SOU 1972:15
Ny regeringsform, ny riksdagsordning
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 1 april 1966 tillkallades för fortsatt utredning av författningsfrågan landshöv- dingen Valter Åman, dåvarande ledamöterna av riksdagens andra kammare, sedermera statsråden Ingemund Bengtsson och Ingvar Carlsson, riksdagsledamoten Allan Hernelius, dåvarande ledamoten av första kammaren, redaktören Birger Lundström, riksdagsleda- moten Georg Pettersson samt dåvarande le- damoten av andra kammaren, f. d. profes- sorn Sten Wahlund. Ät herr Åman uppdrogs att vara ordförande. De sakkunniga antog namnet grundlagberedningen. Som experter med huvuduppgift att fungera som supplean- ter för de sakkunniga förordnades riksdags- ledamoten Johannes Antonsson, dåvarande ledamoten av andra kammaren, redaktören Folke Björkman, samt riksdagsledamötema Gudmund Ernulf och Hilding Johansson. Beredningen har därjämte biträtts av ytterli- gare ett antal experter. Till nya utrednings- män kallades den 1 december 1967 herr Johansson som efterträdare till herr Carlsson och den 15 april 1969 riksdagsledamoten Arne Gadd som efterträdare till herr Bengts- son. Den 1 december 1967 förordnades byrådirektören Stig Lundgren till expert i herr Johanssons ställe och den 30 juni 1971 förordnades riksdagsledamoten Bertil Fiske- sjö till expert efter herr Antonsson. Grundlagberedningen får härmed överläm- na sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
I arbetet med betänkandet har bered- ningens samtliga ledamöter deltagit. Herrar Hernelius, Lundström och Wahlund har av- givit reservationer och särskilda yttranden i vissa frågor.
Beredningens sekretariat har under arbetet med betänkandet bestått av hovrättsrådet Erik Holmberg, numera försäkringsdomaren Carl Herman Bergh samt hovrättsfiskalerna Bo Broomé och Claes Eklundh. Sekretariatet har under slutskedet av arbetet varit för- stärkt med hovrättsassessorn Per Assarson och universitetslektorn Hans Ring.
Förslagen i betänkandet har i vissa delar utarbetats huvudsakligen inom arbetsgrup- per. Förslaget till riksdagsordning är till be- tydande del resultatet av arbete inom en arbetsgrupp med herr Pettersson som ordfö-. rande, med herrar Lundström, Björkman och Fiskesjö som ledamöter och med herr Broome som sekreterare. Förslagen angående beskattning, budgetreglering, riksdagens revi- sion och finansmakten i övrigt samt försla- gen i vissa rösträttsfrägor har på liknande sätt arbetats fram inom en arbetsgrupp med herr Hilding Johansson som ordförande, med herrar Gadd, Hernelius och Ernulf som ledamöter och med herrar Bergh och Ek- lundh som sekreterare. I övrigt har förslagen utarbetats omedelbart av beredningen i dess helhet.
Av de icke redan nämnda experterna har främst departementsrädet Leif Andersson, utrikesrådet Hans Blix, departementsrådet
Rune Blomqvist, kammarsekreteraren Sune K. Johansson, överdirektören Lars Sköld och professorn Nils Stjernquist deltagit i arbetet med slutbetänkandet, Blix främst med be- stämmelserna om förhållandet till andra sta- ter, Blomqvist med de särskilda bestämmel- serna för krig, krigsfara, m.m., Johansson med frågor om riksdagens arbetsformer, Sköld med vissa val- och rösträttsfrägor samt Andersson och Stjernquist med betänkandet i dess helhet.
Föreståndaren för Institutet för svensk språkvård, professorn Bertil Molde, har bi- trätt beredningen med språkgranskning av förslagen till regeringsform och till riksdags- ordning.
Beredningen har förut avgivit följande skrifter: lBetänkandet ”Partiell
form”, SOU 1967:26; 2 Betänkandet ”Ny utskottsorganisation”,
SOU 1969:62;
författningsre-
3. Undersökningsrapporterna ”Riksdagsgrup- perna—Regeringsbildningen”, SOU l970:16;
4 Betänkandet ”Ersättare för riksdagsleda- möterna”, SOU 1970:17; 5 Diskussionspromemorian ”Allmänna val på våren?”, SOU 1970:27. Ungefär samtidigt med detta betänkande avges följande undersökningsrapporter: 6 ”Nomineringsförfarande vid riksdagsval” och ”Riksdagen i pressen”, SOU 1972:17; 7 ”Norge och den norska exilregeringen un- der andra världskriget”, SOU 1972:18. I detta betänkande medtages av bered- ningens lagförslag endast förslagen till ny regeringsform och ny riksdagsordning samt följdändringar i successionsordningen och tryckfrihetsförordningen. Förslag till övriga följdändringar läggs fram separat (SOU 1972:16).
Stockholm den 2 mars 1972
Valter Åman
Arne Gadd Allan Hernelius Hilding Johansson Birger Lundström Georg Pettersson Sten Wahlund /Erik Holmberg Carl Herman Bergh
Bo Broome Claes Eklundh
InnehåH
Skrivelse till statsrådet och chefen för
W . 2.4 Partierna ett barande element 1
SOU 1972: 15 justitiedepartementet ........... 3 Sammanfattning .............. 11 I Författningsförslag _Förslagtill re erin sform ........ 17 Förslag till riksdagsordning ....... 36 Förslag till upphävande av 9 & succes- sionsordningen .................. 62 Förslag till ändring i tryckfrihetsför- ordningen ..................... 63 H Allmän motivering Kapitel 1 Uppdraget och utrednings- arbete! .................... 67 1.1 Författningsutredningens förslag 67 1.2 Grundlagberedningens tidigare förslag ................. 69 1.3 Direktiveniåterstående delar 70 1.4 Arbetet med återstående författ- ningsfrägor .............. 73 Kapitel 2 Förslagets huvudlinjer 75 2.1 Grundlagarnas räckvidd ...... 75 2.2 Den representativa demokratin en hörnsten i vårt statsskick ..... 76 2-3 wu sten i vårt statsskick 76
vår demokrati 2.5 Organisationerna fördjupar demo-
kratin 2.6 Folkomröstningens roll i en parla-
mentarisk demokrati 2.7 Regeringsbildningen 2.8 Regeringsarbetet ........... 2.9 Statschefens ställning 2.10 Lagstiftningen ............ 2.11Finansmakten 2.12 Rättskipning och förvaltning . . . 2.13 Utrikesärendena 2.14 Riksdagen i arbete 2.15 Regeringens juridiska ansvar
Kapitel 3 Personmomentet i valet 3.1 Kandidatnomineringen 3.2 Personval
Kapitel 4 Riksdagen, dess samman- sättning och arbetsformer ........ 4.1 1967 års författningsuppgörelse . 4.2 Valkretsindelningen ........ 4.3 Ersättare för riksdagsledamöterna 4.4 Riksdagens ställning framhävs 4.5 Valgenomslaget, budgetåret m.m. .................. 4.6 Frågan om budgetåret ej mogen att lösas ................ 4.7 Förslaget om valgenomslag och riksdagsår ............... 4.8 Arbetsforme ma
86 86 87
88 88 88 88 89
regeringen; regeringsbildningen ..... X5.1 Parlamentarismen skrivs in i grundlag Problemet vid regeringsbildningen Hur skall statsministern utses? Statsministern utser övriga mi- nistrar Ställföreträdare för statsministern
x5.2 15.3 5.4
5.5
Kapitel 6 Normgivningsmakten . . . . 6.1 Normgivningen enligt 1809 års
RF .................... 6.2 Lagstiftningsmakten hos riksda- gen ....................... 6.3 Den formella lagkraften ...... 6.4 Vad skall riksdagen kunna lagstif- ta om? ................. 6.5 Lagen en generell föreskrift . . . . 6.6 Gränsen lagstiftning—rättstillämp- ning ................... 6.7 Skall varje riksdagsbeslut vara ”lag”? ................. 6.8 Lagbegreppet;sammanfattning 6.9 Obegränsad delegationsrätt en fa-
ra för folkstyret ............ 6.10 En klar gräns för lagområdet bör
eftersträvas .............. 6.11 Hur bör gränsen kring lagomrädet dras? .................. 6.12 Särskilda grundlagsregler om lag- stiftning ................ 6.13 Regeringens ”egen” normgiv- ningskompetens ...........
6.14 Regeringens normgivningskompe- tens på grund av delegation . . . . 6.15 Regeringen och strafflagstift- ningen , 6.16 Normgivningskompetensens för- delning; sammanfattning
Kapitel 7 Medborgerliga fri— och rät- tigheter i grundlag ............. Kapitel 8 Finansmakten 8.1 Gällande bestämmelser om skat-
ter och avgifter .............. 8.2 Allmänna utgångspunkter för
93 93 93 94
96 96
98
98
99 99
99 100
100
100 101
101
102
103
103
103
104
104
105
106
109
109
om skatter och avgifter ...... 1 10 8.3 Skattefullmakter .......... 111 8.4 Avgifter till staten .......... 1 12
8.5 Bakgrunden i fråga om budget- reglering ................ 112 8.6 Några allmänna aspekter i fråga om budgetreglering ......... 1 13 8.7 Avgöranden på flerårssikt ...... 1 14 8.8 Ettårsbudgeten ............ 115 8.9 Revisionen .............. 116
8.10 Dispositionen över statens till- gångar o. d. .............. 116
8.11 Riksbanken, penningväsendet, riksgäldskontoret .......... 1 17
111. Specialmotivering
Kapitel 1 Regeringsformen ...... 119 1.1 Förslagets uppläggning i stort 1 19 1.2 Regeringsformens uppläggning 119 1.3 De särskilda stadgandena ..... 120 1 kap. Statsskickets grunder 120 "1.2 kap. Riksdagen ......... 124 '$3 kap. Riksdagsarbetet ...... 131 4 kap. Statschefen ......... 0797 5 kap. Regeringen ......... 143 6 kap. Regeringsarbetet ..... 148 7 kap. Lagar och lagstiftning 152 8 kap. Finansmakten ....... 166 9 kap. Förhållandet till andra stater ............. 180
10 kap. Rättskipning och förvalt- ning .............. 190 11 kap. Kontrollmakten ...... 204 x12 kap. Krig och krigsfara 214 Övergån gsbestämmelse r ....... 221 Kapitel 2 Riksdagsordningen ..... 230 2.1 Förslagets uppläggning ....... 230 2.2 Terminologiska frågor ....... 231 .3 Riksdagens arbetsplanering . . . . 232 .4 Riksdagens inforrnationsbehov 241 .5 De särskilda stadgandena ..... 246 1 kap. Riksmöten ......... 246 2kap. Kammarsammanträden 252 3 kap. Ärendenas väckande . . . 262 SOU 1972: 15
4 kap. Ärendenas beredning . . 273 5 kap. Ärendenas avgörande . . 278 6 kap. Interpellationer och frå-
gor till minister ....... 287 7 kap. Gemensamma bestäm-
melser om val inom riks- dagen ............ 289
,Q 8 kap. Vissa befattningshavare
och organ .......... 296 9 kap. Bestämmelser om perso-
nal och förvaltning . . . . 300 Övergångsbestämmelser ....... 307
Kapitel 3 Övriga författningsförslag . 312
3.1 Successionsordningen ....... 312 3.2 Tryckfrihetsförordningen ..... 312 Kapitel 4 Paragrafer i äldre RF och
RO vilka saknar motsvarighet i grund- lagberedningens förslag ........... 314 4.1 Paragraferi 1809 års RF ...... 314 4.2 Paragrafer i 1866 års RO ..... 320
IV Reservationer och särskilda yttranden
1 Kvinnlig tronföljd .......... 323 Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund ...... 323
2 Kungens straffrättsliga immunitet 323 Reservation av herr Hernelius . . . 323
3 Folkomröstning ............ 323 Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund angående folkomröstning i grundlagsfrågor . 323 4 Riksdagens sammansättning och årliga arbetstider ........... 325 Reservation av herr Hernelius an- gående antalet riksdagsledamöter 325 Reservation av herr Lundström an— gående antalet riksdagsledamöter 325 Särskilt yttrande av herr Lund— ström angående gemensam valdag 326 Särskilt yttrande av herrar Heme- lius och Wahlund angående gemen-
sam valdag Reservation av herrar Hernelius och Wahlund angående personval Särskilt yttrande av herr Lund- ström angående personval ..... Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund angående flyttning av de allmänna valen till våren, rn. m. .............. Förhållandet riksdagen ringen Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund angående normgivningsmaktens fördelning . Reservation av herrar Hernelius och Lundström angående skatte- fullmakter
; rege-
Kollektiv anslutning till politiskt parti ...................... Reservation av herr Hernelius
Lagrådsgranskningen ......... Reservation av herrar Hernelius och Lundström angående obliga- torisk remiss till lagrådet ......
Riksdagens arbetsformer ...... Reservation av herrar Hernelius och Lundström angående offentli- ga utfrågningar i utskotten ..... Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund om rätt att väcka motion med anledning av särskild händelse Reservation av herr Lundström an- gående spörsmålsinstituten Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund angående förlängd följdmotionstid ...... Reservation av herr Lundström an- gående voteringsmetoden Reservation av herrar Hernelius, Lundström och Wahlund angående möjligheten för utskott att sam- manträda samtidigt med kamma— ren ....................
327
328
328
330
330
330
330 330
331
331
332
332
332
333
334
334
i författningsförslagen ........ 335 Reservation av herr Hernelius an- gående ordensväsendet ....... Särskilt yttrande av herr Hernelius med allmänna synpunkter på grundlagberedningens arbete 335
V Bilagor
10
11
Förteckning över ärenden som be- handlats av riksdagen eller kyrko- mötet och som överlämnats till GLB för att beaktas vid fullgöran- det av beredningens uppdrag e. d. . Förteckning över skrivelser som in- kommit till GLB från enskilda eller sammanslutningar ........... Förteckning över föreskrifter som innebär inskränkningar i de i 7 kap. 2 % andra och tredje styckena förslaget till RF angivna fri- och rättigheterna Om definitionen av ”krig”, rikesrådet Hans Blix Antalet propositioner samt sprid- ningen i propositionsavlämnandet åren 1955—1971 Antalet motioner med fördelning på den allmänna motionstiden, vår- sessionen i övrigt och höstsessio- nen åren 1965—1971 Antalet utskottsbetänkanden åren 1955—1971 Antalet framställda och besvarade interpellationer åren 1955—1971 Antalet framställda och besvarade enkla frågor åren 1955—1971 Antalet plenitimmar i kamrarna under åren 1955—1971 med för- delning på vår- och höstsession Antalet plenitimmar och av.orda utskottsbetänkanden i andra kam- maren med fördelning på månad åren 1967—1970 samt motsvaran- de uppgifter för enkammarriksda- gen år 1971
341
342
349
356
356
357
358
358
359
........ _.......
14
15
1955—1970 samt i enkammarriks- dagen år 1971 ............. 361 Antalet från vårsession till höstses- sion uppskjutna ärenden under åren 1955—1971 ........... 361 Parlamentariska voteringsmetoder, av fil.lic. Bo Bjurulf ......... 362 Inledning ................ 362 Skilda beslutssituationer — en illu- stration ................. 362 Fallet 1957—58 ............ 365 Finland 1957—59 ........... 366 Eliminationsmetodens egenskaper . 367 Alternativa beslutsmetoder ..... 368 Alternativa utformningar av svensk parlamentarisk beslutsteknik 370 Appendix: Konkretisering av serie- metoden och metoden med förbe— redande omröstningar ........ 374 Noter ................... 377 Litteratur ................ 378 Översikt över motsvarigheter mel— lan gällande rätt och grundlagbe— redningens förslag ........... 379
Förkortningar
ABU BaU BeJoU BeU BrB BRK BU
FB FiU FRF FRO FU GLB an JK KBaU KK KU 1LU NJA RB RF RFS RO RSt RÅ SFS SO SOU StatsvT SU SvJT TF UL VTU ÖngF ÖngO
Allmänna beredningsutskottet Bankoutskottet Sammansatt bevillnings- och jordbruksutskott Bevillningsutskottet Brottsbalken
Budgeträttskommittén Budgetutredningen
Föräldrabalken Finansutskottet
Författningsutredningens förslag till regeringsform Författningsutredningens förslag till riksdagsordning Författningsutredningen Grundlagberedningen
Inrikesutskottet Justitiekanslern Sammansatt konstitutions- och bankoutskott Kunglig kungörelse Konstitutionsutskottet Första lagutskottet Nytt Juridiskt Arkiv
RättegångsbalkenRegeringsformen Riksdagens författningssamling Riksdagsordningen Riksdagsstadgan Regeringsrättens årsbok Svensk författningssamling Successionsordningen Statens offentliga utredningar Statsvetenskaplig tidskrift Statsutskottet Svensk Juristtidning Tryckfrihetsförordningen Utsökningslagen
1965 års valtekniska utredning Övergångsbestämmelser till regeringsformen Övergångsbestämmelser till riksdagsordningen
Sammanfattning
Total författningsreform
Grundlagberedningen lägger fram förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. Ledamöterna står eniga bakom förslagen utom på de punkter som är angivna i det följande.
Statschefens ställning och befogenheter
1 Konungen är rikets statschef (1 kap. 3 & RF). 2 Regeringens beslutssammanträden kallas
regeringssammanträden (6 kap. 1 & RF). Konselj är sammanträde mellan statsche- fen och regeringen (4 kap. 1 & RF). Konselj äger rum en gång varje kvartal. Vid konseljen, där statschefen är ordfö- rande, redogör regeringen för aktuella be- slut, åtgärder och planer. Det åligger statsministern att fortlöpande hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter. När så erfordras föreslår statsministern extra konselj. 3 Vid regeringsbildning överlägger talman- nen med vice talmännen och partiledarna och föreslår därefter regeringsbildare. Hans förslag underställs riksdagen och anses godkänt, om inte mer än hälften av ledamöterna röstar däremot. Bifalles för- slaget, anmäls så snart ske kan den nya regeringens sammansättning för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen. Talman-
nen utfärdar förordnande för statsminis- tern på riksdagens vägnar. (5 kap. 2—5 åå RF) Proceduren kan upprepas. Efter fyra misslyckade försök upplöses riksdagen automatiskt. 4 Statschefen är ordförande vid utrikes- nämndens sammanträden (9 kap. 7 % RF). 5 Befälet över försvarsmakten utövas av re- geringen (10 kap. 4 & RF).
6 Vid riksdagens (”riksmötets”) öppnande är statschefen närvarande och förklarar på talmannens hemställan riksmötet öppnat (1 kap. 6 & RO). 7 Kungens straffrättsliga immunitet upp- hävs. Herr Hernelius reserverar sig.
Ändringarna i fråga om statschefens befogen- heter träder icke i kraft under den tid då Gustaf VI Adolf är konung. Under denna tid tillämpas i stället motsvarande regler i 1809 års regeringsform och 1866 års riksdagsord- ning.
Kvinnlig tronföljd
1 Beredningen föreslår ingen ändring av tronföljdsreglerna i successionsordningen. Herrar Hernelius, Lundström och Wahlund reserverar sig för full jämställd- het mellan könen. Nuvarande tronföljares rätt bör dock icke rubbas.
1
Regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen skall liksom hittills vara grundlagar (1 kap. 6å RF). Reglerna om ändring av grundlag — två beslut av riksdagen med val emellan — behålls i allt väsentligt oförändrade (7 kap. 95 RF). Herrar Hernelius, Lund- ström och Wahlund föreslår att en minori- tet i riksdagen (1/3) skall kunna få till stånd beslutande folkomröstning om vi- lande grundlagsförslag.
Riksdagsordningen blir i högre grad än den nuvarande riksdagsordningen enbart en arbetsordning för riksdagen. Den nya riksdagsordningen skall inte vara grundlag. Den skall kunna ändras genom endast ett beslut, om detta uppnår kvalificerad majo- ritet (3/4). Uppnås inte denna majoritet, skall den kunna ändras i samma ordning som grundlag. (7 kap. 10 & RF)
Folkomröstning
]
Ri be 1
Om beslutande folkomröstning i grund- lagsfrågor se under rubriken Grundlagar- na. I fråga om rådgivande folkomröstning föreslås ingen ändring av nuvarande regler, som möjliggör sådan omröstning, om riksdagen fattar beslut därom med vanligt majoritetsbeslut (7 kap. 3 & RF).
ksdagens sammansättning och årliga ar- tstider
Vad som bestämdes vid 1968 och 1969 års partiella författningsreform om direkta val av hela riksdagen, om riksdagens storlek, om treårig valperiod, om gemen— sam valdag och om riksdagens rikspropor- tionella sammansättning med spärrar mot småpartier står fast. Av tekniska skäl sättes dock ledamotsantalet ner från 350 till 349. Herr Hernelius fullföljer tidigare reservation för att ledamotsantalet skall bestämmas till 300 (av tekniska skäl 299). Under hänvisning till de av grundlagbered-
4
ningen föreslagna reglerna om ersättare för riksdagens ledamöter och till arbets- förhållandena vid 1971 års riksdag anser även herr Lundström att antalet riksdags- ledamöter bör sättas ner. Herr Lundström utttalar sig också för fristående kommu- nalval. Herrar Hernelius och Wahlund har avgivit ett särskilt yttrande i frågan. Rösträttsåldern sänks till 18 år. Ålde'rn på valdagen blir avgörande, inte åldern vid närmast föregående årsskifte (2 kap. 2å RF). Frågan om förstärkning av personmomen- tet vid riksdagsval tas inte upp av grund- lagberedningen. Denna fråga kan enligt beredningen inte prövas utan en särskild utredning. Herrar Hernelius och Wahlund reserverar sig. Herr Lundström har avgivit ett särskilt yttrande i frågan. Beredningen tar avstånd från tanken på lagreglering av partiernas nominering av kandidater till riksdagsvalen. Ett snabbare valgenomslag för riksdags- valen föreslås (samma förutsätts komma att gälla för kommunerna, men här an- kommer det inte på beredningen att utarbeta förslag). Val skall hållas samma tid som nu, alltså den tredje söndagen i september (1 kap. 1 & R0 och vallagen). Riksdagen skall i sin nya sammansättning sammanträda redan på tolfte dagen efter valdagen, dock tidigast fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts (2 kap. 55 RF). Riksdagens arbetsår (ordinarie riksmöte) löper som regel från någon dag i oktober till och med maj (1 kap. 2 och 4åå RO). Herrar Hernelius, Lundström och Wahlund reserverar sig till förmån för övergång till budgetår = kalenderår och flyttning av valen till våren.
Riksdagsvalen (även kommunalvalen) överklagas hos en ny instans, en av riksdagen vald valprövningsnämnd, bestå- ende av ordförande och sex ledamöter. Ett riksdagsval prövas av den av den föregående riksdagen valda valprövnings- nämnden (2 kap. 12 & RF).
1 Det skall finnas en ställföreträdande stats- minister, som i statsministerns frånvaro skall vara ordförande vid regeringssam- manträdena och fullgöra hans övriga upp- gifter (5 kap. 1 5 och 6 kap. 8 & RF). Förbudet för personer som är födda utländska medborgare att bli statsråd mjukas upp. Enligt förslaget skall det räcka att en minister vid sin utnämning har varit svensk medborgare i tio år (5 kap. 11 & RF). Regeringsärendena skall liksom nu avgöras av regeringen som ett kollektiv. Tanken på ett formellt ministerstyre avvisas alltså. Undantag utgör ärenden angående befälet över försvarsmakten, ”kommandomålen”, som i enlighet med rådande praxis skall avgöras av försvarsministern. (6 kap. 1 % RF) Skulle olika meningar i något ärende komma till uttryck inom regeringen, skall majoritetens mening gälla. Statsministern skall ha utslagsröst vid lika röstetal. (6 kap. 4 & RF)
F örh äl lan det riksdagen — regeringen
l
2
3
Beträffande regeringsbildningen se under rubriken Statschefens ställning och befo- genheter. Reglerna om misstroendeförklaring och regeringens rätt att upplösa riksdagen utformas i det väsentliga på samma sätt som de gällande, vilka beslöts åren 1968 och 1969 på förslag av grundlagbered- ningen (2 kap. 4å och 11 kap. 45 RF). Riksdagen blir ensam lagstiftare (1 kap. Zå och 7 kap. RF). Gränsen mellan lag och administrativ författning drages i förslaget så att den i stort sett stämmer överens med praxis. Föreskrifter som innebär begränsning eller bestämning av medborgarnas rättigheter och skyldigheter inbördes eller gentemot det allmänna skall meddelas genom lag (7 kap. 1 och 2 åå RF). Dessutom föreskrives lagformen i vissa särskilda bestämmelser i grundlagen.
På vissa områden, främst näringsrätten, skall riksdagen kunna överlåta sin norm- givningskompetens till regeringen (7 kap. 5 & RF m. fl. bestämmelser). 1 de fall då ingenting sägs i grundlag, skall regeringen vara behörig att utfärda normer (7 kap. 6å RF). Liksom hittills skall gränsen mellan lag och administrativ författning kunna förskjutas så att lagområdet utvid- gas. Detta förutsättes komma att ske främst därigenom att regeringen med eller utan hemställan av riksdagen lägger fram förslag till lag. Riksdagen skall emellertid även utan förslag av regeringen kunna lagstifta inom området för administrativ reglering, dock endast om en framställning i saken från riksdagen inte efterkommes inom skälig tid (7 kap. 7 & RF). Herrar Hernelius, Lundström och Wahlund re- serverar sig till förmån för en omedelbar möjlighet för riksdagen att fatta beslut genom lag även inom detta område. Skatt till staten skall beslutas genom lag (8 kap. 1 & RF). Riksdagen skall dock kunna överlåta åt regeringen att höja eller sänka skattesatsen vid mervärdeskatt, sprit- och tobaksskatt och annan indirekt skatt och även i vissa andra noga angivna hänseenden bestämma över beskattning- ens utformning. Skatten på inkomst, förmögenhet, arv och gåva skall vara undantagen från möjligheten att ge full- makt åt regeringen. En av regeringen beslutad skatteförordning skall alltid underställas riksdagen inom två månader. Herrar Hernelius och Lundström reserve- rar sig mot förslaget om skattefullmakter. Riksdagen behåller sitt principiellt obe- gränsade intlytande över statsutgifterna och vidare över statens tillgångar och statens skuldsättning (8 kap. RF). Liksom hittills förutsätts dock att riksdagen ger mer eller mindre vidsträckta bemyndigan- den åt regeringen. Riksdagsledamöternas rätt att väcka förslag i budgetfrågor är oförändrad. Reglerna om förhållandet till andra stater utformas så att de i allt väsentligt stämmer överens med rådande ordning (9 kap. RF).
Riksdagens inflytande över utrikespoliti- ken befästes och preciseras i vissa hänseen- den, bl. a. genom en regel om att rättskip- nings- och förvaltningsuppgifter skall kun- na överlåtas till icke svenskt organ endast om riksdagen medger det. Beslut därom skall fattas med kvalificerad majoritet (3/4). 1 regeln om överlåtande till mellan- folklig organisation av befogenhet att be- sluta om lagar, skatter osv. (”EEC-paragra- fen”) föreslås ingen ändring (9 kap. 5 5).
Medborgerliga fri- och rättigheter, Iagpröv— ning
1 Beredningen föreslår ett ovillkorligt förbud mot inrättande av domstol för prövning av redan begången gärning eller eljest för visst mål (10 kap. 1 & RF), ett ovillkorligt förbud mot retroaktiva straffdomar (10 kap. 7 & RF), ett ovillkorligt förbud för regeringen att meddela föreskrifter om frihetsstraff (7 kap. 8 & RF), ett ovillkorligt förbud mot landsförvisning av svenska medborgare (10 kap. 8 & RF), en ovillkorlig rätt för den som har blivit dömd till straff eller som har blivit om- händertagen mot sin vilja att få sin sak prövad av domstol eller, i vissa fall, av domstolsliknande nämnd (10 kap. öå RF). I övrigt skall medborgarnas rättsställning både gentemot andra enskilda och mot det allmänna kunna utformas genom lag, antagen av riksdagen med vanligt majori- tetsbeslut; se ovan under rubriken För- hållandet riksdagen — regeringen. [ fråga om vissa fri- och rättigheter som har särskild betydelse för den politiska verk- samheten anger grundlagstexten (7 kap. 2 & RF) tämligen utförligt vad som skall gälla, om ej annat stadgas i lag. Nämnd? rättspraxis .i __ftåsa. . 9.111- 516 rättstillämpa/nde * myndigheternas behörig- het och skyldighet att pröva överensstäm- melsen mellan grundlag ___ochnannan lag tällä—”författning bestånf
4 Beredningen har tagit avstånd från förslag om ett förbud i grundlag mot kollektivan- slutning till politiskt parti. Herr Hernelius har reserverat sig till förmån för ett sådant förbud.
Lagrådsgranskn ingen
1 Beredningen håller fast vid 1970 och 1971 års beslut att lagrådsgranskningen inte skall vara obligatorisk. Herrar Hernelius och Lundström reserverar sig för återgång till den tidigare ordningen. Även riksdagsutskott får behörighet att, med vanligt majoritetsbeslut, inhämta yttrande av lagrådet (4 kap. 10% RO).
Riksdagens arbetsformer
1 Propositionstiderna, både för ”särproposi-
tioner” och för propositioner som inte har samband med nästa års budget, förkortas något (3 kap. 2 och 3 åå RO). Dessutom införs ett krav på riksdagens tillstånd för att proposition skall kunna läggas fram efter de stipulerade tiderna (bortsett från
katastroffall). (3 kap. 4 & RO) Reglerna om uppskov med ärenden från
ett riksmöte till nästa riksmöte behålles och får utvidgad tillämpning därigenom att ärende skall kunna uppskjutas även över riksdagsval (5 kap. 10—12 %% RO). I samband därmed klargöres att regeringen skall kunna återkalla proposition intill dess att utskott har avgivit sitt betänkande i ärendet, något som kan få betydelse särskilt när ett val har lett till regerings- skifte (3 kap. 18 & RO). En minoritet i utskott (1/3) får rätt att inhämta upplysningar eller yttranden från andra statliga myndigheter än lagrådet. Majoriteten kan dock avvisa yrkandet, om den finner att dröjsmålet skulle leda till avsevärt men. (4 kap. 10 & RO) Beredningen avstyrker offentliga utskotts— utfrågningar. Herrar Hernelius och Lund- ström reserverar sig för att sådan utfråg- ning skall anordnas, om en tredjedel av utskottets ledamöter begär det.
5 Möjligheterna att införa tidsbegränsningar av kammardebatterna vidgas (2 kap. 14 & RO med tilläggsbestämmelser). Varje leda- mot skall dock alltid få yttra sig minst sex minuter, bortsett från rätten till genmäle. 6 Ministrarnas företrädesrätt i debatterna begränsas. De skall även enligt förslaget få bryta talarordningen, men bara för korta- re inlägg (högst tio minuter) för att bemöta annan talare (2 kap. 15% RO med tilläggsbestämmelser). 7 Interpellation bör enligt förslaget väckas endast i angelägenhet av större allmänt intresse. En skyldighet för minister att inom fyra veckor svara eller förklara varför svaret dröjer eller uteblir införes (6 kap. 1 & RO). 8 Enkel fråga — enligt förslagets terminologi ”fråga” — skall kunna vara försedd med kort motivering. Begränsningen till två inlägg försvinner. I gengäld skärps tids— begränsningen (6 kap. 2 & RO). 9 Beredningen föreslår att nuvarande rätt att väcka motion med anledning av ”un- der riksdagen inträffad händelse” skall avskaffas. Herrar Hernelius, Lundström och Wahlund reserverar sig.
Härutöver har vissa särmeningar framförts i fråga om riksdagens arbetsformer. Bl. a. har herr Lundström förordat en mera genomgri- pande omgestaltning av spörsmålsinstituten.
Kommunal rösträtt för invandrare
1 Grundlagberedningen avstyrker förslaget om rösträtt för här bosatta utländska medborgare vid kommunalval. Bered- ningen pekar i stället på möjligheten att förkorta kvalifikationstiden för att erhålla svenskt medborgarskap.
Ordensväsendet
Enligt ett inom statsrådsberedningen och fmansdepartementet utarbetat förslag skall statsmyndigheternas befattning med ordens-
utmärkelser till svenska medborgare upp- höra. Grundlagberedningen anser att det, om förslaget genomföres, får betraktas som uteslutet att statschefen befattar sig med utdelning av ordnar såsom belöning för in- satser i offentlig tjänst eller för andra insat- ser i det svenska samhället. Skulle ordens- utdelandet fortsätta även efter förslagets ge- nomförande — t.ex. i fråga om utländska medborgare — förutsätter beredningen att principerna för statschefens handlande ut- formas under samråd mellan denne och re- geringen. Herr Hernelius reserverar sig.
1. F örfattningsförslag
Förslag till Regeringsforrn
1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER 1 %
All offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika röst- rätt.
25
Riksdagen är folkets främsta företrädare. Den stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Den granskar rikets styrelse och förvaltning.
3å
Konungen är rikets statschef.
4å
Regeringen styr riket i enlighet med denna regeringsform. Den är ansvarig inför riks- dagen.
5?)
Riket är indelat i kommuner. Grunderna för ändringar i indelningen bestämmes ge- nom lag.
I kommunerna företrädes medborgarna av valda ombud, som beslutar självständigt enligt lagarna.
6å
Regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grund- lagar.
75
Domstolarna avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest rättsfrågor enligt vad som angives närmare i 10 kapitlet.
Statliga och kommunala förvaltningsmyn- digheter verkställer de beslutande organens föreskrifter.
85
Rikets myndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.
2 kap. RIKSDAGEN 1 &
Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.
Riksdagen består av en kammare med trehundrafyrtionio ledamöter. Ersättare för ledamöterna skall finnas.
Zä
Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer varje i riket bosatt svensk medborgare som
har uppnått aderton års ålder senast på valdagen. Om rösträtt för svenska medborg- are som ej är bosatta i riket stadgas i lag. Den som är omyndigförklarad av domstol äger ej rösträtt.
Rösträtten skall grundas på en före valet upp.ord röstlängd.
35
Ordinarie val till riksdagen förrättas vart tredje år.
45
Regeringen får mellan ordinarie val för- ordna om extra val till riksdagen. Sådant val hålles inom två månader efter förordnandet.
Efter val till riksdagen får regeringen icke förordna om extra val förrän tre månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Ej heller får regeringen förordna om extra val efter det att stats- ministem har entledigats.
I 5 kapitlet är föreskrivet att extra val i visst fall skall hållas utan särskilt förord- nande.
55
Nyvald riksdag skall samlas på tolfte dagen efter valdagen, dock tidigast på fjär- de dagen efter det att valets utgång har kungjorts.
Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess att den närmast därefter valda riksdagen samlas. Denna tid är riksdagens valperiod.
65
För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.
75
Mandaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslut- ning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteck-
Av mandaten är trehundratio fasta val- kretsmandat och de övriga Utjämningsman- dat.
Endast parti, som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket, är berättigat att deltaga i fördelningen av mandaten. Parti, som har fått färre röster, deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkrets, där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.
8å
De fasta valkretsmandaten fördelas pro- portionellt för tre år 1 sänder mellan valkret- sarna. Fördelningen grundas på en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättiga- de i valkretsarna och antalet röstberättigade i hela riket.
95
För varje valkrets fördelas de fasta val- kretsmandaten mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.
Utjämningsmandaten fördelas först mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit parti med mindre än fyra procent av rösterna, svarar mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Därefter tillföres de valkretsar.
Den mandatfördelning mellan partierna som angives i första och andra styckena skall göras enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.
105?
För varje mandat, som ett parti har erhållit, utses en riksdagsledamot.
llä
Endast den som är svensk medborgare, myndig och upptagen i röstlängd såsom röstberättigad kan vara ledamot av riksdagen
eller ersättare för ledamot. Ledamot eller ersättare får icke lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande.
lZå
Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag utan hinder av att valet har överkla- gats. Ändras valet, skall ny ledamot intaga sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad som har sagts nu om ledamot skall ha motsvarande tillämpning på ersättare.
Valprövningsnämnden skall, när det finnes anledning därtill, självmant pröva, om leda- mot eller ersättare är behörig enligt 11% första stycket.
Valprövningsnämnden består av ordföran- de och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljes särskilt. Nämndens beslut får icke överklagas.
13%
Närmare bestämmelser i de ämnen som angives i 2 — 12 åå samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelasi riksdagsordningen eller annan lag.
3 kap. RIKSDAGSARBETET 1 %
Riksdagen skall sammanträda till riksmöte årligen. Riksmöte hålles i Stockholm, om icke riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.
Zå
Riksdagen utser inom sig för varje valpe- riod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman.
Varje riksdagsledamot äger i enlighet med vad som närmare angivesi riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, såvida icke annat är bestämt i denna regeringsform.
Riksdagen väljer inom sig utskott, där- ibland ett konstitutionsutskott, enligt be- stämmelser i riksdagsordningen. Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledamot skall före avgörandet beredas av utskott, såvida icke annat är bestämt i denna rege- ringsform.
4å
Då ärende skall avgöras i kammaren, äger varje riksdagsledamot och varje minister yttra sig i enlighet med vad som närmare angives i riksdagsordningen. Om jäv gäller vad som föreskrives där.
Så
Vid omröstning i riksdagen skall den mening varom mer än hälften av de röstande förenar sig gälla som riksdagens beslut. Undantag från denna regel skall dock gälla i de fall som angives särskilt i denna regerings- form eller, beträffande frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Om förfarandet vid lika röstetal gäller vad som bestämmes i riksdags- ordningen.
65
Riksdagsledamot äger fullgöra sitt upp- drag utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. Han är vid sina ställningstaganden icke bunden av andra föreskrifter än dem, som meddelas i grundlag.
Ledamot eller ersättare, som icke enligt 2 kapitlet 11%; är obehörig, får skiljas från uppdraget endast om domstol finner att han genom brott har visat sig icke skickad att inneha det.
Ingen får väcka talan mot riksdagsledamot eller hindra honom att röra sig inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar vid utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgivit det genom beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig.
Misstänkes ledamot för brott i annat fall, skall vad i lag är föreskrivet om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.
85
Under tid då riksdagsledamot är riksda- gens talman eller tillhör regeringen utövas hans uppdrag av ersättare. Ersättare skall träda i stället för ledamot som är ledig, om minst tio av riksdagens ledamöter begär det. Riksdagen äger föreskriva att ersättare även i annat fall skall träda i ledamots ställe, då denne är ledig.
Vad som föreskrives i 65 första stycket och 7 5 första stycket skall ha motsvarande tillämpning i fråga om talmannen och hans uppdrag.
För ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledamot gäller vad som är föreskrivet i fråga om ledamot.
9é
Närmare bestämmelser om riksdagens or- ganisation och arbetsformer meddelas i riks- dagsordningen.
4 kap. STATSCHEFEN 1 &
Statschefen sammanträder med regeringen till konselj en gång varje kvartal. Därvid är statschefen ordförande. Regeringens leda- möter redogör för aktuella beslut, åtgärder och planer.
Det åligger statsministern att fortlöpande
hålla statschefen underrättad om rikets ange- lägenheter. När så erfordras föreslår statsmi- nistern extra konselj.
218"
Som statschef får endast den tjänstgöra som är åvensk medborgare och har fyllt tjugofem år. Han får icke samtidigt vara minister eller tjänstgöra såsom talman eller riksdagsledamot.
Statschefen skall samråda med statsminis- tern, innan han reser utrikes.
3å
Är konungen av sjukdom, utrikes resa eller annan orsak hindrad att fullgöra sina uppgifter. förordnar regeringen enligt stad- gad tronföljd medlem av konungahuset, som ej är hindrad, att såsom tillfällig riksföre- ståndare fullgöra statschefens uppgifter.
45
Utslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser samti— digt en vice riksföreståndare.
Detsamma skall gälla, om konungen dör eller eljest avgår och tronföljaren ännu ej har fyllt tjugofem år.
Så
Om statschefen under sex månader utan avbrott har varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller eljest underlåtit att fullgöra dem, skall regeringen göra anmälan därom till riksdagen. Riksdagen bestämmer, om statschefen skall anses ha avgått.
65
Riksdagen äger utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som till- fällig riksföreståndare när person med behö- righet enligt 3 eller 45 icke kan inträda. Uppkommer behov av någon som fullgör
statschefens uppgifter och kan behörig per- son icke inträda, tjänstgör talmannen eller, vid förfall för honom, vice talman såsom tillfällig riksföreståndare.
5 kap. REGERINGEN 1 %
Regeringen består av statsministern och övriga ministrar.
Statsministern utses i den ordning som anges i 2—5 55. Statsministern tillsätter övriga ministrar och utser en av dem att vara hans ställföreträdare.
Zå
När statsminister skall utses, kallar tal- mannen företrädare för partigrupperna inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avgiver sedan förslag till riksdagen.
Riksdagen skall, senast på fjärde dagen efter det att den har mottagit förslaget, utan beredning i utskott pröva förslaget genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksda- gens ledamöter mot förslaget, är det för- kastat. I annat fall är det godkänt.
3å
Förkastar riksdagen talmannens förslag, förfar denne på nytt så som angives i 25 första stycket. Riksdagen prövar talmannens nya förslag enligt reglerna i 25 andra stycket. Förkastar riksdagen även detta förslag, upprepas samma förfarande. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, skall extra val till riksdagen förrättas inom två månader i enlighet med bestämmel- serna i 2 kapitlet.
451
När riksdagen har godkänt förslag om ny statsminister, anmäler denne så snart det kan ske de av honom utsedda ministrarna för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum inför statschefen vid en särskild konselj, till vilken även talmannen och den avgående regeringen kallas.
Talmannen utfärdar förordnande för stats— ministern på riksdagens vägnar.
65
Talmannen entledigar statsministern, om statsministern begär det eller riksdagen för- klarar att statsministern icke åtnjuter riksda- gens förtroende.
7é
Statsministern entledigar annan minister, om denne begär det eller statsministern finner det lämpligt.
Talmannen entledigar annan minister än statsministern, om riksdagen förklarar att ministern icke åtnjuter riksdagens förtroen- de.
Så
Om regeringen efter misstroendeförklaring mot statsministern eller annan minister är behörig att förordna om extra val till riksdagen, skall talmannen entlediga minis- tern först när en vecka har förflutit efter förklaringen och endast om regeringen då icke har förordnat om sådant val.
95
Om statsministern avgår, entledigar tal- mannen övriga ministrar.
105
Har regeringens samtliga ledamöter entle- digats, uppehåller de sina befattningar till dess ny regering har tillträtt. Har annan minister än statsministern blivit entledigad efter egen ansökan, skall han uppehålla sin befattning till dess efterträdare har tillträtt, om statsministern hemställer därom.
Endast den får vara minister som är svensk medborgare sedan minst tio år.
Minister får icke utöva annan tjänst, allmän eller enskild. Han får ej heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom.
125
Vid förfall för talmannen övertager vice talman de uppgifter som enligt detta kapitel ankommer på talmannen.
6 kap. REGERINGSARBETET 1 &
Regeringen beslutar vid regeringssamman- träde. Statsministern kallar övriga ministrar till sådant sammanträde. Minst fem ministrar skall deltaga däri.
För beredning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan depar- tementen.
Regeringsärenden angående befälet över försvarsmakten kan, i den omfattning som angives i särskild lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement vartill ärendena hör.
25
Vid beredningen av regeringsärenden in- hämtas behövliga upplysningar och yttran- den från berörda myndigheter. I erforderlig omfattning skall tillfälle lämnas sammanslut- ningar och enskilda att yttra sig.
35
Statsministern utser bland ministrarna chefer för departementen. Chefen för ett departement är vid regeringssammanträde föredragande i de ärenden som hör till departementet. Statsministern kan dock för— ordna att ärenden, som hör till ett departe- ment, skall föredragas av annan minister.
Yppas vid regeringssammanträde skilda meningar i något ärende, får ärendet ej avgöras såvida icke mer än hälften av ministrarna är närvarande.
Som beslut skall, om omröstning begäres, den mening gälla varom flertalet av de närvarande ministrarna förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som statsministern biträder.
Så
Vid regeringssammanträde föres proto- koll. Skiljaktig mening antecknasi protokol- let. Varje föredragande bekräftar protokollet i fråga om de av honom föredragna ärende- na. Statsministern godkänner protokollet.
Är statsministern föredragande, bekräftar hans ställföreträdare protokollet.
65
Författningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regeringens beslut skall på regeringens vägnar skrivas under
1. av statsministern med bekräftelse av föredraganden eller, om statsministern är föredragande, av hans ställföreträdare, eller
2. enligt grunder som regeringen beslutar av föredraganden eller tjänsteman.
75
Finner föredraganden att beslut strider mot grundlag, skall han vägra bekräfta proto- koll ,och expedition. Vad som har sagts nu om föredraganden gäller, då statsministern är föredragande, i stället dennes ställföreträda- re. Statsministern skall vägra godkänna pro- tokoll i fråga om beslut som han finner strida mot grundlag.
Beslut i protokoll utan bekräftelse eller utan godkännande får ej expedieras eller verkställas.
Är statsministern hindrad att fullgöra sina uppgifter, övertager hans ställföreträdare dessa. Har denne förhinder, inträder i hans ställe den av övriga ministrar som har tillhört regeringen längst tid och, om två eller flera har tillhört regeringen lika länge, den äldste av dem.
7 kap. LAGAR OCH LAGSTIFTNING 1 %
Föreskrifter om enskildas personliga ställ- ning samt om deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes meddelas ge- nom lag.
Till sådana föreskrifter räknas:
1. föreskrifter om enskilds nanm, om äktenskap, föräldraskap och adoption, om vårdnad och förrnynderskap, om underhålls- skyldighet, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt;
2. föreskrifter om fast och lös egendom, om avtal mellan enskilda samt om förening- ar, bolag, stiftelser och andra enskilda sammanslutningar. Zå
Föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna meddelas genom lag.
Om ej annat stadgas i lag, skall svensk medborgare ha frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter, rätt att inhämta och motta- ga uppgifter och upplysningar, frihet att anordna och att deltaga i möten, rätt att ensam eller i grupp framföra krav och åsikter på allmän plats, frihet att sarnmansluta sig med andra enskilda till förening, frihet att sammansluta sig med andra enskilda till trossamfund och att utöva sin religion samt frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Om tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling gäller vad som är
Om ej annat stadgas i lag, skall svensk medborgare skyddas mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna, eller utsätter honom för kroppsvisita- tion eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning.
35
Föreskrifter om rådgivande folkomröst- ning i hela riket meddelas genom lag.
45
Kommunernas uppgifter samt grunderna för deras organisation och verksamhet be- stämmes i lag. Varje kommun äger uttaga skatt från kommunens medlemmar för sköt- seln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestämmes i lag.
Så
Utan hinder av vad som är föreskrivet i 2 eller 4 5 kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela
1. förordningar om skydd för liv, person- lig säkerhet eller hälsa;
2. förordningar om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om transport, om handel eller om näringsverk- samhet i övrigt;
3. förordningar om trafik eller om ord- ningen på allmän plats.
Utan hinder av vad som är föreskrivet i 1 eller 2 5 kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela förordning om an- stånd med fullgörande av förpliktelse.
Bemyndigande enligt första eller andra stycket får ej avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt, som enligt 25 andra eller tredje stycket tillkommer svensk medborga- re, såvida icke fråga är endast om förordning att lag i ett visst ämne skall börja eller
Riksdagen kan föreskriva att förordning som meddelas med stöd av bemyndigande enligt första eller andra stycket skall gälla en- dast viss tid i avvaktan på riksdagens pröv- ning. Riksdagen kan medgiva, att regeringen överlåter åt underordnad myndighet att meddela närmare bestämmelser i ämnet, eller att viss sådan myndighet meddelar dylika be- stämmelser.
Om bemyndigande för regeringen att besluta om skatt till staten eller om penning- och betalningsväsendet gäller vad som är föreskrivet i 8 kap.
65
Regeringen får genom förordning besluta
1. föreskrifter om verkställighet av lag;
2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas genom lag.
Regeringen äger icke på grund av första stycket besluta föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter.
I förordning som åsyftas i första stycket får regeringen överlåta åt underordnad myn- dighet att meddela närmare bestämmelser i ämnet.
7å
Regeringen äger för yttrande eller för antagande som lag förelägga riksdagen för- slag till föreskrifter som regeringen kan besluta med stöd av 5 eller 6 5. Riksdagen kan göra framställning till regeringen om sådana föreskrifter.
Riksdagen kan även utan förslag av rege- ringen genom lag besluta föreskrifter som åsyftas i första stycket, om framställningi ämnet till regeringen icke efterkommes inom skälig tid.
Så
Regeringen kan icke besluta föreskrift om svårare påföljd för brott än böter, ej heller om konfiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning.
Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Före det andra beslutet skall val i hela riket till riksdagen hållas, och detta beslut skall fattas sedan den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen äger icke antaga ett förslag om stiftande av grundlag såsom vilande, om förslaget är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag.
105
Vad som sägs i 9 5 gäller även riksdagsord- ningen. Denna kan dock stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggs- bestämmelse i riksdagsordningen beslutas enligt reglerna om stiftande av lag i allmän- het.
115
Annan lag än grundlag eller riksdagsord- ningen stiftas genom endast ett beslut, om icke annat följer av vad som föreskrives i 9 kapitlet 5 5.
125
Lag får ej ändras eller upphävas annat än genom ny lag. På stiftande av sådan lag äger 9—11 55 motsvarande tillämpning.
135
Lagförslag kan väckas av regeringen och inom riksdagen.
145
Regeringen äger inhämta yttrande över , lagförslag från lagrådet. Även riksdagsutskott ? äger inhämta yttrande från lagrådet enligt vad som närmare angives i riksdagsord- ningen.
I lagrådet ingår domare ihögsta domsto- len och regeringsrätten. Närrnare bestämmel- ser om lagrådets sammansättning meddelas i lag.
Regeringen skall utan dröjsmål utfärda lag som riksdagen har stiftat.
8 kap. FINANSMAKTEN 1 %
Föreskrifter om skatt till staten meddelas genomlag.
I lag om annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva kan dock riksda- gen bemyndiga regeringen att enligt givna riktlinjer genom förordning bestämma eller ändra skattesatsen eller besluta att lagen skall börja eller upphöra att gälla. Riksdagen kan medgiva att skillnad härvid göres mellan olika slags verksamhet och olika delar av landet.
Har regeringen meddelat förordning med stöd av andra stycket, skall den inom tid som skall vara angiven i bemyndigandet, högst två månader, under riksmöte under- ställa riksdagen förordningen för prövning. Om riksdagen inom en månad efter under— ställningen förkastar förordningen, upphör denna att gälla den dag riksdagen bestäm- mer. Skall förordningen upphöra att gälla, skall regeringen kungöra detta så som för- fattningar i allmänhet kungöres.
25
Föreskrifter om avgift till staten beslutas av riksdagen eller, efter dess bemyndigande, av regeringen genom förordning eller av förvaltningsmyndighet.
35
Riksdagen fastställer årligen statsbudget för det närmast följande budgetåret. När särskilda skäl föranleder det, får dock riksda- gen fastställa statsbudget för annan tid.
Genom statsbudgeten bestämmer riksda- gen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Därvid får riksdagen i fråga om särskilt anslag besluta att det skall utgå för
annan tid än den som budgeten i övrigt gäller.
Vid fastställande av statsbudget skall riksdagen beakta behovet av medel att tagas i anspråk för rikets försvar under krig, krigsfa- ra eller andra utomordentliga förhållanden.
4å
Regeringen avgiver till riksdagen förslag till statsbudget.
Så
Har behandlingen av regeringens budget- förslag icke slutförts före budgetårets början, gäller i de delar, som riksdagen ej har reglerat, den föregående statsbudgeten, tills riksdagen beslutar annat.
65
Vid fastställande av statsbudget eller eljest får riksdagen besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser.
75
För löpande budgetår får riksdagen genom tilläggsbudget bestämma ny beräkning av statsinkomster, anvisa nya anslag och ändra anslag.
23%
Riksdagen bestämmer i vad mån medel, som tillkommer staten, får uppbäras och användas utan att redovisas på stadsbudget- en.
9å
De medel som riksdagen har anvisat i statsbudgeten eller på annat sätt får ej användas i strid med vad riksdagen har föreskrivit. De medel som anvisas för annan verksamhet än sådan, som bedrives av riks- dagen eller dess myndigheter, står till rege- ringens förfogande.
Riksdagen äger fastställa grunder för för- valtningen av statens egendom.
Statens fasta egendom får icke överlåtas eller pantsättas utan riksdagens bemyndigan- de. Detsamma gäller statens lösa egendom i den mån riksdagen bestämmer det. Statens fordringar får icke eftergivas utan riksdagens bemyndigande.
llå
Utan riksdagens bemyndigande får icke regeringen eller annan statlig myndighet taga upp lån eller eljest ikläda staten ekonomisk förpliktelse.
12%
I förhandlingsfrågor rörande anställnings- villkor, som skall gälla för statens arbetstaga- re eller eljest tillhör riksdagens prövning, överlägger riksdagens lönedelegation med minister, som regeringen förordnar därtill, eller, beträffande arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter, med den som riks- dagen bestämmer. Lönedelegationen får på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådan fråga, eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till reglering av den. Vad som sägs i denna paragraf gäller ej i den mån riksdagen för visst fall har beslutat annor- lunda.
135
Riksbanken lyder under riksdagen. Riksbanken förvaltas av sju fullmäktige. En av dessa, vilken skall vara ordförande men icke får utöva annan befattning inom riksbankens ledning, och en suppleant för honom förordnas för tre år 1 sänder av regeringen. De övriga sex väljes av riksdagen. Föreskrifter om sådant val, om riksbanks- chef och vice riksbankschef, om suppleanter för de av riksdagen valda fullmäktige, om riksbankens organisation i övrigt och om dess verksamhet meddelas i riksdagsord- ningen och annan lag.
Fullmäktig, vilken riksdagen har vägrat ansvarsfrihet, är skild från sin befattning. Regeringen äger återkalla förordnandet för ordföranden eller för dennes suppleant.
145
Endast riksbanken har rätt att utgiva sed- lar.
Bestämmelser om penning- och betalnings- väsendet meddelas i övrigt genom lag. Riks- dagen kan dock i lag bemyndiga regeringen att genom förordning besluta tillfälligt där- om; om sådant bemyndigande gäller vad som är föreskrivet i 7 kapitlet 5 % tredje och tjär- de styckena.
15%
Riksdagen uppdrager åt myndighet, som lyder under riksdagen, att taga upp och för— valta lån. Bestämmelser härom meddelas i lag.
9 kap. FÖRHÅLLANDET TILL ANDRA STATER
lä
Regeringen äger ingå överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation och även på annat sätt ikläda riket internationell förpliktelse.
Zå
Internationell överenskommelse eller för- pliktelse skall föreläggas riksdagen för pröv- ning,
1. om den förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller den eljest gäller ämne, i vilket riksdagen skall fatta beslut;
2. om den innebär slutande av fred. Är i fall som avses i första stycket ] särskild form föreskriven för det riksdagsbe— slut som förutsättes, skall samma form iakttagas vid prövningen av överenskommel- sen eller förpliktelsen.
Regeringen skall även i andra fall än dem
som avses i första stycket för prövning förelägga riksdagen internationell överens- kommelse eller förpliktelse, som är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta detta, om den anser att rikets intresse kräver det; då skall i stället utrikesnämnden få tillfälle att yttra sig, innan överenskommelsen eller förpliktelsen ingås.
3å
Vad som sägs i Zå om behandling i riksdagen eller utrikesnämnden av internatio- nell överenskommelse eller förpliktelse skall ha motsvarande tillämpning på uppsägning av sådan överenskommelse eller förpliktelse.
4å
Regeringen äger uppdraga åt förvaltnings- myndighet att utöva dess behörighet enligt l ä i fråga där ingående av överenskommelse eller förpliktelse ej kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.
Så
Beslutanderätt, som enligt denna rege- ringsform tillkommer riksdagen eller rege- ringen eller visst annat i regeringsformen angivet statligt organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grund- lag, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samar- bete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen isamma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan awaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift kan, i annat fall än dem som avses i första stycket, överlåtas till annan stat, till mellan- folklig organisation eller eljest till icke svensk inrättning eller samfällighet, om riks- dagen medgiver det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar
sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
öå
Regeringen skall fortlöpande hålla utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och dryfta dessa med nämnden så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet rådpläga med nämnden, om det kan ske.
75
Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestämmelser om utrikes— nämndens sammansättning meddelas i riks- dagsordningen.
Nämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Den skall sammankallas, om minst fyra av ledamöterna begär rådplägning i viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han är frånvarande, statsministern.
Ledamot av nämnden och den som eljest är knuten till nämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. Ordföranden äger besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.
8?)
En av ministrarna skall vara chef för ett utrikesdepartement. Han skall hållas under— rättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellan- folklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
9å
Regeringen äger insätta rikets försvars- makt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i annat fall insättas i strid eller sändas till annat land endast
1. om riksdagen medgiver det;
2. om det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden;
3. om skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riks- dagen.
Förklaring att riket är i krig får, utom vid väpnat angrepp mot riket, icke givas utan riksdagens medgivande.
Regeringen äger bemyndiga försvarsmakt— en att använda våld i enlighet med interna- tionell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.
10 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖRVALT- NING
lå
Högsta domstolen, hovrätterna och tings— rätterna är allmänna domstolar. Regerings- rätten och kammarrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Högsta domstolen och regeringsrätten dömer i sista instans.
Annan domstol kan inrättas genom lag. Domstol får icke inrättas för redan begången gärning, ej heller för viss tvist eller eljest för visst mål.
25
Om domstolarnas uppgifter, om deras organisation, om rättegången och om full- följd till högre rätt stadgas i lag. Ihögsta domstolen eller regeringsrätten får endast den tjänstgöra som har utnämnts till ordi- narie domare i domstolen. Vid annan dom- stol skall finnas minst en ordinarie domare.
Rätten att fullfölja talan till högsta dom- stolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag.
3å
För ändamål som angives i 11 kapitlet skall finnas en riksrätt, bestående av tre av presidenterna i hovrätt eller kammarrätt samt tre av riksdagen för viss tid valda
ledamöter. Presidenten i Svea hovrätt är ordförande. Har han förfall, inträder den till tjänsteåren äldste av de övriga presidenterna i hans ställe. I övrigt tager presidenterna säte i riksrätten efter tjänsteålder. Ingen av ledamöterna får tillhöra riksdagen såsom ledamot eller ersättare.
Riksrättens utslag får icke överklagas. Bestämmelser om riksdagens val av ledamö- ter i riksrätten och om ersättare för dessa meddelas i riksdagsordningen.
Genom lag kan ytterligare uppgifter läggas på riksrätten.
4å
Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, polisväsendet, försvarsmakten, centrala myndigheter och ämbetsverk, läns- styrelserna samt andra statliga förvaltnings- myndigheter. I denna regeringsform och i annan lag finns bestämmelser om myndighe- ter som lyder under riksdagen.
Förvaltningsuppgift kan genom lag anför- tros åt bolag, förening, stiftelse eller annan sådan samfällighet.
55
Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöran- den och även i övrigt handla i enlighet med l rättsordningen, sådan denna framgår ur; grundlagama samt ur andra lagar, förord- ningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestäm- ma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel.
Myndighet får icke utan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet.
Annan myndighet än domstol får icke med bindande verkan utan stöd av lag slutligt avgöra rättstvist mellan enskilda.
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten eller ådömt honom straff eller konfiskation för ett brott eller bestämt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, skall den beslutet rör på begäran få saken prövad av domstol utan dröjsmål. Detsamma skall gälla, om svensk medborgare av annan anledning än brott har blivit omhändertagen tvångsvis; dock får i detta fall saken i stället prövas av nämnd, om dennas sammansättning är bestämd ilag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare.
7å
Straff eller annan brottspåföljd får icke ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd när gärningen förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd ådömas för gärningen än den som var föreskriven då.
Vad som sägs i första stycket om brottspå- följd skall gälla även konfiskation och annan rättsverkan av gärning.
8å
Svensk medborgare får icke landsförvisas. Är han bosatt i riket, får hans medborgar- skap icke tagas från honom, såvida han icke är eller samtidigt av fri vilja blir medborgare i annan stat. Föreskrifter om svenskt medbor- garskap meddelas i övrigt genom lag.
9å
Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag.
10%
Regeringen äger medgiva ändring i vad som har föreskrivits itestamente, donations-
brev, stiftelseurkund eller annan sådan hand- ling, om föreskriften ej längre kan tillämpas eller eljest synnerliga skäl till ändring förelig- ger. Befogenhet att i sådana fall medgiva ändring kan också genom lag tilläggas annan myndighet.
llå
Regeringen äger genom nåd undanröja eller mildra straff eller annan brottspåföljd, konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning samt eftergiva annat liknande av myndighet beslutat ingrepp i enskilds rörel— sefrihet eller egendom. När synnerliga skäl föreligger, äger regeringen förordna att vida- re åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning icke skall äga rum.
125
Resning i avgjort ärende samt återställan- de av försutten tid får beviljas i enlighet med vad som föreskrives i lag eller eljest gäller. Ansökan därom handlägges av högsta dom- stolen eller, om ansökan avser ärende för vilket regeringsrätten är högsta instans, äv regeringsrätten.
Resning får icke beviljas i ärende som har avgjorts av riksrätten.
135
Riksdagen får icke upphäva, ändra eller fastställa beslut, som regeringen, domstol eller annan myndighet har fattat, eller eljest, på annat sätt än genom lag eller utgiftsan- slag, besluta om angelägenhet, som det enligt författning ankommer på sådan myndighet att pröva. Om prövning i riksdagen av förordning eller av internationell överens- kommelse eller förpliktelse gäller dock vad som föreskrives i 7—9 och 12 kapitlen. Äger riksdagen eljest bemyndiga regeringen eller annan myndighet att fatta beslut, kan den föreskriva att beslut som grundas på bemyn- digandet skall underställas riksdagen för prövning.
Tjänst vid domstol eller statlig förvalt- ningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av annan myn- dighet som bestämmes i författning.
Vid tillsättning av sådan tjänst skall avseende fästas endast vid förtjänst och skicklighet. Om inskränkningi rätten för den som innehar en tjänst att erhålla annan likartad tjänst gäller dock vad som föreskri- ves särskilt.
Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller rege- ringen eller såsom ledamot av sådan myndig- het eller dess styrelse, tjänst i regeringskan- sliet närmast under minister eller tjänst så- som svenskt sändebud. Även eljest får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag som tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt med- borgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag.
155
Den som har utnämnts till ordinarie domare får avskedas från tjänsten endast
1. om han genom brott eller eljest genom grov eller upprepad försummelse i tjänsten har visat sig icke skickad att inneha denna;
2. om han har uppnått gällande pensions- ålder eller eljest enligt lag är skyldig att avgå med pension.
Fattas beslutet av annan myndighet än domstol, skall han kunna påkalla domstols prövning. Detsamma skall gälla beslut om avstängning från tjänsten eller skyldighet att undergå läkarundersökning.
Om det påkallas av organisatoriska skäl får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till annan jämställd domartjänst.
Grundläggande bestämmelser om stats— tjänstemännens rättsställning i de hänseen- den, som icke beröres i 14 eller 155 eller eljest i grundlag, meddelas i lag.
11 kap. KONTROLLMAKTEN l %
Konstitutionsutskottet skall granska mi- nistrarnas ämbetsutövning och regerings— ärendenas handläggning. Utskottet äger för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de till dessa ärenden hörande handlingarna. Varje annat utskott och varje riksdagsledamot äger hos konstitu- tionsutskottet skriftligen väcka fråga om ministers ämbetsutövning eller handläggnin- gen av regeringsärenden.
25
Det åligger konstitutionsutskottet att årli- gen, och eljest när skäl därtill föreligger, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksam- het. Riksdagen äger med anledning därav göra framställning till regeringen.
35
Skulle konstitutionsutskottet finna att en minister genom beslut eller annan åtgärd som tillhör hans ämbetsutövning har brutit mot grundlag eller annan lag och därigenom grovt åsidosatt sin ämbetsplikt, skall utskot- tet låta åtala honom inför riksrätten.
Ingen får åtalas i annan ordning för att han genom gärning som åsyftas i första stycket har åsidosatt sin ämbetsplikt som minister.
4s
Riksdagen äger avgiva förklaring, att mi- nister icke åtnjuter riksdagens förtroende. För sådan förklaring, misstroendeförklaring, fordras att mer än hälften av riksdagens
Yrkande om misstroendeförklaring uppta- ges till prövning endast om det väckes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter. Det upptages icke till prövning, om den minister det gäller redan har blivit entledi- gad, ej heller i något fall under tiden från det ordinarie val har ägt rum eller beslut om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas.
Yrkande om misstroendeförklaring skall icke beredas i utskott.
55
Ledamot av riksdagen äger, enligt regler i riksdagsordningen, framställa interpellation eller fråga till minister angående dennes ämbetsutövning.
65
Riksdagen väljer minst två ombudsmän att utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och författningar. Riksdagen fastställer instruk- tion för ombudsmännen.
Ombudsman äger närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar och har tillgång till deras protokoll och handlingar. Stats- och kommunaltjänstemän skall tillhandagå ombudsman med de upplys- ningar och yttranden han begär. Ombuds- man äger väcka åtal i de fall som angivesi instruktionen. Allmän åklagare skall på begä- ran biträda honom.
7å
Riksdagen väljer revisorer att granska de statliga myndigheternas förvaltning. Riksda- gen kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta även annan verksamhet. Riks- dagen fastställer instruktion för revisorerna.
Revisorerna äger enligt bestämmelser ilag infordra handlingar, upplysningar och ytt- randen, som de behöver för sin granskning.
Åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten för brott vid handlägg— ningen eller avgörandet av mål eller ärende i domstolen får väckas endast av justitiekans— lern eller envar av riksdagens ombudsmän. I motsvarande fall får åtal mot justitiekanslern väckas endast av regeringen och åtal mot någon av riksdagens ombudsmän endast av konstitutionsutskottet. Åtal skall i alla dessa fall väckas hos riksrätten.
Riksrätten prövar också, om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten enligt bestämmelse i lag skall avskedas eller av- stängas från sin tjänst på grund av brott, sjukdom eller annan omständighet eller vara pliktig att undergå läkarundersökning. Ären- de som avses i detta stycke väckes av justitiekanslern eller någon av riksdagens ombudsmän.
12 kap. KRIG OCH KRIGSFARA 1 &
Kommer riket i krig eller krigsfara och pågår icke riksmöte, skall regeringen eller talmannen kalla till riksmöte. Den som utfärdar kallelse äger besluta att riksdagen skall sammanträda på annan ort än Stock- holm. Pågår riksmöte, beslutar riksdagen eller talmannen därom.
Att riksdagens krigsdelegation i vissa fall skall träda i riksdagens ställe är föreskrivet i 6 5.
25
Är riket i krig, får val till riksdagen icke hållas utan medgivande av riksdagen. Är riket i krigsfara när ordinarie val skall hållas, kan valet uppskjutas med riksdagens eller krigsdelegationens medgivande; beslut därom skall omprövas senast efter ett år och därefter minst en gång om året. För medgiv- ande som avses i detta stycke fordras att minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig därom.
Skall val hållas, när riket till någon del är
ockuperat, bestämmer riksdagen de jämk- ningar av reglerna i 2 kapitlet om riksdagens sammansättning som påkallas av läget. Un- dantag får icke göras från 2 kapitlet 15 första stycket, 2 eller 6 5, 75 första eller tredje stycket eller 9, 10, 11 eller 12 5; vad som sägs i 6 5, 75 tredje stycket och 95 andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall förrättas. Minst en tiondel av alla mandaten skall vara utjämningsmandat.
Ordinarie val, som till följd av bestämmel- se i första stycket icke hålles på föreskriven tid, skall hållas så snart det kan ske efter det att kriget eller krigsfaran har upphört; det åligger regeringen och talmannen att i sam- råd eller var för sig se till att behövliga åtgärder blir vidtagna.
Har ordinarie val till följd av bestämmelse i denna paragraf hållits på annan tid än då det eljest skulle ha ägt rum, skall riksdagen bestämma tiden för därnäst följande ordina- rie val till den månad under tredje eller fjärde året därefter, då ordinarie val skall hållas enligt riksdagsordningen.
35
Under krig bör statschefen följa regering- en. Befinner han sig på annan ort än regeringen, skall 4 kapitlet 3 5 äga tillämp- ning.
4å
Riksdagen eller krigsdelegationen äger be- myndiga regeringen att, då riket är i krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, genom förordning meddela sådana föreskrift- er i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag. Regeringen kan dock icke be- myndigas att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen.
Bemyndigande enligt första stycket skall givas genom lag. Lagen skall noga angiva under vilka förutsättningar den får tillämpas.
Om sådant bemyndigande gäller i övrigt vad som är föreskrivet i 7 kapitlet 55 fjärde stycket.
55
Riksdagen eller krigsdelegationen äger be- myndiga regeringen att, då riket är i krig eller i omedelbar krigsfara, besluta att uppgift, som enligt bestämmelse i grundlag ankommer på regeringen, i stället skall full— göras av annan myndighet. Sådant bemyndi- gande får icke omfatta befogenhet enligt 4 eller 8 5 i detta kapitel, såvida icke fråga är endast om beslut att lag i ett visst ämne skall börja gälla.
Under krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden får med avseende på domstol för avdelning av försvarsmakten undantag göras från vad som enligt 10 kapitlet 2 5 eljest gäller om att vid domstol skall finnas minst en ordinarie domare.
öå
Om riket kommer i krig och krigsförhål- landena kräver det, skall riksdagens krigsde- legation träda i riksdagens ställe. Förordnan— de därom meddelas antingen av utrikesnämn- dens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen, om så kan ske efter samråd med statsministern, eller också av regeringen, om nämndens ledamöter på grund av krigsförhållandena icke kan sam- manträda. Krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe redan vid omedelbar krigsfa- ra, om statsministern och minst sex av nämndens ledamöter är ense därom.
Krigsdelegationen och regeringen äger i samråd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.
Krigsdelegationens sammansättning be- stämmes i riksdagsordningen. Delegationen beslutar själv om formerna för sin verksam- het.
Är riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina uppgifter enligt bestämmelserna i 6 kapitlet, äger riksdagen eller dess krigsdelegation bestämma om regeringens bildande och arbetsformer.
gg
Är riket i krig och kan till följd därav riksdagen eller dess krigsdelegation icke fullgöra sina uppgifter, skall regeringen hand- hava dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget. För beslut i regeringen i ärende som eljest ankommer på riksdagen fordras att mer än hälften av ministrarna är närvarande och att flertalet av de närvarande ministrar- na, bland dem statsministern, förenar sig om beslutet.
Regeringen äger ej på grund av bestämmel- sen i första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag som reglerar val till riksdagen. På ockuperat område får regeringen ej heller stifta, ändra eller upphäva lag om högrnåls- brott, brott mot rikets säkerhet, ämbetsbrott, brott av krigsmän, sabotage, upplopp, uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning.
95
Har regeringen ingått överenskommelse om vapenstillestånd och skulle uppskov med verkställandet innebära fara för riket, äger regeringen underlåta att hänskjuta överens- kommelsen till prövning i riksdagen eller rådplägning i utrikesnämnden.
105
Riksdagen eller dess krigsdelegation får icke fatta beslut på ockuperat område.
På ockuperat område får icke något offentligt organ meddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som den icke äger kräva enligt folkrättens regler.
ÖVERGÅ NGSBESTÄMMELSER
1. Genom denna regeringsform upphäves den äldre regeringsformen. Den äldre rege- ringsformen skall dock med nedan angivna undantag tillämpas i stället för den nya regeringsformen till utgången av det år under vilket riksdagen slutligt antager denna samt, i de fall då så nedan angives, även därefter.
2. Vad som i den äldre regeringsformen är föreskrivet angående Konungens ställning och befogenheter och som närmare angives under 4 nedan skall i stället för motsvarande föreskrifter i den nya regeringsformen tilläm- pas under den tid Gustaf VI Adolf är konung. Under samma tid skall vad som eljest i den nya regeringsformen, i dessa övergångsbestämmelser eller, om ej annat särskilt angives, i annan författning är före- skrivet om regeringen gälla Konungen i statsrådet och vad som eljest i den nya regeringsformen är föreskrivet om stats- chefen gälla Konungen. Utan hinder av bestämmelsen i 2 kapitlet 15 i denna regeringsform skall riksdagen bestå av trehundrafemtio ledamöter intill utgången av löpande valperiod. Bestämmel- serna om rösträtt i 2 kapitlet 25 i denna regeringsform skall tillämpas första gången vid upprättandet av röstlängd året efter det under vilket riksdagen slutligt antager rege- ringsformen. Anordnas nytt val till riksdagen före den tidpunkt då denna regeringsform enligt 1 skall börja tillämpas, skall bestämmelserna i 2 kapitlet om antalet ledamöter i riksdagen och om ersättare för dem, om tid för extra val, om tiden för nyvald riksdags första sammanträde, om den nyvalda riksdagens valperiod, om fördelning av mandaten mellan valkretsar och mellan partier, om riksdagsledamots behörighet och prövning därav och om överklagande av val till riks- dagen samt motsvarande bestämmelser i annan lag tillämpas. Efter sådant val skall även bestämmelserna i 3 kapitlet 85 om ersättare för riksdagsledamot äga tillämp- ning. Riksdagen skall så snart denna regerings—
i
I
form har fått kraft av grundlag välja leda- möter i valprövningsnämnden samt, enligt vad som föreskrives därom i den nya riks- dagsordningen, ersättare för dem.
Bestämmelserna i 7 kapitlet 10 och 12 55 i denna regeringsform skall tillämpas i fråga om den nya riksdagsordningen och över- gångsbestämmelsema till denna så snart denna regeringsform har fått kraft av grund- lag.
För domstol i vilken endast en ordinarie tjänst som domare finnes inrättad då denna regeringsform träder i tillämpning skall be- stämmelsen i 10 kapitlet 25 första stycket tredje meningen i denna regeringsform till- lämpas först sedan pågående ändringar i domkretsindelningen har genomförts i vad de berör domstolen.
3. Ordinarie val till riksdagen enligt 2 kapitlet 35 i denna regeringsform skall äga rum på tid under år 1976, som bestämmesi riksdagsordningen. Den valperiod för riksdagens ledamöter som pågår när denna regeringsform får kraft av grundlag upphör när den närmast därefter valda riksdagen har samlats.
4. Bestämmelsen i 2 första stycket skall omfatta följande föreskrifter i den äldre regeringsformen: 1 och 3 55, bestämmelseni 4 5 att Konungen skall utnämna ett statsråd, 5 5 tredje stycket första meningen, be- stämmelsen i 6 5 första stycket att statsrådet skall bestå av cheferna för departementen samt statsråd utan departement, 65 andra och tredje styckena, 7 och 8 55, 9 5 första stycket första meningen, 14, 15, 38, 39 och 40 55, 42 5 andra stycket, 43,91 och 92 55 samt bestämmelsen i 1085 första stycket första meningen om förordnande om nytt val. Nämnda bestämmelse under 2 skall vidare omfatta 9 5 andra stycket i den äldre regeringsformen, varvid hänvisningen till 106 och 107 55 skall gälla 11 kapitlet 3 och 4 55 i denna regeringsform, samt 35 5 iden äldre regeringsformen, varvid hänvisningen till 1075 skall gälla 11 kapitlet 45 i denna regeringsform.
5. Under den i 2 första stycket angivna tiden skall finnas en av Konungen utsedd
ställföreträdare för statsministern med de uppgifter, som angives i 6 kapitlet 85 i denna regeringsform.
6. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av denna regerings- form. Bemyndigande som har beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam får utnyttjas även efter den under 1 angivna tidpunkten, tills riksdagen bestämmer annorlunda. Bestämmelserna i 7 kapitlet 125 idenna regeringsform skall gälla i fråga om äldre författning som, vid tillämpning av denna regeringsform, skulle ha beslutats genom lag eller som har tillkommit genom beslut av Konungen och riksdagen gemensamt eller genom beslut av riksdagen ensam.
7. Vad i äldre lag eller författning är föreskrivet om Konungen eller Kungl. Maj:t skall efter utgången av den 12 första stycket angivna tiden gälla regeringen, såvida det icke följer av författning eller eljest framgår av omständigheterna att Konungen personligen, högsta domstolen, regeringsrätten eller kammarrätten åsyftas. Föreskrift som enligt äldre lag eller för- fattning skall beslutas av Konungen och riksdagen gemensamt skall i stället beslutas genom lag.
8. Förekommer i lag eller annan författ- ning hänvisning till eller avses där eljest föreskrift som har ersatts genom bestämmel- se i denna regeringsform, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.
9. Ombud för svenska kyrkan sammanträ- der till allmänt kyrkomöte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Till prästerlig befattning inom svenska kyrkan får ej annan utnämnas än den som bekänner kyrkans lära. Medför annan befatt- ning skyldighet att undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den hänsyn till de Sökandes trosåskådning som därav må påkallas. Befattningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervis-
ning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. Då sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som nu sagts icke gälla för annan än föredraganden.
Till ärkebiskop eller biskop utnämner regeringen en av de tre som har föreslagits i den ordning som kyrkolag stadgar. Om tillsättning av prästerliga tjänster i försam- lingarna och den rätt som därvid tillkommer regeringen och församlingarna föreskrives i kyrkolag.
Utan hinder av vad den nya regerings- formen föreskriver om att lag stiftas av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att sådan lag stiftas av regeringen gemensamt med riksdagen; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte. Har av riksdagen antaget förslag till kyrkolag ej utfärdats som lag före närmast följande lagtima riksmötes början, är förslaget för- fallet.
Bestämmelsen i ] kapitlet 5 5 andra styc- ket i den nya regeringsformen skall icke gälla kyrklig kommun.
Genom denna regeringsform göres ej änd- ring i vad som hittills har gällt enligt 2 5 i den äldre regeringsformen.
Det forna prästeståndets privilegier, för- måner, rättigheter och friheter skall fortfa- rande gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sam- manhang med den ståndet förut tillkomman- de representationsrätten och således upphört med denna. Ändring eller upphävande av dessa privilegier, förmåner, rättigheter och friheter får ej ske annorledes än genom rege- ringens och riksdagens sammanstämmande beslut och med bifall av allmänt kyrkomöte.
Förslag till Riksdagsordning
1 kap. RIKSMÖTEN 1 %
Ordinarie val till riksdagen hålles i septem- ber. Om tid för extra val är föreskrivet i 2 kapitlet 4 5 regeringsformen.
25
Riksdagen sammanträder efter riksdagsval till lagtima riksmöte på tid som angives i 2 kapitlet 5 5 regeringsformen.
Riksdagen skall varje år, då ordinarie riks- dagsval icke hålles, sammanträda till lagtima riksmöte på dag i september eller oktober som riksdagen har bestämt vid närmast före- gående lagtima riksmöte. Har tillkännagivan- de om extra val gjorts före den fastställda dagen och har icke riksdagen med anledning av valet samlats till riksmöte senast ijuli, skall dock riksmöte enligt detta stycke ej in- ledas.
