om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft, m.m.
Regeringens proposition TE 1990/91:124 | [SE
om privat arbetsförmedling och uthyrning av
arbetskraft, m. m.
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i bifogade
utdrag ur regeringsprotokollet den 7 mars 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Mona Sahlin
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en lag om privat arbetsförmedling och uthyrning
av arbetskraft. Lagen ersätter 1935 års lag med vissa bestämmelser om
arbetsförmedling. I lagen föreslås bl.a. en särreglering av uthyrning av
arbetskraft dvs. en verksamhet som enligt gällande rätt anses som en form
av arbetsförmedling och är förbjuden om den bedrivs i förvärvssyfte. Särregleringen innebär att uthyrning av arbetskraft legaliseras samtidigt
som den som hyr ut eller hyr in arbetskraft i sin verksamhet måste iakttaga
vissa regler som syftar till att arbetstagare som fått arbete via uthyrningsfö-
retag inte skall hamna i svårigheter av olika slag. I detta sammanhang
föreslås bl. a. att uthyrd arbetskraft endast får anlitas om detta föranleds av ett tillfälligt behov av arbetskraft samt att vissa begränsningar skall gälla i förhållande till anställningsskyddslagens möjligheter att träffa tidsbegränsade anställningsavtal. Vidare föresläs att en enskild arbetstagare får, inom ramen för uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Genom kollektivavtal får
avvikelser träffas från bl.a. den angivna tidsfristen. När det gäller arbetsförmedling föreslås bl.a. en möjlighet för företag som förmedlar arbetskraft i företags- eller verksledande ställning att efter ullstånd av AMS bedriva sin verksamhet i förvärvssyfte. T syfte all förstärka de fackliga organisationernas möjligheter att utöva
inflvtande i samband med att en arbetsgivare avser att anlita extern arbetskratt föreslås också vissa ändringar i medbestämmandelagen. Ändringarna innebär en förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet.
Slutligen föresläs en möjlighet för AMS att, vid sidan av straff, gentemot
den som bryter mot lagens bestämmelser i vissa avseenden meddela de
förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Ett sådant = Prop. 1990/91: 124 beslut kan förenas med vite.
Liksom i dag föreslås regeringen vara slutinstans i ärenden enligt lagen. Frågor om vitesföreläggande eller vitesförbud prövas dock av länsrätt i samband med utdömandet av vitet.
Lagarna föreslås träda i kraft den I januari 1992.
Propositionens lagförslag Prop. 1990/91: 124
1¶Förslag till
Lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft
Regeringen föreskriver följande.
Lagens innehåll 18 Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av annan än den oftentliga arbetsförmedlingen och som inte sker genom utgivande av skott på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 §.
28 Tlagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär at arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör tll dennes verksamhet.
Arbetsförmedling 3§ Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte.
Utan hinder av första stycket får dock arbetsmarknadsstyrelsen ge tillstånd till arbetsförmedling i förvärvssyfte för
1. musiker och sceniska artister för verksamhet som innefattar anställning i utlandet av dem som är bosatta i Sverige eller anställning i Sverige av dem som är bosatta i utlandet, eller
2. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgilter och anställningsvillkor får anses ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställning.
Tillstånd får beviljas för högst ett år i sänder.
45 Arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedrivas endast efter tillstånd av arbetsmarknadsstyrelsen. Sådant tillstånd får dock inte beviljas enskilda personer celler avse arbetsförmedling för sjömän.
53 En förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 48 är att det finns ett behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
Arbetsmarknadsstyrelsen skall fastställa den högsta ersättning som får tas ut för förmedling vartill tillstånd lämnats enligt 3 eller 4 §. Ersättningen får endast i de fall som avses i 3 § överstiga de beräknade kostnaderna för verksamheten.
Ett tillständ enligt 3 eller 4 § får förenas med villkor.
68 Den som bedriver arbetsförmedling utan att ersättning tas ut skall anmäla detta till arbetsmarknadsstyrelsen. 5
78 Arbetsmarknadsstyrelsen får, helt eller delvis, återkalla ett tillstånd eller meddela ändrade villkor om
I. de förutsättningar som gällde när tillståndet meddelades inte längre föreligger, eller
2. verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor som tillståndet har förenats med.
8§ Om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs och dödsboet eller konkursboct vill fortsätta verksamheten, skall boet skriftligen anmäla detta till arbetsmarknadsstyrelsen inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutet. Om anmälan inte görs inom denna tid upphör tillståndet att gälla.
Uthyrning av arbetskraft 98 En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 § skall iaktta följande:
1. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fvra månader.
2. Mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna anställningsvillkor. Avtal om tidsbegränsad anställning får dock inte träffas i de fall som avses i 5§ I och 3 samt 6 § lagen (1982:80) om anställningsskydd.
3. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
4, En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar anställning hos en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft får inte hyras ut till sin tidigare arbetsgivare tidigare än sex månader efter det att anställningen hos denne upphörde.
108 En beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föranleds av ett tillfälligt behov av arbetskraft och under de förutsättningar som anges 1 9 § 1. En beställare får inte medverka till att uthyrd arbetskraft i strid mot 9 § 3 hindras att ta anställning hos beställaren eller anlita uthyrd arbetskraft i strid mot 9 § 4.
118 Avvikelser får göras från 98 I och 2 samt 10§ första meningen genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.
Tillsyn 128 Arbetsmarknadsstyrelsen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag.
138 Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att från den som omfattas av
tillsyn enligt denna lag på begäran få de upplysningar och handlingar som Prop. 1990/91: 124
behövs för tillsynen.
148 Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande celler förbud
gentemot den som .
1. utan tillständ bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte, eller
2, anlitar arbetskraft som förmedlats genom sådan olaglig arbetsförmed-
ling, eller
3. i strid mot 9 eller 108 hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att avtal om avvikelse har träffats enligt 11 §, eller 4. underlåter att fullgöra sin skyldighet enligt 133. Arbetsmarknadsstyrelsen får förena bestut om föreläggande celler förbud
med vite.
Ansvar
158 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan
enligt 6 § döms till penningböter.
168 Den som överträtt ctt vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt
14 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas
av föreläggandet eller förbudet.
Överklagande 178 Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om vitesföreläggande eller vites-
förbud får inte överklagas. |
Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas
hos regeringen.
188 Vid en prövning av en ansökan om utdömande av vite får även
vitets lämplighet prövas.
Denna lag träder i kraft den I januari 1992, då lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling skall upphöra att gälla.
Lag om ändring i lagen (1976: 580) om medbestämmande i
arbetslivet
Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse
Facklig vetorätt .i visst fall
38§
Innan arbetsgivare beslutar att låta någon utföra visst arbete för hans räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetstagarc hos honom. skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal för sådant arbete.
Första stycket gäller ej, om arbe- Första stycket gäller ej. om arbetet är av kortvarig och tillfällig na- tet är av kortvarig och tillfällig natur eller kräver särskild sakkunskap tur eller kräver särskild sakkunskap och ej heller om den tilltänkta åt- och det inte är fråga om anlitande gärden i allt väsentligt motsvarar av uthyrd arbetskraft enligt lagen åtgärd som har godtagits av arbets- ( ) om privat arbetsförmedling och tagarorganisationen. Om organisa- uthyrning av arbetskraft. Första tionen i särskilt fall påkallar det, är stycket gäller ej heller om den tillarbetsgivaren dock skyldig att för- tänkta åtgärden i allt väsentligt handla innan han fattar eller verk- motsvarar åtgärd som har godtagits ställer beslut. av arbetstagarorganisationen. Om
organisationen i särskilt fall på-
kallar :det, är arbetsgivaren dock
skyldig att förhandla innan han
fattar eller verkställer beslut.
Om synnerliga skäl föranleder det. får arbetsgivaren fatta och verkställa beslut innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet enligt första stycket. Påkallas förhandling enligt andra stycket, är arbetsgivaren icke skyldig att uppskjuta beslutet eller verkställigheten till dess förhandlingsskyldigheten har fullgjorts. om särskilda skäl föreligger mot uppskov. I fråga om förhandling enligt första och andra styckena äger 148 motsvarande tillämpning.
Har förhandling påkallats enligt
första eller andra stycket är arbets-
givaren skyldig att på begäran av
arbetstagarorganisationen — lämna
sådan information om det tilltänkta
arbetet som organisattonen behöver
Jör att kunna ta ställning i frågan.
Denna lag träder i kraft den I januari 1992.
Arbetsmarknadsdepartementcet Prop. 1990/91: 124
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm- Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl. Johansson, Lindqvist, G. Andersson. Lönnqvist, Freivalds, Wallström. Lööw, Persson, Molin. Sahlin, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Sahlin
Proposition om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft, m. m.
I Inledning
Lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling (arbets-
förmedlingslagen) trädde i kraft den 1 januari 1936. Lagen har varit
föremål för ett flertal utredningar under årens lopp och har även ändrats ett antal gånger. Bland de mer betydelsefulla ändringarna kan nämnas 1942 års lag (1942:209) genom vilken uthyrning av arbetskraft ansågs utgöra arbetsförmedling om det huvudsakliga syftet med verksamheten var att förmedla arbete. Genom en lagändring år 1970 (prop. 1970: 166, 2
LU 93, rskr. 458) infördes dels skärpningar i straffskalan för olaga arbetsförmedling dels en utvidgning av det straffbara området till att avse också den som använder arbetskraft som har förmedlats genom förvärvssyftande
förmedling. År 1976 (prop. 1975/76:84, InU 28. rskr. 222) infördes en möjlighet att under vissa förutsättningar erhälla tillstånd att bedriva ar-
betsförmedling i förvärvssyfte till och från utlandet för musiker och sceniska artister.
AMS-kommittén. som hade i uppdrag att göra en översyn av arbetsmarknadsverkets ansvarsomräde och organisation, uttalade sig i slutbetänkandet (SOU 1985:7) om behovet av en översyn av arbetsförmedlings-
lagen i syfte att ge den ökad klarhet och bättre redaktionell utformning. Något behov av att ompröva lagens allmänna inriktning ansåg emellertid kommittén inte föreligga. I prop. 1985/86:138 (AU 1985/86:14. rskr. 338)
instämde föredragande departementschefen i denna uppfattning och upp-
gav vidare att en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet hade påbörjat ett arbete med en översyn av arbetsförmedlingslagen. Arbetsgruppen avlämnade i juni 1989 en promemoria (Ds 1989:30) Arbetsförmedlingslagen — en översyn.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en inom arbetsmarknadsdepartementet upprättad sammanställning Över remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga I. 9
Regeringen beslutade den 21 februari 1991 att inhämta lagrådets yttrande
över förslag till lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbets-
kraft och lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet. Förslagen hade upprättats i arbetsmarknadsdepartementet på grundval av promemorian Arbetsförmedlingslagen — en översyn (Ds 1989:30). De förslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.
Lagrådet har lämnat förslagen utan crinran. Lagrådets yttrande bör
fogas till protokollet som bilaga 3. Lagrådets granskning har lett till vissa
redaktionella ändringar av lagförslagen.
Jag redovisar i det följande i korthet bakgrunden till det nuvarande regelsystemet och de problem som anses förknippade med gällande ord-
ning. I övrigt hänvisas till promemorian.
2¶Arbetsförmedlingslagen
2.1¶Gällande bestämmelser
Ansvaret för arbetsförmedlingen i Sverige vilar i princip på arbetsmark-
nadsverket. För den offentliga arbetsförmedlingen finns bestämmelser i
förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
och arbetsmarknadsverkets instruktion (1988:1139). Arbetsmarknads-
myndigheterna skall bistå arbetssökande och arbetsgivare när det gäller att
skaffa arbete eller att tillhandahålla arbetskraft. Arbetsmarknadsmyndigheterna skall vidare inhämta och lämna så saklig och fullständig informa-
tion som möjligt i de avseenden som har betydelse för så väl arbetssökande som arbetsgivare. Förmedlingen skall vara avgiftsfri.
Även privat arbetsförmedling får förekomma i viss begränsad omrfattning och i noggrant reglerade former. Sädan arbetsförmedling regleras i lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling (arbetsförmedlingslagen). |
Med privat arbetsförmedling enligt lagen avses också s.k. uthyrning av
arbetskraft. Detta uttrycks i lagen (1 § andra stycket) så att ”Har mellan utövare av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande träffats
avtal om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens utövare eller av den sistnämnde hos arbetssökanden. skall. där av omständigheter-
na framgår, att det huvudsakliga svftet med anställningen är förmedling av arbete åt arbetssökanden. sådan förmedling anses som arbetsförmedling enligt denna lag.” Enligt arbetsförmedlingslagen får arbetsförmedling inte bedrivas i
förvärvssyfte. Det enda undantaget härifrån avser förmedling till och från utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan arbetsför-
medling kan beviljas för högst ett år i sänder. Som förutsättning för ullstånd gäller att sökande utfäster sig att vid förmedling inte ställa upp
villkor som begränsar förmedlingssökandes möjligheter att anlita den of-
fentliga arbetsförmedlingen. Av förordningen om den arbetsmarknadspo- 10
som prövar frågor om tillstånd till förvärvssyftande arbetsförmedling.
Den som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning måste ha tillstånd av AMS. AMS fastställer den högsta ersättning som får tas ut och fastställer de villkor och bestämmelser för verksamheten som bedöms nödvändiga. Ersättningen får inte överstiga självkostnaden för förmedlingen. Ett tillstånd kan återkallas och ändrade villkor och bestämmelser kan meddelas för verksamheten.
Den som bedriver avgiftsfri arbetsförmedling behöver inget tillstånd men mäste anmäla verksamheten till AMS inom tre månader från verksamhetens början.
AMS utövar tillsyn över lagens efterlevnad. Den som bedriver privat arbetsförmedling är skyldig att föra anteckningar och hålla dessa och andra handlingar angående verksamheten tillgängliga för granskning samt i övrigt lämna sådana uppgifter som behövs för att AMS skall kunna utöva sin tillsyn och samordna arbetsförmedlingsverksamheten.
Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är straffsanktionerade. Sanktionen för den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte utgörs av böter eller fängelse i högst sex månader. Straffansvar föreligger också för den som bereder arbete åt någon elter anvisning från sådan
otillåten arbetsförmedling. Även här är straffet böter eller fängelse i högst
sex månader.
AMS beslut i ärenden enligt arbetsförmedlingslagen kan överklagas till regeringen.
2.2¶Vissa internationella åtaganden
Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en år 1933 av internationella arbetsorganisationen (ILO) antagen konvention om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (nr 34). Eftersom arbetstörmedlingslagen utformades med konventionen som grund får konventionen (liksom 1949 ärs reviderade konvention, se nedan) betydelse vid tolkning av lagen.
Konventionen behandlade såväl privat arbetsförmedling som bedrevs i vinstsyfte som sådan förmedling som bedrevs utan vinstsyfte celler utan ersättning. Bestämmelserna i konventionen syftade till att inskränka och reglera arbetsförmedling som bedrivs i privat regi. Enligt konventionen förband sig ratificerande stat att inom tre år frän konventionens ikraftträdande avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrivs I vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas under denna tid. Under avveck- Iingstiden skulle de stå under myndighets uppsikt och fick endast uppbära avgift och ersättning för kostnader enligt taxa som myndigheten fastställt. Enligt konventionen kunde dock redan befintliga byråer få tillstånd av myndighet att under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet. Undantaget gällde sådana i lag noggrant angivna kategorier av arbetare som tillhörde yrken där arbetsförmedlingen ägde rum under sådana särskilda förhållanden som gjorde avvikelsen berättigad. För dessa byräer kunde tillstånd beviljas för ett är i taget dock under högst 'tio år.
Avgiftskrävande byråer som drevs utan vinstsyfte skulle ha tillstånd av
myndighet att driva sin verksamhet. De fick inte ta ut mer ersättning än enligt en av myndigheten fastställd taxa, beräknad efter självkostnadsprincipen.
I konventionen fanns också en bestämmelse om att den som — mot avgift eller kostnadsfritt — bedrev arbetsförmedling skulle göra anmälan om detta till vederbörande myndighet.
Konventionen ratifieerades av Sverige är 1935 och trädde i kraft för Sveriges del den I januari 1937.
Vid ILOs konferenssammanträde år 1949 antogs ctt förslag till reviderad konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frågan om en revision hade på sin tid väckts av Sverige, närmast för aktualisera ett underlättande av möjligheterna till internationell arbetsförmedling inom musiker- och artistbranschen. Konventionsförslaget. som innebar att de svenska revisionskraven tillgodosågs, innehöll en uppmjukning av vissa grundläggande artiklar i konventionen. Den reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det alternativ som Sverige har valt (del II skall, liksom enligt 1933 års konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte successivt avskaffas (1 motsats till del TII som endast föreskriver vissa villkor för sådana byråer). Någon bestämd tid för avvecklingen föreskrevs emellertid inte. Inte heller förbjöds inrättandet av nva sådana byråer under avvecklingsperioden. Vidare medgavs under vissa förutsättningar avvikelser från avvecklingskravet.
Sverige ratificerade konventionen nr 96 den 18 juli 1950, varför denna trädde i kraft ett år senare (prop. 1950:188). Till den 1 mars 1990 har konventionen ratificerats av 39 stater (och sagts upp av en, nämligen Brasilien). Flertalet stater har accepterat konventionens del II. Detta gäller bl.a. Finland och Norge samt EG-linderna Belgien. Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna. Spanien och Förbundsrepubliken Tyskland. Del TIT har accepterats av bl.a. Irland. Portugal och Turkiet. Danmark och Island m.fl. har avstått från att ratificera konventionen. Internationella arbetsbyrån företar tf. n. en översyn av tillämpningen av konventionen i ctt tjugotal medlemsländer.
2.3¶Rättspraxis
Antalet domstolsavgöranden om olaglig arbetsförmedling är ganska få. Högsta domstolen har emellertid i några vägledande fall haft att ta ställning till frågan om viss verksamhet varit att anse som arbetsförmedling eller inte.
När det gäller skrivbyråernas s. k. ambulerande verksamhet fann Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1962 s. 820 att en skrivbyrås verksamhet var sådan att arbetsförmedling i arbetsförmedlingslagens mening förelåg. Högsta domstolen beaktade därvid att skrivbyråns anställda I betvdande utsträckning utfört sitt arbete annorstädes än på skrivbyråns kontor, att de anställda i många fall vid utförandet av sitt arbete varit inordnade i kundföretagets organisation på ett sådant sätt att de måste sägas vara ställda till kundföretagets förfogande, att de endast arbetat vissa perioder
samt att de dessemeltan inte fått någon ersättning från skrivbyrån och även
:varit oförhindrade att åta sig arbete för annans räkning. (Jfr även NJA
1989 s. 629)
I rättsfallet NJA 1973 s. 562 fann Högsta domstolen viss verksamhet på
varvsområdet vara att betrakta som arbetsförmedling. Den fråga som
tilldrog sig intresset i målet var om den aktuella verksamheten avsåg entreprenad eller om den avsåg uthyrning av arbetskraft. Domstolen uttalade då att 18 andra stycket arbetsförmedlingslagen får anses innebära förbud mot skapandet av ett rättsförhållande mellan en beställare och en uppdragstagare, som går ut på att den senarc skall ställa arbetskraft till
förfogande för beställaren, s.k. uthyrning av arbetskraft, men att rättsför-
hållanden av innebörd att någon åtar sig att med hos honom anställd
arbetskraft åt annan åstadkomma ett visst arbetsresultat inte träffades av
denna lagregel. De omständigheter som beaktades vid bedömningen var att det aktuella företagets egen verksamhet huvudsakligen avsett personaladministrativa uppgifter, att samma slags arbeten lämnats även till kund-
företagets egna arbetslag, att den högre tekniska ledningen för arbetet legat
hos kundföretaget, samt att ersättningen beräknats på grundval av samma ackordsberäkningar som tillämpats för kundföretagets egna arbetare och att dessa ackordsberäkningar i huvudsak utförts av kundföretaget.
Av rättsfallen framgår att det inte är möjligt att dra någon klar och tydlig
gräns mellan uthyrning och entreprenad. Avgörandet måste ske efter en
värdering av samtliga faktorer och med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet (fr prop. 1970:166 s. 21 tf).
2.4¶Övrigt
Olaga arbetsförmedling kan motverkas inte bara genom arbetsförmed-
lingslagens bestämmelser om tillsyn och straff. I medbestämmandelagen
finns bestämmelser (38 —40 §§) om facklig vetorätt bl.a. i sådana fall där
en arbetsgivare vill anlita utomstående som kan antas bedriva olaga ar-
betsförmedling. Bestämmelsen har kommit till bl.a. i syftet att förstärka möjligheterna att förhindra olaglig uthyrning av arbetskraft. Genom vetoreglerna och de skadeståndsregler som har knutits till dem finns en effektiv
möjlighet för de fackliga organisationerna att förhindra att en arbetsgivare anlitar uthyrningsföretag som bedriver misstänkt olaga arbetsförmedling.
2.5¶Allmänna överväganden
Frågan om arbetsförmedlingstagens tillämplighet och räckvidd har länge
varit kontroversiell. Det har då främst gällt olika former av ifrågasatt olaglig arbetsförmedling (inkl. uthyrning) på kultur- och kontorsområdena. Inom kulturområdet har det främst gällt den förmedlingsverksamhet
som bedrivs av s.k. produktionsbolag, managers, artistagenter och liknande och inom kontorsområdet är det främst skrivbyråernas verksamhet som tilldragit sig uppmärksamhet. Även inom transportbranschen och varvs-
och verkstadsindustrin har från tid till annan meddelats domar rörande olaga arbetsförmedling. Frågan om arbetsförmedling på dessa områden 13
har också utretts upprepade gånger och berörts it olika lagstiftningssammanhang (se promemorian främst sid. 21— 34). Problemet har främst tagit
sikte på att fastställa en skiljelinje mellan självständigt arbetsuppdrag
(entreprenad) och uthyrning av arbetskraft. Om verksamheten har befun-
nits utgöra entreprenadverksamhet är arbetsförmedlingslagens regler inte tillämpliga. Om däremot syftet med verksamheten varit att ställa arbetskraft till en beställares förfogande, dvs. hyra ut arbetskraften. har lagregler-
na ansetts tillämpliga.
Uppflattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går ofta starkt isär och domstolsavgörandena om olaglig arbetsförmedling är ganska få. Det
har ibland hävdats att en av orsakerna till den olagliga verksamheten är just svårigheten att dra en klar gräns mellan uthyrningsverksamhet och entreprenad. Man talar om att lagen är ”oklar” och uttrycker önskemål om
ett förtydligande. Man har goda skäl att anta att den svårigheten endast till
en mindre del förklarar problemets omfattning. Genom högsta domstolens avgörande år 1962 har det exempelvis sedan länge stätt klart att den verksamhet skrivbyråerna bedriver med personal som arbetar hos och underordnas kunden är olaglig uthyrningsverksamhet. Trots detta fortsätter vissa skrivbyråer verksamheten i stort sett utan förändringar. Den snabba utvecklingen av tjänsteföretag torde i stället ha sin grund i att verksamheten av många uppfattas som nyttig och värdefull. Ett eventuellt
bötesstraff för olaglig verksamhet har kunnat tas som en obetydlig kostnadspost i verksamheten. Införandet av fängelse i straffskalan år 1971 vid fortsatt brottslighet har inte medfört några förändringar i detta synsätt. Så länge uthyrningsalternativet anses önskvärd och värdefull både för uthyra-
ren och inhyraren och då servicesektorn är snabbt växande finns det anledning att förmoda att behovet att anlita uthyrningsföretag i framtiden snarare kommer att öka än att minska.
Sammanfattningsvis kan sägas att tvistefrågan egentligen inte gäller hurdan lagstiftningen är utan fastmer har sin grund 1 olika uppfattningar bland arbetsmarknadens parter och andra om hur lagstiftningen bör vara utformad; vilka förfaranden skall den förbjuda och vilka intressen skall den skydda? Debatten är starkt präglad av olika intresseständpunkter. Problemet kan också uttryckas så att det är frågan om var gränserna ska dras för den offentliga arbetsförmedlingens avgiftsfria verksamhet och
vilken roll som man vill att den offentliga arbetsförmedlingen skall ha.
Närmare om uthyrningsföretagens verksamhet En allmän tendens i hela västeuropa på senare år är uppkomsten av ett
”kunskapsintensivt” tjänstesamhälle som delvis håller på att ersätta eller i vart fall kompletterar det traditionella varuproducerande industrisamhället. En mångfald företrädesvis mindre företag har växt fram och erbjuder tjänster. vart och ett inom sitt kompetensområde. Vad dessa företag säljer är vllfälliga uppdrag eller tjänster ät kundföre-
tagen med hjälp av egna anställda. Det mest kända exemplet är kontorsarbete men företagen finns på många andra områden. Företagen är oftast . kunskapsföretag dvs. de tjänster som erbjuds är av kvalificerad art och har 14
väsentliga inslag av rådgivning och problemlösning även om också mer Prop. 1990/91: 124 hantverksmässiga moment kan ingå. Storleken kan variera från några få till fiera hundra anställda.
Den principiella avtalsfrihet rättssystemet tillerkänner parter i fråga om utformning av rättsförhållanden, gör att de här beskrivna avtalstyperna aldrig blir klart avgränsade utan man får en glidande skala som spänner allt från uthyrning av arbetskraft via mellanformer till klara entreprenadförhållanden. .
I den följande framställningen avses endast sådana företag som bedriver uthyrning av arbetskraft dvs. en enligt gällande rätt olaglig verksamhet. Företag som bedriver sedvanlig, helt Jaglig entreprenadverksamhet faller alltså helt utanför det följande.
Vanligen anlitas ett uthyrningsföretag när ett företag eller en organisation har behov av att få arbetsuppgifter utförda och den ordinarie personalstyrkan av olika skäl inte kan klara detta eller man finner det orationellt att bygga upp en egen kompetens på området, Det kan vara fråga om. tillfälliga behov på grund av en ordinarie anställds sjukdom, semester eller annan ledighet, vid en oväntad arbetstopp eller omorganisation, vakanser,
specialprojekt av begränsad varaktighet m.m. Även om det tillfälliga
behovet i och för sig i flera fall skulle kunna lösas genom korttidsanställning finner många av kundföretagen det mera bekvämt och smidigt att anlita ett uthyrningsföretag istället. Uthyrningsföretag som. anställer och hyr ut personal på tillfällig basis (vikariat o. d.) debiterar vanligen kundföretaget en ersättning som täcker den anställdes lön. skatt och sociala avgifter samt administrativa kostnader och en vinst.
Emellertid finns det idag också en hel del problem förknippade med vissa uthyrningsföretags verksamhet. Jag redovisar därför i det följande min syn på hur dessa problem ser ut.
Problemen är av flera slag men allvarligast är att anställda i uthyrningsföretag ofta befinner sig i ett underläge gentemot såväl sin egen arbetsgivare som den till vilken de hyrs ut och att denna grupp av arbetstagare erfarenhetsmässigt lätt råkar ut för svårigheter av olika slag. Dessa arbetstagare har visserligen ofta möjlighet att få bättre ekonomiskt utbyte av sitt arbete än de arbetstagare med samma arbetsuppgifter som är anställda vid det inhyrande företaget. Samtidigt är emellertid anställningstryggheten ofta otillfredsställande. Många har anställningsavtal som strider mot anställningsskyddslagens (LAS) regler om tidsbegränsade anställningsavtal. S.k. uppdragsanställningsavtal är vanliga. dvs. möjligheten till arbete beror helt på om företaget får uppdrag från beställare. Arbetstagarna anställs uppdrag för uppdrag och något anställningsförhållande finns således inte mellan uppdragen. Muntliga anställningsavtal är vanliga och avtalen är otta oklara till sin innebörd.
En del av idén med uthyrning av arbetskraft är att företag mot betalning övertar affärsrisker från andra företag. Det blir uthyrningsföretaget som får ta risken att ha arbetsgivaransvaret för ett antal anställda som kanske inte kan svsselsättas när orderingången krymper. Inhyraren/kunden slutar bara att hyra arbetskraften. Detta blir en drivkraft för oseriösa företag att
olika sätt att komma ur silt arbetsgivaransvar.
Det är inte helt ovanligt att uthyrningsföretagen bygger upp och binder de anställda i någon slags personalpool för tillfälligt arbete med arbetslöshetsunderstöd som cen löneutfvllnad. Erfarenheterna har visat att det varit svårt för arbetsförmedlingen att agera mot ”personalpoolsanställda” med erbjudanden om fasta arbeten hos annan arbetsgivare. Det har också hänt inom t. ex. kontorsservicebranschen att företagen gjort sig av med arbetskraft som av olika skäl inte längre hängt med i arbetet eller klarat sina arbetsuppgifter. Dessa har arbetsförmedlingen fått ta hand om och försökt lösa problemen för. Enligt min mening är det därför viktigt att skapa ett system som inte medför att uthyrningsföretagen tar lättare på sitt arbetsgivaransvar än andra arbetsgivare utan uppfyller de krav som i allmänhet åvilar en arbetsgivare med avseende på bl. a. anställningsförhållanden och anställningsvillkor. samt utbildning och andra personalpolitiska åtgärder. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att den som anlitar ett uthyrningsföretag inte har något personaladministrativt ansvar eller något eget arbetsgivaransvar för den som man på detta sätt anlitar. Ett krav som uppdragsgivaren regelmässigt ställer är nämligen att den inhyrda arbetskraften skall kunna gå direkt in i arbetet utan tids- och kostnadskrävande introduktion. Vidare förbehåller sig uppdragsgivaren ofta rätten att gentemot uthyrningsföretaget när som helst säga upp avtalet beträffande den inhyrda arbetskraften för det fall denne i ett eller annat avseende inte är nöjd med det arbete som utförs.
Ett annat problem i sammanhanget är uthyrningsföretagens ibland bristande vilja att fullgöra sina skyldigheter gentemot det allmänna. Förekomsten av s.k. grå arbetskraft och missbruk av den principiella avtalsfriheten i syfte att kringgå lagar och avtal har under lång tid varit utmärkande för denna slags verksamhet och detta förhållande var ett av de bärande motiven till reglerna i medbestämmandelagen om facklig vetorätt (38 —40 §§). Problemen var vid denna lags tillkomst särskilt uttalade inom varvsindustrin och på byggnads- och anläggningsindustrins område, men förekom också på många andra håll. Ofta rörde det sig om uthyrningsföretag som försökte kringgå arbetsrättslig lagstiftning och gällande kollektivavtal samt undandra sig förpliktelser enligt skattelagstiftning och socialavgiftslagstiftning.
I dag torde problemen med grå arbetskraft och liknande vara störst inom tillverknings-, metall- och verkstadsindustrin. Ofta rör det sig om inhyrning av utländsk arbetskraft. Vanligt förekommande är att det uthyrande företaget inte gör något avdrag för preliminär A-skatt vid utbetalningen av arbetstagarnas ersättningar och inte heller lämnar föreskrivna kontrolluppgifter. Arbetstagarna får också på detta sätt möjlighet att undanhålla inkomsterna från beskattning utan större risk för upptäckt. Rent generellt kan sägas att när det gäller nu beskrivna förhållanden föreligger i viss mån en ohelig allians mellan arbetsgivaren och de anställda, där dessa byter bort anställningstryggheten mot att arbetsgivaren gör det möjligt för de anställda att undandra sig skatt. Det är emellertid inte ovanligt att ”alliansen” spricker och detta sker i regel när arbetstagaren inte får ut sin del av 16
adresser och när den anställde eller dennes fackliga organisation försöker få ut lönen. visar det sig att företaget är spårlöst borta. Det kan här tilläggas att den fackliga medvetenheten och organisationsgraden på dessa företag
ofta är obefintlig eller i vart fall läg.
Uthyraren ä sin sida underlåter att redovisa sin inkomst av verksamheten samtidigt som varken han själv eler uppdragsgivaren redovisar de arbetgivaravgifter som belöper på arbetstagarens ersättningar. Uthyraren
undandrar sig ocksä sina skyldigheter i fråga om mervärdesskatt och försvå-
rar möjligheterna till kontroll.
Utmärkande för de företag som medvetet bryter mot skatterättslig och
annan lagstiftning är mycket komplicerade anställningsförhållanden. Ofta föreligger stora svårigheter att peka ut vem som är den uthyrdes arbetsgivare. Det kan t.ex. handla om cn finsk arbetare som är medlem i norska metallförbundet och för tillfället arbetar i Sverige för ett danskt företag.
