att de skall träffas av miljöskyddsavgiften om övriga förutsättningar här- för är uppfyllda.
645
Till denna paragraf har såsom ett nytt första stycke överförts den bestämmelse om tillsyn av verksamhet
som utövas av försvarsmakten som funnits i den förut- varande 44 a å. Till bestämmelsen har fogats en regel, enligt vilken den fortlöpande tillsynen av sådan för— svarsanläggning skall fullgöras av länsstyrelsen om den enligt vanliga regler annars skulle ha ankommit på miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Till andra stycket har utan ändring överförts det be- myndigande som förut funnits i paragrafen.
övergångsbestämmelsen
Se vid 20 a å.
Särskilt yttrande av Karl—Fredrik Gustafsson
För industrin är miljöskyddet en viktig del av verk- samheten. Det ligger såväl i industrins som myndighe— ternas intresse att miljöskyddsarbetet sköts fram- gångsrikt och effektivt.
Med hänsyn till vikten av att kunna överblicka och på- verka den totala miljövårdsproblematiken vill jag sär- skilt understryka utredningens förslag om att ett ef-
fektivare miljöskyddsarbete inom landet måste kombine- ras med ett ökat kraftfullt internationellt engagemang.
Miljöskyddets alltmer ökade komplexitet kräver omfat- tande forskning kring ekologi och teknik som underlag för tillståndsmyndigheternas beslut. Med tillfredsstäl- lelse noterar jag därför utredningens förslag att för- stärka naturvårdsverkets forskningsnämnd med företrä- dare för näringsliv och kommuner.
Det är av samma skäl viktigt att värna om industrins och statens gemensamma forskningsinstitut IVL, som betytt mycket för att ge Sverige en ledande position på miljöskyddsområdet.
Industrins kontroll och myndigheternas tillsyn över att gällande regler följs är betydelsefulla länkar i miljöskyddet. Jag delar utredningens bedömning att basen i övervakningen skall ligga på företagen genom egenkontroll. Företagen själva har den bästa kompe- tensen att utföra kontrollen på ett riktigt sätt. Det
är också en självklarhet att företagen tar ansvar för sin egen verksamhet fullt ut.
Den decentralisering av beslutsfunktionerna och den klarare ansvarsfördelning mellan myndigheterna, som utredningen föreslår, finner jag vara värdefull. Men en decentralisering ställer också stora krav på kom- petens hos den personal som skall arbeta med dessa frågor.
Utredningens förslag om en mer utvecklad miljörapport än vad som f.n. lämnas kan jag ställa mig bakom även om den enligt min mening inte särskilt behöver regle- ras i lagen. I tillstånden ingår redan i dag krav på kontrollprogram och rapportering. Ett viktigt moment i utredningens förslag om miljörapport är att före- taget varje år skall redovisa om gällande regler - villkor i tillståndet - har kunnat uppfyllas eller
inte.
Jag gör också samma bedömning som utredningen att myndigheternas tillsyn mer kan inriktas mot system- kontroll, d.v.s. bedömning av om företaget har eller anlitar den kompetens som erfordras, har den utrust- ning som krävs etc.
Jag ställer mig däremot inte bakom utredningens för-
slag att en särskild miljörevisor skall anlitas av varje tillståndspliktigt företag (i ett inlednings— skede ca 350 koncessionsnämndsprövade anläggningar).
Den föreslagna miljörevisorns roll är enligt min be- dömning oklar. Genom sin uppgift att intyga att före- tagens egenkontroll har skötts på ett riktigt sätt riskerar denne att förta företagsledningens ansvar för sin egen miljökontroll. Likaså riskerar dennes verksamhet att förta myndigheternas ansvar för till- synen.
Ett genomgående drag i utredningens förslag är att utnyttja resurserna för miljöskyddet mera effektivt och undvika onödigt dubbelarbete. Förslaget om miljö- revisorer innebär just att ett dubbelarbete införs.
Jag känner mig inte heller övertygad om det lämpliga
i att överföra ansvaret för den fortlöpande tillsynen över de stora processindustrierna från länsstyrelsen till naturvårdsverket med hänsyn till den oklara ar- betsfördelning som då skulle uppstå samt att länssty— relserna efter hand har byggt upp erforderlig kompe- tens och har den regionala helhetsbilden genom sin geografiska närhet.
Av avgörande betydelse för den svenska industrins möj- ligheter att utvecklas och behålla sin internationella konkurrenskraft är att industrin kan räkna med en rim- lig planeringsperiod. Det är ju syftet med tioårsre- geln. Jag kan därför inte ställa mig bakom förslagen
om ökade möjligheter för myndigheterna att begära om- prövning av tillståndsvillkor innan den nuvarande giltighetstiden tio år, har gått ut.
Jag finner det också tillfredsställande att utred- ningen trycker på behovet av skyddszoner kring miljö- störande industrianläggningar och särskild informa- tionsinsats på detta område.
Redan nu har den som berörs av en miljöfarlig verk- samhet, bl.a. ideella organisationer, möjlighet att framföra sina synpunkter - såväl direkt till till- ståndsmyndighet som vid det offentliga sammanträdet. Detta vill även jag värna om.
Miljöskyddsutredningen utredde besvärsrätten 1978 och föreslog en besvärsrätt enbart för arbetstagarorga— nisationer. Regeringen avvisade också vid 1981 års lagändring besvärsrätt för ideella organisationer. Utredningen om miljövårdens organisation gör en annan
bedömning och föreslår en rätt också för ideella organisationer att överklaga myndighetsbesluten. Jag delar inte den bedömningen.
Enligt min mening riskerar en utvidgning av besvärs- rätten att förlänga beslutsprocessen i strid mot ut— redningens direktiv. Ett grundläggande krav bör vara att ett beslut direkt berör den överklagande.
Beträffande den föreslagna nya tillståndsprövningen miljölov, vill jag understryka vikten av att denna kan ske utan tidsutdräkt. I många fall torde en sär— skild prövning inte ens behövas. Det nuvarande anmäl- ningsförfarandet fungerar bra.
Utredningen föreslår vidare att myndigheternas perso- nal förstärks med ca 100 personer. Nuvarande och till- kommande personal för prövning och tillsyn enligt mil- jöskyddslagen föreslås att finansieras med en ändrad avgift för.prövning och tillsyn.
För min del anser jag att resursförstärkningen i för— sta hand bör åstadkommas genom omprioriteringar inom stat och kommun mot bakgrund av ändrade värderingar efter hand av vilka insatser som stat och kommun skall svara för. Utredningen pekar bl.a. på några andra områden med betydligt större personalresurser. Det borde vara möjligt att genomföra erforderliga förändringar och omprioriteringar inom oförändrade totala resursramar. När det gäller myndighetsin— satser anser jag att dessa bör finansieras via stat- lig och kommunal budget i sedvanlig ordning och
inte via särskilda avgifter.
På grund av den korta tid som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt för mig att i alla detaljer granska utredningens förslag, särskilt vad gäller sanktionssystemet. Ytterligare synpunkter kan därför framkomma i samband med remissbehandlingen.
Särskilt yttrande av Mats Olsson
Ansvaret för prövning och tillsyn för de verksamheter som enligt miljöskyddslagen tillståndsprövas av kon— cessionsnämnden för miljöskydd kan inte samlas i en myndighet med hänsyn till koncessionsnämndens roll. Ansvaret för tillsynen över dessa verksamheter ligger i dag på länsstyrelserna. I utredningen föreslås att ansvaret i stället skall centraliseras till naturvårds- verket.
Utredningen belyser olika fördelar med ett centralt resp. regionalt tillsynsansvar för dessa verksamheter. För ett regionalt ansvar talar länsstyrelsernas stora kännedom om och erfarenheter av anläggningarna i frå- ga, recipientsituationen och andra förhållanden i om- givningen samt den geografiska närheten som möjliggör direkta snabba och effektiva kontakter mellan företag och tillsynsmyndighet. För ett centralt ansvar talar framför allt behov av specialistkompetens vid till- synsmyndigheten och naturvårdsverkets behov av direkt kontakt med företagen i berörda branscher. För att
ta till vara ovannämnda fördelar och tillgodose ovan- nämnda behov måste sakkunskap på olika nivåer sam- verka i tillsynsarbetet vilket också utredningen konstaterar.
Jag anser att de anförda skälen för å ena sidan läns- styrelserna och å andra sidan naturvårdsverket klart talar för att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha det direkta tillsynsansvaret över dessa verk-
samheter. Länsstyrelserna bör härvid kunna få bistånd från naturvårdsverket när det gäller viss specia- listkompetens liksom bistånd från miljö- och hälso— skyddsnämnderna när det gäller bl.a. lokala observa— tioner. En sådan lösning ökar även naturvårdsverkets flexibilitet att använda sina resurser för de miljö— och branschfrågor som bedöms mest angelägna utifrån den nya kunskap som hela tiden utvecklas om miljö— situationen i stort, ny teknik och miljöeffekter av olika utsläpp.
I detta sammanhang bör även noteras att naturvårds- verket som övergripande tillsynsmyndighet på riksnivå har generell möjlighet att ingripa med direkta till- synsåtgärder, riktade mot varje miljöstörande verk- samhet, när verket så anser motiverat.
Mina här anförda synpunkter innebär inte några in- vändningar mot utredningens förslag om inrättande av miljörevisorer för företag på koncessionsnämnds- listan.
Bilagor
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Översyn av miljövårdsorganisationen
Dir 1986125
Beslut vid regeringssammanträde 1986-06—26
Statsrådet Dahl anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångspunkten för översynen är nödvändig— heten av att de samlade resurserna för miljövård kan utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem.
Bakgrund
Den hittillsvarande utvecklingen
Den nuvarande miljövårdsorganisationen började byggas upp under senare delen av 1960—talet. Av central betydelse var därvid inrättandet av statens naturvårdsverk år 1967. Detta skedde genom sammanslagning av befintliga mindre organ. Under de närmaste åren därefter tillfördes naturvårdsverket successivt ökade arbetsuppgifter och förstärkta resurser. För tillståndsprövning av större miljöpåverkande anläggningar inrättades koncessionsnämnden för miljöskydd.
På den regionala nivån inrättades naturvårdsenheter vid länsstyrelserna. Också dessa enheter byggdes successivt ut och fick ökade arbetsuppgif— ter.
Inom kommunerna var det i första hand de dåvarande hälsovårdsnämn- derna och byggnadsnämnderna som fick uppgifter inom miljövårdsområdet. Det samlade ansvaret för miljövärden på den kommunala nivån bedömdes dock vara en fråga för kommunstyrelserna.
Den organisatoriska uppbyggnaden av miljövården i slutet av 1960-talet bör ses mot bakgrund av miljösituationen så som den utvecklades och uppfattades under 1950- och 1960-talen. Av stor betydelse för organisatio- nens uppbyggnad var också utvecklingen av styrmedel under den aktuella perioden. där särskilt tillkomsten av naturvårdslagen år 1964 och miljö— skyddslagen år 1969 samt användningen av olika bidragssystem till bl. a. miljöinvesteringar starkt påverkade de organisatoriska lösningarna.
De styrmedel och den organisation som valdes innebar att miljövårdsar— betet kunde koncentreras till de miljöfrågor som framstod som mest angelägna att lösa. Den valda organisationen innebar också en stark koncentration till naturvårdsverket av miljövårdsarbetet. Genom resurser för forsknings-, utvecklings- och utredningsarbete kunde naturvårdsverket bygga upp kompetens för att bevaka miljösituationen. identifiera olika miljöproblem och ta fram metoder för att lösa problemen. Genom att naturvårdsverket fick viktiga uppgifter vid tillämpningen av lagstiftningen på miljövårdsområdet och vid fördelningen av olika bidrag till miljöfrämjande åtgärder kunde verket också skaffa sig goda praktiska erfarenheter av hur olika miljöproblem kunde angripas.
Den fortsatta utvecklingen har bl. a. inneburit att miljövårdsarbetet breddats alltmer. Nya arbetsuppgifter har tillkommit. Våra kunskaper om miljöproblemens omfattning och komplexitet har ökat och därmed också insikten om att det inom många områden krävs grundläggande förändringar av olika verksamheter om vi skall kunna förhindra en fortsatt miljöförstö— ring. Det har också blivit alltmer uppenbart att många av de största miljöproblemen är internationella till sin karaktär.
[ takt med att arbetsuppgifterna breddats och fördjupats har också allt flera myndigheter och andra organ kommit att engageras i vad som kan betraktas som miljövård i vid mening. Detta har skett på flera olika sätt.
Genom arbetet med den fysiska riksplaneringen och genom utvecklingen av samhällsplaneringen i övrigt har möjligheter skapats att i ökad utsträck- ning förebygga miljöproblem genom att integrera miljöhänsyn på ett tidigare stadium i planeringsarbetet inom olika samhällsområden. I samma riktning har de riktlinjer och den lagstiftning verkat som tillkommit inom vissa samhällssektorer och som ålagt sektorsansvariga organ att ta miljöhänsyn i sitt arbete. Kraven på att bl. a. i den planering som rör användningen av mark- och vattenresurser beakta miljöfrågor förstärks ytterligare genom regeringens förslag till lag om hushållning med naturresurser (prop. 1985/863) som f. n. behandlas av riksdagen.
De allmänna strävandena under senare år att delegera och decentralisera arbetsuppgifter har också berört miljövårdsområdet. Sålunda har beslut i olika ärendegrupper förts Över från centrala organ till länsstyrelserna och från länsstyrelserna till kommunerna.
I sammanhanget bör också framhållas att en rad centrala myndigheter vid sidan av naturvårdsverket har fått planerings-, kontroll- och tillsynsfunktio— ner inom miljövården i vid mening eller inom angränsande områden.
Exempel på sådana myndigheter är socialstyrelsen, kemikalieinspektionen, livsmedelsverket, räddningsverket, konsumentverket, planverket och riks- antikvarieämbetet. Ett särskilt ansvar för arbetsmiljön har arbetarskydds- styrelsen. Av intresse i detta sammanhang är också bl. a. forskningsinstitu- tioner och vissa andra organ, t. ex. Sveriges meteorologiska och hydrologis- ka institut (SMHI), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och lantmäte— riverket med specialistkompetens inom olika områden av betydelse för miljövärden.
Den här mycket kortfattat skisserade uttvecklingen har inneburit succes- siva förändringar av arbetsuppgifterna för olika organ bl. a. naturvårdsver- ket. Den direkta ärendehandläggningen vid verket har minskat genom att beslutsfunktioner delegerats, decentraliserats eller lagts på sektorsansvariga myndigheter. Vissa frågor har också under senare år flyttats från naturvårds- verket till andra organ. Det gäller bl. a. inom kemikaliekontrollen och vad avser rekreationsfrågorna. Den utbyggda miljöövervakningen, den ökade uppmärksamheten på stora komplexa miljöproblem såsom försurningen av mark och vatten samt övergödningen av sjöar och kustvattenområden är å andra sidan exempel på arbetsområden som krävt ökade insatser av naturvårdsverket. Samma sak gäller utarbetandet av riktlinjer och åtgärder inom t. ex. avfalls- och återvinningsområdet samt arbetet med inventering och kartläggning av naturresurser såsom grus och torv eller skyddsvärda naturområden såsom urskogar och utarbetandet av program för skyddet av sådana resurser och områden.
De ändrade förhållandena har krävt successiva anpassningar av natur- vårdsverkets verksamhet och organisation till de arbetsuppgifter som blivit mera aktuella. Verket har också genomgått flera större eller mindre organisationsföråndringar. Den senaste större omorganisationen genomför- des år 1983.
Också när det gäller andra organ som är verksamma inom miljövårdeni vid mening har fortlöpande förändringar av arbetsuppgifter och organisation ägt rum. Det har gällt såväl centrala myndigheter som regionala och lokala organ. Någon samlad organisationsöversyn som berört hela miljövårdsom— rådet har däremot inte genomförts.
Utgångspunkter för framtiden
Det hittillsvarande miljövårdsarbetet i Sverige hari många avseenden varit framgångsrikt. Inom åtskilliga områden har utsläppen av miljöfarliga föroreningar minskats kraftigt. Som ett resultat härav har i flera fall också klara förbättringar av tillståndet i miljön kunnat konstateras. På andra områden är situationen inte lika bra. Genom miljöövervakning av olika slag ökar vår kunskap om miljötillståndet fortlöpande samtidigt som vi genom allt
mer förfinade forskningsmetoder öppnar nya möjligheter att lösa proble- men. Det är därför nödvändigt med ett fortlöpande reformarbete för att vi skall kunna förbättra miljön. Många av miljöproblemen kan inte lösas isolerat i vårt eget land utan kräver internationellt samarbete.
Enligt min mening är det uppenbart att miljövärden kommer att bli en allt viktigare samhällsuppgift i det tidsperspektiv som nu kan överblickas. Många miljöproblem gäller inte bara i och för sig utomordentligt viktiga frågor om att skydda naturmiljöer, djur och växter samt människors liv och hälsa utan rör grundläggande problem som t. o. m. kan äventyra grundvalarna för samhällsutvecklingen. Ökad uppmärksamhet på miljöproblemen kommer därför att krävas inom många samhällsområden. Starka krav kommer att behöva ställas både på den offentliga verksamheten och på dem som svarar för privat näringsutövning att ta ansvar för att lösa de miljöproblem som förorsakas av verksamheten.
Mot den angivna bakgrunden är det nödvändigt att miljöfrågorna får en tillräcklig förankring i den allmänna opinionen. Det är av stor vikt att kunskaperna om och engagemanget för miljöfrågorna ökar bland människor i allmänhet. Här bör bl. a. folkrörelserna kunna spela en viktig roll. Det är också nödvändigt att miljöfrågorna får den centrala behandling de behöver i den politiska beslutsprocessen centralt, regionalt och lokalt.
En av förutsättningarna för att miljöfrågorna tillräckligt skall kunna beaktas är att vi fortlöpande skaffar oss och vidmakthåller effektiva instrument av olika slag för att kunna analysera och angripa miljöproblemen. Idet sammanhanget är det av central betydelse att vi ytterligare kan utveckla miljövårdsorganisationen till ett kraftfullt medel för överblick av miljösitua- tionen, prioritering av insatsersamt genomförande av praktiska åtgärder.
Den statsfinansiella situationen innebär samtidigt en restriktion när det gäller de totala resurser som kan ställas till förfogande för insatser också inom så angelägna samhällsområden som miljövärden. Det är därför nödvändigt att alla möjligheter tas tillvara att genom en ändamålsenlig ansvarsfördelning samt genom omprioriteringar och rationaliseringar av olika verksamheter skapa utrymme för tillräckliga insatser inom de mest angelägna områ- dena.
Mot den angivna bakgrunden anser jag att en särskild utredare nu bör tillkallas för att genomföra en översyn av miljövårdsorganisationen. Utgångspunkten bör därvid vara att de samlade resurserna inom miljövårds- organisationen i vid mening skall utnyttjas så effektivt som möjligt för att lösa viktiga miljöproblem.
Uppdraget
Den organisationsöversyn jag nu förordat bör i princip avse hela miljövårdsorganisationen i vid mening. Vissa svårigheter kan därvid Självfallet föreligga att avgränsa det område översynen skall gälla. Med hänsyn till områdets omfattning blir det av flera skäl nödvändigt att begränsa översynsarbetet till de frågor som från olika utgångspunkter bedöms som
viktigast. Jag kommer i det följande att ange vissa riktlinjer för översynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att ta upp också andra frågor som det visar sig angeläget att behandla inom ramen för denna översyn. Jag vill i detta sammanhang betona betydelsen av att översynsarbetet styrs utifrån det praktiska behovet av organisatoriska förändringar eller andra åtgärder inom olika delar av miljövårdsområdet.
Som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet bör utredaren översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorganisationen. Verksamheter och organ i gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklarheter i ansvarsfördelningen. bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt.
En organisationsöversyn av aktuellt slag bör så långt möjligt ske mot bakgrund av en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning. Utredaren bör därför översiktligt också studera de riktlinjer och mål som kan finnas angivna för olika delar av miljövårdsområdet liksom de bedömningar av de kommande årens viktigaste miljöfrågor som bl. a. naturvårdsverket har redovisat. Hittillsvarande erfarenheter visar samtidigt att nya miljöfrågor snabbt kan bli aktuella. Det är därför viktigt att organisationen också har den flexibilitet som behövs för att nya problem snabbt skall kunna angripas.
Organisatoriska frågor kan inte bedömas fristående från frågor om lagstiftning och användningen av andra styrmedel. Det är i detta samman- hang naturligt att gällande lagstiftning m. m. i sina huvuddrag bildar utgångspunkt för organisationsöversynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att — om så bedöms nödvändigt för att effektivisera organisa- tionen — lägga fram förslag också om sådana organisatoriska åtgärder som innebär förändringar av nuvarande lagstiftning. De lagstiftningsmässiga konsekvenserna av sådana förslag bör därvid så långt möjligt redovisas.
Ett framgångsrikt miljövårdsarbete förutsätter en inriktning mot förebyg- gande åtgärder. Miljövärdsaspekter måste på ett så tidigt stadium som möjligt vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Det hittillsvarande arbetet har i ökande utsträckning givits en sådan inriktning. Det är nödvändigt att denna utveckling fortsätter. Inom olika samhällssektorer kan hänsynstagandet till miljön behöva få en avgörande betydelse vid ställnings- taganden till riktlinjer för den fortsatta verksamheten inom sektorn. Ett viktigast. Jag kommer 1 det följande att ange Vissa riktlinjer tor oversyucu. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att ta upp också andra frågor som det visar sig angeläget att behandla inom ramen för denna översyn. Jag vill i detta sammanhang betona betydelsen av att översynsarbetet styrs utifrån det praktiska behovet av organisatoriska förändringar eller andra åtgärder inom olika delar av miljövårdsområdet.
Som utgångspunkt för det egentliga översynsarbetet bör utredaren översiktligt kartlägga och redovisa miljövårdsorganisationen. Verksamheter och organ i gränsområdet till andra samhällsområden bör därvid tas med i
den utsträckning det behövs, antingen för att ge den nödvändiga överblicken över organisationen eller därför att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en närmare behandling inom ramen för denna översyn. Sådana omständigheter kan vara oklarheter i ansvarsfördelningen, bristande samordning eller andra förhållanden som innebär att väsentliga miljöfrågor inte kan hanteras på ett effektivt sätt.
En organisationsöversyn av aktuellt slag bör så långt möjligt ske mot bakgrund av en bedömning av den framtida verksamhetens inriktning. Utredaren bör därför översiktligt också studera de riktlinjer och mål som kan finnas angivna för olika delar av miljövårdsområdet liksom de bedömningar av de kommande årens viktigaste miljöfrågor som bl. a. naturvårdsverket har redovisat. Hittillsvarande erfarenheter visar samtidigt att nya miljöfrågor snabbt kan bli aktuella. Det är därför viktigt att organisationen också har den flexibilitet som behövs för att nya problem snabbt skall kunna angripas.
Organisatoriska frågor kan inte bedömas fristående från frågor om lagstiftning och användningen av andra styrmedel. Det är i detta samman- hang naturligt att gällande lagstiftning m. m. i sina huvuddrag bildar utgångspunkt för organisationsöversynen. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att - om så bedöms nödvändigt för att effektivisera organisa— tionen — lägga fram förslag också om sådana organisatoriska åtgärder som innebär förändringar av nuvarande lagstiftning. De lagstiftningsmässiga konsekvenserna av sådana förslag bör därvid så långt möjligt redovisas.
Ett framgångsrikt miljövårdsarbete förutsätter en inriktning mot förebyg- gande åtgårder. Miljövårdsaspekter måste på ett så tidigt stadium som möjligt vägas in i olika delar av samhällsplaneringen. Det hittillsvarande arbetet har i Ökande utsträckning givits en sådan inriktning. Det är nödvändigt att denna utveckling fortsätter. Inom olika samhällssektorer kan hänsynstagandet till miljön behöva få en avgörande betydelse vid ställnings- taganden till riktlinjer för den fortsatta verksamheten inom sektorn. Ett viktigt inslag i en organisationsöversyn är därför att finna en ansvarsfördel— ning och organisatoriska arrangemang i övrigt som gör att man i så stor utsträckning som möjligt tidigt kan beakta miljökraven såväl i samband med reformer och nyetableringar som i den löpande verksamheten inom olika samhällssektorer.
