SOU 1994:36
Miljö och fysisk planering : delbetänkande
Till statsrådet med uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse
Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över plan— och bygglagen, m.m.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 december 1992 överlantmätaren Bengt-Olof Käck som särskild utredare.
Som sakkimniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist (t.o.m. den 3l mars 1993), arki- tekten Elisabeth Martin, jur. kand. Claes Winberg (t.o.m. den 8 oktober 1993) samt fr.o.m. den 1 april 1993 utvecklingschefen Thomas Miller.
Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbygg- nadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund, departe- mentssekreteraren Bo Barrefelt (t.o.m. den 8 oktober 1993), förbunds- juristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt, fil.dr. Bodil Jönsson, kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg, depar- tementssekreteraren Birgitta Magnusson, fastighetsekonomen Lars Magnusson, tekndr. Louise Nyström, direktören Vidar Sjödin (t.o.m. den 8 oktober 1993), sekreteraren Bengt Westman (t.o.m. den 8 oktober 1993) och kanslirådet Keith Wijkander samt fr.o.m. den 1 april 1993 landskapsarkitekten Michael Porath och bitr. miljövårdsdirektören Kerstin Åswald, fr.o.m. den 12 maj 1992 tekniska direktören Bo Elia- son, fr.o.m. den 28 oktober 1993 t.f. professorn Eivor Bucht, landskaps- arkitekten Per-Magnus Nilsson och avdelningsdirektören Jan Terstad och fr.o.m. den 16 november 1993 länsantikvarien Anders Hillgren, hov- rättsassessorn Henrik Lagergren och departementssekreteraren Mikaela Schulman.
Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén (fr.o.m. den 12 januari 1993) samt sekreterare jur.kand. Stig Hagelstam (fr.o.m. den 12
januari 1993) och hovrättsassessom Henrik Lagergren (fr.o.m. den 13 april t.o.m. den 15 november 1993). Biträdande sekreterare har varit as- sistenten Lisbeth Carlsson (fr.o.m. den 1 november 1993).
Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet.
Jag får härmed överläimia delbetänkandet Miljö och fysisk planering. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningen fortsätter nu sitt arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och byggområdet och jag räknar med att över- lämna utredningens slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.
Stockholm den 3 mars 1994
Bengt-Olof Käck
/Peter Rosén Stig Hagelstam
2. Allmän bakgrund
2.1 Historisk tillbakablick ..................................................... 49 2.1.1 Inledning ............................................................ 49 2.1.2 Det tidiga industrisamhället, ca 1870 — 1930 ......... 49
2.1.3 Den framväxande välfärdsstaten, ca 1930 — 1970.. 52
2.1.4 Sökande efter en ny helhetssyn, ca 1970 — ............ 55 2.2 Gällande rätt ................................................................... 57
2.2.1 Inledning ............................................................. 57
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
2.2.2 Kravbestärmnelser ............................................... 58
2.2.3 Plansystemet ....................................................... 61 2.2.4 Allmänna och enskilda intressen ........................... 66 2.2.5 Bevarandefrågor m.m .......................................... 67
Ökad miljöhänsyn i planering och byggande
Inledning ........................................................................ 69 Den naturvetenskapliga världsbilden ................................. 70 Global hänsyn på lokal nivå ............................................. 79 Tätortemas grönområden ................................................ 91 3 .4. 1 Inledning ............................................................. 91 3.4.2 Betydelse och hotbilder ....................................... 92 3.4.3 Gällande lagstiftning ........................................... 1 02 Kulturmiljön .................................................................. l l 1 3.5.1 Allmänt om bevarandet av kulturmiljön ............... l 1 1 3.5.2 Gällande lagstiftning ........................................... l l 3 3.5.3 Hittillsvarande erfarenheter ................................. 124
Den fysiska planeringens framtida uppgifter
på miljöområdet ............................................................ 1 34 Överväganden ............................................................... 139
3.7.1 Allmänt ............................................................. 139
3.7.2
3.7.3
3.7.4
3.7.5
3.7.6
3.7.7
En förstärkt och aktuell översiktsplanering .......... 143 Den regionala planeringen ................................... 185 Mil j ökonsekvensbeskrivningar ............................ 1 93 Tätortemas grönområden ................................... 204 Kultunniljön ....................................................... 219
Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial ............................................... 229
4. Regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen
4.1 Inledning ...................................................................... 249 4.2 Detaljplanekravet .......................................................... 251 4.3 Ftuiktionsuppdelningiplaner m.m ................................. 259 4.3.1 Inledning...................; ....................................... 259 4.3.2 Funktionsuppdelniligen i städema ....................... 259 4.3.3 Detaljplaneringens roll i funktionsuppdelningen... 260 4.3.4 Utfonnningsbestämmelser ................................. 263 4.3.5 Refonnbehov .................................................... 264 4.3.6 Förslag ............................................................. 265 4.4 Livsmedelshandel i äldre detaljplaner ............................. 269
4.5 Förutsättningarna för enkelt planförfarande .................... 277
4.6
4.7
4.8
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
6.1
6.2
6.3
7.1
7.2
Program- och samrådsskedena ...................................... 279 Kungörande om utställning ............................................ 283 Delegation av PBL—beslut ............................................. 285
Särskilt om medborgarinflylande
Inledning ...................................................................... 291 Syften med och former för medborgarinflytande ............ 293 Brister i nuvarande lagstiftning ....................................... 295 Förslag till lagändringar som direkt eller indirekt berör medborgarinflytandet .................................................... 298 Former för brukardeltagande ......................................... 301 Förhandlin gsplanerin g ................................................... 309
PBL:S Iillgäng/ighe/sbeslämme/ser Inledning ...................................................................... 319
Analys av tillgängligheten som effekt av plan- och bygglagen m.m ............................................................. 320
Slutsatser och förslag ................................................... 327 Specialniolivering
Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987: 1 0) ............................................... 339
Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m .......................... 355
Särskilda yttranden ............................................................. 357
Bilagor ................................................................................ 373
1. Direktiv
2. Tilläggsdirektiv
3. Grönstruktur i städer och tätorter
4. Ersättning vid bevarande av kulturhistoriskt intressant bebyggelse — sammanfattning av studie
5. Förekomsten av kommunala byggnadsinventeringar m.m.
6. Inventering av detaljplaners detaljeringsgrad
7. Tillgänglighet och användbarhet i bebyggelsen för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga — en analys av plan- och bygglagens effekter
Sammanfattning
Enligt direktiven är min uppgift att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av vunna erfarenheter av 1987 års PBL—reform och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inne- burit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet.
I ett första delbetänkande den 8 oktober 1993 (SOU 1993:94) Anpas- sad kontroll av byggandet behandlade jag frågor om bygglov och bygg- nadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den nya bygg- produktlagen som är en följd av EES—avtalet.
I detta delbetänkande lämnar jag förslag som rör ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljpla- neprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgänglighe- ten i den fysiska miljön för personer med nedsatt rörelse- eller oriente- ringsförrnåga.
Ökad miljöhänsyn i planering och byggande
I mina direktiv pekas på att det inom den fysiska planeringen och stads- byggandet nu ställs nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet med kulturvärden och på resurslurshållning. I tilläggsdirektiv har särskilt pekats på behovet av att skydda park- och grönornrådena i våra städer och tätorter (den s.k. grönstrukturen).
Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö och utveckling antogs bl.a. den s.k. Agenda 21, ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. En grundläggande princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integ- reras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och ett även i övrigt ekologiskt synsätt bör genomsyra arbetet. Principerna i Agenda 21 förutsätts som nämnts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete. Sveriges kommuner förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala hand- lingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 21 , senast år 1996.
Förutsättningarna för att kunna skapa en långsiktigt hållbar livsmiljö bestäms givetvis i hög grad av hur den byggda miljön — bebyggelse, tra- fikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt den s.k. grönstrukturen
— utvecklas och bevaras. Konnnunema har genom PBL fått det huvud- sakliga ansvaret för denna fysiska planering. I betänkandet länmas en rad förslag till ändringar och kompletteringar av PBL:s regelsystem för att stärka miljöhänsynen i den fysiska planeringen.
En förstärkt och aktuell översiktsplanering
Om kommunernas beslut enligt PBL skall medverka till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen. Översiktsplanen ger möjlighet till en helhetssyn som inte är möjlig vid prövning av en enskild detaljplan eller bygglovsansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i mer hållbar riktning, men också rationalisera efterföljande planläggning och tillståndspröv— ning.
Mot denna bakgrund föreslår jag att det i bestämmelserna om de all- männa intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning enligt PBL, införs krav på att planläggningen med beaktande av befintliga värden skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssyn- punkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som bör tas tillvara i den fysiska planeringen.
I syfte att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen ge- nom bl.a. — tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt avser de allmänna intressena och övriga mil jöförhållanden av betydelse samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvänd- ningen, — tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, — en förstärkning av medborgarinflytandet under samrådet, — krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet, och — tydligare krav på länsstyrelsen att ta tillvara och samordna statens in- tressen samt att ge råd och förse kommunema med relevant och aktuell kunskap för översiktsplanerin gen.
För att miljöfrågoma på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insat- ser på kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensut-
veckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB—stöd i fysisk planering.
Den regionala planeringen
I områden med flerfunktionella samband är det nödvändigt med en god mellankommunal samordning för att vi skall kunna uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, men även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering av verksamheter som kräver samordning och följdinvesteringar i flera kommuner, t.ex. vägar, jämvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med en tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar.
Jag föreslår att regeringen — om det finns synnerliga skäl — skall ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig mellankormnunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna konuna till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrasmrktursatsningar eller allvarliga miljöproblem.
Miljökonsekvensbeskrivningar
Krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL har införts i alla s.k. NRL—anslutna lagar. När det gäller PBL har uttryckliga krav emellertid begränsats till vad som erfordras för uppfyllande av våra förpliktelser enligt EES—avtalet. Krav på konsekvensbeskrivningar finns nämligen ändå inbyggda i PBL.
För uppnående av en systematisk förenkling och enhetlighet och en bättre integrering av NRL i PBL:s prövningssystem föreslås att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas till att gälla mer gene- rellt. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas så snart en detaljplan medger åtgärder som innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Miljökon— sekvensbeskrivningen skall upprättas i samband med utarbetandet av programmet för detaljplan för att därefter utvecklas under det fortsatta
planarbetet. Konsekvensbeskrivningar i översiktsplanen skall kunna ut— göra en miljökonsekvensbeskn'vning på samma sätt som innehållet i översiktsplanen skall kunna anses utgöra ett program för detaljplan.
Tätortemas grönområden
Tätortemas grönområden eller grönstruktur har betydelse från i huvud— sak ekologiska, kulturella och sociala synpunkter. Tätortsutbyggnaden utgör emellertid ett allvarligt hot mot dessa viktiga områden. På ut- redningens uppdrag har experten i utredningen Eivor Bucht redovisat en bild av kunskapsläget rörande tätorternas grönstruktur. På grundval hä- rav lägger jag fram följande förslag för att behovet av skyddet av grön- områdena skall kunna tillgodoses.
Skyddet av grönstrukturen kräver i första hand att kommunerna får en samlad bild av den så att dess betydelse uppmärksammas. Detta förut- sätts kimna åstadkommas främst genom den föreslagna förstärkta över- siktliga planeringen. Genom vissa ändringar i PBL:s och NRLzs kravbe- stännnelser poängteras betydelsen av tätortemas grönområden. I speci- ella fall skall också en regionplanering kunna framtvingas.
Det framhålls som angeläget att kommunerna genom detaljplane- läggning av grönområden fullföljer översiktsplanens intentioner.
För särskilt värdefulla tomter och allmänna platser skall kommunen kunna meddela skyddsbestämmelser i detaljplan på samma sätt som för värdefulla byggnader.
Avslutningsvis understryks behovet av forskning och utbildning rö- rande tätorternas grönområden.
Kultunniljön
Mina förslag ovan rörande den översiktliga planeringen innebär för- stärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen av kultumiiljövärdena i kommunen. Vidare ges länsstyrelsema i uppgift att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas på erforderlig kun- skap om kultunniljöns innehåll.
Det är önskvärt att det skapas en allmänt accepterad norm i fråga om vad kunskapsunderlaget rörande kulturmiljön bör innehålla. Jag föreslår därför att Riksantikvarieärnbetet tillsammans med Boverket i dialog med kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås
staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta an- svar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet.
Kommunerna föreslås få möjlighet att i detaljplan eller områdesbe- stämmelser meddela särskilda varsamhetsbestärnmelser som preciserar hänsynsreglerna för ändring av byggnad.
I syfte att förenkla PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare fö- reslås
att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud, att en enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att såväl vid skyddsbestämmelser som vid vägrat rivningstillstånd er- sättning skall utgå enbart för den skada som går utöver kvalifikations- gränsen.
Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial
Kommunen föreslås få möjlighet att säkerställa att rivning av byggnader sker på ett sätt som ger förutsättningar för återanvändning och återvin- ning samt omhändertagande av miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen kunna kräva en rivningsplan som beskriver hur arbetet skall utföras med avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.
Reglering ! detaljplaner och dela/jp/aneprocessen. m.m.
I uppdraget ingår också att se över detaljplaneprocessen från olika syn- punkter. Dels skall jag till övervägande ta upp vissa konkreta frågor, dels skall jag mera allmänt se över möjligheterna till avregleringar, för— enklingar och ökad effektivitet i planprocessen. Samtidigt skall jag också överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv.
Strävandena mot ökad effektivitet i planeringsprocessen och en för- stärkning av medborgarinflytandet är delvis motstridiga. Kravet på med- borgarinflytande sätter således gränser för hur långt man kan gå i en förenkling av beslutsprocessen. Genom en förskjutning av planeringsin- satserna och beslutsfattandet mot den översiktliga nivån kan emellertid vinster göras i båda dessa hänseenden. Detaljplaneprocessen hänger in- timt samman med den översiktliga planeringen. Den förstärkning av den översiktliga planeringen som föreslås ger möjligheter till att delvis väva samman detaljplaneprocessen med den översiktliga planeringen. De in-
satser som görs i den översiktliga planeringen kan ofta läggas till grund för detaljplaneringen och medborgarna ges möjligheter till insyn och på- verkan i ett tidigt skede. För den enskilde fastighetsägaren ges därmed också möjligheter till större förutsebarhet och dennes ställning kan i nå- gon mån förstärkas genom den ökade kommunala planberedskapen. De följande förslagen har i stor utsträckning sin utgångspunkt i denna för- skjutning mot den översiktliga nivån.
Detaljplanekravet
I PBL ställs krav på att prövningen av frågor om förändring av markan- vändningen och byggande i stor utsträckning skall ske genom detaljplan. Bl.a krävs detaljplan för uppförande av en ny enstaka byggnad under vissa förutsättningar. Undantag från kravet gäller dock, om prövningen kan ske i samband med bygglov eller förhandsbesked. Om det beträf- fande en sökt åtgärd krävs detaljplan och undantaget inte är tillämpligt, skall ansökan om bygglov avslås. Den enskilde kan härefter inte fram- tvinga en detaljplan, utan det ligger helt i kommunens hand att bestäm- ma om och när en detaljplan skall upprättas.
Denna ordning är när det gäller uppförande av en ny enstaka byggnad inte tillfredsställande och det föreslås att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet som grund för att vägra bygglov skall begrän- sas. Om en ansökan om bygglov har avslagits på grund av att det krävs detaljplan och en ny ansökan kommer in efter tre år, får denna ansökan avslås på grund av detaljplanekravet bara om det finns synnerliga skäl.
Funktionsuppdelnin g i planer m.m.
Den ofta alltför långtgående funktionsuppdelningen i våra tätorter beror i första hand inte på sättet att detaljplanelägga. Genom ensidigt utformade användningsbestämmelser kan emellertid detaljplanerna låsa an— vändningssättet i onödan. För att underlätta funktionsblandning i särskilt bostadsområden föreslås att det i bestämmelsen om mindre awikelser görs ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler aWikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte.
En undersökning av användningen av bestämmelser beträffande ut- formningen av byggnader visar att sådana bestämmelser förekommer
ganska sparsamt. Det finns alltså inte anledning att ingripa mot sättet att utforma planer i den delen.
Livsmedelshandel i äldre detaljplaner
Före den 1 april 1992 kunde handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av detaljhandel och därvid kunde livsmedelshandeln be- gränsas eller förbjudas. Övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rö- rande handelsändamålet kräver planändring. Jag hyser tveksamhet till att kommunernas planbeslut skall fråntas sin verkan i efterhand. Om sådant ingripande ändå skall göras, föreslår jag en regel som innebär att en an- sökan om bygglov för övergång från ett detaljhandelsändamål till ett an- nat inte får avslås på grund av att åtgärden strider mot detaljplan.
Förutsättningar för enkelt planförfarande
Sk. enkelt planförfarande, som är tidsbesparande, får i dag tillämpas under förutsättning att detaljplaneförslaget är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Det föreslås att möjligheterna att använda enkelt planförfarande vidgas. Sådant förfarande skall få tillämpas, om förslaget överensstämmer med översiktsplanen och kon- sekvenserna av förslaget framgår av denna. Härutöver krävs att förslaget är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande.
Program och samrådsskedena
Enligt PBL bör detaljplanen grundas på ett program. För vissa åtgärder är ett sådant program obligatoriskt. Det föreslås att detta obligatorium utvidgas till att omfatta i princip alla detaljplaner. Vid utarbetandet av programmet skall berörda sakägare och vissa andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samråds- redogörelse. Innehållet i översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra en program för detaljplan. En förutsättning härför är att kravet på samråd är uppfyllt.
Vissa andra frågor
För att kommunemas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas föreslås att innehållet i den kungörelse om utställningen av ett detaljpla- neförslaget som skall publiceras i ortstidning får begränsas.
Enligt PBL skall detaljplanen antas av konununfullmäktige, som un- der vissa förutsättningar får delegera beslutanderätten till kommunstyrel- sen eller byggnadsnämnden. Det föreslås att denna bestämmelse upp- hävs. Därigenom blir reglerna i kommunallagen (19911900) tillämpliga i stället. Det kommer då inte att finnas något lagligt hinder mot att enklare detaljplanebeslut delegeras till en tjänsteman.
Särskilt om medborgarinflytande
Strävan att förstärka rnedborgarinflytandet genomsyrar många av de i betänkandet presenterade förslagen. Av särskild betydelse är den förskjutning av beslutsfattandet till ett tidigare skede av plane- ringsprocessen som förslagen leder till. Ökade krav på samråd ställs i en förstärkt översiktlig planering. Samråd rörande detaljplaner skall inledas redan i programskedet och i samband därmed får samrådskretsen del av en påbörjad miljökonsekvensbeskrivning, när en sådan erfordras. Syftet med samråden på alla nivåer anges på ett tydligare sätt och större krav ställs på utformningen av samrådsredogörelser. Boverket föreslås få i uppgift att utveckla och sprida information kring metoder för samråd och upprättande av samrådsredogörelser.
PBL:s bestämmelser om Iil/gängligheiför rörelsehindrade m.fl.
1 direktiven för utredningen slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse att värna om.
I den analys av tillgängligheten som utredningen låtit utföra har fram- kommit att det ofta är i den offentliga miljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.
Mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser m.m. Be- myndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder.
Krav föreslås också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgänglighe- ten och användbarheten för rörelsehindrade m.fl. skall vara åtgärdade före år 2000 i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser.
Vidare bör tillärnpningsföreskriftema till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade m.fl. göras tydligare så att det klart framgår vad som är samhällets minimikrav. Därutöver krävs intensifierade informations- och utbildningsinsatser för att öka kun- skapen inorn byggsektorn om tillgänglighetskraven.
Författningsförslag
1. Förslag till
Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10);
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10)1 dels att 5 kap. 29 & skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 3 &, 2 kap. 1 och 4 åå, 3 kap. 18 &, 4 kap. 1—6 åå, 5 kap. 7, 16, 18, 21, 24, 25 och 28 åå, 6 kap. 12 5, 8 kap. 14—16 och 22 55, 9 kap. 1 och 3 åå, 11 kap. 3 &, 14 kap. 8 och 10 (55 samt 17 kap. 20 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 17 a &, 4 kap. 14 å och 7 kap. 9 5 samt närmast före 7 kap. 9 5 en ny rubrik av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap 3 52
Varje komun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och val- tenområden är avsedda att an- vändas och hur bebyggelseut- vecklingen bör ske. I översikts- planen får regleras huruvida åt- gärder kräver tillstånd enligt den- na lag. I övrigt är översiktsplanen inte bindande för myndigheter och enskilda.
] Lagen omtryckt 1992:1769. 2 Lydelse enligt SOU 1993:94.
Varje komun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om an- vändningen av mark- och vatten- områden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön. I översiktsplanen får regleras hu- ruvida åtgärder kräver tillstånd enligt denna lag. I övrigt är över- siktsplanen inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kom- munen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detalj- plan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen en— ligt lagen ( 1987112) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses.
Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av de- taljplaner.
För samordning av flera kommrmers planläggning får regionplaner antas.
2 kap. 1 53
Planläggning skall ske så att Planläggning skall med beak- den främjar en från allmän syn- punkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-. arbets-, trafik— och fritidsm/ljö. Hänsyn skall därvid tas till förhållandena i angränsande korrununer. Mark- och vattenområden skall använ- das för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
tande av benntliga värden främja en ändamålsenlig samhällsstruk- tur frän hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Hänsyn skall därvid tas till förhål- landena i angränsande kommuner.
Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden om
byggtillstånd.
45
Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av
1. skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyck- or och andra olyckshändelser,
2. skyddsåtgärder för civilförsvaret,
3 Lydelse enligt SOU 1993:94.
3. hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hy- gieniska förhållanden,
4. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
4 a. parker och andra grön- områden,
5. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga att använda området,
6. förändringar och kompletteringar. Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyg- gelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevis- telse samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kom- mersiell service.
3kap. l7aé
Tomter, som är särskilt värde- fulla från historisk, kulturhisto- risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. får inte förvanskas i de avseenden de omfattas av skydds- bestämmelser i en detaljplan eller omrädesbestämmelser.
185
I fråga om allmänna platser och I fråga om allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- skrivs om tomter i 15—17 && tillämpas i skälig utsträckning.
områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- skrivs om tomter i 15—17 aéé tillämpas i skälig utsträckning.
Sådana platser och områden som avses iförsta stycket skall uppå/lla kravet enligt 15 59 första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- el- ler orienteringsförmåga i den ut- sträckning som följer av före- skrifter meddelade med stöd av denna lag.
4 kap.
I översiktsplanen skall redovi- sas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområ- den.
Av planen skall _ framgå
]. grunddragen ifråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och be- varande av bebyggelse.
2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt la— gen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
lä
I översiktsplanen skall redovi- sas
I. allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse.
2. sådana övriga miljöförhål- landen som har betydelse för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.
3. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om ut- veckling och bevarande av den byggda miljön,
4. konsekvenserna av avsedda större förändringar i använd- ningen av mark- och vattenområ- den.
5. hur kommunen avser att till- godose
a) riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
b) grunddrag och riktlinjer i regionplan enligt 7 kap.
Översiktsplanen skall utformas så, att dess innebörd kan utläsas utan svårighet.
25
Översiktsplanen skall utformas så, att innebörden och syftet med planens skilda delar kan utläsas utan svårighet.
Till planen skall fogas en sådan planbeskrivning som avses i 8 5 och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 5. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det an- märkas i planen.
3.5
När förslag till översiktsplan eller ändring av planen upprättas, skall konununen samråda med länsstyrelsen samt regionplaneor- gan och kommuner som berörs av förslaget. Andra som har ett vä- sentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
45
Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och förslagets innebörd redovisas.
Resultatet av samrådet och för- slag med anledning av de syn- punkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörel- se.
När förslag till översiktsplan eller ändring av planen upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen samt regionplaneor- gan och kommuner som berörs av förslaget. Andra myndigheter och sammanslutningar samt enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
Syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsunderlaget och
att ge myndigheter, sammanslut- ningar och enskilda möjlighet till insyn och påverkan. Under sam- rådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och förslagets innebörd redovisas.
Resultatet av samrådet skall re- dovisas i en samrådsredogörelse. I denna skall anges de synpunkter som har framförts samt kommen- tarer eller förslag med anledning av synpunkterna.
5?
Under samrådet åligger det länsstyrelsen särskilt att
1. ge råd om tillämpningen av 2 kap. och verka för att riksin- tressen" enligt lagen (] 98 7: 12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses,
2. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt,
3. ta till vara statens intressen.
Gå
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kom- munen ställa ut planförslaget un- der minst två månader. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
Under samrådet åligger det länsstyrelsen att ta till vara och samordna statens intressen och därvid
]. ge underlag och råd ifråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. och sådana övriga miljöförhållanden som bör beak- tas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att sådana frågor som anges i l 59 5 tillgodoses samt även i övrigt verka för att sådana fiågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt,
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kom- munen ställa ut planförslaget un- der minst en månad. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
Hr
Kommunhtllmäktige skall varje år ta ställning till översiktspla- nens aktualitet. Därvid skall re- dovisas huruvida
]. planens intentioner följts i efterföljande beslut om använd- ningen av mark- och vattenområ— den,
2. förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga avseenden.
Inför ett beslut enligt första stycket skall länsstyrelsen bere- das tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt ge sin syn på översiktsplanens aktualitet.
5 kap. 7 å4 Utöver vad som enligt 3 & skall redovisas i detaljplanen får i planen
meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 4 och 5 åå, 11 5 första och tredje styckena samt 12 5 första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl medhänsyn till bostadsförsörj— ningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall
ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan be- stämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utfonnning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid bestämmelser i fråga om ändring av byggnader och andra anlägg- ningar, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 å och rivningsförbud för sadana byggnader får meddelas,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid bestämmelser i fråga om ändring av byggnader och andra anlägg- ningar, varsamhetsbestämmelser enligt 3 kap. [05 första stycket, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 &, skyddsbestämmelser för tomter som avses i 3 kap. 17 a 59 och för allmänna platser som omfattas av den bestämmelsen,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge, 6. användning och utfonnning av allmänna platser för vilka kommu- nen inte skall vara huvudman,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
4 Lydelse enligt sou 199394.
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna ut- rymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 & första stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast be- höver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för stömingar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prö- vas enligt miljöskyddslagen (1969z387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av ge- mensamhetsanläggningar.
Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas.
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssarn- verkan enligt 6 kap. 2 &. Om en detaljplan antas efter det att ett exploa- teringsbeslut enligt lagen ( 1987:11) om exploateringssamverkan har vrmnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras en- ligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
16 55
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områ- desbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får reg- leras
1. har föreslagits upphävd i SOU 199394
2. grunddragen för användningen av mark och vattenområden för be- byggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,
3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storle- ken på tomter till sådana hus,
5 Lydelse enligt SOU 1993:94.
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid bestämmelser i fråga om ändring av byggnader och andra anlägg- ningar, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 å och rivningsförbud för sådana byggnader får meddelas.
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid bestämmelser i fråga om ändring av byggnader och andra anlägg- ningar, varsamhetsbestämmelser enligt 3 kap. 10 59 första stycket, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 &, skyddsbestämmelser för tomter som avses i 3 kap. 17 af och för allmänna platser som omfattas av den bestämmelsen,
5. användning och utfonnning av allmänna platser,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 12 & tredje stycket,
7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 &.
rss
Detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunk- ter och mål för planen.
Detaljplanen skall grundas på ett program som anger utgångs- punkter och mål för planen, om det inte är onödigt.
En detaljplan som medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anlägg- ningar som innebär betydande miljöpåverkan skall grundas på ett sådant program som anges i
första stycket, om detaljplanen
innebär att planområdet får tas i anspråk för
1. industriändamål,
2. ny sammanhållen bebyggelse.
3. skidliftar eller kabinbanor,
4. hotellkomplex ellerfritidsbyar eller 5. permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motor- cyklar.
] de fall som anges i andra stycket skall en miljökonsekvens- beskrivning enligt 5 kåp. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet av programmet.
I de fall en detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anlägg- ningar som innebär betydande in- verkan på miljön, hälsan och så- kerheten eller hushållningen med naturresurser skall en miljökon- sekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet av programmet.
Vid utarbetandet av program- met skall sakägare och de bo- stadsrättshavare. hyresgäster och boende som berörs av detaljpla- nearbetet samt de sammanslut- ningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av detta beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan.
21
Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av för- slaget redovisas. Om det finns ett program eller en miljökonsekvens- beskrivning för planen, skall också dessa redovisas.
Resultatet av samrådet och för- slag med anledning av de synpunk- ter som har framförts skall redovi- sas i en samrådsredogörelse.
24
&
Syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och på- verkan. Under samrådet bör moti- ven till förslaget, planeringsunder- lag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget redovisas. Om det finns ett program eller en miljökonsekvensbeskrivning för planen, skall också dessa redovi- sas.
Resultatet av samråden enligt 18 och 20 559 skall redovisas i en samrådsredogörelse. ] denna skall anges de synpunkter som har framförts samt kommentarer eller förslag med anledning av syn- punkterna.
&
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka fö- re utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och infö- ras i ortstidning. Kungörandet får dock ske senast den dag då utställ- ningstiden börjar, om denna bestämts till minst fyra veckor. Av kungö- relsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17—1 9 åå,
4. var utställningen äger rum, 5 . inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 9" kan förlora rätten att överklaga beslutet att anta planen.
Innehållet i kungörelsen får i ortstidning, utom ifall som avses i 25 5 tredje stycket, begränsas så att de uppgifter som anges i första stycket 2, 5 och 6 utelämnas.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen ( l977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 å, en ge— nornförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 5 och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen och kommuner som berörs av förslaget.
25 & Underrättelse om innehållet i Underrättelse om innehållet i kungörelsen skall senast dagen för den kungörelse som anslås på kungörandet i brev sändas till kommunens anslagstavla skall se-
nast dagen för kungörandet i brev sändas till
1. kända sakägare,
2. känd organisation av hyresgäster som har avtal om förhandlings- ordning för en fastighet som berörs av planförslaget eller, om förhand- lingsordning inte gäller, känd förening av hyresgäster som är ansluten till en riksorganisation och inom vars verksamhetsområde fastigheten är belägen,
3. andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Om förslaget berör en samfällighet för vilken det finns en styrelse el- ler annan utsedd att förvalta samfällighetens angelägenheter, får under- rättelsen sändas till en ledamot av styrelsen eller till förvaltaren. Saknas styrelse eller förvaltare, får underrättelsen sändas till en av delägarna för att hållas tillgänglig för alla.
Underrättelse enligt första stycket behöver inte sändas, om ett stort antal personer skall underrättas och det skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med under- rättelsen att sända den till var och en av dem. Ägare av sådan mark och innehavare av sådan särskild rätt till mark som avses i 246 första stycket 3 skall dock alltid underrättas enligt första stycket. Detsamma gäller den som har meddelats föreläggande enligt 28 a &.
zsg
I stället för vad som föreskrivs i 18 &, 20 5, 21 å andra stycket samt 22—27 åå får bestäm- melserna andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om för- slaget till detaljplan är av begrän- sad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap.
95.
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 & första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till detalj- plan föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte god— käimer förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sam- manställning av inkomna syn- punkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
I stället för vad som föreskrivs i 18 Q', 20 &, 21 _Q andra stycket samt 22—27 åå får bestäm- melsema andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om för- slaget till detaljplan är av begrän- sad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 Q 1 de fall förslaget överens- stämmer med översiktsplanen och är förenligt med granskningsytt- rande! får enkelt planförfarande alltid tillämpas om konsekvenser— na av förslaget framgår av över- siktsplanen.
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 _Q' första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till detalj- plan därefter föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med an- ledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fo- gas till handlingarna i ärendet.
6kap. 125
Bestämmelserna i 5 kap. 18—28 och 30 åå skall tillämpas när fas- tighetsplanen upprättas. Om fas- tighetsplanen inte upprättas ge- mensamt med detaljplanen behö- ver dock inte samråd ske med länsstyrelsen och kommuner som berörs av förslaget. Inte heller be- höver planförslaget sändas till dem.
Bestänunelserna i 5 kap. 19—28 och 30 55 skall tillämpas när fas- tighetsplanen upprättas. Om fas- tighetsplanen inte upprättas ge- mensamt med detaljplanen behö- ver dock inte samråd ske med länsstyrelsen och konnnuner som berörs av förslaget. Inte heller be- höver planförslaget sändas till dem.
1 planbeskrivningen skall redovisas vilken detaljplan som fastighets- planen hänför sig till och skälen till den utfonnning av fastighetsplanen som har valts. Om planförslaget avviker från detaljplanen, skall avvikel- sen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.
7 kap.
Regionplanering i särskilda fall
9 sf
Om det fnns synnerliga skäl. får regeringen utse ett särskilt regionplaneorgan med represen- tanterfran staten och de berörda kommunerna. I beslutet skall rikt- linjer lämnas för regionplaneor- ganets arbete.
Regionplaneorganet skall ta fram underlagför och lämna för- slag till regionplan för regionen eller en del av den. Därvid skall 4 59 andra stycket och 5 _Q" tillämpas.
Regionplanen antas av rege- ringen. För en sådan regionplan skall 8 Q' tillämpas.
8 kap. 14 56 Ansökningar om byggtillstånd för åtgärder inom områden med de- taljplan skall bifallas om 1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte har börjat löpa utgör hinder mot att byggtillstånd läm- nas, 2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åt— gärden skall utföras a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området eller b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en till— ståndsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2é första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (19701988), och
3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2, 10, 12, 14—16 och 18 QQ.
Ansökningar om byggtillstånd inom ett område som får använ- das för deta/jhandelsändamäl för åtgärder som avses i 1 5? första stycket 3 skall bifallas, om kraven iförsta stycket 2 och 3 är upp- fyllda och det nya ändamålet är att hänföra till detaljhandel.
15. Q7
Om fastigheten i annat fall än som avses i 14 ,Q' 2 b inte stämmer över- ens rned fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.
Beträffande sådana åtgärder på byggnader som anges i l _Q' första stycket 4 skall byggtillstånd lämnas även om förutsättningama i 14 Q” 2 inte är uppfyllda.
6 Lydelse enligt SOU 1993:94. 7 Lydelse enligt SOU 1993:94.
Även om förutsättningama i 14 5 är uppfyllda, får byggtillstånd till åt- gärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsförsörj- ningen, får byggtillstånd inte lämnas för sådana åtgärder som anges i l Q första stycket 3.
Byggtillstånd får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvi- kelser från detaljplanen eller fas- tighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i 14 ä 2 b och 17 kap. 18aå skall en samlad be- dömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som ti- digare godtagits.
Byggtillstånd får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvi- kelser från detaljplanen eller fas- tighetsplanen, om awikelserna med hänsyn till åtgärdens påver- kan på omgivningen är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i 14_Q 2 b och 17 kap. 18 a _Q skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
16 ås
Ansökningar om byggtillstånd för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden
I . uppfyller kraven i 2 kap.
2. uppfyller kraven i 3 kap. ], 2,10,12,14—16 och 18 _QQ,
3. inte skall föregås av detalj-
]. inte strider mot områdesbe— stämmelser,
2. uppfyller kraven i 2 kap. och 3 kap. 1, 2, 10, 12, 14—16 och 18 QQ och 3. inte skall föregås av detalj-
planeläggning på grund av be- planeläggning på grund av be- stämmelserna i 5 kap. 1 _Q och 4. inte strider mot områdesbe— stämmelser.
stämmelsemai 5 kap. 1 &.
Om det har förflutit tre årfrån det att en ansökan om uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits med hänvisning till kra- vet på detaljplan enligt första stycket 3, skall den omständighe- ten att detta krav inte är uppfyllt vid en ny ansökan om samma år- gärd utgöra hinder för bifall till ansökan endast om det finns syn- nerliga skäl.
22 59
Ansökningar om rivningstillstånd skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
1. omfattas av rivningsförbud i 1. omfattas av skyddsbestäm- detaljplan eller ornrådesbestäm- nie/ser enligt 5 kap. 759 första melser, stycket 4 eller 16 59 4.
2. behövs för bostadsförsörjningen eller
3. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.
9kap. ] 510
Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrift eller beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Han skall vidare se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning.
Arbetena skall planeras och utföras med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppkommer.
9 Lydelse enligt SOU 1993:94. 10Lydelse enligt SOU 1993:94.
1 de fall en rivningsplan er- fordras enligt 3 59 första stycket, skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas om- hand varför sig.
3511
Byggamnälan skall vara skrift- lig. Till anmälan skall fogas en be- skrivning av projektets art och omfattning. Beträffande enkla åt- gärder får anmälan göras muntli- gen.
Bygganmälan skall vara skrift- lig. Till amnälan skall fogas en be— skrivning av projektets art och omfattning. Beträffande enkla åt- gärder får anmälan göras muntli- gen. Till en anmälan om rivning skall också fogas en beskrivning av hur arbetet skall utföras med avseende på omhändertagande av rivningsmaterialet (rivningsplan). Byggnadsnämnden får besluta att rivningsplan inte erfordras.
Byggnadsnämnden skall utan dröjsmål i brev underrätta grannar om imiehållet i anmälan om den avser sådana åtgärder som anges i 25 första stycket 1. Sådan underrättelse behöver inte ske om åtgärden om- fattas av ett byggtillstånd eller om grannarna eljest bevisligen på annat sätt underrättats om byggnadsåtgärderna.
11 kap.
3s'
För en byggnadsnämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i
konununallagen (1991 :900).
Delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 & kommunallagen får inte omfat- ta befogenhet att
I . avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt,
2. meddela förelägganden eller förbud vid vite utom i sådana fall som avses i 10 kap. 3 & och 16 å andra stycket eller meddela före- lägganden med föreskrift att en åt- gärd kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad eller
3. avgöra frågor om avgift en- ligt 10 kap.
Föreslagen lydelse
1. meddela förelägganden eller förbud vid vite utom i sådana fall som avses i 10 kap. 3 å och 16 å andra stycket eller meddela före- lägganden med föreskrift att en åt- gärd kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumli ges bekostnad eller
2. avgöra frågor om avgift en- ligt 10 kap.
14 kap.
gélZ
Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till er- sättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att
1. byggtillstånd vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshän- delse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om byggtillstånd har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller
förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller omradesbestäm- melser eller rivningstillstånd väg- ras med stöd av 8 kap. 22 ä 2 eller 3
3. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 59 meddelas i en detaljplan el- ler områdesbestämmelser,
2. rivningstillstånd vägras med stöd av 8 kap. 22 & 2 eller 3,
3. skyddsbestämmelser med- delas i en detaljplan eller om- rådesbestämmelser enligt 5 kap. 7 53 _ ]?)"rsta stycket 4 respektive 16 s 4,
4. om vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom så- dana områden som avses i 8 kap. 12 Q' tredje stycket meddelas i områ-
desbestämmelser,
5. marktillstånd vägras med stöd av 8 kap. 23 & första stycket 2 eller 3.
Nuvarande lydelse
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörs genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 före- ligger rätt till ersättning, om skadan är betydande i förhål- lande till värdet av berörd de! av
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörs genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket föreligger rätt till ersättning, om skadan med- för att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
fastigheten. 1 fall som avses i första stycket 3—5 föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markanvändning av- sevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men uppkom- mer vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fas- tigheten, om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av andra och tredje styckena skall även beaktas andra beslut som avses i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 & la- gen (1988:950) om kulturminnen m.m., 5, 8, 9, 1 1 och 19 59" naturvårds- lagen (1964:822), förbud enligt 20é andra stycket och 21 å andra stycket samma lag och beslut enligt 185 skogsvårdslagen (1979:429) och 19 kap. 2 & vattenlagen (1983z291), under förutsättning att besluten meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall beaktas sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 & skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid. Har talan eller rätt till ersätt- ning eller inlösen med anledning av nyss angivna beslut förlorats på _ grund av bestämmelsema i 15 kap. 4 & eller motsvarande bestämmelser i
lagen om kulturminnen m.m., naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.
Har kommunen efter föreläg- gande enligt 12 kap. 65 beslutat om rivningsförbud eller skydds- bestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3 för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., är staten skyl- dig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller in- lösen. 1 fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller in- lösen.
Har kommunen efter föreläg- gande enligt 12 kap. öé beslutat om skyddsbestämmelser som av- ses i första stycket 3 för att tillgo- dose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., är staten skyl- dig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlö- sen. I fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds— eller säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlö- sen.
1045
Ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde i fall som av- ses i 3 g, 4 5, 5 & första stycket eller 8 & första stycket skall bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslu- tet eller den åtgärd som avses i 4 &. Härvid skall bortses från förvänt-
ningar om ändring i markanvändningen.
Ersättning för skada som avses i Så första stycket 1 och 2 skall minskas med ett belopp som mot- svarar vad som på grund av 88 andra stycket skall tålas utan er—
Ersättning för skada som avses i 8 & första stycket 1-»-3 skall mins- kas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 85 andra stycket skall tålas utan ersättning.
sättning.
17 kap.
zos
Byggnader som har uppförts före den 1 juli 1960 eller för vilka bygg- nadslov har beviljats före nämnda dag skall, om det behövs, vara för- sedda med anordningar för uppstigning på taket och anordningar till skydd mot olycksfall genom nedstörtning från taket.
I fråga om byggnader som uppförts före den 1 juli 1974 eller för vilka byggnadslov har sökts före nämnda dag skall portar och liknande an- ordningar vara utförda så att risk för olycksfall inte uppkommer.
Till byggnader som har uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda dag skall höra sådana anord- ningar som skäligen kan fordras för att åstadkomma godtagbara arbets- förhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaden.
Krav enligt första—tredje styckena får inte påtagligt aWika från vad som kan krävas enligt motsvarande äldre bestämmelser.
Enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbar- heten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmå- ga skall i lokaler till vilka all- mänheten har tillträde samt på allmänna platser vara undanröj- da före år 2 000 i den utsträck- ning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m.;
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 & lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. 1skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän syn- punkt på grund av områdenas na- turvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas rrrot åt— gärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närhe— ten av tätorter skall särskilt beak- tas.
Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller
Föreslagen lydelse
2 kap. 6 &
Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän syn- punkt på grund av områdenas na- turvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åt- gärder som kan påtagligt skada natur- eller kultunniljön. Behovet av grönområden i och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.
friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
1Lagen omtryckt 1987z247.
Liam . arm Fula—r f*n HJ!” & ' 'mg'lfgl lag!—Ifall millii-3:13] lll] $O
”i r'l [
”fir-., ”fll! (”TAB T'
filma" mit-mc Mm; .. " |.
.' .... l”fh_j.'1'"l
319133, ”W.. m ll &
&, E:! 9 J ;! _” :'I-r' trl'a ' i * ".
3 M :rlw'ilz'l'llurraru '. .....g- - :. .
" ' 1" * 'liwit'flltråurr . . ... 11 '” |”th
1. Inledning
1.1. Direktiven m.m
Regeringen beslutade om direktiv för utredningsarbetet vid regerings- sammanträde den 26 november 1992 (bilaga 1). Enligt dessa direktiv skall utredas en rad frågor i den nuvarande plan- och bygglagstittningen, bl.a. frågor om ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i fy- sisk planering, förenkling av detaljplane- och bygglovsprocessen, till- gängligheten i den fysiska miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförrnåga samt instansordningen för överklagande inom plan- och byggområdet.
I tilläggsdirektiv den 28 oktober 1993 (bilaga 2) uppdrog regeringen åt utredningen att belysa förutsättningama för att skydda och säkerställa parker och andra grönområden i våra städer och tätorter samt ge en samlad bild av kunskapsläget rörande grönområdena som underlag för en bedönming av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.
Sammantaget innebär mitt uppdrag en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av erfarenheterna av PBL—reformen och de nya förutsättningar som samlrällsutvecklin gen inneburit för mark— och vattenanvändningen och för byggandet.
1.2. Utredningsarbetet
Som framgår av direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper, varvid en första etapp förutsattes omfatta samordningen av reglerna rö- rande de byggnadstekniska egenskapskraven i PBL med byggproduktla- gens motsvarande regler. Tidigt observerades dock svårigheten att be- handla denna fråga isolerat, eftersom dagens bygglovsförfarande innefat— tar såväl en prövning av en byggnads lokalisering och yttre utformning som en tillsyn och kontroll av att de byggnadstekniska egenskapskraven uppfylls. Det blev därför nödvändigt att överväga dessa frågor samlat. Den 8 oktober 1993 överlämnade jag delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet. 1 betänkandet behandlades tillstånds- prövningen rörande en byggnads eller annan arrläggnings lokalisering m.m. samt tillsynen och kontrollen av att de byggnadstekniska kraven
uppfylls, inklusive en samordning med den nya byggproduktlagerr som är en följd av EES—avtalet. Därvid föreslog jag bl.a. att den nuvarande tillståndsprövningen (bygglovet) inskränks till att avse endast en pröv- ning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m., medan kontrollen av att de tekniska egenskapskraven uppfylls sker i ett fristående förfarande, som inleds med en anmälan från byggherren till kommunen. Enligt min mening är en sådan uppdelning mellan lokaliseringsprövningen och byggkontrollen nödvändig för att uppnå en bättre anpassning av samhällets kontroll rörande fysisk plane- ring och byggande till de verkliga behoven i enskilda fall. Samma motiv — dvs. att anpassa kontrollen till det verkliga behovet — var också styr- ande för rnina förslag rörande lokaliseringsprövningen i övrigt och som innebär att den enskilda kommunen utifrån sina lokala förutsättningar i ökad utsträckning skall få avgöra vilken prövning som är erforderlig. Vad gäller områden med detaljplan föreslog jag att kommunen skall kunna besluta att genomförandet av planen skall kunna ske utan någon ytterligare tillståndsprövning. I fråga om områden utanför detaljplan fö— reslog jag att kormnunen genom beslut i översiktsplan skall ges rätt att variera tillståndsplikten i betydligt större utsträckning än vad nuvarande regelsystem ger möjlighet till.
Som jag uttalade i det ovannämnda betänkandet har den föreskrivna etappindelningen av mitt utredningsuppdrag inneburit vissa problem på grund av bl.a. komplexiteten i PBL—systemet. I vissa frågor var jag där- för nödsakad att hänvisa till utredningens fortsatta arbete. Detta gällde bl.a. ambitionsnivån i den kommunala översiktliga planeringen, där ett fullgott kunskapsunderlag i skilda miljöfrågor, bl.a. rörande kultunnil- jön, är en förutsättning för att kormnunen skall kunna anpassa till- ståndsplikten till det verkliga kontrollbelrovet. Detsamma gällde i fråga om tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörel- se- eller orienteringsfönnåga. Till dessa frågor återkommer jag nu i detta delbetänkande, som behandlar ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen, rnedbor- garinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
De frågor som behandlas i betänkandet har jag fortlöpande tagit ställning till vid sammanträden, vid vilka oftast samtliga sakkunniga och experter deltagit. Därutöver har arbetsgrupper i olika sammansättning under min eller sekretariatets ledning arbetat med frågor av mer teknisk
art. Utredningen har vidare hållit seminarier med särskilt inbjudna personer från myndigheter och organisationer utanför sakkunnig- och expertkretsen. Jag själv och sekretariatet har vidare hatt åtskilliga infor- mella kontakter av detta slag under utredningsarbetets gång.
Övriga frågor som tas upp i mina direktiv kommer att behandlas i ut- redningens slutbetänkande. I detta kommer jag att behandla bl.a. in- stansordningen för överklagande inom plan- och byggområdet, inklusive vissa övriga frågor rörande den statliga kontrollen, samt ordningen för uttag av s.k. gatukostnadsersättnirrg och planavgift.
:- | , - " " _ "'.Q|.|—|'r|' |.|1'|l.;'r..|— "'|'|. . '||"||"..l||1" . ||.',|. ....|r. i'. .,|'.'..r|'|.|
| - | . | |, | |"' . ' ._'- 'lr.J'_..."'*
|| .',| _ —»||.|,,, _' ', _ . M'l'l'i'lhåål'méf ' ' _ .- ._-_ kwrfntrtbrlmllsm
"'... |_'.|'|"|";.|.| .'_+|' || _ | || » "" ,' _| _ |Lg_
HEM | .-
.. . r| .H 'r'. .r', .. 1 || .. ' v' " ... ' ',|*' |"-""*"'"'1 "';"1.| ' ||| . ' ' J . - u |||, ',.ä.»|. ,. . ||' ( . * | » ',-'. n" "" |F—| '
,. -- _.» ,,.” '_'-'|'," || "|| m'a—.
._ || ._--...| r..-.,..g, . . .»,»|'-'
._ | | |_- ' | |.. _ ||- . [! Q' '..|.».»'F|" .t. ,,»»..".,»,,. | ”'#' || ' I. | _ , | ' | | "||| _. |. " . » -|. , . _,'|,... . »| ..
"""|r . | .. | ||| || |||. .'||||||| | . .. . ._. . _ '- | -|'|.. "|| " ' '|.! - . "Fl-1,1 '
" | ' '|||' | v"| | ,, it _| | ||. _ .|||_|r| | | ||||,|'_ |.||| inll. Ith- . ' ' ' --' .l"" ..' '_ltuj." ".'."._ | .. ||_||||||| |,|| | || |||-|z| | |q| ||| | får” .. -|
2 Allmän bakgrund
2.1. Historisk tillbakablick
2.1.1 Inledning _
Om vi betraktar de senaste drygt 100 årens utveckling vad gäller stads- byggande och miljöskydd finner vi klara paralleller. Det är inte särskilt förvånande — båda områdena har påverkats av samhällsutvecklingen i övrigt på det ekonomiska, sociala och kulturella fältet. Och samhällsförändringama under dessa 100 år har varit mycket stora. Vi har gått från ett agrarsamhälle via industrisamhället till ett tjänstedominerat samhälle.
I det gamla bondesamhället var det viktigt att naturresurserna använ- des så att de räckte långsiktigt. Principen var hushållning, inte skövling. Staten drog sig inte för starka regleringar för att nå bättre hushållning, t.ex. genom skiftesrefonnema. De innebar genomgripande samhälls- förändringar för att uppnå rationellare bruknin g av marken, och de ledde också till starkt ökad livsmedelsproduktion.
Städer och byar utformades "planlöst" men mycket medvetet. Bebyg- gelsens utformning bestämdes av produktions-, markägo- och naturför- hållanden, vilket ofta gav lokala skillnader i material, teknik och lokali- sering. I städema utvecklades lokala byggnadsstadgor för att lösa sanitära och tekniska problem allt eftersom de uppmärksammades.
I det förindustriella samhället rådde stor närhet mellan produktion och konsumtion, mellan miljöpåverkan och effekter. De problem vi i dag förknippar med exploatering och miljö blev inte synliga förrän i sam— band med industrialismens genombrott. Vi kan sedan se utvecklingen i tre perioder som här rubriceras som det tidiga industrisamhället, den framväxande välfärdsstaten och sökande efter en ny helhetssyn.
2.1.2 Det tidiga industrisamhället, ca 1870 — 1930
Naturresurserna skulle garanteras dem som hade förmågan att utnyttja dem. Miljöstömingar uppfattades som lokala problem som reglerades som en fråga mellan grannar. Naturskyddet inriktade sig på objekt. Den fysiska planeringen förebyggde genom att skilja boende från störande
verksamheter. Motstånd mot industrialiseringen uppstod men förklinga- de mot periodens slut.
Den tidiga industrialiseringen, ca 1870 — 1900
Naturen hade fram till industrialiseringen varit reserverad för jordbruket. Nu blev den en källa till ny rikedom; industrialiseringen baserades på inhemska råvaror — skogen, malmen, vattnet. Ur traditionen om god hushållning hade forskningen kring naturresurserna stärkts, vi fick ett vetenskapliggörande av de areella näringarna (jord, skog och fiske). När det uppstod konflikter om naturresurserna, stod experterna oftast på den sida som förordade rationell exploatering, det ekonomiskt "fömuhiga". Den tidiga turismen uppstod, förbehållen eliten. Den inriktades på den vilda naturen och på härdande och strapatsrika resor, främst till fjällvärlden. Svenska turistföreningen bildades 1885.
Utsläppen från industrin var praktiskt taget orenade. De som bodde i grannskapet utsattes för störningar som inte hade förekommit tidigare, vilket ledde till tvister. Det stod efter hand klart att samhället måste sätta gränser för rätten att störa omgivningen, och domstolarna utvecklade en praxis kring miljöstömingar över fastighetsgränsema genom s.k. granne- lagsrätt. Den förutsatte att enskilda fastighetsägare reagerade när det fö- rekom störningar, men gav inget skydd för miljön i allmänhet. I flera andra länder infördes system med koncession, dvs. en förprövning av den industriella verksamheten. På så sätt försökte man lösa konflikten mellan grannars intresse av att inte bli störda och industrins av att inte ständigt hotas av förbud och skadestånd. Förslaget till allmän hälso- vårdsstadga 1874 tog upp tanken på koncessionsförfarande, men något sådant kom inte till stånd. I stadgan togs ändå in åtskilliga regler om of- fentligt inskridande mot olägenheter från fabriker, och det blev obliga- toriskt med hälsovårdsnämnd i städerna.
Ett nytt stadsbyggnadsideal växte fram i anslutning till Haussmanns omgestaltning av Paris (med början 1851). Genom totalfömyelse åstad- kom man breda gator och höga hus. Den höga exploateringsgraden gav "god ekonomi" och saneringsprocessen kunde bli självgående. I Sverige togs tankarna upp i 1874 års byggnadsstadga, den första i sitt slag, där man fastslog allmänt plankrav för första gången. Den introducerade vidare ett europeiskt stadsbyggnadsmönster med ett samband mellan gatubredd och hushöjd som ledde till avenyer och höga hus, åtminstone i de större städerna femvåningshus. "Här rivs för att få luft och ljus" skrev
Strindberg i dikten "Esplanadsystemet" 1883. Och visst blev gatorna luftiga och ljusa, men bakom gatufasaden var kvarteren täta och mörka med ett bostadselände av överbefolkade lägenheter och urusla sanitära förhållanden. Omvandlingen gick långsamt och etappvis, nybyggandet var för svagt. Byggnadsstadgan saknade genom-förandemedel och den enskilde markägarens vilja var fortfarande mer avgörande än stadens planer. Utanför stadsgränsen utvecklades kåkstäder för småfolket, utan reglering och teknisk försörjning. Det var först med 1907 års stadsplanelag som man kunde börja planera markanvändning mera i detalj och reglera bebyggelsens utformning.
lndustrialisering och nalurromantik, ca 1900 — 1930
I tider av snabb omvandling glorifrerar man ofta det förflutna, och vi fick vid sekelskiftet en ny svensk nationalism som hyllade naturen. Naturen stod i fokus i konsten och litteraturen. Turismen växte till bredare folklager med imiktning på hembygd och natur. Men naturvården var inte exploateringsfientlig utan inriktad på skydd av särskilt värdefulla områden. Det speglas i den första naturvårds-lagstiftningen 1909 då nationalparken och natunninnesmärket införs.
Det breda folkliga motståndet mot den snabba industrialiseringen nedkämpades med vidlyftig nationell retorik i naturresursemas tecken. Eliten och vetenskapsmännen gick i bräschen för industriell expansion — man pekade på de många positiva värdena som var förbundna med in- dustrialiseringen. 1903 kom den första skogsvårdslagen, 1909 tillbaka- visade man förslag om koncessionsprövning av industriutsläpp, 1915 upprepades förslag om koncessionsförfarande, men farhågorna om föro- reningamas skador avfördes från dagordningen. Vattenlagen 1918 blev en ren exploateringslag. I en ny skogsvårdslag 1923 skärpte man kraven på rationellt skogsbruk. Naturskyddsföreningen, som bildades 1909, minskade i medlemsantal under hela 1920—talet. Man måste minnas att industrialiseringen gav stora nyttor, som upplevdes som mycket större än miljöskadorna.
Haussmanndoktrinen i stadsbyggandet tappade i trovärdighet genom att sambandet mellan TBC och bristen på solljus i de hårdexploaterade städerna uppdagades. I arkitekturen blommade ett natimialromantiskt ideal i de framväxande villaförstädema och trä blev byggmaterialet på modet. I tiden låg ett nytt stadsideal, i direkt motsats till det haussmann-
ska. Det var trädgårdsstaden, främst förknippad med Ebenezer Howard i England. Men även trädgårdsstaden framställdes som rationell — inves- teringssnål och markeffektiv — snarare än romantisk. Under 10— och 20—talet utfördes ett jättearbete att planera om regularistiska rutnätspla- ner till trädgårdsstäder av t.ex. Lilienberg och Hallman. En hel del byggdes, men det mesta blev aldrig genomfört, bl.a. på grund av mot- ståndet från fastighetsägare och byggmästare som kände sig hotade av det nya idealet.
Mot slutet av 1920—talet hade industrialiseringen brutit igenom, men man hade också uppmärksammat många av dess följdproblem och börjat vidta motåtgärder. Under hela perioden rådde stor bostadsbrist, och samhällets intresse för bostadsfrågorna ökade gradvis.
2.1.3. Den framväxande välfärdsstaten, ca 1930 — 1970
Miljöproblemen uppfattades nu inte längre som lokala bekymmer utan som systemfrågor. Skyddsregler infördes mot förorening av vatten, och slutligen också av luft. Naturvården vidgades till att omfatta större sam- manhängande områden, och friluftslivet accepterades som anspråksstäl- lare på oexploaterad natur. Den fysiska planeringen gick mot ökad reg— lering och vidgades till att omfatta också glesbebyggelsen. Zoneringen, att skilja på boende, service och arbetsplatser, ledde till utspridning och ökade transporter. Den stora inflyttningen till städerna och den framväx- ande bilismen gav nya problem.
Instrumentel/ planering och nalursyn. ca 1930 — 1950
Den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktrinen — personifierad av Le Corbusier — lanserade ett nytt stadsbyggnadssystem: höga skivhus med stora grönytor emellan. Det skulle vara ett maximalt, effektivt och hy- gieniskt uttryck för den nya industriella civilisationen. Genom den höga exploateringsgraden fick man åter en ekonomisk motor för byggandet. Doktrinen fick sitt uttryck i den berömda "Athen-chartan" 1933. Ge- nomslaget fördröjdes dock av först lågkonjunkturen och sedan kriget. Det var först efter andra världskriget som höghusbyggandet slog ige- nom.
Redan i byggnadsstadgan 1931 tog man bort bestämmelserna om maximal hushöjd, vilket möjliggjorde höghusbyggande. 1 byggnadsstad-
gan ökade man också regleringen av glesare bebyggelse genom att infö- ra byggnadsplaneinstitutet och utomplansbestäimnelser. Man introduce- rade också en särskild planform för översiktlig planering, stomplanen, som dock inte fick någon större betydelse. Detta och en rad andra brister i lagstiftningen från 1931 ledde efter omfattande utredning fram till 1947 års byggnadslag, BL. Den svåra situationen på bostads-marknaden ledde till att bostadssociala utredningen tillsattes 1933. På grund av kriget försenades dess förslag ända till 1945. Under 30— och 40—talen genomfördes dock en rad bostadssociala reformer, bl.a. med stöd till olika svaga grupper. Det förhindrade inte att bostadsbeståndet var i mycket dåligt skick vid krigsslutet. Bara en fjärdedel av lägenheterna hade dusch eller bad, en tredjedel saknade vatten och avlopp, 40 procent av lägenheterna var enrummare.
Problemen med förorening av luft och vatten togs återkommande upp i olika utredningar, men framför allt luftproblemen avvisades som mar- ginella. Skador, framför allt på fisket, på grund av orenade avloppsut- släpp ledde till att vissa regler till skydd mot vattenförorening infördes i vattenlagen 1941. Ett inslag i debatten var också Lubbe Nordströms "Lortsverige", som kom ut 1939. Eftersom problemen inte minskade, förstärktes successivt skyddsreglerna. 1946 infördes ett nytt system med förprövning av avloppsvatten från industrin. Under den här perioden var naturresursdebatten svag, och de stora bolagens över-tagande av naturresurserna betraktades närmast som självklar. I skogsvårdslagen 1948 betonades "markens virkesalstrande förmåga", men också att skogen skulle ha "jämn avkastning".
Det starka samhället, ca 1950 — 1970
När kriget var över hade modemiseringsparadigmet tagit över, alla dess vedersakare var nedkämpade. Med milda former för planekonomi och samförstånd mellan stat och näringsliv skulle folkhemmet byggas. Redan 1938 hade man slutit Saltsjöbadsavtalet mellan facket och arbets- givarna, som skulle leda till en lång period av samförstånd på arbets- marknaden, En rad bostadssociala reformer genomfördes åren efter kriget. Bland annat ledde bostadsförsörjningslagen 1947 till bildandet av de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som fick en betydelsefull roll för att försöka lösa den svåra bostadsbristen.
I byggnadslagen 1947 slogs det fast att endast sådan mark som vid planläggning prövats lämplig för tätbebyggelse fick användas för detta ändamål. Det infördes nya planfonner för översiktlig planläggning, re- gionplan och generalplan. Stadsplan behölls för detaljplaneläggning, men bestämmelserna byggdes ut, bl.a. fick även landskommuner använda stadsplan. Rätten att lösa mark för genomförande stärktes något, och detta följdes upp i expropriationslagen 1949 och flera lagändringar de kommande åren.
Sedan lång tid hade zonering tillämpats i den fysiska planeringen. Genom att skilja bostäder från arbetsplatser kunde utsläppen från in- dustrin ske utan alltför stora hälsoeffekter. Detta ledde emellertid till ut- spridning av stadsbebyggelsen och förutsatte ökade transporter. Det inga planeringsteorier hade kunnat förutse var bilismens oerhörda expansion. Bilen möjliggjorde ett glest villaboende för många, men glesade samtidigt ut underlaget för kollektivtrafik och annan samhällelig service. Den ledde också till belastning på de gamla stadskärnoma med utrymmeskrav, barriäreffekter och miljöbelastning. En stark inflyttning från glesbygden in mot städerna förstärkte problemen. Bristen på bostäder var bakgrunden till miljonprogrammet — en miljon nya lägenheter som byggdes 1965—75, trots ökande protester mot det koncentrerade höghusbyggandet.
Vattenvårdsfrågoma utvecklades, men utan påtaglig brådska. 1956 infördes bestämmelser om minimistandard för rening av kommunalt av- loppsvatten, vilka skärptes 1964. Den snabba samhällsutbyggnaden in- nebar stora investeringar i va—system med allt modernare teknik. Luft- vård betraktades dock fortfarande som ett marginellt problem. Så sent som 1955 fann Ingenjörsvetenskapsakademin att lagstiftning inte var påkallad. Under 50—talet sköt naturvårdslagstiltningen fart. 1952 kom den första naturvårdslagen, där man bland annat förde fram friluftslivets betydelse. Vi fick begreppet social naturvård. Samma år antogs strandlagen. Under de kommande åren växte friluftslivets betydelse. Man hade problem med grus— och stentäkter i värdefulla naturområden. Detta ledde fram till 1964 års naturvårdslag, där naturreservat infördes, strandskyddet inarbetades och täkttillstånd infördes.
Under 50— och 60—talet skedde en snabb omvandling av synen på natur och miljö. Olika varningsklockor hade klingat redan från 1940—talet (t.ex. Elin Wägner). Internationella naturvårdsunionen (IUCN) bildades 1948 och konstaterade att "naturtillgångama pressas
allt hårdare". Georg Borgström var också tidigt ute med "Jorden — vårt öde" (1953). I Sten Selanders klassiska "Det levande landskapet" (1955) dominerade lovsången till det svenska landskapet, men här fanns också ett mollackord kring hoten, förfulningen och exploateringen. Tillväxten hade skapat ett överflödssamhälle, men runt 1960 visade sig en rad problem. Rachel Carsons "Tyst vår" 1962 gav ett genombrott för kriti- ken mot föroreningar och kemikaliehantering.
Men folkhennnet skulle väl klara också detta — tilltron till det starka samhället hade gjort också miljöfrågan till en socialpolitisk fråga. Och en mängd åtgärder kring miljö och naturresurser vidtogs mot slutet av 1960—talet. Naturvårdsverket bildades 1967. En samling av lagregler mot förorening av mark, vatten och luft kom äntligen till stånd i mil- jövårdslagen 1969, och där infördes också det koncessionsförfarande som föreslagits redan i dikningskommitténs betänkande 1915. Det nya synsättet infördes också i Jordabalken 1970 med fonnuleringen "Var och en skall vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom taga skälig hänsyn till omgivningen."
Tankar på en riksplanering av naturresurserna fanns med redan i so- cialiseringsutredningen på 1920—talet, och hade diskuterats också under 50—talet. Men det var ett antal kontroversiella etableringar av miljöstö- rande verksamheter runt 1960 som på allvar aktualiserade den fysiska riksplaneringen. 1967 påbörjades förarbeten inom det nystartade Plan- verket och 1972 tog riksdagen beslut om riktlinjer för den fysiska riks- planeringen som sedan bedrevs i flera etapper under samverkan mellan staten och kormnunerna. Samtidigt infördes ändringar i byggnadslagen för att få genomslag för riksdagens riktlinjer. Det innebar bl.a. att gene- ralplanen lämnade rollen som strategiskt dokument, till förmån för ett dokument, kommunöversikten, som angav kommunens förhållningssätt till markanvändningen i känsliga områden, framför allt där riksintressen fanns utpekade. Man införde också en koppling mellan byggnadslagen
och miljöskyddslagen när det gällde prövningen av omgivningspåverkan (136 a & BL).
2.1.4. Sökande efter en ny helhetssyn, ca 1970 —
Kritiken mot den ohejdade exploateringen och utvecklingsoptimismen tilltog. 1970 kom Romklubbens rapport om våra hotade råvarureserver och samma år bildades OECD:s miljökommitté som bl.a. tog initiativ till
Polluter Pays Principle, PPP, dvs. att den som orsakar en förorening också skall betala skadorna. 1972 var tiden mogen för FN:s första miljö- konferens i Stockholm. Från miljösynpunkt började man på allvar ifrå- gasätta utvecklingen — trots stora insatser med stora effekter på olika punktutsläpp ökade miljöproblemen i stället för att minska. 1987 lades Brundtlandrapporten fram och pekade på sambanden mellan konsum- tion, livsstil och resursförbrukning. Samma inriktning fick FN:s andra stora miljökonferens i Rio de Janeiro 1992. Problemanalysen står ganska klar, medan tillämpningen i förändringsarbetet kräver omfattande attitydpåverkan och värderingsförändringar. Samtidigt blir allt färre di- rekt beroende av råvaruexploatering eller hög energianvändning, och "miljövänlighet" blir rationell för allt fler.
Inom naturvården hade under 60— och 70—talet den sociala naturvår- den fått allt större betydelse. Under 80—talet svängde pendeln tillbaka — allt större uppmärksamhet ägnades den biologiska mångfalden, livsbe- tingelsema för hotade växt- och djurarter.
Vad gäller naturresursema stod sig fortfarande produktionsinriktning— en. Skogsvårdslagen 1979 konstaterade kort och gott: "Skogsmark med dess skog skall skötas så, att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning". Minerallagen 1982 dominerades också av produk- tionsmålet. Men samma år tillsattes Naturresurs- och miljökommittén, som med sitt betänkande 1985 markerade en ny inriktning. Naturre- surslagen 1987 talar i sin portalparagraf om att "marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas." Den fysiska riksplaneringen kodifierades i naturresurslagen, samtidigt som den breddades — all tillståndsprövning av mark- och vattenförändringar ska utgå från samma hushållningsprinciper.
Den gröna vågen bromsade upp inflyttningen till städema, och på många håll uppkom problem med tomma lägenheter. Kritiken mot hög- husbyggandet var stark, men ingen ny stadsbyggnadsdoktrin fick till- räckligt stöd för att dominera. Många olika skolor uppstod med olika inriktning — allt från idealisering av den medeltida europeiska staden (t. ex. i EG:s grönbok om stadsmiljön) till tankar om den ekologiska sta- den med kretslopp och återbruk. Erfarenheterna från miljonprogramrnet skapade misstro mot den rationella planeringssyn som präglat hela 1900—talet. I Sverige ledde det 1968 påbörjade arbetet med en ny bygg- nadslagstiftning långt om länge till plan- och bygglagen år 1987 (PBL).
Där hävdas en annan uppfattning — att planeringens innehåll kan förbätt- ras genom att den görs sektorsöverskridande och låter fler intressenter komma till tals. Fysisk planering vidgas till att omfatta stadsfömyelse och får ökade möjligheter att ta miljöhänsyn. Översiktsplanen införs som redskap för en bred hushållning med naturresurser och för att möjliggöra fortsatt decentralisering av besluten till kommunema.
2.2. Gällande rätt
2.2.1. Inledning
I detta delbetänkande behandlas frågor om ökad miljöhänsyn i planering och byggande samt regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen. l särskilda avsnitt behandlas dessutom frågor om medborgarinflytande och tillgänglighet för handikappade m.fl. Som bakgrund till de behand- lade frågorna skall här lämnas en kortfattad redogörelse för gällande rätt. Med hänsyn till de behandlade frågornas karaktär, skall redogörelsen främst inriktas på plansystemet, inklusive beslutsprocessen i samband med antagande av planer, samt delar av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL.
Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, (prop 1985/8611, PBL-pro- positionen, bet. 1986/87:BoU1 , rskr. 27) reglerar framför allt frågor om markanvändning för bebyggelse och bebyggelserelaterade åtgärder samt uppförande av byggnader och utförande av andra anläggningar.
Förenklat kan PBL beskrivas på följande sätt. All mark ägs av någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att reglera vad ägaren får och inte får göra med sin mark samt, om han till- låts ändra markanvändningen och bygga eller liknande, att se till att i la- gen ställda krav uppfylls. Samhällskontrollen utövas främst genom att det ställs krav på tillstånd, lov, för vidtagande av åtgärder av någon be- tydenhet. I 8 kap. PBL finns en omfattande uppräkning av åtgärder som kräver lov - bygglov, marklov eller rivningslov.
Samhället har emellertid inte bara den passiva rollen att tillåta eller vägra lov. Visserligen kan man från samhällets sida bara i undantagsfall framtvinga genomförande av åtgärder, men genom rättsligt bindande planer kan samhället styra framtida markanvändning och byggande. I den mån dessa instrument inte är tillräckliga återstår för samhället att förvärva marken och antingen genomföra åtgärderna i egen regi eller
överlåta marken med villkor om genomförande i enlighet med de sam- hälleliga intentionerna.
I första hand regleras alltså i PBL förhållandet mellan samhället och fastighetsägarna. Gränsen för samhällsinflytandet dras i huvudsak ge- nom reglerna orn förutsättningar för lov i 8 kap. 11—18 55. Enligt dessa bestämmelser skall ansökningar om lov bifallas, om vissa förutsättningar är uppfyllda.
En annan huvudpunkt i PBL utgörs av regler om beslutsfattandet inom den samhälleliga sektorn. I lagen dras här gränser mellan statligt och kommunalt inflytande. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kormnunen. Innehållet i besluten styrs av de i lagen uppställda materiella kraven i framför allt 2 och 3 kap., och formerna för besluten styrs av regler om förfarandet vid beslut om planer och lov. En viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag som riktas mot kommunerna, framför allt kravet på översiktlig planering. Även staten har ett visst inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande, dels genom vissa möjligheter till självmant ingripande mot eller anspråk på kommunala beslut.
Vid sidan av PBL finns annan lagstiftning som reglerar frågor om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter, såsom väglagen (19711948), naturvårdslagen (1964z822), hälsoskyddslagen (198211080), miljöskyddslagen (1969z387), vattenlagen (1983:291), la- gen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1988:950) om kulturminnen. Det finns emellertid vissa samband mellan de olika prövningssystemen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar.
2.2.2. Kravbestämmelser
PBL:s kravregler, som skall ligga till grund för prövningen vid plan- läggning och i ärenden rörande lov och förhandsbesked, går från all- männa principer ( 1 kap. 1 & och 2 kap. 1 och 2 åå) via bestämmelser om lokaliseringen av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning (2 kap. 3 och 4 åå) ned till byggnaders placering och utfonnning och krav avse- ende de enskilda byggnadernas och anläggningamas egenskaper (3 kap.)
I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs också att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av frågor enligt lagen.
Enligt 2 kap. 1 å skall en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark- och vattenorn- råden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade.
Enligt 2 kap. 2 å skall NRL tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Det är närmare bestämt be- stämmelserna i 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas ( 1 kap. 2 å NRL). I 2 kap. NRL finns grundläggande liushållningsbestämmelser och i 3 kap. anges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Reglenia i NRL kan således betraktas som en integrerad del av kravbestämmelserna i 2 kap. PBL och tas därför upp i detta sammanhang.
Efter en allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. 1 å NRL, med delvis samma lydelse som 2 kap. 1 å PBL, ges i 2, 3 och 5—9 åå be— stämmelser om skydd för mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra in- grepp i miljön (1 å), som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt (2 å), som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vat- teiibruk (5 å), som har betydelse från allmän synpunkt på grund av om- rådenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet (6 å), som innehåller värdefulla ämnen eller material (7 å), som är sär- skilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduk- tion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller av- fallshantering (8 å) eller som har betydelse för totalförsvaret (9 å). Dessa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åt- gärder sorn kan inverka negativt på de angivna intressena. Enligt 4å skyddas även jordbruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt på ett något annorlunda sätt.
I de fall som nämns i 5—9 åå har skyddet beträffande områden som är av riksintresse förstärkts genom att inskränkningen "så långt möjligt" har uteslutits. Områden som skall anses vara av riksintresse avses bli utpekade i samband med den kommunala översiktliga planeringen. Slutligt avgörs dock inte frågan förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller
bygglov. Sista ordet i frågan har staten genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut som inte tillgodoser ett riksintresse.
l 2 kap. 1 och 10 åå finns bestämmelser som tar sikte på fall när flera användningsändamål konkurrerar. Enligt 1 å skall företräde ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. 1 10 å regleras det fallet att ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål.
Bestämmelserna i 3 kap. avser områden som direkt enligt lagen är av riksintresse. De områden som avses anges i 2—6 åå. Det rör sig om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Enligt 6 å skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål.
Inom de angivna områdena får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mera preciserade ornrådesvisa bestämmelsenia och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelsema i kapitlet utgör emellertid inte hinder för bl.a. utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet.
De nu redovisade reglerna i NRL kan alltså sägas inrymmas i 2 kap. 2å PBL genom den hänvisning som förekommer där. Efter de mera övergripande krav för vilka nu har redogjorts följer i 2 kap. 3 å PBL krav avseende lokaliseringen av bebyggelse. Den grundläggande förut- sättningen för att mark skall få användas för bebyggelse finns emellertid angiven i 1 kap. 6 å. Enligt denna bestämmelse skall mark för att få an- vändas för bebyggelse vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. En precisering av lämplighetskravet sker härefter i 2 kap. 3 å. Där anges vissa omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av marks lämplighet för bebyggelse. Till dessa omständigheter hör bl.a. de boen- des hälsa, markförhållanden, möjligheterna att ordna trafik m.m. och att förebygga negativa miljöeffekter. 1 2 kap. 4 å följer slutligen bestämmel- ser om utformningen av bebyggelsemiljön inom områden med samman- hållen bebyggelse. Där finns krav avseende säkerhet, hushållning med energi m.m., klimatiska och hygieniska förhållanden, trafik, tillgäiiglig- het, tillgång till platser för utevistelse saint anordnande av samhällsser- vice och kommersiell service.
I 3 kap. 1 och 2 åå ställs krav på hur byggnader skall placeras och utformas. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. stads- och landskapsbilden,
natur- och kulturvärden, trafiksäkerheten och annan omgivningspåver- kan. Bestämmelserna är även tillämpliga på andra anläggningar än byggnader (14 å). 1 15—18 åå ställs krav på tomter och allmänna platser m.m.
2.2.3. Plansystemet
PBL:s planfonner redovisas i 1 kap. 3 å. Varje kommun skall ha en ak- tuell översiktsplan, som omfattar hela kormnunen. Planen är inte bin- dande för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av mar- kens användning och bebyggelse sker genom detaljplaner. För begrän- sade områden sorn inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas. För att underlätta genomförandet av detaljplaner får fastighets- planer antas. Slutligen får regionplaner antas för samordning av flera kommuners planläggning.
Översiktsplan
Regler om översiktsplanen finns i 4 kap. Enligt 1 å skall i översiktspla- nen redovisas allmänna intressen sorn bör beaktas vid beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå grund- dragen i fråga om den avsedda markanvändningen samt i fråga om till- komst, förändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL. Översiktsplanen är, som nämnts, inte bindande för myndigheter och enskilda. När det gäller förhållandet till myndigheter är alltså dessa inte bundna av planen vid sitt beslutsfattande. Däremot utgör planen ett vik- tigt beslutsunderlag och den får därmed en betydande styrande verkan. Hur stark denna styrning är beror naturligtvis på planens aktualitet samt på bredden och djupet hos beslutsunderlaget. Det beslutsunderlag som planen utgör skall i första hand läggas till grund för efterföljande beslut enligt PBL. Det skall emellertid även utnyttjas vid tillämpningen av vissa andra lagar. 1 Så förordningen (1993:191) om tillämpning av NRL, NRL—förordningen, föreskrivs således att den myndighet som skall tilämpa NRL i sitt beslut skall ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen. Trots att planen inte är bindande har den i vissa fall en direkt bety- delse för efterföljande beslut. Således får områdesbestämmelser antas
för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås och områdes- bestämmelserna får därvid inte strida mot översiktsplanen. Vidare är en förutsättning för utnyttjande av s.k. enkelt planförfarande att förslaget till detaljplan är förenligt med översiktsplanen.
Det talas ibland om fördjupning av översiktsplanen. I PBL—proposi- tionen (s. 70) sägs att översiktsplanen kan ändras och fördjupas för vissa delområden. Detta uttryckssätt är dock vilseledande. Fördjupning utgör inte någon egen rättsfigur utan innebär helt enkelt ändring av planen.
Om rådesbestämmelser
Regler om områdesbestämmelser finns i 5 kap. 16 och 17 åå. Som nämnts ovan kan översiktsplanen inte förenas med rättsverkningar. För begränsade områden kan emellertid områdesbestämmelser antas som ett komplement till översiktsplanen. Genom bestämmelsenia kan ställnings— taganden i översiktsplanen ges bindande verkan mot myndigheter och enskilda. Områdesbestämmelser kan alltså antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Dessutom kan sådana bestämmelser antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses.
I 5 kap. 16 å anges uttömmande i vilka avseenden ornrådesbestäm- melser kan meddelas för att reglera användningen av mark- och vatten- områden för bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar samt medgivande till exploateringssamverkan m.m. Till skillnad från detalj- planen, sorn är en mer fullständig regleringsform, kan områdesbestäm- melser användas när bestämmelser behövs endast i några få avseenden. 1 övrigt är emellertid regleringsmöjlighetema i flera avseenden lika de som gäller för detaljplan. Områdesbestämmelser kan av den anledningen inte meddelas för område med detaljplan.
Detaljplan
Regler om detaljplan finns i 5 kap. Detaljplanen används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter dels mellan markägare och samhäl- let, dels markägare emellan. Syfteiia med detaljplan framgår av bestäm- melsen om det s.k. detaljplanekravet. Enligt 5 kap. 1 å skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan i vissa angivna fall. Det rör sig dels om tillkomsten av ny sammanhållen bebyggelse och under vissa förutsätt-
ningar även ny enstaka byggnad, dels om bebyggelse som skall föränd- ras eller bevaras. Detaljplanekravet innebär bl.a. att kommunen kan av- slå en ansökan om bygglov med hänvisning till att bygglovsprövningen måste föregås av detaljplaneläggning. Någon möjlighet att framtvinga en sådan detaljplaneläggning finns dock inte. Detaljplanekravet utgör såle- des ett verksamt instrument för kormnunema att kunna styra bebyggel- seutvecklingen i tid och rum.
