SOU 1994:36

Miljö och fysisk planering : delbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Miljö och fysisk

planering

Delbetänkande av Plan- och

byggutredningen

Mal

Statens offentliga utredningar

W989 1994:36

Miljö- och naturresursdepartementet

och

Miljö fysisk

planering

Delbetänkande Plan- och byggutredningen av

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets törvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13601-5 Stockholm 1994 ISSN O375-250X

Till statsrådet med att föredra ärenden

uppgift om planläggning, markanvändning och bebyggelse

Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd har

som till uppgift att föredra ärenden planläggning, markanvändning och

om bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att över

plan- och bygglagen,

mm.

Med stöd detta bemyndigande förordnades den l december 1992

av överlantmätaren Bengt-Olof Käck särskild utredare.

som

Som sakkunniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist t.o.1n. den 31 1993, arki-

mars tekten Elisabeth Martin, jur. kand. Claes Winberg t.o.m. den 8 oktober 1993 samt fr.o.m. den l april 1993 utvecklingschefeii Thomas Miller.

Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbyggnadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund, departementssekreteraren Bo Barrefelt t.o.m. den 8 oktober 1993, förbundsjuristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt, ñl.dr. Bodil Jönsson, kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg, departementssekreteraren Birgitta Magnusson, fastighetsekonomen Lars Magnusson, tekndr. Louise Nyström, direktören Vidar Sjödin t.o.m. den 8 oktober 1993, sekreteraren Bengt Westman t.o.m. den 8 oktober 1993 och kanslirådet Keith Wijkander samt fr.o.m. den l april 1993

landskapsarkitekten Michael Porath och bitr. miljövårdsdirektören

Kerstin Åswald, fr.o.m. den 12 maj 1992 tekniska direktören Bo Eliason, fr.o.m. den 28 oktober 1993 t.f. professorn Eivor Bucht, landskapsarkitekten Per-Magnus Nilsson och avdelningsdirektören Jan Terstad och fr.o.m. den 16 november 1993 länsantikvarien Anders Hillgren, hovrättsassessorn Henrik Lagergren och departementssekreteraren Mikaela Schulman.

Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén fr.o.m. den 12

januari 1993 samt sekreterare jurkand. Stig Hagelstam fr.o.m. den 12

januari 1993 och hovrättsassessom Henrik Lagergren fr.o.1n. den 13 april t.0.m. den 15 november 1993. Biträdande sekreterare har varit assistenten Lisbeth Carlsson fr.o.m. den 1 november 1993.

Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet SOU 1993:94

Anpassad kontroll av byggandet.

Jag får hänned överlämna delbetänkandet Miljö och fysisk planering.

Till betänkandet fogas särskilda yttranden.

Utredningen fortsätter sitt arbete med bl.a. instansordningen för

nu överklagande på plan- och byggområdet och jag räknar med att överlämna utredningens slutbetänkande senast den l oktober 1994.

Stockholm 1994

den 3 mars

Bengt-Olof Käck

Peter Rosén

Stig Hagelstam

Särskilda yttranden 357

Bilagor 373

Direktiv

Tilläggsdirektiv

Grönstruktur i städer och tätorter Ersättning vid bevarande av kulturhistoriskt intressant bebyggelse sammanfattning av studie

- Förekomsten av kommunala byggnadsinventeringar m.m.

Inventering av detaljplaners detaljeringsgrad

Tillgänglighet och användbarhet i bebyggelsen

för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga en analys

av plan- och bygglagens effekter

Sammanfattning

Enligt direktiven är min uppgift att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiñningen mot bakgrund av vunna erfarenheter av 1987 års PBL-refonn och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet.

I ett första delbetänkande den 8 oktober 1993 SOU l993z94 Anpassad kontroll av byggandet behandlade jag frågor om bygglov och byggnadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den nya byggproduktlagen som är en följd av EES-avtalet.

I detta delbetänkande lämnar jag förslag som rör ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska miljön för personer med nedsatt rörelse- eller oriente-

ringsfönnåga.

Ökad miljöhänsyn i planering och byggande

I mina direktiv pekas att det inom den fysiska planeringen och stadsbyggandet nu ställs nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet med kulturvärden och på resurshushållning. I tilläggsdirektiv har särskilt pekats på behovet av att skydda park- och grönområdena i våra städer och tätorter den s.k. grönstrukturen.

Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö och utveckling antogs bl.a. den s.k. Agenda 21, ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. En grundläggande princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor

betydelse för att främja målet om en långsiktigt hållbar utveckling.

Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och ett även i

övrigt ekologiskt synsätt bör genomsyra arbetet. Principema i Agenda 21 förutsätts som nämnts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete. Sveriges kommuner förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 2l senast år 1996.

Förutsättningama för att kunna skapa en långsiktigt hållbar livsmiljö bestäms givetvis i hög grad av hur den byggda miljön bebyggelse, tra-

fikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt den s.k. grönstrukturen

utvecklas och bevaras. Kommunerna har genom PBL fått det huvud- sakliga ansvaret för denna fysiska planering. I betänkandet lämnas

en rad förslag till ändringar och kompletteringar av PBL:s regelsystem för

att stärka miljöhänsynen i den fysiska planeringen.

En förstärkt och aktuell översiktsplanering

Om kommunernas beslut enligt PBL skall medverka till god och

långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen.

Översiktsplanen ger möjlighet till en helhetssyn inte är möjlig vid

som prövning av en enskild detaljplan eller bygglovsansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i hållbar riktning,

mer men också rationalisera efterföljande planläggning och tillståndspröv-

ning.

Mot denna bakgrund föreslår jag att det i bestämmelsema de all-

om männa intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning enligt PBL, införs krav på att planläggningen med beaktande befintliga värden

av skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssyiipunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas

kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga

förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som bör tas tillvara i den fysiska planeringen.

I syfte att till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska

planeringen föreslås vidare förstärkning översiktsplaneringen

en av genom bl.a.

tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt -

avser de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden betydelse

av samt konsekvensema större förändringar i mark- och vattenanvänd-

ningen,

-tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd,

en förstärkning av medborgarinflytandet under samrådet,

krav på årlig uppföljning översiktsplanens aktualitet, och - av

tydligare krav på länsstyrelsen att ta tillvara och samordna statens in- tressen samt att ge råd och förse kommunerna med relevant och aktuell

kunskap för översiktsplaneringen.

För att miljöfrågoma ett framgångsrikt sätt skall kunna

tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insat-

ser på kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensut-

veckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB-stöd i fysisk planering.

Den regionala planeringen

I områden med tlerfunktionella samband är det nödvändigt med en god mellankommunal samordning för att skall kunna uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering men verksamheter kräver samordning och följdinvesteringar i flera av som kommuner, t.ex. vägar, jämvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt

med tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar.

en Jag föreslår att regeringen det finns synnerliga skäl skall ha - om möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till regionplan, som antas av regeringen. en Som förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig en mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig viktiga regionala intressen, där om samordning är förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstmktur, en en t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem.

Miljökonsekvensbeskri vnin gar

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL har införts i alla s.k. NRL-anslutna lagar. När det gäller PBL har uttryckliga krav emellertid

begränsats till vad erfordras för uppfyllande av våra förpliktelser

som enligt EES-avtalet. Krav på konsekvensbeskrivningar finns nämligen ändå inbyggda i PBL. För uppnående systematisk förenkling och enhetlighet och en av en bättre integrering NRL i PBL:s prövningssystem föreslås att kravet av

på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas till att gälla mer gene-

rellt. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas så snart en detaljplan medger åtgärder innebär betydande inverkan på miljön, som hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas i samband med utarbetandet av programmet för detaljplan för att därefter utvecklas under det fortsatta

planarbetet. Konsekvensbeskrivningar i översiktsplanen skall kunna

ut-

göra en miljökonsekvensbeskrivning på sätt innehållet i

samma som

översiktsplanen skall kunna utgöra ett för detaljplan.

anses program

Tätortemas grönområden

Tätortemas grönområden eller grönstruktur har betydelse från i huvudsak ekologiska, kulturella och sociala synpunkter.

Tätortsutbyggnaden

utgör emellertid ett allvarligt hot mot dessa viktiga områden. På utredningens uppdrag har experten i utredningen Eivor Bucht redovisat en bild av kunskapsläget rörande tätortemas grönstruktur. På grundval härav lägger jag fram följande förslag för att behovet skyddet av av grönområdena skall kunna tillgodoses. Skyddet av grönstmkttrren kräver i första hand att kommunerna får en samlad bild av den så att dess betydelse uppmärksanunas. Detta förutsätts kunna åstadkommas främst den föreslagna förstärkta genom översiktliga planeringen. Genom vissa ändringar i PBL:s och NRL:s kravbestämrnelser poängteras betydelsen tätortemas grönområden. av I speciella fall skall också en regionplanering kunna framtvingas. Det framhålls som angeläget att kommunema

genom detaljplaneläggning av grönområden fullföljer översiktsplanens intentioner.

För särskilt värdefulla tomter och allmänna platser skall kommunen kunna meddela skyddsbestämmelser i detaljplan på samma sätt som för

värdefulla byggnader.

Avslutningsvis understryks behovet forskning och utbildning

av rörande tätortemas grönområden.

Kulturmiljön

Mina förslag rörande den översiktliga innebär

ovan planeringen för-

stärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i

översiktsplanen av kulturmiljövärdena i kommunen. Vidare länsstyrelsema i uppgift

ges att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas på kun-

erforderlig skap om kultunniljöns innehåll.

Det är önskvärt att det skapas allmänt accepterad i en nonn fråga om vad kunskapsunderlaget rörande kultunniljön bör innehålla. Jag föreslår därför att Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket i

dialog med

kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås

staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta an-

för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet.

svar Kommunerna föreslås möjlighet att i detaljplan eller oinrådesbestämmelser meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsynsreglema för ändring av byggnad. I syfte att förenkla PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare föreslås

att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud,

enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att en

att såväl vid skyddsbestämmelser som vid vägrat rivningstillstånd er-

sättning skall utgå enbart för den skada går utöver kvalifikationssom gränsen.

Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial

Kommunen föreslås få möjlighet att säkerställa att rivning av byggnader sker på ett sätt förutsättningar för återanvändning och återvinsom ger

ning samt omhändertagande miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen

av kunna kräva rivningsplan beskriver hur arbetet skall utföras med en som avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.

Reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, m.m.

I uppdraget ingår också att se över detaljplaneprocessen från olika syn-

punkter. Dels skall jag till övervägande ta upp vissa konkreta frågor, dels skall jag allmänt över möjligheterna till avregleringar, förmera se enklingar och ökad effektivitet i planprocessen. Samtidigt skall jag också överväga möjlighetema att stärka medborgarinflytandet utan att planeringsprocessen byråkrati seras och blir ineffektiv. Strävandena mot ökad effektivitet i planeringsprocessen och en för-

stärkning medborgarinflytandet är delvis motstridi Kravet med-

av borgarinflytande sätter således gränser för hur långt kan i man en förenkling av beslutsprocessen. Genom en förskjutning av planeringsinsatsema och beslutsfattandet mot den översiktliga nivån kan emellertid vinster göras i båda dessa hänseenden. Detaljplaneprocessen hänger in-

timt med den översiktliga planeringen. Den förstärkning av den

samman översiktliga planeringen föreslås möjligheter till att delvis väva som ger detaljplaneprocessen med den översiktliga planeringen. De insamman

satser som görs i den översiktliga planeringen kan oña läggas till grund

för detaljplaneringen och medborgarna möjligheter till insyn och på-

ges verkan i ett tidigt skede. För den enskilde fastighetsägaren därmed ges också möjligheter till större förutsebarhet och dennes ställning kan i någon mån förstärkas genom den ökade kommunala planberedskapen. De följande förslagen har i stor utsträckning sin utgångspunkt i denna för-

skjutning mot den översiktliga nivån.

Detaljplanekravet

I PBL ställs krav på att prövningen frågor förändring markanav om av

vändningen och byggande i stor utsträckning skall ske detaljplan.

genom Bl.a krävs detaljplan för uppförande enstaka byggnad under av en ny vissa förutsättningar. Undantag från kravet gäller dock, prövningen om kan ske i samband med bygglov eller förhandsbesked. Om det beträf-

fande en sökt åtgärd krävs detaljplan och undantaget inte är tillämpligt,

skall ansökan om bygglov avslås. Den enskilde kan häreñer inte framtvinga en detaljplan, utan det ligger helt i kommunens hand att bestämma om och när detaljplan skall upprättas. en Denna ordning är när det gäller uppförande av en ny enstaka byggnad inte tillfredsställande och det föreslås att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet som grund för att vägra bygglov skall begränsas. Om en ansökan om bygglov har avslagits på grund att det krävs av detaljplan och ansökan kommer efter tre år, får denna ansökan en ny

avslås på grund av detaljplanekravet bara det finns synnerliga skäl.

Funktionsuppdelning i planer m.m.

Den ofta alltför långtgående funktionsuppdelningen i våra tätorter beror i första hand inte på sättet att detaljplanelägga. Genom ensidigt utfonnade användningsbestämmelser kan emellertid detaljplanema låsa användningssättet i onödan; För att underlätta funktionsblandning i särskilt bostadsområden föreslås att det i bestämmelsen mindre avvikelser om görs ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. En undersökning av användningen bestämmelser beträffande utav fommingen av byggnader visar att sådana bestämmelser förekommer

ganska sparsamt. Det finns alltså inte anledning att ingripa mot sättet att utforma planer i den delen.

Livsmedelshandel i äldre detaljplaner Före den l april 1992 kunde handelsändamålet i detaljplan preciseras

en till en viss form av detaljhandel och därvid kunde livsmedelshandeln be-

gränsas eller förbjudas. Övergång från ett detaljhandelsändamål till ett

annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rörande handelsändamålet kräver planändring. Jag hyser tveksamhet till att kommunernas planbeslut skall fråntas sin verkan i eñerhand. Om sådant ingripande ändå skall göras, föreslår jag regel innebär att

en som en ansökan om bygglov för övergång från ett detaljhandelsändamål till ett

annat inte fär avslås på grund av att åtgärden strider mot detaljplan.

Förutsättningar för enkelt planförfarande

S.k. enkelt planförfarande, som är tidsbesparande, f°ar i dag tillämpas

under förutsättning att detaljplaneförslaget är av begränsad betydelse,

saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Det föreslås att möjligheterna att använda enkelt planförfarande vidgas. Sådant förfarande skall få tillämpas, om förslaget överensstämmer med översiktsplanen och konsekvenserna av förslaget framgår av denna. Härutöver krävs att förslaget

är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrairde.

Program och samrådsskedena Enligt PBL bör detaljplanen grundas på ett program. För vissa åtgärder är ett sådant program obligatoriskt. Det föreslås att detta obligatorium utvidgas till att omfatta i princip alla detaljplaner. Vid utarbetandet av programmet skall berörda sakägare och vissa andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Innehållet i översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra en program för detaljplan. En förutsättning härför är att kravet på

samråd är uppfyllt.

Vissa andra frågor För att kommunernas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas föreslås att innehållet i den kungörelse utställningen av ett detaljpla-

neförslaget som skall publiceras i ortstidning får begränsas.

Enligt PBL skall detaljplanen antas av kommunfullmäktige,

som under vissa förutsättningar får delegera beslutanderätten till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Det föreslås att denna bestämmelse

upphävs. Därigenom blir reglema i kommunallagen 1991:900 tillämpliga i stället. Det kommer då inte att finnas något lagligt hinder mot att enklare

detaljplanebeslut delegeras till en tjänsteman.

Särskilt om medborgarinflytande Strävan att förstärka medborgarinflytandet genomsyrar många av de i betänkandet presenterade förslagen. Av särskild betydelse är den förskjutning av beslutsfattandet till ett tidigare skede av planeringsprocessen förslagen leder till. Ökade krav på samråd ställs i

som en förstärkt översiktlig planering. Samråd rörande detaljplaner skall inledas redan i prograinskedet och i samband dänned får samrådskretsen del av en påbörjad miljökonsekvensbeskrivning, när en sådan erfordras. Syftet med samråden på alla nivåer anges på ett tydligare sätt och större krav ställs på utfonnningen samrådsredogörelser. Boverket föreslås få i

av uppgift att utveckla och sprida infonnation kring metoder för samråd och

upprättande av samrådsredogörelser.

PBL:s bestämmelser om IilIgänglghetför rörelsehindrade m.fl. I direktiven för utredningen slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse att väma om.

I den analys av tillgängligheten som utredningen låtit utföra har framkommit att det ofta är i den offentliga miljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.

Mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i

samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser Be-

m.m.

myndigande skall därför ges för tillämpningsföreskriñer med krav på

sådana åtgärder.

Krav föreslås också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade mfl. skall åtgärdade

vara före år 2000 i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser.

Vidare bör tillämpningsföreskriftema till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade mfl. göras tydligare så att det klart framgår vad är samhällets minimikrav. Därutöver krävs

som intensiñerade infonnations- och utbildningsinsatser för att öka kunskapen inom byggsektom om tillgänglighetskraven.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Författningsförslag

1¶Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen 1987: l 0;

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen 1987:101

dels att 5 kap. 29 § skall upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 2 kap. l och 4 §§, 3 kap. 18 4 kap. 1-6 §§, 5 kap. 16, 18, 21, 24, 25 och 28 §§, 6 kap. 12 8 kap. l4wl6 och 22 §§, 9 kap. l och 3 §§, 11 kap. 3 14 kap. 8 och 10 samt 17 kap. 20 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 17 a 4 kap. 14 § och 7 kap. 9 § samt nännast före 7 kap. 9 § en ny rubrik av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap

Varje komun skall ha en aktuell Varje komun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela översiktsplan, som omfattar hela

kommunen. Översiktsplanen skall kommunen. Översiktsplanen skall

i stort ange hur mark- och vat- vägledning för beslut

ge om antenområden är avsedda att vändningen mark- och vatten-

an- av vändas och hur bebyggelseut- områden samt om utveckling och vecklingen bör ske. I översikts- bevarande av den byggda miljön.

planen får regleras huruvida åt- I översiktsplanen får regleras hu-

gärder kräver tillstånd enligt den- ruvida åtgärder kräver tillstånd

na lag. I övrigt är översiktsplanen enligt denna lag. I övrigt är över-

inte bindande för myndigheter och siktsplanen inte bindande för enskilda. myndigheter och enskilda.

1 Lagen omtryckt 1992: 1769. 2 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regleringen av markens användning och bebyggelsen inom kom-

av munen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast

en begränsad del av kommunen.

För begränsade områden kommunen inte omfattas detalj-

av som av plan får områdesbestämmelser antas, det behövs för att syftet med

om översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen

en-

ligt lagen 1987: l 2 om hushållning med naturresurser tillgodoses.

m.m.

Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet de-

taljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner

antas.

2 kap.

Planläggning skall ske så att Planläggning skall med beakden främjar från allmän tande beñntliga värden främja

en syn- av

punkt lämplig utveckling och ändamålsenlig samhällsstruk-

ger en

förutsättningar för en från social tur från hushållningssynpunkt

synpunkt god bostads-, arbetsa och förutsättningar för från

ge en trafik- och fritidsmiljä. Hänsyn social synpunkt god livsmiljö. skall därvid tas till förhållandena i Hänsyn skall därvid tas till förhålangränsande kommuner. Mark- landena i angränsande kommuner. och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade

med hänsyn till beskaffenhet och

läge samt föreliggande behov.

Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden

byggtillstånd.

4 §

Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utfonnas med hänsyn till behovet

skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,

skyddsåtgärder för civilförsvaret,

3 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden,

trafikförsörjning och god trañkmiljö,

4 a. parker och andra grönområden, möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området,

förändringar och kompletteringar.

Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och utevisannan telse samt möjligheter att anordna rimlig samhällsservice och komen mersiell service.

3kap. 17a§ Tomter, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhisto-

risk, miljömässig eller konstnärlig

synpunkt, får inte förvanskas i de avseenden de omfattas skyddsav bestämmelser detaljplan eller i en områdesbestämmelser.

l8§ I fråga om allmänna platser och I fråga allmänna platser och om områden för andra anläggningar än områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- byggnader skall vad föresom skrivs om tomter i 15-17 skrivs tomter i 15- 7 a§§ om

tillämpas i skälig utsträckning. tillämpas i skälig utsträckning.

Sådana platser och områden som avses i första stycket skall uppfylla kravet enligt 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- el-

ler orienteringsjförmåga i den utsträckning som följer av före-

skrifter meddelade med stöd av denna lag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

1§

I översiktsplanen skall redovi- I översiktsplanen skall redovi-

sas allmänna intressen bör som sas beaktas vid beslut användom ningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden

samt bebyggelse,

grunddragen i fråga om den sådana övriga miljöförhålavsedda användningen mark- landen har betydelse för av som en

och vattenområden samt i fråga långsiktigt god hushållning med

om tillkomst, förändring och be- naturresurserna.

varande av bebyggelse.

hur kommunen att grunddragen i fråga den avser om tillgodose riksintressen enligt la- avsedda användningen markav gen 1987:12 om hushållning och vattenområden samt om utmed naturresurser veckling och bevarande den m. m. av byggda miljön, konsekvenserna avsedda av större förändringar i användningen av mark- och vattenområden. hur kommunen avser att till-

godose

a riksintressen enligt lagen 0987:12 om hushållning med naturresurser m. m..

b grunddrag och riktlinjer i regionplan enligt 7 kap.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§

Översiktsplanen skall utformas Översiktsplanen skall utformas

så, att dess innebörd kan utläsas så, att innebörden och syftet med utan svårighet. planens skilda delar kan utläsas

utan svårighet.

Till planen skall fogas sådan planbeskrivning som avses i 8 § och en

länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i viss del, skall det anen

märkas i planen.

3§

När förslag till översiktsplan När förslag till översiktsplan eller ändring planen upprättas, eller ändring av planen upprättas, av skall kommunen samråda med skall kommunen samråda med

länsstyrelsen samt regionplaneor- länsstyrelsen samt regionplaneor-

och kommuner som berörs av gan och kommuner som berörs av gan

förslaget. Andra har ett vä- förslaget. Andra myndigheter och

som sentligt intresse förslaget skall sammanslutningar samt enskilda av beredas tillfälle till samråd. har ett väsentligt intresse av som förslaget skall beredas tillfälle till samråd. u

4§

Samrådet syftar till ett utbyte Syftet med samrådet är att information och synpunkter. fördjupa kunskapsunderlaget och av Under samrådet bör motiven till myndigheter, sammanslutatt ge

förslaget, planeringsunderlag ningar och enskilda mojlighet till

av betydelse och förslagets innebörd insyn och påverkan. Under samredovisas. rådet bör motiven till förslaget,

planeringsunderlag av betydelse

och förslagets innebörd redovisas. Resultatet samrådet och för- Resultatet av samrådet skall reav

slag med anledning de dovisas i Samrådsredogörelse. I

av syn- en punkter har framförts skall denna skall de synpunkter som anges redovisas i Samrådsredogörel- som har framförts samt kommenen tarer eller förslag med anledning se.

av Synpunkterna.

Nuvarande lydelse lydelse

Föreslagen

5§

Under samrådet åligger det Under samrådet åligger det

länsstyrelsen särskilt att länsstyrelsen att ta till och

vara samordna statens intressen och därvid

ge råd tillämpningen underlag och råd i fråga

om av ge 2 kap. och verka för att riksin- sådana allmänna intressen om tressen enligt lagen 198 l 2 enligt 2 kap. och sådana övriga om

hushållning med naturresurser miljoförhållanden bör beak-

som

m.m. tillgodoses. tas vid beslut användningen

om av mark- och vattenområden, verka för att sådana frågor verka för att sådana frågor om användningen av mark- och som anges l § 5 tillgodoses samt vattenområden som angår två eller även i övrigt verka för sådana att flera kommuner samordnas ett frågor användningen markom av lämpligt sätt, och vattenområden angår två som eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, ta till vara statens intressen.

6§

Innan översiktsplanen eller Innan översiktsplanen eller

en en ändring av den antas, skall kom- ändring den antas, skall komav

munen ställa ut planförslaget ställa ut planförslaget

un- munen under minst två månader. Den der minst månad. Den vill som en som vill lämna synpunkter på förslaget lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under skall göra detta skriftligen under

utställningstidext. Lutställningstiden.

14 §

Kommunfullmäktige skall varje

är ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Därvid skall redovisas huruvida planens intentioner följts i efterföljande beslut om användningen av mark- och vattenområden,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förutsättningarna för planen

ändrats i väsentliga avseenden.

Inför ett beslut enligt första

stycket skall länsstyrelsen bere-

das tillfälle att redovisa statens

intressen och i övrigt ge sin syn

på översiktsplanens aktualitet.

5 kap.

Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om

i vad mån åtgärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 4 och 5 §§, 11 § första och tredje styckena samt l2 § första och andra styckena,

den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl medhänsyn till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall ske,

byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan be-

stämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,

placering, utfonnning och placering, utfonnning och utförande av byggnader, andra utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid anläggningar och tomter, varvid bestämmelser i fråga ändring bestämmelser i fråga ändring

om om

av byggnader och andra anlägg- av byggnader och andra anläggningar, skyddsbestämmelser för ningar, varsamhetsbestämmelser byggnader som avses i 3 kap. 12 § enligt 3 kap. 10§ första stycket,

och rivningsförbud för sådana skyddsbestämmelser för byggnabyggnader får meddelas, derrsom avses i 3 kap. 12

skyddsbestämmelser för tomter

som avses i 3 kap. 17a § och för

allmänna platser som omfattas

den bestämmelsen,

vegetation samt markytans Litfonnning och höjdläge,

användning och utfonnning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman,

stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,

4 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

placering och utformning parkeringsplatser, förbud att använda

av viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna ut-

rymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. l5§ första

stycket

tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål i planen,

som anges

10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt

trafik- och väganordningar,

11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luñförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant prö-

som vas enligt miljöskyddslagen 1969:387,

12. principerna för fastighetsindelningeii och för inrättande

av ge-

mensamhetsanläggningar.

Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas.

I detaljplanen får även meddelas bestämmelser exploateringssam-

om verkan enligt 6 kap. 2 Om detaljplan antas efter det att ett exploa-

en teringsbeslut enligt lagen 1987 zll om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen den skall genomföras

om enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet ägare

vars inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.

Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen 1987:l2 hushållning

om med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får

regleras

har föreslagits upphävd i SOU 1993. 94

gmnddragen för användningen av mark och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra

jämförliga ändamål,

största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,

5 Lydelse enligt sou 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

placering, utfomining och placering, utfomming och

utförande av byggnader, andra utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid anläggningar eller tomter, varvid bestämmelser i fråga ändring bestämmelser i fråga ändring

om om av byggnader och andra anlägg- av byggnader och andra anlägg-

ningar, skyddsbestämmelser för ningar, varsamhetsbestämmelser

byggnader som avses i 3 kap. 12 § enligt 3 kap. 10 § första stycket,

och rivningsförbud för sådana skyddsbestäminelser för byggna-

byggnader får meddelas. der som avses i 3 kap. 12

skyddsbestämmelser för tomter

som avses i 3 kap. 17a§ och för

allmänna platser som omfattas av

den bestämmelsen,

användning och utformning av allmänna platser,

vegetation samt markytans utfonnning och höjdläge inom sådana områden i 8 kap. 12 § tredje stycket,

som avses

skyddsanordningar för att motverka stömingar från omgivningen,

exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2

1s§

Detaljplanen bör grundas på ett Detaljplanen skall grundas på

program som anger utgångspunk- ett program som anger utgångster och mål för planen. punkter och mål för planen, om

det inte är onödigt.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En detaljplan som medger en I de fall en detaljplan medger användning av mark eller av en användning av mark eller av

byggnader eller andra anlägg- byggnader eller andra anlägg-

ningar som innebär betydande ningar som innebär betydande inmiljöpåverkan skall grundas på verkan på miljön, hälsan och säett sådant program som i kerheten eller hushållningen med

anges

första stycket, om detaljplanen naturresurser skall en miljökoninnebär att planområdet får tas i sekvensbeskrivning enligt 5 kap. anspråk för lagen 198712 om hushållning

industriändamål, med naturresurser m.m. upprättas

ny sammanhållen bebyggelse, vid utarbetandet av programmet.

skidliftar eller kabinbanor.

hotellkomplex ellerfritids-byar

eller

permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motor-

cyklar.

1 de fall som anges i andra Vid utarbetandet av programstycket skall en miljökonsekvens- met skall sakägare och de bo-

beskrivning enligt 5 kap. lagen stadsråttshavare, hyresgäster och 0987:12 om hushållning med boende berörs detaljpla-

som av naturresurser m.m. upprättas vid nearbeter samt de sammanslututarbetandet av programmet. ningar och enskilda i övrigt som

har ett väsentligt intresse detta

beredas tillfälle till .samråd Syftet

med samrådet är att fördjupa

kunskapsunderlaget och att ge

möjlighet till insyn och påverkan.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 §

Samrådet syftar till ett utbyte Syftet med samrådet är att

information och synpunkter. Under fördjupa kunskapsunderlaget och

samrådet bör motiven till förslaget, möjlighet till insyn och på-

att ge planeringsunderlag av betydelse verkan. Under samrådet bör moti-

samt de viktigaste följderna av för- ven till förslaget, planeringsunder-

slaget redovisas. Om det finns ett lag betydelse samt de viktigaste

program eller miljökonsekvens- följderna förslaget redovisas.

en av beskrivning for planen, skall också Om det finns eller

ett program en

dessa redovisas. miljökonsekvensbeskrivning för

planen, skall också dessa redovi-

sas.

Resultatet av samrådet och för- Resultatet samråden enligt

av slag med anledning av de synpunk- 18 och 20 §§ skall redovisas i

en ter som har framförts skall redovi- Samrådsredogörelse. I denna skall

sas i en Samrådsredogörelse. de synpunkter har

anges som

framförts samt kommentarer eller

förslag med anledning av syn-

punkterna.

24 §

Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst vecka fö-

en re utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Kungörandet får dock ske senast den dag då utställningstiden börjar, denna bestämts till minst fyra veckor. Av kungö-

om relsen skall framgå

var planområdet ligger, om förslaget avviker från översiktsplanen,

vilken mark eller särskild rätt till mark till följd planens

som av antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§,

var utställningen äger rum,

inom vilken tid, på vilket sätt och till synpunkter förslaget

vem skall lämnas,

att den som inte senast under Litställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslutet att anta planen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Innehållet i kungörelsen får i

ortstidning, utom i fall som avses

i 25 § tredje stycket. begränsas så

att de uppgifter som anges i första

stycket 5 och 6 utelämnas.

För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen 1977:654 om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 en ge-

nomförandebeskrivning enligt 6 kap. l § och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen och kommuner som

berörs av förslaget.

25§

Underrättelse innehållet i Underrättelse om innehållet i

om kungörelsen skall senast dagen för den kungörelse som anslås på kungörandet i brev sändas till kommunens anslagstavla skall se-

nast dagen för kungörandet i brev

sändas till

kända sakägare,

känd organisation av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en fastighet som berörs av planförslaget eller, om förhandlingsordning inte gäller, känd förening av hyresgäster som är ansluten till en riksorganisation och inom vars verksamhetsområde fastigheten är

belägen,

andra som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Om förslaget berör en samfallighet för vilken det finns en styrelse eller annan utsedd att förvalta samfällighetens angelägenheter, får underrättelsen sändas till en ledamot av styrelsen eller till förvaltaren. Saknas styrelse eller förvaltare, får underrättelsen sändas till en av delägama för att hållas tillgänglig för alla.

Underrättelse enligt första stycket behöver inte sändas, om ett stort antal personer skall underrättas och det skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen att sända den till var och en av dem. Ägare av sådan mark och innehavare av sådan särskild rätt till mark som avses i 24§ första stycket 3 skall dock alltid underrättas enligt första stycket. Detsamma galler den som har meddelats föreläggande enligt 28 a

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28§

I stället för vad som föreskrivs i I stället för vad föreskrivs i

som

- 18 20 21 § andra stycket 18 20 21 § andra stycket samt 22-27 får bestäm- samt 22-27 får bestämmelserna andra stycket tillämpas melserna andra stycket tillämpas

enkelt planförfarande, om for- enkelt planförfarande, för-

slaget till detaljplan är av begrän- slaget till detaljplan är begrän-

av sad betydelse, saknar intresse för sad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med allmänheten samt är förenligt med

översiktsplanen och länsstyrelsens översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. granskningsyttrande enligt 4 kap.

9§. 9 I de fall förslaget överens-

stämmer med översiktsplanen och är förenligt med granskningsyttrande får enkel planförfarande

alltid tillämpas om konsekvenser-

na av förslaget framgår av över-

siktsplanen. Vid enkelt planförfarande skall Vid enkelt planförfarande skall

länsstyrelsen och de som anges i länsstyrelsen och de i

som anges 25 § första stycket beredas tillfälle 25 § första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till detalj- till samråd. När förslag till detalj-

plan föreligger skall de underrättas plan därefter föreligger skall de

om detta och, de inte god- underrättas detta och, de

om om om känner förslaget, under minst två inte godkänner förslaget, under veckor ha tillfälle att skriftligen minst två veckor ha tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. skriftligen lämna synpunkter på Denna tid kan förkortas alla förslaget. Denna tid kan förkortas

om berörda är det. En alla berörda är det.

ense om sam- om ense om

manställning av inkomna syn- En sammanställning inkomna

punkter och förslag med anledning synpunkter och förslag med

anav dem skall redovisas i ett ledning dem skall redovisas i

av särskilt utlåtande som skall fogas ett särskilt utlåtande skall fo-

som till handlingama i ärendet. till handlingama i ärendet.

gas

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 12 § Bestämmelserna i 5 kap. 18-28 Bestämmelsema i 5 kap. 19-28 och 30 skall tillämpas när fas- och 30 skall tillämpas när fastighetsplanen upprättas. Om fas- tighetsplanen upprättas. Om fastighetsplanen inte upprättas ge- tighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen behö- mensamt med detaljplanen behödock inte samråd ske med dock inte samråd ske med ver ver länsstyrelsen och kommuner som länsstyrelsen och kommuner som berörs förslaget. Inte heller be- berörs förslaget. Inte heller beav av höver planförslaget sändas till höver planförslaget sändas till dem. dem. I planbeskrivningen skall redovisas vilken detaljplan som fastighetsplanen hänför sig till och skälen till den utfonnning av fastighetsplanen har valts. Om planförslaget avviker från detaljplanen, skall avvikelsom och skälen till denna redovisas i beskrivningen. sen

7 kap.

Regionplanering i särskilda fall

9§

Om det finns synnerliga skäl,

får regeringen utse ett särskilt

regionplaneorgan med represen-

tanterfrån staten och de berörda kontmunerna. I beslutet skall riktlinjer lämnas för regionplaneorganets arbete.

Regionplaneorganet skall ta

fram underlag för och lämna för-

slag till regionplan för regionen

eller del den. Därvid skall 4 en av § andra stycket och 5 § tillämpas.

Regionplanen antas av rege-

ringen. För en sådan regionplan skall 8 § tillämpas:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

Ansökningar om byggtillstånd för åtgärder inom områden med de-

taljplan skall bifallas om åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet genomförandetiden för att

detaljplanen inte har börjat löpa utgör hinder mot att byggtillstånd läm-

nas,

den fastighet och den byggnad eller anläggning på vilken åt-

annan gärden skall utföras a stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området eller b avviker från dessa planer avvikelsema godtagits vid tillmen en

ståndsprövning enligt denna lag eller vid fastighetsbildning enligt 3

kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen 1970:988, och

åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. lO, 12, 14-16 och 18 §§.

Ansökningar om byggtillstånd inom ett område som får använ-

das för detaljhandelsändamål för

atgärder som i 1 § första avses stycket 3 skall bifallas, kraven om iförsta stycket 2 och 3 är uppfyllda och det nya ändamålet är

att hänföra till detaljhandel.

Om fastigheten i annat fall än i 14 § 2 b inte stämmer som avses överens med fastighetsplanen och ansökningen kommer före utgången om av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan förrättning gjorts för genomföra om att

den fastighetsindelniiig, förutsätts i fastighetsplanen.

som Beträffande sådana åtgärder på byggnader i l § första som anges stycket 4 skall byggtillstånd lämnas även förutsättningarna i l4 § 2 om

inte är uppfyllda.

5 Lydelse enligt SOU 1993:94.

7 Lydelse enligt sou 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Även förutsättningarna i 14 § är uppfyllda, får byggtillstånd till åtom gärder på mark enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt som ändamål lämnas endast ändamålet är nämnare angivet i planen. om Om detaljplanen saknar bestämmelser byggnadens användning om och ansökningen bostadslägenhet behövs för bostadsförsörjavser som ningen, får byggtillstånd inte lämnas för sådana åtgärder i l § som anges första stycket

Byggtillstånd får lämnas till åt- Byggtillstånd får lämnas till åtgärder innebär mindre avvi- gärder innebär mindre awisom som kelser från detaljplanen eller fas- kelser från detaljplanen eller fas-

tighetsplanen, awikelsema är tighetsplanen, awikelsema

om om förenliga med syftet med planen. I med hänsyn till åtgärdens påverfall i 14§ 2 b och 17 kan på omgivningen är förenliga som avses kap. 18a§ skall samlad be- med syftet med planen. I fall som en dömning göras de avvikande i 14§ 2 b och 17 kap. av avses åtgärder söks och de ti- 18 § skall samlad bedömning som som a en

digare godtagits. göras de avvikande åtgärder

av söks och de som tidigare som

godtagits.

Ansökningar byggtillstånd för åtgärder inom områden som inte

omfattas detaljplan skall bifallas om åtgärden

av uppfyller kraven i 2 kap. inte strider mot oinrådesbestämmelser, uppfyller kraven i 3 kap. uppfyller kraven i 2 kap. och 2,10,12,14-16 och 18 3 kap. 10, 12, 14-16 och 18 och inte skall föregås detalj- inte skall föregås av detaljav

planeläggning på grund be- planeläggning på grund be-

av av stämmelserna i 5 kap. l § och stämmelsemai 5 kap. l inte strider mot områdesbestämmelser.

8 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om det har förlutit tre år från det ansökan uppförande att en om av en ny enstaka byggnad har

avslagits med hänvisning till kra-

vet på detaljplan enligt första stycket skall den omständigheten att detta krav inte är uppfyllt vid en ny ansökan åtom samma gärd utgöra hinder för bifall till ansökan endast det finns om syn-

nerliga .skäl.

Ansökningar om rivningstillstånd skall bifallas, inte byggnaden

eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud i omfattas .vkyddsbestäm-

av detaljplan eller områdesbestäm- melser enligt 5 kap. 7§ fönsta melser, stycket eller 16 §

behövs för bostadsförsörjnin eller

gen bör bevaras på grund byggnadens eller bebyggelsens historiska, av

kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

9kap.

1§10

Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivningseller markarbeten byggherren skall till att arbetena utförs enligt se bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrift eller beslut har som meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Han skall vidare till se att

kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning.

Arbetena skall planeras och införas med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppkommer.

9 Lydelse enligt SOU 1993:94. 1°Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I de fall en rivningsplan erfordras enligt 3 § första stycket,

skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas omhand var för sig.

3§11

skall skrift- Bygganmälan skall skriñ-

Byggamnälan vara vara

lig. Till anmälan skall fogas be- lig. Till amnälan skall fogas en been

skrivning projektets art och skrivning projektets art och

av av omfattning. Beträffande enkla åt- omfattning. Beträffande enkla åtgärder fâr anmälan göras muntli- gärder får anmälan göras muntli- Till en anmälan om rivning gen. gen. skall också fogas en beskrivning hur arbetet skall utföras med av

avseende pá omhändertagande av rivningsmaterialet rivningsplan. Byggnadsnämnden fár besluta att

rivningsplan inte erfordras. Byggnadsnämnden skall utan dröjsmål i brev underrätta grannar om innehållet i anmälan den sådana åtgärder som anges i 2§ om avser första stycket Sådan underrättelse behöver inte ske om åtgärden omfattas ett byggtillstånd eller eljest bevisligen på annat av om grannama

sätt underrättats om byggnadsåtgärdenra.

kap. 3§ För byggnadsnämnd gäller vad är föreskrivet nämnder i en som om

kommunallagen l 991 :900.

Delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen får inte omfat-

ta befogenhet att

avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt,

Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

meddela förelägganden eller meddela

förelägganden eller

förbud vid vite utom i sådana fall förbud vid vite i sådana utom fall som avses i 10 kap. 3 § och 16 § som avses i 10 kap. 3 § och 16 § andra stycket eller meddela före- andra stycket eller meddela förelägganden med föreskrift att åt- lägganden med föreskrift en att en åtgärd kan komma att utföras gärd kan komma utföras genom att genom

byggnadsnämndens försorg på den byggnadsnämndens försorg på den

försumliges bekostnad eller försumli bekostnad eller ges avgöra frågor om avgift en- avgöra frågor avgift om en-

ligt 10 kap. ligt lO kap.

14 kap.

g§12

Ägare och innehavare särskild rätt till fastigheter har till av rätt ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd att av byggtillstånd vägras till att ersätta riven eller olyckshänen genom delse förstörd byggnad med i huvudsak likadan byggnad och ansökan en om byggtillstånd har gjorts inom fem år från det byggnaden eller att revs

förstördes,

rivningsfärbud meddelas i rivningstillstånd med vägras detaljplan eller omradesbesväm- stöd 8 kap. 22 § 2 eller av

melser eller rivningstillstånd väg-

ras med stöd av 8 kap. 22 § 2 eller

skyddsbestämmelser för skyddsbestämmelser med-

byggnader som i 3 kap. delas i detaljplan eller

avses en om- 12 § meddelas i detaljplan el- rådesbestämmelser

en enligt 5 kap. ler områdesbestämmelser, 7 gçförsra stycke

4 respektive 16 .få om vegetation samt markytans utfonnning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 12 § tredje stycket meddelas i områ-

desbestäimnelser,

marktillstånd vägras med stöd 8 kap. 23 § första stycket av 2 eller

12Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

till ersättning föreligger i Rätt till ersättning föreligger i Rätt fall i första stycket fall avses i första stycket som avses som byggnaden förstörs byggnaden förstörs genom om genom om

I övriga fall olyckshändelse. I övriga fall som olyckshändelse. som i första stycket 1 och i fall i första stycket föreligger

avses avses stycket 2 före- rätt till ersättning, skadan medsom avses i första om till ersättning, för att pågående markanvändning

ligger rätt om

förhål- avsevärt försvåras inom berörd del

skadan är betydande i

lande till värdet berörd del fastigheten. av av av

fastigheten. 1 fall som avses i

första stycket 3-5 föreligger rätt

till ersättning, skadan medför om

att pågående markanvändning av-

sevärt försvåras inom berörd del

av fastigheten.

Medför beslut i första stycket att synnerligt men uppkomsom avses användningen fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fasmer vid av tigheten, ägaren begär det. om Vid tillämpningen andra och tredje styckena skall även beaktas av andra beslut i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 § lasom avses killtunninnen 1l och 19 §§ naturvårdsgen 1988:950 om mm., förbud enligt 20 § andra stycket och 21 § andra

lagen 1964:822, stycket lag och beslut enligt 18 § skogsvårdslagen 1979:429

samma 2 vattenlagen 1983:291, under förutsättning att besluten och 19 kap. § inom tio år före det beslutet. Dessutom skall beaktas meddelats senaste

hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i

sådan inverkan av särskilda fall har inträtt inom tid. Har talan eller rätt till ersättsamma inlösen med anledning angivna beslut förlorats på ning eller av nyss bestämmelserna i 15 kap. 4 § eller motsvarande bestämmelser i

grund av

, naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör lagen kultunninnen mm., om detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har kommunen efter föreläg- Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 6§ beslutat gande enligt 12 kap. 6§ beslutat

om rivningsförbud eller skydds- om skyddsbestämmelser som av-

bestämmelser i första i första stycket 3 för att tillgosom avses ses stycket 2 eller 3 för att tillgodose dose ett riksintresse enligt lagen riksintresse enligt lagen 1987112 hushållning med ett om 1987:12 hushållning med naturresurser är staten skylom m.m., är staten skyl- dig att ersätta kommunen dess naturresurser m.m., dig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlökostnader för ersättning eller in- l fall i första sen. som avses lösen. I fall i första stycket 4 och 5 är ägaren till den som avses stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet har beslutats säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlökostnader för ersättning eller in- sen. lösen.

10§

Ersättning för minskning fastighetens marknadsvärde i fall som avav i 3 4 5 § första stycket eller 8 § första stycket skall bestämmas ses skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslusom eller den åtgärd i 4 Härvid skall bortses från förvänttet som avses

ningar om ändring i markanvändningen.

Ersättning för skada i Ersättning för skada som avses som avses 8§ första stycket l och 2 skall i 8 § första stycket l----3 skall minsminskas med ett belopp som mot- kas med ett belopp som motsvarar vad på grund 8§ vad på grund av 8§ andra svarar som av som andra stycket skall tålas utan stycket skall tålas utan ersättning. ersättning.

l7 kap.

20§

Byggnader har uppförts före den l juli 1960 eller för vilka byggsom nadslov har beviljats före nämnda dag skall, det behövs, vara förom

sedda med anordningar för uppstigning på taket och anordningar till

skydd mot olycksfall nedstörtning från taket. genom

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I fråga om byggnader som uppförts före den 1juli 1974 eller för vilka byggnadslov har sökts före nämnda dag skall portar och liknande

anordningar vara utförda så att risk för olycksfall inte uppkommer.

Till byggnader som har uppförts före den l juli 1977 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda dag skall höra sådana anordningar som skäligen kan fordras för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem hämtar avfall från byggnaden.

som

Krav enligt första-tredje styckena får inte påtagligt avvika från vad som kan krävas enligt motsvarande äldre bestämmelser.

Enkelt åtgärdade hinder mot

tillgängligheten och användbar-

heten för med nedsatt

personer

rörelse- eller orienteringsjförmå-

ga skall i lokaler till vilka all-

mänheten har tillträde samt pa

allmänna platser vara undanröj-

da före är 2 000 i den utsträck-

ning som följer av föreskrifter

meddelade med stöd denna

lag.

Denna lag träder i krañ den 1juli 1995.

2 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1987:12 om hushållning med

naturresurser m.m.;

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § lagen l987:l2 om hushållning med naturresurser m.m.1skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

6 §

Mark- och vattenområden Mark- och vattenområden som

som har betydelse från allmän har betydelse från allmän syn-

synpunkt på grund av områdenas na- punkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller turvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åt- så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada gärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet natur- eller kultunniljön. Behovet

områden för friluftsliv i närhe- grönområden i och i närheten av av ten tätorter skall särskilt beak- tätorter skall särskilt beaktas.

av av tas.

Områden är riksintresse för naturvärden, kultunninnesvården eller

som av friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995.

lLagen omtryckt 1987:247.

1 Inledning

1.1¶Direktiven m.m

Regeringen beslutade direktiv för utredningsarbetet vid regerings-

om sammanträde den 26 november 1992 bilaga Enligt dessa direktiv skall utredas rad frågor i den nuvarande plan- och bygglagstiñningen, en

bl.a. frågor ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i fy-

sisk planering, förenkling detaljplane- och bygglovsprocessen, till-

av gängligheten i den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller personer

orienteringsförrnåga samt instansordningen för överklagande inom plan-

och byggområdet. I tilläggsdirektiv den 28 oktober 1993 bilaga 2 uppdrog regeringen

utredningen att belysa förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och andra grönområden i våra städer och tätorter samt ge en samlad bild kunskapsläget rörande grönområdena som underlag för av bedömning behovet av fortsatt utvecklingsarbete. en av Sammantaget innebär mitt uppdrag bred översyn plan- och en av bygglagstiftningen mot bakgrund erfarenhetema PBL-reformen av av

och de förutsättningar samhällsutvecklingen inneburit för mark-

nya som

och vattenanvändningen och för byggandet.

1.2¶Utredningsarbetet

Som framgår direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper, av varvid första etapp förutsattes omfatta samordningen av reglerna röen

rande de byggnadstekniska egenskapskraven i PBL med byggproduktla-

motsvarande regler. Tidigt observerades dock svårigheten att begens handla denna fråga isolerat, eftersom dagens bygglovsförfarande imiefat-

tar såväl prövning byggnads lokalisering och yttre utformning

en av en

tillsyn och kontroll av att de byggnadstekniska egenskapskraven

som en uppfylls. Det blev därför nödvändigt att överväga dessa frågor samlat. Den 8 oktober 1993 överlämnade jag delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet. I betänkandet behandlades tillståndsav prövningen rörande byggnads eller annan anläggnings lokalisering en samt tillsynen och kontrollen att de byggnadstekniska kraven m.m. av

uppfylls, inklusive en samordning med den byggproduktlagen

nya som är en följd av EES-avtalet. Därvid föreslog jag bl.a. att den nuvarande

tillståndsprövningen bygglovet inskränks till att endast pröv-

avse en

ning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utfonnnin

gen av byggnader m.m., medan kontrollen av att de tekniska egenskapskraven uppfylls sker i ett fristående förfarande, inleds med anmälan från som en byggherren till kommunen. Enligt min mening sådan uppdelning är en

mellan lokaliseringsprövningen och byggkontrollen nödvändig för

att uppnå en bättre anpassning samhällets kontroll rörande fysisk planeav ring och byggande till de verkliga behoven i enskilda fall. Samma motiv dvs. att anpassa kontrollen till det verkliga behovet också styr- - - var

ande för mina förslag rörande lokaliseringsprövningen i övrigt

och som innebär att den enskilda kommunen utifrån sina lokala förutsättningar i

ökad utsträckning skall avgöra vilken prövning erforderlig.

som är Vad gäller områden med detaljplan föreslog jag att kommunen skall kunna besluta att genomförandet planen skall kunna ske utan någon av

ytterligare tillståndsprövning. I fråga om områden utanför detaljplan fö-

reslog jag att kommunen beslut i översiktsplan skall

genom ges rätt att

variera tillståndsplikten i betydligt större utsträckning än vad nuvarande

regelsystem ger möjlighet till.

Som jag uttalade i det ovannämnda betänkandet har den föreskrivna

etappindelningen av mitt utredningsuppdrag inneburit vissa problem på

grund av bl.a. komplexiteten i PBL-systemet. I vissa frågor jag därvar för nödsakad att hänvisa till utredningens fortsatta arbete. Detta gällde bl.a. ambitionsnivån i den kommunala översiktliga planeringen, där ett

fullgott kunskapsunderlag i skilda miljöfrågor, bl.a. rörande kultunnil-

jön, är en förutsättning för att kommunen skall kunna tillanpassa ståndsplikten till det verkliga kontrollbeliovet. Detsamma gällde i fråga

om tillgängligheten i den byggda miljön för med nedsatt rörel-

personer se- eller orienteringsfönnåga. Till dessa frågor återkommer jag i detta nu

delbetänkande, som behandlar ökad miljöhänsyn i fysisk planering och

byggande, regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medbor-

garinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten för med

personer

nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.

De frågor som behandlas i betänkandet har jag fortlöpande tagit ställning till vid sammanträden, vid vilka oftast samtliga sakkunniga och

experter deltagit. Därutöver har arbetsgrupper i olika sammansättning

under min eller sekretariatets ledning arbetat med frågor teknisk av mer

art. Utredningen har vidare hållit seminarier med särskilt inbjudna

från myndigheter och organisationer utanför sakkunnig- och personer expeitkretsen. Jag själv och sekretariatet har vidare haft åtskilliga informella kontakter detta slag under utredningsarbetets gång.

Övriga frågor tas i mina direktiv kommer att behandlas i ut-

som upp redningens slutbetänlcande. I detta kommer jag att behandla bl.a. instansordningen för överklagande inom plan- och byggområdet, inklusive vissa övriga frågor rörande den statliga kontrollen, samt ordningen för

uttag av s.k. gatukostnadsersättning och planavgiñ.

2¶Allmän

bakgrund

2.1¶Historisk tillbakablick

2.1.1 Inledning Om betraktar de senaste drygt 100 årens utveckling vad gäller stadsbyggande och miljöskydd finner klara paralleller. Det är inte särskilt förvånande båda områdena har påverkats samhällsutvecklingen i

- av övrigt på det ekonomiska, sociala och kulturella fältet. Och samhällsförändringama under dessa 100 år har varit mycket stora. Vi har gått från ett agrarsamhälle via industrisamhället till ett tjänstedominerat samhälle.

I det gamla bondesamhället var det viktigt att naturresursema använ-

des så att de räckte långsiktigt. Principen hushållning, inte skövling.

var Staten drog sig inte för starka regleringar för att nå bättre hushållning, t.ex. genom skiftesrefonnema. De innebar genomgripande samhällsförändringar för att uppnå rationellare brukning marken, och de ledde

av också till starkt ökad livsmedelsproduktion.

Städer och byar utformades planlöst mycket medvetet. Bebyg-

men gelsens utformning bestämdes av produktions-, markägo- och naturförhållanden, vilket ofta gav lokala skillnader i material, teknik och lokalisering. I städerna utvecklades lokala byggnadsstadgor för att lösa sanitära och tekniska problem allt eftersom de uppmärksammades.

I det förindustriella samhället rådde stor närhet mellan produktion och konsumtion, mellan miljöpåverkan och effekter. De problem i dag

förknippar med exploatering och miljö blev inte synliga förrän i sam-

band med industrialismens genombrott. Vi kan sedan se utvecklingen i tre perioder som här rubriceras som det tidiga indusrrisamhället, den framväxande välfärdsstaten och sökande efter helhetssyn.

en ny

2.1.2 Det tidiga industrisamhället, ca 1870 1930

- Naturresursema skulle garanteras dem som hade fönnågan att utnyttja

dem. Miljöstömingar uppfattades lokala problem reglerades

som som som en fråga mellan grannar. Naturskyddet inriktade sig på objekt. Den fysiska planeringen förebyggde genom att skilja boende från störande

verksamheter. Motstånd mot industrialiseringen uppstod men förklingade mot periodens slut.

Den tidiga industrialiseringen, ca 1870 1900

- Naturen hade fram till industrialiseringen varit reserverad för jordbruket. Nu blev den källa till rikedom; industrialiseringen baserades på

en ny inhemska råvaror skogen, malmen, vattnet. Ur traditionen om god

hushållning hade forskningen kring naturresursema stärkts, ñck ett

vetenskapliggörande av de areella näringama jord, skog och fiske. När

det uppstod konflikter naturresursema, stod experterna oftast på den

om sida som förordade rationell exploatering, det ekonomiskt fömuñiga. Den tidiga turismen uppstod, förbehållen eliten. Den inriktades på den vilda naturen och på härdande och strapatsrika resor, främst till fjällvärlden. Svenska turistföreningen bildades 1885.

Utsläppen från industrin var praktiskt taget orenade. De som bodde i grannskapet utsattes for stömingar som inte hade förekommit tidigare, vilket ledde till tvister. Det stod efter hand klart att samhället måste sätta gränser för rätten att störa omgivningen, och domstolarna utvecklade en

praxis kring miljöstömingar över fastighetsgränsema genom s.k. granne-

lagsrätt. Den förutsatte att enskilda fastighetsägare reagerade när det förekom stömingar, inget skydd för miljön i allmänhet. I flera

men gav andra länder infördes system med koncession, dvs. en förprövning av den industriella verksamheten. Pâ så sätt försökte man lösa konflikten mellan grannars intresse av att inte bli störda och industrins av att inte ständigt hotas förbud och skadestånd. Förslaget till allmän hälso-

av vårdsstadga 1874 tog tanken på koncessionsförfarande, men något

upp sådant kom inte till stånd. I stadgan togs ändå åtskilliga regler om offentligt inskridande mot olägenheter från fabriker, och det blev obligatoriskt med hälsovårdsnämnd i städema.

Ett nytt stadsbyggnadsideal växte fram i anslutning till Haussmanns omgestaltning Paris med början 1851. Genom totalfömyelse åstad-

av kom man breda gator och höga hus. Den höga exploateringsgraden gav

god ekonomi och saneringsprocessen kunde bli självgående. I Sverige

togs tankama i 1874 års byggnadsstadga, den första i sitt slag, där

upp man fastslog allmänt plankrav för första gången. Den introducerade

vidare ett europeiskt stadsbyggnadsmönster med ett samband mellan

gatubredd och hushöjd ledde till och höga hus, åtminstone i

som avenyer de större städerna femvâningshus. Här rivs för att få luft och ljus skrev

Strindberg i dikten Esplanadsystemet 1883. Och visst blev gatorna luñiga och ljusa, bakom gatufasaden kvarteren täta och mörka

men var med ett bostadselände överbefolkade lägenheter och urusla Sanitära

förhållanden. Omvandlingen gick långsamt och etappvis, nybyggandet

var för svagt. Byggnadsstadgan saknade genom-förandemedel och den enskilde markägarens vilja var fortfarande avgörande än stadens

mer planer. Utanför stadsgränsen utvecklades kåkstäder för småfolket, utan reglering och teknisk försörjning. Det först med 1907 års

var

stadsplanelag som man kunde börja planera markanvändning i

mera detalj och reglera bebyggelsens utformning.

Industrialisering och naturromantik, ca 1900 1930

I tider av snabb omvandling glorifierar oña det förflutna, och fick

man vid sekelskiftet svensk nationalism hyllade naturen. Naturen

en ny som stod i fokus i konsten och litteraturen. Turismen växte till bredare folklager med inriktning på hembygd och natur. Men naturvärden

var inte exploateringsfientlig utan inriktad skydd särskilt värdefulla

av områden. Det speglas i den första naturvårds-lagstiñningen 1909 då nationalparken och natunninnesmärket införs.

Det breda folkliga motståndet mot den snabba industrialiseringen nedkämpades med vidlyftig nationell retorik i naturresursemas tecken. Eliten och vetenskapsmännen gick i bräschen för industriell expansion

man pekade på de många positiva värdena förbundna med in-

som var

dustrialiseringen. 1903 kom den första skogsvårdslagen, 1909 tillbaka-

visade man förslag om koncessionsprövning industriutslâpp, 1915

av upprepades förslag koncessionsförfarande, farhågoma föro-

om men om reningamas skador avfördes från dagordningen. Vattenlagen 1918 blev en ren exploateringslag. l en ny skogsvårdslag 1923 skärpte man kraven

på rationellt skogsbruk. Naturskyddsföreningen, bildades 1909,

som minskade i medlemsantal under hela 1920-talet. Man måste minnas att industrialiseringen gav stora nyttor, som upplevdes mycket större

som

än miljöskadoma.

Haussmanndoktrinen i stadsbyggandet tappade i trovärdighet

genom att sambandet mellan TBC och bristen på solljus i de hårdexploaterade städerna uppdagades. I arkitekturen blommade ett nationalromantiskt ideal i de framväxande villaförstädema och trä blev byggmaterialet på modet. I tiden låg ett nytt stadsideal, i direkt motsats till det haussmann-

trädgårdsstaden, främst förknippad med Ebenezer Howard i

ska. Det var England. Men även trädgårdsstaden framställdes som rationell inves- teringssnål och markeffektiv snarare än romantisk. Under 10- och -

20-talet utfördes ett jättearbete att planera om regularistiska rutnätspla-

till trädgårdsstäder t.ex. Lilienberg och Hallman. En hel del ner av

byggdes, det mesta blev aldrig genomfört, bl.a. på grund av mot-

men ståndet från fastighetsägare och byggmästare som kände sig hotade av idealet. det nya Mot slutet 1920-talet hade industrialiseringen brutit igenom, men av hade också uppmärksammat många dess följdproblem och börjat man av vidta motåtgärder. Under hela perioden rådde stor bostadsbrist, och samhällets intresse för bostadsfrågoma ökade gradvis.

2.1.3. Den framväxande välfärdsstaten, ca 1930 1970 -

Miljöproblemen uppfattades inte längre som lokala bekymmer utan

systemfrâgor. Skyddsregler infördes mot förorening av vatten, och

som slutligen också luft. Naturvården vidgades till att omfatta större samav

manhängande områden, och friluftslivet accepterades som anspråksstäl-

lare på oexploaterad natur. Den fysiska planeringen gick mot ökad reg-

lering och vidgades till att omfatta också glesbebyggelsen. Zoneringen,

att skilja på boende, service och arbetsplatser, ledde till utspridning och

ökade transporter. Den stora inflyttningeii till städerna och den framväxande bilismen gav nya problem.

Instrumentell planering och natursyn, ca 1930 1950 -

Den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktrinen personifierad av Le

- Corbusier lanserade ett nytt stadsbyggnadssystem: höga skivhus med stora grönytor emellan. Det skulle vara ett maximalt, effektivt och hygieniskt uttryck för industriella civilisationen. Genom den höga den nya exploateringsgraden fick man åter en ekonomisk motor för byggandet. Doktrinen fick sitt uttryck i den berömda Athen-chartan 1933. Ge-

nomslaget fördröjdes dock först lågkonjunkturen och sedan kriget.

Det var först efter andra världskriget som höghusbyggandet slog ige-

nom. Redan i byggnadsstadgan 1931 tog bort bestämmelserna om man

maximal hushöjd, vilket möjliggjorde höghusbyggande. I byggnadsstad-

gan ökade också regleringen glesare bebyggelse att infö-

man av genom

ra byggnadsplaneinstitutet och utomplansbestämmelser. Man introduce-

rade också särskild planfonn för översiktlig planering, stomplanen,

en som dock inte fick någon större betydelse. Detta och rad andra brister

en i lagstiftningen från 1931 ledde efter omfattande utredning fram till 1947 års byggnadslag, BL. Den svåra situationen på bostads-marknaden ledde till att bostadssociala utredningen tillsattes 1933. På grund kriget

av försenades dess förslag ända till 1945. Under 30- och 40-talen genomfördes dock en rad bostadssociala reformer, bl.a. med stöd till olika svaga grupper. Det förhindrade inte att bostadsbeståndet i

var

mycket dåligt skick vid krigsslutet. Bara en fjärdedel av lägenheterna

hade dusch eller bad, en tredjedel saknade vatten och avlopp, 40 procent av lägenheterna var enrummare.

Problemen med förorening luft och vatten togs återkommande

av upp i olika utredningar, framför allt luñproblemen avvisades

men som marginella. Skador, framför allt fisket, grund orenade avloppsut-

av släpp ledde till att vissa regler till skydd mot vattenförorening infördes i vattenlagen 1941. Ett inslag i debatten var också Lubbe Nordströms Lortsverige, som kom ut 1939. Eftersom problemen inte minskade, förstärktes successivt skyddsreglema. 1946 infördes ett nytt system med

förprövning av avloppsvatten från industrin. Under den här perioden var

naturresursdebatten svag, och de stora bolagens över-tagande

av naturresursema betraktades nännast som självklar. I skogsvârdslagen 1948 betonades markens virkesalstrande fönnåga, också att

men skogen skulle ha jämn avkastning.

Det starka samhället. ca 1950 I 970

När kriget var över hade modemiseringsparadigmet tagit över, alla dess

vedersakare nedkämpade. Med milda fonner för planekonomi och

var samförstånd mellan stat och näringsliv skulle folkhemmet byggas; Redan 1938 hade man slutit Saltsjöbadsavtalet mellan facket och arbetsgivarna, som skulle leda till en lång period av samförstånd arbetsmarknaden. En rad bostadssociala reformer genomfördes åren efter kriget. Bland annat ledde bostadsförsörjningslagen 1947 till bildandet

de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen fick betydelsefull

som en roll för att försöka lösa den svåra bostadsbristen.

I byggnadslagen 1947 slogs det fast att endast sådan mark som vid planläggning prövats lämplig för tätbebyggelse fick användas för detta ändamål. Det infördes planfonner för översiktlig planläggning, re-

nya

gionplan och generalplan. Stadsplan behölls för detaljplaneläggning,

men bestämmelserna byggdes ut, bl.a. ñck även landskommuner använda stadsplan. Rätten att lösa mark för genomförande stärktes något, och detta följdes upp i expropriationslagen 1949 och flera lagändringar de kommande åren.

Sedan lång tid hade zonering tillämpats i den fysiska planeringen. Genom att skilja bostäder från arbetsplatser kunde utsläppen från industrin ske utan alltför stora hälsoeffekter. Detta ledde emellertid till utspridning av stadsbebyggelsen och förutsatte ökade transporter. Det inga planeringsteorier hade kunnat förutse var bilismens oerhörda expansion. Bilen möjliggjorde ett glest villaboende för många, men glesade samtidigt ut underlaget för kollektivtrafik och annan samhällelig service. Den ledde också till belastning på de gamla stadskänioma med utrymmeskrav, barriäreffekter och miljöbelastning. En stark inflyttning från glesbygden mot städema förstärkte problemen. Bristen pä bostäder bakgrunden till miljonprogrammet en miljon nya

var lägenheter som byggdes 1965-75, trots ökande protester mot det

koncentrerade höghusbyggandet.

Vattenvårdsfrågoma utvecklades, men utan påtaglig brådska. 1956 infördes bestämmelser om minimistandard för rening av kommunalt avloppsvatten, vilka skärptes 1964. Den snabba samliällsutbyggnaden innebar stora investeringar i va-systein med allt modemare teknik. Luftvård betraktades dock fortfarande som ett marginellt problem. Så sent

1955 faim Ingenjörsvetenskapsakademin att lagstiftning inte var

som påkallad. Under 50-talet sköt naturvårdslagstiñningen fart. 1952 kom den första naturvårdslagen, där man bland annat förde fram friluftslivets betydelse. Vi fick begreppet social naturvård. Samma år antogs strandlagen. Under de kommande åren växte friluftslivets betydelse. Man hade problem med grus- och stentäkter i värdefulla naturområden. Detta ledde fram till 1964 års naturvårdslag, där naturreservat infördes, strandskyddet inarbetades och täkttillstând infördes.

Under 50- och 60-talet skedde en snabb omvandling av synen på natur och miljö. Olika vamingsklockor hade klingat redan från 1940-talet t.ex. Elin Wagner. Internationella naturvårdsunionen IUCN bildades 1948 och konstaterade att naturtillgångama pressas

allt hårdare. Georg Borgström också tidigt ute med Jorden vårt

var öde 1953. I Sten Selanders klassiska Det levande landskapet 1955 dominerade lovsången till det svenska landskapet, här fanns också

men

ett mollackord kring hoten, förfulningen och exploateringen. Tillväxten

hade skapat ett Överflödssamhälle, runt 1960 visade sig rad

men en problem. Rachel Carsons Tyst vår 1962 ett genombrott för kriti-

gav

ken mot föroreningar och kemikaliehantering.

Men folkhemmet skulle väl klara också detta tilltron till det starka

samhället hade gjort också miljöfrågan till socialpolitisk fråga. Och

en mängd åtgärder kring miljö och naturresurser vidtogs mot slutet

av 1960-talet. Naturvårdsverket bildades 1967. En samling lagregler

av mot förorening av mark, vatten och luft kom äntligen till stånd i miljövârdslagen 1969, och där infördes också det koncessionsförfarande

som föreslagits redan i dikningskommitténs betänkande 1915. Det

nya synsättet infördes också i Jordabalken 1970 med fonnuleringen Var och en skall vid nyttjande av sin eller fasta egendom taga skälig

annans

hänsyn till omgivningen.

Tankar på en riksplanering naturresursema fanns med redan i

av socialiseringsutredningen på 1920-talet, och hade diskuterats också under 50-talet. Men det ett antal kontroversiella etableringar miljöstö-

var av rande verksamheter runt 1960 på allvar aktualiserade den fysiska

som riksplaneringen. 1967 påbörjades förarbeten inom det nystartade Planverket och 1972 tog riksdagen beslut riktlinjer för den fysiska riks-

om planeringen som sedan bedrevs i flera etapper under samverkan mellan

staten och konnnunema. Samtidigt infördes ändringar i byggnadslagen

för att få genomslag för riksdagens riktlinjer. Det innebar

bl.a. att generalplanen lämnade rollen strategiskt dokument, till förmån för ett

som

dokmnent, kommunöversikten, som angav kommunens förhållningssätt

till markanvändningen i känsliga områden, framför allt där riksintressen fanns utpekade. Man införde också koppling mellan byggnadslagen

och miljöskyddslagen när det gällde prövningen omgivningspåverkan

av 136 a § BL.

2.1.4. Sökande efter en ny helhetssyn, 1970

ca -

Kritiken mot den ohejdade exploateringen och utvecklingsoptimismen

tilltog. 1970 kom Romklubbens rapport våra hotade råvarureserver

om och samma år bildades OECD:s miljökommitté bl.a. tog initiativ till

som

Polluter Pays Principle, PPP, dvs. att den orsakar en förorening som också skall betala skadorna. 1972 tiden för FN:s första miljövar mogen konferens i Stockholm. Från miljösynpunkt började man på allvar ifrågasätta utvecklingen trots stora insatser med stora effekter på olika punktutsläpp ökade miljöproblemen i stället för att minska. 1987 lades Bnmdtlandrapporten fram och pekade på sambanden mellan konsumtion, livsstil och resursförbrukning. Samma inriktning fick FN:s andra stora miljökonferens i Rio de Janeiro 1992. Problemanalysen står

ganska klar, medan tillämpningen i förändringsarbetet kräver omfattande

attitydpåverkan och värderingsförändringar. Samtidigt blir allt färre di-

rekt beroende råvaniexploatering eller hög energianvändning, och

av miljövänlighet blir rationell för allt fler. Inom naturvärden hade under 60- och 70-talet den sociala naturvården fått allt större betydelse. Under 80-talet svängde pendeln tillbaka allt större uppmärksamhet ägnades den biologiska mångfalden, livsbetingelsema för hotade växt- och djurarter. Vad gäller naturresursema stod sig fortfarande produktionsinriktning- Skogsvårdslagen 1979 konstaterade kort och gott: Skogsmark med en. dess skog skall skötas så, att den varaktigt ger en hög och värdefull

virkesavkastning. Minerallagen 1982 dominerades också av produk-

tionsmålet. Men år tillsattes Naturresurs- och miljökommittén, samma med sitt betänkande 1985 markerade inriktning. Naturresom en ny surslagen 1987 talar i sin portalparagraf att marken, vattnet och den om fysiska miljön i övrigt skall användas så från ekologisk, social och att en

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Den

fysiska riksplaneringen kodiñerades i naturresurslagen, samtidigt som den breddades all tillståndsprövning mark- och vattenförändringar - av

ska utgå från samma hushållningsprinciper.

Den gröna vågen bromsade inflyttningeii till städema, och på upp många håll uppkom problem med tomma lägenheter. Kritiken mot hög-

husbyggandet stark, ingen stadsbyggnadsdoktrin fick till-

var men ny räckligt stöd för att dominera. Många olika skolor uppstod med olika inriktning allt från idealisering den medeltida europeiska staden - av i EG:s grönbok stadsmiljön till tankar om den ekologiska staex. om den med kretslopp och återbruk. Erfarenhetema från miljonprogrammet skapade misstro mot den rationella planeringssyn som präglat hela 1900-talet. I Sverige ledde det 1968 påbörjade arbetet med en ny bygg-

nadslagstiftnirtg långt länge till plan- och bygglagen år 1987 PBL.

hävdas uppfattning att planeringens innehåll kan förbätt- Där en annan att den görs sektorsöverskridande och låter fler intressenter ras genom komma till tals. Fysisk planering vidgas till att omfatta stadsfömyelse och får ökade möjligheter att ta miljöhänsyn. Översiktsplanen införs som redskap för bred hushållning med naturresurser och för att möjliggöra en fortsatt decentralisering av besluten till kommunerna.

2.2¶Gällande rätt

2.2.1 Inledning

I detta delbetänkande behandlas frågor ökad miljöhänsyn i planering om

och byggande samt regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen. I

särskilda avsnitt behandlas dessutom frågor om medborgarinflytande och för handikappade m.fl. Som bakgrund till de behand-

tillgänglighet

lade frågoma skall här lämnas kortfattad redogörelse för gällande en Med hänsyn till de behandlade frågomas karaktär, skall rätt. redogörelsen främst inriktas plansystemet, inklusive beslutsprocessen i samband med antagande planer, samt delar lagen l987:l2 om av av hushållning med naturresurser m.m., NRL. Plan- och bygglagen l987:lO, PBL, prop 198586:1, PBL-propositionen, bet. 198687:BoUl rskr. 27 reglerar framför allt frågor om ,

markanvändning för bebyggelse och bebyggelserelaterade åtgärder samt

uppförande byggnader och utförande av andra anläggningar.

av Förenklat kan PBL beskrivas på följande sätt. All mark någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att ägs av vad får och inte får göra med sin mark samt, han tillreglera ägaren om låts ändra markanvändningen och bygga eller liknande, att se till att i laställda krav uppfylls. Samhällskontrollen utövas främst genom att gen det ställs krav på tillstånd, lov, för vidtagande åtgärder någon beav av tydenhet. I 8 kap. PBL finns omfattande uppräkning av åtgärder som en kräver lov bygglov, marklov eller rivningslov. - Samhället har emellertid inte bara den passiva rollen att tillåta eller vägra lov. Visserligen kan från samhällets sida bara i undantagsfall man

åtgärder, rättsligt bindande framtvinga genomförande av men genom

planer kan samhället styra framtida markanvändning och byggande. I den mån dessa instrument inte är tillräckliga återstår för samhället att förvärva marken och antingen genomföra åtgärdema i egen regi eller

överlåta marken med villkor genomförande i enlighet med de om samhälleliga intentionema. I första hand regleras alltså i PBL förhållandet mellan samhället och

fastighetsägarna. Gränsen för samhällsinflytandet dras i huvudsak

ge-

nom reglerna om förutsättningar för lov i 8 kap. 11-18 §§. Enligt dessa

bestämmelser skall ansökningar lov bifallas, vissa förutsättningar om om

är uppfyllda.

En annan huvudpunkt i PBL utgörs regler beslutsfattandet inom av om den samhälleliga sektorn. I lagen dras här gränser mellan statligt och kommunalt inflytande. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet i besluten styrs de i lagen av uppställda materiella kraven i framför allt 2 och 3 kap., och fonnerna för besluten styrs regler förfarandet vid beslut planer och lov. En av om om

viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag riktas

som

mot kommunema, framför allt kravet översiktlig planering. Även

staten har ett visst inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande, dels vissa genom möjligheter till självmant ingripande mot eller anspråk på kommunala beslut. Vid sidan av PBL finns lagstiftning reglerar frågor annan som om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter, såsom

väglagen 1971:948, naturvårdslagen 1964:822, hälsoskyddslagen

1982:1080, miljöskyddslagen 1969:387, vattenlagen 1983:291, la-

gen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen

1979:429 och lagen 1988:950 kirltttnninnen. Det finns emellertid om vissa samband mellan de olika prövningssystemen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar.

2.2.2¶Kravbestämmelser

PBL:s kravregler, skall ligga till grund för prövningen vid plansom läggning och i ärenden rörande lov och förhandsbesked, går från allmänna principer l kap. l § och 2 kap. l och 2 §§ via bestämmelser om

lokaliseringen av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning 2 kap.

3 och 4 §§ ned till byggnaders placering och utfonnning och krav

avse-

ende de enskilda byggnademas och anläggningamas egenskaper 3 kap.

I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs också att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av frågor enligt lagen.

Enligt 2 kap. 1 § skall en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest

lämpade.

Enligt 2 kap. 2 § skall NRL tillämpas vid planläggning och i ärenden

bygglov och förhandsbesked. Det är närmare bestämt beom stämmelserna i 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas 1 kap. 2 § NRL.

I 2 kap. NRL finns grundläggande hushållniitgsbestämmelser och i 3

kap. anges särskilda hushâllningsbestämmelser för vissa områden i landet. Reglema i NRL kan således betraktas integrerad del

som en av kravbestämmelsema i 2 kap. PBL och tas därför upp i detta

sammanhang.

Efter en allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. l § NRL, med delvis samma lydelse som 2 kap. l § PBL, ges i 3 och 5-9 §§ bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade exploateringsföretag eller andra in-

i miljön l §, är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt grepp som 2 §, som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk 5 §, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluñslivet 6 §, innehåller värdefulla ämnen eller material 7 §, som är sär-

som skilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, Vattenförsörjning eller avfallshantering 8 § eller har betydelse för totalförsvaret 9 §.

som Dessa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inverka negativt på de angivna intressena. Enligt 4 § skyddas även jordbruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt på ett något annorlunda sätt.

I de fall nämns i 5-9 §§ har skyddet beträffande områden som är

som av riksintresse förstärkts genom att inskränkningeii så långt möjligt har uteslutits. Områden skall riksintresse avses bli

som anses vara av

utpekade i samband med den kommunala översiktliga planeringen.

Slutligt avgörs dock inte frågan förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller

bygglov. Sista ordet i frågan har staten genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut inte tillgodoser ett riksintresse.

som

I 2 kap. l och 10 finns bestämmelser tar sikte på fall när flera

som användningsändamål konkurrerar. Enligt 1 § skall företräde ges sådan

användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 10 §

regleras det fallet att ett område år av riksintresse för flera oförenliga ändamål.

Bestämmelserna i 3 kap. avser områden direkt enligt lagen är

som av riksintresse. De områden som avses i 2-6 §§. Det rör sig

anges om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och

en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Enligt 6 § skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag for kraftändamål.

Inom de angivna områdena får exploateringsföretag och andra ingrepp

i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mera preciserade områdesvisa bestämmelserna och det kan ske på ett sätt

om som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelserna i kapitlet utgör emellertid inte hinder för bl.a.

utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet.

De nu redovisade reglema i NRL kan alltså sägas inrymmas i 2 kap. 2§ PBL genom den hänvisning förekommer där. Efter de

som mera övergripande krav för vilka nu har redogjorts följer i 2 kap. 3 § PBL krav avseende lokaliseringen bebyggelse. Den grundläggande förut-

av sättningen för att mark skall användas för bebyggelse finns emellertid angiven i l kap. 6 Enligt denna bestämmelse skall mark för att få

användas för bebyggelse från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.

vara

En precisering av lämplighetskravet sker häreñer i 2 kap. 3 Där anges

vissa omständigheter som skall beaktas vid bedömningen marks

lämplighet för bebyggelse. Till dessa omständigheter hör bl.a. de boen-

des hâlsa, markförhållanden, möjlighetema att ordna trafik och att

m.m.

förebygga negativa miljöeffekter. l 2 kap. 4 § följer slutligen bestämmel-

ser om utformningen av bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse. Där finns krav avseende säkerhet, hushållning med energi m.m., klimatiska och hygieniska förhållanden, trafik, tillgänglighet, tillgång till platser för utevistelse samt anordnande samhällsser-

av vice och kommersiell service.

I 3 kap. 1 och 2 ställs krav på hur byggnader skall placeras och utformas. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. stads- och landskapsbilden,

natur- och kulturvärden, trafiksäkerheten och annan omgivningspåverkan. Bestämmelserna är även tillämpliga på andra anläggningar än byggnader 14 §. I 15-18 ställs krav på tomter och allmänna platser m.m.

2.2.3 Plansystemet PBL:s planfonner redovisas i 1 kap. 3 Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, omfattar hela kommunen. Planen är inte bin-

som dande för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av markens användning och bebyggelse sker genom detaljplaner. För begränsade områden inte omfattas detaljplan får områdesberytänimelrxer

som av antas. För att underlätta genomförandet av detaljplaner får fastighetsplaner antas. Slutligen får regionpaner antas för samordning av flera kommuners planläggning.

Översiktsplan

Regler om översiktsplanen finns i 4 kap. Enligt l § skall i översiktsplanen redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen mark- och vattenområden. Av planen skall framgå grund-

av dragen i fråga om den avsedda markanvändningen samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande bebyggelse. Vidare skall framgå hur

av kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL.

Översiktsplanen är, som nämnts, inte bindande för myndigheter och enskilda. När det gäller förhållandet till myndigheter är alltså dessa inte bundna planen vid sitt beslutsfattande. Däremot utgör planen ett vik-

av tigt beslutsunderlag och den får därmed betydande styrande verkan.

en Hur stark denna styrning är beror naturligtvis på planens aktualitet samt på bredden och djupet hos beslutsunderlaget. Det beslutsunderlag som planen utgör skall i första hand läggas till gmnd för efterföljande beslut enligt PBL. Det skall emellertid även utnyttjas vid tillämpningen av vissa andra lagar. I 5§ förordningen 1993:191 om tillämpning av NRL, NRL-förordningen, föreskrivs således att den myndighet skall

som tilämpa NRL i sitt beslut skall den prövade anläggningen eller

ange om

åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen.

Trots att planen inte är bindande har den i vissa fall en direkt betydelse för efterföljande beslut. Således får områdesbestämmelser antas

för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås och områdesbestärmnelsema får därvid inte strida mot översiktsplanen. Vidare är en

förutsättning för utnyttjande s.k. enkelt planförfarande att förslaget

till detaljplan är förenligt med översiktsplanen.

Det talas ibland om fördjupning av översiktsplanen. I PBL-prop0sitionen 70 sägs att översiktsplanen kan ändras och fördjupas för vissa delområden. Detta uttryckssätt är dock vilseledande. Fördjupning utgör inte någon egen rättsfigur utan innebär helt enkelt ändring planen.

Områdesbestämmelser Regler om områdesbestämmelser finns i 5 kap. 16 och 17 §§. Som

nämnts ovan kan översiktsplanen inte förenas med rättsverkningar. För

begränsade områden kan emellertid områdesbestämmelser antas ett

som komplement till översiktsplanen. Genom bestämmelsema kan ställningstaganden i översiktsplanen bindande verkan mot myndigheter och

ges enskilda. Områdesbestämmelser kan alltså antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Dessutom kan sådana bestämmelser antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses.

I 5 kap. 16 § anges uttömmande i vilka avseenden områdesbestämmelser kan meddelas för att reglera användningen mark- och vatten-

av områden för bebyggelse och dänned sammanhängande anordningar samt

medgivande till exploateringssamverkan m.m. Till skillnad från detalj-

planen, som är en mer fullständig regleringsfonn, kan områdesbestäm-

melser användas när bestämmelser behövs endast i några avseenden. I övrigt är emellertid regleringsmöjlighetema i flera avseenden lika de som gäller för detaljplan. Områdesbestämmelser kan den anledningen

av inte meddelas för område med detaljplan.

Detaljplan

Regler om detaljplan finns i 5 kap. Detaljplanen används för att närmare

reglera rättigheter och skyldigheter dels mellan markägare och samhäl-

let, dels markägare emellan. Syftena med detaljplan framgår bestäm-

av melsen om det s.k. detaljplanekravet. Enligt 5 kap. l § skall prövning

markens lämplighet för bebyggelse och reglering bebyggelsemiljöns

av utformning ske genom detaljplan i vissa angivna fall. Det rör sig dels

om tillkomsten av ny sammanhållen bebyggelse och under vissa förutsätt-

ningar även enstaka byggnad, dels bebyggelse skall föränd-

ny om som ras eller bevaras. Detaljplanekravet innebär bl.a. att kommunen kan

av-

slå en ansökan om bygglov med hänvisning till att bygglovsprövningen

måste föregås av detaljplaneläggning. Någon möjlighet att framtvinga

en sådan detaljplaneläggning finns dock inte. Detaljplanekravet utgör således ett verksamt instrument för kommunema att kunna styra bebyggelseutvecklingen i tid och rum.

Vid detaljplaneläggningen skall de tidigare redovisade kravreglema i

2 kap. iakttas. Beroende på hur långt går i detaljeringsgrad skall

man även vissa regler i 3 kap. tillämpas. Detta innebär för bygglovsprövningens del att kravet på prövning mot kraven i 2 kap. och vissa kraven i

av 3 kap. ersätts prövning mot detaljplanen. Genom detaljplanen har

av en alltså en prövning enligt 2 och delar 3 kap. redan skett.

En detaljplan måste alltid ha ett visst minsta innehåll. Enligt 5 kap. 3 § skall en redovisning ske för de olika områdenas huvudändamâl och områdenas gränser. I 5 kap. 7 § anges därefter vad härutöver får

som redovisas i planen. I planen får t.ex. meddelas bestämmelser place-

om ring, utformning och utförande byggnader och andra anläggningar,

av byggnaders användning, rivningsförbud, vegetation och skydd mot stör-

ningar. Planen får inte göras detaljerad än är nödvändigt med

mer som hänsyn till syftet med den.

Enligt 5 kap. 5 § skall i detaljplanen genomförandetid på

anges en fem till femton år. Innebörden härav är följande. En fastighetsägares

ansökan om bygglov skall bifallas, om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplan 8 kap. §. Detaljplanen medför alltså att det uppkommer

en byggrätt för fastighetsägaren. Denna rätt skulle dock ganska

vara svag, om kommunen när helst kan ändra detaljplanen. I 5 kap. ll § före-

som skrivs emellertid att planen före genomförandetidens utgång endast i

undantagsfall får ändras eller upphävas. Under denna tid har alltså fastighetsägaren en kvalificerad rätt att bygga. Planen gäller visserligen även efter genomförandetiden, men efter dess utgång kan planen ändras eller upphävas utan beaktande rättigheter har uppkommit pla-

av som genom nen.

Regionplanering

Bestämmelser regionplanering är intagna i 7 kap. Vid behov

om av kommunal samordning får regeringen utse ett regionplaneorgan

som

skall ha hand om regionplaneringen. Ett sådant organ skall inte utses,

kommunerna allmänt motsätter sig det. Regionplaneorganet kan, om

behöver regionplan för regionen. En sådan plan skall men inte, anta en

enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om Översiktsplaner, detalj-

planer och områdesbestämmelser, den är i likhet med översiktspla-

men

inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt nen

NRL-förordningen åligger det andra myndigheter som skall tillämpa

NRL att beakta regionplanen. Säreget för regionplanen är att den enligt 7 kap. 8 § PBL bara gäller under sex år.

Förfarandet vid beslut om planer

Regler förfarandet vid beslut översiktsplan finns i 4 kap.

om om 3-13 §§. Dessa regler skiljer sig väsentligt från förfarandereglema beträffande andra beslut enligt PBL beroende på att översiktsplanen inte har några direkta rättsverlonngar. Av väsentlig betydelse är de samråd med företrädare för staten skall förekomma. Det gäller att i

som översiktsplanen avgränsa riksintressen och att över huvud taget uppnå samförstånd mellan stat och kommun. Även samråd med andra berörda kommuner och eventuellt förekommande regionplaneorgan skall ske. Härutöver sägs i 4 kap. 3 § att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Detta innebär att kommunen inte behöver ut till intressentema med infonnation, men att kommu-

däremot skall verksam för att det hålls samrådsmöten. nen vara

Planförslaget skall ställas ut under minst två månader och utställningen förslaget skall kungöras minst vecka före utställningstidens

av en början. Översiktsplanen och ändringar den skall kommun-

av antas av

fullmäktige.

Vad föreskrivs förfarandet vid antagande översiktsplan

som om av gäller i huvudsak även regionplan. Utställningstiden för regionplan skall dock vara minst tre månader.

Bestämmelser förfarandet vid antagande av detaljplaner och om-

om rådesbestämmelser finns i 5 kap. 18-36 §§. Detaljplanen bör grundas på

18 §. I vissa fall är ett sådant obligatoriskt. En detaljplan

ett program

innebär att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ny som samlad bebyggelse och vissa anläggningar skall alltid grundas på ett

ianspråktagandet innebär betydande miljöpåverkan. I dessa

program, om fall skall även miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL upprättas.

Miljökonsekvensbeskrivningar behandlas kortfattat i 5 kap. NRL. En

miljökonsekvensbeskriviting skall möjliggöra en samlad bedömning av

en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall bekostas den

av som ansvarar för verksamheten eller skall vidta åtgärden i fråga.

som

När förslag till detaljplan upprättas, skall samråd ske med länsstyrel-

sen, fastighetsbildningsmyndigheteit och kommuner som berörs av för-

slaget. Dessutom skall vissa intressenter beredas tillfälle till samråd. Till dessa hör sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget 5 kap. 20 §. Planförslaget skall ställas ut under minst tre veckor och härom skall kungörelse ske. Underrättelse

om innehållet i kungörelsen skall sändas i brev till kända sakägare, hyresgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. I vissa fall får en sådan underrättelse underlåtas. Detaljplaner som är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten kan

antas efter ett s.k. enkelt planförfarande, varvid t.ex. någon utställning inte behöver ske 28 §.

Detaljplanen antas kommunfullmäktige. För vissa fall kan dock

av fullmäktige uppdra kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer 29 §.

I princip samma förfarande skall tillämpas vid ändring och upphävande av detaljplaner.

Vid antagande områdesbestämmelser krävs inte eller

av program

miljökonsekvensbeskrivning. l övrigt gäller i huvudsak samma bestäm-

melser som vid antagande av detaljplan.

Överklagande

Regler om överklagande finns i 13 kap. Beslut översiktsplan och

om regionplan får bara överklagas i den ordning föreskrivs för laglig-

som

hetsprövning enligt kommunallagen 1991:900. Detta innebär att beslu-

tet skall överklagas hos kammarrätten och att beslutet kan överprövas på enbart ganska begränsade grrunder.

Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser får överklagas

genom förvaltningsbesvär av en ganska speciell typ. Till skillnad mot vad som vanligen gäller vid förvaltningsbesvär kan således kommunfullmäktiges beslut överklagas i denna ordning och vidare kan besvärsinstansen inte ge beslutet ett nytt sakligt innehåll. Besvärsprocessen är vad

man

kallar kassatorisk. Besluten skall överklagas hos länsstyrelsen med regeringen som slutinstans.

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL.

Inte bara sakägare utan även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer har således besvärsrätt.

Statlig kontroll I 12 kap. regleras statens möjligheter att av eget initiativ granska och i vissa fall upphäva kommunala beslut planer och tillstånd. Staten

om uppträder här bevakare främst statliga och mellankommunala

som av intressen.

Grunderna för statligt ingripande anges i 12 kap. 1 Ingripande kan således ske om ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, om den mellankommunala samordningen inte har skett ett lämpligt sätt eller om tillräcklig hänsyn inte har tagits till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.

Om länsstyrelsen beslutar om överprövning och finner att ett beslut inte är godtagbart, skall beslutet regel upphävas i dess helhet 12

som kap. 3 §.

Ingripande mot regionplan kan bara ske regeringen och endast

genom på den grunden att planen inte tillgodoser riksintressen 12 kap. 5 §.

I 12 kap. 6 och 7 §§ finns bestämmelser om planföreläggande. De innebär att regeringen kan förelägga kommunen att anta, ändra eller upp-

detaljplan eller områdesbestämmelser, det behövs för tillgohäva en om doseende av riksintressen eller hänsyn till hälsa och säkerhet.

2.2.4 Allmänna och enskilda intressen Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan ses från flera

utgångspunkter. Sett från fastighetsägarens synpunkt inställer sig frågor-

na vilka åtgärder han kan vidta sin fastighet och i vilka fall han vid

begränsningar att utnyttja fastigheten kan erhålla ersättning eller kräva

inlösen av fastigheten.

En grundläggande regel finns i l kap. 5 § enligt vilken både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt lagen.

Fastighetsägarens rätt att erhålla lov till olika åtgärder regleras genom bestämmelserna i 8 kap. förutsättningama för lov. Dessa fömtsätt-

ningar varierar med hänsyn till fastighetens läge och arten åtgärd.

av Utanför områden med detaljplan kan förhållandena sådana att de-

vara

taljplan krävs. Fastighetsägarens möjligheter att tillstånd att t.ex.

bygga är då beroende kommunens vilja att anta plan. Om detalj-

av en

planeläggning inte krävs, skall lokaliseringsprövning ske mot kraven i

en 2 kap. och delar kraven i 3 kap., framför allt 1 och 2 §§. Dessa krav-

av bestämmelser innefattar således viktig gränsdragning mellan den

en enskilde fastighetsägarens och motstående intressen, såväl allmänna

som enskilda. Vägrar tillstånd medför, med endast något undantag, inte rätt till ersättning.

Utanför områden med detaljplan måste ett tillstånd hålla sig inom

ramen för vad fastighetsägaren har begärt. Inom områden där detaljplan krävs eller redan finns är förhållandena annorlunda. Planen upprättas och antas kommunen, därvid inte är bunden yrkanden från

av som av fastighetsägaren. Planen kan t.ex. innebära att fastigheten skall tas i

anspråk för annat än enskilt bebyggande eller att fastighetsägarens möjligheter att utnyttja fastigheten begränsas på annat sätt. Olika skyddsregler för den enskilde har därför ställts Enligt 5 kap. 2 § skall således

upp. den enskildes intressen i olika hänseenden beaktas vid utfonnningen

av en detaljplan. Enligt reglerna i 8 kap. om förutsättningar för lov har vidare tillsetts att fastighetsägaren inte skall hindras i pågående markanvändning och slutligen finns i l4 kap. regler om skyldighet att lösa mark och utge ersättning skada ändå uppkommer.

2.2.5¶Bevarandefrågor m.m.

Till frågan förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan

om också hänföras reglema bevarande och t.ex. skyddsbestämmelser för

om vegetation. Dessa reglers anknytning till särskilda frågor skall

som utredas enligt direktiven gör emellertid att de här redovisas under ett särskilt avsnitt.

I 3 kap. 12 § föreskrivs att byggnader som är värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller ingår i

som ett bebyggelseoinråde av denna karaktär inte får förvanskas. Enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 och l6 § 4 får för sådana byggnader

skyddsbestämmelser och rivningsförbud meddelas i detaljplan eller

områdesbestämmelser. Sådana bestämmelser och förbud kan utlösa krav på ersättning 14 kap. 8 § första stycket 2 och 3 l enskilda ärenden kan

på grund kulturhistoriska in.fl. hänsyn rivningslov vägras även i andra

av fall än när rivningsförbud har meddelats. Således kan enligt 8 kap. 16 § 3 rivningslov vägras även beträffande byggnader av mindre kvalificerat värde från bevarandesynpunkt än de i 3 kap. 12 Även i

som avses detta fall kan krav på ersättning utlösas 14 kap. 8 § första stycket 2.

Enligt 5 kap. 7 § första stycket 5 och 16 § 6 får kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela bestämmelser om vegetation, t.ex. trädfällning. Samtidigt kan föreskrivas att marklov krävs för trädfällning 8 kap. 9 §. Bestämmelser om vegetation i områdesbestämmelser kan medföra ersättningsskyldighet 14 kap. 8 § första stycket 4.

3¶Ökad i

miljöhänsyn planering och

byggande

Inledning

Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 miljö och utveckling

om antogs bl.a. den s.k. Agenda 21, ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete under det 21 århundradet. En grundläggande

:a princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser.

Handlingsprogrammet innehåller mål och riktlinjer för hur miljöfrågoma

skall behandlas på olika samhällsområden, såsom trafik, skogs- och jordbruk, avfallshantering etc. Programmet betonar även att

en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet

om en långsiktigt hållbar utveckling.

Principema i Agenda 21 förutsätts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete, där olika aktörer kommuninvånare, företrädare för näringslivet,

intresseorganisationer mil. involveras aktivt. Kommunerna förutsätts

ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 21, senast år 1996. l regeringens proposition Med sikte på hållbar utveckling prop. 199394:111 redovisas ett förslag till

nationell strategi för att uppfylla intentionerna i Agenda 21. Regeringen

framhåller bl.a. att handlingsprogrammen bör ett betydligt vidare

ges innehåll än sektorsprogram för t.ex. miljöskydd och avfall. Programmen förutsätts helhetssyn där miljö, ekonomi och olika utvecklingsfrå-

ge en gor vävs sarmnan. Vidare betonas de sociala aspektema och människors levnadsvillkor och därför bör utfonnas med hänsyn till

att programmen lokala problem och förutsättningar. Hänsyn till naturens kretslopp,

resurshushållningsaspekter och även i övrigt ekologiskt synsätt skall

genomsyra arbetet.

Förutsättningama för att kunna skapa långsiktigt god livsmiljö

en bestäms givetvis i hög grad hur den byggda miljön bebyggelse,

av trafikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt parker och andra grönområden utvecklas och bevaras. För att få rätt inriktning i mina

överväganden och förslag har det framstått angeläget att

som inledningsvis, utifrån allmän problembild rörande miljöfrågoma i vår

en tid, ge en vision vilket förhållningssätt rimligen måste ha för

om att

uppnå långsiktigt hållbar utveckling. Syftet är givetvis förutom att

en understryka och tydliggöra miljöhoten att belysa i vilken utsträckning

förutseende fysisk planering kan bidra till sådan utveckling. Lika en en viktigt är dock att belysa den fysiska planeringens begränsningar så att inte uppmärksamheten tas från andra områden där åtgärder kommer att krävas. Efter dessa visionära avsnitt 3.2 och 3.3, som författats av

mer experten i utredningen Bodil Jönsson, lämnar jag i avsnitten 3.4-3.6 en bakgrund till mina särskilda överväganden rörande tätortemas

grönområden, kultunniljön och den fysiska planeringens uppgifter i

övrigt på miljöområdet.

3.2 Den världsbilden

naturvetenskapliga

Världen är så liten, så liten,

Lasse, Lasse, stor.

Mindre än du nå nsin tror,

Lasse, Lasse, stor.

De övergripande tankemönster, är på väg att formas och för

nya som vilka Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 kan som det

ses första samlade globala uttrycket, skiljer sig avsevärt från det tänkande, på vilket bl.a. tidigare svenska plan- och bygglagstiftningar baserats. Ett inledande historiskt exempel får visa hur tankemönster styr verk-

lighetsuppfattningen:

År 1619 skedde ett tankegenombrott gigantiska dimensioner. Fram

av till dess hade människor i ungefär 1500 år trott på Galenos och hans utsaga att blodflödet bildades av den föda man och den dryck man drack. Denna tro förblev intakt trots att det borde varit möjligt för i stort sett alla och envar att inse det omöjliga i föreställningen. Människan kan omöjligen äta och dricka många gånger sin kroppsvikt varje dygn, och det var vad hon hade behövt göra för att genom mat och dryck skapa sitt blodflöde. Men man var ändå så fast i sin föreställningsvärld, att det behövdes Harvey för att åstadkomma

en synvändan att det maste frågan ett kretslopp för att

vara om människans blodflöde skulle möjligrt. Tankegenombrottet

vara skapade stora förändringar, inte människans kropp i sig utan av

av hennes sätt att uppfatta sin kropp. En ändring i tankemönstret förändrar verklighetsuppfattnin gen. Den riktigt stora förändring, som skulle kunna inträffa på miljöområdet, att människor på motsvarande sätt bytte omvärldsuppfattning;

vore att de helt enkelt såg verkligheten på ett annat sätt. Att det utvecklades

nya tecken att tänka med. Eller rentav mönster att länka med. Även

nya om miljöverkligheten vore precis den samma med icke-människomått mätt före efter tankevändan, skulle den för människan byta skepnad

som och leda till helt andra tankar och handlingar. Ett nytt tankemönster för materians och energins kretslopp, ett nytt tankemönster lika omvälvande

som Harveys introduktion av blodoinloppet är nyckelförutsättning för

en fömyad fysisk planering.

Den första lagreglering, i Sverige gjorde byggandet, kom

som man av till som medel mot bränder och farsoter. I dag är miljöhoten helt annorlunda än då, men också gäller att plan- och bygglagstiftningen

nu kan ha inflytande både naturen och på människors hälsa.

Arter utrotas f.n. i hastighet aldrig förr, och t.o.m. människan,

en som en av de allra mest motståndskrañiga artema, börjar med

reagera nya

och allvarliga stömingssymtom. Till dem hör hösnuva och

pollenallergier. Allt fler börjar alltså bli allergiska mot sådant

som människorna är gjorda för att samexistera med. Så har det inte alltid varit- vid sekelskiftet hösnuva sällsynt. Nu är den vanligare i staden

var än på landet, trots att pollenförekomsten är mindre i staden. Kroppen störs alltså konstgjorda medel, så att den börjar också de

av reagera mot

naturliga.

Det är lätt hänt att det sprids vanmaktskänsla inför det komplexa i

en miljöhoten. Det komplexa, det sammansatta, behöver emellertid inte vara så komplicerat. Många sammanhangen går att nysta med

av upp hjälp av fyra tydliga tankemönster: tennodynamikens första och andra

huvudsats och fotosyntesen fram och baklänges.

Term odynamikens huvudsutsver

HNGENTHNG FÖIR§VHNNER

NÅCG©N§HN

ALLTPHNG SPIRHIDER §HG

Ovanstående två lagar från tennodynamiken här enkelt uttryckta gäller både för materia och energi, dvs. för allt abiotiskt ickelevande. I den urbana miljö, är vardagsmiljön för de 83 procent svenskarna som av bor i tätort, är det främst förmågan att leva i enlighet med dessa som huvudsatser, bestämmer hur klarar den lokala miljön. som man Den första huvudsatsen slår entydigt fast att människan inte har någon möjlighet än att försöka satsa på kretslopp. Ingenting försvinner. annan Ingenting kommer heller till. Allt bara omvandlas. Det fanns en tid, då inte så många och inte gjorde så mycket samtidigt, varken man var globalt eller i Sverige. Då kunde tillåta sig att handla som om man jordens oändliga. Då föreföll det också som om marken, resurser var jorden och luften kunde ta emot hur mycket helst; som om den som efterhand låga koncentrationen gjorde även det farligaste ofarligt.

Med termodynamikens andra huvudsats, Allting sprider sig,

stöd av klarade industrialisering, tättboende, m.m. Det verkade som om det man räckte att göra skorstenama högre och att leda ut föroreningama i marken och haven. Omläxan, utdelats, har inte ändrat den som nu naturvetenskapliga kunskapen i sig. Fortfarande gäller de båda tennodynamiklagama. Men deras konsekvenser framstår i en annan dager. Från att ha varit människans bäste vän är spridningslagen numera också fiende. Snön är inte längre någonstans vit. Visserligen får inte en varje område just sina utsläpp nedfall, men spridningen är inte egna som längre till någon större hjälp. Det områdets utsläpp drabbar det ena andra och vice Det är på väg att uppstå perfekt bytesbalans i versa. en skit. Det är med andra ord dags att återvända till första huvudsatsen och börja vänja sig vid tanken att ingenting abiotiskt någonsin försvinner. Några exempel:

kört 45 kg bensin, och bilen samtidigt tagit 800 kg Har man upp luft, måste 845 kg skulle bilen sprängas i ut som avgaser annars stycken; lika mycket kommer in, måste ut. 700 kg blir till vanligt som vatten och kvävgas; alldeles ofarligt. Men 140 kg är koldioxid och bilen inte har katalysator är 5 kg riktigt gift. Sem moral: Varje om slutkörd bensintank har tillfört atmosfären 3 gånger fler kilogram ca koldioxid än vad den förbrukade bensinen vägde. Det behövs inga mätningar för att konstatera om det ansamlas något kvicksilver från krematoriemas kvicksilverutsläpp eller från rivningen gamla hus med kvicksilver bl.a. i olika reläer. Man vet av redan att det finns. Ja, t.o.m. hur mycket finns; lika mycket som som

det som släppts ut. Sens moral: Medverka till att skadliga ämnen,

som

inte kan brytas ned, inte heller släpps ut.

Termodynamikens första huvudsats tvingar fram återanvändning

produkter i befintlig form eller återanvändning via kretslopp. Om varje

ny produkt, varje byggmaterial och varje byggprocess vet på

man förhand, att det inte har ofarliga restprodukter och det inte är

som som biologiskt nedbrytbart i samma takt, det framställts, kommer att

som ansamlas i naturen. Det dyker förr eller kanske på helt

upp senare, en annan plats. Men borta är det inte. En stor del det brukar kalla

av man för miljööverraskningar går med andra 0rd att undvika utifrånrelativt enkla insikter och analyser.

Det finns ingen väg tillbaka

Det är lätt hänt att man då kommer underfund omvärldsförhål-

- man om landena säger: Vi får vända om Det mycket bättre förr

- var

Glöm det Det finns ingen väg tillbaka. Alla vägar måste gå framåt. Detta är ytterligare följd tennodynamikens andra huvudsats

en av

Världen befinner sig i dag mycket långt från ekologisk jämvikt. Men den ekologiska jämvikt, möjligen kan sägas ha funnits före indust-

som rialismens dagar, finns inte längre tillgänglig. Det har skett sådant

ett uttag av naturresurser och det råder sådan situation i biosfaren, att

nu en den gamla jämvikten aldrig kan âtererövras. Omnär hittar eko-

man en logisk jämvikt igen, så vet man på förhand att det måste

vara en ny, en

alldeles än den gång fanns. Slösa därför inte tid på att för-

annan som en söka vända om.

Att fundera kring detta att alltid gå framåt behövs också som ett inslag i balansgången mellan att försöka bevara i bemärkelsen skydda mot förändringar och att utveckla. I den snabba förändringstakt, som nu råder, torde det bli ytterligt svårt att bevara på något annat sätt än genom att bruka. Detta gäller även för artbevarandet att våga tänka tanken att

det går att återskapa biotoper, att detta kräver att brukar jorden

men man för det ändamålet. Orörd natur finns det i stort sett ingen kvar. Små, extremt värdefulla områden kan försöka bevara oförändrade. Men de stora artbevarande insatserna måste ske i vardagslandskapet.

För energi gäller liksom för materia den inte försvinner. Även den

att bara omvandlas. Varje gång man omvandlar energi förbrukar energi,

säger till vardags blir energin mindre tillgänglig. Förr eller sesom man

blir all energi vänne det är därför som vännekamerabilden i avsnitt nare

bild på det totala energiuttaget i de olika områdena. l riktigt 3.3 är en lång tidsskala kommer alla temperaturskillnader att utjämnas, och allting går mot ljumhet och grått i grått. Universums vännedöd brukar det kallas. Detta är dock så avlägset att det inte är något man behöver bekymra sig än tankebild och ett tankestöd. Till vardags kan man

om mer som en nöja sig med insikten att varje energiomvandling är oersättlig för-

en lust. En plan- och bygglagstiftning, medverkar till minskad energi-

som användning, är alltså synnerligen positiv miljöinsats.

Tillväxt

Synen på tillväxt påverkar utformningen av plan- och bygglagstiftningen.

Tillväxtuppfattningen påverkas i sin tur förmår ta till sig ter-

av om man modynamiksatsema eller

All tillväxt, i någon mening är av människan skapad, utgör en

som blandning två typer: och långsiktigt hållbar och en som är en

av en sann chimär.

Sann tillväxt baserad på effektivare användning av gemensamma resurser En sådan tillväxt kan innefattas i utveckling, som är både varaktig

en och hållbar. Bakom möjligheten att effektivare använda gemensamma resurser ligger den ständigt ökade individuella och kollektiva kunska-

pen. Det har gått att pressa verkningsgradema i mängd Det en processer. går att tillvarata restprodukter. Det går att minska kretsloppsförlustema.

Detta är den tillväxt som Agenda 21 förespråkar; del den tillväxt en av som alltid funnits, och handlar att mämiiskan fått bättre förutsom om sättningar att enskilt eller kollektivt bättre utnyttja naturresurser.

Att någon annan tillväxt inte kan finnas följer tennodynamikens av första huvudsats. Varken energi eller kan skapas. Man kan aldrig massa få kan bara bättre använda det redan har. mer - man man

Skentillväxt

Det går också att åstadkomma skentillvâxt baserad på den en att ene alltid kan sko sig på den andres bekostnad. Men då handlar det om ett misshushållande med naturen och ett orättmätigrt utnyttjande andra av nationers eller andra generationers resurser. Den skada, då åstadkommer, kan aldrig Man kan som man repareras. inte gottgöra skadan sig ångra sig eller ekovare genom att genom att nomiskt försöka betala tillbaka lika mycket tillskansat sig. som man Oordningen följden att allting sprider sig har

- av oåterkallerligen

vuxit. Tillväxt är således i sig själv varken god eller ond. I själva verket år man tvungen att skilja på de två olika slagen tillväxt enligt för att ovan överhuvudtaget kunna nänna sig tillväxtens miljömässiga konsekvenser.

Det slutna rummet

En av konsekvensema tennodynamiksatsema och jorden av av att är andligt stor är att mänskligheten egentligen lever i ett slutet bestårum ende av jorden i dess växelverkan med solen. Kan sådan tanke slå en rot Hur reagerar då människan Kan hon byta från ha

att exploatering

och kolonialisering drivkrafter och glädjekällor till uppleva försom att bättringar i själva förvaltandet den viktigaste utvecklingen som Det slutna rummet har nästan alltid väckt negativa känslor. Den enda

gång mänskligheten reagerat med uppenbar glädje inför jorden som ett slutet system när de första satellitbilderna på jorden kom. var Tänk att

hon är vår Så liten lion ser ut, så blå, så vacker

Det är precis den känslan skulle behöva väckas också för ut-

som vecklingen det lokala. Ungefär på en fotbollsplan måste man

av som

att det finns sidlinjer och linjedomare, kastar tillbaka bollen veta som varje gång bryter mot tennodynamiklagama. Men spelet inne på

man planen skall ändå kunna präglas glädjen att fritt röra sig inom det eg-

av na reviret.

Spelarna skulle inte kunna spela bollen och linjedoznarna skulle inte klara sitt

uppdrag inte båda parter kände till sidlinjerrzas existens och läge. På bilden

är det den tyske linjedomaren Ren agerar i EM -matchen Sverige-

ovan som

Danmark 14juni, 1992. I bollandet med materia och energi är det alla vi

behöver känna termodynamiksatserna både deras innehåll och

aktörer, som deras konsekvenser.

F otosyntesen

Den allra mesta energin når jorden kommer från solen marginell som en

del kommer från jordens inre:

Kåmreaktionarinuti Kámreaküonerisolen 4ger 40 TW. jorden 30TW. nuiardensalmoslâr 40nå:2 TW. gar Cirka reflekteras14 avmolnochiordyla 114absorberasavatmosfärenoch 112varma:vånklot

x vwg Navara Lullunvärms,vilket tusenTWdmcrtosymcs gerupphovlittvindar ivaucnochparam

är . r. . s En mangastor vattenfårakad Växla:Irantidigaresparkar Människansmyniar Iagesenemi.Ende du haromvandlatslinolja,kalomgas. 2.1TWfrånlevande av . närvarande utnyttjasSvalleukranvem Människan derför växtervarav somavger0.24TW 8TWolja3TW,ml3TW,gasETW 1.5TWgärnumanar: Meddenuttagslaklen:irlagren een6,6TWhma: lörbmüadopå 300år,ca

mama. wm. ca TW Endeanvänds tunetanvänds oasEn används föralgrsnerara lör drivaau fåruwvánmirtgsområmaterial 0,7TWeiollekx. lömrånnlngsmløret.av:mami lörllllverkning verkningsgrad25%. avplastoch andraämnen.

uppvannningMmakanisuamele

I f -..

Gnomsnmllgi lnrdnn. globalsumma ochelfuklanvåndmngpå Enhet1TWumo W.kläddeärnågrahundratusenTW.Viulnylliarcr närvarandeaintroTW.och dessaav komm:8TWfrånsnabbsinandelottad olja.kol.gasochbara2TWkanlömybaraanammatväsentligenvauenkrarl och Det ar on m 10 1.3TW lörnybaretiskarr . narglöral:laul v sam

Genomsnittligt globalt effektinflöde och effektanvändning på jorden.

Enhet 1 TW: 14012 W. InZödet några hundra TW. är tusen

De växter, som människor idag lever av, byggs upp med fotosynte-

hjälp. Det också fotosyntesen under tidigare epoker skasens var som pade de växter, idag utnyttjar som olja, kol och naturgas.

som man Också de 80 procent energianvändningen, som består av fossila

av bränslen, har alltså skapats via fotosyntesen.

Vid fotosyntesen utnyttjas luftens koldioxid och luftens och markens vatten till att bygga växternas När liten planta blivit till ett

upp massa. en halvstort 100 kg träd, har den omvandlat än l00 kg vatten och kol-

mer dioxid till l00 kg organiskt material och syre vilket är livsnödvändigt

för bl.a. människan.

Det omvända sker då organiskt avfall återförs till kretsloppet. Av l00 kilogram komposterbart hushållsavfall blir t.ex. l5 kg jord, medan 85 kg blir koldioxid och vatten.

Växtemas fotosyntes kräver således förutom ljus koldioxid och vatten.Växtemas fotosyntes skapar organiskt material som går att använda mat, bränsle och råvara, och vatten.

som annan syre

Observera att första tennodynamiksatsen kan tillämpas också på fotosyntesens båda riktningar; ingenting försvinner. Detta är en ytterst viktig

utgångspunkt när planerar för ett samhälles försörjning med mat,

man bränsle och övriga råvaror liksom för dess avfallshantering.

Kolets kretslopp i naturen. Bioenergi

Kolets kretslopp i naturen är gigantiskt. Först det senaste decenniet har

kommit till insikt att riskerar global växthuseffekt geman om man en

släppa för mycket koldioxid till atmosfären. Ökad användning nom att ut

förnybar bioenergi är ett sätt att förbättra koldioxidsituationen. Då av skulle den uppbyggande fotosyntens upptagning av koldioxid förläggas till ungefär samma tidsperiod som utsläppen från bioenergianvändning-

en.

För att få riktigt stor betydelse behöver bionergianvändning fotfäste

i områden med fördelaktig kombination av befolkningskoncentrationer och tätortsnära slätter. Olika fonner av energigrödor eller biobränslen kan liksom annan bioteknik som är på väg komma att kräva rejält

- -

tilltagen plats i landskapet. Utrymme finns egentligen, eftersom Sverige

än så länge har fördelen att inte så tättbefolkat. Till andra fördelar

vara

Sverige har hör klimatet, som möjliggör odling utan användning av som omfattande kemisk ogräs- och skadedjursbekämpning.

3.3¶Global lokal nivå

miljöhänsyn på

Redan det faktum att merparten världens makthavare kom till

av Riokonferensen 1992 utgör manifestation. Statsmännen

sommaren en bekräftade genom sin närvaro att miljöarbetet förändrats från att

vara främst aktivistaktivitet till att bli samhällelig angelägenhet hög-

en en av sta dignitet.

I Rio de Janeiro antogs tidigare nämnts bl.a. Agenda 2l,

som en handlingsplan för miljöarbetet under det 21 :a århundradet. Utifrån denna pågår nu arbete över hela världen att från högsta intemationella nivå mobilisera de lokala nivåema via olika mellannivåer. En länk i kedjan är att varje kommun senast år 1996 skall ha påbörjat arbetet med sin lokala Agenda 21. Ansatsen i Agenda 2l är att problem skall förebyggas

genom miljöanpassning av politiken på olika områden. I plan- och byggutredningens direktiv betonas att en förutseende fysisk planering kan

vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem, åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturresur-

sema.

lTED NATlONS

courenmcs

AND

DEVELOPMENT

YlBONMENT

Bild från UNCED, Rio-koIferenryen 1992, där bl.a. Agenda 2 antogs: Pa vägen mot förverkligandet i Sverige har MilOiiardsberedrzIrgen i SOU l 992:] 04 Vcir uppgift efter Rio skllsseral .svensk handlingsplan inför 2000-talet.

Forward to basics

Globala miljöproblem är ackumulerade effekter av olika lokala verksamheter, bedrivits under olika lokala förutsättningar under lång tid.

som

Att miljöeffektema av dessa handlingar nu visat sig vara även globala,

och att internationella överenskommelser t.ex. Agenda 21 träffas som

reaktion på detta, betyder inte att problemen kan angripas globalt elen ler utifrån ett enhetligt globalt uppifrån-ner-perspektiv. Globala

ens studier kan bara tjäna som en väckarklocka och en inspirationskälla till olika lokala handlingar.

lokala i

Agenda 21

1 Sverige anser man sig i stort sett ha kommit till rätta med utsläppen från punktkällor. Huvudproblenten består av de diffusa utsläppen från ko:Isumtionssarnhälei och trafiken.

I den globala skalan framstår diffusa utsläpp från ett område som ett punktutslapp. Dessa punklutslåpp har visats ge globala effekter. Sigmaen går från Rio: vidta lokala åtgärder.

Med andra ord: problemen måste angripas på samma nivå som den där de skapades. Världen över kommer det därför att bli frågan om mas-

olika förändringar. Också för Sverige handlar det om en inångsor av fald. Miljöförutsättningama är så vitt skilda i t.ex. övre Norrlands glesbyggda inland, Stockholms-omrâdet och det nännast kontinentala syd-

västra Skåne, plan- och bygglagstiftning med identisk tillämpning i

att en

de olika regionerna inte kan vara relevant eller effektiv ur miljösynpunkt.

Skillnaderna visar sig på olika sätt. Mängden allemansrättsligt tillgänglig mark, t.ex., varierar inte bara mellan glesbygd och tätortsområden utan också mellan regioner. I Stockholmstrakten är den 3,0 ha per person, i västra Skåne 0,4 ha per person. Utsläppen och deras effekter skiljer sig också mycket. Totalkvävehaltema i större svenska vattendrag, t.ex., får sina vitt skilda nivåer utifrån olika lokala förutsättningar i mark- och växtlighetsförhållanden, olika utsläpp från tätorter, industrier och jordbruk samt olika atmosfariskt nedfall. De skilda lokala förutsättningarna bör motsvaras olika lokala tillämpningar av PBL.

Totalkvävehalt i större svenska vattendrag 1984

Kvävehalten är långt högre i de sydsvenskadarna än i Norrlands-

älvarna. Till stor del beror dettapå naturliga skillnader mellan Nord-

och Sydsverigesmark- och växtlighetsförhållanden,menkvävetillför-

seln via atmosfären, utsläppenfrån tätorter och industrier samt den

allt rikligare kvävegödslingenav Götalands och Svealandsåkemzar-

s- ker har ytterligare ökat de sydsvenskavattendragensredan tidigare

höga kvävehalter. Kartan återger genomsnittshalterav kväve i större

svenska vattendrag under 1984. Gränserna mellan de större avrin-

ningsområdenaär också markerade. Från SNVrs miljökontroll-

-laboratorium, sörvanenenheten.Karta: Bert Karlsson.

Från exploatering till Det är sak att säga att det lokala miljömässigt bör kopplas till det re-

en gionala och globala, och en helt annan att tala om hur sådana samband ser ut. Kunskapen om dem är ringa. Tämligen aningslöst har människan genom sin teknik- och samhällsutveckling skapat en situation där materialflöden, infonnationsflöden och penningflödeii i stor utsträckning är globala. Bakom expansion, exploatering, kolonialisering, befolkningskoncentrationer, m.m. har det rått en underförstådd föreställning om att

naturen och omvärlden är oförstörbara, outsinliga och eviga, och att endast människan haft rätt att använda naturen för sina syften.

Eftersom man inte har varit i närheten gränserna för det globala,

av har man inte heller kunnat eller behövt begränsningarna och utifrån

se dem utvecklat grundläggande kunskap växelverkan mellan det lokala

om och det globala. T.o.m. den allra enklaste additionskunskapen att lo-

kala utsläpp ger en global summa i den atmosfären och i

gemensamma världshaven har haft svårt att fullt ut bli till allmänt kunskapsgods.

Den nya utgångspunkten, det som framöver måste underför-

vara stått i all kunskapsuppbyggnad, är att jorden är ändligt stor. Utifrån detta får försöka utveckla insikt sambandet mellan det lokala och

man ny om det globala. Inse att den enda möjliga framtida expansionen, den enda möjliga tillväxten ligger i att individuellt och kollektivt öka fönnågan att bättre använda gemensamma och försöka komma underfund

resurser med vad detta betyder konkret.

Globala miljöskeeriden

I avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan det allmännas intresse i PBL inte längre begränsas till planeringsobjektets närmaste grannar, olika handikappgmpper eller olika kommu-

nalaregionalaitationella intressen. Även global miljöhänsyn krävs

ner på detaljplanenivå. PBL blir bara länk i de små beslutens ty-

annars en ramii, som låter avsteg i fel riktning med motivet att den enskil-

passera da effekten ändå är så liten.

Att summan av lokala handlingar märks påtagliga globala ef-

nu som

fekter beror på befolkningsexplosionen, bemästringsexplosionen och de

nya, människoskapade globala sambanden.

Befolkningsexplosionen

Det har blivit så många fler människor jorden, speciellt i u-världen. De senaste 5 åren har antalet människor ökat med l0 procent. Genom-

snittsvärldsmedborgaren har emellertid inte samtidigt kompenserat den

globala miljön för påfrestningarna från befolkningsökningeii. Ytterligt

förenklat intryckt skulle i de totala miljöpåfrestningama

ett status quo kräva att belastningen från befolkningstillväxten kompenserades

genom

en förbättring av den genomsnittliga miljöanpassningsgradeit med 2

procent om året.

Bemästringsexplosionen Den rika världen har ingen befolkningsexplosion men väl en bemästringsexplosion: en explosionsartad ökning av den hastighet med vilken i-världsmänniskan sätter fart på materia och energi för sina egna syften. Medan befolkningsexplosionen gör de fattiga fattigare, gör bemästringsexplosionen de rika rikare. Klyñoma växer. Skillnaderna mellan de rika och fattiga delama av världen i deras utvecklingshastigheter och -accelerationer är än mer alannerande än de i ögonblicket existerande ämlikhetema.

i människor

Miljoner

Fossilbränslen --4°°°

x 10 GWhår

-- 3000

Fossilbränslânbörjar använ

as §

--1000

-20|00 -16|00 -800 -400

-1 0

Bild över befolkniiigs- och bemcislriiigsexplsiorerna. För 200 är sedan böirade jordens befolkning öka krqñigl. Ungefär samtidigt borjade benzäsritIgvexplosionen. Den representeras enklast genom en energin;IvändIi1gs°kir›a bemäsiringen

roch energianvändningen följs är eftersom del krävs energi for all få fart pá materia. Här används fassibränsleanvändningen, som .YIdföl 80% av världens energianvändning, som elr máI pa bemáslriirgvexplosionen.

Situationen kräver solidaritet av i-världen, om så bara för dess

egen överlevnad. I första fasen räcker det långt med en strävan mot nonnal anständighet: att i-världen försöker upphöra med att för egen del lägga beslag på större andelar the global commons, dvs. atmosfären och

av vattnet, än vad som rättmäti ankommer den.

Tankegångar av denna typ har direkt tillämpbarhet också för PBLöverväganden. Hur planerar man för markinfiltration dagvatten, hur

av bygger man för transportsystem, hur utnyttjas biobränslemöjliglietema, hur minskas energibelioven, etc

En av många följder av den höga energianvändningen som nedan

representeras av ljusa prickar större, desto mer omfattande för alla

möjliga ändamål, bl.a. för transporter, är att det från Sverige släpps ut vida mycket mer koldioxid än vad atmosfären över Sverige skulle kunna rymma utan att ge påtaglig växthuseffekt. Svenskarna inkräktar alltså direkt på det som egentligen tillkommer andra.

.. Detta är en .satellitbild över 1äII77U.'II'IIIIigefran Norden. 0.816.§jÖ.IIIc'I'I7och norra delen av kontinenten. De gar arr orientera sig om man borjar ca efter Norges och Sveriges kmrcr. A encrgonisii/Ilingen pa .sina .vialen i Sirerige al högfranzgår av all onzadcna .syns .somkraIga j1.r7äckar pa karan. .láriQâz Iil exempel med hm IIe del ljwej fran de balliska .siaerna.

Mer generellt kan nedanstående strut vara ett stöd för tanken. Allt inkräktande utanför struten kan fonn civilt miljökrig.

ses som en av f N

4 Svenskarna disponerar inte iver större andel av atmosfären eller av haven än den som motsvarar .Sverigesyta alternativt .Yvcrigesybqfokning.

Människoskapade globala samband

Människan har satt sig över platsbundna förutsättningar och åstadkommit egna globala samband. Tidigare var det den ständiga naturliga globala spridningen fick ta hand om effektema av människans

som verksamhet. Numera är det själva varoma, som är de mest svårhanterliga utsläppen från den mänskliga verksamheten jfr Varor som faror, Ds 1992:58. Dessa varor sprids i ett helt människostyrt system baserat på kraftfulla transporter avsevärt mycket snabbare än de globala spridningsmekanismema. Dessutom skickas i accelererande utsträckning bl.a. infonnation, pengar och förströelse via digitala nätverk.

Dessa människoskapade samband har en helt annan karaktär än de naturliga. Deras effekter är ofta outprovade, och system för återkoppling motsvarande naturens snillrika balanssystem lyser i allmänhet med sin frånvaro.

Ökad rörlighet

Rörligheten av praktiskt taget allt och alla också till och från områden utanför Europa har ökat i sådan utsträckning att detta i sig ändrat

förutsättningarna för planering och byggande. Medan energianvändning-

en i Sverige utanför transportsektorn kunde plana ut också medan BNP fortsatte att öka, har motsvarande tendens för transponarbete ännu inte kunnat skönjas. Tvärtom; transporterna ökar hela tiden och det t.o.m. snabbare än BNP tidigare gjorde.

ATransportarbete

I l l

1890 1940 1990 År

Bland de företeelser, starkt medverkar till detta, kan nämnas

som just-in-time-inriktningen. Genom att man tack vare bl.a. datortekniken kan klara sig med minimal lagerhållning är ständigt större delen la-

av gema ute på vägama. En annan transportdrivande företeelse är strävan efter internationell utbytbarhet och mest aktuellt EG-nivellering på

- alla områden. Bara den planerade EG-anslutningen förväntas öka transportarbetet 30-40 procent.

Allt fler röster höjs mot denna utveckling. Det gäller inte bara utsläpp, nedfall, förändrade stads- och Iandskapsbilder, hotade arter och bioto-

per, utan också det närliggande: trängsel gator och infarter, en bamovänlig miljö, parkeringselände och kostnader. Tom. företrädare för transportsektom agerar mot trafikökningens inre motor. Så skriver t.ex. europeiska transportministrar under rubriken Transportation growth question och P G Gyllenhammar talar för den avgasfria staden, etc.

För att analysera den fysiska planeringens möjligheter att minskaförändra transporterna måste man skilja mellan tre typer av rörlighet.

Vardagslivets resor För arbets-, service- och Fritidsresor kan närhet ett lokaltregionalt plan växa fram bl.a. med stöd av fysisk planering. Visserligen kan månniskor alltid välja boendemönster som leder till långa resor. Men om samhällena byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en omflyttning ske, hindrar att ohämmad rörlighet får oacceptabla kon-

som en sekvenser.

Interregionala resor

De interregionala resor, som främjar näringslivsutveckling och kontak-

ter, kan kanske inte hämmas för utvecklingen. Däremot kan de

utan men kanaliseras till miljövänliga transporter. Detta fordrar emellertid att gångavståndet kring olika stationer och hållplatser utgör tätortemas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark styming, medan det som sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.

Varu-godstransporter

Dessa ligger idag helt utanför något helst gemensamt beslutfattan-

som de. Även här bör kanaliseringsprincip kunna tillämpas, i så fall

en men måste omlastningsplatsertenninaler göras sådana att friktionen i omlastningen blir så låg att från dörr till dömransporter blir mindre attraktiva.

Dessa tre rörlighetstyper kan påverkas genom att de materiella reglerna uttrycker vissa grundläggande lokaliseringsprinciper. Bl.a. blir det nödvändigt att markera hur PBL skall förhålla sig till stonnarknader och motsvarande trafikalstrande anläggningar utanför tättbebyggt område.

Rörlighetens miljöeffekter består inte bara av buller, energiåtgång och utsläpp. Rörligheten inverkar också på själva deras varoma, sammansättning, mängden avfall och koncentrationen avfall. Avfallet hade av aldrig nått sin nuvarande nivå l ton per svensk och år, hushållsvarav avfallet är drygt 300 kg och industriavfallet 700 kg, människor sakom nat transportmedel. Att nu lösa avfallsproblem att försöka sluta genom kretslopp är bara delvis en lokal fråga. Varuflödenas globala karaktär gör att också avfallsåterföring har påtagligt geografisk dimension. en Numera hämtas även basfömödenheter från andra sidan jordklotet. Byggnadsdelar, t.ex., kan komma från helt olika platser och vara sammansatta av material från skilda områdenVärldsdelar.

Tätortskoncentratiønerna världen över gör att det till staden flyttas mängd en varor från stora områden. Utan motsvarande trafik tillbaka kan inga egentliga kretslopp skapas. En ökad försörjning av basförnödetzheter från grannskapet torde bli nödvändig.

Extremt snabba förändringar

Utvecklingen av samhälle och teknik är oupplösligt förenade. Ny teknik skapar förutsättningar för nya samhällsfonner och samhällsfeiromen. Samtidigt är det samhället sätter tekniken i ett sammanhang. som Teknik som inte har en naturlig plats i samhället blir aldrig framgångsrik. Tekniken är genom sin snabba utveckling född fiende till bevaranen det. Men givetvis kan den byta färg ungefär kameleont. Kanske som en kommer den rentav så behövs att omskapa sig till föränd- - om - en

ringskompensationsteknik så att människor slipper märka så mycket av

förändringssnabbheten

Alla de nya fonnema för elektronisk kommunikation, kommit i

som allmänt bruk bara under de senast decennierna, är en avgörande förutsättning för många av de nya globala strukturer som ännu bara finns i sin linda. Den fortsatta utvecklingen kommunikationstekniken kommer

av att bidra till en fortsatt starkt ökad intemationalisering av såväl ekonomi som kultur i alla världens länder.

Informationsteknologin är på god väg att överbrygga tid och rum och föra människor över hela jorden nännare varandra på helt nya sätt. Genom att alla typer av infonnation, text, ljud och rörliga bilder, hanteras som nollor och ettor öppnas nya möjlighet att via multimediatenninaler anslutna till globala datanät tillgång till infonnationstjänster av helt nya sorter. Den traditionella uppdelningen på företag som producerar böcker, tidningar, spelfilmer, radio, TV, video, grammofonskivor, dataspel m.m. kommer att ersättas av jättelika mediaföretag som kombinerar olika typer av information till helt produkter och tjänster.

nya

I ett vanligt svenskt vardagsrum kommer om 10-20 år radio, TV, stereo, video m.m. att ha ersatts multimediaanläggning med stor,

av en en platt bildskärm på väggen. Via pekdon och tangentbord kommer att

man kunna styra vad som händer på skännen ungefär som på en persondator i dag. I USA har redan myntat begreppet Home Theatre. Kabel-TV

man har ersatts av beställ-TV där man via nätet kan nå ett stort antal mediaföretag över hela världen som mot betalning skickar hem rörliga bilder enligt ens egna önskemål. Genom att dela den stora skännen i olika

upp fönster kan man samtidigt följa flera skeenden. Från en fotbollsmatch kan man beställa bilder från flera kameror samtidigt, t.ex. en som bevakar den planhalva där spelet pågår, närbild spelaren har bol-

en av som len och kamera visar hemmapubliken på läktaren.

en som

Om det blir långtråkigt, kan del skärmen välja

man en annan av t.ex. stolar från ett postorderföretag. Genom att med knapptryckningar ange sina preferenser, medan bilder på ett antal stolar passerar revy, ger man det interaktiva katalogsystemet underlag för att snabbt bläddra fram den stol som passar bäst.

En företeelse ligger alldeles hörnet, ännu inte synts

som om men som ute i det vanliga livet, är kunskap handasvara. Människan är idag

som van vid att använda uppslagsböcker, handböcker m.m. för att snabbt få tag på sådant som man inte har i huvudet. De flesta slår glatt upp vilket år Alexander den store dog eller hur rhododendron stavas utan att känna sig hopplöst obildade. Man betraktar helt enkelt böckema för-

som en

längning av sitt eget minne; som en sorts minne på burk. På likande sätt kommer man att lära sig att den egna kunskapen är begränsad och kan förstärkas. Det kommer att bli lika naturligt att köpa kunskap på burk som att köpa böcker.

Med hjälp av så kallade kunskapsbaserade system, som fortfarande är

tämligen exotisk datalogin, kan redan viss en gren av man en uppfattning om de viktigaste skillnadema mellan infonnation och kunskap. Sådana system hanterar kunskap ungefär på samma sätt som en mämiiska och kan till skillnad från uppslagsboken dra slutsatser.

Redan i dag finns det kunskapsbaserade system som kan

dra slutsatser baserade på ofullständiga fakta, -

dra altemativa slutsatser med olika sannolikhet, -

ange resonemang som slutsatsema bygger på, och -

kommunicera i naturligt språk. -

För den fysiska planeringen lär informationsteknologin komma att påverka såväl själva processen som underlaget och villkoren för beslutsfattandet. Helt nya möjligheter att mångfaldiga och distribuera kunskap vinkar runt hömet, och mänskligheten står utför den största förändringen av möjlighetema till kunskapsfönnedling sedan boktryckarkonsten infördes. Mycket finns redan tillgängligrt. inte bara nya

Det ger möjligheter för beslut om fysisk planering det pekar också fram mot en

annorlunda rollfördelning att den enskilde direkt via interaktiv

genom multimediateknik kan få ta del av och analysera t.ex. planförslag.

