Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknikförordningen).

Översynen skall främst syfta till en kartläggning och till förslag i fråga om

• hur villkor och föreskrifter för kärnteknisk verksamhet meddelas,
• kärntekniklagens regler om hur kärnämne och kärnavfall definieras,
• lagring, hantering, bearbetning och slutförvaring av utländskt kärnavfall i Sverige,
• kärntekniklagens regler om teknologiöverföring till utlandet,
• utformningen av kärntekniklagens regler om tillståndshavarens ansvar för säkerheten,
• behovet av särskild åtalsprövning på kärnteknikområdet,
• vissa regler i kärnteknikförordningen, bl.a. de som berör tillstånd och tillsyn och samordningen med strålskyddslagstiftningen,
• bilagan till kärnteknikförordningen med förteckning över utrustning eller material m.m. som inte får föras ut ur riket utan tillstånd av regeringen,
• anpassningen av den svenska kärntekniklagstiftningen till de internationella överenskommelser som Sverige har ingått på kärnenergiområdet.

Utredaren skall även kunna ta upp andra frågor om kärntekniklagstiftningen inom ramen för denna allmänna översyn.

Bakgrund

Kärntekniklagen och kärnteknikförordningen trädde i kraft den 1 februari 1984. Lagen innehåller bestämmelser om innehav m.m. av kärntekniska anläggningar, olika former av befattning med kärnämnen och kärnavfall, införsel av sådana ämnen samt utförsel av kärnämnen, viss utrustning och material m.m. på kärnenergiområdet. Lagen är speciellt inriktad på att tillgodose kraven på säkerhet vid verksamhet på kärnenergiområdet.

Skyddet mot joniserande strålning vid kärnteknisk verksamhet regleras genom strålskyddslagen (1988:220), som från och med den 1 juli 1988 har ersatt 1958 års strålskyddslag.

Under den tid som 1984 års kärntekniklagstiftning har varit i kraft har flera frågor aktualiserats som rör viktiga inslag i lagstiftningen. Min avsikt är att i de följande redovisa aktuella frågor och komma med förslag till åtgärder.

Jag vill redan nu säga att jag gör den bedömningen att en särskild utredare bör tillsättas för att göra en översyn av kärntekniklagen och kärnteknikförordningen.

Enligt 5 § kärntekniklagen skall frågor om tillstånd för kärnteknisk verksamhet prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 8 § föreskrivs att villkor som behövs med hänsyn till säkerheten får ställas upp när ett tillstånd meddelas eller under ett tillstånds giltighetstid.

Gällande tillstånd att uppföra och driva kärnkraftverk meddelades av regeringen enligt atomenergilagen (1956:306), som gällde före kärntekniklagen. I tillstånden har regeringen dels föreskrivit att de villkor som statens kärnkraftinspektion föreslagit i sitt yttrande över ansökningen om tillstånd skall gälla, dels bemyndigat inspektionen att ställa upp de ytterligare villkor som behövs av säkerhetsskäl eller annars från allmän synpunkt. Under årens lopp har statens kärnkraftinspektion meddelat åtskilliga ytterligare villkor med stöd av regeringens bemyndiganden. Bestämmelserna är ofta allmänt hållna och likartade för flera anläggningar.

I kärntekniklagen infördes en bestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning. Genom att tillsynsmyndighetens normer och anvisningar gavs som rättsligt bindande föreskrifter skulle ansvaret för provningsverksamheten på det kärntekniska området automatiskt vila på riksprovplatsen i den ordning som gällde för officiell provning (prop. 1983/84:60 s. 89).

Statens kärnkraftinspektion har i 21 § andra stycket kärnteknikförordningen bemyndigats att meddela föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning.

Möjligheten att meddela regler för kärnteknisk verksamhet bygger alltså på 8 § kärntekniklagen, på regeringens bemyndiganden i tillståndsbesluten att uppställa ytterligare villkor och på bemyndigandet i kärntekniklagen att meddela normer om provning, kontroll eller besiktning.