Jag vill samtidigt framhålla att strävandena mot ett mera förebyggande miljövårdsarbete inte får sättas i motsatsställning till fortsatta insatser för att t. ex. genom rening av utsläpp komma till rätta med existerande miljöpro— blem eller genom avsättande av naturreservat skydda värdefulla naturom— råden. Sådana insatser kommer även fortsättningsvis att vara betydelsefulla inslagi miljövårdsverksamheten. Det är därför nödvändigt att organisations- översynen också inriktas på att effektivisera arbetet med dessa frågor.
Jag har inledningsvis berört den starka koncentrationen till naturvårds— verket under miljövårdens uppbyggnadsskede och den något ändrade roll verket därefter successivt fått genom att miljövårdsarbetet breddats alltmer. Enligt min mening kommer den framtida miljövårdsorganisationen att behöva kännetecknas såväl av bredd som av koncentration. Miljövårdsmed- vetandet behöver spridas alltmer och miljöhänsyn integreras i arbetet inom
alla samhällssektorer. Samtidigt behövs liksom hittills en stark sammanhål- lande funktion för att överblicken över miljötillståndet och miljövårdsverk- samheten skall kunna upprätthållas och samlade prioriteringar av insatserna göras. En viktig uppgift vid översynen blir därmed också att närmare precisera denna funktion och vad den innebär för inriktningen och organisationen av naturvårdsverkets och andra organs framtida verksamhet. Jag kommer nu att beröra vissa frågor som aktualiseras i detta sammanhang. Jag vill därvid framhålla att översynen inte i första hand bör beröra naturvårdsverkets eller andra myndigheters interna organisation utan inriktas på frågor som rör olika organs uppgifter och roller inom den samlade miljövårdsorganisationen.
En viktig central myndighetsuppgift på miljövårdsområdet är att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa ställningstaganden. I denna uppgift ingår i princip all verksamhet som syftar till att genom forskning och utveckling. övervakning. inventering och kartläggning samt utredningar. undersökningar OCh sammanställningar öka våra kunskaper om bl. a. miljösituationen. om olika miljöproblem och om metoder att lösa proble- men. Naturvardsverket har här en av sina viktigaste uppgifter. Verket har i dag relativt betydande egna resurser till sitt förfogande i detta avseende. En stark egen kompetens när det gäller centrala miljöfrågor i allmänhet är också av betydelse för att rollen som expertorgan skall kunna bibehållas. Miljövärdsområdets bredd och den komplicerade karaktären hos många miljöfrågor gör det samtidigt nödvändigt att även anlita utomstående expertis. En viktig fråga för framtiden är därför i vilken utsträckning naturvårdsverket skall ha egna resurser och egen kompetens inom olika Specialområden och i vilken utsträckning man i stället skall utnyttja kompetens och sakkunskap utanför verket. Vid översynen bör för- och nackdelar med olika alternativ härvidlag belysas och förslag till eventuella organisationsförändringar läggas fram. Därvid bör också studeras om det föreligger hinder av olika slag som kan försvåra ett rationellt utnyttjande för miljövårdens behov av extern specialistkompetens inom olika områden.
Med utgångspunkt i den information som tas fram om miljösituationen. olika miljöproblem och tänkbara metoder att förebygga och lösa problemen är det ytterligare en viktig central myndighetsuppgift att bedöma den tillgängliga informationen, prioritera olika frågors betydelse samt utarbeta underlag till handlingsprogram för hur olika miljöproblem kan angripas. Arbetet med planering och prioritering av insatser och utarbetande av handlingsprogram kan ses som grundläggande för den centrala förvaltnings- myndigheten inom varje särskilt sakområde. Som jag tidigare berört finns vid sidan av naturvårdsverket en rad centrala förvaltningsmyndigheter med särskilt ansvar för frågor såsom arbetsmiljö, hälsoskydd, kemikalie- och livsmedelskontroll, räddningstjänst. konsumentpolitik. fysisk planering och kulturminnesvård. Utredaren bör studera om det inom de områden där dessa olika myndigheters arbetsuppgifter gränsar till varandra föreligger brister när det gäller ansvarsfördelning, samordning eller effektivt resursutnyttjan- de mellan myndigheterna.
Sedan ställning tagits till att vissa miljöproblem behöver angripas och till vilka åtgärder i stort som skall väljas för att lösa problemen kommer ett genomförandeskede. Till arbetsuppgifterna hör här till stor del det löpande arbetet med tillämpning av olika lagar. Detta arbete är i stor utsträckning delegerat till regionala och lokala organ. Vidare har som tidigare berörts i vissa fall sektorsansvariga myndigheter fått ansvar för att bevaka sektorns miljöfrågor. Lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsem statens energiverk och sjöfartsverket är exempel på myndigheter som också har vissa miljövårds— uppgifter inom sin sektor. I enlighet med vad jag tidigare har framhållit ser jag det som naturligt att sektorsansvariga organ inom områden av betydelse från miljösynpunkt i ökad utsträckning tar ansvaret både administrativt och ekonomiskt för att hantera sektorns miljöfrågor. Det är dock i detta sammanhang utomordenligt viktigt att rollfördelningen mellan naturvårds- verket och det sektorsansvariga organet klaras ut. Naturvårdsverkets uppgift bör därvid bl. a. vara att formulera de generella miljökrav som skall gälla. att fullgöra en rådgivande expertfunktion och att svara för en övergripande bevakning och tillsyn bl. a. av att miljöfrågorna hanteras enhetligt. Utredaren bör studera de områden där ett sektorsansvarigt organ har givits ett miljöansvar och analysera rollfördelningen mellan de aktuella myndig- heterna. Med utgångspunkt häri bör övervägas vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att få en från miljösynpunkt så effektiv arbetsfördelning och samordning som möjligt mellan berörda organ. Vidare bör förutsätt— ningarna för att utsträcka sektorsansvariga organs miljöansvar utöver vad som nu gäller redovisas. I bl. a. detta sammanhang kan också frågor om avvägningen mellan mera generella styrmedel och individuell ärendehand- läggning bli aktuella.
Jag har i det föregående främst berört frågor som rör förhållandet mellan olika centrala myndigheter med uppgifter inom miljövårdsområdet i vid mening. Översynen bör emellertid inte begränsas till dessa frågor. En viktig uppgift för utredaren bör vara att också pröva om den nuvarande arbetsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är lämpligt avvägd. Denna prövning bör ske med utgångspunkt såväl i det allmänna intresset av decentralisering och delegering av arbetsuppgifter som i de särskilda krav som från miljösynpunkt kan resas på bl. a. enhetlig hantering av vissa miljöfrågor samt på effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och särskild sakkunskap. Utredaren bör vidare på motsvarande sätt som för den centrala nivån ta upp frågor om ansvarsfördelningen och samordningen mellan olika miljöansvariga organ och mellan sådana organ och sektorsan- svariga organ på såväl regional som lokal nivå. I sammanhanget bör beaktas den försöksverksamhet inom bl. a. miljövårdsområdet som bedrivs inom ramen för det 5. k. frikommunförsöket.
Den dominerande roll inom miljövårdsorganisationen som naturvårdsver- ket har på den centrala nivån motsvaras på den regionala nivån av länsstyrelserna. Den regionala förvaltningen är f. n. inne i ett skede av betydande förändringar som bl. a. kännetecknas av strävanden mot en mera samordnad länsförvaltning och av en koncentration av länsstyrelsens arbete till frågor rörande länets utveckling. Utredaren bör analysera vad denna inriktning av länsstyrelsernas arbete får för konsekvenser för länsstyrelsernas
uppgifter inom miljövärden. Utredaren bör vidare överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att säkerställa att resurserna för miljövård och då särskilt för tillsyn och kontroll på den regionala nivån kan användas så effektivt som möjligt och prioriteras till de mest angelägna områdena. Därvid bör bl. a. också möjligheterna till ökat samutnyttjande av resurser mellan olika lån studeras.
Jag har i det föregående från mera principiella utgångspunkter tagit upp en rad frågor som bör behandlas i översynsarbetet. Som jag därvid framhållit år det viktigt att översynen koncentreras till sådana frågor där det kan konstateras att särskilda problem föreligger. Jag skall i det följande peka på några områden som bör uppmärksammas särskilt i översynsarbetet.
Det nuvarande systemet för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen har på senare år utsatts för kritik i olika sammanhang. Senast har riksrevisionsverket i en rapport pekat på betydande brister särskilt när det gäller den regionala tillsynen. Inom naturvårdsverket pågår f. n. cf: utredningsarbete som syftar till att komma till rätta med en del av de problem som föreligger. Förslag i några frågor har redan redovisats till regeringen. Det är min avsikt att under hösten 1986 ta upp vissa frågor av betydelse i sammanhanget i en proposition om ändringar i miljöskyddslagen. Det är emellertid nödvändigt att bl. a. de frågor som rör olika centrala, regionala och lokala organs uppgifter samt centrala organs möjlighet att prioritera insatser när det gäller både prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen ses över ytterligare i syfte att effektivisera miljöskyddet. Utredaren bör därför särskilt ta upp hithörande frågor. Samråd bör därvid ske med naturvårds- verket så att dubbelarbete förhindras och fördröjning av ställningstaganden i sådana frågor som kan behandlas för sig undviks.
Ett framgångsrikt miljöskyddsarbete förutsätter inte bara en effektiv organisation för prövning och tillsyn. Det behövs också ett utrednings- och utvecklingsarbete bl. a. för att få fram nya och effektivare metoder för aft rena utsläpp eller ta i bruk mera resurssnåla processer. Insatser härvidlag kan leda såväl till förenklad prövning som till minskade störningar i miljön. Utredaren bör pröva vilka åtgärder som i detta sammanhang kan vidtas bl. a för att förbättra samordningen mellan naturvårdsverket och organ som ha. till uppgift att stödja teknikutvecklingen inom olika områden, t. ex. styrelser: för teknisk utveckling (STU).
Inom den allmänna naturvården har under många år förelegat ett gap mellan redovisade ambitioner och tillgängliga resurser för skydd och vård av värdefull natur. Jag vill i detta sammanhang erinra om att en särskild utredare f. n. arbetar med frågor som rör naturvårdsförvaltningens organi- sation och funktion (Dir. 1986:2)_ Det kan emellertid finnas anledning att. mot bakgrund bl. a. av de nu aktuella förändringarna i planlagstiftningen oci: införandet av hänsynsregler i skogs- och jordbrukets lagstiftning se övc. också ansvarsfördelningen mellan å ena sidan plan- och sektorsmyndigheter samt de kommunala organ som har ansvar för frågor om fysisk planering ocl' å andra sidan de direkt naturvårdsansvariga organen när det gäller arbeta. med att skydda värdefull natur. Utgångspunkten bör därvid vara att koncentrera naturvårdsverkets och länsstyrelsens insatser till de från naturvårdssynpunkt mest prioriterade arbetsuppgifterna.
Utredaren bör redovisa vilka konsekvenser de organisatoriska övervägan— den som görs får för resursbehovet vid olika organ. En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet bör därvid vara att de förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändrade resurser inom dt områden som förslagen avser. Det innebär att om kostnadskrävande förslag läggs fram bör samtidigt visas hur förslagen kan finansieras genom t. ex rationaliseringar och omprövning av pågående verksamheter. Vad avv sektorsansvariga organs verksamhet bör därvid miljövärden ses som en integrerad del av sektorsorganets verksamhet.
Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.
För utredningen gäller regeringens direktiv (Dir. 198415) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt- ning.
Översynsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Förslag bör redovisas senast den 1 september 1987.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om miljövård, m. m.
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (19761119) — med uppdrag att genomföra en översyn av miljövårdsorganisa- tionen samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns kommittéanslag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(Jordbruksdepartementet)
Bilaga 3
INTERNATIONELLA ORGAN I MILJUVÅRDSARBETET
l. Internationella organ med miljövårds-
aspekter integrerade i övrig verksamhet
ENiåÅå'JfåtélfQEåäTliDQ
Generalförsamlingen är FN:s högsta beslutande organ. Granskar varje år rapporter från UNEP:s styrelse- möte. Dock svårt att få gehör för miljöaspekterna när olika frågor behandlas. År 1980 togs miljö—
och naturresurserna in i Den Internationella Ut— vecklingsstrategin och år 1982 antogs en Världs— deklaration för Miljövård.
UNDP, FN:s utvecklingsprogram
Genom att det disponerar stora resurser för utveck— lingsprojekt är UNDP ett viktigt organ i försöken att föra in miljö- och naturresurstänkande i ut- vecklingsarbetet. Sverige ger stora ekonomiska bidrag till UNDP och det ligger därför särskilt mycket i Sveriges intresse att bevaka hur pengar- na används. Speciellt gäller det att försöka få hela UNDst arbete mer miljö- och naturresurs- inriktat.
HABJIAI:UN£HS._EN;s_9rgan_för_boende_och_bebyggelse- frågor
HABITAT-UNCHS är i huvudsak inriktat på de enorma boende— och bebyggelseproblemen i utvecklingslän- dernas storstadsområden. När det gäller vatten- och avloppsfrågor och andra problem med miljöanknytning i samband med den bebyggda miljön och människors boende samarbetar HABITAT med UNEP.
9N5599._EN35_911999!"59£j90_fér_y£93190j99._yersnélsep och kultur
På miljöområdet är UNESCO främst verksamt inom
sin naturvetenskapliga sektor av arbetsprogrammet. Under senare år har bland andra Sverige betonat vikten av att UNESCO beaktar samhällsvetenskapliga/ sociala och kulturella aspekter i sitt arbete på miljö— och naturresursomrädet.
UNESCO:s mest kända naturresursprojekt är det s.k. MAB—programmet (Man and Biosphere) med syfte att säkra ett antal biosfärreservat som representerar de viktigaste eko-systemen på jorden. (Biosfären är de levande organismerna och deras miljö). UNESCO samarbetar här med UNEP. Ett samarbete organisa— tionerna emellan finns också för utbildningsfrågor på miljöområdet.
Till UNESCO hör också den Internationella Oceano— grafiska Kommissionen (International Oceangraphic Commission, IOC) även om den har viss självständig— het gentemot UNESCO.
WHO, Världshälsoorganisationen
Miljöaspekterna i WHO:s arbete rör i första hand sambanden mellan olika miljöförhållanden och männi— skors hälsa. Ur svensk synvinkel är det intressant
att WHO, inom ramen för ECE-konventionen om lång- väga, gränsöverskridande luftföroreningar, har ansvaret för utvärdering av hur olika luftförore- ningar påverkar människors hälsa.
WMQ._!ärlééuezegrglggierséniäétiensn
WMO s program på klimat- och atmosfärsområdet är synnerligen viktiga från miljösynpunkt. Särskilt betydelsefullt är arbetet med koldioxidproblemen. WMO har även ett system av regionala observations- stationer för att övervaka luftföroreningssitua- tionen. Systemet omfattar ca 150 stationer i när- mare 60 länder, däribland Sverige.
EBQ.-EN£5_9rsen_fär_1iyäuséel5:_99b_49r99r955frå59r FAO:s huvuduppgift inom miljö- och naturresursar- betet är att medverka till ett balanserat och eko- logiskt riktigt utnyttjande av jorden, skogen
och vattnet. Dess projekt, rådgivning etc. skall därför gå ut på att slå vakt om den långsiktiga avkastningen från de naturliga systemen utan att riskera att resursbasen förbrukas eller att den mänskliga miljön, inklusive människors hälsa, äventyras. FAO:s miljöinsatser görs inom en över- gripande programram som kallas "Naturresurser för livsmedel och jordbruk".
ÄN93_ENEE_åJÖférEEQESQDiåéEÅQD
Ett viktigt led i IMO s arbete är att skydda den marina miljön från föroreningar som släpps ut från fartyg. De regler som utarbetats inom IMO:s ram bidrar på två sätt till detta: dels genom att man sätter gränser för hur stora mängder av olika ämnen som får släppas ut vid fartygens normala drift och verksamhet, dels genom att verka förökad sjö— säkerhet.
IMO ger tekniskt bistånd till u—länderna i detta syf— te och denna verksamhet stöds av Sverige.
IMO har det administrativa ansvaret för flera inter— nationella konventioner som Sjösäkerhet och begräns- ningar av föroreningsutsläpp från fartyg. Sverige har under alla år arbetat mycket intensivt för att dessa avtal skall bli så starkt utformade som möj— ligt.
Ett intressant initiativ togs år 1984 mellan IMO,
Sverige och Malmö kommun om att inrätta ett inter- nationellt sjöfartsuniversitet i Malmö.
nternationella organ med särskild miljö- 1 vårdsverksamhet ECE. .-EN 2.5. Ekonomiska kommission. för. _Eucqoa
FN har upprättat fem regionala kommissioner för de olika världsdelarna (Europa, Afrika, Asien och Fjärran Östern, Latinamerika och Mellersta Ustern). Inom flera av kommissionerna har man bildat särskilda miljöenheter som har förhållan— devis omfattande program. Sverige har stött denna utveckling.
Sverige har också förordat att UNEP (United Nations Environmental Program) skall stödja dessa miljöenheter hellre än att bygga ut sina egna re— gionala kontor, särskilt i u—världen.
Sverige ser en för del i att använda samarbetet inom ECE som ett led i avspänningspolitiken, vid sidan av det rena miljösamarbetet.
Inom ramen för den särskilda miljöenheten, Miljö- kommittén, arbetar ett antal undergrupper och expert-
grupper med olika frågor. Luftföroreningsfrågorna är det område, där Sverige engagerat sig särskilt, men vi har också deltagit aktivt i frågor som skyddet av flora och fauna, resurssnål teknik samt skärpta regler för bilavgasrening.
OECD.-Qrggnjågrjgnen_för_55999mj553-5999rps£e_99b Urveskljng
OECD har sedan år l970 en särskild miljökommitté med ett antal undergrupper och arbetsgrupper för särskilda frågor. Följande grupper är av relativt permanent karaktär:
Group of economic experts Group on Energy and Environment Air management policy group Water management policy group Waste management policy group Chemicals group
Group on the state of the Environment Transfrontier pollution group Ad hoc group on Transport and Environment.
Under arbetsgrupperna sorterar ett antal expert— grupper för särskilda frågor eller för att genom- föra särskilda projekt.
Miljökommittén har under senare år beslutat prio- ritera arbetet inom sakområdena ekonomi och miljö, energifrågor, kemikalier, hantering av miljöfarligt avfall samt redovisning av miljö- data och miljökvalitet.
Nordiska rådet
Behandlingen av miljöfrågor i Nordiska rådet äger främst rum i social- och miljöutskottet.
Nordiska ministerrådet
Samarbetsorgan för de nordiska regeringarna. För samarbetet på miljövårdsområdet finns Nordiska ämbetsmannakommittén för miljöfrågor. Kommitténs organisationsstruktur bygger på arbetsgrupper och projektgrupper. Arbetsgrupperna är relativt fasta grupper som är ämbetsmannakommitténs förberedande organ på olika delområden. F.n. finns arbetsgrup— per inom områdena miljövårdsekonomi, miljövårds— forskning, bilavgaser, buller, återvinningsfrågor, produktkontroll, naturvårdsfrågor, miljödata.
Projektgrupperna är tidsbegränsade.
3. Internationella miljövårdsorganisationer
9N55._Ei=_a_uiuäacegcem
UNEP inrättades år 1972 genom beslut av FN:s Gene- ralförsamling. Dess verksamhet leds av en styrelse som har till uppgift att hålla miljösituationen i världen under uppsikt, föreslå lämpligt interna- tionellt miljösamarbete samt styra sekretariatets arbete. Miljösekretariatet har som sin främsta uppgift att samordna FN-systemets insatser för skydd av miljön. Till sitt förfogande har styrel— sen och sekretariatet en miljöfond som bygger på frivilliga bidrag från medlemsländerna.
Som initiativtagare till FN—konferensen år l972 och därmed också till UNEP:s tillkomst har Sverige hela tiden mycket aktivt stött dess arbete, både ekonomiskt och vad gäller satsningar på att stärka och utveckla UNEP:s roll i det internationella miljöarbetet. Ekonomiskt är Sverige en av de största bidragsgivarna till Miljöfonden.
Miljöprogrammet är i princip uppbyggt av tre delar, som alla stödjer varandra:
1 Earth Watch (jordögat), som omfattar olika pro- gram för övervakning och utvärdering av miljö— tillståndet i världen.
2 Programområden, som omfattar bl.a. åtgärder mot jordförstöring, ökenspridning, skövling av tro— piska skogar och förstörelse av den marina miljön. UNEP försöker här genom sin roll som samordnare och initiativtagare, att få till stånd en utveckling av det internationella sam- arbetet för att lösa problemen inom respektive
område.
3 Stödätgärder i form av utbildning, information, utveckling av miljörätten etc.
LQQNL_Lutetnetiqueltq-netutvåtqäuaiqueu
IUCN är en blandorganisation i den meningen att med- lemmarna kan utgöras av allt från stater och stat- liga organ till enskilda personer. Svenska rege— ringen är medlem, liksom domänverket, Svenska Na— turskyddsföreningen m.fl. Lätt._Latecuetiqnellq-tetteufåeettqtstainosäxnåa Naturvårdsverket, SNV är medlem.
LQQEL_LQÄQCQQEIQQQLLQ_EÅQQT&KMQQSCÅQQE
SNV är medlem.
4. Bilateralt samarbete
Under l970-talet har Sverige ingått en rad bilaterala avtal om samarbete på miljöområdet. Dessa avtal har antingen varit av generell natur och omfattar miljö- samarbete i stort, eller gällt specifikt samarbete i en viss fråga, t.ex. ett gemensamt vattenområde
som Öresund eller Bottniska Viken.
Generella samarbetsavtal har i första hand träffats med länder i östeuropa. Avtal finns i dag med Polen, Sovjetunionen, Ungern och östtyskland. En liknande överenskommelse finns med Tjeckoslovakien. Sedan år 1977 har Sverige också ett bilateralt avtal om miljö- samarbete med Europeiska Gemenskapen, EG.
Specifika avtal har Sverige sedan år 1972 med Fin- land om Bottniska Viken och sedan år 1974 med Dan- mark om Oresund.
Det är huvudsakligen statens naturvårdsverk som för Sveriges vidkommande ansvarar för samarbetet inom ramen för avtalen.
I takt med att miljösamarbetet utvecklas mellan EG:s medlemsländer och allt fler miljöbeslut fattas av EG-länderna gemensamt, har det blivit viktigare för Sverige att följa detta samarbete på nära håll. överenskommelsen från år 1977 mellan Sverige och EG om samarbete på miljöområdet syftar till ett regel- bundet informationsutbyte. Avtalet har emellertid också utvecklats till att omfatta tekniskt samar- bete, bl.a. genom svenskt deltagande i EG:s COST- projekt (European Co-operation in the Field of Scientific and Technical Research). Sverige del— tar i de projekt som rör luft- och vattenförore- ningar samt hantering av slam från kommunala re—
ningsverk.
5. Konventioner
Arbetet inom ramen för flertalet konventioner och det löpande arbetet med tillämpningen av konventionerna är omfattande. Konventionerna redovisas efter ämnes— område.
MilJÖEBYQQ Nordiska miljöskyddskonventionen. Innehåller regler
om att ta ömsesidig hänsyn vid prövning av miljö- skadlig verksamhet.
||— IC |_h H+
Konventionen om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar. Inom ramen för konventionen har bl.a.
21 stater förbundit sig att minska sina utsläpp av svaveldioxid med 30 % till år l993 (den s.k. 30— klubben).
Konventionen till skydd för ozonlagret. Ramkonven- tion av samma slag som den om långväga, gränsöver- skridande luftföroreningar.
Mérin_milje
Fyra regionala konventioner finns till skydd för östersjön och Nordsjön. Skyddet gäller såväl föro- reningar från landbaserade källor som dumpning och utsläpp av olja eller kemikalier från fartyg.
Helsingfors-konventionen till skydd för östersjö— områdets marina miljö. Konventionen omfattar alla de föroreningstyper som nämns ovan.
Paris—konventionen omfattar landbaserade källor och gäller Nordsjön, inklusive Skagerack och Kattegatt, samt Nordostatlanten. Konventionen reglerar utsläpp
från anläggningar och tätorter vid kusterna samt ut— släpp via floder.
Oslo-konventionen omfattar samma havsområden som Paris-konventionen. Den reglerar förorening genom
dumpning av avfall och omfattar en mängd ämnen.
Bonn-avtalet om samarbete för att bekämpa utsläpp av föroreningar, har givit en form för samarbete mellan de myndigheter i Nordsjöstaterna som ansva— rar för de direkta insatserna vid bekämpning i samband med föroreningsutsläpp, t.ex. olja.
Globala konventioner till skydd för den marina miljön är följande:
London-konventionen är ett av två globala avtal om dumpning och förorening från fartyg som är av in- tresse från svensk synpunkt. Den är intressant efter- som den, till skillnad från den regionala Oslo—kon- ventionen, också omfattar dumpning av radioaktivt
avfall i havet.
