SOU 1989:46
Arméns utveckling och försvarets planeringssystem : delbetänkande
Till Statsrådet och chefen för försvagrsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 8 december 1988 chefen för försvarsdeparte- mentet att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976:119)— med högst 17 ledamöter med uppgift att granska, överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m. m.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 12 december 1988 som ledamöter statssekreteraren, sedermera landshövdingen Carl Johan Åberg, tillika ordförande, ledamöterna av riksdagen Roland Brännström, Paul Cis- zuk, Kerstin Ekman, Sture Ericson, Barbro Evermo Palmerlund, Pär Granstedt och Åke Gustavsson, ombudsmannen Ulla Gustafsson, leda- möterna av riksdagen Jan Jennehag, Ingvar Karlsson i Bengtsfors, Björn Körlof, Haris Lindblad och Åke Selberg, internationelle sekreteraren Gun- nar Stenarv samt ledamöterna av riksdagen Lars Tobisson och Karin Wege- stål.
Den 10 april 1989 entledigades ombudsmannen Ulla Gustafsson som leda- mot av kommittén varvid ledamoten av riksdagen Britt Bohlin tillkallades som ledamot av kommittén.
Kommittén har arbetat under benämningen 1988 års försvarskommitté. Att såsom sakkunniga biträda kommittén förordnades den 19 januari 1989 informationssekreteraren, sedermera politiskt sakkunnige Nils Gunnar Billinger, departementsrådet Katarina Brodin och departementsrådet Ani- tra Steen. Den 16 mars 1989 entledigades departementsrådet Anitra Steen från sin funktion som sakkunnig i kommittén varvid departementsrådet Bo Riddarström förordnades som sakkunnig. Att såsom experter stå till kommitténs förfogande förordnades den 19 januari 1989 överdirektören Peter Lagerblad och generalmajoren Owe Wiktorin.
Uppdraget att vara kommitténs huvudsekreterare lämnades den 1 feb- ruari 1989 åt kanslichefen i riksdagens försvarsutskott Michael Sahlin. Samma dag förordnades översten av första graden, sedermera generalmajo- ren Percurt Green att vara sekreterare i kommittén. Den 15 februari 1989 förordnades huvudavdelningschefen vid FOA Göran Franzén att vara sekre- terare i kommittén. Den 1 februari 1989 förordnades kanslisekreteraren Inger Liljenberg att vara biträdande sekreterare i kommittén. I kommitténs sekretariat har under perioden januari — april 1989 även medverkat assisten- ten Annét Karlsson-Fouda.
1988 års försvarskommitté får härmed överlämna sitt första delbetän-
kande, kallat Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. ] betän- kandet behandlas, utgående från det särskilda utredningsuppdrag som läm- nas i direktiven, frågor rörande arméns utbildningssystem och freds- eller grundorganisation. m. m. Vidare redovisas resultatet av kommitténs gransk- ning av försvarets planeringssystem i ljuset främst av konstaterade brister inför 1987 års försvarsbeslut. I arbetet med dessa senare frågor har kommit- tén biträtts av en särskild referensgrupp, vars arbete redovisas i bilaga till detta betänkande.
Till grund för kommitténs överväganden och förslag i frågorna om arméns utveckling har legat ett omfattande underlagsmaterial. främst överbefälha- varens stora utredning Försvarsmaktsutredning 1988 (FU 88) samt de kom— pletteringar av denna som sedermera gjorts bl. a. på kommitténs begäran under arbetets gång. Vidare har kommittén under de drygt 20 sammanträ- den som hållits under vintern — våren tagit del av ett stort antal skriftliga och muntliga framställningar från olika håll. Bl. 3. har kommittén mottagit uppvaktningar av företrädare för de 10 län inom vars område orter berörs av förändringsförslag.
Till betänkandet har fogats
— en gemensam reservation av ledamöterna Pär Granstedt, Ingvar Karlsson, Björn Körlof och Lars Tobisson; — en reservation av ledamöterna Kerstin Ekman och Hans Lindblad;
— en reservation av ledamoten Paul Ciszuk; — en reservation av ledamöterna Björn Körlof och Lars Tobisson; — en reservation av ledamöterna Pär Granstedt och Ingvar Karlsson; — en reservation av ledamoten Jan Jennehag;
Till betänkandet har även fogats — ett särskilt yttrande av ledamoten Sture Ericson.
Kommittén har härmed avslutat den första etappen av sitt arbete. Enligt det uppdrag som anges i direktiven kommer kommittén att i nästa steg, i och för redovisning genom nästa delbetänkande senast den 1 december 1989, redo- visa sina överväganden och slutsatser avseende säkerhetspolitiken och total- försvarets fortsatta utveckling, grundat bl. a. på myndigheternas fortsatta perspektivplanering.
Stockholm i juni 1989
Carl Johan Åberg
Britt Bohlin Roland Brännström
Paul Ciszuk Kerstin Ekman
Sture Ericson Barbro Evermo Palmerlund Pär Granstedt Åke Gustavsson
Jan Jennehag Ingvar Karlsson
Björn Körlof Hans Lindblad
Å ke Selberg Gunnar Stenarv
Lars Tobisson Karin Wegestål
/ Michael Sahlin Göran Franzén Percurt Green Inger Lilienberg
InnehåH
Till Statsrådet och Chefen för försvarsdepartementet ..........
Sammanfattning ................................
1
1.1 1.2 1.3 1.4
2
2.1 2.2 2.3
3
3.1 3.2 3.3
4
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
5
5.1 5.2 5.3
Försvarspolitikens inriktning ..................... Inledning .................................. Säkerhetspolitiska utgångspunkter .................. Principer för försvarspolitiken och totalförsvaret ......... Operativa grunder för totalförsvaret .................
F örsvarsmaktsutredning 1988: Bakgrund och innehåll ...... Överväganden om arméns utveckling 1982 — 1987 ........ FU 88: överväganden och förslag ................... FMI 2000 ..................................
Grunder och utgångspunkter ..................... Kommitténs uppdrag enligt direktiven: bakgrund och innebörd 5-månadersutbildning, m. m. ..................... Arméns krigsorganisation .......................
Arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem ....... Utbildningens mål ............................ Utbildnings- och förbandsomsättningssystem ........... Grundutbildning ............................. Repetitionsutbildning .......................... Befälsutbildning ............................. Beredskap .................................
Arméns freds-/grundorganisation ................... Utgångspunkter: förändringskrav, styrande krav ......... Överbefälhavarens förslag ....................... Kommitténs överväganden ....................... — Allmänna överväganden ....................... — Organisationsprinciper ........................
17 17 18 19 20
23 23 25 27
29 29 32 34
39 39 41 43 48 49 50
53 53 54 58 58 59
— Vissa beräkningsgrunder ....................... 63 — Överväganden rörande grundorganisationens lokalisering . . 65 — Brigadproducerande regementen ................. 67 — Specialtruppslagens lokalisering .................. 71 — Skolor. m. m. .............................. 73 - Lokalisering av försvarsområdesstaber .............. 74 5.4 Sammanfattning av kommitténs förslag ............... 75 6 Organisationsfrågor inom vissa övriga huvudprogram ...... 81 6.1 Operativ ledning ............................. 81 — Bakgrund ................................ 81 — Överbefälhavarens förslag ...................... 81 — Kommitténs överväganden ..................... 82 6.2 Marinen .................................. 83 7 Personalkonsekvenser m. m. ...................... 85 7.1 Överbefälhavarens förslag ....................... 85 7.2 Försvarets personalnämnds redovisningar ............. 86 7.3 Kommitténs överväganden ....................... 87 7.4 Regionala konsekvenser ........................ 88 8 Granskning av planeringssystemet .................. 91 8.1 Inledning .................................. 91 8.2 Försvarsplaneringen i anslutning till 1987 års försvarsbeslut . . 91 8.3 Mekanismer bakom bristerna i planeringen ............ 95 8.4 Utländska erfarenheter ......................... 100 8.5 Förslag till åtgärder för att förbättra planeringen ......... 101 8.6 Planering inom den civila delen av totalförsvaret ......... 106 8.7 Sammanfattning av förslag till åtgärder för att förbättra plane- ringen .................................... 110 Reservationer och särskilt yttrande ..................... 113
Bilaga: Underlag från kommitténs referensgrupp för granskning av to- talförsvarets planeringssystem ........................ 141
Sammanfattning
I direktiven (Dir. 1988z87) för 1988 års försvarskommitté anför föredragande statsrådet bl. a. följande:
"Jag har vid analysen av redovisat underlag från överbefälhavaren, program- plan 1989 — 92 avseende det militära försvaret och försvarsmaktsutredning 88, funnit att förutsättningarna för att genomföra 1987 års försvarsbeslut för- ändrats ytterligare och att det därför finns anledning att tidigarelägga nästa försvarsbeslut till 1991. Det är emellertid angeläget att förslag till riksdagen i vissa frågor kan lämnas redan under år 1989. Med hänsyn till de redovisade frågornas vikt är det angeläget att tidigt säkerställa det parlamentariska in- flytandet. Jag förordar därför att en parlamentariskt sammansatt kommitté nu tillkallas...
Kommittén bör granska de förslag som överbefälhavaren redovisade den 30 september 1988. Kommittén bör därvid överväga och lämna förslag
- till inriktning och utveckling av armén främst avseende förbandsom- sättning, utbildningssystem och fredsorganisation samt krigsorganisa- tionen i den omfattning som behövs för dessa överväganden samt — i vissa organisationsfrågor inom övriga huvudprogram.
Kommittén bör i anslutning till sina förslag till utformning av fredsorgani- sationen inom det militära försvaret ange de åtgärder som behövs för att myndigheternas behov av personal skall kunna tillgodoses.
Kommitténs förslag i dessa delar bör lämnas senast den 15 juni 1989.”
Vidare anförs i direktiven följande:
"J ag framhöll i 1987 års försvarsbeslutsproposition (prop.]986/87z95, s. 56) att erfarenheterna från de senaste försvarsbeslutsperioderna hade visat på betydande osäkerheter i planeringen. Det är ofrånkomligt att i synnerhet långsiktiga planer innehåller ett visst mått av osäkerhet, men det är angelä- get att säkerheten ökas väsentligt i det fortsatta arbetet med försvarsplane- ringen.
Kommittén bör därför tidigt i sitt arbete granska totalförsvarets plane— ringssystem och därvid särskilt belysa de mekanismer som medförde att det underlag som ställdes till 1984 års försvarskommittés förfogande var så brist- fälligt, främst beträffande det militära försvaret. Kommittén bör utifrån sin analys lämna förslag till förändringar i planeringssystemets utformning och även föreslå åtgärder utöver förändringar i planeringssystemet som behövs för att öka säkerheten och stabiliteten i planeringen.
Kommitténs förslag i dessa delar bör lämnas senast den 15 juni 1989."
Kommitténs uppgift enligt direktiven har således varit att i ett första skede, med redovisning senast den 15 juni 1989, överväga och lämna förslag rö- rande dels frågor om arméns freds- eller grundorganisation, utbildningssys- tem, m. m., dels totalförsvarets planeringssystem. I föreliggande betän- kande behandlas arméfrågorna i kapitlen 1 — 7 medan planeringssystemfrå- gorna behandlas i kapitel 8 samt i till betänkandet fogad bilaga.
I betänkandets inledande kapitel återges huvuddragen i den säkerhets- och försvarspolitiska grunden för 1987 års försvarsbeslut såsom ram för den fortsatta framställningen. Därefter redovisas den historiska bakgrunden till nu föreliggande beslutsläge avseende frågorna om arméns grundorganisa- tion, m. ni. genom en översikt över viktigare överväganden och förslag i olika sammanhang under perioden från 1982 års försvarsbeslut och fram till dagsläget.
Tillbakablicken ger en utgångspunkt och en referensram för framställ- ningen i kapitel 3 rörande grunder och utgångspunkter för denna kommittés överväganden och förslag såsom de redovisas i föreliggande betänkande. Härvid konstaterar kommittén att det är möjligt och angeläget att i detta skede — inte minst av besparingsskäl — redovisa förslag till bl. a. förändringar i arméns grundorganisation, som underlag för ett riksdagsbeslut senare detta år, utan att därmed föregripa senare ställningstaganden till krigsorganisatio— nen.
Vidare redovisar kommittén i detta kapitel sina skäl för att inte kunna godta överbefälhavarens förslag att 2,5 månader accepteras som grundut- bildningstid för vissa värnpliktiga. I de överväganden som redovisas bejakar kommittén att en ökad differentiering av värnpliktstiden med hänsyn till krigsuppgiften är möjlig och anser sig kunna förutsätta, som grund för nu aktuella ställningstaganden, att en grundutbildningstid om minst fem måna- der för vissa värnpliktiga utgör en hållfast utgångspunkt. Främst på princi- piella grunder avvisas emellertid 2,5 månader som kortaste grundutbild- ningstid i vårt värnpliktssystem.
Såsom ytterligare förutsättning och referensram för den fortsatta fram- ställningen redovisas i kapitel 3 översiktligt arméns krigsorganisation, idag och med de förändringar inför framtiden som skulle följa av överbefälhava- rens nu aktuella förslag.
I kapitel 4 redovisar kommittén sina överväganden och förslag rörande arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem. Framställningen tar upp frågor rörande utbildningens mål, principer för utbildnings- och för- bandsomsättningssystemet, grundutbildning — inkl. den årliga grundutbild- ningskontingenten, grundutbildningens längd, utbildning av värnpliktiga lä- kare och olika utbildningsalternativ — repetitionsutbildning, befälsutbildning och beredskap.
Beträffande utbildningens mål konstaterar kommittén inledningsvis, mot bakgrund av den allmänna värnplikten och övriga pliktlagar som grund för försvarsmaktens personalförsörjning, att dessa är att skapa och vidmakthålla krigsförband med förmåga att lösa sina krigsuppgifter direkt efter mobilise— ring samt att utbildningen skall vara organiserad på ett sådant sätt att erfor-
derlig beredskap kan upprätthållas. Med denna utgångspunkt redovisas, med biträdande av överbefälhavarens förslag, olika utbildningsmål för olika typer av förband.
I kapitlet förs en ingående diskussion om sambandet mellan utbildnings- system och förbandsomsättningssystem. Redovisningen utmynnar i ställ- ningstagandet att det är den värnpliktiges och krigsförbandets förmåga att lösa sina krigsuppgifter samt de lokala produktionsförutsättningarna som bör vara styrande för utformningen av förbandsomsättningssystemet, vilket därför bör vara flexibelt till sin karaktär.
I sin redovisning av frågor rörande den årliga värnpliktskontingenten un- derstryker kommittén, bl. a. med hänvisning till Statistiska Centralbyråns senaste befolkningsprognos, det angelägna i att ansträngningarna fortsätter att snarast möjligt uppnå den önskvärda balansen i det 5. k. kvarståendelä- get. Samtidigt betonas att det är kravet på att ge de värnpliktiga en effektiv och meningsfull utbildning som måste vara styrande för den årliga grundut- bildningskontingentens storlek. I övrigt redovisar kommittén i detta sam- manhang sin syn på erforderlig utbildningstid för olika kategorier värnplik- tiga.
Sammantaget innebär kommitténs förslag förändringar i förhållande till dagens system främst med avseende på en ökad differentiering i fråga om såväl grundutbildning som repetitionsutbildning, direktrekrytering till vikti- gare territorialförsvarsförband, samt värnpliktiga läkares grundutbildning. Beträffande repetitionsutbildningen föreslås förutom en ökad differentie- ring bl. a. införande av s. k. befattningsövningar för chefer och specialister. Kommittén redovisar vidare åtgärder för att beredskapskraven skall innehål- las. Enligt kommitténs mening bör detta ske främst genom ianspråktagande av värnpliktiga under grundutbildning för försvarsområdesförband. Kom— mittén konstaterar att det samlade förslaget till förändringar i utbildningssys- temet är omfattande och får stor betydelse för berörd personal och de värn- pliktiga.
I kapitel 5 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende erforderliga förändringar i arméns grundorganisation. Kommittén konstate- rar att föreslagna förändringar siktar till att få en armé som är bättre ägnad att möta dagens och, framför allt, morgondagens uppgifter, detta emedan dagens organisation enligt kommitténs mening inte har anpassats till de krav på ändringar i utbildning, utrustning och ekonomiska förutsättningar som sedan åtskilliga år varit för handen. Vägledande vid utformningen av övervä- ganden och förslag har, framhåller kommittén, varit strävan att — med bibe- hållande av handlingsfrihet inför senare ställningstaganden vad gäller krigs- organisationens utformning och storlek — främja största möjliga effekt i or- ganisationen genom ett mer rationellt utnyttjande av befintliga resurser. Förslagen framförs, understryker kommittén, främst med syfte att frigöra resurser som kan användas för att förstärka viktigare funktioner och därige- nom skapa en bättre balans mellan uppgifter och resurser.
Kommittén lämnar i kapitlets inledande avsnitt en ingående redovisning av de överväganden som väglett kommittén vid utformningen av sina för-
slag. Övervägandena avser dels allmänna principer för utformningen av ar- méns grundorganisation med avseende på dimensionering och geografisk lo- kalisering, dels styrande kriterier för valet av förband som — utgående från besparings- och effektiviseringskravet — föreslås avvecklas eller på andra sätt bli föremål för förändringar. Liksom i fråga om utbildningssystemet, m. m. utgör överbefälhavarens förslag i FU 88 och kompletterande utredningar grunden för kommitténs överväganden.
I fråga om de brigadproducerande regementena redovisar kommittén ställningstagandet att fyra etablissement kan och därför av besparingsskäl bör avvecklas. Vidare redovisas ställningstagandet — efter en slutlig värde- ring av de 10 regementen/etablissement som därvid kan komma i fråga för avveckling — att I 3 i Örebro, I 17 i Uddevalla, I 11 i Växjö samt P 6 etablisse- ment i Kristianstad bör avvecklas. Innebörden av dessa förslag med av- seende på handlingsfriheten inför kommande ställningstaganden till krigsor- ganisationen anges i detta sammanhang. Det viktigaste motivet till att före- slå en avveckling även av P 6 etablissement är den väsentliga ytterligare be- sparing som härigenom erhålls.
Kommittén biträder principiellt överbefälhavarens förslag om en differen- tiering av försvarsområdesstabernas organisation. Vidare biträds att för- svarsområdesstaber upprättas i Västmanlands och Kalmar län. Därigenom innehålls grundläggande krav på krigsplanläggning och stöd åt de frivilliga försvarsorganisationerna.
Beträffande specialtruppslagen och arméns skolor syftar kommitténs, lik- som överbefälhavarens, förslag till såväl kostnadsminskningar som rationali- sering och effektivisering. Kommitténs förslag innebär sammanfattningsvis att
— Lv 7 i Luleå samlokaliseras med I 19/P 5 i Boden — Ing 1 i Södertälje samlokaliseras med P lO/Fo 43 i Strängnäs — T 3 i Sollefteå omlokaliseras inom orten till I 21/Fo 23 samt med en del till Boden
I dessa fall avvecklas etablissementen. Beträffande T 4 i Hässleholm bibehålls en enhet för underhållsutbildning ingående i myndigheten P 2.
Följande skolor flyttas och uppgår i truppslagscentra: — InfOHS i Halmstad till Kvarn — LvOHS i Göteborg till Norrtälje — AIHS i Stockholm: artilleridel till Kristinehamn, luftvärnsdel till Norrtälje, ingenjördel till Eksjö och signaldel till Enköping — FarbS i Södertälje till Eksjö — MotorS i Strängnäs till Skövde
Härutöver flyttas FN-skolan i Södertälje till Kungsängen.
Kommittén har. såsom framgår av direktiven, även haft till uppgift att be- handla aktualiserade organisationsfrågor inom vissa övriga s. k. huvudpro— gram, nämligen i första hand huvudprogrammet Operativ ledning — lokalise-
ringsfrågor inom det genom riksdagsbeslut nyligen sammanslagna Mellersta militärområdet — samt vissa aspekter rörande marinen. Kommitténs övervä- ganden och förslag i dessa frågor redovisas i kapitel 6.
När det gäller lokaliseringsfrägorna i Mellersta militärområdet föreslår kommittén att såväl den nya militärområdesstaben som militärområdesför- valtningarnas ledningar lokaliseras till Strängnäs. I fråga om marinen kon- staterar kommittén — med hänvisning till chefens för marinen pågående ar- bete med att föreslå kostnadsminskningar inom lednings- och förbandsverk- samheten — bl. a. att den av överbefälhavaren inför kommittén redovisade inriktningen med innebörd att samtliga marina utbildnings- och ledningsför- band bibehålls är förenlig med kommitténs förslag avseende arméns grund- organisation.
Kommittén har även haft till uppgift att redovisa förslag till åtgärder för att tillgodose myndigheternas behov av personal. Kommittén redovisar här- vid de personalåtgärder till följd av föreslagna organisationsförändringar som redovisats såväl av överbefälhavaren som försvarets personalnämnd och säger sig förutsätta att synen på personalen såsom försvarets viktigaste till— gång ligger till grund för den fortsatta utvecklingen inom hela försvarsmak- ten. Vidare framhålls bl. a. att de åtgärder som nu erfordras på personalom- rådet till följd av de omfattande förändringar som förestår måste syfta till att säkerställa personalförsörjningen både på kort och lång sikt.
I kapitel 7 redovisar kommittén även de regionala konsekvenser som orga— nisationsförändringarna får. I detta sammanhang konstateras bl. a. att det är både önskvärt och möjligt att erbjuda den av förändringarna berörda perso- nalen anställningar inom försvaret i andra delar av landet. Vidare konstate— ras att det nuvarande gynnsamma arbetsmarknadsläget gör det möjligt och önskvärt att föreslagna förändringar genomförs skyndsamt.
Kommitténs överväganden och förslag med avseende på dess andra delupp- drag enligt direktiven i detta skede — granskningen av totalförsvarets plane- ringssystem — redovisas i kapitel 8. Som framgår av direktivredovisningen har i uppdraget härvid ingått att belysa brister i planeringen — särskilt i vad avser underlaget till 1984 års försvarskommitté — och att lämna förslag till förbättringar.
Kommittén konstaterar att 1984 års försvarskommitté förutsatte att bespa- ringarna på driftkostnaderna i enlighet med 1982 års försvarsbeslut i huvud- sak skulle kunna genomföras. 1983 års värnpliktsutbildningskommitté (VK 83) hade också lagt fram idéer om hur utbildningen av värnpliktiga skulle kunna effektiviseras och ge ytterligare besparingar efter 1987.
Överbefälhavaren tvingades successivt under utredningsarbetet inför 1987 års försvarsbeslut konstatera att allt mindre av besparingarna var realiser- bara och redovisade också att han inte ansåg VK 83:s idéer om s. k. rullande utbildning genomförbara. Överbefälhavaren hann inte komma med något nytt förslag av strukturförändrande karaktär utan redovisade i sin program- plan 87 — 92 att han avsåg att återkomma med ett beslutsunderlag i denna fråga under 1988.
Kort efter 1987 års försvarsbeslut stod det klart att den avsedda verksam- heten inte kunde genomföras inom givna ramar. En viktig orsak härtill var felbedömningar beträffande driftkostnaderna inom lednings- och förbands- verksamheten. Även när det gäller utveckling och anskaffning av materiel, byggnader och anläggningar hade i många fall kostnader underskattats.
Enligt kommitténs uppfattning står en viktig förklaring till bristerna i pla- neringen att finna i hur parterna agerar i planeringsprocessen. Det finns ten- denser bland såväl politiker som militära chefer att i besvärliga besluts- och avvägningssituationer söka rymma mer i planerna än vad som är realistiskt. Det finns organisatoriska bindningar och hänsyn som gör processen trög. Planeringen präglas dessutom i viss mån av att den också utgör ett element i en förhandlingsprocess.
Enligt kommitténs mening är det angeläget att på olika sätt stärka incita- menten för parter och organisationer att agera på ett sätt som främjar försva- rets samlade förmåga att lösa sina krigsuppgifter.
Detta kan bl. a. åstadkommas genom att ansvarsförhållanden görs tydli- gare. Försvarskommittén bör ta ställning till prioriteringar mellan olika upp— gifter som försvaret skall kunna lösa och ange var ambitioner kan höjas eller minskas. Myndigheterna måste ta ansvar för att de enskilda åtgärder som de föreslagit för att nå de operativa målen går att genomföra inom angivna ra- mar och ramvillkor i övrigt.
Skulle vid genomförandet avvikelser utan acceptabla skäl göras från beslu- tad inriktning måste det anses vara en allvarlig belastning för berörda myn- digheters ledning.
Statsmakterna bör förbättra sin förmåga till uppföljning och kontroll. Fo- kusering bör därvid ske på försvarets förmåga att lösa sina operativa uppgif- ter i kris och krig. Överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap bör redovisa den utveckling, som faktiskt skett i omvärldens stridskrafter och det svenska samhället av betydelse för totalförsvaret, och därvid redo- visa totalförsvarets status och förmåga att lösa sina uppgifter.
Av myndigheterna bör begäras att de redovisar osäkerheter i planeringen och vilka åtgärder de genom reserver eller på annat sätt vidtagit för att möta osäkerheterna.
För att få en större förankring av beredskapsåtgärder i samhället bör så- dana som avser en viss sektor behandlas också i anslutning till viktigare poli- tiska beslut om sektorns utveckling.
Till betänkandet har fogats reservationer enligt följande:
— en gemensam reservation av ledamöterna Pär Granstedt, Ingvar Karlsson, Björn Körlof och Lars Tobisson ang. ordningsföljden i ut- redningsarbetet, långsiktig handlingsfrihet inför 1991 års försvarsbe- slut, inriktning mot minst 21 brigader, bevarande av samtliga brigad- producerande landskapsregementen, enbrigadregementen, kort för- bandsomsättning m. m.; — en reservation av ledamöterna Kerstin Ekman och Hans Lindblad
ang. kvalitetsfrågor, ekonomisk inriktning på ca 20 brigader, utbild— ningstider och utbildningsförhållanden i övrigt, fredsorganisation, markfrågor och pliktlagar;
— en reservation av ledamoten Paul Ciszuk ang. förbandstyper inom ar- méns grundorganisation, erforderliga förändringar, m.m.; — en reservation av ledamöterna Björn Körlof och Lars Tobisson ang. bibehållande av InfOHS i Halmstad; — en reservation av ledamöterna Pär Granstedt och Ingvar Karlsson ang. lokalisering av miloförvaltningsledningarna i milo Mitt till Karl- stad;
— en reservation av ledamoten Jan Jennehag ang. lokalisering av milo- stab och miloförvaltningsledningar i milo Mitt till Karlstad;
1. Försvarspolitikens inriktning
1.1. Inledning
Denna kommitté har, i likhet med tidigare försvarskommittéer, till uppgift att överväga och lämna förslag beträffande grunderna för säkerhetspolitiken och försvarspolitikens inriktning. Utifrån denna grund skall kommittén där- efter granska myndigheternas slutliga planering inför nästa totalförsvarsbe— slut och redovisa ett samlat förslag till totalförsvarets långsiktiga utveckling efter budgetåret 1990/91.
Av de skäl som utvecklas främst i kapitel 3 nedan — i vilket förutsättning- arna och utgångspunkterna för kommitténs arbete i nuvarande skede preci- seras — har 1988 års försvarskommitté i sina direktiv emellertid givits uppgif- ten att dessförinnan redovisa sina överväganden och förslag avseende främst arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem samt grundorganisa- tion liksom även försvarets planeringssystem. Det är således först i nästa skede av arbetet, med redovisningstillfälle i direktiven angivet till senast den 1 december 1989, som kommittén kommer att behandla och utarbeta egna synpunkter och förslag avseende de säkerhets- och försvarspolitiska utgångs- värdena inför nästa försvarsbeslut. I direktiven anges vissa förutsättningar för detta arbete, bl. a. i vad avser giltigheten i den grund härvidlag som lades genom senaste försvarsbeslut.
Den inriktning som kommittén valt vid utformningen av sina övervägan- den och förslag rörande nu aktuella frågor innebär att handlingsfrihet bibe- hålls inför kommande skeden av kommitténs arbete i fråga om operativa grunder för totalförsvaret och krigsorganisationens utformning och volym. Detta innebär även att den säkerhets- och försvarspolitiska grunden för se- naste försvarsbeslut äger fortsatt giltighet också som utgångspunkt för de överväganden och förslag som redovisas i detta betänkande.
Det är dock enligt kommitténs mening väsentligt att nedan redovisade för- slag med nu aktuell inriktning sätts in i det breda säkerhetspolitiska och för- svarspolitiska perspektiv där de ytterst hör hemma och har sin mening. Kom- mittén redovisar därför i det följande gällande utgångspunkter sådana de ut- formades främst i 1987 års försvarsbeslut.
1.2. Säkerhetspolitiska utgångspunkter
Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands oberoende. Vårt Säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet. Denna skall göra det möjligt för oss att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fred- lig utveckling. Ett viktigt led i dessa strävanden är att bidra till fortsatt lugn och stabilitet i Norden och att minska riskerna för att Sverige dras in i krig och konflikter.
I strävandena att säkerställa dessa mål utformas Sveriges säkerhetspolitik väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Hu- vudlinjen i denna politik är neutralitetspolitiken, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Neutralitetspolitiken är den främsta garanten för vår fred och vårt oberoende. Sverige kommer därför, såsom fastslogs senast i samband med 1987 års försvarsbeslut, att orubbligt fullfölja en alliansfri poli- tik syftande till neutralitet i krig. Derma politik är fast förankrad hos det svenska folket.
Den svenska neutralitetspolitiken förutsätter att omvärlden kan hysa för- troende och respekt för vår vilja och förmåga att orubbligt hålla fast vid den valda Säkerhetspolitiska linjen. Detta förtroende grundläggs genom vårt agerande i fred. En fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik, som under- stryker vår beslutsamhet att stå obundna, är grundläggande för den svenska säkerhetspolitiken. Till denna hör också en aktiv internationell politik syf- tande till avspänning, internationell nedrustning och fredlig utveckling lik- som till internationell solidaritet och rättvisa.
Neutralitetspolitiken förutsätter vidare en fast och konsekvent försvarspo- litik. som redan i fred skapar förtroende i omvärlden för vår vilja och för- måga att försvara oss. Ett starkt och allsidigt totalförsvar är ägnat att göra säkerhetspolitiken trovärdig.
Utrikespolitiken och försvarspolitiken utgör sålunda de centrala dimen- sionerna i den svenska säkerhetspolitiken och dess huvudlinje neutralitets— politiken. Det är den samlade styrkan i våra olika Säkerhetspolitiska åtgär- der som underbygger vår bestämda föresats att i alla lägen slå vakt om al- liansfriheten och neutraliteten, samt att i händelse av krig till det yttersta värna vår frihet och vårt oberoende.
Sveriges säkerhet är, såsom underströks vid senaste försvarsbeslut, i hög grad beroende av den internationella utvecklingen i stort, särskilt i relatio- nerna mellan stormaktsblocken och i vårt eget närområde. Den säkerhetspo- litiska situationen i vår omvärld är av stor betydelse också för avvägningen mellan säkerhetspolitikens olika medel. Vikten av dessa medel är inte en gång för alla given utan måste bestämmas med hänsyn till de rådande förhål- landena och den sannolika utvecklingen. Samtidigt krävs att vår säkerhets- politik präglas av långsiktighet och konsekvens, oaktat de variationer som må finnas mellan perioder av avspänning och samarbetssträvan mellan su-
permakterna och stormaktsblocken — såsom för närvarande — och perioder av spänning. Vår Säkerhetspolitiska planering måste beakta ett långsiktigt skeende.
Kommittén konstaterar i detta sammanhang att ett flertal viktiga föränd- ringar skett i Sveriges säkerhetspolitiska miljö i vid mening sedan före- gående försvarskommitté inför 1987 års försvarsbeslut redovisade sina ana- lyser och bedömningar. Samtidigt noteras att vårt Säkerhetspolitiska läge i andra, väsentliga avseenden framstår som oförändrat jämfört med tidigare bedömning. Kommittén kommer i enlighet med direktivens uppdrag att i nästa skede av arbetet att redovisa sina bedömningar i dessa frågor.
1.3. Principer för försvarspolitiken och totalförsvaret
I 1987 års försvarsbeslut fastslogs att det svenska totalförsvaret skall utfor- mas och personalen utbildas med utgångspunkt i vår samhällsutveckling och i våra egna försvarsbetingelser i övrigt med avseende främst på vår defensiva inriktning, vår geografi, vårt klimat och vårt system med plikttjänstgöring, m. m. Egen forskning och försvarsindustri ger oss möjlighet att förse försva- ret med en utrustning som är anpassad till dessa betingelser.
Totalförsvaret skall vara så uppbyggt att det är hela folkets angelägenhet. Det är av största betydelse att varje medborgare allt efter sin förmåga bereds tillfälle att bidra till landets försvar. Detta tillgodoses bäst genom att totalför- svaret även i fortsättningen bygger på den allmänna värnplikten, civilför- svarsplikten och andra former av tjänstgöringsskyldighet. Den frivilliga för— svarsverksamheten är ett uttryck för det svenska folkets försvarsvilja och till- för totalförsvarets militära och civila delar viktig kapacitet.
Det är väsentligt att totalförsvaret inriktas på att kunna möta även konse- kvenser av andra Säkerhetspolitiska kriser än krig. Sådana kriser kan bli ut- dragna och kan kännetecknas bl. a. av ekonomisk och handelspolitisk kon- frontation. Det är väsentligt för vår Säkerhetspolitiska trovärdighet och för vårt totalförsvars styrka i krig att vi då kan möta handelsrestriktioner och försök till påtryckningar.
I 1987 års försvarsbeslut fastställdes det svenska totalförsvarets mål enligt följande:
— Den svenska säkerhetspolitiken, utformad i ett samspel mellan utri- kespolitiken och försvarspolitiken, har som yttersta mål att trygga vårt lands frihet och oberoende. Säkerhetspolitiken syftar därvid till att skapa förtroende och respekt för vår vilja och förmåga att fullfölja vår neutralitetslin je och att till det yttersta försvara hela vårt land om vi utsätts för militärt angrepp. Säkerhetspolitiken skall därigenom också minska riskerna för att vårt land dras in i krig och konflikter samt bidra till lugn och stabiliteti det nordiska området. Säkerhetspo— litiken främjar en fredlig internationell utveckling. — Totalförsvaret skall i första hand vara fredsbevarande genom att ha sådan styrka, sammansättning, ledning och beredskap att det avhåller
från varje försök att utnyttja vårt land. Uppoffringarna i samband med försök att utnyttja landet skall följaktligen vara så stora att de inte kan te sig rimliga i förhållande till fördelarna.
— Detta förutsätter att totalförsvaret kan möta militära angrepp varifrån de än kommer. Våra stridskrafter skall kunna utnyttjas med tyngd- punkt i gräns- och kustområdena för att därigenom i det längsta för- hindra att en angripare får fast fot på svensk mark. Totalförsvaret skall därtill kunna genomföra ett effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som folkrätten medger. — Totalförsvaret skall i fred främja Sveriges Säkerhetspolitiska mål ge- nom att verka stabiliserande i vår del av världen och genom att bidra till att uppkommande kriser kan dämpas och avvecklas. Totalförsva- ret skall motverka att Sverige dras in i krig eller kriser i omvärlden, skydda landet mot verkningarna och trygga för landet nödvändig för- sörjning. Respekten för vår territoriella integritet skall upprätthållas genom förmåga att ingripa mot varje form av kränkning av vårt terri- torium såväl i fred som under neutralitet. — Totalförsvarets beredskap skall snabbt och flexibelt kunna anpassas till aktuella situationer genom balanserade och samordnade åtgärder. — Totalförsvaret skall vidare värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombe— sörja vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Totalförsvarets förmåga i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Ansvar för en verksamhet i fred innebär motsvarande ansvar i krig. — En fast försvarsvilja skall vidmakthållas. — Totalförsvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Detta kommer till uttryck främst genom att to- talförsvaret bygger på plikttjänstgöring såsom den allmänna värnplik- ten, civilförsvarsplikten och andra former för tjänstgöringsskyldighet och genom möjligheterna till frivilliga insatser inom totalförsvaret.
— Totalförsvaret skall därutöver kunna medverka i FN:s fredsbevarande operationer.
1.4. Operativa grunder för totalförsvaret
I det följande anges i sammandrag de viktigare slutsatserna och riktlinjerna i 1987 års försvarsbeslut vad beträffar gällande operativa grunder. Dessa har således legat till grund även för överbefälhavarens FU 88-utredning.
Ett militärt angrepp med syfte att utnyttja vårt land är det allvarligaste hotet mot Sveriges nationella säkerhet och bör därmed utgöra den viktigaste utgångspunkten för vår försvarsplanering. Ett sådant angrepp, som torde in— ledas med olika typer av förbekämpning för att reducera vår motståndsför- måga, kan genomföras över vår landgräns eller över havet mot vår kust. I båda fallen kan luftlandsättningar förväntas ingå som led i operationerna.
En utgångspunkt för vår försvarsplanering är att någon form av förvarning erhålls inför en utveckling som skulle kunna leda till ett väpnat angrepp mot oss. Den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter ökar dock möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att vi endast får kort militär förvarning. Även om det står klart att militära operationer förbereds kan det vara svårt att förutse dessas närmare syfte och riktning. Planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall därför ha som utgångspunkt att ett angrepp, i ett läge av höjd spänning mellan maktblocken, inleds med endast kort militär förvarning då vi inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering.
Förberedelserna för att kunna möta militära angrepp omfattar hela total- försvaret, som därvid måste prioritera dels de samlade försvarsansträngning- arna, dels befolkningens och samhällets överlevnad. Detta innebär att kon- sekvenserna för civilbefolkningen skall beaktas vid planläggningen av de mi- litära operationerna samtidigt som den civila totalförsvarsplaneringen måste ta hänsyn till de militära operationerna. Av dessa förhållanden följer att to- talförsvarets utveckling och krigsförberedelser måste utgå från gemen- samma operativa grunder.
Sveriges geografiska betingelser underlättar på olika sätt vårt försvar. De omgivande havsområdena tvingar en angripare till särskilda förberedelser inför ett invasionsförsök mot vår kust och ger oss goda möjligheter att be- kämpa honom redan utanför vårt sjöterritorium samt under landstigningen. Havsområdena ger även goda möjligheter till luftbevakning och förvarning vid flygangrepp. Kustområdena är ofta olämpliga för landstigningsoperatio- ner, medan skärgårdsområdena och farvattenförträngningarna ger oss goda försvarsmöjligheter.
Särskilt våra nordliga gränsområden har få vägförbindelser och en för för- svar fördelaktig terräng. Den öppna terrängen i södra och mellersta Sverige, liksom särskilt vintertid inom vissa områden i Norrland, underlättar en an- gripares luftlandsättningsoperationer. Dessa förhållanden innebär att vi måste kunna hindra eller bekämpa luftlandsättningar i samband med an- grepp mot oss över gräns eller mot kusten.
Den militärtekniska utvecklingen ger en angripare fördelar genom bl. a. ökad terrängrörlighet, förbättrad sjö- och flygtransportkapacitet, ökade flygräckvidder och förbättrad underrättelse- och ledningsförmåga. Våra mi- litärgeografiska betingelser tvingar dock alltjämt en angripare, som av olika skäl bedöms inte kunna utnyttja mer än en viss begränsad del av sina resurser för angrepp mot vårt land, till omfattande förberedelser och till operationer med betydande underhållsproblem. Dessa fördelar för vår del, i kombina- tion med vårt eget utnyttjande av den tekniska utvecklingen, bör utnyttjas så att angriparens operationer kräver än större uppoffringar.
Det militära försvaret skall vara i huvudsak stridsdugligt omedelbart efter en snabbt genomförd mobilisering. Ett angrepp skall kunna mötas innan mo- bilisering genomförts eller under pågående mobilisering med i fred tillgäng- liga stridskrafter och hemvärn samt snabbmobiliserade förband. Lednings- kapaciteten i fred inom totalförsvaret skall snabbt kunna förstärkas så att
olika situationer kan hanteras effektivt och så att ledningen kan fungera un- der en omställning från fred till krig även om detta måste ske när stridshand- lingar redan påbörjats.
Totalförsvaret har förutom i krig väsentliga uppgifter också i fred och i olika kris- och neutralitetssituationer. Respekten för vår territoriella integri- tet måste upprätthållas. Kränkningar av vårt territorium kan aldrig accepte- ras. Kränkningar av vårt luftrum skall kunna avvisas, och motverkan mot undervattenskränkningar ägnas fortsatt stark uppmärksamhet.
Underrättelsetjänsten skall kontinuerligt fungera så att militära föränd- ringar i omvärlden kan upptäckas och läggas till grund för adekvata bered— skapsåtgärder. Vår grundberedskap skall motsvara kontinuerliga bered- skapsbehov i fred. Beredskapen skall snabbt och flexibelt kunna anpassas till aktuella situationer genom balanserade och samordnade åtgärder inom hela totalförsvaret. Åtgärder för att möta ett ökat sabotagehot uppmärksammas särskilt i planeringen.
2. Försvarsmaktsutredning1988: Bakgrund och innehåll
I det följande ges en kortfattad översikt över bakgrunden till och innehållet iden utredning, Försvarsmaktsutredning 1988 (FU 88), vars olika förslag be- träffande arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem samt freds- eller grundorganisation m. m. , kommittén haft att granska vid utformningen av i det följande redovisade förslag. Översikten ger en referensram för de olika överväganden och förslag som redovisas och som i allmänhet innebär ställningstaganden till överbefälhavarens förslag i FU 88.
2.1. Överväganden om arméns utveckling 1982 — 1987
Med utgångspunkt från den inriktning beträffande grundutbildning av värn- pliktiga, m. m. som fastlades i 1982 års försvarsbeslut tillkallade regeringen i juni 1983 en särskild kommitté med uppgift att lämna förslag till utgångs- punkter för de fortsatta studierna av värnpliktsutbildningens utformning in- för 1987 års försvarsbeslut. 1983 års värnpliktsutbildningskommitté (VK 83) framlade i augusti 1984 betänkandet Värnplikten i framtiden (SOU 1984:71). I oktober 1984 beslutade regeringen att överlämna betänkandet till 1984 års försvarskommitté samtidigt som överbefälhavaren gavs i upp- drag att i fas B av perspektivplaneringen inför 1987 års försvarsbeslut beakta och pröva VK 83:s förslag.
[ de kompletterande föreskrifterna för perspektivplaneringens andra fas (1985-04-25) anförde regeringen bl. a. följande.
"Säkerhetspolitiska, strategiska och militärtekniska förändringar medför be- hov av förbättringar och anpassning inom stora delar av krigsorganisationen. Finansieringen av sådana förändringar kommer att vara en huvudfråga även i 1987 års försvarsbeslut. Hittills har kraven på förbättringar inom krigsorga- nisation och beredskap i betydande grad kunnat mötas genom omfattande rationaliseringar inom fredsorganisationen. Utrymmet för sådana åtgärder blir successivt allt mindre. Det är emellertid nödvändigt att klarlägga vilka ytterligare besparingar som är möjliga att göra. Den nödvändiga strävan ef- ter kostnadsminskningar inom fredsorganisationen måste balanseras mot de uppgifter fredsorganisationen skall lösa.”
I skrivelsen anmodade regeringen överbefälhavaren bl. a. att pröva olika va- riationer vid tillämpning av VK 83:s grundidé om tre utbildningsomgångar på två år vid samma regemente, s. k. rullande utbildning. VK 83 hade redo-
visat bedömningen att ett sådant värnpliktsutbildningssystem i princip skulle kunna innebära avveckling av vart tredje fredsetablissement.
Överbefälhavaren redovisade emellertid i perspektivplanen (ÖB 85) be- dömningen att VK 83:s förslag om rullande utbildning bl. a. med hänsyn till bristen på yrkesofficerare inte var lämplig som grund för utbildningsorgani- sationen. Denna bedömning kom sedermera att delas av 1984 års försvars- kommitté enligt vilken "rullande utbildning enligt värnpliktsutbildnings- kommitténs idé inte kan anses utgöra en helt lämplig grund för arméns freds- organisation.” Inte heller ett av chefen för armén framlagt förslag till 5. k. varvad, samlokaliserad utbildning bedömdes i erforderlig grad kunna skapa en besparingseffekt med bibehållen eller förbättrad utbildningskvalitet.
1984 års försvarskommitté anförde därför i sitt slutbetänkande att ”det un- derlag rörande fredsorganisationens utveckling som överlämnats av överbe- fälhavaren till kommittén är — beträffande armén — otillräckligt som grund för kommitténs ställningstagande. Förnyat underlag måste tas fram skynd- samt.”
Kommittén angav i detta sammanhang ett antal principer och riktlinjer för arbetet med det erfordrade underlaget. Bl. a. framhölls behovet att pröva variationer i dittillsvarande förbandsomsättningssystem och betonades att. verksamheten inom armén i ökad utsträckning borde bedrivas med utgångs- punkt i krigsorganisationen. Vidare angavs att man borde pröva möjlighe- terna att ytterligare samlokalisera specialtruppslagens utbildning av under- stödjande delar med infanteri- och pansarutbildning. Därigenom, anförde kommittén, ”kan integration av åtminstone två eller tre truppslags utbild- ning ske i berörda garnisoner och ett antal kasernetablissement lämnas”.
Enligt 1984 års försvarskommitté borde det erforderliga, kompletterande utredningsunderlaget om arméns utveckling tas fram och redovisas under år 1988, för riksdagsbeslut 1989. Kommittén framhöll att inriktningen under den närmaste femårsperioden främst borde vara att höja utbildningsnivån inom armén, medan däremot stora delar av den erforderliga materiella för- nyelsen enligt kommittén måste anstå till 1990-talet och prioriteras i 1992 års försvarsbeslut.
Regering (Prop. 1986/87:95) och riksdag (FöU 1986/87:11 rskr. 310) be- slutade i enlighet med försvarskommitténs förslag i denna fråga. Den 12 mars 1987 gav regeringen överbefälhavaren i uppgift att genomföra komplet- terande utredningar rörande arméns långsiktiga utveckling, främst utbild- ningssystem och fredsorganisation, utvecklingen av den operativa ledningen och produktionsledningssystemet inom försvarsmakten, samt konsekven- serna härav för marinen, flygvapnet och de 5. k. Hpg 5-myndigheterna. Till den samling utredningar som överbefälhavaren gav benämningen FU 88 förde han sedermera även översyner beträffande personalförsörjningen, krigsplaceringsverksamheten, de centrala stabernas uppgifter, organisation och arbetsformer, m. m.
I totalförsvarspropositionen (Prop. 1986/87:95) framhöll försvarsminis- tern beträffande detta uppdrag bl. a. följande:
Det är angeläget att detta underlag möjliggör att framför allt utbildningen i väsentliga avseenden kan förbättras och fredsorganisationen ges en stabil, långsiktig inriktning så att erforderliga beslut i dessa frågor kan fattas av riks- dagen. Fredsorganisationen bör utvecklas för att ge bästa möjliga organisa- toriska förutsättningar för omsättning, utbildning och samträning av krigs- förbanden, varvid möjligheter att rationalisera fredsverksamheten bör ut- nyttjas.
Härutöver anfördes av riksdagen att regeringen borde tillsätta parlamenta- riskt sammansatta kommittéer, bl. a. avseende FU 88-arbetet, med uppgift att ta noggrann del av utredningsresultatet och redovisa sina bedömningar härav till regeringen som ytterligare underlag för dess förslag till riksdagen år 1989.
2.2. FU 88: överväganden och förslag
Överbefälhavaren valde att vid samma tidpunkt — 1988-09-30 — redovisa dels resultatet av FU 88-utredningarna, dels sina ställningstaganden till dessa i sin programplan 89 — 92. Innebörden av dessa ställningstaganden och förslag ifråga om den framtida arméns krigsorganisation, grundorganisation och ut- bildningssystem var att omfattande förändringar var nödvändiga.
I inledningen till programplanen tecknar överbefälhavaren en bild av den försvarsekonomiska utvecklingen under närmast föregående decennier. Mot denna bakgrund redovisar han sin syn på de försvarsoperativa konsekven- serna av en anpassning av arméns organisation och verksamhet till de ekono— miska planeringsförutsättningar som angavs i 1987 års försvarsbeslut och i regeringens direktiv till den begärda arméutredningen.
Överbefälhavaren konstaterar att uppdraget gällt att, såsom komplettering till 1987 års försvarsbeslut, lämna förslag till arméns långsiktiga utveckling främst i fråga om utbildningssystemet och fredsorganisationen. Han anför att det emellertid inte visat sig möjligt att begränsa översynen till dessa områ- den: "Krigsorganisationens omfattning, dess system för personalförsörjning (förbandsomsättningssystemet) och olika utbildningsinsatsers längd och in- passning styr tillsammans med mobiliseringssystemet grundorganisationens utformning. Inom en given ekonomi är bl. a. mekaniseringsgraden av bety- delse för hur många förband som kan organiseras. Förändringar i krigsorga- nisationens struktur och kraven på incident- och insatsberedskap påverkar utbildningsinsatsernas längd och inpassning. Regeringen har också i uppdra- get angett att även krigsorganisationen skall överses i den utsträckning som behövs för att kunna lämna förslag till förändringar i grundorganisationen."
Överbefälhavaren redovisar därefter de operativa överväganden som väg- lett honom vid utformningen av de slutliga förslagen i programplanen beträf- fande optimal krigsorganisation för arméns del under angivna ekonomiska förutsättningar. I detta sammanhang föreslås med hänsyn till behovet av skydd av viktiga objekt inom totalförsvaret en särskild organisation (skydds- förband) om ca 110 000 man vars grundutbildningstid av ekonomiska skäl
begränsas till 2 % månad. Vidare föreslås en förändrad struktur för och om- fattning av territorialförsvaret, innebärande bl. a. en reducering från nuva- rande ca 235 000 till ca 165 000 man. Därtill diskuterar han för- och nackde- lar med olika prövade alternativ i fråga om brigadernas antal och samman- sättning varefter en ”synteslösning” föreslås. Inte heller denna strukturlös- ning svarar dock enligt överbefälhavaren upp mot inriktningen i 1987 års för- svarsbeslut; principerna för försvarets förande behöver överses eller andra utgångspunkter sökas. I anslutning härtill anför överbefälhavaren följande:
”I avvaktan på nya politiska utgångsvärden i dessa avseenden hari program- planen tills vidare inplanerats ett bibehållande av de 21 brigader, som in på 1990-talet kan ges en materiell kvalitet som i huvudsak svarar mot krigsmil- jön. Äldre infanteribrigader (IB 66 M) och ett flertal bataljonsförband utgår redan tidigt. Territorialförsvaret reduceras till 165 000 man. De materiella tillgångarna i IB 66 M används för att modernisera kvarvarande territorial- försvar, personalen för att organisera skyddsförbanden. Om inga ytterligare resurser tillförs armén senast fr. o. m. 1992 förutsätter planen att antalet bri- gader reduceras ytterligare till totalt 17. Antalet mekaniserade brigader för— utsätts vara sju av varierande sammansättning, varav Norrland och Gotland tilldelas en vardera. Av övriga tio brigader är hälften norrlands- och hälften infanteribrigader.”
Mot bakgrund av denna syn på krigsorganisationens utvecklingsmöjligheter föreslår överbefälhavaren omfattande förändringar — i olika tidslägen och under olika förutsättningar — i arméns grundorganisation med avseende på såväl brigadproducerande regementen som specialtruppslagsregementen och skolor. Bl. a. uppges programplanen förutsätta att beslut fattas våren 1989 om att friställa sju kasernområden samt —- under givna ekonomiska för- utsättningar — ytterligare två kasernområden senast år 1992.
Överbefälhavaren lämnar härutöver vittgående förslag rörande utbild- ningssystemet, grundat på de principer som 1983 års värnpliktsutbildnings- kommitté föreslagit. De värnpliktigas grund- och repetitionsutbildningstid föreslås differentieras så långt möjligt med hänsyn till krigsuppgifterna.
För flertalet värnpliktiga kommer dock enligt förslaget dagens grundut- bildningstider att bibehållas. Värnpliktiga som grundutbildas för territorial- försvaret föreslås i relativt hög grad jämväl utnyttjas för beredskapsuppgif— ter. Härigenom behöver ej värnpliktiga som grundutbildas för fältförbanden i samma utsträckning som för närvarande tas i anspråk för denna typ av upp- gifter. Värnpliktiga som grundutbildas för territorialförsvaret föreslås ges en lägsta grundutbildningstid om ca 5 månader. Genom att dessa värnpliktiga ges en kortare utbildningstid och genom nämnda inriktning rörande de 5. k. skyddsförbanden öppnas möjligheter att förbättra det 5. k. kvarståendelä- get.
