SOU 1993:94
Anpassad kontroll av byggandet : delbetänkande
Till statsrådet med uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse
Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över plan- och bygglagen, m.m.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 december 1992 överlantmätaren Bengt—Olof Käck som särskild utredare.
Som sakkunniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist (t.o.m. den 31 mars 1993), arkitekten Elisabeth Martin, jur.kand. Claes Winberg samt fr.o.m. den 1 april 1993 utvecklingschefen Thomas Miller.
Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbygg- nadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund, departe- mentssekreteraren Bo Barrefelt, förbundsjuristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt, fil.dr. Bodil Jönsson, kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg, departementssekreteraren Birgitta Magnusson, fastighetsekonomen Lars Magnusson, tekn.dr. Louise Ny- ström, direktören Vidar Sjödin, sekreteraren Bengt Westman, kanslirådet Keith Wijkander samt fr.o.m. den 1 april 1993 landskapsarkitekten Michael Porath och bitr. miljövårdsdirektören Kerstin Åswald och fr.o.m. den 12 maj 1993 tekniska direktören Bo Eliason.
Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén (fr.o.m. den 12 januari 1993) samt sekreterare jur.kand. Stig Hagelstam (fr.o.m. den 12 januari 1993) och hovrättsassessom Henrik Lagergren (fr.o.m. den 13 april 1993). Sekretariatet har biträtts av assistenten Lisbeth Carlsson.
Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen.
Jag får härmed överlämna delbetänkandet Anpassad kontroll av byg-
gandet. Till betänkandet fogas särskilda yttranden.
Stockholm den 8 oktober 1993
Bengt-Olof Käck
/Peter Rosén Stig Hagelstam Henrik Lagergren
Sammanfattning
Min uppgift är att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av vunna erfarenheter av PBL—reformen och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet.
Den viktigaste nyheten i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, som trädde i kraft den 1 juli 1987, var decentraliserandet till kommunema av ansvaret för beslut om fysisk planering och lokalisering av bebyggelse. Andra viktiga ambitioner med PBL var ett utökat medborgan'ntlytande, förenklingar för den enskilde och ett ökat ansvar för byggherren.
I mina direktiv pekas på att de erfarenheter som vunnits tyder på att reformen på vissa viktiga punkter ännu inte fått sitt genombrott. Detta gäller bl.a. i fråga om lättnader för den enskilde som förutsätter kommu- nala beslut. Vad gäller nya förutsättningar i samhällsutvecklingen som bör vara vägledande i översynsarbetet pekas bl.a. på — att samhället måste riktas in mot ett mer effektivt resursutnyttjande, bl.a. genom återanvändning och återvinning (kretsloppsprincipen), — att behovet av avreglering och förenkling rörande byggregelsystemet vuxit sig allt starkare samtidigt som behovet att hävda väsentliga sam- hällsintressen finns kvar, — att den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kom- munala administrationen måste minskas, — att synen på den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda förändrats, varvid som exempel på sådant som kan påverka lagstiftning- en nämns stärkt äganderätt, minskad detaljreglering och ökad privatise- ring.
Jag har funnit det ändamålsenligt att i utredningsarbetet först behandla de frågor som rör bygglov och byggkontroll, inklusive samordningen med den nya byggproduktlagen som är en följd av EES—avtalet. Mina överväganden och förslag i dessa frågor presenteras nu i detta delbetän- kande, Anpassad kontroll av byggandet.
I betänkandet lämnas förslag till lagändringar på en rad olika punkter. Till en början föreslås att den nuvarande tillståndsprövningen (bygglovet) inskränks till att avse endast en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I ett fristående förfarande, som skall inledas med en anmälan (bygganmälan), sker en kontroll av att de tekniska egenskapskraven på byggnader och
andra anläggningar uppfylls. Begreppen bygglov, rivningslov och mark- lov ersätts av begreppen byggtillstånd, rivningstillstånd och marktill- stånd. En sådan uppdelning mellan lokaliseringsprövningen och bygg- kontrollen är enligt min mening nödvändig för att uppnå en bättre an- passning av samhällets kontroll rörande fysisk planering och byggande till de verkliga behoven i enskilda fall.
Lokaliseringsprövning m.m.
Enligt PBL är det kommunerna som med beaktande av vissa riksintres- sen skall ha ansvaret när det gäller beslut om fysisk planering och loka- lisering av bebyggelse. Kommunernas lagliga möjligheter att differen- tiera sin lokaliseringsprövning är dock mycket begränsade i dag. Delvis har detta sin grund i den koppling till även byggnadstekniska krav som finns i dagens bygglov, men även ambitionen att ha generella regler för hela landet spelar in. Hittillsvarande erfarenheter visar också att kom- munerna har varit obenägna att använda det utrymme till variation i lovplikten som finns i nuvarande system. För att uppnå en bättre an- passning av tillståndsplikten till det verkliga behovet av lokaliserings- prövning är det enligt min mening rimligt att ta fasta på principen att den fysiska planeringen i huvudsak är en kommunal angelägenhet och låta den enskilda kommunen utifrån sina lokala förutsättningar i ökad ut- sträckning få avgöra vilken prövning som är erforderlig.
Vad gäller områden med detaljplan föreslås att kommunen skall kunna besluta att genomförandet av planen skall kunna ske utan någon tillståndsprövning. I lagen skall finnas krav på byggtillstånd för i huvud- sak sarnma åtgärder som för närvarande kräver bygglov, bortsett från vissa inre åtgärder som bara skall bli föremål för kontroll av de tekniska egenskaperna. Det skall emellertid var möjligt att i detaljplanen besluta att tillstånd inte krävs för genomförandet. I planen skall därvid som vill- kor för befrielse från krav på tillstånd kunna närmare anges hur åtgär- derna skall utföras. Undantag från krav på tillstånd skall inte få beslutas när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant intresse för sakägare och andra intressenter och i vissa fall för staten att de bör bli föremål för tillståndsprövning. I planen skall redovisas de övervä- ganden som legat till grund för tillståndspliktens omfattning.
Förhållandena i olika delar av landet och inom de enskilda kommu- nerna är mycket skiftande. Tillståndsplikten i områden utanför detalj-
plan bör enligt min mening kunna varieras mycket mer än i dag, om kommunerna ges ett lämpligt och effektivt verktyg för en sådan anpass- ning. Direkt enligt lag föreslås tillstånd krävas bara i viss grundläggande omfattning. Krav på tillstånd härutöver skall beslutas av kommunerna i översiktplan. I viss utsträckning skall finnas en skyldighet för kommu- nerna att besluta om krav på tillstånd för tillgodoseende av grannars och allmänna intressen. Regeringen skall kunna förelägga kommunen att ändra översiktsplanen, om tillståndsplikten inte har ökats i tillräcklig omfattning för att riksintressen skall kunna bevakas. Även om bygglov- splikten generellt sett förväntas minska, förutsätter förslaget att kommu— nerna i översiktsplanen ökar tillståndsplikten i stor omfattning. Den fö- reslagna grundnivån för tillståndsplikt är nämligen av annat slag än da- gens generella regler om bygglovsplikt. I dagens system innebär beslut i onrrådesbestämmelser om ökning eller minskning av lovplikten att det görs undantag från vad som kan betraktas som normala krav på bygglov. Det nu föreslagna systemet är av en annan karaktär. Normeringsmakten är enligt förslaget genom delegation delad mellan riksdag och kommu- nerna. De i lagen uppställda minimikraven på tillstånd kräver komplet- tering genom kommunala beslut. Sådana beslut om ökning av tillstånd- plikten är alltså inte att betrakta som undantag utan som självklara kompletteringar av de lagliga kraven.
Enligt nuvarande regler skall byggnadsnämnden på ansökan ge för- handsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. På grund av att tillståndsprövningen enligt ovannämnda förslag och nuvarande prövning av förhandsbesked i stort rör samma frågor, föreslås att reglerna om förhandsbesked upphävs.
Tillsyn och kontroll av de tekniska egenskapskraven
På det tekniska tillsyns- och kontrollområdet pågår sedan en tid tillbaka en genomgripande förändring såväl inom Sverige som internationellt. Ett mer renodlat produktansvar har lagts på tillverkarna, bl.a. genom den nya produktsäkerhetslagen och lagen om byggfelsförsäkring. Konkur- rensen på marknaden har gynnats genom en rad åtgärder, bl.a. den nya konkurrenslagstiftningen.
De nya regler som införs på tillsyns- och kontrollområdet bygger i huvudsak på de principer som ligger bakom EG:s sk. helhetssyn på provning och kontroll. Den innebär att man gör en klar boskillnad mel-
lan å ena sidan de tekniska kraven på en produkt och å andra sidan sys— temet för kontroll av att dessa krav uppfylls. Att uppställa de tekniska kraven anses vara en uppgift för staten och dess föreskrivande myndig- heter, medan det är producentemas skyldighet att styrka att deras pro- dukter uppfyller kraven. Myndigheterna beslutar hur sådana bestyrkan- den skall ske. Funktionen att kontrollera att producenten tar detta ansvar skall enligt på förhand fastställda regler vara öppen för var och en som har kompetens för detta och som förutsätts finansiera sin verksamhet på marknadsmässiga grunder.
Mot denna bakgrund framstår PBL:s bygglovsförfarande och det till detta knutna byggkontrollsystemet som föråldrat. Det finns bl.a. en risk att utvecklingen på marknaden leder till att nya system byggs upp utan statlig kontroll och styrning och att dessa faktiskt tar över PBL:s regler. Redan nu förekommer det parallella kontrollsystem där man inte utnytt- jar möjligheten till samordningsvinster. Till detta kommer det oklara an- svarsförhållande som i dag rådet mellan byggherren och byggnadsnämn- den. I praktiken får kommunerna ett med byggherrarna delat ansvar för uppfyllandet av kraven, nämligen i de avseenden som byggnadsnämnden efter granskning godtagit ett visst utförande. Systemet med bygglovsav- gifter stimulerar inte heller till kostnadsbesparingar. Tvärt om kan det vara lönsamt för byggherren att i så stor utsträckning som möjligt förlita sig på byggnadsnämndens kontroll.
Byggkontrollen bör enligt min mening utformas så att man gör en klar skillnad mellan de statliga egenskapskraven på byggnader och ansvaret för att uppfylla dessa krav. Den tredjepartskontroll som kan erfordras bör utövas av fristående organ som har en kompetens och ett oberoende som gör dem lämpliga för en sådan uppgift. Huvudprincipen bör vara att det åvilar byggherren att bestyrka att byggnaden uppfyller egenskaps- kraven, medan samhället beslutar om på vilket sätt sådana bestyrkanden skall ske.
Egenskapskraven
En förutsättning för ett system där byggherren själv har ansvaret för uppfyllandet av de statliga kraven på en byggnad förutsätter att dessa inte lämnar utrymme för alltför vida tolkningar. Därutöver är det givetvis angeläget att kraven verkligen är grundade på väsentliga allmänna in- tressen. Därför har i utredningen prövats dagens tekniska egenskapskrav
på byggnader i 3 kap. PBL. När det gäller dessa krav föreslås att nuva- rande trevnadskrav samt krav på material och utförande med hänsyn till reparations, underhålls och driftskostnader skall upphävas. Övriga tekniska egenskapskrav på en byggnads eller anläggnings inre föreslås behållas i allt väsentligt och samordnas med byggproduktlagens regler i en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Nuvarande ombyggnadsbegrepp föreslås dock utrnönstras. I fortsättningen skall behandlas endast två typer av förändringsåtgärder rörande en byggnad; tillbyggnader och ändringar. Med ändring skall avses en åtgärd som förändrar en byggnads konstruktion, funktion eller utseende. Det uttalas vidare att det är angeläget att samhällskraven vid ändring i bl.a. tillämpningsföreskrifter preciseras på ett sätt som skapar förutsebarhet.
Tillsynen och kontrollen
Ett från tillståndsprövningen fristående tillsyns— och kontrollförfarande föreslås införas rörande de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar.
I detta förfarande ges byggherren det fulla ansvaret för att byggnaden uppfyller samhällets krav, medan byggnadsnämnden får ett renodlat till- synsansvar.
Förfarandet inleds med en anmälan (bygganmälan) från byggherren. En sådan anmälan till byggnadsnämnden är obligatorisk före påbörjan- det av byggnadsarbetena. Den efterföljande kontrollen skall dock anpas- sas till det enskilda projektets art och komplexitet, förtillverkningsgra- den, annan myndighetskontroll samt byggherrens kompetens och egna kontrollsystem.
Vid ett samrådsmöte mellan byggnadsnämnden samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. skall diskuteras bl.a. hur samhällskraven skall bestyrkas för projektet. Ett sådant samråd kan undvaras vid enkla pro- jekt eller där t.ex. samhällskraven bevakas av annan myndighet.
Vid samrådet eller snarast möjligt därefter skall byggnadsnämnden, om det inte är obehövligt, godkänna en kvalitetsplan för arbetena, som anger vilken kontroll m.m. som skall utföras. Kontrollen skall i huvud— sak utövas genom dokumenterad egenkontroll eller av fristående sak- kunnig. Övergångsvis bör dock även byggnadsnämndsbesiktningar kunna användas.
När arbetena slutförts, skall byggnadsnämnden lämna ett slutgodkän- nande under förutsättning att det kan antas att samhällskraven uppfyllts. Denna prövning skall normalt grundas på byggnadsnämndens uppfölj— ning av kvalitetsplanen. Byggnaden skall inte få användas förrän sådant godkännande lämnats, om inte byggnadsnämnden särskilt medger det.
Jag föreslår att de nya bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 1995.
Konsekvenser av förslagen
Att direkt i pengar värdera mina förslag torde vara en mycket svår upp— gift. I stället måste analysen av effektema grundas på vissa beteendean- taganden. T.ex. kan man förvänta sig att en byggherre, som vill minime- ra sina kostnader, söker efter den lösning, som uppfyller de tekniska egenskapskraven till lägsta kostnad. Detta leder till en för honom opti- mal situation. För att detta även skall vara optimalt för samhället krävs att priset på de resurser som byggherren använder är korrekt från en samhällsekonomisk synvinkel. Detta kan uppnås genom att även privata organ ges möjlighet att konkurrera om att erbjuda byggherrarna sina tjänster. Huruvida den faktiska utvecklingen kommer att följa den skis- serade banan blir ytterst en empirisk fråga. Utredningens analys måste av naturliga skäl grundas på antaganden.
Exempel på sådana antaganden på vilka jag grundat min analys är — att ett i sig dåligt anpassat prövningssystem är hämmande för en na- turlig samhällsutveckling, — att oklara ansvarsförhållanden samt överlagrande och ej samordnade kontrollsystem innebär risk för dålig kvalitet i byggandet och ett resurs- slöseri, — att kommunernas byggkontroll skattefmansieras i inte ringa utsträck- ning,
— att många kommuner i dag inte har resurser att pröva mer komplexa byggprojekt.
Med hänsyn till dessa grundläggande antaganden har jag försökt finna ett system för samhällets kontroll av byggandet som — bättre än det nu- varande — anpassar samhällsinsatsema till väsentliga samhällsintressen, ger möjlighet till samordningsvinster med andra kontrollsystem, bl.a.
byggherrens egenkontroll, låter byggbranschen i större utsträckning få stå för sina egna kostnader samt främjar konkurrens och utvecklandet av nya rationella metoder.
Den av mig föreslagna tillståndsprövningen rörande byggnaders och anläggningars lokalisering m.m. bör generellt sett innebära kostnadsbe- sparingar för enskilda genom bortfallet av bygglovsavgifter. För samhäl— let — kommuner och länsstyrelser — torde systemet inledningsvis kräva relativt stora planeringsinsatser. I det längre perspektivet kan dock för- väntas samhällsekonomiska vinster av en bättre översiktsplanering.
Det föreslagna tillsyns- och kontrollförfarandet rörande de tekniska egenskapskraven förväntas innebära lägre kostnader för kommunerna, eftersom dagens byggnadsnämndskontroll skattefrnansieras i viss ut- sträckning. Kostnadsökningarna för byggherrarna torde bli obetydliga med hänsyn till möjligheterna att samordna de av byggnadsnämnden begärda bestyrkandena med entreprenadkontrollen. Kostnadsökningama kan dessutom förväntas väl uppvägas av lägre avgift till byggnadsnämn- den, ett förenklat förfarande och en förbättrad tillsyn av de väsentliga egenskapskraven.
F örfattningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987 :10);
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10)l dels att 3 kap. 4—9 5, 8 kap., 9 kap. samt 16 kap. 2 och 3 55 skall upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 3, 4, 6 och 9 55, 2 kap. 1 och 2 55, 3 kap. 3, 10, 11, 13,14 och 16 55, 5 kap. 1, 7, 8,16, 26 och 36 55, 6 kap. 16 och 24 55, 10 kap. 1, 4, 6, 7,12,14,19, 21 och 27 55, 11 kap. 1, 2 och 5 åå, 12 kap. 4, 6 och 7 åå, 13 kap. 2 och 4 55, 14 kap. 5, 7 och 8 55, 16 kap. 1 5 och 17 kap. 7, 16, 17 och 18 a 55 samt att rubriken närmst före 3 kap. 1 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya kapitel, 8 kap. och 9 kap., samt fem nya paragrafer, 4 kap. 1 a 5, 5 kap. 5 a 5, 10 kap. 3 a 5, 13 kap. 2 a 5 och 16 kap. 1 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 3 5
Varje kommun skall ha en ak— tuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark— och vattenområden är avsedda att an- vändas och hur bebyggelseut- vecklingen bör ske. Översiktspla- nen är inte bindande för myndig- heter och enskilda.
1Lagen omtryckt 1992: 1769.
Varje kommun skall ha en ak- tuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att an- vändas och hur bebyggelseut- vecklingen bör ske. I översikts— planen får regleras huruvida åt- gärder kräver tillstånd enligt den- na lag. 1 övrigt är översiktsplanen inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kom- munen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detalj- plan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen en- ligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses.
Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av de-
taljplaner.
För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.
45
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogs- plantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som krä- ver bygglov får ges förhandsbe- sked huruvida byggande kan till— låtas på den avsedda platsen.
65:
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ända— målet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ären- den om bygglov eller förhandsbe- sked
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogs— plantering fordras tillstånd i form av byggtillstånd, rivningstillstånd respektive marktillstånd i den om- fattning som följer av denna lag och föreskrzjter som meddelats med stöd av lagen. Vid utfärdan- det av sådana föreskr'ijier skall almänna och olika enskilda in- tressen beaktas.
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ända- målet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ären— den om byggtillstånd.
9å
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på bygg- nader och andra anläggningar samt byggprodukter finns i lagen (0000:000) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m.
Särskilda bestämmelser om byggprodukter finns i byggpro- duktlagen (] 992:1 535).
2 kap.
1 &
Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Hänsyn skall därvid tas till förhållandena i angränsande kommuner. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden om
bygglov och förhandsbesked.
Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden om byggtillstånd.
25
Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall lagen (1987:12) om hushåll- ning med naturresurser m.m. till- lämpas.
Vid planläggning och i ärenden om byggtillstånd skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas.
3 kap.
Nya byggnader
Byggnader
3?)
Byggnader skall medge god hushållning med energi. I områ- den där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma skall byggnader dessutom medge god hushållning med vatten.
I byggnader som innehåller bo- städer eller arbetslokaler skall uppvärmningssystemet i skälig ut- sträckning urformas så att skilda
Byggnader skall uppjylla de tekniska egenskapskrav som an— ges i 3 5 lagen (0000:000) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m m.
energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt kan använ- das utan omfattande ändringar.
En- eller tvåbostadshus som i huvudsak skall värmas upp med el eller naturgas skall i skälig ut— sträckning utföras så att ett byte till uppvärmning med annat energislag underlättas. Sådana byggnader får
förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme endast
om det jinns särskilda skäl.
105
Tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar av en bygg- nad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiSka, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara.
Härutöver skall tillses att ]. tillbyggnader som kräver bygglov uppjyller kraven i 1—8 59" och att andra tillbyggnader upp-
fvller dessa krav i skälig ut-
sträckning,
2. ombyggnader utförs så att de delar som byggs om tillförs de i 1—8 595 angivna egenskaperna i den omfattning som följer av fö- reskrifter meddelade med stöd av denna lag,
3. andra ändringar än till- byggnad eller ombyggnad utförs så att ändringarna i skälig ut- sträckning uppfyller kraven i 1—8 55.
I detaljplan eller områdesbe- stämmelser kan kommunen ställa lägre krav än vad som följer av
Tillbyggrrader och ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, histo- riska, kulturhistoriska, miljömäs- siga och konstnärliga värden tas till vara.
Med ändring avses en åtgärd som förändrar en byggnads kon- struktion, järnktion eller utseende.
andra stycket 2 under förutsätt- ning att bebyggelsen inom områ— det får långsiktigt godtagbara egenskaper.
Vid tillämpning av andra och tredje styckena skall hänsyn tas till byggnadens förutsättningar. Vid ändring av fritidshus med högst två bostäder gäller inte be— stämmelserna i 3 5 första stycket första meningen, andra och tredje styckena samt 7 och 855 och skall, även såvitt avser tillbygg- nader som kräver bygglov och ombyggnader, kravet i 3 5 första stycket andra meningen gälla en- dast i skälig utsträckning.
115
Med ombyggnad avses åtgär- der som fordrar bygglov och av- sevärt förlänger brukstiden för byggnaden eller en del av den.
I fråga om byggnadsåtgärder som får vidtas utan bygganmälan enligt 9 kap. 2 5 skall bestämmel- sernai I, 2 och 10595 tillämpas i
Även sådant inredningsarbete skälig utsträckning. som syftar till en väsentligt änd— rad användning av byggnaden eller en del av den utgör om- byggnad. 13 &
Byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i de hänse- enden som avses i 3—7559 i hu— vudsak bevaras. Anordningar som avser att tillgodose kraven i 6 och 7595? skall hållas i stånd. Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick
Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick.
Underhållet skall anpassas till byggnadens värde från historisk, kul- turhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivning- ens karaktär.
Byggnader som avses i 12 5 skall underhållas så att deras särart beva-
ras .
145
I fråga om anläggningar för vil- ka bygglov krävs skall vad som föreskrivs om byggnader i 1— 13 55 tillämpas. Ifråga om övriga anläggningar som anges i 8 kap. skall 143939 tillämpas i skälig utsträckning.
I fråga om anläggningar som anges i 8 kap. 2 59 första stycket skall 1—13 55 tillämpas.
165
På bebyggda tomter får bestämmelserna i 15 5 första stycket 6 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträclming.
Vid tillbyggnad som kräver bygglov eller vid ombyggnad skall tomten anordnas så att den uppfyller kraven i 155 i skälig utsträckning.
Vid sådan tillbyggnad eller ändring av en byggnad för vilken bygganmälan krävs enligt 9 kap. 2 9" skall tomten anordnas så att den uppfyller kraven i 15 & i skä- lig utsträckning.
4kap. laj?
] översiktsplanen får regleras i vad mån åtgärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 7, 9 och 10559 samt I] 3? andra stycket och 12 59 tredje stycket.
5 kap. 1 &
Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av be- byggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för
1. ny sammanhållen bebyggelse,
2. ny enstaka byggnad vars an- vändning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall
2. ny enstaka byggnad vars an- vändning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall
förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för
förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för
bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i sam— band med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i sam- band med prövning av ansökan om byggtillstånd,
3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen be— höver ske i ett sammanhang.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anlägg- ningar än byggnader, om anlägg- ningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 59.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anlägg- ningar än byggnader, om anlägg- ningarna kräver byggtillstånd en- ligt 8 kap. 6 5 första stycket 4 el- ler 7 5.
Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
Zag"
I detaljplanen skall anges i vil- ken omfattning åtgärder inom planområdet skall kräva tillstånd
enligt denna lag.
7å
Utöver vad som enligt 3 & skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 59 första styck- et, 6 5 första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 5 första och tredje styckena samt 9 5 första och andra stycke- na,
1. i vad mån åtgärder häver tillstånd enligt 8 kap. 4 och 5 595, 115? första och tredje styckena och samt 12 59 första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skål med hänsyn till bostadsförsörj- ningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall
ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan be- stämmas andelen lägenheter av olika slag och storlelg
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3 kap. 10 5 tredje stycket,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid bestämmelser ifråga om ändring av byggnader och andra anlägg-
skyddsbestämmelser för byggtra- der som avses i 3 kap. 125 och rivningsförbud för sådana bygg-
ningar, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 och rivningsförbud för sådana
nader får meddelas, byggnader får meddelas,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommu- nen inte skall vara huvudman,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna ut- rymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 155 första stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast be- höver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggrringar samt trafik- och väganordningar,
] 1. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorerring, buller, skalming, ljus eller annat sådant som prö— vas enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av ge- mensamhetsanläggningar.
Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas.
I detaljplanen får även meddelas bestärrrmelser om exploateringssam- verkan enligt 6 kap. 2 5. Om en detaljplan antas efter det att ett exploa- teringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras en- ligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan. skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
85
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åt- gärder som innebär väsentlig änd— ring av markens användning förrän
1 detaljplanen får bestämmas att byggtillstånd inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
]. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan ut- gång från fastigheten har ändrats eller
3. beslut om antagande av en i detaljplanen förutsatt fastighetsplan har vunnit laga kraft eller fastighetsplanen får genomföras efter förord- nande enligt 13 kap. 8 5 andra stycket.
165
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områ- desbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får reg- leras
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 _5 första styck— et, 6 5? första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 _5, 8 5 andra och treaje styckena samt 9 _5 tredje stycket,
2. grunddragen för användningen av mark och vattenområden för be- byggelse eller för fiitidsanläggningar, kommunikationsleder och andra
jämförliga ändamål,
3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storle- ken på tomter till sådana hus,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3 kap. 10 5” tredje stycket, skyddsbestämmelser för byggtra- der som avses i 3 kap. 125 och rivningsförbud för sådana bygg- nader får meddelas,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid bestämmelser i fråga om ändring av byggnader och andra anlägg- ningar, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 och rivningsförbud för sådana byggnader får meddelas,
5. användning och utformning av allmänna platser,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom så- dana områden som avses i 8 kap. 9 _5 tredje stycket,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom så- dana orrrråden som avses i 8 kap. 12 _5 tredje stycket,
7. skyddsanordningar för att motverka stömingar från omgivningen, 8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 5.
265
Under utställrringstiden skall planförslaget åtföljas av 1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats, 4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.
I planbesloivningen skall redo- visas planeringsförutsättningama, planens syfte och skälen till pla- nens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmate- rial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvi- kelsen och skälen till denna redo- visas i besloivningen.
I planbeskrivningen skall redo- visas planeringsförutsättrringama, planens syfte och skälen till pla- nens utformning samt de övervä- ganden som legat till grund för tillståndspliktens omfattning inom planområdet. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut.
365
Av 8 kap. 11, 12, 16 och 18 55 följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller onrrådesbe- stämmelser i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall uföras så att de inte strider mot detaljplan eller områ— desbestämmelser. Detta gäller dock inte sådana åtgärder som an- ges i 8 kap. 4 5 första stycket 3—6 och som inte kräver lov.
Av 8 kap. 14—17, 22 och 23 55 följer att byggtillstånd, rivnings- tillstånd och marktillstånd inte får meddelas i strid mot detaljplan el- ler områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver till- stånd och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall uföras så att de inte strider mot detaljplan eller onrrådesbestämmelser. Detta gäl- ler dock inte sådana åtgärder som anges i 8 kap. 3 5" och som inte kräver tillstånd.
Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författ— ningar än denna lag inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdes- bestämmelser.
6 kap. 165
Av 8 kap. 11 5 följer att bygg- lov inte får meddelas i strid mot fastighetsplan i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver bygg- lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot en fastig— hetsplan. Detta gäller dock inte sådana åtgärder som anges i 8 kap. 4 39 första stycket 3—6.
Av 8 kap. 14 och 15 5959 följer att byggtillstånd inte får meddelas i strid mot fastighetsplan i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver bygg- tillstånd och som avser byggna- der, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot en fastig- hetsplan. Detta gäller dock inte
sådana åtgärder som anges i 8 kap. 3 5.
Enligt vad som föreslq'ivs särskilt får beslut enligt vissa andra författ- ningar än denna lag inte meddelas i strid mot fastighetsplan.
245
Om kommunen är huvudman för allmänna platser, får kommunen ef- ter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en
fastighet.
En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter ge- nomförandetidens utgång även lö- sa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt före— ligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
En kommun som är huvudman för alhnänna platser får efter ge- nomförandetidens utgång även lö- sa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt före- ligger dock inte så länge det finns ett byggtillstånd som kan tas 1 an- språk.
Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild rätt,
får rättigheten lösas.
15
25
8 kap. Byggtillstånd, rivningstillstånd och marktillstånd
Åtgärder som kräver byggtillstånd
Områden med detaljplan
Byggtillstånd krävs för att
]. uppföra byggnader,
2. göra tillbyggnader,
3. ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket byggtill- stånd har lämnats,
4. färga om byggnader eller byta fasadbeklädnad eller taktäck- ningsmaterial samt för att göra andra ändringar av byggnader som väsentligt ändrar byggnadens ka- raktär,
5. sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar.
1 3 och 13 55 finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbo- stadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 4 och 5 55 kan kommunen besluta om undantag från kravet på byggtillstånd eller om längre gå- ende krav.
I fråga om andra anläggningar än byggnader krävs byggtillstånd för att
1. anordna nöjesparker, djur- parker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, camping- platser, skjutbanor, småbåtsham- nar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor,
2. anordna upplag eller mate- rialgårdar,
3. anordna tunnlar eller berg- rum som inte är avsedda för tun- nelbana eller gruvdrift,
4. inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för ke- miska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,
5. uppföra radio- eller telemas- ter eller tom,
6. uppföra vindkraftverk om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket pla- ceras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraft- verket skall fast monteras på en byggnad,
7. uppföra murar eller plank,
8. anordna parkeringsplatser utomhus,
9. anordna begravningsplatser, 10. väsentligt ändra anlägg- ningar som avses i 1—9.
Krav på byggtillstånd gäller inte i fråga om
1. en mindre anläggning som avses i första stycket 4 eller 5, om anläggningen är avsedd endast för en viss fastighets behov,
2. åtgärder enligt första stycket 8, om det på fastigheten finns en- dast ett eller två enbostadshus el-
35
ler ett tvåbostadshus och parke— ringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har av- satts till gata eller väg.
I 3 och 13 55 finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbo— stadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 4 och 555 får konnnunen besluta om undantag från kravet på bygg- tillstånd eller om längre gående krav.
Bestärrrrnelsema i 1 och 2 55 gäller inte i fråga om nedan angiv- na åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus och till dem hö- rande komplementbyggrrader (fri- stående uthus, garage och andra mindre byggnader):
1. med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter, inte sträcker sig mer än 3,0 meter ut från huset och inte placeras när- mare gränsen än 4,5 meter,
2. anordna skärrntak över så- dana uteplatser som anges i 1 eller över altaner, balkonger eller en- tréer, om skärrntaket inte är större än 12,0 kvadratmeter och inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,
3. uppföra högst två komple- mentbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sammanlagda byggnadsarea inte
5?)
är större än 10,0 kvadratmeter, taknockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte place- ras närmare gränsen än 4,5 meter.
Om de grannar som berörs medger att åtgärder som avses i första stycket utförs närmare grän- sen än 4,5 meter, krävs inte byggtillstånd.
45
Kommunen får i detaljplan be- sluta att byggtillstånd inte krävs för att på det sätt och under den tid som närmare anges i planen ut- föra åtgärder som avses i 1 och 2 55.
Undantag från krav på bygg- tillstånd enligt första stycket får inte beslutas när de frågor som inte har avgjorts genom detaljpla- nen är av sådant intresse för sak- ägare och andra intressenter att de bör prövas i samband med bygg- tillstånd. Sådant undantag får hel- ler inte beslutas när de frågor som inte har avgjorts kan inverka på sådana intressen som länsstyrelsen har att bevaka enligt 12 kap. 1 5.
Kommunen får för ett område som utgör en värdefull miljö i de- taljplan besluta att byggtillstånd krävs för att underhålla sådan be— byggelse med särskilt bevarande- värde som avses i 3 kap. 12 5.
Kommunen får vidare, om det finns särskilda skäl, i detaljplan besluta att byggtillstånd krävs för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvat—
tentäkter som avses i 4 kap. 1 a 5 ] vattenlagen (1983z29l).
Områden utanför detaljplan
6 &
Byggtillstånd krävs för att
]. uppföra byggnader,
2. göra tillbyggnader,
3. ta i anspråk byggnader eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygg- tillstånd har lämnats.
4. anordna sådana andra an- läggningar än byggnader som an- ges i 5 kap. 18 5 andra stycket.
Byggtillstånd enligt första stycket krävs inte för att
1. uppföra en- eller tvåbo- stadshus,
2. uppföra eller bygga till kom- plementbyggnader,
3. göra mindre tillbyggnader,
4. bygga till indrustribyggna- der,
5. uppföra eller bygga till enk- lare fritidshus, kolonistugor och liknande byggnader.
I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller där- med jämförlig näring krävs bygg- tillstånd endast för åtgärder som anges i första stycket 3.
l 8 och 13 55 finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbo- stadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 7, 9 och 10 55 kan beslut medde— las om längre gående krav på byggtillstånd.
75
så
Kommunen får, efter regering- ens bemyndigande, i översiktsplan besluta att byggtillstånd krävs för att
1. vidta sådana åtgärder som avses i 6 5 andra stycket,
2. utföra eller väsentligt ändra sådana anläggningar som kräver byggtillstånd enligt 25 och som inte kräver tillstånd enligt 65 första stycket 4.
Bestämmelser med krav på byggtillstånd för åtgärder som av- ses i första stycket skall meddelas om det behövs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.
Beträffande en— eller tvåbo- stadshus och till dem hörande komplementbyggnader omfattar krav på byggtillstånd inte de åt- gärder som anges i 35 första stycket.
Beträffande en- eller tvåbo- stadshus och till dem hörande komplementbyggnader utanför område med samlad bebyggelse omfattar krav på byggtillstånd inte heller följande åtgärder:
1. göra mindre tillbyggnader, om åtgärden inte sträcker sig när- mare gränsen än 4,5 meter,
2. uppföra komplementbygg- nader eller murar eller plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte sträcker sig när- mare gränsen än 4,5 meter.
Om de grannar som berörs medger att åtgärder som avses i första och andra styckena utförs närmare gränsen än 4,5 meter, krävs inte byggtillstånd.
Enligt 9 5 kan beslut meddelas om att åtgärder som avses i andra stycket kräver byggtillstånd.
95
Kommunen får, efter regering— ens bemyndigande, för ett område som utgör en värdefull miljö i översiktsplan besluta att byggtill- stånd krävs för att
1. utföra sådana åtgärder som avses i l 5 första stycket 4,
2. underhålla sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 5,
3. utföra sådana åtgärder som avses i 8 5 andra stycket.
Kommunen får, efter regering- ens bemyndigande, i områden för vilka områdesbestämmelser utfär- dats i översiktsplan besluta att byggtillstånd krävs för att utföra sådana åtgärder som avses i 85 andra stycket.
Kommunen får vidare, efter re- geringens bemyndigande, om det finns särskilda skäl, i översikts- plan bestämma att byggtillstånd krävs för att
1. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggna- der för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring,
2. anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana
grundvattentäkter som avses i 4 kap. 1 a5 1 vattenlagen (19831291).
105
Kommunen får, efter regering- ens bemyndigande, i översiktsplan besluta att byggtillstånd ldävs för att
1. sätta upp eller väsentligt ändra ljusanordningar inom områ- den som ligger i närheten av be- fintliga eller planerade anlägg— ningar för totalförsvaret, statliga flygplatser, andra flygplatser för allmänt bruk, kärnreaktorer, andra kämenergianläggningar eller andra anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde,
2. sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar inom områden som utgör värdeful- la bebyggelsemiljöer.
Åtgärder som kräver rivnings- tillstånd eller marktillstånd
115
Inom områden med detaljplan krävs rivningstillstånd för att riva byggnader eller delar av byggna— der, om inte annat har bestämts i planen.
Kommunen får, efter regering- ens bemyndigande, i översiktsplan besluta att rivningstillstånd krävs för att riva byggnader eller delar av byggnader inom områden som inte omfattas av detaljplan.
Rivningstillstånd behövs inte för att riva sådana byggnader eller delar av byggnader som får uppfö- ras utan byggtillstånd. Kommunen får dock i detaljplan eller, efter re- geringens bemyndigande, i över- siktsplan besluta att rivningstill- stånd krävs för sådana åtgärder.
125
inom områden med detaljplan krävs, om inte annat har bestämts i planen, marktillstånd för schakt- ning eller fyllning som medför att höjdläget för tomter eller mark för allmän plats ändras avsevärt. Om ett visst höjdläge för markytan an— ges i planen, krävs dock inte marktillstånd för att höja eller sänka markytan till denna nivå.
Kommunen får i detaljplan be- sluta att marktillstånd krävs för trädfällning eller skogsplantering.
Kommunen får, efter regering- ens bemyndigande, för områden som inte ingår i detaljplan, i över- siktsplan besluta att marktillstånd krävs för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret, statliga flygplatser, andra flygplatser för allmänt bruk, kärnreaktorer, andra kämenergian- läggningar eller andra anlägg- ningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde.
Vissa för totalförsvaret avsedda byggnader m.m.
135
Bestämmelserna om byggtill- stånd, rivningstillstånd och mark- tillstånd gäller inte åtgärder med byggnader eller andra anlägg- ningar som är avsedda för totalför— svaret och som är av hemlig natur. Sådana åtgärder skall föregås av samråd med länsstyrelsen, som på lämpligt sätt skall underrätta kommunen om åtgärderna och var de skall urföras.
Förutsättningar för tillstånd Byggtillstånd
145
Ansökningar om byggtillstånd för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighets- plan som gäller för området, var- vid det förhållandet att genomfö- randetiden för detaljplanen inte har börjat löpa utgör hinder mot att byggtillstånd lämnas,
2. den fastighet och den bygg- nad eller annan anläggning på vil- ken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med de- taljplanen och med den fastig- hetsplan som gäller för området eller
b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en tillståndsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning en-
ligt 3 kap. 2 5 första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2, 10, 12, 14—16 och 18 55.
155
Om fastigheten i annat fall än som avses i 14 5 2 b inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsm- delning, som förutsätts i fastig- hetsplanen.
Beträffande sådana åtgärder på byggnader som anges i 1 5 första stycket 4 skall byggtillstånd läm- nas även om förutsättningama i 14 5 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningama i 14 5 är uppfyllda, får byggtillstånd till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestäm- melser om byggnadens använd- ning och ansökningen avser bo- stadslägenhet som behövs för bo- stadsförsörjrringen, får byggtill- stånd inte lämnas för sådana åt- gärder som anges i 1 5 första stycket 3.
Byggtillstånd får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvi-
kelser från detaljplanen eller fas- tighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i 145 2 b och 17 kap. 1835 skall en samlad be- dömning göras av de awikande åtgärder som söks och de som ti- digare godtagits.
165
Ansölmingar om byggtillstånd för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden
1. uppfyller kraven i 2 kap.,
2. uppfyller lqaven i 3 kap. 1, 2,10,12,14—16 och 18 55,
3. inte skall föregås av detalj- planeläggning på grund av be- stämmelserna i 5 kap. 1 5 och
4. inte strider mot områdesbe— stämmelser.
175
Beträffande en- eller tvåbo- stadshus skall ansölmingar om byggtillstånd till kompletteringsåt- gärder som anges i 195 bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i 16 5 2 och inte strider mot sådana områdesbestämmelser som anges i 5 kap. 16 5 3 eller 4.
Bestärmnelserna i första stycket gäller även andra byggnader än en- eller tvåbostadshus, om an- sökningen avser sådana åtgärder på byggnader som anges i 15 första stycket 4 eller underhållsåt- gärder på sådana byggnader som avses i 3 kap. 12 5.
Byggtillstånd får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvi- kelser från områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med bestämmelserna.
185
Ansökan om byggtillstånd för åtgärder som avses i 55 andra stycket och 95 tredje stycket 2 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommunala planeringen redovisade grundvattentäkter.
195
Med kompletteringsåtgärder avses att
1. uppföra komplementbygg- nader,
2. göra mindre tillbyggnader,
3. utföra sådana åtgärder på byggnader som anges i 1 5 första stycket 4,
4. utföra underhållsåtgärder på sådana byggnader som avses i 3 kap 12 5.
205
Kan byggtillstånd inte lämnas på grund av bestämmelserna 1 14—1 7 55, får byggtillstånd för till- fällig åtgärd lämnas, om sökanden begär det. Sådant tillstånd skall lämnas, om den ansökta åtgärden har stöd i en detaljplanebestäm- melse om tillfällig användning av byggnad eller mark.
I ett byggtillstånd som avses i första stycket får medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller en byggrradsdels användning änd- ras. Tillståndet skall lämnas för högst tio år. Tiden kan på sökan- dens begäran förlängas med högst fem åri sänder. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tjugo ar.
215
Om byggtillstånd har vägrats till en viss åtgärd på grund av att till- stånd till expropriation har lämnats och tillståndet har upphört att gäl- la, får en ny ansökan om byggtill- stånd till åtgärden inte avslås på samma grund förrän tio år har för- flutit från den dag då det första tillståndet till expropriation med- delades.
Rivningstillstånd och marktill- stånd
225
Ansölmingar om rivningstill- stånd skall bifallas, om inte bygg- naden eller byggnadsdelen
l. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestäm- melser,
2. behövs för bostadsförsörj- ningen eller
3. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljö- mässiga eller konstnärliga värde.
235
Ansökningar om marktillstånd skall bifallas om den sökta åtgär- den inte
1. strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser,
2. förhindrar eller försvårar det berörda onrrådets användning för bebyggelse,
3. medför olägenheter för an- vändningen av sådana försvarsan- läggningar eller andra anlägg- ningar som avses i 12 5 tredje stycket,
4. i annat fall medför störningar för omgivningen.
Marktillstånd får lämnas till åt- gärder som innebär mindre avvi- kelser från detaljplan eller områ- desbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med pla— nen eller bestämmelserna.
Generella bestämmelser
245
Har beslut fattats om antagan- de, ändring eller upphävande av detaljplan, orrrrådesbestämrnelser eller fastighetsplan får byggtill- stånd, rivningstillstånd eller mark- tillstånd ges med villkor att plan- beslutet vinner laga lqaft. I beslu- tet om tillstånd skall därvid tas in en upplysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
Handläggningen av tillstånds- ärenden
255
Byggnadsnärnnden prövar an- sökningar om byggtillstånd, riv- ningstillstånd och marktillstånd.
Ansökningar om tillstånd skall göras hos nämnden. Ansökningar— na skall vara sldiftliga. Beträffan- de enkla åtgärder får ansökan dock göras muntligen.
Bestärrrrnelser om prövning av byggtillstånd, rivningstillstånd och marktillstånd utan ansökan finns i 10 kap. 19 5 andra stycket.
265
När ansökan görs, skall de rit- ningar, beskrivningar och uppgif- ter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnäm- den förelägga sökanden att avhjäl— pa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet av- göras i befintligt skick eller an- sökningen avvisas.
Följs inte ett föreläggande enligt 15 5 första stycket, får ärendet av- göras i befintligt skick.
Förelägganden som avses i andra och tredje styckena skall in- nehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
275
Även om en åtgärd med bygg- nader, andra anläggningar eller mark inte kräver tillstånd enligt 1—
12 55, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva frågan om tillstånd till åtgärden.
Bestämmelserna i denna lag om tillstånd skall tillämpas i ärenden enligt första stycket.
285
Innan tillstånd lämnas, skall byggnadsnämnden genom under- rättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som be- rörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 255 första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen, om åt— gården
1. innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestäm- melser eller
2. skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en komplette- ringsåtgärd och inte heller är reg- lerad i områdesbestämmelser.
1 det fall som avses i 5 kap. 25 5 tredje stycket första mening- en får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 5, eller genom en kun- görelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de bo— ende som berörs och brev till kän- da sakägare och sådan organisa— tion eller förening som avses i 5 kap. 25 5 första stycket 2.
Ärenden om tillstånd får inte avgöras utan att sökanden under- rättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och
tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden yttrar sig.
295
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om tillstånd enligt denna lag avser eller påbörjas arbete för att anta, ändra eller upphäva de- taljplan, områdesbestämmelser el— ler den fastighetsplan som berör byggnaden eller marken, får bygg- nadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om tillstånd till dess att ärendet om expropria- tionstillståndet avgjorts eller plan— arbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om tillstånd kom in till byggnads- nämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
Om i en detaljplan har beslutats att tillstånd inte skall krävas för åtgärder som behövs för genomfö— rande av planen, får byggnads- nämnden under de förutsättningar som anges i första stycket besluta om förbud mot att företa de till- ståndsbefriade åtgärderna till dess att ärendet om expropriationstill— ståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Ett förbud som utfärdats på grund av planarbete upphör att gälla om kommunen inte avgjort planärendet inom två år. Beslut om förbud får inte fattas senare än en vecka efter det att en byggan-
mälan som avses i 9 kap. 2 5 har kommit in till byggnadsnämnden.
305
Om byggnadsnämnden finner anledning anta att en åtgärd som kräver tillstånd fordrar tillstånd även av någon annan myndighet, skall nämnden upplysa sökanden om detta.
315
I ett beslut varigenom tillstånd lämnas skall anges tillståndets gil- tighetstid och de villkor och upp- lysningari övrigt som behövs.
325
Sökanden skall av byggnads- nämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varige- nom ett ärende om tillstånd av- görs. Underrättelse skall också sändas till sådan i 285 första stycket omnämnd person, organi- sation eller förening som yttrat sig ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse får ske genom delgivning. Med sökanden får del— givning dock inte ske med till- lämpning av 12 eller 15 5 delgiv- ningslagen (19701428).
335
Om förordnande enligt 12 kap. 4 5 meddelats, skall byggnads- nämnden genast sända sådana be- slut om tillstånd som omfattas av förordnandet till länsstyrelsen.
345
1 beslut om byggtillstånd får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastig- hetsägaren betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersätt- ningen.
Om byggtillstånd eller mark- tillstånd meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslu- tet om tillstånd bestämmas skyl- dighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.
Giltighetstiden för tillstånd
355
Byggtillstånd, rivningstillstånd och marktillstånd upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats in- om två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.
Bestämmelser om byggtillstånd för tillfälliga åtgärder finns i 20 5.
lå
25
9 kap. Byggrradsarbeten, tillsyn och kontroll
Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnad, riv- nings- eller markarbeten (byggher- ren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrift eller beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Han skall vi- dare se till att kontroll och prov— ning utförs i tillräcklig omfattning.
Arbetena skall planeras och ut— föras med aktsamhet så att perso- ner och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag upp— kommer.
Minst tre veckor innan bygg- nadsarbetena påbörjas skall bygg- herren göra en anmälan till bygg— nadsnämnden (bygganmälan), om arbetena avser
1. åtgärder som anges i 8 kap. 1 5 första stycket och kan häva tillstånd enligt 2 5,
2. anordnande av tunnlar för tunnelbana,
3. sådana ändringar av bygg- nader som berör konstruktionen av de bärande delarna eller — såvitt avser andra byggnader än en- eller tvåbostadshus — som avsevärt på- verkar byggnadernas planlösning,
4. installation eller väsentlig ändring av eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i
byggnader,
5. installation eller väsentlig ändring av anordningar för vatten- försörjning eller avlopp i byggna- der eller inom tomter,
6. installation eller väsentlig ändring av hissar i byggnader,
7. underhåll av sådan bebyg— gelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestäm- melser som utfärdats med stöd av 5 kap. 75 första stycket 4 eller 16 5 4 och
8. rivning av byggnader inom område med detaljplan och inom område med samlad bebyggelse utanför område med detaljplan.
Krav på bygganmälan enligt första stycket gäller inte
]. sådana åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggna— der som anges i 8 kap. 3 5 första stycket,
2. sådana åtgärder beträffande anläggningar som anges i 8 kap. 2 5 andra stycket,
3. sådana åtgärder som anges i första stycket 3—5 i fråga om byggnader eller tomter som tillhör staten eller ett landsting,
4. sådana åtgärder med bygg- nader eller andra anläggningar som är avsedda för totalförsvaret och som är av hemlig natur.
Byggnadsarbetena får påbörjas tidigare än som anges i första stycket om byggnadsnämnden sär- skilt medger det.
35
45
55
Bygganmälan skall vara skrift- lig. Till anmälan skall fogas en be- skrivning av projektets art och omfattning. Beträffande enkla åt- gärder får anmälan göras muntli- gen.
Byggnadsnämnden skall utan dröjsmål i brev underrätta grannar om innehållet i anmälan om den avser sådana åtgärder som anges i 2 5 första stycket 1. Sådan under- rättelse behöver inte ske om åt- gärden omfattas av ett byggtill- stånd eller om grannarna eljest bevisligen på annat sätt underrät- tats om byggnadsåtgärdema.
Om en sådan försäkring för byggnadsarbeten behövs som av- ses i lagen (1993:320) om bygg- felsförsäkring, får byggnadsarbe- tena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen företetts för bygg- nadsnämnden.
I fråga om sådana byggnadsåt— gärder som avses i 25 skall det fmnas en kvalitetsansvarig som har utsetts av byggherren. Om är— betena är av mindre omfattning, kan dock byggnadsnämnden be- stämma att kvalitetsansvarig inte behöver utses. För skilda delar av ett byggprojekt kan olika kvali- tetsansvariga utses. En av dem skall samordna deras uppgifter.
65
Till kvalitetsansvarig får utses endast den som har fått godkän- nande (riksbehörighet) av de or- gan som regeringen bestämmer eller den som byggnadsnämnden godkänner för ett visst arbete. Riksbehörighet får meddelas för visst slag av arbete och får be- gränsas till viss tid.
Den kvalitetsansvarige skall ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt. Han skall vara närvarande vid be- siktningama.
Om byggnadsnämnden finner att den kvalitetsansvarige har åsi- dosatt sina skyldigheter, får nämnden ta ifrån honom tillsynen av arbetet. Om han grovt har åsi- dosatt sina skyldigheter, kan nämnden besluta att han under viss tid inte får vara kvalitets- ansvarig inom kommunen. Nämn— den skall anmäla sådana beslut till det organ som meddelat riksbehö- righeten. Om en kvalitetsansvarig med riksbehörighet grovt har åsi- dosatt sina skyldigheter, får orga- net återkalla godkännandet av ho— nom.
Om byggnadsåtgärdema avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgiva- res räkning och det är känt för vil— ket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän skyddsombud, skyddskommitté eller organisation
85
som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgär- dema.
Om byggnadsåtgärdema avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna.
7å
När till byggnadsnämnden har inkommit en anmälan enligt 2 5 att en byggnad skall uppföras eller byggas till eller att annan anlägg- ning skall utföras eller väsentligt ändras, skall nämnden skyndsamt låta utstaka byggnaden, tillbygg- naden eller anläggningen och ut- märka dess höjdläge, om detta är motiverat med hänsyn till förhål- landena på platsen och omstän- digheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge di- rekt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen.
Snarast möjligt efter det att det till byggnadsnärrmden har in- kommit en anmälan enligt 2 5 skall nämnden, om det inte är up- penbart obehövligt, hålla samråd. Till detta skall den kvalitetsansva- rige samt byggherren, entreprenö- ren, projektören och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även yrkesinspektio—
nen kallas. Om en sådan försäk- ring för byggnadsarbeten behövs som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring, skall bygg- nadsnämnden bereda försäkrings- givaren tillfälle att närvara vid samrådet.
96
Vid samrådet skall en genom- gång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nöd- vändiga för att byggnaden eller anläggningen skall uppfylla de krav som avses i 3 kap. samt den samordning som behövs. Om byggnadsnämnden finner anled- ning anta att byggprojektet fordrar tillstånd av någon annan myndig— het, skall nämnden upplysa bygg— herren om detta. Över samrådet skall föras protokoll.
105
Vid samrådet eller snarast möj— ligt därefter skall byggnadsnämn- den, om det inte är uppenbart obe— hövligt, godkänna en kvalitetsplan för arbetena, som anger vilken kontroll som skall utföras, vilka sakkunnigbevis och övriga hand- lingar som skall företes för nänm- den samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Kontrol- len kan utföras genom dokumen— terad egenkontroll, av fristående sakkunnig eller av byggnads- nämnden.
Byggnadsnämnden får även i andra fall än som avses i första stycket andra meningen besikta byggprojektet, om detta är motive— rat med hänsyn till projektets art och omständigheterna i övrigt.
Om byggherren inte följer vä- sentliga föreskrifter i kvalitetspla- nen, får byggnadsnämnden förbju— da att arbetena fortsätts till dess de påtalade bristerna åtgärdats. Byggnadsnämnden får i sådant fall också besluta om ändring av kvali- tetsplanen.
115
När arbetena slutförts skall byggnadsnämnden utan onödigt dröjsmål lämna ett slutgodkännan- de. Sådant godkännande skall lämnas, om byggnaden eller an- läggningen inte strider mot detalj- plan, områdesbestämmelser eller meddelat byggtillstånd och det kan antas att den uppfyller de krav som avses i 3 kap.
Byggnaden eller anläggningen får inte tagas i bruk förrän slut- godkännande lämnats, om inte byggnadsnämnden särskilt medger det.
Byggnadsnämnden får 1 enkla fall besluta att slutgodkännande inte erfordras.
125
En bygganmälan förfalier om byggnadsarbetena inte påbörjats inom två år från dagen för anmä- lan.
10 kap.
15
Byggnadsnämnden skall ta upp frågan om påföljd eller ingripande en- ligt detta kapitel så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett av bestämmelserna om byggande i dennna lag eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa be- stämmelser.
När en åtgärd som kräver bygg- lov, rivningslov eller marklov har vidtagits utan lov, skall byggnads— nämnden se till att det som har ut- förts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand.
När en åtgärd som kräver bygg— tillstånd, rivningstillstånd eller marktillstånd har vidtagits utan tillstånd, skall byggnadsnämnden se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte tillstånd till åtgärden med- delas i efterhand.
3a59
Om en byggnad eller annan anläggning används trots att den enligt 9 kap. 11 5" andra stycket inte får användas eftersom slut- godkännande inte lämnats, får byggnadsnämnden förbjuda vida- re användning. Ett sådant förbud får förenas med vite.
Har frågan om förbud enligt första stycket inte tagits upp till överläggning vid sammanträde med byggnadsnämnden inom fem år från det att bygganmälan gjor- des, får ett sådant förbud inte be- slutas. Om bygganmälan inte gjorts, skall tiden i stället räknas från den tidpunkt vid vilken bygg- anmälan senast skulle ha gjorts.
45
Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsav- gift tas ut.
Utför någon utan tillstånd en åtgärd som kräver byggtillstånd, rivningstillstånd eller marktill— stånd, skall byggrradsavgift tas ut.
Byggnadsavgiften skall bestäm- mas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 5, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock be- stämmas till minst 500 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt tax- an orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som av- ser kostnader för nybyggrrads- karta, utstakning eller läges- kontroll av byggnad eller andra mätningstelmiska åtgärder.
Byggnadsavgiften skall bestäm- mas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 5, skulle ha betalats om till— stånd till samma åtgärd hade med- delats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 500 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständig- heterna i det särskilda fallet. Hän- syn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybygg- nadskarta, utstakning eller läges- kontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Ar överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följ er av andra stycket eller helt efterges.
65. Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 5 första stycket, en överträdelse sker genom att
]. arbete utförs utan ansvarig arbetsledare i strid mot bestäm- melsemai 9 kap. 3 5,
2. någon underlåter att göra sådana anmälningar till bygg- nadsnämnden som avses i 9 kap. 4 5 eller
]. arbete utförs utan en kvali- tetsansvarig i strid mot bestäm- melserna i 9 kap. 5 59.
2. någon underlåter att göra sådan anmälan till byggnads— nämnden som avses i 9 kap. 25 eller
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag.
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 200 och högst 1 000 kronor. Ar överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
75
I sådana fall som avses i 4 5 första stycket skall förutom byggnads— avgift även tilläggsavgift tas ut, om åtgärden innebär att
1. en byggnad uppförs,
2. en tillbyggnad görs,
3. en byggnad helt eller till viss del tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden eller byggnadsdelen senast har använts eller för vilket bygglov har läm- nats eller
4. en byggnad rivs.
3. en byggnad helt eller till viss del tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden eller bygg— nadsdelen senast har använts eller för vilket byggtillstånd har läm- nats eller
Tilläggsavgift skall inte tas ut i de fall som anges i 5 5. Tilläggsavgift skall inte heller tas ut, om den olovliga åtgärden omfattar ett utrymme vars bruttoarea inte överstiger tio kvadratmeter.
Tilläggsavgiften skall tas ut med ett belopp som motsvarar 500 lqonor för varje kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. När brutto- arean beräknas skall dock tio kvadratmeter frånräknas.
Avgiften får bestämmas till ett lägre belopp än som följer av tredje stycket eller helt efterges, om föreläggande om rättelse har meddelats enligt 14 5, om rättelse har skett genom handräckning eller på annat sätt eller om det annars finns särskilda skäl.
125. Kronofogdemyndigheten får meddela särskild handräckning så att rättelse sker när någon
1. utan lov har vidtagit en åt- gärd som kräver bygglov, riv- ningslov eller marklov,
2. har vidtagit en åtgärd med stöd av bygglov, rivningslov eller marklov, om lovet har ändrats el— ler upphävts genom ett beslut som har vunnit laga kraft,
1. utan tillstånd har vidtagit en åtgärd som kräver byggtillstånd, rivningstillstånd eller marktill- stånd,
2. har vidtagit en åtgärd med stöd av byggtillstånd, rivnings- tillstånd eller marktillstånd, om tillståndet har ändrats eller upp- hävts genom ett beslut som har vunnit laga kraft,
3. i annat fall än som avses i 1 har vidtagit en åtgärd som strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen,
4. har underlåtit att utföra arbete eller vidta en åtgärd som har före- lagts honom enligt 15 5, 16 5 första stycket eller 17 5.
145
1 de fall som avses i 12 5 1—3 får byggnadsnämnden, i stället för att ansöka om handräckning, förelägga ägaren av den fastighet, byggnad
eller anläggning som frågan gäller att inom viss tid vidta rättelse. Följs inte föreläggandet, får byggnadsnämnden begära handräckning.
Avser ett föreläggande enligt första stycket en åtgärd som har utförts utan bygglov, där sådant krävs, får byggrradsnänmden i fö- reläggandet förbjuda att åtgärden åter utförs.
Beviljas bygglov, rivningslov eller marklov efter det att föreläg- gande har meddelats, upphör före- läggandet att gälla.
Avser ett föreläggande enligt första stycket en åtgärd som har utförts utan byggtillstånd, där så- dant krävs, får byggnadsnämnden i föreläggandet förbjuda att åtgär— den åter utförs.
Beviljas byggtillstånd, riv- ningstillstånd eller marktillstånd efter det att föreläggande har meddelats, upphör föreläggandet att gälla.
195
Har en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov vidtagits utan sådant lov men framstår det som sannolikt att lov kan meddelas till åtgärden, skall byggnadsnämnden, innan hand- räckning begärs eller föreläggande meddelas, bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om lov.
Om ansökan inte inkommer in- om föreskriven tid, får byggnads- nämnden trots detta pröva frågan om lov till åtgärden. Nämnden får därvid på ägarens bekostnad låta upprätta de ritningar och beskriv- ningar samt företa de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av ärendet.
Har en åtgärd som kräver byggtillstånd, rivningstillstånd eller marktillstånd vidtagits utan sådant tillstånd men framstår det som sannolikt att tillstånd kan meddelas till åtgärden, skall bygg- nadsnämnden, innan handräckning begärs eller föreläggande medde- las, bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om tillstånd.
Om ansökan inte inkommer in- om föreskriven tid, får byggnads- närrmden trots detta pröva frågan om tillstånd till åtgärden. Nämn- den får därvid på ägarens bekost- nad låta upprätta de ritningar och beskrivningar samt företa de åt- gärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av ärendet.
215
Har ett föreläggande enligt 14 5 första stycket, 15 5, 16 5 första stycket eller 175 eller ett förbud enligt 14 5 andra stycket eller
Har ett föreläggande enligt 14 5 första stycket, 15 5, 16 5 första stycket eller 17 5 eller ett förbud enligt 3 a _5, 14 5 andra stycket
165 andra stycket meddelats nå- gon i egenskap av ägare till en viss fastighet och övergår äganderätten till fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet eller förbudet i stället mot denne. Har i föreläg- gandet eller förbudet utsatts lö- pande vite enligt 4 5 lagen (1985:206) om viten och har fas- tigheten överlåtits genom köp, byte eller gåva, gäller vitet mot den nye ägaren rälmat från tid- punkten för äganderättsövergång- en, under förutsättning att anteck- ning om vitesföreläggandet dess- förinnan gjorts enligt 22 5. Löpan- de vite som avser viss period får endast tas ut av den som var ägare vid periodens början. Annat vite gäller inte mot den nye ägaren, men byggnadsnämnden får sätta ut vite för denne.
eller 16 5 andra stycket meddelats någon i egenskap av ägare till en viss fastighet och övergår ägande- rätten till fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet eller förbudet i stället mot denne. Har i föreläg- gandet eller förbudet utsatts lö— pande vite enligt 4 5 lagen (1985:206) om viten och har fas- tigheten överlåtits genom köp, byte eller gåva, gäller vitet mot den nye ägaren räknat från tid- punkten för äganderättsövergång- en, under förutsättning att anteck- ning om vitesföreläggandet dess- förinnan gjorts enligt 22 5. Löpan- de vite som avser viss period får endast tas ut av den som var ägare vid periodens början. Annat vite gäller inte mot den nye ägaren, men byggnadsnämnden får sätta ut vite för denne.
Första stycket gäller även när ett föreläggande eller förbud har med- delats någon i egenskap av tomträttshavare eller eljest som ägare av en byggnad på mark som tillhör någon annan. Vad som sägs om löpande vite gäller dock endast i fråga om föreläggande eller förbud som har meddelats någon i egenskap av tomträttshavare.
l ärenden om föreläggande eller förbud som anges i första eller andra stycket skall bestämmelserna i rättegångsbalken om verkan av att tviste— föremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång tillämpas.
275
Har frågan om påföljd för en överträdelse som avses i 45 första stycket inte tagits upp till överläggning vid sammanträde med byggnads- nämnden inom tio år från det att överträdelsen begicks, får byggnads- avgift eller tilläggsavgift inte tas ut. Detta gäller också i fråga om sär- skild avgift. Därvid skall dock i stället för tio år gälla en tid av tre år.
Sedan tio år har förflutit från Sedan tio år har förflutit från det att en åtgärd som avses i 12 5 det att en åtgärd som avses i 12 5 1—3 vidtogs, får byggnadsnämn- 1—3 vidtogs, får byggnadsnämn-
den inte ansöka om handräckning eller besluta om föreläggande en- ligt 14 5 första stycket. Detta skall dock inte tillämpas när någon utan lov enligt 8 kap. 1 5 första stycket 3 har tagit i anspråk eller inrett en bostadslägenhet för väsentligen annat ändamål än bostadsändamål.
den inte ansöka om handräckning eller besluta om föreläggande en- ligt 14 5 första stycket. Detta skall dock inte tillämpas när någon utan tillstånd enligt 8 kap. 1 5 första stycket 3 eller 6 5" första stycket 3 har tagit i anspråk eller inrett en bostadslägenhet för väsentligen annat ändamål än bostadsändamål.
11 kap
15
Utöver de uppgifter byggnadsnämnden har enligt övriga föreskrifter i denna lag skall nämnden
1. verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och land-
skapsmiljö,
2. uppmärksamt följa den alhnänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning,
3. samarbeta med myndigheter, organisationer och enskilda vilkas arbete och intressen berör nämndens verksamhet,
4. lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksam-
het,
5. övervaka efterlevnaden av denna lag och med stöd av lagen med- delade föreskrifter och beslut.
Byggnadsnämnden skall ta till vara de möjligheter lagen ger att förenkla och underlätta ärenden för enskilda och bör därvid verka för att lagens föreskrifter om be- gränsning av bygglovsplikten vin- ner tillämpning.
25
Byggnadsnämnden skall ta till vara de möjligheter lagen ger att förenkla och underlätta ärenden för enskilda samt verka för att till- ståndsplikten anpassas efter all— männa och olika enskilda intres- sen.
Om någon begär det, skall byggnadsnämnden lämna skriftliga upp— lysningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning.
Behövs nybyggnadskarta för prövningen av en fråga om bygg- lov inom områden med samman- hållen bebyggelse, skall bygg—
Behövs nybyggnadskarta för prövningen av en fråga om bygg— tillstånd inom områden med sam- manhållen bebyggelse, skall bygg-
nadsnämnden tillhandahålla sådan karta, om sökanden begär det.
Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i andra ärenden som föranleder upprät- tande av nybyggnadskarta, rit- ningsgranskning, besiktning, fram- ställning av arkivbeständiga hand- lingar eller andra tids— eller kost- nadskrävande åtgärder.
Lämnas bygglov för uppföran- de, tillbyggnad eller ombyggnad av en byggnad eller annan an- läggning, får byggnadsnämnden dessutom ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att en- ligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmel- ser och fastighetsplaner. Planav- gift får tas ut endast om fastig- hetsägaren har nytta av planen el- ler bestämmelserna.
55
nadsnämnden tillhandahålla sådan karta, om sökanden begär det.
Byggnadsnämnden får ta ut av— gift i ärenden angående tillstånd samt i andra ärenden som föranle- der upprättande av nybyggrrads- karta, ritningsgranskrring, besikt- ning, framställning av arkivbe- ständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åt- gärder.
Lämnas byggtillstånd för upp- förande, tillbyggnad eller om- byggnad av en byggnad eller an- nan anläggning, får byggnads- nämnden dessutom ta ut en plan- avgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, onrrådesbe- stämmelser och fastighetsplaner. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av pla- nen eller bestämmelserna.
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av av- gifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.
Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
12 kap. 4 Ö
Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller regeringen för ett visst område förordna att 1—3 55 skall tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked.
Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller regeringen för ett visst område förordna att 1—3 55 skall tillämpas på beslut att lämna tillstånd.
Om länsstyrelsen, efter det att ett förordnande enligt första stycket har meddelats, beslutar att ett lov eller förhandsbesked skall prövas, får länsstyrelsen förordna att lovet eller förhandsbeskedet inte skall gälla förrän frågan om prövning har slutligt avgjorts.
Om länsstyrelsen, efter det att ett förordnande enligt första stycket har meddelats, beslutar att ett tillstånd skall prövas, får läns- styrelsen förordna att tillståndet inte skall gälla förrän frågan om prövning har slutligt avgjorts.
65
Regeringen får förelägga kommunen att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en
detaljplan
eller områdesbestämmelser
(planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avsesi ] 5 1 och 2.
75
Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen på kommunens bekostnad låta upprätta de förslag som behövs samt anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbe- stämrnelsema. Därvid skall läns-
Regeringen får också, om det behövs för att tillgodose riksin- tressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, utfärda planföreläggande avseen- de kommunens översiktsplan så- vitt avser i vad mån åtgärder krä- ver tillstånd enligt denna lag.
Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen på kommunens bekostnad låta upprätta de förslag som behövs samt anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbe- stämmelserna eller anta eller
styrelsen ombesörja ärendets be— ändra översiktsplanen. Därvid redning. skall länsstyrelsen ombesörja ärendets beredning. 13 kap 2 5
Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i 1 5 får överklagas genom besvär hos läns-
styrelsen.
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda ge- nom detaljplan, områdesbestäm- melser eller förhandsbesked
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda ge- nom detaljplan eller orrrrådesbe- stämmelser.
45
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 25 huruvida prövning skall ske eller ej och länsstyrelsens för- ordnande enligt 12 kap. 4 5 första stycket samt länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 4 5 andra stycket att lov eller förhandsbesked inte skall gälla får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 25 huruvida prövning skall ske eller ej och länsstyrelsens för- ordnande enligt 12 kap. 4 5 första stycket samt länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 4 5 andra stycket att tillstånd inte skall gälla får inte överklagas.
Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än de som anges i första stycket får överklagas genom besvär hos kammarrätten om beslu-
tet avser
1. bygglov eller förhandsbe- sked inom område med detaljplan,
2. bygglov eller förhandsbe- sked inom område som inte omfat- tas av detaljplan och besvären av- ser frågan om åtgärderna utgör kompletteringsåtgärder enligt 8 kap. 13 59, uppfyller ldaven i 3 kap. eller strider mot områdesbe- stämmelser,
3. rivningslov eller marklov och besvären avser frågan om åt- gärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser,
1. byggtillstånd inom område med detaljplan,
2. byggtillstånd inom område som inte omfattas av detaljplan och besvären avser frågan om åt— gärderna utgör kompletteringsåt- gärder enligt 8 kap. 19 5, uppfyller kraveni 3 kap. 1,2, 10, 12, 14—16 och 18 559 eller strider mot orrrrå- desbestämmelser,
3. rivningstillstånd eller mark- tillstånd och besvären avser frå- gan om åtgärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestäm- melser,
4. förordnanden enligt 6 kap. 19 5 att avstå eller upplåta mark eller enligt 6 kap. 22 5 om skyldighet att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp,
5. ingripanden mot försumlig arbetsledare enligt 9 kap 35 fjärde stycket,
5. ingripanden mot försumlig kvalitetsansvarig enligt 9 kap 5 5 fjärde stycket,
6. påföljder och ingripanden enligt 10 kap., 7. debitering av avgifter som anges i 11 kap. 5 5 samt genom besvär hos regeringen i övriga fall.
Sas?
Beslut enligt 8 kap. 45 får överklagas endast på den grun- den att de frågor som inte har avgjorts genom detaljplanen är av sådant intresse för den klagande att de bör prövas i samband med byggtillstånd.
14 kap.
55
Om en detaljplan ändras eller upphävs före genomförandetidens ut- gång, har ägaren av en fastighet och innehavare av särskild rätt till fas— tigheten rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider.
Medför ändringen eller upphävandet att synnerligt men uppkommer vid användningen av en fastighet, är konrrnunen skyldig att lösa fastighe- ten, om ägaren begär det.
Ändras eller upphävs en de- taljplan efter genomförandetidens utgång skall första och andra styckena tillämpas, om bygglov har sökts men ärendet inte slutligt avgjorts före genomförandetidens utgång.
Ändras eller upphävs en de- taljplan efter genomförandetidens utgång skall första och andra styckena tillämpas, om byggtill- stånd har sökts men ärendet inte slutligt avgjorts före genomföran- detidens utgång.
75
Om ersättning har betalats för gatukostnader enligt 6 kap. 31 eller 32 5 eller enligt motsvarande äldre bestämmelser, är kommunen skyldig att betala tillbaka ersättningen, i den mån skada uppkommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när ersättningen togs ut.
Om ersättning har betalats för gatukostnader enligt 6 kap. 31 el- ler 325 eller enligt motsvarande äldre bestämmelser, är kommunen skyldig att betala tillbaka ersätt- ningen, i den mån skada uppkom- mer för ägaren av fastigheten ge- nom att han på grund av att byggtillstånd vägras inte kan an- vända fastigheten så som förutsat- tes när ersättningen togs ut.
Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 55 räntelagen (1975:63 5) från den dag fastighetsägaren betalade ersättningen.
852. Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till er- sättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att
1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshän- delse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts in- om fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestäm- melser eller rivningslov vägras med stöd av 8 kap. 16 59 2 eller 3,
1. byggtillstånd vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan bygg- nad och ansökan om byggtillstånd har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestäm- melser eller rivningstillstånd väg- ras med stöd av 8 kap. 22 5 2 eller 3
3. skyddsbestärnmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 med- delas i en detaljplan eller områdesbestämmelser,
4. om vegetation samt mark- ytans utformning och höjdläge in- om sådana områden som avses i 8 kap. 9 39 tredje stycket meddelas i områdesbestämmelser,
5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 185 första stycket 2 eller 3
4. om vegetation samt mark- ytans utformning och höjdläge in- om sådana områden som avses i 8 kap. 12 5 tredje stycket meddelas i områdesbestämmelser,
5. marktillstånd vägras med stöd av 8 kap. 23 5 första stycket 2 eller 3.
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörs genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 föreligger rätt till ersättning, om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. 1 fall som avses i första stycket 3—5 föreligger rätt till er- sättning, om skadan medför att pågående markanvändning avsevärt för- svåras inom berörd del av fastigheten.
Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men uppkom- mer vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fas- tigheten, om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av andra och tredje styckena skall även beaktas andra beslut som avses i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 5 la- gen (1988:950) om kultunninnen m.m., 5, 8, 9, 11 och 19 55 naturvårds-
2Senaste lydelse 1993 : 559.
lagen (1964:822), förbud enligt 20 5 andra stycket och 21 5 andra stycket samma lag och beslut enligt 18 5 skogsvårdslagen (1979:429) och 19 kap. 2 5 vattenlagen (19831291), under förutsättning att besluten meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall beaktas sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 5 skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid. Har talan eller rätt till ersätt- ning eller inlösen med anledning av nyss angivna beslut förlorats på grund av bestämmelserna i 15 kap. 4 5 eller motsvarande bestämmelser i lagen om kulturminnen m.m., naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.
Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 6 5 beslutat om riv— ningsförbud eller skyddsbestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3 för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., är staten skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen. 1 fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsom- rådet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för er- sättning eller inlösen.
16 kap. 1 53
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela de föreskrifter om ldav på byggnader m.m. som utöver bestämmel- serna i 3 kap. behövs
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser,
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs. Regeringen bestämmer vilka organ som får besluta om godkännande (riksbehörighet) för den som skall utföra sådan kontroll som föreslqivs med stöd av första stycket 3.
Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, som regeringen bestämmer får i utom i fråga om 3 kap. 7 5”, i en- enskilda fall medge undantag från skilda fall medge undantag från bestämmelsemai 3 kap. bestämmelserna i 3 kap.
3Senaste lydelse 1993:695.
1a5
Regeringen eller de kommuner som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om huruvida åtgärder kräver tillstånd enligt denna lag.
17 kap.
Bestämmelserna i 8 kap. 115 fjärde stycket gäller inte inom om- råden som omfattas av stadsplan eller byggnadsplan.
75
Bestämmelserna i 8 kap. 15 5 tredje stycket gäller inte inom om- råden som omfattas av stadsplan eller byggnadsplan.
165
För områden där förbud mot nybyggnad m.m. råder enligt 81 5 byggnadslagen (1947z385) eller har utfärdats med stöd av 825 samma lag skall förordnande om prövning som avses i 12 kap. 4 5 anses ha utfärdats i fråga om be- slut om bygglov, marklov och förhandsbesked.
Inom områden som omfattas av föreskrifter enligt 545 1 mom. tredje stycket byggrradsstadgan (1 9591612) skall skyldighet föreligga att enligt 8 kap. 7 5 söka bygglov för att sätta upp eller väsentligt ändra ljusanordningar och att enligt 8 kap. 95 söka marklov för schaktning eller fyllning.
För områden där förbud mot nybyggnad m.m. råder enligt 81 5 byggnadslagen (19471385) eller har utfärdats med stöd av 825 samma lag skall förordnande om prövning som avses i 12 kap. 4 5 anses ha utfärdats i fråga om be- slut om byggtillstånd och mark- tillstånd.
Inom områden som omfattas av föreskrifter enligt 545 1 mom. tredje stycket byggnadsstadgan (1959z612) skall skyldighet före- ligga att enligt 8 kap. 105 söka byggtillstånd för att sätta upp eller väsentligt ändra ljusanordningar och att enligt 8 kap. 125 söka marktillstånd för schaktning eller
fyllning.
Talan om ersättning eller inlösen med anledning av förbud som anges i första stycket skall väckas före utgången av juni 1988. I sådana mål skall beträffande prövningen i sak äldre bestämmelser tillämpas.
175
Inom områden där förbud med stöd av 40 5 andra stycket eller 110 5 fjärde stycket byggnadsla- gen (1947z385) har utfärdats mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åt- gärd skall skyldighet föreligga att enligt 8 kap. 9 5 söka marklov för sådana åtgärder.
Inom områden där förbud med stöd av 40 5 andra stycket eller 110 5 fjärde stycket byggnadsla- gen (1947:385) har utfärdats mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åt— gärd skall skyldighet föreligga att enligt 8 kap. 12 5 söka marktill- stånd för sådana åtgärder.
18a5
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastig— hetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindel- ning med stöd av 34 5, 38 5 tredje stycket eller 1105 första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 5 tredje stycket fas- tighetsbildningslagen i dess lydel- se vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 115 första stycket 2 b. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna. Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansö- kan om bygglov.
Byggnadsnämnden får i ett ärende om byggtillstånd förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fas- tighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnads- plan, avstyckrringsplan eller tomt- indelning med stöd av 34 5, 385 tredje stycket eller 1105 första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestäm- melser eller 3 kap. 25 tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988) i dess lydelse vid ut- gången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som av- ses i 8 kap. 14 5 första stycket 2 b. En sådan förklaring får avse endast mindre aWikelser från pla- nen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna. Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om byggtillstånd.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad el- ler annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om faststäl—
lelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avviker från pla— nen eller tomtindelningen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
2. Under tiden till utgången av 1996 gäller inte bestänrrnelsen i 8 kap. 6 5 andra stycket 1 samt hävs det utan särskilt beslut enligt 8 kap. 7 5 byggtillstånd för att i områden utanför detaljplan utföra eller väsentligt ändra alla sådana anläggningar som kräver byggtillstånd enligt 8 kap. 2 5.
3. Beträffande åtgärder för vilka lov lämnats skall äldre bestämmel- ser tillämpas.
4. Beträffande åtgärder som kräver byggtillstånd och för vilka till- stånd har lämnats i ett ärende om förhandsbesked enligt 8 kap. 34 5 i dess äldre lydelse skall äldre bestämmelser tillämpas, om förhandsbe- skedet fortfarande är bindande vid en prövning av en ansökan om bygglov.