Vid detaljplaneläggningen skall de tidigare redovisade kravreglema i 2 kap. iakttas. Beroende på hur långt man går i detaljeringsgrad skall även vissa regler i 3 kap. tillämpas. Detta innebär för bygglovsprövning- ens del att kravet på prövning mot kraven i 2 kap. och vissa av kraven i 3 kap. ersätts av en prövning mot detaljplanen. Genom detaljplanen har alltså en prövning enligt 2 och delar av 3 kap. redan skett.
En detaljplan måste alltid ha ett visst minsta innehåll. Enligt 5 kap. 3 å skall en redovisning ske för de olika områdenas huvudändamål och områdenas gränser. l 5 kap. 7 å anges därefter vad som liärutöverfår redovisas i planen. I planen får t.ex. meddelas bestämmelser om place- ring, utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar, byggnaders användning, rivningsförbud, vegetation och skydd mot stör- ningar. Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
Enligt 5 kap. 5 å skall i detaljplanen anges en genomförandetid på fem till femton år. Innebörden härav är följande. En fastighetsägares an- sökan orn bygglov skall bifallas, om åtgärden bl.a. inte strider mot de- taljplan (8 kap. 11 å). Detaljplanen medför alltså att det uppkommer en byggrätt för fastighetsägaren. Denna rätt skulle dock vara ganska svag, om kommunen när som helst kan ändra detaljplanen. 1 5 kap. 1 1 å före- skrivs emellertid att planen före genomförandetidens utgång endast i un- dantagsfall får ändras eller upphävas. Under denna tid har alltså fastig- hetsägaren en kvalificerad rätt att bygga. Planen gäller visserligen även efter genomförandetiden, men efter dess utgång kan planen ändras eller upphävas utan beaktande av rättigheter som har uppkommit genom pla- nen.
Regionplanering
Bestämmelser om regionplanering är intagna i 7 kap. Vid behov av kommunal samordning får regeringen utse ett regionplaneorgan som
skall ha hand om regionplaneringen. Ett sådant organ skall inte utses, om kommunerna allmänt motsätter sig det. Regionplaneorganet kan, men behöver inte, anta en regionplan för regionen. En sådan plan skall enligt 7 kap. 4 å tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detalj- planer och områdesbestämmelser, men den är i likhet med översiktspla- nen inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt NRL—förordningen åligger det andra myndigheter som skall tillämpa NRL att beakta regionplanen. Säreget för regionplanen är att den enligt 7 kap. 8 å PBL bara gäller under sex år.
Förfarandet vid beslut om planer
Regler om förfarandet vid beslut om översiktsplan finns i 4 kap. 3—13 åå. Dessa regler skiljer sig väsentligt från förfarandereglema be- träffande andra beslut enligt PBL beroende på att översiktsplanen inte har några direkta rättsverkningar. Av väsentlig betydelse är de samråd med företrädare för staten som skall förekomma. Det gäller ju att i översiktsplanen avgränsa riksintressen och att över huvud taget uppnå samförstånd mellan stat och kommun. Även samråd med andra berörda kommuner och eventuellt förekommande regionplaneorgan skall ske. Härutöver sägs i 4 kap. 3 å att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Detta innebär att kormnunen inte behöver gå ut till intressenterna med information, men att kommu- nen däremot skall vara verksam för att det hålls samrådsmöten.
Planförslaget skall ställas ut under minst två månader och utställ- ningen av förslaget skall kungöras minst en vecka före utställningstidens början. Översiktsplanen och ändringar av den skall antas av kommun- fullmäktige.
Vad sorn föreskrivs om förfarandet vid antagande av översiktsplan gäller i huvudsak även regionplan. Utställningstiden för regionplan skall dock vara minst tre månader.
Bestämmelser om förfarandet vid antagande av detaljplaner och om- rådesbestämmelser finns i 5 kap. 18—36 åå. Detaljplanen bör grundas på ett program (18 å). I vissa fall är ett sådant obligatoriskt. En detaljplan som innebär att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ny samlad bebyggelse och vissa anläggningar skall alltid grundas på ett program, om ianspråktagandet innebär betydande miljöpåverkan. I dessa fall skall även en miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL upprättas.
Miljökonsekvensbeskrivningar behandlas kortfattat i 5 kap. NRL. En miljökonsekvensbeskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall bekostas av den som ansvarar för verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga.
När förslag till detaljplan upprättas, skall samråd ske med länsstyrel- sen, fastighetsbildiiingsmyndigheten och kommuner som berörs av för- slaget. Dessutom skall vissa intressenter beredas tillfälle till samråd. Till dessa hör sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget (5 kap. 20 å). Planförslaget skall ställas ut under minst tre veckor och härom skall kungörelse ske. Underrättelse om innehållet i kungörelsen skall sändas i brev till kända sakägare, hyresgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. I vissa fall får en sådan underrättelse underlåtas. Detaljplaner som är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten kan få antas efter ett s.k. enkelt planförfarande, varvid t.ex. någon utställning inte behöver ske (28 å).
Detaljplanen antas av kommunfullmäktige. För vissa fall kan dock fullmäktige uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer (29 å).
I princip samma förfarande skall tillämpas vid ändring och upphävan- de av detaljplaner.
Vid antagande av områdesbestämmelser krävs inte program eller miljökonsekvensbeskrivning. 1 övrigt gäller i huvudsak samma bestäm- melser som vid antagande av detaljplan.
Överklagande
Regler om överklagande finns i 13 kap. Beslut om översiktsplan och regionplan får bara överklagas i den ordning som föreskrivs för laglig- hetsprövning enligt kommunallagen (1991 :900). Detta innebär att beslu- tet skall överklagas hos kammarrätten och att beslutet kan överprövas på enbart ganska begränsade grunder.
Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser får överklagas ge- nom förvaltningsbesvär av en ganska speciell typ. Till skillnad mot vad som vanligen gäller vid förvaltningsbesvär kan således kommunfullmäk- tiges beslut överklagas i denna ordning och vidare kan besvärsinstansen inte ge beslutet ett nytt sakligt innehåll. Besvärsprocessen är vad man
kallar kassatorisk. Besluten skall överklagas hos länsstyrelsen med re- geringen sorn slutinstans.
Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Inte bara sakägare utan även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer har således besvärsrätt.
Statlig kontroll
I 12 kap. regleras statens möjligheter att av eget initiativ granska och i vissa fall upphäva kommunala beslut om planer och tillstånd. Staten uppträder här som bevakare av främst statliga och mellankommunala intressen.
Grunderna för statligt ingripande anges i 12 kap. ] å. Ingripande kan således ske om ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, om den mel- lankommunala samordningen inte har skett på ett lämpligt sätt eller om tillräcklig hänsyn inte har tagits till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.
Om länsstyrelsen beslutar om överprövning och finner att ett beslut inte är godtagbart, skall beslutet som regel upphävas i dess helhet (12 kap. 3 å).
Ingripande mot regionplan kan bara ske genom regeringen och endast på den grunden att planen inte tillgodoser riksintressen (12 kap. 5 å).
I 12 kap. 6 och 7 åå finns bestämmelser om planföreläggande. De in- nebär att regeringen kan förelägga kommunen att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för tillgo- doseende av riksintressen eller hänsyn till hälsa och säkerhet.
2.2.4. Allmänna och enskilda intressen
Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan ses från flera utgångspunkter. Sett från fastighetsägarens synpunkt inställer sig frågor- na vilka åtgärder han kan få vidta på sin fastighet och i vilka fall han vid begränsningar att utnyttja fastigheten kan erhålla ersättning eller kräva inlösen av fastigheten.
En grundläggande regel finns i 1 kap. 5 å enligt vilken både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt lagen.
Fastighetsägarens rätt att erhålla lov till olika åtgärder regleras genom bestämmelserna i 8 kap. om förutsättningama för lov. Dessa förutsätt-
ningar varierar med hänsyn till fastighetens läge och arten av åtgärd. Utanför områden med detaljplan kan förhållandena vara sådana att de- taljplan krävs. Fastighetsägarens möjligheter att få tillstånd att t.ex. bygga är då beroende av kommunens vilja att anta en plan. Om detalj- planeläggning inte krävs, skall en lokaliseringsprövning ske mot kraven i 2 kap. och delar av kraven i 3 kap., framför allt 1 och 2 åå. Dessa krav- bestämmelser innefattar således en viktig gränsdragning mellan den en- skilde fastighetsägarens och motstående intressen, såväl allmänna som enskilda. Vägrat tillstånd medför, med endast något undantag, inte rätt till ersättning.
Utanför områden med detaljplan måste ett tillstånd hålla sig inom ra- men för vad fastighetsägaren har begärt. Inom områden där detaljplan krävs eller redan finns är förhållandena annorlunda. Planen upprättas och antas av kommunen, som därvid inte är bunden av yrkanden från fastighetsägaren. Planen kan t.ex. innebära att fastigheten skall tas i an- språk för annat än enskilt bebyggande eller att fastighetsägarens möjlig- heter att utnyttja fastigheten begränsas på annat sätt. Olika skyddsregler för den enskilde har därför ställts upp. Enligt 5 kap. 2 å skall således den enskildes intressen i olika hänseenden beaktas vid utformningen av en detaljplan. Enligt reglerna i 8 kap. om förutsättningar för lov har vi- dare tillsetts att fastighetsägaren inte skall hindras i pågående markan- vändning och slutligen finns i 14 kap. regler om skyldighet att lösa mark och utge ersättning om skada ändå uppkommer.
2.2.5. Bevarandefrågor m.m.
Till frågan om förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan också hänföras reglerna om bevarande och t.ex. skyddsbestämmelser för vegetation. Dessa reglers anknytning till särskilda frågor som skall utredas enligt direktiven gör emellertid att de här redovisas under ett särskilt avsnitt.
I 3 kap. 12 å föreskrivs att byggnader som är värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseornråde av denna karaktär inte får förvanskas. Enligt 5 kap. 7 å första stycket 4 och 16 å 4 får för sådana byggnader skyddsbestämmelser och rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser. Sådana bestämmelser och förbud kan utlösa krav på ersättning (14 kap. 8 å första stycket 2 och 3) I enskilda ärenden kan
på grund av kulturhistoriska m.fl. hänsyn rivningslov vägras även i andra fall än när rivningsförbud har meddelats. Således kan enligt 8 kap. 16 å 3 rivningslov vägras även beträffande byggnader av mindre kvalificerat värde från bevarandesynpunkt än de som avses i 3 kap. 12 å. Även i detta fall kan krav på ersättning utlösas (14 kap. 8 å första stycket 2).
Enligt 5 kap. 7 å första stycket 5 och 16 å 6 får kommunen i detalj- plan eller områdesbestämmelser meddela bestämmelser om vegetation, t.ex. trädfällning. Samtidigt kan föreskrivas att marklov krävs för träd- fällning (8 kap. 9 å). Bestämmelser om vegetation i områdesbestämmel- ser kan medföra ersättningsskyldighet (14 kap. 8 å första stycket 4).
3. Ökad miljöhänsyn i planering och byggande
3.1. Inledning
Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö och utveckling antogs bl.a. den s.k. Agenda 21 , ett handlingsprogram för nationellt och intemationellt miljöarbete under det 21 :a århundradet. En grundläggande princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser. Handlingsprogrammet innehåller mål och riktlinjer för hur miljöfrågorna skall behandlas på olika samhällsområden, såsom trafik, skogs— och jordbruk, avfallshantering etc. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet om en långsiktigt hållbar utveckling.
Principerna i Agenda 21 förutsätts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete, där olika aktörer — kommuninvånare, företrädare för näringslivet, intresseorganisationer m.fl. — involveras aktivt. Kommunerna förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 21, senast år 1996. I regeringens proposition Med sikte på hållbar utveckling (prop. 1993/941111) redovisas ett förslag till nationell strategi för att uppfylla intentionerna i Agenda 21. Regeringen framhåller bl.a. att handlingsprogramirien bör ges ett betydligt vidare imiehåll än sektorsprogram för t.ex. miljöskydd och avfall. Programmen förutsätts ge en helhetssyn där miljö, ekonomi och olika utvecklingsfrå- gor vävs samman. Vidare betonas de sociala aspekterna och människors levnadsvillkor och att programmen därför bör utformas med hänsyn till lokala problem och förutsättningar. Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och även i övrigt ekologiskt synsätt skall genomsyra arbetet.
Förutsättningarna för att kunna skapa en långsiktigt god livsmiljö bestäms givetvis i hög grad av hur den byggda miljön — bebyggelse, trafikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt parker och andra grönområden — utvecklas och bevaras. För att få rätt inriktning i mina överväganden och förslag har det framstått som angeläget att inledningsvis, utifrån en allmän problembild rörande miljöfrågorna i vår tid, ge en vision om vilket förhållningssätt vi rimligen måste ha för att
uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Syftet är givetvis — förutom att understryka och tydliggöra miljöhoten — att belysa i vilken utsträckning en förutseende fysisk planering kan bidra till en sådan utveckling. Lika viktigt är dock att belysa den fysiska planeringens begränsningar så att inte uppmärksamheten tas från andra områden där åtgärder kommer att krävas. Efter dessa mer visiorrära avsnitt (3.2 och 3.3), som författats av experten i utredningen Bodil Jönsson, lämnar jag i avsnitten 3.4—3.6 en bakgrund till mina särskilda överväganden rörande tåtortemas grönområden, kulturmiljön och den fysiska planeringens uppgifter i övrigt på miljöområdet.
3.2. Den naturvetenskapliga världsbilden
Världen är så liten, sa liten, Lasse. Lasse, stor. Mindre än du nå 'nsin tror, Lasse, Lasse, stor.
De nya övergripande tankemönster, som är på väg att formas och för vilka Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 kan ses som det första samlade globala uttrycket, skiljer sig avsevärt från det tänkande, på vilket bl.a. tidigare svenska plan- och bygglagstiftningar baserats.
Ett inledande historiskt exempel får visa hur tankemönster styr verk-
lighetsuppfattningen: År 1619 skedde ett tankegenornbrott av gigantiska dimensioner. Fram till dess hade människor i ungefär 1500 år trott på Galenos och hans
utsaga att blodflödet bildades av den föda man åt och den dryck man drack. Denna tro förblev intakt trots att det borde varit möjligt för i stort sett alla och envar att inse det omöjliga i föreställningen. Människan kan omöjligen äta och dricka många gånger sin kroppsvikt varje dygn, och det var vad hon hade behövt göra för att genom mat och dryck skapa sitt blodflöde. Men man var ändå så fast i sin föreställningsvärld, att det behövdes en Harvey för att åstadkomma synvändan att det maste vara frågan om ett kretslopp för att människans blodflöde skulle vara möjligt. Tankegenombrottet skapade stora förändringar, inte av människans kropp i sig utan av heiuies sätt att uppfatta sin kropp. En ändring i tankemönstret förändrar verkli ghetsuppfattnin gen. Den riktigt stora förändring, som skulle kunna inträffa på miljöornrå- det, vore att människor på motsvarande sätt bytte omvärldsuppfattning; att de helt enkelt såg verkligheten på ett annat sätt. Att det utvecklades
nya tecken att tänka med. Eller rentav nya mönster att tänka med. Även om miljöverkligheten vore precis den samma med icke-rnänniskornått mätt före som efter tankevändan, skulle den för människan byta skepnad och leda till helt andra tankar och handlingar. Ett nytt tankemönster för materians och energins kretslopp, ett nytt tankemönster lika omvälvande som Harveys introduktion av blodomloppet är en nyckelförutsättiiing för en förnyad fysisk planering.
Den första lagreglering, som man i Sverige gjorde av byggandet, kom till som medel mot bränder och farsoter. I dag är miljöhoten helt annorlunda än då, men också nu gäller att plan- och bygglagstiftningen kan ha inflytande både på naturen och på människors hälsa.
Arter utrotas f.n. i en hastighet som aldrig förr, och t.o.m. människan, en av de allra mest motståndskraftiga arterna, börjar reagera med nya och allvarliga stömingssymtom. Till dem hör hösnuva och pollenallergier. Allt fler börjar alltså bli allergiska mot sådant som människorna är gjorda för att samexistera med. Så har det inte alltid varit — vid sekelskiftet var hösnuva sällsynt. Nu är den vanligare i staden än på landet, trots att pollenförekomsten är mindre i staden. Kroppen störs alltså av konstgjorda medel, så att den börjar reagera också mot de naturliga.
Det är lätt hänt att det sprids en vanmaktskänsla inför det komplexa i miljöhoten. Det komplexa, det sammansatta, behöver emellertid inte vara så komplicerat. Många av sammanhangen går att nysta upp med hjälp av fyra tydliga tankemönster: termodynamikens första och andra huvudsats och fotosyntesen fram och baklänges.
Termodynamikens huvudsatser
HNGENVTHNG nönennnnnn Nåeonsm
& ALLTHNG SPRRIDJEJR SRG
Ovanstående två lagar från termodynamiken (här enkelt uttryckta) gäller både för materia och energi, dvs. för allt abiotiskt (ickelevande). I den urbana miljö, som är vardagsmiljön för de 83 procent av svenskarna som bor i tätort, är det främst förmågan att leva i enlighet med dessa huvudsatser, som bestämmer hur man klarar den lokala miljön.
Den första huvudsatsen slår entydigt fast att människan inte har iiågöii annan möjlighet än att försöka satsa på kretslopp. Ingenting försvinner. Ingenting kommer heller till. Allt bara omvandlas. Det fanns en tid, då man inte var så många och inte gjorde så mycket samtidigt, varken globalt eller i Sverige. Då kunde man tillåta sig att handla som om jordens resurser var oändliga. Då föreföll det också som om marken, jorden och luften kunde ta emot hur mycket som helst; som om den efterhand låga koncentrationen gjorde även det farligaste ofarligt.
Med stöd av termodynamikens andra huvudsats, "Allting sprider sig", klarade man industrialisering, tättboende, m.m. Det verkade som om det räckte att göra skorstenarna högre och att leda ut föroreningama i marken och haven. Omläxan, som nu utdelats, har inte ändrat den naturvetenskapliga kunskapen i sig. Fortfarande gäller de båda termodynamiklagania. Men deras konsekvenser framstår i en annan dager. Från att ha varit människans bäste vän är spridningslagen numera också en fiende. Snön är inte längre någonstans vit. Visserligen får inte varje område just sina egna utsläpp som nedfall, men spridningen är inte längre till någon större hjälp. Det ena områdets utsläpp drabbar det andra och vice versa. Det är på väg att uppstå en perfekt bytesbalans i skit.
Det är med andra ord dags att återvända till första huvudsatsen och börja vänja sig vid tanken att ingenting abiotiskt någonsin försvinner. Några exempel:
Har man kört upp 45 kg bensin, och bilen samtidigt tagit in 800 kg luft, måste 845 kg ut som avgaser (annars skulle bilen sprängas i stycken; lika mycket som kommer in, måste ut). 700 kg blir till vanligt vatten och kvävgas; alldeles ofarligt. Men 140 kg är koldioxid (och om bilen inte har katalysator är 5 kg riktigt gift). Sens moral: Varje slutkörd bensintank har tillfört atmosfären ca 3 gånger fler kilogram koldioxid än vad den förbrukade bensinen vägde.
Det behövs inga mätningar för att konstatera om det ansamlas något kvicksilver från krematoriernas kvicksilverutsläpp eller från rivningen av gamla hus med kvicksilver bl.a. i olika reläer. Man vet redan att det firms. Ja, t.o.m. hur mycket som finns; lika mycket som
det som släppts ut. Sens moral: Medverka till att skadliga ämnen, som inte kan brytas ned, inte heller släpps ut.
Termodynamikens första huvudsats tvingar fram återanvändning av produkter i befintlig form eller återanvändning via kretslopp. Om varje ny produkt, varje byggmaterial och varje byggprocess vet man på förhand, att det som inte har ofarliga restprodukter och det som inte är biologiskt nedbrytbart i samma takt, som det framställts, kommer att ansamlas i naturen. Det dyker upp förr eller senare, kanske på en helt annan plats. Men borta är det inte. En stor del av det man brukar kalla för miljööverraskningar går med andra ord att undvika utifrån'relativt enkla insikter och analyser.
Det finns ingen väg tillbaka
Det är lätt hänt att man — då man kommer underfund om omvärldsförhål— landena — säger: "Vi får vända om! Det var mycket bättre förr!"
Glöm det! Delfinns ingen väg tillbaka. Alla vägar maste gaframat. Detta är ytterligare en följd av termodynamikens andra huvudsats .
Världen befinner sig i dag mycket långt från ekologisk jämvikt. Men den ekologiska jämvikt, som möjligen kan sägas ha funnits före indust- rialismens dagar, finns inte längre tillgänglig. Det har skett ett sådant uttag av naturresurser och det råder nu en sådan situation i biosfären, att den gamla jämvikten aldrig kan återerövras. Örn/när man hittar en eko- logisk jämvikt igen, så vet man på förhand att det måste vara en ny, en
alldeles annan än den som en gång fanns. Slösa därför inte tid på att för- söka vända om.
Att fundera kring detta att alltid gå framåt behövs också som ett in- slag i balansgången mellan att försöka bevara (i bemärkelsen skydda mot förändringar) och att utveckla. I den snabba förändringstakt, som nu råder, torde det bli ytterligt svårt att bevara på något annat sätt än genom att bruka. Detta gäller även för artbevarandet — att våga tänka tanken att det går att återskapa biotoper, men att detta kräver att man brukar jorden för det ändamålet. Orörd natur finns det i stort sett ingen kvar. Små, extremt värdefulla områden kan vi försöka bevara oförändrade. Men de stora artbevarande insatserna måste ske i vardagslandskapet.
För energi gäller liksom för materia att den inte försvinner. Även den bara omvandlas. Varje gång man omvandlar energi ("förbrukar" energi, som man säger till vardags) blir energin mindre tillgänglig. Förr eller se- nare blir all energi värme (det är därför som vännekamerabilden i avsnitt 3.3 är en bild på det totala energiuttaget i de olika områdena). I riktigt lång tidsskala kommer alla temperaturskillnader att utjämnas, och allting går mot ljumhet och grått i grått. Universums värmedöd brukar det kal— las. Detta är dock så avlägset att det inte är något man behöver bekymra sig om mer än som en tankebild och ett tankestöd. Till vardags kan man nöja sig med insikten att varje energiomvandling är en oersättlig för- lust. En plan- och bygglagstiftning, som medverkar till minskad energi- användning, är alltså en synnerligen positiv miljöiiisats.
Tillväxt
Synen på tillväxt påverkar utformningen av plan- och bygglagstiftningen. Tillväxtuppfattningen påverkas i sin tur av om man förmår ta till sig ter- modynamiksatserna eller ej.
All tillväxt, som i iiågöii mening är av människan skapad, utgör en blandning av två typer: en sann och långsiktigt hållbar och en som är en chimär.
Sann tillväxt baserad på effektivare användning av gemensamma resur- ser
En sådan tillväxt kan innefattas i en utveckling, som är både varaktig och hållbar. Bakom möjligheten att "effektivare använda gemensamma resurser" ligger den ständigt ökade individuella och kollektiva kunska-
pen. Det har gått att pressa verkningsgradema i en mängd processer. Det går att tillvarata restprodukter. Det går att minska kretsloppsförlustema. Detta är den tillväxt som Agenda 21 förespråkar; en del av den tillväxt som alltid funnits, och som handlar om att människan fått bättre förut- sättningar att enskilt eller kollektivt bättre utnyttja naturresurser.
Att någon annan tillväxt inte kan finnas följer av termodynamikens första huvudsats. Varken energi eller massa kan skapas. Man kan aldrig få mer — man kan bara bättre använda det man redan har.
Skentillväxt
Det går också att åstadkomma en Skentillväxt baserad på att den ene alltid kan sko sig på den andres bekostnad. Men då handlar det om ett misshushållande med naturen och ett orättmätigt utnyttjande av andra nationers eller andra generationers resurser.
Den skada, som man då åstadkommer, kan aldrig repareras. Man kan inte gottgöra skadan vare sig genom att ångra sig eller genom att eko- nomiskt försöka betala tillbaka lika mycket som man tillskansat sig. Oordningen — följden av att allting sprider sig — har oåterkallerligen vuxit.
Tillväxt är således i sig själv varken god eller ond. I själva verket är man tvungen att skilja på de två olika slagen tillväxt enligt ovan för att överhuvudtaget kunna närma sig tillväxtens miljömässiga konsekvenser.
Det slutna rummet
En av konsekvenserna av tennodynamiksatserna och av att jorden är ändligt stor är att mänskligheten egentligen lever i ett slutet rum bestå— ende av jorden i dess växelverkan med solen. Kan en sådan tanke slå rot? Hur reagerar då människan? Kan liöii byta från att ha exploatering och kolonialisering som drivkrafter och glädjekällor till att uppleva för- bättriiigari själva förvaltandet som den viktigaste utvecklingen?
Det slutna rummet har nästan alltid väckt negativa känslor. Den enda gång mänskligheten reagerat med uppenbar glädje inför jorden som ett slutet system var när de första satellitbildema på jorden kom. Tänk att
hon är vår! Så liten hon ser ut, så blå, så vacker!
Det är precis den känslan som skulle behöva väckas också för ut- vecklingen av det lokala. Ungefär som på en fotbollsplan måste man veta att det finns sidlinjer och linjedornare, som kastar tillbaka bollen varje gång man bryter mot termodynamiklagarna. Men spelet inne på planen skall ändå kunna präglas av glädjen att fritt röra sig inom det eg- na reviret.
Spelarna skulle inte kunna spela bollen och linjedomarna skulle inte klara sitt uppdrag om inte båda parter kände till sidlinjernas existens och läge. På bilden ovan är det den tyske linjedomaren Ren som agerar i EM -matchen Sverige- Danmark 14 juni, 1992. I bollandet med materia och energi är det alla vi aktörer, som behöver känna termodynamiksatserna — både deras innehåll och deras konsekvenser.
Fotosyntesen
Den allra mesta energin som når jorden kommer från solen (en marginell del kommer från jordens inre):
&. Kåmreaktlonar inuti * fiamaakiioner i solen ner 4 10" TW. W" 90! 30 TW. . Till jordens almsiar när 2 * 10% TW. Cirka 114 retlekieras av moln och totem * 1/4 absorberas av atmosfären och tlz varmer vån klo!
wie-***” ,
_ ' Några tusen TW driver Iotesyrues vilket ger avdunstning * ' i vatten och på ram. .
En stor mängd vatten får ökad axlar "än tidigare owker — Människan utnyttjar lägesenergi. En del av dem har omvandlats till olja. kol om gas. a_i rw iran it.—vande utnyttjas i vattenkraliverk Människan använder för närvarande växter varav som avger 0.24 TW . & TW (olja 3 W. kol :! TW. gas z TW) 1.5 TW går till baarissa; i tomt av Med den utragslaktan ar lagren och 8,6 TW rea mai elena lommade på en men år.
En det används En det används En det används lei ali generera for all driva lar uppvärmning * som råmaterial 0,7 TW elollekl. lömrämlngsmoioml. av nushätlf lör tillverkning
Vomnmqsuad 25%. ) _ . av plast och
' andra ämnen.
K&mmaktoror avgor 0.18 TW stallen.
- Genomsnamgi mom atlektlnllödo och ellektanvåndnlng på jorden. (Enhet t TW . HOW W). lnflödet år nm hundra tusen TW. Vl utnyttjar lar närvarande aktör 10 TW. och IV dessa komma & TW iran snabbt sinande renad ' (olja. kol. gas) och bara 2 rw iran [bambara energikällor (väsentligen vattenkraft och biomassa). Det ar mmm (outlet mmtanmapponon) realistiskt att - anat? ler att ta ut 10 » 13 W som lomybar alleler
Genomsnittligt globalt effektinflöde och effektanuändning på jorden. (Enhet I TW = 1-1012 W). In/Zödet är några hundra tusen TW.
De växter, som människor idag lever av, byggs upp med fotosynte- sens hjälp. Det var också fotosyntesen som under tidigare epoker ska- pade de växter, som man idag utnyttjar som olja, kol och naturgas. Också de 80 procent av energianvändningeii, som består av fossila bränslen, har alltså skapats via fotosyntesen.
Vid fotosyntesen utnyttjas luftens koldioxid och luftens och markens vatten till att bygga upp växternas massa. När en liten planta blivit till ett halvstort 100 kg träd, har den omvandlat mer än 100 kg vatten och kol- dioxid till 100 kg organiskt material och syre (vilket är livsnödvändigt för bl.a. människan).
Det omvända sker då organiskt avfall återförs till kretsloppet. Av 100 kilogram kornposterbart hushållsavfall blir t.ex. 15 kg jord, medan 85 kg blir koldioxid och vatten.
Växternas fotosyntes kräver således (förutom ljus) koldioxid och vatten.Växternas fotosyntes skapar organiskt material (som går att an- vända sorn mat, bränsle och annan råvara), syre och vatten.
Observera att första tennodynamiksatsen kan tillämpas också på foto- syntesens båda riktningar; ingenting försvinner. Detta är en ytterst vikti g utgångspunkt när man planerar för ett samhälles försörjning med mat, bränsle och övriga råvaror liksom för dess avfallshantering.
Kolets kretslopp i naturen. Bioenergi
Kolets kretslopp i naturen är gigantiskt. Först det senaste decenniet har man kommit till insikt om att man riskerar en global växthuseffekt ge- nom att släppa ut för mycket koldioxid till atmosfären. Ökad användning av förnybar bioenergi är ett sätt att förbättra koldioxidsituationen. Då skulle den uppbyggande fotosyriteiis upptagning av koldioxid förläggas till ungefär samma tidsperiod som utsläppen från bioenergiaiivändning- en.
För att få riktigt stor betydelse behöver bionergiaiivändning få fotfäste i områden med fördelaktig kombination av befolkningskoncentrationer och tätortsnära slätter. Olika former av energigrödor eller biobränslen kan — liksom annan bioteknik som är på väg — komma att kräva rejält tilltagen plats i landskapet. Utrymme finns egentligen, eftersom Sverige än så länge har fördelen att inte vara så tättbefolkat. Till andra fördelar som Sverige har hör klimatet, som möjliggör odling utan användning av omfattande kemisk ogräs- och skadedjursbekämpning.
3.3. Global miljöhänsyn på lokal nivå
Redan det faktum att merparten av världens makthavare kom till Riokonferensen sommaren 1992 utgör en manifestation. Statsmännen bekräftade genom sin närvaro att miljöarbetet förändrats från att vara främst en aktivistaktivitet till att bli en samhällelig angelägenhet av hög- sta dignitet.
I Rio de Janeiro antogs som tidigare nämnts bl.a. Agenda 21, en handlingsplan för miljöarbetet under det 21 :a århundradet. Utifrån denna pågår nu arbete över hela världen att från högsta internationella nivå mobilisera de lokala nivåerna via olika mellannivåer. En länk i kedjan är att varje kommun senast år 1996 skall ha påbörjat arbetet med sin lokala Agenda 21. Ansatsen i Agenda 21 är att problem skall förebyggas ge- nom miljöanpassning av politiken på olika områden. 1 plan- och byggut- redningens direktiv betonas att en förutseende fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem, åstad- komma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturresur- serna.
" N TED NATAIONS CONFERENÖI NVIRONMENT AND DEVELOPMENT
Bild från UNCED, Rio-konferensen 1992. där bl.a. Agenda 21 antogs. Pa vägen mot förverkligandet i Sverige har Mil/"örvardsberedn/ngen i SOU I 992:1 04 "får uppgift efter Rio "skisserar en svensk handlingsplan inför 2000-talet.
Forward to basics
Globala miljöproblem är ackumulerade effekter av olika lokala verk— samheter, som bedrivits under olika lokala förutsättningar under lång tid. Att miljöeffekterna av dessa handlingar nu visat sig vara även globala, och att internationella överenskommelser (t.ex. Agenda 21) träffas som en reaktion på detta, betyder inte att problemen kan angripas globalt el- ler ens utifrån ett enhetligt globalt uppifrån—ner—perspektiv. Globala studier kan bara tjäna som en väckarklocka och en inspirationskälla till olika lokala handlingar.
lokala Agenda 21
I Sverige anser man sig i stort sett ha kommit till rätta med utsläppen från punkt- källor. Huvndproblemen består av de diffusa utsläppen från konsumtionsxamhället och trafiken.
I den globala skalan framstår diffusa utsläpp från ett område som ett punk/tit- släpp. Dessa "punktutsläpp " har visats ge globala effekter. Signalen gar fran Rio: vidta lokala åtgärder.
Med andra ord: problemen måste angripas på samma nivå som den där de skapades. Världen över kommer det därför att bli frågan om mas- sor av olika förändringar. Också för Sverige handlar det om en mång- fald. Miljöförutsättningama år så vitt skilda i t.ex. övre Norrlands gles- byggda inland, Stockholms—området och det närmast kontinentala syd- västra Skåne, att en plan- och bygglagstiftning med identisk tillämpning i
de olika regionerna inte kan vara relevant eller effektiv ur miljösyn- punkt.
Skillnaderna visar sig på olika sätt. Mängden allemansrättsligt till- gänglig mark, t.ex., varierar inte bara mellan glesbygd och tätortsornrå- den utan också mellan regioner. 1 Stockholmstrakterr är den 3,0 ha per person, i västra Skåne 0,4 ha per person. Utsläppen och deras effekter skiljer sig också mycket. Totalkvävehalterna i större svenska vattendrag, t.ex., får sina vitt skilda nivåer utifrån olika lokala förutsättningar i mark- och växtlighetsförhållanden, olika utsläpp från tätorter, industrier och jordbruk samt olika atmosfäriskt nedfall. De skilda lokala förutsätt- ningama bör motsvaras av olika lokala tillämpningar av PBL.
Totalkvävehalt i större svenska vattendrag 1984
Kvävehalten är långt högre i de sydsvenska åarna än i Norrlands- ålvama. Till stor del beror detta på naturliga skillnader mellan Nord- och Sydsveriges mark- och växtlighetsförhållanden, men kvävetillför- seln via atmosfären, utsläppen från tätorter och industrier samt den allt rikligare kvävegödslingen av Götalands och Svealands åkermar- ker har ytterligare ökat de sydsvenska vattendragens redan tidigare höga kvävehalter. Kartan återger genomsnittshalter av kväve i större svenska vattendrag under 1984. Gränserna mellan de större avrin- ningsområdena är också markerade. — Från SNV.'s miljökontroll- laboratorium, sörvattenenheten. Karta: Bert Karlsson.
Från exploatering till _ förvaltande
Det är en sak att säga att det lokala miljömässigt bör kopplas till det re- gionala och globala, och en helt annan att tala om hur sådana samband ser ut. Kunskapen om dem är ringa. Tämligen aningslöst har människan genom sin teknik- och samhällsutveckling skapat en situation där mate— rialflöden, infonnationsflöden och penningflöden i stor utsträckning är globala. Bakom expansion, exploatering, kolonialisering, befolknings- koncentrationer, m.m. har det rått en underförstådd föreställning om att
naturen och omvärlden är oförstörbara, outsinliga och eviga, och att endast människan haft rätt att använda naturen för sina syften.
Eftersom man inte har varit i närheten av gränsema för det globala, har man inte heller kunnat eller behövt se begränsningarna och utifrån dem utvecklat grundläggande kunskap om växelverkan mellan det lokala och det globala. T.o.m. den allra enklaste additionskunskapen — att 10- kala utsläpp ger en global summa i den gemensamma atmosfären och i världshaven — har haft svårt att fullt ut bli till allmänt kunskapsgods.
Den "nya" utgångspunkten, det som framöver måste vara underför- stått i all kunskapsuppbyggnad, är att jorden är ändligt stor. Utifrån detta får man försöka utveckla ny insikt om sambandet mellan det lokala och det globala. Inse att den enda möjliga framtida expansionen, den enda möjliga tillväxten ligger i att individuellt och kollektivt öka förmågan att bättre använda gemensamma resurser och försöka komma underfund med vad detta betyder konkret.
Globala miljöskeenden
I awägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan det "allmännas" intresse i PBL inte längre begränsas till planeringsobjektets närmaste grannar, olika handikappgrupper eller olika kommu- nala/regionala/nationella intressen. Även global miljöhänsyn krävs ner på detaljplanenivå. PBL blir annars bara en länk i de små beslutens ty- ranni, som låter avsteg i fel riktning passera med motivet att den enskil- da effekten åndå är så liten.
Att summan av lokala handlingar nu märks som påtagliga globala ef- fekter beror på befolkningsexplosionen, bemästringsexplosionen och de nya, människoskapade globala sambanden.
Befolkningsexplosionen
Det har blivit så många fler människor på jorden, speciellt i u-världen. De senaste 5 åren har antalet människor ökat med 10 procent. Genom- snittsvärldsrnedborgaren har emellertid inte samtidigt kompenserat den globala miljön för påfrestningarna från befolkningsökningen. Ytterligt förenklat uttryckt skulle ett status quo i de totala rniljöpåfrestningama kräva att belastningen från befolkningstillväxten kompenserades genom en förbättring av den genomsnittliga miljöanpassningsgraden med 2 pro- cent orn året.
Bemästringsexplosionen
Den rika världen har ingen befolkningsexplosion men väl en be— mästringsexp/osion: en explosionsartad ökning av den hastighet med vilken i—världsmånniskan sätter fart på materia och energi för sina egna syften. Medan befolkningsexplosionen gör de fattiga fattigare, gör be— mästringsexplosionen de rika rikare. Klyftorna växer. Skillnadema mel- lan de rika och fattiga delarna av världen i deras utvecklingshastigheter och —accelerationer är än mer alarmerande än de i ögonblicket existe- rande oj ärnlikhetema.
5 000
— Miljoner människor
4 000
— Fossilbränslen x 10 GWh/år
3000
Fossilbränslen
börjar användas &
2 000
1 000
—2000 —1600 —1 200 —800 -400 0
Bild över befolknings— och bemäs/riitgsexp/osiotterna. För 200 ar sedan började jordens befolkning öka kraftigt. Ungefär samtidigt bör/"ade bentas/ritigsexp/osio- nen. Den representeras enklast genom en energiam'c'indningski/rva ' bemästringen och energianvandiiingeii följs at, eftersom det krävs energi för att få fart på materia. Här används fossi/bräns/eanvändningen, som star for 80% av världens energianvändning, som ett matt pa bemästringsexplosionen.
Situationen kräver solidaritet av i—världen, om så bara för dess egen överlevnad. 1 första fasen räcker det långt med en strävan mot normal anständighet: att i—världen försöker upphöra med att för egen del lägga beslag på större andelar av "the global commons", dvs. atmosfären och vattnet, än vad som rättmätigt ankommer på den.
Tankegångar av denna typ har direkt tillärnpbarhet också för PBL- överväganden. Hur planerar man för markinfiltration av dagvatten, hur bygger man för transportsystem, hur utnyttjas biobränslernöjlighetema, hur minskas energibehoven, etc.?
En av många följder av den höga energianvändningen (som nedan re- presenteras av ljusa prickar — ju större, desto mer omfattande) för alla möjliga ändamål, bl.a. för transporter, är att det från Sverige släpps ut vida mycket mer koldioxid än vad atmosfären över Sverige skulle kunna rymma utan att ge påtaglig växthuseffekt. Svenskarna inkräktar alltså direkt på det som egentligen tillkommer andra.
Detta är en satellitbild över i'(irmestra/niiigen fran Norden. Östers/Östatertia och norra delen av kontinenten. Det gar att orientera sig om man börjar leta efter Norges och Sveriges kits/er. A tt etiergionisc'ittningeii pa sina ställen i Sverige är hög framgår av att omradena syns som kraftiga [ji/.sflc'ic'kai' pa kar/an. Jämför till exempel med hur lite det lyser fran de baltiska staterna.
Mer generellt kan nedanstående strut vara ett stöd för tanken. Allt in- kräktande utanför struten kan ses som en form av civilt rniljökrig.
Svenskarna disponerar inte (”iver större andel av atmosfären eller av haven (in det) som motsvarar Sveriges yta alternativt Sveriges befolkning.
Människoskapade globala samband
Människan har satt sig över platsbundna förutsättningar och åstad- kommit egna globala samband. Tidigare var det den ständiga naturliga globala spridningen som fick ta hand om effekterna av människans verksamhet. Numera är det själva varorna, som är de mest svårhanterli- ga "utsläppen" från den mänskliga verksamheten (jfr "Varor som faror", Ds 1992:58). Dessa varor sprids i ett helt människostyrt system baserat på kraftfulla transporter avsevärt mycket snabbare än de globala sprid- ningsmekanismema. Dessutom skickas i accelererande utsträckning bl.a. information, pengar och förströelse via digitala nätverk.
Dessa människoskapade samband har en helt annan karaktär än de naturliga. Deras effekter är ofta outprovade, och system för återkoppling motsvarande naturens snillrika balanssystern lyser i allmänhet med sin frånvaro.
Ökad rörlighet
Rörligheten av praktiskt taget allt och alla (också till och från områden utanför Europa) har ökat i en sådan utsträckning att detta i sig ändrat förutsättningama för planering och byggande. Medan energianvändning- en i Sverige (utanför transportsektorn) kunde plana ut också medan BNP fortsatte att öka, har motsvarande tendens för transportarbete ännu inte kunnat skönjas. Tvärtom; transporterna ökar hela tiden och det t.o.m. snabbare än BNP tidigare gjorde.
Transportarbete
1890 1940 1990 Ar
Bland de företeelser, som starkt medverkar till detta, kan nämnas just—in—time—inriktningen. Genom att man tack vare bl.a. datortekniken kan klara sig med minimal lagerhållning är ständigt större delen av la- gema ute på vägarna. En annan transportdrivande företeelse är strävan efter intemationell utbytbarhet och — mest aktuellt — EG—nivellering på alla områden. Bara den planerade EG—anslutningen förväntas öka trans- portarbetet 304-10 procent.
Allt fler röster höjs mot denna utveckling. Det gäller inte bara utsläpp, nedfall, förändrade stads- och landskapsbilder, hotade arter och bioto-
per, utan också det närliggande: trängsel på gator och infarter, en bam- ovänlig miljö, parkeringselände och kostnader. T.o.m. företrädare för transportsektorn agerar mot trafikökningens inre motor. Så skriver t.ex. europeiska transportrninistrar under rubriken "Transportation growth in question" och P G Gyllenhammar talar för den avgasfria staden, etc.
För att analysera den fysiska planeringens möjligheter att mins- ka/förändra transportema måste man skilja mellan tre typer av rörlighet.
Vardagslivets resor
För arbets—, service— och fritidsresor kan närhet på ett lokalt/regionalt plan växa fram bl.a. med stöd av fysisk planering. Visserligen kan män- niskor alltid välja boendemönster som leder till långa resor. Men om samhällena byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en om- flyttning ske, som hindrar att en ohämmad rörlighet får oacceptabla kon- sekvenser.
Interregionala resor
De interregionala resor, som främjar näringslivsutveckling och kontak- ter, kan kanske inte hämmas utan men för utvecklingen. Däremot kan de kanaliseras till miljövänliga transporter. Detta fordrar emellertid att gångavståndet kring olika stationer och hållplatser utgör tätortemas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark stynring, medan det som sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.
Varu-/ godstransporter
Dessa ligger idag helt utanför något som helst gemensamt beslutfattan- de. Även här bör en kanaliseringsprincip kunna tillämpas, men i så fall måste ornlastningsplatser/tenninaler göras sådana att friktionen i om- lastningen blir så låg att från dörr till dörrtransporter blir mindre attrak- tiva.
Dessa tre rörlighetstyper kan påverkas genom att de materiella regler- na uttrycker vissa grundläggande lokaliseringsprinciper. Bl.a. blir det nödvändigt att markera hur PBL skall förhålla sig till stonnarknader och motsvarande trafrkalstrande anläggningar utanför tättbebyggt område.
Rörlighetens miljöeffekter består inte bara av buller, energiåtgång och utsläpp. Rörligheten inverkar också på själva varonia, deras samman- sättning, mängden avfall och koncentrationen av avfall. Avfallet hade aldrig nått sin nuvarande nivå ( 1 ton per svensk och år, varav hushålls- avfallet är drygt 300 kg och industriavfallet 700 kg), om människor sak- nat transportmedel. Att nu lösa avfallsproblem genom att försöka sluta kretslopp är bara delvis en lokal fråga. Varuflödenas globala karaktär gör att också avfallsåterföring har en påtagligt geografisk dimension. Numera hämtas även basföniödenlieter från andra sidan jordklotet. Byggnadsdelar, t.ex., kan komma från helt olika platser och vara sam- mansatta av material från skilda områden/världsdelar.
Tätortskancentra/ionerna var/den over gör att det till staden flyttas en mängd varor från stora områden. Utan motsvarande trafik tillbaka kan inga egentliga kretslopp skapas. En Ökad försörjning av basfo'rnödenheter fran grannskapet torde bli nödvändig.
Extremt snabba förändringar
Utvecklingen av samhälle och teknik är oupplösligt företräde. Ny teknik skapar förutsättningar för nya sainhällsfonner och samhällsfenomen. Samtidigt är det samhället som sätter in tekniken i ett sammanhang. Teknik som inte har en naturlig plats i samhället blir aldrig framgångs- rik.
Tekniken är genom sin snabba utveckling en född fiende till bevaran- det. Men givetvis kan den byta färg ungefär som en kaineleont. Kanske kommer den rentav — om så behövs — att omskapa sig till en föränd- ringskompensationsteknik så att människor slipper märka så mycket av förändringssnabbheten?
Alla de nya formema för elektronisk kommunikation, som kommit i allmänt bruk bara under de senast decennienia, är en avgörande förut- sättning för många av de nya globala strukturer som ännu bara finns i sin linda. Den fortsatta utvecklingen av kommunikationstekniken kommer att bidra till en fortsatt starkt ökad intemationalisering av såväl ekonomi som kultur i alla världens länder.
Informationsteknologin är på god väg att överbrygga tid och rum och föra människor över hela jorden närmare varandra på helt nya sätt. Ge- nom att alla typer av information, text, ljud och rörliga bilder, hanteras som nollor och ettor öppnas nya möjlighet att via multimediatenninaler anslutna till globala datanät få tillgång till infonnationstjänster av helt nya sorter. Den traditionella uppdelningen på företag som producerar böcker, tidningar, spelfilmer, radio, TV, video, grammofonskivor, data- spel m.m. kommer att ersättas av jättelika mediaföretag som kombinerar olika typer av information till helt nya produkter och tjänster.
1 ett vanligt svenskt vardagsrum kommer om 10-20 år radio, TV, ste- reo, video m.m. att ha ersatts av en multimediaanläggning med en stor, platt bildskärm på väggen. Via pekdon och tangentbord kommer man att kumia styra vad som händer på skärmen ungefär som på en persondator i dag. 1 USA har man redan myntat begreppet Home Theatre. Kabel-TV har ersatts av beställ-TV där man via nätet kan nå ett stort antal media- företag över hela världen som mot betalning skickar hem rörliga bilder enligt ens egna önskemål. Genom att dela upp den stora skärmen i olika "fönster" kan man samtidigt följa flera skeenden. Från en fotbollsmatch kan man beställa bilder från flera kameror samtidigt, t.ex. en som beva- kar den planhalva där spelet pågår, en närbild av spelaren som har bol- len och en kamera som visar heminapubliken på läktaren.
Om det blir långtråkigt, kan man på en annan del av skärmen välja t.ex. stolar från ett postorderföretag. Genom att med knapptryckningar ange sina preferenser, medan bilder på ett antal stolar passerar revy, ger man det interaktiva katalogsystemet underlag för att snabbt bläddra fram den stol som passar bäst.
En företeelse som ligger alldeles om hömet, men som ännu inte synts ute i det vanliga livet, är kunskap som handelsvara. Människan är idag van vid att använda uppslagsböcker, handböcker m.m. för att snabbt få tag på sådant som man inte har i huvudet. De flesta slår glatt upp vilket år Alexander den store dog eller hur rhododendron stavas utan att känna sig hopplöst obildade. Man betraktar helt enkelt böckerna som en för-
längning av sitt eget minne; som en sorts minne på burk. På likande sätt kommer man att lära sig att den egna kunskapen är begränsad och kan förstärkas. Det kommer att bli lika naturligt att köpa kunskap på burk som att köpa böcker.
Med hjälp av så kallade kunskapsbaserade system, som fortfarande är en tämligen exotisk gren av datalogin, kan man redan få en viss upp- fattning om de viktigaste skillnaderna mellan information och kunskap. Sådana system hanterar kunskap ungefär på samma sätt som en männi- ska och kan till skillnad från uppslagsboken dra slutsatser.
Redan i dag finns det kunskapsbaserade system som kan — dra slutsatser baserade på ofullständiga fakta, — dra alternativa slutsatser med olika sannolikhet, — ange resonemang som slutsatsenia bygger på, och — kommunicera i naturligt språk.
För den fysiska planeringen lär informationsteknologin komma att påverka såväl själva processen som underlaget och villkoren för besluts— fattandet. Helt nya möjligheter att mångfaldiga och distribuera "kunskap" vinkar runt hörnet, och mänskligheten står inför den största förändringen av möjlighetenia till kunskapsförinedling sedan boktryck- arkonsten infördes. Mycket finns redan tillgängligt. Det ger inte bara nya möjligheter för beslut om fysisk planering — det pekar också fram mot en annorlunda rollfördelning genom att den enskilde direkt via interaktiv multimediateknik kan få ta del av och analysera t.ex. planförslag.
Detta med de snabba förändringarna gör en framåtsyftaiide analys av nu pågående förändringar väl så viktig som jämförelser mellan det för- flutna och det nu existerande. Uppgiften att värna kulturarvet behöver kompletteras med en utveckling av en gemensam kulturvision. Vad är det specifikt svenska som bör värnas i intemationaliseringeiis tidevarv? Och hur kan den lokala självstyrelsen verka för att inte bara acceptera utan också slå vakt om vissa olikheter?
I alla tider har kulturer existerat parallellt, blomstrat och gått under. Den ena kulturen har övergått i den andra. Människor har som myror sökt sig till en annan stack, om den egna inte längre visat sig livsduglig. Den rika världen är nu på väg mot en monokultur. Monokulturens fara är att den är en och därmed alteniativlös. Att som motvikt kunna värna om och utveckla egna kulturvisioner är därför angeläget och det är väsentligt med en planering som väntar vår särart bl.a. på kulturmiljöområdet.
3.4. Tätortemas grönområden
3.4.1. Inledning
På utredningens uppdrag har en särskild analys av grönstrukturen i stå- der och tätorter utförts av experten i utredningen Eivor Bucht i samarbe- te med landskapsarkitekten Bengt Persson. I denna analys lämnas också förslag på vissa ändringar i gällande lagstiftning. Den särskilda analysen fogas som bilaga 3 till betänkandet.
I detta avsnitt beskrivs grönområdenas betydelse, hoten mot dem samt sådan gällande lagstiftning som berör dessa frågor. Mina särskilda överväganden och förslag rörande tätorternas grönområden redovisas under avsnitt 3.7.5.
Tillgång till en rik och varierad natur är viktig för människors välbe- finnande. För boende i tätorter är tillgången till natur- och grönområden av stor betydelse både som ett berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Parker och grönorn- råden är dessutom ofta bärare av betydande kulturhistoriska värden och bidrar till att ge städerna identitet och karaktär. Vidare har grönområde- na betydelse för hälsa och miljö och utgör en förutsättning för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras i och i anslutning till tätor- terna. Bebyggelseutvecklingen i tätortema innebär emellertid i många fall att parker, grönområden och annan obebyggd mark tas i anspråk.
Mot bakgrund härav har jag fått i uppdrag att belysa förutsättningama för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter och ge en samlad bild av kunskapsläget som underlag för en bedömning av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.
Med grönområden i och i anslutning till tätorter avses all mark som inte är bebyggd eller hårdgjord, således skogs- och andra naturområden, parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar, vägimpedirnent m.m. Ibland används grönstruktur som samlande be- grepp för dessa grönområden. Här kommer omväxlande, beroende på sammanhanget, att talas om grönstruktur, grönområden eller parker och andra grönområden.
I grönstrukturen ingår således inte bara det som ryms innanför stads- gränsen utan även tätorternas närmaste omland. Gränszonen mellan be- byggelsen och den omgivande landsbygden, tätortsranden, är särskilt viktig, men även korridorer ut i landskapet och de jordbruks-, skogs- och andra naturområden som knyter bebyggelsen till dess närmaste om-
givning är av vital betydelse i sammanhanget. Spridningsvägar för djur- och växtarter, lek-, rekreations- och motionsmöjligheter och områden för lokal dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner för vilka det samband mellan bebyggelse och landsbygd som skapas genom tätortsranden är viktig.
I propositionen 1993/94:30 om strategi för biologisk mångfald och i tilläggsdirektiven klargörs att grönområden i städer och tätorter har flera betydelser som kan sammanfattas under tre rubriker,
— ekologisk betydelse (betydelse för flora och fauna/biologisk mång- fald, klimat, hälsa, den tekniska infrastrukturen t.ex. dagvattenavledning och avfallshantering),
— kulturell betydelse ( bärare av kulturhistoriska och konstnärliga vär- den sorn utgör en viktig beståndsdel i staden),
— social betydelse (berikar vardagsmiljön för lek, rekreation och mo- tion, ger dagliga naturupplevelser och förståelse för naturens kretslopp).
3.4.2. Betydelse och hotbilder
Allmänt
Tätortsutbyggnaden tar parker, grönområden och annan obebyggd mark i anspråk. De senaste åren har andelen obebyggd mark i tåtorterrra minskat från 45 till 38 procent, dvs. med nästan en sjättedel. I Boverkets förstudie om storstädernas miljö (Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401—4763/92) sägs att "grönstrukturen fragmenteras och dess förutsätt- ningar att positivt bidra till stadens och människans hälsa därmed mins- kar." Där sägs också att "förtätning försiggår ofta på gröna områden som saknar planstatus som grönt. Då denna typ av områden totalt sett utgör stor andel av den gröna strukturen är dagens brist på styrinstrument ett allvarligt hot mot viktiga gröna värden." ] Naturvårdsverkets rapport Storstädemas miljö (Naturvårdsverket, Rapport 4159, 1992) påtalas att "alltför ofta betraktas grönområden som reservrnark för exploatering. Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionernas grönstrukturer. /.../ I storstadsregionema pågår ständigt en exploatering, vilken successivt tar mark i anspråk, skapar barriäreffekter, medför föroreningar och överutnyttjande."
Exploatering för bebyggelseändamål och för utbyggnad av teknisk in- frastruktur tar i anspråk de resurser som grönstrukturen utgör och mins-
kar dess långsiktiga värde och funktion. Varje enskilt exploateringsföre- tag är oftast vällovligt och till för att tillgodose angelägna behov. Men sammantaget över en längre period ger alla enskilda åtgärder negativa konsekvenser som inte är överblickbara vid bedömning av det enskilda exploateringsärendet. Varje enskild förtätning av bebyggelsen i befint- liga stadsområden är t.ex. av liten betydelse, men konsekvensema av de samlade ingreppen överstiger vida det som kan överblickas utifrån för- hållandena inom t.ex. en enskild detaljplan. En helhetsbedömning av grönstrukturen, dess nuläge och förändringar, är därför av grundläggan- de betydelse för arbetet med skydd och säkerställande av grönstrukturen i städer och tätorter. I de tre storstadsregionema kan en sådan bedömning behöva göras i ett regionalt sammanhang.
Kännetecknande för tätortemas grönstruktur år att samma områden fyller olika funktioner. En stadspark kan vara kulturhistoriskt värdefull och fylla olika sociala funktioner. Grönskan kan samtidigt vara viktig för att ventilera innerstaden och ge människor tillgång till rik biologisk mångfald. Motsvarande gäller naturligtvis också för de natumära områ— dena.
Det är som regel möjligt att röra sig fritt över parker, kyrkogårdar, institutionsområden och en stor del av flerbostadsområdena. De admini- strativa gränsema mellan mark för allmän plats och flertalet typer av kvartersmark upplevs sällan i praktiken. De ekologiska värdena kan alltså inte hänföras till administrativt bestämda enheter. I många fall gäller detsamma för de kulturella värdena. I exempelvis villastädema är det samspelet mellan grönskan kring gator och i parker samt torntemas planteringar mot gata eller inom kvarteren som skapar den värdefulla helhetsmiljön. Den mångfunktionella betydelsen och en strukturell syn på den helhet som de olika delarna utgör bör därför bilda utgångspunkt vid bedömningen av erforderliga metoder och medel för skyddet av grönområdena.
Ekologiska aspekter
Till de ekologiska aspektema på grönstrukturen i och i närheten av tätor- terna kan hänföras grönstrukturens betydelse för biologisk mångfald, för omhändertagande av dagvatten och avfall samt för klimatet. Grönstruk- turens ekologiska funktioner betingas av samspelet i hela systemet av växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. 1 en glidande
skala från vildmarken till stenstaden ökar graden av mänsklig påverkan på biotopenia. Naturvården i vildmarken kan bedrivas från renodlat bio- centriska utgångspunkter — åtgärderna kan inriktas på vad som är bäst för naturen för naturens egen skull och på dess egna villkor. När man däremot skall ta ställning till naturvårdsinsatser i tätorten och dess om- givningar, måste det i första hand ske utifrån människans villkor och hennes behov av en god livsmiljö. Naturen har en dubbelroll i tätorten. Den både påverkas av och påverkar förhållandena och kan således ald- rig betraktas sorn "orörd". Ett träd bidrar till att filtrera förorenad luft, samtidigt som det skadas av den.
Biologisk mångfald har efter Riokonferensen 1992 blivit ett centralt hushållningsbegrepp som också bör omfatta tätorterna. För tätortenras del saknas emellertid en heltäckande definition av begreppet biologisk mångfald. De preciseringar som hittills har gjorts är hämtade från natur— vården och inbegriper bara de delar av tätortens grönstruktur som har sina paralleller i det rurala kulturlandskapet. Stora delar av grönstruktu- ren, dvs. trädgårdar, anlagda parker, kyrkogårdar, alléer m.m., faller där— för utanför. Naturvårdsverket har i uppdrag att utveckla definitioner av begreppet biologisk mångfald. Det är väsentligt att detta arbete också omfattar stadens kulturlandskap i alla dess former och att det beaktas att grönområdena i tätorterna har tillkommit primärt för att tillgodose tätortsbomas önskemål om mark för lek, rekreation, motion, odling och naturupplevelser samt som viktiga instrument för att ge staden struktur och identitet.
1 tätorterna är den biologiska mångfalden en indikator för en väl fun- gerande grönstruktur. Omvänt är en väl fungerande grönstruktur en grundförutsättning för ett rikt biologiskt liv. Tre aspekter på biologisk mångfald bör framhävas, ett så rikt växt- och djurliv som möjligt och ett så stort utbud av biotoper som möjligt, skydd för sedan gammalt do- mesticerade (odlade) och lokalt anpassade arter i parker, trädgårdar, kyrkogårdar och andra planteringar samt möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter.
Den biologiska mångfalden i tätorterna har minskat kontinuerligt se- dan l960—talet. Kontakten med omgivningarna har blivit sämre efter- hand som tätorterna vuxit och omgetts av barriärskapande trafikleder, grönstrukturen har successivt exploaterats, andelen bebyggd och hård- gjord mark i nya bebyggelseområden har blivit större och likriktningen av skötsel och anläggning har blivit alltmer långtgående. Tätortemas
ekosystem är emellertid föga utforskade och kunskapenia är bristfälliga både vad gäller kvalitativa och kvantitativa förändringar i olika tätorter i landet.
Tätortemas biotoper skiljer sig från biotoper som utvecklas i naturen genom att de är mer störda. Grönstrukturen förändras snabbt och radi— kalt genom exploateringar och andra ingrepp, som saknar motstycke i de naturliga biotopema. Påverkan av föroreningar är i allmänhet betydligt större i och kring tätortenia. Människornas användning och slitage på mark och växter är exempel på andra faktorer som innebär delvis krafti- ga stömingar. Avkastningskraven inom jord- och skogsbruket och den rationella skötseln är ett av skälen till att många arter är hotade. I tätor- terna finns inte motsvarande krav, vilket borde kunna utnyttjas för sköt- sel som gynnar arter som är hotade i odlingslandskapet. I övrigt är möj- ligheterna begränsade att inom tätorterna skapa biotoper för i naturen hotade arter. I den mån sådana arter eller biotoper finns, är det angeläget att de ges ett långsiktigt skydd. Medvetenheten om att den egna bo- stadsorten rymmer intressanta växt- och djurarter är viktig för männi- skors identifikation med sin lokala miljö och ur rniljöpedagogisk synvin— kel. Många s.k. ruderatväxter (som växer på störda biotoper) är unika för tätortsbiotopenia och behöver skyddas.
Trädgårdsväxterna och deras kulturella användning formar tätorternas kulturlandskap på ett sätt som är jämförbart med odlingen av växtenia i jordbrukslandskapet. Den biologiska mångfalden i trädgårdskulturen är mycket intressant och viktig ur en rad aspekter, men tyvärr hittills mycket lite dokumenterad i vårt land. Hoten mot dessa kulturväxter är stora och ökande, dels på grund av att många träd kommer att försvinna inom begränsad tid av åldersskäl, dels på grund av bristande kunskap om dessa växters värde.
Grönstrukturen har vidare betydelse för möjligheterna att omhänderta dagvatten och visst avfal/.
Tillämpningen av kretsloppsprinciper bör också gälla själva tätorten. Regnvattnet eller dagvattnet utgör en belastning på reningsverken och recipienterna. I många städer är en stor del av dagvattennätet fortfarande kombinerat med avloppsnätet. Vid kraftiga regn bräddas avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipienterna. Det dagvatten som leds bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat, men går ore- nat till recipientema. Grönstrukturen har inte utnyttjats i särskilt hög grad för att ta hand om dagvattnet, men här föreligger betydande möjlig-
heter att använda marken antingen för infiltration av dagvattnet eller för fördröjning och rening av vattnet innan det när ledningsnätet.
Det biologiska avfallet är en nyckelfråga i en förändrad avfallshante- ring. Det bestämmer t.ex. mycket av de hygieniska aspektema på hämt- ningsintervallen. Ett lokalt omhändertagande (kompostering) av träd- gårdsavfall i tätorten kommer i många situationer att vara en fördelaktig lösning. Vad gäller övrigt biologiskt nedbrytbart avfall krävs samverkan mellan tätorten och dess omland.
Till de ekologiska aspektema är slutligen att hänföra växtlighetens väldokumenterade betydelse för att förbättra klimatet. Träd förbättrar luften och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till temperaturut- järrming, höjer luftfuktigheten och ger den för våra klimatförhållanden behagligaste skuggan. På tätortsnivå är det terrärigförhållanden i kornbi- nation med tillgång till större skogsområden som reglerar lokalklimatet. Iden lilla skalan spelar en trädallé eller ett enskilt träd samma roll för att reglera klimatet på gatan eller gården.
Grönstrukturen påverkas emellertid negativt av olika mänskliga verk- samheter i och kring tätorter. ] medelstora och stora tätorter är stoft- mängdema många gånger tiofalt högre än på den omgivande landsbyg- den. Växtligheten utsätts för föroreningar från tungmetaller, försuraride ämnen, giftiga kolväten, marknära ozon, eutrofierande utsläpp, salt m.m. Därtill kommer stress vad gäller tillgång till syre och vatten framför allt för träd som står i gatumiljöer, på torg och andra allmänna platser. I tät- orterna är trafiken den helt dominerande föroreningskällan. Vidare på- verkar utsläpp från förbränningsanläggningar och vänneverk växtlighe- ten exempelvis i Stockholmsornrådet. Förorenande industrier har också påvisats ha lokalt stark negativ påverkan på växtligheten i tätorter. Ef- fekterna av olika verksamheter på mark och vatten utanför tätortenia behandlas numera i översiktsplaneringen. Motsvarande effekter inne i tätorter tas endast undantagsvis upp i t.ex. fördjupade översiktsplaner.
Kulturella aspekter
För kultunniljövården är bevarandet av biologisk mångfald och varia- tionsrikedorn betydelsefull inte bara för skogs- och odlingslandskapets mångsidigt sammansatta kulturvärden. Lika viktigt för en god livsmiljö är de kulturhistoriska och estetiska egenskaper som är knutna till träd-
gårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till våra städer och tätorter.
Att anlägga parker och hålla grönområden i städerna och deras närhet har varit en betydelsefull tanke i den europeiska stadsplaneringen allt sedan 1600—talet. Då anlades runt om i Europa städer med rätlinjiga gatunät där den klassicistiska parken var en viktig del för ståndsmässig- het, för skönhet och för trevnad. Varje tid har sedan dess utvecklat sin syn på hur parker och grönområden borde utformas. l700—talets engel- ska park, 1800—talets stadsparker, de botaniska trädgårdarna liksom det tidiga 1900—talets trädgårdsstad är olika uttryck för detta.
Stormaktstidens och 1700—talets Sverige påverkades naturligtvis i viss mån av de kontinentala mönstren, men Sverige har i förhållande till kontinenten urbaniserats mycket sent. Våra städer och andra tätorter har ända fram till vårt sekel varit relativt små. Den grönska som präglar da- gens tätorter har därför i allt väsentligt sina rötter i l800—talet, när de utländska influensenia i stadsbyggande och parkplanering började få fäste i samband med den moderna stadens framväxt.
Vid säkerställande av grönstrukturen med hänsyn till dess kulturella värde är det särskilt viktigt att se till helhetens betydelse som en spegel av stadens eller tätortens utveckling, de enskilda anläggninganias — al- léer, parker, kyrkogårdar, friluftsområden — form och innehåll samt till tidsdirnensionen.
Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluftsområden ingår som delar i den kulturella helhet som är staden eller tätorten. [ motsats till många länder i Central- och Sydeuropa utgör denna grönstruktur en vik- tig del både kvantitativt och kvalitativt av vår bebyggelsetradition. Däri- genom speglar den naturligtvis på många sätt också stadens kulturhisto- ria, hur kommunikationer vattenvägen och landvägen format bebyggel- seutvecklingen, hur de befästa städerna såg ut och hur den agrara prä- geln på de svenska städenra styrt uppbyggnad av gatunät och kvarter. Med den moderna industristadens framväxt följer tillskapandet av par- ker, kyrkogårdar, bostadsområden och stadsdelar där grönskan berättar om sin tids trädgårdskonstideal men också om krassa praktiska krav på utrymmen.
Tidsaspekten har i kulturellt hänseende samma betydelse för den yttre miljön som för byggnadenia. Ett träd som planterades i en allé, trädgård eller park under l800—talet eller början av detta sekel har fått en storlek och arkitektonisk karaktär, som inte är möjlig att ersätta. Ur kulturhisto-
n'sk synvinkel är detta viktigt. Nya träd som planteras är kanske i bästa fall 10—20 år gamla. Det tar 30—60 år innan de nått en storlek och karak- tär sorn innebär att ett ingrepp är reparerat. För träd som blir riktigt gamla, t.ex. ekar, talar vi om tidsornlopp på 100 år eller mer. Eftersom en så stor del av våra centralt belägna och kulturhistoriskt intressanta alléer, parker och kyrkogårdar tillkom för 100 år sedan eller mer, är tidsdimensionen därför central i frågor om skydd.
Hoten mot de kulturella värdena i grönstrukturen är många och ökan- de, risker för exploatering för olika ändamål, förändringar av struktur och innehåll i områden till följd av ändrad skötsel eller brist på förny- else, ökande belastning av föroreningar i luft och mark, grävningar i ga- tor och på platser med träd samt bristande medvetenhet om de kulturella värdena hos grönområden.
Många kommuner ser sina centralt belägna parker som lämpliga om- råden för lokalisering av nya offentliga institutioner, bibliotek, bad m.m. Ett aktuellt exempel är det nya stadsbiblioteket i Malmö som byggs i Slottsparken, en sekelskiftespark som tillsammans med Malmös övriga centrala parker erbjuder ett även i europeiskt perspektiv unikt bälte av kulturhistoriskt mycket intressanta och till nu ovanligt väl bevarade par- ker. Ett annat exploateringshot utgör vägutbyggnadenia. Den planerade ringleden runt Stockholm i den s.k. Dennisöverenskornmelsen kommer att påverka bl.a. den s.k. Ekoparken, som innehåller Hagaparken och Djurgården, två mycket värdefulla kulturhistoriska objekt, liksom en del av det ålderdomliga beteslandskapet (promemorian, Ds 199423, Förslag till skydd för området Ulriksdal—Haga—Brunnsviken—Djurgården). 1 Malmö berörs alla de centrala parkerna och bastionen kring Malmöhus av en utbyggnad av en citytunnel.
Önskemålen att förbilliga och förenkla skötseln av trädgårdar, kyrko- gårdar och parker har medfört en smygande förändring av deras innehåll och karaktär. Denna påbörjades redan under 1960—talet men har accen- tuerats under de senaste åren till följd av kraftiga minskningar i anslagen till skötsel. I vissa kommuner har resurserna till parkskötsel mer än hal- verats under blott ett par års tid. Eftersom de kulturhistoriskt intressanta anläggningania är relativt skötselkrävande, riskerar deras kulturhistoris- ka värden att förstöras. De besparingar som åstadkoms år i ett kommu- nalt perspektiv blygsamma, eftersom investeringar och skötsel av parker och grönområden tar i anspråk mindre än 1 procent av den kommunala budgeten.
Ett ökande hot utgör immissioner av skilda slag. De kulturellt värde- fulla områdena är ofta speciellt utsatta. Centralt belägna parker, trädgår- dar och kyrkogårdar Iigger dels i de mest utsatta områdena, dels omges de inte sällan av starkt trafikerade leder, eftersom man på så sätt kunnat skona bebyggelsen från buller och avgaser. De ur stadsbyggnadssynvin- kel och i ett kulturhistoriskt perspektiv värdefulla uppvuxna alléerna och tråden i gatu- och torgmiljöer utsätts för stress både från tratikförore- ningar och återkommande ingrepp i marken till följd av dåligt samord- nade ledningsgrävningar m.m. i gator och på torg.
Den svenska parkkulturen och trädgårdskonsten så som vi upplever den i vår historiska bebyggelse, representerar en viktig del av vårt ge- mensamma kulturarv. Slotts- och godsmiljöernas monumentala parkan- läggningar liksom de botaniska trädgårdarna har sedan lång tid tillbaka också varit föremål för historiskt och vetenskapligt intresse. De brister som påtalas vad avser dokumentation av kulturmiljöer i allmänhet i våra städer och tätorter är uttalade i fråga om grönområdena. Den kulturhis- toriska dokumentationen av parker, trädgårdar och kyrkogårdar från 1800—talet och framåt är ytterst fragmentarisk. Översikter över en hel tätort saknas helt. Forskningen om den modema trädgårdskonsten i ur- ban miljö pågår sedan några år i blygsam skala och har inte hunnit få något genomslag i praktiken. De bristfälliga kunskapema betyder att hotbilderna inte är kvantitativt belagda. Behovet av kompetens och kun- skapsuppbyggnad är synnerligen stort.
Den bristande kunskapen om de kulturella värdena i parker, trädgår- dar och kyrkogårdar torde utgöra den viktigaste förklaringen till att till- gänglig lagstiftning har utnyttjats i så liten omfattning för att skydda dem. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker är kulturskyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård— och restaurerings- planer för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer som inte hör samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom par— ker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kultunnin- neslagen, Trädgårdsföreningen i Göteborg. Formell framställning har väckts om byggnadsminrresförklaring av ytterligare tre objekt, central— parkerna i Malmö, Folkets park i Hällefors och lindalléema i Norrkö- ping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. nationalstadspar- ken i Stockholm i fonn av en ny bestämmelse i 3 kap. NRL, kan därvid ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer kräver ett långsik-
tigt skydd på samma sätt som gällt den traditionella naturvården sedan 1909.
Sociala aspekter
I dag tillbringar flertalet av oss huvuddelen av vår fritid i eller i direkt anslutning till tätorten. För kvaliteten på den dagliga livsmiljön är därför tätortens gröna struktur viktigare än friluftsområden som besöks mer sporadiskt under veckoslut eller semester. Det gäller i synnerhet de "svaga" gruppema i samhället, bam och äldre, som utgör halva befolk- ningen.
Att ha tillgång till grönområden och vatten helt nära bostaden är na- turligtvis av vital betydelse för såväl den psykiska som den fysiska hål- san. Den reella tillgången på grönområden bestäms framför allt av när- heten till området, eventuella barriärer samt av områdets utseende och lämplighet för olika verksamheter. För svaga grupper är barriärer och närhet mer avgörande för användningen än områdets innehåll. En starkt trafikerad gata försvårar för såväl bam som äldre och handikappade att kunna använda många centralt belägna parker, grönområden och vatten— områden.
Generellt ligger det ett stort värde i att grönområdena hänger samman. Utbytet vid utnyttjande av områdena för promenader, skidåkning m.m. minskas självfallet väsentligt av brott mellan områdena i form av vägar, bebyggelse och liknande. De grönstråk som anges på ett översiktligt sätt för de tre storstäderna i Boverkets rapport Storstadsuppdraget är i prak- tiken inte alltid sammanhängande.
Vid förtätning blir utrymmeria för utomhusarealer ofta små och splitt- rade. Med PBL togs all nonnering av de s.k. friytonia bort och det överläts till varje enskild kommun att bestämma över de utornlruskvalite- ter som man vill ge sina invånare. Studier har visat att en god utomhus- kvalitet kan åstadkommas med nuvarande lagstiftning, men det förutsät- ter att kommunen drar upp egna riktlinjer i översiktsplaneringen och följer upp dessa i efterföljande beslut.
Planeringen och utformningen av den yttre miljön sker i första hand med hänsyn till barn och till aktiva vuxna. De äldre och de handikap- pade är ofta förbisedda. Dessa grupper har stor glädje, inte minst ur häl- sosynpunkt, av att kunna utnyttja närmiljön för social samvaro, motion och naturupplevelser. Därför är det viktigt att ta hänsyn till deras spe-
ciella behov av närhet och tillgänglighet, men också till behoven av an- nat innehåll i den yttre miljön.
Grönstrukturens betydelse i miljöpedagogiskt perspektiv är mycket central för att åskådliggöra naturens kretslopp och för att ge framför allt barnen insikter i hur människor använt sig av naturen i jord-, skogs- och trädgårdsbruk. I vårt land, med i allmänhet god tillgång till naturmark i eller kring städer och andra tätorter, har vi unika möjligheter att hitta befintliga naturområden som kan fungera som åskådningsexernpel. Na- turens kretslopp illustreras bäst, framför allt för mindre bam, i form av skolträdgårdar kombinerade med lösningar för lokal kretsloppsverksam- het, verksamheter som har blivit vanliga främst i landets förskolor. De miljöpedagogiska aspektenia på markanvändningen är viktiga att belysa i den översiktliga planeringen så att lämpliga och tillräckliga arealer kan säkras. Dessa frågor bör också följas upp i detaljplaneringen för dag- hem, skolor och fritidsanläggningar.
Förvaltning och skötsel
Miljöskyddskommittén har i betänkandet (SOU 1993127) Miljöbalk uppmärksammat frågan om skötselns betydelse för bevarande och rit- veckling av den biologiska mångfalden. Kommittén nämner inte tätor- terna. Motsvarande krav som ställs för tillvaratagande av naturvårdens intressen i jord- och skogsbruket bör dock rimligen ställas på skötseln av stadens kulturlandskap. Enligt kommittén bör högre krav än hittills ställas och resurser satsas på utbildning och information för att nå ut till sektorsmyndigheter och enskilda brukare. Motsvarande bör enligt min mening gälla i tätortssammanhang. Markägania i tätorten har mycket varierande kompetens. I allmänhet finns den bästa kompetensen hos kommunen, medan t.ex. många enskilda fastighetsägare saknar insikt om vilken roll deras grönområden har som en integrerad del av grönstruktu- ren.
Differentiering av skötseln är ett verksamt medel för att åstadkomma större biologisk mångfald och förbättra funktionerna hos grönstrukturen. Bristande eller felaktig vård leder till en långsiktig försämring, som spe- ciellt drabbar den biologiska mångfalden, som riskerar att utarmas, och kultunniljövärdena. Den försämrade ekonomiska situationen i kommu- nema under senare år har lett till att förvaltama av parker och grönom- råden i flera fall har fått kraftigt minskade resurser. Det är därför ange-
läget att kommunenia ser över sina skötselrutiner och bl.a. söker finna former för samverkan med andra markägare/förvaltare i syfte att få fram skötselmetoder som gör det möjligt att bevara och utveckla kvalitetema i den yttre miljön.
3.4.3. Gällande lagstiftning
Naturresurslagen. NRL
NRL är till karaktären en lagstiftning som reglerar avvägningar mellan olika mark- och vattenanvändningsintressen. Lagen får i huvudsak sin verkan genom att tillämpas vid beslut enligt annan s.k. NRL—anknuten lagstiftning, bl.a. PBL och NVL. Det är härvid 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas. I 2 kap. finns grundläggande hushållningsbestämmelser och i 3 kap. finns särskilda hushållriingsbestämmelser för vissa områden i landet.
I 2 kap. NRL anges olika intressen som skall åtnjuta skydd. I allmän- het uttrycks det så att vissa mark- och vattenområden skall så långt möj- ligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka, skada, försvåra eller motverka respektive intresse. För områden som är av riksintresse är skyddet starkare genom att inskränkningen "så långt möjligt" bortfaller. Vilka områden som är av riksintresse anges emellertid inte i lagen utan förutses preciseras i den kommunala översiktsplanen. Vid konflikter av- görs dock frågan slutligt först i samband med rättsverkande beslut enligt de olika NRL—anknutna lagama.
Såvitt avser grönområden som är aktuella i det här sammanhanget är det framför allt 2 kap. 6 & NRL som är av intresse. Där föreskrivs om skydd för mark- och vattenområden som har betydelse från allmän syn- punkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. I paragrafens andra stycke föreskrivs om ett starkare skydd för områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet.
I propositionen rörande NRL (prop. 1985/8613) anförde dåvarande departementschefen följande rörande bestämmelsen (s. 63):
Stadsbyggandet väntas under de närmaste åren få en inriktning mot förtätning och komplettering av den befintliga bebyggelsen. Okade exploateringsanspråk torde därvid komma att riktas mot friornråden
och parker inom den samlade bebyggelsen. Grönområden i direkt an- slutning till bebyggelsen har stor betydelse för trivsel och välbefin- nande. Med hänsyn till klimatet i tätorterna och för stadsbebyggelsens ventilation kan grönområden utgöra "lungor" i den eljest samman- hängande stadsbebyggelsen. Sammanhängande stråk av natunnarker genom tätorten och ut i kringliggande naturområden utgör en viktig resurs i många svenska städer.
I sammanhanget kan även 2 kap. 2 & nämnas. Enligt bestämmelsen skall stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt år påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka ornråde- nas karaktär. De områden som avses i paragrafen torde vanligen inte vara tätortsnära. I specialmotiveringen (prop. 1985/863 s. 156) nämns emellertid områden på landsbygden som kan vara av betydelse som friområden mellan tätorter eller som rekreationsornråden o.d.
I 2 kap. 3 & behandlas mark- och vattenområden som är särskilt käns- liga från ekologisk synpunkt. Sådana områden torde inte vara aktuella i det här sammanhanget.
Bestämmelserna i 3 kap. NRL avser områden som direkt enligt lagen är av riksintresse. De områden som avses anges i 2—6 åå. Det rör sig om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Enligt 6 & skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål. Dessa bestämmelser i 3 kap. torde bara vara av begränsat intresse i förevarande sammanhang. I en nyligen remitterad departernentsprornemoria (Ds 199413) föreslås emellertid att det i 3 kap. skall föras in en bestämmelse rörande skydd för vad som benämns nationalstadsparken Ulriksdal—Haga—Brunnsviken—Djurgården. Enligt den föreslagna bestämmelsen får nationalstadsparken inte förändras genom exploateringsföretag eller andra ingrepp som medför att områdets kultur-, natur- eller rekreationsvärden förvanskas.
