1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda hur ett system för värdering av fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar kan utformas som underlag för taxering samt lämna förslag till lagstiftning om detta. I utredningsuppdraget ingår även att behandla en närliggande fråga, nämligen den löpande beskattnigen av bostadsrättsföreningar.

2. Inledning

En upplåtelseform som på senare år fått allt större uppmärksamhet är bostadsrätten. Lägenheter upplåtna med bostadsrätt har på senare tid vuxit i antal och representerar ofta ett betydande marknadsvärde för innehavarna. Studier har påvisat att det år 1970 fanns omkring 550 000 bostadsrättslägenheter i landet och att i genomsnitt 10 % årligen bytte ägare. Prisutvecklingen under 1970-talet var inte enhetlig i riket. Under perioden sjönk priserna på bostadsrätter i reala värden i de flesta mindre tätorter. De var ungefär oförändrade i de flesta större orter medan de steg i storstadsområdena. Om man endast ser till andra hälften av 1970-talet, var det dock fråga om en real prisstegring om 10 -- 30 % i samtliga ortsstorlekar. Det totala marknadsvärdet på bostadsrättsbeståndet år 1980 torde kunna uppskattas till ca 25 miljarder kr. (jfr SOU 1981:74 s. 273 ff). Enligt en undersökning genomförd av spardelegationen uppgick det samlade marknadsvärdet på bostadsrätterna år 1985 till närmare 60 miljarder kr. Vissa ortstyper har uppvisat en mycket kraftig prisstegring under senare år. Prisutvecklingen kan dock lika litet som tidigare antas ha varit enhetlig. Beståndet har också ökat och torde nu uppgå till omkring 600 000 lägenheter.

Det marknadsvärde som bostadsrätterna representerar kommer dock inte till uttryck vid inkomst- och förmögenhetsbeskattningen, eftersom det inte är den enskilda bostadsrätten som är skatteobjekt, utan fastigheten i dess helhet. För flerfamiljshusen är dessutom fastighetens taxeringsvärde beräknat utifrån rådande bruksvärdehyra i området, utan hänsyntagande till marknadsvärdet på den eller de bostadsrätter som upplåtits i den. Vidare är det inte den enskilde bostadsrättshavaren som beskattas, utan den förening, i vilken denne är medlem. Vid förmögenhetsbeskattningen beskattas dock den enskilde medlemmen för sin andel i föreningen. Hans andel i bostadsföretagets behållna förmögenhet beräknas då utifrån det taxeringsvärde som gäller för föreningsfastigheten. Samma beräkningsgrunder gäller vid arvs- och gåvobeskattning. Eftersom hänsyn också tas till föreningens skulder uppkommer ofta inget värde att redovisa. Bostadsföreningar och bostadsaktiebolag beskattas på enahanda sätt.

Redan det nu sagda visar att dagens situation inte är tillfredsställande. Härtill kommer att utredningen (Fi 1987:07) om reformerad inkomstbeskattning, vars arbete är inriktat på att söka uppnå enkla, enhetliga och likformiga regler även för bostadsbeskattningen, kunnat konstatera att avsaknaden av rättvisande skattevärden inom bostadssektorn är ett hinder för reformarbetet i den delen. Det bör därför nu utredas hur en ändring skall kunna åstadkommas.

Innan jag närmare går in på utredningsuppdraget kommer jag att översiktligt redogöra för huvuddragen i det nuvarande fastighetstaxerings- och bostadsbeskattningssystemet.

