Beslut vid regeringssammanträde 1991-01-24

Statsrådet Bengt Lindqvist, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse samt vissa frågor rörande dess tillämpning och beslutanderätten vid utdelning av stöd ur fonden. Översynen föreslås också omfatta frågor om uppföljning av verksamhet som startats genom stöd ur allmänna arvsfonden.

Bakgrund

Allmänna arvsfonden tillkom enligt beslut av 1928 års riksdag i samband med att kusiner och avlägsnare släktingar genom lagen (1928:279) om arv uteslöts från arvsrätt. Den grundläggande bestämmelsen om allmänna arvsfondens rätt till arv finns i 5 kap.ärvdabalken.

Närmare bestämmelser om arvsfondens ändamål och förvaltningen av fondens medel finns i lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden. Enligt 1 § denna lag skall den egendom som tillfaller fonden i arv eller genom gåva eller testamente utan sammanblandning med andra medel förvaltas av kammarkollegiet som en särskild fond för främjande av vård och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade. Enligt 2§ skall understöd ur fonden utdelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I samma paragraf föreskrivs att understöd inte får lämnas för åtgärder, som det åligger stat eller kommun att bekosta.

Vid tillskapandet av allmänna arvsfonden angavs som fondens ändamål att främja vård och fostran av barn och ungdom. År 1964 tillkallades en ut redningsman för att göra en översyn av lagen om allmänna arvsfonden. Utredarens förslag redovisades i betänkandet (SOU 1967:2) Allmänna arvsfonden. I betänkandet föreslogs bl.a. att arvsfondens ändamål skulle utvidgas till att omfatta, förutom vård och fostran av barn och ungdom, även omsorger om åldringar och handikappade. I den proposition (1969:83) med förslag till lag om ändring i lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden m.m. som byggde på utredningen uttalade departementschefen beträffande den föreslagna utvidgningen att arvsfondens ändamål alltjämt borde omfatta främjande av vård och fostran av barn och ungdom samt att utvidgningen borde begränsas till att avse omsorger om handikappade. Åldersgränsen för dem som skulle betraktas som ungdom borde höjas från 21 till 25 år.

Departementschefen uttalade vidare att liksom hittills bidrag från fonden inte skulle lämnas för åtgärder som det ålåg stat eller kommun att bekosta. Endast i undantagsfall, framhölls i propositionen, borde arvsfondsmedel användas för ändamål som kan finansieras med stöd från det allmänna i annan ordning, exempelvis genom lån eller bidrag ur särskilda, av statsmedel bildade fonder.

Första lagutskottet (1LU 1969:37) fann ingen anledning till erinran mot de i propositionen framlagda ändringsförslagen och hemställde att propositionen måtte bifallas av riksdagen. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 238).

I april 1987 beslutade regeringen att barn- och ungdomsdelegationen årligen skulle anvisas medel ur allmänna arvsfonden för att utdelas till stöd för "fostran av ungdom". Med ungdomar avses i detta sammanhang personer i åldrarna 7 - 25 år. Fr.o.m. budgetåret 1989/90 skall delegationen årligen anvisas 25 % av de medel ur allmänna arvsfonden som är disponibla för utdelning.

Frågan om allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse har vid flera tillfällen varit föremål för riksdagsbehandling (se bl.a.SoU 1981/82:8, 1985/86:3 och 11, 1986/87:18 samt 1989/90:29). Riksdagen har avslagit motionsförslag om att fondens ändamål skulle utvidgas till att avse även insatser för äldre. I betänkandet 1988/89:SoU6 inskärpte utskottet att fondens medel endast får användas för ändamål som främjar vård och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade. Uttalandet gjordes med anledning av att regeringen i prop. 1987/88:176 om äldreomsorgen inför 90-talet aviserat att 10 milj. kr. årligen under två år skulle avsättas från allmänna arvsfonden för förnyelsearbete syftande till utveckling av olika stödformer för att underlätta situationen för anhöriga till handikappade personer.

I betänkandet 1989/90:SoU3 framhöll utskottet att stöd inte skall beviljas för åtgärder som det åligger stat eller kommun att bekosta och att arvsfondens medel huvudsakligen skall användas för stöd till frivilliga och ideella insatser. Riksdagen gav regeringen till känna att en samlad redovisning av hur allmänna arvsfondens medel används regelbundet borde lämnas till riksdagen (1989/90:SoU3, rskr. 14).