Detta danska företag hyr sedan ut den här personen till ett annat företag
som 1 sin tur hyr ut honom ett till ett tredje osv. När det gäller arbetskraft som hyrs ut främst inom tillverkningsindustrin och inom bygg- och anläggningsverksamhet förekommer ofta arbets-
miljöproblem. Det kan här röra sig om åsidosättande av på arbetsplatsen gällande. säkerhetsföreskrifter eller brott mot i lag eller avtal föreskrivna
arbetstidsregler. I detta sammanhang måste man också ställa sig frågan varför de fackliga organisationerna inte i större utsträckning än vad som idag är fallet
utnyttjar sin fackliga vetorätt enligt 38 och 39 §§ MBL. Mcd hjälp av dessa regler har de fackliga organisationerna i dag en möjlighet att med omedel-
bar verkan förhindra en arbetsgivares åtgärd att hyra in arbetskraft. Som
påpekats I promemorian har emellertid organisationerna uppenbarligen
haft praktiska svårigheter att med stöd av dessa regler effektivt motverka
missbruk i samband med ut- och inhyrning av arbetskraft. Skälen till detta kan vara flera. Et skäl torde emellertid vara det omfattande utredningsarbete och den i många fall komplicerade rättsliga bedömningen som måste göras vid fall av misstänkt olaga arbetsförmedling. Många gånger torde det
också vara sä att den lokala fackliga organisationen ger sitt uttryckliga eller
tysta samtycke när arbetsgivaren vill anlita icke anställd arbetskraft för att lösa olika uppkommande situationer. Själva formen för anlitandet (entreprenad, inhyrning ete.) torde här vara mindre intressant. Både arbetsgivaren och den lokala organisationen har nämligen ofta ett sammanfallande intresse av att rädda produktionen och därmed den egna sysselsättningen
t.ex. vid en oväntad arbetstopp och andra akuta arbetsbristsituationer och där den offentliga arbetsförmedlingen inte klarar rekryteringen. Den fackliga organisationen befinner sig här ofta i en intressekonflikt
där man visserligen ser med visst principiellt ogillande på arrangemanget men där fördelarna trots allt överväger. Som £LO också har påpekat i sill remissyttrande kan inhyrning under kortare tid vara ett smidigt sätt att lösa vissa problem och samtidigt ge arbetarna på inhyrningsföretaget vissa
fördelar. Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande förhållanden när det
2 Riksdagen 1990/91. I samt. Nr 124
gäller uthyrningsverksamheten inte är tilllfredsställande. Å ena sidan finns de som menar att uthyrningsföretagens verksamhet är nyttig och värdefull för alla parter men att lagen hindrar eller i vart fall försvårar denna verksamhet. Å andra sidan ser man från företrädesvis fackligt håll med oro på den nya utvecklingen och de svärigheter som föreligger att få kontroll över och insyn I verksamheten.
På sätt jag närmare kommer att utveckla i det följande kommer jag att föreslå att uthyrningsbegreppet bryts ut ur det nuvarande arbetsförmedlingsbegreppet i syfte att kunna legalisera denna verksamhet. Jag är emellertid inte beredd att legalisera uthyrning av arbetskraft utan att samtidigt skapa garantier för att de anställda 1 uthyrningsföretagen tillförsäkras samma rättigheter som övriga arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden.
Jag redovisar i det följande mina överväganden och förslag med anledning av promemorian.
3¶Allmän motivering
3.1¶Begreppet "uthyrning av arbetskraft”
Mitt förslag: Uthyrning av arbetskraft skall inte längre regleras som
en form äv arbetsförmedling och därmed inte heller omfattas av det 1 dag gällande förbudet mot privat arbetsförmedling. I en ny lag om
privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft definieras uthyrning av arbetskraft som ett rättsförhållande mellan en beställare
och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag. Remissinstanserna: Det övervägande flertalet remissinstanser tillstyrker
att uthyrningsverksamhet inte bör betraktas och regleras på samma sätt som arbetsförmedling. Flera remissinstanser har emellertid pekat på att
den föreslagna definitionen på uthyrningsverksamhet kan medföra gränsdragningsproblem i första hand mot entreprenadverksamhet.
Skälen för mitt förslag: Som redogjorts för har det gällande förbudet mot uthyrningsverksamhet fått en ganska egendomlig och svårtolkad reg- Iering i säväl den svenska lagstiltningen som den ILO-konvention på vilken lagstiftningen vilar. Räckvidden av de vägledande rättsfall som
finns på området, NJA 1962 s. 820 resp. 1973 s. 562, har ofta diskuterats
liksom ILO-konventionens generella tillämplighet på verksamhet som in-
nebär uthyrning av arbetskraft. Även den omständigheten att det i praktiken förekommer i stor utsträckning. åtminstone inom vissa branscher, att
arbetstagare hyrs ut för att tjänstgöra hos andra arbetsgivare och på andra
arbetsplatser utan att detta medfört någon större reaktion från myndigheternas sida har också bidragit till en osäkerhet om innehållet i gällande 18
rätt. Det har mot denna bakgrund ibland gjorts gällande att i vart fall
sådan uthyrningsverksamhet som idag bedrivs under seriösa former i
själva verket är en enligt arbetsförmedlingslagen helt laglig verksamhet,
fullt jämförbar med entreprenadverksamhet eller t.o.m. utgörande sådan
verksamhet. Denna osäkerhet om uthyrningsföretagens legala status åter-
speglas också bland de remissinstanser som uttalat sig i frågan. Bland annat har Svea hovrätt och Juridiska takultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universiter framhållit att eventuella lagstiftningsåtgärder bör avvakta tills vägledande uttalanden har erhållits från den högsta domstolsinstansen. Genom två nyligen avkunnade domar av Högsta domstolen (NJA 1989
s. 629) har sådant vägledande uttalande erhållits. Domstolen hade i dessa mål att pröva lagenligheten av viss skrivbyråverksamhet. Efter sammanfattande värdering av omständigheterna i målet kom Högsta domstolen till det resultatet att de förhällanden som enligt praxis är av betydelse vid
bedömningen inte avvek på sädant sätt från de förhållanden som förelåg i
1962 och 1973 års rättsfall att det fanns anledning att bedöma avtalstörhål-
landet mellan bolaget och beställarna på annat sätt än Högsta domstolen
gjorde i fråga om de avtalsförhållanden som prövades i dessa rättsfall. Det
har alltså enligt domstolen varit fråga om uthyrning av arbetskraft i för-
värvssyfte utan tillstånd.
Högsta domstolens avgörande innebär ett klargörande av det i promemorian beskrivna rättsläget. nämligen att uthyrning av arbetskraft i för-
värvssyfie är en olaglig verksamhet (olaga arbetsförmedling).
Som framhälls i promemorian är det flera omständigheter som talar för att dagens mycket restriktiva lagstiftning i detta avseende inte är särskilt väl lämpad att möta de förändringar som ägt rum och de nva företeelser
som växt fram sedan Jagens tillkomst för över femtio år sedan. Mänga uthyrningsföretag fyller onekligen för närvarande ett behov när det gäller kravet på en smidig och fungerande arbetsmarknad. För samhället i stort
kan uthyrningsföretagens verksamhet innebära rationaliseringsvinster i form av ökad flexibilitet på arbetsmarknaden och ett ökat utbud av arbetskralt. En legalisering av uthyrningsverksamheten innebär samtidigt att resurser kan skapas för att på ett mer elfektivt sätt än idag ingripa mot den
del av uthyrningsverksamheten som inte motsvarar samhällets krav och där problemen är som störst. Jag instämmer därför i promemorians förslag att uthyrning av arbetskraft inte bör ses som en form av arbetsförmedling utan som en verksamhet skild från detta. Så gott som samtliga remissin-
stanser har också tillstyrkt behovet av en sådan särreglering.
Om man vill särreglera uthyrningsverksamheten i förhållande till arbets-
förmedling i syfte aut legalisera verksamheten måste själva begreppet uthyrning närmare definieras i lagtexten. I promemorians lagförslag $2
föreslås att med uthyrning av arbetskraft ”avses verksamhet som går ut på
alt en arbetsgivare mot ersättning ställer sina arbetstagares arbetskraft.
helt eller delvis. till en beställares förfogande för att under den senares
ledning utföra arbete som hör till dennes näringsverksamhet.”
Några remissinstanser har uttryckt farhågor att det med promemorians förslag till definition av begreppet uthyrning av arbetskraft kan uppstå
problem med gränsdragningen i första hand mot entreprenad. Risk förelig-
ger. menar man, att i dag helt tillåtna verksamheter kommer att omfattas av den föreslagna definitionen och att det därför bör övervägas vucrligare
om inte lagtexten kan formuleras ännu tydligare på denna punkt.
Utgångspunkten när det gäller att definiera och särreglera uthyrning av arbetskraft måste vara att under detta begrepp endast föra sådant som
enligt gällande rätt är att betrakta som olaga arbetsförmedling enligt I $
andra stycket arbetsförmedlingslagen. Av Högsta domstolens domar NJA
1973 s. 562 och 1989 s. 629 framgår att det gällande förbudet mot uthyr-
ning av arbetskraft innebär ett förbud mot skapandet av ett rättsförhållande mellan en beställare och en uppdragstagare, som går ut på att den senare skall ställa arbetskraft till förfogande för beställaren.
Som framgår ansluter. den i promemorian föreslagna definitionen ganska väl till vad som enligt gällande rätt är att betrakta som uthyrning av
arbetskraft. För att ytterligare ansluta definitionen till vad som idag kan anses vara gällande rätt bör emellertid enligt min mening definitionen ta
sin utgångspunkt i själva uppdragsavtalet, dvs. rättsförhållandet mellan beställaren och arbetsgivaren och alltså inte, på sätt som föreslås i promemorian, låta verksamheten som sådan vara avgörande för avgränsningen gentemot andra verksamhetsformer.
När det gäller den närmare gränsdragningen mellan uthyrning av arbets-
kraft och entreprenad måste, som också framhålls i promemorian, denna
bedömning göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskil-
da fallet. Detta medför, vilket också påpekats av arbetsdomstolen (AD) av det blir mycket svårt för att inte säga omöjligt att I lagtext ge en riktig och
heltäckande beskrivning av vad som skall anses utgöra uthyrning av arbetskralt (jfr prop. 1970:166 s. 53 ff och LU II 1970:93). Enligt AD finns det exempelvis. med den utformning förslaget fått. en risk för att en del av alla de faktorer som måste beaktas, tillmäts en alltför stor betydelse i förhållande till andra. AD synes här närmast syfta på arbeisledningskriteriet i begreppets senare led, nämligen ... för att ”under den senares ledning
(dvs. beställarens) utföra arbete... .”
Jag delar arbetsdomstolens bedömning att det föreligger en risk att särskilt arbetsledningskriteriet i promemoriceförslaget har fått för stor
tyngd i förhållande tilt alia faktorer som måste beaktas. Det torde heller inte vara nödvändigt att i lagtexten särskillt lyfta fram detta moment.
Enligt min mening ligger redan i den omständigheten att arbetskraften, enligt förslaget, ställs till en beställares förfogande. att denne alltså disponerar över arbetskraften i olika hänseenden inbegripet den direkta arbetsledningen.
Ett par remissinstanser. nämligen riksskatteverket (RSV), länsrätten i
Stockholms län och AMS har pekat på att ordet ”näringsverksamhet” i uttryckets sista led synes missvisande eftersom lagen uppenbarligen är avsedd att tillämpas även på sådan uthyrning där beställaren inte bedriver näring, exempelvis myndigheter. Jag delar denna uppfattning och föreslår
därför alt ledet ”närings-” i sista ordet utgår. Mort bakgrund av vad jag nu har anfört bör uthyrning av arbetskraft kunna definieras som ett rättsförhällande mellan en beställare och en 20
arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
För att uthyrningsverksamhet i lagens mening skall föreligga måste alltså arbetsgivaren uppbära ersättning i en eller annan form. Ersättningens storlek är här inte avgörande. Såväl förvärvssyftande (vinstsyftande) verksamhet som verksamhet som drivs endast mot självkostnad eller liknande
omfattas av den föreslagna definitionen.
Ett par remissinstanser har pekat på att svårigheter kan uppstå att med förslagets utformning definiera vem eller vilka som skall anses som beställare i lagens mening. Enligt min mening får med beställare i detta sammanhang avses den som stär som avtalspart (uppdragsgivare) i ett avtal om
inhyrning av arbetskraft. Den som på detta sätt anlitar inhyrd arbetskraft
är i dag så gott som uteslutande en person celler ett företag/myndighet som bedriver en verksamhet med arbetsgivaransvar för egna anställda. I rättslig
mening är då beställaren den enskilde näringsidkaren eller det aktiebolag
eller den juridiska person av annat slag eller myndighet som bedriver rörelsen även om de skyldigheter som åvilar beställaren enligt förslaget
rent faktiskt kan komma att fullgöras av företrädare för beställaren. I ett
aktiebolag är det exempelvis ofta en VD eller någon som utses av VD som handhar den löpande verksamheten eller uppträder som beslutsfattare. I normalfallet bör det inte vålla några problem att avgöra vem som skall anses vara beställare i lagens mening.
Kravet att arbetet skall utföras i beställarens verksamhet innebär att om beställaren saknar egen verksamhet tör det aktucltla arbetet faller arbetet utanför lagens tillämpningsområde.
Enligt min mening torde det knappast vara möjligt eller ens önskvärt att på ett mer uttömmande sätt än så i lagtext definiera begreppet uthyrning av arbetskraft. Som AMS också har påpekat innehåller Norge och Finlands lagstiftning liknande definitioner utan att det tycks ha inneburit några större avgränsningsproblem. I övrigt utgör de förarbetsuttalanden som
gjordes i samband med 1970 års lagstiftning fortfarande en god grund för
gränsdragningen mellan uthyrning av arbetskraft och entreprenad (se prop. 1970: 166 s. 21 ff). Genom de av Högsta domstolen nyligen avkunnade domarna (NJA 1989 s. 629) har ytterligare utvecklats på vilket sätt gränsdragningen skall ske.
Förslagets förhållande till [LOs konvention nr 96
Som tidigare redovisats är Sverige bunden av ILO-konventionen nr 96 som I princip stadgar ett förbud mot avgiftskrävande arbetsförmedlingsby-
råer med vinstsyfte. I konventionens artikel 1. mom 1 (a), definieras avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte som ”varje per-
son. sammanslutning. byrå eller annan organisation. vilken tjänar som
mellanhand för anskaffande av anställning åt arbetare eller av arbetare åt
arbetsgivare i syfte att direkt eller indirekt från nägondera erhålla ckono-
misk eller annan materiell fördel.”
Tillämpningen av konventionen nr 96 har inte varit problemfri. Bl. a.
har Sverige år 1965 vänt sig till ILOs internationella arbetsbyrå med en Prop. 1990/91: 124 begäran om klarläggande av innebörden av konventionens uttryck ”av-
giftskrävande arbetsförmedlingsbyrå med vinstsyfte”. Korrespondensen
redovisas i promemorians avsnitt 5.1. Härav framgår bl.a. att enligt arbetsbyråns mening kan konventionen vara tillämplig på t. ex. ambulerande skrivbyråverksamhet sådan den beskrivits i regeringens framställning till ILO, varvid det väsentligaste kriteriet för bedömningen om konventionen
är tillämplig är transaktionens natur. Arbetsbyråns svar lämnades med det
sedvanliga förbehället att ILÖSs stadga inte ger byrån någon speciell befogenhet att ge en auktorativ tolkning av konventioner som antagits av arbetskonferensen. Denna rätt tillkommer endast internationella domsto-
len i Haag.
Flera länder som ratificerat konvention nr 96 har valt en restriktivare
tolkning av konventionens tillämpningsområde än vad arbetsbyrån gav uttryck för i sitt utlåtande. I tlertalet av dessa länder menar man att det
inte kan vara fråga om arbetsförmedling i konventionens mening när arbetstagaren är anställd vid ett uthyrningsföretag vilket upprätthåller en
arbetsgivarfunktion såväl gentemot de anställda som det allmänna. Frågan
om konventionens tillämplighet på uthyrningsverksamhet har också under
senare är varit föremål för en omfattande rättsvetenskaplig debatt och analys såväl inom som utom ILO. Meningarna har härvid varit delade.
ILOSs styrelse har också vid ett par tillfällen efter arbetsbyråns utlätande uttryckt de svårigheter som föreligger att tillämpa och tolka konventionens räckvidd när det gäller uthyrning av arbetskraft.
Av det nu redovisade framgår att frågan om konventionens tillämplighet på uthyrning av arbetskraft är kontroversiell och svårbedömd främst mot
bakerund av att det i konventionen inte finns en enda bestämmelse som
formulerats uttryckligen med tanke på denna slags verksamhet.
Bland de remissinstanser som yttrat sig över förslagets förhållande till konventionen har ILO-kommittén framhållit att arbetsbyråns tolkning glordes med utgånspunkt från en särskild typ av förmedlingsbyråer och
gäller endast i den utsträckning som samma omständigheter som tolkning-
en grundar sig på är för handen. Enligt ILO-kommittén bör det väsentliga vid bedömningen om konventionens tillämplighet vara på vilket sätt och under vilka omständigheter som arbetskraften ställs ull uppdragsgivarens
förfogande. ILO-kommittén anför vidare:
”Eftersom ett grundläggande syfte med konventionen är att skydda arbets-
tagare mot en ocgentlig behandling bör vid denna prövning avgörande vikt fästas vid hur förhållandet mellan verksamhetens utövare och vederböran-
de arbetstagare samt förhållandet till uppdragsgivaren gestaltar sig. Om detta första förhållande uppfyller de krav som normalt kan ställas på ett
anställningsförhållande med avseende på anställningens form och innehåll
synes det befogat att dra den slutsatsen att den person eller det företag som
ställer arbetskraften till en uppdragsgivares förfogande inte ”tjänar som
mellanhand för anskaffande av anställning åt arbetare eller av arbetare åt
arbetsgivare”. Därmed faller denna kategori utanför konventionens tilllämpningsområde. Om däremot förhållandet mellan uthyraren och arbets-
tagaren inte uppfyller de nu nämnda kraven bör konventionen vara til-
lämplig eftersom arbetstagaren i denna situation i realiteten torde vara att
betrakta som anställd inte bos det uthyrande:företaget. utan hos den person eller det företag, till vars förfogande han eller hon ställs.
När det gäller frågan om konventionens tillämplighet med avseende på
de uthyrningsföretag som enligt promemorian föreslås kunna få tillstånd att bedriva uthyrningsverksamhet synes dessa enligt ILO-kommittén uppfvlla de krav som enligt ovan redovisade synsätt mäste föreligga för att verksamhetens utövare inte skall omfattas av konventionens begrepp ”avgiltskrävande arbetsförmedlingsbyrå”.
SAF och Sveriges Industriförbund har uttryckt uppfattningen att uthyrning
av arbetskraft är en verksamhet som Faller utanför konventionens tillämp-
ningsområde. Juridiska lakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet har
anfört all oavsett den osäkerhet som föreligger beträffande gällande rätt finns det — om man vill tillåta viss uthyrningsverksamhet — anledning att särreglera denna verksamhet för att, om än inte till punkt och pricka
uppfylla Sveriges åtaganden gentemot ILO och den av Sverige ratificerade
konventionen nr 96, så ästadkomma ett regelverk som i nägon utsträckning harmonicrar därmed liksom med regleringen i några andra curopeiska länder.
AATS påpekar att oavsett konventionens räckvidd när det gäller uthyr-
ning av arbetskraft är ILO-konventionens detaljerade regelsystem alltför snävt när det gäller att hitta en ändamålsenlig lösning av problemen med
privat arbetsförmedling m. m. Enligt AMS bör regeringen därför i första hand verka för en revidering inom ILO av konventionen nr.96 och i andra hand, om en sådan revidering inte kan komma till stånd inom rimlig tid.
överväga om inte konventionen borde sägas upp.
På skäl som jag kommer att närmare utveckla i ett senare sammanhang
är jag inte beredd att verka för en revidering av konventionen eller att säga
upp densamma. Detta är emellertid enligt min mening inte heller nödvän-
digt i anledning av det nu föreliggande lagförslaget. Jag har nämligen inte
någon annan uppfattning i denna fråga än den som ILO-kommittén gett uttryck för. nämligen att om anställningsförhållandet mellan uthyraren och dennes arbetstagare uppfyller de krav som normalt kan ställas på ett anställningsförhållande uppträder inte heller uthyraren som mellanhand i
konventionens mening. Den som hyr ut arbetskraft är i motsats till den
som bedriver arbetsförmedling, ansvarig såväl gentemot sina anställda
som uppdragsgivaren. Jag avser att i det följande föresla vissa bestämmel-
ser för att garantera att anställningsförhållandet uppfyller de krav som
måste kunna ställas. Det är således min uppfattning att sådan uthyrningsverksamhet som i fortsättningen skall kunna bedrivas med stöd av lagen faller utanför konventionens tillämpningsområde. Med denna bedömning saknas också anledning att gå in på hur förslaget i och för sig förhåller sig till de olika bestämmelserna i konventionens del IE.
förmedlingsmonopolet
Mitt förslag: I lagen införs en genereH definition av begreppet arbetsförmedling. Med arbetsförmedling förstås sålunda en verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft. Som en nyhet införs en möjlighet att efter tillstånd av AMS bedriva arbetsförmedling i förvärvssyfte lör arbetstagare i företags- eller verksledande ställning. Som en annan nyhet föreslås att kravet att tillstånd till internationell arbetsförmedling utan förvärvssyfte förutsätter bilaterala överenskommelser slopas. I övrigt föreslås i huvudsak vissa språkliga och redaktionella ändringar i den nuvarande regleringen när det gäller sådan arbetsförmedling.
Promcemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag. I promemorian föreslås inte någon utvidgning av möjligheten att bedriva förvärvssyftande arbetsförmedling, liksom inte heller avskaffandet av kravet på överenskommelser med främmande stat för att bedriva internationell arbetsförmedling utan förvärvssyfte.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget i denna del eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser bl.a. länsrätten i Stockholms län och flertalet arbetsgivarorgan har synpunkter på den föreslagna definitionen av begreppet arbetsförmedling och menar att begreppet arbetsförmedling istället bör bygga på begreppet anställning. AAZS. som i och för sig inte har något att erinra mot det sakliga innehållet i den föreslagna definitionen, anser att det inte finns något behov av en definition eftersom det inte har funnits några problem med den nuvarande tillämpningen. 4A£S har vidare förklarat att en arbetsförmedling forttarande bör skötas i offentlig regi men att man inte är främmande för att under vissa förutsättningar tillåta privata förmedlingar. Bl.a. föreslår AMS att lagen bör innehålla ett uttryckligt undantag för yrkesmässig förmedling av personer i företagsledande ställning (s.k. headhunting).
SAF och Sveriges Industriförbund pekar på att det i promemorian inte framförs några bärande skäl mot att det i detta sammanhang finns starka skäl för en konkurrerande verksamhet som kan tillgodose behov som de nuvarande förmedlingarna ej klarar av eller som genom själva konkurrensen stimulerar den offentliga förmedlingens effektivitet. Även SACO/SR har framfört liknande synpunkter.
Skälen för mitt förslag: Genom att den särskilda form av arbetsförmedling som idag regleras i lagens I $ andra stycke (dvs. uthyrningsverksamhet) bryts ut ur arbetsförmedlingsbegreppet och görs till föremål för särskild reglering måste begreppet arbetsförmedling närmare definieras i lagen. Med förstaget att reglera uthyrningsverksamhet som något skilt från arbetsförmedling försvinner samtidigt en del av de idag föreliggande svårigheterna med att definiera begreppet arbetsförmedling.
Möjlighet finns att införa ett mer ”renodlat” arbetsförmedlingsbegrepp.
Till arbetsförmedling skulle då först och främst kunna hänföras sådan traditionell arbetsförmedlingsverksamhet som går ut på att knyta kontakt
mellan arbetsgivare och arbetstagare i avsikt att dessa skall träffa avtal om
anställning. I och för sig skulle kunna övervägas att rent allmänt definiera
arbetsförmedling utifrån en sådan verksamhet, vilket också ett par remissinstanser varit inne på. Med hänsyn till de skiftande verksamheter och former under vilka arbetsförmedling kan tänkas bedrivas föreligger emel-
lertid. enligt min uppfattning, stor risk för att en sådan definition skulle
komma att bli för snäv. En vidare definition är därför nödvändig. Arbetsförmedling skulle då, på sätt som i sak föreslagits i promemorian, kunna definieras som en verksamhet som har till ändamäl at anskaffa arbete åt arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte avser sådan
verksamhet som tidigare delinierats som uthyrning av arbetskraft. Redan i 1970 års lagstiftningsärende (1970:166 sid 54) övervägdes att
införa en liknande definition på arbetsförmedling vilket emellertid då avvisades med hänsyn till den osäkerhet en sådan definition skulle kunna
tänkas föranleda på längre sikt i fråga om sådan verksamhet som bedrevs som uthyrningsverksamhet. Vad lagstiftaren här syftade på var att risk förelåg att vid en rättslig prövning uthyrningsverksamheten skulle kunna falla utanför en definition på vad arbetsförmedling är för något. De farhågor som 1970 års lagstiftare hyste mot att i lagtexten införa en definition av begreppet arbetsförmedling försvinner emellertid om man samtidigt inför en definition på uthyrningsverksamhet och ett förslag till reglering i sär-
skild ordning av denna verksamhet.
I ovan nämnda lagstiftningsärende uttalades också att arbetsförmedling (inkl. sådan verksamhet som är att betrakta som uthyrningsverksamhet)
torde kunna definieras med utgångspunkt i verksamhetens huvudsakliga
syfte. Den närmare innebörden i gällande rätt av begreppet ”verksamhe-
tens huvudsakliga syfte” är oklar. Frågan har inte ställts på sin spets i
rättspraxis. Motsatsvis skulle begreppet kunna uppfattas så att om någon
bedriver en verksamhet som till mer än femtio procent består av något
som inte är att betrakta som arbetsförmedling skulle resten av verksamheten kunna utgöras av arbetsförmedling och denna mindre del av verksamheten därigenom falla utanför lagen. En skrivbyrå som bedriver exempel-
vis 60 procent stationär verksamhet och 40 procent ambulerande verksam-
het skulle med ett sådant synsätt kunna tänkas falla utanför lagens defini-
tion på arbetsförmedling. Detta kan emellertid inte ha varit lagstiftarens avsikt. Det nu sagda innebär att om man definierar arbetsförmedling med utgångspunkt i verksamhetens huvudsakliga syfte uppstår besvärliga
gränsdragningsproblem. En bättre avgränsning är att i stället definiera arbetsförmedling med utgångspunkt i verksamheten som sådan och inte i dess huvudsakliga syfte. Arbetsförmedling skulle då kunna definieras som en verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande eller
arbetskraft åt arbetsgivare i stället för att det huvudsakliga syftet med verksamheten skall vara avgörande. Det bör emellertid framhållas att. förutom att uthyrningsverksamhet inte längre skall anses som arbetsför-
medling, avsikten med en sådan definition inte är att införa ett nytt eller annorlunda arbetsförmedlingsbegrepp än vad som idag fär anses vara gällande rätt.
Även om endast en mindre del av en utövares totala verksamhet utgörs av arbetsförmedling faller denna verksamhet in under lagen under förutsättning att den bedrivs under stadigvarande och yrkesmässiga former. Detta torde för övrigt också ha varit lagstiftarens ursprungliga syfte med begreppet arbetsförmedling. I socialstyrelsens förslag till lagstiftning i 1935 års lagstiftningsärende (prop. 1935:83) föreslogs att med arbetsförmedling enligt lagen skulle avses endast sådan arbetsförmedling som bedrevs yrkeseller regelmässigt. Med ordet ”yrkesmässigt” ville man, enligt socialstyrelsens motivering till sitt förslag, ej angiva att förmedlingsverksamheten skulle utgöra förmedlarens enda eller huvudsakliga sysselsättning utan endast att verksamheten bedrevs på yrkesmässigt sätt (sid. 25). Vid överarbetningen av socialstyrelsens förslag vidtogs en del jämkningar. Enligt föredragande departementschefen var jämkningarna av formell natur. Bland annat togs uttrycket ”yrkes- och regelmässigt” bort. Enligt departementschefen torde med användandet av ordet ”bedrives” med tillräcklig tydlighet framgå att lagen endast äger tillämplighet på arbetsförmedling av viss permanens och omfattning (sid. 28).
Mot bakgrund av de skiftande verksamheter under vilken arbetstförmedling bedrivs torde det knappast vara möjligt eller ens önskvärt att i lag på ett mer uttömmande sätt än vad som ovan föreslagits försöka ange alla de former av verksamheter som kan betraktas vara arbetsförmedling. För det första skulle en sådan uppräkning inte kunna göras fullständig och för det andra skulle den snabbt bli inaktuell till följd av förändringar inom arbetslivet. Dessutom kan verksamheter som befinner sig på gränsen till arbetsförmedling formellt anordnas på många sätt och lätt maskeras så att verksamheten faller utanför en definition av vilka verksamhetsformer som skall anses vara arbetsförmedling. Det är därför inte möjligt att dra en klar gräns mellan olika verksamhetsformer. Detta gäller såväl gränsdragningen mellan arbetsförmedling och urhyrning som mellan uthyrning och entreprenad.
När det närmare gäller gränsdragningen mellan arbetsförmedling och uthyrning talar naturligtvis den omständigheten att ett skriftligt anställningsförhållande föreligger mellan en arbetstagare och det företag som ställer arbetstagaren till ett annat företags förfogande för att det är fråga om uthyrningsverksamhet. Om emellertid anställningen till sitt innehåll blir så uttunnad au den inte längre kan anses uppfylla de krav som måste kunna ställas på en anställning för att anställningsförhällande rättsligt sett skall anses ha uppkommit eller. om det är fråga om s.k. skenavtal 1 syfte att kringgå lagstiftningen. kan situationen vara att bedöma annorlunda. Förhållandena är då likartade med dem som råder när en arbetstagare anställs endast ”uppdrag för uppdrag”. I dessa fall torde arbetstagaren vid en rättslig bedömning i realiteten vara att betrakta som anställd inte hos det uthyrande företaget, utan hos det företag, till vars förfogande arbetstagaren ställs. Verksamheten torde då vara att bedöma som arbetsförmedling. Detsamma får anses gälla vid fall då den som har hyrt in arbetskraft. i
arbetskraft till någon annan s.k. vidareuthyrning. Sådan verksamhet torde vara att bedöma som arbetsförmedling även om den som hyr ut den inhyrda arbetskraficen träffar formella anställningsavtal med den arbetskraft som berörs. Detta betyder att det i sista hand får ankomma på domstol att på basis av en helhetsbedömning i det enskilda fallet avgöra om en viss verksamhet är att hänföra till arbetsförmedling eller uthyrning.
Förmedlingsmonopolet AMS har i sitt remissyttrande pekat på att den offentliga arbetsförmedlingen förenar tre viktiga funktioner. nämligen informationsfunktionen, förmedlingsfunktionen och den marknadspåverkande funktionen.
1. Enligt AMS fungerar arbetsförmedlingen som en marknadsplais där de sökande ska kunna överblicka de lediga platserna och där arbetsgivarna kan få kontakt med de arbetssökande. Ju större andel av platserna och de sökande som finns hos förmedlingen, ju bättre fungerar den som marknadsplats. Uppgiften är här att sprida information om Iediga platser och arbetssökande till sökande och arbetsgivare. Om tillkomsten av nya privata arbetsförmedlingar leder till att informationen om de lediga platserna spjälkas upp mellan ett antal olika förmedlingar försämras marknadsfunktionen. Nackdelen med en uppsplittring av informationen om de lediga platserna skulle emellertid kunna motverkas om systemet byggs ut så det skulle vara tillgängligt för alla förmedlingar, privata och offentliga, och alla förmedlingar skulle vara skyldiga att lämna sin information till svstemet
Däremot kan man knappast göra alla arbetssökande tillgängliga för alla förmedlingar. Det är svårt att tänka sig att en arbetssökande som har anmält sig till den offentliga förmedlingen för att t.ex. byta arbete skulle kunna exponeras av en annan förmedling för den sökandes egen arbetsgivare.
Å andra sidan kan man tänka sig att en ombytessökande som inte utnyttjar den offentliga förmedlingen ändå skulle vara beredda att anmäla sig som sökande hos en privat förmedling; så fungerar av allt att döma flera av de s.k. head-huntingföretagen redan idag. En sådan utveckling skulle i så fall betyda ett tillskott av sökande genom etablering av konkurrerande eter kompletterande förmedlingar.
2. Enligt AMS fungerar den offentliga arbetsförmedlingen vidare som en mäklare mellan arbetsgivare och arbetssökande och ska i det enskilda fallet åstadkomma överensstämmelse mellan individens och arbetsgivarens önskemål. Ju bättre kontakt mellan parterna. ju större kunskap om respektive parts önskemål och ju större marknadsandel som förmedlingen har, ju bättre kan den lösa förmedlingsuppdragen.
När man i den offentliga debatten talar om privata förmedlingar menar man nog i allmänhet konkurrens i mäklarfunktionen eller åtminstone en komplettering av mäklarfunktionen på de områden där den offentliga förmedlingen inte förmår ge en tillräckligt god service. Tillkomsten av sådana konkurrerande elter kompletterande förmedlingar skulle säkert kunna innebära ett ökat utbud av service och en större lvhördhet för
gan inte är om ett sådant ökat tjänsteutbud sker i privat eller offentlig regi.
Ett ökat tjänsteutbud kan likaväl åstadkommas om den offentliga förmed-
lingen tillåts att ta ut avgifter för sina tjänster eller får ett tillskott av
resurser på annat sätt.
Om man skulle välja att organisera förmedlingsverksamheten i landet i en avgiftsfri offentlig del och en avgiftbelagd privat del måste man beakta
följande.
Det är en uppenbar styrka för en arbetsförmedling att arbeta med både dem som är arbetslösa och dem som är ombytessökande. Genom att platser tillsätts med ombytessökande skapas ett ledigt utrymme på arbetsmarknaden som kan användas för att placera en arbetslös sökande. En
utveckling mot splittring av arbetsförmedlingen i en avgiftsfri och en
avgiftsbelagd del i olika organisationer innebär samtidigt en stor risk för en uppdelning av marknaden och en kategoriindelning av de arbetssökande
som på sikt kan försvåra rörligheten och försvaga möjligheterna för vissa
av de arbetssökande. Detta bör ses i samband med arbetsförmedlingens tredje funktion, den marknadspåverkande.