Repetitionsutbildningen föreslås effektiviseras, i vissa fall med tätare men kortare övningar. Huvudskälet till detta är — förutom ekonomin - att kortare övningar bör medföra att antalet anstånd från övningarna av reserv- och värnpliktsbefäl minskar. Att så många befäl som möjligt deltar i övningarna har av överbefälhavaren bedömts vara av så stor betydelse för krigsduglighe-
ten att detta har fått vara avgörande. I det förändrade repetitionsutbild- ningssystemet föreslås bl. a. införande av s. k. befattningsövningar som skall genomföras mellan ordinarie övningstillfällen för att vidmakthålla för- mågan hos specialister och chefer.
Utgående från konsekvensstudierna inom ramen för FU 88 föreslår överbe- fälhavaren i programplanen beträffande ledningssystemet slutligen att
— hela försvaret och dess verksamhet i fred organiseras med utgångs- punkt i krigsorganisationen enligt den s. k. kadersystemprincipen, — produktionen skall styras och följas upp i krigsförbandstermer och att krigsförbandscheferna och deras personal skall få stort inflytande även över produktionsmålen, — inriktningen mot ökad decentralisering också läggs till grund för ut- formningen av anläggnings- och lokalförsörjningen inom försvaret, — den centrala stabsorganisationen minskas och effektiviseras, — metoderna för att styra försvarsmaktens övriga centrala myndigheters verksamhet effektiviseras,
— personalstrukturen i sin helhet ses över i syfte att möta de fortsatta kraven på effektivisering. Överbefälhavaren har sedermera — 1989-05-08 och 1989-06-09 — redovisat vissa kompletterande utredningar i anslutning till FU 88 vilka resulterat i ett antal ändringar jämfört med inriktningen i det ursprungliga förslagskom- plexet. Ändringarna har utformats i konsekvens med bl. a. en genomförd kontroll av det beräkningsmässiga underlaget för ursprungsförslagen i sam- verkan med parter på regional och lokal nivå. I överbefälhavarens förslag 1989-05-08 redovisas även konsekvenserna bl. a. för krigsorganisationen vid ett bibehållande av nuvarande ekonomiska ramar av den förändring av lägsta acceptabla grundutbildningstid jämfört med FU 88 som angivits på po- litisk nivå, främst inom ramen för denna kommittés arbete.
Härutöver redovisas förslag avseende lokalisering av stab och förvalt- ningsledningar i det sammanslagna Mellersta militärområdet samt den prin- cipiella inriktningen av underhållsorganisationen inom armén.
Den närmare innebörden av överbefälhavarens olika förslag till föränd- ringar i arméns grundorganisation m. m. framgår av den löpande framställ- ningen i efterföljande kapitel där kommittén redovisar sina ställningstagan- den till dessa.
2.3. FMI 2000
Tidsmässigt i nära anslutning till framläggandet av programplan 89 — 92 med FU 88 presenterade överbefälhavaren perspektivplaneringens första del in- för 1991 års försvarsbeslut, benämnd Försvarsmaktsidé 2000 (FMI 2000). I denna redovisas mot bakgrund av försvarsmaktens uppgifter enligt senaste försvarsbeslut och ett antal operativa deluppgifter som kan härledas ur dessa konsekvenserna för försvarets fortsatta utveckling av alternativa ekono- miska förutsättningar. Sålunda redovisas, med betoning av åtföljande riskta-
gande, alternativa försvarsmaktsstrukturer under förutsättningen av en oför- ändrad ekonomisk planeringsnivå samt, därutöver, olika strukturella alter- nativ under förutsättning av olika grader av resurstillskott.
Den av överbefälhavaren förordade lösningen, utgående från en analys av erforderliga resursbehov för att i framtiden kunna lösa de uppgifter som statsmakterna hittills ålagt försvarsmakten, är en struktur som för att kunna upprätthållas och successivt förnyas enligt överbefälhavaren erfordrar en ramhöjning om 1000 — 1500 milj. kr. och därutöver ett årligt tillskott om 3 %.
3. Grunder och utgångspunkter
Kommittén har i det föregående redovisat bakgrunden till och det huvudsak- liga innehållet i överbefälhavarens omfattande utredning, benämnd För- svarsmaktsutredning 1988 (FU 88), samt även kortfattat berört vissa aspek- ter på den därefter framlagda första delen av perspektivplaneringen (För- svarsmaktsidé 2000). I detta kapitel redovisas de grunder och utgångspunk- ter som kommittén låtit sig vägledas av vid sin granskning av nu föreliggande förslag, främst i FU 88, och därefter följande utformning av ståndpunkter.
3.1. Kommitténs uppdrag enligt direktiven: bakgrund och innebörd
I kommitténs direktiv anges att kommittén senast den 15 juni 1989 — utöver de frågor som rör planeringssystemet — skall redovisa sina överväganden och förslag i fråga om — arméns förbandsomsättningssystem — arméns utbildningssystem — arméns freds- eller grundorganisation — arméns krigsorganisation (”i den omfattning som behövs för dessa överväganden”) — vissa organisationsfrågor inom övriga huvudprogram — åtgärder som behövs för att myndigheternas behov av personal skall kunna tillgodoses.
Avsikten är som tidigare nämnts att kommitténs arbete och förslag rörande dessa frågor skall ge underlag för erforderliga riksdagsbeslut hösten 1989. Till grund för denna inriktning ligger regeringens bedömning att, såsom framhålls i Prop. 1988/89:80, s. 16, det inte är ”lämpligt eller ens möjligt att uppskjuta beslut i alla frågor till år 1991", då nästa, tidigarelagda, försvars- beslut avses fattas. I Prop. 1986/87:95 (totalförsvarspropositionen 1987) konstaterades — med hänvisning till dåvarande försvarskommitténs arbete och slutsatser — att tillräckligt underlag rörande utvecklingen av arméns ut- bildning och fredsorganisation inte föreliggger. ”Förbättringar i arméns ut- bildning är så angelägna att ställningstaganden till dessa frågor inte kan anstå till 1992 års försvarsbeslut. Kompletterande underlag beträffande utveck- lingen av arméns krigsorganisation, förbandsomsättning, utbildningssystem
och fredsorganisation bör tas fram redan till år 1988. Det är angeläget att detta underlag möjliggör att framför allt utbildningen i väsentliga avseenden kan förbättras och fredsorganisationen ges en stabil långsiktig inriktning så att erforderliga beslut i dessa frågor kan fattas av riksdagen år 1989."
I 1987 års försvarsbeslut tillstyrkte riksdagen enhälligt "att arméns krigsor- ganisation, utbildning, m. ni. skall — under parlamentarisk insyn och medverkan — utredas med inriktning mot ett riksdagsbeslut härom år 1989” (FöU 1986/87:11, s. 3).
Överbefälhavaren redovisar i sin programplan 89 — 92 (med ställningsta— ganden till FU 88) konsekvenserna i olika avseenden av en planering som utgår från en prolongering av den ekonomiska ramen i 1987 års försvarsbe- slut och som så långt möjligt söker uppnå den operativa inriktningen i detta. I sin sammanfattande värdering framhåller han bl. a. att den reducering av antalet stridskrafter och deras lednings- och vapensystem som planen inne- bär kommer att medföra att vi inte kan genomföra ett effektivt och uthålligt motstånd i organiserade former i en operationsriktning och samtidigt gar- dera oss i andra delar av landet i erforderlig utsträckning. Han anför också att den omedelbara krigsdugligheten hos en stor del av försvarsmakten kom- mer att vara eftersatt vid 90-talets mitt. Överbefälhavaren redovisar vidare ett antal skäl till att vissa beslut med utgångspunkt från inriktningen i FU 88, bl. a. omfattande förändringar i arméns grundorganisation, enligt hans mening måste fattas av statsmakterna redan år 1989.
Överbefälhavaren anför i FU 88 att det är uppenbart att 1987 års försvars- besluts inriktning inte kan förverkligas inom ramen för de ekonomiska resur- ser som ställts till förfogande. Förslagen i FU 88, som syftar till att ”få balans mellan uppgifter och resurser samt lämplig avvägning mellan vidmakthål- lande och förnyelse inom tilldelad ekonomi”, leder enligt överbefälhavaren snabbt till att statsmakterna måste ompröva de uppgifter som skall gälla för försvarsmakten. I avvaktan på en politisk värdering av den redovisade situa- tionen säger sig överbefälhavaren i vissa väsentliga avseenden ha inriktat planeringen på att upprätthålla handlingsfrihet inför nästa försvarsbeslut. I konsekvens härmed föreslås sålunda inför statsmakternas beslut är 1989 ex- empelvis endast sådana förändringar i arméns grundorganisation som med- ger handlingsfrihet att i 1992 (sedermera 1991) års försvarsbeslut kunna be- sluta om ett bibehållande av krigsorganisationens nuvarande 21 moderna brigader.
Principen om handlingsfrihet har en central ställning i Prop. 1988/89:80, i vilken bl. a. föreslås vissa resurstillskott för att i olika väsentliga avseenden upprätthålla handlingsfrihet inför nästa försvarsbeslut. Riksdagen har seder- mera godtagit dessa förslag (1988/89: FöU14, rskr. 294) liksom även de för- slag som innebär ställningstaganden till vissa av de av överbefälhavaren i FU 88 förordade förändringarna avseende bl. a. arméns utbildningssystem (för- sök med 5-månadersutbildning) och krigsorganisation (avveckling av åtta äldre infanteribrigader — IB 66 M — samt ett antal fristående skyttebataljo- ner). I avvaktan på denna kommittés förslag avseende arméns långsiktiga utveckling förordar föredragande statsrådet i propositionen att den av över-
befälhavaren föreslagna inriktningen mot 21 brigader och ett mindre antal fristående skyttebataljoner läggs till grund för planeringen.
I propositionen anför föredragande statsrådet sammanfattningsvis att hans ”förslag präglas av en strävan att inom viktiga områden hålla handlings- frihet för det militära försvarets fortsatta utveckling till nästa försvarsbe- slut”.
Kommittén konstaterar således att inriktningen att skapa underlag ”under parlamentarisk insyn och medverkan" för ett riksdagsbeslut om bl. a. ar- méns utbildnings- och förbandsomsättningssystem samt freds- eller grundor— ganisation år 1989 har sin grund i 1987 års försvarsbeslut och den starka vikt som i detta lades vid uppgiften att åstadkomma förbättringari arméns utbild- ning.
De svårigheter att förverkliga försvarsbeslutets innehåll med avseende på det militära försvaret som helhet som sedermera anmälts av överbefälhava- ren i programplan 89 — 92 och av försvarsministern i Prop. 1988/89:80 ändrar inte förutsättningarna för och giltigheten i denna inriktning. Tvärtom utmyn- nar överbefälhavarens konsekvensutredning i en kraftfull argumentation för tidiga statsmaktsbeslut avseende flertalet redovisade förslag till organisa- tionsförändringar, bl. a. av hänsyn till berörd personals behov av besked samt av hänsyn till organisationens effektivitet.
Samtidigt är det uppenbart att den ordningsföljd enligt vilken kommittén i direktiven, mot bakgrund av ovanstående inriktning, anmodas att angripa de många och stora försvarsproblemen inför nästa, tidigarelagda fleråriga försvarsbeslut är ovanlig och kan skapa vissa svårigheter. Nästa försvarsbe- slut kommer att behöva omfatta viktiga ställningstaganden av långsiktig be- tydelse mot bakgrund av en ansträngd försvarsekonomisk situation. Krigsor- ganisationens uppgifter, storlek och utformning, som i sig bör vara styrande bl. a. för bedömningar av lämplig freds- eller grundorganisation, kommer att behöva fastställas mot bakgrund av såväl hotbildsbedömningar som sam- hällsekonomiska möjligheter och ackumulerade omsättningsbehov inom or- ganisationen. Med de inre samband och sammanhang som präglar förhållan- det mellan försvarets delar och delfrågor är det lätt att finna skäl för invänd- ningar mot ett förfarande där arméns utbildnings- och grundorganisations- frågor behandlas separat utan att grunden dessförinnan lagts i form av lång- siktiga, avvägda ställningstaganden till krigsorganisationens uppgifter, stor- lek och utformning.
Kommittén anser emellertid, med instämmande i vad som i denna centrala fråga anförts såväl av överbefälhavaren som av regeringen, att handlingsfri- hetsprincipen kan tillämpas på ett sådant sätt att sakligt nödvändiga, av riks- dagen föreskrivna, beslut kan fattas innevarande år utan att slutliga ställ- ningstaganden av försvarsmaktsövergripande art inom ramen för kommande försvarsbeslut därmed föregrips.
Principen om handlingsfrihet inför 1991 års försvarsbeslut innebär såle— des, i de avseenden som är aktuella för kommitténs arbete i detta skede, möjlighet att kunna lämna förslag till förändringar i arméns utbildningssys- tem, förbandsomsättningssystem och grundorganisation redan i juni 1989,
som underlag för riksdagsbeslut senare samma år, utan att därmed binda och föregripa senare ställningstaganden till krigsorganisationen. Denna princi- piella inriktning från kommitténs sida, som med stöd i direktiven givetvis inte utesluter vissa förslag beträffande även krigsorganisationen "i den om- fattning som behövs ...”, samverkar med vad som sägs om handlingsfrihet av såväl regeringen som av överbefälhavaren. Det handlar således överlag om att genom vissa åtgärder säkerställa resp. att genom viss inriktning av framlagda förslag möjliggöra att erforderlig handlingsfrihet bibehålls tills 1990/91 att fatta avgörande beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling.
Principen om handlingsfrihet handlar, sammanfattningsvis, i det nu ak- tuella fallet om kommitténs möjligheter att redan i detta skede lämna förslag rörande armén som inte på något väsentligt sätt inskränker handlingsfrihe- ten att 1990/91 kunna göra en förutsättningslös totalbedömning av försvarets behov och därvid ange vilken ekonomisk ram som skall gälla för planeringen därefter. Denna handlingsfrihetslin je gör det också möjligt och rimligt att —
med reservation för vad som nedan anförs om 5-månadersutbildning -i detta sammanhang utgå från gällande ekonomiska planeringsram som ut- gångspunkt för överväganden om strukturförändringar.
De konkreta förutsättningarna i det nu aktuella fallet för bibehållande av krigsorganisatorisk handlingsfrihet i arméns fall — främst avseende möjlig- heterna att omsätta två brigader vid ett och samma regemente — redovisas i efterföljande kapitel. Nedan redovisas de förslag som kommittén, med till- lämpning av ovanstående syn, funnit skäl att framlägga enligt direktivens uppdrag med hänsyn till bedömda besparings-, rationaliserings- och effekti- viseringsvinster.
3.2 5-månadersutbildning, m. m.
Kommittén har i det föregående utvecklat sin syn på den form av handlings- frihet som kan och bör vara vägledande för beslut i närtid om förändringar i arméns grundorganisation, m. m.
Såsom kommer att utvecklas närmare i det följande biträder kommittén den uppfattning som redovisats av överbefälhavaren i fråga om möjlighe- terna att inom ramen för den allmänna värnpliktens princip åstadkomma en utökad differentiering av värnpliktstiden genom att skapa en mer målinrik- tad utbildning för olika kategorier av värnpliktiga.
Kommittén har emellertid inte kunnat godta en så långt driven differentie- ring som föreslås av överbefälhavaren i FU 88 i och med förslaget att vissa grupper av värnpliktiga med renodlade skyddsuppgifter endast skall ges en grundutbildning om ca 10 veckor. Kommittén har noggrant övervägt de för- svarsoperativa och försvarsekonomiska skäl som överbefälhavaren anfört för sitt förslag i denna del. Kommittén har därvid funnit att dessa skäl måste anses mindre vägande jämfört med de bl. a. principiella invändningar som måste resas mot en så långt driven differentiering. De principiella invänd- ningarna mot detta förslag är sammanfattningsvis att det enligt kommitténs
mening är oförenligt med den allmänna värnpliktens och folkförsvarets prin- ciper och den rättvisesyn som inrymmes i dessa att rätten och skyldigheten för alla vapenföra män att delta i landets försvar får en så starkt varierad innebörd. Härtill kommer invändningar av praktisk, försvarsoperativ natur som redovisas i senare avsnitt.
Kommittén har således under sin granskning av överbefälhavarens olika förslag funnit vägande skäl att avvisa 2,5 månader som kortaste grundutbild- ningstid för vissa värnpliktiga. Under utarbetandet av kommitténs olika strukturförslag har i stället 5 månader såsom kortaste acceptabla utbildnings- tid använts som utgångspunkt för övervägandena om arméns långsiktiga ut- veckling. Detta ställningstagande från kommitténs sida innebär dels ett avvi- sande på principiella grunder av ett värnpliktssystem med så stora skillnader i grundutbildningstid för olika kategorier värnpliktiga, dels dock ett godta- gande av att en ökad differentiering av värnpliktstiden jämfört med dagens lägsta gräns om 7,5 månader kan vara acceptabel.
Kommittén konstaterar att principen om 5 månader som kortaste politiskt acceptabla utbildningstid i vårt värnpliktssystem sedermera ytterligare vun— nit insteg i och med att riksdagen medgivit överbefälhavaren att genomföra försöksverksamhet med 5-månadersutbildning för vissa grupper av värnplik- tiga. Såsom framhålls i efterföljande avsnitt är det viktigt att kommittén får del av erfarenheter från denna försöksverksamhet innan dess slutliga ställ- ningstaganden till arméns och försvarsmaktens fortsatta utveckling skall re- dovisas hösten 1990. Kommittén anser sig dock som grund för nu aktuella ställningstaganden kunna förutsätta att en utbildningstid om minst fem må- nader för vissa värnpliktiga utgör en hållfast utgångspunkt.
Kommittén konstaterar att detta ställningstagande i väsentlig utsträckning förändrar förutsättningarna för nu aktuella förslag jämfört med överbefälha- varens förslag i FU 88. Förändringarna innebär en ändrad syn på det sam- lade territorialförsvarets uppgifter och struktur. Vidare innebär ställningsta- gandet icke oväsentligt ökade kostnader som kommittén har att beakta. Denna kostnadsökning jämfört med grundförslaget i FU 88 har av överbefäl- havaren beräknats till ca 650 mkr./år. I denna beräkning innefattas kostnader för utbildning, förbandsutrustning för berörda förband jämte bibehållande av ytterligare en brigad.
Kommittén konstaterar att årets riksdagsbeslut (1988/89zFöU14, rskr. 294) innebär ställningstaganden till vissa av de förslag som överbefälha- varen i övrigt framlagt i FU 88 och som regeringen biträtt i Prop. 1988/89:80.
Sålunda har riksdagen numera godkänt att landets geografiska indelning i militär- och civilområden ändras från hittillsvarande sex till fem sådana om- råden, varvid nuvarande Östra och Bergslagens militär- och civilområden sammanslås till det nya Mellersta militär- och civilområdet. Vidare innefat- tar riksdagens ställningstagande bl. a. ett beslut om att åtta äldre infanteri- brigader, (IB 66 M) samt ett antal fristående skyttebataljoner får utgå ur or- ganisationen. I beslutet härom betonar riksdagen att detta inte innebär nå- got ställningstagande till det totala antalet brigader på sikt. I beslutet godtar riksdagen som nämnts därtill regeringens förslag om en lagändring som ger
möjlighet att bedriva försök med en till fem månader förkortad grundutbild- ning av värnpliktiga. Slutligen godtas i beslutet vissa förslag av överbefälha- varen och regeringen beträffande ledningen inom försvarsmakten och orga- nisationen av försvarsmaktens centrala och högre regionala ledning.
Kommittén konstaterar att dessa ställningstaganden från riksdagens sida ger delvis nya förutsättningar för det fortsatta arbetet.
3.3. Arméns krigsorganisation
Som ytterligare grund och förutsättning för kommitténs i det följande redo- visade förslag avseende arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem samt grundorganisation, m. m., har kommittén anledning att i detta avsnitt kortfattat redogöra för huvuddragen i arméns krigsorganisation, idag och med de förändringar inför framtiden som skulle följa av överbefälhavarens förslag. Som framhållits flera gånger i det föregående är det inte kommitténs uppgift i detta skede att redovisa sina egna förslag i fråga om krigsorganisa- tionens lämpliga uppgifter, storlek och utformning. Däremot är det av stor vikt att förslag och åtgärder presenteras i sitt systemmässiga sammanhang, varvid krigsorganisationen utgör utgångs- och referenspunkt för föreslagna organisationsförändringar.
Kommitténs här nedan redovisade förslag i de avseenden som är aktuella i detta sammanhang måste således redovisas mot bakgrund av den krigsorga- nisation som finns idag och den krigsorganisationsskiss som legat till grund för överbefälhavarens omstruktureringsförslag. I detta sammanhang hänvi- sas även till den i det inledande kapitlet lämnade redovisningen av säkerhets- politiska utgångspunkter, totalförsvarsprinciper och gällande operativa grunder.
Den avgörande utgångspunkten för arméns krigsorganisation och dess principiella uppbyggnad och utformning är självfallet dess tänkta uppgifter mot bakgrund av bedömd hotbild och angivna operativa principer.
I senaste försvarsbeslut fastslås härvidlag bl. a. följande: Försvaret bör ”byggas upp som ett djupförsvar varvid våra försvarsopera- tioner skall kunna genomföras med tyngdpunkt i gräns— och kustområdena i syfte att förhindra att angriparen får fast fot i vårt land... En angripares möjligheter att tidigt och överraskande sätta in förband även långt in i vårt land ställer krav på ett territoriellt försvari alla delar av landet uppbyggt av ett stort antal lokalt inriktade förband samt hemvärn, territoriella förband. Dessa förband skall bevaka, skydda och försvara viktiga totalförsvarsobjekt, gränsövergångar, hamnar, flygfält, skärgårdsområden samt områden i övrigt som är betydelsefulla för våra operationer. Inom särskilt viktiga områden bör förmåga upprätthållas att tidigt slå luftlandsatta förband. .. När en angri- pares anfallsriktning kunnat fastställas skall våra offensiva stridskrafter kunna kraftsamlas till hotade områden och där snabbt kunna gå till anfall understödda av i området grupperade förband. Även förband med uppgifter i det territoriella försvaret skall efterhand kunna omgrupperas till hotade
områden för att ytterligare stärka motståndet... Om angriparen lyckas tränga in i landet skall ett effektivt och uthålligt motstånd kunna genomföras i organiserade former i varje del av landet.”
Mot bakgrund av dessa försvarsoperativa målsättningar anges i försvarsbe- slutet för arméstridskrafternas del bl. a. att — de operativt rörliga brigaderna med erforderliga stödförband (fältför— banden) bör ges ökad kvalitet och tillgänglighet och antalet av olika brigadtyper och understödsförband bör övervägas ytterligare; — frågor rörande fortsatt mekanisering, pansarbrigadernas framtid och behovet av nya stridsvagnar bör studeras ytterligare; — hemvärnets uppgifter och utrustningsbehov bör beaktas; — de primära krigsuppgifterna bör vara styrande vid fastställande av personell kvalitet och utrustning för förband med territoriella uppgif- ter.
Vidare betonas arméstridskrafternas pansarbekämpnings- och luftvärnska- pacitet samt rörlighet i olika avseenden och skyddsförmåga.
Överbefälhavaren utvecklar i programplan 89 — 92 sin syn på hur de opera- tiva grunderna i 1987 års försvarsbeslut skall tillämpas i fråga om markstrids- krafterna inför ett läge då en angripare erhållit fast fot i landet enligt föl- jande:
Den operativa inriktningen innebär sålunda att försvarsmakten skall vara så utformad att vi har handlingsfrihet att välja endera av två sätt att verka. Vid en tillämpning torde det i regel vara fråga om ett val mellan endera av ambi- tionerna (förhindra fast fot i landet resp. att bedriva effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet om det första ledet skulle misslyckas). En för- måga till både .. och, men ett val mellan antingen .. eller. Avgörande för valet blir de ömsesidiga styrkeförhållandena i den givna situationen. Tidpunkten i händelseförloppet för våra beredskapshöjningar har stor betydelse för det möjliga valet.”
I anslutning härtill framhåller överbefälhavaren att ”dessa uppgifter ställer bestämda och delvis olika krav på förbandens sammansättning och kvalitet, beroende bl. a. på terrängtyp i olika delar av vårt land, men också på strids- krafternas kvantitet.”
I dagens, liksom med nu aktuell inriktning även morgondagens, krigsorga— nisation för armén finns mot bakgrund av ovanstående tre huvudkomponen- ter, hemvärnet, territorialförsvaret samt fältförbanden (brigader och fördel- ningsförband). ,
Hemvärnet består idag av ca 125 000 man. Inriktningen i senaste försvars- beslut är, som antytts i det föregående, att en successiv modernisering bl. a. av hemvärnets vapenutrustning skall ske under de närmaste åren. Inga nämnvärda förändringar förutses för närvarande när det gäller hemvärnets numerär eller övningsomfång.
När det gäller hemvärnets uppgifter framhåller överbefälhavaren i pro- gramplan 89 - 92 (FU 88) att hemvärnet inte i erforderlig utsträckning
täcker det utökade behov av s. k. skyddsförband som anmäls i planen. Över- befälhavaren konstaterar att totalförsvaret idag har många (uppskattningsvis ca 8 000 enligt totalförsvarsmyndigheternas beräkningar) fasta installationer som är av betydelse för dess effekt, objekt som bl. a. med hänsyn till sabota- gehotet borde bli föremål för särskilt skydd. Han noterar att främst polisen och hemvärnet traditionellt har svarat för uppgiften att bevaka sådana objekt men betonar att dessa har många andra uppgifter, särskilt i en situa- tion då större delar av försvaret ännu inte mobiliserats. Sålunda har hemvär- net bl. a. till uppgift att i vissa situationer ersätta lokalförsvarsförband och att skydda mobiliseringsförråd. Hemvärnets möjligheter att tillgodose de nya skyddsbehoven är därför begränsade. Enligt överbefälhavaren behöver därför, oavsett ekonomisk nivå, en särskild organisation skapas om ca 110 000 man för skydd av de ca 4 000 högst prioriterade skyddsobjekten.
Kommittén konstaterar för sin del att det av överbefälhavaren redovisade behovet av särskilt skydd, mot bakgrund av aktuell hotbild och konstaterad sårbarhet, av känsliga skyddsobjekt är välgrundat. Kommittén har däremot, bl. a. med hänsyn till de skäl mot korttidsutbildning som redovisas, inte an- sett sig kunna godta överbefälhavarens slutsats av detta att en särskild ny kategori inom krigsorganisationen av korttidsutbildade s. k. skyddsförband bör bildas för ändamålet. Kommittén anser att uppgiften att skydda och för- svara nämnda skyddsobjekt bör innefattas i de allmänna uppgifter som åläggs territorialförsvaret, utifrån regionala och lokala chefers operativa be— dömning.
Det territoriella försvarets uppgifter anges av överbefälhavaren enligt föl- jande:
”Avgörande för utgången av en markstrid i kustområdet är de ömsesidiga styrkeförhållandena. För att dessa skall bli gynnsamma för oss, bör vi möta angreppet med ett territoriellt försvar (med ingående kustartilleri), som dels försvarar och vid behov förstör de infallsportar (hamnar och flygfält) som är av betydelse för att angriparen skall få en snabb styrketillväxt, dels försvarar de terrängpartier som är av betydelse för vår styrketillväxt.”
Överbefälhavaren anger att militärbefälhavarna utrett vad som kan bedö— mas vara miniminivån på ett sådant territoriellt försvar för att ett angrepp skall kunna mötas i de i dagens militärpolitiska läge möjliga angreppsrikt- ningarna. Resulterande bedömning av erforderligt kvantitativt minimum härvidlag anges för arméns del till ca 170 000 man (dock med reservationen att denna nivå inför vissa lägen kan te sig som ett risktagande).
Med nu aktuell inriktning skall till det territoriella försvaret föras de ca 110 000 man som överbefälhavaren föreslog ingå som en särskild, ny kate- gori med 2,5 månaders grundutbildning (samt korta men ofta förekom- mande repetitionsutbildningstillfällen) och med utbildningsmålet ”plutons försvar av punktmål”. Det samlade territoriella försvaret — med 5 månader som kortaste utbildningstid för vissa grupper och förbandstyper och under angivna krigsorganisatoriska förutsättningar i övrigt — kommer således att omfatta totalt ca 280 000 man. Detta kan jämföras med de ca 240 000 man
som i dagens organisation har uppgifter i det territoriella försvaret, exkl. da- gens bevakningsförband om ca 30 000 man samt de utgående, äldre infante- ribrigaderna och fristående skyttebataljonerna (som genom brister i reell an- fallsförmåga i praktiken haft främst territoriella försvarsuppgifter).
Det territoriella försvarets uppgifter har angetts ovan. Med den föränd- rade inriktning enligt ovan som kommittén anlagt skall dess uppgifter såle- des även innefatta de av överbefälhavaren föreslagna skyddsförbandens uppgifter att skydda och bevaka de högst prioriterade skyddsobjekten inom totalförsvaret.
Med utgångspunkt i senaste försvarsbeslut är inriktningen i överbefälha- varens förslag i FU 88 en strävan att åstadkomma en kraftigare differentie- ring av de olika territoriella förbanden mot bakgrund av de viktigaste krigs- uppgifterna samt genom anpassning till och dimensionering mot bakgrund av regionala och lokala förhållanden. Bl. a. genom tillförsel av materiel från utgående förband men även i hög grad genom att nya pansarvärnsvapen, m. m. tillförs avses förband inom det territoriella försvaret erhålla väsentligt förbättrad vapenutrustning och därmed stärkt uthållighet.
Arméns olika försvarsområdesförband inom det framtida territoriella för- svaret, kan — med utgångspunkt från resp. uppgifter och krav på tillgänglighet — indelas i tre kategorier: rörliga, flyttbara och stationära för- band. Härutöver tillkommer inom marinen och flygvapnet vissa förband med likartade uppgifter. Dessa behandlas dock ej i detta sammanhang.
De rörliga försvarsområdesförbanden utgörs av försvarsområdesskytteba- taljoner, stadsskyttebataljoner och gränsbataljoner — av dessa skall främst de båda förstnämnda kunna sättas in även i andra delar av landet. Gränsba- taljonerna organiseras för att kunna genomföra fördröjningsstrid i gränszo- nen inom Övre Norrlands militärområde.
De flyttbara försvarsområdesförbanden utgörs av fristående försvarskom— panier (för försvar av mindre hamnar, flygfält, m. m.) och försvarsbataljo- ner (försvar av geografiskt angiven infallsport, exempelvis viss hamn eller större flygfält).
De stationära försvarsområdesförbanden benämns värnförband och orga- niseras i kompani— och plutonsförband med uppgifter knutna till en viss plats, t. ex. en hamn.
Härtill kommer de stabs-, understöds- och underhållsförband av olika slag som krävs för ledning av och stöd för de territoriella förbanden.
Kommittén konstaterar för sin del att denna nya inriktning i fråga om det territoriella försvarets struktur synes utgöra en hållfast utgångspunkt för fortsatta överväganden om arméns framtida utveckling. De smärre föränd- ringar i denna struktur, och den kvantitativa fördelningen inom denna, som senare må kunna visa sig erforderliga torde enligt kommitténs mening ej vara av en sådan art att de påverkar utformningen av utbildnings- och för— bandsomsättningssystem och ej heller av grundorganisationen.
Fåltförbanden, dvs. brigader och fördelningsförband, skall direkt efter mobilisering kunna insättas för anfall, främst i kust— och gränsområden samt mot större luftlandsättningar, i för resp. förbandstyper lämplig terräng.
Riksdagen har nyligen på regeringens förslag beslutat att 8 äldre infanteri— brigader (IB 66 M) skall utgå ur organisationen. I och med detta återstår i organisationen i dagsläget 21 moderna brigader (inklusive brigaden på Got- land) med följande fördelning på brigadtyper: 10 infanteribrigader 77, 5 norrlandsbrigader, 4 pansarbrigader, 1 mekaniserad brigad samt Got- landsbrigaden. Det kan konstateras att frågan om försvarsoperativa och för- svarsekonomiska aspekter på erforderligt/önskvärt antal brigader och dessas sammansättning i olika avseenden, bl. a. ifråga om mekaniseringsgrad, blir en viktig fråga för kommittén i kommande skeden av arbetet inför 1991 års försvarsbeslut. Med tillämpning av den syn beträffande handlingsfrihet inför beslut 1989 om arméns grundorganisation, m. m., som tidigare redovisats ser kommittén det inte som sin uppgift att i detta läge behandla frågorna om fältförbandens framtid.
Det kan i detta sammanhang vara tillfyllest att notera att överbefälhava- ren i programplan 89 — 92 (FU 88) redovisar en planeringsinriktning som, med bibehållande tills vidare av 21 brigader (inkl. Gotlandsbrigaden) och ett häremot awägt antal stödförband, ger statsmakterna handlingsfrihet atti kommande försvarsbeslut kunna ta ställning till arméns fortsatta utveckling, uppgifter och resurser. Överbefälhavaren konstaterar samtidigt att genom- förda studier visar att antalet brigader på fastlandet bör vara minst 20 ”om vi skall ha en rimlig chans att hejda angrepp i de kustområden som i nuvarande militärpolitiska läge är möjliga angreppsriktningar”. Att underskrida denna nivå skulle enligt överbefälhavaren erfordra en omprövning av gällande rikt- linjer i fråga om arméns och därmed försvarsmaktens uppgifter. Överbefäl- havaren anför vidare att nuvarande ekonomiska planeringsram endast in- rymmer 17 brigader med en viss fastställd personell och materiell minimik- valitet och med de förutsättningar i övrigt som redovisats i FU 88, däribland 2,5 månadersutbildningen för de ursprungligen föreslagna s. k. skyddsför- banden.
I arméutredningen inom ramen för FU 88 redovisas de olika förändringar, utöver minskad brigadnumerär, som anses erforderliga i perspektivet av pro- longering även efter kommande försvarsbeslut av gällande planeringsram. Bl. a. betonas vikten av fortsatt mekanisering av förband liksom av fortsatt modernisering i fråga om eldkraft och splitterskydd. Den nya arméorganisa- tion som i detta perspektiv avtecknar sig sägs kunna och böra omfatta 5 norr- landsbrigader samt 1 mekaniserad brigad och 2 mekaniserade bataljoner av- sedda för övre Norrland, vidare 5 infanteribrigader, 2 pansarbrigader, 3 mekaniserade brigader samt 1 mekaniserad brigad på Gotland.
Kommitténs ställningstaganden i dessa frågor erfordras enligt direktiven vid två redovisningstillfällen, dels den 1 december 1989 då kommitténs preli- minära syn på totalförsvarets fortsatta utveckling skall redovisas, bl. a. som grund för programplaneringen, dels den 1 december 1990 då kommittén har att avge sitt slutbetänkande.
4. Arméns utbildnings- och förbandsomsättningssystem
4.1. Utbildningens mål
Kommittén vill inledningsvis redovisa att den utgår ifrån att allmän värnplikt — tillsammans med övriga pliktlagar inom totalförsvaret — även fortsätt- ningsvis utgör grunden för den svenska försvarsmaktens personalförsörj- ning. Härigenom ges det militära försvaret en fast folklig förankring.
Den grundsyn som enligt kommitténs mening alltfort bör gälla är att målet för värnpliktstjänstgöringen skall vara att ge de värnpliktiga den utbildning som krävs för att kunna lösa sina uppgifter i krig och för att i fred och under neutralitet kunna bidra till att upprätthålla beredskapen.
Detta innebär att man kan fastlägga två delmål för utbildningssystemet. Dels skall målet vara att skapa och vidmakthålla krigsförband med förmåga att lösa sina uppgifter direkt efter mobilisering, dels skall utbildningen vara så organiserad att erforderlig beredskap kan upprätthållas.
Man bör därför, i enlighet med 1983 års värnpliktsutbildningskommittés tidigare förslag, indela värnpliktstjänstgöringen i grundtjänstgöring och fort- sättningstjänstgöring. I grundtjänstgöringen skall ingå i första hand grundut- bildning, men även beredskapstjänst skall kunna ingå. I fortsättningstjänst- göringen skall ingå främst repetitionsutbildning med olika sorters övningar, men även här skall beredskapstjänst kunna ingå. En förutsättning för detta flexibla utnyttjande av den totala tjänstgöringsplikten är att värnpliktslagen ändras i dessa avseenden.
Det är enligt kommitténs mening viktigt att slå fast att även om bered- skapstjänstgöring kommer att vara en nödvändig del av grund- och fortsätt- ningstjänstgöringen så skall huvudsyftet vara att skapa och vidmakthålla krigsförband. Styrande för utbildningen av krigsförbanden skall vara de upp- gifter som resp. förband skall kunna lösa i en krigssituation.
Mot bakgrund av vad som i 1987 års försvarsbeslut anfördes beträffande angrepp med kort militär förvarning bör enligt kommitténs mening förban- dens förmåga att lösa sina uppgifter direkt efter en snabbt genomförd mobili- sering uppmärksammas. Detta ställer särskilda krav på utbildningens inrikt- ning och måluppfyllelse.
Kommittén vill i detta sammanhang understryka vikten av balans mellan uppgifter och resurser. En viktig utgångspunkt för kommitténs fortsatta överväganden är vidare principen att det bör finnas en balans mellan den
materiella och den personella kvaliteten i förbanden. Till grund för denna utgångspunkt ligger inte minst de brister i utbildningssystemet och förbands- utrustningen som anmälts av överbefälhavaren i FU 88.
Sålunda ger överbefälhavaren följande lägesbeskrivning:
”Grundutbildningen tillgodoser i huvudsak krigsorganisationens kvantita- tiva behov. Utbildningen bedrivs i stor utsträckning under fältmässiga för- hållanden och i en fältnära utbildningsorganisation. Befälstillgången och till- gänglig tid (avkortades under 1970-talet) gör det inte möjligt att uppnå till- räckligt utbildningsresultat. Vidare har de kvalitativa resultaten i många fall mer relaterats till tillgängliga resurser än till förbandens målsättningar och huvuduppgifter.
Utbildningstiderna och tillgängliga resurser medger för huvuddelen av förbanden endast utbildning i huvuduppgift samtidigt som befattningsutbild- ningen i många fall är otillräcklig. Det beror delvis på att för lite tid anslås för denna utbildning.
Krigsförbandens repetitionsutbildning kan av ekonomiska skäl inte ge- nomföras fullt ut. Krigsförbandens förmåga kan därför inte upprätthållas på en godtagbar nivå. Under lång tid har repetitionsutbildningen för ett stort antal förband reducerats eller utgått. Många värnpliktiga har aldrig genom- fört repetitionsutbildning. Dagens långa krigsförbandsövningar och tiden när de genomförs under året medför att avgångarna (anstånd, frikallade, un- dantagna) blir stora vilket menligt inverkar på utbildningsresultatet. Många officerares förmåga att leda och samverka med system och förband ur andra truppslag än det egna är otillräcklig. Detta beror på att tillräckliga resurser ej kunna avdelas för samövningar, att befintliga möjligheter till samövningar ej kunnat utnyttjas samt på att utbildning inom skolsystemet i de flesta fall prioriteras före tjänstgöring och utbildning vid krigsförband”.
I 1987 års försvarsbeslut angavs bl. a. att ”våra mest kvalificerade förband — de operativt rörliga brigaderna med erforderliga understödsförband -— måste ha anfallskapacitet för aktuella terrängtyper och snabbt kunna utveckla god anfallskraft främst i kust- och gränsområden samt mot större luftlandsätt- ningar. ” Vidare framhålls bl. a. att ”för förband med territoriella uppgifter bör inriktningen av förbandens personella kvalitet och utrustning utgå från deras primära krigsuppgifter, vilket torde innebära en ökad differentiering i kvalitativt hänseende.”
Överbefälhavaren har i sitt utredningsarbete prövat möjligheterna till en ökad differentiering av bl. a. territorialförsvarets uppgifter och därvid redo- visat förslag till förändringar i målen för olika förbandstyper.
Dessa förslag, vilka kommer att närmare diskuteras i det följande, utgör enligt kommitténs mening en rimlig utgångspunkt för de åtgärder som bör vidtas för att skapa den nödvändiga balansen mellan uppgifter och resurser.
Överbefälhavaren utgår vid formulering av utbildningsmålen från begrep- pet huvuduppgift, vilken skall vara styrande för utbildningen. Begreppet hu- vuduppgift relateras till resp. förbands taktiska målsättning. I denna fast- läggs vilka uppgifter förbandet skall kunna lösa, dvs. vilka krav som ställs på förbandet i olika avseenden. De viktigaste kraven sammanfattas vad avser fältförband till förbandets huvuduppgift, vilken fastställs av överbefälhava-
ren. Ett exempel härpå är den huvuduppgift som angivits för infanteribrigad 77: ”Brigaden skall, mot en mekaniserad motståndare, kunna genomföra an- fall och fördröjningsstrid i betäckt och småbruten terräng”. Angriparens styrka i de olika fallen, resp. tidskraven och områdets storlek vid fördröj- ningsstrid anges närmare i den taktiska målsättningen för denna förbands- typ.
För territoriella förband fastställs huvuduppgifterna i allmänhet av mili- tärbefälhavaren.
De krav som enligt överbefälhavaren bör ställas på de olika förbanden är i sammanfattning:
— Fältförbanden skall kunna lösa sin huvuduppgift direkt efter mobilise- ring eller beredskapsinkallelse. — För förbandsenheter inom brigaderna skall grundutbildningen, i före— kommande fall avslutad med grundläggande krigsförbandsövning, re- sultera i en utbildningsnivå som fullt ut motsvarar förbandsmålsätt- ningens krav avseende bataljon och förstärkt bataljon. Krigsförbands- övningar skall resultera i samma förmåga avseende brigad. — De viktigaste territoriella förbanden skall kunna lösa alla sina uppgif- ter direkt efter mobilisering eller beredskapsinkallelse. Denna för- måga skall uppnås antingen under grundutbildning (grundrekryterade förband) eller genom kompletteringsutbildning i samband med repe- titionsutbildning (överföringsrekryterade förband). — Övriga territoriella förband bör ha lägst godtagbar förmåga, dvs. vissa undantag från målsättningarnas krav får göras. Dessa får dock ej på- verka förmågan att lösa förbandens huvuduppgifter.
Kommittén har inget att erinra rörande de målformuleringar som ovan redo- visats, men vill i detta sammanhang understryka vikten av att pågående ar- bete med programvärdering m. m. fullföljs. Dagens utvärderingssystem medger enligt kommitténs mening inte en tillräckligt djupgående uppfölj- ning av vare sig utbildningsresultat eller krigsorganisationens status.
4.2. Utbildnings— och förbandsomsättningssystem
Den nuvarande grundläggande uppbyggnaden av utbildningssystemet, inne- bärande grundutbildning och en kontinuerligt återkommande repetitionsut- bildning, bör enligt kommitténs mening bibehållas. Det är det sammanlagda resultatet av grund- och repetitionsutbildning som skall ge krigsförbanden deras förmåga att lösa sina uppgifter direkt efter en snabbt genomförd mobi- lisering.
En grundläggande faktor för utbildningssystemets utformning är hur per- sonalen rekryteras till olika förbandstyper. Idag gäller principen att personal från förband med höga fysiska prestationskrav efter hand överförs till för- band där kraven i dessa avseenden kan sättas något lägre. Denna princip bör enligt kommitténs mening ligga till grund även för det framtida utbildnings- systemet.
Detta innebär att huvuddelen av de värnpliktiga alltjämt bör grundutbil- das för inledningsvis krigsplacering i fältförbanden — brigader jämte fördel- ningsförband — för att vid en senare tidpunkt överföras till territorialförsva- ret. Härigenom uppnås också fördelen att personalens utbildning och kom- petens kan tillgodogöras på ett effektivt sätt.
Överföring av personalen från fältförbanden till territorialförsvaret sker i dagens system i ett förhållandevis stelt system, dvs. överföringen sker efter ett givet antal år. Det bör emellertid enligt kommitténs uppfattning i högre grad vara den värnpliktiges förmåga i sin befattning och förbandens förmåga att lösa sina krigsuppgifter som styr omsättningstidpunkten.
Kommittén anser att den av överbefälhavaren föreslagna inriktningen — att krigsförbandscheferna skall ges större ansvar för utvecklingen av sina förband — skapar bättre förutsättningar för att förbandsomsättningen sker med erforderligt hänsynstagande till förbandens krigsduglighet än nuva- rande system.
Vid förbandsomsättningssystemets utformning kan olika principer tilläm- pas, alltifrån individvis omsättning till omsättning av hela förband.
I nuvarande system överförs principiellt de värnpliktiga förbandsvis från fältförbanden till territorialförsvaret efter ca 12 — 17 år. Vissa värnpliktiga står dock kvar under hela sin värnpliktstid i samma förband.
En viktig utgångspunkt vid val av omsättningsprincip är det krav på sam- övning/samträning som gäller för krigsförbanden. Om förbanden ges möjlig- het till samövning/samträning under grundutbildningen och dessa därefter kan överföras till krigsorganisationen bibehålls den samhörighetskänsla som samarbetet under grundutbildningen ger och som är av stort värde för strids- effekten.
Principen med grundutbildning av kompletta krigsförband, såsom i stor utsträckning sker redan idag, bör enligt kommitténs mening bibehållas och vidareutvecklas. Behoven av systemkunskap talar för att man bör söka lös- ningar som gör det möjligt att grundutbilda hel bataljon samtidigt, vilken efter grundutbildning i sin helhet kan tillföras krigsorganisationen. Avsteg från denna princip kan emellertid av olika skäl behöva göras.
Frågan om hur länge de värnpliktiga bör kvarstå i fältförband har ingå- ende övervägts av kommittén. Som framhållits ovan råder idag ett relativt stelt system i vilket omsättning från fältförband till territorialförsvaret sker efter ca 12 — 17 år.
Överbefälhavarens förslag innebär i korthet en flexibel förbandsomsätt- ningsperiod som mer än idag styrs av förbandens status och de lokala pro- duktionsförutsättningarna. Strävan är att så långt möjligt grundutbilda i hel bataljon, främst vad gäller infanteri- och norrlandsbrigadernas skyttebatal- joner. Av olika skäl skulle en utbildning av hel bataljon vid pansar/mek-för- banden medföra mycket höga kostnader varför överbefälhavaren utgått ifrån att utbildning av dessa förband alltjämt i huvudsak bör ske i reducerad bataljon. Även för vissa andra förband bör enligt överbefälhavaren grundut- bildning ske i reducerad bataljon.
Kommittén har, utöver överbefälhavarens förslag, även granskat ett alter—
nativ innebärande en mycket kort tid för den värnpliktige i fältförbanden, ca fem år.
En kort förbandsomsättningstid har flera väsentliga fördelar. Dels utnytt- jas de värnpliktiga i fältförbanden under den tid då de är fysiskt mest läm- pade, dels innebär systemet att de delar av de rörliga försvarsområdesför- banden som överföringsrekryteras föryngras genom att de värnpliktiga över— förs tidigt. Vidare kommer fältförbanden att bestå av nyutbildade värnplik- tiga som under den tid de är krigsplacerade i dessa förband kan, även med vissa begränsningar av repetitionsutbildningen, bibehålla den färdighet som uppnåtts under grundutbildningen. Å andra sidan måste beaktas att en längre förbandsomsättningstid ger de värnpliktiga ett mått av mognad och ansvarskänsla som i sig också utgör ett betydande värde.
En kort förbandsomsättning är emellertid mer resurskrävande än ett sys- tem med en längre omsättningsperiod, bl. a. genom att ett större antal värn- pliktiga skulle behöva ges minst 7,5 månaders grundutbildning. Vidare inne- bär en kort förbandsomsättningstid ökade driftskostnader i form av ökade övnings- och underhållskostnader samt ett större befälsbehov. Det senare konstitueras av utbildningsbehovet, ej av krigsorganisationens behov. En kort förbandsomsättningsperiod generellt tillämpad skulle medföra en ökad förslitning på brigadernas materiel då denna skulle behöva utnyttjas i utbild- ningen med tätare intervall. Speciellt gäller detta för de mekaniserade för- banden.
Vid de regementen som utöver brigadförbanden har grundutbildningsan— svar för fristående stridande bataljoner skulle ett system med kort förbands- omsättningsperiod för brigadförbanden innebära att omsättningen av dessa bataljoner måste genomföras på ett mindre rationellt sätt.
Ett system med en långsammare förbandsomsättningstid, upp till 10 — 12 år, medger slutligen att två brigader kan utbildas vid ett och samma rege- mente, vilket ger handlingsfrihet att med befintlig grundorganisation vid be- hov utöka antalet brigader.
Det finns således enligt kommitténs mening utöver ekonomiska skäl även andra skäl som talar för att man inte generellt bör tillämpa principen kort förbandsomsättning.
Enligt kommitténs mening bör den värnpliktiges och krigsförbandets för- måga att lösa krigsuppgifterna samt även de lokala produktionsförutsätt- ningarna vara styrande för utformningen av förbandsomsättningssystemet. En flexibel förbandsomsättning, med de motiv härför som överbefälhavaren framför, bör därför utgöra grunden för det framtida förbandsomsättningssys— temet.
4.3. Grundutbildning
Årlig värnpliktskontingent
Den årliga värnpliktskontingentens storlek styrs av krigsorganisationens storlek, förbandsomsättningssystemets utformning samt också av den all- männa värnpliktens princip.
Det är av flera skäl önskvärt att huvuddelen av de värnpliktiga får påbörja sin grundutbildning redan ett år efter inskrivningen, samtidigt som vissa bör medges att vänta med att påbörja sin grundutbildning två till tre år.
Värnpliktsverket har redovisat sin bedömning, baserad bl. a. på de värn- pliktigas önskemål, av den eftersträvansvärda fördelningen av de värnplikti- gas tjänstgöring: Sextio procent bör påbörja sin värnplikt året efter inskriv— ningen, trettio procent under andra året samt tio procent tredje året. Till följd av bl. a. stora värnpliktskullar och befälsläget inom armén har dock en s. k. värnpliktspuckel efter hand byggts upp, vilket innebär att det för närvarande kvarstår ca 40 000 inskrivna värnpliktiga som väntar på att få genomföra sin grundutbildning. Detta antal kommer med nuvarande utbild- ningsresurser att öka fram till 1990-talets mitt för att då uppgå till drygt 50 000 värnpliktiga. Procentfördelningen blir då ca 15,60 resp. 25 procent.
Statistiska Centralbyrån har nyligen redovisat 1989 års befolkningspro- gnos i vilken förutses en ökning av befolkningen jämfört med 1986 års pro- gnos. Kommittén har inhämtat underlag för en bedömning huruvida den nya prognosen skulle medföra förändrade krav på dimensioneringen av grundor- ganisationen. Enligt Värnpliktsverket förändrar inte SCB:s prognos de be- dömningar om det årliga antalet värnpliktiga som legat till grund för överbe- fälhavarens förslag. Kommittén har för sin del inget att erinra rörande värn- pliktsverkets syn i denna fråga.
Det som är gränssättande för hur många värnpliktiga som årligen kan ut- bildas är befälstillgången. Med den brist på yrkesofficerare som idag finns i armén bedömer överbefälhavaren att det antal värnpliktiga som årligen tas in för grundutbildning bör uppgå till ca 36 000. Med detta antal bedöms en fullgod utbildning kunna genomföras. Detta innebär att den önskvärda ba- lansen i det 5. k. kvarståendeläget kan uppnås först i början på 2000-talet. Detta är dock en avsevärd förbättring jämfört med tidigare planering. Ge- nom att vissa territoriella förband grundutbildas under ca 5 månader kan flera utbildningsomgångar per år genomföras. Detta ökar det antal värnplik- tiga som årligen kan utbildas, vilket medför att kvarståendeläget förbättras.
Det är enligt kommitténs mening angeläget att ansträngningarna fortsät— ter att så snart det är möjligt uppnå den önskvärda balansen. Det har nämli- gen visat sig att avgångarna under grundutbildningen bland de värnpliktiga som har måst vänta flera år med att få påbörja sin tjänstgöring är betydande. De sociala problemen har befunnits vara stora för denna grupp av värnplik- tiga, inte minst till följd av växande ekonomiska åtaganden. Kvarståendelä- get har således nackdelar såväl för de värnpliktiga som för försvaret. Kom- mittén anser dock att det är kravet på att ge de värnpliktiga en effektiv och meningsfull utbildning som måste vara styrande för den årliga grundutbild- ningskontingentens storlek.
