Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22

T.f. chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet G. Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över delar av arbetsmiljölagen (1977:1160).

Utredaren skall utreda

• behovet av nya eller ändrade ansvars- och samverkansregler med avseende på entreprenadanställda och liknande arbetstagargrupper,
• avgränsningen av arbetsställebegreppet,
• vilka kompletteringar av produktsäkerhetsreglerna som behövs,
• vissa frågor om sanktionssystemet samt
• utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1--3 kap.

Bakgrund

Många arbeten på både fasta och mer tillfälliga arbetsplatser överlåts ofta åt särskilt anlitade entreprenadföretag. Det kan gälla installations-, tillsyns-, underhålls- och reparationsarbeten. Entreprenad är också vanligt när det gäller fastighetsskötsel, lokalvård och varudistribution. Skogsarbete samt byggnads- och anläggningsarbete, som i stor utsträckning sker på tillfälligt upprättade arbetsplatser, bedrivs också ofta i dessa former. En annan form av anlitande av arbetskraft, som har blivit allt vanligare, är inhyrning av arbetskraft.

När arbete på ett fast arbetsställe läggs ut på entreprenad kommer det primära ansvaret för arbetsmiljön för de entreprenadanställda i regel att ligga på deras arbetsgivare, dvs. någon annan än den som är arbetsgivare i den ordinarie verksamheten på arbetsstället och den som råder över arbetsstället. Motsvarande gäller när en arbetsgivare hyr in arbetskraft. Även vid andra entreprenader och vid arbeten som utförs under liknande förhållanden, t.ex. på tillfälliga arbetsplatser, har arbetsgivaren begränsade möjligheter att bestämma om förhållandena på arbetsplatsen. I många fall bedrivs arbete samtidigt av flera företag inom ramen för ett s.k. gemensamt arbetsställe, med de behov som då finns att samordna skyddsåtgärder och skyddsverksamhet.

I arbetsmiljölagen finns bl.a. regler om samordningsansvar på gemensamma arbetsställen och om ansvar för den som råder över ett arbetsställe. Reglerna tar sikte på entreprenadarbeten och andra arbeten som utförs på arbetsställen över vilka den egna arbetsgivaren inte råder. Den nya bestämmelsen i 7 kap. 9 § arbetsmiljölagen, som ger möjlighet att rikta krav på undersökning av skyddsförhållandena mot upplåtare av lokal, markområde eller utrymme under jord, kan också få betydelse i dessa fall (prop. 1990/91:140, AU22, rskr. 302, s. 105-106).

Arbetsmiljökommissionen har pekat på en utveckling mot uppdelning av verksamheter i mindre fristående resultatenheter och ökat utnyttjande av entreprenörer och ensamföretagare (SOU 1990:49 s. 100-102). Arbetsgivaren har, enligt kommissionen, i dessa fall ofta små möjligheter att själv påverka arbetstagarnas arbetsmiljöförhållanden och kan också få svårt att tillämpa en helhetssyn t.ex. i rehabiliteringssammanhang.

Kommissionen föreslår att arbetsmiljölagens regler om samordningsansvar och ansvar för den som råder över ett arbetsställe, upplåter lokaler m.m. ses över. Enligt kommissionen bör det införas ett direkt ansvar för den som råder över ett arbetsställe och för lokalupplåtare för sådana arbetsmiljöförbättrande åtgärder, som inte kan utkrävas av arbetsgivare som t.ex. hyr lokalerna eller har anställda som tillfälligt utför arbete på ett arbetsställe.

Frågan om arbetsmiljön för inhyrd arbetskraft har behandlats bl.a. i samband med arbetet med en ny arbetsförmedlingslag (se Ds 1989:30 och prop. 1990/91:124).

För skyddsombuds och eventuella skyddskommittéers möjlighet att verka till förmån för nu aktuella arbetstagargrupper gäller också särskilda begränsningar. De entreprenadanställda och inhyrda arbetstagare står utanför den verksamhet som bedrivs av de på arbetsstället utsedda skyddsombuden och av eventuell skyddskommitté. Det innebär bl.a. att ett skyddsombud på ett sådant arbetsställe inte kan med stöd av 6 kap. 7§ arbetsmiljölagen avbryta ett farligt arbete som utförs inom ramen för entreprenaden. Även skyddsombud för den entreprenadanställde eller skyddsombud för annan arbetstagare som tillfälligt vistas på arbetsstället kan ha svårt att verka, eftersom det i arbetsmiljölagen saknas regler om rätt till tillträde till sådana arbetsplatser där en annan arbetsgivare råder än den som avses med uppdraget. Dessa förhållanden innebär att nu aktuella arbetstagare i praktiken kan sakna det skydd och det inflytande över arbetsmiljön som samverkanssystemet skall ge.

