Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1994

Sammanfattning av uppdraget

Plan- och byggutredningen (M 1992:03) får genom tilläggsdirektiv i uppgift att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövs.

Plangenomförande

Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om mark- användningen. Utöver bebyggandet av marken omfattar plangenomförandet t.ex. byggande av gator, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar.

Förändring av markanvändningen är en komplicerad process. Det är många parter som är inblandade och stora resurser som investeras. Ett flertal lagar reglerar processen där en mängd aktiviteter skall samordnas under en koncentrerad tidsperiod. Plangenomförandet av framförallt större projekt regleras ibland mellan parterna direkt genom s.k. genomförandeavtal. En samlad syn på processen i dess helhet är viktig för att uppnå en hög effektivitet. Totalt uppgår investeringar i byggnader, anläggningar och infrastruktur till mellan 100 och 200 miljarder kronor per år i Sverige. Merparten av dessa investeringar är ett led i en ändrad markanvändning.

Nuvarande lagstiftning

I samband med plangenomförande ställs ofta motstridande krav som måste vägas samman. Därför finns ett system av lagar som reglerar hur avvägningar skall göras mellan motstående intressen. I det följande redovisas i korthet några av de lagar som utgör den rättsliga grunden för plangenomförandet.

Plan- och bygglagen

Ett övergripande syfte med plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är enligt förarbetena att lagen skall främja en lämplig samhällsutveckling. Ett viktigt led i detta är plangenomförandet som behandlas i 6 kap. PBL. Lagen lägger vikt vid samspelet mellan planläggningen, projekteringen och genomförandet. Från såväl allmän som enskild synpunkt är det angeläget att planen och grunddragen i genomförandet kan bedömas som en helhet när planen ställs ut och antas. Av den anledningen föreskrivs i 6 kap. 1 § PBL att det, när förslag till detaljplan upprättas, i en särskild handling - genomförandebeskrivningen - skall redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.

Lagen om exploateringssamverkan

Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan gör det möjligt för flera markägare inom ett område att tillsammans ställa i ordning mark för ny bebyggelse, för komplettering av äldre bebyggelse eller för andra förbättringar i redan bebyggda områden. Exploateringssamverkan är en genomförandemetod, i bl.a. områden med splittrade ägoförhållanden, som i stort går ut på att fastighetsägarna i samverkan blir exploatörer och att utformningen av bebyggelsen kan göras oberoende av den rådande fastighetsstrukturen.

Med exploateringssamverkan får fastighetsägarna satsa pengar i förnyelse- projektet och de får del av utfallet efter i princip den tillskjutna markarealen. I en förrättning prövas om samverkansprojektet är möjligt med hänsyn till ekonomi, fastighetsägaropinion m.m. och om så är fallet bildas en exploateringssamfällighet. Kommunen ger i ett planbeslut tillstånd till exploateringssamverkan. Kommunen måste också se till att förnyelsen följer kommunens övergripande intentioner och mål samt bevaka att enskilda intressen inte blir åsidosatta.

Fastighetsbildningslagen

Genom fastighetsbildning kan fastighetsindelningen ändras. Fastighets- bildning regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988) och sker som fastighetsreglering, om den avser överföring av mark från en fastighet till en annan, och som avstyckning, klyvning eller sammanläggning om nya fastigheter skall bildas.

Anläggningslagen m.m.

Reglerna om fastighetssamverkan i anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter är särskilt betydelsefulla vid genomförande av kommunala planer och beslut. Åtskilliga åtgärder inom en bebyggelsegrupp förutsätter fastighetssamverkan för att överhuvudtaget bli genomförda t.ex. när fastighetsägandet är splittrat. Det kan vara fråga om förbättring av gårdar, avfallshantering, parkering, gemensamma lokaler eller energihushållning.

Ledningsrättslagen

Genomförandet av en detaljplan innefattar ofta en utbyggnad av olika ledningsnät. När det förutsätts att ledningar skall dras över mark kan rätt till detta ges enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Utrymme för ledningsdragning reserveras ofta i detaljplan. Ersättning till markägaren för upplåtet utrymme bestäms enligt expropriationslagens (1972:719) regler.

Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar m.m.

I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar regleras när, var och hur kommunerna kan eller skall anlägga vatten- och avlopps- anläggningar. Lagen ger viss möjlighet för vatten- och avloppsanläggningens huvudman att tvångsvis ansluta fastigheter till anläggningarna samt att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna.

Pågående utredningsarbete m.m.

Plan- och byggutredningen

Plan- och byggutredningen har till uppgift att se över vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10). Enligt direktiven (dir. 1992:104 och dir. 1993:122) skall utredningsarbetet bedrivas i etapper med slutredovisning senast den 1 oktober 1994.

Utredningen har i oktober 1993 lämnat delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94) och i mars 1994 delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36).

Exploateringssamverkan

Byggforskningsrådet beslutade 1987 att stödja fältförsök med tillämpning av lagen om exploateringssamverkan för att belysa de nya möjligheterna med lagen och analysera de problem som uppstår vid tillämpningen. Rådet bildade en referensgrupp med representanter för berörda myndigheter och organisationer och med uppgift att initiera, pröva, följa och utvärdera försöken samt ge allmän information. Referensgruppen har den 9 oktober 1992 till regeringen överlämnat förslag till ändringar i lagen och senare sammanställt en slutrapport daterad den 15 februari 1994.

Boverket har i en skrivelse till regeringen den 9 maj 1994 uttalat att verket i allt väsentligt ställer sig bakom de förslag som lämnats från referensgruppen. Boverket framför att det är verkets mening att en större översyn och samordning av genomförandelagstiftningen väl motiverar den längre tid en sådan utredning kan ta. Detta trots att vissa ändringar i lagen om exploateringssamverkan ter sig angelägna och delvis oproblematiska att genomföra.

Behov av en översyn

De medel för genomförandet av planer m.m. som finns i dag fungerar i stort väl. De är dock så konstruerade att de skall användas i särskilt angivna situationer och i vissa bestämda kombinationer. Det innebär t.ex. att om kommunalt huvudmannaskap väljs för en detaljplan så har därigenom även valts ett helt genomförandesystem. Motsvarande gäller om valet i stället är att annan än kommun skall vara huvudman eller om ett genomförande skall ske genom exploateringssamverkan.

Det egentliga önskemålet kan, i vart fall i många situationer, vara att utnyttja endast vissa delar av respektive system. Det kan gälla t.ex. gatukostnadsreglerna i plan- och bygglagen, fördelningen av driftskostnader enligt anläggningslagen och de ekonomiska fördelningsmöjligheterna i lagen om exploateringssamverkan. Detta är dock inte möjligt med dagens lagstiftning.

Lagstiftningens olika delar har dessutom tillkommit vid olika tillfällen för att lösa vissa frågor som var aktuella då. Detta har i många fall lett till att helhetssynen har förlorats och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grundfråga. Ett exempel på detta är de olika system som finns för kostnadsuttag i olika situationer.

Den praktiska tillämpningen av lagstiftningen visar att nuvarande förhållanden inte är optimala. Det pågår ett sökande efter olika kombinationsmöjligheter av genomförandemedlen. Ett exempel är att större områden läggs ut som kvartersmark vid detaljplaneläggning så att ansvaret för gemensamma anläggningar förskjuts från kommunen till fastighetsägarna (s.k. storkvarter). Ett annat exempel är att vägföreningar ibland har hand om gator för vilka kommunen formellt är huvudman och vice versa.

Referensgruppen för fältförsök med exploateringssamverkan har redovisat att lagen om exploateringssamverkan inte har kommit att användas i någon större utsträckning. En förklaring som framförs av referensgruppen är att själva processen upplevs som onödigt tung och komplicerad m.m. En effekt av lagstiftningens komplexitet är att angelägna projekt inte alltid blir genomförda. Inför att behöva välja genomförandemedel med de begränsningar som finns i lagstiftningen kan berörda intressenter i stället avstå från förändringsprocessen. Resultatet kan bli att tidigare investeringar utnyttjas sämre, vissa områden byggs inte ut eller miljöbefrämjande förändringar förverkligas inte. Det sistnämnda kan exemplifieras av att det är svårt att med stöd av lagstiftningen åstadkomma rationella lösningar av vatten- och avloppsutbyggnad inom äldre bebyggelseområden. Vid en jämförelse såväl inom landet som internationellt synes de nuvarande genomförandemedlen inte heller vara så kostnadseffektiva som det vore önskvärt. Detta kan indirekt ha lett till onödigt höga boendekostnader.