Grundutbildningstidens längd
Som tidigare framhållits är det den sammanlagda effekten av grund- och re- petitionsutbildningen som skall ge krigsförbanden deras förmåga att lösa sina uppgifter.
Generellt skall under grundutbildningen allmänmilitär utbildning, befatt- ningsutbildning och förbandsutbildning genomföras. Omfattningen av för- bandsutbildning under grundutbildningen och därmed också grundutbild- ningens längd för olika kategorier värnpliktiga styrs av resp. förbands pri- mära krigsuppgifter.
För förbandsenheter inom brigaderna och de stödförband som grundre— kryteras föreslår överbefälhavaren oförändrade grundutbildningstider, med en kortaste utbildningstid om 7,5 månader. Överbefälhavaren understryker det önskvärda i att för vissa grupper utöka tiden till 8 månader men anser att detta av främst personella men också ekonomiska skäl inte är möjligt att genomföra före 1997.
Kommittén konstaterar att en förlängning av nuvarande 7,5 månaders grundutbildning för vissa grupper i och för sig kan vara angelägen men anser att beslut härom tills vidare bör anstå. Effekterna av de satsningar som för närvarande görs i syfte att effektivisera utbildningen, resultatet av förvän— tade befälsförstärkningar och införandet av förstegsutbildning för befäls- värnpliktiga bör först utvärderas.
I övrigt bejakar kommittén överbefälhavarens förslag i dessa delar. Kommittén har övervägt möjligheterna till en ytterligare differentiering genom minskning av grundutbildningstiderna för vissa grupper av F— och G- värnpliktiga inom fältförbanden.
Kommittén har dock, i likhet med 1983 års värnpliktsutbildningskom- mitté, funnit att de fördelar som uppnås med en sammanhållen utbildningi fältnära organisation är så stora att de inte kan uppvägas av de ekonomiska besparingar som en begränsad ytterligare differentiering av grundutbild- ningstidens längd skulle kunna medföra.
Grundutbildningens längd för övriga värnpliktiga bör däremot av olika skäl differentieras i större omfattning än för närvarande.
Den krigsorganisationsstruktur som ligger till grund för övervägandena om utbildningssystemet innebär att ett antal värnpliktiga kan grundrekryte- ras till och direktutbildas för territorialförsvarsförbanden.
Överbefälhavaren har i FU 88 bl. a. redovisat ett förslag om särskilda för- band för skydd av viktiga objekt inom totalförsvaret. För dessa föreslås en grundutbildningstid om endast ca tio veckor. För att få erforderligt besluts- underlag i frågan har överbefälhavaren föreslagit att försök med dessa s. k. skyddsförband skall få genomföras.
Kommittén finner att de av överbefälhavaren anmälda behoven av för- band för skydd av viktiga objekt inom totalförsvarets infrastruktur är väl- grundade. Kommittén anser emellertid att överbefälhavarens förslagi denna del av såväl principiella som andra skäl inte kan godtas. Med en så kort grundutbildningstid skulle förmågan hos dessa förband bli alltför begränsad. Kommittén anser att man, med hänsyn till de reduceringar av organisationen som av bl. a. ekonomiska skäl kommer att vara nödvändig, i större utsträck- ning måste kunna flexibelt utnyttja territorialförsvaret. Med de utbildnings- mål som redovisats för de 5. k. skyddsförbanden skulle möjligheten att ut- nyttja dessa för andra uppgifter vara mycket begränsade.
Enligt kommitténs mening bör målsättningen för dessa förband höjas och därmed också grundutbildningstidens längd utökas. Kommittén anser att ut- bildningen för dessa förband bör syfta till att uppnå en förmåga motsvarande försvarskompani (”. .. under lång tid försvara viktig terräng eller anläggning med begränsad geografisk utbredning. För att lösa annan uppgift än första- handsuppgiften erfordras lång tid för förberedelser.”).
Kommittén bedömer att med den målsättningen bör grundutbildningen kunna genomföras med en kortaste tid om ca 5 månader för meniga värnplik- tiga samt 12 resp. 7,5 månader för pluton- och gruppchefer. Kommittén kon- staterar att riksdagen utgående från regeringens förslag nu medgivit överbe- fälhavaren att under viss tid för vissa värnpliktiga genomföra försök med ut- bildning om 5 månader. Det är angeläget att kommittén ges möjlighet att ta del av försöksresultaten från budgetåret 1989/90 inför kommitténs slutliga ställningstagande i denna fråga.
En särskild kategori av territorialförsvarsförband är de 5. k. Stadsskytte- bataljonerna. Dessa avses grundutbildas med inriktning på strid i storstads- områdena. Mot bakgrund av den speciella miljö i vilka dessa förband skall uppträda bedömer överbefälhavaren att den kortaste grundutbildningstiden bör vara 7,5 månader. Kommittén har inget att erinra häremot men anser att överbefälhavaren bör ges i uppdrag att ytterligare pröva behovet av att även ge vissa andra förband inom det territoriella försvaret motsvarande grundut- bildningstid, 7,5 månader. Som exempel härpå vill kommittén särskilt peka på förband speciellt avsedda för försvar av de viktigaste hamnarna och in- fallsportarna.
Som tidigare redovisats måste erforderlig beredskap kunna upprätthållas över året. Dessa uppgifter bör enligt överbefälhavaren kunna lösas även av värnpliktiga under grundutbildning. Beredskapsuppgifternas inverkan på grundutbildningstidens längd redovisas särskilt i avsnitt 4.6.
Den ovan redovisade inriktningen beträffande grundutbildning av för- svarsområdesförband för bl. a. skydd av viktiga totalförsvarsobjekt innebär enligt kommitténs mening att utbildningsmålen för bevaknings- eller depå- värnpliktiga (H-vpl.) bör förändras med inriktning att dessa värnpliktiga ut- bildas för krigsplacering i depåorganisationen. Kommittén finner dock ej an- ledning att föreslå någon förändring av nuvarande utbildningstid, ca 7,5 må- nader, för denna värnpliktskategori.
Personalförsörjningen till förråds- och verkstadsorganisationen sker idag i huvudsak genom överföringsrekrytering. Förmågan hos dessa förband är för närvarande begränsad. För att förbättra krigsdugligheten föreslår över- befälhavaren att dessa förband i huvudsak grundrekryteras. Genom att grundutbilda personal för förråds- och verkstadsorganisationen kan enligt överbefälhavaren de värnpliktiga i viss utsträckning utnyttjas även för att upprätthålla den materiella beredskapen i fred och därmed utgöra en viktig del av mobiliseringsberedskapen. Antalet värnpliktiga som årligen skulle er- fordras för dessa förband uppgår till ca 800. Överbefälhavaren bedömer att grundutbildningstidens längd med hänsyn till uppgifterna bör vara ca 10 må- nader.
Kommittén anser att förråds- och verkstadsorganisationen är en viktig del av krigsorganisationen och att åtgärder måste vidtas för att förbättra dessa förbands förmåga. Det är vidare väsentligt att öka mobiliseringsberedska- pen. Kommittén biträder därför överbefälhavarens förslag i dessa delar.
Beträffande utbildningstidens längd anser kommittén att för värnpliktiga avsedda för verkstadsorganisationen kan, med hänsyn till uppgifterna, ca 10 månaders grundutbildning vara erforderlig. Försök bör emellertid genomfö- ras innan utbildningstidens längd slutligt fastställs. Vad avser utbildningsti- dens längd för de värnpliktiga i förrådsorganisationen bör denna enligt kom- mitténs mening ytterligare prövas. En rimlig utgångspunkt bör härvid vara utbildningstiden för depåvärnpliktiga.
Utbildning av värnpliktiga läkare
Utbildningen av värnpliktiga läkare sker idag på två olika sätt. De värnplik- tiga som vid inskrivningen anger att de avser att utbilda sig till läkare tas ut till en tjänstgöring som innebär grundutbildning uppdelad på tre eller flera tjänstgöringsperioder under pågående civilmedicinsk utbildning.
Övriga värnpliktiga läkare för krigsorganisationen tas ut först efter ge- nomförd civilmedicinsk utbildning och ges därefter militärmedicinsk fackut- bildning vid Försvarets sjukvårdshögskola. Detta förfaringssätt tillämpas för huvuddelen av läkarna, ca 75 procent. Dessa har dessförinnan genomfört ”ordinarie” grundutbildning.
Den på flera tillfällen uppdelade grundutbildningen ger enligt överbefäl- havaren inte tillräckliga allmänmilitära kunskaper och medför otillräcklig le- darskapsutbildning. Den uppdelade grundutbildningen har varit svår att or- ganisera och administrera. Den stör vidare förbandens utbildningsrytm, och svårigheter föreligger att tillgodose utbildningsbehovet under aktuella tids- perioder.
Redovisade erfarenheter talar enligt överbefälhavaren för att alla värn- pliktiga som skall krigsplaceras i den militära sjukvårdsorganisationen bör göra sin grundutbildning i en följd och vara befälsuttagna. En förändring bör därför göras så att kompani- och plutonsbefälsuttagna med genomförd grundutbildning och därefter genomförda medicinska studier får ändrad ut- tagning. Kompletterande militärmedicinsk utbildning genomförs därefter i form av fackkurser.
Enligt kommitténs uppfattning bör en ändring av nuvarande system ge- nomföras.
Värnpliktiga läkare krigsplaceras som chefer för förbandsplatsgrupper och som bataljonsläkare. Härutöver krigsplaceras de på olika befattningar i förbandsplatsplutoner och vid fältsjukhus. Sådana befattningar kräver ut- bildning i ledarskap och ingående kunskaper om det egna förbandets organi- sation och uppgifter samt den miljö som personalen skall verka i.
För att kunna tillgodogöra sig den militärmedicinska utbildningen krävs vidare att man dessförinnan har genomgått dels allmänmilitär utbildning, dels en betydande del av den civilmedicinska utbildningen.
Kommittén anser mot bakgrund av det ovan sagda, att uttagning av samt- liga värnpliktiga läkare bör ske genom att befälsuttagna efter genomförd grundutbildning och därpå genomförda medicinska studier ges ändrad uttag- ning och att kompletterande militärmedicinsk utbildning därefter genomförs i form av fackkurser. Detta är också det system som redan idag tillämpas för huvuddelen av de värnpliktiga läkarna.
Utbildningsalternativ
Grundutbildningen måste enligt överbefälhavaren förläggas så att tillräcklig tid ges för förbandsutbildning i den miljö där förbanden huvudsakligen är avsedda att användas. För förband avsedda i första hand för Norrland måste utbildning under vinterförhållanden säkerställas.
Antalet utbildningsalternativ bör också vara få för att säkerställa samöv- ningar i högre förband.
Som framgår av avsnitt 4.6 nedan avses i första hand territoriella förband under grundutbildning utnyttjas för beredskapsuppgifter. Därmed minskar kravet på att anpassa utbildningsalternativen för fältförbanden till att även säkerställa erforderlig beredskapstäckning över året. Överbefälhavaren re- dovisar tre olika utbildningsalternativ: Ett för förbanden i norra delen av Sverige med utryckning i mars, ett för övriga delar av Sverige med utryck- ning i maj samt ett alternativ för att tillgodose kraven på övningstrupp för skolor med utryckning i augusti.
Enligt kommitténs uppfattning tillgodoser de föreslagna utbildningsalter- nativen de ovan angivna kraven. Den största skillnaden jämfört med dagens system är en följd av införandet av förstegsutbildningen för kompani- och plutonsbefälsvärnpliktiga. Inryckningstiderna i de olika alternativen kom- mer att medföra att för huvuddelen av dessa kommer tre studieterminer att beröras. Överbefälhavaren anger emellertid att antalet kompanibefälsvärn- pliktiga kommer att minska i framtiden och att fler plutonsbefälsvärnpliktiga kommer att utbildas för territoriella förband. Härigenom skapas enligt kom- mitténs mening möjligheter att minska olägenheterna för de värnpliktiga.
4.4. Repetitionsutbildning
Överbefälhavaren föreslår vissa förändringar i repetitionsutbildningssyste- met. Dessa föranleds av bl. a. de ekonomiska förutsättningarna men också av de erfarenheter som föreligger av nuvarande grund- och repetitionsutbild- ningssystem. Erfarenheter från dagens system är enligt överbefälhavaren att uppsatta mål ofta inte uppnås under grundutbildningen och att bristerna inte kan återtas under repetitionsutbildning. Vidare konstaterar överbefälhava- ren att ett antal ordinarie befattningshavare i förbanden, främst chefer, till följd av avgångar inte deltar i övningarna. Dessutom är tiden mellan repeti- tionsutbildningstillfällena för lång för flera personalkategorier.
Om grundutbildningen förändras så att målen i högre grad nås kan repeti- tionsutbildningen enligt överbefälhavaren i första hand ägnas åt förbandsut- bildning för att vidmakthålla och utveckla förbandets förmåga.
Härigenom kan enligt överbefälhavaren repetitionsövningarna vara kor— tare än de nuvarande. För många förband bör övningarna genomföras med mindre tidsmellanrum än i dagens system. Tiden mellan övningarna bör fast- ställas för olika förbandsgrupper och därefter ligga fast. Varje övnings inne- håll bör däremot anpassas efter utbildningsbehov, m. m. För att säkerställa deltagandet i krigsförbandsövningar bör övningarnas längd i regel ej över- stiga två veckor. Vid behov av omskolning eller kompletterande utbildning samt vid större övningar kan dock ytterligare tid krävas.
På chefer och specialister ställs särskilt stora krav. De bör därför enligt överbefälhavaren genomföra kortare befattningsövningar om 1 — 2 dagar mellan krigsförbandsövningarna för att vidmakthålla förmågan. För chefer kan förberedelser inför krigsförbandsövning utgöra en hel befattningsövning eller en del av den.
Repetitionsutbildningen har under senare år urholkats på ett icke accepta- belt sätt. Det är inte enbart av ekonomiska skäl som bristerna uppstått. De avgångar som överbefälhavaren pekat på har också medfört väsentliga bris- ter i förbandens krigsduglighet. Det är därför enligt kommitténs mening nödvändigt att förändra repetitionsutbildningens inriktning och omfattning i syfte att återupprätta ett planmässigt genomförande av repetitionsutbild- ningen.
Genom den differentiering och omstrukturering som överbefälhavaren fö- reslår blir det enligt kommitténs mening möjligt att uppnå de önskvärda för- båttringarna.
Det är nödvändigt att säkerställa att de krigsplacerade cheferna deltar i krigsförbandsövningarna. Enligt kommitténs mening bör detta kunna un- derlättas om krigsförbandsövningarnas längd avkortas i princip i enlighet med överbefälhavarens förslag.
Kommittén tar emellertid inte ställning i detalj till de föreslagna interval- len mellan övningarna resp. övningarnas längd för olika förbandstyper. Detta bör ankomma på överbefälhavaren att fastställa mot bakgrund främst av resp. förbands krigsuppgifter. Kommittén vill emellertid peka på behovet av att effekterna av de förkortade övningstiderna noga följs upp.
Överbefälhavarens förslag avseende införandet av s. k. befattningsöv- ningar bör enligt kommitténs mening genomföras. Dessa är bl. a. en förut- sättning för att man med bibehållande av utbildningsmålen skall kunna redu- cera krigsförbandsövningarnas längd.
4.5. Befälsutbildning
I det följande behandlar kommittén endast de delar av befälsutbildningen som har sammanhang med den direkta utbildningsverksamheten vid förban- den. Skolsystemet i övrigt vad avser utbildning till och av fast anställt befäl avser kommittén behandla i ett senare betänkande.
Erfarenheterna av dagens system är att fortsatt befälsutbildning vid för- banden ej genomförs i tillräcklig omfattning. Detta beror enligt överbefälha-
varen främst på vakanssituationen men även till en del på bristande ekono— miska resurser. Befälsutbildningen måste öka och i högre grad inriktas på fortlöpande träning för krigsuppgifterna. Strävan bör vara att uppnå ett mer allsidigt kunnande än vad som är möjligt i dagens system. Detta är särskilt viktigt i fråga om chefer på kompaninivån och högre nivåer. Grundprincipen skall enligt överbefälhavaren vara att befälsutbildningen genomförs inom ra— men för krigsorganisationen genom att t. ex. brigadchef fortlöpande vida- reutbildar sina bataljonschefer, osv.
Kommittén understryker att befälsutbildningen utgör en väsentlig del i vidmakthållandet av organisationens effekt. Det är därför viktigt att de av överbefälhavaren redovisade åtgärderna som syftar till en utökad befälsut- bildning, bl. a. krigsförbandschefernas ökade ansvar för utbildningen av det egna förbandet och utnyttjandet av fler yrkesofficerare i den direkta utbild- ningsverksamheten, verkligen kommer till stånd.
En viktig del av befälsutbildningen är enligt kommitténs mening den för- bandsutbildning som genomförs under grund- och repetitionsutbildningen. Det är därför väsentligt att utbildningsorganisationens uppbyggnad och be- fälets tjänstgöringsförhållanden medger att chefer på olika nivåer kan delta i utbildningen av sina egna förband. För flertalet chefer är samövningar på olika nivåer nödvändiga för att nå erforderlig förmåga att leda eget förband. Kommittén vill härvid särskilt peka på värdet av samövningar under grund- utbildningen. Som redovisats ovan bör strävan vara att för främst de stri- dande bataljonerna grundutbilda hel bataljon samtidigt. Dessa förstärks re- gelmässigt av olika stödförband ur brigaden, och det är därför enligt kom- mitténs mening viktigt att förutsättningar skapas för samövning/samträning mellan bataljoner och stödförband. Vid grundutbildning av mindre förband- senheter än bataljon blir befälets möjligheter att tillägna sig systemkunska- per mer begränsade. Ökad uppmärksamhet måste därför enligt kommittén ägnas denna vid befäls- och repetitionsövningar.
4.6. Beredskap
I det följande behandlar kommittén endast de delar av beredskapssystemet som har ett direkt samband med utbildnings- och förbandsomsättningssyste- met.
Försvarsmaktens åtgärder för att möta ett militärt angrepp skall enligt 1987 års försvarsbeslut utgå från den svåraste situationen, nämligen att an- greppet inleds efter endast kort militär förvarning, dvs. i en situation då vi inte helt hunnit mobilisera. Detta ställer enligt överbefälhavaren mycket höga krav på mobiliseringsberedskap och insatsförmåga efter mobilisering. Insatser skall kunna påbörjas innan mobilisering slutförts. Kraven på för- måga att möta angrepp före mobilisering bör enligt överbefälhavaren tillgo- doses med förband som ingår i grundorganisationen.
Viktiga infallsportar skall kunna försvaras/blockeras/förstöras och särskilt känsliga delar av infrastrukturen skall kunna skyddas. Dessa uppgifter bör
enligt överbefälhavaren främst åläggas försvarsområdesförband inom ramen för tillämpad utbildning under senare delen av grundutbildningen. Dessa förband skall kunna sättas in samlat inom eget militärområde under gemen- sam ledning och bör vid behov även kunna sättas in i ett annat militärom- råde.
För skydd av flygstridskrafterna och viktigare flygfält samt för tidig be- kämpning av angriparens flygförband bör enligt överbefälhavaren beredska- pen med luftvärnsförband förbättras.
Enligt kommittens mening bör ett antal förband under grundutbildning vara disponibla för beredskapsuppgifter. Mot bakgrund av den korta utbild— ningstiden för fältförbanden med deras viktiga uppgifter bör man så långt möjligt undvika att ianspråkta värnpliktiga som utbildas för dessa. Det bör därför, i enlighet med överbefälhavarens förslag, i första hand vara försvars— områdesförband under grundutbildning som ges dessa uppgifter. Ett antal kompanienheter under grundutbildning avsedda för det territoriella försva- ret bör utnyttjas inom resp. militärområde för insats- och incidentbered- skapsuppgifter. Utbildningsrytmen för dessa förband under grundutbildning bör därvid anpassas så att erforderlig beredskap kontinuerligt kan upprätt- hållas. Det av överbefälhavaren föreslagna rullande systemet med flera in- ryckningsomgångar per är bör kunna tillgodose detta krav. För att erhållen miljökunskap skall bevaras bör de värnpliktiga efter grundutbildningen krigsplaceras inom det område där utbildningen/beredskapstjänstgöringen genomförts.
Det är också av vikt för upprätthållandet av beredskap — och därmed yt- terst även av säkerhetspolitisk betydelse — att verksamhet bedrivs även un- der icke ordinarie tjänstgöringstid. Detta bör enligt kommitténs mening i första hand ske genom att försvarsområdesförbandens utbildning/övningar innefattar även veckoslut och helger. Emellertid bör av nämnda skäl också för delar av fältförbanden, främst under utbildningstidens senare del, utbild- ning/övningar förläggas på motsvarande sätt.
Vad avser beredskap med luftvärnsförband föreslår överbefälhavaren bl. a. att luftvärnsförband med medellång räckvidd skall finnas tillgängliga för att kunna utnyttjas i områden som tidigt bedöms kunna bli hotade. Denna beredskap föreslås upprätthållas med särskilda beredskapsplutoner. För att erhålla beredskapstäckning över året bör utbildning ske på minst två platser och grundtjänstgöringen vid dessa plutoner utökas till åtta månader vilket också inkluderar beredskapstjänst. Enligt kommitténs mening bör frå- gan om en eventuellt ökad beredskap med luftvärnsförband prövas även från säkerhetspolitiska utgångspunkter. Denna prövning avser kommittén göra i sitt fortsatta arbete varför ställning inte nu kan tas till överbefälhavarens för- slag i dessa avseenden.
5. Arméns freds-/grundorganisation
5.1. Utgångspunkter: förändringskrav, styrande krav
Organisationen i fred. grundorganisationen som den numera benämns, skall upprätthålla hela organisationens krigsduglighet. tillgodose behovet av re- surser för mobilisering samt utveckla krigsorganisationen.
Vid överväganden om grundorganisationens utformning. dimensionering och lokalisering är det ett stort antal faktorer som måste beaktas. Dessa fak- torer som har en inbördes samhörighet, är säkerhetspolitik och operativa förhållanden. krigsorganisation och beredskap, utbildningsbetingelser. mil- jöfaktorer, försvarsekonomi samt regionala aspekter.
De uppställda faktorerna är samtidigt i många fall motstridiga. Det är så- lunda svårt att samtidigt tillgodose krav på utbildning av de värnpliktiga nära hemorten samtidigt som krav på miljöträning kräver att t. ex. Norrlandsför- banden utbildas i sin tänkta krigsterräng. Tillämpningen av faktorerna måste därför ske utifrån en värdering av olika faktorers tyngd.
Som redovisats i det föregående är grunden för överbefälhavarens förslag tvåfaldig. Dels är förslagen till förändringar i arméns grundorganisation en följd av de förändringar av utbildnings-och förbandsomsättningssystemet som överbefälhavaren ansett nödvändiga i syfte att öka förbandens krigsdug- lighet. dels bedöms de vara en nödvändighet mot bakgrund av den ekono- miska utveckling som kan förutses.
De förändringskrav som enligt överbefälhavaren i FU 88 bör vara styrande för grundorganisationens utformning kan sammanfattas enligt följande:
— Förbättrad samträning av krigsförband — Reduceringar och differentiering i krigsorganisationen — Minskat antal brigader — Grundutbildning av försvarsområdesförband — Ökat antal beredskapsförband
Härutöver finns ett antal faktorer som påverkar organisationens utformning, men som av kommittén bedömsi mindre utsträckning påverka lokaliserings- frågorna som sådana. Det är frågor som rör kravet på ökad samstämmighet mellan organisationen i fred och i krig, effekten i organisationen genom ökat inflytande för krigsförbandscheferna och kraven på en förbättrad lednings- och mobiliseringsberedskap. Dessa frågor har behandlats av riksdagen våren 1989 (1988/89zFöU14 rskr. 294).
Kommittén kommer i det följande att i huvudsak redovisa överväganden som rör dimensionerings- och lokaliseringsfrågorna.
Förändringar i krigsorganisationen sker kontinuerligt mot bakgrund av bl. a. hotbildsutveckling, teknisk utveckling och ekonomi. Detta ställer spe- ciella krav på flexibilitet i grundorganisationen.
Även i ett kortsiktigt perspektiv är flexibilitets- och handlingsfrihetskra- ven av stor betydelse. Arméns krigsorganisation skall, som tidigare framhål- lits, fastläggas först under senare delen av kommitténs arbete.
Detta ställer krav på att grundorganisationens dimensionering och lokali- sering medger vidmakthållande av en organisation vars innehåll kan varie- ras, såväl vad avser antal som typer av olika brigader och andra förband.
De ökande kraven på beredskap ställer vissa krav på grundorganisatio- nen, dels beträffande lokalisering, dels avseende utformningen. Den syn på beredskap som redovisas i avsnitt 4.6 ovan har lagts till grund för kommitténs överväganden rörande grundorganisationen i dessa delar.
De ställningstaganden som kommittén redovisat i kapitel 4 avseende ut- bildnings- och förbandsomsättningssystemet har härutöver utgjort grund för kommitténs överväganden. De krav beträffande samövning/samträning som angetts i tidigare avsnitt utgör väsentliga faktorer för organisationens ut- formning, såväl vad beträffar de brigadproducerande regementena som spe- cialtruppslagsförbanden. Kommitténs överväganden i detta avseende kom- mer att särskilt redovisas.
Miljöfaktorerna har främst betydelse vad avser lokalisering av grundorga- nisationen. Det viktigaste kravet härvidlag är att förbanden främst avsedda för strid i Norrland ges möjlighet till utbildning under vinterförhållanden. Hänsyn bör härutöver i möjligaste mån tas till övriga miljökrav. Bl. a. bör förband avsedda för Gotland utbildas där.
Bland denna typ av faktorer kan också nämnas det önskvärda samman- hanget mellan de värnpliktigas boende. deras utbildning, mobilisering och krigsuppgifter.
Ett annat viktigt krav är att grundorganisationen utformas med beaktande av effektivitet och resurssnålhet. Härigenom kan en större andel av de eko- nomiska resurserna avdelas för krigsförbandens beredskap och kvalitet, så- väl personellt som materiellt.
5.2. Överbefälhavarens förslag
Överbefälhavaren redovisade i FU 88, med ställningstaganden i program- plan 89 — 92, sina förslag till förändringar av arméns grundorganisa- tion.Dessa har senare i vissa avseenden förändrats. Den förändring av plane- ringsinriktningen i förhållande till överbefälhavarens förslag avseende ut- bildningstidens längd för försvarsområdesförbanden som följer av kommit- téns tidigare redovisade ställningstagande innebär sålunda konsekvenser för förslagen rörande grundorganisationen. Vidare har en fördjupad granskning av förslagen i FU 88 och konsekvenserna av dessa genomförts av myndighe-
terna. Granskningen visar att drift- och underhållskostnaderna samt vissa in- vesteringar blir större jämfört med de preliminära beräkningar som låg till grund för de ursprungliga förslagen i FU 88. Sammantaget innebär de för- ändrade planeringsförutsättningarna och genomförda kompletterande ut- redningar att de ursprungliga förslagen i vissa avseenden förändrats, utgått eller senarelagts.
Överbefälhavaren har till regeringen (1989-05-03, Org 300: 61830) redovisat sina kompletterande utredningar samt därav följande förslag till föränd- ringar i förhållande till de ursprungliga förslagen i FU 88. Med dessa föränd- ringar kan överbefälhavarens slutliga förslag sammanfattas i följande punk- ter:
— I 3 i Örebro, I 11 i Växjö samt I 17 i Uddevalla läggs ned före 1992- 07-01 varvid etablissementen avvecklas.
— Ing 1 omlokaliseras till Strängnäs före 1992-07-01 varvid etablisse- mentet i Södertälje avvecklas. — Lv 7 omlokaliseras till Boden före 1992-07-01 varvid etablissementet i Luleå avvecklas.
— T 3 omlokaliseras inom Sollefteå till I 21. En enhet för underhållsut- bildning lokaliseras till Boden. Omlokaliseringen som tidigare plane- rats att genomföras före 1992-07-01 kan komma att behöva senareläg- gas något främst för att minska investeringsbehoven i närtid. — T 4 läggs ned före 1992-07-01. En enhet (bataljon) för underhållsut- bildning bibehålls inom P 2 i Hässleholm. — En enhet för ingenjörutbildning lokaliseras till I 21 i Sollefteå före 1992-07—01 (kan dock komma att behöva senareläggas. Jfr. ovan). — lnfanteriets officershögskola (InfOHS) i Halmstad avvecklas och ut- bildningen överförs till stridsskolorna under perioden 1991 — 96. — Luftvärnets officershögskola (LvOHS) i Göteborg omlokaliseras till Norrtälje under perioden 1991 — 96. — Fältarbetsskolan (FarbS) i Södertälje omlokaliseras till Eksjö före 1992-07-01.
— Utbildningen vid Artilleri- och ingenjörhögskolan (AIHS) i Stock- holm flyttas före 1992-07-01 till funktionsskolorna för artilleriet (Kris- tinehamn), luftvärnet (Norrtälje), ingenjörtrupperna (Eksjö) och sig- naltrupperna (Enköping). — Försvarsområdesstaberna omorganiseras före 1992-07-01 och bibe- håller tills vidare nuvarande lokalisering. — Försvarsområdesbefälhavare med staber organiseras i Västerås och Kalmar före 1990-07-01.
Överbefälhavaren har vidare till regeringen (1989-06-09, Org. 300z62234) anmält följande förslag till förändringar: — Utbildningen vid Motorskolan (MotorS) i Strängnäs överförs före 1992-07-01 till trängtruppernas truppslagscentrum i Skövde.
— FN-skolan i Södertälje omlokaliseras till Kungsängen (I 1/Fo 44) före 1992-07-01.
Härutöver föreligger ett antal förslag som det finns anledning att här redo- visa då de i olika utsträckning påverkar grundorganisationens utformning, dimensionering och lokalisering.
Överbefälhavaren redovisar en grundläggande idé avseende de olika truppslagens fortsatta utveckling.
För utveckling av personal, stridande förband och understödjande förband upprättas
— stridsskolor för stridande förband och
— funktionsskolor för understödjande förband
Nuvarande truppslagsinspektioner avses sammanslås med strids- och funk- tionsskolorna vilket innebär att inspektionerna utlokaliseras från Stockholm till skolorterna varvid s. k. truppslagscentrum upprättas.
Stridsskolor upprättas i Kvarn och Umeå för infanteriet. Såsom redovisats ovan innebär detta att InfOHS avvecklas och att utbildningen överförs till Kvarn. Utbildningen för Norrlandsförbanden överförs i sin helhet till Umeå.
Stridsskolan för pansartrupperna lokaliseras till Skövde vilket således inte medför någon ändrad lokalisering jämfört med idag.
Artilleriets funktionsskola föreslås lokaliseras till Kristinehamn, där för- utom A 9 även Artilleriets officershögskola idag är lokaliserad. Utöver AIHS artilleridel avses Artilleriskjutskolan under vinterperioden lokaliseras till Kristinehamn.
Luftvärnets funktionsskola föreslås lokaliseras till Norrtälje där Lv 3 och Luftvärnets skjutskola idag är lokaliserad. Som ovan redovisats avses LVOHS samt AIHS luftvärnsdel omlokaliseras dit.
Ingenjörtruppernas funktionsskola föreslås lokaliseras till Eksjö till vilken ort även Fältarbetsskolan (FarbS) avses omlokaliseras i samband med av- vecklingen av Ing lzs etablissement i Södertälje. Härutöver avses AIHS'in- genjördel överföras dit.
Signaltruppernas funktionsskola föreslås lokaliseras till Enköping där S 1, Stabs—och sambandsskolan samt Signaltruppernas officershögskola idag är lokaliserade. AIHS signaldel avses överföras till funktionsskolan.
Trängtruppernas funktionsskola föreslås lokaliseras till Skövde där idag T 2, Underhållsskolan (US) och trängtruppernas officershögskola är lokali— serade. Motorskolans verksamhet avses överföras till funktionsskolan.
För övriga funktionsskolor och i övrigt gemensamma skolor sker inga för- ändringar avseende lokalisering, rn. m. Sålunda kvarstår:
Krigsskolan i Stockholm (inkl. Arméns krigshögskola, Arméns gymnas- tik- och idrottsskola samt Försvarets sjukvårdshögskola) Arméns underrättelsetjänstskola och Fallskärmsjägarskola i Karlsborg Luftvärnets tekniska skola i Göteborg Arméns tekniska skola i Östersund Totalförsvarets skyddsskola (efter tidigare beslutad omlokalisering) i Umeå Hemvärnets Stridsskola i Vällinge
Beträffande underhållsfunktionens framtida utveckling redovisar överbefäl-
havaren en idéskiss som lagts till grund för övervägandena rörande grundor- ganisationens utveckling. Denna innebär bl. a. att utbildning av brigadernas underhållsförband i större utsträckning bör knytas till brigadernas stridande delar, vilket leder till att utbildningen genomförs uppdelad på brigadmyndig- heter och på särskilda utbildningsförband. Detta tillsammans med den redu- cerade krigsorganisationen innebär att utbildningsansvaret för trängförban- den kommer att minska jämfört med idag.
Samma förhållande gäller för ingenjörtrupperna. Nu beslutade reduce- ringar av krigsorganisationen, bl. a. vad avser de åtta infanteribrigaderna 66 M jämte en inriktning att utbilda infanteribrigadernas fåltarbetsförband vid brigadmyndigheterna minskar det framtida utbildningsansvaret vid ingen- jörtrupperna.
I syfte att förbättra samträningen mellan infanteri- och norrlandsskytte- förbanden och bandpansarvärnsförbanden föreslås en överföring av band- pansarvärnsutbildningen från Skövde och Strängnäs till Linköping samt från Boden till Umeå och Östersund.
I det följande redovisas kortfattat de förändringar i förhållande till det ur- sprungliga förslaget som följer av överbefälhavarens slutliga förslag.
— I 14, I 16 och P 6 behålls för att tillgodose delar av det ökade behovet av utbildningsplatser som följer med en ökad utbildningstid från 2,5 månader till 5 månader. — T3. Omlokaliseringen kan behöva senareläggas något främst för att minska investeringsbehoven i närtid. — T 4. En plattform för underhållsutbildning (bataljon) behållsi Hässle- holm med hänsyn till behoven av samträning inom milo Syd. — Kalix. Enheten för utbildning av försvarsområdesförband i Kalix ut- går främst på grund av ökade investeringskostnader och förutsedda bemanningssvårigheter. Beredskapseffekten bedöms inte motsvara kostnaderna.
— Härnösand. Enheten för luftvärnsutbildning ur armén vid MKN utgår främst pga ökade investeringskostnader. Beredskapseffekten bedöms inte motsvara kostnaderna.
— InfOHS och LvOHS. Avveckling av verksamheten i Halmstad resp. Göteborg och överföring av utbildningen till Kvarn resp. Norrtälje se- nareläggs inom perioden 1991 — 96, främst för att minska investe- ringsbehovet i närtid. — Motor S. Utbildningen vid Motor S föreslås överföras till trängtrup- pernas truppslagscentrum i Skövde.
En viktig del av den fördjupade granskningen utgjordes av en kontroll av kostnadsberäkningarna resp. investeringsbehoven för de planerade åtgär- derna. Analyserna påvisar högre kostnader i vissa avseenden för FU 88-för- slagens genomförande än vad som ursprungligen bedömdes. De ökade kost- naderna beror främst på högre driftkostnader. ökat behov av depåvärnplik- tiga samt ett större behov av investeringar. Totalt uppgår merkostnaden för genomförande av förslagen till ca 1 200 mkr. inom huvudproduktionsområ- dena 1 och 3 under perioden 1992 — 2012, dvs. ca 70 mkr/år.
I FU 88 redovisades en total besparing föranledd av förbandsindragningar m. rn. uppgående till ca 7 660 mkr. för perioden 1989 — 2012. Efter genom- förda kontroller har besparingarna reducerats till ca 6 860 mkr. för samma period (med samma förutsättningar som de ursprungliga). Med de föränd- ringar som redovisats ovan, bl. a. bibehållande av tre brigadproducerande regementen, uppgår de totala besparingarna till ca 4 300 mkr. under perio- den 1989 — 2012. Av överbefälhavarens olika redovisningar framgår att be- sparingarna successivt ökar från beslutstidpunkten till att nå en maximal år- lig kostnadsreducering om ca 240 mkr. fr. o. m. 1995 — 97.
5.3. Kommitténs överväganden
Allmänna överväganden
De övergripande kraven på grundorganisationen har i det föregående över- siktligt redovisats.Det finns emellertid skäl att något mer ingående redovisa kommitténs syn i dessa frågor.
Försvarsmaktens nuvarande grundorganisation är ett resultat av en lång utveckling, med lokaliseringsbeslut av olika karaktär och vid skilda tidpunk- ter. Det har inte alltid till alla delar varit militära utgångspunkter som varit vägledande vid beslut rörande grundorganisationen.
En långvarig etablering på en plats leder till att förbanden får en god för- ankring i sin bygd. Detta har betydelse för bl. a. befälsrekryteringen samt hemvärns- och frivilligverksamheten. Med nuvarande spridda lokalisering och det relativt stora antalet fredsetablissement är förutsättningarna goda för att uppnå tillfredsställande resultat härvidlag.
Under de senaste två — tre decennierna har stora investeringar skett i grundorganisationen. Med några få undantag har förbanden moderna för- läggningar, goda utbildningsförhållanden med bra övnings- och skjutfält och bra förutsättningar för en rationell drift.
Detta är i många avseenden positivt. Det finns emellertid andra aspekter som också måste vägas in. En av de brister som överbefälhavaren anser vara mest allvarlig för närvarande är bristen på samövning/samträning mellan olika funktioner inom bl. a. brigadsystemet. Detta beror i hög grad på att vissa av specialtruppslagsregementena är lokaliserade till andra orter än bri- gadmyndigheterna. De höga transportkostnaderna innebär att nödvändig samträning ofta inte kommer till stånd. Denna faktor måste beaktas i det fortsatta arbetet med arméns grundorganisation.
Brigadmyndigheterna som med något undantag också är mobiliserings- myndigheter har en lämplig spridning över landet. Detta är en tillgång vid mobilisering. Det är också en tillgång för utbildningsverksamheten genom att de värnpliktiga kan beredas möjlighet att genomföra sin värnplikt nära eller på sin hemort.
En viktig dimensioneringsgrund är det antal värnpliktiga som årligen skall utbildas. Kommittén har i det föregående redovisat sin syn på detta. Mot
bakgrund av förordat utbildnings- och förbandsomsättningssystem samt den nuvarande tillgången på yrkesofficerare bör ca 36 000 värnpliktiga inom ar- mén årligen utbildas.
Det som har varit vägledande för kommittén vid övervägandena rörande grundorganisationen är dels kraven på effektivitet och rationalitet, dels även kravet på besparingar. Ständigt ökande kostnader för drift av grundorganisa- tionen och därmed minskande utrymme för utbildningsverksamheten och den materiella förnyelsen ställer stora krav på att försöka minska kostna- derna för grundorganisationen, med bibehållna krav i andra avseenden. Mi— litära myndigheter har under en lång följd av är förutom strukturella föränd- ringar genomfört en omfattande rationaliseringsverksamhet. Rationalise- ringsverksamheten bör självklart fortsätta, men kommittén bedömer att en- bart denna inte kan ge besparingar av den omfattning som erfordras. Kom- mittén anser därför, i likhet med överbefälhavaren, att grundorganisationen bör reduceras i omfattning. Härutöver anser kommittén att ett antal åtgär- der bör vidtas inom grundorganisationen i syfte att effektivisera skol- och utbildningsverksamheten.
De förändringar i arméns grundorganisation som föreslås i det följande har som självklar utgångspunkt att de inte får leda till en minskad ambition att försvara de berörda delarna av landet. Överbefälhavaren har att i sin ope- rativa planering tillse att en erforderlig försvarsförmåga kan upprätthållas i hela landet genom en med hänsyn till situationen lämplig kombination av territoriella och operativt rörliga förband.
Organisationsprinciper
Brigaderna skall med stöd av övriga stridskrafter kunna slå en angripares modernaste enheter. Brigadernas bemanning, utrustning, utbildning och mobiliseringsberedskap bör därför ges en högre prioritet än tidigare.
Förutom de förbättringar av utbildningssystemet som redovisats i det före- gående bör även de organisatoriska förutsättningarna för samträning av bri- gadernas olika funktioner förbättras. Som kommittén tidigare framfört bör strävan vara att grundutbildningen genomförs i hel bataljon. Förutsättning- arna kan också förbättras genom att utbildning av stödförband samlokalise- ras med brigadernas stridande delar.
Överbefälhavaren har i FU 88 redovisat olika alternativ till grundorganisa- tionens utformning mot bakgrund av ovanstående syften.
Ett alternativ har varit en organisation bestående av ett antal stående bri- gader som till sin huvuddel är organiserade redan i fred. Detta alternativ har förkastats eftersom det inte motsvarar de operativa kraven på tillräckligt an- tal förband. Kostnaderna för en sådan organisation är dessutom höga, vilket skulle negativt påverka kvaliteten och kvantiteten på den övriga krigsorgani- sationen. Detta alternativ skulle också medföra vittgående konsekvenser för den anställda personalens tjänstgöringsförhållanden.
Ett annat alternativ som studerats har varit att årligen grundutbilda hel brigad på flera utbildningsplatser. Alternativet har stora svagheter vad gäller
brigadchefernas ledningsmöjligheter, bemanningen inom brigaden, mobili- seringsorganisationen och mobiliseringsförberedelserna. Det har därför inte lagts till grund för vidare överväganden.
Överbefälhavaren har också övervägt alternativet att lokalisera hela bri- gadens utbildning till en plats. Detta har dock visat sig ogenomförbart såväl av ekonomiska som av utbildningsrationella skäl.
Överbefälhavaren har härutöver prövat två andra principer för utbildning; dels grundutbildning i hel bataljon — ”Bataljons-alternativet”, dels spridning av funktionsutbildning till brigadmyndigheterna — ”Brigad-alternativet”.
"Bataljons-alternativet” innebär att grundutbildning genomförs av hel ba- taljon varje är, såväl vid de brigadproducerande regementena som vid spe- cialtruppslagsregementena. Med denna lösning erhålls således inte en önsk- värd spridning av stödförbandens utbildning.
Detta alternativ innebär enligt överbefälhavaren höga värnpliktskostna- der. För att medge utbildning i hel bataljon krävs investeringar, som vid pan- sarregementena skulle bli omfattande. Alternativet skulle vidare innebära avveckling av ett stort antal förband, främst infanteriregementen. Utbild- ningen skulle därmed bli alltför koncentrerad till vissa regioner. Vidare skulle värnpliktsöverskottet i västra och södra Sverige bli alltför stort, och kostnaderna för värnpliktsresor omfattande.
”Brigad-alternativet” innebär att utbildningen för specialtruppslagen — utom den vid resp. truppslagscentrum — flyttas till infanteri- och pansarrege- mentena. Härigenom skulle de organisatoriska förutsättningarna för samträ- ning av brigadernas olika funktioner erhållas. Av utrymmesskäl skulle, om inte betydande investeringar sker, förbandsomsättningen av brigadens stri- dande bataljoner i många fall behöva genomföras i halv bataljon. För flera av stödförbanden skulle de årliga utbildningsenheterna bli mycket små. Per- sonalavgångarna vid specialtruppslagsförbanden bedöms av överbefälhava- ren bli stora i detta alternativ. Investeringarna för att bygga upp verksamhe— ten på de nya platserna blir avsevärda mot bakgrund av bl. a. specialtrupp- slagens stora behov av utbildningsanordningar.
Kommittén finner för sin del att inget av de redovisade alternativen i ren- odlad form kan förordas. Man bör, vilket också överbefälhavaren framhål- ler, söka en lösning som tar till vara de fördelar som finns i bataljons- resp. brigadalternativen. Strävan bör, som tidigare framhållits, vara att vid brigad- myndigheterna utbilda i hel bataljon. Härutöver bör möjligheterna tillvara- tas att där rimliga förutsättningar finns genom samlokalisering öka samöv- ning/samträning mellan de stridande förbanden och stödfunktionerna. Med den organisationsstruktur som militärområdena utgör bör man söka en ut- bildningsorganisation som så långt möjligt innebär att resp. militärområde görs ”självförsörjande" i fråga om stödförband. Härigenom underlättas i hög grad utbildningsplaneringen och begränsas utbildningskostnaderna.
Som framgår ovan styrs dimensioneringen av grundorganisationen vad be- träffar infanteri- och pansarregementen av antalet brigader. En fråga som ingående har behandlats av kommittén är förutsättningarna för att utbilda två brigader vid ett regemente.
Frågan är principiellt viktig eftersom, såsom framhållits tidigare, möjlig- heten att nu föreslå förändringar i arméns grundorganisation med bibehållen handlingsfrihet att kunna variera antalet brigader i nästa skede av kommit- téns arbete är avhängig av att det finns reella möjligheter att vid ett och samma regemente utbilda/förbandsomsätta två brigader.
Hittills har de flesta infanteriregementen haft utbildnings- och beman- ningsansvar för två brigader, en infanteribrigad 77 och en infanteribrigad 66 M. Kravet på bemanning av de två brigaderna har varit styrande för rege- mentets personalram. Antalet yrkesofficerare i de två brigaderna är olika; andelen yrkesofficerare i den moderna brigaden är högre än i infanteribrigad 66 M. I den organisationsstruktur som överbefälhavaren redovisar beträf- fande framtida brigader avses andelen yrkesofficerare öka ytterligare något.
Det har från olika håll framförts att det inte är möjligt att vid ett och samma regemente utbilda/förbandsomsätta två moderna brigader. Gränssät- tande härvidlag skulle vara möjligheterna att bemanna brigaderna inom ra- men för de personella resurserna.
Kommittén har för sin del funnit att det vid vissa regementen finns förut- sättningar för att utbilda och förbandsomsätta två moderna brigader. Kom- mittén vill särskilt peka på möjligheterna att på orter där såväl brigadprodu- cerande regementen som stridsskolor är lokaliserade genom en ambitiös och långsiktig personalpolitik säkerställa såväl goda utbildningsbetingelser för ”dubbelbrigad-utbildning” som bemanning av två moderna brigader. Möjlig- heterna bör också enligt kommitténs mening finnas i Skåne genom de korta avstånden mellan förbanden.
I det följande behandlar kommittén vissa överväganden avseende special- truppslagens lokalisering.
Utbildningen av stödförbanden bör enligt kommitténs mening spridas till fler regioner än vad som är fallet idag. Härigenom förbättras möjligheterna till samövning/samträning inom brigadsystemet och mellan olika stödfunk- tioner. Härutöver höjs mobiliseringssäkerheten inom regionerna. Av dessa skäl bejakar kommittén överbefälhavarens förslag till lokalisering av ingen— jörutbildning i Nedre Norrland samt underhållsutbildning i Övre Norrland.
Överbefälhavarens tidigare förslag att lokalisera luftvärnsutbildning till Nedre Norrland var ytterligare ett steg i samma riktning. Denna fråga bör åter aktualiseras i samband med att luftvärnsfunktionens utformning be- handlas i kommitténs slutbetänkande.
Den viktigaste eldenheten för artilleriet är artilleribataljonen. Strävan bör därför vara att grundutbilda i hel bataljon. De stridande bataljonernas krav på samträning med det indirekta eldunderstödet bör tillgodoses genom att de i bataljonerna ingående granatkastarkompanierna utbildas vid bataljonen samt att systemkunskapen uppnås genom att artilleriets eldledningsenheter regelmässigt samövar med de stridande förbanden.
Verkan av den indirekta elden är avhängig bl. a. av att elden är samordnad mellan flera artilleriförband. Det innebär att utbildning av såväl brigad- som fördelningsartilleriet bör organiseras inom ett artilleriregemente. För att öka
samstämmigheten mellan grund- och krigsorganisationen bör regementet vara egen myndighet i fred.
Artilleriets utbildning är enligt kommitténs mening lämpligt lokaliserad till de olika regionerna. Nackdelarna med att Västra militärområdet inte har någon utbildningsplattform för artilleriförband måste bl. a. mot bakgrund av investeringskostnaderna accepteras.
Luftvärnet har inte samma behov av bataljonsutbildning som de stridande förbanden och artilleriet. Man skulle därför kunna överväga en spridning av utbildningen till de brigadproducerande förbanden. Lämpligheten av detta kan emellertid ifrågasättas. För att säkerställa systemkunskap och personal- försörjning, dvs. rekrytering av yrkes- och reservofficerare, får utbildnings- enheterna inte göras för små. Genom tidigare fredsorganisationsföränd- ringar har brister uppstått inom luftvärnet som ännu ej till alla delar återta- gits. Detta bör enligt kommitténs mening beaktas. Luftvärnet har idag enligt kommittens mening en lämplig spridning till olika regioner utom när det gäl- ler Nedre Norrland. Kommitténs syn i denna fråga har tidigare redovisats. Vad avser luftvärnsförbandens lokalisering återkommer kommittén i det föl- jande.
Ingenjörförbanden har heller inte samma behov av att samtränas i batal- jon under grundutbildning som de stridande förbanden och artilleriet. Den av överbefälhavaren redovisade utvecklingen mot stridande bataljoner med förstärkt fältarbetskompetens och mot en specialisering av ingenjörbataljo- nerna innebär att ingenjörförbandens utbildningsorganisation bör ses över.
Med den föreslagna överföringen av ingenjörutbildning till Nedre Norr- land bedömer kommittén att utbildningen är lämpligt spridd till de olika re- gionerna. En lokalisering av ingenjörsutbildning även till Västra militärom- rådet innebär att utbildningsenheterna skulle bli alltför små för en rationell utbildning. Kommittén återkommer i det följande till frågan om ingenjörför- bandens lokalisering.
Överbefälhavaren har i sitt utredningsarbete övervägt en ytterligare sprid- ning av stabs- och sambandsförbandens utbildning för att därmed höja led- ningsberedskapen vid angrepp med kort militär förvarning. Genom en sådan inriktning skulle emellertid utbildningsenheterna bli alltför små för en ratio- nell utbildning, varför dagens organisationsprincip enligt överbefälhavaren bör bibehållas. Kommittén delar denna uppfattning.
Överbefälhavaren har redovisat en principiell inriktning för den framtida underhållstjänsten som grund för dimensionering av grundorganisationen. Denna innebär bl. a. att utbildningsenheter för allsidig och kvalificerad un- derhållsutbildning skall finnas inom samtliga regioner/militärområden. Vi- dare innebär den att utbildningen av brigadunderhållsbataljonerna skall ge- nomföras uppdelad på brigadmyndigheterna och de särskilda utbildningsen- heterna. Det senare har inverkan på dimensioneringen av grundorganisatio- nen.
Enligt kommitténs mening utgör den redovisade hypotesen för den fram- tida underhållsfunktionen, vilken under det fortsatta arbetet ytterligare kon- kretiserats, en tillräcklig grund för ställningstaganden till grundorganisatio-
nens dimensionering. Kommittén bedömer, att med de förändringar i förhål- lande till det ursprungliga förslaget som nu redovisats, dvs. bibehållande av en utbildningsenhet i Södra militärområdet samt uppdelad utbildning av bri- gadunderhållsbataljonerna, underhållsfunktionen får en lämplig spridning till de olika regionerna.
Inom ytterligare ett område har överbefälhavaren redovisat förslag till för- ändringar. Samträningen av infanteri- och norrlandsskytteförbanden med bandpansarvärnsförband bör förbättras genom överföring av bandpansar- värnsutbildningen till vissa infanteri- och norrlandsförband. Med gällande stridsteknik och taktik är en nära samverkan mellan de stridande bataljo- nerna och bandpansarvärnsförbanden en förutsättning för en hög stridsef- fekt. Det är därför enligt kommitténs mening av stort värde att redan under grundutbildningen en kontinuerlig samverkan/samträning kan åstadkom- mas. Detta underlättas genom den föreslagna överföringen.
Vissa beräkningsgrunder
Som redovisats ovan har en viktig anledning till föreslagna förändringar varit kraven på besparingar.
Överbefälhavaren har i sitt underlag redovisat den beräkningsmetodik som utnyttjats och som i allt väsentligt varit densamma som använts vid tidi- gare grundorganisationsförändringar. Hänsyn till de erfarenheter som erhål- lits vid genomförandet av dessa tidigare förändringar har inarbetats i beräk- ningsgrunderna. Härutöver bör noteras att Försvarets rationaliseringsinsti- tut deltagit i arbetet och tecknat samråd på överbefälhavarens redovisning vad gäller de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i fråga om utbild- ning, fredsorganisation (grundorganisation) och produktionsledning för ar- mén.