Arbetarskyddsstyrelsen har i en skrivelse uppmärksammat problemet med skyddsombudens tillträdesrätt. Styrelsen konstaterar också att det har kommit fram flera uppgifter om att skyddsombud vägrats tillträde till gemensamma arbetsställen för att bevaka arbetsmiljön hos entreprenadföretag och andra tillfälliga verksamheter. Styrelsen hemställer därför att bestämmelsen i 6 kap. 6§ arbetsmiljölagen kompletteras, så att tillträdesrätt tillförsäkras på samtliga arbetsställen som ombudet behöver besöka på grund av sitt uppdrag.

I första hand samverkansbestämmelserna i 6 kap.arbetsmiljölagen men även bestämmelsen i den nya 3 kap. 2 a § om ett ansvar för arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet samt vissa bestämmelser om tillsyn i 7kap. arbetsmiljölagen utgår från ett arbetsställe begrepp. Enligt förarbetena till arbetsmiljölagen skall med arbetsställe förstås det lokala, avgränsade område, inom vilket arbetsgivare i och för sin verksamhet bedriver arbete, oavsett om detta utförs i arbetslokal, i det fria eller under jord (prop. 1976/77:149 s.379-380). När det gäller samverkansbestämmelsernas tillämpning på lokala förhållanden har bestämningar av arbetsställe även gjorts i olika kollektivavtal.

Enligt arbetsmiljökommissionen (SOU 1990:49 s. 102) kan det ifrågasättas om inte arbetsställebegreppet i arbetsmiljölagen behöver kompletteras och utvecklas. När det gäller arbetsgivares och arbetstagares möjligheter att lokalt avgränsa arbetsstället anser kommissionen att det kan finnas behov av att i lagstiftningen utveckla vissa grundkrav. Arbetsställebegreppet, bl.a. som ram för lokal partssamverkan, bör därför, enligt kommissionen, ses över (SOU 1990:49 s.178).

I den av riksdagen nyligen antagna propositionen om arbetsmiljö och rehabilitering (prop. 1990/91:140, AU22, rskr. 302) har jag behandlat vissa frågor om produktsäkerhet och produktkontroll. Som jag angav i det sammanhanget kan arbetsmiljölagen sägas fylla en funktion som produktsäkerhetslag på arbetslivets område. Reglerna om leverantörsansvar för tekniska anordningar och s.k. farliga ämnen, dvs. kemiska produkter som kan innebära risk för ohälsa eller olycksfall, ger möjlighet att ingripa i enskilda fall mot att från arbetsmiljösynpunkt bristfälliga produkter tillhandahålls, om det behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall.

Genom de möjligheter att ställa krav på produktinformation -- bl.a. vid marknadsföringen av produkter -- som införs genom ändringar i arbetsmiljölagen ges ytterligare möjligheter till ingripande. Genom att även införa en befogenhet för tillsynsmyndigheterna att hos leverantören inhämta tillgängliga upplysningar om till vilka en produkt överlåtits eller upplåtits har det skapats bättre möjligheter att ingripa mot redan levererade produkter. Tillsammans med de berörda reglerna om produktinformation skulle produktsäkerhetsregleringen i arbetsmiljölagen därmed närma sig den i produktsäkerhetslagen (1988:1604). Den möjlighet till åläggande om återkallelse av bristfälliga produkter eller åläggande om varningsinformation som ges i produktsäkerhetslagen erbjuds emellertid inte i arbetsmiljölagen.

Produktkontrollen kommer att förändras som en följd av Sveriges närmande till EG. Förändringarna innebär bl.a. att det hittillsvaran de systemet med myndighetskontroll av produkter innan de avlämnas för att tas i bruk i arbetet frångås. Det är därför angeläget att se över och anpassa produktsäkerhetsreglerna i arbetsmiljölagen till de nya förutsättningarna. Produktsäkerhetsreglerna bör vara så utformade att de gör det möjligt att på ett effektivt sätt ingripa mot leverantörsledet även sedan produkterna marknadsförts eller levererats till användarna (se redogörelse för produktkontroll inom EG m.m. prop. 1990/91:140 s. 82-90).

Inom EG arbetar man med ett direktiv om produktsäkerhet, vilket kan komma att omfatta även produkter för yrkesmässig användning.

Arbetsmiljökommissionen har tagit upp vissa frågor om sanktionssystemet i arbetsmiljölagen, vilka kommissionen ansåg behövde ses över ytterligare (SOU 1990:49 sid. 178).

Den allmänna utformningen av 1-3 kap.