Detta med de snabba förändringama framåtsyftande analys av

gör en nu pågående förändringar väl så viktig som jämförelser mellan det förflutna och det nu existerande. Uppgiften att värna kulturarvet behöver kompletteras med en utveckling av en gemensam kulturvision. Vad är

det specifikt svenska som bör väntas i internationaliseringens tidevarv

Och hur kan den lokala självstyrelsen verka för att inte bara acceptera utan också slå vakt om vissa olikheter

I alla tider har kulturer existerat parallellt, blomstrat och gått under. Den ena kulturen har övergått i den andra. Människor har

som myror sökt sig till en annan stack, om den inte längre visat sig livsduglig.

egna Den rika världen är nu väg mot en monokultur. Monokulturens fara är att den är en och dänned altemativlös. Att som motvikt kunna väma om och utveckla egna kulturvisioner är därför angeläget och det är väsentligt med en planering som väntar vår särart bl.a. på

kultunniljöomrâdet.

3.4 Tätorternas

grönområden

3.4.1 Inledning

På utredningens uppdrag har särskild analys grönstrukturen i stä-

en av der och tätorter utförts experten i utredningen Eivor Bucht i samarbe-

av te med landskapsarkitekten Bengt Persson. I denna analys lämnas också förslag på vissa ändringar i gällande lagstiñning. Den särskilda analysen fogas som bilaga 3 till betänkandet.

I detta avsnitt beskrivs grönområdenas betydelse, hoten mot dem

samt sådan gällande lagstiftning berör dessa frågor. Mina särskilda

som överväganden och förslag rörande tätortemas grönområden redovisas under avsnitt 3.7.5.

Tillgång till en rik och varierad natur är viktig för människors välbefinnande. För boende i tätorter är tillgången till natur- och grönområden av stor betydelse både ett berikande inslag i vardagsmiljön och för

som att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Parker och grönområden är dessutom ofta bärare betydande kulturhistoriska värden och

av bidrar till att ge städema identitet och karaktär. Vidare har grönområdena betydelse för hälsa och miljö och utgör förutsättning för att den

en biologiska mångfalden skall kunna bevaras i och i anslutning till tätortema. Bebyggelseutvecklingen i tätortema innebär emellertid i många fall att parker, grönområden och obebyggd mark tas i anspråk.

annan

Mot bakgrund härav har jag fått i uppdrag att belysa förutsättningarna

för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter och ge en samlad bild av kunskapsläget underlag för

som en bedömning av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.

Med grönområden i och i anslutning till tätorter all mark

avses som inte är bebyggd eller hårdgjord, således skogs- och andra naturområden, parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar, vägimpediment m.m. Ibland används grönstruktur samlande be-

som grepp för dessa grönområden. Här kommer omväxlande, beroende på sammanhanget, att talas om grönstruktur, grönområden eller parker och andra grönområden.

I grönstrukturen ingår således inte bara det innanför stads-

som ryms gränsen utan även tätortemas närmaste omland. Gränszonen mellan bebyggelsen och den omgivande landsbygden, tätortsranden, är särskilt viktig, men även korridorer ut i landskapet och de jordbruks-, skogsoch andra naturområden som knyter bebyggelsen till dess nännaste

om-

givning vital betydelse i sammanhanget. Spridningsvägar för djur-

är av och växtarter, lek-, rekreations- och motionsmöjligheter och områden för lokal dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner för vilka det samband mellan bebyggelse och landsbygd som skapas genom tätortsranden är viktig.

I propositionen 199394:30 strategi för biologisk mångfald och i

tilläggsdirektiven klargörs att grönområden i städer och tätorter har flera

betydelser kan sammanfattas under tre rubriker,

som

ekologisk betydelse betydelse för flora och faunabiologisk mång-

fald, klimat, hälsa, den tekniska infrastrukturen t.ex. dagvattenavledning och avfallshantering,

kulturell betydelse bärare kulturhistoriska och konstnärliga vär-

- av den viktig beståndsdel i staden,

som utgör en

social betydelse berikar vardagsmiljön för lek, rekreation och mo-

tion, dagliga naturupplevelser och förståelse för naturens kretslopp.

ger

3.4.2 Betydelse och hotbilder

Allmänt

Tätortsutbyggnaden tar parker, grönområden och obebyggd mark

annan i anspråk. De senaste åren har andelen obebyggd mark i tätortema minskat från 45 till 38 procent, dvs. med nästan sjättedel. I Boverkets

en förstudie storstädernas miljö Storstadsuppdraget, Boverkets dnr

401-476392 sägs att grönstruktirren fragmenteras och dess förutsätt-

ningar att positivt bidra till stadens och människans hälsa därmed minskar. Där sägs också att förtätning försiggår ofta på gröna områden som saknar planstatus grönt. Då denna typ av områden totalt sett utgör

som stor andel den gröna strukturen är dagens brist på styrinstrument ett

av allvarligt hot mot viktiga gröna värden. I Naturvårdsverkets rapport Storstädemas miljö Naturvårdsverket, Rapport 4159, 1992 påtalas att alltför oña betraktas grönområden reservrnark för exploatering.

som Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionemas

grönstrukturer. ... I storstadsregionema pågår ständigt en exploatering,

vilken successivt tar mark i anspråk, skapar barriäreffekter, medför föroreningar och överutnyttjande.

Exploatering för bebyggelseändamål och för utbyggnad av teknisk in-

frastruktur tar i anspråk de grönstrtrkttrreir utgör och mins-

resurser som

kar dess långsiktiga värde och funktion. Varje enskilt exploateringsföretag är oftast vällovligt och till för att tillgodose angelägna behov. Men sammantaget över en längre period ger alla enskilda åtgärder negativa konsekvenser som inte är överblickbara vid bedömning det enskilda

exploateringsärendet. Varje enskild förtätning bebyggelsen i befint-

av liga stadsområden är t.ex. liten betydelse, konsekvenserna de

av men av samlade ingreppen överstiger vida det kan överblickas utifrån för-

som hållandena inom t.ex. enskild detaljplan. En helhetsbedömning

en av

grönstrukturen, dess nuläge och förändringar, är därför grundläggan-

av de betydelse för arbetet med skydd och säkerställande grönstrukturen

av i städer och tätorter. I de tre storstadsregionema kan sådan

en bedömning behöva göras i ett regionalt sammanhang.

Kännetecknande för tätortemas grönstruktur områden

är att samma fyller olika funktioner. En stadspark kan kulturhistoriskt värdefull

vara och fylla olika sociala funktioner. Grönskan kan samtidigt viktig för

vara att ventilera innerstaden och människor tillgång till rik biologisk

ge mångfald. Motsvarande gäller naturligtvis också för de natumära oinrådena.

Det är som regel möjligt att röra sig fritt över parker, kyrkogårdar, institutionsområden och stor del flerbostadsområdena. De admini-

en av strativa gränserna mellan mark för allmän plats och flertalet

typer av kvartersmark upplevs sällan i praktiken. De ekologiska värdena kan alltså inte hänföras till administrativt bestämda enheter. I många fall gäller detsamma för de kulturella värdena. I exempelvis villastädema

är det samspelet mellan grönskan kring gator och i parker samt tomtemas planteringar mot gata eller inom kvarteren skapar den värdefulla

som helhetsmiljön. Den mångfunktionella betydelsen och strukturell

en syn på den helhet som de olika delama utgör bör därför bilda utgångspunkt vid bedömningen erforderliga metoder och medel för skyddet

av av grönområdena.

Ekologiska aspekter

Till de ekologiska aspektenia på grönstrukturen i och i närheten

av tätortema kan hänföras grönstrukturens betydelse för biologisk mångfald, för omhändertagande av dagvatten och avfall samt för klimatet. Grönstrukturens ekologiska funktioner betingas samspelet i hela systemet

av av växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. glidande

I en

skala från vildmarken till stenstaden ökar graden av mänsklig påverkan på biotopema. Naturvården i vildmarken kan bedrivas från renodlat biocentriska utgångspunkter åtgärdema kan inriktas vad som är bäst

för naturen för naturens skull och på dess villkor. När man

egen egna däremot skall ta ställning till naturvårdsinsatser i tätorten och dess omgivningar, måste det i första hand ske utifrån människans villkor och hennes behov god livsmiljö. Naturen har en dubbelroll i tätorten.

av en Den både påverkas och påverkar förhållandena och kan således ald-

av rig betraktas orörd. Ett träd bidrar till att filtrera förorenad luft,

som samtidigt som det skadas av den.

Biologisk mångfald har efter Riokonferensen 1992 blivit ett centralt hushållningsbegrepp också bör omfatta tätortema. För tätortemas

som del saknas emellertid heltäckande definition begreppet biologisk

en av mångfald. De preciseringar hittills har gjorts är hämtade från natur-

som värden och inbegriper bara de delar av tätortens grönstruktur som har sina paralleller i det rurala kulturlandskapet. Stora delar grönstruktu-

dvs. trädgårdar, anlagda parker, kyrkogårdar, alléer min., faller därren, för utanför. Naturvårdsverket har i uppdrag att utveckla definitioner av begreppet biologisk mångfald. Det är väsentligt att detta arbete också omfattar stadens kulturlandskap i alla dess fonner och att det beaktas att grönområdena i tätorterna har tillkommit primärt för att tillgodose tätortsbornas önskemål mark för lek, rekreation, motion, odling och

om naturupplevelser samt viktiga instrument för att staden struktur

som ge och identitet.

I tätortema är den biologiska mångfalden indikator för en väl fun-

en gerande grönstruktur. Omvänt är en väl fungerande grönstruktur en grundförutsättning för ett rikt biologiskt liv. Tre aspekter på biologisk mångfald bör framhävas, ett så rikt växt- och djurliv som möjligt och ett så stort utbud biotoper möjligt, skydd för sedan gammalt do-

av som

mesticerade odlade och lokalt anpassade arter i parker, trädgårdar,

kyrkogårdar och andra planteringar samt möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter.

Den biologiska mångfalden i tätortema har minskat kontinuerligt sedan 1960-talet. Kontakten med omgivningarna har blivit sämre efterhand tätortema vuxit och omgetts av barriärskapande trafikleder,

som grönstrukturen har successivt exploaterats, andelen bebyggd och hård-

gjord mark i nya bebyggelseområden har blivit större och likriktningen

skötsel och anläggning har blivit alltmer långrtgående. Tätortemas av

ekosystem är emellertid föga utforskade och kunskapema är bristfälliga

både vad gäller kvalitativa och kvantitativa förändringar i olika tätorter i landet.

Tätortemas biotoper skiljer sig från biotoper utvecklas som i naturen genom att de är störda. Grönstrukturen förändras snabbt och radimer kalt genom exploateringar och andra ingrepp, saknar motstycke i de som

naturliga biotopema. Påverkan föroreningar är i allmänhet betydligt

av större i och kring tätortema. Människomas användning och på

slitage

mark och växter är exempel på andra faktorer innebär delvis kraftisom

ga störningar. Avkastningskraven inom jord- och skogsbruket och den

rationella skötseln är ett skälen till många hotade. av att arter är I tätortema finns inte motsvarande krav, vilket borde kunna för sköt-

utnyttjas

sel som gynnar arter är hotade i odlingslandskapet. I övrigt som är möjlighetema begränsade att inom tätortema skapa biotoper för i naturen hotade arter. I den mån sådana arter eller biotoper finns, är det angeläget att de ges ett långsiktigt skydd. Medvetenheten den boom att egna stadsorten intressanta växt- och djurarter viktig rymmer är för människors identifikation med sin lokala miljö och miljöpedagogisk synvinur kel. Många s.k. ruderatväxter växer på störda

som biotoper är unika för tätortsbiotopema och behöver skyddas.

Trädgårdsväxterna och deras kulturella användning fonnar tätortemas

kulturlandskap på ett sätt som är jämförbart med odlingen växterna i

av jordbrukslandskapet. Den biologiska mångfalden i trädgårdskulturen är mycket intressant och viktig rad aspekter, hittills ur en men tyvärr mycket lite dokumenterad i vårt land. Hoten dessa kulturväxter mot är stora och ökande, dels på grund att många träd kommer försvinna av att inom begränsad tid åldersskäl, dels på grund bristande

av av kunskap

om dessa växters värde. Grönstrukturen har vidare betydelse för möjlighetema omhänderta att dagvatten och visst atgfal.

Tillämpningen av kretsloppsprinciper bör också gälla själva

tätorten. Regnvattnet eller dagvattnet utgör belastning på reningsverken och en recipientema. I många städer är stor del dagvattennätet fortfarande en av kombinerat med avloppsnätet. Vid kraftiga bräddas

regn avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipientema. Det dagvatten som leds

bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat, men går orenat till recipientema. Grönstrukturen har inte i särskilt

utnyttjats hög grad för att ta hand dagvattnet, här föreligger om men betydande möjlig-

använda marken antingen för infiltration dagvattnet eller för heter att av fördröjning och rening vattnet innan det når ledningsnätet. av Det biologiska avfallet är nyckelfråga i förändrad avfallshanteen en ring. Det bestämmer t.ex. mycket de hygieniska aspektema på härntav

ningsintervallen. Ett lokalt omhändertagande kompostering träd-

av gårdsavfall i tätorten kommer i många situationer att vara en fördelaktig lösning. Vad gäller övrigt biologiskt nedbrytbart avfall krävs samverkan mellan tätorten och dess omland. Till de ekologiska aspektema är slutligen att hänföra växtlighetens väldokumenterade betydelse för att förbättra klinzaret. Träd förbättrar luften och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till temperaturutjärnning, höjer luftfuktigheten och den för våra klimatförhållanden ger behagligaste skuggan. På tåtortsnivå är det terrängförhållanden i kombination med tillgång till större skogsområden som reglerar lokalklimatet. Iden lilla skalan spelar trädallé eller ett enskilt träd samma roll för att en reglera klimatet på gatan eller gården. Grönstrukturen påverkas emellertid negativt av olika mänskliga verksamheter i och kring tätorter. l medelstora och stora tätorter är stoft-

mångdema många gånger tiofalt högre än den omgivande landsbyg-

den. Växtligheten utsätts för föroreningar från tungmetaller, försurande ämnen, giftiga kolväten, marknära eutrofierande utsläpp, salt m.m. ozon, Därtill kommer stress vad gäller tillgång till och vatten framför allt syre för träd står i gatumiljöer, torg och andra allmänna platser. I tätsom är trafiken den helt dominerande föroreningskällan. Vidare påortema

verkar utsläpp från förbränningsanläggningar och vänneverk växtlighe-

ten exempelvis i Stockholmsområdet. Förorenande industrier har också

påvisats ha lokalt stark negativ påverkan på växtligheten i tätorter. Ef-

fektema olika verksamheter mark och vatten utanför tätortema av behandlas i översiktsplaneringen. Motsvarande effekter inne i numera tätorter tas endast undantagsvis i t.ex. fördjupade Översiktsplaner. upp

Kulturella aspekter

För kultunniljövården är bevarandet biologisk mångfald och varia-

av tionsrikedom betydelsefull inte bara för skogs- och odlingslandskapets mångsidigt sammansatta kulturvärden. Lika viktigt för en god livsmiljö är de kulturhistoriska och estetiska egenskaper är knutna till trädsom

gårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till

våra städer och tätorter.

Att anlägga parker och hålla grönområden i städerna och deras närhet

har varit en betydelsefull tanke i den europeiska stadsplaneringen allt

sedan 1600-talet. Då anlades runt i Europa städer med rätlinjiga

om gatunät där den klassicistiska parken viktig del för ståndsmässig-

var en het, för skönhet och för trevnad. Varje tid har sedan dess utvecklat sin syn på hur parker och grönområden borde utfonnas. 1700-talets engelska park, 1800-talets stadsparker, de botaniska trädgårdarna liksom det tidiga 1900-talets trädgårdsstad är olika uttryck för detta.

Stormaktstidens och 1700-talets Sverige påverkades naturligtvis i viss mån av de kontinentala mönstren, Sverige har i förhållande till

men kontinenten urbaniserats mycket sent. Våra städer och andra tätorter har ända fram till vårt sekel varit relativt små. Den grönska präglar da-

som gens tätorter har därför i allt väsentligt sina rötter i l800-talet, när de

utländska influenserna i stadsbyggande och parkplanering började

fäste i samband med den modema stadens framväxt.

Vid säkerställande av grönstrukturen med hänsyn till dess kulturella värde är det särskilt viktigt till helhetens betydelse spegel

att se som en av stadens eller tätortens utveckling, de enskilda anläggningamas al-

léer, parker, kyrkogårdar, friluftsområden fonn och innehåll samt till

tidsdimensionen.

Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluftsområden ingår

som delar i den kulturella helhet är staden eller tätorten. l motsats till

som många länder i Central- och Sydeuropa utgör denna grönstruktur vik-

en tig del både kvantitativt och kvalitativt vår bebyggelsetradition. Däri-

av genom speglar den naturligtvis på många sätt också stadens kulturhistoria, hur kommunikationer vattenvägen och landvägen fonnat bebyggelseutvecklingen, hur de befästa städema såg ut och hur den prä-

agrara geln på de svenska städerna styrt uppbyggnad gatunät och kvarter.

av Med den moderna industristadens framväxt följer tillskapandet

av parker, kyrkogårdar, bostadsområden och stadsdelar där grönskan berättar om sin tids trädgårdskonstideal men också om krassa praktiska krav på utrymmen. I

Tidsaspekten har i kulturellt hänseende samma betydelse för den yttre miljön som för byggnadema. Ett träd planterades i allé, trädgård

som en eller park under 1800-talet eller början detta sekel har fått storlek

av en och arkitektonisk karaktär, inte är möjlig att ersätta. Ur kulturhisto-

som

4 14-0320

risk synvinkel är detta viktigt. Nya träd planteras är kanske i bästa

som fall 10-20 år gamla. Det tar 30-60 år innan de nått en storlek och karaktär innebär att ett ingrepp är reparerat. För träd som blir riktigt

som gamla, t.ex. ekar, talar tidsomlopp på 100 år eller mer. Eftersom

så stor del våra centralt belägna och kulturhistoriskt intressanta en av alléer, parker och kyrkogårdar tillkom för 100 år sedan eller mer, är tidsdimensionen därför central i frågor om skydd.

Hoten mot de kulturella värdena i grönstrukturen är många och ökande, risker för exploatering för olika ändamål, förändringar av struktur och innehåll i områden till följd ändrad skötsel eller brist på fömy-

av else, ökande belastning föroreningar i luft och mark, grävningar i ga-

av tor och på platser med träd samt bristande medvetenhet om de kulturella

värdena hos grönområden.

Många kommuner sina centralt belägna parker lämpliga om-

ser som råden för lokalisering offentliga institutioner, bibliotek, bad m.m.

av nya Ett aktuellt exempel är det nya stadsbiblioteket i Malmö som byggs i Slottsparken, sekelskiftespark tillsammans med Malmös övriga

en som centrala parker erbjuder ett även i europeiskt perspektiv unikt bälte av kulturhistoriskt mycket intressanta och till ovanligt väl bevarade par-

ker. Ett annat exploateringshot utgör vägutbyggnadema. Den planerade

ringleden runt Stockholm i den s.k. Dennisöverenskommelsen kommer att påverka bl.a. den s.k. Ekoparken, innehåller Hagaparken och

som Djurgården, två mycket värdefulla kulturhistoriska objekt, liksom en del

det ålderdomliga beteslandskapet promemorian, Ds 1994:3, Förslag

till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-DjLlrgården. I

Malmö berörs alla de centrala parkerna och bastionen kring Malmöhus av en utbyggnad av en citytunnel.

Önskemålen att förbilliga och förenkla skötseln trädgårdar, kyrko-

av gårdar och parker har medfört smygande förändring av deras innehåll

en och karaktär. Denna påbörjades redan under l960-talet men har accentuerats under de senaste åren till följd av kraftiga minskningar i anslagen till skötsel. I vissa kommuner har till parkskötsel mer än hal-

resursema verats under blott års tid. Eftersom de kulturhistoriskt intressanta

ett par anläggningama är relativt skötselkrävande, riskerar deras kulturhistoriska värden att förstöras. De besparingar åstadkoms är i ett kommu-

som nalt perspektiv blygsamma, eftersom investeringar och skötsel av parker och grönområden tar i anspråk mindre än l procent av den kommunala

budgeten.

Ett ökande hot utgör immissioner skilda slag. De kulturellt värde-

av fulla områdena är oña speciellt utsatta. Centralt belägna parker, trädgårdar och kyrkogårdar ligger dels i de mest utsatta områdena, dels

omges de inte sällan starkt trafikerade leder, eftersom på så kunnat

av man sätt

skona bebyggelsen från buller och De stadsbyggnadssynvin-

avgaser. ur kel och i ett kulturhistoriskt perspektiv värdefulla alléema och

uppvuxna träden i gatu- och torgmiljöer utsätts för stress både från trañkföroreningar och återkommande ingrepp i marken till följd dåligt samord-

av nade ledningsgrävningar i gator och på torg.

m.m.

Den svenska parkkulturen och trädgårdskonsten så upplever

som den i vår historiska bebyggelse, representerar viktig del vårt

en av gemensarmna kulturarv. Slotts- och godsmiljöemas monumentala parkanläggningar liksom de botaniska trädgårdama har sedan lång tid tillbaka också varit föremål för historiskt och vetenskapligt intresse. De brister som påtalas vad avser dokumentation kultunniljöer i allmänhet i våra

av städer och tätorter är uttalade i fråga grönområdena. Den kulturhis-

om toriska dokumentationen parker, trädgårdar och kyrkogårdar från

av 1800-talet och framåt är ytterst fragmentarisk. Översikter hel

över en tätort saknas helt. Forskningen den modema trädgårdskonsten i

om urban miljö pågår sedan några år i blygsam skala och har inte hunnit

något genomslag i praktiken. De bristfälliga kunskaperna betyder

att hotbildema inte är kvantitativt belagda. Behovet kompetens och kun-

av skapsuppbyggnad är synnerligen stort.

Den bristande kunskapen de kulturella värdena i parker, trädgår-

dar och kyrkogårdar torde utgöra den viktigaste förklaringen till till-

att

gänglig lagstiftning har utnyttjats i så liten omfattning för att skydda

dem. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker kulturskyddade.

är Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård- och

restaureringsplaner för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer inte hör

som samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom

parker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kultunnin-

neslagen, Trädgårdsföreningen i Göteborg. Fonnell framställning har

väckts om byggnadsminnesförklaring ytterligare objekt, central-

av tre parkerna i Malmö, Folkets park i Hällefors och lindalléema i Norrkö-

ping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. nationalstadspar-

ken i Stockholm i fonn bestämmelse i 3 kap. NRL, kan därvid

av en ny ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer kräver långsik-

ett

tigt skydd på gällt den traditionella naturvärden sedan samma sätt som 1909.

Sociala aspekter

I dag tillbringar flertalet huvuddelen vår fritid i eller i direkt av oss av anslutning till tätorten. För kvaliteten på den dagliga livsmiljön är därför tätortens gröna struktur viktigare än friluftsområden som besöks mer sporadiskt under veckoslut eller semester. Det gäller i synnerhet de i samhället, barn och äldre, utgör halva befolksvaga grupperna som

ningen.

Att ha tillgång till grönområden och vatten helt nära bostaden är naturligtvis vital betydelse för såväl den psykiska den fysiska hälav som Den reella tillgången grönområden bestäms framför allt av närsan. heten till området, eventuella barriärer samt av områdets utseende och lämplighet för olika verksamheter. För grupper är barriärer och svaga närhet avgörande för användningen än områdets innehåll. En starkt mer trafikerad gata försvårar för såväl bam som äldre och handikappade att kunna använda många centralt belägna parker, grönområden och vattenområden. Generellt ligger det ett stort värde i att grönområdena hänger samman. Utbytet vid utnyttjande områdena för promenader, skidåkning m.m. av minskas självfallet väsentligt brott mellan områdena i fonn av vägar, av

bebyggelse och liknande. De grönstråk som anges ett översiktligt sätt

för de tre storstädema i Boverkets rapport Storstadsuppdraget är i praktiken inte alltid sammanhängande. Vid förtätning blir utrymmena för utomhusarealer oña små och splittrade. Med PBL togs all nonnering de s.k. friytoma bort och det av överlåts till varje enskild kommun att bestämma över de utomhuskvalitevill sina invånare. Studier har visat att en god utomhuster som man ge kvalitet kan åstadkommas med nuvarande lagstiftning, men det förutsät-

att kommunen drar riktlinjer i översiktsplaneringen och

ter upp egna följer dessa i efterföljande beslut. upp Planeringen och utfonnningen den yttre miljön sker i första hand av med hänsyn till barn och till aktiva De äldre och de handikapvuxna. pade är ofta förbisedda. Dessa har stor glädje, inte minst ur hälgrupper sosynpunkt, att kunna utnyttja närmiljön för social samvaro, motion av och naturupplevelser. Därför är det viktigt att ta hänsyn till deras spe-

ciella behov närhet och tillgänglighet, också till behoven av men av annat innehåll i den yttre miljön. Grönstrukturens betydelse i miljöpedagogiskt perspektiv

är mycket

central för att åskådliggöra naturens kretslopp och för framför allt att ge barnen insikter i hur människor använt sig naturen i jord-, och

av skogs-

trädgårdsbruk. I vårt land, med i allmänhet god tillgång till naturmark i eller kring städer och andra tätorter, har unika möjligheter hitta att

befintliga naturområden kan fungera åskådningsexempel. Na-

som som turens kretslopp illustreras bäst, framför allt för mindre barn, i fonn av

skolträdgårdar kombinerade med lösningar för lokal

kretsloppsverksam-

het, verksamheter som har blivit vanliga främst i landets förskolor. De

miljöpedagogiska aspektema markanvändningen är viktiga belysa

att

i den översiktliga planeringen så lämpliga och arealer att tillräckliga kan

säkras. Dessa frågor bör också följas i detaljplaneringen för

upp dag-

hem, skolor och fritidsanläggningar.

Förvaltning och .skötsel

Miljöskyddskommittén har i betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk

uppmärksammat frågan skötselns betydelse för bevarande och om ut-

veckling av den biologiska mångfalden. Kommittén nämner inte

tätortema. Motsvarande krav som ställs för tillvaratagande naturvårdens av intressen i jord- och skogsbruket bör dock ställas skötseln

rimligen

av stadens kulturlandskap. Enligt kommittén bör högre krav hittills än ställas och resurser satsas på utbildning och infonnation för nå till att ut sektorsmyndigheter och enskilda brukare. Motsvarande bör enligt min

mening gälla i tätortssammanhang. Markägama i

tätorten har mycket varierande kompetens. I allmänhet finns den bästa hos

kompetensen

kommunen, medan t.ex. många enskilda fastighetsägare saknar insikt om vilken roll deras grönområden har integrerad del som en av grönstrukturen. Differentiering av skötseln är ett verksamt medel för åstadkomma att större biologisk mångfald och förbättra funktionema hos grönstruktitren. Bristande eller felaktig vård leder till långsiktig

en försämring, som spe-

ciellt drabbar den biologiska mångfalden, riskerar som att utannas, och kultunniljövärdena. Den försämrade ekonomiska situationen i kommunerna under senare år har lett till att förvaltama parker och av grönområden i flera fall har fått kraftigt minskade Det därför resurser. är ange-

läget kommunema över sina skötselrutiner och bl.a. söker finna att ser fonner för samverkan med andra markägareförvaltare i syfte att få fram skötselmetoder gör det möjligt att bevara och utveckla kvalitetema i som den yttre miljön.

3.4.3 Gällande lagstiftning

Naturresurslagen, NRL

NRL till karaktären lagstiftning reglerar awägningar mellan

är en som olika mark- och vattenanvändningsintressen. Lagen får i huvudsak sin verkan att tillämpas vid beslut enligt s.k. NRL-anknuten genom annan lagstiftning, bl.a. PBL och NVL. Det är härvid 2 och 3 kap. NRL som

skall tillämpas. I 2 kap. finns grundläggande hushållningsbestämmelser

och i 3 kap. finns särskilda hushållniirgsbestämmelser för vissa områden ilandet. I 2 kap. NRL olika intressen skall åtnjuta skydd. I allmänanges som het uttrycks det så vissa mark- och vattenområden skall så långt möjatt

ligt skyddas åtgärder kan påtagligt påverka, skada, försvåra

mot som eller motverka respektive intresse. För områden är av riksintresse är som

skyddet starkare att inskränkningeii så långt möjligt bortfaller.

genom Vilka områden är riksintresse emellertid inte i lagen utan som av anges förutses preciseras i den kommunala översiktsplanen. Vid konflikter avdock frågan slutligt först i samband med rättsverkande beslut enligt görs de olika NRL-anknutna lagama. Såvitt grönområden är aktuella i det här sammanhanget är avser som det framför allt 2 kap. 6 § NRL är intresse. Där föreskrivs om som av skydd för mark- och vattenområden har betydelse från allmän synsom punkt grund områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med av hänsyn till friluftslivet. Behovet områden för friluftsliv i närheten av av tätorter skall särskilt beaktas. I paragrafens andra stycke föreskrivs om starkare skydd för områden är riksintresse för naturvärden, ett som av kultunninnesvården eller friluñslivet. I propositionen rörande NRL prop. l98586:3 anförde dåvarande

departementschefen följande rörande bestämmelsen 63:

Stadsbyggandet väntas under de närmaste åren en inriktning mot

förtätning och komplettering den befintliga bebyggelsen. Okade

av exploateringsanspråk torde därvid komma att riktas mot friområden

och parker inom den samlade bebyggelsen. Grönområden i direkt anslutning till bebyggelsen har stor betydelse för trivsel och välbefin-

nande. Med hänsyn till klimatet i tätortema och för stadsbebyggelsens

ventilation kan grönområden utgöra lungor i den eljest samman-

hängande stadsbebyggelsen. sammanhängande stråk

av natunnarker genom tätorten och ut i kringliggande naturområden utgör en viktig resurs i många svenska städer.

I sammanhanget kan även 2 kap. 2 § nämnas. Enligt bestämmelsen

skall stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade exploateringsföretag eller andra

av ingrepp i miljön så

långt möjligt skyddas mot åtgärder kan påtagligt påverka områdesom nas karaktär. De områden i paragrafen torde vanligen som avses inte vara tätortsnära. I specialmotiveringen prop. l98586:3 156 s. nämns emellertid områden på landsbygden kan som vara av betydelse som friområden mellan tätorter eller rekreationsområden som o.d. I 2 kap. 3 § behandlas mark- och vattenområden som år särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Sådana områden torde inte vara aktuella i

det här sammanhanget.

Bestämmelsema i 3 kap. NRL områden direkt

avser som enligt lagen

är av riksintresse. De områden i 2-6 som avses anges §§. Det rör sig om kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar vissa

samt fjällområden. Enligt 6 §

skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor

mot vattenföretag

för krañändalnål. Dessa bestämmelser i 3 kap. torde bara vara av begränsat intresse i förevarande sammanhang. l nyligen remitterad en

departementspromemoria Ds 1994:3 föreslås emellertid det i 3 att kap.

skall föras bestämmelse rörande för en skydd vad som benämns

nationalstadsparken

Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Enligt

den föreslagna bestämmelsen får

nationalstadsparken inte förändras

genom exploateringsföretag eller andra ingrepp medför att områdets som kultur-, natur- eller rekreationsvärden förvanskas.

Plan- och bygglagen. PBL

Kravbestämmelsema

I 2 kap. l § PBL uttrycks de grundläggande syftena

med fysisk planläggning enligt PBL. Inledningsvis sägs i paragrafen att planläggning

skall ske så den främjar från allmän synpunkt lämplig utveckling att en och förutsättningar för från social synpunkt god bostads-, arbets-, ger en trafik- och fritidsmiljö. innebörden bestämmelsen hänvisades i PBL-propo-

Angående av

sitionen 112 till vad hade uttalats i propositionen 197980:1 som socialtjänsten. Det innebär att det på bestämmelsen lades enbart om

Några uttalanden betydelsen grönområden finns

sociala aspekter. om av

inte. kap. 3 § finns krav skall iakttas vid lokaliseringen av bebyg- I 2 som gelse. Inget dessa krav tar sikte på grönområden. av härefter föreskrifter bebyggelsemiljöns utfonn- I 2 kap. 4 § ges om ning. Enligt punkten 3 skall bebyggelsemiljön utfonnas med hänsyn till hushållningen med energi och vatten samt goda klimatiska behovet av förhållanden. Bestämmelsen vattenhusliållning avser

och hygieniska om

inte bara för konsumtion utan även dagvatten. Här påtalas i förarvatten

betena PBL-propositionen 475 problemen med hårdgöming av

s. ofta motverkar möjligheten att behålla en god vattenba-

markytan som lans inom bebyggelseområde. Når det gäller klimatiska och hygie-

ett förhållanden i förarbetena ingenting vegetation, utan det niska nämns om huvudsakligen byggnaders placering och liknande. Enligt 2 rör sig om sista krävs det skall finnas lämpliga platser för lek, kap. 4 § stycket att motion och utevistelse. Här främst friytor omkring byggnaannan avses dema. i kap. byggnader Dessa krav blir aktuella först när Kraven 3 gäller m.m. lokaliseringsfrågan är avgjord. När det har bestämts att fastighetsägaren får skall frågan byggnadens nännare placering prövas enligt 3

bygga om

1 och 2 §§. Härvid skall naturligtvis hänsyn tas till befintlig vegeta-

kap.

15-18 finns härefter bestämmelser tomter, allmänna platser tion. I om Enligt 15 § skall naturförutsättningama så långt möjligt tas till vara m.m. i anspråk för bebyggelse. I 17 § föreskrivs att tomter, oavnär tomt tas de har tagits i anspråk för bebyggelse eller inte, skall hållas i sett om vårdat skick. Byggnadsnämnden kan besluta att plantering skall utföras

och att befintlig växtlighet skall bevaras. Vad som här sagts om tomter skall i skälig utsträckning även gälla i fråga allmänna platser. om

Re glerin gsinstrumenten

Här skall endast behandlas de instrument som har rättsverkningar, således områdesbestämmelser, detaljplan och tillstånd. Såvitt avser översiktsplanen hänvisas till den inledande redovisningen av gällande rätt, avsnitt 2.2. I områdesbestämmelser får bl.a. regleras gmnddragen för användningen mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanav läggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål 5 kap. 16 § 2. Områdesbestämmelser får emellertid inte användas för att avsätta mark som friluñsområden. För detta måste naturvårdslagen utnytt-

jas PBL-propositionen 104 f..

s. Enligt 16 § 6 finns det möjligheter att reglera vegetation. Förutsättningen för att bestämmelserna skall få någon verkan i det hänseendet är emellertid att det föreligger skyldighet att söka marklov enligt 8 kap. 9 § tredje stycket. Enligt den bestämmelsen kan kommunen i oinrådesbe-. stämmelser besluta att marklov för bl.a. trädfällning krävs inom områden är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten som vissa typer anläggningar. Införande av sådana bestämmelser om av av vegetation kan upphov till ersättningsskyldighet för kommunen 14 ge kap. 8 § första stycket 4. Regler detaljplan finns i 5 kap. l-l5 §§. Enligt 3 § skall i detaljom planen redovisas allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Med allmänna platser gator, vägar, parker och övriga områden avses är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov. Kvarsom tersmarken omfattar all mark inte skall utgöra allmän plats eller som vattenområde. I fråga allmänna platser skall användningen och utom fonnningen Om det t.ex. har angetts att visst område som är allanges.

män plats skall park, krävs regel ändring detaljplanen för att

vara som av området skall få tas i anspråk för något annat. I 7 § vilka bestämmelser som får tas i detaljplanen utöver anges nämnda redovisningen enligt 3 Enligt 7 § första stycket 2 får den nyss bestämmelser den största omfattning i vilken byggande får ske. ges om Med stöd den punkten kan föreskrivas att viss mark, t.ex. mark med av värdefull vegetation, skall undantas från bebyggelse, s.k. punktprickad mark. Av intresse i övrigt är 7 § första stycket 5 enligt vilken bestämmelser får meddelas vegetation. Med vegetation träd, buskar och likom avses nande, däremot inte gröda, bete o.d. För att det skall vara någon mening.

med bestämmelser det här slaget måste det också finnas krav på till-

av stånd för t.ex. trädfallning. Sådant tillståndskrav krav på marklov kan beslutas enligt 8 kap. 9 § andra stycket. I kommentaren till bestäininelsen i 5 kap. 7 § om vegetation säger dåvarande departementschefen följande PBL-propositionen s. 584:

Planbestäininelser av detta slag torde i första hand bli aktuella i

områden för fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar då kommunen

inte själv svarar för upplåtande och skötsel allmänna platser. Det

bör också vara möjligt att planbestäminelse skydda enstaka

genom en

träd på kvartersmark, det är väsentlig betydelse för bebyggel-

om av

semiljön.

Av detta uttalande framgår att möjligheten att reglera trädfallning inom detaljplaneområden är ganska begränsad. Det kan aninärkas att fastighetsägaren inte kan kräva ersättning för att han vägras marklov till trädfallning. Detta talar för att avsett restriktiv tillämpning

man en av

regleringsmöjligheten.

De tillståndsregler är intresse i det här sammanhanget är

som av reglema om krav på marklov i 8 kap. 9 Möjlighetema att införa krav på marklov för trädfällning har berörts I bestämmelsen finns också

ovan. möjligheter att införa krav marklov för skogsplanterin

Naturvårdslagen, NVL

Re glerin gsinstrumenten

I NVL 1964:822 finns bl.a. bestämmelser nationalparker 4 och 5

om §§, naturreservat 7-12 §§, natunninnen 13 § samt särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter l4 §, friluftslivet 15-17 §§ med bestämmelser strandskyddsområde och natunniljön 8-22

om l §§ med bestämmelser naturvårdsområde.

Nationalpark är knappast aktuell form för att skydda här aktuella

en grönområden.

Länsstyrelse eller kommun efter delegation länsstyrelsen kan be-

av sluta att ett område skall avsättas naturreservat det behöver

som om särskilt skyddas och vårdas på grund sin säregna eller värdefulla

av natur eller om det är väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv.

av Naturreservat kan bildas på såväl enskilt allmänt ägd mark. En fas-

som

tighetsägare kan rätt till ersättning om de föreskrifter som meddelas i reservatsbeslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet 26 §. Naturreservat får inte bildas om man i allt väsentligt kan tillgodose syftet med förordnandet genom att i stället förklara området som naturvårdsområde.

Föreskrifter om hur naturreservatet skall skötas och disponeras meddelas i en skötselplan som skall fastställas av beslutsmyndigheten i samband med beslutet. I denna fastslås också vem som skall ha ansvar för naturvårdsförvaltningen, dvs. den vård och förvaltning som behövs för att tillgodose det ändamål som avses med förordnandet enligt NVL.

Små områden, vanligtvis mindre än ett ha, eller punktobjekt som t.ex. träd, trädgrupper, flyttblock, jättegrytor kan länsstyrelsen eller kom-

av mun efter delegation skyddas som naturminne. Om föreskriftema är så

ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd

del av fastighet, har markägaren rätt till ersättning. Skötselplan skall upprättas och naturvårdsförvaltare utses.

Skyddsfonnen naturvårdsområde kan användas när särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda miljön och detta syfte kan uppnås utan att man behöver bilda naturreservat. Beslut fattas av länsstyrelse eller av kommun efter delegation. Skötselplan och naturvårdsförvaltare skall även i fråga om naturvårdsområde fastställas av beslutsmyndigheten. Inom ett naturvårdsområde får föreskriftema dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. l så fall skall naturreservat bildas, varvid fråga om ersättning till markägaren kan bli aktuell. I ett naturvårdsområde kan man inte vilket är möjligt i ett

- naturreservat meddela föreskrifter om att förplikta ägaren att tåla anord-

ningar som erfordras för att tillgodose ändamålet med förordnandet, t.ex.

parkeringsplatser, vandringsleder eller rastplatser.

I 21 § finns bestämmelser om särskilt .skyddsvärda biotoper. Sådana biotoper förekommer dock endast i mycket begränsad utsträckning i tätorter och det nya biotopskyddet torde därför knappast någon effekt när det gäller att skydda mindre grönområden.

Bestämmelser om djur- eller växtskyddvomráden har mycket begränsad betydelse för skydd av grönområden eller -strukturer

Strandskyddsbestämmelser finns i l5-l6 §§. Strandskyddet omfat-

a tar land- och vattenområdet intill lOO meter från strandlinjen vid hav, sjöar och vattendrag. Skyddet innebär ett förbud att uppföra helt ny byggnad eller att ändra befintlig byggnad för att den skall tillgodose ett

annat ändamål än det ursprungliga. Man får heller inte utföra grävningseller förberedelsearbete för bebyggelse. Det är också förbjudet att utföra andra anläggningar eller anordningar som tar strandskyddad mark i anspråk och hindrar allmänhetens tillträde.

Länsstyrelsen kan utvidga strandskyddsområdet till att omfatta upp till 300 meter från strandliitjen. Länsstyrelsen kan också förordna om att strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskyddet. När särskilda skäl föreligger kan

länsstyrelsen vidare medge dispens från strandskyddsbestämmelsema.

Någon ersättning för att markägaren hindras att använda strandskyddsområdet utgår inte.

Lagstiftningens användning hittills NVL:s skyddsfonner har i viss utsträckning använts för att skydda värdefulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. l någon utsträckning har enskilda mindre områden eller objekt skyddats, som ligger inne i städer eller tätorter. Skälen till att NVL:s skyddsfonner har använts i så förhållandevis liten omfattning är flera. För det första har ofta värdefullare områden för naturvärden prioriterats. Ett annat skäl kan vara att NVL:s skyddsfonner är förhållandevis tidskrävande att tillämpa. Det tar ofta tid och personella resurser att bilda t.ex. ett naturreservat. De begränsade resurser som har stått till buds har prioriterats till andra områden.

Sedan år 1988 har kommunema möjlighet att själva bilda reservat och naturvårdsområden. Förhållandevis områden har dock hittills avsatts i form av kommunala beslut. Det finns dock i dag ett klart intresse från kommunema att aktivt börja arbeta med NVL och dess möjligheter till att skydda och vårda områden.

När det gäller skydd av större grönområden i eller i anslutning till städer eller tätorter råder det ingen tvekan om att NVL:s skyddsbestäminelser skulle kunna användas i betydligt högre grad än vad är fallet i

som dag. NVL ger i fonn av naturreservat, naturvårdsområde och i någon

mån natunninne bra möjligheter att åstadkomma ett starkt och ända-

målsenligt skydd. När det gäller såkerställandet av mindre grönområden, t.ex. parker, är det dock ytterst tveksamt NVL:s skyddsfonner över-

huvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsfonnema har inte heller varit

attuskydda eller säkerställa denna typ av objekt. Fridlysning som natur-

minne kan dock utnyttjas för att skydda t.ex. betydelsefulla träd och trädsamlingar samt andra små biotoper.

För att kommunerna skall kunna tillämpa NVL:s bestämmelser om områdesskydd naturreservat, naturvårdsområde och natunninne krävs delegation från länsstyrelsen. Naturvårdsverket gav 1989 ut allmänna råd kring denna delegation: Naturreservat och naturvårdsområde de-

legation till kommun att bilda naturreservat och naturvårdsoinråde SNV Allmänna råd 89:3. Naturvårdsverket har även under ett antal år bedrivit kursverksamhet riktad till i första hand kommunema i syñe att informera och entusiasmera kring de nya möjligheter som delegationsbestämmelsema Vid dessa kurser har representanter från ett trettio-

ger. tal kommuner deltagit. Nacka kommun, som har varit tidigt ute med att använda NVL och bilda kommunala naturvårdsområden, har bidragit med egna erfarenheter.

Enligt Naturvårdsverket bör alla kommuner som vill ha delegation också få sådan. Delegationen innebär inte att staten länsstyrelsen avhänder sig möjligheten att arbeta med NVL:s skyddsfonner i den aktuel-

kommunen. Delegationsmöjligheten skall därför ses som en möjlighet

till breddat ansvarstagande för naturvård och säkerställande, inte ett överförande av hela ansvaret till kommunal nivå.

För närvarande har drygt 40 kommuner delegation på att använda NVL:s skyddsfonner. Ytterligare ett antal kommuner har ansökt om delegation eller står enligt uppgift i begrepp att göra det. Det kan vara värt att notera att bland de kommuner som har delegation är det övervägande antalet sådana som ligger utanför de tre storstadsregionema.

Sedan möjligheten infördes kommunala beslut bilda natur-

att genom reservat och naturvårdsområden har 24 i december 1993 områden säkerställts genom kommunala beslut med stöd av NVL. Flera av dessa områden är tätortsnära. Inget av områdena kan dock sägas ligga som grönområden inne i stad eller tätort.

Skogsvårdslagen

I skogsvårdslagen 1979:429 finns bestämmelser om hänsyn till naturoch kulturvärden. Lagens tillämpningsområde är skogsmark och när det

gäller hänsynsbestämmelser även skogliga impediment. Lagen äger där-

för begränsad tillämpning när det gäller grönstrukturen i tätort. l de fall det är fråga om skogsmark i anslutning till tätorten, ger hänsynsbestäm-

melsema vissa möjligheter att tillvarata de bevarandeintressen son finns i omrâdet. Föreskriftema naturvårdshänsyn får dock inte medföra att

om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av astighet. Denna ersättningströskel nås relativt snabbt skall försöka

om man bevara ren skogsmark som grönområden. Detta medför att det är svårt

att med stöd av hänsynsbestämmelsema skydda bevandevärdsn på

skogsmark. Naturvårdsinriktade skogsbruksplaner preciserar vilken

som hänsyn som skall tas, förenade med civilrättsliga avtal med markägaren, kan dock vara en användbar modell för att tillvarata områdets värden för allmänheten.

Kulturminneslagen. KML

I 3 kap. KML 1988:950 finns regler om byggnadsminnen. Enlgt 1 §

får bestämmelserna om byggnadsminnen enligt kapitlet också tillimpas

på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde.

Förutsättningen för att en byggnad skall förklaras byggnads-

som minne är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kulturhntoriska värde eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märklgt bebyggelseområde. Beträffande en byggnad sådant värde ägs

av som av staten gäller de bestämmelser som regeringen meddelar satliga

byggnadsminnen.

När en byggnad förklaras för byggnadsminne, skall länsstyrelsen

en-

ligt 2 § genom skyddsföreskrifter ange på vilket sätt byggnaden skall

vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. Om det behövs får föreskrifterna också innehålla bestämmelser att ett

om område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsirinnets utseende och karaktär inte förvanskas. Rätt till ersättning stater före-

ligger bl.a. om skyddsföreskrifter innebär att pågående markanvärdning

avsevärt försvåras inom berörd del fastigheten.

I departementspromemorian Ds 1994:3 Förslag till skydd för områ-

det Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås att KML skall

anknytas till NRL. En obligatorisk prövning mot NRLzs hushållningsbestämmelser vid tillämpningen av KML torde enligt promemorian betydelse bl.a. vid avgränsning av parker, trädgårdar o.d. som bör åtnjuta

skydd som byggnadsminnen.

lll

3.5¶Kulturmilj ön

3.5.1 Allmänt om bevarandet av kulturmiljön Varje tid och generation försöker forma bebyggelsen och markanvändningen etter sina behov och önskemål. Ingen tid formar emellertid sitt landskap på egen hand utan måste utgå ñån vad som tidigare byggts upp och investerats.

Under de perioder då samhällsutvecklingen går långsamt är också

förändringstrycket på den byggda miljön lågt. Bebyggelsearvet lever vi-

dare på ett odramatiskt sätt. Så var det i Sverige i stor utsträckning ännu

i vårt eget sekel. När samhällsutvecklingen accelererar såsom i Sve-

rige från industrialismens genombrott, blir förändringstrycket å andra

sidan starkt. Individer och samhälle ställs då oupphörligt inför avgöranden den befintliga bebyggelsen, den skall bevaras, ändras eller

om om

ersättas. Begreppet kultunniljövård kan i det perspektivet

sägas representera önskemålet att de kvaliteter som finns i det byggda kulturarvet skall beaktas vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändring, oavsett om dess bevarande sammanfaller med hur den nännast förfogar

som

över mark och byggnad bedömer sin nyttomaximering.

Man kan möjligen än grovt sett urskilja tre huvudfaser under

- om - 1900-talet i hur synen i samhället har förändrats i fråga om bevarandet av det byggda kulturarvet.

Under seklets första decemiier var intresset stort för att betrakta arkitektur, stadsbyggande och planering från en kulturhistorisk position. I samhällsdebatten fanns ett brett genomslag för att såväl byggnadsvård som nybyggande skulle praktiseras med målet att hannoniera utvecklingen med historiska förebilder och med befintliga förhållanden. Detta breda, hembygdsvårdande och traditionalistiska perspektiv på bevarandefrågor måste i hög grad ses som en reaktion mot de konsekvenser

av industrialismen då började slå igenom i bebyggelsemiljön. I arki-

som tekturhistoiien motsvaras skedet nationalromantiken och

av 20-talsklassicismen.

Vid 1930-talets ingång ñck modemismen sitt genombrott i samhällsbyggandet. Funktionalismen bars fram av uppfattningen att den tiden

nya måste forma sin egen byggda miljö. industrialiseringen hade då nått den mognadsgrad då den kunde bära upp en allmän välståndsökning. Den modemistiska synen kom i allt väsentligt att accepteras också den

av antikvariska yrkeskâren. Kultunninnesvården inriktades från denna tid

exklusivt på bevarandet av monumenten, de enskilda särskilt värdefulla objekten och det kulturella bevarandet i reservatsfonn. En förhärskande syn på bevarandefrågor blev att gammalt och nytt skulle hållas isär.

Med miljonprogrammets 1965-1975 exempel på nya bostadsområden med misslyckad planering och med förstörelsen av landets äldre stadskämor, fick den modemistiska synen på bebyggelsemiljön ett antal så pass tveksamma genomslag att det framstår som oundviktigt att pendelns riktning skulle komma att ändras. Dänned är framme vid vår egen tid och dess syn på bebyggelsemiljöns värden.

Det skulle vara i hög grad oklokt att nu försöka ge det sammanfattande omdömet om det slutande 1900-talets syn på byggnadsvården. Säkert vore det dock fel att se vår egen tid som en återgång till det tidigare 1900-talets traditionalism därtill är förutsättningarna alltför olika.

Betoningen av miljöfrågoma och av en ekologisk grundsyn markerar

emellertid en återknytning till ett synsätt där medvetandet gränserna

för samhälls- och bebyggelseplaneringens möjligheter ånyo uppmärk-

sammas. Ett sådant synsätt är besläktat med kravet på respekt för värdena i det byggda kulturarvet. Gränsema för vad bevarandeintresset omfattar har så åter kommit att vidgas och det har blivit naturligt att tala om vården av kultunniljön, snarare än vården av kultunninnena. Det finns också tydliga historiserande stildrag i mycket av den postmodemistiska arkitekturen.

Vår tids kultunniljövård kan emellertid knappast kännetecknas av

långtgående krav pietet mot varje äldre inslag i bebyggelsemiljön.

Samhället har en utfonnning och en förändringstakt som gör att antikvariska anspråk på hegemoni i bebyggelseplaneringen snabbt skulle te sig orealistiska.

Typiskt och till utvecklingsbart för ett modemt kultunnil-

- synes jövârdande synsätt är snarare att de moment i samhällsplaneringeii framhävs som betonar vikten av tydliga motiveringar och rationella intresseavvägningar vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändringar.

Det innebär å ena sidan att kultunninnesvârdens samhällsuppgiñ är att göra bebyggelsemiljöns kulturvärden kända, förstådda och respekterade av dem som har intressen i och ansvar för markanvändningen. Det innebär å den andra sidan att förändringar i bebyggelsemiljön som går ut över dessa värden på motsvarande sätt måste vara sakligt underbyggda, dess konsekvenser rimligt förutsebara samt inte minst att tyngden och

motivbilden för önskemålet att förändra måste stå i rimligt förhållande till betydelsen de kulturvärden som till äventyrs får offras.

Det ter sig sålunda som en rationell utgångspunkt för samhällssynen på bevarandet att det byggda kulturarvet visas en allmän hänsyn i be-

byggelseplaneringen, att särskilt värdefulla byggnader, stadsmiljöer och

landskap ett långtgående skydd samt att intressena i övrigt att bevara

ges respektive förändra bebyggelsemiljön får vägas mot varandra i så adekvata och öppna former som möjligt.

Plan- och bygglagstiñningen är det självklart viktigaste uttrycket i

samhället för hur intresseawägningen skall ske och förväntas utfalla. Det finns inte något rakt och entydigt samband mellan lagstiftningens förändringar under 1900-talet och de intressekonjukturer för bevarandefrågor tidigare översiktligt har berörts. Det går dock att hävda att

som lagstiftningen sig efter förändringama i samhällssynen på beva-

anpassar randefrågor. Men detta sker som regel med en ofta avsevärd fördröjning i tiden.

3.5.2 Gällande lagstiftning

Grundläggande krav

Generella regler om hänsyn till kulturvärdena i den fysiska miljön ges både i PBL och NRL. NRL rör främst lokaliseringsprövningen i särskilt

känsliga kultunniljöer, medan PBL behandlar anpassningen till befintlig

miljö. PBL:s krav på varsamhet och hänsyn kan sammanfattas på följande sätt.

För uppförande byggnader gäller den grundregeln att de skall

av nya placeras och utformas ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stadseller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnaden skall också ha yttre fonn och färg, är lämplig för byggna-

en som den och dess omgivning 3 kap. l §. Motsvarande krav på anpassning till omgivningens karaktär och kvalitet gäller för ändring och underhåll av byggnader 3 kap. 10 och 13 §§.

I PBL finns också ett grundläggande krav på varsamhet vid alla ändringar byggnad 3 kap. lO §. Detta varsamhetskrav gäller byggna-

av en der i allmänhet och således inte bara byggnader med särskilda kulturvärden. Också beträffande underhåll av byggnader finns en generell bestämmelse om hänsyn till byggnaders kulturvärden 3 kap. 13 §.

Ett visst områdes kulturvärden består och bestäms inte enbart be-

av byggelsen utan även av exempelvis gator och torg, trädgårdar, inhägnader etc. Generella krav på hänsyn till dessa värden finns därför också i

fråga om andra anläggningar än byggnader 3 kap. 14 §, tomter tas

som

i anspråk för bebyggelse 3 kap. 15 §, allmänna platser samt områden

för andra anläggningar än byggnader 3 kap. 18 §.

Med stöd dessa grundläggande regler varsamhet och hänsyn

av om kan sådana krav ställas vid nybyggnad, ändringar och underhåll att ett områdes särskilda kvaliteter kan tas till

vara.

Av samma grundläggande karaktär som de allmänna reglerna

om varsamhet och hänsyn är förbudet att förvanska byggnader är särskilt

som värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i samlad bebyggelse denna karaktär 3

en av kap. 12 §. I förhållande till tidigare gällande 38 § andra stycket bygg-

nadsstadgan innebar PBL den ändringen, att det generella förvansk-

ningsförbudet utsträcktes till att gälla också byggnader ingår i

som områden som är särskilt värdefulla.

NRL innehåller grundläggande hushållningsbestäimnelser till skydd

för kulturvärdena i den fysiska miljön 2 kap. 6 § NRL. Dessa bestämmelser skall tillämpas bl.a. vid planläggning och prövning ansök-

av ningar om bygglov och förhandsbesked enligt PBL 2 kap. 2 § PBL. NRL:s bestämmelser innebär att områden har betydelse från allmän

som synpunkt på grund av sina natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till

friluñslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder kan

som som

påtagligt skada natur- eller kultunniljön

2 kap. 6 § första stycket. För områden är riksintresse för natur-

som av värden, kultunninnesvården och fñluftslivet gäller att de skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dessa värden 2 kap. 6 § andra stycket. Vilka områden är riksintresse inte i lagen utan

som av anges

förutses preciseras i de kommunala översiktsplanema.

De generella bestämmelser om bevarande har refererats kan

som nu hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. Hur högt

anspråken på bevarande skall kunna ställas är beroende hur värdefull

av en byggnad eller dess omgivning är från allmän synpunkt. De grundläggande kraven på varsamhet och hänsyn i 3 kap. PBL är i skälig ut-

sträckning också tillämpliga åtgärder inte kräver tillstånd. Den

som enskilde har i sådana fall själv ansvaret att handla i lagens anda.

Kulturminneslagen

I lagen 1988:950 om kultunninnen m.m., KML, finns bestämmelser om skydd m.m. för kulturhistoriskt värdefulla företeelser. Avgränsningen gentemot PBL är för närvarande utfonnad så att fasta fomlämningar och fornfynd, kyrkliga kultunninnen samt utförsel av kulturföremål i KML är föremål för statlig specialreglering utövas

en som av Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar också frågor om skydd för byggnadsminnen.

I detta senare avseende utgör PBL parallell lagstiftning så tillvida

en att kommunen genom en detaljplan eller genom områdesbestämmelser har möjlighet att meddela föreskrifter byggnads skydd och vård

om en av samma räckvidd som ett byggnadsminnesskydd. Bestämmelserna om

ersättning till fastighetsägare är också desamma i de båda lagama. En

skillnad är dock att det statliga byggnadsminnes-

skyddet är förbehållet byggnader med högre kvalifikationsgrund,

en syrmerligen märkliga, än vad som krävs enligt PBL.

Ansvarsfördelning statkomnøun Genom PBL lades ett stort ansvar på kommunerna för att ta tillvara beñntliga kultur- och miljövärden. Kommunerna försågs med styrinstrument som enbart staten tidigare hade tillgång till genom byggnadsminneslagstiñningen. För att kommunema skulle rätt sätt kunna utnyttja dessa nya befogenheter förutsatte lagstiftaren att kommunerna skulle bygga upp en egen kompetens inom området samt ta fram erforderligt kunskapsunderlag PBL-propositionen 443 ff. Även länsmuseemas

s. antikvariska kompetens förutsattes utnyttjas.

Staten förbehölls genom det regelsystemet ett avgörande infly-

nya tande över sådana bevarandevärden riksintresse. Det förut-

som var av sätts därvid för den kunskapsförsörjning erfordras

att staten svarar som för urvalet och bevarandet objekt och områden är värdefulla i ett

av som nationellt perspektiv. Ytterst har staten möjlighet att utfärda planföreläggande, om det behövs för att trygga kulturvärdena i ett område som är av stor nationell betydelse för kultunninnesvården l 2 kap. 6 §. I sådana fall är det staten tar det ekonomiska ansvaret för de ekono-

som miska skador som kan uppkomma för enskilda fastighetsägare till följd av det kommunala beslut blir följden planförläggandet 14 kap. 8

som av § sista stycket.

I övriga fall är det kommunen som tar det ekonomiska ansvaret för eventuella ekonomiska skador kan uppkomma till följd rivnings-

som av förbud och skyddsbestämmelser, även besluten objekt

om avser av riksintresse. Anledningen härtill är att riksintressena i de allra flesta fall i minst lika hög grad torde vara angelägna kommunala intressen.

Enskilda intressen

Ansvaret för att bevara kulturvärdena i den fysiska miljön måste tas både av dem som äger och brukar mark och byggnader och staten och

av kommunema.

De grundläggande kraven i PBL på varsamhet och hänsyn till kulturvärdena är av den arten att de alltid skall iakttas av en fastighetsägare. Dessa krav blir av naturliga skäl eller mindre långtgående beroende

mer på hur värdefull en byggnad eller en bebyggelseiniljö är. I vissa speciellt

känsliga miljöer kan det exempelvis tänkas att kompletteringsåtgärder

inte kan antas uppfylla kraven hänsyn i 3 kap. och att åtgärderna därför måste vägras. Någon rätt till ersättning föreligger inte

när varsamhets- och hänsynskrav det här slaget hävdas vid planläggning och

av tillståndsprövning. Det innebär att PBL i princip möjligheter

ger samma som tidigare byggnadslagstiftning att hävda bevarandeintressena utan att

ersättningsskyldighet uppkommer.

Till skillnad från tidigare byggnadslagstiñning emellertid PBL

ger

möjlighet att meddela långtgående skyddsbestämmelser och pennanenta

rivningsförbud för särskilt värdefulla byggnader och miljöer. Dessa bestämmelser är i likhet med beslut att vägra rivningslov ersättningsgilla. Bestämmelsema går i korthet ut på att kommunen blir ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren dels skadan till följd vägrad rivning är

om av betydande i förhållande till värdet den berörda delen fastigheten,

av av dels om skyddsbestämmelser innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Om synnerligt uppkommer vid använd-

men ningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa den.

Det bör noteras att staten även kan ekonomiskt stöd direkt till fas-

ge tighetsägarna vid ombyggnad och vård kulturhistoriskt värdefull be-

av byggelse enligt bl.a. förordningen 1993:379 bidrag till kultunniljö-

om . vård.

Som en bakgrund till de nu gällande reglerna om ekonomisk kompensation till fastighetsägare till följd bevarandereglering, kan lagstifta-

av rens grundläggande synsätt redovisas på följande sätt.

I PBL har fastighetsägaren getts ett generellt grundläggande skydd för den användning som en gång har etablerats på fastigheten, ofta kallad pågående markanvändning. Detta skydd tar sig uttryck i såväl tillståndsreglema som i ersättningsbestämmelsema. Sålunda framgår t.ex. i 8 kap. att tillstånd normalt inte kan vägras för åtgärder som syftar till att komplettera eller vidmakthålla den redan etablerade bebyggelsen

på en fastighet. Vidare har fastighetsägaren i vissa fall rätt till ekonomisk kompensation, om någon restriktion beslutas inkräktar den pågå-

som ende markanvändningen.

När det gäller ianspråktagande av obebyggd mark för något annat ändamål, t.ex. bebyggelse, benämns det ofta förändrad markanvändning. Fastighetsägare har inte någon generell rätt till förändrad markanvändning. Sådan kräver tillstånd, normalt i fonn av bygglov eller detaljplan. Vid vägrat tillstånd har fastighetsägaren sålunda inte någon rätt till ekonomisk kompensation. Har han däremot fått tillstånd så är den s.k. byggrätten skyddad under en viss tid. l fråga om bygglov gäller skyddet i princip två år och i fråga detaljplan gäller skyddet under planens

om genomförandetid, lägst fem och högst femton år. Detta skydd åskådliggörs i nedanstående bild. Om tillståndet utnyttjas genom att en byggnad uppförs i enlighet med lovet eller detaljplanen, är emellertid skyddet för byggrätten evigt. Detta kommer till uttryck bestämmelserna i l4

genom kap. 8 § första stycket l vari stadgas att fastighetsägaren har rätt till ersättning, om han vägras tillstånd att ersätta riven eller förstörd

en byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. Om man utnyttjar ett tillstånd till förändrad markanvändning, gäller således skyddet för denna byggrätt inte bara under byggnadens livslängd utan också därefter.

Detta i princip eviga skydd har mycket stor betydelse vid tillämpningen av det ekonomiska skydd som gäller vid vägrat rivningslov eller rivningsförbud i detaljplan. De negativa ekonomiska effekter kan

en som uppkomma för en fastighetsägare till följd av ett rivningsförbud består nämligen i första hand inskränkningar i nämnda återuppföranderätt.

av Detta förhållande illustreras i följande schematiska bild byggnads

av en ekonomiska livslängd. I bilden redovisas också det tidsbegränsade skydd gäller för obebyggd mark.

som

M .

4- Gf - o--o--o--oo--o_o_o-o--o--o--

O-O-O skyddotvördeobebyggd mark M morkvörde

skyddotvörde bebyggd mark B byggnodsvörde 4%-l- vörde bebyggd fastighet E ekonomisksoneringsmognod

V vörde

T tld

Gt genomförandetid

Bilden visar att byggnaden år noll då den är nyuppförd förräntar

- såväl byggnadsvärdet, B, som ett markvärde, M. Det sistnämnda kan också kallas byggrättsvärde, eftersom det är liktydigt med värdet

av marken med tillstånd att bygga förändrad markanvändning. Efter år noll visas fastighetens principiella värdeutveckling vid oförändrat

penningvärde. Vid tidpunkten E fönnår fastigheten att förränta enbart markvärdet. Man brukar då säga att fastigheten är ekonomiskt saneringsmogen. Efter denna tidpunkt är det i princip ekonomiskt motiverat att riva byggnaden och ersätta den med en ny. Detta synsätt har lagstiftareit konfirmerat genom den nyss beskrivna återuppföranderätten. Om kommunen sålunda vägrar rivningslov efter tidpunkten uppkommer en ekonomisk skada som är ersättningsgill, den är tillräckligt stor

om betydande skada. Av bilden framgår också att tidpunkten för ekonomisk saneringsmognad inträffar tidigare, värdet byggrätten ökar

om av i förhållande till totalvärdet. Detta förhållande framkommer tydligt i högkonjunkturer när det råder markbrist och värdet av byggrätter ökar. Då ökar också kraven på rivning befintlig bebyggelse.

Motsvarande effekter kan uppkomma skattesubventioner

genom av olika slag. Om man t.ex. utfonnar det statliga subventionssystemet för nyproduktion av bostäder på ett sätt är förmånligt än vid

som mera om-

byggnad, kommer tidpunkten för ekonomisk saneringsmognad att tidi-

gareläggas.

Ersättningsbestämmelser

Bestämmelser om rätt till ersättning till fastighetsägare finns i 14 kap. PBL. Man kan huvudsakligen dela dessa bestämmelser i tre huvudgrupper. Den ena gruppen avser fall där ägaren har rätt till ersättning eller inlösen utan att han först måste tåla ett visst intrång, t.ex. då hans mark läggs ut gata i detaljplan. l den andra återfinns de

som en gruppen situationer när ägaren har rätt till ersättning, först då skadan uppgår

men till viss storlek. Detta uttrycks så att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del i fastigheten, vilket gäller t.ex. när

av kommunen i en detaljplan beslutar s.k. skyddsbestämmelser för

om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Om skadan uppnår denna

gräns, har ägaren rätt till ersättning för hela den ekonomiska skadan. Den tredje gruppen avser också situationer där den enskilde fastighetsägaren får tåla viss skada innan han har rätt till ersättning. l det här fallet

uttrycks det dock så att betydande skada uppkommer för berörd

del av

fastigheten. Detta gäller bl.a. när rivningsförbud meddelas i detalj-

en plan eller då återuppförande vägras efter rivning. Om skadan överstiger denna kvalifikationsgräns, har ägaren rätt till ersättning för enbart den del av skadan går utöver denna gräns.

som

De tre huvudgruppema kan illustreras på följande sätt:

A B C

l4kop.l-7§§ 14kap.8§1-2 l4kop.8§3-5

E N

p.m. - - - - - - - - - - - - -

bet. sk.

MV marknadsvärde före inskrönkande beslut p.m. skadetröskelnpågående markanvändning avsevärt försvaras

skadetröskeln betydande skada ersättning Detav 14 kap. 8 § ateruppförande av byggnad som har förstörtsgenom olyckshändelse,hör till gruppA.

De ersättningsbestämmelser som är av intresse när det gäller beva-

randefrågor återfinns således i B och C i bilden ovan. I detta

gnippema sammanhang bör påpekas att de aktuella ersättningssituationema blir

nu aktuella endast i de fall fastighetsägarens intressen inte är förenliga med kommunens bevarandeintressen. I de allra flesta fall torde det ligga i fastighetsägarens intresse att slå vakt om de kulturhistoriska värden som

byggnaden har.

Kvalifikationsgränsert betydande skada gäller i två fall, nämligen dels någon vägras lov för att återuppföra en annat sätt än genom

om olyckshändelse riven eller förstörd byggnad 8 § första stycket l, dels om rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras 8 § första stycket 2.

Om ägaren kan visa att skadan överstiger denna kvaliñkationsnivå, har han rätt till ersättning, endast för den del av skadan som går

men utöver kvaliñkationsrtivån.

Kvalifikationsgräitsert pågående markanvändning avsevärt försvåras gäller bl.a. då skyddsbestämmelser beslutas i en detaljplan för kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse.

Vissa tillämpningssvåriglteter kan förutses då såväl rivningsförbud som skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan, särskilt när besluten tas vid olika tillfällen och enligt olika lagstiftning. Dessa situationer har

reglerats i 14 kap. 8 § fjärde stycket enligt vilket olika beslut får ack-

umuleras när frågan ersättning skall prövas. Bostadsutskottet BoU om 198687:4 29 har utvecklat hur ackumuleringsregeln kan tillämpas i s. olika situationer och anför därvid följande:

En förutsättning för att ackumuleringsregeln skall bli aktuell är att de skador uppstår skilda regleringar berör samma del av en som genom fastighet. Om detta är fallet är det den sammanlagda skadan som skall beräknas, hinder att sakägaren kan ha försuttit sin rätt att föra utan av talan för tidigare intrångsskada enligt reglerna därom i NVL, VL en och BML. Ackumuleringsregeln främst fall där skadan uppavser kommer stegvis, först ett beslut och därefter genom ett annat. genom Den blir emellertid också tillämplig när två skador inträder samtidigt. Ett praktiskt fall är att kommun beslutar både om rivningsförbud en och skyddsbestämmelser i samma detaljplan. om Det nämnda exemplet aktualiserar frågan om ackumuleringsregelns tillämpning i fråga skador för vilka gäller olika kvalifikationsgränom Skadoma får först värderas för sig. Därvid kan den ena regleringser. i någon mån påverka storleken skadan den andra. Att ett en av av rivningsförbud beslutas för byggnad innebär t.ex. att skyddsbeen stämmelser för den byggnaden i princip får gälla för all framtid anses och att skadan härav nonnalt blir större än om skyddsbestämmelsema kunde förutsättas gälla bara under byggnadens återstående ekonomiska livslängd. När ackumuleringsregeln skall tillämpas fall med skilda kvalifikationsgränser måste ställning tas till vilken de båda kvalifikaav tionsgränsema den sammanlagda skadan skall ha överskridit. som Om den regleringen är ett rivningsförbud, antingen enligt PBL ena eller BML, och den andra skyddsbestämmelser enligt PBL eller skyddsföreskriñer enligt BML, är det rimligt att ersättning utgår för den ackumulerade skadan först i den mån den överstiger den högre kvalifikationsgränsen: betydande skada. Skador som ligger under denna gräns skall alltid tålas utan ersättning i fallen av vägrad rivning. Det förhållandet att ytterligare restriktion tillkommer bör inte en sig förbättra eller försämra sakägarens situation i förhållande till vare skadan genom vägrad rivning.

Frågor rätt till ersättning i angivna situationer prövas av fastigom nu hetsdomstol. Fastighetsägaren måste därvid väcka talan mot kommunen inom två år från det att det inskränkande beslutet laga kraft. Enligt vann

huvudregeln l 5 kap. l § skall expropriationslagens rättegångskost-

nadsregler tillämpas i sådana mål, dvs. det är kommunen som skall beta-

även fastighetsägarens rättegångskostnader i första instans oavsett

utgången i målet. Enligt undantagsregel i 15 kap. 6 § kan dock dom-

en stolen förordna att fastighetsägaren skall bära sina kostnader, egna om han har inlett rättegången utan tillräckliga skäl. l vissa fall kan han också förpliktas ersätta motpartens rättegångskostnader.

Sammanfattning

Det nuvarande systemet innebär att bevarandeaspektema kan tillvaratas på två olika sätt, antingen direkt i enskilda tillståndsärenden bygglov och rivningslov eller skyddsbestämmelser och i

genom rivningsförbud

detaljplaner eller områdesbestämmelser. Jag har i delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet föreslagit omfattande ändav

ringar av tillståndsprövningen. De hänvisningar görs nedan

som avser dock nu gällande rätt.

I lovärendet

Möjligheterna enligt PBL att i tillståndsprövningeii ta till miljö- och

vara kulturhistoriska värden bygger i huvudsak på tidigare bestämmelser i 38

§ byggnadsstadgan, har getts vidare tillämpning. För

men en ny bebyggelse finns hänsynsregler i 3 kap. l En tillämpning dessa bestämav melser kan aldrig leda till någon ekonomisk kompensation för

fastighetsägaren. För befintlig bebyggelse finns allmän varsamhetsregel i 3

en kap. 10 § som innebär att tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar byggnad skall utföras så byggnadens av en varsamt att särdrag

beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till Inte heller tillämpningen

vara. av dessa regler kan leda till ekonomisk kompensation för fastighetsägaren. Enligt bestämmelserna i 3 kap. l2 § får byggnader, särskilt som är värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller

konstnärlig

synpunkt eller ingår i ett bebyggelseområde denna karaktär, inte som av förvanskas. Detta innebär i princip alla att ansökningar som skulle leda till någon förvanskning kan avslås. För att kunna åstadkomma sådan en förhandsgranskning kan kommunen särskilda beslut utöka tillgenom ståndsplikten för dessa särskilt värdefulla byggnader omfatta att även underhållsåtgärder 8 kap. 6 § 3. Inte heller denna prövning kan utlösa

någon ekonomisk kompensation till fastighetsägaren. Gränsen för

ekonomiska uppoffringar fastighetsägaren är skyldig att tåla anges i

som stället indirekt bestämmelsema i l kap. 5 § där det stadgas att såväl

av allmänna enskilda intressen skall beaktas vid bl.a. beslut av detta

som slag. Vill åstadkomma ett så långtgående skydd att denna gräns

man passeras är det nödvändigt att i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta särskilda skyddsbestämmelser nedan.

om se

Även i enskilda ärenden rivningslov kan bevarandeaspektema till-

godoses. Sålunda kan rivningslov vägras, byggnaden bör bevaras

om grund byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska,

av miljömässiga eller konstnärliga värde 8 kap. 16 § 3. l dessa fall krävs sålunda inte att byggnaden har ett så kvalificerat bevarandevärde som

i 3 kap. 12 Ett vägrat rivningslov innebär att kommunen blir eravses sättningsskyldig, betydande ekonomisk skada uppkommer för

om en fastighetsägaren 14 kap. 8 § första stycket 2.

Denna förhandsgranskning av ett rivningsärende blir i normalfallet

endast aktuell inom områden med detaljplan och berör endast sådana

byggnader som är bygglovspliktiga. Enligt 8 kap. 8 § kan emellertid

kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att utöka rivningslovsplikten att omfatta i princip alla byggnader såväl utom som inom detaljplan. En sådan utökning av tillståndsplikten får göras utan att särskilda bevarandeintressen kan påvisas. Enligt förarbetena PBL-pr0positionen 706 har emellertid förutsätts att möjligheten kommer att

s. utnyttjas endast inom områden där kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall bevaras.

I detaljplan eller områdesbestämmelser I detaljplan eller områdesbestämmelser kan i förväg läggas fast hur utfallet kommer att bli vid den kommande prövningen i ett bygglov eller rivningslov. Det kan ske genom att särskilda skyddsbestämmelser ocheller rivningsförbud införs 5 kap. 7 § första stycket 4 och 16 § 4. Det är dock möjligt enbart i de fall byggnadema har ett så kvalificerat bevarandevärde som avses i 3 kap. l2

Om skyddsbestämmelser införs, har fastighetsägaren rätt till ersättning av kommunen om bestämmelsema innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det torde då vara fråga om skyddsbestämmelser är långtgående än de krav som är möjli-

som mera

ga att hävda i enskilda tillståndsärenden utan stöd detaljplan eller

av områdesbestämmelser.

Om rivningsförbud införs, har ägaren rätt till ersättning förbudet

om innebär att en betydande skada uppkommer för honom.

3.5.3 Hittillsvarande erfarenheter

Före PBL:s tillkomst var det enbart staten som hade långtgående befogenheter när det gällde bevarandefrågor. Det främst bygg-

var genom

nadsminnesförklaring som staten kunde skapa långsiktiga garantier för

att byggnader skulle bevaras i ursprungligt skick och inte fick rivas.

I byggnadslovsprövning och planläggning kunde även kommunerna ta

tillvara kulturhistoriska intressen. Dessa möjligheter dock starkt be-

var gränsade och kunde inte hävdas, fastighetsägarens ekonomiska in-

om tressen vägde tyngre än bevarandeintresset.

Genom PBL ändrades detta förhållande så att kan säga att stat

man nu och kommun har lika långtgående befogenheter gentemot enskilda intressen vad bevarandefrågor. Till detta kan också läggas att

avser staten gentemot kommunen har ett övergripande när det gäller

ansvar sådana bevarandefrågor som kan riksintresse. I sådana fall

anses vara av

har staten möjligheter att t.ex. planföreläggande till att

- genom - se en kommun vidtar lämpliga åtgärder för att skydda sådan bebyggelse eller

sådana bebyggelsemiljöer.

De instrument som kommunema fick i sin hand

var - som ovan anförts bl.a. möjligheten att i detaljplan eller områdesbestämmelser ut-

vidga den tillståndsplikt nonnalt gäller, nännare reglera bebyggel-

som semiljöns utforrmiing samt meddela skyddsbestämmelser och rivningsförbud för särskilt värdefull bebyggelse. Även i enskilda tillståndsårenden kan bevarandefrågoma hävdas. Om besluten blir alltför ekonomiskt

betungande för fastighetsägaren, har han rätt till ekonomisk kompensa-

tion i enlighet med särskilda ersättningsbestämmelser. Som de

en av viktigaste förutsättningarna för att kommunemas utökade befogenheter skulle gagna bevarandeintressena framhölls behovet kunskapsupp-

av byggnad för att skapa bredare förståelse bland allmänhet och fast-

ighetsägare för befintliga kulturvärden.

Sedan PBL trädde i kraft har olika studier gjorts i syfte att analysera

PBL:s bevaranderegler och kopplingen till bl.a. ersättningsbestämmel-

sema. Bland dessa kan nämnas en systematisk genomgång av samtliga planärenden i Älvsborgs län från år 1987 och framåt totalt nännare

700 st i syfte bl.a. att analysera hur ersättningsbestämmelsema har

hanterats i samband med skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Hittillsvarande arbete pekar på att det är 100 st dessa planer rör

ca av som bevarandefrågor. Studien visar att det i den praktiska tillämpningen ofta förekommer missuppfattningar om innebörden av det nuvarande regelsystemet. Analysarbetet har utförts inom Lantmäteriverket och nu berörda delar redovisas i en sammanfattning i bilaga 4 till betänkandet.

K unskapsuppb yggnaden

I förarbetena till PBL framhöll dåvarande departementschefen följande PBL-propositionen 443

s. Med dessa utgångspunkter är det naturligtvis viktigt att kommunema i förhand kan ge besked om vilka värden det är som man vill slå vakt om och hur de generella bestämmelserna kommer att tillämpas inom olika bebyggelseområden. För att belysa den frågan vill jag

sammanfatta min syn på planeringen för bevarande, med särskild tonvikt på

kunskapsuppbyggnaden och kunskapsjfiirmedlingen.

Inom ramen för den fysiska riksplaneringen har det utförts ett

omfattande arbete med att kartlägga och redovisa objekt och miljöer av kulturhistoriskt intresse. Detta har sedan följts upp vid arbetet med kommunöversiktema. Många kommuner har också för olika områden utarbetat särskilda kultunninnesvårds- eller bevara-ndeprogram. Dessa program, som främst är avsedda att ligga till grund för kommande planering och utgöra infonnation till fastighetsägama, har hañ stor betydelse vid tillämpningen av 38 § första stycket byggnadsstadgan. Det finns alltså i kommunema i allmänhet ett bra underlag för att göra kulturhistoriska avvägningar i planeringen. Skillnadema mellan olika kommuner torde dock vara stora. Det återstår också arbete med att inventera och sammanställa de kunskaper som finns. En samlad

redovisning av kulturhistoriska intressen och hur de skall behandlas kan lämnas exempelvis i ett kultunnimiesvårdsprogram inte bara

som underlättar kommunens planläggning utan också, om det hanteras of-

fentligt, ger fastighetsägare och övriga medborgare möjlighet till infly-

tande på ett tidigt stadium. Härigenom också möjligheter till

ger man en offentlig debatt om programmen. Eftersom det rör sig om en sektorsutredning ett beslutsunderlag bland många andra och utan rätts-

verkan bör dock hanteringen inte Iagregleras.

I kunskapsuppbyggnaden och programarbetet har länsstyrelserna i

egenskap av regionala myndigheter för kulturminnesvården stor bety-

delse när det gäller att tillhandahålla kommunerna underlag för planeringen. Jag vill också särskilt peka på länsmuséemas roll som basinstitutioner för kulturhistorisk dokumentation och infonnation och som serviceorgan den statliga och den kommunala kultumiinnesvården. Länsmuséema bör således ses som viktiga expertorgan för kommuner som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap.

Det är väsentligt att sådant översiktligt planeringsarbete som jag nu har redogjort för utförs även i framtiden. Det kan komma till uttryck t.ex. genom att kommunerna i översiktsplanens riktlinjer klargör på vilket sätt de avser att tillämpa de grundläggande reglerna om varsamhet och hänsyn i olika områden. Jag tänker då inte bara områden med en samlad bebyggelse kan betecknas särskilt vär-

som som defull 3 kap. 12 §. Också när det gäller bebyggelseområden av mera alldaglig karaktär är det viktigt att skapa förståelse och intresse för bebyggelsens egenart och värden.

En väsentlig del av bevarandeplaneringen är information till fastighetsägare och brukare med nännare beskrivningar av områdets kvaliteter och med råd om hur dessa kvaliteter kan tas till vara vid byggnadsåtgärder av olika slag. Jag tillmäter en bred infonnation från konununemas sida och positivt vägledande riktlinjer stor betydelse när det gäller att förverkliga målet att ta till vara det kulturarv som

den byggda miljön utgör.

I det här sammanhanget vill jag också erinra om att i PBL införs en föreskrift om att byggnadsnämnden särskilt skall verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö ll kap. l § första stycket Den uppgiften innefattar naturligtvis ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling som jag här har talat om.

I stor utsträckning räknar jag med att kulturvärdena i den byggda miljön skall kunna tryggas genom riktlinjer och infonnation i förening

med en tillståndsprövning som grundar sig på PBL:s grundläggande

bestämmelser om bevarande.

Att kultunniljövärdena finns identifierade och redovisade på förhand torde sålunda med en hög grad av självklarhet kunna sägas utgöra den första förutsättningen för att de skall bli respekterade och att det skall kunna fattas som legitimt för kommunen att hävda de bevarandekrav som finns i 3 kap. Tillämpningen i lovfrågor liksom utfonnandet detaljplaner och

av områdesbestämmelser bör sålunda, när det gäller kultunniljöfrågor,

vara en

konsekvens av att kultunniljöns värden dessförinnan fått acceptans

en av fastighetsägare, gramiar och presumtiva intressenter i marken och byggandet. Det kan också redovisas allmän erfarenhet där

som en att kommunema har tagit fram underlag och redovisningar, t.ex. vilka

av miljöer som omfattas bestämmelsema i 3 kap.l2 så har också kul-

av turmiljövärdena som regel respekterats fastighetsägama och i huvud-

av sak kunnat hävdas.

Förhandsredovisningar av kultunniljövärdena minskar utrymmet för

mer skönsmässiga bedömningar om miljöns kulturvärden samtidigt

som de utgör en viktig grund för legitimiteten i att hävda krav på hänsyn och

anpassning.

De samlade erfarenheter i dag har från antikvariskt håll visar att

man kommunernas underlag och faktaredovisningar värdefulla kultunnil-

av jöer och värdefulla byggnader har betydande brister totalt sett över landet. Det underlag som i olika utsträckning finns i fonn kommunala

kulturmiljöprogram eller byggnadsinventeringar saknar ofta fonnell

koppling till kommunens tillämpning PBL.

Man upplever också många gånger brister i kopplingen mellan redovisade riksintressen och den kommunala förankringen dessa.

Det är förenat med betydande svårigheter i alla delar rättvi-

att ge en sande beskrivning av hur kommunema byggt sin kunskap för

upp att kunna tillämpa PBL:s bestämmelser kultunniljön. Någon täckande

om uppföljning har inte skett. Riksantikvarieämbetet för emellertid sedan 1960-talet ett register över kommunemas byggnadsinventeringar. Riksantikvarieämbetet följer också arbetet med att på regional och kommunal nivå utarbeta program för kultunniljövården. Riksantikvarieämbetets register har emellertid vissa brister, bl.a. då det inte är grundat på

en fullt ut systematisk återrapportering från länsstyrelser, länsmuseer och kommuner. De samlade bedömningar kunskapsläget här kan

av som ges därför inte göras mer precisa än vad underlaget medger.

inventeringar

Riksantikvarieämbetets register visar att de kommunala byggnadsinventeringama och programarbetena utgör tämligen rik flora invente-

en av ringar av olika ålder, med skiftande inriktning, metodik, noggrannhet

och täckningsgrad. Inventeringama kan vanligen hänföras till

någon av

128 SOU l994:36

typerna översiktlig inventering, totalinventering, selektiv inventering el-

ler kategoriinventering.

De översiktliga inventeringama utförs ofta med snabbhet och syftar vanligen till att för hela .kommunen redovisa vilka miljöer av särskilt värde kan urskiljas. Om resultatet sådan inventering samsom av en manställs systematiskt, kan det kommunen bra anvisning om inom ge en vilka områden särskild miljöhänsyn krävs. Kunskapen om enskilda som

byggnader blir dock begränsad.

Därför kan den översiktliga inventeringen kompletteras med antingen totalinventering eller selektiv inventering. Tolalinventeringarna en en syftar till att efter ett visst system registrera all bebyggelse inom ett avgränsat område. Totalinventeringen ett heltäckande material anses ge kan användas vid både bygglovshantering och planering. Metoden som är tids- och kostnadskrävande. Selektiva inventeringar kännetecknas att ett urval bebyggelsen av av inom ett område registreras, vanligen de miljöer som uppfattas som värdefulla eller de byggnader uppfattas säregna. Grundema för som som urvalen kan växla. Bristen på systematik gör att många inventeringar av detta slag relativt snabbt uppfattas som föråldrade. Kategoriinvenreringar slutligen, innebär att byggnader av ett visst slag inventeras inom ett område, t.ex. prästgårdar, kyrkor, kvamar eller

lantbruksbyggnader.

Vilken inventeringstyp används varierar i hög grad mellan länen som och kommunema. Total-inventeringar har, naturligt utförts främst i nog, stads- och tätortsområden. l Älvsborgs, Västmanlands och Jämtlands län har totalinventeringar genomförts succesivt under 1970- och 80-talen i de flesta kommunema. Selektiva inventeringar har varit den vanligaste arbetsmetoden. Stora delar kommunerna längs ostkusten samt av Värmlands, Örebro, Stockholms och Gävleborgs län har inventerats på detta sätt, ibland komplement till översiktliga inventeringar. De som översiktliga inventeringama har dock främst använts västkusten, i Småland, Östergötland, Dalama och i Västernorrlands län. Användningen de olika inventeringama framgår av kartor i bilaga av 5 till betänkandet. Riksantikvarieämbetets register visar att resultatet inventeringama av förs vidare på skiftande sätt. Det är givetvis önskvärt att resultatet sammanställs, presenteras och görs tillgängligt. Det är förhållandevis vanligt att kommunema i tryckt fonn låter sprida resultaten till allmänhet och

fastighetsägare. Sådana rapporter kan också innehålla råd i under-

hållsfrågor och riktlinjer i ombyggnadsfrågor. I andra fall förvaras inven-

teringsblanketter o.d. hos byggnadsnämnden, kultumäimtden, länsstyrel-

sen och länsmuséet. Materialet används då i växlande

utsträckning som

underlag för planarbeten och bygglovsprövning.

Kulturmiljöprogram

Om en byggnadsinventering har främsta

som syfte att registrera och redovisa olika bebyggelsevärden i kommunen, så kan

ett kullurmiljöpro-

gram sägas syfta till att redovisa kommunens avsikter och ambitioner i

kultunniljöfrågor. Inventeringama har naturligtvis

använts som underlag för Dessa kan också innehålla programmen. redovisningar av vilka brister som finns i kommunens kunskapsunderlag.

De flesta kommunala kultunniljöprogrammen

följer en innehållsrekommendation som Riksantikvarieämbetet och dåvarande Statens planverk gav ut år 1978, efter samråd med bl.a. Svenska Kommunförbundet. Ett sådant program är vanligen uppbyggt med allmän

en beskrivning av

kommunens historiska särdrag och vilka miljötyper som svarar mot denna utveckling. Därefter följer med växlande

detaljeringsgrad en

- redovisning av miljöer och bebyggelse särskilt värde. Ibland av finns dessutom förslag till åtgärder för vård och säkerställande i fonn av för-

slag till anvisningar för planering och

bygglovshantering.

Även om programmen givetvis oftast är utformade för att svara mot de behov för kommunen följer dess för som av ansvar planering och byggande, finns det också med bredare program ansatser, t.ex. sådana som tar upp frågor om kulturlandskapet, skötsel och förvaltning om av

kultunniljöer och fomminnesområden, tillgängligheten till kultunnil-

om jöema eller turistiska aspekter.

Gränsen mellan brett upplagd

en mer byggnadsinventering, som också

innehåller rekommendationer i fråga kommunens

om ställningstaganden

till kultunniljöfrågor enligt PBL, och ett kultunniljöprogram kan

vara flytande. De kommuner satsat ambitiöst på breda

som mest byggnadsm-

venteringar har följaktligen ofta avstått från särskilt ett programarbete.

Förekomsten kultunninnesvärdsprogram

av år 1992 enligt Riksantikvarieämbetets register redovisas karta i bilaga 5 till betänkandet.

5 14-0320

Översiktsplaner och områdesbestämmelser

Inventeringama och innehåller i varierande utsträckning programmen faktaredovisningar kulturmiljön och ställningstaganden i bevabåde om därför intresse hur resultaten från dessa unrandefrågor. Det är av stort i översiktsplanema eller när det gäller kultunnilderlag förs vidare e i kommunalt beslut ett antagande eller något jöprogrammen ett om motsvarande offentligt ställningstagande från kommunens sida.

slumpvis urval Översiktsplaner som Riksan-

En genomgång av ett av

tikvarieämbetet har utfört indikerar tydligt att många kommuner undvi-

till hur de miljöer pekats ut i in-

ker att redovisa ställningstaganden som

venteringar och skall behandlas. Många kommuner skjuter såprogram

avgörande framåt i tiden. Anvisningar att fördjupningsstudier

dana om vanliga. Ofta områdesbestämmelser med förhöjd krävs är anges att skydd för kultunniljöerna krävs. Sådana områdesbestämmellovplikt till har dock kommit till stånd i mycket ringa utsträckning. ser kommunernas kunskapsunderlag kultur- Sammanfattningsvis är om mycket ojämt. Det finns kommuner medvetet och systemamiljön som byggt god kunskap värdefull bebyggelse och miljöer. tiskt upp en om Samtidigt det lätt brister. För stora delar landets yta även är att se av tried bebyggelse saknas inventeringar helt, vilket givetvis den tätare e observeras inför önskemålet att kommunema skall kunna variera måste utsträckning. Totalinventeringar beskriver hela lovplikten i större som sällsynta, även för miljöer och områden som

byggnadsbeståndet är

utpekats såsom de mest värdefulla.

vanligaste inventeringsformen, den selektiva inventeringen, har i Den den ofta utförts metodiska brister. Äldre selektiva inventeden fonn idag ofta såsom föråldrade. Metoder och rutiner för

ringar uppfattas

ajourhållning och uppdatering äldre inventeringar saknas. av tycks i hög utsträckning undvika att precisera ainbitio- Kommunerna för sina kultunniljöer och sin värdefulla bebyggelse. Detta kan nerna tolkas konsekvens dels bristande underlag, dels en önskan att som en av inte skapa låsningar för kommande planering.

slutsats allmänt kan dra är därför att det i många kom- Den som man finns diskrepans mellan det kommunen har för muner en ansvar som kultunniljön, inom för sitt allmänna för planläggning och ramen ansvar och den kunskap kommunema förfogar över för att

byggande, som

kunna fullgöra detta ansvar.

Jag återkommer under avsnitten 3.7.2 och 3.7.6 med

förslag till hur

dessa brister skall kunna åtgärdas.

Tillståndsprövningen

Man torde kunna hävda att hänsynen till kultunniljön har starkt stöd i lagtext och förarbeten. Särskilt kommer detta till uttryck i bestämmel-

serna i 3 kap. PBL. Två färska regeringsrättsfall i

färgändringsfrågor,

kommenterade i tidskriften Planera Bygga Bo 293, kan ge viss anled-

ning att betvivla att rättstillämpningen tillräckligt beaktar

de signaler som utsändes redan i prop. 1979801149 med ändring i 38 §

byggnads-

stadgan och som betonades ytterligare i förarbetena till

3 kap.1 och 10 PBL PBL-propositionen 479 fi.

s. Dessa fall rörde estetiska avvägningar i modem bebyggelse. Vad som inte nämns i tidskriften är att det går att leta exempel

upp att Regeringsrätten ställt

sig på bevarande- eller anpassningssidan i andra liknande fall, t.ex. i fråga om ändring fönster RÅ 1986 ref 156, upptagande

av av takkupor

RÅ 1991 ref 103 RÅ och byte av fasadmaterial 1979 2:46 och 1983 2:106. Om de fallen kan sammanfattningsvis senare sägas att de kulturhistoriska intressena varit bättre identifierade. nog Om man anser att rättspraxis är för liberal eller för vacklande, finns det i och för sig inget bättre justera lagtextema sätt än att och göra nya, bättre förarbetsuttalanden. Men det svårt komma är att ifrån att de konkreta avgörandena ändå ibland kommer bli att avvägningar mellan ett visst, inte särskilt starkt bevarandeintresse och

fastighetsägarens inte alltid så tydliga, också svånnotsägbara men fastighetsekonomiska påstå-

enden. Man bör inte dra för stora växlar på de enstaka fallen, ens när

Regeringsrätten har avgjort dem. Det är

snarare summan av rättspraxis som är intressant. Det torde för närvarande inte finnas

tillräcklig grund

för att påstå att nuvarande praxis föranleder behov ett att ändra gällande hänsynsregler i 3 kap. Det bör därvid observeras hittills att mycket fall, förts till högsta instans, som rört tillämpningen av PBL:s regler. Det

är dock anmärkningsvärt Regeringsrätten i

att några av rättsfallen gjort bedömningar i strid mot den antikvariska sakkunskapen. Det är därför mycket angeläget att rättspraxis detta område framdeles följts upp av berörda centrala myndigheter för att se om PBL:s intentioner vinner genomslag.

den tidigare omnämnda studien bevarandeplaner i Älvsborgs Av av

län framgår det vid tillämpningen ofta förekommer missuppfattningar

att eller oklarheter i vad mån särskilda skyddsbestämmelser måste beslutas

för säkerställa kulturhistoriskt värdefull miljö. Det synes vara att t.ex. en

planförfattare gäma vill samla de olika hänsynsregler

så att man som

erforderliga under särskild beteckning, skyddsbestäm-

som anses en melser, bebyggelsemiljön i och för sig mycket väl skulle kunna även om vid tillståndsprövning med stöd bestämmelsema i 3 kap.

skyddas en av

och 10 PBL. Även de sålunda beslutade skyddsbestäm- 1 om melsema många gånger kan harmlösa och uppenbart inte medför vara nämnvärda ekonomiska skador för fastighetsägaren, innebär några beslutet i sig osäkerhet, eftersom ägaren kan väcka talan mot en kommunen inom två år från beslutet. Mot denna bakgrund bör övervägas att införa ett nytt icke ersätt- begrepp dessa i ekonomiska hänseenden hannlösa

ningsgillt som avser

- Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 3.7.6.

hänsynsregler.

fråga bör uppmärksammas är den något bristande logi- En annan som i de nuvarande bestämmelsema. Särskilt åsyftas då det förhållandet ken kan utökas endast för sådana byggnader som avses i

att bygglovsplikten

nämligen sådana som är särskilt värdefulla från histo- 3 kap. 12 § PBL, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som risk,

i bebyggelseområde denna karaktär, ingår ett av

medan riwiingslovsplikt kan införas även för mind-

s.k. 3:12-byggnader,

kvalificerade byggnader. I enskilda tillståndsärenden kan också rivre för dessa mindre kvalificerade byggnader, medan riv-

ningslov vägras

ningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för får vidare införas enbart för

3zl2-byggnader. skyddsbestämmelser

3:12-byggnader, innebär inte något förbud att riva byggnadema. men de nämnda bristema är det främst den sistnämnda som bör över- Av till, eftersom den också leder till oklarheter vid tillämpvägas att rätta ningen ersättningsbestämmelsema. Jag återkommer till denna fråga av under avsnitt 3.7 .6.

E rsättningsbestämmelsema

Såvitt bekant har till dags dato inte i något fall PBL:s ersättningsregler domstol. l många planärenden och tillståndsärenden har prövats av emellertid regelsystemet utvärderats i första hand för att få ett under-- -

lagsmaterial för de diskussioner förts mellan kommunen och berör-

som da fastighetsägare. Det har också från fastighetsägare framförts preciserade ekonomiska krav i de fall skyddsbestämmelser och rivningsförbud har diskuterats inte minst i de fall kommunen har varit fastighetsägare.

Den kritik som har riktats mot ersättningsbestämmelsema torde i huvudsak avse två frågor. Dels många att reglerna år svårtolkade,

anser dels anser man att rättegångskostnadsreglema avhåller kommunema från att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Svårtolkade regler

Till viss del kan kritiken bero att logiken i tillstånds- och ersättningssystemet inte är helt fulländad. Som nämnts kan det t.ex. förefalla

ovan märkligt att bygglovsplikten kan utökas enbart för 3:l2-byggnader, medan rivningslovsplikt kan införas även för mindre kvalificerade byggnader. I enskilda tillståndsärenden kan också rivningslov för

vägras dessa mindre kvalificerade byggnader, medan rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för 3:l2øbyggnader. I de fall skyddsbestämmelser införs inte heller i vad mån de innefat-

vet man tar sådana krav ersättningsfritt kan ställas i varje enskilt till-

soin ståndsärende med stöd bestämmelsema i 3 kap. l2

Härutöver har kritiken riktat sig på att ersättningsbestämmelsema i sig är svåra att förstå. Det kan det förhållandet får åberopa

avse att man olika skador kan ha inträffat under nännaste tioårsperioden

som ackumuleringsregeln. Det kan också de svårigheter

avse som uppkommer då ekonomiska skador uppkommer både skyddsbestämmel-

av ser och rivningsförbud, eftersom olika skadetrösklar skall tillläinpas i dessa båda fall.

Den sistnämnda svårigheten beror till stor del på vid riks-

att man

dagsbehandlingen av PBL införde självständig möjlighet att

en ersättning enbart till följd skyddsbestämmelser och att skade-

av en annan tröskel då skulle tillämpas än i de fall rivningsförbud infördes.

l propositionen var skyddsbestämmelser nämligen formellt kopplade till riv-

ett ningsförbud så att rivningslov inte fick medges skyddsbestämmelser

om hade beslutats för viss byggnad. Den rätt till ersättning då följde

en som av skyddsbestämmelsenia förutsågs kunna föranledas väsentligen det

av rivningsförbud som ingick i skyddsbestämmelsema PBL-propositionen 447. Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd

s. av

skyddsbestärmnelsema förutsattes i normalfallet kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökade genom att dess kulturvärde bevarades. Det finns också kritik inte specifikt avser de ovan nämnda en som systematiska frågorna allmänt hävdar att lagtexten i 14 kap. utan mera 8 § är svårtillgänglig och just därför innebär att kommunerna inte vågar använda PBL:s bevaranderegler det sätt var avsikten. Denna krisom tik är emellertid mycket svår att göra något eftersom skadeståndsfråi samband med inskränkningar i äganderätten av olika slag oftast är gor mycket komplicerade. Dessa frågor förenklas inte på något sätt med en enklare lagtext.

Rättegângskostnadsregler

Kritik har i olika sammanhang framförts mot reglema om rättegångskostnader. Många företräder bevarandeintressen anser att reglerna som är alltför förmånliga för fastighetsägaren. I praktiken anses de innebära

att kommunen alltid får stå för fastighetsägarens rättgångskostnader

denne förlorar målet. Denna kritik grundas på att expropriaäven om tionslagens rättegångskostnadsregler i princip skall tillämpas i fråga om mål enligt 14 kap. 8 § PBL. l vissa fall kan dock fastighetsägaren få bära sina kostnader och i undantagsfall även kommunens 15 kap. 6 §. egna Kritikerna dock att skrivningama i förarbetena är så restriktiva att menar dessa möjligheter i praktiken inte kommer att tillämpas.

3.6¶Den planeringens framtida uppgifter på fysiska miljöområdet

Allmänt

Frågan ökad miljöhänsyn är mångfasetterad. Till en del kan man om styra mot ökad hänsyn lagstiftning. Krav och restriktioner får genom människor och företag att ändra beteende. En lämplig lokalisering av bostäder och arbetsplatser kan göra samhället effektivt och resurssnålt och därmed miljöanpassat. Men förändringar hinder eller mera genom effektivitetskrav räcker inte för att uppnå en bärkraftig utveckling. Det

behov grundläggande attitydförändring, som framgår av tidigare

av en avsnitt, ställer andra krav:

Det behövs bättre kunskaper samband mellan samhällsaktiviteter - om och miljöeffekter. Kretsloppsanalys möjligheter att beskriva relatioger ner mellan samhällets ämnesomsättning och naturens fönnåga att

hantera miljöpåverkan den.

av Det behövs bättre information gör kunskapema för

- som tillgängliga

alla människor. Det behövs framför allt och bättre utbildning kan - mer som göra oss alla bättre skickade att tillgodogöra infonnationen och förvalta oss att naturresursema. Information och utbildning kan inte åstadkomma de nödvänensamt

diga förändringama, de bildar basen för opinionsbildning, folk-

men bildning och politiskt arbete. En grundläggande förändring i samhället kan bara ske de många individemas ändrade

genom värderingar och

beteenden. Bärkrañen förverkligas endast hos individen. Under tiden som denna förändring sker, bl.a. med hjälp målmedav vetna infonnations- och utbildningsinsatser, kan samhället genom olika åtgärder främja utvecklingen mot ökad bärkraft. Riokonferensens handlingsprogram Agenda 2l förtecknar de flesta, några förtjänar men att nämnas i detta sammanhang: En effektiv miljölagstiñning på både den nationella och intemationella nivån.

Tillämpning av försiktighetsprincipen och principen att förorenaren

- om betalar. Verksamma sakligt grundade mil jöavgifter. - men Resurser och kompetens för effektivt miljöarbete på olika nivåer. - Internationellt samarbete och internationella påtryckningar. - Målmedvetet arbete för att utrota fattigdomen i världen. - En helhetssyn på miljöfrågan kräver insatser inom många områden. Ett kraftfullt myndighetsarbete måste kombineras med omfattande utbildningsinsatser. Tvingande regler måste kombineras med olika fonner

för frivilligt ansvarstagande. Begrepp verklighetsuppfattning, hel-

som hetssyn, etik och moral behöver också diskuteras tillsammans med att

förståelsen utvecklas för kretslopp och energiomvandling. Miljöproble-

men löses inte med att tillämpa teknik eller

ny nya planeringsfonner,

men de kan vara hjälp i arbetet att skapa visionen hur det bären om

kraftiga samhället skall byggas.

I vilken utsträckning kan då uppnå ökad man miljöhänsyn med planlagstiftning och fysisk planering Nästan all verksamhet i samhället på-

verkar markanvändningen. Den fysiska planeringen kan därför bli en del i arbetet för bärkraftigt samhälle. Stora delar av det

betydelsefull ett

nämnda utbildning, attitydpåverkan, ändrade konsumtionsmönsovan och opinionsbildning ligger utanför det direkt kan styras fram ter som med planlagstiftning. Indirekt kan dock värderingsprocesser startas ge-

det kunskapsunderlag tas fram i samband med planeringen och

nom som den samrådsprocess är knuten till den. Styrsystem med krav och som restriktioner ska naturligtvis utnyttjas, även elTektema är begränom sade. planeringens traditionella arbetssätt att söka den lokali-

Den fysiska fungerar bäst har naturligtvis också betydelse för hur miljö-

sering som hänsyn Man kan sammanfattningsvis tala direkta och indirekta tas. om

styrmedel i planeringen.

Till de direkta stynnedlen kan räknas att i den fysiska planeman ringen skall uppfylla olika krav på miljökvalitet, skydd av utpekade värdefulla områden, resurseffektiv markanvändningsstruktur och på been slutsunderlag måste tas fram. som Till de indirekta styrmedlen hör framför allt krav på samråds- och beslutsprocessens utformning och översiktsplanens koppling till annan

strategisk planering i kommunen. Samtliga dessa inslag finns med i gällande planlagstiftiiiiig. Diskussiobör därför koncentreras till hur stynnedlen i den fysiska planeringen nen kan bli effektivare och ge bättre miljöhänsyn.

samhällsplanering och fysisk planering har oña olika

Begrepp som innebörd för olika aktörer. Det är därför angeläget att när något beröra de Olika idétraditioner, spår, finns och använder samma besom som med olika innebörd. Detta för att innebörden de planegrepp men av ringsbegrepp jag använder i fortsättningen inte ska missförstås. som

Fysisk planering .sIacispanering

Olika samhällen har så långt det går att spåra i historien försökt ordna stadsbebyggelse för uppnå allmän ordningrättssäkerhet, hälsa och att brandskydd. Ofta har estetiska ambitioner funnits med t.ex. för att även symbolisera makt, religiös tro etc. Stadsplaneringen har vid sidan av politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter också styrts genom den professionella kunskap och de värderingar stadsplanerare som yrkeskår

utvecklat.

Planering i denna bemärkelse handlar i hög utsträckning om att, med politiska beslut, förutbestämma samhällets framtida utveckling genom att avgöra hur mark och vatten skall användas i tid och rum.

Planen är här mer eller mindre en direkt bild av den avsedda framtida

markanvändningen.

Fysisk planering hushållning med naturresurser

Med det moderna samhällets allt effektivare metoder att exploatera mark och naturtillgångar har behovet att hushålla, dvs. använda de fysiska tillgångarna genomtänkt, ökat under främst 1900-talet. Beslut som berör mark och vatten regleras i dag genom en rad lagar med olika bakgrund. Genom NRL har statsmakten sökt skapa en gemensam plattfonn för beslut om utnyttjandet av mark och vattentillgångar inklusive den byggda miljön.

Planering handlar här inte om att direkt förutbestämma utnyttjandet av

mark och vattentillgångar utan att

kartlägga de önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan komma att rikta mot mark- och vattentillgångar, läge och miljö,

ge erforderliga beslutskriterier awägningsregler, krav på beslutsunderlag för hushållningen med sådana naturresurser som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressenter.

Planen är här ett beslutsunderlag, som rationaliserar den efterföljande beslutsprocessen och gör framtida beslut i viss mån förutsebara utifrån olika aktörers perspektiv.

Fysisk planering z kuniskaps-.vanmanstälning om förändrings-

processer i rummet

Med miljöproblemens förändring från verksamheters punktvisa utsläpp

till diffusa utsläpp sammanhängande med rörlighet och konsumtionsmönster ökar behovet av att förstå sambanden mellan

miljöförändringar globalt lokalt och livsmönster i det modema

samhället se ovan avsnitt 3.3. All handling sker lokalt. Det är motivet för lokalt Agenda 2l-arbete och här kan styrka hämtas i

planeringstraditionens tvärsektoriella och rumsligt orienterade.

kunskapssökningsmetod.

Vad gäller kretsloppstänkande och former för långsiktigt hållbar

sam- -

hällsutveckling finns en ännu outvecklad potential hos översiktlig sam-

hällsplanering att verka mobiliserande samt beskriva komplexa samband som tydliggör effekter av olika handlingsaltemativ, visar på genus loci, dvs. livskvaliteter hos platsen som sådan.

Planen kan med andra 0rd bli en lokal uppslagsbok och kunskapskälla som mobiliserar och övertygar olika aktörer att handla miljöriktigt ge-

sin konkretion och sin förmåga att visa goda framtidsaltemativ. nom

De tre idétraditioner, som belysts ovan, har olika historiska utvecklingsmönster, olika aktörer och olika målgrupper. Direktiven för Planoch byggutredningen berör insatser inom samtliga spår. Det betyder att målet att utveckla den fysiska planeringen till ett instrument för förebyggande miljövård och för att främja utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle kan kräva såväl lagändringar som metodutveckling; såväl brott mot planerings- och tillämpniiigstraditioner avläming som vidareutveckling och skärpt tillämpning inläniing; såväl ändrad syn på vad som är allmänt intresse som ökat ansvar inom ramen för enskilda intressen; såväl utvärderingar tillämpning nyskapande av kun-

av som skap FoU-insatser.

Det samlande instrumentet inom PBL för att främja en uthållig samhällsutveckling är översiktsplanen. Den verkar som visas i Boverkets

skrift Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni-92

samtidigt både inom stadsplanespåret och hushållningsspåret. Det första motsvaras generalplanetraditionen från 1947 års byggnadslag

av och det andra av kommunöversiktstraditionen, som utvecklades utanför plan- och bygglagstiftningen under 1970-talet i anslutning till den fysiska riksplaneringen. Nu tillkommer Agendaâlespåret, som ännu saknar en färdig kunskapstradition och tillämpningsområde.

Dessa tre idétraditioner är delvis oförenli ga:

en kommunal plan, som behandlar en lämplig bebyggelseutveckling, ger riktlinjer för detaljplaneringen och lägger fast tillståndspliktens omfattning,

ett beslutsunderlag, som redovisar de allmänna intressen som har rele- vans vid beslut oin förändringar av mark och vattenanvändningeii för alla NRL-anknutna lagar och som ger stöd för konsekvensanalyser, respektive

ett dokument som belyser de komplexa samband som råder kring mil- jöproblematiken, de ekologiska systemen och staden som kulturell företeelse.

De kan förenas bara om man ser den kommunala översiktsplaneringen som en långsiktig process, som successivt behandlar dessa olika spår och lägger pusselbit till pusselbit i form fördjupningar och regionala

av perspektivstudier. För att kunna förstås i en planerings- och samrådsprocess som involverar kommuninvånama och andra aktörer behöver syftet med den aktuella planprocessen ytterst tydligt.

vara

Att göra den översiktliga planeringen till för det lokala mil-

en arena jöarbetet synes dock erbjuda en rad fördelar bl.a. genom den föreskrivna sarnrådsprocessen med medborgarna och staten och genom de fonnella och informella kopplingar finns mellan översiktsplanen och efter-

som följande beslut enligt såväl PBL lagstiñning.

som annan

Man skall nämnts inte överskatta den fysiska planering-

- som ovan ens möjligheter att lösa miljöproblemen dess syfte är ändå i första

hand att reglera markanvändning och bebyggelse. Miljöeñektema på kort och medellång sikt är sannolikt betydligt större beslut och

genom aktiviteter inom helt andra samhällsområden. Om planeringens betydelse överskattas, kan det innebära att uppmärksamhet tas från andra områden där insatser snarast bör vidtas eller där insatser även i ett längre

perspektiv kan ha större effekt på miljön.

Helt klart är dock att den fysiska planeringen i det längre perspektivet har en central roll när det gäller att skapa och bevara en god och lång-

siktigt hållbar livsmiljö. I de följande avsnitten kommer jag min

att ge

syn på vilka ändringar och utvecklingsinsatser är erforderliga på

som detta område.

överväganden

3.7.1 Allmänt

Enligt mina direktiv skall jag pröva på vilket sätt regelsystemet för fy-

sisk planering bör ändras och förtydligas i syfte att främja långsiktigt

en hållbar livsmiljö. Därvid uttalas bl.a. att behovet har ökat att kommu-

nerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorövergri-

pande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas.

Tunga investeringar som oña rör flera kommuner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar olika ut-

av byggnadsaltemativs påverkan miljön, på kulturvärden och på hushållningen med mark- och vattenresursema. Vad gäller specifika

mer

miljöfrågor pekas särskilt på behovet att värna parker och grönornråav den i våra tätorter samt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Vidare pekas bl.a. på problemen rörande den miljöpåverkan som komfrån byggnader och byggnadsmaterial. Jag skall också överväga hur mer medborgarnas insyn och inflytande på den fysiska planeringen kan stärkas. Mina direktiv, särskilt vad gäller ökad miljöhänsyn i den fysiska

planeringen, ställer anspråk som ofrånkomligt måste innebära ökade ar-

betsinsatser för landets kommuner PBL fått det huvudsaklisom genom ga ansvaret för utformningen av miljön på lokal nivå.

Samtidigt innehåller mina direktiv förväntningar om regelförändringar

innebär avregleringar, minskningar den kommunala administrasom av tionen och ökat ansvarstagande för den enskilde. Förslag i dessa delar har jag såvitt bygglovsprocessen lämnat i mitt första delbetänavser kande SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet, där jag också av allmänt uttalat att utvecklingen gör det nödvändigt med en förskjutmer ning samhällsinsatsema i byggprocessen från till tidiga skeden. av sena Mitt uppdrag innebär sammantaget att samhället med mindre eller i vart fall oförändrade skall kunna lösa större uppgifter och genuresurser

int svårhanterliga problem på miljöområdet. Detta kan enligt min mening

endast åstadkommas insatserna inom den fysiska planeringen konom centreras till verkligt väsentliga frågor. Det finns all anledning att tro att miljön överlevnadsfråga samt de värden i den byggda miljön och som natunniljön, skapar social och kulturell identitet, av de allra flesta som

uppfattas sådana och tvingande frågor som bör han-

som gemensamma teras offentliga beslut. Medan tex. byggnadstekniska frågor i genom större utsträckning bör kunna överlämnas till ett enskilt ansvarstagande. En sådan förskjutning mellan den offentliga och privata sfären är enligt min mening möjlig att åstadkomma med en förstärkt översiktlig planeringMSomjag anfört i det föregående avsnittet 3,6 ser jag det också naturligt att göra översiktsplanen till för det lokala miljösom en arena arbetet. Det är på denna nivå miljösambanden blir begripli ga för en som medborgardialog och de fonnella och informella kopplingarna till genom -eñerföljande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning ges verktyg Tför att realisera intentionema. I mina direktiv betonas också att över-

siktsplanen har en nyckelroll när det gäller möjligheterna att främja en

ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering. Med detta

synsätt skulle översiktsplanen kunna utvecklas till

ett instrument för att bort sådana frågor lika väl kan hanterensa som ras av den enskilde, ett forum för att i demokratiskt reglerade fonner skapa en gemensam kunskap områdenas värden överblick över viktiga förhållanom samt en den anspråk och samband i miljön som har betydelse for efterföljande

offentliga beslut t.ex. detaljplaner och byggtillstånd,

vision långsiktigt hållbar utveckling i kommunen. - en av en Jag kommer i de följande avsnitten närmare redovisa mina övervä-

ganden framtida förstärkt översiktlig och regional planering, till-

om en

lämpningen miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden enligt PBL samt

av de särskilda insatser kan krävas såvitt avser tätortemas grönområsom den, kultunniljön samt återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial. Dessförinnan vill jag dock här vissa andra övergripande ta upp målkonflikter i mitt uppdrag. Den fysiska planeringen har jag anfört ovan avsnitt 3.6 många som uppgifter och ofta diskuteras utan nämnare precisering. När nu som -

berättigade anspråk på att den fysiska planeringen skall ändra

- reses

karaktär från ett instrument att reglera utvecklingsförlopp förändringar

till ett instrument för att skydda och förvalta gemensamma värden och

för att allmänt styra samhällsutvecklingen i bärkrañig riktning finns det

anledning att erinra om PBL-lagstiñningens processuella gmndkaraktär,

dvs. att reglera beslutsprocess så att resultatet av denna leder till en beslut brett kan uppfattas som legitima, även om det kan en ensom skild emot och vissa allmänna intressen inte kan tillgodoses fullt ut. I mina direktiv ligger att stärka vissa allmänna intressen utan att för

den skull ändra lagens grundkaraktär. Det kan uttryckas så att lagens

nuvarande rättsliga och politiska funktioner ska kompletteras med en

funktion som grundas på resultatets kvalitet dvs. mer miljömedvetna resultat. För min del anser jag att detta bäst åstadkoinines, om de grundläggande materiella kraven på planer och beslut behåller en hög grad fasthet och att säkerställandet de nu fokuserade allmänna av av

intressena tillgodoses förhöjda krav på redovisning i planer och

genom redovisning det konkreta resultatet samrådsprocessen. På det av av sättet kan det heller inte råda någon tvekan om att andra viktiga allmärma intressen t.ex. social karaktär kommer till uttryck i 2 av som

kap. PBL ligger fast.

I NRL återfinns de grundläggande materiella reglema för hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Det finns här också

anledning att peka på förordningen 1993:191 tillämpningen

om av NRL, som trädde i kraft den l juli 1993. I denna regleras ansvaret för

den kunskapsförsörjning är nödvändig för att främja långsiktigt

som en ekologisk, social och samhällsekonomisk god hushållning med våra mark-, vatten- och bebyggelsetillgångar. Jag att det är detta kun-

anser

skapsförsörjningssystem kompletterat med ett lokalt perspektiv och be-

kräñat i en kommunal översiktsplan, i allt väsentligt tillsammans

som

med kraven på processen bör utgöra grunden för att säkerställa

- en långsiktigt hållbar utveckling. Det ligger således både i kommunens och de statliga myndigheternas att utveckla kunskapsunderlaget och

ansvar uppdatera det på grundval av de värderings- förändringar successivt

som gör sig gällande.

Det framgår av Boverkets utvärdering översiktsplanema

Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992 att kunskapsun-

derlaget stagnerat och inte längre motsvarar den dynamiska

process som utvecklades under 1970- och 80-talen. En sådan dynamik måste återupprättas. Vad som är god hushållning och vad är hållbart i ett

som långsiktigt perspektiv måste grundas på bästa möjliga aktuella kunskap. Med NRL-förordningen och de skärpta kraven på översiktsplanens ak-

tualitet jag erforderlig, jag att god grund kan läggas

som anser menar en för en välordnad där målen kan fonnuleras för framtida håll-

process en

bar samhällsutveckling grundad på aktuell kunskap och framtagen i lo-

kalt förankrade och demokratiska former.

3.7.2 En förstärkt och aktuell översiktsplanering

Förslag: I bestämmelsema om de allmänna intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning, införs krav på att planläggningen med beaktande befintliga värden skall främja ändamålsenlig samhällsstruktur från av en

hushållningssynpunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen

bör underordnas kraven på miljöanpassad utveckling. Vidare betonas en att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden bör tas till vara i den fysiska planeringen. som I syfte att få till stånd ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska en

planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen ge-

bl.a. nom tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden av betydelse avser samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändningen, tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, förstärkning medborgarintlytandet under samrådet, - en av krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet, och tydligare krav på länsstyrelsen att ta till vara och samordna statens in- tressen samt att råd och förse kommunerna med relevant och aktuell ge

kunskap för översiktsplaneringen.

För att miljöfrågorna på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatpå kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensutser veckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB-stöd i fysisk planering GIS, geografiska infonnationssystem.

Inledning

Jag har i tidigare avsnitt bl.a. avsnitt 3.3 redogjort för den nya inriktning krävs i miljöarbetet, bl.a. behovet av att försöka anpassa de som allt snabbare förändringama i samhället till naturens kretslopp, att minska energianvändningen, att i övrigt bidra till en effektiv och långsiktigt hållbar användning av gemensamma resurser samt att vända intresset från stora förändringar och exploatering av naturresursema till långsiktig hushållning och förvaltning det hittills byggt upp. En av

grundläggande princip i dagens miljöarbete är att globala miljöförbätt-

ringar framförallt kan åstadkommas genom lokala beslut och lokalt age-

rande. Kommunema står inför utmaningen att senast år 1996 ha pånu

börjat ett arbete med lokala handlingsprogram för hållbar utveckling,

en s.k. lokala Agenda 21. Som uttalats i det föregående avsnittet jag det ser

som naturligt och angeläget att den kommunala översiktsplanen kan

användas som en del i det lokala miljöarbetet. Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva bl.a. PBL:s om

krav på översiktsplanen i fråga fonner, innehåll och redovisning be-

om höver förändras för att tillgodose önskemålen ökad miljöhänsyn om en genom en förebyggande fysisk planering. Av mina överväganden i det föregående framgår att den fysiska planeringen har stora möjligheter, men också begränsningar, när det gäller att bidra till långsiktigt hållen bar utveckling. Det är enligt min mening främst genom förstärkning en av översiktsplaneringen som den fysiska planeringen kan medverka till att förebygga och lösa komplexa miljöproblem. Behovet förstärkning av av översiktsplaneringen bör diskuteras i förhållande till de olika funktioner som översiktsplanen kan fylla i kommunemas miljöarbete. Som jag har redovisat i avsnitt 3.6 kan den fysiska planeringen särskilt över- siktsplanen fylla tre olika funktioner i miljöarbetet; ett styrinstru- - som

ment i fråga om bebyggelseutvecklingen, ett beslutsunderlag för

som

lokaliseringsprövniitg och kunskapssammanställning över skilda

som en miljöfaktorer. Om kommunens beslut enligt PBL skall medverka till god och en

långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen

som ett styrinstrument. Översiktsplanen ger möjlighet till helhetssyn en

som inte är möjlig vid prövning enskild detaljplan eller bygglovs-

av en ansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i

mer hållbar riktning, men också rationalisera efterföljande planläggning

och tillståndsprövning.

Översiktsplanen förutsätts vidare vägledande för såväl kommuvara nens efterföljande beslut med stöd av PBL för andra myndigheters som beslut enligt övriga NRL-anknutna lagar. Denna uppgift hos översikts-

planen, som även framgår av 6 kap. l § NRL samt av förordningen

1993:191 om tillämpningen av NRL, är således en möjlighet för kom-

munen att påverka också andra myndigheters beslut redovisning genom av de allmänna intressen bör läggas till grund för prövningen. Plasom

nen kan även ge vägledning genom redovisning avvägningar mellan

av motstående allmänna intressen, Översiktsplanen kan därigenom också bidra till förutsebarhet för kommuninvånare, sakägare och andra inen

tressenter. Om kommunen vill att olika beslut om mark- och vattenanvändningen skall ske i överensstämmelse med kommunens på

syn en hållbar utveckling, bör översiktsplanen således besked de olika

ge om allmänna intressen gör sig gällande. Därvid är det angeläget såväl

som att intressena beskrivs på ett nyanserat sätt att avvägning sker

som mellan konkurrerande anspråk och värden.

De kunskaper och fakta som redovisas i översiktsplanens olika delar kan också i andra avseenden användbara i det lokala miljöarbetet.

vara Genom att i översiktsplanen ställa ett brett underlag med andra

samman uppgifter om miljön, t.ex. i fråga miljökvaliteter, boendeförhållanden

om och servicenivå, kan samband mellan skilda aspekter i livsmiljön beskrivas. Översiktsplaneringen kan dänned på ett mobiliserande sätt bidra till att nya kunskaper och värderingar skapas, vilket är en förutsättning för

att det lokala miljöarbetet skall bli framgångsrikt.

Erfarenheterna av defömra översiklsplanerna

översiktsplanens syften anges i PBL-propositionen s. 123

vara

att med ledning PBL:s bestämmelser allmänna intressen

av om ange

grunddragen i användningen mark- och vattenområden samt riktlinjer

för bebyggelseutvecklingen del i och förutsättning för den

som en en

övergripande, långsiktiga kommLmplaneringen,

att redovisa behandlingen områden är riksintresse enligt

av som av NRL särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen

- om

markanvändningen och tillstândsprövningen,

att där det behövs, ge nännare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelsutveckling och andra mil jöförändringar,

att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöför-

ändringar.

En sådan översiktlig planläggning förutsättning

anges som en för att

statens inflytande på detaljplanemas utfonnning skulle kunna begränsas.

Vidare anges att sådan planläggning måste ske i öppna och demokra-

en tiska fonner.

översiktsplanens betydelse vid tillämpningen NRL berördes även i

propositionen med förslag till lag om hushållning med naturresurser

m.m. prop. 198586:3 s. 33 ff. Som följd bl.a. samrådet mellan

en av kommunen och länsstyrelsen vid upprättandet översiktsplanen förut-

sattes översiktsplanen kunna utgöra ett bra instrument för att belysa samhällets syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas vid framtida beslut mark- och vattentillgångama. I NRL infördes

om därför uttryckliga bestämmelser att varje myndighet som skall

om tillämpa NRL skall till att sådana planer enligt PBL finns tillgängliga i

se målet eller ärendet och att kommunen är skyldig att på begäran tillhandahålla dessa nuvarande 6 kap. 1 §NRL.

Resultatet de första översiktsplanema har utvärderats och följts

av upp av myndigheter och forskningsinstitutioner.

Boverket har i rapporten Erfarenheterna av översiktsplanearbetet Huvudrapport juni -92 beskrivit översiktsplaneläget våren 1992 och analyserat inriktning och innehåll i de första översiktsplanema. Rapporten bygger på olika delstudier. Bl.a. har verket tillsammans med övriga berörda centrala myndigheter studerat de kommunomfattande översiktsplanema för 26 kommuner. Vidare har länsstyrelsema redovisat re-

gionala sammanställningar av översiktsplanema i respektive län. l juni

1992 publicerade Boverket också slutrapporten till en djupstudie av PBL-systemets tillämpning i 20 kommuner. Djupstudien gjordes i samverkan med bl.a Svenska Kommunförbundet och Näringslivets byggnadsdelegation. Miljö- och naturresursdepartementet har remitterat Boverkets Huvudrapport till ett 70-tal myndigheter, kommuner och organisationer.

I skriften Mark, politik och rätt Byggforskningsrådet 1992 redovisar Hans Fog m.fl. studie över vilka förändringar PBL har fört med

en som sig i 12 kommuner i olika delar landet. Studien omfattar analyser av

av plandokument, intervjuer med politiker och tjänstemän samt fallstudier, där bl.a. olika aktörers attityder kartlagts.

Vid Statsvetenskapliga lnstutionen vid Umeå universitet bedrivs för närvarande ett forskningsprojekt under ledning av professor Abdul Khakee där översiktsplanearbetet i ett stort antal kommuner analyseras. Forskningen inriktas framför allt hur planeringsprocessen bedrivits. Plan- och byggutredningen har under hand tagit del av vissa resultat från detta arbete.

Med stöd Byggforskningsrådet har Jan Burell och Anne Marie

av Sörbergs studerat 15 Översiktsplaner i Dalama. Plandokumenten har analyserats med avseende bl.a. sociala aspekter, såsom äldreomsorg, samt de mindre samhällenas förutsättningar Studie Översiktsplaner i

av Dalarna, 1992.

Riksrevisionsverket hari granskningsrappoiten Staten och den fysiska planeringen, 1992, granskat länsstyrelsemas tillämpning PBL. Rapav porten berör främst länsstyrelsemas förutsättningar att företräda statens

intressen i detaljplaneprocessen, berör även översiktsplanearbetet.

men Med utgångspunkt från ovannämnda rapporter och forskningsarbeten

kan några generella erfarenheter av den hittillsvarande översiktsplaneringen beskrivas: De första planerna omfattar i regel hela kommunen, flertalet - men kommuner redovisar sin avsikt att successivt arbeta med fördjupningar för delområden.

Flertalet Översiktsplaner är markanväiidningsplaner med inriktning

att redovisa större förändringar i mark- och vattenanvändningen. Mera sällan redovisas emellertid de överväganden ligger till grund för som olika förslag, t.ex. redovisning altemativ, analys konsekvenser elav av ler konflikter med motstående intressen. Samspelet med annan planering och andra kommunala verksamhe- ter är outvecklad. Det gäller t.ex. sociala frågor, såsom äldreomsorgen, och kommunens utvecklingsmöjligheter i ett regionalt perspektiv. Många Översiktsplaner redovisar ett relativt brett underlag all- - om männa intressen enligt NRL. Frågor har betydelse från miljösynsom punkt vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden, grönstrukturñågor 1n.in. -har dock behandlats i begränsad omfattning. översiktsplanema som uppvisar en stor variation i fråga - - om redovisningen innehåller i regel ett omfattande material med underlag, -

kartor och beskrivningar. Planema är därför oña svåröverskådliga och

otydliga. Till detta kommer otydliga beskrivningar planens skilda

av syften. Arbetet med de första översiktsplanema har bidragit till for- - att nya mer för samverkan mellan stat och kommun har utvecklats. Dialogen om riksintressen enligt NRL har emellertid inte alltid fungerat på avsett sätt. Länsstyrelsema har vidare haft svårigheter att självständigt samordna de statli ga intressena i planeringen. Planeringsarbetet har bedrivits under skilda former i kommunenia. - Det har varit svårt att väcka intresse för översiktsplaneringen bland kommuninvånare. Det har även varit svårt att tillräcklig politisk en

förankring under planprocessen.

Översiktsplanen har hittills fått liten genomslagskraft vid kommu-

beslut enligt PBL. Kopplingen till bygglovsprövningen är ofta då-

nens lig. Områdesbestämmelser har utnyttjats i liten omfattning.

Nya anspråk på översiktsplaneringen

Jag vill betona att jag i likhet med vad som framförts av flera kommu-

och myndigheter i yttranden över Boverkets ovannämnda Huvudrap-

ner port att det är först när det finns samlade erfarenheter av

- anser

tillämpningen de första översiktsplanema mer långtgående slut-

av som satser för översiktsplaneringen bör dras. Det finns alltså enligt min mening inte anledning att mot bakgrund de redovisade erfarenhe-

av ovan

terna föreslå några genomgripande förändringar av översiktsplanens roll

för tillämpningen PBL och NRL. Översiktsplanearbetet bör kunna

av utvecklas på det sätt som förutsattes i PBLzs förarbeten. Som jag tidiga-

re har anfört är dock min bedömning att anspråken på översiktsplanen

måste öka på grund dess nyckelroll när det gäller möjlighetema att

främja en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. De ovan påtalade

bristerna är därför något oroande och måste beaktas och läggas till

grund för mina överväganden och förslag i det följande. Mot bakgrund

de hittillsvarande erfarenheterna och de ökade anspråk på av översiktsplanen som föranleds av önskemålet om ökad miljöhänsyn, är

det enligt min mening nödvändigt att översiktsplaneringen stärks och

utvecklas i flera avseenden. Detta gäller såväl i fråga kraven på kunskapsunderlag och redovisning som i fråga om fonnema för planeringsprocessen. Kraven på översiktsplaneringen bör dock ökas utan att de grundläggande syftena i lagstiftningen ändras. Mina förslag utgår från att översiktsplanens karaktär av kommunalt handlingsprogam för markanvändningen skall utvecklas och utrymmet för anpassning till kommunala behov bibehållas. Jag föreslår vissa förändringar i fråga om:

de materiella grundernaför bl. a. översiktsplaneringen, genom

utvidgning och precisering bestämmelsema om de allmänna intres- - av sena,

översiktsplanens redovisning. genom

tydligare bestämmelser om översiktsplanens innehåll och -

bestämmelser om översiktsplanens syfte,

förfarandet då översiktsplanen zzppräIas, genom

en utvidgning av samrådskretsen samt tydligare krav på samrådets syfte och innehåll och

bestämmelser om årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet samt -

länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen, genom

tydligare bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet och

bestämmelser om länsstyrelsens ansvar att fortlöpande fönnedla underlag om statens intressen.

Bakgrunden till och innebörden av i mina förslag redovisas närmare i

det följande.

Utvidgning och precisering av bestämmelserna om de allmänna intressena Översiktsplanen skall precisera och konkretisera de allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som genom hänvisning i 2 § även innefattar bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL. Av avgörande betydelse är att de

materiella grundema för översiktsplanens innehåll är tillräckligt tydliga

och att underlag och kunskaper är anpassade till planeringsprocessen. Ökade krav på översiktsplanens innehåll med hänsyn till bl.a. miljömål bör därför enligt min mening i hög grad kunna tillgodoses genom att kraven i bestämmelserna allmänna intressen enligt 2 kap. PBL preci-

om seras.

Planläggning skall främja en ändamålsenlig samhällsstrtrktur från hushållningssynpunkt

I 1 kap. 1 § PBL sedan den l juli 1993 att bestämmelsema

anges om

planläggning och byggande i lagen syftar till att främja en god och lång-

siktigt hållbar livsmiljö. Vad detta nya synsätt innebär måste enligt min mening klargöras i bestämmelsema i 2 kap. i vilka redovisas de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av

bebyggelse.

I nuvarande 2 kap. l § anges inledningsvis att planläggning skall

främja från allmän synpunkt lämplig utveckling. Bestämmelsen inne-

en bär enligt förarbetena att långsiktiga och gemensamma intressen skall beaktas och tillvaratas, innebärande bl.a. krav på sammanjämkningar mellan intressen från olika sektorer i samhället PBL-propositionen s.

112. I paragrafen anges vidare att planläggning skall ge förutsättningar

för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.

Genom hänvisning i 2 § till NRL framgår även att en långsiktigt god hushållning med naturresurser skall främjas.

Bestämmelsema ger i övrigt inga utgångspunkter till stöd för en miljöanpassad fysisk planering. Av bestämmelsema bör enligt min mening

framgå att planläggning bör ske så att önskemålet om ändamålsenlighet i

samhällsbyggandet tillgodoses inom de ramar som natur och människor sätter. Ett sådant synsätt innefattar framförallt krav på hushållning med mark- och vattenområden, ett effektivt utnyttjande av ändliga naturresurser, en kretsloppsanpassning av verksamheter samt en inriktning mot att underhålla och förvalta våra gemensamma resurser. Jag föreslår därför att det i 2 kap. l § klargörs att planläggning skall ske så att den främjar en ändamålsenlig samhällsxvlruklur frán hushállningssynpunkt.