3. Nuvarande regler

Fastighetstaxeringen

Vid fastighetstaxeringen tillämpas skilda värderingsregler beroende av vilken byggnadstyp fastigheten utgör. Byggnad som är inrättad till bostad åt en eller två familjer hör till kategorin småhus, medan en byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer benämns hyreshus. Vid denna indelning har det ingen betydelse vilken upplåtelseform bostaden har. Gemensamt för fastighetstaxeringen är att den tar sin utgångspunkt i saluvärdet på den allmänna marknaden. För småhusen bestäms värdet med ledning av en köpeskillingsstatistik. För hyreshusen, som omsätts i mindre omfattning, beräknas marknadsvärdet med ledning av hyresintäkter och priser för hyresfastigheter. Vanligtvis kan den verkliga hyresintäkten tjäna till ledning när det gäller hyreshus upplåtna med hyresrätt. För hyreshus där lägenheterna upplåtits med bostadsrätt får vägledning i stället tas av bruksvärdehyran i de allmännyttiga bostadsföretagen på orten. Marknadsvärdet för hyreshus med bostadsrätter torde i allmänhet klart understiga de enskilda bostadsrätternas samlade marknadsvärde. Skillnaderna är inte lika uttalade mellan ägda småhus och småhus upplåtna med bostadsrätt, eftersom prisnivån i orten på de förra även ligger till grund för värderingen av de senare.

Inkomsttaxeringen

Till grund för beskattningen av småhus samt fastigheter som ägs av s.k. ''äkta bostadsföretag'', läggs det vid fastighetstaxeringen framtagna taxeringsvärdet. Med ''äkta bostadsföretag'' avses i det här sammanhanget bostadsförening eller bostadsaktiebolag vars verksamhet uteslutande eller huvudsakligen består i att åt medlemmarna eller delägarna bereda bostäder i föreningsfastigheten. I nu angivna fall skall som en schablonintäkt tas upp viss procent av taxeringsvärdet. Avdrag medges i huvudsak endast för låneräntor. I fråga om bostadsföretagen redovisas schablonintäkten under inkomst av annan fastighet hos bostadsföretaget, således ej hos de enskilda medlemmarna eller delägarna.

För småhus och hyreshus som inte schablonbeskattas sker beskattningen i stället på konventionellt vis, dvs. på grundval av de verkliga intäkterna och kostnaderna.

Förutom inkomstskatt tas även statlig fastighetsskatt ut. Underlaget för fastighetsskatten, liksom skatteuttaget, varierar dock beroende bl.a. av om fastigheten är en småhus- eller hyreshusenhet och om den är schablon- eller konventionellt beskattad.

Såsom inledningsvis påpekats skall vid förmögenhetstaxering den enskilde medlemmens andel i föreningsförmögenheten redovisas som tillgång. En effekt av avsaknaden av särskilda värderingsregler är att detta förmögenhetsvärde normalt blir mycket lågt. Vad nu sagts gäller även arvs- och gåvobeskattningen.

Ett omfattande utredningsarbete med att reformera inkomstbeskattningen är nu i sitt slutskede. Det nya skattesystemet är tänkt att träda i kraft den 1 januari 1991. Såvitt gäller bostadsbeskattningen behandlas denna av den inledningsvis nämnda utredningen (Fi 1987:07). Utredningen har i denna del även tagit upp den framtida beskattningen av bostadsrättsföreningar och deras medlemmar. I det utredningsuppdrag som nu är aktuellt bör ingå att även beakta vad som anförs av utredningen. De linjer som där dras upp bör vara vägledande för det nu föreliggande utredningsuppdraget.

I sammanhanget bör också nämnas att ett betänkande med en översyn av bostadsrättslagen m.m. nyligen har överlämnats till chefen för bostadsdepartementet (SOU 1988:14). En lagrådsremiss beräknas kunna avlämnas under hösten 1989.

Som framgått av det anförda är, såvitt gäller bostadsrättssektorn, det grundläggande problemet att det för taxeringen saknas en självständig värderingsmodell för såväl bostadsrätter som flerfamiljshus ägda av bostadsrättsföreningar. Genom att samma modell används för dessa fastigheter som i rena hyreshusfall kommer med dagens regler taxeringsvärdet för en föreningsfastighet inte att återspegla det samlade värde som bostadsrättslägenheterna i fastigheten representerar. Detta medför brister i neutralitetshänseende vid beskattningen. En första uppgift för utredningen bör därför vara att undersöka hur en likformig värdering av bostadsrätter och sådana flerfamiljshus som ägs av bostadsrättsföreningar bör utformas. En sådan likformighet torde kräva att man kan finna en metod för att bestämma rättvisande värden för bostadsrätterna. Utredningen bör visa hur detta kan uppnås.