Överbefälhavarens beräkningar och redovisade besparingar av förslagen har ifrågasatts från olika håll, inte minst från de berörda myndigheterna. Det finns därför anledning att i detta sammanhang kortfattat redovisa beräk- ningsgrunderna. Mot bakgrund av att det förekommit ett stort antal olika sifferuppgifter beroende på i vilket skede redovisning skett har kommittén härvid valt att redovisa beräkningsgrunderna för såväl överbefälhavarens ur- sprungliga förslag som det slutliga.
Kostnaderna har beräknats för vidmakthållande av den i FU 88 redovi- sade krigsorganisationen, med det redovisade utbildnings- och förbandsom- sättningssystemet, angiven årlig värnpliktstilldelning samt med därav föran- ledd grundorganisation. I förhållande till nu planerade kostnader för utbild- ningen med utgångspunkt i anslagsframställningarna för budgetåret 1989/90 har kostnaderna för lednings- och förbandsverksamheten kunnat reduceras med 9,9 miljarder kr. för perioden 1992 — 2012, dvs. i medeltal 495 mkr/år. Av dessa reduceringar bedömdes 7,6 miljarder kr. vara föranledda av struk- turförändringar i grundorganisationen.
Kostnaderna har också beräknats för ett vidmakthållande av dagens krigs- organisation. med dagens utbildnings- och förbandsomsättningssystem och
grundorganisation och med en omfattning av grund- och repetitionsutbild- ningen som krävs för att nå de fastställda utbildningsmålen. I förhållande till dagens kostnader, med utgångspunkt i anslagsframställningarna för budget- året 1989/90, skulle utbildningskostnaderna behöva ökas med ca 13 miljar- der kr. för perioden 1992 - 2012, dvs. med ca 650 mkr/år. Dessa medel har inte funnits inplanerade och kan alltså inte ses som en besparing.
Genom de förändrade planeringsförutsättningarna och som resultat av de genomförda kompletterande utredningarna har besparingarna sedermera reducerats. Den ändrade inriktningen avseende försvarsområdesförbandens utbildningstid har bl. a. inneburit att tre av de tidigare för avveckling före- slagna förbanden enligt överbefälhavaren bör bibehållas. Detta har reduce- rat de planerade besparingarna med ca 2,5 miljarder kr. för perioden 1992 — 2012. Vidare har efter genomförd analys drift- och underhållskost- nader samt vissa investeringskostnader ökat med ca 0,8 miljarder kr. under motsvarande period. Detta har inneburit att de kostnadsreduceringar som nu anges vara föranledda av strukturförändringar i grundorganisationen uppgår till ca 4,3 miljarder kr. under perioden 1992 — 2012.
Beräkningarna har vad avser Huvudproduktionsområde 1 grundats på be- fintliga planer samt analyser av de senast genomförda verksamhetsåren. De har i stor omfattning utförts från grunden, dvs kostnaderna för olika verk- samheter har beräknats i detalj. För ca 25 % av verksamheten har beräk- ningarna utförts i form av differensberäkningar. Dessa verksamheter är be- fälsutbildning, hemvärns- och frivilligverksamhet samt kostnader för driften av etablissement.
Kommittén har funnit att underlaget i allt väsentligt utgör rimliga utgångs- punkter för beräkningar av de olika besparingsförslagen. Kommittén har fortlöpande tagit del av revideringsarbetet och därvid haft tillfälle att begära ytterligare underlag i olika avseenden för sina överväganden.
Kommittén har genom muntliga och skriftliga redovisningar tillställts kostnadsberäkningar från berörda myndigheter och andra organisationer. Dessa har ofta på väsentliga punkter avvikit från överbefälhavarens beräk- ningar. Orsakerna till redovisade diskrepanser är flera.
Ett exempel härpå är personalberäkningarna där berörda myndigheter har” belastat” den egna myndigheten med kostnader för omflyttning av per- sonalen, vilket reducerat kostnadsbesparingarna. Överbefälhavaren har däremot centralt avsatt medel för samtliga personalåtgärder eftersom det i nuläget ej med säkerhet går att fastställa kostnaderna för den enskilda myn- digheten.
Det samma gäller hemvärns- och frivilligverksamheten där merkostnader föranledda av förändringarna inplanerats centralt, men där de enskilda myn- digheterna”räknat av" de ökade kostnaderna från besparingarna.
Ett annat område där väsentliga skillnader redovisats är driftkostnaderna. Överbefälhavaren har i sina beräkningar utgått från de senaste årens utfall och från en bedömning av de framtida behoven, medan i vissa fall de berörda myndigheterna utgått från en prolongering av nuvarande driftkostnader. Dessa har på grund av den rådande ekonomiska situationen budgeterats
mycket lågt och återspeglar inte de verkliga behoven för att varaktigt uppnå målen för verksamheten.
Sammanfattningsvis kan sägas att diskrepanserna i flertalet fall beror på skillnader i förutsättningar och utgångspunkter där överbefälhavaren utgått från en helhetssyn medan de berörda myndigheterna utgått från ett snävare perspektiv, den lokala organisationens behov och förutsättningar.
Kommittén har naturligt nog inte haft möjligheter att i alla detaljer granska de genomförda beräkningarna, men anser efter sin prövning att un- derlaget utgör ett tillräckligt stabilt underlag för en bedömning av uppnåe- liga besparingseffekter. Kommittén gör bedömningen att de av överbefälha- varen redovisade kostnadsreduceringarna till följd av redovisade förslag till organisationsförändringar är möjliga att uppnå.
Överväganden rörande grundorganisationens lokalisering
Lokaliseringen av grundorganisationen kan diskuteras utgående från ett an- tal olika kriterier. De viktigaste redovisas nedan enligt följande.
— Operativa krav och säkerhetspolitiska aspekter
— Mobiliseringsberedskap — Miljökrav/Utbildningskrav
— Samhällets befolkningsstruktur — Övnings- och skjutfält m. m./Utvecklingspotential — Personalens utvecklingsmöjligheter - Förankring i samhället — Ekonomi (Investerings- och driftkostnader)
Operativa krav och säkerhetspolitiska aspekter
Den operativa planeringen skall enligt 1987 års försvarsbeslut utgå från ris- ken för anfall med kort militär förvarning, vilket innebär att angrepp kan komma att inledas innan mobilisering är helt genomförd. Fördelar uppnås om territorialförbanden kan mobiliseras i närheten av krigsuppgifterna och om fältförbanden har korta marschvägar från mobiliseringsområdena till områdena för de viktigaste eller troligaste förstahandsuppgifterna. Detta är för handen om brigadproducerande regementen — försvarsområdesrege- menten -— är lokaliserade till operativt viktiga områden.
Det är i detta sammanhang fördelaktigt från säkerhetspolitisk synpunkt om möjligheter att tidigt kunna verka även i föränderliga militärpolitiska lä- gen beaktas vid överväganden rörande grundorganisationens lokalisering.
Mobiliseringsberedskap
För att säkerställa en hög mobiliseringsberedskap bör mobiliseringsområ- dena ligga i relativt nära anslutning till fredsförbanden. Detta medför också lägre kostnader för mobiliseringsförrådstjänsten.
En viktig faktor för mobiliseringsberedskapen är korta resvägar för de värnpliktiga i samband med mobilisering. Av detta följer dels att man bör ha
en spridd lckalisering av fredsförbanden. dels att dessa bör vara lokaliserade till befolknngstäta områden.
Miljökrav/Utbildningskrav
Norrlandsförbandens behov av vinterutbildning måste kunna tillgodoses vil- ket kräver itbildningsförband norr om linjen Vänern — Dalälven. Vidare är det av värde om förbanden som är avsedda för Gotland kan utbildas där.
Det är vidare en fördel om pansar- och mekaniserade förband kan utbildas inom områden med öppen terräng samt om vissa infanteribrigader jämväl kan utbildas för strid i öppen terräng.
Befolkning-struktur
Det är avgjorda fördelar om fredsförbanden är lokaliserade i anslutning till områden med hög befolkningstäthet. Detta ger, som tidigare sagts, en hög mobiliseringsberedskap, goda rekryteringsmöjligheter och låga kostnader för värnpliktsresor under utbildningen.
Övnings- och skjutfält m. m./Utvecklingspotential
De faktorer som i detta avseende är att beakta är bl. a. övnings- och skjutfäl- tens storlek och lokalisering i anslutning till ett regemente. Vidare bör beak- tas omfattningen av utbildningsanordningar och därmed eventuella investe- ringsbehov Möjligheter till en fortsatt framtida utveckling av övnings- och skjutfält mot bakgrund av det civila samhällets krav måste beaktas, liksom möjligheterna att förändra utbildningsinriktningen i framtiden. Som exem- pel härpå kan nämnas övergång från infanteriutbildning till utbildning av mekaniserade förband och vice versa.
Personalens utvecklingsmöjligheter
Det är en fördel sett från dessa utgångspunkter med en viss storlek på garni- sonen, dvs om flera militära myndigheter är lokaliserade till ett och samma område. Härigenom kan personalen ges möjligheter till utveckling utan att förflyttning behöver ske. Härvid bör även beaktas den civila infrastrukturen vad avser utbildnings- och sysselsättningsmöjligheter för familjemedlem- mar.
Förankring i samhället
Det är i flera olika avseenden av stort värde för försvarsviljan om militära myndigheter är representerade på ett stort antal platser. En militär verksam- het bör vara lokaliserad minst på en plats i varje län. Detta har särskild bety— delse för Stödet till hemvärns- och frivilligverksamheten.
Ekonomi
Framtida investeringsbehov och driftkostnader, däri inbegripet personal- kostnaderna, utgör de viktigaste parametrarna vid en bedömning av de eko- nomiska konsekvenserna av förslag rörande grundorganisationen.
Brigadproducerande regementen
I det följande kommer dessa olika kriterier att tillämpas vid redovisningen av kommitténs överväganden rörande lokalisering av grundorganisationen. Inledningsvis behandlas därvid de brigadproducerande regementena.
Kommitténs överväganden sker mot bakgrund av det tidigare redovisade kravet på handlingsfrihet vad avser såväl antal som typer av brigader i krigs- organisationen.
Överbefälhavaren har i FU 88 redovisat att en avveckling av fyra brigad- producerande regementen är möjlig med fortsatt handlingsfrihet att bibe- hålla tjugoen eller flera brigader i krigsorganisationen. Med de förändrade förutsättningarna rörande försvarsområdesförbandens utbildningstid som grund har överbefälhavaren i sitt slutliga förslag redovisat att med bibehål- lande av handlingsfriheten endast tre brigadproducerande regementen kan avvecklas. Motiven härför är att undvika investeringari kaserner vid kvarva- rande regementen och att undvika en alltför stor andel utbildning av för- svarsområdesförband vid varje enskilt kvarvarande förband.
Kommittén anser emellertid för sin del att alla möjligheter till besparingar måste tillvaratas.
Överbefälhavaren har i annat sammanhang redovisat en bedömd överka- pacitet på utbildningsplatser i marinens grundorganisation. Denna bör, vil- ket utvecklas ytterligare i kapitel 6 nedan, utnyttjas i syfte att ytterligare sprida grundutbildningen av territorialförsvarsförband till viktiga området., men överkapaciteten gör det också möjligt att minska behovet av investe- ringar i nya kaserner. Härigenom skulle enligt kommitténs mening ytterli- gare ett etablissement kunna avvecklas. Även om denna överkapacitet inte till någon del skulle kunna utnyttjas är emellertid det nytillkommande inve- steringsbehovet så ringa i förhållande till besparingarna att nedläggning av ytterligare ett etablissement framstår som klart motiverat. Kommittén har i sina fortsatta överväganden utgått från att fyra brigadproducerande rege- menten bör avvecklas.
Mot bakgrund av de operativa kraven, säkerhetspolitiska aspekter, krav på mobiliseringsberedskap m. fl. faktorer skulle man med fog kunna hävda att dagens grundorganisation i huvudsak är "rätt” lokaliserad. I en situation där man nödgas reducera antalet brigadproducerande förband kan man där- för föra en form av ”uteslutningsresonemang”.
Operativa, säkerhetspolitiska och mobiliseringskrav jämte kravet på mil- jöträning innebär, som tidigare sagts, att förbanden avsedda för Gotland bör utbildas där. Detta innebär att P 18 bör bibehållas.
Samma krav gäller för Norrlandsförbanden. För att möjliggöra erforderlig vinterutbildning för dessa bör utbildningen lokaliseras till norr om linjen Vänern — Dalälven.
Minst fem norrlandsbrigader (motsv.) bibehålls av operativa skäl i samt- liga av överbefälhavaren i FU 88 och FMI 2000 studerade alternativ. Lokali- seringen av de regementen som för närvarande utbildar Norrlandsförband uppfyller såväl de operativa, säkerhetspolitiska och mobiliseringskraven
som miljöträningskraven. Detta talar för att ] I9/P 5, I 20, I 2], 15 och 113 bör bibehållas.
Om fler än fem norrlandsbrigader (motsv.) skall organiseras kan detta en- ligt kommitténs mening ske antingen genom att två brigader utbildas vid I 20 eller I 19/P 5 eller genom att norrlandsförband utbildas vid I 2 och/eller I 14. De senare förbanden uppfyller kravet på miljöutbildning.
Av operativa skäl bör det finnas fredsförband i Stockholmsområdet. Möj- liga operationsriktningar norr och söder om Mälaren innebär att fredsför- band bör vara lokaliserade till ömse sidor om Mälaren och i relativ närhet till Stockholm. Den relativt öppna terrängen i Mälardalen gör det önskvärt att pansar/mekaniserade förband kan organiseras i detta område.
Av dessa skäl bedömer kommittén att I I och P 10 bör bibehållas. Härige- nom erhålls också låga värnpliktsresekostnader samt bibehålls en god ut- vecklingspotential för en eventuellt utökad mekanisering.
De förband som utöver ovan nämnda I 19/P 5, P 18 och P 10 utbildar och förbandsomsätter pansar/mek-förband är P 2, P 4, P 6 och P 7. Andelen pansar/mek-förband i FU 88 samt FMI 2000 är sådan att huvuddelen av nu- varande fredsetablissement bör bibehållas. De stora investeringar som un- der tidigare år genomförts för pansarutbildning vid dessa etablissement bör så långt möjligt utnyttjas.
Operativa skäl talar för att tre pansar/mek-brigader bör utbildas och mobi- liseras i Skåne. Skåne är också ett befolkningstätt område vilket talar för att ett relativt stort antal fredsförband bör bibehållas där. Detta innebär jämväl fördelar för rekryteringen.
P 7 är lokaliserat vid det bästa övningsfältet för pansarförband, med en mycket stor utvecklingspotential. Möjligheterna att producera två brigader vid P 7 får bedömas som goda. Enligt kommitténs mening bör därför P 7 bibehållas.
Operativa skäl och beredskapsskäl talar för ett bibehållande av P 4. P 4 är samlokaliserad i Skövde garnison med bl. a. Pansartruppernas stridsskola och T 2 vilket ger goda samövnings-/samträningsmöjligheter. Vidare ger gar- nisonen med sitt stora antal myndigheter goda utvecklingsmöjligheter för den anställda personalen. Kommittén anser mot bakgrund av bl. a. ovanstå- ende överväganden att P 4 bör bibehållas.
Mot bakgrund av möjligheterna att producera två brigader vid P 7 har kommittén övervägt möjligheterna att avveckla ett av regementena P 2 och P 6. Bägge regementena har goda utbildningsbetingelser. P 6 är lokaliserad i samma garnison som A 3 vilket ger goda samövnings-/samträningsmöjlig- heter med artilleriförband. P 2 är för närvarande samlokaliserad med T 4. T 4 föreslås läggas ner, men en enhet för underhållsutbildning avses även fortsättningsvis vara lokaliserad till P 2 (jfr. nedan). P 2 etablissement är nyli- gen upprustat medan läget vid P 6 är något sämre. Utvecklingsmöjligheterna på sikt bedöms vara mindre vid P 6 jämfört med P 2 varför det enligt kommit- téns uppfattning är P 6 etablissement som bör komma i fråga om något av pansar/mek-förbanden i Skåne skall avvecklas. Detta innebär att P 2 bör bi- behållas.
Den ovan förda diskussionen innebär att de fyra regementen som enligt kommitténs mening bör avvecklas skall sökas bland följande regementen: I 2,13, I4,Ill,I12,I14.115,116,ll7ochP6.
Dessa regementen kommer i det följande att värderas mot de tidigare re- dovisade kriterierna.
Operativa krav och säkerhetspolitiska aspekter
Samtliga regementen tillgodoser viktiga, men sinsemellan olika operativa krav. Att söka vikta betydelsen av det enskilda regementet enbart utifrån operativa utgångspunkter är därför enligt kommitténs mening inte möjligt.
Förband bör dock av säkerhetspolitiska skäl finnas inom områdena Hal- land — Göteborg samt Bohuslän — Värmland.
Mobiliseringsberedskap
Samtliga regementen har resp. län som huvudsakligt rekryteringsområde varför mobiliseringsberedskapen sett från befolkningssynpunkt torde vara likartad.
Miljökrav/Utbildningskrav
Det är förenat med vissa svårigheter att i Norrland utbilda två brigader vid ett och samma regemente. Detta beror främst på personalsituationen. En sådan lösning bör därför aktualiseras först i högre ekonomiska nivåer och då fler än sjutton brigader skall bibehållas. Av detta skäl bör ett av infanterire- gementena utnyttjas för att utbilda/omsätta en norrlandsbrigad. Mot bak- grund av miljökraven bör då I 2 eller I 14 väljas. I övrigt finns inga avgörande motiv för val mellan de olika regementena.
Vad gäller möjligheterna till samövning/samträning underlättas detta vid I 4 och I 12 genom samlokaliseringen med andra förband i Linköping/Kvarn resp. Eksjö. Möjligheterna till utbildning av infanteribrigad för strid i öppen terräng är goda vid såväl I 11 som I 16.
Samhällets befolkningsstruktur
Samtliga av de studerade regementena är lokaliserade till områden med hög eller relativt hög befolkningstäthet. Skåne och västra Sverige bör särskilt beaktas mot bakgrund av de stora värnpliktstillgångarna inom dessa områ- den.
Övnings- och skjutfält m. m. ( Utvecklingspotential)
Alla de berörda regementena har goda utbildningsbetingelser med tillgång till övnings- och skjutfält av god standard. Utvecklingspotentialen varierar dock något. Om man med utvecklingspotential avser möjligheterna till ”dubbel-brigadutbildning” resp. utbildning av mekaniserade förband är I 4, I 11 och I 15 de infanteriregementen som får bedömas ha den bästa potentia- len.
Personalens utvecklingsmöjligheter
Utvecklingsmöjligheterna gynnas vid de orter där även annan verksamhet är lokaliserad. ] Karlstad (1 2) är en rad totalförsvarsmyndigheter lokaliserade. I Linköpingsområdet finns förutom I 4 även InfSS, A 1,AF2 samt en trång- enhet lokaliserad. l Eksjö (I 12) finns jämväl Ing2 lokaliserat och ingenjört- ruppernas funktionsskola planeras att lokaliseras dit.
Ekonomi
Vad gäller investerings- och driftkostnader finns det inga avgörande skillna- der mellan de olika regementena. De årliga besparingarna vid avveckling av ett etablissement uppgår till ca 40 — 50 mkr/år i stort oberoende av vilket regemente som väljs och vilken brigadtyp som utbildas. Värnpliktstillgång- arna i västra och södra Sverige medför att infanteriregemente(-n) bör vara lokaliserade dit för att begränsa värnpliktsresekostnaderna.
Som framgår av det ovan redovisade finns det inga entydiga skäl för eller emot det ena eller andra regementet. Kommittén har i sina fortsatta övervä- ganden därför utgått från en värdering av resp. regemente inom sin region, dvs. mellersta. västra och södra Sverige med utgångspunkt från att ett till två regementen i varje region skall avvecklas.
I 4 och I 14 är lokaliserade på från operativa utgångspunkter lämpliga plat- ser, främst med avseende på operationsriktningarna norr och söder om Mä- laren. I 14 har härutöver en gynnsam lokalisering mot bakgrund av kravet på skydd av förbindelser till Norrland. Som tidigare framhållits bör ett av infanteriregementena i mellersta Sverige utnyttjas för utbildning av norr- landsförband. I 14 är därvid lämpligt.
I 4:s lokalisering till Linköping innebär goda samordnings- och samträ- ningsmöjligheter med artilleri-, underhålls- och arméflygförband samt med infanteriets stridsskola i Kvarn. l 4 bedöms också ha goda förutsättningar för att utbilda och förbandsomsätta två brigader vilket är till fördel från handlingsfrihetssynpunkt.
Av ovanstående skäl bör enligt kommitténs mening I 4 och I 14 bibehållas. Valet av förband för avveckling i den mellersta regionen står då mellan I 2 och I 3. Mot bakgrund av tidigare redovisat krav på ett förband i området Bohuslän — Värmland och med hänsyn till kommitténs ställningstagande till avveckling av I 17 vilket redovisas här nedan bör 12 bibehållas. Ett bibehål- lande av I 2 ger därtill en handlingsfrihet att vid behov utöka antalet norr- landsförband.
Detta innebär att I 3 enligt kommitténs mening bör avvecklas. Handlings- frihet finns att överflytta utbildningen av Närke-brigaden till Linköping och där utbilda/omsätta två brigader.
Säkerhetspolitiska och operativa aspekter samt värnpliktstillgången gör sammantaget att minst ett infanteriregemente bör vara lokaliserat till västra Sverige. Valet av förband står då mellan I 15 i Borås, I 16 i Halmstad och I 17 i Uddevalla. Förbanden är från flera utgångspunkter likvärdiga.
I 15 är från beredskapssynpunkt lämpligt lokaliserad med hänsyn till när— heten till Landvetter och Göteborg. Möjligheter att på sikt övergå till utbild- ning av mekaniserade förband bedöms vara goda. I 15 centrala läge inom västra Sverige är gynnsamt sett från vårnpliktsresesynpunkt.
I 16 har goda möjligheter att utbilda infanteribrigad för strid i öppen ter- räng.
I 15 och I 16 är försvarsområdesregementen med de speciella förutsätt- ningar detta innebär. Det territoriella ansvaret för Göteborgs och Bohus län upprätthålls av Västkustens Marinkommando.
Vid en slutlig sammanvägning av samtliga faktorer har kommittén kommit till att I 15 och I 16 bör bibehållas. Kommittén föreslår därför att I 17 avveck- las.
Med hänsyn till operativa krav bör även infanteriförband utbildas i södra Sverige, varför ettdera av I 11 i Växjö eller I 12 i Eksjö bibehållas.
I 11 och I 12 har i stort likvärdiga produktionsförutsättningar. Samöv- nings-/samträningsmöjligheterna bedöms emellertid vara störst inom Eksjö garnison varför enligt kommitténs mening 1 12 bör bibehållas. Kommittén föreslår därför att I 11 avvecklas.
Som kommittén tidigare anfört finns emellertid behov av och möjligheter att avveckla ytterligare ett etablissement. Mot bakgrund av de förändringar som kommittén föreslagit i det tidigare avseende mellersta och västra Sve- rige anser kommittén att inga ytterligare förändringar bör göras inom dessa regioner.
Kommittén har tidigare anfört att P 6 bör komma i fråga om något av pan- sar/mek-förbanden i Skåne skall avvecklas. Kommittén har vidare framhållit att av besparingsskäl fyra brigadproducerande regementen bör avvecklas.
Beträffande P 6 finns handlingsfrihet att överflytta Kristianstadbrigaden till Revinge och där utbilda och omsätta två brigader i avvaktan på kommit- téns slutliga ställningstagande till antalet och typer av brigader.
Därtill finns enligt vad kommittén erfarit en möjlighet att genom samloka- lisering av P 6 och A 3 i Kristianstad erhålla en besparingseffekt motsva- rande vad som skulle uppnås genom en överföring av brigadens utbildning till Revinge. I båda fallen blir det en fråga om att avveckla ett etablissement i Kristianstad. Kommittén anser således att P 6 etablissement i Kristianstad bör avvecklas.
Specialtruppslagens lokalisering
Kommittén har i det föregående redovisat sin principiella syn på special- truppslagens lokalisering. I det följande redovisas kommitténs ställningsta- ganden till de av överbefälhavaren föreslagna förändringarna. I detta sam- manhang har kommittén granskat möjligheterna till ytterligare förändringar i syfte att åstadkomma besparingar. Slutsatsen av denna granskning är att kommittén för närvarande inte ser det som möjligt att med föreliggande krigsorganisationsstruktur och med de tidigare redovisade grunderna för lo- kalisering som utgångspunkter vidta förändringar utöver de av överbefälha- varen föreslagna.
Kommittén har i det föregående redovisat sitt ställningstagande till en eta- blering av ingenjörutbildning i Nedre Norrland. Denna bör enligt kommit- téns mening lokaliseras till I 21 i Sollefteå där de bästa utbildningsbetingel- serna och den största utbildningskapaciteten finns. .
Krigsorganisationens utveckling liksom ovan redovisade etablering av in- genjörutbildning till Nedre Norrland medför ett överskott på utbildnings- platser inom ingenjörtrupperna. Man bör därför av besparingsskäl reducera antalet utbildningsplatser.
Ing 3 i Boden bör av operativa skäl och miljöträningsskäl bibehållas. Ing 2 i Eksjö bör bibehållas mot bakgrund av de möjligheter till samträning och de driftmässiga fördelar som samlokaliseringen i garnisonen med I 12 inne- bär.
Ing 1 är mot bakgrund av sitt framtida utbildningsansvar möjligt att till begränsade kostnader samlokalisera med annan myndighet. Mot bakgrund av operativa krav bör fåltarbetsförband alltjämt utbildas i Stockholms när- het. Kommittén har i sina överväganden funnit, i likhet med överbefälhava- ren, att Ing 1 bör samlokaliseras med P 10 i Strängnäs. Lokaliseringen dit innebär förutom goda möjligheter till samträning de bästa utbildningsbeting- elserna för ingenjörförband. Personalkonsekvenserna bedöms också vara minst vid en flyttning till Strängnäs. De redovisade besparingarna i förening med de begränsade kostnaderna anser kommittén väl motivera en avveck- ling av etablissementet i Södertälje.
I syfte att uppnå besparingar. men även för att öka möjligheterna till sam- övning och samträning föreslår överbefälhavaren en omlokalisering av Lv 7 i Luleå till Boden. Genom de förändringar i krigsorganisationen som är ak— tuella skapas ett utrymme i Boden vilket gör det möjligt att genom relativt begränsade investeringar omlokalisera Lv 7 dit. Kommittén har vid sin granskning av detta förslag även granskat ett alternativ innebärande en om— lokalisering av Lv 7 inom Luleå till F 21 samt, för att utnyttja den friställda kapaciteten i Boden, flyttning av verksamheten vid Ing 3 till I 19/P 5.
Syftet med granskningen var att klarlägga om besparingar i samma stor- leksordning som det ursprungliga alternativet kunde uppnås vid ett bibehål- lande av Lv 7 i Luleå. Med hänsyn främst till de betydande skillnader i inve- steringskostnader som därvid framkom, ca 150— 200 mkr., har dock kommit- tén funnit att F 21/Ing 3-alternativet ej bör väljas.
De besparingar som uppnås vid en lokalisering av Lv 7 till Boden bedömer kommittén vara av en sådan storleksordning att avveckling av etablissemen- tet i Luleå bör genomföras. Kommittén bedömer vidare att de personella konsekvenserna inte bör utgöra ett avgörande hinder för en sådan omlokali- sering.
Beträffande trängtruppernas lokalisering har kommittén som tidigare re- dovisats inget att erinra. De möjligheter till besparingar som föranleds av T 3:s omlokalisering inom Sollefteå bör enligt kommitténs mening tillvaratas. Detta innebär att en enhet för underhållsutbildning kommer att ingå i myn- digheten I 21/F023. Härutöver lokaliseras en enhet för underhållsutbildning till Boden.
Kommittén har vidare ingen erinran mot överbefälhavarens förslag att en enhet för underhållsutbildning i södra militärområdet bibehålls, ingående i myndigheten P 2.
Skolor m. m.
Kommittén har granskat överbefälhavarens förslag avseende truppslags- centra med ingående strids- och funktionsskolor. I allt väsentligt biträds för- slagen i dessa avseenden. I vissa fall innebär överbefälhavarens förslag omlo- kaliseringar. Kommitténs ställningstaganden rörande dessa redovisas i det följande.
Infanteriets stridsskola bör bibehållas i Kvarn med hänsyn till utbildnings- betingelserna i Linköpingsregionen. Antalet infanteribrigader minskar och norrlandsinfanteriutbildningen föreslås överföras till Umeå. Detta minskar på sikt antalet elever vid Infanteriets officershögskola. Detta, samt de förde- lar som en sammanslagning av skolorna innebär vad avser gemensamt ut- nyttjande av resurserna, talar för att officershögskoleutbildningen bör flytta från Halmstad till stridsskolan i Kvarn.
En stridsskola för officerare i norrlandsförband bör enligt kommitténs me- ning organiseras i Umeå. Härigenom förbättras utbildningsbetingelserna för officerare för dessa förbandstyper. Genom lokalisering till Umeå erhålls en samlad utbildning med de fördelar som detta medför.
Luftvärnets officershögskola (LvOHS) i Göteborg och AIHS luftvärnsdel föreslås av överbefälhavaren omlokaliseras till Norrtälje. Kommittén har ingen erinran mot detta förslag. Härigenom erhålls en rationell skolverksam- het, samverkan med Luftvärnets skjutskola och Lv 3 och därmed goda ut- bildningsbetingelser. Genom LvOHS omlokalisering kan Lv 6 kapacitet ut- nyttjas till fullo för värnpliktsutbildning vilket minskar värnpliktsresekostna- derna.
Både i fallet InfOHS och LvOHS föreslår överbefälhavaren i sitt slutliga förslag att omlokalisering genomförs under perioden 1991 — 96. Kommittén anser det principiellt angeläget att beslutade omlokaliseringar, bl. a. av hän- syn till berörd personal, genomförs snarast möjligt. Det är vidare enligt kom- mitténs mening av stor vikt i de nu aktuella fallen att tidpunkten för omloka- liseringen snarast kan preciseras.
Truppslagscentrum för artilleriet bör lokaliseras till Kristinehamn med hänsyn till skjutfältsresurserna och till att artilleriets officershögskola är 10- kaliserad dit.
I konsekvens härmed bör även övrig skolverksamhet inom artilleriet loka- liseras till Kristinehamn, Artilleriskjutskolan under den period då verksam- heten ej pågår i Älvdalen samt AIHS artilleridel.
Truppslagscentrum för ingenjörtrupperna föreslås lokaliseras till Eksjö. Detta är i första hand en konsekvens av avvecklingen av Ing 1:s etablisse- ment i Södertälje. Kommittén bedömer att Eksjö är den lämpligaste orten med hänsyn till rekryteringsmöjligheterna och möjligheterna att utnyttja Ing 2:s resurser främst med avseende på övningstrupp. Till Eksjö bör därför lo- kaliseras Fältarbetsskolan jämte AIHS ingenjördel.
Truppslagscentrum för signaltrupperna bör enligt kommitténs mening lo- kaliseras till Enköping med hänsyn till att Stabs- och sambandsskolan och signaltruppernas officershögskola (SignOHS) nu är lokaliserade dit. Detta innebär vidare att AIHS signaldel bör lokaliseras till Enköping.
Den överföring av specialtruppslagens skolverksamhet vad avser Krigs- högskolans högre kurser till resp. truppslagscentrum som redovisats ovan in- nebär således sammantaget att Artilleri- och Ingenjörhögskolan (AIHS) i Stockholm avvecklas.
Mot bakgrund" av nuvarande lokalisering av skolverksamheten inom trängtrupperna bör dess truppslagscentrum enligt kommitténs mening loka- liseras till Skövde.
Överbefälhavaren föreslår att Motorskolan i Strängnäs lokaliseras till trängtruppernas truppslagscentrum i Skövde. Ursprungligen föreslogs en samlokalisering i Östersund med Arméns tekniska skola (ATS). Under de fortsatta övervägandena har chefen för armén fastlagt att den grundläggande chefsutbildningen i motortjänst som för närvarande genomförs vid Motor- skolan överförs till resp. officershögskola. Härigenom försvinner ett av skä- len för samordning med den tekniska utbildningen vid ATS. Genom en loka- lisering till Skövde kan andra samordningseffekter erhållas. Investerings- kostnaderna bedöms visserligen bli något högre vid en lokalisering till Skövde men driftskostnaderna beräknas bli 1 — 2 mkr. lägre per år jämfört med en lokalisering till Östersund.
Kommittén anser att Motorskolans framtida verksamhet har starka kopp- lingar till underhållsfunktionen varför en lokalisering till trängtruppernas truppslagscentrum i Skövde bör ske.
Med förutsättningen att Ing 1 omlokaliseras och etablissementet i Söder- täl je avvecklas bör FN-skolan som en följd härav omlokaliseras. Enligt kom- mitténs mening bör skolan mot bakgrund av sin verksamhet vara lokaliserad till Stockholmsområdet.Skolan kräver ett avsevärt stöd, främst beträffande utbildning och förrådsverksamhet. Den bör därför lokaliseras i anslutning till ett fredsförband. Genom totalförsvarets skyddskolas beslutade omlokali- sering till Umeå finns lämpliga lokaler vid I 1/Fo 44. Även förhållandena i övrigt talar enligt kommitténs mening för att FN-skolan bör lokaliseras dit.
Kommittén har vid sina överväganden och förslag rörande omstrukture- ring av arméns specialtruppslag och skolor funnit skäl att betona vikten av att frågan om arméns myndigheter, (organisation, ledningsförhållanden m. m.) i sin helhet prövas inom ramen för den fortsatta utvecklingen av pro- duktionsledningsystemet i syfte att ytterligare effektivisera krigsorganisatio- nen.
Lokalisering av försvarsområdesstaber
Försvarsområdesbefälhavarna med staber är en viktig grund för den terfito- riella ledningen av mobiliseringen och inledande strider samt för understöd av stridskrafterna. Principen ett län — ett försvarsområde har fastslagits i 1987 års försvarsbeslut. Vidare har i försvarsbeslutet angivits att i de län som
för närvarande saknar försvarsområdesstab i fred åtgärder bör vidtas för att förbättra möjligheterna till samordnade krigsförberedelser och förbättra un- derstödet av frivilligorganisationerna. I beslutet anges att möjligheterna till och konsekvenserna av att upprätta försvarsområdesstaber bör sålunda re- dovisas.
Överbefälhavaren föreslår att försvarsområdesbefälhavare med stab skall finnas i fredstid i samtliga län samt att försvarsområdesstabernas kapacitet skall differentieras med hänsyn till uppgifternas omfattning. De faktorer som enligt överbefälhavaren främst bör styra en differentiering är försvars- områdets geografiska läge i förhållande till tänkbara invasionsriktningar, de förband som mobiliserar inom försvarsområdet, och de olika kraven på för- svarsområdesbefälhavarna avseende taktisk ledning av markstrid samt terri- toriell ledning.
Kommittén anser för sin del att föreslagen differentiering ligger väl i linje med den allmänna strävan att skapa balans mellan uppgifter och resurser. Kommittén finner emellertid inte anledning att i alla detaljer granska de olika försvarsområdesstabernas dimensionering.
När det gäller överbefälhavarens förslag att upprätta försvarsområdessta- ber i Västerås och Kalmar vill kommittén anföra följande.
Överbefälhavarens förslag innebär att samordnade krigsförberedelser inom de berörda länen kan genomföras på ett mer effektivt sätt än för närva- rande. Möjligheter för militära myndigheter att medverka i övningar och även på andra sätt understödja beredskapsplanläggningen för de civila de- larna av totalförsvaret ökar genom att försvarsområdesstaber upprättas i de berörda länen. Härutöver kan stödet till frivilligverksamheten öka.
Ett skäl till hittillsvarande organisationslösning har varit svårigheterna att bemanna ytterligare två försvarsområdesstaber. Ett annat skäl har varit kra- vet på besparingar. Utvecklingen inom flera områden har lett till att det nu finns klara skäl för att bl. a. öka ledningsberedskapen inom Västmanlands och Kalmar län även om detta medför ökade kostnader. Vidare har möjlig- heterna att bemanna staberna ökat bl. a. genom den differentiering och re- ducering av ledningsorganisationen i övrigt som nu planeras.
De motiv som ovan redovisats talar enligt kommitténs mening för att för- svarsområdesstaber i fred bör upprättas i Västerås och Kalmar. Vid dimen- sionering av försvarsområdesstaberna bör särskild uppmärksamhet ägnas behovet av stöd till frivilligorganisationerna.
5.4 Sammanfattning av kommitténs förslag
De förslag till förändringar i arméns grundorganisation som redovisats i detta kapitel siktar till att få en armé som är bättre ägnad att möta dagens och. framför allt, morgondagens uppgifter. Dagens fredsorganisation har inte anpassats till de krav på förändringari utbildning, utrustning och ekono- miska förutsättningar som sedan åtskilliga år varit för handen.
Vägledande för kommittén har således varit strävan att, med bibehållande
av handlingsfrihet inför senare ställningstaganden vad gäller krigsorganisa- tionens utformning och storlek, främja största möjliga effekt i organisatio- nen genom ett mera rationellt utnyttjande av befintliga resurser. Som redovi- sats i det föregående har förändringsförslagen framförts främst med syfte att frigöra resurser som kan användas för att förstärka viktigare funktioner och därigenom skapa en bättre balans mellan uppgifter och resurser.
Kommitténs förslag till förändringar i arméns grundorganisation vad gäl- ler de brigadproducerande regementena innebär således att I 3 i Örebro, I 17 i Uddevalla och I 11 i Växjö samt etablissementet P 6 i Kristianstad av- vecklas. I det föregående har redovisats dels varför fyra etablissement kan och följaktligen bör avvecklas, dels de överväganden som väglett kommittén inför ställningstagande om vilka fyra fredsförband som därvid bör komma i fråga.
Kommitténs förslag har kommit att sträcka sig längre än överbefälhava- rens i och med att även etablissementet P 6, under nu aktuella förutsätt- ningar, föreslås avvecklas. Motivet härtill är i första hand att en väsentlig ytterligare besparing härigenom kan uppnås utan att de framtida ställnings- tagandena till krigsorganisationen påverkas.
Kommittén framlägger även förslag till omfattande grundorganisations- förändringar när det gäller specialtruppslag och skolor inom armén. Vidare föreslås inrättande av försvarsområdesbefälhavare med staber i Kalmar och Västerås.
I'K BG:s FÖRSLAG TILL röRÄNnRINGRR 1 méNs GRUNDORGANISRTION
SMT NY HILOSTÅBSORGANISATION H.M.
YÖRÄNDRXNGAR AVSEENDE REGEHENTEN ___—___— l) 2) 3) C) 5) 6)
7)
|)
9)
I 3 i ÖREBRO avvecklas 1 11 i VÄXJÖ avvecklas I 17 ! UDDEVALLA avveckla: P 6 i IRISTIANSTAD: ztublinse-entet avvecklas Lv 7 ! LULEÅ: sallokaliserus ned ! 19/P 5 i BODEN lng ! i SÖDERTÄLJE (ALHNÄS): samlokaliseras ud P IO/I'o 43 i STRÄNGNÄS 'r 3 i SOLLEFTEÅ: Ollokaliserls;
en enhet för underhålls- utbildning ingår i & lyndigheten ! Zl/ro 23 i souer-ru On enhet för underhålls- utbildning lokaliseras till BODEN :n enhet för underhåll:— utbildning bibehålls i RASSLEHOLH, ingående i lyndigheten P 2
En enhet för ingenjörutbildning lokaliseras nu ! :i/ro 23 i SOLLEFTEÅ T 4 i HÄSSLEHOLH:
rosrxaER RVARSTAR
10) ro 51 - öREaRo ii) ra 16 - vAxaö 11) ro u - Klus'l'lANSTAD
NYA FOSTABER
ro ie - RALHAR ro Aa - VÄSTERÅS
13) 14)
NY HILOSTAB N.N.
za) niionab " - STRÄNGNÄS vr n " nr n " 29) Hilostnb B i KARLSTAD avvecklas vr 9. nr Bi —"— _"— vr 0, nr 6 i ENKÖPING - —
TRUPPSLAGSCENTRA ORGANISERAS _______________________
s'rRmssromR
15) INFSStRVARN (infanteri) UMEÅ (infanteri)
16) rs -— SKÖVDE (pansar)
FUNKTIONSSKOLOR 17) ART -# KRISTINEHAMN
in) Lv --) NORRTÄLJE 19) ING -9 EKSJÖ 20) SIGN —, ENKÖPING 21) TRÄNG —-> SKÖVDE
SKOLOR SOH FLYTTAS TILL _____________________ TRUFPSLAGSCENTRA H.M.
12) rNror-rs i HALMSTAD -—> KVARN zz) Lvons i GÖTEBORG --> NORRTÄLJE 24) AIHS i srocxuour nr -, KRISTINEHAHN LV -—) NORRTÄLJE !NG », EKSJÖ SIGN uy ENKÖPING 25) rARBs i SÖDERTÄLJHALHNÄS) -» EKSJÖ 26) m 5 -"- -+ KUNGSÄNGEN 27) nor-ok s i STRÄNGNÄS _, SKÖVDE
Förklaring till vissa förbandsbeteckningar rn. 111.
A Regementen
I 3/Fo 51: Livregementets grenadjärer I 11/Fo 16/18: Kronobergs regemente I 17: Bohusläns regemente I 19/P 5: Norrbottens regemente med Norrbottens pansarbataljon I 21/Fo 23: Västernorrlands regemente P 2: Skånska dragonregementet P 6/Fo 14: Norra skånska regementet P 10/Fo 43: Södermanlands regemente Lv 7: Luleå luftvärnsregemente Ing 1: Svea ingenjörregemente Ing 3: Bodens ingenjörregemente T 3: Norrlands trängregemente T 4: Skånska trängregementet
B Staber m. m.
Fostab: Försvarsområdesstab Fo 14: Kristianstads försvarsområde Fo 16: Kronobergs försvarsområde Fo 18: Kalmar försvarsområde Fo 48: Västmanlands försvarsområde Fo 51: Örebro försvarsområde Milostab M: Militärområdesstaben i Mellersta militärområdet Milostab B: Militärområdesstaben i Bergslagens militärområde VF: Verkstadsförvaltning MF: Materielförvaltning
C Skolor rn. m.
ART: Artilleriet AIHS: Artilleri- och ingenjörhögskolan FARB S: Arméns fältarbetsskola FN S: Försvarets FN-skola INFSS: Infanteriets stridsskola INFOHS: Infanteriets officershögskola
ING: Ingenjörtrupperna
Lv: Luftvärnet LVOHS: Luftvärnets officershögskola MOTOR S: Arméns motorskola PS: Pansartruppernas stridsskola SIGN: Signaltrupperna
TRÄNG: Trängtrupperna
6. Organisationsfrågor inom vissa övriga huvudprogram
6.1. Operativ Ledning
Bakgrund
Regeringen har i prop 1988/89:80 föreslagit att hittillsvarande Östra och Bergslagens militär- och civilområden sammanslås till Mellersta militär- och civilområdet. Riksdagen har under våren 1989 tagit beslut i denna fråga (1988/892FÖU 14, rskr. 294). 1988 års försvarskommitté har att till regeringen lämna förslag rörande militärområdessstabens och militärområdesförvalt- ningarnas lokalisering. Lokalisering av civilbefälhavarens kansli utredsi sär- skild ordning.
Kommittén har inhämtat överbefälhavarens förslag till lokalisering av stab och förvaltningar.
Överbefälhavarens förslag
Överbefälhavarens föreslår att myndigheten Militärbefälhavaren i Mellersta militärområdet MB M lokaliseras till Strängnäs.
Materiel- och verkstadsförvaltningarnas ledning föreslås vidare lokalise- ras till Enköping.
Överbefälhavaren har granskat ett antal alternativa lokaliseringar, nämli- gen Karlstad, Örebro och Strängnäs/Enköping.
Mot Örebro som lokaliseringsort talar enligt överbefälhavaren bl. a. inve- steringsbehoven för stabsbyggnader m. m. vid ett bibehållande av I 3 resp. nackdelarna av ett uteblivet stöd från ett fredsförband i det fall I 3 avvecklas. En slutlig jämförelse mellan Karlstad och Strängnäs/Enköping leder överbe- fälhavaren till slutsatsen att förorda Strängnäs/Enköping.
Motiven för överbefälhavarens förslag redovisas kortfattat nedan. Lokalisering av myndigheten Militärbefälhavaren i Mellersta militärområ- det MB M till Strängnäs förordas mot bakgrund av operativa faktorer samt samverkande och underställda myndigheter. Ledningsförhållandena i fred och kris underlättas med en lokalisering dit. Beräknade investerings- och driftkostnader är lägst för alternativet Strängnäs. Personalförsörjningen be- döms vara lättare med en lokalisering till Strängnäs.
Milo-förvaltningarnas ledningar bör i fred vara samlokaliserade. Det finns vidare stora fördelar i att samlokalisera förvaltningarna med milostaben. På
grund av att en betydande del av arbetsområdena, underställda enheter, kunder och samverkansmyndigheter år lokaliserade till de mellersta och östra delarna utövas ledningen lättast om förvaltningarna år grupperade i den östra delen av militärområdet, samtidigt som driftkostnaderna, på grund av reskostnader, traktamenten och tidsförluster blir lägst. Investeringar och flyttkostnader blir lägst i Enköpingsalternativet. Detta alternativ innebär också enligt överbefälhavaren de minsta personalförändringarna. Rekryte- ringsmöjligheterna bedöms vara bäst i Stockholms — Enköpingsområdet. Detta gäller främst marin- och flygvapenpersonal men även den tekniska personalen.
Kommitténs överväganden
En effektiv ledning i kris och krig, ledningsförhållanden som medger en så- ker, snabb och smidig övergång från freds- till kris/krigsförhållanden, samt goda samverkansmöjligheter med de civila delarna av totalförsvaret bör vara utgångspunkter vid val av fredslokaliseringen.
1 en kris/neutralitetssituation utgör en väsentlig del av verksamheten vid en milostab ledning av marin- och flygstridskrafter. En gruppering centralt i militärområdet är därvid fördelaktig främst med hänsyn till närheten till underställda chefer.
En fredslokalisering i Strängnäs underlättar en snabb och smidig övergång till kris-/krigsförhållanden.
En stor del av verksamheten i fred utgörs av krigsplanläggning och mobili- seringsförberedelser. Med hänsyn till underställda och samverkande myn- digheters lokalisering leds denna verksamhet bäst från den centrala delen av militärområdet.
Den nya militärområdesstaben kan lokaliseras till Strängnäs utan investe- ringskostnader. I Karlstad krävs dock ett antal investeringsåtgärder. Karl- stad kommun har vid redovisning inför kommittén förklarat sig beredd att vidta åtgärder för att minska investeringsbehoven för en lokalisering av mi- lo-staben jämte förvaltningar till Karlstad. Emellertid kvarstår behovet av vissa investeringar. Härtill kommer att driftkostnaderna är högre än för Strängnäs-alternativet. I dessa inräknas reskostnader som torde bli avsevärt större vid en lokalisering till Karlstad.
Personalförsörjningsfrågorna är i detta sammanhang viktiga. En lokalise- ring till Strängnäs bedöms sammantaget medföra minst förändringar för per- sonalen vid berörda staber. Rekryteringsmöjligheterna bedömer kommittén i stort vara likartade. En lokalisering till Strängnäs underlättar dock rekryte- ringen av marin- och flygvapenpersonal.
Med hänsyn främst till operativa skäl och mot bakgrund av ledningsförhål- landena bör militärområdesstaben enligt kommitténs mening lokaliseras till Strängnäs. Visserligen har det anförts att det kan vara till fördel — sett från utgångspunkten säker och uthållig ledning — med en mer västlig gruppering. Ovan redovisade operativa skäl för en lokalisering till Strängnäs får dock an- ses ha större tyngd vid en slutlig värdering.
En viktig fråga när det gäller lokaliseringen av militärområdesförvaltning- arnas ledningar är bl. a. behovet av samverkan med milostaben. Med mins- kande staber och produktionsledningssystemets utveckling ökar betydelsen av samverkan mellan milostab och förvaltningar i samband med planerings- och budgetdialogerna. Övningsverksamheten kommer att öka. En utökad repetitionsövningsverksamhet samt det ökade antal ledningsövningar som kommer att genomföras inom militärområdet kommer också att innebära ett stort behov av kontinuerlig samverkan.
I den framtida underhållsorganisationen avses miloförvaltningarna utgöra basen för krigsorganisationen. Detta kommer att medföra att förvaltning- arna i framtiden i än högre grad kommer att knytas till den operativa plan- läggningen och därmed få ett större behov av samverkan med milostaben.
Med hänsyn till uppgifterna bör förvaltningarna vara samlokaliserade i fred och ha stöd av ett förband.
Det ovan sagda pekar sammantaget på att stora fördelar kan erhållas om miloförvaltningarnas ledningar är samlokaliserade med milostaben.
Detta innebär visserligen att de personella konsekvenserna blir något större än vid en lokalisering av dessa till Enköping, men enligt kommitténs mening är fördelarna med en samlad lokalisering av stab och förvaltningar så stora att dessa konsekvenser måste accepteras. De framtida rekryterings- och bemanningsmöjligheterna i Strängnäs anser kommittén vara tillfreds- ställande.
Ställningstagande till en eventuell flyttning av Östra byggnadsområdet (FortF/Öst) för att härigenom bereda plats för förvaltningarna bör ses i sam- manhang med pågående översyn av Fortifikationsförvaltningens arbetsfor- mer.
Kommittén finner således att militärområdesmateriel- och verkstadsför- valtningarnas ledningar bör lokaliseras till Strängnäs.
6.2. Marinen
Kommittén har funnit det nödvändigt att — med hänsyn till att det i vissa fall kan finnas kopplingar mellan armén och marinen beträffande grundorgani- sationens lokalisering — granska överbefälhavarens inriktning rörande den framtida marina grundorganisationen.
Överbefälhavaren har uppdragit åt Chefen för marinen att föreslå kost- nadsminskningar inom lednings- och förbandsverksamheten. Vidare ingår i uppdraget att föreslå en grundorganisation som är oberoende av antalet krigsförband — inom ett rimligt spektrum — och som har tillräcklig flexibilitet att kunna utbilda olika typer av förband enligt de handlingsvägar som över- befälhavaren redovisat i sin perspektivplanering (FMI 2000).
Chefen för marinen har inte slutfört sitt utredningsarbete, men överbefäl- havaren bedömer att det mot bakgrund av nu tillgängligt underlag är möjligt att redovisa en principiell inriktning av marinens grundorganisation.
I de delar som i detta sammanhang är viktiga redovisar överbefälhavaren följande.
Utbildningskapaciteten inom marinen är för stor för de förutsebara beho- ven i framtiden oavsett val av alternativ i FMI 2000. Om enbart de marina utbildningsbehoven beaktas kan enligt överbefälhavaren två utbildningsför- band avvecklas. Detta får dock omfattande operativa och beredskapsmäs- siga konsekvenser.
Efter en värdering av dessa konsekvenser finner överbefälhavaren att samtliga marina utbildnings- och ledningsförband bör bibehållas och att den marina utbildningsorganisationen snarast bör reduceras vid samtliga freds- förband till det faktiska behovet i krigsorganisationen och för beredskap. Härigenom frigjord utbildningskapacitet inom marinen bör i största möjliga utsträckning utnyttjas för utbildning av värnpliktiga för territorialförsvars- uppgifter.
Operativa skäl och beredskapsskäl talar enligt kommitténs mening för att marinens utbildningsförband även fortsättningsvis bör vara lokaliserade till nuvarande orter, detta särskilt med hänsyn till de förändringar i arméns grundorganisation som tidigare föreslagits.
Den framtida dimensioneringen av dessa förband blir emellertid en konse- kvens av krigsorganisationens utformning vilken kommer att behandlas av kommittén i det fortsatta arbetet.
Kommittén konstaterar att här redovisad inriktning i fråga om marinens grundorganisation är förenlig med de förslag rörande arméns grundorganisa- tion som redovisats i föregående kapitel.
Det är enligt kommitténs mening väsentligt att den befintliga överkapaci- teten inom marinens grundorganisation utnyttjas i största möjliga omfatt- ning för att begränsa behovet av nyinvesteringar föranledda av förslagen till förändringar inom arméns grundorganisation.
7 Personalkonsekvenser rn. m.
7.1. Överbefälhavarens förslag
Överbefälhavaren har redovisat personalkonsekvenserna av bl. a. den före- slagna utvecklingen av grundorganisationen.