5. Beträffande ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdan- det skall äldre bestämmelser tillämpas.
6. Om kommunen i översiktsplanen reglerar i vad mån åtgärder krä- ver byggtillstånd, rivningstillstånd och marktillstånd för ett område som omfattas av områdesbestämmelser i vilka lovplikten reglerats enligt 5 kap. 165 1 i dess äldre lydelse, skall områdesbestärnmelserna i detta avseende anses ha den lydelse som beslutats i översiktsplanen.
7. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om bygglov, riv- ningslov och marklov skall i stället gälla byggtillstånd, rivningstillstånd och respektive marktillstånd.
2. Förslag till Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.;
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 5 Denna lag gäller tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar (byggnadsverk) samt byggprodukter. Särskilda bestämmelser om byggande fmns i plan- och bygglagen (1987:10),
2 5 Med byggprodukt avses i lagen en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk och som har betydelse för byggrradsverkets egenskaper i de avseenden som anges i 35 första stycket 1—6.
Tekniska egenskapskrav på byggnadsverk
3 5 Byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla vä- sentliga tekniska egenskapsldav i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, säkerhet vid användning, skydd mot buller, energihushållrring och värmeisolering, lämplighet för avsett ändamål samt
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse— eller orienteringsfönnåga.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om ldav på byggnadsverk för att de skall uppfylla de väsentliga kraven enligt första stycket samt i vilken utsträckning lqaven skall vara uppfyllda vid nybyggnader, tillbyggnader och ändringar av byggnadsverk.
Med ändring avses en åtgärd som förändrar ett byggnadsverks kon- struktion, funktion eller utseende.
HQP'FPJN
4 5 Typgodkända eller tillverkningskontrollerade material, konstruktio- ner och anordningar skall anses uppfylla kraven enligt 3 5 i de avseen- den som godkännandet eller kontrollen gäller.
5 5 Särskilda bestämmelser om krav på varsamhet vid tillbyggnader och ändringar av byggnadsverk finns i 3 kap. 10—12 och 14 55 plan— och bygglagen (1987: 10).
6 5 Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hänse- enden som avses i 3 5 i huvudsak bevaras. Anordningar som avser att tillgodose kraven i 3 5 första stycket 2—4 och 8 skall hållas i stånd.
Särskilda bestämmelser om utförande av underhållsåtgärder och om krav på underhåll av särskilt värdefulla byggnadsverk finns i 3 kap. 13 och 14 55 plan- och bygglagen (1987:10).
Byggprodukter m.m. Lämplighetskrav
7 5 Byggprodukter skall för att få ingå i byggnadsverk vara lämpliga för avsedd användning. En byggprodukt är lämplig, om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk i vilket den skall ingå, rätt projekterat och uppfört, kan uppfylla kraven enligt 3 5 första stycket 1—6.
8 5 Byggprodukter som uppfyller kravet på lämplighet enligt denna lag eller enligt föreslqifter som meddelats med stöd av lagen får släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål.
Bemyndigande
95. För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt internationella överens— kommelser får regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer meddela föresloifter
1. om krav på byggprodukter för att de skall vara lämpliga för avsedd användning enligt 7 5,
2. om bestyrkande av överensstämmelse med gällande lqav beträf- fande byggprodukter,
3. om märkning av byggprodukter som förutsättning för att produkten skall få släppas ut på marlmaden och användas, och
4. om sådana byggprodukter som är av mindre betydelse med hänsyn till hälsa och säkerhet och där tillverkaren har utfärdat en försäkran om byggproduktemas överensstämmelse med allmänt erkänd och tillämpad teknik.
Märkning
10 5 Om en byggprodukt skall EG—märkas enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 9 5 3 gäller bestämmelserna i lagen (1992:1534) om EG—märket.
Tillsyn
11 5 Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer skall utöva tillsyn över att bestämmelserna i 7—10 55 och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.
12 5 En tillsynsmyndighet har rätt att för tillsynen
1. på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs,
2. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, och
3. hos den som tillverkar, importerar eller saluför produkter som om- fattas av tillsynen, få tillgång till produkter för kontroll.
En tillsynsmyndighet får begära handräckning av kronofogdemyndig- heten för att genomföra de åtgärder som avses i första stycket 1—3.
13 5 Om det är motiverat från skyddssynpunkt får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas.
14 5 Om en byggprodukt har EG—märkts trots att den inte överensstäm- mer med de krav som gäller för EG—märkning, får en tillsynsmyndighet, till dess att produkten överensstämmer med kraven. förelägga tillverkare, importör eller den som saluför byggprodukten att
]. upphöra med användningen av EG—märket,
2. återkalla osålda produkter, eller
3. ta bort EG—märket.
15 5 Förelägganden och förbud enligt 13 eller 14 5 får förenas med vite.
Överklagande och verkställighet
16 5 En tillsynsmyndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrif- ter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos kammarrätten.
Beslut om förbud gäller omedelbart och får verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.
Typgodkännande m.m.
175 Efter ansökan kan prövas huruvida vissa slag av material, kon- struktioner eller anordningar får användas i byggnadsverk (frivilligt typ- godkännande). Om det behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, får re- geringen föreskriva att material eller annat som anges i första stycket får användas i byggnadsverk endast efter godkännande (obligatoriskt typ— godkännande). Vid meddelande av typgodkännande får bestämmas att fortlöpande kontroll skall utföras (tillverkningskontroll). Även utan samband med typgodkännande får efter ansökan bestämmas att tillverkningskontroll skall utföras.
18 5 Typgodkännande och beslut om tillverkningskontroll som avses i 17 5 meddelas av de organ regeringen bestämmer.
Ett typgodkännande får ändras eller återkallas om det strider mot en teknisk specifikation som skall följas enligt Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om avgifter för typgodkännande och beslut om till- verkningskontroll,
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
2. Lagen skall inte tillämpas i ärenden enligt plan— och bygglagen (1987:10) som avgjorts av kommunen före ilqaftträdandet.
3. Genom lagen upphävs byggproduktlagen (1992:1535).
3. Förslag till
Förordning om ändring i plan- och byggförordningen
(1987z383);
Härigenom föreskrivs i fråga om plan— och byggförordningen
(19871383)
dels att rubrikerna närmast före 3 och 21 55 skall utgå samt att 3—4 55 och 21 5 skall upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 1, 2, 15 och 17 55 samt 2, 7—9, 15, 16, 17—19 och 22 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 1 a, och 16 a— 16 c 55, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Inledning
Föreslagen lydelse
Grundläggande bestämmelser
Iaf
Nya byggnader
Alla kommuner får i sin över— siktsplan reglera i vad mån åt- gärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 7, 9 och 1055 samt 1158" andra stycket och 12 & tredje stycket plan- och bygglagen (1987:10).
Byggnader
251
Boverket får meddela de verk- ställighetsföreslm'fter och de övri- ga föreskrifter som behövs för tillämpningen av följande be- stämmelser i 3 kap. plan- och bygglagen (1987: 10)
2 58" om uy'ormning av byggna- der,
1Senaste lydelse 1991 :74.
Boverket får meddela de verk- ställighetsföreslqifter och de övri- ga föreskrifter som behövs för tillämpningen av 3 kap. 2 59 plan— och bygglagen (1987:10) om ut- formning av byggnader.
3 5 första och andra styckena om hushållning med energi och ujormning av uppvärmningssystem,
4 5 om härför/någa, stadga och beständighet hos byggnaders grundkunstruktion, stomme och andra bärande delar,
5 5 om utformning av byggna- der med hänsyn till deras ändamål samt om hygien, arbetsmiljö och inomhusklimat,
6 5 första stycket om skydd mot olycksfall, mot uppkomst och spridning av brand och mot per- sonskador vid brand,
6 5 andra stycket om omhän- dertagande och bortforsling av avfall,
7 5 första och andra styckena om tillgänglighet.
792
Om byggnadsnämnden tillstyr- ker det, får boverket i enskilda fall i experimentsyfte medge mindre undantag från bestämmelserna i 3 kap. 1—6 och 8—18 55 plan- och bygglagen (1987:10). Ansökan om sådant undantag skall ges in till byggnadsnämnden, som med eget yttrande skall överlänma den till boverket.
Om byggnadsnämnden tillstyr- ker det, får Boverket i enskilda fall i experimentsyfte medge mindre undantag från bestämmelserna i 3 kap. plan- och bygglagen (1987:10). Ansökan om sådant undantag skall ges in till bygg- nadsnämnden, som med eget ytt- rande skall överlämna den till Bo- verket.
Frågor om undantag i andra fall prövas av regeringen. Ansökan skall i sådana fall ges in till Boverket, som med eget yttrande skall överlämna den till regeringen.
853
Byggnadsnämnden får i enskil- da fall medge mindre avvikelser från föreskrifter som boverket meddelat med stöd av 2, 4, 5, och 655, om det finns särskilda skäl och om byggnadsprojektet ändå kan antas bli tekniskt tillfredsstäl— lande och det inte finns någon av- sevärd olägenhet från annan syn-
punkt.
95
Vid tillämpningen av 3 kap. 7 5 plan- och bygglagen(1987:10) skall en vind där det finns en bo— stad eller huvuddelen av en bo— stad, räknas som ett våningsplan. När det i andra fall enligt plan- och bygglagen eller i föreskrifter eller beslut som utfärdats med stöd av lagen meddelats bestäm- melser om byggnadshöjd, källar- djup eller antal våningar gäller föl- jande, om inte annat särskilt an- ges.
Byggnadsnämnden får i enskil- da fall medge mindre avvikelser från föreskrifter som Boverket meddelat med stöd av 2 5, om det finns särskilda skäl och om bygg- nadsprojektet ändå kan antas bli tekniskt tillfredsställande och det inte finns någon avsevärd olägen- het från annan synpunkt.
När det enligt plan- och bygg— lagen eller i föreskrifter eller be— slut som utfärdats med stöd av la- gen meddelats bestämmelser om byggnadshöjd, källardjup eller an- tal våningar gäller följande, om inte annat särskilt anges.
Byggnadshöjden och källardjupet skall berälmas från markens me— delnivå invid byggnaden. Om byggnaden ligger mindre än sex meter från allmän plats, skall dock beräkningen utgå från den allmänna platsens medelnivå invid tomten, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.
Byggnadshöjden räknas till skärningen mellan fasadplanet och ett plan som med 45 graders lutning innåt byggnaden berör byggnadens tak. Källadjupet räknas till det lägsta källargolvets översida.
Som våning räknas även vind där bostadsmm eller arbetslokal kan in— redas, om den enligt tredje stycket beräknade byggnadshöjden är mer än 0,7 meter högre än nivån för vindsbjälklagets översida, och källare, om
3Senaste lydelse 1991:74.
golvets översida i våningen ovanför ligger mer än 1,5 meter över mar- kens medelnivå invid byggnaden.
Arenden om lov Ärenden om tillstånd, m.m.
155
Slqiftliga ansökningar om lov eller förhandsbesked och sådana handlingar som avses i 8 kap. 20 5 första stycket samt 29 5 tredje och färde styckena plan- och bygglagen (1987:10) skall vara utförda så att de är lämpliga för arkivering i befintligt skick eller efter mikrofilmning, om bygg- nadsnämnden begär det.
Sloiftliga ansökningar om till- stånd och sådana handlingar som avses i 8 kap. 26 5 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) skall vara utförda så att de är lämpliga för arkivering i befintligt skick eller efter mikrofilmning, om byggnadsnämnden begär det.
1654
Boverket får meddela de verk- ställighetsföresloifter som behövs för tillämpningen av bestämmel- sema om handläggning av ärenden om lov och förhandsbesked i 8 kap. 195 andra stycket, 205 första stycket, 29 5 tredje och fjärde styckena och 34 5 färde stycket plan- och bygglagen (1987:10).
Boverket får meddela de verk— ställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmel- serna om handläggning av ärenden om tillstånd i 8 kap. 255 andra stycket och 265 första stycket plan- och bygglagen (1987:10).
I6a5
4Senaste lydelse 1991174.
Bygganmälningar och de handlingar som skall bifogas en sådan anmälan skall vara utförda så att de är lämpliga för arkive- ring i befintligt skick eller efter mikrofilmning, om byggnads— nämnden begär det.
Ansvarig arbetsledare
I en bygganmälan skall anges fastighetsbeteckning, byggherrens namn och adress samt tidpunkt för avsedd byggstart.
16b5
I samband med bygganmälan får byggnadsnämnden besluta att handlingar som beskriver bygg- naden eller anläggningen i fär- digställt skick skall ges in till nämnden när arbetena har avslu- tats. Sådana handlingar skall vara utförda så att de är lämpliga för arkivering i befintligt skick eller efter mikrofilmning, om byggnadsnämnden begär det.
Boverket får meddela de verk— ställighetsföreskn'fter som behövs för tillämpningen av första stycket.
zac;
Boverket får meddela de verk- ställighetsföresknjier som behövs för tillämpningen av bestämmel- serna i 9 kap. 3 5 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) om bygganmälan.
Kvalitetsansvari g
175
Som ansvarig arbetsledare en- ligt 9 kap. 3 5 plan- och bygglagen (1987:10) får endast den god- kännas som har erforderlig ut- bildning, erfarenhet och lämplighet
för uppgiften.
Som kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 5 5 plan- och bygglagen (1987:10) får endast den godkän- nas som har erforderlig utbildning, erfarenhet och lämplighet för
uppgiften.
1855
Sveriges Provnings- och Forsk- ningsinstitut Aktiebolag prövar efter ansökan frågor om godkän- nande (riksbehörighet) av ansva- rig arbetsledare enligt 9 kap. 3 5 andra stycket plan- och bygglagen (1987:10). Till en ansökan om godkännande skall fogas de intyg och andra handlingar som sökan- den vill åberopa.
Svenskt Byggodkännande Ak- tiebolag prövar efter ansökan frågor om godkännande (riksbehö— righet) av kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 5 5 andra stycket plan- och bygglagen (1987:10). Till en an- sökan om godkännande skall fo- gas de intyg och andra handlingar som sökanden vill åberopa.
Boverket får meddela föreslaifter om avgifter för godkännanden en-
ligt första stycket.
19 56
Boverket får meddela de verk- ställighetsföreslo'ifter som behövs för tillämpningen av bestämmel- serna i 9 kap. 1 och 2 55 plan- och bygglagen (1987:10) om utförande av byggnads-, rivnings- och markarbeten samt om kontroll och provning.
Boverket får meddela de verk- ställighetsföreslcrifter som behövs för tillämpningen av bestämmel- serna i 9 kap. 1 5 plan- och bygg- lagen (l987:10) om utförande av byggnads-, rivnings- och markar- beten samt om kontroll och prov- ning.
22 57
Beslut av Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut Aktiebolag enligt denna förordning och beslut enligt 9 kap. 35 fjärde stycket plan- och bygglagen (1987:10) om att återkalla ett godkännande av ansvarig arbetsledare får över— klagas hos regeringen.
5Senaste lydelse 1993 :701. 6Senaste lydelse 1991174. 7Senaste lydelse 19931701.
Beslut av Svenskt Byggodka'n- nande Aktiebolag enligt denna förordning och beslut enligt 9 kap. 5 5 fjärde stycket plan- och bygg- lagen (1987:10) om att återkalla ett godkännande av kvalitetsan- svarig får överklagas hos rege- ringen.
4. Förslag till Byggnadsverksförordning;
Härigenom föreslqivs följande.
1 5 Byggnadsverket skall vara konstruerat och utfört på ett sådant sätt att den påverkan det sannolikt utsätts för under bygg— och bruksskedet inte leder till
— ras av byggnadsverket, helt eller delvis, — sådana större deformationer som är oacceptabla, — skada på andra delar av byggnadsverket, dess installationer eller fasta utrustning, till följd av större deformationer i den bärande kon- struktionen, eller
— skada genom händelse som inte står i proportion till den ursprung- liga orsaken.
2 5 Byggnadsverket skall vara konstruerat och utfört på ett sådant sätt att om brand uppstår
— byggnadsverkets bärförrnåga kan antas förbli intakt under en be— stämd tid,
— utveckling och spridning av brand och rök inom byggnaden begrän— sas,
— spridning av brand till närliggande byggnader begränsas, — personer som befinner sig i byggnaden kan lämna den eller räddas på annat sätt, och
— räddningsmanskapets säkerhet beaktas.
3 5 Byggnadsverket skall vara konstruerat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför risk för brukarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som en följd av
— utsläpp av giftig gas, — förekomst av farliga partiklar eller gaser i luften, — farlig strålning, — förorening eller förgiftning av vatten eller mark, — bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall, eller
— förekomst av fukt i byggnadens delar eller på ytor inom byggnaden. Avfall skall kunna tas om hand på ett resurshushållande sätt.
Vid ändring av ett byggnadsverk gäller kraven i första och andra styckena de vidtagna åtgärderna. I övrigt skall den del av byggnadsver- ket som berörs av ändringarna uppfylla kraven i den utsträclming som skäligen kan fordras med hänsyn till den förlängning av brukstiden som ändringarna medför och med beaktande av byggnadsverkets värden.
4 5 Byggnadsverket skall vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte innebär oacceptabel risk för olyckor vid användning eller drift såsom halka, fall, sammanstötning, brännskador, elektriska stötar eller skador från explosioner.
5 5 Byggnadsverket skall vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att buller, som uppfattas av brukarna eller av personer i närheten av byggnaden, ligger på en nivå som inte medför risk för deras hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållan- den.
Vid ändring av ett byggnadsverk gäller kraven i första stycket de vidtagna åtgärderna. I övrigt skall den del av byggnadsverket som berörs av ändringarna uppfylla kraven i den utsträckning som skäligen kan fordras med hänsyn till den förlängning av brukstiden som ändringarna medför och med beaktande av byggnadsverkets värden.
65 Byggnadsverket och dess installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen be— hövs vid användandet är liten och vännekomforten för brukarna är till- fredsställande. I områden där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma skall byggnader dessutom medge god hushållning med vat— ten. l byggnadsverk, som innehåller bostäder eller arbetslokaler, skall uppvärrnningssystemet i skälig utsträckning vara utformat så att skilda energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar. En- eller tvåbostadshus som i huvudsak skall värmas upp med el eller naturgas skall i skälig utsträckning vara projekterade och utförda så att ett byte till uppvärmning med annat energislag underlättas. Sådana byggnader får vara försedda med uppvärrnningssystem för direktverkan- de elvärme endast om det finns särskilda skäl.
Vid ändring av ett byggnadsverk gäller kraven i första—tredje stycke- na de vidtagna åtgärderna. I övrigt skall den del av byggnadsverket som berörs av ändringarna uppfylla kraven i den utsträckning som skäligen kan fordras med hänsyn till den förlängning av brukstiden som ändring— arna medför och med beaktande av byggnadsverkets värden.
7 5 Byggnadsverket skall vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det är lämpligt för det avsedda ändamålet. Bostäder skall ha tillräck- ligt utrymme och nödvändig fast utrustning för grundläggande funktioner såsom vila, samvaro, hygien, matlagning, måltider och förvaring. Dessa funktioner skall i skälig utsträckning kunna avskiljas från varandra.
Vid ändring av ett byggnadsverk gäller kraven i första stycket inte befintliga bostäder. För nya bostäder och lokaler som inrättas i ett be- fmtligt byggnadsverk skall beaktas byggnadens värden.
8 5 Byggnadsverk som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det är tillgängligt för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga samt att bostäderna och lokalerna är tillgängliga för och kan användas av dessa personer. I den utsträclming som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet skall byggnadsverket vara försett med hiss eller annan lyftanordning.
Kravet att bostäder skall vara tillgängliga genom hiss eller annan lyf— tanordning gäller inte byggnader som har färre än tre våningsplan. Om sådana byggnader innehåller bostäder som inte nås från marken, skall de dock utföras så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. Vind där det finns en bostad eller huvuddelen av en bostad, skall räknas som ett våningsplan.
I fråga om en— eller tvåbostadshus gäller inte lqavet på tillgänglighet till byggnaden, om det är oskäligt med hänsyn till terrängen.
Beträffande byggnadsverk som innehåller arbetslokaler gäller, såvitt avser dessa lokaler, inte kraven i första stycket, om det är oskäligt med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda.
Vid ändring av ett byggnadsverk gäller kraven i första och andra styckena de vidtagna åtgärderna. I övrigt skall den del av byggnadsver- ket som berörs av ändringarna uppfylla kraven i den utsträckning som skäligen kan fordras med hänsyn till ändringamas omfattning och bygg- nadsverkets standard samt med beaktande av byggnadsverkets värden.
9 5 I fråga om fritidshus med högst två bostäder gäller inte bestämmel- serna 6 5 första stycket första meningen, andra och tredje styckena samt 8 5 och skall kravet i 6 5 första stycket andra meningen gälla endast i skälig utsträclming.
I fråga om byggnadsåtgärder som får vidtas utan bygganmälan enligt 9 kap. 2 5 plan— och bygglagen (1987:10) skall bestämmelserna i 1—8 55 tillämpas i skälig utsträckning.
10 5 I fråga om ändring av byggnadsverk får kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser ställa lägre krav än vad som följer av be- stämmelserna i 1—8 55 under förutsättning att bebyggelsen inom området får långsiktigt godtagbara egenskaper.
Om ändringar av ett byggnadsverk skall genomföras i etapper och om bestämmelserna i 1—8 55 medför behov av omfattande ändringar av andra delar av byggnaden, får byggnadsnämnden besluta att sådana ändringar inte behöver utföras förrän vid en viss senare tidpunkt, om detta av telmiska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. Den tid- punkt då ändringen skall vara utförd skall anges i beslutet.
11 5 Boverket får efter samråd med andra berörda myndigheter med- dela de verkställighetsföreskrifter och de övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av 1—8 55.
12 5 Om byggnadsnämnden tillstyrker det, får boverket i enskilda fall i experimentsyfte medge mindre undantag från bestämmelserna i 1—7 55. Ansökan om sådant undantag skall ges in till] nämnden, som med eget yttrande skall överlämna den till Boverket. Boverkets beslut får överlda- gas hos regeringen.
Frågor om undantag i andra fall prövas av regeringen. Ansökan skall i sådana fall ges in till Boverket som med eget yttrande skall överlämna den till regeringen.
13 5 Byggnadsnämnden får i enskilda fall medge mindre avvikelser från föreskrifter som meddelats med stöd av 11 5, om det finns särskilda skäl och om byggnadsprojektet ändå kan antas bli tekniskt tillfredsställande och det inte finns någon avsevärd olägenhet från annan synpunkt.
Typgodkännande och tillverkningskonstroll
14 5 Svenskt Byggodkännande Aktiebolag prövar efter ansökan frågor om frivilligt typgodkännande och tillverkningskontroll enligt 17 5 första stycket och tredje stycket andra meningen lagen (00001000) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Till en ansökan som avses i första stycket skall fogas de intyg och andra handlingar som sökanden vill åberopa.
Ett beslut om typgodkännande skall ange i vilka avseenden och under vilka förutsättningar materialet, konstruktionen eller anordningen uppfyl- ler kraven i 3 5 lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och i de föreskrifter som meddelats för tillämpningen av denna paragraf. Beslutet får förenas med villkor och tidsbegränsas.
Ett beslut om tillverkningskontroll skall ange hur det skall kontrolle- ras att ett material, en konstruktion eller en anordning har vissa egen-
skaper. Boverket får meddela föreskrifter om avgifter för frivilligt typgodkän- nande och tillverkningskontroll.
15 5 Beslut av Svenskt Byggodkännande Aktiebolag enligt denna för- ordning får överklagas hos regeringen.
1 Inledning
1.1. Direktiv m.m.
Regeringen beslutade om direktiv för utredningsarbetet vid rege- ringssarnmanträde den 26 november 1992 (bilaga).
Enligt direktiven skall övervägas en lång rad frågor i den nuva- rande plan- och bygglagstiftningen, bl.a. frågor om ökad miljö- hänsyn, stärkt medborgarinflytande samt förenkling av detaljplane- och bygglovsprocessen.
Regeringen har till utredningen för vidare överväganden över- lämnat riksdagsskrivelse 1990/911296 rörande frågor om förhands- besked samt en utredning från Arbetarskyddsstyrelsen den 4 maj 1992 rörande yrkesinspektionens handläggning av ärenden om för- handsbedömning. Regeringen har vidare överlämnat ett stort antal skrivelser från kommuner, organisationer och enskilda med förslag till ändringar i nuvarande plan- och bygglagstiftning.
Banverket har till utredningen ingivit en skrivelse, daterad den 2 september 1993, rörande bl.a. slopande av krav på bygglov för jämvägstunnlar. Luftfartsverket har ingivit en skrivelse, daterad den 22 september 1993, med synpunkter på en PBL—hantering för att skydda pågående och framtida verksamhet vid flygplatser.
1.2. Utredningsarbetet
Som framgår av direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etap- per, varvid en första etapp förutsattes omfatta samordningen av reglerna rörande de byggnadstekniska egenskapskraven i PBL med byggproduktlagens motsvarande regler. Tidigt observerades dock svårigheten att behandla denna fråga isolerat, eftersom dagens bygglovsförfarande innefattar såväl en prövning av en byggnads lokalisering och yttre utformning som en tillsyn och kontroll av att de byggnadstekniska egenskapskraven uppfylls. Det blev därför nödvändigt att överväga dessa frågor samlat.
Detta delbetänkande behandlar således säväl tillståndsprövning- en rörande en byggnads eller annan anläggnings lokalisering m.m. som tillsynen och kontrollen av att de byggnadstekniska kraven uppfylls, inklusive en samordning med den nya byggproduktlagen. Redan här bör dock påpekas att även en sådan avgränsning har
inneburit problem på grund av bl.a. komplexiteten i PBL-systemet. I övervägandena har därför på en rad punkter fått hänvisas till ut- redningens fortsatta arbete. Detta gäller bl.a. närmare övervägan- den rörande kulturmiljöhänsynen i fysisk planering och tillgänglig- heten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, där mina överväganden och förslag kommer att redovisas först i en senare etapp.
Jag har fortlöpande tagit ställning till de frågor som direktiven aktualiserar vid regelbundna sammanträden, vid vilka oftast samtli- ga sakkunniga och experter deltagit. Dessutom har hållits ett inter- natsarnmanträde med sakkunniga och experter, vid vilket de grundläggande besluten fattats. Därutöver har arbetsgrupper i olika sammansättning under min eller sekretariatets ledning arbetat med frågor av mer teknisk art. Utredningen har som framgår av missivet haft tillgång till ett stort antal sakkunniga och experter, verksamma på plan- och byggområdet. För att få ett ännu bredare underlag för övervägandena har utredningen hållit seminarier och en hearing med särskilt inbjudna personer från myndigheter och organisationer utanför sakkunnig- och expertkretsen. Jag själv och sekretariatet har vidare haft åtskilliga informella kontakter av detta slag under utredningsarbetets gång.
2 Bakgrund
2.1. Byggnadslagstiftningen 2.1.1 Äldre lagstiftning
Den äldre byggnadslagstiftningen, byggnadslagen (1947:385), BL, och byggnadsstadgan (1959z612), BS, skilde — i fråga om reglering av be- byggelse som inte ingick i stadsplan eller byggnadsplan — mellan tätbe- byggelse och glesbebyggelse. Med tätbebyggelse avsågs i första hand sådan samlad bebyggelse som nödvändiggjorde särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Annan bebyggelse än tätbe- byggelse kallades glesbebyggelse.
Genom BL gavs det allmänna befogenhet att bestämma var tätbebyg— gelse fick uppkomma. Principen kom till uttryck i en bestämmelse där det som förutsättning för att mark skulle få användas för sådan bebyg- gelse angavs att den vid planläggning skulle ha prövats lämplig för än- damålet. För att hindra att tätbebyggelse uppkom fanns ett förbud mot tätbebyggelse i BS. Från förbudet kunde medges dispens.
Tätbebyggelseförbudet och skyldighet att söka byggnadslov gällde endast inom områden som ingick i generalplan eller omfattades av utomplansbestämmelser.
Innebörden av begreppet tätbebyggelse angavs inte närmare. I det ursprungliga lagstiftningsärendet uttalade emellertid dåvarande departe- mentschefen (se prop. 19711118 s. 9) att han ansåg det avgörande vara huruvida bebyggelsen medförde behov av gemensamma anordningar. Som exempel nämndes vatten- och avloppsledningar samt vägar. Om behov förelåg av anordningar av någon betydelse var det fråga om tät- bebyggelse. Industiibyggnader skulle alltid betraktas som tätbebyggelse.
Definitionen gav ett förhållandevis stort utrymme för diskretionär prövning i varje enskilt fall. I praxis kunde man ta hänsyn till grunderna för byggnadslagstiftningen och därigenom till "samhällsintressets krav på att plan- och byggnadsverksamheten anpassades till de vid varje tid— punkt uppdragna planpolitiska riktlinjerna." Regeringens praxis från ti- den närmast före 1972—års lagändring pekar på en tämligen vid tillämp- ning av tätbebyggelsebegreppet. I de prövade ärendena ansågs oftast tätbebyggelse förekomma. Bidragande orsak till praxisen torde ha varit de högre krav på bebyggelseplanering som samhällsutvecklingen med- förde. Någon skillnad mellan fritids- och perrnanentbebyggelse gjordes
knappast — i vart fall inte om huset medgav övernattning. Tolkningen av "samlad bebyggelse" och "särskilda anordningar för gemensamma be- hov" skedde från renodlad planeringssynpunkt. Som glesbebyggelse betraktades huvudsakligen avskilt belägna hus i trakter där bebyggel- seutvecklingen varit obetydlig och ingen grundad anledning förelåg att räkna med någon ändring av betydelse inom överskådlig tid. Vidare an- sågs vissa smärre byggnader av tillbehörskaraktär samt mindre tillbygg- nader och vissa andra åtgärder som inte innebar någon förändring av det möjliga användningssättet för en byggnad eller ökade kraven på gemen- samma anordningar som glesbebyggelse.
Bakgrunden till de lagändringar som gjordes 1972 var en skrivelse från Naturvårdsverket, dåvarande Lantmäteristyrelsen och dåvarande Statens planverk. I skrivelsen framhölls att den dåvarande ordningen medförde svåra olägenheter genom att oreglerad glesbebyggelse upp- kom. Sådan bebyggelse ansågs hindra långsiktig planering för ända- målsenlig markanvändning och bebyggelsestruktur och ofta innebära slöseri med mark och naturvärden.
Departementschefen framhöll i propositionen till ändrad lagstiftning (prop.l971:118 s. 23) att förbudet mot tätbebyggelse som inte vid de- taljplaneläggning funnits vara lämpad för ändamålet var ett viktigt in- strument för att hindra uppkomsten av olämplig bebyggelse och att (5. 24) en tillämpning varigenom begreppet gavs en för snäv innebörd var ägnad att motverka en önskvärd planmässighet vid utnyttjandet av vik- tiga delar av landets markresurser. Han berörde därefter behovet av att beakta kommande behov av anordningar och förväntad ytterligare be- byggelse. I frågan om när bebyggelse är att vänta och om randbebyg- gelse anförde han följande (s. 25):
Frågan i vad mån bebyggelse är att vänta måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Man bör därvid utgå från hur bebyggelseutvecklingen skulle bli om inga ingripanden i regleran— de syfte sker. Tendensen till koncentration av nybebyggelse kring tät- orter är därvid av särskilt intresse. Det torde med fog kunna hävdas att bebyggelse i allmänhet kan väntas inom ett område åtminstone nå- gon kilometer från varje tätort av betydenhet. Intill mera expansiva tätorter gäller detsamma även på större avstånd, särskilt där tendenser föreligger till sådan bebyggelse vars tillkomst är beroende av tätortens existens och utveckling. Behoven av gemensamma anordningar i form av vägar, parkområden, vatten- och avloppsanläggningar o.d. är sär- skilt framträdande inom sådana randzoner. Därför bör i princip all be-
byggelse där betraktas som tätbebyggelse oavsett om marken är be- byggd eller inte när fråga uppkommer om nybebyggelse. Också över- siktliga planer bör i vissa fall ha samma effekt, även om de inte upp- rättats enligt BL:s bestämmelser.
I fråga om begreppet samlad bebyggelse anförde departements- chefen (s. 25) följande:
Av praxis går inte att på ett klart och entydigt sätt utläsa vilken bety- delse som lagts i uttrycket "samlad bebyggelse". Enligt min mening bör uttrycket i tveksamma fall tolkas med utgångspunkt i de principer som gäller för fysisk planläggning. Detta innebär att till samlad be- byggelse hänförs bebyggelse som är belägen inom ett område med sådana egenskaper att det utgör en lämplig enhet för sammanhängan- de detaljplaneläggning eller, i vissa fall, generalplanläggning. Större avseende bör alltså fästas vid det planmässiga sambandet mellan byggnaderna än vid avståndet mellan dem. I fråga om t.ex. skärgårds- bebyggelse medför detta betraktelsesätt att frågan huruvida tätbebyg- gelse föreligger ofta måste bedömas med hänsyn till förhållandena på flera öar sammanförda till grupper.
Härefter (s. 26) anförde departementschefen följande i fråga om ge- mensamma anordningar:
Självfallet måste behovet av gemensamma anordningar bedömas med hänsyn dels till bebyggelsens ändamålsenliga funktion, dels till de standardkrav som allmänt ställs eller kan väntas bli ställda i dessa av- seenden. Ofta ligger numera tyngdpunkten inte enbart på vägar samt vatten- och avloppsanläggningar, vilka vid tillkomsten av BL nämn- des särskilt som exempel på gemensamhetsanordningar, utan större vikt måste fästas också vid t.ex. parkområden, båt- och parkerings- platser samt badplatser. Gemensamma anordningar är inte alltid be- lägna i omedelbar anslutning till bebyggelsen. Båt- och parkerings- platser på fastlandet kan t.ex. ofta vara nödvändiga för att bebyggelse på öar skall kunna komma till stånd. Viss typ av bebyggelse kan kräva följdinvesteringar eller på annat sätt påverka planeringen inom stora områden trots att bebyggelsen består av bara enstaka byggnad eller anläggning.
Vid utgången av år 1971 gjordes således tätbebyggelsebegreppet framåtsyftande så att även bebyggelse som kunde väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensannna behov skulle
bedömas som tätbebyggelse och att det vid bedömningen av om tätbebyggelse förelåg även skulle tas hänsyn till bebyggelse som var att vänta.
Som framgår av det tidigare fanns det inte någon generell byggnads- lovsplikt före 1972. Motivet för att den då infördes var att byggnads- lovsprövningen ansågs vara det viktigaste medel samhället hade för att kontrollera tätbebyggelseförbudets efterlevnad. Vidare framhölls bygg- nadslovsplikten som ett viktigt medel för en tidig information om bebyg- gelseutvecklingen.
Det kan noteras att vid tidpunkten för riksdagsbehandlingenomfat- tades 90—95 procent av landets yta av utomplansbestämmelser (bet. 1971:CU26).
Glesbebyggelse utanför detaljplaneornråden fick fram till 1973 i hu- vudsak ske oberoende av prövning från det allmännas sida av dess lämplighet från markanvändningssynpunkt. Vissa möjligheter till förbud fanns dock.
I de fall det fanns behov av att reglera bebyggelsen utanför områden med tätbebyggelse och sådana områden där sådan förväntades upp- komma, kunde bebyggelsen regleras genom utomplansbestämmelser. Utomplansbestämmelser kunde utfärdas för landet i dess helhet eller för viss del därav. De återfanns i BS. Bestämmelserna var tillämpliga endast inom områden för vilka det särskilt förordnats att de skulle tillämpas. Det ankom i första hand på kommunfullmäktige att meddela sådana förordnanden. Dessa skulle sedan fastställas av länsstyrelsen. Inom områden med utomplansbestämmelser gällde bl.a. att byggnad inte fick uppföras med mindre tomtplatsen kunde anses lämpad för den tillämnade bebyggelsen och byggnadens behov av vatten- och avloppsanordningar kunde tillgodoses. Det fanns också en möjlighet att för en viss landsdel ge utomplansbestämmelser med annat innehåll än det som framgick av BS. Avsikten var att denna möjlighet skulle utnyttjas med stor restriktivitet. Sådana regler gällde endast för vissa delar av Stockholms skärgård.
Genom lagändringar som trädde i kraft 1973 (prop. 1972:111 bilaga 2 och 3, bet. CU35, rskr. 348) ändrades förutsättningama för glesbebyg- gelserätten så att prövningsgrundema i princip blev de samma som för tätbebyggelse. Detta genomfördes så att utomplansbestämmelsema i BS gjordes tillämpliga på landet i dess helhet och att det i dessa bestämmel- ser togs in ett krav på att valet av plats för den tillämnade bebyggelsen
skulle anses lämplig från allmän synpunkt. Prövningen kunde dock ske i ärenden om byggnadslov.
Det bör slutligen påpekas att praxis mot slutet av byggnadslagens giltighet var sådan att i princip all bostadsbebyggelse bedömdes som tätbebyggelse.
2.1.2. Plan- och bygglagen Inledning
Iplan- och bygglagen (1987:10), PBL, (prop. 1985/86zl, PBL-pro- positionen, bet. 1986/872BoU1, rskr. 27) finns bestämmelser om och på vilka villkor som vissa åtgärder får vidtas när det gäller olika slag av anläggningar och annat som ingår i bebyggelse. Bland dessa villkor ingår att anläggningarna m.m. skall ges vissa egenskaper. Kommunema skall övervaka att villkoren efterlevs. I ett stort antal fall får arbetena inte påbörjas utan ett särskilt tillstånd — lov — från kommunen.
Vissa begrepp i PBL, m.m.
PBL reglerar rätten att vidta åtgärder. Detta begrepp sönderfaller i att bygga, riva, schakta, fylla resp. att vidta annan åtgärd. Åtgärden att bygga indelas i sin tur i nybyggnad och ändring av byggnad. Nybyggnad benämns ibland uppförande. Begreppet ändring av byggnad sönderfaller i tillbyggnad och annan ändring. Tillbyggnad är att utöka en befintlig byggnad, dvs. det omfattar även påbyggnad. Att vidta annan ändring beskrivs som ta i anspråk, inreda, installera, färga om m.m. I två fall de- finieras annan ändring som ombyggnad. Det ena är om byggnaden änd- ras på ett sätt som dels fordrar bygglov, dels avsevärt förlänger bruksti- den för byggnaden eller en del av den. Det andra är om byggnaden eller en del av byggnaden inreds i syfte att väsentligt förändra användningen (3 kap. 11 5).
PBL har bestämmelser om anläggningar, anordningar, tomter, allmän- na platser samt områden för andra anläggningar än byggnader. Anlägg- ning, som inte definieras i lagen, är ett sammanfattande uttryck för byggnader, nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor, upplag, materialgårdar, tunnlar, bergrum, fasta
cisterner och liknande, radio— och telemaster, torn, vindkraftverk, murar, plank, parkeringsplatser, begravningplatser och anläggningar för vatten, avlopp och energi samt bullerskydd och liknande. Hit hör också sådana anläggningar för trafik och bilparkering som inte faller under begreppet allmän plats. De i PBL viktigaste anläggningarna är byggnaderna. Inte heller det begreppet definieras i lagtexten. Enligt praxis räknas som byggnad en varaktig konstruktion av tak och väggar som står på marken och som är så stor att människor kan uppehålla sig i den. Domstolarna har haft en ganska vid tolkning av denna definition. Som byggnader har således räknats även mindre varaktiga eller flyttbara konstruktioner så- som vasshyddor, kiosker samt långtidsuppställda tält, campingvagnar och husbåtar. Kravet på förekomsten av väggar har inte upprätthållits strikt när det gällt sol- och regnskydd av olika slag. Även ganska små byggnader såsom lekstugor och hundkojor har räknats som byggnader, om de haft en inte obetydlig höjd. Konstruktioner, t.ex. cisterner, som i storlek motsvarat en byggnad har bedömts som en sådan, även om människor faktiskt inte kunnat vistas i den (Plan- och bygglagen— En kommentar, Didön m.fl. s. 408 ff). Med tomt avses i PBL mark som utgör en för bebyggelse avsedd enhet (Didön m.fl. 5.171). Betydelsen är alltså en delvis annan än den som ordet har i exempelvis fastighetsbild- ningslagen och naturvårdslagen. Begreppet synes bl.a. innefatta på om- rådet befintlig vegetation. Områden för andra anläggningar än bygg- nader är mark för exempelvis skidbackar, campingplatser m.m. Allmän plats är i PBL ett sammanfattande uttryck för gator, vägar, torg och par- ker. Det är således ett annat begrepp än det som används i allmänna ordningsstadgan. Anordning synes vara ett samlande begrepp för per- manenta föremål som antingen ingår i byggnader eller andra anlägg- ningar eller som finns på tomter, allmänna platser eller områden för andra anläggningar än byggnader. Dit hör ljusanordningar, skyltar, lyk- tor, vägräcken m.m.
Särskilt om bygglov
Bestämmelserna om bygglov finns i 8 kap. PBL. Kapitlet inleds med ett antal paragrafer som anger bygglovspliktens omfattning för olika tillfäl- len. Därvid gäller särskilda regler för områden med detaljplan och för en- eller tvåbostadshus, småhus. Beträffande de sistnämnda gäller olika regler beroende på om åtgärden skall vidtas inom detaljplan eller utom
detaljplan och — när huset inte ligger inom detaljplan — om det är fråga om samlad bebyggelse eller inte. Samlad bebyggelse föreligger om be- byggelsegruppen utgörs av 10—20 hus och de bebyggda tomterna grän- sar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark o.d. (bet. 1986/871B0Ul s. 100). Kommunen kan genom detaljplan eller områdes- bestämmelser i viss utsträckning reglera bygglovspliktens omfattning. Bakgrunden till detta angavs i PBL—propositionen (s. 81) så att en prövning genom samhällets organ i princip har två syften, nämligen att tillse dels att åtgärden är lämpligt lokaliserad, utformad och utförd med hänsyn till samhällets intressen, dels att den är lämplig sett från grannars synpunkt. Det borde därför enligt propositionen vara möjligt att avstå från prövning när varken samhällets eller grannars rätt träds fömär. Att uttömmande beskriva detta i lagen ansågs inte meningsfullt. Enligt de- partementschefen var det kommunerna med deras ansvar för den lokala miljön som hade de bästa möjligheterna att bedöma när de angivna si— tuationerna var för handen. I frågan om kommunerna skulle ha rätt att både öka och minska bygglovsplikten ansåg departementschefen att det fanns skäl som talade för enbart en möjlighet att minska bygglovsplik- ten, men att möjligheten att besluta i skärpande riktning erfordrades framför allt för att lösa bevarandefrågoma.
Den materiella prövningen av en ansökan om bygglov sker mot PBL:s regleri 2 och 3 kap. och de bestämmelser i detta avseende som utfärdats med stöd av bemyndiganden i PBL.
Generella bestämmelser avseende byggnader
Bygglov krävs aldrig för nybyggnad av eller åtgärder med de av totalför- svarets byggnader som är av hemlig natur.
I övrigt krävs bygglov för att uppföra byggnader, göra tillbyggnader och för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilken byggnaden senast har an- vänts eller för vilket bygglov lämnats. Vidare krävs bygglov för vissa väsentliga ändringar av byggnaders konstruktion samt installation och väsentliga ändringar av va—anläggningar och hissar. För småhus gäller vissa undantag. Bygglov krävs t.ex. inte för s.k. friggebodar och anord- nande av mindre uteplatser i anslutning till småhus, om det sker längre från granntomt än 4,5 m.
Undantag inom områden utanför detaljplan
I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan, krävs bygglov endast för att ta i anspråk eller inreda byggnaden helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål. Vidare är va—installationer bygglovsfria om ett småhus skall vara anslutet till en egen anläggning, liksom vissa ändringsåtgärder beträffande sådana hus.
För småhus som även ligger utanför samlad bebyggelse gäller att också mindre tillbyggnader och alla komplementbyggnader, murar och plank som uppförs längre från gräns till granntomt än 4,5 m samt vissa mera omfattande ändringsåtgärder är bygglovsbefriade. Det bygglovsbe- friade området omfattar även åtgärder inom 4,5 m från tomtgräns i de fall den berörde grannen medger att åtgärden utförs.
Särskilda bestämmelser för områden med detaljplan
Inom områden med detaljplan gäller en utökad bygglovsplikt. Bygglov krävs för vissa åtgärder om en byggnads yttre utseende därigenom avse- värt påverkas. Denna punkt är något modifierad vad gäller omfärgning av småhus. Vidare krävs bygglov för att sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar. Att uppförande av och åtgärder med de eljest bygglovsfria ekonomibyggnadema är bygglovspliktigt inom de- taljplan framgår av det föregående.
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
Kommunen kan i viss utsträckning reglera bygglovspliktens omfattning genom bestärmnelser i deltaljplaner eller områdesbestämmelser. Sådan reglering kan göras både i mildrande och skärpande riktning. Således får kommunen besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i planen eller områdesbestämmelsema uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra komplementbyggnader, göra mindre tillbyggnader och bygga till eller på annat sätt ändra industribyggnader samt vissa ytterli- gare installations- och ändringsåtgärder.
För områden som utgör en värdefull miljö får kommunen bestämma att bygglov också krävs för vissa åtgärder som eljest skulle vara bygglovsfria, t.ex. omfärgning av småhus inom ett område som omfattas av en detaljplan. Vidare får kommunen, om det finns särskilda skäl, be- stämma att bygglov krävs för att inom områden som inte omfattas av
detaljplan uppföra eller ändra eljest bygglovsfria ekonomibyggnader. Slutligen kan bygglovsplikt införas för ljusanordningar inom skyddsom- råden för vissa verksamheter och för skyltar och ljusanordningar inom värdefulla bebyggelserniljöer när ljusanordningarna och/eller skyltarna eljest är bygglovsfria.
Bestämmelser om bygglov för andra anläggningar än byggnader
Åtgärder med försvarets hemliga anläggningar är alltid bygglovsfria.
Generellt gäller bygglovsplikt för vissa angivna idrotts- och fiitidsan- läggningar, upplag och materialgårdar, vissa tunnlar och bergrum, vissa cisterner mm. för kemiska produkter av visst slag, vissa master och torn, större vindkraftverk bl.a. om de uppförs i närheten av tomtgräns, murar och plank, parkeringsplatser som anordnas utomhus samt för be- gravningsplatser. Vissa mindre anläggningar är dock undantagna. Vidare kan kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i planen eller bestämmelserna utföra eller ändra de anläggningar som eljest är bygglovspliktiga.
Förutsättningar för bygglov Områden med detaljplan
Ansökningar om bygglov skall bifallas om tre förutsättningar är upp- fyllda, dels skall åtgärden inte strida mot den gällande detaljplanen, dels skall den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åt- gärden skall utföras stämma överens med detaljplanen och med den fas- tighetsplan som gäller för området, dels skall åtgärden kunna antas upp- fylla kraven i 3 kap. PBL. Ansökningar skall bifallas även om fastighe- ten eller anläggningen avviker från planen i de fall avvikelsen godtagits som mindre avvikelse vid en bygglovsprövning enligt PBL eller vid en fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988). Vidare skall lov lämnas till vissa — i huvudsak inre — åtgärder oavsett om avvi- kelsen godtagits som mindre avvikelse eller ej. Slutligen får lov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastig- hetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen och samtliga avvikelser ligger inom denna ram.
Områden utanför detaljplan
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL (dvs. de allmänna intressen som skall beaktas), inte omfattas av krav på detaljplan, inte strider mot områdesbestämmelser och kan antas uppfylla kraven i 3 kap. PBL. Vissa lättnader gäller för kompletteringsåtgärder. Dessa lättnader är större för småhus än för andra byggnader. Med kompletteringsåtgärder avses att uppföra komplementbyggnader, göra mindre tillbyggnader samt vissa inre och yttre åtgärder med byggnader och underhållsåtgärder på särskilt värdefulla byggnader. Bygglov får vidare lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från områdes- bestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med bestämmel- serna.
Kraven i 3 kap. PBL
I 3 kap. 1—8 åå föreskrivs ett antal krav på byggnader. De är samman- fattningvis följande: —Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen ( l 5). —Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggna- derna som sådana och ger en god helhetsverkan (1 é). —Byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen (2 5). —Inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för omgivningen skall begränsas (2 5). . —Ifråga om byggnader som skall placeras under markytan skall i skälig omfattning beaktas att användningen av marken över byggnaderna inte försvåras (2 5).
—Byggnader skall medge god hushållning med energi. Denna bestäm- melse kompletteras med särskilda regler om övergång mellan olika upp- värmingssystem m.m. (3 &) —I områden där knapphet på vatten råder eller kan befaras uppkomma skall byggnader medge god hushållning med vatten (3 5). —Byggnaders grundkonstruktion, stomme och andra bärande delar skall ha betryggande bärförmåga, stadga och beständighet (4 5).
—Övriga byggnadsdelar skall ha en med hänsyn till ändamålet tillfreds- ställande hållfasthet (4 å). —Byggnader skall vara lämpliga för sitt ändamål och ge möjlighet till trevnad, god hygien, en god arbetsmiljö och ett tillfredsställande inom- husklimat (5 5). —Byggnader skall ge ett tillfredsställande skydd mot olycksfall, mot uppkomst och spridning av brand och mot personskador vid brand (6 å). —Avfall skall kunna tas om hand och forslas bort från byggnader på ett tillfredsställande sätt (6 5). —Byggnader som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och inrättade så att bostäderna och lokalerna blir tillgängliga för och kan användas av dessa personer. Denna bestämmelse kompletteras med särskilda bestämmelser om hissar i vissa fall (7 5). —Byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att re- parations-, underhålls- och driftskostnader begränsas (8 5).
Dessa krav gäller ny- och tillbyggnader, som fordrar bygglov för att få utföras.
Vissa avsteg från tillgänglighetskravet i 7 & får göras vad gäller små- hus, om det är befogat med hänsyn till terrängen och vad gäller arbetslo- kaler med hänsyn till arten av verksamheten.
De tidigare angivna kraven skall vidare uppfyllas i skälig utsträckning när det gäller ny- och tillbyggnader, som får utföras utan lov, och andra ändringar av en befintlig byggnad än till- och ombyggnad (3 kap. 9 och 10 åå)-
Bestämmelsema i 3, 7 och 8 && avseende energihushållning, tillgäng- lighet samt reparations-, underhålls— och driftekonomi omfattar dock inte fritidshus med högst två bostäder. För sådana hus gäller vattenhushåll- ningskravet endast i skälig utsträckning. (3 kap. 9 och 10 åå).
Beträffande takskyddsanordningar, portar och liknande samt avfalls— håmtning gäller vissa speciella bestämmelser för äldre hus (17 kap. 20 43")- Det förhållandet att tillbyggnader och ändringar av byggnader i större eller mindre utsträckning skall uppfylla samma krav som nybyggnader innebär att byggherren kan tvingas ändra även delar av byggnaden som inte direkt berörs av den planerade tillbyggnaden eller ändringen. Änd-
ringar på det översta planet i ett hus kan t.ex. fordra att ledningarna byts i hela huset eller att huset måste förses med hiss — s.k. följdkrav.
När det gäller ombyggnader är regleringen något annorlunda upp- byggd. Här har föreskriftsrätten — inom de ramar som anges i 3 kap. 1—8 && — delegerats till regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer (3 kap. 10 &, 16 kap. 1 5). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 3 & plan- och byggförordningen (1987:383), PBF, före- skrivit att de ombyggda delarna av en byggnad skall tillföras vissa egen- skaper.
Vid alla ändringar av byggnader gäller att hänsyn skall tas till bygg- nadens särdrag och förutsättningar samt till historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden, vilket framgår av 3 kap. 10 och 12 && (varsamhetskravet).
Vad som nu sagts om byggnader gäller på motsvarande sätt också för andra anläggningar än byggnader (3 kap. 14 å).
Föreskrifter meddelade med stöd av PBL Plan- och byggförordningen
Enligt 16 kap. l & PBL har regeringen rätt att meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig ut- formning av bl.a. byggnader och andra anläggningar. Denna möjlighet har inte utnyttjats av regeringen, utom då det gäller ombyggnader. Så- dana regeringsföreskrifier förutsätts nämligen i 3 kap. 10 & PBL, efter- som PBL själv inte innehåller några krav på ombyggnader utöver var- sarnhetskravet. Föreskrifterna om ombyggnader finns i plan- och bygg- förordningen (19871383), PBF.
Kommunen kan genom föreskrifter i detaljplan eller områdesbestäm- melser bestämma lägre krav på ombyggnader än dem som anges i 3 & PBF under förutsättning att bebyggelsen inom området får långsiktigt godtagbara egenskaper (3 kap. 10 & PBL).
Regeringen har en generell rätt att medge undantag från föreskrifterna i 3 & PBF.
När ombyggnaden sker i etapper får byggnadsnämnden medge an- stånd under viss tid (senare ombyggnadsetapp) med uppfyllande av ett eller flera av egenskapskraven i 3 5 PBF.
Nybyggnadsreglema
Som nämnts har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer enligt 16 kap. l & PBL rätt att meddela de föreskrifter om krav på bygg- nader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig utformning av bl.a. byggnader och andra anläggningar. Med stöd härav har regeringen be- myndigat Boverket att meddela de föreskrifter som behövs för tillämp- ningen av ett antal av föreskrifterna i PBL och i PBF.
Med stöd av regeringens bemyndigande har Boverket i Nybyggnads- reglerna (BFS 1988118), NR, meddelat tillämpningsföreskrifter till ett antal av bestämmelserna i 3 och 9 kap. PBL. Bestämmelserna i NR gäl- ler för sådana nybyggnader, som kräver bygglov. De skall i skälig ut- sträckning tillämpas också i fråga om nya byggnader som får uppföras utan lov. Dessutom reglerar NR vissa krav beträffande tomter och arbe- ten.
Handläggningen av lovärenden (8 kap. 19—33 55)
Ansökningar om lov skall göras hos byggnadsnämnden. De skall vara skriftliga om det inte är fråga om enkla åtgärder. I samband med ingri- pande mot olovligt byggande kan byggnadsnämnden utan ansökan pröva frågor om lov.
När ansökan görs skall de ritningar och beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen. Är ansökningshandlingarna ofullständiga kan byggnadsnämnden förelägga sökanden att komplettera dem.
I frågan om vilka handlingar som erfordras anförde departementsche- fen i PBL—propositionen (prop. l985/86:l s. 319 ff):
De ritningar, beskrivningar, beräkningar etc. som behövs som under— lag för bygglovsbeslut bör tillräckligt utförligt och tydligt utvisa att vissa grundlägggande villkor eller förutsättningar för byggandet kan uppfyllas. Härvid tänker jag inte enbart på förutsättningar som rör överensstämmelse med plan och på utformningen av projektet, utan även på vissa övergripande säkerhets- och hälsoskyddsaspekter m.m., samt kontrollförutsättningar. Vad som bör redovisas är t.ex. grund— läggningssättet, möjligheten att få tillfredsställande avbördning av avlopps-, dränerings- och ytvatten samt förutsättningar för att få till- fredsställande brandskydd, energihushållning, ventilation, tillgänglig- het och skydd mot buller och luftförorening. Vid större arbeten bör
också redovisas omfattningen och kvaliteten på den kontroll av arbe- tena som byggherren avser att utföra.
I lagtexten bör emellertid inte dessa grundläggande aspekter när- mare preciseras, eftersom de egentligen omspänner de flesta föreskrif- terna i 3 kap. Meningen är att byggnadsnämnden själv skall kunna bestämma hur ingående prövningen behöver göras ur dessa aspekter, innan bygglov lämnas. Avgörande härvidlag bör vara nänmdens kän- nedom om den sökandes kvalifikationer och ansvarskänsla samt pro- jektets art och omfattning. Kompetenta byggherrar med lång erfaren- het och dokumenterat ansvar för sin produktion skall inte behöva un— derkastas någon detaljkontroll. Huvudsaken är att nämnden beaktar att det finns förutsättningar för att byggherren kan komma att uppfylla samtliga krav under arbetets gång. Omfattningen av den kontroll som byggherren själv kommer att utföra bör få stor betydelse vid denna bedömning.
För ärenden om bygglov gäller således att byggnadsnämnden får an— passa sin granskning av ritningar och övriga handlingar till den sökta åtgärdens art och omfattning och till byggherrens kvalifikationer. Nämn- den skall i beslutet om bygglov fastställa de ritningar och övriga hand- lingar som legat till grund för lovet.
Enligt PBL—propositionen (s. 310 ff) bygger lagens bestämmelser om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll på principen att byggherren har huvudansvaret för att bestämmelserna iakttas. Detta förutsätter en för- bättrad kontroll av byggherren själv. Departementschefen anförde (s. 312 f) i denna fråga:
Ansvaret för att en byggnad produceras på ett sådant sätt att den får goda kvaliteter bör enligt min uppfattning i första hand vila på den som för egen räkning utför eller låter utföra arbeten som regleras i PBL, byggherren. I detta huvudansvar bör ingå att välja projektörer och byggproducenter som har tillräckliga medel för att åstadkomma de önskade kvaliteterna och även att kontrollera att kvaliteterna verk- ligen uppnås. Den ökade samordning, kvalitetsstyrning och kontroll inom byggandet som jag anser nödvändig bör tillgodoses genom att byggherrar, projektörer och producenter effektiviserar och även ökar sina insatser och sina egna kontroller i dessa avseenden. Det bör vara ett gemensamt ansvar för byggbranschen att utveckla metoder med vilkas hjälp ett byggande med jämn och hög kvalitet kan åstadkom- mas och att verka för att metoderna också används. Det är däremot inte rimligt att samhället — byggnadsnämndema — generellt sett skall behöva öka kontrollen. Byggnadsnämndens huvuduppgift i samband
med bygglovsprövningen bör vara att se till att vissa grundläggande förutsättningar för ett projekt är uppfyllda. Det bör i princip därefter vara tillfyllest att byggnadsnämden gör en rationell men begränsad kontroll av att byggherren har tagit sitt ansvar. Sedan byggnaden har färdigställts bör dock nämnden kontrollera att byggnaden har nöd- vändiga funktioner då den skall tas i bruk och att det även finns förut- sättningar för att funktionerna skall kunna bibehållas under byggna- dens uppskattade brukstid.
Byggnadsnämnden skall alltid godta typgodkända eller tillverknings- kontrollerade material m.m. i de avseenden godkännandet eller kontrol- len gäller.
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt känd hyresgästorganisation eller förening av hyresgäster som är berörd tillfälle att yttra sig över ansökan, om åtgärden innebär mindre avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser eller om den skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser. Ett ärende om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det.
Begärs tillstånd till expropriation eller påbörjas arbete med att anta, ändra eller upphäva detaljplan, onrrådesbestämmelser eller fastighets- plan som berör byggnad eller mark som omfattas av ansökan om lov, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriation avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökan om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökan avgöras utan dröjsmål. När det gäller ärenden om rivningslov, skall nämnden meddela beslut om anstånd om upprustningsåläggande begärts enligt bostadssa- neringslagen (19732531).
Bygglov som avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning får lämnas endast om det föreligger ett yttrande från yrkesinspektionen över åtgär- dens lämplighet från arbetsmiljösynpunkt och — i de fall det är känt vil- ket slag av verksamhet det är fråga om — om det av yttrandet framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbets- tagarna har fått tillfälle att yttra sig över ansökan. Organisation som fö-
reträder arbetstagare skall också yttra sig över ansökningar som avser tillfälligt bygglov för personalbostäder för sammanlagt mer än tio boen- de. Vidare får bygglov lämnas endast efter medgivande av hyresnämn- den för åtgärder utöver lägsta godtagbara standard enligt bostadssane- ringslagen (1973:531), om en organisation av hyresgäster motsatt sig att åtgärderna vidtas.
Om byggnadsnämnden finner anledning att anta att en åtgärd som kräver lov fordrar tillstånd även av någon annan myndighet, skall nämn- den upplysa sökanden om detta.
Beslut varigenom ett ärende om lov avgörs, skall innehålla skälen till beslutet i enlighet med vad som gäller enligt förvaltningslagen (1986z223). Beslut varigenom lov lämnas skall ange lovets giltighetstid, de anmälningar och besiktningar som behövs för tillsyn och kontroll samt de villkor och upplysningar i övrigt som behövs. De villkor som kan föreskrivas är endast sådana som har stöd i lagen. Här avses t.ex. att åtgärden skall utföras på visst sätt eller att en viss byggnad skall rivas. Det kan också vara fråga om att handlingar av visst slag skall ges in till nämnden.
I beslutet om bygglov eller senare kan nämnden bestämma att kon- struktionshandlingar och andra handlingar skall ges in till nämnden in- nan arbetena påbörjas. Sådana handlingar skall granskas av nämnden. Byggherren skall undrerrättas om resultatet av granskningen. Nämnden kan även i beslutet om lov föreskriva att handlingar som beskriver bygg- naden i färdigt skick skall ges in till nämnden, när arbetena har avslutats.
Byggnadsnämndens granskning kan således ske i två led. I denna fråga anförde departementschefen i PBL—propositionen (s. 320 f):
Sedan byggnadsnämnden i beslut om bygglov har lagt fast förutsätt- ningama för de sökta åtgårdema så som de efter eventuella justering- ar har redovisats i ansökningshandlingarna för bygglovet, ankommer det på byggherren att ansvara för att genomförandet sker i enlighet med beslutet och gällande tekniska bestämmelser. För sådana projekt som fordrar en mer omfattande projektering behövs en stor mängd handlingar i form av konstruktionshandlingar, beskrivningar, datablad m.m. och byggherren måste därför som regel anlita sakkunniga pro- jektörer för dessa arbeten. Av resurs- och tidsskäl kan dessa hand- lingar inte alltid i sin helhet granskas av byggnadsnämndens tjänste- män. Enligt min mening bör byggnadsnämnden i beslutet kunna be- stämma att vissa handlingar skall ges in till nämnden en viss tid innan arbetena påbörjas, så att tjänstemännen hos nämnden när så behövs
kan kontrollera att projekteringen har följt de fastlagda förutsättning- arna och gällande bestämmelser. De handlingar det då främst är fråga om är sådana, vilka enligt nämndens bedömning innehåller viktiga tekniska uppgifter, som det — i det enskilda fallet — är särskilt me- ningsfullt att kontrollera. För mindre arbeten bör emellertid bygg- nadsnämndens granskning av byggherrens redovisning av tekniska detalj er, avsedda kontroller m.m. normalt ske innan bygglovsbeslutet meddelas.
Den granskning av handlingar som som utförs efter tillståndsbeslu- tet bör lämpligen resultera i ett utlåtande från byggnadsnärrmden. Ut- låtandet bör redovisa de avvikelser från gällande bestämmelser som byggnadsnämnden upptäckt vid sin granskning. Det skall däremot inte anses innefatta ett uttryckligt godkännande av de granskade handling- arna och deras innehåll i de delar som inte berörts i utlåtandet.
Efter att ha redovisat viss kritik från lagrådet fortsatte departements- chefen (s. 321 D:
Jag Vill då först erinra om att de ritningar och övriga handlingar som är nödvändiga för prövningen av om frågan om lov över huvud taget kan lämnas skall både granskas och fastställas av byggnadsnämnden. Om lov lämnas gäller att de handlingar som byggnadsnämnden däref- ter finner anledning att kräva in skall granskas av nämnden (8 kap. 29 å andra stycket). Vidare skall — som jag nyss anförde — byggherren underrättas om resultatet av granskningen. Detta sker inte i form av ett uttryckligt fastställande utan genom besked som anger vad nämn- den har iakttagit vid granskningen av de infordrade handlingarna. Det ligger i sakens natur att nämnden därvid särskilt uppmärksammar byggherren på sådant som är oklart eller tveksamt.
Efter att härefter ha redogjort för svårigheterna med att i alla delar granska en byggnad med avseende på olika funktioner under ritnings- stadiet anförde departementschefen (s. 322):
Detta är alltså anledningen till att jag har velat undvika det missvisan- de uttrycket "godkännande" när det gäller de detaljerade projekte- ringshandlingarna. Däremot anser jag att byggnadsnämnden, i och med att den i samband med bygglovsprövningen fastställer de hand- lingar som ligger till grund för lovet, tar på sig ett ansvar för att bygg- herren vid projekteringen skall skall kunna utgå från dessa handlingar.
I propositionen (s. 321 f och 741 f) anges mera i detalj vad departe- mentschefen ansåg borde prövas av byggnadsnämnden.
Sökanden och andra berörda skall omedelbart underrättas om innehål- let i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs. Om beslutet gått någon emot, skall han även underrättas om hur man överklagar och om eventuella skiljaktiga meningar.
Ett bygglov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.
Förhandsbesked
I frågan om lokalisering av åtgärder som kräver bygglov kan besked i lokaliseringsfrågan på ansökan lämnas i form av förhandsbesked (8 kap. 34 5).
Den bedömning som görs i ett ärende om bygglov innefattar ofta två moment, dels tillåtligheten från planmässig synpunkt av den sökta åtgär- den i och för sig, dels den närmare utformningen i estetiskt avseende och det tekniska utförandet. Till undvikande av onödig projektering infördes därför med PBL möjligheten att erhålla förhandsbesked. I ett ärende om förhandsbesked prövas således i första hand om en byggnadsåtgärd över huvud taget kan tillåtas på platsen, dvs. närmast en prövning av markens lämplighet för den den avsedda åtgärden. Även andra aspekter kan emellertid tas med i bedömningen, t.ex. om den tilltänkta platsen är lämplig med hänsyn till de krav i 3 kap. som rör anpassningen till om- givningen.
Om förhandsbesked givits att åtgärden kan tillåtas är byggnadsnämn— den vid bygglovsprövningen bunden av sitt ställningstagande i förhands- beskedet. Den senare prövningen får då avse endast sådana frågor som inte omfattas av förhandsbeskedet. Ett sådant tillstånd gäller i två år.
Byggnadsarbeten, tillsyn och besiktning (9 kap.)
Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt be- stämmelserna i PBL och enligt föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen. Han skall också se till att kontroll och provning ut- förs i tillräcklig omfattning. Arbetena skall planeras och utföras med
aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta obehag uppkommer.
För arbeten som kräver lov skall det finnas en ansvarig arbetsledare som har utsetts av byggherren. Om arbetena är av mindre omfattning, kan dock byggnadsnämnden bestämma att ansvarig arbetsledare inte skall utses. Till ansvarig arbetsledare får utses endast den som har s.k. riksbehörighet eller den som byggnadsnämnden godkänner för visst ar- bete. Den ansvarige arbetsledaren skall leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på rätt sätt. Han skall också vara närva- rande vid byggrradsnärnndens besiktningar.
Snarast möjligt efter det att bygglov lämnats skall byggnadsnämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, hålla samråd. Till detta skall bl.a. den ansvarige arbetsledaren, entreprenören och projektören kallas. Vid samrådet skall en genomgång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden skall uppfylla egenskaperna och funktionerna i 3 kap. PBL samt den samordnings som behövs. Över samrådet skall föras protokoll. Bestäm- melsen om detta samråd infördes som ett led i försöken att lösa proble- men med s.k. sjuka hus (prop. 1990/91:145, bet. BoUzl9, rskr. 353 ). Syftet skall vara att tillsammans med den ansvarige arbetsledaren och övriga i byggprocessen inblandade parter gå igenom byggprojektet och därvid uppmärksamma en byggnads egenskaper och funktioner med inriktning särskilt på ventilationssystem, byggmaterial och fuktskydd.
När en byggnad eller annan anläggning skall uppföras, byggas till el- ler på annat sätt ändras eller när den skall rivas och åtgärden kräver bygglov eller rivningslov, skall den ansvarige arbetsledaren göra anmä- lan till byggnadsnämnden innan arbetena påbörjas och när de har slut- förts. Om ansvarig arbetsledare inte har blivit utsedd, skall byggherren göra anmälningarna. Byggnadsnämnden får medge befrielse helt eller delvis från anmälningsskyldigheten. Den får också i beslutet om lov fö- reskriva att anmälan görs vid andra tillfällen. När en anmälan inkommer till byggnadsnämnden om att en byggnad skall uppföras eller byggas till eller att annan anläggning skall utföras eller väsentligt ändras, skall nänmden skyndsamt låta utstaka byggnaden, tillbyggnaden eller anlägg- ningen och utmärka dess höjdläge, om det är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen till en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen.
Byggnadsnämnden skall i erforderlig omfattning besikta arbeten som kräver bygglov. Slutbesiktning skall göras, om det inte är uppenbart onödigt, och skall alltid göras, om byggherren eller yrkesinspektionen begär det. Byggnadsnämnden får, om byggnaders och andra anläggning- ars egenskaper och funktioner inte på ett enkelt sätt kan iaktas och be- dömas vid närnndens besiktningar, begära att byggherren skall förete bevis av sakkunnig om att egenskaperna och funktionerna uppfyller kra- ven i 3 kap. Byggnadsnämnden skall utfärda skriftligt bevis om vad som förekommit vid besiktningar.
2.1.3. Byggproduktlagen
EES—avtalet innebär en skyldighet för Sverige att genomföra EG—rådets direktiv av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar rörande byggprodukter (89/106/EEG), det s.k. byggproduktdirektivet.
Riksdagen har inför ikraftträdandet av EES—avtalet antagit en bygg- produktlag (prop. 1992/93:55, bet. BoU6, rskr. 154, SFS 199211535). Lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Genom den lagstift- ningen och bestärnmelser som skall utfärdas med stöd av den uppfyller Sverige sina skyldigheter enligt avtalet.
Byggproduktdirektivet
Byggproduktdirektivets syfte är att underlätta handeln med byggproduk— ter inom EG genom att undanröja tekniska handelshinder mellan länder- na samtidigt som länderna ansvarar för säkerheten för människor, djur och egendom och för att allmänt välbefinnande tillgodoses. Byggpro- duktdirektivet omfattar produkter som tillverkats för att infogas i bygg- nader och andra anläggningar och som har betydelse för någon av sex angivna egenskaper — de väsentliga kraven — hos den färdiga byggnaden eller anläggningen. Kraven avser l. bärförmåga stadga och beständighet, 2. brandskydd, 3. hygien, hälsa och miljö, 4. säkerhet vid användning, 5. bullerskydd samt 6. energihushållning och värrneisolering. Kraven skall uppfyllas under en ekonomiskt rimlig livslängd.
Begreppet byggprodukt är inte synonymt med med begreppet byggva- ra enligt vedertaget svenskt språkbruk. Direktivet omfattar inte bara byggnader utan också anläggningar såsom slussar, dammar, tunnlar,
vägar, bassänger och tankar. Som byggprodukter kommer sannolikt inte att räknas prefabricerade skåp och köksinredningar. Däremot kommer dammluckor, järnvägsräls och delar i brokonstruktioner med all sanno- likhet att räknas dit.
Medlemsländema skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att se till att byggprodukter får släppas ut på marknaden endast om de är lämpliga för avsedd användning mot bakgrund av de väsentliga kraven. Vidare skall länderna inte hindra produkter, som uppfyller direktivets bestämmelser, att fritt distribueras, saluhållas eller användas inom sina territorier.
En byggprodukt skall förutsättas vara lämplig för avsedd användning, om den är försedd med det s.k. EG—märket. Produkter, som är av mind- re betydelse med hänsyn till hälsa och säkerhet, skall dock få släppas ut på marknaden efter blott en försäkran från tillverkaren om att produkten överensstämmer med allmänt erkänd och tillämpad teknik. Sådana pro- dukter får inte förses med EG—märket. Den planerade förteckningen över sistnämnda slag av produkter föreligger ännu inte.
De produkter som får förses med EG-märket skall antingen överens- stämma med en s.k. teknisk specifikation, vilket innebär att den över- ensstämmer med någon av vissa reglerade standarder, eller genom ett särskilt förfarande ha konstaterats överensstämma med de sex väsent- liga kraven.
Byggproduktdirektivet innehåller också regler om marknadsövervak- ning och ingripanden då det visat sig att en teknisk specifikation eller produkt inte uppfyller direktivets krav.
Byggproduktdirektivet förvaltas av en ständig byggkommitté vilken fungerar som ett berednings- och verkställighetsorgan åt EG-kommis- sronen
Byggproduktlagen
Byggproduktlagen innehåller i stor utsträckning bemyndiganden för re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om införandet av byggproduktdirektivets krav i Sverige. Byggprodukt definieras i lagen som en produkt som är avsedd att sta- digvarande ingå i en byggnad eller annan anläggning och som har bety- delse för byggnadsverkets egenskaper med avseende på de sex väsent- liga kraven. I lagen stadgas dels att byggprodukter skall vara lämpliga
för avsedd användning för att få ingå i ett byggnadsverk, dels att bygg- produkter som uppfyller kravet på lämplighet enligt lagen eller enligt fö- reskrifter som meddelats med stöd av lagen får släppas ut på marknaden och användas för avsett ändamål.
Vidare ges i byggproduktlagen regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer bemyndigande att meddela föreskrifter i fyra avseen- den för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt internationella överens- kommelser. Dessa är föreskrifter ]. om krav på byggprodukter för att de skall vara lämpliga för avsedd användning utifrån de sex väsentliga kra- ven, 2. om bestyrkande om överensstämmelse med gällande krav beträf- fande byggprodukter, 3. om märkning av byggprodukter som förutsätt— ning för att produkten skall få släppas ut på marknaden och användas och 4. om sådana byggprodukter som är av mindre betydelse med hänsyn till hälsa och säkerhet och där tillverkaren har utfärdat en försäk- ran om byggproduktemas överensstämmelse med allmänt erkänd och tillämpad teknik.
Slutligen innehåller lagen regler om tillsyn och överklaganden m.m.
2.1.4. Lagen om byggfelsförsäkring
Riksdagen har nyligen — som ersättning för lagen (19911742) om bygg- nadsgaranti, vilken aldrig trädde i kraft — antagit lagen (1993z320) om byggfelsförsäkring (prop. 1992/93:121, bet. BoU22, rskr. 302). Lagen skall tillämpas vid ny- eller ombyggnad av flerbostadshus och vissa en- eller tvåbostadshus. Lagen föreskriver att det då skall finnas en bygg- felsförsäkring, som meddelas av försäkringsbolag.
Lagen trädde i kraft den 1 juli 1993. Försäkring enligt lagen behövs dock inte för byggnadsarbeten för vilka ansökan om byggnadslov ingi- vits före den 1 oktober 1993. Efter den tidpunkten får sådana byggnads- arbeten som omfattas av lagen inte påbörjas förrän bevis om byggfels— försäkring företetts för byggnadsnämnden.
Försäkringens innehåll
Försäkringen skall gälla under en tioårsperiod, oavsett om byggnaden byter ägare. Den skall omfatta skälig kostnad för att avhjälpa fel i bygg- nadens konstruktion, material eller utförande samt skador på byggnaden som orsakats av felet. Med fel avses avvikelse från fackmässigt godtag-
bar standard vid den tid då arbetet utfördes. Det skall finnas möjlighet till återkrav mot den som gentemot byggnadens ägare svarar för felet.
2.2. Utvecklingstendenser
2.2.1. Byggmarknaden Marknadens parter
Ett stort antal intressenter agerar på byggmarknaden. Byggnader med tillhörande markområden nyttjas ju av alla för boende, arbete eller fri- tidssysselsättningar.
En viktig grupp är beställama, fastighetsägarna. Dit hör staten, lands- tingen, kommunerna, de kommunala bostadsföretagen och industrin. Därutöver finns en ett antal stora och en mycket stor mängd smärre fastighetsägare, såväl enskilda personer som företag och föreningar. Utmärkande för byggsektorn är att många av beställama uppträder i denna roll bara vid ett enda tillfalle. Det gäller särskilt beträffande småhus.
Många inom beställargruppen är samtidigt konsumenter i den me- ningen att de själva förvaltar och nyttjar byggnaderna. Andra viktiga intressenter är hyresgästerna, både bostads- och lokalhyresgäster, samt bostadsrättshavare.
På producentsidan finns entreprenadföretagen och materialtillverkar— na. Olika slag av konsulter och leverantörer har viktiga funktioner, ofta som beställarens ombud.
I en vidare krets kring själva byggandsverksamheten finner man fas- tighetsförvaltare och transportförtag och andra serviceföretag av mycket varierande slag.
Det är inte ovanligt att beställaren, byggaren, förvaltaren och bruka- ren är en och samma person. Det gäller framför allt vissa större företag men även enskilda personer, som uppför t.ex. ett fi*itidshus åt sig.
Andra aktörer på byggrnarknaden är bankerna, kreditinstituten, för— säkringsbolagen och fastighetsmäklama.
Betydelsefulla i sammanhanget, även om de inte kan räknas till mark- nadens parter, är byggnadsnämndema och andra konnnunala organ samt statliga myndigheter.
F öretagsstrukturen
Byggsektom i vidaste bemärkelse är Sveriges största näringsgren. Den utmärks av att byggandet i hög grad är lokalt till sin karaktär.
Traditionellt har de byggande företagen varit små men engagerade i så gott som alla delar av byggprocessen. Utvecklingen under senare år har tre huvudtendenser.
Några av de traditionella byggföretagen har vuxit till mycket stora, riksomspännande företag. Ett par av dem har kommit att tillhöra de största i Europa.
De fem största byggföretagen 1992 var
Företag Omsättning Mkr Skanska 31 883 NCC 20 082 BPA 12 769 Siab 11 339 Riksbyggen 9 354
De 13 största företagen svarade 1991 för 43 procent av den totala omsättningen hos entreprenadföretagen.
Andra byggföretag har förblivit lokala småföretag, ofta verksamma i mycket liten skala, eller specialiserade på något visst moment i byggan- det — målning, rörinstallationer, elinstallationer m.m. Också nya sådana specialistföretag har vuxit upp, t.ex. inom ventilationsbranschen. År 1991 hade 6 354 entreprenadföretag färre än 20 anställda var. Samman- lagt svarade dessa företag för 24 procent av den totala omsättningen inom entreprenörsbranschen.
