Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda den del av totalförsvarets personalförsörjning som sker genom de frivilliga försvarsorganisationerna. Därvid skall de frivilliga försvarsorganisationernas roll, uppgifter och ansvar prövas. Även frågan om verksamhetens finansiering skall prövas.

Bakgrund

De nu tillämpade principerna för de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet lades fast genom kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Till grund för bestämmelserna låg betänkandet (SOU 1968:54) Frivilligförsvaret 1, De frivilliga försvarsorganisationerna utom hemvärnet lämnat av 1966 års värnpliktskommitté.

Riksdagen (prop. 1989/90:9, FöU3, rskr. 87) beslutade i december 1989 bl.a. om arméns framtida utveckling. Beslutet, som grundar sig på betänkandet (SOU 1989:46) Arméns utveckling och försvarets planeringssystem, lämnat av 1988 års försvarskommitté (FK 88), innebär organisatoriska och andra strukturella förändringar som kan komma att påverka förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationernas medverkan inom den militära delen av totalförsvaret. FK 88 har vidare fått i uppdrag att lämna förslag om den fortsatta utvecklingen av totalförsvarets civila del. Kommitténs arbete med bl.a. ett sammanfattande förslag till totalförsvarets och de olika totalförsvarsfunktionernas inriktning och utformning efter budgetåret 1990/91, skall vara slutfört senast den 1 december 1990. Förslagen i dessa frågor kan komma att beröra frivilligorganisationernas verksamhet.

Förmåner till den frivilliga personalen lämnas i väsentliga avseenden på samma grunder som för värnpliktiga. I betänkandet (SOU 1990:26) Förmånssystemet för värnpliktiga m.fl. lämnas förslag som även kan få effekter för den frivilliga personalen. Förslaget har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Överbefälhavaren har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till ändringar i kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Utan att grunderna för den frivilliga verksamheten ändras innebär förslaget nyordningar med avseende på frivilligpersonalens indelning, skyldighet att fullgöra utbildning samt organisationernas och myndigheternas uppgifter. Vidare föreslås att regeringen på samma sätt som i dag ger landstingen och kommunerna vissa uppgifter för verksamheten.

Mot denna bakgrund bör de frivilliga försvarsorganisationeras medverkan i totalförsvarets personalförsörjning och verksamhetens finansiering utredas. Utredningen bör även omfatta förmånssystemet för den frivilliga personalen samt författningsregleringen.

Uppdraget att göra utredningen bör lämnas till en särskild utredare.

Uppdraget

Uppgifter och ansvarsfördelning

De frivilliga försvarsorganisationerna skall enligt kungörelsen stödja totalförsvaret. Organisationerna skall därvid i samråd med myndigheterna rekrytera frivillig personal och informera om totalförsvaret. De skall vidare medverka vid myndigheternas utbildning av sådan personal eller själva leda utbildningen. På dessa områden kompletterar frivilligorganisationerna den obligatoriska utbildning som myndigheterna svarar för med stöd av pliktlagarna.

Efter genomgången utbildning kan den frivilliga personalen under vissa förutsättningar teckna särskilda avtal med myndigheterna eller organisationerna. Genom avtalet blir den frivillige skyldig att tjänstgöra vid den militära eller civila enhet inom totalförsvaret där han har sin befattning. Ett avtal är tidsbegränsat i fyraårsperioder och medför tjänstgöringsskyldighet för den frivillige under beredskap och i krig i den omfattning som anges i kungörelsen. Den som åtar sig en placering för s.k. ständig tjänstgöring inom totalförsvaret hör till kategorien A-personal. Med B-personal förstås den som står till förfogande för tillfällig tjänstgöring inom totalförsvaret.

Den frivilliga utbildningen bedrivs huvudsakligen i form av utbildning av personal som avses teckna avtal, frivillig befälsutbildning, funktionärs-, instruktörs- och ungdomsutbildning samt utbildning för att höja den frivilliges personliga färdigheter. Dessa utbildningsområden kan i sin tur vara uppdelade på olika avsnitt och moment beroende på syftet med utbildningen. Utbildningen genomförs vid centralt, regionalt och lokalt anordnade kurser.