Tilläggsbestämmelse 1 .2.1
Talmanskonferensen avgiver förslag till riks- dagen om dag då lagtima riksmöte skall börja under år när ordinarie riksdagsval icke hålles.
35
Riksdagen sammanträder till urtima riks- möte, om regeringen eller talmannen förord-
nar därom.
Talmannen är skyldig att utlysa urtima riksmöte, om minst etthundrafemton av riksdagens ledamöter begär det och anger skäl för begäran. Riksmötet inledes då inom tjugo dagar från det att begäran framställdes.
Kallelse till urtima riksmöte skall kun- göras i allmänna tidningarna senast dagen före riksmötets början.
45
Lagtima riksmöte som har inletts under augusti, september eller oktober skall av- slutas senast den 31 maj följande år. Riks— dagen äger dock om synnerliga skäl före- ligger förlänga riksmötet, längst till och med den 15 juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvändigt. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.
Har regeringen förordnat om extra val, äger den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedelbart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde med kamma- ren.
Tilläggsbestämmelse
1.4.1
Talmanskonferensen yttrar sig till riksdagen över fråga om förlängning till dag efter den 31 maj av riksmöte som har inletts under augusti, september eller oktober.
Vid första sammanträdet med kammaren under riksmöte föredrages berättelse av riks- dagens valprövningsnämnd om granskning av bevis om val av ledamöter och ersättare. Berättelse om granskning av bevis som in- kommer under riksmöte föredrages så snart det kan ske.
Vid första sammanträdet anställes upprop. Därefter väljes talman och vice talmän i fall som angives i 8 kapitlet 1 5.
Tilläggsbestämmelse 1.5.1
Kammarens första sammanträde under ett riksmöte börjar klockan 1 l.
Kammarkansliet skall om möjligt, skriftli- gen eller telegrafiskt, underrätta riksdags- ledamöterna om tidpunkten för det första sammanträdet.
öå
Lagtima riksmöte öppnas vid ett särskilt sammanträde med kammaren senast på riks- mötets tredje dag. Statschefen förklarar på talmannens hemställan riksmötet öppnat. Vid hinder för statschefen förklarar tal- mannen riksmötet öppnat. Statsministern avgiver regeringsförklaring om icke särskilda skäl föranleder annat. Talmannen fastställer efter samråd med vice talmännen ordningen för detta sammanträde.
Tilläggsbestämmelse ] .6 . 1
Sammanträdet för riksmötets öppnande äger rum klockan 14 den första dagen under riksmötet, om icke talmannen bestämmer annan tidpunkt.
7å
Talmannen eller, i hans ställe, vice talman leder riksdagens arbete.
Talmanskonferensen överlägger om åtgär- der som kan främja planmässighet i riksda- gens arbete.
Talmanskonferensen består av talmannen, vice talmännen, en företrädare för varje partigrupp i riksdagen som motsvarar parti med minst fyra procent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, utskottens ordförande samt vice ordföranden i riksda- gens förvaltningsstyrelse. Partigruppernas företrädare tillsätts vid början av varje lag- tima riksmöte för tiden till dess nästa lag- tima riksmöte börjar. De utses med motsva- rande tillämpning av det förfarande som angivesi 7 kapitlet 12 5 första stycket.
Tilläggsb estäm m elser l .7. ]
Talmanskonferensen kallelse av talmannen.
sammanträder på
1.7.2
Vid förfall för ordföranden i utskott inträder vice ordföranden i hans ställe. Suppleanter för partigmppernas företrädare behöver ej utses.
Talmanskonferensen sammanträder inom stängda dörrar. Vill konferensen inhämta upplysningar av någon som ej tillhör konfe- rensen, får konferensen kalla honom till sam- manträde. Kammarsekreteraren och direk- tören för förvaltningskontoret äger deltaga i konferensens överläggningar.
1.7.3
Vid konferensens sammanträden föres proto- koll. Konferensens beslut delgives dem som besluten avser.
85
Riksdagsledamot äger efter prövning er- hålla ledighet från sitt uppdrag. Gäller beslut om ledighet femton dagar eller längre tid, skall ersättare tjänstgöra i ledamotens ställe så länge denne är ledig.
Tilläggsbestämmelse ] .8.1
Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledamot skall innehålla de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet under viss tid.
Ansökan prövas av talmannen, om den gäller ledighet i högst fjorton dagar, och av riksdagen om den gäller för längre tid.
9 5
När ersättare skall inträda på grund av föreskrift i regeringsformen eller 8 5 i detta kapitel, skall talmannen utfärda kallelse. Han skall därvid iakttaga den ordning mellan ersättarna som har bestämts enligt vallagen. Om särskilda skäl föranleder det, får dock talmannen frångå den sålunda bestämda ord- ningen.
Tilläggsb estiim melser l .9. 1
Begäran enligt 3 kapitlet 85 första stycket andra meningen regeringsformen om att er— sättare skall kallas göres skriftligen till tal- mannen.
1.9.2
Ersättare som skall utöva uppdrag som riks- dagsledamot skall erhålla skriftligt bevis här- om. Beviset skall angiva vilken ledamot som ersättaren träder i stället för och tiden för förordnandets början och slut. Bevis om slut- dagen kan utfärdas särskilt.
Talmannen skall för kammaren tillkänna- giva när ersättare träder i ledamots ställe och när ledamot återtager sin plats.
2 kap. KAMMARSAMMANTRÄDEN 1 %
Talmannen leder kammarens samman- träden. Han får vid överläggning iämne som är upptaget på föredragningslistan icke yttra sig i sakfrågan.
Vid förfall för talmannen leder vice tai- man sammanträde. Har samtliga vice talmän förhinder, ledes sammanträdet av den av de närvarande ledamöterna som längst tid har varit ledamot av riksdagen och, om två eller flera har varit ledamöter lika lång tid, den äldste av dem. Detsamma skall gälla, innan talman och vice talmän har valts.
Vad som enligt 1 5 gäller om begränsningi talmannens yttranderätt skall tillämpas också på annan som leder sammanträde med kammaren.
3å
För varje ledamot skall finnas särskild plats i plenisalen.
Tilläggsbestiimmelse 2.3.1
Ledamöterna tager plats i plenisalen valkrets- vis. Särskilda platser skall finnas för tal- mannen och vice talmännen samt för minist- rarna.
45
Sammanträde med kammaren är offent- ligt. Dock kan sammanträde hållas inom stängda dörrar om det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest till förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisa- tion. Därom beslutar kammaren. Skall rege- ringen vid sammanträde lämna riksdagen meddelande, kan även regeringen förordna om stängda dörrar.
Ledamot eller tjänsteman i riksdagen får ej obehörigen yppa vad som har förekommit vid sammanträde inom stängda dörrar. Riks- dagen kan dock besluta att för särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.
Tilläggsbestäm melse 2.4.1
1 plenisalen skall finnas särskilda platser för åhörare. Åhörare som uppträder störande kan genast utvisas. Om oordning uppstår
bland åhörare, äger talmannen utvisa samtli- ga åhörare.
55
Upptagning från offentligt kammar- sammanträde för sändning i ljudradio eller television får äga rum efter överenskommelse med talmanskonferensen.
65
Kallelse till annat sammanträde än som avses i 1 kapitlet 5 eller 65 utfärdas av talmannen. Kallelsen skall anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sammanträdet och minst fjorton timmar i förväg. Om synnerliga skäl föreligger, får kallelsen dock utfärdas senare. I sådant fall får sammanträdet hållas endast om mer än hälften av riksdagens ledamöter medgiver det.
Tilläggsb estämmelser 2.6.1
Kallelse till sammanträde bör om möjligt införas i en eller flera dagliga tidningar. Avses att sammanträde skall fortsätta efter klockan 19, skall talmannen före klockan 16 sammanträdesdagen underrätta kammaren muntligen och genom anslag.
2.6.2
När val skall förrättas, angives detta särskilt i kallelsen.
75
Talmannen skall till varje sammanträde låta upprätta föredragningslista över alla på kammarens bord vilande ärenden. Undantag får göras för ärende som antages bli behand- lat inom stängda dörrar. Vid sammanträdet skall talmannen föredraga ärendena i den ordning vari de har tagits upp på föredrag- ningslistan. Med ärende jämställes val som skall förrättas vid sammanträdet.
Tilläggsbestäm melser 2.7.1
Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkt på föredragningslistan. 1 övrigt iaktta- ges följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat:
1. val;
2. propositioner samt skrivelser från rege- ringen med redogörelse för viss verksam— het;
3. förslag och redogörelser från andra riks- dagsorgan än utskott;
4. motioner; 5.utskottsbetänkanden i den ordning ut- skotten angives i tilläggsbestämmelse 4.2.1.
2.7.2
För varje ärende göres anteckning om bord- läggning. Har utskott hemställt att ärende skall avgöras efter endast en bordläggning, anmärkes det särskilt.
2.7.3
Om anteckning på föredragningslistan för särskilda fall är föreskrivet i tilläggsbe- stämmelserna 2.10.1, 2.14.1, 3.4.1, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.
2.7.4
Före varje sammanträde anslås föredrag- ningslistan i plenisalen och på de övriga platser som talmannen bestämmer. Den skall dessutom delas ut till ledamöterna och till utskotten. Föredragningslistan och tillhöran- de handlingar skall finnas tillgängliga i kammarkansliet.
85
Beslut att sammanträde skall avslutas eller att uppehåll skall göras i pågående samman- träde fattas av kammaren utan föregående överläggning.
95
Talmannen ställer proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han, med an- givande av skäl, vägra proposition. Begär
kammaren likväl proposition, skall tal- mannen hänvisa frågan till konstitutionsut- skottet för avgörande. Proposition får ej vägras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot riksdagsord- ningen.
105
Vid sammanträde äger varje ledamot och varje minister att, med de undantag riksdags- ordningen stadgar, fritt yttra sig ialla frågor som är under behandling och om lagligheten av allt som tilldrager sig vid sammanträdet.
Statschefen äger avgiva ämbetsförklaring inför kammaren.
Talmannen äger efter samråd med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i tal- manskonferensen besluta att debatt utan samband med annan handläggning får äga rum vid sammanträde med kammaren. Sådan debatt får begränsas till att avse särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne.
T illäggsb estäm melse
2.10.l
Meddelande om debatt enligt 105 tredje stycket skall tagas upp på föredragningslistan till det sammanträde då debatten skall äga rum.
115
Ingen får vid sammanträde deltaga i be- handlingen av ärende som rör honom eller någon honom närstående personligen. Minis- ter får dock deltaga i överläggningen i ärende angående hans tjänsteutövning.
125
Ingen får vid sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna personli- gen förolämpande uttryck eller eljest i ord eller handling uppträda på sätt som strider mot god ordning. Den som har ordet skall begränsa sitt anförande till det ämne som behandlas.
Bryter någon mot vad som föreskrives i
första stycket och rättar han sig ej efter talmannens erinran, äger talmannen taga från honom ordet för pågående överläggning.
135
Talmannen skall samråda med de av parti- grupperna utsedda ledamöterna i talmans- konferensen om uppläggningen av kamma- rens överläggningar.
145
Riksdagen äger i tilläggsbestämmelser till riksdagsordningen föreskriva begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla under överläggningen i en fråga och av tiden för varje anförande. Därvid får skillnad göras mellan olika kategorier av talare, såsom minister och företrädare för majoritet eller minoritet i utskott eller för partigrupp, samt mellan talare som har efterkommit anmodan av talmannen om förhandsanmälan inför en överläggning och talare som har underlåtit det.
Begränsning i yttranderätten som sägs i första stycket kan på förslag av talmannen beslutas också särskilt i samband med över- läggningen i viss fråga. Beslutet fattas utan föregående överläggning.
Vid tillämpningen av denna paragraf skall dock alltid iakttagas att envar som vill yttra sig i en fråga får hålla ett anförande om sex minuter. Rätt till bemötande och genmäle som avses i 155 andra stycket föreligger oberoende av vad som kan ha bestämts enligt denna paragraf.
Tilläggsb estiim melser 2. 14. 1
Den som önskar ordet vid överläggning i kammaren bör såvitt möjligt göra anmälan därom till kammarkansliet senast dagen före det sammanträde då överläggningen skall inledas.
Talmannen äger vid första bordläggningen av ett utskottsbetänkande anmoda dem som önskar yttra sig när ärendet skall avgöras att anmäla sig enligt första stycket och därvid
angiva den tid som de beräknar för sina anföranden. Talmannens anmodan skall an- tecknas på föredragningslista, som upptager betänkandet. Anförande från den som har underlåtit förhandsanmälan får ej överstiga sex minuter, såvida icke talmannen finner skäl att medgiva längre tid.
2142
Anförande i särskilt anordnad debatt utan samband med annan handläggning får icke överstiga femton minuter eller, beträffande anförande från minister eller en särskilt utsedd företrädare för varje partigrupp, trettio minuter.
Partigrupp skall till talmannen anmäla företrädare som sägs i första stycket.
155
Talmannen bestämmer ordningen mellan dem som före överläggningen i en viss fråga har anmält att de vill yttra sig. De som begår ordet under överläggningen yttrar sig i den ordning de har anmält sig.
Minister får utan hinder av vad som sägsi första stycket göra kortare inlägg för att be- möta annan talare. Med talmannens medgi- vande kan ledamot oberoende av talarord- ningen få ordet för genmäle till annan talare.
Tilläggsbestämmelser 2.15.l
Oberoende av talarordningen kan talmannen lämna ordet till ledamot för genmäle som innehåller upplysning eller rättelse med an- ledning av föregående talares anförande eller bemötande av angrepp från dennes sida. Tiden för genmäle får ej överstiga tre minu- ter om ej talmannen av särskilda skål med- giver utsträckning till sex minuter. Varje talare får avgiva två genmälen på samma huvudanförande. Dock kan talmannen med- giva ett tredje genmäle om högst tre minuter.
2152
Oberoende av talarordningen äger ledamot under överläggningen i en fråga instämma med föregående talare utan att angiva skäl.
2.15.3
Särskilt inlägg från minister till bemötande av annan talare får ej överstiga tio minuter.
Har talmannen redan beviljat ledamot gen- mäle, äger denne yttra sig före ministern.
2.15.4
Den som yttrar sig skall tala från talarstolen eller från sin plats i plenisalen.
165
Vid sammanträde föres fullständigt proto- koll. lngen får tala utanför protokollet. Vid justering av protokoll får beslut ej ändras.
Kammarens protokoll samt handlingar som inkommer till eller utgår från kammaren skall utgivas av trycket, såvida de ej enligt vad som är särskilt föreskrivet skall hållas hemliga.
T illäggsbesrämmelser 2.16. 1
Yttrande vid sammanträde skall upptecknas och utan dröjsmål göras tillgängligt på kam- markansliet. Har talaren ej gjort anmärkning mot uppteckningen senast klockan 12 den femte vardagen efter sammanträdet, anses han ha godkänt den. Om talaren justerar uppteckningen, bör han på den anteckna sitt namn eller sin signatur.
2.16.2
Protokoll justeras av kammaren på sjunde vardagen efter sammanträdet, om riksdagen sammanträder då, och eljest vid närmast följande sammanträde. Protokoll som ej har justerats vid slutet av ett riksmöte justeras vid den tidpunkt som talmannen bestämmer. Meddelande om tiden för sådan justering införes i den eller de tidningar i vilka kammarsammanträden gives till känna. Pro- tokollet justeras inför de ledamöter som är närvarande.
Vid justeringssammanträde äger ledamot begära beriktigande av protokollet i fråga om yttrande som annan ledamot har godkänt enligt 2.16.1.
3 kap. ÄRENDENAS VÄCKANDE 1 &
Regeringen avgiver förslag till riksdagen genom proposition.
Proposition skall vara åtföljd av reger- ingens protokoll i ärendet, av redogörelse för ärendets tidigare behandling, av motivering och av lagrådets yttrande, då sådant före-
ligger.
Tilläggsbestämmelse 3 . 1. 1
Proposition avlämnas genom att ingivas till kammarkansliet. Den anmäles av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det att den har delats ut till riksdagens leda- möter.
2%
Budgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari eller, om hinder möter till följd av nyligen inträffat regerings- skifte, snarast möjligt därefter avlämna pro- position med förslag till statsbudget (budget- proposition) för det närmast följande bud- getåret. Propositionen Skall innehålla finans- plan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition). Sådant förslag skall om hinder ej möter avlämnas före utgången av april månad.
Annan proposition angående anslag för det närmast följande budgetåret skall av- lämnas senast den 10 mars, såvida regeringen icke finner att propositionens behandling kan uppskjutas till följande riksmöte.
Prop05ition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla upp- skattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.
35
Annan proposition än sådan som avses i 25 skall avlämnas senast den 31 mars, om regeringen anser att propositionen bör be- handlas under pågående riksmöte.
Bestämmelserna i 25 andra stycket och 3 5 om den tid då proposition skall avlämnas gäller endast vid lagtima riksmöte som enligt 1 kapitlet 45 skall avslutas senast den 31 maj.
Bestämmelserna gäller ej
1. om budgetpropositionen med stöd av 2 5 har avlämnats efter den 10 januari;
2. i fråga om propOSition varigenom rege- ringen enligt grundlag eller annan lag för prövning underställer riksdagen en utfärdad förordning;
3. om riksdagen har medgivit undantag innan propositionen avlämnas;
4. om regeringen anser att propositionen måste behandlas skyndsamt och medgivande från riksdagen icke kan avvaktas utan avse- värt men.
Tilläggsbestå'mmelse 3 .4 . l
Framställning från regeringen om medgivan- de att få avlämna proposition efter utgången av föreskriven tid göres i skrivelse till riks- dagen. Skrivelsen anmäles i kammaren så snart den har kommit riksdagen till handa och hänvisas därefter till talmanskonferensen för yttrande. Frågan om medgivande tages upp på föredragningslistan till det samman- träde med kammaren vid vilket den skall avgöras.
Så
Regeringen bör avlämna sina proposi- tioner på sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall samråda med talmannen därom.
Proposition kan avlämnas även när riks- möte ej pågår.
6.83
Regeringen får lämna meddelande till riks- dagen genom skrivelse eller också muntligen genom minister vid sammanträde med kammaren.
Tilläggrbestämmelser 3.6.1
Skall minister vid sammanträde med kamma— ren lämna muntligt meddelande till riks- dagen, bör anteckning härom göras på före- dragningslistan till sammanträdet.
3.6.2
Regeringen skall årligen samtidigt med bud- getpropositionen lämna riksdagen redogörel- se för verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut.
75
Utskott äger väcka förslag hos riksdageni ämne som hör till dess handläggning.
85
Annat organ som helt eller delvis utses av riksdagen får väcka förslag hos riksdagen i fråga som rör organets kompetens, organisa- tion, personal eller verksamhetsforrner. Riks- dagen äger föreskriva att sådant organ även eljest får väcka förslag hos riksdagen.
Om redogörelse till riksdagen från riks- dagsorgan är särskilt föreskrivet.
Tilläggsbestämmelser 3.8. 1
Förslag och redogörelse från riksdagsorgan, som avses i 8 5, ingives till kammarkansliet och anmäles av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det att förslaget eller redogörelsen har delats ut till riksdagens ledamöter.
3.8.2
Talmanskonferensen äger väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande. På uppdrag av riksdagen äger talmanskonferensen vidare tillsätta utredning i fråga som eljest gäller riksdagen eller dess organ och framlägga utredningens förslag för riksdagen.
Riksdagens förvaltningsstyrelse äger väcka förslag hos riksdagen i fråga, som rör förvalt- ningen inom riksdagen eller dess myndig- heter, såvitt denna faller under styrelsens handläggning.
Om förslagsrätt för fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer i annan fråga än som avses i8 5 första stycket första meningen är särskilt föreskrivet.
9ä
Riksdagsledamot får avgiva förslag till riksdagen genom motion.
[ en och samma motion får icke samman- föras förslag i skilda ämnen.
Tilläggsbestå'm melse 3.9 . 1
Motion avlämnas genom att ingivas till kammarkansliet av motionär personligen el- ler, om motionären eller motionärerna har förfall, av annan riksdagsledamot. Under uppehåll i riksdagsarbetet vid jul eller påsk får motion dock insändas med posten i brev. Motion bör lämnas i fyra exemplar och innehålla uppgift om det parti som motio- nären tillhör och om motionärens plats i plenisalen.
Talmannen anmäler motion för kamma- ren.
105
Motion får väckas inom femton dagar från den dag då budgetpropositionen anmäldesi kammaren. Om riksmötet upphör innan mo- tionstiden har gått till ända, löper ny mo- tionstid om femton dagar från början av nästa lagtima riksmöte.
Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret, bestämmer riks- dagen om motionstidens förläggning.
115
Utöver vad som följer av 10 5 'får motion med anledning av proposition avlämnas inom femton dagar från den dag då propositionen anmäldes i kammaren. I ärende som måste avgöras skyndsamt kan riksdagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av regeringen besluta om kortare motionstid.
Motion får i de fall som riksdagen före- skriver väckas med anledning av skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksamhet. Därvid skall första stycket äga motsvarande tillämpning.
Tilläggsbestämmelse 3. 1 l .1
Motion får avlämnas med anledning av skri- velse från regeringen med årlig redovisning för verksamheten inom Statsföretag AB.
125
Har proposition uppskjutits från ett riks- möte till annat, får motion med anledning av propositionen väckas
1. vid första riksmötet i valperiod inom sju dagar från dess början;
2. om propositionen har väckts så sent under riksmöte att den i 115 föreskrivna motionstiden icke har löpt ut när riksmötet upphör, senast på andra dagen av nästa lagtima riksmöte eller, ifall riksdagen dess- förinnan beslutar att behandla propositionen vid urtima riksmöte, inom sju dagar från beslutet.
Vid tillämpningen av första stycket skall med proposition jämställas skrivelse som avsesi 11 5 andra stycket.
135
Bestämmelserna i 11 och 12 55 skall ha motsvarande tillämpning på motion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i 8 5. Riksdagen äger före- skriva att motion skall kunna väckas också med anledning av redogörelse till riksdagen från sådant organ.
Tilläggsbestämmelse 3.13.1
Motion får avlämnas med anledning av redo- görelse från fullmäktige i riksbanken, full- mäktige i riksgäldskontoret, styrelsen för riksdagsbiblioteket, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer.
Har riksdagen kallats till urtima riksmöte med stöd av begäran från ledamöter i riks- dagen, får motion i fråga som har föranlett kallelsen avlämnas inom fyra dagar från riksmötets början.
155
Konstitutionsutskottet skall till kamma- ren för slutligt beslut anmäla vilande besluti ärende angående grundlag eller riksdagsord- ningen. Skall efter vad som sägs i regerings- formen eljest tillämpas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.
165
Yrkande om misstroendeförklaring skaH framställas vid sammanträde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till prc- tokollet så snart det har framställts.
175
Vill åklagare påkalla att riksdagen enligt 3 kapitlet 75 första stycket regeringsformen medgiver att talan väckes mot riksdagsleda- mot eller att ingripande göres i dennes personliga frihet, skall han skriftligen ansökt därom hos riksdagens talman. Vad som har sagts nu om åklagare skall gälla även den som eljest vill begära riksdagens medgivande att få föra talan vid domstol med anledning av riksdagsledamots handlande.
Är ansökningshandlingen så ofullständig att den icke kan läggas till grund för riks- dagens prövning eller har sökanden icke gjort antagligt att han är behörig att vidtaga eller hos myndighet begära den åtgärd, varon fråga år, skall talmannen avvisa ansökan. [ annat fall skall han anmäla den vid sammar- träde med kammaren.
Tilläggsbesrämmelse 3.17. 1
Sökande skall i ansökningshandlingen angiva de omständigheter på vilka ansökan grundas.
185
Proposition och motion får återkallas till dess utskott har avgivit betänkande i ären- det.
Återkallas proposition, förfaller motion som har väckts med anledning av propositio- nen.
Har proposition blivit återkallad, får mo- tion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.
Tilläggsbestämmelse
3.18.1
Återkallelse skall göras i skrivelse, som in- gives till kammarkansliet. Talmannen av- skriver förslag som har återkallats eller för- fallit på grund av återkallelsen och gör anmälan härom i kammaren. Om förslaget har hänvisats till utskott, skall detta under- rättas om avskrivningen.
195
Vad som i allmänhet gäller om beräkning av lagstadgad tid skall tillämpas också på tid då åtgärd enligt bestämmelse i detta kapitel senast skall vidtagas.
4 kap. ÄRENDENAS BEREDNING 1 &
Proposition, motion samt förslag och re— dogörelse från riksdagsorgan som sägs i 3 kapitlet 8 5 skall för beredning hänvisas till utskott. Detsamma skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kapitlet 17 5 och som talmannen har anmält i kammaren samt skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam— het.
Före hänvisning till utskott skall ärendet bordläggas vid sammanträde med kammaren,
såvida kammaren icke beslutar omedelbar hänvisning.
Zå
Riksdagen skall vid början av varje lagtima riksmöte inom sig tillsätta ett konstitutions- utskott, ett finansutskott och minst tretton andra utskott. Valet gäller för tiden till dess nästa lagtima riksmöte börjar.
Riksdagen äger under riksmöte tillsätta ytterligare utskott för längst den tid som har angivits i första stycket.
Tilläggsbestämmelser 4 .2 . l
Riksdagen skall inom en vecka från början av lagtima riksmöte tillsätta följande sexton utskott:
1. ett konstitutionsutskott (KU),
2. ett finansutskott (FiU),
3. ett skatteutskott (SkU),
4. ett justitieutskott (JuU),
5. ett lagutskott (LU),
6. ett utrikesutskott (UU),
7. ett försvarsutskott (FöU),
8. ett socialförsäkringsutskott (SfU),
9. ett socialutskott (SOU), 10. ett kulturutskott (KrU), 11. ett utbildningsutskott (UbU), 12. ett trafikutskott (TU), 13. ett jordbruksutskott (JoU), 14. ett näringsutskott (NU), 15. ett inrikesutskott (InU) och 16. ett civilutskott (CU).
Utskotten väljes i den ordning de har ta- gits upp ovan.
4.2.2
Tillsätter riksdagen ytterligare utskott, skall den angiva dess huvudsakliga arbetsuppgif- ter.
35
Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst femton.
Tilläggsbestämmelse 4.3.1
Varje utskott skall ha femton ledamöter.
Konstitutionsutskottet skall, utöver sin uppgift enligt 11 kapitlet 15 regeringsfor- men, bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen.
Sä
Finansutskottet skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska poli- tiken och för budgetregleringen samt ären- den som rör riksbankens verksamhet.
öå
Riksdagen föreskriver efter vilka grunder övriga ärenden skall fördelas mellan utskott. Därvid skall iakttagas att ärenden som hör till ett ämnesområde hänföres till samma utskott. Dock får bestämmas att ett utskott skall finnas för beredning av ärenden om sådan lag som avses i 7 kapitlet 1 & regerings- formen, oberoende av ämnesområde.
Riksdagen äger avvika från de grunder som sålunda har fastställts liksom från 5 & om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållan- dena.
Tilläggsb estäm melser 4.6 .1
Konstitutionsutskottet skall, utöver sin upp- gift enligt 4 &, bereda ärenden om lagstift— ning i konstitutionella och allmänt förvalt- ningsrättsliga ämnen, ärenden om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom andra ärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och reli- gionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, dess ombudsmän och myndigheter utom riksbanken, riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riks- dagen att väcka talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans personliga frihet samt ärenden om kommunallag eller eljest av allmän betydelse för den kommunala själv- styrelsen.
Finansutskottet skall, förutom de ärenden som angives i 5 &, bereda ärenden om beräk- ning av statens inkomster och andra ärenden rörande statsbudgeten, som icke tillhör an- nat utskotts beredning, allmänt budgettek- niska ärenden, ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken, om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer, om förvaltningsre- vision, statlig redovisning och rationalisering, om upphandling i allmänhet inom statsför- valtningen, om statens egendom i allmänhet samt förvaltningsekonomiska ärenden i öv- rigt som icke rör enbart visst ämnesområde. Det skall även sammanställa statsbudgeten.
4.6.3
Skatteutskottet skall bereda ärenden om statliga och kommunala skatter, ärenden om taxering, uppbörd och folkbokföring samt ärenden om alkoholhaltiga varor.
4.6.4
Justitieutskottet skall bereda ärenden som rör domstolarna och hyresnämnderna, åkla- garväsendet, polisväsendet och kriminalvår- den samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära samband med stadganden i dessa balkar.
4.6.5
Lagutskottet skall bereda ärenden rörande giftermåls-, föräldra-, ärvda-, handels- eller jordabalken eller lagar som ersätter eller anknyter till stadganden i dessa balkar, i den mån ärendena icke tillhör annat utskotts beredning. Det skall även bereda ärenden som gäller lagstiftning om försäkringsavtals— rätt, bolags- och föreningsrätt, växel- och checkrätt, skadeståndsrätt, immaterialrätt, utsökning, konkurs, internationell privaträtt samt lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffenhet.
4.6.6
Utrikesutskottet skall bereda ärenden om rikets förhållande till och överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer, Sveriges representation i ut- landet och bistånd till främmande lands utveckling samt ärenden i övrigt om utrikes handel och internationellt ekonomiskt sam-
arbete, allt i den mån ärendena icke tillhör annat utskotts beredning.
4.6.7 Försvarsutskottet skall bereda ärenden om militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar, ekonomiskt försvar, vapenfri tjänst och värnpliktigas ekonomiska förmåner.
4.6.8
Socialförsäkringsutskottet skall bereda ären— den om allmän försäkring och yrkesskadeför- säkring samt studiesociala ärenden.
4.6.9
Socialutskottet skall bereda ärenden om barna- och ungdomsvård, åldringsvård, nyk- terhetsvård, socialhjälp, stöd åt barnfamiljer, arbetarskydd, arbetstid, semester, hälso- och sjukvård, handikappvård och rehabilitering samt sociala ärenden i övrigt.
4610
Kulturutskottet skall bereda ärenden som rör allmänna kultur— och bildningsändamål, ungdomsverksamhet, internationellt kultu- rellt samarbete samt idrotts— och friluftsverk- samhet. Det skall även bereda kyrkofrågor och ärenden om radio och television i den mån de icke tillhör konstitutionsutskottets beredning.
4.6.11
Utbildningsutskottet skall bereda ärenden om högre utbildning och forskning, skolvä- sendet, lärarutbildning och vuxenutbildning.
4.6.12
Trafikutskottet skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf, telefon, vägar, väg- trafik, sjöfart, luftfart och väderlekstjänst.
4.6.13
Jordbruksutskottet skall bereda ärenden om jordbruk, skogsbruk, trädgårdsnäring, jakt, fiske och vattenrätt. Det skall även bereda ärenden om naturvård samt ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annat utskotts beredning.
Näringsutskottet skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för näringspolitiken och därmed sammanhängande forskningsfrågor samt ärenden om industri och hantverk, handel, statlig företagsamhet, konsumentfrå- gor, pris- och konkurrensförhållanden i nä- ringslivet, kredit- och fondväsendet och det affärsmässiga försäkringsväsendet.
4.6.15
[nrikesutskottet skall bereda ärenden om arbetsmarknaden, regional utveckling, lokali- seringsstöd, allmän tjänsteplikt, arbetsavtals— rätt, arbetslöshetsförsäkring, arbets- och an- ställningsförhållanden i allmän tjänst, svenskt medborgarskap och utlänningars ställning.
4.6. 16
Civilutskottet skall bereda ärenden om bo- stadspolitiken, hyresreglering, bebyggelse- planläggning, byggnadsväsendet, fysisk pla- nering, expropriation, fastighetsbildning, lantmäteriväsendet, länsförvaltningen med lokala skattemyndigheter och exekutionsvä- sendet, statistik, brandväsendet och rikets administrativa indelning samt sådana kom— munfrågor som icke tillhör konstitutionsut- skottets beredhing.
7ä
Annat ärende än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera utskott endast om särskilda skäl föranleder det.
Så
Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott äger dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtyc- ker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen.
Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har
Utskott äger vid anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kapitlet 15 & foga yttrande i ärendet.
95
Ärende, vari utskott har avgivit betänk- ande, skall från kammaren återförvisas till utskottet för ytterligare beredning, om minst en tredjedel av de röstande ansluter sig till yrkande härom. Återförvisning enligt denna paragraf får ej göras mer än en gängi samma ärende.
Kammaren äger även hänvisa ärendet till annat utskott för ytterligare beredning. Föreligger samtidigt yrkande härom och yrkande om återförvisning, skall sistnämnda yrkande prövas först. Beslutas därvid återför- visning, är yrkandet om hänvisning till annat utskott förfallet för den gången.
lOå
Statlig myndighet skall lämna upplys- ningar och avgiva yttrande, då det begäres av utskott. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen äger hänskjuta begäran från ut- skott till regeringens avgörande.
Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller yttrande skall inhäm- tas från annan i första stycket åsyftad myn- dighet än lagrådet, skall utskottet föranstalta härom, såvida det icke finner att därmed för- enat dröjsmål med ärendets behandling skul- le leda till avsevärt men.
115
Utskott får sammanträda också under tid då riksmöte icke pågår, om dess uppgifter kräver det.
D'lläggsbestämmelser 4.1 1 .1
Utskott sammanträder första gången på kallelse av talmannen inom två dagar från
det att valet har ägt rum. Därefter samman- träder utskottet på kallelse av ordföranden. Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledamöter och suppleanter. Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sammanträdet och införas i en eller flera dagliga tidningar.
4.112
Utskott får sammanträda samtidigt med kammaren endast om förhandlingen i kam- maren avser annat än ärendes avgörande eller val och utskottet i förväg har medgivit det genom enhälligt beslut.
4113
Innan ordförande har valts, föres ordet av den av de närvarande ledamöterna som längst tid har varit ledamot av riksdagen och, om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, den äldste av dem.
4.11.4
Över sammanträde med utskott föres proto- koll.
12å
Utskott skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, äger utskottet medgiva att även annan än leda- mot, suppleant och tjänsteman är närvaran- de.
13å
I utskott äger ingen närvara, när ärende som rör honom eller någon honom närståen- de personligen förekommer till överläggning eller beslut.
145
Omröstning inom utskott skall göras öppet, Är rösterna lika delade, gäller den mening som ordföranden biträder.
Ledamot som har förlorat vid omröstning inom utskott äger till utskottets betänkande foga reservation med yrkande. Betänkandet får dock icke fördröjas därigenom.
Ledamot, suppleant eller tjänsteman i utskott får ej obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisa- tion betingat, synnerligen viktigt skäl.
5 kap. ÄRENDENAS AVGÖRANDE 1 %
Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om ej riksdagen på utskot- tets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.
Tilläggsbestämmelser 5 . l . l
Utskottsbetänkande får icke anmälas i kam- maren förrän det har delats ut till riksdagens ledamöter.
5.1.2
Vill ledamot inför avgörandet av ett ärende framställa yrkande som ej redovisas i utskot- tets betänkande, skall han snarast möjligt underrätta talmannen om yrkandet. Yrkan- det bör sättas upp skriftligt och delas ut till ledamöterna innan ärendet avgöres; motive- ringen skall därvid utelämnas.
Zé
Ärende om misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet fram- ställdes och avgöras senast vid det därpå följande sammanträdet.
Vad sålunda har föreskrivits skall äga motsvarande tillämpning på förslag av tal- mannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 5 kapitlet 2 & andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.
Ärende vari överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad.
*Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det, genom omröstning. Ford- ras för beslut anslutning från särskilt flertal, skall ärendet alltid avgöras genom omröst- ning.
Avgörandet av ärende skall, om det be- hövs, delas upp på skilda beslut.
45
När ärende avgöres med acklamation, skall talmannen ställa proposition på varje yrkan- de som har framställts under överläggningen. Propositionen avfattas så att den kan besva- ras med ja eller nej. Talmannen tillkännagi- ver hur beslutet har utfallit enligt hans uppfattning och befäster det med klubbslag, såvida ej omröstning begäres.
Så
När ärende avgöres genom omröstning, ställes mot det yrkande, som enligt talman- nens uppfattning har vunnit riksdagens bi- fall, eller, när acklamation ej har skett, mot det yrkande, som talmannen bestämmer, annat yrkande som kontraproposition. Före- ligger flera än två yrkanden som kan ställas mot varandra, skall först med tillämpning av 45 beslutas vilket yrkande som skall vara kontraproposition.
Omröstning göres öppet. Talmannen till- kännagiver hur beslutet har utfallit och befäster det med klubbslag.
T illäggsbestämmelser 5 . 5 . 1
Då omröstning skall äga rum, skall talman- nen upprätta omröstningsproposition. Ford- ras i visst fall för beslut anslutning från särskilt flertal, skall det angivas i omröst- ningspropositionen.
Sedan ledamöterna efter förvarning har
intagit sina platser i plenisalen, läses omröst- ningspropositionen upp och underställes kammaren för godkännande.
Omröstning kan förrättas med uppresning. Om talmannen efter omröstning med uppres— ning finner tvekan råda om omröstningens resultat eller ledamot begär rösträkning, skall ny omröstning verkställas med omröstnings- apparat eller, när sådan icke kan användas, med namnupprop.
5.5.2
Vid omröstning med uppresning uppmanar talmannen först de ledamöter som vill rösta för ja-propositionen att resa sig och riktar därefter samma uppmaning till de ledamöter som vill rösta för nej-propositionen.
Vid omröstning med omröstningsapparat fotograferas den tablå som visar hur varje ledamot har röstat.
Vid omröstning med namnupprop anmo- dar talmannen två ledamöter att taga plats vid talmansbordet för att föra anteckningar över omröstningen. Vice talmännen ropas upp först och därefter övriga ledamöter efter platsnummer i plenisalen. Något av följande svar skall avgivaszja, nej, avstår.
65
Uppkommer lika röstetal vid omröstning om vilket yrkande som skall vara kontra- proposition, avgöres utgången genom lott- ning.
Är rösterna lika delade i huvudomröst- ning, skall talmannen ställa proposition på förslag om återförvisning av ärendet till utskottet. Ärendet skall återförvisas om minst hälften av de röstande förenar sig härom. Beslutas ej återförvisning, avgör lot- ten vilken mening som skall vara riksdagens beslut.
Efter återförvisning skall ärendet på nytt i sin helhet upptagas till avgörande i kamma- ren. Uppstår därvid åter lika röstetal vid huvudomröstning, skall lottning äga rum genast.
75
Har avgörandet i lagärende delats upp på två eller flera beslut, får riksdagen omedel-
bart efter det sista delbeslutet på förslag av talmannen eller ledamot besluta att ärendet skall för ytterligare beredning återförvisas till utskottet. Beslutar riksdagen återförvisning, har delbesluten förfallit. Beslut enligt denna paragraf om återförvisning av ärende får ej upprepas.
85
Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut, skall riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, utvälja ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas.
Föreligger samtidigt två eller flera yrkan- den om misstroendeförklaring mot samme minister, skall endast en omröstning äga rum.
95
Ledamot får omedelbart efter ärendes avgörande anmäla reservation eller avgiva röstförklaring.
lOå
Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas.
Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det första lagtima riksmötet efter valet.
Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalenderåret efter det då ärendet väcktes eller, om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val, snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.
Tilläggsbestämmelse 5. 10. 1
Beslut att uppskjuta ärende fattas på fram- ställning av utskott, till vars handläggning ärendet hör. Utskottet skall inhämta yttran- de från talmanskonferensen. Kammaren äger även utan sådan framställning besluta upp- skov i samband med behandlingen av ut- skottsbetänkande.
llå
Riksdagen äger vid urtima riksmöte be- sluta att till behandling upptaga uppskjutet ärende.
T illäggsbestämmelse 5.1 1 . 1
Beslut att vid urtima riksmöte upptaga upp— skjutet ärende fattas på förslag av utskott till vars handläggning ärendet hör eller på förslag av talmannen. Talmanskonferensen skall hö- ras i frågan.
125
Slutligt beslut i ärende angående grundlag fattas vid första riksmötet i den valperiod som följer på riksdagsvalet närmast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgöran- det uppskjutes till annat riksmöte. I fråga om uppskov äger bestämmelserna i 10 5 första och andra styckena och i 11 & motsva- rande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.
Tilläggsbestämmelse
5.12.1
Tilläggsbestämmelserna 5.10.l och S.ll.l äger motsvarande tillämpning i fråga om uppskov med slutligt beslut iärende angåen- de grundlag.
13%
Riksdagens beslut i anledning av proposi- tion samt annat beslut, varom regeringen
skall underrättas, meddelas regeringen ge- nom skrivelse.
Tilläggsbestämmelse 5 . 1 3. 1
Riksdagens skrivelser sättes upp av kammar- kansliet och undertecknas av talmannen.
Utskott som har berett ärende skall få del av kammarens beslut i ärendet.
6 kap. INTERPELLATIONER OCH FRÅ- GOR TILL MINISTER
lå
Interpellation skall ha bestämt innehåll och vara försedd med motivering. Interpella— tion bör väckas endast i angelägenhet av större allmänt intresse. Riksdagen beslutar om interpellationen får framställas. Beslutet fattas utan föregående överläggning.
Minister, som icke besvarar interpellation inom fyra veckor från det att riksdagen medgav att interpellationen fick framställas, skall före utgången av denna tid muntligen meddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår. Sådant meddelande får ej följas av överläggning.
Interpellation förfaller om den ej har besvarats vid det riksmöte då den väcktes.
T illa""ggsb estämm elser 6 .1 . 1
Interpellation ingives till kammarkansliet och anmäles av talmannen vid sammanträde med kammaren utan dröjsmål efter det att interpellationen har delats ut till riksdagens ledamöter. Frågan huruvida interpellationen får framställas avgöres vid närmast följande sammanträde och tages upp på föredrag- ningslistan till detta sammanträde. Medgiver riksdagen att interpellationen får framställas, låter talmannen skyndsamt ministern få del av den.
Den som vid riksmöte, som enligt 1 kapitlet 4 5 skall avslutas senast den 31 maj, ingiver interpellation till kammarkansliet ef- ter utgången av april månad skall i interpella- tionen angiva skälen till att denna icke har avgivits tidigare.
När minister ämnar besvara interpellation, bestämmer talmannen efter samråd med ministern vid vilket sammanträde svaret skall lämnas. Meddelande härom anslås senast klockan 11 dagen före sammanträdet och tages upp på föredragningslistan.
Svar på interpellation får delas ut till ledamöterna i förväg. Har så skett, kan ministern begränsa sitt anförande till en sammanfattning av svaret.
Zå
Fråga skall ha bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förkla- ring. När fråga besvaras, får endast den ledamot som har framställt frågan och den minister som lämnar svaret taga del i över- läggningen. Riksdagen äger föreskriva be- gränsning i yttranderätten för dessa talare utöver vad som följer av 2 kapitlet 14 &.
Til Iäggsbestämm elser 6 .2 . 1
Fråga ingives till kammarkansliet. Den skall vara egenhändigt undertecknad. Talmannen låter utan dröjsmål ministern få del av frågan och anmäler den vid närmast följande sam- manträde.
6.2.2
Vad som föreskrives i 1 & tredje stycket och i tilläggsbestämmelse 6.1.2 första stycket skall tillämpas också på fråga. Om icke särskilda skäl föranleder annat, skall frågor besvaras vid en eller två frågestunder varje vecka. Fråga bör besvaras vid den frågestund som infaller närmast efter sex dagar från det att frågan lämnades till kammarkansliet.
När fråga besvaras, får det första anföran- det från varje talare räcka längst tre minuter, det andra längst två minuter och varje följande anförande längst en minut.
7 kap. GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM VAL INOM RIKSDAGEN 1 %
Bestämmelserna i 2—12 %% gäller val som ankommer på kammaren.
Bestämmelserna i 2 % första stycket, 6 5, 8—10 åå och 12 å andra stycket skall tilläm- pas endast i den mån ej annat är föreskrivet.
Tilläggsbestämm else 7. 1 . ]
Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den företaga val till ]. riksgäldsfullmäktige; 2. styrelsen för riksdagsbiblioteket; 3. Nordiska rådets svenska delegation; 4. Europarådets svenska delegation; 5. styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond.
Kammaren skall också varje år utse ader- ton ledamöter av riksdagen, vilka äger delta- ga ibolagsstämmor med Statsföretag AB.
25
Val beredes av en inom riksdagen utsedd valberedning.
Valberedningen utses vid första samman- trädet med kammaren under riksdagens val- period för tiden till valperiodens slut. Varje partigrupp, vilken motsvarar parti som vid valet till riksdagen har fått minst fyra pro- cent av rösterna i hela riket, skall besätta en plats. Därutöver fördelas tio platser propor- tionellt mellan samma partigrupper. Leda— möterna tillsättes med tillämpning av det förfarande som angives i 12 & första stycket.
Tilläggsbestämmelser 7.2 . 1
Talmannen fastställer för varje partigrupp det antal ledamöter, som partigruppen skall tillsätta i valberedningen. Därvid skall han vid den proportionella fördelningen tillämpa den beräkningsgrund som angives i 4 5 andra stycket.
7.2.2 Valberedningen bereder alla val som förrät- tas av kammaren utom val av riksförestån— dare, vice riksföreståndare, person som skall inträda som tillfällig riksföreståndare, tal—
man, vice talmän, kammarsekreterare samt riksdagens ombudsmän och deras ställföre- trädare. Om beredning av val av ombudsmän och ställföreträdare föreskrives itilläggsbe— stämrnelse 8.11.2.
7.2.3
Valberedningen håller på kallelse av talman- nen sitt första sammanträde samma dag som den utses. Därefter sammanträder bered- ningen på kallelse av ordföranden.
Bestämmelserna i 4 kapitlet 12 5 samt tilläggsbestämmelserna 4.1 1.1 andra stycket och 411.244 äger motsvarande tillämpning på valberedningen.
3å
Framlägges vid val som avser två eller flera personer en gemensam lista, som upptager namn på så många personer som valet avser, och har listan godkänts av alla i valbered- ningens sammanträde deltagande ledamöter eller av alla utom en, skall talmannen ställa proposition på godkännande av listan och förklara de på denna upptagna personerna valda. Val med slutna sedlar skall dock förrättas, om det begäres av minst så många riksdagsledamöter, som motsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga röstberättigade ledamöters antal delas med antalet av de personer valet avser, ökat med ett. Detta val skall äga rum vid ett följande sammanträde.
Följer av särskild bestämmelse att inne- havare av visst uppdrag skall väljas för sig, skall valet förrättas med acklamation, såvida ledamot ej begär val med slutna sedlar. Föreligger enhälligt förslag från valbered- ningen, skall sådant val äga rum först vid ett följande sammanträde.
4å
Val förrättas med slutna sedlar, om ej annat följer av 3 5 eller annan huvudbestäm- melse i riksdagsordningen. Skall två eller flera personer utses genom val med slutna sedlar, fördelas platserna proportionellt mel- lan partier. Med parti avses därvid varje grupp av riksdagsledamöter som vid valet
Platserna fördelas mellan partier genom att de en efter en tilldelas det parti som för varje gång visar det största jämförelsetalet. Jämförelsetalet är lika med partiets röstetal, så länge ingen plats har tilldelats partiet, och erhålles därefter genom att partiets röstetal delas med det tal som motsvarar antalet platser som redan har tilldelats partiet, ökat med ett. Vid lika jämförelsetal skiljes genom lottning.
Tilläggsbestämmelser 7.4. 1
Valsedel skall vara enkel, sluten och omärkt. Den får innehålla uppgift om det val för vilket den gäller.
Valsedel är ogiltig om den upptaget något kännetecken som uppenbarligen har blivit med avsikt anbragt på den eller om den saknar giltigt kandidatnamn. Har ledamot i ett val lämnat mer än en valsedel, är valsed- larna ogiltiga. Har sedlarna samma innehåll, skall dock en valsedel betraktas som giltig vid sammanräkningen.
Namn på valsedel skall anses som obefint- ligt om kandidaten ej är valbar, namnet är överstruket eller det ej framgår vem som avses.
7.4.2
Vid proportionellt val användes valsedlar, på vilka före namnen har satts ut partibeteck- ning (partinamn eller annan beteckning i ord för viss grupp av riksdagsledamöter eller för viss meningsriktning). Namnen föres upp i en följd, det ena under det andra.
Valsedel är ogiltig om den saknar partibe- teckning eller upptager mer än en partibe— teckning.
Framgår ordningen mellan kandidatnamn på valsedel ej klart, skall dessa namn anses som obefintliga.
De platser som har tilldelats ett parti besättes så att partiets första plats tillerkän- nes den vars namn står främst i ordningen inom partiet, partiets andra plats den som bär det andra namnet i ordningen och så vidare enligt samma grund. När ordningen mellan namn på ett partis valsedlar skall bestämmas, äger 14 kapitlet 65 vallagen motsvarande tillämpning.
Vid val av en person med slutna sedlar får valsedel ej upptaga partibeteckning. Innehål- ler valsedel två eller flera kandidatnamn, är den ogiltig.
Vid lika röstetal skiljes genom lottning.
7.4.4
Vid val med slutna sedlar anmodar talman- nen fem ledamöter att taga plats vid talmans- bordet. Av dessa skall tre biträda när valsed- larna öppnas och granskas och två föra anteckningar över valet.
Upprop verkställes i samma ordning som enligt tilläggsbestämmelse 5.5.2. När leda- mot ropas upp, skall han gå fram till talmansbordet och lämna sin valsedel till talmannen.
Sedan samtliga godkända valsedlar har lästs upp av talmannen och antecknats av kammarsekreteraren och de två ledamöterna, jämföres anteckningarna över valet.
När resultatet av valet har fastställts, meddelas detta omedelbart av talmannen.
7.4.5
Skall två eller flera val med slutna sedlar förrättas, äger talmannen, såvida ledamot icke yrkar annat, bestämma att valsedlarna skall avlämnas i samtliga val, innan samman- räkning företages i något av valen.
Så
Val med slutna sedlar får överklagas hos riksdagens valprövningsnämnd. Valet skall gälla utan hinder av att det har överklagats.
Tilläggsbestämmelser 7.5 . 1
Besvär över val som sägs i 55 ställes till valprövningsnämnden. Besvärshandling skall ingivas till kammarkansliet inom fem dagar från den dag då resultatet av valet meddela- des i kammaren. Så snart besvärstiden har gått ut skall talmannen tillkännagiva inkom- na besvär vid sammanträde med kammaren samt översända besvärshandlingarna till val- prövningsnämnden. Talmannen skall vid till- kännagivandet i kammaren angiva viss kort
tid inom vilken förklaring över besvären skall ha kommit in till valprövningsnämnden. Tal- mannen bör yttra sig till valprövningsnämn- den över besvären.
7.5.2
Har vid valet föreskrift i 4 5 eller i tilläggsbe- stämmelserna 7.4.1—5 blivit åsidosatt och är det ej osannolikt att felet har inverkat på valutgången, skall valprövningsnämnden un- danröja valet och förordna om omval. Kan felet avhjälpas genom förnyad sammanräk- ning eller annan sådan mindre ingripande åtgärd, skall valprövningsnämnden dock i stället uppdraga åt talmannen att vidtaga erforderlig rättelse.
7.5.3
Valsedlar och annat valmaterial skall förvaras under betryggande säkerhet till dess att valet har vunnit laga kraft.
6å
Val, som enligt vad som är särskilt före- skrivet avser tid motsvarande riksdagens val- period, skall förrättas snarast efter valperio- dens början och gälla till dess att riksdagen förrättar nytt val under nästa valperiod.
7ä
Har ny ledamot tagit platsi riksdagen med anledning av att utgången av val till riksda- gen har blivit ändrad efter överklagande, skall val som riksdagen har förrättat dessför- innan under valperioden göras om, ifall det begäres av minst tio riksdagsledamöter.
Så
Skall två eller flera väljas, skall tillika utses suppleanter till minst samma antal som de ordinarie ledamöterna. Vad som är föreskri- vet om dessa skall äga motsvarande tillämp— ning i fråga om suppleanterna.
T illäggsbestämmelse 7.8.1
Sedan riksdagen har förrättat val till organ och därvid utsett suppleanter med stöd av 8 5, äger den besluta öka antalet suppleanter i organet. Suppleantval som föranledes härav skall förrättas så snart det kan ske.
95
Är av riksdagen vald ledamot i ett organ frånvarande, intages hans plats, om det kan ske, av suppleant som hör till samma parti- grupp. I övrigt gäller att suppleanterna äger företräde i den ordning vari de har valts eller, om valet har förrättats med gemensam lista, i den ordning vari de har förts upp på listan.
Tilläggsbestämmelse 7 .9 . 1
Ledamot eller suppleant som har fått plats från två eller flera grupper anses vald för den grupp, från vilken plats först har tilldelats honom.
105
Är till ett uppdrag endast den valbar som tillhör riksdagen och lämnar den valde riks- dagen eller utses han till riksdagens talman eller till minister, skall han avgå från uppdra- get.
115
Den som har utsetts till uppdrag genom val av riksdagen får ej undandraga sig uppdraget utan att riksdagen medgiver det.
125
Lämnar den som har valts till ett organ sitt uppdrag i förtid och avsåg det val genom vilket uppdraget tillsattes vid mandatperio- dens början två eller flera personer, skall den partigrupp eller de partigrupper, som han var vald för, till talmannen anmäla en efterträ- dare. Talmannen förklarar den anmälde för
vald. Göres ej sådan anmälan eller anmäles mer än en person, utser talmannen efterträ- dare.
Är eljest plats ledig i förtid, skall kom- pletteringsval för den återstående tiden an- ställas med tillämpning av vad som gäller i allmänhet.
135
Organ, vars ledamöter helt eller delvis utses av kammaren, skall inom sig välja ordförande och en eller flera vice ordföran— de, såvitt ej annat är föreskrivet.
14 5
Val inom organ, som sägsi 13 5, förrättas med acklamation eller, om ledamot begär det, med slutna sedlar.
Tilläggsbes trimm else 7. 14. l
Valsedel skall vara enkel, sluten och omärkt. Vid lika röstetal skiljes genom lott- ning.
8 kap. VISSA BEFATTNINGSHAVARE OCH ORGAN
lå
Val av talman samt av förste, andre och tredje vice talman förrättas vid första sam- manträdet med kammaren under riksdagens valperiod och gäller till valperiodens slut. Talmännen väljes var för sig i nu nämnd ordning.
Förrättas valet med slutna sedlar, är den vald som får mer än hälften av de avgivna rösterna. Uppnås icke sådan röstövervikt, förrättas nytt val. Får ej heller då någon mer än hälften av de avgivna rösterna, förrättas ett tredje val mellan de två som vid den andra omröstningen uppnådde de högsta röstetalen. Vid tredje omröstningen år den vald som får de flesta rösterna.
Riksdagen utser genom särskilt val en ersättare för ordföranden i riksdagens val- prövningsnämnd. Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller hans ersättare tillämpas det förfarande som angives i 15 andra stycket.
35
Vid val med slutna sedlar av riksförestån- dare, vice riksföreståndare eller person som skall kunna inträda som tillfällig riksföre- ståndare tillämpas det förfarande som angi- ves i 1 5 andra stycket. Valet gäller till dess riksdagen beslutar annat.
45
Riksdagens lönedelegation består av sjut- ton ledamöter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.
55
Lönedelegationen sammanträder inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, äger delegationen medgiva att även annan är närvarande än ledamot, suppleant, tjänste- man och den med vilken delegationen skall rådpläga i förhandlingsfrågor.
Vad som föreskrives i 4 kapitlet 11 5 och 145 första stycket skall äga motsvarande tillämpning på delegationen. Ledamot som har förklarat sig ej instämma idelegationens beslut äger reservera sig.
Innan avtal i förhandlingsfråga har träffats eller förhandling eljest har slutförts eller förslag som avses i 8 kapitlet 12 5 regerings- formen har framlagts för delegationen, får ledamot, suppleant eller tjänsteman ej utan delegationens tillstånd yppa vad som har förekommit vid sakens behandling i delega- tionen.
Tilläggsbestämmelser 8. S . 1
I förhandlingsfrågor rörande anställningsvill- kor för arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter skall lönedelegationen överläg- ga med talmannen eller med annan ledamot av riksdagens förvaltningsstyrelse som styrel- sen förordnar.
8.5.2
Tilläggsbestämmelserna 4.1 1.1—4 äger mot- svarande tillämpning på lönedelegationen.
8.5.3
Lönedelegationen skall före den 15 januari varje år lämna riksdagen redogörelse för sin verksamhet under föregående år. Vid redo- görelsen skall fogas avtal och andra hand- lingar som har underställts delegationen för godkännande.
8.5.4
Ledamot, suppleant eller tjänsteman skall första gången han är närvarande vid samman- träde med delegationen avgiva försäkran om att han skall iakttaga tystnadsplikten.
8.5.5
Lönedelegationen förordnar sekreterare åt sig.
öå
Val av fullmäktige i riksbanken avser riksdagens valperiod.
Fullmäktige väljer inom sig en chef för riksbanken samt inom eller utom sig en vice chef för riksbanken. Är denne icke själv fullmäktig, skall han vara särskild suppleant för riksbankschefen i fullmäktige och som sådan ha företräde till tjänstgöring framför övriga suppleanter.
75
Val av ledamöter i utrikesnämnden avser riksdagens valperiod.
För talmannen är vice talman suppleant i utrikesnämnden. Antalet valda suppleanter skall vara nio.
gg
Utrikesnämnden skall sammanträda inom stängda dörrar. Statsministern äger medgiva att även annan än ledamot, suppleant, minis- ter och tjänsteman är närvarande.
Tilläggsbestämmelse 8 . 8. 1
Tilläggsbestämmelserna 4.11.4 och 8.5.4 äger motsvarande tillämpning på utrikes- nämnden. Sekreterare hos nämnden förord- nas av regeringen.
Suppleant i utrikesnämnden skall alltid underrättas om nämndens sammanträden.
9 % För ändamål som avses i 12 kapitlet 65 regeringsformen sammanträder utrikes- nämndens ledamöter på kallelse av talman- nen eller, vid förfall för honom, vice talman, så ock på kallelse av två av nämndens övriga ledamöter. Förhandlingarna ledes av talman- nen, av vice talman eller, om ingen av dem är tillstädes, av äldste närvarande ledamot. Är vid omröstning till beslut rösterna lika dela- de, gäller den mening som ordföranden biträder.
105
Val av ledamöter i riksrätten gäller för tiden från valet till dess nytt val har förrät- tats under fjärde året därefter. Ledamot skall dock, utan hinder av att den tid för vilken han är vald har gått ut, tjänstgöra i riksrätten vid fortsatt behandling av mål i vars hand- läggning han har deltagit förut.
Varje ledamot väljes för sig. Förrättas valet med slutna sedlar, tillämpas det förfa- rande som angives i 1 5 andra stycket. Avgår ledamot i förtid, skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårsperiod.
Riksdagen väljer tre ersättare för de valda ledamöterna i riksrätten. Vad som sägs i första och andra styckena skall gälla också ersättarna. Riksrättens ordförande bestäm- mer vem av ersättarna som vid förfall för ordinarie ledamot skall tjänstgöra för denne i rätten.
115
Val av ombudsman gäller för tiden från valet till dess nytt val har förrättats under fjärde året därefter. På hemställan av det utskott som granskar ombudsmännens verk— samhetsberättelse äger riksdagen dock dess- förinnan entlediga ombudsman som ej åtnju- ter riksdagens förtroende. Vid val med slutna sedlar av ombudsman tillämpas förfarandeti 1 5 andra stycket.
Avgår ombudsman i förtid, skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårs- period.
Riksdagen väljer erforderligt antal ställ- företrädare för ombudsmännen. Vad som sägs i första och andra styckena angående ombudsman skall ha motsvarande tillämp- ning på ställföreträdare. Har ombudsman avgått i förtid, skall ställföreträdare uppehål- la hans ämbete till dess att riksdagen har valt efterträdare.
Tilläggsbestämm elser 8.1 1 . l
Konstitutionsutskottet skall inom 20 dagar från det att utskottet har blivit tillsatt utse en delegation, JO-delegationen, bestående av sex ledamöter i utskottet, för att då någon av riksdagens ombudsmän påkallar det sam- råda med ombudsmännen om arbetsfördel- ningen eller arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.
8.11.2
Val av riksdagens ombudsmän och ställföre- trädare för dem skall beredas av JO-delega- tionen, som därvid skall samråda med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i tal— manskonferensen.
Av ställföreträdarna äger den företräde till tjänstgöring som har utsetts först eller, om två eller flera har utsetts samtidigt, den äldste.
125
Riksdagens revisorer skall vara tolv. De väljes inom riksdagen för riksdagens valpe- riod.
Riksdagen väljer bland revisorerna en ord- förande och en eller flera vice ordförande. Ordföranden och varje vice ordförande väljes för sig.
ras
Riksdagens krigsdelegation består av tal- mannen som ordförande och av femtio andra ledamöter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.
Riksdagsledamot är behörig att vara leda- mot i krigsdelegationen utan hinder av att han tillhör regeringen.
Suppleanter skall icke utses till krigsdele- gationen. Får ledamot varaktigt förfall när delegationen har trätt i riksdagens ställe, skall annan riksdagsledamot utses till ersätta- re i den ordning som är angiven i 7 kapitlet 12 5 första stycket.
Tilläggsbestämmelser 8. 1 3. 1
Det åligger krigsdelegationens ordförande och vice ordförande att förbereda delega- tionens verksamhet för den händelse delega— tionen skulle träda i riksdagens ställe.
8.13.2
Bestämmelserna i 4 kapitlet 12 5 samt till- läggsbestämmelserna 4.ll.1 andra stycket och 4.11.2 och 4 skall äga motsvarande tillämpning på krigsdelegationen under tid då delegationen ej är i riksdagens ställe.
Riksdagen äger meddela närmare bestäm- melser för riksdagens organ.
9 kap. BESTÄMMELSER OM PERSONAL OCH FÖRVALTNING
lå
Kammaren utser en kammarsekreterare. Val av kammarsekreterare äger rum vid början av riksmötet närmast efter ordinarie val till riksdagen och gäller för tiden till dess nytt val av kammarsekreterare förrättas.
Kammarsekreteraren skall låta föra proto- kollet vid sammanträde med kammaren. Han skall expediera riksdagens beslut och i övrigt biträda talmannen i riksdagsarbetet.
Tilläggsbestämmelser 9 . 1 . 1
Vid val med slutna sedlar av kammarsekrete- rare tillämpas det förfarande som angives i 8 kapitlet 1 5 andra stycket.
9.1.2
Kammarsekreteraren förestår kammarkan- sliet och är sekreterare i krigsdelegationen. Han för protokoll vid sammanträde med talmanskonferensen.
25
Utskotten biträdes av sekreterare. Huvud- sekreteraren hos utskott skall vara svensk medborgare.
35
Riksdagens förvaltningskontor ledes av riksdagens förvaltningsstyrelse. Styrelsen be- står av talmannen som ordförande och åtta andra ledamöter, vilka riksdagen väljer inom sig för riksdagens valperiod.
Riksdagens förvaltningskontor skall, såvitt gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer
]. handlägga frågor angående förhand- lingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor;
2. meddela gemensamma förvaltningsbe- stämmelser; och
3. göra upp förslag till anslag på statsbud- geten.
Förvaltningskontoret handlägger i övrigt, enligt vad riksdagen närmare föreskriver, frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom riksban- ken och särskild myndighet som avses i 8 ka- pitlet 15 5 regeringsformen.
Så
Besvär över beslut av riksdagens organ i förvaltningsärende, mot vilket talan får föras enligt vad som är föreskrivet därom, skall prövas av regeringsrätten i de fall som riksdagen särskilt bestämmer och i övriga fall av riksdagens besvärsnämnd.
Besvärsnämnden består av ordförande, som skall inneha eller ha innehaft domaräm- bete och ej vara ledamot av riksdagen, och fyra andra ledamöter, valda inom riksdagen. Ordföranden väljes särskilt. Val till besvärs- nämnden avser riksdagens valperiod.
För ordföranden skall finnas en ställföre— trädare. Vad som föreskrives om ordföran- den skall ha motsvarande tillämpning på ställföreträdaren.
Tilläggsbestämmelse
9.5.1
Vid val med slutna sedlar av ordförande i besvärsnämnden tillämpas det förfarande som angives i 8 kapitlet l 5 andra stycket.
65
Riksdagsledamot äger av statsmedel åtnju- ta arvode och andra ekonomiska förmåner
för sitt uppdrag. Bestämmelser härom och om gottgörelse till ersättare för riksdagsleda- mot meddelas i lag.
75
Om tillgång för riksdagens ledamöter och organ till bibliotek och om bistånd i övrigt åt dem med sakuppgifter för riksdagsarbetet samt om utskotts och ledamöters studieresor är särskilt föreskrivet.
Tilläggsbestämmelse 9.7 . 1
Utskott får besluta, att företrädare för ut- skottet skall företaga studieresor för att inhämta upplysningar i ämne inom dess beredningsområde.
Utskott skall samråda med talmanskonfe- rensen, innan det fattar beslut om utrikes studieresa. Talmanskonferensen skall uttala sig om i vad mån resan lämpligen bör genomföras. Därvid skall hänsyn tagas till riksdagens internationella förbindelser, till kostnaderna och till omständigheterna i öv- rigt.
Talmanskonferensen äger meddela närma- re bestämmelser om utskottens studieresor.
Ledamot av riksdagen kan erhålla stipen- dium för enskild studieresa. Talmanskonfe- rensen äger meddela närmare bestämmelser om sådana resor.
85
Åtal mot här angiven befattningshavare för brott, begånget genom beslut eller annan åtgärd som tillhör utövningen av hans upp- drag eller tjänst, får beslutas,
1. åtal mot fullmäktig i riksbanken eller någon av riksdagens revisorer endast av fr- nansutskottet;
2. åtal mot ledamot av riksdagens förvalt- ningsstyrelse, av riksdagens valprövnings- nämnd eller av riksdagens besvärsnämnd eller mot kammarsekreteraren endast av konstitu— tionsutskottet.
Tilläggsbestämmelse 9 . 8 . 1
Om behörighet att besluta om åtal mot vissa andra befattningshavare är särskilt föreskri- vet.
ÖVERGÅNGSBESTÄMMELSER
1. Genom denna riksdagsordning upp- häves den äldre riksdagsordningen. Den äldre riksdagsordningen skall dock med nedan an- givna undantag tillämpas i stället för den nya riksdagsordningen till utgången av det år under vilket riksdagen slutligt antager den nya regeringsformen samt, i de fall då så nedan ängives, även därefter.
2. Föreskrifterna i 5 5 första stycket andra meningen i den äldre riksdagsord- ningen samt föreskrifterna i 345 första stycket första och andra meningarna och tredje stycket i samma riksdagsordning skall tillämpas i stället för motsvarande föreskrif— ter i den nya riksdagsordningen så länge Gustaf VI Adolf är konung, föreskrifterna i 34 5 i fråga om lagtima riksmöte. Om tillämpning av bestämmelserna om rösträtt i 14 5 i den äldre riksdagsordningen gäller vad som följer av föreskriften i 2 andra stycket andra meningen övergångsbestäm- melserna till regeringsformen. Om tillämpning vid val till riksdagen, som äger rum före den tidpunkt då den äldre riksdagsordningen enligt 1 skall upphöra att tillämpas, av bestämmelser i 2 kapitlet i den nya regeringsformen och i annan lagi stället för motsvarande föreskrifter i den äldre riks- dagsordningen är stadgat i 2 tredje stycket övergångsbestämmelserna till regeringsfor- men. I fråga om sådant val skall ej heller bestämmelserna i den äldre riksdagsord- ningen om utfärdande och om granskning av fullmakt tillämpas. Vid riksdag som med anledning av valet sammanträder före nyss nämnda tidpunkt skall tillämpas föreskrifter- na i den nya riksdagsordningen i 1 kapitlet 55 första stycket och 8 och 9 55 med tilläggsbestämmelser samt 8 kapitlet 135 andra stycket ävensom bestämmelsen i första
stycket sistnämnda paragraf om krigsdelega- tionens sammansättning; bestämmelsen i 53 5 andra stycket i den äldre riksdagsord- ningen skall gälla varje ledamot av statsrådet.
Bestämmelsen i 5 kapitlet 8 5 första stycket i den nya riksdagsordningen skall gälla i fråga om sådant förslag till ändring i den nya riksdagsordningen eller i övergångs- bestämmelserna till denna som riksdagen behandlar före den under 1 angivna tidpunk- ten.
3. Lagtima riksmöte skall under det år, då den nya riksdagsordningen enligt 1 börjar tillämpas, inledas den 10 januari eller den dag dessförinnan som följer av bestämmelser- na i 2 kapitlet regeringsformen om riksda- gens första sammanträde efter extra val; infaller den 10 januari på en helgdag, inledes riksmötet närmast följande söckendag. Upp- skov enligt 25 sjätte stycket i den äldre riksdagsordningen med riksdagens avslutande till dag efter den 31 december får ej beslutas. I fråga om lagtima riksmöte som nyss har sagts skall tillämpas vad i den nya riksdags— ordningen är föreskrivet om lagtima riks- möte som har inletts i augusti, september eller oktober.
4. Val inom riksdagen, som enligt vad därom är föreskrivet skall avse tid motsva- rande riksdagens valperiod, förrättas vid bör- jan av det under 3 angivna riksmötet för återstoden av valperioden. Motsvarande man— datperioder som enligt äldre bestämmelser löper efter årsskiftet upphör därmed att gälla. Talmannen och vice talmännen vid den riksdag, som avslutas vid det under 1 angivna årsskiftet, kvarstår i sina uppdrag till dess lagtima riksmöte enligt 3 inledes. Riksdagen skall vid början av nyssnämnda riksmöte tillika utse ledamöter och ersättare i riksrätten. Val av en ledamot och en ersät- tare skall gälla endast till andra året och val av en av de övriga ledamöterna och en av de övriga ersättarna endast till tredje året efter valet. Om val av ledamöter och ersättare i val— prövningsnämnden är föreskrivet under 2 övergångsbestämmelserna till regerings-
5. Vid den riksdag, som avslutas vid det under 1 angivna årsskiftet, kan ärende enligt 58 5 tredje stycket i den äldre riksdagsord- ningen uppskjutas till lagtima riksmöte som sägs under 3. Uppskjutet ärende skall avgöras inom den tid som föreskrives i 5 kapitlet 10 5 i den nya riksdagsordningen. Har avgörandet av vilande förslag till grundlag med stöd av 64 5 i den äldre riks- dagsordningen uppskjutits över den under 1 angivna tidpunkten, skall ärendet upptagas vid det lagtima riksmöte som sägs under 3. Om ärendets fortsatta handläggning gäller vad som föreskrives i 5 kapitlet 125 i den nya riksdagsordningen.
6. Befogenheten att åtala brott av befatt- ningshavare, som angives i 9 kapitlet 85 i den nya riksdagsordningen, skall bedömas efter äldre lag om, när handlingen företogs, för åtal gällde förutsättning som ej har upp- tagits i den nya riksdagsordningen.
7. Förekommer i lag eller annan för- fattning bestämmelse som syftar på riksdags- session eller eljest på sammanträdesperiod med riksdagen, skall bestämmelsen i stället gälla riksmöte.
8. Andra stycket i övergångsbestämmelser— na till ändringar den 14januari 1971 (nr 2)i regeringsformen och riksdagsordningen skall alltjämt äga tillämpning.
Förslag till upphävande av 9 5 successionsordningen
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 5 9
Skulle den olycka tima, att hela konunga- (Denna paragraf utgår.) huset, inom vilket arvsrätten till riket räknas, antingen på manliga sidan utg'inge, eller genom uraktlåtande av vad denna succes- sionsordning uttryckligen föreskriver, förlo- rat successionsrå'tt, vare tronen ledig till nytt val, och utkore då Riksens Ständer ett nytt konungahus.
Successionsordningen skall tillämpas i sin nya lydelse från ingången av året efter det under vilket den nya regeringsformen har antagits slutligt.
Förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
lkap. 15
I överensstämmelse med de i regeringsfor- men fastställda grundema för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet,i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt med- dela uppgifter och underrättelser ivad ämne som helst.
Det skall _______________
Med tryckfrihet förstås varje svensk med- borgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att dterhålla allmän upplysning.
I överensstämmelse med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk med- borgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och un- derrättelser i vad ämne som helst.
_____ periodiska skrifter.
2kap. 15
Till främjande _____________
————— och sedlighet.
I särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag skola noga angivas de fall, då enligt nyssnämnda grunder allmänna handlingar skola hållas hemliga.
2 kap.
Ändring, som avses i 10 å, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndigheten har att handlägga, hos den myndighet, som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgär- der. Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall sökas. I stället för hos Konungen i statsdepartementen skall ändring sökas hos regeringsrätten.
I särskild lag skola noga angivas de fall, då enligt nyssnämnda grunder allmänna hand- lingar skola hållas hemliga.
llå
Ändring, som avses i 10 å, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndigheten har att handlägga, hos den myndighet, som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgär- der. Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall sökas. I stället för hos regeringen skall ändring sökas hos regeringsrätten.
Finnes enligt ————————————————————— riksdagen bestämmer.
3 kap.
Bestämmelserna i 1 och 2 åå om författa- res anonymitet skola äga motsvarande till- lämpning i fråga om den som, utan att vara författare, på sätt i 1 kap. 1 å andra stycket sägs lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, stadgandet i 2 å även beträf- fande meddelande, avsett för tryckt skrift, som ej är periodisk.
Vad i _________________
7 kap.
Har meddelande, som enligt 1 kap. 1 å andra stycket avlämnats för offentliggörande i tryckt skrift, icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränk- ning vad i lag är stadgat.
Om någon ———————————————
4å
Bestämmelserna i 1 och 2 åå om författa- res anonymitet skola äga motsvarande till- lämpning i fråga om den som, utan att vara författare, på sätt i 1 kap. 1 å tredje stycket sägs lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, stadgandet i 2 å även beträf- fande meddelande, avsett för tryckt skrift, som ej är periodisk.
— _ är periodisk.
35
Har meddelande, som enligt 1 kap. 1 å tredje stycket avlämnats för offentliggörande i tryckt skrift, icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränk- ning vad i lag är stadgat. är stadgat.
Om ansvar ———————————————— i2 kap. 1 å.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 7 kap. 4 & Med beaktande — f — som innefattar: Med beaktande — — — som innefattar:
1. högförräderi, förövat med uppsåt att ri- ket eller del därav skall med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åt- gärd eller beslut av Konungen, riksdagen el- ler högsta domarmakten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverk- ligande;
försök, förberedelse — — _ utländskt bi- stånd;
3. uppror, förövat med uppsåt att stats- skicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av Konungen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda fram- tvingas eller hindras, såframt gärningen inne- bär fara för uppsåtets förverkligande;
försök, förberedelse — — — under 4;
6. ärekränkning mot Konungen eller an- nan medlem av konungahuset eller mot regent som är satt i Konungens ställe;
7. förolämpning mot _ — — enskild per- son.
Med ärekränkning ___________
12 kap.
Närmare bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål meddelas i särskild lag, stif- tad i den ordning 8759 regeringsformen föreskriver.
Äro inom samma län flera tingsrätter, vilka äga upptaga tryckfrihetsmål, skola de uppgifter, som avses i 4, 6, 8 och 9åå, fullgöras av den tingsrätt Konungen bestäm- mer.
l. högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma el- ler eljest lagstridiga medel eller med ut- ländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, re— geringen, riksdagen eller högsta domarmak- ten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;
försök, förberedelse — — — utländskt bi- stånd;
3. uppror, förövat med uppsåt att stats- skicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riks- dagen eller högsta domarmakten skall sålun- da framtvingas eller hindras, såframt gär- ningen innebär fara för uppsätets förverkli- gande;
försök, förberedelse — — — under 4;
6. ärekränkning mot Konungen eller an- nan medlem av konungahuset eller mot den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter;
7. förolämpning mot — — — enskild per— son.
________ mot honom.
15å
Närmare bestämmelser om rättegångeni tryckfrihetsmål meddelas i lag.
Äro inom samma län flera tingsrätter, vilka äga upptaga tryckfrihetsmål, skola de uppgifter, som avses i 4, 6, 8 och 9 åå, fullgöras av den tingsrätt regeringen bestäm- mer.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
13 kap. Så
Bestämmelsen i 1 kap. 1 å andra stycket angående meddelande av uppgifter och un- derrättelser för offentliggörande i tryckt skrift skall gälla även meddelande för offent- liggörande i skrift, som tryckes utom riket, om ej meddelandet avser förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom meddelaren eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad. Är meddelandet i sådant hänseende straffbart, gälle vad därom är stadgat. Har meddelandet icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränkning vad i lag är stadgat.
Bestämmelsen i 1 kap. 1 å tredje stycket angående meddelande av uppgifter och un- derrättelser för offentliggörande i tryckt skrift skall gälla även meddelande för offent- liggörande i skrift, som tryckes utom riket, om ej meddelandet avser förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom meddelaren eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad. Är meddelandet i sådant hänseende straffbart, gälle vad därom är stadgat. Har meddelandet icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränkning vad i lag är stadgat.
I övrigt ——————————————— är föreskrivet. 14 kap. 6 å Med lag förstås i denna förordning stad- (Denna paragraf utgår.)
gande, som, i den ordning för varje särskilt fall är föreskriven, tillkommit genom sam- fällt beslut av Konungen och riksdagen.
I 1 kap. 8'å första stycket, 2 kap. 11 å andra stycket och 14 å andra stycket, 4 kap. 7 å tredje stycket, 7 kap. 4 å, första stycket 7 samt 12 kap. 1 å första stycket skall ordet "Ko- nungen” i olika böjningsformer bytas ut mot ”regeringen” i motsvarande form.
Övergångsbes tåmmelser
Tryckfrihetsförordningen skall tillämpas i sin nya lydelse från ingången av året efter det under vilket den nya regeringsformen har antagits slutligt. Under den tid som sägs i 2 första stycket övergångsbestämmelserna till regeringsformen skall dock föreskrifterna i 1 kap. 8 å första stycket, 2 kap. 11 å första och andra styckena och 14å andra stycket, 4 kap. 7 5 tredje stycket, 7 kap. 4 å första stycket, 1, 3, 6 och 7 samt 12 kap. 1 å första stycket och 15 å andra stycket tillämpas i sin äldre lydelse.
Vid tillämpningen av 7 kap. 3 å andra stycket och 13 kap. 5 å andra stycket skall, i fråga om författningar som har utfärdats före den dag då tryckfrihetsförordningen enligt första stycket skall börja tillämpas i sin nya lydelse, som lag anses endast författning som har tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen.
Allmän motivering
] Uppdraget och utredningsarbetet
1.1 Författningsutredningens förslag
Författningsutredningen, som tillsattes år 1954, lade under 1963 fram förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (SOU 1963116—18) syftande till en total författ- ningsreform. Förslaget präglades av en strä— van att bygga det statsråttsliga systemet på folksuveränitetens princip och att därvid låta det parlamentariska statsskick som med ti- den har utbildats i Sverige komma till ut- tryck i författningen. Förslaget grundades i stor utsträckning på konstitutionell praxis men innehöll även vissa betydelsefulla ny- heter.