MARPOL—konventionen gäller också dumpning och föro- rening från fartyg. Den svenska politiken har in— riktats på att gradvis åstadkomma en skärpning av gällande regler inom denna konvention. Målet är att förbjuda alla utsläpp av olja och kemikalier.
Genetiska resurser m.m.
Sverige har anslutit sig till flera internationella konventioner på naturvårdsområdet och var ett av de första länderna att ansluta sig till Konven- tionen om handel med utrotningshotade växt- och djurarter. När det blev möjligt att arbeta för ett utökat skydd för valarna inom ramen för Inter— nationella Valfångstkommissionen och dess konven-
tion, anslöt sig Sverige dit.
Till skydd av våtmarker av internationell betydelse finns Ramsarkonventionen.
Sverige är anslutet till ytterligare två naturvårds— konventioner. Bonn—konventionen och Bern—konventio- nen. Bonnkonventionen har slutits till skydd för flyttande vilda djur. Bern—konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter syftar till både art— och biotopskydd.
Sverige har också ratifierat UNESCO—konventionen om skydd för världens natur- och kulturarv. Denna konvention har till syfte att skydda unika exempel på världens natur— och kulturarv, med vilket man menar både naturliga miljöer och miljöer/byggnads- verk som människan skapat.
_MJ'JJP- 9531- 31.53.5199 Aven biståndsverksamheten innebär ett internatio— nellt samarbete på miljöområdet.
Sverige har haft och har fortfarande som uttalade målsättningar att utforma sitt u—landsbistånd
så att det främjar miljö- och naturresurshänsy— nen. Sverige försöker också verka för den in- riktningen på biståndet genom internationella organisationer och deras verksamhet i u-länderna.
Sedan 1970—talet har särskilda biståndspengar avsatts för satsningar på markvårds- och miljö- vårdsprojekt.
6. Konferenser
Vid sidan av det löpande arbetet inom ramen för orga- nisationer, konventioner o.d., arrangeras särskilda globala och regionala konferenser om olika miljöpro- blem som t.ex. Stockholmskonferensen år 1982 rörande försurning av miljön (inbjudare: svenska regeringen) och FN:s konferenser om den mänskliga miljön (Stock- holm år 1972), om ökenspridning (Nairobi år 1977), om vatten (Mar del Plata år 1977).
7. Industrins internationella organisationer
Industrin bedriver ett betydande internationellt utbyte av information och samarbete genom sina orga— nisationer. Här bör särskilt nämnas Nordiska Indust- riförbundens Miljövårdskommitté (NIM), Internatio- nella handelskammaren (International Chamber of Commerce, ICC) i Paris med sin särskilda miljöskydds- byrå i Geneve, International Environmental Bureau (IEB). I anslutning till OECD samarbetar industrin genom BIAC, Business and Industry Advisory Committee to the OECD. Motsvarande samarbetsorgan till EG-kom— missionen i Bryssel är UNICE, Union des Industries de la Communauté Européenne.
Bilaga 4
ANTAL MILJÖFARLIGA VERKSAMHETER SAMT KONTROLLPROGRAM — den 1 januari l987
Underlagsmaterial till utredningen om översyn av miljövårdsorganisationen
STATENS NATURVÅRDSVERK 1987—03—04 Planeringssekretariatet
FÖRORD
Denna rapport - Antal miljöfarliga verksamheter samt kontrollprogram den 1 januari 1987 — har sammanställts inom planeringssekretariatet vid statens naturvårdsverk på uppdrag av utredningen om översyn av miljö— vardens organisation. Inom naturvårdsverket har Hans Lyttkens och Bengt Gustafsson ansvarat för arbetet.
Denna statistik är i första hand framtagen för att användas inom ut— redningen om miljövårdens organisation samt inom naturvårdsverkets pro— jekt "Effektivare Miljöskydd" (som syftar till att effektivisera prav— nings— och tillsynsarbetet). Det är emellertid SNV:s förhoppning att den också skall vara användbar i många andra sammanhang, t ex för att visa politiker och andra beslutsfattare vad tillsynen skall dimensioneras får, för att ge länsstyrelser, kommuner och handläggare pa central niva underlag för att planera olika åtgärder etc.
SNV har tidigare inte haft några säkra uppgifter om antal miljöfarliga verksamheter i riket och därmed inte heller några närmare uppgifter om hur dessa fördelar sig geografiskt. Det är enligt verkets mening ange— läget att dessa uppgifter finns tillgängliga i framtiden. Trots att det enkätförfarande som nu använts medfört krav på betydande arbete för många länsstyrelser för att fa fram aktuella antalsuppgifter, är upp— gifterna enligt naturvårdsverkets mening så väsentliga att nya enkäter bör göras med regelbundna mellanrum. Ett tänkbart intervall skulle kunna vara vartannat år.
Lennart Friberg
Antal miljöfarliga verksamheter samt kontrollprogram — den I januari 1987
I denna rapport redovisas antal miljöfarliga verksamheter som omfattas av miljöskyddsförordningen samt antal kontrollprogram. Rapporten bygger på en enkät till landets 24 naturvårdsenheter vid länsstyrelserna. Det är första gangen sedan miljöskyddslagen trädde i kraft som en sadan redovisning görs, baserad på en enkät som gjorts enkom i statistiskt syfte. SCB har tidigare publicerat en rapport, men denna var enligt SCB:s egna uppgifter byggd på delvis otillförlitliga och ojämförbara uppgifter.
Enkäten sändes ut i december 1986 av "Utredningen om miljövårdens orga— nisation", (ledd av enmansutredaren Sven Heurgren). På uppdrag av utred- ningen har statens naturvårdsverk (SNV) utarbetat enkätformulär samt gjort en första preliminär uppskattning av antal miljöfarliga'verksam— heter i respektive bransch och län. De kommentarer och anvisningar som medföljde enkäten bifogas som bilaga till denna rapport. SNV har också bearbetat de insamlade svaren samt utarbetat denna rapport.
Antalet miljöfarliga verksamheter i riket (enligt miljöskyddsförord— ningens listor) var den 1 januari 1987 16 009 st enligt enkätsvaren. Verksamheterna fördelar sig på 770 verksamheter på koncessionsnämnds— listan, 10 167 på länsstyrelselistan och 5 072 på anmälningslistan. Dessa uppgifter rymmer som så mycket annan statistik vissa osäkerheter. Det finns tva huvudorsaker till att länsstyrelserna inte känner till det exakta antalet verksamheter inom en bransch. Det är dels att miljö— skyddsförordningens definition i sig är svårtolkad eller saknar nedre storleksgräns, dels att länsstyrelsen nedprioriterat prövning och till— syn av hela eller delar av branschen.
För att undvika felaktigheter i statistiken har SNV vid bearbetningen av enkätsvaren så långt möjligt försökt att kontrollera uppgifter som kraftigt avvikit från övriga läns eller i övrigt framstatt som tvek— samma. Eftersom enkätanvisningarna dessutom utformats för att undvika de brister som fanns i SCB-statistiken från 1982 och samtliga län denna gång givit sifferuppgifter för samtliga branscher, bör enligt SNV:s mening säkerheten i detta material i stort vara acceptabel. För vissa branscher kan dock osäkerheten fortfarande vara stor, särskilt när det gäller verksamheter med små utsläpp till vatten och luft. Dessa är näm- ligen i mindre utsträckning än övriga registrerade i länsstyrelsernas datasystem Ml—Ol.
Som framgår av anvisningarna har länen uppmanats att ange när antals— siffrorna är osäkra eller mycket osäkra. Detta har gjorts av flertalet län, och resultatet framgår av tabellerna. Eftersom markeringarna an— gående osäkerhet gjorts i olika utsträckning i olika län kan de inte tas till intäkt för jämförelser mellan länen. Däremot ger de en bra grund för jämförelser mellan branscherna. Störst är osäkerheten för verkstads— industri och för olika typ av plastindustri. För verkstadsindustri är orsaken att HF:s definition omfattar även sådana verksamheter som inte har några miljöeffekter och därför så långt möjligt prioriterats bort av länsstyrelserna. Även plastindustrin består av verksamheter av mycket varierande karaktär och miljöpaverkan. Andra branscher med osäkra an— talsuppgifter är ytbeläggning med färg eller lack. tryckerier/fotolab, djurhallning, smä förbränningsanläggningar, gruskrossar samt vattenverk.
När det gäller antal anläggningar är resultatet i stort sett det väntade för de 770 koncessionsnämndsanläggningarna. För länsstyrelselistans och anmälningslistans anläggningar avvek antalet anläggningar för flera branscher markant från de uppskattningar som tidigare gjorts. När det gäller andel kontrollprogram fanns tidigare knappast nagra uppskatt— ningar förutom ett fatal uppskattningar för enstaka branscher. För vissa branscher är andelen uppenbarligen lägre än vad som SNV bedömt vara en acceptabel miniminivå. Mer ingående bedömningar kommer att göras i är, i samband med att SNV på uppdrag av utredningen i ett samlat dokument skall göra en bedömning av vilka branscher som normalt bör ha kontroll— program.
'
)( l 'I'I_J
I'é'l !JUEJ OE'I'I
D'I'l I'I'I
JN JH
nea se'l'l *wx ue'l'l liva-un £2'I'I m'a:
IJIAHS
Jqulnsuu 'niullod 331-| PAHJB
IWNJ G'I'I
uainlbunu '.ulgr
inlau o|'|'| HNII'l" 'lNÅll'l'H ['I'l
uiqrmn 'uabbhq 5-1'1
upa; ;l'l'l a isuqu 'iaudrd 'vsmz B*l'l
dallAv
nu om n » dum-lm BE'l'l !mua oe'i'l
IIHINNIH L'I'l uma-ww LE'l'l ”www/mus I'l'l
PNH"??? IE'I'I
'upuaquuus ulluulsutli
iIIHS'WIW Z'FI UNHUIWH LE'I'I
u'IWSJI'I "'N" I""! BZ'I'I
(hu IHIi—lJ—HS uu 'umnw 'usueis H'I'I
nu men nm Jill'lllöl upuy VE'I'I
upunalillllls tE'I'I iiiqqmlllmnlw [E'I'I insnpulspnsuu Jols EE'I'I
lucvbuuds (apais—uw uuub lulllull bl'l'l
'Ilo 'II'I II”/I"”! OI'I'I
'IIHSU 'IYI'IsU EI'I'I "ol-no; 'unsm IUIASIÖM] |; Jollululuw " ';)lg [2'1'1 b"IUIIHS'UIIWHIV ?I'I'I
*upouq— "uasuunsi; 3|'|-| uol 00(IOI( '”H'IS II'I'I
y IuluEEumu
IYI'WQ 'II'I" lf'luv LI'I'I
nu" wnfu- | luv VE'I'I A'Balomi —lns mer ?Vi
Inbuwbbnuv (nunna; : [uy
0 0 I 0 0 I I I 0 0 0 2 I 0 0 l 0 0 I 0 0 0 (|
II"!
Zl J] "' !l""IP"'W3R5lI'HV Et'I'I
0 0 0 0 | 0 | | 0 0 o 5 2 o 0 o o o o | 0 o o 0 11 'uims
PSS 'IPHWII
?
TMS
?
1 53 ishgu |||; rbddn uvi |a; Aa Iljlbddh Jaigsu &
LI IE III VE 'I! 62 SE 93 BI |E IE LC NVlSIlSONHYNSNOISSnNDM WHIIS . 0 0 I ' ! 5 0 I 0 |.”
; gg ug nu nu göddn uu 13)/u) 'ulbddn Juuso mph
.ui ? _m. " w .. 0
J"]
'nmgiuun uiboiduoiiuoq um m lrbuiubbgluv muy . laj ”"Il PV'IIH
u.. u ] U U A U u ] U U V. uv u ! V u X uv u ) ' u ] V v 1
ru 'we-lru rum
'43195 Pl"
"ö
'umqs
vemmu n u n or a
'qasuuq lm un n uu aid |onuo| |nu| lus JrEuiuiEuur mum-u
Wee ea se en se
I 0 0 | 0 0 0 0 0 I | 0 0 l 0 0 0 0 0 'I" r W'IS
0 0 0 0 0 0 0 0 0 . . | 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 | 0 l I I I I I 9 5 0 0 0 0 . | | 0 0 0 0 0 0 I I 0 0 0 o EI EI 0
0 0 0 0 0 0 0 I 0 0 E 0 | 0 0 0 I ;
I I) 0 O 0 0 o 0 0 0 0 I 0 0 0 0 0 S *oquug qinm
') I 02 0 E ' II | EI " IE LI II?
86 0! 23 i l ! EI H
I
t....
OB OOI LG 63 09 E Ib 66 IOI ' DOI ! OUI ' (ml 2 SL GI E? vol 2 DOI ' 26 ?! IS 0 ?. | | | |
EE 09 (ml SE St ! VL LI II
I EA E! 52 ODI EE [E 0 IL EI M OE
LS L? L?
. BB VI EE L? tl ODI | EL ZA Zl &! LI
CE LEAI ”I LI
se av mm:
SNV Il DEJ
&
IK'IILILIII mlnqgninqir sul lnlll loulral gvogrn nu lm uch punsch. 17 ha lm EHSSIlillstl SIÅR
n
lnl - mmm] lnlåqquinqlu m - mn "11"...an hr nu. ”monolog: . vrplilllls. osäker uppgift, ev fel kan uppgå till häqsl 251 nyckel osäker uppgifl, av fel kan uppqa IIII ner än 251
)( Il
_ m
Gruvinl. I provhryl l 0 0 0 likn-, Aelillqluler lnttl-, qui |vi|u11
" 4 n - » = :> :. .. _ N _. .. .. _. _. .. .. .. .. ., a. ru nu :. ru ru :. :p cu :: :: :> n ' n o » a _ o _ m n , n _ _ m , o _ m m 4 n : » = = 3 _
F NF lr Fri ;(hnann
Illbprolulle ,
Glasbruk
Hindle velkslddiind | lriingrcq.iuliqqniu 20
51 vell )ll000
Fly-nod-, iptnskive
Heitri, lorrui Slisslnhril Ehullld'lhrli
SIIIIIII (IOOOO Ion Slycln.|nl, lolllon 50
Nilqlllnlihril
Ilsllonserv., -h|ru. 0 Slo! nussll— (liked IJ Giinsallr rollrull I Foderuudelslihril ? Polyester. gnlyurll ! firq, Itrnissa )50 I InnqirlnqsledlI )IO I? Iellllllf irnzr 0
0
ulllvaller
mm." mm, nu I Ylbrhlndl.|nliqqn. lla I Vlhel.qqn ' rg, licl |E lr clerinv
Slslurhinlrlllinlig- ] Firhrinn.anliqqn. 3! Slrolbnarbelninq 12
Hon! lllpälirl
unlnrsnovliblnor,
Sl|ulb|nnr
vaunpsvill Ir lvleansvlll Iv ?rnisill Ir ll
Urin [rin diurslall
Vissle
Vlbrhlndlinqshld
Åvlbupsvlllln Insl JvIllI
quqllrl llnerilhls Zl
'lflll1II nladullll I 0 0
0 5 ? Slirre Inlolahurllol ho 5 2 | | 0
vår-eyulpir )lo RHL Avloppsvillln >zoa
Gladh. WLHII Sj
nu 1. [Vm—1 '.' nu
:
a__s.q[_.JE-nl3_1._lrivleh. _glm små!! I. [rishz 111! m. Iqullnd Eåleh, amn. s_mi va'-|. &_nbrl An lgr mu & an] m hnl__kpr namn i» m Anl ,: Anl nr nu t 1 nu |:: Ilnl livv In !: Anl Xgr m m m. 1. n o o o o
m'a |
= :>
!] Ill 3! 26 IO |! ]! Al !
- _ o r o
lril
.a :— :> Än - e = :» :> :>'
:> :. :> :»
---,---tglgaa__o
|] 0
IlsI
':> Ks'rn :> .: :> :>
0 0 I ? I 0
.-&-x.------o-=v_.ukn
l 1 0 S' 0 o 7. a l
lo 9 7 o 3 0 | | 0 a e a a
o _ 0 e o o m _ o o o - _ o o o o 4 o n e
I 0 | 0 ] $ 0 0 | 3 3 0 I 0 0 1 2 0 0 I I I | 0 0 I 0
b 0 0 2 0 i E I 0 0 0 0 0 I 0 0 0 E 0 0 3 0 2 0 0 0
.. _. .. .. :> >> .. .-.. 11: nu :> :u
.. .: :> :> .: fu .-!>> nu :> :. :> .. :>
» 3 3 o n o o o o o o a o o o o o a l e o ., ! z 5 o 1 1 o lz' : 1 1
A 7 0 0 0 i E
I 1 0 ? 0 0 I I
lvl-y ' I
n o o o o m m - o _ o - e m '
n o e e _ o o o o o m
- - —- :> :> - :> :> nu :> __ nu - :> :> :> :> :> :> :>
0 - o o o n e m . e e o o o
I 0 0 0 0 I 0 0 ? => , fu : p c ,
7 02 i :. ru ..
lzsrv I Slulh |5'
I 0 2 i 0 0 0 0 0 J 2 0 E 0
Inlnl, 0 o 0
:> :> :> -— :> :> :> :> :> :> :> :: :> :> :: :> :> :> :> :> :> :> :> :> :> :> :> :> :>
:> :> :> :> :> >: :> :> :> :> :> :> :> :> m e o _ n o o o o a 9 G
:> :> >> __ ru :) :> :> :>Åa !: N N o o o o o o
I 0 0 0 0 0
ID 780 208 320 III 500 I] 7I IG] lll ÄB? Il? SIL
|
0 0 0 0 V
l _
IO III! lll Jll N S'
_Lqmmm 131 l l ,, : .
I :
'.Nll P1 BGJIL
91.1 Pl.? 31.3 913 61.5 81.5 91.7 91.8 91.9 51.10 91.1 81.12 61.13
81.15 51.17 21.18 11.17 111,20 91.21 91.22 91.23 11.21 71.25 11.27 21.25 11.27 51.30 51.31 (41.32 12 SUHM SUHM SUHM SUHM
|| ». XI
91.110engåringsudzl ( 91.16Vlllznnr1 )5000p
Branschnac Ilnl l'-
Iushllvlrk Olingrusverl Eng n gruslrow Doppnml truly—Id Barer] 11000 Ion hrdiglagad nl, hredn av iggpred 91.1an hppn vin. Killeraslul lisledryclshhrll linnrpllyrhorll Prod rmu " pl Lilrudelshb ha
Ivillmr.)ll,(101
||| "lagring ) Slrnluppllg
Vir-vpulp)l,(10HU la r virn)300('|111 VindlrillaggRSlH lim Ilqu, anvll Luger lol larv ll lager 011: luil hns! brinslelll Hindi: Iolnlab. lärarinanILIOHU Husselnd115000'20 FislndHSOOlgUOt övervinlr. Iis! ) XrilldiurscdHSOO (usluppl ellnplll 0
Avlnppsnllfn 9150. 50 39
11111151NIN5511511111 389
(ONLNÅHNDSL 151011 59 nNNåLNINGSLISIRK 3119 01.1. 11 L | SIERRA
Iolalmlal anliggningir.
Sindh. Quill: än"—dal. &_;Lgl. Juulåp. [lunch. Nallar
36 21 LÄNSSIYRLLSELISHI 691 113 210 52 1117
11211 201 128 153 592 250 706 151 11118 237 577 231 703 203 132
10101211] au iggulng | LII anlil hulnlluogr | per än g(h brunszL
.r Anl K-r Ilnl er o'lnl Anl K-r MI )(
_:
7 27 23 37 32 261 0 08
IB 26 25 27 211 21 16 21 17 30 35 7 87 357 125 159 111 790 201 320 117 500 151 36 1! 177 100 Eli 12 3111 11 231 55 165 37 39
r - Antal anläggning" för vill: lnnlrollpngrn upprillnm
osåler uppgift, ev fel kan uppgå till högst 25 1 nyckel osäker uppgift, ev fel kan uppgå lill ler in 25 !
30
71 183 113 612 117 371 117110 111561 187111 111 517 122 218 105 217 80169 18] 311 1 189 23 190 55 201
_mlnLIIINGSL sm:
örebro
u;_l._._l tjg—Lun (jävla. [sj.no 1' 1 . 11351"! Hauho.
-r Ilnl Kg! hnl (pr Aril lpi Än -r Anl Kp! Anl Kgr 0 5 0 11 11
00010 21011
113
11 177 157 32
ecce-'o
1. : 'o in o _Kn m,m nån
__.oc—n—oo—o ooo m
151 256
12 917 11 15 ?
oooooMmMch—mo
ooo—'_m_oeooo___oweooo
E...5> o o _ o e c
11 11 så 25 b no azm 10337
2212
77733727531112122522322!522022223050352733215531202321
12170 32 218 50 237 11135 10 295 21371 35115 7111 11121 53 7!
"pr ' Prounlnndllu anläggningar för vilka knnlrullprngnl upprimu.
R L! (1 331 J.F. $? 16 0 15 ' 1
1 E
1251 175 35
EIIIIIBIIIIIEIIIEI 307? 77? 15
770 557 N 501 130111 121 117 151 351 151 10167 3087 I 117 1121! 13 5072 772 37 375 15 709 1111 123! 271 636 181 750 208 9112 265 601 175 672 191 101 195367 111 707 215 571 111 771 153 551 126 575 223 591 220 16007 0515
20 hb 1187 II!
H I» 0 n 13 ? IM
55 30 15 25
NDTFÖRTECKNING
1) Stockholms län har endast uppgivit antal kontrollprogram för ett la- tal branscher. För övriga branscher har det antal kontrollprogram an tagits, som länsstyrelsen redovisade till RRV är 1985 (i samband men RRVs förvaltningsrevision av prövning och tillsyn enligt NL).
2) När det gäller antal kontrollprogram har nagra län uppgivit att kan— trollprogram för avfallsbehandlingsanläggningar pa länsstyrelselistan (2.1.36) i bland även omfattar anläggning för upplag för miljöfarligt avfall (2.1.35). Om-detta gäller för fler län, har andelen kontrollpro— gram sannolikt underskattas för denna bransch.
3) Vissa län har delat upp dessa anläggningar i nedlagda respektive an— läggningar i drift. De nedlagda har har exkluderats i denna sammanställ— ning, vilket även angivits i enkätanvisningarna. Risk finns dock att andra län har medräknat nedlagda avfallsbehandlingsanläggningar. (Orsak— en till att även nedlagda avfalisbehandlingsanläggningar i bland medräk— nas är att tillsyn även maste ske för dessa.)
#) Avloppsreningsverken har relativt sett en mycket hög andel kontroll- program pa samtliga listor. Det är dock normalt inte fråga om fullstän— diga kontrollprogram utan om förenklade kontrollprogram/provtagninqSP.n gram.
5) Vissa län har uppgivit antal berg— och q-uskrossverk inklusive tilh fälligt uppställda, andra har exkluderat de senare.
||
II
II
II
11
11
11
Stockholms län Uppsala län Södermanlands län östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län Hallands län Göteborgs och Bohus län Älvsborgs län Skaraborgs län Värmlands län örebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län
Norrbottens län
ABCDEFGHI KLHNGPRST
u W X Y ZAC 80
.. ru ? &; l../%Wamnwuwnm. erkänna _ %%bMäHGa
_ ; .. 1.3/l ...i—$.. WWW/ÖP. inr.. _
r..: n.waw...u_ Tämä/åh. .. &
nu.-L nu... ...i.-
Pam—”Huga
'i. 1111
1.0- 11 T 11
A.
11 1 15-115
. .L . lll-d la la m lng-lists
.- reap- iii-li S
1.3 av ill.)" "larl'
g 1
9.3 *:??"Eå.
: ' . >: .iäln
Nr MF Nr Bransnamn "___—RÖNCESSTÖNSNÄMNUSLISTAN 1 = 1.1.1 Gruva 2 = 1.1.2 Järn-. stål- ferroleg.v. 3 = 1.1.3 Metallverk. metallraff. 4 = 1.1.4 Järn-, metallgjuteri > 5 = 1.1.5 Cement 6 = 1.1.6 Skifferprodukter 7 = 1.1.7 Mineralull 8 = 1.1.8 Massa, papper. fiberskriv 9 = 1.1.9 Bryggeri, saltfabrik 10 = 1.1.10 Mejeri. torrmjölk > 50 000 t 11 = 1.1.11 Slakteri > 10 000 ton 12 = 1.1.12 Fiskkonserv..—beredn. > 13 = 1.1.13 Fiskmjöl, fiskolja 14 = 1.1.14 Grönsak, rotfrukt, här > 15 = 1.1.15 Socker. stärkelse, jäst 16 = 1.1.16 Alkoholframställning 17 = 1.1.17 Animal avfall, benmjöl 18 = 1.1.18 Framst/raff fett, olja 19 = 1.1.19 Textilier, garner > 3 000 t 20 = 1.1.20 Garveri, skinnberedn.