Den tredje utvecklingslinjen är att delar av byggproduktionen flyttats från byggarbetsplatsen till fasta fabriker och att prefabriceringen drivit fram allt mer utvecklade produkter. Det gäller inte bara tekniska produk- ter, som traditionellt fabrikstillverkats, såsom spisar, kylskåp, badkar, lås, dörrvred m.m. utan även balkar, väggelement, fönster, trappor, bal- konger, skåp, bänkar m.m. I viss utsträckning har gränsen mellan bygg- industrin och övrig industri därmed upphört att existera, eftersom många fabriksprodukter har flera användningsområden — t.ex. färg, elmaterial, virke, byggboard, gasväv, lim m.m. En annan förändring som detta inne-
burit är att produktionen allt mer börjat ske i kapitalkrävande fasta an- läggningar i stället för på de lätt flyttbara och tämligen enkla byggar- betsplatsema.
De största byggmaterialtillverkama ingår ofta i koncerner, som även har annan verksamhet och stort inslag av utländskt ägande. En bety- dande del av produktionen går på export, främst sågade trävaror. Som exempel på stora byggrnaterialtillverkare kan man nämna STORA och EUROC.
Vid sidan av dessa tillverkande företag har det vuxit upp konsultföre- tag av olika slag — arkitekter, projektörer, konstruktörer m.m. — och olika typer av serviceföretag — transportföretag, ställningsuthyrare, ma- skinuthyrare, verktygsleverantörer, trädgårdsanläggare etc.
De två största byggkonsultföretagen 1992 var VBBgruppen och J&W, vardera med en omsättning på över 1 300 Mkr, vilket är mer än dubbelt så stor omsättning som något annat byggkonsultföretag redovi- sade.
Dessa olika typer av företag lever i samverkan med varanda och i ett ständigt växlande mönster som kommer till uttryck i entreprenadavtal, underentreprenadavtal, konsultavtal, leveransavtal etc.
Ett för byggnadsverksamheten särpräglat förhållande jämfört med andra produktionsgrenar är dock att en så stor del av verksamheten inte alls bedrivs i företagsforrn. Det s.k. självbyggeriet är mycket utbrett, även om det räknat i pengar representerar en mindre del av den totala produktionen inom byggsektorn.
Industrialiseringen av byggandet
Tillverkningsindustrin i allmänhet genomgick under 1980—talet en ut- veckling mot nya produktionsmetoder och en ny syn på lagerhållning och omsättningslrastighet. En liknande utveckling inleddes under mil- jonprogrammets tid också inom byggsektorn. Utvecklingen saktade emellertid av under 1980—talets högkonjunktur för att ta ny fart som en följd av konjunktumedgången i början av 1990—talet. Entreprenadföretagen har traditionellt bestått av en byggmästare och en tjänstemannastab kring honom. Byggnadsarbetama däremot har varit projektanställda för ett visst bygge och friställts när detta avslutats. Un- der de senaste decennierna växte tjänstemannastabema i samband med företagssammanslagningar och omorganisationer. Denna utveckling
bröts i början av 1990—talet då byggnadsarbetama blev tillsvidarean- ställda och de rationaliseringar som lågkonjunkturen krävde medförde minskade behov av administration. Byggbranschen närmar sig därmed övrig industri i dessa avseenden.
Liksom bland byggrnaterialtillverkama försöker man också på ent- reprenadsidan rationalisera själva produktionen. En olikhet mot materialindustrin finns dock i det förhållandet att tillfälliga upp- och nedgångar i tillgång och efterfrågan inte kan mötas med en fluktuerande lagerhållning, vilket i viss utsträckning är möjligt när det gäller materi- altillverkning. Detta kan antas vara en av flera förklaringar till den ryckighet som i viss mån präglar byggbranschen. En nedgång i efterfrå- gan frarntvingar omedelbara nedskärningar i produktionen, vilket i sin tur medför en överhettning, då efterfrågan senare ökar och produktionen snabbt måste höjas igen. Det är naturligt för företagsledningama att söka motverka en sådan ryckighet genom att försöka behålla en viss överka- pacitet under lågkonjukturema, vilket dock kan ställa sig dyrbart. Fram- förhållning och noggrann tidsplanering av de enskilda byggprojekten blir därför av avgörande betydelse för en jämn produktion. En svårighet är därvid att byggstarten är beroende av en mängd olika faktorer som är utom byggföretagens kontroll. Till faktorer av detta slag hör fastställan- det av detaljplaner och meddelandet av bygglov. Om sådana myndig- hetsbeslut drar ut på tiden, kan de ekonomiska förutsättningama för projektet ha ändrats — t.ex. genom förändringar i ränteläget. Detta leder till att entreprenören tvingas hålla en tillräckligt stor arbetsstyrka för att så snabbt som möjligt kunna genomföra byggprojektet, när erforderliga tillstånd erhållits, samtidigt som det kan vara svårt att hålla arbetsstyr— kan sysselsatt på ett produktivt sätt under tiden dessförinnan.
Den tekniska utvecklingen
Byggindustrin anklagas ofta för att den satsar mindre resurser på forsk- ning och utveckling än andra industrigrenar. Sanningen i påståendet be- ror på vad man relaterar forsknings- och utvecklingsinsatsema till. Det är emellertid uppenbart att det sker en inte obetydlig teknisk utveckling inom byggandet. Det är stor skillnad mellan de timrade hus, som upp- fördes för hundra år sedan, och dagens byggnader. En väsentlig föränd- ring är de nya material och materialkombinationer som tagits i bruk — betong, stål, limträ, plast, gips, spånskivor, nya isoleringsmaterial, nya
glassorter etc. En annan skillnad är de allt lättare konstruktionerna. Till dessa förändringar kommer de allt mer sofistikerade system för upp- värmning, kylning och ventilation som monteras in i husen.
Ytterligare en teknisk olikhet mot tidigare är den ovan nämnda änd- ringen av produktionssättet, som innebär att få byggkomponenter nume- ra tillverkas på byggplatsen. Allt fler byggnadsdelar levereras i stället färdiga från fabrik. Själva byggprocessen har därmed förvandlats från en hantverksmässig platstillverkning i riktning mot montering av fabrikstillverkade komponenter. Längst har utvecklingen gått när det gäller småhus, som ofta levereras färdiga för uppställning på platsen. Från att ha varit starkt väderberoende och säsongsbetonad kan byggnadsverksamheten numera pågå året om.
Byggverksamheten har därmed också på grund av den tekniska ut- vecklingen närmat sig övrig industriproduktion med dess annorlunda behov av yrkeskunnande, projektering och tidsplanering, upphandling och leveranser, kvalitetskrav och ansvarsfördelning samt inte minst ad- minstrativ ledning.
En annan utveckling, som ännu bara är i sin linda, är introducerandet av data- och konnnunikationstekniken på projekterings- och konstruk- tionsområdet. Den synes kunna komma att väsentligt underlätta framta- gandet av byggnadshandlingar, projektändringar under byggets gång och en integration av beställarens, konstruktörens och den byggandes sam- arbete samt i viss mån påverka deras respektive roller.
Datatekniken tas alltmer i anspråk också för upphandling, leveranser och för information om vilka olika slags byggprodukter som finns på marknaden. Också nya instrument har kommit i bruk på byggarbetsplat- sema, t.ex. laserinstrument för exakt avståndsmätning.
Produktionens omfattning och inriktning
I Sverige finns uppskattningsvis 3,8 miljoner hushåll och uppemot 4,2 miljoner bostäder för permanent bruk. Ungefär 40 procent av dem är småhus. Av lägenheterna i flerbostadshus är cirka 1,6 miljoner hyreslä- genheter och cirka 600 000 bostadsrättslägenheter. Utrymmesstandarden är hög med i genomsnitt 47 kvadratmeter per innevånare. Endast om- kring 2 procent av hushållen kan enligt Boverket anses vara trångbodda.
Under 1960— och 1970—talen byggdes mellan 80 000 och 100 000 lägenheter per år. Byggandet sjönk därefter till omkring 20 000 lägenhe-
ter per år vid mitten av l980—talet. Sedan vände det åter uppåt och un- der åren 1986—1991 påbörjades över 300 000 lägenheter. Byggnads- verksarnheten har därefter minskat avsevärt och är nu nere i storleks- ordningen 15 000 lägenheter per år. Om man räknar bort bostäder som rivits eller på annat sätt försvunnit, uppgick nettotillskottet bostäder un- der åren 1986—1990 till omkring 180 000. Cirka 7 procent av nu befint- liga bostäder är byggda efter år 1987.
Bostads- och lokalbyggandet präglades under senare delen av l980—talet av överhettning. Under senare hälften av decenniet nyanställ- des omkring 50 000 personer inom byggsektorn. Byggandet har därefter minskat drastiskt. Ser man bara till bostadsbyggandet påbörjades år 1991 ca 57 000 nya bostäder, medan motsvarande tal är 1993 av Bo- verket beräknats komma att uppgå till 15 000 eller högst 20 000, varav ungefär drygt en tredjedel utgör speciallägenheter för äldre och för stu- derande. Omkring hälften av dessa lägenheter påböjades redan under 1992. I regeringens kompletteringsproposition beräknas 8 000 bostads— lägenheter påbörjas 1993 och 12 000 1994. Situationen är liknande när det gäller kontor och industrier. Här minskade byggandet med 14 procent under 1992.
Ombyggnadsverksamheten har inte minskat lika drastiskt som nybyg- gandet. Under 1991 och 1992 genomgick den till och med en inte ovä- sentlig ökning. I kompletteringspropositionen räknar regeringen dock med en total minskning också i ombyggnadsverksamheten. En inriktning mot mindre omfattande ombyggnadsprojekt än tidigare kan väntas.
I fasta priser (1985 års penningvärde) har de totala investeringarna i byggnader enligt Boverkets beräkningar procentuellt förändrats på föl- jande sätt:
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 beräknat
+5,4 +4,0 +7,7 +o,4 -4,8 -5,1 -16,6
Nedgången i byggnadsverksamheten beror på flera samverkande faktorer. En är att byggandet under l980—talet översteg behovet. Det ledde till ett överskott på hus med outhyrda eller osålda lägenheter och lokaler som följd (från mars 1990 till mars 1993 ökade antalet bostads- lägenheter, tillgängliga för omedelbar uthyrning eller upplåtelse, från ca 3 500 till ca 40 000). Efterfrågan på nya hus har därför minskat. Av
landets 286 kommuner är det bara i 15 kommuner (med 13 procent av Sveriges befolkning) som efterfrågan på bostäder är större än tillgången. Dessa kommuner är framför allt belägna i Stockholmsområdet.
Denna utveckling förstärks dels av den allmänna nedgången i kon- junkturen, som medfört att företagens behov av lokaler minskat (byggandet för industrins behov minskade 25 procent från 1991 till 1992, men tycks inte sjunka ytterligare under 1993) och att de enskildas förmåga att betala fler och större bostäder begränsats, dels av minsk- ningen av de statliga subventionerna till bostadsbyggandet och föränd- ringar i beskattningsreglema m.m., vilket ytterligare försvårat för de boende att efterfråga så många och så stora lägenheter som förr. Det sistnänmda har lett till att särskilt produktionen av småhus minskat på- tagligt (en halvering från 1991 till 1992). I de kommuner där det alltjämt råder bostadsbrist är det framför allt en— och tvårums hyreslägenheter som efterfrågas. Nästan 70 procent av de bostadssökande är ungdomar som bor hos sina föräldrar. Ytterligare en akut orsak till det låga byg- gandet just nu är den allmänna osäkerheten på fastighetsmarknaden till följd av bankernas kreditförluster de senaste åren, som gör alla investe- ringsbeslut och kreditbedömningar svåra. Överskottet på bostäder och lokaler gör också innehavet av byggnaderna mindre lönsam än tidigare. Vilken effekt som de sjunkande räntorna får är det för tidigt att sia om.
Först år 1994 räknar man i kompletteringspropositionen med att byggnadsverksamheten åter skall börja öka. Någon motsvarighet till 1980—talets omfattning på lokalproduktionen förutses inte alls i framti— den.
Det minskade nybyggandet påverkar givetvis efterfrågan på mark och behovet av nya detaljplaner.
Den goda tillgången på bostäder och lokaler gör att förvaltning, repa- ration och ombyggnad i framtiden konnner att bli relativt sett mer bety- dande i förhållande till nybyggnadsverksamheten än under de närmast föregående åren. Redan då svarade underhållssektom för närmare en tredjedel av den totala byggnadsverksamheten.
Kostnadsutvecklingen i byggandet
Sedan början av 1970—talet har produktionskostnadema för bostäder fördubblats räknat i fasta priser.
En jämförelse mellan konsumentprisindex och byggnadsprisindex åren 1986—1992 visar enligt Boverket följande procentuella föränd- ringar:
1986/87 1987/88 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92
Konsument +4,2 +5,8 +6,5 +10,4 +9,4 +2,2 prisindex
Byggpris- +3,6 +6,7 +7,7 +15,1 +18,7 +7,5 index
En bostad, som år 1987 kostade 8 000 kronor per kvadratmeter att producera, kostade år 1991 11 000 kronor per kvadratmeter.
Orsakerna till den stora kostnadsökningen på byggområdet är flera. En är att lönekostnaderna i materialtillverkarledet ökat ungefär i samma takt som i samhället i övrigt och att lönekostnaderna i projekterings- och entreprenörleden till följd av brist på arbetskraft under 1980—talet ökade mer än inom de flesta andra sektorer samtidigt som dessa ökade kostna- der på grund av byggandets karaktär inte — som i en del andra branscher — kunnat kompenseras genom längre serier. Tvärt om har den seriepro- duktion, som skedde i städernas ytterområden under miljonprogrammets tid, ersatts av ett mer specialiserat och omgivningsanpassat byggande. Byggandet inne i redan utbyggda områden har också inneburit högre markpriser och medfört dyrare parkeringslösningar.
De ökade lönekostnaderna har inte i motsvarande mån balanserats med administrativa rationaliseringar. Tvärt om ledde högkonjunkturen i slutet av 1980—talet till uppbyggnad av stora administrativa system för att samordna och leda produktionen. När byggkonjunkturen nu vänt, måste dessa administrativa kostnader slås ut på en allt mindre volym. Detsamma gäller i viss mån kostnaderna för den kommunala infrastruk- turen.
En annan bidragande förklaring till de ökade byggkostnaderna är att byggnadernas standard har höjts sedan miljonprogrammets tid. Såväl bostäder som kontor har fått en högre standard än tidigare. Det statliga subventionssystemet och de gallopperande fastighetsprisema under den senare delen av l980—talet bidrog till denna utveckling genom att folk
ansåg sig ha råd att bo betydligt bättre än tidigare. Detta var särskilt markant då det gällde småhus.
Ytterligare en kostnadsdrivande förändring, som ofta anges, är det skärpta kravet på energihushållning och de konsekvenser detta haft på mängden installationer i byggnader. Också dyrbarare arkitektoniska lösningar har angivits som medverkande till fördyrningarna.
Slutligen har den bristande konkurrensen på vissa delar av byggrnark- naden säkerligen inneburit att byggandet under högkonjunkturen inte utsattes för någon hård prispress.
Effekten av den nu rådande djupa lågkonjunkturen är att kostnaderna i byggandet minskat den senaste tiden. Produktionskostnaden för fler- bostadshus sjönk under 1992 med över 7 procent. Enligt komplette- ringspropositionen väntas kostnaderna under åren 1992—1994 samman- lagt sjunka med 16 procent, varefter de kommer att följa den allmänna kostnadsutvecklingen i samhället. Ytterligare kostnadssänkningar kan dock bli följden av de nya regler för byggandet som beslutats eller för- bereds.
Rimligtvis bör en del av denna kostnadssänkning motsvaras av en ökad produktivitet.
En annan följd av lågkonjunkturen och av att bostadshyroma på många håll inte kan höjas mer torde vara det ökade intresse för byggna- dernas förvaltningskostnader, som kan noteras. Detta påverkar i sin tur byggkostnaderna inte bara så att beställama eftersträvar låga kapital- kostnader utan också så att de i vissa fall är beredda att acceptera en högre produktionskostrrad, om det medför sådana kvaliteter hos huset att drifts- och underhållskostnadema blir i motsvarande mån lägre. Högre produktionskostnader kan någon gång också motiveras med att byggna- den därigenom får egenskaper som gör att avkastningen i form av hyresintäkter också blir högre.
Vid en bedömning av kostnaderna i byggandet kan man inte heller bortse från andra aspekter på kvalitetsfrågan. Till exempel kan brister i hanteringen av byggmaterial under transporter och på byggarbetsplatsen leda till svinn och skador som bidrar till att fördyra produktionen.
Produktionens kvalitet
Kvaliteten i byggandet har uppmärksammats mycket på senare år. Frå- gorna har gällt låg kvalitet som påståtts bero på brister i hanteringen av
material på byggarbetsplatsen, brister i sammansättningen av husens olika delar, bristande samordning mellan olika yrkeskategorier på bygg- arbetsplatsen, bristande materialkännedom hos beställama, brister i ven- tialationssystemens funktion, slarvig byggstädning och allmänt dålig kvalitetskontroll.
Sådana brister har förklarats med tidspress och avsaknad av klara ansvarsregler eller svårighet att utkräva ansvar av den felande. En bidra- gande orsak till förekomsten av s.k. sjuka hus är säkerligen också att energisparkraven medfört att man använt metoder och material, vilka i efterhand inte visat sig lämpliga vid en låg luftomsättning eller låg tem- peratur utan att särskilda skyddsåtgärder vidtas.
Om man bortser från de speciella problem som det svenska klimatet kan orsaka vid nutidens komplexa byggnadsverksamhet, finns det dock inget som tyder på att kvaliteten i det svenska byggandet skulle vara lägre än i andra länder. I vissa avseenden uppfyller byggandet i Sverige tvärt om högre och mer precisa kvalitetskrav än i många andra länder.
Inom byggbranschen pågår för närvarande en omfattande kvalitets- diskussion. Begreppet kvalitetssäkring har blivit ett ofta återkommande honnörsord. En del företag har också kommit rätt långt i att utveckla kvalitetssäkringssystem. Det finns dock speciella svårigheter att över- vinna på grund av byggandets komplexa karaktär. En annan omständig- het av betydelse är att beställama endast i mycket ringa omfattning sy- nes efterfråga kvalitetssäkringssystem och vara beredda att ta hänsyn till dessas påverkan på byggprocessens planering och kostnader. Byggbran- schen ligger därför i detta avseende generellt sett efter andra branscher i utvecklingen.
Ett särskilt problem som det i detta sammanhang ofta pekas på i nuva- rande lågkonjuktur är svårigheten att rekrytera kompetent och kvalitets- medveten personal till byggföretagen. År 1992 konkurrerade 130 ung- domar om 40 utbildningsplatser för byggarbetare. Under 1993 fylls där- emot dessa platser främst med ungdomar som inte kunnat komma in på en annan utbildningslinje, vilken de valt i första hand. Detta är en följd av att 60 procent av de arbetslösa byggnadsarbetama finns i åldersgrup- pen under 35 år.
En speciell aspekt på kvalitetsproblemet är frågan om uppfyllande av beställarens önskemål om utförande — inte bara tillgodoseende av statli- ga föreskrifter och krav eller en allmän uppfattning om god kvalitet. Här har byggbranschen ofta ansetts vara rätt okänslig för enskilda individers
idéer och önskningar. Den typ av marknadsundersökningar som är så vanlig inom andra industrigrenar förekommer knappast inom byggnads- industrin. En omsvängning tycks dock vara på gång som en följd av lågkonjunkturen.
Som nyss påpekats torde en annan följd av lågkonjunkturen vara det ökade intresse som kan noteras bland beställama för byggnadernas för- valtningskostnader. Om denna utveckling fortsätter och kunskaper om kvalitetsfrågoma ökar på beställarsidan, kan det leda till att beställama kommer att ställa högre krav på kvalitet än vad de för närvarande nor- malt gör.
En generell tendens inom kvalitetstänkandet i industrin är att decent— ralisera ansvaret och motverka specialiserade arbetsuppgifter till förmån för gruppsamverkan. Även byggandet kan i framtiden komma att präglas mer av en integrerad samverkan under hela produktionsstadiet mellan arkitekter, konstruktörer och arbetare från skilda yrkeskategorier samt av fortlöpande diskussioner med beställaren för att tillgodose hans öns- kemål.
Till kvalitetsfrågoma i vid mening kan också sägas höra den avregle- ring som för närvarande pågår av byggnormeringen. En följd av avreg- leringen torde bli att beställarnas önskemål och producentemas förmåga och vilja att uppfylla dessa får en större betydelse än tidigare, då många krav på byggnaderna var fastställda genom myndighetsföreskrifter.
Nationell och internationell konkurrens
Det har i olika sammanhang påpekats att konkurrenssituationen kunde vara bättre inom delar av byggsektorn. Inom vissa grenar av materialtill— verkningen dominerar ett fåtal företag marknaden helt. På entreprenörs- sidan finns det några stora företag som har en mycket stark ställning i förhållande till småföretagen. Samma situation råder lokalt inom många kommuner.
Ett annat förhållande som påverkar konkurrensen är den tidigare nämnda omständigheten att beställaren och byggaren stundom är samma företag och att brukarna — t.ex. hyresgästerna — knappast har något infly- tande på byggfrågoma, i vart fall inte i områden där det råder brist på bostäder.
Genom EES—avtalet kommer konkurrensen på materialsidan och i någon män på entreprenörssidan att öka. Samtidigt öppnas nya möjlighe-
ter till export. De företag, som inte klarar konkurrensen, kommer att slås ut. De andra kommer att kunna expendera. Detta kan visserligen leda till ytterligare företagskoncentrationer, men bör också kunna medverka till att byggkostnaderna hålls på en låg nivå med bibehållen eller högre kvalitet.
Vid den offentliga upphandling som omfattas av EG—direktiv gäller i vissa fall att anbudsgivarna skall kunna visa att de arbetar enligt kvalits- standarden ISO 9000. Vidare är man inom EG just nu i färd med att initiera utarbetande av standarder för kvalifikation av byggföretag i samband med offentlig upphandling. Standardema blir med all sannolik- het frivilliga, men är ett exempel på att EES—avtalet kan medföra ökade kvalitetskrav.
Det är med sitt tekniska och administrativa kunnande som den sven- ska byggindustrin måste hävda sig internationellt inte genom låga priser till följd av ett lågt löneläge. Detta kräver forskning, utveckling och ut- bildning och bör gynna kvaliteten i byggandet både i sig och när det gäller lyhördhet för beställarnas önskemål.
Vid en internationell jämförelse skiljer sig byggandet i Sverige på en del punkter från byggandet i de andra länderna inom EES. En sådan olikhet är det nordiska byggandet av väggar bestående av trästommar och isolerings- och ytmaterial i stället för av tegel, betong eller sten, som annars är det vanliga. Över huvud taget används trä både som ytbeklädnad och för bärande konstruktioner på ett annat sätt i norden än i de mer skogfattiga länderna söderut. En annan olikhet är de standardi- serade kökinredningar, som till skillnad från förhållandena i många andra länder, ingår i varje nordisk bostadslägenhet. 1 vad mån speciella byggnadstraditioner av detta slag blir en konkurrensfördel eller ej beror mycket på hur svensk byggnadsindustri lyckas att marknadsföra sig och få en effektiv distribution av sina produkter.
Konkurrensen i Sverige hämmas inte av brist på mark för bebyggelse. Däremot hävdas det ofta att detaljplaneringen i olika avseenden hindrar en sund konkurrens. Denna fråga behandlas i ett senare betänkande.
2.2.2. Den offentliga sektorns roll Allmänt
Den offentliga sektorn har många roller på byggområdet. Staten, lands- tingen och kommunerna är direkt eller genom offentligt ägda företag de största fastighetsägarna och byggherrarna i landet. Utvecklingstendensen är för närvarande strävanden från stat och många kommuner att minska sitt fastighetsinnehav.
Staten svarar för fastighetsbildningar (på vissa platser finns också kommunala fastighetsbildningsmyndigheter), lagfarter, inteckningar och annan registreringsverksamhet som krävs för att bygg- och fastighets- marknaden skall fungera.
Kommunerna har genom planläggrringsinstrumentet ett avgörande inflytande på tillgången till mark för bebyggelse för olika ändamål.
En särskilt viktig roll har staten på bostadsfinansieringens område. Bostadsbristen i början av 1900—talet ledde till att staten 1909 tog ini- tiativet till bildandet av Stadshypoteksinstitutionen för att garantera att kapital fanns tillgängligt för bostadsbyggande. Under några är omkring 1920 gav staten också direkta subventioner till byggandet av bostäder. År 1933 infördes statliga lån och subventioner till förbättring och ny- byggnad av bostäder. Systemet byggdes sedan successivt ut och föränd- rades ett flertal gånger. I samband med detta låne- och bidragssystem tillkom en mängd villkor för att stöd skulle utgå. Bland annat uppställdes det mycket detaljerade föreskrifter om bostädernas utformning, utrust- ning och standard i syfte att få fram goda boendeförhållanden för hela befolkningen. Eftersom med tiden mycket få bostadshus uppfördes utan det förmånliga statliga stödet, kom bostadsbyggandet att bli ytterst de- taljstyrt. Under 1980—talet försökte man komma till rätta med detta ge- nom att samordna villkoren för statligt stöd med byggnadslagstiftningens krav för bygglov. Riksdagen har nyligen gått vidare på den vägen genom att schablonisera stödet och frikoppla det från andra byggnadstekniska krav än att bygglov skall ha beviljats i de fall sådant krävs. Samtidigt har det blivit en statsekonomisk nödvändighet att begränsa det generella Stödet.
I det nu aktuella sammanhanget är det viktigaste dock den offentliga sektorns roll som garant för att allmänna intressen tillgodoses också vid enskilt byggande. Det är därvid ett antal aspekter som kommer i fokus. Det gäller sådana saker som ett ur allmän synpunkt lämpligt markutnytt- jande, allmänhetens hälsa och säkerhet, bostadsförsörjningen och nära-
liggande frågor. Här skall några aktuella utvecklingstendenser av mer allmänt slag beröras.
Statens och kommunernas roller
Fysisk planering och reglering av byggandet har alltid förkommit i ut- vecklade samhällen. Det är en nödvändig förutsättning för att människor skall kunna bo längre tider i tätorter. För Sveriges del har en byggnads- reglering frmnits alltsedan landskapslagamas tid. Stadsplanering i mer systematisk form slog igenom under 1600—talet.
I äldre tider gjorde man ingen strikt gränsdragning mellan statens och socknarnas respektive städernas befogenheter på detta område. Inte heller skilde man noga mellan allmänna och enskilda intressen. Staten tycks ha ansetts i princip ha haft rätt att bestämma allt, men kunde av praktiska skäl inte utöva denna bestämmanderätt i någon större omfatt- ning, om man bortser från vissa punktinsatser. Det var först i och med att statens resurser ökade under 1800—talet som man började ägna större intresse åt byggnadsregleringen på ett mer generellt och principiellt plan. Utvecklingen har sedan gått mot en alltmer detaljerad styrning och reg- lering — även om denna allmänna tendens tidvis avbrutits av perioder med avregleringar.
Av praktiska — men även principiella — skäl har hanteringen av bygg- regleringen successivt delegerats från staten till kommunerna. Detta har emellertid medfört att staten tvingats bestämma de yttre ramarna för kommunernas agerande, dels i förhållande till övergripande statliga in- tressen, dels i förhållande till sådana enskilda intressen som staten ansett det vara ett övergripande allmänt intresse att värna om.
En förutsättning för den ökade delegationen till kommunerna har varit kommunsammanslagningama under 50—, 60— och 70—talen. Dessa stärkte kommunernas resurser. Men fortfarande är det stora skillnader mellan olika kommuner. Deras invånarantal varierar från ca 3 000 för den minsta kommunen till ca 660 000 för den största. En fjärdedel av kommunerna har färre än 10 000 invånare och tre fjärdedelar färre än 30 000. Mediantalet ligger strax under 15 000 och genomsnittstalet strax under 30 000 invånare. Kommunernas resurser varierar givetvis i föhål- lande till deras storlek. Den minsta kommunen har totalt omkring 200 anställda, vilket kan jämföras med bortåt 60 000 anställda i den största kommunen. I de stora kommunerna finns fulltaliga stadsbyggnadskontor
med arkitekter och civilingenjörer. I de mindre kommunerna kan bygg- nadsnämndens personal kanske uppgå till en eller två personer, varav ofta ingen har högskoleutbildning. Visserligen är byggnadsverksamheten oftast större i stora kommuner än i små. Detta innebär dock inte att också små kommuner kan tvingas att besluta om tillstånd till mycket komplicerade eller omfattande byggnadsprojekt som de inte alltid har adekvat kompetens för att granska.
Situationen är för närvarande den att rollfördelningen mellan stat, kommun och enskilda i byggprocessen är oklar i gränserna mellan an- svarsområdena. Följden har blivit både revirstrider, när olika intressenter velat ha inflytande över samma fråga, och att parter sökt skjuta över ansvar på andra, när detta ansvar känts betungande. Då enskilda försökt frånsäga sig ansvar, har det också ofta lett till att myndigheterna — sär- skilt byggnadsnärnndema — känt sig tvingade att axla ett ansvar som de egentligen inte har. Uppfattningen om vem som ansvarar för vad i bygg- processen har som en följd härav ibland blivit något förvirrad hos all- mänheten och även hos initierade aktörer. Den allmänna uppfattningen om innehållet i gällande regler har på så sätt i vissa avseenden kommit att avvika från reglernas faktiska innehåll.
K ostnadsutvecklingen
Statens och framför allt kommunemas kostnader för den offentliga reg- leringen och kontrollen av byggandet har ökat. Det beror på flera orsa- ker såsom ökade lönekostnader, ett mer komplext byggande, mer svår- bedömda planförutsättningar etc.
Kommunerna har rätt att täcka sina kostnader för detaljplaner, bygglovshantering och besiktningar genom avgifter. Denna rätt har ut- nyttjats i varierande omfattning. Fram till för något år sedan fanns det till och med kommuner som inte alls tog ut någon plan- eller bygglovsav- gift.
Kommunernas bygglovstaxa utgår vanligen från ett grundbelopp som multipliceras med en faktor som står i relation till olika slags ärendens genomsnitliga svårighetsgrad. Grundbeloppet varierar för närvarande från 10 kronor i de kommuner som har lägst avgift till omkring 35 kro- nor i de kommuner som tar ut de högsta avgifterna. Även variationer i faktorernas storlek förekommer. Till dessa variationer i bygglovsavgif- tema kommer olikheter när det gäller planavgifter.
Avgiftsnivån har generellt sett höjts på senare år. Delvis kan detta förklaras med att planavgiftema blev möjliga först under senare delen av l980—talet i den takt detaljplaner enligt PBL utarbetades, men det kan också förklaras som en följd av kommunernas allmänt försämrade eko- nomiska läge, som ökat behovet av kostnadstäckning genom avgifter.
När byggandet minskat, har också kommunernas avgiftsintäkter sjunkit utan att de kunnat reducera sina personalkostnader i samma ut- sträckning. Under alla omständigheter är ju kommunerna tvungna att hålla en viss kompetens för att kunna behandla de ärenden som kommer rn.
Vad som nu sagts om kommunernas kostnader för bygglovsärendena är i större eller mindre utsträckning tillämpligt också på andra kommu- nala kostnader i samband med byggnadsverksamhet, t.ex. utbyggnaden av infrastrukturen.
Friare kommunal förvaltning
En utveckling som nu pågått några år är att öka kommunernas frihet att själva besluta om sin egen organisation. Sålunda har t.ex. tvånget att ha en särskild byggnadsnämnd upphört. Kommunernas uppgifter på plan- och byggonrrådena sköts numera på många håll av en eller flera nämn- der med andra benämningar och andra sidoordnade uppgifter.
Vid sidan av den interna kommunala verksamheten har alltid konsul- ter anlitats för att bistå kommunerna. I de mindre kommunerna har det varit vanligt att anlita stadsarkitekt på konsultbasis. Även för detaljpla- nearbetet har konsulter använts i stor utsträckning. Också när kommu- nerna haft egna arkitekter anställda har konsultinsatser ofta behövts för vissa planarbeten. Under senare tid har behovet att effektivisera kom- munernas verksamhet gjort att allt större delar av deras verksamhet lagts i resultatenheter med eget kostnadsansvar. I vissa fall väljer kommu- nerna också att upphandla verksamheter i konkurrens med privata före- tag. Generellt sett har det varit mindre vanligt att utsätta planverksamhe- ten och byggnadskontrollen för konkurrens än vad som gäller andra kommunala verksamheter. Där det förekommer har det i första hand varit planläggningsuppdrag som lämnats till särskilda resultatenheter. Byggnandsnämndsuppgiftema har en något speciell ställning genom att så stor del av dem innefattar myndighetutövning. Något principiellt hin- der mot att anlita privata organ för beredande byggnadsnämndsuppgifter
föreligger dock inte så länge de utomstående konsulter som anlitas har en fristående ställning i förhållande till den byggherre eller entreprenör som är aktuell i projektet. Förändringar i systemet i riktning mot mindre byggnadsnämndskontroll behövs för att privata organ i större utsträckning skall kunna användas för kontrollen. Formellt kan mycket väl ett byggkontrollsystem med stora möjligheter att lita till privata organ konstrueras.
I strävandena att förenkla bygglovsprövningen har alla kommuner i större eller mindre utsträckning delegerat beslutanderätt till sina tjänste- män. Detta ligger helt i linje med de rationaliseringssträvanden som för närvarande gör sig gällande och med strävandena att renodla förtroen- demanna- respektive tjänstemannarollema bl.a. genom politisk målstyr- ning i stället detaljstyrning. Väsentliga delar av bygglovsprövningen in- nehåller normalt inga politiska implikationer utan är ren författnings- tillämpning. De politiska mål för verksamheten som kan sättas upp gäl- ler därför i första hand prioriteringar och resursutnyttjande. Å andra sidan kan denna utveckling komma i strid med den ursprungliga tanken med en kollegial prövning av för de enskilda viktiga rättighetsfrågoma.
En annan omständighet att peka på är den hopblandning av lokalise- ringsprövningen, förhandsprövningen rörande tekniska egenskapskrav hos den tilltänkta byggnaden och kontrollverksamheten som i viss ut- sträckning skett i PBL och fått konsekvenser för dess tillämpning. Prövningen av om en byggnad kommer att kunna bli lämpligt placerad enligt gällande krav är till sin karaktär principiellt annorlunda än pröv- ningen av om tillstånd till uppförande av byggnaden skall ges med hänsyn till om byggnaden kan förväntas uppfylla de tekniska kraven. Båda dessa prövningar skiljer sig från prövningen av om en byggnad under uppförande faktiskt fyller de uppställda kraven. För närvarande går dock dessa prövningar i varandra på ett stundom förbryllande sätt.
På arbetsmiljörättens område har man dragit konsekvenserna av nu redovisade förhållande och i en utredning från Arbetarskyddsstyrelsen i maj 1992, som överlämnats till Plan- och byggutredningen, föreslås att den arbetsmiljömässiga förhandsprövningen av byggnader ersätts med en mer systemkontrollerande tillsyn.
Detaljplaneläggning och bygglovsprövning
1 juni 1992 publicerade Boverket slutrapporten till en djupstudie i 20 kommuner (Djupstudien). Syftet med studien var att belysa hur långt och på vilket sätt kommunerna utnyttjat flexibiliteten i plansystemet för att hantera bebyggelseändarnål från olika byggintressenter och tillvaratagit det regleringsutrymme som lagreforrnen gett kommunerna.
Vidare publicerade Byggforskningsrådet år 1992 skriften Mark, poli- tik och rätt, utarbetad av Hans Fog m.fl. Där beskrivs vilka förändringar PBL förde med sig i ett urval kommuner och län, som följts från 1984 till 1991. Det rör sig om 12 kommuner i fyra olika län.
Den följande redogörelsen grundar sig i huvudsak på dessa publika- tioner.
Beträffande detaljplaneläggningen arbetar flera kommuner med både flexibla detaljplaner och med långtgående styrning, beroende på plane- ringssituationen. Man gör t.ex. flexibla planer i nyexploateringsområden och detaljerade planer i stadsbebyggelseområden. Generellt sett är emellertid planerna enligt Djupstudien ofta mycket detaljerade, vilket bl.a. leder till problem med mindre avvikelser. Alltför många bestäm- melser kan ibland t.o.m. leda till en olämplig bebyggelseutfomrning.
Detaljplanema är ofta mycket små och det blir enligt Djupstudien allt svårare att ha överblick över bebyggelseutvecklingen. Detaljplanelägg- ningen kan sägas vara en slags bygglovsprövning (bortsett från den tek- niska kontrollen) av lite mer komplexa förändringar. Enligt Fog m.fl. har planareoma minskat på ett slående sätt efter PBL—reformen jämfört med före. Ofta omfattar planerna bara drygt en till två ha. Planer avseende industri och handel är dock ofta stora, i flera fall över tjugo ha. Medel— värdena för tiden före respektive efter PBL—reformen uppgår till 4,2 respektive 3,4 ha. Det kan anmärkas att det av den s.k. Överklagandeut- redningen, en rapport från Boverket 1990-08-30, framgår att detaljpla- nemas medelareal år 1971 uppgick till 13,5 ha.
Byggherremedverkan i detaljplanearbetet förekommer i så gott som samtliga av de i Djupstudien undersökta kommunerna. Medverkan kan ske på olika sätt och gå olika långt men innebär normalt att byggherrens konsult utarbetar planförslaget och ibland också genomför samrådet i samverkan med kommunen.
Genomförandetiden bestäms oftast till fem år. Skälet är enligt Djup- studien att planerna normalt är små och knutna till ett bestämt byggpro— jekt. I Stockholm sätts dock genomförandetiden normalt till femton år.
Planupphävande för att ta bort byggrätter har visat sig vara en undan- tagsföreteelse.
Enkelt planförfarande används mycket ofta, enligt Djupstudien i en tredjedel av detaljplanefallen i de flesta av de studerade kommunerna. I flera kommuner uppgavs att omkring hälften av detaljplanerna arbetas fram med enkelt planförfarande. Fog m.fl. har funnit att enkelt planförfarande har använts i 27 procent av detaljplaneärendena i de undersökta kommunerna.
Det tar enligt Djupstudien mellan en och sex månader att arbeta fram en detaljplan med enkelt planförfarande, varvid tiden räknas från det att ett kommunalt organ har beslutat om planläggningen och fram till anta- gandet. Tiden för att arbeta fram en detaljplan med normalt förfarande tar normalt betydligt längre tid — 5 till 18 månader — och det är stora skillnader mellan kommunerna. I de mindre kommunerna går det snab- bast. Fog m. fl. har i stället undersökt tidsåtgången från utställning till antagande och kommit fram till ett medelvärde på 16 veckor, vilket kan jämföras med medelvärdet 28 veckor från tiden före PBL—reformen. Enligt Överklagandeutredningen har dock tidsåtgången i skedena fram till det kommunla antagandet ökat efter PBL—reformen.
Av Överklagandeutredningens rapport framgår att riksgenomsnittet för andelen detaljplaner som överklagats till länsstyrelsen är 14 procent och motsvarande andel för regeringen 7 procent. Överklagande till läns- styrelserna ökade från 1987 till 1990 från 5 procent till 15 procent. Även överklagande till regeringen ökade, om än inte lika mycket. En jämfö- relse med tiden före PBL kan bara göras med avseende på överklagande till regeringen. Antalet sådana överklaganden har minskat avsevärt. Spännvidden mellan kommunernas överklagandefrekvens är stor. Stor- stockholm intar en särställning med en hög andel överklaganden. Fog m.fl. kommer fram till resultat som i huvudsak överensstämmer Över- klagandeutredningens.
Knappt hälften av de i Djupstudien förekommande kommunerna hade antagit områdesbestämmelser. Främst hade de använts för att begränsa byggnadsarean för fritidshus. Erfarenheterna från Fogs m.fl. undersök- ning är i huvudsak desamma.
Bygglovsplikten kan ökas eller minskas genom beslut i detaljplaner eller områdesbestämmelser. Enligt Djupstudien var det bara ett fåtal kommuner som hade använt sig av möjligheten att variera lovplikten. Endast en kommun hade systematiskt undersökt möjligheterna att lovbe-
fria i detaljplaner och faktiskt gjort det i några planer. De flesta kommu- nerna hade i sina översiktsplaner rekommenderat utvidgning av lovplik- ten i kulturmiljöer genom områdesbestärnmelser. Fog m.fl. kommer fram till liknande resultat. I endast en kommun hade en detaljplan med margi- nell lättnad i bygglovsplikten antagits. I två andra kommuner hade poli- tiker ställt sig positiva till minskad bygglovsplikt i glesbygd och över- vägde områdesbestärnmelser för detta. Övriga kommuner saknade avsik- ter att minska bygglovsplikten. Fog m.fl. anför följande beträffande variation av bygglovsplikten (5.133):
De allmänna målsättningarna av materiell natur har fått ökad rättslig tyngd i PBL medan de materiella normema blivit mindre detaljerade. Detta lämnar utrymme för lokal anpassning av bygglovspliktens omfattning och för speciella materiella krav anpassade till plats och byggnadstradition. Dessa möjligheter har ännu inte utnyttjats i någon större utsträckning under den tidsperiod som vi har undersökt.
Boverket har i en huvudrapport i juni 1992 rörande erfarenheter från Översiktsplanearbetet framhållit behovet av att stärka översiktsplanens ställning i olika hänseenden. Bl.a. har föreslagits att bygglovsplikten skall kunna regleras i översiktsplanen. Enligt rapporten (s. 39) bör en sänkning av lovplikten kunna få ske utanför områden med samlad be- byggelse under den nivå som gäller för närvarande.
Beträffande bygglovsärendena framgår av Fogs m.fl. undersökning att antalet ärenden har ökat i de flesta undersökta kommunerna. Både före och efter PBL finns bland lovärendena många småprojekt med inriktning på förnyelse och förtätning. Största ökningen i absoluta tal svarar nya komplementbyggnader till småhus för, således i huvudsak garage och förråd. Dessa komplementbyggnader har ökat med 34 procent.
Bygglovsprövningen i ärenden inom plan, som normalt delegeras till en tjänsteman, kan enligt Djupstudien ta mellan tio minuter (över disk) till ett par månader. Om ärendet skall tas i byggnadsnämnden, kan det ta från tre veckor upp till ett halvår eller mer.
Andelen avslag i bygglovsärendena uppgår enligt Fog m.fl. till om- kring två procent. Det förekommer dock stora variationer mellan kom- munerna. Av Djupstudien framgår att detaljplanekravet är en vanlig grund för avslag på ansökningar om nylokalisering, åtminstone i de större kommunerna med bebyggelsetryck. Enligt Djupstudien har det uppgetts att detaljplanekravet används i situationer när man vill avslå
ansökningar om nya bostäder i områden där man inte avser att göra de- taljplan, men där nybebyggelse är olämplig på grund av konununaleko- nomi eller kulturmiljö. Överklagande sker bara i någon eller några pro- cent av ärendena.
Fog m. fl. framhåller att PBL har öppnat möjligheter för kommunerna att lägga ett utvidgat kontrollansvar på den byggande. De konstaterar emellertid att denna möjlighet dittills hade utnyttjats ytterst sällan och att intervjuerna pekade på att byggherrarna inte vill äta sig detta formella ansvar. Generella beslut om minskad kommunal byggnadsinspektion hörde också till undantagen. I ett fall hade en kommun upphört att besikta enkla garagebyggnader, i ett annat fall hade fritidshus lämnats utanför den kommunala inspektionen.
2.2.3. Allmänna utvecklingstendenser beträffande produktsäkerhet och teknisk kontroll
Traditionellt har frågorna om produktsäkerhet och teknisk kontroll regle- rats utifrån vid varje tid uppkommande behov och efter vad som då an- setts mest lämpligt inom varje produktområde. Ett exempel på detta är bygg- och anläggningsverksamheten. För byggnader har det utarbetats specifika regler om bygglov, byggkontroll och tillsyn med specifika ak- törer såsom byggnadsnämnder och ansvariga arbetsledare. Anläggnings- verksamheten å andra sidan har i stort sett lämnats oreglerad om man bortser från vissa bestämmelser om lokaliseringen av trafikleder och om byggande i vatten.
På senare år har utvecklingen gått mot en samordning av de historiskt uppkomna specialreglema. Till slut har man funnit ett antal övergripande principer som ansetts böra kunna tillämpas inom alla sektorer. Fördelen med detta är att systemet blir överskådligt och enhetligt och därmed lättare att tillämpa. Samtidigt kan betydande samordningsvinster göras i det att det inte blir så betydelsefullt till vilket produktområde en produkt skall hänföras. Reglerna är de samma för alla produktområden.
Som exempel på en typ av produkter där ett uppenbart behov av sam- ordning av olika regelsystem uppkommit kan man nämna prefabricerade småhus. De skall för närvarande prövas enligt PBL:s regler och — efter EES—avtalets ikrafträdande — även enligt byggproduktlagens regler. Dessutom är vissa av dem underkastade en frivillig kontroll av Statens Provnirrgsanstallt. Än tydligare blir detta samordningsbehov sedan
provningsanstallten nyligen ombildas till aktiebolag och blivit certifie- ringsorgan för byggprodukter (se nedan) enligt lagen om teknisk kon- troll.
Produktsäkerhet
De krav som sedan gammalt ställts på byggnader har varit av två slag — dels statens och kommunernas krav, dels beställarnas krav. När det gäl- ler de komponenter som byggnader består av — byggproduktema — har det funnits ytterst få offentliga krav. Kraven har här nästan uteslutande ställts antingen av beställaren eller av hans entreprenör.
Garantiema för att de offentliga kraven på de färdiga byggnaderna uppfylls har bestått av kontroll från byggnadsnämndema. Uppfyllandet av övriga krav har säkerställts genom civilrättsliga avtal.
Gränsen mellan de båda slagen av krav har dock varit flytande, efter- som beställaren i sitt avtal med entreprenören kunnat utgå från att vissa av hans önskemål skulle komma att garanteras genom byggnadsnämn— demas kontroll, nämligen då dessa önskemål sarnmanfallit med de of- fentliga kraven på en byggnad eller en byggprodukt.
Fel i byggnader visar sig ofta inte förrän efter rätt lång tid. De civil- rättsliga reglerna och de ingångna avtalen mellan beställaren och entrep- renören samt mellan entreprenören och hans leverantörer har då många gånger visat sig för svaga för att få till stånd en rättelse genom den fel- andes försorg. Det har därför funnits ett behov att i viss mån tillgodose också enskildas önskemål genom den offentligrättsliga regleringen.
Införandet av PBL innebar ett försök att renodla de olika parternas ansvar för olika egenskaper hos byggnaderna. Som visas på annat ställe i detta betänkande har dock PBL inte varit tillräckligt klargörande. Det är en av orsakerna till att riksdagen nyligen antog en ny lag om byggfels- försäkring (se avsnitt 2.1.4). Också i 1992 års nonnalförslag till entrep- renadkontrakt — AB 92 — och för materialleveranser — ABM 92 — åläggs entreprenörerna respektive leverantörerna ett längre gående ansvar än tidigare. Båda dessa förändringar i syfte att öka den byggandes ansvar ligger i linje med de allmänna tendenserna också inom EG.
En annan utvecklinglinje, som följts på senare år, är att stärka bestäl- larens ställning gentemot leverantören genom att ålägga den senare att lämna en fylligare produktinformation. Därigenom ges beställaren bättre möjligheter att välja rätt produkt för hans behov i varje enskilt fall. Ut-
tryck för denna utveckling kan sägas vara produktsäkerhetslagen (1988zl604) och senare tids ändringar i lagstiftningen om kemiska pro- dukter. Inget av dessa regelkomplex handlar dock om färdiga byggna- der, bara byggprodukter.
Som redan nämnts ökar för närvarande förvaltarnas intresse för bygg- nademas ekonomiska kvaliteteter. Också de senare årens problem med s.k. sjuka hus har medfört att beställama allt mer lagt vikt vid produkt— val. Detta kan väntas påskynda utvecklingen mot en förbättrad produkt- inforrnation och olika slag av produktgarantier.
Teknisk kontroll
Byggnadslagstiftningens systematiska uppbyggnad med grundläggande krav på byggnaderna i lag, vissa allmänna förtydliganden och precise- ringar i regeringsförordning, mer exakt formulerade funktionskrav i myndighetsföreskrifter och tekniska lösningar i standarder är i alla avse- enden modern — även om den inte alltid är konsekvent genomförd. Den kan exempelvis jämföras med systematiken i EG:s byggproduktdirektiv. Där anges vissa grundläggande krav på byggnadsverk i direktivet. Dessa krav förtydligas och preciseras för tillämpning på byggproduktema i s.k. tillämpningsdokumet. Med stöd av dessa formuleras sedan konkreta uppdrag till standardiseringsorganen att utarbeta standarder för enskilda produktgrupper. I senare direktiv, som helt utarbetats enligt EG:s s.k. nya metod, har denna systematik renodlats ytterligare. Innebörden av den nya metoden är att man utgår från vissa övergripande krav, som fastläggs på politisk nivå, och sedan bryter ned dem till tekniska specifi- kationer i form av standarder för produktegenskaper.
PBL:s tillstånds- och kontrollsystem skiljer sig däremot från moderna principer. Både i Sverige och inom EG utgår dessa principer ifrån de tankar som ligger bakom EG:s s.k. helhetssyn på provning och kontroll. Den innebär att man gör en klar boskillnad mellan å ena sidan de teknis- ka kraven på en produkt och å andra sidan systemet för kontroll av att dessa krav uppfylls. Att uppställa de tekniska kraven anses vara en uppgift för staten och dess föreskrivande myndigheter medan det är producentens skyldighet att styrka att hans produkt uppfyller kraven. Myndigheterna beslutar hur sådana bestyrkanden skall ske. Funktionen att kontrollera att producenten tar detta ansvar skall enligt på förhand fastställda regler vara öppen för var och en som har kompetens för detta
(certifieringsorgan och kontrollaboratorier), vilka finansierar sin verk- samhet på marknadsmässiga grunder. Kompetenskraven på dessa organ anges i internationella standarder och kontrollen av att de uppfylls ut- övas av särskilda statliga myndigheter (ackrediteringsorgan).
För producentens bestyrkande av produkternas överensstämmelse med de tekniska kraven på produkterna har det inom EG utarbetats ett antal s.k. moduler, som myndigheterna har att välja mellan, när de skall besluta om sättet för producentens bestyrkande av ett visst krav. I enklare fall skall det räcka med en deklaration från tillverkaren, baserad på hans egen tillverkningskontroll. I det mest komplicerade fallet krävs det förutom den egna tillverkningskontrollen också typprovning, stickprovskontroll och övervakning av tillverkningskontrollen från ett certifieringsorgan.
2.3. Europeiska byggregler och tekniska föreskrifter 2.3.1 Inledning
I mars 1993 publicerades en översikt över europeiska byggregler och tekniska föreskrifter, utförd av the Institute of Building Control för det engelska miljödepartementets räkning. Översikten omfattar 13 länder, nämligen Belgien, Danmark, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Neder- länderna, Norge, Portugal, Spanien, Sverige, Tyskland och Österrike.
Här skall ges en kort beskrivning av de olika ländernas system, varvid en komplettering har skett med England.
De krav som ställs på byggnader i olika länders lagstiftning varierar i stor utsträckning. I EG:s byggproduktdirektiv finns sex väsentliga krav angivna, nämligen ]) bärförmåga, stadga och beständighet, 2) säkerhet i händelse av brand, 3) skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 4) säkerhet vid användning, 5) skydd mot buller och 6) energihushållning och värmeisolering. Dessa krav behandlas i samtliga länders lagar, men olika grundligt. Reglerna kan alltså i vissa länder gälla för alla typer av byggnader, medan de i andra länder gäller för enbart bostäder eller en- bart andra byggrradstyper. Generellt återfinns de mest omfattande reg- lerna under kravet på brandsäkerhet. Redogörelsen här skall inte gå in närmare på hur dessa sex väsentliga krav har utformats i de olika län- derna. Detta skulle föra för långt.
Den följande beskrivningen är förenad med vissa reservationer. Upp- gifterna om de olika länderna har utarbetats i respektive land i enlighet
med en disposition som har utformats av the Institute of Building Con— trol. Det är emellertid inte alltid lätt att tolka innebörden i svaren. Under t.ex. rubriken "undantag från krav på kontroll" har några länder räknat upp sådana mindre åtgärder som är undantagna från bygglovsplikt i Sverige. Från många länder lyder emellertid svaret kort och gott "inga undantag". Vad som egentligen gäller i dessa länder synes oklart.
Avsnittet om Norge har gjorts väsentligt längre än övriga avsnitt. Detta beror på att man i Norge har haft liknande problem som Sverige och att de reformförslag som är under utarbetande i Norge därför är av särskilt intresse.
2.3.2. Belgien
Landet har ca 10 miljoner innevånare och statsmakten har i stor ut- sträckning överlåtits på de tre regionerna Bryssel, Flandern och Vallo- nien. Det finns inga sammanfattande byggregler för landet eller provin- serna, men några föreskrifter är i kraft, särskilt beträffande brandskydd för större byggnader. Förekommande nationella krav skall gälla tills re- gionerna antar egna föreskrifter. Det finns ingen teknisk inspektion av lokala myndigheter, men det finns ett oberoende privat inspektionssys- tem. Vanligen ansvarar arkitekter och entreprenörer för fel.
I Code Napoleon finns ansvarsregler som fortfarande gäller. I övrigt finns det många lagar som rör byggnader, men det finns inga egentliga byggföreskrifter. Olika departement har gett ut tekniska beskrivningar för allmänna byggnader, vilka kan användas privat, regler för arbetar- skydd, för dricksvatten, avfall, avloppsvatten, luftföroreningar och bul- ler.
Alla offentliga och privata subjekt måste använda sig av en arkitekt för utarbetande av ritningar och för övervakning av utförandet av arbe- ten för vilka det krävs föregående auktorisation. En arkitekt får inte samtidigt vara entreprenör. Det är bara registrerade arkitekter som är behöriga att skriva under dokument som skall ligga till grund för ansök- ningar.
Ett tillstånd att bygga krävs och det utfärdas av den lokala eller regio- nala myndigheten. Vanligen sker ingen kontroll av ansökningen från teknisk synpunkt. Om förslaget innefattar riskabla installationer kan dock vissa kontrollmetoder användas. Lokala myndigheter har regler
avseende byggnaders höjd, avlopp och i vissa fall brand, men inga regler avseende stabilitet och beständighet.
Byggnadsarbeten inspekteras inte av lokala myndigheter och myndig- heten utfärdar vanligen inte något slutintyg eller något tillstånd till ian- språktagande. Övervakningen av byggnadsarbeten är i stor utsträckning en permanent självövervakning.
Arkitektens och entreprenörens ansvar omfattar stabilitet, beständig- het och täthet mot vatten. Försäkring kan erhållas som täcker ansvaret under 10 år. Försäkringsbolagen utövar då teknisk kontroll över dessa frågor. Däremot kontrolleras de inte av den lokala myndigheten. Det tio- åriga ansvaret omfattar inte nödvändigtvis arbeten som golv, väggplat- tor, innertak, fönster, ventilation, hissar m.m., men det finns en tendens hos domstolarna att utvidga ansvaret till detta område. Det finns därför möjlighet att utvidga försäkringen i motsvarande mån. Teknisk kontroll krävs därvid.
Kontrollen av byggnadsarbeten är relaterad till produktsäkerhetsdi- rektivet i följande utsträckning: 1) Bärförmåga, stadga och beständighet. — Kravet gäller för alla byggna- der utom mindre sådana och enskilda hus. Byggkontroll avseende ut- formning och konstruktion sker i privat regi. Inspektion sker genom pri- vata organisationer. 2) Säkerhet i händelse av brand. — Krav omfattar bara viktiga byggnader, såsom offentliga byggnader och höga byggtra- der. Inspektion sker genom fiivillig privat kontroll med slutlig certifika- tion av myndighet, grundad på de privata kontrollinspektionema. 3) Hygien, hälsa och miljö. — Några kommuner har utfärdat föreskrifter, men inspektioner är mindre vanliga än beträffande brandsäkerhet. 4) sä— kerhet vid användning. — Inspektion genom privat kontroll sker av elsys- tem, värmesystem och hissar. 5) Skydd mot buller — Obligatoriska före- skrifter finns för Flandern och snart för Bryssel. 6) Energihushållning och värmeisolering — Obligatoriska föreskrifter finns för Flandern och Vallonien.
Det finns även vissa föreskrifter rörande tillgänglighet.
2.3.3. Danmark
Danmark, som har ca 5 miljoner innevånare, är indelat i 14 amtskom- muner och 277 kommuner.
Grunden för dansk byggreglering är byggnadslagen från 1975. Bygg- föreskrifter finns från 1982 och beträffande små byggnader från 1985.
Syftet med lagen är a) att skapa garantier för att en byggnad är konstruerad och uppförd så att den motsvarar nöjaktig standard beträffande brandsäkerhet, allmän säkerhet och hälsa,
b) att skapa garantier för att byggnaden och oexploaterade områden som hör till egendomen håller nöjaktig standard med hänsyn till avsedd an- vändning och underhåll,
c) att stimulera åtgärder som kan öka produktiviteten i byggindustrin,
d) att stimulera åtgärder som kan minska onödig konsumtion av energi eller konsumtion av resurser i byggnader.
Tillstånd krävs för uppförande av en byggnad, tillbyggnad och vä- sentligt ändrad användning av en byggnad samt rivning.
Med byggnad avses byggnader, murar och andra permanenta kon- struktioner. Undantag gäller för komplementbyggnader på högst 10 kvm (minst 2,5 m från granne och högsta höjd 2,4 rn), vissa campingstugor, swimmingpools (under vissa förutsättningar), eldstäder utomhus, kolo- nistugor, jordbruksbyggrrader (enligt vissa föreskrifter), stugor på landet inom vissa områden.
Byggreglema har en viss begränsad tillämplighet på små byggnader. Uppförande av garage, carports, uthus etc. i anslutning till enbostadshus och fritidshus kräver bara anmälan, om ytan understiger 50 kvm. Om- byggnad eller förändring av enbostadshus eller fritidshus kräver bara anmälan om arean inte ökas. Rivning av sådana byggnader kräver bara anmälan. Helt undantagna från kontroll är arbeten omfattande mindre än 10 kvm på småbyggnader och komplementbyggnader, arbeten i sam- band med swimmingpools, murar och terrasser, campingplatser och kolonilotter.
I de fall amnälan skall göras kan arbetena igångsättas om inget hörs inom 14 dagar. Det finns inga regionala variationer.
Byggnader får inte tas i bruk förrän det finns tillgång till väg, nöjaktigt avlopp, tillgång till dricksvatten och tillgång till medel för brandbe- kärnpning.
Det är inte nödvändigt med arkitekt, men detaljerade ritningar och i vissa fall beräkningar krävs för annat än små byggnader.
Ansökan ges in till kommunen där den granskas tekniskt, särskilt avseende stabilitet. En avgift måste erläggas. Byggtillstånd krävs för
flertalet byggnadsarbeten och myndigheten försäkrar sig om att andra tillämpliga lagar tas i beaktande. Tillstånd ges normalt inom tre veckor. Arbetena måste igångsättas inom ett år.
Byggtillståndet kan ange att myndigheten skall underrättas om fullbordandet av olika faser i arbetena.
Tillstånd att ta byggnaden i anspråk behövs inte för små byggnader, däremot för andra byggnader. Innan tillstånd till ianspråktagande meddelas kan myndigheten kräva intyg om att byggnaden har uppförts på ett lagligt sätt på tomten. Myndigheten måste också övertygas om att andra organs krav har uppfyllts.
Ansvar för fel åvilar vanligen konstruktören och entreprenören och nyligen har begreppet "fem års ansvar för alla" introducerats för alla statligt subventionerade projekt.
Under det senaste decenniet har det uppstått många fel, särskilt i bo- stadsbebyggelse. Den som gett order om arbetena är ansvarig bara om han inte kan ange någon annan som är ansvarig. Om fel inte rättas av den ansvarige, kan han åläggas rättelse av domstol och ådömas böter. Myndigheten kan vidta rättelse på den ansvariges bekostnad.
Den lokala myndigheten utfärdar byggtillstånd när man har kontrolle- rat stabilitet och andra frågor som berörs i byggföreskriftema. Inspek- tion sker i varierande omfattning av myndigheten. Inspektörer från myndigheten gör inga fullständiga inspektioner, men de kan företa stick- prov. Försäkringsgivaren tar inte någon särskild del i projekten.
Tekniska krav finns upptagna i 1982 års byggföreskrifter och i före- skrifterna för småhus. Förutom de sex väsentliga kraven finns det sär- skilda krav avseende sjukhus, vandrarhem, kontors- oeh administra- tionsbyggnader samt skolor, tillgång till öppna platser och utrymmen utomhus, lekplatser, parkeringsplatser, belysning vid bebyggelse, bygg- naders höjd, avstånd till gränser och gator, rumsstorlek (minimum 7 kvm), utryrnrneskrav avseende toaletter, duschrum m.m., förvaringsut- rymme för cyklar.
Det finns ingen särskild avdelning i föreskrifterna som reglerar till- gänglighet, men många av de generella bestämmelserna är sådana att hänsyn har tagits till rörelsehindrade.
Föreskrifterna för småhus är i vissa hänseenden mindre betungande. Förslag finns om utvidgning av bestämmelserna om värmeisolering och tillgänglighet. Med hänsyn till EG-direktiv kan åtgärder komma att vidtas beträffande inomhusklimat och ventilation.
2.3.4. England
Ett nytt system för byggkontroll infördes genom the Building Act 1984. Med stöd av denna utarbetades the Building Regulations 1985. Dessa täcker uppförande av byggnader, tillbyggnader, ändringar, ändrad an- vändning och olika installationer. Vissa mindre byggnader som normalt inte besöks av människor är undantagna.
Byggreglema är utformade som funktionskrav. De kompletteras av separata dokument "Godkända handlingar", som innehåller praktiska och tekniska råd hur funktionskraven kan uppfyllas. Andra metoder ac- cepteras emellertid om det kan visas att kraven blir uppfyllda. Det enda undantaget är reglerna om nödutgångar vid brand. Dessa har utformats som obligatoriska standards.
Kontrollsystemet erbjuder olika möjligheter. Kontroll kan ske anting- en av kommunens byggnadsinspektion eller av en godkänd inspektör.
Om det är kommunen som skall stå för kontrollen finns det två alter- nativ. Fullständiga ritningar kan ges in med en ansökan om godkännande (något arkitekttvång finns inte). Efter mottagandet har myndigheten fem eller, om sökanden medger det, åtta veckor på sig att ta ställning till an- sökan. Om inget hörs från myndigheten inom denna tid, anses ansökan godtagen. Enligt det andra alternativet lämnas bara in en ansökan om att få bygga. I det fallet anses att förslaget har accepterats om myndigheten inte yttrat sig inom 48 timmar. Sistnämnda förfarande är avsett att an- vändas bara beträffande enkla arbeten, såsom vissa installationer, där några ritningar inte behövs.
Byggherren måste underrätta myndigheten viss tid innan vissa arbeten påbörjas för att bereda tillfälle till inspektion. Anmälan skall sålunda ske innan arbetena påbörjas, ett grundschakt döljs, grundkonstruktionen döljs, någon fuktspärr döljs, betong gjuts, dränering döljs, avloppsled— ning döljs. Härefter skall anmälan ske vid inflyttning före färdigställan- det och slutligen vid färdigställandet för erhållande av slutbevis. Normalt utförs även andra besiktningar.
Kontroll kan, som nämnts, även ske genom en godkänd inspektör. Fram till april 1993 hade regeringen bara godkänt en inspektör, nämli- gen en organisation som kommer från villagarantimarknaden. Rege- ringen är angelägen om att fler inspektörer skall uppträda på marknaden, men kravet på försäkringsskydd har lagt hinder i vägen för fler att etab- lera sig.
Den byggande måste underrätta kommunen när han avtalat med en godkänd inspektör om besiktningar. Detta kallas begynnelseanmälan. Om denna anmälan är korrekt, bekräftar kommunens byggrradsinspek- tion detta och befattar sig sedan inte med projektet. Om den god- kände inspektören iakttar överträdelser som den byggande inte rättar till, har han att anmäla detta till kommunen, som då övertar kontrollen.
2.3.5. Frankrike
Frankrike har 56 miljoner innevånare. Det finns 100 departement och 36 000 kommuner.
Ritningar skall godkännas av lokal myndighet, men graden av bygg- kontroll är begränsad. Få inspektioner företas av de tekniska aspekterna hos en byggnad. Teknisk kontroll är obligatorisk beträffande en del byggnader och den utförs av privata kontrollanter. Försäkring är en dominerande faktor i fransk konstruktionsindustri.
Grundprincipema för byggansvar härstammar från Code Napoleon. Här förutsätts att arkitekter och entreprenörer är ansvariga för fel (även beroende på fel i grunden) under 10 år.
En betydelsefull lag på byggområdet är lagen nr 78.12, den s.k. Spi- nettalagen, som reformerades år 1978. Den har tre syften:
1. att öka skyddet för konsumenten (ägaren eller köparen av en bostad), 2. att minska dröjsmål med betalning för skador av försäkringsgivaren, 3. att öka kvaliteten hos konstruktioner.
Lagen täcker också frågor om byggherrens ansvar, tioårig försäkring och teknisk kontroll.
Kraven enligt lagen hänför sig till stabiliteten hos byggnaden, säkerheten för människor, bekvämlighet för hyresgäster och lämplighet för användningen. Det finns få speciella krav som rör privata bostads- hus.
Det finns ett nära samband mellan plan- och bygglagstiftning. Plan- lagstiftningen, känd som "reglement national d'urbanisme" är tillämplig om kommunen inte har antagit en lokal markanvändningsplan — "plan d'occupation des sols" (POS).
Den huvudsakliga regleringen av byggandet finns i tillämpningsföre- skrifter till Code des communes, Code de l'urbanisme, Code de la construction et de l'habitation (CCH), Code du travail och Code fores- trer.
Flertalet regler är skrivna i allmänna termer och man förlitar sig också till tekniska dokument som skall garantera en rimlig standard beträf- fande konstruktioner. Några av dessa tekniska dokument är särskilt nämnda i lagstiftningen och i sådant fall är de tvingande.
Centre Scientifique et Technique du Batiment (CSTB), ett offentligt företag under det departement som är ansvarigt för konstruktioner, pub- licerar en encyklopedi som innehåller alla författningstexter och texter av teknisk karaktär rörande byggande i Frankrike. Den omfattar 21 vo- lymer på över 15 000 sidor.
Enligt CCH skall ägaren engagera en arkitekt som, genom ritningar och skrivna dokument, skall precisera byggnadens placering, utform- ning, volym, material och färg. Detta är tillämpligt på alla byggnader ut- om sådana med en area understigande 170 kvm (800 kvm för jordbruks- byggnader).
Ritningarna ges av arkitekten in till borgmästaren i kommunen. Plan- överväganden görs av den lokala myndigheten, men någon teknisk kon- troll företas inte. Sökanden svarar för att föreskrifterna rörande kon- struktioner följs. I annat fall kan sanktioner följa.
Alla byggnadsarbeten, utom sådana som har undantagits, kräver till- stånd — permis de construire. Ett sådant är giltigt under två år. Om kom- munen har antagit en POS, utfärdas tillståndet av borgmästaren, annars av staten.
Det finns inte någon lokal myndighet för teknisk inspektionsverksam- het. Vissa arbeten omfattas av krav på obligatorisk kontroll, men denna utförs av tekniska kontrollorganisationer. Det finns omkring 10 sådana organisationer i landet. Den tekniske inspektören, som måste vara god- känd av offentligt organ, omfattas av samma presumtionsansvar som arkitekten och entreprenören.
De arbeten som kräver kontroll rör framför allt stora byggnader till vilka allmänheten har tillträde och höga byggnader.
Det finns inte något krav på tillstånd att ta i anspråk en byggnad, men enligt CCH får anslutning till elektricitet, gas eller telefon inte ske, om konstruktionen inte har godkänts.
Arkitektens roll är alltså att ansöka om byggtillstånd och att ansvara för de konstruktionsarbeten som begärs. Ägaren har inte något annat ansvar än att svara för att byggnaden överensstämmer med gällande fö- reskrifter och att ta ut en försäkring. Entreprenören måste bygga i enlig- het med de regler som gäller för konstruktioner och har ett tioårigt pre-
sumtionsansvar. Trots att bara få byggnader är föremål för obligatorisk kontroll begär entreprenörerna ofta kontroll frivilligt som försäkrings- skydd.
Vissa föreskrifter finns för att garantera tillgänglighet. Förutom föreskrifter avseende de sex väsentliga kraven finns det krav beträffande hissar, automatiska garageportar, nunsstorlek (14 kvm för de första fyra boende och 10 kvm för varje boende därutöver), möjligheter att föra ut personer på bår, anslutningsmöjligheter för telefon och television.
2.3.6. Grekland
Grekland har omkring 10 miljoner innevånare. Det finns 52 distrikt, 147 provinser, 264 sekundärkommuner och 5750 primärkommuner.
Lagstiftningen utgörs av en civillag, en lag rörande statliga kontrakt och olika kompletterande presidentförordningar. Regleringen syftar till kontroll av byggnadskonstruktioner så att de skall tjäna sitt syfte och fylla följande krav: förbättring av komfort, välbefinnande och säkerhet för nyttjare och grannar, kvalitetsförbättring avseende konstruktioners säkerhet, stabilitet, estetik och funktionalitet, miljöskydd, energibeva- rande, främjande av forskning rörande byggkonstruktioner, produktivi- tetsökning.
Det finns två slag av lagstiftning, en för privata arbeten och en för offentliga arbeten. Regleringen är tilllämplig på byggkontrtoll och pla- nering. Inom vissa områden, delar av några av öarna, ställs särskilda krav vid byggande med hänsyn till intresset av bevarande.
Om det inte finns någon grekisk standard hänvisas till regler och stan- dards i andra länder, som Tyskland, England och USA.
Byggnader med upp till två våningar kan konstrueras av vem som helst som har viss erfarenhet. I andra fall måste en civilingenjör anlitas. Ansökningshandlingar rörande byggtillstånd kan signeras av markägaren eller byggherren, men ritningar måste signeras av en fackman. Om byggvolyrnen överstiger 3 000 kubikmeter krävs två underskrifter, varav en av en ingenjör.
Ett bygge kräver tillstånd. Ett sådant utfärdas två till åtta månader ef- ter ansökan och det gäller under tre år. Planmyndigheten har rätt att ut- föra inspektioner och kan stoppa arbetena, om reglerna inte följs eller om invändningar har gjorts av någon klagande. Om klagomålen befinns sakna grund, kan byggherren kräva ersättning. Kontroll utförs vanligen
av plandepartementet. Någon undersökning av äganderätten företas inte. I vissa delar av landet finns det inte ens fastighetsregister.
Byggnadsarbeten måste övervakas av en arkitekt eller ingenjör, såvi- da byggherren inte är en kvalificerad ingenjör. Ett intyg om rätt till ian- språktagande krävs med hänsyn till anslutningen till offentlig service.
År 1926 inrättades ett tekniskt samfund i vilket alla inom byggbran- schen praktiserande arkitekter och ingenjörer måste vara medlenrrnar. Civilingenjörer och arkitekter är centrala i systemet och de kan också agera som entreprenörer. De skall enligt lag betalas i förhållande till projektets storlek. Bevis om betalning måste presenteras innan slutintyg kan utfärdas.
Entreprenören är ansvarig för alla fel och är skyldig att rätta till dessa inom en garantitid på 15 månader efter färdigställandet eller, när det gäller offentliga arbeten, tre år. Efter den perioden är civillagen tillämp- lig på alla arbeten.
Vid privata projekt skall fullständiga konstruktionsritningar ges in och den lokala planmyndigheten kontrollerar ritningar och detaljer. Bygg- produkter behöver inte överensstämma med grekisk standard. Kontrol- len avser plankrav och tekniska krav. Varje stad eller by som har hän- förts till ett bevarandeområde får stöd genom arkitekkontroll som utförs av en särskild kommitté. Den lokala myndigheten kan stoppa arbeten och den kan kontrollera kvaliteten på material, särskilt färdigblandad betong. Inspektioner företas vanligen efter uppförandet av stommen och bärande väggar och även sedan arbetena slutförts. En ny lag, tillämplig särskilt på Athen, stadgar att det bara behövs en slutbesiktning, möjligen beroende på brist på kvalificerad personal.
Konsulter är vanligen inte försäkrade. I försäkringar som tas av ent- reprenörer undantas alltid felaktig konstruktion. Försäkringama kan täcka även klientens ansvar. Försäkring är ett krav vid både privata och offentliga projekt, men marknaden är begränsad eftersom bara större verksamheter täcks.
Förutom de sex väsentliga kraven finns vissa krav på tillgänglighet till byggnader som är öppna för allmänheten. Det finns också vissa krav avseende hissar.
2.3.7. Irland
Irland har omkring 3,5 miljoner innevånare.
Nya byggregler introducerades år 1992. Grunden för lagstiftningen utgörs av the Building Control Act, 1990. Syftet med lagstiftningen är primärt att främja hälsa, säkerhet och välfärd för personer i och omkring byggnaderna. Andra syften avser tillgänglighet och energisparande.
Lagstiftningen är tillämplig på i stort sett alla byggnader. Särskild lagstiftning gäller för hälsa och säkerhet på arbetsplatser. Det finns ingen omedelbar koppling till planlagstiftningen, men planering och byggkontroll handhas av samma lokala myndighet.
The Building Control Act kräver att alla byggnader skall konstrueras i enlighet med byggföreskriftema. Dessa är tillämpliga på nya byggnader och på befintliga byggnader i sådana fall då dessa byggs till eller under- går väsentliga förändringar eller ändrad användning.
De tekniska kraven är utformade som korta, allmänt formulerade funktionskrav. Tolv "Technical Guidance Documents" ger vägledning till hur dessa funktionskrav kan uppfyllas men utesluter inte att kraven kan uppfyllas på andra sätt.
Lokala myndigheter har diskretionära möjligheter att inspektera rit- ningar och byggnader. Brister vid utformning och konstruktion av bygg- nader kan leda till åtal och kännbara straff Brandsäkerhetsaspektema beträffande alla byggnader utom småhus måste godkännas i förväg. Andra aspekter kräver inte godkännande. Anmälan om båbörjande av byggnadsarbeten måste ges in till myndigheten före byggstart. Några regler om slutintyg eller tillstånd till ianspråktagande finns inte.
Arkitekter och ingenjörer anlitas vanligen vid mera komplicerade byggnadsprojekt och engageras normalt för att försäkra att brandsäker- hetsaspektema blir godkända av myndigheterna. Ägaren är, vid sidan av övriga ansvariga, ansvarig för att byggnaden överensstämmer med före- skrifterna. Vem som helst kan uppträda som byggherre.
Kontrollmyndigheten måste undersöka ritningarna från brandsäker- hetssynpunkt. I övrigt är rätten för kontrollmyndighetema att utöva kon- troll diskretionär. Det finns inte något obligatoriskt försäkringssystem, men de flesta arkitekter och ingenjörer tar försäkringar.
Byggreglema är ganska nya, men det har redan kommit fram förslag om lättnader i kontrollen när det gäller väsentliga förändringar och änd- rad användning av byggnader.
Undantagrra från byggkontroll är fängelser och liknande, byggnader i anslutning till gruvor och stenbrott (med vissa undantag), byggnader som regleras av the Explosives Act, nationella monument, byggnader
som hänger samman med elproduktion och eldistribution, vissa tillfälliga byggnader, villagarage, vissa mindre komplementbyggnader till bostads- hus, växthus och ekonomibyggnader för jordbruk på mindre yta än 300 kvm.
Förutom de sex väsentliga kraven finns krav på tillgänglighet, men dessa gäller i huvudsak bara byggnader till vilka allmänheten har till- träde.
2.3.8. Italien
Italien har över 50 miljoner innevånare. Det finns 20 regioner, 100 pro- vinser och 8 000 lokala myndigheter.
Det finns många lagar, förordningar och cirkulär rörande planering och konstruktioner. Några lagar är nationella, men ansvaret för kon- struktioner vilar på lokala myndigheter och regioner. Regionerna har lagstiftningsmakt och regleringen varierar mellan olika regioner.
Det outtalade syftet med lagstiftningen är att reglera konstruktionerna så att garantier skapas för hälsa och säkerhet för personer som vistas i byggnaderna. Den lokala byggkontrollen hänvisar till nationell och re- gional lagstiftning avseende hälsa, säkerhet, ekonomi och miljö. Det finns ingen klar gräns mellan plan- och bygglagstiftning.
På nationell nivå finns regler för bostadsbyggande, skolor och sjukhus som finansieras av staten. De föreskrifter som i övrigt är tillämpliga på konstruktioner bildar däremot inte någon enhetlig nationell lagstiftning.
När det gäller byggprodukter finns olika organ som kan utfärda tek- niska godkännanden. 1 fall då det finns nationell lagstiftning, t.ex. för konstruktioner av armerad betong, metallkonstruktioner och konstruk- tioner som är utsatta för risker för jordbävning och brand, finns det na- tionella standards som har tvingande karaktär. Ny teknik och nya mate- rial ärinte underkastade krav på godkännande.
I fall då byggnaden har en metallkonstruktion eller är belägen inom ett jordbävningsornråde måste konstruktören och byggherren vara arkitekt eller ingenjör.
En ansökan om tillstånd måste undertecknas av ägaren och konstruk- tören. Detaljerade byggritningar måste ges in till den lokala myndighe- ten. Yttranden över ansökan inhämtas från hälsovårdsmyndigheten, byggkommittén, organet för kommunal service, staten och brandkåren. Beslut över ansökan kan därmed ta lång tid.
Byggtillstånd, med en giltighetstid på tre år, utfärdas av borgrnästa- ren. Däri anges tillåten användning och beskrivs arbetena.
Den som fått tillstånd måste begära att myndigheten besöker platsen när stommen är klar och därefter också för att kunna erhålla slutintyg. Myndigheten kan företa inspektioner även på andra tider för att avgöra om ytterligare kontroll behövs. Den lokala myndigheten är inte direkt engagerad i frågan om tekniskt godkännande utom när det gäller brand, säkerhet och hälsa.
