Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-25

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över formerna för rättegången i hovrätt och överklagande av mål dit.

Bakgrund

Regeringen har tidigare i dag på mitt förslag beslutat om en proposition med förslag om ändring i rättegångsbalken, som innebär att systemet med prövningstillstånd utvidgas för tvistemålens del och att ett system med prövningstillstånd införs för vissa brottmål (prop. 1992/93:216). För tvistemålens del innebär förslaget att den nuvarande gränsen för prövningstillstånd utvidgas från att gälla mål där tvisteföremålets värde inte uppenbarligen överstiger ett halvt basbelopp till mål där det inte uppenbarligen överstiger ett basbelopp. De brottmål som avses är de mål där tingsrätten inte har bestämt påföljden till annat än böter eller då tingsrätten helt har frikänt den tilltalade. Propositionen innehåller också förslag till ändringar i utsökningsbalken som innebär att bl.a. de s.k. utsökningsmålen skall flyttas ned i instanskedjan, så att kronofogdemyndigheternas beslut skall överklagas till tingsrätt i stället för som nu direkt till hovrätt och att dessa mål för fullständig prövning i hovrätt skall kräva prövningstillstånd.

Bakgrunden till propositionens förslag är den ansträngda arbetssituationen i hovrätterna som gör att det bl.a. från rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att effektivisera rättegången i hovrätt så att de mål som kräver en grundlig överprövning också kan få det, medan mål där ändring av tingsrättens dom inte är aktuell kan prövas snabbare.

Förslagen - som har sin grund i Domstolsutredningens betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler - är således avsedda att göra hovrättsförfarandet mer ändamålsenligt.

Under en mycket lång följd av år kunde hovrätterna utan några som helst begränsningar pröva alla tingsrättsavgöranden som överklagades. Prövningen i hovrätten har också med något undantag varit fullständig, dvs. de överklagade målen har prövats i sin helhet. Detta har bl.a. inneburit att nära nog all bevisning i huvudsak tagits upp på nytt i hovrätten. Förhållandevis generösa regler och en mot parterna generös tillämpning av reglerna har också inneburit att parter i stor utsträckning har tillåtits att åberopa och förebringa nya omständigheter och ny bevisning i hovrätten. Den beskrivna ordningen har medfört att inte bara handläggningen av de överklagade målen i hovrätterna inte alla gånger varit ändamålsenlig, utan dessutom att hovrätternas korrigerande funktion kommit i skymundan, eftersom det i många fall blivit fråga om att hovrätten har gjort en omprövning i stället för en överprövning. Först år 1974, i samband med den s.k. småmålslagens tillkomst, infördes regler om prövningstillstånd i hovrätt för tvistemål där tvisteförmålets värde inte uppenbarligen överstiger ett halvt basbelopp (f.n. 17 200 kr.).

Under den senaste tioårsperioden har flera omfattande reformer ägt rum beträffande förfarandet vid de allmänna domstolarna. Huvuddelen av reformerna härrör från Rättegångsutredningens arbete, som avsatte sju betänkanden. De flesta och mest genomgripande förändringarna har berört förfarandet vid tingsrätterna, men också hovrätterna har berörts, särskilt i betänkandet (SOU 1987:46) Översyn av Rättegångsbalken 4. Hovrättsfrågor, sammansättningsfrågor m.m., vilket lett till viss lagstiftning. Exempelvis har reglerna om möjligheterna att i hovrätten åberopa nya omständigheter och bevis i tvistemålsprocessen skärpts från och med den 1 september 1989 (prop. 1988/89:95). Från samma dag gäller också att hovrätternas prövning av brottmålen i flera fall kan begränsas till annat än skuldfrågan, exempelvis till endast påföljdsfrågan (se 51 kap. 23 a § rättegångsbalken, RB).

Den huvudsakliga uppgiften för hovrätterna är att korrigera materiellt eller formellt felaktiga tingsrättsavgöranden. Det är av största vikt att reglerna är utformade så att denna uppgift kan fullgöras på ett så bra sätt som möjligt. Redan genomförda och nu föreslagna reformer är inte tillräckliga för att effektivt lösa problemet med hovrätternas ansträngda arbetssituation. Det är därför angeläget att vidta ytterligare åtgärder. Som jag redan tidigare i dag har framhållit är det uteslutet att möta problemen med ökade resurser (prop. 1992/93:216 s. 44). Man måste därför söka andra vägar, dvs. åstadkomma förenklingar och begränsningar av hovrätternas prövning av målen. Det finns här mycket att vinna. Bl.a. innebär det - både för parter och domstolsväsendet - mindre besvär och kostnader om målen kan avgöras snabbare och på ett mer ändamålsenligt sätt. Det finns också ett starkt intresse av att se till att hovrätternas resurser kan koncentreras på de mer svårbedömda och kvalificerade målen. Det övergripande syftet är givetvis att värna om rättssäkerheten. Den gynnas av att hovrättsprocessen är snabb, effektiv och anpassad till vad varje särskilt mål kräver.

