Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Statsrådet Laurén anför.

1. Mitt förslag

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen och kommunala beslutande församlingar. I anslutning därtill bör kommittén också se över den fria nomineringsrätten.

2. Bakgrund

Det nuvarande valsystemet i Sverige tillkom som ett led i det omfattande reformarbete under 1960- och 1970-talen som slutligen ledde till att Sverige fick en ny författning. Två huvudinslag i denna reform var enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Reformen innebar bl.a. att ordinarie val till riksdagen fr.o.m. år 1970 hålls vart tredje år samtidigt med val till landsting och kommunfullmäktige. Vidare infördes ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i grundlagen.

Reformarbetet upphörde emellertid inte med den nya regeringsformen. Bl.a. frågorna om ett ökat inslag av personval till riksdagen och den fria nomineringsrätten har varit föremål för flera utredningar därefter.

Det nuvarande valsystemet brukar karaktäriseras som ett renodlat partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör. Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna. Formellt har nämligen väljarna en i det närmaste total frihet att lägga sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I realiteten är emellertid inslaget av personröstning obetydligt och partiernas nominering blir därför i hög grad utslagsgivande när det gäller mandatfördelningen inom partierna.

Ett uttryck för personvalsinslaget i det nuvarande systemet är den fria nomineringsrätten. Den fria nomineringsrätten innebär bl.a. att väljaren har möjlighet att på valsedeln ta upp vilka kandidater han eller hon vill. Något samtycke från parti eller kandidat behövs inte. Den fria nomineringsrätten är en grundläggande princip i det svenska valsystemet. Det har ansetts väsentligt att det inte ställs upp några regler för partiernas organisation och verksamhet. Väljaren kan därför vid valet själv konstruera sin valsedel när det gäller kandidatnamnen. Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan kandidater på en valsedel, stryka kandidater eller lägga till nya namn.

En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall erhålla partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan förekomma för partiet i valkretsen. Partierna kan nämligen ibland välja att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså beroende av om partiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon grupp inom partiet ställt upp en spränglista.

Ett inslag i vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) som i någon mån minskar väljarnas personvalsmöjligheter är reglerna om skydd för partibeteckning. Dessa har tillkommit för att försvåra att partibeteckningar används på ett otillbörligt sätt. Partier med registrerad partibeteckning kan anmäla minst ett visst antal kandidater i varje valkrets. Varje valsedel för dessa partier måste toppas av ett av de anmälda namnen. Om väljaren genom strykning, tillägg e.d. förändrar valsedeln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av ett anmält namn, annars tillgodoräknas valsedeln endast partiet, vilket i praktiken betyder att den av partiet bestämda listan får rösten.

Personvals- och valkretsutredningen, som utredde bl.a. frågan om personval, presenterade sitt förslag i betänkandet (SOU 1977:94) Personval och valkretsindelning. Förslaget byggde på en kombination av person- och listval. Enligt förslaget skulle personvalet vara frivilligt. Väljare som önskade delta i personvalet kunde markera den kandidat på valsedeln som de helst ville se vald. Därigenom lämnades en preferensröst. Övriga väljare kunde lämna en omarkerad valsedel, en liströst. De anslöt sig då till partiernas nominering. Väljarna kunde också föra fram egna kandidater i stället för dem som partierna nominerat.

Folkstyrelsekommittén, som också utredde personvalsfrågan, föreslog att väljarna genom en siffermarkering i en särskild ruta på valsedeln skulle få ange om något annat än listans första namn skulle placeras överst på valsedeln (SOU 1987:6).

De två kommittéernas förslag i personvalsfrågan fick ett relativt svalt mottagande och kritiserades från både principiella och tekniska utgångspunkter. Detta ledde till att förslagen inte fördes vidare (se bl.a. prop. 1987/88:22 s. 34 f).

Under de senaste riksmötena har det i riksdagen väckts motioner om förbättrade möjligheter till personval inom ramen för partivalet. Konstitutionsutskottets majoritet har dock uppfattat det ovan nämnda svala mottagandet av förslagen som ett uttryck för att tillräckligt intresse för personvalsfrågan inte förelegat. Utskottet har därför inte funnit det meningsfullt med ytterligare utredningar i frågan och har följaktligen avstyrkt motionerna (1987/88:KU32, 1989/90:KU12 och 1990/91:KU32). I reservationer har emellertid anförts att det är angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta ställning till ett system som innebär att den enskilde väljaren får ökade möjligheter till personval och att folkstyrelsekommitténs förslag bör ingå bland de alternativ som övervägs i reformarbetet (se bl.a. 1990/91:KU32 res. 10). Riksdagen har anslutit sig till majoritetens ståndpunkt (senast prot. 1990/91:112).