I uppdraget bör vidare ingå att utreda om den tidigare nämnda schablonbeskattningen av bostadsrättsföreningar är ändamålsenlig. Den nuvarande gränsdragningen mellan äkta och oäkta bostadsrättsföretag är av gammalt datum och har en del mindre tilltalande effekter. En annan fråga som bör belysas är om beskattningen av bostadsrätt bör ske på delägare- eller föreningsnivå. I denna del vill jag särskilt framhålla en grundläggande tanke bakom nuvarande civilrättsliga lagstiftning i fråga om bostadsrättsinstitutet, nämligen den form av samverkan som är inbyggd i föreningssystemet. Detta talar för att den löpande beskattningen för framtiden alltjämt bör knytas till föreningen och inte till de enskilda andelarna.

Ytterligare en uppgift för utredningen bör vara att lämna förslag på vilka värden på bostadsrätterna som skall läggas till grund för förmögenhets- resp. arvs- och gåvobeskattningen.

Allmännyttiga bostadsföretag beskattas enligt samma schablonmetod som bostadsrättsföreningarna. I samband med översynen av beskattningen av bostadsrättsföreningar kan det visa sig finnas beröringspunkter med frågan om beskattning av allmännyttans fastigheter eller eljest andra skäl för en ändring. Utredaren bör vara oförhindrad att behandla denna fråga.

Fastighetstaxeringssystemet reformerades inför 1981 års allmänna fastighetstaxering. I huvudsak fungerade det nya systemet väl. Ytterligare erfarenheter har vunnits i samband med 1988 års allmänna fastighetstaxering av hyreshus, bl.a. av det utbyggda datorstödet. De förslag som utarbetas bör i så stor utsträckning som möjligt anknyta till de värderingsprinciper m.m. som utbildats inom den nuvarande fastighetstaxeringen.

Så bör t.ex. systemet med särskilda värderingsmodeller lämpligen kunna byggas ut. Den värdering som sker enligt dessa modeller med utgångspunkt i värdefaktorer, som är egenskaper knutna till fastigheten och som har betydelse för marknadsvärdet, bör vara vägledande. I översynen bör ingå uppgiften att lämna förslag till hur en modell för värdering av bostadsrättslägenheter skall vara utformad. De särskilda värdena kan sedan användas bl.a. som delvärden som sammantagna läggs till grund för att bestämma taxeringsvärdet på föreningsfastigheten.

I fastighetstaxeringen finna vissa grundläggande värderingsprinciper, som är gemensamma för samtliga slag av taxeringsenheter. Detta gäller t.ex. principen att taxeringsvärdet skall bestämmas till det belopp som motsvarar 75 % av taxeringsenhetens marknadsvärde under andra året före taxeringsåret. Dessa allmänna frågor bör inte ingå i översynen utan denna skall som nämnts avse endast de frågor som är specifika för värderingen av bostadsrättslägenheter och fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar.

En viktig omständighet i detta sammanhang är fastighetsskatten. Det är angeläget att utredningen noga beaktar att de framtida taxeringsvärdena skall kunna användas även som underlag för en fastighetsskatt.

Ett problem är att det inte existerar något register över bostadsrättsbeståndet. Uppbyggandet av ett sådant register torde vara en grundförutsättning för den angivna värderingsmodellen. Om ett sådant register behövs bör det ingå i uppdraget att ta ställning till hur det skall utformas, vad det bör innehålla, hur uppgifterna skall inhämtas och vilken myndighet som skall handha registerföringen. Det finns t.ex. redan i dag uppgifter att tillgå i den lägenhetsförteckning som varje bostadsrättsförening skall föra. Förteckningen skall bl.a. innehålla uppgifter om lägenheternas beteckning, belägenhet, rumsantal m.m. Det får övervägas om ett deklarationsförfarande är nödvändigt som komplement eller alternativ metod för uppgiftsinsamling.