Under de senaste åren har riksdagen vidare avslagit motionsyrkanden (1989/90:SoU3 och 29) om att beslut rörande understöd ur allmänna arvs fonden i stället för av regeringen skall fattas av en styrelse eller nämnd med parlamentarisk förankring. Riksdagen har bl.a. hänvisat till att formerna för handläggningen av arvsfondsärendena behandlades i samband med 1969 års utvidgning av fondens ändamålsbestämmelse. I prop. 1969:83 uttalade departementschefen att det var "...betydelsefullt att bidragsgivningen i stort ligger i händerna på ett organ som har god överblick över hela det fält inom vilket bidrag kan komma ifråga och därigenom får möjlighet att väga olika behov mot varandra och mot tillgängliga resurser. Detta talar för att beslutanderätten får ligga kvar hos Kungl. Maj:t. Det sagda utesluter emellertid inte att bidragsgivningen i vissa fall delegeras till underordnad myndighet. Jag anser att möjligheten därtill bör införas. Sålunda bör delegation kunna komma i fråga i vissa klart avgränsade typer av ärenden, där en fast praxis för bidragsgivningen har utbildats hos Kungl. Maj:t".

Vidare har riksdagen (1989/90:SoU29) avslagit motionsyrkanden om att medel borde återföras till arvlåtarens kommun och att handläggningen av ansökningar om och beviljande av medel ur allmänna arvsfonden borde ligga på resp. kommuns kommunstyrelse.

Riksdagens revisorer påbörjade under år 1989 en granskning av handlägg ningen inom socialdepartementet och barn- och ungdomsdelegationen av ärenden rörande allmänna arvsfonden, bl.a. avseende redovisning. Resultatet av denna granskning har ännu inte redovisats.

Konstitutionsutskottet har med anledning av en anmälan granskat om understöd lämnats ur allmänna arvsfonden för åtgärder vars bekostande åligger stat eller kommun. Utskottets överväganden redovisas i betänkandet 1989/90:KU30. Med hänvisning till socialutskottets då pågående beredning av skrivelsen om en förbättrad redovisning av utdelningar ur allmänna arvsfonden och till den granskning av handläggningen inom socialdepartementet av ärenden rörande allmänna arvsfonden som riksdagen påbörjat under år 1989 avstod konstitutionsutskottet från att göra något särskilt uttalande.

Regeringens skrivelse (1989/90:131) med redovisning för fördelningen av medel från allmänna arvsfonden under budgetåret 1988/89 överlämnades till riksdagen den 22 mars 1990. I några motioner, som behandlades i anslutning till skrivelsen, ifrågasattes om regeringen i vissa fall tillämpat fondens ändamålsbestämmelse på det i lagen avsedda sättet. Socialutskottet (1989/90:SoU29) ansåg att regeringen gett ändamålsparagrafen en vid tolkning och att det av det redovisade materialet inte gått att helt klarlägga om utdelningen av medel till stat och kommun skett i överensstämmelse med ändamålsbestämmelsen. Utskottet hänvisade också till sina tidigare uttalanden om att stöd inte skall beviljas för åtgärder som det åligger stat eller kommun att bekosta och om att fondens medel huvudsakligen skall användas för stöd till frivilliga och ideella insatser. Utskottet instämde i motionärernas krav på att en översyn bör göras av arvsfondens ändamålsbestämmelse och hemställde att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört angående översyn av ändamålsbestämmelsen m.m. Riksdagen biföll vad utskottet hemställt (rskr. 318).

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag att en särskild ut redare tillkallas med uppdrag att göra en översyn rörande allmänna arvs fonden. Översynen bör främst avse arvsfondens ändamålsbestämmelse och vissa frågor om dess tillämpning. Vissa andra frågor med anknytning till fonden bör samtidigt övervägas, bl.a. frågan om uppföljning av verksamhet som startats genom stöd ur allmänna arvsfonden.

Under de år som gått sedan allmänna arvsfonden tillskapades har ända målsbestämmelsen varit föremål för både en översyn och därefter riksdagsbehandling vid flera tillfällen. Flera motioner har gällt en utvidgning av fondens ändamål till att omfatta även äldre personer. Som framgått har riksdagen avslagit dessa motionsyrkanden. Som motiv till avslagen har angetts att behovet på barn- och ungdomsområdet alltjämt är stort, att det därför ansetts angeläget att inte minska utrymmet för stöd till detta område samt att fonden inte heller borde splittras på fler ändamål. Vidare har hänvisats till den skyldighet att ge god omsorg om äldre som enligt socialtjänstlagen åvilar kommunerna samt till att bidrag till äldres rekreationsresor under vissa förhållanden kan inrymmas under rätten till bistånd.

Ungdomskommittén (C 1989:48) föreslog i sitt betänkande (SOU 1990:42) om internationellt ungdomsutbyte att stöd ur allmänna arvsfonden borde utgå "till att starta pilot- och/eller försöksprojekt i syfte att stimulera utbytesprogram samt försöka hitta nya vägar för att nå ut med information till alla ungdomar".