2. 2.
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 1 2
|| || || || || || || || || || || || || || || || || || || ||
1.1.21 1.1.22 1.1.23 1.1.24 1.1.25 1.1.26 1.1.27 1.1.28 1.1.29 1.1.30 1.1.31 1.1.32 1.1.33 1.1.34 1.1.35 1.1.36 1.1.37 1.1.38 1.2.1 1.2.2
Gödselmedel Polyserer. konstfibrer Läkemedel Krut, sprängämne Bekämpningsmedel Andra kemikalier Raff. av mineraloljor Framst. kolbas. bränslen Kärnkraftverk Förbränningsanl. > 300 MW Kolgas-. koksverk. pyrol Verkstadsind. > 20 000 m2 Ackumulatorfabrik Grafitelektroder Avfallsbehand1.an1 > 20 000 Anl. f. miljöfarl. avfall Hybrid-DNA Värmepump. o.d. > 50 Mw Avloppsvatt. > 50 000 inv. Avloppsvatten
______________._________________________________________________________________________________
Nr MF Nr Branschnann
1 = 2.1.1 Gruvanl. f. provbrytn. 26 = 2.1. 26 Ulltvätteri 2 = 2.1.2 Järn-, metallgjuteri ( 27 = 2.1.27 Tvättinrättn. > 10 ton 3 = 2.1.3 Kabel-. gummivarufabrik 28 = 2.1.28 Ytbehandlingsanl. 4 = 2.1.4 Kalkprodukter, krita > 29 = 2.1.29 Ytbeläggn. m. färg, lack 5 = 2.1.5 Byggmaterial mineralbas 30 = 2.1.30 Tryckerier 6 = 2.1.6 Keramiska produkter 31 = 2.1.31 Större fotolaboratorium 7 = 2.1.7 Glasbruk 32 = 2.1.32 Gasturbinkraftanl. 8 = 2.1.8 Verkstadsind. ( 20 000 m2 33 = 2.1.33 Förbränn.an1. > 10, ( 300 MW 9 = 2.1.9 Träimpreg. anl. 34 = 2.1.34 Skrotbearbetning 10 = 2.1.10 Sågverk ) 14 000 m3 35 = 2.1.35 Uppl. miljöfarl. avfall 11 = 2.1.11 Plywood—. spånskivefab. 36 = 2.1.36 Avfallsbehand1.anl. ( 20 000 12 = 2.1.12 Mejeri, torrmjölksfab. ( 37 = 2.1.37 Motorsport-, bilprovn.bana 13 = 2.1,13 Glassfabrik 38 = 2.1.38 Skjutbanor 14 = 2.1.14 Chokladfabrik 39 = 2.1.39 Ladugård, stall > 100 djur 15 = 2.1.15 Slakteri ( 10 000 ton 40 = 2.1.40 Anl. f. torkn. av gödsel 15 : 2.1,16 styckn.an1,, köttkonservf. 41 = 2.1.41 Värmepumpar > 10 MW, ( 50 NH 17 = 2.1.17 Margarinfabrik 2.1 = 2.2.1 Avloppsvatten > 200 ( 50 000 18 = 2.1.18 Fiskkonserv., -beredn. ( 2.2 = 2.2.2 Avloppsvat. kasern hotel 19 = 2.1.19 Stor mussel-. fiskodling 2.3 = 2.2.3 Avloppsvatten fr. sjukhus 20 = 2.1.20 Grönsak, rotbrukt, bär ( 2.4 = 2.2.4 Pressaft fr. siloanl. 21 = 2.1.21 Fodermedelsfabrik 2.5 = 2.2.5 Urin fr. djurstall 22 = 2.1.22 Polyester, polyuretan 2.6 = 2.2.6 Vassle 23 = 2.1.23 Färg. fernissa > 50 ton 2.7 = 2.2.7 Ytbehandlingsbad 24 = 2.1.24 Rengöringsmedel > 100 ton 2.8 = 2.2.8 Avloppsvatten 25 = 2.1.25 Textilier, garner( 3 000 t 3 = 2.3 Fast avfall Nr MF Nr Branschnamn
" ANMAENYNGSEISTÄN__
1 = 0.1.1 Asfaltverk 17 = B.1.l7 Tinnerlagring > 5 000 m3 2 = 0.1.2 Oljegrusverk 18 = 8.1.18 Skrotupplag 3 = B L 3 Berg och gruskrossverk 19 = 5-1-19 Värmepump ) ] MW: ( 10 MW 4 = 0.1 4 Doppn.an1. trädskyddsbehandl. 20 = B 1.20 Lagring varme > 3 000 KWh 5 = 8 1. 5 Bageri > 1 000 ton 21 = 8.1.21 Vindkraftaggr. > 25 kw 6 = B. 1 6 Färdiglagad mat, rökeri 22 = 8.1.22 Klor (lagr . anv.) > 200 kg 7 = 5 1 7 Beredn. av äggprodukter 23 = 8.1.23 Lager kol,torv,f1|s_> 5 000 3 = n 1 8 Blandn., tappn_ vin. sprit 24 = 8.1 24 Lager olJal kemikalier 9 = 3.1.9 Kafferosteri 25 = B,l.25 Framst. bransleflis 10 = 0 1_1o Läskedrycksfabrik 26 = 8.1.26 Mindre fotolaboratorium 11 = 0.1.11 Konfektyrfabrik 27 = 8.1.27 Förbränn.anl. ( 10 NH 2 12 = 8 1.12 Prod. ur råvaror av plast 28 = 5-1 28 MUSSElOQl- > 5 000 (20 000” 13 = 0 1.13 Läkemedelsfabr. farmacev. 29 = 3-1—29 FlSkOdllng ) 500 kg, ( 10 ton 14 = 0 1.14 Rengöringsmedel ( 100 ton 30 = 8.1.30 Övervintr. fisk > 500 kg 15 = & 1.15 Tvättinrättn. > 1 t. ( 10 ton 31 = B-l.3l Krafthursodling > 500 kg 16 = & 1.16 Vattenverk > 5 000 personer 32 = B 1.32 Kustuppl. olJeplgttform
33 = 8.2 Avloppsvatten (e] 2.2.1)
32 7 00 9 _| U 2 _ 3 0 2 __ .. _ m - - S . u _ n n _ . 4 _. _ ..- 2 v . ..,-.. n . ). ... B . ] N . » 7 N . u ] >x)..1...... 4 ...a 2 ...» N . N cum. _. . . _: 2 5 m . _ ... 3 L 1 .. 1 4 0 3 3 . m 3 3 u & Q. 3 nu 2 1 ] 8 5 2 m .. 7 3 V.,. 2 .— Q ? 3 % 3 m 3 5 2 2 N _u . 5 3 2 2 O , 3 5 %, .nu" 2 2 2 nu... 2 :— ...?...» ..... .1; . 2 2 wmw tal)—Unai”? | & mm 1 3 5 v .H.. 2 2 5 9 2 2 W” 1 n ..u .. .. 2 .. ...... 1 0 2 & . 7 2 |, 1 . 1 2 mn ..... & ..m m 1 .A. N 2 luhn _b 7 m nu | 6 nu H.. 1 8 I. B ml.. ml.. . 1” 2 4 1 1. . | 1 % ...|: 1 ...... 1 3 .b u n,. 1 . 10. U 2 n ...u - 1 W. Aum 9 | 2 . än 0 ||. IL. & 1 1 nu . . 10" s 5me så: m 7 8 R_Bmswnndmg 5 ,.o 7 HannaM—Ha & S 7 5 6 L .— » . 41. F.n....wtrk S 3 .... _. . .. 2 En 3 6 . .... .. n.. d...... 2 1 ' .pv
...min . ...—lh. 39.100 ...nu. _hlm. m.. NW... |||432113|
Nr MF Nr Bransnamn 7—"__KÖNÖESSTÖNSNÄMNUSLISTAN
1 = 1.1.1 Gruva 21 = 1.1.21 Gödselmedel
2 = 1.1.2 Järn—, stal- ferroleg.v. 22 = 1.1.22 Polyserer, konstfibrer 3 = 1.1.3 Metallverk, metallraff. 23 = 1.1.23 Läkemedel 4 = 1.1.4 Järn-. metallgjuteri > 24 = 1.1.24 Krut. sprängämne 5 = 1.1 5 Cement 25 = 1.1.25 Bekämpningsmedel 6 = 1.1.6 Skifferprodukter 26 = 1.1.26 Andra kemikalier 7 = 1.1.7 Mineralull 27 = 1.1.27 Raff. av mineraloljor 8 = 1.1.8 Massa. papper, fiberskriv 28 = 1.1.28 Framst. kolbas. bränslen 9 = 1.1.9 Bryggeri, saltfabrik 29 = 1.1.29 Kärnkraftverk 10 = 1.1.10 Mejeri. torrmjölk > 50 000 t 30 = 1.1.30 Förbränningsanl. > 300 MW 11 = 1.1.11 Slakteri > 10 000 ton 31 = 1.1.31 Kolgas—, koksverk. pyrol 12 = 1.1.12 Fiskkonserv.,-beredn. > 32 = 1.1.32 Verkstadsind. > 20 000 m2 13 : 1.1.13 Fiskmjöl, fiskolja 33 = 1.1.33 Ackumulatorfabrik 14 = 1.1.14 Grönsak. rotfrukt. här > 34 = 1.1.34 Grafitelektroder 15 = 1.1.15 Socker. stärkelse, jäst 35 = 1.1.35 Avfallsbehand1.an1 > 20 000 16 = 1.1.16 Alkoholframställning 36 = 1.1.36 Anl. f. miljöfarl. avfall 17 = 1.1.17 Animal avfall, benmjöl 37 = 1.1.37 Hybrid—DNA 18 = 1.1.18 Framst/raff fett, olja 38 = 1.1.38 Värmepump. o.d. > 50 MW 19 = 1.1.19 Textilier, garner > 3 000 t 2.1 = 1.2.1 Avloppsvatt. > 50 000 inv. 20 = 1.1.20 Garveri, skinnberedn. 2.2 = 1.2.2 Avloppsvatten
Nr MF Nr Branschnamn
1 = 2.1.1 Gruvanl. f. provbrytn. 26 = 2.1.26 Ulltvätteri 2 = 2.1.2 Järn-, metallgjuteri ( 27 = 2.1.27 Tvättinrättn.) 10 ton 3 = 2.1.3 Kabel-, gummivarufabrik 28 = 2.1.28 Ytbehandlingsanl. 4 = 2.1.4 Kalkprodukter, krita > 29 = 2.1.29 Ytbeläggn. m. färg, lack 5 = 2.1.5 Byggmaterial mineralbas 30 = 2.1.30 Tryckerier 6 = 2.1.6 Keramiska produkter 31 = 2.1.31 Större fotolaboratorium 7 = 2.1.7 Glasbruk 2 32 = 2.1.32 Gasturbinkraftanl. 8 = 2.1.8 Verkstadsind. ( 20 000 m 33 = 2.1.33 Förbränn.anl. > 10, ( 300 MW 9 = 2.1.9 Träimpreg. anl. 34 = 2.1.34 Skrotbearbetning 10 = 2.1.10 Sågverk > 14 000 m3 35 = 2.1.35 Uppl. miljöfarl. avfall 11 = 2.1.11 Plywood—, spånskivefab. 36 = 2.1.36 Avfallsbehandl.anl. ( 20 000 12 = 2.1.12 Mejeri, torrnUölksfab. ( 37 = 2.1.37 Motorsport-, bilprovn.bana 13 = 2.1.13 Glassfabrik 38 = 2.1.38 Skjutbanor 14 = 2.1.14 Chokladfabrik 39 = 2.1.39 Ladugård, stall > 100 djur 15 = 2.1.15 Slakteri ( 10 000 ton 40 = 2.1.40 An1. f. torkn. av gödsel 16 = 2.1.15 Styckn.an1., köttkonservf. 41 = 2.1.41 Värmepumpar > 10 MW, ( 50 MW 17 = 2.1.17 Margarinfabrik 2.1 = 2.2.1 Avloppsvatten > 200 ( 50 000 18 = 2.1.18 Fiskkonserv.. -beredn. ( 2.2 = 2.2.2 Avloppsvat. kasern hotel 19 = 2.1.19 Stor musse1-, fiskodling 2.3 = 2.2.3 Avloppsvatten fr. sjukhus 20 = 2.1.20 Grönsak. rotbrukt, bär ( 2.4 = 2.2.4 Pressaft fr. siloanl. 21 = 2.1.21 Fodermedelsfabrik 2.5 = 2.2.5 Urin fr. djurstall 22 = 2.1.22 Polyester, polyuretan 2.6 = 2.2.6 Vassle 23 = 2.1.23 Färg, fernissa > 50 ton 2.7 = 2.2.7 Ytbehandlingsbad 24 = 2.1.24 Rengöringsmedel > 100 ton 2.8 = 2.2.8 Avloppsvatten 25 = 2.1.25 Textilier, garner( 3 000 t 3 = 2.3 Fast avfall
Nr MF Nr Branschnamn
__A_ mm INTNG st 151101—
1 = [1.1.1 Asfaltverk 17 = 5.1.17 Tirrmerlagring > 5 000 m3 2 = 8.1.2 Oljegrusverk 18 = 8.1.18 Skrotupplag 3 = 8.1.3 Berg och gruskrossverk 19 = B.l.l9 Värmepump”) 1 MM, ( 10 NH 4 = 8.1.4 Doppn.an1. trädskyddsbehandl. 20 = 8.1.20 Lagring varme > 3 000 KNh 5 = 5.1.5 Bageri > 1 000 ton 21 = 8.1.21 Vindkraftaggr. > 25 kw 6 = 5.1.6 Färdiglagad mat. rökeri 22 = 8.1.22 Klor (1agr., anv.) ) 200 kg 7 : 5.1.7 Beredn. av äggprodUkter 23 = 8.1.23 Lager kol,torv,flis > 5 000 8 = 8.1.8 Blandn., tappn. vin, sprit 24 = 5-1-24 Lager olja. kemikalier 9 = 8.1.9 Kafferosteri 25 = 8.1.25 Framst. bransleflis 10 = 8.1.10 Läskedrycksfabrik 26 = 8.1.26 Mindre fotolaboratorium 11 : 8.1.11 Konfektyrfabrjk 27 = 8.1.27 Förbränn.anl. ( 10 MW 2 12 = 8.1.12 Prod. ur råvaror av plast 28 = 8-1-28 MUSSElOdl- > 5 000.( 20 000 m 13 = 11.1.13 Läkemedel sfabr. farmacev. 29 = 8.1-29 Fiskodling >_500 kg. ( 10 ton 14 = 3.1.14 Rengöringsmedel ( 100 ton 30 = 8.1-30 övervintr. f15.k > 500 kg 15 = 5.1.15 Tvättinrättn. >1 t, ( 10 ton 31 = 5131 Krafthursod1_1ng > 500 kg 16 = 8.1.16 Vattenverk > 5 000 personer 32 = B-1-32 Kustuppl. oljeplattform
33 = 8.2 Avloppsvatten (ej 2.2.1)
Procentanåel kontrollprogram per bransch, 121-listan
1 W. Alan. 2 m.. n r & Uh , r .. ... __ m. 3 & |..lvn sM.....qU....:.Aä.ns =. . N . o _ 555 N. u Hanomag N.» m.m...”ågmå. »; " _å _ _ nu _ .JU _ 1 MME—hi .um ” san.. .m 1. _ c.. ...w _H U Mm . Fm | m & Alu. fa .ru—,...:
m.. årorna...
#1 4-HA m
ocentande! kontrollprogram per bran
e.... _...” _. , _ Hkpåaaåå " &
|| |
& 9101112131415161718192223 *Kå. , . .. ..., . RAW 3 e.....ämä =. m . .
2 3 4 5 G 7 8 91011121315181819202122232425272829303132333435383738394041 1 2 3 * 5
W... _ m..—ef......wmmmumm 14”. 11111 1 |||-|| 1 11.111 11.111111111..I. MW MW MU MT Mm WW MM. MW Oölx nu nu nu nu nu. nu? nä
. . . . . 44 I...: | |. ||. .1L _l.— 8 If— 11 AI.
24 25 25 27 28 29 30 31 82
Branscher med fem eller ferre mxljofarliga verksamheter är exkluderade.
Bilaga till naturvårdsverkets rapport
Antal miljöfarliga anläggningar — kommentar och anvisningar
Utredningen har till SNV ställt frågan hur många miljöfar— liga anläggningar som finns i landet, fördelade på branscher och län. Verket har för närvarande inte någon så— dan samlad statistik. Detta är en brist, och ett arbete på— går för att SNV framdeles skall kunna tillhandahålla denna statistik, t ex i form av en årlig PM.
För att få fram ett preliminärt material, har SNV använt sig av ett stort antal olika källor, vilka inbördes jäm- förts. Dessa källor är koncessionsnämndens samtliga beslut, MI—O1, SCBs miljöstatistik "Emittenter 1979", RRVs genom— gång av antal anläggningar i tre län, vissa länsvisa verk— samhetsplaner, SCBs företagsregister, uppgifter från SNVS egna branschansvariga handläggare samt uppgifter från branschorgan. Trots att antalet källor är stort, finns inte och har heller aldrig funnits någon samlad statistik med acceptabel säkerhet. Den enda källan som syftat till att vara heltäckande är SCBs "Emittenter 1979". Den bygger helt på LONs enkät till samtliga län från 1979, och är enligt SCB behäftad med flera allvarliga statistiska brister, som gör att ett stort antal siffror blivit felaktiga. I denna rapport angav att en förnyad enkät planerades för 1982. I denna enkät skulle de statistiska bristerna i största möj— liga utsträckning elimineras. En ny enkät genomfördes dock aldrig, varför osäkerheten om hur många anläggningar som finns idag är stor. Att få mer exakta siffror från SCBs fö— retagsregister kommer tyvärr knappast att bli möjligt ens : framtiden, pga skilda definitioner samt de speciella stor— leksgränser som används på miljöområdet.
I vissa fall är de preliminära siffror som här redovisas byggda på grova uppskattningar. Detta gäller särskilt de län som ej lagt in anläggningsuppgifter i MI—O1. Denna en— kät syftar alltså till att korrigera och komplettera SNVs preliminära material.
Bristerna i SCB—statistiken uppkom av sex olika orsaker. Dessa listas och kommenteras nedan, så att de så långt mö:— ligt skall kunna undvikas. Denna genomgång av och kommentar till SCB—materialet utgör samtidigt anvisningar för hur denna enkät skall besvaras.
1. Olika tolkningar görs av hur de anläggningstyper som upptas i MF skall definieras.
2. Länsstyrelsen känner inte till det verkliga an
3. Länsstyrelsen tar inte med alla anläggningar, bart prövade resp anmälda.
4. Länsstyrelsen bifogar långa kommentarer till gifter, men an.er e' exakt antal.
5. Länsstyrelsen tar även med nedlagda anläggninoer
6. Länsstyrelsen svarar inte på enkäten.
Nedan följer kommentarer till hur de ovan nämnda problemen skall undvikas:
1. Detta är ett av de största felen, och det som är svårast att undvika. SCB-rapporten talar om 21 346 anläggningar. Vid en närmare granskning av materialet visar det sig att ett enda län svarar för en fjärdedel av detta antal. Detta län har uppgivit 2000 tillsynsobjekt inom gruppen urin från djurstall, medan övriga län tillsammans uppger 2 stycken. Uppenbart är att det förstnämnda länet använt en helt annan definition. Dessutom synes antalet vara okänt, så länet gissar grovt på 2000. Samma sak gör länet med små avlopp? antalet uppges till 3000. Därmed är totalsumman kraftigt överskattad. Bara genom att rensa bort dessa två överskatt— ningar minskas totalsumman till drygt 16 000 anläggningar! Samma sak fast i mindre omfatttning gör ett annat län när det gäller mindre verkstäder.
I denna enkät bör normalt de gängse definitionerna använ— das. Några anläggningstyper är speciellt besvärliga!
2.1.30 rulloffsetanläggning, djuptryckanläggning klichéanstalt. Enligt SNVs mening är MPS formulering il— la vald, och verket har skrivit till regeringen och fö— reslagit ändring. (Denna ändring skulle innebära att en nedre storleksgräns sätts baserad på använd mängd lös— ningsmedel). Med nuvarande formulering blir även mycket små reproanläggningar tillståndspliktiga. I praktiken har samtliga länsstyrelser bortsett från detta och inte avkrävt dessa små anläggningar tillstånd.Däremot har några län gjort ambitiösa inventeringar, och i samband med dessa meddelat råd till anläggningarna. Detta har bl a skett i Stockholms län (ca 180 anläggningar) och i Södermanlands (ca 25 anläggningar). Det är emellertid bara ett mindre antal anläggningar inom anläggningstypen som ger allvarligare miljöproblem, och det synes också vara sådana som avkrävts tillstånd. För riket har deras antal uppskattats till 50-80 (varav 5 k heat—set ca 30). För att få en enhetlig tolkning av denna anläggningstyp, bör således endast dessa anläggningar medtas.
2.1.22 fabrik för framställning av produkter av polyes— ter polyuretan
Även denna anläggningstyp rymmer ett stort antal mindre anläggningar. I vår statistik har vi uppskattat totalan— talet till 139. I denna siffra kan knappast de allra minsta anläggningarna ingå, och en möjlig minimigräns är de plastfabriker som länsstyrelsen hittills utövat ak— tiv tillsyn över eller åtminstone haft en uttalad ambi— tion att göra detta. Detta ger inte mycket ledning, men det är svårt att närmare definiera vilka tillsynsobjekt som bör medtas för denna anläggningstyp.
5.1.15 Tvättinrättninq för mer än 1 ton tvättgods per dygn men ej mer än 10 ton
Här synes definitionen vara entydig. Trots detta forekommer mycket kraftiga variationer mellan länen. Enda möjliga anvisning är att länsstyrelsen så långt möjligt utgår från storleksgränserna.
2. Se punkt 4 nedan
3. samtliga anläggningar skall medtas, således även pröv— nings—/anmälningspliktiga anläggningar som ej prövats/an— mälts samt anläggningar uppförda före 1969, om dessa hade varit prövningspliktiga etc om de uppförts efter 1969.
4. I LON—enkäten gör varje län ett antal reservationer för och kommentarer till sina siffror. Det kan i och för sig vara värdefullt med upplysningar och hur siffran framta— gits, men det kan samtidigt göra att enkäten inte besvaras likformigt.
I denna enkät skall antalen uppges på ettdera av tre sätt ex 1: 57 = relativt säker uppgift (ev fel högst 10%, dvs det verkliga antalet bedöms ligga interval— let 57 st i 10%, = 51 till 63 st) ex 2: 57* = osäker uppgift (ev fel kan uppgå till högst 25%) ex 3: 57**= mycket osäker uppgift (ev fel kan uppgå till mer än 25%)
Om länsstyrelserna därutöver vill ge ytterligare informa— tion om vad som ligger bakom en uppgift, kan detta anges med vanligt notsystem,
5. Nedlagda verksamheter skall ej medtagas. Ej påbörjade verksamheter skall ej medtagas.
6. Värdet av en enkät minskar givetvis kraftigt om inte al— la länsstyrelser svarar.
Avslutningsvis kan konstateras att det kan vara en krävande uppgift att beräkna korrekt antal miljöfarliga verksamheter i ett län. Detta gäller särskilt de län som i dagsläget in- te har någon statistik över vilka miljöfarliga verksamheter man utövar tillsyn över. För att göra uppgiften att besvara enkäten tidsmässigt rimlig för länsstyrelserna, kan antals— uppgifter om anmälningsanläggningarna_få insändas upp till tre veckor efter slut atum for de ovriga efterfrågade upp— gifterna.
Bilaga 5
F Ö R S L A G TILL ORGANISATION AV
MI LJ ÖSKYDDS KONT ROLLEN
Ferenc de Kazinczy AB STATENS ANLÄGGNINGSPROVNING l987—03—25
S a m m a n f a t t n i n_g
Denna PM beskriver ett sätt att organisera övervakningen av företagens egenkontroll. övervakningen sker genom en kombination av systemkontroll (granskning av instruktioner, rutiner, redovisning o d) och teknisk anläggningskontroll. Det antas att teknisk anläggningskontroll till en början kommer utgöra en betydande del av insatsen men målet är att successivt förstärka systemkontrollen och minska anläggnings— kontrollen.