Plan- och bygglagen. PBL
Kravbestämrnelserna
I 2 kap. 1 & PBL uttrycks de grundläggande syftena med fysisk plan- läggning enligt PBL. Inledningsvis sägs i paragrafen att planläggning
skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.
Angående innebörden av bestämmelsen hänvisades i PBL—propo- sitionen (s. 112) till vad som hade uttalats i propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten. Det innebär att det på bestämmelsen lades enbart sociala aspekter. Några uttalanden om betydelsen av grönområden finns inte.
I 2 kap. 3 & finns krav som skall iakttas vid lokaliseringen av bebyg- gelse. Inget av dessa krav tar sikte på grönområden.
I 2 kap. 4 & ges härefter föreskrifter om bebyggelsemiljöns utform- ning. Enligt punkten 3 skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av hushållningen med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Bestämmelsen om vattenhushållning avser inte bara vatten för konsumtion utan även dagvatten. Här påtalas i förar- betena (PBL—propositionen s. 475 f.) problemen med hårdgörning av markytan som ofta motverkar möjligheten att behålla en god vattenba- lans inom ett bebyggelseornråde. När det gäller klimatiska och hygie- niska förhållanden nämns i förarbetena ingenting orn vegetation, utan det rör sig huvudsakligen om byggnaders placering och liknande. Enligt 2 kap. 4 & sista stycket krävs att det skall finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. Här avses främst friytor omkring byggna- derna. Kraven i 3 kap. gäller byggnader m.m. Dessa krav blir aktuella först när lokaliseringsfrågan är avgjord. När det har bestämts att fastighetsägaren får bygga skall frågan om byggnadens närmare placering prövas enligt 3 kap. 1 och 2 åå. Härvid skall naturligtvis hänsyn tas till befintlig vegeta- tion. 1 15—18 åå finns härefter bestämmelser om tomter, allmänna platser m.m. Enligt 15 5 skall iiaturförutsättningama så långt möjligt tas till vara när tomt tas i anspråk för bebyggelse. [ 17 & föreskrivs att tomter, oav- sett orn de har tagits i anspråk för bebyggelse eller inte, skall hållas i vårdat skick. Byggnadsnämnden kan besluta att plantering skall utföras och att befintlig växtlighet skall bevaras. Vad som här sagts om tomter skall i skälig utsträckning även gälla i fråga om allmänna platser.
Regleringsinstrumenten
Här skall endast behandlas de instrument som har rättsverkningar, såle- des områdesbestämmelser, detaljplan och tillstånd. Såvitt avser över- siktsplanen hänvisas till den inledande redovisningen av gällande rätt, avsnitt 2.2.
I områdesbestärmnelser får bl.a. regleras grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för h*itidsan- läggningar, komrnunikationsleder och andra jämförliga ändamål (5 kap. 16 & 2). Områdesbestämmelser får emellertid inte användas för att av- sätta mark som friluftsområden. För detta måste naturvårdslagen utnytt- jas (PBL—propositionen s. 104 f.).
Enligt 16 ä 6 finns det möjligheter att reglera vegetation. Förutsätt- ningen för att bestämmelsenia skall få någon verkan i det hänseendet är emellertid att det föreligger skyldighet att söka marklov enligt 8 kap. 9 & tredje stycket. Enligt den bestämmelsen kan kommunen i områdesbe- stämmelser besluta att marklov för bl.a. trädfällning krävs inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten av vissa typer av anläggningar. Införande av sådana bestämmelser om vegetation kan ge upphov till ersättningsskyldighet för kommunen (14 kap. 8 & första stycket 4).
Regler om detaljplan finns i 5 kap. 1—15 55. Enligt 3 & skall i detalj- planen redovisas allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Med allmänna platser avses gator, vägar, parker och övriga områden som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov. Kvar- tersmarken omfattar all mark som inte skall utgöra allmän plats eller vattenområde. I fråga om allmänna platser skall användningen och ut- formningen anges. Om det t.ex. har angetts att visst område som är all- män plats skall vara park, krävs som regel ändring av detaljplanen för att området skall få tas i anspråk för något annat.
I 7 & anges vilka bestämmelser som får tas in i detaljplanen utöver den nyss nämnda redovisningen enligt 3 &. Enligt 7 & första stycket 2 får bestärmnelser ges om den största omfattning i vilken byggande får ske. Med stöd av den punkten kan föreskrivas att viss mark, t.ex. mark med värdefull vegetation, skall undantas från bebyggelse, s.k. punktprickad mark.
Av intresse i övrigt är 7 & första stycket 5 enligt vilken bestämmelser får meddelas om vegetation. Med vegetation avses träd, buskar och lik- nande, däremot inte gröda, bete o.d. För att det skall vara någon mening.
med bestämmelser av det här slaget måste det också finnas krav på till- stånd för t.ex. trädfällning. Sådant tillståndskrav (krav på marklov) kan beslutas enligt 8 kap. 9 5 andra stycket. I kommentaren till bestämmel- sen i 5 kap. 7 5 om vegetation säger dåvarande departementschefen föl- jande (PBL—propositionen s. 584):
Planbestämmelser av detta slag torde i första hand bli aktuella i områden för fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar då kommunen inte själv svarar för upplåtande och skötsel av allmänna platser. Det bör också vara möjligt att genom en planbestämmelse skydda enstaka träd på kvartersmark, om det är av väsentlig betydelse för bebyggel- semiljön.
Av detta uttalande framgår att möjligheten att reglera trädfällning in- om detaljplaneområden är ganska begränsad. Det kan anmärkas att fas- tighetsägaren inte kan kräva ersättning för att han vägras marklov till trädfällning. Detta talar för att man avsett en restriktiv tillämpning av regleringsmöjligheten.
De tillståndsregler som är av intresse i det här sammanhanget är reg— lerna orn krav på marklov i 8 kap. 9 _S. Möjligheterna att införa krav på marklov för trädfällning har berörts ovan. I bestämmelsen finns också möjligheter att införa krav på marklov för skogsplantering.
Naturvårdslagen, NVY,
Regleringsinstrumenten
I NVL (1964z822) finns bl.a. bestämmelser om nationalparker (4 och 5 55), naturreservat (7—12 åå), naturminnen (13 5) samt särskilda be- stämmelser till skydd för växt- och djurarter (14 å), friluftslivet (15—17 åå) med bestämmelser om strandskyddsområde och naturmiljön (18—22 55) med bestämmelser om naturvårdsornråde.
Nationalpark är knappast en aktuell form för att skydda här aktuella grönområden.
Länsstyrelse eller kommun (efter delegation av länsstyrelsen) kan be- sluta att ett område skall avsättas som naturreservat om det behöver särskilt skyddas och vårdas på grund av sin säregna eller värdefulla na- tur eller orn det är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. Naturreservat kan bildas på såväl enskilt som allmänt ägd mark. En fas-
tighetsägare kan få rätt till ersättning om de föreskrifter som meddelas i reservatsbeslutet imiebär att pågående markanvändning avsevärt försvå- ras inom berörd del av fastighet (26 å). Naturreservat får inte bildas om man i allt väsentligt kan tillgodose syftet med förordnandet genom att i stället förklara orrrrådet som naturvårdsområde.
Föreskrifter om hur naturreservatet skall skötas och disponeras med- delas i en skötselplan som skall fastställas av beslutsmyndigheten i sam- band med beslutet. I denna fastslås också vem som skall ha ansvar för naturvårdsförvaltningen, dvs. den vård och förvaltning som behövs för att tillgodose det ändamål som avses med förordnandet enligt NVL.
Små områden, vanligtvis mindre än ett ha, eller punktobjekt som t.ex. träd, trädgrupper, flyttblock, jättegrytor kan av länsstyrelsen eller kom- mun (efter delegation) skyddas som naturminne. Om föreskriftema är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet, har markägaren rätt till ersättning. Skötselplan skall upprättas och naturvårdsförvaltare utses.
Skyddsfonnen naturvårdsområde kan användas när särskilda åtgär- der behövs för att skydda eller vårda miljön och detta syfte kan uppnås utan att man behöver bilda naturreservat. Beslut fattas av länsstyrelse eller av kommun (efter delegation). Skötselplan och naturvårdsförvaltare skall även i fråga om naturvårdsområde fastställas av beslutsmyndighe- ten. Inom ett naturvårdsområde får föreskrifterna dock inte vara så in- gripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I så fall skall naturreservat bildas, varvid fråga om ersättning till markägaren kan bli aktuell. I ett naturvårdsområde kan man inte — vilket är möjligt i ett na- turreservat — meddela föreskrifter om att förplikta ägaren att tåla anord- ningar som erfordras för att tillgodose ändamålet med förordnandet, t.ex. parkeringsplatser, vandringsleder eller rastplatser.
I 21 & finns bestämmelser om särskilt skyddsvärda biotoper. Sådana biotoper förekommer dock endast i mycket begränsad utsträckning i tätorter och det nya biotopskyddet torde därför knappast få någon effekt när det gäller att skydda mindre grönområden.
Bestärrunelser om djur- eller växtskyddsomraden har mycket begrän- sad betydelse för skydd av grönområden eller -strukturer.
Strandskyddsbestämmelser finns i 15—16 a 55. Strandskyddet omfat- tar land- och vattenornrådet intill 100 meter från strandlinjen vid hav, sjöar och vattendrag. Skyddet innebär ett förbud att uppföra helt ny byggnad eller att ändra befintlig byggnad för att den skall tillgodose ett
annat ändamål än det ursprungliga. Man får heller inte utföra grävnings- eller förberedelsearbete för bebyggelse. Det är också förbjudet att utföra andra anläggningar eller anordningar som tar strandskyddad mark i an- språk och hindrar allmänhetens tillträde.
Länsstyrelsen kan utvidga strandskyddsområdet till att omfatta upp till 300 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen kan också förordna om att strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskyddet. När särskilda skäl föreligger kan länsstyrelsen vidare medge dispens från strandskyddsbestärnrnelserna. Någon ersättning för att markägaren hindras att använda strandskydds- området utgår inte.
Lagstiftningens användning hittills
NVL:s skyddsformer har i viss utsträckning använts för att skydda vär- defulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. l någon ut- sträckning har enskilda mindre områden eller objekt skyddats, som lig- ger inne i städer eller tätorter. Skälen till att NVL:s skyddsformer har använts i så förhållandevis liten omfattning är flera. För det första har ofta värdefullare områden för naturvården prioriterats. Ett annat skäl kan vara att NVL:s skyddsformer är förhållandevis tidskrävande att tillämpa. Det tar ofta tid och personella resurser att bilda t.ex. ett naturreservat. De begränsade resurser som har stått till buds har prioriterats till andra områden.
Sedan år 1988 har kommunerna möjlighet att själva bilda reservat och naturvårdsornråden. Förhållandevis få områden har dock hittills avsatts i form av kommunala beslut. Det finns dock i dag ett klart intresse från kommunerna att aktivt börja arbeta med NVL och dess möjligheter till att skydda och vårda områden.
När det gäller skydd av större grönområden i eller i anslutning till stä- der eller tätorter råder det ingen tvekan om att NVL:s skyddsbestämmel- ser skulle kunna användas i betydligt högre grad än vad som är fallet i dag. NVL ger — i form av naturreservat, naturvårdsområde och i någon mån natunninne — bra möjligheter att åstadkomma ett starkt och ända- målsenligt skydd. När det gäller säkerställandet av mindre grönområden, t.ex. parker, är det dock ytterst tveksamt om NVL:s skyddsformer över- huvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsfonnema har inte heller varit att—»skydda eller säkerställa denna typ av objekt. Fridlysning som natur-
minne kan dock utnyttjas för att skydda t.ex. betydelsefulla träd och trädsamlingar samt andra små biotoper.
För att kommunema skall kunna tillämpa NVL:s bestämmelser om områdesskydd (naturreservat, naturvårdsområde och natunninne) krävs delegation från länsstyrelsen. Naturvårdsverket gav 1989 ut allmänna råd kring denna delegation: "Naturreservat och naturvårdsområde — de- legation till kormnun att bilda naturreservat och naturvårdsområde" (SNV Allmänna råd 89z3). Naturvårdsverket har även under ett antal år bedrivit kursverksamhet riktad till i första hand kommunema i syfte att informera och entusiasmera kring de nya möjligheter som delegations- bestämmelsenia ger. Vid dessa kurser har representanter från ett trettio- tal kommuner deltagit. Nacka kommun, sorn har varit tidigt ute med att använda NVL och bilda kommunala naturvårdsområden, har bidragit med egna erfarenheter.
Enligt Naturvårdsverket bör alla kommuner som vill ha delegation också få sådan. Delegationen innebär inte att staten (länsstyrelsen) av- händer sig möjligheten att arbeta med NVL:s skyddsformer i den aktuel- la kommunen. Delegationsmöjligheten skall därför ses som en möjlighet till breddat ansvarstagande för naturvård och säkerställande, inte ett överförande av hela ansvaret till kommunal nivå.
För närvarande har drygt 40 kommuner delegation på att använda NVL:s skyddsformer. Ytterligare ett antal kommuner har ansökt om de- legation eller står enligt uppgift i begrepp att göra det. Det kan vara värt att notera att bland de kommuner som har delegation är det övervägande antalet sådana som ligger utanför de tre storstadsregionema.
Sedan möjligheten infördes att genom kommunala beslut bilda natur- reservat och naturvårdsområden har 24 (i december 1993) områden så- kerställts genom kommunala beslut med stöd av NVL. Flera av dessa områden är tätortsnära. Inget av områdena kan dock sägas ligga som grönområden inne i stad eller tätort.
I skogsvårdslagen (19791429) finns bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturvärden. Lagens tillämpningsområde är skogsmark och när det gäller hänsynsbestämmelser även skogliga impediment. Lagen äger där- för begränsad tillämpning när det gäller grönstrukturen i tätort. I de fall det är fråga om skogsmark i anslutning till tätorten, ger hänsynsbestäm-
melsenia vissa möjligheter att tillvarata de bevarandeintressen son finns i området. Föreskriftenia om naturvårdshänsyn får dock inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av "astig- het. Denna ersättningströskel nås relativt snabbt om man skall firsöka bevara ren skogsmark som grönområden. Detta medför att det är svårt att med stöd av hänsynsbestämmelsema skydda bevandevärden på skogsmark. Naturvårdsinriktade skogsbruksplaner som preciserar vilken hänsyn som skall tas, förenade med civilrättsliga avtal med markägaren, kan dock vara en användbar modell för att tillvarata områdets värden för allmänheten.
Kulturminneslagen, KML
I 3 kap. KML (19881950) finns regler om byggnadsminnen. Enl'gt 1 5 får bestämmelserna om byggnadsminnen enligt kapitlet också tilllmpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde.
Förutsättningen för att en byggnad skall få förklaras som byggnads- minne är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kulturhiitoris- ka värde eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt be- byggelseorrrråde. Beträffande en byggnad av sådant värde som ägs av staten gäller de bestämmelser som regeringen meddelar om s*atliga byggnadsminnen.
När en byggnad förklaras för byggnadsminne, skall länsstyrelsen en- ligt 2 g genom skyddsföreskrifter ange på vilket sätt byggnader skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. Om det behövs får föreskrifterna också innehålla bestämmelser om ltt ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsninnets utseende och karaktär inte förvanskas. Rätt till ersättning av stater före- ligger bl.a. orn skyddsföreskrifter innebär att pågående markanvärdning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
I departernerrtsprornemorian (Ds 199413) Förslag till skydd för områ- det Ulriksdal—Haga—Bruniisviken—Djurgården föreslås att KML skall anknytas till NRL. En obligatorisk prövning mot NRLzs hushållnirgsbe- stämmelser vid tillämpningen av KML torde enligt promemorian få be- tydelse bl.a. vid avgränsning av parker, trädgårdar o.d. som bör åtnjuta skydd som byggnadsminnen.
3.5. Kulturmiljön
3.5.1 Allmänt om bevarandet av kulturmiljön
Varje tid och generation försöker forma bebyggelsen och markanvänd- ningen efter sina behov och önskemål. Ingen tid formar emellertid sitt landskap på egen hand utan måste utgå från vad som tidigare byggts upp och investerats.
Under de perioder då samhällsutvecklingen går långsamt är också förändringstrycket på den byggda miljön lågt. Bebyggelsearvet lever vi- dare på ett odrarnatiskt sätt. Så var det i Sverige i stor utsträckning ännu in i vårt eget sekel. När samhällsutvecklingen accelererar såsom i Sve- rige från industrialismens genombrott, blir förändringstrycket å andra sidan starkt. Individer och samhälle ställs då oupphörligt inför avgöran- den om den befintliga bebyggelsen, om den skall bevaras, ändras eller ersättas. Begreppet kulturmiljövård kan i det perspektivet sägas repre— sentera önskemålet att de kvaliteter som finns i det byggda kulturarvet skall beaktas vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändring, oavsett om dess bevarande sammanfaller med hur den som närmast förfogar över mark och byggnad bedömer sin nyttomaxirnering.
Man kan möjligen — om än grovt sett — urskilja tre huvudfaser under 1900—talet i hur synen i samhället har förändrats i fråga om bevarandet av det byggda kulturarvet.
Under seklets första decennier var intresset stort för att betrakta arki- tektur, stadsbyggande och planering från en kulturhistorisk position. I samhällsdebatten fanns ett brett genomslag för att såväl byggnadsvård som nybyggande skulle praktiseras med målet att harmoniera utveck- lingen med historiska förebilder och med befintliga förhållanden. Detta breda, hembygdsvårdande och traditionalistiska perspektiv på bevaran- defrågor måste i hög grad ses som en reaktion mot de konsekvenser av industrialismen som då började slå igenom i bebyggelsemiljön. I arki- tekturhistorien motsvaras skedet av nationalromantiken och 20—talsklassicismen.
Vid 1930—talets ingång fick modernismen sitt genombrott i samhälls- byggandet. Funktionalismen bars fram av uppfattningen att den nya tiden måste forma sin egen byggda miljö. Industrialiseringen hade då nått den mognadsgrad då den kunde bära upp en allmän välståndsökning. Den modernistiska synen kom i allt väsentligt att accepteras också av den antikvariska yrkeskåren. Kultunninnesvården inriktades från denna tid
exklusivt på bevarandet av monumenten, de enskilda särskilt värdefulla objekten och det kulturella bevarandet i reservatsfonn. En förhärskande syn på bevarandefrågor blev att gammalt och nytt skulle hållas isär.
Med miljonprogrammets (1965—1975) exempel på nya bostadsområ- den med misslyckad planering och med förstörelsen av landets äldre stadskämor, fick den modemistiska synen på bebyggelsemiljön ett antal så pass tveksamma genomslag att det framstår som oundviktigt att pen- delns riktning skulle kormna att ändras. Därmed är vi framme vid vår egen tid och dess syn på bebyggelsemiljöns värden.
Det skulle vara i hög grad oklokt att nu försöka ge det sarnmanfattan- de omdömet om det slutande 1900—talets syn på byggnadsvården. Sä- kert vore det dock fel att se vår egen tid som en återgång till det tidigare 1900—talets traditiorralisrn — därtill är förutsättningama alltför olika.
Betoningen av miljöfrågonia och av en ekologisk grundsyn markerar emellertid en återknytning till ett synsätt där medvetandet om gränserna för samhälls- och bebyggelseplaneringens möjligheter ånyo uppmärk- sammas. Ett sådant synsätt är besläktat med kravet på respekt för värde- na i det byggda kulturarvet. Gränserna för vad bevarandeintresset omfat- tar har så äter kommit att vidgas och det har blivit naturligt att tala om vården av kulturmiljön, snarare än vården av kulturminnena. Det finns också tydliga historiserande stildrag i mycket av den postmodernistiska arkitekturen.
Vår tids kulturmiljövård kan emellertid knappast kännetecknas av långtgående krav på pietet mot varje äldre inslag i bebyggelsemiljön. Samhället har en utformning och en föräiidringstakt som gör att antikva- riska anspråk på hegemoni i bebyggelseplaneringen snabbt skulle te sig orealistiska.
Typiskt — och till synes utvecklingsbart — för ett modemt kultunnil- jövårdande synsätt är snarare att de moment i samhällsplaneringen fram- hävs sorn betonar vikten av tydliga motiveringar och rationella intresse- avvägningar vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändringar.
Det innebär å ena sidan att kultunninnesvårdens samhällsuppgift är att göra bebyggelsemiljöns kulturvärden kända, förstådda och respekterade av dem som har intressen i och ansvar för markanvändningen. Det inne- bär å den andra sidan att förändringar i bebyggelsemiljön som går ut över dessa värden på motsvarande sätt måste vara sakligt underbyggda, dess konsekvenser rimligt förutsebara samt inte minst att tyngden och
motivbilden för önskemålet att förändra måste stå i rimligt förhållande till betydelsen av de kulturvärden som till äventyrs får offras.
Det ter sig sålunda som en rationell utgångspunkt för samhällssynen på bevarandet att det byggda kulturarvet visas en allmän hänsyn i be- byggelseplaneringen, att särskilt värdefulla byggnader, stadsmiljöer och landskap ges ett långtgående skydd samt att intressena i övrigt att bevara respektive förändra bebyggelsemiljön får vägas mot varandra i så ade- kvata och öppna former som möjligt.
Plan- och bygglagstiftningen är det självklart viktigaste uttrycket i samhället för hur intresseawågningen skall ske och förväntas utfalla. Det finns inte något rakt och entydigt samband mellan lagstiftningens förändringar under 1900—talet och de intressekorrjukturer för bevarande- frågor som tidigare översiktligt har berörts. Det går dock att hävda att lagstiftningen anpassar sig efter förändringarna i samhällssynen på beva- randefrågor. Men detta sker som regel med en ofta avsevärd fördröjning i tiden.
3.5.2. Gällande lagstiftning
Grundläggande krav
Generella regler om hänsyn till kulturvärdena i den fysiska miljön ges både i PBL och NRL. NRL rör främst lokaliseringsprövningen i särskilt känsliga kulturmiljöer, medan PBL behandlar anpassningen till befintlig miljö. PBL:s krav på varsamhet och hänsyn kan sammanfattas på följan- de sätt.
För uppförande av nya byggnader gäller den grundregeln att de skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Bygg- naden skall också ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggna- den och dess omgivning (3 kap. 1 å). Motsvarande krav på anpassning till omgivningens karaktär och kvalitet gäller för ändring och underhåll av byggnader (3 kap. 10 och 13 86).
I PBL finns också ett grundläggande krav på varsamhet vid alla änd- ringar av en byggnad (3 kap. 10 5). Detta varsamhetskrav gäller byggna- der i allmänhet och således inte bara byggnader med särskilda kultur- värden. Också beträffande underhåll av byggnader finns en generell be- stämmelse om hänsyn till byggnaders kulturvärden (3 kap. 13 &)
Ett visst områdes kulturvärden består och bestäms inte enbart av be- byggelsen utan även av exempelvis gator och torg, trädgårdar, inhägna- der etc. Generella krav på hänsyn till dessa värden finns därför också i fråga om andra anläggningar än byggnader (3 kap. 14 å), tomter som tas i anspråk för bebyggelse (3 kap. 15 å), allmänna platser samt områden för andra anläggningar än byggnader (3 kap. 18 5).
Med stöd av dessa grundläggande regler om varsamhet och hänsyn kan sådana krav ställas vid nybyggnad, ändringar och underhåll att ett områdes särskilda kvaliteter kan tas till vara.
Av samma grundläggande karaktär som de allmänna reglerna om var- samhet och hänsyn år förbudet att förvanska byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär (3 kap. 12 5). I förhållande till tidigare gällande 38 å andra stycket bygg- nadsstadgan innebar PBL den ändringen, att det generella förvansk- ningsförbudet utsträcktes till att gälla också byggnader som ingår i om- råden sorn är särskilt värdefulla.
NRL innehåller grundläggande hushållningsbestämrnelser till skydd för kulturvärdena i den fysiska miljön (2 kap. 6 & NRL). Dessa bestäm- melser skall tillämpas bl.a. vid planläggning och prövning av ansök- ningar orn bygglov och förhandsbesked enligt PBL (2 kap. 2 & PBL). NRL:s bestämmelser innebär att områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av sina natur— eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön (2 kap. 6 5 första stycket). För områden som är av riksintresse för natur- vården, kulturminnesvården och friluftslivet gäller att de skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dessa värden (2 kap. 6 & andra stycket). Vilka områden som är av riksintresse anges inte i lagen utan förutses preciseras i de kommunala översiktsplanema.
De generella bestämmelser om bevarande som nu har refererats kan hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. Hur högt an- språken på bevarande skall kunna ställas är beroende av hur värdefull en byggnad eller dess omgivning är från allmän synpunkt. De grundläg- gande kraven på varsamhet och hänsyn i 3 kap. PBL är i skälig ut- sträckning också tillämpliga på åtgärder som inte kräver tillstånd. Den enskilde har i sådana fall själv ansvaret att handla i lagens anda.
K ulturm inneslagen
I lagen (19881950) om kulturminnen m.m., KML, finns bestämmelser om skydd m.m. för kulturhistoriskt värdefulla företeelser. Avgräns- ningen gentemot PBL är för närvarande utformad så att fasta fomlärn- ningar och fornfynd, kyrkliga kultunninnen samt utförsel av kulturföre- mål i KML är föremål för en statlig specialreglering som utövas av Riksantikvarieärnbetet och länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar också frågor om skydd för byggnadsminnen.
I detta senare avseende utgör PBL en parallell lagstiftning så tillvida att kommunen genom en detaljplan eller genom områdesbestämmelser har möjlighet att meddela föreskrifter om en byggnads skydd och vård av samma räckvidd som ett byggnadsminnesskydd. Bestämmelserna om ersättning till fastighetsägare år också desamma i de båda lagarna. En skillnad är dock att det statliga byggnadsminnes- skyddet är förbehållet byggnader med en högre kvalifikationsgrund, "synnerligen märkliga", än vad som krävs enligt PBL.
Ansvarsfördelning stat kommun
Genom PBL lades ett stort ansvar på kommunema för att ta tillvara be- fintliga kultur- och miljövärden. Kommunerna försågs rned styrinstru- ment som enbart staten tidigare hade tillgång till genom byggnadsmin- neslagstiftningen. För att kommunerna skulle på rätt sätt kunna utnyttja dessa nya befogenheter förutsatte lagstiftaren att kominunenia skulle bygga upp en egen kompetens inom området samt ta fram erforderligt kunskapsunderlag (PBL—propositionen s. 443 ff). Även länsmuseernas antikvariska kompetens förutsattes utnyttjas.
Staten förbehölls genom det nya regelsystemet ett avgörande iiifly- tande över sådana bevarandevärden som var av riksintresse. Det förut- sätts därvid att staten svarar för den kunskapsförsörjnirrg som erfordras för urvalet och bevarandet av objekt och områden som är värdefulla i ett nationellt perspektiv. Ytterst har staten möjlighet att utfärda planföre- läggande, om det behövs för att trygga kulturvärdena i ett område som är av stor nationell betydelse för kulturminnesvården (12 kap. 6 ©). I så- dana fall är det staten som tar det ekonomiska ansvaret för de ekono- miska skador som kan uppkomma för enskilda fastighetsägare till följd av det kommunala beslut som blir följden av planförläggandet (14 kap. 8 & sista stycket).
I övriga fall är det kommunen som tar det ekonomiska ansvaret för eventuella ekonomiska skador som kan uppkomma till följd av rivnings- förbud och skyddsbestämmelser, även om besluten avser objekt av riksintresse. Anledningen härtill är att riksintressena i de allra flesta fall i minst lika hög grad torde vara angelägna kommunala intressen.
Enskilda intressen
Ansvaret för att bevara kulturvärdena i den fysiska miljön måste tas bå- de av dem som äger och brukar mark och byggnader och av staten och kommunema.
De grundläggande kraven i PBL på varsamhet och hänsyn till kultur- värdena är av den arten att de alltid skall iakttas av en fastighetsägare. Dessa krav blir av naturliga skäl mer eller mindre långtgående beroende på hur värdefull en byggnad eller en bebyggelsemiljö är. I vissa speciellt känsliga miljöer kan det exempelvis tänkas att kornpletteringsåtgärder inte kan antas uppfylla kraven på hänsyn i 3 kap. och att åtgärdenia där- för måste vägras. Någon rätt till ersättning föreligger inte när varsarn- hets- och hänsynskrav av det här slaget hävdas vid planläggning och tillståndsprövning. Det innebär att PBL i princip ger samma möjligheter som tidigare byggnadslagstiftning att hävda bevarandeintressena utan att ersättningsskyldighet uppkommer.
Till skillnad från tidigare byggiiadslagstiftriirig ger emellertid PBL möjlighet att meddela långtgående skyddsbestämmelser och permanenta rivningsförbud för särskilt värdefulla byggnader och miljöer. Dessa be- stämmelser är i likhet med beslut att vägra rivningslov ersättningsgilla. Bestämmelserna går i korthet ut på att kommunen blir ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren dels om skadan till följd av vägrad rivning är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten, dels om skyddsbestämmelser innebär att den pågående markanvänd- ningen avsevärt försvåras. Om synnerligt men uppkornmer vid använd- ningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa den.
Det bör noteras att staten även kan ge ekonomiskt stöd direkt till fas- tighetsägania vid ombyggnad och vård av kulturhistoriskt värdefull be- . byggelse enligt bl.a. förordningen (1993:379) om bidrag till kultunniljö-
vård.
Som en bakgrund till de nu gällande reglerna om ekonomisk kornpen- sation till fastighetsägare till följd av bevarandereglering, kan lagstifta- rens grundläggande synsätt redovisas på följande sätt.
I PBL har fastighetsägaren getts ett generellt grundläggande skydd för den användning som en gång har etablerats på fastigheten, ofta kallad "pågående markanvändning". Detta skydd tar sig uttryck i såväl till- ståndsreglema som i ersättningsbestämmelserna. Sålunda framgår t.ex. i 8 kap. att tillstånd normalt inte kan vägras för åtgärder som syftar till att komplettera eller vidmakthålla den redan etablerade bebyggelsen på en fastighet. Vidare har fastighetsägaren i vissa fall rätt till ekonomisk kompensation, om någon restriktion beslutas som inkräktar på den pågå- ende markanvändningen.
När det gäller ianspråktagande av obebyggd mark för något annat än- damål, t.ex. bebyggelse, benämns det ofta "förändrad markanvändning". Fastighetsägare har inte någon generell rätt till förändrad markan- vändning. Sådan kräver tillstånd, normalt i form av bygglov eller detalj- plan. Vid vägrat tillstånd har fastighetsägaren sålunda inte någon rätt till ekonomisk kompensation. Har han däremot fått tillstånd så är den s.k. byggrätten skyddad under en viss tid. I fråga om bygglov gäller skyddet i princip två år och i fråga om detaljplan gäller skyddet under planens genomförandetid, lägst fem och högst femton år. Detta skydd åskådlig- görs i nedanstående bild. Om tillståndet utnyttjas genom att en byggnad uppförs i enlighet med lovet eller detaljplanen, är emellertid skyddet för byggrätten evigt. Detta kommer till uttryck genom bestämmelsenia i 14 kap. 8 & första stycket 1 vari stadgas att fastighetsägaren har rätt till ersättning, om han vägras tillstånd att ersätta en riven eller förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. Om man utnyttjar ett till- stånd till förändrad markanvändning, gäller således skyddet för denna byggrätt inte bara under byggnadens livslängd utan också därefter.
Detta i princip eviga skydd har mycket stor betydelse vid tillämp- ningen av det ekonomiska skydd som gäller vid vägrat rivningslov eller rivningsförbud i en detaljplan. De negativa ekonomiska effekter som kan uppkomma för en fastighetsägare till följd av ett rivningsförbud består nämligen i första hand av inskränkningar i nämnda "återuppföranderätt". Detta förhållande illustreras i följande schematiska bild av en byggnads ekonomiska livslängd. I bilden redovisas också det tidsbegränsade skydd som gäller för obebyggd mark.
0—0—0 skyddotvöideobebyggd mork M = morkvörde skyddotvöide bebyggd mark B = byggnadsvärde —+—l—l— vörde bebyggd fastighet E = ekonomisksoneringsmogndd V = värde 1 = fld Gt = genomförandetid
Bilden visar att byggnaden är noll — då den är nyuppförd — förräntar såväl byggnadsvärdet, B, som ett markvärde, M. Det sistnämnda kan också kallas byggrättsvärde, eftersom det är liktydigt med värdet av marken med tillstånd att bygga ("förändrad markanvändning"). Efter är noll visas fastighetens principiella värdeutveckling vid oförändrat pen- ningvärde. Vid tidpunkten E förmår fastigheten att förränta enbart mark- värdet. Man brukar då säga att fastigheten är ekonomiskt saneringsmo— gen. Efter denna tidpunkt är det i princip ekonomiskt motiverat att riva byggnaden och ersätta den med en ny. Detta synsätt har lagstiftaren konfinnerat genom den nyss beskrivna återuppföranderätten. Om kom- munen sålunda vägrar rivningslov efter tidpunkten E, uppkommer en ekonomisk skada som är ersättningsgill, om den är tillräckligt stor ("betydande skada"). Av bilden framgår också att tidpunkten för eko- nomisk saneringsmognad inträffar tidigare, om värdet av byggrätten ökar i förhållande till totalvärdet. Detta förhållande framkommer tydligt i högkonjunkturer när det råder markbrist och värdet av byggrätter ökar. Då ökar också kraven på rivning av befintlig bebyggelse.
Motsvarande effekter kan uppkomma genom skattesubventioner av olika slag. Om man t.ex. utformar det statliga subventionssystemet för nyproduktion av bostäder på ett sätt som är mera förmånligt än vid om- byggnad, kommer tidpunkten för ekonomisk saneringsmognad att tidi- gareläggas.
E rsättningsbestämmelser
Bestämmelser om rätt till ersättning till fastighetsägare finns i 14 kap. PBL. Man kan huvudsakligen dela in dessa bestämmelser i tre huvud- grupper. Den ena gruppen avser fall där ägaren har rätt till ersättning el- ler inlösen utan att han först måste tåla ett visst intrång, t.ex. då hans mark läggs ut som gata i en detaljplan. I den andra gruppen återfinns de situationer när ägaren har rätt till ersättning, men först då skadan uppgår till viss storlek. Detta uttrycks så att "pågående markanvändning avse- värt försvåras inorn berörd del av i fastigheten", vilket gäller t.ex. när kommunen i en detaljplan beslutar om s.k. skyddsbestämmelser för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Om skadan uppnår denna gräns, har ägaren rätt till ersättning för hela den ekonomiska skadan. Den tredje gruppen avser också situationer där den enskilde fastighetsägaren får tåla viss skada innan han har rätt till ersättning. I det här fallet ut- trycks det dock så att "betydande skada uppkommer för berörd del av fastigheten". Detta gäller bl.a. när rivningsförbud meddelas i en detalj- plan eller då återuppförande vägras efter rivning. Om skadan överstiger denna "kvalifikationsgräns", har ägaren rätt till ersättning för enbart den del av skadan som går utöver denna gräns. De tre huvudgruppenia kan illustreras på följande sätt:
A B C
14kop.l-755 14kcip.851—2 14kop.853-5
MV N" N
p.m. ————————————— bet. _____________ sk. MV = marknadsvärde töie inskiönkonde beslut pm. = skodetröskeln "pågående morkonvöndning ovsevön törsvöros"
= skddetiöskeln "betydande skodo"
bet. sk. & = ersöitning
dnm. = Del av 14 kap. 8 5 1, återuppförande ov bvggnod som har förstörts genom olvckshöndelse, hör till giuppA.
De ersättningsbestämmelser som är av intresse när det gäller beva- randefrågor återfinns således i gruppenia B och C i bilden ovan. I detta sammanhang bör påpekas att de nu aktuella ersättningssituationema blir aktuella endast i de fall fastighetsägarens intressen inte är förenliga med kommunens bevarandeintressen. I de allra flesta fall torde det ligga i fastighetsägarens intresse att slå vakt om de kulturhistoriska värden som byggnaden har.
Kvalifikationsgränsen "betydande skada" gäller i två fall, nämligen dels om någon vägras lov för att återuppföra en på annat sätt än genom olyckshändelse riven eller förstörd byggnad (8 & första stycket 1), dels om rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras (8 & första stycket 2).
Om ägaren kan visa att skadan överstiger denna kvalitikationsnivå, har han rätt till ersättning, men endast för den del av skadan som går utöver kvalifikationsnivån.
Kvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvåras" gäller bl.a. då skyddsbestämmelser beslutas i en detaljplan för kulturhis- toriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse.
Vissa tillämpningssvårigheter kan förutses då såväl rivningsförbud som skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan, särskilt när besluten tas vid olika tillfällen och enligt olika lagstiftning. Dessa situationer har
reglerats i 14 kap. 8 (i fjärde stycket enligt vilket olika beslut får ack- umuleras när frågan om ersättning skall prövas. Bostadsutskottet (BoU l986/87:4 s. 29) har utvecklat hur ackumuleringsregeln kan tillämpas i olika situationer och anför därvid följande:
En förutsättning för att ackumuleringsregeln skall bli aktuell är att de skador som uppstår genom skilda regleringar berör samma del av en fastighet. Om detta är fallet är det den sammanlagda skadan som skall beräknas, utan hinder av att sakägaren kan ha försuttit sin rätt att föra talan för en tidigare intrångsskada enligt reglerna därom i NVL, VL och BML. Ackumuleringsregeln avser främst fall där skadan upp- kommer stegvis, först genom ett beslut och därefter genom ett annat. Den blir emellertid också tillämplig när två skador inträder samtidigt. Ett praktiskt fall är att en kommun beslutar både om rivningsförbud och om skyddsbestämmelser i samma detaljplan.
Det nämnda exemplet aktualiserar frågan om ackumuleringsregelns tillämpning i fråga om skador för vilka gäller olika kvalitikationsgrän- ser. Skadoma får först värderas för sig. Därvid kan den ena reglering- en i någon mån påverka storleken av skadan av den andra. Att ett rivningsförbud beslutas för en byggnad innebär t.ex. att skyddsbe- stämmelser för den byggnaden i princip får anses gälla för all framtid och att skadan härav normalt blir större än om skyddsbestämrnelserna kunde förutsättas gälla bara under byggnadens återstående ekonomiska livslängd.
När ackumuleringsregeln skall tillämpas på fall med skilda kvalifi- kationsgränser måste ställning tas till vilken av de båda kvalifika- tionsgränserna som den sammanlagda skadan skall ha överskridit.
Om den ena regleringen är ett rivningsförbud, antingen enligt PBL eller BML, och den andra skyddsbestämmelser enligt PBL eller skyddsföreskrifter enligt BML, är det rimligt att ersättning utgår för den ackumulerade skadan först i den mån den överstiger den högre kvalifikationsgränsen: betydande skada. Skador som ligger under denna gräns skall ju alltid tålas utan ersättning i fallen av vägrad riv- ning. Det förhållandet att ytterligare en restriktion tillkommer bör inte vare sig förbättra eller försämra sakägarens situation i förhållande till skadan genom vägrad rivning.
Frågor om rätt till ersättning i nu angivna situationer prövas av fastig- hetsdornstol. Fastighetsägaren måste därvid väcka talan mot kommunen inom två år från det att det inskränkande beslutet vann laga kraft. Enligt huvudregeln (15 kap. 1 &) skall expropriationslagens rättegångskost- nadsregler tillämpas i sådana mål, dvs. det är kommunen som skall beta-
la även fastighetsägarens rättegångskostnader i första instans oavsett utgången i målet. Enligt en undantagsregel i 15 kap. 6 9” kan dock dom- stolen förordna att fastighetsägaren skall bära sina egna kostnader, om han har inlett rättegången utan tillräckliga skäl. I vissa fall kan han också förpliktas ersätta motpartens rättegångskostnader.
Sammanfattning
Det nuvarande systemet innebär att bevarandeaspektenia kan tillvaratas på två olika sätt, antingen direkt i enskilda tillståndsärenden (bygglov och rivningslov) eller genom skyddsbestämmelser och rivningsförbud i detaljplaner eller områdesbestämmelser. Jag har i delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet föreslagit omfattande äiid- ringar av tillståndsprövningen. De hänvisningar som görs nedan avser dock nu gällande rätt.
I lovärendet
Möjligheterna enligt PBL att i tillståndsprövningen ta till vara miljö- och kulturhistoriska värden bygger i huvudsak på tidigare bestämmelser i 38 & byggnadsstadgan, men har getts en vidare tillämpning. För ny bebyg- gelse finns hänsynsregler i 3 kap. 1 &. En tillämpning av dessa bestäm- melser kan aldrig leda till iiågöii ekonomisk kompensation för fastig- hetsägaren. För befintlig bebyggelse finns en allmän varsamhetsregel i 3 kap. 10 få som innebär att tillbyggnader, ombyggnader och andra änd- ringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljö- mässiga och konstnärliga värden tas till vara. Inte heller tillämpningen av dessa regler kan leda till ekonomisk kompensation för fastighetsäga- ren. Enligt bestämmelsenia i 3 kap. 12 & får byggnader, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseornråde av denna karaktär, inte förvanskas. Detta innebär i princip att alla ansökningar som skulle leda till någon förvanskning kan avslås. För att kunna åstadkomma en sådan förhandsgranskning kan kommunen genom särskilda beslut utöka till- ståndsplikten för dessa särskilt värdefulla byggnader att omfatta även underhållsåtgärder (8 kap. 6 & 3). Inte heller denna prövning kan utlösa någon ekonomisk kompensation till fastighetsägaren. Gränsen för de
ekonomiska uppoffringar som fastighetsägaren är skyldig att tåla anges i stället indirekt av bestämmelserna i 1 kap. 5 & där det stadgas att såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas vid bl.a. beslut av detta slag. Vill man åstadkomma ett så långtgående skydd att denna gräns passeras är det nödvändigt att i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om särskilda skyddsbestämmelser (se nedan).
Även i enskilda ärenden om rivningslov kan bevarandeaspektema till- godoses. Sålunda kan rivningslov vägras, om byggnaden bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (8 kap. 16 & 3). I dessa fall krävs sålunda inte att byggnaden har ett så kvalificerat bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 &. Ett vägrat rivningslov innebär att kommunen blir er- sättningsskyldig, om en betydande (ekonomisk) skada uppkommer för fastighetsägaren (14 kap. 8 & första stycket 2).
Denna förhandsgranskning av ett rivningsärende blir i normalfallet endast aktuell inom områden med detaljplan och berör endast sådana byggnader som är bygglovspliktiga. Enligt 8 kap. 8 9” kan emellertid kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att utöka rivningslovsplikten att omfatta i princip alla byggnader såväl utom som inom detaljplan. En sådan utökning av tillståndsplikten får göras utan att särskilda bevarandeintressen kan påvisas. Enligt förarbetena (PBL—pro- positionen s. 706) har emellertid förutsatts att möjligheten kommer att utnyttjas endast inom områden där kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall bevaras.
I detaljplan eller områdesbestämmelser
1 detaljplan eller områdesbestämmelser kan i förväg läggas fast hur utfallet kommer att bli vid den kommande prövningen i ett bygglov eller rivningslov. Det kan ske genom att särskilda skyddsbestämmelser och/eller rivningsförbud införs (5 kap. 7 & första stycket 4 och 16 g" 4). Det är dock möjligt enbart i de fall byggnaderna har ett så kvalificerat bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 &.
Om skyddsbestämmelser införs, har fastighetsägaren rätt till ersätt— ning av kommunen om bestämmelsenia innebär att "den pågående markanvändningen avsevärt försvåras". Det torde då vara fråga om skyddsbestämmelser som är mera långtgående än de krav som är möjli-
ga att hävda i enskilda tillståndsärenden utan stöd av detaljplan eller om- rådesbestämmelser.
Om rivningsförbud införs, har ägaren rätt till ersättning om förbudet innebär att en betydande skada uppkommer för honom.
3.5.3 Hittillsvarande erfarenheter
Före PBL:s tillkomst var det enbart staten som hade långtgående befo- genheter när det gällde bevarandefrågor. Det var främst genom bygg- nadsminnesförklaring som staten kunde skapa långsiktiga garantier för att byggnader skulle bevaras i ursprungligt skick och inte fick rivas.
I byggnadslovsprövning och planläggning kunde även kommunenia ta tillvara kulturhistoriska intressen. Dessa möjligheter var dock starkt be- gränsade och kunde inte hävdas, om fastighetsägarens ekonomiska in- tressen vägde tyngre än bevarandeintresset.
Genom PBL ändrades detta förhållande så att man nu kan säga att stat och kommun har lika långtgående befogenheter gentemot enskilda intressen vad avser bevarandefrågor. Till detta kan också läggas att staten gentemot kommunen har ett övergripande ansvar när det gäller sådana bevarandefrågor som kan anses vara av riksintresse. I sådana fall har staten möjligheter att — t.ex. genom plaiiföreläggande — se till att en kommun vidtar lämpliga åtgärder för att skydda sådan bebyggelse eller sådana bebyggelserniljöer.
De instrument som kommunerna fick i sin hand var — som ovan an- förts — bl.a. möjligheten att i detaljplan eller områdesbestämmelser ut- vidga den tillståndsplikt som normalt gäller, närmare reglera bebyggel- semiljöns utformning samt meddela skyddsbestämmelser och rivnings- förbud för särskilt värdefull bebyggelse. Även i enskilda tillståndsären- den kan bevarandefrågoma hävdas. Om besluten blir alltför ekonomiskt betungande för fastighetsägaren, har han rätt till ekonomisk kompensa- tion i enlighet med särskilda ersättiiingsbestämmelser. Som en av de viktigaste förutsättningama för att kommunernas utökade befogenheter skulle gagna bevarandeintressena framhölls behovet av kunskapsupp- byggnad för att skapa en bredare förståelse bland allmänhet och fast- ighetsägare för befintliga kulturvärden.
Sedan PBL trädde i kraft har olika studier gjorts i syfte att analysera PBL:s bevaranderegler och kopplingen till bl.a. ersättrringsbestämmel-
serna. Bland dessa kan nämnas en systematisk genomgång av samtliga planärenden i Älvsborgs län från år 1987 och framåt (totalt närmare
700 st) i syfte bl.a. att analysera hur ersättningsbestämmelserna har hanterats i samband med skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Hit- tillsvarande arbete pekar på att det är ca 100 st av dessa planer som rör bevarandefrågor. Studien visar att det i den praktiska tillämpningen ofta förekommer missuppfattningar om innebörden av det nuvarande regel- systemet. Analysarbetet har utförts inom Lantmäteriverket och nu berör- da delar redovisas i en sammanfattning i bilaga 4 till betänkandet.
K unskapsuppb yggnaden
I förarbetena till PBL framhöll dåvarande departementschefen följande (PBL—propositionen s. 443 f): Med dessa utgångspunkter är det naturligtvis viktigt att kommunema i förhand kan ge besked om vilka värden det är som man vill slå vakt om och hur de generella bestämmelsema kommer att tillämpas inom olika bebyggelseområden. För att belysa den frågan vill jag samman- fatta min syn på planeringen för bevarande, med särskild tonvikt på kunskapsuppbyggnaden och kunskapsförmedlingen.
Inom ramen för den fysiska riksplaneringen har det utförts ett om- fattande arbete med att kartlägga och redovisa objekt och miljöer av kulturhistoriskt intresse. Detta har sedan följts upp vid arbetet med kommunöversikterna. Många kommuner har också för olika områden utarbetat särskilda kultunninnesvårds- eller bevarandeprogram. Dessa program, som främst är avsedda att ligga till grund för kommande planering och utgöra information till fastighetsägania, har haft stor betydelse vid tillämpningen av 38 å första stycket byggnadsstadgan. Det finns alltså i kommunerna i allmänhet ett bra underlag för att göra kulturhistoriska avvägningar i planeringen. Skillnaderna mellan olika kommuner torde dock vara stora. Det återstår också arbete med att inventera och sammanställa de kunskaper som finns. En samlad re- dovisning av kulturhistoriska intressen och hur de skall behandlas kan lämnas exempelvis i ett kulturminnesvårdsprogram som inte bara un- derlättar kommunens planläggning utan också, om det hanteras of- fentligt, ger fastighetsägare och övriga medborgare möjlighet till iiifly- tande på ett tidigt stadium. Härigenom ger man också möjligheter till en offentlig debatt om programmen. Eftersom det rör sig om en sek- torsutredning — ett beslutsunderlag bland många andra och utan rätts- verkan — bör dock hanteringen inte lagregleras.
I kunskapsuppbyggnaden och programarbetet har länsstyrelsema i egenskap av regionala myndigheter för kulturminnesvården stor bety- delse när det gäller att tillhandahålla kommunema underlag för plane- ringen. Jag vill också särskilt peka på länsmuse'enias roll som bas- institutioner för kulturhistorisk dokumentation och infonnation och som serviceorgan åt den statliga och den kommunala kultunninnes- vården. Länsmuséema bör således ses som viktiga expertorgan för kommuner som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap.
Det är väsentligt att sådant översiktligt planeringsarbete som jag nu har redogjort för utförs även i framtiden. Det kan komma till uttryck t.ex. genom att kommunerna i översiktsplanens riktlinjer klargör på vilket sätt de avser att tillämpa de grundläggande reglerna om var- samhet och hänsyn i olika områden. Jag tänker då inte bara på områ- den med en samlad bebyggelse som kan betecknas som särskilt vär- defull (3 kap. 12 &) Också när det gäller bebyggelseområden av mera alldaglig karaktär är det viktigt att skapa förståelse och intresse för bebyggelsens egenart och värden.
En väsentlig del av bevarandeplaneringen är information till fastig- hetsägare och brukare med närmare beskrivningar av områdets kvali- teter och med råd om hur dessa kvaliteter kan tas till vara vid bygg- nadsåtgärder av olika slag. Jag tillmäter en bred information från kommunenias sida och positivt vägledande riktlinjer stor betydelse när det gäller att förverkliga målet att ta till vara det kulturarv som den byggda miljön utgör.
I det här sammanhanget vill jag också erinra om att i PBL införs en föreskrift om att byggnadsnämnden särskilt skall verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö (11 kap. l & första stycket 1). Den uppgiften innefattar naturligtvis ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling som jag här har talat om.
I stor utsträckning räknar jag med att kulturvärdena i den byggda miljön skall kunna tryggas genom riktlinjer och information i förening med en tillståndsprövning som grundar sig på PBL:s grundläggande bestämmelser om bevarande.
Att kultunniljövärdena finns identifierade och redovisade på förhand torde sålunda med en hög grad av självklarhet kunna sägas utgöra den första förutsättningen för att de skall bli respekterade och att det skall kunna fattas som legitimt för kommunen att hävda de bevarandekrav som firms i 3 kap.
Tillämpningen i lovfrågor liksom utformandet av detaljplaner och om- rådesbestämmelser bör sålunda, när det gäller kultunniljöfrågor, vara en
konsekvens av att kultunniljöns värden dessförinnan fått en acceptans av fastighetsägare, grannar och presumtiva intressenter i marken och byggandet. Det kan också redovisas som en allmän erfarenhet att där kommunerna har tagit fram underlag och redovisningar, t.ex. av vilka miljöer som omfattas av bestämmelsenia i 3 kap.12 &, så har också kul- turmiljövärdena som regel respekterats av fastighetsägania och i huvud- sak kunnat hävdas.
Förhandsredovisningar av kulturmiljövårdena minskar utrymmet för mer skönsmässiga bedömningar om miljöns kulturvärden samtidigt som de utgör en viktig grund för legitimiteten i att hävda krav på hänsyn och anpassning.
De samlade erfarenheter man i dag har från antikvariskt håll visar att kommunemas underlag och faktaredovisningar av värdefulla kultunnil- jöer och värdefulla byggnader har betydande brister totalt sett över lan- det. Det underlag som i olika utsträckning finns i form av kommunala kultunniljöprogram eller byggnadsinventeringar saknar ofta formell koppling till kommunens tillämpning av PBL.
Man upplever också många gånger brister i kopplingen mellan redo- visade riksintressen och den kommunala förankringen av dessa.
Det är förenat med betydande svårigheter att ge en i alla delar rättvi- sande beskrivning av hur kommunema byggt upp sin kunskap för att kunna tillämpa PBL:s bestämmelser om kulturmiljön. Någon täckande uppföljning har inte skett. Riksantikvarieämbetet för emellertid sedan 1960—talet ett register över kommunemas byggnadsinventeringar. Riks- antikvarieämbetet följer också arbetet med att på regional och kommu- nal nivå utarbeta program för kulturrniljövården. Riksantikvarieämbetets register har emellertid vissa brister, bl.a. då det inte är grundat på en fullt ut systematisk återrapportering från länsstyrelser, länsmuseer och kommuner. De samlade bedömningar av kunskapsläget som här ges kan därför inte göras mer precisa än vad underlaget medger.
Inventeringar
Riksantikvarieämbetets register visar att de kommunala byggnadsinven- teringama och programarbeteiia utgör en tämligen rik flora av invente- ringar av olika ålder, med skiftande inriktning, metodik, noggrannhet och täckningsgrad. liiventeringania kan vanligen hänföras till iiågöii av
typerna översiktlig inventering, totalinventering, selektiv inventering el- ler kategoriinventering.
De översiktliga inventeringarna utförs ofta med snabbhet och syftar vanligen till att för hela kommunen redovisa vilka miljöer av särskilt värde som kan urskiljas. Om resultatet av en sådan inventering sam- manställs systematiskt, kan det ge kommunen en bra anvisning om inom vilka områden som särskild miljöhänsyn krävs. Kunskapen om enskilda byggnader blir dock begränsad.
Därför kan den översiktliga inventeringen kompletteras med antingen en totalinventering eller en selektiv inventering. Tola/inventeringarna syftar till att efter ett visst system registrera all bebyggelse inom ett av- gränsat område. Totalinveiiteringen anses ge ett heltäckande material som kan användas vid både bygglovshantering och planering. Metoden är tids— och kostnadskrävande.
Selektiva inventeringar kännetecknas av att ett urval av bebyggelsen inom ett område registreras, vanligen de miljöer som uppfattas som vår- defulla eller de byggnader som uppfattas som säregna. Grunderna för urvalen kan växla. "Bristen på systematik gör att många inventeringar av detta slag relativt snabbt uppfattas som föråldrade.
Kategoriinventeringar slutligen, innebär att byggnader av ett visst slag inventeras inom ett område, t.ex. prästgårdar, kyrkor, kvarnar eller lantbruksbyggnader.
Vilken inventeringstyp som används varierar i hög grad mellan länen och kommunerna. Totalinventeringar har, naturligt nog, utförts främst i stads- och tätortsornråden. I Älvsborgs, Västmanlands och Jämtlands län har totalinventeringar genomförts succesivt under 1970— och 80—talen i de flesta kommunerna. Selektiva inventeringar har varit den vanligaste arbetsmetoden. Stora delar av kommunerna längs ostkusten samt Värmlands, Örebro, Stockholms och Gävleborgs län har inventerats på detta sätt, ibland som komplement till översiktliga inventeringar. De översiktliga inventeringama har dock främst använts på västkusten, i Småland, Östergötland, Dalarna och i Västernorrlands län.
Användningen av de olika inventeringarna framgår av kartor i bilaga 5 till betänkandet.
Riksantikvarieämbetets register visar att resultatet av inventeringarna förs vidare på skiftande sätt. Det är givetvis önskvärt att resultatet sam- manställs, presenteras och görs tillgängligt. Det är förhållandevis vanligt att kommunema i tryckt form låter sprida resultaten till allmänhet och
fastighetsägare. Sådana rapporter kan också innehålla råd i under- hållsfrågor och riktlinjer i ornbyggnadsfrågor. I andra fall förvaras inven- teringsblanketter o.d. hos byggnadsnänmden, kultumämnden, länsstyrel- sen och länsrnuséet. Materialet används då i växlande utsträckning som underlag för planarbeten och bygglovsprövning.
Kulturrnil j öpro gram
Om en byggnadsinventering har som främsta syfte att registrera och re- dovisa olika bebyggelsevärden i kommunen, så kan ett kullurmiljöpro- gram sägas syfta till att redovisa kommunens avsikter och ambitioner i kulturmiljöfrågor. Inventeringania har naturligtvis använts som underlag för programmen. Dessa kan också innehålla redovisningar av vilka bris- ter som finns i kommunens kunskapsunderlag.
De flesta kommunala kultunniljöprogrammen följer en innehållsre- kormnendation som Riksantikvarieämbetet och dåvarande Statens plan- verk gav ut år 1978, efter samråd med bl.a. Svenska Kommunförbundet. Ett sådant program är vanligen uppbyggt med en allmän beskrivning av kommunens historiska särdrag och vilka rniljötyper som svarar mot denna utveckling. Därefter följer — med växlande detaljeringsgrad — en redovisning av miljöer och bebyggelse av särskilt värde. Ibland finns dessutom förslag till åtgärder för vård och säkerställande i form av för- slag till anvisningar för planering och bygglovshantering.
Även om programmen givetvis oftast är utformade för att svara mot de behov för kommunen som följer av dess ansvar för planering och byggande, finns det också program med bredare ansatser, t.ex. sådana som tar upp frågor om kulturlandskapet, om skötsel och förvaltning av kulturmiljöer och fomminnesområden, om tillgängligheten till kultunnil- jöema eller turistiska aspekter.
Gränsen mellan en mer brett upplagd byggnadsinventering, som också innehåller rekommendationer i fråga om kommunens ställningstaganden till kultunniljöfrågor enligt PBL, och ett kultunniljöprogram kan vara flytande. De kommuner som satsat mest ambitiöst på breda byggnadsin- venteringar har följaktligen ofta avstått från ett särskilt programarbete. Förekomsten av kulturminnesvårdsprogram år 1992 enligt Riksantikva- rieämbetets register redovisas på karta i bilaga 5 till betänkandet.
Översiktsplaner och områdesbestämmelser Inventeringama och programmen innehåller i varierande utsträckning både faktaredovisningar om kultunniljön och ställningstaganden i beva- randefrågor. Det är därför av stort intresse hur resultaten från dessa un- derlag förs vidare i översiktsplanema eller — när det gäller kulturmil- jöprogrammen — i ett kommunalt beslut om ett antagande eller något motsvarande offentligt ställningstagande från kommunens sida.
En genomgång av ett slumpvis urval av översiktsplaner som Riksan- tikvarieämbetet har utfört indikerar tydligt att många kommuner undvi- ker att redovisa ställningstaganden till hur de miljöer som pekats ut i in- venteringar och program skall behandlas. Många kommuner skjuter så- dana avgörande framåt i tiden. Anvisningar orn att fördjupningsstudier krävs är vanliga. Ofta anges att områdesbestämmelser med förhöjd lovplikt till skydd för kultunniljöeina krävs. Sådana ornrådesbestämrnel- ser har dock kommit till stånd i mycket ringa utsträckning.
Sammanfattningsvis är kommunemas kunskapsunderlag om kultur- miljön mycket ojämt. Det finns kommuner som medvetet och systema- tiskt byggt upp en god kunskap om värdefull bebyggelse och miljöer. Samtidigt är det lätt att se brister. För stora delar av landets yta — även den med tätare bebyggelse — saknas inventeringar helt, vilket givetvis måste observeras inför önskemålet att kommunerna skall kunna variera lovplikten i större utsträckning. Totalinventeringar som beskriver hela byggnadsbeståndet är sällsynta, även för miljöer och områden som utpekats såsom de mest värdefulla.
Den vanligaste inventeringsfonnen, den selektiva inventeringen, har i den form den ofta utförts metodiska brister. Äldre selektiva irivente- ringar uppfattas idag ofta såsom föråldrade. Metoder och rutiner för ajourhållning och uppdatering av äldre inventeringar saknas.
Kommunerna tycks i hög utsträckning undvika att precisera arnbitio- nema för sina kulturmiljöer och sin värdefulla bebyggelse. Detta kan tolkas som en konsekvens av dels bristande underlag, dels en önskan att inte skapa låsningar för kommande planering.
Den slutsats som man allmänt kan dra är därför att det i många kom- muner finns en diskrepans mellan det ansvar som kommunen har för kultunniljön, inom ramen för sitt allmänna ansvar för planläggning och byggande, och den kunskap som kommunenia förfogar över för att kunna fullgöra detta ansvar.
Jag återkorrnner under avsnitten 3.7.2 och 3.7.6 med förslag till hur dessa brister skall kunna åtgärdas.
Tillståndsprövningen
Man torde kunna hävda att hänsynen till kulturmiljön har starkt stöd i lagtext och förarbeten. Särskilt kommer detta till uttryck i bestämmel- serna i 3 kap. PBL. Två färska regeringsrättsfall i färgändringsftågor, kommenterade i tidskriften Planera Bygga Bo 2/93, kan ge viss anled- ning att betvivla att rättstillämpningen tillräckligt beaktar de signaler som utsändes redan i prop. 1979/80:149 med ändring i 38 & byggnads- stadgan och som betonades ytterligare i förarbetena till 3 kap.l och 10 åå PBL (PBL—propositionen s. 479 ff). Dessa fall rörde estetiska avvägningar i modem bebyggelse. Vad som inte nämns i tid- skriften är att det går att leta upp exempel på att Regeringsrätten ställt sig på bevarande- eller anpassningssidan i andra liknande fall, t.ex. i fråga om ändring av fönster (RÅ 1986 ref 156), upptagande av takkupor (RÅ 1991 ref 103) och byte av fasadmaterial (RÅ 1979 2:46 och 1983 2:106). Om de senare fallen kan sammanfattningsvis sägas att de kul- turhistoriska intressena nog varit bättre identifierade.
Om man anser att rättspraxis är för liberal eller för vacklande, finns det i och för sig inget bättre sätt än att justera lagtextenia och göra nya, bättre förarbetsuttalanden. Men det är svårt att komma ifrån att de kon- kreta avgörandena ändå ibland kommer att bli avvägningar mellan ett visst, inte särskilt starkt bevarandeintresse och fastighetsägarens inte alltid så tydliga, men också svånnotsägbara fastighetsekonomiska påstå- enden. Man bör inte dra för stora växlar på de enstaka fallen, ens när Regeringsrätten har avgjort dem. Det är snarare summan av rättspraxis som är intressant. Det torde för närvarande inte finnas tillräcklig grund för att påstå att nuvarande praxis föranleder ett behov att ändra gällande hänsynsregler i 3 kap. Det bör därvid observeras att hittills mycket få fall, som förts till högsta instans, rört tillämpningen av PBL:s regler. Det är dock amnärkningsvärt att Regeringsrätten i några av rättsfallen gjort bedömningar i strid mot den antikvariska sakkunskapen. Det är därför mycket angeläget att rättspraxis på detta område framdeles följts upp av berörda centrala myndigheter för att se om PBL:s intentioner vinner ge- nornslag.
Av den tidigare omnämnda studien av bevarandeplaner i Älvsborgs län framgår att det vid tillämpningen ofta förekommer missuppfattningar eller oklarheter i vad mån särskilda skyddsbestämmelser måste beslutas för att säkerställa t.ex. en kulturhistoriskt värdefull miljö. Det synes vara så att man som planförfattare gärna vill samla de olika hänsynsregler som anses erforderliga under en särskild beteckning, skyddsbestäm- melser, även om bebyggelsemiljön i och för sig mycket väl skulle kumia skyddas vid en tillståndsprövning med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 1 och 10 åå PBL. Även om de sålunda beslutade skyddsbestäm- melsema många gånger kan vara harmlösa och uppenbart inte medför några nämnvärda ekonomiska skador för fastighetsägaren, innebär beslutet i sig en osäkerhet, eftersom ägaren kan väcka talan mot kormnunen inom två år från beslutet.
Mot denna bakgrund bör övervägas att införa ett nytt — icke ersätt- ningsgillt — begrepp som avser dessa i ekonomiska hänseenden harmlösa hänsynsregler. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 3.7.6.
En annan fråga som bör uppmärksammas är den något bristande logi- ken i de nuvarande bestärnmelsenra. Särskilt åsyftas då det förhållandet att bygglovsplikten kan utökas endast för sådana byggnader som avses i 3 kap. 12 & PBL, nämligen sådana "som är särskilt värdefulla från histo- risk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseornråde av denna karaktär", s.k. 3:12—byggnader, medan rivningslovsplikt kan införas även för mind- re kvalificerade byggnader. 1 enskilda tillståndsärenden kan också riv- ningslov vägras för dessa mindre kvalificerade byggnader, medan riv- ningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för 3:12—byggnader. Skyddsbestärnrnelser får vidare införas enbart för 3:12—byggnader, men innebär inte något förbud att riva byggnadenra.
Av de nämnda bristema är det främst den sistnämnda som bör över- vägas att rätta till, eftersom den också leder till oklarheter vid tillämp- ningen av ersättningsbestämmelserna. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 3.7.6.
E rsättnin gsbestämnielserna
Såvitt bekant har till dags dato inte i något fall PBL:s ersättningsregler prövats av domstol. I många planärenden och tillståndsärenden har emellertid regelsystemet utvärderats — i första hand för att få ett under--
lagsmaterial för de diskussioner som förts mellan kommunen och berör- da fastighetsägare. Det har också från fastighetsägare framförts precise- rade ekonomiska krav i de fall skyddsbestämmelser och rivningsförbud har diskuterats — inte minst i de fall kommunen har varit fastighetsägare.
Den kritik som har riktats mot ersättningsbestämrnelsema torde i hu- vudsak avse två frågor. Dels anser många att reglerna är svårtolkade, dels anser man att rättegångskostnadsreglema avhåller kommunenia från att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Svårtolkade regler
Till viss del kan kritiken bero på att logiken i tillstånds- och ersättnings- systernet inte är helt fulländad. Som nämnts ovan kan det t.ex. förefalla märkligt att bygglovsplikten kan utökas enbart för "3:12—byggnader", medan rivningslovsplikt kan införas även för mindre kvalificerade bygg- nader. I enskilda tillståndsärenden kan också rivningslov vägras för dessa mindre kvalificerade byggnader, medan rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för "3:12—byggnader". I de fall skyddsbestämmelser införs vet man inte heller i vad mån de innefat- tar sådana krav som "ersättningsfritt" kan ställas i varje enskilt till- ståndsärende med stöd av bestämmelsema i 3 kap. 12 ©.
Härutöver har kritiken riktat in sig på att ersättningsbestämmelsema i sig är svåra att förstå. Det kan avse det förhållandet att man får åberopa olika skador som kan ha inträffat under närmaste tioårsperioden (ackumuleringsregeln). Det kan också avse de svårigheter som upp- kommer då ekonomiska skador uppkommer både av skyddsbestämmel- ser och rivningsförbud, eftersom olika skadetrösklar skall tilllämpas i dessa båda fall.
Den sistnämnda svårigheten beror till stor del på att man vid riks- dagsbehandlingen av PBL införde en självständig möjlighet att få er- sättning enbart till följd av skyddsbestämmelser och att en annan skade- tröskel då skulle tillämpas än i de fall rivningsförbud infördes. 1 propo- sitionen var skyddsbestämmelser nämligen formellt kopplade till ett riv- ningsförbud så att rivningslov inte fick medges om skyddsbestämmelser hade beslutats för en viss byggnad. Den rätt till ersättning som då följde av skyddsbestämmelsema förutsågs kunna föranledas väsentligen av det rivningsförbud som ingick i skyddsbestämmelsenia (PBL—proposi- tionen s. 447). Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd av
skyddsbestämmelsenia förutsattes i normalfallet kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökade genom att dess kulturvärde bevarades.
Det finns också en kritik som inte specifikt avser de ovan nämnda systematiska frågorna utan mera allmänt hävdar att lagtexten i 14 kap. 8 & är svårtillgänglig och just därför innebär att kommunerna inte vågar använda PBL:s bevaranderegler på det sätt som var avsikten. Denna kri- tik är emellertid mycket svår att göra något åt eftersom skadeståndsfrå- gor i samband med inskränkningar i äganderätten av olika slag oftast är mycket komplicerade. Dessa frågor förenklas inte på något sätt med en enklare lagtext.
Rättegångskostnadsregler
Kritik har i olika sammanhang framförts mot reglerna om rättegångs- kostnader. Många sorn företräder bevarandeintressen anser att reglerna är alltför förmånliga för fastighetsägaren. I praktiken anses de innebära att kommunen alltid får stå för fastighetsägarens rättgåiigskostnader även om denne förlorar målet. Denna kritik grundas på att expropria- tionslagens rättegångskostnadsregler i princip skall tillämpas i fråga om mål enligt 14 kap. 8 & PBL. I vissa fall kan dock fastighetsägaren få bära sina egna kostnader och i undantagsfall även kommunens (15 kap. 6 &) Kritikerna menar dock att skrivningarna i förarbetena är så restriktiva att dessa möjligheter i praktiken inte kommer att tillämpas.
3.6 Den fysiska planeringens framtida uppgifter på miljöområdet
Allmänt
Frågan om ökad miljöhänsyn är mångfasetterad. Till en del kan man styra mot ökad hänsyn genom lagstiftning. Krav och restriktioner får människor och företag att ändra beteende. En lämplig lokalisering av bostäder och arbetsplatser kan göra samhället effektivt och resurssnålt och därmed mera miljöanpassat. Men förändringar genom hinder eller effektivitetskrav räcker inte för att uppnå en bärkraftig utveckling. Det behov av en grundläggande attitydförändring, som framgår av tidigare avsnitt, ställer andra krav:
— Det behövs bättre kunskaper om samband mellan sarnhällsaktiviteter och miljöeffekter. Kretsloppsanalys ger möjligheter att beskriva relatio- ner mellan samhällets "ämnesomsättning" och naturens förmåga att hantera miljöpåverkan av den. — Det behövs bättre information som gör kunskaperna tillgängliga för alla människor.
— Det behövs framför allt mer och bättre utbildning som kan göra oss alla bättre skickade att tillgodogöra oss infonnationen och att förvalta naturresursema.
Information och utbildning kan inte ensamt åstadkomma de nödvän- diga förändringama, men de bildar basen för opinionsbildning, folk- bildning och politiskt arbete. En grundläggande förändring i samhället kan bara ske genom de många individernas ändrade värderingar och beteenden. Bärkraften förverkligas endast hos individen.
Under tiden som denna förändring sker, bl.a. med hjälp av målmed- vetna informations- och utbildningsinsatser, kan samhället genom olika åtgärder främja utvecklingen mot ökad bärkraft. Riokonferensens hand- lingsprogram Agenda 21 förtecknar de flesta, men några förtjänar att nämnas i detta sammanhang: — En effektiv miljölagstiftning på både den nationella och internationella nivån.
— Tillämpning av försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar.
— Verksamma men sakligt grundade miljöavgifter. — Resurser och kompetens för effektivt miljöarbete på olika nivåer. — Intemationellt samarbete och internationella påtryckningar. — Målrnedvetet arbete för att utrota fattigdomen i världen.
En helhetssyn på rniljöfrågan kräver insatser inom många områden. Ett kraftfullt myndighetsarbete måste kombineras med omfattande ut- bildningsinsatser. Tvingande regler måste kombineras med olika former för frivilligt ansvarstagande. Begrepp som verklighetsuppfattning, hel- hetssyn, etik och moral behöver också diskuteras tillsammans med att förståelsen utvecklas för kretslopp och energiomvandling. Miljöproble- men löses inte med att tillämpa ny teknik eller nya planeringsformer, men de kan vara en hjälp i arbetet att skapa visionen om hur det bär- kraftiga samhället skall byggas.
I vilken utsträckning kan man då uppnå ökad miljöhänsyn med plan- lagstiftning och fysisk planering? Nästan all verksamhet i samhället på-
verkar markanvändningen. Den fysiska planeringen kan därför bli en betydelsefull del i arbetet för ett bärkraftigt samhälle. Stora delar av det ovan nämnda — utbildning, attitydpåverkan, ändrade konsumtionsrnöns- ter och opinionsbildning — ligger utanför det som direkt kan styras fram med planlagstiftning. Indirekt kan dock värderingsprocesser startas ge- nom det kunskapsunderlag som tas fram i samband med planeringen och den samrådsprocess som är knuten till den. Styrsystem med krav och restriktioner ska naturligtvis utnyttjas, även om effekterna är begrän- sade.
Den fysiska planeringens traditionella arbetssätt att söka den lokali- sering som fungerar bäst har naturligtvis också betydelse för hur miljö- " hänsyn tas. Man kan sammanfattningsvis tala om direkta och indirekta
styrmedel i planeringen.
Till de direkta stynnedlen kan räknas att man i den fysiska plane- ringen skall uppfylla olika krav på miljökvalitet, skydd av utpekade vär- defulla områden, en resurseffektiv markanvändningsstruktur och på be- slutsunderlag som måste tas fram.
Till de indirekta stynnedlen hör framför allt krav på samråds- och beslutsprocessens utformning och översiktsplanens koppling till annan strategisk planering i kommunen.
Samtliga dessa inslag finns med i gällande planlagstiftning. Diskussio- nen bör därför koncentreras till hur stynnedlen i den fysiska planeringen kan bli effektivare och ge bättre miljöhänsyn.
Begrepp som samhällsplanering och fysisk planering har ofta olika innebörd för olika aktörer. Det är därför angeläget att här något beröra de olika idétraditioner, "spår", som finns och som använder samma be- grepp men rned olika innebörd. Detta för att innebörden av de plane- ringsbegrepp som jag använder i fortsättningen inte ska missförstås.
Fysisk planering = stadsplanering
Olika samhällen har så långt det går att spåra i historien försökt ordna stadsbebyggelse för att uppnå allmän ordning/rättssäkerhet, hälsa och brandskydd. Ofta har även estetiska ambitioner funnits med t.ex. för att symbolisera makt, religiös tro etc. Stadsplaneringen har vid sidan av po- litiska, rättsliga och ekonomiska aspekter också styrts genom den pro-- fessionella kunskap och de värderingar stadsplanerare som yrkeskår utvecklat.
Planering i denna bemärkelse handlar i hög utsträckning om att, med politiska beslut, förutbestämrna samhällets framtida utveckling genom att avgöra hur mark och vatten skall användas i tid och rum.
Planen är här mer eller mindre en direkt bild av den avsedda framtida markanvändningen.
Fysisk planering = hushållning med naturresurser
Med det modema samhällets allt effektivare metoder att exploatera mark och naturtillgångar har behovet att hushålla, dvs. använda de fysiska till- gångania genomtänkt, ökat under främst 1900—talet. Beslut som berör mark och vatten regleras i dag genom en rad lagar med olika bakgrund. Genom NRL har statsmakten sökt skapa en gemensam plattform för beslut om utnyttjandet av mark och vattentillgångar inklusive den bygg- da miljön.
Planering handlar här inte om att direkt förutbestämma utnyttjandet av mark och vattentillgångar utan att — kartlägga de önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan komma att rikta mot mark- och vattentillgångar, läge och miljö, — ge erforderliga beslutskriterier (awägningsregler, krav på beslutsun- derlag) för hushållningen med sådana naturresurser som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressenter.
Planen är här ett beslutsunderlag, som rationaliserar den efterföljande beslutsprocessen och gör framtida beslut i viss mån förutsebara utifrån olika aktörers perspektiv.
Fysisk planering i kunskapssanimanstö/lning om förändrings— processer i rummet
Med miljöproblemens förändring — från verksamheters punktvisa utsläpp till diffusa utsläpp sammanhängande med rörlighet och konsumtionsrnönster — ökar behovet av att förstå sambanden mellan miljöförändringar globalt — lokalt och livsmönster i det modema samhället (se ovan avsnitt 3.3). All handling sker lokalt. Det är motivet för lokalt Agenda 21—arbete och här kan styrka hämtas i planeringstraditionens tvärsektoriella och rumsligt orienterade kunskapssökningsmetod.
Vad gäller kretsloppstänkande och former för långsiktigt hållbar sam- - hällsutveckling finns en ännu outvecklad potential hos översiktlig sam- '
hällsplanering att verka mobiliserande samt beskriva komplexa samband som tydliggör effekter av olika handlingsaltemativ, visar på genus loci, dvs. livskvaliteter hos platsen som sådan.
Planen kan med andra ord bli en lokal uppslagsbok och kunskapskälla som mobiliserar och övertygar olika aktörer att handla "miljöriktigt" ge- nom sin konkretion och sin förmåga att visa på goda framtidsaltemativ.
De tre idétraditioner, som belysts ovan, har olika historiska utveck- lingsmönster, olika aktörer och olika målgrupper. Direktiven för Plan- och byggutredningen berör insatser inom samtliga "spår". Det betyder att målet att utveckla den fysiska planeringen till ett instrument för före- byggande miljövård och för att främja utvecklingen mot ett kretslopp- sanpassat samhälle kan kräva såväl lagändringar som metodutveckling; såväl brott mot planerings- och tillämpningstraditioner (avläming) som vidareutveckling och skärpt tillämpning (inlärning); såväl ändrad syn på vad som är allmänt intresse som ökat ansvar inom ramen för enskilda intressen; såväl utvärderingar av tillämpning som nyskapande av kun- skap (FoU-insatser).
Det samlande instrumentet inom PBL för att främja en uthållig sam- hällsutveckling är översiktsplanen. Den verkar — som visas i Boverkets skrift Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni—92 — samtidigt både inom "stadsplanespåret" och "hushållningsspåret”. Det första motsvaras av generalplanetraditionen från 1947 års byggnadslag och det andra av kommunöversiktstraditionen, som utvecklades utanför plan- och bygglagstiftningen under 1970—talet i anslutning till den fysis- ka riksplaneringen. Nu tillkommer "Agenda—Zl—spåret", som ännu sak- nar en färdig kunskapstradition och tillämpningsområde.
Dessa tre idétraditioner är delvis oförenliga:
— en kommunal plan, som behandlar en lämplig bebyggelseutveckling, ger riktlinjer för detaljplaneringen och lägger fast tillståndspliktens om- fattning, — ett beslutsunderlag, som redovisar de allmänna intressen som har rele- vans vid beslut om förändringar av mark och vattenaiivändningen för alla NRL—anknutna lagar och som ger stöd för konsekvensanalyser, res- pektive — ett dokument som belyser de komplexa samband som råder kring mil- jöproblematiken, de ekologiska systemen och staden som kulturell före- teelse.
De kan förenas bara om man ser den kommunala översiktsplaneringen som en långsiktig process, som successivt behandlar dessa olika "spår" och lägger pusselbit till pusselbit i form av fördjupningar och regionala perspektivstudier. För att kunna förstås i en planerings- och sarnrådspro- cess som involverar kommuninvånarna och andra aktörer behöver syftet med den aktuella planprocessen vara ytterst tydligt.
Att göra den översiktliga planeringen till en arena för det lokala mil- jöarbetet synes dock erbjuda en rad fördelar bl.a. genom den föreskrivna samrådsprocessen med medborganra och staten och genom de formella och informella kopplingar som finns mellan översiktsplanen och efter- följande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning.
Man skall — som nämnts ovan — inte överskatta den fysiska planering- ens möjligheter att lösa miljöproblemen — dess syfte är ändå i första hand att reglera markanvändning och bebyggelse. Miljöeffektema på kort och medellång sikt är sannolikt betydligt större genom beslut och aktiviteter inom helt andra samhällsområden. Om planeringens betydelse överskattas, kan det innebära att uppmärksamhet tas från andra områden där insatser snarast bör vidtas eller där insatser även i ett längre pers- pektiv kan ha större effekt på miljön.
Helt klart är dock att den fysiska planeringen i det längre perspektivet har en central roll när det gäller att skapa och bevara en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö. I de följande avsnitten kommer jag att ge min syn på vilka ändringar och utvecklingsinsatser som är erforderliga på detta område.