Enligt min mening är systemet oklart. Det gäller t.ex. frågan om bestämmelser för kärnteknisk verksamhet skall betraktas som tillståndsvillkor eller normföreskrifter. På sikt kan tillämpningsproblem förutses. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är ändamålsenlig. En möjlig lösning är att utvidga bemyndigandet i kärntekniklagen till att även omfatta regler om bl.a. driften av kärntekniska anläggningar. Det bör övervägas om kärntekniklagen behöver ändras eller kompletteras i nu berörda hänseenden.

I detta avsnitt tar jag upp vissa frågor som rör begreppen ''kärnämne'' och ''kärnavfall''.

Med kärnteknisk verksamhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning och befattning med kärnämne eller kärnavfall. En kärnteknisk anläggning kan utgöras av en anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutlig förvaring av kärnavfall. I lagen avses med kärnavfall

1. använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

2. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning eller material eller annat som blivit radioaktivt förorenat i en kärnteknisk anläggning,

3. radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

Det kärnavfall som omfattas av lagen är framför allt sådana produkter från en kärnteknisk anläggning som normalt inte skall användas på nytt. Emellertid finns vissa radioaktiva ämnen i kärnavfallet som används eller kan användas för industriellt, kommersiellt, jordbrukstekniskt, medicinskt eller vetenskapligt ändamål och som omfattas av tillstånd enligt strålskyddslagen. I fråga om hanteringen m.m. av sådana ämnen har regeringen med stöd av ett bemyndigande i 5 § andra stycket kärntekniklagen lämnat generella tillstånd i 7 § kärnteknikförordningen.

Kärntekniklagen är tillämplig på all slags kärnteknisk verksamhet. Någon möjlighet att medge undantag från lagens tillämpning finns inte. Som nämnts finns dock en möjlighet att anpassa tillämpningsområdet genom att i vissa fall meddela tillstånd genom normgivning. Konstruktionen har i praktiken medfört vissa tillämpningsproblem vad gäller kärnavfall. Enligt lagen måste avfallet nämligen behandlas som kärnavfall trots att avfallets radioaktivitet har avklingat till en ofarlig nivå. I strålskyddslagen - som ju också tillämpas på kärnavfall - har en annan konstruktion valts. Enligt den lagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm mer föreskriva undantag från lagens tillämpning. Därigenom är det möjligt att bestämma en nedre gräns för strålskyddslagens tillämplighet och att t.ex. besluta om s.k. friklassning av lågaktivt kärnavfall.

Enligt min mening finns det skäl att överväga att införa en undantagsbestämmelse i kärntekniklagen efter mönster i strålskyddslagen.

Genom att komplettera kärntekniklagen med en sådan undantagsbestämmelse tillgodoses vidare behovet av samordning mellan strålskyddslagen och kärntekniklagen. Jag vill i detta sammanhang nämna att det i motiven till den nya strålskyddslagen (prop. 1987/88:88 s. 46, JoU 19, rskr. 234) just framhålls att det finns behov att samordna säkerhets- och strålskyddsintresset i nästan samtliga led inom kärnbränslehanteringen, eftersom de båda lagarna ofta tillämpas parallellt i fråga om en och samma verksamhet.

I detta sammanhang vill jag ta upp en fråga som också har med kärnavfall att göra. Vad jag syftar på är den typ av kärnavfall som avsiktligt framställs i en kärnreaktor för bl.a. medicinskt ändamål. Det kan ifrågasättas om sådana radioaktiva ämnen som inte utgörs av egentliga restprodukter från anläggningen skall behandlas som kärnavfall enligt kärntekniklagen.

Det är också motiverat att i detta sammanhang se över vad kärnteknikförordningen säger om tillstånd och tillsyn så att tillämpningen blir klar och ändamålsenlig med hänsyn till det verkliga behovet från säkerhets- och strålskyddssynpunkt. Särskild uppmärksamhet bör ägnas reglerna om generella tillstånd i 7 § som enligt uppgift har vållat tillämpningssvårigheter. Frågor om tillstånd för serviceindustrier som hanterar radioaktiva delar från en reaktor och för utförsel av kärnavfall bör vidare diskuteras och klarläggas.