Några av nyheterna gällde riksdagen. Det föreslogs att denna skulle bestå av en kam- mare med 290 ledamöter, vilka skulle väljas på en gång dels genom personval i valkretsar, dels genom listval i regioner. Riksdagens centrala ställning i samhällslivet framgick på flera sätt av förslaget. Parlamentarismens krav på att en regering måste stödjas eller åtminstone tolereras av folkrepresentatio- nens majoritet föreslogs sålunda komma till uttryck genom en regel att riksdagen genom beslut om misstroendeförklaring skulle kun- na framtvinga hela regeringens eller enskild regeringsledamots avgång. Utredningen före- slog vidare att inte bara beskattningen och den statliga utgiftsregleringen utan även de centrala delarna av normgivningen skulle lig— ga hos riksdagen ensam.
Enligt förslaget skulle statschefen ha flera uppgifter inom det konstitutionella syste-
met. Kanske viktigast härvidlag var att kungen skulle behålla uppgiften att utse statsminister. Att ministärbildningen skulle ske i överensstämmelse med parlamenta- rismens principer garanterades enligt utred— ningen av en bestämmelse att kungen, innan han utnämnde statsminister, skulle rådgöra med riksdagens talman och med företrädare för partigrupper inom riksdagen. Kungen skulle utnämna också övriga statsråd, var- jämte befogenhet tillades honom att entledi- ga såväl hela ministären som enskilt statsråd. I överensstämmelse med parlamentarismens principer stadgades att kungen skulle vara skyldig att entlediga regeringsledamot mot vilken riksdagen hade beslutat misstroende- förklaring. Till kungens uppgifter skulle vida- re höra att på statsministerns hemställan besluta om urtima val. Kungen skulle enligt förslaget också i viss utsträckning medverka vid regeringsärendenas avgörande.
Enligt förslaget skulle rikets styrelse till- komma regeringen. Statsministerns centrala ställning inom denna markerades på olika sätt. Kungen skulle sålunda, då han utnämn- de övriga statsråd, vara bunden av statsminis- terns förslag. Vidare skulle han vara skyldig att på statsministerns hemställan entlediga statsråd.» Kungen skulle vidare ha skyldighet att, om statsministern avgick, entlediga rege- ringens övriga ledamöter. Förslaget tillerkän- de däremot inte statsministern någon mera markerad särställning i fråga om regerings- ärendenas avgörande. Enligt förslaget skulle beslut i regeringsärende kunna fattas i tre
olika former, av enskilt statsråd, i minister- råd och i konselj. Alla viktigare regerings- ärenden skulle behandlas i ministerrådet, där enligt huvudregeln ordet skulle föras av stats— ministern. Beslut i ministerrådet skulle enligt utredningen fattas i enlighet med de princi- per som gällde för kollegialt beslutsfattande i allmänhet. I fråga om vissa av de ärenden som skulle behandlas i ministerråd, bl.a. regeringens propositioner och vissa utnäm- ningar, föreslogs att beslut skulle fattas i konselj under kungens ordförandeskap. Be- slut skulle i sådana fall komma till stånd genom att kungen biträdde ministerrådets förslag.
Kompetensen att stifta lag, med vilken term utredningen förstod generella rättsreg- ler av väsentlig innebörd, föreslogs ligga hos riksdagen ensam. I övrigt skulle normgiv— ningsmakten ligga hos regeringen, som dock hade möjlighet att hänskjuta ärenden till riksdagen för avgörande. Den formella lag- kraftens princip föreslogs komma till uttryck i regeringsformen. Omfattningen av det egentliga lagområdet bestämdes dels genom ett generellt avfattat stadgande, dels genom spridda regler som ifråga om olika ämnen angav att normgivningen skulle ske i lagform. Av särskilt intresse är de regler om grundläg- gande fri- och rättigheter, som hade samlats i det andra kapitlet i förslaget till regerings— form, och som var avsedda inte bara att utgöra en del av regleringen av hur normgiv- ningskompetensen skulle fördelas mellan riksdagen och regeringen utan också att i viss utsträckning ge direktiv rörande lagstift- ningens sakliga innehåll. I detta kapitel hade intagits stadganden om bl. a. opinionsfrihe- ten i dess olika former, om den personliga friheten och om tryggheten till egendom. Vidare hade här samlats regler rörande rätten till undervisning och utbildning, rätten till näringsfrihet och rätten till arbete och social hjälp samt föreskrifter om rätt domstol och om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. Förslaget till regeringsform innehöll inte nå- gon uttrycklig bestämmeEe som tilleggae dwrgggpgynirrgsrätt. Enligt ett mo- tivuttalande skulle förslaget emellertid inne-
På finansmaktens område framlade utred— ningen ett förslag till reglering. som var avsett att i huvudsak ansluta sig till förelig- gande praxis. I förslaget förutsattes att när- mare regler om grunderna för statsbudgetens uppställning skulle ges i en särskild budget- lag.
I fråga om förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas ställning var utredningens förslag mycket knapphändigt. Det framgick emellertid att förslaget inte var avsett att innebära någon ändring i förhållande till gällande rätt.
I ett särskilt kapitel i förslaget till rege- ringsform hade utredningen samlat särskilda bestämmelser för krig och andra utomor- dentliga förhållanden. Bland dessa bestäm- melser märktes särskilt ett stadgande att riksdagen för sådana förhållanden skulle ge- nom s. k. ramlagar kunna utvidga regeringens normgivningskompetens samt en regel att riksdagen, om den på grund av krigsförhål- landen inte kunde sammanträda i sin ordina- rie sammansättning, skulle representeras av en inom riksdagen vald krigsdelegation.
I fråga om riksdagsarbetet, vilket huvud- sakligen reglerades i riksdagsordningen, inne— bar förslaget bl. a. att valperioden efter lagti- ma val, vilket alltjämt skulle hållas i septem- ber, började redan den 15 oktober, att lagti- ma riksmöte årligen inleddes den 15 oktober och normalt pågick längst till och med den 15 maj, att riksmötet inleddes med en rege- ringsförklaring och en allmän motionstid samt att budgetprOpositionen avlämnades se- nast i mitten av december. Ansvaret för ledningen av riksdagsarbetet föreslogs bli koncentrerat till talmannen.
Författningsutredningens förslag blev föremål för en omfattande remissbehandling. Sammanställningar av remissyttrandena har offentliggjorts (SOU 1964238 samt 196522, 3, 34 och 37). Det av utredningen skisserade förslaget till valsystem utsattes av remiss— instanserna för mycket kraftig kritik. Vidare anmärktes både under remissbehandlingen och i den offentliga debatten att förslaget bl. a. ifråga om regeringsbildningen, avgöran-
det av de viktigare regeringsärendena och handhavandet av upplösningsinstitutet stod i mindre god överensstämmelse med parla- mentarismens principer. Kritik riktades ock- så mot förslaget till reglering av de medbor- gerliga rättigheterna, vilka ansågs ha erhållit ett alltför svagt och opreciserat skydd. Även i fråga om regleringen av normgivningskom- petensen fick förslaget uppbära kritik. Flera remissinstanser uttalade sarnmanfattningsvis att utredningens förslag inte var av den beskaffenhet att det kunde läggas till grund för lagstiftning.
Medan remissbehandlingen ännu pågick, lade regeringen fram förslag till grundlags- ändringar (prop. 19641140) beträffande vissa begränsade frågor, som hade behandlats bl.a. av författningsutredningen. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1964 och 1965 års riksdagar (se KU 1964119 samt 195121 m.fl., rskr 1965:64 m.fl.). De beslutade grundlagsändringarna avsåg bl. a. inrättandet av en riksdagens lönedelegation och av en krigsdelegation, vilken i krigstid skulle kunna träda i riksdagens ställe. Riksdagens beslut innebar vidare att konstitutionell beslutande- rätt, som ej avsåg stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, skulle i begränsad omfattning kunna överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete genom lag stiftad i viss ordning. Genom en annan ändring överfördes de grundläggande bestäm- melserna om statstjänstemännens rättsliga ställning, utom såvitt gällde domare, från regeringsformen till vanlig lag.
12. Grundlagberedningens tidigare förslag
Vid partiöverlåggningar 1965—66 enades företrädare för de fyra största partierna om att en total författningsreform skulle ske. Man var emellertid också ense om att författ— ningsutredningens förslag inte i föreliggande . skick kunde läggas till grund för revisionen. Mot bakgrund av resultatet av partiöverlägg- ningarna tillsattes grundlagberedningen på våren 1966. Beredningen framlade i april 1967 förslag till partiell författningsreform (SOU 1967:
26). Förslaget lades till grund för proposition till riksdagen (196827) och antogs i allt vä- sentligt av 1968 och 1969 års riksdagar (se KU 196820 och l969:1, rskr 196956). Grund- lagsändringarna, som i sin helhet trädde i kraft den 1 januari 1971, innebar bl.a. att tvåkammarriksdagen ersattes med en enkam- marriksdag bestående av 350 ledamöter, som skulle utses genom direkta val för en val- period om tre år, varvid mandaten skulle fördelas mellan partierna så, att varje partis representation blev proportionell mot par— tiets röstsiffror i hela landet. Vidare erhöll riksdagen möjlighet att genom beslut om misstroendeförklaring framtvinga regeringens eller enskilt statsråds avgång. Val till enkam- marriksdagen hölls första gången i september 1970.
Beredningen inriktade sig därefter i första hand på att lägga fram förslag till ny riks- dagsordning. Sedan beredningen emellertid hade funnit, att det skulle vara fördelaktigt, om en reform av riksdagens utskottsorganisa- tion och budgetbehandling kunde genom- föras redan under enkammarriksdagens förs- ta valperiod, 1971—1973, lade beredningen vid årsskiftet 1969—1970 fram ett delbetän- kande i dessa frågor, ”Ny utskottsorganisa- tion” (SOU 1969:62). Betänkandet lades till grund för proposition till riksdagen (l970:40), vilken antogs av 1970 och 1971 års riksdagar (se KU 197027 och 197111, rskr 197121). Den beslutade reformen inne- bar att den dittillsvarande indelningen av utskott efter statsrättslig funktion i huvud- sak ersattes med indelning efter ämne. Be- redningen framlade i mars 1970 betänkandet ”Ersättare för riksdagsledamöterna” (SOU 1970:17). Betänkandet har remissbehandlats och de i detta framförda förslagen är för närvarande föremål för prövning inom justi- tiedepartementet.
Beredningen har vidare offentliggjort på beredningens uppdrag utförda studier om arbetet inom de politiska partiernas riksdags- grupper och om regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (SOU 1970:16) samt diskussionspromemorian ”Allmänna val på våren?” (SOU 1970:27).
Beredningens direktiv framgår av vad chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, anförde till statsrådsprotokollet den 1 april 1966. Där uttalas i fråga om utredningsarbe- tet i stort bl. a. att resultatet av det dittills- varande utredningsarbetet utgör ett inne- hållsrikt primärmaterial, vars bearbetning, komplettering och koordinering kan bana väg för en allmän författningsreform. Det är emellertid enligt departementschefen inte tillräckligt att endast bearbeta detta primär- material. Inom många och viktiga delar av författningskomplexet behövs genomgripan- de omprövning med ledning av det samlade primärmaterialet. Grundlagberedningen skall med dessa utgångspunkter fortsätta och slut- föra arbetet på en ny författning.
Beträffande regeringsbildningen anförs i direktiven.
Problemen i fråga om regeringsbildningen knyter sig främst till spörsmålet, hur mini- stärledaren skall utses. Allmän enighet torde nämligen råda om att ministärledaren, såsom författningsutredningen förordat, bör ha att träffa i vart fall det reella avgörandet när det gäller att utse övriga regeringsledamöter. Vid arbete på en författning, som mera konse- kvent skall bygga på folksuveränitetens prin- cip, faller det sig naturligt att i första hand undersöka möjligheterna att låta organ eller person med mer eller mindre direkt mandat från folket handha uppgiften att utse mini- stärledare. En principiellt tilltalande lösning skulle givetvis vara att låta folkrepresenta- tionen, såsom sker på sina håll utomlands, välja ministärledare. Emellertid måste man räkna med att det kan vara förenat med betydande svårigheter att konstruera ett för detta ändamål avsett valsystem, som både är tillräckligt nyanserat för att i alla lägen leda till det ur parlamentarisk synpunkt mest rättvisande resultatet och samtidigt ägnat att utesluta risken för obehöriga valtaktiska manövrer. Visar sig dessa svårigheter över- mäktiga, bör utredningen pröva andra vägar att på folksuveränitetens grundval reglera sättet för utseende av ministärledare. Alter- nativet att låta riksdagens talman såsom folkrepresentationens främste företrädare ut- se ministärledare kommer härvid in iblick- fånget. En grundlagsfäst skyldighet att innan ministärledare utses samråda främst med företrädare för olika i riksdagen represent-
erade partier utgör ett närliggande medel att främja ett ur parlamentarisk synpunkt riktigt val av ministärledare. För samma ändamål bör undersökas, om det är möjligt att i grundlagen eller dess motiv fastlägga hand- lingsmönster för hur den som utser ministär— ledare bör gå till väga i olika typsituationer för att hans val av ministärledare skall komma att falla på den som vid varje tillfälle kan påräkna det bredaste parlamentariska underlaget. Om man, såsom önskvärt är, inför en möjlighet för folkrepresentationen att praktiskt taget när som helst under sessionen besluta misstroendeförklaring mot ministären och folkrepresentationen därmed blir i tillfälle att utan nämnvärd tidsutdräkt ta ställning till valet av ministärledare, skulle även en sådan möjlighet till snabb kontroll från folkrepresentationens sida kunna inne- fatta en icke obetydlig garanti för att den som har att utse ministärledare bemödar sig om att härutinnan verkligen träffa det ur parlamentarisk synpunkt riktiga valet.
Vad därefter angår regeringsärendens av- görande anför departementschefen inled- ningsvis att ministären i vår nuvarande skriv- na författning formellt intar endast en råd- givande ställning, medan beslutanderätten tillkommer statschefen ensam. Han fortsät- ter därefter.
l författningsutredningens förslag har mi- nistären i vissa regeringsärenden tillagts en beslutande funktion men i andra regerings- ärenden närmast bibehållit sin rådgivande ställning. En konsekvent tillämpning av par- lamentarismens principer leder emellertid till att beslutanderätten i regeringsärendena helt bör tillkomma ministären. En modern grund- lag bör utformas i enlighet härmed. För mi- nistären bör kollegial beslutsform åtminstone iprincip gälla, även om på grund av ärendenas mångfald och omfattning icke alla ministrar kan personligen delta i realbehandlingen av varje ärende. Författningsutredningen har föreslagit att vissa icke närmare specificerade grupper av regeringsärenden skall kunna av- göras av enskild ledamot av ministären. Beho- vet och lämpligheten av en sådan beslutsform kan naturligtvis vara föremål för delade me- ningar. I syfte att så mycket som möjligt koncentrera regeringens arbete till viktigare frågor undersöker såväl departementsutred- ningen som vissa andra utredningar för när- varande möjligheterna att överföra vissa rege- ringsärenden, framför allt sådana som är av enklare beskaffenhet, till annan myndighets
handläggning. Om dessa undersökningar le- der till positivt resultat, minskas självfallet behovet av en sådan beslutsform som den nu diskuterade. Det bör ankomma på utred- ningen att under hänsynstagande till det resultat, vartill dessa undersökningar kan le- da, och övriga på saken inverkande förhållan- den pröva, om tillräcklig anledning föreligger att införa den beslutsform, varom nu är fråga. Finnes så vara fallet, bör förslag till fördelning av regeringsärendena på olika be- slutsformer framläggas.
I fråga om normgivningsmakten anförs att grundsatsen om maktutövningens normmäs- sighet, om denna låter sig till innehåll och räckvidd närmare bestämmas i lagform, bör komma till samlat uttryck i en framtida grundlag. Befogenheten att bestämma, vilka normer som på olika områden och i skilda hänseenden skall lända till efterrättelse i samhället, utgör en för samhällslivets gestalt- ning fundamental befogenhet.
En författning, som skall bygga på folk- suveränitetens princip, bör därför naturligen tilldela folkrepresentationen den mera be- tydelsefulla delen av normgivningsmakten. Detta hindrar icke, att det i allmänhet får an- komma på regeringen, som har ansvaret för rikets styrelse och förfogar över berednings- och förvaltningsapparaten, att vidta beredan- de åtgärder och lägga fram förslag i de norm- givningsfrågor, där folkrepresentationen har beslutanderätten. Uppenbart är emellertid, att icke all normgivningsmakt kan vara för- lagd till folkrepresentationen. En rationell riksstyrelse förutsätter exempelvis, att det styrande organet är utrustat med en viss normgivningsbefogenhet. I arbetet på en ny författning ingår därför såsom ett lika viktigt som ofrånkomligt moment att göra en gräns— dragning mellan folkrepresentationens och regeringens normgivningsmakt. I vår nuvar- ande skrivna författning präglas denna gräns- dragning icke alltid av någon större pregnans men genom en långvarig och omfattande praxis har åtminstone i stora drag klarhet skapats om hur gränsen på varje särskilt område går mellan ämnen, vilkas reglering kräver riksdagens medverkan, och ämnen, som det styrande organet på egen hand kan reglera, även om det ingalunda är lätt att ien koncentrerad och samtidigt upplysande for- mel ange, hur gränsen över hela fältet sträc- ker sig.
I fråga om normgivningsmakten anför de- partementschefen vidare, att det står utom tvivel, att den mycket svårlösta men för det politiska balanssystemet särdeles betydelse- fulla frågan om normgivningsmaktens fördel- ning mellan riksdag och regering måste un- derkastas grundlig omprövning.
Den gräns, som till följd av olika grund- lagsbestämmelser och en rikt utvecklad, kompletterande praxis i vårt nuvarande stats- skick utkristalliserats mellan ämnen, vilkas reglering kräver riksdagens medverkan, och ämnen, som det styrande organet självt kan reglera, utgör en närliggande utgångspunkt, när det gäller att bedöma, hur normgivnings- kompetensen i en framtida författning bör vara fördelad mellan folkrepresentation och regering. Därmed är icke sagt, att skiljelinjen mellan regeringens och riksdagens normgiv- ningsmakt i en kommande grundlag bör i hela sin sträckning sammanfalla med den nuvarande gränsen mellan samfälld lagstift— ning och administrativ normgivning. Vid en närmare genomgång av hithörande materia kan på olika punkter förskjutningar åt ena eller andra hållet finnas befogade. Huvud- ändamålet för arbetet på detta område måste vara att nå en i sak tillfredsställande fördel- ning av normgivningskompetensen mellan re— gering och folkrepresentation. Men det är också viktigt att fördelningsreglerna utfor- mas på ett för den praktiska tillämpningen så klargörande sätt som möjligt. Med kompe- tensfördelningsregler, som i likhet med vissa av de av författningsutredningen föreslagna är så allmänt hållna, att de i själva verket inom en vid ram överlämnar åt en framtida, oförutsebar praxis att närmare bestämma, hur normgivningskompetensen skall vara för- delad mellan regering och folkrepresentation, kan nämligen grundlagen knappast i önsk- värd utsträckning fylla sin uppgift att före- bygga konstitutionella stridigheter och un- danröja tvekan rörande legaliteten i stats- makternas handlande.
l direktiven behandlas härefter frågan, om grundlagen — utöver bestämmelser om norm- givningsorganen, deras inbördes kompetens och ordningen för normernas tillkomst — bör i ett eller annat hänseende ge direktiv rörande det sakliga innehållet i de lagar och författningar som normgivningsorganen har att tillskapa. Härom anföres bl. a.
Uppenbart är, att det finns vissa värden eller intressen, som bör respekteras och skyddas av samhällsmakten i dess normgiv- ning liksom i dess utövning av andra funk- tioner, så långt detta av hänsyn till andra likaledes skyddsvärda samhällsintressen rimli- gen kan ske. Såsom exempel bland andra på intressen, som på detta sätt är förtjänta att respekteras och värnas, kan nämnas för det demokratiska samhällets funktionsförmåga så väsentliga ting som yttrandefrihet, person- lig frihet, föreningsfrihet och församlingsfri- het. Så länge insikten om dylika värdens betydelse är levande hos folkets flertal ligger däri med folkstyrt samhälle en stark faktisk garanti för att de blir respekterade och skyd— dade av samhällsmakten. Även om ifrågava- rande intressen alltså mycket väl kan bli behörigen tillgodosedda utan grundlagens stöd, skulle det, icke minst med tanke på tider då demokratin hotas inifrån eller uti— från, innebära en styrka, om de kunde om- gärdas med grundlagens skydd. Erfarenheten visar emellertid, att det är förenat med avse- värda rättstekniska svårigheter att åväga- bringa ett tjänligt grundlagsskydd för sådana intressen, som åsyftas med frihets- och rät- tighetsbeteckningar av olika slag.
Härefter diskuterar departementschefen olika metoder som kommit till användning vid försöken i Sverige och i andra länder att skapa grundlagsskydd för viktigare rättighe- ter. Han avvisar därvid bl.a. den lagstift— ningsteknik som innebär att i grundlagen införes deklarationer, som i högtidliga orda- lag tillförsäkrar medborgarna olika fri- och rättigheter, ehuru avsikten icke är, att dekla- rationerna skall ha rättsligt bindande verkan. Han fortsätter sedan.
Även om det på förevarande område rör sig om en i rättstekniskt hänseende sällsynt svårbearbetad materia, bör man enligt min uppfattning icke för närvarande uppge för- söken att nå en tillfredsställande lösning av hithörande problem. Det går knappast att, såsom i förstone kanske förefaller närliggan- de, lösa den föreliggande uppgiften på det enkla sättet, att man låter grundlagen med rättsligt bindande verkan fastslå existensen av vissa namngivna rättigheter. Utgångspunk- ten bör vara att en rättighet icke utgör ett utanför rättsordningen existerande fenomen utan snarast är ett ideologiskt uttryck för den samlade verkan av ett mestadels omfat- tande och rikt differentierat komplex av
konkreta rättsregler med sinsemellan skiftan- de inriktning, av vilket rättigheten alltså till sitt innehåll och för sitt förverkligande är helt och hållet beroende. En grundlagsförkla- ring rörande rättighetens existens ger därför närmast till resultat, att hela det regelkom- plex, som vid grundlagsstadgandets tillkomst uppbär rättigheten i fråga, omgärdas med grundlagsskydd, så att ändringar däri icke alls eller icke i viss riktning får ske utan föregående grundlagsändring. Även med en jämförelsevis begränsad rättighetskatalog skulle mycket stora partier av rättsordningen på detta sätt bli inlemmade i grundlagen. Eftersom samhället är underkastat ständiga och ofta snabba förändringar, säger det sig självt, att en rättighetskatalog i detta rätts— tekniska utförande skulle till avsevärt men för samhället i hög grad reducera möjlighe- terna att i tid anpassa rättsordningen efter vad ändrade samhällsförhållanden kräver. Det kan därför icke annat än beträffande någon enstaka rättighet av hög dignitet, t. ex. tryckfriheten, ifrågakomma att kring- gärda hela eller huvuddelen av det regel- system, som konstituerar rättigheten, med grundlagsskydd, vare sig i den indirekta form som nu antytts eller genom att direkt införa de särskilda till systemet hörande reglerna i grundlag. Man bör i stället söka inrikta grundlagsregleringen på vissa essentiella kva- liteter hos det regelsystem, på vilket en viss rättighet avses vila, och slå vakt 'om dem i grundlagsstadganden med så konkret utform- ning som möjligt. Om den personliga frihe- ten tas till åskådningsmaterial, skulle en grundlagsreglering med denna inriktning exempelvis kunna leda till — förutom regler om vem normgivningsmakten på området skall tillkomma — förbud mot frihetsberö— vande på vissa angivna grunder, som enligt demokratiskt synsätt är uteslutna som skäl för frihetsförlust. Såsom grund för frihetsbe- rövande skulle i ett sådant stadgande kunna uteslutas exempelvis språk, nationalitet, ras, härkomst och, iden mån detta icke följde av grundlagsskydd för yttrandefrihet och reli- gionsfrihet, även politisk och religiös åskåd- ning. Vill man utbygga det härigenom till ska- pade grundlagsskyddet, kan man tänkaksig grundlagsr eg_l_er_ om _den möjlighet till dom- stols rövnin av_ beslut om frihetsberövande, som bör stå den därav drabbade till buds. Om en sådan grundl agsreglering komplette— ras med andra grundlagsbestämmelser, som icke enbart tar sikte på att hindra otillbörliga frihetsberövanden, t.ex. föreskrifter om maktutövningens normbundenhet, förbud SOU 1972:15
mot tillfälliga domstolar och förbud mot retroaktiv lagstiftning om straff eller andra sådana påföljder, förstärks grundlagsskyddet för den personliga friheten ytterligare. Ut- redningen bör närmare pröva, om man med den nu exemplifierade metoden eller på annat sätt kan åstadkomma en tillfredsställ- ande grundlagsreglering i de ämnen det här är fråga om.
I fråga om beskattningsmakten uttalas att frågan om grundlagsskydd för den kommu- nala självbeskattningsrätten icke bör förbigås i arbetet på en ny grundlag.
Beträffande den statliga utgiftsregleringen tar departement3chefen upp till diskussion frågan om riksdagens befogenhet att fatta utgiftsbeslut, vilka avser eller kan avse längre tid än närmast följande budgetår, samt frå- gan om den utgiftsreglering som sker genom specialdestination vid sidan av statsbudgeten. Båda dessa frågor bör, sägs det, uppmärk- sammas vid arbetet på en ny grundlag.
Den nya grundlagen bör enligt direktiven innehålla regler som avspeglar åtminstone mera väsentliga eller särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur. Det påpekas i detta sammanhang att ett viktigt och för vårt land karakteristiskt inslag i förvaltnings- organisationen är, att mycket stora och be- tydelsefulla förvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de borgerliga primärkommunerna och lands- tingen. Detta förhållande bör enligt departe- mentschefen stadfästas igrundlag.
Beträffande domstolarna och deras verk- samhet anförs bl. a. att grundlagberedningen bör undersöka möjligheterna att i grundlag ange huvuddragen av domstolsorganisationen utan att utrymme för en legitim anpassning av domstolsorganisationen till nya förhållan- den därmed beskärs. Det sägs därjämte att det med särskild tanke på de risker för rättssamhällets bestånd, som kan uppkomma i extraordinära situationer, ter sig närliggan- de att igrundlag införa ett totalt förbud mot tillfälliga domstolar. Regleringen av domsto- larnas ställning bör vidare fastslå grundsatsen att domstolarna skall inta en fullt självstän- dig ställning i sin dömande verksamhet.
Enlig—t departementschefenwbör bered-
MW.—___... frågan om domstolars och and m ndig- heters Iaggrövningsra'tt.
”ifråga om riksdagens arbetsformer uttalas
i direktiven att beredningen har att utarbeta ett sådant förslag till riksdagsordning, att största möjliga effektivitet, planmässighet och enhetlighet uppnås i riksdagsarbetet.
Departementschefen uttalar slutligen att det bör ankomma på grundlagberedningen att också ägna ytterligare beredning åt de övriga till författningskomplexet hörande frågor i vilka fortsatta överväganden erford- ras.
Beredningen har vidare haft att beakta vissa från riksdagen och kyrkomötet över- lämnade ärenden av konstitutionell natur (se särskild förteckning, bilaga I). Därjämte har beredningen från vissa organisationer och enskilda mottagit skrifter som rör bered- ningens verksamhet (se särskild förteckning, bilaga 2).
1.4 Arbetet med återstående författningsfrågor
Beredningen har under sitt fortsatta arbete på en total författningsreform låtit utföra vissa specialundersökningar. Dessa undersök- ningar har avsett partiernas kandidatnomine- ring inför riksdagsvalet 1970, dagspressens bevakning av riksdagsarbetet. olika parla— mentariska voteringsmetoder samt de konsti- tutionella problemen i Norge och Danmark under den tyska ockupationen 1940—1945.
Vid besök i Köpenhamn den 3 och 4 februari 1969 och i Oslo den 13 och 14 februari 1969 studerade beredningen folke- tingets och Stortingets budgetarbete och ar- betsformer i övrigt. Vid besöket i Oslo in- hämtade beredningen dessutom vissa upplys- ningar om det norska ersättarsystemet. En arbetsgrupp inom beredningen besökte I—Iel- singfors den I och 2 mars 1971 för att studera det finländska personvalssystemet. I samband härmed sammanträffade några av beredningens tjänstemän med tjänstemän vid det finländska justitieministeriet för att av dessa erhålla upplysningar om de praktiska
konsekvenserna av den finländska regerings— formens reglering av normgivningsmakten.
Beredningen har inhämtat yttranden över den tidigare omnämnda diskussionsprome- morian ”Allmänna val på våren?” (SOU 197027) från partiernas riksorganisationer, från Svenska kommunförbundet och Svens- ka landstingsförbundet, från centrala folk- bokförings- och uppbördsnämnden samt från kammarkollegiet. Beredningen har vidare in- hämtat yttranden från riksdagens partigrup- per över undersökningen rörande olika parla- mentariska voteringsmetoder samt angående frågorna om debattrestriktioner i kammaren och om utformningen av spörsmålsinstitutet. I sistnämnda fråga har yttrande därjämte inhämtats från statsrådsberedningen.
Utöver de formella kontakter mellan be- redningen och de politiska partierna, som sålunda har förekommit, har fortlöpande kontakt hållits med partierna genom dessas representanter i beredningen.
2. Förslagets huvudlinjer
2.1 Grundlagarnas räckvidd
Grundlagarna ger bestämmelser och anvisar former för samhällsorganens verksamhet. De reglerar hur besluten i samhällsfrågor skall tillkomma och hur de skall förverkligas.
Sedan länge har man strävat efter att åt vissa värden och handlingsnormer ge en hög— re dignitet och giltighet än den som följer av reglering i vanlig lag. Under lång tid har man verkat för ett ökat skydd åt individerna mot övergrepp från myndigheters sida. Man har också försökt att ge samlade uttryck åt kra- vet på arbete och trygghet för individerna. Dessa strävanden har kommit till uttryck i grundlagsregler och internationella överens- kommelser om skydd för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Även Sverige har deltagit i sådana strävanden.
[ det demokratiska statsskicket är inbyggt ett skydd för de mänskliga fri- och rättig- heterna. I Sverige är man i allmänhet enig i uppfattningen att ett system med allmän rösträtt, med en aktiv medverkan ilagstift- ning och annat samhällsarbete av riksdagen och med en vidsträckt yttrandefrihet är en förutsättning för och i hög grad medverkar till att grundläggande värden upprätthålles. Man torde också på det hela taget vara enig om att de internationellt hävdade rättighet- erna bör hållas vid makt: det har sålunda i allt väsentligt rått enighet om att Sverige skall biträda Europarådets och FN:s konven- tioner i ämnet. I första hand måste emeller-
tid grundlagarna fastslå att den politiska makten skall ligga förankrad hos medborg- arna och på grundval härav anvisa former för den samhälleliga verksamheten: för de be- slutande organens tillkomst, sammansättning och arbete, för fattande och verkställande av beslut i grundläggande frågor.
Nära förknippade med formerna för den politiska verksamheten är reglerna om ytt- randefrihet och besläktade friheter sådana som förenings- och församlingsfrihet. I vårt land har man sedan länge valt att låta tryck- friheten vara reglerad i grundlag, medan de andra av de här åsyftade friheterna inte alls eller i varje fall ytterst ofullständigt har reg- lerats i grundlag. TF:s ställning såsom grund- lag är väl förenlig med de utgångspunkter som har angivits här; beredningen vill erinra om att en särskild kommitté utreder frågan om en enhetlig reglering i grundlag av ytt- randefriheten i olika massmedier. Det förslag som grundlagberedningen nu lägger fram innebär en viss precisering och förstärkning av skyddet för andra former av yttrandefri- het än tryckfriheten och för vissa närstående friheter.
En reglering i grundlag av de demokratiska formerna underlättas av att det härvidlag råder en vidsträckt enighet i riksdagen. Såda- na regler som de om allmän och lika rösträtt, om hemliga val, om ett representativt system och om parlamentariskt styrelsesätt uppfat- tas allmänt som givna beståndsdelar av vårt
statsskick. Det finns också anledning att räk- na med att enigheten kommer att i allt väsentligt bestå på punkter sådana som dessa.
2.2 Den representativa demokratin en hörn- sten i vårt statsskick
Det svenska statsskicket, sådant det har utvecklats i praxis, kan beskrivas som en representativ demokrati. Detta innebär att medborgarna vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande församling, en folkrepresenta- tion.
Det representativa systemet är nödvändigt i fråga om handläggningen av rikets gemen- samma angelägenheter. De valda representan- terna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. De handlar offentligt, och deras handlande kan granskas. Sambandet mellan skilda beslut kan upprätthållas. Här- till kommer att en medverkan i besluten från alla medborgares sida inte är möjlig i alla de frågor där beslut skall fattas. Frågan om folkomröstning i särskilda angelägenheter behandlas i det följande.
I en representativ demokrati måste det finnas möjligheter för medborgarna att även på annat sätt än genom deltagande i valen ge uttryck för sina meningar och därmed påver- ka innehållet i de beslut som fattas. Det förslag som beredningen lägger fram stärker garantierna för yttrandefriheten och vissa besläktade friheter.
2.3 Parlamentarismen en annan hörnsten i vårt statsskick
Utvecklingen från det maktdelningssystem som från början präglade 1809 års RF till parlamentarism ledde till att vissa ändringar gjordes i RF i samband med enkammarrefor- men. Regler om misstroendeförklaring inför- des, upplösningsinstitutet reformerades, och statsministerns bestämmanderätt över rege- ringens sammansättning markerades. Änd- ringarna innebar sammanfattningsvis att regeringens beroende av riksdagen kom att
framgå klarare än dessförinnan. Grundlagbe— redningen föreslår nu att parlamentarismen skall befästas ytterligare. Den nya grundla- gen skall över huvud taget inte konstituera ett system med krafter som balanserar varan- dra. Förslaget innebär att regeringen för att kunna fungera måste åtnjuta riksdagens för— troende eller i varje fall tolereras av denna och att statschefen inte skall ha någon politisk makt.
Så länge regeringen tolereras av riksdagen skall den, inom den ram som riksdagens grundläggande beslut bildar, kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt. Grundlagen bör ge regeringen de befogenheter som detta kräver.
I författningen bör det komma till klart uttryck att all offentlig makt i landet pri- märt ligger hos folket, att riksdagen är det centrala statsorganet och att riksstyrelsen lig- ger hos en regering som grundar sin ställning på riksdagens sammansättning och är ansva- rig inför riksdagen. Riksdagens dominerande ställning bör komma till uttryck i grundla- gen.
2.4 Partierna ett bärande element i vår demokrati
Det har varit en given förutsättning för grundlagberedningens arbete att den politis- ka verksamheten i Sverige även i framtiden skall försiggå främst genom partier. Rätten att driva politisk verksamhet genom partier följer av yttrande- och föreningsfriheterna. En lagreglering av partiernas organisation eller arbetsformer kan utgöra ett ingrepp i dessa friheter. Det förslag som grundlagbe- redningen nu lägger fram innebär ett mera preciserat skydd åt yttrande- och förenings- friheterna. Detta skydd är så konstruerat att även den politiska verksamheten kommer i åtnjutande därav.
FU övervägde i sitt slutbetänkande beho— vet av reglering av partiernas organisation och verksamhet (SOU 1963:17 s. 45). FU hänvisade till att rätten att bilda politiska föreningar var ett moment i föreningsfrihe-
ten och därför inte behövde regleras särskilt. Utredningen fann inte heller en allmän deklaration om partiväsendets uppgift moti- verad. Utredningen avvisade tanken på för- bud mot partier med en antidemokratisk tendens. Vidare tog utredningen avstånd från en lagreglering med den innebörden att en demokratisk ordning skall gälla inom partier- na. Principen om åsiktsbildningens frihet motiverade enligt utredningens mening stor varsamhet (s. 56). Uppstår otillfredsställande förhållanden, finge man, yttrade utred— ningen, i första hand lita till den offentliga debatten och kritiken. Offentlighetsprinci— pen blir här, fortsatte utredningen, demokra- tins första hjälpmedel att korrigera sig själv. Endast om den offentliga insynen avskärma- des eller kritiken stode maktlös inför obe- stridliga missförhållanden, kunde ett lagstift- ningsingripande berörande partiernas verk- samhet te sig påkallat.
Grundlagberedningen vill för sin del in- stämma i de nu refererade uttalandena av FU. Till en hithörande fråga, om reglering i lag av partiernas nominering av kandidater till riksdagsvalen, återkommer beredningen i det följande.
2.5 Organisationerna fördjupar demokratin
Vår vidsträckta föreningsfrihet är det rättsli- ga underlaget för vårt omfattande organisa- tionsväsende. FU övervägde i skilda hänseen- den behovet av reglering av organisationernas verksamhet och av de statliga organens kon- takter med dem. Utredningen erinrade om organisationernas medverkan i de statliga utredningskommittéema och under remiss- förfarandet. Utredningen fann det riktigt och naturligt att regeringen och riksdagen skaffade sig kännedom om särskilda opinio- ner, innan beslut fattas. Det var också. yttra- de utredningen, påkallat att man i utred- ningsarbete utnyttjade den omfattande expertis som är samlad inom organisationer- na. Utredningen föreslog att organisationer- nas ställning som remissorgan skulle nämnas i grundlagsbestämmelsen om beredning av regeringsärenden. FU avvisade varje form av
representation för organisationer i de högsta statsorganens beslutsfattande. Däremot för- ordade utredningen ett riksdagsorgan för medverkan i förhandlingar angående de stats- anställdas löneförmåner; utredningens för- slag i denna del ledde fram till 1965 års beslut om riksdagens lönedelegation.
FU:s slutsats i fråga om lagreglering av organisationernas verksamhet var att den grundläggande demokratiska principen om åsiktsbildningens frihet här liksom i fråga om partierna motiverade stor varsamhet. De ovan återgivna uttalandena om partierna (s. 56 i utredningens slutbetänkande) gällde även organisationerna.
Grundlagberedningen vill instämma i FU:s uttalanden även beträffande organisationer- na. Vad som härvidlag framstår som särskilt viktigt är att organisationerna inte som såda— na blir representerade i riksdagen eller de andra beslutande organen; en utveckling i riktning mot ett korporativt system är inte förenlig med den grundläggande principen att de beslutande organen skall sammansät- tas genom val med allmän och lika rösträtt.
Det är emellertid viktigt att medborgarna deltar aktivt i opinionsbildningen. Organisa- tionsväsendet är bl. a. ett medel för grupper med särskilda intressen att ge uttryck för sina åsikter. Det är nödvändigt att visa stor varsamhet i fråga om lagreglering av organisa- tionernas inre verksamhet, eftersom en sådan reglering skulle kunna försämra förutsätt- ningarna för en fri åsiktsbildning. Samhället bör tvärtom underlätta för organisationer att medverka i opinionsbildningen och spridan- det av information.
Redan nu söker samhället underlätta opinionsbildningen på olika sätt. Så sker bl. a. inom kommunerna. Beredningen vill i detta sammanhang erinra om att utredningen om den kommunala demokratin har till upp- gift att överväga tänkbara utvägar att öka den medborgerliga förankringen av den kom- munala självstyrelsen.
2.6 Folkomröstningens roll ien parlamenta- risk demokrati
GLB har tidigare (2.2) yttrat att det repre- sentativa systemet är nödvändigt i fråga om handläggningen av rikets gemensamma ange- lägenheter. Detta system kan kompletteras med folkomröstning i frågor och samman- hang där det är lämpligt. Folkomröstningar har vid några tillfällen ägt rum i Sverige. De har då, i enlighet med RF:s regler i ämnet, varit rådgivande och inte beslutande. Ett be- slut om folkomröstning förutsätter anslut- ning av en majoritet i riksdagen. Det måste nämligen fattas genom lag.
FU föreslog inte någon mera genomgri- pande omvandling av folkomröstningsinstitu— tet. I ett fall skulle emellertid beslutande folkomröstning kunna anordnas, nämligen i fråga om vilande grundlagsförslag. En mino- ritet av riksdagens ledamöter (1/3) skulle inom en viss kortare tid efter det första beslutet kunna påkalla folkomröstning, och denna skulle då hållas i samband med det riksdagsval som skulle föregå den slutliga prövningen av förslaget. Om förslaget fick en majoritet emot sig och denna majoritet också utgjorde mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade valet, skulle förslaget vara förfallet. I motsatt fall skulle det efter valet prövas av riksdagen enligt eljest gällande regler.
Enligt grundlagberedningens mening är de nu gällande reglerna om grundlagsändring — med ett riksdagsval mellan de två besluten —— tillräckliga för att ge säkerhet mot förhas- tade ändringar av grundlagen. Om grundlags— ändringen är av betydelse, kommer den att behandlas i valrörelsen, och väljarna har då möjlighet att ge sin mening till känna vid valet. En folkomröstning såsom bihang till ett riksdagsval är över huvud taget mindre tillfredsställande, särskilt om man betänker att kommunalvalen förrättas samtidigt. Om man å andra sidan föreskriver att folkom- röstningen skall förrättas separat, får man visserligen större säkerhet för att grundlags— frågan belyses ingående i den offentliga de- batten, och denna debatt kan komma när
frågan om ändringen är aktuell, i närmare samband med den första riksdagsbehand- lingen. Häremot står emellertid risken att deltagandet i folkomröstningen blir lågt. Till följd härav kunde utslaget i omröstningen tänkas bli mindre representativt för väljar- opinionen än utslaget i ett riksdagsval. Beredningen har således inte funnit att något väsentligt skulle vara att vinna med beslutan— de folkomröstning i grundlagsfrågor.
Den utvidgning av folkomröstningsinstitu— tet beträffande andra frågor än grundlagsfrå- gor som skulle kunna tänkas vore dels att en minoritet, t. ex. en tredjedel av riksdagsleda- möterna, finge rätt att få folkomröstning till stånd, dels att även beslutande folkomröst- ning infördes.
Vad först beträffar minoritetsrätten vill GLB erinra om att det mandat som ett riks- dagsparti har fått av sina väljare vilar på ett program som omfattar en mångfald frågor. Programmets förverkligande förutsätter en mängd beslut med mer eller mindre nödvän- digt samband inbördes. Det finns som regel en tidsplan för dessa beslut. Genomförandet måste ställas i relation till de ekonomiska möjligheterna. Har ett parti fått majoritet för sitt program, finns det mycket som talar för att det skall kunna begagna tiden till nästa val till att genomföra det. En rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkom- röstning skulle kunna begagnas i propagan— distiskt syfte. Minoriteten skulle kunna begä- ra folkomröstning i någon enstaka fråga som därigenom skulle brytas ut ur sitt naturliga sammanhang.
De nu nämnda olägenheterna är särskilt kännbara i fall då folkomröstningen följer efter behandlingen i riksdagen. Även en folk- omröstning som föregår behandlingen där är emellertid behäftad med svagheter. Det är från principiell synpunkt knappast tillfreds- ställande, om majoriteten skall fastställa for- muleringen av den fråga som ställs till väljar- na på minoritetens begäran. Det kan emeller- tid inte heller godtagas att minoriteten själv får formulera frågan och därmed kanske markera det propagandistiska draget i om— röstningen. Vidare fordras en mycket omfat-
tande och ingående information, och likväl kan det finnas stora risker för missuppfatt- ningar. Vid en riksdagsbehandling reduceras risker av detta slag genom utskottsbered- ningen och genom möjligheten till menings— utbyten och ställande av frågor.
Det sagda innebär att GLB inte ser några möjligheter att införa en rätt för minoritet att få till stånd folkomröstning. Det bör i stället. liksom nu, krävas ett majoritetsbeslut för att folkomröstning skall hållas. Med detta ställningstagande skulle en möjlighet att anordna beslutande folkomröstning knappast få någon större praktisk betydelse. Däremot kan det vara av värde både för majoritet och för minoritet, att det finns en möjlighet att anordna rådgivande folkom- röstningar. Sådana kan ordnas i frågor där partierna önskar få kännedom om uppfatt- ningen bland väljarna innan de tar ställning för egen del. Även eljest kan det tänkas att majoriteten finner skäl för en rådgivande folkomröstning.
Grundlagberedningen föreslår på grund av det anförda att även i framtiden endast råd- givande folkomröstning skall kunna före- komma och vidare att sådan omröstning skall anordnas bara i fall då riksdagen fattar beslut därom med vanlig majoritet.
Den gällande bestämmelsen i 1809 års RF om rådgivande folkomröstning kräver att folkomröstning skall beslutas genom lag. Be- redningen anser det lämpligast att detta krav uppställs även i den nya grundlagen; bl. a. får man härigenom en garanti för att formule- ringen av den fråga som skall ställas till väl- jarna kommer under prövning i riksdagen.
Utöver den nu åsyftade lagen om varje särskild folkomröstning bör det finnas vissa permanenta lagbestämmelser om folkomröst- ning, såsom angående rösträtt och om förfa- randet vid röstningen och vid sammanräk- ningen. Dessa bestämmelser torde kunna samordnas med bestämmelserna i vallagen. Beredningen lägger fram ett utkast till såda- na bestämmelser.
Beredningen har diskuterat problemet om regeringsbildningen ingående och bl. a. verk- ställt en undersökning av metoderna för re- geringsbildning i Sverige och vissa andra väst- europeiska länder (SOU 1970:16). Bered- ningen redogör i ett kommande kapitel när- mare för den lösning som föreslås. Här vill beredningen bara anmärka att den, i enlighet med direktiven, har förankrat regeringsbild- ningen hos riksdagen. För det första har tal- mannen fått en central roll därigenom att han skall ta initiativet till och leda de för- handlingar mellan partiföreträdare, som är ett led i proceduren, och sammanfatta resul- tatet av dem genom att föreslå en statsmi- nisterkandidat. För det andra innehåller för- slaget ett krav på att den föreslagne skall godkännas vid en omröstning i riksdagen. Omröstningsreglerna har, i överensstämmelse med reglerna om omröstning vid misstro- endeförklaring, utformats så att ett under- kännande förutsätter att en majoritet av riksdagens alla ledamöter röstar emot tal- mannens förslag. Först när talmannens stats- ministerkandidat har godkänts, äger den slutliga regeringsbildningen rum.
När förslaget till ny statsminister har god- känts av riksdagen, skall statsministern så snart det kan ske anmäla sin ministerlista för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen, till vilken även talmannen och den avgående re- geringen kallas.
Talmannen utfärdar på riksdagens vägnar förordnande för den nye statsministern.
2.8. Regeringsarbetet
Beredningen föreslår inte någon genomgri- pande reform av regeringens arbetsformer. Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan väl te sig som onödigt formbundet med av- seende på åtskilliga ärenden av mindre räck- vidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt under tider med koalitions- eller
samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är också bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs hos regeringen som sådan.
Enligt direktiven för beredningens arbete bör den nya grundlagen utformas så att beslutanderätten i regeringsärendena helt till- kommer ministären. Grundlagberedningen har samma mening.
Det gemensamma politiska ansvaret mot riksdagen och väljarna torde medverka till att regeringen som regel uppträder utåt som en enhet och i det längsta undviker att markera särmeningar även i frågor där me— ningsmotsättningar kan ha förekommit un- der de interna överläggningarna. Enligt be— redningens förslag skall en minister, liksom för närvarande, ha inte bara rätt utan princi- piellt sett också skyldighet att anföra avvi- kande mening till protokollet. Gör han inte det, får han dela ansvaret för beslutet.
För de teoretiskt tänkbara fall då besluten inte blir enhälliga har beredningen övervägt i huvudsak två beslutsformer: 1/ kollegial omröstning med utslagsröst för statsminis- tern; 2/ beslutanderätten lagd hos statsminis- tern ensam.
I de statliga och kommunala myndigheter- nas styrelser, i de kollegiala domstolarna och i andra offentliga organ tillämpas vanligen den kollegiala beslutsformen. Denna besluts- form skulle därför med säkerhet uppfattas som naturlig bland allmänheten. För besluts- forrnen nr 2 talar å andra sidan vissa praktis- ka skäl; lägsta antalet närvarande ministrar kan sättas lågt, och ingående regler om kal- lelseförfarande m.m. kan undvaras. Denna beslutsform harmonierar också väl med reg- lerna om att statsministern bestämmer över regeringens sammansättning och att en miss- troendeförklaring mot statsministern skall föranleda att hela regeringen avgår.
Grundlagberedningen vill för sin del föror- da den kollegiala beslutsformen, närmast för att vinna anslutning till vanliga principer.
Det är emellertid då nödvändigt att grundla- gen, särskilt med tanke på semestertider, får innehålla vissa garantier mot beslut bakom vilka står mycket få regeringsledamöter. Regeringssammanträde bör kunna hållas om minst fem ministrar är närvarande. Om det emellertid i något ärende föreligger olika meningar, skall ärendet inte få avgöras såvida inte mer än hälften av regeringens ledamöter är närvarande. Denna regel kan föranleda att ett ärende får vila någon tid. När ärendet tas upp vid ett senare regeringssammanträde, där mer än hälften av ministrarna deltar, skall vanliga omröstningsregler gälla: den mening som samlar flest röster skall gälla som beslut. Vid lika röstetal skall statsministern ha utslagsröst.
2.9. Statschefens ställning
De av statschefens funktioner som har sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten kan inte för- enas med ett parlamentariskt system; härom hänvisas till uttalanden i direktiven om att de rikspolitiska uppgifterna bör fördelas mel- lan folket, folkrepresentationen eller något av dess organ samt regeringen. Av särskild betydelse är att statschefens roll vid rege- ringsbildningen förs över till riksdagen och dess organ. Statschefen blir sålunda inte innehavare av någon politisk makt.
Statschefen bibehåller däremot enligt beredningens förslag sin ställning som sym— bol för riket och sina representativa uppgif- ter.
Dessa uppgifter förutsätter att statschefen är orienterad om samhällets inre utveckling och om rikets förhållande till andra stater. Beredningen har beslutat föreslå en särskild institution för att tillförsäkra statschefen information om utrikes och inrikes händel- ser. Beredningen föreslår att statschefen och regeringen skall sammanträda tillsammans minst en gång varje kvartal med statschefen som ordförande och att regeringen då skall redogöra för aktuella beslut, åtgärder och planer. Beredningen reserverar benämningen konselj för sammanträden mellan statschefen
och regeringen; de sammanträden där rege- ringen formellt fattar sina beslut benämnes regeringssammanträden. Utöver kvartalskon- seljerna skall enligt förslaget statsministern kunna föreslå extra konselj när så erfordras.
Beredningen utgår vidare från att nuvaran- de informella vägar för information från regeringen till statschefen skall ligga öppna även i framtiden. En allmänt hållen bestäm— melse om att statsministern är skyldig att hålla statschefen underrättad om rikets ange— lägenheter tas in i grundlagen.
Beträffande informationen om utrikes- ärenden förordar beredningen att statschefen alltjämt som regel skall presidera i utrikes— nämnden, när denna sammanträder för att rådslå med regeringen.
Då utrikesnämndens ledamöter prövar frå- ga om krigsdelegationen skall träda i riksda- gens ställe, sammanträder de med talmannen som ordförande.
Beredningen föreslår att statschefen skall närvara vid riksdagens öppnande och på tal- mannens hemställan förklara ”riksmötet” (förslagets term för riksdagens årliga sammanträdesperiod) öppnat. Regerings- skifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen.
Enligt beredningens förslag är statschefen inte längre högste befälhavare för försvars- makten (se 14?) i 1809 års RF). Försvars- makten sorterar, liksom andra grenar av statsförvaltningen, under regeringen.
2.1 0 Lagstiftningen
Riksdagens ställning som det centrala stats- organet måste i ett parlamentariskt system tydligare än nu prägla reglerna om lagstift- ningsmakten. Lag skall stiftas av riksdagen. Att förslag till lagar utarbetas av regeringen och läggs fram för riksdagen som propositio- ner strider ingalunda mot denna grundsats. Grundlagberedningen ansluter sig härvidlag till det synsätt som präglar både F U:s förslag och direktiven för beredningens arbete.
Att makten att stifta lag ligger hos riksda- gen utesluter inte att regeringen ger generella föreskrifter för myndigheter och medborga-
re. Ibland måste normer kunna beslutas snabbt eller komma överraskande för att få avsedd effekt, och man kan väl tänka sig lägen i vilka en riksdagsprocedur från denna synpunkt vore mindre ändamålsenlig. Vidare behövs på många områden mängder av detaljföreskrifter, som lämpligen inte bör beslutas av riksdagen.
Om man i enlighet med det sagda godtar att regeringen i praktiken utövar en stor del av normgivningsmakten, är det av något mindre betydelse, om regeringens behörighet i detta hänseende anges direkt i grundlagen eller måste grundas på bemyndigande av riks- dagen. Båda systemen är enligt beredningens mening väl förenliga med de principer för parlamentarism som är vägledande för bered- ningens arbete. I detta läge har beredningen funnit det lämpligt att följa samma riktlinjer som 1809 års RF gör och som också förorda- des av FU och förutsattes i beredningens direktiv, nämligen att redan grundlagen anvi- sar ett område för regeringens normgivning.
Beredningen har även i övrigt utformat sitt förslag om fördelningen av normgivnings- makten i nära anslutning till vad som gäller nu. Till lagområdet förs liksom nu ”allmän civil- och kriminallag”. Området blir emeller- tid mera vidsträckt och omfattar också andra författningar som kan sägas innebära precise- ringar eller begränsningar av medborgarnas frihet och deras rätt till egendom. En stor och viktig del av den offentliga rätten kom- mer därmed att falla inom lagområdet. Sär- skilt på det näringsrättsliga området går för- slaget härvidlag längre än man har gjort i praxis och hänför till lagområdet vissa för- fattningar som nu beslutas av regeringen inom ramen för kungens ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt; bered- ningen återkommer strax till vissa problem som förslaget kan ge upphov till i detta sam- manhang. I likhet med 1809 års RF innehål- ler beredningens förslag vidare ett stort antal bestämmelser enligt vilka föreskrifter i angiv- na hänseenden skall meddelas genom lag. Kommunernas organisation och verksam- het skall sålunda regleras genom lag. Detsam- ma gäller valen till riksdagen, i den mån de
inte regleras genom grundlagen, samt riksda- gens arbetsformer, domstolarnas organisa- tion, rättegången m.fl. förhållanden. Statlig skatt skall också beslutas genom lag.
De bestämmelser som inte på detta sätt hänförs till lagområdet skall enligt förslaget ligga inom regeringens förordningsmakt. Av särskilt stor betydelse torde härvid vara bestämmelserna om statsförvaltningens orga- nisation och verksamhet, ämnen vilka nu faller inom kungens administrativa lagstift- ningsmakt. Vidare får regeringen enligt för- slaget generell behörighet att förordna om verkställighet av lag.
Med ett redan antytt undantag torde den nu beskrivna kompetensfördelningen tämli- gen väl ansluta sig till den gräns som har dragits i praxis. Undantaget är vissa författ- ningar som kan sägas precisera eller begränsa enskildas frihet eller deras rätt till egendom men som hittills har beslutats av regeringen inom ramen för den ekonomiska och admini- strativa lagstiftningsmakten, låt vara ofta efter det att riksdagen har avgivit yttrande. Exempel på sådana författningar är hälso- vårdsstadgan, byggnadsstadgan, vägtrafikför— ordningen, förordningen angående yrkesmäs- sig automobiltrafrk m. m., läkemedelsförord- ningen, allmänna ordningsstadgan samt vissa författningar om uppgiftsskyldighet.
Gränsen mellan samfälld lagstiftning och regeringens normgivning är inte helt klar på det nyss berörda området. Särskilt inom näringsrätten har alltfler författningar beslu- tats genom lag. Utvecklingen i denna rikt- ning pågår alltjämt, och enligt beredningens mening saknas anledning att avbryta den genom att försöka fixera gränsen just där den nu ligger. Å andra sidan vore det knap- past ändamålsenligt att generellt och utan begränsning föra över all näringsrättslig regle- ring till lagområdet.'Beredningen vill därför förorda en i viss mån elastisk gräns. Hela den grupp av författningar som kan sägas reglera de enskildas rätt att driva näring bör visser- ligen i första hand föras till lagområdet. Samtidigt bör emellertid riksdagen få möjlig- het att efter särskild prövning delegera sin behörighet till regeringen.
Beredningens förslag innebär alltså att man får tre olika grupper av författningar: 1) det obligatoriska lagområdet; 2) ett icke obligatoriskt lagområde, inom vilket riksdag- en skall kunna överlåta normgivningsbefog- enheten till regeringen; 3) regeringens ”eget” normgivningsområde.
Som beredningen nyss framhöll har områ- det för lagstiftning utvidgats på bekostnad av regeringens normgivning. Denna utveckling pågår alltjämt och bör icke avbrytas. På det näringsrättsliga området följer den önskvärda elasticiteten enligt förslaget av att riksda- gen efter hand kan delegera i allt mindre omfattning. En motsvarande möjlighet för riksdagen att vidga området för lagstiftning är önskvärd även utanför näringsrätten. Den nyligen beslutade förvaltningslagen är ett exempel på en ändamålsenlig vidgning av lagområdet. Beredningen förordar sålunda att gränsen kring regeringens normgivnings— område inte görs orubblig utan att det även i framtiden blir möjligt att vidga lagområdet. Rimligen kommer detta som regel att ske på regeringens initiativ eller i varje fall på dess förslag (eventuellt efter framställning av riks- dagen). Förskjutningen av gränsen kommeri så fall inte att ge upphov till politiska kon— flikter. Principiella skäl talar emellertid för att riksdagen även utan förslag från rege- ringens sida skall kunna ingripa med lagbe- slut på det område som enligt grundlagen primärt tillkommer regeringen. Man skulle möjligen kunna befara att en sådan behörig- het för riksdagen under tider av minoritets- regering skulle kunna begagnas på ett sätt som försvagade regeringens ställning. Bered— ningen förordar att riksdagen skall kunna in- gripa bara om en framställning i ämnet till regeringen inte leder till resultat inom skälig tid.
Regeringen bör även i framtiden kunna förelägga riksdagen för yttrande förslag till sådana författningar som regeringen är behö- rig att besluta.
En författning som en gång har beslutats i form av lag kan enligt förslaget inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom ny lag (den formella lagkraftens princip). Rege-
ringen kan alltså inte utvidga sin normgiv- ning på lagområdets bekostnad.
2.1 l Finansmakten
Riksdagen beslutar ensam om skatt till sta- ten, och statsutgifterna fastställs av riksda— gen genom beslut om den årliga budgeten. Detsamma bör gälla i framtiden. Vissa pro- blem rörande finansmakten har av regeringen hänvisats till budgetutredningen. Grundlag- beredningen har därför i huvudsak kunnat inskränka sig till att modernisera de helt föråldrade bestämmelsemai 1809 års RF om finansmakten och vidare till att anpassa den nya grundlagens regler till de finanspolitiska och samhällsekonomiska krav som måste ställas på statsbudgeten och som behandlas närmare av budgetutredningen.
De pågående diskussionerna och försöken med s.k. programbudgetering har beaktats av grundlagberedningen. Budgetbestämmel- serna i beredningens förslag är så allmänt hållna att de möjliggör även ett system med utbyggd programbudgetering.
Frågan om riksdagens möjlighet att dele- gera skattebeslut till regeringen är omdisku- terad och något oklar för närvarande. Denna fråga har beredningen övervägt i samråd med budgetutredningen. Beredningen skall redo- göra närmare för förslaget om skattefullmak- ter i ett följande kapitel.
2.12. Rättskipning och förvaltning
Det är önskvärt att regeringen i det väsentli- ga skall kunna ägna sina krafter åt planlägg- ning och styrning mera i stort, framför allt åt arbete med förslag till riksdagen i lagfrågor, budgetfrågor m.m. och med regleringsbrev och andra författningar och föreskrifter om vilka regeringen själv skall kunna fatta beslut. En sida av ett sådant system är att underordnade förvaltningsmyndigheter skall handlägga sina ärenden och fatta sina beslut självständigt. Myndigheterna bör som hittills ha ett rättsligt ansvar för sina beslut. Detta ansvar får effekt inte minst tack vare offent- lighetsprincipen: det skriftliga underlaget för
myndigheternas beslut och åtgärder är som regel tillgängligt för nyhetsmedierna och för allmänheten. Statsmyndigheterna bör emel- lertid inte ha något ansvar omedelbart inför riksdagen: liksom nu bör riksdagen vara hindrad att ingå i direkt granskning av en myndighets åtgärder. Den minister under vil- ken myndigheten närmast sorterar bör där- emot ha ett politiskt ansvar, men detta ansvar bör vara begränsat till innehållet i föreskrifter och andra riktlinjer för myndig- hetens verksamhet över vilka han har ett inflytande. Han skall alltså inte kunna ställas till ansvar i riksdagen för enskilda avgöran- den av den underordnade myndigheten.
Det sagda innebär att beredningens förslag bygger vidare på nuvarande principer om självständiga förvaltningsmyndigheter. En likartad ordning skall givetvis gälla för dom- stolarna, både förvaltningsdomstolarna och de övriga domstolarna. Dessa skall enligt för- sl gt liksom enligt gälla—ndåREJRÖ'm-amfe- slutande efter gällande rättsregler och vara fm att __handla efter andra foreskrif ter gjvnam för sarskllda fall.
En parlamentarisk kontroll över rättskip- ningen och förvaltningen utövas enligt för- slaget liksom enligt gällande ordning genom riksdagens ombudsmän och revisorer. Vidare kan givetvis riksdagsledamöternas och vissa riksdagsorgans förslagsrätt ha betydelse för innehållet i de föreskrifter som reglerar domstolarnas och förvaltningsmyndigheter- nas verksamhet.
2.13 Utrikesårendena
Handläggningen av utrikesärenden bör anses som en riksstyrelsefunktion bland andra. Utrikespolitikens betydelse för rikets säker- het motiverar att riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande däröver.
Internationella överenskommelser kan få konsekvenser för det interna regelsystemet. En traktat med annan stat kan ha till konse- kvens att en lag behöver ändras eller att ett anslag måste beviljas. Efter en ändring som antogs år 1965 finns möjligheten för stats-
makterna att överlåta behörighet att stifta lag eller att fatta annat grundläggande beslut till internationell organisation för fredligt samarbete.
Grundlagberedningen anser att den rätts- liga regleringen av förhållandet till andra stater är av så stor betydelse att en samlad behandling i ett särskilt kapitel av den kom- mande grundlagen är påkallad.
Beredningen föreslår inte några mera genomgripande ändringar på detta område. En betydelsefull fråga utreds för närvarande i annat sammanhang, nämligen metoderna för att införliva traktat med det svenska rättssystemet; frågan gäller i huvudsak, om en traktat skall kunna bli omedelbart gällan- de för landets inbyggare på samma sätt som en författning beslutad av riksdagen eller annat behörigt svenskt organ. Beredningen har inte gått närmare in på denna fråga. Emellertid är reglerna om lagstiftning ut- formade så att riksdagen i samband med prövningen av en traktat kan besluta att den skall gälla såsom lag. Givetvis skall traktatens text då publiceras i Svensk författningssam- ling enligt de regler som eljest gäller om lagar.
2.14 Riksdagen i arbete
Grundlagberedningen har tidigare avgivit för- slag om riksdagens sammansättning och arbetsformer (SOU 196726, 1969:62 och 1970:17). Dessa frågor har som en följd därav inte stått i centrum för beredningens fortsatta arbete. Dock har beredningen ägnat åtskilligt arbete åt frågan om ett snabbare valgenomslag och vissa därmed samman- hängande frågor om riksdagens valperiod, om dess arbetsår och om det statliga budget— året. Beredningen publicerade år 1970 en diskussionspromemoria om dessa frågor (SOU 1970:27). Det har inte varit möjligt att nu lägga fram något förslag om omläggning av budgetåret, och som följd därav föreslår beredningen i dessa delar i huvudsak bara sådana ändringar som behövs för att åstad- komma ett snabbare valgenomslag. I övrigt har arbetet med riksdagsfrågorna i det vä-
sentliga bestått i en lagteknisk översyn. Den- na översyn har resulterat i en uppdelning av reglerna om riksdagen mellan två kapitel i förslaget till RF och en författning benämnd riksdagsordningen, som innehåller dels huvudbestämmelser med konstitutionell ställning mellan grundlag och allmän lag och dels tilläggsbestämmelser med ställning av allmän lag. I samband med den tekniska översynen har beredningen behandlat en mängd frågor om arbetsformerna. Bland dessa kan här nämnas behovet av ytterligare bestämmelser om riksdagsledamöternas fri- het att debattera och frågan om offentliga utfrågningar i utskotten.
2.15 Regeringens juridiska ansvar
I ett balanssystem sådant som skapades genom 1809 års RF är kontrollmekanismerna ett centralt moment. Historisk erfarenhet gjorde att ständerna var angelägna att be- gränsa utrymmet för kunglig maktutövning; medel härför var bl.a. kontrasignationsbe- stämmelserna och reglerna om utkrävande av konstitutionellt ansvar av statsråden. Rätts- ligt ansvar skulle kunna utkrävas inför riks- rätten, varvid åtalsbeslut skulle fattas av konstitutionsutskottet. Ett politiskt ansvar för statsråden ingick också i systemet. Reg- lerna om konstitutionellt ansvar förlorade tidigt i betydelse. Efter det att parlamenta- rismen hade accepterats i praxis har deras funktion ändrats och KU:s granskningsverk- samhet har allt mera kommit att inriktas på statsdepartementens tillämpning av allmänna förvaltningsrättsliga regler. Det rättsliga an- svaret har kommit helt ur bruk.
De problem som har samband med det politiska ansvaret behandlades vid enkam- marreformen. Principiellt betydelsefullt är institutet misstroendeförklaring. Utveck- lingen i praxis av KU:s granskning fullföljdes med att de föråldrade bestämmelserna i 107 % RF ersattes med regler om granskning av statsrådens ämbetsutövning och regerings- ärendenas handläggning. Grundlagbered- ningen har inte haft någon anledning att ta upp dessa frågor till ny prövning. Arbetet
har för beredningens vidkommande bestått enbart i en teknisk genomgång av bestäm- melserna.
Däremot har beredningen ansett det nöd- vändigt att ta upp frågorna om det juridiska ansvaret till övervägande. Å ena sidan har det varit omöjligt att utan vidare föra över de gällande reglerna om rättegång inför riksrät- ten till en ny grundlag. Å andra sidan är det knappast lämpligt att göra allmänna straff- och processrättsliga regler direkt tillämpliga på ministrarnas handlande i ämbetet. Bered- ningen har ansett det påkallat att behålla ett politiskt moment i prövningen av åtalsfrågor- na och har inte funnit anledning att föreslå ändring i den nuvarande regeln att KU prö- var frågor om åtal. Prövningen av åtal skulle väl ha kunnat ligga på domstol inom det allmänna domstolsväsendet, t. ex. högsta domstolen. Emellertid har beredningen fun- nit det motiverat att en särskild domstol bibehålles för prövning av åtal mot domare i de högsta domstolarna. Denna domstol, riks- rätten, som enligt förslaget skall innehålla både framstående yrkesdomare och lekmän, bör då kunna få till uppgift också att pröva åtal mot minister för ämbetsbrott.
3 Personmomentet i valet
3.1. Kandidatnomineringen
De politiska partierna är knapphändigt regle- rade i våra lagar. De lagbestämmelser som finns angår partiernas roll i själva valförfaran- det och vid fördelningen av mandat i riksda- gen på grundval av valresultatet, dels mellan partierna, dels mellan skilda individer inom partierna. Däremot finns det inte några lag- bestämmelser om partiernas inre organisa- tion och verksarnhetsformer. Bl. a. är proce- duren för nominering av kandidater till valen helt oreglerad.
FU lät göra en omfattande undersökning av kandidatnomineringen vid andrakammar- val (SOU 1958:6). Utredningen redogjorde också för vissa utländska system för sam- hällelig kontroll över partiernas kandidat- nominering. Varken den svenska undersök- ningen eller erfarenheterna från utlandet an- sågs motivera någon reglering i lag av partier- nas nomineringsförfarande. Utredningen pe- kade på att det enligt erfarenheten var par- tiernas ”inre cirklar” — varmed torde ha av- setts valkretsorganisationemas ledningar — som visade sig särskilt intresserade av att göra kandidatlistoma mera representativa för valmanskåren i stort, medan den större kret- sen av aktiva partimedlemmar tenderade att i första hand nominera personer ur sin egen krets. Att inom partierna mera konsekvent tillämpa ett system av direkt demokrati vid nomineringarna kunde alltså lätt, framhöll
utredningen, leda till resultat motsatta de avsedda.
Grundlagberedningen har kompletterat FU:s utredningsmaterial med en undersök- ning av nomineringsförfarandet inför riks- dagsvalet 1970. Undersökningen redovisas särskilt (SOU 1972:17). Den har genomförts under kort tid och har därför inte kunnat göras lika omfattande och djupgående som den tidigare. Det har emellertid visat sig att partierna vid 1970 års val snarast .orde större ansträngningar för att låta medlemmar- na komma med förslag på ett tidigt stadium. Ingenting har kommit fram vid den nya undersökningen som är ägnat att rubba de slutsatser som FU drog av den tidigare. Även den nya undersökningen tyder på att de partiinstanser som har det slutliga ansvaret för kandidatlistoma har strävat efter att göra listorna representativa för olika grupper inom valmanskåren. Grundlagberedningen instämmer för sin del i FU:s uttalanden mot lagreglering av nomineringsförfarandet. Ett särskilt motiv mot en formalisering är att den skulle kräva en statlig kontroll av förfar- andet inom partierna. En sådan kontroll skulle innebära intrång i föreningsfriheten och skulle kunna inverka menligt på partier- nas verksamhet. Beredningen vill alltså inte föreslå någon lagstiftning i ämnet.
Ett annat sätt att öka väljarnas möjligheter att påverka riksdagens sammansättning skulle kunna vara att göra det lättare än nu för väljarna att vid själva valförrättningen ge sitt stöd åt någon eller några få kandidater. I bl. a. Danmark och Finland tillämpas system som vart på sitt sätt syftar till att ge utrymme för ett sådant personval. Berednin- gen har ägnat avsevärd uppmärksamhet åt detta problem. En arbetsgrupp inom bered- ningen har företagit en resa till Helsingfors för att inhämta erfarenheter av Finlands personvalssystem.
En allmän utgångspunkt för beredningens överväganden om valsystemet är att inga ändringar nu bör göras som innebär att man går ifrån den överenskommelse som låg till grund för enkammarreformen. Det rikspro- portionella valsystemet med spärrar mot småpartier skall sålunda bevaras. Spärrarnas konstruktion bör inte ändras; detta förutsät- ter att valen även i framtiden skall äga rum valkretsvis.
Valsystemet bör givetvis så långt det är möjligt lägga i väljarnas hand att påverka riksdagens sammansättning. Det svenska val- systemet verkar onekligen så att partiernas kandidatnominering i stor utsträckning blir utslagsgivande i fråga om fördelningen på person av mandaten. Som beredningen har framhållit i det närmast föregående avsnittet kan det emellertid inte med fog hävdas att partiinstanserna vid nomineringen bortser från vad väljaropinionen kräver. Tvärtom ligger det i deras intresse att göra kandidatlis- torna så tilldragande som möjligt. Det sven- ska systemet innehåller vidare en särskild garanti mot maktfullkomlighet hos de nomi- nerande instanserna, nämligen möjligheten för särgrupper att föra fram egna listor, spränglistor. Det är en allmän uppfattning att denna möjlighet är ägnad att påverka partiinstansema i den riktningen att särgrup- per kan få gehör för sina önskemål under det ordinära nomineringsförfarandet.
De metoder som skall begagnas för att stärka väljarnas inflytande över riksdagens
personsarnmansättning måste vara sådana att de inte gör det möjligt för små grupper att styra personurvalet på bekostnad av den stora mängden av väljare, som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanser- na. Man måste också försöka förebygga att personer erövrar mandat till följd av stora ekonomiska insatser eller andra ovidkomm- ande omständigheter. Vidare får metoderna för personval inte bli så komplicerade att de blir svåra att förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fastställandet av valresul- tatet. Den nuvarande möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av parti bör bibehållas. Förhållandet mellan ett personvalssystem och regler om ersättare för riksdagsledamöterna måste också övervägas närmare.
Grundlagberedningen har inte haft möjlig- het att göra de omfattande och tidsödande undersökningar som de angivna problemen skulle ha krävt, vare sig man stannar inom det riksproportionella systemet eller söker en lösning utanför detta. Förslag till ett nytt personvalssystem kan därför inte föreläggas riksdagen samtidigt med förslaget till en ny grundlag utan måste föregås av en särskild utredning. Enligt beredningens mening är det också önskvärt att man vid utarbetandet av ett förslag till personvalssystem kan beakta sambandet med det mekaniserade röstavgiv- nings- och sammanräkningsförfarande som kan komma att tillämpas vid 1973 års val.
4.1 I 96 7 års författningsuppgörelse
Beslutet om enkammarreformen grundade sig till största delen på en uppgörelse mellan de i grundlagberedningen företrädda partier- na. Uppgörelsen omfattade direkta val av hela riksdagen, riksdagens storlek (i denna del biträddes uppgörelsen icke av dåvarande högerpartiets företrädare), det riksproportio- nella valsättet med spärrar mot småpartier, valperiodernas längd och gemensam valdag för riksdags- och kommunalval.
Grundlagberedningen anser att besluten i samband med enkammarreforrnen om riks- dagens storlek, den gemensamma valdagen m. m. inte bör omprövas.
4.2. Valkretsindelningen
Frågan om rikets indelning i valkretsar fram- stod ännu när grundlagberedningen tillsattes år 1966 som en av de mera betydelsefulla. Vid mandatfördelning enbart i valkretsar kan gränsdragningen få betydelse för valutslaget. Det valsätt som beslöts i samband med en- kammarreformen reducerar emellertid denna betydelse högst väsentligt. Valsättet syftar till att alla partier med minst fyra procent av rösterna i hela landet skall bli representerade i riksdagen i proportion till sina röstetal. En viss betydelse kan valkretsindelningen få till följd av regeln att ett parti med mindre än fyra procent av rösterna i hela landet skall delta i mandatfördelningen i valkrets där det
Riksdagen, dess sammansättning och arbetsformer
har fått minst tolv procent av rösterna. Enligt grundlagberedningens mening är detta inte tillräcklig anledning att göra en allmän översyn av valkretsarna. Av andra skäl, t. ex. de ändringar av valkretsindelningen som har inträffat som en följd av kommunindelnings- reformen, kan dock en översyn av valkretsin- delningen i särskilda fall vara motiverad. Grundlagberedningen har inte närmare över- vägt dessa frågor.
4.3. Ersättare för riksdagsledamöterna
Grundlagberedningen lade år 1970 fram ett förslag till bestämmelser om ersättare för riksdagens ledamöter (SOU 1970:17). För- slaget har blivit föremål för remissbehandling och bereds för närvarande inom justitie- departementet. Grundlagberedningen har ut- arbetat sitt förslag med den utgångspunkten, att det skall finnas ersättare för ledamöterna, och har avfattat bestämmelsen om ersättares inträde (3 kap. 8 &) enligt samma riktlinjer som motsvarande bestämmelse i 1970 års förslag. Vissa ytterligare bestämmelser i samma ämne skall enligt det nu framlagda förslaget införas i RO. Föreskrifter om ut- seende av ersättare tänkes ingå i vallagen. Förslag till sådana föreskrifter torde komma att utarbetas inom departementet. Beredningen erinrar om att awikande me- ning uttalades i två hänseenden i anslutning till förslaget om ersättare för riksdagsleda-
möterna. Dels föreslogs att antalet riksdags- ledamöter skulle sättas ner till 300 i sam- band med att ersättarinstitutionen infördes. Dels förordades en regel som innebar att er— sättare skulle kallas in obligatoriskt först vid 30 dagars frånvaro (enligt beredningens för- slag gick gränsen vid 15 dagars frånvaro).
4.4 Riksdagens ställning framhävs
Den författning som GLB föreslår innebär i skilda hänseenden en markering av riksdagen såsom det centrala statsorganet. Principiellt viktigast är att riksdagen får en beslutsupp- gift vid regeringsbildningen och att riksdagen blir ensam lagstiftare. Dessa ändringar kom- mer emellertid, såvitt grundlagberedningen kan bedöma, inte att få några nämnvärda effekter i fråga om riksdagsarbetets omfatt- ning.
Av betydelse både för förhållandet mellan riksdagen och regeringen och för arbetets omfattning är utformningen av reglerna om rätt att väcka initiativ i riksdagen. Den sven- ska riksdagen har, främst genom motionsrät- ten, redan nu ovanligt stora möjligheter att ta upp både frågor som ligger under riksda- gens beslutanderätt och sådana som rege- ringen beslutar om. Dessa möjligheter bör icke minskas.
4.5 Valgenomslaget, budgetåret m. m.
Val till riksdagen förrättas nu den tredje söndagen i september vart tredje år, sam- tidigt med val till landstingen och de borger- liga prirnärkommunernas fullmäktige (i det följande kallade kommunalval). Valperioden löper både för riksdagen och för kommuner- na från början av det följande året (i Stock- holm inleds dock valperioden redan den 15 oktober under valåret). En konsekvens av att den nya valperioden börjar först vid årsskif- tet är att riksdagen under valåren samlas till höstsession i sin gamla sammansättning. För kommunernas vidkommande (bortsett från Stockholm) leder den nuvarande ordningen
till att budgeten för valperiodens första år förbereds av den gamla styrelsen och fast- ställs av fullmäktigförsamlingen i dess gamla sammansättning. I det följande berörs kom- munerna bara i den mån det fordras för sammanhanget. Det ankommer iförsta hand på utredningen om den kommunala demo- kratin att utarbeta förslag i dessa delar.
Det är principiellt otillfredsställande att ett valutslag får effekt på riksdagens sam- mansättning först efter några månaders för- lopp. Vid ett majoritetsskifte kan fördröj- ningen också medföra praktiska svårigheter. Ett regeringsskifte kan visserligen enligt de regler som gäller för närvarande genomföras trots eftersläpningen, eftersom riksdagen inte medverkar formellt vid regeringsbildnin- gen. Problem kan emellertid uppkomma i andra hänseenden, när en ny regering kon- fronteras med riksdagen i gammal samman- sättning. Det är således ett starkt önskemål att riksdagen kan börja fungera i sin nya sammansättning kort tid efter valet. Alldeles nödvändigt blir detta, om beredningens för- slag rörande regeringsbildningen genomföres. En ny regering skall enligt förslaget inte kunna tillträda förrän riksdagen vid en om- röstning har godtagit talmannens förslag till regeringsbildare.
En omläggning av valperioden ingriper på många sätt i riksdagsarbetet och i den stat- liga verksamheten i övrigt. Riksdagens ses- sionstider måste ändras, och därmed påver- kas hela arbetsgången i riksdagen. Behovet av rationell arbetsplanering talar för att riksda- gen, liksom nu, bör få en stor del av sitt arbetsmaterial och i första hand budgetpro- positionen vid inledningen av den årliga ar- betsperioden (riksmötet). Därmed får man också se över tiderna för väckande av förslag i riksdagen. Ändras tiden för framläggande av budgetpropositionen, kan förläggningen av statens budgetår påverkas. Läggs detta om, påverkas arbetsrytmen i statsdeparte- menten och i statsmyndigheterna i övrigt. Budgetårets förläggning har betydelse för samverkan mellan staten och kommunerna, både så att statsbudgetens innehåll inverkar på kommunernas budgetarbete och så att
kommunernas budget kan återverka på sta- tens fmanspolitik. Vilket budgetår Sverige tillämpar har också betydelse vid samarbetet med andra länder.