Överbefälhavaren betonar att all personal inom armén på något sätt kom- mer att påverkas av de förändringar som följer av FU 88. Förslagen innebär bl. a. att ett antal etablissement lämnas — eller utnyttjas för annan verksam- het. Verksamhet kommer att omfördelas mellan myndigheter. Huvuddelen av personalen kommer dock enligt överbefälhavaren att behövas i den för- ändrade organisationen. Detta leder till att de nödvändiga förändringarna i första hand bör beskrivas som en fråga om omfördelning av försvarsmaktens personal.
Överbefälhavarens övergripande inriktning är att de anställda — militära och civila — som vill stanna kvar skall få arbete inom försvarsmakten, förut- satt att man är beredd att flytta till den ort där arbete finns. Det kan emeller- tid komma att innebära andra arbetsuppgifter för den enskilde.
Överbefälhavaren anser att en särskild satsning bör göras för att få de an- ställda att stanna kvar inom försvarsmakten. Exempel på åtgärder som före- slås är:
— arbete till medflyttande, — utökade möjligheter att bibehålla tjänst resp. få tjänstledighet, —- kostnadsfri återflyttning till ”hemorten”, — hjälp med bostad på nya stationeringsorten och kompensation för för- luster vid bostadsförsäljning,
— barnomsorg, —- ekonomisk kompensation för faktiska merkostnader.
En individuell lösning för den enskilde, utformad på lokal nivå, bör enligt överbefälhavaren ha företräde framför generella åtgärder, detta med hänsyn till att varje berörd person med eventuell familj har en unik situation.
Särskilda medel har i planeringen reserverats för personalåtgärder. Över- befälhavaren utesluter dock inte att försvarsmaktens planerade personalut- veckling kan komma att kräva ytterligare ekonomiska resurser för att kunna realiseras.
När det gäller behovet av civil personal kommer detta att successivt minska till följd av de åtgärder som föreslås. Reduceringen skall i första hand
söka åstadkommas genom naturliga avgångar och anställningsbegräns- ningar.
För de värnpliktiga innebär de föreslagna förändringarna av grundorgani- sationen totalt sett bl. a. en minskad resevolym. I fortsättningen kommer t. ex. endast ett fåtal värnpliktiga från Västsverige att fullgöra sin grundut- bildning i Norrland. Emellertid kommer naturligen värnpliktiga som bor i anslutning till regementen som avvecklas att behöva resa längre sträckor än tidigare.
7.2. Försvarets personalnämnds redovisningar
Försvarets personalnämnd (FPN) har på regeringens uppdrag analyserat konsekvenserna inom personalområdet vid ett genomförande av överbefäl- havarens förslag i FU 88.
FPN:s redovisning (1988-11-15) har ställts till kommitténs förfogande och redovisas kortfattat nedan.
Nämnden anser att det omedelbara behovet av inomverksutbildad perso- nal med yrkeserfarenhet är den allvarligaste och mest svårbemästrade kon- sekvensen av överbefälhavarens förslag. Däremot bedömer FPN att överbe- fälhavarens förslag gynnar den långsiktiga personalförsörjningen. Möjlighe- terna till arbete för övertaliga och medflyttande bedöms vara relativt goda under den närmaste tiden.
FPN framhåller efter analys av de sociala och ekonomiska konsekven- serna för berörd personal, att den viktigaste åtgärden för att stimulera till den nödvändiga personalrörligheten är att bereda den medflyttande makan/- maken ett arbete på den nya bostadsorten.
FPN föreslår därutöver ett antal åtgärder för att underlätta den personal- rörlighet som behövs för att tillgodose myndigheternas personalbehov, bl. a. inom följande områden:
— Barnomsorg — Vissa ersättningsfrågor
— Arbetsvårdsfall
— Regler för omplacering
— Samverkansgrupper
— Arbete åt medflyttande — Hjälp till försäljning av bostad
FPN har till kommittén redovisat utvecklingen av personalbehovet vid ar- méns myndigheter m. ni. som följd av förslagen.
I tabellen nedan redovisas ett utdrag av denna redovisning avseende de myndigheter inom armén rn. rn. som direkt berörs av överbefälhavarens för- slag. Det måste dock betonas att de förändringar som redovisas baseras på en krigsorganisationshypotes om 18 brigader m. m. Det slutliga behovet av förändringar kan anges först när inriktningen av krigsorganisationens ut- veckling lagts fast. Materialet ger emellertid en uppfattning om storleksord- ningen på förändringarna med avseende på resp. myndigheter.
Tabell FÖRBAND PERSLÄGE 8904 PERSMÅL ANMÄRKNING Mil Civ Mil Civ P 6/F014(Kristianstad) 233 243 1) 1) l)Beslut FB 91 1 11/F016(Växjö) 214 172 19 44 Fostab kvar P 2 (Hässleholm) 180 186 292 177 T 4 (Hässleholm) 106 10 I 17 (Uddevalla) 175 130 0 0 P 10/Fo43 (Strängnäs) 235 237 256 227 Ing 1 (Södertälje) 154 129 110 1 3/F051 (örebro) 194 154 24 30 Fostab kvar
I 21/F023 (Sollefteå) 334 274 313 205 T 3 (Sollefteå) 2)Civil perso—
nal ingår i Lv 7 (Luleå) 110 51 109 02) Bodens garnison InfOHS (Halmstad) 60 3) 0 3)Ingår i trupp— AIHS (Stockholm) 14 4 3) 0 slagscentrum LvOHS/TS (Göteborg) 70 9 3) 0 FarbS (Södertälje) 29 1 3) 0 Motors (Strängnäs) 8 5 3) 0 4)Hv— och frivavd F018 (Kalmar) 6 ) 54) 19 30 Ny fostab Fo48 (Västerås) 54) 44) 18 28 Ny fostab MB Ö stab (Strängnäs) 72 47 5)LOkalisering av 805) 505) MBM, MFM och MB B stab (Karlstad) 34 32 VFM i Strängnäs Prel. beräkning MF Ö (Enköping) 15 20 av personalbehov 155) 245) MF 8 (Karlstad) 12 20 vr ö (Enköping) 6 16 55) 185) VF B (Karlstad) 3 5
Anm. Genom fotnoter markeras en viss bearbetning som kommittén gjort av FPN:s underlag.
7.3. Kommitténs överväganden
Kommittén konstaterar att de nu föreliggande förslagen om arméns grundor- ganisation och utbildning kommer att beröra huvuddelen av personalen. Det finns därför anledning att understryka vad överbefälhavaren anfört om att
personalen är försvarets viktigaste tillgång. Det är den samlade insatsen av all personal inom försvarsmakten, militär och civil, anställda och värnplik- tiga, som ytterst är avgörande för krigsförbandens krigsduglighet.
Kommittén förutsätter att detta konstaterande ligger till grund för den fortsatta utvecklingen inom hela försvarsmakten.
Effekterna av förändringarna kommer att beröra många anställda. Det finns därför anledning att ånyo särskilt framhålla syftet med de föreslagna åtgärderna, nämligen att förbättra krigsförbandens förmåga omedelbart ef- ter mobilisering genom att förbättra utbildningen och frigöra resurser för andra väsentliga ändamål.
Mot bakgrund av vad som i det föregående anförts om konsekvenserna för personalen m. m. konstaterar kommittén att de åtgärder som nu erfordras inom personalområdet måste syfta till att säkerställa personalförsörjningen både på kort och lång sikt. Det är därvid viktigt att all personal i största möj- liga utsträckning omfattas av likartade personalåtgärder även om individu- ella lösningar utformas på lokal nivå.
Kommittén finner också anledning att peka på det stora behovet av infor- mation och personalutvecklingsåtgärder som nödvändiggörs av förändring- arna. Chefer på olika nivåer inte minst inom mottagande myndigheter har i dessa avseenden ett stort ansvar.
Kommittén konstaterar avslutningsvis att utöver föreslagna förändringar i grundorganisationen även förslagen i fråga om utbildningssystemet, nya led- ningsprinciper m. m. medför konsekvenser för personalen. Detta understry- ker ytterligare betydelsen av aktiva åtgärder inom personalområdet både vad avser anställd och värnpliktig personal.
7.4. Regionala konsekvenser
Kommittén har i det föregående lagt fram förslag om ändring i grundorgani- sationen inom armén och om lokalisering av ledningsorganen inom det nya mellersta militärområdet. Förslagen innebär att den militära verksamheten minskar eller upphör på vissa orter och att den ökar på andra orter. Till följd av kommitténs förslag minskar den militära verksamheten i första hand vid följande orter: Luleå, Sollefteå, Örebro, Karlstad, Södertälje, Uddevalla, Växjö och Kristianstad. Vid vardera av de orter där brigadproducerande re- gementen av kommittén föreslås avvecklas berörs omkring 300 arbetstillfäl- len. Omkring två tredjedelar är militära tjänster och en tredjedel civila tjäns- ter. Vad gäller Luleå, Sollefteå och Karlstad omfattas 100 — 150 personer. Som framgår av det föregående år det önskvärt och möjligt att erbjuda den berörda personalen anställningar inom försvaret i andra delar av landet. Av den analys av arbetsmarknadsläget i ovan nämnda kommuner som ge- nomförts av arbetsmarknadsdepartementet, och som ställts till kommitténs förfogande, framgår att förutom Sollefteå och Luleå ingen av de berörda kommunerna är att betrakta som regionalpolitiska problemkommuner. Ud- devalla har haft karaktären av regionalpolitisk problemkommun, men där
har problemen mer varit av typen akuta strukturomvandlingsproblem. Av övriga kommuner tillhör en, Örebro, landets 25 % sämsta vad gäller arbets- löshetsnivå. I andra avseenden, t. ex. andelen statligt sysselsatta, tillhör emellertid Örebro den bästa fjärdedelen av landets kommuner.
De kommuner som tillförs arbetstillfällen som en konsekvens av kommit- téns förslag är framför allt Boden, Strängnäs, Norrtälje, Eksjö och Skövde. De orter till vilka arméförband år lokaliserade kan som en konsekvens av strukturförändringarna vissa arbetstillfällen tillföras.
Enligt kommitténs uppfattning bör viss territorialförsvarsutbildning för— läggas till marina förband. Kommitténs ståndpunkt är därvid, som framgår av kapitel 6, grundad på utbildningsmässiga och operativa överväganden. Härtill kommer att en utveckling i linje med kommitténs intentioner i detta avseende innebär att vissa arbetstillfällen tillförs dessa orter.
Kommittén konstaterar att det nuvarande gynnsamma arbetsmarknadslä- get gör det möjligt och önskvärt att föreslagna förändringar genomförs skyndsamt.
Enligt kommitténs mening bör man medge stor valfrihet för den berörda personalen vad gäller flyttning till nya orter. Detta bör öka möjligheterna att få behålla personalen inom försvarsmakten. Den nuvarande vakanssituatio- nen som innebär behov av personal vid ett flertal förband underlättari detta avseende erforderlig omflyttning. Ytterligare åtgärder i syfte att öka denna valfrihet kan vidtas genom att bl. a. styra den framtida rekryteringen samt produktionsuppgifterna för resp. förband som mottar personal.
Försvarskommitténs uppgift är att föreslå en sådan struktur för arméns grundorganisation som ger ett så effektivt försvar som möjligt. Lokalisering av försvarets förband och annan verksamhet bör styras av de faktorer som tidigare redovisats.
8. Granskning av planeringssystemet
8.1. Inledning
I kommitténs uppdrag ingår att granska totalförsvarets planeringssystem, att belysa mekanismer bakom brister i planeringen, särskilti underlaget till 1984 års försvarskommitté, och att lämna förslag till förbättringar.
Den granskning som kommittén har genomfört har begränsats till att avse frågan om hur statsmakterna får underlag för och fattar beslut om försvarets utveckling samt om hur besluten sedan tillämpas. Det har inte varit möjligt att granska planerings- och ekonomisystemets alla enskildheteri den mycket omfattande produktionen inom totalförsvarets många olika delar. Diskus- sionen begränsas till förhållanden som har direkt betydelse för planering och styrning på statsmakternas nivå.
Å andra sidan har kommittén inte begränsat sin granskning till enbart själva det formella planeringssystemet med de olika dokument, som lämnas mellan parterna i planeringsprocessen, utan diskuterar också andra förhål- landen såsom organisation, ansvarsförhållanden, institutionella intressen och kompetens. Faktorer av detta senare slag spelar ofta en väl så stor roll för säkerhet och stabilitet i planeringen som systemets formalia.
Granskningen har omfattat såväl militärt som civilt försvar. Eftersom för- hållandena och problemen i många avseenden är olika i den militära och den civila delen av totalförsvaret behandlas dessa var för sig.
Som stöd för sitt arbete har kommittén haft en referensgrupp med exper- ter från departement och myndigheter. Gruppens arbete har tillsammans med annat underlag legat till grund för kommitténs överväganden. I bilaga redovisas gruppens sammansättning samt visst material från dess arbete, som kommittén inte tagit ställning till men bedömer vara av intresse för att ge en bild av försvarets planeringssystem och hur det tillämpas på olika ni- vaer
8.2. Försvarsplaneringen i anslutning till 1987 års försvarsbeslut
Som bakgrund för sin diskussion om hur planeringen fungerat inom försvars- området redovisar kommittén i det följande kortfattat sin bild av vilka de
huvudsakliga stegen var i planeringen av det militära försvaret i anslutning till 1987 års försvarsbeslut.
Arbetet med att ta fram underlag för 1987 års försvarsbeslut utfördes sam- tidigt som 1982 års beslut var under genomförande. 1982 års beslut innebar en i huvudsak oförändrad ram men med ett nytt system för prisreglering, som skulle ge försvaret i stort sett samma kompensation för ökade lönekost- nader som statsförvaltningen i övrigt. En Ökad satsning på materiell för- nyelse och beredskap skulle kunna göras genom rationaliseringar och bespa- ringar på driften. 1983 ändrade riksdagen 1982 års beslut, varvid den ekono- miska ramen sänktes med 200 mkr. per år.
Devalveringen och osedvanligt stora växelkursförändringar medförde ekonomiska svårigheter ganska snart efter försvarsbeslutet 1982. Genom den s. k. fyrpartiuppgörelsen tillsköts 1,8 miljarder kr. under perioden 1984 — 87 avsedda att kompensera för detta. Systemet för prisreglering modi- fierades, så att hänsyn fortsättningsvis skulle tas även till förändringar i väx- elkurser.
Successivt under genomförandet av 1982 års försvarsbeslut visade det sig att det inte var möjligt att i planerad omfattning föra över medel till materiel— sektorn. Kostnader för övningsverksamhet och beredskap ökade på ett icke förutsett sått. Till svårigheterna bidrog också att värnpliktsförmånerna höj- des utan full kostnadstäckning, vilket förutsatts i det tidigare försvarsbeslu- tet, och att vissa prisregleringsmedel innehölls. Många besparingar genom- fördes men i gengäld ökade kostnaderna inom andra delar av ledning och förbandsverksamheten. I synnerhet armén släpade kraftigt efter besparings- målen och marinen fick svårigheter att uppnå målen i slutet av perioden. To- talt sett ökade kostnaderna för ledning och förbandsverksamheten under 1982 — 87 utöver det som förutsetts och budgeterats.
Även när det gäller utveckling och anskaffning av materiel, byggnader och anläggningar skedde under 1982 — 87 en successiv urholkning i förhållande till vad försvarsbeslutet avsett. Detta berodde dels på att medel behövde överföras till ledning och förbandsverksamhet, dels på att kostnaderna för många objekt underskattats eller att effekterna av det beslutade systemet för priskompensation missbedömts.
Ett stort antal objekt kom därför att senareläggas, reduceras eller utgå ur planerna. Tillsammans med urholkningar, som redan tidigare inträffat och inte kunnat återtas, ledde detta till att det inför försvarsbeslutet 1987 fanns många brister i materiellt hänseende i försvarsmakten. Bristerna gällde både modernitet i förhållande till omvärlden hos viktiga system och läget beträf- fande underhåll och uthållighet. Vidare hade man tvingats reducera repeti- tionsutbildningen.
Signaler om obalanser mellan uppgifter och resurser korn successivt fram under perioden och ledde till vissa modifieringar av planeringen. I överbefäl- havarens perspektivplan (ÖB 85) redovisades vissa brister men överbefälha- varen planerade fortfarande i huvudsak för att fullfölja försvarsbeslutets am- bitioner att minska kostnaderna för ledning och förbandsverksamhet. Från
och med programplan 1986 — 91 skedde dock en ökning av de medel som avsattes för detta huvudproduktionsområde.
Med i första hand perspektivplanen ÖB 85 som grund redovisade 1984 års försvarskommitté i början av 1986 vissa preliminära överväganden rörande försvarspolitikens inriktning och försvarsmaktens utformning. Kommittén förutsatte därvid att besparingarna i 1982 års beslut i huvudsak skulle kunna genomföras och att de idéer beträffande värnpliktsutbildning, som kommit fram i 1983 års värnpliktsutbildningskommitté (VK 83) skulle kunna genom- föras efter 1987 och ge ytterligare besparingar. Önskemål formulerades från olika partier om vilka ramar och vilken inriktning av planeringen man ville ha utredda i programplaneringen.
I den programplan 87 — 92 som utarbetades närmast inför försvarsbeslutet 1987 hade de ekonomiska problemen uppmärksammats mer än i ÖB 85. Fortfarande var dock kostnaderna för den löpande driften inom ledning och förbandsverksamheten, trots en avsevärd ökning av härför avdelade medel, klart underbudgeterade i förhållande till det faktiska kostnadsutfallet sådant det efter 1987 visat sig bli. Några mer omfattande strukturella åtgärder för att komma till rätta med de många bristerna föreslogs inte.
Chefen för armén avvisade möjligheterna till ytterligare besparingar inom utbildningsverksamheten genom det rullande system med tre utbildningsom— gångar på två år, som föreslagits av VK 83. Inte heller ett av chefen för armén framlagt förslag till 5. k. varvad, samlokaliserad utbildning bedömdes i er- forderlig grad kunna skapa en besparingseffekt med bibehållen eller förbätt- rad utbildningskvalitet. Överbefälhavaren fann inför 1987 års beslut att de enda möjligheterna till besparingar låg i en anpassning av dagens system in- nebärande bl. a. nedläggning av vissa förband. Han hann emellertid inte lämna något förslag till hur arméns grundorganisation skulle kunna föränd- ras. Han begärde att få återkomma med ett förslag efter ytterligare utred- ning, vilket ledde till att ställning ej hann tas till arméns strukturproblem i 1987 års försvarsbeslut.
Överbefälhavaren valde att i huvudsak fullfölja de linjer han presenterat i ÖB 85. Han justerade planeringen, men ansåg inte att signalerna om eko- nomiska problem och brister var tillräckligt starka eller frågorna tillräckligt genomarbetade för att i slutskedet av förberedelsearbetet inför 1987 års be- slut motivera en ändring av prioriteringsgrunderna i stort för olika åtgärder.
Programplanen 87 — 92 inlämnades i juni 1986 och presenterades i form av en fullständig programplanering på en grundnivå (nivå 1) och med föränd- ringar i förhållande till denna på ytterligare sex högre nivåer. I de högre ni- våerna gjordes framför allt en ökad satsning på materiell förnyelse, men också på vissa förbättringar av övningsverksamheten.
Försvarskommittén utgick i sitt arbete från det av överbefälhavaren läm- nade underlaget, som alltså i väsentliga avseenden, bl. a. avseende arméns grundorganisation, var inkomplett. Prioriteringsdiskussionerna kom att knytas främst till graden av materiell förnyelse ovanför grundnivån. Frågor om balans mellan totalt inplanerade åtgärder och resurser och om krigsorga- nisationens tillstånd lyftes inte fram på samma sätt.
I november redovisade överbefälhavaren en reviderad version av pro- gramplanen med anledning av arméchefens årsredovisning, vilken tydde på att ledning och förbandsverksamheten alltjämt var underbudgeterad. Ytter- ligare medel fördes i denna reviderade plan från materielanskaffning till led— ning och förbandsverksamhet.
Kommittén förordade i förhållande till grundnivån en förstärkning av ut- bildningen. Denna finansierades i huvudsak genom omfördelning från mate- rielanskaffning som inplanerats i grundnivån.
Osäkerheten i läget framgår också av att det i försvarsdepartementet fanns indikationer under hösten 1986 på att överbefälhavaren i sitt underlag un- derskattat medelsbehovet under perioden 1987 — 92 med mellan 4 och 7 mil- jarder kr. , beroende på olika antaganden. De militära staberna bejakade att osäkerheter fanns men ansåg inte att planeringen innehöll onormalt stora osäkerheter. Omplanering utöver vad som skett i den reviderade program- planen bedömdes ej erforderlig.
I propositionen inför försvarsbeslutet gjordes ytterligare överföringar till arméns drift. Försvarsministern anförde att osäkerheten i de beräknade kostnaderna för inplanerad verksamhet enligt hans mening måste anses be- tydande. Statsmakternas ställningstagande till krigsorganisationen kunde därför behöva förändras under den aktuella perioden. Försvarsministern an- mälde sin avsikt att följa frågan under försvarsbeslutsperioden och att åter- komma till regeringen med förslag till åtgärder för att öka säkerheten i pla- neringen.
Kort tid (juni 1987) efter försvarsbeslutet 1987 stod det emellertid klart att den avsedda verksamheten inte kunde genomföras inom givna ramar. Då uppmärksammades även stora kostnadsökningar för marinens drift. Överbe- fälhavaren anmälde detta i sin programplan 88 — 92.
Enligt överbefälhavaren var orsakerna till bristerna bl. a. att försök att motverka kostnadsökningen genom ramstyrning hade misslyckats, att man på lokal nivå funnit små möjligheter till ambitionssänkningar utöver faktiskt genomförd rationalisering, att ett uppdämt behov fanns av vidareutbildning och underhållsåtgärder, att lönehöjningarna blivit särskilt stora för försvaret och att priset för ny teknologi underskattats i tidiga planeringsfaser för mate- riel.
Försvarsbeslutet 1987 innebar en reell ökning av försvarsmaktens ekono- miska ram. Ett antal särskilda åtgärder angavs som skulle genomföras utöver grundnivån (nivå 1) i programplan 87 — 92. Inom armén och marinen gjordes emellertid avsevärda avsteg från dessa intentioner redan i programplan 88 — 92. Bl. a. senarelades och reducerades satsningar på luftvärn, transportheli- koptrar, ubåtar och tung kustrobot. Avsett utrymme för arméns materiella förnyelse under 90-talet inplanerades för andra ändamål. Totalt omfattade dessa förändringar ca 2 miljarder kr. avseende perioden 87 — 97.
Därutöver senarelades eller utgick vissa ytterligare materielobjekt främst inom armén och marinen och reducerades repetitionsutbildning, allt till en sammanlagd omfattning av nära 6 miljarder kr. under perioden 87 — 97.
Överbefälhavaren redovisade också brister beträffande yrkes- och reserv-
officerare. men föreslog i avvaktan på FU 88 endast viss uppfyllnad. Till- gångarna på civil personal översteg enligt överbefälhavaren behoven. En re- ducering av den civila personalen enligt försvarsbeslutets inriktning inplane- rades ej i avvaktan på pågående försvarsmaktsutredning. Bästa möjliga av- vägning mellan egen personal och köpta tjänster eftersträvades.
I programplan 89 — 92 redovisades att verksamhet för ca 20 miljarder kr. enligt försvarsbeslutets intentioner för perioden fram till år 1997 utgått ur planeringen. Därvid föreslog överbefälhavaren också strukturella föränd- ringar för att minska ledningsorganisationen, förbättra produktionsled- ningen och minska obalansen mellan uppgifter och resurser inom armén.
I och med FU 88 och programplan 89 — 92 (sept 1988) har överbefälhava- ren således för armén för första gången lyft fram frågan om storleken på den organisation. som det med försvarsbeslutets ekonomi i längden går att vid- makthålla och förnya med målet att förbanden skall vara väl ägnade att lösa sina krigsuppgifter.
Genom de strukturella förändringar överbefälhavaren nu föreslår kan på sikt visst utrymme skapas för att öka de ekonomiska marginalerna för den bantade utbildningen och för att öka satsningen på materiel och på investe- ringar i anläggningar och lokaler.
Under vintern 1989 har överbefälhavaren aviserat nya ekonomiska pro- blem i form av förväntat kraftigt ökade kostnader för att kunna fullfölja JAS 39-projektet.
Vid kommitténs granskning av planeringsprocessen har framgått att de olika parterna har olika syn på vad som varit orsak till bristerna. Vissa aktö- rers syn redovisas i bilagan. Förhållandena är synnerligen komplexa och en detaljerad redovisning av vad som skett saknas ofta eller är mycket svårtill- gänglig. Det har, under den korta tid som stått till kommitténs förfogande, inte varit möjligt att komma fram till någon helt oomstridd sanning om vilka orsakerna varit och hur stor inverkan de haft.
Vissa slutsatser om planeringsarbetet i framtiden kan dock dras redan ef- ter den genomgång som gjorts under våren. För att undvika att misstag upp- repas i det framförliggande arbetet inför 1991 års försvarsbeslut är det viktigt att ta ställning till slutsatserna redan nu. Kommittén kan härutöver i sitt slut- betänkande komma att återkomma till dessa frågor när ytterligare erfaren- heter vunnits.
I följande avsnitt utvecklar kommittén först sin syn på mekanismerna bakom bristerna i planeringen. I avsnitt 8.5 redovisas kommitténs förslag till åtgärder för att förbättra planeringen.
8.3. Mekanismer bakom bristerna i planeringen
Inledning
Ett syfte med planeringssystemet är att det ska leda fram till väl övervägda beslut, att försvarsmakten skall bli väl utformad för sina uppgifter och att
fredsproduktionen skall genomföras på ett effektivt sätt. Brister kan anses föreligga i planeringen om dessa mål inte nås. Planeringen kan bli missvi- sande genom att den bygger på felaktiga bedömningar och beräkningar eller på bristfälligt underlag. Den kan också få brister om man ställs inför nya kostnadsförutsättningar eller nya operativa uppgifter om planerna är så ri- gida att förmåga till anpassning inte finns utan att stora nackdelar uppstår.
Parternas agerande
För att förstå mekanismerna bakom de brister i planeringen, som framkom- mit i samband med bl. a. 1984 års försvarskommittés arbete, är det enligt kommitténs uppfattning nödvändigt att diskutera inte bara regler och for— mella metoder utan också hur olika parter i beslutsprocessen agerar och hur de väljer att tillämpa regler och metoder. Det är viktigt att bedöma vilka förutsättningar planeringsprocessen måste ha för att kunna fungera väl i sitt politiska och organisatoriska sammanhang.
Det övergripande syftet med planeringen att skapa ett effektivt försvar ut- gör ett gemensamt intresse för alla parter som agerar i försvarsplaneringen. Men försvarsplaneringen behöver också fungera som instrument för att till- godose många andra skiftande syften som parterna var och en i sina resp. roller har anledning att främja. Perspektiven är olika för statsmakterna, överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, militärbefälhavarna, verks- och förbandscheferna. Den praktiska tillämpningen av planeringssystemet blir därför en kompromiss mellan olika ofta delvis konkurrerande syften.
På en hög och allmän nivå har det ofta varit enkelt att nå en relativt bred enighet om försvarets mål och medel. Problem uppstår emellertid när man skall prioritera mellan en mångfald mål på en något lägre nivå. Det finns inga givna prioriteringar mellan allmän värnplikt, materiellt innehåll i förbanden, inhemsk försvarsindustri, uthållighet, hög beredskap och hänsynstagande till personalsociala förhållanden. Oklarheter beträffande mål på denna nivå kan göra styrningen oklar.
Inom försvarssektorn, liksom inom andra samhällssektorer, har man ge- nomfört och kommer att genomföra stora förändringar. Även om dessa för- ändringar kommer att leda till en bättre försvarseffekt för tilldelade medel är de ofta problemfyllda att genomföra. Man kan tvingas göra avkall på nå- got eller några av de delmål man upplever som väsentliga. Inte sällan tvingas besvärliga beslutssituationer fram av brist på resurser. Det finns tendenser såväl bland politiker som militära chefer att försöka rymma mer i planerna än vad som är realistiskt att förverkliga.
Erfarenheterna från tidigare planeringsarbete ger även vid handen att pro- cessen inrymmer en avsevärd tröghet. Organisatoriska bindningar uppstår till gällande planer. De har utarbetats på stor bredd i organisationen och en ändrad inriktning kräver att något av vad som tidigare utlovats och givits in- stitutionella bindningar kan få tas tillbaka. Detta blir processmässigt svårt och lyfter dessutom bort en del av ansvaret för att genomföra planerna från dem som lämnat underlag för dem. Den enklaste utvägen kan då bli att söka hålla fast vid en tidigare plan längre än vad som är realistiskt.
Olika parter i planeringen uppfattar den också i viss mån som en förhand- lingsprocess, där planen utgör ett bud på vad som kan åstadkommas om re- surser tilldelas. Det kan då vara frestande att på marginalen redovisa lätt begripliga och påtagliga åtgärder såsom anskaffning av nya vapensystem sna- rare än mindre spektakulära såsom att öka underhållssäkerheten eller av- sätta ökade reserver för att kunna möta oförutsedda fördyringar. Oberoende av vilket planeringssystem som tillämpas kommer planeringen till del att bli ett förhandlingsspel mellan parterna.
I ett försök att frigöra tänkandet från det organisatoriska arvet infördes ursprungligen i försvarets planerings— och ekonomisystem så kallade avväg- ningsprogram för att i långsiktsplaneringen kunna diskutera alternativa ut- formningar av försvaret. I avvägningsprogram sammanfördes stridskrafter från olika försvarsgrenar som samverkade i olika operativa huvuduppgifter för försvarsmakten. Bruket av avvägningsprogrammen upphörde efter 1970- talet. Överbefälhavaren har i Försvarsmaktsidé 2000 (FMI 2000, oktober 1988) fört en diskussion om försvarsmaktens förmåga att lösa åtta olika ope- rativa uppgifter. Detta bör enligt kommitténs mening kunna bidra till att pla- neringen görs mer obunden från produktionsapparatens intressen.
En väsentlig förklaring till bristerna i försvarsplaneringen torde stå att finna i sådana organisationssociologiska faktorer som har att göra med par- ternas agerande. Det planeringssystem som försvaret har idag skapades i den rationalistiska och delvis mekanistiska anda som präglade 60-talet. Att förstå och ta hänsyn till också de organisationssociologiska fenomenen framstår nu som en nödvändig komplettering.
Enligt kommitténs mening är det är angeläget att på olika sätt stärka inci- tamenten för parter och organisationer att agera på ett sätt som främjar för— svarets samlade förmåga att lösa sina krigsuppgifter.
Kostnader underskattas
Svårigheterna har uppenbarligen varit stora att göra korrekta kostnadsupp- skattningar och att ta ställning till de prioriteringar, som behöver göras för att anpassa verksamheten till tillgängliga resurser. De förändringar som framtvingats vid planernas genomförande har styrts av olika produktionsom- rådens kostnadsutveckling och av var förändringar varit möjliga att genom- föra med kort varsel. Detta har ofta inneburit en annan avvägning mellan beredskap och olika krigsuppgifter och mellan vidmakthållande och investe— ringar än som ursprungligen avsågs.
Erfarenheter tyder på att det finns mekanismer i planeringen som tende- rar att medföra systematisk underskattning av kostnaderna.
I det förhandlingsspel som planeringsprocessen i viss mån utgör är ofta flera av parterna intresserade att ”få foten innanför dörren” med konkreta objekt. Förhoppningen kan då vara, att när objektet väl accepterats i pla- nerna och olika verksamheter påbörjats för dess införande, så kommer det också längre fram få finnas kvar, även om kostnaderna då skulle visa sig bli större än som ursprungligen angivits.
De största felen i kostnadsuppskattningar för materielobjekt uppstår i re- gel i tidiga studie- och utvecklingsfaser, då det av självklara skäl är förenat med betydande svårigheter att göra hållfasta kostnadsuppskattningar. Det rör sig om egenskaper hos systemen som man ännu inte definierat annat än i stora drag och ofta om ny teknik. Slutliga kontrakt är ännu inte träffade. Kommunikationsvägarna är också långa mellan taktisk/tekniska studier i stabsmiljö och industriell design och produktionsutformning. Detta leder till osäkerheter i kostnadsuppskattningar och ibland även till att prestandakrav kan ställas, som måhända inte varit motiverade om kostnadskonsekvenserna varit fullt kända.
Under ett systems successiva utveckling kan det också ibland vara befogat att övervägt ändra krav på prestanda. Detta kan då givetvis leda till föränd- ringar av kostnader i förhållande till gjord planering. Erfarenheterna ger vid handen att sådana ändringar tenderar att driva upp kostnaderna.
I materielverkets upphandling från industrin är de kostnader som uppskat- tats och ramar som satts i planeringen i regel väl kända av båda parter och fungerar i praktiken närmast som bud från FMV:s sida. Med hänsyn till för- handlingssituationen är det då naturligt att före kontraktsskrivning göra för- siktiga kostnadsuppskattningar i planeringen.
De kontraktsformer som används vid upphandling för försvaret har ofta prisregleringsklausuler och ibland också ränteklausuler som medför att vid uppräkning till nya prislägen det faktiska behovet av betalningsmedel över» stiger vad som finns tillgängligt efter uppräkning enligt försvarets system för prisreglering. Till detta kommer att prisregleringsmedlen inte sällan i viss utsträckning använts för andra ändamål än avsett. Kontrakten kan i och för sig vara ägnade att till sist ge så låga kostnader som möjligt, men medför om inte tillräckliga reserver avsätts att planeringen blir missvisande.
I många fall och på praktiskt taget alla nivåer i planeringsprocessen finns det en rad incitament och motiv att uppskatta kostnader för lågt. Det finns naturligtvis också drivkrafter för motsatsen. Den som t. ex. givit en för låg uppskattning i planeringen och sedan tvingas genomföra verksamheten i en för låg ram får givetvis problem då. Medvetenheten om detta borde utgöra en maning att planera korrekt. Det ligger dock nära till hands att dra slutsat- sen att incitamenten att planera korrekt behöver stärkas i planeringssyste- met.
Incitamenten för att göra en god och säker planering och att driva en ef- fektiv verksamhet är idag inte särskilt utvecklade. Årliga likviditetsgränser och spärrar mot att föra medel över budgetårsgränser uppmuntrar snarare till ineffektivt medelsutnyttjande än till god hushållning. Budgetöverskri- danden medför ibland inga som helst konsekvenser varken för ansvariga chefer eller kommande medelstilldelning.
Kommittén återkommer till frågor om incitament i avsnitt 8.5.
Svårigheter att bedöma förmåga att lösa krigsuppgifter
En av förklaringarna till att planeringen tenderar att fokuseras på investe- ringar i framtida materiel snarare än på helhetens förutsättningar att fungera väl hänger samman med svårigheter att värdera försvarets operativa effekt.
Försvarets samlade krigsorganisation påverkas endast marginellt av freds- tida åtgärder under ett enskilt år. Den samlade krigsorganisationen byggs upp under många år och representerar ett avsevärt kapital. Planeringens långa tidshorisont har främst tillkommit på grund av detta och avser att göra det möjligt att bedöma de större konsekvenser som följer av åtgärder under en följd av år. Problemet är att både åtgärder och konsekvenser i långa fram- tidsperspektiv upplevs som hypotetiska och osäkra och därför blivit svåra att ta ställning till.
Frågor om militära styrkerelationer och om vilka militära operationer som kan eller inte kan genomföras med olika mängder och typer av förband är mycket svåra att bedöma. Metoderna skulle behöva utvecklas att mäta (be- döma) hur väl olika förband fungerar för att därigenom få en grund för att bedöma värdet av olika grad av satsning på förbandens uppsättning och vid- makthållande. Den stora satsning som överbefälhavaren för närvarande gör på att förbättra produktionsledningen avser bl. a. att tillgodose detta behov.
Trots att försvarskommittéerna regelmässigt ägnat de allmänna säkerhets— politiska frågorna avsevärd uppmärksamhet har därför i regel kopplingarna inte varit särskilt direkta till överväganden om olika konkreta åtgärder. Mera uppmärksamhet har av både underlagslämnare och kommitté ägnats en- skilda åtgärder och försvarsfunktioner än åt att klarlägga och beskriva det samlade försvarets förmåga att lösa sina uppgifter.
Svagt genomslag för utvärdering
En av orsakerna till att intresset i försvarsbesluten i så hög grad fokuserats på framtida investeringar torde vara att utvärdering och kontroll är relativt lite utvecklade i statsmakternas ledning av försvaret. En viktig allmän åter- koppling och utvärdering av de fredstida villkoren för verksamheten sker visserligen genom den breda kontaktyta som alla anställda och värnpliktiga i försvarssektorn utgör.
Men det har varit svårare att inför försvarsbesluten annat än i ganska all- männa termer värdera det befintliga försvarets förmåga att lösa sina krigs- uppgifter. Det sammanhänger delvis med att uttalanden i sådana frågor lätt får karaktär av allmänt formulerade manifestationer. Därutöver har det visat sig svårt att mäta förbandens potentiella prestationsförmåga och att bedöma konsekvenserna av detta för försvarets möjligheter att lösa sina uppgifter, om det sattes på prov i krig.
Statsmakternas möjligheter och förmåga att följa upp sina tidigare beslut och hur de genomförts har varit begränsade. Den redovisning som lämnas av försvarsmyndigheterna har i enlighet med hittills gällande anvisningar vä- sentligen varit orienterad i produktionstermer. Ansvar är ofta splittrat mel- lan många nivåer, beredningsvägar svåra att följa och omräkningar mellan
olika planer och prislägen tekniskt komplicerade. Det har därför varit mycket svårt att granska hållbarheten i olika parters underlag och att i efter- hand utvärdera planernas kvalitet i sina olika delar.
De påtagliga anspråk på operativ förmåga som ställts genom 80-talets upp- märksammade kränkningar har visserligen även utanför ubåtsskyddsområ— det ökat intresset för att granska den operativa förmågan. Fortfarande kan dock mycket göras för att faktiskt sätta krigsförbanden i centrum och låta deras förmåga vara styrande för planeringen.
Försvarsdepartementet och överbefälhavaren driver för närvarande ett omfattande arbete för att åstadkomma en förändring i denna riktning. Vid försvarsdepartementet har flera utredningar gjorts om regeringens styrning, uppföljning och kontroll. Överbefälhavaren har i FU 88 föreslagit en genom- gripande förändring av produktionsledningen, där chefer för högre krigsför- band redan i fred ges ett stort och entydigt ansvar för den verksamhet som bedrivs för att upprätthålla förbandens beredskap och krigsduglighet. Rege- ringen har i huvudsak godtagit överbefälhavarens förslag och riksdagen har vid beslut i maj 1989 inte haft något att erinra (jämför bilaga).
Tekniker och metoder för planering
Säkerheten i planeringen påverkas givetvis också av vilka tekniker och meto— der som myndigheterna använder för planeringen. Den tidigare nämnda re- ferensgruppens syn på brister i tekniker och metoder redovisas i bilaga.
8.4. Utländska erfarenheter
Kommittén har som grund för sina överväganden inhämtat visst material som beskriver erfarenheter av försvarsplanering i andra länder. Ett mer ut- förligt material föreligger för USA och förbundsrepubliken Tyskland.
Man måste givetvis vara försiktig med att dra paralleller från utländska erfarenheter till svenska förhållanden. De institutionella och politiska villko- ren för planeringen skiljer sig i många avseenden avsevärt. Likväl kan man konstatera att många av problemen, speciellt när det gäller planering av ma- terielanskaffningen förefaller att vara likartade. Man har problem med kost- nadsöverskridanden, att få rimlig balans mellan prestanda och kostnader, att belysa sambanden mellan satsning på olika stridsmedel och försvarets möj- ligheter att lösa sina uppgifter.
För att förbättra upphandlingen av vapensystem framförs förslag som av— ser bl. a. klarare ansvarsförhållanden, kortare linjer mellan beställare och producent, ökad professionalism, bättre utprovning före seriebeslut, åter- hållsamhet med oprövad teknik och bättre förmåga till av industrin obe- roende kostnadsberäkningar
Enligt kommitténs uppfattning finns det anledning för i första hand för- svarsdepartementet och de centrala försvarsmyndigheterna att notera och i tillämpliga delar även i Sverige söka beakta de förbättringsförslag, som i
dessa andra länder har framförts för att skapa en mer effektiv process för materielanskaffning. De utländska erfarenheterna redovisas utförligare i bilaga.
8.5. Förslag till åtgärder för att förbättra planeringen
Klarlägg och utkräv ansvar
En bärande tanke i försvarets planeringssystem var redan från början att statsmakterna skall formulera mål i termer av uppgifter som krigsorganisa- tionen skall kunna lösa och tilldela resurser i överensstämmelse med dessa mål. Ansvaret för produktion av krigsförbanden skall decentraliseras. I praktiken visar det sig emellertid ofta att överordnade instanser för att kon- trollera situationen snarast i produktionstermer granskar och styr planering- ens enskildheter eller på annat sätt gör myndigheternas ansvar för målupp- fyllelsen oklart. Myndigheterna å sin sida tenderar att sätta sina egna pro- duktionsvillkor i främsta rummet och att ta för litet hänsyn till sitt ansvar att inom givna ramar producera ett väl avvägt och effektivt försvar.
Det är kommitténs uppfattning att försvarets planering i första hand kan förbättras genom att göra ansvarsförhållanden tydligare och genom att på alla nivåer öka incitamenten för en god planering som främjar ett effektivt försvar. Det är nödvändigt att skapa motvikter mot de partshänsyn och insti- tutionella intressen som finns. En väsentlig metod att uppnå detta bör vara att klarare definiera de olika parternas ansvar för underlag för ett beslut, för själva beslutet och för dess genomförande. Uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat är väsentlig av flera skäl. Den ger möjlighet att ut- kräva ansvar, att belöna och bestraffa. Den ger grund för analys som kan förbättra framtida planering. Den ger också grund för anpassning med hän- syn till utfall av de osäkra faktorer som med nödvändighet finns.
Försvarsbesluten är ett politiskt ställningstagande till vilket försvar vi bör ha för att trygga landets säkerhet, vilka åtgärder som bör vidtas för att ut- veckla försvaret och vilka medel som avdelas för detta. Den politiska nivån har ansvaret för att beslutet kan fullföljas. När kostnaderna ökar uppstår en diskussion om huruvida inplanerade åtgärder eller given ekonomisk ram skall vara styrande. Myndigheterna pläderar för det förra medan det senare i regel blir rådande.
Förberedelsearbetet inför ett försvarsbeslut kan ses som en ”kontraktsför- handling”, där regeringen med försvarskommitténs överväganden som stöd begär offerter i form av planer på olika nivåer över i vilken grad och på vilket sätt försvarets förmåga att lösa olika operativa uppgifter kan vidmakthållas och förnyas. Med offerterna som grund gör försvarskommittén sina slutliga överväganden om ekonomisk ram och inriktning av försvarets verksamhet. Utgångspunkten måste därvid vara att kommittén tar ställning till priorite- ringar mellan olika operativa uppgifter och var ambitioner bör kunna höjas eller minskas och att man förutsätter att de enskilda åtgärder, som myndig-
heterna offererat för att nå de operativa målen, går att realisera inom an- givna ekonomiska ramar och ramvillkor i övrigt.
Försvarskommitténs överväganden ligger sedan till grund för regeringens proposition. Myndigheternas uppgift är att genomföra de åtgärder och pro- ducera de resultat, som de offererat i utrednings- och budgetprocessen inför försvarsbeslutet, mot att statsmakterna tillhandahåller preciserade ekono- miska resurser och garanterar vissa yttre produktionsvillkor i övrigt.
Producenterna skall alltså ta det fulla ansvaret för att planerad verksamhet kan genomföras. Avvikelser utan acceptabla skäl måste anses vara en allvar- lig belastning för berörda myndigheters ledning. Å andra sidan bör inte stats- makterna lägga till nya uppgifter inom ram eller på annat sätt ändra yttre villkor utan att ändra inriktningen av verksamheten eller i varje fall accep- tera att ”avtalad" verksamhet inte till fullo kan genomföras.
För att ansvaret skall kunna utkrävas av myndigheterna är det väsentligt att de före besluten får belysa konsekvenserna av gjorda ändringar i inläm- nade planer.
Uppföljning av försvarsbesluten
Sverige har ett system med i huvudsak femåriga försvarsbeslut. Besluten avser säkerhets- och försvarspolitisk målsättning, inriktning av den plane- rade verksamheten samt utgiftsram och system för prisreglering. Genom år- liga beslut i riksdagen justeras planerna samt beviljas anslag för det närmaste budgetåret. Under 1980-talet har de årliga justeringarna varit stora. Sär- skilda medel har tilldelats för nya uppgifter t. ex. ubåtsskydd, eller för att täcka brister på grund av ofullkomligheter i prisregleringssystemet. Härut- över har stora omplaneringar behövt göras inom given ekonomisk ram när kostnaderna ökat på grund av brister i myndigheternas beslutsunderlag eller av andra icke förutsedda eller kompenserade skäl. Det har lett till att inrikt- ning, utgiftsram, system för prisreglering och försvarsbeslutsperiodens längd har ändrats. De femåriga besluten har i praktiken förändrats i avsevärd grad under genomförandeperioden.
Kommittén har därför övervägt frågan om försvarsbesluten borde fattas med en annan periodicitet. Detta var en fråga som diskuterades även av 1984 års försvarskommitté utan att något förslag om förändring då lämnades. Kommittén finner även nu att starka skäl talar för att bibehålla nuvarande ordning.
I sina mer grundläggande politiska delar har det, med undantag för ubåts- skyddsområdet, knappast funnits anledning att ompröva försvarsbesluten oftare än vart femte år. Det internationella politiska klimatet har visserligen ibland förändrats snabbt, men förändringar av mer grundläggande politiska förhållanden liksom i omvärldens militära styrkor och rustningar sker där- emot relativt långsamt. Bortsett från variationer i beredskap har Sverige normalt inte anledning att anpassa sitt försvar annat än till de mer långsiktiga trenderna.
Försvarsbesluten brukar föregås av omfattande analyser av den interna- tionella utvecklingen och dess konsekvenser för Sveriges säkerhet. Myndig-
heterna gör också i de inledande delarna av perspektivplaneringen breda analyser av försvarets uppgifter och studerar alternativa strukturer och prin- cipiella utformningar. Dessa verksamheter är ganska omfattande och bör vara ifrågasättande och omprövande till sin karaktär. Därför bör de inte ge- nomföras alltför ofta.
Den politiska debatten kring försvaret blir särskilt intensiv i anslutning till försvarsbesluten. Det ligger ett säkerhetspolitiskt egenvärde i en bred poli- tisk uppslutning kring grunddragen i försvarspolitiken. De relativt sällan återkommande försvarsbesluten som täcker mer än en valperiod ger förut- sättningar att kunna uppnå detta.
Alla dessa faktorer talar för långa perioder mellan försvarsbesluten. Den egentliga planeringen av försvarets krigsorganisatoriska utveckling och av verksamheten under en försvarsbeslutsperiod har emellertid ofta i avsevärd grad modifierats under en femårsperiod. Ändringarna har varit så stora att de motiverar en ökad satsning på uppföljning och kontroll från statsmakter- nas nivå.
Det är i själva verket avgörande att stor vikt läggs vid utvärdering och kon- troll för att skapa incitament för parterna att leva upp till sitt ansvar. Goda resultat bör på något sätt belönas. Lämpliga åtgärder för att förhindra ett upprepande bör vidtagas om förmågan att uppnå avtalade resultat visat sig vara mindre tillfredsställande.
Riksdagen har nyligen beslutat att försvarsutskottet i större utsträckning ska ägna sig åt att följa upp försvarsbeslutens genomförande och inom för- svarsdepartementet har nyligen förslag lagts om ändrade former för rege- ringens uppföljning och kontroll (jämför bilaga). Det är enligt kommitténs mening väsentligt att de inledda förändringarna med kraft fullföljs. Rege- ringen bör också i de årliga försvarspropositionerna delge riksdagen uppfölj- ningens resultat.
För att uppföljningen i större utsträckning ska kunna fokuseras på försva- rets förmåga att lösa sina uppgifter bör försvarsdepartementet stärka sin för- måga att uttrycka mål och uppgifter i operativa termer och att utnyttja detta i sin styrning, uppföljning och kontroll.
I den mån uppföljningen visar att nya, stora problem uppstått inom något område bör särskilda utredningar kunna tillsättas för att ge underlag för eventuell omprövning av motsvarande delar av gällande försvarsbeslut. Be— roende på frågornas karaktär kan det vara utredningar av experttyp, såsom t. ex. generaldirektör Gunnar Petris utredning om försvarsmaktens akuta ekonomiska problem (jämför bilagan), eller politiskt förankrade utred- ningar såsom t. ex. 1983 års värnpliktsutbildningskommitté (VK 83).
Utvärdera omvärldens militära utveckling
En av de faktorer som orsakat fördyringar i försvarsplaneringen är mate- rielens tekniska utveckling. För att våra stridskrafter ska kunna ges den av- sedda försvarseffekten i förhållande till omvärlden fordras att vi tillgodogör oss ny teknik i ungefär samma takt. Detta har medfört att materielens styckepris ofta ökat och att utvecklingskostnader successivt svarat för en re-
lativt större andel av materielkostnaderna. Planerna har ofta underskattat
dessa kostnadsökningar.
Överbefälhavaren har bl. a. i Försvarsmaktsidé 2000 (FMI 2000, perspek- tivplaneringens första del inför nästa försvarsbelut) hävdat att det behövs en årlig tillväxt av försvarsramen för att Sveriges försvar ska kunna utvecklas i takt med omvärlden. Hans grund för denna slutsats är en analys av utveck- lingen i Sverige och i omvärlden under de senaste decennierna. Stormakts- blocken är ledande när det gäller att utveckla och använda nya tekniska till- lämpningar i sina stridskrafter. Det är givetvis svårt att göra en prognos för hur snabbt den militärtekniska utvecklingen kommer att gå i framtiden. Mi- litära styrkor i vår närhet kan också komma att påverkas av omdispositioner och nedrustningsåtgärer. Trots att det är svårt att i detalj förutse hur omvärl- dens militära styrkor kommer att utvecklas måste ändå försvarsplaneringen ta hänsyn till förväntad sådan utveckling så att våra förband och system kan ges den i förhållande till omvärlden avsedda effekten. Med hänsyn till svårig- heterna att göra prognoser på området är det av särskild vikt att också i efter- hand analysera vad som hänt och att på grundval härav vidtaga eventuellt nödvändiga åtgärder.
Enligt kommitténs uppfattning bör försvarsplaneringen därför som en av sina utgångspunkter ha en analys av hur den militära utvecklingen förlöpt i omvärlden och i en analys av försvarets status och krigsorganisationens för- måga att lösa avsedda uppgifter. En bristande följsamhet till omvärlden un- der en lång följd av år skulle så småningom få avsevärda konsekvenser. Där- emot är det inte rimligt att Sveriges försvar i sin utveckling på alla områden ligger i nivå med det bästa i omvärlden.
Som en bakgrund för sina framtidsbedömningar bör överbefälhavaren därför inför försvarsbesluten i det underlag som lämnas till regeringen och försvarskommittén göra en analys av den militära utveckling som faktiskt skett i omvärlden och i anslutning härtill redovisa försvarets status och för- måga i närtid att lösa sina uppgifter.
Därutöver bör i sedvanlig ordning olika underlagslämnare till kommittén göra bedömningar av alternativa framtida utvecklingar i omvärlden. Därei- genom ges en grund för att bedöma behovet av handlingsfrihet att anpassa det svenska försvaret.
Begär och respektera åtgärder för att möta osäkerheter
Även om säkerheten och stabiliteten i planeringen kan förbättras kommer det alltid att kvarstå osäkerheter som inte kan upplösas. Det finns metoder att hantera osäkerheter som bör utnyttjas i ökad utsträckning.
Enligt kommitténs uppfattning bör planeringen i större omfattning än idag göras med en redovisad diskussion av osäkerheterna i de ekonomiska förut- sättningarna. Det finns en tendens nu att försöka skapa förtroende genom att inte diskutera osäkerheterna. Resultatet blir lätt det omvända. Rege- ringen bör därför i sina direktiv för myndigheternas planering begära att osä- kerheter anges och att myndigheterna redovisar vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att planerna är genomförbara.