Det finns, som redovisas i Domstolsutredningens betänkande och i propositionen, olika sätt att begränsa och förenkla hovrättsprocess innebär det att man kan vidta åtgärder som syftar till att minska flödet av mål till hovrätterna eller åtgärder som gör att de mål som väl når hovrätterna prövas på ett mer ändamålsenligt sätt. Åtgärder som kan sägas begränsa flödet av mål till hovrätterna är t.ex. fullföljdsförbud med eller utan s.k. ventil, att tillåta att tingsrättsavgöranden i vissa fall överklagas direkt till Högsta domstolen (s.k. språngrevision), slopande av den ovillkorliga rätten till avräkning av häktestiden mellan tingsrättens och hovrättens domar för dem som har dömts till fängelse och överklagar, större möjligheter för tingsrätterna att rätta eller ompröva sina egna avgöranden samt olika inskränkningar i möjligheterna till rättshjälp m.m. vid överklagande. Exempel på åtgärder som syftar till att förenkla processen i hovrätten och göra den mer ändamålsenlig i vissa fall är ett ökat inslag av skriftlighet, vidgade möjligheter att avgöra mål i parts utevaro, ökade möjligheter att underlåta att ta upp bevisning på nytt, ökade möjligheter att inte tillåta ny bevisning i hovrätten, införande av advokattvång i vissa fall i hovrätten samt begränsningar av vilka frågor hovrätten skall pröva i ett överklagat mål (jfr 51 kap. 23 a § RB). För att hovrättsprövningen skall kunna utgöra ett effektivt korrektiv mot felaktiga tingsrättsavgöranden är det över huvud taget eftersträvansvärt att hovrätten prövar endast sådana frågor som tingsrätten först har prövat. En ofta diskuterad fråga -som också diskuterades i Domstolsutredningens betänkande - har varit om det skulle vara möjligt att i viss utsträckning begränsa hovrättens prövning till rättsfrågor, vilket således skulle innebära att tingsrättens prövning av sakfrågan (bevisfrågan) inte skall kunna omprövas av hovrätten. System av detta slag finns på flera håll utomlands. Frågan har behandlats i olika lagstiftningsärenden på senare tid (prop. 1988/89:78, prop. 1988/89:95 och prop. 1989/90:71).

Domstolsutredningen avfärdar eller ställer sig skeptisk till några av de metoder som har diskuterats i betänkandet, en uppfattning som knappast jävats under remissbehandlingen av betänkandet. Andra åtgärder finns det större möjligheter att gå vidare med. Det finns dessutom säkert ytterligare sätt att gå fram på.

Det är en besvärlig och grannlaga uppgift att ta ställning till vilka olika åtgärder och metoder som bör övervägas. Dessa svårigheter kan vara av såväl principiell som lagteknisk natur. Jag bedömer det därför som angeläget att en samlad översyn görs av dessa frågor.

Förslaget om att införa respektive utvidga systemet med prövningstillstånd kan sägas vara en åtgärd som inte bara begränsar utan också förenklar hovrättens överprövning. Enligt min mening är det angeläget att snarast påbörja en utvärdering av dessa regler. Det är inte otänkbart att man kan utvidga systemet med prövningstillstånd till att omfatta ytterligare kategorier av mål. Det kan också finnas anledning att mot bakgrund av vunna erfarenheter justera området för dispensprövning i något hänseende. Över huvud taget kan gränsdragningen mellan de mål som kräver prövningstillstånd och dem som inte kräver sådant tillstånd behöva ses över.

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda de frågor jag här har tagit upp.

Enligt min mening är det lämpligt att utredaren delar upp arbetet med hänsyn till de skilda måltyperna i hovrätterna och gör en översyn av samt lämnar förslag om vad som bör gälla för hovrätternas handläggning av målkategorierna tvistemål, brottmål och övriga mål, mot bakgrund av vilka funktioner hovrätterna skall fylla och hur de lämpligast kan fullgöra dessa. Utredaren kan här ha anledning att skaffa sig en bild av vilka roller den andra instansen har i jämförbara rättssystem i andra länder. Arbetet måste vidare bedrivas med beaktande av svenska internationella åtaganden, och då särskilt den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). En ledstjärna för arbetet bör vara att så långt som möjligt göra hovrättsförfarandet så flexibelt att varje särskilt mål kan handläggas på det mest ändamålsenliga sättet.

Utredaren bör också gå igenom olika tänkbara sätt att begränsa flödet av mål till hovrätterna och föreslå ändringar även i dessa delar. Därvid är det givetvis viktigt att utredaren tar del av hur man i andra jämförbara länder har löst dessa frågor och att de krav som våra internationella åtaganden ställer på det svenska rättssystemet beaktas. Vidare bör utredaren också redovisa vilka konsekvenser förslagen kan få för tingsrätternas och Högsta domstolens del och i förekommande fall föreslå nödvändiga ändringar.

I utredningsarbetet bör också ingå att utvärdera tillämpningen av det system med prövningstillstånd i hovrätt som enligt propositionens förslag skall träda i kraft den 1 juli 1993. Utredaren kan, som jag redan har nämnt, ha anledning att föreslå justeringar i dessa regler.

I övrigt bör utredaren enligt min mening i övrigt ha fria händer att föreslå de ändringar som kan tillgodose de syften som eftersträvas, nämligen att göra hovrättsförfarandet snabbare, effektivare och mer ändamålsenligt med hänsyn till hovrätternas roll i instansordningen. Det behöver nödvändigtvis inte heller bara vara frågan om åtgärder som kräver lagändringar, utan också att se över arbetsformerna i hovrätten.

Utredaren bör hålla sig underrättad om arbetet inom Justitiedepartementet med att utarbeta förslag om krav på prövningstillstånd för vissa måltyper inom förvaltningsrättskipningen (jfr a. prop. s. 44 f.).

Det är, som jag redan har varit inne på, uteslutet att räkna med att domstolsväsendet inom en överblickbar framtid kan påräkna ökade resurser totalt sett. Det är därför angeläget att de reformer som föreslås inte medför ökade kostnader för staten utan i stället utformas så att resurserna inom domstolsväsendet kan utnyttjas på ett effektivare sätt.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Utredningsarbetet skall redovisas före den 1 april 1995.

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - för att se över formerna för rättegången i hovrätt och överklagande av mål dit och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)