Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-18

Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför. Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag om lagringen av olja för krigssituationer mot bakgrund av ändrade säkerhetspolitiska och marknadsmässiga förhållanden. Utredaren skall också överväga frågor om oljelagringens framtida organisation och finansiering. Därvid skall prövas möjligheterna till ökad samordning av lagringen för krig och för fredskriser. Uppdraget skall innefatta även beredskapslagringen av kol.

Det svenska oljeberoendet

Oljeberoendet i det svenska energisystemet nådde sin kulmen omkring år 1970. Oljan svarade då för omkring tre fjärdedelar av Sveriges totala energitillförsel. Åtgärder för att minska beroendet av importerad olja kom att spela en huvudroll i den svenska energipolitiken under 1970- och 1980-talen.

Lagring av oljeprodukter för krigssituationer hade börjat redan före andra världskriget. Efter oljekrisen år 1973 blev det uppenbart att allvarliga rubbningar i oljeförsörjningen kunde uppstå även utan samband med krig eller krigsrisk i vår närmaste omvärld. Statlig lagring av råolja för sådana s.k. fredskriser infördes år 1974. Samma år undertecknade Sverige tillsammans med flertalet andra OECD-länder en överenskommelse - avtalet om ett internationellt energiprogram (IEP) - om bl.a. samordnade åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Avtalet innebar åtaganden för de anslutna länderna att hålla beredskapslager av olja samt att vid en kris vidta konsumtionsbegränsningar och medverka till ett system för oljetilldelning. Samtidigt inrättades ett internationellt energiorgan, International Energy Agency (IEA), med uppgift att genomföra programmet.

Sedan mitten på 1970-talet har det svenska oljeberoendet minskat kraftigt. Till följd av både högre oljepriser och energipolitiska åtgärder har oljans andel av energitillförseln sjunkit från ca 75 % till 40-45 %. Parallellt med detta har den tidigare importen av raffinerade produkter till övervägande del ersatts med råolja som raffineras inom landet. Oljan spelar numera en relativt obetydlig roll i produktionen av el och värme, där kärnkraft, fasta bränslen och regionalt även naturgas har bidragit till en mer differentierad försörjning. Inom transportsektorn har däremot oljans betydelse ökat.

Den nuvarande oljelagringen

Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i huvudsak skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvars- planeringen och styrs av de förutsättningar i fråga om bl.a. krisers och krigs förlopp med därav följande krav på uthållighet som gäller för denna planering. Fredskrislagringen baseras däremot på Sveriges åtagande enligt IEP-avtalet att hålla lager av olja som svarar mot 90 dagars nettoimport.

Från början var oljebranschen och vissa storförbrukare skyldiga enligt lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter ("tvångslagring"), med visst finansieringsstöd från staten. Lagringen var då avsedd för avspärrning och krig. När lagringen för fredskriser infördes år 1974 tog staten ansvaret för denna lagring. Genom 1987 års försvarsbeslut kastades ansvarsfördelningen om så att staten övertog ansvaret för krigslagringen medan de tvångslagringsskyldiga skulle svara för fredskrislagringen. Motiveringen var att oljebranschen i en fredskris antas kunna arbeta på normala företagsekonomiska villkor, medan staten i allvarligare krislägen kan väntas på olika sätt reglera varumarknader och produktion.

Sedan år 1987 bedriver staten lagringen för krig i myndighetsform. I systemet ingår ett stort antal anläggningar. Många av dem skall uppfylla särskilda krav på lokalisering och skydd. I sammanhanget kan påpekas att de civila lagren är avsedda också för huvuddelen av arméns krigsbehov av drivmedel, medan den militära oljelagringen i övrigt handhas inom försvarsmakten.

Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de tvångslagringsskyldigas kommersiella lagerhållning. Staten utövar med stöd av lagstiftningen tillsyn över att lagren når upp till den nivå som krävs för att Sveriges åtaganden enligt IEP-avtalet skall uppfyllas.

Det finns viktiga undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten svarar t.ex. för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall sådana tvångslagringsskyldiga som driver värmeverk eller kraftvärmeverk svara för att lagra olja för sina anläggningars behov även i krig. Detsamma gäller för vissa innehavare av gasturbiner och oljekondensverk. Också andra undantag och särskilda bestämmelser har tillkommit under årens lopp.