Ett ofta tillämpat sätt att gardera sig för kostnadsökningar är att avsätta reserver. Storleken på reserver har under senare år varit för liten inom för— svaret med hänsyn till de kostnadsökningar som faktiskt inträffat. Skälen till detta är flera. Reserver har ansetts minska incitamenten till sparsamhet. De kan dölja dålig planering. Om medel ackumuleras kan likviditeten bli för hög och minska pressen på lokal myndighet att öka säkerheten i planeringen.
Öppet redovisade reserver kan också bedömas som obehövliga av över- ordnade instanser och dras in.
Likväl är det uppenbart att reserverna i försvarets planering under senare år varit så små att kostnadsökningar i stället fått mötas genom omplaneringar som lett till ineffektivitet och olyckliga konsekvenser för försvarets effekt.
Kommittén är för närvarande ej beredd att ta ställning till i vilken utsträck- ning reserver bör avdelas i planeringen eller hur de skall hanteras. Men kom- mittén hemställer att regeringen begär att myndigheterna i programplanerna anger osäkerheter och hur de genom reserver eller på annat sätt har planerat för att kunna hantera dem.
Ett sådant annat sätt att hantera osäkerhet än genom direkta reserver kan vara att redovisa planeringsalternativ som skall gälla om kostnaderna skulle visa sig överstiga de beräknade. Det innebär att vissa åtgärder pekas ut som särskilt osäkra och med speciella krav på handlingsfrihet att kunna låta dem utgå. Detta kommer sannolikt att verka fördyrande på de verksamheter de avser och kan dessutom medföra andra nackdelar i form av en bristande till- tro till verksamheten. Det kan dock vara motiverat att acceptera dessa nack- delar på vissa områden om stabiliteten för övrig verksamhet därigenom kan göras större.
Förbättra myndigheternas interna planering
I den tidigare nämnda referensgruppen har under våren 1989 en mängd åt- gärder diskuterats för att öka säkerheten i myndigheternas interna plane- ring. Säkerhet i planeringen är givetvis inte bara avhängig hur informations- utbytet sker och processen fungerar i relationerna mellan statsmakter och myndigheter. Grundläggande för säkerhet i planeringen år till sist att säker- het finns på den lokala nivån och kan bibehållas på olika nivåer i planerings- hierarkin.
Kommittén har dock inte ansett sig ha anledning att ta ställning till myn- digheternas interna arbetsformer. Det väsentliga är att klargöra myndighe- ternas ansvar för säkerhet i planeringen.
Som ett led i uppföljningen av hur myndigheterna lever upp till detta an- svar anser kommittén det angeläget att i myndigheternas slutliga underlag inför nästa försvarsbeslut få en redovisning av vilka åtgärder de själva vidta- git och eventuellt därutöver föreslår att statsmakterna skall vidtaga för att förbättra säkerheten i planeringen.
8.6. Planering inom den civila delen av totalförsvaret
Former för planering av civil beredskap
1987 års försvarsbeslut innebar att ett nytt system med en mer sammanhållen planering för civil beredskap infördes. Den året innan nyinrättade översty- relsen för civil beredskap, ÖCB, har ansvar för att leda och samordna bered- skapsförberedelserna inom det civila försvaret. ÖCB utarbetar perspektiv- studier som underlag för försvarsbesluten. I femåriga programplaner, som uppdateras årligen, lämnar ÖCB i samråd med funktionsansvariga myndig- heter förslag till hur den ekonomiska planeringsramen för utgifter över stats- budgeten ska fördelas på olika funktioner och på investeringar, driftkostna- der och förvaltningskostnader för vissa myndigheter.
I det tidigare planeringssystemet, som tillämpades inför 1987 års försvars- beslut, genomfördes programplaneringen med särskilt anvisade ramar för skilda funktioner och utan särskild samordning. Separata programplaner med dessa ramar som grund upprättades exempelvis för civilförsvar, funktio- ner inom det dittillsvarande ekonomiska försvaret, hälso- och sjukvård samt telekommunikationer.
Planering i anslutning till 1987 års försvarsbeslut
1987 års försvarsbeslut innebar förändringar i förutsättningarna för plane- ringen. Bl. a. infördes enhetliga och för hela totalförsvaret gemensamma an- taganden om krisers och krigs karaktär och varaktighet. Förändrade anta- ganden om möjligheterna till utrikeshandel i olika skeden ledde till mins- kade behov av insatser inom vissa områden. Vidare slog man fast en ny an- svarsfördelning som i huvudsak innebar att den som bär ansvar för en verk- samhet i fred också har ansvaret i krig. Denna princip hade också stora kon- sekvenser för planeringen.
Sammantaget innebär dessa förändringar att en direkt jämförelse mellan myndigheternas planering inför försvarsbeslutet och den i försvarsbeslutet fastslagna inriktningen inte kan göras.
Speciella problem inom civil beredskap
I många avseenden finns liknande problem beträffande planeringen av civil beredskap som när det gäller planeringen av militärt försvar. Den civila be- redskapen har dock en del speciella problem som särskilt bör noteras.
Måldiskussion
Svårigheter finns att avväga och formulera mål för olika funktioner inom den civila delen av totalförsvaret, liksom att följa upp och beskriva det faktiska beredskapsläget. Det är angeläget att utveckla formerna för detta.
Hela totalförsvaret har i grunden uppgiften att skydda befolkning och samhälle mot yttre hot.
Det militära försvaret ger skydd genom att kunna möta potentiella opera-
tioner med främst konventionella militära styrkor mot vårt land. I händelse av en konflikt skall ingen part kunna nå eller befara att motparten kan nå fördelar genom att utnyttja svenskt territorium. Ett angrepp på oss skall inte vara värt sina kostnader för att betvinga svenskt försvar.
Det civila försvaret skall skydda befolkning och samhälle, minska lidande och öka överlevnadsmöjligheter. Den civila beredskapens uppgift är också att stödja det militära försvaret och alltså bidra till att göra det dyrt att mili- tärt betvinga oss.
Verksamheten i det civila totalförsvaret skall inriktas mot inte bara kon— ventionella angrepp utan också mot både påfrestningar i kriser och extremt svåra fall då kärnvapen kommit till användning. Måldiskussioner för olika delar av civil beredskap måste således relateras till en bredare uppgiftsbild än vad som gäller för militärt försvar.
Styrning av civil beredskap
Styrningen av den civila beredskapen är ett relativt stort problem som sam- manhänger med att beredskapen avser samhället i dess helhet. Finansie- ringsformer, beslutsvägar och påverkansmöjligheter blir långt mer mångfa- cetterade än i den militära organisationen. Beredskapsåtgärderna utgör ofta också en begränsad del i förhållande till den fredmässigt motiverade verk- samheten inom olika områden. Det blir därför fråga om en successiv anpass- ning till samhällsutvecklingen i stort snarare än en självständigt planerad och styrd verksamhet.
Ett speciellt problem utgör beredskapshänsyn i samhällsutvecklingen. ÖCB har inom detta område ett uppdrag att pröva vilka möjligheter som kan finnas att vid planeringen av samhällets utveckling ta sådana hänsyn att samhällets sårbarhet minskar och förmågan att svara mot behoven av bered- skap ökar.
Styrmedlen är många. Styrning kan ske genom lagstiftning, genom att skapa incitament, genom förhandling om och statligt stöd till beredskapsåt- gärder i samhället och genom att inrikta och ge anslag till statlig verksamhet. Formerna behöver anpassas till olika beredskapsfunktioners speciella vill- kor. I vissa fall har trögheterna varit orimligt stora, t. ex. när det gäller att genomföra det redan 1982 fattade beslutet att förbättra beredskapen för sjukvård i krig.
I försvarsbesluten koncentreras uppmärksamheten lätt till sådana åtgär- der som finansieras över statsbudgeten. Ofta diskuteras också åtgärder som är angelägna inte bara av beredskapsskäl utan även av t. ex. jordbrukspoli- tiska eller industripolitiska skäl. Resultatet blir lätt att besluten avseende ci- vil beredskap fattas utan att vare sig de totala kostnaderna är klarlagda eller att det klart framgår vad som är beredskapsmässigt motiverat.
Summan/rådet kontra sektoriellt ansvar
Tillkomster av ÖCB har givit förutsättningar för en samordnad planering av civil beredskap. Den centraliserade ledningen är viktig för att skapa över-
blick, inventera problem och formulera mål. En decentraliserad produktion är nödvändig för att beredskapsfrågorna ska uppmärksammas av dem som har ansvar för respektive sektorer och genomföras med insikt om sektorns förhållanden. Det finns anledning att i den fortsatta tillämpningen av det nya systemet för planering och ledning av den civila beredskapen uppmärk- samma att en rimlig balans uppkommer mellan dessa båda behov.
Tidsperspektiv i planeringen
Behovet av långsiktighet är mycket skiftande för olika typer av beredskaps- åtgärder. När det gäller lagring torde det i allmänhet vara möjligt att ganska snabbt anpassa och omstrukturera lagren med hänsyn till förändringar i be- hovsbild, teknisk utveckling m. ni., även om större långsiktighet också kan behövas t. ex. för att anskaffa anläggningar för lagring. När det gäller stöd till inhemsk produktion krävs en förmåga att i tid uppmärksamma utveck- lingstendenser och ge långsiktiga förutsättningar för att vidmakthålla in- hemsk produktion inom försörjningsviktiga områden. Det krävs emellertid också en förmåga att agera snabbt i akuta lägen. I båda dessa fall finns alltså både behov av långsiktighet och av flexibiliteti det kortsiktiga agerandet och resursutnyttjandet. För det senare kan finnas problem som snarast ligger i att undvika institutionella bindningar hos agerande myndigheter och för de- taljerade eller långsiktiga låsningar i statsmakternas beslut.
Inom andra områden av civil beredskap är däremot behovet av långsiktig- het mer renodlat. Det gäller påverkan på utveckling och framväxt av system i samhället där beredskapshänsyn också bör tas (t. ex. tele- och sjukvårdssy- stemen). Det gäller vidare utveckling och anskaffning av system speciellt för kris- eller krigsförhållanden (t. ex. skyddsrum).
Problemen i försvarsbesluten gäller att kunna väga kort- och långsiktiga åtgärder liksom olika typer av åtgärder mot varandra med rimlig säkerhet, samtidigt som det måste finnas tillräckligt utrymme för kortsiktigt agerande och precisering av åtgärder i anslutning till sektorvisa beslut.
Åtgärder för att förbättra planeringen av civil beredskap
Många av de åtgärder som föreslås för att förbättra planeringen av militärt försvar är tillämpliga också för civil beredskap. Det gäller t. ex. tanken att i större utsträckning se planering och beslut som ”kontrakt” mellan parter och att lägga stor vikt vid uppföljning och kontroll. För att detta ska kunna fun- gera väl måste liksom när det gäller militärt försvar förmågan utvecklas att precisera och prioritera mål för olika versamheter på ett sätt som är relaterat till den civila beredskapens uppgifter i stort. Inte minst år det angeläget att försvarsdepartementet och ÖCB utvecklar sin förmåga att styra verksamhe- ten och att utvärdera den i sådana termer.
Följande kommentarer och kompletteringar till föreslagna åtgärder kan göras med hänsyn till speciella förhållanden inom civil beredskap.
Försvarsbeslultens karaktär
Med hänsyn till] det mycket varierande behovet av långsiktighet inom olika delar av civil beredskap och de stora svårigheterna med styrning är en ökad satsning på uppföljning och kontroll från statsmakternas sida mycket angelä- gen. När riksdagens beslut, som i fallet med sjukvården i krig. inte föranle- der några åtgärder, måste en omprövning av styrformerna göras. En auktori- tativ politisk granskning av beredskapen skulle säkert också öka intresset för beredskapsfrågorna inom olika delar av samhället.
Försvarsbesluten avseende civil beredskap bör primärt avse ställningsta- ganden till den civila beredskapens uppgifter och en avvägning och inrikt- ning i stort av beredskapsåtgärderna på olika områden. Överväganden i dessa frågor bör göras även mot bakgrund av en rimlig bild av vad bered— skapsåtgärderna totalt sett kostar oberoende av finansieringsväg.
För att få en större förankring av beredskapsåtgärderna är det lämpligt att sådana som avser en viss sektor i samhället behandlas också i anslutning till viktigare sektorvisa beslut. Livsmedelsberedskap bör t. ex. diskuteras i an- slutning till jordbrukspolitiska beslut, beredskapshänsyn i energiförsörj- ningen i anslutning till energipolitiska beslut osv. Försvarsbesluten bör ange målen för resp. sektorers beredskap och ange ekonomiska ramar för statsfi- nansierade åtgärder, som bör gälla fram till nästa omprövning av sektorns utveckling. Försvarsbesluten bör peka ut i vilka förutsedda sektorsbeslut som beredskapsfrågor bör övervägas.
Uppföljning av samhällsutvecklingen
Eftersom den faktiska förmågan att klara olika beredskapsmål i stor ut- sträckning bestäms snarare av den allmänna samhällsutvecklingen än av be— redskapsfrämjande åtgärder. är det angeläget att i planeringsarbetet utvär- dera hur fredssamhällets stryktålighet och anpassningsförmåga faktiskt har utvecklats. Det faktiska läget i dessa avseenden måste vara utgångspunkten för specifikt planerade beredskapsåtgärder.
Uppföljningen inom civil beredskap måste alltså avse såväl hur planerade beredskapååtgärder genomförts som hur samhället utvecklats i olika för be- redskapen viktiga hänseenden.
Ledning av civil beredskap
För att få arbetet med civil beredskap att fungera väl är det väsentligt med en välfungerande ledning. Det finns anledning att utvärdera ÖCB:s möjlig- heter att påverka planering och styrning av verksamheten inom de många olika områdena av civil beredskap.
Det är angeläget att uppnå en ökad samordning och att beredskapsfrå- gorna tillmäts tillräcklig uppmärksamhet och blir bättre planerade än de va- rit. De svårigheter som finns sammanhänger med att beredskapsfrågorna har karaktär av tillikauppgifter vid sidan av den dominerande fredsorienterade verksamheten.
Det är därför väsentligt att lägga stor vikt vid ”marknadsföring” av civil
beredskap. ÖCB har också gjort detta bl. a. genom kris- och krigsspel i vilka man har engagerat ledande befattningshavare i näringsliv och förvaltning och skapat möjligheter till inlevelse och förståelse för behoven. Arbetet i denna riktning bör fullföljas och om möjligt ges ytterligare ökad tyngd.
Kommittén avser att i sitt kommande arbete, när utformningen av det ci- vila totalförsvaret närmare prövas, återkomma också till frågan om plane- ring och styrning av verksamheten inom området.
8.7. Sammanfattning av förslag till åtgärder för att förbättra planeringen
Kommittén föreslår sammanfattningsvis följande kompletteringar och för- tydliganden till de aktiviteter som enligt hittillsvarande praxis förekommer i arbetet med att förbereda och genomföra försvarsbesluten.
— att ansvarsförhållanden görs tydligare i planering och genomförande av försvarsbesluten, — att regeringen i anvisningarna för programplaneringen inför ett för- svarsbeslut begär att myndigheterna redovisar förslag, med fullt eko- nomiskt ansvar för realiserbarheten, till hur totalförsvarets olika delar kan lösa olika angivna uppgifter, — att myndigheterna före beslut ges tillfälle redovisa konsekvenserna av gjorda förändringar i inlämnade planer, — att regeringen med kraft fullföljer den inledda satsningen på uppfölj- ning och kontroll. Regeringen bör löpande delge riksdagen resultatet av sin uppföljning och kontroll främst avseende genomförandet av försvarsbesluten samt krigsorganisationens status och utveckling, — att försvarsdepartementet tillsammans med berörda myndigheter ut- vecklar förmågan att formulera mål i operativa termer för militärt för- svar och att utarbeta mål för olika funktioner inom civilt försvar. Dessa bör sedan utnyttjas för styrning, uppföljning och kontroll, — att regeringen ger överbefälhavaren i uppdrag att som ett komple- ment till sina framtidsbedömningar och som en utgångspunkt för för- svarsbesluten redovisa krigsorganisationens status och förmåga att lösa sina uppgifter mot bakgrund av den militära utveckling som fak— tiskt skett i omvärlden, — att regeringen ger överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att redo- visa den civila beredskapens status och förmåga att lösa sina uppgifter mot bakgrund av hur samhällets sårbarhet och anpassningsförmåga faktiskt utvecklas, — att regeringen ger överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att kart- lägga hur beredskapsaspekter kan behandlas vid viktigare sektorsbe- slut som kan förväntas under den kommande försvarsbeslutsperio- den, — att regeringen begär att myndigheterna i programplanerna anger osä- kerhet och hur de genom reserver eller på annat sätt har planerat för att kunna hantera dem,
— att regeringen begär att myndigheterna redovisar vilka åtgärder de vidtagit för att allmänt sett öka säkerheten i sin egen planering och vilka åtgärder de eventuellt föreslår att statsmakterna därutöver bör vidtaga för detta ändamål.
Reservationer
Reservation av ledamöterna Pär Granstedt, Ingvar Karlsson, Björn Körlof och Lars Tobisson
Föreliggande betänkande uppvisar en splittrad bild. Det är olyckligt att så för arméns och försvarsmaktens framtid betydelsefulla frågor inte kunnat samla de stora partierna till en bredare politisk lösning än den kommittén nu framlägger.
Delvis beror detta på kvarstående motsättningar från och skiljaktiga upp- fattningar om 1987 års försvarsbeslut. Delvis beror det också på själva utred- ningsmetodiken och den korta tid som stått till buds.
Oavsett hur man ser på dessa frågor är det enligt vår mening av stor vikt att regeringen, sedan remissinstansernas uppfattning inhämtats, tar initiativ till att åstadkomma en bredare politisk lösning än den som kommittén nu åstadkommit. Därvid måste de synpunkter och förslag som redovisas i denna reservation ges en helt annan vikt än vad majoriteten nu av olika skäl kunnat eller velat tillmäta dem.
Försvarspolitikens inriktning
Det är viktigt att den svenska försvarspolitiken, som den faktiskt tillämpas vad gäller försvarets styrka och beredskap, står i överensstämmelse med de säkerhetspolitiska mål som det råder politisk enighet om. Bedömare i vår omvärld får inte ges anledning till tvivel på vår beslutsamhet att upprätthålla neutralitetspolitiken som garant för fred och oberoende.
Det svenska militära försvaret har under lång tid försvagats i förhållande till omvärlden. 1987 års försvarsbeslut formade sig inte till någon vändpunkt. Tvärtom blev det kort tid därefter uppenbart hur långt urholkningen hade gått och att beslutet till stor del hade fattats på bräckligt underlag.
Mot denna bakgrund är det angeläget att statsmakterna klarare uttrycker en bestämd vilja att snarast återställa den försvarspolitiska inriktningen och försvarsplaneringen till vad Sveriges säkerhet kräver.
Detta innebär enligt vår mening också att 1991 års försvarsbeslut måste inriktas mot att säkerställa ett trovärdigt och fast samband mellan vår dekla- rerade säkerhetspolitik, de från denna härledda operativa kraven och för— svarsmaktens krigsorganisation.
Genomförandet av den säkerhetspolitiska huvudlinjen — alliansfrihet i
fred syftande till neutralitet i krig — måste präglas av stor konsekvens och långsiktig stabilitet. Kortare perioder av minskad spänning får inte tas till intäkt för minskade försvarsambitioner.
En följd av våra säkerhetspolitiska ställningstaganden är bl. a. att vi måste vidmakthålla och i takt med omvärlden förnya en allsidigt sammansatt för- svarsmakt. Vårt för europeiska förhållanden stora territorium kräver bety- dande arméstridskrafter.
En grundprincip i vårt demokratiska samhälle är att bygga försvaret på medborgarnas vilja och förmåga till personliga insatser. Det tydligaste ut- trycket härför är den allmänna värnplikten, övriga pliktlagar och den omfat— tande frivilliga försvarsverksamheten. Med en ambitiös värnpliktsutbildning ges en av de tydligaste försvarspolitiska signalerna både till omvärlden och till vår egen befolkning.
Försvarsmaktsutredning 1988
Utgångspunkten för kommitténs överväganden har varit Försvarsmaktsut— redning 88 (FU 88). Vi vill understryka att FU 88 är en konsekvensbeskriv- ning av vad som enligt ÖB:s uppfattning kan göras med en ekonomisk ram för armén enligt 1987 års försvarsbeslut. Samtidigt konstaterar han att de operativa krav som försvarsmakten ålagts av statsmakterna därmed inte kan klaras. För oss står det klart att om man inte vill diskutera utifrån andra eko- nomiska ingångsvärden än FU 88zs, saknas utrymme för lösningar där de operativa kraven kan tillgodoses.
Arméns grundorganisation svarar i hög grad för vårnpliktstankens för- verkligande. Långsiktigt avses denna varje år utbilda ca 36 000 värnpliktiga. Ur denna huvuddel av en årsklass rekryteras befäl (inklusive reservbefäl och aktivt befäl) som skall leda en krigsorganiserad armé omfattande ca 670 000 man.
Oavsett vilken uppfattning man har om antalet brigader i arméns krigsor- ganisation eller om behovet av mekanisering och ny materiel, råder det inget tvivel om att dessa värnpliktiga och deras befäl inrymmer det väsentliga av det som vi lägger in i begreppet folkförsvar. Det är oundvikligt att detta folk- försvar kostar pengar, om det skall upprätthållas. Eftersom FU 88 har före- lagts en mycket trång ram, har ÖB tvingats att inom denna väga mot var- andra de kvantitativa och kvalitativa storheterna värnpliktsutbildningstid och brigadantal. Med en på denna grund ”balanserad lösning” tvingas han konstatera att han inte kan lösa de av säkerhetspolitiken förestavade opera- tiva kraven på arméstridskrafterna.
Den stora ”besparingen” i FU 88 ligger i förkortningen av tiden för värn- pliktsutbildning. Trots att redan nuvarande minsta utbildningstid om 7,5 må- nader framstår som kort med hänsyn till de krav som ställs och vid en inter- nationell jämförelse, föreslogs en ytterligare neddragning till 5 månader vid direktutbildning till vissa territorialförsvarsförband och till enbart 2,5 måna- der för uppgifter i s. k. skyddsförband. Antalet etablissement för grundut- bildning skulle därmed kunna nedbringas avsevärt.
FU 88 innebar, i de delar som nu främst är av intresse, en krigsorganisa- tion med 17 brigader och nedläggning av bl. a. 6 brigadproducerande land- skapsregementen. Sedan en stor politisk majoritet avvisat tanken på 2,5 må- naders utbildning men medgett försöksverksamhet med minst 5 månader, har ÖB ansett sig böra föreslå återläggning av 3 landskapsregementen samt produktion av en artonde brigad som den mest balanserade lösningen. Denna medför då en årlig kostnad utöver FU 88 ekonomiska ram om ca 625 miljoner kronor.
Enligt vår mening borde försvarskommittén ha försetts med ett mer varie- rat beslutsunderlag. Chefen för armén och ÖB har emellertid uppfattat di- rektiven till FU 88 som så låsta att ett alternativ för arméutveckling som till- godoser de operativa kraven inte tagits fram. Sådant underlag finns i det första perspektivplanearbetet F MI 2000 men naturligtvis inte utfört i detalj.
Direktiven till försvarskommittén föreskriver i allt väsentligt motsvarande uppläggning. Det är FU 88 som är riktningsgivande och det begränsade ut- rymme direktiven medger för lösningar på högre ekonomiska nivåer har vi— sat sig, delvis beroende på tidsförhållandena men främst på såväl majorite- tens som myndigheternas hårda låsning till FU 88, inte kunnat öppna för ge- nomlysning av andra modeller för arméns organisation.
Vi beklagar således att FU 88 inte tillhandahöll alternativa armélösningar inom olika ekonomiska ramar som grund för kommitténs överväganden. Detta skulle ha förbättrat förutsättningarna att nå fram till en brett förank- rad lösning.
Grunder och utgångspunkter
Försvarskommitténs direktiv har föranlett att de lösningar som bör sökas på arméns strukturproblem nu arbetas fram i en logiskt fullständigt bakvänd ordning. Den i direktiven angivna ordningsföljden i utredningsarbetet kan enligt vår mening leda till att kommittén riskerar att göra allvarliga felpriori— teringar både vad arméstridskrafterna beträffar men också inom försvars- makten som helhet.
En riktig uppläggning skulle naturligtvis vara att först pröva de olika sä- kerhetspolitiska ingångsvärdena, sedan arbeta fram en försvarsstruktur som svarar mot bedömd hotbild och de operativa krav som vår egen säkerhetspo- litik ställer. Därefter borde man till sist lägga fram förslag om en effektiv och rationell grundorganisation för produktion av den försvarsmakt man valt. I denna slutliga omgång måste naturligtvis ekonomiska avvägningar också göras.
En sådan ordning har anvisats av statsmakterna i beslutet om försvarets planerings- och ekonomisystem och detta på mycket goda grunder. Den så- kerställer nämligen så långt det nu är möjligt att försvarsmaktens olika krigs- organisatoriska komponenter blir prövade mot varandra för att åstadkomma största möjliga fredsbevarande effekt. Samtidigt kan försvarsmaktens totala grundorganisation också prövas i ett sammanhang för att nå en totalt sett kostnadseffektiv produktion. Denna senare aspekt har redan i detta utred-
ningsvarv visat sig ställa till problem med direktivens metod. Utredningen har t. ex. velat pröva möjligheterna att utnyttja etablissement inom marinen och flygvapnet för att lösa arméproblem, vilket visat sig svårt innan utred- ningen överhuvudtaget diskuterat marinens eller flygvapnets framtida krigs— och grundorganisation.
I denna situation, där vi trots allt valt att medverka i utredningen av mer övergripande politiska skäl, har det för oss framstått som avgörande att söka oss fram till lösningar, som inte bindande föregriper de ställningstaganden vad gäller hela försvarsmakten som kommittén skall redovisa i sitt slutbetän- kande.
I detta sammanhang får begreppet handlingsfrihet en central betydelse. Utredningens majoritet har också uppfattat denna fråga som viktig, men har valt att ge handlingsfriheten ett mer begränsat innehåll än vi anser kan accep- teras.
Kravet pä handlingsfrihet kan uppfattas på olika sätt. Majoriteten har sett som kommitténs uppgift att lösa ett utestående problem från förra försvars- beslutet. varvid där givna ingångsvärden vad gäller säkerhetspolitik, opera- tiva grunder och ekonomi skall vara styrande. Redan här uppstår dock egen- domligheter. eftersom kommittén inte nu tar ställning till arméns krigsorga- nisation utan enbart grundorganisationen.
Det måste självfallet vara en viktig, för att inte säga avgörande utgångs- punkt för ett beslut, att de ur säkerhetspolitiken härledda operativa kraven kan tillgodoses. Mot denna bakgrund innebär majoritetens ståndpunkt — att inte, utöver kostnaderna för 5 månader som minsta grundutbildningstid, överväga några andra mer kostnadskrävande lösningar — egentligen att ut- redningen inte är förutsättningslös. Vi som förordade en högre ekonomisk ram för 1987 års försvarsbeslut beklagar detta, samtidigt som vi tvingas kon- statera att det alternativa förslag som vi presenterar i det följande inte har kunnat bli så genomarbetat som skulle ha varit fallet om utredningen fått bedrivas något mer förutsättningslöst.
Majoritetens hårda bindning vid 1987 års försvarsbeslut bortser ifrån att detta saknade ekonomisk realism redan när det skulle börja genomföras. Den enda rimliga tolkningen av den situation som uppstått är att ett helt nytt försvarsbeslut nu tidigarelagts och att i avvaktan härpå reell handlingsfrihet måste upprätthållas vad beträffar försvarsmaktens krigs- och grundorganisa- tion.
Vi har valt att betrakta det problem utredningen stått inför på följande sätt. Eftersom det enligt direktiven inte varit möjligt att få försvarsbeslutets olika delar tagna i rätt ordning, har vi sett det som avgörande att verklig handlingsfrihet skapas också för en arméorganisation som motsvarar ÖB:s alternativ A i FMI 2000. Enligt ÖB kan en sådan krigsorganisation alltjämt möta de operativa kraven i nuvarande säkerhetspolitiska läge. Skulle inte en mot dessa krav svarande krigsorganisation på ett effektivt sätt kunna produ- ceras med den grundorganisation som föreslås har enligt vår mening hand- lingsfriheten i realiteten gått förlorad.
Den av ÖB i FMI 2000 angivna minsta godtagbara krigsorganisationen för
arméstridskrafterna inrymmer 21 brigader med tillhörande fördelningsra- mar och territorialförsvar. Varieras brigadantalet uppåt eller nedåt, ändras omfattningen av territorialförsvaret i motsatt riktning men också kostna- derna för de värnpliktiga beroende på olikheter i utbildningen. Det är emel— lertid inte nu nödvändigt att ta ställning till graden av mekanisering eller det exakta materielinnehållet i den brigadnivå man väljer.
Direktiven innebär, såvitt nu är i fråga, att kommittén skall redovisa sina överväganden och förslagi fråga om arméns förbandsomsättningssystem, ut- bildningssystem, freds- eller grundorganisation samt arméns krigsorganisa- tion ”i den omfattning som behövs för dessa överväganden”.
Enligt vår mening måste detta innebära, sedan riksdagen den 25 maj i år beslutat att planeringsinriktningen i avvaktan på nästa försvarsbeslut skall vara 21 brigader, att full handlingsfrihet skall bevaras för att med erforderlig tillgång på befäl och etablissement samt med hänsyn till värnpliktiga, frivil- ligförsvar och civilt totalförsvar utbilda dessa brigader så att de är fullt krigs— användbara omedelbart efter mobilisering.
Knappheten på ekonomiska resurser skärper den klassiska frågeställ- ningen inom försvaret, nämligen avvägningen mellan kvantitet och kvalitet. Denna fråga måste enligt vår mening finna sin lösning på ett sätt som bevarar den långsiktiga handlingsfriheten. För att åstadkomma detta och främja en flexibilitet i försvarsplaneringen är det enligt vår mening nödvändigt att prio- ritera sådana inslag som kräver en lång uppbyggnadstid.
Brister vad beträffar kvaliteten och omfattningen av värnpliktsutbildning, befälsrekrytering och befälsutbildning går inte att utan stor och långvarig satsning återta. Aldrig så effektiv och sofistikerad materiel är värdelös i en krigssituation, om inte värnpliktiga och befäl finns som kan hantera den. Detta innebär i sin tur att förutsättningarna för att personellt bemanna och leda våra omfattande arméstridskrafter måste säkerställas.
I närtid fram till 1991 års försvarsbeslut handlar det därför enligt vår upp- fattning om att säkerställa långsiktig utbildningsmässig och personell hand- lingfrihet. Det innebär att vi, utan att ifrågasätta ÖB:s minimikrav, är be- redda att nu avvakta med frågorna om den materiella förnyelsen inom ar- mén. Detta är också helt i överensstämmelse med den uppfattning som 1984 års försvarskommitté redovisade. Kommittén framhöll att inriktningen un- der den närmaste femårsperioden främst borde vara att höja utbildningssni- vån inom armén, medan däremot stora delar av den erforderliga materiella förnyelsen enligt kommittén måste anstå till 1900-talet och prioriterasi 1992 års försvarsbeslut. Regering och riksdag beslutade i enlighet härmed.
Riksdagen har nyligen beslutat om försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. Försöken genomförs under två år med ca 5 500 värnpliktiga varje år. Utbildningstiden sänks under försöken från 7,5 till 5 månader.
Det är med tvekan vi godtagit denna försöksverksamhet. Detta beror dels på att försöken getts en så stor omfattning, nära en sjättedel av arméns grundutbildningskontingent, dels också på att målet för 5-månadersutbild- ningen inte har preciserats.
Vi är beredda att i förhållande till nuvarande lägsta utbildningstid om 7,5
månader, acceptera att värnpliktiga utbildas för ett i förhållande därtill be- gränsat utbildningsmål, inom försvarskompaniets ram. Visar sig inte detta mål kunna nås på 5 månader. måste enligt vår mening handlingsfrihet finnas att kunna förlänga denna tid.
Grundorganisation och förbandsomsättning
En rimlig innebörd av handlingsfriheten för arméns krigsorganisation måste, enligt vad vi tidigare anfört, vara en inriktning mot minst 21 brigader. Den närmare avvägningen mellan olika brigadtyper mäste prövas noggrant i det fortsatta utredningsarbetet.
Vid en närmare granskning av den grundorganisation som erfordras för utbildning av 21 brigader m. ni. har vi övertygats om att mycket stora förde- lar är förenade med en lösning där de stridande delarna av en brigad utbildas och omsätts på ett pansar- eller infanteriregemente, s. k. enbrigadrege- mente. En viktig fördel är att erforderligt och lämpat befäl för bemanning av en brigad kan rekryteras inom en sådan organisation. Även för de värn- pliktigas rekrytering och stöd till frivilligförsvaret är en sådan decentralise- rad organisation fördelaktig. Det ökar mobiliseringssäkerheten och skapar goda förutsättningar för kortare förbandsomsättning, vilket avsevärt höjer effekten i både brigad- och territorialförbanden. Detta framhålles också i FU 88 (Armén mot sekelskiftet, sid. 92).
Detta leder oss till slutsatsen att alla brigadproducerande landskapsrege- menten skall bevaras.
Genom att majoritet föreligger för att inte sänka grundutbildningstiden under 5 månader har I 16 och I 14 återlagts. Med vårt förslag skulle även I 3 i Örebro, I 11 i Växjö och I 17 i Uddevalla kvarstå i grundorganisationen och producera de viktigaste komponenterna i var sin brigad. Vad gäller P 6 i Kristianstad anser vi att regementet skall bestå, men skulle en flyttning till A 3 visa sig ekonomiskt rationell, bör den genomföras.
Kravet på handlingsfrihet har vi uppfattat så att något för en krigsorgani- sation på minst 21 brigader hindrande beslut inte får tas i denna första fas av utredningsarbetet. Dessutom får inte den inriktning av grundorganisationen som nu beslutas medföra effektförluster i närtid, som blir svåra att återta.
Befälsavgångarna vid ett beslut om nedläggning av 13, I 11, I 17 och eventuellt P 6 hösten 1989 kan beräknas till minst 25 procent per regemente. Nyrekrytering under de två åren fram till 1991 kan inte fylla ut både den brist som finns idag och de avgångar som då har skett. Handlingsfriheten vad gäller tillgången på befäl har då enligt vår mening starkt reducerats.
Enligt vår bedömning måste armén i allt väsentligt kunna behålla den be- fälskader som finns idag. Samtidigt måste en effektiv nyrekrytering bedrivas. Sker inte detta, äventyras möjligheterna att bemästra de organisationsför- ändringar och det nydaningsarbete inom armén som kan förutses i början på 90-talet. Befälsförluster ger dessutom påtagliga effektsänkningar inom såväl grund- som repetitionsutbildningen, där särskilt på det senare området stora återtagningsbehov föreligger. Vi vill också framhålla att om inte kvarståen-
deläget bland de nu inskrivna kan arbetas ned, ökar kostnaderna för värn— pliktsutbildningen samtidigt som en socialt besvärande senareläggning av ut- bildningen för vissa värnpliktiga kommer att kvarstå under lång tid.
På samtliga dessa punkter gäller att befälstillgången är helt avgörande för att nå resultat. Vi har därför inte ansett det rimligt att vidta åtgärder som innebär att stora avgångar av befäl kan förutses.
Vi har vidare tagit fasta på det förslag till struktur för verksamheten inom försvarsmakten som ÖB lagt fram i FU 88 (”verksamhetsidén"). Den inne- bär att krigsförbandscheferna på högre nivåer (brigad- och fördelningsche- fer) i ökande grad skall ges ett sammanhållet och självständigt ansvar för hela krigsförbandets utbildning och krigsduglighet. Det ter sig mot denna bakgrund i hög grad angeläget att de blivande brigadmyndigheterna ges så- dana förutsättningar för grundutbildningen av brigadens huvudkomponen- ter att de blir likvärdiga och kan svara mot målsättningen att vara omedel- bart krigsdugliga efter mobilisering.
Som argument mot enbrigadregementet som princip har anförts att många infanteriregementen under lång tid har varit dubbelbrigadregementen utan att påtagliga nackdelar har varit förbundna därmed.
1925 års försvarsbeslut innebar som bekant en stor minskning av antalet fredsetablissement i armén. Dessa etablissement liksom det avgångna befä- let gick inte att återta, när krigsorganisationen vid inledningen av andra världskriget kraftigt skulle ökas. Den lösning som då valdes var att sätta upp två brigader vid ett antal regementen. Tillgängligt befäl ansträngdes hårt för att bemanna den snabbt utökade krigsorganisationen, samtidigt som rekry- tering och utbildning av befäl fortgick under hela kriget för att nå erforderlig såväl kvantitet som kvalitet. Ändå nåddes inte balans i denna organisation förrän i slutskedet av kriget.
Sedan dess har regementen med två brigader inte kunnat bemanna dem båda med eget befäl. Befälsbristen har i sin tur framtvingat att den ena briga- den blivit ”prioriterad”. Detta har successivt blivit alltmer tydligt även vad gäller materiel och repetitionsövningar.
Sedan slutet på 70-talet har de prioriterade brigaderna blivit Norrlandsbri- gader eller brigad 77, medan de oprioriterade förblivit brigad 66 (sedermera 66 M). Dessa senare utgår nu helt ur krigsorganisationen, varför de 21 som återstår är de prioriterade.
Att nu välja en grundorganisation, som senare återigen kan tvinga in ett antal regementen i dubbelbrigadlösningar innebär mot denna bakgrund en- ligt vår mening att man bortser från tidigare konstaterade nackdelar.
Med enbrigadregementen följer därutöver ett antal effekthöjningar, som anknyter till ÖB:s av hela kommittén och en enhällig riksdag anammade verksamhetsidé. Strukturen innebär en renodling av krigsförbandsansvar och produktionsledning, något som befunnits särskilt angeläget i vår gransk- ning av planeringssystemet. Den innebär vidare att regementets befälsdi- mensionering och befälsutbildning kan renodlas mot den huvudsakliga upp— giften för fältbrigaden och — vad avser äldre befäl — försvarsområdets territo- rialförsvar. Det blir också möjligt för en brigadchef och en brigadmyndighet
att samverka med en regementsledning i produktionen av brigadens huvud- delar.
En fråga med stark anknytning till det nyss sagda är förbandsomsättnings- systemet. Utbildas infanteribrigadens skyttebataljoner vid enbrigadrege- menten, blir det möjligt att genomföra kortare förbandsomsättning än om ett regemente skall omsätta skyttebataljoner m. m. vid två brigader.
Denna fråga har diskuterats inom kommittén. För- och nackdelar med olika förbandsomsättningstider har dock enligt vår mening inte blivit helt ge- nomlysta, och de ökade kostnader som ansetts vara förbundna med en kor- tare omsättning har enligt vår mening inte klart dokumenterats. Även om en viss kostnadsökning kan förutses, har denna inte på ett relevant sätt ställts mot de påtagliga effektökningar i krigsorganisationen som blir den naturliga följden. Inte minst gäller detta territorialförsvaret, som får "yngre" bataljo- ner med mer modern utbildning in i sin organisation.
Under förutsättning av ett repetitionsövningssystem, som är rimligt be- ständigt Över tiden och som tar hänsyn till vissa krigsförbands behov av ofta återkommande men kortare övningar än idag kan effekterna av en kortare förbandsomsättning karakteriseras på följande sätt. Kortare omsättningstid medför att befäl och värnpliktiga i allt väsentligt kan hållas samman under sin fältförbandstid. Några mer omfattande nyutbildningsbehov finns inte vid repetitionsövningarna utan tiden kan användas till tjänstgöring i krigsuppgif- ten. Hela fältförbandsbataljoner med en genomförd repövning överförs se— dan till territorialförsvaret vid 25 — 28 års ålder, vilket ger en påtaglig effekt- förstärkning av territorialförsvaret. Detta innebär att territorialförsvaret ”vässas” och att detta, vad gäller nyligen omsatta förband, kan användas mer flexibelt för olika krigsuppgifter. Kortare omsättningstid innebär å andra si- dan att vissa fältförband kommer att slita något mer på materiel, vilket för- anleder något större nyanskaffningsbehov samt att djupet och bredden i fält- förbandets krigsuppgifter inte hinner befästas på samma sätt som vid lång omsättning.
Befälstillgången, kvarståendeläget, ÖB:s verksamhetsidé, överväganden kring förbandsomsättningssystemet samt strävan att bevara full handlingsfri— het för en krigsorganisation med minst 21 moderna brigader pekar enligt vår mening entydigt mot en lösning med motsvarande antal infanteri/pansarre- gementen, där huvudtanken är produktion av en brigad per regemente, var- vid brigadmyndigheten successivt ges fullt ansvar för att på bästa sätt förfoga över produktionsbetingelserna. Detta blir svårt vid en produktion av två bri- gader vid samma regemente. En grundorganisation med enbrigadregemen- ten kan komma att innebära att vissa infanteri— och pansarregementen får bantas något, men samtidigt skapas full handlingsfrihet för att på sikt gå vi- dare i strävan att sammanlägga eller inom garnison integrera specialtrupp- slagsutbildningen med utbildningen av brigadens huvuddel.
Vi har däremot inte något att erinra mot de förslag till förändringar som kommittén lägger vad gäller specialtruppslagen.
Ekonomiska konsekvenser
Enligt ÖB kan grundkostnaderna per återlagt regemente uppskattas till ca 40 — 50 miljoner kronor/år beroende på vilken typ av utbildning som skall bedrivas. Dessa siffror har varit föremål för omfattande dialog mellan för- band och staber och har på flera håll ansetts vara överdrivna. Mot detta skall vägas de nyinvesteringar som i majoritetens förslag skall göras på förband som skall ta emot de värnpliktiga som nu utbildas vid nedläggningsregemen- ten, Dessa investeringar uppgår överslagsmässigt till ca 110 miljoner kronor totalt (vid en fiyttning av P 6 till Revinge). Härutöver måste vid brigadantal överstigande 17 ytterligare investeringskostnader beräknas för olika utbild- ningsalternativ.
Vårt alternativ innebär också att behovet av personalåtgärder minskar med ca 120 miljoner kronor.
Kvarstående "bevarandekostnader", om de överhuvudtaget är beräk- ningsbara, skall enligt vår mening sedan ses mot den handlingsfrihet vi vill upprätthålla, befälsförlusterna vid nedläggningar, effektvinsterna vid enbri- gadregementen, värnpliktssociala överväganden samt effekterna på frivillig- försvar, stöd till totalförsvaret etc.
Vi har vid en samlad värdering inte kunnat finna kostnadskonsekvenserna annat än rimliga och förordar således att vårt alternativ läggs till grund för statsmakternas beslut.
I detta sammanhang vill vi påtala som ett egendomligt inslag i försvarets metodik för budgetering och kalkylering att investeringar i kaserner, matsa- lar, utbildningsanordningar m. m. avskrivs i sin helhet efter färdigställande. Det innebär att ett befintligt etablissement i princip betraktas som ”värde- löst". Motsvarande gäller nedlagda kostnader i utbildat befäl.
Vilken ekonomisk redovisningsmetod försvaret använder är en fråga för sig. men vi har inte ansett oss kunna bortse från de faktiska värden som är nedlagda i etablissement och utbildat befäl.
ÖB har nyligen fått i uppdrag att utreda och lämna förslag till en redovis- ningsordning. där tillgångar tas upp till rimliga värden. Detta är angeläget om riktiga värderingar skall kunna göras av förändringari grundorganisatio— nen.
Planeringssystemet
De stora försvarsbesluten fattas sedan början av 1970-talet i princip vart femte år. Kommittén har diskuterat för- och nackdelar med denna periodici- tet men stannat för att inte föreslå någon förändring.
Enligt vår mening medför emellertid nuvarande femårsintervall nackdelar i förhållande till de allmänna valen. Eftersom dessa inträffar vart tredje år, måste då en försvarskommittés arbete ibland slutföras under ett valår, vilket skulle ha blivit fallet om tidpunkten för nästa försvarsbeslut hade kvarhållits vid 1992. All erfarenhet visar emellertid att detta slags utredningsarbete är svårt att bedriva under en valrörelse och under skedet närmast efter ett val.
Vi föreslår därför — med hänsyn till att utredningsarbetet bedrivits under
mycket hård tidspress och underlag för bedömning av frågan saknats — att regeringen närmare prövar, förslagsvis i form av en särskild departementsut- redning, en ordning med försvarsbeslutsperioder omfattande 6 år. I detta sammanhang bör övervägas en fördjupad uppföljning under försvarsbesluts- perioden.
Sammanfattning
Enligt vår mening är den ekonomiska ramen i 1987 års försvarsbeslut otill- räcklig för att de operativa krav som försvarsmakten ålagts av statsmakterna skall klaras. Detta skärper problemet med den bakvända ordningsföljd i ut- redningsarbetet som direktiven ålägger kommittén.
Kravet på handlingsfrihet inför 1991 års försvarsbeslut förutsätter att pla- neringen inriktas på en krigsorganisation med minst 21 moderna brigader. Med hänsyn till de stora fördelar som kan vinnas förordar vi att dessa utbil- das vid enbrigadregementen.
Detta betyder att alla nuvarande brigadproducerande landskapsregemen- ten behövs även i fortsättningen. Inte bara I 14 i Gävle och I 16 i Halmstad samt P 6 i Kristianstad utan även I 3 i Örebro, I 11 i Växjö och I 17i Udde- valla skall således kvarstå i grundorganisationen.
Denna mera spridda lokalisering minskar förluster och underlättar rekry- tering av befäl. Den möjliggör också ett bättre stöd till de frivilliga försvars- organisationerna och underlättar en säker mobilisering. Enbrigadregemen— ten är dessutom en förutsättning för att den nya verksamhetsidén för för- svarsmakten (”kadersystemprincipen”) skall kunna realiseras. Med en sådan ordning kan också kort förbandsomsättning väljas, vilket medför effekthöj- ningar för såväl fältförbanden som territorialförsvaret.
Vi förordar slutligen att en förlängning av försvarsbeslutsperioderna till 6 är närmare utreds.
Reservation av ledamöterna Kerstin Ekman och Hans Lindblad
Sammanfattning
Fokpartiet har i många år föreslagit en strukturomvandling av arméstrids- krafterna i syfte att öka kvaliten. Förändringar och kvalitativa förstärkningar är nödvändiga både inom krigsorganisationen och fredsorganisationen för att få balans mellan kvalitet och numerär. I samband med 1987 års försvars— beslut förordade folkpartiet och stödde de förslag som innebar viktiga för— stärkningar inom det militära försvaret. Dessa innefattade bl. a. bättre ut- rustning inom flygstridskrafterna, fler ubåtar, kustrobotbatterier, luftvärns- förband med medellång räckvidd och transporthelikoptrar för i första hand sjuktransporter. Vi har under våren yrkat att medel skall tillföras försvaret för att kunna uppfylla innehållet i 1987 års försvarsbeslut.
Folkpartiet anser att den moderniserade fältarmén bör innefatta omkring 20 brigader med tillräcklig kvalitet och fler mekaniserade förband än i dag. Det är absolut nödvändigt att de svenska arméstridsförbanden genom för- stärkt materielanskaffning får tillräcklig eldkraft, skydd, rörlighet och annan förmåga (bl. a. mörkerkapacitet och förmåga att bedriva telekrigföring).
För att uppnå målet med den moderniserade fältarmén krävs ett antal del- reformer. Dessa bör omfatta såväl värnpliktsutbildningens längd som freds- organisationens inriktning. De brister som redovisats inför försvarskommit- tén visar också tydligt att det behövs ekonomiska förstärkningar. Om inte sådana ges kan inte de övriga åtgärderna göras trovärdiga.
Överbefälhavaren har i FU 88 framlagt förslag om försöksverksamhet med 2,5 månaders grundutbildning för de 5. k. skyddsstyrkorna. Vi har till- styrkt denna begäran. I samband med försök med differentiering av utbild- ningstidens längd bör en utökning av utbildningstiden för de mer kvalifice- rade krigsförbanden också övervägas. Ett genomförande av den kortare ut- bildningstiden för skyddsstyrkorna, 2,5 månader i stället för 5 månader, skulle frigöra 400 — 500 miljoner kr. per år, vilket skulle möjliggöra en ytterli- gare kvalitetshöjning.
ÖB föreslog i sin försvarsmaktsutredning en omstrukturering av armén som till sin omfattning ligger i linje med folkpartiets uppfattning. Eftersom kommitténs majoritet avvisar våra förslag till kvalitetsförbättringar och eko- nomisk förstärkning samt avvisar förslagen till ytterligare differentiering av Utbildningstiderna som möjliggör en brigadorganisation med tillräcklig kva- litet, finner vi det emellertid inte försvarbart att godta majoritetens förslag om arméorganisation.
Kvalitetskrav
Syftet med första etappen i försvarskommitténs (FK 88) arbete är att föreslå en omorganisation av armén. Folkpartiet har välkomnat att dessa frågor tas upp. Vi har i många år föreslagit en strukturomvandling av markstridsför- banden i syfte att öka kvaliteten. Partiet har därför länge bl. a. förordat ned-
läggning av de omoderna infanteribrigaderna, IB 66. Förändringar och kva- litativa förstärkningar är nödvändiga både inom krigsorganisation och freds— organisation för att få balans mellan kvalitet och numerär.
De förändringar som majoriteten nu föreslår leder inte till en erforderlig kvalitetsförbättring. Det är tvärtom uppenbart att de kan leda till en för liten fältarmé med otillräcklig kvalitet hos de viktigaste förbanden. Det leder också till en bristande tilltro till den egna försvarsförmågan hos personalen och ytterst det svenska folket. Majoritetens förslag ger inte en armé i balans med de operativa kraven. Folkpartiet kan inte stödja ett sådant förslag.
1987 års försvarsbeslut baserades på säkerhetspolitiska bedömningar som beaktade förändringar i det nordeuropeiska området. Beslutet innefattade ekonomiska tillskott. Folkpartiet stod bakom beslutet som bl. a. innebar viktiga förstärkningar inom det militära försvaret, såsom bättre utrustning inom flygstridskrafterna samt fler ubåtar, kustrobotbatterier, luftvärnsför- band med medellång räckvidd och transporthelikoptrar för i första hand sjuktransport. Det förelåg stora brister i det underlag myndigheterna pre- senterade inför försvarsbeslutet. Anledningen till detta var bl. a. kraftiga felbedömningar av driftkostnaderna. Resultatet har blivit att de angelägna förstärkningarna inte kan realiseras utan tillskott av medel utöver vad som avsågs i 1987 års försvarsbeslut. I motioner 1989 har folkpartiet yrkat på eko- nomiskt tillskott utöver dem som regeringen föreslagit våren 1989.
1987 års försvarsbeslut var ej komplett eftersom beslut om armén ej kunde fattas. Utlovat underlag från myndigheterna i fråga om arméns fredsorgani- sation lämnades inte. ÖB begärde att få återkomma med förslag 1988 för riksdagsbeslut 1989. Riksdagen godkände denna uppläggning. ÖB fick rege- ringens uppdrag att till september 1988 inkomma med förslag till framtida fredsorganisation för armén.
Organisationsförändringar
De förslag till förändringar av fredsorganisationen som nu framläggs och kommande beslut bör alltså ses som en senarelagd del av 1987 års försvarsbe- slut. Samtidigt är det självfallet nödvändigt att fredsorganisationen ges sådan flexibilitet att den kan utnyttjas vid olika utformning av den framtida krigs- organisationen.
Folkpartiet har granskat ÖB:s försvarsmaktsutredning (FU 88) och funnit att den ligger väl i linje med en omstrukturering och förstärkning av armén genom ökad kvalitet och en anpassning till den framtida hotbilden.
Förstärkt materielanskaffning är absolut nödvändig för att svenska mark- stridsförband skall få tillräcklig eldkraft, skydd, rörliget och annan förmåga (bl. a. mörkerkapacitet och förmåga att bedriva telekrigföring). Det är helt oacceptabelt att t. ex. anskaffning av skyddsvästar inleds i en takt som krä- ver 150 år för att hela behovet skall bli täckt.
Inför försvarskommittén (FK 88) har lämnats redovisningar om mycket stora brister också i den utrustning som skulle finnas enligt hittillsvarande normer för ammunition och materiel i mobiliseringsförråd. Detta gäller så- väl personlig utrustning som större materiel.
Förhållandena är så allvarliga att behovet av kvalitetsförstärkningar är större än som redovisats i FU 88. Den i FU 88 angivna "minimikvaliteten'” är sannolikt för lågt satt av ÖB , vartill alltså kommer att dagens kvalitetsnivå är sämre än ÖB angivit. Brister finns vad gäller utbildning speciellt på grund av inställda repetitionsövningar.