Frågan om ett snabbare valgenomslag för riksdagen är alltså utomordentligt komplice- rad. Beredningen övervägde under ett tidiga- re skede av sitt arbete ett flertal lösningar. Dessa presenterades i en diskussionsprome- moria, ”Allmänna val på våren?” (SOU 197027).
En lösning, som tillgodosåg många av de krav som beredningen ställde upp, var att valen — både riksdags- och kommunalvalen — förrättades som regel under senare delen av maj, att riksdagens valperiod började kort därpå, att det årliga riksmötet pågick 1.9 — (omkr) 15.4, att budgetpropositionen lades fram i början av september, att budgetarbe- tet i riksdagen skulle vara slutfört någon tid före årsskiftet samt att statens budgetår sammanföll med kalenderåret.
Beredningen presenterade flera andra tänkbara lösningar av problemen med val- genomslag, budgetår m. m., däribland ett par med oförändrat budgetår och ett par med budgetåret löpande per 1.4.
4.6' Frågan om budgetåret ej mogen att lösas
Diskussionspromemorian sändes ut för ytt- rande till de i riksdagen företrädda partierna, till kommunförbunden och till vissa myndig- heter. Grundlagberedningen har vidare sam- rått med budgetutredningen och med utred- ningen om den kommunala demokratin.
Den ledande tanken i promemorian — att låta riksdagens valperiod börja kort efter valet — har godtagits allmänt. De flesta av dem som har yttrat sig har också stött förslagen att valen skall hållas på våren och att statens budgetår skall bringas att sam- manfalla med kalenderåret. Vissa betänklig- heter har dock uttryckts i de två senare hänseendena.
I detta läge, innan budgetutredningen har redovisat sitt material och sina ställningstag- anden, har det inte varit möjligt för grund- lagberedningen att föreslå en omläggning av
budgetåret. Beredningen har då inte funnit någon annan möjlighet än att nu utarbeta ett förslag som avhjälper den största bristen i de gällande bestämmelserna, nämligen att riks- dagen efter val sammanträder till höstsession i sin gamla sammansättning.
Grundlagberedningen har utformat sina författningsförslag så att ställningstagandet i frågorna om tiden för val m.m. inte behö- ver inverka på grundlagstexten. Dessa frågor regleras enligt förslaget bara i RO — som enligt beredningens förslag skall kunna änd- ras genom ett beslut med kvalificerad majori- tet — i vallagen och i andra författningar som inte är grundlagar. Det kan därför bli möjligt att genomföra en reform i dessa hänseenden med verkan beträffande budgetårets förlägg- ning redan från och med 1.1.1976, även om läget skulle klarna så sent som omkring årsskiftet 1973—1974. En omläggning av budgetåret med verkan från och med 1.1.1977 skulle på motsvarande sätt förut- sätta ett ställningstagande vid årsskiftet 1974—1975. Omläggningen skulle i så fall samordnas tidsmässigt med det första ordina- rie riksdagsvalet efter den nya författningens antagande.
4.7 Förslaget om valgenomslag och riksdagsår
Beredningens förslag om ett snabbare val- genomslag måste alltså bygga på förutsätt- ningen att statens budgetår skall vara oför- ändrat, dvs. löpa per 1.7. Detta får som konsekvens att budgetförslaget inte kan läg- gas fram för riksdagen nämnvärt tidigare än nu, alltså omkring 10.1. Tiden mellan försla- gets utarbetande och budgetårets början an- ses nämligen redan nu vara i längsta laget från finanspolitisk och samhällsekonomisk synpunkt. Om man å andra sidan beaktar att riksdagen måste ha en tid på sig för budget- prövningen som i varje fall inte är mycket kortare än den nuvarande, så kan man slå fast att tiden för budgetförslagets framläg- gande inte kan ändras annat än obetydligt.
En annan förutsättning för förslaget är att den gemensamma valdagen skall bestå. Det
kunde väl vara önskvärt att flytta valdagen till början eller mitten av oktober; man skulle därmed kunna få en valkampanj som inte i samma mån som nu kommer i kollision med sensommarsemestrarna. Val i oktober vore emellertid ogynnsamt från kommunal synpunkt. Även för kommunerna bör man nämligen sträva efter ett snabbare valgenom- slag så att de nyvalda fullmäktige och den av dem valda styrelsen kan ta ansvaret för nästa års budget. Det finns då knappast något ut- rymme för att flytta valen till en senare dag än den nu föreskrivna. Då man, av hänsyn både till partiernas valorganisation och till väljarna, inte heller gärna kan tänka sig någon nämnvärd flyttning i motsatt riktning, kan även valdagen anses vara praktiskt taget låst, nämligen vid tredje söndagen i septem- ber eller, möjligen, en på annat sätt bestämd dag omkring mitten av september.
Valdagen, budgetåret och tiden för bud- getpropositionens framläggande för riksda- gen är alltså i stort sett fixerade.
Av tekniska skäl har beredningen i sitt förslag kopplat samman valperiodens början med den nyvalda riksdagens första session. Den nya riksdagen skall samlas i regel på tolfte dagen efter valdagen, och därmed bör- jar den nya valperioden. Det kan dock tänkas att valresultatet fördröjs på grund av något tekniskt missöde, och i så fall skall riksdagen i stället samlas på den fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts, något som på motsvarande sätt förskjuter valperiodens början. Som regel kommer val- perioden på grund av det sagda att inledas omkring månadsskiftet september—oktober.
Med de nu angivna förutsättningarna mås- te riksmötet under valåren inledas på hösten. Under de mellanliggande åren skulle man i stället kunna tillämpa den ordning som råder nu, låt vara att detta skulle kunna te sig onödigt komplicerat. Över huvud taget har indelningen av valperioden i riksmöten mind- re betydelse i enkarnmarriksdagen än i två- kammarriksdagen. Riksdagen har ju, bortsett från enstaka personskiften, samma samman- sättning genom hela valperioden. Beroende på hur man ordnar utskottsvalen, tiderna för
väckande av förslag, möjligheterna att be- sluta om uppskov m. ni. kan dock indelnin- gen i riksmöten ha ett visst intresse. Vad som framför allt har praktisk betydelse är att riksdagens årliga ordinarie arbetstid fixeras någorlunda, så att ledamöterna kan dispone- ra sin tid så väl som möjligt.
Sammanfattningsvis föreslår grundlagbe- redningen följande ordning. Det årliga riks- mötet börjar under valår vid den nya riksda- gens första sammanträde, dvs. i regel omkring månadsskiftet september—oktober. De mel- lanliggande åren börjar riksmötet på den dag under september eller oktober, som riksda- gen bestämmer under det närmast föregåen- de riksmötet. Riksmötet pågår, utan formell indelning i höst- och Vårsession, i regel till maj månads utgång men skall kunna för- längas, längst till och med den 15 juni. Ärenden skall kunna uppskjutas från ett riksmöte till nästa. Det nuvarande förbudet att uppskjuta ärende över val upphävs, likaså regeln att anhängiga ärenden förfaller vid förordnande om avbrytande av riksdagsses- sion efter beslut om extra val.
Budgetpropositionen har stor betydelse för uppläggningen av riksdagens arbete. Den är inte bara grunden för budgetarbetet i utskott och kammare. Den är också rege- ringens viktigaste årliga handlingsprogram och därmed ett underlag även för opposi- tionspartiernas politik. Den ger vidare under- lag för en mångfald förslag från enskilda ledamöter. Det har ofta betonats att budget- förslaget bör föreligga vid riksmötets början. Ett av företrädena hos förslaget om val på våren, budgetår = kalenderår m.m. var just att budgetförslaget skulle föreligga vid början av riksmötet strax efter 1.9.
Med det förslag som grundlagberedningen nu lägger fram kommer riksdagens arbete, liksom,hittills, att ha sin tyngdpunkt på våren. Budgetförslaget och alla motioner och andra ärenden som har samband med det måste behandlas då. Under senare år har man strävat efter att jämna ut arbetet mellan sessionerna, främst med syfte att varje ären- de skall få en tillräckligt grundlig och om- sorgsfull behandling. Det är av vikt att man
fortsätter på denna väg. Större regeringsför- slag, som inte har samband med budgeten, och fristående motioner bör så långt det är möjligt hållas borta från arbetsschemat und- er den tid då budgeten skall behandlas. Departementen bör bedriva sitt arbete så att propositioner i största möjliga utsträckning kan behandlas i riksdagen under hösten och så tidigt under våren att behandlingen inte stör budgetarbetet. Beredningen föreslår att bestämmelserna om propositionstider och om förutsättningarna för att proposition skall få lämnas senare blir strängare än nu. Riksdagen har vidare i uppskovsreglerna ett medel att förbättra planeringen. Om ett val medför regeringsskifte, skall givetvis den nya regeringen kunna återkalla sådana uppskjut- na propositioner från den gamla regeringen, som den inte vill ställa sig bakom.
En närmare redogörelse för vad som före- slås beträffande tiden för väckande och be- handling av förslag, beträffande uppskov och beträffande återkallelse av förslag lämnas i motiven till RO.
4.8 Arbetsformema
Inom ramen för arbetet med förslaget till ny RO har grundlagberedningen ägnat uppmärk- samhet åt riksdagens arbetsplanering och framlagt vissa förslag med syfte att rationa- lisera riksdagsarbetet. Dessa frågor behandlas i specialmotiveringen.
5. Förhållandet riksdagen — regeringen;
regeringsbildningen
5.1 Parlamentarismen skrivs in igrundlag
Av kapitlet om förslagets huvudlinjer fram- går i vilken betydelse beredningen använder ordet ””parlamentarism”. Därmed menar be- redningen en sådan representativ demokrati, där regeringen för att kunna fungera måste åtnjuta parlamentsmajoritetens förtroende eller i varje fall tolereras av denna. Relationerna mellan folkrepresentation och regering kan, enligt vad erfarenheten visar, klargöras genom regler om sådana maktfunktioner som normgivningsmakt och finansmakt. Utvecklingen till parlamentarism har i många länder, bl. a. Sverige, försiggått under hägnet av sådana regler. Folkrepresen- tationen har tillfogat regeringen nederlag i ett eller annat ärende. Den har därmed markerat sitt inflytande över politiken, och statsöverhuvudet har så småningom kommit att utse rådgivare som har åtnjutit folkre- presentationens förtroende.
Sådana metoder för att bringa klarhet i förhållandet mellan folkrepresentation och regering utmärks av att de som regel ger utrymme för skilda tolkningar. Regeringen och företrädare för folkrepresentationen kan i förväg lämna öppet, vilka konsekvenser ett ställningstagande från folkrepresentationens sida skall få. Ett nederlag för regeringen kan allt efter omständigheterna leda till att rege- ringen sitter kvar och söker fullfölja sin politik eller anpassar denna efter folkrepre- sentationens ställningstagande, att den, om
grundlagen tillåter det, upplöser folkrepre- sentationen och sätter sin ställning på spel eller att den avgår.
Frågorna om regeringens avgångsskyldig- het och om upplösningsrätten reglerades i samband med enkammarreformen. Härvidlag har grundlagberedningen inte funnit anled- ning till mera djupgående förnyade överväg— anden. De är 1969 beslutade reglerna bör ändras bara i detaljer, närmast som en anpassning till ändringar i andra hänseenden. Härtill återkommer beredningen i special- motiveringen. Frågan om regeringsbildningen sköts däremot åt sidan vid enkammarrefor- men. Beredningen vill nu redogöra för huvuddragen av sitt förslag om regeringens sammansättning och bildande.
5.2 Problemet vid regeringsbildningen
Enligt direktiven bör grundlagberedningen undersöka, om det är möjligt att i grundla- gen eller dess motiv fastlägga handlings- mönster för hur den som utser ministärle- dare bör gå tillväga i olika typsituationer för att hans val skall komma att falla på den som vid varje tillfälle kan påräkna det bredaste parlamentariska underlaget. Beredningen vill för sin del hålla före att det knappast är möjligt att utarbeta något generellt tillämp- ligt handlingsmönster. I vissa lägen, främst när ett enda parti har majoritet i riksdagen, är uppgiften enkel; det behövs då inget
fastlagt handlingsmönster. Finns det ingen klar majoritet, vare sig enpartimajoritet eller koalitionsmajoritet, är saken mera komplice- rad. Det finns lägen, där man över huvud taget inte kan tala om en viss lösning såsom den riktiga. Var och en av flera lösningar kan vara tänkbar, och valet mellan dem kan vara ett val mellan olika politiska program. Det enda kriteriet på ett val av ministärledare är, om.den utsedde ministärledaren och hans ministrar kan fungera. Detta beror i sin tur på vilken politik regeringen för och vilket gensvar denna möter i riksdagen.
Summan av det sagda är att det inte finns någon anledning att i grundlagen eller dess motiv försöka skriva in några principer om valet av ministärledare. Uppgiften består i stället enbart i att ge föreskrifter om proce- duren för valet.
En regering består av statsminister och ett antal andra ministrar. Av skäl som utvecklas närmare i det följande förordar grundlagbe- redningen att dessa andra ministrar skall utses av statsministern, utan att riksdagen formellt skall delta i avgörandet. Det vikti- gaste konstitutionella problemet är då, hur statsministern skall utses.
5.3 Hur skall statsministern utses?
Enligt direktiven skall grundlagberedningeni första hand undersöka möjligheterna att låta organ eller person med mer eller mindre direkt mandat från folket handha uppgiften att utse ministärledare. Metoden med val i riksdagen diskuteras, men vissa svårigheter med en sådan metod antyds. Därefter nämns i direktiven den möjligheten att det får ankomma på talmannen att utse ministär- ledare. Som ett korrektiv mot val som kunde anses vara från parlamentarisk synpunkt oriktigt nämns en befogenhet för riksdagen att besluta misstroendeförklaring mot mini- stären.
Beredningen yttrade i sitt betänkande om den partiella författningsreformen att det knappast var möjligt att utforma ett i alla hänseenden tillfredsställande system för att utse statsminister genom val inom riksdagen.
Beredningen har inte fått anledning att gå från denna mening. Ett väsentligt påpekande i samband med tanken på val är att valet knappast skulle kunna förrättas utan någon förberedelse och att därmed de känsligaste problemen återstår att lösa: vem skall ta initiativet till regeringsförhandlingarna, vem skall leda förhandlingarna och summera resultatet av dem genom att lägga fram ett förslag för riksdagen?
Om man tar avstånd från tanken att stats- ministern skall väljas av riksdagen, ligger det nära till hands att undersöka, om uppgiften att utse statsminister kan läggas på talman- nen. Han är själv vald till riksdagsledamot, han får antagas ha en tämligen lång erfaren- het av politiskt arbete, han är riksdagens främste företrädare och har till följd härav en partipolitiskt mindre utsatt position, han är vald av riksdagen och kan sägas ha en form av politiskt ansvar som kan utkrävas därigenom att han inte blir omvald till riks- dagsledamot eller till talman.
Grundlagberedningen anser att talmannen är den som framför andra bör komma i fråga som initiativtagare till och ledare av rege- ringsförhandlingar. Det är då också naturligt att det skall vara hans sak att summera förhandlingarna och föreslå statsminister- kandidaten.
Den synpunkten har emellertid framförts att talmannen, särskilt i vissa situationer, icke skulle kunna befria sig från politiska bindningar. Beredningen finner det därför, i enlighet med tankegången i direktiven, önsk- värt att man får ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av stats- minister. Det är emellertid även bortsett från det sagda naturligt att riksdagen får sista ordet. Man bör enligt beredningens meningi första hand undersöka, hur misstroendeför- klaringsinstitutet skulle fungera.
Ett tilltalande drag i tanken att lita till detta institut är att man härmed inte inför något moment i proceduren som kan för- svåra regeringsbildningen. Även i lägen där inget parti har majoritet och det inte heller är möjligt att bilda en koalitionsregering kan regeringsbildningen bli oproblematisk. Tal-
mannen tar beslutet på sitt ansvar, och de partier som inte ingår i regeringsunderlaget kan underlåta att ta något initiativ. De kan skjuta på avgörandet utan att svika väljarnas förtroende.
Å andra sidan: den som har utsetts till statsminister får redan därigenom sin makt- ställning stärkt. Vid valet av medarbetare och vid förhandlingar med andra partigrupper har han tack vare sin ställning som regerings- chef goda förhandlingsmöjligheter. Det kan tänkas att de grupper som inte stödjer regeringen dröjer med att väcka yrkande om misstroendeförklaring, och till följd därav kan även ett från parlamentarisk synpunkt ”oriktigt” val av statsminister komma att stå sig. En eventuell motvilja att väcka yrkande om misstroendeförklaring kan förstärkas av att den som en gång har utsetts till statsmi- nister därmed har möjlighet att möta en sådan förklaring med nyvalsförordnande och därmed utsläcka alla riksdagsledamöternas mandat; detta gäller dock enligt bered- ningens förslag icke under den första tiden efter val till riksdagen (2 kap. 4 & i förslaget till RF).
Beredningen har på grund av det anförda funnit att man måste ställa det kravet på proceduren för regeringsbildning att den före- slagne kandidaten skall i någon form god- kännas av riksdagen, innan han förordnas och alltså förfogar över upplösningsvapnet. Å andra sidan leder kravet att inte ionödan försvåra regeringsbildning till att man inte bör kräva att statsministerkandidaten får ut- tryckligt stöd av en majoritet bland ledamö- terna. De partier som inte uttryckligen stöd- jer honom bör kunna bevara sin handlingsfri- het.
Beredningen har funnit att de krav som kan ställas på proceduren för regeringsbild- ning uppfylls genom följande ordning. Det läggs på talmannen att ta initiativ till rege- ringsbildningen. De fall då han skall vara skyldig att ta initiativ bör framgå av grund- lagens text; här skall bara anmärkas att han bör vara den som tar emot och prövar den föregående regeringens avskedsansökan och att det också bör vara han som konstaterar
avgångsskyldighet på grund av misstroende- förklaring mot statsministern. Det blir en skyldighet för talmannen att inleda förhand- lingar med företrädare för partigrupper i riksdagen. Sättet att föra dessa förhand- lingar, ordningen mellan grupperna osv. skall diskuteras närmare i specialmotiveringen. I samband med förhandlingarna skall talman- nen överlägga med vice talmännen. Han skall därefter lägga fram förslag till statsminister för riksdagen. Inom en kortare tid, som bör fixeras i grundlagen, skall riksdagen rösta om förslaget. Detta skall anses godkänt, om inte mer än hälften av riksdagens alla ledamöter röstar emot förslaget; man bygger alltså i detta hänseende på reglerna om misstroende- förklaring. Förkastar riksdagen förslaget, skall talmannen inleda en ny serie förhand- lingar och därefter på nytt avge förslag till riksdagen. Detta förslag behandlas enligt samma regler. Proceduren kan upprepas. Be- redningen har emellertid menat att om riks- dagen ännu efter fyra förslag inte har gett sitt godkännande, så bör försöken avbrytas, och i så fall skall riksdagen automatiskt upplösas. Saken kan uttryckas så att det bör finnas ett medel att förmå de medverkande att åstadkomma en positiv lösning inom rimlig tid. — Något krav på att statsministern skall presentera en ministerlista före riks- dagens omröstning uppställs inte. Efter god- kännandet skall emellertid statsministern så snart som möjligt anmäla de övriga ministrar- na för riksdagen. Därpå skall den konselj inför statschefen hållas, om vilken bered- ningen talade i kapitlet om förslagets huvud- linjer. I och med denna konselj tillträder den nya regeringen.
Som beredningen utvecklar i specialmoti- veringen skall riksdagen vid omröstning om talmannens förslag enbart kunna antaga eller förkasta detta.
Ett regeringsskifte kan följa efter ett val- nederlag för parti som ensamt eller tillsam- mans med annat parti innehar regerings- ansvaret. I ett sådant läge skall den nya regeringen grundas på riksdagen i den nya sammansättningen. Regeringsförhandlingar- na bör ledas av den nya riksdagens talman.
Beredningens förslag innebär att riksdagen i regel skall sammanträda i sin nya samman- sättning redan på tolfte dagen efter valdagen. Man får förutsätta att en avskedsansökan vid ett klart valutslag kan komma redan någon vecka efter valet. Ansökningen bör ges in till och prövas av den gamla riksdagens talman; denne bör med andra ord meddela det beslut sominnebär att statsministern entledigas och att regeringen sitter kvar som expeditions- ministär (se under 5 kap. 10 å). Därmed bör emellertid hans roll i regel vara slutspelad. De fortsatta förhandlingarna med partiföre- trädare bör inledas först när den nya riksdagen har valt talman och då under dennes ledning. Detta utesluter givetvis inte kontakter mellan företrädare för skilda par- tier. Den gamla riksdagens talman bör inte genom grundlagen göras obehörig; man kan tänka sig lägen där en snabb lösning av krisen är så angelägen att han måste kunna fungera trots att hans parlamentariska förankring är bristfällig.
5.4 Statsministern utser övriga ministrar
Regeringschefen har i parlamentariskt styrda stater oftast en stark ställning. Utvecklingen i denna riktning har för Sveriges del fort- gått efter hand, i huvudsak jämsides med att monarkens inflytande i regeringen har avtagit. En formell bekräftelse fick denna utveckling genom vissa ändringar i samband med enkammarreformen. Dels klargjordes att statsministern bär politiskt ansvar för hela regeringen gentemot riksdagen genom att det föreskrevs att en misstroendeför- klaring mot statsministern skall leda till att hela regeringen avgår. Dels lades det i stats- ministerns hand att besluta om entledigande av annan minister; en begäran därom av statsministern skall efterkommas. Dels be- stämdes det att riksdagsupplösning — nyvals- förordnande och avbrytande av riksdagsses- sion — skall beslutas av statsministern; även här gäller att kungen är skyldig att följa statsministerns förslag. Utnämning av minist- rarna ligger däremot alltjämt formellt i stats- chefens hand. I fråga om andra ministrar än
statsministern förutsattes det emellertid att statschefen följer statsministerns förslag; en minister som har utnämnts mot statsminis- terns förslag skall ju omedelbart entledigas om denne begär det.
De beslut som fattades angående stats- ministerns ställning i samband med enkam- marreformen var ägnade att öka dennes in- flytande över regeringens verksamhet. Be- fogenheten att entlediga en annan minister kan teoretiskt begagnas så att statsministern avskedar ministrar som företräder awikande mening. Vilken betydelse detta får i prakti- ken är inte möjligt att uttala sig om gene- rellt; statsministerns handlingsfrihet är i många lägen begränsad av hänsyn till olika meningsriktningar, till möjligheten att be- driva ett effektivt regeringsarbete i samver- kan med erfarna fackministrar osv.
Ett problem som måste lösas nu är formen för utnämning av andra ministrar än stats- ministern. Att avgörandet skall ligga hos statsministern förutsattes i direktiven för grundlagberedningen och av beredningen i det betänkande som låg till grund för 1969 års beslut. Det har någon gång antytts att det i ett parlamentariskt styrt samhälle skulle vara riksdagens — eller riksdagsmajoritetens — sak att ta ställning till sammansättningen av regeringen i dess helhet. Det är helt klart att en statsminister, när han väljer ut sina ministrar, inte kan bortse från önskemålen inom.. de partier eller det parti som utgör regeringsunderlag. Beredningen menar emellertid alltjämt att det inte kan komma i fråga att formellt binda statsministern vid valet av medarbetare i regeringen.
5.5 Ställföretradare för statsministern
En regering består, i Sverige liksom i andra parlamentariskt styrda stater, av en rege- ringschef, statsministern, och ett antal fack- ministrar av vilka de flesta brukar vara chefer för var sitt departement. Härvidlag tänker sig GLB inte någon ändring. Som regeringens främste ledamot efter statsministern utpekar RF utrikesministern, dock utan att tillägga honom någon särskild befogenhet som ställ-
företrädande regeringschef. Efter 1969 års partiella författningsreform, då vissa viktiga beslutsfunktioner i praktiken lades på stats- ministern, finns ett behov av en ersättare, som kan fylla dessa funktioner när stats- ministern har förfall. Beredningen förordar därför att det skall finnas en ställföreträdare för statsministern. Härtill bör vilken som helst av ministrarna kunna utses.
Ställföreträdaren för statsministern skall vid förfall för statsministern övertaga dennes befogenheter och plikter. Det finns inte någon anledning att här göra avsteg från principen att statsministern bestämmer över hur regeringen skall vara sammansatt. Det bör alltså vara statsministerns sak att utse ställföreträdaren.
6. Normgivningsmakten
6.1 Normgivningen enligt 1809 års RF
Makten att besluta normer är enligt 1809 års RF delad mellan regeringen och riksdagen. ”Allmän civil- och kriminallag” och vissa särskilt angivna slag av lagar stiftas av kungen och riksdagen samfällt, annan lag, vad man brukar kalla ekonomisk eller administrativ lag, stiftas av kungen ensam. Skatt till staten beslutas av riksdagen ensam. I praxis har de statliga skatteförfattningarna i sin helhet som regel beslutats av riksdagen ensam. Gränsen mellan samfälld lagstiftning och kungens normgivning enligt 1809 års RF är inte helt klar. Framför allt är det oklart, vad uttrycket ”allmän civil- och kriminallag” omfattar. Att gränsen mellan allmän civillag och särskilt kungens normgivning på det ekonomiska området är svår att precisera har stått klart sedan länge. Praxis har med tiden kommit att hänföra bestämmelser som innebär väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom till den samfällda lagen. Riksdagen har härigenom efter hand fått ett allt större medinflytande över lagstiftningen. I fråga om de författningar som tillhör kungens beslutanderätt tillerkänner 89 % RF riksdagen en rätt att framföra ”föreställ- ningar och önskningar” till kungen. Efter parlamentarismens genombrott har rege- ringen som regel efterkommit sådana fram- ställningar. Samma bestämmelse i RF gör det också möjligt för kungen att hänskjuta lagstiftningsfrågor som ligger inom hans
område till prövning enligt reglerna för allmän civil- och kriminallag; det är i många fall oklart, om riksdagens medbestämmande har kommit till stånd via denna bestämmelse eller via en ändrad tolkning av begreppet ”allmän civillag”. Ofta har regeringen, utan formellt hänskjutande, gett riksdagen tillfälle att yttra sig över förslag till författningar som har ansetts falla inom kungens område. Det har förekommit att riksdagen i sådana fall för sin del antagit förslaget i stället för att avge yttrande. Detta har godtagits av regeringen; denna har alltså utfärdat författ- ningen såsom beslutad ”med riksdagen”.
Totalt sett innebär utvecklingen sedan år 1809 att riksdagen har utvidgat sitt medin- flytande över normgivningen. Å andra sidan har den politiska betydelsen av normgiv— ningsmaktens fördelning minskat efter det parlamentariska genombrottet. I huvudsak har ledningen av det praktiska lagstiftnings- arbetet legat hos regeringen.
Beteckningen ”lag” begagnades tidigare även för vissa av kungen beslutade författ- ningar. Numera undviker man att begagna denna term för andra än de författningar vid vilkas tillkomst riksdagen har medverkat. Å andra sidan använder man numera som regel beteckningen lag för alla de samfällt besluta- de författningarna. Skattelagarna och andra författningar som riksdagen beslutar ensam brukar betecknas ”förordning” (se N. Stjern— quist i StatsvT 1970 s. 322 f). Regeringens
författningar benämns oftast ”kungörelse”, men även andra beteckningar förekommer. — Då ordet ”lag” begagnas i det följande, syftar beredningen vanligen på samfälld lag enligt 1809 års RF eller av riksdagen beslutad lag enligt förslaget. För de av regeringen beslutade författningarna används som regel beteckningen ”förordning”. Vissa Speciella frågor om lagbegreppet skall disku- teras närmare i det följande.
6.2. Lagstiftningsmakten hos riksdagen
I vårt land ligger alltså lagstiftningsmakten hos kungen och riksdagen gemensamt. Rege- ringens rätt att vägra stadfästa lagbeslut av riksdagen har emellertid kommit ur bruk. I en ny grundlag, som är uppbyggd enligt den representativa och parlamentariska demokra- tins principer, bör lagstiftningsmakten ligga hos riksdagen ensam.
Skatteförfattningarna, som enligt RF ur- Sprungligen beslöts för en budgetperiod i taget, gäller numera vanligen tills vidare, liksom författningar i allmänhet. De brukar över huvud taget vara uppbyggda på samma sätt som de samfällt stiftade lagarna. Om makten att stifta lag läggs hos riksdagen ensam, bör lagformen kunna begagnas även för beslut om skatt. Medan en lag principiellt är bindande för regeringen, uppfattas en skatteförfattning ofta så att den ger rege- ringen bemyndiganden, som regeringen teo- retiskt sett skulle kunna avstå från att utnyttja. Till detta problem, som inte har någon större praktisk betydelse, återkommer beredningen.
Hänvisningar till S6-2
- SOU 1993:40: Avsnitt 9.2
6.3. Den formella lagkraften
Det centrala lagområdet betecknasi 1809 års RF ”allmän civil- och kriminallag”. Här tillkommer beslutanderätten kungen och riksdagen samfällt. Grundlagarna föreskriver lagformen även i vissa andra fall. Som nämndes nyss har statsmakterna också i allt vidare omfattning begagnat lagformen utan grundlagens uttryckliga stöd. Bestämmelser som, med eller utan uttryckmv
grundla har besluta s" om la får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom ny lag; detta är den formella lagkraftens
princip. I denna princip föreslår grundlag- beredningen ingen ändring. Principen med— verkar till stabilitet i fördelningen av norm- givningsmakten, hur reglerna därom än ut- formas i övrigt.
6.4 Vad skall riksdagen kunna lagstifta om?
Utvecklingen i Sverige mot makt för folk- representationen över normgivningen har motsvarigheter i många andra länder. Man kan se den som ett led i utvecklingen mot parlamentarism, som ju innebär att regering- en inte skall kunna göra anspråk på någon av folkrepresentationen oberoende makt.
Vad som med en sådan grundsyn skall kunna beslutas av riksdagen är givetvis i första hand det som anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarna eller för samhällslivet i övrigt. Man bör även i framtiden föra hit ”allmän civil- och krimi- nallag” och över huvud taget de regler som bestämmer eller inkräktar på individernas rättsliga ställning och deras rörelsefrihet. Emellertid finns det ingen anledning att begagna lagformen enbart för dessa regler. Denna form bör i stället, i enlighet med utvecklingen i praxis, kunna utnyttjas äveni andra sammanhang där riksdagen anser det ändamålsenligt att ingripa med norrnbeslut.
Statsskatteförfattning skall, som nyss nämndes, enligt förslaget beslutas i form av lag. Detsamma bör gälla reglementen, stadgar och andra författningar som beslutas av riksdagen och som är avsedda att lända till allmän efterrättelse. Dessa författningar tor- de i huvudsak vara sådana som publiceras genom Svensk författningssamling. I klarhe- tens intresse bör det av författningens rubrik framgå, att författningen i grundlagens me- ning är en lag. Ingenting hindrar att rubriken innehåller mer än en beteckning, t. ex. ”lag med stadgar för . . .”. Denna ordning kan tillämpas även i fråga om interna riksdagsför- fattningar, såsom instruktionen för riksda- gens ombudsmän och riksgäldsreglementet.
Då riksdagen bemyndigar något riksdagens organ, t.ex. förvaltningsstyrelsen, att utfär- da tillämpningsföreskrifter, kan lämpligen bemyndigandet ges genom lag.
En grundlagsregel om att riksdagens för- fattningsbeslut skall fattas i lagform skulle förutsätta en definition av begreppet författ- ning. En sådan definition skulle inte ha något större värde. Genom att fixera en gräns kring de riksdagens beslut där lagfor- men finge begagnas skulle man vidare ge upphov till vissa tillämpningssvårigheter hos riksdagen och möjligen dessutom en viss osäkerhet hos domstolar och andra tilläm— pande myndigheter. Enligt beredningens me- ning är det bättre, om riksdagen får frihet att välja form för sina beslut i de fall då inte grundlagen av särskilda skäl föreskriver lag- formen eller någon annan form.
6.5 Lagen en generell föreskrift
Orden ”lag” och ”norm” innebär iallmänt språkbruk något allmängiltigt. En föreskrift för ett enstaka fall brukar inte benämnas så. Redan kravet på en lämplig arbetsfördelning leder till att en folkrepresentation ingriper endast eller i varje fall huvudsakligen med normbeslut. Det finns särskilda organ, nämli- gen regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna, som skall se till att normbesluten blir följda i tillämpningen. Det finns också ett behov av långsiktiga vägledan- de riktlinjer och av stabilitet i rättsförhållan- den mellan enskilda som gör det angeläget att folkrepresentationen inte griper in i handläggningen av enskilda fall. Dessa om- ständigheter gör att man, även utan något uttryckligt förbud, kan utgå från att riksda- gen också framdeles som regel kommer att avhålla sig från att ingripa genom lagstiftning i enstaka rättsförhållanden: lag kommer i framtiden som hittills att vara en generell norm. I vissa fall har emellertid konkreta problem lösts genom lag, låt vara att man då har försökt ge lagen en allmängiltig utform- ning: ett moratorium har föreskrivits, en arbetskonflikt har avbrutits. Sådana åtgärder kan behövas även i framtiden, och regelsyste-
met i grundlagen bör ta hänsyn till det. Enligt grundlagberedningens mening finns det inte någon anledning att här avstå från lagformen. Genom att välja lagformen ger riksdagen uttryck för uppfattningen att beslutet till sin typ är generellt tillämpligt, ehuru generell tillämplighet inte är en förut— sättning för beslutets giltighet.
6.6 Gränsen lagstiftning — rättstillämpning
Då man argumenterar för att konkreta beslut inte bör ges i form av lag torde man ofta tänka på risken att riksdagen blandar sig i handläggningen hos domstol eller annan myndighet av ett bestämt ärende. Detta hindras nu genom 90 & RF. Grundlagbered- ningen tar i sitt förslag in en regel med liknande syfte (10 kap. 13 % i förslaget till regeringsform). Enligt denna regel får riks- dagen icke upphäva, ändra eller fastställa beslut, som regeringen, domstol eller annan myndighet har fattat. En annan sak är att riksdagen i framtiden lika väl som hittills genom lagstiftning skall kunna inverka på bestående rättsförhållanden, vare sig dessa har tillkommit genom avtal eller genom dom eller på annat sätt. Vad riksdagen gör iett sådant fall innebär inte en omprövning av den rättsakt som har skapat rättsförhållandet.
Beredningen vill påpeka att förslagets motsvarighet till 90 & RF inte innebär något generellt hinder för riksdagen att överlägga om regeringsärenden. Härom hänvisas till specialmotiveringen.
6.7 Skall varje riksdagsbeslut vara ”lag”?
Enligt vad som har utvecklats i det föregå- ende skall grundlagen inte dra några ämnes- gränser för de fall då lagformen får begagnas. Inte heller skall grundlagen begränsa använd- ningen av lagformen till beslut med generell syftning, låt vara att beredningen utgår från att riksdagen på ungefär samma sätt som hittills beaktar att lagen till sin typ är en generell norm.
Eftersom man på dessa sätt avstår från att
begränsa riksdagens möjligheter att begagna lagformen, skulle man kunna tänka sig att gå ännu ett steg och låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en ”lag”. Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregle- ringen i sin helhet, varje yttrande och varje hemställan av riksdagen, varje beslut om misstroendeförklaring skulle alltså vara en lag.
Enligt grundlagberedningens mening finns det dock inte tillräckliga skäl att välja en sådan terminologi. Den stämmer inte med våra traditioner och är ägnad att sudda ut gränsen mellan normbeslut och andra avgö— randen. Att denna gräns någon gång är oskarp torde inte vara någon större nackdel. I och med att valet läggs hos riksdagen utan att den är bunden av kriterier i grundlag finns det inte någon risk för att giltigheten hos ett lagbeslut sätts i fråga under tillämp- ningen, av den anledningen att beslutet inte anses ha generell karaktär. Riksdagen kan träffa valet efter rent praktiska övervägan- den: den kan ta hänsyn till rådande föreställ- ningar, till bestämmelser och praxis rörande publicering, till riksdagens beredningsformer osv. Lagformen skall givetvis begagnas i fall då den är särskilt föreskriven. Beträffande anslagsbesluten finns ingen anledning att välja lagformen; villkor och andra föreskrif- ter kan ändå, liksom nu, knytas till de särskilda anslagen. I övrigt torde riksdagen i regel komma att välja lagformen då den avser att skapa rättsregler, dvs. föreskrifter som principiellt sett är bindande för envar, Och inte i andra fall.
Det senast sagda innebär att det inte skall finnas något hinder för riksdagen att fatta s. k. principbeslut eller att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer, uttalanden e. d. En sådan mera obestämd beslutsform kan ofta vara ändamålsenlig bl. a. därigenom att den gör det möjligt för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium, innan möjligheterna att variera ställningsta— gandenas innehåll har begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag blir icke rättsligt bindande men kan givetvis alltefter omständigheterna medföra en ”poli-
tisk” bundenhet. Frågan om beslut av detta slag behandlas närmare i kapitlet om finans- makten.
6.8. Lagbegreppet; sammanfattning
Vad som har sagts om lagbegreppet innebär att riksdagen skall kunna stifta lag i vad ämne som helst. Om riksdagen finner det ändamålsenligt att ge lagens form åt en föreskrift, så skall denna form stå öppen. De författningar som riksdagen beslutar tänkes som regel få beteckningen ”lag”. Någon uttrycklig föreskrift därom behövs emeller— tid inte. En sådan skulle i stället kunna vara i viss mån oläglig, eftersom gränsen mellan författning och annat beslut inte är helt klar.
En lag är till sin typ en föreskrift med generell giltighet. Grundlagen skall dock inte hindra att lagformen, liksom hittills, begag- nas för föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka konkret problem, när riksdagen undantagsvis finner detta nödvän- digt. Riksdagen torde isådana fall, i enlighet med praxis hittills, välja att ge lagen en generell form.
El!...iöråskrift som har be_sluta,t,svi__f_c_>gp, av laLskall inte kunna ändras eller upphävas i anauråntngaära,...fejnella_ lagkraftens pringipjlsallalltjämtaälla. wu
Gränsen mellan riksdagen och de verkstäl- lande organen — regeringen, domstolar och andra myndigheter — dras så att riksdagen inte skall kunna upphäva, ändra eller faststäl- la beslut som myndighet har fattat.
6.9 Obegränsad delegationsrätt en fara för folkstyret
Vårt statsskick skall även i framtiden vara representativt: folkets beslutanderätt skall i det väsentliga utövas genom valda företräda- re i riksdagen.
Vårt statsskick skall också vara parlamen- tariskt. Regeringen skall vara beroende av riksdagsmajoritetens förtroende. Förlorar den detta, skall den i regel vara tvungen att avgå. Å andra sidan: så länge den har kvar riksdagsmajoritetens förtroende skall den
kunna utöva makten utan att vara skyldig att i förväg redovisa varje åtgärd inför folkrepre- sentationen.
Man kan argumentera för att normgivning av regeringen är ett naturligt inslag i ett representativt och parlamentariskt styrelse- skick. Medborgarna har genom valet givit de valda sitt förtroende, och de valdas majoritet har uppdragit åt regeringen att utöva mak- ten. Tanken på nästa val borde, kan man mena, vara tillräcklig för att förebygga att regeringen utövar normgivningsmakten på ett sätt som medborgarnas flertal inte god- tager. Om så likväl skedde, skulle oppositio- nen i hägnet av yttrandefriheten kunna klargöra för väljarna att riksdagsmajoriteten och regeringen har förverkat deras förtroen- de.
Som grundlagberedningen har utvecklat i kapitlet om förslagets huvudlinjer bör också den nya grundlagen, liksom 1809 års RF, bygga på förutsättningen att regeringen ombesörjer stora delar av normgivningen. Den fråga som skall diskuteras här är om grundlagen bör ange vissa ämnen som skall förbehållas riksdagen, om den alltså bör föreskriva ett ”lagområde”. Den frågan läm— nas tills vidare åt sidan, om det även inom detta område skall finnas en möjlighet att överlämna vissa frågor till regeringen att förordna om. Enligt beredningens mening finns det även i ett parlamentariskt system skäl att begränsa regeringens normgivningsmakt. Öppenhet vid beslutens tillkomst är ett drag som bör utmärka ett demokratiskt statsskick. Be- sluten och skälen för dem bör kunna bli föremål för granskning i den offentliga debatten. En öppen debatt och ett menings— ' utbyte mellan väljare och valda förutsätter att eller främjas i varje fall av att regeringen redovisar sina planer och sitt handlingspro- gram före verkställandet. Den naturliga plat- sen för en sådan redovisning är riksdagen. En grundlag som inte drar några gränser för regeringens normgivningsmakt kan tillämpas så att viktiga beslut undandras från offentlig granskning. Grundlagberedningen vill hålla före att den kommande grundlagen i folk-
suveränitetens intresse bör dra sådana grän- ser. En möjlighet för riksdagen att överlåta normgivningsmakt till regeringen bör före- ligga bara i de fall som är angivna i grundlagen. Det kan tilläggas att en obegrän— sad rätt att överlåta normgivningsmakt till regeringen skulle kunna få den grundläggan- de regeln om riksdagen såsom lagstiftare att framstå som innehållslös.
Behovet av offentlig debatt kring plane— rade lagar och önskemålet om växelverkan mellan medborgarna och deras valda före- trädare samt kravet på en viss stabilitet i befogenhetsfördelningen är de kanske tyngst vägande skälen mot en obegränsad möjlighet att delegera normgivningsmakt. Det finns emellertid andra skäl som pekar i samma riktning: oppositionen bör vara så mångsidigt orienterad som möjligt om viktiga avgöran- den för att kunna ta på sig regeringsansvaret vid en omkastning av majoritetsförhållande- na; riksdagen återspeglar fler opinioner, och en behandling där ger därför större säkerhet för ”representativa” avgöranden; lagarna blir mera genomarbetade, tekniskt bättre, tack vare tvånget till offentlig redovisning; en riksdag som hade avhänt sig makten att stifta lag skulle minska i betydelse, och politiken skulle kunna råka i vanrykte.
6.10 En klar gräns för lagområdet bör eftersträvas
Ett förbud mot delegation är inte något principiellt nytt. Kravet att vissa typer av bestämmelser, däribland ”allmän civil- och kriminallag”, skall stiftas av kungen och riksdagen samfällt innebär ett hinder mot delegation till regeringen ensam. Den gräns som 1809 års RF drar kring området för samfälld lag är emellertid vag, och förskjut- ningar i bägge riktningarna har ägt rum. Tendensen i stort har varit att mer och mer av kungens ekonomiska och administrativa lagstiftning har övergått till samfälld lagstift- ning. Men under vissa tider, särskilt under de båda världskrigen, har den ekonomiska lag- stiftningen kommit till utvidgat bruk.
Att innebörden i begreppet samfälld lag
på detta sätt är föränderlig har knappast medfört några större problem. Man kan rentav finna att oklarheten har varit fördel- aktig därigenom att den har gjort det möjligt för riksdagen att utan grundlagsändring utvidga sin medbestämmanderätt till ämnen av stor betydelse för medborgarna. Man bör emellertid lägga märke till att denna utveck- ling har ägt rum till stor del före parlamen— tarismens genombrott, alltså under en tid då riksdagen mera än nu hade anledning att bevaka medborgarintressen gentemot rege- ringsmakten. Vill man även under ett par- lamentariskt styrelseskick förebygga att be— tydelsefulla ämnen överlåts åt regeringen, bör man lägga sig vinn om att dra en tydlig gräns kring de ämnen och förhållanden som inte skall kunna regleras på annat sätt än genom lag. Ett stöd härför ger direktiven för beredningens arbete. Där sägs att reglerna om fördelning av normgivningskompetensen bör utformas på ett för den praktiska tillämpningen så klargörande sätt som möj- ligt. Med regler, som är så allmänt hållna, att de i själva verket inom en vid ram överläm- nar åt en framtida, oförutsebar praxis att närmare bestämma, hur normgivningskom- petensen skall vara fördelad mellan regering och folkrepresentation, kan nämligen, yttras vidare, grundlagen knappast i önskvärd ut- sträckning fylla sin uppgift att förebygga konstitutionella stridigheter och undanröja tvekan rörande legaliteten i statsmakternas handlande.
6.11 Hur bör gränsen kring lagområdet dras?
Grundlagberedningen har sökt sig fram på en väg som påminner om vår egen RF, om de andra nordiska ländernas grundlagar och i viss mån också om FU:s förslag. Till grund för beredningens överväganden ligger den principen att inskränkningar i medborgarnas personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företagas annat än med stöd av lag. Denna princip har motsvarigheter på andra håll i västerlandet, och den har rötter i gammal nordisk tradition. Principen, som
hyllades av olika författare under upplys- ningstiden, brukar kallas legalitetsprincipen.
De centrala bestämmelserna i förslaget om lagstiftningsmaktens fördelning anger att föreskrifter i vissa ämnen skall meddelas genom lag. Dessa ämnen är medborgarnas rättsliga ställning, deras egendom, deras förhållanden inbördes, deras rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och förhållan- det i övrigt mellan enskilda och det allmän- na. Regleringen har en särskild klarhet i vissa hänseenden, som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Vissa friheter av särskild betydelse för samhällsskicket — bland dem yttrande-, förenings-, församlings- och demonstrationsfriheterna — är nämligen ganska utförligt beskrivna i grundlagstexten. Detsamma gäller skyddet för vad man brukar kalla den personliga integriteten i vissa hän- seenden — skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp, mot husrannsakan och mot intrång i korrespondens m.m. Vidare föreslås att fö- reskrift om frihetsstraff över huvud taget inte skall kunna beslutas av regeringen och alltså alltid skall beslutas genom lag. Detsam— ma skall gälla föreskrift om konfiskation. Se därom under 6.15.
6.12 Särskilda grundlagsregler om lagstiftning
Liksom den nu gällande RF innehåller beredningens förslag åtskilliga bestämmelser som hänvisar till eller förutsätter närmare reglering i lag. Valen till riksdagen skall sålunda. regleras i lag, likaså riksdagsarbetet (RO med tilläggsbestämmelser), kommu- nernas organisation och arbetsformer, kom- munernas beskattningsrätt, rättegången hos domstolarna m. fl. ämnen.
6. l 3 Regeringens ”egen ” normgivningskompetens
Det är vanligt att lagar innehåller en paragraf om att regeringen kan meddela närmare bestämmelser om tillämpningen e. d. Det hävdas ofta att sådana paragrafer inte inne- bär någon överflyttning av befogenhet utan
bara en erinran om vad som ändå gäller, nämligen om kungens administrativa och ekonomiska lagstiftningsmakt. Hur som helst finns det starka skäl att regeringen i en ny grundlag får en klar behörighet att förordna om tillämpningen eller verkställigheten av lag. Enligt beredningens mening bör en sådan behörighet lämpligen ges direkt genom grundlagen och inte förutsätta delegations- beslut av riksdagen.
Gränsen mellan lag och tillämpningsföre- skrifter är med nödvändighet flytande. Det är klart att huvudreglerna, förutsättningarna för ingripande osv., alltid måste tas upp i själva lagen. Hur långt lagen skall gå i detaljer måste däremot vara riksdagens sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen blir, desto mindre blir utrymmet för reglering genom tillämpningsföreskrifter. Förslaget hindrar inte att man i detta hänseende handlar i enlighet med rådande praxis.
Enligt beredningens mening bör grundla- gen vidare ange att ”restkompetensen” till- kommer regeringen. I fall då ingenting särskilt sägs i grundlag om att normer skall ha formen av lag skall med andra ord regeringen kunna ge föreskrifter genom förordning. Härvidlag ansluter sig förslaget till gällande RF. Liksom nu skall dock regeringen kunna hänskjuta fråga som den anser viktig till riksdagen för beslut genom lag, och vidare skall regeringen, liksom nu, kunna anhålla om riksdagens yttrande över ett förslag som den anser falla inom rege- ringens kompetens. Av den formella lagkraf- tens princip följer att en författning, som har antagits som lag, inte kan ändras eller upphävas på annat sätt. Däremot skall det inte finnas något ovillkorligt förbud för riksdagen att genom lag ändra en av rege- ringen beslutad förordning. Man kan utgå från att riksdagen visserligen i första hand ger uttryck för sin mening genom en framställning till regeringen. Riksdagen skall emellertid enligt förslaget också kunna in- gripa med ett eget beslut. Detta skall dock förutsätta att en framställning i ämnet från riksdagen till regeringen inte efterkommes inom skälig tid.
Det sagda innebär att regeringen får en normgivningskompetens direkt på grund av RF som i stort sett svarar mot den nuvaran- de administrativa lagstiftningsmakten.
6.14. Regeringens normgivningskompetens på grund av delegation
Den del av kungens normgivningskompetens som brukar betecknas den ekonomiska lag— stiftningsmakten innebär till väsentlig del reglering av enskildas näringsfrihet och får i varje fall i stort sett anses röra förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den tillhör alltså det område som enligt legalitets- principen kan regleras bara genom lag och som enligt det tidigare sagda skall tillhöra lagområdet i beredningens förslag. Utveck- lingen sedan 1809 har, i enlighet med legalitetsprincipen, inneburit att stora delar av den här åsyftade författningsmaterian har flyttats över till samfälld lag. Grundlagbered- ningen har funnit det svårt att i klara bestämmelser fånga den gräns som har dragits i praxis. I stället har beredningen valt att föreslå att hela komplexet primärt flyttas till lagområdet och att det sedan läggs i riksdagens hand att pröva, i vad mån regeringen skall bemyndigas att besluta nor- mer. Samma möjlighet till delegation skall enligt förslaget finnas i fråga om föreskrifter angående trafiken och ordningen på allmän- na platser. Givetvis begränsas denna delega- tionsmöjlighet genom förslagets regler om demonstrationsrätt. Reglerna härom skall ges genom lag.
6.15. Regeringen och strafflagstiftningen
En normgivningskompetens för regeringen, vare sig direkt på grund av RF eller till följd av delegation, skall enligt förslaget innefatta rätt att besluta bestämmelser om straff för överträdelser. Regeringen skall dock aldrig kunna ge föreskrifter om frihetsstraff, inte heller om konfiskation.
6.16. Normgivningskompetensens fördelning; sammanfattning
Sammanfattningsvis innebär grundlagbered- ningens tensens fördelning följande.
All civillag, dvs. lag om enskildas ställning och inbördes förhållanden, skall stiftas av riksdagen. Detsamma gäller strafflag och andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, däribland alla föreskrifter som kan sägas bestämma eller begränsa enskilds andliga frihet, hans fysiska frihet eller hans rätt till egendom. Flera särskilda grundlagsregler kommer vidare att hänvisa till eller förutsätta närmare reglering i lag.
Riksdagen skall i viss omfattning kunna överlåta åt regeringen att besluta normer i sådana ämnen som i första hand skall regleras genom lag. Sålunda föreslås en delegationsrätt som omfattar vad som brukar betecknas den ekonomiska lagstiftningsmak— ten; den tänkes bli utnyttjad ungefär i fråga om den del därav som inte hittills har blivit överlämnad till reglering genom samfälld lag. Samma delegationsrätt föreslås beträffande föreskrifter om trafiken och ordningen på allmänna platser.
Regeringen skall direkt på grund av grundlagen kunna förordna om verkställighet av lag. Vidare skall regeringen ha ”restkom- petensen”: regeringen skall vara behörig att förordna om sådant som inte enligt grundla- gen skall regleras genom lag. I enlighet med den praxis som har utbildats skall emellertid regeringen kunna begära riksdagens yttrande över förslag till författning som ligger inom regeringens kompetens. Den skall också kunna hänskjuta förslaget till riksdagen för antagande såsom lag.
Vad som en gång har beslutats som lag skall inte kunna ändras eller upphävas på annat sätt än genom ny lag; den formella lagkraftens princip skall sålunda alltjämt gälla. Det skall däremot stå riksdagen fritt att i samband med upphävande av en lag överlämna ämnet till regeringen för reglering i annan ordning, dock givetvis inte för det
förslag om normgivningskompe-
Riksdagen skall kunna göra framställning till regeringen om ändring i författning som regeringen äger besluta, vare sig direkt på grund av grundlagen eller med stöd av bemyndigande; härigenom säkras motions- rätt i sådana frågor. Som regel torde en framställning av riksdagen efterkommas av regeringen. Av principiella skäl skall det emellertid enligt förslaget vara möjligt för riksdagen att själv fatta beslut genom lag, om en framställning icke efterkommes inom skälig tid.
Ordet ”lag” skall enligt beredningens förslag förbehållas sådana av riksdagen beslu- tade föreskrifter som riksdagen väljer att beteckna såsom lag. För närvarande begagnas ordet ”förordning” som beteckning för författning beslutad av riksdagen ensam men utfärdad av regeringen, främst skatteförfatt- ningar. Denna typ av författningar kommer nu att uppgå i gruppen av lagar. Ordet ”förordning” kan då i den nya grundlagen begagnas för regeringens författningar. Be- redningen har då de regeringsförfattningar i åtanke som riktar sig till allmänheten eller eljest har större räckvidd. Om det finns anledning att begagna andra termer för mera speciella typer av författningar lämnar bered- ningen därhän.
7. Medborgerliga fri- och rättigheter i grundlag
I kapitlet om förslagets huvudlinjer har be- redningen yttrat att grundlagarna måste fast- slå att den politiska makten skall ligga för- ankrad hos medborgarna och på grundval härav anvisa former för den samhälleliga verksamheten. Detta innebär att grundlagar- na skall innehålla vad man har brukat kalla spelreglerna för den politiska verksamheten. I frågan, om grundlagarna skall reglera inne- hållet i samhällsorganens beslut, har olika meningar yppats inom beredningen. Vissa av ledamöterna har ansett det angeläget att den nya regeringsformen kommer att innehålla sådana bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag-_. ”De har främst pekat på behovet av ett skydd för de fri- och rättighe-
ter som är av särskilt intresse för politisk verksamhet, såsom yttrande- och informa-
tionsfriheten, förenings-, församlings- och demonstrationsfriheten, religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledarnö- ter har framhållit att den nya regeringsfor- men skulle ge en felaktig bild av samhällets strävanden, om den uppehölle sig enbart vid medborgarnas skydd mot övergrepp och inte dessutom finge innehålla en programförkla- ring angående välfärdsstatens strävanden för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjämning.
Olika invändningar, delvis sådana av tek- nisk natur, har emellertid riktats både mot tanken att låta grundlagen binda utformning- Ven av" de politiska rättigheterna och mot
förslaget att grundlagen skulle innehålla en programförklaring angående välfärdsstatens strävanden. V
De ledamöter som har önskat att grundla- gen skall innehålla bindande regler om de politiska rättigheterna har inte tagit bestämd ställning för någon speciell rättslig konstruk- tion. Med utgångspunkt i vissa uppslag som framfördes under remissbehandlingen av FU:s förslag har dessa ledamöter övervägt en regel att lag, som begränsar de åsyftade rättigheterna, på yrkande av en minoritet i riksdagen skulle underställas folkomröstning. De har vidare övervägt ett krav på att en sådan lag skulle kunna antagas endast genom beslut med kvalificerad majoritet.
Andra ledamöter åter har funnit att svårig- heter är förenade med båda dessa lösningar. De har pekat på att tryckfriheten redan är reglerad i grundlag och därigenom åtnjuter ett mycket starkt skydd. Vidare har de hänvisat till att yttrandefriheten i massme- dier är föremål för en utredning som har till uppgift bl. a. att överväga ett grundlagsskydd för andra former av yttrandefriheten än tryckfriheten. Beträffande deras inställning till kraven på att begränsningar av de politis- ka fri- och rättigheterna skulle—underkastas folkomröstning kan hänvisas. till vad som yttras därom i kapitlet om förslagets huvud-
linjer (2.6). Även en lösning som innebar att _ . . '
begränsningar skulle kunna beslutas bara med kvalificerad majoritet har synts dessa ledamöter förenad med problem. Problemen
' hänger väsentligen samman med den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut: Skulle frågan om giltigheten i ett sådant beslut ; prövas av de rättstillämpande myndigheter- ' na, kunde _det tänkas inträffa att ett av riksdagen fattat beslut underkändes därför att en myndighet ansåg att beslutet innefat- ' tade en sådan begränsning som enligt grund- _ lagen skulle kräva kvalificerad majoritet. Detta skulle, har man menat, kunna föranle- da osäkerhet om innebörden av gällande rätt och indirekt kunna få till. följd att de rätts- tillämpande organen drogs in i politiska stri- der. Som framgår av en av beredningen gjord sammanställning (se specialmotiveringen un- der 7 kap. RF) är det svårt att överblicka innebörden och räckvidden av kravet på beslut med kvalificerad majoritet. Även rent tekniskt skulle detta krav kunna medföra svårigheter.
Att ett krav på kvalificerad majoritet inne- bär risker för tekniska komplikationer har vitsordats från motsidan; härvid har man dock framhållit att den ökade säkerheten för att medborgarna kommer i åtnjutande av vidsträckt politisk frihet väl uppvägde dessa svårigheter.
De av beredningens ledamöter som har önskat att grundlagen skall innehålla en pro- gramförklaring har inte heller bundit sig för någon slutlig utformning. En sådan förkla- ring skulle i första hand ge uttryck för allas rätt till arbete, för deras rätt till trygghet i ekonomiskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning; härom har knappast rått delade meningar inom beredningen. Pro— gramförklaringen borde emellertid enligt de nyssnämnda ledamöternas mening vidare i klara ordalag ge uttryck för de högsta stats- organens skyldighet att verka för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjäm- ning. Andra ledamöter har framhållit att så allmänt formulerade krav inte har sin platsi grundlag utan snarare hör hemma ipolitiska partiers program. Bakom denna inställning ligger uppfattningen att en grundlag bör innehålla endast sådana regler som kan åbe- ropas i en rättslig procedur inför en tilläm- pande myndighet eller som i varje fall har en
påvisbar innebörd. Särskilt har man pekat på att kravet på utjämning i praktiken har olika innebörd för olika människor och att inskri- vandet i grundlag av ett sådant krav skulle snedvrida den politiska debatten genom att inbjuda till argumentering i rättsliga termer även då det i verkligheten vore fråga om politiska motsättningar.
Beredningens samtliga ledamöter har fun- nit det angeläget att kunna lägga fram ett så långt möjligt egwhälligt förslag i de centrala frågorna om medborgarnas rättigheter gente- mot samhället.
En given utgångspunkt för ett sådant för- slag är alla ledamöternas uppslutning kring värdet av vidsträckta möjligheter för med- borgarna att framföra sina meningar och deltaga i det politiska arbetet. Ledamöterna har enats om att den nya grundlagen tydliga- re än den gällande bör ge uttryck för inne- hållet i medborgarnas rättigheter till opi- nionsbildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. Å andra sidan har anhängarna till en bindande reglering i grundlagen av dessa fri- och rättigheter fun- nit sig böra ta hänsyn till farhågorna att regler angående kvalificerad majoritet iföre- ning med en lagprövning hos dömstolar och O Bf andra rättstillämpande organ skulle kunna leda till osäkerhet om innebörden av gällan- pande organen. De har också ansett sig böra beakta riskerna för komplikationer i lagstift-
ningsarbetet.
Slutsatsen av det sagda blir att den nya grundlagen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten å ena sidan bör innehålla klara _beskrivn_gz_ir men å andra sidan bör medge att de angivna fri- och rättigheterna k_a_n begransgs genom lag antagen med vanligt majoritetsbeslut.
De ledamöter_ som har önskat att de poli— tiska rattigheterna skulle slås fast i grundla- gen på ett sådant sätt att de inte kan inskrän- kas genom vanlig lag_ har sålunda avstått från _sina _krav i denna del. De ledamöter som har yrkat att grundlagen skall innehålla en pro- gramförklaring om välfärdsstatens mål har å sin_ sida avs_t_åt_t _f_rån detta kray. De har
ö;-
! vidare, då regler om kvalificerad majoritet inte längre har påyrkats från motsidan, g- stått från att kräva ett förbud i grundlag för rättstillämpande myndigheter att pröva om en av 'riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkomst eller innehåll; ett väsentligt motiv har då varit att de rätts- tillämpande myndigheternas praxis hittills knappast har_ utgjort anledning till farhågor för konflikter mellan lagstiftande organ och rättstillämpande.
Ledamöterna föreslår utan meningsskilj- aktigheter att den nya grundlagen i vissa hänseenden sl_å_r_f_as__t_k_l_z_1ra _regler om skydd för medborgerliga rättigheter.
Sålunda föreslås ett _gvillkorligtförbud mot inrättande av domstol för prövning av _redan begången gärning eller eljest för visst mål. '
Vidare innehåller förslaget ett ovillkorligt förbud mot retroaktiva straffdomar.
Ett förbud för regeringen att meddela föreskrifter om frihetsstraff ingår också i förslaget.
Beredningen föreslår ett ovillkorligt _för- bud mot förvisning av svensk medborgare och därtill ett förbud mot att beröva en svensk medborgare hans medborgarskap.
Till kategorin av regler om absoluta rättig- heter kan vidare räknas en regel om rätt för den som av annan myndighet än domstol har blivit dömd till straff eller blivit omhänder- tagen mot sin vilja att få sin sak pröyad av domstol eller, i vissa fall, av domstolsliknan- de organ.
8. Finansmakten
8.1 Gällande bestämmelser om skatter och avgifter
Beslutanderätten i fråga om skatter och vissa avgifter regleras nu i 57, 60 och 73 %% RF. Därjämte må erinras om 3 & 1810 års ansva— righetslag för statsrådets ledamöter.
De begrepp som man på detta område numera vanligen använder inom statsrätten är "skatt" och ”avgift”. Karakteristiskt för en avgift har ansetts vara att den betalas för en specificerad motprestation av det allmän- na, t.ex. transporttjänster av kommunika- tionsverken. Gränsen mellan skatter och av- gifter är emellertid flytande.
När det gäller de viktigare företeelserna på skatteområdet torde emellertid inte föreligga någon tvekan om deras egenskaper av ”skat- ter”. T.ex. inkomstskatten, förmögenhets- skatten, arvs- och gåvoskatten, den allmänna ”arbetsgivaravgiften”, tullarna, mervärdes- skatten och de s.k. punktskatterna. Även ”investeringsavgiften” har i praxis förts hit.
I princip är det klart att det tillkommer riksdagen ensam att besluta om skatt. Det har emellertid gjorts gällande att riksdagens skattebeslut statsrättsligt sett bara är bemyn- diganden för regeringen, som denna kan utnyttja eller låta bli att utnyttja. Regering— en skulle alltså ha en allmän rätt, grundad direkt på RF, att sänka skatt. På tullområdet har riksdagen inte sällan delegerat sänknings- rätt till regeringen.
På en punkt har regeringen enligt RF:s lydelse rätt att höja skatt, f. ö. oberoende av riksdagsbemyndigande (spannmålstullen). När det sedan gäller frågan ivad mån riksda- gen får bemyndiga regeringen att höja skatt eller besluta ny sådan torde detta spörsmål inte kunna besvaras helt säkert. Den prin- cipiella utgångspunkten i doktrinen torde vara att sådan delegering inte får äga rum. Men vissa företeelser som teoretiskt torde få betecknas som delegering av skattenormgiv- ningsbefogenhet har dock förekommit (anti- dumping- eller utjämningstull, se senast SFS 1969z274, och ”särskild tullavgift", se senast SFS 1969z276).
I detta sammanhang må erinras om rege- ringens förslag till riksdagen (prop. 19621140) att regeringen skulle få rätt att
.ändra vin- och spritskatten. Förslaget blev
dock aldrig genomfört. I riksdagen uppstod delade meningar bl.a. om förslagets grund- lagsenlighet (BeU 1962 :52).
Vissa avgifter förutsätter riksdagens be- myndigande. Det gäller i princip avgifter som tas ut tvångsvis och (eller) som tas ut med belopp som överstiger kostnaden för statens direkta motprestation _ där således ett ”vinstsyfte” föreligger. Olika uppfattningar har framförts i frågan om det är tvånget eller vinstsyftet som bör anses avgörande.
Övriga avgifter kräver som regel inte riks- dagens medverkan. Av riksdagens beslut kan dock följa att viss verksamhet inte får av-
giftsfinansieras.
Gränserna mellan de tre nämnda katego- rierna är dock oskarpa. Härmed samman- hänger att praxis inte alltid varit enhetlig och inte alltid stämmer helt med de angivna principerna. När det t. ex. gäller ”avgifter" i regleringssyfte — till skillnad från ”fiska- liskt” syfte — kan det vara tveksamt om det är fråga om skatt eller avgift. Vad särskilt beträffar gränsen mellan de båda avgiftskate- gorierna går det inte att dra en klar gräns mellan fall av reellt tvång och fall av verklig frivillighet. Även när det gäller att beräkna statens självkostnader finns det ofta utrym- me för delade meningar i de särskilda fallen.
De båda utredningar som senast varit inne på dessa problem är budgeträttskommittén (BRK, SOU 1954:40) och FU (SOU 1963zl7, s. 374—377). Ingendera kunde dra några klara gränser på området. Detta förhål- lande föranledde knappast kritik under re- missbehandlingen av FU:s förslag (SOU 1965134, 5. 42—44). Frånvaron av kritik torde dock ha hängt samman med att det enligt FU:s förslag alltid till sist skulle liggai riksdagens hand att dra gränserna.
8.2 Allmänna utgångspunkter för moderna gmndlagsbestämmelser om skatter och avgifter
När det gäller att i en ny RF reglera befogen- hetsfördelningen mellan riksdagen och rege- ringen i fråga om skatter och avgifter bör man i första hand hålla i minnet att det nu gäller att utgå från ett parlamentariskt system, inte det dualistiska statsskick som gällande RF skrevs för. Det är å ena sidan ingen tvekan om att skatter även i framtiden i princip bör beslutas av riksdagen. Men å andra sidan är det enligt grundlagberedning- ens mening inte samma anledning som år 1809 att omsorgsfullt avgränsa möjligheterna för regeringen att själv besluta på skatteom- rådet. Effektivitetsskäl kan i vissa fall tala för att annan än riksdagen får besluta, åtmin- stone provisoriskt. Även sådana skäl måste beaktas vid en slutlig avvägning. Att så skett även tidigare framgår f.ö. av RF:s bestäm-
Givet är att effektivitetsskäl med styrka talar emot riksdagsmedverkan när det gäller mängden av smärre avgifter. En annan sak är att valet mellan skatte- och avgiftsfinansie- ring av en viss verksamhet kan vara ett komplicerat fördelningspolitiskt och sam- hällsekonomiskt problem, vars lösande riks- dagen bör delta 1. Vidare kan en myndighets taxesättning ha biverkningar utöver myndig— hetens eget verksamhetsområde, t. ex. socia- la konsekvenser. Sådana följder kan behöva bevakas av riksdagen eller åtminstone av regeringen. Å andra sidan kan en myndighets uppgifter ha formulerats så, att myndigheten måste ha en egen rörelsefrihet i fråga om taxesättningen för att kunna lösa sina upp- gifter.
Vad sedan gäller olika företeelser på gräns- området mellan skatter och avgifter behövs inte sällan aktionsmöjligheter för regeringen. De möjligheter härvidlag som regeringen el- ler förvaltningsmyndighet har nu bör enligt beredningens mening kunna finnas också i framtiden.
Också i fråga om vad som klart är skatt kan nyssnämnda effektivitetsskäl göra sig gällande. Numera är det inte minst konjunk- turpolitiska skäl som talar för att regeringen skall kunna ges en viss beslutanderätt på skatteområdet. Alkoholpolitiska skäl kan ta- la i samma riktning såvitt avser därav berörda skatter. Och på tullområdet har handelspoli- tiska skäl redan medfört viss regeringskom- petens. Åtminstone sistnämnda kompetens (nu bortses från spannmålstullen) torde få ges ett klart stöd i en ny RF. Grundlagbered- ningen återkommer närmare till nu berörda problem under 8.3.
Liksom BRK och FU anser grundlagbered- ningen att den allmänna rätt att sänka skatt, som regeringen nu kan ha, bör tas bort. Regler om skatt bör beslutas genom lag. Vad sedan gäller delegeringsmöjligheten anser be- redningen att denna i princip inte bör vara större när det gäller sänkning än när det gäller höjning. Såväl sänkning som höjning har fördelningspolitiska konsekvenser. Vida- re talar de skäl, som numera främst kan
åberopas för regeringskompetens, för att regeringen skall kunna variera skatt, alltså inte bara sänka.
Grundlagberedningen har ingående prövat om det är möjligt att dra skarpare gränser mellan riksdagens och regeringens befogen- heter i fråga om skatter och avgifter än som finns nu eller som BRK och FU föreslog. Denna prövning har dock inte lett till posi- tivt resultat. Detta medför å andra sidan en viss flexibilitet även i fortsättningen som kan vara av värde — och som knappast kan anses riskabel, eftersom det regelmässigt är ekono- miskt mindre tungt vägande företeelser som befinner sig i gränszonerna. Konsekvensen bör emellertid bli att det liksom enligt FU:s förslag alltid bör ligga i riksdagens hand att göra gränsdragningen.
8.3 Skattefullmakter
Grundlagberedningens direktiv säger ingen- ting direkt om befogenhetsfördelningen mel- lan riksdagen och regeringen ifråga om skat- ter och avgifter. Sedermera har emellertid budgetutredningen (BU) tillsatts. En av EU:s uppgifter är att undersöka möjligheterna att öka den konjunkturpolitiska rörligheten hos statsbudgeten. Därvid bör enligt direktiven samråd ske med grundlagberedningen.
Från BU har grundlagberedningen inhäm- tat ihuvudsak följande. Det är från konjunk- turpolitisk synpunkt mycket önskvärt att även vissa skatter skall kunna användas som stabiliseringspolitiskt instrument. Det gäller i främsta rummet den statliga inkomstskat- ten samt mervärdesskatten och vissa punkt- skatter. Det är då angeläget att dessa skatter skall kunna varieras i nämnda syfte när som helst under året. Vad gäller de indirekta skatterna är det också viktigt att beslut härom kan sättas i verket mycket snabbt, så att hamstrings- och liknande effekter som motverkar syftet med åtgärden kan undvi- kas.
Enligt grundlagberedningens mening bör man inte underlåta att vid utformningen av en modern grundlag undersöka, i vad mån de
nämnda stabiliseringspolitiska önskemålen kan tillgodoses. Det har f. ö. framhållits att Sverige, när det gäller de konstitutionella möjligheterna att bedriva konjunkturpolitik med hjälp av skatter, är sämre rustat än åtskilliga andra länder. Härtill bör läggas de handelspolitiska och alkoholpolitiska aspek- ter som antytts i det föregående.
Den första fråga som bör ställas är vilka andra möjligheter än skattefullmakter som finns att tillgodose de ifrågavarande önske- målen. Det har redan nu ansetts möjligt att föra en fråga genom riksdagen mycket snabbt, rentav på någon eller några dagar. Så har dock skett mycket sällan. I grundlagbe- redningens förslag till RO (3 kap. 11 &) öppnas en uttrycklig möjlighet för riksdagen att i visst fall på regeringens begäran förkorta eljest gällande följdmotionstid. Emellertid synes det inte alldeles givet vad som från riksdagens synpunkt är att föredra: att pröva en fråga i förväg under stark tidsnöd eller att mera i lugn och ro pröva ärendet efter underställning i efterhand. Vidare kan man bygga på snabbförfarande i riksdagen bara när denna är samlad. Under övriga tider på året, dvs. sommaruppehållet, skulle man då förutsätta inkallelse till urtima riksmöte. Men urtima riksmöte torde inte komma till stånd annat än i utpräglade krissituationer. F . 6. skulle redan en kallelse till sådant möte lätt framkalla just sådana effekter som man vill undvika.
En mellanform skulle kunna vara att rege- ringen visserligen får viss skattefullmakt men får använda den först efter klarsignal från eller åtminstone samråd med ett särskilt, proportionellt sammansatt riksdagsorgan. Iden skulle vara att detta organ skulle dels lättare kunna samlas på sommaren och dels inte behöva ha ett offentligt beslutsförfaran- de. Grundlagberedningen har dock av flera skäl förkastat denna tanke. Sådana särskilda riksdagsdelegationer bör inrättas endast då mycket speciella skäl härför föreligger. Det stämmer bättre med parlamentariska princi- per att regeringen ensam tar sitt ansvar inför riksdagen i dess helhet.
De skattefullmakter som grundlagbered-
ningen i det följande förordar är begränsade, av riksdagen särskilt beslutade bemyndigan- den för regeringen. Denna skall sedan ha att inom kortare tid underställa sina beslut riksdagens prövning. Vidare förutsätts att riksdagen snabbt skulle ta ställning till rege- ringens åtgärd. Ett sådant fullmaktssystem som nu antytts skulle enligt beredningens bedömning knappast påverka riksdagens ställning.
Skulle riksdagen förkasta en skatteförord- ning som regeringen har meddelat på grund av en skattefullmakt, uppstår vissa svårig- heter av tekniskt administrativ art, när det gäller att återgå till det läge som rådde tidigare. Återgången kan i vissa fall inte genomföras omedelbart, och en återgång med retroaktiv verkan är oftast inte möjlig. Dessa svårigheter är dock, enligt vad bered- ningen har inhämtat från BU, inte sådana att de gör det omöjligt att utnyttja skattefull- makter i praktiken.
Beredningen anser att regeringen bör kun- na få vissa handlingsmarginaler när det gäller indirekta skatter. Att dra en helt klar gräns mellan direkta och indirekta skatter låter sig emellertid knappast göra. Beredningen har stannat för att skilja ut skatt på inkomst, förmögenhet, arv och gåva som en inte-dele- geringsbar grupp. I fråga om övriga skatter, vare sig de brukar betecknas som direkta eller som indirekta, bör däremot riksdagen kunna ge regeringen viss rörelsefrihet. Sådant bemyndigande bör ges i den särskilda skatte- lag det gäller. Med nuvarande skattesystem blir det — bortsett från tullar — främst mervärdesskatten och vissa punktskatter som kan bli aktuella i detta sammanhang i prakti- ken. Vidare bör varje särskilt bemyndigande innehålla riktlinjer för hur befogenheten får användas. Det bör självfallet ligga i riksda- gens hand att dra snävare gränser för rege- ringens skattekompetens än RF kräver. Vida- re bör beslutanderätt få delegeras bara i fråga om vissa åtgärder. Syftet torde inte kräva att regeringen får ändra andra skatteregler än själva skattesatsen. Regeringen bör emeller- tid kunna få rätt att besluta att en skattelag i sin helhet skall börja gälla eller upphöra att
gälla. Beslut varigenom regeringen utnyttjat bemyndigande, som nu avses, bör obligato- riskt underställas riksdagens prövning inom viss kortare tid. Slutligen bör riksdagen i sin tur snabbt ta ställning till regeringens åtgärd. I specialmotiveringen återkommer bered- ningen närmare till sitt förslag om möjlighet till skattefullmakter åt regeringen.
8.4 Avgifter till staten
Enligt grundlagberedningens förslag skulle man alltså få en grupp av statliga skatter, som det alltid är riksdagens sak att besluta om, och en annan grupp av statliga skatter, beträffande vilka riksdagen kan överlåta viss beslutanderätt till regeringen varvid under- ställningsskyldighet alltid skall föreligga.
När det sedan gäller avgifter till staten har grundlagberedningen tagit upp FU:s förslag härom. I RF bör alltså föreskrivas att sådana avgifter beslutas av riksdagen eller, efter dess bemyndigande, av regeringen eller förvalt- ningsmyndighet. Detta innebär att man inte längre på grundlagsplanet skiljer mellan två kategorier av avgifter, en där riksdagens be— myndigande krävs och en där i princip så inte är fallet. I förstone innebär förslaget en kraftig minskning av regeringens och för- valtningsmyndigheternas nuvarande kompe- tens på avgiftsområdet. Materiellt är emeller- tid ändring inte åsyftad. Liksom FU förut- sätter grundlagberedningen att delegering sker i vid omfattning och i enkla former. Riksdagen avgör själv i vilken utsträckning den vill ange grunder för taxesättning. Det ligger i riksdagens hand att dra gränsen mel- lan ”skatt” och ”avgift”. Denna gräns avses emellertid i princip vara densamma som nu. Skulle man iett diskutabelt fall anse "skatt” föreligga blir regelmässigt den begränsade delegeringsmöjlighet tillämplig, som skall finnas i fråga om andra skatter än skatt på inkomst, förmögenhet, arv och gåva.
8.5 Bakgrunden i fråga om budgetreglering
Gällande RF :s bestämmelser om statens bud- get är delvis svårtolkade eller helt passerade
av utvecklingen. En systematisk genomgång av avvikelserna i praxis från RF :s lydelse gjordes av BRK (SOU 1954140, 5. 37 f) och FU (SOU 1963:17.s. 383 f).
Det förslag BRK lade fram avsåg att bringa RF :s bestämmelser om finansmakten i överensstämmelse med praxis med så litet ändringar i författningstexten som möjligt. FU, som inte heller åsyftade några ändringar i praxis i denna del, lade fram förslag om en helt ny och avsevärt kortare grundlagsregle- ring. Varken BRK:s eller FU:s förslag har lett till lagstiftning.
Grundlagberedningens uppdrag har i den- na del sedermera begränsats genom direkti- ven för BU. Numera skulle, synes det, beredningens uppgift på området närmast vara att utforma grundlagsbestämmelser om budgetregleringen som i stort sett motsvarar vad FU föreslog. Endast sådana regler om statens budget som har direkt samband med riksdagens och regeringens befogenheter bör tas in i grundlag. Ett par kompletteringar till FU:s förslag bör göras. RF bör innehålla uttryckligt stöd dels för budgetära flerårsbe- slut och dels för specialdestination vid sidan om budgeten; innebörden av sistnämnda begrepp behandlas i specialmotiveringen till 8 kap. 8 % RF. Budgettekniska frågor, som enligt det sagda inte bör regleras i grundlag, faller numera utanför grundlagberedningens arbetsområde, både materiellt och beträffan- de spörsmålet om de eventuellt bör regleras i annan författning än grundlag.
Som grundlagberedningen ser det bör det nu inte bara gälla att utan vidare anpassa de nya grundlagsbestämmelserna till den praxis som hittills gällt. Det är också angeläget att söka överblicka de aktuella utvecklingsten- denserna och se om några slutsatser kan dras härav för grundlagsreglernas utformning.
Den viktigaste faktor som har tillkommit sedan FU lade fram sitt förslag torde vara programbudgeteringen. Arbetet med pro- grambudgetering har i många avseenden hun- nit längst inom den militära sektorn. Där har redan antagits ett nytt planerings- och bud- geteringssystem (prop. 1970:97, SU l970:203, rskr 420) vilket skall träda i
tillämpning med budgetåret 1972/73. Det - kan vara värt att notera att riksdagen, då den godtog detta nya system, begärde en utred- ning om riksdagens roll däri. Denna uppgift håller 1970 års försvarsutredning på med.
Grundvalen för programbudgetarbetet in- om den civila sektorn utgörs av programbud- getutredningens betänkanden (SOU 196711 1—13). Framställningen häri är i prin- cip begränsad till budgetering på myndig- hetsnivå.