För och nackdelar med olika organisationsformer diskuteras. Stor vikt fästs vid det förhållandet att övervakningsupp— giften måste präglas av regelbundenhet och fasta rutiner till skillnad mot tillsynsuppgiften som snarare har problem— lösande karaktär. Mycket talar för att övervakningen bör anförtros en ny riksprovplats eller en ny avdelning inom SA.
Riksprovplats får inte bedriva sådan verksamhet vid sidan om obligatorisk kontroll som gör att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Den får ge råd rörande provning och kontroll eller föreslå enklare åtgärder för att rätta till brister, men den kan inte bedriva konsultverksamhet i egentlig mening. Om företaget behöver mer omfattande hjälp får det anlita konsulter utanför riksprovplatsen. Detta bidrar till en klar ansvarsfördelning.
På grundval av erhållna uppgifter om antalet företag i tre kategorier som berörs av övervakningen har personalbehovet uppskattats till ca 50 besiktningsmän. Det förutsätts att ledningen och ett fåtal sakkunniga på olika branscher kommer bestå av personer med högskoleutbildning och lång erfarenhet av industriellt miljöskydd, men rekryteringen av besiktnings— män inriktas på gymnasieingenjörer med erfarenhet från under— håll och drift. Innan de sätts i arbete ges de en komplet— terande utbildning på högskolenivå i relevanta ämnen. Intäktsbehovet av arbete har beräknats till 25,7 Mkr per år i 1987 års kostnadsläge. Det täcker även avskrivning av organisationskostnaderna. Timpriset för besiktning beräknas bli 380 kr. Tillkommer resekostnadsersättning och avgift för instrumentanvändning.
Man får räkna med att man i början kommer finna brister vid många av de företag vars egenkontroll övervakas. Det kommer medföra en extra belastning inte bara på besiktningsorganet utan också på tillsynsmyndigheten och konsulterna. Därför måste en prioritering av insatserna i tiden ske. Det före- slås att verksamheten börjar med en förenklad systemkontroll omfattande samtliga aktuella företag för att bestämma deras status. Den kan klaras på åtta månader. Under de följande tre åren prioriteras arbetet vid de företag där behovet av åtgärder är störst. Senast fyra år efter verksamhetsstarten bör dock övervakningsarbetet ha länkats in i sina normala banor.
B a k g r u n d
Det åligger företagen tillse att de uppfyller de villkor som tillsynsmyndigheten har ställt. Företagen måste dels vidta åtgärder för att begränsa utsläpp, buller m m till godtagna värden, dels måste de övertyga sig om att dessa åtgärder haft avsedd effekt. Företagen måste således göra en egenkontroll.
Från samhällets sida måste man på ett eller annat sätt övervaka att egenkontrollen fungerar på avsett sätt. över— vakning sker i första hand genom systemtillsyn eller system— kontroll, dvs genomgång av organisation, instruktioner, rutiner, provningsresultat och annan dokumentation. System— kontroll är adekvat när prov— och mätmetoderna är ägnade att på ett tillförlitligt sätt visa att utsläpp, buller m m ligger inom tillåtna gränser. När metoderna inte är till— räckligt täckande måste systemkontrollen kompletteras med en teknisk anläggningskontroll, dvs besiktning av de an— ordningar som används i syfte att uppnå den avsedda begräns— ningen.
Grundprincipen vid övervakad egenkontroll är att kontroll— ansvaret entydigt ligger hos företaget. Denna klara ansvars— bild bidrar i hög grad till att övervakning av egenkontrollen alltmer ersätter ren tredjepartskontroll. I Europa är det vanligt att övervakningen utförs av de traditionella besikt— ningsorganen.För att ansluta till gängse språkbruk ska över— vakningsorganet i det följande kallas för besiktningsorgan och de som utför övervakningen för besiktningsmän.
Systemkontroll
Syftet med systemkontroll är att bedöma om det finns förut— sättningar för en väl fungerande egenkontroll samt att granska kontrollresultaten. Detta sker genom regelbundna besök några gånger om året eller med några års mellanrum. Bedömningen sker strikt i relation till vad företaget själv utlovat, dvs som det har beskrivit i ett kontrollprogram. Om besiktningsorganet inte finner förutsättningarna för en god egenkontroll vara tillfredsställande måste tillsyns—
myndigheten kunna beordra att egenkontrollen ska ersättas av tredjepartskontroll genom något utomstående organ tills
problemen blivit lösta.
Av kontrollprogrammet ska bland annat framgå vilka mät— ningar och provningar som utförs, hur ofta det sker,
vilka metoder som härvid används samt var och hur proven tas. Kontrollprogrammet ska med andra ord innehålla alla de tekniska uppgifter som är nödvändiga för att mätningen eller provningen ska kunna utföras på ett tillförlitligt sätt. Kontrollprogrammet ska dessutom beskriva ansvarsför- hållandena i samband med mätning och provning, hur och till vilka personer inom företaget resultaten redovisas, vilka åtgärder som utlöses vid avvikelser t ex omprövning
och hur mät— och provningsresultat arkiveras.
Kontrollprogrammet utarbetas av företaget och bör presen— teras för tillsynsmyndigheten för godkännande senast i samband med första besiktning. Godkännandet gäller för viss tid, f n normalt l0 år, och företaget förbinder sig att följa kontrollprogrammet under giltighetstiden. Even— tuella ändringar i kontrollprogrammet ska godkännas av tillsynsmyndigheten.
Den centrala uppgiften vid ett övervakningsbesök är att granska om de som utför egenkontrollen har erforderlig kompetens, om de vet och förstår vad de har att göra, om de vårdar och kalibrerar mät— och provningsutrustningen på avsett sätt, om de har instruktioner som täcker alla upp— tänkliga avvikelser som kan inträffa och slutligen hur
de redovisar mät— och provningsresultaten. Detta sker genom samtal och genomgång av instruktioner, journaler, prov—
ningsintyg och korrespondens.
Genomgången kombineras ofta med stickprovsvis ommätning eller omprövning i den mån detta kan ske utan större olägenhet. Det är viktigt att notera att det gäller om—
prövning, dvs en upprepning av samma slags mätningar och
provningar som har gjorts vid egenkontrollen. När före— taget saknar egna resurser för egenkontrollen får det anlita någon utomstående som då utför mätningen eller provningen under företagets ansvar. Endast när man miss— tänker att allt inte står rätt till ska besiktningsorganet göra egna mätningar och provningar, då helst med annan utrustning än den som har använts vid egenkontrollen.
Teknisk anläggningskontroll
Systemtillsyn eller —kontroll är normalt tillräckligt i teknisk verksamhet där mät— eller provningsresultat något så när tydligt återspeglar verkligheten. Om till exempel mätning pågår kontinuerligt med registrerande instrument räcker det med att konstatera att instrumentet visar rätt och att det finns beredskap för lämpliga åtgärder vid avvikelser. Oftast lyckas man dock inte att utforma kon— trollprogrammet så att mät— och provningsvärdena utgör en fullgod garanti för att önskade begränsningar av ut— släpp, buller m m har uppnåtts. Då är det nödvändigt att även göra en rimlighetsbedömning med hänsyn till beskaf— fenheten och tillståndet av de anordningar som används i begränsningssyfte, såsom filter, separatorer, sedimente— ringsbassänger, återvinningsanordningar m m. Övervakningen får då kombineras med besiktning av dessa anordningar. Det får antas att teknisk anläggningskontroll till en bör— jan kommer att ta en betydande del av besiktningsorganets tid i anspråk, men allt eftersom kontrollplanerna utvecklas och tillförlitligheten av mätningar och provningar förbätt— ras kan anläggningskontrollen minska.
När synnerliga skäl föreligger, t ex om företaget inte är samarbetsvilligt och kan misstänkas undanhålla för bedöm— ningen viktiga fakta, kan besiktningen eventuellt utvidgas till anläggningen i sin helhet för att spåra okontrollerade utsläppskällor. Det är dock tveksamt om allmän genomgång av detta slag ska ingå i övervakningsuppgiften, den får snarare ses som särskild undersökning inom ramen för tillsynsupp— giften.
Ett annat sätt att göra rimlighetsbedömningar kan i vissa sammanhang vara att studera materialbalansen för de ämnen vilkas utsläpp man vill begränsa. Det förutsätter att tillförda mängder bokförs och att de mängder som förbrukas, dvs omvandlas i processen, kan beräknas. Skillnaden mellan dessa mängder utgör utsläpp i någon form som får jämföras med de mängder som beräknats på grundval av emissionsmät—
ningarna.
Avgränsning av arbetsområdet
Ovan beskrivna arbetssätt är inriktat på de miljöstörningar som ständigt pågår vid normala driftförhållanden. Akuta störningar av stor omfattning och med svåra skadeverkningar kan dock inträffa i samband med onormala driftförhållanden eller haverier. Exempel på onormalt driftförhållande är att en säkerhetsventil öppnar och släpper ut giftig gas utan att denna kondenseras eller på annat sätt fångas upp. Exempel på haveri är brott i en rörledning eller eldsvåda i en lager— byggnad. Dessa fall behandlas normalt genom riskanalyser, konsekvensanalyser och beredskapsplaner för konsekvenslind- rande åtgärder (evakueringsplaner). Kontrollåtgärder i sam- band med dem får ses som tillsynsuppgift snarare än övervak— ningsuppgift. För att undvika missförstånd bör det vara klart uttalat vad som ingår i tillsynsansvaret resp. över-
vakningsansvaret.
Även gränsytan mot arbetarskydd, närmast arbetarskydds— styrelsens och yrkesinspektionernas verksamhet, måste
vara klart definierad. Att förhindra giftutsläpp kan lika mycket vara en miljöskyddsfråga som en arbetarskyddsfråga. Vid bedömning av miljörisker i samband med förvaring och hantering av brandfarliga ämnen måste på motsvarande sätt gränsytan till sprängämnesinspektionens ansvarsområde vara definierad. Dessa frågor gäller visserligen samordningen mellan tillsynsmyndigheten för miljöskydd och andra till— synsmyndigheter, men man får inte glömma att sistnämnda kan utfärda föreskrifter eller förelägganden om besiktning
vilka mer eller mindre kan sammanfalla med den besiktning
som man önskar göra ur miljöskyddssynpunkt. Exempelvis an— ger arbetarskyddsstyrelsen i kommentaren till kungörelsen om tryckkärl (AFS l986:9 6 kap 5 5) att man vid besiktning ska kontrollera att tryckbärande anordning med tillhörande system är tät. Detta är lika angeläget ur miljösynpunkt när innehållet är giftigt eller brandfarligt. En samordning även på övervaknings— ochbesiktningsnivå är nödvändig för att undvika dubbelarbete och förhindra att ansvaret för viss fråga faller "mellan två stolar".
övervakningens organisatoriska placering
Tillsynsmyndighetens uppgift är till sin karaktär problem— lösande. De krav som ställs på miljöskyddande åtgärder måste vara anpassade till rådande förutsättningar som kan skifta från företag till företag. När det sker otillåtna utsläpp av betydelse eller när man varseblir stora föro— reningskällor måste tillsynsmyndigheten under viss tid kanske satsa en oproportionerligt stor del av sina resurser för att klara upp den aktuella situationen. Detta kräver ett kreativt arbetssätt och ständiga omprioriteringar med hänsyn till de akuta problem som uppkommer. Arbetet präglas därigenom av viss ryckighet. Uppgifter för vilka tidspressen är mindre och som man kan skjuta framför sig kommer i en sådan omgivning lätt i kläm. De blir kanske aldrig utförda.
övervakning av egenkontrollen sker genom årliga besök eller med några års mellanrum. Det förutsätts att besöksfrekven- sen, som ska anges av tillsynsmyndigheten, är så anpassad att den motsvarar ett verkligt behov. Ur samhällets syn- punkt är det således angeläget att besöken verkligen genom— förs på avsett sätt. Ur den handläggande tjänstemannens synpunkt kan det ibland förefalla mindre viktigt om ett övervakningsbesök sker vid planerad tidpunkt eller kanske två månader senare, det är ju inte fråga om akuta situa— tioner och ingen synes bli direkt lidande av lite förse— ning. Om en sådan inställning accepteras kan dock över— vakningsverksamheten inte bedrivas i avsedd ordning. Innehållandet av förfalloterminerna måste ges en mycket hög prioritet inom organisationen och noga följas upp.
En regelbunden och i tiden hårt styrd verksamhet måste i möjligaste mån avskärmas från störningsmoment för att fungera bra. Det är därför svårt att förena övervakning med tillsyn som ju måste vara öppen för snabba ingrepp och täta omprioriteringar. Ur praktisk synpunkt har det stora fördelar att bedriva dessa två verksamheter inom
skilda organisationer.
En sådan uppdelning får inte medföra att tillsynsmyndig— heten blir avskuren från möjligheten att följa upp resultatet av sitt arbete i det enskilda fallet. Myndig— heten ska ha rätt att när helst den önskar inspektera företagens miljöskyddande aktiviteter utanför besikt— ningsorganets reguljära besöksprogram. Inspektioner kan också föranledas av klagomål från allmänheten eller göras som service till företagen när de begär hjälp. Praxis bör vara att första besiktning av nya anläggningar görs till—
sammans av tillsynsmyndigheten och besiktningsorganet.
Verksamhetsformen
övervakning av egenkontrollen är obligatorisk kontroll och regleras genom lagen om obligatorisk kontroll
SFS 1985:1105. Denna innehåller en rekommendation till myndigheterna att anförtro kontrollen åt en riksprov— plats (RPP) eller auktoriserad provplats (APP). Dessa står under tillsyn av statens mät— och provråd (MPR). Möjlighet finns att inte följa lagens rekommendation utan istället anförtro kontrollen åt auktoriserade besiktningsmän. I så fall måste först en auktorisations—
ordning skapas.
I RPP måste staten ha ett bestämmande inflytande, om RPP är bolag måste således staten ha aktiemajoriteten i RPP. För visst kontrollområde utses normalt endast en RPP och därest flera utses ska deras verksamhetsområde vara avgrän— sat geografiskt eller på annat sätt. Däremot kan flera APP utses inom samma kontrollområde, det förutsätts att de kon—
kurerar med varandra. Både RPP och APP ska vara opartiska,
men på RPP ställs i det avseendet strängare krav. En RPP får inte vid sidan om obligatorisk kontroll bedriva sådan verksamhet som gör att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Inget hindrar däremot att från produktionen fristående kontrollavdelningar vid större företag utses till APP, om de har erforderlig kompetens. Även konstruktionsbyråer, service— och underhållsföretag eller konsultfirmor kan utses till APP.
Besiktningsorganet arbetar på uppdrag av företaget vars kontroll det ska övervaka vilket normalt torde regleras i ett avtal mellan parterna. En RPP kan på grundval av upp— gift från tillsynsmyndigheten upprätta en förteckning över samtliga företag som har ålagts få sin egenkontroll över- vakad. RPP svarar för att avtal om övervakning träffas med samtliga aktuella företag och ingen ytterligare kontroll härav behövs. Om mer än en APP utses måste företaget åläg— gas att registrera sitt avtal med en APP hos tillsynsmyn— digheten som då själv får kontrollera att all övervakning är kontrakterad. Denna kontroll kan bli rätt så vansklig.
En viktig fråga i valet mellan RPP och APP är vilka möjlig- heter för likformigt arbete man har med respektive system. Om arbetsuppgiften är tekniskt väldefinierad, som till exempel laboratorieprovning enligt någon standardprocedur, behövs ingen nämnvärd samordning mellan arbetsställena. Så länge alla följer standarden blir resultaten praktiskt taget lika. Det är annorlunda med besiktning som är svårare att styra upp i detalj och följaktligen ger mer utrymme för individuell tolkning av reglerna och subjektiva bedömningar. För att kunna trygga likformighet krävs samordning genom arbetsledning, utbildning och erfarenhetsutbyte mellan besiktningsmännen.
Inom arbetarskyddsstyrelsens tillsynsområde hade man fram till 1977 individuella behörigheter för besiktning av lyftanordningar, som huvudsakligen utfördes av anställda vid olika konsultfirmor. Från och med 1977 överfördes be— siktningarna till SA som anställde flertalet av de tidigare
verksamma besiktningsmännen. Stora skillnader i deras arbets— sätt kunde då konstateras. Det har tagit flera år att arbeta in en enhetlig besiktningspraxis. Ändå är de tekniska reg—
lerna för lyftanordningar ganska detaljerade.
Inom miljöskyddsområdet saknas allmängiltiga tekniska före— skrifter om kontroll och inte heller finns det någon väl inarbetad praxis att falla tillbaka på. Man kan därför vänta sig att ännu större skillnader i övervaknings— och besiktningspraxis uppkommer än inom lyftområdet om inga stora ansträngningar läggs ned på teknisk samordning. Även om man skulle kunna skapa någon form av intresseförening mellan alla APP är det föga troligt att fullt öppet erfaren— hetsutbyte och ömsesidig kunskapsutveckling kan förverkligas. Om likformighet prioriteras högt är därför AFP—systemet ett mindre lämpligt val.
Som redan nämnt får RPP inte bedriva verksamhet som gör att dess opartiskhet kan ifrågasättas. Den kan ge råd rörande provning och kontroll och den kan också föreslå enklare åtgärder för att rätta till brister, men en RPP får inte ägna sig åt konsultverksamhet i egentlig bemärkelse. En konsultfirma som är APP kan komma med betydligt mer detal— jerade förslag till lösningar av de problem som den upptäckt vid besiktningen än vad RPP kan göra eftersom det är en grundregel att RPP inte får kontrollera egna problemlös— ningar. Denna uppdelning bidrar till en klar ansvarsbild
men tenderar att verka fördyrande för företagen.
Slutligen måste beaktas att miljöskyddskontroll är ett käns— ligt område som även tekniskt mindre välutbildade befolk— ningsgrupper med känslomässigt engagemang i miljöfrågor kan komma att intressera sig för. I kontakter med dessa är alla förtroendeskapande arrangemang värdefulla. En RPP med erkänt opartisk ställning utan vinstintressen och utan någon intres— segemenskap med företaget vars egenkontroll den övervakar inger utan tvekan större förtroende än en APP.
I det följande behandlas organisationsuppbyggnaden i det fall RFP—lösningen väljs.
AB Statens Anläggningsprovning (SA)
En RPP för miljöskyddskontroll kan antingen byggas upp som eget bolag där staten har majoritet, som avdelning inom SA eller som dotterbolag till SA.
Ett fristående bolag kräver kapitaltillskott och kredit— garanti av staten medan SA själv kan finansiera en utökning av sin verksamhet eller bildandet av ett dotterbolag. Dotter— bolaget är tänkt att fungera i nära samverkan med moder— bolaget och utnyttja dess administrativa resurser varför de två sistnämnda alternativen ur kostnadssynpunkt är täm— ligen likvärdiga.
Starka skäl talar för dotterbolagsalternativet. I jämförelse med ett fristående bolag blir administrationskostnaderna något lägre, men framförallt får dotterbolaget full tillgång till erfarenheterna från SAs besiktningsverksamhet och inte minst från tiden för SAs uppbyggnad. Samordningen i gräns— området för tryckkärlsbesiktning underlättas. Fördelen i jäm— förelse med en avdelning inom SA är att dotterbolaget inte blir bundet av de avtal och de administrativa rutiner som gäller inom SA utan får full frihet att anpassa dessa till miljökontrollens särart. I denna utredning presenterad kal— kyl avser visserligen en avdelning inom SA men den kan med få justeringar tillämpas också på ett dotterbolag.
SA tillkom som följd av ett riksdagsbeslut i maj 1975
att bilda ett statligt bolag som kunde bli RPP för tryck— kärl och lyftanordningar. Staten representeras vid bolags— stämma av industridepartementet. Verksamheten startade den 1 januari 1977. Antalet ingenjörer för konstruktions— kontroll och besiktning har från början varit ca 400 och har hållit sig praktiskt taget konstant sedan dess. Totala antalet anställda, räknat som årsarbetande, är ca 530. SA har sitt huvudkontor i Stockholm, större kontor finns även i Göteborg, Malmö och Sundsvall. Därutöver finns ytterligare 11 mindre kontor för den regionala verksamheten och ett kontor med laboratorier i Täby.
SA är organiserad med centrala staber för administration, personal, data, marknadsutveckling och licensiering. Det finns tre produktionsenheter: tryckdivisionen, lyftdivi—
sionen och kärnkraftdivisionen.
Inom tryck— och lyftdivisionerna finns 140 resp. 150 regionala besiktningsmän. Vardera division har 6 sektions— chefer, de har således i medeltal ca 25 besiktningsmän under sig fördelade på två eller tre (i ett fall fyra) kontor. Vid varje kontor finns både tryck— och lyftbesikt—
ningsmän. Kontorspersonal finns vid varje kontor.
12 % av ingenjörerna har högskoleutbildning och ca 85 % har tekniskt gymnasium. Alla besiktningsmän i den regionala
organisationen är gymnasieingenjörer.
Tryck— och lyftdivisionen har var sin tekniska stab med huvuduppgiften att verka för ett kompetent och enhetligt arbetssätt. I det syftet utger staberna tekniska instruk— tioner och meddelanden, anordnar interna kurser och semi— narier, sammanställer och bearbetar skaderapporter för att dra erfarenheter från dem etc. Staberna deltar i regel— bundna möten med de föreskrivande myndigheterna dels för att inhämta myndighetens synpunkter i aktuella frågor, dels för att återföra erfarenheter från fältet till myn—
digheten.
Ungefär 10 % av SAs verksamhet är annat än obligatorisk kontroll. Största posten är frivilliga besiktningar, därutöver kan nämnas extern kursverksamhet i säkerhets—
relaterade frågor samt viss uppdragsforskning och betalda tekniska utredningar.
SAs tekniska resurser är noga avvägda och anpassade till nuvarande verksamhet. Miljöskyddskontrollen måste i sin helhet bedrivas med nyanställd personal. Även tillhörande skrivpersonal måste nyanställas.'Viss marginalkapacitet finns hos de centrala administrativa enheterna såsom redo— visning, data och personal. Kontorslokalerna är på fler— talet orter fullt belagda och en utökning förutsätter oftast att man flyttar till nya lokaler.
Bemanning
En beräkning av bemanningsbehovet måste grundas på någon schablon. Tidsåtgången per år för övervakning av egenkon— trollen har antagits vara följande: för 282 anläggningar som föreslås falla under natur— vårdsverkets tillsyn: 5 dagar per anläggning för 1.783 anläggningar under länsstyrelsernas till— syn vilka ska besökas varje år: 2,5 dagar per anläggning för 2.721 anläggningar under länsstyrelsernas till— syn vilka ska besökas vartannat år: 2 dagar per besök, dvs 1 dag per år. Totala tidsåtgången är då 8.588 dagar. En besiktnings— ingenjör kan beräknas göra debiterbart arbete under 180 dagar per år, vilket ger 47 ingenjörer. Eftersom en veder— tagen teknisk praxis för miljöskyddskontroll saknas kan arbetsledningsbehovet antas bli stort, man får räkna med i genomsnitt 1 arbetsledare per 12 besiktningsingenjörer vilket är dubbelt så många arbetsledare som inom SAs besiktningsverksamhet. Därtill får man räkna en avdelnings— chef och en kvalificerad assistent till denne för teknisk information (utbildning, erfarenhetsåterföring och myndig— hetskontakter). Summan är 53 personer av vilka 6 tillhör
ledningsgruppen.
Uppskattningen av tidsåtgången grundas på att besiktnings— organet inte bedriver konsultverksamhet. Detta är styrande också för den önskade kompetensprofilen. Erfarenheten visar entydigt att rutinmässig besiktning varken behöver eller kan bedrivas med civilingenjörer. Idealiska för denna upp— gift är gymnasieingenjörer med erfarenhet från underhåll eller drift och med praktisk läggning. Konsultföretag som tidigare (innan lagen om riksprovplatser trädde i kraft) har utfört besiktningar av tryckkärl eller lyftanordningar, t ex Ångpanneföreningen eller Elektriska prövningsanstalten, har haft en hel del civilingenjörer på konsultsidan men har uteslutande anlitat gymnasieingenjörer för besiktningsarbete. Besiktningsmän för miljöskydd bör dock genomgå en komplet— terande utbildning i relevanta ämnen på högskolenivå innan de sätts i arbete.