3. Förmedlingens marknadspårverkande funktion syftar till. enligt AMS,
all stimulera utbudet av arbetskraft och påverka efterfrågan på arbetskraft så alt de politiska målen — framför allt målet om full sysselsättning — kan
uppnås. Ju bättre resurser och metoder förmedlingen har, ju större förutsättningar har den att klara denna arbetsmarknadspolitiska uppgift.
Den offentliga förmedlingen har befogenheter att ge ekonomiskt stöd av
olika slag för att påverka utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den offentliga förmedlingen har också en kontrollfunktion mot medlemmarna i arbetslöshetsförsäkringskassorna när det gäller att bedöma om medlem-
marna står till arbetsmarknadens förfogande. Det är uppenbart att dessa myndighetsfunktioner inte kan överlåtas till privata förmedlingar. Den marknadspåverkande funktionen utgör en hörnpelare i den offentliga förmedlingens verksamhet och måste vara integrerad med funktionen som marknadsplats och mäklare.
Jag delar i stort de av AMS redovisade synpunkterna på arbetsförmedlingens roll. Jag vill därutöver göra följande tillägg och kompletteringar.
Risken för exploatering av arbetskraft torde ha varit det starkaste skälet
för lagstiftningen om arbetsförmedling. I förarbetena till 1935 års lag uttalades bl.a. att den enskilde inte skulle behöva avstå från något av sin arbetsförtjänst för att få arbete. Framväxten av starka fackliga organisationer och en omfattande arbetsrättslig och social lagstiftning har medfört att detta skäl successivt trätt i
bakgrunden. Fortfarande måste emellertid gälla att en arbetssökande kost-
nadsfritt skall kunna orientera sig på arbetsmarknaden och enkelt få till-
gång till den samlade kunskapen om lediga platser. Till detta kommer att
även arbetsgivaren skall kostnadsfritt kunna få tillgång till den samlade
kunskapen om var det finns ledig arbetskraft och få hjälp att få lediga platser tillsatta.
Ett annat skäl som på senare tid växt sig allt starkare är arbetsmarknadspolitiskt. Genom den offentliga arbetsförmedlingen får den arbetssökande
kontakt med de samhällsorgan som handhar de arbetsmarknadspolitiska medlen. Det kan gälla arbetsmarknadsutbildning. flyttningsbidrag, arbetslöshetshjälp m.m. Nackdelarna med privat arbetsförmedling från denna
synpunkt är uppenbar. Genom att samla utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden till den offentliga arbetsförmedlingen vidgas vidare möjlighe-
terna för statsmakterna att få en god och ingående kännedom om det aktuella läget på arbetsmarknaden och i enlighet härmed reagera med nödvändiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även ur effektivitetssynpunkt finns vinster att hämta om merparten av de lediga arbetena förmed-
las via samma myndigheter som ansvarar för de arbetsmarknadspolitiska instrumenten. Redan vid lagens tillkomst utgick man också ifrån att där
det finns en välordnad avgiftsfri förmedling skulle en jämsides bedriven
arbetsförmedling i vinstsyfte knappast ha någon uppgift att fylla.
Jag vill även peka på cen effekt som är välkänd i andra länder med en
svag offentlig arbetsförmedling, nämligen uppkomsten av en segregerad
arbetsmarknad. De privata förmedlingarna är i enlighet med sitt vinstsyfte
angelägna om att förmedla endast den mest attraktiva arbetskraften dvs.
den arbetskraft som ger största möjliga ckonomiska utbyte och som samti-
digt medför minst arbete för förmedlingarna. Detta innebär att den offent-
liga arbetsförmedlingens huvuduppgift på en sådan arbetsmarknad framför allt blir att ta hand om den mest svårplacerade och minst attraktiva arbetskraften, nämligen de som av olika skäl har svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden. Det kän t.ex. röra sig om långtidsarbetslösa eller arbetssökande som på grund av handikapp, ålder eller av andra skäl har
nedsatt arbetsförmåga. Ett sådant svstem medför på sikt en sämre funge-
rande arbetsmarknad både för arbetssökande och arbetsgivare och sämre effekter av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Jag vill emellertid peka på att den nuvarande lagstiftningen ger utrymme
för att bedriva arbetsförmedling även utanför den offentliga arbetsförmedlingen. När det gäller förvärvssyltande arbetsförmedling har tillstånd till
sådan förmedling meddelats för musiker och sceniska artister för anställ-
ning till eller från utlandet. I övrigt har tillstånd till arbetsförmedling
beviljats främst inom tre områden. nämligen kulturarbetsmarknaden. kontorsarbetsmarknaden och arbetsmarknaden för mannekänger.
Enligt min uppfattning bör det nu vara dags att vidga dessa möjligheter.
Utgångspunkten bör vara att förmedling av arbetskraft är en fråga av central betydelse för relationen mellan parterna på arbetsmarknaden. En vidgning av möjligheterna alt bedriva icke förvärvsyftande arbetsförmedling bör därför baseras på en gemensam bedömning av servicebehovet
utöver vad den offentliga förmedlingen kan ge. Om parterna inom ctt
avtalsområde kommer fram till en överenskommelse om att bedriva en gemensam förmedling bör den omständigheten vara ett tillräckligt skäl för
att konstatera all det föreligger ett arbetsmarknadspolitiskt behov av en
sädan förmedling. Som villkor bör uppställas att förmedlingen skall arbeta
efter samma allmänna riktlinjer som gäller för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. all främja jämställdhet, att motverka utslagning från arbetslivet m, m. För dessa förmedlingar bör även gälla förbud att ta ut avgifter av de
arbetssökande. 29
På en punkt är jag beredd att vidga möjligheterna att mot tillstånd
bedriva privat arbetsförmedling i förvärvssvyfte. Jag tänker här på sådan förmedling som uteslutande tar sikte på personer som får anses ha före-
tags- och verksledande eHer därmed Jämförlig ställning (s.k. head-hunting-
verksamhet). Som tidigare redogjorts för får AMS i dag endast ge tillstånd till sådan förvärvssyftande arbetsförmedling som innefattar förmedling av anställning till etler från utlandet för musiker och sceniska artister. Enligt
min mening torde det knappast finnas några bärande arbetsmarknadspoli-
tiska skäl mot att öppna en möjlighet även för den nu nämnda förmedlingsverksamheten att få bedriva sin verksamhet helt legalt. Av AMS
remissyttrande framgår att det uppenbarligen finns ett behov av denna
speciella form av förmedlingsverksamhet. Jag vill i sammanhanget fram-
hålla att den berörda personalkategorin finns väl definierad säväl i anställ-
ningsskyddslagen som lagen om offentlig verksamhet.
Det nu föreslagna ändringarna står I god överensstämmelse med kon-
ventionens art. 5 som medger undantag för sådana i lag noggrant angivna
personkategorier för vilka tillfredsställande arbetsförmedling inte lämpli-
gen kan anordnas inom den offentliga arbetsförmedlingens ram.
Ansvaret för verksamheten med arbetsförmedling i landet bör i enlighet med Sveriges åtaganden i ILO inte splittras upp. Det bör även fortsättningsvis ankomma på arbetsmarknadsstyrelsen att ha det samlade ansva-
ret för arbetsförmedling. I deua ansvar ingår att bedriva den offentliga
förmedlingen och att svara för tillsynen av all förmedlingsverksamhet.
Sammanfaltningsvis innebär det nu sagda att jag, när der gäller möjlig-
heten att bedriva arbetsförmedling. föreslår dels en möjlighet att bedriva privat vinstsyftande arbetsförmedling av platser för personer med före-
tagsledande eller liknande ställning, dels möjligheter för parter inom ett avtalsområde att under vissa klart angivna villkor bedriva arbetstörmedling. Mot denna bakgrund föreligger inte heller nägot behov. vilket ett par remissinstanser varit inne på. att revidera eller säga upp konventionen.
Bestämmelserna i övrigt i lagen är emellertid i stort behov av en språklig översyn och en bättre redaktionell utformning.
Ett par remissinstanser har påpekat att den i promemorian föreslagna 48 andra stycket synes innebära en saklig förändring i förhållande till
nuvarande ordning, trots aut en sådan ändring inte torde ha varit asyftad. Jag delar uppfattningen att bestämmelsen fått en olycklig formulering i promemorian. Bestämmelsen reglerar möjligheten till internationell arbetsförmedling
utan förvärvssyfte. Enligt nuvarande 28 tredje stycket får tillstånd till
sådan arbetsförmedling beviljas endast för de fall och på de villkor som regeringen efter överenskommelse med främmande stat bestämmer. Detta gäller dock inte internationell arbetsförmedling inom musiker- och artist-
branschen. Kravet på överenskommelse kom till vid arbetsförmedlingslagens tillkomst och grundade sig på bestämmelser i HLOs konvention nr 34. antagen år 1933. Denna konvention reviderades genom 1949 ärs konvention nr 96. I 1949 års konvention, som ratificerades av Sverige år 19530. avskallades emellertid på svensk begäran förutsättningen att utländsk
förmedling krävde bilaterala överenskommelser och den nva konventio- 30
nen förutsatte endast tillstånd och medgivande av vederbörande myndighet (se prop. 1950:188). Någon ändring I arbetsförmedlingslagen gjordes emellertid inte. Lagens stadgande att arbetsförmedling över gränserna förutsätter bilaterala överenskommelser får mot denna bakgrund anses
vara utan närmare betydelse. Såvitt är känt har inte heller nägra sådana
överenskommelser med främmande stater träffats av Sverige. Bestämmelsen kan därför enligt min mening tas bort.
Jag har även föreslagit vissa förtydliganden i förhållande till promemorians lagförslag. Jag återkommer närmare härtill i specialmotiveringen till de enskilda paragraferna.
3.3¶Krav på tillstånd alternativt fackligt samtycke för ut- och
inhyrning av arbetskraft
Mitt förslag: Uthyrning av arbetskraft legaliseras utan krav på
myndighetstillständ eller, som eu par remissinstanser föreslagit.
krav på fackligt samtycke för att inhyrning skall få äga rum.
Promemorians förslag: Enligt promemoricförslaget får uthyrning av arbetskraft inte bedrivas. AMS får dock ge ullstånd till uthyrning av arbets-
kraft till den som bedöms lämplig att driva verksamheten och om det finns
ett behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Enligt promemorian får tillstånd beviljas för högst tre år i sänder och kan exem-
pelvis återkallas om de arbetsmarknadspolhiuska förutsättningarna ändras.
Rcemissinstanserna: Remissyttrandena utvisar en mycket splittrad bild. Bland de remissinstanser som har tillstyrkt förstaget. helt eller delvis. eller lämnat förslaget utan erinran hör justitiekanslern (JK). domstolsverket. rikspolisstyrelsen (RPS). rikstörsäkringsverket, riksskatteverket (RSV), ärbetarskyddsstyrelsen (ASS) och tjänstemåännens centralorganisation (TCO). Länsarhetsnämnden i Stockholms län har i ett av AMS bifogat vttrande i huvudsak tillstyrkt förslaget.
Ett par remissinstanser har utan att varken tillstyrka eller avstyrka förslaget pekat på vissa problem förslaget kan tänkas medföra ur rätltssäkerhetssynpunkt främst när det gäller gränsdragningen metlan laglig och olaglig verksamhet. AMS tillståndsprövning och reglerna om överklagande. ITit bör bl.a. Svea hovrätt. Stockholms tingsrätt, länsrätten i Stock-
holms län. Juridiska tfakulhersstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet och arbetsdomstolen.
Renvssinstanser som i en eller annan form representerar eller företräder näringslivet inklusive arbetsgivarorganisationer har så gott som samtliga avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma till en reglering och kontroll av uthyrningsverksamheten på sätt som föreslagits I promemorian. Bland dessa remissinstanser kän nämnas kommerskollegium. statens arhetsgivarverk (SAV). näringstrihetsombhbudsmannen (NOJ. statens pris- och konkur-
rensverk (SPK), statskomoret. svenska kommunförbundet. landstingstörbundet, SAF. arhetseivarföreningen SFÖ, småföretagens riksorganisation.
kooperationens förhandlingsorganisation. Sveriges Industriförbund samt
ytterligare nägra intresscorganisationer inom kontors- och servicesektorn. Enligt de nu nämnda remissinstanserna saknas i promemorian argument
och analyser som skulle tala för att uthyrning av arbetskraft i de former
som i dag förekommer skulle vara skadliga för samhällslivet eller enskilda. Förslaget innebär i stället ökad byråkrati, ökade kostnader samt minskad effektivitet i näringslivet. I vart fall krävs ytterligare utredning och analys
innan förslaget kan ligga till grund för lagstiftning. Liknande synpunkter har också framförts av riksåklagaren (RÅ), AMS. kammarrätten i Stockholm. JAMO, riksrevisionsverket (RRV). och länsstyrelsen i Stockholms
län. Ett par remissinstanser bl.a. AMS, LO och SACO/SR har ställt sig kritiska till förslaget därför att det inte löser de problem som finns på
arbetsmarknaden och därför föreslagit andra lösningar än de i promemo-
rian framförda.
AATS föreslår sålunda att uthyrningsverksamheten bör avkriminaliseras medan en förutsättning för inhyrning skall vara att arbetsmarknadens parter träffat avtal (lokalt eller centralt) om det. I lagen bör anges hur läng
tid som cen inhyrning ska få äga rum och anställningsvillkoren för den
uthyrda arbetskraften. Ett avtal om inhyrning bör anmälas till länsarbetsnämnden. Vidare bör tillsynen utövas av en partsammansatt nämnd. en slags etiknämnd, utanför AMS, som också, vid uppenbara missbruk skall
ha möjlighet att besluta om förbud mot fortsatt inhyrning. Enligt 447S behövs ändringar i MBL och främjandelagen. En arbetsgiva-
re som bryter mot krav på avtal om inhyrning eller mot innehållet i ett kollektivavtal skulle kunna åläggas skadestånd enligt MBL till sin fackliga
motpart. Vidare behövs enligt AMS sanktioner i form av vitesföreläggande
mot arbetsgivare som inte anmäler till länsarbetsnämnd och mot sådana inhyrningar som, med eller utan stöd i avtal, innebär ett uppenbart miss-
bruk av lagstiftningen.
Enligt LO skall inhyrning och uthyrning även i fortsättningen vara i lag
förbjudet. Inhyrning skall dock kunna ske till företag som har eller brukar
ha kollektivavtal och vars fackliga motpart, med stöd av centrala avtal, gett skriftligt samtycke till inhyrning. De centrala kollektivavtalen skall reglera villkoren för inhyrning, dess omfattning och tid. Samma avtal
förpliktigar det inhyrande företaget att i sitt avtal med uthyrningsföretaget föreskriva att det i sin tur inte använder andra företag än sådana som klart
handlar inom gällande lagar. I undantagsfall kan. om avtalsslutande parter
saknas. AMS ge dispens. LO anser att detta förslag medför att in-/uthyr-
ning kommer att användas restriktivt. Det fordrar nya skrivningar i arbets-
förmedlingslagen och MBL (38 §).
Skälen för mitt förslag: Inledningsvis vill jag ta upp en fråga som har ägnats stor uppmärksamhet av ett antal remissinstanser. Det gäller frågan om det verkligen finns nägot behov över huvud taget av tillsyn och kontroll över uthyrningsverksamheten. Enligt många remissinstanser saknas nämligen i promemorian argument och analyser som skulle tala för att
uthyrning av arbetskraft skulle vara skadliga för samhällslivet eller enskilda och att något egentligt behov av reglering av verksamheten därför inte
finns. Den föreslagna ordningen innebär istället. menar man, ökad byråkrati. ökade kostnader och en minskad effektivitet i näringslivet.
Jag har tidigare närmare beskrivit uthyrningsföretagens verksamhet och de fördelar men även nackdelar som kan anses förknippade med denna slags verksamhet (se avsnitt 2.5). Av redogörelsen framgår att det är viktigt att försöka hålla isär sådan verksamhet som bedrivs på ett seriöst sätt och där företagen tar sitt ansvar såväl gentemot sina anställda som mot samhället i övrigt och sådan verksamhet vars huvudsakliga syfte är att kringgå skatterättslig-, arbetsrättslig- och annan lagstiftning. Det är mot denna bakgrund man skall se promemorians förslag att uthyrning av arbetskraft även fortsättningsvis skall vara förbjudet, dock att seriösa företag. efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning. skall kunna erhålla tidsbegränsade tvillstånd av AMS att bedriva sådan verksamhet.
Som flera remissinstanser har påpekat medför emellertid ett system med tidsbegränsade tillstånd en utökad regelstyrning av verksamheten, något som 1 sig inte är önskvärt, speciellt inte om regelverket som i detta fall upplevs som tillkränglat och tungrott i administrativt hänseende. Ett system som vilar på att verksamheten i lag skall vara förbjuden och endast får bedrivas efter myndighetstillstånd bör därför enligt min mening införas endast om detta är oundgängligen nödvändigt för att syftet med regelstyrningen skall kunna uppnås och detta syfte inte kan uppnås på ett annat. mindre ingripande sätt.
I detta sammanhang har bl.a. AMS och LO pekat på att en framkomlig väg skulle kunna vara att reglera och kontrollera uthyrningsverksamheten på inhvrarsidan. AMS och LOs förslag är visserligen sinsemellan olika men båda förslagen går i stort ut på att ut- och inhyrning av arbetskraft fortfarande skall vara förbjudet dock att ett företag skall ges möjlighet att hyra in arbetskraft under förutsättning att en facklig organisation, genom centrala eller lokala kollektivavtal. gett sitt samtycke till inhyrningen. Härigenom skulle det. enligt AMS och LO, i vart fall på den kollektivavtalsreglerade arbetsmarknaden inte behövas något krav på att uthyrningsföretagen måste ha myndighetstillstånd för att kunna bedriva verksamheten.
Den av AMS och LO föreslagna modellen är enligt min mening behäftad med vissa nackdelar både av rättslig och mer principiell natur. För det första innebär ett krav på fackligt samtycke (i praktiken en facklig vetorätt) i detta sammanhang överlämnande av myndighetsutövning till en facklig organisation. Det kan nämnas att frågan om krav på kollektivavtal eller krav på fackligt samtycke i andra lagstiftningssammanhang har ansetts vara en mindre lämplig lösning fr prop. 1980/81:126 s. 137 1). Härtill kommer att en facklig vetorätt som i ett enskilt fall tar sikte på om arbetsgivaren skall tillåtas få ett visst arbete utfört av ett uthyrningsföretag eller om arbetet i stället bör utföras i egen regi berör en fråga som traditionellt anses höra till arbetets tedning och fördelning innefattande bl.a. sättet för arbetets utförande, verksamhetens omfattning och valet mellan tillgängliga former för verksamhetens bedrivande m.m. I sådana frägor har arbetsgivaren enligt MBL en suverän beslutsrätt.
Vidare förefaller det enligt min mening mindre lämpligt att ett uthyr-
3 - Riksdugen 19907901. I saml. Nr 124
ningsföretag och dess anställda måste vara beroende av en annan facklig organisations medgivande för att få ersättning för sina tjänster; en facklig organisation som dessutom i många fall har ett med uthyrningsföretaget och dess fackliga organisation motstridiga intressen. En ytterligare komplikation i sammanhanget är hur de företag som inte är bundna av kollektivavtal skall behandlas. LO pekar visserligen på att AMS i dessa fall skulle kunna träda i den fackliga organisationens ställe och ge dispens dock utan att närmare ange vilka kriterier som skall vara avgörande vid en sådan prövning.
Slutligen vill jag peka på att den kontroll på inhyrningssidan som AMS och LO förespråkar inte i något avseende tar sikte på omsorgen om de anställda i uthyrningsföretagen vilket är ett av syftena bakom det nuvarande förbudet mot uthyrning av arbetskraft. I stället innebär den av AMS och LO förespråkade ordningen uteslutande eu förstärkt fackligt inflytande i den egna arbetsgivarens verksamhet. Enligt min mening är detta emellertid en fråga som i första hand bör lösas inom ramen för MBL och inte genom ändringar i arbetsförmedlingslagen som i grunden är en offentligrättslig lagstiftning. Jag avser också i ett senare sammanhang föreslå vissa ändringar i MBL just i syfte att förstärka den fackliga organsiationens inflytande i samband med anlitande av icke anställd arbetskraft.
Sammanfattningsvis leder det anförda till att om man vill hitta eu fungerande system som tar tillvara de fördelar som en seriöst bedriven uthyrningsverksamhet innebär samtidigt som det så långt det är möjligt förhindrar uppkomsten av en oseriös verksamhet måste man välja en annan väg än den som AMS och LO förespråkat.
En legalisering av uthyrningsvyerksamheten Mitt förslag till lösning innebär att uthyrning av arbetskraft legaliseras utan krav på anmälningsplikt eller myndighetstillstånd eller krav på fackligt samtycke o. dyl. Verksamheten blir med förslaget en i lag tillåten verksamhet. På skäl som jag tidigare redovisat är det emellertid inte möjligt eller önskvärt från sociala och samhälleliga utgångspunkter att helt slopa en offentligrättslig reglering och tillsyn över verksamheten. Det alternativ som förespräkats från ett par remissinstanser, nämligen att tillåta uthyrningsverksamheten helt utan begränsningar är således en ordning jag inte vill förorda. Genom att legalisera uthyrningsverksamheten samtidigt som garantier skapas så att även arbetstagare anställda i uthyrningsföretag kan tillgodogöra sig de möjligheter och rättigheter som det arbetsrättsliga regel- och avtalssystemet avser att ge arbetstagare i allmänhet, ökar också möjligheterna att styra utvecklingen så det motsvarar samhällets krav. Som RSF påpekar talar exempelvis möjligheterna till kontroll av att skatter och avgifter erläggs på ett rätt och riktigt sätt för en reglering på området. Till detta kan också läggas risken för uppkomsten av en osund konkurrenssituation för det fall den oseriösa delen av verksamheten ges möjligheter att. utan begränsningar i övrigt. breda ut sig på bekostnad av de företag som följer de på arbetsmarknaden uppställda spelreglerna.
"Internationella förhållanden De beskrivna förhållandena inom uthyrningsbranschen, liksom behovet av en offentligrättslig reglering, är för Övrigt inte något unikt för Sveriges del. Förhållandena och problemen är hikartade över hela Västeuropa. Övervägande flertalet av de västeuropeiska länder som har ratificerat ILOkonventionen nr 96 menar visserligen att det inte kan vara fråga om
arbetsförmedling i konventionens mening när arbetstagaren är anställd i ett uthyrningsföretag. Detta innebär emellertid inte att verksamheten inte är föremål för offentligrättslig tillsyn och kontroll. Vanligtvis krävs någon form av tillstånd enligt de olika ländernas lagstiftning för att få bedriva
uthyrningsverksamhet. De nationella reglerna ansluter emellertid inte till
ILO-konventionens bestämmelser. Som exempel har i promemorian lämnats en redogörelse för den fin-
ländska och norska lagstiftningen på området. När det gäller den norska lagstiftningen är den f.n. föremål för en översyn. Ett förslag har varit ute
på renuss som i korthet innebär au uthyrning av arbetskraft legaliseras
(med undantag för utövande av myndighetsutövande upppifier) men att vissa krav ställs både vid etableringen och dritten av verksamheten. Tysk-
land (f.d. Västtyskland) har en offentligrättslig lagstiftning som i vissa
avseenden är mer restriktiv till uthyrning av arbetskraft än den i promemorian föreslagna.
Även tidigare utarbetade förslag till EG-direktiv på området vilar på ett system med offentligrättsligt krav på myndighetstillstånd och kontroll av
uthyrningsverksamheten, (COM 84—159: OJ C 133/01/84). Enligt det senaste förslaget till EG-direktiv (COM 90—228) föreslås dock en uppmjuk-
ning i förhållande till tidigare förslag på så sätt att verksamheten skulle
kunna släppas fri under förutsättning att den uthyrda arbetskraften i olika
avseenden inte behandlas sämre än ”vanliga” arbetstagare.
Det är av stor vikt för Sverige i det pågående integrationsarbetet, att förslaget om ny arbetsförmedlingslag så långt som möjligt kan anpassas till
kommande EG-rätt. Även om några bindande EG-beslut ännu inte har
fattats ligger den nu föreslagna särregleringen av uthyrningsverksamheten
väll linje med det senaste utarbetade förstaget till EG-direktiv på området.
Mitt förslag: Mellan uthyraren och dennes anställda skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningstormen samt
löner och allmänna anställningsvillkor. Den normala anställningsformen skall vara tillsvidareanställning. Vissa undantag föreslås från de möjligheter som följer enligt LAS att träffa tidsbegränsade
anställningsavtal om tidsbegränsningen föranleds av ett uthyrnings-
uppdrag. Vidare föreslås att en arbetstagare får. inom ramen för det
enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Inhyrningen mäste vara föranledd av ett tillfälligt behov av arbetskratt. Genom kollektivavtal får avvikelser göras från de angivna bestämmelserna. Vidare föreslås regler som riktar sig till såväl uthyraren som bestäl-
laren, nämligen dels au en arbetstagare inte får hindras att. om han
så önskar, ta anställning hos beställaren efter uppdragets avslutande, dels att en arbetstagare som slutar sin anställning och tar anställning hos ett uthyrningsföretag inte får hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader förflutit från anställningens upphörande.
Promemorians förslag: Avviker från mitt förslag enligt följande. Enligt
promemorian får en tillständshavare ställa en arbetstagare till en beställares förfogande för högst tre månader i sänder, dock sammanlagt högst sex månader under två år. Genom kollektivavtal får avvikelser göras från den
tidsramen. Vidare skall anställningsavtalet mellan tillståndshavaren och de anställda uppfyHa de krav som normalt kan ställas på innehållet i eu anställningsavtal inom det eventuella yrkesområdet, varvid löner och andra anställningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen. Säväl tillståndshavaren som beställaren får hyra ut resp. hyra in arbetskraft endast om detta föranleds av ett ullfälligt behov av extra arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har reagerat negativt på promemorians förslag till tidsbegränsning av varje enskilt uthyrningsuppdrag och anfört att i vart fall måste fristen göras mera generös. Svea hovrätt har
bl. a. anfört att det bör räcka att uthyrningstföretagens anställda arbetar på
samma villkor som andra arbetstagare i motsvarande arbete. .1D har pekat
på att kravet att uthyrningen skall vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft kan ifrågasättas mot bakgrund av att uthyraren torde ha
svårt att kontrollera ett sådant krav. AD har även framhållit att tillämpningsproblem kan uppstå när det gäller kravet att löner och andra anställ-
ningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen.
Skälen för mitt förslag: Enligt promemorian bör ett anlitande av ett
uthyrningsföretag tillgodose ett kortvarigt och tillfälligt behov av arbets-
kraft hos det inhyrande företaget. Tanken är här att en beställare inte skall ullgodose sitt stadigvarande och fortlöpande behov av arbetskraft genom
att hyra in sädan arbetskraft istället för att anställa denna arbetskraft hos 36
sig. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian en regel med innebörd Prop. 1990/91: 124 att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande för höpst tre
månader i sänder. dock sammanlagt högst sex månader under två år och
under förutsättning att inhyrningen tillgodoser ett tillfälligt behov av extra
arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.
Flera remissinstanser har rocagerat negativt på promemorians förslag i
denna del. Invändningarna är av olika slag men sammanfattningsvis menar man att regleringen är för längtgående och skapar olika komplikationer vilket leder till att branschen blir mindre effektiv med sämre service och
högre kostnader som följd. Tidsbegränsningsregeln är svår att motivera från den enskildes utgängspunkt, den är lätt att kringgå och svår att
upprätthålla för tillsynsmyndigheten.
När man diskuterar en eventuell begränsning av längden av de enskilda
uthyrningsuppdragen måste man till en början ställa sig frågan vilka etfekter på det arbetsrättsliga regelsystemet en helt oreglerad in- och uthyr-
ningsverksamhet kan tänkas medföra. Detta system vilar i princip på förutsättningen att de möjligheter och rättigheter i olika avseenden som de
arbetsrättsliga lagarna ullförsäkrar löntagarna och deras fackliga organisa-
tioner utövas i nära kontakt med arbetsgivaren och på den egna arbetsplatsen. Enligt min mening föreligger en klar risk för att möjligheten att
tillgodogöra sig dessa rättigheter försvåras och urholkas om arbetstagaren under läng tid är verksam på en annan arbetsplats än sin egen. Därför är det också viktigt att på sätt som föreslås i promemorian försöka upprätt-
hålla principen att en beställare inte skall tillgodose sitt stadigvarande och fortlöpande behov av arbetskraft genom att hyra in sådan arbetskraft. Jag
delar säledes promemorians förslag att en förutsättning för att anlita ett uthyrningsföretag är alt det skall vara fråga om uppkomsten av ett kort varigt och tillfälligt behov av arbetskraft hos beställaren. Anlitandet av eu uthyrningsföretags tjänster skall med andra ord för dessa speciella situationer kunna ses som ett smidigare alternativ till visstidsanställning.
När det gäller den närmare utformningen av den i promemorian före-
slagna lagtexten på denna punkt. är denna som framhbållus av en det
remissinstanser, inte helt lyckad. Som AD påpekat saknar uthyraren i realiteten möjlighet att avgöra om beställarens behov är tillfälligt eller inte. Detta krav måste således uteslutande rikta sig mot beställaren. Vidare anser jag det inte nödvändigt att på sätt som föreslagits i promemorian, ställa upp det ytterligare kravet att en förutsättning för inhyrningen skall vara alt det uppkomna behovet lämpligen inte kan tillgodoses på annat
sätt. En sådan regel blir mycket svår att rent praktiskt tillämpa och överva-
ka.
När det gäller tidsbegränsningsregeln i föreslagna 9§ 1 bör den enligt
min mening omformulcras så att en arbetstagare får, inom ramen för det
enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en
sammanhängande tid av högst fyra månader. Härigenom markeras att det
är själva uthyrningsuppdraget som sätter upp gränserna för tidsbegräns-
ningen. Härav följer att det exempelvis står en beställare fritt att i och för
sig anlita en och samma arbetstagare på varandra följande olika uppdrag
under förutsättning att uppdragens längd inte överstiger fyra månader och
under förutsättning att det arbete som skall utföras svarar mot ett tillfälligt behov i beställarens verksamhet. Här bör dock noteras att i kravet på att behovet skall vara tillfälligt ligger att det arbete som skall utföras inte får återkomma regelbundet med korta intervaller exempelvis med någon månads mellanrum. Skulle arbetet vara på sådant sätt regelbundet återkommande får det nämligen anses utgöra.ctt så normalt inslag i beställarens verksamhet att det uppkomna behovet knappast kan betraktas som tillfälligt.
Med kravet på att den angivna tidsfristen skall vara sammanhängande förstås den tidsperiod som arbetstagaren enligt uthyrningsuppdragcet står till beställarens förfogande och således inte den tid som arbetstagaren rent faktiskt utför arbete i beställarens verksamhet.
Jag kommer senare att föreslå vissa ändringar i 38 § MBL som syftar till en förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet för arbetsgivare innan han anlitar uthyrd arbetskraft. Jag vill emellertid redan i detta sammanhang särskilt framhålla att omständigheten att en arbetsgivare hyr in arbetskraft i strid mot de nu föreslagna reglerna kan utgöra laglig grund för den fackliga organisationen att utnyttja sin vetorätt enligt MBL.
Anställningsvillkor och verksamhetens bedrivande i övrigt I promemorian föreslås en regel av innehåll att mellan tillståndshavaren och dennes arbetstagare skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som skall uppfylla dels de krav på anställningsform som följer av LAS, dels de krav som normalt kan ställas på innehållet i ett sådant anställningsavtal inom det aktuella yrkesområdet, varvid löner och andra anställningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen.
Jag delar uppfattningen att anställningsavtalen mellan uthyraren och dennes anställda bör vara skriftliga. I avtalen skall regleras anställningsformen, löner och allmänna anställningsvillkor. Däremot ställer jag mig tveksam till det i promemorian föreslagna kravet att anställningsavtalet skall uppfylla de krav som normalt kan ställas på innehållet i ett sådant anställningsavtal och att löner och andra anställningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen. Som AND har påpekat kan tillämpningsproblem uppstå när det gäller uppflyllandet av detta krav eftersom skilda uppfattningar kan råda om hur de jämförelser som blir aktuclla skall göras. Vad som enligt min mening är ett avgörande skäl mot att genomföra förslaget i denna del är att ett sådant krav 1; praktiken innebär cn lagreglering om löner och anställningsvillkor vilket är främmande för svensk rättstradition. Enligt min mening är frågan om anställningarnas innehåll i dessa fall något som på sedvanligt sätt får lösas genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter eller direkt mellan arbetstagaren och arbetsgivaren.