En därmed sammanhängande fråga är hur man får tillgång till uppgifter om företagna försäljningar av bostadsrätter. För fastigheter finns i dag värderingsunderlag i form av den prisstatistik som lantmäteriverket för med hjälp av uppgifter från inskrivningsmyndigheterna över lagfarna fastighetsöverlåtelser. I vad mån den uppgiftsskyldighet som för närvarande åligger bostadsrättsföreningarna enligt 42 § taxeringslagen (1956:623) kan fylla samma funktion för bostadsrätternas del bör övervägas. Enligt denna bestämmelse skall en förening lämna kontrolluppgift till skattemyndigheterna när en bostadsrättshavare överlåtit sin lägenhet och därvid bl.a. uppge avtalad köpeskilling. Det bör ingå i uppdraget att redovisa vilka uppgifter som behövs för att kunna taxera lägenheter samt hur uppgifterna skall inhämtas och registreras.

Jag vill vidare framhålla vikten av att förslagen får sådan utformning att de kan anknytas till den nuvarande taxeringsorganisationen. För närvarande verkställs fastighetstaxeringen av en nämnd i varje fastighetstaxeringsdistrikt för resp. slag av taxeringsenheter. Utredningens mål bör vara att om möjligt söka undvika organisatoriska särlösningar beträffande taxeringen av den egendom som ingår i utredningsuppdraget.

Vid utformandet av systemet bör utredaren inhämta erfarenheter från t.ex. Danmark, som har ett system för värdering av ägarlägenheter. Det danska fastighetstaxeringssystemet har i övrigt många likheter med det svenska. I samband med 1981 års egendomsvärdering infördes där ett datoriserat värderingssystem. Med hjälp av detta värderades två tredjedelar av all fast egendom jämte ägarlägenheter.

Vad jag hittills anfört bygger på att värderingen av bostadsrätter och föreningsfastigheter utformas i nära anslutning till vad som gäller för fastighetstaxeringen. Utredningen bör emellertid inte vara förhindrad att söka sig fram till acceptabla värden på annat sätt än via fastighetstaxeringen om detta skulle visa sig vara möjligt. I det fallet måste det dock krävas att modellen har sådan träffsäkerhet att den ger värden av sådan stabilitet att berättigade krav på rättssäkerhet och effektivitet blir tillgodosedda.

I den mån utredaren under sitt arbete även uppmärksammar problem som ligger utanför det egentliga uppdraget bör denne vara oförhindrad att lämna förslag till lösningar av dessa.

Ett flertal åtgärder har på senare tid vidtagits för att förenkla skattereglerna. Åtgärderna har avsett såväl de materiella reglerna som förfarandet, bl.a. genom förtryckning av uppgifter i deklarationsblanketterna. Det bör vara en allmän inriktning vid översynen att göra ett enkelt system utan att kravet på rättvisa och likformighet äventyras.

hur värdering av bostadsrättslägenheter och fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar, liksom hur den löpande beskattningen av bostadsrättsföreningar och förmögenhets-, arvs- och gåvobeskattningen av föreningens medlemmar, skall utformas, samt beträffande fastighetstaxeringen,

vilka register som behöver upprättas,

vilket värderingsunderlag som behövs samt

hur det nya systemet skall administreras.

Det utredningsuppdrag som jag ovan redovisat rör områden där grundmaterial till stora delar helt saknas. I och för sig är det önskvärt att de nya reglerna skulle kunna tillämpas senast i samband med den allmänna fastighetstaxeringen av hyreshus som sker år 1994. I denna del bör arbetet bedrivas så skyndsamt som möjligt. Förberedelsearbetet för nämnda fastighetstaxering påbörjas nämligen senast våren 1992. Det är således av stor betydelse att nödvändiga register byggs upp så snart som möjligt för att ge ett komplett underlag för taxering. Utredaren bör därför i särskild ordning kunna, om så anses lämpligt, redovisa denna fråga. Även andra frågor skall på motsvarande sätt kunna behandlas särskilt. Det kan t.ex. på ett tidigt stadium visa sig att uppgifter behöver inhämtas från bostadsrättsföreningar och bostadsrättsinnehavare för att förbereda taxeringen. Vad gäller övriga delar av utredningsuppdraget bör dessa redovisas i sådan tid att de kan tillämpas samtidigt med de nya taxeringsvärdena.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir.1984:5 och 1988:43) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning resp. EG-aspekter i utredningsverksamheten.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda hur ett system för taxering och beskattning av bostadsrättslägenheter och bostadsrättsföreningar skall utformas,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)