Programbudgetutredningens tankegångar torde i stort ha godtagits som något mani möjligaste mån bör sträva efter att realisera (se senast FiU 1971129, s. 8, 10). Försöks- verksamhet bedrivs också inom åtskilliga myndigheter. En del av dessa har redan fått programinriktade anslag. Redogörelse för försöksverksamheten har lämnats i stats- verkspropositionerna 1969—72 (bil. 2 Ge- mensamma frågor).
Åtskilligt arbete anses återstå innan någon slutlig utvärdering kan ske av försöksverk- samheten på myndighetsplanet. BU utreder f.n. frågan i vad mån programbudgetering bör påverka statsbudgeten.
Det må anmärkas att gällande RF inte reser något hinder mot införande av pro- grambudgetering. Den tillåter inom vida ra— mar variation mellan maximum och mini- mum av anslagsstyrning från riksdagens sida. I själva verket har en betydande sådan varia— tion också ägt rum under RF:s giltighetstid. Vidare har man inom RF:s ram stor frihet att välja mellan olika typer av anslagsstyr- ning.
8.6 Några allmänna aspekter i fråga om budgetregleringen.
Statsbudgeten är ett centralt underlag för statsverksamheten. I första hand är budgeten ett instrument för resursstyrningen.
Till vilka ändamål resurserna skall styras avgöres av de politiska värderingar som är förhärskande i riksdagen. Hur de tillgängliga medlen skall användas för att uppställda mål skall nås bör däremot i stor utsträckning
kunna avgöras på myndighetsnivå. Avsikten med den moderna programbudgettekniken är att myndigheterna skall få bättre möjlig- heter att rationellt uppnå de av regeringen och riksdagen uppställda målen.
Som beredningen nämnde i det närmast föregående avsnittet (8.5), torde program- budgetutredningens tankegångar i stort ha godtagits av riksdagen.
Grundlagberedningen har självfallet ingen- ting att invända mot en ny budgetteknik, som har till syfte att ge regeringen och riksdagen ett bättre beslutsunderlag. Pro- grambudgettekniken syftar inte till någon förskjutning i nuvarande befogenhetsfördel- ning mellan riksdagen och regeringen å ena Sidan och myndigheterna å den andra sidan. I detta sammanhang vill beredningen under- stryka intresset av att den enskilde riksdags- ledamotens aktionsmöjligheter på utgifts- regleringens område bevaras. Beredningen vill också bestämt avvisa varje tanke på en begränsning av möjligheterna att från riks- dagens sida få till stånd andra eller högre anslag än regeringen har föreslagit.
Statsbudgeten är också ett instrument för konjunkturstabilisering. Det måste finnas en möjlighet att snabbt vidtaga åtgärder i stimu- lerande eller dämpande riktning. Något krav på balansering av budgeten kan därför inte uppställas i grundlagen.
Det anförda innebär att grundlagbered- ningen inte har funnit anledning att föreslå några detaljregler i grundlagen om budget- tekniken.
8.7 Avgöranden på flerårssikt
Gällande RF förutsätter en ettårsbudget och innebär vidare att budgetbeslutens giltighets- tid omfattar bara ett år. I praxis har man dock på olika sätt — i vissa fall vid sidan om RF # fattat beslut med budgetkonsekvenser för längre tid än det närmast följande bud- getåret. Direktivens krav på att uttryckligt stöd härför förs in i RF bör givetvis tillgodo- ses. Frågan är närmast i vad mån man bör gå längre än till att sålunda ange möjligheten. En generell förlängning av den nuvarande
ettåriga budgetperioden bör dock inte kom- ma i fråga. Även i framtiden torde man behöva en kortsiktig handlingsplan av den nuvarande ettårsbudgetens typ. Att riksda- gen även i fortsättningen skall fastställa en sådan bör slås fast i RF.
Tidigare torde det ej sällan ha ansetts naturligt att flerårsplaneringen sköttes av regeringen och den underlydande administra- tionen. Inget kunde ju ändå genomföras innan riksdagen beviljat anslag. Numera har man alltmera betonat dels ettårsbudgetens faktiska bundenhet och dels behovet av lång- siktighet i statsmakternas handlande. Om de årliga budgetbesluten i realiteten mest har karaktär av verkställighetsbeslut i förhållan- de till tidigare fattade, långsiktigare avgöran- den borde det i princip företrädesvis vara de senare som riksdagen ägnar sin uppmärksam- het åt. Så sker också redan nu i betydande utsträckning. Men man skulle kunna hävda att spörsmålet får skärpt aktualitet i den mån systematisk långtidsplanering eller systematiska långtidsstudier alltmer skulle genomföras på regerings- och myndighets- nivå. I så fall kan inte riksdagen begränsa sin horisont till ett a ett och ett halvt års sikt. Om så skedde skulle riksdagens övervägan- den bli mer bundna än regeringens och myndigheternas.
I den mån riksdagen skulle fatta formliga flerårsbeslut måste den emellertid alltid vara rättsligt oförhindrad att sedermera ändra så- dana beslut, låt vara att under mellantiden uppkomna civilrättsliga förpliktelser för sta- ten måste infrias. Särskilt måste man räkna med att majoritetsförskjutningar med anled- ning av riksdagsvalen kan föranleda ändrad politik. Så få hinder som möjligt bör förelig- ga mot sådana kursförändringar.
F. ri. pågår en omfattande utredningsverk- samhet i syfte att utarbeta statliga flerårspla- neringssystem. Inom den militära sektorn är ett sådant system redan i princip färdigt (perspektivplaner, programplaner, systempla- ner). Frågan om riksdagens roll däri utreds f.n. av 1970 års försvarsutredning. Lika långt har arbetet inte hunnit inom den avse- värt större och mera mångskiftande civila
sektorn. Här prövar f.n. BU möjligheterna att utforma ett system som skulle kunna appliceras på olika civila sakområden (sekto- rer), eventuellt efter modifikationer för varje särskild sektor. Ett primärt syfte skulle vara att genom studier, gjorda på lång och på medellång sikt, vinna ökad framtida hand- lingsfrihet. Man torde emellertid inte kunna helt undvika beslut under planeringsproces- sens gång som får styrande effekt för fram- tiden. Det blir en viktig fråga på vilket stadium eller på vilka stadier riksdagen bör komma in i bilden. Grundlagberedningen har inhämtat att BU här uppmärksamheten fäst också på detta spörsmål. Utöver vad som sägs nedan bör några mer konkreta uttalan- den i frågan inte göras förrän själva plane- rings- eller analyssystemets utformning har närmare utkristalliserats. Vidare kräver den slutliga utformningen en genomgång av varje sektor för sig.
Beredningen anser på grund av det anför- da att den nya grundlagen inte bör kräva flerårsbudgetering eller studier eller analyser på flerårssikt. Dock har beredningen velat i RF (8:6) samt R0 (32 tredje stycket) ge vissa uttryck för riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande besluten. I sist- nämnda stadgande har sålunda tagits in en bestämmelse, som praktiskt innebär att även framtida kostnader för ett föreslaget projekt i görlig mån bör redovisas. Vidare en regel som syftar till att — om flerårsplanering eller flerårsstudier gjorts — de inte undanhålls riksdagen, när begäran läggs fram om anslag för det närmaste budgetåret. Härtill åter- kommer beredningen i specialmotiveringen.
8.8 Ettårsbudgeten
Grundlagberedningen har alltså stannat för att i RF ge uttryck för ett principiellt krav på ettårsbudget, låt vara med möjlighet att i särskilda fall använda längre eller kortare budgetperiod. Vidare ges uttryckligt stöd för att särskilt anslag beslutas för längre eller kortare tid än budgetåret eller för annan ettårsperiod än budgetåret. Några rättsliga begränsningar för riksdagens möjlighet att sedermera ändra ett anslagsbeslut uppställs
inte. Uppkomna civilrättsliga förpliktelser måste dock givetvis infrias och alltså täckas med anslag.
Även ettårsbudgetens utseende har stort intresse för riksdagen. Här blir det fråga om hur anslagen skall konstrueras. Dels specifi- ceringsgraden, dels vilket slags anslagsindel— ning (avvägningsanslag, organisationsanslag etc.) man bör välja. Inte minst betydelse här frågan vilken information som regeringens budgetförslag bör innehålla (jfr under 8.7). Vidare uppkommer frågor om anslagsforrner- ha och om anslagsvillkor i övrigt. Flera av dessa spörsmål utreder BU f.n. Inte minst mot bakgrund av det pågående program- budgetarbetet har grundlagberedningen tagit upp frågan om man bör söka i RF införa några gränser för riksdagens befattning med budgetregleringen. Dels spärr mot alltför vidsträckta bemyndiganden till regeringen, dels spärr mot överdrivna detaljingripanden från riksdagens sida. Sådana gränser finns knappast nu. Varken BRK eller FU ansåg det möjligt eller lämpligt att söka dra sådana gränser. Grundlagberedningen har kommit till samma resultat. Grundlagen bör liksom hittills medge stor flexibilitet på utgiftsreg- leringens område. Detta är viktigt bl. a. från stabiliseringspolitisk synpunkt. Det ligger all- tid i riksdagens hand att bestämma vilka utgiftsbemyndiganden den vill ge åt regering- en. Enligt beredningens förslag kommer grundlagen inte heller i fortsättningen att lägga några band på utvecklingen av den statliga budgettekniken.
När det gäller de ändringar som, utöver vad som framgår av det föregående, bör göras för att eliminera den nuvarande bristen på överensstämmelse mellan RF och praxis på utgiftsregleringens område är grundlagbe- redningen ense med BRK och FU. Skattebe- sluten bör således formellt frikopplas från budgetregleringen. Något krav på budgetba- lans bör inte ställas upp i grundlagen. RF bör innehålla stöd för tilläggsstater. Över huvud taget bör RF enligt beredningens mening binda riksdagens handlingsfrihet endast i den mån klart övervägande skäl talar härför. Här- om mera i specialmotiveringen.
Inom det nya redovisningssystemet — statens ekonomiadministrativa system, SEA-syste- met - fäster man med all rätt stor vikt vid uppföljningen. Det är naturligtvis angeläget att man även i riksdagen systematiskt intres- serar sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lägger detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. Denna löpande återkoppling bör naturligen ha sin tyngdpunkt i utskotten. Den nya utskottsor- ganisationen bör härvid komma väl till pass.
En ökad systematisk uppföljning från ut- skottens sida skulle bl.a. stärka riksdagens kontrollmakt, vilken man med bestämdhet bör värna om. Utskottens granskning skulle kunna präglas av större kontinuitet än den punktkontroll som riksdagens revisorer kan göra.
Det saknas f.n. möjlighet att bedöma i vad mån utskottens verksamhet kommer att inverka på revisorernas nuvarande uppgifter och verksamhet. Som närmare framgår av specialmotiveringen föreslår grundlagbered- ningen därför i fråga om riksdagens revisorer inte några större materiella ändringar av praktisk betydelse.
Grundlagberedningen har också övervägt frågan i vad mån en övergång till program- budgetering kan tänkas påverka eller böra påverka arbetsgången i riksdagen. Några stör- re ändringar i denna del torde dock knappast aktualiseras.
8.10 Dispositionen över statens tillgångar o.d.
Under det första seklet av nuvarande RF:s giltighetstid hade Konungen en inte obetyd- lig frihet att förfoga över statsmedel. Utveck- lingen har dock successivt gått i den riktning- en att riksdagens grepp över medelsdisposi- tionen, statsrättsligt sett, stärkts.
Numera torde det stå klart, att i princip all disposition över statens medel bör bero av riksdagen.
De anslag riksdagen ger för andra behov än riksdagens och dess myndigheters bör
Det har varit omtvistat i vad mån regering- en enligt gällande rätt är skyldig att verkstäl- la riksdagens anslagsbeslut. Som närmare an- förs i specialmotiveringen kan det numera knappast komma ifråga att regeringen vägrar att effektuera ett anslagsbeslut. Den rörelse- frihet regeringen behöver kan uppnås genom anslagssystemets konstruktion.
Regeringen ställer i sin tur anslagen till berörda myndigheters förfogande (reglerings- brev etc). Därvid bör regeringen få ge ytterli- gare föreskrifter, som är förenliga med riks- dagens beslut. De under regeringen lydande myndigheternas utgifter skall alltså — liksom f. n. — också ha ett regeringsbeslut till grund.
Liksom det tillkommer regeringen och övriga myndigheter att verkställa riksdagens budgetreglering är det naturligen en sak för regeringen och övriga myndigheter att också i övrigt förvalta och förfoga över statens egendom. I stor utsträckning följer av an- slagsbeslut, varigenom tillgångar anskaffats, hur tillgångarna får disponeras. Riksdagen skall givetvis kunna ändra sådana regler. Den skall också kunna i övrigt ge regler för förvaltningen av och förfoganden över sta— tens egendom. I ett par avseenden bör enligt beredningens mening ges direkta bestämmel- ser i RF. Beredningens förslag på dessa punk- ter ansluter sig till FU:s förslag OCh till gällande praxis.
För det första förordar beredningen att det nuvarande avhändelseförbudet i fråga om fast egendom (ingår nu i 775, RF) behålls. Konsekvensen kunde då sägas fordra en mot- svarande regel för aktier. Emellertid torde bakom statens förvärv av sådana aktier, som är av intresse i detta sammanhang, regelmäs- sigt ligga anslagsbeslut av riksdagen, vilka leder till samma resultat. Riksdagens sam- tycke till överlåtelse och pantsättning av statens fasta egendom bör kunna ges också genom generella bemyndiganden.
För det andra bör i RF slås fast att statens fordringar inte får efterges utan riksdagens bemyndigande. Även i denna del bör riksda- gen få ge sina bemyndiganden en så generell utformning som anses lämplig.
gäldskontoret
Om riksbanken antecknade FU bl.a. (SOU 1963zl7, s. 430—431, se också s. 420 f) att den under hela sin tillvaro stått under riksda- gens garanti samt utgjort ett riksdagens verk under förvaltning av särskilda fullmäktige, ansvariga inför riksdagen. Det fanns enligt FU:s mening ingen anledning att överväga någon ändring av denna hävdvunna ordning i fråga om den svenska centralbankens ställ- ning och organisation.
Grundlagberedningens förslag överens- stämmer i denna del, praktiskt sett, med FU:s. Samordning mellan penning- och kre- ditpolitiken å ena, samt finanspolitiken å andra sidan kan ske inom ramen för nuvaran- de ordning.
Liksom FU anser grundlagberedningen att de nuvarande reglerna om riksbankens skyl- dighet att lösa in sina sedlar med guld bör tas bort. Dispens härifrån har oavbrutet gällt sedan 1931. Det må anmärkas att reglerna om guldmynt i 1873 års myntlag saknar motsvarighet i den nya myntlagen (1970:1028).
Vidare bör det, som FU anförde, framgå direkt av RF att endast riksbanken får ge ut sedlar. I fråga om penning- och betalnings- väsendet i övrigt bör de grundläggande be- stämmelserna ges i lag, alltså av riksdagen.
Vad sedan gäller riksgäldskontoret ansåg FU att dess uppgifter alltjämt borde skötas av ett organ som lyder under riksdagen. FU uttalade sig emellertid till förmån för att uppgifterna skulle övertas av främst riksban- ken.
Detta förslag gav upphov till delade me- ningar under remissbehandlingen. Riksgälds- fullmäktige avstyrkte det bestämt med en utförlig motivering.
Grundlagberedningen anser för sin del att man inte i RF bör läsa, hur den under riksdagen lydande statsupplåningen och statsskuldsförvaltningen bör organiseras. Detta spörsmål kan regleras i vanlig lag. Beredningen har inte tagit ställning till om den nuvarande organisationen bör ändras i
sak. Detta skulle i varje fall kräva en särskild utredning. Med hänsyn härtill här beredning- en utarbetat förslag till en lag om riksgälds- kontoret. I denna har flertalet av de nuvaran- de reglerna om kontoret i RF och RO — direkt eller indirekt — tagits in, dock med sakändringar motsvarande dem som bered- ningen föreslår i fråga om riksbanksfullmäk- tige.
III
Specialmotivering
] Regeringsformen
1.1 Förslagets uppläggning i stort
Grundlagberedningens arbete har ihuvudsak omfattat de ämnen som nu är reglerade i RF eller RO. Båda dessa lagar är grundlagar. I likhet med FU har beredningen försökt samla grundläggande bestämmelser i försla- get till ny RF och att göra RO till en författning om riksdagsarbetet.
En grundlag kan nu ändras eller upphävas bara om vissa särskilda forrnkrav uppfylls. Forrnkraven innebär att riksdagen måste fatta beslut med samma innehåll två gånger, att val till riksdagen skall ha förrättats mellan de två besluten och att riksdagen vid det senare beslutet skall vara sammansatt i enlighet med utgången av detta val. Man vinner härigenom en viss garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kan genomföras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtar dem. Av särskild betydelse är att tidsutdräkten är ägnad att hindra förhastade ändringar, t.ex. sådana som eljest skulle kunna tvingas fram genom påtryckningar utifrån (se prop. 1948z230 med förslag till tryckfrihetsförordning m. m. 5. 79, 101). Av dessa skäl anser beredningen att formkraven för ändring eller upphävande av grundlag inte bör mjukas upp.
I den mån man lyckas dela upp bestäm- melserna mellan RF och RO på det sätt som nämndes nyss kan kravet på tidsutdräkt reduceras till att gälla enbart RF. En förutsättning är då givetvis att de bestämmel- ser om riksdagen, som kan betraktas som
väsentliga för statsskicket, införs i RF. I likhet med FU föreslår emellertid grundlag- beredningen att även RO blir svårare att ändra än lagar i allmänhet. Vad man här måste tänka på särskilt är inte behovet av skydd mot förhastade beslut utan behovet att skydda minoriteter mot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i riksdagen. Liksom FU menar beredningen att detta behov kan tillgodoses genom regler som kräver kvalificerad majoritet för beslut om ändring. Uppnås inte den föreskrivna majo- riteten, skall RO givetvis kunna ändras i samma ordning som grundlag.
Bestämmelser om riksdagens inre organisa- tion och arbetsformer som inte har speciell betydelse för minoriteters arbetsmöjligheter finns nu i riksdagsstadgan, som kan ändras genom vanligt majoritetsbeslut. Beredningen har funnit att FU:s metod att samla dessa bestämmelser som tillägg till RO :s föreskrif- ter underlättar redigeringen av bestämmel- serna och främjar överblicken av dem. Förslaget innebär att bestämmelser av denna art har utformats såsom tilläggsbestämmelser till RO:s paragrafer. De skall enligt förslaget kunna ändras enligt de regler som gäller om ändring av lag i allmänhet.
1.2 Regeringsformens uppläggning
RF skall reglera det sätt på vilket folksuverä- nitetens idé skall förverkligas. Den allmänna och lika rösträtten är den självklara grund-
regeln. Även de viktigaste reglerna om riksdagens bildande hör hit, såsom regeln om riksdagens storlek, principen om rikspropor- tionell fördelning av riksdagsmandaten och spärrarna mot småpartier.
Att statsskicket skall vara parlamentariskt är en given grund för grundlagberedningens arbete. Detta bör också framgå av RF. Det sätt på vilket regeringen bildas, metoder för riksdagen att framtvinga regeringens avgång samt medel i övrigt för parlamentarisk kontroll bör sålunda regleras i RF.
Var nuvarande RF bestämmer i stort fördelningen av de offentliga funktionerna. Sålunda anger RF vilka beslut som skall fattas av riksdagen och vad kungen skall kunna besluta om. Den innebär också att vissa befogenheter avdelas åt domstolarna och åt förvaltningsmyndigheterna. Vidare förutsätts att det skall finnas en kommunal organisation för skötseln av vissa lokala och regionala angelägenheter. Befogenhetsgränser- na i RF är emellertid i många hänseenden oklara. Grundlagberedningen har i enlighet med direktiven utgått från att även den framtida grundlagen bör i grova drag fördela de offentliga funktionerna. Fördelningen bör göras så att riksdagen, som beredningen har yttrat i 2 kap. av den allmänna motiveringen, framstår som det centrala statsorganet. Dess dominerande ställning bör komma till ut- tryck i grundlagen inte bara i fråga om regeringsbildningen och den parlamentariska kontrollen utan även beträffande funktionen att fatta grundläggande beslut genom lag eller budgetreglering. Det bör som allmän regel ankomma på andra organ att tillämpa lagarna och verkställa besluten.
Detta resonemang leder fram till att den nya RF liksom den gällande bör ihuvuddra- gen bestämma riksdagens, regeringens, för- valtningsmyndigheternas och domstolarnas kompetens. Även den kommunala verksam- heten bör förankras i den nya RF.
Grundlagsregler som tillägger regeringen och övriga myndigheter vissa befogenheter innebär indirekt att riksdagens behörighet begränsas, inom ramen för grundlagen. En
sådan begränsning kan motiveras inte bara med att riksdagen måste få tid att syssla med de viktigaste uppgifterna utan också med att riksdagen inte är något lämpligt organ för att avgöra rättstvister och fatta andra tillämp- ningsbeslut. Det är en uppgift för den nya grundlagen, liksom för gällande RF, att klart markera gränsen för riksdagens ingripanden i den löpande offentliga verksamheten.
Huvuduppgifterna för en regeringsform är alltså att ge grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för fördel- ningen av offentliga funktioner mellan riks- dagen, regeringen, övriga förvaltningsmyn- digheter, domstolarna och kommunerna. Härutöver bör bara ett fåtal förhållanden regleras i den nya RF. Dit hör sådana regler om medborgerliga fri- och rättigheter som har berörts i den allmänna motiveringen, vidare vissa särskilt viktiga procedurregler för riksdagen och regeringen samt bestämmel- serna om statschefens ställning och befogen- heter. Vissa specialregler för krig, krigsfara och andra utomordentliga förhållanden bör också ingå i RF.
I systematiskt hänseende ansluter sig grundlagberedningens förslag till RF nära till FU:s. Liksom detta är beredningens förslag indelat i kapitel. Grunderna för det represen- tativa och det parlamentariska systemet anges i ett par av kapitlen (2 och 5 kap.), funktionerna fördelas i några (7—11 kap.), procedurregler för riksdagen och regeringen ges i två kapitel (3 och 6 kap.), statschefens befogenheter anges i ett (4 kap.) och de särskilda bestämmelserna för krig m.m. är samlade i ett kapitel (12 kap.). Grundlag- beredningen har, liksom FU, brutit ut ett antal fundamentala regler om statsskicket till ett inledande kapitel (1 kap.).
1.3 De särskilda stadgandena 1 kap. STATSSKICKETS GRUNDER 1 %
I likhet med FU finner grundlagberedningen det naturligt att den nya grundlagen kommer att inledas med ett stadgande som ikoncen—
trerad form uttrycker vissa fundamentala principer för statsskicket. Den föreslagna l % är avsedd att vara ett sådant stadgande.
I grundlagberedningens förslag till RF har de inslag av en personlig kungamakt som finns i 1809 års RF tagits bort. Riksdagen väljs av medborgarna, statsministern tillsätts genom en riksdagsprocedur och regeringen är ansvarig enbart inför riksdagen och väljarna, övriga samhällsorgan grundar alla sin ställ- ning direkt eller indirekt på riksdagsbeslut. Statschefen medverkar inte i någon besluts- process. Det synes därför naturligt att den nya RF får inledas med satsen att all offent- lig makt i Sverige utgår från folket.
En fri åsiktsbildning har i Sverige liksom i andra västerländska stater varit en av driv— krafterna i utvecklingen mot demokrati och välstånd. Den politiska demokratin har blivit befäst genom allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen och den allmänna och lika rösträtten kan enligt beredningens me- ning sägas vara folkstyrelsens starkaste fun- dament; att den svenska folkstyrelsen bygger därpå sägs ut i den inledande paragrafen.
Zå
[ 1 & angavs att den svenska folkstyrelsen bygger bl. a. på allmän och lika rösträtt. l Zå ges den grundläggande regeln om den folkrepresentation som väljes med allmän och lika rösträtt, riksdagen. Genom satsen att riksdagen är folkets främsta företrädare klargör grundlagens inledande kapitel att statsskicket är representativt. Avfattningen markerar att medborgarna regionalt och 10- kalt kan ha andra företrädare; se därom under 5 %.
I paragrafen anges även riksdagens vikti- gaste funktioner. Här sägs sålunda att riksda- gen stiftar lag och bestämmer hur statens me- del skall användas samt att den granskar rikets styrelse och förvaltning. Vissa begränsningar och delegationsmöjligheter föreslås emeller- tid: därvidlag skall bestämmelser i några av de följande kapitlen gälla.
Skatt till staten skall beslutas genom lag (se 6 kap. i den allmänna motiveringen).
Riksdagens bestämmanderätt över statsskatt bör emellertid enligt beredningens mening komma till direkt uttryck i detta inledande kapitel. En viss delegationsmöljighet föreslås även här; därom hänvisas till 8 kap.
35
Såsom beredningen har utvecklat i 2 kap. av den allmänna motiveringen skall statschefen enligt förslaget främst ha representativa upp- gifter. Att kungen skall vara rikets statschef anges i denna paragraf. Statschefens funk- tioner med avseende på regeringsarbetet och samrådet i utrikesnämnden anges i 4 och 9 kap. Vem som skall vara statschef när kung- en har förfall regleras 14 kap. Där behandlas också frågorna, vem som skall utöva stats- chefens funktioner när kungen inte har fyllt tjugofem år och när tronen är vakant.
45
Regeln 14 & fullföljerlinjeni 1 och 2 åå: lik- som det där ges regler om allmän och lika rösträtt och om det representativa systemet, bestäms i 4 5 att statsskicket skall vara parlamentariskt. Regeringen skall styra riket men under ansvar inför riksdagen.
Den närmare innebörden av att regeringen styr riket framgår av RF i övrigt. Av bestämmelserna i 7 och 8 kap. om lagstift- ningen och om finansmakten framgår sålun- da att regeringens behörighet tar vid där riksdagens slutar eller där riksdagen upphör att utöva sin behörighet. Regeringen kan sålunda förordna om verkställighet av lag, den kan i viss omfattning besluta förord- ningar efter delegation av riksdagen, den har också ”restkompetensen.” i fråga om nonn- givningen. Beträffande statens utgifter sägs i 8 kap. att riksdagen skall anvisa medel under särskilda anslag och att medlen står till regeringens disposition i enlighet med riks- dagens föreskrifter. Att regeringen styr riket innebär vidare att regeringen har ansvaret för utrikespolitiken i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 9 kap. I 10 kap. sägs ut att de statliga förvaltningsmyndigheterna
lyder under regeringen; dessa står alltså till regeringens förfogande som organ vid styran- det av riket. Även andra bestämmelser i RF anger i skilda hänseenden att regeringen har vissa uppgifter. Det är självklart att rege- ringen i allt sitt handlande skall hålla sig inom de rättsliga ramar som grundlagen anger och som följer av riksdagens beslut i övrigt.
Att regeringen styr under ansvar inför riksdagen kan sägas framgå indirekt av många bestämmelser i RF som gör det möjligt för riksdagen att få ”sista ordet”: bestämmelserna om lagstiftning, om utgifts- regleringen osv. Av särskilt stor principiell betydelse är reglerna om misstroendeförkla- ring som gör det möjligt för riksdagen att framtvinga regeringens avgång, låt vara med möjlighet för regeringen att i stället förordna om upplösning av riksdagen och val av ny riksdag.
Sä
I likhet med FU anser grundlagberedningen att den kommunala självstyrelsen bör betrak- tas som en av Statsskickets grunder. En bestämmelse därom bör alltså finnas i grund- lagens 1 kap. Bestämmelsen gäller olika slag av kommuner, både landstingskommuner och primärkommuner.
Ett moment i den kommunala självstyrel- sen är att regeringen inte skall kunna ändra indelningen i kommuner oberoende av en medborgerlig opinion. Å andra sidan skulle det i hög grad komplicera förfarandet vid indelningsändringar, om varje sådan skulle behöva underställas riksdagen. En rimlig medelväg, som stämmer väl överens med praxis, är att riksdagen skall medverka vid fastställandet av grunder för ändringar i indelningen. I första stycket av paragrafen anges i enlighet härmed att grunderna för ändringar i kommunindelningen skall be- stämmas genom lag.
I 2 & sägs att riksdagen är folkets främsta företrädare; här stadgas att medborgarna i kommunerna skall företrädas av valda om- bud. Den representativa demokratin före-
skrivs alltså även för kommunerna. De undantag härifrån som kan göras nu torde alltigenom hänföra sig till de kyrkliga kom- munerna. Enligt övergångsbestämmelserna (p. 9) kan undantag för dem göras även i fortsättningen.
65
Som beredningen har utvecklat under rubri- ken till förslaget till RF skall RO inte vidare vara grundlag, om förslaget genomföres. I övrigt föreslås ingen ändring i den nuvarande ordningen; utom RF skall alltså SO och TF vara grundlagar.
Vilka författningar som är grundlagar är enligt grundlagberedningens mening så bety- delsefullt att bestämmelsen därom bör ingåi RF :s 1 kap.
7å
I ett modernt samhälle av Sveriges typ fordras en mångfald organ för att omsätta de grundläggande besluten i praktiken. Detta är delvis en fråga om arbetsfördelning: riksda- gen eller en kommunal beslutande försam- ling kan inte fatta beslut om varje angelägen- het. Saken har emellertid också en principiell sida. Grundlagberedningen anser det därför nödvändigt att ange de yttre gränserna för de beslutande organens kompetens.
Att rättskipningen på detta sätt i det dagliga arbetet skall vara oberoende av den lagstiftande makten är erkänt sedan länge; en annan sak är att denna bör ha möjligheter att kontrollera hur lagarna tillämpas. I uppgiften att tillämpa lagar ligger att föreskrifter givna för särskilda fall av administrativ myndighet inte skall följas av domstolarna: domstolarna är i denna mening oberoende även av regeringsmakten.
De statliga förvaltningsmyndigheterna är, som beredningen yttrade under 4 &, rege- ringens organ vid styrandet av riket. I åtskil- liga hänseenden fungerar förvaltningsmyndig- heterna som organ för rättstillämpning; de fyller därvid en uppgift liknande domstolar- nas. Även förvaltningsmyndigheterna är så-
ledes i många hänseenden oberoende både av riksdagen och av regeringen.
Det sagda innebär att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har en konstitu- tionell betydelse därigenom att den kompe- tens, som grundlagen ger dem, samtidigt i en viss mening betecknar yttre gränsen för riksdagens och regeringens handlande: har en förvaltningsmyndighet genom en författ- ningsbestämmelse fått att sköta en viss uppgift, kan inte riksdagen och i regel ej heller regeringen ingripa i skötseln av uppgif- ten utan att bestämmelsen ändras. De verk- ställande organens funktioner är av nu anförda skäl ett viktigt moment i statsskic- ket. En erinran om dem bör därför göras i RF :s inledande kapitel. Funktionerna är närmare angivna i 10 kap.
De kommunala myndigheterna är delvis organ för verkställande av de kommunala fullmäktigförsarnlingarnas (landstingen in- räknade bland dem) beslut. Till mycket betydande del kan de emellertid uppfattas som organ för tillämpning av riksdagens lagbeslut. Detta gäller i särskilt hög grad de myndigheter som är verksamma inom den s.k. specialreglerade kommunalförvaltning- en. Men även kommunalförvaltningen i öv- rigt kan betraktas som en form av utövning av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen.
Ordet ”myndighet” begagnas i förslaget så att det inte omfattar riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna (landstingen och kommunfullmäktige) men väl övriga statliga och kommunala organ. Regeringen är således en myndighet. Även domstolarna betraktas som myndigheter i denna vidsträckta mening av ordet. Andra myndigheter än domstolarna betecknas för- valtningsmyndigheter. Ehuru regeringen förestår den statliga förvaltningen och självi viss mån fullgör förvaltningsuppgifter, be- tecknas den i förslaget, närmast av tekniska skäl, inte som förvaltningsmyndighet. Även domstolarna fullgör i vissa hänseenden för- valtningsuppgifter.
Grundlagberedningen avser inte att från begreppet myndighet utesluta sådana organ
som utövar offentlig makt utan att formellt vara organiserade i offentligrättsliga former. Principiellt är varje organ som utövar offent- lig makt en myndighet. Då det gäller att dra gränsen kring begreppet myndighet torde man kunna hämta ledning i begreppet ”myndig- hetsutövning”, som har blivit definierat i 3 & första stycket förvaltningslagen (1971:290) och motiven till denna föreskrift (prop. 1971: 30 del 2 s. 331). Med myndighetsutövning menas i föreskriften ”utövning av befogen- het att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Innebör- den av begreppet har också diskuterats i motiven till ett förslag till skadeståndslag som nyligen har lagts fram för riksdagen (prop. 197215 3. 311, 498, 622).
Som myndighet kan alltså enligt förslaget betraktas också organ med en formth privaträttslig status men med uppgifter att i ett eller annat hänseende ombesörja myndig- hetsutövning i den angivna meningen. Ingen- ting hindrar att ett och samma organ i ett hänseende kan vara myndighet i denna mening och i övrigt ett privat organ. Det måste betonas att gränserna härvidlag är oklara.
Den här angivna innebörden av begreppet myndighet är naturlig med tanke på att RF är en grundlag. En av grundlagens uppgifter är att ge grundläggande regler om formerna för utövning av statlig makt. Bleve det möjligt att anförtro utövningen av statlig makt åt organ som inte betraktades som myndigheter, så skulle de garantier och de kontrollmedel som grundlagen anvisar kunna förlora i räckvidd. Man kan här jämföra med tolkningen av begreppet myndighet i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet (se t. ex. RÅ 1968 nr 42).
53%
Det brukar anses att 16% i 1809 års RF, som har sitt ursprung i den medeltida konungaeden införd i konungabalken i Magnus Erikssons landslag, ger uttryck åt principen om normmässighet i myndigheter-
nas rättstillämpning och maktutövning. FU föreslog att paragrafen skulle föras över till den nya RF med smärre jämkningar,huvud- sakligen redaktionella. I ett särskilt yttrande föreslogs i stället en kortare avfattning av paragrafen.
Även grundlagberedningen anser att den nya RF bör ge uttryck för grundsatsen om normmässighet i all myndighetsutövning. Vissa stadganden i 10 kap. av förslaget om förvaltning och rättskipning kan ses som uttryck för samma grundsats. De är tämligen utförliga och kanske inte helt lättillgängliga. Det är lämpligt att RF:s inledande kapitel mera expressivt slår fast principen om normmässighet. Beredningen anser att man uppfyller sådana krav genom att i RF:s inled- ningskapitel införa den version av principen om normmässighet som förordades i det här ovan nämnda särskilda yttrandet. I enlighet härmed bör alltså i grundlagstexten föreskri- vas att ”rikets myndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd”.
2 kap. RIKSDAGEN
Reglerna i förslaget till RF om riksdagen är dels sådana som bestämmer riksdagens sam- mansättning och arbetsformer, dels sådana som bestämmer riksdagens behörighet och dess arbetsuppgifter. Bestämmelserna om riksdagens sammansättning är samlade i 2 kap., bestämmelserna om dess arbetsformer finns i 3 kap. Dess behörighet och uppgifter är reglerade på flera olika ställen i förslaget; dess uppgifter vid regeringsbildningen i 5 kap., dess behörighet vid lagstiftningen i 7 kap. osv.
Med bestämmelser om riksdagens sam- mansättning syftar beredningen på reglerna om dess storlek, om rösträtten vid val till riksdagen, om valperiodens längd och möjlig- heter att under valperiod upplösa riksdagen och anordna extra val, om indelning i valkretsar, om fördelning av mandat mellan valkretsar och mellan partier, om valbarhets— och behörighetsregler och om prövning av
valbesvär. Endast de grundläggande reglerna tas upp i förslaget till RF; i åtskilliga hänseenden fordras kompletterande regler, som torde kunna få sin plats i vallagen.
lå
Det synes lämpligt att inleda kapitlet med en paragraf som dels anger vissa av de viktigaste principerna för riksdagens bildande, nämli- gen att den skall utses genom fria, hemliga och direkta val, dels bestämmer dess storlek, dels säger ut att den skall bestå av en enda kammare. Så har skett i denna paragraf. Paragrafen innehåller också en regel om att det skall finnas ersättare för ledamöterna. Frågan om ersättare för riksdagens ledamö- ter har GLB behandlat i ett särskilt betän- kande (SOU 1970117); detta betänkande är under prövning i justitiedepartementet. I övrigt innehåller paragrafen ingenting nytt i jämförelse med vad som gäller nu utom att ledamotsantalet föreslås bli sänkt från 350 till 349 ledamöter. Det främsta motivet är att man vill så långt möjligt undvika lika röstetal vid omröstning. I fråga om en mera vittgående minskning av antalet ledamöter hänvisas till vad som yttras i 4 kap. av den allmänna motiveringen.
Zå
Beträffande gällande rätt se 14 & RO.
En sänkning av rösträttsåldern skulle enligt beredningens uppfattning vidga demo- kratin genom att dels öka andelen röstberät— tigade medborgare, dels stimulera ungdo- mens politiska intresse. Genom bl. a. förbätt- rad skolundervisning i samhällskunskap, massmediernas informationsverksamhet och föreningsverksamheten bör flertalet ungdo- mar efter hand få bättre förutsättningar att ta ställning i politiska frågor, redan innan de uppnår den nu gällande rösträttsåldern. Beredningen föreslår på dessa grunder, att rösträttsåldern sänks till 18 år. Vid valet av denna åldersgräns har beredningen beaktat den betydelse som 18-årsgränsen i andra sammanhang har för inträdandet av medbor-
gerliga rättigheter och skyldigheter. Den civilrättsliga handlingsförmåga, som numera är anknuten till l8-årsåldern, är exempelvis så omfattande, att det inte utan fog kan hävdas, att myndighet väsentligen inträder redan vid denna ålder. Man kan vidare hänvisa till att vämpliktsåldern sedan länge är 18 år samt till att rätt att ingå äktenskap inträder vid samma ålder. Beredningen avser emellertid inte att med sitt förslag om sänkning av rösträttsåldern upphäva det traditionella sambandet mellan rösträttsålder och myndighetsålder. Beredningen har näm— ligen förutsatt att myndighetsåldern även i framtiden kommer att sammanfalla med rösträttsåldern. Då frågan om myndighets- åldern inte omfattas av beredningens utred- ningsuppdrag, kan beredningen emellertid inte framlägga något formligt förslag i detta hänseende. Eftersom åldern för valbarhet till riksdagen enligt beredningens förslag även fortsättningsvis skall följa myndighetsåldern (se nedan under 11 å), kommer en sänkning av myndighetsåldern till 18 år att medföra en motsvarande sänkning av valbarhets- åldern.
Rösträttens inträdande är för närvarande inte anknutet till medborgarens ålder på valdagen utan till hans ålder vid kalenderårs- skiftet närmast före valet. Denna ordning har röstlängdstekniska orsaker. Det är emellertid enligt beredningens uppfattning önskvärt att rösträtten, liksom andra till viss ålder an- knutna rättigheter, i princip inträder samma dag som den berörda personen uppnår en angiven ålder. Eftersom det numera förelig- ger tekniska förutsättningar för att upprätta röstlängderna på grundval av medborgarnas ålder på valdagen, bör i fortsättningen rösträtt tillkomma den som senast på valda- gen uppnår rösträttsåldern 18. år. Om röst- ning kan ske under flera dagar, bör rösträtt föreligga för alla dem som har uppnått rösträttsåldern senast på den sista av dessa dagar.
Beredningen har ingående prövat frågan huruvida nuvarande regel att omyndighets- förklaring alltid skall medföra rösträttens förlust bör oförändrad överföras till den nya
författningen. Därvid har beredningen bl.a. övervägt möjligheten att föreskriva, att en- dast den som har förklarats omyndig på sådan grund som angesi 10 kap. l & första stycket ] föräldrabalken— av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själs- verksamhet föranledd oförmåga att handha personliga eller ekonomiska angelägenheter — skall förlora sin rösträtt. Beredningen har emellertid awisat denna lösning, eftersom den skulle göra det möjligt för den sjuke eller dennes anhöriga att disponera över rösträtten genom att välja någon annan möjlig grund för omyndighetsförklaringen. Enligt beredningens mening är det inte heller möjligt att ersätta sambandet mellan omyn- dighetsförklaring och förlust av rösträtt med ett fristående kriterium, som skulle ange de personer vilka på grund av sin sinnesbeskaf— fenhet inte bör ha rösträtt. Det torde nämligen möta mycket stora svårigheter att bestämma och klart ange vilken grad av själslig abnorrnitet, som bör krävas för att en person skall förklaras förlustig sin rösträtt. Man skulle även i övrigt stöta på svårlösta problem när det gällde att utforma reglerna om ett institut av angivet slag på sådant sätt, att detta bleve praktiskt användbart utan att rättssäkerhetskraven träddes för när. Enligt beredningens uppfattning torde det därför föreligga endast två lösningar. Den ena är att bibehålla nuvarande ordning och alltså före- skriva att omyndighetsförklaring alltid skall medföra förlust av rösträtten; den andra är att tillerkänna alla medborgare, som har uppnått rösträttsålder, rösträtt utan hänsyn till om de är omyndigförklarade eller ej. Många omyndigförklarade, särskilt sådana som är drabbade av svåra psykiska stör- ningar, saknar den erfarenhet och det om- döme som krävs för att ta ställning i ett val. De kan lättare än andra bli offer för otillbörlig påverkan. Särskilt för att före- bygga stötande konsekvenser härav har be- redningen stannat vid att förorda att nuva- rande ordning bibehålles.
I förslaget till lagtext har inte intagits någon direkt motsvarighet till regeln att rösträtt ej tillkommer den, som på grund av
domstols förklaring efter uppnådd myndig- hetsålder skall förbliva omyndig. Det före- slagna stadgandet är emellertid avfattat så att det omfattar även detta fall.
Bestämmelserna i paragrafen överensstäm- mer i övrigt med gällande rätt. En nyhet i förhållande till 14% RO är ett uttryckligt förbehåll om att bestämmelser om rösträtt för svenska medborgare som ej är bosattai riket skall meddelas i lag; därmed avses vallagen. Frågan om utvidgning av utlands- svenskarnas rösträtt övervägs av valtekniska utredningen. Beredningen har därför ansett sig icke böra ta upp detta ämne till prövning isak.
Grundlagberedningen har vid sitt arbete med rösträttsfrågoma även haft att överväga huruvida man bör tillerkänna i riket bosatta utländska medborgare rätt att delta i val av kommunfullmäktige och landstingsman (KU 1968:10, rskr 1968196). Beredningen har stannat för att inte föreslå att det införes någon form av kommunal rösträtt för icke svenska medborgare. Avgörande för detta ställningstagande har varit flera omständig- heter. Eftersom det inte finns någon klar gräns mellan statliga och kommunala ange- lägenheter, gör sig de principiella skäl, som talar mot att tillerkänna icke svenska med- borgare rösträtt i riksdagsvalen, gällande även i fråga om kommunala val. Det visar sig därjämte att en reform av ifrågavarande slag skulle medföra stora praktiska svårigheter, bl. a. när det gäller att bestämma vilka icke svenska medborgare som skall ha rösträtt. Om rösträtten anses vara väsentlig för in- vandrarnas anpassning i Sverige, bör man enligt beredningens mening i stället bereda dem möjligheter att tidigare än nu få fullständiga politiska rättigheter. Detta kan uppnås genom att tiden för erhållande av svenskt medborgarskap förkortas.
35
I överensstämmelse med vad som gäller nu föreskrivs i denna paragraf att ordinarie val till riksdagen skall förrättas vart tredje år. Att valperioden skall vara treårig var ett av
momenten av den överenskommelse angåen- de gemensam valdag för riksdags- och kom- munalval, m. m., som år 1967 ingicks mellan de i grundlagberedningen företrädda partier- na. Som beredningen har yttrat i den allmänna motiveringen (under 4,1) bör de beslut som grundades på denna överenskom- melse inte tas upp till omprövning nu.
I samma kap. av den allmänna motive— ringen (under 4.6) har beredningen angivit, varför tidpunkten för val inte regleras genom RF: det är önskvärt att kunna flytta valen till våren, om det blir möjligt att lägga om budgetåret.
45
Beträffande gällande rätt se 49 och 108 åå RF samt 3 och 5 åå RO.
Reglerna om upplösning av riksdagen (nyvalsförordnande och avbrytande av riks- dagssession) blev föremål för översyn i samband med kammarreforrnen. De behöver därför inte omprövas nu annat än i detaljer. Det förslag beredningen lägger fram innebär sålunda liksom de gällande bestämmelserna att ett extra val gäller bara för återstoden av löpande treårsperiod, inte för en ny sådan.
I 35% RO föreskrivs nu viss form för tillkännagivande av förordnande om nyval och av beslut att avbryta riksdagssession. Det synes inte nödvändigt att ett motsvarande stadgande införs i RF. För meddelande till riksdagen kan regeringen välja form som anvisas av RO, dvs. skrivelse eller muntligt meddelande (se 3 kap. 6å RO jämte tilläggsbestämmelser). Det kan också vara naturligt att regeringen kungör sitt ställnings- tagande genom Svensk författningssamling.
För närvarande gäller att riksdagen efter nyvalsförordnande skall sammanträda i sin nya sammansättning inom tre månader efter förordnandet. Som beredningen kommer att utveckla under 5 & anknyts enligt förslaget tiden för en nyvald riksdags första samman- träde generellt till valdagen, och detta gäller även vaderiksdag. Det torde med tanke därpå vara lämpligast att begränsa tidrymden mel- lan förordnandet om valet och den nya
riksdagens sammankomst genom att reglera tiden för det extra valet. Så görs i förslaget, och tiden sätts därvid till två månader från förordnandet.
Beredningen har övervägt en särskild regel för det fallet att tvårnånadersgränsen skulle leda till att valet måste hållas under somma- ren. En sådan regel skulle exempelvis kunna innebära att, om beslut om valet fattas mellan mitten av april och mitten av juli, valet skall kunna anstå till senare delen av september. Ett val under semestermånaderna eller under sådan tid att partiernas valförbe- redelser måste göras under semestertid är självfallet ingenting önskvärt. En spärregel av det angivna slaget skulle emellertid kunna få egendomliga konsekvenser: en regering som tidigt under våren har drabbats av en misstroendeförklaring skulle efter förordnan- de om extra val kunna hålla sig kvar något halvår även om den saknade stöd bland väljarna. Beredningen håller före att proble— met får lösas utan några bestämmelser. Skulle den politiska situationen någon gång vara sådan att partierna eller några av dem framkallar ett förordnande om extra val så att val på sommaren blir nödvändigt, får valet hållas inom två månader med de konsekvenser för valdeltagande osv. som kan uppkomma.
I 1085 RF föreskrivs nu att efter ett nyval ett ytterligare förordnande om nyval inte får meddelas förrän fem månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Tanken med denna spärr är att den nyvalda riksdagen alltid skall hinna slutföra budgetregleringen. Ingen motsvaran- de tidsspärr gäller tiden efter ett ordinarie val; då kan regeringen förordna om nyval genast efter det att den nya riksdagens valperiod har börjat.
Beredningen vill förorda att tidsspärren, som är mindre påkallad i ett parlamentariskt statsskick, förkortas till tre månader. Ett särskilt motiv för förkortningen är att riksdagen med den nya utskottsorganisatio- nen torde ha bättre möjligheter än förut att klara av budgetarbetet på tre månader. .Å andra sidan finns det ett principiellt betydel-
sefullt motiv för att spärren mot upplös- ningsbeslut skall gälla även efter ordinarie val: en regering som har lidit nederlag i ett val bör inte kunna omintetgöra valet genom att upplösa den nya riksdagen innan den har hunnit ta ställning till regeringsfrågan. Den tremånadersfrist som beredningen föreslår bör alltså gälla efter alla val.
Under 5 kap. 10 % diskuterar beredningen, om det skall gälla några särskilda begräns- ningar av en expeditionsministärs behörig- het. Diskussionen mynnar ut i att någon sådan begränsning inte behöver föreskrivas. I ett hänseende bör dock behörigheten begrän- sas genom en uttrycklig föreskrift; en expe- ditionsministär — varmed beredningen menar en regering som fungerar för löpande ären- den m.m. efter det att statsministern har entledigats — bör inte under några förhållan- den kunna förordna om extra val. I detta sammanhang erinras om den i den allmänna motiveringen (under 5.3) nämnda regeln om automatisk upplösning efter fyra misslycka- de omröstningar om förslag till ny stats- minister. Häri ligger ett yttersta medel att lösa en utdragen regeringskris, varvid alltså riksdagen upplöses utan beslut av regeringen. Här skall självfallet inte gälla någon spärr under tiden närmast efter valet.
Så
Som beredningen har yttrat i den allmänna motiveringen (under 4.5) förutsätter bered- ningens förslag om proceduren vid regerings- bildning att tiden mellan val och den nya riksdagens första sammanträde blir avsevärt kortare än den är nu vid ordinarie val. Med den nya valteknik som förbereds med tanke på 1973 års val kommer detta också att bli möjligt; man torde kunna utgå från att, om sammanräkningen genomförs planenligt, det officiella valresultatet skall föreligga omkring en vecka efter valdagen.
Skulle förslaget om den nya valtekniken inte bli genomfört till det val då bered- ningens förslag skall tillämpas första gången (1976 års ordinarie val eller extra val tidigare under samma valperiod), är det enligt bered-
ningens mening nödvändigt att med andra medel åstadkomma att valresultatet före- ligger ungefär vid samma tidpunkt, dvs. om- kring en vecka efter valet.
Det ligger ett värde i att riksdagens sammanträde börjar vid en tidpunkt som är bestämd långt i förväg. Beredningen har därför vid valet mellan tänkbara regler stannat vid att föreslå att riksdagen som regel skall samlas på tolfte dagen efter valdagen, dvs. som regel en fredag. Man kan emellertid knappast gardera sig helt mot att sammanräkningen fördröjs eller att valresul- tatet eljest publiceras så sent att riksdagen inte kan samlas på tolfte dagen. Med tanke på sådana fall föreskriver förslaget att riks- dagen inte i något fall skall samlas tidigare än fyra dagar efter det att valets utgång har kungorts.
Liksom gällande grundlagar bör den nya RF göra klart att det alltid finns en riksdag som skall kunna kallas in till urtima riks- möte, då det behövs. Den gamla riksdagen bör alltså bestå tills den nya samlas. Denna regel leder till att riksdagens valperiod kommer att variera något i längd. Detta synes inte innebära någon större nackdel.
Det är en fördel att i RF och RO kunna begagna termen ”riksdagens valperiod”. En definition av begreppet införes i denna paragraf.
Gå
Liksom nu bör riket vara indelat ivalkretsar för riksdagsval. Som beredningen har yttrat i den allmänna motiveringen har valkretsindel- ningen mindre betydelse med det nya riks- proportionella valsystemet än den hade på tvåkammarriksdagens tid, då valet var pro- portionellt bara inom valkretsarna. Någon översyn av valkretsindelningen har bered- ningen därför inte gjort.
7—10 åå
De regler om mandatfördelningen mellan val- kretsarna och mellan partier som vid kam- marreforrnen infördes i 1649 åå RO över—
förs med obetydliga jämkningar till dessa paragrafer. Vissa av bestämmelserna är dock sådana att de lämpligen bör placeras i val— lagen. Detta gäller bl. a. principerna för för— delning av partiernas utjämningsmandat mel- lan skilda valkretsar.
115
Regeln i 26å RO om behörighet att vara riksdagsledamot överförs med en mindre jämkning till denna paragraf. Beredningen anser att behörighetsåldern även framdeles bör sammanfalla med myndighetsåldern. Om denna, i enlighet med vad beredningen har uttalat sig för under 2 å, sänks till 18 år, skulle alltså även behörighetsåldern bli 18 år.
Som ett andra stycke i paragrafen tar beredningen upp en bestämmelse om att ledamot eller ersättare inte får lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande. Be- stämmelsen stämmer överens med vad FU föreslog därom (se SOU 1963:17 s. 314). Det synes principiellt mest tillfredsställande att riksdagen själv skall pröva ansökan från riksdagsledamot att få lämna uppdraget. En prövning under tid då riksdagen inte är samlad är, praktiskt sett, mindre påkallad i och med att det kommer att finnas ersättare som kan uppehålla mandatet tills efterträ- dare har blivit utsedd.
12å
Beträffande gällande rätt se 22 å och 32 å 2 RO.
Riktigheten av ett riksdagsval, varmed här avses inte bara ordinarie val, extra val och omval utan även förrättning för utseende av efterträdare till avgången riksdagsledamot eller av ny ersättare, bör liksom hittills kunna prövas endast efter besvär. Vissa bestämmelser om överklagande av riksdags- val har intagits i förevarande paragraf, vilken därjämte innehåller ett stadgande om pröv- ningen av ledamöters och ersättares behörig- het.
Det är självfallet av stor vikt, att överkla-
gande av ett riksdagsval inte medför att riksdagen får arbeta en längre tid utan att dess sammansättning har blivit definitivt fastställd. Beredningens förslag om ett snab- bare valgenomslag kommer därför att ställa stora krav på valprövningsprocessens snabb- het och gör det därjämte önskvärt att förordnanden om omval blir förhållandevis sällsynta.
Den valteknik som har föreslagits av VTU (SOU 1971:72) innebär att vissa typer av fel — t. ex. sigillfel som tidigare iflera fall har föranlett omval — kommer att helt elimine- ras. I andra hänseenden innebär förslaget att felriskerna reduceras. Det kan emellertid inte uteslutas att med den nya valtekniken följer nya typer av fel, t. ex. maskinfel av olika slag. Det är därför svårt att nu göra några mer bestämda uttalanden om vilka verk- ningar den nya valtekniken kommer att få i fråga om riskerna för fel i samband med valförrättningar. Det förefaller emellertid inte osannolikt att den nya valtekniken är ägnad att, åtminstone iviss mån, nedbringa antalet fel.
Man kan emellertid i detta sammanhang inte bortse från konsekvenserna av det riksproportionella valsystemet. Detta medför att ett fel, som har begåtts i en valkrets, kan få betydelse även för val i andra valkretsar, vilket i sin tur har till följd dels att besvärsrätt får anses föreligga för varje röstberättigad medborgare beträffande val- förrättningen i vilken valkrets som helst, dels att sannolikheten för att ett fel skall kunna inverka på valutgången är större än vad som var fallet vid det tidigare valsystemet. Båda dessa omständigheter är ägnade att öka besvärsfrekvensen; den senare kan dessutom förväntas medföra att ett konstaterat fel oftare än förr leder till förordnande om omval. (I samband med 1970 års riksdagsval förekom dock endast två fall av valbesvär, se RÅ 1970 Ju 74 och 75.)
Som närmare har utvecklats av regerings- rättens ledamöter (prop. 1968:27 s. 167 ff) torde införandet av det riksproportionella valsystemet vidare ha medfört att besvärs- prövningen har försvårats. Beredningen läg-
ger visserligen nu fram förslag till ett stadgande om grunderna för prövningen av valbesvär, vilket är avsett att införas i vallagen och som innebär att fel i samband med valförrättning skall föranleda rättelse i något mindre utsträckning än vad som nu är fallet. Det kan emellertid trots detta och trots de eventuella följderna av den nya valtekniken inte utslutas att riksproportio- naliteten medför att det valprövande organet blir hårdare belastat än tidigare. Med hänsyn härtill anser beredningen, att erforderliga garantier för att valbesvärsmålen alltid skall kunna avgöras med den snabbhet, som nödvändiggöres av det omedelbara valgenom- slaget, kan erhållas endast om valbesvären blir föremål för en friare prövning och en smidigare handläggning än vad som kan ske inom ramen för ett domstolsförfarande. Möjlighet till en friare prövning av valbe- svärsmålen skulle vidare innebära att mani något större utsträckning än för närvarande kunde undvika omvalsförordnanden i sådana fall där ett omval med hänsyn till omständig- heterna ter sig omotiverat. Beredningen vill emellertid understryka att prövningen av valbesvär självfallet även i fortsättningen skall ha karaktär av rättstillämpning.
Beredningen föreslår på grund av det nu anförda att det för prövningen av besvär över riksdagsval inrättas ett särskilt organ, val- prövningsnämnden, som även skall ha att pröva besvär över val av landstingsmän och kommunfullmäktige. Nämnden föreslås där- jämte erhålla vissa andra uppgifter, vilka rör riksdagens sammansättning, nämligen gransk- ning av bevisen om val av ledamöter och ersättare (1 kap. Så förslaget till riksdags- ordning) samt prövning av ledamöters och ersättares behörighet. Nämnden skall vidare efter besvär pröva vissa val inom riksdagen (7 kap. 5 å förslaget till RO).
Sedda mot bakgrund av riksdagens ställ- ning som det främsta statsorganet gör de uppgifter, som skall åvila valprövningsnämn- den, det naturligt att dennas ledamöter utses av riksdagen. Grundlagstexten innehåller inte några kompetensvillkor i fråga om nämndens ledamöter. Med hänsyn till de konsekvenser
som kan följa av nämndens avgöranden anser beredningen det emellertid lämpligt att per- soner med politisk erfarenhet ingår i nämn- den. Beredningen utgår vidare från att erfor- derlig juridisk och valteknisk sakkunskap kommer att finnas representerad i denna, något som underlättas av att nämndens ledamöter kan väljas såväl utom som inom riksdagen. Att ordföranden skall väljas på grund av sin särskilda sakkunskap får anses framgå av bestämmelsen att denne skall väljas särskilt. Av stadgandena i 8 kap. 2 å och 7 kap. 8 å förslaget till riksdagsordning framgår att ersättare skall finnas för nämn- dens ordförande och övriga ledamöter. Efter- som det från principiella synpunkter kan anses vara mindre tilltalande, att den nyvalda riksdagen själv utser det organ, som skall ha att pröva, om den är lagligen sammansatt, har bestämmelserna om nämndens valperiod utformats så, att besvär över riksdagsval kommer att prövas av den valprövnings- nämnd, som har utsetts av den gamla riksdagen. Det synes naturligt att vallagen får innehålla en föreskrift med innebörden att denna valprövningsnämnd skall pröva alla besvär över de samtidigt förrättade kommu- nalvalen, även om prövningen inte är slut- förd när ny valprövningsnämnd väljes.
I den andra meningen i paragrafens första stycke har intagits en bestämmelse av samma innebörd som stadgandet i 22å 2 st. RO. Bestämmelsen är avsedd att förhindra att tvekan vid någon tidpunkt uppstår om hur riksdagen är sammansatt. På grund av att för närvarande relativt lång tid förflyter mellan ett ordinarie riksdagsval och den nyvalda riksdagens första sammanträde har stadgan- det i 22å 2 st. RO närmast karaktär av reservbestämmelse. Av beredningens förslag om ett snabbare valgenomslag följer emeller- tid, att omval aldrig kan ske, innan den nyvalda riksdagen börjar sitt arbete. Bestäm- melsen i första stycket kan därför förväntas få större praktisk betydelse än det nuvarande stadgandet.
I andra stycket återfinns en regel om prövning av riksdagsledamots och ersättares behörighet. Enligt 32 å 2 RO tillkommer det
för närvarande riksdagen att pröva behörig- heten för de riksdagsledamöter mot vilka anmärkning förekommer. Denna riksdagen tillkommande befogenhet anses tillika vara en riksdagen åvilande plikt. Behörighets- prövningen, vilken skall företagas ex officio, torde, i motsats till valprövningen som är inriktad på förhållandena i samband med valförrättningen, gälla förhållandena vid prövningstillfället. Behörighetsprövningen skiljer sig vidare från valprövningen genom att den är begränsad till att avse frågan om ledamoten uppfyller behörighetsvillkoren i 26å RO. Med hänsyn till att valprövnings- nämnden på grund av antalet ledamöter och sina smidigare arbetsformer är bättre lämpad för rättstillämpande verksamhet än riksdagen föreslår beredningen, att behörighetspröv- ningen överföres från riksdagen till valpröv- ningsnämnden. Beredningen föreslår där- emot inte någon ändring i fråga om behörig- hetsprövningens omfattning och utformning i övrigt. Valprövningsnämnden skall sålunda vara skyldig att självmant pröva om ledamot eller ersättare uppfyller behörighetsvillkoren i 11 å, men denna skyldighet skall inträda endast när det finns särskild anledning därtill, exempelvis att det har kommit till nämndens kännedom att det finns skäl att antaga att viss ledamot eller ersättare har förklarats omyndig eller förlorat sitt svenska medborgarskap. En av valprövningsnämnden avgiven förklaring att ledamot eller ersättare är obehörig medför att dennes uppdrag upphör.
Som redan nämnts föreslår beredningen att valprövningsnämnden efter val till riks- dagen skall granska bevisen om val av ledamöter och ersättare. Den nuvarande fullmaktsgranskningen har till föremål en- dast att undersöka om fullmakterna har utfärdats i föreskriven form (32å 1 RO). Enligt beredningens uppfattning låter sig den föreslagna utformningen av behörighets- prövningen lättast förena med en ordning innebärande att bevisgranskningen får sam- ma begränsade inriktning som fullmakts- granskningen. Valprövningsnämnden skall så- ledes, då den granskar bevisen, inte vidtaga
några särskilda åtgärder för att pröva leda- möternas och ersättarnas behörighet. Av stadgandet om behörighetsprövning följer emellertid, att valprövningsnämnden vid be- visgranskningen liksom eljest har att vidtaga åtgärder för att pröva ledamots eller ersätta- res behörighet, om den skulle finna att det föreligger särskild anledning att göra detta.
13å
Då det i denna paragraf i fråga om närmare bestämmelser hänvisas till RO eller annan lag syftas beträffande val av ledamöter i valpröv- ningsnämnden på RO och i övrigt på vallagen.
3 kap. RIKSDAGSARBETET
Beredningen har i sitt förslag fört huvudde- len av bestämmelserna om riksdagsarbetet till RO. Som tidigare har framhållits förut- sätter emellertid uppdelningen mellan RF och RO av de bestämmelser som gäller riksdagen att vissa för riksdagsskicket funda- mentala regler införs i RF. Dessa regler har samlats i 3 kap. Vissa av dem tjänar därjämte ändamålet att ge erforderlig bakgrund åt bestämmelser i följande kapitel i RF.
Bestämmelserna i kapitlet är av två slag. I 1—5 åå finns föreskrifter om riksdagens ar- betsformer. Dessa lagrum fastslår grundsat- ser, som preciseras och avgränsas i RO. Ock- så i andra kapitel i RF förekommer bestäm- melser om förfarandet i riksdagen, vilka kompletterar dem i 3 kap. — Vidare innehål- ler kapitlet stadganden om de valda represen- tanternas ställning och möjligheter att bedri- va riksdagsarbetet. 6 och 7 åå har till syfte att trygga en ohindrad och oberoende utöv- ning av ledamotskapet i riksdagen. 8 å anger de huvudfall då ersättare skall överta ordina- rie ledamots uppdrag och bestämmer ersätta— rens ställning, när han tar del i riksdagsarbe- tet.
Flertalet av de paragrafer som beredning- en har föreslagit i 3 kap. RF hade motsvarig- heter i FU:s förslag till RF, se 6 kap. 9413 och 15—16 åå. FU:s motiv återfinnsi SOU
1963117 5. 311 ff, och remissyttrandena i SOU 1964:38 s. 91 ff.
lå
Se för gällande rätt 49å 1 mom. och 50 å första stycket RF samt 2 och 31 åå RO.
Paragrafen slår först och främst fast att riksdagen skall sammanträda varje år för en sammanhängande arbetsperiod. Årliga riks- möten är en självklar förutsättning för att riksdagen skall kunna fullgöra de uppgifter som konstitutionen ålägger den. Grundregeln får sitt närmare innehåll genom bestämmel- serna i 1 kap. l—4 åå RO. Av dessa framgår sålunda när på året riksmöte skall inledas, huruvida särskild kallelse erfordras och hur länge riksmöte pågår. — För det andra be— stämmer lagrummet att riksdagen skall sam- manträda till riksmöte i Stockholm. Liksom nu kan denna regel inte vara undantagslös. Det är nödvändigt att riksdagen kan sam- manträda på annan ort än Stockholm, om riksdagens säkerhet eller frihet som följd av särskilda omständigheter äventyras ihuvud- staden. Här avses också ett sådant fall som att ledamöternas hälsa där utsätts för fara, t. ex. på grund av en epidemi. Riksdagen och talmannen bör i sådana fall var för sig vara behöriga att besluta om annan samman- trädesort. Uppkommer fråga härom medan riksdagsarbetet pågår, får förutsättas att riks- dagen träffar avgörandet.
I båda de angivna hänseendena möjliggör bestämmelser i 12 kap. avsteg under krig eller krigsfara. Enligt 6å i nämnda kapitel kan sålunda riksdagens uppgifter i krig och vid krigsfara fullgöras av krigsdelegationen. 8 å räknar därjämte med möjligheten att i krig varken riksdagen eller dess krigsdelega— tion kan fullgöra sina uppgifter. Enligt 1 å kan bestämmas att riksdagen skall samman- träda på annan ort än Stockholm vid krig eller krigsfara. Beslut härom kan enligt paragrafen fattas av riksdagen och av tal- mannen. Pågår inte riksmöte, kan även rege- ringen besluta därom i samband med kallelse till riksmöte.
Se för närvarande 52 å RF.
Riksdagens talman intar redan nu en mar- kerad ställning som riksdagens främste före- trädare och som ledare för det parlamentaris- ka arbetet. Beredningens förslag innebär att ytterligare uppgifter anförtros åt honom. Beredningen hänvisar till den översikt över talmannens uppgifter och funktioner som lämnas i kommentaren till 1 kap. 7 å RO. Av särskild betydelse är talmannens uppgift att leda förhandlingarna vid regeringsbildning och att lägga fram förslag för riksdagen till ny statsminister.
Med tanke på de omfattande och stund- tals ömtåliga uppgifter som åvilar talmannen är det angeläget att hans person bärs upp av ett brett förtroende i riksdagen och av en stark tillit till hans oväld.
Grundlagberedningen föreslog i sitt be- tänkande om ersättare för riksdagsledamö- terna att en ersättare bör utöva talmannens mandat i riksdagen. Skälen för denna stånd- punkt vinner i styrka, om talmannen för framtiden skall få vidgade befogenheter. En bestämmelse om ersättare för talmannen återfinns i 8 å i detta kapitel. Den innebär bl. a. att talmannen inte får delta i omröst- ningar och val i kammaren eller, annat än i särskilda fall, tillhöra riksdagsorgan. Ikonse- kvens härmed förordar beredningen vidare att talmannen inte skall få yttra sig i sak under överläggningarna i kammaren (2 kap. 1 å RO) och att man avstår från tanken att låta talmannen fälla avgörandet vid lika rös- tetal i omröstning (jämför 5 kap. 6 å RO).
En ytterligare förstärkning av talmannens ställning uppnås om talmansval får avse, inte som nu ett år i taget, utan riksdagens hela valperiod. En förlängning av talmannens mandatperiod ger också säkerhet för god stabilitet i riksdagens arbetsplanering.
Beredningen har övervägt att öppna möj- lighet för en kvalificerad majoritet inom riksdagen att entlediga talmannen från hans uppdrag under löpande mandatperiod men har funnit att en bestämmelse härom inte svarar mot något praktiskt behov.
Närmare bestämmelser om val av talman ges i 1 kap. 5 å andra stycket och 8 kap. 1 å RO.
Jämte talmannen bör för samma mandat- period utses tre vice talmän. Beredningen räknar med att vice talman skall kunna deltaga aktivt i det politiska kammar- och utskottsarbetet. Någon ersättare träder enligt förslaget inte i vice talmans ställe när denne uppehåller talmansbefattningen. Vice talman ersätter inte heller utan vidare talmannen på dennes olika poster i riksdagen, så t. ex. inte som ordförande i förvaltningsstyrelsen. Be— redningen har valt tekniken att särskilt ange när vice talman vid förfall för talmannen övertar uppgift som ankommer på denne. Det är naturligt att vice talmännen kommer i fråga för tjänstgöring i den turordning som deras talmansbeteckning anger.
35;
Denna paragraf grundlagsfäster två betydel- sefulla och för svenskt riksdagsskick karakte- ristiska principer: de enskilda riksdagsleda- möternas förslagsrätt och den obligatoriska utskottsberedningen av ärenden.
Under rubriken till 3 kap. RO lämnar beredningen en översikt över rätten enligt förslaget att ta initiativ till riksdagsbeslut. Som där framhålls bör de enskilda ledamö- ternas förslagsrätt bestå också för framti- den.
Enligt 3å första stycket är regeln att ledamot kan väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning. Riksdagsledamot kan alltså anhängiggöra ärende (se om terminologin avsnitt 2.2 i specialmotiveringen) i varje angelägenhet som över huvud taget faller under riksdagens beslutskompetens. Bestämmelsen hindrar inte att RO tidsmässigt begränsar förslags- rätten i sakfrågor.
Även så bestämd måste riksdagsledamots grundlagsenliga förslagsrätt vidkännas undan- tag. Sådana måste ha stöd i RF. Av 5 kap. 2 och 3 åå RF följer att endast talmannen (vice talman) äger lägga fram förslag för riksdagen till ny statsminister. Och enligt 11
kap. 4 å måste yrkande om misstroendeför- klaring väckas av minst en tiondel av riksda- gens ledamöter, om det skall upptas till prövning. En viss begränsning av rätten för ledamot att väcka lagförslag inom det norm- givningsområde, som i första hand är rege- ringens, följer av stadgandet i 7 kap. 7å andra stycket RF
Förslag från riksdagsledamot till beslut i en sakfråga skall som regel väckas i form av motion, se härom under 3 kap. 9 å RO.
I sitt betänkande om en ny utskottsorga- nisation gav beredningen uttryck för upp- fattningen att utskotten är det bärande ele— mentet i det svenska riksdagsarbetet. Ut— skottsväsendet bör därför befästas i grundlag (jämför för närvarande 53å RF). Utskotts— verksamheten får sin fulla betydelse först genom en skyldighet att underkasta riksdags- ärendena beredning i utskott före avgörandet i kammaren. För de praktiskt viktigaste fal- len bör också beredningstvånget grundlags- fästas. Skyldigheten att hänskjuta motioner till utskottsberedning skänker en särskild tyngd åt de enskilda ledamöternas förslags— rätt enligt 3 å första stycket.
Konstitutionsutskottet skall som hittills spela en särskild roll i det konstitutionella kontrollsystemet (se härom 11 kap. 1—3 åå RF) och nämns därför särskilt i paragrafen. I övrigt binds utskottsorganisationen inte i RF. Bestämmelser om denna har fått sin platsi RO, se 4 kap.
Föreskriften i 3 å andra stycket om bered- ningstvång gäller endast egentliga riksdags- ärenden, inte procedurfrågor som riksdagen tar ställning till som led i det löpande arbe- tet. Stadgandet kräver utskottsberedning av regeringsinitiativ — mestadels propositioner — och av förslag från riksdagsledamöter — mestadels motioner. Härom finns en bestäm- melse också i 4 kap. ] å RO, som därjämte utvidgar beredningstvånget till andra ärende- kategorier. Undantag kan göras från det i 3 kap. 3 å RF uppställda beredningstvånget — men bara genom föreskrift i RF. Grundlag- beredningen föreslår ett sådant undantag: enligt 11 kap. 4 å tredje stycket skall yrkan- de om misstroendeförklaring inte utskottsbe-
redas. Det kan anmärkas att detsamma enligt 5 kap. 2 å RF gäller förslag från talmannen till ny statsminister; något avsteg från ordala- gen i 3 kap. 3å andra stycket rör det sig dock inte om här. Beredningen vill tillägga att interpellation eller fråga till minister från riksdagledamot (11 kap. 5 å RF) inte är ett ”ärende”.
4å
Riksdagens ledamöter har av ålder haft en vidsträckt rätt att yttra sig under överlägg- ningarna i riksdagen, se 52 å första stycket i nuvarande RO. 1 förevarande lagrum slår RF vakt om vad som synes vara det centrala och oeftergivliga i principen om den fria yttran- derätten: varje ledamot och varje minister skall äga ta till orda inför avgörandet av varje ärende.
Rätten att yttra sig i kammaren regleras närmare i RO, främst i 2 kap., där för övrigt som en utgångspunkt anges (10 å) att fri yttranderätt föreligger vid all handläggning i kammaren. Behovet av debattinskränkningar diskuteras i avsnitt 2.3 i specialmotiveringen, och i kommentaren till 2 kap. lOå RO ges en översikt över de begränsningar som med beredningens förslag kommer att gälla i rät- ten att ta till orda i kammaren. Regeln i 3 kap. 4å RF hindrar inte att RO medger begränsning i yttranderätten i t. ex. den for- men att antalet anföranden i ett ärende från en talare eller tiden för varje anförande inskränks, blott varje ledamot och minister som så önskar får komma till tals i ärendet på rimligt sätt. Möjlighet till begränsningar av angivet slag öppnas i2 kap. l4å RO. — Att enligt 2 kap. 1 och 2 åå RO den som presiderar i kammaren inte får yttra sig i sakfrågan kan inte anses strida mot 3 kap. 4 å RF. Talmannens ledamotskap i riksdagen utövas nämligen av hans ersättare, varför stadgandet inte omfattar talmannen. Vice talman är oförhindrad att yttra sig, när han inte leder förhandlingarna. Däremot står föreskriften i 2 kap. 11 å RO, att den som är jävig inte får delta i me- ningsutbyte i ärende som jävet gäller, inte
i överensstämmelse med den i 3 kap. 4 å RF uttryckta grundsatsen om rätt att yttra sig vid ärendes avgörande; en reservation har därför gjorts i lagrummet för jävsfallet.
Så
Majoritetsprincipen är oskiljaktigt förbunden med demokratins begrepp. RF bör inte sakna ett stadgande härom. För att en viss mening skall bli riksdagens beslut är det sålunda enligt 5 å första punkten erforderligt — men också tillräckligt — att mer än hälften av de röstande förenar sig om meningen.
Särskilda skäl kan emellertid föranleda att vissa avgöranden bör träffas med tillämpning av annan beslutsregel än den som låter ett enkelt flertal fälla utslaget.
Det kan sålunda vara önskvärt att i riks- dagsärende slutligt beslut med visst innehåll kommer till stånd endast om det får in- stämmande från en särskilt angiven majori- tet, som är starkare än enkelt flertal. Från andra sidan sett innebär detta att en minori- tet med en viss styrka kan gå segrande ur meningsbrytningen. Ett dylikt avsteg från majoritetsprincipen bör enligt beredningens åsikt inte kunna göras utan att ha stöd i RF.
Krav på kvalificerad majoritet kan utfor- mas på skilda sätt. En möjlighet är att för bifall fordra anslutning från en angiven högre andel av de röstande än som behövs enligt den vanliga majoritetsregeln. En annan möj- lighet är att stipulera instämmande från viss andel av riksdagens alla ledamöter eller, an- norlunda uttryckt, från ett bestämt antal riksdagsledamöter, samtidigt som givetvis kravet på bifall från ett enkelt flertal av de röstande vidmakthålls. En tredje konstruk- tion är att de nyss angivna metoderna kom- bineras med varandra.
I beredningens förslag till RF finns be- stämmelser om kvalificerat flertal av alla tre slagen. Kvalificerad majoritet krävs i följande fall: för medgivande av vissa åtgärder mot riksdagsledamot — 5/6 av de röstande (3 kap. 7 å), för förkastande av förslag från talmannen till ny statsminister — mer än hälften av riksdagens alla ledamöter (5 kap.
2 å), för stiftande genom ett beslut av hu- vudbestämmelse i RO — 3/4 av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter (7 kap. 10 å), för överlåtelse genom ett be- slut av grundlagsreglerad beslutanderätt på mellanfolklig organisation — 5/6 av de rös- tande och 3/4 av alla ledamöterna (9 kap. 5 å första stycket), för överlåtelse genom ett beslut av rättskipning- eller förvaltningsupp- gift på främmande stat, internationell organi- sation eller icke svensk inrättning eller sam- fällighet — 3/4 av de röstande (9 kap. 5 å andra stycket), för misstroendeförklaring mot minister — mer än hälften av riksdagens alla ledamöter (11 kap. 4 å) samt för med— givande av att riksdagsval får hållas respek- tive uppskjutas — 3/4 av riksdagens alla ledamöter (12 kap. 2 å).
Majoritetsprincipen sätts noga taget ur spel i avsevärt mindre omfattning än den lämnade redovisningen i förstone kan ge intryck av. I de fall då enligt vad ovan särskilt har sagts för avgörande genom ett beslut krävs kvalificerad majoritet kan näm- ligen avgörande alternativt komma till stånd i den ordning som är föreskriven för grund- lagsstiftning. Detta innebär att lagstiftning samt överlåtelse i annan form av befogenhet kan genomföras redan om en enkel majoritet stöder förslag härom, förutsatt att denna majoritet visar tillräcklig stabilitet (se om grundlagsstiftning 7 kap. 9 å).
Det kan finnas anledning att ge riksdags- minoriteten särskilt skydd eller särskild för- del när kammaren skall avgöra vissa proce- durfrågor. Undantag från majoritetsprinci- pen för detta syfte bör kunna uppställas också i huvudbestämmelse i RO. Därvid kan det visa sig lämpligt att begagna den tekni- ken att visst slags beslut skall anses fattat redan om en minoritet av viss styrka instäm- mer i yrkande härom. Bestämmelser som innebär att annan anslutning än från ett enkelt flertal skall vara avgörande vid be— slutsfattandet återfinns i förslaget till RO i 2 kap. 6 å, 4 kap.9 å och 5 kap. 6 å. — 3 kap. 5 å RF avser inte val inom riksdagen.
Föreliggande lagrum innefattar inte något krav på att ärende eller annan fråga i riksda-
gen alltid skall avgöras genom omröstning. Beslut kan fattas med acklamation. Men för att bestämmelsen i Så inte skall urholkas måste omröstning kunna tillgripas så snart något intresse härför finns i kammaren. En- ligt bestämmelserna i 5 kap. RO kan vid ärendes avgörande varje ledamot påkalla om- röstning; i vissa fall skall ärende oberoende av yrkande avgöras genom omröstning.
När avgörande träffas med enkel majoritet räcker det givetvis för beslut att en mening får mer än hälften av avgivna ja- och nej-rös- ter. Till ”de röstande” enligt 5 å första meningen räknas alltså inte de som markerar att de avstår från att rösta. Samma innebörd har enligt förslaget uttrycket ”de röstande” i lagrum i RF eller RO, enligt vilket särskild andel av de röstande bestämmer voteringens utgång.
Uppkommer lika röstetal för två mening- ar, ger majoritetsprincipen inte någon anvis- ning om vilken av meningarna som skall vara riksdagens beslut. I 5 kap. 6å RO beskrivs det förfarande som i den uppkomna situa- tionen skall leda till avgörande.
Också i ett annat hänseende måste 5 å i förevarande kapitel kompletteras av annan reglering för att det alltid skall vara möjligt att nå fram till beslut. Beredningen åsyftar det fallet att riksdagen har att välja mellan tre eller flera förslag. Paragrafen gäller visser- ligen varje omröstning, som då kan bli aktu- ell, men säger ingenting om behovet av att dela upp beslutsprocessen på två eller flera omröstningar, inte heller något om det sätt på vilket denna uppdelning bör göras, dvs om voteringsmetoden. Härom finns emeller- tid bestämmelser i 5 kap. RO. — Föreligger mer än ett förslag till beslut, som fordrar kvalificerad majoritet, kan tvekan uppkom- ma vid vilken omröstning som den särskilda majoritetsregeln är att tillämpa. Även på denna punkt ges ledning i 5 kap. RO.