När det gäller anställningsformen följer redan av LAS att anställning normalt skall gälla tills vidare och att tidsbegränsade anställningar bara får träffas i vissa angivna situationer. Härav följer, som Svea hovrätt också påpekar att även uthyrningsföretag har rätt att. om inte annat föreskrivs, träffa tidsbegränsade anställningar under de i lagen angivna kriterierna 38
och att lovligheten av sådana anställningsformer således inte i och för sig är beroende av var arbetsinsatsen utförs. På sätt som framhålls i promemorian torde det samtidigt stå klart att vissa former av upprepade tidsbegränsade anställningar som idag förekommer i samband med uthyrnings-
uppdrar och som innebär att en arbetstagare anställs uppdrag för uppdrag
(utan att något anställningsförhällande föreligger mellan uppdragen) vid en rättslig prövning sannolikt skulle betraktas som otillåtna visstidsanställningar. När det gäller andra fall av tidsbegränsade anställningar som är en
direkt följd av uthyrningsuppdraget och detta uppdrags längd kan det
rättsliga läget vara mer svårbedömt. De kriterier som normalt -brukar
ställas upp för att avgöra denna fråga är inte direkt tillämpliga på dessa situationer. Främst beror detta på att LAS regler om möjligheten att träffa
tidsbegränsade anställningsavtal och den praxis som utbildats i arbetsdomstolen vilar på antagandet att det är förhållandena hos den egna arbetsgivaren och förhållandena i dennes verksamhet som är avgörande för lovligheten av den aktuella anställningsformen. Enligt min mening står det emellertid helt klart att vissa av de möjligheter som finns enligt LAS att träffa tidsbegränsade anställningsavtal inte bör kunna tillämpas på de nu
aktuella uthyrningsföretagen. En sådan tillämpning skulle nämligen kom-
ma att strida mot det grundläggande syfte som bär upp bestämmelserna
om tidsbegränsade anställningar enligt LAS. Till väsentlig del bärs dessa
bestämmelser upp av syftet att hindra att de mera långtgående reglerna om anställningsskydd vid tillsvidarecanställning kringgås genom utnyttjande
av andra anställningsformer. Mot denna bakgrund föreslår jag att tidsbe-
gränsade anställningsavtal som är direkt föranledda av uthyrningsuppdrag inte får träffas i de fall som anges i 5 § p. I och 3 samt 6 § LAS. De fall som
avses och där det alltså inte blir möjligt att träffa tidsbegränsade avtal
gäller tidsbegränsningar med hänsyn till arbetets särskilda beskaffenhet (5 §p. I), arbetstoppsanställningar (5 § p. 3) samt provanställningar (6 §).
Enligt min mening vore det både naturligt och önskvärt att frågan om vilka villkor som bör gälla inom olika branscher när det gäller uthyrd arbetskraft snarast blir föremål tör branschöverenskommelser mellan parterna på arbetsmarknaden.
Av lagen bör vidare frampå, på sätt som i sak föreslagits I promemorian,
dels att en arbetstagare inte får hindras att, om han så önskar, ta anställ-
ning hos beställaren efter uppdragets slut, de/s att en arbetstagare som slutar sin anställning och tar anställning hos ett uthyrningsföretag inte får
hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader förflutit från
anställningens upphörande. Dessa krav riktar sig både till uthyraren och
beställaren.
Det senare kravet. som bl. a. syftar till att motverka en från arbetsmarknadspolitisk utgångspunkt olämplig rekryteringsverksamhet avviker på två punkter från promemorians förslag. På sätt som 7CO påpekat bör inte uppställas något krav på att syftet med uppsägningen skall vara att ta
anställning i ett uthyrningsföretag. Ett sådant syfte torde bli svårt att i efterhand kunna konstatera. Vidare bör. som bl. a. forskningsnämnden vid Lunds universitet framhållit. tidsfristen börja löpa från anställningens 39
uppsägningen skedde).
Avvikelser genom kollektivavtal
I promemorian föreslås att avvikelser från den i promemorian föreslagna
tidsbegränsningsregeln när det gäller uthyrningsuppdragens längd skall kunna göras genom kollektivavtal på central nivå. Även jag tycker det är önskvärt att ge arbetsmarknadens parter en möjlighet att disponera över
längden av de enskilda uthyrningsuppdragen. Genom att göra lagen dispo-
siliv på denna punkt kan parterna anpassa anlitandet av uthyrd arbetskraft till de särskilda förhållanden som råder inom sådana branscher där det är vanligen förekommande att uthyrd arbetskraft anlitas under längre peri-
oder. Enligt min mening bör även avvikelser kunna göras från kravet att själva anlitandet skall vara föranlett av ett tillfälligt behov av arbetskraft.
Eftersom arbetsförmedlingslagen ytterst är en social skyddslagstiftning bör i nu angivna fall föreskrivas medverkan av en central arbetstagarorganisa-
tion för att avsteg skall få ske.
3.5¶Tillsyns- och ansvarsfrågor m. m.
Mitt förslag: AMS är tillsynsmyndighet enligt lagen och får, från
den som omfattas av tillsynen. begära in de upplysningar och hand-
lingar som behövs för tillsynen. AMS får en möjlighet att vid vite utfärda förelägganden och
törbud mot den som bryter mot lagens föreskrifter i vissa fall. Stratfansvaret för den som bedriver olaglig arbetsförmedling be-
hålls. Det nuvarande straffansvaret för anlitande av sådan olagligt förmedlad arbetskraft tas bort liksom straffansvaret för den som
bryter mot av AMS föreskrivna villkor eller bestämmelser. Vidare
föreslås en justering av straffskalan för den som bedriver ersätt-
ningsfri arbetsförmedling utan att göra anmälan så att bötesmaximum överensstämmer med vad som är normalt vid penningböter.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag.
Remissinstanserna: Övervägande flertalet av de remissinstanser som
yttrat sig över förslaget i denna del har tillstyrkt. 434S och länsrätten i Stockholms län har pekat på att det borde vara möjligt att ingripa med vite även mot den som anlitar olagligt förmedlad arbetskraft eller som använder olagligt inhyrd arbetskraft. Svenska kommunförbundet anser att det
inte föreligger skäl att ändra eller skärpa den sakliga innebörden av de
gällande straffbestämmelserna. Skälen för mitt förslag: I likhet med promemorians förslag och gällande
rätt bör AMS vara den myndighet som utövar tillsvnen över att lagen efterlevs. Al som AAZS föreslagit, lägga dessa kontrollgrupper på en särskild partsammansatt nämnd fristående från AMS är en lösning som jag 40
AMS är tillsynsmyndighet enligt lagen. AMS har dessa uppgifter i dag och
har vidare en stor erfarenhet och sakkunskap när det gäller att hantera de ganska besvärliga gränsdragningsproblem som kan uppstå exempelvis i samband med privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Dessutom är det angeläget att det samlade ansvaret för verksamheten med arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft inte splittras upp.
AMS bör ha rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Bestämmelsen riktar sig mot den eller de som omfattas av tillsynen enligt lagen dvs. så väl den som bedriver arbetsförmedlingsresp. uthyrningsverksamhet som den som anlitar sådan förmedlad eller uthyrd arbetskraft.
Genom en lagändring är 1970 (prop. 1970 nr 166, LU 93, rskr. 458)
skärptes straffet för arbetsförmedling i förvärvssyfte från dagsböter ull
böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare infördes en bestämmelse
att även den som bereder arbete åt någon som har anvisats arbete genom
sådan förmedling skulle kunna straffas. Bestämmelsen kompletterades genom cen lagändring år 1984 med att allmänt åtal för sådant brott fick
väckas endast efter medgivande av arbetsmarknadsstyrelsen. Svftet med att införa fängelse i straffskalan och att utvidga det straffbara
området var att förbudet mot olaga arbetsförmedling skulle kunna upp-
rätthållas på ett mer effektivt sätt. Fängelsestraffet var främst tänkt för
grövre fall av olaga arbetsförmedling exempelvis vid upprepad brottslighet o. dyl.
Enligt departementschefen (prop. 1970 nr 166 s.55) berodde den rådan-
de ineffektiviteten när det gällde au hindra arbetsförmedling i förvärvssyf-
1c främst av två skäl. Det ena skälet var att arbetsförmedling i förvärvssyf-
1e ger elt så gott ekonomiskt utbyte att ett bötesstralt har ringa betydelse. Ett annat skäl som anfördes var att den förhållandevis ringa påföljden kan
- ha medfört att polis och åklagare betraktat brottet som ganska bagatellartat och att utredning om ett sådant brott därför fått stå tillbaka för utredningar om andra. med hänsyn till påföljden, grövre brottsliga förfaranden.
Det kan idag konstateras att de intentioner som låg bakom skärpningarna av lagstiftningen är 1970 knappast har infriats. I de fall fällande domar förekommer döms fortfarande låga bötesstraff ut som knappast verkar avhållande på utövarna. Såvitt är känt har heller inte någon dömts för att ha anlitat olagligt förmedlad arbetskraft, vilket naturligtvis inte utesluter
att denna straffbestämmelse ändå kan ha haft en avhållande effekt. Enligt erfarenheter AMS redovisat är det mycket svårt att få stöd från åklagare och domstolar när det gäller att beivra brott mot arbetsförmedlingslagen.
Kunskaperna om lagen är vidare enligt AMS erfarenheter mycket begränsade. Till detta kommer att ärenden som tidigare kunde avgöras relativt
snabbt med en begränsad polisutredning under senare år har tagit allt längre tid och medfört allt mer omfattande förundersökningar. AMS traditionella tillsynsverksamhet med lagföring som sista utväg har således blivi allt mindre effektiv.
Sammanfattningsvis visar erfarenheterna att det är svärt och tar tid att 41
nom straffrättsliga åtgärder.
Vidgade sanktioner mot utövare av olaglig verksamhet enligt lagen Med hänsyn till de ovan redovisade svårigheterna har i promemorian föreslagits en möjlighet för AMS att förelägga vite istället för eller vid sidan av straff för att begränsa den olagliga verksamheten.
Rent allmänt kan konstateras att man i lagstiftningen under senare år i ökad utsträckning föreskrivit vite i stället för eller vid sidan om straff. Detta har att göra med att vitet många gånger är effektivare än det mer obestämda straffhotet. Straffhotet verkar ju generellt och är därför inte alltid så effektivt i det enskilda fallet. Ett vitesförläggande däremot riktar sig direkt till den som tredskar. Ett kraftigt tilltaget vite är dessutom ofta en mer kännbar sanktion än exempelvis en måttlig bötespåröljd. Vitet är inte som bötesstraffet maximerat. Det skall till beloppet fastställas så att man uppnår syftet med föreläggandet. Därigenom kan det avpassas så att det inte ter sig som ekonomiskt meningsfullt för utövaren av verksamheten att fortsätta med denna. Vidare kan framhällas att vitesförbud kan riktas direkt mot en juridisk person medan straffansvar endast kan utkrävas från fysiska personer.
Mot bakgrund av det nu anförda talar enligt min mening starka skäl för att det i lagen införs en möjlighet för AMS att vid vite förelägga den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling I förvärvssyvfte av arbetskraft att upphöra med verksamheten. Härigenom skulle AMS på ett mer effektivt sätt kunna utöva sin tillsyn enligt lagen. Så gott som samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget om vite har också tillstyrkt detsamma. Jag är även beredd att. på sätt AMS och länsrätten i Stockholms län föreslagit. öppna en möjlighet för AMS att tillgripa vite även mot den som anlitar olagligt förmedlad arbetskraft. Det i promemorian föreslagna vitesförbudet omfattar även den som utan tillstånd bedriver uthyrning av arbetskraft. Jag har tidigare gjort den bedömningen att promemorians förslag om tillståndsprövning inte bör genomföras. I stället har jag föreslagit vissa föreskrifter i lagen om vad en uthyrare och beställare har att iaktta när de hyr ut resp. hyr in arbetskraft. Enligt min mening bör även brott mot dessa föreskrifter kunna beivras på så sätt att AMS ges en möjlighet att vid vite meddela de förelägganden och/eller förbud som behövs under förutsättning att avtal om avvikelser inte har träffats enligt kollektivavtal. Även mot den som vägrar att på begäran tillhandahålla AMS nödvändiga upp- Iysningar och handlingar bör vitesföreläggande vara en lämplig sanktionsform.
Någon skyldighet för AMS att sätta ut vite i ett föreläggande eller förbud föreslås inte. Det ankommer säledes på AMS att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om ett meddelat föreläggande eller förbud skall förenas med vite.
Svensk rätt har sedan länge intagit ståndpunkten att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot ett och samma förfarande. Denna princip innebär att vite inte fär föreläggas i fall där
straffansvar är stadgat. |
På senare tid har dock i lagstiftningen gjorts flera avsteg från denna princip. Därvid har i den lag som varit aktuell i stället införts en bestämmelse om att den som har överträtt ett vilesföreläggande eller ett vitesförbud inte också får dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
I enlighet med detta synsätt bör reglerna i den nu föreslagna lagen utformas så att dubbla påföljder inte uppkommer. Detta kan uppnås genom en föreskrift av innebörd att straff inte får utdömas för gärning som omfattas av ett vitesförbud.
Av lagen (1985:206) om viten (viteslagen) följer att förfallet vite skall dömas ut av länsrätt, om annat inte är särskilt föreskrivet, samt att ansökan hos länsrätten görs av den myndighet som har förelagt vitet. Några betänkligheter mot att följa den i viteslagen föreskrivna ordningen när det gäller ärenden om utdömande av vite med stöd av arbetsförmedlingslagen synes inte föreligga. Av detta följer att det alltså är länsrätten som på ansökan av AMS har att pröva frågor om utdömande av viten. Länsrätltens beslut överklagas till kammarrätten och överklaganden av kammarrättens beslut prövas av regeringsrätten efter prövningstillstånd.
Med förslaget om vitessanktion öppnas en möjlighet för AMS att istället för åtalsanmälan ingripa med ett vitesföreläggande eller vitesförbud. Fortfarande gäller emellertid att AMS normalt skall försöka åstadkomma rättelse på frivillig väg innan ett föreläggande eller förbud meddelas.
Om ett föreläggande eller förbud inte efterföljs kan AMS, förutom att låta döma ut vitet, givetvis också meddela ett nytt föreläggande eller förbud vid högre vite. En förutsättning för detta är dock att det första beslutet vunnit laga kraft. Genom att överklaga detta beslut kan således adressaten hindra att ett nytt vite föreläggs (eller att det förelagda vilet döms ut).
För att motverka överklaganden i förhalningssyfte har i viteslagen införts en möjlighet för myndigheterna att använda s.k. löpande vite. Enligt min mening bör emellertid institutet löpande vite inom det nu aktuella området användas med en viss försiktighet innan en ändamålsenlig praxis har hunnit utformas. Löpande vite bör således inte användas schablonmässigt utan först efter en prövning i det enskilda fallet. Normalt torde löpande vite kunna användas främst i situationer då det finns skäl att befara aut utövaren av verksamheten i fråga kan komma att åsidosätta AMS beslut upprepade gånger och fortsätta sin verksamhet.
Straffsanktioner Flera av arbetsförmedlingslagens bestämmelser är i dag straffsanktionerade. Som framgått av det föregående är sanktionen för den som utan
högst sex månader. Även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten torde straffansvaret innefatta såväl uppsåtligt som oaktsamt handlande. Strattansvar föreligger också för den som anlitar sådan olagligt förmedlad arbetskraft. Även här är straffet böter eller fängelse i högst sex månader. Endast uppsåtligt anlitande är straftbart. Vidare får allmänt åtal för sådant brott väckas endast efter medgivande av AMS. Den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling mot ersättning (dvs. utan förvärvssyfte) kan dömas till böter. Den som bedriver arbetsförmedling utan ersättning och försummar att inom tre månader från verksamhetens början anmäla verksamheten till AMS kan dömas till böter. högst femhundra kronor. Den som bryter mot av AMS meddelade villkor eller bestämmelser eller utfärdade föreskrifter döms till böter. Slutligen innehåller lagen en bestämmelse som anger att om någon står under åtal för brott enligt lagen och förtsätter sitt brottsliga förfarande skall som särskilt brott anses vad han förbrutit före varje åtal.
Förbudet att bedriva privat arbetsförmedling omfattar i dag såväl ”vanlig” arbetsförmedling som uthyrning av arbetskraft. Den omständigheten att uthyrningsverksamheten, på sätt jag tidigare föreslagit, bryts ut ur arbetsförmedlingsbegreppet och görs till föremål för en särskild reglering är inte avsedd att ändra på förhållandet att olaglig arbetsförmedling även fortsättningsvis skall vara belagd med straff. Jag föreslår därför 1 likhet med promemorian att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillständ bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter celler fängelse i högst sex månader. När det gäller den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling mot ersättning (dvs. utan lörvärvssvfte) föreslås, liksom i dag, böter. Jag ansluter mig vidare till promemorians förslag om en justering av straffskalan för den som bedriver ersättningsfri arbetsförmedling utan att göra anmälan så att bötesmaximum överensstämmer med vad som är normalt vid penningböter. På denna punkt har AMS ifrågasatt om anmälningsplikten och till anmälningsplikten hörande straffsanktionen har någon cgentlig betydelse. Enligt AMS innebär bestämmelsen endast onödig byråkrati och kan lika gärna tas bort. Enligt min mening fyller emellertid bestämmelsen ett reellt syfte, nämligen uppfyllandet av kravet i artikel 71 den tidigare redovisade och av Sverige ratificerade ILOkonventionen nr 96. Enligt denna artikel åligger det nämligen vederbörande lands myndighet att vidta nödvändiga åtgärder för att förvissa sig att utövaren bedriver sin verksamhet utan ersättning.
När det därefter gäller anlitandet av olagligt förmedlad arbetskraft föresläs i promemorian att ett sådant anlitande även fortsättningsvis skall vara straffbelagt. Mot bakgrund av vad jag tidigare föreslagit om en möjlighet för AMS att för denna situation utfärda vitesföreläggande eller vitesförbud torde det inte vara erforderligt ati därutöver föreskriva en särskild straffsanktion för anlitandefallen. Någon särskild straffpäföljd vid sidan av vilessanktion för den som bryter mot de tidigare nämnda föreskrifterna om vad en uthyrare eller beställare måste iakttaga när de hyr ut resp. hyr in arbetskraft föreslås inte heller. När det gäller den nuvarande straftsanktionerade föreskriften för den som bryter mot av AMS meddelade villkor 44
eller bestämmelser kan denna enligt min mening tas bort. Det torde knappast vara erforderligt att, vid sidan av möjligheten att återkalla ett
tillstånd helt eller delvis eller meddela ändrade villkor ha kvar en straffsanktionerad bestämmelse för den som bryter mot denna föreskrift. Enligt
min mening föreligger det inte heller något behov att ha kvar den nuvarande 118 som tar sikte på s. k. perdurerande brottslighet.
3.6¶Överklagande
Mitt förslag: AMS beslut får överklagas hos regeringen. AMS beslut
om att förelägga vite får dock inte överklagas, Sådant beslut prövas
av länsrätt i samband med utdömandet av vitet.
Promemorians förslag: AMS beslut får överklagas hos kammarrätten. Om ett ärende bedöms principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk
synpunkt får AMS överlämna ärendet till regeringens avgörande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över förslaget är positiva till att överklagande bör ske till förvaltningsdomstol. Flera remissinstanser bl.a. kammarrätten i Stockholm, RRV. AD, RS och
juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet har
emellertid avstyrkt eller ställt sig tveksam till möjligheten för AMS att överlämna ärenden med arbetsmarknadspolitiska bedömningar till rege-
ringen.
Skälen för mitt förslag: AMS beslut 1 ärenden enligt arbetsförmedlingslagen kan överklagas till regeringen, Detta framgår visserligen inte av lagen men följer av den allmänna bestämmelsen om överklagande som finns i
51 § förordningen (1988: 1139) med instruktion för arbetsmarknadsverket. Skälet till denna ordning torde vara att AMS beslut ansetts innefatta
arbetsmarknadspolitiska bedömningar och au regeringen i sådana ärenden bör ha sista ordet. För närvarande förekommer endast i ringa omfattning förvaltningsärenden hos regeringen som avser överklaganden enligt arbets-
förmedlingslagen.
Det har länge varit en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande art så att statsråden och departementen får bättre tid för större och övergri-
pande frågor. I prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden togs frågan upp om att befria regeringen från olika förvaltningsärenden som överklagats. År 1984 (KU 23. rskr. 250) fastställde riksdagen riktlinjer för
en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till
regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrup-
per. Som en utgångspunkt angavs att regeringen i allmänhet inte borde
vara besvärsinstans annat än när det behövdes en politisk styrning av praxis.
Till detta kommer också skäl som har anknytning till Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 6 i den konventio- 2 n
nen har var och en rätt till domstolsprövning när det gäller bl.a. civila rättigheter och skyldigheter.
För att säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav antog
riksdagen år 1988 en lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (STS
1988:205). Enligt den lagen skall regeringsrätten under vissa förutsättning-
ar pröva bl.a. beslut som regeringen meddelar som sista instans i den
”normala” instansordningen. En förutsättning är att beslutet rör något förhållande som avses 1 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämp-
ningen av civilrättsliga eller ”betungande” offeniligrättsliga regler. I lagens förarbeten (prop. 1987/88:69 s. 18) uttalas emellertid att det på längre sikt
bör övervägas i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Uttalandet lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1987/88:38. rskr. 189).
I promemorian framhölls att. med promemorians förslag att bedriva uthyrning av arbetskraft efter tillståndsprövning, skulle antalet överklagandeärenden till regeringen öka med 15 —20 ärenden årligen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det allmänna intresset att avlasta regeringen förvaltningsärenden och till konventionens krav på domstolsprövning föreslogs I promemorian att överprövning av AMS beslut skulle ske hos kammarrätten. Vidare föreslogs en möjlighet för AMS att överlämna ett
ärende till regeringens prövning om ett ärende bedömdes principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
Jag har tidigare föreslagit, med avvikelse från promemorians förslag. att uthyrning av arbetskraft får bedrivas utan krav på tillstånd från AMS. Den i promemorian föreslagna instansordningen motiverades huvudsakligen av skäl som hade att göra med tillkomsten av denna nya ärendegrupp. Med
hänsyn till de genom mitt förslag ändrade förutsättningarna bör instans-
ordningen inte ändras nu. När det gäller bl.a. ärenden om tillstånd till arbetsförmedling har prövningen sådana inslag av arbetsmarknadspolitiska bedömningar alt frågan om en ny instansordning bör anstå tills vtterligare erfarenheter har vunnits. Tills vidare bör Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning för dessa ärenden vara tillgodosett genom möjligheten ull rättsprövning.
När det gäller utdömande av ett av AMS förelagt vite prövas sådana frågor av länsrätten på ansökan av AMS. När det gäller själva vilesföreläggandet bör detta enligt min mening inte kunna överklagas till regeringen.
Denna fråga bör istället underkastas länsrättens prövning i samband med
utdömandet av vitet. Den utdömande myndigheten bör alltså ha fria händer att ompröva föreläggandet 1 hela dess vidd. Således bör även I dessa fall en ren lämplighetsprövning kunna komma ifråga.
3.7¶Kostnader
Min bedömning: Möjligheten för AMS att ingripa med vitesföreläggande eller vitesförbud innebär vissa nva arbetsuppgifter för AMS och de allmän-
na förvaltningsdomstolarna. De merkostnader som kan uppstå vid förvaltningsdomstolarna torde bli marginella. AMS utvidgade och förändrade 46
tillsynsarbete förutsätter dock att AMS tillförs utökade resurser. Besparingar sker vid de allmänna domstolarna. Expeditionsavgifter bör tas ut i samband med att tillstånd ges till arbetsförmedling.
Promemorians förslag: De ökade kostnaderna finansieras genom uttagande av expeditionsavgifter i samband med tillståndsgivningen.
Rcemissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har AMS och statskontoret tillstyrkt förslaget med avgiftsfinansiering. Ett par remissinstanser bl.a. Svea hovrätt, NO, AMS. och statskontoret har pekat på svårigheterna att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget kan tänkas medföra. 4A7S har för sin del beräknat merkostnaderna till drygt 1vå miljoner kr. årligen medan NO i ett längre perspektiv uppskattar kostnaderna som mycket stora bl.a. med hänsyn till uppkomna effektivi-
tetsförluster för uthyrningsföretagens del. RRI' anger att en förutsättning för att avgiltsbeläggning skall kunna övervägas är att kostnader och konse-
kvenser klarläggs.
Skälen för mitt förslag: Remissutfallet visar på svårigheter att i skilda hänseenden bedöma kostnadselfekterna av promemorians förslag med tillständsprövning. I motsats till promemorians förslag har jag emellertid
föreslagit en legalisering av uthyrningsverksamheten. vilket innebär att den nu föreliggande bedömningen måste göras utifrån delvis andra förutsällningar än vad som finns redovisat I promemorian och som legat till
grund för remissinstansernas ställningstaganden.
Sett ur samhällets synpunkt torde det emellertid stå helt klart att den av
mig föreslagna uppmjukningen av dagens restriktiva lagstiftning kan bidra
ull att effektivisera arbetsmarknadens funktionssätt genom en ökad rörlig-
het och flexibilitet. En jämnare löneutveckling och rationaliseringsvinster
av skilda slag är exempel på sådana positiva effekter som på sikt kommer hela arbetsmarknaden till godo, men vars värde det är omöjligt att på förhand uppskatta. Detsamma kan sägas om den utvidgade möjligheten
för AMS att på ett mer effektivt sätt än i dag kunna ingripa mot oseriös
verksamhet genom användande av vite. Genom anlitande av s.k. svart eller grå arbetskraft undandras staten årligen åtskilliga miljoner kronor i form av uteblivna skatter. sociala avgifter m. m.
Förslaget innebär också nya arbetsuppgifter på AMS och krav på en
utökad och effektiv tillsyvnsverksamhet. Detta förutsätter att AMS wullförs utökade resurser. Jag avser att i ett senare sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga.
De merkostnader som kan uppstå vid förvaltningsdomstolarna med
anledning av införandet av vitessanktion torde bli marginella.
I stort sett samtliga av de brottmål som i dag handläggs vid de allmänna domstolarna och som rör olaga arbetsförmedling avser uthyrning av ar-
betskraft. Genom att uthyrning av arbetskraft legaliseras försvinner denna målgrupp. De kostnadsbesparande effekterna av detta är svårt atv närmare
beräkna. Även om antalet sådana mål vid våra domstolar är ganska begränsat kräver varje mål ett långvarigt och ganska omfattande utredningsarbete hos såväl polismyndighet, aklagarmyndighet som domstolsmyndighet.
Jag delar slutligen promemorians förslag om finansiering genom utta- 47
gande av expeditionsavgifter i samband med meddelande av tillstånd till arbetsförmedling. För närvarande tas inga som helst avgifter ut när det gäller tillståndgivning enligt arbetsförmedlingslagen
3.8¶Mcedbestämmandelagen (MBL)
Förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet
Mitt förslag: I 38 § medbestämmandelagen (MBL) föreskrivs att undantagsregeln i 38 § andra stycket inte är tillämplig för det fall arbetsgivaren anlitar ett uthyrningsföretag för att få ett arbete utfört. Det innebär att en arbetsgivare alltid är skvldig att på eget initiativ uppta förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer innan han fattar beslut om att hyra in arbetskraft. Vidare löreslås en regel om en förstärkt informationsskyldighet när förhandlingar bedrivs enligt 38 § MBL.
Promemorians förslag: Inga ändringar föreslås i MBL.
Remissinstanserna: LO och 7CO har pekat på behovet av ett förstärkt fackligt inflytande enligt MBL vid fall av inhyrning.
Skälen för mitt förslag: När det gäller det fackliga inflytandet när en arbetsgivare hyr in arbetskraft torde ett krav på kollektivavtal eller fackligt samtycke för att inhyrning skall få äga rum inte vara någon framkomlig väg. Nackdelar med ett sådant system har redovisats i det föregäende.
Däremot kan det finnas skäl att undersöka förutsättningarna för att rent allmänt stärka löntagarorganisationernas inNytande enligt 38 I MBL. Som redovisats i promemorian hemställer LO och TCO i en gemensam skrivelse till regeringen den 8 februari 1989 bl.a. att kontrollen på inhyrarsidan skulle kunna ske med stöd av en ny paragraf (38 a) i MBL. Den nya paragrafen skulle innebära att inbyraren/arbetsgivaren alltid har en skyldighet att före det att avtal om inhyrning sluts. på eget initiativ uppta förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer. TCO har även I sit remissyttrande föreslagit ett ökat fackligt inflytande genom att en ny 38a§ tuillförs MBL enligt den gemensamma hemställan.
I promemorian framhålls visserligen att undantagsregeln för arbete av kortvarig och tillfällig natur i 38 § andra stycket MBL endast i mycket speciella fall kan leda till att en arbetsgivare kan underlåta att påkalla förhandling enligt 38 § första stycket innan han beslutar sig för att hyra in arbetskraft. Emellertid kan det, enligt min mening. inte uteslutas att den nu berörda undantagsregeln när det gäller arbetsgivarens primära förhandlingsskyldighet kan vålla problem i den praktiska ullämpningen, speciellt som in- och uthyrningsverksamhet. på sätt jag föreslagit kommer att legaliseras. En delvis ny förhandlingssituation kommmer att uppstå ute på företagen eftersom den nuvarande förhandlingsskyldigheten enligt 383 första stycket MBL i första hand tar sikte på entreprenadverksamhet.
Sammanrfattningsvis leder det nu anförda till att det kan vara av värde att införa en uttrycklig lagbestämmelse i MBL att undantagsregeln i 38 §
andra stycket inte är tillämplig för det fall arbetsgivaren avser att anlita ett uthyrningsföretag för att få ett arbete utfört. I dessa situationer skulle således arbetsgivaren alltid vara skyldig att på eget initiativ påkalla förhandling i enlighet med 38 § första stvcket MBL. En sådan regel skulle endast kunna frångås genom att parterna träffar kollektivavtal om det.
En annan fråga som i olika sammanhang tagits upp och berörts av de fackliga organisationerna är svårigheterna att få en bra och tillförlitlig information om förhandlingsfrågan när förhandlingar bedrivs enligt 38 § MBL. Vad som här närmast har diskuterats är arbetstagarpartens rätt till insyn i och information om entreprenören/uthyraren och om de förhållanden under vilken dennes anställda arbetar. En sädan rätt till insyn och information ökar möjligheten för den fackliga organisationen att fatta sina beslut på ett så objektivt beslutsunderlag som möjligt. Även arbetsgivaren och entreprenören/uthyraren har givetvis ett starkt intresse av att förhandlingarna och arbetstagarparternas ställningstagande bygger på ctt tillräckligt och korrekt beslutsunderlag.
Visserligen kan sägas att det rent allmänt ligger i en arbetsgivares primära förhandlingsskyldighet enligt MBL en skyldighet att på ett tidigt stadium informera arbetstagarorganisationen i den aktuella frågan, Detta hänger samman med att en arbetsgivares informationsskyldighet enligt 19§ MBL inte är ”primär” i den meningen att information skall lämnas före en åtgärd eller ett beslut av arbetsgivaren. När det gäller gränsdragningen mellan förhandlingsrättsreglerna i 11 och 38 §§ MBL är denna inte helt klar och denna oklarhet har också medfört vissa svårigheter i den praktiska tillämpningen.
Den primära förhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL är avsedd att ge arbetstagarorganisatlionerna ett grundläggande inflytande över viktigare arbetsgivarbeslut. Som utvecklas i lagmotiven till MBL tänkes detta inflytande bli tillförsäkrat arbetstagarparten genom att arbetsgivaren åläggs ta den första förhandlingskontakten på ctt tidigt stadium och genom att arbetstagarparten hålls informerad och får delta it beslutsprocessen i dess olika faser fram till dess att ett ställningstagande skall ske. Den primära förhandlingsrätten enligt 38 § MBL är på denna punkt mer okomplicerad. Av förarbetena framgår att lagstiftaren inte på samma sätl som i I 13 har ålagt arbetsgivaren att ta upp en förhandling enligt 38 § redan på ett tidigt stadium och sedan låta förhandlingen vara ett led 1 arbetsgivarens cget förberedande av beslutet. Enligt förarbetena inträder förhandlingsskyldigheten först när arbetsgivaren ”står i begrepp” att anlita viss entreprenör eller viss annan arbetskraft som arbetsgivaren inte avser att anställa. Arbetsgivaren är enligt förarbetena oförhindrad att dessförinnan på cgen hand införskaffa den utredning som han anser sig behöva för att själv ta ställning i frågan, ti. ex. inleda ett anbudsförfarande för att välja entreprenör (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 497, 533). Det är den konkreta frågan om utlämnande av ett visst arbete till en viss entreprenör eller annan utomstående som förhandlingen enligt 38 3 skall gälla.
Rent principiellt är förhandlingarna enligt 38 § tänkt att utgöra ett led i utövandet av vetorätten. De har till syfte att klargöra om det finns anledning att göra en vetoförklaring inför en entreprenad eller en annan sådan 49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
behöver emellertid inte begränsas till att gälla enbart förutsättningarna för
en vetoförklaring. De har till uppgilt att ge den fackliga förhandlingsparten
insyn i den tilltänkta åtgärden och i de förhållanden under vilka arbetet skall komma att utföras. Arbetstagarparten får också ställa villkor för sitt
godkännannde och dessa villkor blir ett av förhandlingsämnena. Den mer
allmänna frågan huruvida ett arbete över huvud skall lämnas ut på entreprenad eller utföras i arbetsgivarens egen regi tänkes däremot åtminstone i vissa fall, nämligen när det rör sig om en viktigare förändring. kunna bli
föremål för förhandling enligt 11 §. Här kommer för övrigt även förhand- Iingsmöjligheterna enligt 12 § MBL in i bilden. I praktiken låter det sig ofta inte göra att dra en skarp gränslinje mellan förhandlingar enligt 11 § resp.
38 3. sävitt gäller förhandlingsfrågorna och förhandlingens genomförande.