3.7 Överväganden
3.7.1 Allmänt
Enligt mina direktiv skall jag pröva på vilket sätt regelsystemet för fy- sisk planering bör ändras och förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar livsmiljö. Därvid uttalas bl.a. att behovet har ökat av att kommu- nerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorövergri- pande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas. Tunga investeringar som ofta rör flera kommuner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar av olika ut- byggnadsaltemativs påverkan på miljön, på kulturvärden och på hus- hållningen med mark- och vattenresurserna. Vad gäller mer specifika
miljöfrågor pekas särskilt på behovet av att vänta parker och grönområ- den i våra tätorter samt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Vidare pekas bl.a. på problemen rörande den miljöpåverkan som kom- mer från byggnader och byggnadsmaterial. Jag skall också överväga hur medborgarnas insyn och inflytande på den fysiska planeringen kan stär— kas. Mina direktiv, särskilt vad gäller ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen, ställer anspråk som ofrånkomligt måste innebära ökade ar— betsinsatser för landets kommuner som genom PBL fått det huvudsakli- ga ansvaret för utformningen av miljön på lokal nivå.
Samtidigt innehåller mina direktiv förväntningar om regelförändringar som innebär avregleringar, minskningar av den kommunala administra— tionen och ökat ansvarstagande för den enskilde. Förslag i dessa delar har jag såvitt avser bygglovsprocessen lämnat i mitt första delbetän- kande (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet, där jag också mer allmänt uttalat att utvecklingen gör det nödvändigt med en förskjut- ning av sairihällsinsatsenia i byggprocessen från sena till tidiga skeden.
Mitt uppdrag innebär sammantaget att samhället med mindre eller i vart fall oförändrade resurser skall kunna lösa större uppgifter och genu- int svårhanterliga problem på miljöområdet. Detta kan enligt min mening endast åstadkommas om insatserna inom den fysiska planeringen kon- centreras till verkligt väsentliga frågor. Det finns all anledning att tro att miljön som överlevnadsfråga samt de värden i den byggda miljön och naturmiljön, som skapar social och kulturell identitet, av de allra flesta uppfattas som sådana gemensamma och tvingande frågor som bör han- teras genom offentliga beslut. Medan t.ex. byggnadstekniska frågor i större utsträckning bör kunna överlämnas till ett enskilt ansvarstagande.
En sådan förskjutning mellan den offentliga och privata sfären är en- ligt min mening möjlig att åstadkomma med en förstärkt översiktlig pla- nering. Sorn jag anfört i det föregående avsnittet (3.6) ser jag det också som naturligt att göra översiktsplanen till en arena för det lokala miljö— arbetet. Det är på denna nivå som miljösambanden blir begripliga för en medborgardialog och genom de formella och informella kopplingama till efterföljande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning ges verktyg "för att realisera intentionerna. I mina direktiv betonas också att över- siktsplanen har en nyckelroll när det gäller möjlighetema att främja en ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering. Med detta synsätt skulle översiktsplanen kunna utvecklas till
— ett instrument för att rensa bort sådana frågor som lika väl kan lrante- ras av den enskilde, — ett forum för att i demokratiskt reglerade former skapa en gemensam kunskap om områdenas värden samt en överblick över viktiga förhållan- den (anspråk) och samband i miljön sorn har betydelse för efterföljande offentliga beslut (t.ex. detaljplaner och byggtillstånd), — en vision av en långsiktigt hållbar utveckling i kommunen.
Jag konnner i de följande avsnitten närmare redovisa mina övervä- ganden om en framtida förstärkt översiktlig och regional planering, till- lämpningen av miljökorrsekvensbeskrivningar i ärenden enligt PBL samt de särskilda insatser som kan krävas såvitt avser tätortenras grörrornrå- den, kulturmiljön samt återanvändning och återvinning av byggrradsrna- terial. Dessförinnan vill jag dock här ta upp vissa andra övergripande rnålkonflikter i mitt uppdrag.
Den fysiska planeringen har som jag anfört ovan (avsnitt 3.6) många uppgifter och som ofta diskuteras utan närmare precisering. När nu — berättigade — anspråk reses på att den fysiska planeringen skall ändra karaktär från ett instrument att reglera utvecklingsförlopp (förändringar) till ett instrument för att skydda och förvalta gemensamma värden och för att allmänt styra samhällsutvecklirrgen i bärkraftig riktning finns det anledning att erinra om PBL—lagstiftnin gens processuella grundkaraktär, dvs. att reglera en beslutsprocess så att resultatet av denna leder till beslut som brett kan uppfattas som legitima, även om det kan gå en en- skild emot och vissa allmänna intressen inte kan tillgodoses fullt ut.
I mina direktiv ligger att stärka vissa allmänna intressen utan att för den skull ändra lagens grundkaraktär. Det kan uttryckas så att lagens nuvarande rättsliga och politiska funktioner ska kompletteras med en funktion som grundas på resultatets kvalitet (dvs. mer miljömedvetna resultat). För min del anser jag att detta bäst åstadkornrnes, om de grundläggande materiella kraven på planer och beslut behåller en hög grad av fasthet och att säkerställandet av de nu fokuserade allmänna intressena tillgodoses genom förhöjda krav på redovisning i planer och redovisning av det konkreta resultatet av samrådsprocessen. På det sättet kan det heller inte råda någon tvekan om att andra viktiga allmärma intressen av t.ex. social karaktär som kommer till uttryck i 2 kap. PBL ligger fast.
I NRL återfinns de grundläggande materiella reglerna för hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Det finns här också
anledning att peka på förordningen (1993:191) om tillämpningen av NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1993. I denna regleras ansvaret för den kunskapsförsörjning som är nödvändig för att främja en långsiktigt ekologisk, social och samhällsekonomisk god hushållning med våra mark-, vatten- och bebyggelsetillgårrgar. Jag anser att det är detta kun- skapsförsörjningssystem kompletterat med ett lokalt perspektiv och be- kräftat i en kommunal översiktsplan, som i allt våserrtligt — tillsammans med kraven på processen — bör utgöra grunden för att säkerställa en långsiktigt hållbar utveckling. Det ligger således både i kommunens och de statliga myndiglretenias ansvar att utveckla kunskapsunderlaget och uppdatera det på grundval av de värderirrgs- förändringar som successivt gör sig gällande.
Det framgår av Boverkets utvärdering av översiktsplanema (Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992) att kurrskapsurr- derlaget stagnerat och inte längre motsvarar den dynamiska process som utvecklades under 1970— och 80—talen. En sådan dynamik måste åter- upprättas. Vad som är god hushållning och vad som är hållbart i ett långsiktigt perspektiv måste grundas på bästa möjliga aktuella kunskap. Med NRL—förordningen och de skärpta kraven på översiktsplanens ak- tualitet som jag anser erforderlig, menar jag att en god grund kan läggas för en välordnad process där målen kan fonnuleras för en framtida håll- bar samlrällsutveckling grundad på aktuell kunskap och framtagen i 10- kalt förankrade och demokratiska former.
3.7.2 En förstärkt och aktuell översiktsplanering
Förslag: I bestämmelserna om de allmänna intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning, införs krav på att planläggningen med beaktande av befintliga värden skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som bör tas till vara i den fysiska planeringen.
I syfte att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen ge- nom bl.a. — tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt avser de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden av betydelse samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvänd- ningen, — tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, — en förstärkning av medborgariirflytandet under samrådet, — krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet, och — tydligare krav på länsstyrelsen att ta till vara och samordna statens in- tressen samt att ge råd och förse kommunenra med relevant och aktuell kunskap för översiktsplaneringen.
För att miljöfrågorna på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insat- ser på kurrskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kornpeterrsut- veckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB—stöd i fysisk planering (GIS, geografiska infonnationssystem).
Inledning
Jag har i tidigare avsnitt (bl.a. avsnitt 3.3) redogjort för den nya inrikt- ning sorn krävs i miljöarbetet, bl.a. behovet av att försöka anpassa de allt snabbare förårrdrirrganra i samhället till naturens kretslopp, att minska energianvändningen, att i övrigt bidra till en effektiv och lång- siktigt hållbar arrvändning av gemensamma resurser samt att vända in- tresset från stora förändringar och exploatering av naturresurserna till långsiktig hushållning och förvaltning av det vi hittills byggt upp. En grundläggande princip i dagens miljöarbete är att globala miljöförbätt- ringar framförallt kan åstadkommas genom lokala beslut och lokalt age-
rande. Kommimenra står nu inför utmaningen att senast år 1996 ha på- börjat ett arbete med lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling, s.k. lokala Agenda 21. Som uttalats i det föregående avsnittet ser jag det som naturligt och angeläget att den kommunala översiktsplanen kan an- vändas som en del i det lokala miljöarbetet.
Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva bl.a. om PBL:s krav på översiktsplanen i fråga om former, innehåll och redovisning be- höver förändras för att tillgodose önskemålen om en ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering. Av mina överväganden i det föregående framgår att den fysiska planeringen har stora möjligheter, men också begränsningar, när det gäller att bidra till en långsiktigt håll- bar utveckling. Det är enligt min mening främst genom en förstärkning av översiktsplaneringen som den fysiska planeringen kan medverka till att förebygga och lösa komplexa miljöproblem. Behovet av förstärkning av översiktsplaneringen bör diskuteras i förhållande till de olika furrktio- ner som översiktsplanen kan fylla i kommunenias miljöarbete. Som jag har redovisat i avsnitt 3.6 kan den fysiska planeringen — särskilt över- siktsplanen — fylla tre olika funktioner i miljöarbetet; som ett styrinstru- ment i fråga orn bebyggelseutvecklingen, som ett beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och som en kunskapssammanställning över skilda miljöfaktorer.
Om kommunens beslut enligt PBL skall medverka till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen som ett styrinstrument. Översiktsplanen ger möjlighet till en helhetssyn som inte är möjlig vid prövning av en enskild detaljplan eller bygglovs- ansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i mer hållbar riktning, men också rationalisera efterföljande planläggning och tillstårrdsprövnin g.
Översiktsplanen förutsätts vidare vara vägledande för såväl kommu- nens efterföljande beslut med stöd av PBL som för andra myndigheters beslut enligt övriga NRL—anknutna lagar. Denna uppgift hos översikts- planen, som även framgår av 6 kap. 1 & NRL samt av förordningen (1993:191) om tillämpningen av NRL, är således en möjlighet för kom- munen att påverka också andra myndigheters beslut genom redovisning av de allmänna intressen som bör läggas till grund för prövningen. Pla- nen kan även ge vägledning genom redovisning av avvägningar mellan motstående allmänna intressen.. Översiktsplanen kan därigenom också bidra till en förutsebarhet för kommuninvånare, sakägare och andra in-
tressenter. Om kommunen vill att olika beslut om mark- och vattenan- vändningen skall ske i överensstämmelse med kommunens syn på en hållbar utveckling, bör översiktsplanen således ge besked om de olika allmärma intressen som gör sig gällande. Därvid är det angeläget såväl att intressena beskrivs på ett nyanserat sätt som att avvägning sker mellan konkurrerande anspråk och värden.
De kunskaper och fakta som redovisas i översiktsplanens olika delar kan också i andra avseenden vara användbara i det lokala miljöarbetet. Genom att i översiktsplanen ställa samman ett brett underlag med andra uppgifter om miljön, t.ex. i fråga om miljökvaliteter, boendeförhållanden och servicenivå, kan samband mellan skilda aspekter i livsmiljön beskri- vas. Översiktsplaneringen kan därmed på ett mobiliserande sätt bidra till att nya kunskaper och värderingar skapas, vilket är en förutsättning för att det lokala miljöarbetet skall bli framgångsrikt.
Erfarenheterna av deförsta översiktsplanema
Översiktsplanens syften anges i PBL—propositionen (s. 123) vara
att med ledning av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingerr som en del i och en förutsättning för den övergripande, långsiktiga kommunplanerin gen,
att redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse enligt NRL — särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen om markanvändningen och tillståndsprövningen,
att där det behövs, ge närmare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelsutveckling och andra mil jöförändringar,
att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöför- ändringar.
Err sådan översiktlig planläggning anges som en förutsättning för att statens inflytande på detaljplanenras utfonnning skulle kunna begränsas. Vidare anges att en sådan planläggning måste ske i öppna och demokra- tiska former.
Översiktsplairens betydelse vid tillämpningen av NRL berördes även i propositionen med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/863 s. 33 ff). Som en följd av bl.a. samrådet mellan kommunen och länsstyrelsen vid upprättandet av översiktsplanen förut-
sattes översiktsplanen kunna utgöra ett bra instrument för att belysa samhällets syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om mark- och vatterrtillgånganra. I NRL infördes därför uttryckliga bestämmelser om att varje myndighet som skall tillämpa NRL skall se till att sådana planer enligt PBL finns tillgängliga i målet eller ärendet och att kommunen är skyldig att på begäran tilllran- dahålla dessa (nuvarande 6 kap. 1 Q' NRL).
Resultatet av de första översiktsplanema har utvärderats och följts upp av myndigheter och forskningsinstitutioner.
Boverket har i rapporten Erfarenheterna av översiktsplanearbetet (Huvudrapport juni -92) beskrivit översiktsplaneläget våren 1992 och analyserat inriktning och innehåll i de första översiktsplanema. Rappor— ten bygger på olika delstudier. Bl.a. har verket tillsammans med övriga berörda centrala myndigheter studerat de kommunomfattande över- siktsplarrenra för 26 kommuner. Vidare har länsstyrelsenra redovisat re- gionala sammanställningar av översiktsplanema i respektive län. I juni 1992 publicerade Boverket också slutrapporten till en djupstudie av PBL—systemets tillämpning i 20 kommuner. Djupstudierr gjordes i sam- verkan med bl.a Svenska Kommunförbundet och Näringslivets bygg- nadsdelegatiorr. Miljö— och rraturresursdepartementet har remitterat Bo- verkets Huvudrapport till ett 70—tal myndigheter, kommuner och organi- sationer. _
I skriften Mark, politik och rätt (Byggforskningsrådet 1992) redovisar Hans Fog m.fl. en studie över vilka förändringar som PBL har fört med sig i 12 kommuner i olika delar av landet. Studien omfattar analyser av plandokument, intervjuer med politiker och tjänstemän samt fallstudier, där bl.a. olika aktörers attityder kartlagts.
Vid Statsveterrskapliga Instutionen vid Umeå universitet bedrivs för närvarande ett forskningsprojekt under ledning av professor Abdul Klrakee där översiktsplanearbetet i ett stort antal kommuner analyseras. Forskningen inriktas framför allt på hur planeringsprocessen bedrivits. Plan- och byggutredningen har under hand tagit del av vissa resultat från detta arbete.
Med stöd av Byggforskningsrådet har Jan Burell och Anne Marie Sörbergs studerat 15 översiktsplaner i Dalarna. Plandokumenterr har analyserats med avseende på bl.a. sociala aspekter, såsom äldreomsorg, samt de mindre samhällenas förutsättningar (Studie av översiktsplaner i Dalarna, 1992).
Riksrevisiorrsverket hari granskrringsrapporten Staten och den fysiska planeringen, 1992, granskat länsstyrelsemas tillämpning av PBL. Rap- porten berör främst länsstyrelsernas förutsättningar att företräda statens intressen i detaljplaneprocessen, men berör även översiktsplanearbetet.
Med utgångspmrkt från ovannämnda rapporter och forskningsarbéten kan några generella erfarenheter av den hittillsvarande översiktsplarre- ringen beskrivas:
— De första planerna omfattar i regel hela kommunen, men flertalet kommuner redovisar sin avsikt att successivt arbeta med fördjupningar för delområden.
— Flertalet översiktsplaner är markanvändningsplaner med inriktning att redovisa större förändringar i mark- och vattenanvändningen. Mera sällan redovisas emellertid de överväganden som ligger till grund för olika förslag, t.ex. redovisning av altenrativ, analys av konsekvenser el- ler konflikter med motstående intressen.
— Samspelet med annan planering och andra kommunala verksamlre- ter är outvecklad. Det gäller t.ex. sociala frågor, såsom äldreomsorgen, och kommunens utvecklingsmöjliglreter i ett regionalt perspektiv.
— Många översiktsplaner redovisar ett relativt brett underlag om all- männa intressen enligt NRL. Frågor som har betydelse från miljösyn- punkt — vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden, grönstrukturfrågor m.m. — har dock behandlats i begränsad omfattning.
— Översiktsplanenra — som uppvisar en stor variation i fråga om re- dovisningen — innehåller i regel ett omfattande material med underlag, kartor och beskrivningar. Planenra är därför ofta svåröverskådliga och otydliga. Till detta kommer otydliga beskrivningar av planens skilda syften.
— Arbetet med de första översiktsplarrenra har bidragit till att nya for- mer för samverkan mellan stat och kommun lrar utvecklats. Dialogen om riksintressen enligt NRL har emellertid inte alltid fungerat på avsett sätt. Länsstyrelserna har vidare haft svårigheter att självständigt samordna de statliga intressena i planeringen.
— Planeringsarbetet har bedrivits under skilda former i kommunenra. Det har varit svårt att väcka intresse för översiktsplaneringen bland kommuninvånare. Det har även varit svårt att få en tillräcklig politisk förankring under planprocessen.
— Översiktsplanen har hittills fått liten genomslagskraft vid kormnu- nens beslut enligt PBL. Kopplingen till bygglovsprövningen är ofta då- lig. Områdesbestännnelser har utnyttjats i liten omfattning.
Nya anspråk på översiktsplaneringen
Jag vill betona att jag — i likhet med vad som framförts av flera kommu- ner och myndigheter i yttranden över Boverkets ovannämnda Huvudrap- port — anser att det är först när det finns samlade erfarenheter av tillämpningen av de första översiktsplanema som mer långtgående slut- satser för översiktsplarreringen bör dras. Det finns alltså enligt min me- ning inte anledning att mot bakgrund av de ovan redovisade erfarenhe- terna föreslå några genomgripande förändringar av översiktsplanens roll för tillämpningen av PBL och NRL. Översiktsplanearbetet bör kunna utvecklas på det sätt som förutsattes i PBL:s förarbeten. Som jag tidiga- re har anfört är dock min bedömning att anspråken på översiktsplanen måste öka på grund av dess nyckelroll när det gäller möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. De ovan påtalade bristenra är därför något oroande och måste beaktas och läggas till grund för mina överväganden och förslag i det följande. Mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenlretenra och de ökade anspråk på översiktsplanen som föranleds av önskemålet om ökad miljöhänsyn, är det enligt min mening nödvändigt att översiktsplaneringen stärks och utvecklas i flera avseenden. Detta gäller såväl i fråga kraven på kunskapsunderlag och redovisning som i fråga om formerna för planeringsprocessen. Kraven på översiktsplaneringen bör dock ökas utan att de grundläggande syftena i lagstiftningen ändras. Mina förslag utgår från att översiktsplanens karaktär av kommunalt handlingsprogam för markanvändningen skall utvecklas och utrymmet för anpassning till kommunala behov bibehållas. Jag föreslår vissa förändringar i fråga om:
de materiella grundernaför bl.a. översiktsplaneringen. genom
— utvidgning och precisering av bestämmelserna om de allmänna intres- sena,
översiktsplanens redovisning, genom
— tydligare bestämmelser om översiktsplanens innehåll och — bestärrunelser om översiktsplanens syfte,
förfarandet då översiktsplanen upprättas, genom
— en utvidgning av samrådskretsen samt tydligare krav på samrådets syfte och innehåll och — bestämmelser om årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet samt länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen, genom — tydligare bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet och — bestämmelser om länsstyrelsens ansvar att fortlöpande förmedla underlag om statens intressen.
Bakgrunden till och innebörden av i mina förslag redovisas närmare i det följande.
Utvidgning och precisering av bestämmelserna om de allmänna intressena
Översiktsplanen skall precisera och konkretisera de allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som genom hänvisning i 2 & även innefattar bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL. Av avgörande betydelse är att de materiella grundema för översiktsplanens innehåll är tillräckligt tydliga och att underlag och kunskaper är anpassade till planeringsprocessen. Ökade krav på översiktsplanens innehåll med hänsyn till bl.a. miljömål bör därför enligt min mening i hög grad kunna tillgodoses genom att kraven i bestämmelserna om allmänna intressen enligt 2 kap. PBL preci- seras.
Planläggning skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hus- hållningssynpunkt
I 1 kap. 1 & PBL anges sedan den 1 juli 1993 att bestämmelserna om planläggning och byggande i lagen syftar till att främja en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö. Vad detta nya synsätt innebär måste enligt min mening klargöras i bestämmelserna i 2 kap. i vilka redovisas de allmän- na intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse.
I nuvarande 2 kap. 1 & anges inledningsvis att planläggning skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Bestämmelsen inne- bär enligt förarbetena att "långsiktiga och gemensamma intressen skall beaktas och tillvaratas", innebärande bl.a. krav på sammanjämkningar mellan intressen från olika sektorer i samhället (PBL—propositionen s. 112). I paragrafen anges vidare att planläggning skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.
Genom hänvisning i 2 5 till NRL framgår även att en långsiktigt god hushållning med naturresurser skall främjas.
Bestämmelsema ger i övrigt inga utgångspunkter till stöd för en mil- jöanpassad fysisk planering. Av bestämmelserna bör enligt min mening framgå att planläggning bör ske så att önskemålet om ändamålsenlighet i samhällsbyggandet tillgodoses inom de ramar som natur och människor sätter. Ett sådant synsätt innefattar framförallt krav på hushållning med mark- och vattenområden, ett effektivt utnyttjande av ändliga naturresur— ser, en kretsloppsanpassning av verksamheter samt en inriktning mot att underhålla och förvalta våra gemensamma resurser. Jag föreslår därför att det i 2 kap. l & klargörs att planläggning skall ske så att den främjar en ändamålsenlig samhällsstrukturfran hushållningssynpunkt.
Med samhällsstruktur avses den struktur och den mark- och vattenan- vändning sorn skapas genom mänsklig verksamhet. På den komrmrnorn- fattande nivån innefattas såväl bebyggelsestrukturen, vägnätet och transportsystemet i övrigt — som användningen av obebyggda mark- och vattenområden, för jord- och skogsbruk och friluftsliv. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen av den byggda miljön — bebyg- gelse, parker och andra grönområden, vägar och andra kommunikations- leder samt övriga anläggningar och tekniska försörjningssystem.
Att planläggning och lokalisering av bebyggelse i övrigt skall främja en ändamålsenlig — dvs. en från allmän synpunkt lämplig och väl funge- rande — samhällsstruktur kan i och för sig tyckas självklart. Tillägget "från hushållningssynpunkt" innebär dock en ytterligare precisering, som inte har någon motsvarighet i den nuvarande bestämmelsen, dvs. att planläggningen skall underordnas kraven på en miljöanpassad utveck- ling. Avvägningen och sammanjärnkningen av skilda allmänna och en- skilda intressen i planprocessen skall således göras med detta långsik- tiga mål för Ögonen. Detta synsätt ansluter till den hushållningsprincip som föreslås gälla som en s.k. generell aktsamhetsregel i förslaget till miljöbalk enligt Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande (SOU 1993:27). Denna princip föreslås innefatta såväl NRL:s krav på en re- surssnål användning av naturresurser och ett effektivt utnyttjande av ändliga naturresurser som hänsyn till naturens kretslopp, dvs. krav på bl.a. återanvändning, återvinning och effektiv energianvändning.
En konsekvent tillämpning av ett sådant lnrshållningsbegrepp vid fy- sisk planering innebär bl.a. krav på att mark- och vattenområden an- vänds effektivt, att byggnader och anläggningar lokaliseras så att trans-
portbehovet minimeras, att befintliga resurser och värden utnyttjas som en del i stadens kretslopp, t.ex. genom att utnyttja grönområden som recipienter för dagvatten.
Samhällsstrukturen kommer på kort sikt inte att genomgå några större förändringar. Det svenska stadsbyggandet har efter en period av en stark expansion gått in i en lugnare fas med inriktning mot förtätning och om- vandling av befintliga miljöer. Möjlighetema att inom en rimlig tid ås- tadkomma en bärkraftig samhällsstruktur kan därför förefalla små. I flera sammanhang, bl.a. i Storstadstrafikkommitténs slutbetänkande (SOU 1990:16), har dock påvisats att även förhållandevis små successiva för- ändringar och ingrepp, särskilt orn de är förenade med funktionsom- vandling, kan ha stor betydelse för samhällsstrukturens möjligheter att utvecklas i bärkraftig riktning. Så kan t.ex. successiva tillskott av nya bostäder och arbetsplatser påverka resbehovet så att kollektivtrafikens förutsättningar påverkas. Vidare bör beaktas att etablering av stora an— läggningar och verksamheter eller utbyggnad av trafikleder kan få kata- lysatoreffekter i form av behov av följdinvesteringar och en oförutsedd bebyggelseutveckling. Omvandlingen av centrala stadskämor och en fortgående utglesning av arbetsplatsområden kan också få en avgörande betydelse för transportbehov och resmönster. Att ha en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt som ledstjärna för den fysis- ka planeringen fyller därför en viktig funktion även i tider av lågt för- ändringstryck.
Det är vidare angeläget att inriktningen mot att förvalta och underhål- la den byggda miljön tydligt framgår av de grundläggande bestämmel- serna om planläggning och byggande enligt PBL. Även i framtiden blir en av den fysiska planeringens huvuduppgifter att med utgångspunkt i den existerande strukturen ta till vara värden och kvaliteteter i den byggda miljön. Det bör därför uttryckligen framgå av bestämmelsen att befintliga värden skall beaktas. Därigenom läggs grunden för ett synsätt, som innebär att befintliga förutsättningar som är knutna till mark- och vattenområden och den byggda miljön utgör värden som bör tas till vara och utvecklas i den fysiska planeringen, bl.a. för att vidmakthålla social och kulturell identitet. Ett sådant synsätt ligger också i hög grad i linje med kretsloppsprincipen. Såvitt avser behovet av att slå vakt om tätor- ternas grönstruktur återkommer jag till dessa frågor under avsnitt 3.7.5. Förslaget i denna del utgör även ett led i mina överväganden i fråga om
hävdandet av kulturmiljön i övrigt. Mina särskilda överväganden i denna del behandlas under avsnitt 3.7.6.
Nuvarande 2 kap. 1 & lyfter också fram de sociala aspektema i plane- ringen. Det är angeläget att dessa frågor också fortsättningsvis betonas i de grundläggande bestämmelsema som underlag för diskussioner om hur en totalt sett god livsmiljö kan främjas genom den fysiska planeringen. Planläggning skall enligt nuvarande bestämmelser ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. I detta sammanhang vill jag erinra om beskrivningen av efterkrigstidens stadsbyggande i avsnitt 2.1. Utvecklingen av våra städer och tätorter har under många år kännetecknats av en hög grad av funk- tionsuppdelning, dvs. en indelning av områden för olika funktioner — bostäder, arbetsplatser, service etc. Denna utveckling, som har skett med stöd av då rådande stadsbyggnadsideal, har tillsammans med ett allt glesare och mer utspritt bebyggelsemönster och bilismens framväxt medverkat till försämringar av livsmiljön genom ökade transporter, ett ökat vardagsresande, ensidigt uppbyggda livsmiljöer samt en uppsplittring och utarmning av människors vardagsmiljö. Uppräkningen i den nuvarande bestämmelsen kan mot denna bakgrund ge en felaktig signal. Jag anser därför att bestämmelsen i stället bör uttrycka målsättningen att planläggning skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Härigenom betonas också den stora bredd av sociala faktorer som enligt PBL:s förarbeten skall beaktas vid planläggning, bl.a. motverkande av segregation, jämställdhet mellan män och kvinnor, barns uppväxtvillkor, en god ålderdom och tillgängligheten för handikappade (PBL—propositionen s. ] l2 f).
Det kan i och för sig övervägas om inte bestämmelser om en ända- målsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt i stället bör införas som en generell princip för alla beslut som rör mark- och vattenanvänd- ningen, dvs. i en ny miljöbalks andra avdelning som enligt betänkandet (SOU 1993:27) skall omfatta nuvarande bestämmelser i NRL. Med hänsyn till PBL:s syfte att reglera förändringar i den byggda miljön, an- ser jag dock att en sådan bestämmelse väl fyller sin plats även i PBL. Som jag tidigare har anfört syftar mitt förslag till att kommunerna i översiktsplanen tydligare skall redovisa sin syn på hur en ändamålsenlig samhällsstruktur kan åstadkommas på sikt. Genom kopplingen mellan PBL och NRL — och därmed mellan PBL och en framtida miljöbalk — samt NRL—förordningens krav på planer enligt PBL som beslutsunderlag
ges enligt min mening goda förutsättningar för att olika beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden skall ske med tillräcklig hänsyn till önskemålet om en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållnings- synpunkt.
Övriga bestämmelser i 2 kap.
Vad gäller övriga bestäimnelser i 2 kap. PBL gör jag följande övervä- ganden.
Genom hänvisningen till NRL i 2 & klargörs att de grundläggande be- stämmelsema i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas. Mot bakgrund av kra- ven på en långsiktigt god hushållning med naturresurser ger bestämmel- serna skydd för såväl bevarande som exploatering av naturresurserna. NRL:s grundläggande hushållningsbestämmelser och awägningsregler lägger således grunden för att kommunerna i sin fysiska planering skall behandla värden och anspråk på marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport har dock tillämp- ningen av bestämmelserna i den kommunala planeringen inneburit vissa svårigheter. Många översiktsplaner saknar underlag och ställningstagan- den i fråga om viktiga hushållningsbestämmelser såsom ekologiskt sär- skilt känsliga områden och stora opåverkade områden. Många remissin- stanser instämmer i denna bedömning, men påtalar att detta främst hänger samman med bristande kunskaper och metoder. Bl.a. anges brister i samspelet mellan kommuner, länsstyrelsen och centrala verk vad gäller kimskapsförsörjningen. Boverket och flera andra myndigheter och kommuner anser vidare att vissa bestämmelser i NRL är otydliga. Bl.a. påtalas att innebörden i bestämmelserna om ekologiskt särskilt känsliga områden i 2 kap. 3 & NRL behöver klargöras, särskilt i förhål- lande till bestämmelserna i 6 & om områden med naturvärden. Vidare framhålls att bestämmelserna i 2 9” om stora opåverkade områden fått dåligt genomslag i översiktsplaneringen.
Enligt min mening är de påtalade bristema oroande. Om översiktspla- nen inte behandlar de allmänna intressen som så långt möjligt skall skyddas vid planläggning och övriga beslut enligt PBL och övriga lagar som är knutna till NRL, minskar förutsättningama för att olika lokalise- ringsbeslut o.d. sker med tillräcklig hänsyn till olika anspråk och värden och till kraven på en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Brister i översiktsplanema som hänger samman med oklarheter i fråga
om lagstiftningens innebörd motiverar enligt min mening att bestämmel- serna ses över. Då en sådan översyn inte ingår i mitt uppdrag, avstår jag från att lämna förslag i dessa avseenden. Mot bakgrund av min uppgift att belysa samordningen mellan PBL och annan lagstiftning i syfte att värna parker och andra grönområden, föreslår jag emellertid vissa änd- ringar i 2 kap. 6 & NRL. Detta förslag redovisas under avsnitt 3.7.5.
Bestämmelserna i 2 kap. 3 & PBL ger utgångspunkter för lokalisering av bebyggelse. Bestämmelsema innebär bl.a. krav på hänsyn till de bo- endes och övrigas hälsa och grundvattenförhållanden samt möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp och att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstömingar. Vidare ställs krav på en lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihus- hållning. I 2 kap. 4 & ställs krav på hur utfonnningen av bebyggelsemil- jön inom områden med en sammanhållen bebyggelse skall ske med hänsyn till behovet av bl.a. skydd mot olyckshändelser, hushållning med energi och vatten, god trafikmiljö samt förändringar och komplettering- ar.
Dessa bestämmelser ger enligt min mening i stort sett en tillräcklig grund för att ställa vissa grundläggande krav på miljöhänsyn vid plan- läggning och byggande. Som jag senare kommer att redovisa (avsnitt 3.7.5) anser jag emellertid att bestämmelserna i 4 &" bör kompletteras med bestämmelser om parker och andra grönområden.
Tydligare bestämmelser om översiktsplanens inneha/I
Bestämmelser om översiktsplanens innehåll återfinns i 4 kap. l &. Enligt första stycket skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Enligt andra stycket skall av planen framgå grunddragen i fråga om den avsedda an- vändningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, för- ändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall planen redovisa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL. Utgångspunkterna för bestämmelserna var enligt förarbetena (PBL—propositionen s. 128 f) bl.a. att inte i det inledande skedet ställa alltför höga krav på innehåll, utan låta kommunerna bygga vidare på be- fintligt material i de översiktliga planfonner som hade utvecklats vid si- dan av reglerna i den tidigare byggnadslagstiftningen. Vidare uttalas bl.a. att planeringsbehovet varierar för skilda kommuner och att det finns
förutsättningar för en successiv förbättring av planläggningens arbetsme- toder och planemas innehåll. Bestämmelsen har därför utformats som en generell ram för det obligatoriska innehållet (jfr a. prop. s. 528).
Jag anser emellertid att önskemålen om en ökad miljöhänsyn i plane- ring och byggande nu motiverar mer precisa krav på översiktsplanens innehåll och redovisning. Samhällsutvecklingen, ökade kunskaper och insikter om miljöproblemens komplexitet och om sambanden mellan miljöfrågor och markanvändning innebär att översiktsplanen tydligare bör behandla dessa frågor.
De hittillsvarande erfarenheterna visar på stora variationer i fråga om översiktsplanemas innehåll och redovisning. I den tidigare nämnda stu- dien av översiktsplaner i Dalarna redovisas att variationerna hänger samman med olikheter i fråga om kommunernas storlek, tätortsstruktu- ren, kommunemas läge i regionen samt landskapet. Skilda planerings- traditioner samt organisation och uppläggning av arbetet är andra fakto- rer som kan förklara olikhetema. Boverket anser i sin ovannämnda Hu- vudrapport att olikhetema i fråga om innehåll och redovisning kan ge upphov till svårigheter vid tillämpningen av översiktsplanen.Verket an- ser att de oprecisa kraven på innehåll bidrar till dessa svårigheter och föreslår att vissa minimikrav på redovisningen ställs upp i allmänna råd.
De myndigheter, organisationer m.fl. som har yttrat sig över Bover- kets rapport instämmer i stort sett i Boverkets bedömning av resultatet av de första översiktsplanema. Från främst kommunalt håll betonas emellertid att bestämmelsema om översiktplanens innehåll bör utformas med stor hänsyn till planens karaktär av kommunalt handlingsprogram och att kraven på innehåll och redovisning därför inte bör ändras.
Enligt min uppfattning bör en utveckling av översiktsplaneringens in- nehåll ske främst med stöd av tydligare bestämmelser, utan att för den skull utrynnnet för lokala variationer går förlorad. Jag vill vidare erinra om att den obligatoriska översiktsplanen är en förutsättning för be- gränsningar av statens inflytande och om planens betydelse för efterföl- jande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning knuten till NRL. Översiktsplanens innehåll och redovisning måste svara mot även dessa förväntningar.
Jag föreslår därför att det i 4 kap. l & införs bestämmelser om att översiktsplanen skall redovisa
1. allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse,
2. sådana övriga miljöförhållanden som har betydelse för en långsik- tigt god hushållning med naturresursema,
3. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda mil- jön,
4. konsekvensema av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden,
5. hur kommunen avser att tillgodose — riksintressen enligt NRL — grunddrag och riktlinjer i regionplan.
Allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenorn- råden samt bebyggelse
Den nuvarande bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har formulerats som en övergripande bestämmelse till de efterföljande mer preciserade kraven på översiktsplanens innehåll i 4 kap. 1 5 andra stycket, vilket kan ge intryck av att den inte har en själv- ständig ställning. Enligt bl.a. Boverkets ovannämnda Huvudrapport in- nehåller flertalet översiktsplaner en relativt jämn och utförlig redovis- ning av allmänna intressen. Mera sällan finns dock tydliga slutsatser el- ler ställningstaganden till de allmänna intressena i den antagna över- siktsplanen. Verket och flera andra myndigheter har vidare pekat på brister och kunskapsluckor i frågor som rör miljö och hushållning med naturresurser. Dels saknas ofta underlag om väsentliga sakfrågor och företeelser. Dels är det underlag som har tagits fram i andra samman- hang, t.ex. miljövårdsprogram, inte alltid anpassat till vad som behövs i den fysiska planeringen. Också Hans Fog m.fl. tar i sin skrift upp den otydliga redovisningen av skilda allmänna intressen i de studerade över- siktsplanema. Många kommuner sarnrnanblandar underlaget om allmän— na intressen med olika ställningstaganden. I främst de mindre kommu- nerna redovisas olika sektorsintressen i särskilda bilagor utan egna överväganden och prioriteringar. Även i den tidigare nämnda studien av översiktsplaner i Dalarna konstateras brister i fråga om underlag rörande sociala frågor, såsom servicestruktur och boendeförhållanden, i olika kommundelar och orter.
Erfarenheterna talar enligt min mening för att kommunerna inte för- mått leva upp till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens redo- visning av allmänna intressen. Det gäller främst att kommunema inte dragit slutsatser från de kunskapsunderlag som tagits fram av såväl dem
själva som av statliga myndigheter. Vissa underlag har inte heller ännu sådan omfattning eller kvalitet att de kan utgöra stöd för olika ställnings- taganden. Jag vill därvid särskilt nämna underlag beträffande kultunnil- jön. Mina särskilda överväganden rörande underlag och ställningstagan— den i översiktsplanen till kulturmiljövårdena redovisas under avsnitt 3.7.6. Jag kommer i det följande att behandla frågan om ett mer aktivt stöd till kommunerna från bl.a. länsstyrelsen beträffande underlag och råd om de allmänna intressena. Jag anser att bestämmelserna om de all- männa intressena bör tas in i en särskild punkt så att det klart framgår att sådana intressen som kommunen anser bör beaktas vid beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden samt bebyggelse skall utgöra en del av översiktsplanen. Ställningstagandena till de allmänna intres- sena bör således framgå klart och utgöra en del av den samlade över- siktsplanen. Planeringen måste givetvis grundas på ett relevant och brett underlag från olika sektorsprogram o.d. Detta underlag kan, såsom skett i flera översiktsplaner, bifogas som särskilda bilagor eller förteckningar. Den ovan beskrivna höjda ambitionsnivån vad gäller redovisning av de allmänna intressena ökar betydelsen av en metodutveckling på området och av en systematisering av underlaget. I detta sammanhang vill jag peka på möjlighetema att hantera den stora kunskapsrnängden med stöd av ADB—teknik. Jag kommer senare i detta avsnitt att beskriva på vilket sätt detta kan ske.
Det sagda innebär att kraven på redovisning i översiktsplanen av de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL — och därmed också de allmänna intressena enligt 2 och 3 kap. NRL — ökar. Det är dock kommunen som ytterst väljer omfattningen av redovisningen mot bakgrund av sitt all- männa ansvar att verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö samt kommunens önskan att påverka även andra myndigheters beslut.
Övriga miljöförhållanden av betydelse
Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL, inklusive bestäm- melserna i NRL, är avsedda att säkerställa att planering och beslut enligt PBL och övriga NRL—anknutna lagar sker med hänsyn till mark- och vattenområdenas förutsättningar och värden samt att bebyggelse lokali- seras och utformas med utgångspunkt från vissa grundläggande miljö- hänsyn. Däremot ger bestämmelserna om de allmänna intressena inte grund för att frågor som rör miljötillståndet (utifrån miljö- och häl-
soskyddsaspekter) behandlas i översiktsplanen. Också önskemålen att skydda människorna, naturen och miljön i övrigt mot störningar samt att vårda och förbättra miljötillståndet måste enligt min mening behandlas i översiktsplanen som grund för miljöanpassade beslut.
Avgörande för att miljöhänsynen skall ökas är att besluten fattas med utgångspunkt från kunskaper och underlag om iniljösituationen. Jag tän- ker då i första hand på uppgifter om miljöns tillstånd, känslighet och kvaliteter och sådana faktorer som beskriver människors hälsa och väl— befinnande. Grundläggande frågor som därvid behöver beaktas är exem- pelvis luftkvalitet, försumingsgrad, övergödning, förekomst av mark- föroreningar och bullerstörningar.
Kunskap och underlag orn miljöförhållandena i kommunen redovisas normalt i kommunens miljövårdsprogram. Programmen innehåller dock mera sällan geografiska eller ornrådesinriktade redovisningar. Enligt er- farenheter från bl.a. ett pågående samarbetsprojekt mellan Naturvårds— verket och Boverket finns det flera intressanta exempel, där kommunen genom redovisning i översiktsplanen, arbetar i riktning mot en ökad in- tegration av miljöfrågor i den fysiska planeringen. Kunskap om de komplexa sambanden mellan hur mark- och vattenområden påverkas av belastningar från avlägsna föroreningskällor och av den lokala använd- ningen ger bl.a. möjligheter att åtgärda och förebygga störningar och hindra överskridande av kritiska belastningsgränser. Det kan t.ex. ske genom att lokalisera bebyggelse och övriga anläggningar med hänsyn till den samlade rniljösituationen. Kunskapen i översiktsplanen om miljösi- tuationen lokalt och regionalt kan vidare ge stöd till upprättande av handlingsprogram för rniljöförbättringar i vilka den fysiska planeringen kan ingå som en integrerad del. Samtidigt visar de samlade erfarenheter- na av de första översiktsplanema att det i regel varit svårt för kommu- nerna att åstadkomma ett samspel mellan kommunens miljö- och hå]- soskyddsarbete och översiktsplaneringen. Enligt det pågående forsk- ningsarbetet vid Umeå universitet har endast ett fåtal av översiktspla- nema samordnats med kommunens miljövårdsprogram ed. (Över hälf- ten av de intervjuade planförfattarna anser emellertid att arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar borde samordnas med översiktsplanear- betet.) Enligt Boverkets utvärdering (Huvudrapporten) har många kom- muner analyserat miljöfrågorna i miljöprogram eller naturvårdsprogram, men slutsatser eller ställningstaganden har sällan redovisats i översikts- planen.
Enligt min mening är det mycket angeläget att miljöfrågorna på ett tydligt sätt integreras i den fysiska planeringen. Detta är särskilt viktigt på den översiktliga nivån, där helheten och sambanden kan analyseras. Jag föreslår därför att bestämmelserna i 4 kap. 1 & kompletteras med en bestämmelse om att översiktsplanen skall redovisa uppgifter om miljö- förhållandena i kommunen.
Med utgångspunkt från en sådan bestämmelse bör vissa grundläg- gande uppgifter orn miljösituationen — miljökvaliteter, miljöpåverkande faktorer etc. — tas upp och diskuteras i tidiga skeden av översiktsplane- ringen. Det gäller i första hand sådana förutsättningar och egenskaper i fråga om miljötillståndet som kan innebära restriktioner eller begräns- ningar för olika förändringar eller som ställer särskilda krav på hänsyn vid olika åtgärder som rör mark- och vattenanvändningen. Det kan t.ex. gälla luftkvaliteten, bullersituationen, miljöpåverkande anläggningar och riskornråden av olika slag. Även egenskaper som kan ha betydelse för att åstadkomma kretsloppslösningar bör redovisas, t.ex. mark- och vat- tenområden som på grund av sina egenskaper kan utnyttjas som recipienter för lokalt dagvatten eller grönområden som har särskild betydelse för det lokala klimatet. Underlaget i fråga om miljöförhållandena kan normalt hämtas från miljövårdsprogram och inventeringer som beskriver miljösituationen i olika delar av kommunen. Det blir i många kommuner naturligt att underlaget utvecklas under planprocessen — med stöd av bl.a. kompletterande underlagsrnaterial från länsstyrelsen, t.ex. vad gäller nationella och regionala miljömål och regionala miljöprogram.
Sammantaget bör den ovannämnda bestämmelsen enligt min mening ge en grund för att miljöaspekterna tillmäts en ökad betydelse i de ställ- ningstaganden och sarnrnanvägningar som kommunen gör i översikts- planen och i efterföljande beslut. 1 de fall miljöförhållandena på ett tyd- ligt sätt vägs in vid kommunens ställningstaganden till förändringar i an- vändningen av mark- och vattenområden, kan planen ses som ett led i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL. En redovisning av miljöförhållandena i översiktsplanen kan även ge underlag för framti- da miljökonsekvensebeskrivningar genom att avgränsa vissa områden med sammansatta miljöproblem eller ge utgångspunkter för frågor som behöver belysas särskilt.
Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vat- tenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön
Enligt nuvarande 4 kap. ] å andra stycket 1 skall av översiktsplanen framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. De erfarenheter som har vunnits visar att tyngdpunkten i de första översiktsplanema ligger vid att redovisa grunddragen i den av- sedda markanvändningen och bebyggelseutvecklingen i sådana övergri- pande frågor som kan läggas till grund för kommunala beslut enligt PBL. Däremot saknas ofta kommunens avsikter i fråga om kommunikations- leder, stormarknader, sammanhängande grönområden och vattenområ- den av betydelse. Vidare beskrivs mera sällan utgångspunkter eller principer för hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara och utvecklas. Den pågående forskningen vid Umeå universitet vi- sar att endast 20 av 256 översiktsplaner redovisar strategiska övervä- ganden om den framtida utvecklingen i kommunen. Hans Fog m.fl. kon— staterar i sin skrift att översiktsplanema i regel ger dålig vägledning för en förståelse av kommunernas strategier för förändring och bevarande. Också i studien av översiktsplaner i Dalarna anses att planema ger dåligt underlag för långsiktiga bedömningar av lokalisering av skilda verksam- heter.
De ovan redovisade erfarenhetema är givetvis oroande. Det är av flera anledningar nödvändigt att kommunen i översiktplanen redovisar sina avsikter och strategier för den framtida mark- och vattenanvänd- ningen. Detta är viktigt för att kommunen i öppna och demokratiska former skall kunna styra utvecklingen i en mer hållbar riktning. Det tidi- gare redovisade förslaget till ny lydelse av 2 kap. l & bör ge tydligare anvisningar om vilka faktorer som bör beaktas vid ställningstaganden till den framtida mark- och vattenanvändningen och till bevarandet av be- fintliga värden. Med en sådan grundläggande bestämmelse blir det mer naturligt att förslagen sätts i relation till en långsiktigt lämplig samhälls- struktur. Sådana överväganden förutsätter vidare att man i ökad ut- sträckning i översiktsplaneprocessen diskuterar en totalt sett lämplig mark- och vattenanvändning ur ett flertal aspekter (bl.a. miljömässiga, sarnhällsekonorniska och sociala).
Det är angeläget att kommunen i översiktsplanen ger en samlad bild av hur den byggda miljön — som enligt min definition även innefattar grönstrukturen — som helhet skall utvecklas och bevaras. Jag föreslår
därför att bestämmelserna i 4 kap. l & kompletteras i detta avseende. I övrigt har jag inte funnit skäl till någon ändring av denna punkt.
Konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden
I mitt uppdrag ingår även att överväga om kravet på miljökonsekvensbe- skrivningar skall utvidgas och ges en mer generell tillämpning i ärenden enligt PBL. Mina överväganden och förslag i denna del redovisas under avsnitt 3.7.4. Där framgår bl.a. att PBL — utöver de uttryckliga kraven på miljökonsekvensebeskrivningar i vissa angivna fall — har ett inbyggt och generellt krav på breda konsekvensbeskrivningar med avseende på såväl miljökonsekvensema i mer inskränkt mening som sociala och samhällsekonomiska konsekvenser. För att undvika missförstånd och för att åstadkomma en bättre koppling mellan PBL och NRL föreslår jag att det i PBL införs ett generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för beslut rörande åtgärder med betydande miljöpåverkan. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar skall liksom i dag formellt knytas till programskedet i detaljplaneringen, som enligt mitt förslag i avsnitt 4.6 görs i huvudsak obligatoriskt. Dagens genomförandeinriktade detaljplaner innebär emellertid att miljökonsekvensbeskrivningar också i ett programskede kan kormna in för sent för att kunna påverka besluts- processen på ett avgörande sätt. Arbetet med att beskriva miljökonsek- venserna bör ske stegvis i processen, där det tidigt handlar om att mer övergripande belysa altenrativ i fråga om lokalisering av tänkta åtgärder och att därefter successivt anpassa placering och utformning med hänsyn till de krav som kan ställas med stöd av miljökonsekvensbeskrivningen. Översiktsplaneringen ger möjlighet att tidigt belysa alternativ i fråga om lokalisering och utformning, att belysa samband mellan olika delar av kormnunen och att redovisa konflikter mellan olika allmänna intressen som grund för breda avvägningar inom ramen för målsättningen om en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Mot denna bakgrund anser jag att det bör ställas ett uttryckligt krav att det i översiktsplanen skall redovisas konsekvenserna av avsedda större förändringar Önskvärdheten av att redan på den översiktliga nivån kunna få en samlad bild av miljökonsekvenserna som grund för mer projektinriktade miljökonsekvensbeskrivningar år också något som har aktualiserats inom EG—kommissionen.
Det är av flera skäl inte lämpligt att uttryckligen knyta dessa bestäm- melser till miljökonsekvensbeskrivningar enligt 5 kap. NRL. Kraven på
särskilda miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL har med delvis olika innebörd förts in i främst olika NRL—anknutna lagar, och riktas då i re— gel till den som vill genomföra en exploatering. Översiktsplaneringen bör kunna utnyttjas för att tidigt belysa konsekvenserna av såväl förslag i fråga om bebyggelseutveckling som av andra exploateringsåtgärder. Det är t.ex. lämpligt att planeringen belyser förslag i fråga om väg- sträckningar, som prövas enligt väglagen, eller utbyggnader av jämvä- gar, där det i dag saknas regler för prövning av lämpligheten. Bestäm- melser om miljökonsekvensbeskrivningar i översiktsplanen skulle därför kunna leda till missförstånd och oklarheter. Bestämmelserna i PBL — framförallt i fråga om de allmänna intressena i 2 kap. — ger underlag för betydligt bredare konsekvensanalyser. Det blir t.ex. i översiktsplane- ringen naturligt att analysera de sociala och kommunalekonomiska ef- fekterna av olika altenrativ i fråga om vägsträckningar, bl.a. möjlighe- terna att ordna en tillfredsställande kollektivtrafik, upprätthålla service m.m. Även ekonomiska effekter i övrigt kan belysas, t.ex. effektema för jord- och skogsbruket av bebyggelselokaliseringar.
Jag vill betona att den föreslagna bestämmelsen inte innebär krav på att redovisningen av konsekvensema skall utgöra en särskild handling eller en särskild del av översiktsplanen. Bestämmelsen syftar således till att översiktsplanen skall tydliggöra de olika bedömningar och avväg- ningar sorn ligger till grund för olika ställningstaganden i fråga om större förändringar av mark- och vattenanvändningen. De hittillsvarande erfar- enheterna visar att konsekvenser och avvägningar sällan redovisas i översiktsplanen. Hans Fog m.fl. anger i sin skrift att de översiktsplaner som har studerats nästan genomgående saknar en redovisning av alter- nativa lösningar, konsekvensanalyser, kostnader, kvaliteter, konflikter och slutliga val. I den pågående forskningen vid Umeå universitet kon- stateras att avvägningar av motstående allmänna intressen saknas i 80 procent av planerna. Inte minst för berörda kommuninvånare är det an- geläget att motstående intressen, grundema för olika avvägningar och konsekvensema av olika alternativ redovisas tydligt under hela planpro- cessen då större förändringar diskuteras. Redovisningen i den antagna översiktsplanen kommer naturligtvis att variera, främst beroende på i vilken utsträckning planen skall läggas till grund för efterföljande plan- läggning och beslut. 1 de fall planen skall utgöra ett led i en miljökonse- kvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 & PBL bör självfallet redovisningen anpassas till de krav som följer av bestämmelserna i NRL och i förord-
ningen (l99lz738) om miljökonsekvensbeskrivningar. I andra fall, t.ex. då kommunen genom ställningstaganden i översiktsplanen vill påverka andra myndigheters planering eller beslut, kan konsekvensanalysen vara övergripande och utmynna i önskemål och utgångspunkter för den mil- jökonsekvensbeskrivning som skall upprättas enligt annan lagstiftning. Därvid kan även indirekta konsekvenser beskrivas, t.ex. påverkan på bebyggelseutvecklingen och erforderliga följdinvesteringar.
Hur kommunen avser att tillgodose riksintressen samt grunddrag och riktlinjer i regionplan
Ett av huvudsyftena med PBL:s krav på en kommunomfattande över- siktsplan var att kommunen i planen skall klargöra hur områden av riksintresse enligt NRL skall användas. Av planen skall enligt nuvarande 4 kap. 1 5 andra stycket 2 framgå hur kormnunen avser att tillgodose riksintressena. Länsstyrelsen har getts det huvudsakliga ansvaret att fö- reträda staten i dessa avseenden och skall enligt 4 kap. 5 5 under samrå- det verka för att riksintressena tillgodoses. Av länsstyrelsens gransk- ningsyttrande, som enligt bestämmelsema i 2 5 skall fogas till den an- tagna planen, skall enligt 9 & framgå om förslaget inte tillgodoser riksin- tressen. Översiktsplanen var som tidigare nämnts en av förutsättningama för decentraliseringen av beslutsansvaret enligt PBL till kommunerna och utgångspunkten var att stat och kommun i översiktsplaneringen skall komma överens om hur riksintressena skall tillgodoses.
Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport har såväl statliga myn- digheter sorn kommunen fokuserat intresset i de första översiktsplanema på riksintressena. Planerna kan ändock inte alltid ses som ett resultat av den avsedda dialogen mellan stat och kommun, utan har tenderat att bli enbart sammanställningar av centrala statliga myndigheters anspråk. Så- väl Boverket som flera av de remissinstanser som har yttrat sig över verkets rapport anser att det finns stora oklarheter i fråga om formerna för hur riksintressen läggs fast och hanteras i den kommunala översikts- planeringen. I Riksrevisionsverkets rapport föreslås att formema för hur riksintressena fonnuleras ses över.
Bestämmelsema i förordningen (19931191) om tillämpningen av NRL är bl.a. avsedda att undanröja de ovan påtalade bristerna. Förordningen klargör hur anspråk från centrala verk i fråga om områden av riksintres- se skall hanteras, bl.a. länsstyrelsens ansvar att företräda statens intres- sen (3 5). Jag finner därför inte skäl till förändringar i PBL i dessa avse-
enden, utan anser att översiktsplanens funktion som överenskommelse mellan stat och kommun om riksintressena bör bestå och vidareutveck- las.
Däremot anser jag att det finns skäl att komplettera bestämmelsema med hänsyn till min uppgift att se över fonnerna för regionplanering en- ligt PBL (jfr avsnitt 3.7.3). Regionplanen skall enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 & tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Boverket har i sin förstudie om storstädemas miljö (Storstadsuppdraget, 1992) pekat på regionplanens oklara roll i förhållande till efterföljande beslut enligt PBL. Framförallt finns enligt verket oklarheter i fråga om i vilken utsträckning en antagen regionplan kan utgöra grund för länsstyrelsens uppgift att tolka vad som är en lämplig mellankommunal samordning mot bakgrund av bl.a. bestämmel- semai 12 kap. l ä och 4 kap. 9 5. Enligt min mening bör regionplanens styrverkan i dessa avseenden stärkas för att målet om en ökad miljö- hänsyn i planeringen skall uppnås. I 4 kap. 1 & bör därför införas krav på att översiktsplanen skall redovisa hur kommunen avser att tillgodose grunddrag och riktlinjer i gällande regionplan. Jag avser att återkomma till denna fråga i mitt slutbetänkande, där jag bl.a. skall redovisa mina övriga överväganden i fråga om den statliga kontrollen.
I detta sammanhang vill jag peka på möjligheten att vid behov införa krav på att översiktsplanen skall redovisa också vissa övriga statliga in- tressen, där ansvaret förs över till komunema. Jag vill emellertid betona att ytterligare krav på att översiktsplanen skall redovisa hur statliga in- tressen skall tillgodoses måste ske inom ramen för översiktsplanens räckvidd, dvs. mot bakgrund av uppgiften att ge vägledning för beslut om mark- och vattenanvändningen. Endast sådana frågor som bör upp- märksammas vid beslut som rör mark- och vattenområden bör således kunna komma i fråga. Det kan t.ex. under vissa förutsättningar vara tänkbart att nationellt fastlagda krav i fråga om miljökvaliteter blir före- mål för behandling i översiktsplaneringen på motsvarande sätt som riksintressen enligt NRL. Det kan gälla gränsvärden i fråga om högsta acceptabla bullernivåer eller lägsta godtagbara luftkvalitet, som läggs fast av riksdagen eller regeringen för att uppfylla internationella över- enskommelser eller för att uppnå nationella mål. En förutsättning för att sådana miljökvalitetskrav skall kunna behandlas i den fysiska planering- en på detta sätt är att de avser gränsvärden eller riktvärden i fråga om miljöns tillstånd som kan knytas till geografiska områden och bli föremål
för awägningar mot andra intressen och företeelser i den fysiska plane- ringen. Det är inte lämpligt att i den översiktliga fysiska planeringen behandla bindande krav eller normer, t.ex. i form av absoluta skyddsavstånd. I betänkandet (SOU l993z27) Miljöbalk föreslås ett system med bindande s.k. miljökvalitetsnonner. Plan- och byggutred- ningen har i sitt yttrande över miljöbalksförslaget framfört att generellt bindande nonneri fråga om vissa miljökvaliteter i den fysiska planering- en kan leda till avvägningar som är olämpliga från andra aspekter som rör en god livsmiljö. (Bindande normer måste dock, om de införs, själv- klart beaktas i planeringen och redovisas i underlaget för översiktspla- nen som en planeringsförutsättiiing.) Mot denna bakgrund bör man där— för enligt min mening i stor utsträckning använda riktlinjer för miljö- kvalitet som planeringsverktyg för kommunema och som ledning för statens tillsyn i stället för generellt bindande normer. Sådana riktlinjer kan omsättas och anpassas till regionala förutsättningar i länsstyrelsens arbete med strategier för regionala miljöanalyser till grund för behand- ling bl.a. i kommunens översiktsplan.
Bestämmelser om syftet med översiktsplanen
Inledande bestämmelser om översiktsplanen Önskemålen om ökad miljöhänsyn i översiktsplaneringen gör sig således gällande på olika sätt inom ramen för planens olika funktioner. De ovan föreslagna förändringama rörande kraven på översiktsplanens innehåll m.m. syftar till att stärka översiktsplanens möjligheter att fungera i sina olika uppgifter. Det är emellertid angeläget att redan de inledande be- stämmelserna i 1 kap. 3 & PBL mer fullständigt beskriver översiktspla- nens uppgift att ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda mil- jön. Jag föreslår därför att paragrafen ändras i detta avseende.
Krav på redovisning av syfte och innebörd
Med ovan föreslagna förändringar om översiktsplanens inriktning och uppgifter i miljöarbetet läggs enligt min mening grunden för en för- stärkning av planens användbarhet i detta avseende. Samtidigt kan ut- vecklingen innebära att alltfler översiktsplaner får ett vidare använd- ningsområde som ett strategiskt handlingsprogram i traditionella
kommunala markanvändningsfrågor och som ett redskap i det lokala arbetet för en hållbar utveckling.
Boverket har i sin ovannämnda Huvudrapport framfört att kraven på den första generationen översiktsplaner delvis är oförenliga och att det ibland har varit svårt att välja inriktning och tyngdpunkt i planeringen. Dessa förhållanden har enligt verket ibland lett till att översiktsplanedo- kumenten har låg användbarhet såväl som beslutsunderlag som i andra funktioner. Hans Fog m.fl angeri sin skrift att flertalet översiktsplaner är oöverskådliga. Bristenia består bl.a. i otydliga kartbeskrivningar och svårigheter att skilja ut ställningstaganden från bakgrundsmaterial. Enligt den pågående forskningen vid Umeå universitet är endast var tionde plan tillräckligt tydlig för att den skall anses begriplig för en normal svensk.
Mycket talar för att många kommuner i det fortsatta översiktsplanear- betet kommer att variera syftet och stegvis också utvidga översiktspla- nens funktion genom fördjupningar av olika slag. Denna utveckling kommer i ännu högre grad att ställa krav på tydlighet i fråga om planens syfte och innehåll. Med hänsyn härtill och med beaktande av de hittills- varande erfarenhetenia, finns det enligt min mening skäl att i 4 kap. 2 & införa krav på att innebörden och syftet med översiktsplanens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. En bättre redovisning av över- siktsplanens syfte kan, förutom att öka användbarheten vid tillämp- ningen, även öka intresset för planeringen och därmed underlätta såväl medborgarinflytandet som de politiska Ställningstagandena. I detta sam- manhang är det även viktigt att peka på behovet av ett tydligare åskåd- liggörande av planens innehåll och underlag. Jag återkommer till denna fråga senare i detta avsnitt.
Utvidgning av samrådskretsen samt tydligare krav pa samrådets syfte och innehåll
Enligt mina direktiv skall jag överväga möjligheterna att stärka medbor- garinflytandet i den fysiska planeringen. Därvid pekas särskilt på värdet av att medborgarna kommer in tidigt i planeringsprocessen, t.ex. i ett utvecklat programstadium till en detaljplan eller i arbetet med en för- djupning av översiktsplanen. Mina samlade överväganden i fråga om formerna för medborgarinflytande redovisas under avsnitt 5. Med tanke på översiktsplaneringens betydelse i sammanhanget bör frågan emeller- tid även behandlas här.
Väl utvecklade former för insyn och inflytande från olika intressenter är av avgörande betydelse för att översiktsplanen skall kunna förstärkas och utvecklas till en arena för frågor om människors livsmiljö. Samrådet med statliga myndigheter, intresseorganisationer och allmänhet kan i hög grad medverka i uppbyggnaden av kunskaper och tillföra sådant under- lag som bidrar till att översiktsplanens olika delar får en bättre förank- ring och kvalitet som beslutsunderlag. Detta gäller inte minst i fråga om olika allmärma intressen och sådana övriga lokala miljöförhållanden som har betydelse. Samrådet syftar även till att redovisa och få diskuterat olika förslag om förändringar av mark- och vattenanvändningen. En öppen process som ger utrymme för såväl insyn som påverkan i ett tidigt skede kan därigenom underlätta efterföljande planläggning och beslut.
Önskemålen om ett aktivare medborgarinflytande i översiktsplane- ringen gör sig framförallt gällande i fråga om planeringen för kommun- delar och tätorter eller för stadsdelar. Erfarenhetema talar för att det är på dessa nivåer som invånarnas kunskaper och intresse för planeringen bäst kan tas till vara. Möjlighetema att identifiera möjligheter och problem är naturligtvis större i fråga om den egna närmil- jön/vardagsmiljön. Samrådet kan här bidra till att kartlägga värden och miljöförhållanden och beskriva lokala utvecklingsmöjligheter. Med den inriktning mot förnyelse och förvaltning av den byggda miljön som jag ser framför mig kommer allt större intresse att riktas mot översiktlig planering för tätortsområden. Översiktsplaneringen ger underlag för att diskutera samband mellan olika delar av en tätort. Behoven av överblick och helhetsbild genom översiktsplaneringen har även ökat som en följd av de allt mindre och genomförandeinriktade detaljplanema.
De hittillsvarande erfarenheterna visar att det i regel har varit svårt att väcka intresse och engagemang i den kommunomfattande översiktspla- neringen. PBL:s syfte att se samrådet som en del i kunskapsuppbyggna— den har haft svårt att få genomslag. I de intervjuer som skett inom ramen för den pågående forskningen vid Umeå universitet anger 80 procent av planförfattama att de synpunkter som framförts av allmänheten varit ointressanta eller saknat relevans. Hans Fog m.fl. konstaterar att de in- tervjuade tjänstemännen och politikerna i 12 kommuner i första hand nämner kommunernas förvaltningar som målgrupp för översiktsplane- ringen. Först i tredje hand nämns allmänheten. Forskarna konstaterar vidare att endast två kommuner i sina samrådsredogörelser tar upp och behandlar andra frågor än detaljanmärkningar. Å andra sidan har flera
kommuner gjort intressanta försök i syfte att engagera berörda kommun- invånare i den översiktliga planeringen. Bl.a. har några kommuner på olika sätt inbjudit intresseorganisationer, berörda kommuninvånare m.fl. att aktivt medverka i arbetet med att utveckla kunskapsunderlaget.
Samrådet rörande översiktsplanen syftar enligt 4 kap. 4 5 till ett utby- te av information och synpunkter. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse. I 3 & anges att kommunen skall samråda med läns- styrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
Det är enligt min mening av största vikt att PBL:s regler om samrådet i översiktsplaneringen tydligt speglar samrådets syfte, former och inne- häll. Jag anser att samrådets skilda syften — att fördjupa kunskapsunder- laget och att ge möjlighet till insyn och påverkan — bör framgå av be- stärmnelsema. Vidare bör det klart framgå att såväl myndigheter och saimnanslutningar som enskilda som har ett väsentligt intresse av försla- get skall beredas tillfalle till samråd. Därigenom görs tydligt att samråd bör ske med en vidare krets av berörda. Bl.a. med hänsyn till mina för- slag i avsnitten 4.5 och 4.6, enligt vilka behandlingen i översiktsplanen är avgörande för formema för detaljplanläggningen, är det nödvändigt med en bredare samrådskrets. Slutligen bör i bestämmelserna om sam- rådsredogörelsen klarläggas att i princip alla synpunkter — även sådana som inte direkt berör översiktsplaneringen — bör redovisas och kornrnen- teras. Därigenom läggs grunden för att de som lämnar synpunkter skall få en uppfattning om på vilket sätt samrådet påverkar kommunens pla- nering eller tas om hand på annat sätt.
Saimnanfattningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att betona samrådets syfte och höja dess kvalitet. I det följande kommer jag också att lämna förslag som syftar till att utvidga och tydliggöra länsstyrelsens ansvar vid samrådet. Detta innebär totalt sett en förskjutning av bered- ningsarbetet rörande översiktplanen från sena till tidiga skeden, där möjligheten till påverkan är som störst. Mot denna bakgrund bör enligt min mening den i 4 kap. 6 & stadgade utställningstiden om minst två må- nader kunna förkortas till en månad utan att för den skull medborgarin- flytandet påverkas negativt. Efter det att nu den första generationen kormnunornfattande översiktsplaner tagits fram i landets samtliga kom- muner, kan det förväntas att översiktsplanearbetet frarndeles kommer att
inriktas på successiva revideringar och fördjupningar såväl skalrnässigt på tätortsnivå som tematiskt, bl.a. rörande skilda miljöförhållanden. Det är mycket angeläget att översiktsplanema kan hållas aktuella på detta sätt, bl.a för att sätta in de i dag små och gernornförandeinriktade detalj- planerna i ett större sammanhang, där medborgardialogen är menings- full. Jag föreslår därför i det följande också att kommunen varje år skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Även mot denna bakgrund är det rimligt med en förkortning av den lagstadgade minimitiden för ut- ställning så att en omprövning av översiktsplanen verkligen kommer till stånd innan detaljplanering sker. Det bör dock observeras att det är fråga om en minimitid. För mer omfattande ändringar av en översikts- plan bör kommunen givetvis bestämma en längre utställningstid.
Bestämmelser om ärlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet
Enligt bestämmelsema i 1 kap. 3 & skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan. Kravet på aktualitet motiverades av de skilda uppgifter som beslutsunderlag, informationsdokument m.m. som översiktsplanen har getts enligt PBL och NRL. I förarbetena anförs bl.a. att tidigare erfa- renheter hade visat på stora olägenheter av att kommunerna låter planer- na successivt bli föråldrade (PBL—propositionen s. 462). Dåvarande departementschefen anförde vidare att kravet på aktualitet innebär att översiktsplanen skall utgöra en sammanställning och redovisning av re- sultatet av den kontinuerligt bedrivna översiktsplaneringen inom kom- mrmen. Behovet av revideringar beror enligt departementschefen bl.a. på samhällsutvecklingen i stort, på ändrade förutsättningar i kommunen samt på översiktsplanens nytta som infonnationsmaterial och underlag för beslut. Vidare uttalas att aktualitetskravet gör att bestämmelser om giltighetstid eller omprövning av översiktsplanen blir överflödiga. I denna fråga anförs följande:
Med det informationsvärde och den tyngd som bör tillmätas över- siktsplanen som underlag för olika beslut om användningen av mark och vatten, bör det ligga i kommunens eget intresse att den hålls ak- tuell ............. Till följd av planens uppgift att också behandla frågor om riksintressen bör aktualiteten tas upp i det löpande samrådet mellan kormnunen och länsstyrelsen. Det är kormnunen som själv avgör om översiktsplanen är aktuell. Jag föreställer mig att det kan finnas skäl för korrumrnfullmäkti ge att i början av varje mandatperiod eller minst
varannan period, dvs. vart sjätte år, ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och därvid fatta beslut som ger översiktsplanen föreskriven aktualitet.
Jag anser inte att det finns skäl att ändra på den ovan angivna prin- cipen som ligger till grund för bestämmelsema om översiktsplanens ak- tualitet. Översiktsplaneringen bör även fortsättningsvis bedrivas som en kontinuerlig process. Planeringen kormner att bedrivas med olika inrikt- ning och intensitet från tid till annan och i olika områden. Mot bakgrund av nya förutsättningar och värderingar kan normalt förväntas att planen successivt blir föremål för revideringar och fördjupningar. Översiktspla- nens karaktär av ett i första hand kommunalt handlingsprogram för an- vändningen av mark- och vattenområden innebär att kommunen själv bör avgöra vid vilka tillfällen översiktsplaneringen tas upp till en hel- hetsbedömning. Genom redovisning av allmänna intressen och ställ- ningstaganden i översiktsplanen kan kornrmrnen påverka sådan till- ståndsprövning som sker med stöd av NRL. Jag delar därför bedöm- ningen att det bör ligga i kommunens eget intresse att skaffa sig ett bätt- re inflytande över andra myndigheters beslut genom att hålla översikts- planen aktuell.
Som jag har redovisat tidigare kommer samhällsutvecklingen att ge översiktsplaneringen en rad nya uppgifter i framtiden samtidigt som pla- neringsförutsättningama kan förväntas förändras i en allt snabbare takt. Mina förslag om översiktsplanens innehåll syftar bl.a. till att öka bered- skapen för att möta oförutsedda anspråk. Avgörande för att aktualitets- kravet skall kunna uppfyllas är emellertid att nytt underlag och nya kun- skaper kontinuerligt tillförs kommunens översiktsplaneprocess. Inte minst anspråk och underlag från centrala statliga sektorsmyndigheter måste snarast möjligt förmedlas till berörda kommuner för bedömning av hur Ställningstagandena i översiktsplanen påverkas. Som framgår bå- de av Boverkets ovannämnda Huvudrapport och av remissynpunkterna har kruiskapsförsörjningen hittills inte fungerat helt tillfredsställande i dessa avseenden. Angeläget underlag från centrala verk saknas fortfa- rande på flera områden. Fördelningen av ansvaret för kunskapsförsörj- ningen anses till vissa delar oklar. Länsstyrelsen har inte alltid tagit på sig ansvaret att aktivt tolka och förmedla underlag från statliga myndig- heter. Genom förordningen orn tillämpning av NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1993, klargörs bl.a. verkens respektive länsstyrelsens uppgif- ter och ansvar för förmedling av underlag för tillämpningen av
bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Genom bestämmelserna i förordningen ges därför kommunerna bättre förutsättningar att successivt kunna komplettera översiktsplanen med hänsyn till vissa statliga intressen.
Avgörande för översiktsplanens aktualitet är dock givetvis att nöd- vändiga revideringar verkligen kommer till stånd. Beslutsmyndigheter och andra bör på ett enkelt sätt få kunskap om i vilken utsträckning planen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller i vilka avsenden som kunskap om olika allmänna intressen eller miljöförhållanden måste sökas på annat håll. Om det råder osäkerhet i dessa avseenden, finns en uppenbar risk för att planen frångås vid beslut om mark- och vattenanvändning också i de delar som är aktuella. Det bör således ligga i kommunens intresse att på ett enkelt och tydligt sätt kunna klargöra översiktsplanens aktualitet för såväl myndigheter som andra berörda.
Jag anser därför att det i en ny paragraf i 4 kap. bör införas bestäm- melser om återkommande ställningstaganden till översiktsplanens ak- tualitet. Med hänsyn till översiktsplanens karaktär av kommunalpolitiskt handlingsprogram, bör sådana beslut självfallet fattas av kornrnunfull- mäktige. Bestämmelserna bör inte förutsätta ett förnyat ställningsta- gande till översiktsplanens innehåll eller att. översiktsplanens olika delar ses över. Beslut om ändringar i översiktsplanen sker som ovan nämnts vid tillfällen som kommunen själv avgör med stöd av reglema om sam- råd, utställning m.m. Beslutet i fullmäktige bör i stället i första hand in- nebära ett ställningstagande till i vilken utsträckning översiktsplanens intentioner fortfarande är giltiga. Därigenom ges fullmäktige också möj- lighet att återkommande få samlade redovisningar av arbetsläget i över- siktsplaneringen. Uppföljningen ger även möjlighet för fullmäktige att besluta om inriktningen av det fortsatta arbetet, t.ex. i fråga om tidpunkt och omfattning för en ändring av översiktsplanen i den del den inte be- funnits aktuell. En sådan återkommande bedömning av översiktsplanens aktualitet kan även förväntas öka intresset för översiktsplaneringen all- mänt sett och ge medborgarna en bättre och tidigare insyn i den strate- giska planeringen i kommunen.
Mot bakgrund av betydelsen av underlag och kunskaper från statliga myndigheter bör länsstyrelsen beredas tillfälle till att samlat redovisa nytt underlag och ge sin syn på planens aktualitet. I egenskap av företrä- dare för statens intressen bör länsstyrelsen bl.a. kunna ge besked om i
vilken utsträckning underlaget om riksintressena har ändrats och om nytt underlag eller nya statliga anspråk, som bör behandlas i översiktsplane- ringen, har tagits fram av statliga myndigheter. Jag tänker då exempelvis på underlag om planerade investeringar i vägar och andra trafikanlägg- ningar eller underlag och kunskaper om miljöförhållanden av betydelse för den kommunala planeringen. Därigenom kan kommunens politiker återkommande få en samlad bild av förändrade anspråk från den statliga sektom som underlag för ställningstagande till om kommunen genom redovisning och awägningar i översiktsplaneringen vill skaffa sig möj- ligheter till bättre påverkan och inflytande. Länsstyrelsens ansvar och uppgifter inför kornmunfullmäktiges ställningstagande bör därför framgå av bestämmelsen.
Som underlag för beslutet behövs enligt min bedömning dels en analys av i vilken utsträckning planens intentioner har följts i efterföl— jande beslut, dels en redovisning av sådana förändringar som innebär att planen är inaktuell i väsentliga avseenden. Detta bör framgå av bestäm- melsen. Man bör enligt min mening kunna förutsätta att en sådan upp- följning av översiktsplanens effekter och styrverkan kan ske som ett naturligt led i den löpande översiktsplaneringen. De arbetsinsatser som erfordas för att förbereda aktualitetsbeslutet bör med hänsyn härtill vara relativt begränsade.
Bestämmelsema om uppföljning av planens aktualitet syftar bl.a. till att ge besked om i vilken utsträckning översiktsplanen kan läggas till grund för olika beslut. Med hänsyn härtill bör beslutet ske varje år.
Tydligare bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter och ansvar
Jag har tidigare erinrat om att en av utgångspunkterna för den obligato- riska översiktsplanen var decentraliseringen av ansvaret för beslut om bebyggelse och markanvändning till kommunerna. Genom översiktspla- neringen kan stat och kommun föra en dialog om hur statliga intressen och angelägenheter bör behandlas. Den antagna översiktsplanen blir till- sammans med länsstyrelsens granskningsyttrande en överenskommelse mellan stat och kommun i sådana frågor där staten genom sitt tillsynsan- svar har möjlighet att gripa in i senare skeden av kommunens plane- rings- och beslutsprocess.
Det är emellertid främst genom att ta fram och förmedla kunskap till kommunerna som statliga myndigheter förutsätts medverka i den kom-
munala översiktsplaneringen. Myndighetemas ansvar framgår av be- stämmelserna i NRL och förordningen om tillämpningen av denna samt av verkens instruktioner. Berörda centrala myndigheter förutsätts var och en inom sitt ansvarsområde ställa samman det underlag som behövs för tillämpningen av framförallt bestämmelserna i NRL. Länsstyrelsen har huvudansvaret att ställa samman utredningar och planeringsunderlag av betydelse och är skyldig att tillhandahålla underlaget åt kommuner och andra myndigheter som skall tillämpa NRL.
Länsstyrelsen har således såväl genom bestämmelserna i PBL som NRL getts det huvudsakliga ansvaret att företräda statens intressen. Jag har tidigare i detta avsnitt berört vissa av de hittillsvarande erfarenheter- na av länsstyrelsens medverkan i den kommunala översiktsplaneringen. Länsstyrelserna har enligt Boverkets Huvudrapport haft vissa svårighe- ter att förena ansvaret att företräda och samordna statens intressen med uppgiften att förmedla underlag och ge råd till kommunema. Enligt ver- ket har länsstyrelsema i hög grad fungerat som förmedlare av statligt underlag och kunskaper, medan det funnits osäkerheter i fråga om an- svaret att även tolka underlaget och att samordna olika statliga intressen. Länsstyrelserna har vidare haft svårigheter att från sitt regionala pers- pektiv med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk, framförallt i fråga om riksintressena. Också Svenska Kommunförbundet, flera statli- ga myndigheter och andra sorn yttrat sig över Boverkets rapport anser att länsstyrelserna behöver utveckla sin kompetens att sammanväga och entydigt ta ställning för statens räkning i planprocessen. Vissa centrala myndigheter, som saknar regional organisation, betonar beroendet av ett utvecklat samarbete med länsstyrelsen. Flera länsstyrelser menar att svårigheterna att företräda statens intressen till stor del beror på en oklar ansvarsfördelning mellan länsstyrelsen och centrala myndigheter. Riks- revisionsverket har granskat länsstyrelsens förutsättningar att företräda statliga intressen med utgångspunkt från studerade erfarenheter från de- taljplaneproccessen i några län (se ovannämnda granskningsrapport). Verket anser att länsstyrelserna har haft svårigheter att möta förändring- arna i PBL. Bl.a. riktas kritik rnot länsstyrelsens förmåga att i tidiga skeden av planproccessen samordna statens intressen. Riks- revisionsverket föreslår en rad insatser för kompetensutveckling riktade mot länsstyrelsen och statliga myndigheter samt föreslår att länsstyrelsens tillsyns- och uppföljningsroll förtydligas i lagstiftningen.
Genom förordningen (1993zl9l) om tillämpningen av NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1993, klargörs numera bl.a. verkens och länssty- relsens uppgifter och ansvar för underlag till tillämpningen av bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Länsstyrelsens skyldighet att ta de initiativ som behövs för att bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas i tidiga skeden av planerings- och beslutsprocesser läggs fast. Vidare förtydligas skyldigheten att hålla regeringen och berörda myndigheter underrättade om behovet av översyn och omprövning av områden med riksintressen.
Förutsättningama för att länsstyrelsen skall vara mera aktiv i den fysiska planeringen för en god Iivsrniljö och kunna företräda statens samlade intressen har härigenom förbättrats. Med hänsyn till de tidigare redovisade erfarenhetema från den översiktliga planeringen, finns det dock enligt min mening skäl till förtydliganden i fråga om länsstyrelsens uppgifter enligt PBL. Statens inflytande och påverkan i kommunernas översiktsplanering förutsätts i allt väsentligt utövas under samrådet. Av bestämmelserna bör framgå att det är länsstyrelsen som har det övergripande ansvaret att ta till vara statens intressen under samrådet såväl i fråga om olika allmänna intressen som i frågor som kan föranleda ingripande i senare skeden. Det bör vidare tydliggöras att ansvaret även innefattar att samordna och i förekommande fall sarnmanväga motstående statliga intressen och anspråk. Också länsstyrelsens uppgift att både förmedla underlag om allmänna intressen och att mer aktivt ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL bör framgå. Mot bakgrund av länsstyrelsens kompetens och överblick i miljöfrågor, bör länsstyrelsen även ha som uppgift att förmedla underlag och ge råd om sådana övriga miljöförhållanden som har betydelse för kommunens översiktsplan.