Den statliga krigslagringen sköts huvudsakligen av Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) och finansieras genom anslag på statsbudgeten. De senaste budgetåren har kostnaderna för NUTEK:s lagring uppgått till omkring 400 miljoner kronor om året, varav huvuddelen utgör räntekostnader för inneliggande lager. Därtill kommer kostnader för den s.k. särskilda lagring som vissa statliga myndigheter m.fl. har ålagts genom beslut av regeringen. Detta gäller Försvarets materielverk (FMV), Statens järnvägar (SJ) och Vattenfall AB.

De tvångslagringsskyldigas kostnader för fredskrislagringen redovisas inte särskilt. Det kan antas att kostnaderna bärs av konsumenterna via företagens priser.

Totalförsvarsbeslutet år 1992

Planeringsförutsättningar

I juni 1992 beslutade riksdagen om totalförsvarets fortsatta utveckling under perioden 1992/93-1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Bakgrunden till beslutet var bl.a. de genomgripande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget. Som en viktig planerings- förutsättning gäller nu att totalförsvaret skall ha en betryggande förmåga att motstå ett s.k. strategiskt överfall, dvs. ett överraskande inlett angrepp mot vårt land som kraftsamlas mot vitala funktioner. Ett sådant krig antas få kort varaktighet. Inom den civila delen av totalförsvaret skall planeringen i högre grad än tidigare inriktas på stöd till försvarsmakten. Detta stöd skall enligt försvarsbeslutet i första hand inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av mobilisering och krigsorganisering i syfte att säkerställa försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga.

Nya riktlinjer för den statliga krigslagringen

För den statliga oljelagringen innebär 1992 års totalförsvarsbeslut väsentligt ändrade förutsättningar. Det ställs inte längre samma krav som tidigare på uthållighet under utdragna kriser.

Genom försvarsbeslutet ändrades riktlinjerna för krigslagringen i enlighet med de nya förutsättningarna. Dels skulle lagren minskas, dels skulle lagringen ges en ny struktur enligt en skiss som hade presenterats av NUTEK. Innebörden av den nya strukturen var att många av de statliga anläggningarna skulle ersättas med inlagring i oljehandelns depå- och detaljlager eller med lager hos slutanvändare. Därmed skulle lagringen decentraliseras och "flyttas närmare marknaden". Den skisserade nya strukturen innebar också en betydande upprustning av systemet, som inte svarade mot aktuella krav från miljö-, säkerhets- och tillgänglighets- synpunkt.

Försvarsbeslutet innebar dock inte något slutligt ställningtagande till den nya lagringsstrukturen. Det förutsattes att frågan skulle övervägas närmare på grundval av ett genomarbetat förslag från NUTEK. Beträffande finansieringen beslöts att medel som kan komma att frigöras vid en utförsäljning av delar av de statliga lagren skulle få användas för investeringar i lagringsanläggningar och för vissa andra ändamål inom totalförsvaret. Regeringen uppdrog åt NUTEK att redovisa en plan för utförsäljningen under den femåriga programplaneperioden.

Nya riktlinjer för fredskrislagringen

Försvarsbeslutet år 1992 innebar också en nyhet i fråga om lagringen för fredskriser. Den nuvarande lagringen hos oljebranschen och storförbrukare skulle kompletteras med ett statligt buffertlager, i första hand av flygdrivmedel och dieselbrännolja. Avsikten var att förbättra Sveriges möjligheter att vid svåra störningar på den internationella oljemarknaden delta i samordnade stabiliserande insatser inom ramen för IEA.

Regeringen uppdrog åt NUTEK att redovisa en plan för uppbyggnad av det statliga fredskrislagret. Det förutsattes att uppbyggnaden skulle finansieras genom inkomster av utförsäljning av olja från krigslagren.

NUTEK:s förslag till ny lagerstruktur

NUTEK har i oktober 1992 i ett sammanhang redovisat resultatet av regeringens uppdrag om försäljning av olja och omstrukturering av den statliga lagringen. Enligt NUTEK har utredningsarbetet visat att den tidigare föreslagna decentraliserade strukturen ökar lagringssystemets tillgänglighet till en godtagbar nivå. Vidare antas den nya strukturen vara ekonomiskt fördelaktig eftersom den leder till lägre driftskostnader jämfört med nuvarande struktur med ett antal stora, avsides belägna lager. Enligt NUTEK är det möjligt att finansiera både erforderliga investeringar i den nya strukturen och uppbyggnaden av ett statligt fredskrislager genom utförsäljning av delar av nuvarande krigslager. Den nya strukturen beräknas kunna bli etablerad under en period av åtta till tio år.