När det gäller informationsskyldigheten i samband med 11 §-förhand-
lingar har AD i ett flertal domar redovisat omfattningen av denna skyldig-
het och hur den bäst skall fullgöras. Däremot är rättsläget mer oklart när
det gäller hur långt arbetsgivarens informationsskyldighet sträcker sig när
det gäller förhandlingar enligt 38 § MBL och då speciellt när det gäller
förhållandena hos den tilltänkte entreprenören. Som tidigare nämnts kan
arbetstagarsidan vid en förhandling enligt 38 8 ställa villkor för att godta arbetsgivarens åtgärd. Enligt förarbetena (prop. 19735/76:105 bil. I s. 315, 497) kan det tänkas att arbetstagarsidan begärt. ex. att entreprenören skall medge viss insyn i sin verksamhet och lämna vissa uppgifter om sina anställda. att entreprenörens anställda skall ha genomgålt viss arbetar-
skyddsutbildning, att kollektivavtalsenliga löner utbetalas osv. Av det nu sagda framgår att i vart fall när det finns fog för antagande att entreprenaden kan tänkas medföra åsidosättande av lag etter av kollektiv-
avtal för arbetet eller annars strida mot vad som är allmänt godtaget inom avtalsområdet kan vid förhandlingen komma att ställas krav på entreprenören att lämna information I olika avseenden till arbetstagarsidan för att denna skall kunna acceptera åtgärden.
Oaktat denna möjlighet för de rackliga organisationerna att ställa villkor som tjänar ändamålet med 38 —40 83§ har det från fackligt håll framförts
önskemål om en skärpning av reglerna för att ge ökade möjligheter till insyn och kontroll över entreprenörens verksamhet. Frågan gäller då hur och på vilket sätt man skall kunna säkerställa att den förhandlande arbets-
tagarparten får tillräckligt bra information om förhandlingsfrågan när
förhandlingar bedrivs enligt 38 § MBL.
Enligt min mening bör det nu angivna informationsbehovet bäst kunna
tillgodoses genom införande av en regel i 388 MBL som rent allmänt medför en mer vidsträckt skyldighet för arbetsgivarparten att lämna införmation än den som enligt gällande rätt följer av allmänna grundsatser om
förhandlingsskyldighetens innebörd. En sådan regel skulle kunna möjliggöra för arbetstagarorganisationen aut på ett annat sätt än I dag förmå
arbetsgivaren att inhämta upplysningar och information om den tilltänkta entreprenörens/uthyrarens verksamhet. En arbetsgivare som bryter mot en
sådan regel skulle kunna ädömas skadestånd enligt MBL på vanligt sätt. lör det fall en arbetsgivare brister i sin informationsskyldighet och arbets- 50
tagarorganisationen lägger ett veto som senare visar sig vara tveksamt på Prop . 1990/91:124
grund av att beslutet om veto fattades på eu otillräckligt och ofullständigt
beslutsunderlag bör detta kunna räknas arbetstagarorganisationen till godo när det gäller frågan om arbetstagarorganisationen saknat fog för sin ständpunkt.
När det gäller informationsskyldighetens gränser bör denna bedömning ha sin utgångspunkt i vad organisationen själv anser angeläget. Informationen skall ha till syfte att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt utnyttjande av vetorättsreglerna.
4¶Upprättade lagförslag
I enlighet med det anförda har inom arbetsmarknadsdepartementet upp-
rättats förslag till
I. lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft,
2. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
5¶Specialmotivering
5.1¶Förslaget till lag om privat arbetsförmedling och
uthyrning av arbetskraft
Den nya lagens rubrik återspeglar den i lagen föreslagna särregleringen av
uthyrning av arbetskraft.
Lagens innehåll Under denna rubrik har samlats vissa regler och definitioner av allmän betydelse för de följande bestämmelserna i lagen.
18 I paragrafens första stycke har. förutom vissa språkliga ändringar. före-
skriften I nuvarande lag om godkända sjuksköterskebyråer tagits bort. Sedan kungörelsen den 28 juni 1933 (nr 432) med bestämmelser angående statens godkännande av sjuksköterskebyråer upphävts genom kungörelse (1963:282) saknar bestämmelsen i denna del betydelse.
I paragrafens andra stycke har införts en generell definition av begreppet
arbetsförmedling. I bestämmelsen, som är ny. definieras arbetsförmedling som verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande
eller arbetskraft ät arbetsgivare och som inte innebär sådan verksamhet
som regleras i nästföljande paragraf. nämligen uthyrning av arbetskralt. Avsikten med bestämmelsen är säledes att från arbetsförmedlingsbegrep-
pet bryta ut den särskilda form av arbetsförmedling, nämligen uthyrnings-
verksamhet. som i dag regleras i I $ andra stycket arbetstörmedlingslagen och 1 stället reglera denna verksamhet i särskild ordning. Beträffande in
bakgrunden och de närmare övervägandena till bestämmelsen hänvisas till avsnitt 3.2. Där framgår bl. a. att den föreslagna lagen. liksom nuvarande Jag, endast äger tillämplighet på arbetsförmedling av viss permanens och omfattning. Detta uttrycks med att ”verksamheten skall ha till ändamål att skaffa arbete etc.”. Sådan arbetsförmedlingsverksamhet som endast sker undantagsvis faller således inte in under lagen. Det bör slutligen framhållas att, förutom att uthyrningsverksamhet inte längre skall anses som arbetsförmedling, avsikten med att införa en definition på begreppet arbetsförmedling. inte är att införa ctt nytt eller annorlunda arbetsförmedlingsbegrepp än vad som i dag får anses vara gällande rätt.
2§
I paragrafen, som saknar direkt motsvarighet i nuvarande lag erinras inledningsvis att i lagen också ges bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. I andra meningen definieras vad som enligt lagen avses med uthyrning av arbetskraft. Med uthyrning av arbetskraft enligt lagen avses ctt rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet. Denna bestämmelse skall ses mot bakgrund av hänvisningen i föregående paragraf. I motsats till tidigare skall således inte uthyrning av arbetskraft anses utgöra en form av arbetsförmedling utan får ställning av en egen självständig verksamhet. De närmare övervägandena bakom den föreslagna regleringen har redovisats under avsnitt 3.1.
För att uthyrningsverksamhet i lagens mening skall föreligga måste arbetsgivaren uppbära ersättning i en eller annan form. Såväl förvärvssyftande verksamhet som verksamhet som bedrivs endast mot självkostnad eller liknande omfattas av definitionen. Med beställare förstås i sammanhanget den som står som avtalspart (uppdragsgivare) i ett avtal om inhyrning av arbetskraft. Kravet att arbetet skall utföras i beställarens verksamhet innebär att om beställaren saknar egen verksamhet för det aktuella arbetet faller anlitandet av arbetskraften utanför lagens tillämpningsområde. När det gäller den närmare gränsdragningen mellan uthyrning av arbetskraft och andra verksamhetsformer måste den göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Arbetsförmedling Under denna rubrik har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på arbetsförmedlingsverksamhet enligt 13. I förhållande till nuvarande lag gäller genomgående i de följande paragraferna den skillnaden att begreppet arbetsförmedling inte längre inbegriper uthyrning av arbetskraft.
3§
Paragrafen motsvarar I sak nuvarande 2 § första stycket och 2a 8. Bemyndigandet för arbetsmarknadsstvrelsen att ge tillstånd till förvärvssyftande
arbetsförmedling har tagits in i andra stycket i stället för att som idag meddelas i 148 förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. |
Som en nyhet har i andra stycket föreskrivits att AMS får ge tillstånd till förvärvssyftande arbetsförmedling av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställning. De närmare övervägandena bakom denna utvidgning av möjligheten att bedriva privat arbetsförmedling i förvärvssyfte har redovisats under avsnitt 3.2.
I övrigt har vissa redaktionella och språkliga ändringar vidtagits. Bl. a. har den nuvarande föreskriften i 2 a § andra stycket om att tillstånd inte får beviljas med mindre än att sökanden utfäster sig alt vid förmedling eller eljest icke uppställa villkor som begränsar förmedlingssökandens möjligheter att anlita den offentliga arbetsförmedlingen tagits bort. Ett sådant krav bör istället AMS kunna uppställa bland de villkor som AMS enligt den föreslagna 5 § skall kunna förena ett tillstånd med.
4§
Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 2 §. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har vidtagits. Vidare har föreskriften i nuvarande 2§ tredje stycket om att arbetsförmedling till och från utlandet får bedrivas endast efter överenskommelse med främmande stat tagits bort eftersom bestämmelsen saknar betydelse i dag.
5§
I paragrafens första stycke har uttryckligen och i förtydligande syfte föreskrivits att det som en förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 § finns ett behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Denna prövning följer av de grundläggande principer som ligger bakom ILO- | konventionen och den svenska lagstiftningens restriktivitet mot privata arbetsförmedlingar. Den tillståndsprövning som AMS gör idag innefattar också en prövning av om det finns ett sådant behov. Detta bör komma till uttryck i lagtexten.
Andra och tredje styckena motsvarar i sak nuvarande 3 §.
6§
Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande 5 §. Den i 58 föreskrivna tidsfristen har tagits bort. Det betvder att den som bedriver avgiftsfri arbetsförmedling redan vid verksamhetens början har en direkt på lagen grundad skyldighet att göra anmälan därom till AMS.
1 7§ har, i förhållande till gällande 4 §. gjorts en precisering av rekvisiten när AMS får återkalla ett tillstånd eller meddela ändrade villkor enligt un 2
eller meddela ändrade villkor om 1) de förutsättningar som gällde när tillståndet meddelades inte längre föreligger eller 2) verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor som tillståndet har förenats med. I detta sammanhang måste beaktas de ingripande följder som exempelvis en återkallelse medför för en tillständshavare. Det förutsätts därför att AMS innan återkallelse sker eller ändrade villkor meddelas om möjligt försöker förmå tillståndshavaren att på frivillig väg vidta de ändringar eller rättelser som bedöms nödvändiga. När det gäller möjligheten att återkalla ett tillstånd på grund av förändrade arbetsmarknadspolitiska förutsättningar bör denna möjlighet självfallet utnyttjas endast vid varaktiga och bestående förändringar.
8§
1 88 har införts en ny bestämmelse som reglerar vad som händer om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs. Vill i sådana fall dödsboct eller konkursboct försätta verksamheten skall skriftlig anmälan om detta göras till AMS inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutet. Om anmälan inte görs inom tvåmånadersperioden upphör tillståndet att gälla.
Uthyrning av arbetskraft Under denna rubrik har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på uthyrning av arbetskraft enligt 2 8. Bestämmelserna har närmare behandlats under avsnitt 3.4.
9 och 1088 anger under vilka förutsättningar arbetskraft får hyras ut resp. hyras in och vilka krav som mäste ställas på anställningsavtalet mellan uthyraren och dennes anställda. En grundläggande förutsättning för regleringen i 9 och 10 §§ är att uthyrningen skall tillgodose ett kortvarigt och tillfälligt behov av arbetskraft och att en arbetsgivare inte skall kunna tillgodose sitt stadigvarande och normala behov av arbetskraft genom att hyra in densamma.
Av 118 framgår att avvikelser från bestämmelserna i vissa avseenden får göras genom kollektivavtal på central nivå. Slutligen bör i sammanhanget också nämnas att enligt den föreslagna 148 äger AMS gentemot den som bryter mot 9 eller 10 § vid vite meddela föreläggande och förbud.
28 Denna paragraf och även de två nästföljande skall ses mot bakgrund av den föreslagna legaliseringen av uthyrning av arbetskraft. Sådan verksamhet flår alltså bedrivas utan krav på tillstånd av AMS. På skäl som redovisats i den allmänna motiveringen har det emellertid inte ansetts möjligt att från sociala och samhälleliga utgångspunkter helt slopa en offentligrättslig reglering och tillsyn över verksamheten. En sädan reglering och tillsyn
avser att motverka, dels risken för en urholkad anställningstrygghet för - Prop. 1990/91:124 anställda i uthyrningsföretag. dels risker för ett allmänt kringgående av arbetsrättslig- och annan lagstiftning.
Mot denna bakgrund föreslås till en början i 9 § I att en arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Med kravet på att den angivna tidsfristen skall vara sammanhängande förstås den tidsperiod som arbetstagaren enligt uppdraget ställs till beställarens förfogande och inte den tid som han rent faktiskt utför arbete i beställarens verksamhet. Som framgår av den föreslagna 10 § riktar sig bestämmelsen även mot beställaren. Av 113 framgår att avvikelser från den föreslagna tidsbegränsningsregeln får göras genom kollektivavtal på central nivå.
9§2 ställer upp vissa krav på anställningsförhållandet mellan en uthyrare och dennes anställda. Till en början föreskrivs att det skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen. lön och allmänna anställningsvillkor. Av 4 § LAS följer att anställningsavtal gäller tills vidare men att avtal om tidsbegränsad anställning får träffas i de fall som anges I den lagens 5 och 6 §§. I 9 § 2 andra meningen föreskrivs dock att avtal om tidsbegränsad anställning som föranleds av ett utbyrningsuppdrag inte får träffas i de fall som avses i anställningsskyddslagens 5 § I och 3 samt 6 8. De fall som avses och där det alltså inte blir möjligt att träffa tidsbegränsade avtal gäller tidsbegränsningar med hänsyn till arbetets särskilda beskaffenhet. arbetstoppsanställningar och provanställningar. De närmare övervägandena bakom denna reglering finns redovisade under avsnitt 3.4. I övrigt skall LAS regler gälla för de aktuella anställningsförhållandena. Det betyder bl.a. att en uthyrd arbetstagare kan angripå en felaktigt tidsbegränsad anställning på sätt som anges i 4 och 36 3§ LAS och få domstols förklaring på att avtalet skall gälla tills vidare. På sätt som föreskrivs i 28 LAS får även kollektivavtal träffas som avviker från den nu föreslagna inskränkningen i möjligheten att träffa tidsbegränsade anställningsavtal i 5 och 6 §§ LAS.
983 syftar till att förhindra att arbetsgivaren genom villkor i avtal med beställaren eller arbetstagaren eller på annat sätt försvårar för arbetstagaren att ta anställning hos beställaren.
När det gäller 9§ 4 har den till syfte att dels motverka försök till kringgående av arbetsrättslig lagstiftning dels motverka oönskad rekryteringsverksamhet från uthyrningsföretagets sida.
108 I paragrafen anges under vilka förutsättningar en beställare får anlita inhyrd arbetskraft. Ett sådant anlitande måste vara föranlett av ett tillfälligt behov av arbetskraft i beställarens verksamhet. Tanken är alt en beställare inte skall kunna tillgodose sitt stadigvarande och normala behov av arbetskraft genom att hyra in densamma. I kravet på att behovet skall vara tillfälligt ligger att det inte får äterkomma regelbundet med korta intervaller. 1 paragrafen hänvisas också till att de förutsättningar som gäller för den som hyr ut arbetskraft enligt 9 § 1. 3 och 4 gäller även för den 'n in
som hyr in arbetskraft. I sammanhanget bör också nämnas att en beställare som hyr in arbetskraft i strid mot 10 § riskerar att vetorättsreglerna I 38— 40 §§ MBL aktualiseras.
11 § Av paragrafen framgår att genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarörganisation får avvikelser göras frän 98 I och 2 samt 10 § första meningen. Härigenom ges arbetsmarknadens parter möjlighet att anpassa anlitandet av uthyrd arbetskraft till de särskilda förhållanden som råder inom den egna branschen eller avtalsområdet. Såväl det företag som hyr ut som det företag som hyr in arbetskraft måste vara bundet av ett sådant centralt avtal för att avvikelser från 9 § I och 10 § första meningen skall få göras. Det bör vidare noteras att möjligheten alt göra avvikelser från 9 §2 sista meningen i och för sig redan följer av 2 § LAS.
Tillsyn
12 och 13 §§ Av 1283, som delvis motsvarar 6§ i gällande lag, framgår att AMS är tillsynsmyndighet enligt lagen.
I 133 ges AMS rätt att från den som omfattas av tillsyn enligt lagen på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. I paragrafen som har sin motsvarighet i 7 § gällande lag, har bemyndigandet för AMS att utfärda föreskrifter tagits bort. Sådana föreskrifter bör AMS i stället kunna utfärda med stöd av förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
148 I paragrafen som saknar motsvarighet i gällande lag ges AMS en möjlighet att för vissa överträdelser mot lagens bestämmelser ingripa med föreläggande celler förbud, Ett sådant föreläggande celler förbud kan kombineras med vite. De överträdelser som regleras i paragrafen under den första och andra punkten avser den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte resp. den som anlitar arbetskraft som förmedlats genom sådan olaglig arbetsförmedling. Punkten 3 gäller den som i strid mot 9 eller 108 hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att avtal om avvikelse träffats enligt 11 §. Den fjärde punkten slutligen riktar sig mot den som underlåter att enligt 13§ på AMS begäran lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.
De närmare övervägandena bakom den föreslagna möjligheten för AMS att i sin tillsynsverksamhet använda vite har redovisats under avsnitt 3.5. 56
Ansvar Prop. 1990/91: 124
1358§ Paragrafen motsvarar i stort nuvarande 8 § med den skillnaden att uthyrning av arbetskraft inte längre innefattas i begreppet arbetsförmedling. För tydlighets skull har angetts att straffbarhet vid olaglig arbetsförmedling föreligger såväl vid uppsåtligt som oaktsamt brott. I tredje stycket har straffskalan för den som bedriver ersältningsfri arbetsförmedling utan att göra anmälan justerats så att påföljden skall bestämmas till penningböter. Enligt förslagen 1 prop. 1990/91:68, som skall träda t kraft den I januari 1992, skall penningböter bestämmas till lägst 100 kr. och högst 2000 kr. De straffsanktionerade föreskrifterna i nuvarande 9—11 8§ har tagits bort.
168 Paragrafen ger uttryck för principen att den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte också får dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Paragrafen tar sikte på olovlig arbetsförmedling i förvärvssyfte som dels kan bli föremål för vitespåföljd enligt 14 §, dels är straftsanktionerad enligt 15 3.
Överklagande 17 och 18 §§ Paragraferna, som närmare har behandlats under avsnitt 3.6, saknar motsvarighet i gällande lag. Av 51 § förordningen (1988:1139) med instruktion för arbetsmarknadsverket framgår dock att AMS beslut i ärenden enligt lagen kan överklagas till regeringen.
Av 178 framgår att AMS beslut, utom såvitt avser vitesföreläggande eller vitesförbud. får överklagas hos regeringen. De beslut som här närmast blir aktuellt att överklaga gäller beslut om tillståndsfrågor enligt lagen.
Av viteslagen följer att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som utfärdat föreläggandet d.v.s. arbetsmarknadsstyrelsen. Enligt 17 § får ett vitesföreläggande inte överklagas. Detta kompenseras av att. enligt 183, föreläggandet i hela dess vidd i stället får prövas i mål om utdömande av vitet. Bestämmelsen innebär att prövningen av vitesföreläggandet inte skall vara begränsad till en kontroll av föreläggandets laglighet i sak och form utan att den även skall omfatta dess lämplighet.
Ikraftträdande m. m. Lagen träder i kraft den 1 januari 1992. Samtidigt upphör lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling att gälla.
Några särskilda övergångsbestämmelser torde inte behövas. Jag utgår från att AMS i god tid före lagens ikraftträdande i samråd med berörda tillståndshavare utfärdar nya tillstånd i enlighet med föreskrifterna i den
nya lagen beträffande sådana tillstånd som har meddelats med stöd av den — Prop. 1990/91:124 upphävda lagen.
5.2¶Förslag till lag om ändring i lagen (1976: 580) o om medbestämmande i arbetslivet
38§
Bakgrunden och motiven till de föreslagna ändringarna i paragrafen har behandlats under avsnitt 3.8.
I paragrafens andra stycke har gjorts ett tillägg med anledning av att utoch inhyrning av arbetskraft legaliserats. Tillägget innebär att undantagsregeln från arbetsgivarens förhandlingsskyldighet i första stycket, när det gäller arbete av kortvarig och tillfällig natur eller arbete som kräver särskild sakkunskap, inte är tillämplig för det fall arbetsgivaren anlitar ett uthyrningsföretag för att få ett arbete utfört. Det innebär att. för det fall arbetsmarknadens parter inte har träffat kollektivavtal om annat, en arbetsgivare alltid är skyldig att på eget initiativ uppta förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer innan han beslutar att hyra in arbetskraft.
I ett nytt fjärde stycke har införts en regel som innebär en förstärkt informationsskyldighet när förhandlingar bedrivs enligt 38 §. Regeln innebär en mer vidsträckt skyldighet för arbetsgivaren att lämna information om förhållandena hos den tilltänkte entreprenören/uthyraren och om de förhållanden under vilka arbetet skall komma att utföras än vad som enligt gällande rätt rent allmänt följer av allmänna grundsatser om förhandlingsskyldighetens innebörd. En arbetsgivare som brister i sin informationsskyldighet kan ådömas skadestånd enligt MBL på vanligt sätt. På sätt som redogjorts för under avsnitt 3.8 bör vidare en knapphändig och bristfällig information från arbetsgivaren i vissa fall kunna räknas arbetstagarorganisationen till godo när det gäller frågan om organisationen saknat fog för sin ståndpunkt. |
När det gäller informationsskyldighetens gränser bör denna bedömning ha sin utgångspunkt i vad organisationen själv anser angeläget. Informationen skall ha till syfte att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt utnyttjande av vetorättsreglerna.
6¶Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag utt regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till
1. lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft,
2. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande 1
arbetslivet. 58
7¶Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden lagt fram.
Sammanställning av remissyttranden över Prop. 1990/91: 124
departementspromemorian arbetsförmedlingslagen = Pilagal
— Cn Översyn
Inkomna yttranden Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ). domstolsverket (DV), rikspolisstyrelsen (RPS), Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholms län. kommerskollegium, riksförsäkringsverket, riksskatteverket (RSV). statens arbetsgivarverk (SAV), näringsfrihetsombudsmannen (NO). statens pris- och konkurrensverk (SPK), juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet. arbetsdomstolen (AD). arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddsstyrelsen (ASS), ILO-kommittén. jämställdhetsombudsmannen (JÄMO), statens industriverk (SIND), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), länsstyrelsen i Stockholms län, Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Arbetsgivarecföreningen SFÖ, Småföretagens riksorganisation, Kooperationens Förhandlinsorganisation (KFO), Landsorganisationen i Sverige (LO), tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges Advokatsamfund. Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Västsvenska Handelskammaren, Stockholms Handelskammare. Svenska kontorsserviceförbundet, Kvinnliga kontoristföreningen i Stockholm, Tjänsteförbundet och Sveriges Personaladministrativa Förening. RÅ har bifogat yttranden från åklagarmyndigheterna i Stockholm och Göteborg och reglonåklagarmyndigheten i Umeå. RPS har bifogat yttranden från polismyndigheterna i Stockholm och Göteborg. AMS har bifogat yttranden från länsarbetsnämnderna i Stockholms, Malmöhus, Jönköpings. Norrbottens och Värmlands län. Slutligen har Sveriges Praktiserande Arkitekter. Datakonsultföreningen, Grossistförbundet Svens Handel, riksdataförbundet, Sveriges Redovisningskonsulters Förbund samt Medborgarrättsrörelsen inkommit med särskilda vitranden.
Remissinstansernas inställning
1¶Allmänt
Samtliga remissinstanser är positiva till att uthyrningsverksamheten inte bör betraktas och regleras på samma sätt som privat arbetsförmedling. Därefter går meningarna isär. Bland de remissinstanser som har tillstyrkt förslaget, helt eller delvis, eller lämnat förslaget utan erinran hör JK, DV, RPS, riksförsäkringsverket, ASS och TCO. Länsarbetsnämnden i Stockholms län har i en av AMS bifogat yttrande i huvudsak tillstyrkt förslaget.
Ett par remissinstanser har utan att varken tillstyrka eller avstyrka förslaget pekat på vissa problem som förslaget kan tänkas medföra ur rättssäkerhetssynpunkt främst när det gäller gränsdragningen mellan laglig och olaglig verksamhet. AMS tillståndsprövning och reglerna om överklagande. Här kan nämnas Svea hovrätt. Stockholms tingsrätt, länsrätten i Stockholms län, Lunds universitet och AD. 60
Remissinstanser som i en eller annan form representerar eller företräder - Prop. 1990/91:124 näringslivet inklusive arbetsgivarorganisationer har så gott som samtliga — Bilaga l avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma till en reglering och kontroll av uthyrningsverksamheten. Bland dessa remissinstanser kan nämnas kommerskollegium. statskontoret, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SAF, Arbetsgivarföreningen SFO, småföretagens riksorganisation, KFO, Sveriges Industriförbund samt ytterligare några intresscorganisatio-
ner inom kontors- och servicesektorn. . |
Enligt de nu nämnda remissinstanserna saknas i promemorian argument och analyser som skulle tala för att uthyrning av arbetskraft i de former som 1 dag förekommer skulle vara sakdliga för samhällslivet eller enskilda. Förslaget innebär istället ökad byråkrati. ökade kostnader samt minskad effektivitet i näringslivet. I vart fall krävs ytterligare utredning och analys innan förslaget kan ligga till grund för lagstiftning. Liknande synpunkter
har också framförts av RÅ, AMS, kammarrätten i Stockholm, JÄMO,
RRV och länsstyrelsen i Stockholms län.
Ett par remissinstanser bl.a. AMS. SACO/SR och LO har ställt sig kritiska till förslaget därför att det inte löser de problem som finns på arbetsmarknaden och därför förslaget andra lösningar än de i promemorian framförda.
2 ”Ren” arbetsförmedling dvs. arbetsförmedling som ej
innefattar uthyrningsverksamhet i I $ andra stycket samt 3 —
6 §§ |
Flertalet remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget i denna del. Ett par remissinstanser har synpunkter på den definition av begreppet arbetsförmedling som lämnas i 1 § andra stycket.
Kammarrätten har inget att erinra mot den definition av arbetsförmedling som uttryckes i promemorian. För tydlighetens skulle bör dock verksamheten anges som ”yrkesmässig”. Med denna definition faller uthyrningsverksamhet utanför begreppet arbetsförmedling och är således en tillåten verksamhet.
Enligt länsrätten i Stockholms län bör begreppet arbetsförmedling bygga på det moderna anställningsbegreppet och inte på förmedling av ”arbete”.
SAF. Svenska kommunförbundet och SFO anser att begreppet arbetsförmedling bör detinieras som ”verksamhet i syfte att skapa kontakt mellan arbetstagare och arbetsgivare 1 avsikt att dessa skall träffa avial om anställning”.
SAF, Sveriges Industriförbund och KFO föreslår en klar och entvdig definition av begreppet arbetsförmedling. För att arbetsförmedling skall vara för handel krävs tre faktorer: En arbetssökande, en arbetsgivare som önskat anställa en medarbetare och en förmedlande mellanhand. Saknas något av dessa element i verksamheten kan det inte röra sig om arbetsförmedling.
AS som i och för sig inte har något att erinra mot det sakliga innehållet i bestämmelsen anser all det inte finns något behov av en ny definition av 61
begreppet arbetsförmedling, i all synnerhet som avsikten är att inte göra — Prop. 1990/91:124 någon förändring i förhållande till den nuvarande tillämpningen. Bilaga 1
Ett par remissinstanser ifrågasätter behovet att upprätthålla det nuvarande förbudet mot privat arbetsförmedling.
När det gäller ren arbetsförmedling vill AAZS att den fortfarande ska skötas i offentlig regi eftersom det ger bäst överglick för arbetsgivarna och de arbetssökande. Den offentliga förmedlingen hanterar också så stora
ekonomiska värden genom arbetsmarknadspolitiken att den verksamhe-
ten inte kan överlämnas til privata förmedlingar. AMS är ändå inte främmande för att förmedlingsverksamheten i landet
byggs ut genom förmedlingar som finansieras genom avgifter från arbetsgivarna. Men om man ska tillåta privata förmedlingar som tar betalt bör samma krav ställas på dem som på den offentliga förmedlingen när det
gäller att leva upp till de arbetsmarknadspolitiska målen för t.ex. arbets-
handikappade. invandrare och jämställdhet och när det gäller styrelseinflytande genom arbetsmarknadens parter.
AMS föreslår också att det i fortsättningen ska vara tillåtet med yrkesmässig förmedling av företagsledare m.fl. (s.k. head-hunting). Dessa yrkesgrupper är undantagna från de arbetsrättsliga skyddsreglerna t lagen om anställningsskvdd m.m. och AMS anser att man bör avgränsa arbetsförmedlingslagen så att den samordnas med de väl etablerade arbetsrättsliga reglerna på den punkten.
SAF och Sveriges Industriförbund pekar på att det i promemorain inte
framförs några bärande skäl mot att der i detta sammanhang finns starka skäl för en konkurrerande verksamhet som kan tillgodose behov som de nuvrande förmedlingarna ej klarar av eller som genom själva konkurren-
sen stimulerar den offenliga förmedlingens effektivitet.
Stockholms tingsrätt och länsrätten i Stockholms län har lämnat vissa lagiekniska synpunkter på $3 3 —5.
ASS har beträffande $$ 3. 4 och 6 lämnat följande synpunkter.
3§
Bestämmelsen om internationell förmedling av musiker m.fl. innebär en ändring i förhållande till nuvarande lagstiftning fastän detta inte har varit
avsikten. Enligt den nuvarande bestämmelsen ska den internationella förmedlingen ”innefatta” förmedling av anställning utomlands av den som är bosatt i Sverige eller i Sverige at den som är bosatt utomlands.
Detta uttryckssätt har valts för att göra det möjligt att i viss utsträckning förmedla arbeten i Sverige åt den som är bosatt här i landet i samband med
en internationell turné eHer liknande. Den möjligheten bör bestå och komma ull uttryck i lagtexten.
48 Bestämmelsen motsvarar inte alls i sak den nuvarande regleringen. Den
nuvarande regleringen innebär att AMS kan lämna tillstånd till s.k. orga-
nisationsförmedling utan begränsning till någon bransch. AMS har också 62
lämnat sådana tillstånd till förmedling inom kontorsservieecområdet. mu- — Prop. 1990/91:124 siker- och artistområdet. för mannekänger och fotomodeller och för ord- = Bilaga I ningsvakter. Alla dessa tillständ gäller förmedling inom landet och organisationsförmedlingarna har utan tvekan den allra största andelen av förmedlade arbeten, inte den offentliga förmedlingen. Den föreslagna regleringen skulle innebära ett förbud mot dessa organisationsförmedlingar vilket inte gärna kan ha varit avsikten. Ett sådant förbud skulle, om det följdes, innebära kaos för de berörda yrkesgrupperna. AMS anser inte att det finns någon anledning att ändra på den nuvarande ordningen.
6§
AMS ifrågasätter om bestämmelsen har någon egentlig betydelse. Den nuvarande bestämmelsen följs sannolikt bara i ringa utsträckning och AMS har inte kunnat finna att det innebär några olägenheter. AMS har knappast någonsin funnit anledning att granska förmedlingar som bedrivs utan avgift eller utfärda föreskrifter för dem. ILO-konventionen har inte heller något krav på sådana anmälningar utan innehåller bara en bestämmelse (artikel 7) att tillsvnsmyndigheten ska vidta nödvändiga åtgärder för att vara säker på att förmedlingarnas verksamhet bedrivs gratis. AMS menar att bestämmelsen endast innebär en onödig byråkrati och föreslår att den utgär.
3¶Särreglering av uthyrningsverksamheten med tillstånd och kontroll av AMS
3.1 Remissinstanser med en positiv grundinställning
IK. RPS och rikslörsäkringsverket har utan närmare kommentarer tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.
Domstolsverket har pekat på om inte lagtexten kan formuleras ännu tvdligare så att gränsdragningen mellan arbetsförmedling och uthyrning, respektive mellan uthyrning och entreprenad blir heltäckande och så klar som möjligt. Domstolsverket anser vidare att tillsvosmundigheten inte bör 2es möjlighet att äterkalta tillstånd på grund av att det inte längre föreligger behov av verksamheten från arbetsmarknadspolivuisk synpunkt. Istället bör endast ettäriga tillstånd beviljas i de fåll man har anledning befara att det arbetsmarknadspotitiska Higet kommer att ändras inom kort.
RSV ansluter sig i stort till tankegångarna i promemorian och tillstyrker 1 princip det framlagda förslaget.
Förvisso innebär förslaget en utökad regelstyrning av näringsverksamheten, något som i och för sig inte är önskvärt. Alternativet är att uthyrningsverksamhet tillåts utan begränsningar, en ordning som RSV dock inte vill förorda. Förutom de arbetsmarknadspoliviska och andra aspekter som äberopats I promemorian så talar också möjligheterna till kontroll av att skatter och avgifter erläggs rätt och rikttat för en reglering på området.
I 28 lämnas en definition av vad som avses med uthyrning av arbetskraft. I denna används begreppet ”närinpsverksamhet”. Eftersom, säsom 63
RSV uppfattat förslaget, lagen också är avsedd att tillämpas på sådan uthyrning där beställaren inte bedriver näring, t.ex. offentlig myndighet, Bilaga I bör detta klart framgå av lagtexten. .
Enligt 8 § i förslaget får tillstånd endast meddelas den som med hänsyn till personliga och ekonomiska förhållanden och andra omständigheter av betydelse bedöms lämplig att driva verksamheten. I specialmotiveringen sägs bl.a. att tillstånd endast bör meddelas den som, vid sidan av uthyrningsverksamheten, också bedriver en egen stationär verksamhet som står 1 rimlig proportion till uthyrningsverksamheten. Ett sådant generellt krav synes innebära att t.cx. ett städbolag, vars entreprenadverksamhet ju normalt utförs hos olika beställare, inte kan få tillstånd till uthyrning. Detta torde knappast ha varit avsikten. Den avgörande bör, såsom RSV ser det. vara att sökanden bedriver rörelse.
I 138 första stycket föreslås att AMS skall ha ”rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen”. I specialmotiveringen till lagrummet (s. 138) sägs att bestämmelsen riktar sig mot såväl den som bedriver arbetsförmedlings- eller uthyrningsverksamhet som den som anlitar sådan förmedlad eller uthyrd arbetskraft. Detta bör framgå av lagrummet.