Med samhällsstruktur avses den struktur och den mark- och vattenanvändning som skapas genom mänsklig verksamhet. På den kommunomfattande nivån innefattas såväl bebyggelsestrukturen, vägnätet och transportsystemet i övrigt som användningen av obebyggda mark- och

vattenområden, för jord- och skogsbruk och friluftsliv. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen den byggda miljön bebyg-

av gelse, parker och andra grönområden, vägar och andra kommunikations-

leder samt övriga anläggningar och tekniska försörjningssystem.

Att planläggning och lokalisering av bebyggelse i övrigt skall främja

en ändamålsenlig dvs. en från allmän synpunkt lämplig och väl funge-

rande samhällsstruktur kan i och för sig tyckas självklart. Tillägget

från hushållningssynpunkt innebär dock ytterligare precisering,

en som inte har någon motsvarighet i den nuvarande bestämmelsen, dvs. att planläggningen skall underordnas kraven på en miljöanpassad utveck-

ling. Awägningen och sammanjämkningeii av skilda allmänna och en-

skilda intressen i planprocessen skall således göras med detta långsiktiga mål för ögonen. Detta synsätt ansluter till den hushällningsprincip

som föreslås gälla som en s.k. generell aktsamhetsregel i förslaget till

miljöbalk enligt Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande SOU 1993:27. Denna princip föreslås innefatta såväl NRLts krav

på en resurssnål användning av naturresurser och ett effektivt utnyttjande av ändliga naturresurser hänsyn till naturens kretslopp, dvs. krav på

som bl.a. återanvändning, återvinning och effektiv energianvändning.

En konsekvent tillämpning av ett sådant hushållningsbegrepp vid fy-

sisk planering innebär bl.a. krav på att mark- och vattenområden

används effektivt, att byggnader och anläggningar lokaliseras så att trans-

portbehovet minimeras, att befintliga resurser och värden utnyttjas

som en del i stadens kretslopp, t.ex. att utnyttja grönområden

genom som

recipienter för dagvatten.

Samhällsstmkturen kommer på kort sikt inte att genomgå några större

förändringar. Det svenska stadsbyggandet har efter period stark

en av en

expansion gått i en lugnare fas med inriktning mot förtätning och

om-

vandling av befintliga miljöer. Möjligheterna att inom en rimlig tid ås-

tadkomma en bärkrafti g samhällsstruktur kan därför förefalla små. I flera sammanhang, bl.a. i Storstadstrafikkommitténs slutbetänkande SOU 1990:16, har dock påvisats att även förhållandevis små successiva förändringar och ingrepp, särskilt om de är förenade med funktionsomvandling, kan ha stor betydelse för samhällsstrukturens möjligheter att utvecklas i bärkraftig riktning. Så kan t.ex. successiva tillskott

av nya bostäder och arbetsplatser påverka resbehovet så att kollektivtrafikens förutsättningar påverkas. Vidare bör beaktas att etablering av stora

anläggningar och verksamheter eller utbyggnad trafikleder kan få kata-

av lysatoreffekter i fonn behov följdinvesteringar och oförutsedd

av av en

bebyggelseutveckling. Omvandlingen av centrala stadskämor och en

fortgående utglesning av arbetsplatsområden kan också få avgörande

betydelse för transportbehov och resmönster. Att ha ändamålsenlig

samhällsstruktur från hushâllningssynpunkt ledstjäma för den fysis-

som ka planeringen fyller därför viktig funktion även i tider lågt för-

en av

ändringsttyck.

Det är vidare angeläget att inriktningen mot att förvalta och underhål-

den byggda miljön tydligt framgår de grundläggande bestämmel-

av serna om planläggning och byggande enligt PBL. Även i framtiden blir

en av den fysiska planeringens huvuduppgiñer att med utgångspunkt i

den existerande strukturen ta till värden och kvaliteteter i den

vara

byggda miljön. Det bör därför uttryckligen framgå av bestämmelsen att

befintliga värden skall beaktas. Därigenom läggs grunden för ett synsätt, som innebär att befintliga förutsättningar är knutna till mark- och

som vattenområden och den byggda miljön utgör värden bör tas till

som vara och utvecklas i den fysiska planeringen, bl.a. för att vidmakthålla social och kulturell identitet. Ett sådant synsätt ligger också i hög grad i linje med kretsloppsprincipen. Såvitt behovet att slå vakt tätor-

avser av om temas grönstruktur återkommer jag till dessa frågor under avsnitt 3.7.5. Förslaget i denna del utgör även ett led i mina överväganden i fråga

hävdandet kultunniljön i övrigt. Mina särskilda överväganden i denna

av del behandlas under avsnitt 3.7.6.

Nuvarande 2 kap. l § lyfter också fram de sociala aspekterna i planeringen. Det är angeläget att dessa frågor också fortsättningsvis betonas i de grundläggande bestämmelserna som underlag för diskussioner om hur

totalt sett god livsmiljö kan främjas den fysiska planeringen. en genom Planläggning skall enligt nuvarande bestämmelser ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafikoch fritidsmiljö. I detta sammanhang vill jag erinra om beskrivningen av efterkrigstidens stadsbyggande i avsnitt 2.1. Utvecklingen av våra städer och tätorter har under många år kännetecknats hög grad av funk-

av en tionsuppdelning, dvs. indelning områden för olika funktioner

en av bostäder, arbetsplatser, service etc. Denna utveckling, som har skett med stöd då rådande stadsbyggnadsideal, har tillsammans med ett allt

av glesare och utspritt bebyggelsemönster och bilismens framväxt

mer medverkat till försämringar av livsmiljön genom ökade transporter, ett ökat vardagsresande, ensidigt uppbyggda livsmiljöer samt en uppsplittring och utannning av människors vardagsmiljö. Uppräkningen i den nuvarande bestämmelsen kan mot denna bakgrund ge en felaktig signal. Jag anser därför att bestämmelsen i stället bör uttrycka målsättningen att planläggning skall förutsättningar för från social

ge en synpunkt god livsmiljö. Härigenom betonas också den stora bredd av sociala faktorer som enligt PBL:s förarbeten skall beaktas vid planläggning, bl.a. motverkande segregation, jämställdhet mellan män

av och kvinnor, bams uppväxtvillkor, god ålderdom och tillgängligheten

en för handikappade PBL-propositionen s. l l2

Det kan i och för sig övervägas om inte bestämmelser om en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt i stället bör införas som en generell princip för alla beslut som rör mark- och vattenanvändningert, dvs. i en ny miljöbalks andra avdelning som enligt betänkandet SOU 1993:27 skall omfatta nuvarande bestämmelser i NRL. Med hänsyn till PBL:s syfte att reglera förändringar i den byggda miljön, anser jag dock att en sådan bestämmelse väl fyller sin plats även i PBL. Som jag tidigare har anfört syftar mitt förslag till att kommunema i översiktsplanen tydligare skall redovisa sin syn på hur en ändamålsenlig samhällsstruktur kan åstadkommas på sikt. Genom kopplingen mellan PBL och NRL och dänned mellan PBL och framtida miljöbalk

- en samt NRL-förordningens krav på planer enligt PBL som beslutsunderlag

enligt min mening goda förutsättningar för att olika beslut om anges vändningen mark- och vattenområden skall ske med tillräcklig hänsyn

av till önskemålet ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållnings-

om en

synpunkt.

Övriga bestämmelser i 2 kap.

Vad gäller övriga bestämmelser i 2 kap. PBL gör jag följande övervä-

ganden.

Genom hänvisningen till NRL i 2 § klargörs att de grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas. Mot bakgrund av kra-

på långsiktigt god hushållning med naturresurser ger bestämmelven en

skydd för såväl bevarande som exploatering av naturresursema. serna NRL:s grundläggande hushållningsbestämmelser och awägningsregler lägger således grunden för att kommunerna i sin fysiska planering skall behandla värden och anspråk på marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt Boverkets .ovannämnda Huvudrappott har dock tillämpningen bestämmelserna i den kommunala planeringen inneburit vissa

av svårigheter. Många Översiktsplaner saknar underlag och ställningstaganden i fråga viktiga hushållningsbestäininelser såsom ekologiskt sär-

om skilt känsliga områden och stora opåverkade områden. Många remissinstanser instämmer i denna bedömning, men påtalar att detta främst hänger samman med bristande kunskaper och metoder. Bl.a. anges brister i samspelet mellan kommuner, länsstyrelsen och centrala verk

vad gäller kunskapsförsörjningen. Boverket och flera andra myndigheter

och kommuner anser vidare att vissa bestämmelser i NRL är otydliga. Bl.a. påtalas att innebörden i bestämmelsema om ekologiskt särskilt känsliga områden i 2 kap. 3 § NRL behöver klargöras, särskilt i förhållande till bestämmelsema i områden med naturvärden. Vidare

6 § om framhålls att bestämmelsema i 2 § stora opåverkade områden fått

om dåligt genomslag i översiktsplaneringen.

Enligt min mening är de påtalade bristema oroande. Om översiktspla-

inte behandlar de allmänna intressen som så långt möjligt skall nen skyddas vid planläggning och övriga beslut enligt PBL och övriga lagar

är knutna till NRL, minskar förutsättningama för att olika lokalisesom ringsbeslut o.d. sker med tillräcklig hänsyn till olika anspråk och värden och till kraven på en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Brister i översiktsplanema som hänger samman med oklarheter i fråga

154 SOU l994:36

om lagstiftningens innebörd motiverar enligt min mening att bestämmelsema ses över. Då en sådan översyn inte ingår i mitt uppdrag, avstår jag från att lämna förslag i dessa avseenden. Mot bakgrund min uppgift

av att belysa samordningen mellan PBL och lagstiftning i syfte att

annan värna parker och andra grönområden, föreslår jag emellertid vissa ändringar i 2 kap. 6 § NRL. Detta förslag redovisas under avsnitt 3.7.5.

Bestämmelsema i 2 kap. 3 § PBL ger utgångspunkter för lokalisering av bebyggelse. Bestämmelserna innebär bl.a. krav på hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och grundvattenförhållanden samt möjligheterna att ordna trafik, Vattenförsörjning och avlopp och att förebygga vatten-

och luftföroreningar samt bullerstömingar. Vidare ställs krav på

lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihus-

hållning. l 2 kap. 4 § ställs krav på hur utfonnningen bebyggelsemil-

av jön inom områden med sammanhållen bebyggelse skall ske med

en hänsyn till behovet av bl.a. skydd mot olyckshändelser, hushållning med energi och vatten, god trafikmiljö samt förändringar och kompletteringar.

Dessa bestämmelser ger enligt min mening i stort sett tillräcklig

en grund för att ställa vissa grundläggande krav miljöhänsyn vid planläggning och byggande. Som jag senare kommer att redovisa avsnitt 3.7.5 anser jag emellertid att bestämmelsema i 4 § bör kompletteras med bestämmelser om parker och andra grönområden.

Tydligare bestämmelser om översikIspanens innehåll

Bestämmelser om översiktsplanens innehåll återfinns i 4 kap. l Enligt första stycket skall redovisas allmänna intressen bör beaktas vid

som beslut om användningen mark- och vattenområden. Enligt andra

av stycket skall planen framgå grrunddragen i fråga den avsedda

av om användningen av mark- och vattenområden samt i fråga tillkomst, för-

om ändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall planen redovisa hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL.

Utgångspunktema för bestämmelserna enligt förarbetena

var PBL-propositionen s. 128 f bl.a. att inte i det inledande skedet ställa alltför höga krav på innehåll, utan låta kommunema bygga vidare pâ befintligt material i de översiktliga planfonner hade utvecklats vid si-

som dan av reglema i den tidigare byggnadslagstiflningen. Vidare uttalas bl.a. att planeringsbehovet varierar för skilda kommuner och att det finns

förutsättningar för en successiv förbättring av planläggningens arbetsmetoder och planemas innehåll. Bestämmelsen har därför utfonnats

som en generell ram för det obligatoriska innehållet jfr a. prop. s. 528.

Jag anser emellertid att önskemålen ökad miljöhänsyn i plane-

om en

ring och byggande motiverar precisa krav på översiktsplanens

nu mer innehåll och redovisning. Samhällsutvecklingen, ökade kunskaper och insikter om miljöproblemens komplexitet och sambanden mellan

miljöfrågor och markanvändning innebär att översiktsplanen tydligare

bör behandla dessa frågor.

De hittillsvarande erfarenheterna visar på stora variationer i fråga

om översiktsplanemas innehåll och redovisning. I den tidigare nämnda studien av Översiktsplaner i Dalarna redovisas att variationema hänger samman med olikheter i fråga om kommunernas storlek, tätortsstruktu-

ren, kommunemas läge i regionen samt landskapet. Skilda planerings-

traditioner samt organisation och uppläggning arbetet är andra fakto-

av rer som kan förklara olikhetema. Boverket anser i sin ovannämnda Huvudrapport att olikhetema i fråga innehåll och redovisning kan

om ge

upphov till svårigheter vid tillämpningen översiktsplanenVerket

av anser att de oprecisa kraven på innehåll bidrar till dessa svårigheter och föreslår att vissa minimikrav på redovisningen ställs i allmänna råd.

upp

De myndigheter, organisationer mil. som har yttrat sig över Boverkets rapport instämmer i stort sett i Boverkets bedömning resultatet

av av de första översiktsplanema. Från främst kommunalt håll betonas emellertid att bestämmelsema om översiktplanens innehåll bör utfonnas med stor hänsyn till planens karaktär av kommunalt handlingsprogram och att kraven på innehåll och redovisning därför inte bör ändras.

Enligt min uppfattning bör utveckling översiktsplaneringens in-

en av nehåll ske främst med stöd av tydligare bestämmelser, utan att för den skull utrymmet för lokala variationer går förlorad. Jag vill vidare erinra om att den obligatoriska översiktsplanen är förutsättning för be-

en gränsningar av statens inflytande och om planens betydelse för efterföljande beslut enligt såväl PBL lagstiftning knuten till NRL.

som annan Översiktsplanens innehåll och redovisning måste mot även dessa

svara

förväntningar.

Jag föreslår därför att det i 4 kap. l § införs bestämmelser att

om översiktsplanen skall redovisa

allmänna intressen enligt 2 kap. bör beaktas vid beslut

som om mark- och vattenområden samt bebyggelse,

sådana övriga miljöförhållanden har betydelse för en långsik-

som tigt god hushållning med naturresursema,

grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön,

konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden,

hur kommunen avser att tillgodose

riksintressen enligt NRL

grunddrag och riktlinjer i regionplan.

- Allmänna intressen bör beaktas vid beslut mark- och vattenom-

som om råden samt bebyggelse Den nuvarande bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har fonnulerats som en övergripande bestämmelse till de efterföljande preciserade kraven översiktsplanens innehåll i 4

mer kap. l § andra stycket, vilket kan ge intryck av att den inte har en självständig ställning. Enligt bl.a. Boverkets ovannämnda Huvudrapport innehåller flertalet Översiktsplaner en relativt jämn och utförlig redovisning av allmänna intressen. Mera sällan finns dock tydliga slutsatser eller ställningstaganden till de allmänna intressena i den antagna översiktsplanen. Verket och flera andra myndigheter har vidare pekat på brister och kunskapsluckor i frågor som rör miljö och hushållning med naturresurser. Dels saknas ofta underlag om väsentliga sakfrågor och företeelser. Dels är det underlag som har tagits fram i andra sammanhang, t.ex. miljövårdsprogram, inte alltid anpassat till vad som behövs i den fysiska planeringen. Också Hans Fog mfl. tar i sin skrift upp den otydliga redovisningen av skilda allmänna intressen i de studerade översiktsplanema. Många kommuner sammanblandar underlaget om allmänna intressen med olika ställningstaganden. I främst de mindre kommunerna redovisas olika sektorsintressen i särskilda bilagor utan egna överväganden och prioriteringar. Även i den tidigare nämnda studien

av Översiktsplaner i Dalarna konstateras brister i fråga om underlag rörande sociala frågor, såsom servicestruktur och boendeförhållanden, i olika kommundelar och orter.

Erfarenheterna talar enligt min mening för att kommunema inte förmått leva upp till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens redovisning av allmänna intressen. Det gäller främst att kommunema inte dragit slutsatser från de kunskapsunderlag som tagits fram av såväl dem

själva statliga myndigheter. Vissa underlag har inte heller ännu

som av sådan omfattning eller kvalitet att de kan utgöra stöd för olika ställningstaganden. Jag vill därvid särskilt nämna underlag beträffande kulturmil-

jön. Mina särskilda överväganden rörande underlag och ställningstagan-

den i översiktsplanen till kultunniljövärdena redovisas under avsnitt

3.7.6. Jag kommer i det följande att behandla frågan om ett mer aktivt stöd till kommunerna från bl.a. länsstyrelsen beträffande underlag och råd de allmänna intressena. Jag anser att bestämmelserna om de all-

om märma intressena bör tas i särskild punkt så att det klart framgår att

en sådana intressen kommunen bör beaktas vid beslut om an-

som anser vändningen inark- och vattenområden samt bebyggelse skall utgöra

del översiktsplanen. Ställningstagandena till de allmänna intresen av

bör således framgå klart och utgöra en del av den samlade översena siktsplanen. Planeringen måste givetvis grundas på ett relevant och. brett underlag från olika sektorsprogram o.d. Detta underlag kan, såsom skett i flera Översiktsplaner, bifogas som särskilda bilagor eller förteckningar. Den beskrivna höjda ambitionsnivån vad gäller redovisning av de

ovan allmämia intressena ökar betydelsen av en metodutveckling på området

och av en systematisering av underlaget. I detta sammanhang vill jag

peka på möjlighetema att hantera den stora kunskapsmängden med stöd

ADB-teknik. Jag kommer senare i detta avsnitt att beskriva på vilket av sätt detta kan ske.

Det sagda innebär att kraven på redovisning i översiktsplanen av de

allmänna intressena enligt 2 kap. PBL och dänned också de allmänna

intressena enligt 2 och 3 kap. NRL ökar. Det är dock kommunen

- som ytterst väljer omfattningen redovisningen mot bakgrund av sitt all-

av männa ansvar att verka för en god byggnadskultur samt en god stadsoch landskapsmiljö samt kommunens önskan att påverka även andra

myndigheters beslut.

Övriga miljöförhållanden av betydelse

Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL, inklusive bestämmelserna i NRL, är avsedda att säkerställa att planering och beslut enligt PBL och övriga NRL-anknutna lagar sker med hänsyn till mark- och vattenornrådenas förutsättningar och värden samt att bebyggelse lokaliseras och utformas med utgångspunkt från vissa grundläggande miljöhänsyn. Däremot ger bestämmelsema om de allmänna intressena inte

grund för att frågor som rör miljötillståndet utifrån miljö- och häl-

soskyddsaspekter behandlas i översiktsplanen. Också önskemålen att skydda människorna, naturen och miljön i övrigt mot stömingar samt att vårda och förbättra miljötillståndet måste enligt min mening behandlas i

översiktsplanen som grund för miljöanpassade beslut.

Avgörande för att miljöhänsynen skall ökas är att besluten fattas med utgångspunkt från kunskaper och underlag miljösituationen. Jag tän-

om ker då i första hand på uppgifter miljöns tillstånd, känslighet och

om kvaliteter och sådana faktorer beskriver människors hälsa och väl-

som befinnande. Grundläggande frågor därvid behöver beaktas är

som exempelvis luftkvalitet, försumingsgrad, övergödning, förekomst mark-

av föroreningar och bullerstömingar.

Kunskap och underlag om miljöförhållandena i kommunen redovisas normalt i kommunens miljövårdsprogram. Programmen innehåller dock mera sällan geografiska eller områdesmriktade redovisningar. Enligt

erfarenheter från bl.a. ett pågående samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket och Boverket ñnns det flera intressanta exempel, där kommunen

genom redovisning i översiktsplanen, arbetar i riktning ökad in-

mot en tegration av miljöfrågor i den fysiska planeringen. Kunskap de

om komplexa sambanden mellan hur mark- och vattenområden påverkas

av belastningar från avlägsna föroreningskällor och den lokala använd-

av ningen ger bl.a. möjligheter att åtgärda och förebygga stömingar och hindra överskridande kritiska belastningsgränser. Det kan t.ex. ske

av genom att lokalisera bebyggelse och övri anläggningar med hänsyn till

den samlade miljösituationen. Kunskapen i översiktsplanen miljösi-

om tuationen lokalt och regionalt kan vidare stöd till upprättande

ge av handlingsprogram för miljöförbättringar i vilka den fysiska planeringen kan ingå som en integrerad del. Samtidigt visar de samlade erfarenheterna av de första översiktsplanema att det i regel varit svårt för kommunerna att åstadkomma ett samspel mellan kommunens miljö- och häl-

soskyddsarbete och översiktsplaneringen. Enligt det pågående forsk-

ningsarbetet vid Umeå universitet har endast ett fåtal översiktspla-

av nerna samordnats med kommunens miljövårdsprogram e.d. Över hälften av de intervjuade planförfattama emellertid att arbetet med

anser

miljökonsekvensbeskrivningar borde samordnas med översiktsplanear-

betet. Enligt Boverkets utvärdering Huvudrapporten har många kom-

muner analyserat miljöfrågoma i miljöprogram eller naturvårdsprogram, men slutsatser eller ställningstaganden har sällan redovisats i översikts-

planen.

Enligt min mening är det mycket angeläget att miljöfrågoma på ett

tydligt sätt integreras i den fysiska planeringen. Detta är särskilt viktigt

på den översiktliga nivån, där helheten och sambanden kan analyseras. Jag föreslår därför att bestärmnelsema i 4 kap. l § kompletteras med

bestämmelse om att översiktsplanen skall redovisa uppgifter miljö-

om förhållandena i kommunen.

Med utgångspunkt från en sådan bestämmelse bör vissa grundläg-

gande uppgiñer om miljösituationen miljökvaliteter, miljöpåverkande

faktorer etc. -tas och diskuteras i tidiga skeden översiktsplane-

upp av

ringen. Det gäller i första hand sådana förutsättningar och egenskaper i

fråga om miljötillståndet som kan innebära restriktioner eller begränsningar för olika förändringar eller ställer särskilda krav på hänsyn

som vid olika åtgärder som rör mark- och vattenanvändningeii. Det kan t.ex. gälla luñkvaliteten, bullersituationen, miljöpåverkande anläggningar och riskområden olika slag. Även egenskaper kan ha betydelse för

av som att åstadkomma kretsloppslösningar bör redovisas, t.ex. mark- och vattenområden som på grund sina egenskaper kan utnyttjas

av som recipienter för lokalt dagvatten eller grönområden som har särskild betydelse för det lokala klimatet. Underlaget i fråga

miljöförhållandena kan nonnalt hämtas från miljövårdsprogram och

inventeringer som beskriver miljösituationen i olika delar av kommunen. Det blir i många kommuner naturligt att underlaget utvecklas under

planprocessen med stöd av bl.a. kompletterande underlagsmaterial

från länsstyrelsen, t.ex. vad gäller nationella och regionala miljömål och

regionala miljöprogram.

Sammantaget bör den ovannämnda bestämmelsen enligt min mening ge en grund för att miljöaspektema tillmäts ökad betydelse i de ställ-

en ningstaganden och sammanvägningar som kommunen gör i översiktsplanen och i efterföljande beslut. l de fall miljöförhållandena på ett tydligt sätt vägs vid kommunens ställningstaganden till förändringar i

användningen av inark- och vattenområden, kan planen ses som ett led i

arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL. En redovisning

av miljöförhållandena i översiktsplanen kan även ge underlag för framti-

da miljökonsekvensebeskrivningar genom att avgränsa vissa områden med sammansatta miljöproblem eller ge utgångspunkter för frågor

som behöver belysas särskilt.

Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön Enligt nuvarande 4 kap. 1 § andra stycket l skall av översiktsplanen framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. De erfarenheter som har vunnits visar att tyngdpunkten i de första översiktsplanema ligger vid att redovisa grunddragen i den avsedda markanvändningen och bebyggelseutvecklingen i sådana övergripande frågor som kan läggas till grund för kommunala beslut enligt PBL. Däremot saknas ofta kommunens avsikter i fråga om kommunikationsleder, stormarknader, sammanhängande grönområden och vattenområden av betydelse. Vidare beskrivs mera sällan utgångspunkter eller principer för hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara och utvecklas. Den pågående forskningen vid Umeå universitet visar att endast 20 av 256 Översiktsplaner redovisar strategiska överväganden om den framtida utvecklingen i kommunen. Hans Fog mfl. konstaterar i sin skrift att översiktsplanema i regel ger dålig vägledning för en förståelse av kommunemas strategier för förändring och bevarande. Också i studien av Översiktsplaner i Dalama anses att planema ger dåligt underlag för långsiktiga bedömningar av lokalisering av skilda verksamheter.

De ovan redovisade erfarenheterna är givetvis oroande. Det är av flera anledningar nödvändigrt att kommunen i översiktplanen redovisar sina avsikter och strategier för den framtida mark- och vattenanvändningen. Detta är viktigt för att kommunen i öppna och demokratiska former skall kunna styra utvecklingen i en mer hållbar riktning. Det tidigare redovisade förslaget till ny lydelse av 2 kap. l § bör ge tydligare anvisningar om vilka faktorer bör beaktas vid ställningstaganden till

som den framtida mark- och vattenanvändningeii och till bevarandet av befintliga värden. Med en sådan grundläggande bestämmelse blir det mer naturligt att förslagen sätts i relation till en långsiktigt lämplig samhällsstruktur. Sådana överväganden förutsätter vidare att i ökad ut-

man

sträckning i översiktsplaneprocessen diskuterar en totalt sett lämplig

mark- och vattenanvändning ur ett flertal aspekter bl.a. miljömässiga, samhällsekonomiska och sociala.

Det är angeläget att kommunen i översiktsplanen ger en samlad bild av hur den byggda miljön enligt min definition även innefattar

- som grönstrukturen som helhet skall utvecklas och bevaras. Jag föreslår

därför att bestämmelsema i 4 kap. 1 § kompletteras i detta avseende. I

övrigt har jag inte funnit skäl till någon ändring av denna punkt.

Konsekvensema avsedda större förändringar i

av användningen

av mark- och vattenområden

I mitt uppdrag ingår även att överväga kravet på

om miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och generell

ges en mer tillämpning i ärenden

enligt PBL. Mina överväganden och förslag i denna del redovisas under

avsnitt 3.7.4. Där framgår bl.a. PBL att utöver de uttryckliga kraven -

på miljökonsekvensebeskrivningar i vissa angivna fall har

ett inbyggt

och generellt krav på breda konsekvensbeskrivningar med avseende på

såväl miljökonsekvensema i inskränkt

mer mening som sociala och

samhällsekonomiska konsekvenser. För undvika missförstånd att och för

att åstadkomma bättre koppling mellan PBL en och NRL föreslår jag att

det i PBL införs ett generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar som

underlag för beslut rörande åtgärder med

betydande miljöpåverkan.

Kraven på miljökonsekvensbeskiivningar skall liksom i

dag fonnellt

knytas till programskedet i detaljplaneringen, mitt som enligt förslag i

avsnitt 4.6 görs i huvudsak obligatoriskt. Dagens genomförandeinriktade

detaljplaner imiebär emellertid att

miljökonsekvensbeskrivningar också i

ett programskede kan komma för sent för kunna påverka att besluts-

processen på ett avgörande sätt. Arbetet med beskriva

att miljökonsek-

vensema bör ske stegvis i där det tidigt handlar processen, om att mer

övergripande belysa alternativ i fråga lokalisering tänkta om av åtgärder

och att däreñer successivt placering och

anpassa utfonnning med hänsyn

till de krav kan ställas med stöd

som av miljökonsekvensbeskrivningen.

Översiktsplaneringen ger möjlighet att tidigt belysa altemativ i fråga om lokalisering och utformning, att belysa samband mellan olika

delar av

kommunen och att redovisa konflikter mellan olika allmänna intressen

som grund för breda avvägningar inom för

ramen målsättningen om en

god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Mot denna

bakgrund anser jag att

det bör ställas ett uttryckligt krav det i

att översiktsplanen skall

redovisas konsekvenserna avsedda

av större förändringar.

Önskvärdheten redan av att på den översiktliga nivån kunna en samlad bild av miljökonsekvensema grund för

som mer projektinriktade

miljökonsekvensbeskrivningar är också något har aktualiserats

som

inom EG-kommissionen.

Det är av flera skäl inte lämpligt att uttryckligen dessa bestäm-

knyta

melser till miljökonsekvensbeskrivningar

enligt 5 kap. NRL. Kraven på

6 14-0320

enligt NRL har med delvis olika

särskilda miljökonsekvensbeskrivningar

främst olika NRL-anknutna lagar, och riktas då i reinnebörd förts i

till den vill genomföra exploatering. Översiktsplaneringen

gel som en utnyttjas för tidigt belysa konsekvenserna av såväl förslag bör kunna att

i fråga bebyggelseutveckling andra exploateringsåtgärder.

om som av lämpligt att planeringen belyser förslag i fråga om väg- Det är t.ex. enligt väglagen, eller utbyggnader av jämvästräckningar, som prövas det i dag saknas regler för prövning lämpligheten. Bestämgar, där av i översiktsplanen skulle därför

melser om miljökonsekvensbeskrivningar

leda till missförstånd och oklarheter. Bestämmelserna i PBL kunna de allmänna intressena i 2 kap. underlag för framförallt i fråga om - ger bredare konsekvensanalyser. Det blir t.ex. i översiktsplane-

betydligt

analysera de sociala och kommunalekonomiska efringen naturligt att olika alternativ i fråga vägsträckningar, bl.a. möjlighefekterna av om tillfredsställande kollektivtrafik, upprätthålla service tema att ordna en Även ekonomiska effekter i övrigt kan belysas, t.ex. effektema för m.m.

jord- och skogsbruket av bebyggelselokaliseringar.

vill betona den föreslagna bestämmelsen inte innebär krav Jag att konsekvensema skall utgöra särskild handling att redovisningen av en särskild del översiktsplanen. Bestämmelsen syftar således till eller en av översiktsplanen skall tydliggöra de olika bedömningar och avvägatt ningar ligger till grund för olika ställningstaganden i fråga om större som mark- och vattenanvändningeii. De hittillsvarande erfarförändringar av visar konsekvenser och avvägningar sällan redovisas i enheterna att översiktsplanen. Hans Fog mfl. i sin skrift att de Översiktsplaner anger genomgående saknar redovisning altersom har studerats nästan en av lösningar, konsekvensanalyser, kostnader, kvaliteter, konflikter nativa slutliga val. l den pågående forskningen vid Umeå universitet konoch avvägningar motstående allmänna intressen saknas i 80 stateras att av planema. lnte minst för berörda kommuninvånare är det anprocent av motstående intressen, grunderna för olika avvägningar och geläget att konsekvensema olika alternativ redovisas tydligt under hela planproav förändringar diskuteras. Redovisningen i den antagna cessen då större kommer naturligtvis att variera, främst beroende i

översiktsplanen

utsträckning planen skall läggas till grund för efterföljande planvilken och beslut. I de fall planen skall utgöra ett led i en miljökonse-

läggning

kvensbeskrivning enligt 5 kap. l8 § PBL bör självfallet redovisningen

till de krav följer bestämmelsema i NRL och i förordanpassas som av

ningen 1991:738 om miljökonsekvensbeskrivningar. 1 andra fall,

t.ex.

då kommunen ställningstaganden i

genom översiktsplanen vill påverka andra myndigheters planering eller beslut, kan

konsekvensanalysen vara

övergripande och utmynna i önskemål och utgångspunkter för den mil-

jökonsekvensbeskrivning som skall upprättas enligt lagstiftning.

annan Därvid kan även indirekta konsekvenser beskrivas, t.ex. påverkan på

bebyggelseutvecklingen och erforderliga följdinvesteringar.

Hur kommunen att tillgodose riksintressen avser samt grunddrag och

riktlinjer i regionplan

Ett av huvudsyftena med PBL:s krav på kommunomfattande en översiktsplan var att kommunen i planen skall klargöra hur områden av riksintresse enligt NRL skall användas. Av planen skall enligt nuvarande 4 kap. 1 § andra stycket 2 framgå hur kommunen

avser att tillgodose

riksintressena. Länsstyrelsen har det getts huvudsakliga ansvaret att företräda staten i dessa avseenden och skall enligt 4 kap. 5 § under samrådet verka för att riksintressena tillgodoses. Av

länsstyrelsens gransk-

ningsyttrande, som enligt bestämmelserna i 2 § skall till fogas den antagna planen, skall enligt 9 § framgå förslaget inte

om tillgodoser riksintressen. Översiktsplanen var som tidigare nämnts förutsättningarna

en av för decentraliseringen beslutsansvaret enligt PBL till av kommunema och utgångspunkten att stat och kommun i

var översiktsplaneringen skall

komma överens hur riksintressena skall

om tillgodoses.

Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport har såväl

statliga myn-

digheter soin kommunen fokuserat intresset i de första

översiktsplanema

på riksintressena. Planema kan ändock inte alltid ses som ett resultat av den avsedda dialogen mellan stat och kommun, utan har tenderat att bli enbart sammanställningar centrala statliga myndigheters av anspråk. Såväl Boverket som flera de remissinstanser har av som yttrat sig över verkets rapport att det finns oklarheter anser stora i fråga om fonnema för hur riksintressen läggs fast och hanteras i den kommunala översikts-

planeringen. I Riksrevisionsverkets föreslås fonnema

rapport att för hur riksintressena fonnuleras ses över. Bestämmelsema i förordningen 1993:191

om tillämpningen av NRL

är bl.a. avsedda att undanröja de påtalade bristerna.

ovan Förordningen

klargör hur anspråk från centrala verk i fråga områden om av riksintresse skall hanteras, bl.a. länsstyrelsens företräda ansvar att statens intressen 3 §. Jag finner därför inte skäl till förändringar i PBL i dessa avse-

översiktsplanens funktion överenskommelse enden, utan anser att som och kommun riksintressena bör bestå och vidareutveckmellan stat om

las. jag det finns skäl att komplettera bestämmelserna Däremot anser att med hänsyn till min uppgift över formerna för regionplanering enatt se jfr avsnitt 3.7.3. Regionplanen skall enligt bestämmelserna i 7 ligt PBL till ledning för beslut Översiktsplaner, detaljplaner och kap. 4 § tjäna om områdesbestämmelser. Boverket har i sin förstudie storstädemas om

1992 pekat på regionplanens oklara roll i miljö Storstadsuppdraget,

till efterföljande beslut enligt PBL. Framförallt finns enligt förhållande oklarheter i fråga i vilken utsträckning antagen regionplan verket om en grund för länsstyrelsens uppgift att tolka vad som är en kan utgöra mellankommunal samordning bakgrund bl.a. bestäminellämplig mot av kap. och 4 kap. 9 Enligt min mening bör regionplanens sema i 12 l § avseenden stärkas för att målet ökad miljöstyrverkan i dessa om en i skall uppnås. l 4 kap. l § bör därför införas krav på

hänsyn planeringen

översiktsplanen skall redovisa hur kommunen avser att tillgodose att och riktlinjer i gällande regionplan. Jag avser att återkomma

grunddrag

i mitt slutbetänkande, där jag bl.a. skall redovisa mina till denna fråga övriga överväganden i fråga den statliga kontrollen. om sammanhang vill jag peka möjligheten att vid behov införa I detta på översiktsplanen skall redovisa också vissa övriga statliga inkrav att där förs över till komunema. Jag vill emellertid betona tressen, ansvaret krav översiktsplanen skall redovisa hur statliga in-

att ytterligare att

skall tillgodoses måste ske inom för översiktsplanens tressen ramen bakgrund uppgiften att vägledning för beslut räckvidd, dvs. mot av ge mark- och vattenanvändningeii. Endast sådana frågor som bör uppom vid beslut mark- och vattenområden bör således märksammas som rör kunna komma i fråga. Det kan t.ex. under vissa förutsättningar vara nationellt fastlagda krav i fråga iniljökvaliteter blir företänkbart att om för behandling i översiktsplaneringen på motsvarande sätt som mål riksintressen enligt NRL. Det kan gälla gränsvärden i fråga om högsta bullemivåer eller lägsta godtagbara luftkvalitet, som läggs

acceptabla

riksdagen eller regeringen för att uppfylla intemationella överfast av enskommelser eller för uppnå nationella mål. En förutsättning för att att sådana miljökvalitetskrav skall kunna behandlas i den fysiska planeringde gränsvärden eller riktvärden i fråga om en på detta sätt är att avser tillstånd kan knytas till geografiska områden och bli föremål miljöns som

för avvägningar mot andra intressen och företeelser i den fysiska plane-

ringen. Det är inte lämpligt att i den översiktliga fysiska planeringen

behandla bindande krav eller i form absoluta nonner, t.ex. av skyddsavstånd. l betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk föreslås ett

system med bindande s.k. miljökvalitetsnonner. Plan- och byggutred-

ningen har i sitt yttrande över miljöbalksförslaget framfört generellt att bindande nonner i fråga vissa miljökvaliteter i den fysiska planeringom en kan leda till avvägningar är olämpliga från andra aspekter som som rör en god livsmiljö. Bindande måste dock, de införs, självnonner om klart beaktas i planeringen och redovisas i underlaget för översiktspla-

nen som en planeringsförutsättning. Mot denna bakgrund bör där-

man för enligt min mening i stor utsträckning använda riktlinjer för miljökvalitet som planeringsverktyg för kommunema och ledning för som statens tillsyn i stället för generellt bindande Sådana riktlinjer nonner.

kan omsättas och till regionala förutsättningar i länsstyrelsens

anpassas arbete med strategier för regionala miljöanalyser till grund för behand-

ling bl.a. i kommunens översiktsplan.

Bestämmelser syftet med översiklxrpanen om

Inledande bestämmelser översiktsplanen om Önskemålen ökad miljöhänsyn i

om översiktsplaneringen gör sig således

gällande på olika sätt inom för planens olika funktioner. De ramen ovan

föreslagna förändringama rörande kraven på översiktsplanens innehåll

m.m. syñar till att stärka översiktsplanens möjligheter fungera i sina att olika uppgifter. Det är emellertid angeläget att redan de inledande be-

stämmelsema i l kap. 3 § PBL fullständigt beskriver översiktspla-

mer

nens uppgift att ge vägledning för beslut användningen mark- och

om av vattenområden samt utveckling och bevarande den byggda milom av jön. Jag föreslår därför att paragrafen ändras i detta avseende.

Krav på redovisning av syfte och innebörd

Med ovan föreslagna förändringar översiktsplanensinriktningoch

uppgifter i miljöarbetet läggs enligt min mening grunden för för-

en stärkning av planens användbarhet i detta avseende. Samtidigt kan utvecklingen innebära att alltfler Översiktsplaner får ett vidare använd-

ningsområde som ett strategiskt handlingsprogram i traditionella

kommunala markanvändningsfrågor och som ett redskap i det lokala hållbar utveckling. arbetet för en Boverket har i sin ovannämnda Huvudrapport framfört att kraven på den första generationen Översiktsplaner delvis är oförenliga och att det ibland har varit svårt att välja inriktning och tyngdpunkt i planeringen. Dessa förhållanden har enligt verket ibland lett till att översiktsplanedokumenten har låg användbarhet såväl beslutsunderlag som i andra som funktioner. Hans Fog m.fl i sin skrift att flertalet Översiktsplaner är anger oöverskådliga. Bristema består bl.a. i otydliga kartbeskrivningar och

svårigheter skilja ut ställningstaganden från bakgmndsmaterial. Enligt

att den pågående forskningen vid Umeå universitet är endast var tionde plan tillräckligt tydlig för att den skall begriplig för nonnal anses en svensk. Mycket talar för att många kommuner i det fortsatta översiktsplanearbetet kommer att variera syftet och stegvis också utvidga översiktsplafunktion fördjupningar olika slag. Denna utveckling nens genom av kommer i ännu högre grad att ställa krav på tydlighet i fråga om planens syfte och innehåll. Med hänsyn härtill och med beaktande de hittillsav varande erfarenhetema, finns det enligt min mening skäl att i 4 kap. 2 § införa krav på att innebörden och syftet med översiktsplanens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. En bättre redovisning av översiktsplanens syfte kan, förutom att öka användbarheten vid tillämpningen, även öka intresset för planeringen och därmed underlätta såväl

medborgarinflytandet de politiska ställningstagandena. l detta sam-

som manhang är det även viktigt att peka behovet ett tydligare åskådav liggörande planens innehåll och Linderlag. .lag återkommer till denna av fråga senare i detta avsnitt.

Utvidgning .samraclvkre.sen sam tydligare krav pa .samradel.s .syfte av och innehåll

Enligt mina direktiv skall jag överväga möjligheterna att stärka inedborgarinflytandet i den fysiska planeringen. Därvid pekas särskilt på värdet medborgarna kommer tidigt i planeringsprocessen, t.ex. i ett av att utvecklat programstadium till detaljplan eller i arbetet med en fören djupning översiktsplanen. Mina samlade överväganden i fråga om av formerna för medborgarinflytande redovisas under avsnitt Med tanke på översiktsplaneringens betydelse i sammanhanget bör frågan emellertid även behandlas här.

Väl utvecklade fonner för insyn och inflytande från olika intressenter är av avgörande betydelse för att översiktsplanen skall kunna förstärkas och utvecklas till för frågor människors livsmiljö. Samrådet en arena om

med statliga myndigheter, intresseorganisationer och allmänhet

kan i hög grad medverka i uppbyggnaden kunskaper och tillföra sådant underav lag som bidrar till att översiktsplanens olika delar får bättre föranken ring och kvalitet som beslutsunderlag. Detta gäller inte minst i fråga om olika allmänna intressen och sådana övriga lokala miljöförhållanden som har betydelse. Samrådet syftar även till att redovisa och diskuterat

olika förslag om förändringar mark- och vattenanvändningen. En

av öppen process som ger utrymme för såväl insyn påverkan i ett tidigt som skede kan därigenom underlätta efterföljande planläggning och beslut. Önskemålen aktivare

om ett medborgarinflytande i översiktsplane-

ringen gör sig framförallt gällande i fråga planeringen för kommunom delar och tätorter eller för stadsdelar. Erfarenheterna talar för det att är på dessa nivåer invånarnas kunskaper och intresse för

som planeringen

bäst kan tas till Möjlighetema identifiera

vara. att möjligheter och

problem är naturligtvis större i fråga den nännilom egna jönvardagsmiljön. Samrådet kan här bidra till att kartlägga värden och

miljöförhållanden och beskriva lokala utvecklingsmöjligheter. Med den

inriktning mot förnyelse och förvaltning den byggda miljön jag

av som ser framför mig kommer allt större intresse riktas

att mot översiktlig

planering för tätortsområden. översiktsplaneringen underlag för att ger diskutera samband mellan olika delar tätort. Behoven överblick av en av och helhetsbild översiktsplaneringen har ökat genom även som en följd av de allt mindre och genomförandeinriktade detaljplanema. De hittillsvarande erfarenhetema visar att det i regel har varit svårt att väcka intresse och i den kommunomfattande

engagemang översiktsplaneringen. PBL:s syfte att se samrådet del i kunskapsuppbyggna-

som en den har haft svårt att genomslag. l de intervjuer skett inom som ramen för den pågående forskningen vid Umeå universitet anger 80 procent av planförfattama att de synpunkter framförts allmänheten varit som av ointressanta eller saknat relevans. Hans Fog m.fl. konstaterar att de intervjuade tjänstemännen och politikema i l2 kommuner i första hand

nämner kommunemas förvaltningar målgrupp för som översiktsplane-

ringen. Först i tredje hand nämns allmänheten. Forskama konstaterar vidare att endast två kommuner i sina samrådsredogörelser och tar upp behandlar andra frågor än detaljanmärkningar. Å andra sidan har flera

kommuner gjort intressanta försök i syfte att berörda kommunengagera invånare i den översiktliga planeringen. Bl.a. har några kommuner på

olika inbjudit intresseorganisationer, berörda kommuninvånare m.fl.

sätt aktivt medverka i arbetet med att utveckla kunskapsunderlaget. att Samrådet rörande översiktsplanen syftar enligt 4 kap. 4 § till ett utbyinformation och synpunkter. Resultatet samrådet och förslag te av av med anledning de synpunkter har framförts skall redovisas i en av som Samrådsredogörelse. I 3 § att kommunen skall samråda med länsanges styrelsen regionplaneorgan och kommuner berörs förslaget. samt som av Andra har väsentligt intresse förslaget skall beredas tillfälle som ett av till samråd. Det enligt min mening största vikt att PBL:s regler om samrådet är av översiktsplaneringen tydligt speglar samrådets syfte, fonner och innei håll. Jag samrådets skilda syften att fördjupa kunskapsunderanser att och möjlighet till insyn och påverkan bör framgå belaget att ge - av stämmelsema. Vidare bör det klart framgå att såväl myndigheter och sammanslutningar enskilda har ett väsentligt intresse förslasom som av skall beredas tillfälle till samråd. Därigenom görs tydligt att samråd get bör ske med vidare krets berörda. Bl.a. med hänsyn till mina fören av slag i avsnitten 4.5 och 46, enligt vilka behandlingen i översiktsplanen avgörande för fonnema för detaljplanläggningen, är det nödvändigt är med bredare samrådskrets. Slutligen bör i bestämmelsema om samen rådsredogörelsen klarläggas i princip alla synpunkter även sådana att inte direkt berör översiktsplaneringen bör redovisas och kommensom - Därigenom läggs grunden för att de lämnar synpunkter skall teras. som få uppfattning på vilket sätt samrådet påverkar kommunens plaen om nering eller tas om hand på annat sätt. Sammanfattningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att betona samrådets syfte och höja dess kvalitet. I det följande kommer jag också lämna förslag syftar till att utvidga och tydliggöra länsstyrelsens att som vid samrådet. Detta innebär totalt sett förskjutning av beredansvar en ningsarbetet rörande översiktplanen från till tidiga skeden, där sena till påverkan störst. Mot denna bakgrund bör enligt

möjligheten är som

min mening den i 4 kap. 6 § stadgade Litställningstiden minst två måom nader kunna förkortas till månad utan att för den skull medborgarinen flytandet påverkas negativt. Efter det den första generationen att nu kommunomfattande Översiktsplaner tagits fram i landets samtliga komkan det förväntas att översiktsplanearbetet framdeles kommer att muner,

inriktas på successiva revideringar och fördjupningar såväl skalmässigt på tätortsnivå som teinatiskt, bl.a. rörande skilda miljöförhållandeir. Det är mycket angeläget att översiktsplanema kan hållas aktuella på detta sätt, bl.a för att sätta de i dag små och gemomförandeinriktade detaljplanema i ett större sammanhang, där medborgardialogen är meningsfull. Jag föreslår därför i det följande också att kommunen varje år skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Även mot denna bakgrund är det rimligt med en förkortning av den lagstadgade minimitiden för utställning så att en omprövning av översiktsplanen verkligen kommer till stånd innan detaljplanering sker. Det bör dock observeras att det är fråga om en minimitid. För mer omfattande ändringar av en översiktsplan bör kommunen givetvis bestämma en längre Litställningstid.

Bestämmelser om årlig zippföüning av ÖVCI.SiI.S'D/CII7CI7.S'aktualitet Enligt bestämmelserna i l kap. 3 § skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan. Kravet aktualitet motiverades av de skilda uppgifter

beslutsunderlag, infonnationsdokument som översiktsplanen som mm. har getts enligt PBL och NRL. l förarbetena anförs bl.a. att tidigare erfarenheter hade visat på stora olägenheter av att kommunerna låter planerna successivt bli föråldrade PBL-propositionen s. 462. Dåvarande departementschefen anförde vidare att kravet på aktualitet innebär att översiktsplanen skall utgöra en sammanställning och redovisning av resultatet av den kontinuerligt bedrivna översiktsplaneringen inom kommunen. Behovet av revideringar beror enligt departementschefen bl.a. på samhällsutvecklingen i stort, ändrade förutsättningar i kommunen samt på översiktsplanens nytta som infonnationsmaterial och underlag för beslut. Vidare uttalas att aktualitetskravet gör att bestämmelser

om giltighetstid eller omprövning av översiktsplanen blir överflödiga. I denna fråga anförs följande:

Med det informationsvärde och den tyngd som bör tillmätas över-

siktsplanen som underlag för olika beslut om användningen av mark

och vatten, bör det ligga i kommunens eget intresse att den hålls ak-

tuell ..Till följd av planens uppgift att också behandla frågor om

riksintressen bör aktualiteten tas upp i det löpande samrådet mellan kommunen och länsstyrelsen. Det är kommunen själv avgör

som om

översiktsplanen är aktuell. Jag föreställer mig att det kan finnas skäl

för kommunfullmäktige att i början av varje mandatperiod eller minst

varannan period, dvs. vart sjätte år, ta upp översiktsplanen till en

helhetsbedömning och därvid fatta beslut som ger översiktsplanen föreskriven aktualitet.

Jag anser inte att det finns skäl att ändra på den ovan angivna prin-

cipen ligger till grund för bestämmelsema översiktsplanens ak-

soin om tualitet. Översiktsplaneringen bör även fortsättningsvis bedrivas som en kontinuerlig process. Planeringen kommer att bedrivas med olika inriktning och intensitet från tid till annan och i olika områden. Mot bakgrund av nya förutsättningar och värderingar kan normalt förväntas att planen successivt blir föremål för revideringar och fördjupningar. Översiktsplanens karaktär av ett i första hand kommunalt handlingsprogram för användningen mark- och vattenområden innebär att kommunen själv

av bör avgöra vid vilka tillfällen översiktsplaneringen till en hel-

tas upp hetsbedömning. Genom redovisning av allmänna intressen och ställningstaganden i översiktsplanen kan kommunen påverka sådan tillståndsprövning som sker med stöd av NRL. Jag delar därför bedöinningen att det bör ligga i kommunens eget intresse att skaffa sig ett bättre inflytande över andra myndigheters beslut genom att hålla översiktsplanen aktuell.

Som jag har redovisat tidigare kommer samhällsutvecklingen att ge översiktsplaneringen en rad nya uppgifter i framtiden samtidigt som planeringsförutsättningarna kan förväntas förändras i en allt snabbare takt. Mina förslag om översiktsplanens innehåll syftar bl.a. till att öka beredskapen för att möta oförutsedda anspråk. Avgörande för att aktualitetskravet skall kunna uppfyllas är emellertid att nytt underlag och kun-

nya skaper kontinuerligt tillförs kommunens översiktsplaneprocess. Inte minst anspråk och underlag från centrala statliga sektorsmyndigheter måste snarast möjligt förmedlas till berörda kommuner för bedömning av hur ställningstagandena i översiktsplanen påverkas. Som framgår både av Boverkets ovannämnda Huvudrapport och av remissynpunktema har kunskapsförsörjningen hittills inte fungerat helt tillfredsställande i dessa avseenden. Angeläget underlag från centrala verk saknas fortfarande på flera områden. Fördelningen av ansvaret för kunskapsförsörjningen anses till vissa delar oklar. Länsstyrelsen har inte alltid tagit på sig ansvaret att aktivt tolka och förmedla underlag från statliga myndigheter. Genom förordningen om tillämpning av NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1993, klargörs bl.a. verkens respektive länsstyrelsens uppgifter och ansvar för fönnedling underlag för tillämpningen

av av

bestännnelsema i 2 och 3 kap. NRL. Genom bestämmelsema i förordningen ges därför kommunerna bättre förutsättningar att successivt

kunna komplettera översiktsplanen med hänsyn till vissa statliga

intressen.

Avgörande för översiktsplanens aktualitet är dock givetvis att nöd-

vändiga revideringar verkligen kommer till stånd. Beslutsmyndigheter

och andra bör på ett enkelt sätt kunskap om i vilken utsträckning planen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller i vilka avsenden som kunskap olika allmänna intressen eller

om miljöforhållanden måste sökas på annat håll. Om det råder osäkerhet i dessa avseenden, finns en uppenbar risk för att planen frångås vid beslut om mark- och vattenanvändning också i de delar som är aktuella. Det bör således ligga i kommunens intresse att ett enkelt och tydligt sätt

kunna klargöra översiktsplanens aktualitet för såväl myndigheter som

andra berörda.

Jag anser därför att det i en ny paragraf i 4 kap. bör införas bestämmelser om återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Med hänsyn till översiktsplanens karaktär kommunalpolitiskt

av handlingsprogram, bör sådana beslut självfallet fattas av kommunfullmäktige. Bestämmelsema bör inte förutsätta ett förnyat ställningsta-

gande till översiktsplanens innehåll eller att översiktsplanens olika delar

ses över. Beslut om ändringar i översiktsplanen sker nämnts

som ovan vid tillfällen som kommunen själv avgör med stöd av reglema om samråd, utställning m.m. Beslutet i fullmäktige bör i stället i första hand in-

nebära ett ställningstagande till i vilken utsträckning översiktsplanens

intentioner fortfarande är giltiga. Därigenom fullmäktige också möj-

ges lighet att återkommande få samlade redovisningar arbetsläget i över-

siktsplaneringen. Uppföljningen ger även möjlighet för fullmäktige att

besluta om inriktningen det fortsatta arbetet, t.ex. i fråga tidpunkt

av om och omfattning för en ändring översiktsplanen i den del den inte be-

av funnits aktuell. En sådan återkommande bedömning av översiktsplanens aktualitet kan även förväntas öka intresset för översiktsplaneringen allmänt sett och ge medborgarna en bättre och tidigare insyn i den strate-

giska planeringen i kommunen.

Mot bakgrund av betydelsen av underlag och kunskaper från statliga

myndigheter bör länsstyrelsen beredas tillfälle till att samlat redovisa nytt underlag och ge sin syn på planens aktualitet. l egenskap av företrädare för statens intressen bör länsstyrelsen bl.a. kunna besked i

ge om

vilken utsträckning underlaget om riksintressena har ändrats och om nytt underlag eller statliga anspråk, bör behandlas i översiktsplane-

nya som ringen, har tagits fram av statliga myndigheter. Jag tänker då exempelvis på underlag planerade investeringar i vägar och andra trafikanlägg-

ningar eller underlag och kunskaper om miljöförhållanden av betydelse

för den kommunala planeringen. Därigenom kan kommunens politiker återkommande en samlad bild av förändrade anspråk från den statliga sektorn som underlag för ställningstagande till om kommunen genom

redovisning och awägningar i översiktsplaneringen vill skaffa sig möj-

ligheter till bättre påverkan och inflytande. Länsstyrelsens ansvar och

uppgifter inför kommunfullmäktiges ställningstagande bör därför framgå

av bestämmelsen.

Som underlag för beslutet behövs enligt min bedömning dels en analys av i vilken utsträckning planens intentioner har följts i efterföljande beslut, dels redovisning sådana förändringar som innebär att

en av planen är inaktuell i väsentliga avseenden. Detta bör framgå av bestämmelsen. Man bör enligt min mening kunna förutsätta att en sådan uppföljning av översiktsplanens effekter och styrverkan kan ske som ett

naturligt led i den löpande översiktsplaneringen. De arbetsinsatser som

erfordas för att förbereda aktualitetsbeslutet bör med hänsyn härtill vara

relativt begränsade.

Bestämmelsema uppföljning planens aktualitet syftar bl.a. till

om av att ge besked om i vilken utsträckning översiktsplanen kan läggas till grund för olika beslut. Med hänsyn härtill bör beslutet ske varje år.

Tydligare besTänzne.trer om län.s.slyrel.s'en.szzppgifter och ansvar

Jag har tidigare erinrat om att en av utgångspunktema för den obligato-

riska översiktsplanen var decentraliseringen av ansvaret för beslut om

bebyggelse och markanvändning till kommunerna. Genom översiktspla-

neringen kan stat och kommun föra en dialog om hur statliga intressen och angelägenheter bör behandlas. Den antagna översiktsplanen blir till-

sammans med länsstyrelsens granskningsyttrande en överenskommelse

mellan stat och kommun i sådana frågor där staten genom sitt tillsynsansvar har möjlighet att gripa i senare skeden av kommunens planerings- och beslutsprocess.

Det är emellertid främst att ta fram och fönnedla kunskap till

genom kommunerna statliga myndigheter förutsätts medverka i den kom-

som

munala översiktsplaneringen. Myndighetemas framgår av be-

ansvar stämmelserna i NRL och förordningen tillämpningen av denna samt om verkens instruktioner. Berörda centrala myndigheter förutsätts var av och inom sitt ansvarsområde ställa det underlag som behövs en samman för tillämpningen framförallt bestämmelserna i NRL. Länsstyrelsen av har huvudansvaret att ställa samman utredningar och planeringsunderlag betydelse och är skyldig att tillhandahålla underlaget kommuner av och andra myndigheter som skall tillämpa NRL. Länsstyrelsen har således såväl bestämmelserna i PBL som genom NRL getts det huvudsakliga ansvaret att företräda statens intressen. Jag har tidigare i detta avsnitt berört vissa de hittillsvarande erfarenheterav

länsstyrelsens medverkan i den kommunala översiktsplaneringen.

na av Länsstyrelserna har enligt Boverkets Huvudrapport haft vissa svårigheförena ansvaret att företräda och samordna statens intressen med ter att uppgiften att fönnedla underlag och ge råd till kommunerna. Enligt verket har länsstyrelsema i hög grad fungerat förmedlare av statligt som underlag och kunskaper, medan det funnits osäkerheter i fråga om ansvaret att även tolka underlaget och att samordna olika statliga intressen. Länsstyrelsema har vidare haft svårigheter att från sitt regionala perspektiv med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk, framförallt i riksintressena. Också Svenska Kommunförbundet, flera statlifråga o1n myndigheter och andra yttrat sig över Boverkets rapport anser ga som länsstyrelserna behöver utveckla sin kompetens att sammanväga och att

entydigt ta ställning för statens räkning i planprocessen. Vissa centrala

myndigheter, saknar regional organisation, betonar beroendet av ett som utvecklat samarbete med länsstyrelsen. Flera länsstyrelser menar att svårigheterna att företräda statens intressen till stor del beror på en oklar ansvarsfördelning mellan länsstyrelsen och centrala myndigheter. Riksrevisionsverket har granskat länsstyrelsens förutsättningar att företräda statliga intressen med utgångspunkt från studerade erfarenheter från de-

taljplaneproccessen i några län ovannämnda granskningsrapport.

Verket att länsstyrelsema har haft svårigheter att möta förändringanser i PBL. Bl.a. riktas kritik mot länsstyrelsens förmåga att i tidiga ama skeden planproccessen samordna statens intressen. Riksav revisionsverket föreslår rad insatser för kompetensutveckling riktade en

mot länsstyrelsen och statliga myndigheter samt föreslår att

länsstyrelsens tillsyns- och uppföljningsroll förtydligas i lagstiftningen.

Genom förordningen 1993:191 tillämpningen NRL,

om av som trädde i kraft den 1juli 1993, klargörs bl.a. verkens och länssty-

numera relsens uppgifter och för underlag till tillämpningen

ansvar av bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL. Länsstyrelsens skyldighet att ta de initiativ som behövs för att bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas i tidiga skeden av planerings- och beslutsprocesser läggs fast.

Vidare förtydligas skyldigheten att hålla regeringen och berörda

myndigheter underrättade behovet översyn och omprövning

om av av områden med riksintressen.

Förutsättningarna för att länsstyrelsen skall vara mera aktiv i den fysiska planeringen för en god livsmiljö och kunna företräda statens samlade intressen har häri förbättrats. Med hänsyn till de tidigare

genom redovisade erfarenhetema från den översiktliga planeringen, finns det dock enligt min mening skäl till förtydliganden i fråga länsstyrelsens

om uppgifter enligt PBL. Statens inflytande och påverkan i kommunernas översiktsplanering förutsätts i allt väsentligt utövas under samrådet. Av bestämmelserna bör framgå att det är länsstyrelsen har det

som övergripande ansvaret att ta till vara statens intressen under samrådet såväl i fråga om olika allmänna intressen i frågor kan föranleda

som som ingripande i senare skeden. Det bör vidare tydliggöras att ansvaret även innefattar att samordna och i förekommande fall sammanväga motstående statliga intressen och anspråk. Också länsstyrelsens uppgift att både fönnedla underlag allmänna intressen och att aktivt

om mer ge

råd om tillämpningen 2 kap. PBL bör framgå. Mot bakgrund

av av

länsstyrelsens kompetens och överblick i miljöfrågor, bör länsstyrelsen

även ha uppgift att fönnedla underlag och råd sådana övri

som ge om ga

miljöförhållanden som har betydelse för kommunens översiktsplan.

Jag föreslår mot denna bakgrund att länsstyrelsens uppgifter vid

sam-

rådet utvidgas och görs tydligare. Även mitt förslag årlig

ovan om

uppföljning tillgodoser önskemålet om att länsstyrelsen skall vara aktiv i

sin uppgift att förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för

översiktsplaneringen.

Översiktsplanensframlida roll

Som jag har sagt inledningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att höja ambitionsnivån i den översiktliga planeringen så att planen bättre

kan fylla sin roll, bl.a. i miljöarbetet, styrinstrument, beslutsunder-

som

lag och kunskapssammanställning. Jag vill här avslutningsvis samman-

fatta mina förväntningar på det framtida översiktsplanearbetet. Bl.a. vill jag försöka beskriva hur förstärkt och aktuell översiktsplanering kan en komma att användas vid olika överväganden och beslut som rör användningen våra mark- och vattenområden samt vår livsmiljö i övrigt. av Vidare kommer jag min på hur kommunen kan hantera ett att ge syn

alltmer komplext faktaunderlag samt behovet kunskaps- och metod-

utveckling i övrigt.

Översiktsplanens roll i miljöarbetet

Mina förslag i fråga översiktsplanen syftar bl.a. till att åstadkomma om bättre integrering miljö- och hälsoskyddsfrågoma i den fysiska en av planeringen. I detta sammanhang vill jag något beröra sambandet mellan miljölagstiñningen och bestämmelserna i PBL om översiktsplan. Enligt

miljöskyddskommittens betänkande SOU 1993:27 Miljöbalk föreslås

de centrala miljöskyddslagama samordnas med bl.a. naturvårdslagen och NRL i miljöbalk, bl.a. i syfte att åstadkomma en ökad en gemensam enhetlighet i miljöarbetet och ökad miljöhänsyn i alla samhällssektoen rer. Avsikten med att ta NRL:s bestämmelser i en miljöbalk är att göra tydligt att det samlade miljöarbetet även underordnas målet att åstad-

komma långsiktigt god hushållning med naturresursema. Tillämp-

en ningen NRL torde dock enligt min mening komma att aktualiseras i av första hand vid prövning tillstånd rör mark- och vattenanvändav som ningen. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL kommer således, om förslaget leder till lagstiftning, att tillämpas såväl vid de beslut som fattas med stöd balken vid beslut användningen mark- och vatav som om av tenområden enligt sådana lagar utanför balken som i dag är knutna till NRL. Det vidgade tillämpningsområdet för NRL bör dämied enligt min mening även bidra till att översiktsplanen får ett vidgat användningsomvägledande beslutsunderlag jfr nuvarande 6 kap. 1 § NRL och råde som 5 § förordningen, 1993:191, om tillämpning av NRL. Även PBL inte fonnellt kommer att kopplas till framtida miljöom en balk, blir det således naturligt att översiktsplaneringen bedrivs med en

ökad hänsyn till grundläggande principer och utgångspunkter i miljö-

lagstiñningen. Mina förslag i fråga om översiktsplanen bl.a. kravet på att miljöförhållanden betydelse skall redovisas lägger grunden för av -

en sådan ökad integration miljöfrågor i den fysiska planeringen.

av Också bestämmelserna att översiktsplanen skall redovisa konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändnin verkar i denna

gen riktning. De kunskaper om sambanden mellan miljösituationen och

andra faktorer som miljöinriktad Översiktsplanering kan medverka

en till, kan förväntas leda till tydligare slutsatser och ställningstaganden för efterföljande beslut. Kommunen kan således i översiktsplanen t.ex.

redovisa mål och riktlinjer för god miljökvalitet, utgångspunkter för

en planläggning och tillståndsprövning i störda eller utsatta områden eller avgränsa områden där förändringar bör föregås miljökonsekvensbe-

av skrivningar. Både regeringen och riksdagen har i olika fonner lagt fast olika miljömål, t.ex. i fonn mål minskade utsläpp luftförore-

av om av ningar och en önskvärd avfallsåtervinning. Sådana nationella mål skall enligt tankegångama i Agenda 21 omsättas till regionala och lokala mål

och åtgärder. Översiktsplanen kan därvid utnyttjas för att lägga fast

kommunens på hur sådana nationella mål, uttryckta i form önsk-

syn av värda miljömål, vägledande iniljökvalitetskrav eller bindande

miljökvalitetsnonner, kan tillgodoses i kommunens fysiska planering

och vid övriga rättsverkande beslut enligt PBL. Särskilt vid fördjupningar av översiktsplanen för tätortema med sina sammansatta

och komplicerade miljöproblem kommer nännare redovisning

en av miljösituationen och slutsatser med anledning därav för efterföljande

reglering i detaljplaner att bli angelägen. En sådan reglering kan

avse särskilda skyddsanordningar och högsta tillåtna värden för buller

m.m. enligt 5 kap. 7 § första stycket l l PBL.

Översiktsplanering för tätorter, m.m.

Mina förslag såväl i fråga översiktsplaneringen de förslag

- om som som jag senare avsnitt 4 kommer att redovisa för de rättsverkande planema

kommer sammantaget att öka behovet att den kommunomfattande - av översiktsplanen ändras genom fördjupningar för tätortsområden. De preciserade kraven på vad skall redovisas i översiktsplanen

som

särskilt vad gäller miljöförhållanden betydelse och konsekvensema

av av större förändringar kommer att förutsätta detaljerade

- mer redovisningar. Genom de allt mindre och projektinriktade detaljplanema har dessutom behoven överblick och analys samband mellan olika

av av stadsdelar och strukturer i översiktsplaneringen ökat. De möjligheter

nya

att rationalisera efterföljande planläggning, jag kommer

som senare att föreslå, förutsätter i praktiken att översiktsplanen fördjupas för delområden. Sammantaget kan enligt min mening fönnoda de man att närmaste årens översiktsplaneiing i stor utsträckning kommer att avse fördjupningar för tätortsområden i skilda avseenden. I flera sammanhang, bl.a. i samband med remissbehandlingen B0av verkets ovannämnda Huvudrapport, har kommuner och myndigheter framfört olika förslag till ändringar i PBL:s bestämmelser i syfte föratt enkla fonnema för revideringar översiktsplanen. Framförallt pekar av man på behovet av att underlätta fördjupningar för tätortsområdena. Bl.a. anses reglema i fråga Litställningstid leda till onödigt lång om en process. Vidare framförs olika förslag att införa ett nytt planinstitut, om en slags mellannivå, mellan översiktsplan och detaljplan. Mitt förslag ovan kortare minimitid för utställning tillgodoser om en delvis önskemålen enklare regler för förfarandet. Vad gäller om synpunktema i övrigt på fonnema för den kommunala översiktliga planeringen vill jag erinra om att denna fråga diskuterades ingående i samband med behandlingen förslaget till plan- och bygglag. Dåvaav en ny rande departementschefen ansåg att skälen för att särskilt lagreglera andra översiktliga planfonner än översiktsplanen bl.a. anförvar svaga,

des att översiktsplanen fördjupningar kan erforderliga

genom ge nyan-

seringar i föreslagen markanvändning och riktlinjer inom begränsade

områden. Vidare ansågs det viktigt såväl pedagogiska praktiska av som

skäl att plansystemet förenklas. Jfr PBL-propositionen 130

Jag har inte funnit att det finns skäl att frångå denna bedömning. Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport hade i början år 1992 - av ett stort antal kommuner antagit fördjupningar översiktsplanen för del av av kommunen. Flertalet dessa omfattade tätortsområden eller områav den avsedda för olika slag större exploateringar. Nästan samtliga av kommuner har dessutom aviserat fördjupningar översiktsplanen för av delar av kommunen. De hittillsvarande erfarenhetema, dessutom som har vunnits i PBL:s inledningsskede, denna bakgrund inte skäl ger mot

till mer genomgripande förändringar plansystemet i PBL. Det

av är enligt min mening naturligt att de första översiktsplanema är enkla och översiktliga för hela kommunen och att fördjupningar fram efter tas hand. Som redovisats talar flera skäl för kommunema med ovan att varierande tyngdpunkt och sylten framdeles kommer arbeta med föratt

djupningar av översiktsplanen för tätortsområden. Många fördjupningar

för tätortsområdena kan förväntas behandla strukturfrågor t.ex. sam- band mellan trafik, bebyggelse och grönstruktur medan andra kommer konsekvenser olika utbyggnadsförslag. Åter att belysa innebörd och av andra kan behandla t.ex. kulturmiljön och tillgängligheten för handikappade. Det finns således enligt min mening inte anledning att vare sig

lagstifta fördjupningar eller att i övrigt skapa ett nytt planinstitut vid

om sidan översiktsplanen. Jag anser således att fördjupningar av överom siktsplanen för tätortsområden framdeles kommer att fylla det tomrum i dag finns mellan den översiktliga planeringen och detaljplaneringsom sådana områden. en av Vad gäller områden utanför detaljplan kan kommunen anta områdesbestämmelser för att på ett rättsligt bindande sätt säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att riksintressen enligt NRL tillgodo- Genom områdesbestämmelser får regleras bl.a. grunddragen för ses. användningen mark- och vattenområden för bebyggelse, eller för fnav tidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,

meddelas skyddsbestämmelser och rivningsförbud för

samt kulturhistoriskt intressanta byggnader och skyddsanordningar för att motverka stömingar från omgivningen. Områdesbestämmelser har hittills utnyttjats i mycket liten omfattning. Detta är i och för sig naturligt bakgrund kopplingen till översiktsplanen, som i flertalet mot av kommuner har antagits först efter år 1990 och enligt vad som redovisats hittills i begränsad utsträckning anger kommunens strategiska ovan överväganden den framtida utvecklingen, särskilt vad gäller större om strukturbildande anläggningar, eller hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara. Mina förslag rörande bl.a. översiktsplanens innehåll har till syfte ovan bl.a. att konnnunen i ökad utsträckning i planen öppet skall redovisa skilda allmänna intressen och övri miljöfaktorer sina riktlinga samt ange jer för såväl nyexploatering bevarande. En sådan utveckling ger som kommunema betydligt bättre möjligheter än i dag att därefter genom områdesbestämmelser till stånd bindande avgöranden i förhållande till såväl enskilda statliga myndigheter i för kommunema viktiga framsom tidsfrågor. Jag vill därvid som exempel peka möjligheten att utnyttja översiktsplaneringen till att belysa altemativ och beskriva konsekven-

planerade väg- och jämvägssträckningar och att därefter lägga

sema av fast den valda sträckningen i områdesbestämmelser.

Mina förslag rörande översiktsplanens innehåll och aktualitet bör även i övrigt medverka till ett bättre samband mellan översiktsplanering-

en och efterföljande beslut enligt PBL. Flera mina förslag i fråga

av om detaljplan, vilka redovisas under avsnitt också kommunen möjligger

het till rationaliseringsvinster insatser i översiktsplaneringen.

Översiktsplanens olika delar helhet och fördjupningar - Mina förslag i fråga översiktsplanens innehåll kan förväntas medföra om att den kommunomfattande översiktsplanen i många kommuner kommer att bestå av flera delar, där exempelvis allmänna intressen, miljöförhål-

landen och kommunens ställningstaganden till gnmddragen i fråga

om mark- och vattenanvändningeii redovisas i såväl textfonn på särsom skilda kartor. Kommunfullmäktiges beslut kommer omfatta såväl att

konkreta förslag till större förändringar redovisning olika

m.m. som av allmänna intressen och övriga miljöförhållanden. Det finns redan innu tressanta erfarenheter hur olika awägningar och ställningstaganden av

kan lyftas fram och redovisas i översiktsplanen.

De forsta, heltäckande översiktsplanema kommer successivt bli att

föremål för förändringar, antingen fördjupning planen för

genom av olika delområden och teman eller revidering den kommunomgenom av fattande planen. Från tid till kommer översiktsplaneringen beannan att drivas på olika nivåer med varierande syfte och inriktning. I många kommuner kommer det t.ex. att diskuteras olika trafikinvesteringar i översiktsplaneringen. l den mån detta leder fram till antagen överen

siktsplan för t.ex. en vägsträckning kommer denna fördjupning att ut-

göra en ändring av översiktsplanen för hela kommunen. Med tiden kommer kommunens översiktsplan således att bestå såväl komav en munomfattande del olika fördjupningar. som Om översiktsplanen skall kunna läggas till grund för olika beslut och

fungera som infonnationsdokumentlcunskapssammanställning, krävs

såväl att syftet med de skilda delama framgår planens olika desom att lar ställs och redovisas på sammanhållet och

samman ett överskådligt

sätt. Jag har tidigare föreslagit att det i 4 kap. 2 § PBL bör inanges att nebörden och syftet med planens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. I många kommuner torde det bli nödvändigt att i olika fonner

av förteckningar eller sammanfattningar den samlade översiktsplanen

av ge en överblick över planens olika delar och underlaget till dessa. av

Mitt förslag rörande återkommande prövning översiktsplanens en av aktualitet kan förväntas förstärka behovet av en sådan systematiserad överblick.

Översiktsplanen ett led i utveckling av landsbygden som en

Som jag tidigare har redovisat visar erfarenheterna att de första översiktsplanema sällan redovisar långsiktig strategi för en på sikt önsken värd utveckling för kommunen helhet eller för olika kommundelar. som Samspelet med planering är förhållandevis outvecklad. Sociala annan mål och förutsättningar utgör sällan utgångspunkter för planeringen. Den översiktliga planeringens tradition att dels redovisa utgångspunkter för med expansionsmöjligheter, dels restriktiva riktlinjer för betätorter mer byggelseutvecklingen på landsbygden har i hög grad även genomsyrat de första översiktsplanema. Det finns emellertid exempel kommuner som aktivt behandlat förutsättningarna för landsbygden och på olika sätt utnyttjat översom siktsplaneringen till att stötta utvecklingen mindre samhällen och av landsbygdsområden. Dessa erfarenheter tyder att översiktsplaneringkan mobiliserande i ett lokalt arbete och starta en process kring en vara olika samhällens och orters utvecklingsförutsättningar. Planeringen kan därvid bli ett forum för samverkan mellan kommunen, kommuninvånare och andra aktörer. Resultatet denna samverkan kan samlad bild av ge en ortens förutsättningar och värden utgångspunkt för diskussion av som och undanröjande hinder för utveckling. Överom möjligheter av en siktsplaneringen erbjuder också former för dialog med staten om uten vecklingsförutsättningama och statens möjligheter att på olika sätt stödja utveckling. Det kan t.ex. handla om olika former av regionalpolitiskt en stöd eller förbättringar av det lokala vägnätet. I den fysiska översiktsplaneringen ingår naturligt att diskutera hur olika lagar och andra styrmedel reglerar användningen av marksom och vattenområden kan utnyttjas för att skapa attraktiv livsmiljö och en beredskap för utveckling. l många glesbygdsområden utgör ge en en

exempelvis strandnära områden för bebyggelseutveckling. Det

en resurs är naturligt att inom för den översiktliga planeringen påvisa en ramen

rimlig tillämpning strandskyddsreglenia utifrån de lokala förutsätt-

av ningama. Vidare kan beredskapen för utveckling av det lokala näen

ringslivet och bebyggelse ökas, t.ex. genom översyn och förenklingar

rättsverkande detaljplaner och beslut lovpliktens omfattning.

Om dessa möjligheter tas till vara kan översiktsplaneringen medverka

till en positiv utveckling Iandsbygdsområden. Syftet bör att uti-

av vara från ett helhetsperspektiv, där såväl fysiska som sociala och samhällsekonomiska förutsättningar ingår, beskriva livsbetingelser och utvecklingsmöjligheter i olika orter och kommundelar. Detta synsätt bör prägla

planeringsarbetets uppläggning. Mina förslag till en förstärkt och aktuell

översiktsplanenng bör kunna bidra till att denna i ökad utsträckning utnyttjas i dessa avseenden. Ytterst är det emellertid fråga politisk

en om vilja och ambitionsnivå i den kommunala planeringen.

Systematisering av underlag m.m.

Som en följd av den höjda ambitionsnivån och komplexiteten i förutsättningarna för översiktsplaneringen kommer att ställas ökade krav på att kommunen har utvecklade fonner för att hålla samman, bearbeta och analysera ett alltmer sammansatt tmderlagsmaterial. Med utgångspunkt i ett omfattande underlag t.ex. i fonn av sektorsutredningar och åtgärds-

program från olika kommunala förvaltningar eller kartredovisingar

m.m. från statliga myndigheter skall fakta och uppgifter av betydelse för

planeringen rörande mark- och vattenanvändningeii väljas ut och

anpas-

till planeringens förutsättningar. Uppgifter egenskaper, förut-

sas om sättningar och värden hos olika mark- och vattenområden skall tas fram och hållas aktuella. För att kunna användas underlag för

som översiktsplaneringen behöver materialet successivt förnyas och kompletteras med hänsyn till nya kunskaper och värderingar. Vidare är det angeläget att översiktsplanen och dess olika delar kan åskådliggöras på ett tydligt sätt.

Mot denna bakgrund synes det i framtiden helt nödvändigt att

använda ADB-teknik för Systematisering av underlaget och av den samla-

de översiktsplanen. Under år har betydande metodutveckling

senare en inom infonnationsteknologin ägt när det gäller lägesbunden,

rum geografisk infonnation. Flera län och kommuner i landet bedriver sedan några år tillbaka ett omfattande utvecklingsarbete med stöd s.k. GIS,

geografiska infonnationssystem, som ger möjligheter att samla in, lagra,

bearbeta och analysera uppgifter som är knutna till mark- och vattenområden. Mina synpunkter i det följande utgår i första hand från erfarenhe-

terna från Västerbottens län, där bl.a. Lycksele kommun har utnyttjat GIS som ett verktyg i sin översiktsplanering. Erfarenhetema visar att tekniken kan ett aktivt hjälpmedel för att analysera och levandegöra

vara det komplexa underlagsmaterialet, exempelvis som stöd för bedömningar av uppkommande anspråk. Fakta och uppgifter om mark- och vattenområden kartbilder kan kompletteras med textinfonnation,

- som ibland annars kan upplevas som svårtillgänglig, t.ex. värdebeskrivningar, uppgifter miljöförhållanden, utsläpp etc. Tekniken ger vidare

om möjligheter att kombinera eller överlagra olika typer av uppgifter och kan därmed ge underlag för analyser av samband. Den stora datamängd

kan lagras möjligheter att kontinuerligt aktualisera och fömya som ger uppgifter, samtidigt som utvecklingsförlopp och tendenser kan analyseras och illustreras. Därigenom kan ny kunskap tillföras planeringen och hittills okända samband mellan olika företeelser åskådliggöras.

Erfarenhetema från Lycksele kommun bekräftar dessa iakttagelser. Utñrån för ändamålet särskilt framställd s.k. baskarta diskuterades

en möjligheterna till likartade redovisningsfonner med olika sektorsföreträdare såväl inom utom kommunen. Detta lade grunden för en aktiv

som medverkan från olika intressenter vid framtagandet av underlaget till översiktsplaneringeit, så att översiktsplanen innehåller drygt ett hundratal skikt olika typer lägesbunden information. GIS-tekniken visade

av av sig också kunna utnyttjas för att framställa ett tydligt och åskådligt underlag för samrådsmöten med allmänheten och för andra diskussioner med berörda intressenter. Dessa erfarenheter har medverkat till att översiktsplanens olika delar har samlats i ett lösbladssystem i formatet A4, vilket underlättar aktualisering och översyn av olika delar. Tekniken kan även underlätta att planeringen bedrivs på olika geografiska nivåer. I samband med kommande fördjupningar av översiktsplanen, exempelvis i fråga om tätorter eller kulturhistoriskt intressanta miljöer, kan informationen föras över och detaljeras med stöd av det kommunomfattande materialet.

Jag utgår ifrån att erfarenheterna från dessa och liknande försök med GIS-tekniken sprids och att tekniken utvecklas i takt med de nya behov och anspråk som ställs på översiktsplaneringen. Jag vill emellertid betona att utvecklingen fortfarande befinner sig i ett inledningsskede och att tekniken behöver utvecklas i samspel med praktiskt verksamma planerare och beslutsfattare.

Jag ser alltså en utveckling och spridning GIS-tekniken

av som en nödvändig förutsättning för att förstärka den översiktliga planeringen och göra den till ett bättre instrument i miljöarbetet. Utöver generella utvecklingsinsatser behövs emellertid metodutveckling och standardiseringsarbete för att GIS-verktyget skall full effekt inom planeringsområdet. Det är nämligen angeläget inte minst för läns- och riksgemensamma frågor att de ADB-system som används för planering inom olika kommuner dels kan länkas dels är möjliga att arbeta i för de

samman, flesta som sysslar med planeringsfrågor. Det är särskilt angeläget

att resurssvaga kommuner får stöd i sin GIS-användning så att de inte hämmas i planeringsarbetet. Jag föreslår därför att regeringen uppdrar Boverket och Lantmäteriverket att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för GlS-användnin i fysisk planering.

Behov kunskaps- och metodutveckling i övrigt

av För att miljöfrågoma på ett framgångsrikt sätt skall kunna hand i

tas om den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på

kunskapsuppbyggnad, forskning och kompetensutveckling.

En grundläggande förutsättning för en förstärkt översiktsplanering är

att det finns aktuella och anpassade kunskaper olika intressen, vär-

den och anspråk. De tidigare refererade utvärderings- och forskningsar-

betena rörande de hittillsvarande översiktsplanerna visar att det i dag saknas anpassad kunskap i fråga om viktiga allmänna intressen och hus-

hällningsbestämmelser enligt PBL och NRL. Dit hör t.ex. ekologiskt

särskilt känsliga områden, stora opåverkade områden samt frågor

om energi- och Vattenförsörjning. På dessa områden krävs i hög grad insatser från centrala myndigheter för att ta fram ett rikstäckande underlag

för den fysiska planeringen.

I andra frågor krävs att befintligt underlag bearbetas och

snarare anpassas till regionala och lokala förutsättningar och till den fysiska planeringens behov. Exempelvis behövs metoder för att analysera sambanden mellan miljötillståndet och markanvändningen samt att dra relevanta

slutsatser för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. Vatten-

frågomas behandling som hittills varit outvecklade i planeringen

- -

kräver en ny typ av underlag, bl.a. tar hänsyn till avrinningsområ-

som den och vattnets rörelser i ett kretsloppsperspektiv. Också hänsynen till grönområden i tätorter, som jag behandlar under avsnitt 3.7.5, kräver ett

sammansatt kunskapsunderlag som visar på betydelsen av grönstrukturen från olika aspekter.

Översiktsplaneringen förutsätter emellertid också att det befintliga underlaget fördjupas och hålls aktuellt, t.ex. genom uppdatering av inventeringar, utveckling av värdebeskrivningar eller genom analys av nya hot och anspråk. Erfarenhetenia, bl.a. rörande underlaget för kultunniljövården jfr avsnitt 3.7.6 tyder att det finns en stor variation såväl i

omfattning och kvalitet i underlaget för den översiktliga planefråga om ringen. Hår bör framförallt länsstyrelsen med stöd av sin överblick och kompetens kunna bidra till att kunskapsunderlaget utvecklas och att grundläggande markanvändningsfrågor får jämn behandling i

en mer kommunema.

Som jag har berört tidigare förutsätter en mer miljöinriktad översiktsplanering ett nytt synsätt i fråga kompetensutveckling, arbets-

om fonner, organisation och rutiner såväl i kommuner som på länsstyrelsen och andra statliga myndigheter. Hittillsvarande erfarenheter visar att det tvärsektoriella samarbetet är outvecklat i den kommunala fysiska planeringen. Enligt Riksrevisionsverkets ovannämnda rapport länsstyrel-

tillämpning PBL beror svårighetema i fråga om länsstyrelsens sernas av samordningsansvar i stor utsträckning på brister i fråga organisation

om och arbetssätt. Om kunskaperna från olika sakområden skall kunna tillgodogöras i den översiktliga planeringen, bör arbetssätt utvecklas som i ökad utsträckning förmår involvera tjänstemän och berörda från olika förvaltningar.

En grundläggande förutsättning för en bättre samordning av miljöoch hälsoskyddsarbetet med den fysiska planeringen är även att det finns tillräcklig kompetens i kommunema. Enligt uppgift från det pågående forskningsprojektet vid Umeå universitet anser exempelvis endast

femte kommun att har tillräcklig kompetens miljöfrågor och var man om ekologi. Vidare att förhållandevis små resurser avsatts på kom-

uppges petensutvecklingutbildning och information under översiktsplanearbetet. Betydligt större insatser för kompetensutveckling krävs enligt min mening för att åstadkomma en förstärkt översiktsplanering.

Avslutningsvis vill jag poängtera förutsättning för att kommu-

att en

skall kunna till höjda anspråk på den översiktliga planenerna leva upp ringen i enlighet med mina förslag är att de kan påräkna ett kraftfullt metodstöd från länsstyrelserna och berörda centrala verk. Vad gäller de centrala verken förutsätter jag att Boverket, i samråd med andra berörda

verk, förser kommunerna med ett uppdaterat och instruktivt handboks-

material. Vidare det nödvändigt med förnyade utbildningsinsatser

synes for att sprida detta material samt allmänt för att öka kunskapema om

översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet.

3.7.3 Den regionala planeringen

Förslag: Om det finns synnerliga skäl, skall regeringen ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla frivillig mellankom-

att en munal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellan-

kommunal samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljö-

problem.

Inledning

Hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner anges i 2 kap. l § PBL ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning.

som Mellankonnnunal samordning förutsätts enligt PBL i huvudsak

vara en kommunal angelägenhet nonnalt antas komma till stånd i tillräcklig

som omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning

länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av komsom munala översikts- och detaljplaner 4 kap. 5 5 kap. 22 § och l2 kap. 1 § PBL.

Genom bestämmelsema om regionplanering i 7 kap. PBL erbjuds en

fastare form som ger regeringen möjlighet att utse ett regionplaneorgan

för bevakning regionala frågor och för att anta regionplan för re-

av en gionen eller en del av den. Så får ske om sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering

behöver samordnas och utrednings- och samordningsverksamheten inte

kommer till stånd på annat sätt l §. Ett sådant beslut förutsätter vidare

bred uppslutning från de berörda kommunemas sida. Enligt 2 § skall en ett regionplaneorgan inte utses, de berörda kommunema mera all-

mänt motsätter sig det. I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga

uppgifter anges.

Till regionplaneorgan kan regeringen enligt l § andra stycket utse ett befintligt kommunalförbund. En annan möjlighet är att regeringen förordnar att de berörda kommunema skall bilda ett särskilt regionplaneförbund. I detta fall kan inte en enskild kommun genom utträde förhindra ett fortsatt regionplanearbete. För Stockholms län gäller lagen 1987:147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län och som innebär att landstinget är regionplaneorgan.

Enligt 3 § kan regionplaneorganet, men behöver inte, anta region-

en plan. En sådan plan skall enligt 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser och kan ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Av 5 § följer att bestämmelserna rörande översiktsplan i 4 kap. 3-10 samråd, Lltställning,

om kungörande, granskningsyttrande och utlåtande i huvudsak skall tillämpas beträffande regionplan. Enligt 6 § antas regionplanen av fullmäktige

i det kommunalförbund eller regionplaneförbund är regionplaneor-

som gan.

Enligt 12 kap. 5 § PBL får regeringen pröva ett beslut att anta, ändra

eller upphäva en regionplan. Regeringens prövning får endast avse frå-

gan om planen tillgodoser riksintressen enligt NRL.

Bestämmelserna i PBL om regionplanering skiljer sig från motsvarande bestämmelser i tidigare lagstiftning dels genom att de moment som där vara avsedda att garantera ett visst statligt inflytande under regionplaneringen är borttagna, dels att regeringen inte kan Fram-

genom tvinga att en regionplan kommer till stånd jfr 126-133 §§ byggnadslagen, 1947:385.

Regionplanering och regionplaner spelar intemationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringeii än den för närvarande gör i Sverige. Detta kan delvis förklaras med att kommunema i de flesta andra länder är små till ytan, ekonomiskt och försedda med

svagare mindre professionell kompetens än de svenska kommunema. Men även i en nordisk jämförelse, där kommunema i allt väsentligt är jämförbara i storlek, ekonomisk styrka och kompetens, har den svenska regionplaneringen en svag ställning. Två länder i norden har utvecklade fonner för

fysisk regionalplanering, nämligen Danmark och Finland.

I Danmark skall varje amtskommun län upprätta regionplan med

en planeringshorisont på l2 år vart fjärde år. Regionplanen är huvud-

sakligen en vägledande plan som skall vara utgångspunkt för kommunernas utbyggnads- och planeringsverksamhet. En regionplan har rättsverkan i förhållande till myndigheter vilket gäller regionplaner i de flesta EG-länder, men har det inte i förhållande till enskilda.

Planen upprättas av amtskoimnunen. Den har en starkt sektorsövergripande målsättning och har i fonnell mening ersatt en rad sektorsplaner för naturvård, jordbruksmarkshushållning, utvinning

av naturresurser samt Vattenförsörjning. I regionplaneringsprocessen skall hänsyn tas till gällande landsplanedirektiv ungefär motsvarande FRP-riktlinjer på sin tid. Samråd skall ske med kommuner, berörda statliga myndigheter och verksamheter som kräver koncession. Den statliga kontrollen utövas genom vetorätt mot olika förslag eller inslag i

planen byggd på Miljöministeriets granskning av denna.

I Finland ger Miljöministeriet ramama för regionplaneringen. Re-

gionplaneringen år landsomfattande och skall i princip och på sikt

- utarbetas för hela landet. Miljöministeriet lägger fast vilka kommuner som skall ingå i ett regionplaneförbund. Ett regionplaneområde skall

enligt byggnadslagen vara en ekonomisk och geografisk helhet. Idag finns 19 sådana områden + Åland. Flera regionplaneomrâden sammanfaller med län.

Innehållsmässigt skall regionplanen vara en översiktlig plan be-

som skriver användningen mark och vatten. Det bör områden

av reserveras för olika funktioner som utvecklingen beräknas kräva. Tre omgångar

regionplaner har genomförts i Finland som tillsammmans hittills täcker cirka 16 procent av landets totala areal.

Regionplaneringen bedrivs och regionplaneförbund. Planema

antas av fastställs av Miljöministeriet. Om andra departement har invändningar, avgörs fastställelsen av regeringen helhet. Regionplanen har rätts-

som

verkningar både mot mer detaljerad planering och för lovgivningen på så

sätt att dessa beslut inte får strida mot regionplanen. Regionplanen kan överklagas av alla kommuninvånare i de kommuner som omfattas

regionplaneförbundet.

I ett nyligen lagt betänkande EGEU-konsekvensutredningama

av SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa anförs att nya samarbetsfonner i snabb takt utvecklas regional nivå inom EG-ländema. EG:s strukturpolitik coh strukturfonder har varit och är fortfa-

rande en viktig anledning till ökad samverkan, även om regionalt utvecklingsarbete också sker förutan strukturfondsstöd.

Reformbehov

Som framgått av beskrivningen ovan erbjuder PBL ett system för regional planering som ett fastare alternativ till mellankommunal plansamverkan i andra fonner. Regeringen kan således besluta att inrätta ett regionplaneorgan, om inte berörda kommuner mera allmänt motsätter sig det, och en enskild kommun kan då inte utträda, om t.ex. arbetet i organet går kommunen emot. Härigenom kan planarbetet få större stadga och långsiktighet. Å andra sidan visar erfarenhetema under år att det

senare mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning. I Malmöområdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göteborgsområdet visserligen finns förordnat ett regionplaneorgan Göteborgsregionens kommunalförbund, med detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholmsområdet finns en antagen regionplan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksamhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning

utnyttjat regionplanen beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverens-

som kommelsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken på att regionplaneorganet landstinget och berörda kommuner misslyckats med sin uppgift att lösa regionens behov av lämpliga trafiksystem för framtiden. Genom förfarandet med en särskild förhandlingsöverenskommelse mellan staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den insyn och påverkan från medborgarana och den möjlighet till anpassning till förutsättningar och ny kunskap som

nya regionplaneneringens förfaranderegler enligt PBL erbjuder. I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen med anledning

av Dennisöverenskommelsen hösten 1992 beslutat pröva regionplanen för Stockholm enligt 12 kap. 5 § PBL i vad mån den tillgodoser riksintressen enligt NRL samt dessutom begärt redovisningar av berörda kommuner enligt 6 kap. 2 § NRL för att en samlad bild av förutsättningarna för att tillgodose hushållningsintressena enligt NRL, om projektet i Dennisöverenskommelsen genomförs.

Som framgått av tidigare avsnitt i detta betänkande och som också uttalas i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter

att lösa eller förebygga vissa dagens miljöproblem relativt begrän-

av sade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en utveckling den mellankommunala och regionala samordningen. Det är

också uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska

infrastrukturen under den nännaste tioårsperioden inte bör hanteras en-

för de olika statliga trafikverkens sektorsplanering. Rebart inom ramen dan år 1990 uttalade Storstadstrafikkommittén i sitt slutbetänkande SOU 1990:16 att storstadsregionema i detta hänseende krävde samlade planeringsinsatser för att åstadkomma en från miljö- och hushållningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstädemas miljö år 1992 Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401-476392 bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrâgor måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k. grönstrukturen, finns i och i närheten våra tätorter. Såvitt avser

som av miljöfrågor buller, Vattenkvalitet, biologisk mångfald och avfall-s-

som hantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i storstadsområdena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverkan mellan olika intressenter i regio-

Storstädemas miljö, Naturvårdsverkets rapport 4159, 1992. nerna

Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad propositionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop. 199394:111 Med sikte hållbar utveckling ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl förankrade regionala miljöprogram senast under 1994 och att de bör svara för att regional nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser intemationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har regeringen gett samtliga länsstyrel-

i uppdrag att senast den l april 1995 utarbeta regional trafik- och ser en miljöanalys. Länsstyrelsema i storstadsområdena har till samma tidpunkt

getts i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen med-

verkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kul-

tunniljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga

förväntningar på regional samordning kan mobiliseras i syfte att

att en uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.

Såväl internationella jämförelser den utvärdering den första

som av

generationen Översiktsplaner som Boverket utfört Erfarenheter av

översiktsplanearbetet, Boverket, 1992 visar att det regionala och sek-

torsövergripande perspektivet är förhållandevis svagt i svensk planering. Boverkets utvärdering visar bl.a. att länsstyrelserna haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellankommunala intressen mellan centrala verk med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar också att det regionala och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktsplanema trots att många kommuner i dag inte bostads- och arbetsmarknader.

utgör egna

Enligt min mening är det uppenbart förstärkning det regio-

att en av nala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför behov av samordning mellan kommuner med bostads- och

gemensam arbetsmarknad, särskilt i storstadsområdena, och de dominerande miljöproblemen i luñ och vatten känner inte några kommunala gränser utan måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående

stora nyinvesteringama i trañkanläggningar. Om staten skall investera i

avsedd omfattning, är det vid sidan miljöaspektema mycket

- av - angeläget att dessa följs av en byggelseutveckling i övrigt stärker

som en långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter samordning på samtliga

en nivåer; centralt, regionalt och kommunalt.

Regionberedningen har nyligen i sitt delbetänkande SOU 1993:97 Västsverige och Skåne regioner i förändring lämnat förslag för-

- om en sökslagstiftning som möjliggör bildande regionförbund i dessa områ-

den för samverkan regionala utvecklingsfrågor. Som möjliga uppgif-

ter för ett sådant regionförbund nämns bl.a. uppgifter enligt 7 kap. PBL.

Regeringen föreslås besluta bildande regionförbund efter ansökan

om av av dem som avser att bli dess medlemmar och förbundsordning för

om förbundet. En förutsättning för att ett regionförbund skall bildas

är att ett betydande flertal kommuner och landsting i den förslagna regionen är ense om det. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. Regionberedningen kommer under våren 1994 lägga fram ett slutbetänkande som mer allmänt skall behandla den offentliga verksamhe-

tens uppbyggnad och indelning regional nivå. Även sålunda det

framtida huvudmannaskapet för regionala planeringsfrågor är oklart för

närvarande är det enligt min mening angeläget, bl.a. mot bakgrund

av mina direktiv, att överväga hur den mellankommunala samordningen och regionplaneinstitutet i PBL kan förstärkas. Därvid har jag även beaktat att de förslag rörande organisationen den offentliga verksamheten på

regional nivå, som Regionberedniitgen fått i uppdrag att lägga, kan förväntas ta avsevärd tid att realisera. Som framgår av vad jag anfört ovan är dessutom behovet av en förstärkt regionplanering mest akut i de egentliga storstadsområdena -inte i Skåne eller Västsverige som helhet.

Slutsatser och förslag Av vad som anförts ovan framgår att jag anser att en bättre mellankommunal samordning är nödvändig för att skall kunna uppnå en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Regionplaneringen och regionplanen enligt PBL kan i dessa frågor utgöra ett viktigt komplement till de kommunala översiktsplanema. Under avsnitt 3.7.2 har jag redovisat min syn på den framtida översiktsplaneringen och lämnat förslag som bl.a. tydliggör samspelet mellan denna och regionplanen enligt PBL.

I regioner med flerfunktionella samband regionplanering enligt

är en min mening mycket angelägen. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, men även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering av verksamheter som kräver samordning och föl jdinvesteringar i flera kommuner, t.ex. vägar, jåmvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med en tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar.

Regionplanen enligt PBL är inte avsedd att vara en heltäckande markanvändningsplan utan är avsedd att lösa endast sådana förhållanden som har betydelse för regionen som sådan. Som exempel nämns i förarbetena bl.a. flygplatser, regionalt betydelsefulla vägar, friluñsområdeit, utflyktsmål regional betydelse och oexploaterade frikorridorer mellan

av tätorter PBL-propositionen s. 669. Regionplanen skall således ses som en strukturplan som belyser överordnade samband och system i regionen samt för regionens utveckling strategiskt viktiga områden. Till dessa kan i vissa fall räknas det som i detta betänkande rubricerat som tätortsnära grönstruktur. Erfarenhetema befintliga regionplaner tyder

på att PBL:s intentioner kräver ett betydande metod-utvecklingsarbete

för att kunna förverkligas.

Som anförts ovan anser jag det nödvändigt att regionplaneinstitutet

enligt PBL kommer till användning där så är erforderligt, bl.a. för att be-

handla komplexa miljöproblem och samlade trafiklösningar, inklusive

deras bebyggelsemässiga konsekvenser. Det är enligt min mening inte tillfredsställande i brist fungerande regionplanering tvingas

att man en

tillgripa förhandlingslösningar som utestänger medborgarna från insyn

och påverkan och som inte på ett rimligt sätt är samstämda med PBL:s system i Övrigt. Det är därför angeläget att regeringen parallellt med sådana förhandlingar tar initiativ till en regionplanering enligt 7 kap. PBL

och därvid preciserar regionsplaneorganets uppgifter.

Huvudregeln bör även framdeles vara att regionplaneorganet bildas genom .en frivillig överenskommelse genom kommuner i samverkan.

- PBL:s nuvarande system bör alltså behållas för samverkan mellan kommuner som i ett eller flera avseenden önskar driva en gemensam fysisk planering. Rätt utnyttjad av såväl kommuner som tillsynsorgan kan en regionplan som tillkommit på detta sätt ge erforderlig stadga i den mellankommunala samordningen och det statliga agerandet. Kommunema .ges en möjlighet att utan direkt statlig inblandning ta ett eget för

ansvar en lämplig mellankommunal samordning inom de ramar som regeringen

angett som regionplaneorganets uppgiñer. Samtidigt blir ev. statliga in-

gripanden enligt 12 kap. l eller 6 § mot detaljplaner som inte ligger i linje med regionplanen förutsebara för kommunen.

Om en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade, bör det dock enligt min mening för speciella fall skapas en möjlighet för regeringen att till stånd en regionplanering. Det måste då röra sig viktiga regionala intressen, där samordnad

om en mellankommunal planering är en förutsättning för ändamålsenlig

samhällsstrulctur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljö-

problem. Också en samordning av skilda statliga sektorsintressen kan därvid vara erforderlig. Det bör anmärkas att Regionberedningens ovannämnda förslag rörande Västsverige och Skåne inte är ägnat att lösa så-

dana samordningsproblem. Jag föreslår därför att regeringen, det

om finns synnerliga skäl, skall utse ett särskilt regionplaneorgan med

representanter från staten och de berörda kommunema. l beslutet skall

riktlinjer lämnas för organets arbete. Regionplaneorganets uppgift bör

vara att ta fram underlag och lämna förslag till regionplan i de avseenden som riktlinjema anger. Ett sådant regionplaneorgan bör således inte ha någon allmän uppgift att bevaka regionala frågor. Detta är naturligt, eftersom det här rör sig om att lösa en konkret samordningsuppgiñ. Regionplanen i dessa fall bör antas av regeringen, som givetvis i varje skede har möjlighet att avbryta förfarandet, t.ex. om en önskvärd samordning ändå kommer till stånd. Uppföljningen att planens intentioner

följs i översikts- och detaljplaner bör ankomma på såväl berörda kommuner som på regeringen och berörda länsstyrelser. Vad gäller förfarandet vid framtagandet planen bör av gälla samma regler som för regionplan, vilket bl.a. annan ger medborgarna i berörda kommuner möjlighet till insyn och påverkan. Vidare

följer att länsstyrel-

sen får en viktig roll att ta fram och fönnedla relevant

underlagsmaterial

bl.a. under samrådet. Vad gäller det särskilda regionplaneorganets sammansättning och dess arbetsfonner i övrigt bör dessa

nännare regleras i

de av regeringen beslutade riktlinjema. Eftersom det här kan röra sig om

mycket speciella förhållanden, bör regeringen ges en stor handlingsfnhet

att välja statliga representanter och beslutsfonner utifrån ange syftet med den aktuella planeringsuppgiñen. Det därför

är enligt min mening inte

lämpligt att i lagreglera dessa frågor. Jag vill dock anmärka att det givetvis är lämpligt att de statliga både har representantema förmåga att aktivt företräda de statliga intressena och har lokal

samtidigt förankring.

Detta kan tala för att landshövdingen skall ingå i det särskilda

region-

planeorganet. I sådant fall bör dock denne inte delta i

länsstyrelsens ar-

bete under samrådskedet eller vid beslut rörande

granskningsyttrande.

3.7.4¶Miljökonsekvensbeskrivningar

Förslag: En detaljplan skall grundas på det inte program om är onödigt. Vid utarbetande programmet skall

av en miljökonsekvensbeskrivning

upprättas i de fall planen medger åtgärder innebär betydande inversom kan på miljön, hälsan och säkerheten eller

hushållningen med naturre-

surser.

Inledning

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar har under framför

allt det senaste årtiondet vuxit fram över hela västvärlden. Kravet innebär i korthet att det som underlag för beslut kan som betydelsefulla konsekvenser för miljön skall finnas beskrivning härav. USA har den en längsta traditionen på området. Där förekom krav på

miljökonsekvensbeskrivningar

redan 1969. Först under 1980-talet har sådana krav börjat ställas i vissa

länder i Europa.

År 1985 EG direktiv

antog ett om miljökonsekvensbeskrivningar, rå-

dets direktiv 85337EEG bedömning inverkan om av på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Direktivet skall för

tillämpas bedöm-

7 14-0320

ningen miljöeffekterna sådana offentliga och enskilda projekt som av av medföra betydande påverkan på miljön. De verksamheter som kan antas skall kräva miljökonsekvensbeskrivning finns angivna i bilaga 1 och en 2 till direktivet. Direktivet trädde i kraft 1988. EG-direktivet ingår i EES-avtalet och gäller för EFTA-statema som

EES-rätt.

1¶Sverige introducerades krav på miljöeffektbeskrivningar i lagstiftdå företogs i miljöskyddslagen. År

ningen 1981 genom de ändringar som

1987 infördes krav på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen.

Vid behandlingen regeringens miljöpolitiska proposition år 1988 av prop. 198788:85 Miljöpolitiken inför 1990-talet uttalade riksdagen att regeringen borde återkomma med förslag till hur obligatoriska mil jökonsekvensanalyser skulle kunna infogas i planeringsprocessen. På regeringens uppdrag redovisades förslag i frågan Naturvårdsverket och av

Boverket Miljökonsekvensbeskrivningar MKB i det sven-

i rapporten ska planerings- och beslutssystemet. förslag i propositionen 199091 190 En god livsmiljö

På grundval av

infördes år 1991 bestämmelser miljökonsekvensbeskrivningar i ett om kap. i NRL. Enligt dessa bestämmelser ställs ett direkt krav på att nytt 5 ansökan tillstånd för anläggning eller åtgärd som avses i 4 en om en en

skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom får

kap. NRL en regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriva att som ärenden enligt någon de s.k. NRL-anknntna lagama skall det i av

upprättas miljökonsekvensbeskrivning 5 kap. 2 §.

miljökonsekvensbeskrivning används i 5 kap. NRL är

Begreppet som missvisande. Det leder tanken till att det skall röra sig bedelvis om en skrivning konsekvensema för enbart den yttre miljön, således påverav kan på luft och Enligt 5 kap. 3 § NRL skall emellertid en vatten m.m. möjliggöra samlad bedömning av en

miljökonsekvensbeskrivning en

planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, häloch hushållningen med Med uttrycket hälsa avses här san naturresurser. både hälsa och säkerhet prop. 199091 190 457. 1 PBL talas uttrycks. ligen både hälsa och säkerhet, någon saklig skillnad föreligger om men alltså inte. En skall utgöra underlag för sådana

miljökonsekvensbeskrivning

beslut vid vilka 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas. Grundläggande utgångspunkter för tillämpningen 2 och 3 kap. återfinns i l kap. 1 § av Där marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall NRL. sägs att

användas så att från ekologisk, social och samhällsekonomisk en

synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Detta innebär

att en

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL skall belysa

konsekvenserna i rad skilda hänseenden, bl.a. en sociala och samhällsekonomiska i den mån det är relevant för bedömningen av god

hushållning enligt NRL.

När krav på miljökonsekvensbesknvningar infördes 1991 i

ett antal NRL-anknutna lagar användes något olika

lagstiftningsmetoder. I vissa

lagar föreskrivs att miljökonsekvensbeskrivningar 5

enligt kap. NRL

skall upprättas. I andra lagar, t.ex. vattenlagen 13 kap. 19 §, föreskrivs bara att en ansökan skall innehålla

en miljökonsekvensbeskrivning.

I de NRL-anknutna lagama, utom PBL, infördes således i olika for-

mer krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Häreñer har

sådana krav införts även för beslut enligt vissa andra lagar inte som är anknutna till NRL. Beträffande undantaget för PBL anfördes i propositionen 199091 :90 om en god livsmiljö att många kommuner redan förfarandet

tillämpar

med miljökonsekvensbeskrivningar i den fysiska

planeringen och att det pågick ett dynamiskt Litvecklingsarbete, varför obligatoriskt krav i

ett detta skede ansågs olämpligt.

I propositionen 199293:60 ändring i miljöskyddslagen om m.m. konstaterades att Sverige har krav på

miljökonsekvensbeskrivningar av-

seende de flesta verksamheter i l och 2 till som anges bilaga EG:s direktiv. För att med säkerhet omfatta alla verksamheter ansågs dock att

regler om miljökonsekvensbeskrivningar borde införas

i bl.a. PBL för vissa fall då en betydande påverkan miljön kan antas. I lagstiftningsärendet hade Boverket förordat införande av ett gene-

rellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL.

Enligt regeringen

borde dock i det aktuella endast

sammanhanget krav på miljökonse-

kvensbeskrivningar införas i den utsträckning det krävs på grund av EG-direktivet. Ett allmänt krav i PBL på miljökonsekvensbeskrivmer ningar borde utredas i ett vidare sammanhang, där erfarenheter vunna av tillämpningen av de föreslagna reglema kunde värdefullt vara ett under-

lagsmaterial.

För PBL:s del innebär alltså lagstiftningen följande. Regler

om miljö-

konsekvensbeskrivningar finns i 5 kap. 18 Där föreskrivs deatt en

taljplan som medger en användning mark eller byggnader eller

av av andra anläggningar innebär betydande miljöpåverkan skall som grundas

detaljplanen innebär att planområdet får tas i anspråk på ett program, om vissa angivna ändamål. l de fall detaljplanen således skall grundas på för

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL upprät-

program skall en tas vid utarbetandet av programmet. Regleringen i 5 kap. NRL rörande miljökonsekvensbeskrivningar är Förutom den nämnda bestämmelsen i 3 § syf-

mycket knapphändig. om med miljökonsekvensbeskrivningar stadgas i 4§ att miljökonse-

tet kvensbeskrivningen skall bekostas den för verksamheav som ansvarar ten eller skall vidta åtgärden i fråga. som

bestämmelser miljökonsekvensbeskrivningar finns i för-

Nännare om

199l:738 miljökonsekvensbeskrivningar. Där föreskrivs

ordningen om

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla motiverad

i 12 § att en en redovisning alternativa lokaliseringar med undantag för vissa fall av och utfonnningar uppgifter konsekvenserna av att den sökta samt om åtgärden inte vidtas. Miljöskyddskommittén föreslår i betänkandet SOU 1993:27 Miljö-

regler miljökonsekvensbeskrivningar tas i ett särskilt kapi-

balk att om tel 9 kap. i iniljöbalk. Enligt förslaget skall miljökonsekvensbeen skrivningar dels i alla tillstånds- och anmälningsäreiideii enligt upprättas miljöbalken 1 § första stycket, dels i andra fall vid tillämpningen av balken, de NRL-anknutna lagarna eller jord- och skogsbrukslagstiftningen, verksamhet, hanteringen kemisk eller bioteknisk om en av en podukt eller eller någon åtgärd kan befaras medföra en en vara annan påverkan på människors hälsa eller miljön eller äventyra en

betydande

långsiktigt god hushållning med l § andra stycket. Därnaturresurser skall de NRL-anknulna lagarna innehålla krav på miljökonutöver sekvensbeskrivningar i ungefär utsträckning för närvarande samma som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall och som

meddela föreskrifter miljökonsekvensbeskrivniiigar skall upp-

kunna att också i andra fall vid tillämpning balken, de NRL-anknutna rättas av

lagarna eller och skogsbrukslagstiftningeii 2 §. I specialmotiveringen till l § andra stycket anför miljöskyddskommit-

tén följande a. bet. del 2 s. 69:

Enligt vår mening är det lämpligt att i miljöbalken ställa ett principiellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i fall betydande hälsoav eller miljöpåverkan. Vi utgår från att bestämmelsen främst kommer få betydelse vid den kommunala planeringen, där krav miljöatt konsekvensbeskrivningar bara bör gälla för planer verkligen har som

betydelse för miljön och där det mindre lämpligt kommunersynes att

nas skyldigheter i frågan regleras regeringsföreskrifter.

genom

För PBL:s del innebär miljöbalksförslaget således de begränsaatt nu

de kraven på miljökonsekvensbeskrivningari 5 18

kap. § utvidgas till att

gälla generellt för åtgärder kan befaras medföra betydande påversom kan på människors hälsa eller miljön eller äventyra långsiktigt god en hushållning med naturresurser.

Överväganden

Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga kravet på miljökonse-

kvensbeskrivningar skall utvidgas och generell tillämpning i

ges en mer ärenden enligt PBL.

Ursprungligen har det i lagstiftningen varit fråga att ställa krav på

om en miljökonsekvensbeskrivning i samband med genomförandet av ett visst projekt. Det är därvid projektören skall som presentera en miljö-

konsekvensbeskrivning som skall godtas av prövningsmyndigheten, t.ex.

koncessionsnämnden eller vattendomstolen. har

Självfallet det varit

nödvändigt att lagstifta om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i fall

där det rör sig ett krav på sökanden i enlighet med

om att en lagstiftning

prestera viss utredning grund för ansökan. som en

I PBL-sammanhang kommer emellertid frågan i

ett annat läge. I samband med en bygglovsansökan ansökan skulle

om byggtillstånd det

visserligen vara möjligt att ställa krav på att sökanden skall presentera en miljökonsekvensbeskrivning, men i detta skede skulle sådan been

skrivning vara skäligen meningslös. En meningsfull miljökonsekvensbe-

skrivning måste komma i ett mycket tidigare skede, således i samband med planläggning. Planläggning sker emellertid kommunens genom försorg och ett lagligt krav på kan därför

miljökonsekvensbeskrivning i

detta fall bara rikta sig till kommunen. En härtill

motsvarighet finns i

väglagen där det i l5 § föreskrivs arbetsplan skall innehålla att en en

miljökonsekvensbeskrivning.

Som anfördes i propositionen 199091 :90 En god livsmiljö finns det i PBL ett inbyggt krav på konsekvensbeskrivningar i samband med den

fysiska planeringen. Kopplingen till NRL innebär att planeringen skall

främja god hushållning och detta medför krav på

beslutsunderlag som

belyser frågan. Det kunskapsunderlag skall ligga till grund för som plan-

besluten skall således innefatta analys inte bara konsekvenserna en av

i inskränkt mening även t.ex. sociala och samhällsför miljön utan av ekonomiska konsekvenser. Det rör sig alltså om miljökonsekvensbei den mening faktiskt i 5 kap. Det finns emellertid skrivningar som avses

viktig skillnad. I miljökonsekvensbeskrivning görs en systematisk

en en redovisning tänkbara konsekvenser för varje alternativ i tur och ordav ning. Någon slutlig sammanvägning företas dock inte. 1 ett planförslag

sker däremot inte någon redovisning olika alternativ och enligt PBL av bara det alternativ har bestämt sig för deras konsekvenser utan av man dess konsekvenser. Krav miljökonsekvensbeskrivning enligt och således leda till något högre ställda fordringar på redovisning NRL torde

i planer. outtalade kraven i PBL på fonn konsekvensbeskrivningar är De en av beroende några kvalitativa rekvisit, således att det skall röra sig inte av betydande miljöpåverkan eller liknande. Behovet av konsekvensanaom får allt beslutsunderlag bedömas med hänsyn till förhållandena lyser som enskilda fallen. Det torde dock alltid krävas konsekvensbeskrivi de för bedömningen åtgärder kan medföra betydande påverningar av som kan på miljön i vidsträckt mening. I ärendet rörande lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar 199091 190 sig bl.a. Svenska Kommunförbundet att det prop. motsatte i lag skulle införas ett obligatoriskt krav miljökonsekvensbeskriv-

ningar i PBL. Enligt förbundet a. 173 hade kommunerna ännu prop. s. inte tillräcklig tid för att utveckla sina Översiktsplaner så att planergetts de instrument för god naturresurshushållning och för förebygna blir en de har förutsättningar att bli. Förbundet stödde

gande miljövård som

däremot tanken på successiv utveckling av ett svenskt MKB-system, en grundval erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utveckpå av och infonnationsarbete. Regeringen ansåg sig kunna till stora delingsi vad Kommunförbundet hade anfört och PBL lämnades lar instämma alltså utanför regleringen. inledande intensiva översiktsplanearbetet i kommunema har nu Det Erfarenheterna den översiktsplanering har bedrivits klarats av. av som har mycket varierande kvalitet. Ofta klar visar att planema en synes en saknas för redovisning alternativa lösningar, konsekvens-

systematik av

analyser jfr Hans Fog mfl. Mark, politik och rätt, Byggforskm.m. 1992 56. Även redovisningen i många detaljplaner uppvi-

ningsrådet s.

brister. Det finns alltså skäl för att överväga införande klasar sådana av konsekvensbeskrivningar i PBL. rare regler oin

Det finns ytterligare omständigheter talar för detta. som Vid olika studier som har gjorts kommunemas har av tillämpning av PBL det visat sig att det finns brister när det gäller integrera

att en tillämpning av NRL

i prövningen. I vart fall kommunerna ofta bestämmelserna synes se i NRL i ett alltför snävt perspektiv, vilket kan leda till att det egentligen bara är bestämmelserna riksintressen om som får någon betydelse vid planläggning och i ärenden bygglov. Som nämnts i det

om föregående

spänner emellertid NRL över ett mycket brett register

av bedömnings-

grunder, vilket framgår l kap. l § NRL och bestämmelsen av även av i

5 kap. 3 § om syftet med miljökonsekvensbeskrivningar. En

uttrycklig

bestämmelse att kraven på i

om konsekvensbeskrivningar PBL gäller

miljökonsekvensbeskrivningar i NRLzs mening kan leda till att PBL och NRL knyts i det kommunala beslutsfattandet på det samman sätt som

var den ursprunliga avsikten med lagkomplexet.

I det följande, avsnitt 4.6, kommer jag föreslå i huvudsak att ett generellt krav på utarbetande för detaljplaner. För vissa fall krävs av program i dag med hänsyn till EES-avtalet

att en miljökonsekvensbeskrivning

upprättas vid utarbetande 5 kap. l8 §. Även av programmet om ett

uttryckligt vidgat krav på miljökonsekvensbeskrivningar inte förs i

lagen, skall det naturligtvis i detta skede ändå krävas sådana beskriv-

ningar även i andra fall vid betydande miljöpåverkan. Det dubbla

system

med krav på konsekvensanalyser eller konsekvensbeskrivningar som

finns i dag skulle dänned behållas. En sådan förenad

ordning är med

uppenbara risker. Den enbart läser lagtexten del som utan att ta av bakgrunden till bestämmelsema i 5 kap. 18 § får lätt

uppfattningen att det

inte krävs konsekvensbeskrivningar i andra fall. Onekli gen framstår det som förbryllande att anläggande kabinbana kräver miljökonseav en en kvensbeskrivning, medan något sådant krav inte gäller för t.ex. en stormarknad.

Till förmån för att införa ett både och uttryckligt mer generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i PBL talar slutligen att i huvudsak

enhetliga regler dänned kommer att gälla för samtliga NRL-anknutna lagar. Mot ett generellt krav

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL kan tala att begreppet miljökonsekvensbeskrivning

ofta tolkas för snåvt, så att behovet konsekvensanalyser i andra hänseenden

av skyms,

vilket kan leda till att det krav på särskilda konsekvensbeskrivreses ningar avseende även andra sektoriella frågor. Som framgår redovisav

emellertid begreppet miljökonsekvenser i 5 kap. NRL ningen ovan är och innefattar därför alla de aspekter kommunen har att mycket vitt som sitt beslutsfattande. En ändring begreppet till konsekvensbeakta vid av beskrivning, överensstämmer bättre med internationell praxis, som säkert minska risken för missförstånd. Det ankommer dock inte skulle på mig lägga fram förslag till sådan ändring. att en tänkbar invändning mot ett generellt krav på miljökon- En annan mer sekvensbeskrivningar det finns risk för att med att arbeär att processen fram sådana bryts ut från planarbetet i övrigt till en separat process ta samrådsförfarande Sådana farhågor saknar dock grund. med särskilt etc. i 5 kap. NRL och i förordningen rörande Bestämmelserna handlar uteslutande syftet med och

miljökonsekvensbeskrivningar om

och berör således inte alls

innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar

handläggningen. Dessutom tillgänglig litteratur i ämnet ett entydigt

ger stöd för att arbetet skall samordnas. Av den lämnade redovisningen framgår att ett införande av mer gene-

på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL inte inne-

rella uttryckliga krav

nyhet. Det blir emellertid tydligare att underlaget

bär någon egentlig kompletterande redogörelse till planen. Man uppnår dess-

krävs som en förenkling och enhetlighet. Tiden är därför enligt

utom en systematisk

min mening för sådan reform. nu mogen en de nuvarande bestämmelsema i 5 kap. l8 § skall en miljökon-

Enligt

sekvensbeskrivning vid utarbetandet programmet till en upprättas av planområdet får tas i anspråk för vissa angiv-

detaljplan som medger att

miljöpåverkan. Även i fortsättändamål och detta innebär betydande na bör upprättas senast under pro-

ningen miljökonsekvensbeskrivningar

för Kravet på upprättande sådan beskriv-

gramskedet detaljplan. av en ning föreslås inträda omgivningspåverkan är av viss betydenhet,

om ändamålet med planen. Denna förutsättning bör kunna uttryckas oavsett skall fråga betydande inverkan miljön, hälsan och så att det vara om säkerheten eller hushållningen med naturresurser i saklig överensstämmed fonnuleringen i 5 kap. 3 § NRL avseende syftet med en milmelse

jökonsekvensbeskrivning.

kan så allmänt hällen förutsättning upphov till tvekan

Självfallet en ge

fall huruvida miljökonsekvensbeskrivning skall krävas eller i enskilda en Emellertid bör observeras dels att det i dag, för andra fall än de inte. i 5 kap. l8 inte finns några uttalade förutsättningar alls i som anges för krav på konsekvensanalyser inträder, dels att kravet inte PBL när

riktar sig mot enskilda projektorer utan mot kommunen. Från rättsäker-

hetssynpunkt föreligger därför inte något trängande behov av precision.

Det bör i sammanhanget observeras att det inte föreligger någon rätt

att klaga på en detaljplan enbart den grunden att det inte har gjorts

någon miljökonsekvensbeskrivning eller att denna är bristfällig. Brister

av det slaget är alltså inte att betrakta som sådana fel i förfarandet som kan utgöra självständig grund för klagan. I detta hänseende är det ingen skillnad mellan krav på miljökonsekvensbeskrivningar och de krav på beslutsunderlag som finns redan i dag. En annan sak är att klagan i sak

plan kan underbyggas med påståenden om brister i beslutsunderpå en

laget, t.ex. avsaknad av miljökonsekvensbeskrivning eller utredning av

armat slag.

Förslaget här innebär alltså att en miljökonsekvensbeskrivning skall

upprättas vid utarbetande av program för detaljplan. Ett sådant

program skall enligt förslaget inte behöva upprättas, om det är onödigt. Detta undantag avses emellertid inte tillämpligt, den planerade åtgärden

vara om kan innebära sådan påverkan som utlöser krav på en miljökonsekvens-

beskrivning.

Ett ytterligare förtydligande kan vara på sin plats. Enligt 5 kap. l § första stycket 2 PBL krävs detaljplan för lokalisering av ny enstaka

byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen, om

tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. l samband med införande

det nuvarande kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. 18§

berördes frågan huruvida det nämnda undantaget skulle kunna leda till behov av krav på miljökonsekvensbeskrivning även i samband med prövning av bygglov eller förhandsbesked i vissa fall. I propositionen 199293:6O 22 framhölls emellertid att uttrycket betydande inverkan

på omgivningen inte är liktydigt med betydande miljöpåverkan, som in-

nebär en större omgivningspåverkan. Det ansågs inte kunna råda någon tvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåverkan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den nämnda undantagsbestämmelsen. Jag har i det här sammanhanget inte anledning att göra någon

annan bedömning.

Krav på miljökonsekvensbeskrivning i PBL skulle kunna vara av be-

tydelse vid bedömningen av hur omfattande en miljökonsekvensbe-

skrivning behöver vara vid prövningen av projekt enligt annan lagstift

ning. Det bör t.ex. kunna presuineras att det krävs en miljökonsekvens-

beskrivning av visst innehåll och djup inom områden i översiktsplasom nen har bedömts särskilt känsliga olika skäl. Samordningen som av av beslutsfattandet enligt olika lagar torde dock inte kunna regleras i

lag.

Däremot kan man i praktiken uppnå vissa vinster samordning genom av

planläggning och speciallagsprövning inom för det utvecklingsar-

ramen

bete rörande miljökonsekvensbeskrivningar pågår i olika

som samman-

hang.

Konsekvensbeskrivningar skall självfallet också göras på översiktlig

nivå. För att detta skall framgå klarare föreslår jag 3.7.2 be-

avsnitt att

stämmelsema i 4 kap. l § vad skall redovisas i översiktsplan om som skall kompletteras med krav bl.a. redovisning konsekvensema av av avsedda större förändringar i användningen mark- och vattenområav den.

Det finns anledning att i detta sammanhang beröra frågan om sambandet mellan å sidan kraven på för detaljplan och på ena program upprättande av miljökonsekvensbeskrivning i anslutning därtill samt å andra sidan redovisningar motsvarande slag förekommer i översiktsav som planen.

Frågan berördes i propositionen 199293:60 23 i anslutning till behandlingen av förslaget att föra krav på miljökonsekvensbeskriv-

ningar i PBL. Regeringen anförde därvid följande:

Det finns i det här sammanhanget anledning att understryka vikten

av det planeringsunderlag miljökonsekvensbeskrivning

som en utgör

under hela planprocessen. För att arbetet med miljökonsekvensbe-

en skrivning skall kunna ett så bra underlag möjligt bör det påge som börjas redan under arbetet med översiktsplanen och utvecklas successivt under detaljplanens programskede. För fullt utbyte bör att ge

emellertid miljökonsekvensbeskrivningen kompletteras parallellt med

fardigställandet av detaljplanen.

Regeringen delar Riksantikvarieämbetets och Naturvårdsverkets

uppfattning att översiktsplanen i många fall bör tillräcklig

vara som program för detaljplaneläggning. Det är inget i princip hindrar som att

en redovisning av översiktsplanens innehåll uppfylla kravet på

anses

program som följer av vårt förslag. Någon uttrycklig lagreglering

av detta erfordras inte. I sådana fall tillkommer utarbetandet miljöav en

konsekvensbeskrivning som en komplettering till en översiktsplan när

en sådan plan kan anses motsvara kraven på för detaljplaneprogram

läggning..

Dessa uttalanden bör vägledande för utfonnningen här av reglervara

rörande krav och miljökonsekvensbeskrivningar. Över-

na på program siktsplanens innehåll skall således i vissa fall kunna anses utgöra ett

för detaljplan, och den konsekvensredovisning som har gjorts i

program

översiktsplanen utgör början till en miljökonsekvensbeskrivning, som

därefter utvecklas under hela detaljplaneprocessen. Samspelet mellan

översiktsplanen och miljökonsekvensbeskrivningar har jag också i övrigt

berört under avsnitt 3.7.2 i anslutning till mina förslag rörande redovis-

ningen i översiktsplanen övriga miljöförhållanden och av konsekven-

av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vatserna av tenområden.

När det gäller miljökonsekvensbeskrivningen skall det visserligen

krävas att sådan skall upprättas senast vid utarbetande av programen

met för detaljplan, dänned avses inte att miljökonsekvensbeskriv-

men ningen alltid skall fullständig i detta skede. Möjligheten härtill är vara beroende hur preciserat programmet är. Det torde regelmässigt av komma att krävas att miljökonsekvensbeskriviringen utvecklas under det

fortsatta planarbetet.

I det föregående har framhållits att det redan i dag finns ett outtalat krav på konsekvensanalyser i PBL. Ett krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL bör därför inte föranleda något påtagligt ökat

utredningsarbete. Kravet på redovisning kan dock öka något med en

motsvarande kostnadsökning följd. Enligt 11 kap. 5§ får byggsom nadsnämnden planavgift för att täcka kostnadema för sådana ta ut en

åtgärder erfordras för att bl.a. upprätta detaljplaner, om fastighets-

som ägaren har nytta planen. Denna rätt måste anses omfatta även kostnaav

der för upprättande miljökonsekvensbeskrivning. Enligt mina ut-

av en

redningsdirektiv skall jag i en sista etapp se över reglema om planavgiñ.

Jag kommer givetvis att i det sammanhanget överväga frågan om det finns behov ändrade regler för att kommunerna skall erhålla av

kostnadstäckning för upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar.

3.7.5 Tätorternas grönområden

Förslag: Genom den i avsnitt 3.7.2 föreslagna förstärkningen den av översiktliga planeringen jämte den föreslagna ändringen i 2 kap. l § PBL, kommer en samlad bedömning tätortemas grönområden av att kumia göras, vilket bör leda till att betydelsen att bevara och förvalta av områdena ges ökad tyngd. l speciella fall skall regionplanering kunna en

framtvingas enligt förslaget i avsnitt 3.7.3.

I 2 kap. 4 § förs ett krav på att hänsyn skall tas till behovet av parker och andra grönområden i bebyggelsemiljön. Genom ändring i 2 kap. 6 § NRL understryks behovet en att av grönområden i och i närheten tätorter skall beaktas. av Kommunen ges möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. I 3 kap. förs krav att sådana tomter och allmänna platser inte får förvanskas. Skada till följd skyddsbestämmelser skall av medföra rätt till ersättning. Avslutningsvis understryks behovet av forskning och utbildning rörande tätorternas grönområden.

Inledning

Av den tidigare lämnade redogörelsen, avsnitt 3.4, framgår den stora betydelse parker och andra grönområden har för människoma i våra som tätorter men samtidigt också vilka hot dessa grönområden är utsatta för.

Hoten hänger huvudsakligen med tre utvecklingsförlopp på

samman som senare tid tycks ha förstärkts i omfattning. Det första berör bebyggelseutvecklingen som under 1980-talet mycket handlat om förtätning av tätorterna både i centrala detaljplanelagda områden och i randzonen mellan tätbebyggelse och den omgivande landsbygden. Det

andra handlar de ökade investeringarna i trañkanläggningar,

om vägar och järnvägar, framför allt i storstadsregionema innebär eller kan som innebära fragmentisering tidigare sammanhängande en av gröna områden. Det tredje berör förvaltning och skötsel, vilket fråga är en om både och kompetens hos berörda förvaltare och markägare. resurser Sammantaget innebär detta att åtgärder behöver vidtas ökar nu som möjlighetema att slå vakt tätortenias grönstruktur. Enligt min beom dömning är det framför allt att uppmärksamma grönområdenas genom betydelse som intresset att bevara och förvalta dem kan ökad tyngd vid avvägningen mellan olika motstående intressen i samband med be-

rörande förändring markanvändningen. Eftersom de enskilda inslut av kan förefalla obetydliga för sig, behövs det en samlad greppen tagna var kunskap i varje kommun, dels överblick över helheten av som ger en och dess olika funktioner ekologiskt, kulturellt och so-

grönstrukturen

cialt, dels visar på samband mellan olika delar grönområdena så att av och hur ingrepp kan få stora konsekvenser det klargörs var även smärre på helheten. därför avgörande betydelse för ökad omsorg om och ett Det är av en förbättrat skydd för grönstruktur att kunskapen sammanfattas tätortens inom för den översiktliga planeringen. Först därefter kan ytterliramen åtgärder enligt min mening bli verkningsfulla. Jag lägger här fram gare förslag bör leda till den översiktliga planeringen förstärks och att som att ökad uppmärksamhet fästs på betydelsen parker och andra grönomav råden i och i anslutning till tätortema. l särskilt storstadsregionema behövs kommunal samordning för att skydd skall kunna åstadkommas av

sammanhängande grönområden. När frivillig mellankommunal

större en samordning inte kommer till stånd, skall enligt mitt förslag staten i speciella fall kunna framtvinga regionplanering. Ett sådant speciellt fall en kan behovet samordning med avseende på skyddet av grönomvara av råden. Därutöver jag att de tätortsnära grönområdenas ställning i föranser hållande till andra exploaterande lagar bör förstärkas genom en komplettering NRL. Slutligen bör möjligheterna att reglera grönområdens utav fomming och skydd inom för detaljplaneinstitittet i vissa avseenramen den förstärkas.

Komplettering av 2 kap. PBL och 2 kap. NRL

I det föregående, avsnitt 3.7.2, har jag föreslagit att det i bestämmelseri 2 kap. 1 § PBL ändring enligt vilken planläggning med bena görs en aktande befintliga värden skall ske så att den främjar en ändamålsenav

lig samhällsstmktur från hushållningssyitpunkt. Detta blir av betydelse

för värderingen och behandlingen grönområden. l den nya lydelsen av

ligger nämligen krav på hänsynstaganden till bl.a. en ändamålsenlig

samhällsstruktur i ett kretsloppsperspektiv grönområdenas betydelse

lungor, mottagare lokalt dagvatten, för kompostesom tätortens som av ring, odling m.m. och miljöanpassad samhällsutveckling grönomen

rådenas betydelse från övriga ekologiska kulturella samt och sociala synpunkter. I 2 kap. 4 § PBL finns krav på bebyggelsemiljöns utfonnning. Bl.a. skall det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas lämpliga platser för lek, motion och utevistelse. annan För att betydelsen grönområden i tätortema skall före-

av understrykas

slås att denna bestämmelse kompletteras med krav på hänsyn skall att tas till behovet parker och andra grönområden. Ett sådant krav blir av av betydelse inte bara i samband med nyexploatering vid utan även ombyggnad och fömyelse. Vid t.ex. förändring industriområde till av ett bostadsområde är det givetvis angeläget behovet

att av friutrymme och

vegetation genom plantering tillgodoses. Som jag nämnt ovan utgör den utbyggnad infrastrukturen skett av som och sker i och i anslutning till tätortema ett de allvarligaste hoten av mot grönstrukturen i dessa. Här jag att ändringarna i 2 PBL måste anser kap. kompletteras med ändringar i NRL, eftersom bevarande av tätortemas grönområden annars inte får tillräckligt starkt materiellt stöd i

lagstiftningen när det blir fråga avvägning mellan motstående

om intressen. Att hitta lägen för trafikleder eller infrastruktur i närheten nya annan av befintliga tätorter hör till de svåraste awägningsproblemen för dagens samhällsplanering. Nonnalt är konfliktema mellan olika allmänna markanvändningsintressen som störst i tätortsnära lägen. Intresset att

till stånd förbifart, ett nytt jämvägsspår, avfallsdeponi eller liknan-

en en de anläggning kan ytterst välmotiverat från vara miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt eller närings- och regionalpolitiska skäl. av Den aktuella anläggningen kan enligt NRL riksintresse för kommunikaanses vara av tioner eller dylikt. Altemativen till lokalisering i

en ännu obebyggda om-

råden, dvs. någon del den tätortsnära grönstrukturen, innebär ofta av ökade störningar för människor i olika bostadsområden och stadsdelar eller mycket kostnadskrävande tekniska lösningar. För

att skyddet av

grönområden i och i närheten tätorter skall kunna tillgodoses vid av avvägningen mot andra intressen är det därför angeläget att dessa grönområdens betydelse framhålls särskilt i de grundläggande

hushållningsbe-

stämmelsema i 2 kap. NRL. I 2 kap. 6 § NRL rörande mark- och vattenområden har

som betydel-

se från allmän synpunkt på grund områdenas naturvärden eller av kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet föreskrivs behovet att av om-

råden för friluftsliv i närheten tätorter skall särskilt beaktas. Jag föreav slår den sistnämnda bestämmelsen vidgas till att grönområden i att avse och i närheten Enligt min mening bör denna ändring kunna av tätorter. bli verkningsfull särskilt i storstadsområdena där sammanhängande bälten bebyggelsekoncentrationen och kilar in i denna oña gröna runt bör betraktas viktigt allmänintresse att bevara, beroende på deras som

betydelse för grönstrukturen helhet, t.ex. för de ekologiska sam-

som banden i storstadsregion, och för den stora mängd människor som i en

praktiken drar dem.

nytta av

Förstärkt översiktlig planering

Av vad jag har sagt framgår att jag lägger stor vikt vid översiktsplanu neringen det gäller att slå vakt grönområdena. Jag har i det förenär om gående lämnat förslag på olika sätt bör stärka den översiktliga plasom I det här sammanhanget vill jag peka på följande förslag som i

neringen. olika hänseenden betydelse för grönområdenas del.