Riksrevisionsverkets granskning

Riksrevisionsverket (RRV) har som ett led i sin förvaltningsrevision av statliga myndigheter granskat NUTEK:s verksamhet inom oljelagringsområdet. Granskningen, som redovisas i rapporten Beredskapslagringen av olja (F1992:7), omfattar både den statliga krigslagringen i NUTEK:s egen regi och tillsynen över fredskrislagringen.

Beträffande krigslagringen redovisas ett antal brister i bl.a. affärsverksamhetens bedrivande, beräkningen av lagringsbehoven och beredskapsläget. Också i fredskrislagringen har RRV funnit brister som bör åtgärdas. RRV:s rapport utmynnar i att regeringen bör överväga att tillsätta en särskild utredning för att se över såväl drift- och depåverksamheten för krigslagringen som beredskapen för fredskris.

RRV:s granskning redovisades innan arbetet inom NUTEK med planen för den nya lagringsstrukturen hade slutförts. Därefter har RRV i ett remissyttrande över NUTEK:s färdiga förslag betecknat förslaget som en intressant början på det nödvändiga arbetet med att ta fram en ny och bättre fungerande lagerstruktur. RRV anser dock att förslaget är otillräckligt och att flertalet av de frågor som RRV i sin rapport ansåg borde utredas kvarstår som outredda. Följaktligen står RRV fast vid sitt tidigare önskemål om en särskild utredning.

Det kan tilläggas att de övriga remissinstanser som har haft att yttra sig över NUTEK:s förslag, nämligen Överbefälhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap, har ställt sig positiva till att förslaget genomförs.

Lagring av kol

Frågan om beredskapslagring av kol aktualiserades först i början av 1980-talet. Man räknade då med en ökad kolanvändning som ett led i strävandena att minska oljeberoendet. I detta sammanhang avses med kol enbart energikol för produktion av el och värme, framför allt inom industrin och kommunernas värme- och kraftvärmeverk.

År 1985 infördes tvångslagring av kol enligt samma principer som då gällde för olja. Lagringen var avsedd för avspärrning och krig. Det bedömdes inte motiverat med ett särskilt fredskrislager av kol, med hänsyn bl.a. till den geografiska fördelningen av koltillgångarna och den svenska importens länderursprung. Ett befintligt statligt kollager ansågs därmed kunna säljas ut. Lagret kom i stor utsträckning att förvärvas av de företag som hade blivit lagringsskyldiga.

Den ändring av ansvarsfördelningen för oljelagringen som genomfördes år 1987 påverkade inte principerna för lagringen av kol. Det är alltså fortfarande importörer och storförbrukare som svarar för krigslagringen.

Flera av de berörda företagen har anmält att lagringen av kol medför betydande problem. De lager som lades upp när lagringsskyldigheten infördes är nu ofta överdimensionerade eftersom kolanvändningen har minskat. En avveckling av delar av lagren måste ske i enlighet med nu gällande miljöbestämmelser, vilket i många fall väntas leda till kostnader för företagen.

Ansvarsförhållanden och organisation

NUTEK är ansvarig myndighet för funktionen energiförsörjning inom totalförsvaret. Detta innebär att NUTEK skall svara för viss planering och samordning av beredskapsförberedelser inom hela energiområdet.

När det gäller beredskapslagringen av olja har NUTEK två operativa uppgifter, nämligen dels att i egen regi bedriva drift- och depåverksamheten för huvuddelen av krigslagringen, dels att vara tillsynsmyndighet för fredskrislagringen. Dessutom skall NUTEK utöva tillsyn över den särskilda lagring som fullgörs av bl.a. FMV. NUTEK är tillsynsmyndighet också för tvångslagringen av kol.