Utredaren bör i linje med vad riksdagen tillkännagivit pröva om gällande ändamålsbestämmelse och tillämpningen av denna svarar såväl mot dagens situation som framtida behov hos olika målgrupper.

Enligt den praxis som utvecklats i anslutning till 2 § lagen om allmänna arvsfonden kan bidrag till stat eller kommun inte beviljas för sådana åtgärder som det åligger staten eller kommunerna att bekosta enligt lag eller författning. Praxis innebär också att det för att stöd skall beviljas i allmänhet krävs att det rör sig om verksamhet som innebär förnyelse och utveckling. Stöd lämnas enligt praxis inte till enskilda. Vidare ges inte heller stöd till utlandsresor eller till verksamhet som bedrivs utomlands.

Samhället har under de sextio år som gått sedan arvsfonden inrättades genomgått stora förändringar. Staten och kommunerna har helt eller delvis övertagit ansvaret för olika verksamheter som tidigare fått understöd ur arvsfonden. Så utgick till exempel ända fram till budgetåret 1975/76 stöd ur allmänna arvsfonden till kommuner för att anordna och inreda barnstugor. I samband med att sådan verksamhet ålades kommunerna genom lagstiftning upphörde stödet från allmänna arvsfonden.

Under de senaste åren har dock viss verksamhet som tidigare bedrivits i kommunal regi överlåtits till ideella organisationer helt eller delvis. Som exempel kan nämnas fritidsgårdar m.m.

Bl.a. mot bakgrund av svårigheterna att i vissa fall mer i detalj bestämma omfattningen av det kommunala ansvaret för socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan det ibland uppkomma gränsdragningsproblem vid uttolkningen av vad som utgör "...åtgärd, vars bekostande åligger stat eller kommun". Vid en alltför snäv tillämpning av 2 § arvsfondslagen kan ett av arvsfondens främsta syften - att stimulera till utveckling och prövning av nya idéer - motverkas.

En av utredarens huvuduppgifter bör vara att pröva hur arvsfondslagen och tillämpningen av denna motsvarar dagens behov och framtida behov av utveckling av verksamheter för berörda målgrupper. Utredaren bör redovi sa förslag grundade på dessa ställningstaganden.

Utredaren bör utifrån rådande praxis pröva om lagstiftningen kan förtyd ligas och se över om medlens användningsområden kan få en tydligare struktur.

Sedan 2 § arvsfondslagen ändrats efter 1960-talets översyn kan regeringen delegera till någon annan myndighet att besluta i frågor om stöd ur allmänna arvsfonden. Under 1980-talet har möjligheten att delegera tillämpats bl.a. genom att barn- och ungdomsdelegationen årligen fått disponera arvsfondsmedel för stöd till projekt för fostran av ungdom. Statens handikappråd har fått medel för att kunna stödja projekt som utvecklar fritidsverksamhet för handikappade. Socialstyrelsen har fått medel för att stödja projekt med syfte att utveckla modeller för arbete och sysselsättning för handikappade, och för att utveckla stödet till anhöriga till handikappade personer.

Utredaren bör göra en analys och en bedömning av de innehållsmässiga och administrativa effekterna av den delegering som hittills förekommit. I detta sammanhang bör, mot bakgrund av strävandena att begränsa antalet förvaltningsärenden hos regeringen (prop. 1990/91:100 bil.2 s.55), möjligheterna att delegera även andra grupper av arvsfondsärenden från regeringen till lämplig myndighet övervägas.

Genom stöd ur allmänna arvsfonden har många förnyelse- och utvecklings projekt kunnat initieras och genomföras. I många fall har härigenom helt ny verksamhet kommit i gång, vilket inneburit väsentliga förbättringar för barn, ungdomar och handikappade. Det är givetvis önskvärt att de erfarenheter som görs i arvsfondsprojekt kan tas till vara på ett systematiskt sätt.

Utredaren bör också överväga frågor som rör information till presumtiva sökanden om allmänna arvsfonden.

Den allmänna inriktningen är att bidragsanordningar som bygger på en prövning av ansökningar från föreningar och organisationer m.fl. och som har betydelse för en vidare krets av tänkbara sökande bör författningsregleras. Mot den bakgrunden bör utredaren bedöma behovet av att i en särskild förordning närmare reglera frågor som gäller stöd ur allmänna arvsfonden.

För den särskilde utredaren skall gälla de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5).

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt.

Den särskilde utredaren bör ha slutfört sitt arbete senast den 1 mars 1992.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som rör allmänna arvsfonden

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)