60ch7 åå
Gemensamt för bestämmelserna i 6 och 7 åå är att de syftar till att trygga ledamöterna vid en fri och obunden utövning av leda-
motsuppdraget. Regleringen av riksdagsleda- möternas personliga ställning stämmer i det väsentliga överens med vad FU föreslog (6 kap. 13 och 15 åå förslaget till RF). Bered— ningen begränsar sig nedan i huvudsak till sådant som innebär avvikelser från eller tillägg till FUZS förslag i ärrmet. För gällande rätt hänvisas till 110 och 111 åå RF samtl å 1 mom. och 4 å RO.
I 4 å RO stadgas för närvarande att riksdagsledamot, med visst undantag, inte får förmenas att utöva sin riksdagsmannabefatt- ning. Det brukar särskilt framhållas att be- stämmelsen bl.a. innebär att statlig eller kommunal myndighet eller enskild arbetsgi- vare inte får vägra anställd ledighet för att fullgöra riksdagsuppdraget. FU föreslog att ett stadgande om att riksdagsledamot inte får förmenas att fullgöra sitt uppdrag allt- jämt borde upptas i grundlag. De valda orda- lagen synes emellertid inbjuda till en tolk- ning som är vidsträcktare än som är avsett. Beredningen föreslår att föreskriften i anslut- ning till det återgivna typfallet får en mera begränsad innebörd och avfattas så, att riks- dagsledamot äger fullgöra sitt uppdrag utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse, som åligger honom. Riksdags- mannauppdraget tar alltså rättsligen över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag, som inte låter sig förena med ledamotsupp- draget, vare sig åliggandet är av offentlig- rättslig natur — t. ex. värnplikt eller annan tjänsteplikt — eller av privaträttslig. Däremot kan riksdagsledamot inte med stöd av före- skriften motsätta sig t. ex. plikten att inställa sig som part eller vittne vid domstol. Man kan inte av grundlagsstadgandet dra den slutsatsen att en arbetsgivare är skyldig att behålla eller återtaga en anställd som har avbrutit sin anställning för att utöva ett riksdagsmannauppdrag. Av stadgandets ly- delse framgår vidare att det inte kan åbero- pas gentemot ett eljest lagenligt frihetsberö- vande, utom sådant som skulle kunna följa på underlåtenhet att fullgöra åliggande, vil- ket står tillbaka för riksdagsuppdraget (t. ex. hämtning för fullgörande av värnpliktstjänst- göring). En annan sak är att riksdagsledamot
genom särskilda bestämmelser, se 7 å, i viss utsträckning har erhållit ett skydd mot an- nars tillämpliga frihetsinskränkande åtgärder. — Att i RF fastslå, att riksdagsledamot inte genom i och för sig lagstridiga handlingar får hindras att fullgöra sitt uppdrag, är uppen- barligen överflödigt.
FU föreslog i nära överensstämmelse med gällande rätt en bestämmelse i RF om att riksdagsledamot i utövningen av sitt uppdrag inte skulle vara bunden av andra än i RF och RO givna föreskrifter. Stadgandet är avsett att inskårpa att alla föreskrifter som ges en vald riksdagsman av hans väljare i syfte att binda honom vid utövningen av hans upp- drag saknar rättslig betydelse. Också grund- lagberedningen anser att en bestämmelse med denna innebörd bör införas i RF. Emel- lertid är det tydligt att riksdagsledamot mås- te ställa sig till efterrättelse även annan lag än RF och RO. Något annat avsåg inte heller FU. Den av FU förordade bestämmelsen skulle dock härvidlag kunna missförstås. Enligt beredningens mening bör därför en bestämmelse i ämnet få en annan, snävare avfattning. Bestämmelsen bör preciseras så att den gäller enbart ledamotens ställnings- taganden. Den bör innehålla, att ledamoten i dessa inte är bunden av andra föreskrifter än dem som meddelas i grundlag, och innebära, att en ledamot inte är rättsligt skyldig att följa andra direktiv i fråga om innehållet i förslag eller yrkanden i kammare eller ut- skott eller när han lägger sin röst i ett val eller vid avgörandet av ett ärende.
Av grundläggande vikt för riksdagsleda- mots ställning är i vilka fall han mot sin vilja kan skiljas från uppdraget. I RF bör uttöm- mande anges när ledamot på rättslig väg kan tvingas avgå före valperiodens utgång. Ett fall har berörts i 2 kap. Enligt 2 kap. 11 å måste en person uppfylla vissa villkor för att få stå kvar som ledamot eller ersättare i riksdagen. Det ankommer enligt 12 å andra stycket i samma kapitel på valprövnings- nämnden att pröva behörighetsfrågan. Som har framhållits i motiven till detta stadgande, medför en förklaring från valprövningsnärnn- den, att ledamot eller ersättare är obehörig,
att dennes uppdrag upphör. I övrigt bör inte komma i fråga att i förtid entlediga ledamot eller ersättare från hans uppdrag annat än som följd av brottslig gärning. Frågan om avsked med anledning av brott är en del av spörsmålet om riksdagsledamots juridiska an- svar.
Riksdagsledamot har för närvarande en- dast ett partiellt straffrättsligt ämbetsansvar. Detta omfattar tagande av muta och brott mot tystnadsplikt, däremot inte tjänstemiss— bruk eller tjänstefel. Riksdagsledamot kan vidare dömas för s.k. osjälvständigt ämbets- brott, dvs. allmänt brott varigenom han har åsidosatt sin tjänsteplikt som riksdagsleda- mot. Enligt 110å RF får emellertid talan mot riksdagsledamot för hans gärningar eller yttranden i denna egenskap inte väckas, om inte riksdagen tillåter det genom beslut i vilket minst 5/6 av de röstande instämmer; samma tillstånd erfordras för att friheten skall kunna berövas ledamot för sådana gär- ningar eller yttranden. Riksdagsledamot kan dömas till avsättning från sitt uppdrag dels för tagande av muta och brott mot tyst- nadsplikt, dels om han genom allmänt brott 4 vare sig brottet har samband med ledamots- uppdraget eller ej — har visat sig uppenbarli- gen inte vara skickad att inneha sin befatt- ning, förutsatt att för brottet är stadgat fängelse i två år eller däröver.
Ämbetsansvarskommittén har i sitt förslag till nytt sanktionssystem för offentliga funk- tionärer (SOU 1972:1) föreslagit en lagregel enligt vilken riksdagsledamöter, liksom leda— möter av beslutande kommunala församling- ar, inte skall omfattas av de av kommittén föreslagna straffbuden rörande missbruk av myndighet och vårdslöshet i myndighetsut- övning men i övrigt vara underkastade i princip samma straffansvar som andra of- fentliga funktionärer, bl. a. för mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Beredningen har inte något att erinra häremot. Förslaget har den innebörden att riksdagsledamöter i sam- ma omfattning som för närvarande är fria från straffrättsligt ansvar för förseelser i upp- draget; bl.a. gäller att de inte är juridiskt ansvariga för sin medverkan i riksdagens
lmmunitetsskyddet för riksdagsledamot bör emellertid som hittills sträcka sig också till andra brott, som har samband med riks- dagsuppdraget, och få formen av ett krav på åtalsprövning från riksdagens sida på samma sätt som nu föreskrivs i 110å RF. Åtalsre- gelns räckvidd bör dock preciseras. Syftet med den särskilda åtalsprövningen är att skydda riksdagsledamöternas yttrandefrihet och självständighet i utövningen av det egentliga riksdagsarbetet. Men detta syfte påkallar inte att medgivande från riksdagen uppställs som villkor för åtal för ett brott, som ledamot har begått vid sidan av själva riksdagsarbetet, även om brottet skulle inne- bära att ledamoten åsidosätter sin ämbets- plikt som riksdagsledamot (jämför Svensk Juristtidning 1963 s. 187 ff). Tillämpnings- området för åtalsregeln har därför i 7 å första stycket angivits så, att fråga skall vara om gärning eller yttrande vid utövandet av riks- dagsmannauppdraget. Röjer en ledamot un- der anförande i kammaren en uppgift som har anförtrotts honom i ett utskott och som han är skyldig att hålla hemlig, får alltså åtal mot honom väckas bara om kammaren med- ger det med kvalificerad majoritet. Meddelar ledamoten samma uppgift vid samtal med en besökande i riksdagshuset eller i sin bostad på hemorten, behövs däremot inget åtalstill- stånd från riksdagen.
Sitt uppdrag utövar en riksdagsledamot givetvis under förhandlingarna i kammaren. Men också hans deltagande i vissa riksdagsor— gan är att anse som utflöde av ledamotsupp- draget. Avgörande är sambandet mellan verk- samheten i organet och det egentliga riks- dagsarbetet. Detta kriterium bör vara utslags- givande vid tillämpning både av den tidigare berörda regeln om begränsning av det grund- läggande straffrättsliga ämbetsansvaret och av bestämmelsen om särskild prövning av fråga om åtal för brott, för vilka ledamöter- na svarar. De båda immunitetsreglerna torde omfatta riksdagsledamots handlande i ut- skotten, valberedningen, krigs- och lönedele- gationerna, talmanskonferensen och utrikes- nämnden, men inte verksamheten i andra
riksdagsorgan, såsom förvaltningsstyrelsen, riksdagens revisorer eller riksbanksfullmäk- tige. I 9 kap. 8å RO föreslår beredningen emellertid särskilda bestämmelser om befo- genhet att besluta om åtal för brott i tjäns- ten inom vissa riksdagsorgan. — I fråga om talmannens immunitetsskydd hänvisas till vad som sägs nedan under 3 kap. 8 å RF. lmmunitetsskyddet enligt 7å första stycket gäller liksom nu inte bara åtal utan också skadeståndstalan. Det omfattar där- jämte alla frihetsberövande åtgärder samt reseförbud, som avser annat än ett förbud att lämna riket. Har tillstånd lämnats till åtal, behövs inte något särskilt medgivande från riksdagen för att domstols dom på frihetsstraff skall kunna verkställas. # Till- stånd från riksdagen erfordras även om riks- dagsledamoten har avgått ur riksdagen när fråga om talan eller frihetsinskränkande åt- gärd uppkommer. — I 3 kap. l7å RO föreslår beredningen föreskrifter om tillväga- gångssättet att bringa fråga om hävande av immuniteten under riksdagens prövning.
Varken grundlagberedningen eller ämbets- ansvarskommittén har funnit skäl att föreslå något avsteg från nu gällande ordning, enligt vilken väckt åtal mot riksdagsledamot för ämbetsbrott prövas av allmän domstol enligt vanliga regler.
Det synes uppenbart att man inte kan undvara en möjlighet att skilja riksdagsleda- mot eller ersättare från hans befattning, om han genom brott, för vilket han är straff- rättsligt ansvarig, har visat att han inte är skickad att inneha uppdraget. Ämbetsan- svarskommittén föreslår emellertid att av- sättning skall försvinna som brottspåföljd. Beträffande offentliga funktionärer i allmän- het ser kommittén frågan om avsked på grund av brott som en tvist mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Denna kan bli föremål för en civilrättslig prövning inför arbetsdom- stolen eller allmän domstol. Frågan om ent- ledigande av riksdagsledamot kan dock knappast handläggas efter ett sådant mönster. En särskild procedur måste tillska- pas.
Det kan inte anses tillfredsställande att
låta riksdagen själv eller ett parlamentariskt organ få hand om avskedsprövningen. Bered- ningen håller före att avskedsfrågan också i fortsättningen bör underkastas domstols- prövning. Att hänskjuta den till riksrättens prövning kan inte anses påkallat. Ämbetsan- svarskommittén, med vilken beredningen har rådgjort i detta spörsmål, föreslår att frågan om att entlediga riksdagsledamot prövas ex officio av allmän domstol i samband med det brottmål av vars utgång den är beroende. Beredningen finner denna lösning lämplig. Det kan anmärkas att kommittén förordar samma procedur för prövning av fråga om avsked av ledamot i beslutande kommunal församling. Kommitténs förslag innehåller närmare materiella och processuella bestäm- melser om riksdags- och övriga församlingsle- damöters avsked med anledning av brott.
Det förut berörda förbudet mot frihetsin- skränkande åtgärder mot riksdagsledamot utan tillstånd från riksdagen gällde ingripan- den med anledning av brott, begånget i riksdagsmannaverksamheten. I 7 % andra stycket föreslår beredningen att riksdagsleda- mot skall åtnjuta ett visst immunitetsskydd mot frihetsberövanden också med anledning av brott som han har begått utanför denna verksamhet. Beredningens förslag överens- stämmer med FU :s. Liksom FU upptar beredningen inte nå- gon motsvarighet i RF till föreskrifterna i 1105 första och andra styckena i gällande RF om särskilt straffskydd för riksdagen, dess organ och tjänstemän samt de enskilda riksdagsledamöterna. Motsvarande stadgan- den i brottsbalken torde erbjuda ett till- räckligt skydd. Inte heller har bestämmelsen i 1105 första stycket andra meningen RF om förbud att förvisa riksdagsledamot från sammanträdesorten förts över till den nya RF.
85
Bestämmelserna i första stycket om i vilka fall ersättare skall träda i ordinarie ledamots ställe har, med vissa redaktionella jämkning- ar, hämtats från beredningens tidigare förslag
i ersättarfrågan (SOU 1970:17). Komplette- rande föreskrifter om tjänstgöring av ersätta- re för ledig riksdagsledamot ges i 1 kap. 8 & RO.
Vad det innebär att ledamot har ersättare har för talmannens del berörts ovan under 25 (se också under 2 kap. lå RO) och diskuteras i visst hänseende för talmannens och ministers del i specialmotiveringen till 7 kap. 10 & RO. I övrigt hänvisas till vad som anförs i avsnitt 5.3 i betänkandet om ersätta— re. Som framgår där, måste vissa konstitutio- nella bestämmelser om riksdagsledamot an- ses vara tillämpliga på talmannen och på minister utan hinder av att deras ledamots- uppdrag permanent utövas av ersättare. Be- redningen utgår t.ex. från att så är fallet med bestämmelserna i 2 kap. 11 å och i 3 kap. 65 andra stycket och 7 & andra styc- ket. Stadgandena i 3 kap. 6å första stycket och i 7 & första stycket tar emellertid sikte på utövningen av riksdagsmannauppdraget och kan därför efter ordalagen knappast anses gälla talmannen eller ledamot som är minister; de fullgör ju enligt 8 & första styc- ket inte själva riksdagsmannasysslan. Tydligt är emellertid att de nämnda bestämmelserna bör gälla också talmannen i hans utövning av de centrala talmansuppgifterna. En uttryck- lig föreskrift härom har införts i andra stycket av förevarande lagrum. Någon mot- svarande regel för ledamot, som tillika är minister, föreslås inte. Sådan ledamot upp— träder i riksdagen enbart i sin egenskap av minister. De anföranden minister håller i kammaren får anses höra till hans ämbetsut- övning. Därav följer att minister, vare sig han är riksdagsledamot eller ej, för sina yttran- den i kammaren kan åtalas endast under de förutsättningar som anges i 11 kap. 35 — frågan om åtal skall alltså prövas av konstitu- tionsutskottet.
I tredje stycket har upptagits en bestäm- melse om ersättares ställning under tid då han är förordnad att fullgöra uppdraget som ledamot. För kommentar hänvisas till nyss- nämnda avsnitt 5.3 i betänkandet om ersät- tare för riksdagsledamöterna.
Innehavet av statschefsämbetet regleras nu genom 1810 års SO. Beredningen har ansett att det saknas skäl att överväga ändringi reglerna om tronföljden. Vad som däremot har behövt övervägas är dels statschefens befogenheter och ställning, dels utövandet av statschefens uppgifter i fall då han av sjuk- ' dom eller annan orsak är hindrad att utöva l dem. Regler i dessa hänseenden ges väsentli- ] gen i 4 kap. Statschefens uppgift vid rege- j ringsskifte anges i 5 kap., och hans uppgift i i samband med riksmötets öppnande regleras i i RO. Att kungen är rikets statschef anges i 1 kap. om statsskickets grunder. Av kungens ställning som statschef följer enligt gällande folkrätt, särskilt Wien-konventionen om dip- lomatiska förbindelser, att främmande sta- ters sändebud ackrediteras hos kungen och tas emot av honom samt att de kreditivbrev genom vilka svenska sändebud ackrediteras i främmande stater undertecknas av honom.
Såsom företrädare för riket och riksstyrel- sen har statschefen av ålder en mängd repre- sentationsuppgifter. Vissa av dessa har en klart officiell karaktär, såsom de nyss nämn- da uppgifterna i fråga om främmande staters sändebud. Andra har en mera privat karak- tär, exempelvis beskyddarskap för insamling- ar eller ideella organisationer. Det är knap- past påkallat att härvidlag försöka dra en skarp gräns mellan officiellt och privat. Varje statschefens agerande som kommer till all- mänhetens kännedom bidrar till att forma dess bild av statschefen. Det är ett allmänt intresse att denna bild inte blir sådan att den ger intryck av konflikt eller Spänning mellan statschefen och regeringen. Regeringens upp- gift att styra riket innefattar en skyldighet att i samråd med statschefen dra upp riktlin- jerna för statschefens handlande såsom rikets främste representant.
Det sagda får en särskild betydelse ifråga om statschefens utlandsförbindelser: stats- chefen skall självfallet inte inför offentlighe- ten upprätthålla utrikesförbindelser eller gö- ra uttalanden som inte kan förenas med landets utrikespolitik. Men även statschefens
handlande med avseende på inrikes förhål- landen är av betydelse: hans sätt att utöva sin representation inom landet bör inte få stå i motsatsförhållande till den politik som förs av de ansvariga organen.
Det är också naturligt att statschefen und- viker att deltaga i verksamheter, som är mera allmänt omstridda eller som av betydande befolkningsgrupper uppfattas såsom riktade mot deras intressen, liksom att han i övrigt undviker sådant som kan uppfattas som ståndpunktstagande i omstridda sarnhällspro- blem.
Av ålder har kungens handlande med av- seende på vissa ordnar betraktats som ett ut— flöde av hans ställning som statschef. Här syftas på Nordstjärneorden, Svärdsorden, Serafimerorden och Vasaorden. Ordensut- märkelser har utdelats inom och utom lan- det. Andra länders statschefer, regerings- ledamöter och diplomater har kunnat få utmärkelser, stundom även andra utlänningar, vanligen därför att det har ansetts att de har gjort Sverige tjänster. Inom landet har ord- nar tilldelats tjänstemän och andra som har deltagit i allmän verksamhet eller på annat sätt gjort insatser som har ansetts förtjäna uppskattning.
Riksdagen har emellertid år 1969 uttalat, att principerna för utdelning av ordnar svår- ligen kan förenas med ett nutida demokra- tiskt betraktelsesätt, och uttryckt tillfreds- ställelse över att åtgärder vidtagits för att av- veckla ordnar som belöning för offentlig tjänst (ABU 1969zl4, rskr 118). Riksdagen sade sig förvänta att det skulle visa sig möj- ligt att efter samråd med personalorganisa- tionerna finna lämpliga och mera demokra- tiska former för belöning av offentlig tjänst. Samtidigt begärde riksdagen att grundlagbe- redningen skulle få i uppdrag att pröva stats- chefens befogenheter beträffande ordens- väsendet; ett sådant uppdrag har också givits.
I anslutning till riksdagens uttalanden har inom statsrådsberedningen och finansde- partementet utarbetats ett förslag, enligt vil- ket utmärkelsen ”För nit och redlighet" kommer att användas som belöning åt stats- anställda enligt enhetliga regler. Samtidigt
skall statsmyndigheternas befattning med alla ordensutmärkelser till svenska medborga- re upphöra. Om förslaget har samråd skett med personalorganisationerna, och av dessa har de flesta biträtt förslaget. Enligt vad som upplysts har ledningarna för Svenska kom- munförbundet och Svenska landstingsför- bundet förklarat sig inte ha något att erinra mot förslaget. Detta har även anmälts för Kungl. Maj:ts Orden av företrädare för stats- rådsberedningen och fmansdepartementet.
Grundlagberedningen har inhämtat att regeringen ämnar vänta med att ta ställning till det redovisade förslaget, i varje fall såvitt det angår statsmyndigheternas befattning med ordensväsendet, tills beredningen har yttrat sig i frågan om statschefens befogen- heter beträffande ordensärendena. Om stats- myndigheterna upphör att befatta sig med ordensfrågor, måste vissa praktiska konsek- venser uppkomma även för statschefens vid- kommande. Det får till en början betraktas som uteslutet att statschefen i så fall kom- mer att befatta sig med utdelning av ordnar såsom belöning för insatser i offentlig tjänst. Med hänsyn till sambandet mellan olika ord- nar för skilda former av samhällsinsatser måste en annan konsekvens vara att stats- chefen inte heller befattar sig med utdelning av ordnar som belöning för insatser i det svenska samhället utanför den offentliga tjänsten. I den mån ordensutdelandet skall fortsätta därefter — t. ex. beträffande utländska medborgare — förutsätter bered- ningen att principerna för statschefens hand- lande utformas under det samråd mellan statschefen och regeringen varom har talatsi det föregående.
1 praxis har den tillträdande kungen alltid avlagt konungaförsäkran. Någon författ- ningsbestämmelse som påbjuder sådan för- säkran finns inte. Däremot antog och fast- ställde ständerna vid 1809/1810 års riksdag ett ”formulär till försäkran att av Sveriges tillkommande konungar vid regeringens an- trädande avgivas”. Formuläret godkändes av Kungl. Maj:t och utfärdades av ständerna 2.5.1810, & 8.
Statschefen är givetvis även utan särskild
försäkran bunden av grundlag lika väl som av annan lag. Någon anledning att avkräva ho- nom försäkran föreligger enligt grundlagbe- redningens mening inte längre. Då riksdagen har fastställt och utfärdat ett formulär till konungaförsäkran, synes det lämpligt att riksdagen nu på nytt tar ställning i frågan genom att upphäva formuläret. Eftersom detta har godkänts även av Kungl. Maj:t, torde upphävandet lämpligast ske genom en lag. Förslag därtill läggs fram av beredningen. Om bruket av konungaförsäkran upphör, saknas anledning att införa en däremot sva— rande försäkran av riksföreståndare. Grundlagberedningen finner det emeller- tid naturligt att den, som annat än rent till- fälligt tjänstgör som statschef, vid något lämpligt tillfälle framträder inför riksdagen och ger uttryck för sin beredvillighet att åtaga sig de med ämbetet förenade plikterna. Tillträder han ämbetet medan riksmöte icke pågår, kan förklaringen lämpligen avges i samband med nästa riksmötes öppnande. Tronföljare och annan prins som är berät- tigad till tronföljd har brukat avlägga tro- och huldhetsed dels vid uppnående av viss ålder (åldern har varierat), dels vid tronskif- te. Eden har inte bara riktats till en viss namngiven kung utan också innehållit en försäkran att iaktta kungens och riksdagens rättigheter och att efterkomma grundlagar- na. Någon föreskrift om tro- och huldhetsed finns inte. Eftersom eden delvis har fyllt samma uppgift som konungaförsäkran, synes det lämpligt att riksdagen i samband med behandlingen av förslaget till ny RF inågon form tar ställning till om tro- och huldhetsed bör avläggas även i framtiden. Enligt grund- lagberedningens mening bör så icke ske. Tillträdande statsråd avlade tidigare stats- rådsed. Efter initiativ från riksdagen byttes år 1958 eden ut mot statsrådsförsäkran (SFS 1958z405). De flesta av de eder som tidigare skulle avläggas av olika tjänstemannagrupper har för länge sedan avskaffats. Enligt grund- lagberedningens mening bör även statsråds- försäkran kunna avskaffas. Frågan faller un- der regeringens kompetens. Med tanke på att bestämmelserna om statsrådsförsäkran före-
gicks av ett uttalande av riksdagen synes det dock lämpligast att riksdagen tar ställning även i denna fråga.
Beträffande FU:s förslag i fråga om stats— chefens ställning se 3 kap. 5—11 åå FRF och SOU 1963:17 s. 135-138 och 215—222. Remissyttrandena är redovisade i SOU 1965:3 s. 5—24.
lä
I enlighet med vad beredningen har utvecklat i 2 kap. av den allmänna motiveringen bör grundlagen tillförsäkra statschefen den orien- tering om inrikes och utrikes förhållanden som han behöver för att kunna utöva sina representativa uppgifter. För detta ändamål föreskrivs i denna paragraf att statsministern fortlöpande skall hålla statschefen underrät- tad om rikets angelägenheter och att stats— chefen en gång under varje kvartal skall sammanträda med regeringen till konselj, varvid regeringen skall redogöra för aktuella beslut, åtgärder och planer. Statschefen skall vara ordförande vid informationskonseljerna och i den egenskapen också sammankallan- de. Den fortgående orienteringen skall givet- vis kunna försiggå informellt, skriftligen eller muntligen eller bådadera. Statsministern skall kunna föreslå extra konselj när han anser det erforderligt.
25
Svenskt medborgarskap bör självfallet krävas av den som skall tjänstgöra som statschef. SO (4 %) förutsätter att kungen skall vara av den evangeliska läran. Motsvarande bestäm- melse i 1809 års RF, 2 &, bör enligt bered- ningens mening icke införas i den nya RF. Resultatet av pågående överväganden om relationerna mellan staten och svenska kyr- kan bör emellertid icke föregripas, och där- för föreslås att 2 5 i 1809 års RF förs ini övergångsbestämmelserna till den nya RF. Minst 25 års ålder bör krävas hos stats- chefen och hos den som eljest utövar hans funktioner. Skulle talmannen väljas till riks- föreståndare eller eljest tjänstgöra som stats- chef bör han inte få utöva talmanssysslan
samtidigt med statschefsämbetet. Motsvaran- de regel bör gälla riksdagens ledamöter. Det synes knappast nödvändigt att i grundlagen föreskriva att ersättare obligatoriskt skall träda in i stället för en riksdagsledamot som tjänstgör såsom statschef. Den allmänna regeln i 3 kap. 8 5 om ersättares inträde ger möjlighet att kalla in ersättare då det av sär- skilda skäl behövs. Den gör det också möjligt att införa en obligatorisk regel därom i RO:s tilläggsbestämmelser. Beträffande regering- ens medlemmar föreslås en strängare regel: den som är minister skall över huvud taget inte kunna tjänstgöra som statschef.
Vissa regler om kungens utrikes resor finns nu i 39å RF. Härom bör i den nya grundlagen i första hand föreskrivas att stats- chefen skall samråda med statsministern före sådan resa. Statschefens resor kan härmed samordnas med landets utrikespolitik. Frå- gan, vem som skall fullgöra kungens uppgif- ter under hans frånvaro, behandlas i följande paragraf.
3å
Se beträffande gällande rätt 39 och 40 55 RF.
Enligt grundlagberedningens mening bör den nya RF utformas i nära anslutning till gällande bestämmelser i fråga om utövandet av statschefens uppgifter vid tillfälliga för- fall. Uppgifterna bör i första hand ankomma på medlem av kungahuset som är närmast berättigad till tronen. Är denne förhindrad av sjukdom, bortavaro c. d., bör uppgifterna övergå till den efter honom närmast be- rättigade osv. Regeringen bör förordna i frågan; härmed vinner man att det fastslås i auktoritativ form när kungen inte själv ut- övar statschefsuppgifterna.
Utom i de fall som behandlas i denna paragraf kan statschefens uppgifter utövas av annan än kungen enligt bestämmelser i 4 och 6äå. Som gemensam beteckning för den som tjänstgör som statschef utan att vara kung begagnas i förslaget ordet riksförestån- dare (vid kortare ledigheter tillfällig riksföre- ståndare).
4€
l 3 & behandlas sådana mestadels kortare ledigheter som uppkommer under den tid då en kung som fyllt 25 är är statschef. 1 4å regleras utövningen av statschefsämbetet i fall då kungahuset har utslocknat eller kung- en inte har fyllt 25 år.
Enligt 94% RF och 9 & SO gäller nu att riksdagen skall välja ett nytt kungahus, om kungahuset skulle utslockna. Den nya grund- lagen bör ge riksdagen handlingsfrihet i den- na situation. I avvaktan på ett beslut om den framtida statsforrnen skall riksdagen då en- ligt förslaget utse en riksföreståndare och en vice riksföreståndare. Riksföreståndaren skall, enligt vad som anges i bestämmelsen, fullgöra statschefens uppgifter ”tills vidare”. — En konsekvens av det sagda är att 9 % SO måste upphävas. Beredningen lägger fram förslag därom.
År 1965 infördes i 93å RF en ny regel om utövandet av kungens uppgifter i fall då kungen inte har fyllt 25 år. Den innebär att riksdagen skall välja en riksföreståndare som skall fungera till dess kungen blir 25 år gammal. I denna ordning föreslås nu ingen annan ändring än att riksföreståndaren bör väljas ”tills vidare”. Det blir härigenom möj- ligt för riksdagen att ersätta den först valde med annan person. Givetvis kan en riksföre- ståndare inte på grund av ett sådant val fungera längre än till dess att kungen har fyllt 25 år.
Frågan om val av riksföreståndare och vice riksföreståndare kan anhängiggöras i riksda- gen genom en skrivelse från regeringen eller genom en anmälan av talmannen. Under den tid som kan förflyta tills riksdagen har träffat sitt val och alltså har valt en riksföreståndare och en vice riksföreståndare skall regeln i 6 & tillämpas; denna innebär att en av riksdagen vald ”stående” vikarie skall inträda eller, om ingen sådan har valts, talmannen eller vice talman.
Av 2 & SO följer att det förfarande som anvisas i andra stycket skall tillämpas även i det fallet att drottningen eller avliden tron- följares änka är havande när kungen dör.
Regeln i 2 & SO avgör vem som skall utöva statschefens uppgifter efter nedkomsten: blir barnet en pojke, fortsätter den valde riks- föreståndaren att utöva statschefens uppgif- ter tills vidare och längst tills tronföljaren fyller 25 år. Blir det en flicka, tillträder den som enligt SO är närmast berättigad till tronen. Finns det ingen sådan inom kunga- huset, utövas ämbetet av riksföreståndare. Den som under havandeskapet har valts till riksföreståndare är då behörig att tills vidare fortsätta som sådan utan nytt val.
I likhet med FU (SOU l963:17 s. 220) utgår grundlagberedningen från att en möj- lighet till abdikation finns. För abdikation och andra tänkbara former för avgång (se under 5 &) begagnar beredningen uttrycket ”avgå”.
Så
Se beträffande gällande rätt 91 och 92 %% RF.
Liksom nuvarande RF bör den nya grund- lagen beakta den möjligheten att kungen utan formlig abdikation underlåter att utöva sina uppgifter. Så kan vara fallet vid långva— rig sjukdom, det kan också vara ett sätt att i praktiken lämna ämbetet. I första hand kom- mer sådana situationer enligt förslaget att regleras genom en tillämpning av 3 eller 6 &. Är kungen borta länge från sitt ämbete, bör en slutgiltig lösning kunna vinnas inom ra- men för grundlagen. I förslaget föreskrivs i nära anslutning till 91 och 92 55 RF att riksdagen skall bestämma, om kungen skall anses ha avgått. Nu gäller att riksdagen skall göra sin prövning tidigast när kungen har varit utrikes eller sjuk i tolv månader. Enligt förslaget bestäms tiden till sex månader. Den föreslagna regeln är mera vidsträckt än den gällande däri att den skall tillämpas inte bara när kungen är utrikes eller sjuk utan även när han av annan orsak inte fullgör sina uppgif- ter. Finner riksdagen att kungen skall anses ha avgått blir tronföljdsreglerna i SO tillämp- liga. I sista hand väljer riksdagen en riksföre- ståndare enligt 4 5.
För att det skall kunna sägas att stats- chefen underlåter att fullgöra sina uppgifter förutsättes att han enligt bestämmelserna i kapitlet är behörig att fullgöra dem, alltså bl. a. att han har fyllt 25 år.
Regeringens anmälan bör göras genom proposition och inte genom skrivelse. Tan- ken härmed är att riksdagen skall ta ställ- ning. Ett ”ärende” blir alltså anhängiggjort, och frågan skall beredas av utskott.
Gå
Den nya grundlagen bör ange uttömmande, vem som skall utöva statschefens funktioner. Reglerna i 3 och 4åå innebär att dessa funktioner i kungens frånvaro eller efter hans avgång kommer att utövas av en riksfö- reståndare, antingen en medlem av kungahu- set som inträder utan val eller också en av riksdagen vald riksföreståndare. Behov av ersättare kan emellertid uppkomma mer eller mindre tillfälligt, och för sådana fall bör en ersättare finnas tillgänglig. I denna paragraf sägs att riksdagen kan välja en person som efter förordnande av regeringen skall kunna inträda som tillfällig riksföreståndare. I sista hand bör talmannen eller, vid förfall för honom, vice talman rycka in som tillfäng riksföreståndare.
5 kap. REGERINGEN
Grundlagsreglerna om regeringen delas mel- lan två kapitel, detta kapitel, som handlar om regeringsbildning, om annan tillsättning av ministrar, om entledigande av hela rege- ringen eller enskild minister och om behörig- hetskrav för ministrarna, och 6 kap., som handlar om regeringens verksamhetsformer.
Förslagets innebörd i fråga om relationer— na mellan riksdagen och regeringen har dis- kuterats i 5 kap. av den allmänna motive- ringen. I specialmotiveringen skall bara vissa detaljer beröras.
15
När grundlagen talar om ”regeringen” syftar den på alla ministrarna. Detta bör komma
till klart uttryck i texten; i första stycket av 1 å sägs alltså att regeringen består av stats- ministern och övriga ministrar. Detta uteslu- ter givetvis icke ett mer eller mindre fast organiserat samråd inom smärre grupper av ministrar, grupper som kan tänkas växla efter frågornas beskaffenhet.
I 5 kap. av den allmänna motiveringen har beredningen diskuterat formen för utnäm- ning av andra ministrar än statsministern. Enligt vad som yttras där skall statsministern själv utse dessa. I samma kapitel har bered- ningen yttrat att statsministern bör få utse sin ställföreträdare bland de övriga rninistrar- na. Dessa regler bör komma till uttryck i grundlagen; de tas in i andra stycket av 1 å. Grundlagstexten hindrar inte att statsminis- tern utser sin ställföreträdare för viss begrän- sad tid. Det är exempelvis möjligt att låta uppdraget som ställföreträdare tillfalla skilda ministrar i tur och ordning.
25
De fall då statsminister skall utses framgår av 6 och 9 åå. Vad som skall ske i dessa fall anges i 2 — 5 åå.
Första stycket
1 5 kap. av den allmänna motiveringen har beredningen diskuterat problemet vid rege- ringsbildningen och funnit att det inte finns någon anledning att i grundlagen eller dess motiv försöka skriva in något annat än före- skrifter om proceduren för valet. .
Som beredningen har utvecklat idet före- gående skall talmannen ta initiativet till rege- ringsförhandlingarna, leda dem och summera resultatet av dem genom att presentera ett förslag för riksdagen.
Regleringen av proceduren kan göras mer eller mindre ingående. Det är utan tvivel ett önskemål att proceduren blir enhetlig. Re- dan nu har emellertid, utan några författ— ningsföreskrifter, en tämligen fast praxis ut- vecklats. Det finns anledning att räkna med att en sådan praxis kommer att följas äveni framtiden oavsett hur långt grundlagen går i
detaljreglering. Att uppgiften att ta initiativ och leda förhandlingarna läggs på talmannen bör ge säkerhet för att uppgiften handhas med insikt och omdöme. Beredningen vill därför för sin del förorda att lagregleringen av proceduren blir förhållandevis kortfattad.
Talmannens huvudsakliga upplysningskäl— la måste vara företrädarna för partiernas riksdagsgrupper. I likhet med FU vill grund- lagberedningen förorda att grundlagen ut- tryckligen ålägger talmannen att ta kontakt med dessa. I vissa lägen kan det vara av betydelse att upplysningar inhämtas inte ba- ra från de större riksdagsgrupperna utan även från mindre grupper. Det kan vara svårt att i förväg med säkerhet avgöra när så är fallet. Beredningen vill därför för sin del förorda att talmannen skall kalla företrädare för alla partigrupper i riksdagen till samråd. Omfatt- ningen av samrådet med var och en av företrädarna kan givetvis anpassas efter be- hovet.
Det sagda innebär att talmannen bör kalla partiföreträdarna till samråd oberoende av anledningen till att statsministern avgår, dvs. även i fall då han avgår av personliga skäl eller eljest under sådana omständigheter att hans avgång inte är uttryck för att det eller de partier som har regeringsansvaret vill dra sig tillbaka. Förslaget stämmer härvidlag överens med vad som tillämpades vid stats- ministerskiftet år 1969 (SOU 1970:16 s. 107, jfr prop. 1968:27 s. 211).
Beredningen har övervägt att föreslå en reglering av den ordning i vilken partiföreträ- darna skall kallas. Allmänt sett torde talman- nen kunna komma till resultat snabbast, om han inleder samrådet med företrädare för den största partigruppen och fortsätter i ordning efter gruppernas storlek. Någon ovillkorlig föreskrift om denna ordning bör dock enligt beredningens mening inte införas i grundlagen. Föreskriften skulle ivarje fall inte kunna omfatta annat än den inledande förhandlingsomgången. För de svåra fallen, dvs. de fall då fortsatt samråd är nödvändigt, skulle man ändå inte få tillräcklig ledning. Med tanke därpå synes en föreskrift inte påkallad.
Det bör vara varje grupps sak att utse sin eller sina företrädare. Gruppen bör på anmo- dan av talmannen anmäla denne eller dessa för honom.
Beredningen vill förorda att grundlagen ålägger talmannen att efter förhandlingarna med partiföreträdarna överlägga med vice talmännen. Det slutliga ansvaret för förslaget bör dock ligga på talmannen ensam. Det är givetvis önskvärt, att allmänheten får möjlighet att följa skeendet. Den under- sökning av regeringsbildningen i vissa väst- europeiska länder som beredningen har låtit genomföra (SOU 1970:16) visar exempel på stora variationer i fråga om informationen till allmänheten. Av särskilt intresse är att regeringsbildningen i Danmark omges med en omfattande och systematisk publicitet (se särskilt s. 66, 71). Även i vårt land har, särskilt under de senaste decennierna, täta kommunikéer utfärdats.
Beredningen har mot denna bakgrund övervägt, om det finns anledning att föreskri- va skriftlighet och offentlighet kring rege- ringsförhandlingarna, då närmast motsvaran- de vad som praktiseras i Danmark. Emeller- tid har beredningen funnit att det är bäst att överlämna till talmannen att avgöra vad som skall publiceras. Man kan tänka sig förhand— lingslägen av den arten att en fullständig öppenhet skulle äventyra möjligheterna att nå resultat. Grundlagen bör alltså inte inne- hålla någon bestämmelse om att de råd som lämnas under samrådet skall avfattas i skrift och vara tillgängliga för allmänheten omedel- bart eller vid viss tidpunkt, t. ex. när den nya regeringen har tillträtt.
Av skäl som beredningen har anfört i 5 kap. av den allmänna motiveringen föreslås att riksdagen obligatoriskt skall ta ställning till talmannens förslag till statsminister. Tal- mannen bör alltså så snart det är möjligt anmäla sitt förslag till riksdagen. Någon sär- skild form för anmälan behöver inte föreskri- vas. Det torde vara naturligt att talmannen anmäler förslaget muntligen vid kammarsam- manträde.
Som beredningen har utvecklat i 5 kap. av den allmänna motiveringen, bör, liksom vid misstroendeförklaring, ett ”fällande” beslut förutsätta att majoriteten av riksdagens alla ledamöter vid omröstning enar sig om det.
En debatt kan hållas före omröstningen. Där kan varje ledamot framföra sin åsikt. Riksdagens beslut skall emellertid innefatta enbart godkännande eller förkastande av tal- mannens förslag; riksdagen skall alltså inte ta ställning till de skäl som har framförts under debatten.
[ likhet med yrkande om misstroendeför- klaring bör talmannens förslag om ny stats- minister inte beredas i utskott. Överlägg- ningar inom partigrupperna och mellan före- trädare för skilda partier torde vara en lämp- ligare metod att förbereda omröstningen.
En regeringskris bör bli så kort som möj- ligt. Det torde inte vara möjligt att ange tiden för talmannens förhandlingar i grund- lagstexten; man får räkna med att talmannen och övriga som deltager medverkar till att förhandlingarna slutförs skyndsamt. Talman- nens förslag bör kunna prövas inom en fast- ställd tid. Beredningen vill förorda att denna tid bestäms till fyra dagar. Proceduren regle- ras i övrigt i RO (5 kap. 2 å).
3å
Det finns skäl att antaga att talmannen som regel kommer att presentera riksdagen ett förslag först när han har fått sådana försäkringar från partiernas företrädare att han kan utgå från att hans förslag inte kommer att förkastas. Man bör dock inte underlåta att utforma grundlagen med tanke även på det fallet att förslaget blir förkastat. Beredningen vill förorda att proceduren med partiledarförhandlingar och överläggning inom talmanskollegiet då upprepas och följs av förnyad omröstning i riksdagen. Som en yttersta utväg föreslår beredningen att riks- dagen upplöses automatiskt, om ännu efter fyra omröstningar ingen kandidat har blivit utsedd.
Bestämmelserna i vallagen om det automa- tiska extravalet bör utformas så att valproce- duren sätts i gång även utan något särskilt initiativ av regeringen. Det bör anges i val- lagen att talmannen skall vara skyldig att underrätta regeringen och centrala vahnyn- digheten om att extra val skall förrättas.
Extravalet enligt denna paragraf bör för- rättas i enlighet med de regler som i 2 kap. meddelas för sådant extra val varom rege- ringen förordnar. Det bör föreskrivas att valet skall hållas inom två månader från det att riksdagen för fjärde gången har förkastat ett förslag av talmannen.
4å
Som beredningen har framhållit i 5 kap. av den allmänna motiveringen, skall grundlagen inte föreskriva att det skall finnas en minis- terlista upprättad vid riksdagens omröstning. Man kan visserligen anta att det finns lägen då de partier som skall stödja regeringen gör sin medverkan beroende av regeringens sam- mansättning. Detta behöver emellertid icke regleras. Vad som skall föreskrivas i grundla- gen är enligt beredningens mening bara att statsministern så snart som möjligt skall anmä- la de övriga ministrarna för riksdagen. Något krav på att alla departementschefsposter skall vara besatta då bör inte uppställas. Ministerlistan skall inte bli föremål för om- röstning eller annan prövning i riksdagen. Anmälan bör kunna göras muntligen eller i skrivelse till riksdagen. Något krav på att anmälan skall göras i så god tid före kammar- sarnmanträde att den hinner föras upp på föredragningslistan bör inte uppställas. Stats- ministern bör göra anmälan till riksdagen om ändringar i regeringens sammansättning. Någon föreskrift därom behövs inte. Ändras regeringens sammansättning medan riksmöte ej pågår eller under juluppehåll e. d., kan anmälan givetvis göras när riksdagen har åter- upptagit sitt arbete.
Efter det att ministerlistan har anmälts för riksdagen skall regeringen föreställas för statschefen vid den förut nämnda särskilda konseljen. Därmed tillträder den nya rege-
ringen. Samtidigt upphör den gamla rege- ringen att fungera; den är efter det att statsministern har blivit entledigad att be- trakta som expeditionsministär (se 10 å). Det torde vara naturligt om statschefen i egen- skap av ordförande vid den särskilda konsel- jen samråder om tiden för denna med tal- mannen och med den avgående och den tillträdande statsministern. Kallelse bör där- efter utfärdas på statschefens vägnar.
Skulle statschefen på grund av sjukdom eller av annan anledning inte medverka vid den särskilda konseljen för regeringsskiftet, torde i regel tillfällig riksföreståndare trä- da i hans ställe enligt reglerna i 4 kap. 3 å eller 6å första meningen. Sker icke detta, kan emellertid talmannen, utan förordnande av den avgående regeringen, i egenskap av tillfällig riksföreståndare enligt 4 kap. 6å andra meningen kalla till den särskilda kon- seljen.
513"
Det bör vara en uppgift för talmannen att, på riksdagens vägnar, utfärda förordnande för statsministern. Härmed förebygger man både att den avgående statsministern kan uppehålla proceduren genom att vägra med- verka till ministärskiftet och att den nye statsministern själv prövar de lagliga förut- sättningarna för den nya regeringens tillträ- de.
Har talmannen i egenskap av tillfällig riksföreståndare tjänstgjort som statschef vid den särskilda konseljen för regeringsskif- tet (se ovan under 4 å), blir det närmast en uppgift för någon av vice talmännen att ut- färda förordnande för den nye statsrninis- tern.
öå
Att statsministern skall entledigas dels om han själv begär det och dels om riksdagen avger en misstroendeförklaring mot honom framgår nu av 35å RF. Bestämmelserna därom överflyttas enligt förslaget till denna paragraf med de jämkningar som föranleds
av att beslutet om entledigande skall fattas av talmannen (se därom vad beredningen har anfört i 5 kap. av den allmänna motive- ringen).
Till skillnad från 35 å i gällande RF inne- håller denna paragraf icke regeln om att statsministern skall entledigas endast om ny- valsförordnande inte meddelas inom en vecka. En motsvarande regel införs i stället enligt förslaget i 8 å. Regeln är avfattad med beaktande av att regeringen i vissa fall är förhindrad att förordna om extra val; se därom 2 kap. 4 å andra stycket.
För sådana extrema situationer, då stats- ministern är oförmögen att fullgöra sina plik- ter men inte kan eller inte kan förmås att själv underteckna en ansökan om avsked, bör man enligt beredningens mening lita till miss- troendeförklaringsinstitutet och andra poli- tiska korrektiv, såsom en samfälld avskeds- ansökan från alla de övriga ministrarna.
75
I enlighet med den princip som godtogsi samband med enkammarreformen föreskrivs i denna å att statsministern kan entlediga annan minister när statsministern finner det lämpligt.
I paragrafen regleras också det fallet att en minister, annan än statsministern, anhåller om avsked. Regeln innebär att ministern har rätt till avsked. Motsättningen mot gällande rätt (se prop. 1968z27 s. 206, KU 196820 5. 30) är skenbar. I 10 å anges nämligen att en minister som har entledigats på egen ansökan skall sitta kvar tills en efterträdare har till- trätt, om statsministern hemställer därom.
Fråga om de formella förutsättningarna för entledigande efter misstroendeförklaring föreligger bör prövas av talmannen inte bara då förklaringen har riktats mot statsminis— tern utan även när den har gällt annan minister. En regel härom införs i paragrafens andra stycke. Liksom vid misstroendeförkla- ring mot statsministern står vanligen men inte alltid den möjligheten till buds att rege- ringen beslutar om extra val och därmed upplöser riksdagen. Talmannen skall därför
även i detta fall som regel vänta en vecka, innan han fattar beslut. Till följd härav kan man förmoda att talmannen oftast inte skall behöva fatta något beslut. Antingen kommer regeringen att förordna om extra val eller avgå i sin helhet, eller också, kan man anta- ga, kommer ministern att själv anhålla om avsked.
8å
Regeln om att regeringen kan möta en miss- troendeförklaring mot statsministern eller annan minister med ett beslut om extra val kommer till uttryck genom bestämmelsen i denna paragraf, enligt vilken talmannens be- slut om avsked skall meddelas endast om regeringen icke inom en vecka efter förkla- ringen förordnar om extra val. Den grund- läggande bestämmelsen om regeringens behö- righet att förordna om extra val och om inskränkningar av denna behörighet finns i 2 kap. 4 å av förslaget. Bestämmelsen om miss- troendeförklaring finns i förslagets 11 kap. 4 å.
9å
Regeln om att statsministerns avgång auto- matiskt leder till att de andra ministrarna skall avgå är nu intagen i 35 å tredje stycket RF. Den överförs enligt förslaget till denna paragraf. Beslutet skall, i enlighet med försla- gets principer, fattas av talmannen. Det bör meddelas samtidigt med att statsministern entledigas eller omedelbart efter det att hans död har blivit känd. Att beslutets verkan delvis inträder först vid en senare tidpunkt framgår av följande paragraf.
10å
Att en ministär vars medlemmar har entledi- gats skall sitta kvar som expeditionsministär tills den nya regeringen tillträder är sedan länge godtaget i praxis både ivårt land ochi andra parlamentariskt styrda stater. Vissa skäl kan tala för att grundlagen skulle beskri- va den behörighet som tillkommer en expe-
ditionsministär. Det ligger i så fall nära till hands att, i likhet med FU, låta behörigheten omfatta ”löpande ärenden och sådana ären- den, vilkas avgörande icke kan uppskjutas utan betydande olägenhet” (323 FRF). Be- redningen har emellertid för sin del funnit överflödigt att införa en sådan begränsningi grundlagen. En expeditionsministär torde än- då på grund av bristen på stöd i riksdagen vara ur stånd att vidtaga andra åtgärder än dem som omfattas av beskrivningen. Och å andra sidan förskjuts innebörden därav om expeditionsministären sitter kvar längre tid. Begränsningarna i ministärens handlingsmöj- ligheter bör därför i framtiden som hittills kunna lämnas oreglerade. Endast i ett hän- seende bör behörigheten begränsas uttryckli- gen, närnligen i fråga om beslut om extra val; därom hänvisas till 2 kap. 4 å.
Att ministrarna i enlighet med det sagda skall sitta kvar tills en ny regering har till- trätt bör inte utesluta att enskilda ministrar byts ut, något som kan tänkas bli aktuth vid utdragna regeringskriser.
l paragrafens andra mening har den be- stämmelsen införts som omnämndes under 7å och som innebär att en minister, som anhåller om avsked hos statsministern, på dennes hemställan är skyldig att sitta kvar tills en efterträdare har tillträtt. Det torde vara självklart att ingen statsrådsledamot i längden kan hållas kvar i regeringen, om han har en bestämd önskan att avgå (jfr prop. 1968:27 s. 206).
llå
Grundlagberedningen anser, främst med tan- ke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, betydelsefullt att grundlagen ställer upp krav på att den som skall vara minister skall ha varit svensk medborgare under avsevärd tid dessförinnan. Å andra sidan synes det knappast nödvändigt att hålla fast vid nuva- rande regel om svenskt medborgarskap alltse- dan födseln. Tio år synes vara en rimlig tid. En regel därom tas in i första stycket av denna paragraf.
I likhet med FU anser grundlagbered-
ningen att grundlagen bör slå vakt om rege- ringens ställning och anseende genom en föreskrift som innebär förbud för minister att samtidigt utöva annan verksamhet som kan inverka menligt på förtroendet för ho- nom (se SOU 1963217 5. 213).
6 kap. REGERINGSARBETET
I den allmänna motiveringen (2.8) diskutera- de grundlagberedningen frågan om rege- ringens beslutsformer, närmast med frågan om statschefens befogenheter som utgångs- punkt. Resonemanget ledde fram till en ord- ning som innebär att alla beslut ligger hos ministären och att alltså statschefen inte skall deltaga i dem. Beträffande fördelningen av beslutanderätten inom ministären mynna- de diskussionen ut i slutsatsen att den mest ändamålsenliga beslutsformen är kollegial omröstning med utslagsröst för statsminis- tern vid lika röstetal.
Enligt FU:s förslag skulle regeringsärenden av mera rutinbetonad art inte avgöras av regeringen såsom ett kollektiv utan av en- skild minister. Gränsen mellan kollektivären- den och ”enskilda ärenden” skulle dras i en administrativ författning, regeringsstadgan.
Direktiven för grundlagberedningen anvi- sar en annan möjlighet att så långt möjligt koncentrera regeringens arbete till viktigare frågor, nämligen att överföra regeringsären- den, särskilt sådana av enklare beskaffenhet, till annan myndighet. Tidigare strävanden i denna riktning har fortgått under senare år. I första hand kan nämnas att departementsut- redningen i ett antal promemorior har fram- lagt förslag som skulle innebära att omkring 9 600 ärenden per år avlastas konseljen och överförs till underordnade myndigheter. Alla förslagen har ännu inte prövats i departe- menten. Hittills har emellertid i anledning av utredningens promemorior beslut fattats om delegering motsvarande omkring 6 800 ären— den per år. Tar man hänsyn även till andra beslut om överförande av konseljärenden till underordnade myndigheter, blir minsk- ningen från åren omkring 1964 något över 10 000 ärenden, vilket motsvarar 25 — 30 %
av hela antalet konseljärenden. Enligt bered— ningens mening bör dessa strävanden fortsät- ta.
På beslutsformerna i regeringen bör ställas vissa krav, i första hand att de skall ge säkerhet för att ärendena blir omsorgsfullt beredda och riktigt avgjorda. Det är svårt att härvidlag generellt ge företräde åt vare sig ett system med ensambeslut eller ett system med samfällda beslut. Det är dock omvittnat att de nuvarande handläggningsformerna, där alla statsråden formth har ett ansvar såsom rådgivare i varje ärende, har utgjort underlag för ett omfattande gemensamt samråd inom större eller mindre grupper av regeringsmed- lemmar och tjänstemän. Ett sådant skulle kunna praktiseras även med beslutsformen ”ensam minister”. Det är emellertid inte osannolikt att det formellt enskilda ansvaret på längre sikt kunde leda till att samarbetet över departementsgränserna avtog. I varje fall kan behovet av omsorgsfull beredning och prövning icke åberopas som stöd för att beslutsformen ”ensam minister” skulle vara överlägsen.
Ett andra syfte hos beslutsformerna kan sägas vara att de skall ge underlag för utkrä- vande av ansvar, både i politiskt och ijuri- diskt hänseende. Allmänt sett torde formen ”samfällda beslut” beträffande det politiska ansvaret snarast vara mera ändamålsenlig än ensambeslut. Det är nämligen ett intresse att regeringsarbetet så långt möjligt präglas av enhetliga värderingar. De avgöranden som reellt tillkommer som resultat av övervägan- den vari bara en minister deltager bör likväl framstå som uttryck för en gemensam poli- tik. Den synes vara mera ändamålsenlig även däri att den bättre än ensambeslut kan fånga upp alla de varierande beredningsformer som har utvecklats i praxis. Allt efter omständig- heterna kan en, två, tre eller fler ministrar ge uttryck för sin mening i ett ärende, och det skulle vara svårt att i protokoll eller andra handlingar med säkerhet belägga alla former av sådan medverkan. Vad gäller det juridiska ansvaret torde det vara likgiltigt, om man väljer den ena eller den andra beslutsformen.
Nära samband med vad som har sagts nu
om handläggningens grundlighet och om det politiska ansvaret har den verkan beslutsfor- men kan ha i fråga om regeringens samman- hållning. Särskilt om regeringen består av företrädare för skilda partier kan det vara angeläget att regeringen arbetar i former som stimulerar till sammanhållning mellan minis- trarna. Ett samfällt ansvar gentemot riks- dagen och allmänheten torde skärpa kravet på sammanhållning. Man kan vidare hävda att regeringens sammanhållning bör komma till uttryck inte bara gentemot riksdagen och allmänheten utan även mot underordnade myndigheter. Det finns en risk att en minis- ter som ensam stod för vissa beslut i högre grad än nu skulle se sig oförhindrad att ge direktiv under hand till sådana myndigheter.
En fördel med att regeringsärendena alla avgörs i en och samma form är att man i annat fall kan befara att det väcks krav på överprövning hos regeringen i dess helhet av beslut som har fattats i enklare form.
Beredningen har kommit till uppfatt- ningen att de sakliga nackdelarna med en uppdelning av regeringsärendena i enmans- ärenden och kollektivärenden skulle vara större än fördelarna. Därtill kommer att det skulle vara svårt att dra en gräns mellan de två typerna av ärenden som å ena sidan bleve tydlig och klar och å andra sidan verkligen skilde ut de ärenden där ett gemensamt bedömande inte behövdes. På grund av det anförda har beredningen avstått från att föreslå en sådan uppdelning. Bestämmelserna i 6 kap. räknar alltså bara med en enda beslutsform för regeringen.
En typ av regeringsärenden, nämligen kommandomålen, handläggs nu i enklare form, nämligen av kungen efter anmälan av chefen för försvarsdepartementet (15 å RF). Snabba beslut torde här ofta vara nödvändi- ga. Här finns också en tämligen klar gräns dragen i lag och praxis mellan de två besluts- formerna. Grundlagberedningen föreslår att den särskilda beslutsformen för kornmando- mål skall finnas kvar (se 1 å tredje stycket). Detta innebär inte att försvarets kommando- expedition måste finnas kvar som en särskild myndighet.
Se beträffande gällande rätt i första hand 5 _ 8 åå RF.
För de sammanträden vid vilka regeringen fattar beslut begagnar GLB i förslaget ter- men ”regeringssammanträde”. Sammanträde mellan statschefen och regeringen (se 4 kap. 1 å och 5 kap. 4 å) betecknas "konselj”. De sammanträden vid vilka överläggning tänkes förekomma och där regeringsbeslut ofta fat- tas reellt behandlas inte i grundlagen. För dem kan liksom hittills beteckningen ”(all- män) beredning” begagnas.
Statsrrrinistern är regeringens ordförande. Det skall åligga honom att kalla alla de övriga ministrarna till regeringssammanträde. En ministers eller några ministrars frånvaro skall inte hindra att ett regeringssammanträde hålles. Beredningen vill i likhet med FU föreslå att beslutssammanträde skall kunna hållas bara om minst fem ministrar är när- varande.
Då det sägs i första stycket att regeringen beslutar vid regeringssammanträde, syftas på avgörande av regeringsärenden. Beslut som hör till beredningen inför avgörandet skall liksom nu kunna fattas av minister eller tjänsteman (jfr 10 å RF). Detta kan regleras på administrativ väg. Vissa frågor avgörs enligt TF av departementschef; häri föreslås ingen ändring. Likaledes skall en minister som är departementschef kunna fatta beslut i ärenden som rör departementets admi- nistration, såsom personalärenden. Gränsen mellan regeringsärenden och departements- ärenden torde kunna dras på samma sätt som nu.
Som beredningen har yttrat vid rubriken till kapitlet föreslås att en typ av regerings— ärenden, nämligen kommandomålen, även i framtiden skall kunna handläggas i enklare form. Grundlagberedningen har inte gjort nå- gon detaljerad genomgång av de skilda typer av ärenden som nu handläggs sorn kommando- mål. Beredningen framlägger emellertid ett förslag till lag, avsedd att ersätta den nu- varande lagen om kommandomäl. Förslaget är resultatet av en huvudsakligen redaktio-
I enlighet med rådande praxis bör grundla- gen ange att kommandomålen — enligt lag- texten ”regeringsärenden angående befälet över försvarsmakten” kan avgöras av chefen för det departement vartill ärendena hör. Kungens formella medverkan bör ersät- tas med en bestämmelse att försvarsminis- tern därvid handlar ”under statsministerns överinseende”. Inför riksdagen kommer allt- så statsministern att få bära ett ansvar även för kommandomålen.
Som sammanfattande benämning för de- partementen och övriga avdelningar av vad som nu kallas Kungl. Maj:ts kansli (med undantag av JK-ämbetet m. m.) begagnar GLB i lagtexten termen ”regeringskansli”. Detta tänkes alltså omfatta bl. a. den nuva- rande statsrådsberedningen.
Regeringskansliets organisation behöver inte vara angiven i grundlag. I denna behöver inte sägas annat än att departement för olika verksamhetsgrenar skall ingå i regeringskan- sliet. Antalet departement behöver inte, som nu, vara bestämt i lag; riksdagen får ändå ta ställning därtill i samband med budgetregle- ringen. Fördelningen av ärenden och depar- tementens namn bör vara angelägenheter för regeringen.
2å
Se beträffande gällande rätt lOå RF och beträffande FU:s förslag 42 FRF.
Vid 1970 och 1971 års riksdagar väcktes motioner med krav på reformer inom utred- ningsväsendet. Främst åsyftades en mera vid- sträckt användning av parlamentariskt sarn— mansatta kommittéer samt större offentlig- het och insyn i pågående utredningar. KU har i sina betänkanden över motionerna (197024 och 1971:l8) förutsatt att grund- lagberedningens prövning av utrednings- väsendet inte borde föregripas genom några uttalanden från riksdagens sida.
Beredningen har vid sina överväganden inte funnit skäl föreligga att grundlagsfästa formerna för utredningsarbetet i vidare om- fattning än FU gjorde i sitt förslag. Bered-
ningen har därför utformat paragrafen om beredning av regeringsärenden väsentligen i enlighet med detta.
Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen (SOU 1965:3 5.42) vill beredningen erinra om att den numera an- tagna förvaltningslagen (19711290) inte gäller i regeringsärenden.
Bestämmelsen om beredning gäller inte bara författnings- och budgetärenden och liknande ärenden utan också besvärs- och utnämningsärenden och andra partsärenden. Föreskriften om remiss bör avfattas med tanke därpå.
35
Se beträffande gällande rätt 5 å tredje stycket RF. Den nu föreslagna paragrafen innebär inte några sakliga ändringar.
Statsministerns beslut angående regering- ens sammansättning och om fördelningen av uppgifter inom regeringen (5 kap. 1 å och 6 kap. 3 å) blir enligt förslaget, till skillnad från motsvarande beslut enligt nu rådande ordning, inte regeringsbeslut. De skall alltså inte protokollföras enligt bestämmelsen om protokollföring vid regeringssammanträden (5 å). Besluten måste emellertid givetvis få skriftlig form, lämpligen i ett särskilt proto- koll som föres på statsministerns ansvar. I samma protokoll bör också antecknas, när statsministern är ledig och hans uppgifter ombesörjes av hans ställföreträdare (se 8 å). Grundlagen behöver inte innehålla någon föreskrift om detta protokoll.
45
I den allmänna motiveringen (2.8) har grund- lagberedningen redovisat innebörden av för- slaget för fall då olika meningar frarnföres vid regeringssammanträde. Förslaget innebär att allmänna regler om majoritetsbeslut skall tillämpas. Uppnås inte majoritet för någon mening, skall statsministern ha utslagsröst. Medan regeringen enligt huvudregeln i l å skall kunna sammanträda och fatta beslut när minst fem ministrar är tillstädes, skall ett
högre minimiantal gälla i fall då mer än en mening uttalas i något ärende. Enligt försla- get får ärendet i så fall inte avgöras såvida inte mer än hälften av ledamöterna är närva- rande.
Så
Se beträffande gällande rätt 9 å RF.
I fråga om protokollföringen ansluter sig förslaget nära till gällande bestämmelser. Termen bekräftelse motsvarar den nuvarande termen kontrasignation. Då det sägs att pro- tokollet skall godkännas av statsministern åsyftas därmed att statsministern skall förse protokollen med en påskrift av ungefär det innehåll som kungens påskrift på statsråds- protokollen har enligt gällande ordning. I förslaget anges liksom i 9 å RF att Skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. En konsekvens härav är att den som har deltagit i sammanträdet men inte har anfört skiljak- tig mening till protokollet är ansvarig för detta som om han hade instämt däri. En särskild bestämmelse därom behövs inte.
Givetvis måste protokollet i fråga om varje ärende innehålla uppgift om närvarande ministrar, ordförande och föredragande.
65
Bestämmelsen i denna paragraf om under— skrift av expeditionerna av regeringens beslut ansluter sig nära till vad som gäller nu. Det saknas anledning att i grundlagen specificera i vilka fall en mera ”högtidlig" form för underskriften bör väljas. Detta kan reglerasi adminitrativ ordning. Beredningen förut— sätter att regeringen inte kommer att uppdra åt tjänsteman att skriva under författning eller förslag till riksdagen, ej heller viktigare utnämningar.
7å
Se beträffande gällande rätt 38 å RF.
Den bestämmelse om kontrasignation som gällde till enkammarreformen ansågs efter ordalagen innebära att föredraganden i alla
andra fall än då ett beslut var grundlags- stridigt hade en ovillkorlig skyldighet att kontrasignera, även om beslutet hade fattats mot hans och den övriga regeringens vilja. Den gällande bestämmelsen får i stället anses innebära att föredraganden mera fritt be- dömer, om han skall kontrasignera eller icke. Det kan icke hävdas att ett statsråd förfar grundlagsstridigt, om han vägrar att kontra- signera ett beslut enbart på den grunden att han motsätter sig det. (Se härom prop. 196827 s. 211 och KU 196820 5. 34.)
Förslaget innebär att vid skiljaktiga me- ningar beslutet skall avfattas i enlighet med den mening som biträdes av majoriteten bland ministrarna eller, vid lika röstetal för olika meningar, i enlighet med den mening som statsministern biträder. Det vore knap- past principith riktigt att med denna kon- struktion hålla fast vid en rätt för föredra- ganden att efter fri prövning avgöra, om han skall genom sin påskrift bekräfta protokollet eller inte; detta skulle, om bekräftelsen lik- som kontrasignationen nu vore en förutsätt- ning för beslutets verkställande, ge föredra- ganden en vetorätt eller framtvinga ett eljest onödigt byte av föredragande. I stället bör gälla att föredraganden som allmän regel blir skyldig att bekräfta protokoll och expedi- tion även i fall då han inte instämmer i beslu- tet. I sådant fall är han enligt 5 å skyldig att låta anteckna sin skiljaktiga mening i proto- kollet.
Bekräftelse av protokoll har den innebör- den att protokollet enligt den bekräftandes mening rätt återger de beslut som har fattats vid sammanträdet. Bekräftelse av expedition innebär att expedition stämmer överens med beslutet sådant detta har återgivits i proto- kollet. Det sagda är självklart och behöver inte uttryckligen anges i lagtexten.
[ ett parlamentariskt systern ligger kon- trollen över regeringens handlande i första hand på riksdagen och dess organ. Från denna synpunkt är frågan om skyldighet att vägra bekräfta protokoll av mindre betydel- se. Det kan dock inte uteslutas att det i ett krisläge kan ha betydelse, att ministrarna tvingas att ta ställning till regeringsbeslutens
grundlagsenlighet. En sådan skyldighet ligger givetvis i den allmänna skyldigheten att låta anteckna awikande mening till protokollet. En ytterligare kontroll kan vinnas genom att föredraganden blir skyldig att vägra bekräf- telse i fall då han anser beslutet grundlags- stridigt, särskilt om en sådan vägran leder till att beslutet inte får verkställas. Grundlagbe- redningen vill för sin del förorda att föredra- ganden skall vara skyldig att vägra bekräfta protokoll och expedition i fråga om beslut som han anser vara grundlagsstridigt. Vidare föreslår beredningen att beslut i protokoll utan bekräftelse inte skall få expedieras eller verkställas. I fall då expedition enligt 6å skall skrivas under av en tjänsteman blir innebörden att det blir en tjänsteförsummel- se att utfärda en expedition om föredragan- den har vägrat att bekräfta protokollet.
Vad som nu har sagts om föredragandens bekräftelse bör gälla även statsministerns godkännande av protokoll. Även han bör alltså vara skyldig att godkänna protokollet utom när han finner ett fattat beslut grund- lagsstridigt, och hans godkännande bör på samma sätt som föredragandens bekräftelse vara en förutsättning för expediering och verkställande.
$%
I 5 kap. av den allmänna motiveringen har grundlagberedningen utvecklat skälen för att det skall finnas en ställföreträdare för stats- ministern med uppgift att, när denne har förfall, överta hans befogenheter och plikter. Hit hör främst att leda regeringssammanträ- den och svara för de beslut som då fattas. Givetvis får det som regel ankomma på ställföreträdaren att överta statsministerns uppgifter även i samband med beredningen av regeringsärendena. Ställföreträdaren blir också ordförande i utrikesnämnden, om även statschefen är frånvarande. Han blir vidare behörig att på det sättet bestämma över regeringens sammansättning att han kan ent- lediga annan minister med stöd av 5 kap. 7 å RF, låt vara att man får utgå från att han sällan kommer att utnyttja denna befogen-
het i andra fall än när ministern anhåller om avsked.
Bestämmelsen i denna paragraf är så for- mulerad att ställföreträdarens avgång från ministerämbetet inte får den konsekvens som enligt 5 kap. 9å följer på statsminis- terns avgång. I sistnämnda paragraf är det nämligen inte fråga om någon uppgift för statsministern.
Har statsministerns ställföreträdare förfall, bör dennes uppgifter (bekräftelse av proto- koll i vissa fall) på motsvarande sätt överta— gas av den äldste av övriga närvarande stats- råd. Bestämmelsen är avfattad så att den omfattar även detta fall.
Då det i paragrafen talas om förhinder avses även semester och annan ledighet. Självfallet skall statsministern under semester eller annan ledighet kunna träda in i sitt ämbete när han så önskar, exempelvis för att deltaga i avgörandet av något särskilt ärende.
7 kap. LAGAR OCH LAGSTIFTNING
Som beredningen har utvecklat i 6 kap. av den allmänna motiveringen innebär förslaget inte någon djupgående ändring av vad som nu gäller i fråga om fördelningen av normgiv- ningsmakten mellan riksdagen och rege- ringen. Riksdagens centrala ställning bör komma till uttryck på ett sätt som är fören- ligt med parlamentarismens principer. Detta uppnås i förslaget främst därigenom att riks- dagen blir ensam beslutande i lagärenden. Begreppet samfälld lagstiftning försvinner alltså. Därmed bortfaller ett skäl att från begreppet lag särhålla sådana författningar som riksdagen redan enligt 1809 års RF har beslutat ensam, såsom statsskatteförord- ningarna. Lag blir den naturliga beslutsfor- men för riksdagen, då den skall besluta någon föreskrift.
Regeringen skall enligt förslaget liksom nu i stort sett kunna få ansvaret för sådana föreskrifter som riktas bara till underordna- de myndigheter och dessutom för tillämp- ningsföreskrifter m. m. På det hela taget bör man hålla fast vid den gräns mellan lag och
regeringens egen normgivning, som under utvecklingen har dragits i praxis. Liksom nu bör det bli regeringens sak att besluta före- skrifter i de hänseenden som inte enligt grundlag skall regleras genom lag och inte heller har blivit reglerade genom lag (”rest- kompetensen”).
Enligt vad som har yttrats i den allmänna motiveringen bör riksdagen vara behörig att besluta föreskrifter på det område som i första hand läggs till regeringen. Detta skall gälla inte bara tillämpningsföreskrifter och föreskrifter i övrigt som riktas endast till de underordnade myndigheterna. Det skall gälla inom hela det område som omfattas av regeringens ”restkompetens”. Det kan i framtiden bli aktuellt att utfärda föreskrifter om förhållanden som inte är aktuella nu. I ett sådant fall kan det finnas skäl för att föreskrifterna får formen av lag. Inom om- rådet för "restkompetensen” skall dock riks- dagen kunna fatta beslut genom lag barai två fall, nämligen om regeringen själv har lagt fram förslag till lag och om en fram- ställning från riksdagen till regeringen i ämnet inte har efterkommits inom skälig tid.
I FU:s förslag till RF fanns bestämmelser- na om lag och lagstiftning i 7 kap. Beträffan- de motiven hänvisas till SOU 1963:17 s. 325—363. Remissyttranden är redovisade i SOU 1965:34 s. 5—39.
Av skäl liknande dem som FU anförde (SOU 1963:17 s. 337) anser grundlagbered- ningen att RF :s regler om kyrkolag bör kvarstå oförändrade till dess att beslut fattas om de framtida relationerna mellan staten och svenska kyrkan. Härom hänvisas till övergångsbestämmelserna.
En allmän förutsättning för grundlagbe- redningens förslag om normgivningskompe- tensens fördelning är att nu gällande författ- ningar förblir gällande även om de har till- kommit i en ordning som avviker från vad som SET—gälla enligt "den” nya grundlagen Även i detta hänseende hänvisas till över- gångsbestämmelsernä.
Det centrala området för samfälld lagstift- ning är enligt 1809 års RF ”allmän civil- och kriminallag”. Härtill har efter hand kommit dels i särskilda grundlagsstadganden angivna ämnen, dels vissa ämnen som enligt den ursprungliga innebörden av RF skulle ha reglerats genom ekonomisk eller administra- tiv lagstiftning under kungens kompetens men som, i enlighet med ändrade värde- ringar, i stigande omfattning har inkorpore- rats med den samfällda lagstiftningen. Lag- formen har också i praxis begagnats i vissa fall då RF utan att föreskriva denna form har ställt upp ett krav på riksdagens sam- tycke (t.ex. 73 och 79 åå). Gränsen mellan samfälld lag och författning beslutad av rege- ringen kan, såsom den har kommit att drasi praxis, sägas till stor del följa den s.k. legalitetsprincipen: föreskrifter som reglerar medborgarnas frihet och deras rätt till egen- dom meddelas genom lag. Andra föreskrif- ter, som inte alls eller bara obetydligt kan sägas ha betydelse för medborgarna i dessa hänseenden, beslutas av regeringen.
I enlighet med den ståndpunkt som grund- lagberedningen har redovisat i den allmänna motiveringen (6 kap.) har beredningen fun- nit lämpligt att den nya grundlagen får inne- hålla en modernare beskrivning av det cen- trala lagområdet än den som innefattas i uttrycket ”allmän civil- och kriminallag”. Det synes då naturligt att skilja mellan å ena sidan de bestämmelser som reglerar medbor- garnas personliga ställning samt deras person- liga och ekonomiska förhållanden inbördes och å andra sidan de bestämmelser som reglerar deras förhållanden till det allmänna. Den förra gruppen av bestämmelser behandlas il å,densenarei2 &.
lå
Till den första gruppen av bestämmelser hör i första hand allt som traditionellt räknas till privaträtten, både de förmögenhetsrättsli- ga och de familjerättsliga delarna. Hit hör föreskrifter om enskilds namn och personliga
ställning i övrigt, om äktenskap, föräldraskap och adoption, om vårdnad och förmynder- skap, om underhållsskyldighet, om arv, testa- mente, boutredning och arvskifte och om familjeförhållanden i övrigt, vidare föreskrif- ter om fast och lös egendom, om avtal mellan enskilda, om föreningar, bolag, stif- telser och andra enskilda sammanslutningar och organisationer och om ekonomiska för- hållanden i övrigt mellan enskilda. Bestäm- melser om svenskt medborgarskap kan sägas angå de enskildas personliga ställning. Härom ges emellertid en särskild regel i 10 kap. 8 &.
Beskrivningarna under punkterna 1 och 2 i andra stycket är enbart exemplifieringar. Den grundläggande regeln är vad som sägs i första stycket angående föreskrifter om en— skildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden in- bördes.
25
Den senare gruppen av bestämmelser be- skrivs i grundlagstexten såsom föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldighe- ter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna. Här syftas i första hand på de förvaltningsrättsli- ga författningarna, sådana som socialvårds- och socialförsäkringslagarna, författningarna om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, om allmän ordning och säkerhet, om värnplikt och om annan tjänsteplikt, författ- ningarna om skolväsendet, om trafiken och om inskränkningar i rätten att förvärva och nyttja fast egendom, huvuddelen av plan- och byggnadsförfattningarna, författningar- na om industri, handel, transporter eller annan näringsverksamhet samt ransonerings- och förfogandelagarna och de övriga bered- skapsförfattningarna. Författningarna om skatt till staten kan också sägas höra hit, låt vara att förslaget innehåller ett särskilt stad- gande härom i kapitlet om finansmakten. På det hela taget omfattar den föreslagna be- stämmelsen i övrigt de författningar som ursprungligen ansågs falla under kungens ad- ministrativa och ekonomiska lagstiftning,
med undantag för instruktioner, reglerings- brev och andra enbart till förvaltningsmyn- digheterna riktade föreskrifter.
Straffbestämmelser räknas traditionellt till den offentliga rätten och bör därför hänföras till de författningar som reglerar förhållandet mellan medborgarna och det allmänna. Stora delar av straffrätten, särskilt bland de straff- regler som är upptagna i brottsbalken, rör visserligen indirekt förhållandet mellan en— skilda och skulle därför kunna hänföras till den tidigare nämnda gruppen av författ- ningar. Detta gäller framför allt bestämmel- serna om förmögenhets- och våldsbrott. Be- redningen utgår emellertid från att straff- rättsliga bestämmelser även i sådana hänseen- den närmast får sägas angå förhållandet mel- lan enskilda och det allmänna och att de därför beträffande normgivningskompeten- sen bör behandlas på samma sätt som den offentliga rätten i allmänhet. Ett liknande resonemang kan föras om utsökningslagen och annan exekutionsrättslig lag. Även såda- na lagar faller enligt förslaget under den offentliga rätten.
Politiska fri- och rättigheter
Grundlagberedningen har i 7 kap. av den allmänna motiveringen behandlat frågan om medborgerliga fri- och rättigheter i grundlag. Talet om fri- och rättigheter såsom en enhetlig grupp av rättsliga institut innebär en förenkling. De grundläggande politiska reg— lerna, t. ex. den om allmän och lika rösträtt, innebär rättigheter. Att lagar beslutas av riksdagen i en offentlig procedur innebär från medborgarnas synpunkt en rättighet. Varje åtgärd från det allmännas sida för kontroll av att lagarna tillämpas riktigt kan också sägas vara ett moment i individernas rättigheter. Ytterst kan varje rättsligt band som i grundlag eller med stöd därav läggs på maktutövningen sägas konstituera en rättig- het för medborgarna.
Beredningen har därför funnit det mest naturligt att inte bryta ut vissa regler till ett särskilt kapitel om rättigheter. Däremot finns det skäl att i grundlagen försöka ut-
trycka vissa av de grundsatser som av ålder har ansetts särskilt betydelsefulla för med- borgarnas möjlighet att verka politiskt. Vilka dessa grundsatser är har beredningen i korthet angivit i den allmänna motiveringen. Här vill nu beredningen punkt för punkt försöka precisera deras innehåll. Beträffande gällande rätt och bakgrunden i övrigt till beredningens förslag hänvisas till FU:s fram- ställning (SOU 1963:17 s. 159—186) och remissyttrandena över förslaget (SOU 1965:2 s. 100—142).
Gemensamt för de i grundlagen beskrivna politiska fri- och rättigheterna är att de gäller, om annat inte har bestämts genom lag. Be- skrivningarna har härigenom betydelse som ett medel att ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivningskompetens. De innebär emellertid också att grundlagsföre- skriften får en direkt betydelse för med- borgarnas handlande, så länge inskränkande bestämmelser inte har meddelats genom lag. Som beredningen har framhållit vid kapitel- rubriken, påverkar emellertid den nya grund- lagen inte giltigheten av de inskränkande bestämmelser som gäller när grundlagen bör- jar tillämpas. Det är därför inte nödvändigt att i omedelbart samband med arbetet på den nya grundlagen gå igenom alla redan gällande bestämmelser för att bringa dem i överensstämmelse med kompetensreglerna i denna.
Beskrivningen i paragrafens första stycke omfattar alla offentligrättsliga föreskrifter om enskildas rättigheter gentemot det all- männa. Reglerna i andra och tredje styckena har den särskilda rättsliga betydelsen att de tjänar som underlag för en i Så intagen begränsning av riksdagens möjlighet att dele- gera normgivning till regeringen. Där sägs nämligen att bemyndigande enligt nämnda paragraf inte får avse föreskrift som begrän- sar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt, som enligt 25; andra eller tredje stycket tillkommer svensk med- borgare, såvida icke fråga är endast om för- ordning att lag i ett visst ämne skall börja eller upphöra att gälla.