NUTEK:s roll i vad gäller oljelagring och andra beredskapsfrågor på energiområdet grundas på den s.k. ansvarsprincipen, som innebär att myndigheter med ansvar för en viss verksamhet i fred skall svara också för arbetet med beredskap för kriser och krig. I enlighet med denna princip övertog dåvarande Statens energiverk - vars uppgifter på området numera handhas av NUTEK - år 1986 funktionsansvaret för energiförsörjningen från dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, som samtidigt ombildades till Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). Under några år därefter hade dock ÖCB hand om anskaffning och lagring av oljeprodukter jämte driften av lagren som uppdragsverksamhet. Denna verksamhet utvidgades när staten år 1987 övertog ansvaret för den krigslagring som tidigare hade legat på de lagringsskyldiga företagen och samtidigt köpte två av oljebranschen ägda lagringsföretag.

Efter statens förvärv av dessa företag övervägdes formerna för den fortsatta lagringsverksamheten. Ett alternativ som prövades var att bilda ett statsägt aktiebolag för ändamålet. Sedan frågan utretts av Statskontoret bedömdes dock myndighetsformen som lämpligast. I enlighet med detta fördes verksamheten över till Energiverket den 1 juli 1989.

För närvarande arbetar ett tiotal personer centralt inom NUTEK med frågor om bränsle- och drivmedelsberedskap, vilket innefattar planering, lagring och oljehandel samt tillsyn. Därtill finns en regional organisation för drift av oljelagren med 38 tjänster.

Lagstiftning

Lagen om beredskapslagring av olja och kol

Lagringsskyldigheten för de tvångslagringsskyldiga regleras i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Kompletterande föreskrifter finns i förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol.

Enligt lagen skall lagringen omfatta kolbränslen samt motorbensin, fotogen, dieselbrännolja, eldningsoljor och gasol. Flygdrivmedel är däremot inte lagringsbränsle.

Skyldiga att hålla beredskapslager är samtliga importörer samt vissa säljare och förbrukare av lagringsbränslen. Lagringsskyldigheten fastställs för ett år i taget fr.o.m. den 1 juli (lagringsåret) och grundas på försäljningen eller förbrukningen under det närmast föregående kalenderåret (basåret). Storleken av det beredskapslager som en lagringsskyldig skall hålla beräknas på grundval av mängden sålda eller förbrukade bränslen (basmängden). Regeringen bestämmer för varje slag av bränsle hur stor andel av basmängderna som skall lagras under lagringsåret, det s.k. lagringsprocenttalet. Utgångspunkten för beräkningen skall därvid vara landets behov av beredskapslager. Därefter fastställer tillsynsmyndigheten, dvs. NUTEK, beredskapslagrets storlek för varje lagringsskyldig under lagringsåret.

Den lagringsskyldiges lagring är i princip avsedd för hela landets behov, och den är alltså inte förbehållen någon viss anläggning. Undantag från denna princip gäller för värmeverk och kraftvärmeverk. För lagringsskyldiga som driver sådana anläggningar får regeringen bestämma beredskapslagrets storlek med utgångspunkt i verkets eget beredskapsbehov.

För vissa elproducerande anläggningar för vilka den årliga driftstiden varierar starkt, nämligen gasturbinanläggningar och oljekondensverk, bestäms lagringsmängderna i särskild ordning av tillsynsmyndigheten respektive regeringen. Det kan här nämnas att Kraftsam hos regeringen nyligen har hemställt om en översyn av dessa bestämmelser.

För att beredskapslager skall få tas i anspråk krävs ett särskilt medgivande av regeringen. Förutsättningen för ett sådant medgivande är att tillförseln av bränsle avbryts eller försvåras till följd av krig eller någon annan svårartad försörjningskris.

Enligt lagen syftar lagringsskyldigheten till att trygga tillgången inom landet på olja och kol under såväl krig som andra allvarliga försörjningskriser. Lagen kan alltså användas för att ålägga skyldighet att lagra för skilda slag av kriser. Genom beslut om riktlinjer för beredskapslagringen bestämmer riksdagen närmare vilken inriktning lagringen skall ha. Lagen kom till vid en tidpunkt då de tvångslagringsskyldiga svarade för krigslagringen av både olja och kol. Sedan fördelningen av ansvaret för lagringen av olja ändrats år 1987 tillämpas lagen huvudsakligen på oljelagring för fredskriser.

