Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster. Utredningen är närmast föranledd av den snabba datatekniska utvecklingen inom betalningsväsendet, såväl nationellt som internationellt, och av det förhållandet att en växande del av betalningsförmedlingen sköts av företag som inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.

Vid utformningen av av uppdraget har jag samrått med statsrådet Laurén.

Utvecklingen på elektronikens och datateknikens områden har medfört att det under det senaste decenniet har skapats nya former för betalningar. Dessa nya betalningsformer utnyttjas i ökande omfattning av såväl privatpersoner som företag.

För privatpersoner har utvecklingen framför allt inneburit att kontokor ten kommit till ökad användning. Möjligheterna till kontantuttag och betalningsöverföringar via telefon eller terminal har ökat. Antalet kontokort på den svenska marknaden överstiger numera 10 miljoner. Många svenska kort kan användas för betalning och kontantuttag utomlands.

Samtidigt kan kontokort utgivna av utländska företag användas i Sverige. Flertalet svenska kontokort ges ut av banker eller finansbolag, dvs. av företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. En betydande mängd kontokort ges emellertid ut av företag utanför den finansiella sektorn. Här kan i första hand nämnas oljebolagen samt andra företag som ger ut kort som kan användas för betalning - även utomlands - av varor och tjänster. Under senare tid har detaljhandeln i ökande utsträckning utvecklat egna kortsystem. Betalningssystem som förutsätter användning av telefon har ännu inte nått samma omfattning som kontokortsystemen, men även här går utvecklingen snabbt och bankerna har redan nu ett stort antal telefonanslutna kunder.

För företag och institutioner har bankerna och Posten via bank- eller postgiro sedan länge kunnat erbjuda datorbaserade betalningssystem för fakturabetalningar och inkassering av fordringar. Under senare tid har företagskunderna också kunnat erbjudas uppkoppling via terminaler i en betalningstrafik integrerad med utländska företag och institut. Vidare har terminalsystem med teleförbindelse mellan bank och kundföretag kommit till ökad användning.

Den verksamhet som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens tillsyn regleras i bl.a. bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1988:606) om finansbolag. Lagstiftningen innehåller emellertid inte några specifika bestämmelser om betalningssystem och betal ningsförmedling och ger endast ett begränsat bemyndigande för Finansinspektionen att utfärda föreskrifter inom detta område.

Postgirot skiljer sig från konkurrerande aktörer inom betalningsväsendet såtillvida att dess verksamhet inte regleras i kredit marknadslagstiftningen. Detta innebär bl.a. att Postgirots verksamhet för närvarande inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn.

Valutaväxling är en verksamhet med viss anknytning till betal ningsväsendet. Denna verksamhet bedrivs i ökande utsträckning av fristående företag som inte är kopplade till banker och andra kreditinstitut. Dessa företags verksamhet kräver inte någon form av auktorisation eller tillstånd och verksamheten står heller inte under tillsyn.

Datainspektionen ser till att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Tillsynsområdet omfattar också privatkontomarknaden såvitt avser integritetsfrågor i samband med hanteringen av datorbaserade personregister. Datainspektionens arbete försvåras emellertid av att datalagen (1973:289) inte torde ge inspektionen ett allmänt bemyndigande att utfärda generella regler på dataområdet. För närvarande pågår i Datalagsutredningen (Ju 1989:02) överväganden i denna fråga, liksom i andra frågor med anknytning härtill.

Utvecklingen i riktning mot nya elektroniska former för betalning medför att konsumenterna kan ställas inför andra problem än dem som föranlett den gällande konsumentskyddslagstiftningen på området, dvs. i första hand konsumentkreditlagen (1977:981), marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Konsumentverket har, i samråd med dåvarande Bankinspektionen, i en promemoria 1988-09-30 till Finansdepartementet och Justitiedepartemen tet, Konsumentskydd i samband med elektroniska betalningsformer, tagit upp frågan om behovet av normer vid kontokortshantering. Verket har därvid pekat på att det i konsumentskyddslagstiftningen saknas klara bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandena vid förluster i anledning av t.ex. felaktig bokföring till följd av systemfel, obehörigt användande av kontokort eller otillräcklig information till konsumenter beträffande villkor m.m. Konsumentverket har framhållit att de nya elektroniska betalningsformerna aktualiserar integritetsfrågor som har samband med att betalningar registreras. De frågeställningar som Konsumentverket fäst uppmärksamhet på övervägs för närvarande inom Justitiedepartementet.