ASS har från de synpunkter styrelsen har au beakta inget att invända mot de framlagda förslagen, ASS påpekar dock att styrelsen och yrkesinspektionen, vid uthyrning av arbetskraft, i praxis ansett det förslag som utöver den direkta arbetsledningen som arbetsgivare i arbetsmiljölagens mening oavsett det formella anställningsförhåltandet. Detta strider mot det synsätt som promemorian ger uttryck för på sid. 114—115. Skulle regeringen ha den uppfattningen att nuvarande praxis bör ändras hemställer styrelsen att detta klargörs i en eventuell proposition.
TCO Det är enligt TCOs uppfattning nödvändigt att även i fortsättningen upprälthålla ett ovillkorligt förbund mot privata vinstdrivande arbetsförmedlingar. Det är också nödvändigt att lagstiftningen innehåller ett principiellt förbud mot uthyrning av arbetskraft.
TCO tillstyrker att förbudet mot uthyrning av arbetskraft ges en självständig ställning i lagstiftningen. Uthyrningsföretag skiljer sig från förmedlingar genom att hyra ut egna anställda i stället för att ha en förmedlande roll mellan arbetsgivare och arbetstagare.
TCO tillstyrker också principen, att företag som vill bedriva uthyrning av arbetskraft måste ha tillstånd.
Enligt TCOs uppfattning bör tillstånd beviljas för högst ett år i sänder.
TCO tillstyrker förslaget om att inrätta en partssammansatt nämnd inom AMS med uppeift att pröva frågor om tillstånd till arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Den föreslagna sammansättningen. med en ordförande och två representanter från vardera arbetsgivare och arbetstagare. är enligt TCOs uppfattning lämplig.
TCO tillstyrker förslaget om att avgifter används för att finansiera tillsynsverksamheten. 64
TCO tillstyrker den föreslagna regeln om tidsgräns för uthyrningsupp- — Prop. 1990/91:124
drag. Bilaga I
I promemorian uttrycks en förmodan. att de föreslagna lagreglerna skulle kunna tänkas underlätta för de fackliga organisationerna att i högre utsträckning än idag använda sig av de möjligheter som 38—40 §&$ MBL erbjuder. när det gäller att motverka skadlig och oseriös uthyrningsverksamhet. Det skulle bero på att ett uthyrningsföretag utan tillstånd blir ett klart fall av olaglig verksamhet, medan frågan om något i dagens läge är olaga arbetsförmedling eller inte. är en komplicerad juridisk bedömningsfråga.
Övervägandena vid prövning av eu tillstånd till uthyrningsverksamhet skiljer sig från de som görs vid en inhyrning. Tillsynsmyndighetens uppgift avses enligt promemorian I huvudsak vara prövning av tillståndsärenden. Det innebär en koncentration på utbyrningsföretagen och uthyrningssituationen. De fackliga organisationerna som försöker tillämpa MBL kommer att arbeta med inhyrning av arbetskraft och inhyrningssituationen.
Det kan mycket väl tänkas. att arbetsgivare försöker tillgodose ett permanent behov av arbetskraft genom att anlita uthyrningsföretag som uppfyller kriterierna för tillstånd och också har tillstånd. Med det föreliggande förslaget kan det möjligen bli ett ärende hos tillsynsmyndigheten rörande eu företag som har tillstånd, men inte följer den föreslagna lagens 98, I (CUthyrningen skall vidare vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.”').
Tillsvnsmyndigheten måste då gå in och göra en prövning av det inhyrande företagets avvägning mellan egen och inhyrd arbetskraft.
Den frågan lämpar sig enligt TCOs uppfattning betydligt bättre för hantering mellan de lokala parterna med stöd av en förstärkt MBL. Med nuvarande utformning av MBL och den praxis som finns. torde det lokala facket få svårt att inlägga veto mot inhyrning av arbetskraft från uthyrningsföretag som har tillstånd.
Enligt TCOs uppfattning behöver därför det fackliga inflvtandet vad gäller inhyrning av arbetskraft. förstärkas. Det kan förslagsvis ske genom att en ny 38a § tillförs MBL enligt LOs och TCOs gemensamma hemställan 1989-02-08. |
Länsarbetsnämnden i Stockholms län har i ett av AMS bifogat yttrande i huvudsak tillstyrkt förslaget och anfört bl.a. följande.
Sammanfattningsvis vill nämnden framhålla att det är bra att man i lagen har skilt mellan arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Det är också bra att verksamheten med uthyrning av arbetskraft genom lagen förs upp till vtan.
Tillståndsgivningen bör vara restriktiv. Den offentliga arbetsförmedlingen måste ges skälig tid att agera på arbetsmarknaden vid anskaffning av arbetskraft. Platserna ska alltså ha varit anmälda på arbetsförmedlingen 1 god tid.
Enligt länsarbetshämndens mening måste en eventuell uthyrningsverksamhet ha en viss varaktighet och yrkesmässighet, vilket utredningen understryker. Anställningsförhållandet måste vara klart reglerat i avtal och följa den lagstiftning som gäller på arbetsmarknaden. 6 än
5 Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 124
Huvudprincipen bör vara heltidsarbete och tillsvidareanställning. Del- — Prop. 1990/91: 124
tidsarbete ska vara möjlig om arbetstagaren önskar det av personliga skäl. — Bilaga I
I sådana fall bör det finnas någon form av skriftlig överenskommelse som
också arbetsförmedlingen vid behov får ta del av. Det får nämligen inte bli
så att uthyrningsföretagen bygger upp och binder de anställda i någon slags
personalpool för tillfälligt arbete med arbetslöshetsunderstöd som en löne-
utfyllnad. Erfarenheterna från andra områden har visat att det varit svårt för arbetsförmedlingen att agera mot ”personalpoolsanställda” med erbjudanden om fasta arbeten hos annan arbetsgivare. Det har också hänt inom t.ex. kontorsservicebranschen att företagen gjort sig av med arbetskraft som av olika skäl inte längre hängt med i arbetet eller klarat sina arbetsuppgifter. Dessa har arbetsförmedlingen fått
ta hand om och försöka lösa problemen för. Länsarbetsnämnden anser att utbyrningsföretag måste ha samma skyldigheter som alla andra företag och
vidta de åtgärder som åvilar arbetsgivaren i form av omplacering, utbild-
ning och liknande anpassningsåtgärder.
Uthyrningsverksamheten skall vara arbetsmarknadspolitiskt betingad. De fackliga organisationerna skall självfallet ha ett mycket stort inflytande
innan beslut om tillstånd för uthyrningsverksamhet tas. Även länsarbetsnämnden ska höras och deras vitrande väga tungt.
3.2 Remissinstanser som varken har tillstyrkt eller avstyrkt men som pekat på vissa problem med den föreslagna tillståndsgivningen Svea hovrätt anför att begreppet uthyrning måste noga definieras så att det
blir möjligt för alla berörda att av lagtexten utläsa vad som gjorts till-
ständspliktigt. Enligt hovrätten har under begreppet ”uthyrning av arbetskraft” sålunda förts inte bara sådant som är att betrakta som olaga arbetsförmedling enligt gällande sätt.
Hovrätten ställer sig tveksam till den roll som har tilldelats AMS och till de skönsmässiga bedömningar av allmänpolitisk art som ligger + tillståndsprövningen.
I promemorians avsnitt 6.3 görs en rad uttalanden om vilka anställningsvillkor som måste erbjudas inom uthyrningstöretaget för att tillstånd skall kunna fås. Innebörden av vad som där sägs är att AMS skall kunna ställa längre gående krav på uthyrningsföretagen än på företag i övrigt eller
myndigheter på den svenska arbetsmarknaden. Detta strider mot likabehandlingsprincipen i I kap. 93 regeringsformen: hovrätten utgår från att AMS i sin tillståndsgivning inte kan till uthyrningsföretagets nackdel abe-
ropa något som är lovligt enligt gällande rätt. Motivuttalandena saknar
följaktligen betydelse.
Hovrätten kan inte heller ställa sig bakom den beskrivning av gällande rätt som görs på s. 82 f. och 113. Även uthyrningsföretagen har rätt alt anställa extra personal enligt 5 § tredje stycket anställningsskyddslagen, att
anställa för viss tid, viss säsong eller visst arbete om det beror på det förväntade arbetets särskilda beskaffenhet. Vikariat och provanställningar
är tillåtna på de i lägen angivna betingelserna. Lovligheten av sådana anställningsformer är inte beroende av var arbetsinsatsen utförs. Beskriv- 66
ningen av intermittent arbete och behovsanställning är missvisande: det — Prop. 1990/91:124 åberopade propositionsuttalandet och rättsfallet från är 1977 ger endast — Bilaga 1
uttryck för att garantier för ett visst arbetstidsmått (och därmed förtjänst)
kan upparbetas genom tidigare tjänstgöring (så även rättsfallet s. 114 överst).
f avsnittet (s. 83) sägs också att AMS som förutsättning för tillstånd skall
kunna kräva garantier för ett visst arbetstidsmått eller för en viss garante-
rad förtjänst. tydligen även om uthyrningsföretagets stationära personal eller personalen i det förhyrande företaget (myndigheten) inte har några motsvarande garantier: det är ju inte ovanligt med behovsanställningar inom såväl den offentliga som den privata sektorn (t.ex. nattvak på
sjukhusen resp. extraanställningar inom butikshandeln). Detta är något
som också godtas enligt gällande rätt (se prop. 1981/82:71 s. 122). Detsamma gäller säsongsarbete (jfr. undantaget från lönegarantin i 218 andra meningen anställningsskyddslagen). Även här bör det räcka med att uthyr-
ningsföretagets anställda arbetar på samma villkor som andra arbetstagare i motsvarande arbete.
Enligt lagförslaget får uthyrning av varje enskild arbetstagare ske endast
under en förhållandevis kort tidsrymd. Kräver arbetsuppgiften längre tid, måste den anställde bytas ut eller så måste det förhyrande företaget (myn-
digheten) anlita ett annat uthyrningsföretag. Dispens kan erhållas endast på det sätt som anges I 11 §, nämligen genom kollektivavtal på förbundsnivå. Denna lösning kan inte tillstyrkas. Det bör givetvis vara möjligt för AMS alt ge tillstånd för fängre tid, om arbetsuppgifterna kräver det och dispensgivningen med avseende på en sådan offentligrättslig författning som det här är fråga om bör självfallet ligga hos en förvaltningsmyndighet. inte hos arbetsmarknadens parter (jfr. uttalandena s. 93 IT).
AMS skall ha rätt att under löpande tillståndsperiod återkalla ett tidigare lämnat medgivande, om det inte längre skulle finnas arbetsmarknadspo-
Htiska skäl för uthyrningsverksamheten i fråga. Såvitt hovrätten kan förstå
skulle detta kunna ske med omedelbar verkan utan möjlighet för uthyrningsföretaget att först säga upp berörd personal och utan ekonomisk kompensation till uthyrningsföretaget och det förhyrande företaget (myndigheten), eftersom en pågående uthyrning omedelbart måste avbrytas inför risken av straffpäaföljd. AMS skall också (s. 136 mitten) kunna meddela ändrade villkor under en löpande tillståndsperiod. Någon närmare motivering för dessa förslag finns inte, trots att det rör sig om utomordent-
hgt långtgående befogenheter. Har inte ett gynnande tillståndsbeslut vun-
nit rättskraft? Hur förhåller sig förslaget till den curopeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, första tilläggsprotokollet art I (se Danelius.
Mänskliga rättigheter, 1989, s. 246 f.). motivuttalandet om att AMS skall
kunna ändra tidigare uppställda villkor saknar f. ö. stöd i lagtexten.
Enligt Stockholms tingsrätt har förslagets 8 och 14 8§ givits en påtaglig
svävande och inehållslös utformning.
I 55 talas om ”andra omständigheter av betydelse” som spelar in i tillståndsgivningen. I den allmänna motiveringen på sig. 81 i promemo-
rian framgar närmare vad som avses. Läst tillsammans med specialmotUveringen får man intrycket att det som närmast avses är sökandens 67
administrativa och organisatoriska förutsättningar. Detta borde kunna = Prop. 1990/91:124 anges i lagtexten: Bilaga I
I 14§ I punkten anges att tillstånd får återkallas när ”förutsättningarna för beviljandet av tillståndet har upphört”. Vad denna grund för ett
återkallande närmare innebär framgår såvitt tingsrätten kunnat utläsa inte
1 motiven till förslaget. En tillståndshavare bör ha rätt till att i större
utsträckning än så kunna förutse under vilka förhållanden hans tillstånd kan dras in.
Länsrätten i Stockholms län Länsrätten tillstyrker att den svenska lagstiftningen 1 framtiden defini-
tionsmässigt skiljer mellan arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Länsrätten beklagar att omvändelsen därutinnan inte fått fullt genomslag I promemorian som brister i konsekvens och precision.
1935 års lag är i behov av en långt större lagteknisk revision än den
föreslagna.
Självklart skall ingen uthyrningsverksamhet tillåtas som inte sker 1 an-
ständiga och godtagbara former. Promemorian hade dock bort byggas upp på en avvägning mellan behov och samhällsnytta. på den ena sidan. samt en analys av befintliga och vtterligare påkallade skyddsföreskrifter, på den andra sidan.
Lika självklart som att uthyrning måste ske i anständiga och godtagbara former är att den inte behöver mer reglering, tillsvn och kontroll än som är
påkallad utöver befintlig arbetsrättslig lagstiftning. Om man ställer upp de
villkor som anses påkallade borde verksamheten kunna betraktas som sund så länge den äger rum inom föreskrivna former.
Den lagtekniska uppläggningen av avsnittet uthyrning av arbetskraft är förtjänstfull.
I 7§ andra stycket talar man litet ologiskt om behov av verksamheten
från arbetsmarknadspolitisk synpunkt (dvs. i belysning av motiven närmast som ett nödvändigt ont för att AMS hittills visat sig otillräckligt när det gäller förmedling av korttidsarbetskraftt). Rimligare hade varit att hänga upp sig på de behov som beskrivs i allmän-motiveringen (s. 77 x). nämligen de anställdas och kundernas.
För dem som främst är berörda, uthyrningsföretaget och dess anställda.
är det självfallet en mycket besvärande belastning att minst vart tredje år vara beroende av tillståndsmyndighetens välvilja (jfr. för övrigt också t. ex. utskänknings- och trafiktuillstånd).
Behovet av en ordning med tidsbegränsning måste ses i belysning av
möjligheterna att återkalla ett tillstånd. Inom ett område som täcks av
återkallelsemöjligheter synes tidsbegränsning kunna ersättas av en reglering med en föreskriven exempelvis årlig tillsyn och därmed indirekt också en ärlig ”återkallelseprövning”.
När det gäller innehålHet i 9 § har länsrätten betänkligheter i ett hänseen-
de. Det gäller p. I andra meningen. Där avhandlas förhållanden som en uthyrare knappast kan kontrollera eller bedöma (jfr. spec. mot. s. 137 m).
Inom ramen för eu system med tidsbegränsade tillstånd bör det inte 68
att förutsättningarna enligt 7§ anses ha upphört. 14§ p. I bör därför — Bilaga I
begränsas ull förutsättningarna enligt 8 §;
Föreskrifter om ändrade villkor av begränsande natur ligger till sin
karaktär nära en partiell återkallelse. I specialmotiveringen till 7 § p. tredje
stycket (s. 136 m) har man utgått från att tillämpningsmyndigheten skall
ha möjlighet att meddela ändrade villkor. En sådan möjlighet måste dock enligt länsrättens uppfattning ha stöd i lagtexten när det gäller begränsande
villkor. Gynnande ändringar utgör inte något problem.
En med länsrättens synsätt naturlig ordning vore om beslutsmyndigheten i samband med avslag på en ansökan om förlängt tillstånd eller i
samband med begränsande ändrade villkor kunde få medpe att verksam-
heten fick fortsätta under en viss övergångsperiod på samma sätt som för
motsvarande situation föreslagits i p. I av övergångsbestämmelserna.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
Juridiska fakuhetsstyrelsens forskningsnämnd anser att den verkliga bety-
delsen av den föreslagna regleringen i nuläget är vtterst svårbedömd mot
bakgrund av den osäkerhet i rättsläget som föreligger. Med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden och omvärldens regler på det aktuella området kan en reglering av föreslagen typ ändå förefalla motiverad. Det
förtjänar dock att påpekas. att svårigheterna att dra gränsen mellan uthyrning av arbetskraft och sådana uppdrag/entreprenader som inte träffas av
reglering kvarstår och kan förväntas öka med framväxten av det s.k. tjänstesamhället. — Tidpunkten för införandet av en reglering av den
föreslagna typen är därför. enligt forskningsnämnden. olämpligt vald — åtminstone om den inte föregäs av en väsentligt mer djupgående analys av
gränsdragningen mellan uthyrning och tillåten tjänsteentreprenad liksom
gränsdragningens egentliga funktion. Foörskningsnämnden har annars i huvudsak inget att erinra emot i promemorian uppställda förutsättningar för tillstånd för uthyrningsverksamhet.
När det gäller förutsättningarna för tillstånd (6.2—6.3) finner forskningsnämnden flertalet av de uppställda kraven i och för sig acceptabla och ifrågasätler endast uppställandet av en viss tidsgräns lör uppdragets längd och tidpunkten för tidsfristens beräknande enligt 9 § 4 p.
Den 1 98 I p. uppställda regeln, att uppdraget fär avse endast tre
månader i sänder, dock sammanlagt högst sex månader under två år, I
förening med tillägget att uthyrningen alltid bör vara föranledd av ott
tillfälligt behov av extra arbetskraft. synes ge uttryck för det enligt försk-
ningsnämndens uppfattning vällovliga syftet att arbetstillfällen, där viss-
tidsanställning enligt LAS i och för sig är tillåten. men som avser längre tid
i första hand skall tillgodoses genom visstidsanställning direkt hos beställaren. De behov som kan förekomma av tjänster av speciellt slag för längre
tid kan, som föreslås, sannolikt tillgodoses genom möjligheten att ingå kollektivavtal i frågan på central nivå. I åtskilliga fall torde verksamheten
vidare vara att betrakta som uppdrag och därmed falla utantör den före- 69
slagna regleringen. — Tidsregeln anknyter emellertid tll den enskilda arbetstagaren individuellt och utgör alltså i sig inget hinder för beställaren — Bilaga 1 att hyra in arbetskraft under en längre tid så länge man anlitar skilda arbetstagare. Begränsningen för beställaren ligger således framförallt i senare ledet av regeln. Det är denna som skall förhindra ett kringgående av bl.a. anställningsskyddslagens regler om anställningsform. Tidsregelns berättigande blir ur den enskilde arbetstagarens synvinkel därmed mer dubiöst. Om beställaren anlitar inhyrd arbetskraft för längre tid kan det tänkas ligga i den enskilde arbetstagarens intresse att få stanna på samma arbetsplats. Längre tids arbete liksom återkommande uppdrag torde öka möjligheterna till dirckt anställning hos beställaren. medan begränsningsregeln (högst sex månader på 2 år) knappast kan förväntas utgöra ett ullräckligt incitament för beställaren att i stället knyta personen ifråga till sig genom anställning.
När det gäller den närmare utformningen av regeln i 9 § 4 p. ifrågasätter forskningsnämnden om det inte är lämpligare att istället för tidpunkten för uppsägningen ta anställningens upphörande till utgångspunkt för tidsfristens beräknande, varvid fristen eventuellt kan kortas något. Som det nu är kan arbetstagaren och den ursprunglige arbetsgivaren, om de är överens. lätt överenskomma om ända upp till sex månaders uppsägningstid varvid uthyrning därefter omedelbart skulle kunna ta vid. Även om det framstår som något oklart vems/vilkas missbruk regeln är avsedd att stävja kan väl detta knappast ha varit avsikten.
Arbetsdomstolen Gränsdragningen mellan uthyrning av arbetskraft och entreprenad måste, som framhålls i avsnitt 8 i promemorian, göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Detta medför givetvis att det blir mycket svårt för att inte säga omöjligt att i lagtext ge en riktig beskrivning av vad som skall anses utgöra uthyrning av arbetskraft. Samtidigt framstår det som mycket viktigt att en legaldefinition på uthyrning av arbetskrafi får en sådan utformning att inte gränsen mot entreprenad oavsiktligt rubbas. En sådan rubbning av gränsen kan också få konsekvenser i andra sammanhang. Det kan t. ex. finnas kollektivavtalsbestämmelser som reglerar anlitandet av entreprenörer och som bygger på att begreppet entreprenad har en viss innebörd.
Arbetsdomstolen anser för sin del att den föreslagna definitionen på uthyrning av arbetskraft inte helt motsvarar de krav som måste ställas. Det finns med den utformning förslaget fått en risk för att en del av alla de faktorer som måste beaktas tillmäts en alltför stor betydelse 1 förhållande till andra.
I promemorian (s. 75) framhålls också att det inte är möjligt att dra en klar gräns mellan uthyrning och entreprenad. Detta innebär bl.a. att näringsidkare kan komma att sväva I ovisshet om huruvida deras verksamhet kräver tillstånd eller inte, vilket måste betraktas som en betydande olägenhet. Den kan knappast undanröjas helt inom ramen för ett förslag 70
entreprenad. Men möjligen kan olägenheten begränsas genom att närings- — Bilaga I
idkare bereds möjlighet att begära förhandsbesked om huruvida verksamheten kräver tillstånd.
93 innehåller föreskrifter om vad den som fått tillstånd att bedriva
uthyrning av arbetskraft skall iaktta. I 9 § 1 p. ställs emellertid också krav som närmast riktas mot inhyraren. Arbetsdomstolen svttar här på kravet
att uthyraren skall vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt. Om detta krav är
uppfyllt eller inte torde uthyraren ha svårt att kontrollera. I specialmotiveringen framhålls också att det i princip måste vara inhyrarens sak att göra
denna bedömning. Det kan därför ifrågasättas om detta krav bör riktas mot uthyraren. Mot bakgrund av att det uppställs fasta tidsgränser förut-
hyrningen och att det i princip ankommer på inhyraren att göra behovs-
och lämplighetsbedömningen kan det för övrigt ifrågasättas om det här aktuella kravet behöver uppställas. Om kravet behålls torde det vara
påkallat att i förarbetena utveckla åtminstone hur lämplighetsbedömningen skall göras.
När det gäller 9§ 2 p. kan anmärkas att den föreslagna lagtexten inte
synes ge klart besked om huruvida även sådana anställningslformer. som i
och för sig inte är tillåtna enligt anställningsskyddslagen men som är tillåtna enligt kollektivavtal, är godtagbara. Även föreskriften i samma punkt om löner och andra anställningsvillkor kan komma att medföra
tillämpningsproblem, eftersom skilda uppfattningar kan råda om hur de
jämförelser som blir aktuella skall göras.
LÖ
Departementsförslaget innebär att uthyrning kan bli tillåtet efter en till- .
ständsprövning. LOs erfarenheter av hur arbetsmarknadsmyndighetrerna på olika nivåer tillämpar bedömningsgrunden ”arbetsmarknadspolitiska skäl” är inte goda. Den prövning som nu görs är inte tillräckligt noggrann. Det är enligt LO helt otillräckligt att bedöma behov av in/uthyrningsverksamhet enbart från arbetsförmedlingens och företagens förmåga att rekrvtera arbetskraft.
Tillståndsgivningen bör istället ske på mycket stränga grunder vilket inte motsvaras av den nuvarande tillämpningen av ”arbetsmarknadspolitiska skäl”. Departementsförslaget innebär också att det straffrättsliga kontroll-
systemet behålls, vilket trots förslag om vitesföreläggande kommer att leda
till ett okontrollerat utbud från både seriösa och oseriösa uthyrningsföre-
tag utan inflytande för arbetstagarna på de inhyrande företagen. De möjligheter till fackligt inflytande som ges är inte tillräckliga. Arbetsförmedlingslagen är en av de mest betydelsefulla arbetsmarknads-
lagarna. Det är med besvikelse LO har konstaterat att lagen inte fungerat tillfredsställande när det gäller in/uthyrning av arbetskraft. Trots de straffrättsliga sanktionerna förkommer olaga uthyrning. Förhållanden mellan
arbetstagare och arbetsgivare passar normalt inte för straffrättslig regle- | 71
problem som berör vida samhällsområden vilket det finns många bevis Bilaga I lör. Det borde även prägla en nu föreslagen förändring av arbetsförmedlingslagen.
In/uthyrningsfrågan är viktig ur två synvinklar för LO-medlemmarna. Den första är om in/uthyrning över huvud taget är önskvärd celler ej. In/uthyrning har alltid haft en dålig klang med negativa associationer.
Emellertid kan in/uthyrning under kortare tid vara ett smidigt sätt att lösa vissa problem. Det kan ge arbetarna på inhvyrningsföretaget en del fördelar.
De som bäst kan avgöra behovet av in/uthyrning är arbetstagarna på inhyrarföretaget som eventuellt skall arbeta tillsammans med inhyrd personal.
LOs förslag till reglering av in/uthyrningsverksamheten
Förutsättningen för LOs förslag är att in- och uthyrning fortfarande är i lag
förbjudet. LOs förslag innebär att in/uthyrningsverksamheten bryts ut ur
straffrätten som till stor del ersätts av arbetsrätten. Förslaget är vad beträffar arbetsrätten helt inriktad på inhyrarsidan. Ansvaret för in/uthyrnings-
verksmheten kommer därför att finnas hos parterna på arbetsmarknaden.
Myndigheterna behåller dock kontrollen och tillsynen över förbudet mot in/uthyrning.
Inhyrning kan i fortsättningen ske till företag som har eller brukar ha kollektivavtal och vars fackliga motpart. med stöd av centrala avtal, gett skriftligt samtycke till inhyrning. De centrala kollektivavtalen skall reglera villkoren för inhyrning. dess omfattning och tid. Samma avtal förpliktigar det inhyrande företaget att i sitt avtal med uthyrarföretaget föreskriva att det i sin tur inte använder andra företag än sädana som klart handlar inom
gällande lagar. I undantagsfall kan, om avtalsslutande parter saknas. AMS
ge dispens.
LO anser att detta förslag medför att in/uthyrning kommer att användas restriktivt. Det fordrar nya skrivningar i arbetsförmedlingslagen och MBI.
(38 5).
Det är dessutom inte ovanligt att parterna på arabetsmarknaden kan träffa avtal på områden som ligger under myndighetskontroll. exempelvis
kan hela arbetstidslagen avtalas bort. Den ettårsgräns för in/uthyrningsuppdragens längd som stadgas i ILO-konventionen och som LO anser skall
ingå i den svenska lagen skall exempelvis inte gå att avtala bort. I LOs förslag behåller AMS. genom möjligheten att ge dispens, det övergripande
ansvaret för in/uthyrningsverksamheten.
3.3¶Remissinstanser som avstyrker eller ställer sig mycket negativa till en reglering av uthyrningsverksamheten
RÅ
Verksamhet innefattande uthyrning av arbetskraft har funnits 1 Sverige i många är. Framför allt inom kontorsserviceområdet har en stor expansion
skett under senare tid. Alldeles uppenbart föreligger ett behov av företag — Prop. 1990/91:124
av sådant slag som behandlas i promemorian. Några skadeverkningar för — Bilaga I arbetstagarna eller andra av exempelvis skrivbyråernas verksamhet har
enligt promemorian inte konstaterats. I promemorian saknas såvitt jag kan
finna, helt argument och analyser som skulle tala för att uthyrning av arbetskraft i de former som 1 dag förekommer i något avseende skulle vara skadliga för samhälletsliver eller för enskilda. Ändå har i promemorian
föreslagits en ingående reglering av sådan verksamhet. innefattande ett principiellt förbud mot uthyrning av arbetskraft.
Jag vill hävda, att inskränkningar i näringsfriheten inte bör vidtas utan
en betydligt mer ingående analys vad avser behov. kostnader och effekter i
övrigt än den som presenterats i promemorian.
Det finns en stor risk att en ordning med ett principiellt förbud mot
uthyrning av arbetskraft med möjlighet till undantag efter särskilt tillstånd
kan medföra negativa konsekvenser för rättssäkerheten samt ökade kost-
nader och minskad effektivitet i näringslivet.
Mot bakgrund av det anförda är det min uppfattning att företagande i form av uthyrning av arbetskraft inte bör särregleras i förhållande till annan näringsverksamhet.
Kammarrätten i Stockholm Promemorieförfattaren har ansett behov föreligga av en särreglering även
av den Iegala uthyrningsverksamheten genom en särskild lag om privat arbetsförmedling m.m. Därmed torde bl.a. viss verksamhet som f.n. bedrivs inom den offentliga sektorn bli förbjuden.
För att en särreglering av en verksamhet skall anses vara motiverad frän juridisk synpunkt krävs dels att avarter av tillåten verksamhet visats
föreligga och dels att andra medel än lagstiftning för att komma till rätta
med avarterna har prövats utan framgång. Kammarrätten har i remissmaterialet inte kunnat finna exempel på och än mindre dokumentation av alt
olämplig uthyrningsverksamhet av någon omfattning förekommer idag.
Att i detta läge anföra en icke påkallad sär- och detaljreglering som föranleder såväl kostnader som onödig byråkrati framstår inte som lämpligt.
Kammarrätten avstyrker således den tänkta lagen om privat arbetsförmedling m. m. i dess helhet. Mot den bakgrunden finner rätten inte någon anledning att detaljgranska den föreslagna lagtexten. Domstolen kan emel-
lertid inte underlåta att påpeka att den är däligt disponcrad. i avsaknad av
stringens och innehåller direkta felaktigheter.
Kommerskollegium
Kommerskollegium kan inte finna att det rent allmänt finns nägra vägande
skäl som talar för att uthyrning av arbetskraft behöver underkastas så stränga restriktioner som förslaget till ny arbetsförmedlingslag innebär.
Från handelspolitisk synpunkt innehåller förslaget moment som kommer
att försvåra Sveriges möjligheter att delta i det internationella arbete som
rör liberalisering av handeln med tjänster. 73
uthyrning av arbetskraft skall regleras bör de handelspolitiska konsekven- = Bilaga I
serna av reglernas utformning beaktas både med hänsyn till EG/EFTAsamarbetet och pågående GATT-förhandlingar.
SAV
SAV avstyrker promemorians förslag i de delar som rör entreprenad- och uthyrningsverksamhet. dvs. verksamhet som bedrivs av entreprenadföre-
tag och olika slags serviceföretag. SAV framhäller att konsekvenserna inom den statliga (och den offentliga) arbetsmarknadssektorn torde bli mycket betydande både ckonomiskt och på flera andra sätt, om man inför
de föreslagna regeländringarna för statliga myndigheters användning av service- och entreprenadföretag. En kartläggning och framtidsprognos av
förslagets påverkan för domänverket, SJ, Vattenfall, Posten, FFV, Televerket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket är nödvändig. När det gäller övriga statliga myndigheter använder de sig redan idag av service- och
entreprenadföretag och utvecklingen verkar gå mot en ökad sådan användning. Behovet av service- och entreprenadföretagen kan vara betydande inte minst i den arbetskraftsbristsituation, som nu förutspås för den svenska arbetsmarknaden.
Förslaget i DS 1989:30 innebär olika särregleringar för s.k. entrepre-
nadverksamhet och s.k. uthyrningsverksamhet. Det måste i så fall defini-
tionsmässigt klargöras till vilken grupp man skall föra entreprenadföretag,
konsultföretag. övriga serviceföretag, statliga affärsverks dotterbolag osv.
NO Den nuvarande regleringen har i praktiken inte tillämpats. Enligt förslaget skall stora delar av tjänstesektorn — uthyrningen — ställas under arbetsmarknadspolitisk nyetablerings- och verksamhetskontroll. Det finns dock inget underlag som anger att uthyrningsverksamheten medför några skadliga verkningar för berörda arbetstagare eller andra.
Förslaget kommer att medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Regleringen skulle bli en hämsko både på den berörda sektorn och på andra delar av näringslivet som är beroende av denna scktor. Det framstår
som särskilt allvarligt att även de s.k. kunskapsintensiva delarna av tjäns-
tescktorn skulle omfattas av förslaget.
NO avstyrker därför förslaget.
Förslaget klarlägger över huvud inte vilka företag som kommer att
omfattas av regleringen. Det anges (sid. 80) att de mest typiska fallen av
uthyrningsverksamhet som i framtiden skall bli beroende av tillstånd finns inom kontorsservicebranschen, men det finns dock liknande företag inom andra branscher. Som förut berörts nämns som exempel i promemorian
service- och konsultföretag inom verkstadsindustrin och databranschen. I ett beskrivande avsnitt (sid. 73) talas därtill om städföretag. bevakningsföretag, redovisningsbyråer m.m. Den definition och den knapphändiga 74
exempliliering som görs i betänkandet ger dock ctt intryck av att många — Prop. 1990/91:124 tjänsteföretag kan komma att behöva tillstånd för att bedriva verksamhet = Bilaga 1 eller i vart fall beröras av frågeställningen om huruvida tillstånd behövs.
Detta svnes komma att beröra företag svsselsatta inom ett mycket brett spektrum av verksamhetstyper.