Jag föreslår mot denna bakgrund att länsstyrelsens uppgifter vid sam- rådet utvidgas och görs tydligare. Även mitt förslag ovan om årlig uppföljning tillgodoser önskemålet om att länsstyrelsen skall vara aktiv i sin uppgift att förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för översiktsplaneringen.
Översiktsplanensframtida roll
Som jag har sagt inledningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att höja ambitionsnivån i den översiktliga planeringen så att planen bättre kan fylla sin roll, bl.a. i miljöarbetet, som styrinstrument, beslutsunder-
lag och kunskapssarnrnanställnirig. Jag vill här avslutningsvis samman- fatta mina förväntningar på det framtida översiktsplanearbetet. Bl.a. vill jag försöka beskriva hur en förstärkt och aktuell översiktsplanering kan komma att användas vid olika överväganden och beslut som rör an- vändningen av våra mark- och vattenområden samt vår livsmiljö i övrigt. Vidare kommer jag att ge min syn på hur kommunen kan hantera ett alltmer komplext faktaunderlag samt behovet av kunskaps- och metod- utveckling i övrigt.
Översiktsplanens roll i miljöarbetet
Mina förslag i fråga om översiktsplanen syftar bl.a. till att åstadkomma en bättre integrering av miljö- och hälsoskyddsfrågorna i den fysiska planeringen. I detta sammanhang vill jag något beröra sambandet mellan miljölagstiftningen och bestämmelserna i PBL om översiktsplan. Enligt miljöskyddskornmittens betänkande (SOU l993z27) Miljöbalk föreslås de centrala miljöskyddslagama samordnas med bl.a. naturvårdslagen och NRL i en gemensam miljöbalk, bl.a. i syfte att åstadkomma en ökad enhetlighet i miljöarbetet och en ökad miljöhänsyn i alla samhällssekto- rer.
Avsikten med att ta in NRL:s bestämmelser i en miljöbalk är att göra tydligt att det samlade miljöarbetet även underordnas målet att åstad- komma en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Tillämp- ningen av NRL torde dock enligt min mening komma att aktualiseras i första hand vid prövning av tillstånd som rör mark- och vattenanvänd- ningen. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL kommer således, om för- slaget leder till lagstiftning, att tillämpas såväl vid de beslut som fattas med stöd av balken som vid beslut om användningen av mark- och vat- tenområden enligt sådana lagar utanför balken som i dag är knutna till NRL. Det vidgade tillärnpningsornrådet för NRL bör därmed enligt min mening även bidra till att översiktsplanen får ett vidgat användningsom- råde som vägledande beslutsunderlag (jfr nuvarande 6 kap. l & NRL och 5 & förordningen, l993zl91 , om tillämpning av NRL).
Även om PBL inte formellt kommer att kopplas till en framtida miljö- balk, blir det således naturligt att översiktsplaneringen bedrivs med en ökad hänsyn till grundläggande principer och utgångspunkter i miljö- lagstiftningen. Mina förslag i fråga om översiktsplanen — bl.a. kravet på att miljöförhållanden av betydelse skall redovisas — lägger grunden för
en sådan ökad integration av miljöfrågor i den fysiska planeringen. Också bestämmelserna att översiktsplanen skall redovisa konsekvenser- na av större förändringar i mark- och vattenanvändningen verkar i denna riktning. De kunskaper om sambanden mellan miljösituationen och andra faktorer som en miljöinriktad översiktsplanering kan medverka till, kan förväntas leda till tydligare slutsatser och ställningstaganden för efterföljande beslut. Kommunen kan således i översiktsplanen t.ex. re- dovisa mål och riktlinjer för en god miljökvalitet, utgångspunkter för planläggning och tillståndsprövning i störda eller utsatta områden eller avgränsa områden där förändringar bör föregås av miljökonsekvensbe- skrivningar. Både regeringen och riksdagen har i olika former lagt fast olika miljömål, t.ex. i form av mål om minskade utsläpp av luftförore- ningar och en önskvärd avfallsåtervinning. Sådana nationella mål skall enligt tankegångarna i Agenda 21 omsättas till regionala och lokala mål och åtgärder. Översiktsplanen kan därvid utnyttjas för att lägga fast kommunens syn på hur sådana nationella mål, uttryckta i form av önsk- värda miljömål, vägledande miljökvalitetskrav eller bindande miljökvalitetsnonner, kan tillgodoses i kommunens fysiska planering och vid övriga rättsverkande beslut enligt PBL. Särskilt vid fördjupningar av översiktsplanen för tätorterna med sina sammansatta och komplicerade miljöproblem kommer en närmare redovisning av miljösituationen och slutsatser med anledning därav för efterföljande reglering i detaljplaner att bli angelägen. En sådan reglering kan avse särskilda skyddsanordningar och högsta tillåtna värden för buller m.m. enligt 5 kap. 7 & första stycket 1 l PBL.
Översiktsplanering för tätorter, m.m.
Mina förslag — såväl i fråga om översiktsplaneringen som de förslag som jag senare (avsnitt 4) kommer att redovisa för de rättsverkande planerna — kormner sammantaget att öka behovet av att den kommunomfattande översiktsplanen ändras genom fördjupningar för tätortsområden. De preciserade kraven på vad som skall redovisas i översiktsplanen — särskilt vad gäller miljöförhållanden av betydelse och konsekvensenia av större förändringar — kommer att förutsätta mer detaljerade redovisningar. Genom de allt mindre och projektinriktade detaljplanerna har dessutom behoven av överblick och analys av samband mellan olika stadsdelar och struktureri översiktsplaneringen ökat. De nya möjligheter
att rationalisera efterföljande planläggning, som jag senare kommer att föreslå, förutsätter i praktiken att översiktsplanen fördjupas för delområden. Sammantaget kan man enligt min mening förmoda att de närmaste årens översiktsplanering i stor utsträckning kommer att avse fördjupningar för tätortsornråden i skilda avseenden.
I flera sammanhang, bl.a. i samband med remissbehandlingen av Bo- verkets ovannämnda Huvudrapport, har kommuner och myndigheter framfört olika förslag till ändringar i PBL:s bestämmelser i syfte att för- enkla formerna för revideringar av översiktsplanen. Framförallt pekar man på behovet av att underlätta fördjupningar för tätortsområdena. Bl.a. anses reglema i fråga om utställningstid leda till en onödigt lång process. Vidare framförs olika förslag om att införa ett nytt planinstitut, en slags mellannivå, mellan översiktsplan och detaljplan.
Mitt förslag ovan om en kortare rninirnitid för utställning tillgodoser delvis önskemålen om enklare regler för förfarandet. Vad gäller syn- punkterna i övrigt på fonnema för den kommunala översiktliga plane- ringen vill jag erinra om att denna fråga diskuterades ingående i sam- band med behandlingen av förslaget till en ny plan- och bygglag. Dåva- rande departementschefen ansåg att skälen för att särskilt lagreglera andra översiktliga planfonner än översiktsplanen var svaga, bl.a. anför- des att översiktsplanen genom fördjupningar kan ge erforderliga nyan- seringar i föreslagen markanvändning och riktlinjer inom begränsade områden. Vidare ansågs det viktigt av såväl pedagogiska som praktiska skäl att plansystemet förenklas. (Jfr PBL—propositionen s. 130 f.)
Jag har inte funnit att det finns skäl att frångå denna bedömning. En- ligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport hade — i början av år 1992 — ett stort antal kommuner antagit fördjupningar av översiktsplanen för del av kormnunen. Flertalet av dessa omfattade tätortsornråden eller områ- den avsedda för olika slag av större exploateringar. Nästan samtliga kommuner har dessutom aviserat fördjupningar av översiktsplanen för delar av kommunen. De hittillsvarande erfarenheterna, som dessutom har vunnits i PBL:s inledningsskede, ger mot denna bakgrund inte skäl till mer genomgripande förändringar av plansystemet i PBL. Det är en- ligt min mening naturligt att de första översiktsplanema är enkla och översiktliga för hela kommunen och att fördjupningar tas fram efter hand. Som ovan redovisats talar flera skäl för att kommunema med va- rierande tyngdpunkt och syften framdeles kommer att arbeta med för- djupningar av översiktsplanen för tätortsområden. Många fördjupningar
för tätortsområdena kan förväntas behandla strukturfrågor — t.ex. sam- band mellan trafik, bebyggelse och grönstruktur — medan andra kommer att belysa innebörd och konsekvenser av olika utbyggnadsförslag. Åter andra kan behandla t.ex. kulturmiljön och tillgängligheten för handikap- pade. Det finns således enligt min mening inte anledning att vare sig lagstifta om fördjupningar eller att i övrigt skapa ett nytt planinstitut vid sidan om översiktsplanen. Jag anser således att fördjupningar av över- siktsplanen för tätortsornråden framdeles kommer att fylla det tomrum som i dag firms mellan den översiktliga planeringen och detaljplanering- en av sådana områden.
Vad gäller områden utanför detaljplan kan kommunen anta områdes- bestämmelser för att på ett rättsligt bindande sätt säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att riksintressen enligt NRL tillgodo- ses. Genom områdesbestämmelser får regleras bl.a. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, eller för fri- tidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, samt meddelas skyddsbestämmelser och rivningsförbud för kulturhistoriskt intressanta byggnader och skyddsanordningar för att motverka stönringar från omgivningen. Områdesbestämmelser har hittills utnyttjats i mycket liten omfattning. Detta är i och för sig naturligt mot bakgrund av kopplingen till översiktsplanen, som i flertalet kommuner har antagits först efter år 1990 och enligt vad som redovisats ovan hittills i begränsad utsträckning anger kommunens strategiska överväganden om den framtida utvecklingen, särskilt vad gäller större strukturbildande anläggningar, eller hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara.
Mina förslag ovan rörande bl.a. översiktsplanens innehåll har till Syfte bl.a. att kormnunen i ökad utsträckning i planen öppet skall redovisa skilda allmänna intressen och övriga miljöfaktorer samt ange sina riktlin- jer för såväl nyexploatering som bevarande. En sådan utveckling ger kommunenia betydligt bättre möjligheter än i dag att därefter genom områdesbestämmelser få till stånd bindande avgöranden i förhållande till såväl enskilda som statliga myndigheter i för kommunerna viktiga fram- tidsfrågor. Jag vill därvid som exempel peka på möjligheten att utnyttja översiktsplaneringen till att belysa alternativ och beskriva konsekven- serna av planerade väg- och jämvägssträckningar och att därefter lägga fast den valda sträckningen i områdesbestämmelser.
Mina förslag rörande översiktsplanens innehåll och aktualitet bör även i övrigt medverka till ett bättre samband mellan översiktsplanering- en och efterföljande beslut enligt PBL. Flera av mina förslag i fråga om detaljplan, vilka redovisas under avsnitt 4, ger också kommunen möjlig- het till rationaliseringsvinster av insatser i översiktsplaneringen.
Översiktsplanens olika delar — helhet och fördjupningar
Mina förslag i fråga om översiktsplanens innehåll kan förväntas medföra att den kommunomfattande översiktsplanen i många kommuner kommer att bestå av flera delar, där exempelvis allmänna intressen, miljöförhål- landen och kommunens ställningstaganden till grunddragen i fråga om mark- och vattenanvändningen redovisas i såväl textform som på sär- skilda kartor. Kommunfullmäktiges beslut kommer att omfatta såväl konkreta förslag till större förändringar m.m. som redovisning av olika allmänna intressen och övriga rniljöförhällanden. Det finns redan nu in- tressanta erfarenheter av hur olika avvägningar och ställningstaganden kan lyftas fram och redovisas i översiktsplanen.
De första, heltäckande översiktsplanema kommer successivt att bli föremål för förändringar, antingen genom fördjupning av planen för olika delområden och teman eller genom revidering av den kornrnunorn- fattande planen. Från tid till annan kommer översiktsplaneringen att be- drivas på olika nivåer med varierande syfte och inriktning. I många kommuner kommer det t.ex. att diskuteras olika trafikinvesteringar i översiktsplaneringen. I den mån detta leder fram till en antagen över- siktsplan för t.ex. en vägsträckning kommer denna (fördjupning) att ut- göra en ändring av översiktsplanen för hela kommunen. Med tiden kommer kommunens översiktsplan således att bestå av såväl en kom- munomfattande del som olika fördjupningar.
Om översiktsplanen skall kunna läggas till grund för olika beslut och fungera som informationsdokument/kunskapssammanställning, krävs såväl att syftet med de skilda delarna framgår som att planens olika de- lar ställs samman och redovisas på ett sammanhållet och överskådligt sätt. Jag har tidigare föreslagit att det i 4 kap. 2 & PBL bör anges att in- nebörden och syftet med planens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. I många kommuner torde det bli nödvändigt att i olika former av förteckningar eller sammanfattningar av den samlade översiktsplanen ge en överblick över planens olika delar och av underlaget till dessa.
Mitt förslag rörande en återkommande prövning av översiktsplanens aktualitet kan förväntas förstärka behovet av en sådan systematiserad överblick.
Översiktsplanen som ett led i en utveckling av landsbygden
Som jag tidigare har redovisat visar erfarenheterna att de första över- siktsplanema sällan redovisar en långsiktig strategi för en på sikt önsk- värd utveckling för kommunen som helhet eller för olika kommundelar. Samspelet med annan planering är förhållandevis outvecklad. Sociala mål och förutsättningar utgör sällan utgångspunkter för planeringen. Den översiktliga planeringens tradition att dels redovisa utgångspunkter för tätorter med expansionsrnöjligheter, dels mer restriktiva riktlinjer för be- byggelseutvecklingen på landsbygden har i hög grad även genomsyrat de första översiktsplanema.
Det finns emellertid exempel på kommuner som aktivt behandlat för- utsättningama för landsbygden och som på olika sätt utnyttjat över- siktsplaneringen till att stötta utvecklingen av mindre samhällen och landsbygdsområden. Dessa erfarenheter tyder på att översiktsplanering- en kan vara mobiliserande i ett lokalt arbete och starta en process kring olika samhällens och orters utvecklingsförutsättningar. Planeringen kan därvid bli ett forum för samverkan mellan kommunen, kommuninvånare och andra aktörer. Resultatet av denna samverkan kan ge en samlad bild av ortens förutsättningar och värden som utgångspunkt för diskussion om möjligheter och undanröjande av hinder för en utveckling. Över- siktsplaneringen erbjuder också former för en dialog med staten om ut- vecklingsförutsättningarna och statens möjligheter att på olika sätt stödja en utveckling. Det kan t.ex. handla om olika former av regionalpolitiskt stöd eller förbättringar av det lokala vägnätet.
I den fysiska översiktsplaneringen ingår naturligt att diskutera hur olika lagar och andra styrmedel som reglerar användningen av mark- och vattenområden kan utnyttjas för att skapa en attraktiv livsmiljö och ge en beredskap för en utveckling. I många glesbygdsornråden utgör exempelvis strandnära områden en resurs för bebyggelseutveckling. Det är naturligt att inom ramen för den översiktliga planeringen påvisa en rimlig tillämpning av strandskyddsreglema utifrån de lokala förutsätt- ningama. Vidare kan beredskapen för en utveckling av det lokala iiä-
ringslivet och bebyggelse ökas, t.ex. genom översyn och förenklingar av rättsverkande detaljplaner och beslut om lovpliktens omfattning.
Om dessa möjligheter tas till vara kan översiktsplaneringen medverka till en positiv utveckling av landsbygdsområden. Syftet bör vara att uti- från ett helhetsperspektiv, där såväl fysiska som sociala och samhälls- ekonomiska förutsättningar ingår, beskriva livsbetingelser och utveck- lingsmöjligheter i olika orter och kommundelar. Detta synsätt bör prägla planeringsarbetets uppläggning. Mina förslag till en förstärkt och aktuell översiktsplanering bör kunna bidra till att denna i ökad utsträckning ut- nyttjas i dessa avseenden. Ytterst är det emellertid en fråga om politisk vilja och arnbitionsnivå i den kommunala planeringen.
Systematisering av underlag m.m.
Som en följd av den höjda ambitionsnivån och komplexiteten i förut— sättningama för översiktsplaneringen kommer att ställas ökade krav på att kormnunen har utvecklade former för att hålla samman, bearbeta och analysera ett alltmer sammansatt underlagsrnaterial. Med utgångspunkt i ett omfattande underlag — t.ex. i form av sektorsutredningar och åtgärds- program från olika kommunala förvaltningar eller kartredovisingar m.m. från statliga myndigheter — skall fakta och uppgifter av betydelse för planeringen rörande mark- och vattenanvändningen väljas ut och anpas- sas till planeringens förutsättningar. Uppgifter om egenskaper, förut- sättningar och värden hos olika mark- och vattenområden skall tas fram och hållas aktuella. För att kunna användas som underlag för översiktsplaneringen behöver materialet successivt förnyas och kompletteras med hänsyn till nya kunskaper och värderingar. Vidare är det angeläget att översiktsplanen och dess olika delar kan åskådliggöras på ett tydligt sätt.
Mot denna bakgrund synes det i framtiden helt nödvändigt att än- vända ADB—teknik för systematisering av underlaget och av den samla- de översiktsplanen. Under senare år har en betydande metodutveckling inom infonnationsteknologin ägt rum när det gäller lägesbunden, geo- grafisk information. Flera län och kommuner i landet bedriver sedan några år tillbaka ett omfattande utvecklingsarbete med stöd av s.k. GIS, geografiska informationssystern, som ger möjligheter att samla in, lagra, bearbeta och analysera uppgifter som är knutna till mark- och vattenorn- råden. Mina synpunkter i det följande utgår i första hand från erfarenhe-
terna från Västerbottens län, där bl.a. Lycksele kommun har utnyttjat GIS som ett verktyg i sin översiktsplanering. Erfarenheterna visar att tekniken kan vara ett aktivt hjälpmedel för att analysera och levandegöra det komplexa underlagsrnaterialet, exempelvis som stöd för bedöm- ningar av uppkommande anspråk. Fakta och uppgifter om mark- och vattenområden — kartbilder — kan kompletteras med textinfonnation, som ibland annars kan upplevas som svårtillgänglig, t.ex. värdebeskriv- ningar, uppgifter om miljöförhållanden, utsläpp etc. Tekniken ger vidare möjligheter att kombinera eller överlagra olika typer av uppgifter och kan därmed ge underlag för analyser av samband. Den stora datamängd som kan lagras ger möjligheter att kontinuerligt aktualisera och förnya uppgifter, samtidigt som utvecklingsförlopp och tendenser kan analyse— ras och illustreras. Därigenom kan "ny" kunskap tillföras planeringen och hittills okända samband mellan olika företeelser åskådliggöras.
Erfarenheterna från Lycksele kommun bekräftar dessa iakttagelser. Utfirån en för ändamålet särskilt framställd s.k. baskarta diskuterades möjligheterna till likartade redovisningsformer med olika sektorsföreträ- dare såväl inom som utom kommunen. Detta lade grunden för en aktiv medverkan från olika intressenter vid framtagandet av underlaget till översiktsplaneringen, så att översiktsplanen innehåller drygt ett hundra- tal skikt av olika typer av lägesbunden information. GIS—tekniken visade sig också kunna utnyttjas för att framställa ett tydligt och åskådligt un- derlag för samrådsrnöten med allmänheten och för andra diskussioner med berörda intressenter. Dessa erfarenheter har medverkat till att översiktsplanens olika delar har samlats i ett lösbladssystem i formatet A4, vilket underlättar aktualisering och översyn av olika delar. Tekniken kan även underlätta att planeringen bedrivs på olika geografiska nivåer. I samband med kommande fördjupningar av översiktsplanen, exempelvis i fråga om tätorter eller kulturhistoriskt intressanta miljöer, kan informa- tionen föras över och detaljeras med stöd av det kommunomfattande materialet.
Jag utgår ifrån att erfarenheterna från dessa och liknande försök med GIS—tekniken sprids och att tekniken utvecklas i takt med de nya behov och anspråk som ställs på översiktsplaneringen. Jag vill emellertid be- tona att utvecklingen fortfarande befinner sig i ett inledningsskede och att tekniken behöver utvecklas i samspel med praktiskt verksamma pla- nerare och beslutsfattare.
Jag ser alltså en utveckling och spridning av GIS—tekniken som en nödvändig förutsättning för att förstärka den översiktliga planeringen och göra den till ett bättre instrument i miljöarbetet. Utöver generella ut- vecklingsinsatser behövs emellertid metodutveckling och standardise- ringsarbete för att GIS—verktyget skall få full effekt inom planeringsom- rådet. Det är nämligen angeläget inte minst för läns- och riksgemen- samma frågor att de ADB—system som används för planering inom olika kommuner dels kan länkas samman, dels är möjliga att arbeta i för de flesta som sysslar med planeringsfrågor. Det är särskilt angeläget att re- surssvaga kommuner får stöd i sin GIS—användning så att de inte härn- mas i planeringsarbetet. Jag föreslår därför att regeringen uppdrar åt Bo- verket och Lantmäteriverket att i ett gemensamt projekt utarbeta stan- dards och metoder för GIS—användning i fysisk planering.
Behov av kunskaps- och metodutveckling i övrigt
För att miljöfrågorna på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på krmskapsuppbyggnad, forskning och kompetensutveckling.
En grundläggande förutsättning för en förstärkt översiktsplanering är att det finns aktuella och anpassade kunskaper om olika intressen, vär- den och anspråk. De tidigare refererade utvärderings- och forskningsar- betena rörande de hittillsvarande översiktsplanema visar att det i dag saknas anpassad kunskap i fråga om viktiga allmänna intressen och hus- hållningsbestämmelser enligt PBL och NRL. Dit hör t.ex. ekologiskt särskilt känsliga områden, stora opåverkade områden samt frågor om energi- och vattenförsörjning. På dessa områden krävs i hög grad insat- ser från centrala myndigheter för att ta fram ett rikstäckande underlag för den fysiska planeringen.
I andra frågor krävs snarare att befintligt underlag bearbetas och an- passas till regionala och lokala förutsättningar och till den fysiska pla- neringens behov. Exempelvis behövs metoder för att analysera samban- den mellan miljötillståndet och markanvändningen samt att dra relevanta slutsatser för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. Vatten- frågomas behandling — som hittills varit outvecklade i planeringen — kräver en ny typ av underlag, som bl.a. tar hänsyn till avrinningsområ— den och vattnets rörelser i ett kretsloppsperspektiv. Också hänsynen till grönområden i tätorter, som jag behandlar under avsnitt 3.7.5, kräver ett
sammansatt kunskapsunderlag som visar på betydelsen av grönstruktu- ren från olika aspekter.
Översiktsplaneringen förutsätter emellertid också att det befintliga underlaget fördjupas och hålls aktuellt, t.ex. genom uppdatering av in- venteringar, utveckling av värdebeskrivningar eller genom analys av nya hot och anspråk. Erfarenheterna, bl.a. rörande underlaget för kultunnil- jövården (jfr avsnitt 3.7.6) tyder på att det finns en stor variation såväl i fråga om omfattning och kvalitet i underlaget för den översiktliga plane- ringen. Här bör framförallt länsstyrelsen med stöd av sin överblick och kompetens kunna bidra till att kunskapsunderlaget utvecklas och att grundläggande markanvändningsfrågor får en mer jämn behandling i kommunerna.
Som jag har berört tidigare förutsätter en mer miljöinriktad över- siktsplanering ett nytt synsätt i fråga om kompetensutveckling, arbets- former, organisation och rutiner såväl i kommuner som på länsstyrelsen och andra statliga myndigheter. Hittillsvarande erfarenheter visar att det tvärsektoriella samarbetet är outvecklat i den kommunala fysiska plane- ringen. Enligt Riksrevisionsverkets ovannämnda rapport om länsstyrel- sernas tillämpning av PBL beror svårigheterna i fråga om länsstyrelsens sarnordningsansvar i stor utsträckning på brister i fråga om organisation och arbetssätt. Om kunskaperna från olika sakområden skall kunna till- godogöras i den översiktliga planeringen, bör arbetssätt utvecklas som i ökad utsträckning förmår involvera tjänstemän och berörda från olika förvaltningar.
En grundläggande förutsättning för en bättre samordning av miljö- och hälsoskyddsarbetet med den fysiska planeringen är även att det fimis tillräcklig kompetens i kommunerna. Enligt uppgift från det pågå- ende forskningsprojektet vid Umeå universitet anser exempelvis endast var femte kommun att man har tillräcklig kompetens om miljöfrågor och ekologi. Vidare uppges att förhållandevis små resurser avsatts på kom- petensutveckling/utbildning och infonnation under översiktsplanearbe- tet. Betydligt större insatser för kompetensutveckling krävs enligt min mening för att åstadkomma en förstärkt översiktsplanering.
Avslutningsvis vill jag poängtera att en förutsättning för att kommu- nerna skall kunna leva upp till höjda anspråk på den översiktliga plane- ringen i enlighet rned mina förslag är att de kan påräkna ett kraftfullt metodstöd från länsstyrelsema och berörda centrala verk. Vad gäller de centrala verken förutsätter jag att Boverket, i samråd med andra berörda
verk, förser kommunenia med ett uppdaterat och instruktivt handboks- material. Vidare synes det nödvändigt med förnyade utbildningsinsatser för att sprida detta material samt allmänt för att öka kunskaperna om översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet.
3.7.3 Den regionala planeringen
Förslag: Om det finns synnerliga skäl, skall regeringen ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och be- rörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förut- sättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig mellankom- munal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellan- kommunal samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig sam- hällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljö- problem.
Inledning
Hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner anges i 2 kap. l & PBL som ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning. Mellankommunal samordning förutsätts enligt PBL i huvudsak vara en kommunal angelägenhet som normalt antas komma till stånd i tillräcklig omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av kom- munala översikts- och detaljplaner (4 kap. 5 &, 5 kap. 22 å och 12 kap. l & PBL).
Genom bestämmelsema om regionplanering i 7 kap. PBL erbjuds en fastare form som ger regeringen möjlighet att utse ett regionplaneorgan för bevakning av regionala frågor och för att anta en regionplan för re- gionen eller en del av den. Så får ske om sådana frågor om an- vändningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och utrednings- och sarnordningsverksamheten inte kommer till stånd på annat sätt (1 5). Ett sådant beslut förutsätter vidare en bred uppslutning från de berörda kommunemas sida. Enligt 2 5 skall ett regionplaneorgan inte utses, om de berörda kommunerna mera all-
mänt motsätter sig det. I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga uppgifter anges.
Till regionplaneorgan kan regeringen enligt l å andra stycket utse ett befintligt kommunalförbund. En annan möjlighet är att regeringen för- ordnar att de berörda kommunerna skall bilda ett särskilt regionplane- förbund. I detta fall kan inte en enskild kommun genom utträde för- hindra ett fortsatt regionplanearbete. För Stockholms län gäller lagen (1987:147) om regionplanering för kommunenia i Stockholms län och som imiebär att landstinget är regionplaneorgan.
Enligt 3 & kan regionplaneorganet, men behöver inte, anta en region- plan. En sådan plan skall enligt 4 år tjäna till ledning för beslut om över- siktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser och kan ange grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Av 5 & följer att bestäm- melserna rörande översiktsplan i 4 kap. 3—10 åå om samråd, utställning, kungörande, granskningsyttrande och utlåtande i huvudsak skall tilläm- pas beträffande regionplan. Enligt 6 g' antas regionplanen av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneor- gan.
Enligt 12 kap. 5 _S PBL får regeringen pröva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan. Regeringens prövning får endast avse frå- gan om planen tillgodoser riksintressen enligt NRL.
Bestämmelserna i PBL om regionplanering skiljer sig från motsva- rande bestämmelser i tidigare lagstiftning dels genom att de moment som där vara avsedda att garantera ett visst statligt inflytande under re- gionplaneringen är borttagna, dels genom att regeringen inte kan fram- tvinga att en regionplan kommer till stånd (jfr 126—133 åå byggnadsla- gen, 1947z385).
Regionplanering och regionplaner spelar internationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringen än den för närvarande gör i Sverige. Detta kan delvis förklaras med att kommunema i de flesta andra länder är små till ytan, ekonomiskt svagare och försedda med mindre professionell kompetens än de svenska kommunerna. Men även i en nordisk jämförelse, där kommunerna i allt väsentligt är jämförbara i storlek, ekonomisk styrka och kompetens, har den svenska regionplane- ringen en svag ställning. Två länder i norden har utvecklade former för fysisk regionalplanering, nämligen Danmark och Finland.
I Danmark skall varje amtskommun (län) upprätta en regionplan med en planeringshorisont på 12 år vart fjärde år. Regionplanen är huvud- sakligen en vägledande plan som skall vara utgångspunkt för kommuner- nas utbyggnads- och planeringsverksamhet. En regionplan har rättsver- kan i förhållande till myndigheter (vilket gäller regionplaner i de flesta EG—länder), men har det inte i förhållande till enskilda.
Planen upprättas av amtskonnnunen. Den har en starkt sektorsövergripande målsättning och har i formell mening ersatt en rad sektorsplaner för naturvård, jordbruksmarkshushållning, utvinning av naturresurser samt vattenförsörjning. I regionplaneringsprocessen skall hänsyn tas till gällande landsplanedirektiv (ungefär motsvarande FRP—riktlinjer på sin tid). Samråd skall ske med kommuner, berörda statliga myndigheter och verksamheter som kräver koncession. Den statliga kontrollen utövas genom vetorätt mot olika förslag eller inslag i planen byggd på Miljöministeriets granskning av denna.
I Finland ger Miljöministeriet ramarna för regionplaneringen. Re- gionplaneringen är landsomfattande och skall — i princip och på sikt — utarbetas för hela landet. Miljöministeriet lägger fast vilka kommuner som skall ingå i ett regionplaneförbund. Ett regionplaneområde skall en- ligt byggnadslagen vara en ekonomisk och geografisk helhet. Idag finns 19 sådana områden (+ Åland). Flera regionplaneornråden sammanfaller med län.
Innehållsmässigt skall regionplanen vara en översiktlig plan som be- skriver användningen av mark och vatten. Det bör reserveras områden för olika funktioner som utvecklingen beräknas kräva. Tre omgångar re- gionplaner har genomförts i Finland som tillsammmans hittills täcker cirka 16 procent av landets totala areal.
Regionplaneringen bedrivs och antas av regionplaneförbund. Planerna fastställs av Miljöministeriet. Om andra departement har invändningar, avgörs fastställelsen av regeringen som helhet. Regionplanen har rätts- verkningar både mot mer detaljerad planering och för lovgivningen på så sätt att dessa beslut inte får strida mot regionplanen. Regionplanen kan överklagas av alla kommuninvånare i de kommuner som omfattas av regionplaneförbundet.
I ett nyligen lagt betänkande av EG/EU—konsekvensutredningarna (SOU l994z2) Kommunema, Landstingen och Europa anförs att nya samarbetsformer i snabb takt utvecklas på regional nivå inom EG-län- derna. EG:s strukturpolitik coh strukturfonder har varit och är fortfa-
rande en viktig anledning till ökad samverkan, även om regionalt ut- vecklingsarbete också sker förutan strukturfondsstöd.
Reformbehov
Som framgått av beskrivningen ovan erbjuder PBL ett system för regio- nal planering sorn ett fastare alternativ till mellankommunal plansarnver- kan i andra former. Regeringen kan således besluta att inrätta ett re- gionplaneorgan, om inte berörda kommuner mera allmänt motsätter sig det, och en enskild kommun kan då inte utträda, om t.ex. arbetet i orga- net går kormnunen emot. Härigenom kan planarbetet få större stadga och långsiktighet. Å andra sidan visar erfarenheterna under senare år att det mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning. I Malmöområdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göteborgsområdet visserligen fimis förordnat ett regionplaneorgan (Göteborgsregionens kornmunal- förbund), med detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholrnsornrådet finns en antagen regionplan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksarnhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning utnyttjat regionplanen som beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverens- kommelsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken på att regionplaneorganet (landstinget) och berörda kommuner misslyckats med sin uppgift att lösa regionens behov av lämpliga trafiksystem för framtiden. Genom förfarandet med en särskild förhandlings- överenskommelse mellan staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den insyn och påverkan från medborgarana och den möjlighet till anpassning till nya förutsättningar och ny kunskap som regionplaneneringens förfaranderegler enligt PBL erbjuder. I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen med anledning av Dennisöverenskommelsen hösten 1992 beslutat pröva regionplanen för Stockholm enligt 12 kap. 5 & PBL i vad mån den tillgodoser riksintressen enligt NRL samt dessutom begärt redovisningar av berörda kommuner enligt 6 kap. 2 45 NRL för att få en samlad bild av förutsättningama för att tillgodose hushållningsintressena enligt NRL, om projektet i Dennisöverenskommelsen genomförs.
Som framgått av tidigare avsnitt i detta betänkande och som också uttalas i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter
att lösa eller förebygga vissa av dagens miljöproblem relativt begrän- sade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en ut- veckling av den mellankommunala och regionala samordningen. Det är också uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska infrastrukturen under den närmaste tioårsperioden inte bör hanteras en- bart inom ramen för de olika statliga trafikverkens sektorsplanering. Re- dan år 1990 uttalade Storstadstrafikkommitte'n i sitt slutbetänkande (SOU 1990:16) att storstadsregionema i detta hänseende krävde sam- lade planeringsinsatser för att åstadkomma en från miljö- och hushåll- ningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstä- dernas miljö är 1992 (Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401-4763/92) bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrågor måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k. grönstrukturen, som finns i och i närheten av våra tätorter. Såvitt avser miljöfrågor som buller, vattenkvalitet, biologisk mångfald och avfalls- hantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i storstadsornrådena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverkan mellan olika intressenter i regio— nerna (Storstädemas miljö, Naturvårdsverkets rapport 4159, 1992).
Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad proposi- tionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop. 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl förankrade regionala miljöprogram senast un- der 1994 och att de bör svara för att på regional nivå utveckla ett samar- bete med kommunerna såvitt avser internationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har regeringen gett samtliga länsstyrel- ser i uppdrag att senast den 1 april 1995 utarbeta en regional trafik- och miljöanalys. Länsstyrelserna i storstadsornrådena har till samma tidpunkt getts i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen med- verkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kul- turmiljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga förväntningar på att en regional samordning kan mobiliseras i syfte att uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.
Såväl internationella jämförelser som den utvärdering av den första generationen översiktsplaner som Boverket utfört (Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992) visar att det regionala och sek-
torsövergripande perspektivet är förhållandevis svagt i svensk planering. Boverkets utvärdering visar bl.a. att länsstyrelsema haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellankommunala intressen mellan centrala verk med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar också att det regionala och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktsplanema trots att många kommuner i dag inte utgör egna bostads- och arbetsmarknader.
Enligt min mening är det uppenbart att en förstärkning av det regio- nala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför behov av samordning mellan kommuner med gemensam bostads- och arbetsmarknad, särskilt i storstadsornrådena, och de dominerande mil- jöproblemen i luft och vatten känner inte några kommunala gränser utan måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående stora nyinvesteringama i trafikanläggningar. Om staten skall investera i avsedd omfattning, är det — vid sidan av miljöaspekterna — mycket ange- läget att dessa följs av en byggelseutveckling i övrigt som stärker en långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter en samordning på samtliga nivåer; centralt, regionalt och kommunalt.
Regionberedningen har nyligen i sitt delbetänkande (SOU 1993197) Västsverige och Skåne — regioner i förändring lämnat förslag om en för- sökslagstiftning som möjliggör bildande av regionförbund i dessa områ- den för samverkan orn regionala utvecklingsfrågor. Som möjliga uppgif- ter för ett sådant regionförbund nämns bl.a. uppgifter enligt 7 kap. PBL. Regeringen föreslås besluta om bildande av regionförbund efter ansökan av dem som avser att bli dess medlemmar och om förbundsordning för förbundet. En förutsättning för att ett regionförbund skall få bildas är att ett betydande flertal kommuner och landsting i den förslagna regionen är ense om det. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehand- ling. Regionberedningen kommer under våren 1994 lägga fram ett slut- betänkande sorn mer allmänt skall behandla den offentliga verksamhe- tens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Även orn sålunda det ftamtida huvudmannaskapet för regionala planeringsfrågor är oklart för närvarande är det enligt min mening angeläget, bl.a. mot bakgrund av mina direktiv, att överväga hur den mellankommunala samordningen och regionplaneinstitutet i PBL kan förstärkas. Därvid har jag även beaktat att de förslag rörande organisationen av den offentliga verksamheten på
regional nivå, som Regionberedningen fått i uppdrag att lägga, kan för- väntas ta avsevärd tid att realisera. Som framgår av vad jag anfört ovan är dessutom behovet av en förstärkt regionplanering mest akut i de egentliga storstadsområdena — inte i Skåne eller Västsverige som helhet.
Slutsatser och förslag
Av vad som anförts ovan framgår att jag anser att en bättre mellan- kommunal samordning är nödvändig för att vi skall kunna uppnå en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Regionplaneringen och regionplanen enligt PBL kan i dessa frågor utgöra ett viktigt komplement till de kom- munala översiktsplanema. Under avsnitt 3.7.2 har jag redovisat min syn på den framtida översiktsplaneringen och lämnat förslag som bl.a. tyd- liggör samspelet mellan denna och regionplanen enligt PBL.
1 regioner med flerfunktionella samband är en regionplanering enligt min mening mycket angelägen. Detta gäller i särskilt hög grad i stor- stadsområdena, men även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering av verksamheter som kräver samordning och följdinves- teringar i flera kommuner, t.ex. vägar, jämvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med en tydlig samordning för att uppnå rationella lös- ningar.
Regionplanen enligt PBL är inte avsedd att vara en heltäckande mar- kanvändningsplan utan är avsedd att lösa endast sådana förhållanden som har betydelse för regionen som sådan. Som exempel nämns i förar- betena bl.a. flygplatser, regionalt betydelsefulla vägar, friluftsområden, utflyktsmål av regional betydelse och oexploaterade frikorridorer mellan tätorter (PBL—propositionen s. 669). Regionplanen skall således ses som en strukturplan som belyser överordnade samband och system i regionen samt för regionens utveckling strategiskt viktiga områden. Till dessa kan i vissa fall räknas det som vi i detta betänkande rubricerat som tätortsnära grönstruktur. Erfarenheterna av befintliga regionplaner tyder på att PBL:s intentioner kräver ett betydande metod—utvecklingsarbete för att kunna förverkligas.
Som anförts ovan anser jag det nödvändigt att regionplaneinstitutet enligt PBL kommer till användning där så är erforderligt, bl.a. för att be- handla komplexa miljöproblem och samlade trafiklösningar, inklusive deras bebyggelsemässiga konsekvenser. Det är enligt min mening inte tillfredsställande att man i brist på en fungerande regionplanering tvingas
tillgripa förhandlingslösningar som utestänger medborgama från insyn och påverkan och som inte på ett rimligt sätt är samstämda med PBL:s system i övrigt. Det är därför angeläget att regeringen parallellt med så- dana förhandlingar tar initiativ till en regionplanering enligt 7 kap. PBL och därvid preciserar regionsplaneorganets uppgifter.
Huvudregeln bör även frarndeles vara att regionplaneorganet bildas genom en frivillig överenskommelse — genom kommuner i samverkan. PBL:s nuvarande system bör alltså behållas för samverkan mellan kom- muner som i ett eller flera avseenden önskar driva en gemensam fysisk planering. Rätt utnyttjad av såväl kommuner som tillsynsorgan kan en regionplan som tillkommit på detta sätt ge erforderlig stadga i den mel- lankommunala samordningen och det statliga agerandet. Kommunema ges en möjlighet att utan direkt statlig inblandning ta ett eget ansvar för en lämplig mellankommunal samordning inom de ramar som regeringen angett som regionplaneorganets uppgifter. Samtidigt blir ev. statliga in- gripanden enligt 12 kap. 1 eller 6 & mot detaljplaner som inte ligger i linje med regionplanen förutsebara för kommunen.
Om en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade, bör det dock enligt min mening för speciella fall skapas en möjlighet för regeringen att få till stånd en regionplanering. Det måste då röra sig om viktiga regionala intressen, där en samordnad mellankommunal planering är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljö- problem. Också en samordning av skilda statliga sektorsintressen kan därvid vara erforderlig. Det bör anmärkas att Regionberedningens ovan— nämnda förslag rörande Västsverige och Skåne inte är ägnat att lösa så- dana sarnordningsproblem. Jag föreslår därför att regeringen, om det finns synnerliga skäl, skall få utse ett särskilt regionplaneorgan med re- presentanter fifån staten och de berörda kommunema. I beslutet skall riktlinjer lämnas för organets arbete. Regionplaneorganets uppgift bör vara att ta fram underlag och lämna förslag till regionplan i de avseenden som riktlinjerna anger. Ett sådant regionplaneorgan bör således inte ha någon allmän uppgift att bevaka regionala frågor. Detta är naturligt, ef- tersom det här rör sig om att lösa en konkret samordningsuppgift. Re- gionplanen i dessa fall bör antas av regeringen, som givetvis i varje skede har möjlighet att avbryta förfarandet, t.ex. om en önskvärd sam- ordning ändå komrner till stånd. Uppföljningen av att planens intentioner
följs i översikts- och detaljplaner bör ankomma på såväl berörda kom- muner sorn på regeringen och berörda länsstyrelser.
Vad gäller förfarandet vid framtagandet av planen bör gälla samma regler som för annan regionplan, vilket bl.a. ger medborgarna i berörda kommuner möjlighet till insyn och påverkan. Vidare följer att länsstyrel- sen får en viktig roll att ta fram och förmedla relevant underlagsrnaterial bl.a. under samrådet. Vad gäller det särskilda regionplaneorganets sam- mansättning och dess arbetsformer i övrigt bör dessa närmare regleras i de av regeringen beslutade riktlinjema. Eftersom det här kan röra sig om mycket speciella förhållanden, bör regeringen ges en stor handlingsfrihet att välja statliga representanter och ange beslutsfonner utifrån syftet med den aktuella planeringsuppgiften. Det är därför enligt min mening inte lämpligt att i lagreglera dessa frågor. Jag vill dock anmärka att det gi- vetvis är lämpligt att de statliga representanterna både har förmåga att aktivt företräda de statliga intressena och samtidigt har lokal förankring. Detta kan tala för att landshövdingen skall ingå i det särskilda region- planeorganet. I sådant fall bör dock denne inte delta i länsstyrelsens ar- bete under sarnrådskedet eller vid beslut rörande granskningsyttrande.
3.7.4 Miljökonsekvensbeskrivningar
Förslag: En detaljplan skall grundas på program om det inte är onödigt. Vid utarbetande av programmet skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas i de fall planen medger åtgärder som innebär betydande inver- kan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturre- surser.
Inledning
Krav på miljökonsekvensbeskrivningar har under framför allt det senaste årtiondet vuxit fram över hela västvärlden. Kravet innebär i korthet att det som underlag för beslut som kan få betydelsefulla konsekvenser för miljön skall finnas en beskrivning härav. USA har den längsta traditio- nen på ornrådet. Där förekom krav på miljökonsekvensbeskrivningar redan 1969. Först under 1980—talet har sådana krav börjat ställas i vissa länder i Europa.
År 1985 antog EG ett direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar, rå- dets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Direktivet skall tillämpas för bedöm-
ningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. De verksamheter som skall kräva en miljökonsekvensbeskrivning finns angivna i bilaga 1 och 2 till direktivet. Direktivet trädde i kraft 1988.
EG—direktivet ingår i EES—avtalet och gäller för EFTA—statema som EES—rätt.
I Sverige introducerades krav på miljöeffektbeskrivningar i lagstift- ningen 1981 genom de ändringar som då företogs i miljöskyddslagen. År 1987 infördes krav på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen.
Vid behandlingen av regeringens miljöpolitiska proposition år 1988 (prop. 1987/88:85) Miljöpolitiken inför 1990—talet uttalade riksdagen att regeringen borde återkomma med förslag till hur obligatoriska miljökon- sekvensanalyser skulle kunna infogas i planeringsprocessen. På rege- ringens uppdrag redovisades förslag i frågan av Naturvårdsverket och Boverket i rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i det sven- ska planerings- och beslutssysternet.
På grundval av förslag i propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö infördes år 1991 bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i ett nytt 5 kap. i NRL. Enligt dessa bestämmelser ställs ett direkt krav på att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller en åtgärd som avses i 4 kap. NRL skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att det i ärenden enligt någon av de s.k. NRL—anknutna lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning (5 kap. 2 ©).
Begreppet miljökonsekvensbeskrivning som används i 5 kap. NRL är delvis missvisande. Det leder tanken till att det skall röra sig om en be- skrivning av konsekvenserna för enbart den yttre miljön, således påver- kan på luft och vatten m.m. Enligt 5 kap. 3 g" NRL skall emellertid en miljökonsekvensbeskrivning möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, häl- san och hushållningen med naturresurser. Med uttrycket hälsa avses här både hälsa och säkerhet (prop. 1990/91:90 s. 457). I PBL talas uttryck- ligen om både hälsa och säkerhet, men någon saklig skillnad föreligger alltså inte.
En miljökonsekvensbeskrivning skall utgöra underlag för sådana beslut vid vilka 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas. Grundläggande utgångsprmkter för tillämpningen av 2 och 3 kap. återfinns i 1 kap. 1 & NRL. Där sägs att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall
användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Detta innebär att en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL skall belysa konsekvenserna i en rad skilda hänseenden, bl.a. sociala och samhällsekonomiska i den mån det är relevant för bedömningen av god hushållning enligt NRL.
När krav på miljökonsekverrsbeskrivrringar infördes 1991 i ett antal NRL—anknutna lagar användes något olika lagstiftningsmetoder. I vissa lagar föreskrivs att miljökonsekvensbeskrivnirrgar enligt 5 kap. NRL skall upprättas. I andra lagar, t.ex. vattenlagen (13 kap. 19 å), föreskrivs bara att en ansökan skall innehålla en miljökonsekverrsbeskrivrring.
I de NRL—anknutna lagarna, utom PBL, infördes således i olika for- mer krav på rniljökorrsekverrsbeskrivrringar. Härefter har sådana krav införts även för beslut enligt vissa andra lagar som inte är anknutna till NRL.
Beträffande undantaget för PBL anfördes i propositionen 1990/91:90 om en god livsmiljö att många kommuner redan tillämpar förfarandet med miljökonsekverrsbeskrivrrirrgar i den fysiska planeringen och att det pågick ett dynamiskt utvecklingsarbete, varför ett obligatoriskt krav i detta skede ansågs olärnpli gt.
I propositionen 1992/93:60 om ändring i miljöskyddslagen m.m. konstaterades att Sverige har krav på miljökonsekvensbeskrivningar av- seende de flesta verksamheter som anges i bilaga 1 och 2 till EG:s di- rektiv. För att med säkerhet omfatta alla verksamheter ansågs dock att regler om miljökorrsekverrsbeskrivrrirrgar borde införas i bl.a. PBL för vissa fall då en betydande påverkan på miljön kan antas.
I lagstiftningsärendet hade Boverket förordat införande av ett gene- rellt krav på miljökonsekvensbeskrivrrirrgar i PBL. Enligt regeringen borde dock i det aktuella sammanhanget endast krav på miljökonse- kvensbeskrivningar införas i den utsträckning det krävs på grund av EG—direktivet. Ett mer allmänt krav i PBL på miljökorrsekverrsbeskriv— ningar borde utredas i ett vidare sammanhang, där vunna erfarenheter av tillämpningen av de föreslagna reglerna kunde vara ett värdefullt under- lagsmaterial.
För PBL:s del innebär alltså lagstiftningen följande. Regler om miljö- konsekvensbeskrivrringar finns i 5 kap. 18 &. Där föreskrivs att en de- taljplan som medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande miljöpåverkan skall grundas
på ett program, om detaljplanen innebär att planområdet får tas i anspråk för vissa angivna ändamål. I de fall detaljplanen således skall grundas på program skall en miljökorrsekverrsbeskrivrring enligt 5 kap. NRL upprät- tas vid utarbetandet av programmet.
Regleringen i 5 kap. NRL rörande miljökonsekverrsbeskrivningar är mycket knapphändig. Förutom den nämnda bestämmelsen i 3 _ö om syf- tet rned miljökonsekverrsbeskrivningar stadgas i 45 att miljökonse- kvensbeskrivningen skall bekostas av den som ansvarar för verksamhe- ten eller sorn skall vidta åtgärden i fråga.
Närmare bestämmelser om rniljökorrsekvensbeskrivningar finns i för- ordningen (1991:738) om miljökorrsekvensbeskrivningar. Där föreskrivs i 12 & att en miljökorrsekvensbeskrivning skall innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar (med undantag för vissa fall) och utformningar samt uppgifter om konsekvenserna av att den sökta åtgärden inte vidtas.
Miljöskyddskommittén föreslår i betänkandet (SOU 1993127) Miljö- balk att regler om miljökonsekvensbeskrivningar tas in i ett särskilt kapi- tel (9 kap.) i en miljöbalk. Enligt förslaget skall miljökonsekvensbe- skrivningar upprättas dels i alla tillstånds- och anmälningsärenden enligt miljöbalken (] & första stycket), dels i andra fall vid tillämpningen av balken, de NRL—anknutna laganra eller jord- och skogsbrukslagstift- ningen, orn en verksamhet, hanteringen av en kemisk eller bioteknisk podukt eller en vara eller någon annan åtgärd kan befaras medföra en betydande påverkan på människors hälsa eller miljön eller äventyra en långsiktigt god hushållning med naturresurser (1 & andra stycket). Där- utöver skall de NRL—anknutna lagarna innehålla krav på miljökon- sekvensbeskrivningar i ungefär samma utsträckning som för närvarande och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna meddela föreskrifter att miljökonsekvensbeskrivningar skall upp- rättas också i andra fall vid tillämpning av balken, de NRL—anknutna lagarna eller jord- och skogsbrukslagstiftrrirrgen (2 ä).
1 specialmotiveringen till 1 9" andra stycket anför miljöskyddskommit— tén följande (a. bet. del 2 s. 69):
Enligt vår mening är det lämpligt att i miljöbalken ställa ett princi- piellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i fall av betydande hälso- eller miljöpåverkan. Vi utgår från att bestämmelsen främst kommer att få betydelse vid den kommunala planeringen, där krav på miljö- konsekvensbeskrivningar bara bör gälla för planer som verkligen har
betydelse för miljön och där det synes mindre lämpligt att kommuner- nas skyldigheter i frågan regleras genom regerirrgsföreskrifter.
För PBL:s del innebär miljöbalksförslaget således att de nu begränsa- de kraven på miljökorrsekvensbeskrivningari 5 kap. 18 _6 utvidgas till att gälla generellt för åtgärder som kan befaras medföra betydande påver— kan på människors lrälsa eller miljön eller äventyra en långsiktigt god hushållning med naturresurser.
Överväganden
Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga om kravet på rniljökonse- kvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell tillämpning i ärenden enligt PBL.
Ursprungligen har det i lagstiftningen varit fråga om att ställa krav på en miljökonsekvensbeskrivnirrg i samband med genomförandet av ett visst projekt. Det är därvid projektören som skall presentera en miljö- konsekvensbeskrivning som skall godtas av prövrringsrnyndiglreterr, t.ex. koncessionsnämnden eller vattendornstolen. Självfallet har det varit nödvändigt att lagstifta om krav på miljökorrsekverrsbeskrivrringar i fall där det rör sig om ett krav på sökanden att i enlighet med en lagstiftning prestera viss utredning som grund för en ansökan.
I PBL—sammanhang kommer emellertid frågan i ett annat läge. 1 sam- band rned en bygglovsansökan (ansökan om byggtillstånd) skulle det visserligen vara möjligt att ställa krav på att sökanden skall presentera en miljökonsekvensbeskrivrring, men i detta skede skulle en sådan be- skrivning vara skäligen meningslös. En meningsfull miljökonsekvensbe— skrivning måste komma in i ett mycket tidigare skede, således i samband med planläggning. Planläggning sker emellertid genom kommunens för- sorg och ett lagligt krav på miljökorrsekvensbeskrivrrirrg kan därför i detta fall bara rikta sig till kommunen. En motsvarighet härtill finns i väglagen där det i 15 & föreskrivs att en arbetsplan skall innehålla en miljökorrsekverrsbeskrivrring.
Som anfördes i propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö finns det i PBL ett inbyggt krav på korrsekvensbeskrivrrirrgar i samband med den fysiska planeringen. Kopplingen till NRL innebär att planeringen skall främja god hushållning och detta medför krav på beslutsunderlag som belyser frågan. Det kunskapsunderlag som skall ligga till grund för plan- besluterr skall således innefatta en analys inte bara av konsekvenserna
för miljön i inskränkt mening utan även av t.ex. sociala och samhälls- ekonomiska konsekvenser. Det rör sig alltså om miljökonsekvensbe- skrivningari den mening som faktiskt avses i 5 kap. Det finns emellertid en viktig skillnad. I en miljökorrsekvensbeskrivrring görs en systematisk redovisning av tänkbara konsekvenser för varje alternativ i tur och ord- ning. Någon slutlig sammanvägning företas dock inte. I ett planförslag enligt PBL sker däremot inte någon redovisning av olika alternativ och deras konsekvenser utan bara av det altenrativ man har bestämt sig för och dess konsekvenser. Krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL torde således leda till något högre ställda fordringar på redovisning i planer.
De outtalade kraven i PBL på en form av korrsekverrsbeskrivrrirrgar är inte beroende av några kvalitativa rekvisit, således att det skall röra sig om betydande miljöpåverkan eller liknande. Behovet av korrsekvensana- lyser får som allt beslutsunderlag bedömas med hänsyn till förhållandena i de enskilda fallen. Det torde dock alltid krävas konsekvensbeskriv- ningar för bedömningen av åtgärder som kan medföra betydande påver- kan på miljön i vidsträckt mening.
I ärendet rörande lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar (prop. 1990/91:90) motsatte sig bl.a. Svenska Kommunförbundet att det i lag skulle införas ett obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskriv— ningar i PBL. Enligt förbundet (a. prop. s. 173) hade kommunerna ännu inte getts tillräcklig tid för att utveckla sina översiktsplaner så att plarrer- na blir de instrument för en god naturresurslruslrållning och för förebyg- gande miljövård sorn de lrar förutsättningar att bli. Förbundet stödde däremot tanken på en successiv utveckling av ett svenskt MKB—systern, på grundval av erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utveck- lings- och inforrnatiorrsarbete. Regeringen ansåg sig kunna till stora de- lar instämma i vad Kommunförbundet hade anfört och PBL lämnades alltså utanför regleringen.
Det inledande intensiva översiktsplanearbetet i kommunerna har nu klarats av. Erfarenheterna av den översiktsplanering som har bedrivits visar att planerna har en mycket varierande kvalitet. Ofta synes en klar systematik saknas för redovisning av alternativa lösningar, korrsekvens- analyser m.m. (jfr Hans Fog m.fl. Mark, politik och rätt, Byggforsk- ningsrådet 1992 s. 56). Även redovisningen i många detaljplaner uppvi- sar sådana brister. Det finns alltså skäl för att överväga införande av kla- rare regler om konsekvensbeskrivnirrgar i PBL.
Det finns ytterligare omständigheter som talar för detta. Vid olika studier som har gjorts av kommunemas tillämpning av PBL har det visat sig att det finns brister när det gäller att integrera en tillämpning av NRL i prövningen. I vart fall synes kommunerna ofta se bestämmelserna i NRL i ett alltför snävt perspektiv, vilket kan leda till att det egentligen bara är bestämmelserna om riksintressen som får någon betydelse vid planläggning och i ärenden om bygglov. Som nämnts i det föregående spänner emellertid NRL över ett mycket brett register av bedömnings- grunder, vilket framgår av 1 kap. 1 & NRL och även av bestämmelsen i 5 kap. 3 _5 om syftet med miljökonsekvensbeskrivningar. En uttrycklig bestämmelse om att kraven på korrsekvensbeskrivningar i PBL gäller miljökonsekvensbeskrivningar i NRL:s mening kan leda till att PBL och NRL knyts samman i det kommunala beslutsfattandet på det sätt som var den ursprurrliga avsikten med lagkornplexet.
I det följande, avsnitt 4.6, kommer jag att föreslå ett i huvudsak gene— rellt krav på utarbetande av program för detaljplaner. För vissa fall krävs i dag med hänsyn till EES—avtalet att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid utarbetande av programmet (5 kap. 18 5). Även om ett uttryckligt vidgat krav på miljökonsekvensbeskrivningar inte förs in i lagen, skall det naturligtvis i detta skede ändå krävas sådana beskriv- ningar även i andra fall vid betydande miljöpåverkan. Det dubbla system med krav på konsekvensanalyser eller konsekvensbeskrivningar som finns i dag skulle därmed behållas. En sådan ordning är förenad med uppenbara risker. Den som enbart läser lagtexten utan att ta del av bak- grunden till bestämmelsema i 5 kap. 18 & får lätt uppfattningen att det inte krävs konsekvensbeskrivningar i andra fall. Onekligen framstår det som förbryllande att anläggande av en kabirrbarra kräver en rniljökonse- kvensbeskrivning, medan något sådant krav inte gäller för t.ex. en stor- marknad.
Till förmån för att införa ett både uttryckligt och mer generellt krav på miljökonsekvensbeskrivrrirrgar i PBL talar slutligen att i huvudsak en- hetliga regler därmed kommer att gälla för samtliga NRL—anknutna la- gar.
Mot ett generellt krav på miljökorrsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL kan tala att begreppet miljökonsekvensbeskrivning ofta tolkas för snävt, så att behovet av korrsekverrsarralyser i andra hänseenden skyms, vilket kan leda till att det reses krav på särskilda konsekvensbeskriv- ningar avseende även andra sektoriella frågor. Som framgår av redovis-
ningen ovan är emellertid begreppet miljökorrsekvenser i 5 kap. NRL mycket vitt och innefattar därför alla de aspekter som kommunen har att beakta vid sitt beslutsfattande. En ändring av begreppet till konsekvens- beskrivning, sorn överensstämmer bättre med internationell praxis, skulle säkert minska risken för missförstånd. Det ankommer dock inte på mig att lägga fram förslag till en sådan ändring.
En annan tänkbar invändning mot ett mer generellt krav på miljökon- sekvensbeskrivningar är att det finns risk för att processen med att arbe- ta frarn sådana bryts ut från planarbetet i övrigt till en separat process med särskilt sarnrådsförfararrde etc. Sådana farhågor saknar dock grund. Bestärrnnelsema i 5 kap. NRL och i förordningen rörande miljökonsekverrsbeskrivrrirrgar handlar uteslutande om syftet med och iimehållet i miljökorrsekvensbeskrivningar och berör således inte alls handläggningen. Dessutom ger tillgänglig litteratur i ämnet ett entydigt stöd för att arbetet skall samordnas.
Av den lämnade redovisningen framgår att ett införande av mer gene- rella uttryckliga krav på rniljökorrsekvensbeskrivningar i PBL inte inne- bär någon egentlig nyhet. Det blir emellertid tydligare att underlaget krävs som en kompletterande redogörelse till planen. Man uppnår dess- utom en systematisk förenkling och enhetlighet. Tiden är därför enligt min mening nu mogen för en sådan reform.
Enligt de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 18 & skall en rniljökorr- sekvensbeskrivning upprättas vid utarbetandet av programmet till en detaljplan som medger att planområdet får tas i anspråk för vissa arrgiv- na ändamål och detta innebär betydande miljöpåverkan. Även i fortsätt- ningen bör miljökonsekverrsbeskrivnirrgerr upprättas senast under pro- gramskedet för detaljplan. Kravet på upprättande av en sådan beskriv- ning föreslås inträda om omgivningspåverkan är av viss betydenhet, oavsett ändamålet med planen. Denna förutsättning bör kunna uttryckas så att det skall vara fråga om betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser i saklig överensstärn- melse med formuleringen i 5 kap. 3 & NRL avseende syftet med en mil- jökonsekvensbeskrivrrirrg.
Självfallet kan en så allmänt hållen förutsättning ge upphov till tvekan i enskilda fall huruvida en miljökonsekvensbeskrivning skall krävas eller inte. Emellertid bör observeras dels att det i dag, för andra fall än de som anges i 5 kap. 18 5, inte finns några uttalade förutsättningar alls i PBL för när krav på korrsekvensarralyser inträder, dels att kravet inte
riktar sig mot enskilda projektörer utan mot kommunen. Från rättsäker- hetssynpunkt föreligger därför inte något trängande behov av precision.
Det bör i sammanhanget observeras att det inte föreligger någon rätt att klaga på en detaljplan enbart på den grunden att det inte har gjorts någon miljökonsekverrsbeskrivrrirrg eller att denna är bristfällig. Brister av det slaget är alltså inte att betrakta som sådana fel i förfarandet som kan utgöra självständig grund för klagan. I detta hänseende är det ingen skillnad mellan krav på miljökorrsekvensbeskrivningar och de krav på beslutsunderlag som fiinrs redan i dag. En annan sak är att klagan i sak på en plan kan underbyggas med påståenden om brister i beslutsunder- laget, t.ex. avsaknad av miljökonsekvensbeskrivrring eller utredning av annat slag.
Förslaget här innebär alltså att en miljökonsekvensbeskrivrring skall upprättas vid utarbetande av program för detaljplan. Ett sådant program skall enligt förslaget inte behöva upprättas, om det är onödigt. Detta un- dantag avses emellertid inte vara tillämpligt, om den planerade åtgärden kan innebära sådan påverkan som utlöser krav på en miljökonsekvens- beskrivning.
Ett ytterligare förtydligande karr vara på sin plats. Enligt 5 kap. 1 & första stycket 2 PBL krävs detaljplan för lokalisering av ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. I samband med införande av det nuvarande kravet på miljökorrsekverrsbeskrivrringar i 5 kap. 18ä berördes frågan huruvida det nämnda undantaget skulle kunna leda till behov av krav på miljökonsekverrsbeskrivrring även i samband med prövning av bygglov eller förhandsbesked i vissa fall. I propositionen 1992/93:60 (s. 22) framhölls emellertid att uttrycket betydande inverkan på omgivningen inte är liktydigt med betydande miljöpåverkan, som in- nebär en större omgivningspåverkan. Det ansågs inte kunna råda någon tvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåverkan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den nämnda urrdantagsbestärn- melsen. Jag har i det här sammanhanget inte anledning att göra någon annan bedömning.
Krav på miljökorrsekverrsbeskrivrrirrg i PBL skulle kunna vara av be- tydelse vid bedömningen av hur omfattande en miljökonsekverrsbe- skrivning behöver vara vid prövningen av projekt enligt annan lagstift- ning. Det bör t.ex. kurnra presumeras att det krävs en miljökonsekvens-
beskrivning av visst innehåll och djup inom områden som i översiktspla- nen har bedömts som särskilt känsliga av olika skäl. Samordningen av beslutsfattandet enligt olika lagar torde dock inte kunna regleras i lag. Däremot kan man i praktiken uppnå vissa vinster genom samordning av planläggning och speciallagsprövrring inom ramen för det utvecklingsar- bete rörande miljökonsekvensbeskrivningar som pågår i olika samman- hang.
Konsekvensbeskrivningar skall självfallet också göras på översiktlig nivå. För att detta skall framgå klarare föreslår jag (avsnitt 3.7.2) att be- stärmnelsema i 4 kap. 1 _5 om vad som skall redovisas i översiktsplan skall kompletteras med krav på bl.a. redovisning av konsekvensenra av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområ— den.
Det finns anledning att i detta sammanhang beröra frågan om sam- bandet mellan å ena sidan kraven på program för detaljplan och på upp- rättande av rniljökorrsekvensbeskrivning i anslutning därtill samt å andra sidan redovisningar av motsvarande slag som förekommer i översikts- planen.
Frågan berördes i propositionen 1992/93:60 (s. 23) i anslutning till behandlingen av förslaget att föra in krav på miljökonsekverrsbeskriv- ningar i PBL. Regeringen anförde därvid följande:
Det fiinrs i det här sammanhanget anledning att understryka vikten av det planeringsunderlag som en miljökonsekverrsbeskrivning utgör under hela planprocessen. För att arbetet med en miljökonsekvensbe- skrivning skall kunna ge ett så bra underlag som möjligt bör det på- börjas redan under arbetet med översiktsplanen och utvecklas suc- cessivt under detaljplanens prograrnskede. För att ge fullt utbyte bör emellertid miljökorrsekvensbeskrivrringerr kompletteras parallellt med färdigställandet av detaljplanen.
Regeringen delar Riksantikvarieämbetets och Naturvårdsverkets uppfattning att översiktsplanen i många fall bör vara tillräcklig som program för detaljplaneläggning. Det är inget som i princip hindrar att en redovisning av översiktsplanens innehåll anses uppfylla kravet på program som följer av vårt förslag. Någon uttrycklig lagreglering av detta erfordras inte. I sådana fall tillkommer utarbetandet av en miljö- konsekvensbeskrivning som en komplettering till en översiktsplan när en sådan plan kan anses motsvara kraven på program för detaljplane-
läggning.
Dessa uttalanden bör vara vägledande för utformningen här av regler- na rörande krav på program och miljökonsekvensbeskrivningar. Över- siktsplanens innehåll skall således i vissa fall kunna anses utgöra ett program för detaljplan, och den konsekvensredovisning som har gjorts i översiktsplanen utgör början till en miljökonsekvensbeskrivrring, som därefter utvecklas under hela detaljplaneprocessen. Samspelet mellan översiktsplanen och rniljökonsekvensbeskrivningar har jag också i övrigt berört under avsnitt 3.7.2 i anslutning till mina förslag rörande redovis- ningen i översiktsplanen av övriga miljöförhållanden och av konsekven- serna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vat- tenområden.
När det gäller miljökonsekvensbeskrivrrirrgen skall det visserligen krävas att en sådan skall upprättas senast vid utarbetande av program- met för detaljplan, men dånned avses inte att miljökorrsekvensbeskriv- ningen alltid skall vara fullständig i detta skede. Möjligheten härtill är beroende av hur preciserat programmet är. Det torde regelmässigt komma att krävas att miljökorrsekvensbeskrivrringen utvecklas under det fortsatta planarbetet.
I det föregående har framhållits att det redan i dag finns ett outtalat krav på konsekvensarralyser i PBL. Ett krav på miljökonsekverrsbe- skrivningar enligt NRL bör därför inte föranleda något påtagligt ökat utredningsarbete. Kravet på redovisning kan dock öka något med en motsvarande kostnadsökning som följd. Enligt 11 kap. Så får bygg- nadsnämnden ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att bl.a. upprätta detaljplaner, om fastighets- ägaren har nytta av planen. Denna rätt måste anses omfatta även kostna- der för upprättande av en miljökorrsekverrsbeskrivnirrg. Enligt mina ut- redningsdirektiv skall jag i en sista etapp se över reglerna om plarravgift. Jag kormner givetvis att i det sammanhanget överväga frågan om det finns behov av ändrade regler för att kornrmrnema skall erhålla kostnadstäckning för upprättande av miljökorrsekvensbeskrivningar.
3.7.5 Tätortemas grönområden
Förslag: Genom den i avsnitt 3.7.2 föreslagna förstärkningen av den översiktliga planeringen jämte den föreslagna ändringen i 2 kap. 1 (j PBL, kommer en samlad bedömning av tätortenras grönområden att kunna göras, vilket bör leda till att betydelsen av att bevara och förvalta områdena ges ökad tyngd. I speciella fall skall en regionplanering kumra framtvingas enligt förslaget i avsnitt 3.7.3.
I 2 kap. 4 & förs in ett krav på att hänsyn skall tas till behovet av par- ker och andra grönområden i bebyggelsemiljön.
Genom en ändring i 2 kap. 6 & NRL understryks att behovet av grön- områden i och i närheten av tätorter skall beaktas.
Kommunen ges möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. I 3 kap. förs in krav på att sådana tomter och allmänna platser inte får förvanskas. Skada till följd av skyddsbestämmelser skall medföra rätt till ersättning.
Avslutningsvis understryks behovet av forskning och utbildning rö- rande tätorternas grönområden.
Inledning
Av den tidigare lämnade redogörelsen, avsnitt 3.4, framgår den stora betydelse som parker och andra grönområden har för rnärrrriskonra i våra tätorter men samtidigt också vilka hot dessa grönområden är utsatta för. Hoten hänger huvudsakligen samman med tre utvecklirrgsförlopp som på senare tid tycks ha förstärkts i omfattning. Det första berör bebyggelseutvecklingen som under 1980—talet mycket handlat om förtätning av tätortenra både i centrala detaljplanelagda områden och i randzonen mellan tätbebyggelse och den omgivande landsbygden. Det andra handlar om de ökade investerirrganra i trafikanläggningar, vägar och järnvägar, som framför allt i storstadsregionema innebär eller kan innebära en fragmentisering av tidigare sammanhängande gröna områden. Det tredje berör förvaltning och skötsel, vilket är en fråga om både resurser och kompetens hos berörda förvaltare och markägare. Sammantaget innebär detta att åtgärder nu behöver vidtas som ökar möjligheterna att slå vakt om tätortenras grönstruktur. Enligt min be- dömning är det framför allt genom att uppmärksamma grönområdenas betydelse som intresset att bevara och förvalta dem kan få ökad tyngd vid avvägningen mellan olika motstående intressen i samband med be-
slut rörande förändring av markanvändningen. Eftersom de enskilda in- greppen kan förefalla obetydliga tagna var för sig, behövs det en samlad kunskap i varje kommun, som dels ger en överblick över helheten av grönstrukturen och dess olika funktioner ekologiskt, kulturellt och so- cialt, dels visar på samband mellan olika delar av grönområdena så att det klargörs var och hur även smärre ingrepp kan få stora konsekvenser på helheten.
Det är därför av avgörande betydelse för en ökad omsorg om och ett förbättrat skydd för tätortens grönstruktur att kunskapen sammanfattas inom ramen för den översiktliga planeringen. Först därefter kan ytterli- gare åtgärder enligt min mening bli verkningsfulla. Jag lägger här fram förslag som bör leda till att den översiktliga planeringen förstärks och att ökad uppmärksamhet fästs på betydelsen av parker och andra grönorn- råden i och i anslutning till tätorterna. l särskilt storstadsregionema be- hövs kommunal samordning för att skydd skall kunna åstadkommas av större saimnanhängande grönområden. När en frivillig mellankommunal samordning inte kommer till stånd, skall enligt mitt förslag staten i spe- ciella fall kunna framtvinga en regionplanering. Ett sådant speciellt fall kan vara behovet av samordning med avseende på skyddet av grönorn- råden.
Därutöver anser jag att de tätortsnära grönområdenas ställning i för- hållande till andra exploaterande lagar bör förstärkas genom en komplet— tering av NRL. Slutligen bör möjligheterna att reglera grönornrådens ut- formning och skydd inom ramen för detaljplaneirrstitutet i vissa avseen- den förstärkas.
Komplettering av 2 kap. PBL och 2 kap. NR].
1 det föregående, avsnitt 3.7.2, har jag föreslagit att det i bestämmelser- na i 2 kap. 1 & PBL görs en ändring enligt vilken planläggning med be- aktande av befintliga värden skall ske så att den främjar en ändarnålsen- lig sarrrhällsstruktur från huslrållningssynpunkt. Detta blir av betydelse för värderingen och behandlingen av grönområden. I den nya lydelsen ligger nämligen krav på hänsynstaganden till bl.a. en ändamålsenlig samhällsstruktur i ett kretsloppsperspektiv (grönområdenas betydelse som tätortens lungor, som mottagare av lokalt dagvatten, för kornposte- ring, odling m.m.) och en miljöanpassad sarnlrällsutveckling (grönorn-
rådenas betydelse från övriga ekologiska samt kulturella och sociala synpunkter).
I 2 kap. 4 5 PBL finns krav på bebyggelsemiljöns utformning. Bl.a. skall det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. För att betydelsen av grönområden i tätorterna skall understrykas före- slås att denna bestämmelse kompletteras med krav på att hänsyn skall tas till behovet av parker och andra grönområden. Ett sådant krav blir av betydelse inte bara i samband med nyexploatering utan även vid om- byggnad och förnyelse. Vid t.ex. förändring av ett industriområde till bostadsområde är det givetvis angeläget att behovet av friutrymme och vegetation genom plantering tillgodoses.
Som jag nämnt ovan utgör den utbyggnad av inftastrukturen som skett och sker i och i anslutning till tätortenra ett av de allvarligaste hoten mot grönstrukturen i dessa. Här anser jag att ändringama i 2 kap. PBL måste kompletteras med ändringar i NRL, eftersom bevarande av tätortenras grönområden annars inte får tillräckligt starkt materiellt stöd i lagstiftningen när det blir fråga om awägning mellan motstående intressen.
Att hitta lägen för nya trafikleder eller annan infrastruktur i närheten av befintliga tätorter hör till de svåraste avvägnirrgsproblernerr för da- gens samhällsplanering, Normalt är konflikterna mellan olika allmänna markanvärrdningsintresserr som störst i tätortsnära lägen. Intresset att få till stånd en förbifart, ett nytt järnvägsspår, en avfallsdeponi eller liknan- de anläggning karr vara ytterst välrnotiverat från miljö- och trafiksäker- hetssynpunkt eller av rrärings— och regionalpolitiska skäl. Den aktuella anläggningen kan enligt NRL anses vara av riksintresse för kommunika- tioner eller dylikt. Alternativen till en lokalisering i ännu obebyggda om- råden, dvs. någorr del av den tätortsnära grönstrukturen, innebär ofta ökade störningar för människor i olika bostadsområden och stadsdelar eller mycket kostnadskrävarrde tekniska lösningar. För att skyddet av grönområden i och i närheten av tätorter skall kunna tillgodoses vid av- vägningen mot andra intressen är det därför angeläget att dessa grönorn- rådens betydelse framhålls särskilt i de grundläggande lruslrållrringsbe- stämmelserna i 2 kap. NRL.
I 2 kap. 6 & NRL rörande mark- och vattenområden som har betydel- se från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kul- turvärden eller med hänsyn till friluftslivet föreskrivs att behovet av om-
råden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Jag före- slår att den sistnämnda bestämmelsen vidgas till att avse grönområden i och i närheten av tätorter. Enligt min mening bör denna ändring kunna bli verkningsfull särskilt i storstadsområdena där sammanhängande gröna bälten runt bebyggelsekoncentrationen och kilar in i denna ofta bör betraktas som viktigt allmänintresse att bevara, beroende på deras betydelse för grönstrukturen som helhet, t.ex. för de ekologiska sam- banden i en storstadsregion, och för den stora mängd människor som i praktiken drar nytta av dem.
Förstärkt översiktlig planering
Av vad jag nu har sagt framgår att jag lägger stor vikt vid översiktspla- neringen när det gäller att slå vakt om grönområdena. Jag har i det före- gående lämnat förslag som på olika sätt bör stärka den översiktliga pla- neringen. I det här sammanhanget vill jag peka på följande förslag som i olika hänseenden är av betydelse för grönområdenas del.
Kraven i 4 kap. l & om vad som skall redovisas i översiktsplanen fö- reslås bli förtydligade så att det framgår att en redovisning skall ske av dels underlag i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslutsfattandet, dels konsekvenserna av större förändringar i användningen av mark- och vattenområden. Härmed ställs alltså krav på redovisning av parker och andra grönområden, dvs. grönstrukturen, och av konsekverrsenra för sådana områden av tänkta förändringar som kan beröra dem. Dessa krav på redovisning i översiktsplanen medför indirekt att det kornrrrer att behövas fördjupningar för tätorterna. I detta sammanhang vill jag också peka på förslaget till ändring av 4 kap. 5 &, som innebär bl.a. att länsstyrelsen mer aktivt skall ge råd och verka för att grönstrukturens värde beaktas i den översiktliga planeringen.
Av väsentlig betydelse för att skapa garantier för att översiktsplane- ringen skall bli en kontinuerlig process är den föreslagna nya bestärrr- melsen i 4 kap. 14 & enligt vilken kommunfullmäktige varje år skall ta ställning till planens aktualitet. Genom detta krav på återkommande ställningstaganden till bl.a. frågor om bevarandet av grönområden, blir översiktsplanen ett mer kraftfullt vägledande instrument för efterföljande beslut och det torde komma att möta starkt motstånd mot att ta i anspråk "skyddsförklarade" grönområden för andra ändamål genom senare detaljplaneläggning.
I det sammanhanget tillmäter jag medborgarinflytandet stor betydelse. Medborgarna är som regel vaksamma när det gäller ingrepp i parker och andra grönområden. Enligt en föreslagen ändring i 4 kap. 3 5 skall till- fälle till samråd beträffande förslag till översiktsplan eller ändring av planen även beredas enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Medborgarna bereds härmed bättre möjligheter att påverka frågor om behandlingen av tätortens grönområden. Genom de möjligheter till på- verkan som fimrs på detaljplaneläggningen tillhandahålls också möjlig- heter till efterföljande kontroll av att översiktsplanens intentioner följs. Den frågan skall för övrigt uttryckligen redovisas i samband med den årliga aktualitetsförklarirrgerr beträffande översiktsplanen. Enligt 5 kap. 26 (i skall vidare i planbeskrivningen till en detaljplan redovisas everr- tuell avvikelse från översiktsplanen och skälen till denna.
Säkerställande genom detaljplan Översiktsplanen har en betydande styrande verkan i förhållande till ef— terföljande beslut enligt PBL och andra NRL—anknutna lagar, men den är inte rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Vid behandling- en av frågan om parker och andra grönområden efterlyses därför ge- nomgående metoder för säkerställande och det talas om brist på plansta- tus för det gröna och om behov av fastlagda planer för grörrstrukturer. I NVL finns i form av särskilt naturreservat och naturvårdsområde rätts- liga institut sorn kan sägas möjliggöra säkerställande av grönområden. Sådana institut finns även i KML i form av särskilt byggnadsminrresförklarirrg. l PBL däremot finns det inget rättsligt institut med särskild inriktning på säkerställande av grönområden. När det talas om säkerställande via PBL, torde det dock vanligen vara detaljplanen och eventuellt områdesbestämmelser som åsyftas. Jag skall här ta upp frågan om behovet av särskilda medel för s.k. säkerställande med stöd av PBL och i vilka former detta i så fall bör ske. 1 det följande skall jag därefter återkomma till NVL och KML.
Hoten mot grönområdena gestaltar sig olika för skilda typer av områ- den. Medlen för skydd måste anpassas därefter. Flertalet parker och även en stor del av andra grönområden ägs och förvaltas av kommunen och kommunala bolag. Detta har uppenbarligen hittills inte hindrat att sådana områden har tagits i anspråk för andra ändamål, t.ex. bebyggelse och vägar. Sådana iarrspråktaganden torde ofta bero på att grönområden
har betraktats som reservrnark för exploatering och att områdena alltså inte alltid har tillmätts den betydelse de förtjänar från olika synpunkter. Jag bortser här från områden som medvetet avsatts för framtida utbygg- nad. Om behandlingen av grönområdena ges en mer framträdande ställ- ning i derr översiktliga planeringen så att helheten och de strukturella sambanden framträder klarare, finns det anledning att anta att områdena kommer att ges en högre status i översiktsplanen och att de därmed kommer att långsiktigt skyddas i större utsträckning mot att tas i anspråk för annat.