är av Kraven i 4 l § vad skall redovisas i översiktsplanen fökap. om som

reslås bli förtydligade så att det framgår att redovisning skall ske av

en dels i sådana allmänna intressen enligt 2 kap. bör

underlag fråga om som

beaktas vid beslutsfattandet, dels konsekvenserna större förändringar av i användningen mark- och vattenområden. Härmed ställs alltså krav av

på redovisning parker och andra grönområden, dvs. grönstrukturen,

av och konsekvensema för sådana områden av tänkta förändringar som av kan beröra dem. Dessa krav på redovisning i översiktsplanen medför indirekt det kommer att behövas fördjupningar för tätortema. I detta att

sammanhang vill jag också peka på förslaget till ändring av 4 kap. 5

innebär bl.a. länsstyrelsen aktivt skall råd och verka för som att mer ge att grönstrukturens värde beaktas i den översiktliga planeringen. Av väsentlig betydelse för att skapa garantier för att översiktsplane-

skall bli kontinuerlig är den föreslagna bestäm-

ringen en process nya melsen i 4 kap. 14 § enligt vilken kommunfullmäktige varje år skall ta

till aktualitet. Genom detta krav på återkommande

ställning planens ställningstaganden till bl.a. frågor bevarandet grönområden, blir

om av

översiktsplanen kraftfullt vägledande instrument för efterföljande

ett mer beslut och det torde komma att möta starkt motstånd mot att ta i anspråk

skyddsförklarade grönområden för andra ändamål genom senare

detaljplaneläggning.

I det sammanhanget tillmäter jag medborgarinflytandet stor betydelse. Medborgama är som regel vaksamma när det gäller ingrepp i parker och

andra grönområden. Enligt föreslagen ändring i 4 kap. 3 § skall tillen fälle till samråd beträffande förslag till översiktsplan eller ändring av planen även beredas enskilda har väsentligt intresse

som ett av förslaget.

Medborgama bereds hänned bättre möjligheter påverka frågor att om behandlingen av tätortens grönområden. Genom de möjligheter till på-

verkan som finns på detaljplaneläggningen tillhandahålls också möjlig-

heter till efterföljande kontroll översiktsplanens intentioner

av att följs. Den frågan skall för övrigt uttryckligen redovisas i samband med den

årliga aktualitetsförklaringen beträffande översiktsplanen. Enligt kap. 5 26 § skall vidare i planbeskrivningen till detaljplan redovisas en eventuell avvikelse från översiktsplanen och skälen till denna.

Säkerstälande delagalan genom

Översiktsplanen har en betydande styrande verkan i förhållande till ef-

terföljande beslut enligt PBL och andra NRL-anknutna lagar, den men är inte rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Vid behandling-

en av frågan om parker och andra grönområden efterlyses därför genomgående metoder för säkerställande och det talas brist på planstaom tus för det gröna och behov fastlagda planer för grönstrukturer. om av I NVL finns i form särskilt naturreservat och naturvårdsoinråde av rättsliga institut som kan sägas möjliggöra säkerställande grönområden. av Sådana institut finns även i KML i fonn särskilt av byggnadsminnesförklaring. l PBL däremot finns det inget rättsligt institut med särskild inriktning på säkerställande grönområden. av När det talas om säkerställande via PBL, torde det dock vanligen vara detaljplanen och eventuellt områdesbestämmelser åsyftas. Jag skall som här ta frågan behovet särskilda medel för s.k. säkerställande upp om av med stöd av PBL och i vilka fonner detta i så fall bör ske. I det följande skall jag därefter återkomma till NVL och KML.

Hoten mot grönområdena gestaltar sig olika för skilda typer av områden. Medlen för skydd måste därefter. Flertalet parker och anpassas även en stor del andra grönområden ägs och förvaltas kommunen av av och kommunala bolag. Detta har uppenbarligen hittills inte hindrat att sådana områden har tagits i anspråk för andra ändamål, bebyggelse t.ex. och vägar. Sådana ianspråktaganden torde ofta bero på att grönområden

har betraktats som reservmark för exploatering och att områdena alltså inte alltid har tillmätts den betydelse de förtjänar från olika synpunkter. Jag bortser här från områden som medvetet avsatts för framtida utbyggnad. Om behandlingen grönområdena mer framträdande ställ-

av ges en ning i den översiktliga planeringen så att helheten och de strukturella sambanden framträder klarare, finns det anledning att anta att områdena kommer att högre status i översiktsplanen och att de därmed

ges en kommer att långsiktigt skyddas i större utsträckning mot att tas i anspråk för annat.

Om kommunen trots allt vill ta i anspråk egna grönområden för annat ändamål inom eller i anslutning till en tätort, krävs i allmänhet detalj-

plan. Enligt 5 kap. 26 § skall planförslaget under utställningstiden i vissa

fall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan skall enligt mitt förslag, avsnitt 3.7.4, alltid upprättas vid betydande miljöpåverkan. Detta medför att det ofta kommer att krävas redovisning av kon-

en sekvenserna för grönstrukturen. Vidare skall planförslaget, som nämnts

åtföljas planbeskrivning i vilken skall redovisas om planför-

ovan, av en slaget avviker från-översiktsplanen och, i så fall, skälen därtill. Medborgama ges alltså vid detaljplaneläggning goda möjligheter till kontroll av att ställningstagandena i översiktsplanen fullföljs. Staten har möjligheter att ingripa eller besvär eller genom eget initiativ enligt 12 kap. Grunderna för ingripande enligt l2 kap. torde dock vara mycket begränsade när det gäller tätortemas grönområden.

När det talas säkerställande grönområden regler i PBL

om av genom torde emellertid vanligen åsyftas att man skall lägga en detaljplan över grönområdet. Härmed underförstås uppenbarligen att kommunen måste hindras effektivare medel att exploatera egna grönområden och

genom att detaljplanen skulle kunna utgöra ett sådant medel.

Det synes enligt min mening inte finnas något hinder mot detaljplaneläggning av enbart ett grönområde och det är givetvis angeläget att kommunen följer upp översiktsplanens intentioner rörande grönstruktu-

sådan detaljplaneläggning. Detta innebär ett uttryckligt ställren genom ningstagande från kommunen för att området skall bevaras och har en

avsevärd tyngd, om det dessutom ligger i linje med översiktsplanens

intentioner rörande grönstrukturen. Det är dock enligt min mening inte

lämpligt att göra detaljplaneinstitutet till ett mera långsiktigt säkerstäl-

landeinstrument genom att reglerna om ändring och upphävande av detaljplan förses med spärrar i de fall planen reglerar säkerställande av

grönstrukturer. En sådan ordning stämmer inte särskilt bra med PBL:s beslutsprocess i övrigt. Vissa typer av beslut skulle komma att låsa möjligheterna till avvägningar och systemet synes förutsätta ökat statligt inflytande. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till vad jag inledningsvis anförde under avsnitt 3.7.1 rörande PBL-lagstiftningens processuella karaktär.

Det som nu har sagts har avsett parker och andra grönområden i kommunens ägo. När det gäller övriga grönområden är det kommunala planmonopolet ett effektivt instrument för skydd, om kommunen vill

utnyttja det. Exploatering för bebyggelse m.m. varigenom grönområden

tas i anspråk inom tätort kräver detaljplan eller ändring detaljplan och

av det ligger helt i kommunens hand att avgöra detaljplaneläggning

om skall komma till stånd. I vissa fall kan det emellertid finnas gamla byggrätter som fastighetsägaren vill utnyttja till förfång för befintliga grönområden. I sådana fall har dock kommunen möjlighet att upphäva eller ändra planen. Kommunernas rättsliga möjligheter att förhindra ianspråktagande av grönområden i annans ägo för exploatering är således goda. Problemet är emellertid i grunden detsamma här som när det gäller kommunala områden, nämligen bristen helhetssyn skulle kunna

som klarlägga betydelsen av grönstrukturen och utgöra en broms mot att grönområden tas i anspråk för andra ändamål.

Det bör slutligen erinras att kommunen tillgången till

om genom planmonopolet i vissa fall bör kunna ha möjligheter att genom avtal med

en projektor se till att eventuella skador på grönstrukturen kompenseras

med åtgärder inom eller utom planområdet.

SkyddsbestämnzeLverjYirtomter och allmänna platser

Hittills har uppmärksamheten riktats mot detaljplanen ett instrument

som för säkerställande av grönområden mot exploatering Detaljplanen

m.m. skulle emellertid också kunna användas ett instrument för reglering

som av utfonnning, skötsel m.m. av grönområden.

I 5 kap. 7 § finns regler om vilka olika typer av bestämmelser som får tas i detaljplan. Enligt första stycket 4 får bestämmelser meddelas om tomter, bl.a. preciseringar av bestämmelsema i 3 kap. 17 § skötsel

om och underhåll av tomter. Det kan t.ex. röra sig krav på planteringar

om eller att befintlig växtlighet bibehålls. Enligt 5 kap. 7 § första stycket 5 får i detaljplan även meddelas bestämmelser vegetation. Möjligheten

att med stöd denna punkt reglera trädfallning förutsätter i praktiken

av att detaljplanen också innehåller bestämmelser enligt 8 kap. 9 § andra stycket om att det krävs marklov för trädfällning.

Som synes är möjlighetema till reglering av frågor som rör grönområden begränsade. Särskilt finns det anledning att uppmärksamma att det beträffande parker och andra grönområden inte finns någon motsvarighet till bestämmelserna i 3 kap. 10 och 12 beträffande byggnader. I 3 kap. 10 § uppställs ett varsamhetskrav med avseende på tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar. Enligt 3 kap. 12 § får byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas. För sådana byggnader får skyddsbestämmelser meddelas i detaljplan 5 kap. 7 § första stycket 4. Krav på skötsel och underhåll av tomter finns, som nämnts, i 3 kap. 17

Vad som föreskrivs där skall i skälig utsträckning även tillämpas på allmänna platser 18 §. Det finns däremot inte något krav på iakttagande varsamhet vid utförande åtgärder innebär ändring

av av som eller omdisposition av en tomt eller en allmän plats. Vidare finns det heller inte något förbud mot förvanskning av särskilt värdefulla tomter och allmänna platser.

Det är enligt min mening inte en framkomlig väg att ställa upp ett allmänt varsamhetskrav avseende tomter och allmänna platser. Förhållandena är alltför skiftande och svårbedöinda, vilket bl.a. skulle medföra en dålig förutsebarhet för fastighetsägaren. Jag vill emellertid understryka vikten av varsamhet när det särskilt gäller parker och de för allmänheten tillgängliga områdena kring flerbostadshus. Bristande samordning mellan förvaltningarna i kommun kan t.ex. medföra att i och för sig befo-

en gade åtgärder utförs ett sätt som spolierar värdefulla delar av en park, och åtgärder för att tillgodose ökade parkeringsbehov vid ett flerbostadshus kan leda till att viktiga inslag grönska försvinner. Lika väl

av som vid ändring av en byggnad är det således angeläget att ändring och omdisponering av parker och områden kring flerbostadshus utförs på ett varsamt sätt så att områdets kvaliteter inte försämras.

På många håll i våra tätorter finns parker och trädgårdar av mycket stort värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig, konstnärlig eller ekologisk synpunkt. Värdet kan ligga i t.ex. den arkitektoniska utfonnningen av anläggningarna eller i vissa tidstypiska anordningar. Starka skäl talar för att det på samma sätt som för byggnader skall finnas ett

skydd mot förvanskning av sådana parker och trädgårdar och att det skall vara möjligt att ta skyddsbestämmelser i detaljplan.

De parker och trädgårdar som kan bli aktuella i sammanhanget återfinns vanligen inom tomter och allmänna platser. För sådana områden finns, som nämnts, krav på skötsel och underhåll i 3 kap. 17 Dessa krav bör således kompletteras med krav på att tomter och allmänna platser som är särskilt värdefulla från de ovan nämnda synpunktema inte får förvanskas. Kompletteringen bör ske ett tillägg till kraven avse-

genom ende tomter. Den blir dänned tillämplig även på allmänna platser med hänsyn till bestämmelsen i l8 Där sägs att vad som föreskrivs om tomter skall tillämpas i skälig Litsträckning på allmänna platser. Förbehållet i skälig utsträckning kan tyckas innebära att mindre stränga krav ställs på allmänna platser. Anledningen till förbehållet är emellertid att flera av föreskriftema i lS-l 7 inte går att tillämpa fullt ut på allmänna platser. När detta är möjligt, som i förevarande fall, skall dock före-

skrifterna tillämpas i full utsträckning PBL-propositionen 525.

Bestämmelsen i 3 kap. 12 § avseende byggnader har utfonnats så att skyddet kan hävdas i varje enskilt tillståndsärende. Något krav på att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan finns således inte, även om detta kan vara lämpligt PBL-propositionen 242. Kontrollen

s. avseende tomter och allmänna platser kan knytas till plikten att söka marklov, men flertalet av de åtgärder som är aktuella i det här sammanhanget kräver inte marklov. Det finns alltså i allmänhet inte något tillståndsärende i vilket skyddet kan hävdas. I och för sig skulle man naturligtvis kunna ställa ett till markägaren direkt riktat krav i lagen på att tomt eller allmän plats inte får förvanskas. En sådan regel skulle emellertid bli alldeles för svårbedömd för fastighetsägaren. Denne måste fâ reda på vilka värden som skall beaktas och vilka åtgärder som skulle kunna förvanska tomten eller den allmänna platsen.

Jag föreslår därför att det som förutsättning för att förbudet mot förvanskning av tomter och allmänna platser skall kunna hävdas skall förutsättas att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan i fonn av skyddsbestämmelser. En komplettering bör därför göras i 5 kap. 7 § första stycket 4 enligt vilken skyddsbestämmelser avseende värdefulla tomter och allmänna platser skall kunna meddelas i detaljplanen.

Kontrollen inom det föreslagna systemet avses bygga på bestämmelsen i 5 kap. 36 § enligt vilken åtgärder som inte kräver lov och som avser bl.a. tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider

mot detaljplan. Om någon vidtar en åtgärd som strider mot detaljplanebestämmelser, får kronofogdemyndigheten meddela handräckning så att rättelse sker 10 kap. 12 § 3.

I likhet med vad som gäller vid meddelande av skyddsbestämmelser avseende byggnader skall kommunen vara skyldig att utge ersättning,

skada uppkommer till följd av att skyddsbestämmelser för tomter om och allmänna platser meddelas. Ersättningsskyldigheten avseende allmänna platser tar sikte på fall när kommunen inte är huvudman.

Trädfällning

Enligt 8 kap. 9 § andra stycket PBL får kommunen i detaljplan besluta att marklov krävs för bl.a. trädfallning. Vidare får kommunen enligt tredje stycket i områdesbestämmelser besluta att marklov krävs för trädfallning inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden soin ligger i närheten av vissa anläggningar.

Förbud mot trädfallning i detaljplan som föranleder vägrat marklov

inte fastighetsägaren rätt till ersättning. Hur omfattande

ger trädfállningsförbudet kan göras blir då i sista hand en fråga om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vägrat marklov och enskilda intressen. Vägrat marklov för trädfällning som grundas på områdesbestämmelser medför dock rätt till ersättning.

Vad gäller skyddet för vegetation har PBL-lagstiftaren i stor utsträckning haft nyexploatering för ögonen och behovet av att i detta sammanhang skydda bl.a. värdefulla trädbestând. Det främst är av

som intresse i förevarande sammanhang är dock möjligheterna att reglera

trädfällning inom detaljplaneområden sedan planen har genomförts. Det

råder här ett samspel mellan beslut trädfallningsförbttd och beslut om

om föreskrifter rörande vegetation enligt 5 kap. 7 § första stycket För att kommunen skall kunna avslå ansökan trädfallning torde det

en om nämligen förutsättas att det finns materiella föreskrifter i detaljplanen rörande bevarandet av träd eller trädbestånd som kan åberopas.

Beslut trädfällningsförbud i detaljplan med avseende på tiden efter

om plangenomförandet kan naturförhållanden som det är angeläget att

avse slå vakt om inom den byggda miljön. Trädfallningsförbud kan beslutas för bevarande av träddungar eller enstaka träd m.m. PBL-propositionen s. 300 583 foch 707

Det är särskilt vissa typer trädbestånd i tätorter har framhållits

av som som betydelsefulla och där det skulle finnas behov trädfällningsför-

av bud. Större sammanhängande trädbestånd kan ofta ha betydelse för luftströmmar och styming eller spridning luftföroreningar från punkt-

av källor som vännekraftverk, sopförbränningsanläggningar och liknande. Trädbestånd kan alltså utgöra verksamma skydd för bostadsområden. Vidare finns det ett mycket fint, skyddsvärt trädbestånd kring en betydande del de flerbostadshus byggdes under perioden 1930-195

av som Husen uppfördes enligt tidens ideal ofta i natunnark. Det finns många exempel på detta i Stockholm, Göteborg mfl. städer. l dessa sistnämnda områden torde det i och för sig inte finnas något hinder mot att få till stånd en prövning av trädfällning genom tillståndsplikt i detaljplan.

I områdesbestämmelser kan trädfällningsförbrtd tillskapas ett

genom skydd för bostadsområden mot störande anläggningar. Detta kan då

som nämnts ovan ge fastighetsägaren rätt till ersättning. Möjlighetema att i detaljplan belägga större sammanhängande trädbestånd med trädfällningsförbud i motsvarande syfte torde dock begränsade,

vara bl.a. beroende på att rätt till ersättning inte finns i dessa fall. Det bör emellertid beaktas att stor del det aktuella trädbeståndet finns på

en av mark so1n ägs av det allmänna, kommunema, landstingen, kyrkan och staten, eller av allmännyttiga bostadsföretag. Kommunen torde såvitt avser dessa trädbestånd ha goda möjligheter att genom kunskapsspridning och annan infonnell påverkan kunna minska risken för olämplig

trädfälhting.

När det gäller vegetation kring flerbostadshus torde det nämnts

som ovan vara möjligt att skapa visst skydd trädfallningsförbud. För

genom detta krävs emellertid att ett mycket stort antal detaljplaner ändras och det framstår som orealistiskt att tänka sig att kommunema skulle påta sig ett sådant arbete. För fastighetsägarna måste emellertid dessa grönområden kring hyreshusen vara en ekonomisk tillgång och det förefaller osannolikt att de skulle börja avverka trädbeståndet. Det skulle icke minst väcka starkt motstånd bland de boende. Också beträffande denna mark kan kunskapsspridning från kommunen motverka olämplig trädfallning. Det bör emellertid beaktas att trädfallning på privatägd mark kan vara beroende att fastighetsägaren vill utnyttja gammal bygg-

av rätt. Detta har kommunen möjlighet att motverka planändring.

genom

Sammantaget finner jag att nuvarande lagstiftning kommunen till-

ger fredsställande möjligheter att skydda värdefulla trädbestånd. Om erfa-

renhetema i framtiden skulle peka i riktning, får frågan tas upp till

annan

förnyat övervägande.

Naturvårdslagen och kulturminneslagen

Av redovisningen i det föregående, avsnitt 3.4.3, torde framgå att de

instrument som finns i naturvårdslagen, NVL, kan användas för säkerställande av skyddet av stora sammanhängande grönområden i anslutning till tätorter. Intresset för att arbeta med NVL:s skyddsformer har dock varit relativt litet. Under senare tid har emellertid många kommu-

ner börjat arbeta mer aktivt med naturvårdsprojekt.

De av mig föreslagna ändringama i syfte att stärka den översiktliga planeringen och att vidga tillämpningsområdet för 2 kap. 6 § NRL bör kunna ge stöd denna ökade aktivitet.

Den ovan föreslagna möjligheten att i detaljplan besluta om skydds-

bestämmelser för tomter och allmänna platser med parker och trädgårdar som är av värde från bl.a. kulturhistorisk synpunkt kommer att minska behovet av att utnyttja kultunninneslagen, KML, för samma syften.

Det har påtalats att parker och trädgårdar har fått en undanskymd ställning i KMLzs 3 kap. Kapitlet handlar enligt rubriken om byggnadsminnen. Enligt 3 kap. l § får emellertid bestämmelserna i kapitlet också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde. Skälet till denna lagstiftningsteknik torde framför allt vara av för-

fattningsekonomisk karaktär. l sak innebär det dock att byggnadsminnen

överallt i lagtexten kan ersättas med parker och trädgårdar. Lagstiftningstekniken kan emellertid leda till att möjligheten att skydda parker

och trädgårdar med stöd av KML inte uppmärksammas tillräckligt. I

departementspromemorian Ds 1994:3 Förslag till skydd för området

Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås att KML skall ankny-

tas till NRL. En sådan refonn torde i första hand bli betydelse för

av skyddet av parker och trädgårdar. Detta bör leda till att ökad uppmärksamhet fasts vid att lagen även är tillämplig på sådana områden. Det kan dock ändå finnas anledning att över behovet av en omredigering av 3

se kap. KML från nu anlagda synpunkter.

Va lagen m.m.

- Det har påtalats att det finns vissa brister i va-lagen som medför att fas-

tighetsägarna inte i tillräcklig omfattning kan åläggas att ta hand om

dagvattnet inom den enskilda fastigheten. Jag finner det med hänsyn till kretsloppsprincipen självfallet angeläget att tätortemas grönområden i större utsträckning än i dag utnyttjas för lokalt omhändertagande av dagvatten. Det kan därför finnas anledning att undersöka i vad mån sådana lösningar skulle kunna underlättas ändringar i va-lagstiñ-

genom ningen, som ålägger fastighetsägaren ett ökat ansvar i dessa frågor. Jag

har emellertid inte möjlighet att inom för utredningsuppdraget

ramen se över denna lagstiftning. Va-lagstiftningen för närvarande över

ses av den nyligen tillsatta utredningen rörande förbättrad hushållning med grundvatten M 1993:15, som bl.a. skall undersöka vilka tekniska möj-

ligheter det finns att minska vattenförbrukningen, t.ex.

genom nya kretsloppsanpassade tekniska lösningar på va-området. aktuella

De nu frågoma kan eventuellt övervägas inom för den utredningen.

ramen

Vidare har påtalats problem med att anordningar för källsortering m.m. gör intrång på grönytor till förfång för särskilt de kulturhistoriska värdena. Uppställande sådana anordningar kan i viss utsträckning

av regleras bestämmelser i detaljplan. Även åtgärdema inte är

genom om bygglovspliktiga, skall de nämligen enligt 5 kap. 36 § PBL utföras så att de inte strider mot detaljplan. Givetvis är det mycket angeläget att kommunerna även i övrigt verkar för att de aktuella anordningama inte i onödan gör intrång grönstrukturen. Det är därför viktigt att kunskapen om värdet av grönstrukturen beaktas i lokala renhållningsordningar och de övriga anvisningar som kommunen lämnar i avfallshanteringsfrågor. Enligt min mening saknas dock anledning att överväga införande

ytterligare regleringsinstrument i PBL för lösande av detta problem.

Kompetens och kunskapsuppbyggnad

Det faktum att städers och tätorters grönområden förs fram i ett bre-

nu dare samhällsplaneringsperspektiv aktualiserar också behovet av en vä-

sentligt förbättrad kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling om

grönstrukturen. Forskning finns på högskolor och universitet kring flera av de aspekter som berör grönstrukturen och dess många funktioner. På senare år har flera forskare studerat människors användning och upplevelser av grönområden samt hälsoaspekter på tillgången på sådana

om-

betydelse för luftkvalitet, stadsklimat och buller är

råden. Växtlighetens

forskning berört, där ytterligare kunskap behövs. ämnen som men

Ett strategiskt forskningsområde blir möjligheter och hinder for att ut-

i lokala kretslopp, t.ex. för vatten och avfall. Dessa

nyttja grönområdena frågor bör belysas i ett helhetsperspektiv där ekologiska aspekter vägs

och kulturella aspekter. Stor vikt bör läggas vid intematiomot sociala

nellt forskningssamarbete.

Ytterligare forskning erfordras också i fråga parkers och grönomom rådens för strukturera och karaktär stadsbygden, dvs.

betydelse att ge

Särskild vikt bör läggas vid frågan bio-

som stadsbyggnadselement. om

mångfald i tätortssammanhang samt underhålls- och restaure-

logisk ringsprinciper på trädgårds- och parkvårdens område.

Metoder och rutiner för inventering och analys måste utvecklas som för systematisk dokumentation ekologiska, kulturhisto-

underlag en av

riska och sociala värden. För att hitta fonner för hantering av grönområ-

dena i hushållningsperspektiv för tätorter krävs bl.a. utveckling

ett större

stadsbyggnadsteorier. Forskning har nyligen påbörjats i av ekologiska behöver utvecklas ytterligare. Planeringsmodeller för tätor- Sverige men

angeläget utvecklingsomrâde. Utöver det arbete

ters grönstrukturer är ett

bedrivs vid universitet och högskolor kan nämnas att det vid Bosom verket förnärvarande arbetas med att ta fram ett material, som är avsett

dels kunskapsunderlag och inspirationskälla kring planering av

som

dels analys- och planeringshjälpmedel för den grönstrukturfrågor, som

kommunala i dessa frågor. Materialet beräknas vara klart

planeringen

hösten 1994. Vad gäller behovet i övrigt metodutveckling och meav todstöd rörande översiktsplaireringen hänvisas till vad jag har anfört under avsnitt 3.7.2. Natunnark i tätortsbebyggelse förändras automatiskt

som integreras

olika former mänsklig påverkan. Det betyder att den biologenom av giska mångfalden också förändras. Karaktären av sådana förändringar och deras förlopp tiden har dokumenterats bara i ett fåtal fall. I tätöver kulturlandskap finns betydligt större möjligheter än i omgivande ortens

och skogsbrukslandskap via aktiva åtgärder i hävden av olika jord- att

biotoper utveckla variation till båtnad för den biologiska mången stor falden. Kunskaperna skötselutförartden för att bevara och utveckla om och kulturvärden i tätortemas grönområden behöver således förnaturstärkas och vidareutvecklas, liksom fonner för organisation och genom-

förande förvaltningen grönområden med splittrat markägaransvar,

av av

SOU l994:36

för att den helhetssyn på grönstrukturen denna som utredning särskilt understryker skall kunna förverkligas. Utbildningen om grönstrukturens rikt sammansatt natur-, kultur- och sociala värden behöver förstärkas för i samtliga stort sett grupper som på olika sätt handhar dessa frågor. Som framgår det föregående av lägger jag stor vikt vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden

i översiktsplaneringen. En viktig förutsättning

är att de olika professioner som arbetar med dessa frågor i kommunerna får ökade

kunskaper

om grönstrukturens värden och användbara metoder för

om beskrivning

och analys av dessa. Insatser behövs såväl i grundutbildning fortsom bildning. De praktiska utförama skötseln inom kommuner, av bostadsföretag in.1n. måste också relevant utbildning för kunna att genomföra de principer bör gälla för bevarande och utveckling som av den biologiska mångfalden i tätortema eller bevarande kulturvärden av i trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra stadsplanteringar. Det är önskvärt att beställarnas kompetens inom kommuner,

bostadsföretag

m.fl. också nås bättre anpassad infonnation och

av utbildning inom

området. Utveckling av kunskapsunderlag och kompetens

är en långsiktig pro-

cess. Resurser för forskning och utveckling bör både för avsättas enskilda projekt och för uppbyggnad forsknings- och utbildningsav institutioner.

3.7.6 Kulturmiljön

Förslag: Mina förslag under avsnitt 3.7.2 rörande den översiktliga pla-

neringen imrebär förstärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i

översiktsplanen kultunniljövärdena i kommunen. Vidare ges länssty-

av relserna i uppgift att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas

på erforderlig kunskap kulturmiljöns innehåll.

om I detta avsnitt uttrycker jag önskvärdheten att det skapas en allav

mänt accepterad i fråga vad kunskapsunderlaget rörande kul-

nonn om turmiljön bör innehålla samt föreslår därför att Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket i dialog med företrädare för kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta ansvar för metodoch teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Kommunerna möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelges meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsynsser reglerna vid ändring byggnad enligt 3 kap. 10 § första stycket PBL. av

I syfte att förenkla ersättningsreglerna föreslås

att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud,

enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att en

att såväl vid skyddsbestämmelser vid vägrat rivningstillstånd er-

som sättning skall utgå enbart för den skada går utöver kvalifikationssom gränsen.

Inledning

Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga hur kultunniljöhänsynen i

fysisk planering kan starkare ställning och därvid bl.a. utvärdera ges en hur PBL:s regler ersättning till fastighetsägare har tillämpats och om vilka effekter de har fått. Enligt min mening läggs grunden för en god hänsyn till miljöns kulturvärden att dessa identifieras på ett tydgenom ligt sätt. Jag redovisar därför först mina förslag om den kommunala kunskapsuppbyggnaden rörande kultunniljön. Därefter går jag över till de frågor sammanhänger med kommunens befogenheter och instrusom ment för att hävda dessa värden.

Kommunernas kunskaper och ambitioner

Jag har tidigare avsnitt 3.5.3 återgivit de uttalanden dåvarande som departementschefen gjorde i propositionen till ny plan- och bygglag om betydelsen av att kommunema bygger god kunskap miljöns upp en om kulturvärden. Uttalandena kan illustration till ett i grunden ses som ganska självklart förhållande; PBL:s bestämmelser hur värdefulla om byggnader och miljöer skall behandlas i den kommunala planeringen och vid frågor om byggtillstånd, förutsätter att kommunen har kunskaper om vilka dessa värden är. I det något vidare perspektivet kan också uttrycka det att man som en

tydlig och systematisk redovisning av kultunniljövärdena är nödvändig

som underlag för att man i en kommun skall kunna nå grundläggande en consensus hos allmänhet, politiker och tjänstemän vilka kul- - - om tunniljövärden som kommunen skall slå vakt När kommunen eller om. en enskild fastighetsägare, å andra sidan, inte är beredd att hävda ett

kulturrniljövärde, är det på motsvarande demokratisynpunkt vik-

sätt ur tigt att öppenhet och insyn råder ifråga vilka värden offras. om som Erfarenheterna talar för att när de kulturhistoriska värdena hos byggnader och miljöer är identifierade och redovisade i kommunala hand-

lingar och i underlag, då ökar uppslutningeii kring att slå vakt dessa

om värden.

Redovisningen av den kommunala kunskapsuppbyggnaden in-

genom venteringar och programarbeten jfr avsnitt 3.5.3 visar att denna har skett i mycket växlande fonner. Samtidigt vissa kommuner som uppen-

barligen förfogar över en mycket god kunskap kan den fragmenta-

vara risk i andra. I ytterligare andra kommuner kan det finnas ett bra underlag, men det kan behöva aktualiseras eller systematiseras för att kunna komma till full användning. Det hittills utförda inventeringsarbetet inom byggnadsbestândet har styrts av kommunema själva. Ofta har emellertid länsmuseet ansvarat för utförandet. Även länsstyrelsen kan ha biträtt med förslag hur om arbetet skall läggas lnventeringsarbetet visar därför skillnader inte upp. bara kommunema emellan, utan påfallande regionala differenser finns också.

Det är enligt min uppfattning självklarhet att varje kommun bör

förfoga över de inventeringar bebyggelse och miljöer behövs för

av som att PBL skall kunna tillämpas i enlighet med lagstiftningens intentioner. Det är lika självklart att inventeringania i fråga noggrannhet och deom

taljeringsgrad anpassade till bebyggelsemiljöns karaktär och

måste vara arten det förändringstryck gör sig gällande inom ett område. av som Jag att kommunens för att ta fram och redovisa ett adeanser ansvar kvat kunskapsunderlag kulturmiljön bör ha ett direkt stöd i PBL. om Detta grundar jag dels uppfattningen att ett sådant underlag är nödvändigt för att kommunen skall kunna tillämpa PBL i enlighet med lagstiftningens intentioner, dels uppfattningen att den kunskapsuppbyggnad hittills kommit till stånd totalt sett inte varit tillräcklig. Ett som lika viktigt skäl är därutöver konstaterandet att systematisk, väldoen kumenterad och väl spridd kunskap kultunniljöns värden generellt om sett och på sikt utgör det viktigaste kultunniljöskyddet. Mina förslag innebär principiellt inte något önskemål att kraven om på den kommunala ambitionsnivån i kultunniljöfrågor skall höjas. Förslagen syftar enbart till att så långt möjligt garantera att kommunema skaffar sig förutsättningar för att hantera kultunniljöfrågorna i enlighet med den ambition redan finns uttryckt i PBL och dess förarbeten. som För de kommuner redan förfogar över det erforderliga kunskapsunsom derlaget innebär inte förslagen någon ny uppgift. Jag har i ett tidigare avsnitt 3.72 redovisat mina överväganden om hur den översiktliga planeringen i kommunerna skall förstärkas och ges ökad aktualitet. Jag har där föreslagit bl.a. ett tillägg i 2 kap. l § enligt vilket planläggning med beaktande befintliga värden skall främja en av

ändamålsenlig samhällsstruktur från liushållningssynpunkt. Härigenom

har jag velat markera grundläggande utgångspunkt för den fysiska

en ny planeringen vid sidan dess uppgift att awäga och sammanjämka - av allmänna och enskilda intressen nämligen att medverka till att befint- liga värden och kvaliteter i den byggda miljön förvaltas på ett riktigt sätt. Detta är en bredare utgångspunkt än det mera vetenskapligt grundade skydd kultunniljön planeringen skall beakta och skydda av som enligt 2 kap. 6 § NRL. Denna ändring innebär ett förstärkt krav på att kommunernas planeringsunderlag skall redovisa de allmänna intressen finns i den befintliga miljön. Detta krav förtydligas ytterligare gesom mitt förslag till precisa översiktsplanens innehåll i 4 nom mer regler om kap. 1 § PBL. Enligt förslaget skall i översiktsplanen redovisas sådana allmänna intressen enligt 2 kap. bör beaktas vid beslut om marksom och vattenområden samt bebyggelse och planen skall ge en samlad bild hur den byggda miljön helhet skall utvecklas och bevaras. Viav som dare skall i översiktsplanen redovisas konsekvensema, bl.a. för kul-

tunniljövärdena, av större förändringar i användningen mark- och

av vattenområden. Jag anser inte att någon direkt sanktionsbestämmelse bör kopplas till

kravet på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen. Mitt för-

slag i avsnitt 3.7.2 om länsstyrelsens uppgifter och i översiktsansvar planearbetet innebär dock att krav ställs på länsstyrelserna aktivt att mer stödja kommunerna i detta arbete och därmed verka för att planen grun-

das på erforderlig kunskap kulturmiljöns innehåll. Länsstyrelsen bör

om utifrån sin sakkunskap kunna biträda kommunerna med rekommendationer om behovet av var kunskapsunderlaget behöver förbättras. Det är naturligt att länsmuseet kan tillhandahålla hög kompetens för utföra att inventeringar som kommunen beställer, såvitt kommunen inte har egen

kompetens. I detta sammanhang bör nämnas att länsstyrelserna i l994

års budgetproposition prop. l99394:lOO, bilaga 12 och 14 förslås ökade resurser för bl.a. utarbetandet för kultunniljöarbetet i av program länet tillsammans med länsmuseet.

Det är angeläget att det kan skapas standard eller allmänt en en accepterad norm i fråga vad kunskapsunderlaget bör innehålla. En såom dan standard bör kunna vinna hävd regeringens propositionsuttagenom landen. Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket bör också i en dialog med företrädare för kommunema utarbeta allmänna råd kan som få den styrande funktion som behövs. Det är knappast god planeringsekonomi för kommunema att inventeringama utförs med så skilda utgångspunkter som hittills har varit fallet. Staten bör kunna stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden bl.a. genom att ta ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Bl.a. erfarenhetema från de s.k. selektiva byggnadsinventeringama talar för att ett sådant arbete behövs. Det är också angeläget att länsmuseema ofta för inventeringamas

- som ansvarar genomförande

utvecklar sin kompetens och effektivitet så att de till ett bra pris och med hög kvalitet kan tillhandahålla de tjänster kommunerna som

efterfrågar.

I materiellt hänseende är det min bedömning att varje kommun som ett gnmdkrav behöver kommuntäckande översiktlig bebyggelseinvenen tering. En sådan behöver inte innefatta generell registrering och uppgiftsinsamling om enskilda byggnader, bör innehålla den faktainmen samling som gör att de områden, miljöer eller stadsdelar kan pekas ut och avgränsas där kultunniljövärdena är sådana att de förutsätter an-

passning tillståndsplikten. På motsvarande sätt behöver de områden av urskiljas friare hållning till bebyggelseutvecklingen kan intas. där en Den översiktliga inventeringen bör därutöver med självklarhet identifiera de miljöer motsvarar det särskilda värdekriteriet enligt 3 kap. som 12 § PBL. I sammanhanget anser jag att det finns fog för påpekandet att det nuefter bl.a. 60- och 70-talens rivningar i de svenska stadskärmera återstår mycket litet svensk bebyggelse från tiden före noma - av 1870-talet. Även på landsbygden är andelen äldre bebyggelse numera mycket låg. Enligt Riksantikvarieämbetets undersökningar rapporten Jordbrukets byggnader. Kulturvärden i landskapet 1993 är bara l4 pro-

cent det svenska jordbrukets mangårdsbyggnader från tiden före

av 1850. Den andel är bevarad i mer autentiskt skick är naturligtvis som

väsenligt lägre. Det framstår därför i hög grad rimligt att den äldre

som bebyggelsen från tiden före 1800-talets senare del som ännu återstår - generellt omfattas anspråken i 3 kap. l2 och 13 PBL. En förutav sättning för att så skall kunna bli fallet är dock att bebyggelsen systematiskt identifieras, registreras och redovisas. Det förslag jag för fram kunskapsunderlag och redovissom nu om

ning kultunniljövärdena jag vara välgrundat utifrån de regler

av anser

bygglov gäller idag. Jag vill dock i sammanhanget erinra om

om som

mitt tidigare förslag i betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av

byggandet ändrade regler för tillståndsplikt vid byggande utanför om detaljplan. Behovet ett säkrare underlag för beslut om kultunniljöfrâav får vid ett genomförande detta förslag betraktas som nödvändigt. gor av Förslaget innebär sålunda att tillstånd bara skall krävas i viss grundläggande omfattning och att kommunema skall besluta om tillståndsplikt

därutöver i översiktsplanen. Detta förutsätter en kunskap om bebyggel-

i kommunens olika delar gör det möjligt att tillståndssen som anpassa plikten i förhållande till vad hänsynen till bl.a. kultunniljön kräver. Utöver den översiktliga inventeringen bör kommunen förfoga över fördjupade inventeringar inom de områden avgränsats med stöd av som denna. Jag redovisar inga preciserade krav sådana fördjupningar utöver att de bör sådan kvalitet att kommunen i miljöer med kulvara av turvärden har underlag för att på ett precist och för fastighetsägama förutsebart sätt skall kunna hävda kultunniljökraven vid planläggning

och byggande.

Kommunens befogenheter gentemot enskilda

Av de tidigare belysta hittillsvarande erfarenhetema avsnitt 3.5.3 är det i första hand ersättningsbestämmelsema och rättegångskostnadsreglema som bör tas upp till övervägande. För att komma till rätta med de tidigare nämnda oklarhetema som förekommer vid tillämpningen skydds-

av bestämmelser bör tidigare har antytts också övervägas att införa

- som ett nytt samlande icke ersättningsgillt begrepp för sådana hänsyns-

- regler som inte kan förväntas leda till några nämnvärda ekonomiska

skador för fastighetsägaren.

Av 5 kap. 7 § PBL framgår vilka åtgärder får regleras i detalj-

som en plan. Enligt paragrafens första stycke 4 får särskilda skyddsbestämmelser meddelas för särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelseiniljöer. Sådana skyddsbestämmelser får också tas i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 § Om sådana bestämmelser meddelas, har fastighetsägare enligt vad som tidigare har redovisats rätt till ersättning

- - om skada viss storlek uppkommer. För att undvika onödiga domstols-

av processer om hänsynsregler som uppenbarligen har inga eller endast obetydliga ekonomiska konsekvenser för fastighetsägaren, föreslår jag att 5 kap. 7 § första stycket 4 och 16 § 4 utökas med möjlighet att i

en detaljplanen eller områdesbestämmelsema meddela särskilda

varsam-

hetsbestämmelser för att tillgodose hänsynsreglema vid ändring

av byggnad i 3 kap. 10 § första stycket. Sådana bestämmelser skall inte

vara ersättningsgruiidaiide. Detta betyder dock inte att en fastighetsägare

skall behöva godta ekonomiskt betungande bevarandebestämmelser

i en större utsträckning än i dag. Om han anser att kommunen har meddelat alltför långtgående varsamIietsbestämmelser, får han anföra besvär mot planbeslutet i stället för att som i dag väcka talan hos fastighetsdomsto-

len. Överprövande instanser länsstyrelse och regering

- - får då ytterst göra en bedömning mot bestämmelserna i främst l kap. 5 Om

man vid demia avvägning finner att enskilda intressen har åsidosatts i allt för stor utsträckning, skall planbeslutet upphävas. Om kommunen då framhärdar, finns ingen utväg än att meddela särskilda skyddsbestäm-

annan melser för byggnaden eller bebyggelsemiljön förutsatt att den uppfyller

kriterierna på sådan särskilt värdefull miljö i 3 kap. 12 Om

som anges ekonomisk skada till följd härav uppkommer, har fastighetsägaren på samma sätt som i dag möjlighet att ersättningskravet prövat i domstol.

Ett grundläggande problem med nuvarande system är att det lätt framkallar motsättningar mellan kommunen och fastighetsägaren

som

inte borde finnas. Enligt 5 kap. 28 a § t.ex. får kommunen förelägga en fastighetsägare att anmäla sina anspråk ersättning, om kommunen

att besluta skyddsbestämmelser eller rivningsförbud för kulavser om turhistoriskt värdefull bebyggelse. Ett sådant föreläggande kan i sig medföra onödig osäkerhet eller dyrbara utredningar för markägaren och föda ogrundade förhoppningar. Regelsystemet sådant grundas så-

som lunda på den förutsättningen att bevarande är något negativt för fastighetsägaren. Om fastighetsägaren inte får gehör för sina krav på ekonomisk kompensation, ankommer det honom att väcka talan mot kommunen och föra en process i domstolen. Ett sådant system med inneboende motsättningar är inte ägnat att underlätta samförståndslösningar.

Man skulle med vissa utländska förebilder kunna överväga att i

- stället övergå till ett subventionssystem. Ett sådant skulle kunna utfor-

så att byggnader omfattas skyddsbestänunelser eller rivmas som av ningsförbud alltid får åtnjuta t.ex. skattebefrielse ocheller särskilt förmånlig finansiering vid ombyggnader. I viss mån förekommer redan i dag sådana subventioner, men de skulle kunna förstärkas väsentligt. Behovet särskilda ersättningsregler skulle då till största delen bortfalla

av och därmed också förfarandet med domstolsprocesser. Bevarandet skulle också på ett tydligare sätt bli ett gemensamt intresse mellan kommunen och den enskilde fastighetsägaren, vilket skulle gagna bevarandeintresset.

Ett sådant systemskifte som här har skisserats kräver dock mycket

analyser och överväganden i fråga om skatteeffekter, faran noggranna

för suboptimeringar, ekonomisk ansvarsfördelning mellan statkom-

munenskilda etc. Sådana analyser är inte möjliga att genomföra inom

ramen för föreliggande utredningsuppdrag.

Jag avgränsar därför övervägandena i det följande till vissa frågor av mera teknisk karaktär vad avser ersättnings- och rättegångskostnadsreglema.

Många har uppfattat det som särskilt komplicerat och svårbemästrat

att det råder olika ersättningsbestämmelser i fråga om skyddsbestäm-

melser och rivningsförbud jfr avsnitt 3.5.3. Särskilt om besluten meddelas samtidigt kan det vara svårt att se varför olika kvalifikationsnivåer skall tillämpas och varför ett avdrag för självrisk skall ske enbart ifråga om rivningsförbud och vägrat rivningslov.

Som tidigare nämndes är detta ett resultat av riksdagsbehandlingen, då man särskiljde skyddsbestämmelser från rivningsförbudet. Anled-

8 I4-03ZO

ningen härtill var att utskottet ansåg BoU l98687:l, s. 139 f att i fall

av rivningsförbud eller vägrat rivningslov fastighetsägaren borde vara

skyldig att tåla en större ekonomisk skada betydande skada innan han hade rätt till ersättning. I fråga skyddsbestämmelser menade ut-

om skottet att de skador som kan komma ifråga främst utgörs eventuellt

av ökade underhållskostnader och bortfall vissa ombyggnadsmöjligheter.

av Det finns därför enligt utskottet inte anledning att betrakta sådana

skador annorlunda än andra ingrepp i den pågående markanvändningen.

Utskottet ansåg därför att kvalifikationsgränsen i dessa fall bör kopplas till att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det då

var inte möjligt att behålla den bestämmelse som fanns i propositionens 8 kap. 17 § andra stycket och innebar att skyddsbestämmelser auto-

som matiskt innebar också ett rivningsförbud.

Även de utskottet anförde kan ha visst fog för

om argument som sig, kan ändå konstateras att den uppdelning gjordes innebär stora

som

tillämpningssvârigheter som i sin tur försvårar möjlighetema att på för-

hand överblicka konsekvensema av beslut skyddsbestämmelser

om ocheller rivningsförbud. Det finns därför enligt min mening

skäl att ompröva detta ställningstagande.

Med anledning härav föreslår jag till början att propositionsförsla-

en get nu genomförs genom att det införs ett automatiskt rivningsförbud i fall då skyddsbestämmelser har beslutats för byggnad. En sådan

en automatisk koppling förefaller också naturlig, eñersom den kommer att omfatta endast sådana byggnader är särskilt värdefulla från histo-

som risk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller

som ingår i ett bebyggelseområde denna karaktär. De ekonomiska skador

som kan uppkomma till följd av skyddsbestämmelsema och rivnings-

förbudet kommer då alltid att inträffa samtidigrt. I enlighet med vad departementschefen anförde i propositionen PBL-propositionen 447

s. anser jag att det i första hand är rivningsförbudet kan orsaka eko-

som nomisk skada någon betydelse. Ett eventuellt fördyrat Linderhåll till

följd av skyddsbestämmelser torde ofta kompenseras av att fastighetens

ekonomiska värde ökar genom att dess kulturvärden bevaras. När det gäller val kvalifikationsgräns för angivna skadefall gör jag följande

bedömning.

Det har i många sammanhang framförts önskemål lika kvalifika-

om tionsgränser för olika slag av ekonomiska skador. Den nuvarande

uppdelningen föranleds huvudsakligen att lagstiftaren varit orolig för att

en alltför låg skadetröskel i fråga vägrat återuppförande och riv-

om ningsförbud skulle kunna leda till icke önskad rivningsvåg i städemas

en centrala delar jfr BoU 198687:1 139. Enligt min bedömning fö-

s. refaller dessa farhågor överdrivna. Det finns knappast någon anledning att tro att fastighetsägare skulle kräva att riva sin byggnad bara därför att man i PBL anger en något lägre kvalitikationsgräns än den som gäller i dag. I de fall en ägare faktiskt vill riva sin byggnad är det sannolikt så i de allra flesta fall att han inte ser några möjligheter att inom rimliga ekonomiska behålla den befintliga byggnaden. Om han då hindras

ramar från denna åtgärd, är det å andra sidan rimligt att han hålls ekonomiskt skadeslös, i vart fall för skador som går utöver en viss gräns som han alltid bör tåla.

Miljöskyddskommittén har nyligen i sitt betänkande SOU 1993:27

Miljöbalk behandlat frågan om lämplig kvalifikationsgräns för intrång

till följd av naturvårdshänsyn. Utredningen föreslår att behåller

man nu-

varande kvalifikationsgräns pågående markanvändning avsevärt försvå-

inom berörd del fastigheten, att vid ersättningens beras av men man stämmande inför ett avdrag med ett belopp som motsvarar vad fastig-

en hetsägare skall tåla utan ersättning.

Enligt min mening skulle man uppnå mycket stora fördelar med ett enhetligt ersättningssystem inom PBL men också i angränsande lagar. Det skulle väsentligt förenkla ersättningsreglema och dämied också bidra till bättre förutsägbarhet än vad som är fallet i dag.

Jag föreslår därför att samtliga de skadefall som anges i 14 kap. 8 §

och för vilka skadegräns skall tillämpas skall behandlas lika. I dessa

fall skall således fastighetsägaren vara berättigad till ersättning, be-

om slutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Vid bestämmande ersättning bör även

i fråga om skyddsbestämmelser 8 § första stycket 3 avdrag ske med ett

belopp som understiger angivna kvalifikationsgräns, vilket föranleder

en ändring i 14 kap. 10 § andra stycket. Enligt Lltredningsdirektiven skall jag överväga ersättningsbestämmelsemas utformning i fråga om bevarandet kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer.

av Jag finner därför inte skäl att lämna förslag rörande sådan självrisk

en för fastighetsägare såvitt avser vissa markreglerande bestämmelser i 8 §

första stycket 4 och 5 schaktning, fyllning, trädfällning etc. Om miljö-

skyddskommittens förslag blir lagfast, torde det dock finnas anledning

att överväga självrisk även i dessa skadefall med hänsyn till önsk-

en värdheten av enhetliga regler.

Förslagen innebär sålunda att skyddsbestämmelser alltid innebär också ett rivningsförbud och att fastighetsägaren skall ha rätt till ersättning, den sammanlagda skadan till följd härav innebär att den pågå-

om ende markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del fastighe-

av ten. Ersättning skall i sådana fall utgå enbart för den skada som går utöver den angivna kvalifikationsgränsen.

I fråga de övriga brister tidigare har påtalats ifråga om utökad

om som tillståndsplikt och möjlighet att vägra rivningslov för annat än 3zl2-byggnader etc., finner jag att dessa knappast har lett till några egentliga tillämpningsproblem. På grund härav föreslås nu inte några

ändringar härvidlag.

När det gäller rättegångskostnadsreglema har jag övervägt ändringar i

syfte att underlätta för kommunerna att använda sig av PBL:s bevarandemöjligheter. Det som skulle kunna övervägas är att tilllämpa rättegångsbalkens rättegångskostnadsregler fullt ut, vilket skulle innebära att fastighetsägaren får stå för rättegångskostnadema om han förlorar målet. En sådan förändring skulle sannolikt innebära att fastighetsägaren inleder en process endast i sådana fall där det står tämligen klart att en ersättningsgill ekonomisk skada har inträffat. Man skulle naturligtvis också kunna överväga något mellanting, t.ex. att tvister mindre be-

om lopp, t.ex. understigande ett basbelopp, alltid skulle omfattas av rätte-

gångsbalkens rättegångskostnadsregler men att tvister om större belopp

skulle omfattas av de nu gällande reglema. Man skulle härigenom möjligen stävja tvister som rör mera bagatellartade skador.

Särskilt med tanke på att någon praxis på detta rättsområde ännu inte finns och då de skador kan uppkomma torde vara mycket svårbe-

som dömda, är jag emellertid inte beredd att föreslå någon ändring av rätte-

gångskostnadsreglema.

3.7.7 Återanvändning och återvinning byggnadsmaterial

Förslag: Kommunen ges möjlighet att säkerställa att rivning sker på ett

sätt som ger förutsättningar för återanvändning och återvinning samt

omhändertagande av miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen kunna kräva en rivningsplan med beskrivning hur arbetet skall utföras med

av avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.

Bakgrund

Historik

Kretsloppsperspektivet på byggandet och byggnadsmaterial är inget

nytt. Att bygga har alltid varit relativt energikrävande på grund bl.a.

av transporter och tunga lyft. Tillgången energi därför i äldre tider

var en starkt begränsande faktor. För byggande behövs stora volymer material av delvis stora dimensioner. Råmaterial skall bearbetas och transporteras, slutbehandlas och monteras. Med tillgång till enbart muskelkrañ

användes lokala material som inte krävde mycket energi vid bearbetning och montering. Vidare togs praktiskt taget allt möjligt att

som var återanvända till Övergivna hus betraktades materialupplag.

vara. om Efter reformationen kom t.ex. många kloster och kyrkor att fungera

som stenbrott. Stenen huggen och klar. Det bara att foga

var var samman den till ett nytt hus. Under sådana förhållanden hamnade ytterst lite på tippen, som för övrigt nännast kan betecknas beskedlig avskrä-

som en

deshög.

När vattenhjulet och väderkvarnen började användas förändrades inte

mycket. Man fick ytterligare lokal kraftkälla komplement till

en som människor, oxar, kor och hästar för att bl.a. klyvsåga virke.

Det stora språnget kom med ångmaskinen, flyttbar och

som var en kraftfull kraftkälla och till och med kunde flytta sig själv och dra

som stora lass. Jämväg och stora industrier gjorde det möjligt att tillverka tunga byggnadsmaterial och distribuera dem längs jämvägama. Tegel, kalk, sten och senare även jämbalkar, cement och färdigt virke blev då tillgängligt på alla platser någon betydelse. Allt annat gjordes emel-

av lertid fortfarande hantverksmässigt byggplatsen, eftersom arbetet där var svårt att mekanisera med dåtida teknik.

Mekaniseringen av byggarbetsplatsen kom först med elektriciteten

och förbränningsmotom. Dock bar ännu på 1950-talet oftast

man upp

tegel och bruk Eñerkrigstidens utveckling gick sedan relativt

på ryggen. snabbt, framför allt vad gäller industriell materialtillverkning och transporter. Under 1960-talet började allt större och tyngre element att lever-

färdiga till byggena. Symbolen för detta är de byggkranorienterade

eras höghusen betongelement präglar förorter i snart sagt hela värl-

av som den. Man strävade efter att elementen skulle innehålla allt, inte bara den bärande stommen, inklusive vämie- och fuktisolerande skikt, utan också alla installationer och stomkomplement, dvs. dörrar och fönster, inredning och till och med tapeter. Det skulle bara vara att lyfta på plats och foga ihop. Elementstorleken utvecklades från en del av en rumsvägg över rumsstora väggar till hela rum. Den tekniska utvecklingen har också inneburit att kraft inte längre är begränsande för byggtekniken.

Fram till sekelskiftet 1900 byggandet reparerbart, allt var enkelt

var utbytbart och nästan allt kunde återanvändas. Murverk och betong utfördes som konstruktioner för tryckkrañer, fogbruket var svagare än murblocket, betongen innehöll först massor av stor sten, senare

sparsten. Tryckta murvalv bar över de måttliga muröppningama och

träbjälkar över de större spännviddema. Under senare delen av ruimnen, 1800-talet kom först räls och senare balkar samt så småningom lätta spänstiga stålfackverk. Detta gjorde allt större spännvidder möjliga. Konstruktionerna dock fortfarande massiva och okomplicerade samt

var relativt lätta att ta isär och att återanvända.

Med den ökade industrialiseringen blev konstruktionema allt mer specialiserade. De olika funktionema delades upp i allt fler specialiserade skikt, t.ex. bärande, vänneisolerande, ljudisolerande, luñtätande och regnskyddande. Materialsidan utökades med papp, allt mer koinplicerade skivor, asfalt, armerad betong mm., dvs. alltmer kompositmaterial och allt fler material inte går att isär. Reparerbarheten minskades

som därigenom successivt. Eftersom mycket trasas sönder vid rivning, växte sophögama kontinuerligt vid alla ingrepp. Denna utveckling accelererade under 1950-talet, för att från l960-talet bli rent hektisk. Numera är det moderna huset tekniskt långt ifrån vad som byggdes fram till 1900-talets början eller till och med fram till 1950. Det s.k. miljonprogrammet tillkom under period med stark framtidsoptimism och tro på

evig tillväxt. Den allmänna uppfattningen var att samhällsutvecklingen

skulle accelerera och att det mesta som byggdes då skulle vara omoen demt inom 30 år. Ambitionen att bygga med så hög kvalitet att inget

var underhåll skulle behöva göras under husets livstid, därav begreppet un-

derhållsñia material. Man byggde engångshus god kvalitet. Byte av av

kranpackningar och omtapetsering det enda skulle behöva utfö-

var som ras under husets livstid, dvs. under högst 30 år. Av det nu anförda framgår att byggandet radikalt ändrat karaktär under 1900-talet och speciellt under de 40-50 åren. En helt senaste avgörande skillnad är att dagens byggnadsverk inte är byggt för att repareras. De är byggda av sammansatta material med minsta möjliga dimension och sammanfogade så att de inte går att ta isär utan att trasas sönder. Den planerade livslängden är kort och bestäms finansieringen. Vanliav ga kalkylsiffror är 30, 50 och 60 år. Livslängden för material och komponenter beräknas aldrig utan väljer känn för i bästa fall så man att långt som möjligt undvika underhåll. Allt fler börjar emellertid inse att att det ligger något i forskaren Ingmar Holmströms definition från 1970-talet: Underhållsfritt betyder att det är omöjligt Linderhålla. att De gamla husen utpräglat resurssnåla vad gäller byggandet. Man var använde en liten mängd energi vid både materialtillverkningeit och uppförandet. Man återanvände husen, byggde och byggde till. När om man inte längre fick utökade med nybyggnad. Man återanvände i rum man första hand byggnadsdelama, tog tillvara teglet, bjälkama, brädoma, spiken, beslagen, fönstren, dörrama Först därefter kompletterade osv. man med nytt material. Man återvann sådant inte kunde återanvänsom das. Murbruket användes fyllning i bjälklag, trasig och skadat som näver virke användes till brasan. Mycket litet hamnade på sophögen. Av detta blev det mesta kompost. Det är inte mycket arkeologerna hittar

av gamla

hus. De nämner i huvudsak stengrunder, dvs. rad i markytan en stenar och stolphål, dvs. mest tomrum. Den nu tecknade historiken är givetvis endast del sanningen. en av Även husen om var återanvändbara, var de ur andra synvinklar, t.ex. uppvärmning och isolering, inte särskilt resurssnåla. Avsikten med skildringen är emellertid att stämma till viss eftertanke vad gäller möjlighetema att kombinera gamla och kunskaper samt att peka nya att ett hus som är billigt att uppföra inte nödvändigtvis det ekonoär mest miskt lönsamma sett i ett längrre tidsperspektiv.

Intresset för återanvändning byggnadsdelar har under år

av senare ökat i Sverige. Vid högskoloma har återanvändning belysts i examensarbeten och projekt. Vidare säljs begagnade dörrar, fönster,

fönsterglas,

kaminer, tvättställ, lås hos Centrum m.m. för byggnadsvård AB i Gysinge. Även på andra håll i landet förekommer mer eller mindre speciali-

serad försäljning byggnadsmaterial för återbmk. Det förtjänar dock

understrykas att återanvändning byggnadsdelar ännu sker i mycket att av liten utsträckning och mest med avseende på historiskt och kulturellt

intressanta byggnader.

Bygg och riwiingsavfall

Enligt Statistiska Centralbyråns statistik över avfallsmängder i Sverige år 1990 kom 1,3 milj. ton bygg- och rivningsavfall till de kommunala

avfallsanläggningama. Härav gick 91 procent till deponering, 5 procent

till förbränning och 4 procent till återvinning. Den totala mängden byggoch rivningsavfall uppskattades till l,5-3 milj. ton per år. Huvuddelen

detta deponeras idag. Denna stora avfallsmängd är både platskräav vande och kostsam. Avfallskostnaden skulle kunna minskas betydligt

avfallet sorterades. Ett sätt är att riva selektivt, dvs. att i förväg plaom

och lägga rivningsplan så att rivningsmassoma kan tas tillnera upp en

och transporteras bort på bästa och billigaste sätt. Emellertid utgör vara bLa. tidsbrist och svårigheter med avsättningen det tillvaratagna ma-

av terialet problem för ett sådant arbetssätt.

Byggavfall uppstår vid flera skeden under byggnads livstid dels

eu vid nybyggnad, dels vid ombyggnad och rivning. Såväl vid nybyggnad och rivning inom ROT-sektom alstras stora mängder avfall. Från

som ROT-arbeten består avfallet både gammalt material som rivs ut samt,

liksom vid nybyggnadsprojekt, materialspill och förpackningar. För

av närvarande beräknas att 50 procent byggavfallet utgörs av bränn-

ca av bart material eller sådant material som kan återvinnas.

sammansättningen byggnadsavfallet vid ombyggnad uppskattas

enligt följande.

va-ledningar	13 %
gipsskivor	17 %
virke	31 %
tegel, murbruk	5 %
bilningsmassor	3 %
emballage	9 %
fargburkar	3 %
övri	19 %

Nybyggnadsavfallet fördelas på olika avfallsslag ungefärligt enligt

följande.

plast 10 % metall 10 % trä 35 % papper 15 % övrigt 30 % bl.a. textil, gips, betong, metaller och

vitvaror

Tonvis rivningsmaterial används utfyllnad, vilket ger ett

av som okontrollerat läckage miljögifter till mark och vatten. De uppskattav ningar gjorts i studier i såväl Sverige utomlands visar att avfalsom som let från rivning och ombyggnad i vårt land varje år ca 400 kilo ger kvicksilver och 10 ton kadmium avfall. Eftersom bruket av kadsom mium tillsats i plast och för ytbehandling förbjöds först 1982, som kommer den giftiga tungmetallen att finnas i stora mängder långt frami rivningsavfallet. Kvicksilver är från och med 1992 förbjudet i över elektriska komponenter och mätinstrument. Så sent som 1990 uppskattades 4000-7500 kilo kvicksilver fanns i svenska byggnaden PCB att förbjöds 1972 fram till dess förbrukades totalt 350 ton i främst men ca fogmassor. Dessa fogmassor finns i många av de hus som renoveras idag. Beräkningar mängden bly slutligen visar 900 000 ton bly av att ca i byggverksamheten under l900-talet. Således kan man lätt dra använts slutsatsen mängdema miljöfarligt eller miljöstörande avfall i svenska att hus omfattande. Detta riskerar att hamna på tippar och som utfyllär nadsmaterial där giftema kan lakas ut under lång tid.

Enligt departementspromemorian 1991:9 Från vaggan till graven,

studier miljöpåverkan, är innehållet miljöfarliga kom-

sex av varors av i rivnings- och byggavfall inte närmre studerat. Mest svårbeponenter dömda är plastproduktema kan innehålla tusentals olika tillsatsämsom

Volymmässigt dessa är mjukgörare och flamskyddsmedel.

nen. störst av Mjukgörare används i golv och tapeter. År 1989 förbrukningen mest var 10000 Under 25-årsperioden 1965-90 uppskattas totalanvändton. ningen mjukgörare i byggnader till 600 000 ton. Ungefär två tredav ca jedelar beräknas finnas kvar i byggnadema. Resten har rivits ut. Enligt uppskattning kan befintliga golv och kablar i byggnader inneen grov

hålla 60 000 ton miljöfarliga klorparaffiner och 10 000 ton arylfosfa-

ca ter.

I byggnader flainskyddas isolering, inredning och kablar. Konsumtio-

nen av flamskyddsmedel till byggnadsmaterial uppskattas till 8 000 ca ton per år varav minst hälften är klorerade eller bromerade föreningar. Den största delen av allt tillförts i kablar och isolering under de som senaste 25 åren beräknas finnas kvar.

Från avfallsupplagen sprids föroreningar till mark, vatten och luft. På

många platser har urlakningen inte kommit igång eller bara haft ringa en omfattning, på grund av de olika barriärer ofta finns i naturen. som Kommunema tar hand huvuddelen det betecknas om av som som konsumtionsavfall. Förutom hushållsavfall inkluderar det bl.a. bygg- och rivningsavfall samt branschspecifikt avfall förpackningar, kasserade produkter m.m. som är direkt följd viss produktionsprocess. en av en

Huvuddelen bygg- och rivningsavfallet liksom det icke branschspeci-

av fika industriavfallet deponeras. Deponering av avfall kommer ofta i konflikt med markanvändannan ning. Kommunemas deponering har koncentrerats till 200 större ca

upplag. Totalt finns ca 4000 äldre upplag i Sverige. Lakvattenuppsam-

lingen är i många fall otillfredsställande. Dagens lakvattenrening är

dessutom ytterst bristfällig. Förutom att nedbrytningsförloppen i uppla-

gen sker helt okontrollerat fortgår de också, med dagens teknik, långt efter det att driften upphört, med åtföljande sättningar och förorenings-

utsläpp.

Miljöfarligt avfall

Det avfall i dag Naturvårdsverket miljöfarligt olje-, som av anges som -

färg- och lösningsmedelsrester, tungmetallhaltigt avfall uppstår till

etc. största delen inom industrin, redan påpekats kan även byggmen som

nadsmaterial innehålla miljöfarliga komponenter.

Begreppet miljöfarligt avfall definieras sådant kemiskt avfall som som kan medföra skada på människors hälsa eller i miljön. En hel del industriavfall, s.k. gråzonsavfall, definieras inte miljöfarligt avfall, som men bör behandlas sådant. Ett exempel inom byggsektom på denna som typ av miljöstörande avfall är plastmaterial med sina tillsatser. Byggavfallet innehåller totalt sett stora mängder miljöstörande ämav nen, men koncentrationema är ofta låga. Korrununerna har i dag ansvaret för att samla och transportera mil-

jöfarligt avfall till behandlingsföretag för sådant avfall. Avfalls-produ-

centen har i princip ansvaret för att avfallet tas om hand på lämpligt sätt men överlåter i praktiken detta till kommuner och behandlingsföretag.

Svensk lagstiftning

Plan- och bygglagen

PBL innehåller inte några bestämmelser direkt tar sikte på en

som

materialanvändning i byggandet främjar återanvändning och åter-

som vinning vid rivning eller ombyggnader. Rivningslov erfordras inte för alla rivningar och i de fall sådant erfordras anges inte något krav av-

- seende omhändertagandet av rivningsmassoma som en förutsättning för bifall till ansökan. Emellertid skall den som för egen räkning utför eller låter utföra bl.a. rivningsarbeten planera och utföra arbetena med aktsamhet så och egendom inte skadas och så att minsta möjli-

att personer

obehag uppkommer. Vidare skall material, som kan ge skador på ga människor, djur eller växter enligt 20 § plan- och byggförordningen 1987:383 tas omhand på ett betryggande sätt. Boverket har med stöd

ett bemyndigande avseende de nyss nämnda aktsamhetsbestämmelav

i PBL utfärdat föreskrifter om rivningsarbeten. Vid rivning av en serna byggnad innehåller hälsofarliga material såsom asbest skall således

som

rivningsplan upprättas. Innan rivningsplanen upprättas måste viss inen ventering ske. Slutligen har byggnadsnämnden vissa möjligheter att ingripa med stöd lO kap. ett rivningsarbete utgör fara för liv och

av om hälsa.

Renhållningslagen

Bestämmelser avfall och hantering avfall dvs. uppsamling, för-

om av varing, bortforsling och slutligt omhändertagande avfall finns i ren-

av hållningslagen 1979:596. Avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder underlättar återanvändning och återvinning avfallet

som av främjas, det behövs för att råvaror eller energi eller med

om spara hänsyn till miljövården. Vidare skall avfall hanteras så att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Regeringen samt myndighet eller kommun regeringen bestämmer får

som meddela nämnare föreskrifter avfallshanteringen. Vidare får rege-

om ringen samt myndighet eller kommun regeringen bestämmer om

som -

det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljövårdssynpunkt föreskriva att visst slag avfall i avvaktan bortforsling

- av skall förvaras skilt från annat avfall.

För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall innehålla kommunens föreskrifter avfallshantering och avfalls-

om en plan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet upphov

som ger till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs underlag

som

för kommunens renhållningsordning.

Genom kretsloppspropositionen prop. l99293:l8O riktlinjer för

om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, bet. l99293zJoUl4, rskr. 344, SFS 1993:416 öppnades möjligheten att införa producentansvar för rivningsavfall genom att definitionen producent i renhållningsla-

av gen utformats med tanke på bl.a. bygg- och rivningsavfall a.

prop.

59. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter skyldigheter för producentema att till att avfallet

om se av de varor eller av de förpackningar de tillverkar, importerar eller

som säljer eller avfallet från sådan verksamhet de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för

miljömässigt godtagbar avfallshantering. Med producentansvaret kan

också följa viss uppgiftsskyldighet. Några föreskrifter har dock inte meddelats för bygg- och rivningsavfall.

Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen 1969:387 syftar till att förebygga och avhjälpa olägenheter som kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. Lagen är

tillämplig utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller från bl.a.

gas

mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, användning mark, bygg-

nad eller anläggning eljest kan medföra förorening bl.a.

sätt som av mark, vattendrag eller grundvatten samt användning mark, byggnad

av eller anläggning på kan medföra störning för omgivningen

sätt som genom luñförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen inte är helt tillfällig. Åtgärd sagts är att miljö-

som nu anse som farlig verksamhet. Den utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta de

som skyddsåtgärder, tåla den begränsning verksamheten och iaktta de

av försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller

avhjälpa olägenhet. Tillsynsmyndigheten kan meddela råd lämpliga

åtgärder för att motverka olägenheter uppkommer eller kan uppsom komma miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten inte har tillgenom

stånd enligt miljöskyddslagen, får myndigheten meddela föreläggande

sådana försiktighetsmått och förbud behövs för att lagen skall om som eñerlevas. Vidare kan den utövar verksamhet som kan befaras vara som miljöfarlig föreläggas att utföra de undersökningar verksamheten och av

dess verkningar som behövs för att tillsynsmyndigheten på ett riktigt sätt

skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter.

Lagen om kemiska produkter

Bestämmelsema i lagen l985:426 kemiska produkter reglerar om

hanteringen hälso- och miljöfarliga ämnen och produkter varhelst de

förekommer i samhället. Den grundläggande försiktighetsprincipen och

utbytesregeln innebär ett för och att hantera en kemisk ansvar var en produkt så att den inte orsakar risk för skador och att ersätta farliga produkter med sådana har bättre egenskaper från hälso- och miljösynsom punkt. Lagen ställer också rad krav på kunskap de kemiska proen om dukternas effekter, på dokumentation och upplysningar, på märkning och på registrering, främst riktade till tillverkare och importörer. Till lagen kemiska produkter har successivt fogats en rad andra om författningar. Dit hör bland annat förordningen 1985:841 om miljöfarligt avfall, preciserar vad som avses med miljöfarligt avfall och som ställer krav på tillstånd för yrkesmässigt omhändertagande, transport, import och export. Produkter inom byggsektorn som kan hänföras till kategorin miljöfarligt avfall är elektrisk utrustning som innehåller metaller bly, koppar eller andra ämnen såsom PCB, golvbeläggning innehållande PCB och färgavfall med metallpigment eller lösningsmedelsrester.

Vissa tillämpningsföreskrifter till lagen kemiska produkter rör

om produkter eller produktgrupper förekommer i samband med bygsom

gande och rivningsverksamhet. Dit hör Kemikalieinspektionens före-

skrifter fonnaldehyd i träbaserade skivor som fastställer att endast om sådana skivor får säljas eller användas som avger mindre än 0,13 mgm3. Kemikalieinspektionen har också utfärdat föreskrifter för träskyddsbehandlat virke. Förordningen 1988:716 om CFC och halo-

ner m.m. reglerar bland annat hantering av kylskåpsavfall och bortta-

gande av brandsläckningsanordning som innehåller haloner.

Utländska erfarenheter

Danmark

I Danmark tas byggavfall omhand på så sätt att del rivningsen stor av materialet återanvänds. Man skiljer på olika nivåer återanvändningen: av återbruk av material och byggnadskomponenter kan återanvänsom das i sin helhet, t.ex. dörrar, fönster, fönsterglas och tegel, nyanvändning av material och komponenter kan användas i ett som

annat sammanhang än det ursprungliga, t.ex. byggnadselement till bul-

lerskydd och

återvinning av komponenter bryts ned och produceras åter i som samma eller ny fonn, t.ex. betong och tegel krossas till ballast, som skrot som smälts om till stål.

Energiåtervinning räknas inte som återanvändning i Danmark.

Hanteringen regleras genom miljöskyddslagen, kungörelsen bortom skaffande, planläggande och registrering avfall kungörelsen av samt om olje- och kemikalieavfall. Var och alstrar, lagrar, behandlar eller en som bortskaffar avfall är enligt mUöskyddsiagen ansvarig för inte sanitär att olägenhet uppstår eller föroreningar sprids till luñ, vatten eller jord. I lagen finns också bestämmelser handlar återvinning och som om renare teknologi och om miljöministeriets möjligheter att styra detta i önskvärd riktning. A vfallskungöresen innehåller bestämmelser kommunernas om

avfallsplanering samt om kommunernas befogenheter såvitt regle-

avser ring av avfallshanteringen, transporter och avgifter. Verksamheter som

yrkesmässigt upparbetar betong, tegel och annat bygg- och anläggnings-

avfall är skyldiga att registrera typ, upprinnelse och mängd behandlat av och bortskaffar avfall och återvinningsbara material. I likhet med miljöskyddslagen, innehåller kungörelsen bestämmelse att den en om som bortskaffar avfall är ansvarig för eventuell sanitär olägenhet respektive förorening av luft, vatten eller jord. Kungörelsen olje- och kemiom kalieavfal innehåller bestämmelser bortskaffande, destruktion, förom

bränning, deponering och återvinning miljöfarligt avfall. l bilagor

av förtecknas vad definieras olje- kemikalieavfall. Verksom som resp. samheter där det uppkommer sådant avfall är anmälningspliktiga till kommunen. Anmälan skall innehålla upplysningar avfallets om art, emballage och mängd.

Kommunema är ansvariga för hantering och upparbetning avfall,

av för anvisande bortskaffningsmöjligheter för avfall för föreskrifav samt

ter om källsortering av bygg- och anläggningsavfall. Byggherren är ansvarig för bortskaffande av det avfallet. Han måste då följa kom-

egna munens anvisningar. Deponier för bygg- och anläggningsavfall är normalt tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Tillståndsplikt för deponering av byggavfall föreligger dock inte om vissa riktlinjer följs, t.ex. skall byggmaterialet vara sorterat i fraktionenia rena stenmaterial, oglaserat tegel och ren betong.

De flesta danska kommuner har föreskrivit att byggavfallet skall sorteras i följande fraktioner. Brännbart avfall, som papper, papp, plast och trä, icke brännbart avfall som armerad betong, betong tegel, murbruk och metaller samt övrigt avfall, t.ex. glas, asbest, fogmassor och isolermaterial.

I Köpenhamns kommun är minimikravet att bygg- och rivningsavfall källsorteras i följande fraktioner. Återvinningsbart avfall, problemavfall, övrigt brännbart avfall och övrigt icke brännbart avfall. Köpenhamns kommun har sedan 1991 en stor lagerbyggnad för rivningsmaterial. Där lagras i god ordning tegelstenar, takpannor, fönster, bjälkar m.m. för att så småningom användas i nya hus.

I Danmark har ett stort antal projekt genomförts där man rivit husen selektivt, dvs. efter visst schema som en omvänd byggprocess. Vid

en förundersökning inhämtas information om objektet, mängder beräknas, avsättningsmöjligheter undersöks och arbetsmetoder beskrivs. Vidare studeras ritningar och tidigare aktiviteter fastigheten, liksom

det som skall rivas, för att man skall kunna en uppfattning om de olika materialkategoriema. Vid själva rivningen sorteras lösa inventarier och icke bärande byggdelar. Därefter rivs stommen, oftast med traditionella

metoder. En selektiv rivning tar 20-30 procent längre tid än en traditionell

rivning. Förtjänsten ligger främst i inbesparade avfallsavgifter, då det

mesta materialet kan återanvändas eller återvinnas. Ett jämförande studium visar att de totala nettoomkostnadema vid selektiv rivning är

ungefär hälften av kostnaderna vid traditionell rivning.

I Danmark finns 17 anläggningar för återvinning bygg- och

ca av anläggningsavfall registrerade. Dessa är krossanläggningar för mineraliskt avfall, t.ex. betong. Materialet krossas och sorteras i fraktioner. En

kartläggning visar att krossanläggitingar tillfördes 960 000 ton bygg- och

anläggningsavfall av vilka 75 procent kunde avsättas som krossat material bestående av fraktionema tegel, betong, asfalt, tegelbetong och as-

faitbetong.

Tyskland

I Tyskland är problemen med de avsevärda mängdema byggavfall stora. Under 1993 beräknas det att det kommer att produceras 285 miljoner ton byggavfall, vilket skall jämföras med den totala avfallsmängden, 400 miljoner ton. Det är således nödvändigt med återvinning. Kraven är också på väg att skärpas i detta avseende. En avfallslag bereds för

ny närvarande. Lagen, som också kallas kretsloppslagen, är ramlag där

de grundläggande reglerna för avfallshanteringen och kretsloppssystemet

anges. Grundprincipen i den lagen är att inget på något sätt kan

nya som utnyttjas sekundärråvara får betraktas avfall och deponeras.

som som Här kan nämnas att i Tyskland definieras avfall sådant material

som som inte kan återvinnas. Det är återvinningsbart betecknas återvin-

som som ningsbara rester. Samlingsbegreppet är rester, Rückstände. Med den

nya lagen närmar man sig en objektiv definition vad är avfall. Till

av som

lagförslaget har man i speciella bilagor angett för vilka rester

som en speciell statlig övervakning, respektive övervakning omhänderta-

en av gandet, är nödvändig. Fördelningen rester och avfall mellan de olika

av bilagoma bestäms av hur nära materialet ligger den tyska definitionen

av avfall. I bilaga A finns miljöfarliga material upptagna, vilka inte får

omhändertas utan speciell statlig övervakning. Bilaga B tar ytterli-

en upp gare llO material för vilka återvimiingen också skall övervakas

myndigheterna. Enligt tidigare lagar har dessa material inte omfattats

av någon övervakningsplikt. Bland dessa material finns bl.a. gips från rökgasrening, asfalt och träull. Material betraktas helt ofarliga

som som sekundärråvaror tas upp i lista kallad biprodukter, Nebenprodukte. De

en flesta byggrester betraktas helt ofarliga sekundärråvaror. Det bygg-

som avfall behöver omhändertas under speciell övervakning är ofta så-

som dana material som har drabbats oönskad kontaminering.

av en

En byggavfallsförordning skall förtydliga avfallslagen när det gäller

hanteringen av byggavfall. Genom denna införs viss sorteringsplikt på

byggplatser samt definieras vilka byggrester som får betraktas

som avfall och hur dessa primärt skall omhändertas. Byggrester inte på

som något sätt går att återanvända, är kontaminerade eller hindrar

som som

en återvinning av andra byggrester, definieras byggavfall. Sådana

som skall behandlas som avfall enligt avfallslagen. Begreppet byggavfall delas upp i undergmppema kontaminerat byggavfall och störande byggav-

fall. Kontaminerat byggavfall definieras material eller produkter som kontaminerat vissa angivna produkter som t.ex. lösningsmedel som är av och mineraloljor. Störande byggavfall är sådana som förhindrar eller omöjliggör återvinning av byggrester. en Återvinningen i byggbranschen sker i dag på frivillig basis. Det finns heller inte någon heltäckande organisation för samordning. Det tidigare nämnda förslaget till kretsloppslag har emellertid inneburit att byggindustrin har planer på att bygga ett landstäckande system för att omupp

händerta och återvinna byggavfall. Den tänkta organisationen påminner

Duales System Deutschland, ombesörjer återtagandet av förom som

packningar.

Holland

Mängden bygg- och rivningsavfall i Holland varierar mellan l2-l6 milj. tonår. Av detta återvanns 67 procent 1990. 90 procent detta var miav neraliskt material. Resten trä- och metallavfall. Holland har sedan var

den 1 1993 miljöförvaltningslag som samordnar all miljö-

mars en ny

lagstiftning, bl.a. bygglagstiftningen, avfallslagstiñningen och miljö- och

kemikalielagstiftningen. Lagen innehåller regler bl.a. miljöplaner och

miljöprogram, regionala miljöförordningar, miljökvalitetsnonner och

tillståndsärenden. Den bestämmer vilka frågor måste regleras av de som

regionala myndighetema i s.k. provinsiell miljöförordning, bl.a. av-

fallshanteringen. Staten ställer inte särskilt höga krav byggentrep-

renörer eller andra när det gäller avfallshantering och återvinning. De

regionala myndighetema kan utfärda strängare regler.

Allt material bort från byggarbetsplats eller från som transporteras en rivning är avfall enligt holländskt betraktelsesätt. Eñer upparbetning en det åter råmaterial. Inget bygg- eller rivningsavfall får användas obeär handlat till utfyllnad. Kommunema kan förbjuda deponering av vissa ens avfallsslag. Kommunema ansvariga för avfallsbehandlingen, den är men bedrivs privata företag. De olika provinsema har olika föreskrifofta av ter för avfallshantering och avfallsbehandling.

Byggherren är ansvarig för avfallet alstras under ett byggprojekt.

som Entreprenören övertar detta kontrakteringen. När avfallet ansvar genom

och godkänts mottagningsanläggningen ansvarar denna.

tagits emot av

Mottagningsanläggningen måste kontrollera containerinnehållet. Skulle avfallet innehålla skadliga kunnat upptäckas vid leveranämnen som

sen, ansvarar entrepenören för de åtgärder som måste vidtas, t.ex. sane-

ring. Om mottagningsanläggningen inte har tillstånd att ta emot byggav-

fall, har entrepenören ansvaret för avfallet.

Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras i en speciell lag. Asbestsanering och deponering asbest regleras dock särskilt. Byggherren

av måste redogöra för om man kommer att hantera miljöfarligt avfall och i så fall vilken typ och mängd samt det kommer att lämnas innan

var bygglov ges. Som miljöfarligt avfall inom byggbranschen klassas bl.a. rester av färg lacker och femissa, lim och fogmassor, latex, lösningsmedel silikonbaserade material, kondensatorer och transformatorer med PCB, ackumulatorer, Lirladdningslampor samt kvicksilvertennometrar. Bygg- och rivningsavfall klassas dock inte miljöfarligt avfall,

som om man genom selektivt förfarande kan separera bly, asbest och emballage som är förorenat med träimpregneringsmedel, lim eller tätnings-

syror, matenal. Miljöfarligt avfall skall på arbetsplatsen. Om miljö-

separeras farligt avfall blandas med vanligt avfall klassas hela containerinnehållet

som miljöfarligt avfall, vilket innebär höga behandlingskostnader för

entreprenören.

Källsortering på byggarbetsplatser förekommer ungefär i ut-

samma sträckning som i Sverige. Vanligen separeras stemnaterial, skrot, kablar, papp respektive miljöfarligt avfall. Entreprenörer utför rivningsar-

som bete skall ha ett speciellt tillstånd för detta. De flesta rivningar utförs selektivt. Det beror främst på höga deponeringsavgifter.

Några pågående arbeten och projekt i Sverige

samverkansprojekt mellan Naturvårdsverket och Boverket En programdiskussion pågår möjligheterna att styra användningen

om av

byggmaterial mot en långsiktigt god hushållning. Arbetet ska belysa hela

kedjan från användning av råvaror till återanvändning och deponering. Naturvårdsverket är huvudansvarig. Där har dessutom bildats ett sekretariat för kretslopp och återvinning. Byggmaterial flera

är ett av produktområden arbetar med. Hösten 1993 hölls ett seminarium

man

Byggnaden och bebyggelsen i ett kretsloppsperspektiv i samverkan

med Statens råd för byggnadsforskning, BFR, och K-Konsult.

Syftet var att infonnera om situationen i Sverige och att bilda ett gemensamt

forum. Seminariet ska följas med s.k. workshop tillsammans med upp en branschen. Ref: Taina Bäckström, SNV.

Nordisk samarbetsgrupp

Nordiska Kommittén för Byggbestämmelser, NKB, som sorterar under Nordiska Ministerrådet, tillsatte 1993 en förberedande arsommaren betsgrupp för ekologiskt byggande. Gruppens uppgift i första hand var att göra analys och hur kretsloppstärtkandet tillämpas i en av om byggandet i de nordiska länderna. Med kretsloppstänkande avsågs i detta sammanhang exempelvis avfallsreducering i byggprocessen, återanandning byggprodukter, återvinning av byggmaterial, sortering av och omhändertagande avfall efter rivning. På basen den utförda av av kartläggningen har arbetsgrruppen därefter analyserat behovet av arbetsuppgifter inom området och presenterat ett förslag. Under våren 1994 skall arbetsgruppen utveckla ett arbets- och tidsprogram. Ref: Bahr, Boverket.

Standardisering

Inom CEN har projekt påbörjats för Standardisering kvalitetskriterier av för bl.a. betong med återvunnet betongkross som ballastmaterial. Ref: SIS-STG.

Insatser för ökat återbruk och återvinning byggnads- och anläggav

ningsavfall

Ett sydsvenskt avfallsbolag har med sin industrirådgivare arbetat för att minska avfallsmängden framförallt miljöfarligt avfall, - av att skadligt avfall sorteras ut vid källan för att tas om hand separat, att öka materialåtervinningeii utsortering av material och - genom att avfallet ska källsoiteras för att underlätta behandlingen - Under åren 1988 till 1993 har tippavgiften successivt höjts från 70 krton till 400 krton på blandat bygg- och rivningsavfall. Dessutom ändrades avgiften 1993 för leverans rivningsmassor från 0 till 400 krton. av Enligt avfallsbolaget blev marknadens reaktion följande: Ytterligare två sorteringsanläggningar för byggavfall etablerades. - Bättre sortering byggarbetsplatsen av mineraliska massor. - Rivningsentreprenören använder teknik. - ny

Nya marknader för begagnade byggmaterial. Byggföretagen vill ha mer infonnation avfallssortering.

- om

Mineraliska massor körs ut till olika utfyllnader. Trä och annat brännbart material går till tlisning. Gips går till återvinning. Återstår sedan skrotfraktionen och endast mindre del måste deponeras.

en som

Under benämningen för utfyllnader finns stora mängder be-

massor tong och tegel. Om prisema på jungfrulig ballastmaterial hade varit högre, skulle kunna ersätta del ballastmaterialet med dessa

man en av produkter. Det finns även möjlighet att blanda återvunnet material i t.ex. betong, men då måste det finnas standarder för detta.

En befarad negativ konsekvens av höga kostnader för avfallshantering är okontrollerad tippning i t.ex. utfyllning eller grustäkter. Detta är allvarligt eftersom avfallet kan innehålla miljöfarliga ämnen, t.ex. kvicksil-

VCF. Ref: Industrirådgivare Tommy Nyström, SYSAV AB.

Hantering bygg- och rivningsavfall

Det övergripande syftet med projektet är att undersöka möjligheterna att minska avfallsvolymen och kostnaderna för omhändertagandet. Vid

en inventering byggarbetsplatsen skall några utvalda material sorteras ut och kvantifieras. Återvinnings- och avsättningsmöjligheter för de olika restproduktema skall undersökas. Ett förslag till handbok och analytisk modell för avfallskostnadsberäkning arbetas fram under projektet.

Bakgrunden är den stora mängden avfall byggsektom alstrar, de

som stigande kostnadema för att omhänderta detta och de skärpta krav

som kommer att ställas på källsortering avfall, vilket innebär att intressen-

av tema i byggprocessen måste över hanteringen byggavfall.

se av Ref: Lotta Sigfrid, Byggnadsekonomi, LTH.

Miljökonsekvensananlys av byggnadsmaterial

Projektets syfte är dels att bygga ett gediget kunskapsunderlag vad

upp gäller inverkan på miljön olika byggnadsmaterial i alla skeden

av av livscykeln, dels att utveckla användarinriktad metodik för jämförelse

en av miljöpåverkan från olika material. Denna teknik användas i

avses första hand av industrins materialutvecklare också projektorer

men av och granskande myndigheter.

Bakgrunden är att de miljömässiga aspekterna på olika byggnadsma-

terial i dag är föremål för intensiv diskussion bland alla med ansvar för vår nuvarande och framtida miljö. Detta gäller i hög grad dem som arbe-

tar med utveckling av nya byggnadsmaterial och byggnadstekniker.

Ref: Martin Erlandsson, Byggnadsmaterial, KTH.

Miljöbedörmiing av byggnation och byggmaterial

Syftet med projektet är att utarbeta och demonstrera metoder och teknik för att bedöma de samlade miljökonsekvensema av olika typer av byggnadsmaterial under hela deras livscykel. I två delprojekt utvärderas mil-

jöbelastning på den yttre miljön respektive inomhusmiljön. Resultaten

skall på sikt kunna användas dels av industrin som underlag för miljöan-

passad produktutveckling, dels för miljökvalitetsredovisning gentemot

planerare, projektörer, beställare och samhället i övrigt. Ref: Torbjörn Svensson, Teknisk miljöplanering, CTH.

Ett projekt för utveckling av demonteringsmetoder inom byggsektom Två fastigheter studeras, den ena uppförd i trä och den andra i tegel. Demonteringsmetodema kontrolleras med avseende på tidsåtgång, kostnad för hjälpmedel, arbetsmiljöpåverkan, ergonomi och kvalitet på det återvunna materialet. Ref: Byggkonsulten Tommy Jonsson AB, Uddevalla.

Bättre miljö och lägre kostnader Sedan 1,5 år driver byggentreprenör ett omfattande miljöprojekt som

en utgår från en materialadministrativ helhetssyn där materialflödeskedjans samtliga aktörer medverkar. 16 branschföretag deltar aktivt. Projektet omfattar på olika sätt alla aktiviteter från byggmaterialtillverkning och

emballageframställning till byggarbetsplatsens returemballagehantering

respektive förutsättningarna för återanvändning, materialåtervimiing,

energiutvinning eller deponering. Ref: BPA tillsammans med bla. SBUF och Reforsk. Pågående utredningar m.m.

I maj 1993 antog riksdagen regeringens proposition 199293:l80 om

riktlinjer för kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Beslutet innebär

bl.a. att i linje med kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall

en nya produktgmpper och varuområden successivt för producentansvar.

anges

Byggnadsmaterial omnämns i kretsloppspropositionen komman-

som en de vamgmpp för producentansvar. Arbetet med att inledningsvis driva på arbetet mot ett kretsloppsanpassat samhälle baserat på producentansvar åvilar enligt propositionen en särskild kretsloppsdelegation,

som knutits till regeringen. Vidare har särskild utredning M 1993:09 till-

en kallats med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning

m.m. av avfall.

Kretsloppsdelegationen avser att i juni 1994 till regeringen lägga fram en plan för att undvika miljöpåverkan av kortlivade och långlivade PVCplastprodukter. En majoritet av de långlivade PVC-produktema har anknytning till byggnadsindustrin. Delegationen skall även ha överläggningar med byggnadsindustrin i syfte att precisera producentbegreppet för den komplexa och långlivade produkt som ett byggnadsverk utgör.

Överväganden och förslag

Med kretslopp i byggandet avses ofta återvinning material riv-

av ur ningsmassor. Jag anser att detta, i vart fall i ett långt tidsperspektiv, är ett alltför snävt synsätt. I första hand måste eftersträvas att bebyggelsen som sådan kan användas länge, att den kan återanvändas dvs. att be-

byggelsen kan underhållas, och byggas för andra ändamål.

repareras om I andra hand bör byggnadsdelama kunna återanvändas och först därefter bör det vara aktuellt med återvinning materialet i förbrukade delar.

av Vidare är det angeläget att miljöfarligt avfall hand under betryg-

tas om gande fonner.

Vad först gäller byggande torde Sveriges möjligheter till särreglering

avseende byggmaterial vara ytterst begränsade med hänsyn till EG:s

byggproduktdirektiv och våra förpliktelser enligt EES-avtalet. Sverige

bör emellertid inom för arbetet med byggstandardisering kunna

ramen verka för att byggprodukter blir återanvändningsbara eller åtminstone återvinningsbara och att användningen av komposita material minskas. Genomslaget för ett sådant arbete kommer emellertid att ligga långt fram i tiden vad gäller vinster vid avfallshanteringen. Man kan dock förutsätta att den pågående debatten och de pågående projekten kommer att öka medvetenheten om vinstema med att bygga reparerbart.

Någon från miljösynpunkt genomtänkt reglering rivningar finns

av inte i Sverige. På föreliggande material kan konstateras att förutsättningarna för återvinning av mineraliska skiljer sig avsevärt mellan de

massor

länder som ingår i den tidigare redogörelsen och Sverige. Sverige är

glest befolkat med stora avstånd mellan befolkningscentra och har relativt god tillgång till natunnaterial på i allmänhet korta avstånd. De andra länderna är tätt befolkade med korta avstånd mellan befolkningscentra och har sämre tillgång till natunnaterial. Tidsplanen för utredningen medger inte en nämnare analys hur utländska lösningar kan

av anpassas till svenska förhållanden. Vidare framgår det den tidigare redogörel-

av sen att det pågår ett stort antal olika projekt med inriktning på att undersöka möjligheterna till återanvändning och återvinning rivningsmate-

av rial. Enligt min mening finns det goda skäl att avvakta resultatet det

av pågående arbetet innan mera genomgripande förändringar görs. Vidare torde en mera fullständig lösning av problemen med rivningsavfall kräva en översyn av ett flertal olika lagar, vilket ligger utanför mitt utredningsuppdrag. Jag anser dock att PBL bör ge de kommuner önskar möj-

som ligheter till källsortering rivningsavfallet. Jag föreslår därför att det i 9

av kap. 3 § tas en bestämmelse att det till en bygganmälan avseende rivning också skall fogas en rivningsplan. Rivningsplanen skall innehålla

en beskrivning av hur arbetet skall utföras med avseende på omhänderta-

gandet av rivningsavfallet. Byggnadsnämnden skall dock kunna besluta

att rivningsplan inte erfordras. Vidare föreslår jag att 9 kap. l § kompletteras med en bestämmelse om att rivning, i de fall rivningsplan

erfordras, skall ske på sådant sätt att olika material kan tas omhand för

var sig. Det bör sedan ankomma Boverket att i byggreglema utfärda nämnare föreskrifter rivningsplanens innehåll. Det vidare omhänder-

om tagandet av rivningsmaterialet, sedan det väl sorterats marken, bör av systematiska skäl inte regleras i PBL. l huvudsak torde då reglering

en genom renhållningslagstiftningen vara aktuell. T.ex. kan kommunfull-

mäktige enligt 6 § renhållningsförordningeii ställa krav på att vissa slag

av avfall skall hållas skilda från annat avfall i awaktan på bortforsling och därvid föreskriva de ytterligare åtgärder behövs i fråga

som om avfallssortering för att underlätta återanvändning och återvinning avfal-

let. Renhållningslagstiftningen har emellertid svaghet i sammanhang-

en et. För att den skall vara tillämplig krävs ett intresse från den bedri-

som ver en verksamhet att bli kvitt materialet. Annars kan det inte

anses vara just avfall. Detta torde innebära att det kan ifrågasättas den lagstift-

ningen kan tillämpas, om den som bedriver verksamheten själv vill använda, eller låta någon använda rivningsmaterialet utfyllnad

annan som eller bullervallar.

En annan väg är att pröva om det finns förutsättningar för föreskrifter

om producentansvar på detta område.

Vidare bör förutsättningarna för återanvändning och återvinning av

sådant avfall som uppkommer vid större ombyggnader undersökas. De

nu gällande reglerna om lov i PBL är så utfonnade att rivningsarbeten

i samband med ändringar av en byggnad i allmänhet inte är Iovpliktiga. Det är endast de därpå följande byggnadsarbetena som omfattas av PBL:s regler. Jag bortser då från sådana åtgärder som kommer i konflikt med skyddsbestämmelser i en detaljplan samt i någon mån från den allmänna varsamhetsregeln, som inte kan läggas till grund för bestämmel-

ser om hanteringen av rivningsmaterialet. Mina tidigare förslag i delbe-

tänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet innebär inte

av någon ändring i detta avseende. Denna fråga samt de övriga olösta frågor som relaterats ovan inte kunna hanteras på ett rimligt sätt in-

synes om ramen för PBL-systemet. Dessa bör i stället lösas genom föreskrifter om producentansvar och taxesättning inom ramen för renhållningslagstiñningen. Dessa frågor ligger bl.a. inom för den ovannämnda

ramen utredningen med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall.

4 i och detaljpla- Reglering detaljplaner

neprocessen

4.1¶Inledning

Enligt direktiven ingår i mitt uppdrag att göra analys av hela planproen från programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och cessen bygget har slutbesiktigats. Vad gäller bygglovsprövningen samt tillsynen och kontrollen under byggprocessen har jag i huvudsak behandlat dessa frågor i mitt första delbetänkande SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet. I övrigt skall enligt direktiven särskild uppmärksamhet ägnas

följande frågor.

Detaljplanekravet innebär att kommunen kan vägra bygglov med hänvisning till att prövningen måste ske genom detaljplaneläggning. Den enskilde kan därvid inte tvinga fram planläggning. En bedömning bör göras i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras för att bl.a. stärka den enskildes ställning. Reglering användningssättet i detaljplaner har medverkat till en av funktionsuppdelning i staden och det bör övervägas om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning boende och olika verksamheter. Vidare bör övervägas användningen av bestämmelser beträffande Litfonnningen byggnader. Även andra av av avregleringar och förenklingar bör övervägas. Ett särskilt problem som

det pekas på är detaljhandelsregleringen i gamla detaljplaner.

Möjligheterna att öka effektiviteten i planprocessen bör övervägas. Bl.a. bör prövas det är möjligt att i ökad utsträckning använda enkelt om planförfarande och i vilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Möjlighetema till delegation beslut enligt PBL bör också belysas. av En fråga som har intimt samband med planprocessen är självfallet medborgarinflytandet. Enligt direktiven skall övervägas att stärka medborgarintlytandet utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivande. I ett tidigt skede utredningsarbetet gjordes en analys av processen av från programskedet till bygglov. Med denna analys underlag skedde som överläggningar med erfania kommunala tjänstemän, stadsarkitekter och anställda vid byggnadsnämnder, samt med företrädare för statliga organ med praktisk erfarenhet från planprocessen. Avsikten med dessa

kontakter huvudsakligen att få synpunkter på eventuella brister i var

planprocessen, såväl från elfektivitetssynpunkt med hänsyn till

som

medborgarinflytandet.

Vid dessa kontakter framhölls att regelsystemet i PBL i allmänhet inte lägger hinder i vägen för rationell beslutsprocess och det till en att stor del är beroende handläggningen i den enskilda kommunen huruvida av förenklingar och effektivitetsvinster kan uppnås. De kontaktade tjänstemännen hade själva i huvudsak goda erfarenheter möjligheterna av att kunna utnyttja PBL i förenklingssyñe. Vissa brister påtalades dock, såsom de begränsade möjligheterna till delegation och till användande av

enkelt planförfarande samt höga kungörelsekostnader. Betydelsen

av tidiga samråd underströks. De följande förslagen bygger delvis på vad som inhämtats vid dessa kontakter. Detaljplaneprocessen kan inte ses isolerad, utan den hänger intimt

samman med den översiktliga planeringen. Många de frågor

av som tas upp i direktiven måste således i belysning och behandlas tillsamses av mans med den översiktliga planeringen. Detta samband har betydelse på olika sätt för skilda frågor. I det föregående 3.7.1 har betonats

avsnitt

PBL-lagstiftningens processuella karaktär. Lagstiftningens huvudsyfte

är således i stor utsträckning att reglera beslutsprocess. Denna

en process startar ofta på översiktlig nivå varefter successiva

preciseringar

sker fram till beslut om bygglov. En förskjutning insatser och beslutsfattande den av mot tidiga över-

siktliga nivån utgör enligt min mening förutsättning för förenk-

en att lingar skall kunna göras i skeden, t.ex. ett ökat utnyttjande senare av enkelt planförfarande och ökade möjligheter till delegation beslut. av Vidare ger en sådan förskjutning förutsättning för att ett allmänt

medborgarinflytande skall kunna förstärkas. Behovet medborgarinflytande

av även i den fortsatta beslutsprocessen sätter å andra sidan vissa gränser för hur långt man kan förenkla i skeden. senare Andra typer samband mellan översiktsplanering och

av detaljpla-

neprocess får betydelse när det gäller att bedöma möjlighetema beatt gränsa effekterna detaljplanekravet för den enskilde. Reglerna av om detaljplanekravet utgör grund för det s.k. kommunala planmonopolet. en För att detaljplanekravet skall kunna mjukas kommunen upp utan att förlorar kontrollen över utbyggnaden krävs utvecklad

en översiktsplane-

ring.

En ytterligare typ av samband mellan översiktsplanering och detaljplaneläggning visar sig vid en analys av orsakerna till den funktionsuppdelning som finns i våra tätorter. Här torde detaljplanema i huvudsak återspegla ställningstaganden på den översiktliga nivån. För att betydelsen av ett mångfunktionellt samhälle skall understrykas har i det föregående avsnitt 3.7.2 föreslagits att 2 kap. 1 § PBL kompletteras med bestämmelser enligt vilka planläggningen skall ge förutsättningar för en totalt sett god livsmiljö. I det följande inriktas förslagen i denna del huvudsakligen på att komma till rätta med problem som uppstår till följd av alltför ensidiga användningsbestäinmelser i befintliga detaljplaner.

Vad gäller regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen bör vidare observeras att mina överväganden och förslag under avsnitt 3 rörande ökad miljöhänsyn i planering och byggande även i övrigt berört dessa frågor. Det gäller avsnitten 3.7.4 3.7.6, där förslag lämnats om

ändringar såvitt avser miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplanepro-

cessen samt reglering i detaljplan för att värna om grönområden och kulturmiljövärden i den byggda miljön.

Detaljplanekravet

Förslag: Kommunens möjligheter att åberopa kravet på detaljplan

som grund för att vägra bygglov begränsas. Om en ansökan om bygglov för

uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits på grund av att det

krävs detaljplan och en ny ansökan kommer efter tre år, får denna ansökan avslås pä grund av detaljplanekravet bara om det finns synnerliga skäl.

Gällande ordning När 1947 års byggnadslagstiftning trädde i kraft gjordes tätbebyggelse beroende av detaljplan. Rätten till glesbebyggelse kringskars därefter successivt, först genom införande av utomplansbestämmelser och sedan

ytterligare genom att tätbebyggelsebegreppet gjordes framåt-syftande

och prövningsgrundema för glesbebyggelse förändrades.

Detaljplanekravet i PBL, som anger i vilka situationer detaljplan skall antas, fomiulerades med utgångspunkt i att just detaljplanen i den berörda situationen skall vara den mest lämpade beslutsfonnen för att garantera en god miljö. Detaljplanekravet, som således är ett av staten riktat krav till kommunen, är så utformat att prövningen av markens lämp-

lighet för bebyggelse och regleringen bebyggelsemiljöns utfomming

av skall ske genom detaljplan i tre fall 5 kap. 1 § PBL. Detaljplan krävs således för ny sammanhållen bebyggelse och för enstaka byggnad

vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall

förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse,

om tillkomsten byggnaden inte kan prövas i samband med prövning

av av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, samt för befintlig bebyggelse som skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver göras i ett sammanhang. Detaljplan behövs inte, tillräcklig reglering

om har skett genom områdesbestämmelser. Detaljplanekravet skall också

tillämpas på andra anläggningar än byggnader, anläggningen kräver

bygglov.

I frågan om kommunen skall kunna hindra åtgärder innebär änd-

som

ring av markens användning med hänvisning till att detaljplaneläggning

först måste ske, anförde dåvarande departementschefen följande i

PBL-propositionen 153:

I de fall där detaljplan enligt vad jag har sagt skall upprättas

nyss finns det ett behov av den sammanvägning olika krav detalj-

av som planeläggning imiebär. I likhet med utredningen anser jag att det inte kan komma i fråga att kommunen i sådana situationer skall kunna

tvingas i en argumentation viss bebyggelses tillåtlighet innan

om en en sannnanvägning genom planläggning har hunnit göras. Om någon

av de tidigare angivna förutsättningarna föreligger, bör kommunen alltså kunna åberopa behovet detaljzplaneläggning enda skäl

av som för avslag. Följdfrågan om den enskilde i ett sådant läge skall kunna tvinga kommunen till planläggning måste generellt sett besvaras med nej. Tidpunkten för planläggning måste kommunen fritt kunna bestämma.

I specialmotiveringen 552 anförs följande:

Uttrycket ny samlad sammanhållen bebyggelse i paragrafen

avses ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Föreskriften gäller bebyggelse komma till stånd. Omfattningen och arten

som avses av de åtgärder som avses bli genomförda bör bli avgörande för hur

man skall bedöma behovet detaljplan, liksom åtgärdemas omgiv-

av ningspåverkan och behovet av att samordna fysiska förhållanden. Den avsedda förändringen skall alltså ha viss volym och effekt för

en omgivningen. Kravet bör emellertid inte knytas till att ett visst bestämt antal byggnader skall komma till stånd.

Om det står fullt klart att en samlad bebyggelse skall tillkomma in-

nära förestående tid, bör detaljplan krävas även för begränsad

om en

första etapp i denna exploatering. Speciellt för bebyggelse inom en

zon nännast utanför en större tätort, s.k. randbebyggelse, måste tids-

perspektivet emellertid kunna utsträckas längre. Härmed avser jag i

likhet med utredningen den tid för vilken översiktsplanens strategiska

studier gjorts, dvs. upp emot 20 år. Självfallet måste kravet hävdas

med urskiljning så att det inte hindrar sådana åtgärder för vilka själva

planläggningen är ovidkommande.

Vad gäller prövningen av en ny enstaka byggnad framhålls i PBL-propositionen 552 f att den vanligtvis bör kunna bedömas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked. Det anges emellertid att det finns situationer då även en enstaka byggnads lämplighet måste prövas genom detaljplan. I detta sammanhang nämns byggnader vars användning får betydande inverkan på omgivningen och byggnader som skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse och dänned sammanhängande anordningar. I dessa

fall är kravet på detaljplan inte absolut. Kommunerna kan i vissa senare fall pröva även sådan bebyggelse direkt i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked. Som exempel nämns s.k. lucktomter och generations-

skifte i ett jordbruksföretag. Bedömningen av om det föreligger bebyg-

gelsetryck skall innefatta en framtidsaspekt. Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör enligt propositionen normalt framgå av översiktsplanen.

Slutligen ställs, som nämnts ovan, krav detaljplan för att reglera förändringar eller bevara befintlig bebyggelse när regleringen måste ske i ett sammanhang. Även dessa fall anknyter till kommunens aktiva

av-

sikter, bl.a. när det gäller stadsfömyelse. I PBL-propositionen 553

framhålls att det kan svårt att förhand avgöra vilka typer av för-

vara ändringar som blir aktuella och detaljplan därför förutsätts. Föränd-

om ringarna kan bl.a. inrymma förtätningar av befintlig bebyggelse genom större tillbyggnader eller insprängning byggnader. Det kan också

av nya gälla utvidgning av befintliga bebyggelseområden till att omfatta tidigare obebyggd mark. Bedömningen detaljplan behövs skall inte utgå

av om enbart från omfattningen den avsedda åtgärden utan skall också

beakta i vilken fysisk miljö åtgärden avses bli genomförd.

Som inledningsvis nämnts är detaljplanekravet primärt riktat till

kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 PBL kommunen

rätt att vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva detaljplaneläggning. Som likaledes framgått kan den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet inte tvinga fram planläggning.

Beslut innebär prövning detaljplanekravet kan dock över-

som en av klagas. Detta innebär att ett beslut att vägra bygglov med hänvisning till detaljplanekravet kan överklagas av den som önskar bygga, som då kan

prövat om kommunen haft fog för att åberopa detaljplanekravet eller om byggnadsföretaget kan prövas i ett ärende om bygglov. Vidare kan t.ex. en granne överklaga ett beslut om bygglov och prövat om förhållandena är sådana att detaljplan krävs för att tillvarata hans rätt.

Reformbehover

I direktiven framhålls att tillämpningen dessa bestämmelser har stor

av betydelse för den enskilde och att det mot bakgrund av praxis bör göras en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning.

Överväganden ochfriávag

Vid bedömningen av frågan hur reglerna om detaljplanekravet inverkar på den enskildes ställning är det viktigt har klart för sig hur

att man PBL:s regelsystem i detta hänseende fungerar.

Detaljplanekravet är, som nämnts, riktat till kommunerna. l första hand syftar kravet till att skapa garantier för att prövningen av frågor om förändring markanvändningen skall ske i former som gcr möjligheter

av till en samlad bedömning och till insyn och påverkan från berörda intressenter. Kravet innebär att om de i 5 kap. l § angivna förutsättningama föreligger .vkal prövningen ske genom detaljplan. Härvid är kommunen emellertid inte skyldig att upprätta en detaljplan. Ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva detaljplan får nämligen inte överklagas

en annat än genom kommunalbesvär 13 kap. l § första stycket 3. Så snart detaljplanekravet utlöses har kommunen med andra ord en diskretionär rätt att hindra utbyggnad. l reglema om detaljplanekravet ligger alltså det sk. kommunala planmonopolet inbäddat. Om å andra sidan de i 5 kap. l § angivna förutsättningama inte föreligger, får kommunen inte kräva att prövningen skall föregås av detaljplaneläggniiig. Här återfinns således gränsen för det kommunala planmonopolet.

Genom bestämmelserna detaljplanekravet regleras alltså samtidigt om två delvis ganska separata frågor. På ytan regleras frågan fonnerna om

för beslut förändring markanvändningen, således frågan beslut

om av om skall kunna fattas i ett tillståndsärende eller prövningen skall ske i om form av detaljplan. Avgörandet den frågan skulle i och för sig inte av behöva implicera gränsdragning mellan samhällets och den enskildes en inflytande och rättigheter. Genom att den enskilde inte har någon

möjlighet att framtvinga detaljplaneläggning, har emellertid frågan

om detaljplan krävs eller inte fått avgörande betydelse för den enskildes en

ställning.

Det är viktigt att vid behandlingen frågan behovet man av om av en förstärkning av den enskildes ställning håller isär detaljplanekravets nu nämnda två funktioner. Det är enligt min mening angeläget kravet på att detaljplaneläggning som form för beslut upprätthålls med hänsyn till behovet av samlade bedömningar och möjligheter till insyn och påverkan från berörda intressenter. Antagande plan dessutom betydelseav en ger fulla möjligheter till reglering olika frågor för framtiden. Omfattav ningen av kravet på detaljplan beslutsfonn i 5 kap. 1 § enligt min som är mening i huvudsak lämpligt avvägd. En eventuell förstärkning den av

enskildes ställning bör därför inte ske begränsning detalj-

genom en av planekravet. Däremot kan det eventuellt finnas behov precisering av en av bestämmelsema. Den kritik har riktats mot detaljplanekravet har främst kravet som rört

på detaljplan för ny byggnad inom område med bebyggelsetryck. Enligt

specialmotiveringen till bestämmelsen PBL-propositionen 550 ff.

s. synes man kunna förutsätta att det föreligger ett bebyggelsetryck inom inom tätorternas närområden, de s.k. randzonema. För andra områden bör bebyggelsetrycket dokumenterat och ha aktualitet- existevara vara rande eller förväntat för att detaljplanekravet skall gälla. Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör nonnalt framgå av översiktsplanen. Under företrädesvis den första tiden efter PBL:s ikraftträdande synes kommunerna ha utnyttjat denna bestämmelse för avslå ansökningar att på ganska bristfälliga grunder. Praxis hos överinstansema har dock varit tämligen restriktiv och fordrat utredning i frågan omfattningen om av bebyggelsetrycket. Såvitt avser kravet på att det skall föreligga ett be-

byggelsetryck finner jag därför inte anledning till precisering be-

en av stämmelsen.

Bestämmelsen försedd med ett undantag. Således krävs inte detaljplan, tillkomsten byggnaden kan prövas i samband med prövning om av ansökan bygglov eller förhandsbesked. I specialmotiveringen till av om

bestämmelsen nämns exempel komplettering med byggnader på

som obebyggda s.k. lucktomter eller bostäder i samband med generanya

tionsskifte i ett jordbruksföretag.

Kommunerna .har visat viss obenägenhet att utnyttja denna undan- -en Enligt min mening bör kommunen i första hand över-

.tagsbestämmelse

ansökan byggtillstånd kan prövas mot 2 och 3 kap. För väga om en om .atttdetta skall framgå lagtexten föreslår jag att ordningsföljden mellan av nuvarande 8 kap. 12 § första stycket 8 kap. 16 § i

ipnövningsgiiundermari

utredningens föregående betänkande ändras.

kanske effekten detaljplanekravet för den enskilde

Den viktigaste av

vad kan kallas planmonopoleifekten. Det kan ifrågasättas om år .som

formen för prövningen begärd åtgärd skall en så avgörande

av en ges för den enskildes ställning är fallet och det inte

betydelse som nu om

finns skäl för framtvinga ett ställningstagande från kommunen till en att ansökan byggtiillstånd. Bestämmelser härom skulle kunna utformas .om

på följande sätt. Om bygglovsansökan har avslagits på grund av att

en det krävs detaljplan och ansökan kommer ett visst antal år dären ny efter, skall denna ansökan inte få avslås på grund av detaljplankravet. skall dock enligt 8 kap. 23 § kunna besluta anstånd med Kommunen om till dess detaljplan har upprättats. Om planärendet inte

avgörandet att en

har inom två år från det att ansökningen inkom, skall ansök-

avgjorts

ningen avgöras utan dröjsmål. Skälen och förutsättningama för sådan refonn varierar med hänsyn en åtgärd och till karaktären hos olika områden. till arten av De fall då planmonopolet kan leda till obilliga resultat är framför allt när

enskild fastighetsägare vill uppföra enstaka byggnad på sin fastig-

en en het. När det däremot gäller åtgärder kan utmynna i sammanhålsom ny len bebyggelse är skälen för att begränsa kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet inte så starka och i dessa fall är dessutom för-

utsättningama för inskränkningar i planmonopolet mera begränsade. I

det följande skall därför övervägandena enbart röra uppförande av ny

enstaka byggnad.

Såvitt andra områden med bebyggelsetryck än randzoner är avser förarbetena skälet till detaljplanekravet bör hävdas att marken

enligt att

bör på rationellt och ändamålsenligt sätt, att den samlade

utnyttjas ett

bebyggelsens lämplighet och utfonnning därför kan behöva bedömas i ett sammanhang samt att sakägamas och övriga intressenters intresse av tidig information och medverkan måste tillgodoses PBL-propositionen s. 556. Här torde alltså läget oña vara sådant att något hinder i och för

sig inte föreligger mot uppförande byggnad, att frågan måste

av en men prövas i ett något större sammanhang som möjliggörs i samband med detaljplaneläggning. Detaljplanekravet leder emellertid till att kommunen kan vägra att upprätta detaljplan och därmed också vägra att företa någon materiell prövning. Detta är enligt min mening inte helt tillfredsställande. En begränsning kommunens rätt att åberopa detalj-

av planekravet torde i dessa situationer, således utanför randzonema, kunna genomföras utan risk för ett okontrollerat byggande. Kravbestämmelsema i 2 kap., inklusive NRL, måste anses vara tillräckliga instrument för kontroll. Begränsningen av rätten att åberopa detaljplanekravet bör för dessa situationer kunna bestämmas till tre år. Härjärnte kan då kommunen besluta om anstånd på två år med avgörande av en ansökan om byggtillstånd.

Inom tätortemas närområden, randzonema, medför framför allt nödvändiga investeringar i infrastruktur, särskilt kommunikationer, att utbyggnadsriktningar mäste kunna styras i rummet och tiden. Här är kommunenias behov av att kunna utnyttja detaljplanekravet för att vägra tillstånd till uppförande av nya byggnader större. Man kan här skilja mellan det fallet att tillståndsansökan rör ett område enligt kom-

en som munens översiktliga bedömningar inte bör bebyggas och det fallet att ansökan rör ett område i och för sig är avsett att byggas ut.

som

När det gäller det förstnämnda fallet, således områden som inte bör

bebyggas, spelar översiktsplanen en viktig roll. I översiktsplanen med

stöd av kravbestämmelsema väl underbyggda ställningstaganden rörande utbyggnadsriktningar och restriktioner mot bebyggelse måste tillmätas stor betydelse vid prövningen frågor tillstånd. Översiktsplanen

av om jämte kravbestämmelsema torde således vara tillräckliga instrument för att vägra tillstånd till uppförande av nya byggnader inom nu berörda områden.

Problemet ter sig något annorlunda när det gäller områden som är avsedda att byggas ut. En förutsättning för att bebyggelse skall släppas fram inom sådana områden kan vara att utbyggnaden bör ske i en viss ordning och i sådan takt att kommunen hinner med att detaljplanera. Stöd i kravbestämmelsema i 2 kap. för att vägra tillstånd saknas i dessa

9 [4-0320

fall, eftersom kommunen i översiktsplanen har uttalat att området i och för sig är lämpligt för bebyggelse. Nonnalt bör dock kommunerna ha en sådan planberedskap tidsfrist på tre år med möjlighet till två års att en anstånd bör tillräcklig för att detaljplaneläggning skall kunna ske. vara Det bör i sammanhanget beaktas att kommunen har möjlighet att genom områdesbestämmelser bevaka att bebyggelse inte kommer till stånd som skulle komplicera framtida detaljplaneläggning. Genom såavsevärt en dana bestämmelser kan nämligen säkerställas att syftet med översiktsplanen uppnås. Således kan reglering ske av grunddragen för anen vändningen områden för kommunikationer och liknande samt för beav byggelse för skilda ändamål. Med hänsyn till möjligheten att använda områdesbestämmelser, innebär begränsning möjligheten att åberopa detaljplanekravet till tre en av år enligt min mening rimlig awägning mellan det allmänna intresset en kunna bebyggelseutvecklingen och de enskildas intresse av av att styra få bebygga mark i översiktsplanen har ansetts lämplig för att som ändamålet. I särskilt storstadsområdena kan det emellertid finnas förhållandevis omfattande områden i randzonema har bedömts som i och för sig som lämpliga för utbyggnad. Där kan det, när kommunen att åstadavser komma etappvis utbyggnad eller finner det nödvändigt att på längre sikt säkerställa mark för tätortsexpansion, nödvändigt för kommunen att vara kunna åberopa detaljplanekravet för att vägra byggtillstånd under längre tid än tre år. Begränsningen i rätten att åberopa detaljplanekravet som avslagsgrund bedöms därför behöva förenas med möjlighet till en undantag i sådana särskilda fall. Sammantaget föreslår jag att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet grund för att vägra tillstånd till uppförande av en ny som enstaka byggnad skall begränsas till tre år utom i vissa fall då det föreligger synnerliga skäl för kommunen att kunna vägra tillstånd med stöd

av detaljplanekravet.

4.3 i

Funktionsuppdelning planer m.m.

Förslag: En analys av ett stort antal detaljplaner i landet visar att ensidigt utfomiade bestämmelser användningssättet ofta utgör ett onö-

om digt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring. Jag föreslår att det i bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 11 mindre

§ om avvikelser görs ett tillägg öppnar möjligheter att betrakta något fler

som avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte.

4.3.1¶Inledning

I direktiven för utredningen sägs att regleringen i detaljplaner i huvudsak

har byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål och att detta sätt att reglera användningen har medverkat till

en ñntktionsuppdelning i staden, som utannat vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns därför enligt direktiven anledning att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta friare

en etablering och en blandning av boende och olika verksamheter gör

som det möjligt att utforma allsidigt sammansatta stadsdelar och samhäl-

mer len.

Dessa uttalanden i direktiven ger upphov till ett antal frågor.

Tveklöst är det så att det finns funktionsuppdelning i våra städer.

en Inledningsvis kan det därvid finnas anledning att undersöka hur denna funktionsuppdelning i allmänhet ut, vilka orsaker kan ligga

ser som bakom den, vilka konsekvenser den har fått och sättet att reglera

användningen i detaljplan har medverkat till funktionsuppdelningen.

4.3.2¶Funktionsuppdelningen i städerna

Med funktionsuppdelning att olika aktiviteter i tätort är

avses en separerade till skilda områden med utgångspunkt från karaktären hos de olika aktiviteterna. I stället för funktionsuppdelning talar ibland funk-

man om tionszonering eller helt enkelt zonering.

Konstaterandet att våra tätorter är funktionsuppdelade är skäligen trivialt. Var och en torde ha ganska god uppfattning vissa generella

en om drag hos våra små och medelstora tätorter. Vi har till början ett cent-

en rum som sammanfaller med den ursprungliga staden. Där finns offentliga lokaler, affärer, kontor, hantverkslokaler, bostäder I anslutning till

m.m. detta centrum finns i allmänhet ett jämvägsområde. Utanför centrum finns områden för särskilda aktiviteter, såsom handel med bilar och

andra skrymmande industrier, skolor och vård. Vidare har varor, sammanhängande bostadsområden olika slag. Härvid är i allmänhet av villaområden och områden med flerbostadshus skilda åt. Inom bostadsområdena finns vanligen någon livsmedelshandel. l övrigt är handeln med livsmedel och andra konsumtionsvaror ofta koncentrerad till en eller flera stonnarknader. I planerarkretsar talas ofta bubblor för att om beskriva tätorternas områdesindelning för olika aktiviteter på översiktlig nivå. En beskrivning storstädemas mönster blir mer komplicerad. I de av centrala delarna finns blandade aktiviteter på sätt i andra samma som städer. Karaktäristiskt för storstäderna är emellertid utvecklingen av förantingen drabantstäder eller gamla tätorter har omslutits orter, nya som den växande storstaden. l dessa förorter finns långt driven funkav en tionsuppdelning. Bostadsområdena är t.ex. i allmänhet mycket stora och där finns i regel få inslag andra aktiviteter. av De beskrivna mönstren makronivån, alltså tätortema helavser som

het. I detta perspektiv finns alltså en utpräglad funktionsuppdelning.

Graden funktionsuppdelning avgörs emellertid också av de enskilda av områdenas storlek och hur renodlade aktiviteterna är inom områdena. Det finns givetvis många skäl till funktionsuppdelningen i tåtortema. I många fall är skälen uppenbara, som t.ex. vid separering av miljöstörande industrier från boende. Det finns emellertid hel del andra faktoen styr utbyggnaden tätortema, såsom ekonomiska och icke rer som av minst ideologiska. I den s.k. modemismen eller funktionalismen, som har dominerat planeringstånkandet efter andra världskriget, utgör funktionsuppdelningeri ett dominerande drag. Stadsbyggandet har utsatts för mycken kritik, inte bara i Sverige utan i hela västvärlden. Ett föremålen för kritik är den långtgående funkav tionsuppdelningen i städema. Denna har lett till flera negativa konsek- Det kan här räcka med att peka utannningen av många stadsvenser. delar med bl.a. sociala problem följd och stora påfrestningar på som

trafikapparaten.

4.3.3 Detaljplaneringens roll i funktionsuppdelningen

Här inställer sig frågan i vilken utsträckning sättet att detaljplanera har medverkat till funktionsuppdelnin gen.

Detaljplaneringen mycket genomförandeinriktad. Planema

är numera omfattar således i allmänhet begränsade områden och upprättas vanligen i nära anslutning till genomförandet. Detaljplanerna har därför kommit att likna bygglov. Detaljplanema är instrument för utbyggnaden våra

av tätorter och har därmed självfallet också varit instrument för förverkli-

gandet av den rådande funktionsuppdelningen. Men funktionsuppdel-

ningen kan inte betraktas ofrivillig, indirekt följd sättet att

som en av detaljplanera, utan har varit eftersträvad i den planering ligger på

som nivåer ovanför detaljplaneringen. Däremot kan ifrågasättas detaljpla-

om nema låser utvecklingen i alltför hög grad, således de i onödan hind-

om rar förändringar efter genomförandet och dänned konserverar den

ursprungligen avsedda funktionsuppdelningen. l korthet är problemet följande.

Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall enligt 8 kap. ll § PBL bifallas bl.a. åtgärden inte strider mot

om detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. När det gäller kravet på överensstämmelse med planen får dock bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen, avvikelserna är

om förenliga med syftet med planen l l § sista stycket. Dessa bestämmelser innebär att behovet av planändring för meddelande bygglov är

av beroende av dels planens detaljeringsgrad, dels innebörden och tilläinpningen av begreppet mindre avvikelse.

Bestämmelser om vad en detaljplan skall innehålla finns i 5 kap. 3 Där föreskrivs att i detaljplanen skall redovisas allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Den kvartersmark skall redovisas är

som mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden. För kvartersmark skall användningen anges. I PBL-propositionen uttalades i specialmotiveringen till bestämmelsen s. 564 att angivande användningen kvartersmarken bör

av av ske genom att i stort sett särskiljer de hvudkategorier användes

man som i tidigare detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det påpekades att det i praxis även förekom kombinationer dessa användnings-

av sätt, liksom vissa ytterligare preciseringar inom kategoriema.

I 5 kap. 7 § anges vad en detaljplan får innehålla utöver vad skall

som redovisas enligt 3 Enligt 7 § första stycket 3 får i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning således till skillnad mot

mar-

kens användning enligt 3 §. Sådana bestämmelser får inte utfomias så

effektiv konkurrens motverkas 7 § andra stycket. I 7 § fjärde att en stycket föreskrivs att planen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

I PBL-propositionen s. 145 underströk departementschefen att de-

taljplanen bl.a. skall möjlighet att förverkliga kommunens sociala

ge ambitioner att t.ex. integrera olika boende- och upplåtelsefonner eller

blandning av olika slags markanvändning och bebyggelsetyper genom skapa en stimulerande och livfull miljö.

I planverkets handbok Boken detaljplan och områdesbestämmel-

om ser har med utgångspunkt från funktion, miljökonsekvenser, praxis och erfarenheter rekommenderats att användningsändamålen hålls isär i 22

olika kategorier.

För att jag skulle uppfattning om vilken detaljeringsgrad detalj-

en planerna har i praktiken har jag vänt mig till samtliga länsstyrelser och bett dem att sända alla detaljplaner har vunnit laga kraft under

som andra kvartalet 1991. Det har kommit 715 planer, vilket är det totala antalet för denna period. Planerna har härefter underkastats en analys med avseende på utfonnningen användningsbestämmelser. I detta

av analysarbete har utredningen biträtts arkitekten Göran Molin. Resul-

analysen presenteras i bilaga 6 till betänkandet. tatet av

Av analysen framgår att det i det övervägande antalet detaljplaner ca 70 procent bara finns ett användningssätt angivet och att användningssätten i bara femtedel planema är kombinerade i samma bestäm-

en av melse. I mycket stor utsträckning innebär alltså planema hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.

Flera omständigheter kan ha bidragit till att planema har utfonnats på detta sätt. Lagen framtvingar inte en långtgående precisering av användningssättet och lägger heller inte hinder i vägen för en kombination

användningssätt. Planverkets handbok kan däremot ha inbjudit till av den planeringspraxis har vuxit fram. Härpå tyder den enhetlighet

som

råder över hela landet. Dessutom torde samhällsklimatet ha hatt som stor betydelse. Praxisutvecklingen beträffande ändamålsbegreppen har skett under tid då samhället i allt väsentligt systematiskt har kunnat

en styra tillkomsten bebyggelse. Planema har gjorts i samförstånd med

byggherren och har genomförts snabbt på huvudsakligen jungfrulig

mark. Ingen har haft anledning att ifrågasätta preciseringen i ändamåls-

bestämmelserna så länge några alternativa sätt att använda marken inte

har eñerfrågats.

4.3.4 Utformningsbestämmelser

Enligt utredningsdirektiven bör användningen bestämmelser beträf-

av fande utfommingen av byggnader övervägas. Det framhålls att det i vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse, medan bestämmelser styr utfommingen helt kan undvaras i

som andra miljöer.

Som jag nämnde i det föregående avsnitt 4.3.3 har jag biträ-

genom de från länsstyrelsema fått tillgång till samtliga detaljplaner, 7l 5 stycken, som har vunnit laga kraft under andra kvartalet 1991. Dessa planer har analyserats med avseende på användningen utfonnningsbestäm-

av melser. Resultatet av analysen presenteras i bilaga

Med egenskapsbestämmelser avses i Planverkets handbok detalj-

om plan och områdesbestämmelser bestämmelser utformning allmän-

om av na platser; utnyttjandegrad; begränsning av markens bebyggande;

markens anordnande; placering, utfonnning och införande; stömingsskydd. De bestämmelser som är av intresse i förevarande sammanhang är sådana som rör utfonnningen, framför allt utseendet. Sådana bestärmnelser kan avse utvändiga material och kulörer, taklutning, placering av entréer m.m.

Av den utförda analysen framgår sammanfattningsvis följande. Endast 13 procent av detaljplanema har bestämmelser som reglerar utseendet. Av dessa planer har 72 procent utseendebestämmelser är kombine-

som rade med bestämmelser som rör bevarande värdefull miljö. Utseende-

av bestämmelserna kan generella eller preciserade. Med generella be-

vara stämmelser avses sådana inte innehåller annat än vad framgår

som som av bestämmelsema i 3 kap. 2 och 10 PBL. Sådana bestämmelser skall ju, oavsett vad som sägs i detaljplan, iakttas vid

en en senare bygglovsprövning. De preciserade bestämmelsema däremot

är anpassade efter de konkreta förhållandena. Det visar sig att det helt övervägande antalet bestämmelser är av generellt slag. Hälften länen i in-

av venteringen redovisar högst detaljplan med preciserade bestämmel-

en ser. I sju län saknas detaljplaner med sådana bestämmelser. Motiven till utseendebestämmelser varierar. Det vanligaste motivet är exponeringsgraden, således att det rör sig stor byggnad, byggnad i

om en en expo-

nerat läge eller t.ex. i gathörn eller intill vägkorsning. Andra notiv är hänsynen till stads- eller landskapsbilden, kulturvärden, helhetsverkan, behov anpassning till angränsande byggnader eller grönområden.

Av det analyserade materialet framgår således att utfonmingsbestämmelser innehåller preciseringar utöver vad framgår av la-

som som

krav är mycket sparsamt förekommande. Slutsatsen av urdersökgens ningen går snarast i riktning mot att kommunerna inte i tillräckligt hög grad värnar miljön de möjligheter som finns att ställa precise-

om genom

rade krav i detaljplan.

4.3.5 Reformbehov

Särskilt under tid har det visat sig att de ensidiga och begränsade

senare användningsbestämmelserna i detaljplanema är förenade med stora

nackdelar. Nyexploateringen är minimal samtidigt det oña

numera som

blir fråga att ändra användningen befintlig bebyggelse. Allt fler

om av byggnader frigörs på grund nedläggningar och konkurser. När ägaren

av begär att använda byggnaderna på annat sätt, kommer han lätt i konflikt med planens användningsbestäminelser. Från kommunalt håll omvittnas att arbetsbelastningen med ändring av detaljplaner är stor. Kostnaderna är också ganska höga, vilket medför att den t.ex. vill öppna

som

hantverkslokal i ett bostadshus inte klarar detta ekonomiskt. en

Såvitt jag kan bedöma har användningsbestämmelsema i alltför hög grad kommit att ntfonnas med utgångspunkt från det användningssätt

har varit aktuellt vid projekteringen av det område som skall desom taljplaneras. Man torde således vid utfonnningen bestämmelsema

av ofta ha underlåtit att överväga behovet framtida ändringar i använd-

ningssâttet. Vid detaljplaneläggning gör sig naturligtvis delvis motstridiga öns-

kemål gällande. Å sidan kräver hänsynen till alla berörda att det

ena klargörs vad området skall användas till, å andra sidan är det önsk-

men värt att planen utfonnas så att användningssättet inte låses i onödan. Det är de berördas möjligheter till konsekvensbedömning som måste vara bestämmande för hur flexibel plan skall kunna vara. Inom den ramen

en bör emellertid planemas flexibilitet kunna ökas i förhållande till dagens

praxis.