De nya betalningssystemen medför också behov av ett aktivare mellanled i betalningsförmedlingen. Kontokort som betalmedel ställer krav på kortmottagande företag, butik eller annan mottagare, att ombesörja en rad funktioner som annars skulle falla på bankerna. Det gäller bl.a. saldo- och spärrkontroll, transaktionsregistrering och kommunikation av transaktioner med kontohållande banker och andra kortutgivare. I stor utsträckning sker detta i elektroniska system. Mellanledens betydelse har ökat i takt med att uttagen bl.a. över disk minskat till förmån för transaktioner på säljstället.

Sveriges Riksbank och dåvarande Bankinspektionen har i en gemensam skrivelse till Finansdepartementet hemställt att departementet tar initiativ till en utredning med uppdrag att dels kartlägga de betalningssystem som växer fram, dels med utgångspunkt från denna kartläggning överväga behovet av ett samlat regelverk innefattande dessa delar av betalningsförmedlingen, dels undersöka om det är möjligt och lämpligt att -exempelvis inom ramen för reglerna rörande finansbolagsverksamhet -samla tillsynen över företag som etablerat system för betalningstjänster. Skrivelse från Sveriges Köpmannaförbund

Sveriges Köpmannaförbund har i en skrivelse till Finansdepartementet hemställt att man i den av Riksbanken och Bankinspektionen föreslagna utredningen också skall studera kostnads- och intäktseffekter för olika aktörer i betalningssystemen liksom säkerhet och effektivitet i hela betalkedjan.

Valutaväxlingsföretaget Forex AB har i en skrivelse till Finansdepar tementet hemställt att departementet överväger om någon form av auktorisation bör krävas av den som sysslar med valutaväxling och om verksamheten eventuellt bör ställas under Finansinspektionens tillsyn. Förslagen är framlagda mot bakgrund att det enligt Forex finns risk för att valutaväxlingsbranschen bl.a. kan komma att utnyttjas för pen ningtvätt.

Lagstiftningen på det finansiella området syftar till att skapa stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att se till att förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och marknaderna upprätthålls samt att skydda konsumenternas intressen. Konsumenter i detta sammanhang utgörs bl.a. av insättare och låntagare.

Såväl regelverken i allmänhet som de regler som styr ansvars- och tillsynsförhållandena är ofullständiga och oklara vad avser användning av kontobaserade betalningssystem utanför banksfären. Detta kan medföra vissa risker för stabiliteten i betalningsväsendet.

Över huvud taget saknas i dag elementära data och samlade kunskaper om exempelvis det totala antalet kortutgivare och utelöpande kontokort, liksom uppgifter om omsättning, antal transaktioner etc. Det är otill fredställande att det saknas tillförlitlig information om en växande del av betalningsväsendet.

Tillsynsmyndigheternas möjligheter att skapa sig en samlad bild av betalningsväsendet och därigenom på ett effektivt sätt kunna bevaka marknadens funktionssätt är begränsade. En effektiv tillsyn är emellertid nödvändig med hänsyn till att den snabba tekniska utvecklingen av betalningsväsendet såväl inom som utom landet innebär - förutom ökade möjligheter till effektivare betalningsförmedling - ökade risker för konsumenterna, betalningsmottagande mellanled och berörda institut. Utvecklingen har också inneburit att allt fler utgivare av kontokort ger sina kunder möjlighet att göra förskottsbetalningar, vilket aktualiserar bl.a. frågor rörande rätten att ta emot inlåning på konto och avgränsningen mot bankverksamhet. Om konsumenter, mellanled och institut förlorar pengar kan en yttersta konsekvens bli att stabiliteten i betalningsväsendet äventyras.

Utvecklingen på området och de synpunkter som från olika håll har framförts med anledning av utvecklingens inriktning gör det enligt min mening nödvändigt att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och tillsyn över verksamhet avseende betalningstjänster. En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål.

Det bör inledningsvis slås fast att uppdraget inte omfattar den civilrättsliga regleringen av betalningssystemen; de frågorna övervägs inom justitiedepartementet. Utredningen skall således omfatta de näringsrättsliga aspekterna av betalningssystemen.