Arbetsledaren ska hålla ett vakande öga på planeringen Och ge tekniskt stöd åt sina medarbetare. Han bör vara högskoleutbildad och måste ha fördjupade kunskaper om miljöskydd. Det kan finnas situationer då besiktnings— männen behöver ytterligare stöd av t ex en specialist
på viss bransch. Innan behovet av egna branschspecialis—
ter kan bedömas får sådana tjänster upphandlas hos kon- sultföretag.
När 47 besiktningsmän ska täcka Sveriges yta blir res— vägarna i genomsnitt tämligen långa, jämförbara med dem vid besiktning av grävmaskiner genom statens maskinprov— ningar. Resvägarna blir kortast om besiktningsmännen sprids ut, t ex så att landet indelas i 47 distrikt och besiktningsmännen placeras i var sitt distrikt med kon— toret i bostaden. En sådan modell används av statens maskinprovningar och är ganska vanlig utomlands också för tryckkärlsbesiktning. Nackdelen är att arbetsledning, utbildning och erfarenhetsutbyte avsevärt försvåras. Varje ingenjör måste arbeta mycket mer självständigt, utan stöd av sina kolleger.
Eftersom god arbetsledning och välorganiserat erfaren— hetsutbyte i föreliggande fall är av stor vikt, är tan— ken på individuell utplacering av besiktningsmännen föga tilltalande. Ytterligare ett argument för större enheter
är behovet av viss specialisering. En besiktningsman med eget distrikt måste i princip klara alla typer av anlägg— ningar, även om han kan tillkalla specialister vid behov.
Om flera personer gemensamt svarar för ett större distrikt kan arbetet fördelas mellan dem, t ex så att en tar alla stålverk och gjuterier, en annan massa— och pappersindustrin, en tredje anläggningarna för miljöfarligt avfall. Dock måste Specialiseringen hållas inom gränser då resvägarna snabbt
ökar med tilltagande specialisering.
Vid utbyggnaden av SAs kontorsnät följdes principen att minst 4 ingenjörer inom vardera verksamhetsgren (tryck
resp. lyft) ska finnas vid ett lokalkontor. Vid de 11
lokalkontoren finns i medeltal 4,9 tryck— och 6,2 lyftbesikt— ningsmän; endast i ett fall har minimiantalet underskridits. Erfarenheten från SAs besiktningsverksamhet har visat att denna tanke var riktig. Det bör finnas minst 3 personer från viss verksamhetsgren vid samma kontor, vid 6—7 besiktnings— män har man nått ett läge som knappast förbättras vid ytter— ligare ökning av antalet och vid 12—15 personer har man passerat optimum och en uppdelning på undergrupper bör aktualiseras. Dessa erfarenheter torde vara relevanta även för miljöskyddskontroll.
I bilaga 1 visas en uppbyggnad av miljöskyddskontrollen i anslutning till SAs kontorsnät baserad på ovan nämnd schablon för tidsåtgången. Endast vid 9 av 15 regionala SA—kontor placeras personal för miljöskyddskontroll. I möjligaste mån placeras 6—7 besiktningsmän per kontor men längst söderut och i Norrland måste antalet reduceras med tanke på reseavstånden. De fyra sektionscheferna pla— ceras i Stockholm (varifrån även örebro leds), Göteborg (leder även Jönköping), Malmö (leder även Växjö) och Sundsvall (leder även Gävle och Skellefteå). Avdelnings— chefen och hans assistent för teknisk information placeras i Stockholm.
Kontorens verksamhetsområde föreslås bli geografiskt av— gränsat strikt efter länsgränserna för att underlätta kon— takten med länsstyrelserna. För att minska reseavstånden följer kontorsgränserna vid SA inte riktigt länsgränserna, men länsindelning kan användas vid grövre jämförelser. Tabell 1 visar antalet besiktningsmän vid SA, tryck och lyft tillsammans, som arbetar inom de län som här har till- förts de olika enheterna för miljöskyddskontroll. För att underlätta jämförelsen har antalet uttryckts i 5—tal, t ex vid 1032 ingenjörer visas siffran 2, vid 15i2 ingenjörer siffran 3 etc.
TABELL l . Län M i 1 j ö s k y d d T r y c k 0. L y f t Ort Antal Ort S—tal L M Malmö 4 Malmö 7—1 G H I'K Växjö 6 Växjö 3 E R Jönköping 6 Jönköping 2 N O P Göteborg 7 Göteborg 13_2 Vänersborg AB C D Stockholm 6 Stockholm 13—4 E S T U örebro 7 Västerås ) örebro [ 9 Norrköping ( Karlstad J w X Gävle 4 Gävle 1 4 Falun ) Y Z Sundsvall 3 Sundsvall 5 AC BD Skellefteå 4 Skellefteå ) 4 __ Luleå . 47 60—7
Tryck— och lyftbesiktning speglar industristrukturen med den reservationen att siffrorna för Stockholm, Göteborg och Malmö bör minskas med hissbesiktningsmännen ungefär så som indikerats i tabellen, eftersom dessa inte är relevanta
för jämförelsen. Jämförelsen tyder på att man med schablon- metoden kanske placerar för många miljökontrollanter i Växjö och Jönköping på bekostnad av Malmö och Göteborg och att även annan finjustering mellan placeringsorterna kan behövas, men också att orterna synes vara lämpligt valda och att för—
delningen i stora drag är rimlig.
Schablonmetoden är trots allt för osäker för att man ska kunna basera rekryteringen enbart på den. Därför måste man gå fram i två steg. I första steget tillgodoses på varje ort endast ca 70 % av det uppskattade personalbehovet. När man vunnit praktisk erfarenhet från arbetet och bättre kan bedöma behovet av insatser för olika typer av anläggningar, finjusteras bemanningsplanen och återstående personalbehov täcks genom en andra anställningsomgång ca 1,5—2 år efter
den första.
Tidplan
Vid tidplaneringen måste man utgå från att man lyckas an— ställa erfarna och yrkeskunniga chefer men att de som anställs som miljöbesiktningsmän måste ges kompletterande utbildning innan de kan träda i verksamhet. En sådan ut— bildning bör kunna ske med hjälp av lärare från de tek— niska högskolorna men kurspaketet måste vara skräddarsytt för ändamålet. Det får bli de nya chefernas första uppgift att ange kursinnehållet. Utbildningen bör ske i en följd under 16 veckor och förläggas till en kursgård. Om man i en första omgång anställer 70 % av det beräknade behovet, dvs 33 miljöbesiktningsmän, får dessa delas på två grupper som undervisas parallellt. 15—20 elever per kurs är ett lämpligt antal. En fördel med en tudelning är också att viss specialisering kan ske, t ex så att man vid den ena kursen ger fördjupade kunskaper om kemisk och petrokemisk industri och vid den andra om Skogsindustri.
Efter avslutad utbildning måste den första aktiviteten bli att besöka samtliga ca 4.800 anläggningar för kart— läggning av läget vid varje anläggning och framtagning av ett planeringsunderlag i form av beräknad tidsåtgång per år för ordinarie övervakning av ifrågavarande anlägg— ning. Detta första besök begränsas till en audit och får i genomsnitt ta 1 dag per anläggning. Inga mätningar eller provningar utförs. Den totala tidsåtgången med 33 miljö— besiktningsmän blir 0,8 år. Medan det viktigaste syftet är att skapa ett noggrant planeringsunderlag för den fram— tida besöksverksamheten får man som sidoeffekt en praktik— period för miljöbesiktningsmännen vilka ju inom ramen för uppbyggnadsprojektet dittills endast har fått teoretisk utbildning. Formellt ska dock den första besöksomgången betraktas som en del av den ordinarie verksamheten och kostnaderna för den bäras av anläggningsägaren.
Anställningen av återstående 30 % av miljöbesiktnings— männen sker så snart finplaneringen är genomförd så att bemanningsbehovet är exakt känt. Skulle det totala be—
hovet bli större eller mindre än vad som ursprungligen antagits, sker motsvarande justeringar i bemannings- planerna. Den andra omgången anställda genomgår samma lö—veckors teoretiska utbildning men de behöver också någon praktik innan de kan sättas i produktivt arbete. Detta sker genom handledd praktik, dvs genom att den ny— anställde får följa med en redan erfaren besiktningsman
vid industribesöken under 2 månader.
Anskaffning av prov— och mätutrustning bör helst ske så att erforderlig utrustning föreligger när kartläggningsomgången har avslutats. Eftersom anskaffningen först kan planeras mot slutet av kartläggningen måste man här reservera sig
för effekten av ev. långa leveranstider.
Behovet av kontorspersonal är vid full utbyggnad
1 för avd.chef och teknisk assistent l vardera på orter med 6—7 besiktningsmän 0 ,5 vardera på orter med 3—4 besiktningsmän.
Summan 8 kontorister motsvarar ungefär förhållandena vid SA men fördelningen får bli föremål för finjustering. Kontors- personal på orter där fler än 0,5 kontorister planeras bör
anställas i två etapper.
Tidplanen kan sammanfattas enligt nedan. Nollpunkten i tid—
räkningen är beslutet i SAs styrelse att bygga ut miljöskydds—
kontrollen på grundval av föregående riksdags— och regerings— beslut.
Slutet av månad 0 Platsannonsering efter cheferna 5 De sex cheferna tillträder 5—13 Utbildningen planeras, kursmaterial tas fram 8 Platsannonsering efter 70 % av miljöbesiktnings— mannen 13 Miljöbesiktningsmännen tillträder 13—17 Fyra månaders koncentrerad utbildning
slutet av månad
17—27 Samtliga ca 4.800 anläggningar besöks under i genomsnitt 1 dag per anläggning för kartlägg— ning av läget. De 33 besiktningsmännen behöver 0,8 år för det
27 Ordinarie besök vid de anläggningar som ska be— siktigas varje år (ca 70 % av arbetsvolymen) startar. Viss belastningsutjämning över kontors— gränserna måste ske
28 Platsannonsering efter återstående 30 % av besiktningsmännen 33 Tillträde
33—37 Utbildning
37—39 Praktiska studier under handledning av redan erfarna miljöbesiktningsmän
39 Ordinarie besök vid de anläggningar som ska
besiktigas vartannat år startar
Man kanske kan tycka att åtta månader för utbildnings- planering och framtagning av kursmaterial är lång tid som fördröjer den egentliga verksamhetsstarten i onödan, men en omsorgsfull förberedelse är nödvändig för att trygga kvaliteten och effektiviteten i det senare arbetet.
Overgångsbestämmelser
I början kommer ett ackumulerat behov finnas att rätta till olika brister hos företagen, t ex se till att kon— trollplaner kommer fram, att mindre väl genomtänkta kon— trollplaner omarbetas, att dokumentation och interna rapporteringsrutiner blir tillfredsställande och att mer tillförlitliga metoder väljs för mätning och provning. Även den tekniska anläggningskontrollen blir mer omfat— tande innan man har fått förtroende för att rapporterade mät— och provningsresultat på ett adekvat sätt visar att den avsedda begränsningen av utsläpp, buller m m har upp— nåtts. Detta kommer under minst ett par år ge besiktnings— organet en extra belastning.
Tillsynsmyndigheten och konsulterna får en extra arbets-
) & börda i samband med att olika problem, som de måste ta ' ställning till eller som de ska hjälpa till med att lösa,
dras fram i rampljuset. Det kan ta några år även hos dem att åter nå ett fortvarighetstillstånd.
Eftersom varken besiktningsorganet eller tillsynsmyndig— heten rimligen kan tillföras extra resurser för att hjälpa dem över inkörningspuckeln måste denna minskas genom att sprida ut de extra insatserna över flera år. Status för olika anläggningar kommer att framgå när man genomfört
de kartläggande besöken som verksamheten inleds med. Man
får med ledning av dem välja ut de anläggningar där miljö— problemen synes vara minst. Vid bedömningen beaktas dels mängden av miljöfarliga ämnen som hanteras, dels egenkon— trollens kvalitet och efter sammanvägning av dessa stor— leken av de miljöskador som man riskerar om egenkontrollen inte övervakas. Med andra ord görs en riskbetraktelse i termer av sannolikhet gånger konsekvens. Vid de anläggningar som man bedömt vara minst riskfyllda slopas det första regelbundna övervakningsbesöket. Om till exempel det normala intervallet är två år, görs första övervakningsbesöket först fyra år efter kartläggningsbesöket. Tiden som man på det sättet vunnit används till extra insatser vid de anlägg—
ningar där problemen är störst.
Beslutet att hoppa över ett övervakningsbesök får even— tuellt fattas i samråd med tillsynsmyndigheten.
Kostnader
Organisationskostnaden har beräknats till ca 17,5 Mkr i 1987 års kostnadsläge, se bilaga 2. Denna måste skrivas av på fem år innebärande att de fem första årens verk— samhet belastas med 4,6 Mkr/år extra om hänsyn tas även till räntekostnaden. Intäktsbehovet ökar därigenom från 21,1 Mkr/år till 25,7 Mkr/år och timpriset från 310 kr/h till 380 kr/h.
I jämförelse med konsultarvoden och länsstyrelsernas
taxa är 380 kr/h fullt rimligt. Dock kan noteras att även 310 kr/h är högre än SAs timtaxa för besiktning av tryck— kärl och lyftanordningar. Skillnaden beror dels på högre
kostnad för arbetsledning, dels på att en något lägre debiteringsgrad för besiktningsmännen har satts in i kal— kylen än den som SA har uppnått. Man måste realistiskt räkna med en något lägre effektivitet i en ny verksamhet. Det har tagit SA åtta år att nå sitt produktivitetsmaximum.
Man måste också bedöma rimligheten av de kostnader som företagen vållas. För nära 1.800 medelfarliga anläggningar beräknas övervakning och besiktning ta i medeltal 20 timmar, till dessa 7.600 kr kommer resor och traktamenten samt ev. instrumenthyror; totalt kan det bli omkring 10.000 kr/år.
BERÄKNING AV BEMANNINGSBEHOVET
M 1 1 j 6 s k y d d 3- k 0 n t o :
Skellefteå Sundsvall Stockholm Jönköping
Täcker län
Antal anläggningar:
&) konc.nämnd b) länsstyrelse 1 år
35 84
c) länsstyrelse 2 år 357
Dagar Sa + 2,5 b + c 742
Besiktn. årsarbete lå?
Sektionschefer
Bilaga 1 till Statens Anläggningsprovnings rapport
Bilaga 2 till Statens Anläggningsprovnings rapport
KALKYLBILAGA (1987 års kostnadsnivå)
Löner kkrfmån Avd.chef 1 x 27 = 27 Tekn.ass + sekt.chef 5 x 21 = 105 Besiktningsing. 47 x 13 = 611 Kontorister 8 x 9 = _12_ 815 x 12 = 9.780 kkr/år
Löner och lönebikostnader
9.780 x 1,46 = 14,28 Mkr
Intäktsbehov
Exkl. organisationskostnader och finansiella kostnader (40 % pålägg på lön och lönebikostnader) = 20,0 Mkr.
Ej debiterbara konsultarovden för stöd i egen verksam— het = 0,2 Mkr.
Organisationskostnader (se nedan) 17,5 Mkr avskrivs på 5 år och belastar dessa år (vid en ränta på 13 %) med 4,64 Mkr/år.
Rörelsekapital 4 Mkr ger (vid samma ränta) en räntekostnad = 0,52 Mkr/år.
Kontorsinventarier 2 Mkr avskrivs på 10 år, årskostnad = 0,33 Mkr/år.
Totalt intäktsbehov under de första 5 åren = 25,7 Mkr/år. Debiterad tid: 47 x 180 x 8 = 67.680 h/år.
Timpris 380 kr.
Tillkommer resor och traktamenten som debiteras utan pålägg
samt instrumenthyror som ska täcka instrumentkostnaderna.
Organisationskostnader Mkr Anställningskostnader 1,4 Lön och lönebikostnader för 6 chefer och 2 kontorister under 12 månader 33 besiktningsmän under 4 månader + sem.ers. 14 besiktningsmän under 6 månader + sem.ers. 7,2 Kontors— och administrationskostnader för chefer och kontorister enligt ovan inkl. interna resor etc. (100 kkr för chef och 30 kkr för kontorist) 0,7 Utbildning av 47 besiktningsmän (80 dagars kurs) 6,0 - Konsultarvoden för förberedelse av kursen 1.000 h = 0,55 Mkr — Utskrift och tryckning av kompendier = 0,25 Mkr — Kursgårdsförläggning 47 x 80 x 700 = 2,6 Mkr — Veckoslutshemresor 30 x 16 x 1.500 + 17 x 16 x 300 = 0,8 Mkr — Lärararvoden (1,5 externa lärare närvarande samtidigt vid 3 skilda kurser) 1,5 x 3 x 80 x 8 x 400 = 1,15 Mkr — Kursgårdsförläggning och resor för lärare, egna chefer, summa 3 vid varje kurs 3 x % x (2,6 + 0,8) = 0,65 Mkr Omflyttning av 6 SA lokalkontor till nya lokaler 0,6 oförutsett 10 % 1,6 17,5
Investeringar
Kontorsinventarier för 64 arbetsplatser = 2 Mkr.
Instrumentinvesteringar kan ej förutses men de på— verkar inte kalkylen då timdebitering för deras användning ska täcka kostnaderna.
Bilaga 6
Miljörevisorssystemet i praktisk tillämpning
För att underlätta bedömningen av utredningens förslag diskuteras i denna bilaga den praktiska tillämpningen av ett,miljörevisorssystem i till- synen och kontrollen av sådana miljöfarliga verk— samheter som prövas av koncessionsnämnden. Diskus- sionen förs med utgångspunkt i ett tänkt exempel med en större industri vars verksamhet koncessions- nämndsprövats och för vilken tillsynsmyndigheten fastställt ett kontrollprogram. Exemplet har byggts upp med ledning av förslag till allmänna råd o.d. inom tillsynsområdet och med utgångspunkt i några kontrollprogram och redovisningar från större in- dustrier.
Genomgången anknyter till arbetsgången i tillsyns— och kontrollverksamheten — från prövningsmyndig- hetens beslut om tillstånd till tillsynsmyndig- heternas granskning av och ställningstaganden till företagets redovisning och rapportering. För- sök har gjorts att jämföra det föreslagna miljö- revisorssystemet med det nuvarande systemet när det gäller arbetssätt, resursbehov o.d. Sådana jämförelser har dock visat sig vara svåra att ge- nomföra beroende på att praxis i tillsynsfrågor, som en följd av den individuella behandlingen
av objekten, varierar inom vida gränser mellan olika länsstyrelser och branscher.
Utgångspunkter
En utgångspunkt för diskussionen är att företaget fått tillstånd av koncessionsnämnden att under vissa villkor bedriva miljöfarlig verksamhet. I be- slutet ingår följande former av villkor.
- Allmänna villkor som ofta har formen av ... "om ej annat följer av övriga villkor skall verk- samheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget i ansökningshandlingarna och i övrigt i ärendet har angett eller åtagit sig".
- Villkor och föreskrifter för utsläpp, buller och avfall. Dessa villkor kan gälla enskilda delut- släpp eller summan av utsläpp från hela verksam— heten och innehåller ofta någon form av siffer- värde, t.ex. gränsvärden eller riktvärden.
- Konstruktionsvillkor som kan gälla utformning, dimensionering och drift av processer, anlägg- ningaroch reningsutrustning.
- Delegations— och samrådsvillkor som gäller så- dana frågor om utformning och drift av anlägg— ningsdelar o.d. som inte kunnat lösas vid pröv- ningen utan i stället hänskjutits till sökan— den och/eller tillsynsmyndigheten.
- övriga villkor och föreskrifter som kan gälla åtgärder vid haverier, reningseffekter och till- gänglighet för reningsutrustning, utredningar m.m.
Det bör understrykas att alla villkor i tillstånds- beslutet har samma juridiska status och därmed är formellt lika bindande för företaget. Detta gäller således såväl mjukt formulerade villkor, t.ex.
det s.k. allmänna villkoret, som villkor som pre- ciserats siffermässigt i form av gränsvärden eller riktvärden.
Företaget måste som en följd härav organisera sitt miljöskyddsarbete och sin kontroll på ett så- dant sätt att man med säkerhet kan uppfylla samtli- ga villkor i koncessionsnämndens beslut. Denna bland— ning av "mjuka" och "hårda" villkor i tillståndsbe- sluten ställer särskilda krav på såväl inriktningen och omfattningen som organisationen av tillsyns- och kontrollverksamheten.
Tillsynsmyndigheten förutsätts vidare ställa krav på utövaren av den miljöfarliga verksamheten att upp- rätta ett förslag till kontrollprogram som omfattar den miljöfarliga verksamheten, dess utsläpp och störningar samt andra effekter i omgivningen/miljön. Kontrollprogrammet fastställs av myndigheten i en— lighet med bestämmelserna i 39 a och 43 55 i miljö- skyddslagen. Företaget skall vidare enligt den ti- digare föreslagna 38 a & årligen avge en särskild redovisning - en miljörapport. Till denna rapport skall enligt föreslagen 38 aå en redogörelse som innehåller ett intygande av en auktoriserad miljö— revisor om överensstämmelsen mellan rapporten och i verksamheten genomförda åtgärder.
Tillsyns— och kontrollverksamheten kan indelas i följande tre skeden.
Planeringsskedet. - Detta skede avslutas med att tillsynsmyndigheten fastställer kontrollprogrammet för den egenkontroll som företaget skall genom- föra. Parallellt härmed fattar företaget beslut om inriktning, omfattning, organisation och genomfö- rande av sin driftkontroll samt sådan övrig fri— villig egenkontroll som erfordras för att effektivt miljöskyddsarbete skall kunna bedrivas.
Kontrollskedet. - Under detta skede genomför före— taget den obligatoriska och frivilliga egenkon- trollen, vidtar erforderliga åtgärder för att upp— fylla fastställda villkor och anmäler eventuella avvikelser som kan leda till överträdelser. Miljö- revisorn följer företagets miljöskyddsarbete och rapporterar sina eventuella iakttagelser till före— tagsledningen. Tillsynsmyndigheterna tar under denna period ställning till eventuella avvikelserapporter, ger råd och utfärdar vid behov förelägganden samt genomför om såbedöms erforderligt inspektioner av företaget och dess miljöfarliga verksamhet.
Redovisningsskedet. - Verksamheten under detta skede är för företagets del koncentrerad till utarbetan- det av den årliga miljörapporten, som överlämnas till
tillsynsmyndigheten. Miljörevisorn slutför granskningen av företagets miljöfarliga verksamhet och utarbetar sin redogörelse som bifogas företagets miljörapport till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten gran—
skar miljörapporten och miljörevisorns redogörelse
samt vidtar eventuella åtgärder med anledning av denna granskning.
Dessa tre skeden återkommer i princip under varje "kontrollår". Om inget oförutsett inträffar som föranleder särskilda åtgärder bör dock de årliga återkommande planeringsinsatserna kunna begränsas. Utredningen vill dock understryka vikten av att tillsynsmyndigheten och företaget går igenom och diskuterar kontrollprogrammet i anslutning till att
miljörapporten och miljörevisorns redogörelse redovisas. I detta sammanhang kan miljörevisorns er— farenheter och synpunkter vara av stort värde. En
sådan översyn bör kunna vara ett effektivt instru- ment i arbetet att rationellt utnyttja resurserna
i tillsyns- och kontrollverksamheten.
Planeringsskedet
Parallellt med att företaget genomför de miljö- skyddsåtgärder som krävs för att den miljöfarliga verksamheten skall få bedrivas enligt koncessions- nämndens beslut utarbetas ett förslag till kontroll- program. Utredningen utgår härvid från att natur- vårdsverket med stöd av föreslaget bemyndigande har publicerat både generella och för branschen speci- fika föreskrifter om kontrollprogrammens inriktning, innehåll, omfattning och genomförande. Det gäller också föreskrifter om den miljörapport som företag på koncessionslistan årligen skall redovisa till tillsynsmyndigheten samt den s.k. avvikelserappor- teringen.
Det är enligt utredningens uppfattning viktigt
att miljörevisorn deltar i detta arbete med upp— rättande av förslag till kontrollprogram och i planeringen av företagets övriga kontrollverksam- het. Detta gäller givetvis också förslaget till uppläggning av miljörapport och annan redovisning från företagets sida till tillsynsmyndigheten. Företagsledningen bör därför så snart som möjligt efter koncessionsnämndens beslut utse miljörevisor och anmäla valet till tillsynsmyndigheten. Före— taget väljer miljörevisor från den förteckning över auktoriserade miljörevisorer som upprättats av den auktoriserande myndigheten - statens natur- vårdsverk. Auktorisationen av miljörevisorer för— utsätts bli generell till sin karaktär, men det är givetvis viktigt att företaget anlitar en miljö- revisor som har god kompetens inom de aktuella om- rådena.