Först bland de "politiska” rättigheterna be- skrivs yttrandefriheten. Alltifrån 1766 års TF har den rättsliga regleringen i vårt land av yttrandefriheten på ett annat sätt än flerstä- des i andra länder tagit sikte inte bara på rätten att framföra åsikter utan även på rätten att meddela uppgifter. Den senare rättigheten har i 1949 års TF fått en fram- skjuten plats och omgivits med starka garan- tier: allmänna handlingars offentlighet, fri- heten från ansvar för den som meddelar uppgifter och underrättelser för publicering och rätten för författare och uppgiftsläm- nare att vara anonyma. Regler med ungefär samma innebörd har intlutit i radioansvarig- hetslagen. Beredningen föreslår att yttrande- friheten i bestämmelsen beskrivs såsom fri- het att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter.
Kravet på lagbeslut för inskränkning av yttrandefriheten omfattar de föreskrifter i brottsbalken som drar gränserna kring ytt- randefriheten. Hit hör i främsta rummet de bestämmelser som motsvarar katalogen i 7 kap. 4å TF över otillåtna yttranden och vidare bestämmelserna om otillåtet offentlig- görande (såsom obehörig befattning eller vårdslöshet med hemlig uppgift). Kravet på lagbeslut omfattar också förvaltningsrättsliga regler om tillstånd till eller anmälan om offentlig tillställning eller allmän samman- komst i vad sådana regler gäller dramatisk eller muntlig framställning e. (1. som är av- sedd att förekomma vid tillställningen eller sammankomsten.
Även sådana regler om offentlig tillställ- ning som inte gäller meningsyttringar e. d., t. ex. regler om idrottstävlingar, danstillställ- ningar eller marknadsnöjen, omfattas av det i Zä intagna kravet på reglering genom lag. Här torde det dock som regel vara möjligt att med stöd av Så bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter genom förordning.
Bestämmelsen i 34 5 lagen om behandling i fångvårdsanstalt om förbud för intagen att utan tillstånd avsända skriftligt meddelande innebär en begränsning av rätten att meddela
uppgifter och framföra åsikter (jfr 12å i förslaget till lag om kriminalvård i anstalt, SOU 1971:74). Detsamma gäller liknande bestämmelser i andra lagar, såsom 155 i lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård.
Kravet i Zå radiolagen på tillstånd av myndighet för att använda radiosändare innebär en begränsning av yttrandefriheten sådan den utformas i det föreslagna grund- lagsstadgandet. Detsamma gäller bestämmel- sen i Så av samma lag om ensamrätt att bestämma om rundradiosändning.
Bestämmelserna om filmcensur i förord- ningen med särskilda bestämmelser om bio- grafföreställningar m. ni. måste också betrak- tas som begränsningar av yttrandefriheten. Bestämmelser av det slaget skall alltså med den här förordade konstruktionen meddelas genom lag.
Förslaget innebär att bestämmelse om tystnadsplikt för tjänstemän m.fl. skall be- slutas genom lag. Kravet på beslut i form av lag får anses omfatta straffbestämmelsen och det huvudsakliga angivandet av de intressen som skall skyddas. Att i detalj ange de fall då tystnadsplikt skall iakttagas måste däremot kunna uppdragas åt regeringen; bestämmel- sen om verkställighetsföreskrifter (6 %) ger stöd häråt. För grundlagberedningen har det inte vara möjligt att utarbeta ett förslag till lag om tystnadsplikt. Nu gällande föreskrif- ter om tystnadsplikt förblir giltiga övergångs- vis, tills annat beslutas (p. 6 i övergångsbe- stämmelserna till RF). Frågan om lagregle- ring av tystnadsplikten har nära samband med det arbete som utföres av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.
De straffrättsliga reglerna om tystnads- plikt har i praxis tillämpats så att ett förbud att lämna ut en allmän handling har ansetts innefatta förbud att på annat sätt röja dess innehåll. Förslaget hindrar icke att denna praxis, som grundar sig på en tolkning av lag, upprätthålles.
Yttrandefrihetens ”negativa” sida, dvs. rätten att underlåta att ge sina åsikter till känna, skyddas i ett viktigt hänseende direkt i grundlag, nämligen genom en föreskrift om
hemliga val (2 kap. 1 5). Inte heller i övrigt torde det finnas några offentligrättsliga skyl- digheter att ge sina åsikter till känna. Beredningen anser då självklart att vittnes- plikten eller en domares eller annan befatt- ningshavares skyldighet att ta ställning i ett mål eller ärende inte kan sägas inskränka vittnets eller befattningshavarens rätt att hålla inne med sin mening.
Rätten till information
En förutsättning för upplysning och me- ningsutbyte är att det finns metoder att nå fram till allmänheten. En allmän utbildning är härvidlag en självklar förutsättning, som emellertid inte bör regleras i grundlag. Det är också ett krav att var och en skall ha rätt att inneha och använda ljudradio- och televi- sionsmottagare. Även i övrigt måste det finnas möjligheter för allmänheten att ge- nom lån på bibliotek, genom inköp eller på annat sätt bereda sig tillgång till information.
Beredningen förordar att bestämmelsen om rätten till information utformas så att den ger var och en rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar.
Beträffande det praktiskt viktiga fallet innehav av ljudradio- eller televisionsmotta— gare erinrar beredningen om föreskriften i 3 & i radiolagen om att sådan mottagare får innehas och användas av var och en. Denna föreskrift står i samklang med det nu framlagda förslaget.
Bestämmelser i lagar om sluten vård om de intagnas korrespondens föreskriver ofta inte bara begränsningar i deras rätt att sända skriftliga meddelanden (se ovan under rubri- ken ”Ytrandefrihet”) utan även i rätten att mottaga sådana meddelanden. I detta hän- seende innebär sådana bestämmelser begräns- ningar av rätten till information.
Mö tes frih eten
Mötesfriheten eller församlingsfriheten bör förankras i grundlagen.
Mötesfriheten regleras främst genom lagen om allmänna sammankomster. Rätten att
anordna offentliga demonstrationer betrak- tas där som en del av mötes- eller försam- lingsfriheten; i grundlagsförslaget behandlas den däremot som en särskild rättighet. De bestämmelser i lagen om allmänna samman- komster som kräver tillstånd för samman- komst måste betraktas som begränsningar av församlingsfriheten. Detsamma bör rimligen gälla bestämmelser om anmälningsplikt: en sådan bestämmelse innebärju förbud att utan anmälan anordna möte. Grundlagsförslaget om mötesfriheten torde också böra återverka på vissa bestämmelser i kungörelsen (19131380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. i Sverige. Krigsartiklarnas bestämmelse om olovlig sammankomst (22 kap. 7å brottsbalken) omfattas också av kravet på reglering i lag.
Demonstrationsra'tten
Demonstrationen är ett värdefullt komple- ment till andra medel för opinionsbildning. Grundlagberedningen anser det befogat att demonstrationsrätten slås fast genom ett ut- tryckligt stadgande i grundlagen. Demonstra- tionsrätten kan enligt beredningens meningi grundlagen beskrivas som en rätt att ensam eller i grupp framföra krav och åsikter på allmän plats.
Demonstrationsrätten vidgades nyligen ge- nom ändringar i brottsbalken och lagen om allmänna sammankomster (lagar l970:225 och 226). Av stor betydelse är att polisen numera inte har rätt att upplösa en demon- stration på grund av att det vid demonstra- tionen förekommer något som strider mot lag och inte heller får meddela förbud mot förnyande av demonstrationen därför att den åsyftar eller innebär något som strider mot lag. Alltjämt förekommer emellertid begränsningar i demonstrationsrätten, och reglerna om dessa begränsningar omfattas av kravet på lagstiftning.
Enligt 35 lagen om allmänna samman- komster får demonstration på allmän plats inte hållas utan tillstånd av polismyndighe- ten. Vid prövningen av tillståndsfrågan skall
myndigheten beakta vikten ur allmän syn- punkt av att församlingsfriheten upprätthål- les. Om demonstrationsfriheten i enlighet med förslaget införes i grundlag på det sättet att begränsningar skall förutsätta lagbeslut, kan det knappast anses tillfredsställande att lagen på detta sätt ställer upp ett krav på till— stånd utan att avgörandet av tillståndsfrägor- na binds närmare. I lagen bör sägas ut att tillstånd inte får vägras, såvida inte hinder möter från traflk- eller ordningssynpunkt (jfr prop. 19562143 s. 175). Beredningen föreslår en ändring av denna innebörd i lagen om allmänna sammankomster.
I övrigt hänvisas till vad som har sagts här ovan om mötesfriheten.
Föreningsrätten
Föreningsrätten är erkänd i vårt land, ehuru några allmänna lagbestämmelser därom inte fmns. Den är grundläggande för den politiska verksamheten därigenom att de politiska partierna är att anse som föreningar. Arbets- givarnas och arbetstagarnas organisationer är också föreningar. Detsamma gäller organisa- tionerna inom konsument— och lantbruks- kooperationen. Även ett bolag är att anse som en förening i grundlagsstadgandets me- ning. Det är enligt beredningens mening uppenbart att föreningsrätten bör nämnasi grundlagsregeln.
Brottsbalkens förbud mot olovlig kårverk- samhet (18 kap. 4 ä) och förbudet mot poli- tiska uniformer i 1947 års lag i ämnet (19471164) är inskränkningar av förenings- rätten.
De formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomis- ka föreningar, om aktiebolag osv. är inte begränsningar av föreningsrätten i stadgan- dets mening. Deras funktion är att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konstruktion, som inne- bär särskilda fördelar i form av ansvarighets- begränsning, minoritetsskydd osv.
Föreningsfriheten har också en annan sida, nämligen rätten att stå utanför före- ningar. Denna rätt kan påverkas av föreskrif-
ter i föreningsstadgar, avtal e.d. Begräns- ningar av denna art är en angelägenhet för civilrättslig lagstiftning. Beskrivningen i para- grafens tredje stycke syftar däremot på offentligrättsligt tvång att tillhöra en viss förening, exempelvis det s. k. kårobligatoriet för studerande vid universitet och högskolor. Detta är under utredning (se 1971 års riks- dagsberättelse U 1970:64).
R religionsfrihet
Religionsfriheten är en av de fundamentala rättigheterna i vårt land liksom i andra länder i vår kulturkrets. Ett stadgande om denna frihet bör icke saknas i grundlagen, låt vara att den numera framstår som självklar. Med religionsfrihet åsyftas då i första hand friheten att sammansluta sig med andra enskilda till trossamfund och att utöva sin religion. Att religionsutövningen inte får störa samhällets lugn eller åstadkomma all- män förargelse är självklart. Det inskårps av lå i religionsfrihetslagen och återspeglas främst i brottsbalkens föreskrift om straff för förargelseväckande beteende. Detta kan inte betraktas som en begränsning av reli- gionsfriheten. De begränsningar som enligt lagen om allmänna sammankomster gäller i församlingsfriheten är tillämpliga även på offentlig gudstjänst.
Rätten att stå utanför trossamfund är fastslagen i 4 & av religionsfrihetslagen. Den bör slås fast även i grundlagen.
Rörelsefrihet
Ett nödvändigt moment i den politiska friheten är rätten för varje medborgare att röra sig inom riket. Den som agiterar för en ståndpunkt måste kunna sätta sig i förbindel- se med dem han vill påverka. Även bortsett därifrån är rätten att röra sig fritt en självklarhet i ett demokratiskt samhälle. Godtycklig inspärming eller hot om inspärr- ning skulle kunna begagnas som påtryck- ningsmedel för att förkväva de övriga politis- ka friheterna. Grundlagen bör i sitt princip- stadgande om dessa friheter inte sakna
grundsatsen att var och en har frihet att röra sig inom riket. Givetvis bör samhället också avstå från att hindra medborgarna från att lämna riket; även denna princip bör införas i grundlagen.
Den rätt som grundlagsstadgandet ger medborgarna innebär inte att medborgarna skall kunna sätta sig över trafikföreskrifter och liknande bestämmelser. Att en vägtrafi- kant vid möte skall färdas på vägens högra sida är exempelvis inte någon begränsningi hans rörelsefrihet i grundlagens mening. I första hand åsyftas begränsningar som drab- bar en viss person eller vissa bestämda personer men inte andra som befinner sig i samma yttre situation. Tvångsmässigt om- händertagande, liksom reseförbud, innebär sålunda begränsningar av rörelsefriheten. Ett generellt förbud för invånare i en viss landsända att besöka andra delar av landet skulle emellertid också utgöra en begräns- ning i grundlagsstadgandets mening. Detta gäller självfallet också ett allmänt förbud för medborgarna att lämna hemorten. Detsarn- ma gäller avspärrning av större områden, såsom gränszoner och delar av skärgårdar, av hänsyn till försvaret, likaså avspärrning eller frihetsberövande med syfte att hindra sprid- ning av smittsam sjukdom. Att en brottsplats avspärras under en utredning eller att mili- tärt förråds- eller övningsområde hålles av- stängt kan däremot inte sägas vara en begränsning i denna mening. Inte heller innebär det en sådan begränsning när det i brottsbalken föreskrives straff för den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan ta skada. Samma gäller vägtrafikförordningens förbud mot obehörig motortrafik på enskild väg. Avgö- rande bör i första hand vara om avstäng- ningen mera varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor.
Passtvånget, dvs. det principiella förbudet att lämna riket utan att inneha pass, är en klar begränsning av svenska medborgares rätt att lämna riket. Det omfattas följaktligen av förslagets krav på reglering i lag. Det sagda gäller enligt beredningens mening inte
bara passtvånget i inskränkt mening utan även regleringen av rätt att få pass. Riksda- gen har gjort en framställning till regeringen i denna fråga (1LU 1970:10, skr 1970288; jfr också InU 1971120). Att en svensk medbor- gare som har lämnat riket har rätt att återvända dit följer av förbudeti 10 kap. 8 5 mot landsförvisning.
En skyldighet för särskilda grupper att stanna kvar i riket, t. ex. underhållsskyldiga, skulle enligt beredningens förslag förutsätta lag (jfr prop. 1969:69 med förslag om upp- hävande av 1917 års lag om förbud för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket: propositionens förslag bifölls av riksdagen, SFS 1969:229).
Fängelsestraff och annat frihetsberövande av den som är misstänkt eller dömd för brott är en sådan begränsning av den personliga friheten som åsyftas med grundlagsstadgan- det. Detsamma gäller annat tvångsmässigt omhändertagande, exempelvis inom sjuk- eller socialvården.
Värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål innebär sådana begränsningar av rörelsefriheten att bestämmelser därom får meddelas endast genom lag.
Bestämmelserna i 19—23 åå i 1965 års polisinstruktion medger tvångsmässigt om- händertagande även i andra fall än dem som kan stödjas på rättegångsbalkens regler. Grundlagberedningens förslag innebär att bestämmelser som dessa måste beslutas ge- nom lag.
Den personliga friheten i övrigt
Tortyr, spöstraff och andra sådana kroppsli- ga ingrepp inom brottmålsprocessen eller kriminalvården är sedan länge bannlysta i vårt land. Detsamma gäller dödsstraff, bort- sett från allvarligare statsbrott under krigs- tid. Vissa andra kroppsliga tvångsingrepp kan förekomma, exempelvis vaccination, blod- provstagning, annan tvångsmässig läkar- undersökning och kroppsvisitation. Som grundregel kan man emellertid slå fast i
grundlagen att svensk medborgare skall skyd- das mot kroppsvisitation och andra påtvinga- de kroppsliga ingrepp. De fall då sådana ingrepp skall kunna företagas inom den offentliga verksamheten skall sålunda förut- sätta beslut genom lag. Detta gäller även reg- lerna om polismans användande av våld (185 i polisinstruktionen) och om använ- dande av skjutvapen i polistjänsten (KK 1969z84).
Rätten till hemfrid bör i grundlagen komma till uttryck på det sättet att svensk medborgare förklaras åtnjuta skydd mot husrannsakan. Med husrannsakan åsyftas i svenskt lagspråk inte bara undersökning av hem i vanlig mening utan även annan undersökning av hus, rum eller slutet förva- ringsställe. Grundlagsskyddet bör omfatta endast bostaden.
I det föregående har talats om ”negativ” yttrandefrihet, dvs. skydd mot att tvingas ge sina åsikter till känna. Av liknande slag är rätten till förtrolig kommunikation med andra människor genom post, telefon, tele- gram o.d. Enligt GLB:s mening bör grund- lagen garantera skydd mot intrång i sådan kommunikation. Vad som skyddas är för- troligheten. Detta innebär att organ för det allmänna inte får bryta brev eller andra slutna försändelser, avlyssna telefonsamtal eller röja innehållet i telegram utan stöd av bestämmelse i lag. Skyddet gäller också and— ra former av hemlig avlyssning, t. ex. begag- nade av dolda mikrofoner eller annan sådan avancerad teknisk utrustning. Avbrott av teleförbindelser till följd av att abonnent har uraktlåtit att betala telefonabonnemang är däremot inte att anse som intrång i denna mening. Bestämmelser i lagar om vård av in- tagna som medger censur av brev och andra skriftliga meddelanden till och från intagna innebär begränsningar av deras rätt till för- trolig kommunikation.
Mot intrång från enskilda skyddas rätten till förtrolig kommunikation genom brotts- balkens regler om brytande av post- eller telehemlighet och om intrång i förvar. Ett skydd mot avlyssning har föreslagits av integritetsskyddskommittén. Dess förslag
(SOU 1970147) är under prövning i justitie- departementet.
Vad som har föreslagits under rubriken ”Den personliga friheten i övrigt” innebär att grundlagens krav på lagstiftning kommer att gälla en stor del av bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål och dessutom motsvarande bestärmnelser i andra lagar, såsom allmänna ransonerings- lagen, lagen om straff för varusmuggling, la- gen med särskilda bestämmelser om tvångs- medel i vissa brottmål och lagen om telefon- avlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m.m. Detsamma gäller vissa av reglerna om exekutiva åtgärder, exempelvis om hämtning av barn, om åter- tagande av gods, om utmätning av lös egendom och om vräkning. Regler om användande av exekutivt tvång har i viss omfattning utvecklats i praxis utan formellt lagstöd. Denna praxis bygger på en tolkning av exekutionsrättsliga lagbestämmelser. Grundlagsförslagets regler innebär icke krav på att sådan praxis skall kodifreras genom lag.
I en vid betänkandet fogad bilaga (bil. 3) har beredningen förtecknat ett antal lagar och andra författningar som torde omfattas av kravet på lagstiftning. Förteck- ningen är att anse som en utförlig exempli- fiering, den gör inte anspråk på fullständig- het.
31%
I den allmänna motiveringen (2.6) har grund- lagberedningen angivit sin ståndpunkt till rådgivande folkomröstning. Sådan omröst- ning bör liksom nu kunna anordnas efter särskilt beslut. Den bör icke kunna komma till stånd i fall då riksdagens majoritet mot- sätter sig det.
Möjligheten att anordna rådgivande folk- omröstning förutsätter enligt grundlagbered- ningens mening inte något grundlagsstadgan- de. Det synes emellertid lämpligt att det i
den nya grundlagen görs klart att rådgivande folkomröstning i hela riket inte skall kunna anordnas utan att riksdagen tagit ställning, bl.a. till utformningen av den fråga som skall ställas till medborgarna. Den naturliga formen för att tillförsäkra riksdagen en så- dan beslutanderätt är att föreskrifter om rådgivande folkomröstning skall meddelas genom lag. En bestämmelse härom tas upp i denna paragraf. Bestämmelsen syftar på skil- da typer av föreskrifter om rådgivande folk- omröstning, både föreskrifter av generellt slag, såsom angående rätt att deltaga i folk- omröstning, om förfarandet vid röstning och om sammanräkning av röster, och föreskrif- ter om en särskild folkomröstning, såsom eventuella undantag från de nyss antydda generella föreskrifterna och vidare föreskrif- ter om den fråga som skall ställas osv. Som beredningen har antytt i den allmänna moti- veringen kan det vara lämpligt att samordna föreskrifterna av det förra slaget med be- stämmelserna i vallagen.
Bestämmelsen omfattar icke kommunal folkomröstning. Frågan om sådana omröst- ningar behandlas av utredningen om den kommunala demokratin.
4å
Beredningens förslag innebär i fråga om kommunerna inga nämnvärda sakliga änd- ringar. Den främsta anledningen härtill är att de frågor som har samband med den kom- munala självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter mellan staten och kommunerna är föremål för särskilda utredningar. Försla- get måste i detta läge utformas så att det är förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrar sådana föränd- ringar som kan tänkas bli en följd av de pågående utredningarna.
Det är naturligt att bygga vidare på den gällande ordningen att uppgifter kan läggas på kommun bara genom lag och att kommu- nernas inre organisation och verksamhetsfor- mer skall vara reglerade i lag. På det hela taget torde detta motsvara vad som för när- varande gäller på grund av föreskrifterna i
57 å andra stycket och 73 å i 1809 års rege- ringsforrn.
Enligt 1 kap. 5 å andra stycket äger varje kommuns beslutande församling (med— borgarnas ”valda ombud”) besluta självstän- digt enligt lagarna. Den beslutanderätt som därigenom tillägges de beslutande försam- lingarna innefattar även rätt att fastställa taxor och andra föreskrifter inom de gränser som drages av gällande lagar och då i första hand de lagar som åsyftas i 7 kap. 4 &. I denna mening ger grundlagen en möjlighet för riksdagen att delegera normgivningskom- petens åt kommunerna.
Den kommunala beskattningsrätten är ett oumbärligt element i den kommunala själv- styrelsen. I direktiven sägs att frågan om grundlagskydd för denna beskattningsrätt inte bör förbigås i arbetet på en ny grundlag.
Frågan om grundlagsreglering av kommu- nernas beskattningsrätt har emellertid kom- mit i ett annat läge med anledning av att chefen för fmansdepartementet nyligen har tillkallat sakkunniga för utredning om kom- munernas ekonomi. Det kan inte komma i fråga att grundlagberedningen föregriper re- sultatet av utredningsarbetet genom att före- slå ett kategoriskt utformat grundlagsstad- gande. I grundlagen kan därför enligt bered- ningens mening inte sägas annat än att varje kommun äger ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens upp- gifter enligt grunder som bestämmes i lag.
Så
Som grundlagberedningen har utvecklat i den allmänna motiveringen (2.10 och 6.14) blir gränsen mellan lag och förordning elas- tisk inom området för den nuvarande ekono- miska lagstiftningen. Hela denna författ- ningsmateria förs visserligen genom 2?) till lagområdet, såvitt den reglerar förhållandet mellan enskilda och det allmänna, och detta torde i stort sett vara fallet. Men samtidigt får riksdagen behörighet att bemyndiga rege- ringen att utfärda förordning på området. Det blir härigenom möjligt att i praxis hålla
fast vid den nuvarande gränsen. Riksdagen kan också, om så skulle anses ändamålsen- ligt, anförtro åt regeringen att förordna om angelägenheter som nu regleras genom lag; därvid förutsätts dock att riksdagen först upphäver denna lag. Slutligen kan riksdagen vidga det nuvarande lagområdet genom att lagstifta på områden som nu är reglerade genom administrativa föreskrifter; härvid förutsätts att regeringen föreslår riksdagen att fatta beslut genom lag eller att regeringen underlåter att inom skälig tid efterkomma en framställning från riksdagen om lagförslag.
Vad som nu åsyftas med den ekonomiska lagstiftningen beskrivs i paragrafen såsom förordningar om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverkning, om transport, om handel eller om näringsverksamhet i öv- rigt. Uttrycket näringsverksamhet i övrigt omfattar sådana verksamheter som jordbruk med binäringar, skogsbruk, bank- eller för- säkringsrörelse, uthymings- eller förmed- lingsverksamhet av skilda slag, privat läkar- eller tandläkarverksamhet, konsult-, revi- sions- eller advokatrörelse, hotell- eller restaurangrörelse samt drivande av dans- och andra nöjesetablissemang.
Föreskrifter om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (vapenförordningen, för- fattningar om explosiva varor o.d., hälso- vårdsstadgan m.fl.), om trafiken och om ordningen på allmänna platser kan nu utfär- das av regeringen, även detta inom ramen för den ekonomiska och administrativa lagstift- ningsmakten. Vissa sådana författningar be- slutas numera genom lag (arbetarskyddsla- gen, livsmedelslagen m.fl.). Vidare har de mest betydande regeringsförfattningarna på dessa områden tillkommit under medverkan från riksdagens sida. Grundlagberedningen anser det lämpligt att, när nu dessa författ- ningar primärt förs över till lagområdet ge- nom 2 å, riksdagen får en möjlighet att ge regeringen behörighet att förordna, på sam- ma sätt som nyss har sagts i fråga om näringslagstiftningen.
Stora delar av den s. k. beredskapslagstift- ningen faller inom ramen för den delege- ringsmöjlighet som föreslås här. Åtskilliga av
beredskapslagarna innehåller regler om att regeringen i krislägen, som beskrivs med varierande ordalag, kan sätta alla eller vissa bestämmelser i de skilda lagarna i tillämp- ning. Behovet av sådan delegering reglerasi förslaget i ett särskilt kapitel såvitt det är fråga om krig, krigsfara eller andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden (12 kap. RF). En liknande teknik, med bland- ning av huvudbestämmelser i själva lagen som i allmänna ordalag beskriver förutsätt- ningarna för ingripande, och särbestämmel- ser beslutade av regeringen, kan emellertid vara lämplig även i andra fall (se t. ex. 1 å tredje stycket allmänna prisregleringslagen och 1 å lagen (1971:l76) om vissa interna- tionella sanktioner).
De nu diskuterade delegationsbehoven rör lagar som faller under 2 å. I vissa speciella fall kan det finnas ett rimligt behov av dele- gering även i fråga om annan lag. Krigssjuk- vårdslagen (1953z688) innefattar inte bara bestämmelser om tjänsteplikt med avseende på krig och andra utomordentliga förhållan- den utan också vissa bemyndiganden med av- seende på fredstida förberedelser för krigs- sjukvården. Dessa bemyndiganden rör delvis den kommunala sjukvårdsorganisationen. I 5 å bör därför göras förbehåll inte bara för 2 å utan också för 4 å.
Moratorium kan enligt gällande moratorie- lag beslutas av regeringen även i kriser som har annan orsak än krig, krigsfara eller andra av krig föranledda förhållanden. Samma är förhållandet enligt ett nyligen framlagt för- slag till ny moratorielag (SOU 1971156). Ett moratorium kan innebära ingrepp både i civilrättsliga och i offentligrättsliga förhållan- den. Fördenskull behövs en särskild delege- ringsregel härom.
När riksdagen har givit regeringen full- makt att utfärda förordningar, kan det fin- nas ett behov att underkasta regeringens beslut en efterhandsgranskning i riksdagen.
Riksdagen bör generellt vara behörig att förbinda ett beslut om bemyndigande med föreskrift att regeringen skall vara skyldig att underställa riksdagen utfärdade förordningar inom viss tid. Därvid bör riksdagen kunna
föreskriva en viss längsta giltighetstid i avvak- tan på riksdagens prövning. En erinran här- om bör lämpligen införas i paragrafen.
Ett delegeringsbeslut kan återkallas. Åter- kallandet medför icke att de författningar som regeringen har beslutat med stöd därav blir ogiltiga. Dess verkan är att befogenheten att besluta föreskrifter på området återgår från regeringen till riksdagen.
I följande paragraf sägs med avseende på tillämpningsföreskrifter och andra admi- nistrativa föreskrifter, att regeringen kan överlåta åt underordnad myndighet att med- dela närmare bestämmelser i ämnet. Då riks- dagen meddelar beslut om bemyndigande enligt 5 å, kan den i varje särskilt fall ta ställning till i vad mån en liknande möjlighet till vidare delegering behövs. Riksdagen bör också ha möjlighet att direkt i lagen ge en rätt att utfärda föreskrifter åt en viss statlig förvaltningsmyndighet.
Självfallet bör riksdagen aldrig kunna be- myndiga regeringen att besluta föreskrifter som innebär begränsningar av de rättigheter och det skydd i övrigt som är angivna i 2 å andra eller tredje stycket, dvs. de politiska fri- och rättigheterna. Undantag bör dock härvid gälla i fall då riksdagen i lagen har angivit alla förutsättningar för inskränkning i lagtexten och bemyndigandet avser endast befogenheten att bestämma att lagen skall börja gälla eller upphöra att gälla (se t. ex. 1 å tredje stycket samt 21, 22 och 34 åå allmänna ransoneringslagen).
Vissa delegationsmöjligheter regleras i 8 kap. En erinran därom införes i paragrafen.
6å
I den allmänna motiveringen (2.10 och 6.13) har GLB angivit vilken omfattning rege- ringens ”egen” normgivningskompetens skall ha enligt förslaget. Dels skall regeringen gene- rellt kunna förordna om tillämpningen av lag, dels skall den kunna besluta föreskrifter, som inte genom grundlagsbestämmelse har förts till lagområdet. Regeringens normgiv- ningskompetens begränsas också av lagbeslut som riksdagen har stiftat utanför det obliga-
toriska lagområdet (se därom närmare under 12 å). Bestämmelser härom ges i denna para- graf. Självfallet görs därvid förbehåll för föreskrifter som rör riksdagen eller dess myndigheter.
Regeringens möjlighet att delegera behö- righet att besluta föreskrifter anges i tredje stycket. Det synes inte behövligt och torde knappast vara möjligt att i grundlagen dra en exakt gräns för denna behörighet. Ett exem- pel på delegering som åsyftas här är bestäm- melsen i IOå i allmänna verksstadgan, att myndighet som stadgan är tillämplig på skall fastställa arbetsordning och de allmänna be- stämmelser i övrigt som fordras för arbetet inom myndigheten utöver verksstadgan och den instruktion som regeringen utfärdar samt att myndigheten dessutom äger medde- la särskilda föreskrifter om personalens tjänsteutövning.
75
På olika ställen i det föregående har nämnts att riksdagens inflytande över normgivningen har vidgats efter hand efter 1809 dels genom att författningar som ursprungligen ansågs falla inom kungens kompetens har beslutats såsom lagar, dels genom att regeringen har inhämtat riksdagens yttrande över förslag till författningar som därefter har beslutats av regeringen. En ytterligare förskjutning i den- na riktning skall enligt förslaget inte hindras. I denna paragraf sägs att förslag till författ- ning som åsyftas här kan hänskjutas av rege- ringen till riksdagen dels för yttrande, dels för antagande som lag. Bestämmelsen omfat- tar både föreskrifter som regeringen är be- hörig att besluta på grund av delegering och sådana som faller inom regeringens behörig- het direkt på grund av bestämmelsen i 6 å. Liksom 1809 års RF (89 å) bör den nya grundlagen vidare ge riksdagen en uttrycklig möjlighet att göra framställning till rege- ringen beträffande sådana föreskrifter som regeringen själv kan besluta. Som bered- ningen har anfört i den allmänna motive- ringen (2.10 och 6.13) föreslås också att riksdagen skall kunna fatta beslut om sådana
föreskrifter. Detta innebär att regeln om den formella lagkraften (se under 12å i det följande) inte fullt ut har motsvarande tillämpning på regeringens förordningar; en sådan förordning skall kunna upphävas ge- nom lag. Som förutsättning för att riksdagen skall ingripa med lagbeslut anges i paragrafen att en framställning i ämnet till regeringen icke efterkommes inom skälig tid. Givetvis kan riksdagen i lagärendet ta ställning till om den tid som har förflutit efter framställning— en inte är ”skälig”; ställningstagandet torde knappast kunna bli föremål för rättslig pröv- ning av tillämpande organ. Beträffande normgivning delegerad enligt 55 kan riks- dagen också välja att återkalla bemyndigan- det och därefter besluta föreskrifter genom lag.
8.3,
Det förekommer nu i icke ringa omfattning att regeringen beslutar Straffbestämmelser enligt vilka frihetsstraff kan ådömas. Numera torde regeringen i allmänhet icke föreskriva längre strafftid än sex månader. FU:s förslag innebar i detta hänseende att ”mindre ingri- pande bestämmelser” skulle beslutas av rege- ringen, och därmed menades enligt motiven frihetsstraff i högst sex månader (SOU 1963:17 s. 340). Under remissbehandlingen kritiserades motivuttalandet; instanser verk- samma inom rättsvården yttrade att frihets- straff aldrig borde kunna föreskrivas i annan ordning än genom lag. Grundlagberedningen delar denna uppfattning och föreslår en ut- trycklig regel som hindrar regeringen att besluta straffbestämmelse med frihetsstraff i straffskalan. Enligt beredningens mening bör även vissa andra rättsverkningar av brott vara undantagna från regeringens beslutsområde. Detta gäller alla brottspåföljder som är svåra- re än böter och vidare förklaring att egen- dom skall vara förverkad eller, med den terminologi som begagnas i TF, konfiskering. Suspension och avsättning är enligt 1 kap. 4 å brottsbalken svårare påföljder än böter. Detsamma gäller fängelse. Enligt bestämmel- ser i 27 — 30 kap. kan villkorlig dom,
skyddstillsyn, ungdomsfängelse och interne- ring under särskilt angivna förutsättningar ådömas för brott varå kan följa fängelse. Härav följer att även dessa påföljder är svåra- re än böter.
Grundlagsregeln hindrar inte att straffbe- stämmelser på något område bryts ut från de författningar med vilka de har ett sakligt samband och samlas i särskilda specialstraff— lagar av typ trafikbrottslagen (se SOU 1965: 34 s. 20).
95
Vid rubriken till förslaget till RF har grund- lagberedningen yttrat att de nu gällande formkraven för ändring eller upphävande av grundlag inte bör mjukas upp. I den allmän- na motiveringen (2.6) har beredningen å andra sidan tagit avstånd från tanken att den nya grundlagen skall öppna möjligheten till beslutande folkomröstning om vilande grundlagsförslag. De gällande föreskrifterna om grundlagsändring är enligt beredningens mening i stort sett lämpliga. Denna para- graf ansluter sig nära till dem.
För närvarande förekommer det att riks- dagen som vilande antager alternativa förslag till ändring av ett grundlagsstadgande eller under en valperiod fattar ett vilande beslut, som strider mot ett tidigare under samma valperiod antaget vilande beslut. Enligt FU:s förslag skulle denna praxis inte längre få tillämpas (SOU 1963:17 s. 349). Ett motiv för denna ståndpunkt var att väljarna borde få veta vilket förslag som riksdagen egentli- gen förordar. Grundlagberedningen ansluter sig till FU:s ståndpunkt. Beredningen föror- dar att paragrafen får innehålla en föreskrift i ämnet enligt vilken riksdagen inte skall kunna antaga ett förslag om stiftande av grundlag såsom vilande, om förslaget är oför- enligt med annat vilande grundlagsförslag. Tillvägagångssättet blir med denna avfatt- ning, att riksdagen senast i samband med det senare beslutet upphäver det tidigare beslu- tet. Föreskriften innebär att det blir en uppgift för talmannen att vid ställandet av beslutsproposition pröva de två förslagens
förenlighet. Stannar talmannen och karnma- ren i skilda meningar härom skall KU enligt allmänna regler skilja mellan dem (2 kap. 9 å förslaget till RO).
Av riksdagen slutligt antagen lag om ändring av grundlag skall enligt förslaget utfärdas och träda i kraft enligt allmänna regler. De nuvarande bestämmelserna därom i 81 å andra stycket och 82 å RF bör således inte få någon motsvarighet i den nya grund- lagen (se FU i SOU 1963:17 s. 350).
lOå
Som beredningen har yttrat i det föregående föreslås att RO skall kunna ändras genom endast ett beslut, om förslaget vinner anslut- ning av en betydande majoritet i riksdagen. Tilläggsbestämmelser i RO skall dock kunna ändras enligt reglerna för lag i allmänhet. Den av FU föreslagna regeln innebar att minst tre fjärdedelar av riksdagens alla leda- möter måste förena sig om beslutet, om det skulle bli slutgiltigt med en gång. Uppnåddes enkel majoritet, skulle förslaget vila över närmaste val till riksdagen och därefter prö- vas enligt samma regler som skulle gälla för grundlagsändring (dock utan möjlighet till beslutande folkomröstning). Grundlagbered- ningen vill för sin del förorda ett något mildare krav: för omedelbart beslut skall krävas att tre fjärdedelar av de röstande instämmer i förslaget och att dessa samtidigt utgör mer än hälften av alla ledamöterna.
llå
För lag i allmänhet skall den vanliga besluts- ordningen gälla. Huvudregeln härom (3 kap. 5 å förslaget till RF) innebär att, om omröst- ning företages, den mening skall gälla som riksdagens beslut varom mer än hälften av de röstande förenar sig. Vissa bestämmelser för fall av lika röstetal och andra särskilda fall finns i 5 kap. förslaget till RO.
Ett förbehåll bör göras för vad som föreskrives i 9 kap. Så om överlåtelse av konstitutionell befogenhet eller av rättskip- nings- eller förvaltningsuppgift till icke
svenskt organ. Beslutas en sådan överlåtelse genom lag (lagformen är inte obligatorisk; se KU 1964:19 s. 61), gäller likväl för beslutet de forrnkrav som är uppställda i 9 kap. 5 å. Dessa forrnkrav hindrar emellertid inte att ett beslut om överlåtelse enligt nämnda paragraf upphävs genom beslut med enkel majoritet.
12å
Som beredningen har betonat i den allmänna motiveringen (2.10 och 6.3) främjar den formella lagkraften stabiliteten i riksdagens ställning som organ för lagstiftning. En före- skrift som en gång har beslutats som lag kan inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom en ny lag. Principen om den formella lagkraften kommer till uttryck i denna para- graf; denna har utformats med motsvarande föreskrift i FU:s förslag (7 kap. 1 å andra stycket) som förebild. Vissa erinringar under remissbehandlingen (se SOU 1965:34 s. 9) har beaktats. Den föreslagna bestämmelsen hindrar självfallet inte att en lag som ersätts med en annan lag upphävs genom en före- skrift vilken såsom övergångsbestämmelse är fogad till den senare lagen.
Regeln om den formella lagkraften får bl. a. den effekten att regeringen inte kan ändra eller upphäva en lag som riksdagen har stiftat inom det område som enligt grundla- gen primärt faller inom regeringens kompe- tens (se under 6 å).
l3å
Att riksdagen enligt förslaget blir ensam lagstiftare utesluter givetvis icke att initiativ i lagfrågor tas av regeringen eller att rege- ringen utarbetar propositioner i lagärenden. Med anledning av önskemål under remissbe- handlingen av FU:s förslag (SOU 1965:34 s. 8) vill grundlagberedningen förorda att rege- ringens förslagsrätt uttryckligen anges i grundlagen. Även andra vägar kommer enligt beredningens förslag att stå öppna, såsom motioner, utskottsinitiativ och framställ- ningar från riksdagens myndigheter. F orrner-
na för laginitiativ behandlas närmare i försla- get till RO.
Kommittéarbete och remissbehandling är värdefulla inslag i beredningen av regerings- ärendena. I 6 kap. 2 å av förslaget ges i nära anslutning till ett förslag av FU vissa före- skrifter om beredningen av regeringsärenden, närmast syftande på remissväsendet. Vad som där är föreskrivet syftar bl.a. på lag- ärenden. Grundlagberedningen erinrar om sina uttalanden i motiven till 6 kap. 2 å om det statliga utredningsväsendet. Vad som har sagts där gäller självfallet även utredningar i lagfrågor.
14å
Beträffande gällande rätt se 21 å RF. Regler- na om obligatorisk granskning i lagrådet av vissa lagförslag upphävdes genom beslut av 1970 och 1971 års riksdagar. Beredningen, som tillstyrkte ändringen som ett provisori- um, har inte funnit dgpråktislgtmöjligmtt på nytt föreslå en obligatorisk granskning. ÅTs'k-illiga viktiga grupper av lagar, såsom grundlagar, skatteförfattningar och kom- munallagar, föll utanför den obligatoriska granskningen. Inom det område där gransk- ning var obligatorisk måste däremot även okomplicerade förslag och sådana förslag där lagrådets yttrande eljest inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådet, något som kunde få till följd att lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl och som dessutom kunde leda till tidsförlust. Lagrådet bör enligt beredningens mening om möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det är knappast möjligt att finna ändamålsenliga regler att avgränsa de förslag där en lagråds- granskning är påkallad. Då det är angeläget att lagrådet får yttra sig just i de fall då dess yttrande är mest behövligt, finns det. knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende. Den ordning som beslöts åren 1970 och 1971 bör alltså enligt grundlagberedningens mening bestå.
Det förekommer att riksdagsutskott infor- mellt anhåller om lagrådets bistånd med
granskning av lagförslag, framförallt i fall då utskottet överväger att föreslå ändring i ett genom proposition framlagt lagförslag.
Grundlagberedningen vill, särskilt med tanke på att riksdagen enligt förslaget for- mellt blir ensam lagstiftare, förorda att möj- lighet öppnas för riksdagsorgan att inhämta yttrande av lagrådet. Det synes då lämpligt att anknyta till den praxis som redan har ut- bildats och göra det möjligt för utskotten att inte bara under hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av lagrådet. Som beredningen närmare utvecklar i specialmotiveringen under 2.4.4 bör det fordras ett majoritetsbeslut i utskottet för inhämtande av lagrådsyttrande.
Reglerna om lagrådets sammansättning skall enligt förslaget delvis föras över till vanlig lag. Beredningen lägger fram förslag därom.
15å
Det bör ankomma på regeringen att utfärda de lagar som riksdagen stiftar. Frågan om utfärdande av lag bör liksom nu vara ett regeringsärende. Någon bestämd tid för utfär- dandet behöver inte föreskrivas. Tiden måste ställas i relation till tiden för ikraftträdande och andra omständigheter, såsom lagens om- fattning. Beredningen förordar att det i be- stämmelsen sägs att lagen skall utfärdas utan dröjsmål.
FU föreslog att regeringen i stället för att utfärda en av riksdagen beslutad lag skulle kunna återsända den till riksdagen för ny behandling. Grundlag skulle dock inte kunna återsändas. Grundlagberedningen har funnit en sådan möjlighet att hindra utfärdandet vara mindre väl förenlig med det parlamen- tariska systemet. Regeringen har möjligheter att anlägga sina synpunkter på lagförslagen under behandlingen i riksdagen. Ändras för- hållandena efter det att riksdagen har tagit ställning, kan regeringen föreslå ändring ge- nom proposition. Lagens utfärdande i det beslutade skicket bör emellertid inte få uppehållas därigenom.
8 kap. FINANSMAKTEN
Begreppen bevillning och ordinarie inkoms- ter i gällande RF bör utmönstras. I stället bör man i anslutning till modern inkomst- klassificering tala om skatter, avgifter etc. Vidare bör begreppet stat i betydelsen bud- get inte längre användas, åtminstone inte i de sammanhang som aktualiseras i RF och RO. ”Riksstat” bör alltså bytas ut mot ”statsbud- get”, ”statsreglering” mot ”budgetregle- ring”, ”tilläggsstat” mot ”tilläggsbudget” och ”statsregleringsår” mot ”budgetår”. Vi— dare anser beredningen att man inte behöver uttrycken statsverket, riksgäldsverket och bankoverket i RF eller RO. Uttrycket stats- verkspropositionen bör bytas ut mot budget- propositionen. Propositioner som avser s. k. utbrutna punkter torde kunna betecknas ”andra propositioner (än budgetpropositio- nen) som avser anslag för det närmast följan- de budgetåret” e. d. (särpropositioner). Be- greppet kompletteringsproposition bör kun- na användas för proposition angående stats- budgetens slutliga reglering. Inte alla de nu nämnda begreppen behövs i RF. Uttrycket kronan torde inte behöva användas. Det räcker att tala om staten, varvid emellertid även den förvaltningssektor, som lyder under riksdagen, inbegrips. I den mån begreppet kronan har en specifik innebörd kan det givetvis alltjämt användas i de sammanhang det behövs.
I 73 å RF avses pålagor i pengar, varor och tjänstbarheter. Liksom FU har grundlag- beredningen hänfört pålagor i varor och tjänstbarheter till lagstiftningsområdet (7 kap. RF). I finansmaktskapitlet behandlas i denna del endast skatter och avgifter.
Depositionsskyldighet o. d., t. ex. s.k. tvångssparande, hör inte hit utan faller under 7 kap. RF (se 2 å).
Vidare behandlas i förevarande kap. en- dast skatter och avgifter till staten. Om kommunalskatt se 7 kap. 3 å RF. Ivissa fall kan det råda tvekan om huruvida ett belopp flyter in till ”staten” eller ej, t. ex. när redovisning sker över särskilda kassor eller fonder vid sidan om statsbudgeten. I och för
sig saknar det givetvis betydelse om beloppet tas i anspråk i statsbudgeten eller ej. Den i RF föreskrivna befogenhetsfördelningen får naturligtvis inte kringgås genom redovis- ningsmässiga arrangemang.
lå
Som anförts i den allmänna motiveringen avses begreppet skatt ha i princip samma innebörd som f.n. Det bör dock anmärkas att praxis vacklat när det gäller den benäm- ning som hittills använts i skilda författ- ningar på området, varför valet av beteck- ning i författningarna inte alltid kan tjäna till ledning för gränsdragningen. Vidare torde det knappast låta sig göra att bygga gräns- dragningen mellan olika företeelser inom detta område på syftet med åtgärden.
I 1 å slås den huvudregeln fast att skatt till staten får tas ut endast om riksdagen beslu- tat härom. Beslutet skall fattas som lag och hinder alltså regeringen på samma sätt som andra lagar. Till skillnad från vad gällande RF förutsät- ter men i överensstämmelse med praxis och FU:s förslag frikopplas skattebesluten från den årliga budgetprocessen. Detta hindrar självfallet inte att skattebeslut fattas isarn- band med budgetarbetet — det torde ofta vara lämpligt att skatteöverväganden görs inom ramen för budgetövervägandena. Men skattebeslut skall kunna fattas när som helst och med verkan som är oberoende av bud- getårsgränsen. Skattebesluten gäller tills vida- re, om de inte särskilt tidsbegränsats.
Beskattningsmakten är i princip en norrn- givningsbefogenhet. Det är dock inte möjligt att dra en klar, formell gräns mellan ”gene- rella” och ”singuljära” beslut på detta områ- de. Åtskilliga skatteregler gäller endast vissa medborgargrupper, större eller mindre. Ibland gäller skattelag endast för begränsad tid. Det värn som bör föreligga mot indivi- duella skatteingripanden av ”konfiskatorisk” natur kan i realiteten knappast bli av annan än politisk natur. Till slut ligger det i riksda- gens hand att bestämma vilka skatteregler som bör gälla.
Till regler om skatt hör naturligtvis främst de bestämmelser som gäller vem som är skattskyldig, på vad skatten skall utgå, skat- tesats o.d. som direkt reglerar skattens tyngd och fördelning. Även grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet bör emellertid anses höra hit och bör alltså beslu- tas i lag. Detaljerna bör däremot regeringen och efter dess bemyndigande underordnad myndighet få reglera genom tillämpningsbe- stämmelser (se 7:6 RF). Det ligger i sakens natur att någon på alla punkter ldar gräns mellan ”huvudbestämmelser” och tillämp- ningsbestämmelser aldrig kan dras i generella ordalag. Det må här anmärkas att en av riksdagen beslutad indexreglering av en skat- tesats bör kunna ”administreras” genom tillämpningsbestämmelser av regeringen eller underordnad myndighet.
I fråga om skatt på inkomst, förmögenhet, arv och gåva skall riksdagen inte få överlåta någon del av sin beslutanderätt på annan. Till skatt på inkomst är i dagens läge att hänföra den statliga inkomstskatten för fysiska och juridiska personer och vidare sjömansskatten, kupongskatten, utskiftnings- skatten och ersättningsskatten, bevillnings- avgifterna för särskilda förmåner och rättig- heter och lotterivinstskatten. Till skatt på arv hänförs givetvis också skatt på fång genom testamente.
Någon direkt på RF grundad beskattnings- makt skall regeringen inte ha. Liksom BRK och FU föreslår grundlagberedningen att re- geringens nuvarande befogenhet att höja spannmålstullen tas bort.
I fråga om annan skatt än skatt på in- komst, förmögenhet, arv och gåva bör riks- dagen kunna överlåta viss beslutanderätt till regeringen. Skälen härför har beredningen ingående utvecklat i den allmänna motive- ringen. Som där anförts blir det med nuva- rande skattesystem mervärdesskatten, vissa punktskatter och tullarna som i praktiken kan bli aktuella för sådan delegering. Beslu- tanderätt som nu avses får bara ges åt rege- ringen och denna får inte överlåta den vidare till annan.
Vid delegering kan riksdagen ge snävare
gränser för fullmakten än RF kräver. Redan det förhållandet att fullmakten skall ges i den särskilda skattelagen ger viss konkretion och goda preciseringsmöjligheter. Vidare skall — i själva lagen — riktlinjer ges för fullmaktens användning. Ytterligare begräns- ningar från riksdagens sida inom RF:s ytter- ramar kan avse t. ex. största tillåtna ändring av skattesats, fullmaktens giltighetstid och underställningsfristens längd.
Inte bara ändring utan också ”bestämman- de” av skattesats kan delegeras. Annars täcker man inte fullt ut den i den allmänna motiveringen nämnda särskilda tullavgiften och antidumpings- och utjämningstullen. I fråga om den sistnämnda må anmärkas att beredningens förslag torde innebära att en underställningsskyldighet införs som inte föreskrivs nu. Övergångsvis avses dock — här som eljest — gällande författning kunna tillämpas. (Se kommentaren till övergångsbe- stämmelserna.) I och för sig skulle ”bestäm- ma” kunna anses inkludera ”ändra”. Skälet varför ”ändra” särskilt nämns är att detta är det viktigaste fallet.
Förordnande att lagen skall börja eller upphöra att gälla syftar på fall som den 25- procentiga investeringsavgiften sorn tidvis gällt under senare år. Dennas närmast pro- hibitiva syfte torde göra det ointressant att variera skattesatsen några procent uppåt eller nedåt. Här är det fråga om huruvida hela för- fattningen skall tillämpas eller ej. Skillnad bör kunna göras mellan olika slags investe- ringar och olika branscher samt mellan olika regioner. Att riksdagen inte exakt bestäm- mer den tid då en skattelag skall träda i kraft utan överlämnar detta till regeringen är en annan sak. Härvidlag innebär beredningens förslag inte någon ändring.
Budgetutredningen har i yttrande till grundlagberedningen uttalat sig för att fris- ten för underställning av ett beslut, varige- nom regeringen har utnyttjat en skattefull- makt, bestäms så att regeringen kan utnyttja fullmakten under riksdagens hela sommar- uppehåll, utan att riksdagen behöver inkallas till urtima riksmöte.
Underställningsfristens längd är ett avväg-
ningsspörsmål. Ju längre fristen är desto större är risken för att riksdagen kan känna sig bunden av ”fullbordat faktum”. Man torde inte böra tillåta en så lång underställ- ningsfrist som kan följa av en bestämmelse om att, om riksdagen inte är samlad när regeringen fattar sitt beslut, detta kan under- ställas t. ex. inom en månad från början av nästa riksmöte. Å andra sidan bör fristen inte generellt vara så kort att given skatte- fullmakt över huvud knappast kan utnyttjas under sommaren utan att riksdagen kallas in tidigare än annars. Beredningen har stannat för att underställningsfristen bör vara högst två månader. Inom denna ram kan riksdagen i den särskilda skattelagen föreskriva kortare frist. Av det sagda följer att underställningen skall ske under riksmöte. Skattefullmakt kan alltså inte utnyttjas under hela sommaruppe- hållet utan att urtima riksmöte kallas in för att pröva åtgärden. Att möjligheten att utnyttja skattefullmakt således blir begrän- sad under första hälften av riksdagens som- maruppehåll torde inte innebära någon stör- re olägenhet. Det torde ytterst sällan inträffa att en skatteändring, som inte varit påkallad i t. ex. aprilfmaj, redan ijuni—juli framstår som starkt motiverad. I vissa fall kan f.ö. riksmötet förlängas till den 15 juni, och uppstår en verklig krissituation under som- maren är det naturligt att riksdagen kallas till urtima riksmöte.
När regeringen underställt sitt beslut riks- dagens prövning bör riksdagen ha att snabbt ta slutlig ställning till detta. En frist härför på en månad bör räcka. I den mån riksdagen då förkastar regeringens beslut bör detta upphöra att gälla den dag riksdagen anger i sitt beslut. Det får förutsättas att riksdagen bestämmer denna dag under beaktande av de administrativa förhållanden som råder för den skatt det gäller. Om riksdagen inte sålun- da förkastar regeringens beslut fortsätter det- ta att gälla.
Skall regeringens beslut upphöra att gälla bör detta och dagen härför givetvis kungöras i så god tid som möjligt. Ansvaret härför bör åvila regeringen. Kungörandet bör ske i Svensk författningssamling, där f. ö. rege-
Bemyndigande enligt paragrafens andra och tredje stycken kan riksdagen givetvis återkalla när som helst, genom att ändra lagen i den delen. Det får förutsättas att riksdagen då också tar ställning till de beslut som regeringen fattat på grundval av bemyn- digandet _ sker ej detta står regeringens beslut kvar i den mån de eljest är gällande .
Det må anmärkas att grundlagbered- ningens förslag inte avser att hindra riksda- gen från att bemyndiga regeringen att medge Skattelättnad i individuella fall (dispens). Dispensbemyndigande bör kunna ges i fråga om alla typer av skatter. Det nu sagda torde dock inte behöva uttryckligen uttalas i RF- texten.
De från klassificeringssynpunkt svårplace- rade företeelserna tips-, totalisator- och lot- terimedel faller, i den mån de bör anses vara skatter, under den delegeringsbara gruppen.
25,
Gränsen mellan skatt (1 %) och avgift (2 5) har berörts i den allmänna motiveringen (8.1—4). Från ”avgifter” får också hållas isär andra statsinkomster, t. ex. köpeskilling vid försäljning av fast egendom eller överskotts- materiel o. a. inkomster av civilrättslig natur. Någon begränsning av delegeringsmöjlighe- ten föreskrivs inte. Delegering kan ske också direkt till förvaltningsmyndighet. Någon un- derställningsskyldighet statueras ej i RF. Riksdagens beslut kan fattas som lag eller i annan form. I fråga om den mängd av olika avgifter som nu beslutas av regeringen eller underordnad myndighet bör delegering ske i enkla, generella former. Ett så allmänt hållet bemyndigande, att däri kan rymmas allehan- da ej konkretiserade avgifter som kan aktua- liseras i framtiden, bör däremot ej ges. Grundlagberedningens förslag i fråga om avgifter torde inte kunna ge upphov till större övergångsproblem. För det första skall ju riksdagens bemyndigande i fråga om be- stående avgifter kunna ges i enkel och gene- rell form. För det andra följer av övergångs— bestämmelserna till den nya RF (p. 6) att
äldre bestämmelser om avgifter kan tillämpas tills vidare, även om de inte grundar sig på något riksdagsbeslut, samt att ett bemyndi- gande som riksdagen har givit under den äldre RF:s tid kan utnyttjas av regeringen även efter det att den nya RF har börjat tillämpas, tills riksdagen bestämmer annor- lunda.
353”
F.n. förutsätter RF en ettårsbudget. Vid den omläggning av budgetåret från kalender- år till den nuvarande tiden (den 1 juli — den 30 juni), som företogs på 1920-talet, använ- des en övergångsbudget för sex månader.
Den nya RF utgår från en IZ-månaders- budget. Det är självklart att det skall vara riksdagen som beslutar om budgeten (se 1 kap. 2 ©).
Hur budgetåret skall vara förlagt regleras enligt förslaget inte i RF. Grundlagbered- ningen har i detta betänkande utgått från oförändrat budgetår. Budgetårets för— läggning föreslås bli uttryckligen fastslagen i RO (3 kap. 2 5).
Vid eventuell omläggning av budgetåret krävs en övergångsbudget på längre eller kortare tid än 12 månader. Uttryckligt stöd för en sådan budget finns i första stycket andra punkten. Man kan tänka sig extraordi- nära lägen där det skulle kunna te sig önskvärt att fastställa statsbudgeten för kor— tare tid än 12 månader. Men en övergång till en budgetperiod, som är kortare eller längre än ett år, som en normal företeelse skulle kräva ändring av den föreslagna 3 & första stycket.
På budgetens inkomstsida är det bara fråga om en prognos över hur stora inkom- ster som kommer att flyta in på grundval av de skatteregler etc. som, såvitt man kan överblicka när budgeten fastställs, kommer att gälla under budgetåret i fråga.
Den rättsligt betydelsefulla sidan av stats- budgeten är anslagssidan. Det är bland an- nat därigenom som den kortsiktiga ekono- miska styrningen av statsverksamheten sker. Hur ingående specificeringen av anslagen
skall vara eller efter vilka principer anslags- indelningen eljest skall göras kan ej bestäm- mas i RF. Någon anledning att i RF tala om huvudtitlar finns inte. Motsvarande gäller om anslagsformerna. Olika sådana former måste liksom hittills kunna användas. Man kan tänka sig anslag där beloppet får överskridas (de hittillsvarande förslagsanslagen). Ramen för anslaget ligger då i grunderna och villko- ren för det, i beskrivningen av den verksam- het som anslaget avser. Riksdagen skall också kunna beloppsmaximera anslag (de hittills— varande reservationsanslagen, investerings— anslagen och obetecknade anslagen). Mellan- former kan tänkas, t. ex. ett reservationsan— slag som under särskilda förutsättningar får överskridas, eventuellt med högst visst be- lopp. Även andra anslagsformer än de som f. n. används skall kunna införas.
Det sagda leder till att riksdagen teoretiskt skall kunna göra en hur ingående och detalje- rad anslagsstyrning som helst, genom be- loppsmaximering, genom beslut i fråga om inrättande av tjänster eller genom en ingåen- de beskrivning av anslagsändamålet och över huvud snäva anslagsvillkor. Men riksdagen skall statsrättsligt sett också kunna avstå från sådan detaljstyrning och ge mycket vid- sträckta bemyndiganden till regeringen. Här ger alltså RF _ liksom nu — en stor rörelse- frihet, från sakområde till sakområde, från tid till annan.
Det är viktigt att riksdagen utformar sina anslagsbeslut och andra beslut i samband därmed på ett sådant sätt att därav framgår vilken rörelsefrihet som ges åt administratio- nen. I praktiken är det här av stor betydelse hur regeringen formulerar propositionerna. Särskilt bör det klart markeras vad som föreslås vara anslagsvillkor och vad som bara är avsett som underlag för riksdagens beslut.
Frågan om de successiva anslagsbeslutens rättsverkan — bl. a. om de skall kunna om- prövas under själva budgetarbetet eller ej — behandlar grundlagberedningen under 5 & nedan.
I princip är det karakteristiskt för budget- besluten — till skillnad från lagbesluten — att de bara gäller för budgetåret i fråga. I praxis
har dock riksdagen utan stöd i RF sedan länge ansetts äga befogenhet att fatta utgifts- beslut, som avser eller kan avse längre tid än närmast följande budgetår. I grundlagbered- ningens direktiv uttalas att man i en modern grundlag inte synes kunna underlåta att ska- pa en författningsmässig grundval för en i praktiken så viktig befogenhet som det här gäller. En sådan grundval är intagen i 35 andra stycket andra punkten. Gemensamt för alla slags flerårsanslag är dock att riksda- gen alltid skall vara rättsligt oförhindrad att ändra anslagsbeslut som fattats under tidiga- re riksmöte. Har civilrättsliga betalningsför- pliktelser för staten hunnit uppstå ligger det dock i sakens natur att de måste infrias och alltså täckas med anslag.
Om riksdagen således kan besluta anslag för flera budgetår framöver blir det närmast självklart att riksdagen också kan anta fler- årsplaner av budgetmässigt mindre bunden natur. Ett uttryckligt omnämnande av s.k. princip- eller organisationsbeslut o.d. har dock gjorts i 6 &, varom nedan. Även s.k. beställningsbemyndiganden o.d. skall givet- vis kunna ges också i framtiden (jfr 11 å).
Det kan kanske tänkas att man någon gång vill låta ett anslag löpa på kortare tid än budgetåret. Syftet är då närmast att fram- tvinga en omprövning inom kortare tid än ett år. Stadgandet i 3 & andra stycket andra punkten avser att täcka också ett sådant fall.
Formuleringen av 3 & andra stycket andra punkten ger dock vid handen att de avvikel- ser från anknytningen till det närmaste budgetåret som stadgandet medger bara får göras för enstaka anslag, beträffande vilket särskilda skäl härför föreligger. Det är icke meningen att budgeten härigenom till stora delar skall kunna förlora sin karaktär av ettårsbudget. Någon beaktansvärd risk för att så skulle ske eller för att eljest den föreslagna stora handlingsfriheten för riks— dagen skall leda till ett splittrat och svåröver- skådligt budgetläge torde inte föreligga.
De nuvarande fakultativa bestämmelserna i RF om allmän beredskapsstat behöver inte föras över till en ny RF. Det blir en praktisk fråga, vilken budgetteknisk form som bör
väljas för tillgodoseende av sådana ändamål. Däremot bör RF alltjämt slå fast att försvars- beredskapsändamålen skall tillgodoses.
4å
RF bör ange vad regeringen huvudsakligen har att iaktta för att riksdagen skall kunna fastställa statsbudget. Det bör föreskrivas att regeringen skall lägga fram förslag till bud- get. Hur det förslaget skall vara beskaffat framgår — i den mån RF alls reglerar denna fråga — av 3 &. Regeringen skall alltså ge förslag såväl till inkomstberäkning som till anslag. Givetvis liksom hittills också till de föreskrifter för anslags utnyttjande som rege- ringen anser bör gälla. I praktiken har bud- getförslagets utformning stor betydelse för vilken reell omfattning och innebörd riksda» gens grundlagsstadgade befattning med bud- getregleringen får.
Någon direkt motsvarighet till nuvarande RF:s ordalag ”statsverkets tillstånd och be- hov” föreslås inte.Liksom FU föreslår grund- lagberedningen dock att det i RO (3 kap. 2 5 första stycket) föreskrivs att det i budgetpro- positionen skall ingå finansplan och national- budget. Bl.a. läggs härigenom en grund för frnansutskottets beredning av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetregleringen. Vidare är det angelä- get att redovisningen i budgetpropositionen ger ett så gott underlag som möjligt för riksdagens deltagande också iden uppföljan- de verksamhet vars betydelse särskilt under- stryks inom programbudgeteringen. Grundlagberedningen föreslår också några nya regler i RO (3 kap. 2 & tredje stycket)i syfte att stärka riksdagens möjligheter att delta i de långsiktigare bedömanden, som ofta är de reellt styrande. Sålunda bör enligt stadgandets första punkt proposition med förslag om nytt eller väsentligt höjt anslag innehålla uppskattning av framtida kostna- der för det ändamål som förslaget avser. Vidare bör enligt andra punkten, om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, planen redovisas där.
Första punkten i nyssnämnda stadgande blir tillämplig i praktiken särskilt när det gäller ett nytt projekt vars omfattning i tiden redan från början kan beräknas. I fråga om många förslag till anslag, där livslängden inte kan beräknas i förväg, blir den föreslagna regelns räckvidd mera begränsad. När det talas om ”framtida kostnader” avses iförsta hand statens kostnader. Men det är naturligt— vis önskvärt att också övriga kostnader redo- visas, i den mån så kan ske. Huruvida anslaget avser utbetalningar, utgifter eller kostnader saknar direkt betydelse i nu före- varande sammanhang. Stadgandet har fått en fakultativ utformning. Det finns anledning att understryka att kostnadsberäkningar på längre sikt alltid blir mer eller mindre osäkra.
Den andra punkten i 3 kap. 2å tredje stycket RO innebär att den flerårsplanering eller de flerårsstudier, som faktiskt ligger till grund för en begäran om anslag för det närmaste budgetåret, på lämpligt sätt bör redovisas för riksdagen när anslaget begärs. Som anförts i den allmänna motiveringen bör riksdagens ”beslutshorisont” inte vara kortare än regeringens och de underordnade myndigheternas.
Av det sagda framgår att de föreslagna bestämmelserna i 3 kap. 25 tredje stycket RO inte innebär att riksdagen skall fatta bindande flerårsbeslut. Det gäller bara att söka säkerställa att beslutsunderlaget inte blir onödigt kortsiktigt.
Det är givetvis angeläget att budgetpropo— sitionen är så fullständig som möjligt. Det är dock inte möjligt att helt undvika s.k. ut- brytningar och därav följande kompletteran— de förslag senare under riksdagens budgetar- bete. Frågan om inom vilken frist sådana särpropositioner bör få läggas fram återkom- mer grundlagberedningen till (se 3 kap. 2 5 andra stycket RO). Vidare bör liksom f.n. en kompletteringsproposition läggas fram se- nare på våren. Hinder föreligger inte mot att man i görlig mån förlägger de stabiliserings- politiska övervägandenas tyngdpunkt till kompletteringspropositionen. Detta under- lättas f. ö. i någon mån av att omprövning av anslagsbeslut inte avses vara utesluten (se
under 5 53). De bestämmelser grundlagbered- ningen föreslår hindrar självfallet ej heller att en motsvarande ”kompletteringsproposi- tion” läggs fram på hösten, vilket kan tänkas vara önskvärt.
Bestämmelsen att regeringen skall till riks- dagen avge förslag till statsbudget hindrar inte att -— liksom nu — de delar som gäller riksdagen och dess myndigheter utformas av riksdagens organ. Så bör givetvis ske varefter dessa delar infogas ibudgetpropositionen. I den mån de inte kunnat tas med där bör de sedermera lämnas direkt till riksdagen.
Så
För det fall att riksdagen inte har ”staten reglerat eller ny bevillning sig åtagit” före budgetårets början föreskriver nu 109 & RF, att den förra statsregleringen och bevill- ningen skall fortfara, tills ny statsreglering och bevillning beslutats.
Till en början kan konstateras att ”bevill- ningen” saknar rättslig relevans i detta sam- manhang om skattebesluten frikopplas från budgetregleringen. De gäller då oberoende av budgetårsskiftena. I fråga om budgetregle- ringen måste man ha regler, som gör det möjligt att fortsätta statens verksamhet på en legitim grundval, även om av någon anledning budgeten inte hinner bli klar i tid.
Bestämmelserna i 109 & RF anses allmänt inte praktiskt möjliga att tillämpa. På grund- val av riksdagens successiva anslagsbeslut vid- tas förberedelser i sådan omfattning redan före budgetårets början att man i dessa delar knappast kan återgå till förra årets budget. I förekommande fall har man i praktiken hjälpt sig fram med andra medel, t. ex. provi- sorisk reglering eller tilläggsstater. Vid upp- lösningen av andra kammaren våren 1958 ställdes problemet på sin spets. Riksdagen fattade då som en rent praktisk lösning ett särskilt beslut om att de anslag riksdagen hunnit besluta skulle gälla t.v.
BRK och FU föreslog att de successivt fattade anslagsbesluten skulle vara definitiva (och således inte få prövas om). Som en fördelaktig effekt av denna ståndpunkt påpe-
kades att, om riksdagen inte blir klar med budgetarbetet i tid, den förra budgeten be- höver förlängas bara i de delar som riksdagen inte hunnit reglera.
Teoretiskt vore det möjligt att i den situa- tion, som nu avses, låta regeringens budget- förslag gälla tills vidare, alltså utan avseende på i vad mån riksdagen hunnit behandla dem. Denna tanke har dock grundlagbered- ningen av flera skäl förkastat.
Vad riksdagen har reglerat före budget- årets ingång kan gälla oavsett att budgetarbe- tet i dess helhet inte hunnit slutföras i tid. Frågan hur detta resultat skall uppnås åter- kommer beredningen till efter ett avsnitt nedan om den s.k. återprövningsrätten, dvs. frågan om riksdagens successivt fattade an- slagsbeslut skall vara definitiva eller få prövas om under budgetarbetets lopp.
I fråga om de delar av budgeten, som riksdagen inte hunnit ta ståndpunkt till, synes inte tidigare ha ifrågasatts annat än att den föregående budgetens anslag bör gälla. I och för sig skulle man i stället kunna låta regeringens förslag gälla i dessa delar, tills riksdagen prövat även dem. Därigenom skul- le risken minska för motstridighet eller åt- minstone bristande sammanhang mellan oli- ka delar av den budgetreglering som skulle komma att gälla under budgetårets början. Grundlagberedningen har dock stannat för att förorda att den förra budgetens anslag skall vara förnyade t.v. i de delar som riksdagen inte hunnit » ens provisoriskt — besluta om.
F. 6. kan med beredningens utgångspunk- ter särskilda koordinationsproblem uppstå när det gäller avvägningen mellan skatter och anslag. T. ex. så att riksdagen hunnit besluta vissa betydande ökningar på anslagssidan men inte hunnit behandla ett därmed sam- manhängande skatteförslag från regeringen. Man torde i detta läge få ta nackdelen att viss diskrepans uppstår. Risken för ekono- miska balansrubbningar måste vara obetydlig eftersom situationen i fråga får förutsättas bli kortvarig.
Sedan länge fattas och expedieras anslags- besluten i praktiken successivt. På grundval
därav vidtar regeringen och myndigheterna förberedande åtgärder för verksamheten un- der det nya budgetåret. Riksstatens faststäl- lande sedermera anses dock vara en förut- sättning för att anslagen skall få disponeras.
Frågan om de successiva anslagsbeslutens rättsverkan har varit omtvistad. BRK före- slog att dessa beslut skulle vara definitiva (SOU 1954:40, s. 56). FU intog samma ståndpunkt (SOU 1963:17, s. 399—400). De behov av omprövning som kunde uppstå kunde enligt FU tillgodoses på bättre sätt (SOU 1963:18, s. 117). ] betänkandet ”Riks- dagens budgetarbete” föreslog också budget- kommittén att anslagsbesluten skulle vara definitiva, dock bara som huvudregel. Kom- mittén ville öppna möjlighet till omprövning av anslagsbeslut i undantagsfall (SOU 1959: 16, s. 41 ff).
Genom den partiella författningsreformen 1968/69 togs det tidigare förbudet i 63å RO mot att behandla samma fråga mer än en gång under samma riksdagssession bort. Grundlagberedningen ansåg bl. a. att förbu- det lätt kunde kringgås (SOU 1967:26 s. 213). Vid sin behandling av budgetregle- ringen har beredningen till förnyat övervä- gande tagit upp frågan om omprövning av anslagsbeslut.
Enligt grundlagberedningens mening är det ofrånkomligt att riksdagen även i framti- den fattar och expedierar sina beslut i an- slagsfrågor successivt. Å andra sidan kan det någon gång uppstå behov av att ompröva ett tidigare under våren fattat anslagsbeslut.
Det är inte praktiskt möjligt att tillgodose de gamla önskemålen om en systematisk totalomprövning av budgeten i samband med dess fastställande, med en slutlig aWägning av inkomster mot utgifter och utgifter mot utgifter. Någon obligatorisk omprövning bör således inte statueras. Vad det gäller är om man skall eller inte skall ha en möjlighet till omprövning som man förutsätter bli använd bara i ett litet antal trängande fall.
Grundlagberedningen har inte funnit till- räcklig anledning att föreslå ett förbud mot att riksdagen under sitt budgetarbete fattar beslut i samma anslagsfråga mer än en gång.
Det förutsätts dock att omprövningsmöjlig- heten används mycket sparsamt.
Med den ståndpunkt grundlagberedningen sålunda intagit i fråga om omprövning av anslag får man närmast tänka sig, att riksda- gen skall formellt fastställa statsbudgeten (jfr texten i 3 ä). Härigenom skulle budgetarbe- tet vara slutfört.
Grundlagberedningens nämnda stånd- punkt avviker visserligen från BRK:s och FU:s men synes inte behöva leda till annat resultat, än BRK och FU föreslog, i fråga om regleringen i 5 &. För det fall att riksdagen inte är klar med budgetarbetet före budget- årets början synes man alltså mycket väl kunna ha den regeln, att de anslagsbeslut som riksdagen hunnit fatta skall gälla. Hin- der möter givetvis inte mot att riksdagen reglerar budgeten provisoriskt. Den föregåen- de budgeten bör alltså äga förlängd giltighet bara i de delar riksdagen över huvud inte hunnit behandla. Endast det sista ledet har ansetts behöva uttryckligen sägas ut i 5 %.
Det mest praktiska fallet då 5 & kan behö- va tillämpas är då det förordnas om extra val på våren och riksdagen upplöses innan bud- getarbetet är avslutat. Antingen den nyvalda riksdagen hinner samlas före budgetårets början eller först därefter bör den utan vidare ta upp budgetarbetet. De anslagsbe- slut som den gamla riksdagen hann fatta bör gälla i den män inte den nyvalda riksdagen ändrar dem.
Ett spörsmål som tangerar ämnesområdet för 5 5 är om riksdagen skall kunna uppskju- ta en fråga, som berör budgeten (anslagen) för instundande budgetår, från vår till höst. Då det visat sig att det undantagsvis kan uppstå ett praktiskt behov av sådant upp- skov bör möjligheten härtill ej helt avskäras. Har riksdagen i ett givet fall föri'arit så, torde frågan vanligen inte vara reglerad i den gamla budgeten, och då saknar regeln i 5 & betydel— se. 1 motsatt fall kommer den emellertid att gälla.
Vid sidan om gällande RF har utbildats en praxis enligt vilken regeringen lägger fram princip- eller organisationsförslag till riksda- gen utan direkt samband med förslag till anslag för närmast följande budgetår. Rege- ringen hemställer då vanligen att riksdagen skall yttra sig över eller formligen godkänna grunderna för ett reformförslag varefter rege- ringen kan arbeta vidare i huvudsaklig över- ensstämmelse med vad sålunda anförts. Ibland är det meningen att regeringen på grundval härav skall utarbeta och utfärda författningar. Och oftast är avsikten att rege- ringen sedermera skall återkomma med pre- ciserade förslag till anslag för ett följande budgetår.
Mer eller mindre ingående riktlinjer knyts också till förslag om anslag, vare sig dessa förslag presenteras i budgetpropositionen el- ler i fristående propositioner. Dessa riktlinjer och villkor kan till innebörden likna dem som tas in i princippropositioner.
Genom princippropositionerna får riksda- gen tillfälle att på ett tidigare stadium än eljest diskutera och ta ställning till inriktning av reformer — på längre sikt än bara för nästa budgetår. Det föreslagna stadgandet i 6 & avser att ge uttryck för riksdagens delta- gande i sådana principavgöranden.
Med ”riktlinjer för viss statsverksamhet” avses bl. a. grunder för själva verksamheten, inte minst angivande av målen och de huvud- sakliga medlen. Här kan det också vara fråga om huvuddragen i den erforderliga organisa- tionen. Det kan vara aktuellt att i detta sammanhang över huvud ange vissa ekono— miska restriktioner för den fortsatta plane- ringen. Hit bör vidare kunna hänföras t. ex. större spörsmål om programindelning, an- slagsindelning eller över huvud verksamhe- tens redovisning i budgeten.
7 %
En tilläggsbudget är ett medel att öka den konjunkturpolitiska rörligheten i expansiv riktning på budgetens utgiftssida. Erfarenhe- ten talar för att det knappast är möjligt att
helt undvika tilläggsanslag. Under senare år har i allmänhet tre tilläggsbudgeter förekom- mit (tilläggsstat I, II och 111). Uttryckligt stöd bör finnas i RF för sådana tilläggs- budgeter. Detta stöd är det centrala inne- hållet i 7 å. Överhuvud bör riksdagen for- mellt sett vara oförhindrad att ändra anslag under löpande budgetår, både uppåt och nedåt.
85
I princip har den regeln tillämpats, att alla statens inkomster och utgifter skall redovisas över riksstaten (statsbudgeten). Vidare har huvudregeln i modern tid varit att alla in- komster på budgeten tagits i anspråk för alla utgifter på budgeten, eller således att man undvikit att anslå vissa inkomster till be— stämda ändamål. I viss utsträckning har dock undantag förekommit från dessa huvudreg- ler.
Ibland har inkomster uppburits och an- vänts helt vid sidan om statsbudgeten, s. k._ specialdestination vid sidan om stats- budgeten.
En annan typ av undantag utgör de fall då bara överskott/underskott av en verksamhet tagits upp på statsbudgeten, s. k. nettoredo- visning, vilket skulle kunna betecknas speci- aldestination i anslutning till statsbudgeten.
För det tredje förekommer det att in— komster och däremot svarande utgifter tas upp brutto i statsbudgeten, dvs. special- destination inom budgeten. Det viktigaste, formellt ännu bestående exemplet på sådana specialbudgeter inom statsbudgeten utgör redovisningen av automobilskattemedlen.
En redogörelse för förekomsten av sådana företeelser som nu nämnts utarbetades på sin tid av 1948 års budgetutredning (SOU 1952: 45, s. 171—197).
Som exempel på inkomster som special- destinerats vid sidan om statsbudgeten nämnde 1948 års budgetutredning bl. a. vissa prisutjämningsavgifter och clearingmedel, som uppbars under andra världskriget. Vida- re vissa avgifter enligt vattenlagen, jaktvårds- avgifter, vad som tillfaller allmänna arvsfon-
den m.m. I detta sammanhang tog utred- ningen också upp de statliga bolagen. Här må också erinras om jordbrukets prisreglerings- avgifter och om de s.k. revolverande låne- fonderna, där medel som kommer in genom amorteringar får direkt lånas ut på nytt utan att passera budgeten.
Nettoredovisningen tillämpas t. ex. sedan länge för affärsverken och numera också i fråga om s. k. uppdragsverksamhet som vissa myndigheter bedriver.
Enligt grundlagberedningens direktiv bör uttryckligt grundlagsstöd ges för specialdesti- nation vid sidan om statsbudgeten.
Det är enligt beredningens mening natur- ligt att i princip samtliga statsinkomster och statsutgifter redovisas över budgeten. Det bör dock vara möjligt att specialdestinera vid sidan om . budgeten i särskilda fall. Som direktiven uttalar bör detta framgå av RF. Så avses ske genom stadgandet i förevarande paragraf. Detta ger också stöd för special- destination i anslutning till statsbudgeten. Härmed har beredningen inte tagit ställning till i vilka fall specialdestination bör före- komma vid sidan om eller i anslutning till statsbudgeten. Det må anmärkas att BU f. n. utreder frågan om en eventuellt ökad an- vändning av nettoredovisning.
Specialdestination som nyss nämnts bör kräva riksdagens godkännande. Riksdagen kan då också, i den utsträckning den vill, bestämma riktlinjer för användningen och redovisningen av dessa medel. Riksdagens godkännande kan avse viss tid eller gälla tills vidare. Det kan ges som lag eller i annan form. Nettoredovisning beslutas naturligtvis inom ramen för det vanliga budgetarbetet.
Det kan tänkas att det vore lämpligt att regeringen på något sätt årligen ger en sam- lad översikt över de fall av specialdestination som inte på något sätt kommer till uttryck i statsbudgeten. Hur vissa fonder använts redovisas f. n. i riksdagsberättelsen.