Ledaren för arbetena intygar att arbetena har slutförts och intyget be- kräftas först när alla synliga defekter har åtgärdats. Ledaren för arbetena skall garantera att konstruktionen överensstämmer med föreskrifterna, särskilt beträffande stabiliteten.
När det gäller offentliga byggnader och subventionerade byggnader utses av staten eller regionen en inspektör som kontrollerar byggnaden. Beträffande privata arbeten måste kontraktet uppfylla lagliga krav. Ibland utnyttjas en inspektör även vid privata arbeten.
Ett intyg om rätt att ta byggnaden i anspråk utfärdas av borgmästaren efter en hälsoinspektion, kontroll av överensstämmelse med gällande regler, brandsäkerhetskontroll m.m.
Det finns ett kvalitetskontrollsystem för byggnadsdelar och material som innefattar kontroll på byggplatsen och hos tillverkaren.
Entreprenören måste ställa garanti för fel. Det finns yrkesförsäkring för arkitekter, ingenjörer och entreprenörer men ännu så länge inte nå- gon annan försäkring.
Det finns en strävan i Italien mot självcertifiering och minskad byrå- krati.
Det finns ganska omfattande och preciserade regler rörande till gång- lighet.
2.3.9. Nederländerna
Nederländerna har omkring 14 miljoner innevånare. Där finns 11 pro- vinser och 800 kommuner.
Tidigare hade man många lokala skillnader, men 1992 trädde en byggförordning (Bouwbesluit) i kraft. Den täcker väsentliga krav avse- ende säkerhet, hälsa, användbarhet och energihushållning. Kraven skall formuleras som firnktionskrav och hänvisning skall ske till standards. Intyg om överensstämmelse och tekniskt godkännande kan tjäna som
bevis för att kraven är uppfyllda. Ett syfte med regleringen är också att byggproduktdirektivet skall kunna införlivas med holländsk rätt. Kom- munerna kan inte införa supplerande tekniska krav.
Planlagstiftningen är separat, men ansökningar om byggtillstånd är också beroende av plankrav, såsom krav på förenlighet med zonplanen.
Förordningen är inriktad på kvalitetsaspekter som skall kontrolleras och verifieras av myndigheten med hänsyn till de fyra nämnda aspek- terna. Även säkerhet vid användningen och t.ex. stöldsäkerhet skall be- aktas. Byggherren kan bestämma konstruktion och material, men kraven måste uppfyllas.
Förordningen är tillämplig på alla byggnader. Några undantag finns inte. Den handlar inte bara om nya konstruktioner utan också om existe- rande. Kraven ärinte desamma, men en minimikvalitet krävs för att göra byggnaden användbar för sitt syfte. Om ändringar eller renoveringar be- döms som byggande, tillämpas reglerna för nybyggnad, men myndighe- terna har en viss frihet vid bedömningen. Om en bostad inte uppfyller minimikraven måste kommunen ålägga ägaren att reparera felen.
I byggförordningen hänvisas till holländsk standard (NEN). Standar- diseringen är privat, skött av en stiftelse i vilken alla parter är represen— terade.
1 förordningen finns beredskap för att ersätta holländsk standard med harmoniserad europeisk standard när sådan finns.
Projekteringen sköts vanligen av en arkitekt, men det finns inget så- dant krav. Ansökningar om byggtillstånd skall inges till kommunen. Där kontrolleras ritningarna och råd ges om krav på andra tillstånd. Kommu- nen kan acceptera kvalitetsintyg avseende konstruktion, material m.m. som tillräckligt bevis på överensstänrrnelse med förordningen. Tillstånd skall utfärdas om kraven är uppfyllda. Arbetena inspekteras av kommu- nens bygginspektörer. Ett slutintyg kan begäras och det kan tas som användningstillstånd.
Ägaren är ansvarig för att kraven i förordningen uppfylls och skall också skaffa tillstånd från andra myndigheter. För större kontrakt och offentliga kontrakt används UAV (Uniforme Administratieve Voorwa- arden).
För byggherrar och entreprenörer krävs att de har genomgått utbild- ning avseende både teknik och administration. Enligt civillagen är bygg- herren ansvarig för ras under 10 år och UAV gör entreprenören ansvarig för dolda fel under 5 år.
Det finns inga krav på försäkringar, men sådana förekommer i prakti- ken. UAV kräver försäkring.
Förutom de sex väsentliga kraven finns det vissa krav på tillgänglig- het. Det finns vidare krav på t.ex. rumsstorlek, köksutrustning och för-
varingsutrymmen.
2.3.10. Norge
Norge har drygt 4 miljoner innevånare. Landet är indelat i 19 fylken och 448 kommuner.
Plan- og bygningsloven antogs år 1985 och trädde i kraft 1.7.1986. På grundval av lagen utfärdades Byggeforskrift år 1987, som trädde i kraft 1.7.1987.Avsikten är att lagstiftningen skall ses över vart femte år.
Byggtillstånd (byggetillatelse) krävs för uppförande av byggnad, änd- ring och reparation av en byggnad, ändring av fasad, ombyggnad som är i strid med detaljplan, uppförande av stödmur och häck mot våg. Dess- utom krävs tillstånd till ändring av byggnads användningsändamål.
När det gäller ändring och reparation av en byggnad finns ytterligare regler som preciserar tillståndspliktens innebörd. Krav på tillstånd gäller således för ändring eller reparation som medför att hela eller delar av byggnaden i det väsentliga blir förnyad, för tillbyggnad, påbyggnad eller underbyggrrad, samt för uppförande, ändring eller större reparation av pipa eller eldstad.
Placering av idrottsanläggrringar, bensin- och servicestation, garage- och tankanläggning, friluftskafé och kiosk skall godkännas av bygg- nadsnämnden.
Tillståndsplikt kan även föreskrivas för ändring av bostad till kontor, hotell eller liknande, sammanslagning eller delning av lägenheter.
Vissa byggnadsåtgärder kräver anmälan till bygningsrådet innan de kan påbörjas, bl.a. uppförande av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk och mindre byggnadsarbeten i småhus. Plan- och byggbe- stämmelser gäller i allmänhet även för sådana åtgärder som bara kräver anmälan. Om bygningsrådet inte har reagerat och krävt tillståndsansökan inom tre veckor kan byggnadsarbetet sättas igång.
I kommunal stadga kan tillståndspliktens omfattning varieras. Stadgan skall normalt fastställas av departementet.
Förutom de sex väsentliga kraven finns krav på tillgänglighet och t.ex. krav på hissar, parkeringsutrymmen, rumsstorlek, skydd mot olyckor vid arbetsplatser, rulltrappor, skyddsrum.
Föreskriftema är formulerade som funktionskrav som kan uppfyllas genom skilda tekniska lösningar. Kraven är kvanitfierade beträffande värme, isolering, buller och brandskydd.
Byggföreskriftema anger krav på utförande avseende material och konstruktioner men specificerar inte vilka material och konstruktioner som kan användas.
Byggherren är ansvarig i förhållande till myndigheterna för ansökans innehåll och de övriga upplysningar som lämnas. Det ställs inte några kvalifikationskrav på projektören. Arkitekttvång föreligger inte.
Prövningsförfarandet består av två delar. Den första består i att kon- trollera ansökan mot gällande planer, byggets utseende, förhållandet till omgivningen, planlösningen, miljöförhållanden, grundförhållanden, krav med hänsyn till andra myndigheter etc. Den andra delen består i att kontrollera att bygget rent tekniskt uppfyller kraven i lag och föreskrif- ter.
Bygningsrådet har en generell skyldighet att utöva tillsyn över att plan- og bygrringslovgivningen följs. Den skyldigheten gäller båda de nämnda delarna., men det är oklart hur långt kontrollskyldigheten vid ansökningsförfarandet sträcker sig. Prövningen skall inte kunna åbero- pas av byggherren senare när fel eller brister uppdagas.
Bygningsrådet är skyldigt att förelägga sökanden att inhämta tillstånd från andra myndigheter, t.ex. brand- och arbetarskyddsstyrelser. Rådet kan emellertid avgöra ansökan inom det egna myndighetsområdet med förbehåll om att arbetet inte får påbörjas innan de andra myndigheternas tillstånd föreligger. Denna ordning har inte alltid fungerat så bra.
Varje arbete skall förestås av en ansvarshavande som är ansvarig in- för myndigheterna för att arbetet blir riktigt och fackmässigt utfört. Den ansvarige skall godkännas i varje enskilt fall.
Tidigare var det en skyldighet för bygningsrådet att kontrollera arbe— tena. Sedan 1986 gäller att rådet inte har någon skyldighet men däremot en rätt att kontrollera. Men rådet skall se till att lagen följs, så kontroll kan inte underlåtas. Graden av kontroll varierar dock.
För enskilda produkter som är svåra att kontrollera på byggplatsen har införts obligatoriska kontrollsystem. Dessa har tillämpning på pre-
fabricerade byggelement, betongprodukter etc. Enligt andra lagar finns det obligatoriska system för godkännande av elektriskt material m.m.
Slutkontroll skall företas, varefter en slutattest skall utfärdas. I många kommuner görs inte Slutbesiktning innan slutattest utfärdas. Det är oklart vad slutattesten egentligen avser. Något särskilt tillstånd för att ta bygg- naden i bruk finns inte.
Förslag till ändringar i Plan- og Bygningsloven
Förslag har utarbetats till ganska omfattande ändringar i lagstiftningen i syfte att säkra kvaliteten hos det som byggs.
En huvudprincip som har lagts till grund för utformningen av de nya ansvarsreglema är att ansvaret skall läggas hos den som har reella möj- ligheter att se till att det inte uppstår några fel. Det innebär att ansvar för att myndigheternas krav uppfylls skall läggas inte bara på byggherren, utan också på sökanden och övriga projektörer i byggprocessen. De nya ansvarsreglema kommer att överensstämma med de privaträttsliga kon- traktsförhållandena. Ansvaret kommer som huvudregel inte längre att vara personligt utan skall åvila företag. En ansvarig sökande skall stå för ansökan. Denne skall godkännas i varje enskilt fall.
Ansvaret för den ansvarige arbetsledaren (utförende) skall vidgas, så att det kommer att motsvara det privaträttsliga ansvaret mot byggherren.
Byggrnyndighetemas uppgifter och skyldigheter med hänsyn till kontroll av ansökan och utförandet skall utvidgas. Myndigheterna får en klar skyldighet att se till att nödvändig kontroll av ansökningsdokumen- tation och genomförande blir utförd. Delar av kontrollen skall dock i större utsträckning kunna utföras av privata under överinseende av myndigheten.
Kontrollen av ansökan i förhållande till åtgärdens yttre ramar, invän- dig planlösning samt till planöverensstärnmelse, grannar och andra myndigheter kommer även i fortsättningen att vara en förvaltningsrättsli g uppgift. För den mera detaljerade projekteringsdokumentationen kan myndigheten föreskriva tredjepartskontroll. Det är en kontroll som ut- förs av en oavhängig kontrollant som skall godkännas centralt. Det står myndigheten fritt att bedöma om tredjepartskontroll är nödvändig med utgångspunkt från åtgärdens art och projektöremas kompetens. Det skall också läggas vikt vid i vilken grad det har utnyttjats tillfredsställande egenkontroll vid projekteringen som gör ytterligare kontroll onödig. Ut- nyttjande av egenkontroll i denna fas är dock inte en självständig alter—
nativ kontrollform, men den kan läggas till grund för bedömningen av kontrollbehovet.
För den löpande utförandekontrollen på byggplatsen kan byggherren välja mellan tre alternativa kontrollformer:
-- tredjepartskontroll, -- dokumenterad egenkontroll, -- full offentlig kontroll.
Kontrollforrn och kontrollplan skall vid varje tillfälle godkännas av myndigheten på förhand. Där det är nödvändigt kan myndigheten också själv ålägga utnyttjande av tredjepartskontroll.
Dokumenterad egenkontroll vid utförandet är kontroll som utförs av den ansvarige utförande själv efter en fastlagd egenkontrollplan som skall godkännas av myndigheten på förhand. Dokumenterad egenkon- troll skall i princip kunna utföras av alla, men vid större åtgärder skall det ställas krav på att företaget har ett internt kvalitetssystem som gör det möjligt att genomföra kontrollen.
När myndigheten inte själv står för den fulla kontrollen kan den i er- forderlig utsträckning följa upp tredjepartskontroll och dokumenterad egenkontroll med inspektioner på byggarbetsplatsen. Full kontroll från myndigheten förutsätter att den också följer en på förhand fastlagd kon- trollplan.
Bygningsrådet kan tillåta att slutkontrollen utförs genom tredjeparts- kontroll eller underlåts vid mindre åtgärder, som garage o.dyl.
För att underlätta genomförandet av reglerna om ansvar och kontroll och för att öka kvaliteten i byggprocessen skall det ställas krav på ut- bildning och godkännande av de olika aktörerna i byggprocessen. Det föreslås därför ett centralt godkännande av yrkesutövare.
Det föreslås också ett delvis nytt prövnings- och ansökningssystem. För närvarande är huvudregeln att det krävs en ansökan om byggtill- stånd. För en del åtgärder räcker det emellertid med en anmälan. Detta har lett till en del oklarheter med olovliga byggen som följd.
Ett mål med lagrevisionen är att få bort denna sammanblandning och få ett mer enhetligt prövningssystem. Ett annat mål är att få ett enhetligt ansökningssystem som utgångspunkt för alla frågor, med efterföljande anpassning av prövningskraven till förhållandena i de enskilda fallen (storlek, komplexitet m.m.). Det föreslås alltså ett enhetligt ansöknings- förfarande.
Införande av en stegvis behandling ger grund för att slippaprojektera hela arbetet innan det är klart om projektet kan accepteras.
Det föreslås dessutom att man skall införa en förhandskonfzrens mel- lan myndigheterna och byggherren där det skall redogöras ör förelig- gande byggplaner, offentliga planer, tid för behandling är ansökan, prövningspraxis m.m. Konferensen är ett första möte vid villet det inte ges några rättigheter eller bindande besked.
2.3.11. Portugal
Portugal har 10,5 miljoner innevånare. Landet är delat i 18 (istrikt och två autonoma regioner innehållande 305 kommuner.
Det finns en omfattande nationell lagstiftning rörande byggande. Det huvudsakliga syftet med lagstiftningen är att garantera hälsa )ch säker- het. Lagstiftningen kan också kompletteras med lokala regler. Sådana finns t.ex. beträffande tillgänglighet i fall där det saknas natonell lag- stiftning.
Det finns visst samband med planlagstiftningen. Alla :ommuner skulle till utgången av 1992 ha antagit heltäckande planer sorr skall visa användningen av mark och byggnader. Byggtillstånd utfärda; bara om även planförutsättningama uppfylls.
Gällande byggregler refererar i ökad utsträckning till stantards, som utarbetas av LNEC (Laboratörio Nacional de Engenharia Civl). Genom LNEC publiceras också fortlöpande förteckningar över laglig; krav som skall uppfyllas av dem som ansvarar för byggprojekt.
Alla förslag till att uppföra, ändra, utvidga eller riva byggnader måste underställas konrrnunen. Dispens från krav på tillstånd kan ge t.ex. när det rör sig om underhåll och reparationer, byggnader utanför tätbebyg- gelse eller förväntad tätbebyggelse, mindre jordbruksbyggnrder, vissa byggnader som med hänsyn till karaktär och lokalisering irte kräver tillstånd, byggnader som kontrolleras av annan reglering.
Efter samråd med andra berörda organ utfärdar kommuner ett bygg- tillstånd, om plarrkraven är uppfyllda. En bygganmälan måste ges in till kommunen. I t.ex. Lissabon skall amnälan ske före byggstart, i samband med grundläggning, varje gång betong fylls på, vid serviceinstallationer och vid arbetenas avslutande. Inför avslutandet av arbetera ges en ansökan in om tillstånd till ianspråktagande.
Stor vikt läggs vid de ansvariga teknikerna. Dessa måste godkännas av kommunen. Vid överträdelse av bestämmelserna kan de förbjudas att projektera i framtiden. Ansvaret för arbetena vilar på teknikema. Det är obligatoriskt att tekniker utför konstruktionsberäkningar för alla andra projekt än små byggnader. Alla större byggnader konstrueras vanligen av byggherrar som har civilingenjörsexarnen.
Entreprenörer måste ha en statlig licens. Det finns åtta olika klasser av licenser beroende på arbetenas karaktär. Efter arbetenas fullbordande är entreprenören ansvarig för ras under fem år. Han måste rätta fel inom 30 dagar. För offentliga arbeten finns en ettårsgaranti.
Det åligger kommunen att företa teknisk inspektion av arbetena, men man sätter stor lit till den ansvarige teknikems kvalifikationer. I Lissa- bon t.ex. företas inspektioner av kommunens byggnadsinspektörer som i allmänhet är kvalificerade ingenjörer. Därvid kan prover tas på material m.m. Statliga byggnader är föremål för statens egen inspektion. Kom- munen ges dock tillfälle till kontroll av att plankraven är uppfyllda. Of- fentliga byggnader och byggnader av turistintresse inspekteras av sär- skilda organ.
Yrkesverksarnma konstruktörer behöver inte ha någon försäkring, men frågan är under övervägande.
Det finns en skiss till nya generella byggregler. Om sådana antas, kommer det att råda nära samband mellan dessas tillämpningsföreskrif- ter och EG:s byggproduktdirektiv.
Förutom de sex väsentliga kraven finns det krav på tillgänglighet till offentliga byggnader. Vidare finns regler om hushöjder och avstånd mellan hus. Utförliga regler finns om bostäders utformning.
2.3.12. Spanien
Spanien har omkring 39 miljoner innevånare. Landet är indelat i 17 obe- roende regioner, 50 provinser och 8000 kommuner.
Enligt förordningen 1650/1977 rörande byggstandards skall Grund- läggande byggstandards (NBE) gälla obligatoriskt för alla byggnads- konstruktioner och arbeten. Syftet med förordningen är att garantera personers säkerhet, att lägga fast andra minimikrav för att tillgodose människornas krav och att skydda samhällets ekonomiska intressen. Kraven gäller för alla byggnader och minst en procent av konstruktions- kostnadema måste anslås till kvalitetskontroll.
Det är ingen klar skillnad mellan plan- och bygglagstiftning. Båda administreras av den lokala myndigheten. Det finns flera plannivåer. Den huvudsakliga strategiska markanvändningsplanen utarbetas på re- gional nivå, men de viktigaste planerna är de kommunala planerna som klassificerar zoner för markanvändning och den infrastruktur som be- hövs för utvecklingen. När en ansökan görs om byggtillstånd är den 10- kala myndighetens viktigaste uppgift att försäkra sig om att projektet är förenligt med planen. Förändring av markanvändningen får inte ske an- nat än om det finns tillgång till erforderlig infrastruktur eller sådan till- handahålls av den som vill förändra markanvändningen.
Det finns en omfattande lagstiftning inom byggsektorn, omkring 1 500 lagar och förordningar m.m. Regionerna har rätt att utfärda egna regler, men det är bara få som har gjort detta.
Arkitekter har getts ett betydande inflytande i Spanien. Trots att det inte är obligatoriskt att anlita en arkitekt säkerställs genom systemet att en arkitekt eller en teknisk arkitekt planerar arbetena och utarbetar rit- ningarna. Först sänds handlingarna till det samfund som arkitekten till- hör. Samfundet kontrollerar för kommunens räkning handlingarna både från plan- och konstruktionssynpunkt. När kontrollen är färdig sänds handlingarna till den lokala myndigheten, som konstaterar att arbetena uppfyller plan- och konstruktionskrav. Myndigheten fastslår också att arkitekten är kvalificerad och att sökanden har betalat kostnaderna. Vi- dare kontrollerar myndigheten att vissa krav är uppfyllda, såsom bet- räffande brandsäkerhet, tillgänglighet och yttre utformning. Från plan- synpunkt kontrolleras t.ex. frågan om sökandens avstående av mark för gator m.m. Myndigheten blandar sig däremot inte i det tekniska innehål- let i handlingarna. När myndigheten är nöjd, utfärdas ett byggtillstånd. Det kan ta två månader för ett större projekt och en månad för ett mind- re. Om myndigheten inte hörs av inom denna tid, kan förutsättas att till- stånd beviljats. Tillståndet varar i sex månader.
Det finns ingen inspektionsverksamhet från den lokala myndighetens sida. Vanligen inspekterar arkitekten, men de dagliga inspektionema fö- retas av tekniska arkitekter. Ökad vikt läggs vid kvalitetskontroll och inspektioner görs ofta av privata kontrollorgan. När arbetena är färdiga inspekteras de av arkitekten och den tekniske arkitekten, vilka signerar ett godkännande. Certifikationen övervakas av respektive arkitekts sam- fund, som ser till att arkitekterna får betalt. Härefter inges godkännandet till myndigheten, som utfärdar ett intyg om rätt till ianspråktagande.
Både entreprenören och arkitekten är ansvariga för allvarliga fel under en tioårsperiod. Arkitekter och tekniska arkitekter är försäkrade genom sina samfund. Det finns inte några krav på försäkring för entreprenörer och byggherrar, men lagändring i dessa hänseenden övervägs. Om arbe- tena inte uppfyller kraven kan ägaren bötfällas.
Förutom de sex väsentliga kraven kan detaljplaner innehålla krav avs- eende t.ex. byggnadshöjd och typ av fasad. Några krav på tillgänglighet finns inte.
2.3.13. Tyskland
Grunden för byggreglema finns i den federala Musterbauordnung (MBO). Där ges riktlinjer för regleringen på regional nivå (Landerbauordnung). Det finns numera 16 Länder med var sin Lander- bauordnung.
Syftet med reglerna är att skapa garantier för att byggnader konstrue- ras, uppförs, ändras och underhålls så att krav på allmän säkerhet och hälsa tillgodoses. Byggnaderna skall användas för avsedda ändamål utan misskötsel. Kraven gäller också ändrad användning och rivning.
Lagen gäller alla byggnader. Undantag gäller dock för t.ex. byggnader på upp till 30 kvm utan toalett eller värme använda för jordbruk och lik- nande, stödmurar med en högsta höjd av två meter, ventilationsledningar och ledningar till varrnluftssystem, vissa obetydliga byggnader.
Baugesetzbuch behandlar byggandet från plansynpunkt och det är ett samspel mellan dessa regler och reglerna i Bauordnung. Men Bauord- nung behandlar också sådant som utformning, storlek, arkitektoniskt utseende, material och färg och stadgar att sådana egenskaper inte får inverka negativt på omgivningen.
Många av kraven i Bauordnung är skrivna i allmänna termer. Kraven i de regionala bestämmelserna är ofta knutna till DIN-standards och till internationella CEN eller ISO-standards. Byggprodukter eller byggme- toder som avviker från de tekniska föreskrifterna måste underkastas vissa procedurer för godkännande.
I nästan alla Länder måste konstruktionsritningarna utföras av en re- gistrerad arkitekt. Denne ansvarar för att alla beräkningar m.m. uppfyller föreskrivna krav och han ansvarar för samordningen av alla byggnadens delar. Skriftliga råd kan erhållas från kontrollmyndigheten rörande en- skilda frågor innan en ansökan ges in.
En entreprenör kan skriva under bygghandlingar som en arkitekt un- der förutsättning att handlingarna har utarbetats under ledning av en auktoriserad person. Den som har fått ett kontrakt är, liksom andra in- blandade, ansvarig för att gällande föreskrifter följs. Den som skriver under ett kontrakt måste utse en arkitekt, en entreprenör och en bygg- nadskontrollant utom när det gäller okomplicerade byggnader. Entrep- renören måste vara tekniskt kompetent. Den lokala myndigheten kan annars stoppa arbetena tills kvalificerad personal engageras. Entreprenö- ren är ansvarig för att arbetena fullbordas på ett tillfredsställande sätt och han skall se till att det tillhandahålls nödvändiga intyg rörande ma- terial, komponenter, metoder och installationer.
Byggrradskontrollanten skall försäkra att arbetena utförs i enlighet med gällande föreskrifter. När arbetena har slutförts skall han gentemot den som skrivit på kontraktet och kontrollmyndigheten bekräfta att pro- jektet utförts kontraktsenligt.
Byggkontrollmyndigheten godkänner konstruktionsdetaljer. Om god- kännandet kräver samtycke av någon annan organisation, myndighet el- ler ett departement, anses ansökan beviljad om den inte har avslagits inom två månader från det att den gavs in. Yttranden från andra myndig- heter eller departement kan lämnas utan avseende, om de inte har kommit in till prövningsmyndigheten inom en månad.
Provning för teknisk certifiering krävs inte, om typgodkännande har lämnats. Ett typgodkännande är giltigt i alla Länder. Den beräknade stabiliteten hos en byggnad måste kontrolleras. Detta kan göras av myndigheten eller också kan kontrollen anförtros åt en privatpraktise- rande ingenjör, som måste erhålla godkännande som Prt'rfingenieur.
Det förekommer inte något egentligt byggtillstånd, men arbetena får inte igångsättas innan ett godkännande har lämnats. I vissa fall kan ett partiellt godkännande lämnas för att möjliggöra grundläggning eller lik- nande. Kontrollmyndigheten kan bestämma nivån för inspektioner. Den måste dock i samband med uppförande, ändringar, rivning och repara- tioner försäkra sig om att de författningsenliga kraven upprätthålls. Myndigheten har rätt att ta prover av material, kontrollera certifikat och loggböcker från arbetsplatsen. Myndigheten måste underrättas två veckor innan fullbordandet av den grundläggande konstruktionen och innan fullbordandet av byggnadsinstallationema. Myndigheten kan överlåta dessa uppgifter på det Priifingenieur.
Byggnader får användas bara om en säker användning och ett till- fredsställande avslutande av arbetena bekräftas. Kontrollmyndigheten tillhandahåller på begäran ett intyg om resultatet från inspektionen.
Förutom de sex väsentliga kraven finns det krav på tillgänglighet till byggnader som inte bara tillfälligt besöks av rörelsehindrade m.fl. Det rör sig om byggnader till vilka allmänheten har tillträde. Dessutom finns det en hel del andra krav i Musterbauordnung, såsom krav rörande his- sar, avstånd mellan byggnader, storleken på öppna platser inom tomten, lekplatser, förvaringsutryrnmen, torkrum, inhägnader av hänsyn till tra- fiksäkerheten, parkeringsplatser och garage för undvikande av skada på hälsan, oljud m.m.
2.3.14. Österrike
Österrike har 7,6 miljoner innevånare och är indelat i nio provinser.
Det finns ingen nationell byggnadslagstiftning. Varje provins är an— svarig för sin egen Bauordnung. De överensstämmer i huvudsak, men det finns variationer.
Lagarna är tillämpliga på alla byggnader. Även små garage och träd- gårdsskjul kräver tillstånd. Små byggnader är emellertid föremål för mi- nimal kontroll och ingen inspektion verkställs.
Planaspekten på en ansökan om byggtillstånd bedöms i förening med och som en del av ansökan som helhet och om ansökan beviljas, bildar planvillkoren en del av byggtillståndet. Hänsyn tas till markanvänd- ningszoner, andelen area för byggnaden i förhållande till tomtens area, höjden och typ av byggnad och vissa särskilda krav för speciella områ- den. Huvudförutsättningama för byggande är tillgång till allmän väg samt vatten och avlopp.
Många krav i Bauordnung är uttryckta i allmänna termer och är kopplade till de östenikiska standardnorrnema, utfärdade av Österrei— chisches Norrnungsinstitut (ON).
Konstruktionen kan göras av en arkitekt, en ingenjör eller en kvalifi- cerad byggmästare, eller måste i alla fall signeras av någon av dessa.
Ansökningar om byggtillstånd publiceras. Ritningar inges till den 10- kala myndigheten för godkännande och kontroll avseende planförutsätt- ningama och de väsentliga kraven. Innan beslut ges över en ansökan äger en förhandling rum vid vilken arkitekten, ägaren och grannar är närvarande.
Om tillstånd ges, avgörs samtidigt nivån för inspektioner beroende på arbetenas omfattning och komplexitet. Inspektion kan överlåtas på en utomstående expert, såsom en ingenjör eller en kvalificerad byggherre som åtar sig ansvaret. Byggtillstånd gäller i två år och bygget måste vara avslutat inom två år efter arbetenas inledande med möjlighet till för- längning.
Rivning och varje arbete vid vilket grävning påverkar angränsande mark kräver tillstånd, och tillstånd behövs också för ändringar, inklusive användningsförändringar, och för små tillbyggnader där teknisk kunskap krävs. Anmälan måste ske tre dagar före igångsättandet.
Inspektion sker före igångsättandet med grundläggningen, därefter av grundläggrringen och arbeten med armering, bjälklag och svetsfogningar. Rapporter härom måste presenteras vid slutbesiktningen. Vidare kontrolleras avlopp av en avloppsinspektör. Denne utarbetar en rapport som kan läggas till grund för utfärdande av tillstånd till ianspråktagande. Inspektion sker också av stommen. Slutligen sker inspektion när begäran inkommer om tillstånd till ianspråktagande. Ett sådant tillstånd kan inte utfärdas förrän en godtagbar rapport har presenterats beträffande skorstenar (av en sotamrästare), avlopp (av avloppsinspektören) och serviceanslutningar (av författningsenliga entreprenörer avseende vatten, el etc.).
Arkitekter och ingenjörer måste vara auktoriserade. Då kan de signera offentliga dokument. Byggherren måste ha licens för konstruktion av byggnader och för att övervaka arbeten.
Den huvudsakliga konstruktionen kontrolleras av byggherren innan igångsättandet och han skall godkänna konstruktionen och försäkra att han konnner att bygga i enlighet med det godkända konstruktionsför- slaget. En geologisk undersökning krävs liksom konstruktionsberäk- ningar och detaljritningar.
Den lokala myndigheten kontrollerar ritningarna för att se till att det råder överensstämmelse med plan- och byggkrav. Av särskild vikt är kontroll av nödutgångar, utfarter m.m. Brandkåren är bara inblandad i fråga om utrymningsmöjligheter m.m.
Det finns inget lagligt krav för arkitekter och ingenjörer att ha försäk- ring mot egna fel. Det finns emellertid en civilrättslig ansvarsförsäkring för alla medlemmar i arkitekt- och ingenjörskamrama.
Fastän Österrike inte är medlem av EG är det troligt att smärre änd- ringar kommer att göras i formuleringarna i vissa författningar. Man kan konrrna att referera till väsentliga krav i byggproduktdirektivet.
Föreskrifterna är utformade genom hänvisning till särskilda bygg- nadsdelar med alla relevanta krav för varje del.
Det finns speciella föreskrifter hänförliga till särskilda typer av bygg- nader. För små byggnader, terrassbyggnader och fritidshus kan kraven modifieras. Kraven avseende brandsäkerhet och värme kan modifieras beträffande industriella enheter, fabriker, magasin etc. Särskilda be- stämmelser finns dessutom för kontor och affärer, bostäder och höghus.
Förutom de sex väsentliga kraven finns det omfattande krav på till- gänglighet. I stor utsträckning används måttangivelser.
Andra krav gäller bostäders utfomming och storlek, förvaringsutrym- men, fristående byggnads avstånd till gräns m.m.
2.3.15. Sammanfattning
I alla länder krävs byggtillstånd. I Irland och England är detta uppdelat i dels en lokaliserings- eller planprövning, dels en prövning enligt bygg- reglema. I alla övriga länder sker hela prövningen inom ramen för samma procedur.
När det gäller byggkontrollen skiljer sig regleringen i Frankrike och Belgien avsevärt från regleringen i övriga länder. I Frankrike och Belgi- en är tillsynen över byggandet helt privat. Byggherren beställer tillsynen från auktoriserade kontrollfirmor. För vissa typer av byggnader är detta obligatoriskt. I alla andra länder däremot finns en kommunal tillsyn av byggandet. I några länder har det emellertid särskilt under senare tid ut- vecklats fomer av tillsyn i privat regi. I t.ex. England kan tillsynen få ut- övas av godkända inspektörer och i Tyskland kan den kommunla bygg- nadsinspektionen överlåta kontrolluppgiftema till en Priifingenieur. I Spanien överlåts uppgifterna i stor utsträckning till arkitekterna.
Reglerna om ansvarighet varierar i hög grad. I Sverige är det byggher- ren som är ansvarig. Arkitekten och entreprenören ansvarar enbart i enlighet med avtal. Norge har ett liknande system, men i de allra flesta andra länder råder en annan ordning. Där är i allmänhet både arkitekten och entreprenören ansvarig och i många fall tillkommer dessutom ett ansvar för byggherren.
Krav på kvalifikationer hos de i byggprocessen inblandade ställs i många länder. I Sverige finns inga särskilda kvalifikationskrav på ent- reprenörer och något arkitekttvång finns inte. Däremot har vi krav på att det skall finnas en ansvarig arbetsledare. I många länder krävs att en arkitekt skall vara ansvarig för konstruktioner och det finns också ofta krav på att entreprenören skall ha viss kompetens.
3 Överväganden
3.1. Allmänt
Enligt mina direktiv skall jag göra en allmän översyn av dagens bygglovsförfarande med inriktning på avreglering, förenkling och priva- tisering. Samtidigt markeras dock klart att samhället även frarndeles skall ha möjlighet att hävda viktiga allmänna intressen inom fysisk pla- nering och byggande. Som exempel på sådana intressen nämns hälsa och säkerhet, miljöhänsyn, hushållning med naturresurserna och tillgänglig- het för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Som framgår av avsnitten 2.1 och 2.2 prövas inom ramen för dagens bygglovsförfarande såväl lokaliserings- och planenlighetsfrågor som tekniska egenskapskrav på byggnader och anläggningar. Reglemas inne- håll har styrts av önskemålet att i varierad omfattning ha en förhandskon- troll från samhällets sida av en rad skilda aspekter på ett byggprojekt; lokalisering, planenlighet, yttre utformning och byggnadstekniska lös- ningar. Detta har dock enligt min mening fört med sig ett både okänsligt och delvis ologiskt systern. T. ex. kan ifrågasättas varför omtanken om brukarens hälsa och säkerhet är lägre vid vissa ändringar i småhus i glesbygd än i tätort (8 kap. 4 å andra stycket 3 PBL) eller varför samhäl- let särskilt skall pröva de byggnadstekniska kraven för en ekonomibygg- nad för jordbruk inom detaljplan men inte utanför sådant område. Något som också framstår som ologiskt är att egenskapskraven i 3 kap. PBL i viss utsträckning är beroende av om åtgärderna är bygglovspliktiga eller ej. Ambitionen att fånga upp all samhällelig kontroll inom ramen för ett och samma förfarande har samtidigt inneburit att utrymnret för anpass- ning av systemet till behovet av samhällskontroll i det individuella fallet blivit mycket litet. Ifall då det finns ett mycket svagt samhällsintresse att bevaka en byggnads lokalisering kan intresset av uppföljning av hälso- och säkerhetsaspektema i byggnaden vara stort och omvänt. Kommu- nernas möjligheter att variera bygglovspliktens omfattning enligt be- stämmelserna i 8 kap. 5 & PBL är mot denna bakgrund ytterst begrän- sade. Till yttermera visso visar hittillsvarande erfarenheter att kommu- nerna i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att minska bygglovsplikten eller att överlåta byggkontrollen åt byggherren (se av- snitt 2.2 ovan). Vad gäller byggkontrollen är det vidare uppenbart att
den i mycket liten utsträckning är anpassad till och samordnad med de övriga kontrollsystem som finns på byggområdet och de nya principer som utvecklats på detta onrråde.
Mot bakgrund av ovanstående är det enligt min mening nödvändigt att bättre anpassa samhällets tillstånds- och kontrollsystem till det verkliga behovet. Lika väl som det är viktigt att de samhällsintressen som skall hävdas är väl underbyggda och förutsebara för medborgarna. Att sam- hällskraven och den samhälleliga kontrollen utformas på detta sätt är viktigt av rättssäkerhetsskäl och för att myndighetsutövningen skall få en allmän acceptans i samhället. Enligt min mening bör inte heller under- skattas den tröghet som ett dåligt anpassat prövningssystem kan föror- saka för sarnhällsutvecklingen. Denna negativa effekt är sannolikt star- kast på områden och i regioner med svag tillväxt. För att uppnå en bättre anpassning av samhällets kontroll rörande fysisk planering och byggande till de verkliga behoven är det enligt min mening bl.a. nödvändigt att skilja lokaliseringsprövningen från den kontroll som kan vara erforderlig av att byggherren skall ta ansvar att uppföra byggnaden enligt de byggnadstekniska kraven.
Enligt PBL är det kommunerna som med beaktande av vissa riksin- tressen har ansvaret när det gäller beslut om fysisk planering och lokali- sering av bebyggelse. Som nämnts ovan är dock kommunernas möjlighet att differentiera sin lokaliseringsprövning mycket begränsad. Delvis har detta sin grund i den koppling till även byggnadstekniska krav som finns i dagens bygglov, men även ambitionen att ha ett system med generella regler för hela landet spelar in. Enligt mina direktiv skall jag överväga i vad mån det är möjligt att avstå från lokaliseringsprövning såväl inom detaljplaneområden som på landsbygden. Helt klart är att behovet av lokaliseringsprövning varierar starkt över landet och inom varje kommun; mellan tätort och landsbygd, mellan kulturhistoriskt intressanta områden och andra områden. Det framstår därför som mycket svårt för att inte säga omöjligt att genom generella regler uppnå en rimlig anpass- ning till det verkliga behovet av lokaliseringsprövning. Den enda rimliga och logiska vägen synes enligt min mening vara att ta fasta på PBL:s princip att den fysiska planeringen i huvudsak är en kommunal angelä- genhet och låta den enskilda kommunen utifrån sina lokala förutsättning- ar i ökad utsträckning få avgöra vilken lokaliseringsprövning som är er- forderlig. Dessa frågor kommer jag att närmare behandla under avsnitt 3.2.
Vad gäller de byggnadstekniska kraven samt tillsynen och kontrollen av dessa är det bl.a. angeläget med klarare ansvarsförhållanden samt med en bättre samordning med byggherrens egenkontroll och övriga kontrollsystem, bl.a. byggproduktlagen. Vidare är det nödvändigt med en analys av vilka tekniska egenskapskrav som det är ett väsentligt sam- hällsintresse att bevaka. Jag återkommer till dessa frågor under avsnitt 3.3.
3.2. Lokaliseringsprövning m.m. 3.2.1 Inledning
Förslag: Den nuvarande tillståndsprövningen (bygglovet) skall inskrän- kas till att avse endast en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I den mån frågorna har avgjorts i en detaljplan kommer prövningen att avse överensstäm- melse med planen.
I ett fristående förfarande, som skall inledas med en anmälan, sker en kontroll av att de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar uppfylls.
Begreppen bygglov, rivningslov och marklov ersätts av begreppen byggtillstånd, rivningstillstånd och marktillstånd. Den anmälan som skall inleda kontrollförfarandet skall benämnas bygganmälan.
De åtgärder som kräver bygglov finns angivna i 8 kap. 1-7 åå PBL. Bygglovsprövningens omfattning framgår härefter i huvudsak av regler- na i 8 kap. 11 och 12 åå. Enligt 11 å, som avser områden med detalj- plan, skall en ansökan om bygglov bifallas, om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplanen och kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Enligt 12 å, som avser områden utanför detaljplan, skall en ansökan om bygglov bifallas om den bl.a. uppfyller kraven i 2 kap. och kan antas uppfylla kraven i 3 kap.
Prövningen enligt 2 kap. respektive 3 kap. uttrycks således i gällande rätt på olika sätt. Åtgärden skall uppfylla kraven i 2 kap., medan den skall kunna antas uppfylla kraven i 3 kap. Denna skillnad beror på att en slutlig bedömning har ansetts kunna göras redan på förhand av frågan om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap., medan en slutlig bedömning av
frågan om åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. har ansetts kunna göras först successivt under byggprocessen.
Detta sätt att uttrycka innebörden av prövningen på grundval av in- delningen av bestämmelserna mellan 2 och 3 kap. stämmer dock inte helt med verkligheten. Bestämmelserna i 3 kap. är nämligen av mycket olika karaktär. Bestämmelserna i framför allt 3 kap. 1 och 2 55 men även 15, 16 och 18 Gå är till sin karaktär likartade bestämmelserna i 2 kap. Det är således uppenbart att man inte är hänvisad till att först i efterhand kunna konstatera t.ex. om en byggnad har placerats och utformats på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden.
I praktiken gör byggnadsnämnden en slutlig bedömning redan på för- hand av frågan om åtgärden uppfyller inte bara kraven i 2 kap. (alternativt överensstämmer med detaljplanen) utan även vissa krav i 3 kap. Det är endast beträffande de tekniska egenskapskraven som man gör en hypotetisk bedömning. Dessa krav kan ju uppfyllas på varierande sätt och byggnadsnämnden skall inte binda lösningarna slutligt på för- hand. I den praktiska verksamheten talar man således redan i dag om två etapper, dels en första etapp med slutliga ställningstaganden, dels en andra etapp som kan sägas inledas med en anmälan enligt 9 kap. 4 & till byggnadsnämnden innan arbetena påbörjas.
Mitt förslag innebär bl.a. att lagstiftningen ändras så att den på ett bättre sätt speglar verkligheten. Således föreslås att frågor som kan av- göras på förhand, i huvudsak en prövning mot 2 kap. och delar av 3 kap. (alternativt en prövning av överensstämmelse med detaljplanen) avgörs i ett tillståndsärende, medan övriga frågor, som i huvudsak rör uppfyl- lande av de tekniska kraven, blir föremål för ett kontrollförfarande i en- lighet med särskilda procedurregler. Någon förhandsprövning av att åt- gärden kan antas uppfylla de krav i nuvarande 3 kap. PBL som rör de tekniska egenskaperna skall alltså inte företas i fortsättningen. Kontrol- len i denna del skall normalt inledas med en anmälan från byggherren till byggnadsnämnden. Mina överväganden rörande tillsyn och kontroll av de tekniska kraven redovisas under avsnitt 3.3.
När det gäller den tenninologiska frågan om benämningen av de skil- da förfarandena görs följande bedömning.
Båda förfarandena faller i dag inom ramen för bygglovsprövningen. Även enligt gällande rätt kan en viss etappindelning ske. Enligt 8 kap. 34 5 skall nämligen byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en
åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Denna uppdelning är emellertid av helt annan karaktär än den som föreslås här. Förhandsbesked är en fiivillig form för prövning och innefattar en pröv- ning mot i första hand kraven i 2 kap. Om positivt förhandsbesked har meddelats, innefattar den följande bygglovsprövningen en prövning mot resterande kravbestämmelser, i huvudsak samtliga bestämmelser i 3 kap. En jämförelse mellan gällande rätt och den föreslagna ordningen kan il- lustreras på följande sätt. En jämförelse mellan gällande rätt och den fö- reslagna ordningen kan illustreras på följande sätt, varvid det skuggade området antyder att prövningen i samband med förhandsbesked i vissa fall även kan avse prövning enligt 3 kap.
Bygglov
Förhandsbesked
Visserligen uppvisar den nu föreslagna tillståndsprövningen en viss likhet med den prövning som föregår förhandsbesked, men uttrycket förhandsbesked antyder att det skall följas av ett mera definitivt beslut. Något sådant beslut följer emellertid inte i det föreslagna systemet. Be- nänmingen förhandsbesked framstår därför som mindre lämplig. Inte heller benämningen bygglov framstår som lämplig, eftersom den leder till en sammanblandning mellan gällande rätt och nu den föreslagna ordningen. Här föreslås i stället att beslutet kallas byggtillstånd och att prövningen följaktligen helt enkelt kallas tillståndsprövning.
I gällande rätt finns tillstånd av tre olika slag, nämligen bygglov, riv- ningslov och marklov. Det är i och för sig inte nödvändigt att ändra termerna rivningslov och marklov, men enhetlighet i terminologin är naturligtvis önskvärd. För en ändring av termerna talar dessutom att det i
lagtexten ibland förekommer den sammanfattande benämningen lov. Om det i fortsättningen finns både tillstånd och lov kommer lagtexten att tyngas i onödan. Jag föreslår därför att rivningslov och marklov i fort— sättningen skall kallas rivningstillstånd och marktillstånd.
Kontrollförfarandet rörande de byggnadstekniska kraven skall i det föreslagna systemet normalt inledas med en anmälan till byggnadsnämn- den. Denna anmälan föreslås få benämningen bygganmälan.
I det följande används begreppen bygglov och bygglovsprövning vid behandlingen av det nuvarande systemet, medan begreppen byggtill— stånd och tillståndsprövning används när det föreslagna framtida syste— met åsyftas.
Tillståndsprövningen skall i likhet med vad som gäller i dag i första hand ske mot antingen detaljplanen (8 kap. 11 (i) eller direkt mot regler- na i 2 kap. (8 kap. 12 å). I båda fallen skall härefter företas en prövning mot reglerna i 3 kap. Prövningen skall emellertid i fortsättningen bara ske mot vissa av de regler som nu finns i 3 kap. Övriga regler i 3 kap. blir tillämpliga i det fristående förfarandet rörande byggkontroll m.m.
Av avgörande betydelse för tillståndsprövningens omfattning och därmed också för tillståndspliktens omfattning är frågan vilka regler i 3 kap. som i fortsättningen skall ligga till grund för tillståndsprövningen. Huvudprincipen bör vara att prövningen skall avse lokaliseringen samt byggnadens eller anläggningens närmare placering och utformning i yttre hänseende. Prövningen bör därutöver avse anordnandet av tomt och all- män plats. Byggkontrollen begränsas i huvudsak till byggnadens eller anläggningens tekniska egenskaper.
Denna uppdelning innebär att till grund för tillståndsprövningen skall läggas i första hand reglerna i 3 kap. 1 och 2 åå, vilka skall tillämpas inte bara på nya byggnader utan även på tillbyggnader m.m. och på andra anläggningar än byggnader. Vid prövningen skall vidare tillämpas varsamhetsregeln i 10 5 första stycket och aktsarnhetsregeln i 12 & såvitt avser byggnaders och anläggningars yttre. Härtill kommer reglerna i 15- 18 åå rörande tomter, allmänna platser m.m.
Mina nu redovisade förslag kommer självfallet att återverka på reg- lerna i 8 kap. 1-7 555 om åtgärder som nu kräver bygglov och i fortsätt- ningen skall kräva byggtillstånd. Tillstånd skall inte krävas för åtgärder som uteslutande skall bli föremål för byggkontroll. Som exempel kan tas bestämmelserna i 8 kap. 1 & första stycket 4 - 6 angående bygglovskrav
för ändringar som berör byggnadens konstruktion, installation av eldstä- der m.m. Sådana åtgärder skall i fortsättningen inte kräva byggtillstånd.
Visserligen är det ganska få bestämmelseri 8 kap. 1—7 && som uteslu- tande hänför sig till den tekniska prövningen, men dessa bestämmelser torde leda till ett avsevärt antal bygglovsärenden hos byggnadsnämn- dema. I fortsättningen behöver fastighetsägaren i alla dessa fall bara gö- ra en anmälan.
Omfattningen av tillståndsprövningen och prövningens funktion kommer att te sig mycket olika med hänsyn till om det rör sig om ett område med detaljplan eller inte. Inom ett område med detaljplan är prövningen enligt 2 kap. rörande lokaliseringen avklarad och även prövning av vissa av kraven i 3 kap. kan ha skett. I vissa fall kan antas att ett beslut om byggtillstånd inte skulle bli mycket mer än en upprep- ning av planbeslutet.
Utanför områden med detaljplan fyller tillståndsplikten en helt annan funktion. I sådana fall skall en fullständig prövning enligt både 2 och 3 kap. företas. Det innebär alltså att alla åtgärder skall prövas även på planmässiga gnmder. En sådan prövning kan visserligen i varierande ut- sträckning ha företagits i beslut om ornrådesbestännnelser, men i det här sammanhanget finns bara anledning att göra en uppdelning mellan de- taljplaneområden och övriga områden.
Mina i det följande redovisade förslag kommer att påverka behovet av kommunala arbetsinsatser i samband med tillståndsprövningen och den tekniska kontrollen och i konsekvens härmed kommunemas intäkter via avgifter. Den finansiella sidan av problemet kommer att behandlas i det fortsatta utredningsarbetet.
3.2.2. Krav på byggtillstånd inom områden med detaljplan
Förslag: För att nå en rimlig anpassning till det verkliga behovet av kontroll måste det överlåtas på kommunen att i större utsträckning än i dag variera tillståndsplikten i detaljplan. I lagen skall finnas krav på byggtillstånd för i huvudsak samma åtgärder som för närvarande kräver bygglov, bortsett från vissa inre åtgärder som bara skall bli föremål för teknisk kontroll. Det skall emellertid vara möjligt att i detaljplanen be- sluta att tillstånd inte krävs för genomförande av planen. I planen skall som villkor för befrielse från krav på tillstånd kunna närmare anges hur åtgärderna skall utföras. Undantag från krav på tillstånd skall inte få be- slutas när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant in- tresse för sakägare och andra intressenter och i vissa fall för staten att de bör bli föremål för tillståndsprövning. I planen skall redovisas de över- väganden som legat till grund för tillståndspliktens omfattning.
Direktiven
Enligt mina direktiv bör övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behöver bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggel- sen redan i planen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Jag bör därvid beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47) Avreglerad bostadsmarknad Del II.
I det nämnda betänkandet skisserades förslag till en uppdelning av bygglovsprövningen enligt i huvudsak samma principer som föreslås här. Vidare föreslogs i betänkandet att det bör undersökas om inte den bygglovsprövning som kommer att återstå, huvudsakligen en planmässig bygglovsprövning, kan ersättas med ett anmälningsförfarande inom om- råden med detaljplan. Hänsynen till grannarnas intressen ansågs emel- lertid fordra att anmälningsförfarandet bara kan tillämpas om grannarna godkänt arbetena eller om dessa uppenbart är planenliga i alla avseen- den.
Behovet av en efterföljande tillståndsprövning för genomförandet av en detaljplan
För en bedömning av möjligheterna att förenkla förfarandet inom områ- den med detaljplan genom att t.ex. minska tillståndspliktens omfattning
är det nödvändigt att undersöka bygglovspliktens funktion inom detalj- planeområden.
I gällande rätt kan bygglovsprövningen nästan aldrig bli bara en upp- repning av vad som har bestämts i detaljplanen, eftersom bygglovs- prövningen omfattar en prövning mot hela 3 kap., således även de tek- niska kraven på byggnader m.m. Enligt mitt förslag skall emellertid till- ståndsprövningen inte längre omfatta en förhandsprövning av att de tekniska kraven kan antas bli uppfyllda. Därmed kommer relationen mellan detaljplanen och tillståndsprövningen att förändras avsevärt.
Som jag nämnde under avsnitt 2.2.2 har detaljplanerna kommit att bli mycket genomförandeinriktade. De omfattar således vanligen begrän- sade områden och är så detaljerade att de ofta kan sägas motsvara den prövning som avses föregå ett byggtillstånd (jfr Boverkets Djupstudie i 20 kommuner, Slutrapport juni 1992, s. 62).
Enligt 13 kap. 2 & andra stycket får ett beslut om bygglov inte över- klagas till den del det avser frågor som redan har avgjorts genom de- taljplan. Motsvarande bestämmelse bör i fortsättningen gälla för beslut om byggtillstånd och den kan antas leda till att det ofta inte finns något att klaga över när det gäller tillståndsbeslut. Mot denna bakgrund fram- står det som onödigt med en särskild tillståndsprövning i de avsedda fallen.
För att det skall vara möjligt att avstå från krav på tillstånd för genomförande av en detaljplan är det naturligtvis nödvändigt att planen är direkt bindande för fastighetsägaren på samma sätt som ett tillstånds- beslut. En regel om detta finns i 5 kap. 36 å andra stycket. Där stadgas att åtgärder som inte kräver tillstånd och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser med vissa undantag skall ut- föras så att de inte strider mot detaljplan. Ett planbeslut har alltså från kontrollsynpunkt samma rättsliga effekter som ett tillståndsbeslut och det bör därför från den synpunkten inte finnas några hinder mot att kra- vet på en efterföljande tillståndsprövning efterges i vissa fall.
Alla detaljplaner är emellertid inte av det detaljerade slag som nu har beskrivits. Planemas detaljeringsgrad varierar i ganska stor utsträckning och det finns skäl, bl.a. anförda i utredningsdirektiven, som talar för att detaljeringsgraden bör minskas. Ökad flexibilitet minskar självfallet möjligheterna att avstå från en särskild tillståndsprövning. Om viktiga frågor rörande den närmare lokaliseringen och utformningen har lämnats
öppna i planen, kräver inte minst grannarnas intressen att planbeslutet följs av ytterligare ett överklagbart beslut.
Behovet av en efterföljande tillståndsprövning varierar således med hänsyn till planens detaljeringsgrad och därmed till omfattningen av återstående frågor som kan behöva prövas. Detta medför att det är omöjligt att direkt i lag ange fall då krav på en särskild tillståndspröv- ning skall kunna bortfalla. För att uppnå en rimlig anpassning till beho- vet av kontroll måste det överlåtas på kommunen att pröva frågan från fall till fall genom beslut i detaljplan.
Lagtekm'ska metoder för att minska kravet på en särskild tillstånds- prövning
Lagtekniskt kan problemet med att minska kravet på en efterföljande tillståndsprövning lösas på i princip två olika sätt. Kommunen kan i de- taljplanen få ta in ett beslut om antingen att detaljplanen i vissa fall skall gälla som ett byggtillstånd eller att krav på byggtillstånd i vissa fall inte skall gälla i fråga om åtgärder som omfattas av planen.
Den första lösningen innebär att byggtillstånd meddelas utan ansökan. I övrigt skulle vanliga regler för byggtillstånd vara tillämpliga. Detta in- nebär bl.a. att tillståndet bara skulle vara giltigt i två år. Om man där- emot låter beslutet innebära att tillstånd inte krävs, kan ett sådant besluts giltighetstid anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet.
Om prövningen i en detaljplan har skett mot i huvudsak alla tillämp- liga krav i 3 kap. och det därför får betraktas som onödigt med en sär- skild tillståndsprövning, är det inte stor idé att efter två är kräva en så- dan prövning. Denna kan ju inte utfalla på annat sätt än den prövning som redan har gjorts i planen. I sådana fall framstår det som mest prak- tiskt att kravet på tillstånd efterges under t.ex. genomförandetiden. Från kommunens synpunkt torde frihet från krav på tillstånd under så lång tid vara riskfri, eftersom möjligheten att ändra planen finns kvar.
Fastighetsägarens ställning blir naturligtvis under denna tid inte så tryggad som om han hade fått ett tillstånd. Med hänsyn till de restriktio- ner som gäller mot ändring av en detaljplan under genomförandetiden, torde hans rättsställning dock vara tillräckligt säker för de flesta prak- tiska syften. Om emellertid fastighetsägaren trots allt skulle vilja erhålla ett tillstånd, är det inget som hindrar att han utverkar ett sådant. Enligt 8
kap. 21 & skall nämligen byggnadsnämmnden, om det begärs, pröva frå- gan om lov även till åtgärder som inte kräver lov.
Om detaljplanen inte är så preciserad som förutsatts i det föregående, bör tiden för frihet från krav på tillstånd kunna begränsas. Med hänsyn till de möjligheter som sålunda finns att anpassa beslutet efter förhål— landena i det enskilda detaljplaneärendet, anser jag att lösningen med tillståndsbefrielse är att föredra. Till vissa problem som kan vara förenade med denna lösning skall jag återkomma.
Metoder för reglering av tillståndsplikten
En ordning med beslut i detaljplan rörande krav på byggtillstånd kan ut- formas på olika sätt. Man kan i lag ställa upp krav på tillstånd i huvud— saklig överensstämmelse med vad som gäller i dag, men med utvidgade möjligheter för kommunen att i detaljplanen besluta om undantag från tillståndsplikten. Eller också kan man inskränka föreskrifterna i lagen till att avse vilka åtgärder som får göras tillståndspliktiga och därefter överlåta åt kommunen att genom beslut i detaljplanen bestämma till- ståndspliktens omfattning.
Valet av metod hänger delvis samman med frågan om vilka behov det finns, sedan en detaljplan har antagits, att upprätthålla krav på tillstånd avseende andra åtgärder än de som behöver vidtas för att genomföra planen. Om det nämligen kan finnas behov av tillståndsplikt för ett mer eller mindre oöverskådligt antal åtgärder, förefaller det lämpligare att tillståndsplikten finns angiven direkt i lagen, med möjligheter för kom- munen att minska tillståndsplikten, än att varje detaljplan belastas med en omfattande uppräkning av tillståndspliktiga åtgärder.
Till en början måste hänsyn tas till möjligheten att en detaljplan aldrig genomförs. Självfallet skall planeringen bedrivas i samförstånd med fas- tighetsägaren och normalt får förutsättas att planen genomförs. Men det kan ju t.ex. inträffa att det sker ett ägarbyte och att den nye ägaren inte är intresserad av att genomföra planen. Han kanske i stället vill bygga ut inom ramen för sin pågående markanvändning. Bygglov för sådan ut- byggnad kan i viss utsträckning vägras med stöd av 8 kap. 11 5 första stycket 1, där det ställs krav på att själva åtgärden skall stämma överens med planen. För bygglovsbefriade åtgärder föreligger motsvarande hin- der enligt 5 kap. 36 &. Dessa regler räcker emellertid inte för att hindra all fortsatt utbyggnad på en planstridig fastighet. Därför finns det i 8
kap. 11 & första stycket 2 också krav på att själva fastigheten med byggnader och anläggningar skall stämma överens med detaljplanen för att bygglov skall meddelas. Någon motsvarande bestämmelse som tar sikte på bygglovsbefriade åtgärder finns inte. Förutsättningen för att samhället skall kunna hindra fortsatt utbyggnad på en fastighet som inte stämmer överens med den nya planen är således åtminstone till en del att det finns krav på bygglov för andra åtgärder än sådana som förutsätts för genomförande av den nya planen. Det redovisade systemet korrnner i princip att bli tillämpligt även i fortsättningen och det innebär att det i botten alltid måste finnas vissa krav på byggtillstånd även om det i många fall inte behövs tillstånd för genomförande av planen.
Även för det fallet att en detaljplan genomförs kan det finnas behov av tillståndsplikt för att samhället skall kunna utöva kontroll över fram- tida åtgärder på fastigheten. Till en början kan nämnas åtgärder som ändrar byggnadernas yttre utseende eller uppsättande av skyltar och ljusanordningar. Sådana åtgärder torde ofta inte styras av planen och de bör därför kräva tillstånd. I det följande kommer jag att föreslå att även en ganska flexibel detaljplan skall kunna förenas med beslut om till- ståndsbefrielse under villkor att genomförandet sker på det sätt som närmare anges i planen. Efter genomförandet kan en sådan flexibel plan ge visst utrymme för kompletteringsåtgärder m.m. Med hänsyn till miljö- intressen och grannars intressen kan det finnas anledning att ställa krav på tillstånd för sådana åtgärder.
Även om man alltså befiiar de åtgärder som syftar till genomförandet av en detaljplan från krav på tillstånd, kommer det att finnas ett visst be- hov av tillståndskrav under planens giltighetstid. Behovet av tillstånds- plikt är dock ganska svårbedömbart och det är vidare inte sannolikt att tillståndsplikten aktualiseras så ofta. Med hänsyn härtill framstår det som onödigt betungande för kommunen om man har ett system enligt vilket all tillståndsplikt skall beslutas i detaljplanen.
Det bör också uppmärksammas att de ändrade reglerna beträffande tillståndsplikten bara kan bli direkt tillämpliga på nya planer. Om det inte finns betydande sakliga skäl som motiverar annat, bör ett nytt sys- tem så långt möjligt ansluta till det gällande. Annars kommer vi att för överskådlig framtid få två helt olika system med omfattande övergångs- bestämmelser, vilket kan leda till problem både för dem som skall till- lämpa bestämmelserna och för fastighetsägarna och andra intressenter. I detta sammanhang bör dock observeras den komplettering i 5 kap. 12 5
som gjordes med ikraftträdande den 1 juli 1991 och som möjliggör enk- lare ändringar och kompletteringar av befintliga planer. Detta förfarande kan givetvis användas för tillståndsbefrielse även såvitt avser äldre pla- ner.
Sammanfattningsvis anser jag därför att lagen, i likhet med vad som gäller i dag, skall innehålla grundläggande krav på tillstånd för olika åt- gärder med möjligheter för kommunen att både minska och öka till- ståndsplikten. Den avgörande skillnaden i förhållande till dagens system består i att kommunen i detaljplanen skall kunna besluta att hela genom— förandet av planen skall kunna ske utan någon tillståndsprövning.
Den närmare utformningen av reglerna om tillståndsplikt
De grundläggande kraven på tillståndsplikt bör i huvudsak överens- stämma med de regler om bygglovsplikt som nu finns i 8 kap. 1-4 95. Åtgärder som nu är bygglovspliktiga med hänsyn enbart till behovet av teknisk kontroll bör dock utgå. Det har under utredningsarbetet fram- förts önskemål från olika håll om både ökning och minskning av den nu- varande bygglovsplikten. Dessa reformförslag har avseende på både om- råden inom och utom detaljplan och tas därför upp till behandling senare i betänkandet (avsnitt 3.2.4).
De gällande reglerna beträffande ändringar som påverkar byggnaders yttre utseende är ganska komplicerade. Generellt gäller för detaljpla- neområden enligt 8 kap. 3 5 första stycket 1 att det krävs bygglov för att färga om byggnader eller byta fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial samt för att göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende. Beträffande en- eller tvåbostadshus med komple- mentbyggnader finns ett undantag i 4 5 första stycket 3. Det är således tillåtet att utan bygglov färga om sådana byggnader, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt. Enligt 6 & första stycket 2 får emellertid konnnunen för ett område som utgör värdefull miljö kräva bygglov för sålunda undantagna åtgärder.
Det finns i förarbetena till PBL inte några uttalanden rörande skillna- den mellan avsevärt påverka och väsentligt ändra karaktären. Uppen— barligen avses dock det sistnämnda uttrycket rymma större frihet att färga om byggnaden. Det anses således att det är möjligt att färga om en byggnad så att det yttre utseendet påverkas avsevärt utan att karaktären ändras väsentligt.
Eftersom avsikten har varit att åstadkomma lättnader i bygglovsplik- ten för en- eller två bostadshus, torde det samtidigt ha förutsatts att en byggnads karaktär inte kan ändras väsentligt utan att det yttre utseendet påverkas avsevärt. Denna förutsättning förefaller emellertid tveksam.
Tillståndsplikten bör i fortsättningen uttryckas på ett enhetligt sätt. Jag finner inte anledning att i det här sammanhanget föreslå någon änd- ring i nivån för tillståndsplikt. De gällande kraven uppfattar jag så att de är relaterade till den typ av byggnad det är fråga om. Kulturhistoriskt intressanta byggnader torde t.ex. vara underkastade bygglovsplikt i större omfattning än många andra byggnader. Denna anpassning av ni- vån för bygglovs- eller tillståndsplikt uttrycks enligt min mening bäst genom anknytningen till byggnadens karaktär. Visserligen nyttjas detta begrepp i dagens lagstiftning för att ange en lägre nivå för bygglovplik- ten, men eftersom mitt förslag innebär en omfattande omarbetning av reglerna om krav på tillstånd, bör det vara möjligt att ge tidigare an- vändna formuleringar en delvis ny innebörd. Jag föreslår därför att till- stånd till ändringar i byggnaders yttre skall krävas, om byggnadens ka- raktär ändras väsentligt.
Möjligheten att öka tillståndsplikten bör finnas för de åtgärder och under de förutsättningar som nu anges i 8 kap. 6 &, således åtgärder in- om områden som utgör värdefull miljö och åtgärder beträffande vissa grundvattentäkter.
När det gäller minskning av tillståndsplikten, finns det för närvarande regler härom i 8 kap. 5 &. De möjligheter som öppnas där för minskning av bygglovsplikten är enligt min mening uppenbart inte tillräckliga för att åtgärder som krävs för genomförandet av en plan skall kunna till- ståndsbefrias.
Tillståndsplikt inom detaljplaneområden är enligt övervägandena i det föregående motiverad i tre olika situationer. Dels kan detaljplanen behö- va åtföljas av en tillståndsprövning innan den genomförs, dels kan det finnas behov av att kunna hindra investeringar inom ramen för en pågå- ende användning som strider mot en antagen detaljplan, dels kan det finnas behov av att kunna utöva kontroll över vad som händer på en fas- tighet efter genomförandet av en plan. Åtgärder som krävs för genomfö— randet skall alltså kunna befrias från tillståndsplikt i enlighet med vad som behandlas i det följande. När det gäller möjligheterna till tillstånds- befrielse i de två andra fallen, bör kommunerna kunna ges fria händer att besluta härom i detaljplan.
Tillämpningen av regler om inskränkning i tillståndsplikten
Vid tillämpningen av en bestämmelse som ger kommunen möjlighet att besluta om befrielse från krav på tillstånd för genomförande av en de- taljplan gör sig skilda till synes motstridiga önskemål gällande. Det är å ena sidan angeläget att kommunerna verkligen utnyttjar möjligheterna att besluta om undantag från tillståndsplikten. Å andra sidan får krav på byggtillstånd inte efterges när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant intresse för sakägare och andra intressenter att de bör bli föremål för en särskild tillståndsprövning. Slutligen måste tillses att en sådan reform inte leder till att planerna blir ännu mer detaljerade än i dag bara för att en särskild tillståndsprövning skall kunna underlå- tas.
För att möjligheten till begränsning av tillståndsplikten verkligen skall utnyttjas bör det i 5 kap. tas in en bestämmelse som ålägger kommu- nerna att alltid i en detaljplan ta upp frågan om förutsättningama för till- ståndsbefrielse beträffande åtgärder som behövs för genomförandet.
I 8 kap. måste å andra sidan tas in en bestämmelse som innebär att tillståndsbefrielse inte får beslutas när de åtgärder som kan komma att utföras inte är tillräckligt förutsebara för dem som berörs av planen. Hänsyn bör härvid också tas till de intressen som staten har att bevaka. Inom t.ex. områden av riksintresse från kultursynpunkt kan det således vara angeläget för staten att se till att en detaljplan som inte ger tillräck- liga garantier för samhällskontroll följs av en tillståndsprövning. Frågan om vilka överväganden som bör läggas till grund för beslut om till- ståndskrav utvecklas närmare i specialmotiveringen (avsnitt 4).
För att möjligheterna till tillståndsbefrielse skall kunna utnyttjas i stör- re omfattning kan det synas som kommunerna skulle behöva göra de- taljplanerna mycket detaljerade, vilket dock från andra synpunkter inne- bär vissa nackdelar. Utvecklingen kan låsas på ett olyckligt sätt och det kan uppstå onödigt stora behov av framtida planändringar. Problemet bör kunna lösas genom att kommunen inte driver detaljeringen för långt utan i stället preciserar förutsättningama för tillståndsbeftielse.
Som exempel kan tas en plan avseende nyexploatering. Om projekte- ringen har drivits så långt att de som berörs har fått en klar uppfattning om hur det hela kommer att se ut, skulle detaljplanen i och för sig kunna göras mycket detaljerad och kombineras med ett beslut om befrielse från tillståndsplikt. Å andra sidan kan det vara olämpligt att frågor rörande t.ex. användningen och utformningen låses alltför mycket. Planen kan då
ges en flexibel utformning i dessa hänseenden samtidigt som det som villkor för tillståndsbefi'ielse anges att byggnadsprojektet i huvudsak skall utföras på det sätt som framgår av projekteringshandlingarna. Eventuella avvikelser från villkoren kan förväntas uppdagas under det kontrollförfarande som följer på bygganmälan. Villkor av det här slaget hindrar naturligtvis inte framtida förändringar som ligger inom ramen för planen, men sådana förändringar måste då föregås av en tillståndspröv- ning.
Tillståndsbefrielse skall kunna villkoras med avseende på inte bara sättet för utförandet utan också tiden. I beslutet skall således kunna an- ges att befrielse från tillståndsplikten bara gäller under planens genomfö- randetid. Detta innebär inte bara att en slutpunkt kan sättas för till— ståndsbefrielse utan även att en begynnelsepunkt kan anges. Enligt 8 kap. 11 & första stycket 1 utgör det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte har börjat löpa hinder mot att bygglov lämnas. Ge- nom att olika genomförandetider bestäms för olika delar av planen kan t.ex. en etappvis utbyggnad åstadkommas. I ett system med tillståndsbe- frielse kan det i ett sådant fall beslutas att krav på tillstånd bortfaller först när de olika genomförandetidema börjar löpa.
Den här föreslagna ordningen kan leda till vissa problem med an- knytning till regeln i 8 kap. 23 &. Enligt denna bestämmelse får bygg- nadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet av en ansökan om lov dels om det begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som ansökan avser, dels om arbete påbörjas för att bl.a. ändra eller upphäva en detaljplan som är aktuell i ärendet. Om befrielse från krav på tillstånd har beslutats i detaljplanen, bortfaller möjligheten till sådana anstånds- beslut. En ändring av planen medför visserligen hinder mot vidtagande av åtgärder som strider planen, men om det inte finns något krav på till- stånd, kan fastighetsägaren sätta spaden i marken kort tid efter en bygg- amnälan och kommunen hinner alltså inte fatta något beslut om ändring. Möjligheterna att ändra eller upphäva en plan kan alltså omintetgöras. Möjligheten till expropriation försvinner däremot inte, men ersättnings- nivån kan påverkas.
Genom att tillståndsbefrielse kan begränsas till genomförandetiden torde frågor om expropriation eller planändring sällan aktualiseras. För- utsättningama för att under genomförandetiden ändra eller upphäva en detaljplan är enligt 5 kap. 11 6 mycket begränsade och om ett sådant beslut ändå fattas, är fastighetsägaren i princip berättigad till ersättning.
Även frågor om expropriation torde vara sällsynta under genomförande- tiden, eftersom expropriationsersättningen då kan bli ganska hög. Mot- svarighet till den säkerhetsventil som anståndsmöjligheten innebär bör dock finnas kvar. I annat fall kan det medföra att kommunerna avstår från att besluta om tillståndsbefrielse.
Problemet bör kunna lösas genom att kommunen ges rätt att förbjuda igångsättandet av arbeten för genomförande av planen. Förbudet skall kunna meddelas när som helst under genomförandetiden men senast i samband med att en bygganmälan inkommer. I överensstämmelse med vad som gäller för nuvarande anståndsbeslut skall ett förbud som är för- anlett av planarbete inte få gälla under längre tid än två år. Skillnaden för fastighetsägarna mellan anståndsbeslut och förbud torde bli av be- gränsad betydelse. Ett anståndsbeslut träffar fastighetsägaren i samband med att han ger in en ansökan om bygglov, vilket sker när projektering- en är klar. Ett förbud kan i sämsta fall inträda i ett något senare skede när förberedelserna för arbetenas genomförande har kommit längre. Men det får förutsättas att kommunen meddelar förbud så snart tillstånd till expropriation begärs eller arbete med att ändra eller upphäva detaljpla- nen påbörjas och i ett sådant fall får fastighetsägaren besked tidigare än i dag. Under alla förhållanden har fastighetsägaren en principiell rätt till ersättning.
Fastighetsägarens handlingsutrymme vid tillståndsbefiielse begränsas i första hand av detaljplanen. Enligt 5 kap. 36 5 skall åtgärderna utföras så att de inte strider mot planen. Vid en bygglovsprövning kan enligt 8 kap. 11 ($ sista stycket tillstånd ges även vid mindre avvikelse från pla- nen. Något utrymme för mindre avvikelser finns däremot av naturliga skäl inte i regeln i 5 kap. 36 &. Det går ju knappast att till fastighetsäga- ren överlåta bedömningen av om en avvikelse är av mindre omfattning och är förenlig med planens syfte. Om det vid genomförande av en plan uppstår behov av att göra en mindre avvikelse, blir således fastighets- ägaren tvungen att ansöka om byggtillstånd.
I andra hand kan fastighetsägarens handlingsutrymme vara begränsat av i planen angivna villkor för befrielse från tillståndsplikten. Även i detta fall blir fastighetsägaren tvungen att ansöka om byggtillstånd, om det skulle uppstå behov av att avvika från villkoren.
Besvärsrätt bör föreligga på den grunden att kommunen i en detalj- plan har befriat från krav på byggtillstånd trots att väsentliga frågor har lämnats öppna i planen och tillräckliga villkor inte har angetts för till-
ståndsbefrielse. Bestämmelserna i 12 kap. 1 å bör kunna utgöra grund för staten att ingripa på grund av att staten genom för långtgående un- dantag från tillståndskrav har berövats möjligheterna att bevaka där an- givna statliga intressen. Rätt att klaga på den grunden att det i planen inte har tagits in några undantag från kraven på byggtillstånd bör dock inte föreligga.
3.2.3. Krav på byggtillstånd utanför områden med detaljplan
Förslag: Förhållandena i olika delar av landet och inom de enskilda kommunerna är mycket skiftande. Tillståndsplikten skall därför kunna varieras mer än i dag. Direkt enligt lag skall tillstånd krävas bara i viss grundläggande omfattning. Krav på tillstånd härutöver skall beslutas av kommunerna i översiktsplan. I viss utsträckning skall finnas en skyldig- het för kommunerna att besluta om krav på tillstånd för tillgodoseende av grannars och allmänna intressen. Regeringen skall kunna förelägga kommunen att ändra översiktsplanen, om tillståndsplikten inte har ökats i tillräcklig omfattning för att riksintressen skall kunna bevakas.
Konsekvenserna av en fristående byggnadsteknisk kontroll
Reglerna om bygglov måste ses över bl.a. med anledning av det före- slagna nya kontrollförfarandet rörande de byggnadstekniska kraven. Som nämns under avsnitt 3.1 finns det dock starka skäl för att göra en mera grundläggande översyn av systemet för lokaliseringsprövning m.m.
De grundläggande reglerna om bygglovsplikt utanför områden med detaljplan finns för närvarande i 8 kap. 1, 2 och 4 åå. Genom beslut i områdesbestämmelser kan härefter bygglovsplikten inskränkas eller ut- vidgas (5 respektive 6 och 7 åå). Prövningsförutsättningama finns upp- tagna i 8 kap. 12 å. Där föreskrivs att ansökningar om bygglov skall bi- fallas, om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap., inte skall föregås av de- taljplaneläggning, inte strider mot områdesbestämmelser och kan antas uppfylla kraven i 3 kap.
Enligt mitt förslag skall nuvarande bygglovsprövning delas upp i en tillståndsprövning och en efterföljande fristående kontroll avseende de tekniska kraven i 3 kap. Av redovisningen i det föregående framgår att en sådan reform för områden med detaljplan leder till att det ofta inte kommer att återstå mycket att pröva inom ramen för tillståndsprövning-
en sedan en detaljplan har antagits. I detaljplanen har nämligen en ut- tömmande prövning mot kraven i 2 kap. och en mer eller mindre uttöm- mande prövning mot kraven i 3 kap. skett. Eftersom detaljplanen är bin- dande även för åtgärder som inte kräver bygglov, saknas det från kon- trollsynpunkt ofta anledning att kräva en efterföljande tillståndsprövning.
Vissa effekter av reformen blir desamma såväl inom som utom de- taljplanelagt område. Eftersom tillståndsprövningen i fortsättningen skall ske mot bara delar av 3 kap., främst sådana krav som avser byggnader- nas och andra anläggrringars närmare placering och utformning i yttre hänseende, skall tillståndsplikt inte gälla för åtgärder som nu är bygglov- spliktiga enbart med hänsyn till behovet av kontroll av byggnaders och andra anläggningars tekniska egenskaper. Som exempel kan nämnas kr- avet på bygglov för ändringar av byggnader som berör konstruktionen av de bärande delarna eller för installation av eldstäder eller anordningar för ventilation (8 kap. 1 å första stycket 4 och 5).
Vidare måste förutsättningama för tillståndsprövningen formuleras på ett något annorlunda sätt än vad som gäller för bygglovsprövningen en- ligt 8 kap. 12 å. Där sägs att åtgärden skall uppfylla kraven i 2 kap. och att den skall kunna antas uppfylla kraven i 3 kap. De krav i 3 kap. som kommer att bli tillämpliga vid tillståndsprövningen är av sådant slag att det redan vid prövningen kan konstateras om de uppfylls eller inte. En ansökan om byggtillstånd skall således bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. och de tillämpliga delarna av 3 kap.
När det gäller effekterna i övrigt av reformen på områden utanför de- taljplan kan man skilja mellan områden med omrädesbestämrnelser och övriga områden.
Områdesbestämmelser är avsedda att användas när bestämmelser be- hövs endast i något eller några få avseenden. Bestämmelser kan medde- las för att reglera användningen av mark- och vattenområden för bebyg- gelse, frågor om placering, utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar m.m. (5 kap. 16 å). Genom sådana bestämmelser kan således en prövning i vissa hänseenden ha företagits av kraven i bå- de 2 och 3 kap. I den mån så har skett är bestämmelserna på samma sätt som en detaljplan bindande även för åtgärder som inte kräver bygglov. Det kan alltså i vissa fall, på samma sätt som för detaljplaneområden, saknas skäl för krav på en efterföljande tillståndsprövning.
Utanför områden med detaljplan eller områdesbestämmelser skall hela prövningen enligt 2 och 3 kap. ske i samband med bygglovspröv-
ningen. I den delen leder den här föreslagna uppdelningen av bygglovs- prövningen i en tillståndsprövning och fristående teknisk kontroll inte till någon principiell ändring. Tillståndsprövningen kommer alltså att få samma grundläggande betydelse som bygglovsprövningen när det gäller samhällets möjligheter att utöva inflytande över lokaliseringen samt den närmare placeringen och utfommingen i yttre hänseende av byggnader och andra anläggningar.
Uppdelningen i en tillståndsprövning och en fristående teknisk kon- troll kan emellertid som jag nämnde under avsnitt 3.1 leda till bättre möjligheter att anpassa kraven på tillstånd till de varierande behov av samhällskontroll som finns inom olika områden i kommunerna.