Utredningen vill understryka vikten av att före- tagsledningen redan i detta inledande skede stäl— ler tillräckliga resurser till miljörevisorns för—
fogande. Det är också angeläget att han ges goda möjligheter att skaffa sig erforderlig information om företaget och dess miljöfarliga verksamhet.
Detta är en förutsättning för att miljörevisorn skall kunna medverka vid utformningen av förslaget till program för den obligatoriska kontrollen och vid uppbyggnaden av företagets interna miljökon- troll. Utredningen har som tidigare redovisats i kapitel 10.2.4 förutsatt att bestämmelser som under— lättar miljörevisorns arbete införs i lagen om mil—
jörevisorer.
I det nuvarande systemet baserar myndigheten sin till— syn framför allt på den obligatoriska kontroll som företaget skall utföra enligt fastställda kontroll— program. Den övriga egenkontroll som företaget ge— nomför för att kunna bedriva ett effektivt miljö- skyddsarbete har i dagsläget inte samma betydelse i tillsynsarbetet. I ett system med årliga miljörap— porter och miljörevisorer kan företagets samlade interna anläggnings—, utsläpps- och miljökontroll väntas få större betydelse för möjligheterna att be— driva ett effektivt miljöskyddsarbete och att upp— fylla fastställda villkor.
Det övergripande målet för företagets miljöskydds- och kontrollarbete är givetvis att den miljöfarliga verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att villkoren i koncessionsnämndens beslut kan uppfyllas. Miljörevisorns intyg i den årliga redogörelsen utgör bekräftelsen på att företaget klarat denna mål— sättning. En plan för företagets interna miljökontroll bör kunna vara ett bra hjälpmedel både som instrument för styrning och kontroll. I praktiken arbetar också vissa större företag redan i dag med en sådan modell i vilken den obligatoriska kontrollen utgör en del. I ett miljörevisorssystem kan det vara motiverat att företagsledningen efter samråd med miljörevisorn fastställer en sådan intern miljökontrollplan,
fastlägger formerna för kvalitetssäkring av kon- trollen samt beslutar om organisation och ansvars- fördelning.
Det är viktigt att uppläggningen av och innehållet i den miljörapport som årligen skall redovisas dis- kuteras i anslutning till uppläggningen av kontrol— len och granskningen. Miljörevisorn bör delta i detta arbete för att säkerställa att miljörappor— ten får en sådan uppläggning att den kan fylla de krav som ställs, inte minst med hänsyn till den granskning av rapporten som miljörevisorn skall utföra och i ett senare skede tillsynsmyndigheten. Det bör i anslutning härtill understrykas vikten av att rapporten täcker företagets hela miljöskydds— fält och samtliga villkor. Risk finns annan att tillsynen och kontrollen i alltför hög grad kon- centreras till sådana villkor som är siffermässigt lätta att kontrollera, även om dessa från miljö- synpunkt inte är de mest centrala.
Planeringsskedet avslutas med att företaget insän- der förslaget till kontrollprogram till tillsyns- myndigheten för granskning och fastställande. I detta program bör även ingå förslag till innehåll i och uppläggning av den årliga miljörapporten.
Kontrollskedet
Företagets obligatoriska kontroll enligt fastställt kontrollprogram kommer som tidigare framhållits att även i fortsättningen vara en viktig del i tillsynen och kontrollen. I ett system med miljörevisorer kommer emellertid företagets driftkontroll och övrig egenkontroll att få en större betydelse som styr— och kontrollinstrument. Miljörevisorn bör genom sin ställning och närhet till företaget ha goda möjligheter att i sitt gransknings— och råd- givningsarbete utnyttja detta bredare underlag.
En uppläggning av det framtida tillsyns— och kontroll- arbetet enligt den redovisade modellen, där obligato— risk rapportering och miljörevisorer är viktiga ele- ment, kommer att ställa delvis nya krav på kontroll- programmen. I detta system kommer den årliga miljö— rapporten och miljörevisorns redogörelse att vara
av avgörande betydelse. Det innebär att tillsyns- myndigheten måste precisera kraven på företagens redovisnings- och rapporteringsskyldighet för att systemet skall kunna fungera på avsett sätt. Det
är särskilt viktigt att det av miljörapporten och miljörevisorns redogörelse klart framgår om företaget uppfyllt de villkor som fastställts i tillståndsbe— slutet från koncessionsnämnden.
Naturvårdsverket föreslår i ett utkast till all— männa råd för kontrollprogram enligt miljöskyddslagen avseende anläggningskontroll följande generella disposition av kontrollprogram.
- Allmänt om giltighet, organisation, ansvar m.m. - Gällande villkor och föreskrifter
- Anläggningskontroll
- Analysmetoder
- Besiktningar
- Rapporteringar
- Recipientkontroll
I ett kontrollprogram för en större miljöfarlig anläggning kommer således i ett miljörevisors— system redovisning och rapportering att få en vä— sentligt viktigare och tydligare roll än i dags- läget. Företagens rapportering skall enligt ut- redningens förslag koncentreras på dels en årlig miljörapport, dels den s.k. avvikelserapporte— ringen. Den löpande rapportering av mätvärden, analysresultat o.d. från företag till tillsyns— myndighet som nu ofta förekommer enligt gällande
kontrollprogram bör med detta system kunna reduce— ras kraftigt och i vissa fall helt utgå. Erfaren- heterna av den nuvarande rutinmässiga inrapporte—
ringen av ofta mycket stora informationsmängder tyder också på att värdet av denna rapportering från tillsyns- och kontrollsynpunkt är begränsat.
Viktiga förutsättningar både för företagets möjlig- heter att klara miljöskyddskraven och för miljöre— visorn att utöva en effektiv granskning av verk- samheten är som tidigare framhållits att företaget har en intern miljökontrollplan, att kontrollen är kvalitetssäkrad och att företaget har en effektiv miljöskyddsorganisation. Miljörevisorn genomför under kontrollskedet en löpande kontroll av att företagets internkontroll fungerar tillfreds- ställande. Med en väl genomförd planering som grund bör miljörevisorns arbete kunna utformas
som en systemkontroll kombinerad med besök och överläggningar.
Miljörevisorns huvuduppgift är att granska att företagets verksamhet bedrivs inom de ramar som fastställts av koncessionsnämnden vid prövningen av verksamheten. Det är viktigt att understryka att verksamheten så långt möjligt bör utformas så att den i första hand får en förebyggande och pre- ventiv effekt. Om miljörevisorn i sitt löpande granskningsarbete finner att företaget bedriver verksamheten på ett sådant sätt att det finns risk för överträdelser bör den första åtgärden givetvis vara att upplysa företagsledningen om förhållandena och begära omedelbara åtgärder. Om det gäller haverier, olyckshändelser e.d.
som kan medföra överträdelser är företaget skyl— digt att omedelbart anmäla detta till tillsyns- myndigheterna genom s.k. avvikelserapportering. Om detta inte sker eller om överträdelser skett
utan att anmälan gjorts är miljörevisorn skyldig att redovisa detta i sin årliga redogörelse.
Utredningen har förutsatt att regeringen i en särskild förordning kommer att meddela närmare föreskrifter om auktorisation av miljörevisorer. Naturvårdsverket föreslås att i sin roll som cen- tral tillsynsmyndighet även få ansvaret för auktorisation av miljörevisorer och för till- synen av deras verksamhet. Som grund för detta auktorisationsarbete kommer verket att precisera kraven på de blivande miljörevisorerna. Det finns anledning att räkna med att mycket höga krav kom- mer att ställas på kompetens och erfarenhet hos de personer som ansöker om sådan auktorisation. Miljörevisorernas verksamhet får sedan utvecklas med hänsyn till de krav som tillsynsmyndig- heterna ställer framför allt på företagens egen- kontroll och redovisning/rapportering.
Genom företagets avvikelserapportering, samordnad recipientkontroll och annan form av miljöövervak- ning bör tillsynsmyndigheten i normalfallet kunna överblicka läget och därmed ingripa om så erford- ras. Tillsynsmyndigheten har också möjlighet att begära ytterligare information av företaget och även kompletterande undersökningar. Med stöd av bestäm- melserna i miljöskyddslagen har myndigheten dessutom rätt att när som helst genomföra in- spektion av företaget och dess miljöfarliga verksamhet. I detta sammanhang bör inte heller värdet av den informella övervakning av före- taget som utövas av de anställda och av allmän- heten underskattas.
Redovisningsskedet
Företaget avslutar sin årliga anläggnings- och miljökontroll med redovisningen av miljörapporten till tillsynsmyndigheten. Föreskrifter för den närmare utformningen av miljörapporter förutsätts bli utfärdade av statens naturvårdsverk som cen- tral tillsynsmyndighet. Med en god planering av företagets miljöskyddsarbete och den interna mil- jökontrollen bör arbetet med utarbetande av miljö- rapporten inte behöva bli någon särskilt betungande uppgift. Miljöfrågornas betydelse för företaget även från kommersiella utgångspunkter kan dock motivera en mer omfattande rapportering än vad som
föreskrivs av tillsynsmyndigheterna.
Miljörevisorns granskning av miljörapporten måste i stora delar bygga på de genomgångar och kontrol— ler som gjorts under året. Genom en god kontakt med företagsledningen bör miljörevisorn kunna se till att åtgärder vidtas så att villkor inte över- träds. Skulle detta trots allt ha skett och om företaget inte omgående rapporterat detta till tillsynsmyndigheten har givetvis miljörevisorn skylighet att anmäla detta förhållande i sin redo- görelse. Om han inte fullgör sina skyldigheter i
detta och andra viktiga avseenden kan den auktori— serande myndigheten aktualisera frågan om åter—
kallande av miljörevisorns auktorisation.
Tillsynsmyndigheten granskar såväl miljörappor— ten som miljörevisorns redogörelse med eventuella kommentarer. Det är angeläget inte minst för syste- mets trovärdighet att myndigheten i någon form tar ställning till rapporten och dess innehåll. Frågan om formerna för tillsynsmyndighetens ställnings- tagande kan dock diskuteras med hänsyn till gällan— de bestämmelser om preskriptionstider m.m. Miljö-
rapporten bör tillsammans med miljörevisorns redo— görelse kunna bilda en god bas för överläggningar mellan tillsynsmyndighet och företag om den fort- satta kontrollverksamheten.
Bilaga 7
FÖRSLAG TILL NY BILAGA TILL MILJUSKYDDSFURORDNINGEN DISPONERAD MED UTGÅNGSPUNKT I SVENSK NÄRINGSGRENSIN- DELNING (SNI)
Förteckning över fabriker eller andra inrättningar för vilkas anläggande tillstånds- eller miljölovs-
plikt gäller.
För varje slag av verksamhet anges genom symboler en- ligt följande om tillstånd skall sökas hos konces- sionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen eller om miljölov skall sökas hos miljö- och hälsoskydds- nämnden:
A: Tillstånd skall sökas hos koncessionsnämnden.
B: Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen.
C: Miljölov skall sökas hos miljö- och hälsoskydds-
nämnden. Förslag l Jordbruk, fiske ll gordbruk
C.ll.0l landugård, stall eller annan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djur-
C.
13
B.
ll.02
13.01
.13.02
.13.03
.l3.04
.l3.05
.230l
.23.02
enheter, varvid som en enhet avses ett fullvuxet nötkreatur, en häst, två ung— nöt, tre suggor, tio slaktsvin, tio päls- djur (avelshonor) eller l00 fjäderfän.
anläggning för torkning av gödsel
Fiske
musselodling med en areal, inbegripet för-
2 eller fisk-
töjningar, av minst 20 000 m odling med möjlighet att hålla minst l0 ton
fisk i odlingen.
musselodling med en areal, inbegripet för-
2
töjningar, av mer än 5 000 m men mindre än
20 000 m2.
fiskodling med möjlighet att hålla mer än 500 kg men mindre än 10 ton fisk i odlingen.
anläggning för övervintring av mer än 500 kg fisk.
Kräftdjursodling med möjlighet att hålla mer än 500 kg kräftdjur i odlingen.
Brytning av mineraliska produkter
gruva, dock inte anläggning för provbryt- ning, eller anrikningsverk.
gruvanläggning för provbrytning.
31
B. 31
.3l
.3l.
.31.
.31
.31.
.3l.
.3l.
.31.
.Ol
.02
03
04
.05
06
07,
08
09
Tillverkning
Livsmedels- och dryckesvarutillverkning
slakteri för en produktion överstigande 10 000 ton slaktvikt per år.
slakteri för en produktion av högst lO 000 ton slaktvikt per år.
charkuteri eller styckningsanläggning för en produktion av mer än 400 ton per år eller köttkonservfabrik.
mejeri eller torrmjölksfabrik för en pro- duktion baserad på en invägning översti- gande 50 000 ton per år
mejeri eller torrmjölksfabrik för en pro- duktion baserad på en invägning av högst 50 000 ton per år
glassfabrik
fabrik för beredning eller konservering av grönsaker, rotfrukter, frukter eller bär för en produktion baserad på mer än 5 000 ton råvara per år.
fabrik för beredning eller konservering av grönsaker, rotfrukter, frukter eller bär för en produktion baserad på högst
5 000 ton per år.
fabrik för beredning eller konservering av fisk eller skaldjur för en produktion baserad på mer än 2 000 ton råvara per år.
.3l.
.3l.
.31
.31
.31.
.31
.31
.3l
.31
.3l.
.3l.
.3l
.31
lO
ll
.12
.13
14
.15
.16
.l7
.18
19
20
.21
.22
fabrik för beredning eller konservering av fisk eller skaldjur för en produktion base- rad på högst 2 000 ton per år,
fiskmjöls- eller fiskoljefabrik anläggning för framställning eller raffine- ring av fett eller olja av animaliskt eller vegetabilitiskt slag med en tillverkning av mer än l00 000 ton per år.
anläggning för framställning eller raff- nering av fett eller olja av animaliskt eller vegetabiliskt slag med en tillverk- ning av mindre än 100 000 ton per år. margarinfabrik eller annan fabrik för för- ädling av vegetabiliskt fett till olika livsmedelsprodukter.
sockerfabrik.
stärkelsefabrik.
stärkelsederivatfabrik.
jästfabrik.
fabrik för rostning av kaffe.
rökeri för en produktion av mer än 200 kg rökta produkter per dygn.
fabrik för beredning av äggprodukter för en produktion av mer än 50 ton per år.
fodermedelsfabrik.
6.31.
5.31
8.31
32
8.32.
C.32.
8.32.
C.32.
33
5.33.
0.33.
8.33.
23
.24
.25
01
02
03
04
01
02
03
anläggning för bearbetning av slaktbipro- dukter eller annat animaliskt avfall, ben- mjöls- eller hudlimsfabrik.
fabrik för framställning av alkohol.
bryggeri eller maltfabrik.
Textil-, beklädnads-, läder— och lädervaru—
tillverkning
fabrik för beredning eller färgning av mer än 200 ton textilier eller garner per år.
fabrik för beredning eller färgning av högst 200 ton textilier eller garner per år.
garveri eller annan fabrik för Skinnbered- ning för en produktion baserad på mer än 100 ton råvara per år.
garveri eller annan fabrik för Skinnberedning för en produktion baserad på högst l00 ton råvara per år.
Trävarutillverkning
&
sågverk för framställning av mer änl4 000 kubikmeter trävaror per år.
sågverk för framställning av mer än 1 000 kubikmeter men högst l4 000 kubikmeter trä— varor per år.
plywood- eller spånskivefabrik
B.33.04 anläggning för lagring av timmer på land med begjutning av vatten om lagerkapaciteten över- stiger 10 000 kubikmeter eller anläggning för lagring av timmer i vatten om lagerkapacite- ten överstiger 5 000 kubikmeter.
C,33,05 anläggning för lagring av timmer på land med begjutning av vatten om lagerkapaciteten upp- går till mer än 5 000 kubikmeter men högst till 10 000 kubikmeter.
B.33.06 anläggning för träskyddsbehandling.
34. Massa-, pappers- och pappersvarutillverk- ning, grafisk produktion
A.34.01 fabrik för framställning av massa, papper eller fiberskivor.
A.34.02 fabrik för framställning av regenererad cellulosa.
A.34.03 fabrik för framställning av bindemedel ur skogsråvara.
B.34.04 tryckeri där mer än 20 ton organiska lös- ningsmedel (inkl. lösningsmedel i färg) förbrukas varje år eller där torkning sker vid förhöjd temperatur.
C.34.05 tryckeri där mer än 5 ton men högst 20 ton organiska lösningsmedel (inkl. lösnings-
medel i färg) förbrukas varje år.
0.34.06 klichéanstalt.
35
A.35.01
B.35.02
B.35.03
.04
.05
.06
.07
.08
.09
Tillverkning av kemiska produkter,_petro- leumprodukter, gummi och plastvaror
fabrik för framställning av andra polyme- rer ur enskilda monomerer eller kombina—
tioner av monomerer än som avses i punkt B.35.02.
fabrik för framställning av polymerer av epoxi— eller polyuretantyp.
fabrik för tillverkning av plastprodukter ur polymera material såsom polyester, la— tex eller andra förpolymeriserade produk- ter, där tillverkningen innefattar ytter—
ligare polymerisation.
fabrik för tillverkning av plastprodukter där mer än 5 ton halogenerade organiska lös- ningsmedel förbrukas per år.
fabrik för tillverkning, på annat sätt än genom polymerisation, av plastprodukter ge- nom mekanisk, termisk eller annan bearbet- ning av polymera material.
läkemedelsfabrik med kemisk eller biologisk tillverkning.
läkemedelsfabrik med enbart farmacevtisk tillverkning.
krut— eller sprängämnesfabrik.
fabrik för framställning av gödselmedel.
A.35.10 fabrik för framställning av bekämpnings- medel på annat sätt än enbart genom bland- ning av färdiga råvaror.
B.35.ll fabrik för framställning av bekämpningsmedel enbart genom blandning av färdiga råvaror.
B.35.12 kabelfabrik.
B.35.13 gummivarufabrik för bearbetning av ovulkani- serade gummiråvaror.
B.35.14 fabrik för framställning av färg eller fer- nissa.
B.35.15 fabrik för framställning av produkter där organiska lösningsmede1 ingår till en mängd överstigande 500 ton per år eller där halo- generade organiska lösningsmedel ingår till en mängd överstigande 10 ton per år.
C.35.16 fabrik för framställning av produkter där organiska lösningsmedel ingår till en mängd av mer än 10 ton men högst 500 ton per år eller där halogenerade organiska lösnings- mede1 ingår till en mängd av mer än 1 ton men högst 10 ton per år.
C.35_l7 fabrik för framställning av rengöringsmedel genom blandningsförfarande.
A.35.18 fabrik för raffinering av mineraloljor. C.35.19 anläggning där mer än 5 000 ton olja, olje-
produkter eller kemikalier lagras eller han— teras per år.
C.35.
C.35.
A.35.
8.35.
36
8.36.
20
.21
.22
.23
.24
.25
26
27
28
01
bensinstation där mer än 2 000 kubikmeter bensin hanteras per år.
anläggning för framställning av kolbaserade bränslen.
koksverk eller anläggning för förgasning av andra fossila bränslen än lättbensin och torv.
anläggning för framställning, bearbetning eller omvandling av bränsle eller bränsle- produkt baserad på torv, skogs— eller jord- bruksprodukt.
anläggning där mer än 5 000 ton kol, torv eller bränsleflis lagras.
asfaltverk.
oljegrusverk.
fabrik för framställning av andra kemikalier än som tidigare har nämnts, där tillverk- ningen omfattar kemiska reaktioner.
fabrik för framställning av andra kemikalier än som tidigare har nämnts, där tillverk- ningen enbart omfattar fysikaliska proces- ser, såsom t.ex. blandning, destillation eller lakning.
Tillverkning av varor av mineraliska ämnen, utom metaller
fabrik för framställning av keramiska pro— dukter.
37
A.37.
A.37
8.37.
8.37.
.01
.03
.04
.05
.06
.07
.08
01
.02
03
04
glasbruk.
cementfabrik.
anläggning för framställning av kalk, krita eller kalkprodukter för en produktion över-
stigande 10 000 ton per år eller av gipsski- vor, lättklinker eller lättbetong.
fabrik för framställning av annat byggmate- rial eller andra byggnadsprodukter på mine—
ralbas än som avses under A.36.04.
anläggning för framställning av produkter ur skiffer.
berg- och gruskrossverk. mineralullsfabrik. Metallframställning
sintrings-, järn- eller stålverk eller fer- rolegeringsverk.
metallverk, metallgjuteri eller metallraf— finaderi för en produktion överstigande 3 000 ton per är (exklusive järngjuteri).
metallverk, metallgjuteri eller metallraf— finaderi för en produktion ej överstigan-
de 3 000 ton per år.
järngjuteri.
38
A.
B
B.
B
A.
39
B
C.
38.
.38.
38.
.38.
38.
.39.
39.
01
02
03
04
05
01
02
Verkstadsvarutillverkning
anläggning för verkstadsindustri med en tillverkningsyta överstigande 100 000 kva- dratmeter
anläggning för verkstadsindustri med en tillverkningsyta större än 5 000 m2 men mindre än 100 000 m2.
anläggning för kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling, beläggning med me- tall eller trumling eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 5 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år.
ackumulatorfabrik.
fabrik för framställning av grafitelektro— der.
Annan tillverkning
anläggning för ytbehandling med epoxipulver eller med färg eller lack där mer än 20 ton organiska lösningsmedel (inkl. lösningsme— del i färg och lack) förbrukas varje år eller där torkning sker vid förhöjd tempe— ratur.
anläggning för ytbehandling med färg eller lack där mer än 5 ton men högst 20 ton or- ganiska lösningsmedel (inkl. lösningsmede1 i färg och lack) förbrukas varje år.
A.39.03
41
B.41.01
A.41.02
B.41.03
C.41.04
B.41.05
B.41.06
C.41.07
anläggning för verksamhet i vilken an- vändshybrid-DNA—teknik, dock inte anlägg- ning för sådan forskning som av delega- tionen för hybrid—DNA-frågor bedömts till- höra riskklass P 1 eller P 2.
kärnkraftverk eller annan anläggning inom kärnbränslecykeln.
förbränningsanläggning för en tillförd effekt överstigande 300 MW.
förbränningsanläggning för en tillförd effekt överstigande 10 MW men ej 300 MW.
förbränningsanläggning för en tillförd effekt överstigande 500 kw men ej 10 MW, som är avsedd för annat bränsle än enbart eldningsolja eller bränslegas.
gasturbinkraftanläggning.
anläggning för utvinning, på annat sätt
än genom vattentäkt, av värme ur mark, luft, vattendrag, sjö eller annat vatten- område eller ur grundvatten och avlopps— vatten för en ur värmekällan uttagen effekt överstigande 500 KN.
anläggning för lagring av värme i mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller i grundvatten för en tillförd energi- mängd överstigande 3 000 MWh.
C.41.08
92
B.92.01
C.92.02
A.92.03
A.92.04
B.92.05
vindkraftverk för en uttagen effekt över- stigande 25 kw.
Offentlig förvaltnipg och andra tjänster
Renings-, renhållnings- och rengörings- verksamhet
upplag eller anläggning för behandling av avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanläggning eller därmed jämförlig inrättning om den avfallsmängd som till— förs upplaget eller anläggningen översti- ger 200 ton om året.
upplag eller anläggning för behandling av avfall från hushåll, sjukhus, industri, re- ningsanläggning eller därmed jämförlig in- rättning om den avfallsmängd som tillförs upplaget eller anläggningen överstiger 50 men ej 200 ton om året.
Anläggning för förbränning av avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanlägg- ning eller därmed jämförlig inrättning.
anläggning för behandling av sådant miljö— farligt avfall som avses i förordningen (l975z346) om miljöfarligt avfall, om huvud- delen av det avfall som avses bli behandlat i anläggningen härrör från andra inrätt- ningar.
anläggning för mottagning av miljöfarligt avfall eller mellanlagring av mer än 50 ton oljeavfall eller mer än 10 ton annat miljö- farligt avfall per år.
B.92.06
C.92.07
C.92.08
C.92.09
C.92.10
94
C.94.01
C.94.02
95
C.95.01
C.95.02
anläggning för långtidsförvaring av miljö- farligt avfall.
anläggning för bearbetning av skrot. kabelbränning.
anläggning för omlastning av avfall från hushåll, sjukhus, industri, reningsanlägg- ning eller därmed jämförlig inrättning om den hanterade avfallsmängden överstiger
5 000 ton per år.
anläggning i industriell skala för sterili- sering av sjukvårdsartiklar där freon eller etenoxid används som steriliseringsmedium.