Om kormnunen trots allt vill ta i anspråk egna grönområden för annat ändamål inom eller i anslutning till en tätort, krävs i allmänhet detalj- plan. Enligt 5 kap. 26 9" skall planförslaget under utställningstiden i vissa fall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan skall enligt mitt förslag, avsnitt 3.7.4, alltid upprättas vid betydande miljöpåverkan. Detta medför att det ofta kommer att krävas en redovisning av kon- sekvenserna för grönstrukturerr. Vidare skall planförslaget, som nämnts ovan, åtföljas av en planbeskrivning i vilken skall redovisas om plarrför- slaget avviker från-översiktsplanen och, i så fall, skälen därtill. Medbor- garna ges alltså vid detaljplaneläggnirrg goda möjligheter till kontroll av att Ställningstagandena i översiktsplanen fullföljs. Staten har möjligheter att ingripa efter besvär eller genom eget initiativ enligt 12 kap. Grurr- derna för ingripande enligt 12 kap. torde dock vara mycket begränsade när det gäller tätortenras grönområden.
När det talas om säkerställande av grönområden genom regler i PBL torde emellertid vanligen åsyftas att man skall lägga en detaljplan över grönområdet. Härmed underförstås uppenbarligen att kommunen måste hindras genom effektivare medel att exploatera egna grönområden och att detaljplanen skulle kunna utgöra ett sådant medel.
Det synes enligt min mening inte finnas något hinder mot detaljplane- läggning av enbart ett grönornråde och det är givetvis angeläget att kormnunen följer upp översiktsplanens intentioner rörande grönstruktu- ren genom sådan detaljplaneläggning. Detta innebär ett uttryckligt ställ- ningstagande från kommunen för att området skall bevaras och har en avsevärd tyngd, om det dessutom ligger i linje med översiktsplanens intentioner rörande grönstrukturen. Det är dock enligt min mening inte lämpligt att göra detaljplaneinstitutet till ett mera långsiktigt säkerstäl- landeinstrurnent genom att reglenra om ändring och upphävande av de- taljplan förses med spärrar i de fall planen reglerar säkerställande av
grönstrukturer. En sådan ordning stämmer inte särskilt bra med PBL:s beslutsprocess i övrigt. Vissa typer av beslut skulle komma att låsa möj- lighetenra till avvägningar och systemet synes förutsätta ökat statligt in- flytande. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till vad jag inled- ningsvis anförde under avsnitt 3.7.1 rörande PBL—lagstiftningens pro- cessuella karaktär.
Det som nu har sagts har avsett parker och andra grönområden i kormnunens ägo. När det gäller övriga grönområden är det kommunala planmonopolet ett effektivt instrument för skydd, om kommunen vill utnyttja det. Exploatering för bebyggelse m.m. varigenom grönområden tas i anspråk inom tätort kräver detaljplan eller ändring av detaljplan och det ligger helt i kommunens hand att avgöra om detaljplaneläggning skall komma till stånd. I vissa fall kan det emellertid finnas gamla bygg- rätter sorn fastighetsägaren vill utnyttja till förfång för befintliga grönom- råden. I sådana fall har dock kommunen möjlighet att upphäva eller ändra planen. Kommunernas rättsliga möjligheter att förhindra iarrspråk- tagande av grönområden i annans ägo för exploatering är således goda. Problemet är emellertid i grunden detsamma här som när det gäller kommunala områden, nämligen bristen på helhetssyn som skulle kumra klarlägga betydelsen av grönstrukturen och utgöra en broms mot att grönområden tas i anspråk för andra ändamål.
Det bör slutligen erinras om att kommunen genom tillgången till planmonopolet i vissa fall bör kunna ha möjligheter att genom avtal med en projektör se till att eventuella skador på grönstrukturen kompenseras med åtgärder inom eller utom planområdet.
Skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser
Hittills har uppmärksamheten riktats mot detaljplanen som ett instrument för säkerställande av grönområden mot exploatering m.m. Detaljplanen skulle emellertid också kunna användas som ett instrument för reglering av utformning, skötsel m.m. av grönområden.
I 5 kap. 7 & finns regler om vilka olika typer av bestämmelser som får tas in i detaljplan. Enligt första stycket 4 får bestämmelser meddelas om tomter, bl.a. preciseringar av bestärnrnelsenra i 3 kap. 17 & om skötsel och underhåll av tomter. Det kan t.ex. röra sig om krav på planteringar eller att befintlig växtlighet bibehålls. Enligt 5 kap. 7 5 första stycket 5 får i detaljplan även meddelas bestämmelser om vegetation. Möjligheten
att med stöd av denna punkt reglera trädfällning förutsätter i praktiken att detaljplanen också innehåller bestämmelser enligt 8 kap. 9 5 andra stycket om att det krävs marklov för trädfällning.
Som synes är möjliglretenra till reglering av frågor som rör grönområ- den begränsade. Särskilt finns det anledning att uppmärksamma att det beträffande parker och andra grönområden inte finns någon motsvarighet till bestämmelserna i 3 kap. 10 och 12 55 beträffande byggnader. I 3 kap. 10 & uppställs ett varsamhetskrav med avseende på tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar. Enligt 3 kap. 12 & får byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas. För sådana byggnader får skyddsbestärrrrnelser meddelas i detaljplan (5 kap. 7 _ö' första stycket 4). Krav på skötsel och underhåll av tomter finns, som nämnts, i 3 kap. 17 &. Vad som föreskrivs där skall i skälig utsträckning även tillämpas på allmänna platser (18 5). Det finns däremot inte något krav på iakttagande av varsamhet vid utförande av åtgärder som irmebär ändring eller omdisposition av en tomt eller en allmän plats. Vidare finns det heller inte något förbud mot förvanskning av särskilt värdefulla tomter och allmänna platser.
Det är enligt min mening inte en framkomlig väg att ställa upp ett all- mänt varsamhetskrav avseende tomter och allmänna platser. Förhållan- dena är alltför skiftande och svårbedömda, vilket bl.a. skulle medföra en dålig förutsebarhet för fastighetsägaren. Jag vill emellertid understryka vikten av varsamhet när det särskilt gäller parker och de för allmänheten tillgängliga områdena kring flerbostadshus. Bristande samordning mel- lan förvaltningarna i err kommun kan t.ex. medföra att i och för sig befo— gade åtgärder utförs på ett sätt som spolierar värdefulla delar av en park, och åtgärder för att tillgodose ökade parkeringsbehov vid ett flerbo- stadshus kan leda till att viktiga inslag av grönska försvinner. Lika väl som vid ändring av en byggnad är det således angeläget att ändring och omdisponering av parker och områden kring flerbostadshus utförs på ett varsamt sätt så att områdets kvaliteter inte försämras.
På många håll i våra tätorter finns parker och trädgårdar av mycket stort värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig, konstnärlig eller ekologisk synpunkt. Värdet kan ligga i t.ex. den arkitektoniska utform- ningen av anläggningarna eller i vissa tidstypiska anordningar. Starka skäl talar för att det på samma sätt som för byggnader skall finnas ett
skydd mot förvanskning av sådana parker och trädgårdar och att det skall vara möjligt att ta in skyddsbestämmelser i detaljplan.
De parker och trädgårdar som kan bli aktuella i sammanhanget åter- fiims vanligen inom tomter och allmänna platser. För sådana områden finns, som nämnts, krav på skötsel och underhåll i 3 kap. 17 6. Dessa krav bör således kompletteras med krav på att tomter och allmänna plat- ser som är särskilt värdefulla från de ovan nämnda synpunkterna inte får förvanskas. Kornpletterirrgerr bör ske genom ett tillägg till kraven avse- ende tomter. Den blir därmed tillämplig även på allmänna platser med hänsyn till bestämmelsen i 18 _6. Där sägs att vad som föreskrivs om tomter skall tillämpas i skälig utsträckning på allmänna platser. Förbe- hållet "i skälig utsträckning" kan tyckas innebära att mindre stränga krav ställs på allmänna platser. Anledningen till förbehållet är emellertid att flera av föreskrifterna i 15—1 7 åå inte går att tillämpa fullt ut på allmän- na platser. När detta är möjligt, som i förevarande fall, skall dock före- skrifterna tillämpas i full utsträckning (PBL—propositionen s. 525).
Bestämmelsen i 3 kap. 12 & avseende byggnader har utformats så att skyddet kan hävdas i varje enskilt tillståndsärende. Något krav på att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan firnrs således inte, även om detta kan vara lämpligt (PBL—propositionen s. 242). Kontrollen avseende tomter och allmänna platser kan knytas till plikten att söka marklov, men flertalet av de åtgärder som är aktuella i det här samman- hanget kräver inte marklov. Det finns alltså i allmänhet inte något till- ståndsärerrde i vilket skyddet kan hävdas. I och för sig skulle man natur- ligtvis kunna ställa ett till markägaren direkt riktat krav i lagen på att tomt eller allmän plats inte får förvanskas. En sådan regel skulle ernel- lertid bli alldeles för svårbedömd för fastighetsägaren. Denne måste få reda på vilka värden som skall beaktas och vilka åtgärder som skulle kunna förvanska tomten eller den allmänna platsen.
Jag föreslår därför att det som förutsättning för att förbudet mot för- vanskning av tomter och allmänna platser skall kurnra hävdas skall för- utsättas att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan i form av skyddsbestämmelser. En komplettering bör därför göras i 5 kap. 7 5 första stycket 4 enligt vilken skyddsbestämmelser avseende värdefulla tomter och allmänna platser skall kunna meddelas i detaljplanen.
Kontrollen inom det föreslagna systemet avses bygga på bestämmel- sen i 5 kap. 36 & enligt vilken åtgärder som inte kräver lov och som av- ser bl.a. tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider
mot detaljplan. Om någon vidtar en åtgärd som strider mot detaljplane- bestärnmelser, får kronofogdernyrrdiglreten meddela handräckning så att rättelse sker (10 kap. 12 g” 3).
I likhet med vad som gäller vid meddelande av skyddsbestäimnelser avseende byggnader skall kommunen vara skyldig att utge ersättning, om skada uppkommer till följd av att skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser meddelas. Ersättningsskyldiglreten avseende all- männa platser tar sikte på fall när kommunen inte är huvudman.
Trädfällning
Enligt 8 kap. 9 5 andra stycket PBL får kormnunen i detaljplan besluta att marklov krävs för bl.a. trädfällning. Vidare får kommunen enligt tredje stycket i områdesbestämmelser besluta att marklov krävs för träd- fällning inorn områden som är avsedda för bebyggelse eller inom onrrå- den sorn ligger i närheten av vissa anläggningar.
Förbud mot trädfällning i detaljplan som föranleder vägrat marklov ger inte fastighetsägaren rätt till ersättning. Hur omfattande trädfällrringsförbudet kan göras blir då i sista hand en fråga om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vägrat marklov och enskilda intressen. Vägrat marklov för trädfällning som grundas på orrrrådesbestärnmelser medför dock rätt till ersättning.
Vad gäller skyddet för vegetation har PBL—lagstiftaren i stor ut- sträckning haft nyexploatering för ögonen och behovet av att i detta sammanhang skydda bl.a. värdefulla trädbestånd. Det som främst är av intresse i förevarande sammanhang är dock möjligheterna att reglera trädfällning inom detaljplaneområden sedan planen har genomförts. Det råder här ett samspel mellan beslut om trädfällningsförbud och beslut om föreskrifter rörande vegetation enligt 5 kap. 7 Q' första stycket 5. För att kommunen skall kunna avslå en ansökan om trädfällning torde det nämligen förutsättas att det finns materiella föreskrifter i detaljplanen rö- rande bevarandet av träd eller trädbestårrd som kan åberopas.
Beslut om trädfällrrirrgsförbud i detaljplan med avseende på tiden efter plangenomförandet kan avse naturförhållanden som det är angeläget att slå vakt om inom den byggda miljön. Trädfällningsförbud kan beslutas för bevarande av träddurrgar eller enstaka träd m.m. (PBL—propo- sitionen s. 300 ff, 583 foch 707 f).
Det är särskilt vissa typer av trädbestånd i tätorter som har framhållits som betydelsefulla och där det skulle finnas behov av trädfällningsför- bud. Större sarmnanhängande trädbestånd kan ofta ha betydelse för luftströmmar och styrning eller spridning av luftföroreningar från punkt- källor som vännekraftverk, sopförbränningsarrläggningar och liknande. Trädbestånd kan alltså utgöra verksamma skydd för bostadsområden. Vidare finns det ett mycket fint, skyddsvärt trädbestånd kring en bety- dande del av de flerbostadshus som byggdes under perioden 1930—1955. Husen uppfördes enligt tidens ideal ofta i naturmark. Det finns många exempel på detta i Stockholm, Göteborg m.fl. städer. I dessa sistnämnda onrräderr torde det i och för sig inte finnas något hinder mot att få till stånd en prövning av trädfällning genom tillståndsplikt i detaljplan.
I områdesbestämmelser kan genom trädfällningsförbud tillskapas ett skydd för bostadsområden mot störande anläggningar. Detta kan då som nämnts ovan ge fastighetsägaren rätt till ersättning. Möjligheterna att i detaljplan belägga större sammanhängande trädbestånd med trädfällningsförbud i motsvarande syfte torde dock vara begränsade, bl.a. beroende på att rätt till ersättning inte finns i dessa fall. Det bör emellertid beaktas att en stor del av det aktuella trädbeståndet finns på mark som ägs av det allmänna, kommunerna, landstingen, kyrkan och staten, eller av allmännyttiga bostadsföretag. Kommunen torde såvitt avser dessa trädbestånd ha goda möjligheter att genom kunskapssprid- ning och annan informell påverkan kunrra minska risken för olämplig trädfällning.
När det gäller vegetation kring flerbostadshus torde det som nämnts ovan vara möjligt att skapa visst skydd genom trädfällrringsförbud. För detta krävs emellertid att ett mycket stort antal detaljplaner ändras och det framstår som orealistiskt att tänka sig att kommunerna skulle påta sig ett sådant arbete. För fastighetsägarna måste emellertid dessa grön- områden kring hyreshusen vara en ekonomisk tillgång och det förefaller osannolikt att de skulle börja avverka trädbeståndet. Det skulle icke minst väcka starkt motstånd bland de boende. Också beträffande denna mark kan kunskapsspridning från kommunen motverka olämplig träd- fällning. Det bör emellertid beaktas att trädfällning på privatägd mark kan vara beroende av att fastighetsägaren vill utnyttja "gammal" bygg- rätt. Detta har kommunen möjlighet att motverka genom planändring.
Sammantaget finner jag att nuvarande lagstiftning ger kommunen till- fredsställande möjligheter att skydda värdefulla trädbestånd. Om erfa-
renhetema i framtiden skulle peka i annan riktning, får frågan tas upp till förnyat övervägande.
Naturvårdslagen och kulturminnes/agen
Av redovisningen i det föregående, avsnitt 3.4.3, torde framgå att de instrument som finns i naturvårdslagen, NVL, kan användas för säker- ställande av skyddet av stora sammanhängande grönområden i anslut- ning till tätorter. Intresset för att arbeta med NVL:s skyddsformer har dock varit relativt litet. Under senare tid har emellertid många kommu- ner börjat arbeta rner aktivt med naturvårdsprojekt.
De av mig föreslagna ändringama i syfte att stärka den översiktliga planeringen och att vidga tillämpningsornrådet för 2 kap. 6 & NRL bör kunna ge stöd åt denna ökade aktivitet.
Den ovan föreslagna möjligheten att i detaljplan besluta om skydds- bestämmelser för tomter och allmänna platser med parker och trädgårdar som är av värde från bl.a. kulturhistorisk synpunkt kommer att minska behovet av att utnyttja kultunnirmeslagen, KML, för samma syften.
Det har påtalats att parker och trädgårdar har fått en undanskymd ställning i KML:s 3 kap. Kapitlet handlar enligt rubriken om byggnads- minnen. Enligt 3 kap. l 5 får emellertid bestämmelserna i kapitlet också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde. Skälet till denna lagstiftningsteknik torde framför allt vara av för- fattningsekonornisk karaktär. I sak innebär det dock att byggnadsminnen överallt i lagtexten kan ersättas med parker och trädgårdar. Lagstift- ningstekniken kan emellertid leda till att möjligheten att skydda parker och trädgårdar med stöd av KML inte uppmärksammas tillräckligt. I departementspromemorian (Ds 199413) Förslag till skydd för området Ulriksdal—Haga—Brunnsviken—Djurgården föreslås att KML skall ankny- tas till NRL. En sådan reform torde i första hand bli av betydelse för skyddet av parker och trädgårdar. Detta bör leda till att ökad uppmärk- samhet fästs vid att lagen även är tillämplig på sådana områden. Det kan dock ändå finnas anledning att se över behovet av en ornredigering av 3 kap. KML från nu anlagda synpunkter.
Va — lagen m.m.
Det har påtalats att det finns vissa brister i va-lagen som medför att fas- tighetsägarna inte i tillräcklig omfattning kan åläggas att ta hand om dagvattnet inom den enskilda fastigheten. Jag finner det med hänsyn till kretsloppsprincipen självfallet angeläget att tätorternas grönområden i större utsträckning än i dag utnyttjas för lokalt omhändertagande av dagvatten. Det kan därför finnas anledning att undersöka i vad mån så- dana lösningar skulle kunna underlättas genom ändringar i va-lagstift- ningen, som ålägger fastighetsägaren ett ökat ansvar i dessa frågor. Jag har emellertid inte möjlighet att inom ramen för utredningsuppdraget se över denna lagstiftning. Va—lagstiftningen ses för närvarande över av den nyligen tillsatta utredningen rörande förbättrad hushållning med grundvatten (M l993:l5), som bl.a. skall undersöka vilka tekniska möj- ligheter det finns att minska vattenförbrukningen, t.ex. genom nya kretsloppsanpassade tekniska lösningar på va—området. De nu aktuella frågorna kan eventuellt övervägas inom ramen för den utredningen. Vidare har påtalats problem med att anordningar för källsortering m.m. gör intrång på grönytor till förfång för särskilt de kulturhistoriska värdena. Uppställande av sådana anordningar kan i viss utsträckning regleras genom bestämmelser i detaljplan. Även om åtgärderna inte är bygglovspliktiga, skall de nämligen enligt 5 kap. 36 & PBL utföras så att de inte strider mot detaljplan. Givetvis är det mycket angeläget att kommunema även i övrigt verkar för att de aktuella anordningarna inte i onödan gör intrång på grönstrukturen. Det är därför viktigt att kunska- pen om värdet av grönstrukturen beaktas i lokala renhållningsordningar och de övriga anvisningar som kommunen lämnar i avfallshanteringsfrå- gor. Enligt min mening saknas dock anledning att överväga införande av ytterligare regleringsinstrument i PBL för lösande av detta problem.
Kompetens och kunskapsuppbyggnad
Det faktum att städers och tätorters grönområden nu förs fram i ett bre- dare samhällsplaneringsperspektiv aktualiserar också behovet av en vä- sentligt förbättrad kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling om grönstrukturen. Forskning finns på högskolor och universitet kring flera av de aspekter som berör grönstrukturen och dess många funktioner. På senare år har flera forskare studerat människors användning och upple- velser av grönområden samt hälsoaspekter på tillgången på sådana orn—
råden. Växtlighetens betydelse för luftkvalitet, stadsklimat och buller är ämnen som forskning berört, men där ytterligare kunskap behövs.
Ett strategiskt forskningsområde blir möjligheter och hinder för att ut- nyttja grönområdena i lokala kretslopp, t.ex. för vatten och avfall. Dessa frågor bör belysas i ett helhetsperspektiv där ekologiska aspekter vägs mot sociala och kulturella aspekter. Stor vikt bör läggas vid internatio- nellt forskningssamarbete.
Ytterligare forskning erfordras också i fråga om parkers och grönom- rådens betydelse för att strukturera och ge karaktär åt stadsbygden, dvs. som stadsbyggnadselernent. Särskild vikt bör läggas vid frågan om bio- logisk mångfald i tätortssammanhang samt underhålls- och restaure- ringsprinciper på trädgårds- och parkvårdens område.
Metoder och rutiner för inventering och analys måste utvecklas som underlag för en systematisk dokumentation av ekologiska, kulturhisto- riska och sociala värden. För att hitta former för hantering av grönområ- dena i ett större hushållningsperspektiv för tätorter krävs bl.a. utveckling av "ekologiska stadsbyggnadsteorier". Forskning har nyligen påbörjats i Sverige men behöver utvecklas ytterligare. Planeringsmodeller för tätor- ters grönstrukturer är ett angeläget utvecklingsområde. Utöver det arbete som bedrivs vid universitet och högskolor kan nämnas att det vid Bo- verket för närvarande arbetas med att ta fram ett material, som är avsett dels som kunskapsunderlag och inspirationskälla kring planering av grönstrukturfrågor, dels som analys- och planeringshjälpmedel för den kommunala planeringen i dessa frågor. Materialet beräknas vara klart hösten 1994. Vad gäller behovet i övrigt av metodutveckling och me- todstöd rörande översiktsplaneringen hänvisas till vad jag har anfört un- der avsnitt 3.7.2.
Naturmark som integreras i tätortsbebyggelse förändras automatiskt genom olika former av mänsklig påverkan. Det betyder att den biolo- giska mångfalden också förändras. Karaktären av sådana förändringar och deras förlopp över tiden har dokumenterats bara i ett fåtal fall. I tät- ortens kulturlandskap finns betydligt större möjligheter än i omgivande jord- och skogsbrukslandskap att via aktiva åtgärder i hävden av olika biotoper utveckla en stor variation till båtnad för den biologiska mång- falden. Kunskaperna om skötselutföranden för att bevara och utveckla natur- och kulturvärden i tätorternas grönområden behöver således för- stärkas och vidareutvecklas, liksom former för organisation och genom- förande av förvaltningen av grönområden med splittrat markägaransvar,
för att den helhetssyn på grönstrukturen som denna utredning särskilt understryker skall kunna förverkligas.
Utbildningen om grönstrukturens rikt sammansatt natur-, kultur- och sociala värden behöver förstärkas för i stort sett samtliga grupper som på olika sätt handhar dessa frågor. Som framgår av det föregående läg— ger jag stor vikt vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden i översiktsplaneringen. En viktig förutsättning är att de olika professio- ner som arbetar med dessa frågor i kommunerna får ökade kunskaper om grönstrukturens värden och om användbara metoder för beskrivning och analys av dessa. Insatser behövs såväl i grundutbildning som fort- bildning. De praktiska utförarna av skötseln inom kommuner, bostadsföretag m.m. måste också få relevant utbildning för att kumia genomföra de principer som bör gälla för bevarande och utveckling av den biologiska mångfalden i tätorterna eller bevarande av kulturvärden i trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra stadsplanteringar. Det är önskvärt att beställamas kompetens inom kommuner, bostadsföretag m.fl. också nås av bättre anpassad information och utbildning inom området.
Utveckling av kunskapsunderlag och kompetens är en långsiktig pro- cess. Resurser för forskning och utveckling bör avsättas både för enskilda projekt och för uppbyggnad av forsknings- och utbildnings- institutioner.
3.7.6 Kulturmiljön
Förslag: Mina förslag under avsnitt 3.7.2 rörande den översiktliga pla- neringen innebär förstärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen av kultunniljövärdena i kommunen. Vidare ges länssty- relserna i uppgift att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas på erforderlig kunskap om kultunniljöns innehåll.
I detta avsnitt uttrycker jag önskvärdheten av att det skapas en all- mänt accepterad norm i fråga om vad kunskapsunderlaget rörande kul- turmiljön bör innehålla samt föreslår därför att Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket i dialog med företrädare för kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet.
Kommunerna ges möjlighet att i detaljplan eller ornrådesbestärnmel- ser meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsyns- reglerna vid ändring av byggnad enligt 3 kap. 10 & första stycket PBL.
I syfte att förenkla ersättningsreglerna föreslås att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud, att en enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att såväl vid skyddsbestämmelser som vid vägrat rivningstillstånd er- sättning skall utgå enbart för den skada som går utöver kvalifikations- gränsen.
Inledning
Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga hur kulturrniljöhänsynen i fysisk planering kan ges en starkare ställning och därvid bl.a. utvärdera hur PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått. Enligt min mening läggs grunden för en god hänsyn till miljöns kulturvärden genom att dessa identifieras på ett tyd- ligt sätt. Jag redovisar därför först mina förslag om den kommunala kun- skapsuppbyggnaden rörande kulturmiljön. Därefter går jag över till de frågor som sammanhänger med kommunens befogenheter och instru- ment för att hävda dessa värden.
Kommunernas kunskaper och ambitioner
Jag har tidigare (avsnitt 3.5.3) återgivit de uttalanden som dåvarande departementschefen gjorde i propositionen till ny plan- och bygglag om betydelsen av att kommunerna bygger upp en god kunskap om miljöns kulturvärden. Uttalandena kan ses som illustration till ett i grunden ganska självklart förhållande; PBL:s bestämmelser om hur värdefulla byggnader och miljöer skall behandlas i den kommunala planeringen och vid frågor om byggtillstånd, förutsätter att kommunen har kunskaper om vilka dessa värden är.
I det något vidare perspektivet kan man också uttrycka det som att en tydlig och systematisk redovisning av kultunniljövärdena är nödvändig som underlag för att man i en kommun skall kunna nå en grundläggande consensus — hos allmänhet, politiker och tjänstemän — om vilka kul- turmiljövården som kommunen skall slå vakt om. När kommunen eller en enskild fastighetsägare, å andra sidan, inte är beredd att hävda ett kultrumiljövärde, är det på motsvarande sätt ur demokratisynpunkt vik— tigt att öppenhet och insyn råder ifråga om vilka värden som offras.
Erfarenheterna talar för att när de kulturhistoriska värdena hos bygg- nader och miljöer är identifierade och redovisade i kommunala hand- lingar och i underlag, då ökar uppslutningen kring att slå vakt om dessa värden.
Redovisningen av den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom in- venteringar och programarbeten (jfr avsnitt 3.5.3) visar att denna har skett i mycket växlande former. Samtidigt som vissa kommuner uppen- barligen förfogar över en mycket god kunskap kan den vara fragmenta- risk i andra. I ytterligare andra kommuner kan det finnas ett bra under- lag, men det kan behöva aktualiseras eller systernatiseras för att kunna kormna till full användning.
Det hittills utförda inventeringsarbetet inom byggnadsbeståndet har styrts av kommunerna själva. Ofta har emellertid länsmuseet ansvarat för utförandet. Även länsstyrelsen kan ha biträtt med förslag om hur ar- betet skall läggas upp, Inventeringsarbetet visar därför skillnader inte bara kommunerna emellan, utan påfallande regionala differenser finns också.
Det är enligt min uppfattning en självklarhet att varje kommun bör förfoga över de inventeringar av bebyggelse och miljöer som behövs för att PBL skall kunna tillämpas i enlighet med lagstiftningens intentioner. Det är lika självklart att inventeringama i fråga om noggrannhet och de—
taljeringsgrad måste vara anpassade till bebyggelsemiljöns karaktär och arten av det förändringstryck som gör sig gällande inom ett område.
Jag anser att kommunens ansvar för att ta fram och redovisa ett ade- kvat kunskapsunderlag om kulturmiljön bör ha ett direkt stöd i PBL. Detta grundar jag dels på uppfattningen att ett sådant underlag är nöd- vändigt för att kormnunen skall kunna tillämpa PBL i enlighet med lag- stiftningens intentioner, dels på uppfattningen att den kunskapsupp- byggnad sorn hittills kommit till stånd totalt sett inte varit tillräcklig. Ett lika viktigt skäl är därutöver konstaterandet att en systematisk, väldo- kumenterad och väl spridd kunskap om kultunniljöns värden generellt sett och på sikt utgör det viktigaste kultunniljöskyddet.
Mina förslag innebär principiellt inte något önskemål om att kraven på den kommunala ambitionsnivån i kulturmiljöfrågor skall höjas. För- slagen syftar enbart till att så långt möjligt garantera att kommunema skaffar sig förutsättningar för att hantera kultunniljöfrågorna i enlighet med den ambition som redan finns uttryckt i PBL och dess förarbeten. För de kommuner som redan förfogar över det erforderliga kunskapsun- derlaget innebär inte förslagen någon ny uppgift.
Jag har i ett tidigare avsnitt (3.7.2) redovisat mina överväganden om hur den översiktliga planeringen i kommunerna skall förstärkas och ges ökad aktualitet. Jag har där föreslagit bl.a. ett tillägg i 2 kap. l _5 enligt vilket planläggning med beaktande av befintliga värden skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Härigenom har jag velat markera en ny grundläggande utgångspunkt för den fysiska planeringen — vid sidan av dess uppgift att avväga och samrnanjärnka allmänna och enskilda intressen — nämligen att medverka till att befint- liga värden och kvaliteter i den byggda miljön förvaltas på ett riktigt sätt. Detta är en bredare utgångspunkt än det mera vetenskapligt grun- dade skydd av kulturmiljön som planeringen skall beakta och skydda enligt 2 kap. 6 & NRL. Denna ändring innebär ett förstärkt krav på att kommunernas planeringsunderlag skall redovisa de allmänna intressen som finns i den befintliga miljön. Detta krav förtydligas ytterligare ge- nom mitt förslag till mer precisa regler om översiktsplanens innehåll i 4 kap. 1 & PBL. Enligt förslaget skall i översiktsplanen redovisas sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse och planen skall ge en samlad bild av hur den byggda miljön som helhet skall utvecklas och bevaras. Vi- dare skall i översiktsplanen redovisas konsekvensema, bl.a. för kul—
turrniljövärdena, av större förändringar i användningen av mark- och vattenområden.
Jag anser inte att någon direkt sanktionsbestämmelse bör kopplas till kravet på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen. Mitt för- slag i avsnitt 3.7.2 om länsstyrelsens uppgifter och ansvar i översikts- planearbetet irmebär dock att krav ställs på länsstyrelserna att mer aktivt stödja kommunema i detta arbete och därmed verka för att planen grun- das på erforderlig kunskap orn kultunniljöns innehåll. Länsstyrelsen bör utifrån sin sakkunskap kumra biträda kommunerna med rekommendatio- ner om behovet av var kunskapsunderlaget behöver förbättras. Det är naturligt att länsmuseet kan tillhandahålla hög kompetens för att utföra inventeringar som kommunen beställer, såvitt kommunen inte har egen kompetens. I detta sammanhang bör nämnas att länsstyrelserna i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/941100, bilaga 12 och 14) förslås få ökade resurser för bl.a. utarbetandet av program för kultunniljöarbetet i länet tillsammans med länsmuseet.
Det är angeläget att det kan skapas en standard eller en allmänt ac- cepterad norm i fråga om vad kunskapsunderlaget bör innehålla. En så- dan standard bör kunna vinna hävd genom regeringens propositiorrsutta- landen. Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket bör också i en dialog med företrädare för kommunerna utarbeta allmänna råd som kan få den styrande funktion som behövs. Det är knappast god planerings- ekonomi för kommunema att inventeringama utförs med så skilda ut- gångspunkter som hittills har varit fallet.
Staten bör kunna stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden bl.a. genom att ta ansvar för metod— och teknikutvecklingen för invente- ringsarbetet. Bl.a. erfarenhetema från de s.k. selektiva byggnadsinven- teringarrra talar för att ett sådant arbete behövs. Det är också angeläget att länsmuseema — som ofta ansvarar för inventeringamas genomförande — utvecklar sin kompetens och effektivitet så att de till ett bra pris och med hög kvalitet kan tillhandahålla de tjänster som kommunema efterfrågar.
I materiellt hänseende är det min bedömning att varje kommun som ett grundkrav behöver en kommuntäckande översiktlig bebyggelseinverr- tering. En sådan behöver inte innefatta generell registrering och upp- giftsinsamling om enskilda byggnader, men bör innehålla den faktain- samling som gör att de områden, miljöer eller stadsdelar kan pekas ut och avgränsas där kultunniljövärdena är sådana att de förutsätter an-
passning av tillståndsplikten. På motsvarande sätt behöver de områden urskiljas där en fi*iare hållning till bebyggelseutvecklingen kan intas.
Den översiktliga inventeringen bör därutöver med självklarhet identi- fiera de miljöer som motsvarar det särskilda värdekriteriet enligt 3 kap. 12 & PBL.
I sammanhanget anser jag att det finns fog för påpekandet att det nu- mera — efter bl.a. 60— och 70—talens rivningar i de svenska stadskär- noma — återstår mycket litet av svensk bebyggelse från tiden före 1870—talet. Även på landsbygden är andelen äldre bebyggelse numera mycket låg. Enligt Riksantikvarieämbetets undersökningar (rapporten Jordbrukets byggnader. Kulturvärden i landskapet 1993) är bara 14 pro- cent av det svenska jordbrukets mangårdsbyggnader från tiden före 1850. Den andel som är bevarad i mer autentiskt skick är naturligtvis väsenligt lägre. Det framstår därför som i hög grad rimligt att den äldre bebyggelsen — från tiden före lSOO-talets senare del — som ännu återstår generellt omfattas av anspråken i 3 kap. l2 och 13 åå PBL. En förut- sättning för att så skall kunna bli fallet är dock att bebyggelsen systema- tiskt identifieras, registreras och redovisas.
Det förslag som jag nu för fram om kunskapsmrderlag och redovis- ning av kultunniljövärdena anser jag vara välgrundat utifrån de regler om bygglov som gäller idag. Jag vill dock i sammanhanget erinra om mitt tidigare förslag i betänkandet (SOU l993z94) Anpassad kontroll av byggandet om ändrade regler för tillståndsplikt vid byggande utanför detaljplan. Behovet av ett säkrare underlag för beslut om kulturmiljöfrå- gor får vid ett genomförande av detta förslag betraktas som nödvändigt. Förslaget innebär sålunda att tillstånd bara skall krävas i viss grundläg- gande omfattning och att kommunema skall besluta om tillståndsplikt därutöver i översiktsplanen. Detta förutsätter en kunskap om bebyggel- sen i kommunens olika delar som gör det möjligt att anpassa tillstånds- plikten i förhållande till vad hänsynen till bl.a. kulturmiljön kräver.
Utöver den översiktliga inventeringen bör kommunen förfoga över fördjupade inventeringar inom de områden som avgränsats med stöd av denna. Jag redovisar inga preciserade krav på sådana fördjupningar ut- över att de bör vara av sådan kvalitet att kommunen i miljöer med kul- turvärden har underlag för att på ett precist och för fastighetsägama förutsebart sätt skall kunna hävda kultunniljökraven vid planläggning och byggande.
Kommunens befogenheter gen/emot enskilda
Av de tidigare belysta hittillsvarande erfarenheterna (avsnitt 3.5.3) är det i första hand ersättningsbestärnrnelsema och rättegångskostnadsreglerna som bör tas upp till övervägande. För att komma till rätta med de tidiga- re nämnda oklarhetema som förekommer vid tillämpningen av skydds- bestämmelser bör — som tidigare har antytts — också övervägas att införa ett nytt samlande — icke ersättningsgillt — begrepp för sådana hänsyns- regler som inte kan förväntas leda till några nämnvärda ekonomiska skador för fastighetsägaren.
Av 5 kap. 7 & PBL framgår vilka åtgärder som får regleras i en detalj- plan. Enligt paragrafens första stycke 4 får särskilda skyddsbestämmel— ser meddelas för särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelsemiljöer. Sådana skyddsbestämmelser får också tas in i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 Q 4. Om sådana bestämmelser meddelas, har fastighets- ägare — enligt vad som tidigare har redovisats — rätt till ersättning om skada av viss storlek uppkommer. För att undvika onödiga dornstols- processer om hänsynsregler som uppenbarligen har inga eller endast obetydliga ekonomiska konsekvenser för fastighetsägaren, föreslår jag att 5 kap. 7 5 första stycket 4 och 16 ä 4 utökas med en möjlighet att i detaljplanen eller områdesbestämmelsema meddela särskilda varsam- hetsbestämmelser för att tillgodose hänsynsreglema vid ändring av byggnad i 3 kap. 10 & första stycket. Sådana bestämmelser skall inte vara ersättningsgrundande. Detta betyder dock inte att en fastighetsägare skall behöva godta ekonomiskt betungande bevarandebestämmelser i en större utsträckning än i dag. Om han anser att kommunen har meddelat alltför långtgående varsamhetsbestämmelser, får han anföra besvär mot planbeslutet i stället för att som i dag väcka talan hos fastighetsdomsto- len. Överprövande instanser — länsstyrelse och regering — får då ytterst göra en bedömning mot bestämmelserna i främst ] kap. 5 &. Om man vid denna avvägning finner att enskilda intressen har åsidosatts i allt för stor utsträckning, skall planbeslutet upphävas. Om kormnunen då fram- härdar, finns ingen annan utväg än att meddela särskilda skyddsbestärn- melser för byggnaden eller bebyggelsemilj ön — förutsatt att den uppfyller kriterierna på sådan särskilt värdefull miljö som anges i 3 kap. 12 5. Om ekonomisk skada till följd härav uppkommer, har fastighetsägaren på samma sätt som i dag möjlighet att få ersättningskravet prövat i domstol.
Ett grimdläggande problem med nuvarande system är att det lätt framkallar motsättningar mellan kommunen och fastighetsägaren som
inte borde finnas. Enligt 5 kap. 28 a & t.ex. får kommunen förelägga en fastighetsägare att anmäla sina anspråk på ersättning, om kormnunen avser att besluta om skyddsbestämmelser eller rivningsförbud för kul- turhistoriskt värdefull bebyggelse. Ett sådant föreläggande kan ju i sig medföra onödig osäkerhet eller dyrbara utredningar för markägaren och föda ogrundade förhoppningar. Regelsystemet som sådant grundas så- lunda på den förutsättningen att bevarande är något negativt för fastig- hetsägaren. Om fastighetsägaren inte får gehör för sina krav på ekono— misk kompensation, ankommer det på honom att väcka talan mot kom- munen och föra en process i domstolen. Ett sådant system med innebo- ende motsättningar är inte ägnat att underlätta sarnförståndslösningar.
Man skulle — med vissa utländska förebilder — kunna överväga att i stället övergå till ett subventionssystem. Ett sådant skulle kunna utfor- mas så att byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser eller riv- ningsförbud alltid får åtnjuta t.ex. skattebefrielse och/eller särskilt för- månlig finansiering vid ombyggnader. I viss mån förekommer redan i dag sådana subventioner, men de skulle kunna förstärkas väsentligt. Be- hovet av särskilda ersättningsregler skulle då till största delen bortfalla och därmed också förfarandet med dornstolsprocesser. Bevarandet skulle också på ett tydligare sätt bli ett gemensamt intresse mellan kommunen och den enskilde fastighetsägaren, vilket skulle gagna beva- randeintresset.
Ett sådant systemskifte som här har skisserats kräver dock mycket noggramra analyser och överväganden i fråga om skatteeffekter, faran för suboptirneringar, ekonomisk ansvarsfördelning mellan stat/korn- mun/enskilda etc. Sådana analyser är inte möjliga att genomföra inom ramen för föreliggande utredningsuppdrag.
Jag avgränsar därför övervägandena i det följande till vissa frågor av mera teknisk karaktär vad avser ersättnings- och rättegångskostnadsreg- lema.
Många har uppfattat det som särskilt komplicerat och svårbemästrat att det råder olika ersättningsbestämmelser i fråga om skyddsbestärn- melser och rivningsförbud (jfr avsnitt 3.5.3). Särskilt om besluten med- delas samtidigt kan det vara svårt att se varför olika kvalifikationsnivåer skall tillämpas och varför ett avdrag för "självrisk" skall ske enbart ifråga om rivningsförbud och vägrat rivningslov.
Som tidigare nämndes är detta ett resultat av riksdagsbehandlingen, då man särskiljde skyddsbestämmelser från rivningsförbudet. Anled-
ningen härtill var att utskottet ansåg (BoU l986/87:l, s. 139 f) att i fall av rivningsförbud eller vägrat rivningslov fastighetsägaren borde vara skyldig att tåla en större ekonomisk skada ("betydande skada") innan han hade rätt till ersättning. I fråga om skyddsbestämmelser menade ut- skottet att de skador som kan komma ifråga främst utgörs av eventuellt ökade underhållskostnader och bortfall av vissa ombyggnadsmöjliglreter. Det finns därför enligt utskottet inte anledning att betrakta sådana skador annorlunda än andra ingrepp i den pågående markanvändningen. Utskottet ansåg därför att kvalifikationsgränsen i dessa fall bör kopplas till att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det var då inte möjligt att behålla den bestämmelse som fanns i propositionens 8 kap. 17 5 andra stycket och som innebar att skyddsbestämmelser auto— matiskt irmebar också ett rivningsförbud.
Även om de argument som utskottet anförde kan ha visst fog för sig, kan ändå konstateras att den uppdelning som gjordes innebär stora tillärnpningssvårigheter som i sin tur försvårar möjlighetema att på för- hand överblicka konsekvensema av beslut om skyddsbestämmelser och/eller rivningsförbud. Det finns därför enligt min mening skäl att om- pröva detta ställningstagande.
Med anledning härav föreslår jag till en början att propositionsförsla- get rru genomförs genom att det införs ett automatiskt rivningsförbud i fall då skyddsbestämmelser har beslutats för en byggnad. En sådan au— tomatisk koppling förefaller också naturlig, eftersom den kommer att omfatta endast sådana byggnader som är särskilt värdefulla från histo- risk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär. De ekonomiska skador som kan uppkomma till följd av skyddsbestämmelserna och rivnings- förbudet kommer då alltid att inträffa samtidigt. I enlighet med vad de- partementschefen anförde i propositionen (PBL—propositionen s. 447) anser jag att det i första hand är rivningsförbudet som kan orsaka eko- nomisk skada av någon betydelse. Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd av skyddsbestämmelser torde ofta kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökar genom att dess kulturvärden bevaras. När det gäller val av kvalifikationsgräns för angivna skadefall gör jag följande bedömning.
Det har i många sammanhang framförts önskemål om lika kvalifika- tionsgränser för olika slag av ekonomiska skador. Den nuvarande upp- delningen föranleds huvudsakligen av att lagstiftaren varit orolig för att
en alltför låg skadetröskel i fråga om vägrat återuppförande och riv- ningsförbud skulle kunna leda till en icke önskad rivningsvåg i städernas centrala delar (jfr BoU 1986/8711 5. 139). Enligt min bedömning fö- refaller dessa farhågor överdrivna. Det finns knappast någon anledning att tro att fastighetsägare skulle kräva att få riva sin byggnad bara därför att man i PBL anger en något lägre kvalifikationsgräns än den som gäller i dag. I de fall en ägare faktiskt vill riva sin byggnad är det sannolikt så i de allra flesta fall att han inte ser några möjligheter att inom rimliga eko- nomiska ramar behålla den befintliga byggnaden. Om han då hindras från denna åtgärd, är det å andra sidan rimligt att han hålls ekonomiskt skadeslös, i vart fall för skador som går utöver en viss gräns som han alltid bör tåla.
Miljöskyddskommittén har nyligen i sitt betänkande (SOU 1993:27) Miljöbalk behandlat frågan om lämplig kvalifikationsgräns för intrång till följd av naturvårdshänsyn. Utredningen föreslår att man behåller nu- varande kvalifikationsgräns "pågående markanvändning avsevärt försvå- ras inorn berörd del av fastigheten", men att man vid ersättningens be- stämmande inför ett avdrag med ett belopp som motsvarar vad en fastig- hetsägare skall tåla utan ersättning.
Enligt min mening skulle man uppnå mycket stora fördelar med ett enhetligt ersättningssystem inom PBL men också i angränsande lagar. Det skulle väsentligt förenkla ersättningsreglerna och därmed också bi- dra till bättre förutsägbarhet än vad som är fallet i dag.
Jag föreslår därför att samtliga de skadefall som anges i 14 kap. 8 5 — och för vilka skadegräns skall tillämpas — skall behandlas lika. I dessa fall skall således fastighetsägaren vara berättigad till ersättning, om be- slutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Vid bestämmande av ersättning bör även i fråga om skyddsbestämmelser (8 & första stycket 3)-avdrag ske med ett belopp som understiger angivna kvalifikationsgräns, vilket föranleder en ändring i 14 kap. 10 å andra stycket. Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga ersättningsbestämmelsernas utformning i fråga om beva- randet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Jag finner därför inte skäl att lämna förslag rörande en sådan självrisk för fastighetsägare såvitt avser vissa markreglerande bestämmelser i 8 5 första stycket 4 och 5 (schaktning, fyllning, trädfällning etc.). Om miljö- skyddskornrnittens förslag blir lagfäst, torde det dock finnas anledning
att överväga en självrisk även i dessa skadefall med hänsyn till önsk- värdheten av enhetliga regler.
Förslagen innebär sålunda att skyddsbestärmnelser alltid innebär också ett rivningsförbud och att fastighetsägaren skall ha rätt till ersätt- ning, orn den sammanlagda skadan till följd härav innebär att den pågå- ende markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastighe- ten. Ersättning skall i sådana fall utgå enbart för den skada som går ut- över den angivna kvalifikationsgränsen.
I fråga om de övriga brister som tidigare har påtalats ifråga om utökad tillståndsplikt och möjlighet att vägra rivningslov för annat än 3:12—byggnader etc., finner jag att dessa knappast har lett till några egentliga tillärnprringsproblern. På grund härav föreslås nu inte några ändringar härvidlag.
När det gäller rättegångskostnadsreglema har jag övervägt ändringar i syfte att underlätta för kommunerna att använda sig av PBL:s bevaran- dernöjliglreter. Det som skulle kunna övervägas är att tilllärnpa rätte- gångsbalkens rättegångskostnadsregler fullt ut, vilket skulle innebära att fastighetsägaren får stå för rättegångskostnaderna om han förlorar målet. En sådan förändring skulle sannolikt innebära att fastighetsägaren inle- der en process endast i sådana fall där det står tämligen klart att en er- sättningsgill ekonomisk skada har inträffat. Man skulle naturligtvis också kunna överväga något mellanting, t.ex. att tvister om mindre be- lopp, t.ex. understigande ett basbelopp, alltid skulle omfattas av rätte- gångsbalkens rättegångskostnadsregler men att tvister om större belopp skulle omfattas av de nu gällande reglerna. Man skulle härigenom möjli- gen stävja tvister som rör mera bagatellartade skador.
Särskilt med tanke på att någon praxis på detta rättsområde ännu inte finns och då de skador som kan uppkomma torde vara mycket svårbe- dömda, är jag emellertid inte beredd att föreslå någon ändring av rätte- gårrgskostnadsreglema.
3.7.7 Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial
Förslag: Kommunen ges möjlighet att säkerställa att rivning sker på ett sätt som ger förutsättningar för återanvändning och återvinningsamt omhändertagande av miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen kunna kräva en rivningsplan med beskrivning av hur arbetet skall utföras med avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.
Bakgrund
Historik
Kretsloppsperspektivet på byggandet och byggnadsmaterial är inget nytt. Att bygga har alltid varit relativt energikrävande på grund av bl.a. transporter och tunga lyft. Tillgången på energi var därför i äldre tider en starkt begränsande faktor. För byggande behövs stora volymer material av delvis stora dimensioner. Råmaterial skall bearbetas och transporte- ras, slutbehandlas och monteras. Med tillgång till enbart muskelkraft an- vändes lokala material sorn inte krävde mycket energi vid bearbetning och montering. Vidare togs praktiskt taget allt som var möjligt att återanvända till vara. Övergivna hus betraktades om materialupplag. Efter reformationen kom t.ex. många kloster och kyrkor att fungera som "stenbrott". Stenen var huggen och klar. Det var bara att foga samman den till ett nytt hus. Under sådana förhållanden hamnade ytterst lite på tippen, som för övrigt närmast kan betecknas som en beskedlig avskrä- deshög.
När vattenhjulet och väderkvamen började användas förändrades inte mycket. Man fick ytterligare en lokal kraftkälla som komplement till människor, oxar, kor och hästar för att bl.a. klyvsåga virke.
Det stora språnget kom med ångmaskinen, som var en flyttbar och kraftfull kraftkälla och som till och med kunde flytta sig själv och dra stora lass. Järnväg och stora industrier gjorde det möjligt att tillverka tunga byggnadsmaterial och distribuera dem längs järnvägarna. Tegel, kalk, sten och senare även jämbalkar, cement och färdigt virke blev då tillgängligt på alla platser av någon betydelse. Allt annat gjordes ernel- lertid fortfarande hantverksmässigt på byggplatsen, eftersom arbetet där var svårt att mekanisera med dåtida teknik.
Mekaniseringen av byggarbetsplatsen kom först med elektriciteten och förbränningsmotom. Dock bar man ännu på 1950—talet oftast upp
tegel och bruk på ryggen. Efterkrigstidens utveckling gick sedan relativt snabbt, framför allt vad gäller industriell rnaterialtillverkning och trans- porter. Under l960—talet började allt större och tyngre element att lever- eras färdiga till byggena. Symbolen för detta är de byggkranorienterade höghusen av betongelement som präglar förorter i snart sagt hela värl— den. Man strävade efter att elementen skulle innehålla allt, inte bara den bärande stommen, inklusive värme- och fuktisolerande skikt, utan också alla installationer och stornkornplernent, dvs. dörrar och fönster, inred- ning och till och med tapeter. Det skulle bara vara att lyfta på plats och föga ihop. Elementstorleken utvecklades från en del av en rumsvägg över rurnsstora väggar till hela rum. Den tekniska utvecklingen har också inneburit att kraft inte längre är begränsande för byggtekniken.
Fram till sekelskiftet 1900 var byggandet reparerbart, allt var enkelt utbytbart och nästan allt kunde återanvändas. Murverk och betong ut- fördes som konstruktioner för tryckkrafter, fogbruket var svagare än murblocket, betongen innehöll först massor av stor sten, senare "sparsten". Tryckta murvalv bar över de måttliga muröppningama och rurmnen, träbjälkar över de större spännviddema. Under senare delen av 1800—talet kom först räls och senare balkar samt så småningom lätta spärrstiga stålfackverk. Detta gjorde allt större spännvidder möjliga. Konstruktionema var dock fortfarande massiva och okomplicerade samt relativt lätta att ta isär och att återanvända.
Med den ökade industrialiseringen blev konstmktionerna allt mer specialiserade. De olika funktionema delades upp i allt fler specialisera- de skikt, t.ex. bärande, vänneisolerande, ljudisolerande, lufttätande och regnskyddande. Materialsidan utökades med papp, allt mer komplicera- de skivor, asfalt, armerad betong m.m., dvs. alltmer kornpositrnaterial och allt fler material som inte går att få isär. Reparerbarheten minskades därigenom successivt. Eftersom mycket trasas sönder vid rivning, växte sophögama kontinuerligt vid alla ingrepp. Denna utveckling accelerera- de under l950—talet, för att från 1960—talet bli rent hektisk. Numera är det modema huset tekniskt långt ifrån vad som byggdes fram till 1900—talets början eller till och med fram till 1950. Det s.k, miljorrpro- grammet tillkom under en period med stark framtidsoptimisrn och tro på en evig tillväxt. Den allmänna uppfattningen var att samhällsutveckling- en skulle accelerera och att det mesta som byggdes då skulle vara omo— dernt inom 30 år. Ambitionen var att bygga med så hög kvalitet att inget underhåll skulle behöva göras under husets livstid, därav begreppet un-
derhållsfria material. Man byggde engångshus av god kvalitet. Byte av kranpackningar och omtapetsering var det enda som skulle behöva utfö- ras under husets livstid, dvs. under högst 30 år.
Av det nu anförda framgår att byggandet radikalt ändrat karaktär urr— der 1900—talet och speciellt under de senaste 40—50 åren. En helt avgö- rande skillnad är att dagens byggnadsverk inte är byggt för att repareras. De är byggda av sammansatta material med minsta möjliga dimension och sammanfogade så att de inte går att ta isär utan att trasas sönder. Den planerade livslängden är kort och bestäms av finansieringen. Vanli- ga kalkylsiffror är 30, 50 och 60 år. Livslängden för material och kom- ponenter beräknas aldrig utan man väljer på känn för att i bästa fall så långt som möjligt undvika underhåll. Allt fler börjar emellertid att inse att det ligger något i forskaren Ingmar Holmströms definition från 1970—talet: Underhållsfritt betyder att det är omöjligt att underhålla.
De gamla husen var utpräglat resurssnåla vad gäller byggandet. Man använde en liten mängd energi vid både materialtillverkningen och upp- förandet. Man återanvände husen, byggde om och byggde till. När man inte längre fick rum utökade man med nybyggnad. Man återanvände i första hand byggnadsdelarna, tog tillvara teglet, bjälkama, brädorna, spiken, beslagen, fönstren, dörrarna osv. Först därefter kompletterade man med nytt material. Man återvann sådant som inte kunde återanvärr- das. Murbruket användes som fyllning i bjälklag, trasig näver och skadat virke användes till brasan. Mycket litet hamnade på sophögen. Av detta blev det mesta kompost. Det är inte mycket arkeologerna hittar av gamla hus. De nämner i huvudsak stengrunder, dvs. en rad stenar i markytan och stolphål, dvs. mest tomrum.
Den nu tecknade historiken är givetvis endast en del av sanningen. Även om husen var återanvändbara, var de ur andra synvinklar, t.ex. uppvärmning och isolering, inte särskilt resurssnåla. Avsikten med skildringen är emellertid att stämma till viss eftertanke vad gäller möj- ligheterna att kombinera gamla och nya kunskaper samt att peka på att ett hus som är billigt att uppföra inte nödvändigtvis är det mest ekono- miskt lönsamma sett i ett längre tidsperspektiv.
Intresset för återanvändning av byggnadsdelar har under senare år ökat i Sverige. Vid högskolorna har återanvändning belysts i examens- arbeten och projekt. Vidare säljs begagnade dörrar, fönster, fönsterglas, kaminer, tvättställ, lås m.m. hos Centrum för byggnadsvård AB i Gy— singe. Även på andra håll i landet förekommer mer eller mindre speciali-
serad försäljning av byggnadsmaterial för återbruk. Det förtjänar dock att understrykas att återanvändning av byggnadsdelar ännu sker i mycket liten utsträckning och mest med avseende på historiskt och kulturellt intressanta byggnader.
Bygg— och rivningsavfall
Enligt Statistiska Centralbyråns statistik över avfallsrnängder i Sverige år 1990 kom 1,3 milj. ton bygg- och rivningsavfall till de kommunala avfallsanläggningama. Härav gick 91 procent till deponering, 5 procent till förbränning och 4 procent till återvinning. Den totala mängden bygg- och rivningsavfall uppskattades till 1,5—3 milj. ton per år. Huvuddelen av detta deponeras idag. Denna stora avfallsmängd är både platskrä- vande och kostsam. Avfallskostnaden skulle kunna minskas betydligt om avfallet sorterades. Ett sätt är att riva selektivt, dvs. att i förväg pla- nera och lägga upp en rivningsplan så att rivningsmassoma kan tas till- vara och transporteras bort på bästa och billigaste sätt. Emellertid utgör bl.a. tidsbrist och svårigheter med avsättningen av det tillvaratagna rna— terialet problem för ett sådant arbetssätt.
Byggavfall uppstår vid flera skeden under en byggnads livstid — dels vid nybyggnad, dels vid ombyggnad och rivning. Såväl vid nybyggnad och rivning som inom ROT—sektom alstras stora mängder avfall. Från ROT—arbeten består avfallet av både gammalt material som rivs ut samt, liksom vid nybyggnadsprojekt, av rnaterialspill och förpackningar. För närvarande beräknas att ca 50 procent av byggavfallet utgörs av bränn- bart material eller sådant material som kan återvinnas.
Sammansättningen av byggnadsavfallet vid ombyggnad uppskattas
»e'nligt följande. va—ledningar 13 % gipsskivor 17 % virke 31 %
tegel, murbruk 5 % bilningsmassor 3 % emballage 9 % färgburkar 3 % övrigt 19 %
Nybyggnadsavfallet fördelas på olika avfallsslag ungefärligt enligt följande.
plast lO %
metall 10 % trä 35 % papper 15 %
övrigt 30 % (bl.a. textil, gips, betong, metaller och vitvaror)
Tonvis av rivningsmaterial används som utfyllnad, vilket ger 'ett okontrollerat läckage av miljögifter till mark och vatten. De uppskatt- ningar som gjorts i studier i såväl Sverige som utomlands visar att avfal- let från rivning och ombyggnad i vårt land varje år ger ca 400 kilo kvicksilver och 10 ton kadmium som avfall. Eftersom bruket av kad- mium som tillsats i plast och för ytbehandling förbjöds först 1982, kommer den giftiga tungmetallen att finnas i stora mängder långt fram- över i rivrringsavfallet. Kvicksilver är från och med 1992 förbjudet i elektriska komponenter och mätinstrument. Så sent som 1990 uppskat— tades att 4000—7500 kilo kvicksilver fanns i svenska byggnader. PCB förbjöds 1972 men fram till dess förbrukades totalt ca 350 ton i främst fogmassor. Dessa fogmassor finns i många av de hus som renoveras idag. Beräkningar av mängden bly slutligen visar att ca 900 000 ton bly använts i byggverksamheten under 1900—talet. Således kan man lätt dra slutsatsen att mängderna miljöfarligt eller miljöstörande avfall i svenska hus är omfattande. Detta riskerar att hamna på tippar och som utfyll- nadsmaterial där giftema kan lakas ut under lång tid.
Enligt departementspromernorian (Ds 1991 :9) Från vaggan till graven, sex studier av varors miljöpåverkan, är innehållet av miljöfarliga kom- ponenter i rivnings- och byggavfall inte närmre studerat. Mest svårbe- dömda är plastprodukterna som kan innehålla tusentals olika tillsatsäm- nen. Volyrnrnässigt störst av dessa är mjukgörare och t1amskyddsmedel. Mjukgörare används mest i golv och tapeter. År 1989 var förbrukningen 10 000 ton. Under 25—årsperioden 1965—90 uppskattas totalanvänd- ningen av mjukgörare i byggnader till ca 600 000 ton. Ungefär två tred- jedelar beräknas finnas kvar i byggnaderna. Resten har rivits ut. Enligt en grov uppskattning kan befintliga golv och kablar i byggnader inne- hålla ca 60 000 ton miljöfarliga klorparaffiner och 10 000 ton arylfosfa- ter.
I byggnader flarnskyddas isolering, inredning och kablar. Konsumtio- nen av flamskyddsmedel till byggnadsmaterial uppskattas till ca 8 000 ton per år varav minst hälften är klorerade eller bromerade föreningar. Den största delen av allt som tillförts i kablar och isolering under de se- naste 25 åren beräknas finnas kvar.
Från avfallsupplagen sprids föroreningar till mark, vatten och luft. På många platser har urlakningen inte kommit igång eller bara haft en ringa omfattning, på grund av de olika barriärer som ofta finns i naturen.
Kommunerna tar hand om huvuddelen av det som betecknas som korrsumtionsavfall. Förutom hushållsavfall inkluderar det bl.a. bygg— och rivningsavfall samt ej branschspecifikt avfall (förpackningar, kasserade produkter m.m. som ej är en direkt följd av en viss produktionsprocess). Huvuddelen av bygg- och rivningsavfallet liksom det icke branschspeci- fika irrdustriavfallet deponeras.
Deponering av avfall kommer ofta i konflikt med annan markanvänd- ning. Kommunernas deponering har koncentrerats till ca 200 större upplag. Totalt finns ca 4000 äldre upplag i Sverige. Lakvattenuppsarn- lingen är i många fall otillfredsställande. Dagens lakvattenrening är dessutom ytterst bristfällig. Förutom att nedbrytningsförloppen i uppla- gerr sker helt okontrollerat fortgår de också, med dagens teknik, långt efter det att driften upphört, med åtföljande sättningar och förorenings- utsläpp.
Miljöfarligt avfall
Det avfall som i dag av Naturvårdsverket anges som miljöfarligt — olje-, färg— och lösningsrnedelsrester, tungmetallhaltigt avfall etc. — uppstår till största delen inom industrin, men som redan påpekats kan även bygg- nadsmaterial innehålla miljöfarliga komponenter.
Begreppet miljöfarligt avfall definieras som "sådant kemiskt avfall som kan medföra skada på människors hälsa eller i miljön". En hel del irrdustriavfall, s.k. gråzonsavfall, definieras inte som miljöfarligt avfall, men bör behandlas som sådant. Ett exempel inom byggsektorn på denna typ av miljöstörande avfall är plastmaterial med sina tillsatser.
Byggavfallet innehåller totalt sett stora mängder av miljöstörande äm- nen, men koncentrationema är ofta låga.
Kommunerna har i dag ansvaret för att samla in och transportera mil- jöfarligt avfall till behandlingsföretag för sådant avfall. Avfalls-produ-
centen har i princip ansvaret för att avfallet tas om hand på lämpligt sätt men överlåter i praktiken detta till kommuner och behandlingsföretag.
Svensk lagstiftning
Plan- och bygglagen
PBL innehåller inte några bestämmelser som direkt tar sikte på en materialanvändning i byggandet som främjar återanvändning och åter- vinning vid rivning eller ombyggnader. Rivningslov erfordras inte för alla rivningar och — i de fall sådant erfordras — anges inte något krav av- seende omhändertagandet av rivningsmassoma som en förutsättning för bifall till ansökan. Emellertid skall den som för egen räkning utför eller låter utföra bl.a. rivningsarbeten planera och utföra arbetena med akt- samhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta rnöjli- ga obehag uppkommer. Vidare skall material, som kan ge skador på människor, djur eller växter enligt 20 & plan- och byggförordningen (19872383) tas omhand på ett betryggande sätt. Boverket har med stöd av ett bemyndigande avseende de nyss nämnda aktsamhetsbestämmel- serna i PBL utfärdat föreskrifter om rivningsarbeten. Vid rivning av en byggnad som innehåller hälsofarliga material såsom asbest skall således en rivningsplan upprättas. Innan rivningsplanen upprättas måste viss in- ventering ske. Slutligen har byggnadsnämnden vissa möjligheter att in- gripa rned stöd av 10 kap. om ett rivningsarbete utgör fara för liv och hälsa.
Renhållningslagen
Bestämmelser om avfall och hantering av avfall — dvs. uppsamling, för- varing, bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall — finns i ren- hållningslagen (19791596). Avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till rniljövården. Vidare skall avfall hanteras så att det inte upp- korrnner olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Rege- ringen samt myndighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avfallshanteringen. Vidare får rege- ringen sarnt myndighet eller kommun som regeringen bestämmer — om
det är av betydelse från återanvändnings—, återvinnings- eller miljövårds- synpunkt — föreskriva att visst slag av avfall i avvaktan på bortforsling skall förvaras skilt från annat avfall.
För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall irmehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och en avfalls- plan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestärrnner får före- skriva att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning.
Genom kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, bet. 1992/931JOU14, rskr. 344, SFS 1993:416) öppnades möjligheten att införa producentansvar för rivningsavfall genom att definitionen av producent i renhållnirrgsla- gen utformats med tanke på bl.a. bygg— och rivningsavfall (a. prop. s. 59). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter orn skyldigheter för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Med producentansvaret kan också följa viss uppgiftsskyldighet. Några föreskrifter har dock inte meddelats för bygg- och rivningsavfall.
Miljöskyddslagen
Miljöskyddslagen (19693387) syftar till att förebygga och avhjälpa olä- genheter som kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. Lagen är tillämplig på utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från bl.a. mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, användning av mark, bygg- nad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av bl.a. mark, vattendrag eller grundvatten samt användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen ge- nom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om stör- ningen inte är helt tillfällig. Åtgärd som nu sagts är att anse som miljö- farlig verksamhet. Den sorn utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Tillsynsmyndigheten kan meddela råd om lämpliga
åtgärder för att motverka olägenheter som uppkommer eller kan upp- komma genom miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten inte har till- stånd enligt miljöskyddslagen, får myndigheten meddela föreläggande om sådana försiktighetsmått och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas. Vidare kan den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig föreläggas att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för att tillsynsmyndigheten på ett riktigt sätt skall kurma fullgöra sina tillsynsuppgifter.
Lagen om kemiska produkter
Bestämmelserna i lagen (1985:426) om kemiska produkter reglerar hanteringen av hälso- och miljöfarliga ämnen och produkter varhelst de förekommer i samhället. Den grundläggande försiktighetsprincipen och utbytesregeln innebär ett ansvar för var och en att hantera en kemisk produkt så att den inte orsakar risk för skador och att ersätta farliga pro- dukter med sådana som har bättre egenskaper från hälso- och miljösyn- punkt. Lagen ställer också en rad krav på kunskap om de kemiska pro- dukternas effekter, på dokumentation och upplysningar, på märkning och på registrering, främst riktade till tillverkare och importörer.
Till lagen om kemiska produkter har successivt fogats en rad andra författningar. Dit hör bland annat förordningen (1985z84l) om rniljöfar- ligt avfall, som preciserar vad som avses med miljöfarligt avfall och ställer krav på tillstånd för yrkesmässigt omhändertagande, transport, import och export. Produkter inom byggsektorn som kan hänföras till kategorin miljöfarligt avfall är elektrisk utrustning som innehåller metal- ler (bly, koppar) eller andra ämnen såsom PCB, golvbeläggning innehål- lande PCB och färgavfall med inetallpigment eller lösningsmedelsrester.
Vissa tillämpningsföreskrifter till lagen om kemiska produkter rör produkter eller produktgrupper som förekommer i samband med byg- gande och rivningsverksamhet. Dit hör Kemikalieinspektionens före- skrifter orn fonnaldehyd i träbaserade skivor som fastställer att endast sådana skivor får säljas eller användas som avger mindre än 0,13 mg/m3. Kemikalieinspektionen har också utfärdat föreskrifter för träskyddsbehandlat virke. Förordningen (1988:716) om CFC och halo- ner m.m. reglerar bland annat hantering av kylskåpsavfall och bortta- gande av brandsläckningsanordning som innehåller haloner.
Utländska erfarenheter
Danmark
I Danmark tas byggavfall omhand på så sätt att en stor del av rivnings- materialet återanvänds. Man skiljer på olika nivåer av återanvändningen:
återbruk av material och byggnadskomponenter som kan återanvän- das i sin helhet, t.ex. dörrar, fönster, fönsterglas och tegel,
nyanvändning av material och komponenter som kan användas i ett annat sannnanhang än det ursprungliga, t.ex. byggnadselernent till bul— lerskydd och
återvinning av komponenter som bryts ned och produceras åter i samma eller ny form, t.ex. betong och tegel som krossas till ballast, skrot som smälts om till stål.
Energiåtervinning räknas inte som återanvändning i Danmark. Hanteringen regleras genom miljöskyddslagen, kungörelsen om bort- skaffande, planläggande och registrering av avfall samt kungörelsen om olje- och kemikalieavfall. Var och en som alstrar, lagrar, behandlar eller bortskaffar avfall är enligt miljöskyddslagen ansvarig för att inte sanitär olägenhet uppstår eller föroreningar sprids till luft, vatten eller jord. I lagen finns också bestämmelser som handlar om återvinning och renare teknologi och om rniljöministeriets möjligheter att styra detta i önskvärd riktning. Avfallskungöre/sen innehåller bestämmelser om kommunernas avfallsplanering samt om kommunernas befogenheter såvitt avser regle- ring av avfallshanteringen, transporter och avgifter. Verksamheter som yrkesmässigt upparbetar betong, tegel och annat bygg- och anläggnings- avfall är skyldiga att registrera typ, upprinnelse och mängd av behandlat och bortskaffat avfall och återvinningsbara material. I likhet med miljö- skyddslagen, innehåller kungörelsen en bestämmelse om att den som bortskaffar avfall är ansvarig för eventuell sanitär olägenhet respektive förorening av luft, vatten eller jord. Kungörelsen om olje— och kemi- kalieavfall innehåller bestämmelser om bortskaffande, destruktion, för- bränning, deponering och återvinning av miljöfarligt avfall. I bilagor förtecknas vad som definieras som olje- resp. kemikalieavfall. Verk- samheter där det uppkommer sådant avfall är arrrnälningspliktiga till kommunen. Anmälan skall innehålla upplysningar om avfallets art, ern— ballage och mängd.
Kommunerna är ansvariga för hantering och upparbetning av avfall, för anvisande av bortskaffningsmöjligheter för avfall samt för föreskrif-
ter om källsortering av bygg- och anläggningsavfall. Byggherren är an- svarig för bortskaffande av det egna avfallet. Han måste då följa kom- munens anvisningar. Deponier för bygg- och anläggningsavfall är nor- malt tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Tillståndsplikt för depo- nering av byggavfall föreligger dock inte om vissa riktlinjer följs, t.ex. skall byggmaterialet vara sorterat i fraktionema rena stenmaterial, ogla- serat tegel och ren betong.
De flesta danska kommuner har föreskrivit att byggavfallet skall sor- teras i följande fraktioner. Brännbart avfall, som papper, papp, plast och trä, icke brännbart avfall som armerad betong, betong tegel, murbruk och metaller samt övrigt avfall, t.ex. glas, asbest, fogmassor och isoler- material.
I Köpenhamns kommun är minimikravet att bygg- och rivningsavfall källsorteras i följande fraktioner. Återvinningsbart avfall, problemavfall, övrigt brännbart avfall och övrigt icke brännbart avfall. Köpenhamns kommun har sedan 1991 en stor lagerbyggnad för rivningsmaterial. Där lagras i god ordning tegelstenar, takpannor, fönster, bjälkar m.m. för att så småningom användas i nya hus.
I Danmark har ett stort antal projekt genomförts där man rivit husen selektivt, dvs. efter visst schema som en omvänd byggprocess. Vid en förundersökning inhämtas information om objektet, mängder beräknas, avsättningsrnöjligheter undersöks och arbetsmetoder beskrivs. Vidare studeras ritningar och tidigare aktiviteter på fastigheten, liksom det som skall rivas, för att man skall kunna få en uppfattning om de olika mate- rialkategoriema. Vid själva rivningen sorteras lösa inventarier och icke bärande byggdelar. Därefter rivs stommen, oftast med traditionella me- toder. En selektiv rivning tar 20—30 procent längre tid än en traditionell rivning. Förtjänsten ligger främst i inbesparade avfallsavgifter, då det mesta materialet kan återanvändas eller återvinnas. Ett jämförande stu- dium visar att de totala nettoomkostnadema vid selektiv rivning är unge- fär hälften av kostnaderna vid traditionell rivning.
I Danmark finns ca 17 anläggningar för återvinning av bygg— och an- läggningsavfall registrerade. Dessa är krossanläggningar för mineraliskt avfall, t.ex. betong. Materialet krossas och sorteras i fraktioner. En kartläggning visar att krossanläggningar tillfördes 960 000 ton bygg— och anläggningsavfall av vilka 75 procent kunde avsättas som krossat mate- rial bestående av fraktionema tegel, betong, asfalt, tegel/betong och as— fält/betong.
Tyskland
I Tyskland är problemen med de avsevärda mängderna byggavfall stora. Under 1993 beräknas det att det kommer att produceras 285 miljoner ton byggavfall, vilket skall jämföras med den totala avfallsmängden, 400 miljoner ton. Det är således nödvändigt med återvinning. Kraven är också på väg att skärpas i detta avseende. En ny avfallslag bereds för närvarande. Lagen, som också kallas kretsloppslagen, är en ramlag där de grundläggande reglerna för avfallshanteringen och kretsloppssystemet anges. Grundprincipen i den nya lagen är att inget som på något sätt kan utnyttjas som sekundärråvara får betraktas som avfall och deponeras. Här kan nämnas att i Tyskland definieras avfall som sådant material som inte kan återvinnas. Det som är återvinningsbart betecknas som återvin- ningsbara rester. Samlingsbegreppet är rester, Räckstände. Med den nya lagen närmar man sig en objektiv definition av vad som är avfall. Till lagförslaget har man i speciella bilagor angett för vilka rester som en speciell statlig övervakning, respektive en övervakning av omhänderta— gandet, är nödvändig. Fördelningen av rester och avfall mellan de olika bilagorna bestäms av hur nära materialet ligger den tyska definitionen av avfall. I bilaga A finns miljöfarliga material upptagna, vilka inte får om- händertas utan en speciell statlig övervakning. Bilaga B tar upp ytterli- gare 110 material för vilka återvinningen också skall övervakas av myndigheterna. Enligt tidigare lagar har dessa material inte omfattats av någon övervakningsplikt. Bland dessa material finns bl.a. gips från rök— gasrening, asfalt och träull. Material som betraktas som helt ofarliga se- kundärråvaror tas upp i en lista kallad biprodukter, Nebenprodukte. De flesta byggrester betraktas som helt ofarliga sekundärråvaror. Det bygg- avfall som behöver omhändertas under speciell övervakning är ofta så- dana material som har drabbats av en oönskad kontaminering.
En byggavfallsförordning skall förtydliga avfallslagen när det gäller hanteringen av byggavfall. Genom denna införs viss sorteringsplikt på byggplatser samt definieras vilka byggrester som får betraktas som av— fall och hur dessa primärt skall omhändertas. Byggrester som inte på något sätt går att återanvända, som är kontaminerade eller som hindrar en återvinning av andra byggrester, definieras som byggavfall. Sådana skall behandlas som avfall enligt avfallslagen. Begreppet byggavfall de- las upp i undergrupperna kontaminerat byggavfall och störande byggav-
fall. Kontaminerat byggavfall definieras som material eller produkter som är kontaminerat av vissa angivna produkter som t.ex. lösningsmedel och mineraloljor. Störande byggavfall är sådana som förhindrar eller omöjliggör en återvinning av byggrester.
Återvinningen i byggbranschen sker i dag på frivillig basis. Det finns heller inte någon heltäckande organisation för samordning. Det tidigare nämnda förslaget till kretsloppslag har emellertid inneburit att byggin- dustrin har planer på att bygga upp ett landstäckande system för att om- händerta och återvinna byggavfall. Den tänkta organisationen påminner om Duales System Deutschland, som ombesörjer återtagandet av för- packningar.
Holland
Mängden bygg- och rivningsavfall i Holland varierar mellan 12—16 milj. ton/år. Av detta återvanns 67 procent 1990. 90 procent av detta var mi- neraliskt material. Resten var trä- och metallavfall. Holland har sedan den 1 mars 1993 en ny rniljöförvaltningslag som samordnar all miljö- lagstiftning, bl.a. bygglagstiftningen, avfallslagstiftningen och miljö- och kemikalielagstiftningen. Lagen innehåller regler om bl.a. miljöplaner och miljöprogram, regionala miljöförordningar, miljökvalitetsnonner och tillståndsärenden. Den bestämmer vilka frågor som måste regleras av de regionala myndigheterna i en s.k. provinsiell miljöförordnirrg, bl.a. av- fallshanteringen. Staten ställer inte särskilt höga krav på byggentrep- renörer eller andra när det gäller avfallshantering och återvinning. De regionala myndigheterna kan utfärda strängare regler.
Allt material som transporteras bort från en byggarbetsplats eller från en rivning är avfall enligt holländskt betraktelsesätt. Efter upparbetning är det åter råmaterial. Inget bygg- eller rivningsavfall får användas obe- handlat ens till utfyllnad. Kommunerna kan förbjuda deponering av vissa avfallsslag. Kommunerna är ansvariga för avfallsbehandlingen, men den bedrivs ofta av privata företag. De olika provinserna har olika föreskrif- ter för avfallshantering och avfallsbehandling.
Byggherren är ansvarig för avfallet som alstras under ett byggprojekt. Entreprenören övertar detta ansvar genom kontrakteringen. När avfallet tagits emot och godkänts av mottagningsanläggningen ansvarar denna. Mottagningsanläggningen måste kontrollera containerinnehållet. Skulle avfallet innehålla skadliga ämnen som ej kunnat upptäckas vid leveran-
sen, ansvarar entrepenören för de åtgärder som måste vidtas, t.ex. sane- ring. Om mottagningsanläggningen inte har tillstånd att ta emot byggav- fall, har entrepenören ansvaret för avfallet.
Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras i en speciell lag. Asbestsa- nering och deponering av asbest regleras dock särskilt. Byggherren måste redogöra för om man kommer att hantera miljöfarligt avfall och i så fall vilken typ och mängd samt var det kommer att lämnas imran bygglov ges. Som miljöfarligt avfall inom byggbranschen klassas bl.a. rester av färg lacker och femissa, lim och fogmassor, latex, lösningsrrre- del silikonbaserade material, kondensatorer och transformatorer med PCB, ackumulatorer, urladdningslampor samt kvicksilvertermometrar. Bygg— och rivningsavfall klassas dock inte som miljöfarligt avfall, om man genom selektivt förfarande kan separera bly, asbest och emballage som är förorenat med träirnpregneringsrnedel, syror, lim eller tätnings- material. Miljöfarligt avfall skall separeras på arbetsplatsen. Om miljö- farligt avfall blandas med vanligt avfall klassas hela containerirmehållet som miljöfarligt avfall, vilket innebär höga behandlingskostnader för entreprenören.
Källsortering på byggarbetsplatser förekommer ungefär i samma ut- sträckning sorn i Sverige. Vanligen separeras stenmaterial, skrot, kablar, papp respektive miljöfarligt avfall. Entreprenörer som utför rivningsar- bete skall ha ett speciellt tillstånd för detta. De flesta rivningar utförs selektivt. Det beror främst på höga deponeringsavgifter.
Några pågående arbeten och pro/ekt [ Sverige
Sarnverkansprojekt mellan Naturvårdsverket och Boverket
En prograrndiskussion pågår om möjligheterna att styra användningen av byggmaterial mot en långsiktigt god hushållning. Arbetet ska belysa hela kedjan från användning av råvaror till återanvändning och deponering. Naturvårdsverket är huvudansvarig. Där har dessutom bildats ett sekre- tariat för kretslopp och återvinning. Byggmaterial är ett av flera pro- duktområden man arbetar med. Hösten 1993 hölls ett seminarium "Byggnaden och bebyggelsen i ett kretsloppsperspektiv" i samverkan med Statens råd för byggnadsforskning, BFR, och K—Konsult. Syftet var att informera om situationen i Sverige och att bilda ett gemensamt
forum. Seminariet ska följas upp med en s.k. workshop tillsammans med branschen. Ref: Taina Bäckström, SNV.
Nordisk samarbetsgrupp
Nordiska Kommittén för Byggbestärnmelser, NKB, som sorterar under Nordiska Ministerrådet, tillsatte sommaren 1993 en förberedande ar- betsgrupp för "ekologiskt byggande". Gruppens uppgift var i första hand att göra en analys av om och hur kretsloppstänkandet tillämpas i byggandet i de nordiska ländema. Med kretsloppstänkande avsågs i detta sammanhang exempelvis avfallsreducering i byggprocessen, återanändning av byggprodukter, återvinning av byggmaterial, sortering och omhändertagande av avfall efter rivning. På basen av den utförda kartläggningen har arbetsgruppen därefter analyserat behovet av arbetsuppgifter inom området och presenterat ett förslag. Under våren 1994 skall arbetsgruppen utveckla ett arbets- och tidsprograrn. Ref: J. Bahr, Boverket.
Standardisering
Inom CEN har projekt påbörjats för standardisering av kvalitetskriterier för bl.a. betong med återvunnet betongkross som ballastrnaterial. Ref: SIS—STG.
Insatser för ökat återbruk och återvinning av byggnads- och anlägg- ningsavfall
Ett sydsvenskt avfallsbolag har med sin industrirådgivare arbetat för — att minska avfallsrnängden av framförallt miljöfarligt avfall, — att skadligt avfall sorteras ut vid källan för att tas om hand separat, — att öka materialåtervinningen genom utsortering av material och — att avfallet ska källsorteras för att underlätta behandlingen Under åren 1988 till 1993 har tippavgiften successivt höjts från 70 kr/ton till 400 kr/ton på blandat bygg- och rivningsavfall. Dessutom änd- rades avgiften 1993 för leverans av rivningsrnassor från 0 till 400 kr/ton. Enligt avfallsbolaget blev marknadens reaktion följande: — Ytterligare två sorteringsanläggningar för byggavfall etablerades. — Bättre sortering på byggarbetsplatsen av mineraliska massor.
— Rivningsentreprenören använder ny teknik.
— Nya marknader för begagnade byggmaterial. — Byggföretagen vill ha mer information om avfallssortering.