Utredaren bör kartlägga existerande kontobaserade betalningssystem. Därvid bör utredaren analysera vad den ändrade konkurrensen mellan dem som sysslar med betalningsförmedling medfört bl.a. för konsumenterna. Utredaren bör därefter överväga om det finns ett behov av en reglering för dessa delar av betalningsväsendet i syfte att skapa ett stabilt och effektivt system för betalningstjänster. Frågor som kan aktualiseras är bl.a. säkerheten mot obehöriga transaktioner och obehörigt intrång, teknisk pålitlighet och driftsäkerhet, felkontroll och dokumentation. De internationella förhållandena bör därvid beaktas.

Utredaren bör vidare överväga hur tillsynen över verksamheten bör vara anordnad. Det bör särskilt uppmärksammas om det är möjligt och lämpligt att under en och samma myndighet samla tillsynen över de företag som tillhandahåller kontobaserade betalningssystem på marknaden. Det kan inte uteslutas att vissa delar av de kontobaserade betalningssystemen är utformade så att det med nuvarande regelsystem är svårt att särskilja dem från sådan bankverksamhet som regleras i bankrörelselagen. Utöver de rena tillsynsaspekterna är det därför angeläget att utredaren ägnar särskild uppmärksamhet åt dessa gränsdragningsproblem och att han i förekommande fall söker finna en lämplig avgränsning mot sådan bankverksamhet som kräver oktroj enligt bankrörelselagen samt lämnar förslag till en lagteknisk lösning. Det är vidare angeläget att diskutera former för och innehåll i en löpande information - statistisk och annan - till Finansinspektionen och Riksbanken för berörda delar av betalningsväsendet.

Analysen bör också omfatta de mellanled i betalningsförmedlingen, t. ex. kortmottagande butiker, som genom kontokortssystemens expansion fått en ökad betydelse för säkerhet och effektivitet i betalningarna. Däremot bör utredaren inte gå in på dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden.

Utredaren skall lägga fram förslag till den reglering som han kan finna nödvändig för att verksamheten skall vara så säker och effektiv att den inte kan bli ett hot mot stabiliteten i betalningsväsendet. I förslagen skall ingå de tillsynsregler som behövs.

De frågor som har anknytning till valutaväxling kräver särskilda överväganden. Valutaväxling i sig ger inte upphov till några farhågor såvitt gäller stabiliteten i betalningssystemet. Däremot finns det risk att ett valutaväxlingssystem som inte står under någon kontroll kan komma att utnyttjas i illegalt syfte.

De farhågor som valutaväxlingskontoret Forex gett uttryck för i sin skrivelse får stöd dels i ett EG-direktiv rörande åtgärder för att förhindra penningtvätt, dels genom de rekommendationer som uppställts av den internationella arbetsgrupp rörande penningtvätt där Sverige deltar. Sedan valutakontrollen avskaffades i mitten av 1990 är det i princip inget som hindrar att olika valutor förs in och ut ur Sverige. Visserligen krävs idag att sådana transfereringar över ett visst belopp som sker via bank eller någon annan auktoriserad valutahandlare skall rapporteras till riksbanken. Den kontroll som riksbanken därigenom kan utföra är dock begränsad och syftar inte till att söka förhindra penningtvätt.

Utredaren bör således kartlägga omfattningen av den verksamhet som bedrivs av valutaväxlingskontor i Sverige. Utredaren bör därefter överväga om verksamheten har sådan omfattning att den bör ställas under någon form av tillsyn i syfte att förhindra att den kan utnyttjas för illegala syften.

Utredaren bör ta hänsyn till de rekommendationer som utfärdats av EG inom området i de delar det berör uppdraget (se rek 87/598, rekommen dation beträffande en europeisk uppförandekod för elektroniska betal ningssystem och rek. 88/590, rekommendation beträffande betalningssys tem, särskilt förhållandet mellan kortinnehavare och kortutställare). Även pågående arbete med rekommendationer avseende bl.a. förhållandet mellan kortutgivare och kortmottagare bör följas.

Utredaren skall som sagt avgränsa sitt arbete så att det inte kommer att inkräkta på det arbete inom det aktuella området som pågår i Justitiedepartementet och i Datalagsutredningen. Utredaren bör också vid behov avgränsa sitt arbete i förhållande till Clearingutredningen (Fi 1991:10), som har till uppgift att bl.a. göra en översyn av betalningssystem för hantering av värdepapper.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år 1993.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om betalningsväsendet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda behovet av normgivning och tillsyn inom vissa delar av betalningsväsendet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)