Eekreationsverksamhet
motorsport- eller bilprovningsbana för sta- digvarande bruk.
skjutbana eller annnan anläggning som är stadigvarande inrättad för användning av skarp ammunition utomhus.
Tvätteriverksamhet, fotoservice, kopie- ring och framkallning
ulltvätteri.
tvättinrättning för mer än 1 ton tvättgods per dygn eller där halogenerade kolväten förbrukas i en mängd överstigande 1 ton
per år.
C.95.03 anläggning för framkallning av mer än 1 000 kvadratmeter fotografisk film eller 5 000 kvadratmeter papperskopior per år.
B.95.04 fabrik för tillverkning av fotografisk film eller fotografiskt papper.
Förteckning över avloppsvatten av sådan mängd, art eller sammansättning för vars utsläppande i vatten- drag, sjö eller annat vattenområde tillstånds- eller
miljölovsplikt gäller enligt 2 & miljöskyddsförord-
ningen, A: Tillstånd skall sökas hos koncessionsnämnden. B: Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen.
C: Miljölov skall sökas hos miljö- och hälsoskydds— nämnden.
Förslag
A.00.01 avloppsvatten från tätbebyggelse med minst 100 000 invånare eller från sådan bebyg— gelse med färre antal invånare om föro— reningsmängden i avloppsvattnet motsvarar minst den mängd som härrör från 100 000 invånare.
B.00.02 avloppsvatten från tätbebyggelse med minst 2 000 men högst 100 000 invånare eller från sådan bebyggelse med färre antal invånare om föroreningsmängden motsvarar den mängd som härrör från minst 2 000 invånare men högst 100 000 invånare.
0.00.
C.00.
03
04
.05
.06
.07
.08
.09
avloppsvatten från en kommunal avlopps- anläggning eller någon annan fristående avloppsanläggning med högst 2 000 in— vånare.
avloppsvatten från kasern, hotell eller därmed jämförlig inrättning som inte in- går i tätbebyggelse med mer än 200 in— vånare och som är avsedd för mer än 200 personer.
avloppsvatten från sjukhus.
pressaft från siloanläggning.
urin från djurstall.
vassle, som inte är endast av spillkarak— tär.
ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad.
Bilaga nr 8
Miljörättssystemet - särskilt straffreglerna - en
jämförande analys
Den svenska miljörätten är uppbyggd av ett stort antal författningar. Dessa har tillkommit vid olika tidpunkter, har olika ändamål, ställer varierande krav på miljöstörande verksamhet och uppvisar olik- heter i sanktionssystem. Ibland gäller flera olika författningar samma verksamhet och osäkerhet om vil- ka regler som skall tillämpas kan uppkomma.
Så lyder kritiken som framförts i den juridiska lit- teraturen. Främst av Gabriel Michanek i Den svenska miljörättens uppbyggnad, 1985 och av Staffan Wester- lund, bl.a. i en artikel i Förvaltningsrättslig tid- skrift 1984 s. 163 Att utvärdera svensk miljölag— stiftning. Inger Eriksson har tagit upp problemet från straffrättslig synpunkt i en artikel i BRÅ Forskning 1985:5 s. 115 Miljöbrott — en dold brotts— lighet.
Michanek har indelat miljörätten i tre huvudkatego— rier: marklagstiftning, skyddslagstiftning och ut- nyttjandelagstiftning. Indelningen är att anse som grov. I vissa lagar finns regler som passar in under flera av huvudkategorierna. Den fortsatta framställ— ningen bygger på Michaneks indelning.
Marklagstiftningen reglerar användningen av markom- råden och marktyper. Författningarna tillhandahåller
ibland instrument för att kunna ställa särskilda krav på markanvändningen inom geografiskt avgränsade områden. Skyddslagstiftningen har växt fram ur of- fentligrättslig lagstiftning till skydd för hälsan och ordningen och härrör också från äldre, granne- lagrättsliga principer. Utvinningslagstiftningen har historiskt sett varit övervägande exploateringsin— riktad, men har på senare år kommit att innehålla mer av kontrollregler.
Under marklagstiftningen kan man hänföra plan- och bygglagen (l987:10), naturresurslagen (l987:12), naturvårdslagen (1964z822, ändrad senast 1986:262) och bevarandelagstiftning som ädellövskogslagen (19841119), lagen (1942:350, ändrad senast 1985:281) om fornminnen, lagen (1960:690 ändrad senast 1981:857) om byggnadsminnen samt vissa bestämmelser i miljöskyddslagen (l969:387 ändrad senast 1987:397) och i vattenlagen (1983z291 ändrad senast 1986z326). Eventuellt bör naturresurslagen klassificeras sna- rare som en övergripande lagstiftning.
Skyddslagstiftningen omfattar ett tjugotal författ- ningar. Centrala är miljöskyddslagen och miljöskydds- förordningen (1981:574 ändrad senast 1985z848), häl- soskyddslagen (1982:1080 ändrad senast 1986:1188) och lagen (1985:426) och förordningen (1985:835 änd- rad senast 1986:1237) om kemiska produkter. Skydds- författningar som rör olika specialområden kan med Michaneks systematik uppdelas i regler om produkt- kontroll, luftföroreningar, fordon och luftfartyg, fartyg, renhållning och avfall, faunaskydd, joni- serande strålning och övrig grannerätt. Exempel på lagstiftning som hör till dessa områden är: Förord- ningen (1985z841 ändrad senast 1986:1238) om miljö- farligt avfall, lagen (1982:821) om transport av farligt gods, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgaskun— görelsen (1972z596 ändrad senast 1987:34), fordons—
kungörelsen (1972:595 ändrad senast 1987:30), luft- fartslagen (1957z297 ändrad senast 1985:444), lagen (l980z424 ändrad senast 1986:1185) och förordningen (l980z789 ändrad senast 1987:53) om vattenförorening från fartyg, renhållningslagen (1979z596 ändrad se— nast 1985:427), lagen (1971:1154 ändrad senast 1985:862) och kungörelsen (1971:1156) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1938:274 ändrad senast 1984:378) om rätt till jakt, lagen (1984:3 ändrad senast 1987:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1958:110 ändrad senast 1984110), 3 kap. jordabalken (1970 ändrad senast 1986:226).
Utnyttjandelagstiftningen omfattar bl.a. vattenla— gen, skogsvårdslagen(1979:429 ändrad senast 1983z427), gruvlagen (1974z342 ändrad senast 1985:623), lagen (1974:840 ändrad senast 1985:639) om vissa mineralfyndigheter, lagen (1979:425 ändrad senast 1984:197) om skötsel av jordbruksmark. Väg- lagen (1971:948 ändrad senast 1987z745).
De flesta författningarna innehåller regler om under vilka förutsättningar en viss verksamhet är tillåten och vilka krav som skall ställas på verksamheten. Dessa är centrala regler som styr tillståndspröv- ningen där sådan skall ske och tillsynen och kon— trollen samt som regel också sanktioneringen av bristande efterlevnad av lagen ifråga. I det följan- de skall kort presenteras några av de mer centrala författningarna med avseende på framförallt regler om tillämpningsområde, krav— och sanktionsregler. Syftet är främst att belysa det straffbara området.
De lagar som behandlas är miljöskyddslagen (ML)
hälsoskyddslagen (HL) lagen om kemiska produkter (LKP)
naturvårdslagen (NVL) lagen om kärnteknisk verksamhet (KtL) vattenlagen (VL)
Miljöskyddslagens (ML) tillämpningsområde kan kort
beskrivas som markanvändning som kan orsaka antingen mark- eller vattenförorening eller omgivningsstör— ning som inte är helt tillfällig. Undantagna från ML:s tillämpningsområde är utsläpp av avfall som avses i lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, störning i radiomottagningsapparat, joni- serande strålning eller elektrisk och magnetisk in- verkan av elektriska anläggningar.
Hälsoskyddslagens (HL) tillämpningsområde omfattar
störningar som kan vara skadliga för människors häl- sa och som inte är ringa eller helt tillfälliga. Detta är samtidigt definitionen på sanitär olägen- het.
La ens om kemiska rodukter LKP tilläm nin sområde är hantering och import av kemiska ämnen och bered-
ningar (kemiska produkter) med syftet att förebygga skada på människors hälsa eller i miljön förorsakade av kemiska ämnens inneboende egenskaper.
Lagen gäller inte sådana kemiska produkter som om- fattas av livsmedelslagen (I97lz511), läkemedels- förordningen (1962:701) eller lagen (1985:295) om foder. Vidare gäller att kemiska produkter som om- fattas av strålskyddslagen (1958:110) eller lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor inte faller under LKP när det gäller att förebygga hälso— och miljöskador p.g.a. joniserande strålning respek- tive explosion eller brand. Däremot gäller LKP för andra kemiska effekter av sådana ämnen. Ifråga om transport av farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods gäller LKP bara i den ut- sträckning som särskilt föreskrivs. Vidare gäller
inte LKP för sådan hantering av kemiska produkter som omfattas av lagen ( 1983:428 ) om spridning av bekämpningsmedel i skogsbruket. Förordningen om kemiska produkter hänvisar till en rad särskilda förordningar om specificerade kemiska produkter.
Naturvårdslagens (NVL) tillämpningsområde är vid- sträckt och omfattar naturskydd och tillgodoseende av friluftslivet. Alla åtgärder som kan skada eko- logiska värden, förfula landskapsbilden eller hindra allemansrätten omfattas av lagen.
Lagens om kärnteknisk verksamhet (KtL) tillämpnings- område är kärnteknisk verksamhet enligt närmare de— finition.
Vattenla ens VL tilläm nin sområde är vattenföre— tag och vattenanläggningar samt skydd för vattenför- sörjningen.
ML:s kravregler anger i tillåtlighetsreglerna 4-7 && en rad avvägningar som skall göras och som avser både lokaliseringen av den miljöfarliga verksamheten och krav på verksamheten som sådan. Den miljöfarliga verksamheten skall lokaliseras till en plats där ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägen- het utan oskälig kostnad. Där skall man vidta de skyddsåtgärder, tåla de begränsningar och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras, dvs. som är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga. Man ut- går då inte från vad det aktuella företaget kan kla- ra utan från vad som är branschtypiskt. Det krävs särskilda eller t.o.m. synnerliga skäl för att en verksamhet som kan orsaka allvarligare olägenhet skall vara tillåtlig.
Tillåtlighetsreglerna preciseras i de tillstånds- beslut som skall fattas av ML:s tillståndsmyndig- heter i de fall som framgår av miljöskyddsförord-
ningen, men reglerna gäller all miljöfarlig verk- samhet enligt lagens definition. Det skall noteras att vissa verksamheter prövas i särskild ordning enligt annan speciallagstiftning. En del större an— läggningar som uppräknas i 4 kap. naturresurslagen (tidigare 136 a & byggnadslagen) kräver vidare till- stånd av regeringen.
Den som fått tillstånd enligt ML kan ej åläggas att upphöra med verksamheten eller att vidta ytterligare försiktighetsmått utöver vad som angetts i tillstån- det p.g.a. ML, HL eller renhållningslagen. Nya krav kan bara ställas i samband med omprövning av vill- koren för verksamheten enligt ML:s särskilda regler härom. Möjligheten för sakägare att vid domstol ut- verka förbud eller skyddsåtgärder är också utesluten när tillstånd föreligger.
HL:s kravregel innebär att ägaren eller motsvarande till berörd egendom skall vidta de åtgärder som skä— ligen kan krävas för att hindra uppkomst av sanitär olägenhet eller för att undanröja den. Vissa speci- ficerade verksamheter kräver tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden.
LKP:s kravregel innebär att de åtgärder och de för- siktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall vidtas av den som hanterar eller importerar en kemisk produkt. Med försiktighetsmått kan i LKP för- stås också att ersätta produkten med en annan, mind— re farlig (substitutionsprincipen). Tillstånd krävs för bl.a. yrkesmässig import, överlåtelse och hante- ring av livsfarliga kemiska produkter.
NvL:s kravregel har karaktär av å ena sidan hänsyns— regler som bygger på en intresseavvägning, men när— mare anvisningar för hur den skall göras finns inte i lagen, å andra sidan finns särskilda skyddsformer
som nationalpark, naturreservat och naturminne som ger mycket långtgående skydd för naturmiljön inom avgränsade områden. Det finns också skyddsmöjlig- heter med avseende på växt- och djurarter. Vissa verksamheter, typ täkt, är tillståndspliktiga enligt lagen. Andra arbetsföretag kan föreläggas att be- gränsa eller motverka skada på naturmiljön men på- gående markanvändning får inte avsevärt försvåras om inte någon av de särskilda skyddsformerna kan komma ifråga. Inte heller får föreläggande om att begränsa skada meddelas om tillstånd lämnats enligt ML eller VL eller om arbetsföretaget avser bebyggelse som ingår i plan.
KtL:s kravregel anger att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges överenskommelse i syfte att förhindra kärnvapenspridning. Lagen innehåller inga lokalise- ringsregler. Det anges att bestämmelser om strål— skydd finns i strålskyddslagen . Tillståndsplikt råder.
VL:s kravregel föreskriver att vattenföretag inte får komma till stånd om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter eller strider mot plan. Även om sådant hinder inte föreligger får vat- tenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen uppkommer. Vidare finns alltid ett krav på nyttoövervikt utom vid vissa vattenföretag som prö— vas enligt naturresurslagens 4 kap. och vid broar m.m. för järnvägar osv. som prövas i särskild ord— ning. I VL finns vidare en minimeringsregel, att ändamålet med ett vattenföretag skall vinnas med minsta intrång och olägenheter utan skälig kostnad. Tillstånd krävs för alla vattenföretag av någon om— fattning.
ML:s straffbestämmelse föreskriver straffansvar för överträdelser av förbud, villkor och föreskrifter som meddelats av myndighet i det särskilda fallet med stöd av lagen. I ett par fall kan förbud m.m. följa av generella föreskrifter. Vidare straffbe- läggs underlåtenhet att iaktta förprövningsplikten enligt ML, att inte uppfylla upplysningsplikten samt att lämna oriktiga uppgifter. För ansvar krävs upp- såt eller oaktsamhet. I ringa fall döms inte till ansvar. Straffskalan är böter eller fängelse högst två år. Det åligger tillsynsmyndighet att se till att överträdelse av lagen beivras.
HL:s straffbestämmelse straffbelägger brott mot prövningsplikten beträffande vissa avloppsanord- ningar, brott mot anmälningsplikten beträffande vissa andra anläggningar som nyttjas av allmänheten och brott mot villkor 1 särskilda fall för att hindra sanitär olägenhet, vidare brott mot före- skrifter för vissa i hälsoskyddsförordningen angivna verksamheter. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsam- het. Straffet är böter.
LKP:s straffregel straffbelägger brott mot lagens kravregel samt brott mot föreskrifter, villkor och forbud som meddelats med stöd av lagen. Vidare är brott mot upplysningsplikten straffbelagt liksom lämnande av oriktiga uppgifter. För det senare brottet döms till böter. I övriga fall är straff— skalan böter eller fängelse i högst ett år. I dessa fall undantas ringa brott från ansvar. I samtliga fall förutsätts för ansvar uppsåt eller oaktsamhet.
NvL:s straffbestämmelse innehåller brott mot förbud eller föreskrifter som meddelats avseende de sär— skilda skyddsformerna. Vidare är överträdelse av villkor som meddelats för täkttillstånd straffbelagt liksom underlåtenhet att anmäla vissa arbetsföretag. Dessutom är nedskräpning och viss skyltning straff-
belagt. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader och straffansvar förutsätter uppsåt el- ler oaktsamhet. Ringa fall undantas från straffbar- het vid vissa gärningar.
KtL:s straffbestämmelse straffbelägger bedrivande av kärnteknisk verksamhet utan tillstånd och åsidosät- tande av villkor eller föreskrifter enligt lagen. Det krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för straff— barhet. Straffskalan är boter eller fängelse högst två år. Till böter eller fängelse högst sex månader döms den som inte fullgör vad tillsynsmyndighet be- gär eller beslutar med stöd av lagen och den som med uppsåt eller oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Brotten får åtalas endast om tillsynsmyndighet an- mält dem till åtal.
VL:s straffbestämmelse straffbelägger brott mot prövningsplikt, villkor och föreskrifter med stöd av lagen, brott mot upplysningsplikten samt åsidosät- tande av viss skyldighet att underhålla anläggning. För straffbarhet krävs uppsåt eller oaktsamhet. Ringa fall är undantagna. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.
Den genomgång som här gjorts är schematisk och inte alls heltäckande för miljöförfattningarna. Den ger dock underlag för vissa iakttagelser som narmast rör straffbestämmelsernas utformning och innehåll.
Karaktären av övervägande blankettstraffbud är ge- nomgående, men vilka beteenden som därigenom kri- minaliseras är ytterst beroende på lagarnas krav- regler, eftersom det är dessa som ligger till grund för myndigheternas beslut. Själva kravregeln är straffsanktionerad bara i LKP.
De kravregler som här presenterats är ofta allmänt hållna, t.ex. karntekniklagens, och kan knappast heller betecknas som sinsemellan enhetliga med av- seende på kravnivå. Vad gäller exempelvis krav på lämplig lokalisering av viss verksamhet kan iakttas skillnader mellan ML, som kräver bästa möjliga plats vid en objektiv bedömning, VL, som hindrar val av plats som strider mot plan eller möter hinder från allmänna planeringssynpunkter och KtL som inte inne- håller någon lokaliseringsregel alls. Det skall då också noteras, att 4 kap. naturesurslagen, som re- glerar tillkomst och lokalisering av vissa större miljöfarliga anläggningar, t.ex. kärntekniska så- dana, inte innehåller några regler som styr val av plats och krav på platsen. Plan- och bygglagens lo— kaliseringsregel kräver att mark som skall användas för bebyggelse skall vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt. Vad gäller kravet på miljöhänsyn i övrigt kan också iakttas variationer t.ex. mellan ML och NvL.
Det går i och för sig sällan att på förhand peka ut beteenden som är straffbara på det specialstraff- rättsliga området. När det gäller den centrala mil- jörättslagstiftningen kan olika kravnivåer på den verksamhet som regleras ge egendomliga konsekvenser. Likartade beteenden kan komma att föranleda olika straffrättslig bedömning. För vissa beteenden eller verksamheter gäller flera lagar parallellt, vilket understryker vad som nu sagts. Det kan vara straff- bart enligt LKP att hantera en kemisk produkt, trots att tillstånd till den verksamhet där den förekommer meddelats enligt miljöskyddslagen och tvärtom.
En del miljöstörande beteenden täcks inte upp av någon lagstiftning, t.ex. att orsaka skada på själva verksamhetsområdet för en miljöfarlig verksamhet - ML gäller omgivningsstörning och NvL gäller inte verksamheter som har tillstånd enligt ML. Joniseran—
de strålning faller utanför både ML och LKP. Strål— skyddslagen, som skall ge skyddsregler ifråga om sådan strålning, ger gallande lydelse inte något ekologiskt skydd utan behandlar endast skydd för människor. En ändring härvidlag har dock förslagits av utredningen och översyn av strålskyddslagstift- ningen (SOU 1985:58). NvL omfattar visserligen all inverkan på naturmiljön, således även strålning, men så tillämpas inte lagen i praktiken (exempel: pröv- ning av ansökningar om uranbrytning i Pleutajokk resp. SFR 1 — lagret vid Forsmark).
Om straffbestämmelsernas innehåll och utformning är vidare att säga, att genomgången visar olika spänn— vidd i straffskalorna, varierande krav på det sub- jektiva brottsrekvisitet, olika behandling av ringa fall, att inte alla lagar innehåller en straffsank- tionerad upplysningsplikt eller än mindre en straff— sanktionerad sanningsplikt. Som enda lag ålägger ML tillsynsmyndigheten att verka för att brott beivras medan KtL kräver en anmälan från tillsynsmyndigheten för att brott skall åtalas.
För de rättsvårdande myndigheterna torde det miljö- rättsliga systemet och därmed straffbestämmelserna te sig både inkonsekvent och svåröverskådligt. Redan en preliminär bedömning huruvida ett visst beteende kan vara straffbart förutsätter en ingående under- sökning, där hänförandet av gärningen under rätt lagstiftning är ett svårt rättsligt problem. Detta illustreras tydligt i den genomgång av anmälda brott som redovisats i BRA Forskning l985:5 s. 115.
Från straffrättslig synpunkt är en översyn av det miljörättsliga sanktionssystemet i hög grad moti- verad både utifrån vad som anförts i detta avsnitt och även av intresset av att åstadkomma ett samman- hängande sanktionssystem på miljöområdet. översynen bör också innefatta de brottsbalksbrott som kan
komma ifråga. För att åstadkomma ett enhetligt sank— tionssystem torde det dock vara nödvändigt att se över också kravreglerna i de olika specialförfatt— ningarna. En sådan översyn borde emellertid också te sig motiverad av intreSSe att erhålla någorlunda likartade kravnivåer på olika verksamheter som kan vara störande för miljön.
Kronologisk förteckning
Otillbörlig efterbildning Ju. Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m.m. Ju. Långtidsutredningen '87. Fi. En ny kyrkolag m.m. Del 1. C. En ny kyrkolag m.m. Del 2. C. Folkstyrelsens villkor. Ju. Barnets ratt. Ju. Sve-nska forsvarsindustrins utlandsverksamhet. Ud, Det svenska totalförsvaret infor SO-lalet. Fo.
10. lndrivningslag m.m, Fi. 11. Skydd for det vantade barnet. Ju. 12. Leg itimation för vissa kiropraktorer, S. 13. Oversyn av rättegångsbalken 3. Ju. 14. Mordet på Olof Palme. Ju. 15. Miljöskadefond. ME. 16. Beg ravningslag. C. 17. Franchising. Ju. 18. Internationella iamiljeransfrågor. Ju, 19, Varannan damernas. A. 20. Lakemedel och hälsa. 8. 21. Aldreomsorg i utveckling. S. 22. Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget, S. 23, Medicinteknisk sakerhet. S, 24. Produktsäkerhetslag. Fi. 25. Oka't kommunalt väghållningsansvar. K. 26. Enskilda vägar. K. 27. Skelppslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskifte. K. 28. Bistånd för bättre miljö i u-land. Ud. 29. Stod till nanngslivet. Fi. 30. Fel i fastighet. Ju. 31. lntelgriretsskyddel i informationssamhället 4. Ju. 32. For en bättre miljo. ME. 33. Ju mer vi ar tillsammans. C, 34. —"—-, Exempelsamling. C. 35. —"——, Underlag for reformer samt förslag, C.
WWF.”)??? Nr”
36. För en bättre miljö. Miljövårdsfamiljen. Myndigheter och författningar. ME.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Otillbörlig efterbildning. [l] Dödsboägande och samägande av jordbruksfastighet m, rn. [2] Folksryrelsens villkor. [6] Barnets rätt, [7] Skydd för det väntade barnet. [ll] Oversyn av rättegångsbalken 3. [13] Mordet på Olof Palme. [14] Franchising, [17] internationella familjerättsfrågor. [18] Fel i fastighet [30] integritetsskyddet i informationssamhället 4. [31]
Utrikesdepartementet
Svenska försvarsindustrins utlandsverksamhet. [8] Bistånd för bättre miljö i u-land [28]
Försvarsdepartementet Det svenska totalförsvaret inför 90—lalet. [9]
Socialdepartementet
Legitimation för vissa kiropraktorer. [12] Läkemedel och hälsa. [20] Aldreomsorg i utveckling. [21] Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvänget, [22] Medicinteknisk säkerhet. [23]
Kommunikationsdepartementet Ökat kommunalt väghållningsansvar. [25]
Enskilda vägar. [26] Skeppslega till utlänning. Tillstånd, dispenser, flaggskifte. [27]
Finansdepartementet
Långtidsutredningen '87, [3] Indrivningslag m.m. [10] Produktsäkerhetslag. [24] Stöd till näringslivet. [29]
Miljö- och Energidepartementet
Miljöskadefond. [15]
För en bättre miljö. [32] ——"—, Miljövårdsfamiljen. Myndigheter och författningar.[36]
Arbetsmarknadsdepartementet Varannan damernas. [19] '
Civildepartementet
En ny kyrkolag m.m. Del 1. [4] En ny kyrkolag m.m. Del 2. [5] Begravningslag. [16] Ju mer vi är tillsammans, [33]
—"—, Exempelsamling. [34] —"—, Underlag för reformer samt förslag. [35]
KU N G L. B | B L. 1987 -09- a 7 sm.. _
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.