4.3.6 Förslag Det är enligt min mening angeläget att detaljplanema utfomias så att de ger utrymme för en blandning av boende och sådana verksamheter

som är förenliga därmed. I delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll

av byggandet har jag föreslagit att kommunen i detaljplan skall beslu-

ta att byggtillstånd inte krävs för att utföra de åtgärder som behövs för genomförande av planen. Som villkor för tillståndsbefrielse skall därvid kunna preciseras hur åtgärdema skall utföras och även för vilket eller vilka ändamål byggnader eller andra anläggningar skall användas. Förslaget innebär att planen kan ges en ganska flexibel utfonnning utan att möjligheterna till samhällskontroll efterges. En sådan refonn kan således bidra till att planema i fortsättningen inte låser användningssátttet i onödan.

Bl.a. for att understryka det angelägna i att till stånd en högre girad av blandning av verksamheter för att åstadkomma en mer stimulerande och livfull miljö, minskade transportbehov och ökad konkurrens föreslår

jag vissa ändringar i 2 kap. l § avsnitt 3.7.2. Enligt den gällande lydlel-

sen skall planläggning ske så att den ger förutsättningar för frå]

en social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Eftersom denna uppräkning kan antyda ett funktionsuppdelat mönster för plaineringen, föreslår jag att bestämmelsen i den delen omfonnuleras tll ett krav på att planeringen skall förutsättningar för från social

ge en synpunkt god livsmiljö. Vidare föreslår jag att bestämmelsen kompletexras med krav på att planläggning skall ske så att den främjar en ändanåâlsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Häri inbegrips allltså

krav en ändamålsenlig funktionsblandning.

Vid Boverket pågår för närvarande arbete med riktlinjer för plamriing av arbetsområden i samarbete med Naturvårdsverket, Räddningsverlket och Socialstyrelsen. I samband med det pågående arbetet, som i hlVludsak berör skyddsavstånd, skyddsåtgärder m.m. för att garantera er ggod livsmiljö, har även uppmärksammats behovet av en utveckling ai lbeteckningar och bestämmelser i detaljplan. Inriktningen är att beteckiimgar och bestämmelser i detaljplan vad gäller industri och verksamlntezr i huvudsak bör ha betydelse för hälso-, miljö- och riskfrågor. Exemtelvvis kan lager i dag avse såväl järnrör som dynamit.

Jag förutsätter att Boverket vid sitt handboksarbete vidareutvckilar systemet för beteckningar och bestämmelser i riktning mot förendiing och förtydligande beträffande miljö-, hälso- och säkerhetsfrågor. Wid

utfonnningen av systemet bör hänsyn också tas till intresset av att detaljplanema inte binder framtida användningssätt i onödan.

Genom dessa refonner kan framtida praxis komma att ändras i riktning mot flexiblare planer. Kvar står dock problemet med alla befintliga planer. Frågan är här om det med hänsyn till dem som berörs alltid skall krävas planändring för att en viss funktionsblandning skall kunna åstadkommas inom detaljplaneområden med ensidigt utformade använd-

ningsbestäinmelser.

Enligt 8 kap. ll § sista stycket kan, som nämnts, bygglov lämnas avseende åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen. I specialmotiveringen till bestämmelsen uttalas att denna naturligtvis inte är tilllämplig, om någon vill använda marken för ett i planen icke avsett än-

damål PBL-propositionen s. 714. I propositionen 198990:37, där frå-

gan om mindre avvikelser tas upp till utförlig behandling 5.54 ff., nämns emellertid som exempel avvikelser som bör kunna godtas utplacering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan t.ex. transformatorer och toaletter eller trevnaden t.ex. kiosker och uteser-

veringar under förutsättning att läget inte är så känsligt att en planänd-

ring behövs. När det gäller awikelser från användningsbestänunelser

avseende byggnader sägs att vissa verksamheter som inte är störande och som kan betraktas som bostadskomplement kan godtas i områden för bostadsändamål. I propositionen inte något exempel på vad som

ges skall kunna betraktas bostadskomplement, men tennen tyder på att

som det måste röra sig om en verksamhet som är intimt knuten till boendet.

Det kan emellertid ifrågasättas om det inte skulle vara möjligt att inom ramen för syftet med planen vidga utrymmet för mindre awikelser

utan att kravet på medborgarinflytande träds för när. Bedömningen av

denna fråga måste ske i belysning av effektema av att en åtgärd betraktas som mindre awikelse.

Effektema är hänförliga till prövningsgiundema och förfarandet. Frågan om mindre- awikelse prövas i samband med en ansökan om bygglov. Om avvikelsen är att betrakta mindre, kan kommunen inte

som vägra lov med hänvisning till att planen måste ändras. Däremot måste åtgärden uppfylla kraven i 3 kap. Lov kan alltså vägras på grund att åtgärden kan medföra olägenheter för omgivningen. Innan lov lämnas till en åtgärd som innebär en mindre avvikelse från detaljplanen skall kända sakägare, berörda bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästemas organisationer eller föreningar beredas tillfälle att yttra sig

8 kap. 22 §. Här råder alltså överensstämmelse med den krets

som skall beredas tillfälle till samråd vid detaljplaneläggning. Vid bygglovsprövning sker däremot inte något kungörande, varför bredare all-

en mänhet inte underrättas.

Av avgörande betydelse för möjligheterna att låta bestämmelsen

om mindre avvikelser omfatta även ändrat användningssätt i åtminstone begränsad utsträckning är hänsynen till medborgarinflytandet. I syftet med PBL:s regler om medborgarinflytandet ligger att ingen åtgärd bör kunna rymmas inom begreppen mindre avvikelser eller förenliga med syftet för planen, om åtgärden har intresse för bredare eller vidare krets

en en än de som i enlighet med vad nämndes skall beredas tillfälle

som nyss att yttra sig.

Som jag nyss framhöll torde många ensidigt utformade planbestämmelser ha tillkommit slentriait. Om frågan hade övervägts

av noggrannare vid antagandet av planen, kan det antas att många planer skulle ha lämnat utrymme för åtminstone viss begränsad funktionsblandnirtg.

en Det kan därför inte alltid förutsättas att det skulle strida mot planens syfte att t.ex. en mindre servicebutik, hantverkslokal eller ett kontor

en inreds i ett bostadsområde. Sådana verksamheter torde knappast kunna betraktas som bostadskomplement. Det ändrade användningssättet måste dock begränsat i omfattning. Det måste röra sig mind-

vara om en

re avvikelse. Hänsynen till medborgarinflytaitdet bör enligt min mening

inte generellt lägga hinder i vägen för exemplifierade använd-

nyss ningsärtdringar. Hyresgäster och boende m.fl. ges dock tillfälle att yttra sig över bygglovsansökan och denna kan ogillas om åtgärden bedöms leda till olägenheter för omgivningen. Jag har svårt att föreställa mig att en bredare allmänhet, alltså t.ex. boende inte berörda i

som anses bygglovsärendet, skulle ha intresse att kunna påverka frågan in-

av om rättande av en servicebutik, hantverkslokal eller ett kontor i ett bo-

en stadsområde.

En successiv omvandling ett område inom för mindre avvi-

av ramen kelse är utesluten, eftersom det enligt 8 kap. ll § sista stycket skall göras en samlad bedömning av de awikande åtgärder söks och de

som som tidigare har godtagits.

Det bör således enligt min mening finnas möjligheter att med ntgångspunkt från en rimlig tolkning av planens syfte öppna möjligheter till att vissa i förhållande till dagens praxis ytterligare ändringar i

användningssättet skall kunna betraktas mindre awikelser. En sådan

som

justering kan inte komma till stånd lagändring. Jag fö-

annat än genom reslår därför viss komplettering till lagtexten i 8 kap. ll § sista

en stycket 8 kap. 15 § sista stycket i utredningens föregående

motsvarar

betänkande.

Ett väsentligt syfte med refonnen är att öppna möjligheter till mindre förändringar i användningssättet inom befintliga planområden när förändringen kan förenlig med planens syfte. Framtida planer

anses vara kommer förhoppningsvis inte att låsa användningssättet i lika hög grad. Möjligheten att tillämpa den vidgade bestämmelsen om mindre avvikel-

bör emellertid finnas även beträffande nya planer. En sådan ordning ser begränsar inte kommunemas möjligheter att styra framtida användningssätt inom planområdet. Ett uttalat syfte med en plan måste nämligen alltid beaktas. Om det således framgår att funktionsblandning inom ramen för mindre avvikelser inte är önskvärd, får sådana avvikelser självfallet

inte godtas.

Ett problem särskilt påtalas i utredningsdirektiven gäller frågan

som

gamla planer i vilka handelsândamålet preciserats till viss om att avse

form detaljhandel. Enligt direktiven skall jag belysa möjlighetema att

av ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom handeln. I allmänhet rör det sig planer tillåter detaljhandel men inte

om som livsmedelshandel. Detta problem löses inte den föreslagna

genom nyss lagändringen. Planens uttalade syfte är just att begränsa detaljhandelsändamålet och vidare kan övergång från ett detaljhandelsändamål till

en ett annat oña inte betraktas mindre awikelser. Från medborgarnas

som synpunkt är det knappast likgiltigt med övergång från t.ex. handel

en med bilar till livsmedelshandel i stora lokaler i ett industriområde. Det påtalade problemet kräver således lösning. Jag skall behandla

en annan frågan i det följande avsnittet.

4.4¶Livsmedelshandel i äldre

detaljplaner

Förslag: Före den l april 1992 kunde handelsändainålet i en detaljplan preciseras till viss form handel och därvid kunde livsmedelshan-

en av deln begränsas eller förbjudas. Övergång från ett handelsändamål till ett annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rörande handelsändamålet kräver planändring. Om planbestämmelser av det nämnda slaget skall fråntas sin verkan, föreslår jag att det i 8 kap. ll § förs en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot detaljplanen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.

Bakgrunden till 1992 års ändring i 5 kap. 7 § PBL I direktiven för utredningen uttalas följande:

Eñer ändring i 5 kap. 7 § PBL prop. l99l92:51, BoUlO, rskr.

112 får kommunema inte längre precisera handelsändamâl i detalj-

planer till att avse viss fonn av detaljhandel. Riksdagen uttalade i

samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurren-

sen borde genomslagskraft också i gällande planer, men att det

krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra

innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna

att ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom

handeln.

Bakgrunden till lagändringen 1992 och till det i direktiven åsyftade problemet är följande.

Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen sker enligt detaljplan. l 5 kap. 3-6 finns regler om vad en detaljplan skall innehålla. I 7 och 8 finns häreñer regler om vilka bestämmelser en detaljplan härutöverfar innehålla. Enligt 3 § skall kvartersmark för bl.a. bebyggelse redovisas och anges till gränsema. Därvid skall användningen anges. Enligt 7 § första stycket 3 får i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning.

I förarbetena till PBL förs ett resonemang kring frågan om särskiljande olika ändamål i detaljplan PBL-propositionen 576 f.. Å

av en s. ena sidan sägs att det finns behov preciserad angivelse av

av en mer byggnaders användning än som dittills hade skett. Med hänsyn särskilt till konkurrensintresset borde emellertid å andra sidan handelsåndamålet inte preciseras ytterligare, det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl

om kunde enligt departementschefen bl.a. vara att möjliggöra en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvar-

tersmarkens och bebyggelsens lämpliga utfomming i det aktuella fallet. I detaljplan borde då kunna meddelas bestämmelser i syñe att särskilja

följande ändamål.

Genom detaljplan borde det vara möjligt att dra skarp gräns mellan

en handelsområden och industriområden. När det gäller regleringen

av olika former handel borde kvartersmarken enligt departementschefen

av kunna uppdelas i huvudsaklig användning för partihandel och detaljhandel. Partihandel borde därvid hänföras till industriändamål. Också inom gruppen detaljhandel borde viss reglering vara möjlig, men även

här underströks intresset att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöj-

av lighetema. Genom bestämmelser i detaljplan ansågs dock handel med skrymmande varuslag kunna urskiljas. Vidare ansågs att livs-medelshandeln i vissa lägen skulle kunna behöva begränsas eller helt förbjudas

med hänsyn till kravet lämplig samhällsutveckling. Som exempel

en nämndes stormarknader och bensinstationer. Reglering borde kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. Någon ytterligare

precisering eller avgränsning borde inte kunna läggas till grund för pröv-

ningen av bygglov.

De angivna preciseringama och avgränsningama har kommit att bli av

betydelse i samband med bygglovsprövningen. Enligt 8 kap. l § första

stycket 3 krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Frågan

om väsentligt ändrat användningssätt avgörs i första hand med utgångspunkt från allmänna överväganden och den praxis har utvecklats.

som Planbestämmelser kan emellertid också ha betydelse. Av specialmotiveringen till 8 kap. 1 § framgår att övergången mellan de olika fonner av

handel som enligt redovisningen i det föregående skulle kunna särskiljas

och redovisas i en detaljplan blir att betrakta ett väsentligt ändrat

som

användningssätt a. prop. s. 678.

I 8 kap. 11 och 12 regleras förutsättningama för bygglov. Ansökningar om bygglov inom områden med detaljplan skall beviljas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplan. Enligt ll § sjätte stycket får bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplan,

om avvikelsema är förenliga med syftet med planen. Precisering av han-

delsändamålet i en plan medför således att övergång till ett annat

ändamål kräver ändring av planen, såvida åtgärden inte kan betraktas som mindre avvikelse.

I propositionen 199192:51 småföretagspolitik föreslogs en

om en ny ändring i PBL i syfte att stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebar att 1 kap. 5 § skulle kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunen i sin planering skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.

Bostadsutskottet delade regeringens principiella inställning men föreslog i en remiss till lagrådet att lagändring i stället skulle göras i 5

en kap. 7 § 199192:BoUl0. På lagrådets inrådan företogs en viss justering av det remitterade förslaget och den av riksdagen antagna ändringen innebär att ett nytt andra stycke togs i 5 kap. 7 Enligt detta f°ar bestämmelser om byggnaders användning inte utformas så att effektiv

en konkurrens motverkas.

Enligt uttalanden av bostadsutskottet innebar lagändringen följande. Kommunerna kommer inte längre att ha möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Möjligheten att i de-

taljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med

skrymmande varor kommer således inte att finnas kvar. Härigenom

uppnås bättre möjligheter till konkurrens och en övergång mellan olika former av handel kommer att underlättas. Någon ändring i vad gäller möjligheten att hänföra partihandel till industriändamål avsågs dock inte.

Avslutningsvis anförde utskottet följande:

Det kan enligt utskottets mening inte tillfredsställande att den

anses

något förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får genom-

slagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva övervägas

i ett större sammanhang. Det bör således övervägas vilka lagstift-

ningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör vidtas för

att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En fråga som kan

behöva utredas i detta sammanhang är vilka åtgärder som kan erfordras för att förenkla övergång mellan olika former detaljhandel.

en av

Det kan också finnas anledning att överväga om det är lämpligt eller

nödvändigt att ändra bygglovsreglema.

Överväganden ochförtvlag

Problemet är alltså i huvudsak följande. Det finns många detaljplaner från tiden före den l april 1992 i vilka handelsändamålet har preciserats

till en viss form av handel och livsmedelshandeln kan därvid ha begränsats eller förbjudits. Den som bedriver handel i enlighet med en preciserad detaljplanebestämmelse måste söka bygglov om han vill övergå till handel av annat slag. Eftersom den sökta åtgärden strider mot detaljplanen, kan ansökan inte bifallas utan att planen ändras, såvida åtgärden inte kan betraktas som en mindre avvikelse från planen.

Enligt direktiven skall jag belysa möjlighetema att ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom handeln,

Uppdraget i den här delen inledningsvis anledning till följande

ger reflektioner. Stark tonvikt läggs i direktiven på att lagstiftningen skall

ge bättre stöd för strävandena mot en förbättring av miljön. Vidare framhålls betydelsen av att få till stånd en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utfonna mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Sådana strävanden motverkas emellertid av att livsmedelshandeln på ett oförutsebart sätt koncentreras till stonnarknader i tätorternas utkanter. Vad gäller befintliga planer har inte kommunerna och medborgama i dessa kunnat beakta konsekvensema av att planen inte kan hävdas. Enligt min mening är därför en planändriiig den naturliga åtgärden, kommunen efter sedvanlig beredning önskar

om slopa tidigare beslutade restriktioner. Jag hyser således tveksamhet till att kommunemas planbeslut i aktuella fall i efterhand fråntas sin verkan. Med hänsyn till mitt uppdrag skall jag dock i det följande lägga fram ett förslag till en lösning av det i direktiven redovisade problemet.

Beslut rörande detaljplaner är att betrakta som förvaltningsbeslut, vilka reglerar rättsförhållanden mellan det allmänna och enskilda och mellan enskilda inbördes. Det torde inte vara möjligt att med lagstiftning

och upphäva eller ändra enskilda bestämmelser i av kommunen meddelade förvaltningsbeslut.

Problemet består emellertid i hur man skall kunna förenkla övergången mellan olika former av detaljhandel. För att uppnå detta är det inte nödvändigt att ändra innehållet i gällande planer. Det är tillräckligt att man undanröjer de rättsliga effekterna av den uppdelning i olika handelsändainål som förekommer i äldre planer. Detta kan ske på olika sätt.

planer får olika former av detaljhandel inte särskiljas, vilket in-

I nya nebär att övergång från en fonn av detaljhandel till en annan fonn inte kräver planändring. Även kravet på bygglov bortfaller. Visserligen krävs bygglov för väsentligt ändrat användningssätt, specialinotive-

men av ringen till 8 kap. l § framgår att en övergång mellan olika fonner

handel skall betraktas ett väsentligt ändrat användningssätt bara om som

det finns detaljplanebestärnrnelser nämnare reglerar handelsändamå-

som

let PBL-propositionen s. 678.

Om vill åstadkomma frihet vid övergång mellan olika man samma

former detaljhandel inom områden med gamla detaljplaner som inom

av områden med planer, måste kraven både detaljplaneändring och nya

bygglov undanröjas.

I första hand skulle alltså kravet på bygglov slopas vid övergång mel-

lan olika former av detaljhandel som har reglerats i en detaljplan. Detta

kan åstadkommas ett tillägg till 8 kap. l § första stycket enligt genom

vilket krav på bygglov enligt punkten 3 alltså väsentligt ändrat an-

vändningssätt inte gäller i fråga om övergång från en fonn av detaljhandel till en annan. Det kan anmärkas att jag i delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet föreslår omfattande ändringar i reglema om av bygglov. De föreslagna ändringama berör emellertid inte formuleringen den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 1 § första stycket Denna av föreslås alltså i oförändrad fonn bli intagen i 8 kap. l Om de i betän-

kandet föreslagna ändringarna genomförs, kan dock ifrågasättas om det

ändå inte skulle vara möjligt att i propositionens specialrnotivering göra ett uttalande innebörden att en övergång mellan olika former av deav taljhandel inte längre skall betraktas väsentligt ändrat användningssom sätt även det finns detaljplanebestärnrnelser som reglerar handelsänom damålet.

Bygglovsbefrielse medför dock inte att behovet av detaljplaneändring

bortfaller. Enligt 5 kap. 36 § skall nämligen åtgärder som inte kräver lov ändå utföras de inte strider detaljplan. Även denna regel behöså att mot alltså kompletteras med bestämmelse enligt vilken en övergång ver en

från i detaljplanen angiven fonn detaljhandel till en annan fonn

en av inte skall anses strida mot planen. För att jag skulle möjligheter att bedöma effekterna av en lagändring det här slaget har jag berett kommunstyrelsen i ll kommuner av tillfälle att sin på vad det skulle innebära för kommunen, om uppge syn delningen i olika slag detaljhandel inte längre skulle kunna vidrnaktav hållas inom detaljplaner antagna före den 1 april 1992. I skrivelsen till kommunerna beskrevs därvid den angivna tänkbara lösningen. ovan Av de tillfrågade kommunerna är fem klart negativa, tre positiva och två tveksamma till förslaget. En kommun har inte yttrat sig. De kommu-

ner som är negativa eller tveksamma till förslaget har framför allt pekat på följande problem. I många kommuner har lov till handel med skrymmande varor, som är en fonn av detaljhandel, lämnats inom industriområden. Befrielse från krav på bygglov leder i sådana fall till att t.ex. livsmedelshallar och annan besöksintensiv handel skulle kunna uppstå inom industriområden, vilket är oacceptabelt.

Ett par kommuner har förklarat att de skulle kunna godta ett förslag som innebär att en övergång mellan olika handelsändamål betraktas

som mindre avvikelse från plan. Skara kommun, inte har hatt något att

som erinra mot förslaget i och för sig, har efterlyst möjligheter att kunna

separera starkt trafikalstrande handel från övrig handel.

Kommunernas påpekande rörande förekomsten av detaljhandel inom industriområden gör det enligt min mening nödvändigt att den skisserade lösningen modifieras så att bygglovsbefrielse bara skall gälla beträffande övergång mellan olika former detaljhandel utanför industriområden.

av En övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inom industriområden bör således kräva bygglov och även detaljplaneändring, såvida åtgärden inte kan anses som en mindre awikelse från planen.

Den ovan skisserade lagtekniska lösningen innebär, trots undantaget beträffande industriområden, att i huvudsak alla rättsliga effekter de-

av taljplanebestämmelser rörande olika fonner av detaljhandel undanröjs. Men planerna hade kanske utformats på ett helt annat sätt eller kanske inte alls antagits, om de ändrade förutsättningama hade beaktats vid beslutstillfället. Med hänsyn härtill kan övervägas lagteknisk lösning

en som inte undanröjer samtliga rättsliga effekter detaljplanebestämmel-

av ser av nu berört slag.

En ansökan om bygglov för övergång från ett handelsändamål till ett annat skall bifallas om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Bygglov får dock åtgär-

ges om den innebär en mindre awikelse från planen 8 kap. ll §. En möjlig lagteknisk lösning är att kravet på bygglov behålls men att reglema kompletteras så att behov av ändring av detaljplanen bortfaller. Kommunen kan då inte vägra bygglov med hänvisning till att åtgärden strider mot planen, men ges möjlighet att även i fortsättningen vägra lov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. En övergång från ett handelsändamål till ett annat skall således inte kunna vägras grund

av att den strider mot kommunala överväganden rörande lokaliseringen

handeln men däremot grund av t.ex. betydande olägenheter för omgivningen.

Från lagteknisk synpunkt skulle det vara mest tilltalande om regleringen av en fråga av detta speciella slag kunde tas i en Övergångsbestämmelse. Detta torde emellertid inte möjligt, varför det endast

vara återstår att göra en komplettering till 8 kap. ll I det föregående avsnittet har jag konstaterat att problemet inte kan lösas genom den föreslagna ändringen i bestämmelsema om mindre awikelser. l de nu aktuella fallen har planens syñe varit just att begränsa handelsändamålet och vidare kan en övergång från en form av detaljhandel till en annan inte alltid betraktas som en mindre avvikelse enligt den föreslagna ändringen.

Den lämpligaste lösningen synes i stället vara att det som ett komplement till 8 kap. § första stycket förs en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en övergång från ett handelsändainål till ett annat strider mot planen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.

Jag förutsätter alltså härvid att kommunen bibehålls möjligheten att kunna vägra bygglov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. Mot denna förutsättning skulle kunna invändas att kommunen i ett bygglovsärende inte får åberopa andra grunder för avslag än sådana som har fått åberopas för avskiljande av olika handelsändamål i detaljplanen. För ett avskiljande av livsmedelshandel synes endast hänsynen till kravet på lämplig samhällsutveckling ha fått åberopas, däremot inte

en t.ex. behovet parkeringsplatser. Det skulle då kunna göras gällande

av att kommunen i ett bygglovsärende rörande övergång mellan olika handelsändamål saknar möjlighet att åberopa kraven i 3 kap. för avslag. Dessa krav handlar nämligen om andra hänsynstaganden än sådana som har fått åberopas som grund för avskiljande av handelsändainålet i planen. Jag anser dock att denna invändning inte är hållbar. När väl en uppdelning i olika handelsändamål har gjorts i en plan gäller reglema i 8 kap. 11 § i vanlig ordning vid bygglovsprövningen. I annat fall hade krävts en särreglering för de aktuella fallen eller i vart fall uttalanden

nu i förarbetena som begränsar prövningsförutsättningama.

Jag har här beskrivit två olika metoder att komma förbi det hinder mot konkurrens inom handeln som vissa gamla detaljplaner anses innebära. Den första metoden innebär att kravet på bygglov vid övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat slopas utom beträffande handel inom

industriområden. Detta medför beträffande andra områden än industriområden att övergång mellan olika detaljhandelsändamål kan ske helt fritt. För detaljhandeln inom industriområden däremot kommer även i fortsättningen att krävas bygglov och ändring av detaljplanen såvida det inte kan anses röra sig om mindre avvikelse för övergång från ett ändamål till ett annat.

Den andra metoden innebär att kravet bygglov för övergång från ett i detaljplan preciserat detaljhandelsändamål till ett annat behålls, medan kravet på ändring av detaljplanen undanröjs. Detta medför att kommunen inte längre får möjlighet att vägra bygglov på grund övervä-

av ganden rörande en ändamålsenlig handelsstruktur, medan däremot möjligheten att pröva åtgärden mot kraven i 3 kap., framför allt dess oingivningspåverkan, kvarstår.

Med den sistnämnda metoden kommer man just de konkurrensbegränsande momenten i vissa detaljplaner från tiden före den l april 1992, samtidigt som hänsyn tas till kommunernas förutsättningar vid upprättande av planen genom att möjlighet ges till prövning mot kraven i 3 kap. Enligt min mening innebär sådan lösning att eventuella hinder

en för konkurrens kan undanröjas utan alltför negativa bieffekter för kommunerna. Jag föreslår därför att 8 kap. § motsvarar 8 kap. l4 § i utredningens föregående betänkande kompletteras med en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att åtgärd avser övergång från

en som ett detaljhandelsändamål till ett annat strider detaljplan inte skall

mot en utgöra hinder mot att bygglov lämnas.

Om en refonn av det redovisade slaget genomförs, bör det naturliga för kommunerna vara att de över de planer innehåller bestäm-

ser som melser av här aktuellt slag och ändrar planema. Därmed kan planema anpassas till de ändrade förhållandena.

4.5 för enkelt

Förutsättningarna planförfarande

Förslag: Möjlighetema att använda enkelt planförfarande vidgas. Om

förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och är för-

enligt med länsstyrelsens granskningsyttrande, får enkelt planförfarande

alltid tillämpas, konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsom

planen.

I bestämmelsen rörande förfarandet vid enkelt planförfarande görs ett förtydligande så att det klart framgår att samråd och underrättelse om

planförslaget utgör två skilda led i ett tvåstegsförfarande.

Gällande ordning

Enkelt planförfarande innebär att bl.a. utställning av planförslaget kan

underlåtas. Det är således tidsbesparande. Detta förfarande får tillämpas

under förutsättning att förslaget till detaljplan är begränsad betydelse,

av saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande över denna. Vad gäller betydelsen att förslaget skall vara av begränsad betyav delse, hänvisar PBL-propositionen 622 till vad som anförs om förutsättningarna enligt 5 kap. 29 § för att fullmäktige skall kunna de-

legera antagandet planer till kommunstyrelsen eller byggnadsnämn-

av den. Dessa förutsättningar skall jag redogöra för i avsnittet om delega-

detaljplaneärenden avsnitt 4.8.

tion av Att planförslaget skall sakna intresse för allmänheten tar enligt PBL-propositionen sikte på bredare allmänhet, dvs. planförslaget får en allmänt intresse i kommunen. inte ha ett mera Slutligen skall förslaget förenligt med översiktsplanen och länsvara styrelsens granskningsyttrande över denna. Föreskriften avser enligt

PBL-propositionen att garantera att myndigheter, grannkommuner mil.

inte går miste rätten till samråd planläggningen. Det framhålls i om om

det sammanhanget att den allmänna lämpligheten av detaljplaner som

uppfyller det berörda kravet varit föremål för diskussion i samband nu med upprättandet av översiktsplanen. Vid enkelt planförfarande skall bl.a. sakägare och andra intressenter beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan sedan föreligger, skall de underrättas detta och tillfälle att antingen godkänna eller om ges inom fjorton dagar lämna skriftliga synpunkter på förslaget.

Reformbehovet

Enligt direktiven bör det prövas om det finns möjlighet till effektiviseringar av planprocessen. I det sammanhanget pekas det på möjligheterna att använda enkelt planförfarande och anförs att det bör prövas det om med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga organ och enskilda som planer får är möjligt och lämpligt att i ökad ut- -

sträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga

eller ändra reglerna för enkelt planförfarande skall därvid övervägas.

Överväganden och förslag

Kommunerna har nu, med något undantag, antagit sina Översiktsplaner. Arbeten med revideringar och fördjupningar pågår i många kommuner. Jag föreslår i annat sammanhang avsnitt 3.7.2 åtgärder för att översiktsplanema skall hållas aktuella. Det blir då naturligt för kommunerna att fortsätta arbetet med fördjupningar översiktsplanen t.ex. på tätav ortsnivå. I sådana fördjupningar kommer aktuella projekt att behandlas. Ett mer kontinuerligt arbete med översiktsplanen kommer också att

främja debatten om samhällsbyggnadsfrågor i kommunema.

När ett projekt ingående behandlats och debatterats under översiktsplanearbetet t.ex. vid fördjupning är det enligt min mening inte - en meningsfullt att alltid använda det omständliga ordinära planförfamera randet. Synpunkter på projektet har då redan lämnats under översiktsplanearbetet, särskilt det kan ha ett intresse för större allom anses en mänhet. Vidare ankommer det alltid på fullmäktige att ta ställning till översiktsplanen. Det innebar enligt min mening att förutsättningen for enkelt planförfarande att den efterkommande detaljplanen skall vara av begränsad betydelse också förlorar bärkraft.

Jag föreslår därför att användningsområdet för enkelt planförfarande

utökas så att det får användas i de fall förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och det också är förenligt med länsstyrel-

sens granskningsyttrande, under förutsättning att konsekvenserna

av förslaget framgår av översiktsplanen. Sveriges intemationella åtaganden innebär att miljökonsekvensbeskrivningar måste upprättas i de fall som nu anges i 5 kap. 18 Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig vid enkelt planförfarande. Jag har i det föregående, avsnitt 3.7.4, före-

slagit att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall gälla

mer generellt. Inte heller enligt mitt förslag skall det dock finnas något krav på

ål

upprättande miljökonsekvensbeskrivning i samband med enkelt plan-

av förfarande. Möjligheten enligt den föreslagna bestämmelsen att annu vända enkelt planförfarande skall emellertid beroende att konvara av sekvenserna förslaget framgår översiktsplanen. En sådan konsekav av

vensbeskrivning måste tillräcklig för att Sverige skall uppfyl-

anses vara sina internationella åtaganden. I vissa fall det förekomma brister i förfarandet vid enkelt plansynes förfarande. Sålunda förekommer fall då planförslag har utarbetats utan föregående samrådsförfarande, varefter de berörs har lämnats tillsom fälle att godkänna eller lämna skriftliga synpunkter på förslaget. De två leden, samråd och underrättelse förslaget, slås således ibland samom man. För att det klart skall framgå att det rör sig om ett tvåstegsförfarande föreslår jag att det görs ett förtydligande i 5 kap. 28 § andra stycket.

4.6 och samrådsskedena

Program-

Förslag: Detaljplan skall grundas det inte är onödigt. program om Innehållet i Översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra ett program

för detaljplan.

Vid utarbetande programmet skall berörda sakägare och vissa av andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall

redovisas i en Samrådsredogörelse.

Gällande ordning

PBL:s förfaranderegler avseende upprättande detaljplan övertogs i

av princip utan ändring från den äldre byggnadslagstiñningen. En översiktlig beskrivning förfarandet finns under avsnitt 2.2. av Enligt 5 kap. 18 § PBL bör detaljplan grundas på ett program som en

utgångspunkter och mål för planen. Som ett led i anpassningen av

anger den svenska lagstiftningen inför EES-avtalet, har programskedet gjorts obligatoriskt i de fall Sveriges intemationella åtaganden kräver att det

upprättas miljökonsekvensbeskrivning i samband med ett detaljplane-

en arbete prop. 199293:60, bet. JoUl0, rskr. 139, SFS 1992:1769. Mil-

jökonsekvensbeskrivningen knöts till programskedet, eftersom det be-

slutsimderlaget borde tillföras innan planen fått ett alltför konkret innehåll a. prop. s. 106.

Enligt PBL-propositionen s. 607 kan självständiga program behövas om översiktsplanen ger föga vägledning för detaljplaneläggningen eller om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har ifrågasatt översiktsplanen för det berörda området.

I fråga om vilket organ som skall besluta om programmet uttalade dåvarande departementschefen 607 följande:

Det programmet har samma karaktär som översiktsplanens rikt-

linjer. Om programmet endast förtydligar översiktsplanen i vissa

av-

seenden, kan beslutet om programmet lämpligen fattas av det organ

som skall anta detaljplanen enligt 29 Om däremot översiktsplanens

riktlinjer är knapphändi ga eller om det råder starka motsättningar om

översiktsplanens utfonnning, kan det lämpligt att programmet

vara beslutas av fullmäktige. Jag är emellertid övertygad om att kommu-

nerna själva här kan finna lämpliga beslutsfonner. Det finns alltså

ingen anledning att lagreglera befogenheten att besluta om program.

När en detaljplan upprättas skall kommunen enligt 5 kap. 20 § samråda med länsstyrelsen, fastiglietsbildningsmyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. l PBL-propositionen 178 framhålls samrådet ett de viktigaste momenten i planarbetet.

som av

Samrådet syftar enligt 2l § till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet skall motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följdema av förslaget redovisas. Det är också meningen att en stor del av kunskaperna om planområdet skall inhämtas under samrådet.

Reformbehovet

Enligt utredningens direktiv behöver samrådsförfarandet granskas från effektivitetssynpunkt. Vidare bör medborgarinflytandet komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. l dessa delar hänvisar direktiven till Boverkets s.k. överklagandeutredning, visar att ett väl genomfört

som samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. l direktiven framhålls vidare att utredningen bör studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat

programstadium till detaljplan eller fördjupning översiktspla-

en en av

kan underlätta och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlanen, processen

i planeringens resultat och minska kostnadema. get som

Överväganden och förslag

Samrådet syftar enligt 5 kap. 21 § till ett utbyte infonnation och syn-

av punkter. Jag har i samband med behandlingen av översiktsplanen, avsnitt 3.7.2, föreslagit att syftet med samrådet skall uttryckas på ett något annorlunda sätt och det bör gälla även för detaljplaneförfarandet. Samrådet skall således syfta till att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge myndigheter, sammanslutningar och enskilda möjlighet till insyn och

påverkan.

I 5 kap. 20 § i två vilka kommunen skall samråda med.

anges grupper Det är dels länsstyrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten och berörda kommuner den obligatoriska gruppen, dels sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende berörs förslaget samt de

som av myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

När det gäller tidpunkten för samrådet har det inte framkommit något

tyder på att kontakterna mellan kommunema och de obligatoriska som samrådspartema inte fungerar. Jag föreslår därför inte någon förändring vad gäller samrådet med de obligatoriska samrådspartema. Till denna

kan också hänföras de myndigheter i 5 kap. 20 § nämns tillgrupp som

med de enskilda. sammans

När det däremot gäller kontakterna med de enskilda, synes erfarenhetema visa att samrådet i många fall kommer till stånd för sent. Ofta torde kommunens ställningstaganden ha varit låsta när sakägare och boende m.fl. bereds tillfälle till samråd. De enskilda går därmed miste om möjligheten att påverka utgångspunktema för planarbetet, och från planförfattarnas synpunkt är det givetvis nackdel att man inte i tid får reda

en på de boendes m.fl. synpunkter på planarbetets inriktning. Kontakter med enskilda bör därför tas innan detaljplanen har fått ett alltför konkret innehåll, således redan under programskedet. Kravet i 5 kap. l8 § på upprättande bör därför skärpas.

av program

Huvudprincipen bör således vara att detaljplanen skall grundas på

I vissa fall har den planerade förändringen behandlats och varit program. föremål för samråd under arbetet med översiktsplanen, t.ex. vid en för-

djupning på tätortsnivå. I enlighet med vad jag har utvecklat i avsnittet 3.7.4 om miljökonsekvensbeskrivningar skall översiktsplanens innehåll då kunna anses utgöra ett för detaljplan jfr också avsnitt 5.4. program Någon uttrycklig lagreglering detta erfordras inte. av Upprättande av ett särskilt program för detaljplan bör kunna undvaras i vissa andra fall. När detaljplanen är sådan beskaffenhet att den kan av behandlas enligt reglema enkelt planförfarande finns det således inte om anledning att kräva Sådana fall kommer att undantas automaprogram. tiskt genom att det i 5 kap. 28 § föreskrivs att 5 kap. 18 § inte är tillämplig vid enkelt planförfarande. Det kan dock påpekas att program för sådana detaljplaner ändå kan ha behandlats i översiktsplanen. Jag föreslår nämligen i annat sammanhang, avsnitt 4.5, att enkelt planförfarande skall få användas bl.a. konsekvensema detaljplaneförslaget framom av går av översiktsplanen. Det bör vara möjligt att underlåta upprättande även för av program planer som behandlas i ett ordinärt förfarande i vissa fall, nämligen om planen är av begränsad betydelse. Detta kan uttryckas så att program skall upprättas det inte är onödigt. om Formema för beredande tillfälle till samråd vid upprättande förav av slag till detaljplan är inte reglerade och bör heller inte regleras såvitt avser programskedet. Liksom vid samråd enligt 5 kap. 20 § kan samråd i samband med utarbetande ske vid t.ex. möten utlyses i av program som

trakten genom afñschering eller utdelning flygblad jfr PBL-propo-

av sitionen s. 609. Mitt förslag innebär alltså såvitt reglema samråd att detta avser om delas in i två etapper, dels en första etapp under programskedet då tillfälle till samråd skall beredas enskilda, dels andra etapp när förslag en till detaljplan upprättas då samråd även skall ske med den obligatoriska

samrådsgruppen plus berörda myndigheter.

Krav på samråd både i programskedet och i samband med upprättande av förslag till detaljplan behöver naturligtvis inte leda till dubbla arbetsinsatser från kommunemas sida. Samrådet bör ses som en kontinuerlig process under vilken det kommer att ändra karaktär från ett

principiellt meningsutbyte till samråd rörande den nännare utfonnningen

av planförslaget. Det innebär alltså att Inedborgarinflytandet i vidare

mening bör få sin tyngdpunkt i programskedet. Även den snävare kretsen av intressenter, sakägarna och de med dem likställda, kan ofta antas få sina krav på möjligheter till insyn och påverkan tillgodosedda

genom samrådet under programskedet och därmed kan samrådet i det senare skedet underlättas och rationaliseras.

Jag vill emellertid inte fömeka att de utökade kraven på program och samråd kan leda till ett visst merarbete för kommunerna. Detta måste dock vägas mot de vinster man kan göra genom att det blir färre överklaganden och mindre risk för förseningar. Till vinsterna är icke minst att hänföra utsikten att de kommunala besluten kan komma att stå i bättre samklang med kommuninnevånamas önskemål och att de boende mfl ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten redan på kommunal nivå. Under avsnitt 5 redovisas mer i detalj min syn på samrådet

och medborgarinflytandet i övri gt.

Resultatet av samrådet skall enligt 5 kap. 21 § andra stycket redovisas i en Samrådsredogörelse. Motsvarande bestämmelse beträffande översiktsplan finns i 4 kap. 4 I avsnittet rörande översiktsplan, avsnitt 3.7.2, föreslår jag att den sistnämnda bestämmelsen skall förtydligas så att det ställs krav en öppen redovisning av framförda synpunkter och av ställningstagandena i anledning av dessa. Motsvarande förtydligande bör göras i 5 kap. 21

4.7 om utställning Kungörande

Förslag: För att kommunemas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas får innehållet i den kungörelse om utställningen av detaljpla-

neförslag som skall publiceras i ortstidning begränsas.

Gällande ordning

Utställningen av ett detaljplaneförslag skall enligt 5 kap. 24 § PBL kun-

göras genom att en kungörelse anslås kommunens anslagstavla och införs i ortstidning. Vidare skall enligt huvudregeln 25 § en underrättelse om innehållet i kungörelsen i brev sändas till kända sakägare, hyresgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget samt, i förekommande fall, till delägare i samfällighet angivet sätt. Underrättelse behöver dock inte sändas till andra än dem som äger eller har särskild rätt till mark som kan komma att bli föremål för inlösen och liknande, om ett stort antal skall underrättas och det skulle in-

personer nebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underråttelsen.

Vad kungörelsen skall innehålla anges i 24 § i sex punkter enligt följande:

var planområdet ligger,

förslaget awiker från översiktsplanen,

vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens

antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§,

var utställningen äger rum,

inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på försla-

get skall lämnas,

att den inte senast under utställningstiden framfört

som syn-

punkter på förslaget enligt l3 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

Att kungörelsen skall publiceras i ortstidning innebär att den skall införas i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. En sådan spridning skall en tidning ha bl.a. om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen på orten.

Reformbehovet

Utredningssekretariatet har, som nämnts under avsnitt 4.1, som ett led i översynen förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala

av tjänstemän med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnadsnämnder. Det framkom då att många kommuner har mycket stora kostnader för annonsering i detaljplaneärenden och minskning av det

att en obligatoriska innehållet i kungörelsen skulle innebära en avsevärd besparing för många kommuner.

Överväganden och förslag

Enligt min mening är det- i de fall bl.a. kända sakägare också underrättas genom brev tillräckligt att den kungörelse som skall publiceras i

tidning innehåller sådana uppgifter att den som har intressen att bevaka eller eljest år intresserad kan identifiera planområdet, bedöma om han kan vara berörd och upplysning om var inställningen äger rum. Den som är intresserad kan sedan besöka utställningen eller ta kontakt med kommunen och därigenom ytterligare upplysningar.

Jag föreslår således att innehållet i den kungörelse som skall publiceras i ortstidning får begränsas så att de uppgifter som anges i de ovan angivna punktema 5 och 6 utelämnas, utom i de fall kommunen med stöd av undantagsbestäminelsen underlåtit att i brev sända underrättelse till bl.a kända sakägare om innehållet i kungörelsen.

4.8¶Delegation av PBL-beslut

Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 29 § PBL, som reglerar frågan om delegation av beslutanderätten beträffande detaljplaner, upphävs. Det innebär att reglema i kommunlagen 1991:900 i stället blir tillämpliga och att det således inte längre kommer att finnas något lagligt hinder mot att delegera enklare detaljplanebeslut till tjänsteman.

Gällande ordning Enligt 5 kap. 29 § PBL skall beslut i fråga om antagande, ändring och upphävande detaljplaner och områdesbestämmelser kommun-

av tas av fullmäktige. Kommunfullmäktige får uppdra kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att fatta sådana beslut, om planen eller områdesbestämmelsema inte är principiell beskaffenhet eller eljest av större

av vikt. Förutsättningama för delegationen överensstämmer med lydelsen

1 kap. 5§ i den äldre kommunallagen 1977:179. Avsikten med av

specialregleringen i PBL är att delegation skall vara möjlig endast till

kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. I PBL-propositionen 171

motiveras denna begränsning med att andra kommunala nämnder, miljöoch hälsoskyddsnämndema undantagna, kan tänkas företräda

partsintressen i planärenden. Vidare anförs enhetlig reglering kan

att en vara till fördel för allmänheten vid kontakten med kommunen i dessa

frågor.

I frågan vilka planbeslut borde kunna delegeras uttalade då-

om som varande departementschefen 624 följande:

a. prop. s.

Det betyder att beslut att anta sådana detaljplaner och framför allt

ändringar av planer som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse

från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot bör fullmäktige själv

anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många mot-

stridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt

intresse. Fullmäktige bör också själv anta planer som medför större

ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen, om inte åtagandet redan beslutats i annat sammanhang.

Principema för delegering bör enligt min mening också påverkas av

tidsaspekten. Under en första period efter det att PBL trätt i kraft bör

fullmäktiges delegation vara ganska snäv. Antagandet av planer av

rutinkaraktär kan givetvis delegeras, liksom detaljplaner som hand-

läggs genom enkelt planförfarande enligt 28 När fullmäktige har

hunnit anta översiktsplan enligt 4 kap. PBL inträder ett annat läge.

Översiktsplanen har bl.a. till uppgiñ att ge riktlinjer för detaljplane-

läggningen. Översiktsplanen blir i sådana fall ett bra underlag för att

besluta om delegation av detaljplaner inom entydiga och avgränsade

områden i kommunen. En genomarbetad översiktsplan kan alltså ge

möjlighet till en ökad delegation.

Departementschefen uttalade vidare att detaljplaner för områden där det råder delade meningar mellan staten och kommunen om hur de allmärma intressena skall bevakas självklart bör fullmäktige.

antas av

Den restriktivitet i frågan om delegation som förarbetena ger uttryck för har också kommit till uttryck i praxis vid överprövning av koimnunala beslut. Således har Regeringsrätten i ärenden om rättsprövning tagit fasta på de ovan redovisade uttalandena.

För en byggnadsnämnd gäller enligt ll kap. 3 § PBL vad som är föreskrivet för nämnder i kommunallagen 1991:900, KL. Dock får delega-

tionsuppdrag till bl.a. tjänstemän, som kan motta sådant uppdrag, inte

omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt eller meddela vissa förelägganden och förbud eller avgöra frågor avgifter enligt 10 kap. PBL. Regeringen har med

om hänvisning till bl.a. de inskränkningar gäller för kommunfullmäkti-

som ges möjligheter att uppdra en kommunal nämnd att anta en detaljplan

funnit att bestämmelsen inte kan ligga till grund för vidaredelegation -

av sådana planärenden som av kommunfullmäktige delegerats till bygg-

nadsnämnden Regeringens, Miljö- och naturresursdeparetementet,

beslut 1993-03-18 nr 16.

Det kan i detta sammanhang nämnas att det enligt den äldre kommunallagen för delegering fordrades att fullmäktige gav nämnden rätt att delegera vissa grupper av ärenden. Enligt KL beslutar nämnderna själva om delegering. Det är också möjligt att delegera enskilda ärenden. Dessa förändringar föranledde inte några föl jdändringar i PBL.

Reformbehovet

Enligt direktiven bör i översynsarbetet belysas hur PBL:s förfaranderegler tillämpas och om det i PBL eller lagstiftning finns regler

annan som försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hanteringen

av planer och beslut. I sammanhanget nämns särskilt möjligheterna till delegation och till en bättre samordning mellan PBL och KL.

Utredningssekretariatet har, som nämnts ovan, som ett led i översynen av förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala tjänstemän med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnadsnämnder. Det framkom då att man hade goda erfarenheter att enkla och

av okontroversiella detaljplaneärenden delegerats till någon tjänsteman, vanligen stadsarkitekten eller motsvarande. Man beklagade att regeringen funnit att sådan delegation inte är lagligen möjlig.

Överväganden och förslag

KL, trädde i kraft den l januari 1992. Samtidigt upphävdes skyldigheten för kommunema att ha en särskild byggnadsnämnd. I stället stadgas i l kap. 7 § PBL att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder

som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsvå-

sendet och ha det nännaste inseendet över byggnadsväsendet. Behovet av en friare nämndorganisation motiveras i propositionen l99091:ll7 om en ny kommunallag, kommunallagspropositionen, med att utvecklingen under senare år på det kommunala verksamhetsfaltet har kännetecknats av att gränsema mellan olika sektorer blivit mindre skarpa och att behovet av sektorssamverkan således har ökat. Regeringen påpekar också i detta sammanhang att det bedrivits ett förändringsarbete har

som varit inriktat på att decentralisera den kommunala verksamheten.

Med det angivna skälet att kommunema ibland uppträder både

som part och som myndighetsutövare inom ett och fackområde

samma -

exempelvis när kommunen fastighetsägare ansöker bygglov

som om har det i KL intagits en bestämmelse att förhindra att sinse-

som avser mellan svårförenliga funktioner läggs inom nämnd. Det stadgas

samma således i 3 kap. 5 § KL nämnd inte får bestämma rättigheter

att en om eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen part och att nämnd inte heller får utöva i lag eller

som en annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet nämnden

som själv bedriver. Denna bestämmelse har regeringen enligt kommunallags-

propositionen funnit utgöra ett tillräckligt skydd mot att nämnder som företräder kommunala partsintressen också beslutar i sådana ärenden. Mot den angivna bakgrunden finns det enligt min mening inte anledning att behålla särregleringen i PBL att delegation från fullmäktige enbart kan ske till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden.

Av den tidigare redogörelsen framgår att den dåvarande departementschefen ansåg att utrymmet för kommunfullmäktige att till en nämnd delegera rätten att anta detaljplaner borde vara begränsad, i synnerhet innan det fanns någon översiktsplan. I dag har alla kommuner, med något undantag, antagit Översiktsplaner. Vidare har PBL-systemet tillämpats under ett antal år. Jag anser därför att det inte längre finns an-

ledning att ha en fullt så restriktiv syn på delegationsmöjlighetema. I

detta sammanhang måste också betänka att den genomförandeinrik-

man tade på detaljplanema präglar PBL har fått ett i det nännaste

synen som fullständigt genomslag. Dagens detaljplaner är bygglovslika i jämförelse med de stads- och byggnadsplaner som upprättades enligt den äldre byggnadslagstiftningen. Sammantaget jag att detta utgör tillräckli-

anser

skäl att låta den präglar den kommunallagen få fullt gega syn som nya nomslag också i PBL. Jag föreslår därför att 5 kap. 29 som innehåller bestämmelsen delegation detaljplanebeslut, upphävs. Detta torde

om av innebära att det stora flertalet beslut avseende detaljplaner och områdesbestämmelser blir möjliga att delegera till en nämnd. Jag anser dock i likhet med vad uttalas i PBL-propositionen att det är

- som självklart att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden där det är känt att det finns motsatta uppfattningar mellan staten och kommunen om hur de allmänna intressena skall beaktas och i sådana ärenden där länsstyrelsen framfört sådana invändningar att ett ingripande enligt l2 kap. 1 § kan bli aktuellt.

För tydlighets skull vill jag här skjuta att jag inte föreslår några förändringar avseende antagande och ändring av översiktsplanen. Sådana beslut är självklart den strategiska karaktär att de bör förbehållas

av fullmäktige.

Regeringen har i kommunallagspropositionen övervägt även delega-

tionsreglema mellan fullmäktige och nämnder i allmänhet och nämnder-

möjligheter att delegera ärenden till bl.a. utskott, ledamöter och nas tjänstemän. I 6 kap. 34 § KL vilka ärenden som inre får delegeras

anges i fyra punkter enligt följande:

ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning

eller kvalitet,

framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden

med anledning av att beslut nämnden i dess helhet eller full-

av av

mäktige har överklagats,

ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, de

om är av

principiell beskaffenhet eller större vikt, och

annars av

vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

Eftersom ärenden enligt PBL alltid torde innefatta

myndighetsutöv-

ning mot enskilda, finns det enligt min mening inte någon anledning

att bibehålla den punkt i kap. 3 § PBL andra stycket

l som motsvarar den tredje punkten i 6 kap. 34 § KL enligt Jag föreslår således

ovan. att den punkten i PBL upphävs. Övriga särskilt angivna undantag

i PBL från byggnadsnämndens delegationsmöjligheter, dvs. vissa

föreläggan-

den och förbudsbeslut samt avgiftsbeslut enligt 10 kap., befo-

anser jag gade.

Förslaget att 5 kap. 29 § skall upphävas innebär att det inte längre finns något hinder mot att delegera detaljplanebeslut till tjänsteman.

en Det är dock självklart att sådana delegationsuppdrag måste med

prövas stor försiktighet. Enligt min mening bör de inte omfatta

andra planer än sådana som upprättats med enkelt planförfarairde och där det inte framställts några invändningar. Det får vidare förutsättas sker

att delegation

till kompetent personal.

5¶Särskilt om

medborgarinflytande

Förslag: I detta avsnitt görs i huvudsak sammanfattning i det föen av regående framlagda förslag samt utvecklas dessas betydelse för med-

borgarinflytandet inom fysisk planering. Hit hör främst de förslag

som leder till en förskjutning beslutsfattandet till ett tidigare skede plaav av

neringsprocessen; en förstärkt översiktlig planering med förbättrat med-

borgarinflytande genom att samrådskretsen vidgas och syftet med samrådet klargörs saint ett i princip obligatoriskt krav på för deprogram taljplan med krav samråd med enskilda redan i detta skede. Här föreslås vidare att syftet med samråd i samband med utarbetande

av program och vid upprättande förslag till detaljplan klargörs på av motsvarande sätt som vid behandlingen översiktsplan. Boverket föav reslås i uppgift att utveckla och sprida infonnation kring metoder för

samråd och upprättande samrådsredogörelser. Avslutningsvis jag

av ger j min syn på s.k. förhandlingsplanering, särskilt vad gäller dess betydelse

för medborgarinflytandet.

Inledning

Ett väsentligt syfte med den refonn resulterade i PBL försom var att stärka medborgarintlytandet. I ett inledande avsnitt i propositionen om

reformbehoven och lagförslagets huvudsakliga inriktning sammanfattas

förslaget i nio punkter. Två dessa punkter har följande lydelse av

PBL-propositionen s. 67:

0¶Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall

genom infomiation och debatt eftersträvas så fullständigt

ett beslutsunderlag

som möjligt för de politiska organen. o Alla boende som berörs plan eller ett beslut tillstånd av en om skall, liksom hyresgästemas organisationer, ha ställning samma som

sakägama.

Departementschefen anför härefter följande a. 68: prop. s.

Innan jag går över till att beskriva de mest angelägna reformbehoven, vill jag i några korta punkter lägga fast de övergripande politiska

Syftena bakom hela mitt förslag, nämligen

decentralisera för planläggning och lokal miljö till 0 att ansvar kommunerna att begränsa statens roll, genom bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen o att ge och påverka utformningen nänniljön, här följer ytterligare sex av - - punkter - - .

I det avsnitt förbättring medborgarinflytandet som därefter fölom av jer a. s.79 anförde departementschefen kritik mot det då prop. som gällande i första hand att det huvudsakligen bara var marksystemet betraktades sakägare med rätt att föra sina åsikter vidaägama som som att överklaga planbesluten. Särställningen för fastighetsägarna re genom ansågs inte demokratins anspråk på allmänhetens deltagande. svara mot

Departementschefen anförde häreñer följande:

Enligt min mening gäller det att bygga beslutssystemet i en ny upp lag så det blir så öppet möjligt för påverkan. Det behövs alltså att som regler garanterar kommunmedlemmama insyn och inflytande. som Givetvis kan det inte komma i fråga kommunmedlemmama att ge ingripa i den fonnella beslutanderätt de förtroende-

möjlighet att som

valda utövar den representativa demokratin. Strävan bör enligt genom min mening infonnation och debatt fram ett så fullvara att genom

ständigt beslutsunderlag möjligt för de politiska organen.

som

Departementschefen ställde sig positiv till utvidgning av den krets

en särskilt stark ställning i beslutsprocessen och ansåg att som bör ges en denna utökade intressekrets också borde ha besvärsrätt. Kretsen borde

inte utökas med bara innehavare hyresrätt eller bostadsrätt, utan även av alla hushållsmedlemmar borde tillförsäkras rätt att infonnation, att

synpunkter och att överklaga besluten. avge

Avslutningsvis framhöll departementschefen att infonnation och sam-

råd i anslutning till planläggningen givetvis bör rikta sig även till kom-

munmedlemmama i allmänhet och till berörda intressenter i övrigt, t.ex.

olika organisationer.

När det gäller förverkligandet syftet att förstärka medborgarinflyav tandet det inte peka bara på vissa enskilda bestämmelser i PBL.

går att

Bakom många de refonner inte har direkt med medborgarinflyav som

tandet göra ligger ändå tanken på förstärkning av detta inflytande.

att en PBL-utredningen nämner således i betänkandet SOU 1979:66 Ny och bygglag 410 t några föreslagna refonner som ansågs

plan-

stärka medborgarinflytandet. Till dessa refonner hörde för-

ägnade att

skjutningen av beslutsbefogenhetema från staten till kommunema, den

obligatoriska översiktliga planeringen medger bättre inflytande på

som planeringen, beslut av det politiskt ansvariga kommunfullmäkti beträf-

ge fande viktiga planer, redovisning genomförandefrågor vid planlägg-

av ningen, redovisning av underlagsmaterial i fonn av planeringsförutsättningar i anslutning till planförslag och krav på tydlig utformning

planhandlingar.

De regler som är mest direkt inriktade frågan medborgarinfly-

om tandet är reglema om förfarandet vid beslut planer och lov. Jag hän-

om visar i den delen till avsnitt 2.2 gällande rätt. Reglerna samråd

om om och kungörande skiljer sig egentligen inte så mycket från den tidigare byggnadslagstiftningen. Den främsta skillnaden gäller besvärsrätten. Här har således bostadsrättshavare, hyresgäster och boende tillerkänts i huvudsak samma ställning som sakägare.

5.2¶Syften med och former för

medborgarinflytande

Ännu vid tillkomsten 1959 års byggnadsstadga det inte tal

av var om

medborgarinflytande i samband med beslutsprocessen rörande planer.

Ett sådant skulle för övrigt ha försvårats det behov sekretess

genom av vid planläggningen ibland ansågs nödvändigt med hänsyn till all-

som männa intressen.

Krav på medborgarinflytande började resas först i slutet

av 1960-talet. Till del ligger förklaringen till detta i det växande

en nog missnöjet med den omfattande cityomvandlingen i framför allt Stock-

holm och vad började uppfattas okänslig massproduktion

som som en av förorter. Det rörde sig alltså delvis begynnande opposition mot

om en det tidigare berörda funktionalistiska sättet att planera och bygga. Sedan dess har det kommit att framstå självklart att allmänheten

som skall ges möjligheter till insyn och deltagande i planprocessen.

Denna utveckling är inte begränsad till frågor som rör markanvänd-

ning och byggande. 1970-talets förändringssträvanden inom hela den

kommunala sektom kom att i hög grad rikta sig på demokratifrågoma.

Förskjutningar i medborgamas värderingar under tid innebär

senare också att medborgarna intar attityd till det allmänna, där krav

numera en och rättigheter utgör framträdande inslag. I betänkandet SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling sägs följande förutsättningama för den

om lokala demokratin 60:När det gäller medborgarinflytandet

i ett mera

övergripande perspektiv, kan anta att medborgama i ökad utman sträckning kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare, direkt kommunikation mellan medborgama och deras valda ombud, likkrav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förvalsom tande samt bättre möjligheter till direkt påverkan lokalpolitiorganen av ken och den kommunala servicen. Krav på ett direkt medborgarinflytande ett komplement till den som representativa demokratin växer alltså fram flera områden inom kommunerna. Till skillnad mot andra sektorer finns det emellertid inom plan- och bygglagstiftningen särskild fonnaliserad beslutsprocess. en Dennas ursprungliga huvudsyfte att tillgodose sakägarnas rättssäkervar hetsbehov, så småningom har även ett boende- och ett mera allmänt men medborgarinflytande utvecklats inom för denna En sådan ramen process. medverkan är viktig flera skal. Beslut har tillkommit utan att av som allmänheten har beretts möjligheter till medverkan i beslutsprocessen har svårt att bli allmänt accepterade. Medverkan från allmänheten år vidare nödvändig för skall fram ett så fullständigt beslutsunderatt man lag möjligt. Det gäller således att föra ut information till allmänhesom ten och att återföra information till beslutsfattania. Medborgarinflytandet i planprocessen skall, nämnts, inte ersätta som den representativa demokratin, det utgör komplettering till men en denna. Syftet med medborgarinflytandet varierar med hänsyn till den krets medborgare har i blickpunkten. l förarbetena till PBL av som man talade således departementschefen dels den intressekrets som bör om särskilt stark ställning i beslutsprocessen, dels kommunmcdges en om lemmama i allmänhet. Med den förstnämnda kretsen torde ha avsetts lagstiftningen väsentligt utvidgade besvärsberättigade kretden genom Denna uppdelning mellan besvärsberättigad krets och allmänhesen. en ten är emellertid meningsfull bara i samband med beslut som har rättsverkningar och får överklagas, således beslut om detaljplan, oinråsom desbestämmelser och fastighetsplan samt beslut i ärenden om lov. Beslut rörande översiktsplan däremot kan bara överklagas genom kommunalbesvär. Medborgarinflytandet skall emellertid göra sig gällande på samtliga beslutsnivåer. Det är då ganska självklart att formerna för och syftet med inflytandet varierar med hänsyn till beslutsnivå och typ av beslut. På den översiktliga nivån är information och allmän debatt av framträdande betydelse, medan medborgarinflytandet på detaljplaneni-

vån främst syftar till hänsynstagande till och sammanvägning skilda

av intressen inom begränsade områden. Den nivå är föremål för

mera som fördjupning av översiktsplanen stadsdelen eller den mindre tätorten

- intar i detta sammanhang mellanställning. På denna mellannivå och

på detaljplanenivån fimts det anledning att tala boendeinflytande el-

ler brukardeltagande i stället för medborgarinflytande.

Naturligtvis finns det inte någon skarp gräns mellan brukardeltagande

och ett allmänt medborgarinflytande. Men metoderna för

mera att utveckla en kommunikation mellan boende, fastighetsägare och offentliga beslutsfattare inom t.ex. fömyelseområden skiljer sig väsentligt från de metoder som behövs för att skapa levande debatt i kommunen rö-

en rande frågor alla kommunmedleminar kan sägas känna sig eller

som mer mindre berörda

av.

Termen medborgarinflytande kan naturligtvis diskuteras. Den kan

ge intryck av att det är fråga om delaktighet i den fonnella beslutsprocessen. Tennen har emellertid kommit att användas allmänt för att beteckna möjligheten att påverka beslutsfattama jfr t.ex. betänkandet SOU

- 1993:90 Lokal demokrati i utveckling, 73 ff. och jag finner inte

anledning överge denna tenninologi.

Medborgarinflytande kan alltså ta sig olika uttryck och ske på olika nivåer. Dels den övergripande, att påverka landets och kommunens utveckling, dels den näraliggande, att påverka de egna och familjens förhållanden och den närmaste omgivningen. Denna nivå för med-

senare

borgarinflytande kommer fortsättningsvis att kallas brukardeltagande.

5.3¶Brister i nuvarande

lagstiftning

PBL har flera inslag som är värdefulla för utvecklingen ett all-

av mera mänt deltagande i plaiteringen. l-lär kan erinras de moment i lagstift-

om ningen som PBL-Litredningen framhöll särskilt betydelsefulla för

som

medborgarinflytandet, framför allt ett ökat kommunalt inflytande, obliga-

torisk översiktlig planering, krav på redovisning underlagsmaterial

m.m. och tydlig utformning av planhandlingar.

När det gäller själva beslutsprocessen kan dock inte PBL sägas ha inneburit något slags genombrott för inedborgardeltagandet i plan- och

byggfrågor. Byggnadslagstiñningen även tidigare möjlighet till

gav engagemang från medborgamas sida och några väsentligt vidgade krav på kommunerna att initiera eller bereda plats för ett sådant har

engagemang

egentligen inte införts i PBL. Liksom tidigare beror det i huvudsak på kommunerna själva i vad mån kan få till stånd ett kreativt utbyte man

med allmänheten i frågor rörande fysisk planering och byggande.

En reform uppenbarligen departementschefen tillmättes en ut-

som av

omordentligt stor betydelse för ett stärkt medborgarinflytande var ut-

vidgningen besvärsrätten. I det inledande avsnittet i propositionen där av förslag presenteras rörande förbättring av medborgarinflytandet PBL-propositionen 79 behandlas således nästan uteslutande frås. skall bort särställningen för fastighetsägama. gan om hur man Besvärsrätten nämnts, knuten till beslut rörande detaljplan, är, som områdesbestämmelser, fastighetsplan och lov. Med besvärsrätten är förenad rätt att beredas tillfälle till samråd och att erhålla underrättelse en besluten. Genom dessa regler är det nännast vad jag här har beom brukardeltagandet har förstärkts. Förstärkningen är dock nänmt som knuten till ett sent skede i beslutsprocessen. Enligt 5 kap. 18 § PBL skall detaljplaner visserligen grundas på program i vissa fall, men några föreskrifter samråd beträffande ett sådant program finns inte. om

I PBL-propositionen 166 uttalade departementschefen: För den

enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medverka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utfor-

på sådant sätt medborgarinflytandet verkligen kan reell

mas ett att en innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningama för bebyg-

gelseutfommingen i praktiken är låsta.

Det torde visserligen ligga viss sanning i antagandet att den enskilen des intresse att medverka är störst vid detaljplaneläggningen, men detta oña alldeles för sent skede. Detaljplanerna har kommit att bli alltär ett genomförandeinriktade. De omfattar vanligen ett mycket begränsat mer område och i många fall har de kommit att likna bygglov. Vid detaljpla-

neläggningen torde således förutsättningama för bebyggelseutfonnning-

i många fall redan låsta. Enligt Boverkets Djupstudie i 20 komen vara slutrapport juni 1992, används detaljplaneprocessen i de flesta muner, fall endast för att tuta innan kommunen kör över enskildas intressen. De formella lagliga kraven på samråd m.m. är minimikrav. Av Boverkets Överklagandeutredning rapport 401-118990 framgår att det före-

ligger mycket stora variationer i överklagandefrekvens mellan olika

kommimer, vilket bedömdes i första hand spegla skillnader i planeringskulturer. I kommuner där begränsar sig till iakttagande av minimiman kraven och där planens innehåll i praktiken är beslutat redan i det intema

beredningsarbetet är risken för överklagande stor. Antalet överklaganden är däremot mindre i kommuner där planeringsprocessen med samrå-

dets intresseawägningar och kunskapsutbyte tas på allvar.

Det finns anledning att anta att planeringen har större framgång mätt

i goda planer och överklaganden när samråden inleds i ett tidigt

skede av planeringsprocessen. PBL lägger inte hinder i vägen för detta, men samrådsreglema är å andra sidan inte utformade så att möjlighe-

terna till medborgarinflytande framtvingas i ett tidigt skede.

Enligt Djupstudien används överklagandet mer som medborgardeltagande än som instrument för rättssäkerhet. Sakägare och boende tror enligt studien att de genom besvär kan påverka mer än de egentligen kan och blir sedan besvikna.

I Överklagandeutredningen tycks man ha en mer positiv inställning till besvärsrätten. Där sägs: Först vill peka den grundläggande betydelsen för ett reellt medborgarintlytande, som överklagandemöjligheten innebär. Sakägamas och de boendes makt i planprocessen är delvis avhängigt denna möjlighet: genom att kunna föra sin sak vidare och genom den tidsutdräkt som detta oundvikligen innebär ökar trycket på kommunerna att ta hänsyn till synpunkter under planprocessen.

Frågor rörande besvärsrätten kommer att tas upp i slutskedet av utredningsarbetet och jag inskränker mig därför i det här sammanhanget till en kort konnnentar.

Väsentliga syften med PBL var att öka det kommunala inflytandet och medborgarinflytandet. Besvärsrätt innebär emellertid rätt att flytta

en över beslutanderätten från kommunen till staten. Förstärkningen

av medborgarinflytandet skedde alltså delvis bekostnad av det kommunala självstyret. l praxis har det emellertid visat sig att planbeslut mycket sällan upphävs på talan sådana inte är sakägare. Styrkan

av som i besvärsrätten för de boende ligger således huvudsakligen i att de kan fördröja beslutsprocessen. Jag skall i det här sammanhanget inte uttala mig i frågan om behovet för de boende ett sådant påtryckningsmedel,

av men vill framhålla att det självfallet inte är besvärsinstittttets syfte att tillhandahålla sådana medel.

Det som nu har sagts har rört medborgarinflytandet på detaljplanes-

tadiet och det handlar därvid vad jag här kallar brukardeltagan-

mest om de. Någon lagreglerad mellannivå för områdesplanering finns inte i PBL. Ett bredare medborgarinflytande från kommunmedlemmama i allmänhet är således hänvisat till översiktsplanestadiet.

Enligt l kap. 3 § PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan och de flesta kommuner har nu antagit en sådan plan efter en process som har öppnat möjligheter till medborgarinflytande. Det finns einellertid inte några regler som garanterar att aktualitetskravet iakttas. Det föreligger alltså risk för att berättigade krav på medborgarinflytande kan komma att åsidosättas, om kommunerna inte med jämna mellanrum tar upp översiktsplanen till fömyad prövning.

Översiktlig planering avseende områden inom tätortema torde

vara en lämplig nivå för medborgarengagemang. Den tänkta formen för detta är att översiktsplanen fördjupas för delområden i enlighet med de regler som gäller för ändring av översiktsplanen. Det finns emellertid inte några regler i PBL som garanterar att den områdesplanering som faktiskt bedrivs i kommunema sker på det fonnaliserade sätt som föreskrivs för översiktsplan och ändring av denna.

Slutligen bör påpekas att den krets som enligt 4 kap. 3 § skall omfattas av samråd är ganska begränsad. Dar sägs att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan skall beredas tillfälle till samråd. Någon skyldighet till kommunikation med den bredare allmänheten finns däremot inte föreskriven och inte heller med de boende m.fl. inom det aktuella planområdet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det saknas garantier för medborgarinflytande på den översiktliga planeringsnivån och att medborgarinflytandet eller brukardeltagandet på detaljplanenivån kommer för sent.

5.4 till direkt eller indirekt

Förslag lagändringar som

berör

medborgarinflytandet

I det föregående har jag lagt fram en hel del förslag som bör bidra till att medborgarinflytandet förstärks. Härvid åsyftas framför allt de förslag som leder till förskjutning tyngdpunkten mot den översiktliga pla-

en av neringen. Jag skall ge en kort sammanfattning dessa förslag med sikte

av på deras betydelse för medborgarinflytaitdet.

Den översiktliga planeringen Förutsättningen för att allmänheten skall kunna ges möjlighet att påverka

den översiktliga planeringen är naturligtvis att det verkligen bedrivs

sådan planering i enlighet med reglerna i 4 kap. För att skapa garantier

för detta föreslår jag i avsnitt 3.7.2 att översiktsplanen skall underkastas en återkommande uppföljning.

En attraktiv nivå för medborgarengagemanget torde vara planeringen

för delar tätortema. Sådan planering kan ske fördjupning

av genom av översiktsplanen i enlighet med reglerna om ändring av översiktsplanen. Som jag har framhållit i det föregående saknas i dag garantier för att sådan faktiskt förekommande planering verkligen handläggs enligt reglerna om ändring av översiktsplanen. Kraven en återkommande uppföljning av översiktsplanen och på en mer precis redovisning i planen torde dock medföra att områdesplaneringen inordnas i den fonnella hanteringen av översiktsplanen.

Krav på en heltäckande kommunal planering har ställts först med införandet av PBL. De allra flesta kommuner har nu en antagen översiktsplan. Dessa planer har utarbetats inom en offentlig process där allmänheten ofta givits möjligheter att delta. Från många kommuner har emellertid uppgetts att det har varit svårt att engagera medborgama i diskussionen på det sätt man önskat jfr Boverkets rapport Erfarenheter

av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni -92 s. 9. Det kan finnas

många skäl till dessa svårigheter. Det kan t.ex. ta tid för kommunerna att utveckla fonnema för att engagera medborgama på ett effektivt sätt och det kan likaså ta tid för medborgarna att bli medvetna om den översiktliga planering som pågår. Mitt förslag till införande av krav på en återkommande uppföljning av översiktsplanen bör leda till dels att kommunerna så småningom utarbetar effektiva fonner för medborgardel-

mera tagande, dels att allmänheten i högre grad blir medveten om den översiktliga planering som bedrivs i kommunen.

En bidragande orsak till svårighetema att engagera allmänheten kan också ha varit att planema ofta kan ha tett sig ganska ointressanta från allmänhetens synpunkt. Det framstår som förklarligt att många kommuner i den första omgången Översiktsplaner bara har kunnat prestera förhållandevis tunna planer. Således det t.ex. enligt Djupstudien 8

var bara några få kommuner som hade arbetat med fördjupningar av över-

siktsplanen.

När grunden för den översiktliga planeringen nu är lagd kan det för-

väntas att planema i fortsättningen kommer att uppvisa en större tematisk bredd och större djup för vissa områden. I delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet har jag föreslagit att tillståndspliktens omfattning utanför områden med detaljplan skall regleras i översiktsplanen. En sådan reform jämte de för-

slag till förstärkning den översiktliga planeringen som jag nu föreslår

av avsnitt 3.7.2 bör ytterligare främja allmänhetens intresse för över-

siktsplanen. Av stor betydelse i det hänseendet är självfallet också hur

planerna presenteras. På det området kan inom den närmaste framtiden förutses stora tekniska förändringar skall göra det möjligt att ge en som levande framställning av olika planområden. Av intresse med hänsyn till medborgarinflytandet är det samband mellan översiktsplanen och detaljplaneläggningen som skapas genom de

föreslagna reglerna program för detaljplan och miljökonsekvensbe-

om skrivningar. De krav på finns i 5 kap. 18 § vidgas till att program som nu gälla generellt och vid utarbetandet programmet skall en miljömer av

konsekvensbeskrivning upprättas vid fall av betydande omgivningspå-

verkan. De boende mfl. skall beredas tillfälle till samråd vid utarbetande programmet och de får därvid också del av miljökonsekvensbeskrivav ningen. I vissa fall skall innehållet i översiktsplanen kunna utgöra proför detaljplan och den konsekvensredovisning har gjorts i gram som

översiktsplanen skall kunna anses fylla kraven på en miljökonsekvens-

beskrivning. Samråd under översiktsplanearbetet kan således ses som ett inledande skede detaljplaneprocessen. Även denna reglering kan

av medföra att medborgama i större utsträckning i översiktsplaengageras nearbetet. För att samråd under arbetet med översiktsplanen skall kunna ersätta programmet bör krävas att diskussionema har förts med just dem som

berörs detaljplaneförslaget, att detta har skett i den detaljeringsgrad

av detaljplaneförslaget samt att diskussionema inte har skett för som avser långt tillbaka i tiden. Samråd med exempelvis föreningslivets företrädare kring den kommunomfattande översiktsplanen är således inte tillräckligt för att ersätta programmet. Enligt den nuvarande samrådsbestämmelsen i 4 kap. 3 § skall de som väsentligt intresse förslaget beredas tillfälle till samråd. I spehar ett av cialmotiveringen till bestämmelsen PBL-propositionen s. 536 sägs

att därmed avses intresseorganisationer och, när planförslaget avser ett

begränsat område, markägare. Samrådskretsen bör emellertid vidgas, icke minst för att översiktsplanen skall kunna läggas till grund för enkelt planförfarande och utgöra för detaljplan. Jag föreslår därför att program samrådskretsen skall utvidgas till att omfatta även enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bestämmelser syftet med samråd finns i 4 kap. 4 § beträffande om översiktsplan och i 5 kap. 21 § beträffande detaljplan. På båda ställena sägs att samrådet syftar till ett utbyte information och synpunkter. För av beslutsfattama är samrådet viktigt för att de dänned kan erhålla kunskadels fakta rörande de lokala förhållandena, dels rådande per orn värderingar hos befolkningen. Detta bör uttryckas så att syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsirnderlaget. Från motpartens synpunkt är möjligheterna till insyn och påverkan det väsentliga. Detta bör komma till klart uttryck i bestämmelserna. Jag föreslår alltså att bestämmelserna syftet med samråden skall förtydligas i enlighet med dessa om

överväganden.

Det bör slutligen anmärkas att öppenheten i regionplaneringen bör komma förbättras mina förslag till förstärkning denna plaatt genom av nering, avsnitt 3.7.3.

Detaljplaneriivgen Den största svagheten med förfarandet vid detaljplaneläggniirgen från medborgarsynpunkt är att samråden kommer till stånd för sent. För att råda bot på detta föreslår jag, nämndes att detaljplan i princip som nyss, skall grundas och att de boende m.fl. skall beredas tillfälle program till samråd redan i detta skede. l likhet med vad gäller i dag skall de som boende mfl. även beredas tillfälle till samråd vid upprättandet av förslag till detaljplan.

5.5¶Former för

brukardeltagande

Inledning

I det föregående avsnittet har jag redogjort för vissa föreslagna lagändringar direkt eller indirekt bör leda till förstärkning av medsom en borgarinflytandet. Det finns emellertid gränser för hur långt man kan komma i detta hänseende med lagstiftning. Det går inte att med lagstift-

b SOU l994:36

ning ge nännare regler för hur kommunen skall uppfylla kraven avseende medborgarinflytande i översiktsplaneringen eller t.ex. hur samråden skall till i samband med detaljplaneringen. Det måste ankomma på i första hand kommunema att utveckla fonner för att kraven på boendeinflytande och inflytande från bredare allmänhet skall tillgodoses. Det en synes dock angeläget att det i handböcker beskriver översikts- och som detaljplaneprocessen tas goda exempel på hur samråd kan bedrivas på ett bra sätt och hur sainrådsredogörelser bör upprättas för att rättge en visande infonnation. Det är således angeläget att detta tas i Boverkets handböcker och att informationen även i övrigt sprids till bl.a. landets kommuner. Jag skall inte frågan hur kravet på inflytande för medborgama i allmänhet skall kunna tillgodoses. Däremot finner det angeläget att närmare beröra frågan brukardeltagandet. om Under det senaste decenniet har inom forskningen särskilt intresman serat sig för de boendes ställning i samband med ombyggnad och förnyelse inom bostadsområden. Den boendes situation kan påverkas högst påtagligt beslut rörande markanvändning och byggande. genom Det kan t.ex. röra sig om direkta ingrepp i den byggnad där den boende har sin bostad eller förändringar i det omedelbara grannskapet om av väsentlig betydelse för boendemiljön. Här finns det anledning att utveckla särskilda metoder för att till stånd i samverkan en process mellan kommun, fastighetsägare och boende. Kraven brukarplanering restes i det sextiotalets och det tidiga sena sjuttiotalets debatt, frukt slags utopisk idealism som av en om gräsrotsdemokrati för alla. Många försök har sedan dess gjorts med brukannedverkan, både de initierats underifrån och de utgjorts som som av en ovanifrån styrd experimentverksamhet för att öka vanliga människors delaktighet. Utvecklingen har drivits fram demokrati- och rätav tighetsargument: Det är inte bara fastighetsägaren som har rätt att besluta över sin egendom, även brukania har rätt till inflytande över den miljö som utgör en viktig beståndsdel i deras vardagsliv. Det är inte bara i fråga om den boendemiljön människorna egna som ställer krav på medbestämmande. Som framgår betänkandet SOU av 1993:90 Lokal demokrati i utveckling ställs krav delaktighet i beslut som rör de egna livsvillkoren i rad andra sammanhang. Denna uten veckling, soin från demokratisynpunkt måste bedömas som grynnsam, skapar också problem. Medborgamas förväntningar personligt infly-

tande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet vidgas. Samhällsutvecklingen kännetecknas därför också medborgerlig vanmakt av är märkbar inom samhällets olika områden, främst inom sjukvården som och boendet.

Brukardeltagande i praktiken

Det har sedan mitten 1970-talet gjorts ett stort antal undersökningar av i vilken utsträckning de boende har getts möjligheter att delta i samav band med bostadsfömyelse. Frågan har behandlats utifrån olika utgångspunkter i många forskningsprojekt. Här skall ges några exempel på sådana projekt. Olika sätt att arbeta med bostadsföniyelse har beskrivits och analyse-

rats Eva Öresjö i rapporten Att fömya bostadsfömyelsen

av Byggforskningsrådet RlOzl993. Här exempel från analysen av tillges lämpade planerings- och arbetsmetoder i de tre bostadsområdena Norra Göta i Borås, Gamla Elineberg i Helsingborg och Ljura i Norrköping. Dessa tre studier genomfördes vid helt olika tidpunkter. I det första exemplet från Norra Göta i Borås präglades ombyggnaden ett utifrån-uppifrånperspektiv, dvs. den styrdes idéer om hur omav av rådet skulle kunna fömyas och förbättras som kom utifrån. Norra Göta

ett de tidigaste exemplen på bostadsfömyelse. Det ursprungliga

var av förslaget, upprättades av en konsult, gick ut på ett tioårigt fömyelsom

innefattande lägenhetssammanslagningar och ombyggnad av

seprogram bostäder, nybyggnad inom området, servicehus för äldre med lätt vård-

behov, lokaler, energihushållningsåtgärder m.m. De boen-

gemensamma de ñck reda på planema via lokalpress och radio. Först månad senare en ordnades ett infonnationsmöte i området blev så stonnigt att det som

enligt protokollet endast med svårighet kunde genomföras. De boende

togs då med i fömyelseprocessen, och knappt ett år senare inbjöds Götaboma att delta i studiecirkelverksamhet. Knappt 20 procent av de en boende deltog. Nästan alla deltagama över 60 år. Ungefär hälften var hade bott i Göta sedan det nytt. Men cirkelverksamheten blev inte var vad de boende hoppats på. Studiematerialet präglades mer av en vilja att argumentera för omfattande förnyelse än att på ett förutsättningsen av löst sätt diskutera problem och åtgärder. Diskussionema i studiecirkelns fonn kom att röra sig övergripande frågor, det egna boendet om men kunde deltagarna inte påverka. Efter avslutad studiecirkelverksamhet

omarbetades förslaget. Men ambitionerna att göra relativt omfattande lägenhetssannnanslagningar fanns kvar och hade t.o.m. förstärkts. Erfarenheten var att fömyelsen resulterade i gigantisk omflyttningskaruen sell, som enligt genomförda studier drabbade framförallt de äldre mycket hårt såväl ur social som medicinsk synvinkel. Grannrelationer slogs sönder, vantrivsel och ohälsa uppkom. Gamla Elineberg i Helsingborg, varifrån det andra exemplet är hämtat, är ett bostadsområde från femtiotalet och består tre- och fyravåav nings flerbostadshus med 375 lägenheter, hälften tvårummare. ca varav Området är ett av de mest välskötta i Helsingborg, beroende både på en

vål flmgerande fastighetsförvaltning och den särskilda anda

som utvecklats bland de boende. Det sociala livet präglas stabil av en grupp äldre som i många fall har bott där sedan husen Det altemativ var nya. som valdes när området stod inför behov fömyelse ett mellanting av var

mellan ombyggnad och Lipprustning, innefattande va-ledningar, in-

ny redning i kök och badrum, byte av balkonger samt vissa yttre förbätt-

ringar. I två av husen gjordes lägenhetssammanslagningar och i några

installerades hiss. Ombyggnadsâtgärdema stämde ganska vål med de

boendes uppfattningar vad behövde göras. Bostadsföretaget

om som uppmuntrade hela tiden de boende till förhandlingar, detta på även om vissa punkter var obekvämt för företaget. De boende drogs inte i några abstrakta resonemang, utan företagets mål med förhandlingarna var att se till att de boende så snabbt möjligt skulle kunna resulsom se tat av sitt engagemang. Fömyelsearbetet blev mycket framgångsrikt från

alla parters synpunkter. Till framgången kan ha bidragit att fastighets-

förvaltningen decentraliserades och att bostadsföretaget medverkade i ett boendeprojekt med caféverksamhet i de boendes regi, lunchservering

för pensionärer i hemtjänstens regi

m.m. Det tredje exemplet är femtiotalsområdet Ljura i Norrköping. Förnyelseplaneringen av detta område initierades inom kommunen. Målet var att ge exempel på åtgärder som skulle kunna öka möjligheterna för de äldre att leva ett så normalt och självständigt liv möjligt. De boende som inbjöds att medverka i studiecirklar och arbeta med s.k. arbetsböcker, en metod som utvecklats vid det norska institutet för by- och regionplaneforskning. Det var mest de äldre boende som engagerade sig i arbetet. Men precis som i Norra Göta handlade det de övergripande om stadsbyggnadsfrågoma. Först när cirkelverksamheten var avklarad kom det fram att bostadsföretaget hela tiden planerat omfattande lägenhets-

sammanslagningar för att ge plats för nya bamfamiljer och att flera hus därför skulle behöva tömmas på sina ursprungliga hyresgäster Här har man suttit och diskuterat vad som är bra och dåligt i lägenhetema och när det kommer till kritan åker man ut helt och hållet, kommenterade en bitter Ljurabo.

En annan typ av planering har beskrivits Birgitta Holmdahl Staden

av möter landet; Nyström, L. red. Bebyggelsens mångfald. Boverket 1994. Hon har under 1980-talet följt planeringen av Säve, ett jordbrukarsamhälle utanför Göteborg. Stadsbyggnadskontoret i Göteborg hade lagt fram ett förslag till en utbyggnad av 100 småhus i en första etapp och en framtida utbyggnad 2000-5000 bostäder. Säveboma motsatte sig inte nyexploatering, men fann att förslaget stred mot deras önskemål att bevara viktiga naturresurser och kulturvärden. De var också intresserade av att de som nu bodde i Säve skulle ha någon sorts förtur till de nya bostäderna för att dänned kunna bo kvar i sin bygd. I studiecirkelfonn arbetade de fram ett altemativförslag. Under cirkelarbetet diskuterade de frågor som Hur många nya hushåll tålde egentligen det befintliga av-

loppsnätet Hur stor skyddszon behövdes längs jämvägen med dess

farliga transporter Varför hade man i stadsbyggnadskontorets förslag

lagt så många småhus i blåsiga lägen Vilket underlag krävdes för att pendeltåget skulle stanna Stadsbyggnadskontoret arbetade sedan fram

ett sarnrâdsförslag som var en jämkning mellan dess ursprungliga plan

och altemativförslaget, som de flesta Säveboma blev ganska nöjda med. Förutsättningarna för traditionell jordbruksdrift var visserligen borta, eftersom Ellas lagård var riven i planen, men det fanns möjligheter till trädgårdsodling och fritidslantbruk med Bertils gamla gård som bas. Kerstins lada skulle bevaras och användas till samlingslokal. Dammen i väster och gångvägen runt kullen mitt i byn skulle också lämnas orörda. Planarbetet i Säve fungerade i stort sett bra och dialogen mellan byggherren, kommunen och säveborna konstruktiv i denna inledande

var fas. På ett tidigt stadium kunde planerama fånga upp kunskap och synpunkter som fanns hos säveboma. Resultatet blev en plan som gav möjlighet att värna om många kvaliteter säveborna ville slå vakt om.

som Under den senare processen fullföljdes tyvärr inte intentionema från studiecirkeln och planarbetet. l projekterings- och byggskedet kom många nya konsulter och entreprenörer inte var införstådda med

som önskemålen om varsamhet mot naturvärden och gammal bebyggelse. Byggherrens inställning till dessa värden var också vacklande, särskilt

när de ställdes mot möjligheter till ökad exploatering och ekonomiska fördelar. Följden blev att alla ladugårdar revs utom den vid Bertils gård. Planen hade gett möjlighet att spara mangårdshuset på Ivarssons gård,

i stället byggdes radhus på tomten. Entreprenadmaskinema gick men hårt fram över körsbärslunden bakom Ellas gård och de vackra berghällama vid Brunstorps gata. Det är nu ganska svårt att se spåren av Bmnstorps gamla by. En erfarenhet av detta är att intentioner i planerings- och samrådsprocesser måste bevakas genom hela projekteringsoch byggskedet, annars är risken stor att allt halkar i gamla kända hjulspår.

Hur en gradvis fömyelse kan till har beskrivits av Catharina Almberg och Jan Paulsson i skriften Boendeinflytande i områdesplanering, fem exempel Socialstyrelsen redovisar, 1988:18. I Österängen i Jönköping utfördes lägenhetssammanslagningar där tillfälle uppstod, t.ex. då eller flera lägenheter blev lediga. I samband med föniyelsen av

en Kortedala, Göteborg, utvecklades begreppet social projektering, som går ut på att försöka pussla ihop de boendes önskemål som en del av

projekteringsprocessen. En reparations- eller ombyggnadssituation

framkallar alltid viss rörlighet. Alla vill inte bo kvar. Vid social

en projektering kontaktas alla hyresgäster och deras behov och önskemål kartläggs. Med denna kartläggning som grund inleds sedan ett planerings- och förhandlingsarbete, består att pussla ihop

som av nuvarande och blivande hyresgästers önskemål, kommunenssamhällets

och bostadsföretagets mål och de fastighetstekniska åtgärder som

behöver göras skriver Catharina Almberg och Jan Paulsson.

Avslutningsvis kan nämnas ett ambitiöst arbete som har lagts ned bland de boende i Nockebyhov utanför Stockholm i samband med planering rörande förtätning i bostadsområdet. l området finns huvudsakligen 50-talsbebyggelse av blandat slag. Där finns villor, radhus och större hyreshus eller hus med bostadsrätt. Planema förtätning gäller dels utbyggnad på obebyggd mark, dels utbyggnad av befintlig bebyggelse. Bostadsgruppema i området har genom sina boendeföreningar organiserat paraplyorganisation, Forum Nockebyhov, som skall tillvarata allas

en önskemål. För att stärka positionen har man anlitat boendekonsulter. De boende och två konsulter har arbetat fram ett programunderlag. Med detta som utgångspunkt skall organisationen förhandla med politiker och tjänstemän. Projektet följs sociologen Eva Lundman med medel från

Byggforskningsrådet. l en preliminär rapport beskriver Eva Lundman

flera positiva effekter har uppnåtts organisationens arbete.

som genom Hon pekar emellertid även på riskerna för expertstyre inom Forum Nockebyhov.

I rapporten Bättre bostadsföniyelse, Boverket 1990, redovisas en sammanställning och slutsatser av 19 FoU-projekt rörande bostadsförnyelse. Redovisningen rör bl.a. frågan boinflytandet. Sammanfatt-

om ningsvis anförs följande om erfarenhetema. De boende har kommit sent i processen när fastighetsägaren redan har fattat många principiella beslut. Infonnationsmötena har oñast inneburit enkelriktad kommunikation från bostadsföretaget och dess konsulter. De boende har många gånger inte varit tillräckligt insatta i lagar och byggbestämmelser och har hañ svårt att argumentera i diskussionen med fastighetsägare och byggare. De boende har inte alltid hunnit diskutera förslagen sinsemellan innan beslut måste fattas. Inte sällan har de boende varit oorganiserade vid förnyelsens start. Ibland har det t.o.m. varit svårt att bilda kon-

en taktkommitté. Även sådan har funnits kan den ha blivit förbi-

når en gången så att de boende har upplevt samrådet skenbart. Många

som beslut fattas på andra håll än vid samråd mellan fastighetsägaren och hyresgästerna. Socialtjänsten är visserligen part i processen men företräder därvid inte självklart de boende.

I den nämnda rapporten har lagts fram några förslag till hur brukarinflytandet skall kunna stärkas. Bl.a. föreslås följande åtgärder. Brukama måste ges möjlighet att inhämta kunskap om de regler gäller för

som planering och byggande, vilket kan ske genom studiecirklar ledda av kommunen eller, kanske hellre, av liyresgästföreningen. För att bygglov bör fastighetsägaren redovisa hur samrådet gått till och vad det lett fram till. De boende som grupp måste möjlighet att delta i hela

beslutsprocessen. Kommunen bör vara delaktig i långsiktiga områdesan-

knutna program. Den oinrådesvisa förnyelsen bör ses och hanteras

som en kontinuerlig process där såväl de boende kommunen är delaktig.

som Planering och genomförande av bostadsföniyelse bör göras till en öppen och demokratisk Det är viktigt att satsa på ett prograinarbete

process. där mål och medel fastställs och där även brukarna medverkar och har full insyn. För varje process måste hitta en tidsrytm som stärker de

man boendes möjligheter att påverka i förhållande till andra parter och intressen.

Vissa slutsatser av praktikfallen Förändringar i ett område medför alltid konsekvenser för dem som bor och är verksamma där. Dessa har en självklar medborgerlig rättighet att

med och påverka den närmiljön. De utgör samtidigt en kunvara egna skapskälla för kommunens tjänstemän och förtroendevalda. Utan ett aktivt brukarinflytande riskerar tjänstemännen att producera ett sämre planförslag och de förtroendevalda att fatta beslut som har föga förankring bland de berörda.

De sociala konsekvensema tänkta förändringar i ett område behö-

analyseras och presenteras i ett tidigt skede så att de inte kommer ver som en obehaglig överraskning efteråt. De redovisade studiema understryker betydelsen att samråden med de boende kommer tidigt.

Den naturliga nivån för brukardeltagande ligger mellan översiktspla-

och detaljplanen. Översiktsplanen, den vanligen ser ut i dag, tar nen som inte frågor i den detaljeringsgrad som berör människors vardagsliv,

upp medan detaljplanen allt oftare har kommit att likna byggtillstånd. Någon speciell, formaliserad mellannivå finns emellertid inte i PBL. Lösningen

problemet att förstärka medborgarinflytandet i fonn av brukardeltagande ligger enligt min mening inte i en förändring av detaljplanerna utan i intensiñering arbetet med fördjupning av översiktsplanen på

en av områdes- och tätortsnivå. Från många håll har efterlysts en fonnaliserad plan på mellannivå, områdesplan eller en återuppväckt stomplan.

en en Jag har emellertid inte funnit några bärande motiv för att föreslå en sådan planfonn och inte heller behovet ett förstärkt medborgarinflytan-

av de kan motivera den.

Brukardeltagandet om det skall fungera, utsträckt i tiden, från dc första preliminära diskussionerna vad som skall hända i området och

om vilka olika anspråk som finns där, till de så småningom mer fastlagda principema för markanvändningen och bebyggelseutfonnningen. Det är alltså en process från programskedet fram till antagandet av en detaljplan och slutligen byggtillstånd. Mina i det föregående redovisade förslag rörande den översiktliga planeringen saint program för detaljplan och krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör bidra till förbättrade möjligheter till brukardeltagande i ett tidigt skede.

I den Socialtjänstkommittén avlämnade rapporten SOU l993z9l

av Socialtjänstens roll i samhällsplanering och sainhällsarbete framhålls s. 106 att sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, bör ses som lika nödvändiga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar.

Som jag har understrukit i samband med behandlingen av miljökonsekvensbeskrivningar, avsnitt 3.7.4, innefattar krav på sådana även analyav sociala konsekvenser. ser För att återgå till brukardeltagandet så innebär detta en läroprocess, både för fastighetsägare och kommunala tjänstemän och för dem som bor och är verksamma inom planområdet. Det kan finnas anledning att särskilt framhålla de inom området verksamma som en konstruktiv samtalspart, eftersom dessa oña har god kännedom om vad som utmärker området och vilka konsekvenser planerade förändringar kan få. Den läroprocess brukardeltagandet innebär kan i och för sig vara både som tids- och resurskrävande. Vinsten visar sig emellertid i nöjdare boende, smidigare formell beslutsprocess och bredare acceptans av besluen en ten. Ett konstruktivt samarbete ställer naturligtvis krav inte bara på komoch fastighetsägare utan även de boende och de som är verkmun inom området. Dessa måste finna effektiva samarbetsfonner, samma särskilt när större områden berörs. För de boende mfl. är ombyggnad och förnyelse rör deras nänniljö i allmänhet en engångsföreteelse som och de saknar därför erfarenheter hur de skall organisera ett samarbeav te. Det är därför viktigt att de får hjälp med detta från framför allt kom- Studiecirkelfonnen kan härvid vara en lämplig metod för att munen. sprida kunskaper och så många berörda som möjligt. Särskilt engagera angeläget det att fler kvinnor engageras att delta i planeringssynes vara proccessen.

Förhandlingsplanering

Inledning

Sedan länge har olika typer avtal mellan kommun och byggherre haft av stor betydelse i byggprocessen Genom avtal kan man fördela kostnaderna och vinsterna exploateringsföretaget och även i övrigt komma av

överens parternas rättigheter och förpliktelser. Frågor som kan regle-

om avtal omfattar bl.a. inarköverlåtelse eller markupplåtelse, vad ras genom skall byggas och när det skall byggas, som skall betala olika som vem

exploateringskostnader för kommunaltekniska anläggningar.

och ansvar

Det kan inledningsvis finnas anledning att systematisera tenninologin

på området. Jag bygger härvid på rapporten Genomförandeavtal i ex-

ploateringsprocessen, författad Thomas Miller Boverket och Svenav ska Kommunförbundet l993. Som samlingsbegrepp för alla förekommande typer avtal kan av användas genonzförandcavral. Dessa kan, med hänsyn till äger vem som marken, delas i exploaleringsavlal när byggherren äger marken och markanvisningsavta när kommunen äger marken. Man talar också om föravral Härmed ett avtal föregår det avses som slutliga avtalet. I regel träffas föravtal innan byggrrätten har fastställts i en detaljplan. Vid exploatering förutsätts ofta att mark byter ägare. Ett separat avtal härom kan kallas ett markövcrlalclscavtal. För byggherren kan det finnas skilda motiv för att ingå avtal med kommunen. Om byggherren inte äger marken, har han intresse att få av garantier för tillgång till mark under projekteringstiden. Vidare kan byggherren ha intresse att besked byggrätten och hur utredav om ningskostnadema skall fördelas. Alla dessa frågor kan regleras i föravtal. Särskilt när det gäller stora eller osäkra projekt kan även kommunen vara intresserad att ingå föravtal. Annars torde det vanligare att av vara kommunen intresserad exploaterings- eller markanvisningsavär mer av tal för reglering av marköverlåtelse, fastighetsrättsliga åtgärder samt utförande- och kostnadsansvar för koinmunaltekniska anläggningar. Kommunens möjligheter att få till stånd genomförandeavtal grundar sig framför allt på planmonopolet. Kommunen kan alltså ställa villsom kor för att planlägga marken att byggherren ingår ett exploateringsavtal. Tidigare kunde även det sk. markvillkoret utnyttjas for att framtvinga avtal. Markvillkoret innebar att det för statlig bostadsñnansiering ställdes krav på att marken skulle ha förmedlats kommunen. Det avskafav fades emellertid vid utgången av 1991. Några regler om genomförandeavtal finns inte i PBL. Frågan om lagstiftning berördes emellertid under förarbetena. Det hade sedan lång tid tillbaka riktats kritik mot exploateringsavtalen. Således gjordes gällande att de inte förenliga med gällande lagstiftning och att de innevar bar en byggnadsreglering vid sidan den dåvarande byggnadslagstiñav ningen. PBL-utredningen fann i betänkandet SOU 1979:66 394 att bes. hovet av att genom exploateringsavtal reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. När det gäller garantiema för inedbor-

garinsyn uttalades faktisk bindning från kommunen i förväg natur-

att en ligtvis inte är förenlig med lagstiftningens syfte och att en särskild lagreglering av ett så uppenbart förhållande inte skulle tjäna något syfte.

Departementschefen delade i PBL-propositionen 226 ff. utredningens uppfattning att frågan om exploateringsavtal inte skulle lagregleras och anförde därvid följande:

Syftet med lagreglering skulle nämligen i första hand vara att

skydda den enskilde motpart till kommunen och att reglera ex-

som

ploateringsavtalets verkan mot tredje Med hänsyn till de skif-

man.

tande förhållanden kan förekomma i dessa sammanhang torde det

som

vara mycket svårt att lagtekniskt utfonna sådana föreskrifter. De

skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effek-

tivt skydd utöver det som redan nu följer av avtalslagen. Jag anser

inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalen enbart för att

markera avtalstypens betydelse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plangenomförandet.

Under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet ökade fastighets-

värdena snabbt samtidigt som kommunernas ekonomi försämrades. Både byggherrar och kommuner hade därför ett ökat intresse av att förhandla om ökade byggrätter. I samband med den kritiska debatt som kom att föras kring rad stadsbyggnadsprojekt vid vilka genomföran-

deavtal ingick som ett led började man tala om förhandlingsplanering

Härmed torde vanligen den handel med byggråtter som utveckla-

avses des och uttrycket synes i allmänhet användas i nedsättande betydelse.

Frågan förhandlingsplanering tas i iltredningsdirektiven upp i an-

slutning till behandlingen av medborgarinflytandet. Enligt direktiven kan

förhand]ingsplanering, som ofta sker utan nännare överväganden om

konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser m.m., i viss mån ändra förutsättningama för planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att markpiisutvecklingen snedvrids. I direktiven sägs vidare att kommunala kostnader genom avtalet kan övervältras exploatören på ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgama. Det finns enligt direktiven skäl att utvärdera effektema sådana förhandlingsuppgö-

nu av relser.

Begränsningar i avtalsfriheten

Här skall till en början tas frågan vilka krav kommunen kan ställa

upp mot en byggherre genom avtal. Med hänsyn till kommunens påtryckningsmedel genom främst planmonopolet är avtalen inte alltid överenskommelser mellan jämnbördiga parter. Detta får naturligtvis inte leda till att kommunen lägger på exploatören oskäliga kostnader eller tillskansar sig otillbörliga fönnåner. Möjligheterna till sådant missbruk begränsas genom olika former av lagstiftning.

Av grundläggande betydelse är naturligtvis avtalslagen. Enligt 29§ avtalslagen kan ett avtalsvillkor förklaras ogiltigt, om det har framtvingats genom rättsstridigt tvång och enligt 36 § kan ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, det är oskäligt. I dom 1980 förklarade

om en Högsta domstolen att ett i ett exploateringsavtal intaget villkor för att byggnadslov skulle kunna erhållas var ogiltigt på grund av rättsstridigt tvång NJA 1980 s

Avtalsñiheten har även i övrigt sina gränser. Kommunens rätt att ta ut

ersättning för exploateringskostnader regleras i stor utsträckning i lag.

Med exploateringskostnader avses kostnader för markanskafñiing och

för t.ex. trañkanläggningar, parker, lekplatser och grönområden, va-anläggningar samt viss annan teknisk försörjning såsom fjärrvärme och elektricitet. Kommunens ansvar för sådana frågor är ganska utförligt reglerat i lagstiftningen och där ges också utrymme för kommunen att tvinga markägaren att bära hela eller delar av exploateringskostnaden. Kommunen kan emellertid inte längre i sina krav än lagen medger. Kommunen kan således inte utan laglig grund tvinga byggherren att uppföra och bekosta anläggningar och i fråga om förpliktelser som har stöd i lagstiftningen får kommunen inte längre i sina krav än vad som kan anses vara förenligt med lagstiftningen. Det är heller inte lagligt att ta ut avgifter för att finansiera sådana nyttigheter kommunen ändå skulle

som vara skyldig att tillhandahålla. Utrymmet för kommunen att ta ut avgifter begränsas också av kommunalrättsliga principer, såsom självkostnads-

principen och likställighetsprincipen.

Det är emellertid inte alltid lätt att avgöra om villkoren i genomförandeavtalen står i överensstämmelse med lagreglema. I

Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark Svenska

Kommunförbundet oktober 1991 skriver Guldner Homsved:

Det är en ganska vanlig uppfattning att en kommun genom exploa-

teringsavtal kan åstadkomma ett bättre ekonomiskt resultat för kom-

#44

än direkt tillämpning gällande rättsregler. Möjligen munen genom av kan sägas att det i praktiken har utbildats gråzon där det är accepen terat att exploatören gör något större kostnads- eller andra åtaganden än vad denne eljest kan tvingas till. Det är därför inte möjligt att med full säkerhet gränsen för det tillåtna går i verkligheten. ange var

Förutom krav på ersättning för exploateringskostnader har kommunen kräva avgift för planläggning, bygglov Även i dessa hänserått att m.m. enden är kommunen bunden vad föreskrivs i lag. av som Slutligen finns det även vissa andra krav som brukar tas i genomförandeavtal. Hit hör krav rörande utfonnningen bostadsområden, m.m. av krav beträffande service olika slag och krav rörande åtgärder på av byggplatsen. För möjlighetema att ställa sådana krav gäller vad som sagts begränsningama i avtalsfriheten. nyss om För frågan medborgarinflytandet är det särskilt föravtalen som är om intresse. Ett föravtal är, nämnts, ett inledande avtal som tecknas av som för att klargöra vissa förutsättningar för en exploatering. l allmänhet ingås avtalet innan beslut har fattats om detaljplan. För stora projekt utvecklas förhandlingsprocess parallellt med planarbete och projekteen

ring. Förhandlingarna kan härvid resultera i flera genomförandeavtal,

från principöverenskommelse till ett detaljerat exploaterings- eller

en markanvisningsavtal. Ofta kan föravtalet ha fonnen av ett planeringsavtal i vilket partema som skall utföra och bekosta planeenas om vem

rings- och utredningsarbetet.

Om exploateringsoinrådet ägs kommunen, kan byggherre i ett av en föravtal, t.ex. i fonn ett optionsavtal, ges företräde till marken. Av 4 av kap. l § jordabalken följer visserligen att löfte om försäljning av fast egendom inte är bindande, givetvis känner sig kommunen moraliskt men bunden av sådana löften. Avtal exploateringsföreträde har också konkurrensaspekter. om

Kommunens upphandling byggentreprenad, inom vatten-,

av varor, energi-, transport- och telekommLinikationsområdena, samt av vissa tjänster regleras lagen l992:l528 offentlig upphandling, som av om trädde i kraft den l januari 1994. Lagen är dock inte tillämplig när kommuner säljer mark och den torde därför inte heller gälla exploateringsavtal, såvida detta inte till sin natur egentligen är att betrakta som

ett entreprenadavtal. Det tidigare gällande upphandlingsreglementet ha-

de begränsade räckvidd. Näringsfrihetsombudsmannen, NO,

samma uttalade i ett beslut den 4 l99l att reglementets principer borde mars

vara vägledande då kommunen anlitar extema uppdragstagare även i andra fall än där reglementet formellt tillämpligt. I det aktuella fallet

var fann NO att kommunen givit ett enda företag fördelar och, vad särskilt avser ett ingånget optionsavtal, inflytande över både kommunen och konkurrenter för kommande delmoment i exploateringsprogrammet på ett sätt som inte stämmer med önskvärda principer tillvaratagande

om och utnyttjande konkurrens.

Ofta är huvudsyftet med föravtal byggvrätt skall ställas i sikte.

att en Man kan emellertid inte i förväg avtala innehållet i plan. 1 dom

om en en från Regeringsrätten 1967 RÅ 1967:25 i anledning komrnunalbe-

av svär förklarades ett kommunalt beslut olagligt på grund att ett in-

av gånget avtal fick anses innefatta bl.a. en utfästelse från stadsfullmäkti

ges sida rörande dess blivande ställningstagande till uppkommande planfrå-

gor.

Avtalskontrahenten måste förutsättas vara medveten att kommu-

om nen inte kan binda sig på förhand och torde därför inte kunna kräva skadestånd, om kommunen inte uppfyller ett avtalsvillkor byggrätt. Nå-

om got domstolsavgörande av frågan finns emellertid inte. I den nämnda rapporten Genomförandeavtal i exploateringsprocessen redovisas ett antal föravtal från olika kommuner och det framgår därvid att kommunerna ofta tar förbehåll av olika slag. En vanlig fonnulering sådana

av förbehåll är att partema skall verka för ett antagande plan. Den

av en omständigheten att kommunen inte är bunden av ett sådant avtal förhand talar för att inte heller avtalskontrahenten är bunden förrän planen antagits och vunnit laga kraft.

Bedömning

I allt väsentligt kan man säga att förhandlingsplanering är ett högkonjunkturproblem. Trots att problemet således inte är påtagligt under den rådande lågkonjunkturen finns det anledning frågan

att ta upp om eventuell lagreglering som beredskap för den dag när konjunkturen vänder.

Samhällsutbyggnaden sker i stor utsträckning privata byggherrar

av på mark som dessa ursprungligen äger eller de förvärvar under

som byggprocessen. För att detaljplaner skall kunna realistisk ut-

ges en fonnning så att det finns någon vill genomföra dem, krävs natur-

som ligtvis ofta att planerna utarbetas i samverkan med byggherren. När det gäller stora projekt med ston risktagande kan det nödvändigt med

vara

sådan samverkan i ett tidigt skede. Byggherren vill ha en viss trygghet under projekteringen och kommunen kan, om det t.ex. rör sig om ett projekt som är av betydelse från allmän synpunkt, vilja ha garantier för

att projektet genomförs i enlighet med planläggningen. Det är alltså

ofrånkomligt att genomförandeavtal i eller form utgör naturliga

en annan led i byggprocessen. Frågan är då om riskema i olika hänseenden med sådana avtal är sådana att ingripande med lagstiftning behöver och kan ske.

Kritiken mot eller tveksamheten inför förhandlingsplanering har i huvudsak inriktats mot att denna kan leda till

dålig miljö genom överexploatering, -

urholkning av medborgarinflytandet,

begränsning av konkurrensen, -

olaglig handel med byggrätter, -

övervältring av kostnader på exploateringsområdet, -

Förhållandet mellan avtalspartema, kommunen och byggherren, är, som framhållits tidigare, inte helt jämnbördigt. Det har påpekats att kommunen kan komma i ett visst underläge vid förhandlingar på grund

bristande förhandlingskompetens, men kommunens tillgång till framav för allt planmonopolet medför ändå att kommunen har ett visst övertag. Det finns med hänsyn härtill onekligen en viss risk för att kommunen genom avtal pressar fram krav som saknar lagligt stöd och att kostnader därmed på ett orättmätigt sätt övervältras exploateringsområdet. Visserligen kan ogiltighetsreglema i 3 kap. avtalslagen åberopas gentemot kommunen, det torde bara i speciella situationer dessa

men vara som regler aktualiseras. Den lagstiftning vilken kommunen kan grunda krav gentemot byggherren dock förhållandevis klara besked. l mitt

ger följande arbete skall jag behandla vissa genomförandefrågor och kommer därvid att beakta behovet av förtydligande av lagstiftningen. I det här sammanhanget finner jag inte skål att föreslå några förändringar. I huvudsak torde det vara fråga om ett kunskapsproblem. Med kunskap om regelsystemet måste förutsättas att kommunema håller sig inom skäliga gränser vid ställandet av krav i samband med upprättande av genomförandeavtal.

Det enligt min mening allvarligaste problemet med förhandlingspla-

nering är risken för tidiga bindningar och att möjligheterna till insyn och

påverkan från medborgama begränsas. Kommunen kan, som har framhållits i det föregående, inte förplikta sig att anta en detaljplan med visst

innehåll, men det år uppenbart att det föreligger risk för bindningar när man t.ex. i avtal förbinder sig att verka för att en detaljplan med visst innehåll skall antas.

Oña sker genom flera genomförandeavtal successiva preciseringar rörande projekt under byggprocessen. Avgörande för möjligheterna till en bredare insyn och påverkan är hur avtalsprocessen anpassas till planeringsprocessen. Det har under senare tid förespråkats att större vikt skall läggas vid den inledande utredningsfasen, programskedet. Kommunfullmäktige i Stockholm antog t.ex. den 17 december 1990 riktlinjer för detaljplanearbetet avseende bostadsprojekt. Där anges som riktlinje att kommunen först efter samråd i ett programskede skall ta ställning till projektet och i samband därmed upprätta ett markanvisningsavtal. l en skrivelse från Sveriges Arkitekters Riksförbund den 21 november 199] föreslås en förstärkning av översiktsplanens roll som grund för förhandlingar och en skärpning av kraven på program för detaljplan.

Jag har i det föregående lagt fram förslag förskjuter tyngdpunk-

som ten i planeringen mot ett tidigare skede. Översiktsplaneringen skall förstärkas och möjlighetema till medborgarinflytande skall därvid förbättras. Vidare föreslår jag sådana ändringar i reglema om regionplanering att sådana förhand]ingsöverenskommelser som den s.k. Dennisöverenskommelsen i fortsättningen skall kunna underkastas regionplaneringens förfaranderegler enligt PBL med de garantier för medborgarinflytande som därvid följer.

Även tyngdpunkten i detaljplaneringen skall enligt mina förslag för-

skjutas mot ett tidigare skede. Således skall detaljplaner grundas på program som skall göras till föremål för samråd. Redan i detta skede skall

det också utarbetas miljökonsekvensbeskrivning för projekt med be-

tydande omgivningspåverkan. Detta programskede avses kunna ta sin

början redan i översiktsplanearbetet. Föravtal bör enligt min mening aldrig slutas innan samråd rörande program för detaljplan har ägt rum. Planeringsprocessen bör alltså ligga ett steg före avtalsprocessen. Med en sådan ordning bör kravet på medborgarinflytande kunna tillgodoses samtidigt som riskema för bristande miljöhänsyn genom överexploate-

ring minskar. Några lagstiftningsåtgärder för att framtvinga en sådan

ordning anser jag inte vara erforderliga.

I de fall då kommunen i samband med genomförandeavtal överlåter

mark till byggherren föregås förhandlingsplaneringen ofta av en mycket

hård konkurrensupphandling med anbudstävlingar eller liknande. Detta utesluter dock inte att det i vissa fall har förekommit konkurrensbegränsande förfaranden. Risken för detta torde dock minska, om projekten offentliggörs i planeringsprocessen innan några avtal sluts. I de fall för-

handlingsplanering berör mark redan ägs byggherren, kommer

som av naturligtvis byggandet inte att utsättas för konkurrens på samma sätt, om detta sker i regi. Detta problem är dock svårt att göra något åt, så-

egen vida inte återinför regler markvillkor eller liknande, vilket jag

man om finner uteslutet.

6¶PBL:s

tillgänglighetsbestämmelser

Förslag: Mer precisa krav bör ställas tillgänglighetsskapande åt-

gärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Bemyndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder.

Krav införs på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför-

måga skall åtgärdade före år 2000 i befintliga publika lokaler och

vara på befintliga allmänna platser.

Tillämpningsföreskriñerna till PBL rörande tillgängligheten och an-

vändbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga bör göras tydligare så att det klart framgår vad är samhällets

som minimikrav.

Intensifierade infonnations- och utbildningsinsatser krävs för att öka

kunskapen inom byggsektorn om tillgänglighetskraven, bl.a. mot bak-

grund av det tidigare föreslagna nya systemet för tillsyn och kontroll.

Inledning

I utredningens direktiv slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse. Jag har därför fått i uppdrag att göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för med funktionshinder. Direktiven erinrar

personer om det ökande antalet äldre och att ta del av Handikapputred-

uppmanar ningens förslag i betänkandet SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet jämte remissammanställning har överlämnats till Plan- och byggutredningen genom beslut socialministem den l december

av 1993. Direktiven kan inte tolkas som en uppmaning att behandla Handikapputredningens förslag i sin helhet. De tas därför bara upp i den mån de anknyter till mina överväganden i övrigt eller om de

som särskilt aktualiserats av representanter från handikapprörelsen i kontakter med mig.

320 SOU l994236

6.2¶Analys av tillgängligheten som effekt av plan- och bygglagen m.m.

Innan jag redovisar mina överväganden och förslag, gör jag en kort sammanfattning av den särskilda analys som utredningen låtit utföra av tillgängligheten i byggnadsbeståndet och de effekter PBL har hañ

som på denna. En utförligare redovisning finns i bilaga 7 till betänkandet.

Nuvarande lagstiftning i Sverige och andra länder Sedan 1966 har den svenska lagstiftningen uppmärksammat de handikappades behov av tillgänglighet i bebyggelsemiljön. Successivt har bestämmelserna utökats till de krav som i dag ställs i PBL. Dessa innebär att all permanent bebyggelse skall vara tillgänglig och an-

ny vändbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga, men vissa undantag medges för en- eller tvåbostadshus, för bostadshus som har färre än tre våningsplan och för arbetslokaler med hänsyn till verksamhetens art.

Vid ombyggnad skall i princip samma krav ställas, om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till byggnadens standard och ombyggnadens omfattning. Eftersom PBL med ombyggnad enbart avser relativt omfattande ändringsåtgärder, t.ex. att inreda hygienrum i

lägenheter som saknat detta, att ändra lägenhetsfördelningen eller att

inreda vindar och lokaler till bostäder, har dock en hel del ändringsarbeten i dagligt tal kallas ombyggnad kommit att

som undantas från tillgänglighetskraven. Möjligheter för kommunen att anlägga en s.k. områdessyn infördes också i PBL. I detaljplan eller områdesbestämmelser kan således lägre krav ställas, om bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Jämfört med andra länder har Sverige högt ställda krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga kanske t.o.m. de högsta i världen när det gäller

bostäder. I andra europeiska länder finns i allmänhet krav tillgänglighet, men det saknas generella krav på att bostäder skall vara tillgängliga. Dels är det vanligt ställer lägre krav på privatägda

att man bostäder än på allmännyttiga bostäder, som också ofta har statlig eller kommunal finansiering och som hyrs ut efter behovsprövning. Dels är det vanligt att man bygger särskilda bostäder som är avsedda för äldre och handikappade. Man kan också kräva att enbart vissa bostäder i ett .

område eller en byggnad, t.ex. de i bottenvåningen, skall tillgäng-

vara liga och användbara. Detta gäller också i USA, där hisslösa flerbo-

stadshus skall ha handikappanpassade lägenheter på bottenvåningen. I

byggnader med hiss och fler än tre lägenheter gäller handikappkraven inom lägenhetema. Nya allmänna lokaler skall tillgängliga,

vara ombyggda skall vara det med hänsyn till vad är rimligt och möjligt att

som genomföra i den befintliga byggnaden. Det finns i USA också krav på retroaktiva åtgärder i befintliga publika byggnader inte att

som avses byggas om. Dels skall dessa förses med hjälpmedel t.ex. blindskrift eller service för att den handikappade skall kunna utnyttja utbudet i lokalen, om detta inte är oskäligt, dels skall byggnadstekniska hinder tas bort, där detta är lätt att åstadkomma och inte är orimligt betung-

ande för fastighetsägaren.

Hur många har nedsal rörelse- eller orienleringsförniåga

Tillgänglig statistik visar att av de funktionshinder omfattas

som av PBL är nedsatt hörsel vanligast. 780.000 eller över

personer, 11 procent av den vuxna befolkningen, har svårt att höra vad sägs i

som samtal mellan flera personer. 135.000 har svårt att höra vad sägs i

som

telefon. Dämäst år nedsatt rörelsefönnåga det vanligaste handikappet.

365.000 är svårt rörelsehindrade och dessa finns de flesta, omkring

av 300.000, i vanliga bostäder. Ungefär en tredjedel de svårt rörelse-

av hindrade är beroende rullstol eller rollator för att ta sig fram, medan

av två tredjedelar av dessa klarar sig med hjälp käppar eller bockar.

av 175.000 personer har så nedsatt syn att de har svårt att låsa dagstidningar. 13.000 saknar ledsyn. Därtill kommer de har svårt att ori-

som entera sig på grund av förståndshandikapp. Flera dessa hinder kan

av förekomma samtidigt. De är också vanligast hos den äldre befolkning-

en.

Ca 140.000 personer i landet upplever att de har hinder i bostadens omgivningar. Inom bostadens omedelbara närhet ställer trädgårdsskötsel och Snöröjning till problem för 150.000 och trappor ut

ca personer från bostaden innebär svårigheter för 130.000 Inom bostaden

personer. är det drygt hälften så många att de har problem med trap-

som anser por, och lika många att köks- eller badmmsutrttstningen

som anser ställer till problem för den dagliga livsföringen.

II 14-0320

Hur tillgängligt är bastadsbeståndet Man kan långt ifrån säga att det svenska byggnadsbeståndet i sin helhet är tillgängligt och användbart för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Men samtidigt finns det en variation från det som är helt tillgängligt med rullstol, via det är tillgängligt för personer

som med lätta rörelsehinder till det är helt otillgängligt. En redovisning

som

hur stora bristerna är bör därför göras så att denna variation framgår. av Detta är också en förutsättning för en bedömning av vilka åtgärder som krävs för att rätta till bristerna.

I enlighet med PBL:s bestämmelser skiljer utredningens analys på

tillgänglighet och användbarhet. Med tillgänglighet menas framkomlig-

heten fram till lägenhetsdörren eller en lokals entrédörr och igenom den. Med användbarhet menas möjligheten för en rörelsehindrad per-

att bo eller vistas i lägenhet eller lokal, dvs. att det finns tillson en en räckliga mått i kök och hygienrum samt att dörrama är tillräckligt

rum, breda. I bilaga 7 till betänkandet redovisas bedömningsgrundema och resultaten i detalj. Redovisningen koncentreras på bostadsbeståndet, eftersom det är för detta som det finns tillgänglig statistik. Med de re-

stått till buds för analysen har det inte varit möjligt att ta surser soin fram uppgifter på riksnivå för publika lokaler dvs. lokaler dit allmänheten äger tillträde och arbetsplatser.

Tabell 1 Bostadsbeståndets tillgänglighet för med

personer

nedsatt rörlighet 1991

Småhus- Flerbo- Samtliga G ra d a V f ä h t typ

l g g g el a v

lägenhe- stadshus lägenhehinder.

ter ter Tillgängliga lägenheter, inga eller lätta hinder: högst två trappsteg i 40 % 36 % 38 % transportvägen, markens nivåskill nad 0,5 m Begränsat tillgängliga lägenheter, större hinder: mer än två trappsteg, 60 % 23 % 40 % men mindre än våningshöjd,

en marken lutar 1:12 Otillgängliga lägenheter, svåra hinder: minst en våningshög trappa 41 % 22 % i transpoitvägen

Antal lägenheteribeståndet 1,9 milj 2,2 milj 4,1 milj

År 1991 fanns i Sverige 1,9 miljoner i småhus.

lägenheter Av dessa

är grovt räknat 40 procent tillgängliga i den meningen att de kan nås från gata eller motsvarande utan hinder eller med lätta sådana. De lätta hinder som kan förekomma är högst två trappsteg eller att markens nivåskillnad är mindre än 0,5 Av undersökningstekniska skäl finns

m. bostäder med dessa hinder i kategori de helt rullstolstill-

samma som gänghga. För rörelsehindrade personer inte sitter i rullstol torde

som dessa hinder inte vålla alltför stora problem. De åtgärder behövs

som för full rullstolstillgänglighet är byggnadstekniskt relativt enkla. Resten av småhusen, dvs. 60 procent, har större hinder i transpottvägen och

har därmed begränsad tillgänglighet.

Samma år fanns i Sverige 2,2 miljoner lägenheter i fierbostadshus. Av dessa var ca 36 procent tillgängliga i den meningen att de hade inga eller lätta hinder fram till lägenhetsdörren. Ca 23 procent lägen-

av hetema begränsat tillgängliga och hade större hinder i

var transport vägen.

I flerbostadshusen 41 procent lägenhetema otillgängliga

var ca av 1991, dvs. de låg minst en trappa upp utan hiss från gatunivân. Dessa 900.000 lägenheter utgör 22 procent bostadsbeståndet och det är

ca av

324 SOU l994:36

dessa lägenheter i enlighet med PBL skulle behöva förses med hiss som möjlighet till hissinstallation i samband med en

eller

byggnadsändring. Observera dock att dessa lägenheter ofta ligger vid trapphus, vilket betyder att antalet erforderliga hissar blir samma betydligt färre. Vidare skulle lägenheter ligger längre ner i som trapphuset och med ovanstående definitioner har lätta eller större som hinder samtidigt bli helt tillgängliga. Användbarheten har enbart kunnat redovisas för flerbostadshusbeståndet. Det visar sig att lägenheter har svåra hinder fram till som lägenhetsdörren också mycket ofta har dålig användbarhet. Men även del lägenheter med inga, lätta eller större hinder har dålig använden barhet. Det kanske vanligaste skälet till dålig användbarhet består av

för trånga hygienrumsdörrar.

Har PBL haft någon effekt pa tillgängligheten vid ombyggnad

En fråga varit särskilt debatterad är huruvida tillgängligheten blivit som tillgodosedd i samband med ombyggnad. Man har också frågat sig om PBL:s införande haft någon effekt på tillgängligheten. Analysen visar hissinstallationema vid ombyggnad stadigt ökat mellan 1980 och att 1991. Av SCB:s statistik går det inte att avläsa någon alldeles klar i samband med att ROT-programmet med hissbidrag infördes gräns 1983 eller att PBL trädde i kraft 1987. Det förefaller dock som p.g.a. de haft effekter; första kraftig ökning antalet hissinstallationer om en av kan iakttas från l984, och under åren 1988-89 nås ännu högre nivå en än tidigare. Den urvalsundersökning BOOM-gruppen vid KTH utfört går som

djupare på frågan. Med hjälp granskning bygglovsritningar har

av av det gått att bedöma ombyggnadens karaktär, dvs. om det varit fråga om ombyggnad enligt PBL:s definition eller annan ändring. Undersökningen visar under hela den studerade perioden, l980-9l, har vid att ombyggnader enligt PBL:s definition grovt hälften av de ombyggda lägenheterna också blivit tillgängliga tabell 2. Under åren 1980-87, dvs. före PBL:s ikraftträdande, berördes ca 72.000 lägenheter av sådana ombyggnadsåtgärder att de motsvarade PBL:s definition av ombyggnad, och i samband med dessa fick 31.000 av lägenheterna en ca förbättrad tillgänglighet, dvs. ungefär 43 procent. Efter det att PBL trätt i kraft 1987 har andelen tillgängliga lägenheter i det ombyggda bestån-

det Ökat markant. Av totalt något än 20.000 ombyggda lägenheter

mer enligt PBL:s definition har drygt 18.000 lägenheter också blivit tillgängliga, vilket utgör ca 91 procent. Kravet på tillgänglighet i PBL vid ombyggnad har alltså fått mycket

stor genomslagskraft när det gäller att förbättra möjlighetema för äldre

och rörelsehindrade personer att använda det befintliga fler bostadshusbeståndet.

Tabell 2 Hissinstallationer före och efter PBL:s ikraft-

trädande i samband med ombyggnad enligt PBL:s definition

Ombyggnader där hiss krävts Före Med Samtliga

PBL PBL 1980-91

1980-87 1988-91

och där hiss installerats	43 % 91 %		53 %
men där hiss inte installerats	57 %	9 %	47 %
Antal lägenheter	72.000	20.000	92.000

Blir dersom är tillgängligt i teorin också tillgängligt i praktiken

Den övergripande statistiken ger endast mått på tillgängligheten.

grova Den har också koncentrerats på tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelsefönnåga i bostadshus, således dels

utelämnat tillgänglighet för personer med nedsatt orienteringsfönnåga,

dels utelämnat arbetsplatser, lokaler och Litemiljö. En fullständig kartläggning av dessa frågor hade krävt som inte stått till buds

resurser i utredningen. I stället har valts att göra nedslag i tio slumpvis utvalda

kommuner, där handikapprörelsen och de handikappansvariga i den

komrrunala förvaltningen intervjuats. Frågoma har gällt dels hur

tillgängligheten är tillgodosedd, dels hur arbetet med att hävda

tillgänglighetskraven går till.

Det visar sig att det befintliga byggnadsbeståndet oña uppvisar brister,

medan byggnader i princip uppfyller de tillgänglighetskrav som kan

nya ställas i samband med bygglovsprövningen. Men även i nya byggnader är det vanligt att det finns brister när det gäller detaljutformningen. Det kan gälla exempelvis placeringen hissknappar, dörröppnare, toalett-

av stolar och hjälphandtag. Färgsättningen kan vara illa vald med hänsyn till Synskadades behov och belysningen kan vara bristfällig. Det händer också att tillgängligheten i och för sig är tillgodosedd, men att det skett på ett krångligt sätt.

Långa och komplicerade kommunikationskedjor i den byggda miljön är ett exempel på tillgänglighet i teorin, inte i praktiken. Den

men fysiska ansträngningen föranledd de långa avstånden samt att de

av handikappade oña hänvisas till särskilda entréer, gör att människor med funktionshinder inte kan använda den byggda miljön på samma villkor

övriga. Det uppfattas också besvärande för människor med som som handikapp att även tillgängligheten är tillgodosedd så kan den vara

om det på ett ovärdigt vis. Det förekommer också att dörrar, entréer och hissar hålls låsta, vilket är ytterligare ett exempel att det som är tillgängligt i teorin inte behöver vara det i praktiken.

I samband med ombyggnad händer det vidare att tillgängligheten inte blir helt tillgodosedd. I utemiljön ställer trottoarkanter och långa, samt

ibland avbrutna, förflyttningskedjor till problem.

Men trots att det finns mycket att göra för att förbättra tillgängligheten har det varit svårt att fram konkreta exempel på till- och

ny-,

ombyggnader inte uppfyller rimliga krav tillgänglighet. Särskilt

som gäller detta kommuner utanför Stockholm.

Samarbetet mellan kommun och handikapporganisation förefaller i många fall bristfälligt. Överlag borde infonnationen om före-

vara stående byggnadsprojekt från kommunens sida vara bättre, samtidigt

handikappförbnnden kanske skulle kunna hålla sig bättre underrätsom tade aktuella byggprojekt. Man får dock ha i åtanke att många inom

om handikapprörelsen arbetar ideellt. Samarbetet mellan kommun och handikappförbund kan förbättras avsevärt med en kompetent och

engagerad handikappkonsulent.

För ett bättre lokalt tillgänglighetsarbete är det också möjligt att det skulle behövas fördjupad kunskap de funktionshinder som före-

en om

kommer inom koimnunen, samt uppgifter hur många med om personer olika sorters handikapp det finns. Av de studerade kommunema är det bara Ronneby tagit fram denna uppgifter. Det innebär som sorts att man fått ett mycket bättre underlag för sitt handikapparbete andra än kommuner. I de flesta fall anser representantema för handikapprörelsen i de undersökta kommunema att bygglovsförfarandet fungerar tillfredsställande. De flesta felen beträffande tillgänglighet uppstår i skedet mellan bygglovsgranskning och fardigställd byggnad. Det i bygglovet som uppfyller lag och tillämpningsföreskrifter blir alltså inte automatiskt tillgängligt. Detta beror på att många de fel påverkar användbarheav som ten för med funktionshinder inte framkommer i

personer ritningama.

Många av dessa fel beror på bristande i detaljutfonnning och omsorg utförande. Till detta bör också läggas att arbetet med att förbättra tillgängligheten behöver ske i hela plan- och byggprocessen från den över- -

siktliga planeringen, via detaljplaneringen och byggtillstånd till slut-

godkännande. Socialtjänsten, med sin särskilda kunskap de behov om som finns i kommunen, har ett stort att medverka i denna ansvar process, från det strukturinriktade översiktliga arbetet till den individinrik-

tade bostadsanpassningen.

6.3¶Slutsatser och

förslag

I analysen PBL:s effekter för att förbättra tillgängligheten och av användbarheten för med nedsatt rörelse- eller

personer orienteringsförmåga i byggnadsbeståndet har jag särskilt fäst mig vid följande:

Många människor i Sverige har funktionshinder olika slag. Dessa - av problem är emellertid varierande och varierande

av art av svårighets-

grad. De mest drabbade, t.ex. de är hänvisade till fram som att ta sig med rullstol, är trots allt relativt få. Vidare det begränsat är ett antal som anser att de har problem i sin bostad eller i sin nänniljö. Trots att det fortfarande finns stora brister i bostadsbeståndet det - är enbart en mindre del, knapp fjärdedel bostädema, så otillen av som är gängliga att de skulle behöva förses med hiss i samband med ombyggnad enligt nuvarande bestämmelser i PBL. Den svenska byggnadslagstiftningen ställer större krav på

- tillgänglig-

het än i andra länder. Den har också varit framgångsrik när det gällt att

förse byggnadsbeståndet med de grundläggande egenskaper som krävs

för tillgänglighet, särskilt när det gällt rörelsehinder, t.ex. eliminerande större nivåhinder med hjälp av hissar, hygienrumsinått m.m. av Föreskrifter och kontrollsystem har dock inte varit framgångsrika när det gällt bort hinder detaljkaraktär, t.ex. trösklar, svårtillgängatt av ligt placerade dörröppnare Det tillgängligt ut på byggm.m. som ser lovsritningen blir det inte alltid i praktiken. Arbetet med förbättra tillgängligheten har främst varit inriktat på att de rullstolsbumas framkomlighet. De krav ställs personer med som av

nedsatt orienteringsfönnåga har inte blivit uppmärksammade i samma

utsträckning. Här behövs förbättringar både när det gäller byggnadsutfornmingen och placeringen och utfonnningen skyltning, apparatur av

m.m.

Tillsyn och kontroll

betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet har jag I av föreslagit för tillsyn och kontroll, lägger det fulla ett nytt system som ansvaret på byggherren när det gäller att uppfylla lag och tillämpningsföreskrifter. Byggnadsnämndens föreslås bli ett rent tillsynsanansvar En viktig bakgrund till detta förslag är att öka förutsättningarna svar. för kunna komma till rätta med de brister uppstår under byggatt som

processen. I dagens kontrolleras handikappkraven huvudsakligen i samsystem

band med bygglovet ritningsgranskning. Det visar sig också att

genom den färdiga byggnaden i allmänhet har de egenskaper som framkommer ritningama. Kontrollen byggnaden under byggprocessen och i av av samband med slutbesiktningen har emellertid visat sig mindre efvara fektiv när det gäller att förhindra olämpliga detaljutfonnningar, slarv

och byggfel.