I ett beslut den 4 december 1986 tog regeringen ställning till frågan om lagring av utländskt kärnavfall i Sverige. Beslutet rörde en ansökan av Studsvik AB i fråga om behandling och tidsbegränsad lagring av utländskt kärnavfall. Regeringen angav att en grundläggande princip för Sveriges vidkommande när det gäller använt kärnbränsle och kärnavfall är att varje land självt tar ansvar i alla led för det material som uppkommer inom det egna landet. Enligt regeringsbeslutet innebär detta bl.a. att någon lagring av utländskt, använt kärnbränsle eller kärnavfall inte skall förekomma i Sverige.

Enligt min mening bör regeringens ställningstagande återspeglas i kärntekniklagen. Frågan bör också belysas och diskuteras mot bakgrund av de krav på lagstiftningen som kan ställas från säkerhets- och strålskyddssynpunkt. Tillämpningen av principen om utländskt kärnavfall bör diskuteras för att belysa praktiska problem och optimala lösningar.

I 1 § punkt 5 kärntekniklagen finns bestämmelser om s.k. teknologiöverföring. Bestämmelsen har sin förebild i lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som fr.o.m. den 1 juli 1988 har ersatts av lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. (prop. 1987/88:154, UU 30, rskr. 331). Regleringen innebär att upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utom riket tillverka viss i paragrafen närmare angiven utrustning eller materiel skall anses utgöra kärnteknisk verksamhet i den utsträckning regeringen föreskriver. Bestämmelsen omfattar endast sådan utrustning eller materiel som tillverkas i Sverige.

I den nya lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. har bestämmelserna om kunskapsöverföring skärpts. Förbudet för sådana myndigheter och andra som avses i 4-5 §§ den lagen att utan regeringens tillstånd upplåta eller överlåta rätt att utom riket tillverka krigsmateriel är inte längre begränsat till den som tillverkar krigsmateriel i landet.

Det bör enligt min mening övervägas om inte kärntekniklagen bör anpassas till den formulering som används i lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.

I 10 § kärntekniklagen anges bl.a. tillståndshavarens ansvar för säkerheten. I förarbetena till kärntekniklagen (prop. 1983/84:60 s. 38) hänvisas till uttalandena i prop. 1979/80:170 om vissa energifrågor (s. 37) där det anges, att målet för säkerhetsarbetet bör vara att så långt det över huvud taget är möjligt undanröja riskerna för förluster av liv eller egendom. Vidare påpekas att säkerheten vid verksamhet på kärnenergiområdet inte bara bestäms av utformningen av tekniska system utan också av organisatoriska, administrativa och personella faktorer.

''Innehavarens ansvar avser skyldighet att följa de villkor som är förknippade med tillståndet och de villkor och föreskrifter som tillsynsmyndigheterna meddelar. Lagstiftningens innebörd samt uppställda villkor och föreskrifter anses vidare medföra att en innehavare av en reaktoranläggning eller annan som fått tillstånd till kärnteknisk verksamhet också är skyldig att fortlöpande uppfylla de ökade krav som ställs på verksamheten och att själv vara aktiv för att hålla säkerheten och strålskyddet vid varje tillfälle på optimal nivå. Det innebär t.ex. att en reaktorinnehavare har att svara för att erforderliga åtgärder faktiskt kommer till stånd och att betala kostnaderna härför. Han måste också svara för att tekniskt kunnande, utrustning, anläggningar m.m. finns tillgängliga i erforderlig utsträckning och att anläggningen skyddas (fysiskt skydd). Genom särskild lagstiftning - atomansvarighetslagen - har innehavaren även ålagts skyldighet att svara för skador som drabbar tredje man.''

De krav som ställs på tillståndshavaren är alltså långtgående och motsvaras av stränga ansvarsbestämmelser i 22-27 §§ kärntekniklagen.

Flera av de företag som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet har överlåtit stora delar eller - i vissa fall - hela driften av den tillståndsbundna verksamheten till ett annat företag genom ett entreprenadförfarande. I samtliga fall är entreprenören hel- eller delägd av det företag som innehar drifttillståndet.

Frågan är om tillståndshavaren i detta och andra liknande fall genom entreprenadförfarandet formellt lever upp till det ansvar för säkerheten som kärntekniklagen ställer.