I sitt yttrande över den lagrådsremiss som föregick propositionen 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering tog lagrådet upp frågan om utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap.arbetsmiljölagen. Lagrådet ifrågasatte om dessa bestämmelser fått en sådan utformning att de går att tillämpa fullt ut efter sin ordalydelse. Lagrådet menar bl.a. att den avvägning som måste göras mellan å ena sidan risken för ohälsa eller olycksfall och å andra sidan t.ex. vikten av att arbetet utförs och kostnaderna för att minska hälso- och olycksfallsrisken inte kan utläsas av bestämmelserna i 1-3 kap. Enligt lagrådet ger arbetsmiljölagen än mindre besked om vilka principer som skall vara vägledande när exempelvis nyttoaspekten hos en viss verksamhet skall vägas mot risken för ohälsa och olycksfall. Enligt lagrådets mening bör det av lagtexten kunna utläsas att kravet på en god arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Det är vidare önskvärt att lagtexten åtminstone ger någon antydan om vilken tyngd som skall tillmätas olika faktorer vid denna avvägning.

En särskild utredare bör mot den angivna bakgrunden tillkallas för att göra en översyn av arbetsmiljölagen i följande avseenden.

• Utredaren bör undersöka vilka problem som finns då arbetsmiljölagen skall tillämpas på entreprenadverksamhet, ut- och inhyrning av arbetskraft och liknande verksamheter som bedrivs på tillfälliga arbetsställen eller andra arbetsställen över vilka arbetsgivaren inte råder eller där dennes möjligheter till kontroll är begränsade. Utredaren bör därefter överväga hur skyddsansvaret för aktuella arbetstagargrupper samt reglerna om samverkan, dvs. skyddsombuds och skyddskommittéers uppgifter i dessa sammanhang, bör vara utformade. Utgångspunkten skall vara att de berörda arbetstagarna inte skall vara sämre ställda än andra när det gäller skyddsåtgärder samt inflytande över arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet. Därvid bör särskilt beaktas vad som har förts fram i framställningen från arbetarskyddsstyrelsen om skyddsombuds tillträde till gemensamma arbetsställen samt arbetsmiljökommissionens synpunkter i nu aktuella delar.
• Utredaren bör se över arbetsställebegreppet i arbetsmiljölagen samt utreda behovet av kriterier för detta begrepp i lagtexten och hur dessa kriterier i så fall bör vara utformade.
• Utredaren bör utreda vilka ändringar eller kompletteringar som bör göras i arbetsmiljölagens produktsäkerhetsregler för att öka möjligheterna att ingripa mot att från arbetsmiljösynpunkt bristfälliga produkter släpps ut på marknaden eller medför risk för ohälsa eller olycksfall sedan de har överlåtits eller upplåtits för användning i arbetslivet. Den minskade förhandsprövning av produkter i form av myndighetskontroll som förändringarna av produktkontrollen innebär bör vara av avgörande betydelse för reglernas utformning. Produktsäkerhetsregleringen i produktsäkerhetslagen bör också särskilt beaktas. Reglerna om produktsäkerhet för produkter avsedda för yrkesmässig användning bör i princip vara utformade så att det inte ges sämre möjligheter att ingripa mot sådana produkter än mot andra. Vidare bör hänsyn tas till det arbete som bedrivs inom EG med ett direktiv om produktsäkerhet samt de åtaganden som Sverige gör i ett EES-avtal.
• Utredaren bör vidare utreda effektiviteten i sanktionssystemet i arbetsmiljölagen och därvid överväga de synpunkter som arbetsmiljökommissionen lämnat i hithörande frågor.
• Utredaren bör slutligen ta ställning till behovet av åtgärder med anledning av lagrådets synpunkter på utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap.arbetsmiljölagen.
• Utredaren bör föreslå de lagändringar som föranleds av de olika delarna av uppdraget.
• Utredaren skall belysa de kostnadsmässiga och andra konsekvenser som ett genomförande av förslagen skulle medföra. Om utredaren lägger fram förslag till kostnadskrävande åtgärder skall även anges hur kostnaderna skall finansieras.

Utredaren bör i sitt arbete, särskilt när det gäller utformningen av samverkansreglerna i arbetsmiljölagen, samråda med den kommitté som tillsatts för att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen.

För utredarens arbete gäller vidare direktiven (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning samt vad regeringen har föreskrivit om beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Utredarens arbete bör vara avslutat senast den 1 februari 1993.

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommitteförordningen (1976:119), med uppdrag att göra en översyn av arbetsmiljölagen.

att besluta om sakkunniga, experter, referensgrupper, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)