Mineraliska massor körs ut till olika utfyllnader. Trä och annat bränn— bart material går till flisning. Gips går till återvinning. Återstår sedan skrotfraktionen och endast en mindre del som måste deponeras.
Under benämningen massor för utfyllnader finns stora mängder be- tong och tegel. Om priserna på jungfrulig ballastmaterial hade varit högre, skulle man kunna ersätta en del av ballastmaterialet med dessa produkter. Det finns även möjlighet att blanda in återvunnet material i t.ex. betong, men då måste det finnas standarder för detta.
En befarad negativ konsekvens av höga kostnader för avfallshantering är okontrollerad tippning i t.ex. utfyllning eller grustäkter. Detta är all- varligt eftersom avfallet kan innehålla miljöfarliga ämnen, t.ex. kvicksil-
VCI'. Ref: Industrirådgivare Tommy Nyström, SYSAV AB.
Hantering av bygg- och rivningsavfall
Det övergripande syftet med projektet är att undersöka möjligheterna att minska avfallsvolyrnen och kostnaderna för omhändertagandet. Vid en inventering på byggarbetsplatsen skall några utvalda material sorteras ut och kvantifieras. Återvinnings- och avsättningsmöjligheter för de olika restproduktema skall undersökas. Ett förslag till handbok och analytisk modell för avfallskostnadsberäkning arbetas fram under projektet. Bakgrunden är den stora mängden avfall som byggsektom alstrar, de stigande kostnaderna för att omhänderta detta och de skärpta krav som kormner att ställas på källsortering av avfall, vilket innebär att irrtressen- terna i byggprocessen måste se över hanteringen av byggavfall. Ref: Lotta Sigfrid, Byggnadsekonomi, LTH.
Miljökonsekvensananlys av byggnadsmaterial
Projektets syfte är dels att bygga upp ett gediget kunskapsunderlag vad gäller inverkan på miljön av olika byggnadsmaterial i alla skeden av livscykeln, dels att utveckla en användarinriktad metodik för jämförelse av miljöpåverkan från olika material. Denna teknik avses användas i första hand av industrins rnaterialutvecklare men också av projektörer och granskande myndigheter.
Bakgrunden är att de miljömässiga aspekterna på olika byggnadsma- terial i dag är föremål för intensiv diskussion bland alla med ansvar för vår nuvarande och framtida miljö. Detta gäller i hög grad dem som arbe- tar med utveckling av nya byggnadsmaterial och byggrradstekniker. Ref: Martin Erlandsson, Byggnadsmaterial, KTH.
Miljöbedömning av byggnation och byggmaterial
Syftet med projektet är att utarbeta och demonstrera metoder och teknik för att bedöma de samlade miljökonsekvenserna av olika typer av bygg- nadsmaterial under hela deras livscykel. I två delprojekt utvärderas mil- jöbelastning på den yttre miljön respektive inomhusmiljön. Resultaten skall på sikt kunna användas dels av industrin som underlag för rniljöan- passad produktutveckling, dels för miljökvalitetsredovisning gentemot planerare, projektörer, beställare och samhället i övrigt. Ref: Torbjörn Svensson, Teknisk miljöplanering, CTH.
Ett projekt för utveckling av demonteringsmetoder inom byggsektorn
Två fastigheter studeras, den ena uppförd i trä och den andra i tegel. Demonteringsmetodema kontrolleras med avseende på tidsåtgång, kost- nad för hjälpmedel, arbetsmiljöpåverkan, ergonomi och kvalitet på det återvurma materialet. Ref: Byggkonsulten Tommy Jonsson AB, Uddevalla.
Bättre miljö och lägre kostnader
Sedan 1,5 år driver en byggentreprenör ett omfattande miljöprojekt som utgår från en rnaterialadrninistrativ helhetssyn där rnaterialflödeskedjans samtliga aktörer medverkar. 16 branschföretag deltar aktivt. Projektet omfattar på olika sätt alla aktiviteter från byggmaterialtillverkning och emballageframställning till byggarbetsplatsens returemballagehantering respektive förutsättningama för återanvändning, rnaterialåtervirming, energiutvinning eller deponering. Ref: BPA tillsammans med bl.a. SBUF och Reforsk.
Pågående utredningar m.m.
I maj 1993 antog riksdagen regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Beslutet innebär
bl.a. att i linje med en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall nya produktgrupper och varuornråden successivt anges för producentansvar. Byggnadsmaterial omnämns i kretsloppspropositionen som en konrrnan- de varugrupp för producentansvar. Arbetet med att inledningsvis driva på arbetet mot ett kretsloppsanpassat samhälle baserat på producentan- svar åvilar enligt propositionen en särskild kretsloppsdelegation, som knutits till regeringen. Vidare har en särskild utredning (M 1993z09) till- kallats rned uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall.
Kretsloppsdelegationerr avser att i juni 1994 till regeringen lägga fram en plan för att undvika miljöpåverkan av kortlivade och långlivade PVC- plastprodukter. En majoritet av de långlivade PVC—produkterna har an- knytning till byggnadsindustrin. Delegationen skall även ha överlägg- ningar rned byggnadsindustrin i syfte att precisera producentbegreppet för den komplexa och långlivade produkt som ett byggnadsverk utgör.
Överväganden och förslag
Med kretslopp i byggandet avses ofta återvinning av material ur riv- ningsmassor. Jag anser att detta, i vart fall i ett långt tidsperspektiv, är ett alltför snävt synsätt. I första hand måste eftersträvas att bebyggelsen som sådan kan användas länge, att den kan återanvändas — dvs. att be- byggelsen kan underhållas, repareras och byggas om för andra ändamål. I andra hand bör byggnadsdelarna kunna återanvändas och först därefter bör det vara aktuellt med återvinning av materialet i förbrukade delar. Vidare är det angeläget att miljöfarligt avfall tas om hand under betryg- gande former.
Vad först gäller byggande torde Sveriges möjligheter till särreglering avseende byggmaterial vara ytterst begränsade med hänsyn till EG:s byggproduktdirektiv och våra förpliktelser enligt EES—avtalet. Sverige bör emellertid inom ramen för arbetet med byggstandardisering kunna verka för att byggprodukter blir återanvändningsbara eller åtminstone återvinningsbara och att användningen av komposita material minskas. Genomslaget för ett sådant arbete kommer emellertid att ligga långt fram i tiden vad gäller vinster vid avfallshanteringen. Man kan dock förutsätta att den pågående debatten och de pågående projekten kommer att öka medvetenheten om vinstema med att bygga reparerbart.
Någon från miljösynpunkt genomtänkt reglering av rivningar finns inte i Sverige. På föreliggande material kan konstateras att förutsättning- ama för återvinning av mineraliska massor skiljer sig avsevärt mellan de länder som ingår i den tidigare redogörelsen och Sverige. Sverige är glest befolkat med stora avstånd mellan befolkningscentra och har rela- tivt god tillgång till naturmaterial på i allmänhet korta avstånd. De andra länderna är tätt befolkade med korta avstånd mellan befolkningscentra och har sämre tillgång till naturmaterial. Tidsplanen för utredningen medger inte en närmare analys av hur utländska lösningar kan anpassas till svenska förhållanden. Vidare framgår det av den tidigare redogörel- sen att det pågår ett stort antal olika projekt med inriktning på att under- söka möjligheterna till återanvändning och återvinning av rivningsrnate- rial. Enligt min mening finns det goda skäl att avvakta resultatet av det pågående arbetet innan mera genomgripande förändringar görs. Vidare torde en mera fullständig lösning av problemen med rivningsavfall kräva en översyn av ett flertal olika lagar, vilket ligger utanför mitt utrednings- uppdrag. Jag anser dock att PBL bör ge de kommuner som önskar möj- ligheter till källsortering av rivningsavfallet. Jag föreslår därför att det i 9 kap. 3 & tas in en bestämmelse att det till en bygganmälan avseende riv- ning också skall fogas en rivningsplan. Rivningsplanen skall innehålla en beskrivning av hur arbetet skall utföras med avseende på omhänderta- gandet av rivningsavfallet. Byggnadsnämnden skall dock kunna besluta att rivningsplan inte erfordras. Vidare föreslår jag att 9 kap. 1 & kornp- letteras med en bestämmelse om att rivning, i de fall rivningsplan er- fordras, skall ske på sådant sätt att olika material kan tas omhand var för sig. Det bör sedan ankornrna på Boverket att i byggreglerna utfärda närmare föreskrifter om rivningsplanens innehåll. Det vidare ornhänder- tagandet av rivnirrgsrnaterialet, sedan det väl sorterats på marken, bör av systematiska skäl inte regleras i PBL. I huvudsak torde då en reglering genom renhållningslagstiftningen vara aktuell. T.ex. kan kommunfull- mäktige enligt 6 & renhållningsförordningen ställa krav på att vissa slag av avfall skall hållas skilda från annat avfall i awaktan på bortforsling och därvid föreskriva de ytterligare åtgärder som behövs i fråga om av- fallssortering för att underlätta återanvändning och återvinning av avfal- let. Renlrållningslagstiftningen har emellertid en svaghet i sammanhang- et. För att den skall vara tillämplig krävs ett intresse från den som bedri- ver en verksamhet att bli kvitt materialet. Annars kan det inte anses vara just avfall. Detta torde innebära att det kan ifrågasättas om den lagstift-
ningen kan tillämpas, om den som bedriver verksamheten själv vill an- vända, eller låta någon annan använda rivningsmaterialet som utfyllnad eller bullervallar.
En annan väg är att pröva om det finns förutsättningar för föreskrifter om producentansvar på detta område.
Vidare bör förutsättningama för återanvändning och återvinning av sådant avfall som uppkommer vid större ombyggnader undersökas. De nu gällande reglerna om lov i PBL är så utformade att "rivningsarbeten" i samband med ändringar av en byggnad i allmänhet inte är lovpliktiga. Det är endast de därpå följande byggnadsarbetena som omfattas av PBL:s regler. Jag bortser då från sådana åtgärder som kommer i konflikt med skyddsbestämmelser i en detaljplan samt i någon män från den all- märma varsamhetsregeln, som inte kan läggas till grund för bestämmel- ser orn hanteringen av rivningsmaterialet. Mina tidigare förslag i delbe- tänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet innebär inte någon ändring i detta avseende. Denna fråga samt de övriga olösta frå- gor som relaterats ovan synes inte kunna hanteras på ett rimligt sätt in- om ramen för PBL—systemet. Dessa bör i stället lösas genom föreskrifter om producentansvar och taxesättning inom ramen för renhållningslag- stiftningen. Dessa frågor ligger bl.a. inom ramen för den ovannämnda utredningen med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall.
4 Reglering i detaljplaner och detaljpla- neprocessen
4.1. Inledning
Enligt direktiven ingår i mitt uppdrag att göra en analys av hela planpro- cessen från programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Vad gäller bygglovsprövningen samt tillsynen och kontrollen under byggprocessen har jag i huvudsak behandlat dessa frågor i mitt första delbetänkande (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet. I övrigt skall enligt direktiven särskild uppmärksamhet ägnas följande frågor.
Detaljplanekravet innebär att kommunen kan vägra bygglov med hänvisning till att prövningen måste ske genom detaljplaneläggning. Den enskilde kan därvid inte tvinga fram planläggning. En bedömning bör göras i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras för att bl.a. stärka den enskildes ställning.
Reglering av användningssättet i detaljplaner har medverkat till en funktionsuppdelning i staden och det bör övervägas om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter. Vidare bör övervägas användningen av bestämmelser beträffande utfonnningen av byggnader. Även andra avregleringar och förenklingar bör övervägas. Ett särskilt problem som det pekas på är detaljhandelsregleringen i gamla detaljplaner.
Möjligheterna att öka effektiviteten i planprocessen bör övervägas. Bl.a. bör prövas om det är möjligt att i ökad utsträckning använda enkelt planförfarande och i vilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Möjligheterna till delegation av beslut enligt PBL bör också belysas.
En fråga som har intimt samband med planprocessen är självfallet medborgarinflytandet. Enligt direktiven skall övervägas att stärka med- borgarinflytandet utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivande.
I ett tidigt skede av utredningsarbetet gjordes en analys av processen från programskedet till bygglov. Med denna analys som underlag skedde överläggningar med erfarna kommunala tjänstemän, stadsarkitekter och anställda vid byggnadsrrämnder, samt med företrädare för statliga organ med praktisk erfarenhet från planprocessen. Avsikten med dessa
kontakter var huvudsakligen att få synpunkter på eventuella brister i planprocessen, såväl från effektivitetssynpunkt som med hänsyn till medborgarinflytandet.
Vid dessa kontakter framhölls att regelsystemet i PBL i allmänhet inte lägger hinder i vägen för en rationell beslutsprocess och att det till stor del är beroende av handläggningen i den enskilda kommunen huruvida förenklingar och effektivitetsvinster kan uppnås. De kontaktade tjänste- männen hade själva i huvudsak goda erfarenheter av möjligheterna att kunna utnyttja PBL i förenklingssyfte. Vissa brister påtalades dock, så- som de begränsade möjligheterna till delegation och till användande av enkelt planförfarande samt höga kungörelsekostnader. Betydelsen av tidiga samråd underströks. De följande förslagen bygger delvis på vad som inhämtats vid dessa kontakter.
Detaljplaneprocessen kan inte ses isolerad, utan den hänger intimt samman med den översiktliga planeringen. Många av de frågor som tas upp i direktiven måste således ses i belysning av och behandlas tillsam- mans med den översiktliga planeringen. Detta samband har betydelse på olika sätt för skilda frågor. I det föregående (avsnitt 3.7.1) har betonats PBL—lagstiftningens processuella karaktär. Lagstiftningens huvudsyfte är således i stor utsträckning att reglera en beslutsprocess. Denna pro- cess startar ofta på översiktlig nivå varefter successiva preciseringar sker fram till beslut om bygglov.
En förskjutning av insatser och beslutsfattande mot den tidiga över- siktliga nivån utgör enligt min mening en förutsättning för att förenk- lingar skall kurma göras i senare skeden, t.ex. ett ökat utnyttjande av en- kelt planförfarande och ökade möjligheter till delegation av beslut. Vida- re ger en sådan förskjutning förutsättning för att ett allmänt rnedborgar- inflytande skall kunna förstärkas. Behovet av medborgarinflytande även i den fortsatta beslutsprocessen sätter å andra sidan vissa gränser för hur långt man kan förenkla i senare skeden.
Andra typer av samband mellan översiktsplanering och detaljpla- neprocess får betydelse när det gäller att bedöma möjligheterna att be- gränsa effekterna av detaljplanekravet för den enskilde. Reglerna om detaljplanekravet utgör en grund för det s.k. kommunala planmonopolet. För att detaljplanekravet skall kunna mjukas upp utan att kommunen förlorar kontrollen över utbyggnaden krävs en utvecklad översiktsplane- ring.
En ytterligare typ av samband mellan översiktsplanering och detalj- planeläggning visar sig vid en analys av orsakerna till den funktionsupp- delning som finns i våra tätorter. Här torde detaljplanerna i huvudsak återspegla ställningstaganden på den översiktliga nivån. För att betydel- sen av ett mångfunktionellt samhälle skall understrykas har i det föregå- ende (avsnitt 3.7.2) föreslagits att 2 kap. 1 & PBL kompletteras med be- ' stämmelser enligt vilka planläggningen skall ge förutsättningar för en totalt sett god livsmiljö. I det följande inriktas förslagen i denna del hu- vudsakligen på att komma till rätta med problem som uppstår till följd av alltför ensidiga anvärrdningsbestämmelser i befintliga detaljplaner.
Vad gäller regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen bör vi- dare observeras att mina överväganden och förslag under avsnitt 3 rö- rande ökad miljöhänsyn i planering och byggande även i övrigt berört dessa frågor. Det gäller avsnitten 3.7.4 — 3.7.6, där förslag lämnats om ändringar såvitt avser miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplanepro- cessen sarnt reglering i detaljplan för att värna om grönområden och kulturmiljövården i den byggda milj ön.
4.2. Detaljplanekravet
Förslag: Kommunens möjligheter att åberopa kravet på detaljplan som grund för att vägra bygglov begränsas. Om en ansökan om bygglov för uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits på grund av att det krävs detaljplan och en ny ansökan kommer in efter tre år, får denna an— sökan avslås på grund av detaljplanekravet bara om det finns synnerliga skäl.
Gällande ordning
När 1947 års byggnadslagstiftning trädde i kraft gjordes tätbebyggelse beroende av detaljplan. Rätten till glesbebyggelse kringskars därefter successivt, först genom införande av utomplansbestämrnelser och sedan ytterligare genom att tätbebyggelsebegreppet gjordes framåt-syftande och prövningsgrunderna för glesbebyggelse förändrades. Detaljplanekravet i PBL, som anger i vilka situationer detaljplan skall antas, formulerades med utgångspunkt i att just detaljplanen i den be— rörda situationen skall vara den mest lämpade beslutsfonnen för att ga- rantera en god miljö. Detaljplanekravet, som således är ett av staten rik- tat krav till kommunen, är så utformat att prövningen av markens lämp-
lighet för bebyggelse och regleringen av bebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan i tre fall (5 kap. 1 & PBL). Detaljplan krävs således för ny sammanhållen bebyggelse och för ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, samt för befintlig bebyg- gelse sorn skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver göras i ett sammanhang. Detaljplan behövs inte, om tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser. Detaljplanekravet skall också tillämpas på andra anläggningar än byggnader, om anläggningen kräver bygglov.
I frågan om kormnunen skall kunna hindra åtgärder som innebär änd- ring av markens användning med hänvisning till att detaljplaneläggning först måste ske, anförde dåvarande departementschefen följande i PBL—propositionen (s. 153):
I de fall där detaljplan enligt vad jag nyss har sagt skall upprättas finns det ett behov av den sammanvägning av olika krav som detalj- planeläggning innebär. I likhet med utredningen anser jag att det inte kan kormna i fråga att kommunen i sådana situationer skall kunna tvingas in i en argimentation om en viss bebyggelses tillåtlighet innan en sammanvägning genom planläggning har hunnit göras. Om någon av de tidigare angivna förutsättningama föreligger, bör kommunen alltså kunna åberopa behovet av detaljplaneläggning som enda skäl för avslag. Följdfrågan om den enskilde i ett sådant läge skall kunna tvinga kommunen till planläggning måste generellt sett besvaras med nej. Tidpunkten för planläggning måste kornrmrnen fritt kunna be- stämma.
I specialrnotiveringen (s. 552) anförs följande:
Uttrycket ny samlad (=sammanhållen) bebyggelse i paragrafen av- ses ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Föreskriften gäl- ler bebyggelse sorn avses komma till stånd. Omfattningen och arten av de åtgärder som avses bli genomförda bör bli avgörande för hur man skall bedöma behovet av detaljplan, liksom åtgärdemas orngiv- ningspåverkan och behovet av att samordna fysiska förhållanden. Den avsedda förändringen skall alltså ha en viss volym och effekt för om- givningen. Kravet bör emellertid inte knytas till att ett visst bestämt antal byggnader skall komma till stånd.
Om det står fullt klart att en samlad bebyggelse skall tillkomma in- om nära förestående tid, bör detaljplan krävas även för en begränsad första etapp i denna exploatering. Speciellt för bebyggelse inom en zon närmast utanför en större tätort, s.k. randbebyggelse, måste tids- perspektivet emellertid kunna utsträckas längre. Härmed avser jag i likhet med utredningen den tid för vilken översiktsplanens strategiska studier gjorts, dvs. upp emot 20 år. Självfallet måste kravet hävdas med urskiljning så att det inte hindrar sådana åtgärder för vilka själva planläggningen är ovidkommande.
Vad gäller prövningen av en ny enstaka byggnad framhålls i PBL—propositionen (s. 552 f ) att den vanligtvis bör kunna bedömas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked. Det anges emellertid att det finns situationer då även en enstaka byggnads lämplig- het rnåste prövas genom detaljplan. I detta sammanhang nämns byggtra- der vars användning får betydande inverkan på omgivningen och bygg- nader sorn skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. I dessa senare fall är kravet på detaljplan inte absolut. Kommunerna kan i vissa fall pröva även sådan bebyggelse direkt i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked. Som exempel nämns s.k. lucktomter och generations- skifte i ett jordbruksföretag. Bedömningen av om det föreligger bebyg- gelsetryck skall innefatta en framtidsaspekt. Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör enligt propositionen normalt framgå av översiktsplanen.
Slutligen ställs, som nämnts ovan, krav på detaljplan för att reglera förändringar eller bevara benntlig bebyggelse när regleringen måste ske i ett sammanhang. Även dessa fall anknyter till kommunens aktiva av- sikter, bl.a. när det gäller stadsfömyelse. I PBL—propositionen (s. 553) ftarnhålls att det kan vara svårt att på förhand avgöra vilka typer av för- ändringar sorn blir aktuella och om detaljplan därför förutsätts. Föränd- ringarna kan bl.a. inrymma förtätningar av befintlig bebyggelse genom större tillbyggnader eller insprängnin g av nya byggnader. Det kan också gälla utvidgning av befintliga bebyggelseområden till att omfatta tidigare obebyggd mark. Bedömningen av om detaljplan behövs skall inte utgå enbart från omfattningen av den avsedda åtgärden utan skall också beakta i vilken fysisk miljö åtgärden avses bli genomförd.
Som inledningsvis nämnts är detaljplanekravet primärt riktat till kormnunen. Emellertid ger 8 kap. 12 & första stycket 2 PBL kommunen
rätt att vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva detalj- planeläggning. Som likaledes framgått kan den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet inte tvinga fram planläggning.
Beslut som innebär en prövning av detaljplanekravet kan dock över- klagas. Detta imiebär att ett beslut att vägra bygglov med hänvisning till detaljplanekravet kan överklagas av den som önskar bygga, som då kan få prövat om kommunen haft fog för att åberopa detaljplanekravet eller om byggnadsföretaget kan prövas i ett ärende om bygglov. Vidare kan t.ex. en granne överklaga ett beslut om bygglov och få prövat om förhållandena är sådana att detaljplan krävs för att tillvarata hans rätt.
Reformbehovet
I direktiven framhålls att tillämpningen av dessa bestämmelser har stor betydelse för den enskilde och att det mot bakgrund av praxis bör göras en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning.
Överväganden ochförslag
Vid bedömningen av frågan hur reglerna om detaljplanekravet inverkar på den enskildes ställning är det viktigt att man har klart för sig hur PBL:s regelsystem i detta hänseende fungerar.
Detaljplanekravet är, som nämnts, riktat till kommunerna. I första hand syftar kravet till att skapa garantier för att prövningen av frågor om förändring av markanvändningen skall ske i former som ger möjligheter till en samlad bedömning och till insyn och påverkan från berörda in- tressenter. Kravet innebär att om de i 5 kap. 1 & angivna förutsättning- ama föreligger skal/ prövningen ske genom detaljplan. Härvid år kom- munen emellertid inte skyldig att upprätta en detaljplan. Ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan får nämligen inte överklagas annat än genom kornmunalbesvär ( 13 kap. l & första stycket 3). Så snart detaljplanekravet utlöses har kommunen med andra ord en diskretionär rätt att hindra utbyggnad. I reglerna om detaljplanekravet ligger alltså det s.k. kommunala planmonopolet inbäddat. Om å andra sidan de i 5 kap. 1 & angivna förutsättningama inte föreligger, får kommunen inte kräva att prövningen skall föregås av detaljplaneläggning. Här återfinns således gränsen för det kommunala planmonopolet.
Genom bestäimnelserna om detaljplanekravet regleras alltså samtidigt två delvis ganska separata frågor. På ytan regleras frågan om formerna för beslut om förändring av markanvändningen, således frågan om beslut skall kunna fattas i ett tillståndsärende eller om prövningen skall ske i form av detaljplan. Avgörandet av den frågan skulle i och för sig inte behöva implicera en gränsdragning mellan samhällets och den enskildes inflytande och rättigheter. Genom att den enskilde inte har någon möjlighet att framtvinga detaljplaneläggning, har emellertid frågan om detaljplan krävs eller inte fått en avgörande betydelse för den enskildes ställning.
Det är viktigt att man vid behandlingen av frågan om behovet av en förstärkning av den enskildes ställning håller isär detaljplanekravets nu nämnda två funktioner. Det är enligt min mening angeläget att kravet på detaljplaneläggning som form för beslut upprätthålls med hänsyn till be- hovet av samlade bedömningar och möjligheter till insyn och påverkan från berörda intressenter. Antagande av en plan ger dessutom betydelse- fulla möjligheter till reglering av olika frågor för framtiden. Ornfatt- ningen av kravet på detaljplan som beslutsfonn i 5 kap. 1 & är enligt min mening i huvudsak lämpligt avvägd. En eventuell förstärkning av den enskildes ställning bör därför inte ske genom en begränsning av detalj— planekravet. Däremot kan det eventuellt finnas behov av en precisering av bestämmelsema.
Den kritik som har riktats mot detaljplanekravet har främst rört kravet på detaljplan för ny byggnad inom område med bebyggelsetryck. Enligt specialmotiverirrgen till bestämmelsen (PBL—propositionen s. 550 ff.) synes man kunna förutsätta att det föreligger ett bebyggelsetryck inom inom tätorternas närområden, de s.k. randzonerna. För andra områden bör bebyggelsetrycket vara dokumenterat och ha aktualitet — vara existe- rande eller förväntat — för att detaljplanekravet skall gälla. Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör normalt framgå av översiktsplanen.
Under företrädesvis den första tiden efter PBL:s ikraftträdande synes kommunerna ha utnyttjat denna bestämmelse för att avslå ansökningar på ganska bristfälliga grunder. Praxis hos överinstanserna har dock varit tämligen restriktiv och fordrat utredning i frågan om omfattningen av bebyggelsetrycket. Såvitt avser kravet på att det skall föreligga ett be- byggelsetryck finner jag därför inte anledning till en precisering av be- stärnmelsen.
Bestärrnnelserr är försedd med ett undantag. Således krävs inte detalj- plan, om tillkomsten av byggnaden kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. I specialrnotiveringen till bestämmelsen nämns som exempel komplettering med byggnader på obebyggda s.k. lucktomter eller nya bostäder i samband med genera- tionsskifte i ett jordbruksföretag. Kommunerna har visat en viss obenägenhet att utnyttja denna undan- .tagsbestämmelse. Enligt min mening bör kormnunen i första hand över- väga om en ansökan om byggtillstånd kan prövas mot 2 och 3 kap. För att detta skall framgå av lagtexten föreslår jag att ordningsföljden mellan prövningsgrunderna i nuvarande 8 kap. 12 5 första stycket (8 kap. 16 å i utredningens föregående betänkande) ändras.
"Den kanske viktigaste effekten av detaljplanekravet för den enskilde är vad som kan kallas planmonopoleffekten. Det kan ifrågasättas om formen för prövningen av en begärd åtgärd skall ges en så avgörande betydelse för den enskildes ställning som nu är fallet och om det inte finns skäl för att framtvinga ett ställningstagande från kommunen till en ansökan om byggtillstånd. Bestämmelser härom skulle kunna utformas på följande sätt. Om en bygglovsansökan har avslagits på grund av att det krävs detaljplan och en ny ansökan kommer in ett visst antal år där- efter, skall denna ansökan inte få avslås på grund av detaljplankravet. Kommunen skall dock enligt 8 kap. 23 & kunna besluta om anstånd med avgörandet till dess att en detaljplan har upprättats. Om planärendet inte har avgjorts inom två år från det att ansökningen inkom, skall ansök- ningen avgöras utan dröjsmål.
Skälen och förutsättningama för en sådan reform varierar med hänsyn till arten av åtgärd och till karaktären hos olika områden. De fall då planmonopolet kan leda till obilliga resultat är framför allt när en enskild fastighetsägare vill uppföra en enstaka byggnad på sin fastig- het. När det däremot gäller åtgärder som kan utmynna i ny sarnrnanlrål- len bebyggelse är skälen för att begränsa kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet inte så starka och i dessa fall är dessutom för- utsättningama för inskränkningar i planmonopolet mera begränsade. I det följande skall därför övervägandena enbart röra uppförande av ny enstaka byggnad.
Såvitt avser andra områden med bebyggelsetryck än randzoner är enligt förarbetena skälet till att detaljplanekravet bör hävdas "att marken bör utnyttjas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt, att den samlade
bebyggelsens lämplighet och utformning därför kan behöva bedömas i ett sammanhang samt att sakägamas och övriga intressenters intresse av tidig information och medverkan måste tillgodoses" (PBL—propositionen s. 556). Här torde alltså läget ofta vara sådant att något hinder i och för sig inte föreligger mot uppförande av en byggnad, men att frågan måste prövas i ett något större sammanhang som möjliggörs i samband med detaljplaneläggning. Detaljplanekravet leder emellertid till att kommunen kan vägra att upprätta detaljplan och därmed också vägra att företa någon materiell prövning. Detta är enligt min mening inte helt till- fredsställande. En begränsning av kommunens rätt att åberopa detalj- planekravet torde i dessa situationer, således utanför randzonema, kunna genomföras utan risk för ett okontrollerat byggande. Kravbestärmnel- serna i 2 kap., inklusive NRL, måste anses vara tillräckliga instrument för kontroll. Begränsningen av rätten att åberopa detaljplanekravet bör för dessa situationer kunna bestämmas till tre år. Härjärnte kan då kom- munen besluta orn anstånd på två år med avgörande av en ansökan om byggtillstånd.
Inom tätorternas närområden, randzonema, medför framför allt nöd- vändiga investeringar i infrastruktur, särskilt kommunikationer, att ut- byggnadsriktningar måste kunna styras i rummet och tiden. Här år kom- munernas behov av att kunna utnyttja detaljplanekravet för att vägra tillstånd till uppförande av nya byggnader större. Man kan här skilja mellan det fallet att en tillståndsansökan rör ett område som enligt kom- munens översiktliga bedömningar inte bör bebyggas och det fallet att ansökan rör ett område som i och för sig är avsett att byggas ut.
När det gäller det förstnämnda fallet, således områden som inte bör bebyggas, spelar översiktsplanen en viktig roll. I översiktsplanen med stöd av kravbestärnmelsema väl underbyggda ställningstaganden röran- de utbyggnadsriktningar och restriktioner mot bebyggelse måste tillmä- tas stor betydelse vid prövningen av frågor om tillstånd. Översiktsplanen jämte kravbestärnmelsema torde således vara tillräckliga instrument för att vägra tillstånd till uppförande av nya byggnader inom nu berörda områden.
Problemet ter sig något annorlunda när det gäller områden som är avsedda att byggas ut. En förutsättning för att bebyggelse skall släppas fram inom sådana områden kan vara att utbyggnaden bör ske i en viss ordning och i sådan takt att kommunen hinner med att detaljplanera. Stöd i kravbestärnrnelsenra i 2 kap. för att vägra tillstånd saknas i dessa
fall, eftersom kommunen i översiktsplanen har uttalat att området i och för sig är lämpligt för bebyggelse. Normalt bör dock kommunerna ha en sådan planberedskap att en tidsfrist på tre år med möjlighet till två års anstånd bör vara tillräcklig för att detaljplaneläggning skall kunna ske. Det bör i sammanhanget beaktas att kommunen har möjlighet att genom områdesbestämmelser bevaka att bebyggelse inte kommer till stånd som avsevärt skulle komplicera en framtida detaljplaneläggning. Genom så- dana bestämmelser kan nämligen säkerställas att syftet med översikts- planen uppnås. Således kan en reglering ske av grunddragen för an- vändningen av områden för kommunikationer och liknande samt för be- byggelse för skilda ändamål.
Med hänsyn till möjligheten att använda områdesbestämmelser, inne- bär en begränsning av möjligheten att åberopa detaljplanekravet till tre år enligt min mening en rimlig avvägning mellan det allmänna intresset av att kunna styra bebyggelseutvecklingen och de enskildas intresse av att få bebygga mark som i översiktsplanen har ansetts lämplig för ändamålet.
I särskilt storstadsområdena kan det emellertid finnas förhållandevis omfattande områden i randzonema som har bedömts som i och för sig lämpliga för utbyggnad. Där kan det, när kommunen avser att åstad- komma etappvis utbyggnad eller finner det nödvändigt att på längre sikt säkerställa mark för tätortsexpansion, vara nödvändigt för kommunen att kunna åberopa detaljplanekravet för att vägra byggtillstånd under längre tid än tre år. Begränsningen i rätten att åberopa detaljplanekravet som avslagsgrund bedöms därför behöva förenas med en möjlighet till undantag i sådana särskilda fall.
Sammantaget föreslår jag att kommunens möjligheter att åberopa de- taljplanekravet som grund för att vägra tillstånd till uppförande av en ny enstaka byggnad skall begränsas till tre år utom i vissa fall då det före- ligger synnerliga skäl för kommunen att kunna vägra tillstånd med stöd av detaljplanekravet.
4.3. Funktionsuppdelning i planer m.m.
Förslag: En analys av ett stort antal detaljplaner i landet visar att ensi- digt utformade bestämmelser orn användningssättet ofta utgör ett orrö- digt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring. Jag föreslår att det i bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 11 & om mindre aWikelser görs ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte.
4.3.1. Inledning
I direktiven för utredningen sägs att regleringen i detaljplaner i huvudsak har byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika än- damål och att detta sätt att reglera användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som utarmat vissa områden och lett till ökat trarrsportbelrov. Det finns därför enligt direktiven anledning att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhäl- len.
Dessa uttalanden i direktiven ger upphov till ett antal frågor. Tveklöst är det så att det finns en funktionsuppdelning i våra städer. Inledningsvis kan det därvid finnas anledning att undersöka hur denna funktionsuppdelning i allmänhet ser ut, vilka orsaker som kan ligga bakom den, vilka konsekvenser den har fått och om sättet att reglera användningen i detaljplan har medverkat till funktionsuppdelningen.
4.3.2. Funktionsuppdelningen i städerna
Med funktionsuppdelning avses att olika aktiviteter i en tätort är separe- rade till skilda områden med utgångspunkt från karaktären hos de olika aktiviteterna. I stället för funktionsuppdelning talar man ibland om funk- tiorrszonering eller helt enkelt zonering.
Korrstaterandet att våra tätorter är funktionsuppdelade är skäligen tri- vialt. Var och en torde ha en ganska god uppfattning om vissa generella drag hos våra små och medelstora tätorter. Vi har till en början ett cent- rum sorn sammanfaller med den ursprungliga staden. Där finns offentliga lokaler, affärer, kontor, hantverkslokaler, bostäder m.m. I anslutning till detta centrum finns i allmänhet ett jämvägsornräde. Utanför centrum finns områden för särskilda aktiviteter, såsom handel med bilar och
andra skrymmande varor, industrier, skolor och vård. Vidare har vi sarmnanhängande bostadsområden av olika slag. Härvid är i allmänhet villaområden och områden med flerbostadshus skilda åt. Inom bostads- områdena firrns vanligen någon livsmedelshandel. I övrigt är handeln med livsmedel och andra konsumtionsvaror ofta koncentrerad till en eller flera stormarknader. I planerarkretsar talas ofta om bubblor för att beskriva tätorternas områdesindelning för olika aktiviteter på översiktlig nivå.
En beskrivning av storstädernas mönster blir mer komplicerad. I de centrala delama finns blandade aktiviteter på samma sätt som i andra städer. Karaktäristiskt för storstäderna är emellertid utvecklingen av för- orter, antingen nya drabantstäder eller gamla tätorter som har ornslutits av den växande storstaden. I dessa förorter finns en långt driven funk- tionsuppdelning. Bostadsområdena är t.ex. i allmänhet mycket stora och där finns i regel få inslag av andra aktiviteter.
De beskrivna mönstren avser rnakronivån, alltså tätortema som hel- het. I detta perspektiv finns alltså en utpräglad funktionsuppdelning. Graden av funktionsuppdelning avgörs emellertid också av de enskilda områdenas storlek och hur renodlade aktiviteterna är inom områdena.
Det finns givetvis många skäl till funktionsuppdelningen i tätorterna. I många fall är skälen uppenbara, som t.ex. vid separering av miljöstö- rande industrier från boende. Det finns emellertid en hel del andra fakto- rer sorn styr utbyggnaden av tätorterna, såsom ekonomiska och icke minst ideologiska. ] den s.k. modernismen eller funktionalismen, som har dominerat planeringstänkandet efter andra världskriget, utgör funk- tionsuppdelningen ett dominerande drag.
Stadsbyggandet har utsatts för mycken kritik, inte bara i Sverige utan i hela västvärlden. Ett av föremålen för kritik är den långtgående funk- tionsuppdelningen i städema. Denna har lett till flera negativa konsek- venser. Det kan här räcka med att peka på utarmningen av många stads- delar rned bl.a. sociala problem som följd och stora påfrestningar på trafikapparaten.
4.3.3. Detaljplaneringens roll i funktionsuppdelningen
Här inställer sig frågan i vilken utsträckning sättet att detaljplanera har medverkat till funktionsuppdelnin gen.
Detaljplaneringen är mnnera mycket genomförandeinriktad. Planerna omfattar således i allmänhet begränsade områden och upprättas vanligen i nära anslutning till genomförandet. Detaljplanema har därför kommit att likna bygglov. Detaljplanema är instrument för utbyggnaden av våra tätorter och har därmed självfallet också varit instrument för förverkli- gandet av den rådande funktionsuppdelningen. Men funktionsuppdel- ningen kan inte betraktas som en ofrivillig, indirekt följd av sättet att detaljplanera, utan har varit eftersträvad i den planering som ligger på nivåer ovanför detaljplaneringen. Däremot kan ifrågasättas om detaljpla- nerna läser utvecklingen i alltför hög grad, således om de i onödan hind- rar förändringar efter genomförandet och därmed konserverar den ur- sprungligen avsedda funktionsuppdelningen. I korthet är problemet följande.
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall enligt 8 kap. 11 _8 PBL bifallas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. När det gäller kravet på överensstämmelse med planen får dock bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen, om avvikelsema är förenliga med syftet med planen (11 & sista stycket). Dessa bestämmel- ser innebär att behovet av planändring för meddelande av bygglov är beroende av dels planens detaljeringsgrad, dels innebörden och tillämp- ningen av begreppet mindre avvikelse.
Bestämmelser om vad en detaljplan skall innehålla finns i 5 kap. 3 &. Där föreskrivs att i detaljplanen skall redovisas allmänna platser, kvar- tersmark och vattenområden. Den kvartersmark som skall redovisas är mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begrav- ningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsomräden. För kvartersmark skall användningen anges. I PBL—propositionen uttalades i specialmotiveringen till bestäm- melsen (s. 564) att angivande av användningen av kvartersmarken bör ske genom att man i stort sett särskiljer de hvudkategorier som användes i tidigare detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det påpeka- des att det i praxis även förekom kombinationer av dessa användnings- sätt, liksom vissa ytterligare preciseringar inom kategorierna.
I 5 kap. 7 & anges vad en detaljplan får innehålla utöver vad som skall redovisas enligt 3 &. Enligt 7 _8 första stycket 3 får i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning (således till skillnad mot mar-
kens användning enligt 3 é). Sådana bestämmelser får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas (7 & andra stycket). 1 7 & fjärde stycket föreskrivs att planen inte får göras mer detaljerad än som är nöd- vändigt med hänsyn till syftet med den.
I PBL—propositionen (s. 145) underströk departementschefen att de- taljplanen bl.a. skall ge möjlighet att förverkliga kommunens sociala ambitioner att t.ex. integrera olika boende- och upplåtelseformer eller genom blandning av olika slags markanvändning och bebyggelsetyper skapa en stimulerande och livfull miljö.
I planverkets handbok "Boken om detaljplan och ornrådesbestämmel- ser" har med utgångspunkt från funktion, miljökonsekvenser, praxis och erfarenheter rekommenderats att användningsändamålen hålls isär i 22 olika kategorier.
För att jag skulle få en uppfattning om vilken detaljeringsgrad detalj- planema har i praktiken har jag vänt mig till samtliga länsstyrelser och bett dem att sända in alla detaljplaner som har vunnit laga kraft under andra kvartalet 1991. Det har kommit in 715 planer, vilket är det totala antalet för denna period. Planema har härefter underkastats en analys med avseende på utfonnningen av användrringsbestämrnelser. I detta analysarbete har utredningen biträtts av arkitekten Göran Molin. Resul- tatet av analysen presenteras i bilaga 6 till betänkandet.
Av analysen framgår att det i det övervägande antalet detaljplaner (ca 70 procent) bara finns ett användningssätt angivet och att användnings- sätten i bara en femtedel av planerna är kombinerade i samma bestäm- melse. I mycket stor utsträckning innebär alltså planerna hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.
Flera omständigheter kan ha bidragit till att planerna har utfonnats på detta sätt. Lagen frarntvingar inte en långtgående precisering av än- vändningssättet och lägger heller inte hinder i vägen för en kombination av användningssätt. Planverkets handbok kan däremot ha inbjudit till den planeringspraxis som har vuxit fram. Härpå tyder den enhetlighet som råder över hela landet. Dessutom torde samhällsklimatet ha haft stor betydelse. Praxisutvecklingen beträffande ändamålsbegreppen har skett under en tid då samhället i allt väsentligt systematiskt har kunnat styra tillkomsten av bebyggelse. Planerna har gjorts i samförstånd med byggherren och har genomförts snabbt på huvudsakligen jungfrulig mark. Ingen har haft anledning att ifrågasätta preciseringen i ändamåls-
bestämmelserna så länge några alternativa sätt att använda marken inte har efterfrågats.
4.3.4. Utformningsbestämmelser
Enligt utredningsdirektiven bör användningen av bestämmelser beträf- fande utformningen av byggnader övervägas. Det framhålls att det i vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyg- gelse, medan bestämmelser som styr utformningen helt kan undvaras i andra miljöer.
Som jag nämnde i det föregående (avsnitt 4.3.3) har jag genom biträ- de från länsstyrelserna fått tillgång till samtliga detaljplaner, 715 styck- en, som har vunnit laga kraft under andra kvartalet 1991. Dessa planer har analyserats med avseende på användningen av utfonnningsbestäm- melser. Resultatet av analysen presenteras i bilaga 6.
Med egenskapsbestämmelser avses i Planverkets handbok om detalj- plan och områdesbestärnrnelser bestämmelser om utfonnning av allmän- na platser; utnyttjandegrad; begränsning av markens bebyggande; mar- kens anordnande; placering, utformning och utförande; stömingsskydd. De bestämmelser som är av intresse i förevarande sammanhang är sådana som rör utformningen, framför allt utseendet. Sådana bestämmelser kan avse utvändiga material och kulörer, taklutning, pla- cering av entréer m.m.
Av den utförda analysen framgår sammanfattningsvis följande. Endast 13 procent av detaljplanema har bestämmelser som reglerar utseendet. Av dessa planer har 72 procent utseendebestämmelser som är kornbine- rade med bestämmelser som rör bevarande av värdefull miljö. Utseende- bestärnmelsema kan vara generella eller preciserade. Med generella be- stämmelser avses sådana som inte innehåller annat än vad som framgår av bestämmelsema i 3 kap. 1, 2 och 10 58 PBL. Sådana bestämmelser skall ju, oavsett vad som sägs i en detaljplan, iakttas vid en senare bygglovsprövning. De preciserade bestämmelserna däremot är anpas- sade efter de konkreta förhållandena. Det visar sig att det helt övervä- gande antalet bestämmelser är av generellt slag. Hälften av länen i in- venteringen redovisar högst en detaljplan med preciserade bestämmel- ser. I sju län saknas detaljplaner med sådana bestämmelser. Motiven till utseendebestämmelser varierar. Det vanligaste motivet är exponerings- graden, således att det rör sig om en stor byggnad, en byggnad i expo-
nerat läge eller t.ex. i gathörn eller intill vägkorsning. Andra notiv är hänsynen till stads- eller landskapsbilden, kulturvärden, helhetsverkan, behov av anpassning till angränsande byggnader eller grönområden.
Av det analyserade materialet framgår således att utfonnringsbe- stämmelser som innehåller preciseringar utöver vad som framgår av la- gens krav är mycket sparsamt förekommande. Slutsatsen av urdersök- ningen går snarast i riktning mot att kormnunema inte i tillräckligt hög grad värnar om miljön genom de möjligheter som finns att ställa precise- rade krav i detaljplan.
4.3.5. Reformbehov
Särskilt under senare tid har det visat sig att de ensidiga och begränsade användningsbestärnrnelserna i detaljplanerna är förenade med stora nackdelar. Nyexploateringen är numera minimal samtidigt som det ofta blir fråga om att ändra användningen av befintlig bebyggelse. Allt fler byggnader frigörs på grund av nedläggningar och konkurser. När ägaren begär att få använda byggnaderna på annat sätt, kommer han lätt i kon- flikt med planens användningsbestärnrnelser. Från kommunalt '.råll om- vittnas att arbetsbelastningen med ändring av detaljplaner är stor. Kost- naderna är också ganska höga, vilket medför att den som t.ex. v1ll öppna en hantverkslokal i ett bostadshus inte klarar detta ekonomiskt.
Såvitt jag kan bedöma har användningsbestämmelserna i alltför hög grad kommit att utformas med utgångspunkt från det användningssätt som har varit aktuellt vid projekteringen av det område som skall de— taljplaneras. Man torde således vid utfonnningen av bestämmelserna ofta ha underlåtit att överväga behovet av framtida ändringar i använd- ningssättet.
Vid detaljplaneläggning gör sig naturligtvis delvis motstridiga örrs- kemål gällande. Å ena sidan kräver hänsynen till alla berörda att det klargörs vad området skall användas till, men å andra sidan är det önsk- värt att planen utformas så att användningssättet inte låses i onödan. Det är de berördas möjligheter till konsekvensbedörnning som måste vara bestämmande för hur flexibel en plan skall kunna vara. Inom den ramen bör emellertid plarrernas flexibilitet kunna ökas i förhållande till dagens praxts.
4.3.6. Förslag
Det är enligt min mening angeläget att detaljplanerna utformas så att de ger utrymme för en blandning av boende och sådana verksamheter som är förenliga därmed. I delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet har jag föreslagit att kommunen i detaljplan skall få beslu- ta att byggtillstånd inte krävs för att utföra de åtgärder som behövs för genomförande av planen. Som villkor för tillståndsbefrielse skall därvid kunna preciseras hur ätgärdema skall utföras och även för vilket eller vilka ändamål byggnader eller andra anläggningar skall få användas. Förslaget innebär att planen kan ges en ganska flexibel utformning utan att möjligheterna till samhällskontroll efterges. En sådan reform kan så- ledes bidra till att planerna i fortsättningen inte läser användningssättet i onödan.
Bl.a. för att understryka det angelägna i att få till stånd en högre grad av blandning av verksamheter för att åstadkomma en mer stimulerande och livfull miljö, minskade transportbehov och ökad konkurrens fö'esslår jag vissa ändringar i 2 kap. 1 _8 (avsnitt 3.7.2). Enligt den gällande lydlel- sen skall planläggning ske så att den ger förutsättningar för en frår so- cial synpunkt god bostads-, arbets-, tratik- och fritidsmiljö. Eftersom denna uppräkning kan antyda ett funktionsuppdelat mönster för rlarne- ringen, föreslår jag att bestämmelsen i den delen omformuleras tll ett krav på att planeringen skall ge förutsättningar för en från social syn- punkt god livsmiljö. Vidare föreslår jag att bestämmelsen kompleterras med krav på att planläggning skall ske så att den främjar en ändanåtls- enlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Häri inbegrips rllltså krav på en ändamålsenlig funktionsblandning.
Vid Boverket pågår för närvarande arbete med riktlinjer för plareriing av arbetsområden i samarbete med Naturvårdsverket, Räddningsxerlket och Socialstyrelsen. I samband med det pågående arbetet, som i hivuid- sak berör skyddsavstånd, skyddsåtgärder m.m. för att garantera ei ggod livsmiljö, har även uppmärksammats behovet av en utveckling av lbe— teckningar och bestämmelser i detaljplan. Inriktningen är att beteckning- ar och bestämmelser i detaljplan vad gäller industri och verksamheten i huvudsak bör ha betydelse för hälso-, miljö- och riskfrågor. Exemrelivis kan "lager" i dag avse såväl järnrör som dynamit.
Jag förutsätter att Boverket vid sitt handboksarbete vidareutvekilar systemet för beteckningar och bestämmelser i riktning mot förerkliing och förtydligande beträffande miljö-, hälso- och säkerhetsfrågor. Wid
utformningen av systemet bör hänsyn också tas till intresset av att de- taljplanerna inte binder framtida användningssätt i onödan.
Genom dessa reformer kan framtida praxis komma att ändras i rikt- ning mot flexiblare planer. Kvar står dock problemet med alla befintliga planer. Frågan är här om det med hänsyn till dem som berörs alltid skall krävas planändring för att en viss funktionsblandning skall kunna åstad- kommas inom detaljplaneområden med ensidigt utformade använd- ningsbestämmelser.
Enligt 8 kap. 11 & sista stycket kan, som nämnts, bygglov få lämnas avseende åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen. I special- motiveringen till bestämmelsen uttalas att denna naturligtvis inte är till- lämplig, om någon vill använda marken för ett i planen icke avsett än- damål (PBL—propositionen s. 714). I propositionen 1989/90:37, där frå- gan om mindre awikelser tas upp till utförlig behandling (5.54 ff.), nämns emellertid som exempel på awikelser som bör kunna godtas ut- placering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan (t.ex. transformatorer och toaletter) eller trevnaden (t.ex. kiosker och uteser- veringar) under förutsättning att läget inte är så känsligt att en planänd- ring behövs. När det gäller avvikelser från användrringsbestärnrnelser avseende byggnader sägs att vissa verksamheter som inte är störande och som kan betraktas som bostadskornplement kan godtas i områden för bostadsändamål. I propositionen ges inte något exempel på vad som skall kunna betraktas som bostadskomplement, men termen tyder på att det måste röra sig om en verksamhet som är intimt knuten till boendet.
Det kan emellertid ifrågasättas om det inte skulle vara möjligt att in- om ramen för syftet med planen vidga utrymmet för mindre awikelser utan att kravet på medborgarinflytande träds för när. Bedömningen av denna fråga måste ske i belysning av effekterna av att en åtgärd betrak- tas sorn mindre avvikelse.
Effektema är hänförliga till prövningsgrundema och förfarandet. Frå- gan om mindre- avvikelse prövas i samband med en ansökan om bygg- lov. Om avvikelsen är att betrakta som mindre, kan kommunen inte vägra lov med hänvisning till att planen måste ändras. Däremot måste åtgärden uppfylla kraven i 3 kap. Lov kan alltså vägras på grund att åt- gärden kan medföra olägenheter för omgivningen. Innan lov lämnas till en åtgärd som innebär en mindre avvikelse från detaljplanen skall kända sakägare, berörda bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hy- resgästemas organisationer eller föreningar beredas tillfälle att yttra sig
(8 kap. 22 ($). Här råder alltså överensstämmelse med den krets som skall beredas tillfälle till samråd vid detaljplaneläggning. Vid bygglovs- prövnirrg sker däremot inte något kungörande, varför en bredare all- mänhet inte underrättas.
Av avgörande betydelse för möjligheterna att låta bestämmelsen om mindre avvikelser omfatta även ändrat användningssätt i åtminstone be- gränsad utsträckning är hänsynen till medborgarinflytandet. I syftet med PBL:s regler om medborgarinflytandet ligger att ingen åtgärd bör kunna rymmas inom begreppen "mindre avvikelser" eller "förenliga med syftet för planen", om åtgärden har intresse för en bredare eller en vidare krets än de som i enlighet med vad som nämndes nyss skall beredas tillfälle att yttra sig.
Som jag nyss framhöll torde många ensidigt utfonnade planbestärn- melser ha tillkommit av slentrian. Om frågan hade övervägts noggranna- re vid antagandet av planen, kan det antas att många planer skulle ha läirmat utrymme för åtminstone en viss begränsad funktionsblandning. Det kan därför inte alltid förutsättas att det skulle strida mot planens syfte att t.ex. en mindre servicebutik, en hantverkslokal eller ett kontor inreds i ett bostadsområde. Sådana verksamheter torde knappast kunna betraktas som bostadskornplernent. Det ändrade användningssättet måste dock vara begränsat i omfattning. Det måste röra sig om en rnind- re avvikelse. Hänsynen till medborgarinflytandet bör enligt min mening inte generellt lägga hinder i vägen för nyss exernplifierade använd- ningsändringar. Hyresgäster och boende m.fl. ges dock tillfälle att yttra sig över bygglovsansökan och denna kan ogillas om åtgärden bedöms leda till olägenheter för omgivningen. Jag har svårt att föreställa mig att en bredare allmänhet, alltså t.ex. boende som inte anses berörda i bygglovsärendet, skulle ha intresse av att kunna påverka frågan om in- rättande av en servicebutik, en hantverkslokal eller ett kontor i ett bo- stadsområde.
En successiv omvandling av ett område inom ramen för mindre avvi- kelse är utesluten, eftersom det enligt 8 kap. 11 & sista stycket skall gö- ras en samlad bedömning av de awikande åtgärder som söks och de som tidigare har godtagits.
Det bör således enligt min mening finnas möjligheter att med ut- gångspunkt från en rimlig tolkning av planens syfte öppna möjligheter till att vissa i förhållande till dagens praxis ytterligare ändringar i än- vändningssättet skall kunna betraktas som mindre avvikelser. En sådan
justering kan inte komma till stånd annat än genom lagändring. Jag fö— reslår därför en viss komplettering till lagtexten i 8 kap. 11 & sista stycket (motsvarar 8 kap. 15 & sista stycket i utredningens föregående betänkande).
Ett väsentligt syfte med reformen är att öppna möjligheter till mindre förändringar i användningssättet inom befintliga planområden när för- ändringen kan anses vara förenlig med planens syfte. Framtida planer kommer förhoppningsvis inte att låsa användningssättet i lika hög grad. Möjligheten att tillämpa den vidgade bestämmelsen om mindre avvikel— ser bör emellertid filmas även beträffande nya planer. En sådan ordning begränsar inte kommunernas möjligheter att styra framtida användnirrgs- sätt inom planområdet. Ett uttalat syfte med en plan mäste nämligen all- tid beaktas. Om det således framgår att funktionsblandning inom ramen för mindre awikelser inte är önskvärd, får sådana avvikelser självfallet inte godtas.
Ett problem som särskilt påtalas i utredningsdirektiven gäller frågan om gamla planer i vilka handelsändamålet preciserats till att avse viss form av detaljhandel. Enligt direktiven skall jag belysa möjlighetema att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom han- deln. I allmänhet rör det sig om planer som tillåter detaljhandel men inte livsmedelshandel. Detta problem löses inte genom den nyss föreslagna lagändringen. Planens uttalade syfte är ju just att begränsa detaljhandels- ändarnålet och vidare kan en övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat ofta inte betraktas som mindre avvikelser. Från medborgarnas synpunkt är det knappast likgiltigt med en övergång från t.ex. handel med bilar till livsmedelshandel i stora lokaler i ett industriområde. Det påtalade problemet kräver således en annan lösning. Jag skall behandla frågan i det följande avsnittet.
4.4. Livsmedelshandel i äldre detaljplaner
Förslag: Före den 1 april 1992 kunde handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av handel och därvid kunde livsmedelshan- deln begränsas eller förbjudas. Övergång från ett handelsändamål till ett amrat inom ett detaljplarreornråde med en preciserad bestämmelse röran- de handelsändarnålet kräver planändring. Om planbestämmelser av det nämnda slaget skall fråntas sin verkan, föreslår jag att det i 8 kap. 11 & förs in en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot detaljplanen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.
Bakgrunden till 1992 års ändring i 5 kap. 7 _gf PBL
I direktiven för utredningen uttalas följande:
Efter en ändring i 5 kap. 7 & PBL (prop. 1991/92:51, BoU10, rskr. 112) får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detalj- planer till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurren- sen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. Bakgrunden till lagändringen 1992 och till det i direktiven åsyftade problemet är följ ande.
Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen sker enligt detaljplan. l 5 kap. 3—6 åå finns regler om vad en detaljplan skall innehålla. I 7 och 8 åå finns härefter regler om vilka bestämmelser en detaljplan härutöver får innehålla. Enligt 3 & skall kvartersmark för bl.a. bebyggelse redovisas och anges till gränserna. Därvid skall an- vändningen anges. Enligt 7 5 första stycket 3 får i planen meddelas be- stämmelser om byggnaders användning.
I förarbetena till PBL förs ett resonemang kring frågan om särskiljan- de av olika ändamål i en detaljplan (PBL—propositionen s. 576 f.). Å ena sidan sägs att det finns behov av en mer preciserad angivelse av byggnaders användning än som dittills hade skett. Med hänsyn särskilt till konkurrensintresset borde emellertid å andra sidan handelsändamålet inte preciseras ytterligare, om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kunde enligt departementschefen bl.a. vara att möjliggöra en för konsu- menterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvar-
tersmarkerrs och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. I detaljplan borde då kunna meddelas bestämmelser i syfte att särskilja följande ändamål.
Genom detaljplan borde det vara möjligt att dra en skarp gräns mellan handelsområden och industriområden. När det gäller regleringen av olika former av handel borde kvartersmarken enligt departementschefen kunna uppdelas i huvudsaklig användning för partihandel och detalj- handel. Partihandel borde därvid hänföras till industriändamål. Också inom gruppen detaljhandel borde viss reglering vara möjlig, men även här underströks intresset av att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöj- ligheterna. Genom bestämmelser i detaljplan ansågs dock handel med skrymmande varuslag kunna urskiljas. Vidare ansågs att livsmedelshan— deln i vissa lägen skulle kunna behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel nämndes stormarknader och bensinstationer. Reglering borde kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sam- mantaget får användas för handel med livsmedel. Någon ytterligare pre- cisering eller avgränsning borde inte kunna läggas till grund för pröv- ningen av bygglov.
De angivna preciseringama och avgränsningarna har kommit att bli av betydelse i samband med bygglovsprövningen. Enligt 8 kap. 1 & första stycket 3 krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggna- den senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Frågan om väsentligt ändrat användningssätt avgörs i första hand med utgångs- punkt från allmänna överväganden och den praxis som har utvecklats. Planbestämmelser kan emellertid också ha betydelse. Av specialrnotive- ringen till 8 kap. l & framgår att övergången mellan de olika former av handel som enligt redovisningen i det föregående skulle kunna särskiljas och redovisas i en detaljplan blir att betrakta som ett väsentligt ändrat användningssätt (a. prop. s. 678).
I 8 kap. 11 och 12 85 regleras förutsättningama för bygglov. Ansök- ningar orn bygglov inom områden med detaljplan skall beviljas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplan. Enligt 11 & sjätte stycket får bygg- lov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplan, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Precisering av han- delsändamålet i en plan medför således att en övergång till ett annat
ändamål kräver ändring av planen, såvida åtgärden inte kan betraktas som mindre avvikelse.
I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik föreslogs en ändring i PBL i syfte att stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. För- slaget innebar att 1 kap. 5 & skulle kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunen i sin planering skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.
Bostadsutskottet delade regeringens principiella inställning men före- slog i en remiss till lagrådet att en lagändring i stället skulle göras i 5 kap. 7 & (1991/921BOU10). På lagrådets inrådan företogs en viss juste- ring av det remitterade förslaget och den av riksdagen antagna ändringen innebär att ett nytt andra stycke togs in i 5 kap. 7 &. Enligt detta får be- stämmelser om byggnaders användning inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas.
Enligt uttalanden av bostadsutskottet innebar lagändringen följande. Kommunerna kormner inte längre att ha möjlighet att i detaljplan preci- sera handelsändarnålet till en viss form av handel. Möjligheten att i de- taljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor kommer således inte att finnas kvar. Härigenom upp- nås bättre möjligheter till konkurrens och en övergång mellan olika for- mer av handel kommer att underlättas. Någon ändring i vad gäller möj- ligheten att hänföra partihandel till industriändamål avsågs dock inte.
Avslutningsvis anförde utskottet följande:
Det kan enligt utskottets mening inte anses tillfredsställande att den något förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får genom- slagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva övervägas i ett större sammanhang. Det bör således övervägas vilka lagstift- ningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör vidtas för att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En fråga som kan behöva utredas i detta sammanhang är vilka åtgärder som kan erford- ras för att förenkla en övergång mellan olika former av detaljhandel. Det kan också finnas anledning att överväga om det är lämpligt eller nödvändigt att ändra bygglovsreglema.
Överväganden ochförslag
Problemet är alltså i huvudsak följande. Det finns många detaljplaner från tiden före den 1 april 1992 i vilka handelsändamålet har preciserats
till en viss form av handel och livsmedelshandeln kan därvid ha begrän- sats eller förbjudits. Den sorn bedriver handel i enlighet med en precise- rad detaljplanebestämmelse måste söka bygglov om han vill övergå till handel av annat slag. Eftersom den sökta åtgärden strider mot detaljpla- nen, kan ansökan inte bifallas utan att planen ändras, såvida åtgärden inte kan betraktas som en mindre awikelse från planen.
Enligt direktiven skall jag belysa möjligheterna att ändra gällande planeri syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln.
Uppdraget i den här delen ger inledningsvis anledning till följande re- flektioner. Stark tonvikt läggs i direktiven på att lagstiftningen skall ge bättre stöd för strävandena mot en förbättring av miljön. Vidare fram- hålls betydelsen av att få till stånd en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Sådana strävanden motverkas emellertid av att livsmedelshandeln på ett oförutsebart sätt koncentreras till storrnarkna- der i tätorternas utkanter. Vad gäller befintliga planer har inte kommu- nema och medborgama i dessa kunnat beakta konsekvenserna av att planen inte kan hävdas. Enligt min mening är därför en planändring den naturliga åtgärden, om kommunen efter sedvanlig beredning önskar slopa tidigare beslutade restriktioner. Jag hyser således tveksamhet till att kommunernas planbeslut i aktuella fall i efterhand fråntas sin verkan. Med hänsyn till mitt uppdrag skall jag dock i det följande lägga fram ett förslag till en lösning av det i direktiven redovisade problemet.
Beslut rörande detaljplaner är att betrakta som förvaltningsbeslut, vilka reglerar rättsförhållanden mellan det allmänna och enskilda och mellan enskilda inbördes. Det torde inte vara möjligt att med lagstiftning gå in och upphäva eller ändra enskilda bestämmelser i av kommunen meddelade förvaltningsbeslut.
Problemet består emellertid i hur man skall kunna förenkla övergång- en mellan olika former av detaljhandel. För att uppnå detta är det inte nödvändigt att ändra innehållet i gällande planer. Det är tillräckligt att man undanröjer de rättsliga effekterna av den uppdelning i olika han- delsändamål som förekommer i äldre planer. Detta kan ske på olika sätt.
I nya planer får olika former av detaljhandel inte särskiljas, vilket in- nebär att övergång från en form av detaljhandel till en annan form inte kräver planändring. Även kravet på bygglov bortfaller. Visserligen krävs bygglov för väsentligt ändrat användningssätt, men av specialrnotive- ringen till 8 kap. 1 & framgår att en övergång mellan olika former av
handel skall betraktas som ett väsentligt ändrat användningssätt bara om det finns detaljplanebestärnrnelser som närmare reglerar handelsändamå- let (PBL—propositionen s. 678).
Om man vill åstadkomma samma frihet vid övergång mellan olika former av detaljhandel inom områden med gamla detaljplaner som inom områden med nya planer, måste kraven på både detaljplaneändring och bygglov undanröjas.
I första hand skulle alltså kravet på bygglov slopas vid övergång mel- lan olika former av detaljhandel som har reglerats i en detaljplan. Detta kan åstadkonnnas genom ett tillägg till 8 kap. l 5 första stycket enligt vilket krav på bygglov enligt punkten 3 (alltså väsentligt ändrat an- vändningssätt) inte gäller i fråga om övergång från en form av detaljhan- del till en annan.
Det kan anmärkas att jag i delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet föreslår omfattande ändringar i reglema om bygglov. De föreslagna ändringarna berör emellertid inte formuleringen av den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 1 & första stycket 3. Denna föreslås alltså i oförändrad form bli intagen i 8 kap. 1 &. Om de i betän- kandet föreslagna ändringarna genomförs, kan dock ifrågasättas om det ändå inte skulle vara möjligt att i propositionens specialmotivering göra ett uttalande av innebörden att en övergång mellan olika former av de- taljhandel inte längre skall betraktas som väsentligt ändrat användnings- sätt även orn det finns detaljplanebestämmelser som reglerar handelsän- damålet.
Bygglovsbefrielse medför dock inte att behovet av detaljplaneändring bortfaller. Enligt 5 kap. 36 & skall nämligen åtgärder som inte kräver lov ändå utföras så att de inte strider mot detaljplan. Även denna regel behö- ver alltså kompletteras med en bestämmelse enligt vilken en övergång från en i detaljplanen angiven form av detaljhandel till en annan form inte skall anses strida mot planen.
För att jag skulle få möjligheter att bedöma effekterna av en lagänd- ring av det här slaget har jag berett kommunstyrelsen i 11 kommuner tillfälle att ge sin syn på vad det skulle innebära för kommunen, om upp- delningen i olika slag av detaljhandel inte längre skulle kunna vidrnakt- hållas inom detaljplaner antagna före den 1 april 1992. I skrivelsen till kommunerna beskrevs därvid den ovan angivna tänkbara lösningen.
Av de tillfrågade kommunerna är fem klart negativa, tre positiva och två tveksamma till förslaget. En kommun har inte yttrat sig. De kommu-
ner som är negativa eller tveksamma till förslaget har framför allt pekat på följande problem. I många kommuner har lov till handel med skryrn- mande varor, som är en form av detaljhandel, lämnats inom industriorn- råden. Befrielse från krav på bygglov leder i sådana fall till att t.ex. livs— medelshallar och annan besöksintensiv handel skulle kunna uppstå inom industriområden, vilket är oacceptabelt.
Ett par kormnuner har förklarat att de skulle kurma godta ett förslag som innebär att en övergång mellan olika handelsändamål betraktas som mindre avvikelse från plan. Skara kommun, som inte har haft något att erinra mot förslaget i och för sig, har efterlyst möjligheter att kunna se- parera starkt trafikalstrande handel från övrig handel.
Konrmunemas påpekande rörande förekomsten av detaljhandel inom industriområden gör det enligt min mening nödvändigt att den skisserade lösningen modifieras så att bygglovsbefrielse bara skall gälla beträffande övergång mellan olika former av detaljhandel utanför industriområden. En övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inom industriområden bör således kräva bygglov och även detaljplaneändring, såvida åtgärden inte kan anses som en mindre avvikelse från planen.
Den ovan skisserade lagtekniska lösningen innebär, trots undantaget beträffande industriområden, att i huvudsak alla rättsliga effekter av de- taljplanebestämmelser rörande olika former av detaljhandel undanröjs. Men planerna hade kanske utformats på ett helt annat sätt eller kanske inte alls antagits, om de ändrade förutsättningama hade beaktats vid be- slutstillfället. Med hänsyn härtill kan övervägas en lagteknisk lösning som inte undanröjer samtliga rättsliga effekter av detaljplanebestärnrnel- ser av nu berört slag.
En ansökan om bygglov för övergång från ett handelsändamål till ett annat skall bifallas om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Bygglov får dock ges om åtgär- den innebär en mindre avvikelse från planen (8 kap. 11 5). En möjlig lagteknisk lösning är att kravet på bygglov behålls men att reglerna kompletteras så att behov av ändring av detaljplanen bortfaller. Kommunen kan då inte vägra bygglov med hänvisning till att åtgärden strider mot planen, men ges möjlighet att även i fortsättningen vägra lov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. En övergång från ett handelsändamål till ett annat skall således inte kunna vägras på grund av att den strider mot kommunala överväganden rörande lokaliseringen av
handeln men däremot på grund av t.ex. betydande olägenheter för omgivningen.
Från lagteknisk synpunkt skulle det vara mest tilltalande om regle- ringen av en fråga av detta speciella slag kunde tas in i en övergångsbe- stärnmelse. Detta torde emellertid inte vara möjligt, varför det endast återstår att göra en komplettering till 8 kap. 11 &. I det föregående av- snittet har jag konstaterat att problemet inte kan lösas genom den före- slagna ändringen i bestämmelserna orn mindre awikelser. I de nu aktuella fallen har ju planens syfte varit just att begränsa handelsända- målet och vidare kan en övergång från en form av detaljhandel till en annan inte alltid betraktas som en mindre avvikelse enligt den föreslagna ändringen.
Den lämpligaste lösningen synes i stället vara att det som ett kornple- ment till 8 kap. 11 & första stycket förs in en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en övergång från ett handelsändamål till ett an- nat strider rnot planen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.
Jag förutsätter alltså härvid att kommunen bibehålls möjligheten att kunna vägra bygglov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. Mot denna förutsättning skulle kunna invändas att kommunen i ett bygglovsärende inte får åberopa andra grunder för avslag än sådana som har fått åberopas för avskiljande av olika handelsändamål i detaljplanen. För ett avskiljande av livsmedelshandel synes endast hänsynen till kravet på en lämplig samhällsutveckling ha fått åberopas, däremot inte t.ex. behovet av parkeringsplatser. Det skulle då kunna göras gällande att kommunen i ett bygglovsärende rörande övergång mellan olika handelsändamål saknar möjlighet att åberopa kraven i 3 kap. för avslag. Dessa krav handlar nämligen om andra hänsynstaganden än sådana som har fått åberopas som grund för avskiljande av handelsändamålet i planen. Jag anser dock att denna invändning inte är hållbar. När väl en uppdelning i olika handelsändamål har gjorts i en plan gäller reglerna i 8 kap. 11 å i vanlig ordning vid bygglovsprövningen. I annat fall hade krävts en särreglering för de nu aktuella fallen eller i vart fall uttalanden i förarbetena som begränsar prövningsförutsättningarna.
Jag har här beskrivit två olika metoder att komma förbi det hinder mot konkurrens inom handeln som vissa gamla detaljplaner anses innebära. Den första metoden innebär att kravet på bygglov vid övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat slopas utom beträffande handel inom
industriområden. Detta medför beträffande andra områden än industri- områden att övergång mellan olika detaljhandelsändamål kan ske helt fritt. För detaljhandeln inom industriområden däremot kommer även i fortsättningen att krävas bygglov och ändring av detaljplanen (såvida det inte kan anses röra sig om mindre awikelse) för övergång från ett ända- mål till ett annat.
Den andra metoden innebär att kravet på bygglov för övergång från ett i detaljplan preciserat detaljhandelsändamål till ett annat behålls, me- dan kravet på ändring av detaljplanen undanröjs. Detta medför att kom- munen inte längre får möjlighet att vägra bygglov på grund av övervä- ganden rörande en ändamålsenlig handelsstruktur, medan däremot möj- ligheten att pröva åtgärden mot kraven i 3 kap., framför allt dess om- givningspåverkan, kvarstår.
Med den sistnämnda metoden kommer man åt just de konkurrensbe- gränsande momenten i vissa detaljplaner från tiden före den 1 april 1992, samtidigt som hänsyn tas till kommunernas förutsättningar vid upprättande av planen genom att möjlighet ges till prövning mot kraven i 3 kap. Enligt min mening innebär en sådan lösning att eventuella hinder för konkurrens kan undanröjas utan alltför negativa bieffekter för kom- munerna. Jag föreslår därför att 8 kap. 11 & (motsvarar 8 kap. 14 å i ut- redningens föregående betänkande) kompletteras med en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en åtgärd som avser övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat strider mot en detaljplan inte skall utgöra hinder mot att bygglov lämnas.
Om en reform av det redovisade slaget genomförs, bör det naturliga för kommunerna vara att de ser över de planer som innehåller bestäm- melser av här aktuellt slag och ändrar planerna. Därmed kan planema anpassas till de ändrade förhållandena.
4.5. Förutsättningarna för enkelt planförfarande
Förslag: Möjlighetema att använda enkelt planförfarande vidgas. Om förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och är för- enligt med länsstyrelsens granskningsyttrande, får enkelt planförfarande alltid tillämpas, om konsekvenserna av förslaget framgår av översikts- planen.
I bestämmelsen rörande förfarandet vid enkelt planförfarande görs ett förtydligande så att det klart framgår att samråd och underrättelse om planförslaget utgör två skilda led i ett tvåstegsförfarande.
Gällande ordning
Enkelt planförfarande innebär att bl.a. utställning av planförslaget kan underlåtas. Det är således tidsbesparande. Detta förfarande får tillämpas under förutsättning att förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.
Vad gäller betydelsen av att förslaget skall vara av begränsad bety- delse, hänvisar PBL—propositionen (s. 622) till vad som anförs om förutsättningama enligt 5 kap. 29 5 för att fullmäktige skall kunna de- legera antagandet av planer till kommunstyrelsen eller byggnadsnämn- den. Dessa förutsättningar skall jag redogöra för i avsnittet om delega- tion av detaljplaneärenden (avsnitt 4.8).
Att planförslaget skall sakna intresse för allmänheten tar enligt PBL—propositionen sikte på en bredare allmänhet, dvs. planförslaget får inte ha ett mera allmänt intresse i kommunen.
Slutligen skall förslaget vara förenligt med översiktsplanen och läns- styrelsens granskningsyttrande över denna. Föreskriften avser enligt PBL—propositionen att garantera att myndigheter, grannkommuner m.fl. inte går miste om rätten till samråd om planläggningen. Det framhålls i det sammanhanget att den allmänna lämpligheten av detaljplaner som uppfyller det nu berörda kravet varit föremål för diskussion i samband med upprättandet av översiktsplanen.
Vid enkelt planförfarande skall bl.a. sakägare och andra intressenter beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan sedan föreligger, skall de underrättas om detta och ges tillfälle att antingen godkänna eller inom fjorton dagar lämna skriftliga synpunkter på förslaget.
Reformbehovet
Enligt direktiven bör det prövas om det finns möjlighet till effektivise- ringar av planprocessen. I det sammanhanget pekas det på möjligheterna att använda enkelt planförfarande och anförs att det bör prövas om det — med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga or- gan och enskilda som planer får — är möjligt och lämpligt att i ökad ut— sträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande skall därvid övervägas.
Överväganden ochförs/ag
Kommunema har nu, med något undantag, antagit sina översiktsplaner. Arbeten med revideringar och fördjupningar pågår i många kommuner. Jag föreslår i annat sammanhang (avsnitt 3.7.2) åtgärder för att över- siktsplanema skall hållas aktuella. Det blir då naturligt för kommunerna att fortsätta arbetet med fördjupningar av översiktsplanen t.ex. på tät- ortsnivå. I sådana fördjupningar kommer aktuella projekt att behandlas. Ett mer kontinuerligt arbete med översiktsplanen kommer också att främja debatten om sarnlrällsbyggnadsfrågor i kommunema.
När ett projekt ingående behandlats och debatterats under översikts- planearbetet — t.ex. vid en fördjupning — är det enligt min mening inte meningsfullt att alltid använda det mera omständliga ordinära planförfa- randet. Synpunkter på projektet har då redan lämnats under översikts- planearbetet, särskilt om det kan anses ha ett intresse för en större all- mänhet. Vidare ankommer det alltid på fullmäktige att ta ställning till översiktsplanen. Det innebär enligt min mening att förutsättningen för enkelt planförfarande att den efterkommande detaljplanen skall vara av begränsad betydelse också förlorar bärkraft.
Jag föreslår därför att användningsornrådet för enkelt planförfarande utökas så att det får användas i de fall förslaget till detaljplan överens- stärmner med översiktsplanen och det också är förenligt med länsstyrel- sens granskningsyttrande, under förutsättning att konsekvensema av förslaget framgår av översiktsplanen. Sveriges internationella åtaganden innebär att miljökonsekvensbeskrivningar måste upprättas i de fall som nu anges i 5 kap. 18 &. Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig vid enkelt planförfarande. Jag har i det föregående, avsnitt 3.7.4, före- slagit att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall gälla mer gene- rellt. Inte heller enligt mitt förslag skall det dock finnas något krav på
upprättande av miljökonsekvensbeskrivning i samband med enkelt plan- förfarande. Möjligheten enligt den nu föreslagna bestämmelsen att an- vända enkelt planförfarande skall emellertid vara beroende av att kon- sekvenserna av förslaget framgår av översiktsplanen. En sådan konsek- vensbeskrivning måste anses vara tillräcklig för att Sverige skall uppfyl- la sina internationella åtaganden.
I vissa fall synes det förekomma brister i förfarandet vid enkelt plan- förfarande. Sålunda förekommer fall då planförslag har utarbetats utan föregående sarnrådsförfarande, varefter de som berörs har lämnats till- fälle att godkänna eller lämna skriftliga synpunkter på förslaget. De två leden, samråd och underrättelse om förslaget, slås således ibland sam- man.
För att det klart skall framgå att det rör sig om ett tvåstegsförfarande föreslår jag att det görs ett förtydligande i 5 kap. 28 å andra stycket.
4.6. Program- och samrådsskedena
Förslag: Detaljplan skall grundas på program om det inte är onödigt. Innehållet i översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra ett program för detaljplan.
Vid utarbetande av programmet skall berörda sakägare och vissa andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en sarnrådsredogörelse.
Gällande ordning
PBL:s förfaranderegler avseende upprättande av detaljplan övertogs i princip utan ändring från den äldre byggnadslagstiftningen. En översikt- lig beskrivning av förfarandet finns under avsnitt 2.2.
Enligt 5 kap. 18 & PBL bör en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen. Som ett led i anpassningen av den svenska lagstiftningen inför EES—avtalet, har programskedet gjorts obligatoriskt i de fall Sveriges intemationella åtaganden kräver att det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning i samband med ett detaljplane- arbete (prop. 1992/93:60, bet. JoUlO, rskr. 139, SFS 199231769). Mil- jökonsekvensbeskrivningen knöts till programskedet, eftersom det be- slutsunderlaget borde tillföras innan planen fått ett alltför konkret inne- håll (a. prop. s. 106).
Enligt PBL—propositionen (s. 607) kan självständiga program behövas om översiktsplanen ger föga vägledning för detaljplaneläggningen eller om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har ifrågasatt översiktsplanen för det berörda området.
I fråga om vilket organ som skall besluta om programmet uttalade då- varande departementschefen (s. 607) följande:
Det (programmet) har samma karaktär som översiktsplanens rikt- linjer. Om programmet endast förtydligar översiktsplanen i vissa av- seenden, kan beslutet om programmet lämpligen fattas av det organ som skall anta detaljplanen enligt 29 _6. Om däremot översiktsplanens riktlinjer är knapphändiga eller om det råder starka motsättningar om översiktsplanens utformning, kan det vara lämpligt att programmet beslutas av fullmäktige. Jag är emellertid övertygad om att kommu- nerna själva här kan finna lämpliga beslutsfonner. Det finns alltså ingen anledning att lagreglera befogenheten att besluta om program.
När en detaljplan upprättas skall kommunen enligt 5 kap. 20 & sam- råda med länsstyrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäs- ter och boende sorn berörs av förslaget samt de myndigheter, samman- slutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av försla- get skall beredas tillfälle till samråd. I PBL—propositionen (s. 178) fram- hålls samrådet sorn ett av de viktigaste momenten i planarbetet.
Samrådet syftar enligt 21 9” till ett utbyte av information och synpunk- ter. Under samrådet skall motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följderna av förslaget redovisas. Det är också meningen att en stor del av kunskapema om planområdet skall inhämtas under samrådet.
Reformbehovet
Enligt utredningens direktiv behöver samrådsförfarandet granskas från effektivitetssynpunkt. Vidare bör medborgarinflytandet komma till ut- tryck tidigt i planeringsprocessen. I dessa delar hänvisar direktiven till Boverkets s.k. överklagandeutredning, som visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. I di- rektiven framhålls vidare att utredningen bör studera om en lämplig in- formations- och sarnrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat
programstadium till en detaljplan eller en fördjupning av översiktspla— nen, kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl beslutsunderla- get som i planeringens resultat och minska kostnadema.