Uppdraget

Regeringens slutsats av det redovisade är att lagstiftningen om plangenom- förande nu måste ses över varvid också förslag skall utarbetas till den författningsreglering som behövs. Mot bakgrund av frågornas karaktär är det lämpligt att det nu aktuella utredningsuppdraget lämnas till den pågående plan- och byggutredningen.

Mål

Det övergripande målet för en översyn av plangenomförandet skall vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma författningsstöd som främjar en god hushållning med landets naturresurser, en väl fungerande infrastruktur med bl.a. rationell markanvändning och ett gott byggnadsbestånd med god livsmiljö m.m. till lägsta möjliga kostnad. Översynen skall bl.a. beakta kraven på rättssäkerhet och hänsyn till olika berörda intressen.

Utgångspunkter

Översynen bör ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en grundsten i samhället och måste vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Det innebär att höga krav måste ställas på bl.a. rättssäkerhet. En annan utgångspunkt är att samhällets infrastruktur kan byggas och förvaltas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Ett samhällsbyggande grundat på äganderätt, rättssäkerhet och rationalitet är viktiga förutsättningar för en väl fungerande marknadsekonomi. I generella termer kan kraven på ett rationellt system för plangenomförande ses utifrån bl.a. två delvis sammanhängande begrepp. Dessa är effektivitet och flexibilitet.

Ett effektivt system kännetecknas bl.a. av att förfarandet ger möjligheter till insyn, inflytande och rättssäkerhet för de inblandade samtidigt som det är enkelt, snabbt och kostnadseffektivt. Dessutom måste en skälig och rättvis ekonomisk fördelning uppnås mellan fastighetsägare och andra intressenter. Systemet bör vara flexibelt och tillåta att den mest effektiva lösningen kan väljas för varje situation. Förutsättningarna varierar mellan olika situationer vilket medför att systemet bör innehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel.

Ett effektivt och flexibelt system för plangenomförande medför bl.a. att frågor om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning i princip bör vara frikopplade från varandra. Dessa bör kunna kombineras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall. Detta innebär således att ett visst val för t.ex. utförandet av gemensamma anordningar inte bör innebära låsning till en viss förvaltningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt bör naturligtvis inte valet av fördelningsmetod t.ex. styra ansvaret för utförandet av gemensamma anordningar.

Utredningen skall vidare se över reglerna om plangenomförande i syfte att förenkla regelsystemet. En sådan översyn bör bl.a. belysa om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploateringssamverkan i en särskild lag eller om lagens huvudsyften kan tillgodoses genom ändringar i annan lagstiftning.

Plan- och byggutredningen skall enligt tidigare direktiv (dir. 1992:104) utreda frågor om uttag av gatukostnader. Detta uppdrag bör nu sättas in i det ovan angivna sammanhanget.

Det finns vissa samband mellan plangenomförande och fastighetsbildning. Utredningen skall i denna del bl.a. utgå ifrån de principiella riktlinjer som regeringen har angivit i propositionen 1993/94:214 En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. och som riksdagen har godkänt (bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375).

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredningen skall samråda med den särskilde utredaren som har tillkallats för att se över lagstiftningen om enskilda vägar (K 1994:04).

Utredningen skall i övrigt hålla sig underrättad om vad som kan komma att föreslås av de utredningar som pågår inom aktuella och angränsande områden. Det bör stå utredningen fritt att ta upp frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte berörts i det föregående.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43), redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Utredningen skall även belysa vilka ekonomiska konsekvenser som uppkommer om föreslagna förändringar genomförs.

Förslag i här berörda delar skall redovisas senast den 1 oktober 1995.