För närvarande kan i områdesbestämmelser beslutas att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i bestämmelserna vidta åt- gärder som anges i 8 kap. 5 å. När det gäller uppförande av nya bygg— nader, kan undantag från bygglovsplikten bara avse komplementbygg— nader samt enklare fritidshus, kolonistugor och liknande byggnader. Dessa begränsningar kan tänkas delvis bero på att det inte har ansetts möjligt att släppa på kontrollen avseende byggnaders tekniska egenska- per. Med mina förslag rörande sistnämnda kontroll kan möjligheterna till begränsningar i tillståndsplikten bedömas från delvis nya utgångspunk- ter.
Allmänna överväganden rörande tillståndspliktens omfattning
I mina direktiv uttalas bl.a. följande: Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannarnas rätt träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden underlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att be- gränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggrradsföre- tag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan — t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer — finns behov av en striktare bygglovsprövning bör detta uppmärksammas av utredaren.
Som jag anfört under avsnitt 3.1 är det inte möjligt att bestämma en nivå för tillståndsplikten som passar för alla delar av landet eller alla olika typer av områden inom kommunerna. Om tillståndsplikten t.ex. bestäms till en medelnivå, leder det till att tillståndsplikten inom vissa
områden blir alltför omfattande, medan den inom andra områden blir alltför begränsad. Det är därför nödvändigt att anpassa tillståndsplikten till de skiftande kontrollbehoven.
Det är svårt att direkt i lagen peka ut särskilda områden inom vilka ökad eller minskad bygglovsplikt skall gälla. Det finns i dagens lagstift- ning egentligen bara en sådan avgränsning, nämligen den minskade bygglovsplikten för en- eller tvåbostadshus utanför samlad bebyggelse. I övrigt krävs kommunala beslut för att utlösa variationen. Dessa beslut är av två slag. Dels inträder automatiskt en utökad bygglovsplikt genom antagande av en detaljplan, dels kan bygglovsplikten ökas eller minskas genom särskilda beslut i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Det torde knappast vara en framkomlig väg att bygga vidare på den lagstiftrringsteknik som gäller för samlad bebyggelse och således försöka finna flera sådana gränser direkt i lagen. Avgörandet av frågan om bygglovspliktens omfattning måste grundas på konkreta överväganden inom varje kommun. Lagen måste alltså ge möjlighet till beslut på kom- munal nivå.
De möjligheter som kommunerna har i dag att variera bygglovsplikten genom beslut i orrrrådesbestämmelser har, som jag nämnde under avsnitt 2.2.2, knappast utnyttjats alls. Själva institutet områdesbestämmelser har kommit att användas mycket sparsamt och av Boverkets Djupstudie i 20 kommuner kan inte utläsas att någon kommun har använt sig av om- rådesbestänrmelser för lovbefrielse. Däremot har flera kommuner i sina översiktsplaner rekommenderat utvidgning av lovplikten i kulturmiljöer. De egna rekomrnendationema synes dock inte ha följts. En vidareut- veckling av systemet med variation av bygglovsplikten genom kommu- nala beslut förutsätter att beslutsordningen utformas så att möjligheterna till variation kan ske på ett effektivt sätt och att de verkligen utnyttjas. Tänkbara alternativ är att beslut rörande tillståndsplikten fattas i orrrrå- desbestärnmelser som i dag eller i översiktsplanen, vilket kan kräva ändring i regeringsformen. Till dessa frågor skall jag återkomma.
Oavsett hur beslutsordningen utformas bör vissa grundläggande krav på tillstånd finnas angivna i lag på samma sätt som gäller för närvarande. Tillståndspliktens omfattning i dessa grundläggande regler kan göras så begränsade att det bara finns anledning att låta kommunerna utvidga bygglovsplikten för olika områden genom kommunala beslut. Eller också kan tillståndsplikten bestämmas till en sådan nivå att det bör fin- nas utrymme för både ökning och minskning av tillståndsplikten. Dessa
lagtekniska frågor skall jag behandla i det följande. Här skall jag dock till en början ta upp frågan om tillståndspliktens största och minsta möj- liga omfattning.
Enligt gällande regler kan bygglovsplikten utvidgas under vissa förut- sättningar enligt bestämmelserna i 8 kap. 6 och 7 åå. Motsvarande möj- ligheter bör finnas även i framtiden. Samhällets möjligheter att utöva kontroll inom t.ex. områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer bör således behållas.
När det däremot gäller tillståndspliktens minsta omfattning finns det anledning att överväga om inte vissa lättnader skulle kunna åstadkom- mas. I det föregående har konstaterats att möjligheterna att minska till- ståndsplikten kormrrer att förbättras genom att kontrollen av de tekniska egenskapskraven kopplas bort från tillståndsprövningen. I det följande skall jag till bedömning ta upp frågan i vilken utsträckning det kan vara möjligt att minska tillståndsplikten utan att samhällets berättigade kon- trollbehov eftersätts.
Möjligheterna att begränsa tillståndspliktens omfattning Allmänna utgångspunkter
Utanför områden med detaljplan spelar, som nämnts, tillståndsprövning- en en mera betydelsefull roll för samhällskontrollen än inom detaljpla- neorrrråden. Även utanför områden med detaljplan sker dock en viss styrning direkt genom lagen. Således skall kraven i 3 kap. tillämpas i skälig utsträckning även på åtgärder som inte kräver lov. Men hur är det med reglerna i 2 kap.? Är även dessa direkt bindande för den enskilde så att han skulle vara skyldig att beakta dem i samband med vidtagande av åtgärder som inte kräver bygglov? Någon sådan effekt av bestämmelser- na torde inte ha avsetts. Det finns i 2 kap. inte någon bestämmelse som reducerar kraven till "i skälig utsträckning" på motsvarande sätt som i 3 kap. Om den enskilde skulle vara bunden av kraven, skulle det alltså åligga honom att i full utsträckning företa de planmässiga överväganden som förutsätts vid tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap., vilket na- turligtvis är orimligt.
Kraven i 2 kap. torde alltså uteslutande vara riktade till myndigheter. Om man slopar tillståndsplikten utanför områden med detaljplan och områdesbestämmelser, lägger bestämmelserna i 2 kap. således inte några hinder i vägen för fastighetsägaren att företa vilka åtgärder han
vill. Vid den närmare placeringen och utformningen av en byggnad eller annan anläggning samt vid anordnandet av tomt skall han dock beakta kraven i 3 kap. i skälig utsträckning.
Utanför områden med detaljplan och områdesbestämmelser är alltså samhällets möjligheter till kontroll enligt PBL beträffande lokaliseringen helt beroende av bygglovsplikten. I 5 kap. 1 å stadgas visserligen att prövning av markens lämplighet för bebyggelse m.m. skall ske genom detaljplan i vissa fall, men detta detaljplanekrav utlöses inte om en åt- gärd har befriats från krav på bygglov.
Med hänsyn till att bygglovsplikten och bygglovsprövningen inom områden utanför detaljplan och områdesbestämmelser har en så avgö- rande betydelse för samhällets möjligheter att utöva kontroll över mark- användning och byggande, kommer framställningen i det följande att in— riktas på frågan hur omfattande dessa kontrollmöjligheter faktiskt är i dag och vilka kontrollmöjligheter samhället alltså går miste om genom bygglovsbefrielse.
Bygglovsplikten kan, som nämnts, både minskas och ökas genom beslut i onrrådesbestämmelser. Genom att områdesbestämmelsema är direkt bindande även för åtgärder som inte kräver bygglov och förut- sättningama för bygglovsbefrielse enligt 8 kap. 5 å kan preciseras i be- stämmelserna torde tillräcklig kontroll ofta kunna behållas trots att krav på bygglov efterges. Områdesbestärnmelser har dock hittills inte använts för att variera bygglovsplikten i nämnvärd utsträckning.
En förutsättning för att det skall finnas anledning att kräva tillstånd måste vara att samhället har möjligheter att vid tillståndsprövningen ut- öva inflytande över den sökta åtgärden med stöd av 2 kap. och de krav i 3 kap. som avses bli tillämpliga vid tillståndsprövningen i fortsättningen. Förhållandena är mycket skiftande i landet och inom de enskilda kom- munerna. Om det är så att tillstånd till vissa typer av åtgärder inom om- råden som kan pekas ut på förhand inte kan vägras, saknas uppenbarli- gen skäl för upprätthållande av krav på tillstånd.
Självfallet kan det inte komma i fråga att från krav på tillstånd befria åtgärder som kan ha en betydande omgivningspåverkan. Frågan här rör sig i stället om mera begränsade åtgärder, t.ex. uppförande av fritidshus, en- eller tvåbostadshus och komplementbyggnader, utförande av till- byggnader m.m. huvudsakligen utanför områden med samlad bebyg- gelse. Frågan är således vilka möjligheter samhället har i dag att hindra sådana åtgärder med stöd av i första hand bestämmelserna i 2 kap. PBL.
Vid en bedömning av möjligheterna till samhällskontroll måste natur- ligtvis hänsyn också tas till annan lagstiftning. Denna skall behandlas senare.
Utgångspunkten för den följande genomgången är självfallet gällande rätt. Enligt utredningsdirektiven skall gränsdragningen mellan allmänna och enskilda intressen tas upp till övervägande. Bla behövs enligt di- rektiven ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsent- liga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Jag avser att ta upp dessa frågor i det fortsatta utredningsarbetet. Det är möjligt att övervägandena härvid resulterar i förslag till en viss förskjutning av tyngdpunkten mellan allmänna och enskilda intressen i ena eller andra riktningen i olika hänseenden. Såvitt jag nu kan bedöma är det dock inte sannolikt att de kommande förslagen kommer att innebära någon avgörande rubbning av den grundsyn som präglar kraven i 2 kap. och de krav i3 kap. somi fortsättningen skall vara tillämpliga vid tillståndsprövningen. I allt väsentligt bör alltså de nu aktuella övervägandena kunna grundas på gällande rätt.
Kraven i 2 kap. PBL som grund för samhällskontroll
Prövningen enligt 2 kap. kan sägas avse frågan om den tilltänkta åtgär- den kan tillåtas på den avsedda platsen, alltså en sådan prövning som företas i samband med en ansökan om förhandsbesked. I huvudsak rör det sig om tillåtligheten av den första byggnaden på platsen (jag håller mig här för enkelhetens skull till byggnader och bortser alltså från andra anläggningar). Den närmare placeringen och utfomnringen av byggnaden skall därefter prövas enligt 3 kap. 1 och 2 åå. Uppförande av komple- mentbyggnader och uppförande av mindre tillbyggnader är enligt 8 kap. 13 å att anse som kompletteringsåtgärder. Sådana åtgärder i anslutning till en- eller tvåbostadshus skall bara prövas mot bestämmelserna i 3 kap. och mot områdesbestämmelser (8 kap. 12 å andra stycket). Be- stämmelsemai 2 kap. kan alltså inte lägga hinder i vägen för åtgårdema. I andra fall finns det däremot i princip möjlighet att stoppa komplement- byggnader och tillbyggnader med stöd av kraven i 2 kap.
I det följande skall undersökas på vilka grunder en ansökan om bygglov avseende enstaka byggnader m.m. skall kunna ogillas med stöd av bestämmelserna i 2 kap.
Den allmänt hållna bestämmelsen i 2 kap. 1 å torde inte kunna åbero- pas som stöd för ett avslag. Däremot kan 2 å med dess hänvisning till NRL få betydelse i sammanhanget.
Det är 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas vid bl.a. bygglovspröv- ning. I 2 kap. finns grundläggande hushållningsbestänrrnelser upptagna i tio paragrafer. I 2-9 åå ges bestämmelser om skydd för olika intressen. I allmänhet uttrycks det så att vissa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka, skada, försvåra eller motverka vissa intressen. Skyddet för jordbruksmark i 4 å har dock uttryckts på något annorlunda sätt. I några fall har skyddet kvalificerats genom att området har förklarats vara av riksintresse i visst hänseende. Sådan kvalifikation har skett med avseende på rennäringen och yrkesfisket (5 å andra stycket), naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet (6 å andra stycket), fyndigheter av värdefulla ämnen eller material (7 å andra stycket), anläggningar för industriell produktion m.m. (8 å andra stycket) och totalförsvaret (9 å andra stycket). Kvalifi- kationen innebär att inskränkningen "så långt möjligt" har uteslutits. Områdena skall alltså skyddas mot vissa åtgärder.
I samtliga fall krävs således för att en ansökt åtgärd skall kunna väg- ras att den kan antas medföra påtaglig negativ effekt. Inom områden som inte är av riksintresse är skyddet för det utpekade intresset dess- utom begränsat genom att det bara så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påverka det negativt.
Inom områden som är av riksintresse torde det vara svårt att peka ut vissa delområden beträffande vilka det på förhand kan sägas att samhäl- let saknar möjligheter att vägra bygglov till uppförande av nya byggna- der. När det gäller områden som inte är av riksintresse, är skyddet för de i 2 kap. angivna intressena svagare. Styrkan hos olika intressen varierar dock. Det kan således finnas t.ex. naturvårds- eller kulturmiljöintressen av betydande styrka även utanför områden av riksintresse. Å andra sidan finns det självfallet områden där det antingen inte alls finns några uttala- de intressen av sådana slag som nämns i 2 kap. eller dessa intressen i vart fall är så svaga att de inte kan lägga hinder i vägen för vidtagande av så begränsade åtgärder som uppförande av en- eller tvåbostadshus, tillbyggnader m.m. Sådana områden bör vara möjliga att avgränsa på förhand.
I 3 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestärnmelser för vissa om- råden i landet. Dessa bestämmelser torde i viss utsträckning kunna åbe-
ropas som grund för att vägra tillstånd till åtminstone uppförande av nya byggnader.
För att härefter återgå till PBL så ges i 2 kap. 3 å bestämmelser om bebyggelsens lokalisering. Kraven innehåller i stor utsträckning ekono- miska överväganden. När man bedömer om ett område är lämpligt för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t.ex. trafik samt vattenförsörjning och avlopp, handlar det i huvudsak om att beräkna in- vesterings- och driftskostnadema för erforderliga anläggningar. När det gäller enstaka byggnader på landet synes i allmänhet anledning saknas för samhället att vägra tillstånd till lokalisering på grund av förutsedda kostnader för den enskilde. Detta får anses vara hans ensak. En viss försiktighet måste dock iakttas vid tillståndsbefrielse med hänsyn till ris- ken för att kommunen kan åläggas att tillse att allmän va—anläggning kommer till stånd.
Med kravet att det skall finnas möjligheter att ordna trafik torde bl.a. avses att det skall vara möjligt att erhålla anslutning till allmän väg. En- ligt 39 å väglagen (1971:948) får en enskild körväg inte anslutas till en allmän väg utan väghållningsmyndighetens tillstånd. Detta gäller även i fråga om utfarter från fastigheter. Som grundprincip för anknytningen mellan PBL och annan lagstiftning gäller att bygglov i princip inte får vägras på grund av att åtgärden kräver tillstånd även enligt en eller flera andra lagar. Bygglovsprövningen skall alltså ske oberoende av till- ståndskrav enligt andra lagar, men byggnadsnämnden skall enligt 8 kap. 25 å upplysa sökanden om sådana krav. I det nu behandlade fallet med möjligheter att ordna trafik är det emellertid inte fråga om en oberoende prövning enligt PBL och annan lagstiftning, utan här finns ju kravet di- rekt inskrivet i PBL. Om det då vid prövningen enligt PBL står klart att det inte går att få till stånd en väganslutning, torde en ansökan om bygglov avseende åtminstone permanentbebyggelse kunna avslås.
Det har förekommit fall då kommunerna har vägrat bygglov på grund av att tomten genom sluttningsförhållanden eller liknande har ansetts va- ra olämplig för bebyggelse. Tillräckligt utrymme för utevistelse har an- setts saknas. Sådana avslagsbeslut synes dock genomgående ha ändrats av besvärsinstansema.
Kravet på hänsynstagande till möjligheterna att ordna vattenförsörj- ningen torde i vissa fall kunna leda till vägrat bygglov.
Kommunerna kan emellertid antas känna till var inom kommunen det råder brist på vatten eller var det kan finnas risk för saltvatteninträng-
ning. I samband införandet av möjligheten att enligt 8 kap. 6 å tredje stycket 2 kräva bygglov avseende grundvattentäkter anförde således de- partementschefen att konnnunema genom den översiktliga planeringen bör ha skaffat sig en god uppfattning av om det finns områden där det kan uppkomma problem med grundvattnet (prop. 1990/91:146). Det bör alltså vara möjligt att avgränsa områden inom vilka tillstånd måste krä- vas med hänsyn till vattenförsörjningen.
När det gäller bestämmelserna om hälsa samt jord-, berg- och vatten- förhållanden, torde dessa för vissa områden kunna utgöra grund för av- slag av en ansökan om lokalisering av bebyggelse. Det kan röra sig om områden som är utsatta för hälsofarliga störningar genom förekomsten av radon i marken eller luftförorening eller områden som är olämpliga för bebyggelse på grund av risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormal förändring av grundvattennivån och stora lerdjup. Hit hör också områden som kan vara olämpliga med hänsyn till bullerstömingar från t.ex. trafikleder eller flygfält.
I 2 kap. 3 å andra stycket finns också ett krav på att energiförsörj- nings- och energihushållningsaspekter skall beaktas vid lokalisering av bebyggelse. Denna bestämmelse får sin främsta betydelse när det gäller större bebyggelsegrupper, men den gäller i och för sig även lokalise- ring av enstaka byggnader (prop. l985/86:1 s. 473 f.). Det är dock svårt att föreställa sig något fall då bygglov för en enstaka byggnad skulle vägras på denna grund.
De krav som nu har berörts i 2 kap. 3 å kan leda till att bygglov till åtgärder av den begränsade omfattning som det här är fråga om kan väg- ras i första hand inom vissa avgränsbara områden. Kravet avseende ut- fart till allmän väg kan däremot aktualiseras var som helst. Bestärnmel- serna i NRL kan leda till bygglovsvägran inom i första hand områden av riksintresse. Även utanför sådana områden finns det möjligheter att vägra bygglov med hänsyn till t.ex. naturvårds- och kulturmiljöintressen. Det bör dock vara möjligt att avgränsa områden inom vilka det står klart att bestämmelserna i NRL inte kan utgöra grund för att vägra bygglov.
I 2 kap. 3 å uppställs även ett krav rörande hänsynstagande till möj- ligheterna att ordna samhällsservice. Det handlar här oftast om konnnu- nalekonomiska överväganden. Kommunemas bedömning av möjlighe- terna att bereda service i olika delar av kommunen skall enligt förarbe- tena till PBL tillmätas stor betydelse när frågor om marks användning till bebyggelse skall avgöras (prop. 1985/86:1 s. 473, 115 f. och 270). Så-
dana bedömningar kan enligt uttalanden av departementschefen läggas till grund för utformningen av riktlinjer för bebyggelsen i glesbygd, men bedömningarna skall tilhnätas betydelse vid bygglovsprövningen inte ba- ra inom områden där översiktsplanen innehåller uttalanden i detta avse- ende utan även inom andra områden. I praxis under senare tid har det dock ställts ökade krav på underlagsmaterial för att kommunerna skall kunna vägra bygglov med hänvisning till kommunalekonomiska konsek- venser. Även denna grund för vägrat tillstånd till lokalisering av bebyg- gelse torde således bara kunna göras gällande inom förutsebara och av- gränsade områden.
Den återstående bestämmelsen i 2 kap, således 4 å, behandlar ut- formningen av bebyggelsemiljön inom områden med samlad bebyggelse. Denna bestämmelse synes sakna intresse i förevarande sammanhang, eftersom det knappast kan komma i fråga att slopa kravet på förhands- prövning i någon avsevärd omfattning inom sådana områden (såvida de inte har detaljplanerats eller blivit föremål för onrrådesbestärnmelser).
Sammanfattningsvis innebär reglerna i 2 kap. att kommunerna kan vägra bygglov till åtgärder av den begränsade omfattning som det här är fråga om inom vissa bestämda områden, såsom områden av riksintresse eller områden som är olämpliga för bebyggelse enligt bestämmelserna i 2 kap. 3 å. Det är egentligen endast kravet avseende trafik, således möj- ligheten att erhålla anslutning till allmän väg, som inte på detta sätt är begränsat till vissa bestämda områden.
Kraven i 3 kap. PBL som grund för samhällskontroll
Såvitt härefter gäller reglerna om krav på byggnader m.m. i 3 kap. är det i detta sammanhang i huvudsak bestämmelserna i 1 och 2 åå som är av intresse. Härvid bör erinras om att dessa bestärrunelser är tillämpliga i skälig utsträckning även i fråga om byggnader som får uppföras utan bygglov.
Enligt mitt förslag skall för upprätthållande av byggkontrollen amnä- lan ske innan arbetet med åtgärder av någon betydenhet sätts igång. Vid den kontakt som därvid etableras med kommunen bör den byggande, i sådant fall då åtgärden är befriad från krav på tillstånd, informeras om kraven i 3 kap. 1 och 2 åå.
Om kravet på tillstånd efterges avseende åtgärder som nu är aktuella, således uppförande av en- eller tvåbostadshus, fritidshus och komple-
mentbyggnader, utförande av tillbyggnader m.m., inställer sig frågan vilka möjligheter till inflytande över utförandet av åtgärderna som sam- hället går miste om i förhållande till situationen i dag.
I 3 kap. ] å uppställs krav avseende placering och utformning av byggnader med hänsyn till landskapsbilden och till natur- och kulturvär- dena på platsen. Till en början kan här bortses från områden som utgör en värdefull miljö. Inom sådana områden torde det inte vara aktuellt att efterge kravet på tillstånd i nämnvärd omfattning. Även i det mera all- dagliga landskapet är det naturligtvis angeläget att de angivna kraven iakttas. I gällande praxis upprätthålls emellertid inte kraven med någon större styrka. Det torde således inte förekomma att bygglov vägras till uppförande av typhus på grund av att de inte passar in i landskapsbilden. Däremot har det förekommit att bygglov har vägrats på grund av olämp- lig placering med hänsyn till de topografiska förhållandena.
I 2 å ställs krav på att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäker- heten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för om- givningen skall begränsas.
När det gäller trafiksäkerheten finns i 47 å väglagen (1971:948) före- skrifter om förbud mot att utan länsstyrelsens tillstånd uppföra byggna- der m.m. i närheten av ett vägonrråde. Tillstånd behövs dock inte i fråga om åtgärder som kräver bygglov. Bygglovsbefrielse leder således till att tillståndsplikt enligt väglagen inträder. Härigenom tillgodoses trafiksä- kerhetsintresset.
Tillgodoseende av grannarnas intressen torde kunna medföra att pl- aceringen och utformningen av en byggnad eller tillbyggnad justeras i ett bygglovsärende med stöd av bestämmelsen i 2 å. Behov av hänsynsta- gande till grannarna uppstår naturligtvis huvudsakligen inom områden med samlad bebyggelse. Sådan bebyggelse anses dock föreligga först om bebyggelsegruppen utgörs av 10-20 hus (bet. 1986/871B0U1 s. 100) och problem i förhållandet till grannar kan därför uppstå även utanför samlad bebyggelse.
I paragrafen nämns särskilt att inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för omgivningen skall begränsas. Här avses exempelvis att en olämplig placering eller grundläggning av en byggnad kan medföra be- tydande olägenheter för omgivningen i form av fuktskador eller sätt- ningar. Ett slopande av bygglovsplikten leder naturligtvis till att samhäl-
let går miste om möjligheten att förhandspröva sådana frågor. Den byg- gande är dock bunden av kravet i skälig utsträckning.
Sammanfattningsvis kan sägas att kraven i 3 kap. 1 och 2 åå huvud- sakligen kan utgöra stöd för tillgodoseende av hänsyn till landskapsbil- den i viss mån och grannars intressen i samband med bygglovsprövning avseende åtgärder av den begränsade omfattning det här är fråga om in- om områden utanför samlad bebyggelse.
Annan lagstiftning som grund för samhällskontroll
I det följande skall bara behandlas lagar som har med lokaliserings- prövning i någon form att göra. Lagstiftning som rör byggnaders och andra anläggningars egenskaper lämnas alltså åt sidan.
Lagar som reglerar markanvändning och byggande är av mycket skiftande slag och de tar sikte på olika aspekter. Vissa huvudtyper av lagar kan urskiljas.
Till en början har vi lagar som i stor utsträckning reglerar åtgärder som är tillståndspliktiga även enligt PBL. Det blir då i viss mån fråga om en dubbelprövning. Prövningen blir dock aldrig identisk, eftersom pröv— ningsförutsättningama varierar. Prövningen enligt PBL mot framför allt reglerna i 2 och 3 kap. är mycket allsidig, medan prövningen enligt andra lagar vanligen sker mot bakgrund av regler som riktar in sig på speciella frågor. Till denna grupp lagar kan hänföras naturvårdslagen.
Vidare har vi lagar som reglerar frågor om markanvändning och byg- gande vilka visserligen kan behandlas i kommunala planer, men där till- ståndsplikt enligt PBL saknas i stor utsträckning. Hit hör väglagen, vat- tenlagen och i viss mån miljöskyddslagen. Väglagen är av ett något speciellt slag. Frågan om anläggande av väg prövas uteslutande enligt väglagen med beaktande av kommunala planer. I väglagen finns emel- lertid dessutom regler om förbud mot byggande i närheten av väg.
Fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL
I 3 kap. FBL finns bestämmelser om villkor för fastighetsbildning. Enligt 3 kap. 1 å skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet blir varaktigt lämpad för sitt ändamål. Bl.a. skall tillses att fastigheten får tillgång till behövliga vägar och att den, om den skall användas för bebyggelse, kan få tillgång till godtagbara anordningar för vatten och avlopp.
Inom område som inte omfattas av detaljplan, får fastighetsbildning enligt 3 kap. 3 å inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ända- målsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av onrrådet.
En fastighetsbildning som förutsätter tillgång till utfart till allmän väg får i princip inte ske om olägenheter uppkommer för trafiken (4 å).
Enligt 4 kap. 25 å skall fastighetsbildningsmyndigheten samråda med berörda myndigheter. Om byggnadsnämnden vid ett sådant samråd anser att tillåtligheten enligt 3 kap. 3 å av fastighetsbildning för ny eller be- fintlig bebyggelse kan sättas i fråga, skall ärendet hänskjutas till nämn- den för prövning. Beslut av byggnadsnämnden varigenom medgivande till fastighetsbildningen vägrats är bindande för fastighetsbildningsmyn- digheten.
Naturvårdslagen (1 964 : 822)
I naturvårdslagen finns bestämmelser om
1. nationalparker (4 och 5 åå), naturreservat (7- 12 åå) och natunnin- nen (13 å),
2. skydd för växt- och djurarter (14 å), friluftslivet (15-17 åå) och naturmiljön (18-22 åå),
3. skydd mot nedskräpning och
4. vilthägn. Avsättning till nationalpark kan bara avse mark som tillhör staten.
Länsstyrelsen kan förklara att vissa områden skall vara naturreservat. I beslutet kan föreskrivas förbud mot bl.a. bebyggelse. Länsstyrelsen får i särskilda fall medge undantag från meddelade föreskrifter.
Till fastighet hörande naturföremål som bör särskilt skyddas eller vår- das får jämte erforderligt område på marken av länsstyrelsen fridlysas som naturminne.
Avsnittet med särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet handlar om strandskyddsområden. Strandskyddet sträcker sig normalt 100 meter från strandlinjen. Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra en helt ny byggnad, ändra en befintlig byggnad för att till go— dose ett väsentligen annat ändamål än tidigare, utföra grävnings- och andra förberedelsearbeten för det nämnda slaget av bebyggelse, utföra anläggning eller anordning varigenom mark tas i anspråk som tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den annars skulle ha ägt att färdas fritt. Dessa förbud gäller dock
inte bl.a. anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsända- mål. Länsstyrelsen får föreskriva vissa undantag från förbuden (16 å) och medge dispens från förbuden när särskilda skäl föreligger (16 a å). Denna dispensbefogenhet kan delegeras till kommun (43 å).
I bestämmelserna till skydd för naturmiljön finns bl.a. föreskrifter om naturvårdsområde (19 å). ] ett beslut om bildande av naturvårdsornråde kan föreskrivas förbud mot eller föreskrifter i &åga om byggnad, upplag, schaktning, plantering och avverkning. Om det kan bli fråga om ersättningsskyldighet, skall dock onrrådet i stället avsättas som naturre- servat. Åtgärder som inte omfattas av tillståndstvång kan vara underkas- tade sanrrådsskyldighet enligt 20 å. Enligt 21 å kan förbud mot arbetsfö- retag föreligga inom särskilt skyddsvärda biotoper. Slutligen krävs till- stånd för anbringande av tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig an- ordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål (22 å). Sist- nänmda tillståndskrav gäller inte anordningar för vilka bygglov krävs eller har lämnats, och heller inte sådana åtgärder som har bygglovsbe- friats enligt 8 kap. 5 å första stycket 7 PBL.
Det kan förordnas att de befogenheter som tillkommer länsstyrelsen med avseende på bl.a. naturreservat och naturvårdsområden även skall tillkomma en konnnunal myndighet (43 å).
Lagen (l988:950) om kulturminnen m.m.
I kulturminneslagen finns bestämmelser om fornminnen, byggrradsmin- nen och kyrkliga kulturminnen samt om utförsel av kulturföremål ur lan- det.
Till en fast fornlämning hör ett fomlärnningsområde. Gränser för detta fastställs av länsstyrelsen. Det är enligt 2 kap. 6 å, jfrd med 12 å, för- bjudet att utan tillstånd av länsstyrelsen genom bl.a. bebyggelse ändra eller skada en fast fornlämning.
Fråga om byggande av väg prövas av vägverket efter samråd med läns- styrelsen. Om de har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringen (11 å). Inom område med detaljplan eller orrrrådesbestämmelser får väg i princip inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna (14 å). För
byggande av väg skall upprättas en arbetsplan. Denna skall bl.a. inne- hålla en miljökonsekvensbeskrivning. Arbetsplanen fastställs av vägver- ket.
I ett avsnitt om ordnings- och säkerhetsföreskrifter ges bestämmelser om krav på tillstånd för anslutning av enskild väg och utfarter från fas- tigheter till allmän väg (39 å). Tillståndskrav gäller dock inte i fråga om enskilda vägar som är redovisade i detaljplan eller förutsatta i områdes- bestämmelser (42 å).
Inom eller i närheten av ett vägonrråde krävs tillstånd i olika omfatt- ning för uppförande av byggnader m.m. (45-51 åå). Krav på tillstånd gäller dock som regel inte inom områden med detaljplan eller åtgärder för vilka bygglov krävs (krav på dubbelprövning kan dock föreligga in- nan ett vägområde har tagits i anspråk för väg, se 48 å).
Hälsoskyddslagen (198211080)
Av bestämmelserna i hälsoskyddslagen är det reglerna om avloppsvatten som är av intresse i förevarande sammanhang. Enligt 7 å skall avlopps- vatten avledas, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär olä- genhet inte uppkommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsled- ningar inrättas. För att inrätta en avloppsledning krävs tillstånd av kom- munen, om en vattentoalett är ansluten till anordningen. Om ingen vat- tentoalett är ansluten, krävs endast en skriftlig amnälan. Kommunen får dock föreskriva att det skall fordras tillstånd även i ett sådant fall inom vissa delar av kommunen.
Bestämmelserna om krav på tillstånd av eller anmälan till kommunen är inte tillämpliga i de fall då avloppsledningen kräver tillstånd enligt miljöskyddslagen eller då avloppsanordningen är avsedd att föra av- loppsvattnet enbart till en allmän avloppsanläggning.
Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
Med allmän vatten- och avloppsanläggning (allmän va-anläggning) avses anläggning, som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan be- byggelse vattenförsörjning och avlopp och som drivs av kommun eller, om den drivs av annan, förklaras för allmän.
Om vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande be- byggelse med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sam-
manhang, skall kommunen sörja för eller tillse att allmän va-anläggning kommer till stånd.
För allmän va-anläggrring skall fastställas ett verksamhetsområie (4 å). Enligt 8 å är huvudman för allmän va-anläggrring skyldig at låta ägare av fastighet inom anläggningens verksarnhetsonrråde bruka an- läggningen. Fastighetsägare inom verksamhetsonrrådet är skyldig att betala avgifter till huvudmannen, om anordningar för vattenförsörjning och avlopp behövs och behovet inte kan tillgodoses med större förc'el på annat sätt.
Sammanfattande synpunkter
En utgångspunkt bör vara att tillstånd inte skall krävas för åtgärder över vilka samhället inte kan och inte bör kunna utöva något inflytande vid prövningen. Om således prövningen inte kan utmynna i något annat än att tillstånd beviljas, framstår ett tillståndskrav som onödigt. De krav mot vilka prövningen sker enligt PBL finns upptagna i 2 och 3 kap Frå- gan om en åtgärd över huvud taget kan få komma till stånd på dei av- sedda platsen prövas enligt 2 kap. Denna prövning kan kallas en lokali- seringsprövning. Frågan om en byggnads eller annan anläggnings närma- re placering och utformning i yttre hänseende prövas härefter eniigt 3 kap.
Av den lämnade redovisningen synes framgå att det föreligger er. viss skillnad mellan bestämmelserna i 2 och 3 kap. såvitt avser samhällets möjligheter att utöva kontroll över frågor om markanvändning och byg- gande. Således torde det beträffande många områden i kommuner stå klart att bestämmelserna i 2 kap. för närvarande inte kan utgöra grund för avslag på ansökningar om lokalisering av en- eller tvåbostadshus, fritidshus, komplementbyggnader och liknande. En lokaliseringspröv- ning, alltså prövning mot kraven i 2 kap., framstår därför i sådant fall som överflödig.
Som jag redan har frarrrhållit ingår i mitt uppdrag att utreda fågor som kan komma att påverka samhällets möjligheter att utöva kortroll över bl.a. byggande på landet. Således skall jag t.ex. klarlägga vilka allmänna intressen som är så väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen och överväga hur kulturrniljöhänsynen kan ges en starkare ställning. Resultatet av utredningsarbetet i dessa delar kommer att presenteras senare. Även om jag därvid kan komma att lägga fram
förslag som i vissa fall kan leda till ökade möjligheter för samhället att utöva kontroll via reglerna i 2 och 3 kap., bedömer jag det som uteslutet att förslagen går så långt att det inte skulle återstå områden där det på förhand går att konstatera att samhället inte har, och inte heller bör ha möjligheter att vägra tillstånd. Det torde närmast komma att bli fråga om gradskillnader i förhållande till vad som gäller i dag. Således kan mina kommande förslag leda till att möjlighetema att avstå från krav på till- stånd begränsas i någon män med hänsyn t.ex. till att kulturmiljöin- tressena bör ges ökad tyngd. Detta utesluter emellertid inte att det ändå kommer att återstå möjligheter, särskilt inom vissa kommuner, att avstå från krav på tillstånd. Det är därför angeläget att det utformas ett system som gör det möjligt för kommunerna att på ett effektivt och enkelt sätt avgränsa sådana områden.
Kraven i 3 kap. är däremot mera problematiska. Det är svårt att peka ut områden inom vilka det på förhand kan sägas att det saknas behov av eller möjligheter att kunna utöva inflytande med stöd av dessa bestäm- melser. Det kan nästan överallt inträffa situationer där det kan finnas anledning att ställa villkor för placeringen och utformningen av byggna- der och andra anläggningar med hänsyn till framför allt landskapsbilden och grannarna. Visserligen föreligger det stora skillnader mellan olika områden. Inom sådana områden där det saknas behov av en lokalise- ringsprövning, framför allt glesbebyggda landsbygdsornråden, är det således sannolikt att det inte heller finns några framträdande behov av en prövning enligt kraven i 3 kap. Men det går aldrig att utesluta att det uppstår konflikter mellan olika intressen som skulle kunna lösas i sam- band med en tillståndsprövning.
I beslut rörande tillståndsplikten bör villkor kunna ställas för att det inte skall krävas tillstånd. Således bör t.ex. kunna anges att tillstånd inte krävs för uppförande av vissa typer av byggnader som passar in i land- skapsbilden eller att byggnaden skall ligga på visst minsta avstånd från grannar.
Vidare erinras om att kraven i 3 kap. är tillämpliga i skälig ut- sträckning även på åtgärder som inte kräver tillstånd. Åtminstone när det gäller uppförande av nya byggnader konrrner det att finnas krav på tek- nisk kontroll och därrned en bygganmälan. Byggnadsnämnden ges där- med tillfälle att dels kontrollera om villkoren för att tillstånd inte skall krävas är uppfyllda, dels ingripa om det t.ex. visar sig att byggnaden är uppenbart illa placerad med hänsyn till landskapsbilden. I det följande
avsnittet om byggkontroll (avsnitt 3.3.4) föreslår jag att grannama skall underrättas om en bygganmälan avseende åtgärder som inte kräver till- stånd. Grarmama ges därmed möjligheter att framföra invändningar till byggnadsnämnden så att nämnden i uppenbara fall kan ingripa med stöd av reglerna i 10 kap.
Kravet på iakttagande av bestämmelserna i 3 kap. i skälig utsträck- ning är således en väsentlig förutsättning för att man skall kunna avstå från en tillståndsprövning beträffande t.ex. nya byggnader. Regeln utgör så att säga en yttersta spärr mot åtgärder som inte är godtagbara med hänsyn till framför allt landskapsbilden och grannarna. Någon ytterligare spärr är det svårt att bygga in i ett system med tillståndsbefrielse inom vissa områden. En ordning som t.ex. ger byggnadsnämnden rätt att i an- ledning av en bygganmälan kräva en prövning enligt 3 kap., och kanske även enligt 2 kap., trots att åtgärden tidigare har förklarats fri från krav på tillstånd framstår inte som acceptabel. Fastighetsägaren kan då över- raskas av ett krav på tillståndsprövning när han redan står i begrepp att börja bygga.
Sammantaget anser jag alltså att det finns goda förutsättningar för att inom avgränsade onrråden ge den enskilde större fiihet att utan särskilt tillstånd kunna vidta olika åtgärder på sin fastighet. Inom vissa områden bör det t.o.m. vara möjligt att låta den enskilde uppföra nya byggnader utan krav på förhandsprövning. Förutsättningen härför är dock, som jag tidigare framhållit, att variationen i tillståndspliktens omfattning kan ske genom kommunala beslut. I det följande behandlas frågan hur beslutsfat- tandet skall utformas administrativt för att variationsmöjlighetema skall kunna utnyttjas effektivt.
Regleringen av tillståndsplikten i lag och kommunala beslut
Variation av tillståndsplikten genom beslut i områdesbestämmelser
Enligt min i det föregående redovisade bedömning bör det vara möjligt att variera tillståndspliktens omfattning i större utsträckning än för när- varande. Särskilt bör tillståndsplikten kunna begränsas beträffande en- skilt byggande på landsbygden. Enligt gällande rätt får kommunen mins- ka eller öka bygglovsplikten genom beslut i detaljplan eller orrrrådesbe- stämmelser (8 kap. 5-7 åå). I det här sammanhanget är det alltså omrä- desbestämmelser som är aktuella.
Onrrådesbestämmelser får enligt 5 kap. 16 å antas för begränsade om- råden för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses. I paragrafen anges under åtta punkter vad som får regleras i områdesbestämmelser. Enligt den första punkten får regleras i vad mån åtgärder kräver lov enligt bl.a. 8 kap. 5-7 %
I översiktsplanen kan ha pekats ut områden där särskilda hänsyn måste tas. För kontrollen och därmed för att syftet med planen skall uppnås kan då behöva beslutas att bygglovsplikten utökas. Det behöver sannolikt inte förutsättas att det i översiktsplanen har sagts något ut- tryckligt om bygglovsplikten för att områdesbestämmelser med detta innehåll skall få antas. När det däremot gäller minskning av bygglov- splikten, kan ifrågasättas vilket syfte med översiktsplanen som skall till- godoses härmed. Det skulle i så fall vara önskemålet att underlätta byg- gande m.m. för den enskilde. För att onrrådesbestärnmelser med regler om minskning av bygglovsplikten skall få antas torde förutsättas att frå— gan har behandlats uttryckligt i översiktsplanen.
De möjligheter till utökning av bygglovsplikten som finns enligt 8 kap. 6 och 7 åå får anses vara tillräckliga för de syften som anges i be— stämmelserna. De möjligheter att minska bygglovsplikten som finns an- givna i 8 kap. 5 å är däremot otillräckliga. Som har framhållits i det fö- regående behöver tillståndsplikt i fortsättningen inte upprätthållas med hänsyn till behovet av teknisk kontroll. Från den synpunkten föreligger alltså inte något hinder mot att även nya byggnader undantas från till- ståndsplikt. Sådana undantag bör kunna göras inom delar av i vart fall vissa kommuner. Förhållandena skiljer sig naturligtvis avsevärt mellan olika kommuner. Inom tätbefolkade kommuner kanske det inte alls är möjligt att undanta nya byggnader från tillståndsplikt, medan omfattande undantag kan antas vara möjliga i t.ex. glesbebyggda norrlandskommu- ner.
Onrrådesbestämmelser får, som nämnts, användas bara för begrän- sade områden. Skälet härtill är att bestämmelserna annars skulle komma i konflikt med regeringsformen, RF. Jag skall strax återkomma till för- hållandet mellan PBL:s planer och RF. Den geografiska begränsningen för orrrrådesbestämmelser leder till uppenbara problem. Utökning av tillståndsplikten till att omfatta åtgärder som nu regleras i 8 kap. 6 och 7 åå kan nog klaras av genom orrrrådesbestämmelser. Här rör det sig om speciella typer av områden, t.ex. områden som utgör en värdefull miljö
eller områden i närheten av vissa slag av anläggningar. Variation nedåt av tillståndspliktens omfattning kan däremot bli aktuell inom mycket stora områden. Lagtekniskt kan man här tänka sig olika alternativ.
Tillståndspliktens omfattning i lag kan utformas i huvudsaklig över- ensstämmelse med vad som gäller i dag beträffande bygglovsplikten i 8 kap. 1, 2 och 4 åå. Möjligheterna att enligt 5 å undanta åtgärder från tillståndsplikt skulle härefter utvidgas. För kommuner där möjligheterna att minska tillståndsplikten är begränsade leder en sådan ordning inte till några problem. För många andra kommuner skulle det däremot bli svårt att minska tillståndsplikten i önskvärd omfattning. För detta skulle krä- vas antagande av ett mycket stort antal områdesbestämmelser.
Alternativet att tillståndsplikten i lagen görs mera begränsad med möjligheter att utvidga tillståndsplikten leder till liknande resultat. Många kommuner skulle då behöva anta ett stort antal områdesbe- stärrrrnelser för att öka tillståndsplikten.
Problemet med att använda onrrådesbestämmelser för att minska bygglovsplikten ledde under riksdagsbehandlingen av PBL till införandet av begreppet samlad bebyggelse i lagen. I 8 kap. 4 å andra stycket ges bestämmelser om bygglovsbefiielse för vissa åtgärder avseende en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader som ligger utanför detaljplan och inte ingår i samlad bebyggelse. I propositionen hade föreslagits att kommunerna i områdesbestämmelser skulle kunna medge befrielse från bygglov för de typer av åtgärder som nämns i 8 kap. 4 å andra stycket. På bostadsutskottets förslag togs i lagen in regeln att områdesbestämmelser endast skall kunna användas för begränsade områden och att en fastighetsförteckning alltid skall upprättas inför antagandet av områdesbestämmelser. Enligt utskottet skulle detta medföra att det framstod som administrativt krångligt att genom områdesbestämmelser åstadkomma den eftersträvade bygglovsbefiielsen för de relativt stora områden som borde kunna omfattas av den i propositionen föreslagna förenklingen (bet. 1986/871B0U1 s. 100).
Möjligheten finns naturligtvis att bygga vidare på indelningen av om— råden inom och utom samlad bebyggelse. Ytterligare åtgärder utanför områden med samlad bebyggelse skulle därvid kunna befrias från till- ståndsplikt med möjligheter för kommunen att genom områdesbestäm- melser öka tillståndsplikten vid behov. Från rättssäkerhetssynpunkt framstår emellertid en sådan ordning som tveksam. Enligt bostadsutskot- tet föreligger samlad bebyggelse om bebyggelsegruppen utgörs av 10-20
hus, och de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark o.d. Begreppet är således något obestämt. Enligt be- stänrrnelsema i 8 kap. 4 å andra stycket görs undantag från bygglov- splikten för mindre tillbyggnader, uppförande av komplementbyggnader och liknande mindre ingripande åtgärder utanför samlad bebyggelse. Om man utvidgar tillståndsbefiielsen till att avse nya byggnader, får gräns- dragningen en långt mer avgörande betydelse. Reglerna om tillstånds- plikt är ju straffsanktionerade och i princip skall ägaren kurma åläggas att riva en byggnad som uppförts utan tillstånd. Så ingripande följder kräver klara regler. Man kommer inte åt problemet genom avgränsning i översiktsplanen av områden med samlad bebyggelse eftersom över- siktsplanen inte har några bindande verkningar.
Enligt min mening är det alltså inte lämpligt att låta ett så pass vagt begrepp som samlad bebyggelse få en avgörande betydelse vid av- gränsningen av tillståndsplikten. Variation av tillståndsplikten måste så- ledes, om nuvarande beslutssystem bibehålls, i huvudsak ske genom beslut i områdesbestämmelser. Med hänsyn till att sådana bestämmelser bara kan användas för begränsade områden, torde någon nämnvärd ut- ökning av möjligheterna till variation i tillståndspliktens omfattning i förhållande till vad som i dag gäller för bygglovsprövningen inte gå att åstadkomma.
Områdesbestämmelser med regler om minskad bygglovsplikt torde, som nämnts, kräva uttryckliga uttalanden i översiktsplanen, eftersom det är syftet med denna som skall säkerställas. Det framstår emellertid som en onödig omgång att det först skall tas in direktiv i frågan i översikts- planen och att rättsligt bindande beslut därefter skall fattas i form av om- rådesbestämmelser. En avsevärt smidigare ordning skulle åstadkommas om man kunde ge bindande beslut rörande tillståndsplikten direkt i översiktsplanen. Det finns flera fördelar med en sådan ordning. I första hand skulle tillståndsplikten kunna anpassas efter behoven av samhälls- kontroll i större utsträckning än i dag. Vidare blir regleringen av till- ståndsplikten mera överskådlig, eftersom den kan komma att finnas i ett dokument. Slutligen, och icke minst, skulle reglering av tilllståndsplikten i översiktsplan framtvinga ett aktivt arbete med den översiktliga plane- ringen och stärka översiktsplanens ställning.
Översiktsplanen som regleringsinstrument
I föregående avsnitt har konstaterats att utnyttjande av områdesbestäm- melser som regleringsinstrument inte är någon framkomlig väg, om man skall kunna ta till vara de möjligheter som finns att variera tillståndsplik- ten i större omfattning än i dag, särskilt att minska tillståndsplikten inom många områden i kommunerna. Det tveklöst mest effektiva instrumentet för avgränsning av olika områden med varierande tillståndsplikt är översiktsplanen. Härvid inställer sig inledningsvis frågan om en regle- ring av tillståndsplikten kan ske i översiktsplanen utan gnmdlagsändring.
Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda. Detta uttryckliga stadgande i 1 kap. 3 å första stycket PBL tillkom i slutskedet av lagstiftningsärendet rörande PBL sedan lagrådet hade framställt kritik mot propositionsförslaget på grund av att detta inte kunde anses vara förenligt med RF.
Enligt 8 kap. 3 å första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden, meddelas genom lag, dvs. i föreskrifter beslutade av riksda- gen. Frågor om användningen av mark- och vattenområden och om be- byggelse hör till det lagstiftningsområde som avses i nämnda lagrum. Med stöd av 8 kap. 7 å första stycket 3 kan riksdagen utan hinder av 3 å i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om "utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö".
Om riksdagen med stöd av 8 kap. 7 å RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter, kan riksdagen också enligt 8 kap. 11 å medge re- geringen att överlåta åt bl.a. kommun att meddela bestämmelser i änmet, s.k. subdelegation. Subdelegation måste gå över regeringen. Riksdagen kan inte delegera sin nonngivningsmakt direkt till t.ex. en kommun. Kommunernas rätt enligt PBL att ge föreskrifter om utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö grundar sig inte på någon delegation utan följer direkt av vissa i PBL givna lagregler. Riksdagen kan inte avhända sig sin norrngivningsmakt i annan ordning än den 8 kap. RF föreskriver. Av detta följer att PBL:s lagregler om rätt för kommunerna att reglera markanvändning och att ge föreskrifter om ut- formningen av byggnader m.m. är grundlagsenliga endast under förut- sättning att regleringen inte utgör normer i RF:s mening.
RF:s norrnbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Enligt propositio- nen med förslag till ny RF (1973:90 s. 203 f) avses rättsregler som kän-
netecknas av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda. De kännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret fall utan har generell giltighet.
I remissen till lagrådet av förslaget till PBL förklarade departements- chefen att, om översiktsplanens riktlinjer skulle vara bindande för efter- följande beslut, föreskrifterna skulle utgöra sådana normer som avses i 8 kap. RF. Av betydelse härvid var, framhölls det, att översiktsplanen får en stor geografisk omfattning och att den riktar sig till en obestämd krets av personer.
I lagstiftningsärendet rådde således enighet om att bindande föreskrif- ter i översiktsplanen skulle vara att betrakta som normer och att planen därmed skulle vara oförenlig med RF. Lagrådets kritik gick i huvudsak ut på att planens oförbindande verkan inte hade kommit fram tillräckligt tydligt i propositionsförslaget. Sedan vissa kompletteringar företagits i lagförslaget, bl.a. med den nämnda regeln i 1 kap. 3 å, ansågs över- siktsplanen i ett andra lagrådsyttrande godtagbar med hänsyn till RF.
Orrrrådesbestämmelser och detaljplaner skall ju ha bindande verk- ningar. Förutsättningen för att detta skall vara förenligt med RF är att de bara träffar en bestämd personkrets och därmed får mera karaktären av förvaltningsbeslut. Det främsta kravet som måste ställas för att detta skall uppnås är att bara begränsade områden får beröras. Föreskrifter om sådana begränsningar finns i 1 kap. 3 å andra stycket och 5 kap. 16 å PBL.
Det som nu är aktuellt är alltså möjligheterna att reglera tillståndsplik- tens omfattning i översiktsplanen. Jag är inte helt övertygad om att en sådan typ av reglering skulle innebära att det blir fråga om norrngivning, men jag skall inte gå närmare in på skälen för min tvekan. Det finns nämligen anledning att undvika en lagstiftning som kan medföra risk för att norrnbegreppet i andra sammanhang ges ett innehåll som begränsar riksdagens norrngivningsmakt. I tveksamma fall bör därför lagstiftningen föregås av grundlagsändring.
Det är, som jag redan framhållit, angeläget att översiktsplanen skall kunna utnyttjas som ett regleringsinstrument för tillståndsplikten och jag föreslår därför att bestämmelserna i 8 kap. 7 å RF ändras så att detta blir möjligt. Regeringen bör alltså ges rätt att efter bemyndigande i lag ge- nom förordning meddela föreskrifter om tillståndsplikt för byggande, rivning och markarbeten, inklusive trädfällning och skogsplantering. I samband med att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela sådana
föreskrifter kan riksdagen enligt 8 kap. 11 å RF medge att regeringen överlåter åt kommun att meddela bestämmelser i ämnet.
En reform av det här slaget kräver också vissa ändringar i reglerna om översiktsplan i PBL. Således måste bestämmelsen i 1 kap. 3 å ändras så att utrymme ges för bindande föreskrifter om tillståndsplikt och vidare krävs viss komplettering av reglerna i 4 kap. om vad en översiktsplan skall innehålla.
Det bör understrykas att översiktsplanen med mitt förslag endast ges bindande verkan i administrativt hänseende — tillståndsplikt — och inte i materiellt hänseende — rätten att få vidta vissa byggnadsåtgärder.
Tillståndspliktens omfattning i lag
De grundläggande reglerna om bygglovsplikten utanför områden med detaljplan finns i 8 kap. 1, 2 och 4 åå. Enligt 5 å kan sedan kommunen genom beslut i onrrådesbestärnmelser minska bygglovsplikten i viss ut- sträckning. Bl.a. kan beslutas om bygglovsbefrielse beträffande de åt- gärder som finns upptagna i 2 å, således samtliga andra anläggningar än byggnader. Minimikraven på bygglov omfattar alltså de åtgärder avse- ende byggnader som anges i 1 å minus åtgärder som kan undantas enligt 5 å.
Mitt förslag innebär att sådana åtgärder som rör byggnadernas inre inte skall vara underkastade tillståndskrav i fortsättningen. Härmed bort- faller tillståndskravet med avseende på åtgärder som nu finns upptagna i 8 kap. ] å första stycket 4-6. Vidare föreslås att möjligheterna att be- gränsa tillståndsplikten skall utökas i förhållande till vad som nu gäller enligt 8 kap. 5 å. Således bör även en- eller tvåbostadshus kunna vara undantagna från tillståndsplikt.
Å andra sidan bör motsvarighet till möjligheterna att minska till- ståndsplikten begränsas i visst hänseende i förhållande till vad som gäl- ler i dag. Som nämnts får kommunen enligt 8 kap. 5 å på det sätt som närmare anges i plan eller områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs för att utföra eller ändra andra anläggningar än byggnader. Bland de anläggningar som sålunda kan undantas från bygglovsplikt finns skidliftar och kabinbanor samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar eller motorcyklar. Anordnande av sådana anläggningar måste före- gås av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 å. Detta krav har tillkommit för att Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt
EES-avtalet den dag då detta träder i kraft. En förutsättning för att det skall kunna ställas krav på miljökonsekvensbeskrivning och således för att vårt åtagande skall kunna uppfyllas är att anläggningarna i fråga är tillståndspliktiga. Det framstår för övrigt som ganska självklart att en åt- gärd som har bedömts generellt ha en sådan omgivningspåverkan alltid bör kräva tillstånd.
Utökning av bygglovsplikten kan ske enligt 8 kap. 6 och 7 åå. Mot- svarighet till dessa möjligheter såvitt avser tillståndsplikten bör finnas även i fortsättningen.
Med utgångspunkt från att kommunen skall kunna variera tillstånds- plikten i större utsträckning än idag och att översiktsplanen skall vara kommunens verktyg för en sådan anpassning finns det flera tänkbara sätt på vilka regelsystemet kan utformas.
En möjlig lösning är följande. I lagen ges inte några föreskrifter om krav på tillstånd som har direkta verkningar mot den enskilde utan där tas bara in regler om dels vilka åtgärder som skall göras tillståndsplikti- ga genom beslut i översiktsplan, dels vilka åtgärder som därutöver får göras tillståndspliktiga genom sådana beslut. Hela regleringen med di- rekta verkningar mot den enskilde skulle alltså återfinnas i översiktspla- nen.
Denna lösning har visserligen den fördelen att alla regler om till- ståndsplikten skulle komma att finnas samlade i ett dokument, men det framstår dock som mera rationellt att det direkt i lag uppställs krav på tillstånd för åtgärder som ändå alltid skall kräva tillstånd.
Med åtgärder som alltid skall kräva tillstånd avser jag i första hand åtgärder som bör vara tillståndspliktiga överallt utanför områden med detaljplan. Det är alltså en absolut miniminivå för tillståndsplikten som inte skall kunna underskridas genom kommunala beslut. I enlighet med övervägandena i det föregående innefattar denna miniminivå krav på tillstånd för att uppföra nya byggnader med undantag för en- eller två- bostadshus, göra större tillbyggnader, ta i anspråk eller inreda byggnader för ett väsentligen nytt ändamål och anordna sådana anläggningar som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Det är som synes en så låg nivå att den inte undantagslöst kan vara tillämplig i någon kommun. Således är det knappast tänkbart att en- eller tvåbostadshus eller flertalet av de anläggningar som nu anges i 8 kap. 2 å skall kunna vara befiiade från krav på tillstånd inom orrrråden med samlad bebyggelse eller inom om- råden av riksintresse. Med anledning härav finns det anledning att över-
väga om den lagliga miniminivån skulle kunna nyanseras med hänsyn till vissa generella karaktärsegenskaper hos skilda områden.
I första hand inställer sig frågan om det är möjligt att utnyttja begrep- pet samlad bebyggelse på det sättet att de i lag ställda kraven på tillstånd ställs högre inom sådana områden. Begreppet samlad bebyggelse är dock, som jag framhållit i det föregående, ganska obestämt och det inger starka betänkligheter att utan vidare utnyttja begreppet för en så viktig gränsdragning som det här skulle bli fråga om. Visserligen skulle grän- serna för samlad bebyggelse kunna anges i översiktsplanen, men det finns många andra omständigheter som blir bestämmande för behovet av krav på tillstånd. Gränserna för områden med skilda krav på tillstånd torde således inte komma att sammanfalla med gränserna mellan områ- den med respektive utan samlad bebyggelse. Det framstår då som en onödig omväg att först dra upp gränser för samlad bebyggelse inom vilka skärpta krav på tillstånd skall råda och därefter ytterligare gränser med ökade krav på tillstånd med hänsyn till andra omständigheter. Be- greppet samlad bebyggelse är således enligt min mening inte lämpligt som instrument för reglering av tillståndspliktens omfattning i lag.
Inte heller begreppet riksintressen synes vara användbart för en direkt legal avgränsning av tillståndspliktens omfattning. Inom områden som är av riksintresse måste kraven på tillstånd självfallet ökas, men det måste ankomma på kommunerna att i samförstånd med staten i översiktsplanen dra upp gränserna för sådana områden.
Min slutsats blir således att det i lagen inte är möjligt att variera till- ståndspliktens omfattning med hänsyn till olika områdens karaktär. Va- riationerna måste komma till stånd genom beslut i översiktsplanen.
Lagtekniskt kan problemet med variationsmöjligheter lösas på skilda sätt. Enligt gällande rätt är bygglovsplikten förlagd till en medelnivå med möjligheter för kommunen att både minska och öka bygglovsplikten. Något alternativ har egentligen inte funnits, eftersom möjligheterna till variation av bygglovsplikten via onrrådesbestämmelser har varit mycket begränsade.
Mitt förslag att reglering av tillståndsplikten skall krmna ske i över- siktsplanen öppnar helt andra möjligheter att ge kommunerna ökat infly- tande över tillståndspliktens omfattning och därmed ökat utrymme för lokal anpassning av bestämmelserna. Utgångspunkten bör enligt min mening vara att kommunema själva skall kunna besluta om vilka krav på tillstånd som man vill hävda inom olika delar av kommunen utöver de
minimikrav som anges i lagen. Visserligen går det inte att ge full frihet åt kommunerna att bestämma om tillståndsplikten. Det måste således stäl- las krav på beaktande av riksintressen, naturvårds- och kulturmiljöin- tressen av mindre dignitet, grannars intressen m.m., men kraven på be- aktande av sådana intressen kan byggas in i lagstiftningen som krav på kommunerna att föra in tillståndsplikt för att erforderlig kontroll skall kunna upprätthållas med hänsyn till de nämnda slagen av intressen. Sta- ten kan också ges särskilda rättsmedel för den händelse krav på tillstånd inte hävdas i tillräcklig omfattning för tillgodoseende av riksintressen.
Det finns alltså enligt min medning inte anledning att i lagen föra in krav på tillstånd annant än i viss grundläggande omfattning. Resterande del bör vara en konrmunal angelägenhet under hänsynstagande till vissa allmänna och enskilda intressen.
En reglering av nu angivet slag förutsätter naturligtvis att kommu- nerna i översiktsplanen ökar tillståndsplikten i stor omfattning. Det bör nämligen uppmärksammas att den föreslagna legala nivån för till- ståndsplikt är av annat slag än dagens. I dagens system innebär beslut om ökning eller minskning av bygglovsplikten att det görs undantag från vad som kan betraktas som normala krav på bygglov. Mitt förslag är av en helt annan karaktär. Normeringsmakten är enligt förslaget genom delegation delad mellan riksdag och kommunerna. De i lagen uppställda minimikraven på tillstånd kräver komplettering genom kommunala be- slut. Ökning av tillståndsplikten är alltså inte att betrakta som undantag utan som en självklar komplettering av de lagliga kraven.
Behovet av en komplettering av de lagliga kraven genom beslut i översiktsplanen kan eventuellt väcka invändningen att det föreslagna systemet kommer att leda till en alltför stor arbetsbelastning för kommu- nerna. Arbetsbelastningen torde emellertid bli densamma i ett system i vilket den legala nivån för tillståndsplikt förläggs till en medelnivå med möjligheter för kommunerna att både öka och minska tillståndsplikten. Båda systemen kräver ingående överväganden från kommunens sida i fråga om vilka krav på tillstånd som det finns anledning att hävda inom olika områden. I det ena fallet formuleras beslutet i översiktsplanen som en utökning av tillståndsplikten, i det andra faller som en minskning.
Skillnaden mellan systemen ligger på ett annat plan. Om krav på till- stånd finns inskrivna i lagen, kan kommunen förhålla sig passiv, vilket däremot inte är möjligt om åtgärderna inte omfattas av den grundläg- gande tillståndsplikten i lag. I det sistnämnda fallet måste kommunen
genom ett uttryckligt beslut utöka tillståndsplikten. Härigenom tvingas frågan upp till ytan i den kommunala debatten. Eftersom beslut om översiktsplanen skall fattas av kommunfullmäktige kommer ställningsta- ganden i fråga om tillståndsplikten att föranleda en bredare politisk dis- kussion i kommunen. Detta bör leda till ökade ambitioner när det gäller att analysera möjligheterna till variation i tillståndsplikten och därmed till ett mera aktivt arbete med översiktsplanen över huvud taget. Därige- nom förstärks också det instrument som översiktsplanen utgör för kom- munerna. Detta innebär dessutom att kommunens ansvar för planering och byggande tydliggörs och att besluten om systemets utformning och tillämpning kommer närmare dem det ytterst berör. Medborgarnas infly- tande över prövningssystemet förbättras härigenom. Dessa effekter är enligt min mening så viktiga att övervägande skäl talar för att till- ståndsplikten i lag förläggs till en miniminivå och att det således bara skall finnas utrymme för utökning av tillståndsplikten genom kommunala beslut.
Förslaget här innebär att bl.a. flertalet av de åtgärder som nu nämns i 8 kap. 5 å har undantagits från tillståndsplikt direkt genom lag. Enligt bestämmelsen i 5 å gäller emellertid vissa begränsningar för att de nämnda åtgärderna skall få undantas från bygglovsplikt. Det finns skäl som talar för att någon motsvarighet till dessa begränsningar skall behål- las och jag skall återkomma till frågan i det följande avsnittet.
Utökning av tillståndsplikten genom beslut i översiktsplan
Reglering av tillståndsplikten i översiktsplan innebär normgivning. Av redogörelsen i det föregående för förhållandet mellan översiktsplanen och RF framgår att riksdagen inte kan delegera sin normgivningsmakt direkt till en kommun. Delegeringen måste gå via regeringen. Lagen måste således utformas så att regeringen, eller efter regeringens bemyn- digande, kommunen får i översiktsplan besluta om tillståndsplikten. I plan- och byggförordningen tas därefter in ett bemyndigande för kom- munerna att besluta i dessa frågor.
Som framgår av det föregående föreslås att kraven på tillstånd direkt enligt lagen enbart skall gälla åtgärder som alltid skall kräva tillstånd, att kraven alltså förläggs till en miniminivå. Det finns härmed inte något ut- rymme för minskning av tillståndsplikten utan bara för utvidgning. Be- slut om utvidgning skall ske genom beslut i översiktsplanen. Något be-
hov av möjligheter att härutöver reglera tillståndsplikten i områdesbe- stämmelser finns inte. Bestämmelsen i 5 kap. 16 å ] såvitt avser möjlig- heten att reglera bygglovsplikt med områdesbestänrmelser bör därför upphävas.
Kommunema bör ha möjligheter att utan några lagliga begränsningar utöka tillståndsplikten upp till den nivå som i dag gäller för bygglov- splikten enligt 8 kap. 1 och 2 åå. Ytterligare utvidgning av tillståndsplik- ten till att omfatta åtgärder som för närvarande anges i 8 kap. 6 och 7 åå bör däremot inte få ske annat än under samma förutsättningar som gäller nu. Som exempel på sådana förutsättningar kan nämnas förekomsten av särskilda skäl eller en värdefull miljö.
I viss utsträckning bör det föreligga skyldighet för kommunen att ut- öka tillståndsplikten. Som antyddes i föregående avsnitt finns det i 8 kap. 5 å vissa begränsningar för möjligheterna att minska bygglovsplik- ten. Där stadgas att beslut om minskning av bygglovsplikten inte får meddelas, om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. En motsvarighet till denna bestämmelse bör finnas även i fortsättningen.
Enligt mitt förslag är kraven på tillstånd förhållandevis begränsade. Som jag anfört i avsnitt 3.1 är avsikten med förslaget att den enskilda kommunen utifrån sina lokala förhållanden skall kunne göra en rimlig anpassning till det verkliga behovet av lokaliseringsprövning. Det är up- penbart att många kommuner måste utöka tillståndsplikten i avsevärd omfattning, särskilt när det gäller en- eller tvåbostadshus och andra an- läggningar än byggnader. Till en början är det självklart att tillstånds- plikt, med hänsyn särskilt till grannarna, normalt måste införas inom om— råden med smulad bebyggelse. Vidare måste beaktas behovet av kon- troll inom s.k. randbebyggelseområden. Inom övriga områden finns det framför allt allmänna, men även enskilda intressen att beakta. Således måste områden med riksintressen och med kultunniljövärden, områden som är utsatta för buller m.fl. liknande områden definieras. Såvida det inte finns ett brett underlagsmaterial, t ex kulturrniljöprogram, för be- dömning av frågan om tillståndsplikten, bör denna utökas till att omfatta åtminstone de nu berörda mera ingripande åtgårdema. Med hänsyn till dessa utredningskrav kan det inledningsvis finnas anledning att belägga stora delar av kommunen eller kanske hela kommunen med tillstånds- plikt, varefter tillståndsplikten kan minskas successivt i takt med att un- derlagsmaterialet för besluten kompletteras. Ett sådant förfarande är så-
ledes fullt legitimt och gör att varje enskild kommun kan anpassa hante- ringen efter sina förhållanden och till en praktisk och rationell plane- ringsprocess.
Jag skall i det följande återkomma till frågan om statens möjligheter att ingripa för den händelse konnnunen underlåter att utvidga till- ståndsplikten till men för de intressen staten har att bevaka.
I 8 kap. 5 å sägs också att det får beslutas att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i bestämmelserna vidta vissa åtgärder. Departementschefen uttalade i specialmotiveringen till paragrafen att det från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt att de åtgärder som kommunen undantar från prövning preciseras så långt som möjligt i om- rådesbestämmelsema. För byggnader torde det enligt departementsche- fen t.ex. ofta bli nödvändigt att ange för vilket eller vilka ändamål som byggnader får uppföras utan lov, deras maximistorlek samt eventuella krav på placering, utformning och utförande (prop. 1985/86:1 s. 701).
Enligt mitt förslag skall bl.a. flertalet av de åtgärder som nämns i 8 kap. 5 å undantas från tillståndsplikt utan att åtgärderna preciseras när- mare. Jag har svårt att föreställa mig att en precisering krävs från rätts- säkerhetssynpunkt, i vart fall om det är den byggandes rättssäkerhet som åsyftas. Däremot kan jag tänka mig att det ibland kan behövas en preci- sering av de undantagna åtgärderna för att en begränsning av undantagen skall åstadkommas. Enligt förslaget undantas bl.a. uppförande av en- eller tvåbostadshus från krav på tillstånd. Kommunen skall emellertid ha rätt att utvidga tillståndsplikten till att omfatta dessa åtgärder. Härvid kan kommunen i översiktsplan besluta t.ex. att uppförande av en- eller tvåbostadshus skall kräva tillstånd om storleken överskrider en viss gräns, om huset placeras inom visst avstånd från granne eller om ut- formningen avviker från vissa angivna normer. Enligt förslaget kan alltså preciseringar göras i samband med beslut om utvidgning av tillstånds- plikten i stället för som i dag i samband med beslut om undantag från bygglovsplikten.
Möjligheter för staten att ingripa
Enligt mitt förslag skall tillståndsplikten i lag förläggas till en miniminivå med möjligheter för kommunen att utöka tillståndsplikten. I lagen skall tas in en bestämmelse om att tillståndsplikten skall utökas, om det be- hövs för att bl.a. allmänna intressen skall kunna tillvaratas.
Enligt 12 kap. 4 å får länsstyrelsen eller regeringen, om det finns sär- skilda skäl, för ett visst område förordna att bestämmelserna i 1-3 åå i samma kapitel skall tillämpas på beslut att lämna lov. Detta innebär att förordnandet ger länsstyrelsen möjligheter att upphäva ett beslut om bygglov, om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de bo— endes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Förutsättningen för ingripande enligt den berörda bestämmelsen är att det finns krav på tillstånd. Om kommunen underlåter att utöka till- ståndsplikten, bör staten ges möjligheter att ingripa och framtvinga er- forderlig utökning. För ändamålet räcker det uppenbarligen inte att sta- ten i analogi med bestämmelserna i 12 kap. 1—3 åå ges möjlighet att upphäva det kommunala beslutet rörande översiktsplan. Staten måste ges möjlighet att framtvinga en ändring av planen. Detta kan åstadkom- mas genom att bestämmelsen i 12 kap. 6 å om planföreläggande utvid- gas till att omfatta även översiktsplanen i aktuellt hänseende.
De nuvarande reglerna om planföreläggande har i olika sammanhang kritiserats för att de är verkningslösa. Denna kritik synes dock inte träffa det nu framlagda förslaget, eftersom det här är fråga om en möjlighet att ingripa positivt.
Mot förslaget skulle kunna invändas att det finns en risk för ökad tillströmning av ärenden till regeringen. Jag vill inte förneka att det finns en sådan risk, men jag vill i det sammanhanget peka på en betydelsefull positiv sidoeffekt av förslaget. Vad som är riksintressen bestäms enligt gällande rätt inte slutligt förrän i samband med den rättsliga prövningen av enskilda ärenden. Genom en möjlighet för regeringen att ingripa med planföreläggande kan regeringen i ett tidigt skede ge till känna sin upp- fattning om gränserna för områden av riksintresse. Sådana beslut av re- geringen är visserligen inte bindande för en efterföljande rättslig pröv- ning av ett enskilt ärende, men självfallet blir regeringens ställningsta- gande en klar indikation på utfallet av en framtida prövning. Det finns alltså anledning att anta att den föreslagna möjligheten till planföreläg- gande kan leda till att länsstyrelser och kommuner drar upp klarare, och kanske ofta snävare gränser för områden av riksintresse än för närva- rande. För fall av oenighet mellan länsstyrelsen och kommunen kan övervägas att införa ett krav på att länsstyrelsens ställningstagande skall
underställas regeringen. En sådan ordning skulle kunna begränsa beho- vet av att utnyttja möjligheten till planföreläggande. Jag går emellertid inte in på denna fråga nu, eftersom den hänger samman med de frågor rörande överprövning m.m. som jag skall ta upp till övervägande i det fortsatta utredningsarbetet.
Förslagets förhållande till fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL
Enligt 3 kap. 3 å FBL får fastighetsbildning inom område som inte omfattas av detaljplan inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller mot- verka lämplig planläggning av området. Om byggnadsnämnden ifråga- sätter tillåtligheten enligt 3 kap. 3 å av fastighetsbildning, skall ärendet hänskjutas till nämnden. Vägrat medgivande av nämnden är bindande för fastighetsbildningsmyndigheten. Beslutet får överklagas hos länssty- relsen (4 kap. 25 a å).
Enligt mitt förslag skall nya byggnader i vissa fall kunna uppföras utan tillstånd. Även i fråga om fastighetsbildning för uppförande av så- dana byggnader skall samråd ske med nämnden. Någon grund för nämnden att vägra medgivande till fastighetsbildning kan inte rimligen finnas i en sådan situation. Nämnden kan dock givetvis ha synpunkter på fastighetens närmare utformning m.m. Jag finner mot denna bakgrund ingen anledning att föreslå någon ändring i de nämnda reglerna i FBL.
3.2.4 Ifrågasatt tillståndsplikt för vissa åtgärder
Förslag: Från skilda håll framställda önskningar om utökning eller minskning av tillståndsplikten har inte lett till några förslag från min si- da. När det gäller tunnelbanetunnlar föreslås dock att dessa skall omfat- tas av krav på teknisk kontroll.
Från olika håll har under utredningsarbetet framställts förslag om att yt- terligare åtgärder skall underkastas bygglovsplikt eller att vissa åtgärder som nu är bygglovspliktiga skall bygglovsbefrias.
Skydd för verksamhet vid flygplatser
Luftfartsverket har i en skrivelse redovisat vissa problem kring flygplatser. Såvitt avser frågor som är aktuella i detta sammanhang har verket föreslagit en ändring i bestämmelserna i 8 kap. 2 å PBL. Enligt paragrafens första stycke 5 krävs bygglov för att uppföra radio- eller telemaster eller tom. I andra stycket stadgas härefter att bygglov för så- dana åtgärder inte krävs, om det är fråga om en mindre anläggning av- sedd endast för en viss fastighets behov.
Enligt Luftfartsverket kan det nämnda undantaget leda till att det upp- förs anläggningar som kan bli till men för verksamheten i närheten av flygplatser. Verket föreslår därför att undantaget i paragrafens andra stycke kompletteras med följande inskränkning: Undantaget gäller inte inom område som kommun bestämmer i översiktsplan i närheten av statlig flygplats eller annan flygplats för allmänt bruk.
Ursprungligen gällde undantaget i 2 å andra stycket för anläggningar avsedda endast för en viss fastighets behov. Genom en senare lagänd- ring inskränktes undantaget till att gälla endast en mindre anläggning. Som exempel på en sådan nämndes centralantenn på ett bostadshus (prop. 1989/90:37 s. 70). Exemplet kan tas som ledning vid bedöm- ningan av vad som skall avses med en mindre anläggning. Jag har svårt att föreställa mig att en anläggning med så begränsad höjd skulle kunna inverka menligt på verksamheten vid flygplatser och jag finner därför inte anledning att lägga fram något förslag om möjlighet att slopa undan- taget i närheten av flygplatser.
Lättnader ! krav på tillstånd för åtgärder som hänger samman med areella näringar
I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jäm- förlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnaden helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har an- vänts. Från LRF har framförts önskemål om lättnader i detta krav. Som en följd av den nya jordbrukspolitiken strävar många lantbrukare efter att finna alternativ till traditionell livsmedelsproduktion. Detta leder till att ekonomibyggnader ibland tas i anspråk för något annat ändamål än byggnaderna ursprungligen var tänkta för. En ladugård kan t.ex. tas i an-
språk för champinjonodling. Enligt LRF är det orimligt att det i sådana fall skall krävas bygglov.
För krav på bygglov eller byggtillstånd förutsätts att det rör sig om ianspråktagande för ett väsentligen annat ändamål. När det t.ex. gäller jordbrukets och skogsbrukets ekonomibyggnader ger därför bestämmel- sen ett ganska stort utrymme för förändringar inom ramen för jord- och skogsbruksdrift i vid bemärkelse. Den exemplifierade övergången till champinjonodling, liksom liknande förändringar, torde sålunda inte vara bygglovspliktig. Över huvud taget får anses gälla att ett ianspråktagande eller inredande av en ekonomibyggnad för ett nytt användningsområde inte skall vara tillståndspliktigt, om det nya användningsorrrrådet utgörs av vad som kan betraktas som normal areell näringsverksamhet. Om lantbrukaren däremot övergår till en helt annan användning av byggtra- den, finns det skäl för krav på tillstånd. Jag finner därför inte anledning att föreslå någon ändring i bestämmelsen.
Från LRF har även framförts kritik mot att det skall föreligga krav på bygglov för upplag av flis utmed väg. Det bör enligt LRF klarläggas att skogsbrukets upplag av tinrmer, massaved och flis m.m. inte skall omfat- tas av någon tillståndsplikt.
Bygglov torde inte krävas för enbart tillfällig uppläggning av flis, timmer m.m. När det däremot gäller mer permanent uppläggning, krävs bygglov och för en sådan ordning finns enligt min mening fog. Flisupp- lag kan t.ex. vara ganska störande för omgivningen. Jag finner alltså inte heller i den delen anledning att föreslå någon ändring i lagstiftningen.
Tunnelbanetunnlar
Enligt 8 kap. 2 å första stycket 3 krävs bygglov för att anordna tunnlar som inte är avsedda för tunnelbana. Det fanns flera skäl till att tunnelba- netunnlar undantogs från bygglovsplikt. Således förutsågs att byggandet av tunnelbanetunnlar inte skulle komma ske särskilt ofta i framtiden, att kommunen i förekommande fall får kännedom om trurnelns sträckning utan formell bygglovsplikt och att en prövning av byggnadsnämnden endast skulle medföra en onödig byråkrati (prop. 1985/86:1 s. 687).
Från Stockholms stadsbyggnadskontor har framhållits att det år ange- läget att byggnadsnämden ges möjligheter att ställa krav rörande fram- för allt tätning av tunnlarna för att skydda gnmdvattnet. Det föreslås där- för att undantaget från bygglovsplikt för tunnelbanetunnlar tas bort.
Mitt förslag innebär en uppdelning av den nuvarande bygglovspröv- ningen i dels en tillståndsprövning, dels en fristånde kontroll av att de tekniska kraven uppfylls. Det som eftersträvas av Stockholms stads- byggnadskontor torde uteslutande vara möjligheter till teknisk kontroll. Med hänsyn särskilt till att tunnelbanor i framtiden kan komma att byg- gas i privat regi finns det fog för krav på viss samhällskontroll. För ås- tadkommande av krav på teknisk kontroll enligt mitt förslag krävs emellertid inte att åtgärden dessutom är tillståndspliktig. Jag föreslår därför att turmelbanetrmnlar enbart underkastas en anmälningsplikt med åtföljande teknisk kontroll.