Uppgifterna för myndigheterna bygger på grundprincipen att den som i krig använder frivillig personal eller har ansvar för beredskapsplaneringen på ett visst område som rör frivilligverksamheten också skall svara för det allmännas medverkan i frivilligarbetet. Överbefälhavaren svarar därvid för att den frivilliga verksamheten samordnas mellan myndigheterna inom försvarsmakten, medan arbetsmarknadsstyrelsen har motsvarande ansvar i förhållande till myndigheterna inom den civila delen av totalförsvaret. Överbefälhavaren har dessutom till uppgift att samordna de militära och civila delarna av den frivilliga verksamheten. Överbefälhavaren skall också se till att det finns enhetliga bestämmelser för den personal som deltar i frivillig försvarsutbildning och att de frivilliga försvarsorganisationernas uppgifter fördelas mellan organisationerna på ett ändamålsenligt sätt.

Utbildningen på frivilligområdet är omfattande. Den tar sikte på flera olika personalgrupper och har en mängd olika syften, ytterst den att tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal. Frivilligorganisationerna har således en given och särskilt angelägen uppgift till stöd för betydande delar av vårt totalförsvar. Personalbehoven tillgodoses också genom den obligatoriska utbildning som myndigheterna svarar för med stöd av pliktlagarna.

Det obligatoriska utbildningssystemet står nu inför stora förändringar. Därför är det nödvändigt att den utbildning för totalförsvaret som bedrivs av frivilligorganisationerna anpassas till de nya förutsättningarna, så att den rationellt och kostnadseffektivt kompletterar den obligatoriska. Från denna utgångspunkt är det viktigt att undersöka vilka uppgifter i totalförsvaret som i framtiden lämpligen bör fullgöras av den frivilliga personalen och vilken utbildning denna behöver.

Utredaren skall undersöka innehållet och omfattningen av de frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och beskriva hur verksamheten i stort är organiserad med avseende på ansvarsfördelningen mellan organisationerna och myndigheterna. Resultatet härav skall ställas mot behovet av personal inom totalförsvarets olika delar för sådana befattningar som inte bör fullgöras av tjänstepliktiga eller anställda. Utredaren skall i detta sammanhang beakta aktuella förändringar rörande totalförsvarets uppgifter och framtida utformning.

Med personalbehovet som utgångspunkt skall utredaren föreslå vilken utbildning som bör bedrivas inom ramen för frivilligorganisationernas verksamhet och hur ansvaret för utbildningen bör fördelas mellan organisationerna och myndigheterna. Därvid skall också kostnadseffekterna redovisas.

I frivilligorganisationernas ungdomsutbildning förekommer inslag i vilka ungdomar ges skjutträning och på andra sätt övas i vapenbruk. Sverige har i internationella sammanhang ställt sig bakom strävandena att förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar. Utredaren bör pröva om nämnda inslag i ungdomsutbildningen är förenliga med Sveriges internationella åtaganden.

Finansiering

De frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet finansieras huvudsakligen genom statsbidrag. En förutsättning för statsbidrag är att organisationerna följer bestämmelserna i kungörelsen och sådana andra föreskrifter som regeringen beslutar om. Statsbidragen lämnas över två anslag under fjärde huvudtiteln, ett för den militära delen som disponeras av överbefälhavaren och ett för den civila delen som disponeras av statens räddningsverk resp. arbetsmarknadsstyrelsen. Vidare lämnas statsbidrag också över ett anslag under femte huvudtiteln som disponeras av socialstyrelsen.

Behovet av statsbidrag prövas efter förslag av varje organisation för sig. Överbefälhavaren, de funktionsansvariga myndigheterna och andra berörda myndigheter skall sedan var och en inom sitt område yttra sig över förslagen. Detta sker i regel genom myndigheternas anslagsframställningar.

Statsbidragen fördelas mellan organisationerna i princip på det sätt som anslagsmyndigheterna bestämmer.

Betalningsansvaret för de administrativa kostnader som följer med organisationernas och myndigheternas skyldigheter avgörs i allt väsentligt efter de riktlinjer som överbefälhavaren och de funktionsansvariga myndigheterna bestämmer på resp. område.

Bidragsstödet till organisationerna uppgår f.n. (bå 1990/91) till ca 200 milj. kr. Härtill kommer kostnaderna för myndigheternas del av verksamheten, också finansierad över statsbudgeten.