Till detta kommer att också gränsdragningen mellan uthyrning (som skulle kräva ullstånd) och entreprenadverksamhet (som inte skulle kräva tillständ) är mycket oklar. De kriterier som räknas upp i promemorian
avser dessutom industriella entreprenader, och man kan inte utgå från att
de är giltiga för andra branscher, ens om de skulle täcka all industriell
verksamhet, vilket är oklart. För ati få tillstånd krävs som förut nämnts att det finns ett behov av
verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt och att vederbörande
bedöms vara lämplig att driva verksamheten med hänsyn till, i sista hand, ”omständigheter av betydelse”. Vad dessa kriterier innebär kan givetvis
bli föremål för mycket skiftande tolkningar och en bedömning gjord ut-
ifrån dessa måste bli skönsmässig. Därtill kommer att tillstånd bara får ges för tre år i sänder. Självfallet mäste det vara svårt att starta och driva ett företag med en så snäv
planeringshorisont. Man vet ju t.ex. ej hur den arbetsmarknadspolitiska
bedömningen kommer att falla ut när frågan om förnyelse av tillstånd skall
prövas.
SPK
SPK anser inte de angivna skälen till en lagstiftning som reglerar uthyrningsverksamhet vara tillräckliga som motiv för en särskild lagstiftning
avscende uthyrningsverksamheten. En sådan lagstiftning skulle innebära
en direkt försämring av marknadens möjligheter att erbjuda lösningar av kortsiktiga resursförsörjningsproblem. De lagar som i dag gäller för uthyrningsverksamhet, och som i praktiken inte tillämpas, bör enligt SPK avvecklas och inte. som enligt förslaget. ersättas med en detaljreglering av sådana verksamheter. Farhågorna för oseriös verksamhet kan knappast anses utgöra argument för en marknadsreglering som den föreslagna, efter-
som det finns annan lagstiftning som avser att förhindra oseriös verksam-
het. Som exempel kan nämnas den arbetsrättsliga lagstiftningen och skat-
telagsuftningen.
AMS Arbetsmarknadsdepartementet har föreslagit en ny lag om arbetslörmedling och uthyrning av arbetskraft (arbetsförmedlingslagen). AMS är myc-
ket kritisk mot förslaget och anser att det inte bör leda till lagstiftning. AMS pekar i detta remissvar på att förslaget inte löser de problem som finns med den nuvarande lagen och inte heller passar den framtida arbetsmarknaden, Det finns risk för att förslaget förbjuder sådana entreprenörer och konsulter som är tillåtna i dag. Lagförslaget är inte heller tillräckligt 75
anpassat till den arbetsrättsliga lagstiftningen i övrigt. AMS menar också — Prop. 1990/91:124 att det innebär en stor och onödig byråkrati för hantering av tillstånd till Bilaga I uthyrning, kontroll m. m. AMS föreslår i stället att uthyrning av arbetskraft avkriminaliseras och
förs in i det arbetsrättsliga regelsystemet. Det bör vara parterna på arbetsmarknaden som genom avtal kommer överens om hur företagens personal-
försörjning ska ske — genom anställtning. inhyrning, konsulter eller entre-
prenader.
Uthyrningsverksamhet bör på motsvarande sätt som entreprenadverksamhet alltså få äga rum utan tvång på något tillstånd från AMS. Men cn förutsällning för alt ett uthyrningstföretag ska få anlitas bör vara att arbetsmarknadens parter har träffat avtal om det. Sådana avtal kan vara lokala och avse ett särskilt tillfälle eller vara generella centrala förbundsavtal som
anger under vilka förutsättningar som inhyrning inom avtalsområdet får äga rum. Därmed kan man anknyta till den teknik och de former som nu gäller i vissa branscher och stora företag för att anlita entreprenörer. De gränser för parternas avtal som lagstiftaren anser behövas för att uthyrningsverksamheten ska hållas under kontroll och för att skydda arbetstagarna bör anges direkt i lagen. Enligt AMS mening gäller det framför
allt hur lång tid som en inhyrning ska få äga rum och anställningsvillkoren
för den uthyrda arbetskraften. I övrigt menar AMS att det knappast finns
anledning för lagstiftaren att reglera verksamheten. Övriga frågor bör man
enligt AMS mening kunna förutsätta att arbetsmarknadens parter har full kompetens att själva reglera. AMS har ingen anledning att lägga svnpunkter på hur länge inhyrning ska få äga rum. Inte heller har AMS anledning
att lägga synpunkter på anställningsvillkoren.
För att tills vidare behålla en viss offentlig tillsyn över uthyrningsverk-
samheten och göra det möjligt att ingripa mot uppenbara missbruk av rätten att hyra in arbetskraft, bör det dessutom krävas en anmälan till länsarbetsnämnden om avtal om inhyrning. Arbetsmarknadens parter. konkurrerande företag och länsarbetsnämnden bör också ha en möjlighet
att vid uppenbara missbruk begära förbud mot fortsatt inhyrning. Ett
sådant förbud skulle kunna beslutas av den partssammansatta nämnd som bör inrättas för sådana frägor och för tillsynen enligt den nya lagen. Man
följer därvid delvis den modell som finns i 14§ främjandelagen (1974:13)
när det gäller myndigheternas möjligheter att förbjuda missbruk av rätten att träffa avtal om visstidsanställningar.
Med denna ordning skulle den partssammansatta nämndens huvudsak-
liga uppgift vara att skilja oseriösa uthyrningsföretag från seriösa. Det kan
på mycket goda grunder antas att arbetsmarknadens parter är ganska överens om var skiljelinjerna i praktiken ska gå och nämnden skulle på
detta sätt framför allt få rollen som arbetsmarknadens normgivare för uthyrningsfrågor, en slags etiknämnd. Den parissammansatta nämnden ska pröva frågor som rör arbetsmark-
nadsverkets kunder och bl. a. avgöra om de ska få arbeta i konkurrens med arbetsförmedlingen. Av dessa skäl och av de skäl som anförs i kommentaren nedan till 7 § 2 st. promemoricförslaget är det inte lämpligt att nämn-
den förläggs inom AMS utan den bör ha en från AMS fristående ställning. 176
Det finns exempel från senare tid på sådana nämnder som står fria från — Prop. 1990/91:124 myndigheten i konkurrensfrågor, t. ex. 1elenämnden (SFS 1989:600). Bilaga I
Med det system som har skisserats här skulle det efter hand ske en självsanering av uthyrningsverksamheten så att endast sådana uthyrningsföretag som godkänns av både arbetsgivare och arbetstagarorgansiationer skulle förekomma. AMS tror för sin del att det på sikt skulle innebära en viss begränsning och koncentration av uthyrningsverksamheten.
För de lagöverträdelser som finns kvar i den nya arbetsförmedlingslagen bör det av effektivitetsskäl finnas en vitessanktion.
När det gäller AMS förslag till reglering av inhyrning av arbetskraft bör det arbetsrättsliga sanktionssystem som finns i MBL gälla i första hand. En arbetsgivare som bryter mot reglerna om krav på avtal för att inhyrning ska få ske eller som bryter mot innehållet i ett kollektivavtal om inhyrning skulle således kunna åläggas att betala skadeständ till sin fackliga motpart. Därutöver kan det finnas behov av sanktioner mot arbetsuivare som inte anmäler till länsarbetsnämnden att de avser att hyra in arbetskraft och sanktioner mot sådana inhyvrningar, med celler utan stöd i avtal, som innebär ett uppenbart missbruk av lagstiftningen. I sådana fall bör der finnas en möjlighet för myndigheterna att ingripa med ctt vitesföreläggande.
Några straffrättsliga sanktioner skulle alltså inte längre förekomma i inhyrningstallen.
När det gäller de enskilda bestämmelserna i promemorieförslaget vill AMS anför töljande.
2§
Begreppet ”näringsverksamhet” är missvisande. Det innefattar enligt AMS mening intet. ex. offentlig verksamhet. I varje fall finns det risk för en betydande oklarhet i tillämpningen. Avsikten måste vara att uthyrning till myndigheter ska omfattas av lagen. Därför bör begreppet ändras, t. ex. genom att ta bort ledet ”närings”.
Eftersom det inte finns nägon utredning om hur den marknad ser ut som kan komma att omfattas av definitionen har AMS egentligen inte underlag, för att bedöma om bestämmelsen tillräckligt avgränsar företag för uthyrning av arbetskraft från andra tjänsteföretag, som utför andra tjänster än att enbart ställa arbetskraft till förfogande. AMS kan bara för sin del påpeka att det finns en stor risk för att t.ex. sådana företag. som idag bedöms som entreprenörer vid ullämpningen av arbetsförmedlingslagen, skulle komma att omfattas av uthyrningsbegreppet. Likaså kan det tänkas att den föreslagna definitionen av anställd men uthyrd arbetskraft omfattar sådana arbetstagare som vid en arbetsrättslig prövning skulle komma att anses som anställda hos inhyraren. Sådana effekter kan inte gärna godtas.
Samtidigt måste det påpekas att liknande definitioner har använts i Norge och Finland utan att det tycks ha inneburit några större avgränsningsproblem. 77
AMS anser inte att prövningen av tillståndsfrågor ska läggas på AMS utan Bilaga I
på en särskild partssammansatt nämnd fristående från AMS. Skälen för detta är främst följande.
Tillståndsgivningen innebär att uthyrningsföretag och arbetsförmedlingar kommer att arbeta med personalförsörjning jämsides på arbetsmarknaden. Detta blir särskilt tydligt inom kontorsservicemarknaden. Det inne-
bär att förmedlingar och uthyrningsföretag kommer att konkurrera med varandra. i all synnerhet allteftersom den offentliga förmedlingen an-
stränger sig att erbjuda sin service till en allt större del av marknaden. Det är olämpligt att servicemyndigheten AMS prövar om det ska få förekom-
ma konkurrenter och 1 så fall vilka. Det är ägnat att undergräva förtroendet
hos våra kunder och hos allmänheten till vär opartiskhet.
Tjll detta kommer att frågor om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft under lång ud har varit mycket kontroversiella i förhållan-
det mellan AMS och verkets kunder. representerade genom arbetsgivareoch arbetstagarorganisationerna i verkets styrelser. Att även i fortsättning-
en behålla tillståndsfrågorna hos AMS riskerar att permanenta motsätt-
ningarna och försvåra den samverkan mellan myndigheten och parterna
som är en så viktig förutsättning för framgång i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
7§3st.
Enligt ILO-konventionen nr. 96 ska tillstånd endast få lämnas för eu år i
sänder och förslaget om treåriga tillstånd lär inte kunna undgå kritik från
ILO. Det kan inte anses tillräckligt att tillsvnsmyndigheten ska få årliga redovisningar från uthyrningsföretagen. AMS anser därför att tillstånden inte ska få gälla för längre tid än ett år.
8§
De villkor om skriftliga avtal, rätt för arbetstagaren att ta anställning hos beställaren och karenstid för den som har slutat ett arbete för att ta
anställning i ett uthyrningsföretag är lätta att kringgå och det är sannolikt alldeles omöjligt för en ullsvnsmyndighet att kontrollera att de efterlevs.
De lägger också på tillsynsmyndigheten uppgifter som normalt inte hör till myndigheterna. För arbetsmarknadsverket, som har till huvudsaklig upp-
gift att förmedla arbetskraft. är det artfrämmande uppgifter att gå in i
företag för att granska anställningsvillkor m.m. Kontroll och granskning av det slaget hör däremot normalt till de fackliga organisationernas centra-
la uppgifter och i den mån det behövs föreskrifter av detta slag bör rätten till granskning och kontroll läggas på de fackliga organisationerna.
13—16 §§
I konsekvens med vad AMS har sagt i fråga om hanteringen av tillständsfrågorna bör dessa kontrolluppgitfter läggas på den särskilda partssammansatta nämnden. 78
viktigt att begränsa omfattningen. Det kommer sannolikt att bli fråga om = Bilaga I
”många hundra redovisningar om året och om granskningen av dem och
tillsynen med anledning av redovisningarna ska kunna utföras med nägon
mening får uppgifterna inte bli särskilt omfattande. Redovisningarna bör begränsas till vad som krävs för att bedöma effektiviteten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt hos uthyrningsföretagen, dvs. statistiska uppgifter om utförda uppdrag som motsvarar de uppgifter om verksamheten som
AMS regelbundet tar in från arbetsförmedlingarna. Det bör tilläggas att. AMS redan med de mycket få tillstånd till organisationsförmedling som finns i dag har svårt att hinna med någon egentlig granskning av verksam-
heten.
JAMO
Jämställdhetsombudsmannen befarar att den föreslagna regleringen med
krav på tillstånd från arbetsmarknadsmyndigheten är en alldeles för byräkratisk ordning och att en sådan reglering skulle hämma ett effektivt
arbetskraftsutbud. Dessa effektivitetskrav mäste naturligtvis vägas mot kravet på att arbetstagare och arbetssökande erhåller acceptabla anställningsvillkor och godtagbart anställningsskydd. Det är emellertid enligt
ombudsmannens mening tveksamt om denna avvägning skall skötas av en
statlig myndighet. Lämpligare vore kanske att genom cen reglering inom det arbetsrättsliga regelsystemet i första hand läta arbetsmarknadens parter göra denna avvägning. Även sanktionssystemet skulle då lämpligen kunna anpassas till arbetsrättsliga regler och avkriminaliseras.
RRVU RRV avstyrker utredarens förslag att uthyrning av arbetskraft i princip
skall vara förbjuden.
RRV konstaterar alt utredaren i sin behovsanalys har kommit fram till att uthyrningsföretagen har en effekuiviserande uppgift att fylla på arbetsmarknaden. Trots detta vill utredaren förbjuda uthyrning och reglera den med tillstånd.
Utredaren har inte angett några hållbara skäl för den föreslagna till-
ståndsregleringen av uthyrningsverksamheten. Enligt verkets mening kommer en tillståndsreglering att leda till utökad byråkrati och ökade
kostnader.
Om utredarens förslag ändä skulle antas av statsmakterna vill RRV peka på följande.
RRV avstyrker inrättandet av ett särskilt beslutsorgan (”partssammansatt nämnd”) inom arbetsmarknadsverket. Kriterierna för tillståndsgivningen är mycket otydliga och kan befaras lämna stort spelrum för subjek-
tiva bedömningar. Detta mäste betraktas som otillfredsställande för rätts- . säkerheten. Utredarens förslag att inte likställa uthyrning av arbetskraft 179
med annan företagsamhet gör också att gränsdragningsproblematiken ut- = Prop. 1990/91:124 hyrning-entreprenad-konsult kvarstår. Bilaga I
Oo
Enligt utredaren skall tillstånden tidsbegränsas tll tre år. Skälen för detta har inte redovisats i utredningen och RRV ställer sig därför tveksamt
till denna regel. Förutom att byråkratin, kostnader och ärendemängd ökar
är det svårt att se skälen för en tidsbegränsning. De flesta tillstånd bör
kunna ges tills vidare. Tidsbegränsade tillstånd bör endast användas i de
fall man misstänker att det finns något tvivelaktigt i företaget och man vill ge det en prövotid (jfr. bestämmelserna i Finland). Vidare ifrågasätter
vkeret tidsbegränsningen för enskilda uppdrag till högst tre månader i sänder, dock högst sex månader under en tvåårsperiod. Tidsbegränsningen
kan lätt kringgäs genom att skilda uthyrningsföretag anlitas. Regler bör f.ö.
inte införas som svårligen kan kontrolleras och ställer stora krav på resur-
ser.
Statskontoret Den generella definition av begreppet ”uthyrning av arbetskraft” som ges i 28 av den tilltänkta lagen, synes medföra krav på ullstånd för betvdligt
flera verksamheter än sådana som hittills vanligen uppmärksammats för
övertramp av arbetslörmedlingslagen. Enligt statskontorets erfarenhet är det således inte ovanligt att konsultföretag ställer experter till kundens
förfogande på sådana villkor som kommer att falla under det föreslagna uthyrningsbegreppet och därmed i fortsättningen bli tillståndspliktiga.
Statskontoret saknar 1 utredningen en bedömning eller analys av den
föreslagna lagens räckvidd. Enligt vär bedömning kan en konsekvens av den förestagna regleringen bli en kraftigt utbyggd tillstånds- och tillsynsapparat.
Mot denna bakgrund avstyrker statskontoret att en lagreglering av arbetskraftsuthyrning utformas på deua sätt. En alternativ modell som skulle kunna förenkla förfarandet och minska administrationen är att i lagstiftningen reglera vilka grundläggande villkor som ska uppfyllas för att få bedriva verksamhet med uthyrning av arbetskraft. Dessa villkor bör i första hand garantera de anställdas situation genom att slå fast arbetsgivaransvar. anställningstrvgghet samt normala arbetsvillkor i övrigt. Dessa
villkor beaktas också av utredningen i 8—11 §§ i förslaget. Särskilda will-
stånd ska därutöver inte krävas utan arbetsmarknadsverket åläggs att
utöva tillsyn över lagens efterlevnad. En annan modell skulle kunna vara den av utredningen beskrivna (sid. 39) norska modellen, dvs. att i lag eller
förordning ange gencrella undantag från tillståndskrav för vissa typer av verksamheter.
Härutöver vill statskontoret anföra följande synpunkter på ett par av de
detaljlösningar som föreslås. De max-tider som föreslås som villkor för att hyra ut arbetskraft i 9§ 1
— tre månader i sänder dock sammanlagt högst sex månader under två år — täcker inte tillnärmelsevis de tider under vilka exempelvis en AU/ADBkonsult. låt vara på deltid. kan arbeta hos en kund med utveckling eller dyl. ” 30
Den partssammansatta nämnd som föreslås avgöra frågor om tillständ till uthyrningsverksamhet bör utökas så att den medger en mera fullödig — Bilaga !l representation av de berörda parterna på arbetsmarknaden.
Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att arbetsförmedlingslagen mäste ändras så att den verksamhet som de allt flera uthyrningsföretagen bedriver inte skall betraktas som ett brott mot arbetsförmedlingslagen.
Länsstyrelsen har dock flera invändningar mot utredningens förslag om att särreglera uthyrningsverksamheten. Uthyrnings- eller serviceföretagen utgör en nödvändig och naturlig del i det framväxande tjänstesamhälltet och bör inte beläggas med långtgående restriktioner. I stället bör arbetsmarknadens parter på området få ett större ansvar för när och hur uthyrningsföretagens tjänster ska upphandlas, till exempel via avtal. I den män reglering av branschen ska förekomma anscet länsstyrelsen att reglerna skall vara enkla och generösa.
Länsstyrelsen anser att de regleringar som föreslås är för långtgående och skapar onödiga komplikationer. Nedan ges några exempel på detta. I förstaget till lagtext sägs att personliga och ekonomiska omständigheter skall vara avgörande för tillståndsgivningen. Att hitta entydiga kriterier för denna bedömning kan vara vanskligt. Det finns därför stora risker för godtycke vid behandlingen av tillståndsansökningarna.
Vidare föreskrivs att det ska vara en rimlig proportion mellan stationär och ambulerande verksamhet. Detta kommer att skapa problem med att mäta proportionerna, innebära ökad byråkrati. samt leda till att uthvrningsföretagen kommer att tvingas använda dyrbar tid till att organisera arbetet så att proportionerna efterlevs. tid som annars skulle användas till att ge kunderna kontorsservice.
Ett tredje exempel är förslaget om att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande för högst tre månader i sänder, dock sammanlagt högst sex månader under två år. Hur skall begreppet beställare definieras? Enligt lagförslaget skulle Ericsson vid Kungens kurva vara hindrade från att beställa en tjänst som utförs av en anställd vid ett kontorsserviceföretag om denna redan fyllt sin kvot vid t.ex. Ericssons anläggning vid Telefonplan. Problem kommer alltid att uppstå om vem som är beställare. Är det koncernen, ett företag, ett arbetsställe eller en cnskild avdelning? Uthyrningsföretagen kommer att få ägna mera resurser åt att placera ut sina anställda på de beställande företagen eftersom ett visst antal anställda inte kan tjänstgöra på de företag som fyllt sin kvot. Detta kan leda till att branschen blir mindre effektiv med sämre service och högre priser som följd. För de beställande företagen uppstår problem eftersom de inte kan få en återkommande tjänst utförd av den person som de anser bäst skickad att utföra arbetet. För arbeten som tar längre tid än tre månader i anspråk blir beställaren tvingad att byta arbetskraft innan arbetet slutförts. Och varför har gränsen för den tid som uthyrning av arbetskraft ska få äga rum, satts till tre månader? I vilken utsträckning inhyrning av arbetskraft ska få äga rum och för hur lång tid är omöjligt för ett tillsynsorgan att bedöma. 81
6 Riksdugen 1990/91. I saml. Nr 124
Svenska kommunförbundet
Bilaga I I kommunerna förekommer sedan länge anlitande av entreprenörer, även sådana serviceföretag som tar sikte på uthyrningsverksamhet. Det har främst gällt de tekniska förvaltningarnas verksamhetsområden, gatukontor, el- och encrgiverk. fastighetskontor etc. samt kontorsserviceområdet.
En naturlig utgångspunkt är att kommunerna som arbetsgivare och som avnämarce av serviceföretagens verksamhet endast anlitar företag som ur samhällets synpunkt bedöms som önskvärda och scriösa. Mot denna bakgrund kan den i departementspromemorian föreslagna tillståndsregleringen ur kommunal arbetsgivarsynpunkt inte sägas vara motiverad. De fackliga organisationernas rättigheter torde dessutom redan med nu gällande regelkomplex i 38 —40 §§ medbestämmandelagen vara väl tillgodosedda.
Rörande konsekvenserna av departementspromemorians lagförslag för kommunernas del i egenskap av seriösa brukare av nyttigheter från scerviceföretag är följande förhållanden värda att särskilt uppmärksammas: — När det gäller förutsättningarna för beviljande av tillstånd har i depar-
temenispromemorian angivits att endast den som vid sidan av uthyr-
ningsverksamhet också bedriver en stationär verksamhet som står i
rimlig proportion till uthyrningsverksamheten normalt kan komma i
fråga för erhållande av sådant tillstånd. Ett genomförande av förslaget
medför att stora delar av den kommunala verksamheten inte kommer
att kunna utföras av entreprenad- eller serviceföretag. — Föreskriften att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande
för högst tre månader i sänder celler högst sex månader under två år kan
innebära en besvärande begränsning för ett riktigt bedrivande av verk-
samheten. — Förbundsstyrelsen kan inte finna. att det material som återfinns i de-
partementspromemorian ger tillräckligt stöd för en så långtgående rep-
lering som kommit till uttryck i lagförslaget när det gäller serviceföre-
tagen. Enligt förbundsstyrelsens mening bör därför frågan om vilka
bestämmelser i lag om kontroll och insyn i serviceföretagens verksam-
het som verkligen är nödvändiga och ändamålsenligt ur samhällets
synpunkt för att tillgodose kraven på arbetsmarknadspolitiska insatser
bli föremål för ytterligare utredning.
Landstingstörbundet Förbundsstyrelsen är tveksam tll den föreslagna ordningen med tillståndsprövning som villkor för rätt att bedriva uthyrningsverksamhet. Erfarenhetsmässigt medför prövningsförfarande av det här slaget onödig och resurskrävande byråkrati. Att införa ett sådant förfarande rimmar också illa med den strävan mot avregter gällande inom offentlig verksamhet. Även från andra utgångspunkter kan det ifrågasättas om den reglering i frågan som föreslås är riktig och ändamålsenlig.
Förslaget innebär med sin nu föreslagna konstruktion alltjämt tolkningsproblem i fråga om viss verksamhet är att hänföra till sådant som faller in under lagens nva begrepp om uthyrning av arbetskraft eller hör till s. a. s. fri entreprenörsverksamhet. 82
Vidare framgår av motiven till lagförslaget att endast den som vid sidan — Prop. 1990/91:124 av uthyrningsverksamhet också har egen stationär verksamhet kan komma = Bilaga tl i fråga för tillständ. Detta villkor medför att stora delar av Jandstingskommunal verksamhet som idag utförs på entreprenad blir otillåten i sin nuvarande form. Den här begränsningen skulle också riskera det utvecklingsarbete med olika former av personalkooperativ som påbörjats inom landstingsvärlden. Sådan verksamhet kan i vissa fall bedömas som uthyrningsverksamhet.
Vidare anser förbundsstyrelsen att villkoret som uppställs om att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande högst tre månader är alltför snävt.
Slutligen har förbundsstyrelsen svårt att förstå den starka koppling lagförslaget gör mellan rätt att bedriva uthyrning av arbetskraft och behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Enligt departementspromemorian skall det vara fråga om branscher där den offentliga arbetsförmedlingen har svårigheter att klara rekryteringen på ctt tillfredsställande sätt och där de anställda huvudsakligen består av personer som i annat fall inte skulle stå till förfogande på arbetsmarknaden. Förbundsstyrelsen anser att arbetsmarknadspolitiska åtgärder givetvis har ett klart berättigande i olika bristsituationer. Endera kan det vara fråga om brist på arbetskraft eller brist på arbetstillfällen. I sådana fall krävs snabba, effektiva och riktade åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Några sådana problem har förbundsstyrelsen svårt att förknippa med den uthyrningsverksamhet som avses med Igförslaget, allra helst som verksamheten förutsätter tidsbegränsade uthyrningar enligt villkoren i lagförslaget. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör alltså komma till uttryck på annat sätt än genom styrning av uthyrning av arbetskraft.
Förbundsstyrelsen är i och för sig positiv till en modernisering av arbetsförmedlingslagen men ställer sgi kritisk till den föreslagna särregleringen beträffande uthyrning av arbetskraft. Denna fråga bör utredas ytterligare.
Arbetsgivarföreningen SFO: SFO är kritisk till den utformning förslaget fått i väsentliga delar och anser att det i dag inte kan läggas till grund för lagstiftning. .
Genom bl.a. den omfattande arbetsrättsliga och sociala lagstiftning son ägt rum har det motiv som ligger bakom nuvarande lagstiftning, dvs. att motverka exploatering av arbetskraft, kraftigt förlorat i styrka för att inte . säga helt eliminerats.
Beträffande det huvudsakliga motiv som nu anförs för en särskild reglering av uthyrningsverksamheten ifrågasätter SFO den starka koppling som görs mellan rätten att bedriva uthyrning av arbetskraft och behovet av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. I vissa krissituationer på arbetsmarknaden kan det finnas skäl för kraftfulla insatser av arbetsmarknadspolitisk karaktär. Enligt SFO innehäller emellertid inte promemorian material som ger tillräckligt stöd för den reglering avseende serviceföretagen som förslaget innebär. Härvid kan särskilt framhållas att 83
den bedömning som ska göras av AMS från fall till fall riskerar att bli godtycklig framför allt mot bakgrund av alla de kriterier som, enligt — Bilaga I förslaget. ska beaktas.
Det kan anmärkas att även om ett företag uppfyller de krav som ställs för att betraktas som seriöst kan verksamheten förbjudas från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Förslaget kan i den här delen inte betraktas som tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. |
SFO vill också tramhålla att erfarenhetsmässigt medför ett tillståndsförfarande i aktuell omfattning en inte nödvändig men däremot resurskrävande byråkrati. Tillståndsförfarandet måste också anses strida direkt mot strävandena att undanröja onödig reglering och att stimulera nyföretagande.
Mot nödvändigheten av ett tillståndsförfarande talar också, enligt SFO. att de fackliga organisationerna idag har möjligheter att reagera mot oseriösa företag enligt gällande regler i MBI. $$ 38 — 40.
Vad gäller enskildheter i den här delen anser STO att föreskriften om att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande högst tre månader i sänder eller högst sex månader under två år kan innebära en besvärande begränsning för verksamhetens bedrivande. Några frister över huvud taget behöver inte anges utan det mäste anses tillfyllest med att det i föreskriften står ”tillfälligt behov” ($9 mom. 1).
Småföretagens Riksorganisation avstyrker förslaget i promemorian om att seriösa företag som bedriver uthyrningsverksamhet skall behöva tillstånd av Arbetsmarknadsstyrelsen för att få utöva sin verksamhet. Enligt organisationens uppfattning bör entreprenadverksamhet tillåtas om anställningsavtalet för de anställda i entreprenadföretaget är utformat så att arbetstagarna inte kan betraktas som arbetssökande.
KFO I praktiken kommer det att vara mycket svårt att dra gränsen mellan uthyrning och entreprenad.
Eftersom uthyrningsverksamheten endast ska få äga rum efter tillstånd, finns det en uppenbar risk att man bygger upp en byråkrati för tillståndsfrågor och kontroll. Detta torde stå i strid med statsmaktens ambition att förenkla och effektivisera statsförvaltningen. Den näringsverksamhet det är fråga om kommer vidare att vara beroende på begreppet ”arbetsmarknadspolitisk synpunkt”. vilket kan innebära en risk att begreppet kan få olika tolkningar beroende på när och var verksamheten ska bedrivas.
KFO vill sammanfattningsvis anföra att organisationen ställer sig mycket tveksam till förslaget vad avser uthyrningsverksamhet, och menar således att sådan verksamhet bör få bedrivas utan samhällets tillständsgivning.
SAF och Sveriges Industriförbund Organisationerna delar bedömningen om behovet av ctt klarläggande av arbetsförmedlingslagen och hälsade därför planerna på en översyn med 84
tillfredsställelse, inte minst mot bakgrund av att den rådande rättsosäker- — Prop. 1990/91:124 heten upplevts som ytterst besvärande för berörda företag och deras an- = Bilaga l ställda. Enligt vår mening har arbetsmarknadsdepartementet emellertid misslyckats med denna uppgift.
SAF har inför översynen till departementet och i den offentliga debatten framfört ett förslag till en klar och entydig definition av begreppet arbetsförmedling. För att arbetsförmedling skall vara för handen krävs tre faktorer: — en arbetssökande: — en arbetsgivare som Önskar anställa en medarbetare: — en förmedlande mellanhand
Syftet skall vara att de bäda förstnämnda skall ingå i ett anställningsavtal. Saknas något av dessa element i verksamheten kan det inte röra sig om arbetsförmedling. Verksamhetens laglighet är därvid att bedöma efter de lagar som i övrigt gäller. med utgångspunkt i en principiell näringsfrihet.
Organisationerna anser att en sådan klar gräns bör sättas för arbetsförmedlingslagens tillämplighet. Promemorian har icke visat på behov av lagstiftning som reglerar s.k. uthyrningsverksamhet och dess förslag till reglering är inte baserad på en tillfredsställande utredning eller kunskap om den utveckling av serviceverksamhet som ägt rum under senare tid. Härigenom har förslaget kommit att inrymma och kriminalisera. om än med möjlighet att dispensvägen tillåta. en betydande del av serviceföretagens i dag lagliga och av ingen hittills ifrågasatta verksamhet.
De framförda förslagen för att reglera serviceföretagens verksamhet har inte kunnat motiveras på ett tillfredsställande sätt. I promemorian Iramförda argument. t.ex. befarade skadliga konsekvenser av en i privat regi bedriven arbetsförmedling såsom risken för exploatering av arbetskraft, rätten att söka arbete utan kostnad för den arbetssökande samt arbetsmarknadspolitiska skäl att bevara en allmän offentlig arbetsförmedling. är inte relevanta i sammanhanget. Inget av dessa skäl berör den behandlade serviceverksamheten eftersom den inte avser arbetsförmedling. De bör därför inte ligga till grund för en kontrollagstiftning. Dessutom kan bärigheten i dessa argument mot att idag tillåta arbetsförmedling i privat regi ifrågasättas.
SAF har tidigare utförligt visat vilka skadliga konsekvenser den föreslagna lagstiftningen skulle få för en stor mängd serviceföretag, deras anställda och kunder, varför organisationerna avstod från att upprepa denna redo- ' visning här. Att lagförslaget dessutom innehåller allvarliga rättsliga brister med icke avsedda negativa konsekvenser har utförligt visats, inte minst i Svea Hovrätts yttrande över förslaget, och organisationerna instämmer i den i detta yttrande framförda kritiken.
Vi vill dock särskilt kommentera förslaget att göra tillåtligheten av företags verksamhet avhängig av mer eller mindre skönsmässiga bedömningar av en partssammansatt nämnd inom eller utom AMS. En sådan teknik är oss helt främmande och vi är inte för egen del beredda medverka i en sådan nämnd. Tillåtligheten av viss verksamhet måste framgå direkt av lagen och vara förutsebar för berörda företag. anställda och kunder.
Organisationerna hemställer mot ovanstående bakgrund 85
att arbetsförmedlingslagen moderniseras och förtydligas med utgångs-
punkt från den ovan angivna definitionen. Bilaga 1 att promemorians förslag om regler för uthyrning ej läggs till grund för -
lagstiftning samt att frågan om privat arbetsförmedling även fortsättningsvis skall vara
förbjuden blir föremål för utredning.
Sveriges Köpmannaförbund Förbundet har förståelse för motiven bakom behovsprövningen. Det är viktigt att uthyrningsverksamheten inte missbrukas på olika sätt. Behovsprövningen är dock ofta ett dåligt sätt att komma tillrätta med sådana problem. Två andra områden där samhället har menat att det finns viktiga skyddsintressen är bank- och försäkringsväsendena, Där fanns tidigare en liknande behovsprövning som den som här föreslås. Behovsprövningen har på dessa områden dock inte fungerat tillfredsställande utan hindrat konkurrensen mellan företagen på marknaderna och varit till nackdel för konsumenterna. Därför har regering och riksdag under 80-talet successivt avvecklat behovsprövningen på bank- och försäkringsområdet. Även på andra områden där behovsprövning tillämpats är denna under avveckling.
Istället för behovsprövning har man exempelvis på bankområdet skärpt övervakningen av de företag som redan finns på marknaden. Var och en som har kunnat följa bankinspektionens verksamhet på området kan bekräfta att kontrollen hårdnat. Detta är från samhällets synpunkt ett bättre : sätt att övervaka en näringsgren. De som vill starta en verksamhet får göra det men missköter de si blir påföljden kännbar.