Nödvändig förstärkning
Folkpartiet anser liksom ÖB att den moderniserade fältarmén bör innefatta omkring 20 brigader med tillräcklig kvalitet och fler mekaniserade förband än i dag. De förslag som nu framläggs av kommitténs majoritet leder inte till en sådan utveckling. Tvärtom är det uppenbart att det kan leda till en arméstruktur med för få och för dåligt utrustade och övade fältförband. En sådan armé är motsatsen till vad ÖB ansett nödvändigt som grund för 90— talets svenska försvar.
För att uppnå målet med den moderniserade armén krävs genomförda re- former avseende såväl värnpliktsutbildningens längd som fredsorganisatio— nens inriktning. De redovisade bristerna i arméns nuvarande förband visar också att det är helt nödvändigt med ekonomiska förstärkningar om de öv- riga reformerna skall bli trovärdiga. I annat fall kommer bl. a. personalen och svenska folket att misstro utvecklingen, vilket kan leda till en armé i sön- derfall. Vi är därför inte beredda att stödja ett förslag som lika gärna kan leda till en allvarlig reduktion av fältarmén som till en reformation av den- samma. En fredsorganisationsreform kräver trovärdighet för att bli fram- gångsrik.
Utbildningstider
Folkpartiet säger ja till förslaget i FU 88 om försöksverksamhet med 5 måna- ders värnpliktsutbildning. En del av dessa försök bör inriktas på att under- söka möjligheterna att på 2,5 månader nå utbildningsmålet för bevaknings- förband.
Folkpartiets grundsyn innebär, att ingen värnpliktig skall genomgå en längre utbildning än vad som behövs för att de uppgifter som är angivna skall kunna lösas. Det ärinte möjligt för oss att exakt ange vilken kortaste utbild- ningstid som erfordras för enheter med bevakningsuppgifter. ÖB och armé- chefen har angivit, att man bör specialutbilda enheter, där det värnpliktiga befälet ges 12 — 15 månaders utbildning och manskapet 2,5 månader. De häv- dar. att man med målinriktad utbildning, moderna metoder och effektivt ut- nyttjande av tiden bör kunna nå utbildningsmålen för sådana enheter. För- söksverksamhet borde få bedrivas för att pröva möjligheterna att genomföra myndigheternas förslag i detta avseende.
Den parlamentariska värnpliktsutbildningskommittén (VK 83) föreslog tio veckors utbildning för just värnpliktiga med bevakningsuppgifter, och så- dan utbildning bedrivs också sedan några år. Det är fråga om värnpliktiga, som vid mönstring inte bedöms lämpliga för reguljär soldatutbildning, alltså den grupp som tidigare kallades handräckningsvärnpliktiga. Den totala ti-
den för deras tjänstgöring är längre, men för krigsuppgiften bevakning skulle de ges tio veckors utbildning.
Alla värnpliktiga anses bli utbildade för att försvara den egna ”arbetsplat- sen”. Det gäller bemanningen på artilleripjäser, trängförbandens, ingenjör- förbandens, signalförbandens och luftvärnsförbandens personal, men också t. ex. flygvapnets värnpliktiga som utbildats med teknisk klargöring av flyg- plan som huvuduppgift. För samtliga dessa kategorier gäller, att utbildnings- tiden för bevakning och eget skydd är ungefär densamma som ÖB föreslagit för bevakningsförbandens manskap. Dagens ”beredskapsplutoner” ges re- dan efter tio veckor uppgiften att svara för beredskap mot oförutsedda hän- delser, inkl. sådana aktioner som kräver vapeninsats.
Vi kan inte sätta oss i fackmännens ställe och avgöra vilken utbildningstid som krävs för en bevakningsuppgift. Uppgiften att kunna försvara sig själva och ett objekt är gemensam för ett mycket stort antal förband. Mot den bak- grunden vore det inte orimligt att samma utbildningstid skulle gälla för denna uppgift. Det är tankegångar av detta slag som ligger bakom folkparti- ets uppfattning att ÖB skall få genomföra de försök han föreslagit.
Riksdagsmajoriteten har däremot sagt nej till ÖB:s förslag om 2,5 måna- ders utbildning. Genom att i stället välja en minsta värnpliktsutbildning om fem månader har majoriteten framtvingat en lösning som per år kostar om— kring 500 miljoner kr. mer i drift och utbildning.
Folkpartiet anser det utomordentligt angeläget att dessa pengar i stället används till modernisering av krigsorganisationen. För att få ett begrepp om storleken kan anges att 500 miljoner kr. per år ger möjlighet att på 4 — 5 år finansiera att utrusta hela armén med skyddsvästar eller bekosta modernise- ringen av ett par fältbrigader. De humanitära eller operativa motiven för en sådan satsning skulle vara mycket starka. Förbandens stridsmoral och uthål- lighet skulle rimligen stärkas genom en satsning på ökat skydd.
Som vi tidigare anfört anser folkpartiet att de värnpliktiga måste ges den utbildningstid som krävs för att klara förbandets krigsuppgifter och för att innehålla beredskapen. Det innebär differentierade utbildningstider, bero- ende på både förkunskaper och det utbildningsmål som satts upp.
Planeringsmässigt kan det vara enkelt att räkna med t. ex. 7,5 månder för flertalet i fältförband och 5 månader för direktrekryterade till försvarsområ- desförband. Det måste däremot i praktiken finnas möjlighet att variera mer än så. Ett försvarsområdesförband med särskilt viktiga uppgifter, t. ex. för- svar av en hamn, kan behöva längre tid än 5 månader. Tänkbart är också att man för vissa förband kan minska grundutbildningen och i stället öka repeti- tionsutbildningen. I princip bör krigsförbandscheferna få rätt att påverka ut- bildningstiderna utifrån erfarenheter av utbildningsbehov och utbildnings- betingelser.
Jämfört med nuläget innebär det en stor förbättring att det lokala försva- ret till stor del kan direktrekryteras och därmed ges en utbildning som helt inriktas mot de uppgifter dessa förband har. Det är viktigt att krigsförbands- cheferna utvecklar taktik och krav utifrån de speciella förhållandena för resp. förband.
Folkpartiets grundläggande uppfattning är att utbildningstid och utbild- ningsmål bör samordnas. Därmed blir det också oacceptabelt att godta att brigaderna och andra av de mest påkostade krigsförbanden inte skall ha en utbildning där man når utbildningsmålen. ÖB anger att nuvarande utbild- ningstid på 7,5 månader bör utökas till 8 månader, men av ekonomiska skäl ser han inte möjligheter att åstadkomma detta förrän efter 1987. Folkpartiet anser att om den längre utbildningstiden behövs, bör den införas så snart som möjligt. Om man förkortar värnpliktstiden enligt ÖB:s förslag sparas 400 — 500 miljoner kr., vars alternativa användning även bör diskuteras i detta sammanhang.
Samtidigt anser vi i likhet med 1983 års värnpliktsutbildningskommitté att möjligheterna att effektivisera utbildningstiden bör tas tillvara. Exempel på sådana förbättringar som medverkar till att få ut mer effekt av varje utbild- ningsvecka är att förbättra utbildningsmetodiken genom ledarskapsutbild- ning för befälet och förstegsutbildning av det värnpliktiga befälet.
För delar av brigaderna, främst enheter med stöduppgifter, bör man un— dersöka om utbildningstiden i stället kan minskas t. ex. för vissa kompanien- heter om befattningsutbildningen för dessa kan klaras på kortare tid än i dag.
Vad gäller depåorganisationen är folkpartiets uppfattning att man inte hel- ler där bör utbilda fler värnpliktiga än som behövs för krigsorganisationen. Också för dessa bör krigsuppgiften styra utbildningstidens längd. Genom att dagens bevakningsvärnpliktiga utgår (i samband med att bevakningsuppgif- ter löses genom en ny och större organisation) påverkas självfallet behovet av det antal värnpliktiga som i hittillsvarande system förts till gruppen depå— och bevakningsvärnpliktiga.
Brigaderna
Med de förutsättningar vi här angivit i fråga om utbildningens inriktning och behovet att inrikta armén mot omkring 20 brigader ser folkpartiet det möj- ligt att begränsa arméns fredsorganisation och åstadkomma betydande ratio- naliseringar. Inriktningen i fråga om brigadantalet förutsätter ett samtidigt ekonomiskt tillskott.
Den krigsorganisatoriska handlingsfriheten finns genom att man kan va- riera utbildningsinnehållet vid fredsförbanden. För fältförbanden bör utbild- ning ske i bataljon. Starka skäl — inte minst ekonomiska — talar för en för- bandsomsättning på omkring åtta år (plus tid i personalreserv). Men varia- tioner både uppåt och nedåt bör vara möjliga, t. ex. i samband med nytillför- sel av viktigare materiel eller om speciella utbildningsbehov bättre kan till- godoses vid avsteg från den normala förbandsomsättningen. Militärbefälha- vare och krigsförbandschefer bör få handlingsfrihet.
För att få fungerande förband med god anda och för att utbildningen skall ge bästa möjliga resultat bör strävan vara att utbilda kompletta förband. Det innebär att manskap, värnpliktigt befäl, reservbefäl och aktivt befäl bör bilda en enhet under grundutbildningen och sedan följas åt när kompaniet eller bataljonen efter ett antal år överförs till territorialförsvaret. Men denna
lösning är knappast möjlig vid kort förbandsomsättning, eftersom man av effektivitetsskäl vill använda befälet längre tid i fältförband. Kort förbands- omsättning innebär därför täta skiften av befäl, vilket är stick i stäv mot strä- van att ha sammanhållna förband. Vi ser detta som en stor nackdel.
Skall man utbilda i bataljon bör ett normalt brigadproducerande förband ha en utbildningsvolym motsvarande omsättning av två brigader. Då kan man få en bra förbandsomsättning samtidigt som beläggningen år för år blir ungefär lika stor. Två brigader har också sedan 40-talet varit det normala vid arméns infanteriregementen. I och med att antalet brigader nu minskas i syfte att få ökad kvalitet, frigörs utbildningskapacitet för direktutbildning till territoriellt försvar. Det normala vid brigadproducerande förband i framti- den blir därför ansvaret för utbildning av en brigad och ett antal försvarsom- rådesförband. Men möjlighet finns att som hittills utbilda två brigader vid ett antal fredsförband, förutsatt att man har en tillräcklig befälskader. Det gränssättande för antalet brigader är ekonomin, inte antalet fredsförband. Även om operativa skäl skulle kräva upp till 25 brigader, går det att organi- sera detta inom ramen för en minskad fredsorganisation. Folkpartiet fäster stor vikt vid den handlingsfrihet i fråga om antalet framtida brigader som ÖB anger i FU 88.
Fredsorganisation
Behovet av att frigöra medel för kvalitetsförstärkningar, vår syn på principer för utbildningstider för värnpliktiga, förbandsomsättning och flexibilitet i fredsorganisationen gör sammantaget att folkpartiets uppfattning ligger i linje med ÖB:s tankar om arméns grundorganisation. Kommitténs majori- tets ovilja att binda sig för ett tillräckligt brigadantal och rimlig kvalitet för krigsförbanden är inte förenlig med denna syn.
Folkpartiets bedömning är att inte ens de rationaliseringar vi föreslär är tillräckliga för att kunna få en rätt balanserad armé. En höjning av plane- ringsramen för tiden efter 1991 är därför nödvändig på motsvarande sätt som vi i år föreslagit förstärkningar utöver regeringens förslag för budgetåren 1989/90 och 1990/91. Utan nödvändiga kvalitetsförbättringar är det omöjligt att inför personalen motivera så stora organisatoriska förändringar.
Med folkpartiets utgångspunkt har det mot denna bakgrund inte funnits behov av att djupare penetrera vilka förband som bör behållas om man bara till en begränsad del godtar ÖB:s sammanhängande förslag i FU 88.
De förändringar i förhållande till FU 88 som vi ansett motiverade är mer marginella och påverkar knappast ekonomin. I några fall är det synpunkter som också majoriteten i kommittén omfattar.
Samordning mellan försvarsgrenar
Folkpartiet ser det som en stor brist att FU 88 inte var samordnad med mari- nen, så att konstaterad överkapacitet i dess utbildningsorganisation kunde tas med i bedömningen av arméns fredsorganisation. Det vore orimligt att bygga kaserner vid vissa arméetablissement samtidigt som det finns dåligt utnyttjad kapacitet vid i första hand kustartilleriregementen.
Fördelarna av att kunna nyttja marina förband för utbildning av försvars- områdesförband är mycket påtagliga, främst för förband ingående i det terri- toriella försvaret. Lokalt rekryterade förband med krigsuppgift i regionen bör få sin utbildning där. För detta talar både beredskap, utbildningseffekti- vitet och ekonomi.
Folkpartiet fäster stor vikt vid att försvaret av våra mest känsliga infalls- portar förstärks, så att viktiga hamnar snabbt kan skyddas av lokalt rekryte- rade, helst grundutbildade förband, som ges en för det aktuella området skräddarsydd utbildning. Utrustningen bör också skräddarsys i meningen att inslag av lokalt luftvärn, hamnmineringar, indirekt eld, etc. anpassas till just de hot och möjligheter som anses viktiga kring den ortens hamn och dess närområde.
Inför 1991 vill vi återkomma till frågan om något förband bör ges ”system- ansvar" i meningen att vara något motsvarande truppslagscentrum för det territoriella försvaret. Tanken är i så fall att taktik, utprovning och viss be- fälsutbildning bör kunna samlas till detta förband.
Vi ser positivt på åtgärder som innebär samutnyttjande av resurser över försvarsgrensgränserna. Ett sådan steg är ÖB:s förslag att flytta produk- tionsansvaret för territoriella förband till aktuell områdeschef i stället för försvarsgren. Vi noterar också med tillfredsställelse att frågan om eventuell förläggning av arméns luftvärnsutbildning till marinens utbildningsenhet (MKN) i Härnösand återkommer inför 1991.
I kommittén har vi aktualiserat alternativet av samlokalisering av Lv 7 i Luleå med F 21 i samma kommun i stället för en flyttning av Lv 7 till Boden. De kostnader som redovisats för investeringar för Lv 7 på F 21:s område gör att vi inte nu kan förorda det alternativet. Dock måste noteras, att studien utgick från nuvarande bebyggelse på F 21. I flera avseenden synes denna dock mindre rationell. En mer långsiktig bedömning av hur man skulle kunna få rationellast möjliga produktion vid en utveckling, där rationalise- ringsmöjligheter vid såväl F 21 som Lv 7 tas tillvara genom t. ex. gemen- samma nya förrådslokaler etc. , har inte kunnat göras på den tid som stått till buds.
Men även i sådant fall är investeringskostnderna förmodligen så höga att alternativet Boden är att föredra. Frågan kan komma i ett annat läge om Luleå kommun finner sådana fördelar i alternativet F 21 att kommunen och försvaret samlat kan finna sådana investerings- och markanvändningslös— ningar att alternativet blir jämförbart med en lokalisering av Lv 7 till Boden. I det senare fallet kan vissa kasernutrymmen i Boden avyttras.
I fråga om P 6 i Kristianstad har vi i kommittén fört fram ett alternativ till ÖB:s förslag. Det finns starka skäl för försvaret att lämna ett stort etablisse— ment. Detta är centralt beläget och därför med ett rimligen betydande civilt värde för t. ex. bostadsbebyggelse. ÖB:s förslag är att lokalisera brigaden till Revinge. Vi anser att man i stället bör undersöka möjligheten av en loka- lisering tillsammans med A 3 i Kristianstad. För den senare lösningen talar samövning pansar/artilleri, personalhänsyn och möjligheterna att lättare kunna ordna långsiktiga placeringar av befattningshavare genom växel- tjänstgöring mellan förband och milostab.
Brist i kalkylerna
Överhuvud anser vi det vara en brist i kalkylerna att marknadsvärdet och civilt utnyttjande av mark och byggnader, som försvaret lämnar, inte finns med i redovisningarna. I flertalet fall uppfördes arméns kasernområden un- der seklets två första årtionden i samband med att värnplikten ersatt indel- ningsverket. Förbanden flyttade då från de gamla övningshedarna in till stä- der. Kasernerna byggdes oftast i utkanten av bebyggelsen. Men med urbani- seringen och städernas expansion är det markområde som t. ex. 1910 låg i utkanten nu i stället centralt placerat. Kasern- och övningsområden upptar i många fall markområden som är långt centralare än områden där kommu- nerna i dag bygger nya bostadsområden.
Det är något orimligt att frågan om värdet på dessa markområden inte tas med i kalkyler kring förändringar i försvarets fredsorganisation. Vi menar att markvärden bör tas med i bilden, då försvaret kan avyttra markområden. Detta bör kunna gälla inte bara i samband med nedläggning av förband. Man bör kunna tänka sig situationer, då en kommun förvärvar en del av försvarets mark i attraktiva områden och att medel från försäljningen används för att göra en investering som ersätter byggnad eller anläggning som i dag finns på den mer centrala marken. Med en sådan ordning ges ett incitament för försvaret att söka en effektivare markanvändning. ÖB:s förslag till omdispo- neringar i Stockholms-området förutsätter att intäkter från försäljning av centrala byggnader får användas till investeringar i nya och bättre anpassade lokaler. Vi ställer oss principiellt välvilliga till denna möjlighet. Om försva— rets egna myndigheter skall ges rätt att genomföra affärer av detta slag eller om de skall vara förslagsställare, medan den politiska nivån fattar beslut om vilka utförsäljningar som bör få göras, är en lämplighetsfråga. När det gäller smärre markområden bör man även överväga möjligheten att ge lokala che- fer rätt att göra försäljningar.
Värnpliktspuckeln och pliktlagarna
Ett godtagande av 2,5-månadersutbildning skulle även bidra till en avveck- ling av nuvarande ”värnpliktspuckel” estående av omkring 50 000 värnplik- tiga. Dessa får nu vänta två — tre år med att fullgöra sin värnpliktsutbildning. En sådan väntan har, vilket riksdagen flera gånger framhållit, negativa effek- ter värnpliktssocialt. Påfrestningarna på den enskilde blir större, när utbild- ningen senareläggs. En större andel är då småbarnsföräldrar. Avbrott från studier eller arbete blir ofta mer problematiska än vid tidig värnpliktstjänst- göring.
I detta sammanhang bör man även se folkpartiets förslag om direktrekry- tering av värnpliktiga till civilförsvaret. Värnpliktiga bör kunna ges utbild- ning, t. ex. vid den nya totalförsvarets skyddsskola eller vid räddningsver- kets skolor, för krigsplacering inom civilförsvaret. Därmed skulle civilförsva- ret få en ytterst angelägen föryngring och kvalitetsförstärkning. Det är i praktiken omöjligt att med pliktlag ålägga äldre en civilförsvarsutbildning om ett antal månader. Den enda tidpunkt då en enskild kan åläggas sådan
utbildning är i praktiken just i 20-årsåldern. Folkpartiet har länge krävt en sådan möjlighet, men riksdagsmajoriteten har hittills vägrat tillåta att unga - utöver vapenfria — direktutbildas för uppgifter inom civila delar av totalför- svaret.
En sådan utbildning för civila uppgifter skulle bidra till en snabbare av- veckling av ”värnpliktspuckeln”, varför en sådan direktrekrytering till civil- försvaret inte behöver beaktas vid dimensionering av försvarsmaktens ut- bildningsapparat för 90-talet.
Vi har tidigare väckt tanken på en allmän reform av nuvarande system med pliktlagar för totalförsvarets personalförsörjning. Den manliga delen av befolkningen genomför i dag allmän värnplikt och får därigenom insyn och delaktighet i totalförsvarets principiella mål och förberedelser. De får också en klar uppgift i försvarssystemet och förvärvar en positiv syn på försvarets roll i samhället. Flertalet manliga ungdomar upplever detta som en rättighet. Den kvinnliga delen av befolkningen förblir i allmänhet oinformerad om to- talförsvaret och den egna rollen i en krigssituation. Genom brister på kun- skap och delaktighet får många kvinnor en negativ syn på totalförsvaret. Detta är naturligt med nuvarande system som inte ger kvinnorna motsva- rande ansvar som männen trots att alla medborgare skulle drabbas lika av ett angrepp mot Sverige.
Enligt vår uppfattning har skillnaden mellan den manliga och kvinnliga befolkningens uppfattning om totalförsvaret Ökat under 80-talet. Detta är en allvarlig utveckling, som måste brytas. Behovet att kunna tillvarata hela befolkningens kapacitet i totalförsvaret gör att man måste erbjuda alla svenska medborgare möjlighet att medverka i totalförsvarets olika verksam- heter. En sådan förändring kan endast åstadkommas genom en grundläg- gande förändring av nuvarande system med pliktlagar.
Utbildning av värnpliktiga läkare
Sjukvården är sannolikt den svagaste länken i totalförsvaret. Påfrestning- arna på sjukvårdssystemet i krig skulle bli mycket stor och sjukvården blir i flera sammanhang sannolikt gränssättande för vad totalförsvaret kan åstad- komma. Det är därför utomordentligt angeläget att sjukvården kan utnyttja personalen så effektivt som möjligt efter beredskap.
Fördelningen av sjukvårdspersonal mellan militär och civil sjukvård måste ägnas stor uppmärksamhet. Bara det antal läkare som oundgängligen behövs inom den militära sjukvårdsorganisationen bör få undantas från civil sjuk- vård vid mobilisering. Övriga läkare bör undantas från militär placering och i stället övas i den civila sjukvårdens krigsuppgifter.
Folkpartiet kan mot denna bakgrund godta tanken att läkare för försvars- makten väljs ut bland befälsuttagna värnpliktiga som redan genomgått grundutbildning. Folkpartiet anser dock att möjligheten till uppdelad utbild- ning bör finnas kvar i den män inte behovet täcks den första vägen.
Reservation av ledamoten Paul Ciszuk
Sammanfattning
I reservationen föreslås ett alternativ beträffande arméns grundorganisation som innebär att de ifrågasatta regementena I 3, I 11 och I 17 bibehålls. Li- kaså bibehålls etablissementet vid Almnäs och utvecklas till en ingenjör- skola. Genomgående föreslås en långt driven integration av specialtruppsla- gen vid de brigadproducerande regementena. En skola (truppslagscentrum) föreslås för vart truppslag. Jägartjänsten får dock en skola i Arvidsjaur och en i Karlsborg. Infanteriets skolor avvecklas. En arméns integrerad officers- högskola lokaliseras till Karlstad. Beträffande trängtrupperna utvecklas för- utom regementet och skolan i Skövde specialkompetens inom varje milo. Pansarutbildning behålls endast vid Ystad/Revinge och vid de mekaniserade förbanden på Gotland och vid Strängnäs.
Genom reduktionen av specialtruppslag kan åtta kasernetablissement in- besparas.
Reservationen föreslår vidare att utbildning av miljövärn startas vid sex förband.
Organisationförändringarna motiveras av behovet att vidmakthålla god förankring hos svenska folket. behovet av handlingsfrihet inför en positiv utveckling på nedrustningsområdet och behovet av att möta den miljöförstö- relse som nu hotar hela samhällets existens.
Reservation
Även om, som anförs under 1.1. "den säkerhets- och försvarspolitiska in- ramningen av senaste försvarsbeslut äger fortsatt giltighet som utgångspunkt för de överväganden och förslag som redovisas i detta betänkande”, anser jag att ställningstagande till arméns grundorganisation måste påverkas starkt av de möjligheter vi i dag kan se till en positiv utveckling på nedrustningsom- rådet. Vidare är det i dag klart dokumenterat att det svenska samhällets överlevnad hotas av den vidsträckta miljöförstörelsen, som angriper de bio- logiska grundvalarna för vår existens. Styrkan i detta hot måste beaktas i jämförelse med de hot om militär invasion som kan tänkas uppkomma.
Jag ansluter mig vidare till principen att "Totalförsvaret skall vara så upp- byggt att det är hela folkets angelägenhet.” (1.3) och menar att detta bör leda till att den allmänna värnplikten utvecklas till en allmän samhällstjäns- teplikt.
Sammantaget leder detta synsätt till att armén måste ges en grundorgani- sation som är funktionell gentemot vitt skilda hotbilder och anpassad för ut- bildning av relativt stora årsklasser ungdomar. Man måste vara öppen för att arméns utbildningsresurser i framtiden i ökad utsträckning inriktas mot ci- vila försvarsmål och miljöförsvar.
Vad gäller det militära försvarets operativa inriktning delar jag inte den beskrivning som ibland sammanfattas i tesen "möta, hejda, slå". Principen bör istället vara ”möta, hejda, svälta ut". En sådan princip synes bättre an-
passad till våra naturgeografiska förutsättningar och våra relativt stormak- terna begränsade ekonomiska resurser.
Denna operativa princip för krigsmakten talar, liksom tidigare anförda principer, för en decentraliserad arméorganisation, som kan ge oss möjlighet att vara först på plats. Våra rörliga fältförband bör till stor del vara väl utbil- dade jägartrupper med minskande andelar pansar och tungt artilleri. Vidare bör de förband som anförs i överbefälhavarens utredningari större utsträck- ning vara samutbildade och integrerade redan i fredstid. Däremot delar jag inte det synsätt som återfinns under 4.1 och som förespråkar en ökad diffe- rentiering i mer eller mindre kvalificerade förband. Alla förband skall vara väl kvalificerade för sin uppgift. Försvar av en anläggning är en lika kvalifice- rad uppgift som anfall mot fientliga förbindelselinjer.
De förändringskrav som bör vara styrande för grundorganisationens utform- ning och som sammanfattas under 5.2 bör uttryckas:
— Förbättrad samträning av krigsförband. — Reduceringar och integrering i krigsorganisationen. — Minskat antal brigader. — Grundutbildning av försvarsområdesförband. — Ökat antal beredskapsförband. —- Regionalt ansvar och folklig förankring.
Beträffande organisationsprinciper menar jag att brigadernas roll som stående förband bör tonas ned. De bör bli snabba, lättrörliga resurser, som visserligen skall slå mot en angripares svaga punkter och förbindelselinjer men inte återta ett fientligt brohuvud eller luftlandsättningsområde förrän fienden blivit så utsvulten att han närmast kapitulerar.
Ovan anförda överväganden leder fram till att den svenska armén bör få en grundorganisation med i princip ett regemente i varje försvarsområde, som organiserar och utbildar dels de förband som skall verka lokalt, dels för- band som är lätt flyttbara över riket. Utbildningen skall i största möjliga ut- sträckning ske i krigsförbandens form och integrerat över truppslagen. Spe- cialistutbildning och metodutveckling för ingenjörs-, jägar-, signal-, luft- värnstjänst och artilleri skall ske vid en skola för varje specialitet (truppslags- centrum). Underhållsfunktionen bör dock vara så pass omfattande att ett ”trängcentrum” finns i varje militärområde.
En ökad integration bör definitivt ske mellan armén och kustartilleriet. Mot bakgrund av dagens etablissemang är den bästa vägen att kustartilleriet i samarbete med respektive Fo-regemente åtar sig utbildning av lämpliga ar- méförband. Detta innebär att nuvarande KA-etablissemang såsom majorite- ten föreslår bör kvarstå i organisationen.
Arméns grundorganisation
Ort Förbandstyp Ystad och Revinge Pansarförband, stadsförband, hamnförband, mil- jövärn Hässleholm Trängförband och mekförband Kristianstad Integr. förband med miljövärn
Halmstad ”-
Växjö Integr. förband och intern. räddningsstyrka Eksjö Integrerade förband Borås Integr. förband med miljövärn Uddevalla Integr. förband, hamnförband Linköping Integr. förband och arméflyget Skövde Integr. förband och trängskolan Karlsborg Jägarförband och jägarskolan Karlstad Integrerade förband Örebro Integrerade förband och miljövärn Strängnäs Integrerade förband med pansar Almnäs Ingenjörskolan Kungsängen Integr. förband, stadsförband Norrtälje Luftvärnsskolan Enköping Integr. förband och signalskolan Falun Integrerade förband Gävle Integrerade förband med miljövärn Älvdalen Integrerade förband och artilleriskolan Östersund Integrerade förband
Sollefteå "-
Arvidsjaur Jägarförband och jägarskola
Umeå ' Integrerade förband Boden ”-
Kiruna "-
Visby o. Fårösund MKG, integration Marinen Armén
På varje ort skall finnas endast ett kasernetablissemang och en myndighet plus förekommande Fo-myndighet.
Fredsetablissemangens storlek kommer naturligtvis att variera. Miljö- värnsförbanden föreslås inledningsvis på sex förband. Verksamheten måste undan för undan finna sina former.
Förslaget innebär större förändringar på följande platser:
Hässleholm Ett regemente bildas med ansvar för trängutbildning och suc- cessivt minskande antal pansarbataljoner. Kasernetablissemangen består.
Kristianstad P6:s etablissemang avvecklas. A 3 omvandlas till ett integre- rat försvarsområdesregemente med Fo-stab. Man börjar sätta upp miljö- värnsförband.
Halmstad Infanteriets officershögskola flyttas till Karlstad. Miljövärnsför- band tillkommer.
Växjö Artillerifunktioner tillkommer från Kristianstad och Internationell räddningsstyrka upprättas.
Skövde Ett integrerat regemente bildas. Trängskolan utvecklas. Ett ka- sernetablissemang avvecklas. Pansarutbildningen avvecklas.
Karlsborg En jägarskola tillkommer. Strängnäs Miloförvaltningen överförs från Enköping. Almnäs Utvecklas till ingenjörskola. Kungsängen FN-skolan tillkommer. Karlstad En integrerad Arméns officershögskola tillkommer. Norrtälje Omvandlas till luftvärnsskola. Enköping Integrerat förband plus signalskola. Älvdalen Artilleriskolan utvecklas. Östersund Ett integrerat förband skapas. Kaserner kan inbesparas. Arvidsjaur Jägarskola tillkommer. Boden Ett relativt stort integrerat förband bildas. Ett kasernetablisse- mang avvecklas.
Luleå Lv 7 avvecklas. Merparten förs till Boden. Ett etablissemang inbe- sparas.
Kristinehamn Artilleri flyttar till Älvdalen och integrerade regementen. Ett kasernetablissemang avvecklas.
Linköping Artilleri flyttar till olika integrerade förband. Ett etablisse- mang avvecklas.
Borensberg Infanteristridsskolan avvecklas. Ett etablissemang inbespa- ras.
Göteborg Luftvärn överförs dels till MKV och dels till luftvärnsskolan. Karlskrona, Göteborg, Vaxholm och Härnösand Tillkommer utbildning av arméförband vid KA-etablissemang.
Stockholm AIHS utlokaliseras till Älvdalen, Norrtälje, Södertälje och En- köping.
Dessa förändringar ger betydande kostnadsminskningar genom att åtta (8) kasernetablissemang av varierande storlek och pansarbrigader avveck- las. Integrationen av luftvärn, artilleri, underhålls-, signal- och ingenjörut- bildning vid Fo-regementena kommer att medföra investeringskostnader. Hur stora dessa blir kan inte beräknas förrän den framtida krigsorganisatio- nen fått sin utformning. Med en inriktning mot lätta brigader med enklare standardfordon och jägarförband vid de integrerade förbanden torde inve- steringsbehoven i huvudsak vara kopplade till luftvärnssidan och därmed bli begränsade.
Som framgår av ovan anförda måste jag reservera mig mot den utformning kommitténs majoritet föreslår beträffande arméns grundorganisation och fö- reslår att regeringen måtte låta precisera och kostnadsberäkna det alternativ som föreslagits ovan. Vid utformningen av detta förslag har faktorer som framtida handlingsfrihet, försvarets folkliga förankring och minskat resebe— hov för värnpliktiga tillmätts stor betydelse, men avgörande har varit att vi skall få ett totalförsvar som är mindre sårbart och mera trovärdigt både hos svenska folket och våra grannländer.
Reservation av ledamöterna Björn Körlof och Lars Tobisson
Kommittén har godtagit ÖB:s förslag till flyttning av InfOHS i Halmstad till Kvarn, där InfSS redan ligger. ÖB har sedermera förordat att denna flytt- ning senareläggs i förhållande till ursprungsförslaget i FU 88. Även om en sådan flyttning ligger väl i linje med tankarna bakom nya truppslagscentra etc., är nackdelarna påtagliga. Främst gäller det möjligheterna att rekrytera befäl de närmaste åren, där effektförluster inom infanteriet kan uppstå i en utsträckning, som inte kan accepteras. Vi föreslår därför att InfOHS kvar- stannar i Halmstad.
Reservation av ledamöterna Pär Granstedt och Ingvar Karlsson
Vi delar majoritetens uppfattning att det är lämpligast att lokalisera staben för det mellersta militärområdet till Strängnäs. Däremot anser vi att förvalt- ningarna bör förläggas till Karlstad.
De samordningsvinster majoriteten anför är uppenbarligen inte större än att ÖB förordar en skild lokalisering. I likhet med ÖB ser vi en fördel ur såväl organisatorisk som personalpolitisk synpunkt att bygga vidare på en redan etablerad förvaltningsorganisation i stället för att bygga upp en ny, med bl. a. omfattande personalförflyttningar. I valet mellan Enköping och Karlstad anser vi dock att bl. a. regionalpolitiska skäl talar för Karlstad. Också ur operativ synpunkt finns det fördelar med den mer tillbakadragna gruppering som Karlstad erbjuder. Vi noterar också att ÖB inte har funnit några avgörande skäl, vare sig ekonomiskt eller funktionellt, mot en lokali- sering till Karlstad.
Reservation av ledamoten Jan Jennehag
Kommitténs majoritet föreslår att myndigheten Militärbefälhavaren i Mel- lersta militärområdet MB M lokaliseras till Strängnäs tillsammans med mili- tärområdesmateriel- och verkstadsförvaltningarnas ledningar.
Jag delar uppfattningen att milo-förvaltningarnas ledningar bör vara sam- lokaliserade med milo—staben. Däremot anser jag att alternativet med lokali- sering till Karlstad är att föredra.
Alternativet Karlstad innebär längre avstånd till underställda enheter och samverkande myndigheter. Detta medför nackdelar som alltid har varit ar- gument mot decentralisering av vilken organisation som helst, och är så- lunda inte något specifikt för militär verksamhet. Däremot kan en mer spridd funktion ha militära fördelar sedd från utgångspunkten säker och ut- hållig ledning. Det är ingalunda givet att en snabb och smidig övergång till kris- och krigsförhållanden kan ske bättre från Strängnäs än från Karlstad. De operativa skälen anser jag snarare talar för Karlstad.
Personalförsörjningsfrågorna är viktiga. Erfarenheterna från andra utlo- kaliseringar till Karlstad är mycket goda. Det finns inga skäl att anta att de inte skulle bli det även i detta fall.
I likhet med kommitténs majoritet anser jag att det är fullt klart att Karl- stad-alternativet medför högre kostnader. I motsats till majoriteten finner jag att dessa är väl värda att ta.
, W '$" "1941 fill ååh-tim armarnas bara man!
lll 'in' I[villig—t' d mm 1 l n ,.-._'
|, Millwall-ultimat
Särskilt yttrande
av ledamoten Sture Ericson
Totalförsvaret kostar 30 miljarder årligen. För att bibehålla dagens försvars- kraft kan enligt vad som nu förutses den årliga anslagsnivån komma att be- höva höjas med några miljarder vid nästa försvarsbeslut våren 1991. Därför måste alla besparingar snarast göras som inte reducerar slagkraften i krigsor- ganisationen. En minskning av fredsorganisationen med fyra brigadproduce- rande regementen är en sådan besparing. Det går att klara utbildningen av arméns ca 36 000 värnliktiga inom kvarvarande grundorganisation.
Kriterier vid urvalet av de kasernområden som kan läggas ned är enligt kommittén följande:
Som operativt krav framhävs att brigaderna bör ha korta marschvägar från sina mobiliseringsområden till områdena för de viktigaste eller troligaste för- stahandsuppgifterna. Vid grundorganisationens lokalisering bör beaktas bri- gadernas möjligheter att tidigt kunna verka även i föränderliga militärpoli- tiska lägen.
För att säkerställa hög mobiliseringsberedskap bör mobiliseringsområ- dena ligga i nära anslutning till fredsförbanden. Kommittén anser vidare att militär verksamhet bör vara lokaliserad minst på en plats i varje län.
Det är en fördel för den fast anställda personalen liksom för familjemed- lemmar om regementsorterna erbjuder goda sysselsättnings- och utbild- ningsmöjligheter. Vidare anser kommittén att minst ett infanteriregemente bör vara lokaliserat till västra Sverige, dvs. ett av I 15 i Borås, I 16 i Halm- stad eller I 17 i Uddevalla bör behållas.
Mot bakgrund av de urvalskriterier kommittén bestämt sig för ”finns det inga entydiga skäl för eller emot det ena eller det andra regementet”.
J ag står bakom kommitténs text, men anser följande kompletterande syn- punkter värda att beakta vid fortsatta överväganden i denna sak:
Ett viktigt kriterium är brigadernas förmåga att mobilisera säkert för att sedan snabbt kunna nå alternativa stridsområden. Vid en krigsinsats är ofta tid en avgörande faktor. Det vore därför en operativ fördel att bibehålla I 3 (Närkebrigaden) och I 11 (Kronobergsbrigaden).
Ges prioritet åt de operativa/säkerhetspolitiska skälen kan det anses lämp- ligt att de fyra brigadproducerande regementen som måste läggas ned blir P 6 i Kristianstad, I 17 i Uddevalla, I 12 i Eksjö och I 16 i Halmstad.
satirikernas”t”trimm-atti”:tstppelootpitatftmiditaq " , , , . på't &! frå thi? patåsaözöqncepniisk- itf-written geni mista. WWW—Ni pia , , .,
wanna-atimastmum rémäieffommammmwdwwb ", . W .*f'” , ' ämnena again mes” .."Muimnp , _, . ' . ' .. quäaåomnne- ',t: mha " eaggutnépmprtmmw a'j _ "
fm nimi; ”därifån, lummiga tili pråm
. . Ffuiwi'ttéi Wilmimtjbä Eje än ' miféas'ti ii; riff." . ' pot, man implied"? dji- . .. , hip ( , ugtilfnatoijtliam Momo hitar; " mutåu Wii.-%! lt: armar nm tåäcmdtföotlmng rtpimjgt kvm?! Det, at Git portugal fot qriiil mittlilitwlkgj' mmm! tttftättiflbtipfpf %$,th -' :* qmä iit'iu : ams mfiiliälfig in; [i q'åt '._ . , bot titt angreps pant, möptjlmiitfilavfi: . lif , , ,_ pajen 15569”, . ' ' ' -* n', .,, ql, FERM!!! dammat mama: f.naäiqfågéiwquma ” ' " ' usammiiöhtctnw Mwai, . _ . . tiHifi!|' ' .tnsaopmmtmnmmspäjat WiwiliäQåqiltwjékwgmjåäf ” ' . aomobalanstankstation/aanminmmämtiij—ymurmmxgtmftgn - _' mutanter: wiittaq. _ __ _ . ., W! nm mur-sin: in sp barnamun» mm rig pri Ministre-amn amwéuruml , ' . tsuqr. resegaranti sami parpsrf pentium hammaren puttiwmmåmq " " _ , ww inte Wanaavpmwmpf . " » tamt reise pin-Wifi tamfåglar kapacitet.; . . multiarena ringaren bemannar-hållna... _ . _ _ - [intranät-importen jttihijinM-agfm waijpihqmwnwwmp. , _
sl! )Cquwoffölj gift”? Eucäuu
.iöiafgigll, . || '%Öhlljåi: , ,... :Håll .' I,: _ r » "., .
. . __; ,. gr./g..;
Bilaga: Underlag från kommitténs referensgrupp för granskning av totalförsvarets planeringssystem
Förord
För sin uppgift att granska totalförsvarets planeringssystem har 1988 års för- svarskommitté tillskapat en referensgrupp. Gruppen har verkat under våren 1989 och tagit fram underlag för kommitténs arbete. Kommitténs medlem- mar, sakkunniga, experter och sekretariat har beretts tillfälle att närvara vid gruppens sammanträden.
Gruppens arbete har letts av undertecknad Göran Franzén, huvudav- delningschef vid FOA och kommitténs sekreterare. Medlemmar i referens- gruppen har i övrigt varit
Kansliråd Jörgen Thulstrup Fö Överingenj ör Sven Hellman Fö Departementssekr Britt—Marie Lundholm Fö Departementssekr Anita Wetterlöf Fi Kommendör 1 Dick Börjesson Fst Överste 1 Hans Ramström FMV Ekonomidir Anette Wik FMV Överingenj ör Jan Foghelin FOA Avdelningsdir Anna Carin Johansson FOA Avdelningsdir Jan Eriksson FRI Avdelningschef Ingmar Segergren RRV Revisionsdir Gunhild Lindström RRV
I denna bilaga redovisas visst underlag från referensgruppens arbete som kommittén inte tagit ställning till. men som bedöms vara av intresse för att belysa totalförsvarets planeringssystem och dess tillämpning. Referensgruppens medlemmar har aktivt medverkat till att olika typer av underlag tagits fram. Delvis utgörs underlaget av referat av olika parters syn på orsaker till bristerna i planeringen. Referensgruppen i dess helhet kan därför naturligen inte ställa sig bakom alla redovisade åsikter. För urval av vilka åsikter som redovisas. liksom för slutlig utformning och redigering av materialet svarar endast undertecknad ordförande i referensgruppen.
Stockholm den 2 juni 1989
Göran Franzén
InnehåH
Det militära försvarets nuvarande planeringssystem (Huvudsakli- gen författat av Sven Hellman)
Pågående utveckling av planeringssystemet Planeringshandläggares syn på orsaker till brister i planeringen av ledning och förbandsverksamhet (Huvudsakligen författat av Anna-Carin Johansson)
Materielverkets syn på orsaker till brister i materielplaneringen (Huvudsakligen författat av Anette Wik)
F ramförd kritik mot ekonomisystemets utformning och tillämp- ning vid myndigheterna
Referensgruppens diskussion av möjligheter att förbättra myn- digheternas planering
Utländska erfarenheter (Huvudsakligen författat av Jan Foghelin med underlag från Sveriges ambassader i Washington och Bonn)
1 Det militära försvarets nuvarande planerings- och ekonomisystem
1.1 Beslut om planeringssystemet
Det nuvarande planeringssystemet för försvaret infördes efter ett riksdags- beslut år 1970 (prop. nr. 97 år 1970, SU 203, rskr. 420). Det har sedan i for— mell mening bibehållits, men i praktiken undergått en successiv utveckling fram till i dag. Från början skulle planeringssystemet tillämpas inom för- svarsmakten och civilförsvaret, men det har sedermera utvidgats till att om- fatta hela totalförsvaret.
Försvarsministern tillsatte år 1971 en särskild ledningsgrupp för den fort- satta utvecklingen av försvarets planerings- och programbudgetsystem (PPBG). Arbetsgruppen avslutade sitt arbete med att i en särskild prome- moria (Ds Fö 1977:5) redovisa systemets utveckling och principer. Prome- morian har legat till grund för den fortsatta tillämpningen. Erfarenheterna av utvecklingsarbetet redovisades för riksdagen år 1978 (prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174).
Riksdagens beslut med anledning av propositionen om ledningen av den statliga verksamheten (prop. 1986/87:99) innebar bl. a. att statsmakterna bör tydligare ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstad- komma i fråga om verksamhetens resultat. Myndigheterna bör samtidigt ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad detaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar.
1.2 Planeringssystemets syften
En första uppgift för planeringssystemet är att ge regering och riksdag ett underlag för den långsiktiga styrningen av totalförsvaret. För detta krävs en planering som ger kunskap om olika framtidsalternativ och möjligheter till samordning mellan olika aktiviteter och verksamhetsområden. För det andra ställs ökade krav på rationalitet och produktivitet i den offentliga sek- torn, vilket medför behov av de informationer som ges genom planeringssys- temet.
Motiven för ett särskilt planeringssystem för försvaret kan sammanfattas på följande sätt:
— Försvarssektorn har en speciell karaktär. Försvaret planeras och ut-
formas för att kunna möta situationer som vi hoppas och aktivt verkar
för att de aldrig skall inträffa. En ersättning måste därför skapas för de
vanliga marknadsmekanismerna. Genom studier och planering måste underlag skapas för anpassning av krigsorganisationen till hotbildsut- vecklingen. Genom uppföljning och kontroll skall säkerställas att för— band m. m. i den befintliga krigsorganisationen har avsedda pre- standa och avsedd beredskap. Tiden att omsätta och förnya krigsorganistionen är lång. Typiska livs— längder för vapensystem är 15 — 40 år. För att planeringen skall ge väg- ledning för viktiga beslut måste planeringshorisonten utsträckas över den tid det tar att studera, prova, anskaffa och införa alla de system m. m. som tillsammans bildar krigsorganisationen. Styrningsunderlaget bedöms bli av i princip likartad karaktär vid varje beslutstillfälle. Ett formellt system underlättar därför uppbyggnad av kompetens och en systematisering av underlaget. Men risken finns att strikt tillämpade rutiner försvårar anpassning till de nya problem och förhållanden som efter hand uppstår. Statsmakterna har därför inte fastställt systemets detaljer utan endast dess allmänna principer. Pre- ciseringar ges i de återkommande anvisningarna för perspektiv- och programplanering samt för myndigheternas förslag till uppdrag.
Man kan urskilja följande ytterligare avsikter med införandet av planerings- systemet:
1.3
Precisera de långsiktiga målen för försvaret så att dessa i högre grad än tidigare kan vägleda planeringen. Skapa erforderlig handlingsfrihet på lång sikt för förändringar i för- svarets styrka och inriktning. Underlätta statsmakternas ställningstaganden till särskilt resurskrä- vande projekt. Medverka till att riksdagens arbete kan inriktas på de väsentliga för- svarspolitiska problemen och resursavvägningarna. Tillgodose behoven av information som grund för de centrala orga— nens resursfördelning och de verkställande organens resursutnytt- jande. Medverka till ökad effektivitet inom försvarssektorn genom att ge möjlighet till uppföljning av kostnader, prestationer och resultat med uppdelning på program och ansvarsområden. Anpassa försvarets styrka och beredskap på kort och lång sikt till för- ändrade säkerhetspolitiska behov.
Planerings- och ekonomisystemets huvudkomponenter
Huvudkomponenterna i planerings- och ekonomisystemet är säkerhetspoli- tiska studier — varmed avses studier av utvecklingen internationellt och i det svenska samhället — perspektivplanering, programstyrning och produktions- ledning. Vid behov kan därutöver göras särskild systemplanering. Utgångspunkten för den långsiktiga planeringen är säkerhetspolitiska stu-
dier som bedrivs under försvarsdepartementets ledning och syftar till att skis- sera den internationella utvecklingen i bl. a. ekonomiskt, politiskt, strate- giskt, militärpolitiskt och tekniskt avseende. Studierna utgör grund för rege- ringens anvisningar till myndigheterna för perspektivplanering och för att ange olika situationer i vilka Sverige kan utsättas för militärt angrepp eller andra hot mot vår säkerhet.
De långsiktiga målen för försvarets utveckling och alternativa vägar att nå dessa redovisas av myndigheterna i perspektivplaner. Dessa skall ange de framtida målen för försvaret i termer av uppgifter som försvaret bör kunna lösa i situationer som hotar landets säkerhet. Planerna skall vidare redovisa de alternativ till försvarets organsation och innehåll som bör hållas öppna för senare beslut. Slutligen skall planerna översiktligt beskriva de vägar längs vilka alternativen kan realiseras och ange bl. a. när förutsättningar för olika beslut kan föreligga. Alternativa ekonomiska planeringsramar anges av re- geringen. Nya perspektivplaner utarbetas vart fjärde till femte år som förbe- redelse för de fleråriga försvarsbesluten.
I försvarets planering måste skillnaden och sambandet mellan freds- och krigsorganisationen särskilt beaktas. För att göra det lättare att ägna krigsor- ganisationens utveckling tillräcklig vikt i planeringen har införts termerna program och produktion.
Planering och budgetering inriktas i första hand mot slutprodukterna för verksamheten, krigsförbanden, i stället för mot produktionsfaktorerna. För varje typ av krigsförband, som i systemet förs samman till program, utses en ansvarig myndighet, en programmyndighet. Under regeringen utövar över- befälhavaren och försvarsgrenscheferna en programfunktion, vilken innebär att de inriktar och samordnar produktionen av krigsförbanden. Överbefäl- havaren formulerar målen för programmen, fördelar resurser och följer upp resultaten.
Till grund för handlandet på medellång sikt utarbetar överbefälhavaren inför ett försvarsbeslut femåriga programplaner med en översiktlig planering även för nästföljande femårsperiod. Under en försvarsbeslutsperiod uppda- teras programplanen årligen för resterande delar av planeringsperioden. Programplaneringen skall ske mot bakgrund av den befintliga krigsorganisa- tionens styrka och svagheter. Till detta läggs de förändringar som behövs för att vidmakthålla en tillräcklig beredskap och operativ styrka under perioden. Slutligen inriktas försvarets utveckling mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektivplanen. I samband med ett försvarsbeslut fastställer riksdagen en ekonomisk planeringsram och en inriktning av plane- ringen.
Produktionsmyndigheter utses för att genomföra den produktion som be- hövs för att åstadkomma krigsförbanden. Den årliga produktionen består i utbildning av personal och värnpliktiga, anskaffning och underhåll av mate— riel, mark, anläggningar och lokaler, utveckling av organisationen och plane- ring för dess krigstida utnyttjande samt beredskap.
Produktionen leds genom ett produktionsledningssystem som genom målstyrning medger en hög grad av decentralisering av ansvar och befogen-
heter. I produktionsledningen ingår även en redovisning av prestationer och kostnader som underlag för kontroll och analyser.
Produktionen inriktas av överbefälhavaren och utförs huvudsakligen av försvarsgrenarna när det gäller mobiliseringsförberedelser, underhåll, ut- bildning av personal och värnpliktiga, av försvarets materielverk när det rör anskaffning av materiel och av fortifikationsförvaltningen när det gäller an- skaffning av byggnader och mark. Produktionsmyndigheterna ansvarar för att de mål som anges i programmen uppfylls. De disponerar de tilldelade resurserna och svarar för att produktionen genomförs på ett rationellt sätt. För detta är de ansvariga direkt inför regeringen.
System finns utarbetade för uppföljning, kontroll och analys på olika ni— våer av såväl resultatet av produktionen som av tillståndet i krigsorganisatio- nen.
För vissa särskilt resurskrävande projekt och viktigare organisatoriska för- ändringar utarbetar myndigheterna systemplaner. Dessa skall redovisas i olika steg för att ge statsmakterna och överbefälhavaren ett samlat besluts- underlag. Regeringen beslutar på överbefälhavarens förslag i vilka fall sy- stemplanering skall tillämpas.
Försvarsmaktens ledningsorganisation har successivt anpassats till de grundläggande principerna i planerings— och ekonomisystemet.
1.4 Riksdagens roll i planeringsprocessen
Redan vid riksdagsbehandlingen av propositionen om planeringssystemet år 1970 diskuterades riksdagens roll i planeringen. Denna fråga har sedermera behandlats av 1970 års försvarsutredning (SOU 1972:48) och 1984 års för- svarskommitté.
För att ge riksdagen inflytande över planeringen i totalförsvaret håller re- geringen försvars- och utrikesutskotten informerade om viktiga moment i planeringsprocessen. Dessutom ingår ledamöter ur dessa utskott regelmäs- sigt i de återkommande försvarskommittéerna.
Riksdagen har också nyligen beslutat (Prop. 1987/88:100, FöU 1987/88:11, rskr. 310) att riksdagens försvarsutskott skall engagera sig i en regelbunden och systematisk kontroll och uppföljning av genomförandet av riksdagsbeslut om försvaret och av systemplaneringen inom viktigare områ- den.
1.5 Förberedelser för ett flerårigt försvarsbeslut
Totalförsvarets långsiktiga utveckling styrs regelmässigt av riksdagsbeslut som omspänner en 4 — 5-årsperiod. Besluten förbereds av en försvarskom- mitté. Den har i uppdrag att överväga och lämna förslag om grunderna för säkerhetspolitiken och om försvarspolitikens inriktning i stort bl. a. som grund för myndigheternas programplanering. Den har vidare i uppdrag att granska myndigheternas planer och redovisa ett samlat förslag till totalför- svarets långsiktiga utveckling.