Utredaren skall pröva om statsmakternas tilldelning av medel för frivilligverksamheten får den största samlade nyttan för totalförsvaret. Vidare skall utredaren också pröva det fortsatta behovet av medel till verksamheten och föreslå en lämplig fördelning mellan organisationerna och myndigheterna med hänsyn till deras resp. uppgifter. I dessa sammanhang måste självfallet beaktas intresset från samhällets sida av att det finns ett på frivilliga insatser grundat stöd för landets försvar.

Förmåner

Det nuvarande förmånssystemet för frivilligförsvaret beslutades av riksdagen (prop. 1985/86:134, FöU 10, rskr. 281) under våren 1986. Systemet grundar sig på frivilligkommitténs betänkande (SOU 1985:35) Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. De förändringar av systemet som då genomfördes innebar att de generella ersättningarna i större omfattning knöts till dagpenningsystemet och att rätten till familjebidrag vidgades för den som inkallats för att frivilligt utbilda sig för eller tjänstgöra i befattning inom totalförsvaret . Samtidigt infördes årliga utbildningspremier för den frivilliga avtalspersonalen och höjda arvoden till frivilliga instruktörer och funktionärer. Vidare infördes en rätt till befattningspenning för befäl inom frivilligförsvaret och för funktionärer.

De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1987, finns intagna i förordningen (FFS 1986:37) om förmåner till frivillig personal m.fl. och förordningen (FFS 1986:38) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning.

Förmånssystemet för den frivilliga personalen har tillämpats i drygt tre år. De förbättrade förmånerna till frivilliga har inneburit merkostnader som medfört att organisationerna fått ökade statsbidrag. Behovet av medel för att täcka dessa kostnader har, bl.a . på grund av förändringar i utbildningsvolymen, emellertid lett till årligen återkommande kompensationskrav i vissa fall.

Utredaren skall undersöka effektiviteten i förmånssystemet och redovisa kostnadsutvecklingen för förmånerna och deras administration. Vidare skall utredaren göra en sådan översyn av förmånssystemet som påkallas dels av den nyss nämnda undersökningen, dels av de överväganden och förslag utredningsarbetet i övrigt medfört.

I sitt betänkande föreslog frivilligkommittén att en lagfäst rätt till ledighet skulle införas för frivillig försvarsverksamhet. Den skulle omfatta all avtalsenlig tjänstgöring inom totalförsvaret, grundutbildning samt befordringsutbildning och sådan kompletteringsutbildning som fordras för att den enskilde skall uppnå eller behålla kompetens för sin krigsbefattning. Rättigheten skulle inte vara begränsad.

Föredragande statsrådet (prop. 1985/86:134) var dock av den meningen att ytterligare beslutsunderlag var nödvändigt innan ställning togs till kommitténs förslag. Någon rätt till ledighet infördes inte.

Utredaren skall, bl.a. efter hörande av arbetsmarknadens parter, pröva om det från samhällsekonomiska utgångspunker finns förutsättningar att införa en generell rätt till ledighet. Om sådana förutsättningar finns, skall utredaren lämna förslag till hur en rätt till ledighet bör författningsregleras och finansieras.

Författningsregleringen

Utredaren skall också granska kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Granskningen bör göras från såväl sakliga och materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. Den skall leda till ett förslag till ny författningsreglering. En fråga som utredaren särskilt bör uppmärksamma i detta sammanhang är behovet av lagstöd för uppgifter på frivilligverksamhetens område som ligger på de frivilliga försvarsorganisationerna och den frivilliga personalen samt på landstingen och kommunerna. Utredaren bör också överväga om inte dagens bestämmelser, som innebär att regeringen fastställer grundstadgar för organisationerna, kan delegeras till myndighet.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 1991.

Vid utredningsarbetet skall utredaren beakta försvarskommitténs och statsmakternas ställningstaganden i de frågor som är av betydelse för uppdraget. När det gäller förslaget till ny författningsreglering skall även resultatet av värnpliktslagutredningens (Fö 1988:01) arbete beaktas.

Regeringen beslutade den 26 april 1990 att ge statskontoret i uppdrag att kartlägga stödet till föreningslivet samt lämna förslag till hur en fördjupad prövning baserad på uppföljning och utvärdering kan göras av stödet. Uppdraget skall redvovisas till civildepartementet senast den 31 december 1990. Utredaren skall vid arbetet med de delar av uppdraget som rör dessa frågor samråda med statskontoret och därvid uppmärksamma resultatet av statskontorets uppdrag.

Utredaren skall vidare beakta vad som har anförts i direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för de frivilliga försvarsorganisationerna.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.