Överväganden och förslag
Samrådet syftar enligt 5 kap. 21 & till ett utbyte av information och syn- punkter. Jag har i samband med behandlingen av översiktsplanen, av- snitt 3.7.2, föreslagit att syftet med samrådet skall uttryckas på ett något annorlunda sätt och det bör gälla även för detaljplaneförfarandet. Sam- rådet skall således syfta till att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge myndigheter, sammanslutningar och enskilda möjlighet till insyn och påverkan.
I 5 kap. 20 & anges i två grupper vilka kommunen skall samråda med. Det är dels länsstyrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten och berörda kommuner (den obligatoriska gruppen), dels sakägare och de bostads- rättshavare, hyresgäster och boende sorn berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett vä- sentligt intresse av förslaget.
När det gäller tidpunkten för samrådet har det inte framkommit något som tyder på att kontakterna mellan kommunerna och de obligatoriska samrådspartema inte fungerar. Jag föreslår därför inte någon förändring vad gäller samrådet med de obligatoriska samrådspartema. Till denna grupp kan också hänföras de myndigheter som i 5 kap. 20 & nämns till- sammans rned de enskilda.
När det däremot gäller kontaktema med de enskilda, synes erfarenhe- tema visa att samrådet i många fall kommer till stånd för sent. Ofta torde kommunens ställningstaganden ha varit låsta när sakägare och boende m.fl. bereds tillfälle till samråd. De enskilda går därmed miste om möj- ligheten att påverka utgångspunkterna för planarbetet, och från planför- fattamas synpunkt är det givetvis en nackdel att man inte i tid får reda på de boendes m.fl. synpunkter på planarbetets inriktning. Kontakter med enskilda bör därför tas innan detaljplanen har fått ett alltför konkret innehåll, således redan under programskedet. Kravet i 5 kap. 18 & på upprättande av program bör därför skärpas.
Huvudprincipen bör således vara att detaljplanen skall grundas på program. I vissa fall har den planerade förändringen behandlats och varit föremål för samråd under arbetet med översiktsplanen, t.ex. vid en för-
djupning på tätortsnivå. I enlighet med vad jag har utvecklat i avsnittet 3.7.4 om miljökonsekvensbeskrivningar skall översiktsplanens innehåll då kumia anses utgöra ett program för detaljplan (jfr också avsnitt 5.4). Någon uttrycklig lagreglering av detta erfordras inte.
Upprättande av ett särskilt program för detaljplan bör kunna undvaras i vissa andra fall. När detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den kan behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande finns det således inte anledning att kräva program. Sådana fall kommer att undantas automa- tiskt genom att det i 5 kap. 28 & föreskrivs att 5 kap. 18 5 inte är tillämp- lig vid enkelt planförfarande. Det kan dock påpekas att "program" för sådana detaljplaner ändå kan ha behandlats i översiktsplanen. Jag före- slår nämligen i annat sammanhang, avsnitt 4.5, att enkelt planförfarande skall få användas bl.a. om konsekvenserna av detaljplaneförslaget fram- går av översiktsplanen.
Det bör vara möjligt att underlåta upprättande av program även för planer som behandlas i ett ordinärt förfarande i vissa fall, nämligen om planen är av begränsad betydelse. Detta kan uttryckas så att program skall upprättas om det inte är onödigt.
Formerna för beredande av tillfälle till samråd vid upprättande av för- slag till detaljplan är inte reglerade och bör heller inte regleras såvitt av- ser programskedet. Liksom vid samråd enligt 5 kap. 20 & kan samråd i samband med utarbetande av program ske vid t.ex. möten som utlyses i trakten genom affischering eller utdelning av flygblad (jfr PBL—propo- sitionen s. 609).
Mitt förslag innebär alltså såvitt avser reglerna om samråd att detta delas in i två etapper, dels en första etapp under programskedet då till- fälle till samråd skall beredas enskilda, dels en andra etapp när förslag till detaljplan upprättas då sarnräd även skall ske med den obligatoriska samrådsgruppen plus berörda myndigheter.
Krav på samråd både i programskedet och i samband med upprättan— de av förslag till detaljplan behöver naturligtvis inte leda till dubbla ar- betsinsatser från kommunernas sida. Samrådet bör ses som en kontinuerlig process under vilken det kommer att ändra karaktär från ett principiellt meningsutbyte till samråd rörande den närmare utformningen av planförslaget. Det innebär alltså att medborgarinflytandet i vidare mening bör få sin tyngdpunkt i programskedet. Även den snävare kretsen av intressenter, sakägama och de med dem likställda, kan ofta antas få sina krav på möjligheter till insyn och påverkan tillgodosedda
genom samrådet under programskedet och därmed kan samrådet i det senare skedet underlättas och rationaliseras.
Jag vill emellertid inte förneka att de utökade kraven på program och samråd kan leda till ett visst merarbete för kommunerna. Detta måste dock vägas mot de vinster man kan göra genom att det blir färre över- klaganden och mindre risk för förseningar. Till vinsterna är icke minst att hänföra utsikten att de kommunala besluten kan kormna att stå i bätt- re samklang rned kornrnuninnevånarnas önskemål och att de boende m.fl ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten redan på korn— munal nivå. Under avsnitt 5 redovisas mer i detalj min syn på samrådet och medborgarinflytandet i övrigt.
Resultatet av samrådet skall enligt 5 kap. 21 _5 andra stycket redovi- sas i en sarnrådsredogörelse. Motsvarande bestämmelse beträffande översiktsplan finns i 4 kap. 4 %$. I avsnittet rörande översiktsplan, avsnitt 3.7.2, föreslår jag att den sistnämnda bestämmelsen skall förtydligas så att det ställs krav på en öppen redovisning av framförda synpunkter och av ställningstagandena i anledning av dessa. Motsvarande förtydligande bör göras i 5 kap. 21 &.
4.7. Kungörande om utställning
Förslag: För att kommunemas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas får innehållet i den kungörelse om utställningen av detaljpla- neförslag som skall publiceras i ortstidning begränsas.
Gällande ordning
Utställningen av ett detaljplaneförslag skall enligt 5 kap. 24 & PBL kun- göras genom att en kungörelse anslås på kommunens anslagstavla och införs i ortstidning. Vidare skall enligt huvudregeln (25 å) en underrät- telse om innehållet i kungörelsen i brev sändas till kända sakägare, hy- resgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget samt, i förekommande fall, till delägare i samfällighet på angivet sätt. Underrättelse behöver dock inte sändas till andra än dem som äger eller har särskild rätt till mark som kan komma att bli föremål för inlösen och liknande, om ett stort antal personer skall underrättas och det skulle in- nebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen.
Vad kungörelsen skall innehålla anges i 24 å i sex punkter enligt föl- jande:
]. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17—19 åå,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på försla- get skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört syn- punkter på förslaget enligt 13 kap. 5 å kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
Att kungörelsen skall publiceras i ortstidning innebär att den skall in- föras i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betyden- het bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. En sådan spridning skall en tidning ha bl.a. om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen på orten.
Reformbehovet
Utredningssekretariatet har, som nämnts under avsnitt 4.1, som ett led i översynen av förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala tjänstemän med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnads- nämnder. Det framkom då att många kommuner har mycket stora kost- nader för annonsering i detaljplaneärenden och att en minskning av det obligatoriska innehållet i kungörelsen skulle innebära en avsevärd be- sparing för många kommuner.
Överväganden och förslag
Enligt min mening är det — i de fall bl.a. kända sakägare också underrät- tas genom brev — tillräckligt att den kungörelse som skall publiceras i tidning innehåller sådana uppgifter att den som har intressen att bevaka eller eljest är intresserad kan identifiera planområdet, bedöma om han kan vara berörd och få upplysning om var utställningen äger rum. Den som är intresserad kan sedan besöka utställningen eller ta kontakt med kommunen och därigenom få ytterligare upplysningar.
Jag föreslår således att innehållet i den kungörelse som skall publice- ras i ortstidning får begränsas så att de uppgifter som anges i de ovan angivna punkterna 2, 5 och 6 utelämnas, utom i de fall kommunen med stöd av undantagsbestämmelsen underlåtit att i brev sända underrättelse till bl.a kända sakägare om innehållet i kungörelsen.
4.8. Delegation av PBL—beslut
Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 29 å PBL, som reglerar frågan om delegation av beslutanderätten beträffande detaljplaner, upphävs. Det innebär att reglerna i kommunlagen (19911900) i stället blir tillämpliga och att det således inte längre kommer att finnas något lagligt hinder mot att delegera enklare detaljplanebeslut till tjänsteman.
Gällande ordning
Enligt 5 kap. 29 å PBL skall beslut i fråga om antagande, ändring och upphävande av detaljplaner och områdesbestämmelser tas av kommun- fullmäktige. Kommunfullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att fatta sådana beslut, om planen eller områdesbe- stämmelserna inte är av principiell beskaffenhet eller eljest av större vikt. Förutsättningarna för delegationen överensstämmer med lydelsen av 1 kap. Så i den äldre kommunallagen (19771179). Avsikten med specialregleringen i PBL är att delegation skall vara möjlig endast till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. I PBL—propositionen (s. 171) motiveras denna begränsning med att andra kommunala nämnder, miljö- och hälsoskyddsnämnderna undantagna, kan tänkas företräda partsintressen i planärenden. Vidare anförs att en enhetlig reglering kan vara till fördel för allmänheten vid kontakten med kommunen i dessa frågor.
I frågan om vilka planbeslut som borde kunna delegeras uttalade då- varande departementschefen (a. prop. s. 624 f.) följande:
Det betyder att beslut att anta sådana detaljplaner — och framför allt ändringar av planer — som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot bör fullmäktige själv anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar mänga mot- stridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Fullmäktige bör också själv anta planer som medför större
ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen, om inte åtagandet redan beslutats i annat sammanhang.
Principerna för delegering bör enligt min mening också påverkas av tidsaspekten. Under en första period efter det att PBL trätt i kraft bör fullmäktiges delegation vara ganska snäv. Antagandet av planer av rutinkaraktär kan givetvis delegeras, liksom detaljplaner som hand- läggs genom enkelt planförfarande enligt 28 å. När fullmäktige har hunnit anta översiktsplan enligt 4 kap. PBL inträder ett annat läge. Översiktsplanen har bl.a. till uppgift att ge riktlinjer för detaljplane- läggningen. Översiktsplanen blir i sådana fall ett bra underlag för att besluta om delegation av detaljplaner inom entydiga och avgränsade områden i kommunen. En genomarbetad översiktsplan kan alltså ge möjlighet till en ökad delegation.
Departementschefen uttalade vidare att detaljplaner för områden där det råder delade meningar mellan staten och kommunen om hur de all- männa intressena skall bevakas självklart bör antas av fullmäktige.
Den restriktivitet i frågan om delegation som förarbetena ger uttryck för har också kommit till uttryck i praxis vid överprövning av kommu- nala beslut. Således har Regeringsrätten i ärenden om rättsprövning tagit fasta på de ovan redovisade uttalandena.
För en byggnadsnämnd gäller enligt 1 1 kap. 3 å PBL vad som är före- skrivet för nämnder i kommunallagen (1991 1900), KL. Dock får delega- tionsuppdrag till bl.a. tjänstemän, som kan motta sådant uppdrag, inte omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt eller meddela vissa förelägganden och förbud eller avgöra frågor om avgifter enligt 10 kap. PBL. Regeringen har — med hänvisning till bl.a. de inskränkningar som gäller för kommunfullrnäkti- ges möjligheter att uppdra åt en kommunal nämnd att anta en detaljplan — funnit att bestämmelsen inte kan ligga till grund för vidaredelegation av sådana planärenden som av kommunfullrnäktige delegerats till bygg— nadsnämnden (Regeringens, Miljö- och naturresursdepareternentet, beslut 1993-03-18 nr 16).
Det kan i detta sammanhang nämnas att det enligt den äldre kommu- nallagen för delegering fordrades att fullmäktige gav nämnden rätt att delegera vissa grupper av ärenden. Enligt KL beslutar nämndema själva om delegering. Det är också möjligt att delegera enskilda ärenden. Dessa förändringar föranledde inte några följdändringar i PBL.
Reformbehovet
Enligt direktiven bör i översynsarbetet belysas hur PBL:s förfarandereg- ler tillämpas och orn det i PBL eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hanteringen av planer och beslut. I sammanhanget nämns särskilt möjligheterna till de- legation och till en bättre samordning mellan PBL och KL.
Utredningssekretariatet har, som nämnts ovan, som ett led i översynen av förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala tjänstemän med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnadsnämnder. Det framkom då att man hade goda erfarenheter av att enkla och okontroversiella detaljplaneärenden delegerats till någon tjänsteman, vanligen stadsarkitekten eller motsvarande. Man beklagade att regeringen funnit att sådan delegation inte är lagligen möjlig.
Överväganden ochförslag
KL, trädde i kraft den 1 januari 1992. Samtidigt upphävdes skyldigheten för kommunerna att ha en särskild byggnadsnämnd. I stället stadgas i 1 kap. 7 å PBL att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsvä- sendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsväsendet. Behovet av en friare närnndorganisation motiveras i propositionen 1990/91:117 om en ny kommunallag, kommunällagspropositionen, med att utveck- lingen under senare år på det kommunala verksamhetsfältet har känne- tecknats av att gränsema mellan olika sektorer blivit mindre skarpa och att behovet av sektorssamverkan således har ökat. Regeringen påpekar också i detta sammanhang att det bedrivits ett förändringsarbete som har varit inriktat på att decentralisera den kommunala verksamheten.
Med det angivna skälet att kommunerna ibland uppträder både som part och som myndighetsutövare inom ett och samma fackområde — exempelvis när kommunen som fastighetsägare ansöker om bygglov — har det i KL intagits en bestämmelse som avser att förhindra att sinse- mellan svårförenliga funktioner läggs inom samma nämnd. Det stadgas således i 3 kap. 5 å KL att en nämnd inte får bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part och att en nämnd inte heller får utöva i lag eller an- nan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet sorn nämnden själv bedriver. Denna bestämmelse har regeringen enligt kornrnunallags-
propositionen fumrit utgöra ett tillräckligt skydd mot att nämnder som företräder kommunala partsintressen också beslutar i sådana ärenden. Mot den angivna bakgrunden finns det enligt min mening inte anledning att behålla särregleringen i PBL att delegation från fullmäktige enbart kan ske till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden.
Av den tidigare redogörelsen framgår att den dåvarande departe- mentschefen ansåg att utrymmet för kornrnunfullmäktige att till en nämnd delegera rätten att anta detaljplaner borde vara begränsad, i synnerhet innan det fanns någon översiktsplan. I dag har alla kommuner, med något undantag, antagit översiktsplaner. Vidare har PBL—systemet tillämpats under ett antal år. Jag anser därför att det inte längre finns an- ledning att ha en fullt så restriktiv syn på delegationsmöjligheterna. I detta sammanhang måste man också betänka att den genornförandeinrik- tade synen på detaljplanerna som präglar PBL har fått ett i det närmaste fullständigt genomslag. Dagens detaljplaner är bygglovslika i jämförelse med de stads- och byggnadsplaner som upprättades enligt den äldre byggnadslagstiftningen. Sammantaget anser jag att detta utgör tillräckli- ga skäl att låta den syn som präglar den nya kommunallagen få fullt ge- nomslag också i PBL. Jag föreslår därför att 5 kap. 29 å, som innehåller bestämmelsen om delegation av detaljplanebeslut, upphävs. Detta torde innebära att det stora flertalet beslut avseende detaljplaner och orrrrådesbestämmelser blir möjliga att delegera till en nämnd. Jag anser dock — i likhet med vad som uttalas i PBL—propositionen — att det är självklart att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden där det är känt att det finns motsatta uppfattningar mellan staten och kommunen om hur de allmänna intressena skall beaktas och i sådana ärenden där länsstyrelsen framfört sådana invändningar att ett ingripande enligt 12 kap. 1 å kan bli aktuellt.
För tydlighets skull vill jag här skjuta in att jag inte föreslår några för- ändringar avseende antagande och ändring av översiktsplanen. Sådana beslut är självklart av den strategiska karaktär att de bör förbehållas fullmäktige.
Regeringen har i kommunallagspropositionen övervägt även delega- tionsreglema mellan fullmäktige och nämnder i allmänhet och närnnder- nas möjligheter att delegera ärenden till bl.a. utskott, ledamöter och tjänstemän. I 6 kap. 34 å KL anges vilka ärenden som inte får delegeras i fyra punkter enligt följande:
1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,
2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av full- mäktige har överklagats,
3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och
4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.
Eftersom ärenden enligt PBL alltid torde innefatta myndighetsutöv- ning mot enskilda, finns det enligt min mening inte någon anledning att bibehålla den punkt i 11 kap. 3 å PBL (andra stycket 1) som motsvarar den tredje punkten i 6 kap. 34 å KL enligt ovan. Jag föreslår således att den punkten i PBL upphävs. Övriga särskilt angivna undantag i PBL från byggnadsnämndens delegationsmöjligheter, dvs. vissa föreläggan- den och förbudsbeslut samt avgiftsbeslut enligt 10 kap., anser jag befo— gade.
Förslaget att 5 kap. 29 å skall upphävas innebär att det inte längre fimrs något hinder mot att delegera detaljplanebeslut till en tjänsteman. Det är dock självklart att sådana delegationsuppdrag måste prövas med stor försiktighet. Enligt min mening bör de inte omfatta andra planer än sådana som upprättats med enkelt planförfarande och där det inte fram- ställts några invändningar. Det får vidare förutsättas att delegation sker till kompetent personal.
5. Särskilt om medborgarinflytande
Förslag: I detta avsnitt görs i huvudsak en sammanfattning av i det fö- regående framlagda förslag samt utvecklas dessas betydelse för med- borgarinflytandet inom fysisk planering. Hit hör främst de förslag som leder till en förskjutning av beslutsfattandet till ett tidigare skede av pla- neringsprocessen; en förstärkt översiktlig planering med förbättrat med- borgarinflytande genom att samrådskretsen vidgas och syftet med sam- rådet klargörs samt ett i princip obligatoriskt krav på program för de- taljplan med krav på samråd med enskilda redan i detta skede.
Här föreslås vidare att syftet med samråd i samband med utarbetande av program och vid upprättande av förslag till detaljplan klargörs på motsvarande sätt som vid behandlingen av översiktsplan. Boverket fö- reslås få i uppgift att utveckla och sprida information kring metoder för samråd och upprättande av samrådsredogörelser. Avslutningsvis ger jag min syn på s.k. förhandlingsplanering, särskilt vad gäller dess betydelse för medborgarinflytandet.
5.1. Inledning
Ett väsentligt syfte med den reform som resulterade i PBL var att för- stärka medborgarinflytandet. 1 ett inledande avsnitt i propositionen om reformbehoven och lagförslagets huvudsakliga inriktning sammanfattas förslaget i nio punkter. Två av dessa punkter har följande lydelse (PBL—propositionen s. 67):
o Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall genom information och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen.
0 Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om tillstånd skall, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som sakägama.
Departementschefen anför härefter följande (a. prop. s. 68):
Imran jag går över till att beskriva de mest angelägna refonnbeho- ven, vill jag i några korta punkter lägga fast de övergripande politiska syftena bakom hela mitt förslag, nämligen
0 att decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens roll,
o att ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen och påverka utformningen av närmiljön, - - - (här följer ytterligare sex punkter) - - .
I det avsnitt om förbättring av medborgarinflytandet som därefter föl- jer (a. prop. 579 f.) anförde departementschefen som kritik mot det då gällande systemet i första hand att det huvudsakligen bara var mark- ägarna som betraktades som sakägare med rätt att föra sina åsikter vida- re genom att överklaga planbesluten. Särställningen för fastighetsägarna ansågs inte svara mot demokratins anspråk på allmänhetens deltagande. Departementschefen anförde härefter följande:
Enligt min mening gäller det att bygga upp beslutssysternet i en ny lag så att det blir så öppet som möjligt för påverkan. Det behövs alltså regler som garanterar kommumnedlemmama insyn och inflytande. Givetvis kan det inte komma i fråga att ge kornrnurnnedlemmama möjlighet att ingripa i den formella beslutanderätt som de förtroende- valda utövar genom den representativa demokratin. Strävan bör enligt min mening vara att genom information och debatt få fram ett så full- ständigt beslutsunderlag sorn möjligt för de politiska organen.
Departementschefen ställde sig positiv till en utvidgning av den krets som bör ges en särskilt stark ställning i beslutsprocessen och ansåg att denna utökade intressekrets också borde ha besvärsrätt. Kretsen borde inte utökas med bara innehavare av hyresrätt eller bostadsrätt, utan även alla hushållsmedlemmar borde tillförsäkras rätt att få information, att avge synpunkter och att överklaga besluten.
Avslutningsvis framhöll departementschefen att information och sam- råd i anslutning till planläggningen givetvis bör rikta sig även till kom- mumnedlernmarna i allmänhet och till berörda intressenter i övrigt, t.ex. olika organisationer.
När det gäller förverkligandet av syftet att förstärka medborgarinfly- tandet går det inte att peka bara på vissa enskilda bestämmelser i PBL. Bakom många av de reformer som inte har direkt med medborgarinfly- tandet att göra ligger ändå tanken på en förstärkning av detta inflytande. PBL—utredningen nämner således i betänkandet (SOU l979:66) Ny plan- och bygglag (s. 410 i) några föreslagna reformer som ansågs ägnade att stärka medborgarinflytandet. Till dessa reformer hörde för-
skjutningen av beslutsbefogenhetema från staten till kommunerna, den obligatoriska översiktliga planeringen som medger bättre inflytande på planeringen, beslut av det politiskt ansvariga kommunfullmäktige beträf- fande viktiga planer, redovisning av genomförandefrågor vid planlägg- ningen, redovisning av underlagsmaterial i form av planeringsförutsätt- ningar i anslutning till planförslag och krav på tydlig utformning av planhandlingar.
De regler som är mest direkt inriktade på frågan om medborgarinfly- tandet är reglerna om förfarandet vid beslut om planer och lov. Jag hän- visar i den delen till avsnitt 2.2 om gällande rätt. Reglerna om samråd och kungörande skiljer sig egentligen inte så mycket från den tidigare byggnadslagstiftningen. Den främsta skillnaden gäller besvärsrätten. Här har således bostadsrättshavare, hyresgäster och boende tillerkänts i hu- vudsak samma ställning som sakägare.
5 .2 Syften med och former för medborgarinflytande
Ännu vid tillkomsten av 1959 års byggnadsstadga var det inte tal om medborgarinflytande i samband med beslutsprocessen rörande planer. Ett sådant skulle för övrigt ha försvårats genom det behov av sekretess vid planläggningen som ibland ansågs nödvändigt med hänsyn till all- männa intressen.
Krav på medborgarinflytande började resas först i slutet av 1960—talet. Till en del ligger nog förklaringen till detta i det växande missnöjet med den omfattande cityomvandlingen i framför allt Stock- holm och vad sorn började uppfattas som en okänslig massproduktion av förorter. Det rörde sig alltså delvis om en begynnande opposition mot det tidigare berörda funktionalistiska sättet att planera och bygga. Sedan dess har det kommit att framstå som självklart att allmänheten skall ges möjligheter till insyn och deltagande i planprocessen.
Denna utveckling är inte begränsad till frågor som rör rnarkanvänd- ning och byggande. 1970—talets förändringssträvanden inom hela den kommunala sektorn kom att i hög grad rikta in sig på dernokratifrågoma. Förskjutningar i medborgarnas värderingar under senare tid innebär också att medborgarna numera intar en attityd till det allmänna, där krav och rättigheter utgör framträdande inslag. I betänkandet (SOU 1993z90) Lokal demokrati i utveckling sägs följande om förutsättningama för den lokala demokratin (s. 60):"När det gäller medborgarinflytandet i ett mera
övergripande perspektiv, kan man anta att medborgarna i ökad ut- sträckning kormner att kräva att politiken och politikema i lokalsamhäl- let blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare, di- rekt kommunikation mellan rnedborgama och deras valda ombud, lik- som krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förval- tande organen samt bättre möjligheter till direkt påverkan av lokalpoliti- ken och den kommunala servicen."
Krav på ett direkt medborgarinflytande som ett komplement till den representativa demokratin växer alltså fram på flera områden inom kommunerna. Till skillnad mot andra sektorer finns det emellertid inom plan- och bygglagstiftningen en särskild fonnaliserad beslutsprocess. Dennas ursprungliga huvudsyfte var att tillgodose sakägamas rättssäker- hetsbehov, men så småningom har även ett boende- och ett mera allmänt medborgarinflytande utvecklats inom ramen för denna process. En sådan medverkan är viktig av flera skäl. Beslut som har tillkommit utan att allmänheten har beretts möjligheter till medverkan i beslutsprocessen har svårt att bli allmänt accepterade. Medverkan från allmänheten är vi- dare nödvändig för att man skall få fram ett så fullständigt beslutsunder- lag som möjligt. Det gäller således att föra ut information till allrnänhe- ten och att återföra information till beslutsfattarna.
Medborgarinflytandet i planprocessen skall, som nämnts, inte ersätta den representativa demokratin, men det utgör en komplettering till denna. Syftet med medborgarinflytandet varierar med hänsyn till den krets av medborgare som man har i blickpunkten. I förarbetena till PBL talade således departementschefen dels om den intressekrets som bör ges en särskilt stark ställning i beslutsprocessen, dels om kommunmed- lemmarna i allmänhet. Med den förstnämnda kretsen torde ha avsetts den genom lagstiftningen väsentligt utvidgade besvärsberättigade kret- sen. Derma uppdelning mellan en besvärsberättigad krets och allmänhe- ten är emellertid meningsfull bara i samband med beslut som har rätts— verkningar och som får överklagas, således beslut om detaljplan, områ- desbestämmelser och fastighetsplan samt beslut i ärenden om lov. Beslut rörande översiktsplan däremot kan bara överklagas genom kornmunal- besvär. Medborgarinflytandet skall emellertid få göra sig gällande på samtliga beslutsnivåer. Det är då ganska självklart att formerna för och syftet med inflytandet varierar med hänsyn till beslutsnivå och typ av beslut. På den översiktliga nivån är information och allmän debatt av framträdande betydelse, medan medborgarinflytandet på detaljplaneni-
vån främst syftar till hänsynstagande till och sammanvägning av skilda intressen inom mera begränsade områden. Den nivå som är föremål för fördjupning av översiktsplanen — stadsdelen eller den mindre tätorten — intar i detta sammanhang en mellanställning. På denna mellannivå och på detaljplanerrivån finns det anledning att tala om boendeinflytande el- ler brukardeltagande i stället för om medborgarinflytande.
Naturligtvis finns det inte någon skarp gräns mellan brukardeltagande och ett mera allmänt medborgarinflytande. Men metoderna för att ut- veckla en kommunikation mellan boende, fastighetsägare och offentliga beslutsfattare inom t.ex. fömyelseområden skiljer sig väsentligt från de metoder som behövs för att skapa en levande debatt i kommunen rö- rande frågor som alla kommunmedlemmar kan sägas känna sig mer eller mindre berörda av.
Termen medborgarinflytande kan naturligtvis diskuteras. Den kan ge intryck av att det är fråga om delaktighet i den formella beslutsproces- sen. Termen har emellertid kommit att användas allmänt för att beteckna möjligheten att påverka beslutsfattarna — jfr t.ex. betänkandet (SOU 1993z90) Lokal demokrati i utveckling, 5. 73 ff. — och jag finner inte anledning överge denna terminologi.
Medborgarinflytande kan alltså ta sig olika uttryck och ske på olika nivåer. Dels den övergripande, att påverka landets och kommunens ut- veckling, dels den näraliggande, att påverka de egna och familjens för- hållanden och den närmaste omgivningen. Denna senare nivå för med- borgarinflytande kommer fortsättningsvis att kallas brukardeltagande.
5.3. Brister i nuvarande lagstiftning
PBL har flera inslag som är värdefulla för utvecklingen av ett mera all- mänt deltagande i planeringen. Här kan erinras om de moment i lagstift- ningen som PBL—utredningen framhöll som särskilt betydelsefulla för medborgarinflytandet, framför allt ett ökat kommunalt inflytande, obliga- torisk översiktlig planering, krav på redovisning av underlagsmaterial m.m. och tydlig utformning av planhandlingar.
När det gäller själva beslutsprocessen kan dock inte PBL sägas ha in- neburit något slags genombrott för rnedborgardeltagandet i plan- och byggfrågor. Byggnadslagstiftningen gav även tidigare möjlighet till en- gagemang från medborgamas sida och några väsentligt vidgade krav på kommunerna att initiera eller bereda plats för ett sådant engagemang har
egentligen inte införts i PBL. Liksom tidigare beror det i huvudsak på kommunerna själva i vad mån man kan få till stånd ett kreativt utbyte med allmänheten i frågor rörande fysisk planering och byggande.
En reform som uppenbarligen av departementschefen tillmättes en ut- omordentligt stor betydelse för ett stärkt medborgarinflytande var ut- vidgningen av besvärsrätten. I det inledande avsnittet i propositionen där förslag presenteras rörande förbättring av medborgarinflytandet (PBL—propositionen s. 79 f.) behandlas således nästan uteslutande frå- gan om hur man skall få bort Särställningen för fastighetsägama.
Besvärsrätten är, som nämnts, knuten till beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, fastighetsplan och lov. Med besvärsrätten är för- enad en rätt att beredas tillfälle till samråd och att erhålla underrättelse om besluten. Genom dessa regler är det närmast vad jag här har be- nämnt brukardeltagandet som har förstärkts. Förstärkningen är dock knuten till ett sent skede i beslutsprocessen. Enligt 5 kap. 18 å PBL skall detaljplaner visserligen grundas på program i vissa fall, men några föreskrifter om samråd beträffande ett sådant program finns inte.
I PBL—propositionen (s. 166) uttalade departementschefen: "För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intres- set att medverka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utfor- mas på ett sådant sätt att medborgarinflytandet verkligen kan få en reell innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningama för bebyg- gelseutforrrmingen i praktiken är låsta."
Det torde visserligen ligga en viss sanning i antagandet att den enskil- des intresse att medverka är störst vid detaljplaneläggningen, men detta är ofta ett alldeles för sent skede. Detaljplanema har kommit att bli allt- mer genomförandeinriktade. De omfattar vanligen ett mycket begränsat område och i många fall har de kommit att likna bygglov. Vid detaljpla- neläggningen torde således förutsättningama för bebyggelseutformning- en i många fall redan vara låsta. Enligt Boverkets Djupstudie i 20 kom- muner, slutrapport juni 1992, används detaljplaneprocessen i de flesta fall endast för att "tuta" innan kommunen "kör över" enskildas intressen.
De formella lagliga kraven på samråd m.m. är minimikrav. Av Bover- kets Överklagandeutredning (rapport 401-1189/90) framgår att det före- ligger mycket stora variationer i överklagandefrekvens mellan olika kormnuner, vilket bedömdes i första hand spegla skillnader i planerings- kulturer. 1 kommuner där man begränsar sig till iakttagande av minimi- kraven och där planens innehåll i praktiken är beslutat redan i det interna
beredningsarbetet är risken för överklagande stor. Antalet överklagan- den är däremot mindre i kommuner där planeringsprocessen med samrå- dets intresseavvägningar och kunskapsutbyte tas på allvar.
Det finns anledning att anta att planeringen har större framgång — mätt i goda planer och få överklaganden — när samråden inleds i ett tidigt skede av planeringsprocessen. PBL lägger inte hinder i vägen för detta, men samrådsreglerna är å andra sidan inte utformade så att möjlighe- terna till medborgarinflytande framtvingas i ett tidigt skede.
Enligt Djupstudien används överklagandet mer som medborgardelta- gande än sorn instrument för rättssäkerhet. Sakägare och boende tror enligt studien att de genom besvär kan påverka mer än de egentligen kan och blir sedan besvikna.
I Överklagandeutredningen tycks man ha en mer positiv inställning till besvärsrätten. Där sägs: "Först vill vi peka på den grundläggande bety- delsen för ett reellt medborgarinflytande, som överklagandernöjligheten innebär. Sakägamas och de boendes "makt" i planprocessen är delvis avhängigt denna möjlighet: genom att kunna föra sin sak vidare och ge— nom den tidsutdräkt som detta oundvikligen innebär ökar trycket på konununema att ta hänsyn till synpunkter under planprocessen."
Frågor rörande besvärsrätten kommer att tas upp i slutskedet av ut- redningsarbetet och jag inskränker mig därför i det här sammanhanget till en kort kommentar.
Väsentliga syften med PBL var att öka det kommunala inflytandet och medborgarinflytandet. Besvärsrätt innebär emellertid en rätt att flytta över beslutanderätten från kommunen till staten. Förstärkningen av medborgarinflytandet skedde alltså delvis på bekostnad av det kommu- nala självstyret. 1 praxis har det emellertid visat sig att planbeslut mycket sällan upphävs på talan av sådana som inte är sakägare. Styrkan i besvärsrätten för de boende ligger således huvudsakligen i att de kan fördröja beslutsprocessen. Jag skall i det här sammanhanget inte uttala mig i frågan om behovet för de boende av ett sådant påtryckningsrnedel, men vill framhålla att det självfallet inte är besvärsinstitutets syfte att tillhandahålla sådana medel.
Det som nu har sagts har rört medborgarinflytandet på detaljplanes- tadiet och det handlar därvid mest om vad jag här kallar brukardeltagan- de. Någon lagreglerad mellannivå för områdesplanering finns inte i PBL. Ett bredare medborgarinflytande från kommumnedlernmama i allmänhet är således hänvisat till översiktsplanestadiet.
Enligt 1 kap. 3 å PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan och de flesta kommuner har nu antagit en sådan plan efter en process som har öppnat möjligheter till medborgarinflytande. Det finns emeller- tid inte några regler som garanterar att aktualitetskravet iakttas. Det fö- religger alltså risk för att berättigade krav på medborgarinflytande kan komma att åsidosättas, om kommunema inte med jämna mellanrum tar upp översiktsplanen till förnyad prövning.
Översiktlig planering avseende områden inom tätortema torde vara en lämplig nivå för rnedborgarengagemang. Den tänkta formen för detta är att översiktsplanen fördjupas för delområden i enlighet med de regler som gäller för ändring av översiktsplanen. Det finns emellertid inte några regler i PBL som garanterar att den områdesplanering som faktiskt bedrivs i kommunema sker på det formaliserade sätt som föreskrivs för översiktsplan och ändring av denna.
Slutligen bör påpekas att den krets som enligt 4 kap. 3 å skall omfat- tas av samråd är ganska begränsad. Där sägs att andra som har ett vä- sentligt intresse av förslaget till översiktsplan skall beredas tillfälle till samråd. Någon skyldighet till kommunikation med den bredare allmän- heten finns däremot inte föreskriven och inte heller med de boende m.fl. inom det aktuella planområdet.
Sannnanfattningsvis kan konstateras att det saknas garantier för med- borgarinflytande på den översiktliga planeringsnivån och att medborga- rinflytandet eller brukardeltagandet på detaljplanenivån kommer in för sent.
5.4. Förslag till lagändringar som direkt eller indirekt berör medborgarinflytandet
I det föregående har jag lagt fram en hel del förslag som bör bidra till att medborgarinflytandet förstärks. Härvid åsyftas framför allt de förslag som leder till en förskjutning av tyngdpunkten mot den översiktliga pla- neringen. Jag skall ge en kort sammanfattning av dessa förslag med sikte på deras betydelse för medborgarinflytandet.
Den översiktliga planeringen
Förutsättningen för att allmänheten skall kunna ges möjlighet att påverka den översiktliga planeringen är naturligtvis att det verkligen bedrivs en sådan planering i enlighet med reglema i 4 kap. För att skapa garantier för detta föreslår jag i avsnitt 3.7.2 att översiktsplanen skall underkastas en återkommande uppföljning.
En attraktiv nivå för medborgarengagemanget torde vara planeringen för delar av tätorterna. Sådan planering kan ske genom fördjupning av översiktsplanen i enlighet med reglema om ändring av översiktsplanen. Som jag har framhållit i det föregående saknas i dag garantier för att så- dan faktiskt förekommande planering verkligen handläggs enligt regler- na om ändring av översiktsplanen. Kraven på en återkommande upp- följning av översiktsplanen och på en mer precis redovisning i planen torde dock medföra att områdesplaneringen inordnas i den formella hanteringen av översiktsplanen.
Krav på en heltäckande kommunal planering har ställts först med in- förandet av PBL. De allra flesta kommuner har nu en antagen över- siktsplan. Dessa planer har utarbetats inom en offentlig process där all- mänheten ofta givits möjligheter att delta. Från många kommuner har emellertid uppgetts att det har varit svårt att engagera medborgarna i diskussionen på det sätt man önskat (jfr Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni -92 s. 9). Det kan finnas många skäl till dessa svårigheter. Det kan t.ex. ta tid för kommunerna att utveckla fonnerna för att engagera medborgarna på ett effektivt sätt och det kan likaså ta tid för medborgarna att bli medvetna om den översikt- liga planering som pågår. Mitt förslag till införande av krav på en åter- kommande uppföljning av översiktsplanen bör leda till dels att kommu- nerna så småningom utarbetar mera effektiva former för medborgardel— tagande, dels att allmänheten i högre grad blir medveten om den över- siktliga planering som bedrivs i kommunen.
En bidragande orsak till svårigheterna att engagera allmänheten kan också ha varit att planerna ofta kan ha tett sig ganska ointressanta från allmänhetens synpunkt. Det framstår som förklarligt att många kommu- ner i den första omgången översiktsplaner bara har kunnat prestera för- hållandevis tunna planer. Således var det t.ex. enligt Djupstudien (s. 8) bara några få kommuner som hade arbetat med fördjupningar av över- siktsplanen.
När grunden för den översiktliga planeringen nu är lagd kan det för- väntas att planerna i fortsättningen kommer att uppvisa en större terna- tisk bredd och större djup för vissa områden.
I delbetänkandet (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet har jag föreslagit att tillståndspliktens omfattning utanför områden med de- taljplan skall regleras i översiktsplanen. En sådan reform jämte de för- slag till förstärkning av den översiktliga planeringen som jag nu föreslår (avsnitt 3.7.2) bör ytterligare främja allmänhetens intresse för över- siktsplanen. Av stor betydelse i det hänseendet är självfallet också hur planerna presenteras. På det området kan inom den närmaste framtiden förutses stora tekniska förändringar som skall göra det möjligt att ge en levande framställning av olika planområden.
Av intresse med hänsyn till medborgarinflytandet är det samband mellan översiktsplanen och detaljplaneläggningen som skapas genom de föreslagna reglerna om program för detaljplan och rniljökonsekvensbe- skrivningar. De krav på program som nu finns i 5 kap. 18 å vidgas till att gälla mer generellt och vid utarbetandet av programmet skall en miljö- konsekvensbeskrivning upprättas vid fall av betydande orngivningspå- verkan. De boende m.fl. skall beredas tillfälle till samråd vid utarbetande av programmet och de får därvid också del av miljökonsekvensbeskriv- ningen. I vissa fall skall innehållet i översiktsplanen kunna utgöra pro- gram för detaljplan och den konsekvensredovisning som har gjorts i översiktsplanen skall kunna anses fylla kraven på en miljökonsekvens- beskrivning. Samråd under översiktsplanearbetet kan således ses som ett inledande skede av detaljplaneprocessen. Även denna reglering kan medföra att medborgarna engageras i större utsträckning i översiktspla- nearbetet.
För att samråd under arbetet med översiktsplanen skall kunna ersätta prograrrunet bör krävas att diskussionerna har förts med just dem som berörs av detaljplaneförslaget, att detta har skett i den detaljeringsgrad som detaljplaneförslaget avser samt att diskussionema inte har skett för långt tillbaka i tiden. Samråd med exempelvis föreningslivets företrädare kring den kommunomfattande översiktsplanen är således inte tillräckligt för att ersätta programmet.
Enligt den nuvarande samrådsbestämrnelsen i 4 kap. 3 å skall de som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd. I spe- cialmotiveringen till bestämmelsen (PBL—propositionen s. 536 f.) sägs att därmed avses intresseorganisationer och, när planförslaget avser ett
begränsat område, markägare. Samrådskretsen bör emellertid vidgas, icke minst för att översiktsplanen skall kunna läggas till grund för enkelt planförfarande och utgöra program för detaljplan. Jag föreslår därför att samrådskretsen skall utvidgas till att omfatta även enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget.
Bestämmelser om syftet med sarnräd finns i 4 kap. 4 å beträffande översiktsplan och i 5 kap. 21 å beträffande detaljplan. På båda ställena sägs att samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. För beslutsfattarna är samrådet viktigt för att de därmed kan erhålla kunska- per om dels fakta rörande de lokala förhållandena, dels rådande värderingar hos befolkningen. Detta bör uttryckas så att syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsunderlaget. Från motpartens synpunkt är möjligheterna till insyn och påverkan det väsentliga. Detta bör komma till klart uttryck i bestämmelserna. Jag föreslår alltså att bestämmelserna om syftet med samråden skall förtydligas i enlighet med dessa överväganden.
Det bör slutligen anmärkas att öppenheten i regionplaneringen bör korrrrna att förbättras genom mina förslag till förstärkning av denna pla- nering, avsnitt 3.7.3.
Detaljplaneringen
Den största svagheten med förfarandet vid detaljplaneläggningen från medborgarsynpunkt är att samråden kommer till stånd för sent. För att råda bot på detta föreslår jag, som nämndes nyss, att detaljplan i princip skall grundas på program och att de boende m.fl. skall beredas tillfälle till samråd redan i detta skede. I likhet med vad som gäller i dag skall de boende m.fl. även beredas tillfälle till samråd vid upprättandet av förslag till detaljplan.
5.5. Former för brukardeltagande
Inledning
I det föregående avsnittet har jag redogjort för vissa föreslagna lag- ändringar sorn direkt eller indirekt bör leda till en förstärkning av med- borgarinflytandet. Det finns emellertid gränser för hur långt man kan komma i detta hänseende med lagstiftning. Det går inte att med lagstift-
ning ge närmare regler för hur kommunen skall uppfylla kraven avseen- de medborgarinflytande i översiktsplaneringen eller t.ex. hur samråden skall gå till i samband med detaljplaneringen. Det måste ankornma på i första hand kommunema att utveckla former för att kraven på boendeirr- flytande och inflytande från en bredare allmänhet skall tillgodoses. Det synes dock angeläget att det i handböcker som beskriver översikts- och detaljplaneprocessen tas in goda exempel på hur samråd kan bedrivas på ett bra sätt och hur sarnrådsredogörelser bör upprättas för att ge en rätt- visande information. Det är således angeläget att detta tas in i Boverkets handböcker och att informationen även i övrigt sprids till bl.a. landets kommuner.
Jag skall inte gå in på frågan hur kravet på inflytande för medborgarna i allmänhet skall kunna tillgodoses. Däremot finner jag det angeläget att närmare beröra frågan om brukardeltagandet.
Under det senaste decenniet har man inom forskningen särskilt intres- serat sig för de boendes ställning i samband med ombyggnad och förnyelse inom bostadsområden. Den boendes situation kan påverkas högst påtagligt genom beslut rörande markanvändning och byggande. Det kan t.ex. röra sig om direkta ingrepp i den byggnad där den boende har sin bostad eller om förändringar i det omedelbara grannskapet av väsentlig betydelse för boendemiljön. Här finns det anledning att utveckla särskilda metoder för att få till stånd en process i samverkan mellan kommun, fastighetsägare och boende.
Kraven på brukarplanering restes i det sena sextiotalets och det tidiga sjuttiotalets debatt, som frukt av en slags utopisk idealism om "gräsrotsdemokrati för alla". Många försök har sedan dess gjorts med brukarrnedverkan, både de som initierats underifrån och de som utgjorts av en ovanifrån styrd experimentverksamhet för att öka vanliga männi- skors delaktighet. Utvecklingen har drivits fram av demokrati- och rät— tighetsargument: Det är inte bara fastighetsägaren som har rätt att beslu- ta över sin egendom, även brukama har rätt till inflytande över den miljö som utgör en viktig beståndsdel i deras vardagsliv.
Det är inte bara i fråga om den egna boenderniljön som människorna ställer krav på medbestämmande. Som framgår av betänkandet (SOU 1993:90) Lokal demokrati i utveckling ställs krav på delaktighet i beslut som rör de egna livsvillkoren i en rad andra sammanhang. Denna ut- veckling, som från demokratisynpunkt måste bedömas som gynnsam, skapar också problem. Medborgarnas förväntningar på personligt infly-
tande stiger snabbare än det faktiska handlingsutryrnmet vidgas. Sam- hällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt som är märkbar inom samhällets olika områden, främst inom sjukvården och boendet.
Brukardeltagande i praktiken
Det har sedan mitten av 1970—talet gjorts ett stort antal undersökningar av i vilken utsträckning de boende har getts möjligheter att delta i sam- band med bostadsfömyelse. Frågan har behandlats utifrån olika ut- gångspunkter i många forskningsprojekt. Här skall ges några exempel på sådana projekt.
Olika sätt att arbeta med bostadsförnyelse har beskrivits och analyse- rats av Eva Öresjö i rapporten Att fömya bostadsföniyelsen (Byggforskningsrådet R1011993). Här ges exempel från analysen av till- lämpade planerings- och arbetsmetoder i de tre bostadsområdena Norra Göta i Borås, Gamla Elineberg i Helsingborg och Ljura i Norrköping. Dessa tre studier genomfördes vid helt olika tidpunkter.
I det första exemplet från Norra Göta i Borås präglades ombyggnaden av ett utifrån—uppifrånperspektiv, dvs. den styrdes av idéer om hur om- rådet skulle kunna föniyas och förbättras som kom utifrån. Norra Göta var ett av de tidigaste exemplen på bostadsfömyelse. Det ursprungliga förslaget, som upprättades av en konsult, gick ut på ett tioårigt fömyel- seprogram innefattande lägenhetssammanslagningar och ombyggnad av bostäder, nybyggnad inom området, servicehus för äldre med lätt vård- behov, gemensamma lokaler, energihushållningsåtgärder m.m. De boen- de fick reda på planerna via lokalpress och radio. Först en månad senare ordnades ett informationsmöte i området som blev så stormigt att det enligt protokollet endast med svårighet kunde genomföras. De boende togs då med i fömyelseprocessen, och knappt ett år senare inbjöds Gö- taborna att delta i en studiecirkelverksamhet. Knappt 20 procent av de boende deltog. Nästan alla deltagama var över 60 år. Ungefär hälften hade bott i Göta sedan det var nytt. Men cirkelverksamheten blev inte vad de boende hoppats på. Studiematerialet präglades mer av en vilja att argumentera för en omfattande förnyelse än av att på ett förutsättnings- löst sätt diskutera problem och åtgärder. Diskussionema i studiecirkelns form kom att röra sig om övergripande frågor, men det egna boendet kunde deltagarna inte påverka. Efter avslutad studiecirkelverksamhet
omarbetades förslaget. Men ambitionerna att göra relativt omfattande lägenhetssammarrslagningar fanns kvar och hade t.o.m. förstärkts. Erfa- renheten var att förnyelsen resulterade i en gigantisk ornflyttningskaru- sell, som enligt genomförda studier drabbade framförallt de äldre mycket hårt såväl ur social som medicinsk synvinkel. Grarmrelationer slogs sönder, vantrivsel och ohälsa uppkom.
Gamla Elineberg i Helsingborg, varifrån det andra exemplet är häm- tat, är ett bostadsområde från femtiotalet och består av tre- och fyravå- nings flerbostadshus med ca 375 lägenheter, varav hälften tvårummare. Området är ett av de mest välskötta i Helsingborg, beroende både på en väl fungerande fastighetsförvaltning och på den särskilda anda som ut- vecklats bland de boende. Det sociala livet präglas av en stabil grupp äldre som i många fall har bott där sedan husen var nya. Det altenrativ som valdes när området stod inför behov av föniyelse var ett mellanting mellan ombyggnad och upprustning, innefattande va—ledningar, ny in- redning i kök och badrum, byte av balkonger samt vissa yttre förbätt- ringar. I två av husen gjordes lägenhetssammanslagningar och i några installerades hiss. Ornbyggnadsåtgärdema stämde ganska väl med de boendes uppfattningar om vad som behövde göras. Bostadsföretaget uppmuntrade hela tiden de boende till förhandlingar, även om detta på vissa punkter var obekvämt för företaget. De boende drogs inte in i några abstrakta resonemang, utan företagets mål med förhandlingarna var att se till att de boende så snabbt som möjligt skulle kunna se resul- tat av sitt engagemang. Förnyelsearbetet blev mycket framgångsrikt från alla parters synpunkter. Till framgången kan ha bidragit att fastighets- förvaltningen decentraliserades och att bostadsföretaget medverkade i ett boerrdeprojekt med caféverksamhet i de boendes regi, lunchservering för pensionärer i hemtjänstens regi m.m.
Det tredje exemplet är femtiotalsområdet Ljura i Norrköping. Förtry- elseplaneringen av detta område initierades inom kommunen. Målet var att ge exempel på åtgärder som skulle kunna öka möjligheterna för de äldre att leva ett så normalt och självständigt liv som möjligt. De boende inbjöds att medverka i studiecirklar och arbeta med s.k. arbetsböcker, en metod som utvecklats vid det norska institutet för by- och region- planeforskning. Det var mest de äldre boende som engagerade sig i arbetet. Men precis som i Norra Göta handlade det om de övergripande stadsbyggnadsfrågoma. Först när cirkelverksamheten var avklarad kom det fram att bostadsföretaget hela tiden planerat omfattande lägenhets-
sarmnanslagningar för att ge plats för nya bamfamiljer och att flera hus därför skulle behöva tömmas på sina ursprungliga hyresgäster "Här har man suttit och diskuterat vad som är bra och dåligt i lägenheterna och när det kommer till kritan åker man ut helt och hållet", kommenterade en bitter Ljurabo.
En annan typ av planering har beskrivits av Birgitta Holmdahl (Staden möter landet; Nyström, L. red. Bebyggelsens mångfald. Boverket 1994). Hon har under 1980—talet följt planeringen av Säve, ett jordbrukarsam- hälle utanför Göteborg. Stadsbyggnadskontoret i Göteborg hade lagt fram ett förslag till en utbyggnad av 100 småhus i en första etapp och en framtida utbyggnad på 2000—5000 bostäder. Säveboma motsatte sig inte nyexploatering, men fann att förslaget stred mot deras önskemål att bevara viktiga naturresurser och kulturvärden. De var också intresserade av att de som nu bodde i Säve skulle ha någon sorts förtur till de nya bostäderna för att därmed kunna bo kvar i sin bygd. I studiecirkelfonn arbetade de fram ett alternativförslag. Under cirkelarbetet diskuterade de frågor som "Hur många nya hushåll tålde egentligen det befintliga av- loppsnätet?" "Hur stor skyddszon behövdes längs järnvägen med dess farliga transporter?" "Varför hade man i stadsbyggnadskontorets förslag lagt så många småhus i blåsiga lägen?" "Vilket underlag krävdes för att pendeltåget skulle stanna?" Stadsbyggnadskontoret arbetade sedan fram ett sanrrådsförslag som var en jämkning mellan dess ursprungliga plan och alternativförslaget, som de flesta Säveboma blev ganska nöjda med. Förutsättningarna för traditionell jordbruksdrift var visserligen borta, eftersom "Ellas lagård" var riven i planen, men det fanns möjligheter till trädgårdsodling och fritidslantbruk med "Bertils gamla gård" som bas. "Kerstins lada" skulle bevaras och användas till samlingslokal. Dammen i väster och gångvägen runt kullen mitt i byn skulle också lämnas orör- da. Planarbetet i Säve fungerade i stort sett bra och dialogen mellan byggherren, kommunen och säveboma var konstruktiv i denna inledande fas. På ett tidigt stadium kunde planerama fånga upp kunskap och syn- punkter sorn fanns hos säveboma. Resultatet blev en plan som gav möj- lighet att väma om många kvaliteter som säveborna ville slå vakt om. Under den senare processen fullföljdes tyvärr inte intentionerna från studiecirkeln och planarbetet. l projekterings- och byggskedet kom många nya konsulter och entreprenörer in som inte var införstådda med önskemålen om varsamhet mot naturvärden och gammal bebyggelse. Byggherrens inställning till dessa värden var också vacklande, särskilt
när de ställdes mot möjligheter till ökad exploatering och ekonomiska fördelar. Följden blev att alla ladugårdar revs utom den vid Bertils gård. Planen hade gett möjlighet att spara mangårdshuset på Ivarssons gård, men i stället byggdes radhus på tomten. Entreprenadrnaskinema gick hårt fram över körsbärslunden bakom Ellas gård och de vackra berghäl- larna vid Brunstorps gata. Det är nu ganska svårt att se spåren av Brunstorps gamla by. En erfarenhet av detta är att intentioner i plane- rings— och sarrrrådsprocesser måste bevakas genom hela projekterings- och byggskedet, annars är risken stor att allt halkar in i gamla kända hjulspår.
Hur en gradvis förnyelse kan gå till har beskrivits av Catharina Alm— berg och Jan Paulsson i skriften Boendeinflytande i områdesplanering, fem exempel (Socialstyrelsen redovisar, 1988:18). ] Österängen i Jön- köping utfördes lägenhetssammanslagningar där tillfälle uppstod, t.ex. då en eller flera lägenheter blev lediga. I samband med förnyelsen av Kortedala, Göteborg, utvecklades begreppet social projektering, som går ut på att försöka pussla ihop de boendes önskemål som en del av projekteringsprocessen. "En reparations- eller ombyggnadssituation framkallar alltid en viss rörlighet. Alla vill inte bo kvar. Vid social projektering kontaktas alla hyresgäster och deras behov och önskemål kartläggs. Med denna kartläggning som grund inleds sedan ett planerings- och förhandlingsarbete, som består av att pussla ihop nuvarande och blivande hyresgästers önskemål, kommunens/samhällets och bostadsföretagets mål och de fastighetstekniska åtgärder som behöver göras" skriver Catharina Almberg och Jan Paulsson.
Avslutningsvis kan nämnas ett ambitiöst arbete som har lagts ned bland de boende i Nockebyhov utanför Stockholm i samband med pla- nering rörande förtätning i bostadsområdet. I området finns huvudsakli- gen SO—talsbebyggelse av blandat slag. Där finns villor, radhus och stör- re hyreshus eller hus med bostadsrätt. Planema på förtätning gäller dels utbyggnad på obebyggd mark, dels utbyggnad av befintlig bebyggelse. Bostadsgrupperna i området har genom sina boendeföreningar orgarrise- rat en paraplyorganisation, Forum Nockebyhov, som skall tillvarata allas önskemål. För att stärka positionen har man anlitat boendekonsulter. De boende och två konsulter har arbetat fram ett prograrnunderlag. Med detta som utgångspunkt skall organisationen förhandla med politiker och tjänstemän. Projektet följs av sociologen Eva Lundman med medel från Byggforskningsrådet. I en preliminär rapport beskriver Eva Lundman
flera positiva effekter som har uppnåtts genom organisationens arbete. Hon pekar emellertid även på riskerna för expertstyre inom Forum Nockebyhov.
I rapporten Bättre bostadsförnyelse, Boverket 1990, redovisas en sammanställning och slutsatser av 19 FoU—projekt rörande bostadsför- nyelse. Redovisningen rör bl.a. frågan om boinflytandet. Sammanfatt- ningsvis anförs följande om erfarenheterna. De boende har kommit in sent i processen trär fastighetsägaren redan har fattat många principiella beslut. Infonnationsmötena har oftast inneburit enkelriktad kommunika- tion från bostadsföretaget och dess konsulter. De boende har många gånger inte varit tillräckligt insatta i lagar och byggbestärmnelser och har haft svårt att argumentera i diskussionen med fastighetsägare och byg- gare. De boende har inte alltid hunnit diskutera förslagen sinsemellan innan beslut mäste fattas. Inte sällan har de boende varit oorganiserade vid fömyelsens start. Ibland har det t.o.m. varit svårt att bilda en kon- taktkorrnnitté. Även när en sådan har funnits kan den ha blivit förbi- gången så att de boende har upplevt samrådet som skenbart. Många beslut fattas på andra håll än vid samråd mellan fastighetsägaren och hyresgästerna. Socialtjänsten är visserligen part i processen men företrä- der därvid inte självklart de boende.
I den nämnda rapporten har lagts fram några förslag till hur brukarin- flytandet skall kunna stärkas. Bl.a. föreslås följande åtgärder. Brukama måste ges möjlighet att inhämta kunskap om de regler som gäller för planering och byggande, vilket kan ske genom studiecirklar ledda av kommunen eller, kanske hellre, av hyresgästföreningen. För att få bygglov bör fastighetsägaren redovisa hur samrådet gått till och vad det lett fram till. De boende som grupp måste få möjlighet att delta i hela beslutsprocessen. Kommunen bör vara delaktig i långsiktiga områdesan- knutna program. Den ornrådesvisa fömyelsen bör ses och hanteras som en kontinuerlig process där såväl de boende som kommunen är delaktig. Planering och genomförande av bostadsförnyelse bör göras till en öppen och demokratisk process. Det är viktigt att satsa på ett prograrnarbete där mål och medel fastställs och där även brukarna medverkar och har full insyn. För varje process måste man hitta en tidsrytm som stärker de boendes möjligheter att påverka i förhållande till andra parter och intres- sen.
Vissa slutsatser av praktikfal/en
Förändringar i ett område medför alltid konsekvenser för dem som bor och är verksamma där. Dessa har en självklar medborgerlig rättighet att vara med och påverka den egna närmiljön. De utgör samtidigt en kun- skapskälla för kormnunens tjänstemän och förtroendevalda. Utan ett aktivt brukarinflytande riskerar tjänstemännen att producera ett sämre planförslag och de förtroendevalda att fatta beslut som har föga förank- ring bland de berörda.
De sociala konsekvenserna av tänkta förändringar i ett område behö- ver analyseras och presenteras i ett tidigt skede så att de inte kommer som en obehaglig överraskning efteråt. De redovisade studiema under- stryker betydelsen av att samråden med de boende kommer in tidigt.
Den naturliga nivån för brukardeltagande ligger mellan översiktspla- nen och detaljplanen. Översiktsplanen, sorn den vanligen ser ut i dag, tar inte upp frågor i den detaljeringsgrad som berör människors vardagsliv, medan detaljplanen allt oftare har kommit att likna byggtillstånd. Någon speciell, forrnaliserad mellannivå finns emellertid inte i PBL. Lösningen på problemet att förstärka medborgarinflytandet i form av brukardelta- gande ligger enligt min mening inte i en förändring av detaljplanema utan i en intensifiering av arbetet med fördjupning av översiktsplanen på områdes- och tätortsnivå. Från många håll har efterlysts en formaliserad plan på en mellannivå, en ornrådesplan eller en återuppväckt stornplan. Jag har emellertid inte funnit några bärande motiv för att föreslå en så- dan planform och inte heller behovet av ett förstärkt medborgarinflytan- de kan motivera den.
Brukardeltagandet är, om det skall fungera, utsträckt i tiden, från de första preliminära diskussionerna om vad som skall hända i området och vilka olika anspråk som finns där, till de så småningom mer fastlagda principema för markanvändningen och bebyggelseutfonnningen. Det är alltså en process från programskedet fram till antagandet av en detalj- plan och slutligen byggtillstånd. Mina i det föregående redovisade för- slag rörande den översiktliga planeringen samt program för detaljplan och krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör bidra till förbättrade möjligheter till brukardeltagande i ett tidigt skede.
I den av Socialtjänstkommittén avlämnade rapporten (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete framhålls (s. 106) att sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, bör ses som lika nöd- vändiga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar.
Som jag har understrukit i samband med behandlingen av miljökonse- kvensbeskrivningar, avsnitt 3.7.4, innefattar krav på sådana även analy- ser av sociala konsekvenser.
För att återgå till brukardeltagandet så innebär detta en läroprocess, både för fastighetsägare och kommunala tjänstemän och för dem som bor och är verksamma inom planområdet. Det kan finnas anledning att särskilt framhålla de inom området verksamma som en konstruktiv samtalspart, eftersom dessa ofta har god kännedom om vad som utmär- ker onrrådet och vilka konsekvenser planerade förändringar kan få. Den läroprocess som brukardeltagandet innebär kan i och för sig vara både tids- och resurskrävande. Vinsten visar sig emellertid i nöjdare boende, en smidigare formell beslutsprocess och en bredare acceptans av beslu- ten.
Ett konstruktivt samarbete ställer naturligtvis krav inte bara på kom- mun och fastighetsägare utan även på de boende och de som är verk- samma inom området. Dessa måste finna effektiva samarbetsformer, särskilt när större områden berörs. För de boende m.fl. är ombyggnad och föniyelse som rör deras närmiljö i allmänhet en engångsföreteelse och de saknar därför erfarenheter av hur de skall organisera ett samarbe- te. Det är därför viktigt att de får hjälp med detta från framför allt kom- munen. Studiecirkelfonnen kan härvid vara en lämplig metod för att sprida kunskaper och engagera så många berörda som möjligt. Särskilt angeläget synes det vara att fler kvinnor engageras att delta i planerings- proccessen.
5.6. Förhandlingsplanering
Inledning
Sedan länge har olika typer av avtal mellan kommun och byggherre haft stor betydelse i byggprocessen Genom avtal kan man fördela kostna- derna och vinsterna av exploateringsföretaget och även i övrigt komma överens om parternas rättigheter och förpliktelser. Frågor som kan regle- ras genom avtal omfattar bl.a. marköverlåtelse eller markupplåtelse, vad som skall byggas och när det skall byggas, vem som skall betala olika exploateringskostnader och ansvar för kommunaltekniska anläggningar. Det kan inledningsvis finnas anledning att systematisera terminologin på området. Jag bygger härvid på rapporten Genornförandeavtal i ex-
ploateringsprocessen, författad av Thomas Miller (Boverket och Sven- ska Kommunförbundet 1993).
Som samlingsbegrepp för alla förekommande typer av avtal kan an- vändas genomförandeavlal. Dessa kan, med hänsyn till vem som äger marken, delas in i exploateringsavtal när byggherren äger marken och markanvisningsavtal när kormnunen äger marken.
Man talar också om föravtal. Härmed avses ett avtal som föregår det slutliga avtalet. I regel träffas föravtal imran byggrätten har fastställts i en detaljplan.
Vid exploatering förutsätts ofta att mark byter ägare. Ett separat avtal härom kan kallas ett marköverlåtelseavtal .
För byggherren kan det finnas skilda motiv för att ingå avtal med kommunen. Om byggherren inte äger marken, har han intresse av att få garantier för tillgång till mark under projekteringstiden. Vidare kan byggherren ha intresse av att få besked om byggrätten och hur utred— ningskostnaderna skall fördelas. Alla dessa frågor kan regleras i förav- tal.
Särskilt när det gäller stora eller osäkra projekt kan även kommunen vara intresserad av att ingå föravtal. Annars torde det vara vanligare att kommunen är mer intresserad av exploaterings- eller markanvisningsav— tal för reglering av marköverlåtelse, fastighetsrättsliga åtgärder samt ut- förande- och kostnadsansvar för kommunaltekniska anläggningar.
Kommunens möjligheter att få till stånd genomförandeavtal grundar sig framför allt på planmonopolet. Kommunen kan alltså ställa som vill- kor för att planlägga marken att byggherren ingår ett exploateringsavtal. Tidigare kunde även det s.k. markvillkoret utnyttjas för att framtvinga avtal. Markvillkoret innebar att det för statlig bostadsfinansiering ställ- des krav på att marken skulle ha förmedlats av kormnunen. Det avskaf- fades emellertid vid utgången av 1991.
Några regler om genornförandeavtal finns inte i PBL. Frågan om lagstiftning berördes emellertid under förarbetena. Det hade sedan lång tid tillbaka riktats kritik mot exploateringsavtalen. Således gjordes gäl- lande att de inte var förenliga med gällande lagstiftning och att de inne- bar en byggnadsreglering vid sidan av den dåvarande byggnadslagstift- ningen.
PBL—utredningen fann i betänkandet (SOU 1979:66 s. 394 f.) att be- hovet av att genom exploateringsavtal reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. När det gäller garantierna för medbor-
garinsyn uttalades att en faktisk bindning från kommunen i förväg natur- ligtvis inte är förenlig med lagstiftningens syfte och att en särskild lag- reglering av ett så uppenbart förhållande inte skulle tjäna något syfte.
Departementschefen delade i PBL—propositionen (s. 226 ff.) utred- ningens uppfattning att frågan om exploateringsavtal inte skulle lagregle- ras och anförde därvid följande:
Syftet med en lagreglering skulle nämligen i första hand vara att skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera ex- ploateringsavtalets verkan mot tredje man. Med hänsyn till de skif- tande förhållanden som kan förekomma i dessa sammanhang torde det vara mycket svårt att lagtekniskt utforma sådana föreskrifter. De skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effek- tivt skydd utöver det som redan nu följer av avtalslagen. Jag anser inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalen enbart för att markera avtalstypens betydelse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plangenomförandet.
Under slutet av 1980—talet och början av 1990—talet ökade fastighets- värdena snabbt samtidigt som kommunernas ekonomi försämrades. Bå- de byggherrar och kommuner hade därför ett ökat intresse av att för- handla om ökade byggrätter. I samband med den kritiska debatt som kom att föras kring en rad stadsbyggnadsprojekt vid vilka genomföran- deavtal ingick som ett led började man tala om förhandlingsp/anering. Härmed torde vanligen avses den handel med byggrätter som utveckla- des och uttrycket synes i allmänhet användas i nedsättande betydelse.
Frågan orn förhandlingsplanering tas i utredningsdirektiven upp i an- slutning till behandlingen av medborgarinflytandet. Enligt direktiven kan förhandlingsplanering, som ofta sker utan närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser m.m., i viss mån ändra förutsättningama för planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att markprisutvecklingen snedvrids. I direktiven sägs vidare att kommunala kostnader genom avtalet kan övervältras på exploatören på ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns enligt di- rektiven nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgö- relser. '
Begränsningar i avtalsfriheten
Här skall till en början tas upp frågan vilka krav kommunen kan ställa mot en byggherre genom avtal. Med hänsyn till kommunens påtryck- ningsmedel genom främst planmonopolet är avtalen inte alltid överens- kommelser mellan jänmbördiga parter. Detta får naturligtvis inte leda till att kommunen lägger på exploatören oskäliga kostnader eller tillskansar sig otillbörliga förmåner. Möjligheterna till sådant missbruk begränsas genom olika former av lagstiftning.
Av grundläggande betydelse är naturligtvis avtalslagen. Enligt 29 å avtalslagen kan ett avtalsvillkor förklaras ogiltigt, om det har framtving- ats genom rättsstridigt tvång och enligt 36 å kan ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, om det är oskäligt. I en dom 1980 förklarade Högsta domstolen att ett i ett exploateringsavtal intaget villkor för att byggnadslov skulle kunna erhållas var ogiltigt på grund av rättsstridigt tvång (NJA 1980 sl).
Avtalsfriheten har även i övrigt sina gränser. Kommunens rätt att ta ut ersättning för exploateringskostnader regleras i stor utsträckning i lag. Med exploateringskostnader avses kostnader för markanskaffning och för t.ex. trafikanläggningar, parker, lekplatser och grönområden, va—anläggningar samt viss annan teknisk försörjning såsom fjärrvärme och elektricitet. Kommunens ansvar för sådana frågor är ganska utförligt reglerat i lagstiftningen och där ges också utrymme för kommunen att tvinga markägaren att bära hela eller delar av exploateringskostnaden. Kommunen kan emellertid inte gå längre i sina krav än lagen medger. Kormnunen kan således inte utan laglig grund tvinga byggherren att upp- föra och bekosta anläggningar och i fråga orn förpliktelser som har stöd i lagstiftningen får kommunen inte gå längre i sina krav än vad som kan anses vara förenligt med lagstiftningen. Det är heller inte lagligt att ta ut avgifter för att finansiera sådana nyttigheter som kormnunen ändå skulle vara skyldig att tillhandahålla. Utrymmet för kommunen att ta ut avgifter begränsas också av kommunalrättsliga principer, såsom självkostnads- principen och likställighetsprincipen.
Det är emellertid inte alltid lätt att avgöra om villkoren i genomförandeavtalen står i överensstämmelse med lagreglema. I "Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark" (Svenska Korrununförbundet oktober 1991) skriver Guldner Homsved: Det är en ganska vanlig uppfattning att en kommun genom exploa- teringsavtal kan åstadkomma ett bättre ekonomiskt resultat för kom-
munen än genom direkt tillämpning av gällande rättsregler. Möjligen kan sägas att det i praktiken har utbildats en gråzon där det är accep- terat att exploatören gör något större kostnads— eller andra åtaganden än vad denne eljest kan tvingas till. Det är därför inte möjligt att med full säkerhet ange var gränsen för det tillåtna går i verkligheten.
Förutom krav på ersättning för exploateringskostnader har kommunen rätt att kräva avgift för planläggning, bygglov m.m. Även i dessa hänse- enden är kommunen bunden av vad som föreskrivs i lag.
Slutligen finns det även vissa andra krav som brukar tas in i genomfö- randeavtal. Hit hör krav rörande utformningen m.m. av bostadsområden, krav beträffande service av olika slag och krav rörande åtgärder på byggplatsen. För möjligheterna att ställa sådana krav gäller vad som nyss sagts om begränsningama i avtalsfriheten.
För frågan om medborgarinflytandet är det särskilt föravtalen som är av intresse. Ett föravtal är, som nämnts, ett inledande avtal som tecknas för att klargöra vissa förutsättningar för en exploatering. ] allmänhet in- gås avtalet innan beslut har fattats om detaljplan. För stora projekt ut- vecklas en förhandlingsprocess parallellt med planarbete och projekte- ring. Förhandlingarna kan härvid resultera i flera genomförandeavtal, från en principöverenskommelse till ett detaljerat exploaterings- eller markanvisningsavtal. Ofta kan föravtalet ha formen av ett planeringsav- tal i vilket partema enas om vem som skall utföra och bekosta plane— rings- och utredningsarbetet.
Om exploateringsområdet ägs av kommunen, kan en byggherre i ett föravtal, t.ex. i form av ett optionsavtal, ges företräde till marken. Av 4 kap. l & jordabalken följer visserligen att löfte om försäljning av fast egendom inte är bindande, men givetvis känner sig kommunen moraliskt bunden av sådana löften.
Avtal om exploateringsföreträde har också konkurrensaspekter. Kommunens upphandling av varor, byggentreprenad, inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena, samt av vissa tjänster regleras av lagen (19923l528) om offentlig upphandling, som trädde i kraft den l januari 1994. Lagen är dock inte tillämplig när kommuner säljer mark och den torde därför inte heller gälla exploate- ringsavtal, såvida detta inte till sin natur egentligen är att betrakta som ett entreprenadavtal. Det tidigare gällande upphandlingsreglementet ha- de samma begränsade räckvidd. Näringsfrihetsombudsmannen, NO, uttalade i ett beslut den 4 mars 1991 att reglementets principer borde
vara vägledande då kommunen anlitar extema uppdragstagare även i andra fall än där reglementet formellt var tillämpligt. I det aktuella fallet fann NO att kommunen givit ett enda företag fördelar och, vad särskilt avser ett ingånget optionsavtal, inflytande över både kommunen och konkurrenter för kommande delmoment i exploateringsprogrammet på ett sätt som inte stämmer med önskvärda principer om tillvaratagande och utnyttjande av konkurrens.
Ofta är huvudsyftet med föravtal att en byggrätt skall ställas i sikte. Man kan emellertid inte i förväg avtala om innehållet i en plan. I en dom från Regeringsrätten 1967 (RÅ 196725) i anledning av kommunalbe- svär förklarades ett kommunalt beslut olagligt på grund av att ett in- gånget avtal fick anses innefatta bl.a. en utfästelse från stadsfullmäkti ges sida rörande dess blivande ställningstagande till uppkommande planfrå- gor.
Avtalskontrahenten måste förutsättas vara medveten om att kommu- nen inte kan binda sig på förhand och torde därför inte kunna kräva ska- destånd, om kommunen inte uppfyller ett avtalsvillkor om byggrätt. Nå- got dornstolsavgörande av frågan finns emellertid inte. I den nämnda rapporten Genomförandeavtal i exploateringsprocessen redovisas ett antal föravtal från olika kommuner och det framgår därvid att kommu- nerna ofta tar in förbehåll av olika slag. En vanlig formulering av sådana förbehåll är att partema "skall verka för" ett antagande av en plan. Den omständigheten att kommunen inte är bunden av ett sådant avtal på för- hand talar för att inte heller avtalskontrahenten är bunden förrän planen antagits och vunnit laga kraft.
Bedömning
I allt väsentligt kan man säga att förhandlingsplanering är ett högkon- junkturproblem. Trots att problemet således inte är påtagligt under den rådande lågkonjunkturen finns det anledning att ta upp frågan om even- tuell lagreglering som beredskap för den dag när konjunkturen vänder.
Samhällsutbyggnaden sker i stor utsträckning av privata byggherrar på mark som dessa ursprungligen äger eller som de förvärvar under byggprocessen. För att detaljplaner skall kunna ges en realistisk ut- formning så att det finns någon som vill genomföra dem, krävs natur- ligtvis ofta att planerna utarbetas i samverkan med byggherren. När det gäller stora projekt med stort risktagande kan det vara nödvändigt med
sådan samverkan i ett tidigt skede. Byggherren vill ha en viss trygghet under projekteringen och kommunen kan, om det t.ex. rör sig om ett projekt som är av betydelse från allmän synpunkt, vilja ha garantier för att projektet genomförs i enlighet med planläggningen. Det är alltså ofrånkomligt att genornförandeavtal i en eller annan form utgör naturliga led i byggprocessen. Frågan är då om riskerna i olika hänseenden med sådana avtal är sådana att ingripande med lagstiftning behöver och kan ske.
Kritiken mot eller tveksamheten inför förhandlingsplanering har i hu- vudsak inriktats mot att denna kan leda till — dålig miljö genom överexploatering,
— urholkning av medborgarinflytandet, — begränsning av konkurrensen, — olaglig handel med byggrätter, — övervältring av kostnader på exploateringsområdet,
Förhållandet mellan avtalsparterna, kommunen och byggherren, är, som framhållits tidigare, inte helt jämnbördigt. Det har påpekats att kormnunen kan komma i ett visst underläge vid förhandlingar på grund av bristande förhand]ingskompetens, men kommunens tillgång till fram- för allt plaiunonopolet medför ändå att kommunen har ett visst övertag. Det finns med hänsyn härtill onekligen en viss risk för att kommunen genom avtal pressar fram krav som saknar lagligt stöd och att kostnader därmed på ett orättmätigt sätt övervältras på exploateringsområdet. Vis— serligen kan ogiltighetsreglema i 3 kap. avtalslagen åberopas gentemot kommunen, men det torde vara bara i speciella situationer som dessa regler aktualiseras. Den lagstiftning på vilken kommunen kan grunda krav gentemot byggherren ger dock förhållandevis klara besked. I mitt följande arbete skall jag behandla vissa genomförandefrågor och kom- mer därvid att beakta behovet av förtydligande av lagstiftningen. I det här sammanhanget finner jag inte skäl att föreslå några förändringar. I huvudsak torde det vara fråga om ett kunskapsproblern. Med kunskap om regelsystemet måste förutsättas att kommunerna håller sig inom skä- liga gränser vid ställandet av krav i samband med upprättande av ge- nomförandeavtal.
Det enligt min mening allvarligaste problemet med förhandlingspla— nering är risken för tidiga bindningar och att möjligheterna till insytt och påverkan från medborgarna begränsas. Kommunen kan, som har fram- hållits i det föregående, inte förplikta sig att anta en detaljplan med visst
innehåll, men det är uppenbart att det föreligger risk för bindningar när man t.ex. i avtal förbinder sig att verka för att en detaljplan med visst innehåll skall antas.
Ofta sker genom flera genornförandeavtal successiva preciseringar rörande projekt under byggprocessen. Avgörande för möjlighetema till en bredare insyn och påverkan är hur avtalsprocessen anpassas till planeringsprocessen. Det har under senare tid förespråkats att större vikt skall läggas vid den inledande utredningsfasen, programskedet. Kommunfullmäktige i Stockholm antog t.ex. den 17 december 1990 riktlinjer för detaljplanearbetet avseende bostadsprojekt. Där anges som riktlinje att kommunen först efter samråd i ett prograrnskede skall ta ställning till projektet och i samband därmed upprätta ett markanvisningsavtal. I en skrivelse från Sveriges Arkitekters Riksförbund den 21 november 1991 föreslås en förstärkning av översiktsplanens roll som grund för förhandlingar och en skärpning av kraven på program för detaljplan.
Jag har i det föregående lagt fram förslag som förskjuter tyngdpunk- ten i planeringen mot ett tidigare skede. Översiktsplaneringen skall för— stärkas och möjlighetema till medborgarinflytande skall därvid förbätt- ras. Vidare föreslår jag sådana ändringar i reglema om regionplanering att sådana förhandlingsöverenskormnelser som den s.k. Dennisöverens- kommelsen i fortsättningen skall kunna underkastas regionplaneringens förfaranderegler enligt PBL med de garantier för medborgarinflytande som därvid följer.
Även tyngdpunkten i detaljplaneringen skall enligt mina förslag för- skjutas mot ett tidigare skede. Således skall detaljplaner grundas på pro- gram sorn skall göras till föremål för samråd. Redan i detta skede skall det också utarbetas en miljökonsekvensbeskrivning för projekt med be- tydande omgivningspåverkan. Detta prograrnskede avses kunna ta sin början redan i översiktsplanearbetet. Föravtal bör enligt min mening aldrig slutas innan samråd rörande program för detaljplan har ägt rum. Planeringsprocessen bör alltså ligga ett steg före avtalsprocessen. Med en sådan ordning bör kravet på medborgarinflytande kunna tillgodoses samtidigt som riskerna för bristande miljöhänsyn genom överexploate- ring minskar. Några lagstiftningsåtgärder för att framtvinga en sådan ordning anser jag inte vara erforderliga.
I de fall då kommunen i samband med genomförandeavtal överlåter mark till byggherren föregås förhand]ingsplaneringen ofta av en mycket
hård konkurrensupphandling med anbudstävlingar eller liknande. Detta utesluter dock inte att det i vissa fall har förekommit konkurrensbegrän- sande förfaranden. Risken för detta torde dock minska, om projekten offentliggörs i planeringsprocessen innan några avtal sluts. I de fall för- handlingsplanering berör mark som redan ägs av byggherren, kornrrrer naturligtvis byggandet inte att utsättas för konkurrens på samma sätt, om detta sker i egen regi. Detta problem är dock svårt att göra något åt, så- vida man inte återinför regler om markvillkor eller liknande, vilket jag finner uteslutet.
6. PBL:s tillgänglighetsbestämmelser
Förslag: Mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åt- gärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Bemyndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder.
Krav införs på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför— måga skall vara åtgärdade före år 2000 i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser.
Tillämpningsföreskriftema till PBL rörande tillgängligheten och an- vändbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga bör göras tydligare så att det klart framgår vad som är samhällets minimikrav.
Intensifierade infonnations- och utbildningsinsatser krävs för att öka kunskapen inom byggsektorn om tillgänglighetskraven, bl.a. mot bak- grund av det tidigare föreslagna nya systemet för tillsyn och kontroll.
6.1. Inledning
I utredningens direktiv slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse. Jag har därför fått i uppdrag att göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelsema i PBL har fått i fråga om till- gängligheten för personer med funktionshinder. Direktiven erinrar om det ökande antalet äldre och uppmanar att ta del av Handikapputred— ningens förslag i betänkandet (SOU 199252) Ett samhälle för alla. Betänkandet jämte remissammanställning har överlämnats till Plan- och byggutredningen geno