Det har förutsättningar att kunna förena ett bibehållannya systemet

de möjligheter att säkerställa de grundläggande tillgänglighetskraven

skede byggprocessen, i anslutning till bygganmälan, med

i ett tidigt av förbättring uppföljningen kraven under byggtiden, för att en av av säkerställa att byggnaden när den är färdig helt igenom uppfyller

kraven på tillgänglighet.

Nödvändiga förutsättningar för detta är att tillämpningsföreskriftema utformas så de är förutsebara, tydliga, och entydiga. Kravet på att

förutsebarhet innebär att byggherren under projektering och i de inledande skedena av byggprocessen skall kunna förutse vilka krav som kommer att ställas fram till att byggnaden är färdig och i samband med slutgodkännandet. Kraven på tydlighet och entydighet innebär att det inte skall kunna råda några olika uppfattningar hur kraven skall till-

godoses.

I tillämpningsföreskrifter är det nödvändigt att arbeta med funktionskrav istället för tekniska lösningar, eftersom föreskriñema inte bör styra byggverksamheten mot en viss teknisk lösning, förhindra vissa fabrikat etc. Det har emellertid under en tid funnits en osäkerhet om vad är skillnaden mellan funktionskrav och tekniska lösningar och

som det har understundom ansetts att de senare uttrycker i måttangivelser vad de förra uttrycker i allmänna ordalag. Detta är emellertid en missuppfattning. Ett funktionskrav kan mycket väl anges som ett mått, t.ex. det mått krävs för skall kunna komma igenom dörr med

som att man en rullstol eller det decibeltal ger godtagbar bullerfrihet. Tekniska

som lösningar handlar det om när man i stället för att ange dörrens passagemått dörrens kannyttennått, eller i stället för att ange

anger väggens decibeltal anger vilken tjocklek som ljudisoleringen skall ha.

Kravet tillgänglighet med rullstol måste sålunda preciseras i

tillämpningsföreskriftema som passagemått, betjäningsmått, svängra-

dier, ramplutningar etc. på ett sådant sätt att det är lätt att kontrollera på ritningar och i den färdiga byggnaden. Byggstandardiseringen har i sin tekniska kommitté för bostäders funktionsmått nyligen arbetat fram

standard, SS 9l 42 2] 3, som innehåller detaljerade mått för tillen gänglighet och användbarhet av kök, bostadrum, hygienrum, m.m. För att verifiera tillgängligheten till hänvisar Boverkets nya bygg-

rummen regler BBR 94 till standarden i fonn icke bindande allmänna råd.

av Vidare hänvisas till standarden som helhet inte enbart till de mått so1n tidigare angivits i föreskrifter och allmänna råd. Det är alltså inte helt klart huruvida standardens mått är att uppfatta som minimimått och i praktiken bindande, och i så fall vilka standardens mått som är det.

av Enligt min uppfattning måste byggreglema så tydliga att det är

vara odiskutabelt vad som är samhällets minimikrav. Vidare behöver föreskrifts- och standardiseringsarbetet utvidgas till att omfatta publika lokaler dvs. lokaler dit allmänheten äger tillträde, arbetsplatser, tomtmark och allmänna platser. Slutligen måste det till fömyade ansträngningar när det gäller att arbeta fram standards m.m. för att tillfredsställa

kraven på tillgänglighet för med nedsatt orienteringsfönnåga,

personer både personer med nedsatt och hörsel och med

syn personer

förståndshandikapp.

För att öka kunskapen inom byggsektorn de handikappades be-

om hov och goda lösningar att tillgodose dessa behövs det intensiñerade utbildningsinsatser. De myndigheter som ansvarar för dessa frågor bör därför ges i uppdrag att i samråd med handikapprörelsen utöka informations- och utbildningsinsatsema. Behovet sådana insatser har

av också understrukits av Handikapputredningen. Det bör i detta

sammanhang nämnas att Handikappinstitutet har arbetat fram utmärkt

en manual, Bygg ikapp handikapp, innehåller bygganvisningar för alla

som typer av handikapp. Jag förutsätter att denna kommer att hållas aktuell genom revideringar med hänsyn till nya regler, erfarenheter och forskningsrön. Det är vidare angeläget att skriften kommer till användning

av alla som är verksamma inom byggsektom. Jag förutsätter vidare att tillgänglighetsfrågoma ges ett rimligt utrymme i den utbildningsverksamhet som nu initierats Boverket med anledning de byggreg-

av av nya lema.

Slutligen vill jag peka på att det föreslagna systemet för tillsyn och kontroll kräver att det utvecklas goda rutiner för att kontrollen skall kunna fungera i praktiken. Det betyder bl.a. att handikappsakkunniga anlitas för expertutlåtande vid lämpliga tillfällen i byggprocessen. Handikapporganisationema och högskolorna bör medverka till att denna sakkunskap utvecklas. Ansvariga centrala myndigheter So-

cialstyrelsen och Boverket bör vara pådrivande och delta i erforder-

ligt metodutvecklingsarbete. Det betyder vidare att byggnadsnämnder-

na verkligen utnyttjar möjligheterna att vägra slutgodkännande,

om byggnaden inte visas uppfylla handikappkraven. Genom den tydligare

skillnaden mellan byggherrens och byggnadsnämndens ökar

ansvar enligt min mening förutsättningarna för ett kraftfullare agerande från

byggnadsnämndens sida.

Krav vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring byggnad

Utöver behovet av att förbättra möjlighetenia till uppföljning före-

av skrifterna med hjälp ett effektivare kontrollsystem, visar inte utred-

av ningens analys att det föreligger några stora behov att förändra PBL

av i syfte att förbättra tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse-

eller orienteringsfönnåga vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring

av byggnad. Det finns å andra sidan inte heller någon anledning att minska kraven. Men det finns mycket annat kan göras för att be-

som byggelsemiljön skall bli bättre tillgänglig. De förslag jag lämnar i det följande handlar mest om att rätta till brister detaljkaraktär.

Tillgängligheten och användbarheten i byggnadsbeståndet för

personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga har successivt förbättrats under de senaste decenniema i enlighet med den uttalade målsättningen att alla skall kunna delta på lika villkor i samhällslivet. Detta har kunnat ske i samband med den gradvisa fömyelsen bygg-

av nadsbeståndet rivning, och tillbyggnad och med hjälp

genom ny-, omav kraftiga bostadssubventioner. Detta förbâttringsarbete kan förväntas fortsätta också i framtiden och medföra att byggnadsbeståndet

successivt blir allt tillgängligare. Enligt

min mening finns inte i dag någon anledning att förändra den takt med vilken detta förbättringsarbete fortskrider. Bakgrunden till detta ställningstagande skall jag kort redo-

nu visa.

Jag har fått i uppdrag att lämna förslag på vad kan

som anses vara väsentliga allmänna intressen, skall vämas samhällsåt-

som genom gärder. Otvetydigt är möjligheten att delta i sainhällslivet, oberoende

av funktionshinder, ett sådant väsentligt allmänt intresse. Det betyder att man skall kunna delta i arbetsliv och kulturliv och kunna tillgodogöra sig undervisning och samhällelig och kommersiell service oberoende

av funktionshinder. Det betyder också att det skall finnas ett tillräckligt utbud av bostäder så att man kan välja bostad och bostadsort utan begränsningar med hänsyn till eventuella handikapp och skall

att man kunna bo kvar i sin invanda miljö, skulle drabbas sjukdom

om man av eller funktionsnedsättning. Jag ställer mig emellertid något tvek-

mera sam till huruvida tillgänglighet till samtliga bostäder, s.k. besökstillgänglighet, är att betrakta som ett väsentligt allmänt intresse.

Både bygg- och bostadssektom och den offentliga sektom brottas idag med stora svårigheter att skära kostnader. Det betyder att de

ner insatser som görs framöver måste göras så att de kommer till bäst nytta. Det gäller då också att hitta rimlig avvägning mellan kravnivå och

en kostnader, så att inte kraven ställs så höga att de förhindrar önskvärda och nödvändiga åtgärder. Det bästa får inte bli det godas fiende.

Vikten av detta resonemang blir kanske klarast när det gäller små

fastighetsägare och enskilda bostadsrättföreningar. Fastighetsägare med

ett stort bestånd kan slå ut ombyggnadskostnadema för enskild fasen tighet på ett stort antal lägenheter. De kan också utnyttja möjlighetema i PBL att göra områdesvisa förbättringar, dvs. undvika att bygga om vartenda hus i ett bostadsområde till full tillgänglighet. Därigenom har större fastighetsägare möjligheter att hålla sina kostnader nere och egna förutsättningar att hålla måttlig hyresnivå. Men dessa möjligheter är en mindre för små fastighetsägare och enskilda bostadsrättsföreningar och de drabbas därför högt ställda krav ett mera direkt sätt. Stränga av hisskrav kan därvid förhindra att andra nödvändiga underhålls- och för-

bättringsåtgärder vidtas, t.ex. enklare tillgänglighetsskapande åtgärder.

Tidigare innebar den s.k. flyttskatten att den bodde högt upp i ett som bostadsrättshus och drabbades funktionsnedsättning inte hade av en möjligheter att flytta till lägenhet med bättre tillgänglighet. Idag ner en har detta hinder undanröjts genom möjlighet till uppskov med realisationsvinstbeskattning, vilket medför större möjligheter för hushållen att söka sig till bostäder eller individuella behov. Att göra alla lägenheter i huset tillgängliga är därför inte lika angeläget som förr. Det kommunala ansvaret både för äldre- och handikappomsorg och för bostadsanpassning innebär att kommunema måste ha möjlighet att göra rimliga awägningar mellan generella och riktade åtgärder, så att tillgängliga kan användas effektivt, t.ex. med hjälp av kommuresurser

nala tillgänglighetsprogram och eget utvecklingsarbete. I det kommu-

nala tillgänglighetsprogrammet, bör ingå som en del av översiktssom

planen, kan riktlinjer för hur de handikappades villkor i kommunen

ges skall förbättras. I detta sammanhang bör erinras vad i PBL:s om som förarbeten anförs rörande vad inryms i social synpunkt god som en ur miljö PBL-propositionen ll2 Där bl.a. att kommunen bör s. anges verka för ett bostadsutbud som tillgodoser också speciella sociala be-

hov och tillgänglighet såväl i byggnader som på allmänna platser.

Utgångspunkten för kommunernas till gängli g-hetsplanering bör vara de

lokala förutsättningama och behoven, snarare än generella beskrivning-

I den undersökning utredningen låtit utföra och som redovisas i ar. som bilaga 7 framgår att Ronneby kommun har tagit fram ett bra underlag

för sin tillgänglighetsplanering att ha god kunskap de behov

genom om finns inom kommunen. Med sådan kunskap om de lokala som en

förutsättningama och behoven ökar förut-sättningama för att insatsema

görs kostnadseffektivt och på de områden där de kommer de handikappade inom kommunen till bäst nytta. Ett annat exempel på lokalt arbete

är de bestämmelser för handikappanpassning som kommunema i Malmöhus län antagit. Jag har under avsnitt 3.7.2 redovisat min syn på vad bör i översiktsplanen och därvid även berört tillgäng-

som tas upp ligheten för handikappade som en viktig social aspekt vid planering.

Detta har störst betydelse när det gäller ombyggnad av

resonemang bostadshus. I samband med nybyggnad finns det enligt min mening inte några helst skäl att minska de krav i dag ställs på tillgäng-

som som lighet. Tvärtom bör de, såsom jag behandlat ovan, skärpas, så att de

tillgänglighetskrav ställs verkligen blir uppfyllda. Vidare är det en

som självklarhet att ändring av publika lokaler och arbetsplatser skall medföra att dessa blir fullt tillgängliga och användbara för alla, oberoende av funktionsnedsättning.

Handikapputredningen har föreslagit att installation hissar ökas i

av samband med ombyggnad och att detta stimuleras med hjälp av samhälleliga stödåtgärder. Jag ställer mig inte avvisande till detta förslag, men mot bakgrund av det resonemang som förts ovan och resultaten av utredningens analys tillgängligheten finner jag det inte som ett

av väsentligt allmänt intresse att utöka kraven tillgänglighet i bostadsbebyggelsen jämfört med vad som nu gäller.

I mitt första delbetänkande har jag föreslagit att begreppen ombyggnad och annan ändring tas bort ur lagstiftningen. Alla ändringar av en byggnad som förändrar dess konstruktion, funktion eller utseende föreslås samlas under begreppet ändring. Detta får emellertid till följd att

den tidigare gränsdragningen i kravnivån mellan ombyggnad och annan

ändring försvinner. Hur kraven skall ställas som funktion av ändringsåtgärdens omfattning måste således göras annat sätt än tidigare. Detta berör särskilt hisskravet. Det är min uppfattning att kravnivån inte avsevärt bör förändras i samband med att man bygger om bostäder, men jag vill i detta sammanhang inte i detalj på utfonnningen av tillämpningsföreskriftema. Jag dock att en vägledning för detta

menar arbete bör sökas dels i ovanstående resonemang, dels i den tillämpning som anvisas i PBL-propositionen. De åtgärder som enligt denna bör

medföra tillgänglighetskrav är

sammanslagning eller uppdelning av lägenheter, -

nyinrättande bostäder där sådana inte funnits förut, t.ex. i lokaler - av eller vindar,

inredning av hygienrum i lägenheter som tidigare saknat sådana. -

Begreppet funktionshinder

Handikapputredningen har föreslagit att handikappbegreppet i PBL vidgas från nedsatt rörelse- eller orienteringsfömiåga till funktionshinder för att dånned inbegripa överkänslighetallergier. I sak innebär detta ingen förändring av bestämmelserna i PBL menar Handikapput-

redningen, eftersom personer med överkänslighetallergi täcks i

kravet på god hygien i 3 kap. 5 I förarbetena till denna paragraf PBL-propositionen s. 489 f betonas nämligen att byggnadsmaterial inte får medföra hygieniska olägenheter genom att de t.ex. avger formaldehyd eller strålningsfarliga partiklar, samt att byggnader skall fungera väl för personer med allergiska besvär. Med hänvisning till förarbetena till hälsoskyddslagen framhålls vidare att vid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet skall hänsyn tas till är

personer som något känsligare än nonnalt. I hygienkravet skall också inräknas rengörbarhet och frihet från störande buller.

Fördelen med att införa begreppet funktionshinder och låta detta

omfatta överkänslighetallergier är enligt Handikapputredningen att detta skulle innebära en mer konsekvent användning av handikappbegreppet. En annan fördel sägs också vara att det medför ett något förändrat synsätt på vilka krav på tillgänglighet skall ställas på miljön.

som Avgörande för kraven blir vad som är rimligt att tillgodose generellt i miljön oberoende av vilken typ av funktionsnedsättning det gäller SOU 1992:52 183. Dessa krav och vad är rimligt att tillgodose

s. som utvecklas emellertid inte av Handikapputredningen.

Det finns ett antal nackdelar med den föreslagna förändringen. Begreppet nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga täcker grupperna rörelsehindrade, synskadade, utvecklingsstörda och hörselskadade. Med utvidgningen till begreppet funktionshinder vill Handikapputredningen inbegripa personer med allergier och överkänslighet, däremot inte personer som lider av andra problem, t.ex. depression, ångest eller andra psykiska besvär. Funktionshinder till följd av sociala svårigheter eller missbruksproblem omfattas inte heller, heller extrem kortvuxenhet. Propåer att psyko-sociala problem borde ingå i begreppet funktionshinder har emellertid framförts i samtal som Plan- och byggutredningen haft med handikapporganisationema. Därmed blir gränserna för funktionshinder flytande. Ett utvidgat och allmänt begrepp för alla mänskliga avvikelser från något slags ideal- normaltillstånd kan bli svårt att använda i plan- och byggprocessen, om det

inte definieras mycket bestämt. Men även om så sker kan det i det dagliga arbetet vålla tolkningssvårigheter, vilket kan medföra tidsfördröjande diskussioner och skillnader i tillämpning mellan olika kommuner.

En annan nackdel är att den föreslagna förändringen skulle medföra att vad som är ett självklart krav för alla människor nämligen ett gott

w och riskfritt inneklimat skulle hänföras till ett krav som gällde sär-

skilda grupper. Dänned skulle det i praktiken finnas en risk att kravet urholkas.

Med tanke på att det är så stora grupper som idag lider av överkänslighets- och allergiproblem, även om dessa i de flesta fall är måttliga, skulle det också kunna till följd ett framväxande synsätt där man ser i stort sett hela befolkningen som sjuk eller handikappad i ett eller annat avseende. Därmed ligger det nära till hands att plan- och byggnadsverksamhetens syfte skulle förskjutas till att skapa drägliga villkor för personer med problem. Siktet skulle kunna förloras för andra målsättningar, som även personer med funktionshinder skulle ha glädje av t.ex. funktionsintegrering mellan bostad, arbete och service, kretsloppsfrågor, närhet till naturen, mångfald, omväxling.

Riskema för detta blir särskilt tydliga när det gäller den

gemensamma miljön utanför byggnaden. Kraven på tillgänglighet gäller också denna, t.ex. 3 kap. l5 § PBL som innehåller krav på tillgänglighet på tomten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.

Forskningen kring vad som är orsakerna till de kraftigt ökande allergiema och överkänslighetsproblemen har ännu inte kommit till några slutgiltiga resultat. Men det finns mycket tyder på att allergier mot

som mat, pollen och pälsdjur framkallats olämplig inomhusmiljö,

av en avgaser och ökade miljögifter, inte födan, växtligheten eller djuren.

av Det långsiktiga syftet i PBL, såväl i miljö- och hälsoskyddslag-

som stiftningen, är att människor skall tillgång till omgivning

en renare och därigenom själva bli friskare. Det viktiga måste då att angripa

vara de verkliga orsakema och inte symtomen.

Konsekvensenia av att utöka handikappbegreppet till att omfatta allergier och överkänslighet kan visserligen uppfattas som ringa i sak när det gäller inomhusmiljön. Men när det gäller den yttre miljön är de mer svåröverskådliga. Redan nu undviks närhet mellan bostäder och hästanläggningar i flera kommuner, till följd rekommendation

av en från Socialstyrelsen ett minsta avstånd 200 Men tillgäng-

av m. om

lighetskravet i den yttre miljön också skall gälla för personer med allergier och överkänslighet, kan det betyda kraftiga restriktioner av tomtval i förhållande till skog och grödor, samt även när det gäller växtval. Björk, är ett de få trädslag som kan planteras i Norr-

som av land, skulle t.ex. inte kunna användas i närheten av bebyggelse, det må vara bostäder, arbetsplatser eller publika lokaler.

Handikapputredningens avsikt att utöka personkretsen för tillgäng-

lighetskraven till att också omfatta med överkäns-

personer lighetallergier är inte att genomföra en materiell förändring i PBL. Förslaget skulle dock kunna betydande konsekvenser för bebyggelselokalisering och planering av den yttre miljön. Med hänsyn till ovanstående finner jag inte anledning att förorda ändring i PBL i enlighet

en med Handikapputredningens förslag.

Allmänna platser m.m. Den analys av tillgängligheten i bebyggelsen som Plan- och byggutredningen låtit utföra visar att det ofta är i gatumiljön som det finns hinder för med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.

personer Handikapputredningen kommer till slutsats. Hindren består

samma både svårigheter för rörelsehindrade med nivåskillnader, markbe-

av läggning och trottoarkanter, och svårigheter för personer med ned-

av satt orienteringsfönnåga att hitta rätt. PBL kräver i dag enbart att

allmänna platser, dvs. torg, gator och parker handikappanpassas i

m.m., skälig utsträckning och någon närmare precisering av kraven lämnas inte i förordningen eller tillämpningsföreskriñer. Enligt min mening är det ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön kan användas alla på lika villkor, och att ingen skall vara utestängd från

av fullt deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Jag föreslår därför att förbättringen av den gemensam-

miljön intensifieras. I detta syfte bör mer precisa krav ställas på tillma gänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och förändring allmänna platser och i områden för andra anläggningar än

av byggnader. En ändring bör därför vidtas i 3 kap. 18 § PBL och 6 §

plan- och byggförordningen så att tillämpningsföreskriñer kan med-

delas som preciserar till gängli

Retroaktivitet för krav på enkla åtgärder i publika lokaler och på allmänna platser

Handikapputredningen har föreslagit att all gatumiljö och alla lokaler

dit allmänheten äger tillträde skall göras tillgängliga inom 15 år. För mindre näringsidkare skall undantag kunna medges, om konsekvens-

för verksamheten skulle bli orimliga och leda till nedläggning eller ema flyttning. Men då skall i stället näringsidkaren göra sin verksamhet till-

gänglig på annat sätt. Jag delar Handikapputredningens uppfattning att

tillgängligheten till publika lokaler och allmänna platser måste förbätt-

utöver den takt betingas ny- och ombyggnads verksamheten ras som av för att det skall bli möjligt för handikappade att delta i samhällslivet på

villkor andra. l Plan- och byggutredningens kommunanalys samma som har också framkommit att tillgängligheten till offentliga och kommersiella lokaler behöver bli bättre. Konsekvenserna Handikapputredningens förslag berörs enbart sum-

av mariskt i betänkandet SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Det har heller inte inom Plan- och byggutredningen varit möjligt att göra en

analys vilka ombyggnadsåtgärder som är erforderliga eller noggrann av de företags- och samhällsekonomiska konsekvenserna av detta förslag.

Resultaten i den analys tillgängligheten som Plan- och bygg-

av utredningen låtit utföra visar att bristande tillgänglighet ofta beror på olämplig detaljutfonnning, ibland uppstått genom slarv eller

som okunskap i byggprocessen. Att rätta till sådana brister skulle medföra

betydligt bättre tillgänglighet för rörelsehindrade och personer med en

nedsatt orienteringsfönnåga.

En möjlig väg med rimliga insatser att såsom i USA ställa krav

vore på att enkelt åtgärdade hinder readily achievable skall ha undanröjts inom viss tidsrymd i publika lokaler och allmänna platser] Sådana

en enkla åtgärder kan att öka orienterbarheten genom målning i kon-

vara trastfarger, skyltning och belysning samt att ta bort mindre barriärer för

i rullstol, t.ex. genom att ta bort trösklar, flytta dörröppnare personer

kommit fel, skaffa enkla lösa ramper för att överbrygga mindre som nivåskillnader, ta bort trottoarstenar vid övergångsställen och sätta upp tydliga anvisningar för tillgänglig väg. Många av dessa åtgärder kan göras del det löpande underhållet och den allmänna fastig-

som en av hetsförvaltningen publika lokaler och allmänna platser. De bör

av därmed inte medföra några egentliga kostnader. l undersökning som

en Neurologiskt Handikappades Riksförbund låtit utföra av tillgänglig-

heten till publika lokaler i centrala Strängnäs framkommer vid

en preliminär bearbetning att endast 12 procent av entréema till dessa lokaler uppfyller byggreglemas krav tillgänglighet. Men 65 procent bedöms möjliga att åtgärda med hjälp måttliga insatser. Ett typexempel är

av en entré där dörren är tillräckligt bred, men där det finns ett trappsteg före denna. Detta hinder för rullstolsburen kan klaras med enkel

en en ramp.

Redan i dag har PBL vissa retroaktiva krav på åtgärder i befintliga byggnader när det gäller taksäkerhet, förhindrande av olycksfall i maskindrivna portar och avfallshantering. Retroaktiva krav finns också när det gäller tillgänglighet i tenninalbyggnader. På regeringens uppdrag har Boverket utarbetat ett förslag hur bamsåkerheten kan förbättras i befintliga byggnader. Tillgängligheten för med nedsatt

personer rörelse- eller orienteringsfönnåga i publika lokaler och på allmänna platser har enligt min mening dignitet dessa krav och jag

samma som bedömer det alltså vara ett väsentligt allmänt intresse att införa retroaktiva krav på tillgänglighet i publika lokaler och på allmänna platser. Dessa krav får emellertid inte ställas så högt att de blir orimligt betungande för fastighetsägare, lokalhållare och näringsidkare.

Enligt min mening bör därför PBL tillföras bestämmelse att

en om

enkla tillgänglighetsskapande åtgärder skall ha vidtagits före år 2000 i

publika lokaler och allmänna platser samt att Boverket i uppdrag

ges att utfärda tillämpningsföreskrifter till en sådan bestämmelse. Plan- och byggutredningen har inte givits möjlighet att ta fram underlag som fullt ut belyser kostnadskonsekvensema av detta förslag, jag

men som ovan anfört bör en stor del av dessa åtgärder kunna utföras utan egentliga kostnader. En tillförlitlig kostnadsanalys kan endast göras när aktuella åtgärder mer preciserats i detalj, t.ex. genom en fortsatt inventering och analys i likhet med den refererade Lmdersökningen i Strängnäs. I

ovan Boverkets uppdrag bör därför ingå att finna lämplig avvägning mel-

en lan tillgänglighetskraven, de samhällsekonomiska vinstema ökad

av en grad av oberoende för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och de kostnader som uppstår för fastighetsägare, lokalhållare och näringsidkare för att åstadkomma förbättringama.

I den utsträckning den bristande tillgängligheten beror på tidiga-

som re underlåtenheter i byggprocessen finner jag det fullt rimligt att kostnadema belastar fastighetsägaren. För åtgärder i byggnader inte

som byggts eller byggts om under den tid det funnits bestämmelser till-

om gänglighet kan eventuellt ett mindre statligt bidrag vara befogat.

7¶Specialmotivering

7.1 till i och

Förslaget lag om ändring plan- bygglagen 1987:l0

1 kap.

3§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär att det mot bakgrund bl.a. av den föreslagna nya lydelsen av 4 kap. 1 § inledningsvis ges en mer fullständig beskrivning av översiktsplanens uppgift vägledning för beslut om användningen av mark-

att ge och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön.

2 kap.

1§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär en delvis omfonnulering av de grundläggande syftena med plan-

läggning.

Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt.

Med samhällsstruktur avses den byggda och anlagda struktur och den mark- och vattenanvändning i övri mänsklig verk-

som skapas genom samhet. På den kommunomfattande nivån innefattas såväl bebyggelsestrukturen, vägnätet och transportsystemet i övrigt som användningen av obebyggda mark- och vattenområden för jord- och skogsbruk och friluftsliv. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen av den byggda miljön bebyggelse, parker och andra grönområden, vägar och

andra kommunikationsleder samt övriga anläggningar och tekniska för-

sörjningssystein.

Med främjande av en ändamålsenlig samhällsstrukur från hushållningssynpunkt avses att planläggningen skall underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Detta innebär bl.a. krav på att mark- och vat-

tenområden används effektivt, att byggnader och anläggningar lokaliseras så att transportbehovet minimeras, att befintliga resurser och värden utnyttjas som en del i stadens kretslopp, t.ex. genom att grönområden utnyttjas som recipienter för dagvatten.

Genom kravet att befintliga värden skall beaktas vid planläggningen understryks betydelsen av att värden och kvaliteter i den byggda miljön skall tas till vara.

I den gällande bestämmelsen anges att planläggning skall ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets, trafik- och fritidsmiljö. En sådan uppräkning kan antyda ett funktionsuppdelat mönster för planeringen och den har därför ersatts med det

mer allmänt hållna kravet på att planläggningen skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Härigenom betonas också den stora bredd av sociala frågor som skall beaktas.

I den nuvarande paragrafen anges att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Denna mening föreslås utgå, eftersom den helt överensstämmer med 2 kap. l § NRL och en direkt hänvisning till den lagen finns i 2 kap. 2 § PBL.

4 § Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5. Det innebär att det i en ny punkt i första stycket tas en bestämmelse om att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet bl.a. parker och andra grönområ-

av den. Detta krav skall beaktas inte bara i samband med nyexploatering utan även vid ändring och förnyelse.

3 kap.

17a§ Paragrafen är ny. Den har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5.

I paragrafen föreskrivs att tomter, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas. Fonnuleringeit överensstämmer med den finns i 3 kap.

som

12 § för byggnader. När det gäller byggnader finns det inget krav på att skyddsbehovet skall ha kommit till uttryck i detaljplan eller områdesbestämmelser. Föreskriften här beträffande tomter är däremot tillämplig bara i den utsträckning skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 eller i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 §

1s§ Förslaget till ändring i första stycket hänger samman med den nya 17 Andra stycket är nytt. Det har behandlats i den allmänna moti-

a veringen, avsnitt 6.3.

Första stycket Ändringen innebär att även den 17 § skall tillämpas på allmänna

nya a platser. Enligt ordalydelsen i förevarande stycke skall vad som sägs om tomter tillämpas i skälig utsträckning i fråga om allmänna platser. Denna inskränkning är motiverad att vissa bestämmelser rörande tomter inte

av går att tillämpa på allmänna platser. Eftersom bestämmelsen i 17 a § går att tillämpa, skall den tillämpas fullt ut.

Andra stycket

Enligt 15 § första stycket 5 skall tillses att tomter, det inte är obefo-

om gat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt, kan användas

med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Denna beav personer stämmelse är tillämplig även på allmänna platser m.m. Med stöd av de

föreslagna bestämmelserna kan tillämpningsföreskrifter meddelas nu som preciserar till gängli ghetskraven.

4 kap.

1§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär ett förtydligande av vad som skall redovisas i översiktsplanen.

Enligt punkten l skall en redovisning ske sådana allmänna intres-

av sen enligt 2 kap. bör beaktas. Med kravet systematisk

som avses en redovisning av allmänna intressen enligt PBL och dänned även enligt 2 och 3 kap. NRL. Härigenom kan översiktsplanen med stöd 6 kap. l §

av NRL och 5 § förordningen 1993:191 tillämpning NRL utgöra

om av en kunskapskälla även för beslut enligt annan lagstiftning rör mark-

som och vattenanvändningeii och bebyggelsen.

I punkten 2 ställs krav redovisning sådana övriga miljöförhål-

av landen som har betydelse för en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Motsvarighet till detta krav saknas för närvarande. Bestämmelsen innebär att redovisning skall ske vissa grundläggande uppgif-

av ter oin miljösituationen, såsom miljökvaliteter och miljöpåverkande faktorer. l första hand avses sådana förutsättningar och egenskaper i fråga om miljötillståndet som kan innebära restriktioner eller begränsningar för olika förändringar eller ställer särskilda krav hänsyn vid olika

som åtgärder och efterföljande rättsverkande beslut som rör mark- och vattenanvändningeir. Även egenskaper kan ha betydelse för att åstad-

som komma kretsloppslösningar bör redovisas. Det bör beaktas att redovisningen kan läggas till grund för bedömningen av behovet av miljökonsekvensbeskrivningar.

Punkten 3 motsvarar i huvudsak den nuvarande punkten l i andra stycket.

Punkten 4 är ny. Här ställs krav på redovisning av konsekvensema

av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenoinråden. Förändringama kan avse bebyggelseutvecklingen eller andra exploateringsåtgärder, tex. beträffande vägar och järnvägar. Kravet på konsekvensredovisning är inte formellt knutet till bestämmelserna

om miljökonsekvensbeskrivningar i NRL. l sak avses emellertid att inverkan på miljön, hälsan och säkerheten och hushållningen med naturresurser skall redovisas. Härutöver kan dct bli fråga om analyser av sociala och kommunalekonomiska effekter. Som nämnts i den allmänna inotiveringen kan även andra ekonomiska effekter behöva belysas, tex. effektema för omgivande jord- och skogsbruk bebyggelselokaliseringar.

av Konsekvensredovisningen skall inte utgöra en särskild handling eller en särskild del översiktsplanen utan ingår i denna.

Ipunkten 5 ställs krav på redovisning hur kommunen att till-

av avser godose inte bara riksintressen såsom i dag utan även grunddrag och riktlinjer i regionplan.

2§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär att paragrafen kompletteras med krav på att syftet med planen skall kunna utläsas. Med hänsyn till utvecklingen mot alltmer komplexa Översiktsplaner med bl.a. fördjupningar, såväl områdesvis som tematiskt, ställs också ett uttryckligt krav på att innebörden och syftet med planens olika delar skall kunna utläsas.

3§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär ett klargörande av att samråd skall ske med andra myndigheter och sammanslutningar samt enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan således vidare krets berörda än för

- en av närvarande. Vad som avses med enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan måste avgöras från fall till fall och varierar självfallet mellan den kommunomfattande planen och fördjupningar för olika tätorter och stadsdelar. Detta måste påverka kommunens

uppläggning av samrådet. Vad gäller de områdesvisa fördjupningama bör gälla att alla som bor och är verksamma i området bereds möjlighet till reellt samråd. I dessa fall bör alltså samrådskretsen vara densamma som

vid detaljplaneläggning.

4§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2.

I första stycket görs ett förtydligande av samrådets syften att för-

djupa kunskapsunderlaget och möjlighet till insyn och påverkan.

att ge

I det nuvarande andra stycket anges att resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en sarnrådsredogörelse. Formuleringen ger anledning till antagandet att det bara är de synpunkter som har inverkat på förslaget som behöver redovisas. Av den här föreslagna formuleringen framgår bl.a. att även synpunkter som inte vunnit beaktande skall kommenteras.

5 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär delvis omredigering av den nuvarande bestämmelsen om

en länsstyrelsens uppgifter och under samrådet. Delvis innebär för-

ansvar slaget också utvidgning och ett förtydligande av länsstyrelsens upp-

gifter.

I förordningen 1993:191 tillämpning av NRL finns föreskrifter

länsstyrelsens samordningsansvar när det gäller tillhandahållande av om underlag för tillämpningen av bestämmelserna i NRL. Här betonas nu

länsstyrelsens samordningsuppgiñ såvitt avser tillämpningen av PBL.

Det ankommer på länsstyrelsen att företräda statens samlade intressen. Därvid skall länsstyrelsen enligt punkten 1 inte bara råd i fråga om

ge allmänna intressen utan även underlag för den kommunala över-

m.m. siktsplaneringen. Underlag och råd skall avse både allmänna intressen enligt 2 kap. och sådana övriga miljöförhållanden bör beaktas vid

som beslut användningen mark- och vattenområden. Åliggandet i det

om av sistnärrmda hänseendet skall i belysning av kravet i 4 kap. l § 2 på

ses

att i översiktsplanen skall redovisas sådana övriga miljöförhållanden

har betydelse för långsiktigt god hushållning med

som en naturresurserna se kommentaren under denna paragraf.

Enligt 4 kap. l § 5 skall i översiktsplanen redovisas hur kommunen

att tillgodose riksintressen samt grunddrag och riktlinjer i regionavser plan. I den här föreslagna punken 2 införs ett krav på att länsstyrelsen skall verka för att de nämnda frågoma tillgodoses.

6§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2, och innebär att den lagstadgade minimitideii för utställning av översiktsplan förkortas från två månader till en månad.

14§

Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2.

Enligt l kap. 3 § skall kommunen ha aktuell översiktsplan. Här fö-

en reskrivs att kommunfullmäktige varje år skall ta ställning till över-

siktsplanens aktualitet. Ställningstagandet skall inte innebära någon fonn fastställelse översiktsplanen eller beslut om ändring i planen. I av av stället är det fråga ett ställningstagande till i vilken utsträckning om översiktsplanens intentioner fortfarande är giltiga. I samband med ställningstagandet skall redovisas huruvida planens intentioner har följts i efterföljande beslut och huruvida förutsättningarna för planen har ändrats i väsentliga avseenden. Om sådana ändrade förutsättningar inträtt, kan fullmäktige besluta inriktningen översyn och om av en ändringar i planen. Länsstyrelsen skall inför fullmäktiges årliga ställningstagande till översiktsplanen beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt sin på översiktsplanens aktualitet. Härvid kan länsstyrelsen ge syn bl.a. besked i vilken utsträckning underlaget riksintressena ge om om har ändrats och nytt underlag eller statliga anspråk har tagits om nya fram av statliga myndigheter.

5 kap.

7§ Förslagen innebär ändringar i två olika hänseenden i första stycket De har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.5 och 3.7.6.

Enligt punkten 4 får i detaljplan meddelas bl.a. skyddsbestämmelser

för byggnader i 3 kap. 12 Sådana skyddsbestämmelser kan

som avses enligt 14 kap. 8 § första stycket 3 leda till rätt till ersättning av kommunen. Här föreslås ett tillägg enligt vilket varsamhetsbestämmelser enligt 3 kap. 10 § skall meddelas. Sådana bestämmelser föreslås inte bli förenade med någon ersättningsrätt. Om fastighetsägaren anser att alltför långtgående varsamhetsbestämmelser har införts, har han rätt att klaga på planen. I 8 kap. 22 § enligt lydelsen i det tidigare betänkandet SOU 1993:94 föreslås att skyddsbestämmelser enligt förevarande punkt skall medföra

automatiskt rivningsförbud. Bestämmelsen att rivningsförbud kan

om meddelas i detaljplan har därför fått utgå. I 3 kap. l7 § föreslås att tomter är särskilt värdefulla från en ny a som olika synpunkter inte får förvanskas i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Denna en bestämmelse är även tillämplig allmänna platser. Här föreslås nu att

sådana skyddsbestämmelser skall införas i detaljplan. Genom föett reslaget tillägg till 14 kap. 8§ första stycket 3 skall även sådana skyddsbestämmelser kunna utlösa rätt till ersättning.

16§

Förslaget innebär att varsamhetsbestämmelser för byggnader och skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser skall införas i områdesbestämmelser på motsvarande i detaljplan. sätt som Av samma skäl i kommentaren under 7 § har bestämmelsom anges sen oin att rivningsförbud kan meddelas i områdesbestämmelser fått utgå.

1s§

Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.4 och 4.6.

Första stycket

Ändringen innebär att programskedet i princip är obligatoriskt. Syftet med ändringen är att dialogen mellan kommunen och de kommuninvånare som berörs ett planärende skall komma till stånd tidigare, tredje av se stycket. Härigenom uppnås dels att kommunen i ett tidigt skede får tillgång till det beslutsunderlag utgörs de berördas erfarenheter och som av synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. möjligheter ges till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden låsta. är

I översiktsplanen, särskilt i fördjupningar, kan riktlinjer för detaljpla-

nearbete ha dragits på sådant innehållet i översiktsplanen upp sätt att kan anses utgöra ett för detaljplan. program Vid utnyttjande enkelt planförfarande enligt 28 § finns inget krav av på program, vilket framgår att förevarande paragraf inte tillämplig av är vid enkelt planförfarande. Det kan emellertid finnas fall då enkelt

plan-

förfarande inte kan utnyttjas där detaljplanen ändå

men är av begränsad

betydelse. Även sådana fall kan undantas från kravet på program, om ett sådant förfarande framstår onödi gt. som

Andra stycket

I stycket ges föreskrifter med krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar. En sådan skall upprättas, den medgivna an-

om vändningen enligt planen innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser.

I den gällande regeln talas om betydande miljöpåverkan. Den föreslagna kvaliñkationsgränsen betydande inverkan avses vara densamma, men objektet för inverkan vidgas till att avse inte bara miljön utan även hälsan, säkerheten och hushållningen med naturresurser. Detta överensstämmer med uppräkningen i 5 kap. 3 § NRL. Där nämns visserligen inte säkerheten, men denna inbegrips i hälsan jfr prop. l99091:9O s. 457.

För bedömningen av om den medgivna användningen enligt planen innebär betydande inverkan kan översiktsplanen vara till ledning. Inom områden som i översiktsplanen har redovisats som känsliga för störningar kan således förhållandevis begränsade åtgärder få betydande inverkan, medan samma åtgärd inom andra områden inte får sådan inverkan.

I 4 kap. 1 § skall enligt förslaget föras ett krav på att konsekvensema av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden skall redovisas i översiktsplanen. Dessa konsekvensbeskrivningar skall inte knytas till bestämmelsema om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. NRL, men de skall kunna utgöra början till eller led

i en miljökonsekvensbeskrivning enligt förevarande paragraf. I de fall in-

nehållet i översiktsplanen skall anses kunna utgöra ett program för de-

taljplan skall de konsekvensbeskrivningar som har gjorts i översiktspla-

nen kunna fogas till programmet och därvid bli att betrakta som en miljökonsekvensbeskrivning. Redovisningen i översiktsplanen av konsekvensema bör därvid självfallet anpassas till de krav som följer av bestämmelserna i NRL och i förordningen 1991:738 om miljökonsekvensbeskrivningar.

Kravet på miljökonsekvensbeskrivning uttrycks i bestämmelsen så att en sådan beskrivning skall upprättas vid utarbetande av programmet. Det är alltså konsekvensema av de i programmet skisserade åtgärderna som skall beskrivas. När programmet efter samrådet bearbetas till ett förslag till detaljplan, skall givetvis miljökonsekvensbeskrivningen utvecklas parallellt hänned.

Ovannämnda ändringsförslag leder till att den av utredningen i det tidigare betänkandet SOU 1993:94 föreslagna lydelsen av 8 kap. 6 § första stycket 4 måste ändras.

Tredje stycket

Stycket är nytt. Det innebär att samrådet med sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende skall äga rum i ett tidigare skede än vad som nu är fallet. Syftet med samrådet har här beskrivits på samma sätt

i 4 kap. 4§ och 5 kap. 2l Av 2l § andra stycket framgår att som resultatet av samrådet skall redovisas i samrådsredogörelsen.

21§ I första stycket vad samrådet skall syfta till. Beskrivningen över-

anges ensstämmer med den som finns i 4 kap. 4 Förslaget i denna del har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.2 och 5.4.

I andra stycket föreskrivs att resultatet av både samrådet rörande

och samrådet vid upprättande förslag till detaljplan skall reprogram av dovisas i Samrådsredogörelse. Beträffande kravet på redovisning i

en denna hänvisas till kommentaren under 4 kap. 4

24§ Det nya andra stycket har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.7. Det innebär att alla uppgifter i kungörelsen inte behöver publiceras i ortstidning, med undantag för de fall underrättelse i brev till sakägare mfl. får Linderlâtas. Syftet med den nya bestämmelsen är att begränsa uppgifterna som publiceras i tidningsannonser till sådana uppgifter har betydelse för dem inte nåtts någon annan underrät-

som som av telse och därför kan göra rättsförluster.

25§ Ändringen, enbart är ett förtydligande, är föranledd av ändringen i

som 24

2s§ Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.5.

Första stycket Förslaget innebär att enkelt planförfarande kan användas för alla detalj-

planer som föregåtts av ett översiktsplanearbete i vilket projektet har

behandlats på ett sådant sätt att konsekvensema av projektet framgår. Det måste härvid förutsättas att projektet har utretts så ingående att det har behandlats vid det samråd som skall äga rum enligt 4 kap. 3 Detta innebär normalt att det måste ha rört sig fördjupningar av översikts-

planen.

Under de förutsättningar anges i bestämmelsen kan enkelt plan-

som förfarande tillämpas även beträffande detaljplaner som kräver en mil-

jökonsekvensbeskrivning enligt 18 Av första stycket i förevarande

paragraf framgår att l8§ inte är tillämplig vid enkelt planförfarande. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning ersätts därför med ett krav på att

konsekvenserna förslaget skall framgå översiktsplanen. Härvid

av av förutsätts att denna konsekvensredovisning arbetas fram på samma sätt

som en miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL.

Andra stycket

Ändringen har gjorts för att det skall markeras att samrådet och underrättelse om planförslaget är två skilda led i förfarandet. Bestämmelsen utgör dock inte något hinder mot att de två leden sammanförs, om samtliga som skall beredas tillfälle till samråd är närvarande vid samrådsmötet. Samrådet kan då utmynna i att kommunen vid samrådsmötet lägger fram ett förslag som de närvarande får möjlighet att antingen godkänna direkt eller skriftligen yttra sig över inom fjorton dagar.

6 kap.

12§

Den föreslagna ändringen innebär att bestämmelsen om planprogram inte behöver tillämpas vid upprättande av fastighetsplan. Den är föranledd av att programskedet gjorts obligatoriskt vid upprättande av de-

taljplaner. Det är givetvis inget som hindrar att en fastighetsplan även fortsättningsvis grundas detta i något fall skulle

ett program, om vara ändamålsenligt.

7 kap.

Regionplanering i särskilda fall

9 § Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.3.

Huvudregeln skall även framdeles att regionplaneorgan bildas

vara genom frivillig överenskommelse. Om en frivillig mellankommunal samordning inte kommer till stånd och avsevärda statliga intressen är inblandade, får emellertid regeringen utse ett särskilt regionplaneorgan. Det skall, som framgår av rubriken, röra sig om särskilda fall. Hit kan vara att hänföra viktiga regionala intressen, förutsätter mellankommunal

som samordning, t.ex. stora infrastmktursatsningar eller allvarliga miljöproblem.

I regeringens beslut skall riktlinjer lämnas för regionplaneorganets arbete. Organet skall alltså inte ha någon allmän uppgift att bevaka regio-

nala frågor. Regionplaneorganet skall lämna förslag till regionplan,

som därefter antas av regeringen. Det är emellertid inte nödvändigt att arbetet drivs så långt som till antagandet av en plan. Regeringen kan när som helst avbryta förfarandet. För en antagen regionplan gäller reglerna i 8 Planen är inte bindande. Den skall i likhet med regionplan bara

annan tjäna till ledning för beslut om Översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäimnelser. För att tydliggöra samspelet mellan region- och över-

siktsplan har i 4 kap. l § 5 b föreslagits att översiktsplanen skall redovi-

sa hur grunddrag och riktlinjer i en regionplan tillgodoses.

8 kap.

14 § motsv. nuvarande 8 kap. l l § första stycket Förslaget har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.4.

Syftet med bestämmelsen i det föreslagna andra stycket är att

nya undanröja behovet planändriirg vid övergång från ett detaljhandelsäir-

av damål till ett annat. Bestämmelser i detaljplan byggnaders använd-

om ning får enligt 5 kap. 7 § andra stycket inte utformas så effektiv

att en konkurrens motverkas. Denna bestämmelse lägger hinder i vägen för

att i detaljplan t.ex. precisera handelsändamålet till viss fonn handel.

en av Från tiden före den l april 1992, när bestämmelsen trädde i kraft, finns emellertid detaljplaner med sådan precisering handelsändamålet

en av till en viss fonn, varvid livsmedelshandeln kan ha begränsats eller förbjudits. Den här föreslagna bestämmelsen innebär ansökan

att en om byggtillstånd för detaljhandel skall prövas enbart mot bestämmelsenra under punktema 2 och 3 i första stycket, åtgärden under

om ryms planändamålet detaljhandel. Den omständigheten att detaljhandelsändamålet preciserats eller viss detaljhandel förbjudits i planen skall dock sakna betydelse.

Även syftet med bestämmelsen undanröja det hinder

om är att som kravet på planöverensstämmelse utgör till följd bestämmelser i planer

av från tiden före den l april 1992, är bestämmelsen generellt tillämplig på alla planer.

15 § motsv. nuvarande 8 kap. l l § 2-6 styckena

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3. Enligt femte stycket får byggtillstånd lämnas till åtgärder innebär

som mindre avvikelser från detaljplanen, avvikelsema är förenliga med

om syftet med planen. Förslaget här innebär inte någon ändring i oinfattningen av begreppet mindre avvikelse. Genom tillägget att syftet med planen skall bedömas med hänsyn till åtgärdens omgivningspåverkan öppnas emellertid möjligheter att betrakta något fler avvikelser för-

som enliga med syftet. För närvarande kan i ett område för bostadsändamål som mindre avvikelse, förenlig med planens syfte, betraktas t.ex. verksamhet som är att hänföra till bostadskomplement. En bedömning

av planens syfte med utgångspunkt från ifrågasatt åtgärds omgivnings-

en påverkan bör emellertid öppna möjligheter för mindre servi-

att t.ex. en cebutik, en hantverkslokal eller ett kontor skall kunna inredas i ett bostadsområde utan att planen skall behöva ändras.

16 § motsv. nuvarande 8 kap. 12 § första stycket

Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.2.

Första stycket

Ändringen är huvudsakligen redaktionell, den syftar till att under-

men stryka att ett ärende i allmänhet bör prövas mot punktema i den nu angivna ordningen. Det utgör emellertid inte något hinder för kommunen

att i uppenbara fall åberopa detaljplanekravet utan att prövning skett mot

2 och 3 kap.

Andra stycket

Stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att möjligheten att åberopa de-

taljplanekravet grund för avslag på en ansökan om byggtillstånd

som begränsas. Om kommunen har avslagit ansökan om byggtillstånd för

enstaka byggnad på grund att det krävs detaljplan enligt 5 kap. en ny av 1 § första stycket 2 och ansökan kommer tre år efter det att det

en ny första beslutet har vunnit laga kraft, får denna ansökan inte avslås på

grund, såvida det inte finns synnerliga skäl. samma

Om kommunen, när den ansökan kommer in, inte har upprättat

nya någon detaljplan, måste alltså ansökan prövas mot kraven i 2 och 3 kap. Förutsättningama kan emellertid vid den andra ansökan desamma

vara

vid den första, nämligen att det enligt 5 kap. l § krävs detaljplan.

som Kommunen bör då påbörja arbete för att anta en plan och därvid enligt 8 kap. 23 § besluta anstånd med avgörandet byggtillstånd till dess

om om att planarbetet har avslutats. Kommunen har då två år på sig att avgöra

planärendet.

Om det för kommunen finns synnerliga skäl att åberopa detaljplanekravet för avslag ansökan även efter treårsfristen, galler inte hu-

vudregeln. Synnerliga skäl kan bara föreligga i ärenden rörande

anses åtgärder inom tätorts närområde eller randzon, företrädesvis i stor-

en stadsområdena. För tillämpning Lmdantaget måste förhållandena vara

av sådana det inte rimligen kan krävas att kommunen upprättar en de-

att taljplan inom den tid på ytterligare två år som kan stå till förfogande ge-

anståndsregeln i 8 kap. 23 Sådana förhållanden kan föreligga, nom

kommunen i översiktsplanen har avsatt stora områden för tätoitsexom

pansion och utbyggnaden ske etappvis under förhållandevis lång

avses

tid. En tydlig beskrivning i översiktsplanen den planerade av utbygg-

nadstakten är givetvis stor betydelse för kommunens möjligheter av att kunna åberopa förekomsten synnerliga skäl. av Om kommunen med åberopande synnerliga skäl avslår av en ny ansökan efter tre år, har fastighetsägaren givetvis och kan rätt att klaga därmed frågan det berättigade i kommunens prövad.

om avslag

22 § motsv. nuvarande 8 kap. l6 §

Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.6. Förslaget innebär att skyddsbestämmelser för byggnader i som avses 3 kap. 12 § i detaljplan eller områdesbestämmelser automatiskt medför

rivningsförbud.

9 kap.

1§

Förslaget, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.7, innebär att rivning, i de fall rivningsplan erfordras, en skall ske på sådant sätt att olika material kan tas omhand för sig. var

3§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.7, och innebär att det till bygganmälan avseende rivning skall riv-

en fogas en

ningsplan. Planen skall innehålla beskrivning hur arbetet skall en av utföras med avseende på omhändertagandet

av rivningsavfallet.

Byggnadsnämnden skall dock kunna besluta att rivningsplan inte erfordras.

11 kap.

3§

Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.8. Den innebär att den nuvarande första punkten upphävs. Därigenom blir motsvarande bestämmelse i 6 kap. 34 § kommunallagen tillämplig på ären-

IZ I4-0320

den enligt PBL. I övrigt har endast numreringen på de återstående punkterna ändrats. Någon ändring i sak är inte avsedd.

14 kap.

3 § Förslaget såvitt färsta stycket 2 är följd av att skyddsbestämavser en melser i detaljplan eller områdesbestämmelser föreslås automatiskt med-

föra rivningsförbud och de särskilda rivningsförbuden därmed av-

att skaffas, kommentaren under 8 kap. 22 se Förslaget såvitt första stycket 3 har behandlats i den allmänna avser avsnitt 3.7.5. Det innebär att det förs bestämmelse

motiveringen, en

rätt till ersättning för skada till följd av att skyddsbestämmelser avom och allmänna platser förs i detaljplan eller områdesbeseende tomter stämmelser. Förslaget såvitt andra stycket har behandlats i den allmänna avser motiveringen, avsnitt 3.7.6. Det innebär att samtliga skadefall för vilka skadegräns skall tillämpas, således alla fall utom då en byggnad förstörs olyckshändelse, skall behandlas lika och att fastighetsägaren genom därvid skall berättigad till ersättning, beslutet innebär att den vara om markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del fas-

pågående av

tigheten. Ändringen .stycket är följd att de särskilda rivningsförbu-

ifenne en av

den föreslås avskaffas.

10§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.6. Det innebär att ersättning för skada till följd av att skyddsbestämmelser avseende byggnader, tomter och allmänna platser meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser skall minskas med ett belopp som motsvarar vad skall tålas utan ersättning. som

17 kap.

20§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.3. Det innebär att enkla tillgänglighetsskapande åtgärder i lokaler till vilka allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall ha vidtagits före år

2 000 i den utsträckning följer tillämpningsföreskrifier.

som av

7.2 till i

Förslaget lag om ändring lagen l987:l2 om

hushållning med naturresurser m.m.

2 kap.

6§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5. Det innebär att det nuvarande kravet på att behovet områden för friluftsliv

av i närheten tätorter skall särskilt beaktas vidgas till omfatta krav

av att på beaktande behovet grönområden i och i närheten

av av av tätorter.

Särskilda

yttranden

Särskilt Rolf A Gus-

yttrande av Karlsson, Annika

tafsson och Per-Magnus Nilsson

Utgångspunkter

Utredarens förslag ligger naturligt i linje med beställningama

nog i utredningsdirektiven. Redan i samband med att direktiven utarbetades i regeringskansliet, framförde företrädare för Kommunförbundet utan

framgång kritik mot del de beskrivningar och bedömingar

en av som direktivutkasten innehöll. De invändningar mot vissa utredningsför-

av slagen som redovisar i det följande, faller tillbaks på utredningsdirektiven.

En av våra huvuduppgifter i utredningen är att ta till kommuner-

vara nas intressen att ha ett tillräckligt utrymme för att kunna välja lämpliga medel och handlingsvägar utifrån varierande lokala förutsättningar för att nå nationella mål och krav som kommer till uttryck bl.a. lag-

genom

stiftning.

Utredningens etappindening

I det särskilda yttrandet 3 med anledning utredningens första del-

nr av betänkande SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet, anfördes

det orimliga i att göra bedömningar förslag är beroende vad

av som av utredaren kan komma att föreslå i etapper utredningsarbetet.

senare av Denna kritik är aktuell också för detta delbetänkande, eftersom det finns starka samband mellan vissa de förslag presenteras och de

av som nu frågor som ska behandlas i den kommande slutetappen utredningen.

av Vi anser därför att ställning bör tas till utredarens samtliga förslag i ett sammanhang.

Den kommunala .sjäuvlyre.tren beskäras

Det är påtagligt att den utveckling hade under 1970- och l980-talen med vidgad kommunal självstyrelse inom många olika samhällsområden nu är på väg att brytas och ersättas av mer centralstyming och detaljreg-

lexing. Vad i detta sammanhang är bl.a. de vidgade krav på

avser översiktsplaneringens innehåll presenteras i kombination med befa-

som rade kommande förslag statliga ingripandegmnder eller över-

om nya

prövningsmöjligheter.

Ökad miljöhänsyn i planeringen

Vi är positiva till att det skapas förbättrade förutsättningar för att få till stånd långsiktigt hållbar och kretsloppsanpassad samhällsutveckling.

en Frågan är på vilket sätt och med vilka stymiedelsuppsättningar man bäst lägger grunden för en sådan utveckling.

Lagreglering är ett viktigt medel, det finns många andra. Allt för

men detaljerade lagregler kan utgöra hämsko för andra typer initiativ

en av och åtgärder. Detaljerade regler kan motverka sitt syfte genom att de uppfattas krav med negativa förtecken som kommunema försöker

som uppfylla utan egentlig entusiasm eller engagemang.

PBLNRL-systemets miljöregler bör enligt vår uppfattning så långt möjligt samlas i NRL. Samtidigt är det-precis utredaren under-

som strukit-på översiktsplanenivå miljöfrågorna har de bästa förut-

som sättningama att göra sig gällande.

Översiktlig planering och regionplanering

Vi kan inte acceptera de förslag som presenteras om översiktsplanering och regionplanering. Vi är särskilt kritiska därför att ingen diskussion förs i betänkandet de eventuellt kommande statliga ingripandemöj-

om ligheterna med hänsyn till de höjda kraven på kommunema och planeringen i stort. I stället för att komma med krav översiktsplane-

nya ringen, borde det diskuteras och informeras fördelar som kommu-

kan få aktiv och miljöinriktad fysisk översiktsplanenema av en mera ring. Incitament bör utvecklas tydliggör fördelarna och värdet av en

som

verkligt miljöinriktad, framåtsyftande översiktsplanering.

Vi att de innehållsliga kraven på översiktsplanen om s.k.

anser nya övriga miljöförhâllanden betydelse och konsekvenser av avsedda

av större förändringar i användningen mark- och vattenområden är allt

av för allmänt hållna och dänned otydliga. De krav ställs att planen

som ska redovisa uppgifter miljösitttationen kan leda till att de statliga

om myndigheterna främst länsstyrelsema bl.a. vid samrådet ställer långt-

gående redovisningskrav förändrar översiktsplanen från

som att vara kommunens egen plan för den tänkta framtida mark- och vattenanvändningen till att bli en plan i första hand tillfredsställer statliga anspråk som och önskemål på vad bör behandlas. Detta kan radikalt minska det som

konnnunalpolitiska intresset att bedriva aktiv översiktsplanering.

en Kraven är dessutom kostnadsdrivande och kan innebära suboptimering av kommunala resurser. Misstron mot kommunemas sätt att sköta sin planering lyser igenom på flera ställen i betänkandet och den blir särskilt tydlig i förslaget att

kräva årlig aktualitetsförklaring översiktsplanen.

en av Vi har svårt att förstå ett sådant misstroende mot den lokala demokratin och relationen mellan de förtroendevalda i kommunen och medborgarna. Särskilt

märkligt blir förslaget länsstyrelsen ska blandas i

om processen.

I samma riktning verkar förslaget till förändring regionplaneringen.

av Tanken på att planering skulle bli bättre för att den genomförs

en längre

ifrån de demokratiska samhällsinstitutionema med mått ett större av expertinflytande är enligt vår uppfattning förlegad. Medborgarnas önskemål att vara med och utöva inflytande planeringen idag mycket är starkt. Dessutom pekar den moderna planeringsforskningen på plaatt nering utan lokal förankring och lokal medverkan i arbetet är föga meningsfull. PBL:s regionplaneinstitut tillkom ett instrument för kommunema som att samla sig och sinsemellan komma överens hur ska lösa melom man

lankoimnunala frågor. Enligt vår mening bör regionplaneringen i

även framtiden grundas samverkan mellan kommuner. Lagen kommuom nalförbund behöver däremot över för att underlätta olika ses sainverkanslösningar och stärka enskilda kommuner och medborgarnas inflytande.

Tillgänglighet till allmänna platser 171.277. Vi delar utredarens uppfattning att det är ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön kan användas alla på lika villkor. av Att höja kraven på tillgänglighet i samband med nybyggnad och

förändring

av allmänna platser är lämpligt. Retroaktiva krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i all gatumiljö och alla lokaler dit allmänheten äger tillträde kan däremot inte accepteras så länge kostnadskonsekvensema inte Om det utretts närmare. är lämpligt med 5 eller 15 år för att uppnå vissa tillgänglighetskrav i den

miljön, beroende vilka åtgärder bedöms som enkla

befintliga är av som

och vad åtgärderna beräknas kosta.

Boverket föreslås uppdrag att utfärda tillämpningsföreskrifter till

bestämmelsen tillgånglighetsskapande åtgärder. Kommunernas och

vår erfarenhet lagstiftning uppbyggd på breda bemyndiganden är ne-

Erfarenheterna visar att denna typ bestämmelser har en klar

gativa. av tendens leda till långtgående detaljstyming. Utredningens knapp-

att en händiga motiveringar skulle också ge Boverket stort utrymme att göra

tolkningar. egna

Om bemyndiganden ändå bedöms oundvikliga. är det lämpligare

som

regeringen och inte ett underlydande statligt verk ges föreskriftsrätt att

det här är fråga bestämmelser med materiellt innehåll. när som om

Rättegan gskavtnaaivreg erna

Utredaren han övervägt ändring beträffande rättegångskost-

anger att nadsreglema i syfte att underlätta för kommunema att använda sig av PBL:s bevarandemöjligheter. Efter att ha konstaterat att någon praxis på området inte finns, avstår emellertid utredaren från att föreslå ändringar.

i den delen är märklig, eftersom den främsta anled-

Argumentationen

ningen till avsaknaden rättsfall området ersättning enligt 14 kap.

av PBL enligt många initierade bedömare är just de för kommunema så

reglema för rättegångskostnader.

oförmånliga ga

Mot bakgrund den erfarenhet fått återkommande kontak-

av genom

med landets kommuner. det uppenbart att de främsta ter anser en av anledningama till avsaknaden praxis på förevarande område är kom-

för rättegängskostnademas utfall i förening med det munemas oro komplicerade regelsystemet då ersättning ska bestämmas för olika typer

samhälleliga ingripanden till skydd för bl.a. kultnnniljön. av

Det alltså många erfarna bedömare ansetts vara den främsta

som av orsaken till bristen praxis området, utredaren till intäkt för

tas av

någon ändring inte krävs. Detta kan enligt vår bedömning en efatt ge fekt den säger sig vilja verka för. nämligen att bibehålla ett

motsatt man skydd för den befintliga kulturhistoriska miljön.

gott

Skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla miljön och rättspraxis Under utredningens gång har vid flera tillfällen påtalats den bristande överensstämmelsen mellan de intentioner förts fram lagstiftaren i

som av motiven till PBL och domstolarnas tillämpning när det gäller bevarandet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Som utredaren anger är rättspraxisen ännu mycket begränsad, i

men några fall är det tydligt att lagens ordalydelse om varsamhet och tillvaratagande av byggnaders historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden vägt lätt i domstolarna när en enskild fastighetsägare önskat utföra ombyggnadsarbeten och kommunen inte särskilt

genom beslut skyddat fastigheten i fråga. Vi anser att den nuvarande situationen är otillfredsställande för kommunema.

Medborgarinflytande Förslaget om nya regler om obligatoriskt breddad samrâdskrets i över-

siktsplaneringen är en positiv och vikti g markering, även om det är fråga

om anpassning till gällande praxis i många kommuner. Större och tydli-

gare insyn och påverkan tidigt i översiktsplaneprocessen bör enligt vår

åsikt medföra att påverkansmöjlighetema blir mindre detalj-

om senare

planeförslag följer den antagna översiktsplanens intentioner. Därför

anser att det är olyckligt att ha samma formulering beträffande samrådet

i detaljplanebestämmelsema som i bestämmelserna för översiktsplan.

Det ger fel signal till berörda parter.

Särskilt yttrande av Elisabeth Martin

Målsättningen som uttrycks i utredningsdirektiven, att så långt möjligt

effektivisera planprocessen har utredaren i stora stycken tillgodosett i

flera av de förslag som presenteras i detta betänkande.

Det är logiskt att utveckla användningen översiktsplanema så att

av de f°ar en ändamålsenlig funktion i den kommunala planeringen. Tiden sedan PBL:s ikraftträdande 1987 har för många kommuner inneburit en lärotid för utvecklandet och anpassningen till de planinstmment

av som introducerades med den nya lagstiftningen.

Jämfört med de ursprungliga ambitionema med översiktsplanen, såsom de uttrycktes i samband med PBLzs tillkomst, har utredaren tillfört ytterligare en egenskap till översiktsplanen. Förutom att vara ett besluts-

underlag och ett kunskapsmaterial föreslås den också bli styrande för den efterföljande planeringen och tillståndsprövningen.

Som mycket riktigt påpekas i betänkandet kan dessa tre egenskaper

svåra att förena. En viktig synpunkt i detta sammanhang är att vara styrning f°ar innebära detsamma långsiktiga läsningar. Däremot är

som det viktig att de beslut som formuleras med stöd av översiktsplanen används utgångspunkt för efterföljande planering och tillståndsgiv-

som ning. Det samtliga berörda att på ett tidigt stadium få klarhet i

gagnar

vilka Spelregler gäller för den efterföljande processen. Det bör

som betonas att översiktsplanen ska vara föremål för en kontinuerlig behandling så att flexibiliteten kan bibehållas och att en möjlighet till anpassning finns förutsättningama skulle ändras och detta i sin tur kräva att

om nytt beslutsunderlag tas fram.

De förändringar föreslås beträffande detaljplanekapitlet speglar

som ambitionerna att effektivisera processen. Detta gäller såväl preciseringar

detaljplanekravet vid tillståndsgivning funktionsuppdelning i

av som planer, enkelt planförfarande och delegation PBL-beslut.

Vad gäller detaljplanekravet bör dock övervägas att göra de tidsgrän-

föreslås för åberopande detaljplanekravet, som grund för ser som av avslag byggtillstånd, enhetliga och oberoende av om det gäller ny

av samlad bebyggelse eller enstaka byggnad. Lämpligen kan 2-års-

ny gränsen användas i båda fallen.

Vad gäller de olika samrådstillfallen som skisseras i förslaget, såväl vid översikts- detaljplaneringen, kan det finnas en risk för en i tiden

som utdragen procedur. Det bör övervägas om PBL kan utformas så att samråd sker vid ett enda tillfälle och så tidigt i som möjligt för att

processen i den efterföljande hanteringen vinna de möjligheter till effektivitet och

förenkling som enligt utredningsdirektiven är önskvärda att uppnå.

Särskilt Tom Miller

yttrande av

Enligt direktiven skall prövas möjligheter till ytterligare effektiviseringar planprocessen. Bl.a. skall prövas om enkelt

planförfarande kan användas i större utsträckning. Vidare bör

samrådsförfarandet granskas från effektivitetssynpunkt.

Effektivisering av planprocesizsen

I betänkandet förslås följande väsentliga förändringar i detaljplamer neprocessen:

obligatoriskt programskede fördjupad översiktsplan kan fungera

- som program,

ytterligare en samrådsetapp i anslutning till det obligatoriska

- programmet, utvidgade möjligheter till enkelt planförfarande samtliga planförslag som överensstämmer med översiktsplanen och är förenliga med granskningsyttrandet, om konsekvenserna planförslaget framgår överav av

siktsplanen,

utvidgade möjligheter till delegering beslut detaljplan.

- av om Inom ramen för rättssäkerhet och god miljö måste den kommunala planeringen göras effektivare för att undvika fördyringar i byggprocessen. Boverkets djupstudie visade att PBL inte inneburit någon nämnvärd förkortning av tiden för att upprätta detaljplan. l många fall tar planen processen ett år eller trots att detaljplanema, sedan PBL:s infömer rande, blivit mycket mindre och genomförandeinriktade. mer En av anledningarna till att tar så lång tid är procedurregprocessen lerna om samråd, inställning En är svårigheterna att m.m. annan

byggnadsnämnder och kommunfullmäktige att expediera hanteringen.

Jag anser därför att utredningsmannens förslag utvidgade möjligheter om dels till enkelt planförande, dels till delegering är mycket positiva. Jag fruktar emellertid del kommuner kan tveka inför dessa möjligheter att en och därför anser jag att PBL 5:28 bör ändras så att det framgår att enkelt planförfarande skall tillämpas de villkor är uppfyllda. om som anges Det är ändå svårt att överblicka hur stor andel detaljplanema av som kan komma att upprättas med enkelt planförande. För normala detaljplaner föreslås i betänkandet att det nuvarande samrådet kring ett detaljplaneförslag bibehålls samtidigt ett nytt samråd tillkommer i som anslutning till programskedet. Jag anser att samråd med berörda sakägare, hyresgäster mfl. hör hemma i anslutning till programskedet. Det nuvarande samrådet kring detaljplaneförslaget bör gälla enbart sakägare och

berörda myndigheter.

Jag delar i princip utredningsmaiirieris på programskedet. Det syn verkar vettigt att kommunemas Översiktsplaner kan visa konsekvenserna inom delar av kommunen olika utvecklingar. Emellertid måste av man vara medveten om att kravet kommer att leda till ökat planeringarbete,

måste finansieras på något sätt. Utrymme för ökade planeringsinsom satser finns idag varken i kommunernas budgetar eller i byggherramas.

Miljökonsekvensbeskri vn ingar

Av miljöhänsyn föreslås att kravet på miljökonsekvensbeskrivning görs

generellt gällande vid upprättande detaljplaneprogram, om planförav slaget kan innebära betydande inverkan på miljön m.m. Flera frågor anmäler sig. För det första: hur kommer betydande inverkan att tolkas Inför varje detaljplan kan det bli nödvändigt att först ny utarbeta enklare MKB för att kunna konstatera om planförslaget inen nebär betydande inverkan och således föranleder en riktig MKB. Det föreligger stor risk att MKB ytterligare kommer att förlänga och fördyra

planläggningsprocessen. Vem kommer att bära kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar-

na Kan kommunen överföra kostnaden på byggherren genom plan- och bygglovstaxan Jag att konsekvensema för detaljplaneprocessen av att införa ett anser generellt krav på MKB bör utredas ytterligare innan ett sådant krav kan ställas.

Särskilt yttrande av Michael Porath

Allmänt Som jag påpekat under utredningsarbetet finns det ett avstånd mellan den beskrivning de akuta miljöproblemen finns i delbetänkandet av som och utredningsförslagens måttfullhet. Det hindrar dock inte att resultatet är gott i flera avseenden. Förslagen till lagtext kunde ha varit tydligare och motivtextema eventuellt mindre utvecklade. Min erfarenhet är att kommunerna tillämlagen, inte motivtextema. par

Översiktsplanen ÖP

m.m.

Att både preciseraavgränsa och utveckla översiktsplanens roll är som

jag tidigare framhållit mot bakgrund min erfarenhet som kommunal av planerare förutsättning för att kommunerna ska uppfatta ökade krav en

på redovisning i ÖP legitima. Helhetsintrycket är att utredm.m. som ningsförslagen vill höja ambitionsnivån och kraven på ÖP, utan att men ÖP:s roll nämnvärt preciseras och avgränsas. Lagtexten bör bearbetas ytterligare, så att det framgår av PBL 1:3 och PBL 4:1 att ÖP fortfarande i första hand är ett underlag beslut av om

mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Helst bör

detta uttryckas tydligare än vad utredaren föreslagit.

Utredningsförslaget i det tidigare delbetänkandet Anpassad kontroll byggandet att nivån på bygglovplikten i olika delar av kommunen av ska läggas fast i ÖP kan innebära olycklig fokusering i den kommuen nala hanteringen på just dessa frågor i översiktsplanen, till förfång för t.ex. miljöfrågor. På liknande sätt förhåller det sig med det av utredaren tillstyrkta förslaget från Naturvårdsverket om att strandskyddets tilllämpning ska kunna bestämmas i översiktsplanen. Dessutom får ÖP en helt nonngivandebindande innebörd karaktär än vad som ny, av annan avsikten med den ursprungliga PBL. Risken med detta är också att var delar pedagogiken i PBL går förlorad. av Man bör allvarligt överväga syftet med förslagen i dessa delar kan om tillgodoses på annat sätt.

Beträffande Naturvårdsverkets förslag angående strandskyddets

tillämpning kan ändrade möjligheter att i samband med detaljplanläggning inskränka strandskyddet ett bättre sätt att tillmötesgå de komvara

har problem med strandskyddsbestämmelsema. Konsekven-

mtmer som olika förslag för allmänhetens tillgång till stränder för bad och serna av friluftsliv måste dock under alla omständigheter utredas nännare.

Det är viktigt med tydlig koppling mellan PBL och den blivande en miljöbalken. Denna koppling bör lämpligen komma till uttryck både i PBL 2:1 och i PBL 4:1. Det bör därför bl.a. skrivas i PBL 4:1 att ÖP ska redovisa hur staten angivna och riktlinjer för miljökvalitet av nonner ska tillgodoses. Man bör också överväga bestämmelser med om motsvarande innebörd behöver införas även i t.ex. 3 kap. PBL. I stället för uttrycket hushållningssynpunkt i den föreslagna PBL 2:1 borde man välja ett uttryck som innehåller fonnuleringenhushållning med naturresurser, knyter till naturresurslagens breda perssom an pektiv detta inrymmer både sociala, ekologiska och sainhällseko- nomiska aspekter.

Man bör överväga om uttrycket ändamålsenlig bör bytas ut mot uttrycket långsiktigt hållbar, i Riodeklarationens anda.

Det bör utredas särskilda bestämmelser lokala Agenda 21 bör

om om tas i PBL.

Jag stödjer idén ett årligt ställningstagande till ÖP:s aktualitet. En

om förutsättning för att detta ska fungera är dock att ÖP:s roll tydliggörs ytterligare se punkt

Grönsrruktur Jag stödjer i princip den föreslagna ändringen i PBL 2:4 syftar till

som att ange att planeringen ska behandla även grönstmkturen. Med hänsyn till detta syñe ter det sig dock litet torftigt att i lagtexten tala hänsyn

om till behovet parker och andra grön0mråden. Man bör fonnulera

av --- PBL 2:4 så att det tydligt framgår, att det som särskilt skall uppmärksammas är en helhetssyn på och .sambanden mellan de gröna områdena, kort sagt: den gröna strukturen.

Regionplan Några svenska regioner är idag på grund av miljöproblem i akut behov av ökad regional samverkan. Jag vill dessutom påpeka att det finns flera

som står på tur att bli morgondagens problemregioner, och där ettföre-

byggande regionalt mil jösamarbete skulle behöva komma igång.

En möjlighet till statliga ingripanden för att tvinga kommunema till regionalt samarbete kan ge ett värdefullt incitament till frivilliga lös-

ningar, av det slag som regionberedningen varit inne på. Möjligheten i

PBL till statligt ingripande för att tvinga på kommuner ett regionplaneorgan bör dock fonnuleras tydligare, så att det framgår att det inte bara är fråga om rena Lindantagsfall. Man bör t.ex. överväga att byta ut fonnuleringen synnerliga skäl i den föreslagna lagtexten i PBL 7:9 mot särskilda skäl, och dessutom vilka de särskilda skälen kan

ange vara.

Detaljplan och miüökonsekvensbeskrivningar MKB

Utredningen föreslår bestämmelser om MKB som innebär en mer generell tillämpning MKB vid detaljplanläggning innefat-

av - program

tande MKB krävs kort och gott för detaljplaner som innebär betydande miljöpåverkan. Detta är en förenkling och förbättring jämfört med dagsläget.

MKB-kravet är dock i utredningsförslaget knutet till programskedet.

Det finns möjlighet för kommunen att slippa att göra program och en därmed MKB om den bedömer detta som onödigt förslagets PBL 5:18 1 st. Frågan därmed i vissa fall kravet på MKB kan falla är om bort för detaljplan medför betydande miljöpåverkan Det kan en som finnas skäl att utveckla lagtexten på denna punkt, så att principen att MKB krävs för alla detaljplaner som innebär betydande miljöpåverkan tydliggörs. För att undvika tolkningsproblem och konflikter med den miljöintresserade allmänheten mycket tydligt klargöra innebörden i måste man uttrycket betydande mil jöpåverkan. Lagtexten alltför hård knytning MKB till programskedet. ger en av Mycket kan hända på vägen från program till antagen plan, som kastar annat ljus över miljöfrågoma. Utredningens motivtext ger också uttryck för det synsättet. Även lagtexten bör utvecklas så att det senare framgår att MKBzn är en integrerad del i planprocessen, som i likhet med planhandlingama i övrigt lever och utvecklas ända fram till anta-

gandebeslutet.

Det bör utredas om det finns skäl att införa MKB vid prövning av bygglov och andra PBL-tillstånd i speciella fall, t.ex. vid lovprövning av anläggningar medför betydande miljöpåverkan, men för vilka MKB som inte upprättats vid detaljplanläggning exempelvis i fall av en äldre detaljplan eller i annat sammanhang.

Utredaren har inte tagit upp frågor som rör grundläggande kvali-

tetskrav på miljökonsekvensbeskrivningar, tillståndsmyndighetens obe-

roende, eventuellt behov oberoende kontrollmyndighet, miljökonav en sekvensutredarens integritet o.d. Det kan också observeras att man enligt det nu framlagda delbetänkandet inte ska kunna överklaga en plan på grund av att MKB inte har gjorts eller att denna är bristfällig. Dessa frågor kommer oundvikligen att ökad aktualitet i framtiden. Jag vill också peka på problemet med begynnande svåröverskådlighet en och begreppsförvirring när det gäller bestämmelser om MKB i olika lagar, förordningar och författningar. Min uppfattning är därför att tiden nu är mogen att göra en samlad översyn av MKBÅrågoma.

Särskilt Jan Terstad och Kerstin Åswald

yttrande av

Enligt vår mening har inte utredningen lagt tillräckliga förslag när det gäller de delar som tas upp i tilläggsdirektiven, nämligen behovet

av och förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter vår understrykning. Analys

av problembilden och hotbilden ger vid handen att dessa intressen hävdar sig dåligt i planeringsprocessen och att därför grönstrukturen ständigt naggas i kanten, fragmenteras och urholkas på kvaliteter. Utredningens förslag är inte tillräckliga för att hantera denna negativa utveckling. Förslag för att i rättslig mening bättre säkerställa grönområden och parker inom ramen för PBL-processen saknas praktiskt taget i betänkandet.

Utredningen borde ha lagt förslag som inneburit en framflyttning av positionerna för dessa intressen, en förstärkning av dessa intressen i planprocessen. De förslag som utredaren presenterar kring förstärkt översiktlig planering är i stora drag bra. En avgörande fråga är dock om regelverket tillräckligt tydlig anvisning vilket materialLinderlag

ger kommunerna skall ta fram i samband med den översiktliga planeringen. Kopplingen mellan NRL:s hushållsbestäininelser framför allt 2 kap. och 3 kap, PBL 2 kap. respektive PBL 4 kap. är komplicerad och inte alltid lätt att förstå. Utredaren borde fört understryker och

resonemang som förtydligar dessa kopplingar. Det gäller t.ex. vikten av att i samband med översiktsplaneringen ta fram ett underlag som utifrån en helhetssyn belyser grönstrukturen och dess olika värden och funktioner.

I slutet på avsnitt 3.7.5 anger utredaren att stor vikt läggs vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden i översiktsplaneringen. Detta är enligt vår mening cn felaktig beskrivning. Avgörande är givitvis hur definierar begreppen skydda respektive säkerställa. Översikts-

man planen är inte juridiskt bindande. Den ska uttrycka kommunens vilja och avsikt när det gäller användningen mark och vatten. lntentionema i

av översiktsplanen behöver ofta säkerställas och följas upp genom juridiskt bindande beslut detaljplan, områdesbestämmelser, beslut med

genom stöd av NVL etc. Kommunen säkerställer inte, ännu mindre skyddar, genom översiktsplanerin gen.

Möjlighet lill .väke:stä/anc/e genom cclalp/an Det är bra att utredaren pekar att NVL:s skyddsfonner framför allt

ä naturreservat och naturvårdsområde borde användas i betydligt större

utsträckning än vad som varit fallet hittills av kommunerna för att skydda och vårda tätortsnära grönområden. Detta gäller framför allt större grönområden i nära anslutning till städer och tätorter. Här fungerar NVL:s skyddsformer som ett ändamålsenligt instrument som dock inte används i den utsträckning som vore önskvärt. NVL är dock inte annat

än undantagsvis ett lämpligt instrument för att säkerställa parker och

grönområden i städer och tätorter. Tilläggsdirektiven tyder på

att man istället borde överväga att inom ramen för PBL-regelverket och -processen hitta fonner för säkerställande av grönområden och grönstrukturer. Detta är också vår uppfattning.

Betänkandet innehåller tyvärr inga förslag som ger möjlighet att fullfölja resonemangen kring de intentioner när det gäller bevarande

- av grönstnikturer som kommunerna förväntas redovisa i översiktplan.

- Detta görs för många andra områden detaljplaneinstitutet. Varför

genom inte fullfölja med juridiskt bindande beslut även när det gäller grönstrukturen Detta är enligt vår mening den största bristen när det gäller den här delen av utredningen. Utredaren gör antagandet att i och med att grönområden kommer framträdande ställning i

att ges en mer den översiktliga planeringen så kommer dessa områden en högre status och därmed skyddas i högre utsträckning mot att tas i anspråk för annat. Enligt vår mening saknar detta antagande empirisk grund. Tvärtom ger en analys av grönområdenagrönstrukturens ställning i städer och tätorter vid handen att det är mycket svårt att hävda dessa

som grönt. trots att man i många fall har underlag klart visar värdet

som av dessa onråden. Det gröna i översiktsplanen riskerar alltid i synnerhet i

de störe städema att betraktas reservinark för byggande och

- som

exploatering om inte kommunen följer intentioner grönstruktu-

upp om ren i översiktsplanen med juridiskt bindande beslut detaljplan eller komminalt beslutat naturreservatnaturvårdsoinråde.

Parker och grönområden bör kunna behandlas på samma sätt som t.ex. lekplatser och torg i detaljplanesammanhang. Bestämmelserna

om genomförandetid bör inte utgöra några principiella hinder för detta. Rimligen är allmänna platser säkerställda detaljplan även efter

genom det att genomförandetiden har gått ut. Införandet krav på genomfö-

av randetid har för övrigt helt bakgrund. Genomförandetiden

en annan riktar sg mot exploateringar och den gäller i princip kvartersmark när man fördelar byggrätter. Vi har förståelse för att man inte kan eller bör ha olika regler för upphävande eller ändring av detaljplan beroende på

detaljplanen har olika syñen. Det avgörande är att man genom deom taljplan har möjlighet och skyldighet i bemärkelsen att genomföra översiktsplanens intentioner att reservera mark som grönområde, som komponenter i grönstruktur. Syftet med en detaljplan skall kunna

en vara just detta inom i övrigt bebyggelsedominerade områden.

Utredaren konstaterar också avsnitt 3.7.5 att det är önskvärt att kommunen följer översiktsplanens intentioner när det gäller grön-

upp strukturen genom detaljplaneläggning. Utredaren menar vidare att det inte föreligger något hinder mot detaljplaneläggning av enbart ett grönområde. Några ändringsförslag eller resonemang utöver dessa konstateranden läggs dock inte. Enligt vår mening borde betänkandet fullföljt

att även föreslagit vissa ändringar i 5 kap. PBL. resonemangen genom Utgångspunktema för detaljplaneläggning ges i 5 kap. l Detaljplaneringen tar sin utgångspunkt både historiskt och juridiskt i bebyggelse

- eller förändring bebyggelse. Utgångspunktema för detaljplanläggning

av borde vidgas på ett sådant sätt att det tydligt framgår att detaljplanering även kan och bör användas för att reservera mark som grönområden, parker och grönstruktur i vid bemärkelse. Det borde vara lika naturligt att i den kommunala planeringen reservera mark för dessa ändamål som för bostadsbyggande, arbetsplatser eller infrastruktur.

Bestämmelserna i 5 kap. bör föreslås ändras i linje med ovanstående. I 5:3 bör t.ex. grönområde läggas till parker nämns redan. Det bör även övervägas om ändringar i 5:1 eller annan bestämmelse i 5 kap. bör föreslås så att det klart och tydligt framgår av PBL att detaljplan kan användas för att långsiktigt säkerställa mark som komponenter i en grönstruktur i fonn av parker eller grönområden.

I de delar en detaljplan har säkerställande av grönstruktur som syfte bör detta utredas i planbeskrivningen. I denna bör definieras vad i det gröna man vill bevara. Till planen bör även fogas en beskrivning av vilken skötsel förvaltning som erfordras för att detaljplanens syfte uppnås och upprätthålls.

Översiktsplanen som ell instrument i landsbygdsutveckling

Vi delar inte påståendet att strandnära områden utgör en resurs för bebyggelseutveckling i många glesbygdsområden. Stränder bör i princip behandlas som en icke fömyelsebar resurs. Stränderna har generellt stora värden för såväl biologisk mångfald för allmänhetens frilufts-

som

liv. Bebyggelseutveckling bör kunna ske även i glesbygder utan att

- stränder ianspråktas. En vikti g fråga är vad med strandnära

som menas områden.

Ansatserna att använda översiktsplanen som ett strategiskt instrument

för landsbygdsutveckling är viktiga. I sammanhanget borde även

annars belysts möjligheten att använda översiktsplanen för att redovisa kommunernas viljeinriktning vad gäller fortsatt jordbruksdrift och bevarande av värdefulla odlingslandskap. Detta hade varit värdefullt utifrån såväl

naturvårds- som kultunniljösynpunkt.

Miljökvaliret Ett liknande resonemang som för parker och grönområden skulle kunna

tillämpas för särskilt föroreningskänsliga eller föroreningsbelastade

områden. Utredarens förslag att miljökvalitetsmål av olika slag skall tas med tidigt i planeringen, dvs. i förstärkt översiktsplanering ställer

en oss bakom. Utredaren stannar dock vid att konstatera att generellt bindande kvalitetsnonner inte passar särskilt väl i PBL-systemet. Detaljplanens möjligheter att lokalt precisera mil jökvalitetskraven och styra tillstånd till etablering, utbyggnader, ändring av verksamhet osv. utifrån

miljökvalitetsaspekter finns inte beskrivna.

Vi vill särskilt betona betydelsen av ett förstärkt kunskapsunderlag för

översiktsplaneringen även när det gäller miljökvalitet och föroreningsbe-

lastning. Hur miljökvalitetskraven, vare sig de utgår från nationella rikt-

linjer, kommunala iniljövårdsprograin eller miljöanalyser, kan omsättas till mer bindande krav i detaljplaneringen och samspelet med speciallagstiftningen på området borde ha lyfts fram på ett tydligare sätt i motiveringama.

BILAGOR

Bilaga 1

Kommittédirektiv

§â%

Dir. 1992:104

Översyn av plan- och bygglagen, m.m.

Dir. 1992:104

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26 Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagen 0987:10, PBL. Utredarens förslag skall tillgodose kraven större miljöhänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning. Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet. Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas. I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny byggproduktlag. Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdepartementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter lagstiftningen inom plan- och byggområdet samt ifråga hushållningen om med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagreformer en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var decentraliseringen till kommunerna av ansvaret för den fysiska planeringen och för byggnadsväsendet. Statens inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning ansvar riksintressen. mellankommunala intressen samt hälso- och Säkerhetsfråav De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsentgor. ligt förändras. Tillsynen och uppsikten från statens sida riktas nu mindre in bevakning och kontroll enskilda beslut i den kommunala planeringen av och samråd och samverkan med kommunerna kring långsiktiga fråmer mot

Bilaga 1 2

gor samt uppföljning av lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av länsstyrelse eller regeringen endast i av särskilt angivna fall. Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna ett utökat medborgaom rinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader för den enskilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också modernien sering och förenkling av plansystemet och att större vikt har lagts vid plangenomförandefrå gor.

Nya förutsättningar

samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska planeringen och stadsbyggandet ställs bl.a. och ökade krav miljöhänsyn, nya aktsamhet kulturvärden och resurshushållning. Ökad uppmärkom samhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper och att möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-konferensen om miljö och utveckling UNCED 1992 måste följas sommaren upp. En huvuduppgift blir att skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste samhället riktas mot ett mer effektivt resursutnyttjande bl.a. återanvändning genom och återvinning kretsloppsprincipen. Tillämpningen kretsloppsprinciav pen i planering och byggande måste underlättas. Behovet har ökat att av kommunerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorsövergripande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas såväl regional lokal nivå. Tunga investeringar ofta rör flera komsom som muner ställer allt större krav mellankommunal samverkan och tidiga bedömningar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön, på kulturvärden och hushållningen med mark- och vattenresurscrna. Integrationssträvandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering av såväl miljökrav som av reglerna för fysisk planering och byggande. Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering och förenkling av olika regelsystem växer sig allt starkare. Dessa krav måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga allmänna intressen. Inom bostadsfinansicringsområdet pågår ett arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema samt att främja konkurrens och effektivitet. Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala administrationen maste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses över. Andra förändringar hur grundläggande tjanstcproduktion ror synen

3 Bilaga

bör organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljreglering och ökad privatisering är exempel sådant också kan påverka utformsom ningen lagstiftningen. av samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har fått större frihet organisera sin verksamhet, utanför området för myndighetsutövatt som ningen i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- satt upphandling. Medborgarnas växande krav den demokratiska processen måste.tillgo-

doses förbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i genom planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen den byggda miljön. av

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen PBL-reformen inleddes kort efter av det att den lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyftena med refornya har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a. men Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen vissa viktiga punkter genom ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. ifråga om sådana lättnader för den enskilde förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheter i som fråga det stöd PBL kommunerna i uppgiften att hävda miljöns om som ger kulturvärden. En översyn PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss av skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens grundläggande intentioner. jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En särsom skild utredare bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angränsande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.

Uppdraget

Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 prop. 199192:100 bil. 15 erinrade jag den fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. om Dessa är att säkerställa långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna. - en -främja långsiktigt förnuftig lokalisering av bebyggelse. anläggningar cn infrastruktur utveckla rik och levande stadsmiljö, och samt en hänsyn till kretslopp i samhällsplaneringen. -ta naturens bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- Lagstiftningen effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och kostnadsmedjöhänsyn och en

Bilaga 1 4

vetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och underhåll befintlig av bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för den skull ställs sidan. Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet. Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms nödvändig för vara att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna förslagen skall av redovisas.

Allmänna och enskilda intressen

Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna grundläggande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelserna i PBL. Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och enskilda intressen beaktas l kap. 5 §. Gränsen mellan dessa intressen är i praktiken svår att dra ett entydigt sätt. Många frågor normalt besom handlas i samband med fysisk planering och byggande är av intresse från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda intressen sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de allmänna och enskilda intressena -och de rättigheter och skyldigheter som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna intressena behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om lov enligt PBL. Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning med naturresursema m.m. anses vara viktiga allmänna intressen. Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt intresse. Det är viktigt att dessa allmänna intressen preciseras och att detta tydligt framgår lagtexten. av Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas vid en awägning mellan olika enskilda intressen. Det är viktigt att grundläggande rattssakcrhetsaspekter beaktas vid awägningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika enskilda in-

5 Bilaga 1

tressen. I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén JU 1992:01, som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlagsskydd för äganderätten. Jag återkommer längre fram till frågan omfattningen och formerna för om den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen. Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir tillgodosedda.

Ökad miljöhänsyn

Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utformningen av bebyggelsemiljön lokal nivå. Statens ansvar för den lokala müjön har i och med PBL begränsats. Utvecklingen och omsorgen vår miljö, även i viav om gemensamma en dare mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven miljöhänsyn i planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med strävandena mot en förebyggande miljövård och effektivare resursanen vändning baserad kretsloppsprincipen. Bebyggelserniljön har också stor betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförutsâttningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun samverkar i omställningen till en varaktigt hållbar utveckling och en god miljö i landets alla delar. Den fysiska planeringen är av central betydelse isammanhanget. Lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv transportförsörjning. Utformningen såväl befintliga bostads- och arbetsområden behöver anav som nya så att kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god huspassas hållning med naturresurser måste främjas genom en förutseende fysisk planering. Det innebär att kraven miljöhänsyn -iden vidare mening somjag har beskrivit i den fysiska planeringen måste göras tydligare. nu - Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlingsprogram för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är att problem skall förebyggas miljöanpassning av politiken genom olika områden. Fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem. åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturrcsurscrna. Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i skede kan leda till läsningar och därmed effektivitetsförluster. ett senare

Bilaga 1

Regeringen avser därför att, som ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. l § PBL ändras så att det klart framgår att PBLzs bestämmelser syftar till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva vad sätt reglema i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja långsiktigt en hållbar samhällsutveckling. Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna uppmärksamhet den miljöpåverkan kommer från byggnader och som byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES påverka utvecklingen att vi får krav på produkter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan ingåi ett kretslopp. Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att utveckla system för återanvändning och återvinning och till att skadliga se material och produkter byts ut. Jag vill peka att omloppstiden för byggnader och därmed de material som ingår i en byggnad är förhållandevis - lång, vilket kräver särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvänd-

ning och återvinning.

Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen våra städer och av tätorter sker utifrån en helhetssyn miljöfrågorna. Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande studeras milj och effekterna av olika styrmedel av Boverket och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö. I mindre städer och landsbygden är miljöproblemen av delvis annan karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser -bl.a. genom fysisk planering -i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt fysisk planering bör självfallet inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa orters relativa fördel. Detta är nödvändigt för att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Utredaren bör mot bakgrund bl.a. Boverkets och Naturvårdsverkets av studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse. I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till regeringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och hälsorisker uppmärksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas underlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utvecklingsarbete inom Boverket rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. Frågor yttre ljudstörningar behandlas av den utredare som tillkallats för om att utarbeta ett förslag till samlad handlingsplan mot buller M 1992:02. Riktlinjer för hur miljö- och hälsotrågor skall hanteras i planeringen behöver enligt utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta min mening hälla sig underrättad pågående arbete och överväga möjligheterna att om

7 Bilaga 1

tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering. Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar MKB. Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget i fråga om miljökonsekvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underlaför beslut planer m.m. i många fall bör förbättras. Frågan aktualiseget om också EGzs bestämmelser området. ras av Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan verksamhet eller åtgärd får miljön, hälsan och hushållen en ningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen området utgörs bl.a. av5 kap. lagen 1987:12 om hushållning med naturresurser m.m. NRL. När det gäller PBL finns för närvarande inte något krav att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. l propositionen 199293:60 med förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen 1969:387 m.m. föreslås dock, i syfte att uppfylla bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG-direktivet angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet en miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell tilllämpning i ärenden enligt PBL. Värnet vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas av i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor bevarande värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Tillom av lämpningen lagstiftningen området visar att tolkningsutrymmet i av många fall blivit alltför stort och att kulturvärdena alltför ofta inte kan hävdas mot andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regges en ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har ler om fått. Översiktsplanen skall ha nyckelroll för tillämpningen av PBL och naen turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenheterna. pröva PBL:s krav i fråga fomier, innehåll och redovisning om om behöver förändras. Möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör också ses över. Därutöver uöi belysas hur översiktsplanen kan användas för att ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för positiv utveckling landsbygden och kulturlandskaen av i vid mening. Utredaren bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av pet översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats. Även huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger komom

Bilaga 1 8

munerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala och det regionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen enligt bl.a. PBL bör över. Även i detta avseende utgör de kommunala ses översiktsplanema ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur en sådan planering kan främjas. Miljöskyddskommitténs ME 1989:04 arbete har beröringspunkter med översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljöskyddskommitté n.

Förenkling ifråga detaljplan och lzvgglov om Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i förhållande till den äldre lagstiftningen. En studie PBL:s tillämpning i 20 av kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med Svenska kommunförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts. Som framgått av vad jag har sagt bör kraven miljöhänsyn i vissa nu avseenden höjas och enrik och levande bebyggelscmiljö främjas. Inom denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering. Uppmärksamheten bör i första hand riktas sådana förändringar innesom bär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den enskilde. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att ägna tid och kraft de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågori byggandet och planfrågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att bedriva ett långmer siktigt syftande arbete. Samtidigt kan en minskad detaljreglering och en effektiv planprocess leda till kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna. I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Sårskild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande frågor. I5 kap. 1 § PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljplanekravet. Detalj planekravet är primärt riktat till kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen rätt att vägra bygglovi de fall den sökta åtgärden bedöms lcráiva dctaljplanläggning. Den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även det borde ha varit möjligt att avgöra ärendet direkt om med stöd 2 kap. PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor betyav delse för den enskilde. Utredaren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med prövningen bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva av

Bilaga 1

preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning. Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att reglera användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, utarmat som vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns anledning överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen bestämmelser beträffande utav formningen av byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga vilka ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga. Efter en ändring i 5 kap. 7 § PBL prop. 199192:51, BoU 10, rskr. 112 får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detaljplaner till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen konkurrensen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga utsträckning underlättar konkurrens mellan olika byggherrar och entreprenörer och uppmuntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör utformas så att de så långt möjligt ger utrymme för olika tekniska lösningar. Tillstånds- och kontrollreglerna bör vara utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta användningen av företagens egna kvalitetssäkringssystem. Regeringen har nyligen till följd av EES-avtalet föreslagit riksdagen - en ny byggproduktlag prop. 19929355 i syfte att genomföra EG:s byggproduktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna byggproduktlagen och PBL måste ses över. PBL:s tekniska egenskapskrav nu byggnader bör flytta: över till byggproduktlagen. Därvid kommer frim.m. bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller inga regler om bygggan om lov. Utredaren bör lämna förslag hur tillsynen och kontrollen lämpligen utformas i framtiden. Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av byggnadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt satt. Den tekniska kontrollen och tillbör så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena synen vara

Bilaga 1 10

utan att vara beroende av att awakta ett slutligt beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han -för att inte tvingas ta alltför stora risker ha en möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i frågor som samhället har ansvar för. Enligt PBL gäller föri princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande landsbygden underlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer finns behov av en striktare bygglovsprövning bör detta upp- märksammas av utredaren. Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behöbibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen redan i plaver prövats ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren nen bör beakta vad som har anförts i betänkandet SOU 1992:47 Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats. Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ökning antalet äldre över 80 år som sker under det närmaste decenav personer niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag lagts fram Handikapputredningen i betänkandet SOU som av 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Ett annat viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. planprocessen. Sverige har vid internationell jämförelse en kort och efen fektiv planprocess. Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare effektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s föáarandercgler tillämpas och om det i-PBL eller annan lagstiftning finns regler försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hantesom ringen planer och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även beav stämmelserna om kommunikation med berörda kungörande och annonse- ring -liksom om delgivning efter antagandet bör ses över. Bestämmelserna förfarandet när planer upprättas och antas är omfatom tande. Från reglerna detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt om

ll Bilaga 1

planförfarande, vilket kan användas planförslaget är begränsad betyom av delse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen 5 kap. 28 § PBL. Undantagen innebär i huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvaras. Utredaren bör, med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga och enskilda planer organ som får, pröva det är möjligt och lämpligt i ökad utsträckning

om att tillämpa

enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid övervägas. De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör också uppmärksammas. Även samrådsförfarandet behöver från

granskas effektivitetssynpunkt.

Medborgarinflytande bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som Boverket överlämnade till regeringen hösten 1990, visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. Utredaren bör undersöka bakgrunden till de stora skillnader för närvarande som råder mellan olika kommuner i detta hänseende och därvid överväga ivilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation beslut av eriligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och kommunallagen 1991:900.

Medborgarinflytande

Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten frågan om medborgarnas insyn i och inflytande den fysiska planeringen. Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör över. Utredaren nu ses bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för reformen och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i planeringen. utan att planeringsprocessen byrâkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivände. Som nämnts finns det stora effektivitctsvinster att hämta i att medborgarna kommer in tidigt l planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat programstadium till en detaljplan eller en fördjupning av översiktsplanen. kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna. Alternativa former för

13 I4-0320

Bilaga 1 12

samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta samav rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet. Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rät-

tighetskommittén.

En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploateringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan komoch exploatör. Denna typ planering, som ofta sker utan närmare mun av överväganden konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturom kan i viss mån ändra förutsättningarna för planeringen enligt resurser m.m., PBL. Det finns dessutom risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts en och att markprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommunala kostnader övervältras exploatören ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna sådana förhandlingsuppgörelser. F örhållandena i andra länder bör studeav F85.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är nämnts att kommunerna med som bindande verkan skall kunna besluta i frågor rör den lokala miljön. Stasom utövar sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen delsten deltar i pågående planeringsarbete samråd. dels i vissa angivna fall genom initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länsstyeget relsen kommunens beslut efter överklagande. Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 § PBL utövas alltså i första hand länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens av befaras riksintresse enligt iraturresurslagan inte tillbeslut om det kan att ett godoses, frågor användningen mark- och vattenområden som anatt om av går flera kommuner inte har samordnats ett lämpligt sätt eller att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till beho-

skydd mot olyckshändelscr. vet av Genom tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna att

13 Bilaga 1

intressen ligger länsstyrelsen, har denna givits självständig roll i förhålen lande till regeringen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen både kommunen av och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt överklaga. att Om regeringen anser att den bör för värna riksintressen, har den agera att i vissa begränsade fall möjligheter att kommunen ett planföreläggande ge enligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa och säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal samordning bl.a. brister genom att vad galler hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande. Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats där det kan ifrågasättas hänsynen till miljön och hushållningen med om naturresurser har behandlats ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning planer. Vissa sektorsmyndigheter av har vidare framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit planer mot som enligt sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtagligt. Också i andra sammanhang aktualiseras problemen kommunen när i sin planering enligt PBL skall tillgodose intressen rör hushållningen med som naturresurser och där staten är huvudman för eller har väsentliga inannars tressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga investeringar i anläggningar, väg- eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senare skeden. I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats frågan att om riksintressen eller andra allmänna intressen sällan kan regeringen prövas av talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är nämligen omfattatt ningen av regeringens prövning överklaganden den klagandes av styrs av yrkanden. Vidare kan enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut inte en om den klagande själv är direkt berörd av beslutet. Som jag nyss nämnde kan regeringen yttersta åtgärd förelägga som en en kommun att anta, andra eller upphäva detaljplan det behövs för att en om tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen eller mellankommunal samordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instrument ide flesta fall där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas i kommunal planering, eftersom det lika ofta står ett lokalt intresse exploatering mot ett övergripande av en statligt bevarandeintresse. Planföreiäggande underlättar inte heller diaen log i frågor där olika intressen står mot varandra. Grundtanken i PBL om den kommunala älvstyrelscn på planområdet talar för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen. Erfarenheterna av tillämpningen av PBL talar dock för att formerna för regeringens provning och möjligheter att ingripa i dessa frågor bör över. Stor vikt nu ses

Bilaga 1 14

bör läggas vid kraven effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga sådana alternativ innebär frågor riksintressen eller andra väsentsom att om liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen i särskilda fall regeringen möjlighet till tisom ger diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits

till naturresurslagen. Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lagstiftning lagen 1988:950 kulturminnen kan behöva belyt.ex. om m.m. - sas och övervägas.

Instansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag vad gäller sådan avlastning har redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd. Jag dock dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bakanser att grund den översyn i övrigt PBL utredaren har att göra. Det är av av som därvid viktigt den svenska lagstiftningen till vad krävs för att anpassas som Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta att syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordtill hur påpekas gränsdragningen mellan rättsfråning bör eftersträvas. Det bör att lämplighetsfrågor problem är specifikt för svensk laggor och inte är ett som modellerna är därvid särskilt intressanta från stiftning. Dc kontinentala svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på existensen av förvaltningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. hålla sig underrättad de ställningstaganden som görs med Utredaren bör om anledning Domstolsutredningens betänkande 1991:106 Domstolama av för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Utinför 2000-talet som i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda redarens förslag effektivitet i förfarandet bör ställas inom plan- och krav snabbhet och som

byggområdet.

Ö vrigt

platser skall an- När kommunen i egenskap huvudman för allmänna :iv kostnader för såförbättra får kommunen besluta att lägga eller gator m.m.

15 Bilaga 1

dana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband med översynen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjligav heterna till förenklingar bör övervägas. l samband med bygglov får i vissa fall planavgift tas ut för täcka en att kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt häll har det riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda tiden mellan kommunens arbete med planerna och ersättningen för detta och svårigheter att en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete. Även reglerna planavom gift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga samordning om av reglerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 april 1993. överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga detaljplan, om miljöhänsyn och medborgarinflytande den statliga kontrollen bör samt om redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast den 31 mars 1994. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, beaktande av EG-aspekter dir. 1988:43 samt att redovisa verksamheom tens regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden planläggom ning. markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen l976: l 19 med uppdrag att se över plan- och bygglagen, samt - m.m. att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren.

Bilaga 1 16

Vidare hemställer jag regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta

att fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1992

Bilaga 2

WP;

Kommittédirektiv

Dir. 1993:122

Tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen M 1992:03

Dir. 1993:122

Beslut vid regeringssammanträde 1993-10-28

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att Plan- och byggutredningen M 1992:03 genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att med utgångspunkt i vad i - som anges proposition 199394:30 strategi för biologisk mångfald studera om en behovet av och förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter.

Det pågående utredningsarbetet

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag i december 1992 en särskild utredare med uppgift att över vissa frågor i plan- och se bygglagen l987:l0, PBL. I uppgiften dir. 1992:104 ingår bl.a. att lämna sådana förslag tillgodoser kraven på större miljöhänsyn, stärkt som medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning. Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Enligt direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper. Plan- och byggutredningen har nyligen avlämnat delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet SOU 1993:94. I den andra etappen av utredningsarbetet skall utredaren bl.a. överväga möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse. Utredaren behandlar i denna del också frågor som rör detaljplan, medborgarinflytande och statlig kontroll.

2 Bilaga 2

Det fortsatta utredningsarbetet

utgångspunkter

propositionen 19939430 strategi för biologisk mångfald

I om en

regeringen sin behovet att planera och säkerställa redovisar syn av grönområden i städer och tätorter. Där konstateras att tillgång till en rik

varierad är viktig för människors välbefinnande. Särskilt för och natur

i tillgången till och grönområden av stor betydelse boende tätorter är naturbåde berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose

som ett

rekreation och friluftsliv. Parker och grönområden är dessutom behoven av

betydande kulturhistoriska värden och bidrar till att ge ofta bärare av städerna identitet och

Uppmärksamheten har på tid också riktats mot grönområdenas

senare betydelse för hälsa och miljö. Grönområdena kan bl.a. medverka till att förbättra klimat och luftkvalitet och de kan ingå som en del i stadens tekniska försöijningssystem. Medvetenheten om dessa samband är en förutsättning för kretslopp också skall kunna slutas i områden

att naturens med tät bebyggelse.

Slutligen våra städer och tätorter ofta en unik flora och fauna

rymmer

utvecklats under lång tid. En förutsättning för att den biologiska som mångfalden skall kunna bevaras är rik tillgång natur i och i

en anslutning till våra städer och tätorter. Naturområdena bör utgöra sammanhängande strukturer för att tillgodose djurs och växters spridningsmöjligheter och säkra deras långsiktiga fortlevnad.

Bebyggelseutvecklingen påverkar omgivande natur flera sätt och kommer stundom i konflikt med önskemålen att bevara värdefulla parker och grönområden. Pågående och planerade satsningar en utbyggd och förbättrad infrastruktur ökar risken för konflikter mellan dessa olika intressen. Det är allvarligt utbyggnaden i våra tätorter allt mer tagit i

att anspråk parker, grönområden och obebyggd mark. En förutseende

annan fysisk planering kan emellertid medverka till att konflikter kan lösas och tillbörlig hänsyn tas till behovet grönområden, av att natur- och

av kulturvärden varnas och biologisk mångfald bevaras. Den

av att en kommunala fysiska planeringen kan ökade kunskaper om naturvärden

ekologiska förutsättningar samt underlag i fråga om lokalisering och om eller utformning bebyggelse tar hänsyn till den biologiska

av som mångfalden och skilda kulturvärden. l vissa fall behövs kommunal samverkan i syfte långsiktigt slå vakt större sammanhängande

att om grönområden och områden med höga natur- och kulturvärden.

Möjligheterna skydda centrala parkområden har bl.a. aktualiserats för

att Haga-Brunnsvikenområdet i Stockholms och Solna kommuner. Regeringen beslutade i november 1991 med stöd 6 kap. 2 § lagen 1987212 om

av hushållning med naturresurser m.m. NRL att de båda kommunerna skall

3 Bilaga 2

redovisa hur de i sin planering enligt PBL avser att tillgodose naturvårdens, kulturrninnesvårdens och friluftslivets intressen i området. Kommunernas redovisning kan komma att ge underlag för ett eventuellt ställningstagande till behovet av ändringar i lagstiftningen för att skydda större sammanhängande parkområden med samlade natur-, kultur- och friluftslivsvärden.

Regler som ger stöd för att skydda grönområden finns i flera olika lagar. Ansvaret för planering och beslut om byggande enligt PBL ligger i första hand kommunerna. Kommunerna har vidare ett ansvar ñr naturvårdsarbetet enligt naturvårdslagen 1964:822. NRL ger övergripande utgångspunkter för myndigheternas planering samt beslut om mark- och vattenanvändningen. De kulturhistoriskt mest värdefulla parkerna och grönområdena kan ges ett långtgående skydd enligt bestämmelserna i lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. I övrigt är lagstiftningen emellertid splittrad och framstår i flera hänseenden som mindre ändamålsenlig i arbetet med att säkerställa grönområden.

I propositionen betonas också behovet av forsknings- och . utvecklingsarbete och att formerna för förvaltning och skötsel av grönområden kan behöva utvecklas. Tillräckliga kunskaper och utvecklade metoder är naturligtvis grundläggande för att företag, kommuner och myndigheter skall kunna ta erforderlig hänsyn till önskemålen om en biologisk mångfald i den byggda miljön. Under senare år har omfattande forsknings- och utvecklingsinsatser i fråga om planering och förvaltning av städernas grönområden bedrivits. Inte minst kommunerna har i samband med arbetet med Översiktsplaner enligt PBL utvecklat former för att ett sammanhållet och sektorsövergripande sätt säkerställa och utveckla grönområden i tätortema. Alltfler kommuner har byggt upp ekologisk kompetens och förbättrat kunskaperna om ekologiska samband.

Mot den nu redovisade bakgrunden anser jag i enlighet med vad som

anförts i nämnda proposition att det finns behov av en belysning av

förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter och en samlad bild av kunskapsläget som underlag för en bedömning av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.

Uppdraget

Det ankommer på kommunerna att i sin planering enligt PBL utveckla strategier för behandlingen av grönområden i tätorter. Plan- och byggutredningen skall bl.a. överväga hur miljöproblemen kan förebyggas och miljökvaliteter värnas i våra städer och tätorter. l sammanhanget betonas i direktiven det mellankommunala och regionala perspektivet. Utredaren bör bl.a. belysa hinder i lagstiftningen som kan försvåra mellankommunal samverkan och överväga möjligheterna att stärka skyddsinstrumenten i olika lagar, Vilka möjligheter till skydd som

Bilaga 2 4

nuvarande lagstiftning ger bör därvid prövas liksom samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Utredaren bör belysa naturvårdslagens och kulturminneslagens effektivitet. Vidare behöver formerna för förvaltning och skötsel av grönområden övervägas.

Utredaren bör bl.a. ta del av det pågående utvecklingsarbetet inom Boverket och Statens naturvårdsverk samt i fråga om formerna för förvaltning och skötsel samråda med Svenska kommunförbundet.

Slutligen vill jag erinra om att det i direktiven för översyn av plan- och bygglagen, m.m. sågs att översynen bör leda till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för att nå målen. Denna för arbetet viktiga utgångspunkt gäller alltjämt, liksom vad som i direktiven i övrigt anförts om den allmänna inriktningen av utredarens uppdrag.

Tidsplan m.m.

De vidgade uppgifter for Plan- och byggutredningen som jag nu har redovisat medför att den ursprungliga tidsplanen bör ändras. Således bör utredningens överväganden och förslag som rör detaljplan, medborgarinflytande och miljöhänsyn redovisas senast den 31 januari 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den l oktober 1994.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare lämnats till Plan- och byggutredningen M 1992:03 i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemstâllan.

Miljö- och naturresursdepartementet

REGERINGSKANSLIETSOFFSETCENHIAL

Stockholm1993

Bilaga 3

Grönstruktur i städer och tätorter

tätortemas grönområden

l Begrepp och avgränsningar

I prop. 199394:30 om Strategi för biologisk mångfald sägs att: Forrnema för att långsiktigt bevara och utveckla grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter behöver utvecklas liksom åtgärder för att främja nya arbetssätt och samverkansfonner i fråga förvaltning

om och skötsel parker och grönområden. I tilläggsdirektiven Dir

av 1993:122 till Plan- och byggutredningen föreslås att utredningen får i uppdrag att studera behovet av och förutsättningama för att skydda och säkerställa parker och grönområden.

Motiven är tätortsutvecklingen och utbyggnaden av infrastrukturen, som tar i anspråk parker, grönområden och obebyggd mark. I

annan propositionen om Strategi för biologisk mångfald och i tilläggsdirektiven klargörs att denna mark har rad funktioner för livet i tätortema: för

en biologisk mångfald genom rik tillgång till natur- och grönområden; för flora och fauna; för förbättrad miljösituation i tätortema i form klimat,

luñkvalitet och ingår i det tekniska försörjningssystemet, t.ex. dagvatte-

navledning; som bärare av kulturhistoriska värden; för att tätortema

ge identitet och karaktär; berika vardagsmiljön; för rekreation och

ge rum fiiluñsliv, dagliga naturupplevelser,förståelse för naturens kretslopp; hälsoaspekter. Dessa funktioner kan sammanfattas i

1 ekologisk betydelse

2 kulturell betydelse

3 social betydelse.

Begreppsbildningen är outvecklad för detta system av grönska, mark och vatten och dess olika funktioner i tätortema. I många sammanhang används tennema grönområden och parker, vilka är begränsade till större områden och framför allt till områden som kommunen för.

ansvarar Vi föreslår att grönstmktttr används samlingsbegrepp.

som

Grönstrukturen omfattar inte bara de synliga delama det växande

mark. Även själva marken och markproiilen, det

ovan hydrologiska

systemet i marken och vattenområden ingår. Ur ekologisk synpunkt är

t.ex. genomsläppliga hårdgjorda ytor viktiga i egenskap av inliltrations-

ytor för dagvatten. De delar tätortema bidrar till att tillgodose

av som

Bilaga 3

dessa funktioner begränsas inte till de mark- och vattenområden som kommunen själv äger och sköter. Möjligheterna att tillgodose funktio-

i varje enskild tätort i landet är beroende av trädgårdar, kyrkogårnerna dar, skolgårdar, daghemstomer och andra ytor som ingår i tätortens ekologiska och hydrologiska system, har kulturhistoriska värden

som och som är angelägna för att tillgodose vån behov av ytor för social

lek, rekreation, naturupplevelser och som behöver för vår samvaro, fysiska och mentala hälsa. Det är helheten i detta system som är viktig.

De sociala aspekterna på tätortens grönstruktur fokuseras i nuvarande PBL. De allmänna behoven för lek, rekreation och motion diskuteras därför inte i denna utredning, annat än ifråga om nya aspekter som tillkommit eller förändrats. Inte heller de kulturella frågorna kan anses 11ya. Ökade hot förändringar exploateringen i tätorter, skötsel

genom av av m.m. påkallar dock en översyn av de svaga säkerställandeinstrumenten i nuvarande lagstiftning. Den ekologiska betydelsen av den gröna struktu-

i tätorterna har till stor del aktualiserats först under senare år och har ren därför inte beaktats i nuvarande lagstiftning. Det är också denna betydelse betonas i tilläggsdirektiven till PBL-utredningen om skydd

som och säkerställande av tätorternas grönområden.

I 199394230 och i tilläggsdirektiven sägs att arbetet skall omfat-

prop ta städer och tätorter. l grönstrukturen ingår inte bara det som ryms innanför stadsgränsen, utan även tätortemas nännaste omland. Gränszo-

mellan bebyggelsen och den omgivande landsbygden är särskilt viknen tig, den så kallade tätortsranden. Men även korridorema ut i landskapet och de jordbruks-, skogs- och andra naturområden som knyter orterna till deras närmaste omgivning ingår i grönstrukturen. Omgivningarna påverkar förutsättningarna för, och funktionema hos, grönstrukturen i övrigt. Spridningsvägar för djur och växtarter, klimatreglering, lek-, rekreations- och motionsmöjligheter och områden för dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner som kan finnas i tätorternas närmaste omgivningVad som skall anses ingå i en tätorts grönstruktur är således beroende de lokala förhållandena och avgränsningen får

av göras utifrån situationen i respektive ort.

I detaljplanen skall, enligt PBL 5 kap. 3 § redovisas och till grän-

, serna anges

allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

Bilaga 3

kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,

vattenområden för bland annat båthamnar och fnluftsbad. Allmänna platser är normalt kommunen huvudman för, medan huvudmannaskapet är blandat för kvartersmark och vattenområden. Denna

tredehiing äsrinte ett redskap för beskrivning och hantering av grönstruk-

turen. De områden ingår i grönstrukturen förekommer inom alla

som

macrk, oavsett hur de redovisas i detaljplanen. typer av

Kommunen har ansvar för större delen av de mark- och vattenornrå-

ingår i grönstrukturen, parker, idrottsplatser, skol- och dag-

den som hemstomter och andra institutioner, tomtmark inom kommunala fastigheter och kommunägd reservmark, skog, jordbruksmark m.m. i tätortemas närhet. Andra har för delar av grönstrukturen är t.ex. lands-

som ansvar

tinget med vårdinrättningar, skolor statens fastighetsbolag och

m.m.;

fastighetsverk med ansvar för statliga tomter, parker t.ex. Hagaparken

och statlig mark i och i närheten av tätortema; pastoraten med

annan

för kyrkogårdar och mark kring kyrkliga byggnader; bostadsboansvar

lag, enskilda fastighetsägare med för utemiljön kring bostäder,

ansvar

företag vägverket med ansvar för vägområden.

m.m.;

2¶Bakgrund utveckling

- Den nuvarande grönstrukturen i våra städer och andra tätorter har vuxit fram under knappt 200 år. I början 1800-talet bodde nio tio sven-

av av skar landet. Idag är förhållandena i stort sett omvända. Grönstnlktu-

har sina huvudsakliga rötter i 1800-talets utveckling av den moderna ren staden. I befästa städer Göteborg, Malmö, Lund m.fl. omvandlades

som de raserade befästningsvallama redan tidigt under 1800-talet till allmänna promenadplatser. Idag bildar de centralt belägna gröna bälten med stora värden, ekologiskt, kulturhistoriskt och socialt. Från

1870-talet började våra stads- och jämvägsparker skapas som populära

promenadplatser och dekorativa ansikten i den växande staden. Flertalet formades efter idéer ursprungligen kommit från England, därav

som beteckningen engelska parker. Det direkta inflytandet kom emellertid från Tyskland, där den viktorianska fonnen av engelsk park fått stort genomslag vid mitten av 1800-talet, med slingrande gångar, många exotiska träd och buskar och rikedom planteringar i s.k. tapetgrupper.

en av

Bilaga 3

Framför allt de många prydnadsträden präglar fortfarande den tidens parker. Av tapetgmpperna återstår idag bara Karl-Johansparken vid

järnvägsstationen i Norrköping.

Från början av 1800-talet förvandlades våra kyrkogårdar från nakna, ofta ovårdade och illa sedda platser, till de kyrkogårdsträdgårdar

som idag utgör ett viktigt kulturarv att vårda och bevara. Med sekelskiftets kärlek till nationalromantiken fördes den engelska parkens idéer och ledde till att fick även internationellt uppmärksammade skogskyrkogårdar, där Skogskyrkogården i Stockholm utgör det förnämsta konstnärglig exemplet i denna tradition.

Parkernas och kyrkogårdamas grönska motiverades inte bara estetiskt och socialt utan också hygieniskt. Stadens lungor skulle utgöra kom-

en pensation för dåliga boendeförhållanden. Jämvägsparkemas grönska skulle också hindra spridningen av sot och glöd från ångloken till närbeläggna byggnader.

Att anlägga lustträdgårdar på större tomter i städerna blev ett mode för de mer välbärgade borgerskapet vid mitten l800-talet. Under

av slutet av 1800-talet växte de borgerliga villastädema utanför

nya upp den egentliga staden med stora tomter, som I Stockholms- och Göteborsregionen innebar införlivande natunnark i nationalromantisk

av anda, medan de i Sydsverige ofta anlades efter tyska förebilder med snirkliga gångar med en rikedom av olikartade träd, stenpartier och rabatter i sin tidsanda. Nya växtslag introducerades på bred front via de plantskolor som etablerades i de södra delama av landet.

Alléer planterades delvis brandskyddsskäl, delvis ett led i

av som genomförandet av Haussmanns stadsbyggnadsidéer i rutnâtsstädema. De gav städema en grön och lummig karaktär under början detta sekel.

av Boulevardema avgränsades mot husen av planterade förträdgårdar. De gröna gaturummen som präglade stenstaden i början av 1900-talet, kom senare att ge expansionsutrytmne för biltrafik och parkering.

Strax efter sekelskiftet vann koloniträdgârdsrörelsen insteg i vårt land.

Trädgårdsodlingen var ett vikti motiv för egnahemsrörelsen och bidrog

till att ge egnahemsområderta deras trädgärdsstadskaraktär. Efter andra världskriget försvann trädgårdsodlingen allt mer i villaträdgårdar och koloniområden, som förvandlades till rekreativa utemiljöer. Men med ökad miljömedvetenhet finns nu åter ett ökat intresse för de

egna odlingama.

Bilaga 3

Många av våra städer och tätorter anlades i anslutning till vattenvägar. Åar, älvar och sjö- och havsstränder kom att bli viktiga inslag i stadsmiljön. Under 1800-talet förvandlades den oña förslunnnade vattenmiljön till park- och fiiluñsmiljöer. Fortfarande bildar vattenstråken en central grönstruktur i städer som Gävle, Örebro, Tidaholm och Värnamo. I Stockholm och Malmö gjordes strandzonema tillgängliga långt senare, under 1930- och 40-talen. I Malmö skedde omvandlingen inte utan kritik från naturvärden. Malmö saknade helt badstränder, men genom ut-

fyllnader och landskapsarkitektonisk planering omvandlades de tidigare

sumpiga stränderna vid Öresund till de attraktiva bad- och ñiluftsområ-

dena vid Ribergsborg och Sibbarp.

Funktionalismens stadsbyggnadsidéer bröt radikalt med tidigare mönster. Jord- och skogsbruksmark inlemmades t.ex. i form av gröna kilar i kvarteren och mellan stadsdelarna. Kvarteren bröts sönder och husen lades fritt i park. Natunnarken sparades både i parker och i närmiljön på tomtmark. Tack vare det hantverksmässi ga byggandet var det fram till mitten 1950-talet möjligt att bevara både hällmarker och träd

av helt nära husen. I dag har grönstrukturen i många av dessa bebyggelseområden därför stora ekologiska, kulturhistoriska och sociala kvaliteter.

Speciellt avsatta områden för lek och idrott började anläggas i parker omkring sekelskiftet. Inte förrän på 1930-talet kom de att spela den roll vi är vana vid idag i planeringen av den yttre miljön. Parkleken med leldedare introducerades i Stockholms parker vid denna tid, liksom mu-

sik- och parkteater. Bostadsstyrelsen fonnulerade råd och anvisningar

för uterummet med början i God Bostad 1954. Den ökande biltrafiken upplevdes som ett allt större hot mot barns utemiljö. Anvisningar för hur utemiljöer borde utfonnas för att tillgodose lek-, rekreations- och motionsbehov fick ett stort genomslag i 1960-talets planering när de fördes

in som planstandard för Stockholm 1965. Det statliga Lekmiljörådet in-

rättades i slutet av l960-talet. 1970 kom en statlig utredning om Barns utemiljö. Inriktningen mot nonnering friytor i planeringen kulmine-

rade i Bostadens grannskap råd och anvisningar för planering bo-

- av stadsbebyggelse Statens Planverk 1975 samt i Svensk Byggnonn 1975.

Under 1970-talet uppmärksammades bamens behov av lekplatser och fnhñslivets behov av tillräckligt stora och tillgängliga områden och anläggningar nära bostaden. I Planering för friluftsliv från 1971, utgiven av Statens Naturvårdsverk och Statens Institut för

Bilaga 3

Byggnadsforskning, gjordes en samlad bedömning av friluftslivets betydelse för olika grupper samt behov och tillgång på lämpliga marker för triluftslivet. l många kommuner gjordes betydande satsningar på motionsanläggningar med motionsspår under l970- och 80-talen. Kunskaper om de sociala och psykologiska aspektema på den gröna miljön växte fram, inte minst insatser via Byggforskningsrådet.

genom Betydelsen av parker och grönområden för människors hälsa uppmärksammades. Det gällde inte minst äldre människor, där forskare konstaterade utevistelsens stora betydelse för att förebygga ohälsa.

stadsbyggandet under l960-och 70-talet starkt förändrade förut-

gav sättningar för grönstrukturen. Arealen s.k. friytor ökade radikalt till följd av trafiksystemets krav på avstånd mellan leder, parkering och bebyggelse, men också till följd av nonnerade krav på olika sociala funktioner hos friytor på tomtmark och allmän platsmark. Exploateringstekniken förde med sig stora förändringar den befintliga terrängen och växtlig-

av heten. Den växtlighet planterades den omvandlade marken

nya som är i många fall mycket ensidig. Under 70-talet gjordes omfattande miljöförbättringar genom den speciella statliga satsningen i dessa flerbostadsområden.

I många fall har upprustningama den yttre miljön lett till betydande

av förbättringar av grönstrukturen genom mindre andel hårdgjorda ytor, större variation i växtligheten och flexibel användning friytoma.

mer av Naturens egna läkande krafter har också bidragit till att förvandla natunnarksrester till naturpartier med stor vitalitet och ökande biologisk mångfald. Denna bebyggelseepoks bidrag till grönstrukturen innehåller dock den arealmässigt största andelen lågkvalitativa grönområden. l dessa områden finns också merparten de områden Boverket i

av som Storstadsuppdraget kallar mellanrum, dvs. arealer som inte bestämts av behov för mänskliga aktiviteter eller skydd natur, utan trafikan-

av av läggningars krav på utrymmen för vägslänter, rondeller etc. l dessa områden finns det stora möjligheter att öka den biologiska mångfalden och skapa till exempel spridningskorridorer för växter och djur.

Inriktningen i stadsbyggandet har förändrats från slutet av 1970-talet och framåt, från exploatering av jungfrulig mark till förtätning. Det har helt naturligt gått ut över den befintliga grönstrukturen. Andelen grönområden i våra tätorter har minskat från 45 % till 38%, under den senaste ZO-årsperioden. Till detta skall läggas en förvandling av många trädgårdar, parker och kyrkogårdar, genom individers och förvaltares krav

Bilaga 3

på rationell skötsel respektive genom nya trender inom trädgårdskulturen.

Senare delen av 1980-talet har inneburit en renässans för trädplantering i våra tätorter. Omkring 20.000 träd har planterats varje år,

varav cirka en fjärdedel i centrala gatu- och torgmiljöer. Den betydelse

som detta stadsbyggnadselement har idag och inte minst kommer att få, måste understrykas. När träden växer till kommer också den ekologiska betydelsen, som luñrenare, lägivare och för den biologiska mångfalden, att öka.

Grönstrulcturen har alltid hatt stor ekologisk betydelse. Men de ekologiska aspektema har inte uppmärksammats allvar förrän omkring 1990. Växtlighetens ekologiska roll, vad gäller florafaunafrågor, klimat och luftföroreningar och vattenfrågor studerades inom byggforskningen under 1970-talet. Erfarenhetema återgavs i dåvarande Statens Planverks råd och anvisningar. Enstaka ekobyar byggdes under 80-talet, liksom exempelvis anläggningar för lokalt omhändertagande av dagvatten. Naturlika planteringar introducerades ett altemativ till traditionella

som parkplanteringar från mitten av l980-talet. Stockholms stad och regionplanekontor presenterade flera utredningar som betonade den biologiska mångfalden i regionen och hoten mot densamma. Alternativa avfalls- och avloppslösningar utifrån kretsloppstänkandefördes fram under samma tid.

Först med miljöarbetet i de tre belastade stadsregionema, Sundsvall, Göteborg och Västra Skåne kommer tätortens ekologiska problem i fokus. Genom utredningama om de tre storstädemas miljö belyses

problemen ytterligare.

Under 1980-talet växte grönområdenas betydelse i ett miljöpedagogiskt perspektiv. Idag finns fler än 200 naturskolor för studier av mark, vatten, växter och djur samt ekosystem, där flertalet använder sig av naturområden inne i tätorter eller i tätortsranden. Skolträdgårdama har fått en renässans som kretsloppsverskstäder, där bamen komposterar biologiskt avfall och odlar sina grönsaker och blommor. De

egna svenska skolgårdama har kritiserats sedan början av 70-talet för att erbjuda landets sämsta utemiljöer för bam. Bl.a. genom projektet Skolans uterum, som regeringen anslagit pengar till, stimuleras skolor runt om i landet att bygga om skolgårdama för att ge bamen en mer stimulerande miljö och för att ta vara på de miljöpedagogiska möjligheter som skol-

gårdama ger.

Bilaga 3

Sammanfattning Grönstrukturens betydelse vidgas, fördjupas och ändrar karaktär från början av 1800-talet fram till våra dagar. Men funktionema är i stora drag desamma. Skillnaderna har i stället att göra med tätortemas storlek, antalet människor som lever urbant och våra livsstilar. Kännetecknande är att samma områden fyller olika funktioner. En stadspark som är ett kulturhistoriskt värdefullt objekt, kan ha stor social betydelse som närrekreationsutrymme för kringboende såväl som ett centralt uterum för stadens alla invånare. Grönskan kan samtidigt vara viktig för att ventilera innerstaden och dess variation av arter ger människor tillgång till rik biologisk mångfald. Motsvarande gäller naturligtvis också för de naturnära områdena.

I motsats till byggnader har den yttre miljön en mångfunktionell betydelse som också går över förvaltningsgränsema. De administrativa gränserna mellan mark för allmän plats och flertalet typer av kvartersmark upplevs sällan i praktiken. Det är möjligt att röra sig i princip fritt över parker, kyrkogårdar, institutionsområden och en stor del av flerbostadsområdena. De ekologiska värdena är omöjliga att hänföra till administrativt bestämda enheter. I många fall gäller detsamma för de kulturella värdena. I exempelvis villastädema är det samspelet mellan grönskan i gaturum, parker och tomtemas planteringar mot gata respektive i kvarteren som skapar den värdefulla helhetsmiljön.

3 Grönstrukturens funktioner

3.1 Ekologiska aspekter

3.1.1 Allmänt

I huvudbetänkandet från miljöskyddskommittén Miljöbalk SOU

1993:27 behandlas relationen mellan människan och naturen. Synen på naturen och människans förhållande till den växlar snart sagt från betraktare till betraktare. Renodlas de synsätten kan tala ett

man om antropocentriskt och ett biocentriskt. Antropocentriskt synsätt innebär att människan och dess behov står i centrum och att naturen är till för människans skull. Det biocentriska synsättet innebär att naturen har ett värde i sig själv, oberoende av dess nytta eller skada för människan, vilken själv endast är en del av naturen. Alla levande organismer har utifrån detta synsätt rätt att existera. Också utifrån den antropocentriska

SOU 1°94:36 Bilaga 3

gmnaisnen kan ett etiskt motiv för att värna om den biologiska mångfaldem fonnuleras: Människan har inför kommande generatio-

ett ansvar ner attt förvalta naturens resurser, dit det samlade växt- och djurlivet bör räknas. Nutidens människor har inte rätt att för egen kortsiktig vinnings skull förstöra naturen ... I dagens svenska samhälle bedrivs miljöarbetet, liiksom allt annat samhällsarbete, i huvudsak utifrån antropocentriska utgångspunkter. Det är alltså i första hand människans behov i förhållande tll naturen utgör motiv för olika åtgärder. Även vårt förslag

som till rmiljöbalk bygger denna grundsyn. sid. 465

Grönstrukturens ekologiska funktioner är betingade av hela systemet av växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. Möjlighetema agt långsiktigt utveckla och utnyttja densamma är beroende att

av man i kommunerna skapar sig en helhetsbild av detta system och av de

grundläggande förutsättningarna för att utnyttja det för att tillgodose be-

hoven tätortema. Helhetsbilden byggs upp av markområdena, de hyd-

2 rologiska förhållandena i marken, vegetationen och vattenområdena från diken och bäckar till åar, sjöar och hav.

I SOU 1992:42 Kretslopp, konstateras att en stor del av tätortemas miljöproblem uppstår på grund av den tekniska infrastrukturen. Försörjningen med vatten, energi och transporter bidrar till miljöproblem som avfall, luñ- och vattenföroreningar och buller. Grönstrukturens ekologiska funktioner kan utnyttjas för tätortemas tekniska försörjning, till att ta hand om dagvatten och i vissa fall annat avlopp och bidra till att om-

sätta kompostmaterial från hantering av biologiskt avfall. Ytterligare

andra ekologiska funktioner hos grönstrukturen är att den bidrar till att förbättra luftkvaliteten och klimatet.

3.1.2 Biologisk mångfald i tätorter Riokonventionen om biologisk mångfald innefattar ekologiska, genetiska, sociala, ekonomiska, vetenskapliga, Litbildningsmässiga, kulturella, rekreativa och estetiska värden i den biologiska mångfalden. Konventionen innefattar dessutom hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden som en central del av begreppet. I Riokonventionens mening är det således ingen motsats mellan den biologiska mångfalden i tätortema och åtgärder för att utnyttja denna biologiska mångfald för att tillgodose behov hos dem som lever i tåtortema. Bevarandet och det hållbara nyttjandet bör således hand i hand.

10 Bilaga 3

Den biologiska mångfalden relateras ofta till tre nivåer:

den genetiska variationen inom arter -

mångfalden av arter

mångfald av biotoper och ekosystem

se bl.a. Naturvårdsverkets rapport 4159.

Grönområdena i tätortema har tillkommit primärt för att tillgodose tätortsbomas önskemål om mark för lek, rekreation, motion, odling, naturupplevelser samt som viktiga instrument för att ge staden struktur och identitet. Det är mot denna antropocentriska bakgrund man också får föra diskussionen om biologisk mångfald i tätorter. Motivet att bevara naturen för dess egen skull är i allmänhet underordnat.