Dåvarande Statens energiverk väckte vid flera tillfällen frågor om en anpassning av lagen till den ändrade ansvarsfördelningen. Också RRV tar upp sådana frågor i sin revisionsrapport. RRV konstaterar att lagen i sin nuvarande utformning medför att ca 130 företag är lagringsskyldiga. Sju oljeföretag med rikstäckande distribution svarar för ca 70% av den totala tvångslagringen, medan 100 företag svarar för endast ca 11%. RRV anser att en spridning av beredskapslagret på många mindre säljare och förbrukare inte är lika viktig för beredskapen i fredskris som i krig. Enligt RRV medför spridningen sannolikt onödigt höga samhällsekonomiska kostnader; dessutom tas en stor del av tillsynsmyndighetens resurser i anspråk för en liten andel av det totala beredskapslagret. Mot bakgrund härav föreslår RRV att de små lagringsskyldiga företagen avskiljs från systemet.

Oljekrislagen

Oljekrislagen (1975:197) kom till för att säkerställa Sveriges åtaganden enligt IEP-avtalet. Till lagen hör oljekrisförordningen (1975:198).

I lagen ges regeringen befogenhet att vidta vissa åtgärder när IEA fattar beslut om begränsningar i medlemsländernas oljekonsumtion eller fördelning av tillgänglig olja mellan medlemsländerna. När Sverige skall fullgöra sin tilldelningsskyldighet enligt IEP-avtalet får regeringen besluta att ägare eller innehavare av råolja eller oljeprodukter skall avstå från förnödenheten till staten eller någon annan. Lagen innehåller vidare bestämmelser om ersättning för egendom som tas i anspråk genom ett sådant beslut. Dessa bestämmelser ansluter till ersättningsreglerna i förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268).

RRV har i sin revisionsrapport påpekat att oljekrislagens förfoganderegel är kopplad till en aktivering av IEP-avtalets bestämmelser om oljefördelning. Enligt RRV kan emellertid situationer uppkomma då regeringen bör ha möjlighet att förfoga över landets samlade oljereserver även i de fall då IEA inte har fattat något beslut om aktivering. RRV föreslår därför att lagen ändras så att regeringen ges sådan möjlighet.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol.

Föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationer har funnits i över ett halvsekel. Ändrade yttre förutsättningar har lett till ändringar i regelsystemet vid flera tillfällen. Den senaste mer betydande ändringen genomfördes år 1987. Den lagring för krigssituationer som säljare och förbrukare av olja tidigare hade svarat för övertogs då av staten, medan företagens lagringsskyldighet i stället kom att gälla lagringen för fredskriser. Den ändrade ansvarsfördelningen åtföljdes emellertid inte av en mer genomgripande översyn av systemet.

Beredskapslagringen av olja präglas i viss mån alltjämt av de förutsättningar som rådde på 1960- och 1970-talen. Sedan dess har oljans roll i tillförseln och användningen av energi förändrats radikalt, liksom oljemarknadens struktur. Under de senaste åren har också de säkerhetspolitiska förutsättningarna förändrats, vilket har tagit sig uttryck bl.a. i 1992 års försvarsbeslut. Nuvarande system för oljelagring framstår därför som otidsenligt. Detta gäller i synnerhet lagringen för krigssituationer. Såsom har framhållits av såväl NUTEK som RRV är den allvarligaste bristen att krigslagringen inte uppfyller dagens krav på tillgänglighet.

Lagerbehoven

Utredaren bör, som en bakgrund till sina förslag, beskriva den nuvarande oljelagringen och analysera de förhållanden som kan komma att få betydelse för verksamheten under 1990-talet. Därvid bör beaktas såväl utvecklingen på energimarknaden som olika avnämares beredskapsbehov, med särskild hänsyn till försvarsmaktens behov i säkerhetspolitiska kriser och i krig. Arbetet skall i möjligaste mån baseras på sådant material som redan har tagits fram av NUTEK och andra myndigheter, bl.a. inom ramen för totalförsvarets programplanering.

Utredaren bör särskilt uppmärksamma frågan om grunderna för beräkning av lagerbehoven för den statliga krigslagringen. För närvarande görs NUTEK:s beräkningar på grundval av den prognoserade fredskonsumtionen av oljeprodukter inom ett antal samhällssektorer, såsom t.ex. industri, landtransporter och uppvärmning. Lagerbehoven anges som en viss andel av denna konsumtion under den period som krisen eller kriget antas omfatta. Utifrån de planeringsförutsättningar som numera råder, med hög prioritet för försvarsmaktens behov under ett antaget kortvarigt kris- och krigsskede, framstår emellertid denna metod inte längre som ändamålsenlig.