Slutligen har handelskamrarna i Stockholm och Göteborg. Svenska kontorsservicelörbundet, Kvinnliga kontoristföreningen, Tjänsteförbundet och Sveriges personaladministräativa förening avstyrkt förslaget om en reglering av uthyrningsverksamheten. Sammanrfattningsvis anser dessa remissinstanser att tjänsteföretagens- och kontorsserviceföretagens verksamhet bör få bedrivas enligt de allmänna regler och villkor som gäller för övrig företagande verksamhet.
4¶Påföljds- och sanktionssystemet
Av de remissinstanser som uttryckligen har lämnat synpunkter på förslaget om införande av vitesförbud har domstolsverket, länsrätten i Stockholms län, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, AMS. LO. TCO och Sveriges Advokatsamfund tillstyrkt förslaget.
Länsrätten i Stockholms län har intet att erinra mot att ett vitesinstilut införs, inte heller mot de därför föreslagna förfarandereglerna. -
Utan att hylla sig till dem som mera allmänt ropar efter fler straftbestämmelscer och utvidgade möjligheter att förelägga viten vill länsrätten. mot. bakgrund av vad som sägs 1 specialmotiveringen till 18 § om att ansvaret i högre grad bör inriktas på inhyraren, ifrågasätta om inte en vitessanktion också bör kunna drabba denne. :
I specialmotiveringen till 19 § anförs att bötessanktion inte behövs för 386
den som bryter mot föreskrifter eller villkor. Samtidigt påpekas i special- — Prop. 1990/91:124 motiveringen till 14 § med hänvisning till de mycket ingripande följderna Bilaga I aven återkallelse att det förutsätts att beslutsmyndigheten om möjligt försöker förmå tillståndshavaren till rättelse.
Den i promemorian redovisade synen framstår inte som konsekvent. Just för de mera ordningskaraktärsbetonade förseelserna finns ett utrymme för och behov av böter eller viten som en första reaktion innan återkallelsefråga rimligen kan aktualiseras (jämför förhållandet varning — återkallelse i skilda sammanhang).
Det förtjänar i sammanhanget framhållas att äterkallelseinstitutet inte kan användas när det är beställaren som flear och inte nämnvärt drabbar denne en situation när uthyraren slås ut eftersom han då kan vända sig till annan uthyrare.
När det gäller uppsåtsregleringen opillar länsrätten genomgående kriminaliseringen vid ringa oaktsamhet.
En tänkbar lösning därvidlag är att ringa oaktsamhet uttryckligen tas undan. En annan väg är att uttryckligen ange uppsåtsfallen i lagtexten och. som hittills. utelämna den subjektiva sidan i övriga fall.
Av promemorian framgår ej klart om bestämmelsen i 19 § p. I är avsedd att rikta sig mot såväl uthyrare som beställare (jfr. specialmotiveringen till 185).
AATS anser att det bör vara möjligt att ingripa med vite även mot den som anlitar olagligt förmedlad arbetskraft eller som använder olagligt ingyrd arbetskraft. Det har i tillämpningen nämligen visat sig att användarna är betydligt känsligare för ingripanden än förmedlarna eller uthyrarna.
Svenska kommunförbundet Som en följd av den förut angivna principiella inställningen i fråga om begreppet arbetsförmedling anser förbundsstyrelsen inte att det föreligger skäl att ändra eller skärpa den sakliga innebörden av de gällande straffbestämmelserna. En lagstiftning om privat arbetsförmedling på grundval av en begreppsbestämning som bygger på arbetsförmedling i egentlig bemärkelse torde dock kunna förenas med vidgade sanktioner i from av vitespåföljd mot utövare av olaga verksamhet enligt lagen.
5 Överklagande
Domstolsverket
DV anser att de här aktuella ärenden är av den arten att de kräver domstolsprövning. Med hänsyn till att det endast rör sig om ett fätal ärenden per år har DV inget att invända mot att prövningen läggs hos kammarrätten. DV är annars av åsikten att en genomgripande översyn bör företas i sylte att förskjuta rättsprövningen i förvaltningsdomstolarna nedåt i instanskedjan. Översynen bör emellertid inledningsvis inriktas på mål av masskaraktär. 7
De allmänna förvaltningsdomstolarna har på senare tid tillförts flera nya målgrupper. Även om det endast rör sig om ett flertal mål som genom den = Bilaga ! här föreslagna lagsuftningen kommer att tillföras länsrätten i Stockholms län och kammarrätten I Stockholm kan det således inte uteslutas att dessa domstolar kommer att behöva vtterligare resurser.
Svea hovrätt Ser man till lagförslaget från rättssäkerhets- och rättskipningssynpunkt möter man. som redan har antvtts, åtskilliga svårigheter. Som en utgångspunkt kan tas uttalandet s. 128 överst att de förvaltningsdomstolar som skall bedöma ett förelagt vite inte kan göra någon prövning om vitet varit sakligt befogat. endast om det har varit lagligen grundat. Hovrätten frågar sig hur detta skall kunna ske. om AMS kan hänföra sig till uttryck i lagtexten som ”behov från arbetsmarknadspolitisk synpunkt” (7 8 andra stycket). ”lämplig ... med hänsyn till ... andra omständigheter av betydelse” (8 5). ”inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt” (98 första punkien) eller ”krav som normalt kan ställas” (9 § andra punkten).
Kammarrätten i Stockholm I första stycket av 21 § ges en generell besvärsrätt till kammarrätten över alla beslut av AMS enligt lagen medan enligt andra stycket AMS enligt eget gottfinnande får överlämna vissa ärenden till regeringen. Samrodning saknas mellan bestämmelserna. Hur avses det ena stycket stå i relation till det andra? På vilket stadium skall AMS överlämna ett ärende? Skall regeringen träda in i stället för AMS, i stället för kammarrätten celler i stället för regeringsrätten? Vidare: vem skall avgöra när ett ärende är principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk synpunkt? Skall endast AMS eller även den enskilde ha möjlighet att få ett ärende prövat av regeringen? Därest AMS finner ett ärende principiellt viktigt skall den enskilde då vara utestängd från att få sin sak prövad av domstol? Vilken praxis skall gälla. regeringsrättens eller regeringens? är det tänkt att AMS skall vara part i processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna? Skall AMS för det fall kammarrätten skulle ändra dess beslut ha besvärsrätt till regeringsrätten eller skall AMS då i stället överliimna målet till regeringen som varande principiellt viktigt? Som förslaget är utformat torde AMS sakna besvärsrätt.
Länsrätten i Stockholms län delar uppfattningen att överklagande bör ske till förvaltningsdomstol. I andra sammanhang har länsrätten med kraft hävdat att en instanskedja i domstolen bör vara så uppbyggd att ett avgörande av domstol alltid kan undergå överprövning i en högre instans utan krav på prövningstillstånd.
Inom ramen för nuvarande reglering på andra områden. med det fåtal fall av överprövning av tillståndsfrågor som det sägs bli fråga om och med tillståndsprövningen i första instans samlad centralt inom beslutsmyndig- 88
heten med kvalificerat beslutsorgan vill länsrätten inte motsätta sig den — Prop. 1990/91:124 föreslagna instansordningen. = Bilaga I
Den befogenhet som beslutsmyndigheten ges i 21 § andra stycket att i enskilda fall välja bort överprövning i domstol passar sig inte i vår rättsordning och avstyrks bestämt (det är här fråga om något helt annat än att skjuta upp beslutsfattandet ett steg i förhållande till vad som är den ordinära besvärsinstansen).
RSV AMS beslut enligt lagen skall enligt förslaget (21 §) överprövas av kammarrätten, Överklaganden av kammarrättens beslut prövas av regeringsrätten efter prövningstillstånd, RSV tillstyrker en sådan ordning.
12153 föreslås vidare att AMS skall få lämna över ett ärende till regeringens avgörande om ärendet bedöms som principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. RSV anser att besluts- och besvärsordningen bör vara enhetlig och avstyrker därför förslaget i denna del.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet Forskningsnämnden noterar med viss tveksamhet att förslaget medför att bedömningen av ytterst grannlaga juridiska frågeställningar — t.ex. avseende gränsdragningen mellan tillåten utlåning av arbetskraft, förbjuden uthyrning av arbetskraft och tillåtna uppdrag/entreprenader — kommer att spridas över ctt stort antal skilda instanser inom rättsväsendet. Frågor om straff skall således bedömas av de allmänna 'domstolarna, frågor om tillstånd och vitesförelägganden av förvaltningsdomstolarna osv. I promemorian diskuteras möjligheten att inrätta en ”domstolsnämnd” med särskild insikt i arbetsrättsliga frågor för överklaganden i tillstånds- och vitesförbudsfrågor. Ett tredje alternativ, som bör övervägas, är att hänföra: dessa överklaganden till Arbetsdomstolen som andra och sista instans. — De eventuella olägenheter av att frågor om utdömande av vite handläggs i länsrätt etc. är inte större än att denna ordning kan accepteras. Det berättigade i själva vitesförbudet kommer ju att ha prövats först, i annan ordning. |
4D Som framhålls i promemorian är den föreslagna ordningen för överklagande inte helt lyckad, eftersom den innebär att domstolar kan komma att göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar. En annan lösning med inrättande av en domstolsliknande nämnd har därför diskuterats.
Till vad som sagts om olägenheterna med den föreslagna ordningen kan läggas att förslaget också innebär att frågor om t.ex. gränsdragningen mellan uthyrning och entreprenad kan komma upp i flera olika domstolar. nämligen i allmänna domstolar i brottmål. i arbetsdomstolen i arbetstvister och i förvaltningsdomstolarna i mål rörande tillständ till uthyrning. 89
1 Riksdagen 1990/91. I saml, Nr 124
Detiwa ökar givetvis riskerna för att en och samma fråga bedöms på olika — Prop. 1990/91:124
sätt av olika domstolar. Bilaga I
Ett sätt att undvika att de arbetsmarknadspoliviska bedömningarna görs av domstol kan vara att tillståndsprövningen grundas på en bedömning av det faktiska behovet av verksamheten och alltså utan hänsyn till om verksamheten från andra utgångspunkter kan betraktas som önskvärd. lör
enskilda arbetstagare torde detta med hänsyn till vad som i övrigt krävs inte behöva medföra några nackdelar. De arbetsmarknadspolitiska aspek-
terna skulle dock givetvis träda i bakgrunden.
RRYV avstyrker förslaget att AMS undantagsvis skulle få överlämna ett
ärende till regeringens prövning om det bedöms principiellt viktigt. Den föreslagna konstruktionen skulle med hänsyn till Europakonventionen
(artikel 6) innebära att regeringens beslut måste kunna bli föremål för överprövning I domstol.
Svenska kommunförbundet
Förbundsstyrelsen har ej några invändningar mot att arbetlsmarknadsstyrelsens beslut i ärenden enligt arbetsförmedlingslagen överklagas hos kam-
marrätten och regeringsrätten.
6¶Förslagets förhållande till ILOs konvention nr. 96
H.O-kommittén har, från de synpunkter kommittén har att beakta. inget att erinra mot det förslag som lagts fram i promemorian. Kommittén har
därvid anfört bl.a. följande.
Tilkimpningen av den reviderade konventionen nr. 96 har inte varit problemfri. Bl.a. har Sverige är 1965 vänt sig ull internationeHa arbetsbyrån med en begäran om klarläggande av innebörden av konventionens uttryck ”avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyrå med vinstsyfte”. Korre-
spondensen redovisas i betänkandet avsnitt 5.1. Härav framgår bl.a. att
enligt arbetsbyräns mening kan konventionen vara tillämplig på t.ex.
ambulerande skrivbyråverksamhet sådan den beskrivits i regeringens framställning till ILO, varvid det väsentligaste kriteriet för bedömningen om konventionen är tillämplig är transaktionens natur.
Flera länder som ratificerat konvention nr. 96 har valt en restriktivare tolkning av dess omfattning vad avser skrivbyråer och motsvarande verksamheter än vad arbetsbyrån gav uttryck för i sitt utlåtande år 1966.
I flertalet av dessa länder menar man att det inte kan vara fråga om
arbetsförmedling i konventionens mening när arbetstagaren är anställd vid ett uthyrningsföretag vilket upprätthåller en arbetsgivarfunktion såväl
gentemot de anställda som det allmänna. Frågan om konventionens till-
lämplighet på uthyrningsverksamhet har också under senare år varit föremäl för en omfattande rättsvetenskaplig debatt och analvs såväl inom som utom ILO. Meningarna har därvid varit delade. Som nämns i promemorian (s. 60) har också ILOSs styrelse vid ett par tillfällen efter arbetsbyråns 90
utlätande uttryckt de svårigheter som föreligger att tillämpa och tolka —- Prop. 1990/91:124 konventionens räckvidd när det gäller uthyrning av arbetskraft. Bilaga 1
Av det nu redovisade framgår att frågan om konventionens tillämplighet på ambulerande skrivbyråverksamhet och annan liknande verksamhet är kontroversiell och svårbedömd främst mot bakgrund av att det i konven-
tionen inte finns en enda bestämmelse som formulerats uttryckligen med
tanke på denna slags verksamhet.
Arbetsbyråns tolkning gjördes med utgångspunkt från en särskild typ av förmedlingsbyråer och gäller endast i den utsträckning som samma om-
ständigheter som tolkningen grundar sig på är för handen. Enligt ILO-
kommittén bör, vilket också arbetsbyrån framhöll i sit yttrande, det väsentliga vid bedömningen om konventionens tillämplighet vara på vilket sätt och under vilka omständigheter som arbetskraften ställs vill upp-
dragsgivarens förfogande. Eftersom ett grundläggande syfte med konven-
tionen är att skydda arbetstagare mot en ocgentlig behandling bör vid
denna prövning avgörande vikt fästas vid hur förhållandet mellan verk-
samhetens utövare och vederbörande arbetstagare samt förhällandet till
uppdragsgivaren gestaltar sig. Om detta första förhållande uppfyller de
krav som normalt kan ställas på ett anställningsförhållande med avseende
på anställningens form och innehåll synes det befogat att dra den slutsat-
sen att den person eller det företag som ställer arbetskraften till en upp-
dragsgivares förfogande inte ”tjänar som mellanhand för anskalfande av
anställning åt arbetare eller av arbetare åt arbetsgivare”. Därmed faller denna kategori utanför konventionens tillämpningsområde. Om däremot förhällandet mellan uthyraren och arbetstagaren inte uppfyller de nu nämnda kraven bör konventionen vara tillämplig eftersom arbetstagaren i
denna situation 1 realiteten torde vara att betrakta som anställd inte hos
det uthyrande företaget, utan hos den person eller det företag. till vars
förfogande han eller hon ställs.
När det gäller frågan om konventionens tillämplighet med avseende på
de uthyrningsföretag som enligt promemorian föreslås kunna få tillstånd
all bedriva uthyrningsverksamhet synes dessa enligt ILO-kommittén uppfylla de krav som enligt ovan redovisade synsätt måste föreligga för att verksamhetens utövare inte skall omfattas av konventionens begrepp ”avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyrå”.
Eftersom de aktuella uthyrningsföretagen inte skulte falla in under konventionens tillämpningsområde saknas anledning att kommentera hur förslaget förhåller sig i de olika bestämmelserna i konventionens del II.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
Forskningsnämnden anser att betydelsen av den föreslagna regleringen i
nuläget är mycket svårbedömd, mot bakgrund av den osäkerhet som föreligger beträffande gällande rätt. Oavsett innehållet i det klarläggande av nuvarande rätltsläge som inom kort är att vänta från Högsta domstolen finns det emellertid — om man vill tillåta viss uthyrningsverksamhet — anledning att särreglera denna verksamhet för att. om än inte till punkt 91
och pricka uppfylla Sveriges åtaganden gentemot ILO och den av Sverige ratificerade konventionen nr. 96, så åstadkomma ett regelverk som i någon = Bilaga 1 | utsträckning harmonierar därmed liksom med regleringen i några andra curopeiska länder.
AMS Som det utvecklas i promemorian tycks det finnas osäkerhet om huruvida uthyrning av arbetskraft omfattas av ILO-konventionens bestämmelser om privat arbetsförmedling eller ej. Av redovisningen att döma (PM sid. 60, sid. 131) tycks ILO vackla i frågan men anser att det åligger länder som vill tillåta uthyrning att iaktta bestämmelserna i konventionens artikel 5 (som innchåller regler om tillsyn genom en myndighet, om ettåriga tillstånd. om offentlig kontroll av avgifterna och om förmedling till utlandet). Promemorian är dock inte så utförlig på denna punkt att det går att bestämt ta ställning.
Redan med det förslag till reglering av uthyrningsverksamheten som promemorian innehåller görs det emellertid avvikelser från konventionens syften, om den skulle anses omfatta även uthyrningsföretag. Konventionens del II, som Sverige har antagit, föreskriver nämligen att länderna successivt men inom en begränsad tidsperiod ska avskaffa avpiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrivs i vinstsyfte. Promemorians förslag innefattar ju inte någon vtterligare begränsning av sådan uthyrningsverksamhet som bedöms som arbetsförmedling utan ökar kraftigt möjligheterna för sådan uthyrningsverksamhet, låt vara under myndigheternas kontroll. :
Oavsett om man väljer att lagstifta enligt departementspromemorian - eller om man väljer AMS förslag är ILO-konventionens detaljerade regleringssystem alltför snävt för framtiden. AMS anser inte att det är rimligt om ILO-konventionen hindrar en ändamålsenlig lösning av problemen med privat arbetsförmedling m. m. Regeringen bör därför med anledning av detta lagstiftningsärende verka för en revidering inom ILO av konventionen nr. 96 så att den för framtiden blir bättre anpassad till de syften som den vill främja och till de förändrade förhållandena på arbetsmarknaden. Om en sådan revidering inte kan ske inom rimlig tid, något som bör kunna utredas i det fortsatta lagstiftningsarbetet, anser AMS att regeringen bör överväga om inte Sverige borde säga upp konventionen för att möjliggöra en ny lagstiftning som är anpassad till våra problem och behov. En sådan uppsägning kan ske under de närmaste åren och det är därför ett lämpligt tillfälle att ta upp frågan nu.
AMS delar inte den uppfattning som förs fram i promemorian (sid. 93— 94) om att ett krav på avtal för att gå med på inhyrning skulle strida mot ILO-konventionen. Konventionen har över huvud taget inga bestämmelser om det fackliga inflytandet. Konventionens syfte är ju att begränsa förekomsten av privata arbetsförmedlingar och om det som en förutsättning för en tillståndsmyndighet att bevilja tillstånd ställs upp ett krav om kollektivavtal innebär det endast en ytterligare begränsning av utrymmet 92
för privat förmedling men inte att tillståndsgivningen läggs på de fackliga — Prop. 1990/91:124 organisationerna. Och begränsningar av utrymmet för privat förmedling = Bilaga !l ligger i linje med konventionens syften.
SAF och Sveriges Industriförbund Enligt organisationernas mening (och numera ILOs vid behandlingen av ett klagomål riktat mot Japan) är den extensiva tolkning som ILO-konventionen nr. 96 fått i Sverige felaktig. Konventionen utgör därför enligt vår uppfattning inget hinder för det klargörande av arbetsförmedlingslagens omfattning som vi förespråkar. Skulle den svenska regeringen likväl anse att konventionen innebär ctt hinder mot en anpassning av arbetsförmedlingslagen till dagens förhållanden bör Sverige säga upp konventionen vid första möjliga tillfälle, vilket innträffar inom kort.
LO I förhållande till ILO-konventionens innehåll innebär LOs förslag en mer inskränkande ordning än varje generell lösning som från början medger undantag för vissa personkategorier.
7¶Kostnadsaspekter
Svea hovrätt
Hovrätten har ingen möjlighet att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget kan tänkas medföra.
Uppskattningen (s. 116) att det kommer att bli fråga om 15 —20 överklaganden årligen i ett inledningsskede är enligt hovrättens mening tagen i underkant. Man har gott fog för antagandet att flertalet tjänsteföretag inte kommer att nöja sig med avslagsbeslut som meddelas av AMS utan kommer att föra frågan till förvaltningsdomstol för en i deras tycke mera neutral prövning.
NO De nämnda osäkerheterna för uthyrningsföretagen medför skilda former av effektiviletsförluster och kostnadsfördyringar för samhället. Ett synnerligen omfattande regleringssystem byggt på så betydande osäkerheter skapar stora hinder för den effektiva, fungerande konkurrens som statsmakterna har lagt fast som medel för att konsumentkollektivet i slutändan skall få så bra varor och tjänster som möjligt till så låga priser som det går. I ett sådant ekonomiskt system är det från konkurrenssynpunkt vitalt med fria etableringsmöjligheter där inte mycket tunga skäl talar för en reglering. Om en reglering skulle kunna införas utan sådana skäl finns det stora 93
tar ut för höga priser för att 1.ex. kompensera sig för den osäkerhet — Bilaga I beträffande verksamhetsförutsättningarna som förslaget innebär. Det är rimligt att anta att förslaget skulle komma att medföra en kraftig
begränsning i uthyrningsföretagens utbud jämfört med nuläget. Detta skul-
Ie i mänga fall leda till påtagliga problem att tillgodose behoven av tillfällig
arbetskraft eller expertis, vilka mäste lösas på ett ineffektivt och kostsamt
sätt. 1.ex. genom att tillsvidareanställa personal som inte kan ges full sysselsättning.
En vtterligare kostnad är den för hanteringen av det mycket vidsträckta
regelsystemet. Detta binder resurser i företagen och de medel som tas i
anspråk på det här sättet kan inte användas i produktionen av tjänster. Detta berörs över huvud inte i promemorian. Därtill kommer kostnaden
för den administrativa prövningen på myndighetssidan, som visserligen
berörs I promemorian men endast ytligt och utan försök till någon form av
kvantifiering. Hänvisning sker endast till att finansieringen torde kunna
ske genom expeditionsavgifter.
Kostnaderna till följd av förslaget går naturligtvis inte att ange i några
bestämda tal. Tillståndsprövningen torde dock, enligt NOs mening, bli mycket omfattande med hänsyn till hur omfattande förslaget är. NOS
erfarenheter ger också grund för att i ett längre perspektiv uppskatta
kostnaderna som mycket stora.
AMS Det är svårt att beräkna vilka resurser i form av personal och annat som
behövs som en konsekvens av förslaget i promemorian. Det måste bli fråga
om mycket grova uppskattningar. Till grund för beräkningarna har AMS
lagt SAFs bedömning av det minsta antal medlemsföretag som skulle
kunna bli berörda. Det gäller alltså 2 500 uthyrningsföretag som ska prövas minst vart tredje år. Åtminstone de första åren måste det därutöver bli
fråga om många fler ärenden. Om man cfter de första åren utgår från minst åttahundra ansöknings-
och tillsynsärenden om året och utgår från att tillsynen ska vara effektiv krävs minst fem handläggare på AMS med god arbetsmarknadspolitisk.
juridisk och ckonomisk kompetens. Lönekostnaderna för dessa (inklusive
lönebikostnader och kostnader för gemensam administration) kan beräk-
nas till 1,5 milj. kr. om året. En del tjänster kan behöva köpas utifrån, t. ex.
bokföringsgranskning o. dyl. Kostnaden för detta kan uppskattas till ca
250 000 kr. Till detta kommer kostnader för resor m. m. i tillsynsverksam-
heten. som kan uppskattas till minst 250000 kr. årligen. Sammanlagt innebär förslaget, försiktigt räknat. alltså en merkostnad på ca 2 milj. kr. om året. Till detta kommer arvodeskostnader m. m. för den föreslagna
nämndens ledamöter som I enlighet med promemorian kan beräknas till ca
50000 kr.
AMS anser att det är en lämplig lösning att tillståndsgivningen och
tillsynsverksamheten binansicras genom avgifter. 94
Statskontoret De administrativa kostnader som den föreslagna lagstiftningen ger upphov Bilaga I till har inte närmare beräknats av utredningen. Med hänsyn till vad som ovan anförts om lagens räckvidd behöver en närmare analvs göras av omfattningen av den tillstånds- och tillsvnsverksamhet som bestämmelser kan ge upphov till. Statskontoret tillstyrker dock utredningens förslag att kostnaderna bör kunna finansieras genom avgifter i samband med tillständsgivningen. |
RRVF RRV konstaterar att det i betänkandet saknas uppskattningar av hur mycket förslaget kommer att kosta. Utredningen anger inte hur många företag som kan komma att beröras till tillståndsgivningen. Av den kartläggning från Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) som refereras i utredningen framgår att det finns ett stort antal serviceföretag med skiftande verksamhet. Detta tyder på att det kommer att krävas ett icke obetydligt antal handläggare på AMS för att utreda och bereda ullståndsärendena. Nämndens arbete kommer härvid också att bli omfattande. Än mer omfattande kommer det att bli om tillståndsgivningen ska göras tidsbegränsad. Vidare förutsätter detaljregleringen en väl utbyggd tillsyns- och kontrollapparat.
RRV konstaterar att underlag saknas för beslut om införande av avgifter för tillstånd enligt arbetsförmedlingslagen. En förutsättning för att avgiftsbeläggning skall kunna övervägas är att kostnader, konsekvenser etc. klarläggs.
38 Overgångsbestämmelser
Slutligen har ett par remissinstanser haft synpunkter på övergångsbestämmelserna punkt 2 till promemorians lagförslag.
Enligt 447§ mening innebär förslaget på denna punkt att det i praktiken bli omöjligt för AMS som tillsynsmyndighet att ingripa mot praktiskt taget alla uthyrningsföretag intill dess att lagen träder i kraft och fristen för tillstånd har gått ut. Övergangsbestämmelsen kommer alltså tills vidare att fungera som ett fribrev för uthyrningsföretagen. Detta är inte lämpligt.
Enligt 7COs uppfattning bör den sista meningen strykas ("Om ansökningen avsläs får medges att verksamheten ändå får fortsätta under en viss övergångstid om det finns särskilda skäl för detta.”). I promemorians avsnitt om förhällandet mellan vite och straff, förs ett resonemang som går ut på att ett av AMS meddelat förbud inte bör förenas med en tidsfrist, eftersom detta kan uppfattas som att AMS tillåter en verksamhet som är förbjuden i lag. Samma invändning kan riktas mot den nyss citerade övergångsregeln. .
Det är givetvis angeläget med hänsyn till de anställda i företagen. att de företag som tvingas upphöra med sin verksamhet på grund av den nya lagen får en viss tid för avveckling. Det finns emellertid tillräckligt med 95
tidsfrister inbyggda i förslaget utan den ovannämnda meningen. För det — Prop. 1990/91:124 första finns tiden mellan ett riksdagsbeslut och lagens ikraftträdande, för — Bilaga I det andra sexmånadersfristen för att söka tillstånd, och för det tredje tiden mellan ansökan och tidpunkten då ansökan slutligt har prövats. Den sistnämnda tidsfristen kan dessutom komma att sträckas ut avsevärt genom överklaganden av avslagsbeslut.
Enligt Sveriges Advokatsamfund borde rätten att bedriva verksamheten under en avvecklingsperiod vara en huvudregel och ej som föreslagits en undantagsregel.
Enligt JAMO går förslaget ut på att en uthyrningsverksamhet som i dag
är otillåten skulle få fortsätta under den tid ansökan om tillstånd prövas och även viss tid efter ett eventuellt avslag på sådan ansökan. Att på detta sätt tillåta en i sig otillåten verksamhet kan inte vara lämpligt.
Lagrådsremissens lagförslag AA 1990/ 91:124
. ilaga 2 I Förslag till
Lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft
Regeringen föreskriver följande.
Lagens innehåll 18 Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av andra än den offentliga arbetsförmedlingen och som inte sker genom utgivande av skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som går ut på att skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 §.
28 Ilagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som går ut på att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Arbetsförmedling 38 Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssvfte.
Utan hinder av första stycket får dock arbetsmarknadsstyrelsen ge tillstånd till arbetsförmedling 1 förvärvssyfte dels för musiker och sceniska artister för verksamhet som innefattar förmedling av anställning till eller från utlandet dels för förmedling av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställning.
Tillstånd får beviljas för högst ett år i sänder.
48 Arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedrivas endast efter tillstånd av arbetsmarknadsstyrelsen. Sådant tillstånd får dock inte beviljas enskilda personer eller avse arbetsförmedling för sjömän.
5§ En förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 § är att det skall finnas ctt behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
När ett tillstånd ges enligt 3 eller 4§ skall arbetsmarknadsstyrelsen fastställa den högsta ersättning som får tas ut för förmedlingen. Ersättningen får endast i de fall som avses i 3 8 överstiga de beräknade kostnaderna för verksamheten.
Ett tillstånd enligt 3 eler 4 § får förenas med villkor.
68 Den som bedriver arbetsförmedling utan ersättning skall anmäla detta till arbetsmarknadsstyrelsen.
78 Arbetsmarknadsstyrelsen får, helt eller delvis, återkalla ett tillstånd eller meddela ändrade villkor om
1. förutsättningarna för tillståndet har upphört, eller
2. verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor som tillståndet har förenats med.
838 Om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs och boet vill 97
fortsätta verksamheten, skall boet skriftligen anmäla detta till arbetsmark- = Prop. 1990/91:124 nadsstyrelsen inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutet. Om Bilaga 2 anmälan inte görs inom denna tid upphör tillständet att gälla.
Uthyrning av arbetskraft 98 En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 § skall iaktta följande:
1. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av
högst fyra månader. |
2. Mcllan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna anställningsvillkor. Avtal om tidsbegränsad anställning får dock inte träftas i de fall som avses i 58 I och 3 samt 6 § lagen (1982:80) om anställningsskydd.
3. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
4, En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar anställning hos en annan arbetsgivare får inte hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader efter det att anställningen upphörde.
108 En beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föranleds av ett tillfälligt behov av arbetskraft och under de förutsättningar som anges 19 8 1. En beställare fär heller inte anlita uthyrd arbetskraft i strid mot 9 §3 och 4.
118 Avvikelser får göras från 98 I och 2 samt 108 första meningen genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.
Tillsyn 128 Arbetsmarknadsstyrelsen skall utöva tillsynen över efterlevnaden av denna lag.
138 Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att från den som omfattas av tillsvn enligt denna lag på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. |
Påföljder 148 Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande celler förbud gentemot den som
1. utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte, eller
2, anlitar sådan olaghigt förmedlad arbetskraft. eller
3. i strid mot 9 eller 10 8§ hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att avtal om avvikelse har träffats enligt 11 8. eller
4, underlåter att fullgöra sin skyldighet enligt 13 8. Arbetsmarknadsstyrelsen får förena beslut om föreläggande eller förbud
med vite.
158 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver 98
arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller fängelse i högst sex — Prop. 1990/91:124
månader. | Bilaga 2
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan enligt 6 § döms till penningböter.
168 Den som Överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt 14 5 får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Överklagande
178 Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud får inte överklagas. Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas
hos regeringen.
188 Vid en prövning av en ansökan om utdömande av vite får även
vitets lämplighet prövas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992. då lagen (1935:113) med
vissa bestämmelser om arbetsförmedling skall upphöra att gälla.
2 Förslag till Prop. 1990/91: 124 oo . . i 2 Lag om ändring i lagen (1976: 580) om medbestämmande i Bilaga 2 arbetslivet
Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Facklig vetorätt i visst fall
Innan arbetsgivare beslutar att låta någon utföra visst arbete för hans räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetstagare hos honom, skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal för sådant arbete.
Första stycket gäller ej, om arbe- Första stycket gäller ej, om arbetet är av kortvarig och tillfällig na- tet är av kortvarig och tillfällig natur eller kräver särskild sakkunskap tur eller kräver särskild sakkunskap och cj heller om den tilltänkta åt- och det inte är fråga om anlitande gärden 1 allt väsentligt motsvarar av uthyrd arbetskraft enligt lagen åtgärd som har godtagits av arbets- ( ) om privat arbetsförmedling tagarorganisationen. Om organisa- och uthyrning av arbetskraft. Första tionen i särskilt fall påkallar det, är stycket gäller ej heller om den tillarbetsgivaren dock skyldig att för- tänkta åtgärden i allt väsentligt handla innan han fattar eller verk- motsvarar åtgärd som har godtagits ställer beslut. av arbetstagarorganisationen. Om
organisationen i särskilt fall påkallar det, är arbetsgivaren dock skyldig att förhandla innan han fattar eller verkställer beslut. Om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren fatta och verkställa
beslut innan han har fullgjort sin förbandlingsskyldighet enligt första stycket. Påkallas förhandling enligt andra stycket, är arbetsgivaren inte skyldig att uppskjuta beslutet eller verkställigheten till dess förhandlingsskyldigheten har fullgjorts, om särskilda skäl föreligger mot uppskov. I fråga om förhandling enligt första eller andra styckena äger 14§ motsvarande tillämpning.
Har förhandling påkallats enligt
första eller andra stycket är arbets-
givaren skyldig att på begäran av
den fackliga organisationen lämna
sådan information om det tilltänkta
arbetet som organisationen behöver
för att kunna ta ställning i frågan.
Lagrådet
Bilaga 3 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-02-26
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 21 februari 1991 har regeringen på hemställan av statsrådet Sahlin beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft, m. m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Hans Blyme.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Innehållsförteckning Prop. 1990/91: 124
PrIOPOÖSItIONCN sosse eereerererer er ers e ere rr reser e rer ee rr rr ss 3 Propositionens huvudsakliga innehålls ssssossosssss ser reser er rest 3 Propositionens lagförsläg. ...sssssersererrerrrrrrrr rr ere rer rerna 5