Jämvägstunnlar
Banverket har i en skrivelse föreslagit att kravet på bygglov skall slopas för järnvägstunnlar. Som skäl härför har anförts att jämvägsbyggande inte omfattas av bygglovsplikt och att det inte finns någon special- kompetens hos byggnadsnämndema som kan motivera bygglovsgransk- ning.
Det saknas för närvarande lagstiftning som reglerar anläggning av järnvägar. Frågan övervägs emellertid i regeringskansliet och enligt min mening bör frågan om tillståndsplikt för och krav på teknisk kontroll av jämvägstunnlar tas upp i ett vidare sammanhang.
3.2.5 Övriga bestämmelser i 8 kap.
Förslag: Beslut om rivningstillstånd och marktillstånd utanför områden med detaljplan skall fattas i översiktsplan i stället för i områdesbestäm- melser. I övrigt föreslås inte någon annan förändring i reglerna än i ter- minologiskt hänseende.
En viss justering i reglerna om förutsättningama för tillstånd föreslås. Flertalet särskilda bestämmelser om bygglov i reglerna om handlägg- ningen av lovärenden handlar om teknisk kontroll och skall inte finnas med i ett kapitel om tillståndsprövning. Med anledning av att bostadssa- neringslagen (1973z531) sannolikt kommer att upphävas utgår jag ifrån att vissa bestännnelser i 8 kap. PBL med anknytning till den lagen sam- tidigt kommer att upphävas.
Någon motsvarighet till förhandsbesked skall inte finnas i fortsätt-
ningen. I lagtekniskt hänseende föreslås att hela 8 kap. skrivs om.
Rivningstillstånd och marktillstånd
För närvarande regleras frågan om krav på rivningslov i 8 kap. 8 å PBL. Inom områden med detaljplan krävs rivningslov, om inte annat har be- stämts i planen. För områden utanför detaljplan får kommunen i onrrå- desbestämmelser besluta att rivningslov krävs. För rivning av byggnader som har fått uppföras utan bygglov krävs inte rivningslov, men kommu- nen får besluta att rivningslov krävs även för sådana åtgärder.
Termen rivningslov föreslås bli ersatt med rivningstillstånd. I övrigt behöver dessa bestämmelser inte förändras på annat sätt än att beslut rörande krav på rivningstillstånd utanför områden med detaljplan skall fattas i översiktsplan i stället för i områdesbestämmelser. Bestämmelsen i 5 kap. 16 å 1 skall därför upphävas såvitt avser möjligheten att besluta om krav på rivningslov i onrrådesbestämmelser.
Den sista punkten i 8 kap. 8 å rörande rivningslov tillkom mot lagrå— dets inrådan. Lagrådet ansåg att det inte var nödvändigt med en möjlig- het att införa rivningslovsplikt för rivning av byggnader som har fått uppföras utan bygglov. Det är väl inte troligt att bestämmelsen hittills har kommit till användning i nämnvärd utsträckning. Med mitt förslag förändras emellertid läget. Kommunen ges här stora möjligheter att be- sluta att byggtillstånd inte skall krävas för genomförande av en detalj- plan. Det kan då finnas anledning att samtidigt besluta om krav på riv- ningstillstånd avseende den eller de byggnader som skall uppföras.
Frågan om marklov regleras för närvarande i 8 kap. 9 å. Det är fyra typer av åtgärder som kan kräva marklov, nämligen schaktning eller fyllning samt trädfällning eller skogsplantering. Inom områden med de- taljplan krävs automatiskt lov för schaktning och fyllning. Beträffande trädfällning och skogsplantering måste däremot lovplikt beslutas i pla— nen. Utanför områden med detaljplan får beslut beträffande de fyra åt- gärdstypema under vissa förutsättningar fattas i områdesbestämmelser.
Även här föreslås en terminologisk förändring. Marklov föreslås bli omdöpt till marktillstånd. I övrigt föreslås inte heller här någon annan förändring än att beslut om marklov i fortsättningen skall fattas i över- siktsplan i stället för områdesbestämmelser. Detta medför att hela punkten 1 i 5 kap. 16 å skall upphävas.
Förutsättningar för tillstånd
Regler om förutsättningar för lov finns för närvarande i 8 kap. 11-18 a å. I 11, 12 och 13 åå finns vissa bestämmelser som enbart hänför sig till inre åtgärder i byggnader. Någon motsvarighet till dessa regler bland de bestämmelser som rör förutsättningar för tillstånd bör inte finnas med i fortsättningen. Enligt 8 kap. 11 och 12 åå förutsätts för bygglov att åt- gärden kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Denna förutsättning skall i princip kvarstå enligt förslaget, men den föreslås få den formuleringen att det förutsätts att åtgärden uppfyller kraven i vissa av bestämmelserna i 3 kap. Ändringarna i dessa bestämmelser kommenteras närmare i spe- cialmotiveringen.
När det gäller förutsättningama för rivningstillstånd påverkas försla- get av ett i justitiedepartementet upprättat förslag till upphävande av bostadssaneringslagen som just har remissbehandlats. Förslaget skall kommenteras i det följande.
Handläggningen av tillståndsärenden
Allmänt
Regler om handläggningen av lovärenden finns för närvarande i 8 kap. 19-32 åå. I 19-28 åå finns generella bestämmelser och i 29-32 åå finns särskilda bestämmelser om bygglov. I de generella bestämmelserna be— höver inte så många ändringar göras. Ett förslag till upphävande av be- stämmelsen i 8 kap. 24 å skall kommenteras nedan i anslutning till be- handlingen av bostadssaneringslagen.
I nuvarande 8 kap. 26 å stadgas att ett beslut varigenom ett ärende om lov avgörs skall innehålla skälen till beslutet i enlighet med vad som föreskrivs i 20 å förvaltningslagen (19861223). Bestämmelsen utforma— des efter förslag av lagrådet under beredningen av PBL-propositionen (8 kap. 26 å lagrådsremissen med förslag till ny plan- och bygglag m.m., prop. 1985/8611 Bilagedelen s. 302, a. prop. s. 738). Hänvisningen gäll- de då 17 å äldre förvaltningslagen, dvs. (19711290). Förvaltningslagens bestämmelser är direkt tillämpliga i ärenden enligt PBL hos byggnads- nämnden. Hänvisningen till förvaltningslagen fyller således inte någon funktion. Jag föreslår därför att den utgår.
I övrigt kommenteras förslaget till ändringar i de generella bestäm- melserna i 19-28 åå i specialmotiveringen.
De särskilda bestänrrnelsema om bygglov i 29-32 åå handlar till övervägande del om teknisk kontroll och skall i fortsättningen inte finnas med i ett kapitel om tillståndsprövning. Det är bara regeln i 8 kap. 32 å, enligt vilken vissa bestämmelser får tas in i beslut om bygglov, som fort— farande behöver ha en motsvarighet.
Vissa frågor med anknytning till bostadssaneringslagen (1973:531)
I 8 kap. PBL finns några regler som anknyter till bostadssaneringslagen (1973:531). 1 promemorian (Ds l993:30) Ändringar i hyresförhandlings- lagen m.m. föreslås att bostadssaneringslagen skall upphävas. I samband därmed föreslås också att de regler i 8 kap. PBL som anknyter till bo- stadssaneringslagen skall upphävas. Promemorian har remissbehandlats.
Bostadssaneringslagen innehåller dels bestämmelser om sanering, dels bestämmelser om boinflytande vid ombyggnad och vissa andra åt- gärder.
Om en bostadslägenhet inte har lägsta godtagbara standard, kan hy- resnämnden meddela upprustningsåläggande eller användningsförbud beträffande lägenheten (2 å bostadssaneringslagen). Begärs upprust- ningsåläggande utgör detta enligt 8 kap. 24 å PBL ett hinder för bygg- nadsnämnden att avgöra en ansökan om rivningslov för byggnaden. Om upprustningsåläggande har meddelats och om åläggandet inte har för- fallit, får byggnadsnämnden inte lämna rivningslov för den byggnad som avses med åläggandet (8 kap. 17 å PBL).
När det gäller boinflytande finns följande koppling mellan bostadssa- neringslagen och PBL. Om en fastighetsägare vill vidta åtgärd — förbätt- ringsarbete eller liknande - som kräver bygglov och åtgärden inte behövs för att en bostadslägenhet skall uppnå lägsta godtagbara standard, krävs medgivande från hyresnämnden om en hyresgästorganisation motsätter sig åtgärden. Medgivande får lämnas endast om särskilda skäl föreligger till det (2 a å andra stycket bostadssaneringslagen). Om en hyresgästor- ganisation motsätter sig sådana åtgärder som avses i den nämnda be- stämmelsen får enligt 8 kap. 31 å PBL bygglov lämnas endast om hyres- nämnden medger det. Enskilda hyresgäster får enligt 13 kap. 6 å PBL inte överklaga ett beslut om bygglov i ett sådant fall.
Begreppet organisation av hyresgäster har samma innebörd i PBL som i bostadssaneringslagen. Enligt 1 å tredje stycket i den lagen avses härmed organisation som har avtal om förhandlingsordning för fastighe-
ten eller, om förhandlingsordning ej gäller, riksorganisation eller för- ening, som är ansluten till sådan organisation och inom vars verksam- hetsområde fastigheten är belägen.
I den nämnda promemorian föreslås att bostadssaneringslagen skall upphävas. Hyresgästen skall enligt förslaget i stället ges ett indirekt skydd mot ovälkomna ombyggrradsåtgärder. En åtgärd som inte avser att lägenheten skall uppnå lägsta godtagbara standard och som eljest inte är motiverad av boendehänsyn skall inte beaktas vid en bruksvärdespröv— ning, såvida inte hyresgästen godkänt den. Vidare föreslås i promemo- rian att 8 kap. 17, 24 och 31 åå samt 13 kap. 6 å PBL skall upphöra att gälla vid utgången av år 1993. I samband härmed föreslås vissa över- gångsbestärnmelser.
Jag utgår från att de förslag som har lagts fram i promemorian kom- mer att leda till lagstiftning och att således bostadssaneringslagen jämte 8 kap. 17, 24 och 31 åå samt 13 kap. 6 å PBL kommer att upphävas. Jag har därför inte anledning att lägga fram några egna förslag i dessa frågor. I mina förslag till lagtext rörande 8 och 9 kap. PBL föregriper jag ändringarna och tar inte med några motsvarigheter till de nämnda be- stämmelserna i 8 kap. Bestämmelsen i 13 kap. 6 å har jag däremot inte anledning att beröra i detta sammanhang.
I promemorian har även lagts fram förslag till ändringar i hyresförh- andlingslagen (1978z304). Bl.a. föreslås att förbudet mot flera förhand- lingsordningar för samma hus skall avskaffas. Genom förslaget blir det möjligt för två eller flera organisationer att samtidigt bedriva kollektiva hyresförhandlingar beträffande lägenheter i ett hus. I 8 kap. 22 å PBL finns regler om vilka som skall underrättas innan lov lämnas. Där nämns bl.a. hyresgästorganisationer. Enligt promemorian kan de där lämnade förslagen ge anledning till ändringar i PBL:s regler om inflytande för de boende.
Jag är inte så säker på att ett genomförande av de i promemorian läm- nade förslagen leder till att det blir nödvändigt att ändra reglerna om bo- endeinflytande i PBL. Det kan emellertid finnas andra skäl till att dessa regler ändras. Reglerna rör dock inte bara handläggningen av lovärenden utan även förfarandet vid beslut om detaljplan och områdesbestärrrmel- ser. Jag avser därför att under det fortsatta utredningsarbetet ta upp frå- gan om boendeinflytandet till en samlad bedömning.
Förhandsbesked
Enligt 8 kap. 34 å skall byggnadsnämnden på ansökan ge förhandsbe- sked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Om det sökta tillståndet meddelas, får bestämmas de villkor som behövs.
Tillståndsprövningen enligt mitt förslag kommer att bli mera inskränkt än dagens bygglovsprövning. Den kommer att närma sig den prövning som nu sker i samband med prövningen av förhandsbesked. Frågan är därför om det i fortsättningen konrrner att finnas något behov av den sär- skilda forrn av förhandsprövnin g som förhandsbesked innebär.
För besvarande av frågan måste en jämförelse göras mellan den till- ståndsprövning som skall företas enligt mitt förslag och den prövning som skall föregå ett förhandsbesked.
Förhandsbesked kan lämnas även inom områden med detaljplan. Vis- serligen utgör detaljplanen i sig en form av förhandsbesked, men om ge- nomförandetiden har gått ut kan sökanden - som då inte längre helt kan förlita sig på planen - behöva ett stabilt projekteringsunderlag . Enligt uttalande i förarbetena till PBL är det nog i själva verket särskilt viktigt att just i en sådan situation få en garanti för att tillämnade åtgärder kan tillåtas från markanvändningssynpunkt (prop. 1985/%:] s. 286). Även under genomförandetiden kan det enligt departementschefen föreligga ett behov av att få tillåtligheten prövad särskilt, t.ex. om planen är enkel och schematisk och ger föga ledning för utformningen av byggprojektet.
Enligt vad jag utvecklat i det föregående (avsnitt 3.2.2) skall i detalj- plan kunna beslutas att byggtillstånd inte skall krävas för genomförande av planen. När viktiga frågor har lämnats öppna i planen, får emellertid beslut om tillståndsbefrielse inte meddelas. Den tillståndsprövning som då skall följa innefattar i huvudsak en prövning av att åtgärden överens- stännner med detaljplanen och uppfyller de tillämpliga kraven i 3 kap., framför allt kraven i 1 och 2 åå rörande byggnadens närmare placering och yttre utformning.
I förarbetena till PBL har departementschefen redovisat följande be- dömning av frågan om prövningens omfattning i ärenden om förhands- besked (prop. 1985/86:l s. 285): "Vad som i första hand bör prövas i ett förhandsbesked är om en byggnadsåtgärd över huvud taget kan tillåtas på platsen, dvs. närmast en prövning av markens lämplighet för den av— sedda åtgärden. Även andra aspekter kan emellertid behöva tas med i bedömningen, t.ex. om den tilltänkta platsen är lämplig med hänsyn till
de krav i 3 kap. som rör anpassningen till omgivningen. Kulturhistoriska och miljömässiga aspekter kan ju medföra att t.ex. en byggnad över hu- vud taget inte är lämplig på platsen, eller att den för att kunna tillåtas måste placeras på en viss plats på tomten. Även frågor av detta slag måste alltså övervägas när byggnadsnämnden prövar om förhandsbesked kan lämnas. Om den sökta åtgärden förutsätter att särskilda krav upp- fylls, t.ex. beträffande byggnadens placering och utformning måste detta framgå av förhandsbeskedet."
Enligt mitt förslag skall kommunen kunna besluta i detaljplan att det inte krävs tillstånd för genomförande av planen. Motsvarande beslut kan föras in i befintliga planer genom planändring. Även utanför områden med detaljplan förutsätts att många åtgärder som nu kräver bygglov skall kunna vidtas utan tillstånd. Behovet av förhandsbesked kommer härige- nom att minska avsevärt, särskilt inom detaljplaneområden.
När det gäller åtgärder som även i fortsättningen skall kräva tillstånd inom områden med detaljplan kan ifrågasättas om det kommer att före- ligga någon nämnvärd skillnad mellan den prövning som skall föregå ett förhandsbesked och den föreslagna tillståndsprövningen. Av departe- mentschefens refererade uttalanden framgår att prövningen i ärenden om förhandsbesked ofta kan komma att innefatta även en prövning mot kra- ven i 3 kap. 1 och 2 åå. Inom detaljplaneområden torde en sådan pröv- ning regelmässigt behöva företas. Det blir därmed knappast någon skill- nad i förhållande till tillståndsprövningen.
Utanför områden med detaljplan blir prövningens omfattning beroen- de av vilket område det rör sig om. Inom områden med begränsade motstående allmänna och enskilda intressen kan det för erhållande av ett förhandsbesked vara tillräckligt att den tilltänkta byggnaden markeras på den ekonomiska kartan. Samma enkla förfarande torde kunna tillämpas i samband med en ansökan om byggtillstånd.
Inom mera känsliga områden däremot kan prövningens omfattning behöva utvidgas. Anta t.ex. att någon vill bygga inom ett område som är känsligt från kulturhistorisk synpunkt och därvid ansöker om förhands- besked. Om byggnadsnämnden finner att en byggnad kan tillåtas på platsen endast på villkor att byggnaden placeras och utformas på visst sätt, måste villkoren preciseras i förhandsbeskedet. Ofta torde detta inte kunna ske på annat sätt än att det hänvisas till i ärendet ingivna ritningar. Det bör nämligen uppmärksammas att fastighetsägaren med stöd av ett positivt förhandsbesked måste beviljas bygglov till varje åtgärd som lig-
ger inom ramen för förhandsbeskedet. Om det således från samhällets sida är angeläget att behålla kontrollen över vad som byggs, är det nöd- vändigt att fastighetsägarens handlingsutrymme beskärs genom villkor i förhandsbeskedet. Även i ett beslut om byggtillstånd måste erforderliga villkor anges, men det saknas anledning att gå längre i precisering av åt- gärden än som är motiverat med hänsyn till de motstående intressen som skall beaktas. Prövningen blir alltså i huvudsak av samma slag i ärenden om förhandsbesked och om byggtillstånd. Även om det mot förmodan i vissa fall skulle finnas skillnader, är dessa så obetydliga att de inte moti- verar ett särskilt rättsligt institut. Jag föreslår därför att reglerna om för- handsbesked skall utgå ur lagstiftningen.
Lagteknisk lösning
Av den lämnade redovisningen för mitt förslag såvitt avser tillstånds- prövningen framgår att det leder till ganska omfattande ändringar i 8 kap. I första hand måste bestämmelserna om lovplikten i 8 kap. 1-7 åå skrivas om. Vidare skall vissa bestämmelser som hänger samman med bostadssaneringslagen utgå och slutligen skall flertalet särskilda be- stämmelser om bygglov antingen upphävas eller flyttas över till ett nytt 9 kap. Det finns också anledning att dela upp några långa paragrafer i det befintliga 8 kap. på flera paragrafer. Alla dessa ändringar medför att det är lämpligast att hela kapitlet skrivs om.
3.3 Tillsyn och kontroll av de tekniska egenskapskra- ven
3.3.1 Inledning
I avsnitten om gällande rätt och utvecklingstendenser har jag allmänt re- dovisat vad som gäller och en del förändringar som pågår i fråga om tillsyn och kontroll av att byggnader uppfyller de föreskrivna egen- skapskraven. I detta avsnitt tar jag upp dessa frågor till närmare diskus- sion. Inledningsvis vill jag därvid erinra om vad jag anfört i avsnitt 2.2.3 om produktsäkerhet och teknisk kontroll och utveckla några av de där framförda tankegångarna.
Bygglovskontrollen
Beträffande byggnadsåtgärder som inte kräver bygglov men som omfat- tas av PBL:s egenskapskrav utövas kontrollen av att kraven uppfylls inom byggnadsnärndemas allmänna tillsynsverksarnhet (11 kap. lå första stycket 5 PBL). I praktiken innebär det att kontroll utövas bara när särskild anledning till misstanke om brott mot föreskrifterna upp- kommit. I det följande bortser jag från denna typ av kontroll.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov sker kontrollen ofta i ett antal etapper. Hur många de blir beror på byggprojektets komplexitet. Blott i enkla fall kan byggnadsnämnden genomföra kontrollen i ett enda sammanhang.
Den första etappen — populärt kallad "skede 1" — är när ansökningen om bygglov kommer in till byggnadsnämnden. Då sker en granskning av ritningar och vissa konstruktionshandlingar i syfte främst att kontrollera byggnadens lokalisering och utformning mot gällande planer samt loka- liserings- och utformningskraven i 3 kap. 1 och 2 åå PBL. Regelmässigt sker i denna etapp också en granskning mot ändarnålsenlighets- och trevnadskraven i 3 kap. 5 å och tillgänglighetskravet i 3 kap. 7 å. Också varsamhetskravet i 3 kap. 10 å aktualiseras vanligen i detta samman- hang. Granskningen mynnar ut i ett bygglov. I beslutet skall byggnads- nämnden enligt 8 kap. 29 å PBL fastställa de ritningar och övriga hand- lingar som legat till grund för lovet.
I beslutet om bygglov eller senare kan nämnden bestämma att kon- struktionshandlingar skall ges in till nämnden innan arbetena påbör- jas. Sådana handlingar skall då granskas av nämnden — "skede 2" (8 kap. 29 å). Detta skede kan i sin tur delas upp i två eller flera etapper, om bygget är komplicerat. På grundval av de handlingar som ges in i "skede 2" sker en mer eller mindre ingående kontroll mot de krav i 3 kap. PBL som inte tagits upp under "skede 1". Också ändamålsenlig- hets-, trevnads-, tillgängliglrets- och varsamhetskravet kan aktualiseras i detta sammanhang i den utsträckning de inte prövats i "skede 1". Granskningen under "skede 2" mynnar inte ut i något formellt beslut, men visar det sig att byggnaden inte kommer att uppfylla PBL:s krav, underrättas byggherren om detta. I sista hand kan byggnadsnämnden med stöd av 10 kap. PBL förelägga honom att vidta rättelse.
Byggnadsarbetena får normalt inte utföras utan att byggherren utsett en ansvarig arbetsledare, vars kompetens godkänts av Svenskt Byggod- kännande AB eller av byggnadsnämnden. För större byggprojekt kan
olika delansvariga arbetsledare utses, varav en skall ha ett samordnings- ansvar. En ansvarig arbetsledare skall leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt (9 kap. 3 å PBL).
Snarast möjligt efter det att bygglov har meddelats skall byggnads- nämnden — om det inte är uppenbart obehövligt — hålla samråd med an- svarig arbetsledare, byggherren, entreprenören, projektören och andra berörda. Vid samrådet skall man gå igenom arbetenas planering och de åtgärder och den samordning beträffande besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden skall uppfylla egenskapskraven (9 kap. 3a å PBL). I praktiken ingår samrådet ofta som en del av kontrollen inom "skede 2".
Inom områden med samlad bebyggelse krävs det normalt att kommu- nen upprättar en nybyggnadskarta, som visar fastighetens gränser, servi- tut, befintliga ledningar m.m. Denna karta ligger sedan till grund för en situationsplan över den planerade bebyggelsen som bifogas ansökningen om bygglov. Innan byggnadsarbetena påbörjas skall byggnadsnämnden dessutom utstaka byggnadens läge på marken, om detta är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt (9 kap. 5 å). Inom tätbebyggda områden anses utstakning av byggnads- nämnden vanligen vara motiverad.
Under byggets gång skall byggnadsnämnden i erforderlig utsträckning besikta detta. Vanligt är att besiktning sker när schaktningen avslutats och bottnen för byggnadens grund är lagd. Likaså besiktas ofta stom- men, när denna är rest. När byggnaden färdigställts skall Slutbesiktning ske, om det inte är uppenbart onödigt (9 kap. 6 å PBL). Om en bygg- nads egenskaper och funktioner inte på ett enkelt sätt kan iakttas och bedömas vid nämndens besiktningar, får nämnden kräva in ett sakkun- nigbevis av byggherren. Detta är vanligt då det gäller provtryckning av rökkanaler (som ju ändå skall ske enligt räddningstjänstlagens system), kontroll av ventilationssystem och kontroll av vatten- och avloppssyste- met (som ändå oftast kontrolleras av miljö- och hälsoskyddsnämnden eller det kommunala vatten- och avloppsverket). Om besikningama le- der till anmärkningar, som byggherren inte beaktar, kan byggnadsnämn- den ingripa med förelägganden enligt 10 kap. PBL.
Kostnaden för byggnadsnämndemas kontrollverksamhet betalas del- vis med komrnunalskattemedel, delvis med avgifter. Kommunerna har rätt att i ärenden angående bygglov och i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, fram-
ställande av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnads- krävande åtgärder ta ut en avgift av den sökande. Avgiften får uppgå till högst ett belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna (11 kap. 5 å PBL). Enligt en enkätundersökning var den ge- nomsnittliga kostnadstäckningen i bygglovstaxan år 1989 under 70 pro- cent.
Byggproduktkontroll
När den nya byggproduktlagen träder i kraft samtidigt med EES—avtalet, får vi en helt ny obligatorisk kontroll över byggproduktemas egenska- per. Hur denna exakt kommer att vara utformad vet vi ännu inte, efter- som den förordning och de tillämpningsföreskrifter som lagen förutsätter ännu inte föreligger. Systemet kommer att bygga på de regler som anges i EG:s byggproduktdirektiv, vilket enligt uppgift från EG—kommissionen kommer att underkastas ett revideringsarbete, som börjar hösten 1993. Revideringen avser att närma byggproduktdirektivets regler för teknisk kontroll till det som gäller på andra moderna direktivområden.
De grundläggande principerna, som uttrycks i byggproduktlagen, är dock inte avsedda att ändras. De innebär att byggprodukter som är av större betydelse för hälsa och säkerhet inte kommer att få marknadsföras och användas utan garantier för att de uppfyller byggproduktlagens krav i dessa avseenden. Detta skall säkerställas genom tillverkarens egenkon- toll eller genom av honom betald kontroll av opartiska organ.
Egenskapskraven och kontrollsystemen kommer huvudsakligen att bestämmas genom hänvisningar till europeiska standarder. För icke standardiserade produkter kommer en form av tekniska godkännanden att kunna meddelas av särskilda godkännandeorgan.
Frivillig kontroll
Vid sidan av den nu redovisade obligatoriska kontrollen av byggnader och byggprodukter finns det i Sverige olika slag av fiivilliga kontrollsys- tem. Dessa kan avse byggnaden som helhet eller olika komponenter som ingår i byggnaden.
Entreprenadkontrollen
Till skillnad från många andra länder har Sverige ingen speciell lagstift- ning rörande entreprenadförhållanden. För att reglera rättsförhållandet mellan beställare och entreprenör har branschens parter gemensamt ut- arbetat vissa standardavtal. Det viktigaste avtalet är "Allmänna Be- stämmelser för byggnadsanläggrrings- och installationsentreprenader", AB 92. För totalentreprenader har "Allmänna Bestämmelser för totalentreprenader avsedda för byggnads-, anläggnings— och installationsarbete", ABT 74 framtagits (revidering av ATB 74 pågår).
Enligt AB 92 skall entreprenadens kontraktsenliga skick konstateras genom besiktning. AB 92 innehåller regler rörande olika typer av be- siktningar. Genom slutbesiktningen konstateras således det kontraktsen- liga utförandet av entreprenaden som helhet. Slutbesiktningen kan ha föregåtts av en eller flera förbesiktningar avseende enskilda delar av entreprenaden. Om ett utförande godtagits vid förbesiktning, är denna bedömning bindande vid slutbesiktningen.
Besiktningama utförs, enligt huvudregeln i AB 92, av "därtill lämpad person som utses av beställaren". Besiktning kan även utföras av en av parterna gemensamt utsedd besiktningsman eller av en besiktnings- närnnd. Besiktningsmannen skall "med noggrant iakttagande av parter- nas rätt undersöka i vad mån entreprenaden eller del därav uppfyller kontraktsenliga fordringar".
Vid generalentreprenad har entreprenören normalt inget ansvar för projekteringen utan detta ansvar åvilar beställaren. Entreprenadbesikt- ningarna avser entreprenörens åtagande enligt kontraktshandlingama och således inte exempelvis myndighetskrav, om det är fråga om en ren generalentreprenad. Vid totalentreprenad däremot har entreprenören an- svar även för konstruktion och projektering, bl.a. att de statliga egen- skapskraven uppfylls.
Beställaren är inte enbart hänvisad till besiktningsinstitutet för att kontrollera hur entreprenaden utförs. Enligt AB 92 utövar beställaren den kontroll över entreprenaden som han finner lämplig. Sådan kontroll medför emellertid ingen inskränkning i entreprenörens kontraktsenliga ansvar.
Även entreprenören utför vanligtvis någon form av egenkontroll i an- slutning till att arbetet utförs. Detta sker i syfte att minimera kostnaden för åtgärdande av felarrrnärkningar vid slutbesiktningen. För entreprenö- rens egenkontroll upprättas vanligen en kontrollplan/kvalitetsplan. Par-
ternas respektive egenkontroller kan normalt inte åberopas av motparten och de saknar således de rättsverkningar som följer med besiktningar. Utvecklingen har emellertid gått mot att beställaren ändå drar nytta av de kontrollåtgärder som entreprenören företar. Om entreprenörens kon- troller dokumenteras och sådan dokumentation överlämnas till beställa- ren, kan omfattningen av såväl beställarens löpande kontroll som slut- besiktningen reduceras. Härigenom undviks dubbelarbete och kostna- derna för ett projekt kan minskas. I AB 92 har införts en bestämmelse om skyldighet för part att ombesörja åtgärd som han åtagit sig enligt avtalad kvalitetsplan — dvs. om parterna avtalat att vissa kvalitetsåtgär- der skall vidtas.
Det finns flera olika modeller för byggföretagens egen kvalitetssäk- ring och det bedrivs just nu ett omfattande utvecklingsarbete på detta område. De kvalitetssäkringssystem som tillämpas i Japan och börjat införas i USA tjänar därvid ofta som förebild. De bygger på ett delegerat ansvar till den enskilde anställde eller gruppen av anställda.
En viktig roll i alla kvalitetssäkringssystem spelar den eller de perso- ner som har i uppgift att samordna de olika kontroller som skall utföras och se till att de blir gjorda i rätt tid och på rätt sätt.
Auktorisation
I många länder krävs det auktorisation för att få utföra vissa uppgifter på byggområdet — vanligast är krav på legitimerade arkitekter för vissa uppgifter. I Sverige är det bara ansvariga arbetsledare och elinstallatörer som måste ha en offentligrättsligt reglerad behörighet för att få utföra sina arbetsuppgifter. Frivilliga behörighetskrav finns dock på en del om- råden, t.ex. när det gäller arkitekter och rörmontörer. Utvecklingen går dock klart mot att byggherrarna i en framtid konrmer att ställa styrkta kompetenskrav på de personer och företag som har en viktig roll när det gäller att uppnå en god kvalitet i byggandet. Det torde vara en tidsfråga innan system för frivilliga auktorisationer liknande dem som finns för advokater, revisorer m.fl. kommer fram på marknaden. I detta samman- hang kan man också peka på de nyligen införda kompetenskraven för kontrollanter av ventilationsanläggningar.
Sådana auktorisationer kommer med säkerhet att kopplas samman med regler för ansvar och försäkringar.
Auktorisation förekonuner i helt frivilliga och av staten oreglerade former. Det finns också ett offentligt auktorisationssystem. Det består i att den statliga myndigheten SWEDAC auktoriserar (ackrediterar) certi- fieringsorgan mot kraven i standardena inom den s.k. ISO 45.000—serien. En av dessa standarder (45.012) anger kompetenskrav för organ för certifiering av företags kvalitetssystem, en annan (45.013) handlar om certifiering av enskilda personers kompetens. Certifieringsorganen granskar sedan i sin tur på ansökan och mot betalning företagens kvalitetssystem respektive personernas kompetens mot dels de allmänna kraven i standarderna inom ISO 9.000—serien, dels de specifika krav som ställs upp i myndighetsföreskrifter, kontrakt eller motsvarande. Granskningen utmynnar i ett certifikat eller kompetensbe- vis. Certifieringsorganet kan också genom återkommande kontroller ge garantier för att en kompetens vidmakthålls över tiden. En certifiering är i princip giltig i alla länder som tillämpar systemet.
Redan nu finns det av SWEDAC ackrediterade organ för certifiering av kvalitetssystem på byggområdet. Efterfrågan på deras tjänster har dock hittills varit begränsad. (Det finns dock sannolikt i utlandet certifie- rade företag som är verksamma också i Sverige. Dessutom kan det fin- nas företag som certifierats enligt något frivilligt system.)
Däremot finns det från olika yrkesgrupper en stark efterfrågan på att få personcertifikat för att utföra vissa uppgifter. Sådana kan dock för närvarande utfärdas bara i begränsad omfattning, eftersom det i stor ut- sträckning saknas tillräckligt exakt formulerade specifika kompetens- krav i form av myndighetsföreskrifter eller standarder. Här återstår alltså ett viktigt utvecklingsarbete innan personcertifiering kan få större bety- delse.
Ett av huvudsyftena med den offentliga ackrediteringen av SWEDAC är att åstadkomma enhetliga krav på certifieringsorganen så att dessa inte kan konkurrera med varandra genom att hålla olika kvalitet i sin verksamhet. Konkurrens skall bara kunna ske genom rationellare ar- betsmetoder.
P—märkningen
En speciell form av frivillig byggnadskontroll är att Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB (SP) mot avgift på begäran från en producent
kontrollerar huruvida en av honom tillverkad produkt uppfyller vissa egenskapskav, inklusive dem som byggrradslagstiftningen ställer.
Typgodkännanden
De nu nämnda frivilliga kontrollsystemen är inriktade på den färdiga byggnaden. Andra gäller byggprodukter som ingår i byggnader. Till detta slag hör typgodkännandena. Efter ansökan kan Svenskt Byggod- kännande AB pröva om vissa slag av material, konstruktioner eller an- ordningar får användas i byggnader. Produktens egenskaper jämförs därvid med PBL:s egenskapskrav på byggnader. I samband med att ett sådant typgodkännande meddelas bestäms också hur det skall kontrolle- ras att efterföljande exemplar har samma egenskaper som det typgod- kända exemplaret (16 kap. 2 å PBL).
Innebörden av ett typgodkännande är att produkten enligt bestämmel- ser i PBL måste godtas av byggnadsnämndema för avsedd användning (8 kap. 29 å PBL).
Typgodkännandeverksamheten är avgiftsfinansierad (21 å PBF).
Kontrollråden
En annan typ av frivillig, avgiftsfinansierad produktkontroll utövas av de branschvis inrättade kontrollråden. Deras uppgift är att genom att fast- ställa kontrollplaner och utöva kontroll skapa garantier för att produkter av samma slag uppfyller samma av respektive bransch bestämda mini- miegenskaper. Av praktiska skäl har dessa egenskapskrav inte satts lägre än att produkterna skall kunna godtas för avsedd användning av byggnadsnämndema.
I vissa fall har den kontroll som sker genom kontrollråden givits en särskild ställning genom att Boverket i sina tillämpningsföreskrifter (Nybyggrradsreglema) hänvisat till dem på ett sätt som gör att bygg- nadsnämndema vid bygglovsprövning har att godta produkter som ge- nomgått sådan kontroll och att kontroll av produkten kan undvaras vid leveransen till byggarbetsplatsen.
Standardiseringen
En utomordentligt viktig roll då det gäller att fastlägga en viss kravnivå beträffande byggprodukter spelar standardiseringsverksamheten.
En standard anger vilka egenskaper en produkt bör ha i olika avseen- den och ofta också hur det skall kontrolleras att kraven uppfylls. Det ligger därvid givetvis i det egna intresset hos dem som utarbetar stan- darderna att bestämma kraven så att produkten inte stoppas vid en bygglovsprövning.
Det är inte obligatoriskt att följa en standard, men marknadskraf- tema verkar mot en mycket stor följdsamhet mot standarderna från pro- ducentemas sida. Boverket har också i Nybyggnadsreglema i inte ringa utsträckning hänvisat till standarder som ett godtaget sätt att uppfylla PBL:s krav på byggnaders egenskaper.
Standardiseringsverksarnhet bedrivs på nationell, nordisk(lNSTA—B), europeisk (CEN) och global (ISO) nivå. På senare år har intresset för nationella standarder minskat väsentligt och den nordiska standardiseringsverksarnheten har övergått till att enbart samordna nor- diska synpunkter inom den europeiska och den globala standardise- ringen. Av de två sistnämnda är den europeiska den långt betydelsefulla- re på byggområdet.
Byggstandardiseringen (BST) organiserar och administrerar verksam- heten i en mängd arbetsgrupper som utarbetar standarder för olika slag av produkter. Arbetsgrupperna består av en representant för det företag eller den organisation som tagit initiativ till bildandet av arbetsgruppen och i övrigt av de personer från de företag, organisationer eller myndig- heter som amnält intresse av att medverka. Verksamheten får ett inte oväsentligt statsbidrag, men finansieras i övrigt av deltagarna själva. Standardema antas genom beslut inom standardiseringsorganen själva.
Slutsatser
På det tekniska tillsyns- och kontrollområdet pågår sedan en tid en ge- nomgripande förändring av det svenska systemet. Bla konnner riks- provplatsema att avskaffas och Sveriges Provnings- och Forskningsinsti- tut AB och Svenskt Byggodkännande AB har övertagit de uppgifter som tidigare åvilat Statens provningsanstalt och Boverkets typgodkännande- kontor. Ett mer uttryckligt produktansvar har lagts på tillverkarna, bl.a.
genom den nya produktsäkerhetslagen och lagen om byggfelsförsäkring. Konkurrensen på marknaden har gynnats genom en rad åtgärder, bl.a. den nya konkurrenslagstiftningen.
De nya regler som införs på tillsyns- och kontrollorrrrådet bygger på i huvudsak samma principer som i avsnitt 2.2.3 redovisats som EG:s hel- hetssyn på provning och kontroll. Det innebär att staten skall fastställa de egenskapskrav som en produkt skall uppfylla. Dessa krav skall, lik- som inom EG, begränsas till krav som är av väsentligt allmänt intresse — huvudsakligen hälso-, säkerhets- och miljöaspekter. Systemet kommer endast övergångsvis finnas fram till dess att EES—avtalet fullt ut kan tillämpas. Inom byggområdet är typgodkännande och tillverkningskon- troll frivilligt. Det är den nyinrättade myndigheten SWEDAC som kom- mer att ackreditera de organ som får utöva tredjepartskontroll i enlighet med de kontrollregler som Boverket bestämmer. Dessa kontrollregler kan t.ex. grundas på standarder.
EG:s system innebär fullt utbyggt att det i harmoniserade standarder eller i ett europeiskt tekniskt godkännande (ETA) framgår både vilka krav produkten skall uppfylla samt på vilket sätt kravuppfyllandet skall kontrolleras under tillverkningen. Kontrollforrnen avgörs med hänsyn till hur farlig produkten är. Kontrollen kan ske som produktcertifiering, systemcertifiering, inspektion eller laboratorieprovning. Även kombina- tioner är möjliga. Överensstämmelsen bestyrks sedan antingen genom EG—försäkran (tillverkarförsäkran) eller med ett EG—certifikat.
Rätten att vara certifieringsorgan respektive provningsorgan skall tillkomma varje statligt, kommunalt eller privat organ som uppfyller kraven för ackreditering. Deras verksamhet skall finansieras genom avgifter från dem som anlitar dem.
De nu beskrivna principerna avser sådana produkter som är föremål för marknadsföring i vanlig mening. Dit hör ju bara i begränsad omfattning byggnader — t.ex. prefabricerade småhus — men det skulle vara klart olämpligt om inte byggkontrollen i största möjliga utsträckning utformades under hänsynstagande till dessa allmänna principer. Annars skulle man förlora de samordningseffekter som kan uppnås och man skulle riskera att hamna i en situation med väsensskilda kontrollsystem för t.ex. de fabrikstillverkade och de platsbyggda småhusen.
Mot nu redovisade bakgrund framstår PBL:s bygglovsförfarande och det till detta knutna kontrollsystemet som föråldrat. Det finns en klar
risk att PBL:s regler blir ett hinder eller i vart fall en broms mot en önskvärd utveckling. Det finns också en risk att utvecklingen på marknaden leder till att nya system byggs upp utan statlig kontroll och styrning och att dessa faktiskt tar över PBL:s regler. Redan nu förekommer det parallella kontrollsystem där man inte utnyttjar möjligheten till samordningsvinster.
PBL:s regler syftar till att skapa garantier för att staten på goda grunder skall kunna anta att byggherrarna uppfyller de statliga krav som ställs på byggnader. I praktiken har det emellertid till följd att kommunerna får ett med byggherrarna delat ansvar för uppfyllandet av kraven, nämligen i de avseenden som byggnadsnämnden efter granskning godtagit ett visst utförande. Tvärt emot lagstiftningens syfte får detta den egendomliga konsekvensen att ju mer arbete nämnden ägnar åt att kontrollera om byggherren tar sitt ansvar för bygget desto mindre blir byggherrens ansvar för detta.
Till dessa oklara ansvarsförhållanden kommer att PBL inte klart skiljer mellan förfarandet för att erhålla tillstånd att uppföra en byggnad och förfarandet för att kontrollera att byggnaden uppförs i enlighet med tillståndet. Inte heller görs det någon klar skillnad mellan värderande bedömningar av en byggnads lämplighet och absoluta krav på byggnaden eller mellan väsentligen kommunala och väsentligen statliga krav på byggnader. Detta bidrar inte till att säkerställa en god kvalitet i byggandet.
Uppbyggnaden av systemet för bygglovsavgiftema stimulerar inte till kostrradsbesparingar i det enskilda ärendet. Tvärt om kan det vara lönsamt för byggherren att i så stor utsträckning som möjligt förlita sig på byggnadsnämndens kontroll för att därigenom slippa kostnader för egenkontroll.
Byggrradskontrollen måste utformas så att man gör en klar skillnad mellan de statliga egenskapskraven på byggnader och ansvaret för att uppfylla dessa krav. Tillsynen och kontrollen bör i största möjliga utsträckning kunna utövas av fristående organ som har en kompetens och ett oberoende som gör dem lämpliga för en sådan uppgift. Samtidigt finns det dock ingen anledning att i alla sammanhang bygga upp ett system som helt liknar det som håller på att införas på produktornrådet. Det finns inget behov av att t.ex. den som själv bygger sitt eget fritidshus skall tvingas styrka att detta hus uppfyller kraven enligt lika stränga regler som den som yrkesmässigt saluför en produkt på
marknaden. Huvudprincipen bör dock vara att det åvilar byggherren att bestyrka att byggnaden uppfyller egenskapskraven, medan samhället beslutar om på vilket sätt sådana bestyrkanden skall ske.
En förutsättning för ett system där byggherren själv har ansvaret för att uppfylla de statliga kraven på en byggnad förutsätter att dessa krav är distinkta och inte lämnar utrymme för alltför vida tolkningar. Det måste också gå att på något sätt bestyrka om de uppfyllts eller inte.
Innan jag övergår till att redovisa mina förslag när det gäller tillsyn och kontroll vill jag ta upp egenskapskraven och samordningen med byggproduktlagen till diskussion.
3.3.2 De tekniska egenskapskraven
Förslag: Nuvarande trevnadskrav samt krav på material och utförande med hänsyn till reparations-, underhålls- och driftskostnader skall upp- hävas.
Övriga tekniska egenskapskrav på en byggnads eller annan anlägg- nings inre behålls i allt väsentligt och samordnas med byggproduktla- gens nuvarande regler i en ny lag om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m.
Som anges i avsnitt 2.1.2 föreskrivs i 3 kap. 1—8 åå PBL ett antal egen- skapskrav på byggnader. De handlar om byggnaders placering, utform- ning och färgsättning med hänsyn till miljön och omgivningen samt till trafiksäkerheten, grundvattnet m.m. När det gäller byggnaders tekniska utförande (de tekniska egenskapskraven) finns det krav på energi- och vattenhushållning, bärförrnåga, stadga, beständighet och hållfasthet, skydd mot olycksfall och brand samt en tillfredsställande avfallshante- ring. Vidare finns det krav rörande hygien, arbetsmiljö och inomhuskli- mat samt rörande tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Slutligen innehåller 3 kap. 5 och 8 åå krav på än- damålsenlighet och möjlighet till trevnad samt reparations-, underhålls-, och driftsekonomi.
Kraven gäller ny- och tillbyggnader, som fordrar bygglov för att få utföras. Bestämmelserna skall också i skälig utsträckning tillämpas när det gäller ny- och tillbyggnader, som får utföras utan lov, och andra ändringar av en befintlig byggnad än till- och ombyggnad. Vissa av kra- ven omfattar dock inte fritidshus med högst två bostäder (3 kap. 9 å).
Vad som nu sagts om byggnader gäller på motsvarande sätt också för andra anläggningar än byggnader (3 kap. 14 å).
När det gäller ombyggnader är regleringen något annorlunda upp- byggd. Här har föreskriftsrätten — inom de ramar som anges i 3 kap.1—8 åå PBL — delegerats till regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer (3 kap. 10 å, 16 kap. 1 å). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 3 å plan- och byggförordningen (1987:383), PBF, före- skrivit att de ombyggda delarna av en byggnad, helt eller i viss ut- sträckning, skall tillföras de i 3 kap 1—8 åå PBL angivna egenskaperna. Hänsyn skall därvid dock tas till byggnadens särdrag och förutsättningar samt till historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga vär- den, vilket framgår av 3 kap. 10 och 12 åå PBL. Med hänsyn till att da- gens ombyggnadsdefinition är knuten till bygglovskravet, fordras mot bakgrrmd av mina förslag om varierad tillståndsplikt i avsnitt 3.2 sär- skilda överväganden rörande vilka krav som bör ställas vid ändring av befintlig byggnad. Jag återkommer till denna fråga i det följande avsnit- tet.
Enligt 16 kap. 1 å PBL har regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer rätt att meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs till skydd för liv, per- sonlig säkerhet eller hälsa eller för en lämplig utformning av bl.a. bygg- nader och andra anläggningar. Förutom när det gäller ombyggnader har denna möjlighet att utfärda föreskrifter inte utnyttjats av regeringen. Däremot har den bemyndigat Boverket att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av ett flertal av föreskrifterna i 3 kap.
Med stöd av bernyndigandet har Boverket i Nybyggnadsreglema (BFS 1988:18), NR, meddelat tillämpningsföreskrifter till ett antal av bestämmelserna i 3 kap. 1—8 åå PBL. Ett förslag till omarbetade före- skrifter — benämnda Boverkets Byggregler -94, BBR — har just varit på remiss med ett avsett ikraftträdande den 1 januari 1994.
Målet med revideringen av byggreglema har bl.a. varit att anpassa dessa till strukturen och innehållet i byggproduktdirektivets sex väsent- liga krav på en färdig byggnad eller anläggning (jfr. avsnitt 2.1.3 ovan). Som ett exempel på den nära kopplingen mellan de nya föreskrifterna och EG:s byggproduktdirektiv (och byggproduktlagen) kan nämnas att det inledningsvis anges att "som alternativ till sådana produkter, metoder och konstruktionslösningar som anges i författningen, skall godtas så- dana produkter som godkänts för fri cirkulation inom EES—området för
motsvarande användning och metoder och konstruktionslösningar som finns upptagna i europastandard, med de begränsningar som anges i svenskt undantag eller i svenskt anpassningsdokument, NAD, till stan- darden". Ett armat syfte med revideringen har varit att genom en över- gång till funktionskrav (som anger vad som skall uppnås, men inte hur detta skall ske) öka möjligheterna till variation och teknisk utveckling. För att ge möjlighet till verifiering av funktionskraven anges dock i all- männa råd exempel på tekniska lösningar, bl.a. genom hänvisning till standarder. Vidare anges i de nya föreskrifterna i ökad utsträckning vil- ken dokumentation som byggherren skall lämna för att bestyrka att byggnaden uppfyller de tekniska kraven.
I utredningens direktiv efterlyses ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Som exempel på sådana väsentliga allmänna intressen nämns bl.a. hälsa och säkerhet samt naturresurshushållning och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
De tekniska egenskapskraven på byggnader och anläggningar i 3 kap. PBL överensstämmer i stort med byggproduktdirektivets sex väsentliga krav rörande hälsa, säkerhet och energihushållning. I dessa delar talar enligt min mening övervägande skäl för att så långt möjligt uttrycka kra- ven på det sätt som anges i EG:s byggproduktdirektiv och i den svenska byggproduktlagen. Härigenom säkerställs bl.a. att inte byggreglema i strid mot EES—avtalet motverkar användandet i Sverige av EG—märkta produkter. Dessa krav är också sådana att det är ett väsentligt allmänt intresse att hävda dem frarndeles.
I 3 kap PBL finns dock ett antal ytterligare tekniska egenskapskrav på byggnader och anläggningar, nämligen — lämplighet för avsett ändamål (5 å), — möjlighet till trevnad (5 å) och — tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (7 å).
Därutöver stadgas i 3 kap. 8 å PBL att byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att reparations-, underhålls- och driftskostnader begränsas.
Vad gäller kravet på tillgänglighet ifrågasätts inte dess berättigande. Tillgängligheten för handikappade är ett viktigt allmänt intresse. I ut- redningens fortsatta arbete kommer en analys göras av vilka effekter de nuvarande bestämmelsema i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för
handikappade. Redan här vill jag dock anmärka att det är av stor vikt att tillgänglighetskraven — liksom övriga krav — i tillärnpningsföreskriftema uttrycks på ett sådant sätt att de kan bestyrkas på ett entydigt sätt för ett enskilt projekt. Som nänmts ovan är detta också ambitionen i det revi- deringsarbete som pågår inom Boverket.
I betänkandet (SOU 1992:47) Avreglerad bostadsmarknad, Del II, har föreslagits att kraven i 3 kap. 5 å PBL att byggnader skall vara lämpliga för sitt ändamål och ge möjlighet till trevnad upphävs. Remissopinionen över utredningens förslag i denna del är mycket splittrad. Närmare tre fjärdedelar av dem som yttrat sig kan sägas vara övervägande negativa till ett fullständigt borttagande av kravet på ändamålsenlighet. Förslaget om ett borttagande av trevnadskravet har bemötts något mer positivt. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget.
Enligt min mening bör det anses som ett väsentligt allmänt intresse att bl.a. bostäder fyller vissa grundläggande funktioner för att kunna använ- das av alla människor. Förutom den hänsyn som alltid måste tas till handikappade kan dessa grundläggande funktioner — såvitt avser bostä- der — sammanfattas så att de boende bör ha tillräckligt utrymme och nödvändig fast utrustning för elementära behov såsom vila, samvaro, hygien, matlagning, måltider och förvaring. Dessa funktioner bör i skälig utsträckning kunna avskiljas från varandra. För att stimulera till ett mer varierat byggande bör dock ändamålsenlighetskravet — såvitt avser bo- städer — preciseras i regeringsförordning och de tidigare detaljerade kra- ven ersättas med funktionskrav, som dock måste vara verifierbara på ett rimligt sätt. Det är således enligt min mening rimligt att samhället även framdeles ställer krav på sådana grundläggande funktioner, eftersom det inte kan uteslutas att det t.ex. i en bristsituation kan uppföras bostäder som inte från allmän synpunkt är tjänliga för sitt ändamål. Kravet på lämplig utformning av byggnader med hänsyn till avsedd användning bör därför finnas kvar med de preciseringar som jag angett ovan.
Däremot talar enligt min mening övervägande skäl för att trevnads- kravet tas bort. Det kan inte ses som ett väsentligt allmänt intresse med bindande föreskrifter på detta område. Dessutom synes det vara mycket svårt för att inte säga omöjligt för en byggherre att förutse tillämpningen av ett sådant krav för ett enskilt projekt. Det bör dock i detta samman- hang anmärkas att rimlig tillgång till dagsljus och möjligheter till rengö- ring bör ses som grundläggande hälso- och hygienkrav.
I betänkandet Avreglerad bostadsmarknad, Del II, föreslås också ett upphävande av kraven i 3 kap. 8 å PBL att byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att reparations-, underhålls- och drift- kostnader begränsas. Remissopinionen är mycket splittrad.
Kraven på reparations-, underhålls- och driftsekonomi i 3 kap. 8 å PBL skiljer sig från de övriga kraven i 3 kap. på det sättet att de inte ställer något krav på byggnaden som sådan utan på det material som ingår i byggnaden och på det sätt på vilket byggnaden utförs. Avsikten är inte att uppnå några egenskaper hos byggnaden utan att byggnadens funktioner och egenskaper med skäliga insatser skall kunna hållas i stånd under den avsedda brukstiden.
När det gäller byggnadens grundkonstruktion, stomme och andra bä- rande delar saknar bestämmelsen i 3 kap. 8 å betydelse, eftersom det redan i 3 kap. 4 å PBL föreskrivs att dessa byggnadsdelar skall ha en betryggande beständighet. Därmed menas enligt förarbetena att de skall ha en livslängd som motsvarar byggnadens avsedda brukstid (prop. 1985/86:1, s. 488).
Föreskriften har såvitt gäller materialkravet inte någon självständig funktion vid sidan av föreskrifterna i byggproduktlagen. Denna lag om- fattar produkter som är avsedda att stadigvarande ingå i en byggnad eller annan anläggning och som har betydelse för byggnadsverkets egenska- per när det gäller bärfömåga, stadga och beständighet, säkerhet i händel- se av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, säkerhet vid användning, skydd mot buller samt energihushållning och värmeisolering (2 å). För att få ingå i byggnadsverk skall produkter ha sådana egenska- per att det byggnadsverk i vilket de skall ingå — rätt projekterat och upp- fört — kan uppfylla de nämnda egenskapskraven (3 å). Bedömningen av produkten skall ske under den förutsättningen att byggnadsverket skall uppfylla de angivna kraven under en ekonomiskt rimlig livslängd. Med det sistnämnda uttrycket avses enligt ett tolkningsförslag inom EG den tidsperiod under vilken det avsedda byggnadsverket med hänsyn till omständigheterna kommer att bibehållas på en nivå som är adekvat för dess användning. Begreppet "ekonomiskt rimlig livslängd" synes alltså i huvudsak komma att ges samma innebörd som uttrycket "byggnadens avsedda brukstid" i PBL—propositionen. Byggproduktlagens krav på byggprodukter torde således komma att bli strängare än PBL:s på det sättet att det beständighetskrav som nu uppställs i 3 kap. 4 å PBL på materialet i grundkonstruktion, stomme och andra bärande delar utvid-
gas till att gälla materialet också i de byggnadsdelar som har betydelse för brand- och brukarsäkerhet, hygien, hälso- buller och miljöskydd, energihushållning och värrneisoleing. När byggproduktlagens regler trä- der i kraft och harmoniserade standarder successivt antas blir bestäm- melsen i 3 kap. 8 å PBL överflödig i detta avseende.
Med tiden kommer 3 kap. 8 å alltså sannolikt att få reell betydelse bara när det gäller valet av material i sådan byggnadsdelar, som inte har betydelse med hänsyn till hälsa och säkerhet i vid mening, och när det gäller sättet att utföra byggnaden.
Bestärrnnelsen har visserligen det vällovliga syftet att åstadkomma en ekonomisk lämplig balans mellan investeringskostnadema och repara- tions-, underhålls- och driftskostnadema så att de senare kan hållas låga genom att de förra ökas något. Detta är emellertid enligt min mening inte något som bör föreskrivas av samhället. Det kan inte anses vara ett vä- sentligt allmänt intresse. Inte heller några hushållningssynpunkter av allmänt intresse gör sig gällande i sammanhanget.
Vad jag nu anfört leder sammantaget till att 3 kap. 8 å PBL bör upp- hävas.
Som framgått ovan finns det ett mycket nära samband mellan PBL och byggproduktlagen såvitt avser de tekniska egenskapskraven på byggnader m.m. De grundliggande kraven rörande hälsa, säkerhet och energihushållning är i huvudsak desamma oavsett om det rör sig om en byggnad eller anläggning enligt PBL eller en annan anläggning. Det är naturligt att dessa krav preciseras i en och sanrrna lag. Ett alternativ är därvid att låta byggproduktlagen i dessa avseenden hänvisa till regler i PBL. Ett annat är att fullt ut precisera kraven inom ramen för en utvid- gad byggproduktlag. Med hänsyn bl.a. till att byggproduktdirektivet och bryggproduktlagen avser fler anläggningar än de som regleras inom ra- men för PBL (järnvägar, vägar, ledningsnät, plattformar, slussar, dam- mar etc.) talar enligt min mening övervägande skäl för att uttömmande reglera de tekniska egenskapskraven i en utvidgad byggproduktlag och i mån av behov hänvisa till dessa krav i annan lagstiftning (PBL, väglag etc.). Det är också denna lösning som anvisas i utredningens direktiv. Det bör därvid ankomma på regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestärnmer att precisera kraven för skilda åtgärder med bygg- nadsverk. Enligt min mening bör även kraven rörande tillgänglighet och ändamålsenlighet regleras inom ramen för en utvidgad byggproduktlag. Dessa krav avser visserligen i dag endast sådana byggnader och an-
läggningar som regleras i PBL och ingår inte i byggproduktdirektivets sex väsentliga krav. Å andra sidan finns det dock stora fördelar att på ett ställe kunna finna samtliga tekniska krav på en byggnads inre. Änd- ringen i denna del är också huvudsakligen av lagteknisk kraktär, efter- som PBL såvitt avser de tekniska egenskapskraven måste innehålla en direkt hänvisning till den utvidgade byggproduktlagen. Med hänsyn till det nya området, bör sistnämnda lag förslagsvis ges namnet lag om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Till denna lag bör även föras PBL:s regler rörande typgodkännande och tillverkningskontroll, vilka har mycket nära beröringspunkter med prövningen av byggproduk- ter enligt byggproduktlagen.
Med hänsyn till ovanstående bör således PBL:s och plan- och bygg- förordningens regler rörande väsentliga tekniska egenskapskrav på en byggnads eller anläggnings inre samt typgodkännande och tillverknings- kontroll upphävas och samordnas med byggproduktlagens nuvarande regler i en ny lag och i regeringsförordningen till en sådan lag. Den för- fattningstekniska lösningen beskrivs närmare i specialmotiveringen (avsnitt 4).
3.3.3 Ändring av byggnad
Förslag: Nuvarande ombyggnadsbegrepp utmönstras ur byggnadslag- stiftningen. I fortsättningen skall behandlas endast två typer av föränd- ringsåtgärder rörande en byggnad, tillbyggnader och ändringar. Med ändring skall avses en åtgärd som förändrar en byggnads konstruktion, unktion eller utseende. Det är angeläget att samhällskraven vid ändring i bl.a. tillämpningsföreskrifter preciseras på ett sätt som skapar förutsebarhet.
Nuvarande system Före plan- och bygglagens ikraftträdande den 1 juli 1987 gällde enligt byggnadsstadgan (l959:612) att för större ombyggnad som var att jäm- ställa med nybyggnad skulle tillämpas nybyggnadskraven, dvs. de krav som i olika avseenden kunde ställas på en ny byggnad. Kraven gällde endast de delar av byggnaden som berördes av åtgärden. Delarna skulle uppfylla skäliga anspråk på säkerhet, handikappanpassning, god energi- hushållning, trevnad, god hygien och godtagbar avfallshantering. För de delar som inte berördes av ombyggnaden, kunde dock krävas att vissa
väsentliga brister gällande hållfasthet, brandsäkerhet och sanitära förhål- landen skulle undanröjas. Bristerna skulle endast behöva undarrröjas, om de innebar så avsevärda olägenheter att de inte kunde godtas.
I fråga om ändringsåtgärder som inte var att anse som nybyggnad kunde krav enbart ställas på de delar av byggnaden som berördes av ändringen. I fråga om dessa delar skulle nybyggnadsbestärnmelsema äga motsvarande tillämpning. Byggnadsnämnden kunde dock medge undan- tag från bestämmelserna under förutsättning att det inte skulle medföra brandfara eller sanitär olägenhet.
Före 1975 fanns det inga särskilda ombyggnadsföreskrifter. Alla för- ändringar skulle göras efter samma regler som gällde för nya byggnader. Detta ledde bl.a. till att en rad önskvärda förbättringar inte blev av, därför att nybyggnadskraven var för hårda och underhållskraven för svaga. Många byggnader förföll. Andra byggnader revs och åter andra byggdes om till oigenkännlighet. Genom Svensk Byggnorrn (SBN) 1975 infördes särskilda ombyggnadskrav som uttrycktes som avsteg från nybyggrradskraven med t.ex. mindre utrymmesmått, utrustning och ljudisolering.
När PBL trädde i kraft 1987 upphörde ombyggnadsföreskriftema i SBN att gälla. Man räknade med att dåvarande Statens planverk snabbt skulle ge ut nya ombyggnadsföreskrifter i enlighet med direktiv från re- geringen 1984. Ett särskilt bemyndigande gavs i 4 å plan- och byggför- ordningen (1987z383), PBF. I väntan på myndighetsföreskrifter utfär- dade regeringen ombyggnadsbestämmelser i 3 å PBF. Några särskilda myndighetsföreskrifter rörande ombyggnad har dock inte utfärdats av vare sig Planverket eller dess efterföljare Boverket.
Med ombyggnad avses enligt 3 kap.]l å PBL åtgärder som fordrar bygglov och avsevärt förlänger brukstiden för byggnaden eller en del av den. Även sådant inredningsarbete som syftar till en väsentligt ändrad användning av byggnaden eller en del av den utgör ombyggnad.
I PBL regleras kraven vid ombyggnad på ett annorlunda sätt än vad som gällde enligt byggnadsstadgan. I 3 kap.10 å anges att ombyggnader, tillbyggnader och andra ändringar skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas tillvara. Det förutsätts i PBL (prop. 1985/86:1 s. 236 och 502) att det ges ut särskilda föreskrifter som reglerar ombyggnad på ett sätt som står i överensstämmelse med samhällets och brukarnas intressen.
Regelsystemet är uppbyggt så att då det konstateras att ombyggnad föreligger enligt den särskilda definitionen i 3 kap. 11 & PBL, skall genom de nämnda ombyggnadsföreskriftema särskilt angivna krav ställas på en byggnad eller dess olika delar. Som nämnts ovan gäller för närvarande de krav som anges i 3 & PBF. Där föreskrivs tre olika nivåer i förhållande till nybyggnad. Vid ombyggnad skall — utöver bestämmelsen om varsamhet i 3 kap.10 & PBL — de ombyggda delarna tillföras de 3 kap. 1—8 åå angivna egenskaperna i fråga om
1. utformning, form och färg i 1 &, utformning i 2 &, bärförmåga, stadga, beständighet och hållfasthet i 4 &, trevnad i 5 & samt skydd mot olycksfall, mot uppkomst och spridning av brand och mot personskador vid brand i 6 & första stycket (dvs. utan inskränkningar i förhållande till nybyggnadskraven),
2. tillgänglighet i 7 &, om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ombyggnadens omfattning och byggnadens standard,
3. hushållning med energi och uppvärmningssystem i 3 &, hygien ar- betsmiljö och inomhusklimat i 5 &, möjligheten att ta hand om och forsla bort avfall i 6 & andra stycket samt material och utförande i övrigt i 8 &, i den utsträckning det skäligen kan fordras med hänsyn till den förläng- ning av brukstiden som ombyggnaden medför.
Kravnivån i ombyggnadsreglema får aldrig ligga högre än vad som krävs för nybyggnad (prop. 1985/8611, 5. 239). Kraven får aldrig ställas lägre än den lägsta godtagbara standard som anges i bostadssaneringsla- gen (19731531). Kravnivåema vad gäller människors hälsa och säkerhet bör enligt propositionen (s. 239) inte sänkas i nämnvärd omfattning i förhållande till nybyggnadsreglema. Tillgänglighetskravet måste uppfyl- las så att människor kan bo kvar inom sitt bostadsområde även om de drabbas av olika handikapp. De skall även kunna bo kvar då de blir gamla (prop. 1985/8611, 5. 503).
Behovet av ombyggnadsåtgärder skall bedömas utifrån en helhetssyn. För att anpassa ombyggnadskraven förutsätts att kommunen har en om- rädessyn med utgångspunkt från förhållandena inom det område där byggnaden är belägen. Därför får konnnunen — under förutsättning att bebyggelsen inom ett område får långsiktigt godtagbara egenskaper — genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser ställa lägre krav vid ombyggnad än vad som gäller enligt de generella ombyggnads- förskriftema (prop. 1985/86:1 s. 505). De modifierade kraven kan avse ett eller flera av de krav som ställs på en byggnads olika funktioner. Ge—
nom att förfarandet för ändring av detaljplan i 5 kap. 12 5 PBL föränd- rats fr.o.m. den 1 juli 1991 , underlättas införandet av nya bestämmelser i planen, exempelvis rörande tillgänglighet vid ombyggnad. Fömyelsen av bebyggelsen inom ett område bör genomföras på ett sätt som svarar mot behoven hos dem som bor och arbetar i området. Rimlig hänsyn bör också tas till områdets sociala förutsättningar samt åtgärdemas ekono- miska, kulturhistoriska och miljömässiga konsekvenser.
En tillbyggnad skall på samma sätt som gäller för ombyggnad utföras varsamt. Kraven enligt 3 kap. 1—8 åå PBL på tillbyggnad som kräver bygglov ställs dock lika högt som vid uppförande av nya byggnader. Tillbyggnader som inte kräver bygglov skall uppfylla nybyggnadskraven i skälig utsträckning. Begreppet tillbyggnad täcker både en tillbyggnad som ger byggnaden en större planyta och en påbyggnad som ökar bygg- nadsvolymen.
Även andra ändringar än tillbyggnad eller ombyggnad skall utföras varsamt och de skall i skälig utsträckning uppfylla de krav som i 3 kap. 1—8 55 PBL gäller för nya byggnader. En annan ändring kan vara både bygglovspliktig och inte bygglovspliktig. De icke bygglovspliktiga änd- ringarna är bland annat sådana som kan utföras på statliga eller lands- tingskommunala byggnader utan bygglov. Bygglovspliktiga ändringar i en byggnad som utgör annan ändring är vidare sådana åtgärder som inte avsevärt förlänger en byggnads brukstid.
Rena underhållsåtgärder är inte ändring av byggnad och hänförs inte till ombyggnad.
Underhåll är sådana åtgärder inom en befintlig byggnad som inte för- ändrar en byggnads konstruktion, funktion eller utseende. Det kan vara fråga om både mycket små åtgärder och större sådana som till sin om- fattning kan närma sig ombyggnadsåtgärder. Det kan gälla byte av in- redning i kök, byte av inredning i badrum, ommålning, omläggning av tak eller byte av golvbeläggning. Andra exempel på underhåll kan vara utbyte av uttjänta va—stammar eller elinstallationer eller omfattande ut- byte av takbeläggning eller fasadbeklädnad. Dessa åtgärder kan ibland vara att beteckna som ombyggnad och ibland som rent underhåll. Avgö- rande är bl.a. ersättningsmaterialets beskaffenhet och åtgärdens utform- ning och omfattning.
Sådana ätgärder som vidtas i syfte enbart att hålla byggnaden i ett gott tekniskt skick eller att främja rationell drift av byggnaden anses inte
förlänga brukstiden (prop. 1985/86:l s. 509). Det är då inte fråga om ombyggnad utan underhåll.
Underhållsåtgärders utförande regleras inte genom särskilda föreskrif- ter utan direkt i PBL. Med stöd av 3 kap. 13 & PBL kan krav alltid stäl- las att byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras och vissa väsentliga funktioner hålls i stånd. Detta krav gäller oberoende av om andra arbeten samtidigt utförts på byggnaderna eller inte.
Analys av nuvarande sytem Den nuvarande definitionen av ombyggnad som finns i 3 kap. 11 & PBL innefattar som nämnts flera olika element. Åtgärden skall fordra bygglov och den skall avsevärt förlänga brukstiden för byggnaden eller del av den. Även sådant bygglovspliktigt inredningsarbete som syftar till en väsentligt ändrad användning av byggnaden eller del av den utgör om-
byggnad.
Bygglovskravet
För att en åtgärd skall anses som ombyggnad krävs enligt PBL att den är bygglovspliktig enligt 8 kap. PBL. Bygglovsplikt gäller (enligt 8 kap. 1 å) då en byggnad tas i anspråk eller inreds helt eller till viss del för ett väsentligt annat ändamål än det för vilken byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Vidare krävs bygglov för att göra ändringar som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar byggnadens planlösning. För att installera eller vä- sentligen ändra eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation eller vattenförsörjning eller avlopp krävs också bygglov. Detsamma gäller vid installation eller väsentlig ändring av hiss.
Kravet på bygglov vid ändring av en byggnads bärande delar, plan- lösning, eldstäder eller va—anordningar och ventilationsanordningar gäl- ler emellertid inte i fråga om byggnader eller tomter som tillhör staten eller en landstingskommun. I fråga om ekonomibyggnader utanför plan- lagt område avsedda för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig nä- ring krävs bygglov endast för att ta byggnaden i anspråk eller inreda denna för ett nytt ändamål. Även i fråga om en- eller tvåbostadshus samt komplementbyggnader utanför samlad bebyggelse finns lättnader i
bygglovsplikten. En kommun kan även genom detaljplan eller områdes- bestärnmelse i vissa fall skärpa eller besluta om lättnader i bygglovsplik- ten. I de fall en ändringsåtgärd inom en befintlig byggnad inte är bygglovspliktig kan den enligt definitionen inte vara ombyggnad. Om den inte utgör tillbyggnad, betecknas den "annan ändring".
Kravet på bygglov för att en ombyggnad skall föreligga medför att de åtgärder som är bygglovsfria, kan vidtas utan att de särskilda ombygg- nadsföreskriftema blir tillämpliga. I sådana fall skall i stället nybygg- nadskraven tillämpas i skälig utsträckning. Det viktigaste skälet som ta- lar för en omprövning av dagens ombyggnadsreglering är att lovplikten inte är ett adekvat mått på en åtgärds effekt från ombyggnadssynpunkt. Ibland kan det även vara svårt att dra gränsen mellan en bygglovspliktig ombyggnadsåtgärd och bygglovsfii åtgärd.
Från bl.a. varsamhetssynpunkt är det enligt min mening rimligt att en viss ändringsåtgärd som vidtas i en byggnad är underkastad samma krav oberoende av vem som äger byggnaden. Detta och vad som i övrigt anförts ovan talar för att det i ombyggnadsdefinitionen ställda kravet på tillståndsplikt skall tas bort. Även sådana ändringsåtgärder som får vid- tas utan direkt samhällskontroll genom tillståndsplikt eller anmälan bör i princip omfattas av de särskilda ombyggnadsföreskriftema. Det ankom- mer i sådana fall helt på byggherren att se till att ombyggnadsföreskrif- tema följs. Om byggherren är osäker på föreskriftemas tillämpning, kan han samråda med byggnadsnämnden. Byggnadsnämnden bör i sin tur informera byggherrarna om deras ansvar.
Avsevärt förlängd brukstid
För att en åtgärd skall anses utgöra ombyggnad krävs det utöver bygglovsplikten för närvarande att åtgärden avsevärt förlänger byggna- dens brukstid. I PBL—propositionen (s. 508) ges flera exempel på vad som åsyftas. Med brukstid avses den tid varunder en byggnad förväntas kunna användas för sitt ändamål under förutsättning av vanligt underhåll. Det svarar oftast mot den normala avskrivningstiden för de investeringar som ursprungligen har gjorts i byggnaden. Brukstiden kan ha förkortats genom att andra krav ställts för den verksamhet till vilken byggnaden är avsedd t.ex. nya arbetsmiljökrav.
Med avsevärt förlängd brukstid har avsetts att byggnaden eller den del av en byggnad som primärt är föremål för ombyggnadsåtgärder kan
bedömas komma att användas för sitt ändamål utan ytterligare ändringar under en avsevärt längre tid än som annars sannolikt skulle vara fallet (prop. 1985/86:1 s. 508). Bedömningen skall göras i ett tek- niskt—ekonomiskt perspektiv och avse de förhållanden som kan förutses vid ombyggnadstillfället. Byggnadsdelen skall efter ombyggnad uppfylla ombyggnadsföreskriftema.
Om en bostadslägenhet saknar hygienutrymmen och förses med sådana, kan en sådan åtgärd bedömas avsevärt förlänga den tid som denna del av byggnaden kan användas som bostad. Om å andra sidan bostadslägenheten redan har godtagbara hygienutrymmen och befintliga utrymmen utökas eller ytterligare ett hygienutrymme anordnas, kan ändringen inte bedömas avsevärt förlänga brukstiden. Ändringen utgör således inte ombyggnad enligt nuvarande ombyggnadsdefinition.
Om en arbetslokal har en godtagbar standard vad gäller ventilation och hygienutrymmen och dessa funktioner förbättras väsentligt, bedöms ändringarna inte avsevärt förlänga brukstiden. Ändringarna vad avser ventilation och hygienutrymme utgör därför inte ombyggnad (prop. 1985/86:1 s. 508).
Även mindre ingrepp i en byggnad eller del därav kan medföra att en byggnad får en avsevärt förlängd brukstid. Det kan innebära att befint- liga funktioner förnyas så att de bättre möter de krav de boende kan väntas ställa under en lång tid. Renovering av ett kök eller badrum kombinerat med byte av rörstammar eller elledningar leder ofta till att byggnaden kan fortsätta att brukas — utan ytterligare ändringar — längt utöver den brukstid som annars kunde förväntas.
Begreppet "avsevärt förlängd brukstid" är en viktig del av det nuva- rande ombyggnadsbegreppet. För att kunna defineras som ombyggnad måste en åtgärd innebära en förbättring ställd i relation till byggnadens befintliga egenskaper och funktioner. Endast en sådan åtgärd som "avsevärt" förlänger brukstiden är i dessa avseenden ombyggnad.
Syftet med rekvisitet, dvs. att ställa liknande krav som vid nybyggnad i fall då det framstår som tekniskt och ekonomiskt försvarbart, är visser- ligen rimligt. Principiellt synes det dock olämpligt att ha en definition av ombyggnad som inte utgår från den faktiska åtgärdens beskaffenhet utan ställer denna i relation till långsiktiga effekter i byggnadens använd- ningssätt. Definitionen bör i stället vara deskriptiv — beskrivande — och med utgångspunkt från den faktiska åtgärden ange om en åtgärd är om- byggnad — till skillnad från ny- och tillbyggnad å ena sidan och underhåll
å den andra — oberoende av dess effekt. De närmare avvägrringama om vilka krav som det är tekniskt och ekonomiskt rimligt att kräva bör istället framgå av tillämpningsföreskriftema.
Inredningsarbete
Ett inredningsarbete som syftar till en väsentligt ändrad användning av byggnaden eller en del av den anses som ombyggnad enligt den nuva- rande ombyggnadsdefinitionen. Det krävs inte att åtgärden förlänger brukstiden. Syftet med regeln är att det skall vara möjligt att kräva att en ny verksamhet skall kunna bedrivas under sådana villkor som anses önskvärda, exempelvis i fråga om arbetsmiljö eller tillgänglighet. Bygg- nadsnämnden kan kräva att hela den del som skall användas för annat ändamål uppfyller ombyggnadsreglema. Det skall även vara möjligt att ställa krav som berör andra delar av en byggnad än den som avses med det väsentligt ändrade användningssättet.
Utgångspunkten för ombyggnadsdefinitionen bör enligt min mening även i denna del vara den faktiska ändringsåtgärden. Det finns då inte behov av att definiera "inredningsarbete som syftar till en väsenligt änd- rad användning av byggnaden" som ombyggnad. Samhällskraven bör i stället på ett förutsebart sätt anges i tillämpningsföreskrifter och intresset av samhällskontroll framgå av tillstånds- och anmälningsbestämmel- serna.
Slutsatser och förslag
Vad som anförts ovan leder mig till slutsatsen att nuvarande ombygg- nadsdefinition bör upphävas.
För att renodla begreppen bör endast två typer av förändringsåtgärder — utöver underhåll — av en byggnad förekomma, nämligen tillbyggnader och ändringar. Varsamhetsrekvisitet i nuvarande 3 kap. 10 & PBL bör kvarstå. De krav som skall ställas på ändringar, inklusive varsamhets- kravet, bör anges i PBL och den nya lagen om tekniska egenskapskrav samt i regeringsförordningarna till dessa lagar i form av funktionskrav. Tillämpningsföreskriftema kan dock även vid en sådan uppdelning hål- las samman för nybyggnad, tillbyggnad och ändring. I föreskrifterna rörande ändring av byggnad bör därvid anges vilka nivåer m.m. som gäller med hänsyn till ändringens karaktär, byggnadens egenskaper m.m.
Vad gäller tillbyggnad bör liksom enligt nuvarande ordning gälla att den nya delen skall uppfylla nybyggnadskraven.
För att det skall vara fråga om en ändringsåtgärd bör åtgärden avse ett ingrepp inom en befintlig byggnads ram. Det får således inte innebära en utvidgning av byggnaden på mark eller påbyggnad. I det senare fallet är det fråga om tillbyggnad. I fråga om arten av åtgärden får det inte vara fråga om att enbart vidmakthålla befintliga egenskaper eller hålla i stånd befintliga anordningar. I sådana fall föreligger endast underhållsåtgärder. Det måste vara fråga om en åtgärd som förändrar byggnaden i något avseende. Behovet av att ställa krav på en åtgärds utförande är natur- ligtvis större om åtgärden är mer omfattande. Emellertid bör definitionen som sådan vara neutral i förhållande till åtgärdens storlek och endast ange den art eller typ av åtgärder som är att anse som "ändring". Det är tillämpningsföreskriftema som bör närmare precisera vilka krav som skall ställas.
I första hand bör det vara fråga om sådana ändringsåtgärder som en- ligt dagens 8 kap. PBL är bygglovspliktiga. Exempel härpå är sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande de- larna eller som avsevärt påverkar byggnadens planlösning. Andra exem- pel är att i byggnader installera eller väsentligt ändra eldstäder, rökkana- ler eller anordningar för ventilation, att i byggnader installera eller vä- sentligt ändra anordningar för vattenförsörjning eller avlopp samt att i byggnader installera eller väsentligt ändra hissar. Även byte av fasad- beklädnad eller taktäckningsmaterial samt byte av fönstertyp och ytter- dörrar bör ingå i begreppet "ändring".
De exempel på ändringsåtgärder som anges ovan och som enligt min mening kräver viss samhällsreglering är i huvudsak av tre olika slag. Den första typen av åtgärder är ingrepp i en byggnads konstruktion som bl.a. kan förändra en byggnads bärighet. Den andra typen av åtgärder är sådana som innebär avsevärt förändrad planlösning och olika typer av nya installationer eller ändringar i olika anordningar. Dessa åtgärder på- verkar en byggnads funktion. Den tredje typen av åtgärder är sådana som påverkar byggnadens inre och yttre utseende, exempelvis byte av fasadbeklädnad eller byte av fönstertyp.