Utredaren bör därför analysera några alternativa metoder att beräkna lagerbehoven och översiktligt redovisa effekterna av dem. Som en utgångspunkt bör gälla att lagringen skall ta sikte på att tillgodose de mest grundläggande försörjningsbehoven vid den typ av kriser och krig som nu förutsätts. Utredaren bör också pröva om det finns anledning att, såsom har skett i NUTEK:s försörjningsplan inom bränsle- och drivmedelsområdet 1992-1997, ta hänsyn till eventuella brister i försörjningen under en längre period än den som enligt planeringsförutsättningarna för totalförsvaret gäller för krigsskedet. Därvid bör utredaren särskilt beakta vad som anförs i regeringens beslut den 28 januari 1993 angående operativa försvarsförberedelser. Analysen skall leda fram till ett förslag till beräkningsmetod och en därpå baserad beräkning av lagervolymer, fördelad på produkter och kvaliteter.

Lagringens utformning

Utredaren bör även pröva frågan om lagringssystemets struktur och utformning. De nya planeringsförutsättningarna för totalförsvaret innebär att oljelagringen för krigssituationer måste uppfylla mycket höga krav på tillgänglighet. Utredaren bör analysera konsekvenserna härav för lagrens lokalisering och utformning. Därvid bör beaktas bl.a. behovet av fortifikatoriskt skydd för vissa anläggningar. Utredningsarbetet i denna del skall grundas på de allmänna riktlinjer för omstrukturering av den statliga oljelagringen som beslutades av riksdagen i samband med 1992 års totalförsvarsbeslut, med de revideringar som kan komma att bli följden av regeringens förslag i budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 13).

Utredarens prövning av lagerbehoven bör omfatta också den särskilda lagringen hos vissa statliga myndigheter m.fl.

I frågor om lagerbehoven och lagringens utformning skall utredaren samråda med berörda myndigheter inom totalförsvaret. Utredaren bör i sammanhanget också utvärdera NUTEK:s i oktober 1992 framlagda förslag till ny lagerstruktur, med beaktande bl.a. av de synpunkter som förts fram i remissyttrandena över förslaget och i RRV:s revisionsrapport om oljelagringen.

Kostnader och tidsplan

Sedan kraven på oljelagringen för krigssituationer har preciserats bör utredaren ange konsekvenserna av dessa krav på kostnaderna och tidsplanen för en omstrukturering av lagringen. En förutsättning bör därvid vara att omstruktureringen skall kunna genomföras före utgången av budgetåret 1998/99. Finansieringen skall kunna ske helt med inkomster från försäljning av olja ur befintliga lager. Dessutom skall medel kunna frigöras för andra ändamål inom totalförsvaret så som har angivits i budgetpropositionen 1993.

Utredarens bedömningar och förslag i de angivna frågorna om kraven på oljelagring för krigssituationer, inklusive kostnader och tidsplan för att genomföra en omstrukturering av nuvarande system, skall redovisas senast den 30 september 1993. Förslagen bör kunna utgöra underlag för bl.a. regeringens ställningstaganden till frågor om finansieringen av vissa verksamheter inom totalförsvaret under den aktuella planeringsperioden.

Ansvarsfördelning, organisation och finansiering

Sedan de krav som bör ställas på oljelagringen för krigssituationer har klarlagts i en första utredningsetapp bör utredaren överväga frågor om lagringens framtida organisation. Arbetet i denna del bör omfatta oljelagring för såväl fredskriser som krig. Också frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och de lagringsskyldiga företagen bör ingå i övervägandena, liksom frågan om verksamhetens finansiering.

Som underlag för sina överväganden bör utredaren översiktligt kartlägga gällande organisation för oljelagringen i några med Sverige jämförbara länder. Av intresse är i första hand länder som har anslutit sig till IEP-avtalet och som därmed har åtagit sig vissa förpliktelser i fråga om oljelagring och fördelning av olja vid fredskriser. Utredaren bör i sammanhanget också söka klarlägga hur de berörda ländernas deltagande i annat internationellt samarbete, t.ex. inom ramen för EG eller NATO, kan ha påverkat deras interna system för oljelagring.