Det kan någon gång vara diskutabelt om inflytande medel tillkommer staten eller ej. I tveksamma fall bör riksdagen pröva frågan i vad mån medlen bör redovisas över statsbud- geten.
Vad särskilt beträffar de statliga aktiebola- gen intar de i princip samma ställning som andra aktiebolag. I statsbudgeten kommer deras verksamhet till uttryck endast i den mån de ger utdelning på aktierna eller får anslag för täckning av förlust eller för lån från staten eller anslag ges till nyteckning av aktier i dessa e. (1. Bolagen är i högre grad än affärsverken undandragna riksdagens insyn och styrning. Grundlagberedningen föreslår inte någon ändring av gällande rättsläge i denna del (jfr vad beredningen anför om riksdagens revisorer).
Spörsmålet om specialdestination inom statsbudgeten utreds f.n. av BU och bör lämnas helt öppet av RF.
9å
Om gällande rätt, se RF 64, 65 och 68 åå. Betr. FU:s förslag, se FRF 8:5.
Riksdagens utgiftsbeslut ingår vanligen i statsbudgeten (anslagen) men kan också fö- religga vid sidan härav (jfr 8 5). Någon av riksdagen oberoende rätt för regeringen att göra utgifter skall i princip inte finnas. Ett undantag, som fortfarande kan ha praktisk betydelse, utgör dock regeringens förfogande över donationsmedel.
Över de anslag som riksdagen ger till riksdagens organ och myndigheter skall na- turligtvis inte regeringen disponera (jfr nu 68 & RF). I övrigt är det en naturlig sak att anslagen ställs till regeringens disposition och inte direkt till den berörda myndighetens.
I fråga om rättsverkan av ett i statsbudge- ten ingående anslagsbeslut har för gällande rätts del uttalats olika meningar. Det har å ena sidan hävdats att regeringen i princip är skyldig att verkställa riksdagens anslagsbe- slut. Å andra sidan har påståtts att anslagsbe- sluten bara är bemyndiganden som rege- ringen kan utnyttja eller låta bli att utnyttja. Om anslaget begagnas måste anslagsvillkoren givetvis iakttas. Emellertid brukar tilläggas att regeringen inte får underskrida anslag när anslaget behövs för att infria statens förplik- telser eller för utbetalningar som lag kräver. Vidare att ett anslag kan ingå i ett större
sammanhang så att det skulle strida mot villkoren för anslaget eller annat anslag att lämna det helt eller delvis obegagnat. Det brukar dock allmänt framhållas att nu upp- tagna spörsmål har liten praktisk betydelse sedan parlamentarismen införts.
Liksom FU anser grundlagberedningen att riksdagens anslagsbeslut i princip skall verk- ställas. Det kan givetvis inte komma i fråga att regeringen vägrar att bedriva de verksam- heter som.riksdagen har beslutat om. Att praktiska hinder mot anslags utnyttjande ibland kan uppstå är en annan sak. Men även bortsett härifrån måste regeringen givetvis ha en viss rörelsefrihet inom anslagens ytter— gränser. T.ex. måste de besparingsmöjlig- heter, som kan yppa sig, kunna tas till vara. Man kan räkna med att riksdagen regelmäs- sigt utformar sina beslut så, att regeringen får den rörelsefrihet den behöver. Om inte annat framgår av riksdagens anslagsbeslut torde man f. ö. få utgå från att regeringen får besluta att underskrida det, om det föranleds av att förutsättningarna för anslaget klart förändrats, t.ex. i fall av konjunkturför- ändringar. Dock får den reservationen göras, att lag måste följas och skulder betalas. Vad sålunda anförts torde ipraktiken leda till ett resultat som stämmer väl med nuvarande praxis, mot vilken såvitt bekant principiella erinringar inte framförts. — Det må påpekas att anslagsbeslut som sådana aldrig kan ligga till grund för civilrättsliga anspråk mot sta- ten.
Vad grundlagberedningen sålunda anfört om de anslag, som ställs till regeringens förfo- gande, bör i princip vara giltigt också för de utgiftsbeslut, som riksdagen fattar vid sidan om statsbudgeten. Detsamma kan sägas om anslagen till riksdagen och dess verk.
Även om riksdagens budgetregleringsskri— velser och regeringens regleringsbrev utfärdas successivt får myndigheterna inte disponera anslagen före budgetårets början om inte detta undantagsvis skulle vara medgivet i statsmakternas beslut. En annan sak är de förberedelser härför, som i praktiken måste kunna ske dessförinnan. Vad beträffar frå- gan, hur länge ett anslag får disponeras,
följer detta i första hand av anslagsbeslutets eget innehåll.
10%
Om gällande rätt, se RF 77 %. Betr. FU:s förslag, se FRF 826 och 7.
Bestämmelserna i 9 % handlar om disposi- tionen över budgetmedel o.d. Det är där fråga om den huvudsakliga formen för av- händelse av statens pengar. Regeringen och övriga myndigheter förvaltar och förfogar emellertid över också andra statstillgångar än budgetmedel. T. ex. tillgångar som förvärvats för budgetmedel och tillgångar som staten ägt av ålder. Här må också erinras om till- gångar som skapas inom ramen för statlig affärsdrift. F.n. finns grundlagsregler härom bara i fråga om fast egendom (77 % RF). Det har ibland ifrågasatts om det numera kan anses rationellt att ha särskilda regler i grundlagen om den fasta egendomen.
Åtskilliga statstillgångar kan alltså föras tillbaka på anslagsbeslut. Det är självklart att vad som följer av anslagsbeslut i fråga om förvaltning av och förfogande över de till- gångar, som förvärvats för anslagen, skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Gällande praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel (se SOU 1963:17 s. 396) synes i det väsentliga vara just ett utflöde av nämnda princip. Om investeringar som finansierats över budgeten på nytt om- vandlas i likvida medel, anses alltså dessa medel inte kunna användas på annat sätt än som förutsetts vid budgetregleringen. Lös egendom som förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegen- dom kan inte säljas utan riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövlig materiel kan dock försäljas, men regeringen torde inte kunna ensidigt genom försäljning av materiel redu— cera t.ex. den av riksdagen beslutade för- svarsorganisationen. Grundlagberedningen anser att nämnda praxis är ändamålsenlig och bör behållas. Principen att vad som följer av anslagsbeslut i fråga om dispositio- nen över statens tillgångar skall gälla, tills riksdagen beslutar annat, är naturligtvis
tillämplig på både fast och lös egendom. Strängt taget följer den redan av 3 och 9 åå.
Emellertid ger de relevanta anslagsbeslu- ten inte alltid tillräcklig ledning i fråga om vilka konkreta förvaltnings- och förfogande- åtgärder som får vidtas utan riksdagens med- verkan. Vidare kan inte alla statens tillgångar föras tillbaka på anslag. Ej sällan torde sam- bandet tillgång—anslag vara oklart. Och ett anslagsändamål kan ha förlorat sin aktuali- tet.
Det kan alltså behövas dispositionsregler utöver anslagsbesluten. I fråga om fast egen- dom har t.ex. givits vissa föreskrifter om arrendeupplåtelser. Det är enligt bered- ningens mening självklart att riksdagen skall kunna besluta sådana dispositionsregler, i fråga om både fast och lös egendom. Det bör ligga i riksdagens hand att bestämma i vad mån sådana regler bör ges och i så fall hur ingående de bör vara.
I 10% första stycket har föreskrivits att riksdagen äger fastställa grunder för förvalt- ningen av statens egendom. Vidare har i andra stycket andra punkten sagts ut att riksdagen kan föreskriva att dess bemyndi- gande skall krävas för överlåtelse och pant- sättning av statens lösa egendom. Ordet förvaltning i första stycket åsyftar faktiskt handhavande inklusive nyttjanderättsupp- låtelse o. d.
Grundlagberedningen vill ånyo framhålla att den med sitt förslag inte åsyftar någon ändring i gällande praxis. Regeringen kan givetvis ge underlydande myndigheter dispo- sitionsföreskrifter som inte strider mot vad riksdagen beslutat. Riksdagen kan besluta dispositionsföreskrifter som lag eller i annan form. Används lagformen är det av vikt att reglerna utformas så att det klart framgår om de riktar sig bara till statens företrädare eller de avses ha direkt civilrättslig verkan, t. ex. för rättsförhållandet mellan staten som jord- ägare och dess arrendatorer. — Riksdagen kan naturligtvis också ge föreskrifter för dispositionen över tillgångar som tillkommer riksdagens organ och verk.
På två punkter bör dock enligt grundlag- beredningens mening dispositionsregler ges
direkt i RF. Dels — och alltjämt — i fråga om avhändelse av fast egendom. Dels i fråga om eftergift av fordran.
Avhändelseförbudet i 775 RF anses nu innefatta all statsverkets fasta egendom. In- nebörden av begreppet fast egendom framgår av vanlig lag. FU har dock påpekat att vissa tillbehör till fast egendom ej behandlats som sådan vid tillämpningen av 775 RF (SOU 1963:17 s. 417).
Grundlagberedningens förslag i denna del — 10 å andra stycket första punkten — avser att ansluta sig till praxis. Bestämmelsen bör omfatta även den fasta egendom som dispo- neras av riksdagens organ och verk.
Överlåtelse innefattar i första hand försälj- ning, byte och gåva. Även tillskott av s.k. apportegendom till aktiebolag avses höra hit. Liksom hittills behöver dock ägoutbyte vid lantmäteriförrättning inte grundas på särskilt riksdagsbemyndigande. Sådana byten sker med stöd av lag.
Upplåtelse av panträtt är ett föga aktuellt fall men bör för undanröjande av tvekan uttryckligen anges.
Riksdagens bemyndigande kan ges för det särskilda fallet eller utformas mer eller mind- re generellt. I sistnämnda fall kan det ges för viss tid eller tills vidare men kan givetvis i båda fallen återkallas när riksdagen så öns- kar. Bemyndigande kan ges i samband med anslagsbeslut eller ges i lag eller på annat sätt. Riksdagen bestämmer i vad mån ett bemyndigande åt regeringen får överlåtas på underordnad myndighet.
Ej heller reglerna i senare delen av 77 & RF om skydd för vissa rättigheter 0. d. har förts över till grundlagberedningens förslag.
Med eftergift av fordran (10 å andra stycket tredje punkten) bör likställas avskriv- ning och dylika åtgärder som faktiskt, åt- minstone normalt, leder till samma resultat som en eftergift. I varje fall synes detta böra ske där fråga är om fordringar med reellt värde. Anstånd med betalning är däremot en annan sak. Vidare bör inte RF kräva riksda- gens bemyndigande för att förlikning om tvistig fordran skall kunna ingås på statens vägnar.
Från eftergift av en skattefordran bör i princip skiljas dispens från en skattebestäm- melse och restitution av ett skattebelopp. I praktiken spelar distinktionerna ingen större roll. I alla tre fallen bör det krävas riksdags- bemyndigande för att åtgärden skall få vid- tas.
I fråga om riksdagsbemyndigandenas gene- ralitet, varaktighet, återkallelse, form samt om subdelegering äger vad som sagts i fråga om avhändelse av fast egendom motsvarande giltighet.
Såväl bestämmelsen om avhändelse av fast egendom som regeln om eftergift av fordran har utformats enbart som en kompetensföre- skrift. I vad mån en avhändelse eller efter- gift, som innebär kompetensöverskridande, likväl blir bindande för staten regleras såle- des inte här.
11%
Om gällande rätt, se 765 RF. Beträffande FU:s förslag, se FRF 827.
Grundlagberedningens förslag i denna del överensstämmer i sak med FU:s. Liksom FU:s avser det att ansluta sig till gällande praxis.
Bland sådana förbindelser på statens väg- nar, för vilka enligt denna bestämmelse krävs riksdagens bemyndigande, må nämnas ut- läggning av beställningar samt bindande löf- ten att i framtiden ge län eller bidrag. Hit hör också bl. a. borgen och liknande ansvars- eller garantiförbindelser samt särskilda pen- sions- och livränteåtaganden.
Bestämmelsen riktar sig såväl till rege- ringen och de myndigheter som lyder under regeringen som till de myndigheter som ly- der under riksdagen. Den befogenhet att t. ex. ta upp lån, som en regeringen under- ordnad myndighet kan behöva, kan ges ge- nom bestämmelse i lag eller genom att riksdagen i ett bemyndigande för regeringen medger att denna överlåter sin kompetens.
Förbindelser som — även för längre tid än närmast följande budgetår — är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet, t. ex. hyra av lokaler för myndigheten, tor-
de, där verksamheten är avsedd att vara stadigvarande, regelmässigt kunna anses med- givna genom anslagen till myndigheten (riks- dagens beslut jämte regleringsbrevet).
Liksom bestämmelserna i 10 5 om avhän- delse av fast egendom och eftergift av ford- ran är nu förevarande regel enbart en kompe- tensföreskrift.
12å
Bestämmelserna om lönedelegationen har förts över från 62 å andra stycket gällande RF. Dessa regler, som ursprungligen kom till på förslag av FU, har grundlagberedningen ej ansett sig böra gå in på i sak. Det bör dock uttryckligen anges att lönedelegationen, i fråga om arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter, inte skall överlägga med minis- ter utan med den som riksdagen utser därtill. I RO bör anges vem eller vilka som avses.
I övrigt har bara redaktionella jämkningar gjorts i den nuvarande grundlagstexten.
l3å
Om gällande rätt, se RF 72 åoch 111 åandra stycket (och RO 70 5).
De nuvarande reglerna i RF om riksban- kens skyldighet att lösa in sina sedlar med guld har inte tagits med i grundlagbered- ningens förslag. I övrigt åsyftar förslaget inte någon ändring i fråga om riksbankens rättsli- ga ställning (jfr NJA 1959 s. 385).
Beredningens förslag innefattar emellertid en något annorlunda fördelning av regelstof- fet mellan RF och RO än den nuvarande. Förutom vad som direkt slås fast i förevaran- de paragraf (första stycket, andra stycket första — tredje punkterna samt tredje stycket) framgår av paragrafen (andra stycket fjärde punkten) bl. a. att det skall finnas en riksbankschef och en vice riks- bankschef samt suppleanter för de fullmäkti- ge riksdagen väljer. Reglerna härom och om valsätt och valperiod för dessa fullmäktige och deras suppleanter finns emellertid i an- nan lag, främst RO (se nedan). Andra regler om riksbankens organisation och reglerna
om dess förvaltning finns i särskilda lagar. Grundlagberedningen anser i princip att vad som nu regleras i RF eller RO och inte tas med i förslaget till ny RF bör tas in i RO. I övriga författningar om riksbanken skall inte behöva göras andra ändringar än enstaka, tekniskt betingade följdjusteringar.
Emellertid anser grundlagberedningen ef- ter förnyat övervägande (jfr SOU l969:62, s. 115) att riksdagsutskott _ här fmansutskot- tet — inte bör kunna ges befogenhet att ge föreskrifter om riksbankens förvaltning (jfr 41 & RO i dess lydelse före 1971). Detta bör medföra ändring av 32 & riksbankslagen.
Däremot bör hinder inte föreligga för riksdagen att låta förvaltningskontoret hand- lägga personalärenden även för riksbanken samt ge för hela riksdagsförvaltningen ge- mensamma förvaltningsbestämmelser (se 9 kap. 4 & RO).
I 8 kap. 6 5 i den föreslagna RO föreskrivs att val av fullmäktige avser riksdagens valpe- riod. (Vad detta närmare innebär framgår av 7 kap. 6 & RO.) Grundlagberedningen före- slår således att den nuvarande successiva förnyelsen tas bort. Vidare framgår av 7 kap. 4?) RO att fullmäktige väljs proportionellt, till skillnad från nu. Om suppleanter, se 7 kap. 8 & RO. Här innebär beredningens för- slag den sakliga nyheten, att suppleanterna för de av riksdagen valda fullmäktige inte är personliga, varjämte riksdagen kan utse fler suppleanter än sex. Nya regler föreslås också för det fall att fullmäktig avgår i förtid (7 kap. 12% RO). De nuvarande grundlagsreg— lerna om riksbankschefen och dennes särskil- da suppleant återfinns i sak i 8 kap. 6å andra stycket RO.
Någon saklig ändring i riksbanksfullmäkti- ges nuvarande statsrättsliga ställning i förhål- lande till regeringen innebär inte grundlagbe- redningens förslag.
Frågorna om revision av riksbanken och om fullmäktiges juridiska ansvar tar bered- ningen upp i annat sammanhang (se special- motiveringen till 11 kap. 75 RF och till 9 kap. 8 & RO).
Övriga regler om riksbanken återfinns nu i riksbankslagen (1934:437) och i vissa särskil-
da lagar, som främst avser riksbankens sedel- utgivningsrätt, samt i riksdagens reglemente för riksbankens styrelse och förvaltning (Bankoreglementet, det nu gällande av den 15 december 1970, riksdagens författnings- samling 1970:5). Frågan om följdjusteringar i nämnda lagar tar grundlagberedningen upp för sig. De ändringar i bankoreglementet, som föranleds av beredningens förslag, torde kunna utformas inom riksdagen.
145
Första punkten grundlagsfäster — till skill- nad från nu men i enlighet med vad FU föreslog — riksbankens sedelmonopol. Beträffande andra punkten må erinras om de ålderdomliga bestämmelserna om mynt- rätten i 79 ä 2 mom. RF. Numera torde inte böra i RF föreskrivas annat än att bestäm- melser om penning- och betalningsväsendet i övrigt meddelas genom lag. Därmed säker- ställes riksdagens inflytande över mynt- rätten; se den nya myntlagen (1970:1028). Betalningsväsendet i övrigt regleras dels ge- nom bestämmelser i riksbankslagen, dels genomlagar av mera tillfällig karaktär, såsom lagen (1971:l48) med särskilda bestämmel- ser om riksbankens sedelutgivning. Härvidlag erfordras ett stöd i grundlagen för att riks- dagen skall kunna bemyndiga regeringen att förordna tillfälligt om sedelutgivningen.
15%
Om gällande rätt, se RF 66 och 67 åå (och R0 70 å).
Av bestämmelsen följer att det skall finnas en myndighet under riksdagen som tar upp lån och förvaltar den statsskulden. Härmed åsyftas den verksamhet som f.n. bedrivs av riksgäldskontoret. Skillnaden i förhållande till nu är bara den, att den nuvarande organi- sationsforrnen inte grundlagsfästs. Det står emellertid riksdagen fritt att i sak behålla gällande ordning. Man torde få räkna med att så blir fallet åtminstone t. v. Regler här- om får då tas in i annan författning än RF. Enligt grundlagberedningens mening torde
sådana bestämmelser lämpligast ges i särskild lag. Förslag härtill har utarbetats. Det torde böra ge uttryck för samma sakändringar i fråga om riksgäldsfullmäktige etc. som be- redningen föreslår för riksbanksfullrnäktige. Detta torde bäst uppnås genom att den särskildalagen ivissa hänseenden får bygga på den nya RO. Frågan om riksgäldsfullmäkti- ges juridiska ansvar behandlas i specialmoti- veringen till 9 kap. 8ä RO. Revisionen av riksgäldskontoret berörs i specialmotive— ringen till 11 kap. 7 & RF.
I RO:s tilläggsbestämmelser 7.1.1 bör nämnas också val av riksgäldsfullmäktige.
Att upptagande av lån kräver riksdagens bemyndigande framgår av 11 ä.
9 kap. FÖRHÄ LLANDET TILL ANDRA STATER
De rättsliga förhållandena mellan olika stater bedöms enligt folkrättens regler. Dessa har utvecklats i praxis och doktrin genom år- hundraden och har delvis kodifierats under senare tid. Till dessa regler, som binder alla stater, kommer mängder av överenskommel- ser mellan stater. Under det senaste seklet har överenskommelser mellan flera stater blivit allt vanligare. Ofta begagnade benäm- ningar på internationella överenskommelser är traktat, konvention, fördrag, avtal. Vad som rättsligt utmärker en internationell över- enskommelse, oavsett dess benämning, är bundenhet genom ömsesidigt samtycke. Överenskommelser används i det interna- tionella samfundet för flera olika ändamål. De kan fungera som en sorts kontrakt mellan stater och gälla exempelvis handelsutbyte, tullsatser, luftfart. De kan vidare i många fall användas som en ersättning för lagstiftning. Detta förutsätter givetvis att de normer som uppställs i konventionsform uppnår vid- sträckt anslutning. Som exempel kan man nämna konventioner om havsrätt, diploma- tiska förbindelser, mänskliga rättigheter, pa- tenträtt, upphovsrätt. De kan slutligen be- gagnas som konstitutionella instrument vilka utgör grundvalar för internationella organisa-
tioner, såsom Förenta Nationerna, dess fack- organ, Europarådet, Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) o. s. v.
En internationell överenskommelse inne- bär som regel en viss åtminstone temporär begränsning av de avtalsslutande staternas handlingsfrihet och i denna mening en be- gränsning av deras suveränitet. För att vinna ett visst mål förbinder sig en avtalsslutande stat att ålägga sig vissa begränsningar i sin egen handlingsfrihet. En sådan verkan på suveräniteten ligger inom ramen för den gällande lydelsen av traktatbestämmelsen i 1809 års RF, 12 %.
Medlemskap i en permanent organisation innebär i en del fall ganska långt gående begränsningar av de anslutna staternas hand- lingsfrihet—suveränitet. Dessa kan nämligen åtaga sig att inrätta sitt framtida handlande efter direktiv som organisationens organ kan komma att fatta. Detta kan uttryckas så att organisationens organ får rätt att rikta bin- dande direktiv till medlemsstaterna. Förut— sätts det enhällighet mellan alla dessa för sådana framtida direktiv, föreligger inget principiellt nytt: varje framtida direktiv kan jämställas med en ny överenskommelse, och folkrättsligt sett har alla de anslutna staterna kvar sin handlingsfrihet. Om däremot stater- na förbinder sig att inrätta sitt handlande även efter sådana direktiv som beslutas obe- roende av deras egen inställning, t. ex. ge- nom beslut med enkel majoritet, föreligger en form av överstatlighet. Den gällande grundlagsregeln om traktater har givit utrym- me för vissa svenska åtaganden även av detta slag. Det är att märka att det här gäller endast överenskommelser som ålägger stater- na som sådana förpliktelser. Fullgörandet av förpliktelserna är uteslutande en angelägen- het för dessa. Organisationen eller dess andra medlemmar kan inte uppträda med anspråk direkt mot svensk medborgare på den grund att den svenska staten har vissa förpliktelser enligt organisationens statuter. För att orga- nisationens beslut skall bli bindande inom Sverige eller kunna åberopas av dem som är underkastade svensk rätt fordras en transfor- mering till svensk lag eller författning. Vad
som är av betydelse folkrättsligt sett är för Sveriges vidkommande att de internationella åtagandena blir fullgjorda: vilka medel Sveri- ge använder är en fråga för statsrätten och annan intern rätt.
Det sagda innebär att den svenska grund- lagsbestämmelsen om traktater vilar på den allmänna statsrättsliga principen att en befo- genhet som genom grundlag har tillagts ett visst organ inte kan överlåtas på annat organ utan att grundlagen medger det. Förpliktel- serna för enskilda och företag som är under- kastade svensk rätt framgår fullt ut av de svenska grundlagarna och de regler och grundsatser som kan stödjas på dessa.
Utvecklingen av det internationella samar- betet har under de senaste decennierna lett till att organisationer har tillkommit som enligt sina statuter skall kunna övertaga vissa ”statsrättsliga” befogenheter, d. v. s. de skall ha möjlighet att utfärda föreskrifter och i övrigt meddela beslut som skall vara direkt bindande inom de anslutna staterna och kunna åberopas direkt av enskilda och före- tag inom dessa stater. Detta innebär något väsentligt nytt. För att det skulle bli möjligt för Sverige att utan grundlagsändring ansluta sig till eller mera permanent samarbeta med sådan organisation »— vad som var aktuellt var framför allt associering med EEC — genomfördes åren 1964 och 1965 en ändring av 81 & RF; därigenom öppnades en möjlig- het att under vissa förutsättningar och i begränsad omfattning till mellanfolklig orga- nisation för fredligt samarbete överlåta t. ex. lagstiftning och beskattning med verkan di— rekt inom Sverige.
Det är en uppgift för den kommande grundlagen att klarare än som har skett hittills befästa riksdagens inflytande också i fråga om förhållandet till andra stater. Re- dan de nuvarande bestämmelserna om riks- dagens prövning av traktater, om överlåtelse av beslutanderätt till internationell organisa- tion och om rådplägriing i utrikesnämnden vilar på förutsättningen att utrikespolitiken är en angelägenhet för riksdagen på samma sätt som andra grenar av den statliga verk- samheten. De regler som grundlagberedning-
en nu föreslår vilar på samma förutsättning. Ett väsentligt drag i det nuvarande systemet är att grundlagsreglerna skall förebygga att regeringen genom ett internationellt åtagan- de ställer riksdagen inför fullbordat faktum. I detta hänseende föreslår beredningen vissa justeringar av bestämmelserna som preciserar och i viss mån utvidgar riksdagens funktio- ner. Ett liknande syfte söker grundlagbered- ningen förverkliga genom en bestämmelse om krigsförklaring, insättande av krigsmak- ten i strid och annat användande av militärt våld; även i detta hänseende är förslagets innebörd att riksdagens inflytande befästes.
lå
Beträffande gällande rätt se 12 & RF. I FU:s förslag till RF var traktaträtten reglerad i 4 kap. 8 &. Beträffande motiven hänvisas till SOU 1963:17 s. 247. Remissyttrandena är redovisade i SOU 19655 5. 66.
I likhet med FU finner grundlagberedning— en ingen anledning att föreslå några mera genomgripande ändringar av nu gällande be- stämmelse om traktater. Såsom utövare av den exekutiva makten bör regeringen även i framtiden vara behörig att ingå överenskom- melser med främmande stater och mellan- folkliga organisationer. Uttrycket mellan- folklig organisation omfattar bara organisa- tioner som är rättssubjekt enligt folkrätten. Så är fallet i huvudsak med organisationer som är sammanslutningar av stater. Detta innebär givetvis inte att regeringen skulle vara förhindrad att ingå överenskommelser med andra icke inhemska organisationer, t. ex. frivilliga hjälporganisationer, eller med utländska eller internationella företag. Såda- na överenskommelser faller dock under and- ra regler, t. ex. reglerna i 8 kap. om finans- makten.
Med överenskommelser av det slag som nu har behandlats jämställer förslaget andra in- ternationella förpliktelser av folkrättslig art. Exempel härpå är ensidiga förpliktelser.
Vid kapitelrubriken har diskuterats det fallet att Sverige tillhör en internationell organisation som enligt sina stadgar kan rikta
direktiv till medlemsstaterna men bara med enhälligt beslut. Där yttrades att ett beslut som på detta sätt innebär direktiv kan jäm- ställas med en ny överenskommelse, efter- som medlemsstaterna folkrättsligt sett har kvar sin handlingsfrihet. Att Sverige biträder ett sådant beslut måste statsrättsligt sett betraktas som ingående av en överenskom- melse. Kraven i detta kapitel på riksdagens godkännande o. s. v. skall alltså enligt försla- get gälla även här.
Ändamålet med bestämmelsen i lä är inte bara att ange att regeringen är behörig att ikläda riket förpliktelser; detta kunde möjligen anses följa av att regeringen enligt 1 kap. 5 & skall styra riket. Bestämmelsen klar- gör också att regeringen som regel inte kan överlåta sin behörighet till annan myndighet. Undantag från denna regel medges för vissa fall i 4 5.
Den behörighet att ingå folkrättsliga för- pliktelser som förslaget ger regeringen omfat- tar alla de tre typer som nämndes under kapitelrubriken. Denna behörighet omfattar sålunda för det första överenskommelser som inte innebär avstående av befogenheter till överstatliga organ, för det andra överens- kommelser som innebär rätt för mellanfolk- lig organisation att meddela direktiv med en- bart folkrättslig verkan och för det tredje över- enskommelser som innebär sådan direktivrätt med både folkrättslig och statsrättslig verkan.
I den närmast följande paragrafen anges vissa statsrättsliga villkor för att regeringen skall kunna ikläda riket internationella för- pliktelser. Som beredningen kommer att utveckla där innebär paragrafen bl. a. att en internationell överenskommelse som förut— sätter ändring av grundlag skall kunna kom- ma till stånd bara om riksdagen tar ställning i samma form som krävs för grundlagsändring. Från denna regel gör förslaget i anslutning till 81 5 i den gällande RF ett undantag i fråga om överenskommelse som innebär överlåtelse av beslutanderätt till internatio- nell organisation; en sådan överenskommelse skall kunna ingås utan grundlagsändring under samma villkor som nu (55 första stycket).
Zå
Som grundlagberedningen har nämnt under kapitelrubriken innebär förslagets reglering :lV traktaträtten att riksdagens ställningsta- gande inte skall föregripas genom åtagande som regeringen gör. Fordras exempelvis en lagändring eller ett anslagsbeslut, för att Sverige skall kunna fullgöra en internationell överenskommelse, skall regeringen inte kun- na ingå den utan riksdagens godkännande. Denna paragraf innehåller en föreskrift där— om. Den är så avfattad att den klargör att riksdagens godkännande inte behöver inhäm- tas, om det motsvarande riksdagsbeslutet (t. ex. lagändringen, anslagsbeslutet) redan är fattat.
För det fallet att uppfyllande av det inter- nationella åtagandet förutsätter en ändring av grundlag, innehåller 1809 års RF ingen regel. Den rådande uppfattningen är att äta- gandet då inte kan godkännas av riksdagen utan att grundlagsändringen först har genom- förts eller i varje fall att ändringsförslaget har antagits eller antages slutligt i anslutning till godkännandet (prop. 19641140 s. 101). Ett exempel: En konvention som förutsätter rätt till fri etablering för de anslutna staternas medborgare inom alla näringsgrenar skulle förutsätta ändring av den regel i TF som innehåller att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person.
Grundlagberedningen behåller i sitt förslag de gällande reglerna för grundlagsändring och föreslår dessutom särskilt forrnkrav, nämligen kvalificerad majoritet, för vissa andra beslut (se t.ex. 9 kap. 55 andra stycket). Principen att riksdagens handlings- frihet inte skall elimineras bör enligt bered- ningens mening med .tanke på dessa fall leda till att samma krav ställs vid prövningen av den internationella förpliktelsen.
För båda de här senast berörda fallen — att det internationella åtagandet förutsätter ändring av grundlag eller beslut med kvalifi- cerad majoritet — gäller givetvis vad som sades nyss om att bestämmelsen inte kräver något särskilt godkännande av riksdagen i de
fall då det behövliga beslutet redan har fat- tats.
Den gällande grundlagsregeln om traktater ger en viss garanti för ett parlamentariskt inflytande även i fall då åtagandet inte gäller ämne som omfattas av riksdagens kompetens i den meningen att ett riksdagsbelut om lagändring, anslag e. (1. behövs för att åtagan- det skall kunna fullgöras. Är iett sådant fall åtagandet av större vikt, skall det som regel prövas av riksdagen. I dessa fall kan dock överenskommelsen ingås utan godkännande av riksdagen, om rikets intresse anses kräva det. I så fall skall emellertid utrikesnämnden få tillfälle att yttra sig före ingåendet. Här- vidlag ansluter sig förslaget nära till de gäl- lande bestämmelserna.
Under remissbehandlingen av FU:s förslag tog Svea hovrätt upp frågan om formerna för prövning av överenskommelser om interna- tionella organisationer med överstatliga befo- genheter (SOU 19653 5. 66). Regeringsfor- men borde, framhöll hovrätten, få sådan avfattning, att inga formella hinder mötte för svensk medverkan i sådana organisatio- ner. Samtidigt måste genom grundlagsregler om kompetensfördelning och forrnkrav ska- pas rimliga garantier för att beslut i dessa frågor får inte bara noggrann prövning utan även stöd av en stark opinion. Detta gällde enligt hovrätten inte bara fall där utövandet av de överstatliga befogenheterna direkt bin- der enskilda svenska rättssubjekt (delegation med statsrättslig betydelse) utan även fall där den omedelbara rättsliga konsekvensen inskränker sig till folkrättsliga förpliktelser för den svenska staten. Det var, yttrade hovrätten, inte utan vidare klart att skiljelin- jen mellan fall där det borde räcka med vanligt riksdagsbeslut och fall som ansågs kräva kvalificerad majoritet eller samma form som grundlagsändring skulle dras på det sätt som kunde följa av stadgandena i 4 kap. 8 och 9 åå i FU:s förslag till RF (85 reglerade traktaträtten i allmänhet, 9 % mot- svarade närmast 5 & i grundlagberedningens förslag).
De av hovrätten åsyftade fallen av rätt för internationell organisation att utfärda
direktiv med enbart folkrättslig verkan in- nebär att rätten att fatta framtida internt beslut genom lag e.d. formellt ligger kvar hos de svenska statsorganen men att ri- ket gentemot den internationella organisa- tionen förbinder sig att åt det åsyftade beslutet ge ett innehåll som stämmer överens med och innebär ett fullföljande av ett fram- tida direktiv av organisationen, ett direktiv vars räckvidd och innebörd inte kan förutses fullt ut. Hittills torde Sverige endast i ringa omfattning ha bundit sig internationellt ge- nom överenskommelser som åsyftas här. Det kan förutsättas att regeringen även i framti- den kommer att visa försiktighet när det gäller att underkasta statsorganens handlan- de en sådan bundenhet. Det är av betydelse att innebörden och räckvidden av åtaganden av detta slag blir klargjorda i den mån det är möjligt.
Kan det förutses att framtida direktiv från den internationella organisationen blir av den arten att de framtvingar ändring av svensk lag eller annat beslut som det ankom- mer på riksdagen att fatta, skall anslutningen till organisationen prövas av riksdagen enligt den nyss diskuterade föreskriften om åtagan- de som förutsätter riksdagsbeslut för att kunna fullgöras. Även eljest torde anslutning till en organisation med direktivrätt i regel vara en angelägenhet av större vikt och på den grunden skola hänskjutas till riksdagen eller till utrikesnämnden. Någon ovillkorlig regel om riksdagens godkännande är därför enligt grundlagberedningens mening icke be- hövlig för dessa fall.
Under remissbehandlingen av FU:s förslag uttrycktes önskemål att en ny regeringsform finge en sådan avfattning och. motivering att därav klart framginge regeringens och riksda- gens befogenheter i fråga om vapenstille- stånd och fredsfördrag; därvid ansågs det självklart att riksdagens medverkan skulle krävas så långt det var praktiskt genomför- bart (SOU 1965z34 s. 77). Frågan har senare berörts även av KU (1968220 5. 33). Grund- lagberedningen anser att ett fredsfördrag un- der alla förhållanden skall underställas riks- dagen för prövning och har avfattat 2å i
enlighet härmed. Frågan om prövning i riks- dagen av vapenstillestånd behandlas under 12 kap. 9 &.
Beredningen föreslår på grund av det anför- da att internationell överenskommelse eller förpliktelse skall föreläggas riksdagen för prövning dels om den förutsätter ett riks- dagsbeslut för att kunna genomföras, dels om den innebär slutande av fred. Även annan internationell överenskommelse eller förpliktelse skall enligt förslaget föreläggas riksdagen för prövning om den är av större vikt. Prövningen i riksdagen skall dock i detta fall på vissa villkor kunna ersättas med en föregående rådplägning i utrikesnämnden.
Prövningen i riksdagen av en internationell överenskommelse skall i regel följa vanliga bestämmelser om behandlingen av riksdags- ärenden. Beredningen föreslår dock att sär- skilda formkrav som gäller för det riksdags- beslut som förutsättes (t.ex. två riksdags- beslut med val emellan såsom vid grundlags- ändring) skall tillämpas också vid prövningen av den överenskommelse som korresponde- rar med beslutet. — Då det här sägs att en internationell överenskommelse eller förplik- telse måste godkännas av riksdagen, om den förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras, syftas enbart på fall då detta senare riksdagsbeslut ännu inte föreligger. Har detta beslut fattats, fordras inte något riksdagsgodkännande av överenskommelsen eller förpliktelsen på grund av den nu disku- terade föreskriften. Ett sådant godkännande kan likväl krävas på grund av annan bestäm- melse, exempelvis därför att överenskommel- sen eller förpliktelsen är av större vikt.
Beredningens förslag innehåller inte någon motsvarighet till den nuvarande regeln om att, då riksdagens godkännande förutsätts, överenskommelsen skall innehålla ett förbe- håll därom. Det har ansetts tveksamt, i vad mån ett sådant förbehåll är folkrättsligt verk- samt. Härtill kommer att det syfte som den nuvarande regeln avser att fylla kan anses bli i en viss utsträckning tillvarataget genom artikel 46 i 1969 års Wien-konvention om traktaträtten. Däri stipuleras att en stat kan begära upphävande av en överenskommelse
om den har slutits i uppenbar konflikt med en intern kompetensregel av grundläggande betydelse.
3 %
I 3 & föreskrivs att bestämmelserna om be- handling i riksdagen eller utrikesnämnden av internationell överenskommelse eller förplik- telse skall ha motsvarande tillämpning på uppsägning av sådan överenskommelse eller förpliktelse. Denna föreskrift innebär icke att uppsägning nödvändigtvis skall behandlas i riksdagen eller utrikesnämnden därför att den överenskommelse eller förpliktelse, som skall sägas upp, vid ingåendet prövades där. Uppsägningen skall bedömas självständigt: förutsätter uppsägningen lagändring e. (1. el- ler är uppsägningen, tagen för sig, av större vikt, så skall den prövas i riksdagen eller bli föremål för rådplägning i utrikesnämnden, annars inte. Detta torde stämma överens med praxis (jfr yttrande av Svea hovrätt återgivet i prop. 19641140 s. 127).
Att regeringens behörighet att ingå inter- nationell överenskommelse eller förpliktelse innefattar behörighet att uppsäga sådan, be- höver icke anges uttryckligen.
4å
I angelägenheter av mindre räckvidd, särskilt då det gäller tillämpning av överenskommel- ser med generell syftning, såsom post- eller telekonventioner, har sedan länge den praxis följts att statlig förvaltningsmyndighet, efter uttrycklig eller underförstådd delegation från regeringen, har tillåtits ingå överens— kommelse med motsvarande myndighet i andra stater. Denna praxis bör lämpligen få uttryckligt stöd i den nya RF. En regel därom tas upp i 4 &. Den är avfattad så att den förutsätter ett klart bemyndigande. Den kan tillämpas bara i fall då det inte fordras någon behandling i riksdagen eller i utrikes- nämnden.
Störst praktisk betydelse har härvidlag sådana överenskommelser som en svensk för- valtningsmyndighet ingår med motsvarande
förvaltningsmyndighet i annat land. En svensk förvaltningsmyndighet bör dock inte vara generellt hindrad att sluta överenskom- melse med regering eller ministerium i annat land, något som kan ha betydelse i fall då motsvarande förvaltningsuppgift handhas där.
55. Första stycket
För närvarande anses den regeln gälla att en traktat eller en konvention, som för Sveriges vidkommande förutsätter att grundlag änd- ras, kan ingås av regeringen först efter det att grundlagsändringen är genomförd; se därom vad som yttras under 2 5. Den nuvarande regeln i 81 % tredje stycket RF om överlåtel- se till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete av statsrättslig befogenhet att fat- ta beslut kan betraktas som en uppmjukning av denna regel: en sådan överlåtelse, som alltså eljest förutsätter grundlagsändring, kan beslutas genom ett enda beslut, om den med en grundlagsändring förenade tidsutdräkten är till men för riket. Därmed kan också den motsvarande internationella överenskommel- sen ingäs snabbare än vad som eljest hade varit möjligt. Bestämmelsen i 81ä tredje stycket medger endast att beslutanderätt överlåtes i begränsad omfattning. Vidare krävs att i riksdagen minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna instämmer ibeslutet. Dessutom skall beslut av samma innebörd fattas av regeringen.
Grundlagberedningen föreslår att bestäm- melsen i 81 & tredje stycket förs över till den nya grundlagen utan väsentliga ändringar. Även enligt förslaget skall beslutanderätt kunna överlåtas endast i begränsad omfatt- ning. I enlighet med principen i förslaget att lag skall stiftas av riksdagen ensam bör även befogenheten att besluta enligt denna be- stämmelse läggas på riksdagen ensam. Lag- formen torde vara den naturliga formen för beslut om överlåtelse av konstitutionell befo- genhet (prop. 1964:14O s. 131). Den bör
dock icke vara obligatorisk (KU 1964119 5. 61).
Föremålet för överlåtelse är enligt 81 & tredje stycket ”beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ” och icke avser grundlagsändring m.m. I motiveringen till bestämmelsen yttrade departementschefen att därmed avsågs befogenhet som i avsaknad av fullmaktsstadgandet icke skulle kunna fråntagas organet utan ändring av regerings- formen (prop. 1964zl40 s. 133).
Detta uttalande har giltighet även med avseende på det förslag som grundlagbered- ningen nu lägger fram. Vad som avses är i första hand de befogenheter som förslaget tillägger riksdagen och regeringen, för riksda- gens vidkommande sålunda främst lagstift- ning, beskattning och budgetreglering och för regeringens vidkommande sådana funk- tioner som ryms inom befogenheten att sty- ra riket, exempelvis att utfärda föreskrifteri de hänseenden som framgår av förslaget. Talmannens befogenheter med avseende på regeringens till- och avsättande hör också principiellt sett hit, liksom statsministerns befogenhet att förordna och entlediga mi- nistrar; här torde dock förbehållet om "be- gränsad omfattning” utesluta överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation.
Den högsta domsmakten hör också till de befogenheter som inte utan grundlagsändring eller beslut enligt detta stycke kan överlåtas till mellanfolklig organisation. Bestämmelser— na i 10 kap. om högsta domstolen och regeringsrätten innebär visserligen att rätten att fullfölja talan dit kan begränsas genom lag. Men de medger inte att högre domstols- instans inrättas. Något liknande gäller riks- rätten; dess utslag fär enligt förslaget icke överklagas. Resningsbefogenheten är också lagd uteslutande hos de två högsta domsto- larna. Att överföra tillämpning av svensk lag till utländska eller internationella organ som är undandragna den kontroll som ligger i resningsinstitutet innebär en begränsning av de högsta domstolarnas grundlagsenliga upp- gifter och kräver därför ändring av grundlag
eller, såvitt det är fråga om överlåtelse till mellanfolklig organisation för fredligt samar- bete, beslut enligt första stycket denna para- graf.
Under förarbetena till bestämmelsen i 81 % tredje stycket RF gjordes vissa uttalan- den i frågan, om mellanfolklig domstol kun- de vara att anse som en mellanfolklig organi- sation för fredligt samarbete. Främst åsyfta- des tanken att inrätta en nordisk gemensam patentinstans (se t. ex. FU iSOU 1963:17 s. 251, remissyttrande i prop. 1964:140 5. 121). Beredningen anser det uppenbart att t. ex. högsta domsmakten inte ens ”i begrän- sad omfattning” skall kunna överlåtas till en fristående mellanfolklig domstol under lind- rigare förutsättningar än dem som enligt paragrafen skall gälla vid överlåtelse därav till mellanfolklig organisation; denna uppfatt- ning synes stå i samklang med vissa uttalan- den i ett nyligen avgivet förslag till riksdagen om godkännande av gränsälvsöverenskom- melse mellan Sverige och Finland (prop. 1971:137 s. 45). Det synes inte heller rimligt att göra en sådan överlåtelse helt omöjlig utan ändring av grundlag; fall kan tänkas då en fristående mellanfolklig domstol är mera ändamålsenlig från svensk synpunkt än en domstol som tillhör en mellanfolklig organi- sation. Då emellertid uttrycket ”mellanfolk- lig organisation” kan ge anledning till osäker- het om innebörden, vill beredningen föreslå att stadgandet uttryckligen jämställer mel- lanfolklig domstol med internationell organi- sation för fredligt samarbete.
Grundlagberedningen vill erinra om att både den gällande regeln i 81 & tredje styc- ket RF och den nu föreslagna regeln omfat- tar överlåtelse av sådan rättskipning gente- mot enskilda, som eljest utövas av exempel- vis högsta domstolen, men inte accepterande av jurisdiktion hos domstol för rättskipning mellan stater, sådan som utövas av den inter- nationella domstolen i Haag. En sådan dom- stol kan väl sägas vara ett överstatligt organ; genom att erkänna den förbinder sig Sverige att utforma sitt interna regelsystem eller eljest fatta interna beslut så att de anpassas till domstolens utslag. Men bundenheten är
enbart folkrättslig. Frågan om prövning av en överenskommelse, som innebär att Sveri- ge underkastar sig en sådan domstolsjurisdik- tion, beror enligt förslaget på 2 5.
Grundlagberedningen vill erinra om att ett beslut om överlåtelse enligt detta stycke kan sägas leda till att svensk grundlag i praktiken ändras utan att detta kommer till synes i grundlagstexten. Detta är ofrånkomligt i de fall då överlåtelsen göres genom ett enda beslut med kvalificerad majoritet. Det är från vissa synpunkter ett önskemål att grundlagen bringas i överensstämmelse med det rådande läget. Ett skäl att underlåta grundlagsändring kan å andra sidan vara att Sverige därmed har möjlighet att återkalla befogenhetsöverlåtelsen genom ett enda be- slut: det finns som regel ingen anledning att ge grundlagsskydd åt den mellanfolkliga or- ganisationen (jfr prop. 1964:140 s. 132). För beslut om återkallelse fordras inte heller kvalificerad majoritet (anf. prop. s. 134, KU 1964:19 s. 62).
Andra stycket
Enligt 1 kap. 7 & förslaget till regeringsform skall domstolarna avgöra rättstvister, till- lämpa strafflag och eljest pröva rättsfrågor enligt vad som anges närmare i 10 kap., medan statliga och kommunala förvaltnings- myndigheter skall verkställa de beslutande organens föreskrifter. Dessa allmänna be- stämmelser preciseras sedan i 10 kap. De nu åsyftade bestämmelserna innebär bl.a. att varken rättskipning eller förvaltning kan överlåtas till utländska eller mellanfolkliga organ utan uttryckligt grundlagsstöd. I viss utsträckning ges ett sådant stöd i första stycket av denna paragraf. Det alltmer ökan- de internationella samarbetet gör det emel- lertid önskvärt att kunna överföra rättskip- nings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ i större omfattning och i något enklare form än som förutsätts som normalt i stadgandet i första stycket. Beredningen vill i detta sammanhang peka på Sveriges över- enskommelser med Norge och Finland om gränstullsamarbete varigenom svenska för-
valtningsuppgifter i viss omfattning har över- flyttats till myndigheter i sistnämnda stater (se lagen, 1959:590, om gränstullsamarbete med annan stat).
Med anledning av det nu anförda har beredningen i andra stycket tagit in en be- stämmelse, som gör det möjligt för riksdagen att även i andra fall än dem som avses i första stycket överflytta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till icke svenska organ. Bestämmelsen har utformats så att den i största möjliga utsträckning beaktar de skif- tande former i vilka det internationella sam- arbetet för närvarande bedrivs eller kan kom- ma att bedrivas. [ likhet med bestämmelsen i första stycket uppställer det här diskuterade stadgandet ett krav på särskild beslutsform för de överlåtelser som åsyftas. Det anger emellertid, i motsats till bestämmelsen i första stycket, som den normala beslutsfor- men ett beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig och anvisar endast i andra hand den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Beredningen vill framhålla att de befogen- hetsöverlåtelser som kan innebära djupa in- grepp i rättsordningen genomgående torde falla under första stycket och alltså normalt förutsätter grundlagsändring. De fall som kommer under andra stycket torde i stort sett vara av mer alldaglig natur. Det har synts angeläget att bestämmelsen å ena sidan utformas så att ett beslut i allmänhet skall kunna fattas utan tidsutdräkt men å andra sidan ger större säkerhet mot påtryckningar utifrån än gällande grundlagsregler, som i detta hänseende inte innehåller några särskil- da forrnkrav.
65
Se beträffande gällande rätt 545; RF och beträffande FU:s förslag 4 kap. öå i dess förslag till RF. Remissyttrandena över FU:s förslag är redovisade i SOU 1965 :3 s. 63. Beredningens förslag angående regeringens samverkan med utrikesnämnden ansluter sig nära både till gällande rätt och till FU:s förslag. Med anledning av vissa påpekanden under remissbehandlingen sägs i förslaget att
i alla utrikesärenden av större vikt regeringen skall före avgörandet rådpläga med nämn- den, om det kan ske.
Uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden” i första meningen omfattar självfallet de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken.
75
Utrikesnämndens sammansättning grundas på beslut i samband med enkammarreformen och den strax därpå följande reformen av utskottsväsendet. Bestämmelserna är införda i 49 & RO. Grundlagberedningen föreslår ingen ändring av saklig betydelse. Endast de grundläggande bestämmelserna tas in i RF, de återstående införesi RO (8 kap. 7 5 m. fl. stadganden).
Reglerna om sammankallande av utrikes- nämnden har enligt beredningens mening sin plats i grundlag. De tas med huvudsakligen redaktionella jämkningar in i paragrafens andra stycke. Då det sägs att statsministern är ordförande vid statschefens frånvaro, är innebörden att statsministerns ställföreträda- re rycker in som ordförande, om även stats- ministern är frånvarande.
Regeln om tystnadsplikt för nämndens le- damöter (54 & tredje stycket RF) förs över till tredje stycket av denna paragraf med det förtydligandet att tystnadsplikten omfattar inte bara dess ledamöter utan även supplean- ter och andra som är knutna till nämnden, t. ex. såsom tjänstemän (jfr B. Rydin iSvJT 1963 s. 176).
Enligt 12 kap. 6 & i förslaget har utrikes- nämndens ledamöter vissa uppgifter i sam- band med förordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. Talmannen fungerar då som ordförande (se också 8 kap. 9 % RO).
85
Beträffande gällande rätt se 11 & RF. FU föreslog att denna paragraf inte skulle få någon motsvarighet i den nya RF (SOU 1963:17 s. 502). Motivet var att stadgandet
ansågs avse ett ämne som närmast vore en intern regeringsangelägenhet. Grundlagberedningen anser för sin del att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens. Grundlagen bör, som ett mo- ment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. Bestämmelsen i 11 & RF innehåller att alla meddelanden till främmande stater eller till Sveriges beskickningar i utlandet i mål som angår rikets förhållande till främmande sta- ter skall ske genom utrikesministern. Be- stämmelsen, vars rätta innebörd sannolikt är mindre långtgående än vad formuleringen synes ge vid handen, bör omformuleras för nutida förhållanden. Ärenden som kräver internationella kontakter eller i övrigt har internationella aspekter har under senare de- cennier blivit allt vanligare hos myndigheter utanför utrikesdepartementet. Dessa myn- digheter har av naturliga skäl i många fall haft en omfattande direkt korrespondens med utlandet. Beträffande de nordiska grannländerna har sådana direkta förbindel- ser anbefallts uttryckligen. Även till synes tekniska ärenden kan emellertid rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse. Därför finns alltjämt ett behov att säkra en utrikes- politiskt betingad enhetlig överblick över ärenden av detta slag. Beredningen vill för sin del hävda att detta behov snarast växer sig allt starkare ju mera omfattande och rikt förgrenade myndigheternas utrikes förbin- delser blir. En central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Uppgiften måste givetvis inom regeringen närmast an- förtros åt utrikesministern. Det är beredning- ens uppfattning att ett uttryckligt grundlags- stadgande på denna punkt underlättar för utrikesministern att fullgöra uppgiften. Förslaget innebär att varje annan myndig- het skall underrätta utrikesministern, då ett ärende, som har betydelse för rikets förhål- lande till annan stat eller mellanfolklig orga- nisation, uppkommer hos myndigheten. Av-
fattningen är avsedd att klargöra att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut. Underrättel- se skall lämnas i så god tid att utrikesminis- tern får en reell möjlighet att orientera myn- digheten om sakens utrikespolitiska sida.
95
Beträffande FU:s förslag se 10 kap. 3 & förslaget till RF. Motiven är redovisade i SOU 1963:17 s. 476 och remissyttrandena i SOU 1965:34 s. 75.
Enligt 13% i 1809 års RF låg rätten att besluta om krig och fred hos kungen. Para- grafen upphävdes i samband med enkammar- reformen. Upphävandet motiverades i propo- sitionen (196827 5. 210) med att bestäm- melsen var obsolet. KU tillstyrkte att be- stämmelsen upphävdes men fann att proble- men kring krig och fred var svårbemästrade och borde få en klar reglering i en ny författning (1968:20 s. 33). Det var, yttrade utskottet, inte alldeles lätt att avgöra vilka slags handlingar eller händelser som innebär att krigstillstånd inträder. Bland de problem som eljest borde övervägas nämnde utskottet kompetensfördelningen mellan regeringen och riksdagen.
Formerna för fredsslut har grundlagbered- ningen behandlat under 2 &. Förslaget inne- bär att fredsöverenskommelse obligatoriskt skall föreläggas riksdagen för prövning. For- merna för vapenstillestånd behandlas i 12 kap. 9 5.
Den av KU väckta frågan, vilka slags hand- lingar eller händelser som innebär att krigs- tillstånd inträder, behandlas av beredningen under 12 kap. Ämnet för regleringen i denna paragraf är kompetensen att besluta om an- vändning av militärt våld och att utfärda förklaring att krigstillstånd råder.
Som. KU antydde år 1968, har det fall som angavs i 13% RF, att vårt land ville börja krig, numera knappast någon aktuali- tet; vad man kan ha anledning att räkna med är i stället det fallet att ”riket kommer i krig” (50 & RF). Kompetensregeln i grundla- gen skall i första hand ta sikte på de fall då
riket utan eget förvållande blir indraget i krig.
Den ledande principen måste vara att rege- ringen skall kunna disponera rikets försvars- krafter till skydd för riket. Om en annan stat börjar krig mot Sverige, skall alltså regering- en kunna sätta in väpnade styrkor mot an- greppet. Ett angrepp kan förmodas komma så snabbt att prövning i riksdagen inte kan avvaktas.
Det har ofta förekommit att stater har inlett väpnat angrepp mot främmande terri— torium utan att själva vilja betrakta angrep- pet som ett krig. Den svenska regeringens behörighet att sätta in försvarsmakten för att möta ett angrepp kan givetvis inte få vara beroende av om angriparen uttryckligen för— klarar krig eller eljest betraktar angreppet som ett krig. Det måste vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma för- svarsinsatsernas omfattning därefter.
Nationernas rätt till självförsvar inträder enligt FN-stadgan (art. 51) "i händelse av ett väpnat angrepp” (”if an armed attack occurs"). Grundlagberedningen anser det principiellt riktigt, att den svenska grundla- gen anknyter till denna terminologi och gör regeringens rätt att disponera försvarskrafter- na beroende av väpnat angrepp mot riket. Denna formulering utesluter preventivkrig; ett väpnat angrepp skall kunna konstateras. Regeringen måste vara behörig att bedöma, när den fientliga aktiviteten mot riket har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Regering- en måste också, om angrepp konstateras, kunna bestämma inte bara omfattningen av försvarsåtgärderna utan också tid och plats för dessa.
Regeringen skall alltså i enlighet med det sagda vara behörig att sätta in svenska väpna- de styrkor vid angrepp mot riket och detta oberoende av om angriparen betraktar an- greppet som ett krig. Det måste också vara främst regeringens sak att i ett sådant läge avgöra om angreppet statsrättsligt sett in- nebär att krig råder. En förklaring härom från Sveriges sida har vissa viktiga rättsverk-
ningar. Enligt beredskapslagarna träder åt- skilliga fullmaktsbestämmelser i tillämpning. Krigsartiklarna i 22 kap. brottsbalken träder också i kraft. Vidare kan en förklaring att krig råder ha politiska verkningar. En krigs- förklaring har också vissa folkrättsliga effek- ter. Vilka dessa effekter är torde vara i någon mån oklart. Det folkrättsliga begreppet krig definieras nämligen till stor del med hjälp av andra kriterier. Frågan härom beröres även under 12 kap. Regeringen måste antagas ha tillräcklig överblick för att göra en samlad bedömning av frågan om krigsförklaring. Frågan är också vid angrepp mot riket så brådskande att en prövning i riksdagen inte kan föreskrivas.
En svensk krigsförklaring utan samband med ett väpnat angrepp mot riket kan, som det påpekades i ett remissyttrande över FU:s förslag (SOU 1965:34 s. 77), tänkas orsaka ett läge, där regeringen har formella förut- sättningar att föra krig, eller också kan det genom krigsförklaringen uppkomna tillstån- det tänkas försätta riksdagen i en sådan tvångssituation att dess medverkan kan er- hållas lättare än eljest. Grundlagberedningen anser att grundlagen bör innehålla ett ut- tryckligt förbud för regeringen att utan riks— dagens medgivande utfärda krigsförklaring utom vid väpnat angrepp mot riket.
FU föreslog ett principiellt förbud för regeringen att utan riksdagens medgivande sända väpnad styrka till annat land. Åtgär— den att sända väpnad styrka till annat land — varmed FU åsyftade bevakningsuppgifter el- ler liknande funktioner av i första hand polisiär natur i enlighet med internationell överenskommelse — var enligt FU så betydel- sefull att riksdagens medgivande som regel borde krävas i varje särskilt fall. Undantag från denna regel borde dock enligt FU göras med tanke på de fall som åsyftas i art. 43 i FN-stadgan. Enligt detta stadgande är med- lemsstaterna skyldiga att, på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de väpnade styrkor, som är nödvändiga för upprätthål- lande av internationell fred och säkerhet. Undantagsregeln i FU:s förslag innebar att
riksdagens medgivande i det särskilda fallet inte skulle krävas, om förpliktelse att sända väpnad styrka till annat land förelåg på grund av rikets anslutning till mellanfolklig organisation. FU förutsatte härvid att det i FN-stadgan åsyftade avtalet måste vara god- känt av riksdagen.
Grundlagberedningen anser liksom FU, att svensk väpnad styrka aldrig skall kunna sän- das till utlandet, bortsett från angreppsfallet, utan att riksdagen har godkänt åtgärden. Huvudregeln bör, som FU föreslog, vara att riksdagen gör sin prövning i varje särskilt fall. Emellertid bör grundlagen också i vissa spe- ciella fall godtaga ett i förväg lämnat godkän- nande. Det synes sålunda nödvändigt att regeringen får möjlighet att sända väpnad styrka till annat land i de av FU åsyftade fallen som avses med art. 43 i FN—stadgan, utan en särskild prövning i riksdagen. För detta syfte föreslås att styrka skall kunna sändas till annat land, om skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell över- enskommelse som har godkänts av riksdagen. I och med att grundlagen uttryckligen anger att överenskommelsen skall ha godkänts av riksdagen föreligger enligt beredningens me- ning ingen anledning att, såsom påyrkades av en remissinstans (SOU 1965:34 s. 76), be- gränsa bestämmelsens räckvidd till FN-fallet. Om en svensk väpnad styrka ställs exempel- vis till säkerhetsrådets förfogande, blir det en nödvändig konsekvens att styrkan i viktiga hänseenden ställs under icke svenskt befäl och icke svenska rättsregler.
Enligt KK (1967:18) om svensk bered— skapsstyrka för FN-tjänst skall svensk bered- skapsstyrka efter särskilt beslut av regeringen ställas till FN:s förfogande för att deltaga i fredsbevarande operation. Styrkan kan även biträda vid hjälpverksamhet utomlands i samband med naturkatastrof. Denna författ- ning grundar sig på beslut av 1964 års riks- dag (prop. 1964181, SU 65, rskr 177). Den förutsätter inte ovillkorligen någon överens- kommelse mellan Sverige och FN; man torde ha räknat med möjligheten att regeringen skall kunna fatta beslut om att ställa styrkan till förfogande efter en framställning av
exempelvis FN:s generalsekreterare. De fall som avses med 1967 års kungörelse kan tänkas vara så brådskande att det inte är möjligt att avvakta prövning av riksdagen. Beredningen vill emellertid för sin del hävda att utsändande till annat land av svensk styrka även i dessa fall är av sådan vikt att de allmänna förutsättningarna bör vara godkän- da av riksdagen. Detta kan lämpligen ske genom en lag som anger dessa förutsättning- ar. Enligt beredningens mening bör alltså 1967 års kungörelse kompletteras med en sådan lag. Även i de fall som åsyftas här kan det bli nödvändigt att svensk styrka ställs under icke svensk ordning.
I nära anslutning till FU:s förslag sägs i tredje stycket av beredningens förslag, att regeringen kan bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internatio- nell rätt och sedvänja för att hindra kränk- ning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. En under remissbehandlingen framförd erinran (SOU 1965:34 s. 76) har beaktats.
10 kap. RÄTTSKIPNING OCH FÖRVALTNING
Domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har till uppgift att omsätta riksdagens beslut i praktiken. 1 den mån reglerna om dessa organs ställning och befogenheter bidrar till att bestämma gränserna för riksdagens och regeringens handlingsmöjligheter eller skyd- dar den enskilde medborgaren mot ingripan- den från myndigheternas sida, har de sin naturliga plats i grundlagen. Grundlagen bör vidare innehålla vissa fundamentala regler om domstols- och förvaltningsorganisatio- nen.
Den offentliga verksamheten bedrivs till en del av kommunala organ. I fråga om den kommunala kompetensen har beredningen i 7 kap. 4 & föreslagit en regel av innehåll, att kommunernas uppgifter samt grunderna för deras organisation och verksamhet skall be- stämmas i lag. Någon ytterligare grundlags- reglering som direkt tar sikte på den kom- munala förvaltningens uppgifter och organi-
sation torde inte vara erforderlig. De stad- ganden i detta kapitel, som fastslår de grund- läggande principerna för myndigheternas verksamhet och rättsliga ställning (5 och 13 55) eller som är avsedda att skydda den enskilde (7—9 och 12 åå), gäller emellertid självfallet även i fråga om de kommunala myndigheterna. Vad beträffar reglerna om utlännings tillträde till offentlig tjänst (14 & tredje stycket) sägs uttryckligen att dessa gäller även för tjänst eller uppdrag hos kom— mun. — Vad som har sagts i detta stycke torde inte innebära någon saklig nyhet, möj— ligen bortsett från en viss uppmjukning i fråga om utlännings tillträde till kommunal tjänst.
Man har sedan gammalt brukat skilja mel- lan rättskipning, som ligger hos domstolarna, och förvaltning, som omhänderhas av för- valtningsmyndigheterna. Man har härvid med rättskipning förstått den verksamhet som består i att slita rättstvister, i övrigt avgöra frågor angående enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt att ådöma straff och andra brottspåföljder. Med förvalt- ning har man i första hand avsett verkställan- de av den styrande maktens beslut.
Den traditionella distinktionen mellan rättskipning och förvaltning torde svårligen kunna undvaras och hari 1 kap. 7 & kommit till uttryck genom stadgandet att domstolar- na avgör rättstvister, tillämpar strafflag och eljest prövar rättsfrågor, medan i övrigt stat- liga och kommunala förvaltningsmyndighe— ter verkställer de beslutande organens före- skrifter. Det visar sig emellertid vid en när- mare granskning av domstolarnas och för— valtningsmyndigheternas uppgifter och rätts- liga ställning att det inte är möjligt att med utgångspunkt i gällande rätt dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksamhet. Både förvaltningsmyndigheterna och domstolarna skall beakta såväl lagar som i administrativ ordning utfärdade föreskrif- ter. Förvaltningsmyndigheterna sysslar i stor utsträckning med rent rättstillämpande verk- samhet. och domstolsprövning i överinstan- ser har införts på stora områden av förvalt- ningen. Att gränsen mellan domstolarnas och
förvaltningsmyndigheternäs verksamhetsom- råden är flytande framgår vidare av att i fråga om brottsbekämpningen uppgifter har kunnat överflyttas från domstolarna till åkla- gar- och polismyndigheterna (strafföreläg- gande, ordnings- och parkeringsbot). En vik- tig skillnad mellan domstolarnas och förvalt- ningsmyndigheternas ställning ligger dock däri, att många förvaltningsmyndigheter, i motsats till domstolarna, är skyldiga att i fråga om vissa slag av verksamhet lyda av regeringen eller annan överordnad myndig— het utfärdade direktiv för särskilda fall.
Som framgår av den allmänna motive- ringen föreslår grundlagberedningen inte några ändringar av principiell natur i fråga om domstolarnas och förvaltningsmyndig- heternas ställning. Med hänsyn till de bety- dande likheter, som enligt det ovan sagda föreligger mellan domstolarnas och förvalt- ningsmyndigheternas verksamhet, har bered- ningen funnit det lämpligt att samla reglerna om rättskipning och förvaltning i ett kapitel.
Det centrala stadgandet om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas ställning gentemot riksdagen och regeringen återfin- nes i 55. Detta stadgande kompletteras med en i 13é intagen bestämmelse om gränserna för riksdagens möjligheter att in- gripa på domstolarnas och förvaltningsmyn- digheternas kompetensområden. Regler om domstolarnas ställning i fråga om civil- och straffrättskipningen har intagits i 68. Av betydelse för domstolarnas ställning gent- emot riksdagen och regeringen är vidare stad- gandet i 15å om domares oavsättlighet. Dessa stadganden, som dels garanterar att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna i vissa hänseenden står självständiga gent- emot statsmakterna, dels innebär att myn- digheterna skall iaktta normmässighet vid sina avgöranden, utgör självfallet ett skydd för den enskildes rättssäkerhet. I kapitlet finns emellertid också regler, som mera direkt tar sikte på att värna om den enskilde. I l 5 finns sålunda ett förbud mot tillfälliga domstolar och i 7 & ett förbud mot retroak- tiva straffdomar. I 65 andra stycket finns föreskrifter om rätten att få beslut om fri-
hetsberövande prövade av domstol eller domstolsliknande myndighet. I 8ä sttdgas att svensk medborgare inte får förvisas från riket och att han endast under vissa omstän- digheter kan berövas sitt svenska medborgar- skap. I 9 å fastslås att ersättning skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogan— de. Till den nu behandlade kategorin av regler kan även räknas stadgandet i 12 & om resning.
lå
Beträffande FU:s förslag se 5 kap. 2 5 första stycket och 3 & FRF.
Genom bestämmelserna i 12 5 om resning kommer högsta domstolen och regeringsrät- ten att stå som de yttersta garanterna för laggfrHKgEeten hos myndigheternas beslut. Även i vissa andra hänseenden förbehåller den föreslagna regeringsformen domstolarna rätten att avgöra rättsliga frågor. I 6 & andra stycket stadgas att om annan myndighet än domstol har berövat någon friheten eller ådömt honom straff eller konfiskation för ett brott eller bestämt annan sådan särskild rättsverken av en gärning, skall den beslutet rör på begäran få saken prövad av domstol utan dröjsmål. I 155 andra stycket före- skrivs att om beslut om avsked, avstängning eller läkarundersökning av någon som är ordinarie domare har fattats av annan myndighet än domstol, skall domaren kunna påkalla domstols prövning av beslutet. Där- jämte föreskrivs i 6å första stycket att annan myndighet än domstol inte utan stöd av lag får med bindande verkan slutligt av- göra rättstvist mellan enskilda.
Det är uppenbart att de nu nämnda stad- gandena, för att få sitt fulla värde som garantier för medborgarnas rättsskydd, krä— ver att domstolsbegreppet på något sätt för- ankras i grundlag. Att i regeringsformen ut- tömmande ange innebörden av begreppet domstol är emellertid inte möjligt. Att i grundlag räkna upp alla de myndigheter som skall betraktas som domstolar är heller inte någon tillfredsställande lösning. En sådan uppräkning skulle visserligen ge domstols-
organisationen en betydande stabilitet. Den skulle emellertid försvåra också önskvärda omorganisationer inom domstolsväsendet, samtidigt som den ändå inte skulle fånga det väsentliga i domstolsbegreppet: domstolarnas särskilda ställning i förhållande till riksdagen och regeringen och till övriga myndigheter, deras organisation och arbetsformer etc. Be— redningen har i stället valt att i regeringsfor- men ta in vissa regler om domstolsväsendets organisation i stort och om kompetensen att besluta normer rörande domstolarnas uppgif- ter, arbetsformer etc. samt att därjämte grundlagsfästa vissa särskilt betydelsefulla drag i domstolarnas organisation och rätts— liga ställning. I 15 anges grunddragen av domstolsväsendets uppbyggnad, vilket sker dels genom en uppräkning av vissa domsto- lar, dels genom ett stadgande av innebörd att endast riksdagen kan inrätta andra domstolar än de uppräknade. Av 2 & följer att endast riksdagen kan besluta om domstolarnas upp- gifter, om deras organisation, om rätte- gången och om fullföljd till högre rätt. Grundlagen ger emellertid vissa normer om innehållet i dessa regler. I 1 % andra stycket stadgas sålunda att domstol inte får inrättas för redan begången gärning, ej heller för viss tvist eller eljest för visst mål. I Zå första stycket föreskrivs att i högsta domstolen eller regeringsrätten endast den får tjänstgöra som har utnämnts till ordinarie domare där samt att vid annan domstol skall finnas minst en ordinarie domare. Sistnämnda bed- stämmelser skall ses mot bakgrund av stad- gandet i 1519] första stycket att den som innehar ordinarie domartjänst får avskedas från tjänsten endast om han genom brott eller eljest genom grov eller upprepad för- summelse i tjänsten har visat sig icke skickad att inneha denna samt om han har uppnått gällande pensionsålder eller eljest enligt lag är skyldig att avgå med pension. I 5 5 första stycket återfinnes den grundläggande regeln om den rättstillämpande verksamhetens sär- ställning: ingen myndighet, ej heller riksda- gen, får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel.
('_- A
Den i första stycket av förevarande para- graf intagna uppräkningen av domstolar är,i överensstämmelse med ett i direktiven för beredningens arbete uttalat önskemål, något utförligare än motsvarande stadganden i FU:s förslag till regeringsform. För att inte onödigtvis försvåra kommande omorganisa- tioner inom domstolsväsendet har bered- ningen emellertid begränsat uppräkningen till att avse de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. ] den sista meningen i stycket fastslås högsta dom- stolens och regeringsrättens ställning som de högsta rättskipande organen. Rätten att full- följa talan till de två högsta instanserna kan emellertid enligt Zå andra stycket in- skränkas genom lag.
Stadgandet i andra stycket att annan dom- stol kan inrättas genom lag innebär att även andra myndigheter än de i första stycket uppräknade kan vara att anse som domsto- lar. Genom stadgandet ges grundlagsförank- ring dels åt sådana s.k. särskilda domstolar som t.ex. arbetsdomstolen, dels åt andra förvaltningsdomstolar än de i första stycket närrmda, såsom länsrätterna, länsskatterätter- na och försäkringsdomstolen. Det är önsk- värt att det i en lag som avser inrättandet av en domstol klart kommer till uttryck att det är fråga om en domstol. Frågan huruvida en myndighet skall anses vara domstol eller ej kan emellertid inte avgöras uteslutande på grundval av hur myndigheten betecknas. Av stor betydelse är vad som föreskrivs i fråga om dess uppgifter, organisation, arbetsfor- mer etc. Beredningen vill i detta samman- hang erinra om föreskriften att det vid dom- stol skall finnas minst en domare som åtnju- ter det rättsskydd som avsesi 15 &.
I andra stycket införes, i anslutning till en tanke som uttrycks i beredningens direktiv, ett ovillkorligt förbud mot att domstol inrät- tas för prövningen av redan begången gärning eller för visst mål. Bestämmelsen, som främst tar sikte på orostider, innebär bl. a. ett för- bud mot ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar inrättade för att döma över redan begångna gärningar. Den får emellertid även till följd att en domstol, som av helt
legitima skäl har inrättats för en viss kategori av brottmål, inte kan handlägga mål som avser gärningar begångna före domstolens inrättande. Olägenheten härav torde emeller- tid inte vara särskilt betydande. I fråga om andra mål än brottmål innebär bestämmelsen inte något förbud mot att de mål av en generellt bestämd kategori som redan är anhängiga exempelvis vid allmän domstol överförs till en särskild domstol. Stadgandet förbjuder däremot att individualiserade tvis- ter eller mål överförs till en särskild domstol.
Det förekommer ofta att en kommun eller en del av en kommun förs över från en domkrets till en annan eller att domkretsar slås samman. Stadgandet hindrar givetvis inte att ett mål om ett brott, som har förövats före omregleringen, efter denna prövas av den domstol där åtalet skall väckas enligt allmänna regler.
Bestämmelser, som gör det möjligt att överlåta rättskipningsuppgifter till annan stat, till mellanfolklig organisation eller eljest till icke svensk inrättning eller samfällighet, återfinnes i 9 kap. 5 &.
25
Beträffande FU:s förslag se 7 kap. 2 15 och 5 kap. 2 5 andra stycket och 3 & FRF.
Beredningen har redan under 1 & nämnt det skydd för domstolarnas självständiga ställning som ligger i att reglerna om rätte- gångsförfarandet, om fullföljd till högre rätt samt om domstolarnas uppgifter och organi- sation. måste ges i lagform. Första stycket av förevarande paragraf har avfattats i överens- stämmelse härmed. Beredningen vill här erin- ra om att vissa grundläggande regler om domstolarnas uppgifter har intagits nedan i 6 &.
Stadgandet i andra stycket öppnar en möjlighet för lagstiftaren att göra undantag från regeln i 1 & första stycket, att högsta domstolen och regeringsrätten dömer i sista instans. Stadgandet avser dels generella för- bud mot fullföljd i fråga om de avgöranden som träffas av sådana domstolar som arbets- domstolen och försäkringsdomstolen, dels
bestämmelser om prövningstillstånd och om förbud mot fullföljd i fråga om vissa slag av mål såsom mål om lagsökning eller betal- ningsföreläggande.
Paragrafen inskränker i ett hänseende riks- dagens frihet att bestämma om domstolarnas organisation. I överensstämmelse med nuva- rande praxis föreskrivs nämligen i första stycket att i högsta domstolen eller rege- ringsrätten endast den får tjänstgöra som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Vidare stadgas att det vid annan domstol — varmed här avses domstolen som organisato- risk enhet och inte domstolen i den samman- sättning i vilken den avgör ett visst mål eller mål av ett visst slag (jfr bl. a. lagen 1969:246 om fastighetsdomstolar) — skall finnas minst en ordinarie domare. Dessa bestämmelser utgör, som tidigare har nämnts, ett komple- ment till reglerna i 15 5 om domares oavsätt- lighet och tjänar till att ge dessa regler avsedd verkan som ett skydd för domstolar- nas självständighet. Det bör påpekas att före- skriften att det vid domstol skall finnas minst en ordinarie domare självfallet inte utgör något hinder mot att t. ex. den enda ordinarie domartjänsten vid en mindre dom— stol tillfälligt uppehålles av en vikarie under den ordinarie innehavarens semester eller tjänstledighet. Med hänsyn till den pågående domsagoregleringen föreslår beredningen en övergångsbestämmelse som gör det möjligt att under en övergångstid vakanssätta den ordinarie domartjänsten vid s. k. enmans- domstolar.
35
Se beträffande gällande rätt 1025 RF och beträffande FUzs förslag 5 kap. 5 5 FRF. Som närmare utvecklas under 11 kap. 3 och 8 55 bör regeringsformen innehålla reg— ler som gör det möjligt att utkräva straff- rättsligt ansvar för gärningar begångna i äm- betet av ministrarna, av domarna i högsta domstolen och i regeringsrätten, av riksda- gens ombudsmän och av justitiekanslern. Den ställning som de nämnda befattnings- havama intar i det konstitutionella systemet
gör det emellertid mindre lämpligt att låta sådana åtal prövas av allmän domstol. Grundlagberedningen föreslår därför att det för prövningen av dessa åtal inrättas en särskild domstol, som övertar benämningen riksrätten.
Av en domstol som skall pröva åtal av det slag varom här är fråga bör krävas dels att den besitter hög juridisk kompetens, dels att den innehåller företrädare för ett allmänt medborgaromdöme med erfarenhet från samhällelig verksamhet, dels att dess avgö- randen kan träffas utan tidsutdräkt och blir slutgiltiga. Enligt beredningens uppfattning tillgodoses dessa krav, om riksrätten kommer att bestå av tre framstående yrkesdomare och lika många av riksdagen valda ledamöter och det vidare föreskrivs att riksrättens avgö- randen inte får överklagas. Genom föreskrif- ten att antalet lekmän skall vara lika stort som antalet yrkesdomare uppnår man dess- utom, om för riksrätten skall gälla de vanliga omröstningsreglerna i brottmål, att varken yrkesdomarna eller lekmännen kan ensamma besluta fällande dom. På grund av den sär— skilda karaktären hos de mål som skall hand- läggas av riksrätten bör det inte vara möjligt att bevilja resning i mål som har avgjorts av denna. En bestämmelse härom har intagits i 12 5 andra stycket.
Eftersom i riksrättens uppgifter skall ingå att pröva åtal mot domare i högsta domsto- len och i regeringsrätten, bör den inte inne- hålla någon domare från dessa domstolar. Ordföranden i riksrätten skall enligt förslaget vara presidenten i Svea hovrätt. Detta med- för att det normalt inte kommer att kunna uppstå någon tvekan om vem som har ansva- ret för riksrättens sammankallande, om vart framställningar till riksrätten skall ställas etc. Det är enligt beredningens uppfattning lämp- ligt att i övrigt låta presidenterna i hovrätt eller kammarrätt ingå i domstolen efter tjänsteålder. Vid förfall för presidenten i Svea hovrätt bör den äldste av de övriga presidenterna i hans ställe inträda som riks- rättens ordförande. I fråga om lekmanna- ledamöterna innehåller förslaget till rege- ringsform inte någon annan föreskrift än den
bestämmelse som säger att ingen av riksrät- tens ledamöter får vara ledamot av riksdagen eller ersättare för riksdagsledamot. Av stad- gandet i 145 tredje stycket i detta kapitel följer att lekmannaledamot måste vara svensk medborgare. Regler om valet av lek- mannaledamöterna och av ersättare för dem återfinns i 8 kap. 10 5 förslaget till riksdags— ordning.
Utöver prövningen av ansvarsfrågor skall enligt 11 kap. 8 5 vissa andra funktioner av betydelse för de högsta domarnas ställning ligga på riksrätten. Det bör därjämte vara möjligt att genom lag ge riksrätten ytterliga- re uppgifter, t. ex. att pröva enskilt anspråk grundat på sådant ämbetsbrott som omfattas av dess kompetens. Av 25 första stycket följer att bestämmelser om förfarandet vid riksrätten skall ges i lag. Regler av nu angivet slag bör samlas i en särskild lag om riksrät— ten. Beredningen framlägger ett förslag till sådan lag.
45
Det saknas anledning att i grundlag mera utförligt reglera statsförvaltningens uppbygg- nad. Det bör emellertid av regeringsformen framgå att regeringen är överordnad de stat- liga förvaltningsmyndigheterna. Regerings— formen bör därjämte ange vissa särskilt bety- delsefulla delar av den statliga förvaltningen. Hit hör den högsta åklagarmakten, polisvä- sendet och försvarsmakten, som alla har funktioner som är centrala för samhällsorga- nisationen. Även justitiekanslern bör på grund av sina uppgifter i fråga om den konstitutionella kontrollen och bevakningen av tryckfriheten nämnas i regeringsformen. Det bör i övrigt vara tillräckligt att regerings- formen tecknar huvuddragen i förvaltnings- o