Med utgångspunkt från vad som anges ovan bör med "ändring" av en byggnad avses en åtgärd som förändrar en byggnads konstruktion, funktion eller utseende. Samhällskraven bör - liksom för nybyggnad - i tillämpningsföreskrifter uttryckas på ett sådant sätt att de så långt möj-
ligt kan bestyrkas på ett entydigt sätt för ett enskilt projekt. När det gäl— ler varsamhetsaspektema vid ändringar av byggnader, är det vidare yt- terst angeläget att kommunerna i detaljplaner, områdesbestämmelser och kulturmiljöprogram preciserar kraven på ett sätt som gör dem förutse- bara för fastighetsägarna. Denna fråga kommer att utvecklas närmare i utredningens fortsatta arbete rörande kulturmiljöfi'ågoma i fysisk plane- ring.
3.3.4 Tillsynen och kontrollen
Förslag: Ett från tillståndsprövningen fristående tillsyns— och kontroll- förfarande införs rörande de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar.
Byggherren ges det firlla ansvaret för att byggnaden uppfyller samhäl- lets krav, medan byggnadsnämnden får ett renodlat tillsynsansvar.
Förfarandet inleds med en anmälan (bygganmälan) från byggherren. En sådan anmälan till byggnadsnämnden är obligatorisk före påbörjan- det av byggnadsarbetena. Den efterföljande kontrollen skall dock anpas— sas till det enskilda projektets art och komplexitet, förtillverkningsgra- den, annan myndighetskontroll samt byggherrens kompetens och egna kontrollsystem.
Vid ett samrådsmöte mellan byggnadsnämnden samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. skall diskuteras bl.a. hur samhällskraven skall bestyrkas för projektet. Ett sådant samråd kan undvaras vid mycket enkla projekt eller där t.ex. samhällskraven bevakas av annan myndig- het.
Vid samrådet eller snarast möjligt därefter skall byggnadsnämnden, om det inte är obehövligt, godkänna en kvalitetsplan för arbetena, som anger vilken kontroll m.m. som skall utföras. Kontrollen skall i huvud- sak utövas genom dokumenterad egenkontroll eller av fristående sak- kunnig. Övergångsvis bör dock även byggnadsnämndsbesiktningar kunna användas.
När arbetena slutförts, skall byggnadsnämnden lämna ett slutgodkän- nande under förutsättning att det kan antas att samhällskraven uppfyllts. Denna prövning grundas normalt på byggnadsnämndens uppföljning av kvalitetsplanen. Byggnaden skall inte få användas förrän sådant godkän- nande lämnats, om inte byggnadsnämnden särskilt medger det.
% i i i i i
Jag har i det föregående pekat på en rad brister i PBL:s nuvarande kon- trollsystem rörande de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar, bl.a. — avvikelserna både från moderna svenska principer och EG:s helhets- syn på provning och kontroll (avsnitt 2.3, 3.1 och 3.3.1), — sammanblandningen av tillståndsgivning och kontroll (avsnitt 3.3.1), — den ologiska kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egenskapskraven (avsnitt 3 . 1 ), — den otydliga gränsdragningen mellan kommunala och statliga krav på byggnader (avsnitt 3.1 och 3.3.1), — de oklara ansvarsförhållandena mellan byggnadsnämnden och bygg- herren (avsnitt 3.3.1), — den bristande samordningen mellan byggnadsnämndemas kontroll och annan kontroll, i första hand byggherrens kontroll, men även annan kon- troll (avsnitt 2.3 och 3.3.1), — det bristande incitamentet till kostnadsbesparingar (avsnitt 2.2.1, 2.2.2 och 3.3.1), — oförmågan att säkerställa en god kvalitet i byggandet (avsnitt 2.2.1).
Av vad jag tidigare anfört framgår vidare att ett nytt kontrollsystem, förutom att rätta till ovannämnda brister, bör — stimulera konkurrens i kvalitetshöjande och kostnadsbesparande syfte (avsnitt 2.2.1),
— underlätta en friare kommunal förvaltning med möjligheter till privati- sering av vissa uppgifter (avsnitt 2.2.2 och 3.3.1), — stödja beställarens och förvaltarens roll (avsnitt 2.2), — stimulera industrialisering och teknisk utveckling (avsnitt 2.2.1).
Jag har också tidigare framhållit att ett ökat överförande av ansvar på byggherren för att uppfylla samhällskraven och ett mer flexibelt kon- trollsystem förutsätter exakta och mätbara samhällskrav samt att samhäl- let i större utsträckning än i dag anger på vilket sätt bestyrkande skall ske (avsnitt 3.3.1).
Såsom framhålls i direktiven bör de förändringar som jag föreslår inte leda till försämringar när det gäller att garantera att väsentliga allmänna krav uppfylls i byggandet såsom hälsa och säkerhet, naturresurshushåll- ning och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller oriente- ringsförrnåga.
För att kunna tillgodose alla de nu nämnda kraven förutsätts i vissa avseenden en ganska omfattande förändring av nuvarande regelsystem.
Det är då viktigt att komma ihåg att övergången till ett nytt kontrollsys- tem, som förutsätter att byggherren tar ett större ansvar, kräver ett inte ringa utvecklingsarbete både hos myndigheter och byggföretag när det t.ex. gäller att ta fram och hantera bl.a. kvalitetssäkringssystem och att utforma precisa och mätbara myndighetsföreskrifter. Vidare måste beaktas att byggherrarna har mycket olika kompetens och förutsättningar att ta ett ökat ansvar och att byggnadsarbetenas karaktär också varierar starkt från exempelvis den enskilde som uppför ett enkelt fritidshus åt sig själv till det stora byggföretaget som uppför ett nytt affärs- och kontorskomplex i en storstads centrum.
I detta sammanhang vill jag också ta upp vissa förslag om förhands- bedömning i arbetsmiljöfrågor som lämnas i en utredning från Arbe- tarskyddsstyrelsen, daterad den 4 maj 1992. Som jag nämnde i inled- ningen (avsnitt l.1) har denna utredning överlämnats till Plan- och byggutredningen för vidare överväganden.
De tekniska egenskapskraven på byggnader och anläggningar innefat- tar bl. a. krav på en god arbetsmiljö. Bevakningen av arbetsmiljökravet sker idag bl.a. inom ramen för bygglovsförfarandet. Dessutom stadgas i nuvarande 8 kap. 30é PBL att bygglov som avser arbetslokaler eller personalrum där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räk- ning får lämnas endast om yrkesinspektionen yttrat sig över åtgärdens lämplighet från arbetsmiljösynpunkt. Av yttrandet skall vidare framgå att skyddsombud, skyddskommitté eller arbetstagarorganisation har fått tillfälle att yttra sig över ansökningen. Det sistnämnda kravet — liksom kravet i 30 å andra stycket på ett motsvarande yttrande rörande tillfälliga personalbostäder — utgör en kontroll av att arbetstagarna genom sina re- presentanter har haft möjlighet att lämna synpunkter på byggnadsåtgär- dema.
Arbetarskyddsstyrelsen föreslår i sin utredning bl.a. att kravet på ytt- rande från yrkesinspektionen upphävs. Kontrollen av att arbetstagarna genom sina representanter har haft möjlighet att lämna sina synpunkter föreslås dock upprätthållas genom ett krav att intyg från skyddsombud, skyddskonnnitté eller organisation som företräder arbetstagarna skall ges in till byggnadsnämnden tillsammans med bygglovsansökan. 1 ut- redningen anges följande huvudsakliga skäl för förslagen: — Ett arbetsmiljöansvar vid projekteringen har införts i 3 kap. 13 & ar- betsmiljölagen (1977:1160) och yrkesinspektionens tillsyn inriktas mot en mer systemkontrollerande tillsyn.
i E
— Den kontrollerande rollen för tillsynsmyndigheterna skall stärkas på bekostnad av den konsultativa rollen. — Det ökade byggherreansvaret enligt PBL.
Slutsatser och förslag De överväganden rörande tillsyns- och kontrollsystemet som nämnts ovan har lett mig till följande slutsatser.
Lokaliseringsprövningen i vid mening och de till denna knutna kom- munala kraven på bebyggelsen bör skiljas från de statliga kraven på att byggnader skall uppfylla vissa väsentliga allmänna krav i tekniskt avse- ende. Dessa sistnämnda krav bör vara så utformade att byggherren så långt möjligt själv rätt kan tolka deras innebörd och själv har möjlighet att kontrollera om han uppfyllt dem. Samtidigt bör de vara utformade så att de anger vilka egenskaper (funktioner) en byggnad skall ha, utan att föreskriva på vilket sätt dessa egenskaper skall uppnås. Byggherren måste nämligen ha frihet att välja metod att uppfylla kraven för att kunna utnyttja den för honom ekonomiskt och konstruktivt mest optimala tek- niska lösningen. Det finns inte heller något statligt intresse av att alla byggnader tekniskt utförs på samma sätt. Det viktiga är att de inte är farliga med hänsyn till exempelvis hälsa och säkerhet, oavsett hur de utförts rent tekniskt.
Den naturliga sanktionen, om en byggherre inte uppfyller de före- skrivna egenskapskraven, är att han inte får ta byggnaden i bruk.
Utifrån dessa förutsättningar bör myndigheternas tillsyn över byggan- det gå ut på en kontroll av om byggnader uppfyller de föreskrivna egen- skapskraven innan de tas i bruk. Av praktiska skäl kan dock en sådan kontroll inte vara fullständig. Detta är inte heller behövligt, eftersom syftet med myndighetstillsynen inte kan vara att garantera att byggnaden har de föreskrivna egenskaperna. Här måste det — liksom på andra om- råden — vara tillräckligt att tillsynen är så pass omfattande och effektiv att byggherrarna inte finner det lönsamt att försöka undandra sig att upp- fylla kraven. Kontrollen skall med andra ord vara så omfattande att myndigheterna på goda grunder kan anta att byggherren följer gällande regler. Kontrollen måste givetvis också prioriteras till de mest angelägna frågorna ur allmän synpunkt och till sådana projekt där det är mest ange- läget att mer noggrannt följa upp samhällskraven.
En sådan myndighetskontroll kan utformas på olika sätt. En grund- förutsättning är dock alltid att byggnadsnämnden får kännedom om byggnadsprojektet. Byggherren bör alltså ha skyldighet att anmäla byggnadsarbetena till nämnden innan de påbörjas.
I den av mig föreslagna nya lydelsen av 9 kap. 2 & PBL och i speci- almotiveringen till denna paragraf redovisas för vilka byggnadsarbeten som byggherren skall vara skyldig att göra en sådan bygganmälan. Där framgår bl.a. att vissa åtgärder som idag är bygglovsfria kommer att bli föremål för anmälan. Detta gäller uppförande, tillbyggnad och väsentliga ändringar av ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring i områden utanför detaljplan samt vissa väsentliga änd- ringar i en- eller tvåbostadshus i områden utanför detaljplan och som inte ingår i samlad bebyggelse. Som jag anfört i avsnitt 3.1 ovan anser jag att dessa undantag är ologiska och en följd av den i dag olyckliga kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egenskapskraven. Jag finner därför inte skäl att utesluta dessa byggnadsåtgärder från an- mälningsplikt. Som jag nämnt ovan måste dock den efterföljande kon- trollen anpassas till projektets art och omfattning. Kontrollen skall gi- vetvis inte göras mer omfattande än omständigheterna kräver. Projektets lokalisering är givetvis av visst intresse i detta sammanhang, t.ex. vad gäller brandskyddskrav. Den efterföljande kontrollen från kommunen kan nedbringas eller helt undvaras om tillräcklig kontroll görs av andra myndigheter eller organ. Kontrollen av ekonomibyggnader bör exem- pelvis anpassas till den byggnadstekniska kontroll som för närvarande utförs av länsstyrelsernas lantbruksenheter. I samband med bygganmälan bör byggnadsnämnden få den redovis- ning av byggnadsprojektet som nämnden behöver för att kunna prelimi- närt bedöma behovet av kontroll. I enklare fall kan det räcka med en muntlig redovisning och en enkel skiss. I mer komplicerade fall behövs en mer omfattande dokumentation.
En förutsättning för att byggnadsnämnden skall kunna bedöma beho- vet av egna kontrollinsatser är vidare att nämnden får kännedom om vil— ken kontroll byggherren själv utövar t.ex. via en entreprenör samt vilken kontroll som utövas av andra myndigheter eller organ.
Liksom idag bör gälla att byggnadsarbetena inte får påbörjas förrän bevis om byggfelsförsäkring företetts för byggnadsnämnden, om sådan försäkring krävs enligt lagen (19931320) om byggfelsförsäkring. I enlig- het med Arbetarskyddsstyrelsens förslag bör som förutsättning för
byggstart också krävas att arbetstagarna genom sina representanter har fått tillfälle att yttra sig över byggnadsåtgärder som rör arbetslokaler, personalrum och vissa tillfälliga personalbostäder. Dessa frågor bör det åvila byggnadsnämnden att bevaka i samband med att bygganmälan görs för projektet. Jag delar Arbetarskyddsstyrelsen uppfattning att dagens krav på yttrande från yrkesinspektionen bör upphävas. Yrkesinspektionen bör dock vid behov kallas till byggsamråd (se nedan).
Om projektet inte är av enkel beskaffenhet, hanteras kontrollfrågoma lämpligen vid ett personligt sammanträffande mellan byggnadsnämndens tjänstemän, byggherren och andra berörda (vid behov yrkesinspektio- nen). Vid ett sådant sammanträde kan man diskutera byggnadsföretaget ur olika aspekter samt behovet av kontroll av olika åtgärder och etapper samt samordningen av olika aktörers kontrollinsatser. Eftersom det också kan finnas ett behov från byggherrens sida att få bl.a. byggnadsin- spektionens syn på vissa frågor angående byggets utförande, bör ett sådant sammanträde lämpligen kallas "samrådsmöte". Det antyder också den skyldighet som byggnadsnämnden allmänt har enligt 11 kap. 1 & PBL att lämna en byggande råd och upplysningar som han behöver. Det bör också åvila byggnadsnämnden att upplysa byggherren om projektet fordrar tillstånd av någon annan myndighet. Detta är speciellt viktigt i det av mig föreslagna systemet, eftersom många projekt inte kommer att ha föregåtts av en byggtillståndsprövning. Byggnadsnämndens besked och upplysningar innebär inte några formella eller bindande beslut. Om byggherren inte beaktar nämndens besked, riskerar han dock ett senare ingripande. Ett system med bindande förhandsbesked från byggnads- nämnden är enligt min mening inte förenligt med ett renodlat byggherre- ansvar.
Det bör vara byggnadsnämndens uppgift att vid behov kalla till sam- rådsmöte. Mötet kan givetvis föregås av en förberedande skriftväxling kring olika frågor och det bör naturligtvis också kunna delas upp i flera olika möten. Eftersom byggherren, som nyss sagts, kan ha ett behov av att få vissa besked av byggnadsnämnden och sådana kan behövas på ett tidigt stadium, bör också byggherren kunna initiera ett samrådsmöte re- dan innan han anmält ett förestående påbörjande av ett bygge.
Samrådsmötet bör lämpligast ske i god tid före byggstart så att kon- trollen kan organiseras på lämpligt sätt. Byggherren bör också ha ett in-
tresse av att samrådet sker så tidigt som möjligt så att förutsättningama för byggarbetena klarläggs i god tid.
För att byggnadsnämndens tillsyn skall bli effektiv, krävs det att nämnden och byggherren i god tid överenskommer vilka kontroller som skall utföras under byggarbetenas gång och på vilket sätt nämnden eljest vill få bekräftat att egenskapskraven uppfylls. Detta kan åstadkommas genom att byggnadsnämnden i anslutning till sarnrådsmötet godkänner en kvalitetsplan för projektet. Det bör ankomna på byggherren att lämna förslag på en sådan plan. Av kvalitetsplanen bör bl.a. framgå vilka be- siktningsintyg nämnden skall tillställas och vilka besiktningar nämnden i förekommande fall själv skall göra. Om man bortser från utstakningen av byggnaden, som bör utföras genom nämndens försorg i de fall bygg- nadens exakta läge är ett samhällsintresse att bevaka, bör utgångspunk- ten vara att byggnadsnämnden skall godta sådan kontroll som byggher- ren själv låter utföra som en del i ett kvalitetssäkringssystem eller ett kontraktsförhållande såvida nämnden inte har anledning att ifrågasätta kvaliteten på den kontrollen. Skäl att ifrågasätta kvaliteten bör bara i re- na undantagsfall föreligga, om kontrollen utförs genom en vederbörligen certifierad person eller certifierat organ eller ett certifierat kontroll- system. I de fall byggherren föredrar att låta byggnadsnämnden själv utföra kontroller, bör byggnadsnämden ta ut avgift för detta enligt en taxa som motsvarar den verkliga kostnaden. På sikt bör övervägas att helt ta bort byggnadsnämndsbesiktningar som medel att bestyrka att de tekniska kraven uppfylls, eftersom det är angeläget att myndighetsrollen renodlas. Erforderliga besiktningar bör därför i framtiden utföras av fii- stående personer och företag som har en kompetens och ett oberoende som gör dem lämpliga för sådana uppgifter. Detta förutsätter dock att det inom landet finns tillräckligt många sådana personer och företag. Möjligheten att använda byggnadsnämndsbesiktningar som normala be- styrkanden av samhällskraven bör omprövas inom ett par år.
Som jag tidigare nämnt är det angeläget att Boverkets byggregler i högre grad än vad som gäller för närvarande anger på vilket sätt bestyr- kanden skall ske av de byggnadstekniska egenskapskraven. Dessa kommer då att på ett generellt plan ge en provkarta på tänkbart innehåll i en kvalitetsplan för ett enskilt projekt. 1 specialmotiveringen (avsnitt 4) till den föreslagna 9 kap. 10 & PBL ges exempel på lämplig dokumenta- tion med utgångspunkt från Boverkets förslag till nya byggregler. Som anmärks där måste givetvis kraven på bestyrkanden anpassas till bl.a.
det enskilda projektets art och komplexitet, förtillverkningsgraden samt byggherrens kompetens.
Det bör ankomma på byggnadsnämnden att under byggets gång följa upp att kvalitetsplanen följs. Om kontrollen i stor utsträckning överläm- nats till egenkontroll eller tredjepartskontroll, kan det vara befogat med besiktning av byggnadsnämnden, t.ex. vid misstanke om avvikelser från kvalitetsplanen. Om det därvid skulle visa sig att kontrollen är bristfällig eller att byggnaden inte kommer att fylla kraven i något avseende, bör byggnadsnämnden omedelbart ta upp frågan till diskussion med bygg- herren. Det kan ske vid ett nytt samrådsmöte, där det klargörs vilka åt- gärder byggherren avser att vidta och vilka nya kontroller som krävs. I allvarliga fall bör byggnadsnämnden också ha möjlighet att förbjuda att arbetena fortsätts.
Av hänsyn till byggherren och hans kreditgivare m.fl. bör byggnads- nämnden, när de intyg ingivits och de besiktningar skett, som framgår av kvalitetsplanen, utfärda ett bevis om att nämnden för sin del saknar an- ledning att inte tillåta att byggnaden tas i bruk. Ett sådant slutgodkän- nande innebär inte att byggnadsnämnden ikläder sig något ansvar för att byggnaden uppfyller samhällets krav. Ett sådant ansvar skall endast åvila byggherren.
Jag har frågat mig om man i ett kontrollsystem av nu beskrivet slag behöver ha kvar dagens ordning med särskilt auktoriserade ansvariga arbetsledare. Jag har därvid kommit fram till att det är än viktigare i ett sådant system att samhället har garantier för att det på byggherresidan finns tillräcklig kunskap om de tekniska egenskapskraven och om kon- troll och provning mot dessa krav. Nyligen har också auktorisationen av ansvariga arbetsledare förts över från Boverket till ett fristående bolag och systemet synes mot denna bakgrund vara väl förenligt med ett öppet certifieringssystem. Kompetensmässigt bör dock kraven mer inriktas på kompetens och erfarenhet av frågor rörande kvalitetsstyrning och kvali- tetsuppföljning och personen i fråga bör vara byggnadsnämndens kon- taktperson i sådana frågor. Personen i fråga bör därför benämnas kvali- tetsansvarig.
Med ett system av nu angivit slag finns det enligt min mening goda förutsättningar att lösa flertalet av de problem som jag inledningsvis an- givit. Systemet liknar i mycket de moderna systemen för provning och kontroll och möjliggör på sikt en fullständig övergång till ett sådant system. Systemet innebär vidare att det görs en klar boskillnad mellan
lokaliseringsprövningen och egenskapskraven på byggnaderna, mellan tillståndsgivningen och kontrollen, mellan statliga och kommunala krav samt mellan kommunens och byggherrens ansvar. Systemet gör det också möjligt att koncentrera kontrollen till väsentliga frågor och att samordna den med annan kontroll, särskilt byggherrens egen. Systemet är ytterst flexibelt i förhållande till olika byggherrars kompetens och olika byggens karaktär liksom till olika kommers resurser. En särskild fördel är att effektiviteten hos den offentliga byggnadskontrollen inte blir beroende av den enskilda kommunens förmåga att själv utöva sådan kontroll samtidigt som det möjliggör kommunal samverkan när det gäller expertkunskaper. Systemet bör stimulera till en hög kvalitet i byggandet, till kostnadsbesparingar och till utvecklande av nya rationella metoder. Inte minst ger det ett incitament för byggbranschen att utveckla kvali- tetssystem och att medverka till uppkomsten av s.k. öppna kontrollsys- tem. Systemet innebär slutligen en inte oväsentlig avreglering samtidigt som möjligheterna att hävda väsentliga allmänna intressen enligt min mening snarare stärks än försvagas. T.ex. bör möjligheterna att inom ramen för kvalitetsplanen av byggherren kräva bestyrkanden rörande väsentliga samhällsintressen innebära en effektivare kontroll av tillgäng- lighetskraven än dagens system.
Som framgått ovan innebär mitt förslag inte att kommunernas bygg- nadsinspektion kan undvaras. Den bör dock i större utsträckning kunna koncentreras till uppgiften att bevaka att de väsentliga samhällsintresse- na i byggandet tillgodoses. Därvid bör även beaktas den serviceskyldig- het som byggnadsnämnden har enligt 11 kap. 1 och 2 && PBL. Kost- nadsökningama för den byggande torde bli obetydliga med hänsyn till möjligheterna att samordna de av byggnadsnämnden begärda bestyrkan- dena med entreprenadkontrollen. Kostnadsökningama kan dessutom förväntas väl uppvägas av lägre avgift till byggnadsnämnden, ett förenk- lat förfarande och en förbättrad tillsyn av de väsentliga egenskapskra- ven.
4 Specialmotivering
4.1. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Den nuvarande bygglovsprövningen har i förslaget delats upp i dels en prövning av projektets lokalisering och omgivningsanpassning samt dess planenlighet, dels en fristående kontroll av att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Den förstnämnda prövningen skall utmynna i ett byggtillstånd. Ett sådant motsvarar således bara delar av det nuvarande bygglovet. När begreppet bygglov förekommer i lagtexten har termen bygglov genomgående utbytts mot byggtillstånd. Vidare har termerna rivningslov och marklov i konsekvens härmed bytts ut mot rivningstillstånd och marktillstånd. Skälen för dessa terminologiska skiften har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2. 1.
Förändringarna i prövningssystemet får också inverkan på plan- och byggförordningen. Ett förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (1987:383) har utarbetats för att åskådliggöra änd- ringar som följer av lagförslagen.
Den föreslagna tillståndsprövningen överensstämmer i stor utsträck- ning med den prövning som föregår dagens förhandsbesked. Det före- slås därför att reglerna om förhandsbesked skall upphävas. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.5.
I det följande kommer de paragrafer där endast bygglov, rivningslov och marklov har utbytts mot byggtillstånd, rivningstillstånd och mark- tillstånd och där begreppet förhandsbesked har utmönstrats inte att kommenteras särskilt.
lkap. 35
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.3.
Enligt nuvarande regler är översiktsplanen inte bindande för myndig- heter och enskilda. Här föreslås nu att det i översiktsplanen skall få tas in bindande föreskrifter om vilka åtgärder som skall kräva tillstånd. Regler med sådant innehåll återfinns i de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 7, 9 och 10 åå beträffande byggtillstånd, 11 å beträffande riv- ningstillstånd och 12 å beträffande marktillstånd.
45
I ett tillägg har intagits en erinran om att omfattningen av till- ståndsplikten skall bestämmas genom en avvägning mellan å ena sidan önskemål om en låg nivå och å andra sidan behovet av skydd för gran- nars intresse och allmänna intressen. Detta har uttryckts så att allmänna och olika enskilda intressen skall beaktas vid utfärdande av föreskrifter om tillståndspliktens omfattning.
95
I den nuvarande bestämmelsen upplyses om att särskilda bestämmelser om byggprodukter finns i byggproduktlagen (1992:1535). Enligt försla- get skall byggproduktlagen upphävas och ersättas med en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., som förutom regler om byggprodukter även innehåller regler om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar (byggnadsverk). Förevarande para- graf har ändrats i enlighet härmed.
3 kap.
Den nuvarande underrubriken Nya byggnader har ändrats till Byggnader. Vidare har den nuvarande underrubriken Befintliga byggna- der fått utgå. Samtliga bestännnelser i kapitlet avser alltså inte bara nya byggnader utan även tillbyggnader och ändringar.
35
Paragrafen har får ett nytt innehåll.
De bestämmelser som nu finns i 3 kap. 3—8 åå föreslås bli upphävda. Där finns krav på byggnader rörande energi- och vattenhushållning, bär- förmåga, stadga, beständighet och hållfasthet, olycksfalls- och brand- skydd, hygien, arbetsmiljö, inomhusklimat samt utförande med hänsyn till reparations-, underhålls- och driftsekonomi. Dessa krav överens- stämmer i stort med de sex väsentliga krav som finns upptagna i EG:s byggproduktdirektiv och i den nuvarande byggproduktlagen och de fö- reslås ersättas med en hänvisning till den nya lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. 1 3 kap. PBL finns dessutom krav i fråga om lämplighet för avsett ändamål (5 å), möjlighet till trevnad (5 å) samt tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rö- relse- eller orienteringsfönnåga (7 å). Motsvarighet till kravet på till-
gänglighet och vissa grundläggande föreskrifter om lämplighet för avsett ändarnäl återfinns i förslaget till lag om tekniska krav på byggnadsverk, m.m. Däremot finns det inte någon motsvarighet till trevnadskravet till den del detta inte innefattas i grundläggande hälso- och hygienkrav, i vilket fall det innefattas i den nya lagens krav rörande hygien och hälsa. 1 förevarande paragraf föreskrivs att byggnader skall uppfylla de tek- niska egenskapskrav som anges i 3 å i den nya lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. Bestämmelsema i den lagen omfattas därmed bl.a. av förfarande- och tillsynsreglema i 8—10 kap. PBL.
105
Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen, huvudsakligen i avsnitt 3.3.3.
1 det nuvarande första stycket ges bestämmelser i fråga om varsamhet vid tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar av en byggnad. Ändringen är föranledd av att ombyggnader och andra ändringar förts samman under begreppet ändring, vilket framgår av andra stycket.
1 andra stycket, som ersätter nuvarande 11 å, ges en definition av be- greppet ändring. Med ändring avses en åtgärd som förändrar en bygg- nads konstruktion, funktion eller utseende. Med ändring av en byggnads konstruktion menas åtgärder som förändrar egenskaperna hos en bygg- nads bärande delar. Med ändring av en byggnads funktion avses förändrad planlösning och olika typer av installationer eller ändringar i olika anordningar som möjliggör en icke oväsentlig förändring av byggnadens användning eller lämplighet för sin användning mot bakgrund av de föreskrivna tekniska egenskaperna. Båda dessa slag av ändringar gäller alltså i första hand åtgärder som anges i de nya bestämmelserna i 9 kap. 2 å första stycket 3—6. Med ändring av en byggnads utseende slutligen menas sådana åtgärder avseende en byggnads yttre som omnämns i den nya bestämmelsen i 8 kap. 1 å första stycket 4, alltså omfärgning av byggnad, byte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial och andra ändringar av byggnader som väsentligt ändrar byggnadens yttre eller inre karaktär. Till det sistnämnda slaget av ändringar kan t.ex. höra byte av fönstertyp eller typ av ytterdörr samt ombyggnad av trapphus vid installation av hiss. Det bör emellertid uppmärksammas att ändring av en byggnad inte bara innefattar åtgärder som är anmälningspliktiga enligt den föreslagna 9 kap. 2 å. Enligt den nya bestämmelsen i 3 kap.11 å skall nämligen kraven i l, 2 och 10 åå
tillämpas i skälig utsträckning på åtgärder som får vidtas utan bygganmälan.
I paragrafens andra — fjärde stycken finns för närvarande bestämmel- ser med kompletterande krav beträffande tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar. Där anges att kraven i 1—8 åå skall uppfyllas i va- rierande utsträckning. Av kommentaren till 3 å framgår att bestämmel- serna i 3—8 åå upphävs och att motsvarigheter till huvuddelen av bestämmelserna tas in i en ny lag om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m. I den lagen och i med stöd av lagen utfärdade föreskrif- ter anges i vilken utsträckning de i lagen uppställda tekniska egenskaps- kraven skall uppfyllas vid ändring av byggnad. Några särskilda regler för tillbyggnad behövs däremot inte. Där gäller samma krav som vid uppförande av en ny byggnad.
I det nuvarande andra stycket hänvisas också till 1 och 2 åå. Även kraven i dessa bestämmelser skall alltså uppfyllas i varierande utsträck- ning vid tillbyggnad, ombyggnad och annan ändring. För närvarande är reglerna i 1 och 2 åå direkt tillämpliga enbart på nya byggnader. Enligt förslaget blir de genom den ändrade rubriken generellt tillämpliga på byggnader. Kraven gäller alltså även vid tillbyggnader och ändringar. Om åtgärderna får vidtas utan bygganmälan behöver dock kraven, som nänmts, bara uppfyllas i skälig utsträckning.
Enligt nuvarande tredje och fjärde styckena får kraven i 1—8 åå mo- difieras under vissa omständigheter. Således kan kommunen enligt tredje stycket i detaljplan eller områdesbestämmelser ställa lägre krav och en- ligt fjärde stycket skall vid tillämpningen av kravbestämmelsema hänsyn tas till byggnadens förutsättningar. Dessa modifikationer torde dock uteslutande avse kraven i 3—8 åå. Någon motsvarighet till dessa be- stämmelser med tillämpning på kraven i 1 och 2 åå finns det alltså inte något behov av. Bestämmelserna i de nuvarande andra — fjärde styckena har därför upphävts.
115
Det nuvarande innehållet i paragrafen har ersatts med bestämmelser i 10 å andra stycket. Innehållet i paragrafen motsvarar i viss utsträckning den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 9 å andra stycket. Den nya bestäm- melsen innebär att kravnivån sänks för åtgärder med byggnader som får vidtas utan byggamnälan enligt 9 kap. 2 å. De krav som sålunda modi- fieras enligt bestämmelsen är kraven i 1 och 2 åå samt varsamhetskravet
i 10 å. Beträffande de krav som flyttas över till den nya lagen om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. föreslås en regel i den la- gen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om i vilken utsträckning kraven skall vara uppfyllda vid bl.a. åtgärder som inte kräver bygganmälan.
135
Enligt den nuvarande lydelsen av paragrafens två första meningar i första stycket skall kraven i 3-7 åå iakttas vid underhåll. Dessa krav flyttas över till lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. De båda meningarna har därför utgått. Den resterande delen av paragrafen är oförändrad.
145
För närvarande skiljs i paragrafen mellan anläggningar som kräver bygglov och andra anläggningar. Eftersom kravnivåema enligt förelig- gande förslag inte anknyts till förekomsten av krav på byggtillstånd utan i stället till krav på bygganmälan har reglerna i 1—13 åå kunnat göras di- rekt tillämpliga på anläggningar. Att skilda kravnivåer gäller för anmäl- ningspliktiga och icke anmälningspliktiga anläggningar fi'amgår av 11 å.
16å
Ändringarna i andra stycket är föranledda dels av ändringen i 3 kap. 10 å andra stycket, dels uppdelningen av bygglovet i tillstånd och anmälan.
4kap. laå
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 3.2.3.
1 1 kap. 3 å har gjorts den ändringen att bindande föreskrifter skall få ges i översiktsplanen i fråga om åtgärder som skall kräva tillstånd. Här preciseras att i planen får tas in regler om tillståndspliktens omfattning enligt 8 kap. 7, 9 och 10 åå avseende byggtillstånd, samt 11 å andra stycket avseende rivningstillstånd och 12 å tredje stycket avseende marktillstånd.
Skap. 2aå
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 3.2.2.
Enligt 7 å får i detaljplanen meddelas bestänrrnelser om i vad mån åt- gärder kräver tillstånd enligt bestämmelserna i 8 kap. Om dessa möjlig- heter inte utnyttjas, kommer lagens regler om krav på tillstånd att bli till- lärnpliga inom detaljplaneområdet. Enligt förevarande paragraf skall emellertid även i sådana fall i planen anges i vad mån åtgärder inom planområdet kräver tillstånd. Självfallet behöver lagens regler därvid inte upprepas, utan det räcker med att det anges att lagens regler i 8 kap. är tillämpliga.
Huvudsyftet med paragrafen är att få till stånd en öppen redovisning i planen av tillståndspliktens omfattning. Bestämmelsen kompletteras av att det enligt 26 å andra stycket i planbeskrivningen skall ske en redo- visning av de överväganden som legat till grund för tillståndspliktens omfattning.
75
Första stycket 1 har ändrats som en konsekvens av att 8 kap. har ersatts av ett helt nytt kapitel.
En ändring har vidare vidtagits i första stycket 4. Enligt denna punkt i dess gällande lydelse får ombyggnadsbestämmelser enligt nuvarande 3 kap. 10 å tredje stycket meddelas. I sistnämnda bestämmelse ges kom- munen rätt att sänka kraven vid ombyggnad under förutsättning att be- byggelsen inom området får långsiktigt godtagbara egenskaper. Enligt förslaget upphävs bestämmelsen i 3 kap. 10 å tredje stycket. En be- stämmelse av motsvarande slag skall dock finnas i föreskrifter som skall utfärdas med stöd av den föreslagna lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Den bestämmelsen skall emellertid avse ändring, eftersom det nuvarande ombyggnadsbegreppet föreslås uppgå i det vidare begreppet ändring. Punkten 4 ändras som en konsekvens av de nu redovisade ändringarna.
16å
Lovpliktens omfattning kan för närvarande varieras genom beslut i detaljplan eller områdesbestämmelser. Enligt förslaget skall det bli
möjligt att reglera tillståndsplikten utanför detaljplaneområden i översiktsplanen. I enlighet med vad som har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.3, saknas behov av att kunna besluta om samma frågor i områdesbestämmelser. Punkten I i paragrafen har därför upphävts.
Ipunkten 4 har en ändring företagits av samma slag som i 5 kap. 7 å första stycket 4. Det hänvisas till kommentaren under den paragrafen.
26å
I andra stycket finns bestämmelser om vad som skall redovisas i planbe- skrivningen. Här har tillagts att en redovisning även skall ske för de överväganden som legat till grund för tillståndspliktens omfattning inom planområdet. En sådan redovisning skall ske oavsett om det har meddelats bestämmelser som avviker från kraven i 8 kap. eller inte.
6 kap. 24å Enligt andra stycket har kommunen under vissa förutsättningar rätt att efter genomförandetidens utgång lösa mark som inte har bebyggts i hu- vudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk. Här avses fall när bygglov har meddelats i slutet av genomförandetiden. Ordet bygglov har bytts ut mot byggtillstånd.
Enligt 8 kap. 4 å får kommunen besluta att tillstånd inte krävs för t.ex. åtgärder som behövs för genomförande av en detaljplan. Något hinder mot att sådan tillståndsbefrielse kommer att gälla även efter genomfö- randetidens utgång finns inte. Enligt förevarande paragraf är kommunen emellertid oförhindrad att lösa mark efter genomförandetidens utgång trots tillståndsbefiielsen. Om fastighetsägaren vill skydda sig mot en så- dan konsekvens, kan han ansöka om tillstånd enligt 8 kap. 27 å.
8 kap. Åtgärder som kräver byggtillstånd Områden med detaljplan
1 & Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.2.
1 paragrafen finns bestämmelser om krav på byggtillstånd inom onrrå- den med detaljplan. Punktema 1—4 rör byggnader, medan punkten 5 rör skyltar eller ljusanordningar. Punkterna 1—3 är hämtade från nuvarande 8 kap. 1 å första stycket 1—3 och punkterna 4 och 5 från 3 å första stycket 1 och 2.
Tillståndsprövningen beträffande åtgärder inom detaljplaneområden skall enligt förslaget i huvudsak avse frågan om åtgärden överensstäm- mer med detaljplanen och uppfyller de krav i 3 kap. som rör byggnadens närmare placering och utformning i yttre hänseende. Frågan om byggna- den uppfyller de i den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 3 å nämnda tekniska egenskapskraven bestyrks inom ramen för den tekniska kontrollen. Denna hänför sig alltså i princip till byggnadens inre egenskaper.
De krav på bygglov som nu finns upptagna under punkterna 4—6 i 8 kap. 1 å första stycket avser åtgärder som i fortsättningen bara skall bli föremål för teknisk kontroll och har alltså inte fått någon motsvarighet här. Punkten Så kan dock förtjäna en kommentar. Där finns krav på bygglov för att installera eller väsentligt ändra anordningar för vattenför- sörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter. Av den nämnda principiella uppdelningen mellan tillståndsprövning och teknisk kontroll skulle följa att anläggningarna till den del de förläggs utanför byggnaden skulle omfattas av tillståndskrav medan de i övrigt bara skulle bli före- mål för teknisk kontroll. Några skäl för en sådan skillnad i behandlingen av anläggningarna finns inte. Anläggningar av detta slag har därför, oav- sett läge, hänförts till åtgärder som bara skall kräva en bygganmälan med efterföljande kontroll.
Även ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jäm- förlig näring omfattas av tillståndsplikt, vilket överensstämmer med vad som gäller i dag inom detaljplaneområden.
Punkten 4 är, som nämnts, i sak hämtad från nuvarande 8 kap. 3 å första stycket 1. Där föreskrivs bygglovsplikt för ändringar som avsevärt påverkar byggnadens yttre. Här har regeln i stället formulerats i över- ensstämmelse med den nuvarande bestämmelsen i 8 kap 4 å första stycket 3, där det görs undantag från bygglovsplikt för omfärgning som inte väsentligt ändrar byggnadens karaktär. Sistnämnda formulering är avsedd att ge ett något större utrymme för ändringar utan bygglov än
formuleringen i 3 å första stycket 1. Här är emellertid inte avsikten att den nuvarande nivån för bygglovsplikt enligt 8 kap. 3 å första stycket 1 generellt skall sänkas utan närmast att få till stånd en mer nyanserad be- dömning av tillståndsplikten.
Ändring av en byggnad som avsevärt påverkar utseendet innebär ofta att även byggnadens karaktär förändras. Så behöver emellertid inte alltid vara fallet. Byggnader torde i många fall kunna utsättas för ganska stora förändringar utan att karaktären förändras. Å andra sidan kan en bygg- nad med påtagliga kvaliteter från kulturhistorska eller estetiska syn- punkter tåla endast begränsade förändringar innan karaktären förändras. I förhållande till den gällande huvudregeln i 8 kap. 3 å första stycket 1 innebär således den här föreslagna bestämmelsen både en minskning och en ökning av tillståndsplikten. Förslaget medför att den särskilda regeln i 8 kap. 4 å första stycket 3 för en- eller tvåbostadshus har kunnat utgå.
25
Bestämmelserna motsvarar nuvarande 8 kap. 2 å. Andra stycket har här omredigerats för att det skall bli mer lättläst.
35
Paragrafen motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 4 å första stycket 4—6. Någon motsvarighet till punkterna 1 och 2 i den nämnda paragrafen har inte tagits med, eftersom dessa punkter avser inre åtgär- der som enligt förslaget bara skall bli föremål för teknisk kontroll. Vidare finns här heller inte någon motsvarighet till 4 å första stycket 3, som rör omfärgning. Skälet härtill har utvecklats under 1 å.
I nuvarande 8 kap. 4 å första stycket talas om en- eller tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra mindre byggna- der (komplementbyggnader). Med denna formulering synes det oklart vad som skall avses med komplementbyggnader, om det bara är andra mindre byggnader eller om det är samtliga uppräknade byggnader. Här har bestämmelsen formulerats om så att det inte skall råda någon tvekan om vad som avses med komplementbyggnader.
45
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.2.
En viss motsvarighet till bestämmelsen i första stycket finns nu i 8 kap. 5 å. Möjligheterna att undanta åtgärder från tillståndsplikt har emellertid här utvidgats till att omfatta samtliga åtgärder som är till- ståndspliktiga enligt 1 och 2 åå. Avsikten är att kommunen i detaljplan skall kunna besluta i första hand att tillstånd inte skall krävas för åtgär- der som behövs för genomförande av planen.
I vissa fall kan en detaljplan vara så detaljerad att det inte återstår så många frågor att pröva inom ramen för den föreslagna tillståndspröv- ningen. I detaljplanen kan då beslutas att det inte skall krävas tillstånd för utförande av de åtgärder som behövs för genomförande av planen.
Det är emellertid inte en nödvändig förutsättning att detaljplanen har en långtgående detaljering för att beslut om tillståndsbefrielse skall kunna meddelas. Önskemål att kunna befria från krav på tillstånd bör inte få styra detaljeringsgraden. En mindre detaljerad reglering i planer- na än i dag är från många synpunkter önskvärd. I beslut om befiielse från krav på tillstånd skall därför en precisering kunna ske av de till- ståndsbefiiade åtgärderna. I en bestärmnelse om tillståndsbefi'ielse kan ges en beskrivning av de åtgärder som får utföras utan tillstånd. Om fas- tighetsägaren vill avvika från sådana bestämmelser, blir han tvungen att ansöka om tillstånd.
En precisering i detaljplanen skall kunna ske inte bara av sättet för utförande av åtgårdema utan även av den tid under vilken de får utföras utan tillstånd. Vanligen torde det vara lämpligt att låta tiden för till- såndsbefiielse sammanfalla med genomförandetiden.
När det gäller begynnelsetidpunkten finns anledning att uppmärk- samma bestämmelsen i 8 kap. 14 å första stycket 1 enligt vilken det för- hållandet att genomförandetiden inte börjat löpa utgör hinder mot att byggtillstånd lämnas. Denna bestämmelse bör sammanställas med be- stämmelsen i 5 kap. 5 å första stycket, som medger att olika genomfö- randetider kan bestämmas för skilda områden av detaljplanen. Det främsta skälet för bestämmande av olika genomförandetider torde vara önskemålet att kunna styra genomförandet i tiden, således att kunna styra utbyggnaden i etapper. Om det finns anledning att kunna styra ge- nomförandet i tiden bör alltså tillses att tidpunkten för tillståndsbefiielse skjuts upp till dess genomförandetiden börjar löpa.
Någon slutpunkt i tiden för beslut om befrielse från krav på tillstånd har inte angetts i paragrafen. Den yttersta tidsgränsen bör naturligen va- ra utgången av genomförandetiden. Någon anledning att i lag sätta upp
i ;
en spärr mot längre tider för tillståndsbefiielse har dock inte ansetts fö- religga. I paragrafen sätts inte heller upp någon minimigräns i tidshänse- ende.
Om kommunen finner att en för lång tid har bestämts för tillståndsbe- frielse torde planen, utan hinder av bestämmelsen i 5 kap. 11 å första stycket, kunna ändras även under genomförandetiden. Frihet från krav på tillstånd kan nämligen inte betraktas som en rättighet i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen (se prop. 1990/91:146 s. 45).
Enligt andra stycket gäller vissa begränsningar i möjligheterna att meddela beslut om befrielse från krav på tillstånd. Om detaljplanen läm- nar stort svängrum för olika lösningar vid genomförandet och frågan hur genomförandet sker mer i detalj är av betydelse för sakägare och andra intressenter i omgivningen och även för staten, krävs för beslut om be- frielse från krav på tillstånd att förutsättningama för detta preciseras i beslutet så att behovet av en efterföljande tillståndsprövning bortfaller.
I många fall, såsom vid detaljplaneläggrring för industrier, torde det för omgivningen sakna större betydelse hur utbyggnaden sker mer i de- talj. När det däremot gäller planer som avser t.ex. rivning och nybygg- nad eller kompletteringsåtgärder i en centralort kan det vara av väsentlig betydelse för omgivningen hur åtgärdena utförs. Om området är av riksintresse, kan sättet för genomförandet av planen också vara av bety- delse för staten med hänsyn till de kontrolluppgifter som staten har en- ligt 12 kap. 1 å. Detaljplaner är i dag mycket genomförandeinriktade. Projekteringen har således ofta drivits så långt att det står klart hur de- taljutforrnningen konnner att bli. Det kan emellertid vara olämpligt att ge planen en motsvarande detaljeringsgrad. I stället kan åtgårdema precise- ras i ett beslut om befrielse från krav på tillstånd. 1 beslutet tas alltså in som villkor för tillståndsbefrielse att åtgärderna skall utföras på visst angivet sätt. Om det däremot vid detaljplaneläggningen inte står klart hur ett för omgivningen betydelsefirllt bygge skall utföras mer i detalj och ett preciserat beslut om tillståndsbefiielse därför inte kan meddelas, måste en efterföljande tillståndsprövning ske.
55
Bestämmelserna motsvarar de bestämmelser som nu finns i 8 kap. 6 å första stycket 3 och tredje stycket 2. Någon motsvarighet till den nuva-
rande bestämmelsen i 8 kap. 6 å första stycket 2 rörande omfärgning av en- eller tvåbostadshus m.m. erfordras inte, vilket framgår av kommen- taren till 1 å. Någon motsvarighet till bestämmelsen i nuvarande 6 å sista stycket har heller inte ansetts erforderlig.
Områden utanför detaljplan 6 &
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.3.
Paragrafen innehåller de i lag uppställda grundläggande kraven på tillståndsplikt. Dessa krav har lagts på en miniminivå. Det finns alltså inte något utrymme för minskning av tillståndsplikten genom kommunala beslut utan bara för ökning.
I första stycket 1—3 finns krav på tillstånd för sådana åtgärder som för närvarande är bygglovspliktiga enligt 8 kap. ] å första stycket 1-3. Kravet på bygglov under de följande punkterna 4—6 i den nämnda para- grafen avser åtgärder som i fortsättningen bara skall bli föremål för tek- nisk kontroll och har alltså inte fått någon motsvarighet här. Bland de åtgärder som nu är bygglovspliktiga enligt dessa punkter stadgas i punkten Så om bygglovsplikt beträffande installation av anordningar för vattenförsörjning och avlopp inom bl.a. tomter. Anledningen till att så- dana åtgärder inte har gjorts tillståndspliktiga har kommenterats under 1 å.
I första stycket 4 ställs krav på tillstånd för att ordna sådana andra anläggningar än byggnader som anges i 5 kap. 18 å andra stycket. De anläggningar som därmed blir tillståndspliktiga är skidliftar och kabin- banor samt permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyk- lar. Det rör sig alltså om anläggningar som kräver en miljökonsekvens- beskrivning. Sådana anläggningar är av det slaget att de alltid bör vara tillståndspliktiga. Genom att det här gjorts en hänvisning till 5 kap. 18 å i stället för en uppräkning av anläggningarna kommer även andra än- läggningar att automatiskt bli tillståndspliktiga i den mån kravet på miljökonsekvensbeskrivningar utvidgas.
I andra stycket har härefter gjorts undantag för dels vissa åtgärder som för närvarande kan undantas från bygglovsplikt enligt 8 kap. 5 å, dels en- eller tvåbostadshus. Det kan kanske förefalla konstigt att bygg- tillstånd enligt första stycket krävs för tillbyggnader, medan undantag i andra stycket görs för mindre tillbyggnader. I och för sig skulle ju då
bestämmelsen i första stycket direkt kunna utformas som ett krav på tillstånd för större tillbyggnader. Den valda lagstiftningstekniken förenk- lar emellertid regleringen beträffande utökning av tillståndsplikten. De åtgärder som är undantagna från krav på tillstånd enligt detta andra stycke kan således göras tillståndsplikiga genom kommunalt beslut en— ligt 7 å. Undantagen kan alltså behandlas som ett paket, som kan göras tillståndspliktigt.
Undantagen i punkterna 2—5 är således hämtade från nuvarande 8 kap. 5 å. Där kan för vissa fall undantag göras för att bygga till eller på andra sätt ändra byggnader. Att vidta annan ändring beskrivs i PBL som att ta i anspråk, inreda, installera, färga om m.m. I det aktuella samman- hanget torde avses inre ändringar. Eftersom sådana aldrig skall vara till- ståndpliktiga enligt föreliggande förslag har i undantaget här inte tagits med andra ändringar.
Enligt nuvarande 8 kap. 5 å andra stycket får undantag från bygglov- splikten inte meddelas, om bygglov krävs för att tillvarata grannars in- tressen eller allmänna intressen. Denna bestämmelse återfinns i omvänd form i 7 å andra stycket i föreliggande förslag. Således föreskrivs där att tillståndsplikten skall utökas till att omfatta åtgärder som avses i fö- revarande stycke, om det behövs för att grannars intressen och allmänna intressen skall kunna tillvaratas.
I nuvarande 8 kap. 5 å andra stycket finns vidare vissa begränsningar i möjligheterna att meddela undantag från bygglovskravet beträffande arbetslokaler. Något behov av motsvarande begränsningar finns inte här, eftersom begränsningarna uteslutande har att göra med frågor som blir att hänföra till den tekniska kontrollen.
Slutligen finns i nuvarande 8 kap. 5 å sista stycket en bestämmelse om att det krävs medgivande från berörda grannar för att vissa åtgärder inom samlad bebyggelse skall få utföras utan bygglov. Någon motsva- righet till denna bestämmelser har inte tagits med här.
I tredje stycket har tagits in det undantag beträffande ekonomibygg- nader för de areela näringarna som nu finns i 8 kap. 1 å tredje stycket.
75
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.3. En nyhet består i att beslut rörande tillståndsplikten skall fattas i översiktsplan i stället för som i dag i områdesbestämmelser. Med hänsyn
till att riksdagen enligt regeringsformen inte kan delegera sin normgivningsmakt direkt till en kommun har bestämmelsen i paragrafen utformats så att bernyndigandet i första hand gäller regeringen som därefter kan bemyndiga kommunen att fatta besluten. Ett sådant be- myndigande från regeringen har tagits in i ett förslag till en bestämmelse
' i plan- och byggförordningen.
Enligt första stycket får tillståndsplikten utökas till att omfatta dels åt- gärder som har undantagits från den grundläggande tillståndsplikten en- ligt 6 å andra stycket, dels åtgärder som nämns i 2 å, således åtgärder som rör andra anläggningar än byggnader. En utökning av tillståndsplik- ten enligt bestärnmelsema leder till att tillståndsplikten får samma om- fattning som bygglovsplikten nu har enligt bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 åå, bortsett från att de bestämmelser som finns i l å rörande inre åtgärder i byggnader inte har fått någon motsvarighet här. Eftersom en utökning av tillståndsplikten enligt bestämmelsema således bara innebär att den nuvarande grundnivån för bygglovsplikt uppnås, har det inte ställts upp några särskilda förutsättningar för besluten liknande dem som finns i 9 och 10 åå i förslaget.
Enligt andra stycket åligger det kommunen att utöka tillståndsplikten i vissa fall. Bestämmelsen härom kan sägas ha en viss motsvarighet i den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 5 å andra stycket. Där stadgas att be- slut om undantag från bygglovsplikten enligt paragrafens första stycke inte får meddelas, om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. I föreliggande förslag har dessa åtgärder jämte uppförande av en- eller tvåbostadshus redan undantagits från till- ståndsplikt enligt 6 å andra stycket. Följaktligen har då kommunen ålagts att utöka tillståndsplikten, om detta krävs med hänsyn till de an- givna intressena. Med allmänna intressen avses i första hand riksintres- sen och andra allmänna intressen som nämns i 2 kap. NRL.
Framför allt hänsynen till grannars intressen leder bl.a. till att krav på tillstånd för uppförande av en- eller tvåbostadshus inom åtminstone om- råden med samlad bebyggelse i allmänhet måste införas.
Beslut om utökning av tillståndsplikten kan utformas på varierande sätt. Således kan t.ex. bestämmas att tillstånd krävs bara om ett en- eller tvåbostadshus placeras inom ett visst avstånd från granne eller om ut- fommingen avviker från vissa angivna normer. Liknande preciseringar kan ske i beslut om utökad tillståndsplikt beträffande andra typer av åt- gärder.
35
Bestämmelserna motsvarar de regler som nu finns i 8 kap. 4 å första stycket 4—6 samt andra stycket 1 och 2. De punkter i 4 å som inte har fått någon motsvarighet här är sådana som avser åtgärder som i fortsätt- ningen bara skall bli föremål för teknisk kontroll.
95
Paragrafen motsvarar huvuddelen av de bestämmelser som nu finns i 8 kap. 6 å. Någon motsvarighet till bestämmelserna i nuvarande 6 å sista stycket har dock inte ansetts erforderlig.
105
Paragrafen motsvarar nuvarande 8 kap. 7 å.
Åtgärder som kräver rivningstillstånd eller marktillstånd 11 och 12 åå Paragraferna motsvarar nuvarande 8 kap. 8 och 9 åå. De enda föränd- ringar som har gjorts är att termerna rivningslov och marklov har bytts ut mot rivningstillstånd och marktillstånd samt att beslut skall fattas i översiktsplanen i stället för i områdesbestämmelser.
Det sista stycket i 11 å konnner med föreliggande förslag att få ökad betydelse. Det kan antas att många byggnader, särskilt inom områden med detaljplan, kommer att uppföras utan en föregående tillståndspröv- ning. Det kan då finnas anledning att besluta om krav på rivningstill- stånd.
Vissa för totalförsvaret avsedda byggnader m.m. 13 å
Paragrafen motsvarar nuvarande 8 kap. 10 å.
Förutsättningar för tillstånd Byggtillstånd 14 å
Paragrafen motsvarar nuvarande 8 kap. 11 å första stycket.
Förutsättningen i punkten tre har här formulerats om i förhållande till den gällande formuleringen. Enligt 11 å första stycket 3 förutsätts att åtgärden kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Förslaget här innebär att vissa av kraven i 3 kap. inte längre blir tillämpliga i samband med till- ståndsprövningen. Det måste alltså anges vilka krav som skall uppfyllas för att tillstånd skall kunna ges. Vidare har den ändringen i förhållande till gällande rätt gjorts att det förutsätts att kraven uppfylls i stället för att de kan antas bli uppfyllda. De krav som blir tillämpliga i fortsättningen är nämligen av den karaktären att det redan på förhand går att avgöra om kraven uppfylls.
155
Paragrafen motsvarar nuvarande 8 kap. 11 å andra — femte styckena. Vissa bestämmelser i 11 å tredje stycket har inte fått någon motsvarighet här eftersom de rör inre åtgärder i byggnader som i fortsättningen bara skall bli föremål för teknisk kontroll.
165
Paragrafen motsvarar nuvarande 12 å första stycket.
Den nuvarande fjärde punkten i 12 å har här flyttats upp till att utgöra punkten två. I denna har samma slag av förändringar gjorts som de som har kommenterats under 14 å.
175
Paragrafen motsvarar nuvarande 8 kap. 12 å andra — fjärde styckena. Vissa bestämmelseri 11 å tredje stycket har inte fått någon motsvarighet här eftersom de rör inre åtgärder i byggnader som i fortsättningen bara skall bli föremål för teknisk kontroll.
18å
Paragrafen motsvarar nuvarande 12 a å.
195
Paragrafen motsvarar nuvarande 13 å. Den enda skillnaden är att de bes- tämmelser i 13 å 3 som rör inre åtgärder i byggnader har uteslutits efter- som de i fortsättningen bara skall bli föremål för teknisk kontroll.
20 och 21 55 Paragraferna motsvarar de bestämmelser som nu finns i 8 kap. 14 och 15
åå-
Rivningslov och marklov
22 och 23 åå Paragraferna motsvarar nuvarande 8 kap. 16 och 18 åå. Några ändringar i sak har inte gjorts. Den nuvarande 17 å som hänger samman med bo- stadssaneringslagen har inte fått någon motsvarighet här. Skälen härtill har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.5.
Generella bestämmelser 24 å Paragrafen motsvarar i sak helt den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 18 aå.
Handläggningen av tillståndsärenden
25—28 55 Paragraferna motsvarar i sak helt de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 19—22 åå.
295
Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande 23 å. Andra stycket är nytt. Det har kommenterats i den allmänna motive- ringen, avsnitt 3.2.2. Eftersom det får förutsättas att det i enlighet med
förslaget blir vanligt att beslut om befiielse från krav på tillstånd kom- mer att meddelas i detaljplaner, kommer kommunen i många fall att sakna möjligheter att besluta om anstånd med avgörande om lov. Här har införts en möjlighet att i stället besluta om förbud mot att företa åt- gärder som har befiiats &ån krav på tillstånd.
30—33 55
Paragraferna motsvarar nuvarande 8 kap. 25—28 åå. I den nuvarande 26 å finns i andra stycket 2 bestämmelser som bara avser den tekniska kontrollen. Dessa har inte fått någon motsvarighet här.
Den nuvarande 24 å som hänger samman med bostadssaneringslagen har inte fått någon motsvarighet här. Skälen härtill har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.5.
345
Paragrafen motsvarar de bestämmelser som nu finns i 8 kap. 32 å. Motsvarigheter till de övriga särskilda bestämmelser om bygglov som nu finns i 8 kap. 29—31 åå har inte tagits med. Flertalet av dessa bestårnme- lser rör frågor som bara har med den tekniska kontrollen att göra. Bestämmelsen i nuvarande 31 å hänger sannnan med bostadssanerings- lagen och skall inte ges någon motsvarighet här av skäl som har utveck- lats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.5.
Giltighetstiden för lov 35 å
Paragrafen motsvarar i sak helt de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 33 å. 9 kap.
Kapitlet är nytt och ersätter det nuvarande 9 kap. Det har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.3.4.
15
Första stycket överensstämmer helt med motsvarande stycke i nuva- rande 9 kap.
I paragrafen finns den grundläggande regeln som slår fast byggherrens principiella ansvar. Trots att detta sålunda är uttalat redan i den gällande regeln har det under den tid som PBL har tillämpats rått en viss oklarhet kring ansvarsfrågan. Här har dock inte gjorts någon ändring av bestämmelsen för att ytterligare understryka byggherrens ansvar. Grundregeln om byggherrens ansvar frarngär emellertid tydligare genom ändringar som i övrigt föreslås beträffande bestämmelserna i 8 och 9 kap., särskilt bestämmelsema om kvalitetsplan och innebörden av ett slutgodkännande i de föreslagna 9 kap. 10 och 11 åå. Vid det samrådsmöte som skall hållas enligt 8 å blir det också möjligt att informera byggherren om ansvarsförhållandena.
Andra stycket motsvarar nuvarande 9 kap. 2 å. Bestämmelsen i det nuvarande andra stycket i 1 å har placerats i en ny 4 å.
25
Paragrafen motsvarar i viss utsträckning nuvarande 9 kap. 4 å.
Innan vissa byggnadsarbeten påbörjas skall byggherren göra en anmälan till byggnadsnämnden. En sådan anmälan kallas bygganmälan. Som framgår av inledningen till första stycket skall anmälan göras minst tre veckor före byggstart. Skälet till denna frist är att byggnadsnämnden skall kunna hinna få en bild av kontrollbehovet i projektet, behovet av utstakning genom kommunens försorg enligt 7 å samt att grannar skall hinna underrättas enligt 3 å andra stycket. Som framgår av 1 å tredje stycket kan byggnadsnämnden medge tidigare byggstart i enklare fall. Paragrafen i övrigt har redigerats så att det i första stycket anges i vilka fall bygganmälan skall göras, varefter vissa undantag anges i andra stycket.
Enligt första stycket punkt 1 omfattar kravet på bygganmälan åtgärder som anges i 8 kap. 1 å första stycket samt åtgärder som kan kräva till- stånd enligt 2 å. Detta innebär att alla åtgärder som kan kräva tillstånd kräver en bygganmälan, således även åtgärder som befriats från tillstånd genom beslut i detaljplan eller översiktsplan. Dessutom måste byggan- mälan göras beträffande en del åtgärder som inte kan vara tillståndsplik- tiga. Dessa åtgärder anges i de följande punkterna i första stycket.
Enligt punkten 2 omfattas tunnelbanetunnlar av kravet på bygganmä- lan. Tunnelbanetunnlar är i dag undantagna från bygglovsplikt enligt 8 kap. 2 å första stycket 3. Sådana tunnlar skall i fortsättningen vara un- derkastade krav på teknisk kontroll och kräver följaktligen bygganmä-
lan. Syftet med krav på teknisk kontroll avseende tunnelbanetunnlar är främst behovet från det allmännas sida att kunna bevaka gnmdvattenfrå- gor. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.4.
Punkterna 3—6 avser åtgärder som för närvarande är bygglovspliktiga enligt 8 kap. 1 å första stycket 4—6. Dessa åtgärder skall alltså i fortsättningen bara vara underkastade krav på teknisk kontroll.
Enligt punkten 7 skall bygganmälan göras om arbetena avser under- håll av sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestämmelser som utfärdats med stöd av 5 kap. 7 å första stycket 4 eller 16 å 4. Sådana åtgärder kan i dag göras bygglovspliktiga genom kommunala beslut i detaljplan eller onrrådesbestärnmelser enligt 8 kap. 6 å första stycket 3. Enligt föreliggande förslag kan sådana åtgärder aldrig omfattas av tillståndsplikt. Däremot är de således anmälningspliktiga.
I punkten 8 ställs krav på byggamnälan beträffande rivning av bygg- nader inom område med detaljplan och inom område med samlad be- byggelse utanför område med detaljplan. Denna reglering avviker från vad som föreslås beträffande rivningstillstånd. Enligt förslagets 8 kap. 11 å krävs rivningstillstånd inom område med detaljplan, om annat inte bestäms i planen. Även om det i planen beslutas om tillståndsbefiielse, kvarstår alltså kravet på bygganmälan. Utanför områden med detaljplan avgör kommunen i översiktsplanen om rivningstillstånd skall krävas el- ler inte. Oavsett vad kommunen beslutar krävs alltså alltid en bygganmä— lan inom område med samlad bebyggelse. Med samlad bebyggelse avses detsamma som i den nuvarande bestämmelsen i 8 kap 4 å andra stycket.
1 andra stycket görs några undantag från kravet på bygganmälan. Enligt punkten 1 undantas åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus som i dag är befriade från krav på bygglov enligt 8 kap. 4 å första stycket och som även enligt förslaget skall vara befiiade från krav på tillstånd enligt 8 kap. 3 å första stycket.
Enligt punkten 2 undantas sådana åtgärder med avseende på anlägg— ningar som är befiiade från krav på tillstånd enligt 8 kap. 2 å andra stycket.
1 punkten 3 undantas vissa åtgärder i fråga om byggnader eller tomter som tillhör staten eller landstingskommuner. En motsvarighet till be- stämmelsen finns i nuvarande 8 kap. 1 å andra stycket.
Enligt punkten 4 slutligen görs undantag för sådana åtgärder med byggnader eller andra anläggningar som är avsedda för totalförsvaret
och som är av hemlig natur. Sådana åtgärder är även undantagna från krav på byggtillstånd enligt förslagets 8 kap. 13 å.
35
I paragrafen ges föreskrifter om formen för en bygganmälan samt om byggnadsnämndens åligganden gentemot grannar.
En bygganmälan skall enligt första stycket vara skriftlig. Beträffande enkla åtgärder får den dock göras muntligen. Detta överensstämmer med vad som gäller i dag beträffande ansökan om bygglov enligt 8 kap. 19 å och vad som enligt förslaget gäller för ansökan om byggtillstånd enligt 8 kap. 25 å andra stycket.
1 regeringsförordning bör föreskrivas att det i en anmälan skall anges vissa uppgifter så att byggnadsarbetena kan identifieras, således fastig- hetsbeteckning samt byggherrens namn och adress. Dessutom bör tid- punkten för avsedd byggstart anges. Till anmälan skall enligt första stycket andra meningen fogas en beskrivning av byggprojektets art och omfattning. Huvudsyftet med kravet på redovisning i detta inledande skede är att ge byggnadsnämnden möjlighet till en preliminär bedömning av behovet av kontroll. Behovet av redovisning varierar naturligtvis i hög grad alltefter projektets omfattning. 1 enkla fall kan det räcka med en muntlig redovisning och en enkel skiss. I andra fall behövs en mer omfattande dokumentation.
Enligt andra stycket skall grannarna underrättas om en gjord bygg- anmälan. Det huvudsakliga syftet härmed är att grannarna beträffande projekt som inte har föregåtts av någon tillståndsprövning skall ges möj- lighet att uppmärksamma byggnadsnämnden på brister när det gäller uppfyllande av kraven i 3 kap. 1 och 2 åå och därigenom eventuellt ini- tiera ett ingripande av byggnadsnämnden enligt 10 kap.. Underrättelsen är inte förenad med någon rätt för grannarna att klaga. Av andra me- ningen följer bl.a. att särskild underrättelse inte krävs om byggherren till bygganmälan fogat ett yttrande från grannarna.
45
I paragrafen ställs krav på företeende av bevis om en försäkring för byggnadsarbetena, om en sådan behövs enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Innan ett sådant bevis har företetts får byggnadsar- betena inte påbörjas. Bestämmelsen överensstämmer med vad som för närvarande föreskrivs i 9 kap. 1 å andra stycket.
55
Paragrafen upptar bestämmelser om en kvalitetsansvarig. Bestärnmel- serna överensstämmer med endast mindre justeringar med bestämmel- serna rörande ansvarig arbetsledare i nuvarande 9 kap. 3 å. Benäm- ningen ansvarig arbetsledare har bytts ut mot kvalitetsansvarig för att understryka att den ansvariges uppgifter främst består i att utöva tillsyn över kvalitetsstymingen och kvalitetsuppföljningen så att de väsentliga samhällskraven uppfylls i projektet. Liksom enligt dagens system är det dock byggherren som har det juridiska ansvaret. Systemet med kvalitet- sansvarig är till för att samhället skall ha garantier för att byggherren eller dennes konsult har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Den kvalitet- sansvariges arbetsuppgifter ligger således inom ramen för byggherrens egenkontroll.
6 & Paragrafen motsvarar delar av de nuvarande bestännnelsema i 8 kap. 30 å.
Bygglov som avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning får enligt nuvarande 8 kap. 30 å lämnas endast om yrkesinspektionen har yttrat sig över åtgärdens lämplighet från arbetsmiljösynpunkt och om det av ytt- randet framgår att skyddsombud, skyddskommité eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över ansökningen.
Kravet på yttrande från yrkesinspektionen har här uteslutits. Det för- utsätts att byggnadsnämnden och yrkesinspektionen själva timer lämpli- ga rutiner för samarbete. Dessa kan t.ex. innebära att nämnden för kän- nedom översänder bygganmälningar till yrkesinspektionen, om bygg- nadsarbetena avser arbetslokaler m.m. Att yrkesinspektionen vid behov skall kallas till samråd fiamgår av 8 å. Däremot kvarstår kravet på att skyddsombud m.fl. skall ha fått tillfälle att yttra sig över åtgårdema. Ett separat bevis om detta måste anskaffas och ges in eftersom yrkesin- spektionens yttrande bortfaller.
75
Paragrafen motsvarar med endast några mindre justeringar de nuvarande bestämmelserna i 9 kap. 5 å.
85
Paragrafen överensstämmer med endast några mindre justeringar med bestämmelserna i nuvarande 9 kap. 3 a å första stycket.
Här föreskrivs att byggnadsnämnden skall kalla till samråd och hålla sanrråd. Detta hindrar givetvis inte att byggherren kan väcka frågan om samråd redan i ett tidigt skede så att samrådet kan komma till stånd så snart som möjligt. Vid behov kan flera samrådsmöten hållas. Sarnrådets syfte och innehåll har utvecklats i allmänmotiveringen, avsnitt 3.3.4.
95
Paragrafen överensstämmer i huvudsak med bestämmelserna i nuva- rande 9 kap. 3 a å andra stycket. Till paragrafen har fogats bestämmel- sen i nuvarande 8 kap. 25 å om skyldighet för byggnadsnämnden att lämna upplysningar om eventuella krav på tillstånd av någon annan
myndighet.
105
Motsvarighet till dessa bestämmelser saknas i dagens lagstiftning.
I första stycket ges bestämmelser om en kvalitetsplan för arbetena. Huvudsyftet med samrådet är att man skall komma fram till en överens- kommelse om en sådan plan. Myndigheten skall alltså i mån av behov klargöra för den byggande vilka krav som gäller för produkter och ar- betsutförande samt uppge vilken kontroll, provning och verifiering av slutresultatet som nämnden anser sig behöva och byggherren skall med stöd av sina konsulter och den kvalitetsansvarige redovisa hur han har tänkt sig att kraven skall uppfyllas och bestyrkas. Det ankommer alltså på byggherren att lägga fram förslag till en sådan kvalitetsplan. I planen skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka sakkunnigbevis och övriga handlingar som skall företes för nämnden samt om anmälningar skall göras till nämnden beträffande vissa arbetsmoment.
Kontrollen kan utföras genom dokumenterad egenkontroll eller av fristående sakkunnig, i vissa fall också av byggnadsnämnden själv. Byggherrens förslag till kontrollsystem skall godtas, om det inte finns skäl att ifrågasätta kvaliteten på kontrollen. Om kontrollen skall ske ge- nom byggnadsnämnden, uppträder nämnden på samma villkor som en fristående sakkunnig och skall alltså tillämpa en marknadsmässig pris- sättning.
Avgörande för omfattningen av den dokumentation som kan behövas är inte i första hand projektets storlek utan snarare byggherrens kompe- tens, projektets komplexitet och omgivningspåverkan.
När det gäller behovet av dokumentation kan man skilja mellan do- kumentation som behövs före arbetenas påbörjande, under arbetets ge- nomförande och efter arbetenas färdigställande men före ianspråktagan- det.
Före arbetenas påbörjande kan det finnas behov av t.ex. geoteknisk undersökning, inklusive eventuell utredning om grundvattenförhållanden m.m., sprängningsplan och rivningsplan, då sådana erfordras, samt brandskyddsdokumentation. 1 fall då det inte enkelt kan konstateras att tillgänglighetskraven kan förväntas bli uppfyllda i projektet kan det vara erforderligt med en särskild utredning i denna fråga.
Under arbetets genomförande kan dokumentationen bestå av t.ex. protokoll över fortlöpande kontroll och provning enligt kontrollplan, sakkunnigintyg i vissa fall över utförd dimensioneringskontroll rörande bärande konstruktioner, sakkunnigintyg över utförd täthetsprovning m.m. av rök- och avgaskanaler, eldstäder m.m., övriga sakkunnigbevis angående ledningar för vattenförsörjning eller avlopp, värme- ledningsanläggning m.m. Sakkunnigbevis av de tre sistnämnda slagen torde ofta kunna tillhandahållas i form av besiktningsprotokoll från kommunens va—verk eller motsvarande.
Efter arbetenas färdigställande kan dokumentationen bestå av t.ex. sakkunnigbeis över utförd funktionsprovning av ventilationssystem och sakkunnigintyg avseende hissinstallationer och övriga rörliga anord- ningar samt handikappanpassningen.
När det gäller anmälningar finns i lagen bara en föreskrift om bygg- anmälan innan företaget påbörjas. Det kan emellertid finnas behov av ytterligare anmälningar för att byggnadsnämnden skall kunna följa ge- nomförandet av projektet och ges möjlighet att dels övervaka att kvali- tetsplanen följs såvitt avser t.ex. ingivande av dokumentation, dels, om så anses behövligt, utföra stickprovskontroll. 1 kvalitetsplanen kan såle- des i mån av behov tas in bestämmelser om att anmälan skall ske när schaktning eller sprängning till grundbotten blivit utförd eller pålning skall påbörjas, när grundläggning färdigställts men innan första bjälkla- get utförts, när byggnadens bärande stomme och eventuellt skorsten uppförts men innan putsning eller annan ytbehandling utförts eller yt- skikt påförts, när företaget färdigställts.
Beträffande själva kontrollen erfordras naturligtvis alltid en grundkon- troll, således en generell kontroll av material, produkter och arbetsutfö- rande, även om kontrollen i många fall kan göras på ett mycket enkelt sätt, t.ex. då byggherren själv uppför ett fritidshus åt sig. Härutöver kan det erfordras tilläggskontroll avseende t.ex. konstruktionsdetaljer som har avgörande betydelse för konstruktionens bärförrnåga, stadga eller beständighet, konstruktionsdetaljer med speciellt utförande samt om- givningspåverkan. För denna tilläggskontroll kan det behövas en kon- trollplan som då blir en del av kvalitetsplanen.
Kraven på bestyrkande i olika hänseenden måste naturligtvis anpassas efter den kompetens som finns på byggherresidan. Ofta kan det räcka med en verifikation från konstruktören eller den kvalitetsansvarige. I vissa fall kan det emellertid erfordras granskning av någon med särskild teknisk kompetens. Verifierande av arbetsutförandet bör vanligen an- komma på den kvalitetsansvarige. Frågor om metoder för bestyrkande skall lösas vid samrådet.
För uppfyllande av sin allmänna tillsynsfunktion får byggnadsnämn- den enligt andra stycket besikta byggprojektet om det finns särskilda skäl till detta. Förutom byggprojektets art spelar naturligtvis byggherrens kompetens en avgörande roll vid bedömningen av behovet av sådan sär- skild besiktning.
Tredje stycket reglerar byggnadsnämndens möjligheter att ingripa för den händelse väsentliga föreskrifter i kvalitetsplanen inte följs.
115
I paragrafen finns bestämmelser om slutgodkännande.
Enligt nuvarande 9 kap. 6 å skall byggnadsnämnden göra slutbesikt- ning, om det inte är uppenbart onödigt, och utfärda skriftligt bevis över besiktningen. Det slutgodkännande som skall lämnas enligt bestämmel- serna i första stycket är inte ett bevis över en Slutbesiktning. Det förut- sätts att byggnaden eller anläggningen inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser (eller meddelat'byggtillstånd) och att det kan an- tas att den uppfyller kraven i 3 kap. I och för sig är det inte något som hindrar att byggnadsnämnden företar en slutbesiktning, men detta är inte nödvändigt för lämnande av ett slutgodkännande. Denna bör i stället normalt grundas på den dokumentation som har redovisats inom ramen för den godkända kvalitetsplanen. Såvitt avser de tekniska egenskaps- kraven skall slutgodkännande lämnas, om det inte finns skäl att ifråga-
sätta att kraven uppfyllts i projektet. Av formuleringen av förutsättning- ama för lämnande av slutgodkännande framgår att detta inte utgör någon garanti för att byggnaden eller anläggningen verkligen uppfyller alla ställda krav. Den rättsliga betydelsen av godkännandet inskränker sig till att byggnaden eller anläggningen inte får användas förrän godkännande har lämnats. Detta framgår av andra stycket. Där anges också att bygg- nadsnämnden kan dispensera från förbudet att ta den i bruk. Sådant medgivande bör kunna lämnas vid bl.a. etappbyggen och då endast smärre amnärkningar återstår att åtgärda. Vid ändring av en byggnad som används under byggtiden innebär förbudet att ta den i bruk att nya anordningar och system inte får tas i bruk förrän godkännande lämnats.
Av tredje stycket framgår att byggnadsnämnden kan besluta att slut- godkännande inte erfordras för ett visst projekt. Sådant beslut bör kunna meddelas redan i samband med byggamnälan i fall då något egentligt kontrollbehov från nårnnden saknas.
125
Av paragrafen framgår att ny bygganmälan måste göras i fall då bygg- nadsarbetena inte påbörjats inom två år fi'ån en tidigare anmälan. Skälet till bestämmelsen är att förutsättningama för projektet efter en sådan tid kan ha ändrats så att en ny bedömning av tillsynsbehovet är erforderlig.
10kap. 3aå
Paragrafen är ny.
Första stycket innehåller en bestämmelse som gör det möjligt för byggnadsnämnden att förbjuda användningen av en byggnad eller annan anläggning som inte genom slutgodkännande enligt 9 kap. 11 å andra stycket godkänts för att tas i bruk. Frågorna om byggkontrollen har be— handlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.3.4.
Bestämmelsen kan tillämpas i alla de fall slutgodkännande erfordras, dvs. det saknar betydelse om bygganmälan enligt 9 kap. 2 å gjorts i det enskilda fallet. Ett förbud enligt detta stycke kan förenas med vite. Av 4 å lagen (1985:206) om viten framgår att ett sådant vite får föreläggas som löpande vite.
Enligt andra stycket får användningsförbud enligt första stycket inte beslutas om frågan inte behandlats av byggnadsnämnden inom fem år från det att bygganmälan gjordes.
Eftersom förbudet kan förorsakas av åtgärder som inte föregåtts av någon bygganmälan, finns även en bestämmelse som innebär att ut- gångspunkten för femårsfristen i sådana fall skall vara den senaste tid- punkt vid vilken bygganmälan rätteligen skulle ha gjorts.
65
Ändringen i första stycket 2 innebär att särskild avgift skall tas ut om någon underlåter att göra en bygganmälan enligt 9 kap. 2 å.
215
Ändringen innebär att bestämmelserna om när förelägganden och förbud skall gälla mot bl.a. en ny ägare av fastigheten blir tillämpliga på förbud enligt den nya 3 a å. Detta innebär att också bestämmelserna i 22 å om anteckning i fastighetsbok blir tillämpliga, eftersom den paragrafen har en hänvisning från 21 å.
11 kap. 15 Enligt nuvarande lydelse av andra stycket skall byggnadsnämnden verka för att lagens föreskrifter om begränsning av bygglovsplikten vinner tillämpning. Ändringen innebär att byggnadsnämnden skall verka för att omfattningen av tillståndsplikten anpassas efter behovet av kontroll till skydd för grannar och allmänna intressen. Ändringen är föranledd av den stora frihet kommunerna får att reglera tillståndspliktens omfattning.