En grundläggande fråga vid utredarens överväganden är fördelningen mellan staten och näringslivet av ansvaret för den samlade beredskapslagringen av olja. Det kan finnas skäl för en återgång till den ordning för krigslagringen som gällde före år 1987 och som innebar att säljare och förbrukare hade ansvaret för denna lagring. En sådan ordning skulle kunna skapa förutsättningar för att lösa de problem med inkurans och bristande tillgänglighet som förekommer i den nuvarande statliga krigslagringen. Vidare skulle lagringen för krigssituationer och för fredskriser inte längre behöva utgöra två skilda system i fysisk och organisatorisk mening. En samordning skulle kunna öppna möjligheter till en effektivare lagerhantering och därmed också samhällsekonomiska vinster. Modeller för en samordnad oljelagring finns i flera länder i Västeuropa.

Om det visar sig finnas förutsättningar för en sådan omläggning av nuvarande system för oljelagring i Sverige bör utredaren ta upp överläggningar med företrädare för de berörda intressenterna om verksamhetens inriktning, organisation och finansiering. Oavsett vilken form för verksamheten som väljs måste staten tillförsäkras goda möjligheter till insyn och kontroll. Det är önskvärt att överläggningarna kan leda fram till vissa riktlinjer för en överenskommelse mellan staten och intressenterna.

Om det däremot visar sig att förutsättningar saknas för en ändrad fördelning av ansvaret för oljelagringen bör utredaren pröva vissa organisationsfrågor inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning.

Tidigare har vissa statliga affärsverk och andra myndigheter ålagts att lagra olja genom särskilda beslut av regeringen. Vattenfall har nu bolagiserats, och förberedelser för en bolagisering av SJ pågår. Utredaren bör överväga frågan om fortsatt lagringsskyldighet för Vattenfall och SJ från bl.a. konkurrenssynpunkt.

En viktig fråga är gränsdragningen mellan lagring för försvarsmakten och för civila behov. För närvarande svarar NUTEK för en stor del av drivmedelslagringen för försvaret. RRV har i sin revisionsrapport påtalat att det inte lämnas någon ekonomisk ersättning till NUTEK för denna lagring och att det inte heller förekommer någon kontroll från försvarsmaktens sida av att NUTEK fullgör sina åtaganden. RRV ifrågasätter lämpligheten av denna ordning och anser att försvarsmaktens roll som beställare bör göras tydligare. Mot bakgrund av detta bör utredaren pröva om det går att åstadkomma en klarare fördelning av lagrings- och finansieringsansvaret mellan NUTEK och försvarsmakten. Därvid bör utredaren beakta möjligheterna till samordning av NUTEK:s lagring med motsvarande verksamhet inom FMV, eventuellt i en sammanslagen organisation inom totalförsvarets civila del.

Vidare bör utredaren pröva huruvida den nuvarande myndighetsformen för drift- och depåverksamheten är ändamålsenlig. Ett möjligt alternativ är en bolagisering inom ramen för ett av staten ägt aktiebolag. Utredaren bör analysera för- och nackdelar med en sådan lösning. En tredje möjlighet, som även den bör prövas, är att den statliga drift- och depåverksamheten i egen regi avvecklas helt eller delvis och att staten i stället köper lagringstjänster på marknaden.

Som framgått finansieras nu oljelagringen för fredskriser i allt väsentligt av de tvångslagringsskyldiga via prissättningen, medan lagringen för krigssituationer med vissa undantag finansieras av staten. Utredaren bör i sitt arbete med dessa frågor utgå från att kostnaderna för beredskaps- lagringen av olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående kostnadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad belastning på statsbudgeten. Detta gäller oavsett vilka lösningar som väljs i fråga om ansvarsfördelning och organisation. Utredaren bör redovisa några alternativa finansieringsmodeller som uppfyller de angivna kraven.

Särskilda frågor om fredskrislagringen

I RRV:s revisionsrapport tas upp några frågor om fredskrislagringen av olja. RRV anser bl.a. att antalet tvångslagringsskyldiga borde kunna minskas starkt, vilket i praktiken skulle innebära att de flesta förbrukare befrias från lagringsskyldighet och att oljebranschen svarar för nästan all lagring för fredskriser. Utredaren bör överväga denna fråga närmare och föreslå hur lagringsskyldigheten lämpligen bör avgränsas.