Grönstrukturen består några delvis mycket olika komponenter. I

av områden som bebyggts i natunnark och jordbruksmark med hag- och ängsmarker, åkerholinar och dylikt, har element från det rurala kulturlandskapet integrerats i tätortens grönstruktur. I den minsta skalan återfinns de i egnahemsträdgårdar och sommarhusområden. De förekommer i flerbostadshusområdenas nämiiljöer del av stadens parker.

och som en I vissa städer har stora naturområden lämnats obebyggda, som i Änggårdsberget i Göteborg eller delar av den så kallade Ekoparken i Stockholmsregionen. Dessa delar av ett äldre ruralt kulturlandskap kan ifråga biologisk mångfald i många avseenden jämställas med

om motsvarande element utanför tätortema. Det är också dessa områden som i första hand fokuseras i SNV:s rapport om storstädemas miljö.

Stadens kulturlandskap med trädgårdar, parker, kyrkogårdar utgör

vardagsnatur för snart 85% av befolkningen. Dess värden är i hög grad knutna till människors behov av att få se en rikedom av växter och djur

upplevelser, avkoppling, spänning och för att förklara världen som ger prop 199394: 30 s. 9. l detta sammanhang har den biologiska mångfalden, som kan skapas i den lilla skalan i parker, trädgård m.m., en starkt förbisedd betydelse. Det är först under de senaste åren som ekologisk forskning ägnat intresse detta område. Naturvårdsverkets utredning om Storstädemas miljö behandlar exempelvis inte den biolo-

giska mångfalden i detta perspektiv.

Utländsk forskning har visat att en villaträdgård av ordninär storlek kan innehålla fler arter av växter och djur än vad som förekommer inom motsvarande areal i den mest anrika av naturliga biotoper i tropiska

ekosystem. De människoskapade ekosystemen avviker naturligtvis på

många sätt från de naturliga. Den biologiska mångfalden är störst i

Bilaga 3 11

gränszonema Övergångarna mellan olika ekosystem. Parker och

- trädgårdar består i stort sett enbart av gränszoner, s.k. ekotoner, vilket skapar förutsättningar för den stora rikedomen. Genom människans odlingsansträngningar hålls parker och trädgårdar i allmänhet i tidiga successionsstadier. Men aldrig så anlagda och kulturpräglade områden i städerna invaderas av vilda arter av växter och djur, som kan utnyttja de speciella nischema. Koltrasten, ännu vid sekelskiftet var en skogs-

som fågel har flyttat till stan. Rovfåglar tomfalken ses häcka i Riddar-

som holmskyrkans torn i Gamla stan i Stockholm. Två exempel naturens

dynamik. Trädgårdamas inkl. kyrkogårdars och parkers biologiska

mångfald har störst betydelse i städer saknar tillgång till natunnar-

som ker inne i och i anslutning till tätorten. Det gäller ett flertal av de skånska städerna och tätortema i sin helhet också delar städer och

men av tätorter i stort sett i hela landet som byggts ut på öppen jordbruksmark.

I tätortema är den biologiska mångfalden grundförutsättning och

en tydlig indikator för en väl fungerande grönstruktur. Tre aspekter på

biologisk mångfald bör särskilt framhållas:

ett så rikt växt- och djurliv möjligt och ett så ston utbud av bioto- - som per som möjligt

skydd för sedan gammalt domesticerade odlade och lokalt anpassade -

arter i parker och trädgårdar

möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter. -

För den biologiska mångfalden i tätortema finns en rad specifika faktorer. Grönstrukturen genomgår dynamiska förändringar. Den förändras snabbt och radikalt genom exploateringar och andra ingrepp, som saknar motstycke i de naturliga biotopema. Påverkan av föroreningar från trafik och verksamheter är i allmänhet betydligt större i och kring tätortema än ute på landsbygden. Människomas nyttjande och slitage på mark och

av växter, påverkan på jordstrukturen och t.ex.våra sällskapsdjurs gödsling av växtligheten är exempel på faktorer som innebär kraftiga störningar

på den spontana utvecklingen av biotopema jämfört med deras

utveckling i naturen. I tätorter finns behov städning och renhållning.

av Idag utgör 50 % skötselkostnadema för tttemiljön städ- och

ca av renhållningskostnader, som styrs dels av allmänt omfattade krav på ordning och hygien, dels av krav t.ex. framkomlighet och säkerhet.

Den viktigaste aspekten på biologisk mångfald i tätortsperspektiv, är

att åstadkomma ett så rikt växt- och djurliv som möjligt och en så stor variation som möjligt mellan biotoper, för att ge rikare vardagsupplevel-

12 Bilaga 3

ser för så många som möjligt. Det betyder fler fåglar vid fågelbordet, fler koltrastar och gråsparvar, björk och hassel. Biotopvariationen

mer kan inriktas på variation av växtforhållandena och då skapas också

variation i biotopema för djurlivet. Från 60-talet och framåt har inrikt-

ningen vid anläggning av parker, trädgårdar och andra grönområden

varit att skapa så enhetliga förhållanden som möjligt. Topografiska skillnader har jämnats ut, variation i markförhållanden har försvunnit

genom användning av matjord anläggningsjord, vattenförhållandena har

som utjämnats genom dränering osv. I dessa anlagda parker, trädgårdar

nyare och grönområden har inte bara utgångsförhållandena unifomierats utan också sammansättningen den växtlighet anlagts och skötseln

av som av den.

I gamla trädgårdar och parker har med åren utvecklats stor rike-

en dom växt- och djurarter. Där har tiden och utvecklingen växtlighe-

av av ten medverkat till att skapa än varierade förhållanden med hjälp

mer av de jordmånsbildande processerna, ändrade ljusförhållanden, invandring av andra arter m.1n. Värdet av den biologiska mångfalden i dessa miljöer är inte uppmärksammad varken av de förvaltningsansvariga eller av de planerande och bevarande myndighetema.

Skydd för odlade och lokalt anpassade trädgårdsväxter

Trädgårdsväxtema och deras kulturella användning fonnar tätortemas kulturlandskap på ett sätt som är jämförbart med odlingen växterna i

jordbrukslandskapet. Den biologiska mångfalden i trädgårdskulturen är

mycket intressant och viktig rad aspekter, tyvärr hittills

ur en men mycket lite dokumenterad i vårt land. I vår genomgång den kulturhis-

av toriska bakgrunden ovan, framgick att denna urbana trädgårdskultur har omkring 200 år på nacken i Sverige. Men har växter från äldre tid i våra städer. I Göteborgs kända alléer finns träd är än 200 år

som mer gamla.

Den starka expansionen parker, kyrkogårdar och borgerliga villa-

av trädgårdar skedde under senare delen 1800-talet och kring sekelskif-

av tet. Därför finns det en stor mängd av framför allt olika slags träd i våra tätorter är omkring 100 år gamla. Örter och lökväxter blir natur-

som av liga skäl inte så gamla, men i parker, och kanske främst gamla trädgårdar, finns gått i i släktleder tillbaka. Både bland träd och

arter som arv buskar samt örter och lökväxter finns ett genetiskt material potentiellt

sou 1994:36 Bilaga 3 13

stort intresse, både kulturhistoriskt och utifrån nyttoaspekter här-

som dighet, sjukdomsresistens etc. Den av Sverige undertecknade Florens chartan om principer för bevarande och restaurering historiska parker

av och trädgårdsanläggningar, ställer krav på att det växtmaterial

som används vid restaurering skall det

vara av samma ursprung som ursprungligen planterade växtmaterialet. De arter och sorter finns i handels-

som sortimentet idag avviker i många fall starkt från det ursprungliga materialet, ifråga om utseende, Växtsätt, härdighet m.fl. viktiga egenskaper.

Träd och buskar, som klarat till exempel 1900-talets kallaste vintrar under 40-talet, har härdighetsegenskaper motsvarande arter och

som sorter saknar. Bland örter och lökväxter har det skett gradvis

en anpassning av växtema till våra svenska förhållanden. Världsnaturfonden WWF har uppmärksammat behovet att dokumentera och bevara

av detta odlade växtmaterial i ett forskningsprojekt pågår vid Sveriges

som Lantbruksuniversitet i Alnarp. Nordiska Genbanken har också uppmärksammat dessa frågor vad gäller äldre frukt- och bårsorter i odling.

Bevarande av hotade växt- och djurarter

Tätortemas biotoper skiljer sig till stora delar från de biotoper fin-

man ner ute i landskapet. Biotopema påverkas av miljön i tätortema, slita-

av ge, av övergödning från hundar m.m. Det finns ett rikt utbud arter

av som naturligt är knutna till tätortemas biotoper. Många så kallade ruderatväxter som växer på störda biotoper är unika för tätoitsbiotopema. Tätortemas botanik har uppmärksammats i andra länder ån i Sveri-

mer ge. I t.ex. Tyskland finns en omfattande forskning tätortemas bioto-

om per.

Med ett biocentriskt perspektiv på bevarandefrågoma blir begreppen inhemska och icke inhemska arter centrala. Tolkningama dessa

av begrepp går isär. Enligt definition skall arter för att betraktas in-

en som hemska ha fimnits och reproducerat sig själva under 100 år i Sverige. Det innebär att kungsängslilja och andra äldre trädgårdsflyktingar kan räknas till vår inhemska svenska flora liksom för övrigt hel del träd-

en gårdsperenner och lökväxter, medan contortatall, bjömloka

och vresros inte håller måttet. En del botanister arbetar med avgränsningen att arten skall ha reproducerat sig själv i Sverige för att räknas inhemsk.

som Med den avgränsningen blir vegetation i hamnområden, längs vägar och i trädgårdar också intressant.

14 Bilaga 3

Tätortemas biotoper är till stor del störda och har inte så mycket gemensamt med de biotoper under likartade, mindre störda, för-

som men hållanden utvecklas i naturen. Möjligheterna är begränsade att inom tätortema skapa biotoper för i naturen hotade arter. I den mån sådana arter eller biotoper finns inom tätortema, är det både naturens och ur

ur tätortsbomas perspektiv mycket angeläget att de ges ett starkt skydd. Avkastningskraven inom jord- och skogsbruket och den rationella skötseln är ett av skälen till att många arter år hotade i naturen. l tätorterna finns inte motsvarande krav, vilket kan ge förutsättningar för att sköta vissa ytor på ett sätt som gynnar arter som är hotade i odlingslandskapet. Medvetenheten om att den egna bostadsorten rymmer intressanta växtoch djurarter är viktig för identifikationen och ur iniljöpedagogisk synvinkel.

3.1.3 Vatten, avlopp, avfall Dagvattnet utgör en belastning reningsverken och recipientema. I många städer är stor del dagvattennätet fortfarande kombinerat

en av med avloppsnätet. Vid kraftiga regn bräddas avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipientema. Det dagvatten som leds bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat, men går orenat till recipientema. I Naturvårdsverkets rapport 4159 redovisas denna situation för de tre storstadsregionema. Motsvarande situation finns i många av de medelstora och mindre städema. T.ex. i Ystad är ca 50 % av dagvattennätet fortfarande kombinerat, medan i Luleå endast ca l0 % av nätet är kombinerat.

Grönstrukturen har inte utnyttjats i särskilt hög grad för att ta hand om dagvattnet, men det finns en mycket stor potential i att använda marken antingen för infiltration av dagvattnet eller för fördröjning och rening före avrinning till ledningsnätet. De tekniska anvisningar som finns

angående markförhållanden och deras lämplighet för omhändertagande

av dagvatten, tar hänsyn till den underliggande markterrassens beskaffenhet. Växtbädden inatjordsskiktet är svår att beräkna matematiskt, varför dess infiltrations- och lagringskapacitet oftast inte ingår i beräkningama. Jorden i en växtbädd om 30 cm, vilket är nonnalt för åker, kan ta emot så stor mängd vatten att det för stora delar av

en landet motsvarar en fjärdedel årsnederbörden. Beroende på terrassens

av undergmndens förhållanden och grundvattenytans läge varierar

Bilaga 3 15

dagvatnets möjligheter att perkolera till grundvattnet och rinna

ner undan Dessa förhållandena samt förhållandet mellan hårdgjorda, genonsläppliga ytor och genomsläppliga ytor avgör möjligheterna att ordna ett lokalt system för dagvattnet. Bevuxna ytor är bättre för att ta hand dagvatten än kala. Genom att infiltrera vattnet återförs det till

om markens lokala hydrologiska system.

Avbppsvattenreningen påverkas av de dagvattemnängder som tillförs

avloppsledningsnätet. Kvaliteten på reningen avloppsvattnet kan för-

bättras att utnyttja grönstrukturen för omhändertagande av dag-

genom vatten Därtill kan grönstrukturen utnyttjas för olika typer av anläggningar för biologisk avloppsvattenrening i anslutning till avloppsreningsverkel. Det ökar den biologiska mångfalden genom att skapa våtmarksbiotoper.

Det biologiska avfallet är en nyckelfråga i en förändrad avfallshante-

ring. Det bestämmer till exempel mycket av de hygieniska aspektema på

härmningsintervallen. Ett lokalt omhändertagande kompostering av det

biologiskt nedbrytbara avfallet kommer i många situationer att vara en fördelaktig lösning. För att upprätthålla förtroendet för avfallshantering-

ä det viktigt att det komposterade avfallet återförs till marken och en växtzma på ett för den enskilde tydligt och fattbart sätt. Grönstrukturen har avgörande roll i det sammanhanget. Beräkningar har visat att det

en krävs 15 kvm planteringsyta per lägenhet för att omsätta det restma-

terid uppstår efter kompostering av det biologiskt nedbrytbara hus-

som hållsavfallet. Det utrymmet är väl tillgodosett i trädgårdama till landets småhus, representerar ungefär halva bostadsbeståndet. I flerfamiljs-

som husens utemiljöer finns oftast inte tillräckliga planteringsytor för att omsätta kompostmaterialet. Där är det aktuellt att utnyttja parker och andra närlggande delar av den av kommunen förvaltade delen av grönstrukturen.

3.1 1 Immissioner, klimat I detre storstäderna är ca 300 000 boende exponerade för buller över 55 dBA, enligt Naturvårdsverkets rapport 4159. Vidare sägs där att De tre storstadslänen för tredjedel av rikets utsläpp av

svarar en luftföroreningar. Storstadsområdena är Sveriges mest luñ-

föroeningsbelastade områden. Vid intemationell jämförelse får

en föroeningssituationen i dessa stadsområden ändå betraktas som

l6 Bilaga 3

förhållandevis hygglig. Grönstrukturen bidrar till att mildra immissionsbelastningama och förbättra luftkvaliteten i tätortema. En

av de effektivaste funktionerna är damm- och stoftrening. Träd i anslutning till trafikleder är till exempel ett effektivt hjälpmedel för att minska stoftspridningen. I gynnsamma fall kan vegetationen bidra till att minska stoñspridningen till en tiondel. Tråd och buskar har marginell faktisk

en bullerdämpande effekt, avskännningen så att slipper

men - man se bullerkällan är en viktig psykologisk faktor för hur bullret upplevs.

- Bullrets reflexion är annorlunda för bevuxen yta än för hårdgjord.

en en Hårda ytor i anslutning till gator och vägar således större

ger bullerspridning än den närmaste marken är grön.

Växtlighetens betydelse för att förbättra klimatet är väldokuinenterad. Träd förbättrar luften och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till att utjämna temperaturema, höja luftfuktigheten och träden den

ger svalaste och behagligaste skuggan. Grönstrukturen fungerar bättre för klimatförbättring och luftrening fler träd det finns. Möjligheterna att hålla så stor del möjligt grönstrukturen trädbevuxen utnyttjas

som av dåligt idag. I en studie Lidingö kommun visades hur ett trädbestånd i

av sydvästra delen ön hade avgörande betydelse för att lyfta luftström-

av mama från intilliggande vännekraftverk över bebyggelsen på ön och

sedan bidra till att sprida ut föroreningania i större luftmassor. En avverkning eller andra kraftiga ingrepp i det beståndet skulle stora negativa konsekvenser för miljösituationen för bostadsbebyggelsen på Lidingö.

I medelstora och stora tätorter är stoftmängdema många gånger tiofalt högre än på den omgivande landsbygden. Växtligheten utsätts för föroreningar från tungmetaller, försurande ämnen, giftiga kolväten, marknära ozon, eutrofierande utsläpp, salt Därtill kommer stress vad gäller

m.m. tillgång till syre och vatten framför allt för träd står i gatumiljöer

som och torg. De helt dominerade föroreningskällan i svenska tätorter utgörs av trafiken. Utsläpp från förbränningsanläggningar och vänneverk påverkar växtligheten exempelvis i Stockholmsområdet. Förorenande industrier har också påvisats ha lokalt stark negativ påverkan på växtligheten i tätorter.

På grund av försumingen arbetar i flera tyska städer att byta

man ut exempelvis träd som kräver högre pH. Salttåligheten hos olika arter varierar kraftigt och har sedan länge utgjort ett viktigt kriterium vid val av gatuträd. Markozonets negativa inverkan har påvisats bland annat i

Bilaga 3 17

Slottsskogen i Göteborg. Skadorna uppträder ofta ett stycke från utsläppskällan, dvs. den trafikerade leden.

Den största stressen utsätts träd i gatu- och torgmiljöer för. För att de berömda kastanjema på boulevardema i Paris skall överleva måste man byta ut all jord kring rötterna och dessutom förse träden med kontinuer-

lig bevattning och näringstillförsel. Det har blivit allt vanligare

senare åtgärder för nyplanterade träd i gatumiljö i vårt land. Även

med så pass omfattande åtgärder räknar experter med att de träd som planteras i dag kan få en livstid på bara 40-50 år, att jämföra med de äldsta alléema i Göteborg som är mer än 200 år gamla.

3.2 Kulturella aspekter För kulturmiljövården fokuserar bevarandet av biologisk mångfald och

variationsrikedom inte bara skogs- och odlingslandskapets mångsidigt

sammansatta kulturvärden. Lika viktigt för god livsmiljö är de kul-

en turhistoriska och estetiska egenskaper som är knutna till trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till våra städer och tätorter. Vid säkerställande grönstrukturen med hänsyn till dess

av kulturella betydelse är det särskilt viktigt att se till helhetens betydelse som en spegel av stadens eller tätortens utveckling, de enskilda anläggningamas, alléer, parker, kyrkogårdar, friluñsområden, fonn och innehåll samt till tidsdimensionen.

Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluñsområden ingår som

delar i den kulturella helhet är staden eller tätorten. l motsats till

som många länder i Central- och Sydeuropa, för att inte tala andra konti-

om nenter, utgör grönområdena en viktig del både kvantitativt och kvalitativt i vår bebyggelsetradition. Stockholm dess skönhet och sårprägel

formas inte av bebyggelsen i sig utan i samspelet mellan bebyggelsen

och naturen, vattnet, malmamas brutna terräng och växtlighet. Malmö, som omges av vatten och öppen jordbruksmark, är i folkmun parkemas stad. Här har människan omfonnat jordbruksmark och sankängar till trädgårdar, parker och kyrkogårdar, som idag ger staden dess identitet. I Umeå staden som vuxit fram vid den stora älvens mynning omgiven

- av den bördiga dalen och de stora skogarna har björkalléema kommit att

prägla stadsbilden.

Genom att grönstrukturen utgör en så viktig del av staden eller tätorten i dess helhet speglar den naturligtvis på många sätt också dess kul-

18 Bilaga 3

turhistoria. Idag kan man i grönstrukturen utläsa och lära sig hur kommunikationer vattenvägen och landvägen format bebyggelseutvecklingen, hur de befästa städerna såg ut och hur den agrara prägeln på de svenska städerna styrt uppbyggnad av gatunät och kvarter. Med den moderna industristadens framväxt följer tillskapandet av parker, kyrkogårdar, bostadsområden och stadsdelar där grönskan berättar sin tids

om ideal men också om krassa praktiska krav på utrymmen i den yttre miljön.

Den svenska urbana trädgårds- och parkkulturen avspeglar influen-

sema från utlandet, framför allt från Tyskland, England och Frankrike, men har också utvecklat en egen identitet inte minst genom integrering och omformning den befintliga naturen. Det finns idag en rad stads-

av och järnvägsparker i våra städer, anlagda omkring sekelskiftet, som borde bli föremål för inventering och skydd innan deras kulturvärden hunnit förvanskas alltför mycket. Bland de värdefullaste större sammanhållna parkerna räknas t.ex. den s.k. Ekoparken i Stockholm, Slottskogen i Göteborg och Malmös centrala parker, där Pildammsparken dessutom utgör ett objekt av högt konstnärligt värde. De ståtliga alléema fortfarande sätter sin prägel på centrum i t.ex.

som Göteborg och Norrköping är på motsvarande sätt i behov

av kulturskyddande åtgärder. Malmös centralparker och alléema i Norrköping har också föreslagits säkerställas enligt KML. Våra äldre kyrkogårdar är skyddade enligt denna lag, är hittills mycket lite

men dokumenterade. Kulturhistoriskt intressanta är också del folkparker

en och koloniområden från början detta sekel.

I den yttre miljön är tiden lika viktig faktor för den kulturella

en identiteten som den är i byggnadema. Det brukar ofta sägas att parken är ett skådespel i fyra dimensioner, de tre rumsliga samt tiden. I motsats

till byggnadsarkitekten får landskapsarkitekten ofta inte det färdiga

se resultatet av sitt arbete. Det betyder också att de uppväxta stora träden har speciellt stor betydelse i stadens struktur. Ett träd som planterades i en allé, trädgård eller park under 1800-talet eller början detta sekel

av har fått en storlek och arkitektonisk karaktär, som inte är möjlig att ersätta. Ur kulturhistorisk synvinkel är detta viktigt. Ingrepp i kulturhis-

en toriskt intressanta byggnader är dyra, men tekniskt sett går det ofta att återställa dem. Med park och trädgård förhåller det sig tvärtom. Ingreppen är billiga men i gengäld är de i ett kulturhistoriskt perspektiv många gånger omöjliga att reparera. Nya träd som planteras är kanske i bästa

Bilaga 3 19

fall 10-20 gamla. Det tar 30-60 år innan de nått en storlek och karaktär innebär att ingreppet är reparerar. För träd som blir riktigt

som gamla, t.ex. ekar, talar tidsomlopp på 100 år eller Efter-

som om mer.

så stor del våra centralt belägna och kulturhistoriskt intressom en av santa alléer, parker och kyrkogårdar tillkom för 100 år sedan eller mer, är tidsdimensionen därför central i frågor om säkerställande.

3.3 Sociala aspekter Studier gjorda i flera städer och tätorter visar att idag tillbringar flertalet av oss huvuddelen av vår fritid i eller i direkt anslutning till tätorten. För livsmiljön år därför tätortens grönstrukttrr viktigare än friluftsområden

besöks sporadiskt under veckoslut eller semester. Det gäller i som mer synnerhet de svaga grupperna i samhället, bam och äldre, som utgör halva befolkningen.

Att ha tillgång till grönområden helt nära bostaden som är mång-

funktionella eftersom behoven hos människor i denna stora grupp är så varierande är naturligtvis vital betydelse för såväl den psykiska som

- av den fysiska hälsan. Att kunna ut och springa, leka, spela boll, cykla, träffa andra människor, sitta och njuta och se på folk, trädgård eller natur, promenera, motionera, åka skidor och skridskor, plocka bär och svamp. Att uppleva mångfald av växter och djur ger kontakt med

naturens kretslopp. Den biologiska mångfald som det här rör sig om är

mycket basal, att få vanliga fjärilar och fåglar, humlor och bin,

se njuta av doften och syrén eller av tallens kåda och markens

av rosor mossa. Att kanske möjlighet att själv ta del av naturens kretslopp ge-

nom att odla några kryddörter, sallat och persilja. Fritidsodlingen är

vid sidan fritidsfisket vår mest betydande fritidssysselsättning. Mer

än halva befolkningen har tillgång till någon form trädgård, vid sin

av permanenta bostad, vid fritidshus eller i fonn av odlingslott koloniträdgård. Fritidsodlingen omsätter årligen omkring l miljard kronor inräknat produktionsvärdet av grönsaker, blommor, frukt och bär.

När de första parkema anlades under parkepoken 1870-1930 hade de mycket central uppgift att erbjuda besökarna möjligheter att lära

en känna olika växter. Etiketter på alla växter och demonstrationsträdgårdar med krydd- och medicinalväxter var därför legio. l dag ser ett nytt intresse växa för att nyttja grönstrukturen i ett rniljöpedagogiskt perspektiv. I vårt land, där har så gott om natunnark i eller kring flertalet

20 Bilaga 3

städer och andra tätorter, har naturligtvis unika möjligheter att hitta naturområden som kan fundera åskådningsexempel. Inven-

som

teringarna i storstadsutredningama Göteborg och Stockholm visar

om med all önskvärd tydlighet på detta. Men dessa områden ligger sällan helt nära hemmet, dagis eller skola. Också hos kan

oss genom en medveten hävd eller skötsel återskapa stor variation naturliga

en av

biotoper i jord- och skogsbrukslandskapet kan används i

som en

vardaglig miljöpedagogik. Exempelvis visar praktiska försök vid

institutionen för skogsskötsel i Umeå, att det med enkla och billiga

skogskötselåtgärder är möjligt att fram betydligt variation i

mer skogen och ökad biologisk mångfald. Många åtgärderna kan också

av med fördel göras av elevema själva. I det miljöpedagogiska arbetet är det viktigt att det finns både helt skolnära biotoper att analysera,

men också påverka, och större naturliga områden att studera vid exkursioner.

I Haag i Holland har ett dussintal parker delvis använts för att bygga upp stadsbondgårdar, med husdjur av skilda slag, stallar och odlingar. I större parker finns också beteshagar och små åkrar. Syftet är att lära stadsbamen hur människan nyttjat naturen för att föda, virke, kläder etc. I andra parker såsom Heem-park har det byggts olika natur-

upp liga biotoper som förekommer i Holland. Där kan exempelvis

man knappt 300 från nännaste flerbostadshus få uppleva ett vattenfågehi-

m ke. I Sverige har en stadsbondgård byggts Skövdebostäder i Skövde,

av 4 H-rörelsen har gårdar eller i utkanten del städer och under de

av en senaste åren har ett ökande antal daghem och även skolor skaffat sig

husdjur och odlingsmöjligheter. I Skövde liksom inom 4H-

verksamheten är syftet kombinerat socialt och pedagogiskt.

För att ordna kretsloppsverksamhet med kompostering och odling i

liten skala krävs odlingsarealer i anslutning till daghem och skola. Skolan kan 11aområden nås direkt med cykel inom 5 min. från klass-

som ca rummet. Längre tidsavstånd gör det omöjligt att integrera odling iskolschemat. För stadsbondgårdsverksamhet behövs minst 5 000 m3, för bete och åkrar ytterligare minst 1-2 ha mark. En närskog för barn med olika skogsbiotoper kan ordnas på areal från 1 ha och uppåt. En liten

våtmarksbiotop eller blomsteräng behöver inte än 10-20 m2,

mer som liten åskådningsyta på en skolgård.

Bilaga 3 21

4¶Hotbilder och

problem

4.1 Allmänt

Tätortsutbyggnaden tar parker, grönområden och annan obebyggd mark i anspråk. De senaste åren har andelen obebyggd mark i tätoitema minskat med nästan en sjättedel. I Boverkets rapport Storstadsuppdraget till regeringen, sägs att grönstrukturen fragmenteras och dess förutsättningar att positivt bidra till stadens och människans hälsa därmed minskar. sid 138. l Naturvårdsverkets rapport 4159 Storstädemas miljö, sägs att Alltför ofta betraktas grönområden

som reservmark för exploatering. Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionemas grönstrukturer. ... I storstadsregionema pågår ständigt en exploatering, vilken successivt tar mark i anspråk, skapar bamäreffekter, medför föroreningar och överutiryttjairde.

Grönstrukturen har ett svagt skydd eller i många fall inget skydd alls och hotas därför av andra tätortsintressen. Exploatering för bebyggelseändamål och för utbyggnad teknisk infrastruktur knaprar efterhand på

av den resurs som grönstrukturen utgör och minskar dess långsiktiga värde och funktion. Varje enskilt exploateringsföretag är oftast vällovligt och till för att tillgodose angelägna behov. Men sammanläggiringeir alla

av åtgärder ger negativa konsekvenser som inte är överblickbara vid bedömning det enskilda exploateringsärendet. Enskilda ingrepp i grön-

av strukturen, t.ex. de föreslagna ringledema tvärs över Stockholms gröna kilar eller Öresundsbrons landfäste skär sambandet längs kusten

som av söder ut från Malmö innebär allvarliga brott i sammanhängande

en struktur eller i vad är för att utveckla sådan struktur i

som en resurs en framtiden. Konsekvensema ingreppen överstiger vida det kan

av som överblickas utifrån förhållandena inom t.ex. enskild detaljplan, i

en storstadsregionema inom en enskild kommun.

4.2¶Biologisk mångfald och kretsloppsfrågor

Den biologiska mångfalden i tätortema har kontinuerligt minskat. Det

beror på att kontakten med omgivningarna blivit sämre efterhand

som tätortema vuxit, områden i grönstruktureir successivt exploaterats, ande-

len bebyggd och hârdgjord mark blivit större och likriktiringen sköt-

av sel och anläggning blivit alltmer låirgtgående. Det innebär färre fåglar på

22 Bilaga 3

fågelbordet, mindre utbud växtmiljöer, mindre naturupplevelser i tät-

av ortema och en mindre hälsosam miljö att leva

Den kulturellt betingade biologiska mångfalden har urholkats i våra stadsmiljöer under flera årtionden. Anrikedomen har varit störst i många

de äldre villaträdgårdama, i koloniområden också i innerstadens av men gårdar. Denna biologiska mångfald har decimerats genom avstyckning

större villaträdgårdar, innerstadsförtätiting samt utannning av trädav gårdarna. Den minskning den gröna arealen i tätorter som propositio-

biologisk mångfald 8%, innefattar inte den minskning nen om anger,

skett tomtmark till följd av förtätningsåtgärder. Uppskattningsvis som har i vissa städer, där föitätningstrycket varit stort under 70- och 80-talet, lika stor areal försvunnit detta sätt. Men i stort är kulturväxtema fortfarande en nästan förbisedd aspekt av den biologiska mångfalden i vårt land. Hoten mot dessa växter är mycket stort, dels på grund av att många träd kommer att försvinna inom begränsad tid av åldersskäl, dels på grund av okunskap om dessa växters värde.

Markens intiltrationsfönnåga och relationen mellan genomsläppliga och icke genomsläppliga ytor Lippmärksammas inte tillräckligt i detaljplaner, vid markarbeten och utformning tomter och allmänna platser.

av I stort sett alla hårdgjorda inarkytor kan betraktas potentiella infilt-

som rationsytor att slitlagrret ytskiktet och uppbyggnaden av ytan i

genom övrigt kan ändras. l områden med stor andel genomsläppliga hårdgjorda ytor i förhållande till genomsläppliga hårda eller gröna ytor, bör den resursen uppmärksammas särskilt.

En möjlighet alltid finns är att i olika omfattning fördröja dag-

som vattnet innan det tillåts rinna till ledningsnätet. Mycket handlar detta

av om standardkrav avrinning från gångvägar, parkeringsplatser, uppehållsplatser och andra hårdgjorda ytor. Priset för att torrskodd från bilen till dörren betalas med högre belastningar på reningsverken och recipientema. Högsta tillåtna avrinning per yt- och tidsenhet bör övervä-

Om allt dagvatten över en bevuxen yta innan det gas noggrannare. rann tillåts nå ledningsnåtet, skulle belastningen recipientema minska.

De ökade kraven rationell avfallshantering och krav på utrymmen för källsortering och insamling källsorterat avfall är viktiga led i arbe-

av tet mot att föra kretsloppstänkande i tätortemas materialhantering. Men de tekniska lösningarna utvecklas i ett sektorsperspektiv kan de

oönskade konsekvenser i bebyggelsemiljön. Den mark som krävs för denna typ anläggningar tas ofta från gårdsmiljöer och parker. I

nya av

Bilaga 3 23

många äldre bebyggelsemiljöer till exempel Baronbackama i Örebro har de avfallshanteringshusen inneburit ett allvarligt ingrepp i samban-

nya den mellan gårdsmiljöema och de intilliggande parkornrådena, som tidigare hade en mycket fin helhetsstruktur. I bostadsområden har rader

nya av sophämtningskärl ersatt trädalléeema som strukturbildande element i

gatumiljön. Nya systemlösningar för t.ex. avfallshanteringen måste där-

för studeras dels i den översiktliga planeringen, dels i detaljplanlägg-

ningen.

Tätortemas ekosystem är föga utforskade och kunskaperna är bristfálliga om villkoren för att utnyttja de ekologiska funktionerna för att tillgodose de behov det mänskliga livet i tätortema har. Likaså är kunskaperna bristfälliga om den långsiktiga påverkan det mänskliga livet har på tätorternas ekosystem.

4.3¶Kulturmiljöer

Hoten mot de kulturella värdena i grönstrukturen är många och ökande.

Vi kan urskilja fyra huvudproblem, risker för exploatering för olika än-

damål, förändringar av struktur och innehåll i områden till följd änd-

av rad skötsel och eller brist på fömyelse, ökande belastning förore-

av ningar i luft och mark, samt inte minst bristande kunskaper de kultu-

om rella värdena.

Exploateringshoten mot parker, samt mot trädgårdar i olika fonner på tomtmark har ökat i takt med att exploateringen jungfrulig mark

av minskat. Nya vägutbyggnader utgör ett annat hot har accentuerats i

som takt med ökningen trafiken. I Boverkets utredning

av Storstadsuppdraget påpekas att förtätning ofta försiggår på gröna

områden som saknar säker planstatus som grönt och att denna brist är allvarlig eftersom denna typ av områden totalt sett utgör så stor del

av grönstrukturen. Dänned hotas stora värden. Man pekar bl.a. på förtätningen i glesa 1940-50-talsområden. I en avhandling från 1993 om stadsgârdar i Lund beskrivs hur en sådan förtätning under blott

en 20-årsperiod totalt förändrat kvarterens inre struktur och framför allt trädgårdamas innehåll och funktioner.

Många kommuner ser sina centralt belägna parker lämpliga

som områden for lokalisering av nya offentliga institutioner, såsom bibliotek, bad m.m. Ett aktuellt exempel år det stadsbiblioteket i Malmö

nya som

byggs i Slottsparken, en sekelskiñespark, tillsammans med Malmös

som

[4 l4-0320

24 Bilaga 3

övriga centrala parker erbjuder ett även i europeiskt perspektiv unikt bälte kulturhistoriskt mycket intressanta och till nu ovanligt väl beva-

av rade parker. Liknande hot har awärjts i andra sådana kulturhistoriskt intressanta parker, exempelvis i Slottshagen i Helsingborg.

Ett annat exploateringshot utgör väg- och jämvágsutbyggnadema.

Den planerade ringleden runt Stockholm i Dennispaketet, kommer att påverka bland annat den så kallade Ekoparken, som innehåller Hagaparken och Djurgården, tvä mycket värdefulla kulturhistoriska objekt, liksom en del av det ålderdomliga beteslandskapet prop. 199394:30, Storstadsuppdraget, promemorian, Ds 1994:3, Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgârden. I samband med utbyggnad Öresundsbron hotas alla de centrala parkema samt bastio-

kring Malmöhus i Malmö utbyggnad av en citytunnel. Efternen av en

träden i dessa parker uppnått sin maximala storlek, med omfattande som kronor som når 25-30 m över mark, går dessa inte att ersätta. Ingreppet kommer att finnas kvar som en kraftledningsgata i den centrala stadsbilden 30-40 år fram i tiden.

Stora negativa förändringar har skett genom att träd, som av olika anledningar ansetts störande, kapats eller tagits bort helt. För be-

av gravningsplatser krävs i princip samråd med antikvariska myndigheter vid större ingrepp i växtligheten som påverkar begravningsplatsens utseende. Bristande kunskaper och erfarenheter hur i praktiken skall

av man förfara vid ingrepp i växtligheten har hittills gjort lagen relativt verkningslös.

De kulturellt värdefulla områdena är ofta speciellt utsatta för föroreningar skilda slag. Det handlar om centralt belägna parker, trädgårdar

av och kyrkogårdar som dels generellt ligger i de mest utsatta områdena och dels kantas de inte sällan starkt trafikerad led, eftersom man i

av en allmänhet på så sätt kunnat minska inverkan på bebyggelsen från buller och De värdefulla uppvuxna alléema och träden i gatu- och

avgaser. torginiljöer är ännu mer hotade. Förutom den stress föroreningar ger utsätts de för återkommande ingrepp i marken, till följd lednings-

av grävningar.

Det finns en generell brist kunskap om de kulturella värdena i tätortemas grönstruktur. Dokumentationen av parker, trädgårdar och kyrkogårdar från 1800-talet och framåt är mycket bristfällig. Forskning om trädgårdskonstens historia har påbörjats vid institutionen för landskapsplanering, SLU i Alnarp samt i form av sporadiska studier vid konstve-

Bilaga 3 25

tenskapliga institutioner. Ämnet behandlas rudimentärt i undervisningen

vid de tekniska högskolorna. Begreppet trädgårdsarkeologi ett in-

som

strument för kartläggning och restaurering av äldre trädgårdsanläggning-

ar har utvecklats på kontinenten först under 1980-talet och är knappt känt i vårt land.

Den bristande kunskapen de kulturella värdena i parker, trädgår-

dar, kyrkogårdar torde utgöra den viktigaste förklaringen till det

svaga lagliga skydd som finns för park och trädgård, respektive den svårighet som antikvariska myndigheter ser vid tillämpningen de säkerställan-

demöjligheter som ges i kultunninnes- och byggnadslagstiñning. Om-

kring 160 slott och herrgårdar med parker är kulturskyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård- och restaureringsplaner för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer som inte hör samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kulturminneslagen, Trädgårdsföreningen i Göteborg. Fonnell framställning har väckts om byggnadsminnesförklaring av ytterligare tre objekt, centralparkema i Malmö, Folkets park i Hällefors, samt lindalléema i Norrköping. Förslaget

att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. Ekoparken i Stockholm i form ett

nytt säkerställandeinstrument, nationalstadspark i NRL, kan därvid

ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer kräver ett långsiktigt skydd på samma sätt som gällt naturvärdena sedan 1909. Byggnader eller bebyggelse datum med stort konstnärligt värde kan skyd-

av yngre

das enligt PBL. Motsvarande skydd för trädgârdsanläggningar föreligger

enligt gällande lagstiftning.

4.4¶Tillgång och tillgänglighet, iniljöpedagogik och allergifrågor

Den reella tillgången på grönområden bestäms främst tre faktorer,

av närheten till området, eventuella barriärer samt områdets beskaffenhet. För svaga grupper är barriärer och närhet mer avgörande för användningen än områdets innehåll. Flertalet kommuner eftersträvar likfor-

en mig tillgång till användbara utomhusarealer för invånama i tätort. De

en grönstråk som anges på ett översiktligt sätt för de tre storstädema i Boverkets rapport Storstadsuppdraget är i praktiken inte sammanhängande. En redovisning av grönstrukturen bör därför också innefatta analys

av den reella tillgängligheten. Men det är inte bara fastmarkstillgången

som är viktig detta sammanhang. Många städer och andra tätorter har vuxit

26 Bilaga 3

fram i anslutning till vatten. I t.ex. Stockholm, Malmö och Karlskoga gjordes mycket stora och uppmärksammade satsningar under slutet av 30-talet och början 40-talet för att öka vattentillgängligheten. Efter-

av krigstidens snabba utbyggnad av industriområden och trañkleder har dock radikalt minskat vattenkontakten i ett stort antal städer.

Ett intressant exempel på hur man idag på ett radikalt sätt ökat tillgängligheten till och mellan olika centrala grönområden finns i Stuttgart. Stads-, trafik- och parkplanerare har sedan ett par årtionden tillbaka medvetet satsat på läka de stora sår i centrum som åstadkommits genom utbyggnaden väg- och jämvägsnätet, i praktiken kommit att

av som skära staden i två från varandra skilda delar. Idén har varit att låta

av parkerna i centrum åter bli naturliga förbindelselänkar mellan stadsdelarna. Trañkleder har delvis lagts i tunnlar överbyggda av parker. Sinnrika, konstnärligt utformade gång- och cykelvägsbroar har byggts över järnvägar och vägar. De förbinder dels de olika parkområdena med varandra, dels länkas grönområdena direkt samman med kollektivtrafiknätet. På så sätt kan man ta sig från centrum av staden direkt ut i das grüne U det gröna bältet och röra sig nästan runt hela staden utan att

behöva korsa några trafikleder.

Vid förtätning blir utrymmena för friytor ofta små och splittrade. Med PBL togs all normering friytor bort och det blev fritt fram för varje

av enskild kommun att bestämma över de utomhuskvaliteter man ville

som

sina invånare. Studier har visat god utomhuskvalitet förutsätter ge att en att kommunen drar riktlinjer i översiktsplaneringen och de-

upp egna taljplaneringen och vidare att det finns personer som följer upp dessa riktlinjer genom hela planeringsprocessen.

Planeringen den yttre miljön riktar sig dels till bamen, dels till ak-

av tiva De äldre blir fler, och samhället önskar skall

vuxna. - som som bo kvar hemma så länge möjligt är starkt förbisedda. Hur skall

som äldre stimuleras att vistas ute och hur skall deras miljöer fonnas Vi vet att säkerheten är vikti att inte behöva vara rädd för att bli antastad eller rädd för att det finns trappor eller andra fysiska hinder på vägen. Säkerheten har blivit ett allt större problem också för t.ex. kvinnor. Studier av besök i ett av Stockholms friluftsområden visar att besöksfrekvensen sjunkit med 50% under 1980-talet, därav mest för kategorin kvinnor, som inte vågar sig ut i naturen längre.

Önskemålen i förskola, skola och fritidsverksamhet att möjlighet att ha kretsloppsverksamhet på den egna tomten eller t.ex. i en intilli-

Bilaga 3 27

gande park möter en del hinder. Den ojämna tillgången på lämpliga arealer är ett stort problem, som dock borde kunna delvis lösas genom bättre kommunal samordning och ansvarsfördelning. Daghem och skolor som byggts under miljonprogrammet har i allmänhet god tillgång till lämplig mark för den miljöpedagogiska verksamheten på tomten eller på anslutande parkmark. Mark finns också i äldre områden, här krävs

men ibland kreativt tänkande för skall kunna utnyttja exempelvis

att man gamla villaträdgårdar, som gjorts i Arlöv, i koloniområden eller dylikt. Det största problemen finns i de nyaste områdena, byggts mycket

som tätt, samt i innerstädema.

Djur i närmiljön och ökad andel ängsmark medför svårigheter för allergiker. Även orsakema till allergier inte primärt kan sökas i natu-

om ren, utlöses allergiska besvär ofta kontakt med växter och djur.

genom Gräs som får i ax, ogräs gråbo, naturliga träd och buskar

som som björk, och hassel ger stora problem för pollenallergiker. Det uppstår lätt konflikter mellan önskemålen ökad biologisk mångfald och

om variationsrika omgivningar med naturliga ängs- och slåttennarker i närheten av bostäder och daghemskolor eller utmed gång- och cykelvägar. Detsamma gäller naturligtvis djur i nänniljön. Avståndet 200 till be-

m byggelse omöjliggör t.ex. stadsbondgårdar i bostads- eller skolnära parker. Det finns två principiella vägar att för att lösa problemen. Den ena är att till exempel välja att ha djur som erfarenhetsmässigt ger lite problem, att förse t.ex. stadsbondgård eller djurgård med hygienutryinmen för dusch och omklädning. Den andra är att förebygga eventuella

problem via generella lösningar av typen krav på avstånd till bebyggelse.

Att i planeringen den yttre miljön utgå från generella krav är oftast

av vare sig möjligt eller önskvärt. Ofta kan de lämpligaste lösningarna sökas individuellt för varje situation.

4.5 Förvaltning och skötsel

I SOU 1993:27, Miljöbalk, uppmärksammas frågan skötselns bety-

om delse för bevarande och utveckling av den biologiska mångfalden: När det gäller skyddet för den biologiska mångfalden bör ett första steg

som såväl skötsellagen som skogsvårdslagen revideras. Därvid bör klargöras vilka krav skall ställas tillvaratagande naturvårdens intressen

som av vid nonnalt bedrivet jordbruk och skogsbruk. Dessa krav bör rimligen ställas högre än hittills. Därefter måste satsas på utbildning och

resurser

28 Bilaga 3

infonnation för att nå ut till alla sektorsmyndigheter och till de enskilda brukarna med kunskap de principer bör gälla och varför dessa

om som är viktiga. sid. 476. Utredningen om Miljöbalken har glömt bort grönstrukturen i sitt arbete, motsvarande krav på förvaltningen gäl-

men ler inom tätortema. Vi vill parallellitet mellan kraven på klok och

se en utvecklande förvaltning jord- och skogsbruksmark och kraven på

av förvaltningen grönstrukturen. Motsvarande eller högre krav ska såle-

av des ställas på samordning, utbildning, information och resurser.

Önskemålen att förbilliga och förenkla skötseln kulturhistoriskt

av värdefulla trädgårdar, kyrkogårdar och parker har medfört en kraftig förändring innehåll och karaktär. Eftersom många av dessa anlägg-

av ningar tillkom under l800-talet och omkring sekelskiftet har vissa växter hunnit dö ut, medan andra år inne i slutfas i deras livscykel. Utan

en aktiva fömyelseinsatser förändras utseende och innehåll gradvis. l det korta tidsperspektivet märks dessa därför sällan, men kan bli nog så omfattande i längre tidsperspektiv.

Förvaltningen är central för såväl säkerställandet som den långsiktiga utvecklingen grönstrukturen. Ansvaret för grönstrukturen är spritt på

av många händer. Kommunen är i de flesta fall den största ägaren de

av mark- och vattenområden ingår i grönstrukturen. Andra markägare

som är landstinget, statens fastighetsverk och statens olika fastighetsbolag, pastoraten, bostadsbolag och andra fastighetsägare, småhusägare, vägverket saint hel rad andra har för större eller mindre delar

en som ansvar av grönstrukturen i olika tätorter.

En insiktsfull och differentierad skötsel är central för såväl säkerställandet, den långsiktiga utvecklingen grönstrukturen. Hos många

som av

förvaltarna saknas förutsättningar att på hand utveckla ett sådant av egen kunnande, särskilt kunskapema om skötselutförandet på det hela

som taget är dåligt utvecklade och kräver särskilda insatser. Fonnema för organisation och genomförande förvaltningen inom den splittrade

av ägar- och förvaltarbilden är dåligt utvecklade, vilket har uppmärksammats ett generellt problem för grönstrukturen och ett hinder för att

som effektivisera och förbilliga skötselarbetet i tätortema. För att göra det möjligt att säkerställa och utveckla grönstrukturen på ett långsiktigt hållbart sätt, krävs att samverkansfonnerna utvecklas.

Differentiering skötseln är ett verksamt medel för att åstadkomma

av större biologisk mångfald och förbättra funktionema hos grönstrukturen. Avsaknad skötsel leder till långsiktig försämring av grönstrukturen

av en

Bilaga 3 29

och speciellt till att den biologiska mångfalden på sikt utannas. Den

nuvarande trenden är att förvaltama den kommunala delen grönstruk-

av av turen får kraftigt minskade Det accentuerar kravet på att ut-

resurser. veckla fonnema för skötselarbetet och fonnerna för samverkan mellan de olika markägamaförvaltama, så skötselmetoder kan utarbetas

att nya som gör det möjligt att utveckla grönstmlcturen i positiv riktning.

4.6 Grönplaner som sektorsinstrument

Sektorsplaner för delar av grönstrukturen har upprättats i form grön-

planer med varierande inriktning och omfattning. Utvecklingsarbeten har

bedrivits med stöd av bland andra Byggforskningsrådet och rad

en enskilda kommuner har tagit fram grönplaner, trädplaner, trädvårdsplaner och liknande. De olika typema gröna planer har oftast varit ett

av resursplanerings- och prioriteringsinstrument för parkförvaltningamas interna arbete. I de fall de gröna planerna hañ planeringsinriktniiig,

mera

har de tagit upp renodlade strukturfrågor och bedömningarförslag till

utveckling av parker och grönområden baserade på kvantitativa mått, avståndskriterier och liknande.

Grönplanema har inte fått någon tyngd i översiktsplaneringen då de

varit renodlade sektorsplaner utan förankring. För att de gröna planema ska få tyngd och betydelse måste deras roll i den översiktliga planeringen klargöras. Det finns idag inga exempel på gröna planer

som anlagt ett övergripande perspektiv grönstntkturen, inbegriper alla

som grönområden oavsett markägoförhållanden och diskussion såväl

en av ekologiska, som kulturella och sociala värden.

4.7 Interkommunala frågor

Grönstrukturen omfattar tätortema och den del deras närmaste

av omland som de direkt samverkar med. l storstadsregionema innebär det att grönstrukturen för ortema vävs och omfattar flera kommuner.

samman Utvecklingen av biologisk mångfald och av grönstrukturen på det hela taget blir dänned en interkommunal angelägenhet. Åtgärder i den

ena kommunen påverkar möjligheterna för intilliggande kommuner att utnyttja grönstrukturen för sina ekologiska, kulturella och sociala behov. Hotet från tätortsutvecklingen och infrastrukturutbyggnaden mot storstadsregionemas grönstrtlktur är så starkt att övervägandena inte kan

30 Bilaga3

göras den enskilda kommunen. Då riskerar miljösituationen att förav värras och möjligheterna försämras för regionen i stort att nå en långsiktigt hållbar utveckling. Boverket säger i Storstadsuppdraget att PBL-inredningen bör överväga behovet att kunna ingripa mot olämplig bebyggelseutveckling i av ett bärkraftsperspektiv. Det gäller bl.a. att fram ingripandegninder i de fall enskilda kommuners beslut brister i mellankommunal samordning. Vi stöder den uppfattningen, vill dessutom konstatera att det men behövs ingripandegrunder även i fråga andra beslut än bebyggelseom utveckling. Byggande infrastrukturanläggningar och andra genomgriav pande ingrepp eller förändringar grönstrukturen och förvaltningen av av densamma bör också omfattas mellankommunal samordning. av en Detta stöds naturvårdsverket i rapport 4159, där man säger att Den av biologiska mångfalden väger idag lätt vid avvägningar mot andra intres- Alltför ofta betraktas grönområden reservmark för exploatesen. som ring. Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionemas grönstrukturer. ... Det bör understrykas bred samverkan mellan olika att en intressenter i storstadsregionema är nödvändig för att lösa dagens och framtidens miljöproblem. För många frågor inom de olika områdena gäller, att bl.a. ansvarsfördelning, ekonomiska styrmedel och juridiska styrmedel bör analyseras, för att finna lämpliga fonner för samverkan mellan kommunerna och staten. Detta för att möjliggöra att åtgärder och handlingsprogram kan genomföras. sid. l4 och l7. Ett sådant handlingsprogram är för ;grönstrukturen och samordningen av förprogram valtningen grönstrukturen mellan de olika ansvariga. av Länsstyrelsen i Stockholms län har under hösten 1993 startat en förstudie för att följa bl.a. storstadsutredningamas analys och förslag upp gällande tätorternas grönstruktur i ett interkommunalt perspektiv. Syftet med denna förstudie är att beskriva möjligheterna till regional samverkan kring grönstrukturen och länsstyrelsens roll i en sådan samverkan och är tänkt att kunna fungera ett diskussionsunderlag. Att fram som diskussionsunderlag också i de två övriga storstadsregiodenna typ av borde stimulera till ett aktivare iirterkommunalt arbete kring nerna grönstrukturfrågoma.

Bilaga 3 31

5¶Lagstiftning

I detta avsnitt fokuseras diskussionen om nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bevarande och säkerställande av parker och grönområden, dvs. tätortens grönstruktur, till dels en genomgång av tillämpningen av NRL och naturvårdslagen, NVL, samt i viss mån skogsvårdslagen, SVL, dels till en utblick mot andra länder. Inlednings-

vis redovisas hur kultunninneslagen, KML, har tillämpats för parker och

trädgårdar.

5.1¶Tillämpningen av KML på parker och trädgårdar

Vissa möjligheter att säkerställa parker, trädgårdar och kyrkogårdar ges i nuvarande lagstiftning, 3 kap. samt 4 kap. I praktiken har säkerställandemöjlighetema utnyttjats mycket litet. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker är kulturskyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar

3% särskilda vård- och restatureringsplaner för själva trädgården.

Skyddet har således primärt riktats mot byggandet och inte den yttre miljön. Att trädgårdar och alléer som inte hör samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker är ytterst sällsynt. En

enda sådan park är skyddad enligt kultumiinneslagen, 3 kap. Det gäller

Trädgårdsföreningen i Göteborg. Formell framställning har väckts om

byggnadsminnesförklaring av ytterligare tre objekt, centralparkema i

Malmö, Folkets park i Hällefors samt lindalléema i Norrköping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. Ekoparken i Stockholm i form av ett nytt säkerställandeinstrument, nationalstadspark i NRL, kan ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer bör kunna ges samma långsiktiga skydd som gäller för naturvärden som skyddas enligt NVL sedan 1909. Byggnader eller bebyggelse yngre datum med stort

av konstnärligt värde kan skyddas enligt PBL. Motsvarande skydd för

trädgårdsanläggningar föreligger enligt gällande lagtstiñning.

5.2 Tillämpning av NRL, NVL och SVL på tätortens grönstruktur

Naturresurslagen NRL

NRL är till karaktären en lagstiftning reglerar avvägningar mellan

som

olika mark- och vattenanvändningsintressen och hur dessa awägningar i

övrigt bör ske. NRL får i huvudsak sin verkan genom att tillämpas vid

32 Bilaga 3

beslut enligt s.k. NRL-anknuten lagstiñning, bl.a. NVL och PBL. Det är av intresse att se lite nännare på framför allt de hushållningsbestämmelser i NRL som har stor relevans i detta sammanhang.

I 2 kap. 6 § anges att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt, bl.a. med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Vidare anges att behovet områden för friluftsliv i närheten

av av tätorter skall beaktas särskilt.

I andra stycket samma paragraf finns bestämmelser om riksintressen för friluftsliv, naturvård och kultumiinnesvård. De två förstnämnda kategorierna ligger dock ytterst sällan i städer och tätorter varför riksintressebestämmelsema har mycket liten betydelse för bevarandet den

av gröna infrastrukturen. Däremot kan vissa delar ligga i områden som är av riksintresse för kultunninnesvârden och dänned indirekt ges dessa områden en stark ställning i planeringsprocessen. Vidare kan riksintresseområdena ha stor betydelse när det gäller att hävda naturvård- och friluñsintressen i större grönområden bit utanför städer och tätorter.

Skogsvårdslagen SVL

I den nya skogsvårdslagen finns liksom i den tidigare bestämmelser

- -

om naturvårdshänsyn. SVL:s tillämpningsområde är skogsmark och när

det gäller hänsynsbestämmelser även skogliga impediment. SVL äger därför begränsad tillämpning när det gäller den gröna infrastrukturen. I de fall det är fråga grönområden, är att betrakta skogsmark,

om som som ger hänsynsbestämmelsema vissa möjligheter att tillvarata de bevarandeintressen som finns i området. Föreskriftema om naturvårdshänsyn får dock inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet.

Naturvårdslagen NVL Inledningsvis bör konstateras att flera NVL:s bestämmelser inte får

av meddelas i strid mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser. Vi-

dare är NVL tillämplig på den kulturpräglade natunniljön i den mån

skydd inte gäller enligt lagen om kultunninnen. NVL kan alltså användas och har under lång tid använts i kulturpräglade miljöer. Syftet

- -

sou l994z36 Bilaga 3 33

har dock inte varit att NVL skall användas för att skydda parker eller andra anlagda grönområden.

NVL:s skyddsfonner har i viss utsträckning använts för att skydda värdefulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. I någon utsträckning har enskilda mindre områden eller objekt skyddats, lig-

som ger inne i städer eller tätorter. Bakgrunden till att NVL:s skyddsfonner har använts såpass lite i detta syñe är flera. För det första har ofta värdefullare områden för naturvärden prioriterats. Ett annat skäl kan att

vara NVL:s skyddsfonner är förhållandevis tidskrävande att tillämpa, att bilda t.ex. ett reservat tar ofta tid och personella resurser. De begränsade resurser som har stått till buds har prioriterats till andra områden.

Sedan år 1988 har kommunema möjlighet att själva bilda reservat och naturvårdsområden. Förhållandevis områden har dock hittills avsatts i form av kommunala beslut. Det finns dock i dag ett klart intresse från kommunerna att aktivt börja arbeta med NVL och dess möjligheter till att skydda och vårda områden.

När det gäller skydd av större grönområden i eller i anslutning till städer eller tätorter råder det ingen tvekan om att NVL:s skyddsbestäminelser skulle kunna och borde användas i betydligt högre grad än vad

- som är fallet idag. NVL ger i form av naturreservat, naturvårdsområde

och i någon mån natunninne bra möjligheter till att åstadkomma ett

starkt och ändamålsenligt skydd. När det gäller säkerställandet mind-

av re grönområden, t.ex. parker, är det dock ytterst tveksamt NVL:s

skyddsfonner överhuvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsfonnema

har inte heller varit att skydda eller säkerställa denna objekt.

typ av

För att korrnnunema skall kunna tillämpa NVL:s bestämmelser

om områdesskydd naturreservat, naturvårdsområde och natunninne krävs en delegation från länsstyrelsen. Naturvårdsverket l989 ut allmänna

gav råd kring denna delegation: Naturreservat och naturvårdsområde de-

legation till kommun att bilda naturreservat och naturvårdsområde SNV Allmänna råd 89:3. Naturvårdsverket har även under ett antal år bedrivit kursverksamhet riktad till i första hand kommunema i syfte att informera och entusiasmera kring de möjligheter delegations-

nya som bestämmelsema ger. Vid dessa kurser har representanter från ett trettiotal kommuner deltagit. Nacka kommun, som har varit tidigt ute med att använda NVL och bilda kommunala naturvårdsområden, har bidragit med egna erfarenheter. Vid kursen har ett grönområde i Stockholms

västra förorter J udamskogen fungerat undervisningsobjekt.

som

34 Bilaga 3

Naturvårdsverkets policy har varit och är att alla kommuner som vill ha delegation också skall sådan. Delegationen innebär inte att staten länsstyrelsen avhänder sig möjligheten att arbeta med NVL:s skyddsformer i den aktuella kommunen. Delegationsmöjligheten skall därför

chans till breddat ansvarstagande för naturvård och ses som en säkerställande, inte ett överförande av hela ansvaret till kommunal nivå.

För närvarande november 1993 har drygt 40 kommuner delegation på att använda NVL:s skyddsfonner. Ytterligare ett antal kommuner har ansökt om delegation eller står enligt uppgift i begrepp att göra det. Det kan värt att notera att bland de kommuner har delegation så är

vara som övervägande antalet sådana ligger utanför de tre storstadsregioner-

som na. Hur många kommuner har till dags dato verkligen använt NVL:s möjligheter och hur många de områden som har säkerställts kan sä-

av gas utgöra grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter

Sedan möjligheten att genom kommunala beslut bilda naturreservat och naturvårdsområden har 24 områden säkerställts genom kommunala beslut med stöd NVL laga kraftvunna beslut fram till den l decem-

av ber 1993. Flera av dessa ligger tätortsnära. Inga av områdena kan dock sägas ligga som grönområden inne i stad eller tätort. Ser man sammantaget på de områden kommunema hittills har säkerställt med stöd

som

NVL, samt de områden olika kommuner är på gång att arbeta av som med i syfte att nå ett beslut skydd och vård med stöd av NVL, så

om syns det tydligt att många kommuner prioriterar förhållandevis tätortsnära områden för skydd och vård med stöd NVL. Däremot år det

av ytterligt få kommuner aktivt arbetar med NVL för att skydda och

som vårda grönområden i städer eller tätorter.

Statens resurser räcker inte till för att prioritera säkerställandeobjekt av typen grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter. Med statens resurser avses här dels länsstyrelsemas administrativa kapacitet att bilda reservat och svara för förvaltning, dels Naturvårdsverkets ekonomiska medel för markinköp och intrångsersättniiigar respektive vård och förvaltning. Med den ansvarsfördelning och prioriteringssituation

råder måste det betraktas i första hand uppgift för kommusom som en nema att skydda de värdefulla grönområden som ligger i och i anslutning till tätorter och städer. Kommunema skulle kunna ta ett större ansvar när det gäller att använda NVL för detta ändamål.

l detta sammanhang bör framhållas vikten att inte bara skydda och

av säkerställa utan också att åstadkomma en ändamålsenlig vård och för-

Bilaga 3 35

valtning grönområdena. Härvidlag både naturreservat och natur-

av ger vårdsområde mycket goda förutsättningar för att en sådan vård och förvaltning kommer till stånd. Dessa skyddsfonner ger en överbyggnad i form skötselplan och naturvårdsförvaltare, vilket erfordras för att nå

ändamålsenlig skötsel. Däremot saknas denna överbyggnad i flertalet en av de övriga bestämmelser som refererats ovan.

Beträffande strandskyddet bör framhållas att många strandzoner bibehålls att dessa bestämmelser gäller och hävdas när det är fråga

genom

om nyexploatering. l befintliga tätorter har strandskyddsbestämmelsema

begränsad betydelse inte andra värden som verkar i samma mer om

riktning ñmis.

NRL:s bestämmelser verkar som tidigare nämnts genom annan lagstiftning. Det är tveksamt om den hushållningsbestäminelse som stadgar att behov områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt

av beaktas haft någon reell betydelse för målet att bevara grönområden. En förutsättning för att den skall ha en effekt är att en planläggning genomförs där de gröna områdena sätts i ett sammanhang i en grön-

struktur.

Skogsvårdslagens bestämmelser ger, som redovisats ovan, mycket begränsade möjligheter att skydda och säkerställa grönområden. Lagen är endast tillämplig om det är fråga om skogsmark och i sådana fall ska marken i normalfallet brukas som skogsmark. En avgörande begränsning ligger i att bestämmelsema inte får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet. Detta medför i praktiken att det är svårt för att inte säga omöjligt att, med stöd av hänsynsbestämmelsema, skydda eller säkerställa bevarandevärden i

någon större utsträckning skogsmark. Ersättningströskeln där alltså

gränsen för avsevärt försvårande överskrids nås relativt snabbt om

man ska försöka bevara ren skogsmark som grönområden.

En grundläggande anledning till svårigheten att skydda grönområden ligger i det förhållande att exploateringsintressen i städer och tätorter är såpass mycket starkare än bevarandeintressena. Det medför att det är svårt -i praktiken ofta omöjligt att hävda bevarandeintressen i den lö-

pande fysiska planeringsprocessen. Utbyggnads- ocheller exploate-

ringsintressen, har lång tradition i och ofta utgör själva

som

utgångspunkten för planeringsprocessen, ges ofta företräde. Lagstift-

ningen och planeringsprocessen ger heller inga, eller endast svaga, utgångspunkter för att bevara just grönområden. I planarbetet finns lång

36 Bilaga 3 SOJ 1994:36

tradition och väl utvecklade fonner för hur bebyggelse, infrastruktur m.m. ska redovisas, hur alternativ kan ut Däremot saknas i stor

se osv. utsträckning motsvarigheten när det gäller grönområden. Det kan också

konstateras att krav miljökonsekvensbeskrivningar, ett obliga-

om som toriskt instrument för att belysa hur den gröna infrastrukturen påverkas vid olika planeringsaltemativ, saknas för närvarande i det regeverk

som

styr planeringen.

En viktig aspekt är att underlag ofta saknas vid planeringen

som metodiskt redovisar hur värdefulla områden för naturvård inklusive bio-

logisk mångfald och friluftsliv hänger och är beroende

- samman av varandra. I bästa fall finns de särskilt värdefulla områden redovisade. Detta är dock långt ifrån tillräckligt för att kunna hävda och bevara grönstrukturen och förutsättningama för biologisk mångfald. Mycket sällan finns tillgängligt ett underlag som beskriver och värderar hela grönstrukturen och dess funktion för såväl biologisk mångfald friluftsliv Jämfört

som med andra mark- och vattenanvändningsintressen befinner sig den gröna infrastrukturen än så länge i detta avseende i ett underläge i panerings-

processen.

Bakgrunden till dagens situation skulle sammanfattningsvis lunna beskrivas på följande sätt.

Befintliga skyddsfonner inte tillräckligt nyttjade bristande fan-

p.g.a. tasi.

Bristande tradition, värderingar och förståelse när det gäller att långsiktigt och starkt hävda grönområden inom för den fysisa plane-

ramen

ringen.

Bristande kompetens att utarbeta planeringsunderlag när det gäller att beskriva och värdera gröna miljöer satta i ett sammanhang grön

- en infrastruktur.

5.3 Grönstrukturen i utländsk lagstiftning

Den svenska lagstiftningen visar sig vid internationell jämförelse med

en Danmark, Norge, England och Tyskland, ha det svagaste skiddet för grönstrukturen. Alla dessa länder utom Sverige ställer någon form

av krav på bamens lekmiljö. Övriga länder ställer dessutom kravpå redovisning av den yttre miljöns utformning vid ansökan bygnadslov

om och försöker att stimulera kommunema att upprätta lokala riktlnjer och

Bilaga 3 37

krav för att styra kvaliteten på utemiljön. Regler för utemiljö, Stad och Land nr 118: 1993, Alnarp

Danmark har plan- och bygglagstiñning som liknar den svenska,

till Byggeloven hör ett Bygningsreglement med detaljerade krav.

men Ett sådant krav är att friytan i ett bostadsområde ska uppta minst lika stor areal som den sammanlagda lägenhetsytan. Enligt Byfomyelsesloven kan bebyggelse bli klassiñcerad som otidsenlig bl.a. om det råder brist på friytor. l sådana områden utgår offentliga bidrag till åtgärder.

Norges plan- och bygglag är liksom den svenska en ramlag. Ett särdrag är den stora vikt man faster vid barns utemiljö genom de rikspolitiska riktlinjer som antogs 1989. Riktlinjerna innehåller en rad konkreta krav på hur kommunema ska tillgodose barns och ungdomars intressen i planeringsprocessen. Den statliga Husbankens lånesystem innehåller kvalitetstillägg för bl.a. ekologisk planläggning, bevarande av natumiark och en god utemiljö.

Tyskland har det mest detaljerade regelverket för utemiljön i sin planoch bygglagstiltning. Intressant är det system av gröna planer som finns

alla nivåer från delstats- till detaljplanenivå. De gröna planerna

Grünordnungsplan är förankrade i naturskyddslagstiñningen, som är

ett viktigt instrument även vid stadsplanering. Dessutom finns special-

lagstiftning för reglering olika aspekter på grönstrukturen t.ex. i form

en federal koloniträdgårdslag och lekplatslagar på delstatsnivå. Som

av komplement till den generella lagstiftningen finns i många tyska kommuner lokala bestämmelser, exempelvis för skydd av träd.

England har ett decentraliserat plansystem där de enskilda kommunema uppmanas att utarbeta egna riktlinjer. De centrala myndigheterna

för planeringen lokal nivå i fonn Planning Policy Guiger ramar av dances PPG. Det är vanligt att kommunema i sina local plans, som motsvarar både översiktsplan och detaljplan i Sverige, hänvisar till krav och riktlinjer som olika organisationer utarbetat. Ett sådant exempel är den standard för lekplatser ut National Playing Fields Asso-

som ges av ciation.

Kompensationsfrågan är berörd i framför allt den tyska, men även den

engelska, lagstiñniirgen. Enligt Tysklands naturskyddslag Natur-

schutzgesetz finns möjligheter att kräva av exploatören, att den skada

åsamkas naturen vid exploateringen, ska kompenseras med en som motsvarande förbättring i ett närliggande område. Detta ställs som krav för beviljande bygglov. Naturen ges således ett värde som ex-

38 Bilaga

ploatören inte har rätt att förstöra utan att ge kompensation för let. l England finns liknande möjligheter i The Town and Country Flaming Act från 1990.

Träden har ett starkare skydd i den engelska och tyska lagstiftningen än i den svenska. I Tyskland använder sig många kommuner

av trädskyddsbestämmelser. Det är vanligt att träd över ett visst stamomfång automatiskt skyddas av bestämmelsen. Vill man fälla ett sådant träd i sin trädgård, måste tillstånd begäras från kommunen. Den engelska Tree reservation Order, skyddar särskilt utvalda träd är intresse

som av för stadsmiljön. Det kan gälla enstaka träd, mindre träd eller

grupper av stadsskogar.

6¶Visioner om roll

grönstrukturens

Grönstrukturen har hanterats tämligen summariskt i de flesta arbeten sotn rört miljö- och ttaturvårdsfrågor. I utredningen om Miljöbalken, SOU 1993:27, finns ett avsnitt om naturvård och biologisk mångfald, som huvudsakligen behandlar de areella näringania. Utredningen har dock med ett avsnitt om den tänkta framtiden för grönstrukturen En grundläggande strävan i dagens och framtidens miljöarbete bör vara att i möjligaste mån bygga miljötänkandet i alla de olika slag av verksamheter sotn kan befaras påverka miljön negativt ... Detta bör för övrigt inte endast gälla de areella näringama. Även när det är fråga att t.ex.

om utforma en stadsmiljö finns det anledning att hysa omtanke om växtlighet och djurliv. Förtätning av bebyggelse knaprar det biologiska innehållet, i ensidigt tttfonnadc parkområden missar möjligheterna att

man skapa mångfald i fråga om flora och fauna, nyexploatering bryter naturliga samband och korridorer för växt- och djurlivet osv. Samtidigt missar man i planering av stadstniljöer ofta möjligheten att använda maken på ett mångsidigt sätt. Som exempel mångsidig användning kan nämnas att ett stycke natur som sparas kan ge möjlighet att lokalt ta lund om dagvatten. Vegetation i naturområden dämpar vinden och kan så sätt bidra till energihushållningen samtidigt den berikar miljön.

sotn

Idag bor 83% av oss i tätorter. Inget i den utveckling som kan överskåda tyder på större förändringar i relationen stad och land. Det betyder att det är tätorten som är den viktigaste livsmiljön för tlertalet svenskar.

Bilaga 3 39

En god livsmiljö, med ren luñ, möjligheter även för svagare grupper att rika upplevelser ett varierat växt- och djurliv, att träffa och

av umgås med andra i stadens uterum, att som bam kunna leka i en stimulerande och trygg miljö, att och äldre kunna få möjligheter

som vuxen till rekreation och motionsaktiviteter är sedan länge huvudmål för säkerställande av parker och grönområden i våra tätorter.

I ett långsiktigt hushållningsperspektiv ger tätorterna en ökad belastning vår miljö. Den framtid som kommit överens om i Riodeklarationen och Agenda för svenska förhållanden konkretiseras

21 och soin bl.a. i Kretsloppspropositionen l99293zl 80, innebär radikalt förändrade krav på tätortema att växla om från Varor sopor ut- samhälle till

ett kretsloppssamhälle.

Vi har i jämförelse med flertalet andra länder utanför Norden unika möjligheter att förverkliga kretsloppstänkande också i tätortema. Våra städer och övriga tätorter är relativt små och vår stadsbyggnadstradition har rik grönstruktur. Utmaningen inför framtiden ligger i att

gett oss en finna former för att rätt använda dessa tillgångar. Men grönskan i våra städer utgör också integrerad del staden. Stadens kulturlandskap

en av speglar dess utveckling viktiga bidrag till vår urbana kulturhis-

och ger toria. Med vår i jämförelse med många länder på kontinenten, korta urbana historia, har hittills dock ofta försummat detta.

Att regeringen fäster speciell uppmärksamhet på säkerställandefrâ-

avseende tätortemas grönområden är ett klart uttryck för den förgorna ändrade roll dessa har fått i det urbana samhället. Men det blir

som

också tydligt att denna ökande betydelse för grönstrukturen vållar

problem. Den mångfald begrepp som används för att beskriva denna struktur är ett klart uttryck för att inte har gemensamma uppfattningar

betydelsen. Den uppfattning som nuvarande PBL återspeglar är en om kombination att på den obebyggda marken som råmark där lagen

av se skall fungera som ett instrument för att reglera olika exploateringsintres-

och ambition att grönområdenas egenvärde social synvinkel. sen en se ur I PBL finns inga uttryck för att dessa områden i sig skulle ha de historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värden som naturligt tillskrivs byggnader. Därför finns heller inte regler som säkerställer kulturella

värden i grönstruktttren.

Att de ekologiska värdena inte är förankrade i nuvarande lagstiftning är mindre förvånande med tanke på hur sent dessa frågor väckts, sedda i ett tätortsperspektiv. När det gäller de kulturella värdena finns en god

40 Bilaga 3

samstämmighet om vari de består. Det gäller inte de ekologiska frågorna. Att tillförsäkra flertalet svenskar tillgång till icke exploaterade naturmiljöer i och i närheten tätortema är och kommer att bli ännu vik-

av tigare framöver. De kan aldrig ersättas av friluñs- och semesterområden i skog och mark på landsbygden. Som sådana kommer de under åren framöver att alltmer förlora den betydelse av bamdoms- och nära släktmiljö, som hittills präglat den urbaniserade svenskens relation till

landsbygden.

Naturområden i eller i anslutning till tätorter måste vara åtkomliga för så många som möjligt i vardagslivet. Att avsätta naturområden för att skydda utrotningshotade arter kan naturligtvis vara ett syfte, men ett skydd får inte innebära att människor utesluts från att nyttja dessa omrâden. Tvärtom är det angeläget att aktiva insatser göra det lättare

genom för olika grupper att komma ut och lära känna naturområdena och där få uppleva en rik biologisk mångfald i eller nära tätorten. Det gäller inte minst bamen för kunskapsinhämtniirg, samt handikappade och äldre, som ofta saknar möjligheter att ta sig ut till långväga naturområden. Lika naturligt som det är för kommunema i dag att anlägga och informera om motionsslingor borde det bli att göra motsvarande med sina naturområden. Upplevelsen av naturområdena beror i hög grad av graden av ostördhet inte minst buller. Visionen är att göra det möjligt för så

av många som möjligt att kunna en vardaglig kontakt med ostörda naturområden genom att ta sig till fots, per cykel eller genom att använda sig av allmänna kommunikationer.

De orörda naturområdena utgör emellertid bara en del av grönstrukturen. Utifrån de många människomas möjligheter att uppleva biologisk mångfald i tätortema spelar all grönska stor roll. Ett stort träd gård

en och ett buskage med örter och några nässlor kan betyda skillnaden mellan att se och höra gråsparvar, bofinkar, nässelfjärilar och humlor, att

uppleva hur årstidema växlar i naturen och att inte kunna få ta del

av några av dessa upplevelser av vardagsnatur. Det handlar här om biologisk mångfald på mycket elementär nivå, vitala värden för den

men om som är bunden till hemmet av sjukdom, ålderdom eller för det lilla barnet, dvs. vardagen för kanske ett par miljoner svenskar, för vilka denna nivå är den viktigaste. Att i vår framtida tätortsmiljö tillförsäkra våra allra svagaste möjligheter att uppleva ett varierat växt- och

grupper djurliv är minst lika viktigt att säkerställa de stora naturområdena.

som Det förutsätter en god överblick men också detaljkännedom hur den

Bilaga 3 41

tätortens grönstruktur ter sig med sina naturområden, planerade egna trädgårdar, parker, kyrkogårdar, dvs. med sina olika former

alléer in.m.,

grönska, och hur denna grönstruktur kan säkerställas och hävdas för av att den skall kunna berika livsmiljön.

Behovet ökade säkerställandemöjligheter i plan- och bygglagstift-

av ningen är uppenbar. Lagstiftningen måste återspegla den vidgade betydelse tätorternas grönområden har fått, framför allt vad gäller de

som ekologiska frågorna och de kulturella frågoma. Det betyder inte att de sociala frågoma finns förankrade i nuvarande PBL skulle ges mind-

som re tyngd, snarare tvärtom.

7¶Förslag till åtgärder i gällande lagstiftning

7.1 Sammanfattning Städers och tätorters grönområden utgör sammanhängande strukturer såväl för människors nyttjande, som i ekologiskt hänseende, t.ex. i fråga

den biologiska mångfalden och med hänsyn till trädgårdars, parkers om och andra stadsplanteringars kulturhistoriska värden. Av denna anledning måste grönstrtrkturen betraktas utifrån helhetssyn, där samman-

en hang och funktion utgör nyckelbegrepp både i förhållande till bebyggel-

och inom grönområdena. Säkerställandet måste hanteras inom ramen sen för den fysiska planeringen och därtill hörande process, vilket leder till att bestämmelser som syftar till förstärkning av dessa förutsättningar måste integreras i PBL:s regelverk och i den med PBL samverkande Naturresurslagen NRL.

Det bör i PBL läggas fast att ett underlag skall finnas tillgängligt i den översiktliga planeringen på motsvarande sätt som när det gäller den tekniska infrastrukturen. Underlaget bör behandla grönstrukturen inom samt omkring stadentätorten ett samlat sätt utifrån dess ekologiska, kulturella och sociala värden. Översiktsplanen bör i detta avseende ange kommunens intentioner för skydd och säkerställande både vad avser riksintressen och övriga allmänna intressen. Sammanhängande strukturer bör belysas utifrån tillgänglighet, spridningsvägar för växter och djur, samt kultunniljövärden och intentioner avseende deras upprätthållande bör l detta sammanhang kan även principer för skötsel av grön-

anges. strukturen inklusive råd till markägare uttryckas. Möjligheterna att använda översiktsplanen på angivet sätt föreligger i nuvarande lagstiftning,

42 Bilaga 3

men har utnyttjats systematiskt, varför det bör övervägas att ställa ökade krav i detta avseende.

När det gäller något större, väl avgränsade grönområden i anslutning till städer och tätorter finns NVL:s skyddsfonner, främst i form av naturreservat och naturvårdsområde, som lämpliga och ändamålsenliga styrmedel för att åstadkomma ett långsiktigt, juridiskt bindande skydd och vård. Erfarenheterna visar att det har varit svårt att bredda intresset att arbeta med NVL:s skyddsfomier som ett kommunalt styrmedel. Förhållandevis kommuner har beslutat om skydd och vård för särskilda områden. Samtidigt måste dock konstateras att intresset för att

delegation har ökat och att många kommuner arbetar med olika kommunala naturvårdsprojekt. Dessa instrument borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som varit fallet hittills för att säkerställa grönområden i nära anslutning till städer och tätorter. Statens intressen och insatser när det gäller skydd och vård med stöd NVL

av bör i första hand riktas mot värden och områden som är av nztionellt intresse. Områden som i första hand är viktiga i ett kommunalt perspektiv bör vara ett kommunalt ansvar att långsiktigt säkerställa och förvalta. De tätortsnära grönområdena måste förutsättas i regel iamna i denna kategori.

Det breda perspektivet på kultunniljöns värden liksom den starka betoningen av kultunniljövårdens strukturpåverkande betydelse i samhället innebär att planeringen för en god livsmiljö nu måste utsträzkas till att inte enbart omfatta de specifikt ålderdomliga och fömämsta parkmiljöema. I samhällsplaneringeiis uppgift med att utveckla stabila och uthålliga förvaltningsfonner, måste även ingå att vidga kultunniljövårdens ansvar och bevarandemål också till den mer näraliggande pak- och trädgårdskulturens växlande uttryck och miljösammanhang.

Det är följaktligen ett nationellt intresse att i sammanhållna miljöer säkerställa de från nationell och intemationell synvinkel historiskt och

konstnärligt särskilt värdefulla parkema och stadsplanterngama.

Grundläggande utgångspunkter för på hur detta överinseeide och

synen skydd skall kunna utvecklas och stärkas, kommer till uttryck i det rolloch växelspel som möjliggörs i tillämpningen rättsreglema i kultur-

av minneslagen SFS 1988:50, plan- och bygglagen SFS 1992:1769 samt

i naturresurslagen SFS 1987: l 2.

I promemorian, Ds 1994:3, Förslag till skydd för området Ulriks-

dal-Haga-Bruimsviken-Djurgården anges behov av förstärkning av be-

Bilaga 3 43

stärnrnelsema i NRL på några punkter. Dels föreslås att bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas enligt vad är föreskrivet i lagen om om som kulturminnen 1988:950, vilket förstärker möjligheten att säkerm.m.

ställa tätortens grönstruktur sedd i ett helhetsperspektiv, dvs. med

hänsyn till natur, kultur- och rekreationsvärden. En helt ny paragraf i NRL, 3 kap. 7 föreslås för att säkerställa det aktuella objektet. Detta

öppnar möjligheter att i skede överväga skyddsbestämmelser för

senare liknande sammanhållna grönområden i andra städer och tätorter av nationellt intresse. Vare sig NVL eller KML fungerar intrument för att säkerställa som

grönstrukturen inne i städer och tätorter. PBL:s detaljplaneninstitutet ut-

gör i nuvarande form ett relativt svagt kommunalt styrmedel, men borde kunna utvecklas till ändamålsenligt instrument. Detaljplanen är ett mer

ett genomförandeinstrument med naturlig koppling till den löpande pla-

nerings- och awägningsprocessen, liksom till den översiktliga plane-

ringen, där underlag tas fram och övergripande intentioner för

grönstrukturen läggs fast.

Detaljplaneinstitutet är juridiskt bindande. Det är dock idag lättare att ändra eller upphäva en detaljplan än t.ex. ett naturreservat. Detaljplanen

erbjuder därför inga långsiktiga säkerställandemöjligheter. Som framgått

är ett vanligt fenomen att grönstruktur försvinner eller fragmenteras på

grund smygande exploatering befintliga grönområden. Lång-

av en av siktigheten skulle kunna uppnås genom att skapa överensstämmelse mellan detaljplaneregler reglerar säkerställande av grönområden som och de regelverk som idag gäller ändring eller upphävande av kommunalt beslutat naturreservat eller naturvårdsområde. En satsning på att vidga detaljplaneinstitutet skisserats ovan skulle ge uttryck för som Ökad miljöhänsyn i PBL. Det bör emellertid tydligare klargöras i PBL att

planläggning även omfattar långsiktigt säkerställande av grönstrukturer.

Utifrån kultunniljövårdens perpektiv är nuvarande lagstiñningsin-

strument svagt utvecklat i den meningen att kommunema idag saknar reella styrmedel att integrera skyddet trädgårdar och parker i sin plaav nering och tillståndsprövning. Kommunema bör, som ett led i utveck-

lingen kultunniljövården, därför erbjudas vidgade möjligheter att

av stärka sitt inflytande också över bevarandet av trädgårdars och parkers kulturvärden, i sin tillämpning av NRL och PBL. Frågan att i relevanta delar överföra de bakomliggande värdeom ringar och materiella regleringsmöjligheter idag omfattar den kulsom

44 Bilaga 3

turhistoriskt eller konstnärligt intressanta bebyggelsen, också till värdefulla trädgårdar, parker och andra stadsplanteringar, bör därför nännare övervägas. Därvid bör uppmärksammas både de generellt verkande hänsyns- och varsamhetsreglemas stora betydelse för kommunernas lov-

prövning, men också möjligheterna att i rättsligt bindande planbestäm-

melser och egenskapskrav utveckla det långsiktiga skyddet för de från

kulturmiljösynpunkt betydelsefulla grönområdena. Vid sidan över-

om siktsplanen är det i PBL:s 3 och 5 kapitel dessa regler kan och bör utvecklas.

I syfte att ytterligare förkovra växelspelet och ansvarsrollema mellan stat och kommuner på kultunniljöområdet, bör också de historiska trädgårdarnas, parkemas och stadsplanteringamas ställning i kultunnimiesvårdens egen speciallagstiñning preciseras. Genom lagen kulturmin-

nen l1ar visserligen kultunniljövården fått möjlighet att parker och

ge trädgårdar ett långtgående skydd, motsvarande det tidigare endast

som

gällde byggnader, men dessas egenvärden och särställning själv-

som

ständiga kulturhistoriska anläggningar behöver ändå ytterligare förtydli-

gas och användas gentemot den värdefulla bebyggelsen.

I den beredningsprocess som nu föreslås bör sålunda grundläg-

som

gande moment ingå att i naturresurslagen, plan- och bygglagen och kul-

turminneslagen utifrån aktuella hotbilder utveckla dels de skilda aspekterna på trädgårdars, parkers och andra stadsplanteringars kulturvärden och skyddsbehov, dels att ytterligare synliggöra hur olika ansvarsroller i stads- och parkplaneringen kan stärkas och effektiviseras.

7.2 Förändringar i PBL

Program för grönstrukturen i översiktsplanen Det bör i PBL läggas fast att ett underlag, beskriver grönstrukturen,

som

skall finnas tillgängligt i den översiktliga planeringen på motsvarande

sätt som för den tekniska infrastrukturen. Underlaget ska behandla grönstrukturen inom stadentätorten utifrån den helhetssyn diskute-

som rats tidigare. Exempel på ansatser i denna riktning finns från flera kommuner, t.ex. Trollhättan och Lidingö samt från Stockholms Läns Landsting gröna bältet och gröna kilar.

Bilaga 3 45

Intentioner för skydd och säkerställande i översiktsplanen I översiktsplanen bör intentioner för skydd och säkerställande läggas fast. Länkar, korridorer etc. bör belysas och intentioner kring hur de

avses upprätthållas bör anges. I detta sammanhang kan även principer

för parkskötsel, råd till villaägare och andra fastighetsägare m.m. ut-

tryckas. Det är möjligt att arbeta med ovanstående inom ramen för översiktsplanen redan idag. Problemet är att det hittills inte har skett i

tillräcklig stor utsträckning och inte tillräckligt systematiskt. PBL-regel-

verket bör ställa tydligare krav i detta avseende.

Detaljplaneinstitutet utvecklas

Varken NVL eller KML fungerar instrument när det gäller att sä-

som kerställa det som är centralt för helheten i grönstrukturen inne i städer och tätorter. Här behövs ett instrument som är smidigare och som fungerar i den löpande planeringsprocessen. Det borde vara möjligt att utveckla detaljplaneinstitutet på ett sådant sätt att det skulle kunna fungera som ett bra och ändamålsenligt medel när det gäller att säkerställa grönstrukturer. Fördelarna med att utveckla detaljplaneinstitutet till att även bli ett säkerställandeinstrument är flera. För det första finns en naturlig koppling till den löpande planerings- och awägningsprocessen liksom till den översiktliga planeringen. Underlag tas fram i översiktsplanen där även intentioner läggs fast.

Åtgärdergenomförande sker genom detaljplaneinstitutet.

Skydd i detaljplan som motsvarar NVL Detaljplaneinstitutet är juridiskt bindande. Det är dock idag lättare att ändra eller upphäva detaljplan än t.ex. ett naturreservat. Detta förhål-

en lande bör ändras så att det inte kan råda något tvivel om långsiktigheten i säkerställandet. Som framgått av analysen i föregående kapitel är det vanligt att grönstrukturen förstörs eller fragmenteras på grund av ett ständigt knaprande de grönytor som ännu finns kvar. Om detaljplaneinstitutet ska utvecklas som instrument för säkerställande, måste denna fragmenteringsprocess brytas och detaljplaneinstitutet ett sä-

ge kerställande i ordets fulla bemärkelse. I detaljplanema bör säkerställandet överensstämma med förhållandena när det gäller ändring eller

upphävande av ett kommunalt beslutat naturreservat eller naturvårdsområde.

46 Bilaga 3

Ändring av 2 kap. 1 § PBL Vi föreslår att PBL 2 kap. l § kompletteras med krav på att planlägg-

ning bör ske så att den främjar en långsiktig hushållning med mark och

vatten och att den tillgodoser människors behov av parker och grönområden.

Ändring av 2 kap. 4 § pkt PBL Vidare föreslås att PBL 2 kap. 4 § pkt följande ordalydelse:

ges hushållning med energi, mark och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden.

Ändring av 2 kap. 4 § pkt PBL I 4 § som avser sammanhållen bebyggelse bör föras en ny punkt 4. om parker och grönområden. I nuvarande utfonnning av paragrafen, sista stycket 4 beskrivs enbart sociala aspekter. Vi föreslår följande komplettering 4. bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden. Därvid skall såväl de ekologiska, som kulturella och sociala behoven beaktas.

Ändring av 3 kap. 17 § PBL I nuvarande PBL finns inga möjligheter att säkerställa bevarande

av tomter och allmänna platser som har ett stort historiskt, kulturhistoriskt eller konstnärligt värde. För befintliga byggnader finns dessa säkerstäl-

landemöjligheter i 3 kap. 10-13 §§, vilket följs med möjligheter att

upp föra speciella planbestämmelser enligt 5 kap. 7 § pkt Motsvarande föreslås i förslaget SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet. Vi

av föreslår att säkerställandemöjligheter införs även för tomter och allmänna platser. Detta kan göras genom att man i 17 som berör tomter, för

två nya meningar med följande ordalydelse: Tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvanskas. Tomter som avses i fjärde stycket skall underhållas så att deras särart bevaras. En viktig, alltför lite

men uppmärksammad, aspekt är tidens betydelse. Uppvuxen växtlighet förut-

ger sättningar för en betydligt större biologisk mångfald än ung eller nyplanterad och har stor betydelse för upplevelsen och identifikationen.

Bilaga 3 47

Det är inte endast trädens och den högväxta vegetationens ålder som är intressant. Även kontinuiteten i markprofilen, de jordmånsbildande

pro-

och utvecklingen floran och mikrolivet utvecklas under cessema av långa tidsföljder. Kontinuiteten och den historiska åldem är således intressant, tillsammans med de enskilda växtindividemas ålder. Tiden är en faktor som inte kan överbryggas med ekonomiska insatser eller kompensationsområden. Det är rimligt med ett starkare skydd längre tid biotopen fått utvecklas och äldre den ingående vegetationen är. Allmänna platser omfattas bestämmelser enligt 18

av samma

Ändring av 4 kap. 1 § PBL

Kraven på översiktsplanens innehåll, som anges i 4 kap. l komplette-

med krav på innehåll i ett för grönstrukturen, skall ingå ras program som i underlaget för översiktsplanen. Detta underlag bör innefatta alla de tre aspektema ovan, dvs. ekologiska, kulturella och sociala aspekter. Programmet bör innehålla redovisning av nuläge samt behov av åtgärder för att bevara ocheller utveckla grönstrukturen i tätortema och deras omgivningar. För att uppnå säkrare planstatus måste frågan om kultur-

en värdena tas fram i ett övergripande beslutsunderlag, det vill säga i översiktsplanen. En inventering och värdering av de kulturella aspekterna bör därför ingå en integrerad del av ett program för grönstrukturen i

som tätorten. I många av de större stådema följs stadsträdens kondition med hjälp IR-bilder. Trådvårdsprogram eller trädplaner har utvecklats som

specialinstrument i parkförvaltningens arbete. Ett sådant sektorsprogram

är ett nödvändigt instrument för plantering, skötsel och fömyelse av stadsträd, men det måste förankras i ett överordnat program för grönstrukturen, för att alla de olika parter är berörda, kommunalt ga-

som tuansvariga eller Vägverket, ansvariga för energifrågor, va-frågor,

stadsplanefrågor och kultunninnesfrågor skall fås att samverka. Proble-

med immissioner som påverkar parker och kyrkogårdar måste på men

sätt lyftas fram i programmet för grönstrukturen. l fall där kulsamma tunninneslagen år aktuell för bevarande av särskilt värdefulla parker och

trädgårdar bör immissionsfrågoma belysas i åtföljande skötselplaner.

48 Bilaga3

Struktur för avfallshantering i fördjupad översiktsplan

Vi vet idag ingenting om vad framtidens avfallshanteringssystem kommer att innebära av krav på ytor, utrymmen, framkomlighet Av-

m.m. fallshanteringen får inte inkräkta på grönstrukturen på fel sätt. Upp-

byggnaden av organisationen av avfallshanteringen och samordningen av

de utrymmeskrav denna för med sig bör klargöras på systemnivå, så att det redan i den fördjupade översiktsplanen framgår hur strukturen skall

se ut. Kraven på och lösningarna avfallshanteringsanläggningama

av skall sedan också redovisas i detaljplanen. Organsationen hanteringen

av av dels det biologiska avfallet i fonn köksavfall, trädgårdsavfall

av m.m. och dels det källsorterade avfallet i övrigt skall tänkas igenom

och redovisas från hushållsnivå över kvartersnivå till stadsdelsnivå. Detta är angelägna frågor att redovisa i översiktsplanen och där utveckla de fy-

siska anspråk som avfallshanteringssystemet leder till. Idag finns

exempel på gatumiljöer där radema av gröna soptunnor bildar alléer istället för att träden gör det. Utrymmen för grannkomposter, egen komposteringen, uppsamling av källsorterat avfall m.m. skall redovisas. Intressanta arbeten i denna riktning finns i t.ex. Borlänge och Kalmar kommuner.

Ändring av 5 kap. 3 § PBL

Kraven i översiktsplanen bör följas upp genom krav på redovisning i detaljplan. Vi föreslår följande tillägg till 5 kap. 3 4. I detaljplan skall redovisas hur den existerande grönstrukturen påverkas

av föreslagen användning och Litfonnning. Om detaljplanen medför försämringar avseende de ekologiska, kulturella eller sociala värdena i

grönstrukturen, skall redovisas hur ingreppen kompenseras inom eller

utanför den aktuella detaljplanen. Det finns till inbyggd

synes en motsättning mellan människomas bruk av tätortema och möjlighetema att utveckla den biologiska mångfalden. Vid konkurrens mark och

utrymme och vid ingrepp i grönstrukturen bör ett kompensationssystem

övervägas. Vid bedömning värdet för ett ingrepp i grönstrukturen kan

av man inte utgå från storleken på den yta som tas i anspråk. Innehållet och betydelsen för situationen i närområdet och för grönstrukturen hel-

som het måste ingå i värderingen. Områden kan tyckas ha litet värde för

som de boende, väcker många gånger mycket heta och upprörda känslor när de hotas. Det visar att helhetsbedömning måste göras utifrån varje

Bilaga 3 49

områdes ekologiska, kulturella och sociala värde och betydelse. Olika former för kompensation kan tänkas. Kompensation kan ordnas inom varje detaljplan eller inom tätorten i övrigt. Det är också tänkbart med ekonomisk ersättning. I en del kommuner har byggt naturvårds-

man upp fonder, t.ex. Norrtälje och Bollnäs, som kan vara modell för ett sådant

ekonomiskt kompensationssystem. I utredningen om Miljöbalken tas ett

likartat förslag upp: Av själva samordningen miljölagstiitningen i

av en miljöbalk följer att naturvårdsfrågoma får större tyngd än tidigare. Enligt vårt förslag till miljöbalk skall för naturvärden liksom för andra miljöområden som grundläggande princip gälla att den vill bedriva

som en verksamhet måste iakttaga aktsamhet om miljön och stå för de kostnader som krävs för att undvika att denna skadas. sid. 479

Ändring av 5 kap. 7 § PBL

Säkerställandebestämmelsema både vad gäller ekologiska aspekter och här ovan redovisade kulturella aspekter måste följas i de planbe-

upp stämmelser som får redovisas i detaljplanen enligt 5 kap 7 Vi föreslår

följande tillägg:

a. till punkt Meningen avslutas istället enligt följande:

för sådana byggnader får meddelas, liksom skyddsbestämmelser för tomter enligt 3 kap. 17 §

nuvarande punkt l2 ändras till punkt 13. I en ny punkt l2 införs följande:

biologisk mångfald, lokalt omhändertagande av dagvatten, anordningar

för källsortering avfall och recirkulering organiskt avfall,.

av av

Ändring av 7 kap. l § PBL

Vad som sägs om regionplan i 7 kap. bör kompletteras avseende l så att även grönstrukturen finns med bland de frågor utgör motiv för

som

utseende av regionplaneorgan.

Trädfällningsförbird och samrådsskyldighet.

Trädfållningsförbtrd bör övervägas i betydligt större omfattning

än som ges möjlighet till i PBL idag. Inte bara enstaka viktiga träd bör omfattas av ett sådant förbud, utan också större sammanhängande trädbestånd

50 Bilaga 3

har betydelse för luñströmmar och stymingspridning av lufförosom

reningar från punktkällor värmekrañverk, sopförbränningsariägg-

som ningar och liknande.

Kommunalt samordnings- och informationsansvar. Kommunema har dominerande roll i förvaltningen av grönstmlturen

en och bör åläggas samordningsansvaret, vilket också innefattar ansvxr för

infonnation och rådgivning. Det behövs ett planeringsinstrument som

klargör betydelsen och funktionen hos grönstrukturens olika dela och hur samordningen de olika markägamaansvariga förvaltama ska ske.

7.3 Breddad användning Naturresurslagen och Naturvårdslagen

av NRL och NVL i nuvarande utfonnning inte tillräckliga instnment

ger för att kunna säkerställa de ur naturvårds- och naturresurssynpunkt särskilt intressanta delama grönstrukturem i och omkring städa och

av andra tätorter. Eftersom NRL ger övergripande utgångspunkte för

myndighetemas planering enligt t.ex. PBL och NVL är en förstärcning

säkerställandemöjligheter för grönområden i NRL mycket vikti g Den av utbyggnad infrastrukturen skett och sker i anslutning till tätor-

av som

tema är ett de allvarligaste hoten mot grönstrukturen. Ändringana i 2

av kap. PBL måste kompletteras med ändringar i NRL, så att grönstmkturen f°ar tillräckligt materiellt stöd i lagstiftningen när det blir fråga om awägning mellan motstående intressen.

Awägningar mellan olika intressen i samband med att man söler lägen för nya trafikleder eller annan infrastruktur i närheten av beñitliga tätorter, hör till de svåraste problemen i samhällsplaneringen. Nya jämvägsspår, avfallsdeponier, förbifarter m.m. kan vara mycket vähmtiverade av olika skäl, såväl från miljö- som ekonomisk synpunkt. Enligt NRL kan den aktuella anläggningen anses vara av riksintresse. Alemativ till att lokalisera anläggningen inom grönstrtrkttlren kan i många fall innebära kostnadskrävande lösningar ocheller ökade stömingar för människor i olika stadsdelar. Det är angeläget att grönstritkttrrens betydelse framhålls särskilt i de grundläggande hushållningsbestämmelsema i 2 kap. NRL, för att man vid avvägning mellan olika intresset ska

kunna tillgodose skyddet för grönstrukturen. I nuvarande skrivning har

grönområdena runt tätortema beaktats i 2 kap. 6 § utifrån friluftslvsin-

Bilaga 3 51

tressena. Vi föreslår att denna mening breddas, dels att omfatta såväl grönstrukturen i som omkring tätorter, dels att omfatta helheten enligt följande: Behovet av grönområden i och i anslutning till tätorter bör därvid särskilt beaktas.

Nationalstadsparker för säkerställande av riksintressen NRL har för närvarande ingen knytning till KML, vilket är olyckligt inte minst mot bakgrund av PBL:s svaga bestämmelser rörande grönområden. I promemorian, Ds 1994:3, behov säkerställande den s.k.

om av av Ekoparken föreslås att NRL också skall gälla vid tillämpning KML,

av vilket ger vidgade möjligheter att säkerställa grönområden sedda i ett helhetsperspektiv. Förslaget att göra Ekoparken till landets första nationalstadspark genom en ny bestämmelse 3 kap. 7 öppnar samma möjligheter som idag gäller nationalparker att efterhand säkerställa andra liknande grönområden av nationell och intemationell betydelse

ur natur-, kultur- och rekreativ synvinkel. Näraliggande paralleller finns i Göteborg i komplexet Slottsskogen, Botaniska trädgården, Änggårdsberget som bildar en central, sammanhållen grönstruktur med stora värden utifrån de tre ovannämnda perspektiven. Slottsskogen har med sin kulturhistoriskt intressanta bakgrund och utfonnning unika kulturmiljövärden. Göteborgs botaniska trädgård räknas till de finaste botaniska trädgårdama i världen och Änggårdsberget har många unika naturvärden. Malmös centralparker, belysts tidigare utgör ett annat

som objekt för säkerställande nationalstadspark.

som

Riksintressen och kommunala intressen Det har framgått att NRL och NVL används i mycket begränsad

omfattning i praktiken, vilket har att göra med kommunens värdering,

men också de bristande kunskaper och den bristande kompetens finns

som för att nyttja regelsystemet. När det gäller större, väl avgränsade grönområden i anslutning till städer och tätorter finns NVL:s skyddsfonner, framför allt naturreservat och naturvårdsområde, lämpliga och än-

som damålsenliga instrument som syftar till långsiktigt, juridiskt bindande skydd och vård. Dessa instrument bör användas i betydligt större utsträckning än vad som varit fallet hittills för att säkerställa grönområden i nära anslutning till städer och tätorter. Statens intressen och insatser

52 Bilaga 3

när det gäller skydd och vård med stöd av NRL och NVL bör i första hand riktas mot värden och områden är nationellt intresse. Om-

som av råden i första hand är viktiga i ett kommunalt perspektiv bör vara

som ett kommunalt att långsiktigt säkerställa och förvalta. Grönstruk-

ansvar turen i och kring tätorter måste förutsättas i regel hamna i denna kategori.

Det har emellertid visat sig svårt att bredda intresset hos kommunerna att arbeta med NVL:s skyddsfonner. Förhållandevis kommuner har beslutat skydd och vård för särskilda områden. Intresset för att

om delegation har ökat och att många kommuner arbetar med dessa frågor på olika sätt. En anledning till det svala intresset är förmodligen att många kommuner inte uppfattar något behov att skydda värdefulla

av områden med stöd NVL PBL ändå har kontroll över

av när man genom den fysiska planeringen och användningen av mark och vatten. Utgångspunkten bör dock att det skall lika naturligt att inom ra-

vara vara

för den fysiska planeringen långsiktigt reservera mark och vatten i men syfte att bevara grönstrukturer att mark och vatten för

som reservera arbetsplatser, bostäder, vägar etc.

7.4 Översyn av Kultunninneslagen

Frågan ett förstärkt skydd för de kulturhistoriskt synnerligen intres-

om santa delama grönstrukturen kräver belysning än vad

av noggrannare

varit möjligt inom för denna utredning. Därför föreslås att en som ramen särskild arbetsgrupp vid Kulturdepartementet får se över behov av :indringar i KML med hänsyn till behovet av säkerställandemöjlighetef av trädgårdar och parker.

Jämställ 3 kap. med 4 kap. KML

Det så här långt kan konstateras år att säkerställandemöjlighetcma

som enligt KML är mycket svaga. För att tydliggöra och använda KML som ett redskap för säkerställande, krävs att park och trädgård ges en egen underrubrik i 3 kap. och kompletteras med därtill hörande paragrafer En sådan uppbyggnad innebär att park och trädgård likställs ur säkerställandesynvinkel med vad som sägs under 4 kap. om begravningsplatser. 4

kap. omfattar alla begravningsplatser anlagts före 1940. Lagen om

som

byggnadsminnen omfattar ingen sådan tidsavgränsning. För skydc av

trädgårdar och parker föreslås motsvarande regler gälla som för skydd

Bilaga 3 53

av byggnadsminnen. Huvudmotivet är att trädgård och byggnad ofta bildar en sammanhängande enhet vill bevara. Bestämmelserna

som man rörande begravningsplatser innefattar även skötseln den karaktärsbil-

av dande vegetationen. Motsvarande måste gälla för tomter och parker

som man vill bevara. Sådana bestämmelser finns redan vid säkerställande enligt NVL, där skötselplaner ingår i beslut förordnande.

7.5¶Översyn av va-lagen och renhållningsförordningen

Utnyttja grönstrukturen för dagvattnet

Kommunema är ålagda att redovisa åtgärdsplaner för ombyggnad

av kombinerade ledningssystem till separerade. Idag läggs för liten vikt i renoveringsplanema vid att använda lokalt omhändertagande ett

som alternativ till ombyggnad ledningssystemen. Enligt EES-avtalet,

av kommer saneringsplanema att omfattas krav på miljökonsekvensbe-

av skrivningar. Det innebär att en mer sammanvägd bedömning sannolikt kommer att göras de altemativa möjligheterna att lösa dagvattenhan-

av teringen. Det är rimligt att förmoda att det kommer att innebära ökad

en användning av grönstnikturen för lokalt omhändertagande dagvatten.

Omvänd bevisbörda

Idag uppfattas att det är kommunen har bevisbördan för att visa att

som

lokalt omhändertagande dagvattnet är möjligt. Ett större bör

av ansvar

läggas på exploatörenfastighetsägaren att bevisa motsatsen att ett

lokalt omhändertagande inte är möjligt. Va-lagen är idag inte anpassad för att ge utrymme för omvänd bevisbörda.

Ändring av verksamhetsområde för dagvattenanläggning

Va-lagen säger att en gång beslutat verksamhetsområde för va-anläggning inte kan ändras. Detta hindrar kommunen att föreskriva lokalt omhändertagande dagvattnet inom enskilda fastigheter ett

av som alternativ vid renovering eller utbyggnad dagvattenledningar i befint-

lig bebyggelse. Likaså är Vatten- och avloppsverksföreningens nonnal-

förslag till Allmänna bestämmelser för va-anläggningar ABVA inte

anpassat till att stödja ett ökat lokalt omhändertagande dagvattnet.

54 Bilaga 3

Kommunema föregångare Kommunen har möjlighet att föregångare och föredöme genom att

vara awattning allmänna platser gator, vägar, parker m.m. ordnas med

av lokalt omhändertagande dagvattnet. Så är inte fallet idag. Likaså ut-

av nyttjas dagvattnet för lite inom grönstrukturen för att öka den biologiska

mångfalden och de upplevelsemässiga och pedagogiska värdena. Vat-

temniljöer och fuktbiotoper har mycket stora värden flera aspekter.

Utrymmen för avfallshantering i första hand på andra ytor Lagstiñningen bör klargöra att utrymmen för avfallshantering inte får inverka menligt på grönstruktureit och att utrymmen i första hand skall skapas inom andra ytor. Detta bör särskilt uppmärksammas vad gäller de kulturhistoriska värdena inom grönstrukturen. Idag fonnligen exploderar tillämpningar lokalt omhändertagande av biologiskt avfall

kompostering, källsortering medan den ekologiska och hygie-

m.m. niska uppföljningen resultaten och utvecklingen av metoder uppvisar

av stora brister.

8 till för kompetensutveckling och Förslag åtgärder kunskapsuppbyggnad

Det faktum städers och tätorters grönområden förs fram i ett bre-

att nu dare samhällsplanerirtgsperspektiv aktualiserar också behovet av en vä-

sentligt förbättrad kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling om

grönstrukturen. Metoder och rutiner för inventering och analys måste utvecklas underlag för systematisk dokumentation ekolo-

som en av giska, kulturhistoriska och sociala värden. Särskild vikt bör därvid läg-

biologisk mångfald i tätortssammanltang samt undergas vid frågan om

hålls- och restaureringsprinciper på trådgårds- och parkvårdens område.

Det behövs snabba insatser för att inventera och dokumentera det äldre odlade prydnadsväxtema i våra tätortsmiljöer. Viktiga kulturväxter och deras miljöer måste ett verksamt skydd. Dessutom måste insatser i forskning och utveckling till för att insamla och bevara genetiskt material. Det i Kretsloppspropositionen 1992932180 föreslagna nationella centrumet samt tillknuten vetenskapliga kommitté för forskning om biologisk mångfald förefaller därvid lämplig institution även för

vara en denna verksamhet. Frågorna prydnadsväxter i trädgårdar, parker,

Bilaga 3 55

kyrkogårdar och andra stadsplanteringar har emellertid sin utbildnings-

och forskningsanknytning vid Sveriges lantbmksuniversitet i Alnarp.

Lämpligen bör de föreslagna frågorna prydnadsväxter behandlas vid

om en avdelning av det föreslagna nationella centrumet förläggs till Al-

som naip.

Utveckla skötselmetoder för natur- och kultunnark

Natunnark som integreras i tätortsbebyggelse förändras automatiskt

genom olika former mänsklig påverkan. Det betyder att den biologiska

av mångfalden också förändras. Karaktären sådana förändringar och

av deras förlopp över tiden har dokumenterats bara i ett fåtal fall. I tätortens kulturlandskap finns betydligt större möjligheter än i omgivande jord- och skogsbrukslandskap att via aktiva åtgärder i hävden olika

av biotoper utveckla en stor variation till båtnad för den biologiska mångfalden. Kunskaperna skötselutföranden för att bevara och utveckla

om natur- och kulturvärden i tätortemas grönområden behöver således förstärkas och vidareutvecklas, liksom fonner för organisation

och genom-

förande av förvaltningen av grönområden med splittrat markägaransvar,

för att en helhetssyn på grönstrukturen skall kunna förverkligas.

Förbättrad utbildning

för breda grupper Utbildningen om grönstrukturens rikt sammansatta ekologiska, kulturella och sociala värden behöver förstärkas för i stort sett samtliga

grupper som på olika sätt handhar dessa frågor. Det innebär satsning på såväl

grundutbildningama, som fort- och vidareutbildning för dem arbetar

som med samhällets och kommunemas planering; infonnation och fortbildning till skötsel- och förvaltningsansvariga; och infromation till fastighetsägare och allmänhet.

Planering

Stor vikt måste läggas vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden i översiktsplaneringen. En rad professioner är delaktiga i planeringsprocessen för att bevaka eller samordna olika intressen. Grönstrukturen har inte någon särskild förespråkare eller självklar tyngd i planeringen. Ska grönstrukturen bättre skydd och säkerställande,

ges

l5 14-0320

58 Bilaga 3

Resursförstärkning istället för halvering Sedan 1982 har omrâdet tillförts forsknings- och utveck-

nya

lingsresurser via restituerade prisregleringsavgifter på handels-

gödselmedel. Dessa har för tätortens grönområden kanaliserats via Byggforskningsrâdet. Efter att dessa avgifter tagits bort i december 1992 har andra statliga medel tillförts via Statens Råd för Jord- och skogsbruksforskning. Realt har resurserna minskat till hälften, vilket betyder att den uppbyggnad kunskaper pågått under 1980-talet

av som riskerar att delvis slås sönder.

Bilaga 4

vid bevarande av kultur-

Ersättning

historiskt intressant bebyggelse

Sammanfattning av 5 kap.

i Lantmäteriverkets

Tillämpningen

rapport 1994:7

Oftast är det de mer spektakulära bevarandeobjekten diskuteras.

om Men hur tillämpas regelsystemet allmänt ute i kommunerna

mer

För att belysa detta har gjort en inventering samtliga detaljplaner

av och områdesbestämmelser, antagits i Älvsborgs län från ikraftträ-

som dandet av PBL i juli 1987 fram till februari 1993. Totalt 676 detaljplaner och 14 områdesbestämmelser analyserades. Av dessa har 91 detaljplaner och 1 områdesbestämmelse större eller mindre inslag

av bevaranderegler. Av länets 18 kommuner har 17 antagit någon form

av bevarandeplan. Kompletterande uppgifter har inhämtats

genom intervjuer med representanter för alla kommuner, länsmuseet och länets

fastighetsägareföreningar.

Av bevarandeplanema är det totalt 38 som innehåller bestämmelser för vilka ersättning kan bli aktuell. Skyddsbestämmelser förekommer i 14 planer i 9 kommuner. Rivningsförbud förekommer i 35 planer i 11 kommuner.

Planhandlingarna

Vid genomgången planerna hade ofta problem med att placera

av planbestämmelsema i deras rätta fållor. l flera fall har t.ex. från

man kommunalt håll trott att man har utfärdat skyddsbestämmelser, när

man enligt vår uppfattning inte har gjort det. Omvänt finns det brister i tyd-

lighet, i de fall där det verkligen är fråga skyddsbestämmelser.

Genomförandebeskrivningama är genomgående mycket knapphändigt

utformade. Åtminstone så tillvida att de ekonomiska konsekvenserna för

Bilaga 4

fastighetsägarna bevarandereglema normalt inte framgår varken

av skador eller nyttor. Inte heller redovisas gällande ersättningsregler.

En slutsats man kan dra av genomgången är, att något bör göras

utfommingen planbestämmelser samt i fråga om avgränsning och

precisering verkliga skyddsbestärmnelser. Ett tydliggörande av inne-

av börden i olika bestämmelser skulle dessutom sannolikt innebära, att en stor del bevarandemålen kan uppnås redan genom bestämmelser som

av inte föranleder ersättning. Och det verkligen är fråga om skyddsbe-

om stämmelser, är det ett rättssäkerhetskrav att detta klart framgår liksom

fastighetsägarens rättigheter i sådana fall.

E rsättn ingsre glerna

Bland de kommuner hittills har använt sig av rivningsförbud eller

som skyddsbestämmelser, att ersättningsreglema eller rättegångs-

anser man kostnadsreglema i viss mån har påverkat planutfonnningen i tre fall. Från länsmuseet ansåg dock, att det fanns fler fall där riskerna för

man

ersättning har påverkat planeringen. Ersättningsutredningar har endast förekommit i två fall. I ytterligare

några fall har ersättningsfrågoma övervägts lite lätt intemt inom kom-

Inte i något fall har ersättning betalats ut. Ett femtontal planer munen. befinner sig för närvarande inom tvåårsgränsen för stämning, men något domstolsfall har ännu inte uppkommit. 5:28 PBL har aldrig tillämpats.

De kommuner som inte har använt sig av rivningsförbudskyddsbestämmelser säger sig ha låtit bli främst p.g.a. att man inte anser sig ha behov dessa regler. Antingen anser man sig inte ha några skydds-

av värda byggnader eller också är byggnadema skyddade på annat sätt, t.ex. genom att de ägs av kommmunen. Enligt länsmuseets bedömning finns det dock bebyggelse skulle behöva skyddas i alla länets kom-

som muner.

Resultatet intervjuema med fastighetsägareföreningama kan sam-

av manfattas på följande sätt: Ingen har varit inkopplad i något ersättningsfall. Inga fastighetsägare har ställt frågor rörande bevarandebestäimnel-

Ingen företrädare ansåg sig ha några direkta kunskaper om bevaranser. deregler och ersättningsfrågor och ingen kunde dänned heller uttala sig

reglemas utfonnning eller ge förslag till förändringar. 01n

Inom Älvsborgs län finns ingen tradition att regelmässigt använda sig

exploateringsavtal. Det är därför inte förvånande att avtal endast har av

Bilaga 4

använts i ett fall för att reglera eventuella ersättningsanspråk från fas-

tighetsägare.

Enligt kommunerna själva har någon fonn forhandlingsplanering,

där fastighetsägare har avstått från ersättningsanspråk och istället kom-

penserats med ökad byggrätt, ägt rum i två fall. Fallen följdes dock inte upp med skriftliga avtal. Enligt museets uppfattning har fastighetsägare i flera fall kompenserats med högre byggrätt för ett samtidigt bevarande av befintlig byggnad.

Kommentarer

Det finns anledning att fråga sig, det inte är dags att avliva myten

om om att det framför all är ersättningsreglernas utformning, verkar

som hämmande på intresset för önskvärda bevarandeåtgärder. Ingenting i

Älvsborgsundersökningen tyder på att så år fallet.

I några mer spektakulära fall inträffat inte i Älvsborgs län

som - men på andra håll är det uppenbarligen risken för ersättning

- som har stoppat bevarandet. Det har då å andra sidan handlat mycket stora eko-

om nomiska uppoffringar för de berörda fastighetsägarna. I samtliga de fall som har varit i kontakt med, är det emellertid den s.k. garantiregeln i 17:8 PBL, som lett till att beloppen blivit så stora. Eftersom denna regel inte längre gäller är förutsåttningama förändrade. Så länge inte

numer utgångspunkten är, att fastighetsägaren själv skall stå för alla kostnader,

så torde leva med att gränsdragnings- och ersättningsfrågor måste

avgöras. Dessa problem botas inte med smärre förändringar ersätt-

ningsreglema.

Ett önskemål, som ofta framförs, är att skulle vilja ha klarare

man en gräns för vad som kan beslutas utan att ersättningsskyldighet uppkommer. T.ex. att krav kan ställas på att visst takmaterial skall användas. Vi har redan varit inne på, att mycket finns att vinna bara tydligare

genom utfomming av planbeståmmelsenra. I de fall det är fråga ersätt-

ningsgilla planbeslut t.ex. skyddsbestämmelser torde dock inte

- - man kunna komma ifrån, att frågan ersättning inte kan kopplas till viss

om en åtgärdstyp, utan att prövningen måste göras utifrån åtgärdens effekter för

den berörde fastighetsägaren.

Vad man enligt vår uppfattning bör satsa på är istället att öka kunskaperna hos såväl kommuner som fastighetsägare gällande regelsys-

om tem. Och om de möjligheter faktiskt finns att bevara utan att ska-

som

Bilaga 4

dor och ersättningsskyldighet uppstår.

Undersökningen visar tydligt olika mönster i bevarandeplaneringen. De kommuner har börjat använda sig av PBL:s bevarandeinstru-

som

ment går vidare och utnyttjar allt vad lagstiftningen erbjuder, medan de

kommuner inte använder sig av rivningsförbud och skyddsbestäm-

som melser inte heller utnyttjar de regler inte är kopplade till någon er-

som sättningsrätt. Det finns alltså tröskel att övervinna. Från länsmuseets

en sida framhöll tydligt, att den viktigaste faktorn för ett aktivt beva-

man

randearbete är intresserade tjänstemän, politiker och fastighetsägare.

Man skulle kunna uttrycka det hela som att det handlar om att genom information fönnedla kunskap, skapa intresse och påverka attityder och konkretisera det hela i långsiktig strategi. En del den strategin är

en av att till att byggnadsbeståndet underhålls. En annan är att tillskapa re-

levant kunskapsunderlag, t.ex. i form av en bevarandeplan. En tredje

faktor förutseende och inte vidta åtgärder vid den tidpunkt då

är att vara skadan för fastighetsägaren blir som störst.

Av andra delar promemorian framgår tydligt, att risken för ersätt-

av ning faktiskt är ganska liten. Eller man uttrycker saken annorlunda;

om PBL:s ersättningsregler ställer ganska stora krav på uppoffringar från fastighetsägarna. I många fall kan därför man tämligen enkelt, redan efter översiktlig bedömning, konstatera att marginalema för en viss åt-

en gärd är stor till den kritiska gränsen för ersättning. På så sätt kan man redan på ett tidigt stadium sortera undan de uppenbara fallen och ägna sina ansträngningar de svârbedömda. Genom att låta de ekono-

mer miska bedömningama hand i hand med det övriga planarbetet, skulle

stå sig bättre rustad den dag det blir dags att avgöra en viss specifik man fråga.

Bilaga 5

Förekomsten av kommunala

byggnads-

m.m.

inventeringar

Övøøsiktllgainvenrønngar

okommunerdardelområdenmventerars

rkommunersom:nventerars helhetIsm

2 Bilaga 5

Bilaga 6

Inventering av detalj planers detalje-

ringsgrad

1¶Bakgrund

Regler om vad en detaljplan skall innehålla finns i 5 kap. 3 § plan- och bygglagen l987:10. Enligt första stycket 2 skall i detaljplanen redovisas och till gränserna anges kvartersmark för bland annat bebyggelse,

idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för

trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden.

I PBL-propositionen uttalades i specialmotiveringen till bestämmel-

sen 364 att angivande av användningen av kvartersmarken bör ske genom att man i stort sett särskiljer de huvudkategorier som användes i tidigare detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det påpekades att det i praxis även förekom kombinationer av dessa användningssätt,

liksom vissa ytterligare preciseringar inom kategorierna.

I 5 kap. 7 § anges vad en detaljplan f°ar innehålla utöver vad som skall redovisas enligt 3 Enligt 7 § första stycket 3 får i planen meddelas

bestämmelser om byggnaders användning.

Enligt 7 § första stycket 4 får vidare meddelas bestämmelser om pla-

cering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och

tomter.

I 7 § fjärde stycket föreskrivs att planen inte får göras mer detaljerad

än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

I direktiven till Plan- och byggutredningen sägs att sättet att i detaljplan reglera markens och byggnademas användning för olika ändamål har medverkat till en funktionsuppdelning i staden med vissa negativa konsekvenser. Enligt direktiven finns det därför anledning att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utfomia mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen bestämmelser beträf-

fande utformning av byggnader. I vissa miljöer kan krävas långtgå-

mer ende hänsyn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras. Det bör mot

Bilaga 6

denna bakgrund övervägas vilka avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga.

För att erhålla ett underlag för en bedömning av de i direktiven berör-

da frågoma har Plan- och byggutredningen vänt sig till samtliga länsty-

relser och bett dem sända alla detaljplaner vunnit laga kraft under

som andra kvartalet 1991. Det har kommit 715 detaljplaner, vilket är det totala antalet för denna period.

I inventeringen har särskilt studerats förekomsten bestämmelser i

av planerna som ger möjlighet till flera användningssätt och hur preciserade användningsbestämmelsema är. Vidare har studerats förekomsten

av utfommingsbestämmelser och de motiv som har legat bakom sådana bestämmelser.

I systematiskt hänseende bygger presentationen i det följande på uppläggningen i Planverkets handbok från 1987, Boken detaljplan

om och områdesbestämmelser.

Användningsbestämmelser

Förekomsten av bestämmelser med flera användningssätt När utrymme lämnas för flera olika användningssätt i en detaljplan kan detta ske antingen genom att olika bestämmelser ges för olika områden i planen eller genom att en och bestämmelse möjligheter till

samma ger alternativa användningssätt. I det sistnämnda fallet är alltså användningssätten kombinerade i bestämmelse.

samma

Förekomsten av flera användningsbestämmelser i en detaljplan innebär andra sidan inte alltid att det ges möjlighet till olika användningssätt. Bestämmelsema kan nämligen innehålla olika preciseringar av samma huvudsakliga användningssätt.

I ca 70% av detaljplanema i inventeringen finns endast ett användningssätt representerat. I de fall flera användningssätt har angetts rör det sig vanligen om bostäder och handel. Andra kombinationer förekommer

mer sällan. I endast en femtedel detaljplanema är användningssätten

av kombinerade i samma bestämmelse.

Följande diagram visar förekomsten av användningssätt i och

en samma bestämmelse, utryckt i procentuell fördelning det totala anta-

let användningsbestämmelser i inventeringen.

Bilaga 6

Diagram 1

I Ett användningssätt

I Två anvåndningssätt

ITre och fler

anvåndningssätt

Antal användningssätt i bestämmelserna Av totalt 1576användningbestämmelserär 1258 med ett användningssättsamt230 och 104 medtvå respektivetre användningssätt.Allmän plats ochvattenområdena inräknadc.

Det visar sig alltså att nämnare fyra femtedelar av samtliga förekommande användningsbestämmelser bara ger utrymme för ett användnings- Sätt.

Följande diagram redovisar i procent hur antalet bestämmelser per detaljplan är fördelat. Diagram 2

I En

Två

I Tre

Fyra och större

15%

Antalet användningsbestämmelser i detaljplanema Av totalt 715 detaljplaner är 313 med baraen åndamålsbestämmelseoch 179st med 2 ändamålsbestämmelser.

Även 70 % detaljplanema bara ett användningssätt finns

om av anger det många planer som innehåller fler än en användningsbestämmelse. Detta beror på att det i plan kan finnas flera användningsbe-

samma stämmelser för samma användningssätt diagram 2.

Följande diagram redovisar antalet detaljplaner jämfört med summan

användningsbestämmelser i länen, dvs. vilket samband som finns av mellan antalet detaljplaner och antalet användningsbestäimnelser. För att tydligare se samvariation och avvikelser är kurvan med användningsbestämmelser viktad, dvs. antalet bestämmelser är dividerat med medeltalet

Bilaga 6

för antalet bestämmelser detaljplan. Den vertikala axeln visar antalet

per

detaljplaner och det viktade antalet användningsbestämmelser.

Diagram 3

100 Detaljplaner

- - - - - viktat antal

användnings-

bestämmelser

+ - - - -

Sambandet mellan antalet detaljplaner och summan av användningsbestämmelser

Diagram 3 visar att summan av användningsbestämmelser är

proportionell mot antalet detaljplaner.

Följande två diagram redovisar länsvis antalet detaljplaner jämfört med summan användningsbestämmelser med två respektive tre

av användningssätt, dvs. vilket samband finns mellan antalet

som

detaljplaner och antalet användningsbestämmelser med två eller tre

användningssätt kombinerade i bestämmelse. För att tydligare

en se samvariation och avvikelser är kurvan med användningsbestämmelser viktad, dvs. antalet bestämmelser är multiplicerat med medeltalet för

respektive antal bestämmelser per detaljplan.

Bilaga 6

Diagram 4

100 1-

Detaljplaner 90 --

viktatantal2 ao anvåndningssätt 70 G0 50 40 30 20 10 0 - - - -

Sambandet mellan antalet detaljplaner och summan av användningsbestämmelser med två ändamål

6 Bilaga 6

Diagram 5

120 --

Detaljplaner

viktatantals

användningssätt

o::::::::.:::::1::::::i

E 1: 5 u -cn u m u

å ä å å å

g 3

a Q å 0-0

ä âmê s

a c nu 9- nu

o . Og O-

o.- o th ñ

a 0-0 z Do O

Sambandet mellan antalet detaljplaner användningsbestäm-

och summan av melser med tre användningssätt.

Förekomsten av fler användningssätt i samma bestämmelse är sporadisk. Tre eller fler användningssätt i bestämmelse förekommer

samma således inte alls i de flesta kommuner och några län. För kombination

av två användningssätt finns en någorlunda följsamhet till antalet detaljplaner men vid kombination av tre användningssätt saknas denna följsamhet.

Med utgångspunkt från dessa diagram kan konstateras att andelen användningssätt i bestämmelsema inte varierar särskilt mycket mellan län olika storlek, geografiskt läge, befolkningstäthet eller folkmängd.

av En tänkbar orsak till detta är att planeringspraxis inte varierar mellan olika delar av landet.

Bilaga 6

Följande diagram visar fördelningen användningssätten.

av Diagram 6

Tekniska

anläggningar

Handel

13%

Centrum

4% 10%

industri

9% KOHIOI Bostäder 33%

4% Parkering

Skola

13%

Ovrigt Fördelning av användningssätt i detaljplanerna Diagram 6 redovisar fördelningen mellan det totala antalet användningsbestämmelser.Fördelningenavanvändningssättenredovisasi procent.Av 1540anvåndningsbestämmelserär de 516 bostadsändamålendominerande, större än ändamålenför handel, kontor och industri tillsammans. Tekniska anläggningar utgörs i huvudsak av mindre byggnader för ellörsörjning.

Fördelningen mellan användningssätteii i diagram 6 ger ingen förkla-

ring till att det är så användningssätt i de enskilda detaljplanema. Möjligheten att kombinera användningssätt kan åskådliggöras genom att

studerar vilka bestämmelser som är kombinerade med bostadsänman damål. Följande diagram visar vilka användningssätt som är kombinerade med bostäder i bestämmelse.

samma

8 Bilaga 6

Diagram 7

13%Skola

Kontor 22%

9% Vård

4% Övrigt

13% centrum

Handel 38% Användningssätt kombinerade med användningssättet bostad Användningssätt kombinerade med bostadsändamåli sammabestämmelseförekommer 126 gånger och i 92 detaljplaner. Användningssättet bostad är kombinerat med annat användningssätti ca var fjärde bostadsbestämmelse

I inventeringen är användningssättet bostäder kombinerat med åtta

andra användningssätt. Det är möjligt att större inventering skulle vi-

en sa pâ fler kombinationer. De vanligaste kombinationerna är redovimde i

diagram Möjligheten att kombinera andra användningssätt med bo-

städer har visats i 8% av det totala antalet detaljplaner.

Hur preciserade är användningsbestämmelserna

Precisering av användningssättet i en bestämmelse minskar detaljplanens

anpassbarhet för förhållanden. Precisering används bland annat för

nya

att reglera handelsetablering eller miljöstörande verksamhet. I vissa fall

regleras det som normalt skulle ha reglerats med egenskapsbestäm-

melser med en precisering av användningssättet. En mycket vanlig

pre-

cisering är transfonnatorstation. Följande diagram visar fördelningen

mellan detaljplaner med generella och preciserade användningsbestämmelser.

Bilaga 6

Diagram 8

I Generellabestämmelser Preciseradebestämmelser 37%

Fördelning mellan generella och preciserade användningssätt Av totalt 715 detaljplaner har anränilningssåittetpreciserats i 382 planer, precisering av tekniska bestämmelserutgör 37°o dvsfinns i H7 detaljplaner.

Följande diagram visar hur ofta och för vilka användningssätt som

precisering sker.

Diagram 9

Övrigt du ITotaIt antaldetaljplaner Hamn Preciseradbestämmelse Lager I Generellbestämmelse Tank Skola Kmu Kulturreservat Parkering FrllLltsområde Begravning Odling Kortet Industri Handel Bilservice Flygtrafrk Tekniskaanläggningar Vård Certrun Bostäder Allmänt

0 100 200 300 400 500 600 700 81

Generella och preciserade ändamålsbestämmelser Förutom i bestämmelser för tekniska anläggningar, skola och industri-

ändamål används precisering sällan. Det bör observeras hur lite precise-

rat bostadsändamâlet är. Preciseringama för kontor, industri och handel

förekommer ofta tillsammans med en generell bestämmelse inom samma

10 Bilaga 6

detaljplan. Småindustri vanlig precisering för industriändamål. För

är en

handel och kontor regleras oña utnyttjandegraden precisering

som en av

användningssättet. Ungefär hälften av handelns preciserade använd-

ningssätt syftar till att begränsa livsmedelsförsäljning. En fjärdedel

av handelsändamålet har begränsningar med avseende på livsmedelsförsäljning. Skoländamålet är preciserat i över hälften bestämmelserna.

3¶Egenskapsbestämmelser

Detaljplanemas detaljeringsgrad

Med egenskapsbestämmelser avses i Planverkets handbok om detaljpla-

ner bestämmelser utformning allmänna platser; utnyttjandegrad;

om av begränsning av markens bebyggande; markens anordnande; placering,

utformning och utförande; stömingsskydd. Följande diagram redovisar

antalet detaljplaner jämfört med egenskapsbestämmelser i

summan av länen, dvs. vilket samband som finns mellan antalet detaljplaner och antalet egenskapsbestämmelser. För att tydligare samvariation och

se avvikelser är kurvan med egenskapsbestämmelser viktad, dvs. antalet bestämmelser är dividerat med medeltalet för antalet bestämmelser

per

detaljplan.

SOU l994:36 Bilaga 6 11

Diagram 10

120--

--- Detaljplaner

- viltetman

-vagemkeplbntlmmllur

|| l ll . - - - - - - - - - - - - -

Il n ll

gu v g. U

äê C 0.3

O. 5 -60

så S:

Ö 523

å g ax

Sambandet mellan detaljplaner och summan av egenskapsbestämmelser Diagram 10 visar att detaljeringsgraden inte varierar över landet, resultateni täthefolkade län skiljer sig inte från glesbygd.Antalet egenskapshcstämmelsernaär direkt proportionellt mot antalet detaljplaner.

Andelen bostadsprojekt i befintlig tätortsmiljö är stor. Detaljerings-

graden är dock inte större inom sådana områden. En övervägande del av egenskapsbestämmelsema reglerar enbart omfattningen och storleken av byggnaderna.

Den högsta detaljeringsgraden återfinns i detaljplanema för områden med grupphus och villor. I villaområden finns oña starka motstående intressen. Här är kraven stora på att individuellt få utfonna det egna huset samtidigt som huset ska samverka med övriga villor till en god bo-

stadsmiljö. Behovet samordning och reglering ökar när tomtstorleken

av minskar.

Följande diagram visar fördelningen det totala antalet egenskaps-

av bestämmelser och deras antal.

Bilaga SÖU 12 6 1994:36

Diagram 11

Stömlngsskydd

värdefullmiljö

Ombyggnad

Byggnadsteknlk

Annatutseende

Takfärg

Fasadlårg

Fasadmaterlal Annanutfommlng

Vånlngstal

Taklutnlng

Totalhöjd

Byggnadshöjd

Placering

Utnyttjandegrad

O 100 200 300 400 500 600 Fördelning av egenskapsbestämmelser

Egenskapsbestämmelsema kan även inordnas i sex grupper, där v0lymen är den klart största bestämmelser. De övriga fem är

gruppen av

utseende, byggnadsteknik, värdefull miljö, hustyp och utnyttjandegrad. I

gruppen volym ingår även vad som i diagram ll kallas utform-

annan ning, som innehåller bestämmelser vindsinredning, takkupor, suter-

om rängvåning, källarförbud mm. I stort sett varje detaljplan reglerar vad som skall bebyggas bestämmelser markens utnyttjande. I

genom om stället för en bestämmelse byggnadens placering kan mark undantas

om från bebyggelse genom markering på plankartan, s.k. punktprickat område.

Egenskapsgruppen utseende innehåller bestämmelser färg och

om materialval och även krav på anpassning och helhetsverkan.

Följande diagram visar fördelningen egenskapsgmpper i procent,

av med utgångspunkt från det totala antalet egenskapsbestämmelser.