De frågor som jag nu har tagit upp är komplicerade och bör analyseras ytterligare. Aktuella förhållanden bör kartläggas och det bör övervägas om kärntekniklagen behöver ändras eller kompletteras i nu berörda avseenden.

Enligt 29 § kärntekniklagen får brott mot lagen åtalas av allmän åklagare endast om det anmäls till åtal av tillsynsmyndigheten. Detsamma gäller brott mot villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i atomenergilagen.

Även den tidigare strålskyddslagstiftningen innehöll en regel om åtalsanmälan. Bestämmmelsen har ingen motsvarighet i den nya strålskyddslagen (1988:220).

Det bör övervägas om det är lämpligt att bibehålla en bestämmelse om åtalsanmälan i kärntekniklagen.

Jag har tidigare i anslutning till avsnittet om kärntekniklagens regler om hur kärnavfall definieras föreslagit att kärnteknikförordningen ses över i vissa avseenden. Vad jag då syftade på var förordningens bestämmelser om tillstånd och tillsyn.

Enligt min uppfattning finns det anledning att ta upp även följande frågor som rör kärnteknikförordningen.

Utredningen om översyn av strålskyddslagstiftningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1985:58) Ny strålskyddslag vissa ändringar i kärnteknikförordningen som har med samordningen mellan kärntekniklagen och strålskyddslagen att göra. Utredningen tog bl.a. upp frågan om hur kontrollen bör ske av det uran som erhålls i samband med torvutvinning.

Enligt min uppfattning är det viktigt att de frågor som utredningen tog upp angående gränsdragningen mellan strålskyddslagen och kärntekniklagen får en ändamålsenlig lösning. Med hänsyn till den kritik som utredningens förslag mötte i denna del bör dock frågeställningen övervägas ytterligare.

I detta sammanhang vill jag ta upp en annan fråga som rör kärnteknikförordningen. Jag syftar på bilagan till förordningen med förteckning över material m.m. som inte får föras ut ur riket utan tillstånd av regeringen. I samband med tillkomsten av kärntekniklagen framhöll jag att jag avsåg att noga följa utvecklingen på utförselområdet och lägga fram de förslag om ändringar i förteckningen som visar sig behövliga (prop. 1983/84:60 s. 52).

Enligt min mening finns det behov av att nu göra en utvärdering av den hittillsvarande tillämpningen av förteckningen.

Sverige har ingått en rad internationella överenskommelser på kärnenergiområdet. Jag vill framhålla vikten av att den svenska kärntekniklagstiftningen utformas i enlighet med Sveriges åtaganden. Det är viktigt att begreppen ''kärnämne'' och ''kärnavfall'' definieras i den svenska lagstiftningen på ett sådant sätt att definitionerna ligger i linje med av Sverige ingångna internationella överenskommelser. Frågan om anpassning till Sveriges överenskommelser bör enligt min mening behandlas i anslutning till de frågor som jag har tagit upp i det föregående.

De frågor som jag nu har behandlat rör väsentliga inslag i kärntekniklagstiftningen. Frågorna sammanhänger med tillämpningen av lagstiftningen och gäller bl.a. lagens definitioner och tillämpningsområde. Vidare berörs samordningen med den nya strålskyddslagen. Det är enligt min mening viktigt att problemen analyseras och att förslag till lagstiftning - om det behövs - utarbetas. Min bedömning är därför att det finns behov av att göra en översyn av lagstiftningen. Arbetet är av den karaktären att det lämpligen bör utföras av en särskild utredare.

Den allmänna utgångspunkten för översynen bör vara att analysera de redovisade frågorna. Om utredaren finner att kärntekniklagstiftningen behöver ändras eller kompletteras i berörda delar, bör han lägga fram sådana författningsförslag. Det bör även stå utredaren fritt att inom ramen för en allmän översyn ta upp andra frågor än dem jag har nämnt i det föregående.

Utredaren bör beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren bör vidare beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1988:43) angående EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Utredaren bör i den utsträckning som kan anses motiverat beakta lagstiftningen i andra länder.

Utredaren bör vid utredningsuppdragets fullgörande samråda med berörda myndigheter, organisationer och företag.

Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas före den 1 januari 1991.

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119 ) - med uppdrag att göra en översyn av kärntekniklagstiftningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)