Utredaren bör också överväga frågan om ökade möjligheter för regeringen att förfoga över fredskrislagren i s.k. subkriser, då systemet för fördelning av olja enligt IEP-avtalet inte har aktiverats. En utgångspunkt bör därvid vara att uppbyggnad av ett statligt fredskrislager i större omfattning än som redan har beslutats inte kan komma i fråga av statsfinansiella skäl. Som ett alternativ till den av RRV föreslagna ändringen av oljekrislagen bör utredaren pröva möjligheterna till en överenskommelse med de viktigaste lagringsskyldiga företagen om utnyttjandet av fredskrislagren.

Lagring av bränslen för elproduktion

En särskild fråga som har aktualiserats av Kraftsam är lagringen av bränslen för elproduktion. För närvarande är vissa kraftproducenter skyldiga att svara för denna lagring såväl för fredskriser som för krig. Utredaren bör överväga hur lagringsskyldigheten lämpligen bör utformas mot bakgrund av bl.a. de ändrade förhållandena på elmarknaden. Utredaren bör i denna fråga samråda med Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04).

I sammanhanget kan nämnas också frågan om lagringen av bränsle för dieseldrivna reservanordningar som har installerats för att klara angelägna behov vid bortfall av elleveranser. Utredaren bör överväga behovet av särskild lagringsskyldighet för sådana anordningar, som har fått ökad betydelse från beredskapssynpunkt.

Lagring av kol, m.m.

I uppdraget bör ingå också en översyn av gällande bestämmelser om beredskapslagring av kol. Som framgått förekommer sådan lagring endast i form av tvångslagring för krigssituationer. Utredaren bör redogöra för nuvarande system och pröva de grunder som gäller för fastställande av lagringsskyldigheten, mot bakgrund av de förslag som läggs fram om beräkning av lagringsbehoven för olja. Liksom hittills skall en utgångspunkt vara att beredskapslagringen av kol tar sikte endast på krigssituationer.

Utredaren får ta upp också andra frågor om beredskapslagring av olja och kol som kan komma att aktualiseras under arbetets gång. Frågor om beredskapslagring av naturgas ligger utanför uppdraget och bör tas upp endast om de bedöms ha ett direkt samband med utredarens överväganden och förslag.

Konsekvenser av ett medlemskap i EG

Frågor om beredskapslagring av olja och kol innefattas inte i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Ett svenskt medlemskap i EG kommer emellertid att ställa krav på en anpassning till de särskilda regler för oljelagring som gäller inom EG. Vidare omfattas åtgärder på försörjningsberedskapens område i princip av EG-rätten såvitt gäller t.ex. fria varurörelser och konkurrens.

EG-reglerna om oljelagring innebär - liksom IEP-avtalets regler - skyldighet för medlemsländerna att lagra för fredskriser. Det finns dock vissa skillnader mellan EG- och IEP-systemen. Eftersom samtliga EG- länder numera har anslutit sig till IEP-avtalet kan en översyn av förhållandet mellan systemen komma att aktualiseras.

Utredaren bör mot denna bakgrund söka klarlägga konsekvenserna för den svenska beredskapslagringen av olja och kol av ett medlemskap i EG. Behov av att anpassa gällande lagstiftning eller andra föreskrifter till EG:s nuvarande regler bör redovisas, liksom eventuella planer på en översyn av EG-reglerna.

Arbetets uppläggning

Utredaren skall samråda med Utredningen (Fö 1991:04) om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) rörande uppläggningen och avgränsningen av utredningsarbetet.

I den mån utredaren föreslår åtgärder som kräver ändrad lagstiftning skall förslag till den läggas fram.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och regionalpolitiska konsekvenser i utredningsverksamheten (dir. 1992:50).

Som redan nämnts bör utredaren redovisa den första etappen i sitt arbete senast den 30 september 1993. Den slutliga redovisningen av uppdraget bör ske senast den 30 april 1994. Om det visar sig lämpligt att behandla frågor om beredskapslagring av kol särskilt får dock denna del av uppdraget redovisas senast den 30 juni 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Näringsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Näringsdepartementet)