Den fria nomineringsrätten har visat sig medföra vissa olägenheter vilket har illustrerats i samband med tidigare val. Senast i 1991 års val förekom förfaranden vid nomineringen som kan uppfattas som otillbörliga. Ett lokalt parti i Skåne satte in sina egna kandidater på listor för Moderata samlingspartiet och Socialdemokratiska arbetarpartiet i uppenbart syfte att de egna kandidaterna skulle få bättre möjlighet att erhålla en riksdagsplats än om man gick fram med egna listor.

Frågan har redan förut aktualiserats i riksdagsmotioner och andra framställningar och har utretts både av 1978 års vallagskommitté (SOU 1980:45) och av folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6).

Utredningarna kom inte fram till annat än att det - om man skall behålla väljarnas fria nomineringsrätt - inte går att komma åt vad som kan uppfattas som ett otillbörligt utnyttjande av andra partiers beteckning och andra kandidaters namn. Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1991/92:KU3 om vallagsfrågor pekat på behovet av en lösning på dessa problem.

3. Utredningsbehov och utgångspunkter för utredningsarbetet

Enligt regeringsförklaringen skall ett förslag till sådan förändring av valsystemet tas fram som ökar inslaget av personval till riksdagen i syfte att ge medborgarna bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem.

Det är angeläget att riksdagen så snart som möjligt får anledning att ta ställning till ett nytt system som innebär att den enskilde väljaren får ökade möjligheter till personval. De tidigare utredningarnas förslag om hur ett alternativt personvalssystem skulle kunna konstrueras utgör visserligen ett underlag för överväganden, men de torde knappast utan vidare kunna läggas till grund för förändringar av det nu rådande systemet.

En kommitté bör därför tillkallas med uppgift att lägga fram förslag i ämnet. Den bör vara parlamentariskt sammansatt. Kommittén bör också få i uppdrag att, mot bakgrund av bl.a. händelserna i Skåne i samband med 1991 års val, överväga möjligheterna att förhindra vad som kan uppfattas som ett otillbörligt utnyttjande av den fria nomineringsrätten och lägga fram de förslag härom som kan anses motiverade.

Kommittén bör i första hand behandla de två frågor jag angivit. Det bör dock stå kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor som den finner angelägna och som står i överensstämmelse med utredningsarbetets syfte, nämligen att minska avståndet mellan väljare och valda. Jag skall endast ange några utgångspunkter för arbetet. Ett omfattande underlag som bör vara av intresse finns bl.a. i tidigare utredningars betänkanden.

Det är en viktig utgångspunkt att det riksproportionella valsystemet skall bibehållas och att valen även i fortsättningen skall ha karaktären av ett val mellan partier. Man bör därför undvika ett valsystem som gör att enskilda kandidaters person får en allt för stor betydelse på bekostnad av sakfrågor i valet.

En allmän utgångspunkt för arbetet bör dessutom vara de krav som redan grundlagberedningen ansåg böra ställas på metoder för ökat inslag av personval (se SOU 1972:15 s.87). Detta innebär att de metoder som skall begagnas för att stärka väljarnas inflytande över riksdagens personsammansättning måste vara sådana att de inte gör det möjligt för små grupper att styra personurvalet på bekostnad av den stora mängden av väljare, som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanserna. Det är också - som delvis framgått -viktigt att förebygga att personer erövrar mandat till följd av stora ekonomiska insatser eller andra ovidkommande omständigheter. Metoderna för personval får inte heller bli så komplicerade att de blir svåra att förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fastställandet av valresultatet. Vidare bör möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade behållas. En reglering av partiernas nomineringsförfarande bör undvikas. I detta sammanhang bör även eventuella effekter i fråga om fördelningen mellan kvinnor och män bland de valda belysas.

Ett system med ökat personvalsinslag kan även komma att kräva förändringar i reglerna om ersättare för riksdagsledamöter. Det bör ingå i kommitténs uppdrag att överväga även denna fråga.

Kommittén bör vidare överväga det lämpliga i att införa ökade möjligheter till personval även vid val till kommunala beslutande församlingar.

Det är angeläget att kommittén söker nå sådana lösningar på de olika frågorna att de samlar en bred majoritet.

Kommittén bör lägga fram de förslag till författningsändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

4. Utredningsarbetet

För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittér och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör på lämpligt sätt samordna sitt arbete med vallagsutredningen (Ju 1991:02), som har till uppgift att göra en teknisk och administrativ översyn av vallagen. Vidare bör utredningen samråda med grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) som har till uppgift att utreda behovet av grundlagsändringar vid ett svenskt medlemskap i EG.

Utredningsarbetet bör vara avslutat före 1992 års utgång. Om grundlagsändringar skulle bli aktuella, kan i så fall en proposition om sådana läggas fram i december 1993 (jfr 8 kap. 15 § RF).

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsrätt och förvaltningsrätt

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med högst åtta ledamöter - med uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen m.m.,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)