Underlag för kommitténs arbete utgörs främst av rapporter från säker- hetspolitiska studier samt av perspektiv- och programplaner. Därutöver in- hämtar kommittén underlag via en mängd andra kanaler, t. ex. genom sär- skilda föredragningar från berörda departement och centrala myndigheter, studiebesök inom olika delar av försvaret och i andra länder och genom att inhämta synpunkter från enskilda befattningshavare, debattörer och organi- sationer. Kommittén uppvaktas regelmässigt av olika parter som kan påver- kas av dess beslut och tillsänds ett rikt och varierat informationsmaterial. I vissa fall genomför kommittén delstudier i egen regi.
Överbefälhavaren har av statsmakterna ålagts ansvaret för planeringen av försvarsmakten. ÖB har att i sin planering utgå från regeringens planerings- anvisningar. ÖB inhämtar underlag från försvarsgrenarna och från andra myndigheter inom försvarsmakten. Utgående från detta bedrivs det ett om- fattande studie-, sammanställnings- och värderingsarbete i överbefälhava- rens stab. När ÖB beslutar om handlingslinje bl. a. vad avser avvägning mel- lan försvarsgrenarna, gör han detta i militärledningen, vari försvarsgrens- cheferna ingår.
Det formella planeringssystemets mer övergripande delar kan alltså sägas forma stommen för försvarsbesluten men dessa formas härutöver också i en bred politisk process där många skilda intressen kommer till tals.
1.6 Den årliga styrprocessen
I ett kortare tidsperspektiv inriktas styrningen på hur krigsförbanden med sin personal och materiel konkret skall produceras. Denna s. k. produktions- ledning genomförs av de myndigheter som har ansvar för olika typer av pro- duktion, exempelvis försvarsgrenscheferna när det gäller utbildning och för- svarets materielverk när det gäller materielanskaffning.
Inför arbetet under ett verksamhetsår behövs en precisering av hur pro- duktionsuppgifterna skall fördelas mellan olika delar av fredsorganisatio- nen. Som en konsekvens härav framgår också behovet av resurser för olika enheter. Detta betecknas verksamhetsplanering och budgetering.
De för produktionen ansvariga myndigheterna utarbetar inför ett bud- getår anslagsframställningar, vilka utgör grund för regeringens proposition till riksdagen. Efter riksdagsbeslut ger regeringen myndigheterna slutliga an- visningar för verksamhetsåret i regleringsbrev.
Dessa aktiviteter styrs ytterst av gällande försvarsbeslut. Överbefälhava- ren reviderar årligen programplanerna och ger anvisningar för planering och budgetering. Verksamheten utgår från den av regeringen angivna ekono- miska ramen inkl. priskompensation samt nya kostnadsuppskattningar be- träffande beredskap, personal, värnpliktiga, fredstida drift, materielanskaff- ning och byggnadsverksamhet. Därvid visar sig det ekonomiska utrymmet regelmässigt vara otillräckligt och en omplanering blir nödvändig. Vissa tidi- gare planerade verksamheter kan behöva uppskjutas eller minskas i sin om- fattning.
2 Pågående utveckling av planeringssystemet
Sedan mitten av 1980-talet pågår en utveckling av planeringssystemet. Denna har dels sammanhållits inom försvarsdepartementet, dels ingått som en del i ÖB:s försvarsmaktsutredning FU 88.
2.1 Försvarsdepartementets översyn
Försvarsdepartementets arbete har redovisats i fyra rapporter.
Överplanering, bemyndiganden och anslagsavräkning (Ds Fö 1986:4) dis— kuterar frågor som rör styrning och uppföljning av materielanskaffning med mera inom det militära försvaret. I rapporten föreslås vissa anslagstekniska förenklingar, som ska medverka till ökad flexibilitet. Redovisningen till statsmakterna av materielplaneringen bör göras mer lättillgänglig så att vik- tigare förändringar vid rullningar framgår. Överplanering bör begränsas till genomförandeåret (år 0) och äskandeåret (år 1) och motiveras. Viss möjlig- het bör finnas att överföra anslagsmedel mellan budgetåren.
Försvarets planerings- och ekonomisystem — regeringens styrning (Ds Fö 1986:5) föreslår att statsmakterna ska ange mål, som relateras till krigsförbanden och tidsbestäms till försvarsbeslutsperioden, samt att myn— digheternas planering ska utgå från det faktiska läget i krigsorganisationen. Myndigheterna bör ges den ökade frihet och det ökade egna ansvar som detta möjliggör. Uppföljning bör ske i samma struktur som styrningen och ges en relativt sett större tyngd.
Utredningen om försvarsmaktens akuta ekonomiska problem (Ds Fö 1987:1) anger som väsentligaste anledning till försvarsmaktens eko- nomiska svårigheter bristen på balans mellan uppgifter och resurser för i första hand ledning och förbandsverksamhet. Planering och budgetdialoger mellan centrala nivåer och genomförande myndigheter bör utvecklas mot ökad realism och klara ställningstaganden i prioriteringsfrågor. Uppföljning och analys behöver stärkas och värdering av produktionsresultaten måste ske mot målen och inte i relation till tilldelade resurser. Redovisningen behö— ver bli enklare för förbanden att förstå, lämna underlag till och utnyttja. Ra- tionaliseringsplaner behöver bli mer realistiska och integreras med ordinarie planering och budgetprocessen. Värnpliktsförmåner bör läggas in i systemet för priskompensation. Militärbefälhavarens ansvar för arméns grundutbild- ning bör utredas i särskild ordning.
Regeringens uppföljning och kontroll (Ds 1988z76) lämnar ett antal förslag för att stärka den roll som myndigheternas årsredovisningar har i budgetpro- cessen, för att sätta det faktiska tillståndet i krigsorganisationen mer i cent— rum och för att kontrollera vissa viktiga funktioner t. ex. sjukvården i krig. Regeringen bör också följa upp tillståndet hos grundorganisationen — pro- duktionsapparaten — och produktionsresultatet bl. a. för att kunna bedöma verksamhetens effektivitet och produktivitet. Särskild uppmärksamhet bör
vidare ägnas sådana satsningar (. ex. forskning och utveckling som kan få stora konsekvenser på sikt.
De förändrade formerna för regeringens styrning, uppföljning och kon- troll som föreslagits i utredningarna avses i huvudsak tillämpas från och med budgetåret 1991/92.
2.2 Överbefälhavarens översyn
Delvis som en följd av det utredningsarbete som sammanhållits i försvarsde- partementet har överbefälhavaren på regeringens uppdrag från 1987-03-12 genomfört en omfattande översyn av främst arméns system för produktions- ledning.
FU 88 delrapport — Försvarsmaktens produktionsledning, daterad 1988— 09-30 utgör ÖB:s redovisning av utredningsarbetet. Hans ställningstaganden och förslag redovisas i programplan för perioden 1989-1992.
Det förändrade produktionsledningssystemet skall enligt ÖB möjliggöra att försvarsmakten år krigsduglig omedelbart efter mobilisering och att en smidig övergång skall kunna ske mellan olika beredskapslägen. Systemet måste därför vara en integrerad del av den operativa och taktiska ledningen. Försvarsmaktens organisation i fred — grundorganisationen - skall utgöra en kader, som i kris och krig blir kärnan för krigsorganisationen. Målet är att chefer för högre krigsförband skall tilldelas ett stort och entydigt ansvar och erforderligt inflytande redan i fred för planering, budgetering, genomfö- rande samt uppföljning och analys.
Ledningen måste enligt ÖB ske så att största möjliga frihet finns för che- ferna att genomföra verksamheten mot bestämda mål. Ansvar, resurser och beslutsrätt skall så långt möjligt decentraliseras. Därigenom kan den cen- trala nivån mera inriktas mot övergripande, långsiktig ledning. Uppdragen måste ges i krigsförbandstermer, dvs. de skall ange den verksamhet i fred som krigsförbanden måste bedriva för att upprätthålla beredskap och krigs- duglighet. Den som ger ett uppdrag har ansvar för att en noggrann, konse- kvent och kompetent uppföljning och kontroll genomförs. Efter genomförd värdering av uppnådda resultat är det viktigt att goda prestationer blir före- mål för berättigad uppmärksamhet samt att ett mindre gott resultat konse- kvent medför ändamålsenliga åtgärder från uppdragsgivaren.
ÖB föreslår att det nya systemet för produktionsledning införs stegvis inom armén.
I steg A organiseras vid myndigheten militärbefälhavaren i varje militär- område en till två fördelningschefer jämte kaderstaber och vid försvarsområ- desmyndigheterna ges brigadchefen en självständigare ställning och tillgång till en kaderstab. Därutöver utvecklas metoder för planering, budgetering och uppföljning och sker utbildning i produktionsledning och ekonomi.
I steg B organiseras brigadchef med stab som egen myndighet. Brigadche- fen leder primärproduktionen och har det odelade ansvaret för krigsduglig- het och beredskap. Han deltar i planeringen vid andra myndigheter som ut- bildar delar av brigaden.
3 Planeringshandläggares syn på orsaker till brister i planeringen av ledning och förbandsverksamhet
I steg C ges brigadchefen det fulla ansvaret för hela brigaden. Han ger därvid uppdrag till andra myndigheter som utbildar delar av brigaden.
Regeringen har i prop. 1988/89:80 låtit riksdagen ta del av överbefälhava- rens förslag om nytt system för produktionsledning. Föredraganden statsrå- det R. Carlsson anför därvid att han anser steg A vara en åtgärd i rätt rikt- ning, men att han beträffande stegen B och C inte anser sig ha tillräckligt beslutsunderlag för att kunna ta ställning. Han anser att det även bör finnas en möjlighet att beakta eventuella förslag i frågan, som FK 88 kan komma att lämna under våren 1989 inom ramen för överväganden om planeringssys- temets framtida utveckling.
3.1 Allmänt
För att i någon mån söka kartlägga orsaker till bristerna i planeringen av led- ning och förbandsverksamhet har försvarets forskningsanstalt under våren 1989 genomfört en intervjuundersökning med ett tiotal personer som suttit i planeringsbefattningar under de aktuella åren. Det har inte på den korta tid som stått till förfogande varit möjligt att komplettera intervjuerna med kvantitativa analyser av orsaker till problemen. Det är också mycket svårt att få fram grunddata, som medger denna typ av analyser.
Intervjuerna har genomförts utan strukturerande frågor. De intervjuade har ombetts att utgående från sina erfarenheter ange viktigare orsaker till planeringsproblemen inom ledning och förbandsverksamheten. Intervjume- toden, det lilla antal personer som intervjuats och begränsningen till sådana som suttit i planeringsbefattningar gör att orsakerna till planeringsproble- men inte kan förväntas bli täckande beskrivna.
De synpunkter som framkommit vid intervjuerna har nedan samman- ställts i ett antal block.
3.2 Volymförändringar
Armén har ökat antalet värnpliktiga som utbildas utöver vad som planerats. Det senaste året har dock en minskning av grundutbildningen och repeti- tionsutbildningen skett i förhållande till tidigare planering.
Aktiviteter inom ubåtsskydd har lett till höjda kostnader för personal, drift och underhåll. Trots rampåslag har marinen för att finansiera ubåts- skyddsverksamheten däremot haft vissa volymminskningar från 85/86 på un- derhåll i övrigt och på repetitionsutbildning.
Inom flygvapnet har antalet värnpliktiga ökat. Orsaken till detta är att färre har sökt anstånd. Personaltillväxten har blivit bättre än väntat, flygti- den har ökat på grund av fler unga flygförare som behöver mer utbildning. Det har i sin tur inneburit mer slitage på materielen och att underhållsbeho— vet ökar. Volymen på repetitionsutbildning främst vad avser basförbanden har varit mindre än beräknad, bara 40 —50 % av det verkliga behovet. Detta beror främst på befälsbrist.
3.3 Satsningar på personal och värnpliktiga och bristande priskompensation
Värnpliktsförmånerna har höjts, vilket försvaret under perioden 1982 — 87 inte fått full kompensation för.
Flygvapnet har haft en bättre personaltillväxt än väntat och har också haft en löneutveckling för många kategorier, som varit avsevärt bättre än för stat- liga sektorn totalt. Kategorier som fått stora löneökningar är piloter, tekni- ker, stridsledningspersonal, markledningspersonal m. fl. För dessa extraor- dinära löneökningar har flygvapnet inte fått någon extra priskompensation.
Även inom andra delar av försvaret har stora löneökningar varit nödvän- diga för att behålla särskilt konkurrensutsatt personal.
3.4 Rationalisering
Rationaliseringsplanen 1982 pekade endast till del ut områden, där rationali- seringar kunde göras. Den utgjorde därför snarare ett uttryck för en ambi- tion än en konkret plan. Det visade sig vid genomförandet möjligt att göra besparingar i stödfunktioner, men det totala målet kunde inte nås utan re- duktioner och icke avsedda ambitionssänkningar även i den primära verk- samheten.
I vissa fall har medelsbristen inneburit att man inte ansett sig kunna ge- nomföra sådana investeringar som senare skulle möjliggöra rationalise- ringar. Därmed har planerad rationaliseringseffekt uteblivit.
Avsevärda investeringar har gjorts i utbyggnad av ADB-system. Kring- och följdkostnader med anledning av detta har ökat i icke förutsedd omfatt- ning. Systemen har lett till ökad effektivitet men knappast till totalt sänkta kostnader.
En vilja att försöka klara rationaliseringsmålen har lett till en optimistisk planering. Man har så långt möjligt ändå försökt genomföra den verksamhet som planerats.
3.5 Bristande kontrakt mellan de olika nivåerna i planeringsprocessen
Planeringsdialogerna mellan olika myndigheter har inte alltid lett till sam- stämmighet beträffande vad som skall och kan inrymmas inom tilldelade re- sursramar. Särskilt på senare år, då ambitionen för krigsförbandens funktion har höjts, har problemet blivit tydligt. Dialogen inom armén mellan speciellt den lokala nivån och militärbefälhavaren har haft brister.
Inom armén och marinen har man nu försökt förbättra dialogen med hjälp av klarare kontrakt. Marinen använder sig för detta sedan några är bl. a. av nollbasplanering. Systemet införs nu också i armén och inom operativ led— ning.
De senaste två åren har chefen för armén träffat skriftliga kontrakt med militärbefälhavarna. Grunden för dessa är de protokoll som förts vid pro- gram- och budgetdialogerna med militärbefälhavarna. De för sedan i sin tur dialoger med regementschefer. Enstaka fall kan komma upp till överpröv- ning hos chefen för armén. Kontraktet förenklar prioriteringar.
3.6 Bristande incitament för sparsamhet
Incitamenten att spara pengar på lokal nivå är dåliga, det gäller exempelvis för resekostnader och traktamenten. För individen spelar det ingen roll hur mycket t. ex. hotellrummet kostar, eftersom han inte själv betalar och inte själv har något budgetansvar. Satsningen på kronresor och kronhotell har dock fallit väl ut, reskostnaderna har kunnat minskas.
Eftersom medel som tilldelats de lokala förbanden åtminstone inte tidi- gare varit överförbara mellan budgetår, har det inte funnits anledning att se- narelägga verksamhet, även om detta skulle ha varit mer ekonomiskt. Kost- nader som uppstår t. ex. i samband med grundläggande krigsförbandsöv- ningar sent under budgetåret kan medföra stora överskridanden av budgeten på grund av förhållanden, som är svåra att planera i förväg. Då ett eventuellt underskridande inte har fått föras över till nästa år, har man också sökt und- vika att inte förbruka budgetmedlen.
Inom marinen medges sedan några år lokala myndigheter, efter prövning av orsakerna, att behålla inbesparade medel. Även inom armén tillåts nu på lokal nivå överföring av under- och överskridande till nästföljande budgetår. Metoden bedöms leda till bättre hushållning med resurserna och att ramarna kan hållas.
3.7 Brister i den ekonomiska utbildningen och hög personalrörlighet
Chefer på de lokala myndigheterna har inte alltid tillräckliga kunskaper om hur planeringssystemet fungerar, beroende på att många av dem inte är upp- vuxna med systemet. Personalbristen är ett problem — man orkar inte med allt som borde göras.
Speciellt på lokal nivå finns det vissa brister i ekonomisk utbildning. Ar- bete med planering och ekonomi har heller ingen hög status i organisationen lokalt. Bättre ekonomikunskaper för personal- och ekonomiansvariga eller civila ekonomer och höjd status för planering och ekonomi på lokal nivå är därför önskvärt. Den höga personalrörligheten inom organisationen leder till bristande kunskap om det aktuella läget samt försämrar möjligheterna till enhetlig dokumentation.
4 Materielverkets syn på orsaker till brister i materielplaneringen
Försvarets materielverk genomför för närvarande på överbefälhavarens uppdrag och i samverkan med försvarets forskningsanstalt en studie i syfte att utifrån programplanen för 1982 — 87 kartlägga olika typer av kostnadsför- ändringar och deras orsaker. Avsikten är att skapa en faktabakgrund för att kunna bedöma erforderliga reserver i planeringen. Arbetet är ännu inte slut- fört och försvåras av att redovisningen inte är strukturerad på ett sätt som lämpar sig för analyser av detta slag.
Hittillsvarande erfarenheter från materielverket pekar på ett antal orsaker till bristerna i planeringen vilka redovisas i det följande.
Inför FB 87 redovisades materielplanerna i olika nivåer. Endast en nivå (nivå 1) var förvaltningsmässigt bearbetad. Övriga nivåer presenterades som avvikelser i förhållande till denna. Försvarskommittén föreslog en ekono- misk nivå som låg över nivå 1 och angav vilka materielobjekt och vilken verksamhet som skulle inrymmas utöver innehållet i denna. Konsekvenserna för bemanning, drift och underhåll kom därvid inte att fullt ut beaktas i de översiktliga kostnadsberäkningar som gjordes för kommittén.
Vid uppdateringarna av planerna efter 1987 års försvarsbeslut har avsevärda förändringar skett i deras materiella innehåll. Anledningarna är många
— Ramen för materielanskaffningen har förändrats. Den har urholkats genom att kostnaderna för annan verksamhet ökat och att medel om- fördelats från materielområdet för att möta detta. Överbefälhavaren försöker för arméns del motverka utvecklingen genom de omstruktu- reringar som föreslås i FU 88. - Fortsatt överföring från materielanskaffning till ledning och förbands- verksamhet har skett vid tilldelning av medel för priskompensation. Den prisuppräkning som sker genom de prisklausuler, som parterna överenskommit i tecknade kontrakt, bedöms för närvarande ej heller helt täckas av försvarsprisindex (FPI). Reserver för att möta detta har inte avdelats i tillräcklig utsträckning. — Kostnaderna för materielprojekt har underskattats. Kostnadsberäk- ningarna har genomarbetats för ett flertal stora objekt. Genom- gående ökar därvid den bedömda kostnaden för det enskilda objek- tet. Det finns en mängd orsaker till detta. Det har varit svårt att göra
kostnadsberäkningar för stora och komplicerade materielprojekt, främst i ett tidigt utvecklingsskede, särskilt som det ofta rör sig om ny teknik. För höga kostnadsuppskattningar tenderar å andra sidan att bli självuppfyllande i förhandlingar med industrin.
— Förändringar i hotbilden gör att ambitionen kan behöva höjas. Ut- vecklingstiden för kvalificerad materiel är mycket lång. Under denna tid utvecklas hotbilden successivt och nya tekniska möjligheter till- kommer. Som en följd därav har även ambitionshöjningar införts, vil- ket leder till fördyringar. Dessa har i sin tur lett till kortare serier och högre kostnader för det enskilda objektet. — Genom att materielens ålder genomsnittligt ökat stiger kostnaderna för vidmakthållande. Det materiella tillståndet vid förbanden har inte alltid varit tillräckligt uppmärksammat i planeringen. Efter 1987 års försvarsbeslut har stora, tidigare okända brister uppdagats. Även till dessa har medel som varit avsedda för bl. a. materielanskaffning fått tas i anspråk. — IG JAS har lämnat offerter som innebär att takpriset för delserie 2 avsevärt överskrids.
5 Framförd kritik mot ekonomisystemets utformning och tillämpning vid myndigheterna
Försvarets forskningsanstalt har i olika sammanhang medverkat till utvärde- ring och utveckling av ekonomisystemets funktion inom försvaret. Därvid har bl. a. följande kritik framkommit.
Som det var tänkt från starten skulle försvarets planerings-, budgeterings- och redovisningssystem ge goda möjligheter till uppföljning, utvärdering och analys. Data skulle kunna skäras på olika ledder på ett enkelt sätt. Möjlighe- terna att jämföra planering och utfall, att få kunskap om krigsorganisatio- nens status etc skulle gå lätt. Förutom den direkta nyttan av denna informa- tion borde den också ge försvarsmakten goda möjligheter till successiv inlär- ning och att systematiskt tillvarata erfarenheter.
I praktiken har det emellertid visat sig att bristerna är betydande. Orsakerna till bristerna är flera. Det saknas inte sällan klara kopplingar mellan planering och uppföljning, vilket gör att skilda system skapas. Inte minst användarnas bristande erfarenheter av datorsystem har medfört att sy- stemen antingen inte har blivit väl konstruerade från början eller inte kan användas av ny personal. Dagsaktuella planeringsproblem kan försvåra möj- ligheterna att på lite sikt få ett bättre system. På olika nivåer i organisationen kan man uppleva återkopplingen från lämnade data som låg. Detta skapar inte särskilt goda incitament för att lämna data av den högsta kvaliteten även om möjligheter skulle finnas.
Informationer beträffande förbands status och deras ekonomi har utom på allra senaste tid gått som parallella flöden. Styrningen har i praktiken va— rit relativt mycket orienterad mot kostnadsslag. Nu eftersträvas styrning i krigsförbandstermer. Denna styrform har säkerligen många fördelar när det gäller att få fram bättre avvägda krigsförband. För det snävare målet att få en bättre ekonomisk stabilitet i planeringen kan dock den ökade målstyrningen åtminstone inledningsvis leda till problem. Skäl till detta är främst en större oklarhet rörande mål och medel — om vad som är den främsta begräns- ningen, måluppfyllnad eller medelsförbrukning. Samtidigt kan det förhopp- ningsvis bli så att ett större samlat ekonomiskt ansvar på olika nivåer i sig kan leda till förbättringar i den ekonomiska stabiliteten.
Även riksrevisionsverket (RRV) har i ett antal revisioner granskat till— lämpningen av försvarets planerings- och ekonomisystem. Den kritik som därvid framförts av RRV sammanfattas i det följande.
RRV har framför allt uppmärksammat den bristande samordningen mel- lan produktions- och programstyrningen. Denna brist får enligt RRV bl. a. till följd att utvecklings-, anskaffnings— och vidmakthållandekostnaderna inte kan relateras till krigsförbanden och att balans mellan uppgifter och re- surser inte kan skapas.
RRV har funnit att de för krigsförbanden fastställda program- och pro- duktionsmålen inte har preciserats, reviderats eller omprövats. Först genom en operationalisering av målen kan uppföljning göras i krigsförbandstermer. Vidare saknas det incitament som uppmuntrar eftersträvade beteenden i budgetdialoger och avvägningsresonemang.
RRV har funnit att uppdragsstyrningen inte fungerat enligt intentionerna. Sambanden mellan uppdragen på olika nivåer är svagt utvecklade, varför den ekonomiska styrningen försvåras. Även sambanden mellan ekonomi och verksamhet samt mellan uppföljning/utvärdering och planering är brist- fälliga. Detta förhållande kan bidra till den bristande balansen mellan upp- gifter och resurser. RRV har också funnit att ansvarsbilden är splittrad och otydlig. Detta skapar osäkerhet i planeringen och problem vad gäller upp- följning och utvärdering av verksamheten.
Ett annat problem som RRV uppmärksammat är att personal- och värn- pliktskostnaderna utgör särskilda ramar i den totala medelsram som de 10- kala myndigheterna tilldelas. Resurserna tilldelas inte i samma struktur som uppgifterna, viket försvårar en uppföljning. Personalen betraktas som en fast gemensam resurs och kostnaderna är således inte relaterade till krigsför- banden. Detta leder till att krigsförbandens verkliga kostnader inte kan identifieras genom redovisningen. Den ekonomiska uppföljningen försvåras härigenom.
RRV konstaterar att i utvecklingen och anskaffningen samt vidmakthål- landet av krigsförbanden har olika objekts-, funktions— och systemsynsätt tillämpats över tiden av olika ansvariga myndigheter. Detta har försvårat en ekonomisk utvärdering som kan ge en helhetsbild av produktivitet och effek- tivitet inom försvaret.
6 Referensgruppens diskussion av möjligheter att förbättra myndigheternas planering
6.1 Åtgärder inom ledning och förbandsverksamhet
Inom ledning och förbandsverksamheten (huvudproduktionsområde 1, Hpo 1) har under senare år avsevärda felbudgeteringar skett även för en nära framtid trots att verksamheten är relativt likartad år från år. Det bör vara möjligt att med insikt och rätt incitament åstadkomma en större säkerhet.
Styrningen behöver göras tydligare. Det är idag ofta oklart om målen för verksamheten eller tilldelade resurser utgör den viktigaste styrinformatio- nen. Det är svårt att formulera precisa mål. En viss grundutbildningsvolym eller utbildning av ett visst krigsförband kan ge vida tolkningar av resursbe- hovet. Det är därför viktigt att i budgetdialogen mellan överordnad nivå och direkt ansvariga myndigheter komma överens om att uppgifter och resurser är i balans. När så skett är det producentens ansvar att genomföra verksam- heten inom tilldelad ekonomisk ram.
Utvärdering av produktionen bör göras som en kvalificerad bedömning av om målen för verksamheten, givet restriktionerna, nåtts i tillfredsställande grad. Samtidigt bör uppdragsgivaren i dialog med producenten bedöma om resurserna varit rimligt avvägda med hänsyn till målen. En sådan bedömning bör utgöra en av grunderna för planering och budgetering av kommande produktion.
Förbanden behöver också för att förbättra planering och budgetering ut- veckla sin förmåga att följa upp och utvärdera sin verksamhet, så att kunska- perna ökar om sambanden mellan mål och resursbehov. För att uppnå detta behöver uppdrag och redovisning ske i samma struktur, så att kopplingen mellan primäruppdrag, sekundäruppdrag, driftsuppdrag och internuppdrag kan fungera bättre i praktiken. Idag sker inte en tillräcklig fördelning av kostnaderna ut mot delprogrammen.
Det är viktigt att myndighetscheferna ägnar ett ökat intresse åt verksam- hetsplanering, uppföljning och kontroll och att status och kompetens för pla— nerings- och ekonomiansvariga vid förbanden höjs.
Det förändringsarbete som överbefälhavaren driver inom produktionsled- ningen syftar till att komma tillrätta med många av de här diskuterade bris- terna inom Hpo 1. Med hänsyn till områdets stora komplexitet och svårighe- terna att bedöma hur olika åtgärder kommer att samverka och fungera i praktiken är det viktigt att själva förändringsarbetet också blir föremål för utvärdering. Det har t. ex. från olika håll framförts viss skepsis mot de mycket långa uppdragskedjorna. De bör därför vid en utvärdering bli före- mål för särskild granskning.
6.2 Åtgärder inom materielanskaffning
Även när det gäller materielanskaffningen (huvudproduktionsområde 2, Hpo 2) behöver åtgärder vidtagas för att förbättra säkerheten i planeringen. Hpo 2 är ofta budgetregulator varför omplaneringar behöver ske därför att kostnaderna ökat inom andra produktionsområden. Men det görs också stora felbedömningar inom området i sig.
Försvarsgrenarnas (ÖB:s) styrning av FMV vid anskaffning av vapensys- tem gör att specifikationer beträffande vapensystemen ofta bestäms innan kostnaderna är fullt kända. Det är i sådana fall nödvändigt att den ansvariga för huvudprogrammet inför kontraktsförhandlingar tar ställning till i vilken grad kostnader och i vilken grad prestanda skall vara styrande. Oklarheter leder ofta till att totalkostnaderna för systemen blir högre än beräknat eller att prestanda inte motsvarar kraven.
Tydligare kontrakt bör därför utformas mellan beställande stab och FMV. Gränserna mellan olika faser av materielanskaffningsprocessen bör därvid markeras tydligt. En äkta beslutssituation måste finnas efter varje fas (stu— dier, utveckling etc.). Försvarsgrenarna bör som programansvariga ta ansvar för avvägningen mellan prestanda och kostnader. FMV bör ta ansvar för att prestanda är realiserbara för uppgivna kostnader.
Inom huvudprogrammen är det angeläget att det finns delprogramansva- riga (systemansvariga) som samordnar personal, materiel, organisation, ut- bildning, taktik och beredskap. De skall se till samordning och avvägning mellan åtgärder inom alla huvudproduktionsområden.
I FMV:s hantering av materielsystemen är det angeläget att det finns pro- jektansvariga som har ett fortlöpande ansvar för både ekonomi och effekt hos system med en logiskt sammanhängande funktion i krigsorganisationen (t. ex. vapen, ammunition, underhåll).
Ett särskilt problem utgör tidiga kostnadsuppskattningar för vapensystem som ännu inte utvecklats. Enligt gjorda utvärderingar av ett antal vapensys— tem som anskaffats under de senaste decennierna så underskattas regelmäs- sigt i tidiga stadier de slutliga kostnaderna med cirka en faktor två i fast pris. Självständiga av industrin oberoende metoder bör utvecklas för att upp- skatta kostnaderna för ännu ej utvecklade eller kontrakterade vapensystem.
Uppföljning och utvärdering behöver förbättras även inom Hpo 2. Möj- ligheterna måste bli bättre att analysera orsaker till avvikelser mellan plan och utfall. Prisutvecklingen behöver följas genom åren för att ge en uppfatt- ning om erforderliga reserver.
Det finns en tendens att skylla många av problemen inom materielanskaff- ningen på bristande priskompensation. Även om detta i några fall kan vara riktigt torde det i många fall vara en bristande insikt om vad priskompensa- tionssystemet är avsett att täcka. Det ger med nuvarande utformning inte kompensation för anpassning till den militärtekniska utvecklingen.
Även när det gäller fördelning av prisregleringsmedel har materielanskaff- ningen ofta fått utgöra budgetregulator. Detta är olyckligt för stabiliteten i planeringen och bör gå att undvika med en striktare tillämpning av kon- traktsidén inom andra huvudproduktionsområden.
Samtliga områden bör i princip ges sin avsedda andel av prisregleringsme- del. Behovet av reserver för anpassning under genomförandeåret bör tillgo- doses direkt i budgeteringen.
Rullande överplanering tillämpas för att i planerna även täcka den verk- samhet som erfarenhetsmässigt ej hinner eller kan genomföras. För att ratio- nellt kunna utnyttja tilldelade medel år det nödvändigt att förbereda en större volym på verksamheten än vad som senare kommer att kunna genom- föras. En nackdel med överplaneringen är dock att den i det vidare samman- hanget ger en felaktig bild av vilken total materielanskaffning som en viss ekonomisk ram möjliggör.
I den granskning av överplaneringen som genomfördes i utredningen om Överplanering, bemyndiganden och anslagsavräkning (Ds Fö 198614) accep- teras överplaneringen, om än med vissa begränsningar. Dess värde är klart som instrument för en god produktionsledning vid FMV.
För att i någon mån begränsa nackdelarna med överplaneringen bör det i programplanerna klart framgå vilken volym av materielanskaffningen som ej kommer att kunna realiseras på grund av överplaneringen. Exempel bör anges på vad som kan komma att senareläggas.
I de handlingsvägar som redovisas i perspektivplanerna och som inte di- rekt läggs till grund för att förbereda ett genomförande bör det vara möjligt att redovisa materielplaner som balanseras redan under den första femårspe- rioden.
6.3 Åtgärder inom anskaffning av byggnader och anläggningar
Problemen inom området anskaffning av byggnader och anläggningar är i stor utsträckning desamma som för materiel. I tilllämpliga delar är därför de åtgärder som föreslås i föregående avsnitt lämpliga för att förbättra plane- ringen också inom detta område. Några åtgärder bör dock särskilt omnäm- nas.
Anslagen för anskaffning av byggnader och anläggningar har under senare år i stor utsträckning fått utgöra instrument för anpassning av totalbudgeten när problem uppstått inom andra områden. En större fasthet i planeringen skulle ge säkrare kostnader för de enskilda objekten.
Liksom för försvarsmateriel är det väsentligt att man beaktar kostnaderna för hela livslängden. Drifts- och underhållskostnader bör således vara med- tagna i investeringskalkyler och vid jämförelser mellan olika alternativ. Det är därvid viktigt att samtliga relevanta kostnader — inte bara de som faller inom huvudproduktionsområdet — tas med.
Byggnadsindustrin är extremt konjunkturkänslig. Prisvariationerna mel- lan olika år är därför betydande. Avsevärda vinster kan göras för försvaret om man kan åstadkomma en viss flexibilitet i planeringen så att årsvisa för- skjutningar kan göras i särskilt berörda regioner.
6.4 Åtgärder inom personal— och utbildningsområdena
Referensgruppen anser det väsentligt att de officerare och de organisationer som ansvarar för verksamheten i försvaret också är engagerade i planerings- och ekonomifrågor. Man kan dock vidta åtgärder för att förbättra både indi- vidernas och organisationernas professionalism.
Officerare utbildas främst för sina krigsuppgifter. Det bör kunna vara möj- ligt att åtminstone vissa kompletterar denna utbildning med en civil utbild- ning inriktad mot ekonomi och företagsledning. I andra länder är det inte ovanligt att i varje fall officerare på högre nivå också har en civil akademisk utbildning.
ÖB avser att som ett första steg i införandet av de nya formerna för pro- duktionsledning genomföra en utbildning på stor bredd i produktionsledning och ekonomi. Detta bör kunna bidra inte bara till ökade kunskaper utan för- hoppningsvis också till ändrade attityder till planering och ekonomi och till ett ökat engagemang i en effektiv produktion.
Det bör också vara möjligt att öka inslaget av civilt utbildad personal som tjänstgör inom de militära myndigheterna och bidrar med fackkompetens inom planering och ekonomi. Enbart ekonomisk fackkompetens löser natur- ligtvis inte problemen, det krävs också i hög grad militär kompetens för att ledningen skall känna verksamheten och kunna bedöma hur förmågan att lösa krigsuppgifterna påverkas. Men den omfattande och komplexa verk- samheten i försvaret kräver för sin ledning precis som alla andra stora organi- sationer att olika typer av experter samverkar. Civila experter vid sidan av den mer generella militära kompetensen bör därför öka organisationens samlade kompetens. Enbart generalister ärinte effektivt. För civila experter bör det också vara möjligt att nå en högre grad av kontinuitet i verksamheten eftersom behovet av ständiga omplaceringar inte är lika stort.
För att det ska vara möjligt att rekrytera och behålla kompetent civil per- sonal är det nödvändigt att skapa civila karriärvägar med en rimlig andel också av högre befattningar. Chefsekonomer bör ha ansvar för sin del av pla- neringsunderlaget och bör vara närvarande vid ärendenas slutliga beredning med möjlighet till reservation. Det är också angeläget att den civila persona- len bedöms och befordras med hänsyn till visad förmåga att genomföra och hävda sin fackuppgift.
När det gäller värdering av olika lösningars operativa effekt finns en ur integritetssynpunkt bra organisatorisk konstruktion för civilt expertstöd. Ci- vila operationsanalytiker rekryteras och utbildas av FOA, som sedan ställer dem till de centrala försvarsmyndigheternas disposition. FOA ansvarar för personalutveckling och befordran medan de olika försvarsmyndigheterna ansvarar för den direkta arbetsledningen. Genom detta system skapas inom de centrala försvarsmyndigheterna institutionellt oberoende analytiker och företrädare för att värdera och hävda förmågan att lösa krigsuppgifterna.
7 Utländska erfarenheter
7.1 Allmänt
FK 88 har hemställt om UD:s hjälp att från ambassaderna i Bonn, London, Paris och Washington söka få fram en aktuell beskrivning av hur försvarspla- neringen går till i resp. land. Det angavs också att det skulle vara värdefullt för kommitténs arbete med kommentarer till hur systemen fungerar, spe- ciellt när det gäller säkerhet i planeringen avseende materielanskaffningen respektive övrig verksamhet och när det gäller dialogen mellan myndighets- nivå och politisk nivå.
Försvarets forskningsanstalt har härutöver medverkat med sina kunskaper om utländsk försvarsplanering och varit kommittén behjälplig med att sam- manställa de utländska erfarenheterna.
Den korta tiden för underlagsinhämtande och bristen på främst värde- rande underlag har gjort att ett mer utförligt material endast föreligger be- träffande USA och förbundsrepubliken Tyskland.
Allmänt måste man givetvis vara försiktig med att dra direkta paralleller från utländska erfarenheter till svenska förhållanden. Även om de formella planeringssystemen har stora likheter finns viktiga skillnader. Dessa framgår till del av beskrivningarna i det följande för resp. land.
Det bör också påpekas att problemen i försvarsplaneringen delvis är en funktion av ekonomin. Allmänt sett är det lättare att planera inom en väx- ande ram. NATO-länderna i allmänhet har haft realt ökande försvarsutgifter under de senaste tio åren. För förbundsrepubliken Tysklands del rör det sig om ca 1 % per år och för USA:s om ca 5 % per är.
7.2 Försvarsplaneringen i USA
Organisation i stort
Det amerikanska försvaret har ca 3,2 miljoner anställda (militära och civila) och härtill kommer ca 1,2 miljoner i reserven. Upphandlingen omsluter ca 100 miljarder dollar per år. Det är självklart, att dessa gigantiska tal i sig ställer krav på organisation och verksamhetsformer, som är särartade. Di- mensionsskillnaderna mellan svenska och amerikanska förhållanden kan göra en direkt jämförelse missvisande.
Det finns även andra viktiga miljöskillnader. Det amerikanska politiska systemet, som inte är parlamentariskt, ger en annan rollfördelning i besluts- processen än vad som är vanligt i Europa. Vidare är den amerikanska indu- strin naturligen mer vitt förgrenad och diversifierad än den svenska. Endast i undantagsfall behöver försvarsupphandling i USA ske från en solitär pro- ducent. Antalet producenter av större system är dock så litet att marknads- förhållandena är fjärran från en fri marknad med fullständig konkurrens.
Den svenska ÖB-funktionen motsvaras inom det amerikanska försvaret av "Joint Chiefs of Staff”, som dock formellt endast har en kollegial rådgi- vande funktion.
Den rollfördelning i planeringsprocessen som i Sverige ligger mellan ÖB och den politiska ledningen, ligger i USA väsentligen mellan administratio- nen, företrädd av försvarsministern och försvarsgrensministrarna, och kon- gressen. Detta förhållande är förstärkt i nuvarande politiska majoritetssitua- tion.
F örsvarsbudgetens formella utformning
Den federala budgeten är i huvudsak ettårig. Budgetåret sträcker sig från oktober till september. I är gör man inom försvarsdepartementet ett andra försök med tvåårsbudget. Det första försöket avseende 1987 — 89 blev inte en odelad framgång. Några långsiktiga politiska försvarsbeslut fattas inte. Någon motsvarighet till våra programplaner, som separata dokument, publi- ceras ej.
Någon motsvarighet till våra parlamentariska försvarskommittéer finns inte.
Programbudgetering tillämpas endast delvis. I presidentens budgetpropo- sition för 1989/90 upptas ca 80 olika anslag för försvaret, varierande i storlek från ca 4 miljoner dollar för ”frivilliga skytteväsendet” till ca 25 miljarder dollar för avlöning av arméns militära personal.
Budgeten upptar såväl betalningsmedel som bemyndiganden för alla typer av anslag, alltså inte bara anskaffning, utan även avlöning och utbildning. De försvarsanställdas löner bestäms ensidigt av den politiska instansen.
Budgetering sker i förväntat prisläge. Någon motsvarighet till det svenska prisregleringssystemet finns inte. Det amerikanska systemet ger två osäker- heter. Dels är bedömningen av förväntad inflation präglad av ett visst mått av politisk subjektivitet, dels störs resultatvärderingen av avvikelser från projicerad utveckling. Vid behov kan tilläggsanslag ges, dock inte med auto- matik.
Budgetprocessen
Presidentens budgetförslag överlämnas till kongressen i början av januari.
Arbetet med att utarbeta budgetförslaget börjar ca 1 1/4 är i förväg och indelas i tre faser, nämligen planering, programmering och budgetering. Det genomförs i en komplicerad process under medverkan främst av olika delar av försvarsdepartementet.
Kongressens budgetbehandling är synnerligen grundlig. Varje utskott de- lar upp sig i flera underutskott, som nagelfar var sitt område. Arbetet drivs ner i små enskildheter. Detta är särskilt påtagligt i nuvarande kluvna majori- tetssituation. De stora linjerna och de långsiktiga perspektiven förefaller ibland skymmas av detaljreglering. Olika intressegruppers agerande med lobby-verksamhet hör till det politiska livet i Washington och påverkar bud- getbehandlingen. Majoriteter över partigränser kan bildas snabbt, om exem- pelvis regionala intressen anses hotade.
Ledande kritiker på den demokratiska sidan hävdar att försvarets förmåga att uppfylla de säkerhetspolitiska målen inte bara beror av anslagens totala omfattning. Ökad uppmärksamhet bör ägnas åt hur medlen används.
Under president Reagans första mandatperiod framstod det som politiskt nödvändigt, för att kunna få accept för ökade anslag, att skapa förtroende för att medlen användes ändamålsenligt. Stora ansträngningar gjordes för att effektivisera förvaltningen och att inskärpa efterlevelsen av gällande juri- diska och etiska regler.
Avsaknaden av långsiktiga försvarsbeslut och den detaljerade årliga bud- getgranskningen vållar ryckighet och osäkerhet. Det märks särskilt ofta vid utveckling och igångsättning av nya vapensystem.
Utredningar rörande försvarsplaneringen i USA
Under årens lopp har ett flertal utredningar genomförts rörande försvarspla- neringen i USA. Några har rört planeringen i stort, andra har tagit upp spe- ciella frågeställningar.
I kongressrapporten Defense Acquisition: Major U.S. Commission Reports (1949 — 1988), Vol. 1 Nov. 1 1988 har de mer allmänna översynerna av plane- ringen samlats. De inledningsvisa kommentarerna till utredningarna har fo- kuserats till materielanskaffningen. Några ofta återkommande synpunkter i utredningarna har varit följande: — Höj professionalismen hos den materielanskaffande personalen. — Reducera mängden av byråkratiska bestämmelser rörande materiel- upphandling. — Förbättra möjligheterna att rekrytera kvalificerad personal för mate- rielanskaffning. — Samordna bättre och skapa klarare ansvarsfördelning för materielan- skaffningen inom ramen för nuvarande organisation. — Öka konkurrensen vid upphandling av försvarsmateriel. — Öka stabiliteten vid anskaffning av försvarsmateriel. — Förbättra testförfaranden av försvarsmateriel.
Den senaste av utredningarna är den så kallade ”Packard Commission” (1986). Utredningen påpekar bl. a. att sambanden mellan de säkerhetspoli- tiska målen och medlen att nå dem är svaga. Kongressens budgetprocess är alltför inriktad på detaljfrågor och medför ändringar i planerna mycket sent, vilket leder till instabiliteter och oklara ansvarsförhållanden. För att råda bot på detta föreslås en mer formaliserad dialog på hög nivå rörande mål och medel och att kongressen skall föreläggas en tvåårsbudget och en femårsplan som skall redovisas i termer av strategi och operationer snarare än ob jektvis.
Kommissionen anser vidare att organisation och ledning av det militära försvaret bör stärkas genom att Chairman of the Joint Chiefs of Staff ges en starkare ställning. Materielanskaffningsprocessen bör förbättras genom klarare och mer koncentrerat ansvar och ökad professionalism. Komponen- ter och system som kan köpas över disk bör utnyttjas i större utsträckning.
Prototyper bör testas väl före fullskaleutveckling. Legala och etiska aspekter på relationerna mellan administration och försvarsindusti måste uppmärk- sammas mer.
Inom representanthusets försvarsutskott bedrivs för närvarande en över- syn av försvarets materielanskaffningsprocess. Inledningsvis har utskottet granskat hur tidigare reformförslag genomförts. Man gör också jämförelser med andra länder.
Utskottet har prioriterat fyra områden för sin granskning. Integriteten för de militära förvaltningarna måste återställas. (En FBI-utredning i fjol ledde till misstankar om oetiskt beteende av konsulter). Packardkommissionens förslag behöver drivas på. En särskild karriär för upphandlingsexperter bör skapas. Den industriella basens förändringar till följd av utländska investe- ringar bör observeras.
Utskottets arbete fortsätter och kan bedömas ta flera år.
7.3 Försvarsplaneringen i förbundsrepubliken Tyskland
Organisation och det formella planeringssystemet
Planeringen av förbundrepublikens militära försvar görs centralt vid för- svarsministeriet i Bonn. Ministeriet innehåller motsvarigheter till såväl för- svarsdepartementet, försvarsstaben som försvarsgrensstaberna i Sverige. Det politiska och det civila inslaget i försvarsministeriet är stort. Mål för för- svaret och planer tas fram i processer som innebär växelverkan mellan mili- tärer och civila samt mellan tjänstemän och politiker.
För materielanskaffning finns en gemensam myndighet, som svarar för materielinköp till alla tre försvarsgrenarna (motsvarighet till försvarets ma- terielverk i Sverige).
Även om förbundrepublikens försvarsindustri är större än den svenska är antalet möjliga leverantörer av större vapensystem få. Konkurrensen på den inhemska marknaden är således mycket begränsad. Landets försvarsindustri har deltagit i många samarbetsprojekt.
I förbundsrepublikens försvarsplanering ingår
— en budget för nästkommande år. Formellt är det endast denna man tar ställning till. Planerna på längre sikt ligger dock på en realistisk ekonomisk nivå, — en programplan för de fyra åren närmast efter budgetåret, — en långsiktsplan fram till år 15, — systemplaner för de viktigare vapensystemen. Systemplaner tas fram inför olika typer av beslut beträffande systemen (vidare studier, ut- veckling, anskaffning).
Förutom de direkta planerna, som innehåller verksamheter och kostnader i olika tidsperspektiv, tas det fram dokument som beskriver försvarets mål på olika nivåer. System för uppföljning finns givetvis också.
Planerna för försvaret uppdateras årligen. Större förändringar i mål och planering genomförs vid behov. Någon motsvarighet till våra femåriga över— syner i samband med försvarsbesluten finns sålunda inte.
Erfarenheter av planeringen och förbättringsåtgärder som föreslagits
Någon motsvarighet till de kritiskt granskande, offentligt tillgängliga utred- ningarna av försvarsplaneringen som gjorts i USA synes inte finnas i för- bundsrepubliken Tyskland. Det hindrar inte att problem finns. Direktiv från försvarsministeriet om förbättringar som behöver vidtagas indikerar områ- den, där man upplever att problem finns. Exempel på förbättringsförslag ut- gör:
— Justera de olika planeringsfaserna för att förbättra säkerheten i plane-
ring och beslut.
Man skall inte fatta beslut om att föra in ett materielobjekt i plane- ringen innan man konkret kunnat fastställa tillämpbar teknologi, de därav föranledda kostnaderna, medelsbehovet och hur lång tid ge- nomförandet kommer att kräva.
— Inrätta projektkonferenser.
Dessa organ inrättas för att öka snabbheten i beslutsprocessen, i synnerhet vad gäller samarbetet mellan den som har behov av mate- rielen (dvs försvarsgrenarna) och den som skall tillgodose detta behov (dvs. olika anskaffnings- och utvecklingsinstanser). I samarbetet skall också representanter för budgetansvariga delta. I dessa organ skall man kunna fatta beslut snabbt för att förhindra avvikelser från upp- gjord planering. Om man inte inom en månad kommit till beslut skall ärendet föreläggas den politiska nivån, som beslutar efter samråd med generalinspektör och försvarsgrenschefer. (Det är här att märka att försvarsministern personligen leder hela den militära och civila för- svarsorganisationen).
— Inrätta en projektövervakningsorganisation.
Man inrättar en övervakningsorganisation för att förse beslutsfat- tarna på försvarsgrenschefs- och högre nivå med utvärderad informa- tion över olika beslut. Avsikten är att beslutsfattarna inte enbart skall vara beroende av information från i projekten involverad personal.
— Förbättra systemledning.
Den systemansvariges befogenheter och arbetsvillkor förbättras, vilket bl. a. innebär rätt till direkt föredragning för ansvarig statssek- reterare.
— Minska antalet anskaffningsuppgifter.
Antalet samtidigt pågående projekt skall begränsas. Personal i cen- trala staber får inte engageras i nya projekt förrän gamla avvecklats. — Minska planeringsrisker och öka säkerheten i kostnadsberäkningar.
Man skall utgå från principerna "stegvis realisering av de taktiska kraven" samt "design to cost”. Detta innebär bl. a. att alla enskilda krav på materiel, vilka inte redan från början måste tillgodoses för
SOU 1989:46
att möta det aktuella hotet, först eventuellt senare skall åtgärdas när materielen undergår fortsatt utveckling. Utvecklingspotential skall in- planeras. Övre gränser för kostnader skall klart definieras. I första hand skall på marknaden tillgänglig teknologi användas.
— Minska byråkratisering.
Reglerna för utveckling och anskaffning skall förändras för att skapa handlingsutrymme för handläggare på alla nivåer. — Övriga åtgärder.
Man skall eftersträva att kunna göra självständiga kostnadsupp- skattningar (dvs. oberoende av försvarsindustrin) av vapensystem. En databas av vapensystemkostnader skall skapas. Konkurrensupphand- ling skall eftersträvas.
Statens offentliga utredningar 1989
Kronologisk förteckning
1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- minister Olof Palme. C. . Beskattning av fämansföretag. Fi. Integriteten vid statistikproduktion. C. . Fasta Öresundsförbindelser. K. . Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. UD:s presstjänst. UD.
9. Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. 10.Två nya treåriga linjer. U. 1 1.Hushållssparandet — Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. A. 15. Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19.Regionalpolitikens förutsättningar. A. 20.Tullregisterlag m.m. Fi. 21.Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. ME. 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- ningen. U. 23. Parkeringsköp. Bo. 24.Statligt finansiellt stöd? I. 25.Rapponer till linansieringsutredningen. 1. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- vakningen. Fi. 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- na. U. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. U. 30. Professorstillsattning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. U. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. 33. Reformerad inkomstbeskattning - Skattereformens huvudlinjer. Del 1. - Inkomst av kapital. Del 2. — Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi. 34. Reformerad företagsbeskattning - Motiv och lagförslag. Del 1. - Expenrapporter. Del 2. Fi.
weomhww
35. Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi. 36. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi. 37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av utvecklingen. I. 38. Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte— utredningarnas betänkanden. Fi. 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. S. 40. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. Fi. 41. Samerätt och Sameting. Ju. 42. Det civila försvaret. Del 1. Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö. 43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K. 44.Översyn av vapenlagstifmingen. Ju. 45. Standardiseringens roll i EI—TA/EG — samarbetet. 1. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. Fö.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Samerätt och sarneting. [41] Översyn av vapenlagstiftningen. [44]
Utrikesdepartementet UD:s presstjänst. [8]
Försvarsdepartementet
Risker och skydd för befolkningen. [17] Det civila försvaret. Del 1. [42] Det civila försvaret. Del 2. Förfatmingstext. [42] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. 1461
Socialdepartementet Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. [39]
Kommunikationsdepartementet
Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15]
Storstadstraftk 3 - Bilavgifter. [43]
Finansdepartementet
Beskattning av fåmansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Hushållsparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens spartmdersökning. [l 1] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20] Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakning- en. [26] Reformerad inkomstbeskattning
- Skattereformens huvudlinjer. Del 1. [33] - Inkomst av kapital. Del 2. [33] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [331 - Bilagor, expertrapporter. Del 4. [33]
Reformerad företagsbeskattning — Motiv och lagförslag. Del 1. [34] - Expertrapporter. Del 2. [34] Reformerad mervärdeskatt m.m.
— Motiv. Del 1. [35] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35] Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte— utredningamas betänkanden. [38]
Datorisering av tullrutinema — slutrapport. [40]
Utbildningsdepartementet
Vidgad etablenngsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]
Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. [221 Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna. [271
Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-ta1et. [29] Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjånst [30]
Arbetsmarknadsdepartementet
Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. [14] Regionalpolitikens förutsåtmingar. [19]
Industridepartementet
Statligt finansiellt stöd. [24] Rapporter till finansieringsuu'edningen. [25] Statens måt- och provstyrelse. [31]
Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen. [37] Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. [45]
Civildepartementet
Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet lcring statsminister Olof Palme. [1]
Integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6]
SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18]
Bostads'departementet Parkeringsköp. [23]
Mil jö- och energidepartementet
Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32]
KUNGL. BIBL.
ALLMÄNNA FÖRLAGET
_ i ISBN 91 —38-1 0359-1