Bilaga 6 13

Diagram 12

av,Utseende Volymochannanutformning

Byggnadsmeknllgombyqgnad

52% v

ochstömlnqskydd

3-1,värdefullmiljö

3% Hustyp

Utnyttjandcqndoch

15%placering Fördelning av egenskapsgrupper Av 2836 egcnskapsbestämmclscrligger tyngdpunkten på de bestämmelsersomreglerar husensvolym, dvs. hushöjd,taklutning ochvâningstalmed sammanlagt 1225bestämmelser.

Förekomsten av bestämmelser om utseende

Endast detaljplanema har bestäimnelser som reglerar utseendet,

13% av vilket tyder på stor försiktighet att använda sådana bestämmelser.

Bestämmelser angående husens utseende har ett klart samband med att omgivande bebyggelse ansetts värdefull att bevara. Andra bestämmelser har tagit hänsyn till en enstaka värdefull byggnad och har inneburit att utseendet hos byggnader i omgivningen skall anpassas till denna

byggnad.

Områden som har ansetts så värdefulla att de inte får förvanskas eller förändras har i detaljplaner fått särskild bestämmelse, på plankartan

en märkt med q eller Q, ibland kompletterad med preciserade utseendebestämmelser.

Följande diagram visar fördelningen mellan sidan detaljplaner

å ena med särskilda egenskapsbestämmelser för både utseende och bevarande av värdefull miljö och å andra sidan planer med endast bestämmelser om utseende.

14 Bilaga 6

Diagram 13

I Detaljplaner med

bestämmelser om både

useende och bevarande

av värdefull miljö

I Övriga detaljplaner med

23% bestämmelse om

useende

Sambandet bestämmelser om utseende och värdefull miljö I 61 detaljplaner, dvs endast 8% avdet totala antalet detaljplaner, har utseendebestämmelserna somsaknar sambandtill annanbestämmelseomvärdefull miljö.

Att så detaljplaner har bestämmelser som reglerar utseendet tyder på försiktighet att använda sådana bestämmelser. Att dessutom den största delen av utseendebestämmelsema måste ses som ett direkt skydd för värdefull miljö förstärker intrycket av återhållsamhet i användningen av dessa bestämmelser.

För detaljplaner utan anknytning till bevarande värdefull miljö har

av bestämmelser och förutsättningar undersökts. Bestämmelserna kan vara generella eller preciserade. De generella bestämmelserna innehåller inte annat än vad som sägs i 3 kap. 2 och 10 PBL. De preciserade bestämmelsema reglerar konkret byggnaders utseende, t.ex. färg.

Följande diagram redovisar länsvis fördelningen mellan detaljplaner som preciserar byggnaders utseende och övriga detaljplaner. Detaljpla-

med bestämmelser bevarande av värdefull miljö är undantagna. ner om

Bilaga 6 15

Diagram 14

GW--

I Datalhlancvsompnelurubyggnaden w utseende

Ivowlqaaetalblmør

50- 40- MI- j

j 20- i

- F

2 2 åå § §3

åiååååå

gsågs: g 8 §5 5 §5

;g 5 §-

åååaå

0 Fördelningen mellan detaljplaner som preciserar utseende och övriga, länsvis.

Hälften av länen i inventeringen redovisar enligt diagram 12 högst en detaljplan med preciserade utseendebestämmelser. I sju län saknas detaljplaner med sådana bestämmelser.

Följande diagram visar hur ofta preciserade utseendebestämmelser

förekommer jämfört med det totala antalet detaljplaner i inventeringen.

Diagram 15

Detaljplaner som preciserar

byggnaders utseende

I Övriga detaljplaner

Fördelningen mellan detaljplaner som preciserar utseende och övriga.

I PBL ställs krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden även utanför kulturreservaten och bevarandeområdena. Trots detta är det mycket detaljplaner, 6% enligt

Bilaga 6

diagrammet ovan, som tagit sig an utseendet utanför områden som ansetts särskilt viktiga att bevara,

Motiven till utseendetesiämnze.ser Det främsta motivet till överväganden rörande utseendebestämmelser är graden av byggnadernas exponering. Utsatta lägen, stora huskroppar och mängden hus medför stor omgivningspåverkan och betydelsen av byggnademas utseende är därför stor. Där generella utseendebestämmelser, som understryker kraven i PBL, används förekommer alltid stor exponering. När preciserade utseendebestämmelser används är den stora exponeringen väsentlig, men även andra hänsyn till omgivningen är viktiga.

Följande tabell är en redovisning av förutsättningar för detaljplanernas utseendebestämmelser. Detaljplaner med särskilda bevarandebestäinmelser för värdefull miljö är Lindantagna. Tabellen är uppbyggd främst på kraven i 3 kap. l § PBL. I fet stil anges motiv för bestämmelserna och antalet planer med sådana bestämmelser. Därunder anges det som anförts som stöd för respektive huvudmotiv. Detaljplanerna kan innehålla flera motiv för utseendebestämmelser. Här har sorteringen gjorts med hänsyn till det huvudsakliga motivet

Bilaga 6 17

Tabell l Stadsbild, 7 Landskapsbild, 17 Naturvärden, 1 -del gaturummet -skärgård -skärgård

av -helhetsverkan -tjäll -del av park med -intill strand

omgivande bygg- -landsbygd

nader -natur -förnyelse -allmänt Kulturvärden, ll Helhetsverkan 20 Anpassning, 33 -gränsar till värde- -nytt bostadsom- -befintliga hus full miljö råde -natur

-skärgårdsbebyg- -tillbyggnader -park

gelse och befintlig

-ny -Leksands kultur- bebyggelse bygd -samordning längs

-bruksmiljö trafikled

-utvidgning av

skolområde Traditionell stil 9 Trafiksäkerhet 3 Särskilt utseende, 1

-tom Stor exponering, 49

-stor omfattning

-syns på långt håll

-stora byggnader

-trafikled -syns från alla håll

-intill vägkorsning

-gathöm Förutsättningar och motiv till utseendebestämmelser

Två motiv oña förekommer är helhetsverkan och anpassning.

som Landskapsbilden och kulturvärdena är också väsentliga orsaker till utseendebestämmelserna. I ca l3 av detaljplanema i tabell 1 kan Iandskapsbilden motivera utseendebestämmelser.

Utseendebestämmelser förekommer också när stadsbilden kan påverkas av stora byggnader, kvartersfömyelse och exponerade lägen.

Utseendet har sällan detaljreglerats. En förutsättning för att bestämmelsema skall effekt är därför ofta att de kan hävdas med större

pre-

cision vid bygglovsprövnin

gen.

sou 1994:36 Bilaga 7

och användbarhet i be-

Tillgänglighet

för med nedsatt rö-

byggelsen personer

relse- eller

orienteringsförmåga - en

analys av plan- och effekter

bygglagens

l Inledning

I direktiven till Plan- och byggutredningen slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för med nedsatt rörelse- eller orienteringspersoner förmåga måste anses vara ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra analys vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i en av PBL har fått i fråga om tillgängligheten för med funktionshinpersoner der. Direktiven erinrar det ökande antalet äldre och om uppmanar att ta del av Handikapputredningens förslag i betänkandet SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Denna analys består tre huvudsakliga delar. Den första redovisar av plan- och bygglagstiñningen i två kapitel, det första behandlar hur varav

plan- och bygglagstiñningen växt fram i Sverige med hänsyn till

personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfömiåga. Det andra kapitlet redovisar hur bestämmelsema ut i några andra länder. Den andra ser delen är statistisk. l ett kapitel redovisas hur många med olika personer typer av funktionshinder det finns i Sverige med utgångspunkt i som

tillgänglig statistik. Det andra kapitlet redovisar byggnadsbeståndets

egenskaper med hänsyn till tillgänglighet och användbarhet

för personer med funktionshinder och beskriver utvecklingen sedan PBL i kraft. trätt

Den tredje delen utgörs av en djupstudie hur tillgänglighetsfrågoma

behandlas i praktiken, sett huvudsakligen handikapprörelsens

ur perspektiv i ett antal kommuner. Analysen har tillkommit ett samarbete mellan flera som personer, som var och en är ansvariga för sina kapitel. Kapitel 2 och 3 har författats av experten i utredningen Louise Nyström, Boverket, som varit huvudansvarig för projektet. Kapitel 4 har skrivits Per Ame av

Håkansson, Boverket, kapitel 5 BOOM-gruppen vid Kungliga

av Tekniska högskolan, Ingela Blomberg, Sonja Vidén, Marina genom

Ié 14-0320

Bilaga 7

Botta och Åsa Dahlin. Kapitel 6 har författats arkitekterna Karin

av Eckerbom och Eva Ocklund.

2 i svensk

Tillgänglighetsregler bygglagstiftning

I detta kapitel behandlas hur tillgänglighetskraven successivt förts i

den svenska plan- och byggnadslagstiftningen.

Byggnadsstadgan

Krav på att byggnader skall tillgängliga för med funk-

vara personer tionshinderl började införas i den svenska lagstiftningen 1966 då det i 42 a § byggnadsstadgan tillfördes bestämmelser beträffande tillgänglighet till utrymmen dit allmänheten äger tillträde för med nedsatt

personer rörelseförmåga. Därmed menades inte bara allmänna lokaler,

som ex. bibliotek, samlingslokaler, expeditioner utan också trapphus och

m.1n., entréer i bostadshus. Att dessa utrymmen skulle kunna användas

av personer med nedsatt rörelsefönnåga skrevs också in.

BS 42 a § 1966: De utrymmen i byggnad till vilka allmänheten äger tillträde skola i skälig omfattning utformas så att de bliva till-

gängliga för och kunna nyttjas vilkas rörelsefönnåga är

av personer

nedsatt till följd ålder, invaliditet eller sjukdom.

1972 utökades tillgänglighetskraven att också gälla arbetslokaler. Vid detta tillfälle infördes även krav på att lokalema skulle

vara tillgängliga för och användbara med nedsatt

av personer orienteringsfönnåga.

BS 42 a § 1972: De utrymmen i byggnad till vilka allmänheten

äger tillträde eller utgöra arbetslokal skola i skälig omfattning

som

utformas så att de bliva tillgängliga för och kunna nyttjas

av personer

vilkas rörelsefönnåga eller orienteringsfönnåga är nedsatt till följd

ålder, invaliditet eller sjukdom.

1976 beslutade riksdagen att utöka kraven också till permanentbostä-

der. Tillgänglighetskraven blev ovillkorliga i och med att i skälig

om-

lBegreppetfunktionshinderfinns inte i byggnadslagstiftningcn.Handikapputredningcnföreslåratt det skall införasdär och innefattaallatyperav funktionshinder.dvs.nedsattrörelseförmåga. nedsattsynochhörsel.överkänslighetallergisamtutvecklingsstörning.När begreppetanvänds härgörsdet meddenbetydelsedethall vid respektivetidpunkt,dvs.frånbörjan enbannedsatt rörelseförmâgaochsenareutvecklattill nedsattrörelse-eller orienteringslörmågasyn. hörsel, utvecklingsstörning.

Bilaga 7

fattning ströks. Istället preciserades möjligheterna till avsteg. Tvåvåningshus och och tvåfamiljshus undantogs från krav på hiss. Byggennadsnämnden möjlighet att medge undantag från tillgänglighet gavs fram till sådana byggnader med hänsyn till terrängförltållandena. Byggnadsnämnden kunde också medge undantag för arbetslokaler med hänsyn till den planerade verksamhetens art. För allmänna lokaler innebar dock skärpning eftersom den inte medgav några undanlagen en tag. Ändringen trädde i kraft den l juli 1977.

BS 42 § 1977: Bostäder för annat ändamål än fritidsändamål och a de utrymmen i byggnaden till vilka allmänheten äger tillträde eller utgöra arbetslokal skola utfonnas så att de bliva tillgängliga för som och kunna nyttjas av personer vilkas rörelsefönnåga eller orienteringsfönnåga är nedsatt till följd ålder, handikapp eller sjukdom. av Bostadsbyggnad i två våningar och bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter får uppföras utan hiss eller motsvarande anordning. Byggnadsnämnden kan medgiva undantag från kravet på tillgänglighet till bostadsbyggnad i högst två våningar och bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter, där så påkallas med hänsyn till terrängförhållandeita. Byggnadsnämnden kan i fråga arbetslokal medgiva undantag otn från de i första stycket angivna kraven, där så påkallas med hänsyn till den verksamhet för vilken lokalen är avsedd. arten av

Kraven i byggnadsstadgan gällde fullt ut för nybyggnad. För till- och påbyggnad, ombyggnad och andra ändringar samt inredning av byggnad för väsentligt annat ändamål gällde tillgänglighetskraven i skälig omfattning, men endast för de åtgärdade delama av byggnadenz.

BS 48 a § l975:# bestämmelserna i § 42 a skall tillämpas... en- - dast beträffande de delar av byggnaden som beröras av ändringen och endast i den omfattning erfordras för att dessa delar skall som uppfylla skäliga anspråk på... handikappanpassning3. För att avgöra det fråga om ombyggnad eller ändring jämom var ställd med ombyggnad skulle göra ett bedömning kostnaderna man om

2BSskiljde päandra ändringarsomvar;tttjåtmförligamedombyggnad ochandra andra ändringar. För denförstatypenfannsbestämmelsernai 48 a§och för denandratypeni 49 Beträffandetillgänglighet gällde docksammasak.För denandratypenavändringarkunde emellertidbyggnadsnämndenmedgeundantag. 3 Citatenur lagtcxten.här och i det följande.tar enbartmeddetsomgäller medavseendepa tillgänglighet.

Bilaga 7

för ändringsåtgärdema stora i förhållande till den befintliga byggna-

var dens värde. Med stora ändringskostnader avsågs ungefär 15-20 %

byggnadens värde Bexelius m.fl. Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl.,

1970, s. 534.

Plan- och bygglagen

Nybyggnad

När tillgänglighetskraven överfördes till plan- och bygglagen 1987 skedde inte så stora förändringar beträffande nybyggnad. Nya krav infördes dock beträffande och tvåvånings flerbostadshus. Dels skulle

entillgängligheten fram till sådana byggnader ordnad, oberoende

vara av terrängförhållandena, dels krävdes att det skulle gå att utan svårighet installera hiss senare, detta inte gjorts från början i byggnader med

om bostäder som inte kunde nås från marken.

PBL 3 kap. 7 § 1987: Byggnader innehåller bostäder, arbets-

som lokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall till-

vara gängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga och inrättade så att bostäderna och lokalema blir tillgängliga för och kan användas dessa I den utsträckning behövs med

av personer. som hänsyn till kravet på tillgänglighet skall byggnader försedda med

vara hiss eller annan lyñanordning.

Kravet att bostäder skall tillgängliga hiss eller

vara genom annan lyñanordning gäller inte byggnader har färre än tre våningsplan.

som Om sådana byggnader innehåller bostäder som inte nås från marken, skall de dock utföras så att hiss eller lyftanordning kan instal-

annan

leras utan svårighet.

I fråga om en- eller tvåbostadshus får undantag medges från kravet

på tillgänglighet till byggnaden, om det är befogat med hänsyn till

terrängen.

Beträffande byggnader innehåller arbetslokaler får, såvitt

som gäller dessa lokaler, undantag medges från första stycket, det är

om befogat med hänsyn till den verksamhet för vilken lokalerna

arten av är avsedda.

I PBL infördes också krav på att tillgängligheten inte fick försämras under brukstiden.

Bilaga 7

PBL 3 kap. 13 § 1987: Byggnader skall underhållas så att deras egenskaper de hänseenden i 3-7 i huvudsak bevaras. som avses Anordningar att tillgodose kraven i 6 och 7 §§ skall hållas som avser i stånd.

Fritidshus är fortfarande undantagna från krav på tillgänglighet. Däremot infördes i PBL krav att tomten skall vara tillgänglig och användbar med funktionshinder. Anordningar för detta skall för personer hållas i stånd i skälig utsträckning. För allmänna platser och för andra anläggningar än byggnader gäller dessa krav i skälig utsträckning:

PBL 3 kap. 15 § 1987: Tomter tas i anspråk för bebyggelse som skall anordnas på ett sätt är lämpligt med hänsyn till stads- eller som landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Dessutom skall tillses att... tomten, det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förom hållandena i övrigt, kan användas med nedsatt rörelseav personer

eller orienteringsfönnåga.

PBL 3 kap. 17 § 1987: Anordningar har tillkommit för att som uppfylla kraven 15 § skall hållas i stånd i skälig utsträckning.

PBL 3 kap. 18 § 1987: lfråga allmänna platser och områden om för andra anläggningar än byggnader skall vad föreskrivs om som tomter i 15-17 tillämpas i skälig utsträckning.

Ombyggnad

När det gäller tillbyggnad, ombyggnad och andra ändringar en bygg-

av nad är det komplicerat. Särskilt för ombyggnadandra ändringar har mer PBL och dess förarbeten varit svårtolkade och vållat mycken diskussion, speciellt när det gällt hisskravet vid. ombyggnad av flerbostadshus.

PBL 3 kap. 10 § 1987: Tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särav en drag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska,

miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara.

Härutöver skall tillses att

6 Bilaga 7

tillbyggnader som kräver bygglov uppfyller kraven 1-8 och

att andra tillbyggnader uppfyller dessa krav i skälig utsträckning,

ombyggnader utförs så att de delar som byggs om tillförs de i

1-8 angivna egenskaperna i den omfattning som följer av före-

skrifter meddelade med stöd av denna lag,

andra ändringar än tillbyggnad eller ombyggnad utförs så att

ändringarna i skälig utsträckning uppfyller kraven i l-8 §§.

I detaljplan eller områdesbestämmelser kan kommunen ställa lägre

krav än vad följer av andra stycket 2 under förutsättning att be-

som

byggelsen inom området får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Vid tillämpning av andra och tredje styckena skall hänsyn tas till

byggnadens förutsättningar. Vid ändring av fritidshus med högst tvâ

bostäder gäller inte bestämmelsema i 7 och 8 §§

- - -.

För tillbyggnader fordrar bygglov krävs samma tillgänglighet

som

vid nybyggnad. Detta kan dra med sig åtgärder i den befintliga som byggnaden, så att tillbyggnaden blir tillgänglig. Om en byggnad byggs på med en våning, innehållande arbetslokaler eller bostäder, så måste hiss installeras, kraven på ändringar i den befintliga byggnaden får

men inte ställas högre än vad som motiveras av tillbyggnaden. Bygglovsfria tillbyggnader, t.ex. mindre tillbyggnader till en- och tvåbostadshus,

skall vara tillgängliga i skälig utsträckning.

För ombyggnad är det, redan nämnts, mer komplicerat. Delvis

som beror detta på att några precisa tillämpningsföreskrifter inte utfär-

mer

dats. Det betyder att byggnadsnämnder och bygglovsökande varit hän-

visade att tolka lagen och dess förarbeten. En viss vägledning har man dock i plan- och byggförordningens, PBF, bestämmelser om ornbyggnad som utfärdades som ett provisorium tills dess att myndighetsföreskriñer utfärdats. Där sägs att de ombyggda delarna skall vara tillgängliga och användbara för personer med funktionshinder, om detta inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ombyggnadens omfattning och byggnadens standard. Om en ombyggnad utförs i etapper får man dock senarelägga vissa åtgärder i andra delar än den ombyggda, om det är tekniskt eller ekonomiskt motiverat. När detta skall vara utfört måste dock anges i bygglovet.

PBF 3 § Vid ombyggnad skall utöver bestämmelsen varsamhet

- om i 3 kap. 10 § första stycket plan- och bygglagen 1987:lO gälla

de ombyggda delama byggnaden skall tillföras de i 3 kap. l-8

av plan- och bygglagen angivna egenskapema i fråga om

Bilaga 7

tillgänglighet i 7 om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn

till ombyggnadens omfattning och byggnadens standard.

Om en ombyggnad skall genomföras i etapper och föreskrif-

terna medför behov omfattande ändringar andra delar

av av av

byggnaden, får byggnadsnämnden besluta att sådana ändringar inte

behöver utföras förrän vid viss tidpunkt, detta tek-

en senare om av

niska eller ekonomiska skäl är läinpligare. Den tidpunkt då ändringen

skall vara utförd skall anges i beslutet bygglov.

Föredragande statsrådet i PBLepropositionen mycket tydlig i sin

var avsikt att ombyggnad skulle utföras på ett sådant sätt att människor tillförsäkras möjlighet att bo kvar inom sitt bostadsområde eller sin stadsdel de olycka, sjukdom eller ålder drabbas

även om genom av ett tillfälligt eller varaktigt handikapp. Därför menade han att utgångspunkten bör vara byggnaden vid ombyggnad skall förbättras så att den i sin helhet blir tillgänglig för och kan användas med

av personer nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Varje del byggnad

av en som byggs bör alltså tillgänglig och kunna användas på i hu-

om vara vudsak sätt nybyggnad. Även t.ex. endast lägen-

samma som en om en het i ett trapphus är avsedd att byggas skall denna lägenhet göras

om tillgänglig. Avser ombyggnaden en bostadslägenhet tredje våningsplanet eller högre skall hiss nonnalt installeras. Saknas hiss i bo-

en stadsbyggnad med tre eller flera våningar bör i vissa fall

även en ombyggnad lägenhetema på bottenvåningen och andra våningsplanet

av utlösa krav på tillgång till hiss för alla lägenheter i trapphus.

samma Detta gäller om de övriga lägenheterna redan har sådan standard att

en de aktuella åtgärdema medför det i l l § intagna rekvisitet vä-

om en sentligvt förlängd brukstid uppfylls för hela den del huset ligger

av som kring detta trapphus prop l9858örl, 503.

Vid inredning vind till bostäder med tre eller flera våningar skall

av man sätta hiss i det trapphus från vilka vindslägenhetema har ingång, annars bör man inte bygglov, enligt förarbetena till PBL. Möjligheter till avsteg från detta kan endast göras i detaljplan eller områdesbetämmelser, dvs. där områdets långsiktiga egenskaper fastläggs.

Om alltså det generella kravet tillgänglighet efter ombyggnad satts ungefär lika vid nybyggnad så dock byggnadsnämnden del

som ges en möjligheter till avsteg. Men innan dessa tas upp, skall begreppet

om-

8 Bilaga 7

byggnad diskuteras. Ombyggnad enligt PBL är nämligen inte vad man menar med ombyggnad i dagligt tal.

PBL 3 kap. 11 § 1987: Med ombyggnad avses åtgärder som ford-

bygglov och avsevärt förlänger brukstiden för byggnaden eller en

rar

del den. Även sådant inredningsarbete syftar till väsentligt

av som en

ändrad användning byggnaden eller del den utgör ombygg-

av en av

nad.

Med avsevärt förlängd brukstid menas enligt förarbetena till PBL att byggnaden eller den del byggnad primärt är föremål för om-

av en som byggnadsåtgärder kan bedömas komma att användas för sitt ändamål utan ytterligare ändringar under en avsevärt längre tid än som annars sannolikt skulle fallet prop. l98586:l 508. Bedömningen skall

vara s. göras i ett tekniskt-ekonomiskt perspektiv. Exempel i förarbetena ger

viss vägledning. Om man inrättar ett hygienrum i en bostadslägenhet en

saknar sådant, så bedöms detta avsevärt förlänga brukstiden och är som således ombyggnad. Men att utöka ett godtagbart hygienrum eller ordna ett till bedöms inte avsevärt förlänga brukstiden och är således inte ombyggnad, även om åtgärden är bygglovspliktig.

Men samtidigt kan enligt förarbetena förlänga brukstiden genom

man att förnya funktionerna för att bättre motsvara de boendes krav, utan att egentligen tillföra några Renovering kök och badrum i kombi-

nya. av nation med byte rörstammar och elledningar nämns exempel på

av som vad kan ombyggnad, någon dessa åtgärder är

som vara om av

bygglovspliktig. Däremot är det inte ombyggnad att utföra

icke-bygglovspliktiga underhållsarbeten t.ex. byte inredning i

som av kök och badrum, ommålniirg, omläggning av tak eller byte av golvbeläggning. Detsamma gäller åtgärder för att hålla byggnaden i gott tekniskt skick eller främja en rationell drift av den.

Som så många påpekat är det verkligen inte särskilt klart vad som är ombyggnad i meningen bygglovspliktig ändring som avsevärt förlänger brukstiden och vad som är annan ändring. Skillnaden i de exempel som

i förarbetena förefaller främst gälla omfattningen åtgärdema 30h ges av den förlängning i avskrivningstiden dessa medför. Om man rencve-

som

ett kök och samtidigt byter rörstaininar och elledningar, kan det xara rar

ombyggnad, byter ut köksinredningen och håller byggna-

men om man den i gott tekniskt skick dit byte rörstaininar borde räknas är det

Bilaga 7

inte ombyggnad. Det är inte heller ombyggnad att utöka hygienruminet eller byta inredningen där. Inte att installera extra toalett.

ens en

Det andra fallet som utgör ombyggnad enligt PBL är inredningsarbete för en väsentligt ändrad användning, även detta inte skulle med-

om föra att brukstiden förlängs.

Det är bara vid ombyggnad som man kan ställa krav andra delar av byggnaden, s.k. följdkrav. Vid annan ändring skall bestäm-melsema i 1-8 tillämpas på ett sådant sätt att krav ställs enbart på utförandet av det som tillförs byggnaden ändringen och på funktionen hos

genom de konstruktioner m.m. som påverkas ändringen prop. 19858621

av s. 504.

Detta betyder att krav hiss bara kan ställas dels när man gör så omfattande och bygglovspliktiga arbeten att det kan liknas vid totalrenovering eller då avskrivningstiden ökas avsevärt, dels när man bygger om eller inreder för väsentligt ändrad användning. Däremot kan krav på hiss inte ställas när man gör mindre ändring och upprustning i befintliga lägenheter, t.ex. förbättrar tillgängligheten i hygienruininet eller gör icke-bygglovspliktiga förbättringar de tekniska installationema

av håller byggnaden i gott tekniskt skick. Men gränsdragningen är svår och lagtexten har tolkats på olika sätt.

Utöver den inskränkning i tillgänglighetskraven vid byggnadsändring som distinktionen mellan ombyggnad och ändring innebär, finns

annan det två möjligheter till i 3 kap. l0 § att modifiera tillgänglighetskraven i förhållande till de aviserade ombyggnadsbeståimmelsema

på en enskild byggnad. Dels kan detta detaljplan eller oinrådesbe-

göras genom stämmelser, där kommunen getts möjlighet att riktlinjer

genom egna besluta om hur förnyelsen inom ett område skall ske för att bebyggelsen inom detta skall långsiktigt godtagbara egenskaper.

Med en omradessyn utgår från att bebyggelsen helhet

som som skall långsiktigt godtagbar standard kan det möjligt att i vissa

vara avseenden ställa lägre krav på byggnaderna än de prövas för

om var sig. Detta motiveras att föniyelsen bebyggelsen bör genomföras

av av på ett sådant sätt att den mot behoven hos dem bor och

svarar som arbetar inom ett o1nråde prop. l98586:l 505. Lagstiftaren ansåg att

s. det fanns starka skäl att anlägga områdessyn på frågor rör till-

en som gänglighet, energihushållning, den yttre miljön, lägenhetssammansättning och bevarande.

10 Bilaga 7

Det andra fallet där PBL utpekar möjlighet att modifiera tillgängen

lighetskraven och andra nybyggnadskrav är då byggnadsnämnden

anser att det är nödvändigt med hänsyn till tekniska, kulturhistoriska och ekonomiska förutsättningar. Det kan omöjligt installera ex. vara att en hiss, som har tillräckliga mått för att kunna användas rullstolsav bundna eller att förlägga hissen på sådant den kan nås personer sätt att direkt från marken utan nivåskillnad fordrar trappor. I sådana fall som måste det vara möjligt att acceptera att kravet på tillgänglighet tillgodoses på ett sätt som är tekniskt genomförbait, även kraven i alla delar om inte kan uppfyllas. Att hissen inte kan nås direkt från entréplanet eller att den inte kan få tillräckliga mått för att rullstol är dock rymma en

aldrig skäl att helt eñerge kravet på tillgänglighet. Vid bedömningen är

det byggnadens placering och tekniska utförande skall beaktas, som däremot inte en dålig förräntning följer fastigheten har försom av att värvats till ett för högt prisprop. 19858621 506 s.

Sammanfattningsvis ställer således PBL i princip tillgänglig-

samma hetskrav vid ombyggnad vid nybyggnad, då bara vid sådan som men ombyggnad som kräver bygglov och avsevärt förlänger brukstiden som dvs. mycket omfattande ombyggnad eller då inreder man för väsentligt ändrad användning. En lång rad fall i dagligt tal betecknas som om-

byggnad är i PBL:s språkdräkt annan ändring, och då kan inte till-

gänglighetskraven ställas. Vid ombyggnad enligt PBL kan tillgänglig-

hetskraven vidare modifieras, dels med detaljplanområdesbestämmelser, dels med hänsyn till tekniska, kulturhistoriska och ekonomiska hinder. I Plan- och byggutredningeits delbetänkande SOU 1993:94 Anpas-

sad kontroll av byggandet redovisas regelsystemet detaljerat och

mer

lämnas förslag utmönstring nuvarande ombyggnadsbegrepp

om en av ur

byggnadslagstiftitingen.

Planläggning

Genom PBL infördes krav på att tillgängligheten också skall beaktas

vid planläggning och lokalisering bebyggelse, bestämmelser

av genom

om att planläggningen skall förutsättningar för från social

ge en synpunkt god bostads-, arbets-, trañk- och fritidsmiljö.

Bilaga 7 11

PBL 2 kap. 1 § 1987: Planläggning skall ske så att den främjar en

från allmän synpunkt lämplig utveckling och förutsättningar för

ger en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.

Vad som bör inrymmas i en ur social synpunkt god miljö är enligt

PBL-propositionen de delmål som enligt förarbetena till socialtjänstla-

gen prop. 197980:1 gäller för planering av nya bostadsområden och förnyelse av äldre. Särskilt betonar propositionen att dessa delmål svarar mot de krav bör ställa på god bostadsmiljö för olika som man en kategorier av boende prop. l98586:l 112 s. en allsidigt sammansatt social struktur; en planering av nämiiljön som främjar kontakt och gemenskap; möjligheter till differentierade kultur- och fritidsmöjligheter för la; ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud social service; - av en lokalisering av lämpliga arbetsplatser och verksamheter bi- - som drar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; väl utbyggda kollektiva resmöjligheter tillgodoser även de - som

handikappades behov;

ett bostadsutbud som tillgodoser också speciella sociala bostads- behov i icke segregerade fonner; offentliga platser och byggnader så utfonnade att de blir till gäng- liga för alla; differentierade sysselsättnings- och utbildningsmöjligheter för grupper med särskilda behov insatser; av en aktiv konsumentverksamhet med inriktning i första hand på att stödja resurssvaga grupper.

PBL-propositionen betonar vidare vikten samverkan mellan beav

rörda samhällsorgan i enlighet med socialtjänstlagen och hälso- och

sjukvårdslagen. Enligt socialtjänstlagen hör det till socialnämndens

uppgifter att medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med bl.a. andra samhällsorgan främja goda miljöer i kommunen. Enligt hälso- och

sjukvårdslagen har landstingskommunen getts motsvarande ansvar att

samverka med andra samhällsorgan.

Tillämpningsföreskrifter

I Boverkets byggregler, BFS 1993:57, BBR 94, trädde i kraft som den 1 januari 1994, finns tillämpningsföreskriñer till PBLzs bestämmel-

ser om tillgänglighet i 3 kap. 7 BBR 94 gäller för nybyggnad, tillbyggnad och tomtmark, för ombyggnad. Byggreglemas föremen

12 Bilaga 7

skrifter är utformade funktionskrav, till vilka har fogats allmänna som råd, bl.a. innehåller måttpreciseringar. Föreskriftema är bindande, som medan de allmänna råden anger hur någon kan eller här handla för att uppfylla föreskriftema. Det står dock den enskilde fritt att välja andra lösningar och metoder, dessa uppfyller föreskriftema. Exempelvis om föreskrivs i avsnitt 3:123 följande beträffande entréer och kommunikationsutrymmen där den indragna texten är ett allmänt råd till föreskriften: Entréer och kommunikationsutrymmen skall kunna användas av med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga och ha tillräckpersoner ligt manöverutrymme för rullstol. Förflyttningsvägar skall utfonnas så i rullstol kan förflytta sig utan hjälp. att personer

Råd: Ramper i lokaler eller i förflyttningsvägar bör luta högst 1:12 och ha höjdskillnad på högst 0,5 meter mellan minst 2 meter långa en vilplan. Korridorer o.d. bör minst 1,3 meter breda. 1 begränsade delar, vara t.ex. vid pelare, kan bredden minskas till 0,80 meter.

När det gäller bostadsutfonnning finns en ny Svensk Standard, SS 91 42 21 3, redovisar dimensionerande mått för olika bostadssom funktioner, däribland de passagemått krävs för framkomlighet med som rullstol, samt mått i kök, vardagsrum och hygienrum som krävs sovrum, för att Il1llSlOlSblllCl1 skall kunna använda dessa Svensk en person rum. Standard äri sig själv inte bindande, kan bli det i den mån som den men hänvisas till i bindande föreskrifter. l BBR 94, avsnitt 3.221, föreskrivs följande om bostadsrums tillgänglighet: Rummen i bostäder i ett plan skall vara tillgängliga för en person sitter i rullstol. Minst ett hygienrum skall möjliggöra toalettbesök som för sitter i rullstol och vara så utformat att det efter änden person som ring finns plats för medhjälpare och separat duschplats, om sådan saknas från början. Inom ett våningsplan, skall tillgängligt för en person som som vara sitter i rullstol, skall minst en entrédörr samt minst en dörr till varje rum inklusive köket, ett hygienrum och balkong eller uteplats, medge passamed rullstol. Tillräcklig plats skall finnas för att öppna och stänga ge dörrarna från rullstol.

Bilaga 7 13

Råd: Dimensionerande mått är lämpliga med hänsyn till tillsom gängligheten i finns i SS 91 42 21 3. rum

3 i Europa och

Byggnadslagstiftning om tillgänglighet

USA

Som Handikapputredningen påpekar intar Sverige i internationell jäm-

förelse framträdande plats när det gäller att skapa goda villkor för en människor med funktionshinder-t. En viktig skillnad är att i Sverige ställs kraven generellt för alla bostäder, medan andra länder oña ställer kraven för vissa delar bostadsbeståndet. Sveriges framträdande plats av delas med de övriga nordiska ländema, även plan- och bygglagom på några punkter. I det här avsnittet skall först det

stifmingen skiljer sig

internationella arbetet inom EG och FN beröras. Därefter följer en för plan- och byggbestämmelsema i några länder.

redogörelse

EG och tillgängligheten

Grunden för EG-politiken på det sociala och arbetsmarknadspolitiska

området formulerades ursprungligen i Enhetsakten 1987, där det fastmedlemsländema skall främja demokrati, mänskliga rättigheslogs att fundamentala friheter samt verka för jämlikhet och social rättvisa. ter, Däremot har avstått från hannoniseriirg lagstiftningen inom man en av socialpolitiken, med hänsyn till de stora skillnadema mellan ländema på detta område. EG-arbetet går istället ut på att sätta gemensamma mål, utforma frivilliga riktlinjer samt undanröja hinder för arbetskraftens rör- Intjänade rättigheter skall t.ex. inte förlorade lighet över gränsema. flyttar till ett annat land. om man EG:s sociala stadga 1989 är således att betrakta som en viljeyttring Vägvisare för de enskilda ländernas arbete. Den tar huvudsaklioch en

social- och arbetsmarknadspolitiska frågor samt innehåller ett

gen upp särskilt avsnitt Arbetstagamas fundamentala rättigheter, i vilket det alla handikappade, oberoende handikappets ursprung och sägs att av måste ha rätt till ytterligare konkreta åtgärder i syfte att förbättra natur,

integrationen i samhälle och yrkesliv. Dessa åtgärder måste i synnerhet,

och i enlighet med fönnånstagamas kapacitet, omfatta yrkesutbildning,

4Med funktionshinder avseshäroch i detföljanderespektivelandsnuvarande lagstiñningsbcgrcpp.l Sverige detär nedsatt rörelse-ellerorienteringsförmåga. andrai länder oñaendastnedsatt rörelselörmäga.

14 Bilaga 7

ergonomi, tillgänglighet, mobilitet, transporter och bostad. Det faller emellertid på de enskilda ländema att arbeta detta mål. På mot en punkt har EG dock gått längre. För att främja de funktionshindrades delta-

gande i arbets- och samhällsliv, har EG-kommissionen beslutat att alla fordon tas i bruk för allmänna kommunikationer efter som den 3l december 1993 skall uppfylla vissa preciserade krav på

handikappan-

passning. Äldre fordon skall vara anpassade senast år 1999. För att konkretisera innebörden den sociala stadgan har sociala av handlingsprogram utarbetats. Två HELIOS I och

program 1983-87

HELIOS 1988-91 för förbättring de funktionshindrades förhålav landen har tillkommit. HELIOS

är en förkortning av Handicapped

People in the European Community Living

Independenty in an Open

Society. Där ställs krav på att medlemsländerna aktivt arbetar på att förbättra livsvillkoren för de handikappade det när gäller

bostadsplanering, arbetsliv, utbildning I HELIOS ingår

m.m. att stimulera medlemsländema samordna det nationella

att handikapp-

arbetet, samt att arbeta med förebyggande socialt arbete, såsom integration i daghem, skolor, idrott, funktionell anpassning m.m. HELIOS arbetar med kunskapsspridning och lyfter fram

framgångsrika

lokala, regionala och nationella projekt.

Bland de väsentliga kraven i EG:s byggproduktdirektiv 1988 finns

inga uttalade krav på tillgänglighet och användbarhet för med personer funktionshinder. De krav tas är hälsa, säkerhet som upp och energihushållning. Men å andra sidan lägger inte direktivet hinder för

att bygg-

nader utformas med hänsyn till funktionshindrade. Byggproduktdirektivets syfte är att eliminera handelshinder till följd enskilda av länders produktkrav. Det kan eventuellt drabba del svenska hisstyper, en som är utvecklade för att kunna installeras vid ombyggnad. Inom EG-området pågår vidare ett arbete med fram handbok att ta en om tillgänglighet: The European Manual for Access-Mile Built an Environment. Arbetet utförs samordningsgrupp baserad av en som är i Nederländema. Den första utgåvan kom 1991. Dess utgångspunkt är att Den byggda miljön bör ordnad så att den tillåter alla

vara att fungera

så oberoende och naturligt möjligt. Dänned som menas att den byggda miljön skall ha egenskaper så att alla människor och

korta långa, unga

och gamla, med och utan funktionshinder kan delta i samhällslivet, inte

bara genomsnittspersoner.

Bilaga 7 15

och med detta manualen skillnad mellan den allmänna och I gör en

den delen bebyggelsemiljön. Allmänna byggnader och platprivata av

och användbara alla, oberoende funkser bör vara tillgängliga av av tionshinder, eñersom dessa ställen utnyttjas av stora och anonyma Privata ställen, å andra sidan bostäder och kontor angrupper. - som vänds liten alla är kända. Kraven på tillgängav en grupp personer som därmed annorlunda: privata ställen bör anpassbara och

lighet är vara

besöksbara. De bör med andra 0rd kunna till individuella anpassas behov dessa uppstår. Den första delen manualen tar upp allmännär av

och principer för tillgänglighet och den andra delen na överväganden

redovisar de rumsliga konsekvenserna dessa principer och innehåller av

ftmktionskrav, måttuppgiñer och godtagbara lösningar för gatumark,

kollektivtrafik, rekreationsytor och byggnader. Beträffande bostäder inskränker sig rekommendationerna till bevilket innebär att toalettbesök skall möjliga för

sökstillgänglighet, vara

rullstolsburen Manualen menar att detta är möjligt om toaen person. lettutrymmet är l 1.2 utan handfat, och räknar med att utrymmet x m utanför också kan användas eftersom dörren inte behöver kunna Strikt avskildhet är inte absolut nödvändigt i en bostad. stängas. nordiska nämnden för handikappfrågor under nordiska minis- Den terrådet har gjort detaljerad genomgång EG-manualen och utaren av till hur den skulle kunna förbättras med hänsyn till betat ett förslag och erfarenheter i den nordiska länderna. T.ex. föreslår man att

praxis

bör brantare än 1:20 och endast undantagsvis 1:12. I inga ramper vara manualen högre lutningar för korta Ett annat exempel är godtas ramper. den nordiska nämnden föreslår att allmänna handikapptoaletter bör att från allmänna och inte via damhemoalett. vara tillgängliga utrymmen, Detta med hänsyn till medhjälparen kan ha annat kön än den funkatt tionshindrade. Toalettrummet i bostaden bör vidare dimensioneras så

rullstol kan vända och ha plats för Iiandfat. att en

FN och tillgängligheten

ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, beslöt 1990 att utarbeta FN:s

standardregler i fråga grundläggande rättigheter för bam, ungdomar

om och med funktionshinder. Reglema, inte är ämnade att personer som bindande, planeras att föreläggas generalförsamlingen under 1993. vara handlar till utbildning och arbete, tillgänglighet till lokaler, De om rätten

familjeliv och personlig integritet samt religionsutövning.

16 Bilaga 7

En arbetsgrupp inom ECE Economic Commission for Europe har under många år arbetat med att fram internationella för

riktlinjer

byggregler. Detta arbete resulterade 1991 i ECE Compendium 0f Model Provisions for Building Regulations, Residential Buildings

United

Nations, New York 1991. Riktlinjerna är skrivna funktionskrav som plus godtagbara lösningar och gäller säkerhet, hälsa, komfort, energihushållning, och bostäders storlek och utrustning. Beträffande detta sägs att bostäder skall ha utrymme för dagliga aktiviteter

vardagsrum, sovrum, kök, badrum, toalett och försörjningsutrymmen

korridorer, förvaring, skåp. En bostads dimensioner skall bestämmas med hänsyn till hushållens behov, beroende deras

av sammansättning

antal, ålder och kön. I bostäder kan komma bebos handisom att av kappade personer som använder nillstol, skall särskilda krav ställas för

att tillgodose tillgängligheten till olika rum.

Vidare skall dimensionema, planlösningen och

utrustningen tillgo-

dose acceptabla förhållanden för vila, matförvaring, matlagning, måltider, sömn och andra aktiviteter nonnalt i bostäder. som äger rum Funktionskraven uttrycks bostadsytaboende, rumsstorlekar, som rumshöjd, förvaring, fast utrustning, plats för hushållets utrustning, egen hiss, tvättstuga. Riktlinjerna också vissa rekommenderade ger rumsstorlekar, t.ex. vardagsrum 18-22 m2, föräldrasovmm 14-16 m2, annat tvåbäddsrum 10-12 m2, 8-10 m2, kökmatrum 10enpersonsrum 12 m2, badrum med plats för tvättmaskin 3.3 m2, badrum med toalett 3.8 m2 acceptabelt i i

endast enpersonslägenheter, större lägenheter

rekommenderas toalett separat från badrum, förråd och garderober. Dessa rumsmått är genomgående generösa än vad krävts eller mer som rekommenderats i Sverige Bostad, Svensk Byggnonn, Boverkets

God

Byggregler, Svensk Standard. Så även riktlinjema inte ställer om generella handikappkrav är de rekommenderade dimensionerna tilltagna så att de tillgodoser och manöverutrymme för i rullstol. passage- en person För full tillgänglighet och användbarhet för i rullstol fordras personer därmed endast att dömnâtt, trösklar och nivåhinder anpassas.

Några länders lagstiftning och byggnadskrav

Som tidigare nämnts intar Sverige tätroll det gäller en när att anpassa

bebyggelsen med hänsyn till tillgänglighet och användbarhet

för personer med funktionshinder. Särskilt gäller detta bostäder, där Sverige kräver att samtliga nybyggda och i princip alla ombyggda pennanentbostä-

Bilaga 7 17

der skall göras tillgängliga. Undantag är nyproducerade lägenheter på andra våningen och ombyggda lägenheter, där awägningar medges med

hänsyn till byggnadens standard och ombyggnadens omfattning se

kapitel 2.

De nordiska länderna är de länder har krav som mest liknar de

som svenska. Men kraven ställs inte generellt för alla bostäder. En annan skillnad är att de oña är mindre detaljerade i lag och byggföreskriñer, medan subventionsbestämmelsema innehåller högre krav se nedanstående tablå.

I Danmark kräver bygningsreglementet 1982 att all ny och ombyggd bebyggelse offentliga lokaler, butiker, arbetsplatser, bostäder skall kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Detta betyder att byggnadens bottenvåning stueetage skall vara tillgänglig med rullstol, dvs. utan nivåhinder och med tillräckliga passagemått i dörrar I den mån det finns toaletter som är

m.m. avsedda för allmänheten, så skall minst en vara användbar för en rullstolsburen I bostäder skall hall, rum, kök och hygienrum vara

person. tillgängliga och användbara. För närvarande 1993 finns inte generella krav på hiss, men ett förslag att byggnader med tre våningar eller mer skall förses med hiss är ute remiss. Däremot åläggs kommunema i en särskild lag att tillse att det finns tillräckligt med bostäder för äldre

och handikappade. Det ställs också krav hiss, handikappanpassning

och lann i sådana bostäder.

I Finland har kommunen skyldighet att anpassa bostaden för

med funktionshinder. Där finns inga generella krav på personer tillgänglighet i bostäder men det krävs hiss i trevåningshus och högre i statligt finansierade bostäder.

Islands byggföreskrifter kräver tillgänglighet på tomt och i entré, samt i hygienutrymmet. Flerbostadshus med mer än sex lägenheter skall ha minst en handikappanpassad lägenhet bottenvåningen. Lånebestämmelsema kräver högre tillgänglighet, bl.a. hiss i trevåningshus.

I Norge har plan- och byggningsloven bestämmelser om godtagbar planlösning i bostäder. De norska byggföreskriftema kräver hiss i fyravånings bostadshus med minst tolv lägenheter, tillgänglighet till entrévåningen samt att en toalett i bostaden är användbar eller anpassbar för personer med funktionshinder. Husbankens lånebestämmelser ställer inte handikappkrav för det s.k. baslånet, ger tilläggslån för

men livsloppsstandard, dvs. god tillgänglighet och användbarhet för äldre

18 Bilaga 7

och funktionshindrade. I allmänna lokaler krävs tillgänglighet

och användbarhet för med nedsatt rörelse- eller

personer orienteringsfönnåga,

och likaså i arbetslokaler, såvida det inte är orimligt med

hänsyn till arbetets art.

Jämfört med andra nordiska länder således den svenska

är lagen mest preciserad och den följs detaljerade funktionskrav

upp av i Boverkets byggregler. Verifiering av funktionskraven rekommenderas ske med hjälp av minimimâtt i svensk standard.

1994:36 Bilaga 7 19 SOU

Tillgänglighet och användbarhet for med funktionshinder i de norpersoner diska ländernas lagstiftning, tillämpningsföreskrifter och lånebestämmelser, kortfattat sammanfattade

Bostäder Lag Tillämpningsföreskrifter Lånebestämmelser måste till Tillgänglighet till byggnadoch i Hissi byggnadermedäld- Dan- Kommunen se mark detfinnstillräckligt entré.Trapp-,dörr-ochhissmått rebostäder. att medbostäderför äldre för funktionshindrade.Bostaden ochfunktionshindrade. skall halämpligstorlekochut- Hiss.handikappanpass- formninglör nillstol. ningochlarm i sådana bostäder.

Fin- Ändamålsenlighet.Skyl- Tillgänglighet tomt land dighetlör kommunenalt ochtill entrén.Hisskrävs bostadenlör omhöjdskillnadenmellan anpassa medfunk- markochlghdörr 5 m personer tionshinder. ochtrapphusetbetjänar 700 m2.Om höjd-skillnaden 7mkrävsalltid hiss.Trapp-ochhissmått. Bostäderbörvaralämpligafor funktionshindrade.

Island Tillgänglighet tomtochtill entré.hallmatt.Hygienrum Särskildakravför äldrebkananvändas funktionshindrade.Krav möblcrbar- ostäder.bl.a.minstatillsom av het.Flerbostadshusmed än lägenheterskall bot- låtnabostadsyta.Hissi mer sex tenvåningenhaminst handikapplägenhetmedsärskilda trevâningshus.Föräldreen bostäderäveni tvävåkrav. ningshus.

Godtagbarplanlösning. Godtillgänglighettill byggnad Preciseradekravför bas- Norge tillfredsställandeljusför- med4 lgh. Hisskrävsi bygg- lån ochlanetilläggfor hållanden. nadermedl2 lghoch4 vån. livslopps-standard. dvs. Finnsintehissskabotlcnvå- medgodtillgänglighet ningennasutantrappsteg.Varje ochanvändbarhetför bostadskallhahandikapptoalctt funktionshindrade. ellerförberedelsedärför.Kök. sovmm.vardagsrumskallvara lillgängligzi.

Sveri- Lämplighetlör ända- Preciseringavlagenbeträffande målet,tillgänglighet och tillgänglighet tomt.och i ge användbarhetför funk- entre.hiss.rumsfunktioncr.Botionshindrade tomt städeri fleraplanskallkunna och i byggnad.Hissi erbjudafullvärdigtboende trevåningshus. entréplanet.Hygienrumskall efterändringrymmamedhjälpare.

andra länder saknas generella krav på att bostäder skall

I europeiska

tillgängliga. Dels är det vanligt att ställer lägre krav på bostävara man i för allmännyttiga bostäder, har statlig eller

der privat regi än som

kommunal finansiering och hyrs ut efter behovsprövning. Dels är som

20 Bilaga 7

det vanligt att man bygger särskilda bostäder avsedda för äldre som är

och handikappade.

I Tyskland stadgar den federala bygglagen Baugesetzbuch, 1987 att bebyggelsen skall gagna en socialt och kulturellt god utveckling,

motverka ensidig befolkningssannnansättning, främja enskilt ägande

och särskilt beakta familjers, ungdomars och äldres bostadsbehov. Men det är delstatema beslutar omfattningen som om av

tillgänglighetskraven och utfonnningen bostäder för äldre och

av handikappade. Delstaten Baden-Wüitenberg kräver till exempel i sin

Landesbauordnung 1992 att byggnader och anläggningar

som är avsedda för småbam, handikappade och äldre skall byggda och var underhållna så att de är tillgängliga och användbara för sådana personer utan hjälp. Lokaler dit allmänheten äger tillträde, såsom kyrkor, restauranger, hotell, förvaltningsbyggnader, sjukhus och museer,

sportanläggningar, skall tillgängliga för äldre, handikappade och

vara mödrar med småbam. Hiss måste finnas i byggnader med fem mer än

våningar.

I delstaten Hessen ingår det i det sociala bostadsbyggnadsprogrammet att bygga en viss andel av bostäderna för med funktionspersoner hinder. För dessa bostäder finns särskilda regler,

som är mer detaljerade

och kräver större mått än de svenska byggreglema. Men för det även ordinarie bostadsbyggandet ställs utrymmeskrav som ungefär motsvarar

vad i Sverige är godtagbar besökstillgänglighet.

man menar Korridoroch passagemått är t.ex. likartade, ofta och sovrummen är större hygienrurnmen har liknande mått de svenska. Den i praktiken som viktiga skillnaden jämfört med Sverige är således hisskraven att är

lägre.

I England begränsas de nationella kraven för närvarande till hälsa och säkerhet. Tidigare fanns krav på till

bostadsutfonnning fram 1981

för det sociala bostadsbeståndet dvs. ungefär allmännyttiga bostäder, men sådana krav har alltid saknats för de bostäder byggts för den som privata marknaden. För allt bostadsbyggande gäller de lokala nu att

bostadsproducentema och bostadsföretagen avgör vilken standard

man vill hålla. En del, särskilt de bygger för och förvaltar det sociala som beståndet, prioriterar utrymmesstandarden, och däribland

grundläg-

gande krav på tillgänglighet och användbarhet för ñmktionsltindrade. Men andra marknadskänsliga producenter prioriterar utseende och mer yttre attraktivitet framför de praktiska egenskapema. I det privata be-

Bilaga 7 21

ståndet är det således inte ovanligt med bostäder som har mycket trånga entréer och passageutrymmen och där den enda toaletten ligger på

övervåningen.

I Nederländerna krävs för bygglov att det nationella byggnadsdekretet 1991 uppfylls vid till- och ombyggnad. l detta finns ny-, också vissa bestämmelser beträffande säkerhet, hälsa och användbarhet i befintliga byggnader. Vid nybyggnad och förändring av flerbostadshus krävs att entréer och gemensamma utrymmen skall vara tillgängliga. Hiss med invändiga mått 1,05 2,05 m krävs i byggnader x med bostäder ligger än 12, 5 över marken samt i byggnader som mer m har än 3500 m2 bostadsyta, som ligger mer än 1,5 m över som mer marken. Byggnader med hiss skall även i övrigt tillgängliga med vara rullstol. I allmänhet krävs inte att hygienrum skall vara användbara för persoi rullstol, i två fall krävs detta. Det fallet gäller bostäder ner men ena är större än 500 m2 där minst 35 procent av bostadsytan skall vara som tillgänglig med rullstol från marknivån. Detaljkrav finns för att garantera att denna yta är beboelig och användbar för en person i mllstol, inklusive hygienrummen. Det andra fallet gäller småbostäder 5O m2 har hygienrum. Då krävs att det skall finnas minst en som gemensamma toalett 125 m2 och badrum 250 m2 bostadsyta. Om sådana per ett per småbostäder är tillgängliga från marknivån med hiss, så skall även hygienrummen tillgängliga och användbara av personer i rullstol. Båvara de toalettrum och badrum skall då minst 2.2 2.2 m2. vara x Utöver dessa krav kan kommunen begära att allmännyttiga bostäder har högre tillgänglighet. I Schweiz skall alla byggnader sedan 1992 utformas så att personya sitter i rullstol kan cirkulera utan hjälp. Detta gäller således ner som tillgängligheten till de utrymmen dit allmänheten äger tillträde i affärsbyggnader, allmänna byggnader och bostadshus. Alla nya flerbostadshus skall innehålla ett specificerat antal lägenheter för personer som sitter i rullstol. I USA finns två federala lagar beträffande tillgängligheten i bebyggelsen. Den första, Fair Housing Act, gäller bostäder och den andra, Americans with Disabiliries Act ADA, gäller lokaler dit allmänheten äger tillträde. Fair Housing Act gäller för nybyggnad och omfattande ombyggnad flerbostadshus. Baskravet är att i flerbostadshus med hiss och med av

22 Bilaga 7

fler än tre lägenheter så skall alla lägenheter tillgängliga. l flerbovara stadshus utan hiss skall samtliga lägenheter entréplanet tillvara gängliga. Antalet tillgängliga lägenheter kan minskas till 20 procent ner i särskilda fall, t.ex. tomten har stora höjdskillnader. om Americans with Disabilities Act trädde i kraft 1992 och förbjuder diskriminering av funktionshindrade på rad områden har att göen som ra med deltagande i samhällslivet. Allmänna kommunikationsmedel skall inom fem år vara användbara funktionshindrade. Varje tågset av

skall innehålla rullstolstillgänglig Är inte

en vagn. restaurangvagnen tillgänglig skall motsvarande service erbjudas. Om inte bussar och spårvagnar är tillgängliga, måste altemativa transportmedel erbjudas. För inrättningar i allmänna lokaler såväl i offentlig enskild regi som gäller att funktionshindrade i och ombyggda byggnader skall kunna nya utnyttja vad inrättningen tillhandahåller. För ombyggnad finns därutöver en skälighetsbedömning med hänsyn till vad som är rimligt och möjligt att genomföra i den befintliga byggnaden. Som exempel på lokaler och anläggningar som omfattas lagen nämns, vid sidan social service, av av restauranger, hotell med fler än fem biografer, bagerier, matvarurum, affärer, buss- och jämvägsstation, bibliotek, skolor, bowlinghallar, motionshallar och golfbanor. Huvudprincipen är att den funktionshindrade själv skall kunna ta sig i och utnyttja utbudet. Lokalerna skall göras tillgängliga för såväl rörelsehindrade för hörselsom och synskadade. Detta kan innebära installation synliga lann, blindav skrift, utöver tillgänglighet med rullstol. Om detta inte är möjligt, måste affärsidkareit eller lokalliållaren erbjuda alternativa sätt. Kraven retroaktiva åtgärder i befintliga byggnader som inte att byggas om avses gäller dels att dessa skall förses med hjälpmedel t.ex. blindskrift eller service för att den handikappade skall kunna utnyttja utbudet i lokalen om detta inte är oskäligt, dels att byggnadstekniska hinder skall tas bort, där detta är lätt att åstadkomma och således inte är orimligt betungande readily acliievable.

4 funktionshindrade

Grupper av

Som personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga, som PBL talar om, hör de fyra grupperna rörelsehindrade, synskadade, hörselskadade och förståndshandikappade. Dessa funktionshinder ska kort beskrivas här liksom uppskattningar storlek. Beskrivav gruppemas

Bilaga 7 23

ningarna funktionshindren är i huvudsak hämtade från Handikapp-

av institutets bok Bygg ikapp handikapp 1989 och de statistiska uppgifterna från Statistiska centralbyråns rapport 74 från dess undersökningar

levnadsförhållandena ULF, Handikappade 1975-- 1989 1992. av

Syn skadade Synskador består i blindhet eller synsvaghet, som innebär att synskär-

är nedsatt eller att synfältet är inskränkt. Svårigheter för synskapan dade skapas av hinder på gångytor, bristande avgränsningar av t.ex. gångbanor från kör- och cykelbanor, brist på räcken, ledstänger och andra skyddande och vägledande anordningar, otydliga skyltar, brist på

orienteringspunkter, dåligt markerade entréer, komplicerade och olo-

giska planlösningar, inkonsekvent placerade handtag, strömbrytare och andra reglage, svag men också bländande belysning m.m.

175.000 eller två och halv procent av den vuxna befolk-

personer en ningen har nedsatt syn i meningen att de inte utan svårighet kan läsa vanlig text i en dagstidning. Av dessa saknar 13.000 ledsyn. 18.000 har ledsyn och resten har än ledsyn. 83 procent av de synskadade är 65

mer år eller äldre.

Hörselskadade Hörselskadade har ofta svårt att uppfatta ljud i lokaler som har dålig akustik eller är bullriga. Många hörselskadade, däribland helt döva, är beroende att tydligt den som talar för att kunna avläsa läpprörel-

av se

Byggnaders användbarhet för hörselskadade bestäms därför både serna. av akustiska förhållanden, Ijudisolering, golvmaterialens ljuddämpande egenskaper, ventilationsanläggningars ljudnivåer, högtalare, teleslingor och liknande och utfonnning lokaler och belysning som påverkar

av av möjligheterna att se personer i kassor och receptionsdiskar, föreläsare, lärare och andra.

780.000 personer eller över ll procent av den vuxna befolkningen har så nedsatt hörsel att de har svårt att höra vad sägs i ett samtal

som mellan flera Av dessa har 135.000 också svårt att höra vad

personer.

sägs i telefon. Drygt hälften de 780.000 400.000 har fyllt 65 som av ar.

24 Bilaga 7

F Örståndshandikappade

Förståndshandikappade har svårt att förstå skriven och abstrakt infor-

mation och kan också ha svårt skapa klar att sig en bild av rummet. Svårigheter skapas därför komplexa och svåröverskådli också av ga men alltför stora och enhetligt utfonnade miljöer och av miljöer som förutsätter fönnåga att läsa eller förstå siffror för att man ska hitta rätt.

Omkring 40.000 är psykiskt utvecklingsstörda. Många fler

personer kan antas ha lättare nedsättningar förståndsfunktionen av som skapar samma typer av problem.

Rörelsehindrade

Rörelsehinder kan bestå i svårigheter och att i nedsatt kraft och rörlighet i annar och händer gör det svårt som att öppna dörrar, vrida om kranar och liknande. Den fysiska miljöns

tillgänglighet för rörelse-

hindrade begränsas trappor, trösklar och trottoarkanter, av sluttande,

ojämna och hala golv och gångvägar,

tunga och svåröppnade dörrar,

trånga dörröppningar och passager, låga och svårtillgängliga toalettsto-

lar, kranar och vred är svåra nå och som att manövrera m.m. SCB definierar svårt rörelsehinder behov

som av hjälpmedel som

käpp, bockar och rullstol eller behov hjälp av av en annan person för att

förflytta sig i eller utanför bostaden. ULF-undersökningeit

1988-89 visade att 365.000 eller fem personer drygt procent av den vuxna befolkningen är svårt rörelsehindrade i denna mening. Mer fyra än femtedelar 83 procent är 65 år eller äldre. Av de svårt rörelsehindrade är det knappt 300.000 som inte är institutionsboende och alltså bor sorn i vanliga bostäder.

Nästan alla 94 procent de svårt rörelsehindrade behöver

av hjälp-

medel för att förflytta sig utomhus ocheller inomhus. Men behovet av hjälpmedel varierar. Drygt hälften behöver käpp utomhus och treden jedel inornhus. En knapp tredjedel använder rullstol eller rollator inomhus och en dryg tredjedel utomhus. Det betyder det

att uppskattningsvis

är mellan 100.000 och 150.000 i landet personer som är i behov av kunna komma fram med rullstol, dvs. för vilka det

är nödvändigt att

passagevägama är utan nivåhiitder och tillräckligt vida, samt att bostaden har sådana mått den användbar för att är en person i rullstol. För de svårt rörelsehindrade inte använder rullstol eller som rollator, utan klarar sig med käpp, är

rullstolstillgängliglteten självfallet också till

Bilaga 7 25

nytta, även de klarar mindre nivåhinder, t.ex. enstaka trappsteg och

om trösklar.

Den ovanstående beskrivningen utgår från olika typer av funktionsnedsättning. Men kan också vända på frågan och ta reda på hur

man många själva anser att det finns hinder för framkomlighet

som m.m. i omgivningen.

Hinder för framkomlighet

Av de knappt 300.000 svårt rörelsehindrade som inte är institutionsboende, dvs. bor på ålderdomshem, sjukhem m.m., är det en tredjedel, ca 95.000 personer, som anser att de har hinder i bostadens omgivningar. Det är de i ULF-undersökningen 1988-89 har svarat på frågan

som Finns det i bostadens närmaste omgivning trappor, trottoarkanter, branta lutningar eller någon starkt trafikerad väg som hindrar Dig från att på hand ta Dig till eller från Din bostad En fjärdedel har

egen problem med trappor ut från bostaden, en tiondel med trappor inne. 8 procent har problem med trösklar, 9 procent med en tung ytterdörr och 5 procent har problem med att använda rullstol inomhus. 14 procent har problem med köks- eller badrumsutmstningen.

Men med andra handikapp än svåra rörelsehinder kan

även personer ha problem med framkomligheten i bostaden och dess nännaste omgivningar. I ULF-undersökningen 1988-89 har definierat den

man

handikappade kan ha sådana problem som de som uppfyller

grupp som

följande villkor: något av

År rörelsehindrad kan inte springa l00 m samt kan inte stiga på

buss obehindrat ocheller kan inte kort promenad i någorlunda

ta en rask takt. Gruppen svårt rörelsehindrad ingår i denna grupp.

Har nedsatt kan inte utan svårighet läsa en dagstidning - syn

medutan glasögon.

Har besvär i armar eller händer svårigheter att bära 5 kg 10 m,

eller svårigheter att gripa, t.ex. vrida kranar.

Behöver hjälp på grund sjukdom med den dagliga livsförin gen.

- av

En dryg miljon l.070.000 av befolkningen i åldrarna 16 år och uppåt tillhör denna Av dessa är del institutionsboende, men

grupp. en 986.000 bor i vanliga bostäder. Bland dessa är det 14 procent som upplever att de har hinder i bostadens omgivningar, dvs. ca 140.000 personer. Inom bostaden och i dess omedelbara närhet är det vanligaste

26 Bilaga 7

problemet trädgårdsskötselsnöröjning och dämäst ifrån

trappor ut bostaden. Inom bostaden är det drygt 7

procent som anser att de har problem med trappor inomhus, och lika många köks- eller

som anser att

badiumsutrustningen ställer till problem för den dagliga livsföringen. Se

nedanstående tabell.

TABELL l Hinder i och kring bostaden för vissa institutionsboende

handikappade.

ULF-undersökningen 1988-89. Procent5

Rörel- därav Ned- Hjälp- Samt- Samt- Samt-

sehind- svårt satt beroen- liga liga liga

rade rörel- syn de 16- 65 år

sehind- 64 år + år

rade

Hinder i omgivningarna 22.0 32.0 24.3 44.5 6.1

19.2 14.0

Problem med...

...trappor inne	10.7 11.6 8.9 13.8 6.9 7.9 7.5
...trösklar	4.9 8.1 6.5 11.0 1.3 3.9 2.8
...kökbadrumsutrustning	10.1 14.0 10.6 16.0 4.6 9.1 7.3
...trappor från bostaden	20.0 25.4 19.0 30.4 7.6 16.7 13.1

...att använda ev rullstol inne 2.8 4.7 2.5 6.9 1.1 2.2 1.7 ...tung ytterdörr 5 8 9 3 6 8 12.0 2 7 4 9 4.0 ...trädgårdsskötselsnöröjning 19.2 19.41 14:1 12:5 16.8 19.1 15.1

Uppskattat antal personer i 524 294 138 187 392 593 986 gruppen i tusental

5 och användbarhet

Tillgänglighet i bostadsbeståndet

Tillgänglighet till bostad innehåller flera led, huvudsakligen först en att kunna ta sig i byggnadens entrévåning och sedan, bostaden

om ligger

på ett övre plan, att kunna nå denna med hiss eller andra

hjälpmedel.

Tillgänglighet i en bostad, dess användbarhet, består i möjligheten att röra sig inom lägenheten och kunna använda den på nonnalt ett sätt. Med tillgänglighet och användbarhet i det följande enbart avses sådant som gäller rörelsehindrade inte med nedsatt personer, personer

5 Statistiskacentralbyrån.Undersökningen levnadsförhållanden1992om Handikappade1975-1989.Rapport74.Utdrag tabell4.2.8.ur

Bilaga 7 27

orienteringsfömtåga. Uppgifter är relevanta för den senare katego-

som rin har inte kunnat tas fram inom för denna studie. ramen

Källor och tillförlitlighet

Uppgiftema beståndet helhet har ställts samman med hjälp av om som

källor med mycket varierande täckning och detaljeringsgrad. Några

källor är statistiska urvalsundersökningar från FoU-arbeten som ger ett

flertal detaljerade uppgifter tillgänglighet och användbarhet, eller

om andra slags uppgifter grund for vissa skattningar av tillgängligsom ger heten. Andra källor är totalundersökningar från offentlig statistik, där det finns del uppgifter förekomst hiss men inte otn andra hinen om av der att komma till lägenheterna eller använda dem. Uppgiñerna förhållandena vad gäller lägenheter i flerbostadshus otn

byggda t.o.m. 1975 grundar sig dels på detaljerade studier genomförda

BOOM-gmppen vid KTH, Stockholm: urvalsundersökning 19806 av en

samt pågående ttppföljttingsstttdie de förändringar som hu-

en av senlägetthetema i urvalet genomgått under perioden 1980-91, dels på Statistiska centralbyråns totalundersökningar modernisering och avav gång lägenheter beståndet 1980-917 Hur lägenheter sotn fått av ur . bättre tillgänglighet respektive avgått fördelar sig i beståndet är bara delvis känt. Vissa antaganden har därför gjorts här. Uppgifterna grova lägenheter i flerbostadshus byggda 1976-91 är i huvudsak hämtade otn

från SCB:s ttybyggitadsstatistikå. Den publicerade offentliga nybygg-

nadsstatistiken har inga direkt avläsbara uppgifter otn bostädemas tillgänglighet eller användbarhet. Skattningar har därför gjorts utifrån hu-

sens byggnadsår och våningsaittal.

Uppgiñema .vmåhusägenheter baserar sig dels på resultaten från om

urvalsundersökning genomförd vid CTH, Göteborg, småhus

en av byggda 19759 dels på SCB:s nybyggnadsstatistik saint Folkt.o.m. , och bostadsräkttingama 1980 1990. Inga dessa undersökningar resp. av har direkta uppgifter beståndets tillgänglighet, men vissa skattningar om kan ändå göras.

6 Vidén, Schönning NöreFlcrbostadshuscni Sverige.Kvaliteter ochbrister. ombyggnadsbchovochmöjligheter. Byggforskningsrädcl 95:1985.R 7StatisktiskameddelandenBo 2| SM 1980-1991. 8SCB:sBostads-ochbyggnadsstatistiskårsbok1992.kompletteratmeduppgifterdirekt frånSCB om 1991årsproduktion. 9HansLindgren. Småhus Enbeskrivningavbeståndetstekniskauppbyggnad ochstandard. Chalmerstekniskahögskola1985.

28 Bilaga 7

Alla uppgifter har i möjligaste mån kontrollerats och stämts av mot varandra. Ett problem har därvid varit att FoU-arbetena och SCB:s undersökningar inte har exakt samma indelningsgrunder och avgränsningar varken vad gäller småhus eller flerbostadshus. Skillnaderna har inte avgörande betydelse men försvårar jämförelser och samanvändning. Flertalet sifferuppgifter, utom totalsiffror för beståndet, bygger alltså på en rad statistiska uppräkningar och på antaganden om hur vissa egenskaper fördelar sig i beståndet. Därför måste alla delsitfror behandlas med stor försiktighet. Felmarginalema är betydande.

Indelning i kategorier efter tillgänglighet och användbarhet I beskrivningarna har lägenhetsbeståndet delats upp i olika kategorier med avseende dels på tillgängligheten till lägenhetema, dels på deras användbarhet för rörelsehindrade.

Tillgängligheten till lägenheterna har klassats i tre kategorier efter de hinder som finns i transportvägen från angöringsplats för bil fram till lägenheten. Den har gjorts m.h.t. vad som är möjligt utifrån det statistiska materialet. Inga och lätta hinder finns därför i samma kategori. Även alla lägenheter i denna kategori inte är tillgängliga med rull-

om stol är det relativt enkla åtgärder som behövs för att överbrygga enstaka trappsteg etc. För alla dem som har nedsatt rörelsefönnåga men inte är beroende av rullstol eller rollator för att ta sig fram, kan alla bostäder i

denna kategori betraktas som tillgängliga. De tre kategoriema kan

också ge ett visst begrepp om vilka åtgärder som kan krävas för en full-

god tillgänglighet till alla lägenheter i husen. Figur A visar hur lägenhe-

ter kategoriserats med hänsyn till entréförhållairden och lägevåningsplan i husen. Det bör dock observeras att kategoriema inte utgör ett mått de krav hissinstallation som kan ställas enligt PBL. Den övre våningen i tvåvånings flerbostadshus räknas exempelvis här till kategori III, trots att PBL inte kräver hissinstallation i detta fall men väl förberedelse för hiss. Nedersta våningen i hus som lätt kan nås från markplan och som har tre eller fler våningar räknas å andra sidan till kategori trots att de hissmstallationer som kan krävas enligt PBL i dessa hus också berör dessa lägenheter.

De kriterier som använts för kategoriseringen av tillgängligheten till lägenheterna är:

Bilaga 7 29

Kategori I Inga eller lätta hinder att nå lägenheterna: hindren i transportvägen är högst två trappsteg markens nivåskillnader år mindre än 0,5 m ° godtagbart manöverutrymme för rullstol i entréplanet - Nivåskillnader kan övervinnas med befintlig hiss som räknas inte hinder hissen har små mått som även om korg 1 ,lxl ,4m.

Åtgärder kan behövas för rullstolstillgänglighet är

som uppfyllnader mark samt mindre förbättringar. ramper, av Kategori Större hinder att nå lägenheterna: hindren i transportvägen är tre eller fler trappsteg, - L dock mindre vånings nivåskillnad än en marken lutar mer än 1:12 ° godtagbart manöverutrymme för rullstol saknas i ° entréplanet förekommer sällan som ensamt större hinder. Åtgärder såsom trappliftar, större markarbeten m.m. kan behövas för god tillgänglighet med rullstol. en Kategori III Svåra hinder att nå lägenheterna: hindren i transportvägen är minst en våningshög

:;;,:,:,:$::x, °

2323335323135trappa.

Hissinstallation mfl. åtgärder behövs för god

tillgänglighet.

LÄGENHETERNAS FÖRDELNING PÅ KATEGORIERNA FIGUR A OCH III VID OLIKA HUSTYP OCH HINDER

FLERBOSTHUS FLERBOSTHUS33 vån SMÅHUS HINDER till botten- 1-2 våningar våningen sep. lgh radhus med hiss uta-.nhiss

inga el. lätta hinder

större hinder L

30 Bilaga 7

Lägenhetemas användbarhet för med rörelsehinder har klaspersoner

sats i två kategorier efter rymlighetentillgängligheten inom lägenhe-

terna:

Kategori A Lägenheter med god användbarhet: - hygienrum minst 165x190 cm kök uppfyller SBN 1975 omb - - halltarnbur har bredd minst 140 en av cm inkl ev

kapphylla

dörrar till kök och hygienrum har fri bredd minst - 80 cm tambur- och vardagsrumsdörr förutsätts vara minst lika breda. Kategori B Lägenheter med dålig användbarhet:

-Alla lägenheter inte uppfyller villkoren i som

kategori A.

Förhållandena i bostadsbeståndet 1991

År 1991 fanns i Sverige totalt ca 2.200.000 bostäder i flerbostadshus och ca 1.900.000 bostäder i småhus. Möjligheten för med personer nedsatt rörelsefönnåga att nå och använda dessa bostäder varierar avsevärt. Av de ca. 1,9 miljonema bostäder i .vn1ähzis kan enligt grova uppskattningar 700.000 800.000 nås från gata eller motsvarande - utan hinder, eller med lätta sådana tabell 2. Skattningama antalet

se av

småhus i olika kategorier, dvs. med olika hinder, här utistora är gjorda

från uppgifter husens grrundläggningssätt. hus efter om Samtliga byggda

1975, alla tidigare byggda hus med platta mark och omkring en tredjedel av husen med s.k.torpargrund har antagits tillhöra

kategori

medan tidigare byggda hus med källare har antagits i huvudsak tillhöra kategori II. Självklart finns det rad osäkerheter i detta; hus med en platta på mark kan ligga i brant delvis plansprängd hus men terräng, med källare kan ha markuppfyllnader kring entrén Siffronia etc. anges därför med ett brett intervall. Möjlighetema för personer med rörelsehinder att röra sig inom bostäderna i småhus och använda dem är än svårare uppskatta. Sannoatt likt finns dock god användbarhet, eller sådan relativt en är en lätt att

Bilaga 7 31

åstadkomma, i stor del det bestånd byggts efter 1960 och en av som består drygt 950.000 småhus. Redan 1960-talets småhus byggsom av des tämligen rymliga, bortsett från smala hygienrumsdörrar. l det småhusbestånd tillkommit efter 1975, totalt drygt 450.000 hus, torde som de flesta uppfylla de generella kraven för tillgänglighet och användbarhet.

Av de 2,2 miljonerna lägenheter i flerbostadshus är det ca

ca 800.000 kan nås från gata eller motsvarande utan hinder, eller med som lätta sådana tabell 2. Av dessa i sin tur har omkring hälften, ca

400.000 lägenheter, också god användbarhet för med rörelen personer sehinder tabell 3. Ytterligare 200.000 lägenheter i kategori

se ca

dvs. lägenheter är lätta att nå, kan troligen få en god användbarhet som dörrar till hygienrum och i vissa fall kök byts till bredare. Siffrorna om för lägenhetemas användbarhet dras nämligen ned starkt av att dörrar till hygienrum och även till många kök byggda före 1970-talets mitt i allmänhet har mindre fritt mått än 80 jfr tabell 6. Totalt skulle cm därmed 600.000 lägenheter i flerbostadshus vara, eller med begränca sade åtgärder kunna bli, både tillgängliga och användbara för rörelsehindrade. Det har då antagits att lägenheter som byggts efter 1975 drygt 300.000 i huvudsak uppfyller PBL:s krav på tillgänglighet och användbarhet. Bland de lägenheter är svårare att nå kategori och lll finns som omkring 100.000 med god användbarhet. Även denna siffra dras ned av mängden smala dörrar till hygienrum och eventuellt till kök; med byten till bredare dörrar skulle troligen 300.000 lägenheter kunna räknas ca hit. Beträffande förekomsten hiss finns det stora brister i beståndet av av flerbostadshus jämfört med dagens krav. År 1991 finns sammantaget ca 1.900.000 lägenheter i flerbostadshus med mer än två våningar se tabell 4. Omkring 900.000 dessa lägenheter saknar tillgång till hiss. av Det har då förutsätts att lägenheter byggda efter 1975 uppfyller dagens hisskrav, dvs. att hiss finns i alla hus med fler än två våningar. Detta stämmer troligen inte helt, felmarginalen är högst ca. 5.000 lägenmen heter. Vidare har antagits att avgången lägenheter 1980-91 totalt av 130.000 fördelar sig proportionellt mellan hus med högst två våningar och högre hus, och att avgången i högre hus i huvudsak faller på hus 1980 saknade hiss. som

32 Bilaga 7

För uppemot 300.000 av de lägenheter som betjänas hiss finns det

av större hinder till hissens nedersta stannplan. Till detta kommer

att ca

350.000 lägenheter betjänas hissar med korgmått mindre än

av 110x140 cm. I allmänhet är det dock i hus de större

samma som nivåhindren finns.

Av de drygt 300.000 lägenhetema i I-Z-våningshus, där hiss inte

krävs, är det omkring hälften har större hinder till bottenvåningen.

som

Sammantaget kan 400.000 bostäder i flerbostadshus har

sägas att ca. både relativt god tillgänglighet och användbarhet, dvs. knappt

20 procent av det totala beståndet. De vanligaste och kanske svåraste bris-

terna vad gäller tillgängligheten till lägenhetema är avsaknad hiss

av ca

900.000 lägenheter och halvtrappor till bottenvåningen minst 600.000

lägenheterm; flertalet av dem i hus utan hiss. l hus med små nivåskillnader lätta hinder mellan mark och bottenvåning, med drygt 500.000 lägenheter grovt skattat, finns dessutom behov smärre för-

av bättringar som uppfyllnader, större vilplan vid entréer etc. Vad

ramper, gäller lägenhetemas användbarhet är smala dörrar, främst till hygienrum, den vanligaste bristen. TABELL 2 Tillgänglighet i bostadsbeståndet 1991

Antal lägenheter i l000-tal. Alla siffror avrundade till jämna 100-tal. Osäkerhetsmarginalerna är betydande

NIVÅHINDER Lägenheter Lägenheter i Samtliga lägenhe-

småhus flerbostadshus ter Kategori I 700-800 800 1 500 -l 600

Kategori	l 100 l 200 -	500	l 600 1 700 -
Kategori III	0	900	900
SAMTLIGA	1 900	2 200	4 100

10Antaletår 1980var ca750.000.Dcl har minskatdclsgenomhissinstallationcr

ochandraåtgärder.dclsgenomavgångavlägenheter.Dcn totalaavgångcn1980-91 I30.000

var lägenheter.En delavdcn faller padessahus.

Bilaga 7 33

TABELL 3 Tillgänglighet och användbarhet i flerbostadshus 1991.

Antal lägenheter 1000-tal, avrundade till jämna 100-tal.

Osäkerhetsmarginalema är betydande

NIVÅHINDER Kategori A:	God användbar- Dålig användbar- Antal het		Kategori B: het		Samtliga lägenheter	Procent
Kategori I		400		400	800	36
Kategori		0		500	500	23
Kategori Ill		100		800	900	41
SAMTLIGA		500		l 700	2 200	100
TABELL 4		Förekomsten av hissar samt hinder att nå

bottenvåningen i llerbostadshus 1991 Antal lägenheter i 1000-tal avrundade till jämna 100-tal. Osäkerhetsmarginalerna är betydande

Antal våningar i Antal lägenheter i hus Samtliga lägenhehuset ter

med ingalätta med svåra hinder

hinder till botten- till bottenvåningen

våningen l-2 vån ej hiss- 150 150 300 krav 3 + vån hisskrav 800 l 100 1900

därav i hus med hiss 700 300 l 000 utan hiss 100-200 700-800 900

Samtliga lägenhe- 950 1 250 2 200 ter

H Siñroma innehållersärskildaosäkerheten debyggerdä hur lägenheterna

antagandenom fördelar sig mellan hussomFälthiss 1980-91ochomhur delägenhetersomavgätl urbeståndet fördelarsig.

l7 14-0320

34 Bilaga 7

Förhållandena år 1980 iflerbostadshus byggda 1975

0.m. Bristerna i fråga om tillgänglighet och användbarhet finns i huvudsak i det bestånd som är byggt innan dagens regler trädde i kraft. Brister och kvaliteter i flerbostadshus byggda t.o.m. 1975 kartlades 1980. Den pâgående uppföljningsstudien av detta bestånd kan ännu inte så detal-

ge jerade uppgifter. En del uppgifter förhållandena år 1980 ställs därför

om samman här; när behoven av regler och åtgärder ska bedömas översiktligt kan de ändå ge en viss ledning.

Tabellema nedan bör läsas med beaktande att påtagliga föränd-

av ringar skett under perioden l980-9l. Tillgängligheten har ökat totalt sett, inte bara genom nybyggnad utan också att den har tillgodo-

genom setts i samband med att bostäder har byggts Sammanlagt

om. ca 240.000 lägenheter har berörts av ombyggnad under perioden, samtidigt som grovt räknat 130.000 lägenheter har avgått, delsgenom rivningar knappt 20.000, dels genom sammanslagningar bostäder drygt

av 30.000 samt genom att lägenheter har övergått till annat nyttjande. Av de ombyggda lägenheterna har 50.000 kommit att tillgång till hiss

ca och i samband därmed har också tillgängligheten till bottenvåningen och lägenhetemas användbarhet ofta förbättrats.

TABELL 5 Hinder till bottenvåningen i flerbostadshus 1980.

Tabellen avser hus byggda t.o.m. 1975. Antal lägenheter i IOOO-tal.

Inga eller endast lätta hinder mindre hinder än nedan 700 Nivåhinder bilplats-entré lutning I :I2, terrängtrappor 2 steg 100

Utvändig entrétrappa 2 steg	300
Invändig entrétrappa 3-7 steg mindre än l2 våning	400
Invändig entrétrappa 7 steg l2 våning eller mer	750
Andra hinder, t.ex. trång passage	350

Flera slags hinder kan förekomma samtidigt; listan kan alltså inte sununeras för kontroll. Uppgiftema i tabell 5 endast hus med

avser gemensamma trapphus. En betydande del av lägenheter i radhus och liknande, med totalt ca 80.000 lägenheter, kan troligen föras till kategorin inga eller endast lätta hinder.

Bilaga 7 35

År 1980 mättes från bygglovshandlingar rad egenskaper är

en som

vikt för lägenhetemas användbarhet, bl.a. dörrbredder, mått på hygiav

och kök, breddmått på hallartamburer samt lägenhetemas totala enrum yta. Tabell 6 överblick över detta. Handlingar som inte stämmer

ger en med verkligheten eller är svåra att avläsa ger dock vissa fel och osäker-

heter. Exempelvis torde i verkligheten ytterst lägenhetsdörrar ha en

bredd som understiger 80 cm, medan antalet smala hygienrumsdörrar kan vara ännu fler.

TABELL 6 Lägenheternas användbarhet för rörelsehindrade 1980

Endast flerbostadshus byggda t.o.m. 1975 i 1000-tal

Totalt antal lägenheter 2 000

Dörrbredder:

Lägenhets-tamburdörrar med fritt mått 80 cm 200 -

Hygienrumsdörrar med fritt mått 80 cm 1 700 -

God allmän rymlighet samtliga villkor nedan uppfyllda: 100

kök med plats för fast inredning minst enligt SBN 75 omb -

förvaring i lägenheten minst enligt SBN 75 omb -

hygienrum minst 155x170 cm flertalet är minst 165x190 -

lägenhetsyta minst 365065/85 kvm i lgh med 123/4 rum -

Hissinstallationer 1980--9 enligt SCB:s moderniseringssratistik

Drygt 50.000 lägenheter som tidigare saknade tillgång till hiss har fått det ombyggnader 1980-91. Av dem finns ca 32.000 i trevå-

genom ningshus eller lägre; de senare torde inte vara fler än 1000 tabell 7.

Ombyggnadema har berört bortåt 269.000 lägenheter före ombyggnad. Genom ombyggnadema har drygt 32.000 lägenheter avgått, dvs. slagits med andra eller övergått till annan användning. Andelen

samman lägenheter avgått har i stort sett minskat kontinuerligt under perio-

som den, från 25-30 procent i början till runt 5 procent i slutet.

Under perioden 1982-91 kan en stadigt stigande andel ombyggnader

med hissinstallationer avläsas. Åren 1980-81 hade högre andelar än 1982-83, oklart varför. En delförklaring kan att t.o.1n. 1985 blev

vara

många högre hus 5+ våningar utan ursprunglig hiss ombyggda. De

Bilaga 7

fick då i allmänhet hiss. Efter 1985 det fler de högre husen

var av som hade hiss redan före ombyggnad. Andelen lägenheter med hiss efter ombyggnad i dessa högre hus ökade 1980-91 från 94 procent till 100 procent.

Det är också tydligt att de tre- och fyravåningshus byggts

som om under den aktuella perioden i kraftigt ökande grad har försetts med

ss. Fyravåningshusen passerade 90 procent-gränsen mer än 90 procent

av de ombyggda lägenhetema har tillgång till hiss efter ombyggnad mellan 1986 och 1987. Trevåningshusen har ännu inte kommit dithän. Hissinstallationema i dessa hus passerade dock 50 procent-gränsen

senast mellan 1988 och 1989, troligen minst ett år tidigare. För de tidigare ombyggnadema kan inte säga någonting bestämt, eftersom

man man först i 1989 års statistik skiljer trevåningshus från tvåvåningshus.

Det går inte att avläsa någon alldeles klar gräns i samband med att ROT-programmet med hissbidrag infördes 1983 eller att PBL

pga. trädde i kraft 1987. Det förefaller dock de haft effekter;

som om en första kraftig ökning antalet hissinstallationer kan iakttas från 1984

av och under åren 1988-89 nås ännu högre nivå än tidigare.

Bilaga 7 37

Tabell 7 Hissinstallationer 1980-91 efter antal våningar i husen Antal ombyggda LÄGENHETER samt andel med hiss. Källa: SCB B02] SM - 1981-92, tabeller 13 resp 10 ÅR FORE modernisering EFTER modernisering alla lgh i hus med ...vån alla lgh i hus med ...vån

lgh 1-3 4 5+ lgh 1-3 4 5+ 1980 totalt 11301 7022 1655 2624 8118 4693 1176 1979 hiss % 16,7 2,6 7,0 60,4 32,7 7,9 33,5 94,3 m 1981 totalt 11745 6285 2421 3039 8300 4415 1772 2113 hiss % 18.8 2,1 9,5 60,9 38,8 7,0 50,5 95,4 m 1982 totalt 20455 12258 3093 5109 15376 9554 2397 3425 hiss % 20,7 2.0 20.1 65.8 32.5 4.4 50.9 97.9 m 1983 totalt 19793 13235 2732 3826 16727 11184 2362 3181 hiss % 17,5 2.7 15.3 70.6 29.4 6,3 46.8 97.4 m 1984 totalt 19731 12255 2846 4630 17313 10968 2550 3795 hiss % 20.6 3.7 7.7 73,3 38.2 9,8 69.1 99.7 m 1985 totalt 26l 84 16826 4687 4671 23l58 15548 3683 3927 hiss % 18,7 2.2 23.8 73.0 38.1 14,1 74,5 98,9 m 1986 totalt 28585 18276 4679 5630 26328 17212 4324 4792 hiss % 23.8 5.1 15.2 91.5 44.3 20.9 76.1 99.6 m 1987 totalt 31709 21400 4849 5460 29173 20337 4462 4374 hiss % 20,0 4.0 16.0 85,9 43.0 21,0 91,0 99.6 m 1988 totalt 31825 22163 3230 6432 29085 20937 3080 5068 hiss % 22,2 3,0 14.1 92.2 49.1 30,5 92.9 99,7 m 1989 totalt 27025 19386 3363 4276 25419 18513 3048 3858 hiss % 19.7 3.4 16.7 96.2 55.3 39,4 96.9 99.3 m 1990 totalt 22292 15204 2101 4987 20803 14300 1889 4614 hiss % 26,8 6.0 23.4 91.8 61.6 44,5 96.7 99,9 m 1991 totalt 17886 13074 1977 2835 16653 12260 1845 2548 % 21,3 5.0 26.4 92.8 57.9 43.2 96.9 100 m hiss Summa80-91 totalt 268531 177384 37633 53519 236453 167477 32588 43674 däravm hiss % 20.9 3.6 16.6 81.1 44.9 24.6 76.4 98.9 antal 56073 6419 6235 43394 106226 41143 24897 43175

Hissinstallationer l980m91 enligt den uppdaterade BOOM-

undersökningen.

BOOM-gmppen genomförde 1980 statistisk urvalsundersökning av en det svenska flerbostadsbebyggelsen byggd t.o.m. 1975 med avseende

bl.a. på sådana bostadstekniska egenskaper visade husens status som relativt då gällande nonnerlz. För närvarande genomförs en återundersökning de 831 tidigare studerade husen, för att vad har hänt av se som med dem under perioden 1980-1991. Under den tiden har ca 25 hus

12SonjaVidén, Klas Schönning.Kerstin NörcFlcrbostadshuscni Sverige. Kvaliteter ochbrister.ombyggnadsbchovochmöjligheter. Byggforskningsrådct R95:1985.

38 Bilaga 7

utgått ur undersökningen beroende på att de har rivits l 7 hus, eller att de inte längre är flerbostadshus utan har omvandlats till entvå bostadshus eller kontor. Ungefär 230 de studerade husen har byggts i av om sådan omfattning att bygglov har krävts. Av dessa har ombyggnadema i ca en tredjedel av husen varit av den karaktären att till gänglighetsñågan varit aktuell.

Grundmaterial för båda undersökningarna är ansökningshandlingar

för bygglov; ritningar och tekniska beskrivningar. För återundersökningen har även uppgifter statliga län för ombyggnad inhämtats. om

Underlagsmaterial för återundersökningen finns insamlat och gransk-

ning av husen och kodning utförs under hösten 1993. Inför Plan- och byggutredningens pågående arbete har uppgifter förändringar beom

träffande egenskaper påverkar tillgängligheten hos undersöknings-

som husen mellan år 1980 och l99l tagits fram manuellt. För att man i ett ombyggnadsprojekt skall kunna ställa följdkrav på t.ex. installation av hiss-ar i hus med än två våningar, krävs dels mer att åtgärderna skall vara bygglovspliktiga och dels att förändringama skall medföra att byggnaden med de föreslagna åtgärdema får avsevärt förlängd brukstid, dvs. att den kan användas utan ytterligare ändringar under en avsevärt längre tid än den inte hade ändrats. Dessa villkor om har tolkats olika i olika kommuner. Här har vi, med stöd förarbetena av till plan- och bygglagen, satt gränsema enligt följande: Hissar eller motsvarande borde ha krävts i samband med byggatt

lov beviljats för följande:

dusch eller badrum har inretts i lägenheter tidigare inte hade som sådana, lägenheter har slagits samman ocheller delats upp, vindar har inretts till bostadslägenheter, helt eller delvis, lokaler har inretts till bostäder. Med dessa avgränsningar har i undersökningen funnit totalt 71 projekt där man beviljat bygglov för åtgärder, kan avsevärt som anses förlänga husets brukstid. För merparten dessa har också statliga av om-

byggnadslån beviljats. I ombyggnadsprojekten har följande skett:

A i 23 hus som inte hade hissar tidigare har hissar installerats i alla eller i någotnågra av trapphusen. B 2 hus har byggts för gruppboende handikappade eller äldre om personer.

Bilaga 7 39

C i 4 hus har andra tillgänglighetsskapande åtgärder vidtagits,

som att ramper har byggts till lägenheter bottenvåningen eller en andra större hiss har installerats i hus redan hade liten som en hiss i minst ett trapphus. D 6 hus ingick i grupper av lika eller likartade hus i ägo gemensam där hissar installerades i något eller några de andra husen, av men inte i just det hus ingår i det studerade urvalet. som E i 32 hus som borde ha försetts med hissar enligt kriteriema ovan har detta inte skett och inga andra tillgänglighetsskapande åtgärder har heller vidtagits. I tabell 8 visas ombyggnadsprojekten sorterade på det år de fått

bygglov.

TABELL Antal hus i urvalet där hissinstallationer eller andra tillgänglighetsskapande åtgärder vidtagits, jämfört med antal hus där hissar inte installerats i samband med större ombyggnader, 1980-1991.

år for bygglov

80 -81 -82 -83 -84 -85 -86 -87 -88 -89 -90 -91 S:A antal hus med A 100023273 2023 hissinstallationer B 0 O O 0 0 0 0 0 O l 0 2 gruppboende C 0 0 0 O l O l O O 1 O 4 andra åtgärder D 0 0 l O 0 O 0 2 3 0 0 6 ingårigrupp SUMMA 101033396 4035

E 0 7 7 2 2 4 5 2 3 0 0 32 hus utan hissinstallationerandra åtgärder

I det studerade urvalet har totalt under perioden 1980-91 35 hus

blivit tillgängliga ombyggnadsåtgärder, medan 32 hus har byggts

genom om så pass omfattande att de borde gjorts tillgängliga, utan att såmen dana åtgärder utföns. Bilden blir mer nyanserad delar perioom man den i tre avsnitt med avgränsningama 1980-83, efter införandet det av

40 Bilaga 7

s.k. ROT-programmet 1984-87 och efter ikraftträdandet PBL

av 1988-91. Under den tidigaste perioden har ytterst få ombyggnader medfört hissinstallationer eller motsvarande 2 16 projekt. Under

resp perioden 1984-87 har man i än hälften ombyggnadsprojekten

mer av installerat hissar eller gjort andra tillgänglighetsskapande åtgärder,

som

ramper till bottenvåningama eller trappliftar till första bostadsplanet l 8

av 31 projekt. Från 1988 har hissar installerats i merparten

av ombyggnadema 20 av 25 projekt, oftast i det studerade huset i några

men fall i andra hus som ingår i enhetliga bebyggelsegrupp med

samma samma ägare.

I tabell 9 beskrivs de projekt ingår i urvalet detaljerat. För

som mer varje hus anges våningsantal, UB-nummer, antal installerade hissar

per antal trapphus samt typ av hiss S smalhiss, R rullstolshiss dvs. hiss med korgmått 1,1 1,4 eller större, L hiss med mindre korgmått,

x m antal lägenheter före efter ombyggnaden, byggår och

resp ombyggnadsår och slutligen husets uppräkningskoeñicient i undersökningen. I sammanställningen längst till höger har angetts antal lägenheter efter ombyggnad uppräknade till totalsiffror viktning.

genom Viktningen är en statistisk metod som tar hänsyn till byggnadstyp, ålder, hushöjd, kommunstorlek m.m.

I de flesta projekt som omfattar enbart hissinstallation utan att andra åtgärder vidtas i husen har man använt sig s.k. smalhissar, dvs. his-

av sar med korgmått ca 0,8 x l,8-2,0 m. Sådana hissar har också i flera fall installerats som en enskild åtgärd utan att andra ändringar samtidigt utförts i huset. Hissarna har oftast installerats i raka tvåloppstrapphus där tidigare det nedersta bostadsplanet låg halv trappa från

en upp entrén. De har då i allmänhet gjorts genomgående så det

att man nedersta stannplanet i entrén kommer i hissen från den kortsidan

ena och sedan kan ut bostadsplanen från den andra. På så sätt har den totala tillgängligheten till lägenhetema avsevärt förbättrats att

genom tidigare svåra hinder, halvtrappor till nedersta bostadsplanet, har övervunnits.

Under hela den studerade perioden har vid genomgripande

mer ombyggnader grovt hälften de ombyggda lägenheterna också blivit till-

av gängliga, genom hissinstallationer eller på annat sätt 49.000 lgh

ca av

totalt ca 92.000. Delar siffroma beträffande antalet lägenheter

man upp i före respektive efter PBL framträder motsvarande förändringar över tiden som för antalet hus tabell 9 och 10. Under åren 1980-87 berör-

Bilaga 7 41

des ca 72.000 lägenheter omfattande ombyggnadsâtgärder, och i

av mer samband med dessa fick 31.000 lägenhetema förbättrad till-

ca av en gänglighet, dvs ungefär 43 %. Efter det att PBL trätt i kraft 1987

ser man att andelen tillgängliga lägenheter i det ombyggda beståndet har ökat markant. Av totalt något än 20.000 ombyggda lägenheter har

mer drygt 18.000 lägenheter också blivit tillgängliga, vilket utgör 91

ca procent. Kravet på tillgänglighet i PBL har alltså, enligt resultaten från denna urvalsundersökning, fått mycket stor genomslagskraft när det

en gäller att förbättra möjligheterna för äldre och rörelsehindrade personer att använda det befintliga flerbostadshusbeståndet.

42 Bilaga 7

TABELL 9 Ombyggnadsprojckt1980-91vari hissarinstalleratseller andratillgänglig-

hetsskapandeåtgärdervidtagitsA. B ochC ant UBnr antaltrapp- 1ghRs- bygg-l vikt R S L lghefter vån hus reefter omb-år omhupp-

hiss-typ räknat 1980-87 i sambandmedstörreombyggnad:

5,5 128529 22 S 2114 4385 30		60	420
4 018065 11 L 136 0080 930	018319 11 R 5026 1287 10 10		930 5580 260
3,5 128531 22 S 3230 4484 30		60	900
3 118222 45 S 4030 4687 35	128353 11 R 118 3586 85 85 210415 lift 33 4886 540 210419 ramp 44	140 478 130	840 680 1620 520
2,5 228143 11 R 3414 3285 115 115	128331 13 R 1816 4387 100 100		1610 535
Summa fär perioden			12965

enbarthissinsIaIaliolr: 4 148051 44 S 4848 4286 215 860 10320 252330 11 S 1616 6584 160 160 2560 3 016222 11 S 1212 5687 35 35 420 058043 14 L 6464 5385 150 I50 2400 128223 22 S 1818 7387 55 110 990 208528 22 S 1212 5487 100 200 1200 Summaför perioden 17890 1988-91 somisambandmed.srärmeombyggnad 6 038058 limramp 5454 6090 35 1890 4 038039 22 L 1417 5990 65 130 H05 128054 33 R 2327 2888 145 435 w] 5 3,5 128333 l1 R 2725 3288 l 15 115 2875 3 138230 33 S 2724 4389 35 105 840 116613 BV 04 5790 30 20 2,5 228145 11 S 56 3688 115 115 690 191724 BV 01 6389 30 20 2 230510 11 124 5989 35 M0 Summafär perioden 11 715 enbarthissinslaIariøn: 4 198023 44 R 3232 5690 115 460 3680 3;5 128527 33 S 2323 5189 30 90 690 3 086117 22 S 2222 6089 105 210 2 O Summaför perioden I 415 2 145 6 680 Totalsumma 49250

Bilaga 7 43

TABELL 10 Ombyggnadsprojckt1980 91vari hissarinteinstallerats

trots attmeromfattandeombyggnadsåtgirdervidtagits ant UB-nr anttrapphusantlgh bygg-l vikt antlgh

vån		föreefter omb.år	efteromb. uppräknat
4 068230 3		1821 4481 35	735
3,5 128229 1	148125 1 158019 158028 1 168338 5	89 4884 150 1350 78 5084 30 3132 5281 35 1120 78 4686 55 2030 0582 155 4650	240 440
3 058156 3	076718 4 108026 1 118231 2 148061 3 158336 1 168623 1 198027 2 148060 2	2718 4882 110 1980 2020 4682 60 1200 129 4282 115 1035 129 3981 30 2214 23 490 6860 126 3086 375 2250 56 1983 180 1080 1211 4185 120 1320 159 3181 155 1395	270

158025 23 1212 2281 165 1980

2,5 048020 1	048438 2 058047 2 058058 1 058147 1 068625 1 158515 2 160210 3 171507 1 171517 l 178037 1 158231 1	88 3582 125 1000 108 3685 75 128 2586 90 108 3686 125 1000 86 3582 160 960 66 187681 435 2610 88 2286 210 1680 815 4587 135 2025 810 5783 45 46 5181 90 68 4587 130 1040 46 1585 40	600 720 450 540 240
Summa för perioden			40770

1988-91

	116507 3 168630 1 168324 1	2219 4988 55 1045 56 3988 90 54 2788 85 3402	540
Summa för perioden			1925
Total summa			42695

44 Bilaga 7

6 i praktiken Tillgängligheten

Denna delstudie har utförts för att klarlägga hur PBL och Nybyggnadsreglerna har påverkat den inre och yttre miljön med avseende på tillgängligheten för med funktionshinder. De typer av funktions-

personer hinder analysen omfattar är främst nedsatt rörelsefönnåga och

som nedsatt samt i viss mån nedsatt hörsel. I analysen måste de olika

syn typerna funktionshinder hållas isär, därför att tillgänglighet för t.ex.

av en rörelsehindrad inte nödvändigtvis innebär tillgänglighet för t.ex. en synskadad.

Delstudiens uppläggning

Arbetet har inletts med intervjuer med representanter för handikapprörelsen De handikappades riksförbund DHR, Handikappförbundens

centralkonunitté HCK, Neurologiskt handikappades riksförbund NHR och Synskadades riksförbund SRF. Dessutom har intervjuer gjorts med dem för handikappfrågor inom den kommu-

som ansvarar nala förvaltningen, i förekommande fall handikappsekreteraren, i lO slumpvis utvalda kommuner. Urvalet representerar kommuner varie-

av rande storlek och med spridning i landet. Dessa kommuner är Fagersta, Hallsberg, Karlshamn, Luleå, Ronneby, Sandviken, Stockholm, Sundsvall, Trollhättan och Örebro. Ytterligare kommun erbjöds att delta i

en undersökningen, men valde att avstå.

Intervjuerna har genomförts telefon, brev eller fax och de olika

per kommunema har med skiftande engagemang arbetat fram svar. Vidare har studieresor gjorts till några kommuner med olika förutsättningar geografiskt, storleksmässigt etc. och arbetar på olika sätt med

som handikappfrågor. Besök gjordes i Karlshamn, Luleå, Ronneby och

Stockholm där kompletterande intervjuer gjordes och där exempel

bradålig tillgänglighet kunde studeras tillsammans med representanter från handikapprörelsen ocheller kommunen. De intervjuer som gjordes

med handikapprepresentantema i samtliga kommuner uppehöll sig kring

följande frågor:

Anser du att tillgängligheten för med funktionshinder är väl - personer tillgodosedd i kommunen

Är det svårt att hävda till gängli ghetskraven vid och ombyggnad - ny-

I vilken omfattning och i vilket skede finns det möjlighet att delta i -

planeringsprocessen

Bilaga 7 45

Kan Du konkreta exempel på om-, eller tillbyggnad som är ge ny-, - 1991 eller och är bra med hänsyn till tillgänglighet uppförda senare som användbarhet för med olika typer funktionshinder och personer av eller tillbyggnader inte är det Kan Du ge exempel ny-, om-, som - Vilka är de allvarligaste bristerna med funktionshinder finns det i kommunen Hur många personer - Vilka funktionshinder förekommer typer av referat sammanfattning de fått vid in- Nedanstående är en av svar

tervjuema.

Tillgängligheten i kommunerna

Det befintliga byggnadsbesránder i allmänhet

i samtliga kommuner har Representanter från handikapprörelsen som befintliga byggnader inte är nyligen uppförda eller vidtalat anser att som i de flesta fall påvisar stora brister beträffande tillgänglighet

ombyggda

i vissa miljöer naturligtvis måste acceptera att det kan vara men att man rullstolsburen eller synskadad t.ex. i svårt att ta sig fram om man är som Gamla Stan i Stockholm. Retroaktiva ändringar anses dessutom vara

näst intill omöjliga att genomdriva.

Utemiljön

Även ofta bristande tillgänglighet, många kom-

utemiljön påvisar men

arbetar aktivt med förbättringar. Några vanliga problem är trotmuner bankomaters avsaknad dörrautomatik

toarkantemas höjd, placering, av

och ljudslingor vid övergångsställen. Vidare arbetar man med centrum-

försök med eliminera trappsteg till butiker och att

anpassning, t.ex. att

i gångvägen. Man pekar också ofta på brister vad

ta bort reklamskyltar förflyttningskedjoma i utemiljön, där vissa delar gjorts tillgängligäller

länkats tillfredsställande sätt, vilket skapar ga men inte samman ett

problem, främst för rullstolsbuma personer. bevarandeintresset kulturhistoriskt intressanta miljöer Ibland går av med krav tillgänglighet. T.ex. kan nämnas Karlshamn där stick i stäv helt och trottoarer i stadskäman, vilket ytterman nyligen stensatt gator ligare har bidragit till att försämra tillgängligheten i utemiljön.

46 Bilaga 7

Nybyggande efter införandet PBL av

Nya byggnader anses i stort tillfredsställa kraven tillgänglighet, men brister i omsorgen vid utformning detaljer kan medföra stora av problem för personer med funktionshinder. Till små felaktigheter synes såsom dörr- och hissknappars, toalettstolars och hjälphantags placering kan begränsa användbarheten helt eller delvis. Trender inom färgsättning, som t.ex. 80-talets kontrastlösa pastellfarger kan utgöra svårigheter för synskadade. I en del kommuner anser man att tillgängligheten i byggnader har nya blivit bättre de senaste åren kan inte direkt relatera detta till men man införandet av PBL. T.ex. i Luleå tror dock att införandet haft man en gynnsam effekt på den allmänna debatten och inställningen till olika typer av ftrnktionshinder. I Sundsvall tvärtom att det i utfonnanser man

ning både plairlösningsmässigt och ytrnässigt skett försämring sedan

en Nybyggnadsreglema införts vilket kanske har ekonomisk en förklaring. Det finns också tveksamheter egentligen har om vem som ansvaret för att tillgängligheten tillgodoses.

Om- och tillbyggnad efter införandet PBL av

Allmänt anses det vara svårare att erhålla god tillgänglighet i och omtillbyggnader än vid nybyggnad. Detta beror bl.a. på att, till skillnad från PBL:s föreskrifter vad gäller nybyggnad, så är tolknings-

svårigheterna större beträffande om- och tillbyggnad. l många

kommuner arbetar vidare med tillgänglighetsplaner ett man som instrument för att i äldre områden delar bebyggelsen till de anpassa av krav som människor med funktionshinder har. Som exempel kan

nämnas upprustningen Rosta i Örebro där tredje uppgång gjorts

av var

tillgänglig, enligt kommunens handikappkonsulent.

Att hävda tillgänglighetskraven

Svaren på denna fråga har varit mycket skiftande. l del kommuner en anser handikapporganisationema att man nu lättare än förr kan hävda sina krav medan i andra kommuner tvärtom. Om detta har man anser någon direkt koppling till införandet PBL är osäker på och tror av man snarare att samarbetet mellan kommun, förbund, byggherrar och arkitekter etc. har avgörande betydelse. Många de vidtalade kommuen av

Bilaga 7 47

har nyligen genomfört omfattande omorganisationer, vilket man nema

bidragande orsak till svårigheterna att hävda sina

anser kan vara en del dessa kommuner där handikapprörelsen tycker sig ha krav. I en av alltför dåligt eller helt bristande samarbete med kommunen anser ett orsaken till svårigheterna med att hävda sina krav, meman detta vara dan handikapprörelsen i andra kommuner med samma brist på samarbete ändå resultaten det byggda blir relativt tillfredsställananser att av de. I några kommuner, t.ex. i Ronneby, anser handikapporganisationen har relativt lätt hävda sina krav även vid och tilldock att de att omvilket delvis skulle ha sin orsak i byggherramas ökade an-

byggnader

Många att fonnuleringama i PBL och i Nybyggnadsreglema svar. anser

för vilket upphov till tolkningssvårigheter och tvister.

ofta är vaga ger förefaller svårare hävda tillgänglighetskraven vid om- Det vara att vid nybyggnad. En orsakerna till detta är att de boendes

byggnad än av

privata ekonomi berörs när bygger bostäder. man om många kommuner har förbunden och det kommunala handikapprå- I det arbetat fram olika specialhaitdböcker, t.ex. i Stockholm typer av - Program för handikappanpassning i zitemiüön och i Luleå Bygg- tillgänglighetsplaner för hela eller delar av kommu-

hörselvänligt samt

Dessa skrifter har fått skiftande mottagande. I Luleå distribuerade nen. sin handbok till arkitektkontoren i kommunen där den fått gehör. I man Stockholm berättar Kommunala Handikapprådet att de oña tvingas konstatera iiktlinjema i Program för handikappanpasxsning i att utemiljön inte eñerföljs den antogs kommunfullmäktige i trots att av Stockholms Stad 1987.

Vidare används Handikappinstitutets Bygg ikapp handikapp som

rättesnöre av många.

Allmänt handikapporganisationema att kompetensnivån och

anser

beträffande tillgänglighetsfrågor hos bygglovsgranskare och

intresset andra kommunala tjänstemän är oacceptabelt låg. Dessutom anser man dessa oña brister i infonnation till de kommunala handikappråden att

och de olika handikapporganisationema. I många handikappförbund man att de olika organisationemas

menar

förbundens agerande avgörande betydelse för skall

och är av om man gehör för sina krav. Man upplever det personliga engagemanget som avgörande. Ofta finns dock varken tillräcklig kompetens, tid,

mycket

eller ork i de lokala förbunden. pengar

48 Bilaga 7

Synskadade tycker sig ha svårt få gehör för sina extra att krav, då debatten ofta rör rullstolsframkomlighet. Infonnation beträffande färger, belysning och materialval etc. kommer oftast inte fram i detaljplaner

och bygglovshandlingar, vilket gör kraven svårare hävda. än att

Deltagande i planeringsprocessen

Samtliga kommuner har ett kommunalt handikappråd och med undantag av Karlshamns kommun finns handikappsekreterare en i alla vidtalade kommuner. En viktig uppgift för sekreteraren på är att ett tidigt stadium leda organisationema i planeringsprocessen. En annan är att föra deras talan gentemot andra kommunala förvaltningar och byggherre etc. I de flesta kommunerna fungerar det kommunala handikapprådet som remissinstans. De tillsätter ritningsgrranskningsgrrupper främst som granskar översikts- och detaljplaner i förekommande fall samt även bygglovsritningar. Kompetensen inom dessa är dock skiftande grupper och de har ofta svårt att bevaka de handikappades olika krav.

Organisationerna att infonnationen från kommunen föreståanser om ende projekt oftast kommer för sent och på grund detta att man av kommer alltför sent i planeringsprocessen för på tillfredsstälatt ett lande sätt gehör för sina krav. Att handikapporganisationema på ett tidigt stadium får möjlighet att sig dock inte yttra garanterar alltid att man får sina krav tillgodosedda. l Sundsvall lät kommunen, trots handikapporganisationernas påpekanden, uppföra servicehus i ett en extremt kuperad terräng.

Vidare tror man i del organisationer att handikappsekreteraren har en för liten befogenhet att driva ärenden i handikapprådet

och att frågoma

där oftast är av allmän karaktär såsom översiktlig trafrkplanering snara-

re än rena byggfrågor. En del handikappsekreterare att förbunden

anser agerar alltför svagt och att de visar ringa intresse för inom

fortbildning

t.ex. ritningsgranskning. Detta kan ha sin förklaring i att organisationernas medlemmar ofta arbetar ideellt och har flera

förtroendeuppdrag,

vilket gör det svårt att sig till fullo i alla ärenden. engagera Den allmänna meningen inom handikappråden är alltför sälatt man lan får möjlighet att delta i slutbesiktningen. Dessutom inte tror man att besiktningsansvariga har kompetens att uppmärksamma de handikap-

pades krav. I Trollhättans kommun KHR kommunen borde ha anser att

det slutgiltiga ansvaret. Ritningsgranskningsgruppen borde

delta i ett

Bilaga 49

samråd vid byggnadsnämndens slutbesiktning i syfte att följa upp till-

gänglighetskraven.

I samtliga kommuner handikapporganisationema att det är

anser mycket svårt att få igenom retroaktiva korrigeringar av det som blivit fel. Huvudorsaken är ekonomisk, eñersom retroaktiva förändringar oña är kostsamma. Resultatet av dessa retroaktiva åtgärder blir i många fall inte heller helt estetiskt tilltalande.

Exempel på bradålig tillgänglighet Bland samtliga tillfrågade kommuner har den allmänna uppfattningen

hos handikapporganisationema varit att tillgängligheten för personer

med funktionshinder överlag är mycket bristfällig. Förvånande är dock hur pass få konkreta exempel man kunnat ge på ny-, om- och tillbygg-

nader som inte uppfyller handikapprörelsens krav på tillgänglighet. Det

har också varit svårt att peka ut exempel på god tillgänglighet. I de flesta fall uppfyller nya miljöer och byggnader kraven enligt PBL och

Nybyggnadsreglema. Detta betyder emellertid inte att byggnaderna all-

tid överensstämmer med de handikappades krav. I de fall Nybyggnadsreglerna anger mått, på t.ex. korridorbredder och dörröppningar, är dessa alltid minimimått enligt handikapprörelsen. För att tillgänglighet skall uppnås enligt dessa mått måste man enligt dem vara frisk handikappad. Nybyggnadsreglema har inte tagit hänsyn till personer med nedsatt armstyrka eller olika typer av rullstolar. Dessutom kan man i

ritningama inte alltid utläsa om fullständig tillgänglighet kommer att

uppfyllas då detaljomsorgen spelar stor roll för användbarheten för per-

med funktionshinder. Det kan gälla t.ex. avsaknad dörrautosoner av matik, knappars placering och Litfonnning, trösklar, färg- och materialval.

Oftast överensstämmer den uppförda byggnaden med bygglovsrit-

ningama. Ett exempel har dock funnit där man frångått ritningama. Det gällde ett antal handikapp P-platser till ett servicehus i Fagersta som aldrig blev utförda. Idag har man nödlöst problemet med en P-plats i ett brant motlut.

Synpunkter har också framförts om att man oftare i föreskriñema i Nybyggnadsreglema ser till med rörelsehinder än till personer

personer med nedsatt orienteringsfönnåga, hörsel- eller förståndshan-

dvs. syn-, dikapp. Dessutom är många miljöer som uppfyller PBLs krav icke fun-

50 Bilaga 7

gerande i praktiken. Detta kan ha sin orsak i de vida tolkningsmöjligheter som lagen medger, kanske främst beträffande och tillom-

byggnader. Omständligt planerade miljöer, långa transportsträckor och

dålig orienterbarhet medför oña att handikappade inte kan använda dessa miljöer på villkor och med värdighet övriga. samma samma som

I undersökningen har det visat sig att de handikappades situation

ytterligare försvåras av förvaltningstekniska orsaker. Det kan hissar vara och rulltrappor stängs är funktion eller särskilda handikappsom av, ur entreér med begränsat öppethållande. Ett exempel på det sistnämnda är en handikappentré i Globen i Stockholm, endast nås ifrån som ett parkeringsgarage. Filmstaden i Örebro sökte dispens för slippa instalatt

lera trapphiss. Efter påtryckningar från handikapporganisationema fick

man dock igenom hisskravet, hissen hålls låst. I fastighet på men en Blekingegatan i Stockholm har nybyggd butik försetts en med trappsteg till entrén. Lagstiftningen har följts då det finns minst entré en som är tillgänglig, dvs. den finns bakom en låst portvalvsdörr. Detta är exempel på problem av förvaltningsteknisk karaktär. Det är

som till

ligt enligt lagen är det alltså inte alltid i praktiken.

Utemiljö

Generellt är det eller mindre svårt att ta sig fram i för

mer utemiljön

personer med funktionshinder. De största problemen i utemiljön utgörs av oklara förtlyttningskedjor mellan olika platser, där vissa delar kan ha gjorts tillgängliga men inte länkats ihop på ett tillfredsställande sätt. Då måste framför allt rörelsehindrade ta långa från punkt till omvägar en en annan p.g.a. hinder i fonn trappor, kanter eller branta lutningar l av etc. samtliga kommuner finns problem med kombinerade gång- och cykelvägar som speciellt för synskadade medför svårigheter. I gångvägar placeras dessutom ofta blomsterarrangemang, soffor och reklamskyltar

som ytterligare försvårar framkomligheten.

- I Stockholm pekar KHR på ett flertal relativt nybyggda bostadsområden med uppenbara brister i utemiljön såsom långa avstånd från parkeringsplatsema till trapphusentréema, trappor framför sopnedkasten samt dålig orienterbarhet. Ofta sammanfaller inte de tekniska lösningama med kraven hos människor med funktionshinder. T.ex. är bankomatema placerade för högt för att i rullstol skall kunna använda dem. en person

Bilaga 7 51

Utemiljön har i många fall förbättrats med avseende på anpassning för med funktionshinder. Enkla åtgärder har varit avfasning av personer trottoarkanter underlättar för rullstolsbuma och som samtidigt är som fullt anpassade till synskadades behov. I Luleå har man på några platser där installation trafiksignaler med ljud varit för kostsamt i stället av smalnat vägen vid övergångsstället så att endast en bil kan passera av gången. Försök har också gjorts med målning i kontrasterande färger på trañkstolpar vid övergångsställen för att de bättre skall synas för

synskadade.

I Stockholm har under mottot lekplats för alla uppfört en lekman plats bra exempel på god tillgänglighet i utemiljön. Ytterlisom är ett

ett exempel på bra tillgänglighet i utemiljön, är en handikappan-

gare

passad lekpark i Örebro, invigdes i slutet av maj-93. Den är sär-

som skilt tillrättalagd för bam med rörelsehinder och synskador m.m.

Nybyggnad efter införandet av PBL

Många problemen vid nybyggnad utgörs av felaktiga detaljlösningar

av eller onödigt komplicerade kommunikationskedjor. I undersökningen

har inte någon nybyggnad uppvisat grundläggande fel påträffat som

beträffande anpassning till de handikappades krav, många mindre men felaktigheter adderade skapar miljö ofta är svåranvänd för peren som med funktionshinder. soner I Örebro kommun uttryckte viss oro över de tendenser som man kunde utläsas från bomässan i Örebro 1992, där många bostäder var svåra använda för handikappade. Som exempel kan nämnas lösatt ningar med halvplan och etagevåningar, smala hallar och snålt tilltagna

ytor i entréhallar. I många kommuner har det dessutom blivit viss försämring av en

planeringen våtutrymmen, såväl planlösningsmässigt som ytmässigt.

av Vidare har det skett försämring i kring detaljer sedan Nyen omsorgen byggnadsreglema infördes, på socialtjänsten i Sundsvalls menar man kommun. I samband med ROT- programmet i Hallsberg har badmingjorts större, är enligt arbetsterapeutema inte tillräckligt stora men men med till eventuell vårdpersonal. KHR i Ronneby har vid nypro-

hänsyn

duktion bostäder ibland lyckats genomdriva krav på skjutdörrar till av badrum och kök, vilket underlättar framkomligheten för rullstolsbuma.

52 Bilaga 7

Vid nybyggnad placeras ofta speciella hus för sophantering numera och tvättstugor på gården med långt avstånd från entréema. Snöiga vintrar medför ytterligare problem för framkomligheten med rullstol. För hög placering av sopnedkast ocheller i förekommande fall trappor intill dessa omöjliggör användning för rullstolsbuma. Ytterligare exempel på dålig detaljomsorg kan felaktigt placerad vara en manöverpanel till hissar, krånglig dörrautomatik samt nivåskillnader i golv inom bostaden. Söderhallama med det tillhörande Biopalatset i Stockholm har varit föremål för mycket kritik och är ett exempel med onödigt komplicerade transportvägar för rullstolsbuma som dessutom inte kan nå Biopalatsets huvudentré direkt Litifrån. Detta i kombination med bristfällig information och separerade entréer gör att handikappade, främst rullstolsbuma inte kan använda lokalema på villkor och med samma samma värdighet som andra. Ett annat exempel är tre krogar i det gamla Centrumhuset i Örebro vid ombyggnad inte blivit tillgängliga. En som restaurang saknar RWC, är inte möjlig att komma i med rullstol en och en har sin handikappentré på byggnadens baksida. I Örebro har regionsjukhusets inglasade belagts nya entré med ett diagonalt schackrutigrt golv i kombination med dålig belysning som medför stora problem för synskadade. Dessa följer de i svarta rutoma golvet och krockar följaktligen med pelare inte kontrasterar tillsom räckligt i färg. Den allmänna uppfattningen i de vidtalade kommunerna är ändå att nybyggnad överlag uppfyller tillgängliglietskraven på ett relativt tillfredsställande sätt. I de flesta fall är de grundläggande kraven tillgodo-

sedda. Hissar, handikapptoaletter och automatiska dörröppnare

etc. återfinns i många projekt. nya Tybble sjukhem i Örebro exempel till är ett med bra anpassning personer med funktionshinder, där personal och lokala pensionärs- och handikapprådet varit med i på ett tidigt stadium. Byggnaden processen uppfyller såväl krav på tillgänglighet på god ekonomi. som På post, bank och apotek i Ronneby, har med bl.a. sänkta expedieringsdisman kar uppnått god tillgänglighet. Vidare har installerat handikapptoaman letter som kan användas såväl personal kunder. av som

1994:36 Bilaga 7 53 sou

Om- och tillbyggnad

Exempel både på bra och dåliga och tillbyggnadsprojekt har framomförts. Oña har anpassningen till de handikappades behov inte genomförts till fullo ekonomiska skäl eller okunnighet hos kommun, av p.g.a. eller arkitekt. En konflikt vid ombyggnad kan också uppstå i

byggherre

de fall de boendes privata ekonomi berörs. I många kommuner handikapprörelsen att det är svårare att anser samarbeta med privata byggherrar än med kommun, landsting och gatycker inte i lika stor utsträckning får gehör från tukontor. Man att man dessa för sina krav. För god användbarhet för med funktionshinder att uppnå personer i bostadsområde från 40-talet i Ronneby slagit samman lähar man ett för erhålla större ytor i kök och badrum. I ett annat om-

genheter att

har tillfogat ett utanpåliggande hiss- och trapp-

byggnadsprojekt man

hus, där dock hissen inte gjorts tillräckligt stor för att rymma en utomhusrullstol eller bår. I Trollhättan har vid ombyggnad i en liknande bebyggelse man en den 50 tillgänglig för med funktionshinder. Både gjort procent personer

vård- och omsorgsförvaltningen och KHR pekar dock på uppenbara

vad användbarheten. Bl.a. har installerat smalhiss brister gäller man en lagt gjorts alldeles för smal. Den nivåskillnad mellan samt en ramp som och balkong på 20 finns i bostädema, är oac-

lägenhetsgolv ca cm som

med hänsyn till rullstolar och rollatorer. l ett nybyggt hus i

ceptabel

Hallsberg har problem med nivåskillnader. Man torde av man samma detta kunna dra slutsatsen att vissa byggnadstekniska lösningar är

olämpliga.

Antal med olika typer av funktionshinder personer Något förvånande är det tillfrågade kommuner som har några uppgifhur många med olika typer funktionshinder som ter över personer av i kommunen. Man flera funktionshinder föredet finns vet att typer av människor med nedsatt rörelsefönnåga dominerar dock. kommer men Ibland har den kommunala handikappsekreterareit använt statistik över hur många medlemmar de olika ltaitdikappförbunden har med reser- vation för dubbelansltttinitg. l något fall har man med utgångspunkt många har färdtjänst uppskattat antalet med från hur som personer funktionshinder.

54 Bilaga 7 sou 1994:36

Ronneby kommun har kunnat beräkna antalet med olika personer ty-

per av funktionshinder tämligen exakt med hjälp

av Riksförsäkringsver-

kets uppgifter på uppbär någon form personer som av bidrag. Tillsammans med hemtjänst och distriktssköterskor har kunnat etc. man kontrollera att inte dubbelregistrerat någon. Detta innebär man att man kunnat få ett mycket bättre underlag för sin

handikapplanering än de

kommuner inte tagit fram uppgifter de lokala förhållandena. som om

Sammanfattning av handikapprörelsens önskemål

Nedan följer en kort sammanfattning vad handikappföreträdare

av i de undersökta kommunema anser vara av stor betydelse att diskutera och bearbeta vid fortsatt arbete. Många önskemålen sammanfaller av med

förslagen i Handikapputredningens slutbetänkande Ett .vamhäIeför al-

la.

Ansvarsfrågan

Om man i PBL att byggherren har det menar yttersta ansvaret för ett byggnadsprojekt, vem kontrollerar då att kraven är uppfyllda bevem dömer när tillgänglighet är uppnådd och för vem är frågor som ofta kommer i diskussionen med handikappförbunden. upp Inom

handikapprörelsen ställer sig dessutom frågande till kompetensen i

man dessa frågor hos kommunens tjänstemän.

HandikappkravenLagvIMnng

Insikt krävs att de minimikrav förekommer i

om som lag och tillämp-

ningsföreskrifter utgår ifrån med mindre omfattande funkpersoner tionshinder, det vill säga med nonnal annstyrka och viss personer modell av rullstol. För att tillgänglighet skall uppnås enligt dessa mått måste man vara frisk handikappad. Synpunkter har också framförts på att man i lagtexten till med rörelsehinder oftare ser personer än till personer med nedsatt orienteingsfönnåga. Många skulle gärna se bindande föreskrifter inrymmer måttkrav

som rimliga på grundläggande

funktioner och utgår ifrån med rullstolar som personer som kräver större manöverutrymme, med gångsvårigheter personer samt personer med nedsatt annstyrka.

Bilaga 7 55

Tolkning av PBL och Nybyggnacisreglerna

Man ser gärna att lag och tillämpningsföreskrifter blir lättare att tolka och önskar att ersätter bör mot skall i de fall där det är möjligt.

man Man processar inte, även om man önskar, då det ibland kan vara svårt att veta om man kan finna stöd för saken i lagtexten.

HandikappkonsulentHandikappsekreterare

Många kommuner har poängterat behovet och nödvändigheten av att

i varje kommun har konsulent eller sekreterare kan samarman en som beta med handikappförbunden och vara behjälplig vid kontakt med kommunala förvaltningar och t.ex. byggherrar. Denne ombudsman skulle bevaka byggnadsprojekt med avseende på anpassning för personer med funktionshinder samt också ha befogenhet att vitesförelägga vid behov.

Remissinstans

Många handikapporganisationer skulle gäma se att exempelvis det

kommunala handikapprådet skulle fungera som en remissinstans liksom

t.ex. miljö- och hälsoskyddsnämnden och brandmyndigheten etc. Man

poängterar dock att det yttersta ansvaret beträffande handikappfrågor och beslut kring dessa inte bör ligga hos handikapprörelsen p.g.a. den i de olika kommunema skiftande kompetensen.

Handikapprörelsen betonar också vikten av att underlätta ett delta-

gande i planeringsprocessen. I några fall anser man att kommunen

borde ha skyldighet att infonnera organisationerna om förestående

byggnadsprojekt för att på så sätt möjliggöra deltagande i ett tidigare

skede.

Referensmaterial

Att sammanställa ett allmänt vedertaget och rikstäckande referensmaterial beträffande handikappfrågor vore önskvärt och till hjälp för såväl arkitekter som granskare och beslutsfattare. Detta material skulle vara väl förankrat i handikapprörelsen och kontinuerligt revideras for att anpassas till förändrade krav och teknik.

56 Bilaga 7

UtbildningAttitydförändring

Frågor har väckts inom handikapprörelsen beträffande kompetensen hos kommunala tjänstemän och beslutsfattare med avseende på handikappfrågor. Utbildning av planeringsansvariga och andra inblandade i byggprocessen borde ökad förståelse för varför miljön skall tillge vara gänglig och användbar för funktionshindrade och för kunskap att ge om vad som döljer sig bakom måttkraven. Utbildning krävs också för att ge kompetens till att utforma detaljer och sådant inte kan regleras i som detaljföreskriñer. Man föreslår att infonnation människor med om funktionshinder och deras behov bör spridas redan i yrkesskolor för att i en förlängning kunna eliminera de problem med

detaljlösningar som uppstår på byggarbetsplatsema. En allmän attitydförändring beträffande

handikapp torde dock den viktigaste utgångspunkten för vara en miljö som skall kunna användas alla och på villkor. av samma

Slutsatser

Vid intervjuarbetet för denna analys fann i del kommuner en ett förvånansvärt dåligt hos ansvariga för

engagemang handikappfrågor inom

kommunen. Trots detta sade sig alla dessa anse att frågor var mycket angelägna och viktiga att diskutera. Vi fann att samarbetet mellan kommun och handikapporganisation i många fall bristfälligt och att skyllde denna brist var man gärna i kommunikation på varandra. Överlag borde informationen förestående om byggnadsprojekt etc. från kommunens sida bättre samtidi vara som anser att handikappförbunden kanske skulle hålla sig bättre underrättade om aktuella byggprojekt. Man får dock ha i åtanke att många inom handikapprörelsen arbetar ideellt, och kanske inte har resurser nog. Samarbetet mellan kommun och handikappförbund borde kunna förbättras avsevärt med kompetent och engagerad

en handikappkonsulent.

I de flesta fall representanter för handikapprörelsen i de vidtaanser lade kommunema att bygglovsförfarandet tillfredsställande.

fungerar De

flesta felen beträffande tillgänglighet uppstår i skedet mellan

bygglovsgranskning och färdigställd byggnad.

sâmüø

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35.Vårandes ochandras. . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitikochinternationalisering.Ku.

Kommunerna,LandstingenochEuropa 36.Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.C.

Mänsföreställningaromkvinnor ochChefskap.S. . VapenlagenochEG.Ju. . Kriminalvårdochpsykiatri. Ju. . Sverigeoch Europa.Ensamhällsekonomisk . konsekvensanalys.Fi.

l EU, EESochmiljön. M. . Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- . ochsäkerhetspolitiskthänseendeavattbli,

respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD.

Förnyelseochkontinuitet omkonstochkultur . i framtiden.Ku.

Förslagtill övergripande Anslutningtill EU -

lagstiñning.UD.

Om krigetkommit... Förberedelserför mottagande . avmilitärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB.+

u Suveränitetochdemokrati . + bilagedelmedexpertuppsatser.UD.

JIK-metoden,m.m.Fi. . Konsumentpolitiki ennytid. C. . Påväg.K.

Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark. . Kartläggningochåtgärdstörslag.M.

Års-ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. . Del ochI II. Ju.

Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell . uppföljningochutvärdering.C.

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning . i eneffektivbistándsfiårvaltning.UD.

Reforrneratpensionssystem.S. . Reformeratpensionssystem.BilagaA. . Kostnaderoch individeffekter.

22. Reformeratpensionssystem.BilagaB.

KvinnorsATP ochavtalspensioner.

Förvaltabostäder.Ju. . 24.Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.

- 25.Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.

- 26. Att förebyggaalkoholproblem.S.

Vård avalkoholmissbrukare. . 28.Kvinnor ochalkohol.

29. Bam Föräldrar Alkohol.

- - 30. Vallagen.Ju.

VissamervürdeskattefrågorIll Kultur m.m.Fi. . - 32.Mycket UnderSammaTak. C.

Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m. . Ku.

34.Teknisktutrymmeför ytterligareTV-sändningar.Ku.

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kulturdepartementet

Omkriget kommit...Förberedelserför mottagandeav Förnyelseochkontinuitet- konstochkultur om militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.[11]+ i framtiden.[9] Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m.[33] Justitiedepartementet Tekniskt utrymmeför ytterligareTV-sändningar.[34] VapenlagenochEG [4] Vår andesstämma ochandras. - Kriminalvård ochpsykiatri. [5] Kulturpolitik ochinternationalisering.[35] Års- ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. Del I och Il. Ju.[17] Civildepartementet Förvaltabostäder.[23] Kommunerna,LandstingenochEuropa. Vallagen.[30] Bilagedel.[2] + Konsumentpolitiki ennytid. [14] Utrikesdepartementet Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell Historisktvägval- Följdemaför Sverigei utrikes-och uppföljningochutvärdering.[18] säkerhetspolitiskthänseendeavattbli, respektiveintebli MycketUnderSammaTak. [32] medlemi Europeiskaunionen.[8] Anslutningtill EU Förslagtill övergripande Miljö- och naturresursdepartementet lagstiftning.[10] EU, EESochmiljön. [7] Suveränitetochdemokrati Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. +bilagedelmedexpertuppsatser.[l2] Kartläggningochåtgärdsförslag.[16] Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning Miljö ochfysisk planering.[36] i eneffektiv biståndsförvaltning.[19]

Socialdepartementet

Mänsföreställningaromkvinnor ochchefsskap.[3] Reformeratpensionssystem.[20] Reformeratpensionssystem.BilagaA. Kostnaderoch individeffekter.[21] Reformeratpensionssystem.BilagaB. KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22] Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.[24] - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Att förebyggaalkoholproblem.[26] Vårdavalkoholmissbrukare.[27] Kvinnor ochalkohol.[28] Barn Föräldrar Alkohol. [29] - -

Kommunikationsdepartementet

Påväg.[15]

Finansdepartementet

Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[1] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk konsekvensanalys.[6] JIK-metoden,m.m. [13] VissamervärdeskatteñågorIII Kultur m.m.[31] -