12 kap. 65 Det nya andra stycket har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.3.
Det nya andra stycket innebär att regeringens möjligheter att utfärda planföreläggande också omfattar kommunernas översiktsplaner, dock endast såvitt avser frågan om tillståndspliktens omfattning. Ett sådant
planföreläggande får endast utfärdas till skydd för riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, m.m.
75
Ändringen, som är föranledd av ändringen i 6 å, innebär att sanktions- reglema då planföreläggande ej följts också omfattar föreläggande avse- ende översiktsplaner.
13kap. Saå
Paragrafen är ny. Den är föranledd av bestämmelserna i 8 kap. 4 å.
Enligt 8 kap. 4 å får kommunen i detaljplan besluta att åtgärder för genomförande av planen inte skall kräva byggtillstånd. Undantag från krav på byggtillstånd får dock inte beslutas när de frågor som inte har avgjorts genom detaljplanen är av sådant intresse för sakägare och andra intressenter att de bör prövas i samband med byggtillstånd.
Den nu aktuella bestämmelsen innebär att detaljplanen i denna del endast får överklagas av dem som kan göra rättsförluster på grund av tillståndsbefiielsen. Det är således inte möjligt att överklaga detaljplanen med yrkande att tillståndsbefrielse skall medges utöver den nivå kommunen beslutat.
16kap laå
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 3.2.3.
Paragrafen innehåller det bemyndigande från riksdagen till regeringen som är nödvändigt för att kommunerna skall kunna reglera tillståndsplik- tens omfattning. Vidaredelegationen från regeringen till kommunerna sker genom förordning. I det förslag till ändring av plan- och byggför- ordningen som bifogas detta betänkande återfinns bestämmelsen i l a å.
Overgångsbestämmelser
p.1
Bestämmelsen innebär att ändringarna träder i kraft den 1 juli 1995. Tidpunkten har valts med utgångspunkt från att relativt lång tid erfordras för utvecklings- och utbildningsinsatser avseende det nya system för byggkontroll som föreslås. Vidare behöver kommunerna tid för den översyn av översiktsplanema som erfordras.
p.2
Bestämmelsen innebär att tillståndsbefiielsen för småhus som följer av 8 kap. 6å andra stycket och den generella tillståndsbefrielsen för vissa andra anläggningar utanför områden med detaljplan inte inträder förrän den 1 januari 1997. Denna övergångstid är nödvändig för att kommu- nerna skall hinna införa tillståndsplikt i de områden där så erfordras. Tiden måste också vara tillräcklig för att planföreläggande skall hinna utfärdas, om någon kommun skulle underlåta att införa tillståndsplikt som erfordras till skydd för riksintressen enligt NRL.
p.3
Bestänrrnelsen innebär att äldre bestämmelser avseende bl.a. teknisk kontroll och tillsyn skall tillämpas för sådana åtgärder som utförts med stöd av lov enligt äldre bestämmelser. Detta gäller oavsett om lovet lämnats före eller efter de nya bestämmelsemas ikraftträdande.
p.4
Bestämmelsen innebär att åtgärder som omfattas av ett s.k. positivt för- handsbesked även efter ikraftträdandet skall prövas enligt äldre bestä- mmelser så länge förhandsbeskedet är bindande för en bygglovspröv- ning. Det är givetvis inte något som hindrar en sökande från att ansöka om byggtillstånd, trots att han sedan tidigare har ett förhandsbesked, om han av någon anledning skulle bedöma detta som mera förmånligt.
p.5
Bestämmelsen innebär att överklagade ärenden enligt den äldre lagstift- ningen också av överprövande myndigheter skall prövas enligt den lag- stiftningen.
p.6
Bestämmelsen innebär att när tillståndspliktens omfattning regleras i översiktsplan för ett område som omfattas av områdesbestämmelser som reglerar bygglovsplikten, får detta genomslag även i onrrådesbestärnmel- serna. När tillståndsplikten regleras genom bestänrrnelser i översiktspla- nen behöver således äldre reglering i onrrådesbestärnmelser inte ändras eller upphävas genom ett särskilt beslut.
p.7
Punkten innehåller en s.k. trolleribestärrmrelse. Bestämmelser om lov finns i ett stort antal lagar och andra författningar. Denna bestämmelse är avsedd att förebygga olägenheter som kan uppkomma, om ändring i alla sådana författningar inte har vidtagits vid ikraftträdandet. Utred- ningen har dock för avsikt att i ett senare betänkande komma med för- slag till följdlagstiftning.
4.2. Förslaget till lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m
Lagen ersätter byggproduktlagen (1992:1535), stora delar av bestäm- melserna i 3 kap. och vissa bestämmelser i 16 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.3.2 och 3.3.3. Av lagförslaget och specialmotiveringen framgår att lagen skall kompletteras av förordningsbestämmelser. Bland författningsför- slagen har tagits in förslag till sådana bestämmelser såvitt avser de tek- niska egenskapskraven. Dessa bestämmelser måste sedermera samord- nas med förordningen med föreskrifter till byggproduktlagen (1992:1535).
Inledande bestämmelser 1 5
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Lagen gäller dels teknis- ka egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar (byggnadsverk), dels byggprodukten är lagen tillämplig på inte bara byggnader och andra anläggningar som regleras i PBL utan även på t.ex. vägar, järnvägar,
ledningsnät, plattformar, slussar och dammar. En reell tillämpning av lagen på byggnader och andra anläggningar kräver emellertid precise- ringar och kompletteringar i föreskrifter som utfärdas med stöd av lagen. De i 3 å angivna kraven måste således preciseras med avseende på skilda typer av byggnader och andra anläggningar för att en meningsfull tillämpning av lagen skall bli möjlig och vidare behöver lagen kompletteras med regler om kontroll och sanktioner. Enligt 3 å andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela förskrifter av åsyftat slag beträffande byggnadsverk. Rätten att meddela föreskrifter om byggprodukter regleras i 9 å.
I ett tillägg till 3 kap. PBL (3 å jfr. 14 å) anges att byggnader och andra anläggningar som omfattas av PBL skall uppfylla de tekniska egenskapskrav som anges i förevarande lag. Härigenom blir PBL:s sys- tem för kontroll, ingripanden m.m. tillämpligt för upprätthållande av de tekniska egenskapskraven. I regeringsföreskrifter skall vidare kraven preciseras med avseende på byggnader och andra anläggningar som omfattas av PBL:s tillämpningsområde. På motsvarande sätt kan sådana regler föras in i olika speciallagar rörande t.ex. vägar och järnvägar som gör förevarande lag reellt tillämplig även på andra byggnader och an- läggningar än de som omfattas av PBL.
25
I paragrafen definieras vad som avses med byggprodukt. Bestämmelsen överensstämmer med den nuvarande bestämmelsen i 2 å byggproduktla- gen.
Tekniska egenskapskrav på byggnadsverk 3 &
Paragrafens första stycke innehåller de tekniska egenskapskrav som ställs på byggnadsverk. Inledningsvis föreskrivs att byggnadsverk, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd skall uppfylla de angivna tekniska egenskapskraven. Formuleringen överensstämmer med vad som föreskrivs i inledningen i bilaga 1 till EG:s byggproduktdirektiv. Genom att kraven skall uppfyllas under en ekonomiskt rimlig livslängd erhålls en viss motsvarighet till kravet i 3
kap. 8 å PBL att byggnader skall utföras med sådant material och på sådant sätt att reparations-, underhålls- och driftskostnader begränsas.
Kraven under punkterna 1-6 motsvarar kraven under samma punkter i 3 å byggproduktlagen. Kraven under punkterna 7 och 8 är däremot nya. Kravet i punkten 7 avseende lämplighet för avsett ändamål är en mots- varighet till kravet på ändamålsenlighet i nuvarande 3 kap. 5 å PBL. Det skall preciseras i en regeringsförordning, varvid avsikten är att tidigare ändarnålsenlighetskrav skall ersättas med funktionskrav beträffande vissa från allmän synpunkt väsentliga krav på en byggnads lämplighet för avsedd användning. Kravet i punkten 8 utgör grund för att utfärda föreskrifter av sådant slag som nu finns i 3 kap. 7 å PBL.
I andra stycket finns bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på byggnadsverk.
Tredje stycket innehåller en definition av begreppet ändring. När det gäller åtgärder med befintliga byggnader talas i PBL för närvarande om tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar. De i lagen uppställda egenskapskraven knyts till dessa åtgärder med påföljd att olika krav ställs i de skilda fallen. Enligt den definition som ges här slås ombygg- nad och annan ändring samman till ändring. Härmed skall avses en åt- gärd som förändrar ett byggnadsverks konstruktion, funktion eller utse- ende. En motsvarande begreppsförändring föreslås i PBL. I specialmoti- veringen till 3 kap. 10 å PBL har utvecklats vad som skall menas med begreppet ändring.
45
I 17 å finns bestämmelser om typgodkännande och tillverkningskontroll. I förevarande paragraf stadgas att typgodkända eller tillverkningskon- trollerade material, konstruktioner och anordningar skall anses uppfylla kraven enligt 3 å i de avseenden som godkännandet eller kontrollen gäller. Bestämmelserna avser byggnadsverk. Bestämmelserna motsvarar de nuvarande bestänrrnelsema i 8 kap. 29 å andra stycket andra me- ningen PBL.
55
I paragrafen upplyses om att det i 3 kap. 10—12 åå PBL finns krav på varsamhet vid tillbyggnader och ändringar av byggnader. Enligt 3 kap. 14 å PBL är dessa bestämmelser även tillämpliga på andra anläggningar
än byggnader. Kraven avses preciseras genom bestämmelser i rege- ringsförordning och myndighetsföreskrifter.
65
Paragrafens första stycke innehåller krav på underhåll av byggnadsverk. Bestärmnelsema har hämtats från 3 kap. 13 å första stycket PBL.
I andra stycket erinras om de särskilda krav beträffande underhåll av vissa byggnadsverk som finns i 3 kap. 13 å PBL, vilken regel också är tillämplig på andra anläggningar än byggnader enligt 3 kap. 14 å.
Byggprodukter m.m. 7 - 16 åå Paragraferna överensstämmer, med vissa redaktionella ändringar i 7 å, med 3 — 12 åå byggproduktlagen.
I paragrafen ges bestämmelser om typgodkännande och tillverknings- kontroll. De motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 16 kap. 2 å PBL.
18å
Paragrafen innehåller bestämmelser om bemyndiganden och om ändring eller återkallelse av typgodkännanden. Motsvarighet till bestämmelserna finns för närvarande i 16 kap. 3 å PBL.
Särskilda yttranden
1. Särskilt yttrande av Fredrik Bonde och Lars Magnusson
Utredningsmannens uppgift har varit att göra en allmän översyn av da- gens bygglovsförfarande med inriktning på avreglering, förenkling och privatisering. Vi delar denna målsättning för arbetet. Vår uppfattning är emellertid att det framlagda förslaget inte leder till detta resultat.
Utredningsmannens förslag
Utredningsmannens förslag medför stora förändringar av den rådande ordningen. I huvudsak innebär förslaget följande.
Den nuvarande bygglovsprövningen delas upp i två skilda förfaran- den. Det som idag ingår i bygglovsprövningen inskränks till att avse en- dast en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och ut- formningen av byggnader m.m. Förfarandet benämns tillståndsprövning. I ett härifrån fristående förfarande skall ske en kontroll av att de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar uppfylls.
Tillståndsprövningens omfattning kommer att te sig olika beroende på om det rör sig om ett område med detaljplan eller inte. Inom områden med detaljplan föreslås att i PBL uppställs krav på byggtillstånd för i huvudsak samma åtgärder som kräver bygglov i dag. I syfte att lätta på tillståndsplikten införs emellertid möjlighet för kommunen att i detalj- planen besluta att tillstånd inte krävs för genomförande av planen. Be- träffande områden utanför detaljplan väljs en något annorlunda lösning. Tillståndsplikten i PBL bestäms till en mininivå, vilket bl.a. innebär att en- och tvåbostadshus och flertalet andra anläggningar än byggnader undantas från krav på tillstånd. Något utrymme för att sänka tillstånds- plikten genom kommunala beslut skall inte finnas. Däremot skall kom- munen kunna öka tillståndsplikten genom beslut i översiktsplanen.
Det från tillståndsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfa- randet rörande de tekniska egenskapskraven skall inledas med en sär- skild bygganmälan från byggherren. Bygganmälan är obligatorisk före påbörjandet av byggnadsarbetena. Till skillnad från den nuvarande ord- ningen skall anmälan ske även för sådana åtgärder som inte är till- ståndspliktiga. Vid ett samrådsmöte mellan byggnadsnämnden och
byggherren jämte dennes eventuella entreprenörer m.fl. skall diskuteras bl.a. hur samhällskraven skall bestyrkas för projektet. Samråd skall kunna undvaras vid mycket enkla projekt eller där t.ex. samhällskraven bevakas av annan myndighet. Vid samrådet eller snarast möjligt därefter skall byggnadsnämnden, om det inte är obehövligt, godkänna en kvali- tetsplan för arbetena, som anger vilken kontroll som skall utföras. När arbetena slutförts, skall byggnadsnämnden lämna ett slutgodkännande under förutsättning att kvalitetsplanen följts utan bestående anmärk- ningar. Byggnaden skall inte få användas förrän sådant godkännande lämnats, om inte byggnadsnämnden särskilt medger det.
Någon motsvarighet till det i 8 kap. 34 å PBL reglerade förhandsbe- skedet skall inte finnas i fortsättningen.
Genomförandet av utredningsmannens förslag kräver omfattande änd- ringar i plan- och bygglagen. Bestämmelserna om lovplikten i 8 kap. måste helt skrivas om. De invanda begreppen bygglov, rivningslov och marklov utmönstras och ersätts av nya begrepp. Vidare fordrar förslaget en grundlagsändring till följd av att utredningsmannen förordar att över- siktsplanen skall ges bindande verkan i fråga om tillståndspliktens om- fattning.
Vilka blir vinsterna av reformförslaget ?
Bygglovsförfarandet idag regleras av ett författningskomplex som gans- ka nyligen fått sin nuvarande utformning efter ett grundligt lagstiftnings- arbete. De mycket stora förändringar av den rådande ordningen som utredningsmannen nu lägger fram kan enligt vår uppfattning bara anses motiverade om det kan visas att förslaget leder till motsvarande radikala förenklingar och kostnadsbesparingar.
Utredningsmannen har emellertid inte gjort någon kostnads- eller ef- fektivitetsanalys av den föreslagna reformen. Vad blir konsekvenserna av förslaget i jämförelse med vad som nu gäller? Får den enskilde större frihet att bygga? Blir det mindre pappersexercis? Kommer förfarandet att bli billigare? Blir den kommunala hanteringen av tillstånds- och anmäl- ningsfrågoma förenklade och därmed mindre kostnadskrävande? Dessa och liknande fundamentala frågor ställs inte av utredningsmannen. Det finns därför inte heller något svar på frågorna i betänkandet.
Vi menar att det finns en uppenbar risk att den presenterade lösningen istället för lättnader i den nuvarande förfarandet i vissa avseenden snara-
re kommer att medföra ökat krångel och mer byråkrati. Vi vill utveckla detta närmare enligt följande.
1. Redan idag föreligger möjlighet för kommunerna att variera bygg- lovspliktens omfattning genom planbeslut enligt bestämmelserna i 8 kap. 5-7 åå PBL. Hittillsvarande erfarenheter visar emellertid att kommu- nerna i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att minska bygglovsplikten. Utredningsmannens förslag innehåller inte några inci- tament som torde göra kommunerna mera benägna härtill. Vi finner det därför inte realistiskt att tro att kommunerna kommer att minska bygglovsplikten genom detaljplanebeslut.
2. Vad gäller områden utanför detaljplan kan vi i och för sig ställa oss bakom den av utredningsmannen valda tekniken att i lagen ange en låg nivå på tillståndsplikten med möjlighet till utökning genom planbeslut. Utredningsmannen har emellertid gått för långt genom att låta den i lagen angivna låga nivån på tillståndsplikten gälla hela kommunområdet utanför detaljplan. Vi tror inte att kommunerna har resurser och möjlig- heter att på översiktsplanestadiet genomlysa behovet av tillståndsplikt för hela detta område. Vi befarar att konsekvensen därför blir att kom- munen äv tidsskäl nödgas införa dagens nivå i hela kommunen med en mer eller mindre klar uttalad vilja att senare besluta om lättnader. Mot bakgrund av den obenägenhet kommunerna hittills visat i fråga om lätt- nader genom planbeslut torde dock i praktiken sådana lättnadsbeslut inte vara att vänta. Utredningsmannens förslag leder därmed inte längre än till vad som redan gäller idag samtidigt som kommunerna har tvingats till ett omfattande planarbete.
3. Förslaget att utmönstra bestämmelserna i 8 kap. 34 å PBL om för- handsbesked finner vi inte välbetänkt. I tidigare gällande byggnadslag- stiftning saknades en direkt motsvarighet till förhandsbesked. Detta fick till följd att en oreglerad form av sådana besked utvecklades. Härvid uppkom osäkerhet om vilken rättslig status sådana besked hade. Det var för att råda bot på denna olägenhet som de nu gällande reglerna infördes i PBL. Vi är rädda för att vad utredningsmannen nu förordar kommer att leda till samma förhållande som rådde före PBL, nämligen en ny oregle- rad forrn av förhandsbeslut. Därmed är man tillbaka i det tidigare läget av rättsosäkerhet, vilket vore olyckligt.
4. Beträffande förfarandet med bygganmälan innebär förslaget att vissa åtgärder som idag är bygglovsfria skall bli föremål för anmälan. Detta gäller uppförande, tillbyggnad och väsentliga ändringar av
ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring i onrråden utanför detaljplan samt vissa väsentliga ändringar i en- och tvåbostadshus i områden utanför detaljplan och som inte ingår i samlad bebyggelse. Resultatet härav blir ökad byråkrati. Förslagen framstår som särskilt anmärkningsvärt i skenet av direktivens uttalande om att avreglera och förenkla det nuvarande förfarandet. Logiska skäl, som utredningsmannen anför som motiv för att utöka arrrnälningsplikten, är inte tillräckliga. Enligt vår uppfattning borde utredningsmannen undersökt om den nuvarande ordningen orsakat problem. Om detta inte är fallet - vilket vunnen erfarenhet tyder på - hade det varit naturligt att istället för att införa ytterligare restriktioner överväga mer lättnader.
5. Vi vill slutligen peka på ett särskilt moment i det föreslagna till- syns- och kontrollförfarandet, nämligen slutgodkännandet i 9 kap. 11 å PBL. Huvudregeln är att en byggnad eller en anläggning inte får använ- das förrän byggnadsnämnden lärnnat ett sådant godkännande. Det torde innebära en skärpning i jämförelse med dagens tillsyns- och kontrollför- farande och kan skapa en ökad osäkerhet för den enskilde fastighetsäga- ren vad avser kommunens slutliga ställningstagande.
Sammanfattade synpunkter och ett alternativt förslag
Vi är sanrmanfattningsvis inte övertygade om att utredningsmannens förslag leder till avreglering och förenkling. Om så omfattande och ge- nomgripande förändringar skall genomföras som utredningsmannen för- ordar, måste stora vinster kunna påvisas. Det är inte visat. Det finns ty- värr inslag i förslaget som pekar mot ökat krångel och mer byråkrati. Vi kan därför inte ansluta oss till utredningsmannens framlagda lösning.
Enligt vår uppfattning går det att åstadkomma viss avreglering och förenkling av dagens bygglovsförfarande med enbart smärre ändringar i PBL. Det är inte möjligt för oss att lägga fram ett fullt utarbetat altema- tiv till utredningsmannens förslag. Vi nöjer oss därför med att föreslå den inriktning vi tycker reformarbetet borde haft.
Förhandsbesked
Som utredningsmannen framhåller kommer det föreslagna byggtillstån- det att innefatta främst en lokaliseringsprövning vilket också dagens för- handsbesked gör. Trots att det föreslagna byggtillståndet sålunda har
stora likheter med dagens förhandsbesked anser vi att det är olyckligt att slopa förhandsbeskedet. Det har nämligen visat sig vara ett mycket an- vändbart och praktiskt sätt för den enskilda fastighetsägaren att på enkla handlingar kunna få ett bindande besked från kommunen. Om man nu slopar detta institut är vi övertygade att många kommuner - på samma sätt som före PBL:s tillkomst - ändå kommer att lämna något slags för- handsbesked till de sökande. Vi kommer då att åter få ett institut som inte är rättsligt reglerat med oklarheter om giltighet etc. Vi föreslår så- lunda att förhandsbeskedet behålls i sin nuvarande form.
Terminologin m.m.
De nuvarande begreppen har sedan 1987 inarbetats såväl hos kommu- ner, alhnänhet och enskilda fastighetsägare. Vi ansluter oss till förslaget att lyfta ur den tekniska kontrollen från bygglovsprövningen eftersom detta tvåstegsförfarande i praktiken tillämpas redan idag. Denna föränd- ring tycker vi dock inte är ett tillräckligt skäl att ändra de invanda be- greppen bygglov, rivningslov och marklov. Vi föreslår därför att de be- hålls - om än med ändrat innehåll.
Prövningen inom detaljplan Utredningsmannens förslag att i detaljplan besluta om lättnader i till- ståndsplikten innebär ingen principiell förändring. Det finns redan idag i bl.a. 8 kap. 5 å PBL sådana möjligheter om än i mera begränsad omfatt- ning. Utan några större lagtekniska ingrepp kan därför utredningens för- slag genomföras genom att utöka den uppräkning som görs i angivna lagrum.
Eftersom vi ställer oss tveksamma till kommunernas vilja generellt att åstadkomma lättnader i tillståndsplikten föreslår vi att man i stället prö- var om lättnader i tillståndsplikten kunde införas direkt i lagtexten. T.ex. borde prövas om det kunde vara möjligt att ange direkt i 8 kap. att bygg- lov endast krävs för åtgärder som inte har redan prövats i detaljplanen (jfr 13 kap. 2 å 2 st ang. överklagande).
Prövningen utom detaljplan
Enligt vår uppfattning är det angeläget att i lagen lägga fast en normal- nivå för bygglovsplikten som kan tillämpas i flertalet kommuner. Den bör läggas så lågt att så många åtgärder som möjligt tillståndsbefiias utan att väsentliga samhällsintressen åsidosätts.
Enligt gällande rätt har den tekniken valts att införa särskilda lättnader för en- och tvåbostadshus utanför områden med samlad bebyggelse (jfr 8 kap. 4 å 2 st). När nu ytterligare avreglering skall eftersträvas borde det enligt vår uppfattning vara mera naturligt att bygga vidare på denna tek- nik. Utan några stora lagtekniska förändringar är det firllt möjligt att i 8 kap. 4 å 2 st utöka uppräkningen av tillståndsfria åtgärder med t.ex. upp- förande av en- och tvåbostadshus. Eftersom en sådan normalnivå sanno- likt skulle kunna tillämpas i många kommuner minskar risken för onödigt planarbete som bara leder till att tillståndsplikten generellt utökas över hela kommunens yta.
Vi delar alltså inte utredningsmannens farhågor över att bygga vidare på begreppet samlad bebyggelse. Såvitt vi känner till finns det inget som tyder på att dagens tillämpning av detta begrepp har lett till några tolk- ningsproblem.
Vi föreslår därför att ytterligare lättnader genomförs utanför områden med samlad bebyggelse. För det fall att tillståndsplikt eller ytterligare lättnader skulle vara önskvärt att införa för särskilda områden ansluter vi oss till utredningsmannens förslag att använda sig av översiktsplanen. Vi vill dock framhålla att vårt förslag också är fullt möjligt att genomföra utan att använda översiktsplanen. Eftersom förändringar i tillståndsplik- ten med vårt förslag torde beröra endast begränsade områden kan rruva- rande onrrådesbestämmelser i stället användas.
Den tekniska kontrollen
Vi delar utredningsmannens förslag att skilja mellan lokaliseringspröv- ningen och den tekniska kontrollen men tycker inte att det finns tillräck- liga skäl att utöka kontrollen i förhållande till idag utanför detaljpla- neområden. Inom sådana områden föreslår vi därför att förfarandet med anmälan och teknisk kontroll skall gälla enbart för åtgärder som är bygglovspliktiga. Inom detaljplan ansluter vi oss till utredningsförslaget vad avser den tekniska kontrollen.
Den lagtekniska lösningen Med våra förslag kommer ingreppen i 8 kap. att bli mycket begränsade. Ändringarna föranleds av att vissa åtgärder enbart skall omfattas av tek- nisk kontroll och därför lyfts ur PBL. Övriga ändringar berör 8 kap. 4 å 2 st (utom detaljplan) och 8 kap. 5 å (inom detaljplan). Våra förslag in- nebär vidare att förhandsbeskedet behålls liksom begreppen bygglov, rivningslov och marklov.
2. Särskilt yttrande av Carl-Johan Engström
Huvudprincipema — att dela det nuvarande bygglovet i en tillstånds- prövning omfattande de kvarvarande materiella reglerna i 2 och 3 kap. PBL samt ett kontrollförfarande kopplat till de tekniska egenskapskra— ven i en ny lag ang byggnadsverk — finner jag väl motiverade och så ge- nomarbetade att de bör kunna läggas till grund för en lagreform. Där- emot anser jag att förslaget till vad som i framtiden ska vara tillstånds- pliktigt i områden utanför detaljplan är otillräckligt genomtänkt och analyserat till sina konsekvenser. Jag avstyrker förslaget i dessa delar. Motiven härför utvecklas nedan.
T illståndsplikt - ett ont?
Utredaren har valt en grundnivå för tillståndsplikten utanför detaljplane- lagda områden som innebär att bl.a. följande inte omfattas av tillstånds- prövningen enligt PBL: — en- och tvåbostadshus (till ett icke angivet antal, men som torde be- gränsas av PBL:s begrepp sammanhållen bebyggelse), — idrotts- och fritidsanläggningar (om de inte omfattas av EES-avtalets MKB-krav), — upplag, stora parkeringsplatser, cisterner för kemiska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, samt vindkraftverk och master/torn. Den föreslagna nivån saknar motsvarighet i Europa. Det är ingen slump att lagutvecklingen i jämförbara länder konvergerat till ungefär samma nivå vad gäller tillståndsplikt och planläggningskrav, oberoende av ideologiska förtecken och tidigare byggnadstraditioner. När tre lika- berättigade intressen (allmänna intressen, byggherreintressen och gran-
neintressen) ska mötas och då ev konflikter ska jämkas samman, sker det bäst i en reglerad process, som låter alla komma till tals.
Den mest systematiska forskningen i Sverige på området bekräftar att lovbefiielse inte betraktas som särskilt eftersträvansvärt av någon part: "Som vi redan nämnt utnyttjar kommunerna knappast möjligheten att minska bygglovplikten med särskilda detaljplanebestämmelser. Våra attitydundersökningar pekar på att något stort intresse för en minskad lovplikt inte heller finns bland bygglovsökande. Dessa förefaller vilja ha klara uppgifter om sina rättigheter gentemot grannar, försäkringsbolag, finansieringskällor och andra intressenter." (Fog m.fl. Mark, politik och rätt; BFR T22192)
Mot denna brett omfattade grundprincip ställer utredaren upp en annan bild, där det är negativt för den enskilde att behöva ha kontakt med konnnunen och där prövningssystemet kan förorsaka "trögheter för samhällsutvecklingen". Att prövning skulle medföra trögheter styrks inte på något sätt av utredaren. Sverige har enligt internationella studier den effektivaste prövningen av alla jämförbara länder. Snarare torde väl motsatsen kunna hävdas, dvs. att en smula eftertanke kunde hindrat lite av de miljardförluster som åttiotalets byggboom ledde till och som nu hindrar en normal bebyggelseutveckling på t.ex. landsbygden i brist på kreditgivare.
1 avsnitt 3.2.3 ges en bild av de materiella reglernas påverkan på be- byggelselokalisering. Utredaren bygger sin analys i allt för hög grad på överklagade bygglov, dvs. på situationer då parterna inte kunnat sam- manjämka sina intressen i processen. På det sättet försvinner lejonparten (98%) av tillstånden då kommunen i enlighet med PBLl 121 genom aktiv rådgivning (på PBL:s grund) verkar både för god byggnadskultur och för att underlätta för den enskilde. En aktiv kommun kan således skapa en god utveckling som inte kan utläsas ur besvär till regeringen. Hög av- slagsfrekvens innebär enligt Fogs m.fl. studier "att tjänstemännen hos byggnadsnämnden inte lämnat råd och synpunkter till lovsökande före det att ansökan ingivits."
PBL:s grundsyfte är att förebygga och hantera konflikter. Till- ståndsplikten genom bygglovet är med ett sådant synsätt plattformen för en dialog mellan olika intressen. Med utredarens princip ökar sannolik- heten för sena ingripanden — då markägaren står redo för byggstart. I detta skede är beredskapen för och möjligheterna till en sarnmanjämk- ning av olika intressen liten.
Fel signaler
Inga försök har gjorts att bedöma hur stor andel av tillstånden som kan komma att försvinna med utredningens modell. Vad jag själv snabbt kunnat inhämta, byggs i kommuner med medelstora tätorter obetydligt (1-2%) och i storstadsområdena ingenting (0%) utanför tätortsområden. I landsbygdskommuner rör det sig om ca 10% utanför detaljplanelagda områden, vilket i absoluta tal rör sig om enstaka upp till ett tiotal hus per kommun och år. Flera av dessa hus kommer att omfattas av regler som även enligt utredarens förslag gör dem lovpliktiga. Det saknas statistik på omfattningen av lov för olika typer av anläggningar.
En lagstiftning som gör undantagen till huvudregel ger fel signaler till medborgarna. En sådan "marknadsföringsprincip" kan få mindre välin- forrnerade människor att bygga utan lov trots att de omfattas av till- ståndsplikt. När integrationen med Europa skjuter fart även på detta om- råde är det risk för att grundnivån i lagen utomlands uppfattas som vår "normalnivå". Problemen att nå utländska turister med innebörden av allemansrätten avskräcker från att skapa liknande problem på byggom- rådet.
Till detta kommer att den potentielle byggherren i framtiden i ökad utsträckning tvingas söka tillstånd enligt väglag, naturvårdslag och häl- soskyddslag hos olika myndigheter. Det är tveksamt vilken förenkling som därmed uppnås ur den sökandes synpunkt.
Över ån efter vatten
Samtidigt med sänkningen av den generella tillståndsplikten inför utre- daren ett krav på att kommunerna ska återinföra tillståndsplikten i en lång rad sammanhang genom bestämmelser i översiktsplan. Motiven för denna ordning är huvudsakligen två, att tvinga fram den avreglering som hittills uteblivit samt att aktivera översiktsplaneringen i kommu- nerna. Jag delar utredarens syn på behovet av att variera förhandskon- trollen från samhällets sida och att översiktsplanen bör utvecklas till det främsta instrumentet för detta. Det bör dock kunna uppnås med enklare medel och i mer positiva former än de föreslagna.
Det allmännas intresse och granneintressen gör att det sammantaget blir stora områden som omfattas av "återkrav" på tillståndsplikt: — värdefulla områden t.ex. riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL, — riskområden för t.ex. buller, markrisker, grundvatten,
— framtida tätbebyggelseområden, områden för framtida vägar och andra infrastrukturanläggrringar, närrekreation/grönstruktur, — försvarsintressen (får ej redovisas i planer), — områden omfattade av annan lagstiftning än PBL.
Med den föreslagna modellen blir det i sådana områden ett direkt merarbete för kommunerna att återställa tillståndsplikten genom en ny översiktsplaneprocess. Arbetet medför också ett tillsynsbehov från sta- tens sida vars omfattning inte berörts av utredaren. Ytterst kan den inne- bära att regeringen får ta ställning till en rad planförelägganden enkom för att skydda granneintressen. En sådan ev effekt av ett förslag som syftar till förenkling måste klargöras för att få en rättvisande bild av för- slaget.
K onsekvensanalys saknas
Det finns andra konsekvenser än de ovan redovisade, som borde ha belysts innan en systemändring av denna dignitet föreslagits. Befrielse från tillståndsplikt kan från den potentielle byggarens synpunkt vara en ekonomisk fördel. Han slipper avgift. Vid lokaliseringsval kan till- ståndsbefriade områden av det skälet framstå som intressanta i framti- den. Eftersom de per definition ligger i områden utan granneintressen uppstår den situationen att samhället uppmuntrar en bebyggelseutveck- ling som från bärkraftssynpunkt är mycket tveksam. Utredarens mål att gynna glesbygdsutveckling uppnås bättre genom tillskott i befintliga by- ar och bebyggelsegrupper än genom utspridda hus på behörigt avstånd från all övrig bebyggelse. (En annan princip utan dessa negativa kon- sekvenser utvecklas nedan.)
Av förslaget framgår inte heller hur kommunen i ett tillståndsbefriat område ska kunna utöva kontroll över en fastighetsägare som vill uppfö- ra ett flertal hus t.ex. en grupp fritidshus. Med dagens regler kan kom- munen vid en bygglovsansökan avslå denna med stöd av detaljpla- nekravet, om den skulle innebära oönskade effekter. Motsvarande situa- tion kan med utredningens förslag bara hindras genom ingripanden i samband med bygganmälan.
Dagens översiktsplaner har inte tagits fram i syfte att direkt styra till- ståndsplikten. Därmed blir det nödvändigt med en rad övergångsregler för att överbrygga tiden mellan lagens ikraftträdande tills nya ändamåls- enliga översiktsplaner finns framme. Erfarenheterna av PBL—systemets
introduktion visar att just det faktum att systemet sattes i drift utan att nyckelinstrumentet, översiktsplanen, fanns framme skapade flera av de brister som nu föranlett översynen av PBL. Introduktionen av de nya förändringarna kan få samma konsekvenser.
Erfarenheterna av den första generationen översiktsplaner visar att det varit svårt att nå medborgarna. lnforrnation på denna nivå framstår inte som tillräckligt konkret för att människor i allmänhet ska kunna se hur de själva kan komma att påverkas i framtiden. Svårigheterna att nå den enskilde medborgaren med en kommunomfattande översiktsplan samt det faktrnn att kartskalan gör det svårt att utläsa entydiga besked pekar på problem med att rättssäkerheten blir tillgodosedd, om den kommunomfattande översiktsplanen ska lägga fast principerna för till- ståndsplikten.
För min del är jag övertygad om att det av utredaren önskade med- borgarinflytandet bäst kan utvecklas genom fördjupningar av översikts- planen kring grannskap och kommundelar med tydliga och gemensamma drag. Det är också den planeringsform som kan klara ut till- ståndspliktens omfattning rättssäkert genom att den vänder sig till en avgränsad grupp medborgare och genom att den kan presenteras på erforderlig detaljeringsnivå.
En annan princip
Även om utredaren inte avsett det, framstår tillståndsplikten i förslaget som ett nödvändigt ont, som ökar i omfattning med tyngden av allmänna intressen. Kravet på tillståndsplikt kan i huvudsak slopas bara då inga andra intressen finns att ta hänsyn till.
Enligt min mening handlar förenkling istället om kommunernas möj- ligheter att ge tydligt uttryck för de allmänna intressena i varje landskap, oberoende av karaktär. Förenklingsmöjligheter finns med detta synsätt i lika hög grad i områden med höga kulturhistoriska värden som i områden med låga. Genom att tillståndsbefria åtgärder som främjar de värden som finns på platsen, sänder samhället positiva "förhandsbesked" till markägarna. Det blir m.a.o. "lönsamt" att verka i enlighet med bygg- nadstraditionen. För den kreative och "avvikaren" finns alltid möjlighe— ten att vid tillståndsprövningen visa att även andra lösningar fyller PBL:s krav. Metodutvecklingen på detta område har just tagit sin början. Den kan påskyndas om kommunerna direkt kan börja verka för en anpassad
tillståndsgivning med stöd av fördjupningar av översiktsplanen utan att behöva gå omvägen över en ny kommunomfattande plan, som för dem "tillbaka till ruta 1", dvs. där de står redan idag.
Ovanstående talar för principen att den grundläggande tillståndsplik- ten ligger kvar i huvudsak på nuvarande nivå och att variationer uppåt och nedåt kan ske med stöd av översiktsplan. Andra skäl härför är att den statliga uppsikten förenklas. En kommun som sänker tillståndsplik- ten i strid mot statliga eller granneintressen kan "korrigeras" genom att planen upphävs - något tungt planföreläggande krävs ej. Inte heller krävs några övergångsregler.
Behovet av att aktivera översiktsplaneringen, som det mest angelägna forumet för dialogen komrnun-medborgare, kommer att blir tydligt — och betydligt mer meningsfullt — då utredaren utvecklar direktiven om ökad miljöhänsynen i den fysiska samhällsplaneringen i nästa betänkande.
3. Särskilt yttrande av Rolf A Karlson, Lars Berggrund, Annika Gustafsson och Bengt Westman Utredningens etappindelning
Enligt direktiven skulle utredaren i en första etapp föreslå en samordning av reglerna i PBL med den vilande byggproduktlagen. Utredaren har för att klara denna uppgift tvingats att behandla frågor om tillsynen över byggandet och även om bygglovspliktens omfattning. Därmed har han presenterat förslag som har samband med flera frågor som skall behandlas i kommande etapper av utredningsarbetet. Det gäller bl.a. detaljplanekravet, översiktsplanens funktion, ökad miljöhänsyn vid till- lärnpningen av PBL och avvägningen mellan allmänna och enskilda in- tressen. Utan en samlad överblick av förslagen i dessa avseenden är det mycket svårt att bedöma konsekvenserna av och ta ställning till de för- ändringar i bl.a. planemas funktion som nu föreslås. Därför bör de för- slag som nu läggs och som avser lokaliseringsprövningen inte remissbe- handlas förrän utredaren presenterat sina förslag i kommande etapper av utredningsarbetet.
Byggtillstånd
Vi avstyrker förslaget att lägga den obligatoriska tillståndsplikten på vad som kallas en miniminivå med möjlighet för kommunen att öka plikten.
Att lägga ansvaret på de lokalt förtroendevalda att införa restriktioner utöver den lagstadgade miniminivån innebär att staten överlåter ett myndighetsansvar på kommunerna som knappast är kommunalpolitiskt intressant. Förslaget att, med stöd av förstärkta möjligheter till planföre— läggande, tvinga kommunerna att införa bygglovsplikt för statens räk— ning inom områden med riksintressen, bedömer vi vara direkt stötande ur ett kommunalpolitiskt perspektiv. Rimligtvis bör den samhällsnivå som hävdar intresset också ta det grundläggande ansvaret för skyddet.
Ett genomförande av förslaget kommer bl.a. att kräva en förnyad de— taljerad översyn av gränserna för områden av riksintresse i de flesta kommuner. En ny omgång översiktsplanering som inriktas på att införa tillståndsplikt inom områden av riksintresse och inom övriga områden i kommunerna som på ett eller annat sätt kan bli aktuella för förändringar i markanvändningen, riskerar att ta bort intresse och kraft från viktigare planeringsuppgitter. Det finns en överhängande risk för att planerat arbete med att införa förenklingar skjuts på framtiden.
Vi anser även att möjligheterna att planera för ett långsiktigt hållbart utnyttjande av mark och vatten kan minska genom förslaget. Det kan nämligen få till följd att ny bebyggelse styrs till områden utan till- ståndsplikt. Därmed kan åstadkommas ett resurshushållningsmässigt olämpligt bebyggelsemönster.
Mot bakgrund av det anförda, anser vi att utredaren borde ha föror- dat att dagens tillståndsplikt i huvudsak bibehålls, men med större möj- ligheter och enklare regler för kommunerna att variera tillståndsplikten.
Vi ställer oss också tveksamma till ett par av förslagen om man ser dem ur ett kundperspektiv . För den enskilde innebär knappast förslaget om tillståndsfrihet för småhus någon reell förenkling eftersom han fortfa- rande måste göra en bygganmälan och dessutom själv kontrollera den tilltänkta byggnadens tillåtlighet enligt annan lagstiftning, t.ex. natur— vårdslagen och hälsoskyddslagen.
Även förslaget att slopa förhandsbeskedet anser vi vara ett steg tillba- ka för möjligheterna till en enkel hantering för den som söker tillstånd. Trots byggtillståndets mer begränsade funktion i förhållande till den nu- varande bygglovsprövningen, kommer det även i framtiden att finnas behov att i vissa situationer efterfråga ett bindande besked från bygg-
nadsnämnden baserat på ”ett kryss på en karta". Förhandsbeskedet har även en roll inom befintliga planområden där planbestämmelsema inte ger tillräcklig ledning för utformningen av byggprojektet. Det gäller bl.a. planer enligt äldre lagstiftning som vid PBL:s tillkomst övergick till att bli detaljplaner.
I ett förhandsbesked kan den sökande basera sin projektering på ett beslut, eventuellt förenat med villkor, från nämnden. När det gäller byggtillstånd måste sökanden först bekosta en projektering för att nämnden skall ha möjlighet att bedöma projektet med hänsyn till 3 kap. 1-2 åå PBL.
Tillsyn och kontroll över byggandet
Det viktigaste kravet att ställa på lagbestämmelsema i detta avseende är att ansvarsfördelningen mellan kommunen och de övriga parterna är or— dentligt utklarad. Utredaren har haft ambitionen att vara mycket tydlig i det avseendet. Trots detta anser vi att ansvarsfördelningen mellan kom- munen och den enskilde inte klarlagts tillräckligt. Det är också olyckligt att utredaren ger en egen signal av osäkerhet genom att inte klart ange när det nya systemet skall vara helt i kraft.
4. Särskilt yttrande av Elisabeth Martin och Claes Winberg
Av direktiven framgår att utredningen skall tillgodose kraven på bl.a. avreglering och förenklad lagstiftning. Det framgår vidare att utgångs- punkten ifråga om byggande bör vara att det är byggherren som har an- svaret för att de tekniska egenskapskraven blir uppfyllda samt att kom- munen i detta avseende främst har ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir tillgodosedda.
I direktiven anges vidare att målet bör vara en minskad detaljstyrning och lättnader för den enskilde samt att dessa mål bör leda till kostnads- besparingar både för den enskilde och för det allmänna. Det anges också att byggherren bör kunna planera byggstart och genomförande av bygg- nadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska kontrollen och tillsynen bör enligt direktiven vara så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena utan att vara beroende av att avvakta ett slut- ligt beslut från berörda myndigheter.
Vi anser att utredningens förslag i stora delar överensstämmer med målsättningen i direktiven. Vi anser emellertid inte att man tagit steget fullt ut och vi vill därför framföra följande.
Som en generell synpunkt anser vi att de vällovliga målsättningar som kan utläsas i allmänmotiveringen inte alltid har kommit till uttryck i lag- textförslaget.
Det bör övervägas om inte, i sytte att uppnå ytterligare förenklingar och avreglering, tillståndsprövningen enligt 8 kap. 1 5 första stycket och 8 kap. 2 5 första stycket helt kan ersättas med ett anmälningsförfarande enligt 9 kap. 2 5. Som framgår av allmänmotiveringen är detaljplanerna ofta så detaljerade att det kan sägas motsvara den prövning som skall göras i byggtillståndsprövningen.
Möjligheten till förhandsbesked bör finnas kvar. Det torde visserligen vara möjligt att lämna in en enkel ansökan för att senare vid behov komplettera denna. Härigenom kan således ett slags indirekt förhands- besked erhållas. Vi anser emellertid att det bör finnas en formell möjlig- het till bindande förhandsbesked. Det kan många gånger vara värdefullt att veta att det överhuvudtaget går att uppföra en byggnad av visst slag på ett markområde även om man senare får underkasta sig byggnads- nämndens villkor beträffande den yttre utformningen.
Förslaget ger uttryck för en strävan att markera att ansvaret för att byggnaden uppfyller samhällets krav åvilar byggherren. Denna strävan bör markeras tydligare. För att byggherren skall kunna ta detta ansvar fullt ut krävs det att samhällets krav är väl formulerade och förutsägbara för byggherren. Om så är fallet bör tolkningsföreträdet beträffande hu- ruvida samhällskraven är uppfyllda tillkomma byggherren. Det skall alltså åligga byggnadsnämnden att bevisa att samhällskraven i visst hänseeende inte uppfylls. Vidare bör samrådet ske på initiativ av byggherren. Genom att låta initiativet ligga hos byggnadsnämnden ger man inte rätt signaler till parterna ifråga om vem som bär ansvaret.
Bestämmelserna i 3 kap. 10 5 och 3 kap. 12 &, lämnar stort utrymme för godtycke åt byggnadsnämnden och strider mot kravet på förutsåg- barhet. Dessa bestämmelser bör inte kvarstå i sitt nuvarande skick. Möjligen bör dessa skyddsaspekter tillgodoses genom införande av sär- skilda restriktioner i detaljplanen.
Byggnadsnämndsbesiktning bör endast kunna ske i de fall som anges i 9 kap. 10 å andra stycket. Byggnadsnämndsbesiktning skall inte kunna
användas för kontroll enligt första stycket samma paragraf. Det är viktigt att byggnadsnämndens roll som myndighet renodlas.
Sådana överenskommelser som enligt 9 kap. 9 och 10 55 skall göras mellan byggnadsnämnden och byggherren beträffande vilka krav som skall gälla för produkter och arbetsutförande samt omfattningen av kon- troll, provning och verifiering av slutresultatet, skall vara bindande för byggnadsnämnden. Detta är så väsentligt att det bör framgå direkt i lag- texten.
För att intentionerna med lagändringen skall kunna förverkligas så snart som möjligt bör det anges i motivskrivningen att de följdåtgärder som erfordras, bl.a. beträffande certifiering, bör vidtagas snarast så att dessa åtgärder är genomförda till lagens ikraftträdande. Det bör anges att målsättningen skall vara att lagen direkt efter ikraftträdandet skall verka fullt ut enligt de förslagna intentionerna.
Det bör övervägas om inte den föreslagna regeln i 9 kap. 11 & att byggnaden eller anläggningen inte får tagas i bruk förrän slutgodkän- nande lämnats kan vara olämplig. Det borde vara tillräckligt som på- tryckning på byggherren att användningsförbud kan meddelas om kraven inte är uppfyllda i något väsentligt hänseeende. Om myndigheten av nå- got skäl, exemplevis stora balanser, sjukdom, slarv etc, dröjer med att utfärda slutgodkännande innebär detta ofta stora merkostnader för bygg- herren.
5. Särskilt yttrande av Tom Miller
T illståndsprövning inom område med detaljplan
Enligt sina direktiv skall utredningsmannen överväga om bygglovs- prövningen i nuvarande form behöver bibehållas inorn sådana detaljpla- neområden där bebyggelsen redan i planen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Det är angeläget att bygglovsprövning- en förenklas framförallt för att effektivisera och förbilliga byggproces- sen.
Enligt utredningsmannens förslag skall ovan nämnda frågan lösas ge- nom att kommunen i detaljplan får bestännna att tillstånd (bygglov) inte krävs för genomförande av planen. Om en sådan bestämmelse skrivs ini planen, slipper byggherren söka tillstånd för att bygga i enlighet med planen. Syftet är att kommunen skall kunna anpassa tillståndspliktens
omfattning till byggnadsföretagets betydelse och detaljplanens aktualitet och detaljeringsgrad.
Men mot bakgrund av våra hittillsvarande erfarenheter kan befaras att kommunerna inte kommer att utnyttja denna möjlighet i någon större omfattning. Redan idag har kommunen möjlighet enligt 8 kap. 5 & PBL att minska bygglovsplikten. Den möjligheten har utnyttjats endast i en begränsad omfattning. Vidare kan hävdas att kommunen saknar incita- ment att minska tillståndsplikten. Däremot kan kommunens företrädare anse att man har anledning att vilja bibehålla den styrning som till- ståndsplikten medför.
Jag ansluter mig därför till argumentationen i ett särskilt yttrande av Fredrik Bonde och Lars Magnusson i den del som gäller frågan om lov- prövning inom område med detaljplan. Lättnader i tillståndsplikten bör införas direkt i lagtexten och innebär bl.a. att tillståndsprövning inte skall krävas för frågor som har avgjorts eller prövats i detaljplan.
Förhandsbesked
Syftet med ett förhandsbesked är att ge byggherren större säkerhet om byggrätten innan han påbörjar projekteringen. Förhandsbesked kan sö- kas med förhållandevis enkla handlingar. Enligt utredningsmannens för- slag kommer förhandsbeskedet att försvinna. Utredningsmannen anser att behovet av förhandsbesked kommer att minska avsevärt genom att kommunerna får möjlighet att minska tillståndsplikten.
Men som följer av mitt resonemang ovan har man anledning att be- tvivla att kommunerna verkligen kommer att lätta på tillståndsplikten. I den mån kommunerna inte minskar tillståndsplikten, kan följden för byggherren bli en Ökad tillståndsprövning jämfört med situationen idag. Även om man hävdar att det knappast torde vara någon skillnad mellan prövningen av en ansökan om förhandsbesked och den nya tillstånds- prövningen, återstår byggherrens/fastighetsägarens behov av att, på ett enkelt underlag, få ett preliminärt besked om sin byggrätt. Om förslaget resulterar i att sådana möjligheter minskas jämfört med idag är det ett steg i fel riktning.
6. Särskilt yttrande av Cecilia J ensfelt
Utredningens förslag att tillståndsprövningen bara skall avse byggnadens yttre och att byggkontrollen bara skall avse vissa tekniska egenskaper innebär att flera viktiga långsiktiga aspekter på byggnader "faller mellan stolarna". Dessutom föreslås att preciseringar när det gäller kvalitetskrav beträffande bostadsutforrnning och tillgänglighet förs över till förord- ning, vilket innebär att viktiga långsiktiga bebyggelsefrågor undandras riksdagens inflytande.
Den precisering av kvalitetskraven som nu finns i PBL beskriver en- ligt min mening bättre än utredningens förslag vilka kvaliteter som är viktiga i det långa tidsperspektivet som en byggnad bör ses.
Jag motsätter mig därför utredningens förslag att PBL:s trevnadskrav samt krav på material och utförande med hänsyn till reparations-, under- hålls- och driftskostnader i 3 kap. skall upphävas.
Förslaget att upphäva dessa krav strider också enligt min mening mot utredningens direktiv att "långsiktighet i förvaltning och underhåll bör vara vägledande i översynsarbetet".
7. Särskilt yttrande av Torsten Lundberg Förhandsbesked
Utredaren föreslår att förhandsbesked inte erfordras i fortsättningen. Förhandsbeskedets syfte i nuvarande PBL är att den sökande ska kunna få ett besked om den tillämnade lokaliseringen kan godtas, innan dyrba- ra projekteringshandlingar upprättas. Således kan en lovprövning ske i två steg. En ansökan om förhandsbesked kräver då i stort endast en en- kel situationsplan och en kort beskrivning som talar om vad för slags byggnad som avses att uppföras och för vilket ändamål den är tänkt.
Om förhandsbeskedet tas bort innebär detta att sökanden till bygg- nadsnämndens prövning måste redovisa särskilda ritningar och hand- lingar så att nämndens bedömning kan göras enligt 2 kap. och delar av 3 kap. Det är främst de kvarstående delarna i 3 kap. (efter överflyttning av egenskapskraven till byggproduktlagen) som erfordrar ritningar för att bl.a. bedöma hänsynen till stads- eller landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen samt i vad mån avsedd användning inverkar menligt på trafiksäkerheten och omgivningen.
Vad jag erfarit är förhandsbeskedet en uppskattad och väl använd prövning, som uppfattas som en förenkling. Det används ofta i strandskyddsärenden och är lämpligt att nyttja i kulturmiljöområden eller i andra områden med starkt allmänintresse ex vis i områden som har riksintresse.
Jag anser att förhandsbeskedet är en del i förenklingsprocessen och bör därför vara kvar i PBL.
Översiktsplanens roll och kravnivåför byggtillstånd m m Med hänsyn till det ökade ansvar som PBL lagt på kommunerna i den fysiska planeringen, de förväntningar som regering och olika offentliga utredningar har på den kommunala översiktsplaneringen, samt för att kurma tillgodose den nödvändiga demokratiseringsprocessen är det rim- ligt att ställa mera konkreta krav på översiktsplaner. Vidare bör det ligga i kommunernas intresse att vidmakthålla ett instrument där kommunerna på ett mera underbyggt sätt kan hävda sina synpunkter på mark- och vattenanvändningen.
Utredarens ambition att ställa ökade krav på översiktsplanens inne- håll, utformning och aktualitet är angelägen och dessutom nödvändig för att kunna genomföra många av de förenklingar och avregleringar som föreslås. Dessutom ligger det i tiden att kommunerna ges ökade möjlig- heter att kunna anpassa olika bestämmelser till lokala förhållanden.
Förenklingama torde vara möjliga inom många glesbygdsområden. Men utredarens förslag till metod härför — att införa en miniminivå för kravet på byggtillstånd — där en ökning av tillståndsplikten endast är möjlig via översiktsplan synes tveksam.
Förslaget medför i princip att kommunen måste se över sin kommun och bedöma inom vilka områden kommunen ska öka kravet på till- ståndsprövning samt att detta regleras i översiktsplanen. Sådana områ- den kan ex vis vara: Områden med samlad bebyggelse, områden av riksintresse, områden med starka kultur- och naturintressen, områden utsatta för buller (flygfält, militära områden) samt områden med speci- ella försvarsintressen (hemliga områden som inte får pekas ut på kartal). Inom Västerbottens län har nämnda intressen en omfattande geografisk utbredning. Därför torde arbetet med översiktsplanen, i brist på ett brett underlagsmaterial, medföra omfattande utredningsinsatser som enligt utredaren kan leda till att "det inledningsvis finns anledning att belägga
stora delar av kommunen eller kanske hela kommunen med tillstånds- plikt, varefter tillståndsplikten kan minskas successivt i takt med att un- derlagsmaterialet för besluten kompletteras".
Metoden — att i lagen lägga fast en miniminivå och därefter väsentli- gen utöka kravet på tillstånd — torde sannolikt uppfattas som negativ från bl.a. allmänheten. Därtill krävs komplicerade övergångsbestämmel- ser. Vidare förutsätts att om kommunen underlåter att utöka tillstånds- plikten för att tillgodose allmänna intressen, ska regeringen kunna gå in med ett planföreläggande för aktuella områden i översiktsplanen. Ett förfarande som inte synes eftersträvansvärt.
Jag föreslår i stället att utredarens ambition om förenkling och avreg- lering sker på motsvarande sätt men med följande metod: Nuvarande tillståndsnivå ligger kvar och kommunen ges möjlighet att i översikts- plan, för utpekade områden, minska tillståndsplikten.
Med bibehållen planeringsambition från en kommuns sida men ge- nomförd efter den ena eller andra metoden torde i princip medföra samma slutresultat, dock med den skillnaden att den senare använda metoden torde ge en tydligare och enklare redovisning i översiktsplanen. För att bättre belysa denna fråga bör under remisstiden utföras en studie som klarlägger konsekvenserna av de olika metoderna.
8. Särskilt yttrande av Kerstin Åswald
Beträffande tillståndsplikt utanför detaljplanelagt område är det min upp- fattning att utredningen inte tillräckligt väl visar att behovet av sänkt bygglovplikt överträffar fördelen av att kunna säkra allmänna intressen. Att kommunerna idag inte i någon egentlig utsträckning reducerat bygglovplikten ger inte heller besked om att detta verkligen varit angelä- get. Därför förordar jag ett alternativ med högre generell nivå för till- ståndsplikt än vad som föreslagits, samtidigt som jag stöder inriktningen mot en stärkt översiktsplanering.
9. Särskilt yttrande av Keith Wijkander
Jag har inga invändningar mot förslaget att systematisera skillnaden mellan bygglovsprövningens lokaliserings— och gestaltningsaspekter resp. kontrollen av byggnaders tekniska egenskapskrav.
I fråga om betänkandets andra huvudförslag, om förändringar i vad som skall kräva bygglov, kan jag emellertid inte se de fördelar med förslaget som kan motivera de omfattande förändringar av PBL-systemet som förslaget förutsätter. Jag hänvisar till sakkunnig Carl-Johan Engströms yttrande för belysning av vilka invändningar som kan riktas mot förslaget.
Jag är ense med utredaren om önskemålet att kommunerna i högre grad varierar lovplikten med utgångspunkt från vilka reella behov som finns av att bevaka allmänna intressen eller grannintressen. Att därvid slå vakt om en god byggnadskultur och om de historiska och miljömässiga kvaliteter som finns inte minst på landsbygden är en väsentlig kommunal uppgift. Med en varierad lovplikt varigenom kommunen koncentrerar sig på att hävda de allmänna intressena i de områden där de är framträdande och väl indentifierbara bör förankringen hos medborgarna för kommunens prövning stärkas.
En sådan utveckling torde bäst främjas om kommunen själv ges ansvar för att variera lovplikten utifrån den nivå som nu gäller enligt PBL. Förslaget om en radikal generell sänkning av lovplikten ökar däremot risken för att miljöns kulturvärden inte hävdas på erforderligt sätt, dvs. i de fall då kommunen inte har beredskap eller kunskapsunderlag för att rätt avväga behovet av lovplikt.
Kommittédirektiv www
Dir. 1992:104
Översyn av plan- och bygglagen, m.m. Dir. 19921104
Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26
Statsrådet "Drurdin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Utredarens förslag skall tillgodose kraven på större miljöhänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.
Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet. Sveriges förpliktelseri förhållande till EG skall beaktas. I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny byggproduktlag. Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdepar- tementet.
Bakgrund och allmänna utgångspunkter
Lagstiftningen inom plan— och byggområdet samt ifråga om hushållningen med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagrefonner en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var de- centraliseringen till kommunerna av ansvaret för den fysiska planeringen och för byggnadsväsendet.
Statens ansvar inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning av riksintressen, mellankommunala intressen samt hälso- och säkerhetsfrå- gor. De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsent- ligt förändras. Tillsynen och uppsikten från statens sida riktas nu mindre in på bevakning och kontroll av enskilda beslut i den kommunala planeringen och mer mot samråd och samverkan med kommunerna kring långsiktiga frå—
genomförandefrågor.
gor samt uppföljning av lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av länsstyrelse eller av regeringen endast i särskilt angivna fall.
Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna om ett utökat medborga- rinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader för den en- skilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också en modemi— sering och förenkling av plansystemet och att större vikt har lagts vid plan-
Nya fönasärmingar
Samhällsutvecklingen förändrar förutsättningama för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska plane- ringen och stadsbyggandet ställs bl.a. nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet om kulturvärden och på resurshushållning. Ökad uppmärk- samhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper och åt att möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-kon- ferensen om miljö och utveckling (UNCED) sommaren 1992 måste följas upp. En huvuduppgift blir att skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste samhället riktas in mot ett mer effektivt resursutnyttjande bl.a. genom återanvändning och återvinning (kretsloppsprincipen). Tillämpningen av kretsloppsprinci- pen i planering och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att kommunerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektors- övergripande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas på såväl regional som lokal nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera kom- muner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön, på kultur- värden och på hushållningen med mark- och vattenresurserna. Integrations- strävandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering av såväl miljö— krav som av reglerna för fysisk planering och byggande.
Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering och förenkling av olika regelsystem växer sig allt starkare. Dessa krav måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga all- männa intressen. Inom bostadsfinansieringsområdet pågår ett arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema samt att främja konkurrens och effektivitet.
Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala administrationen måste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses
öven Andra förändringar rör synen på hur grundläggande tjänstcproduktion
Uppdraget
bör organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljreglering och ökad privatisering är exempel på sådant som också kan påverka utform- ningen av lagstiftningen.
Samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har fått större frihet att organisera sin verksamhet. som -— utanför området för myndighetsutöv- ningen - i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- satt upphandling.
Medborgarnas växande krav på den demokratiska processen måste tillgo- doses genom förbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen av den byggda miljön.
Uppföljning, utvärdering och översyn
Uppföljningen och utvärderingen av PBL-reforrnen inleddes kort efter det att den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyftena med refor- men har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a. genom Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen på vissa viktiga punkter ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. ifråga om sådana lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheter i fråga om det stöd som PBL ger kommunerna i uppgiften att hävda miljöns kulturvärden.
En översyn av PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens grundläggande intentioner. som jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En sär- skild utredare bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angrän- sande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.
Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 15) erinrade jag om den fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. Dessa är att -— säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna. -fråmja en långsiktigt förnuftig lokalisering av bebyggelse. anläggningar
och infrastruktur samt utveckla en rik och levande stadsmiljö, _ ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen.
Lagstiftningen bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- jöhänsyn och en effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och kostnadsmcd-
vetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och underhåll av befintlig bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för den skull ställs åt sidan. Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet. Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen skall re- dovisas.
Allmänna och enskilda intressen
Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna grundläg- gande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmel- serna i PBL.
Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och en- skilda intressen beaktas (1 kap. 5 å). Gränsen mellan dessa intressen är i praktiken svår att dra på ett entydigt sätt. Många frågor som normalt be- handlas i samband med fysisk planering och byggande är av intresse från all- män synpunkt. Allmänna och enskilda intressen sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de allmänna och enskilda intres- sena —och de rättigheter och skyldigheter som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna intressena behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om lov enligt PBL.
Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsent- liga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning med naturresurserna m.m. anses vara viktiga allmänna intressen. Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt intresse.
Det är viktigt att dessa allmänna intressen preciseras och att detta tydligt framgår av lagtexten. Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas vid en awägning mellan olika enskilda intressen. Det är viktigt att grundläggande rättssäkerhetsaspekrer beaktas vid avväg- ningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika enskilda in-
tressen. Idenna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén (JU
l992:01), som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlags- skydd för äganderätten.
Jag återkommer längre fram till frågan om omfattningen och formerna för den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.
Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga allmänna intres- sen blir tillgodosedda.
Ökad miljöhänsyn
Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utform- ningen av bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens ansvar för den lokala mil- jön har i och med PBL begränsats.
Utvecklingen av och omsorgen om vår gemensamma miljö, även i en vi- dare mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven på miljö— hänsyn i planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med strävandena mot en förebyggande miljövård och en effektivare resursan- vändning baserad på kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har också stor betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförut- sättningama för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun sam- verkar i omställningen till en varaktigt hållbar utveckling och en god miljö i landets alla delar.
Den fysiska planeringen är av central betydelse i sammanhanget. Lokali- sering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv transportförsörjning. Utform- ningen av såväl befintliga som nya bostads- och arbetsområden behöver an— passas så att kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god hus- hållning med naturresurser måste främjas genom en förutseende fysisk pla- nering. Det innebär att kraven på miljöhänsyn - i den vidare mening som jag nu har beskrivit — i den fysiska planeringen måste göras tydligare.
Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlings- program för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är att problem skall förebyggas genom miljöanpassning av politiker: på olika områden. Fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem. åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturresurserna.
Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i ett senare skede kan leda till låsningar och därmed effektivitetsförluster.
Regeringen avser därför att, som ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. 1 & PBL ändras så att det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar. till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva på vad sätt reg- lerna i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.
Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna uppmärksamhet åt den miljöpåverkan som kommer från byggnader och byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) påverka utvecklingen så att vi får krav på produk- ter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste män kan ingåi ett kretslopp. Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att ut— veckla system för återanvändning och återvinning och se till att skadliga ma- terial och produkter byts ut. Jag vill peka på att omloppstiden för byggna- der — och därmed de material som ingår i en byggnad —- är förhållandevis lång, vilket kräver särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvänd-
ning och återvinning. Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen av våra städer och
tätorter sker utifrån en helhetssyn på miljöfrågorna.
Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande studeras miljösituationen och effekterna av olika styrmedel av Boverket och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.
I mindre städer och på landsbygden är miljöproblemen av delvis annan karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser—bl.a. genom fysisk planering —i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt fysisk planering bör självfallet inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa orters relativa fördel. Detta är nödvändigt för att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.
Utredaren bör mot bakgrund bl.a. av Boverkets och Naturvårdsverkets studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande be- byggelse.
I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till regeringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och hälsorisker upp- märksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas un- derlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utveck- lingsarbete inom Boverket rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. Frågor om yttre ljudstörningar behandlas av den utredare som tillkallats för att utarbeta ett förslag till samlad handlingsplan mot buller (M 199202). Riktlinjer för hur miljö- och hälsofrågor skall hanteras i planeringen behöver enligt min mening utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta hålla sig underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna att
Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvens— beskrivningar (MKB). Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget i fråga om miljökonse- kvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underla- get för beslut om planer m.m. i många fall bör förbättras. Frågan aktualise- ras också av EG:s bestämmelser på området.
Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan en verksamhet eller en åtgärd får på miljön, hälsan och hushåll- ningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen på området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). När det gäller PBL finns för närvarande inte något krav på att kommunerna skall upprätta miljökonse- kvensbeskrivningar. I propositionen 1992/93:60 med förslag till lag om änd- ring i miljöskyddslagen (19692387) m.m. föreslås dock, i syfte att uppfylla bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbe- skrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG—direkti- vet angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell till- lämpningi ärenden enligt PBL.
Värnet av vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor om bevarande av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Till- lämpningen av lagstiftningen på området visar att tolkningsutrymmet i många fall blivit alltför stort och att kulturvärdena alltför ofta inte kan häv- das mot andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturrniljöhänsynen kan ges en starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s reg— ler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.
Översiktsplanen skall ha en nyckelroll för tillämpningen av PBL och na- turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvarande erfaren- heterna. pröva om PBL:s krav i fråga om former, innehåll och redovisning be höver förändras. Möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn genom en förebygaande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör också ses över. Därutöver 'uöi belysas hur översiktsplanen kan användas för att på ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för en positiv utveckling av landsbygden och kulturlandska— pet i vid mening. Utredaren bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats.
Även om huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger på kom-
skyddskommittén.
munerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala och det re- gionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen enligt bl.a. PBL bör ses över. Även i detta avseende utgör de kommunala översiktsplanema ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur en sådan planering kan främjas.
Miljöskyddskommitténs (ME 1989:04) arbete har beröringspunkter med översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljö-
Förenkling ifråga om detaljplan och bygglov
Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i för- hållande till den äldre lagstiftningen. En studie av PBL:s tillämpning i 20 kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med Svenska kom- munförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts.
Som framgått av vad jag nu har sagt bör kraven på miljöhänsyn i vissa avseenden höjas och en'rik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering. Upp- märksamheten bör i första hand riktas in på sådana förändringar som inne- bär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den enskilde. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att ägna tid och kraft åt de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågori byggandet och plan- frågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att bedriva ett mer lång- siktigt syftande arbete. Samtidigt kan en minskad detaljreglering och en ef- fektiv planprocess leda till kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.
I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från programske- det till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Sär- skild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande frågor.
15 kap. 1 5 PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljpla- nekravet. Detalj planekravet är primärt riktat till kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 5 första stycket 2 samma lag kommunen rätt att vägra bygglovi de fall den sökta åtgärden bedöms kräva dctaljplanläggning. Den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även om det borde ha varit möjligt att avgöra ärendet direkt med stöd av 2 kap. PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor bety- delse för den enskilde. Utredaren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med pröv- ningen av bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva
preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning.
Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att reglera använd- ningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som utarmat vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns anledning över- väga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det samman- hanget bör också övervägas användningen av bestämmelser beträffande ut- formningen av byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hän- syn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmel- ser som styr utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 & PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga vilka ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga 'och lämpliga.
Efter en ändring i 5 kap. 7 & PBL (prop. 1991/92:51, BoU 10, rskr. 112) får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detaljplaner till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurrensen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör där- för belysa möjligheterna att ändra gällande planeri syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln.
Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet för byggandet bör vara utformat så att deti största möjliga utsträckning un- derlättar konkurrens mellan olika byggherrar och entreprenörer och upp— muntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör ut- formas så att de så långt möjligt ger utrymme för olika tekniska lösningar. Tillstånds- och kontrollreglerna bör vara utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta användningen av företagens egna kvalitetssäk- ringssystem.
Regeringen har nyligen — till följd av EES-avtalet - föreslagit riksdagen en ny byggproduktlag (prop. 1992/93:55) i syfte att genomföra EG:s bygg- produktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna byggpro- duktlagen och PBL måste nu ses över. PBL:s tekniska egenskapskrav på byggnader m.m. bör flytt.-is över till hyggprodukthgen. Därvid. kommer frå- gan om bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller inga regler om bygg- lov. Utredaren bör lämna förslag på hur tillsynen och kontrollen lämpligen utformas i framtiden.
Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av byggnads- arbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska kontrollen och till- synen bör vara så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena
utan att vara beroende av att awakta ett slutligt beslut från berörda myndig- heter. Samtidigt bör han — för att inte tvingas ta alltför stora risker — ha en möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i frågor som samhället har ansvar för.
Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt träds för när. Det är således ange- läget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden un— derlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglov- sprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan — t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer - finns behov av en striktare bygglovsprövning bör detta upp- märksammas av utredaren.
Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behö- ver bibehållas inom sådana detalj planeområden där bebyggelsen redan i pla- nen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren bör beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47) Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.
Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effek- ter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ök- ning av antalet äldre personer över 80 år som sker under det närmaste decen- niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag som lagts fram av Handikapputredningen i betänkandet (SOU 199252) Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närva- rande.
Ett annat viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. planprocessen. Sverige har vid en internationell jämförelse en kort och ef- fektiv planprocess. Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare ef— fektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s fö.farandercgler tillämpas och om det i=PBL eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hante- ringen av planer och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även be— stämmelserna om kommunikation med berörda — kungörande och annonse— ring — liksom om delgivning efter antagandet bör ses över.
Bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas är omfat- tande. Från reglerna om detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt
(199lz900).
planförfarande, vilket kan användas om planförslaget är av begränsad bety- delse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktspla- nen (5 kap. 28 & PBL). Undantagen innebär i huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvaras. Utredaren bör, med hänsyn till demo- kratiska krav och de verkningar för offentliga organ och enskilda som planer får, pröva om det är möjligt och lämpligt att i ökad utsträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid övervägas. De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör
också uppmärksammas.
Även samrådsförfarandet behöver granskas från effektivitetssynpunkt. Medborgarinflytandet bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som Boverket överlämnade till regeringen hösten 1990, visar att ett väl genom- fört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. Utreda- ren bör undersöka bakgrunden till de stora skillnader som för närvarande råder mellan olika kommuner i detta hänseende och därvid överväga ivilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation av beslut en- ligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och kommunallagen
Medborgarinflytande
Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i samhälls- debatten är grunden för demokratin. De senare "årens debatt i bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten på frågan om medborgarnas insyn i och inflytande på den fysiska planeringen.
Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör nu ses över. Utredaren bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för reformen och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i planeringen. utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdri- vande. Som' nämnts finns det stora effektivitetsvinster att hämta i att med- borgarna kommer in tidigt [ planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig informations— och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utveck- lat programstadium till en detaljplan eller en fördjupning av översiktspla- nen. kan underlätta processen och höja kvaliteten isåväl beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna. Alternativa former för
samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen av miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta sam— rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet.
Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder på att överklagan- deinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarin- flytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att över- klaga beslut om planer m.m. bör nu ses överi syfte att effektivisera och tyd- liggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rät- tighetskommittén.
En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploate- ringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan kom- mun och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med natur- resurser m.m., kan i viss mån ändra förutsättningama för planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att markpnsutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommu- nala kostnader övervältras på exploatören på ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgörelser. Förhållandena i andra länder bör stude—
ras.
Statlig kontroll
Ett grundläggande syfte med PBL är som nämnts att kommunerna med bindande verkan skall kunna besluta i frågor som rör den lokala miljön. Sta- ten utövar sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen dels. deltar i pågående planeringsarbete genom samråd. dels i vissa angivna fall på eget initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länssty— relsen kommunens beslut efter överklagande.
Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 & PBL utövas alltså i första hand av länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens bestut om det kan befaras att ett riksintresse eniigt naturresui'slagcn inte till- godoses, att frågor om användningen av mark- och vattenområden som an- går flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att bebygg- else blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till beho- vet av skydd mot olyckshändelser. Genom att tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna
intressen ligger på länsstyrelsen, har denna givits en självständig roll iförhål- lande till regeringen.
Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen av både kommunen och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga. Om regeringen anser att den bör agera för att värna riksintressen, har den i vissa begränsade fall möjligheter att ge kommunen ett planföreläggande en- ligt 12 kap. 6 & PBL. Prövningsgrunden hälsa och säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal samordning bl.a. genom att brister vad gäller hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande.
Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och hushållningen med na- turresurser har behandlats på ett tillfredsställ ande sätt i den kommunala pla- neringen och i länsstyrelsens prövning av planer. Vissa sektorsmyndigheter har vidare framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer som enligt sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtag- ligt.
Också i andra sammanhang aktualiseras problemen när kommunen i sin planering enligt PBL skall tillgodose intressen som rör hushållningen med naturresurser och där staten är huvudman för eller annars har väsentliga in- tressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga investeringar i an- läggningar, väg- eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senare skeden.
! regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats att frågan om riksintressen eller andra allmänna intressen sällan kan prövas av regeringen på talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är nämligen att omfatt- ningen av regeringens prövning av överklaganden styrs av den klagandes yr- kanden. Vidare kan en enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut om inte den klagande själv är direkt berörd av beslutet.
Som jag nyss nämnde kan regeringen som en yttersta åtgärd förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen eller mellankommunal sam- ordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instru- ment i de flesta fall där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas i kommunal planering, eftersom det lika ofta står ett lokalt intresse av en exploatering mot ett övergripande statligt bevarandeintresse. Planföreläggande underlättar inte heller en dia- log i frågor där olika intressen står mot varandra.
Grundtanken i PBL om den kommunala sj älvstyrelsen på planområdet ta- lar för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen. Erfaren- heterna av tillämpningen av PBL talar dock för att formerna för regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor nu bör ses över. Stor vikt
Imausordningen för överklagande
bör läggas vid kraven på effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga sådana alternativ som innebär att frågor om riksintressen eller andra väsent- liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen som i särskilda fall ger regeringen möjlighet till ti- diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits till naturresurslagen.
Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lag- stiftning — t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. — kan behöva bely- sas och övervägas.
Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ären- den. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag vad gäller sådan avlastning har redovisats i promemorian (Ds 1991 :84) Plan- och byggnämnd. Jag anser dock att dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bak- grund av den översyn i övrigt av PBL som utredaren har att göra. Det är därvid viktigt att den svenska lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan rege- ringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del sam- råda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag till hur regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsord- ning bör eftersträvas. Det bör påpekas att gränsdragningen mellan rättsfrå- gor och lämplighetsfrågor inte är ett problem som är specifikt för svensk lag- stiftning. De kontinentala modellerna är därvid särskilt intressanta från svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på existensen av för- valtningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. Utredaren bör hålla sig underrättad om de ställningstaganden som görs med anledning av Domstolsutredningens betänkande (l991:106) Domstolarna inför 2000-talet som för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Ut- redarens förslag i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda krav på snabb het och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och
byggområdet.
Övrigt När kommunen i egenskap av huvudman för allmänna platser skall an- lägga eller förbättra gator m.m. får kommunen besluta att kostnader för så-
dana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband med översy- nen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjlig- heterna till förenklingar bör övervägas. I samband med bygglov får i vissa fall en planavgift tas ut för att täcka kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt håll har det riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda tiden mellan kom- munens arbete med planerna och ersättningen för detta och svårigheter att få en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete. Även reglerna om planav— gift bör nu ses över.
Tidplan, arbetsformer m.m.
Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga om samordning av reg- lerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 april 1993. Överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga om detaljplan, miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om den statliga kontrollen bör redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast
den 31 mars 1994. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär-
skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 198425), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa verksamhe- tens rcgionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992150).
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planlägg— ning. markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen ( l976:119) — med uppdrag att se över plan- och bygglagen, m.m. samt att besluta om sakkunniga, experter,_sekreterare och annat biträde åt utre-
daren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
KUNGL. BIBL. 1993 ll 17
Kronologisk förteckning
l. Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. - Utformning av ett nytt resurstilldelrungssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och smäskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. böneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. l 1. Socialförsäkringsregister. S. 12. Värdhögskolor — kvalitet — utveckling - huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi— kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21 . Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen — en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27. Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo.
34. Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju. 36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37.1ustitiekanslem. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri— och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41 . Folk- och bostadsräkning är 1990 och i framtiden. Fi. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskatmingen. Fi. 45.Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. 46.Vissa kyrkofrägor. C. 47. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 49. Ett år med betalningsansvar. S. 50. Serveringsbestämmelser. S. 51.Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M. 52. Ersättning vid arbetslöshet. A. 53.Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. 54. Utvisning på grund av brott. Ku. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 56. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. UD. 57. Beskattning av fastigheter, de] l — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 59. Ny marknadsföringslag. C. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 61.Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. S. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 63. Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU l993:21). Ju. 64. Frågor för folkbildningen. U. 65. Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. 66. Lag om införande av miljöbalken. M. 67. Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD—program 92. M. 68. Elkonkurrens med nåtmonopol. N.
Kronologisk förteckning
69. Revisorerna och EG. N. 70. Strategi för småföretagsutveckling. N. 71 .Organisationernas bidrag. C. 72. Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C. 73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74. Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskattefrägor II, — offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkställighet av fängelsestraff. Ju. 77.Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.C . 78. Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. 79. Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. M. 80. Statsförvaltningen och EG. Ju. 81.Översyn av arbetsmiljölagen. A. 82. Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. S. 83. Statistik och integritet, del 1 — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. Fi. 84. Innovationer för Sverige. N. 85. Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. U. 86. Amningsvänliga sjukhus — för att skydda, stödja och främja amning. S. 87. Beredskapslagring av olja. N. 88. Produktsäkerhetslagen och EG. C. 89. Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. Fö. 90. Lokal demokrati i utveckling. C. 91 . Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. — En kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag. S. 92. Den centrala polisorganisationcn. Ju. 93. Vårdens svåra val. S. 94. Anpassad kontroll av byggandet. M.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Polisens rättsliga befogenheter. [60] Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande
Ökat personval (SOU 1993:21). [63] Verkställighet av fängelsestraff. [76] Statsförvaltningen och EG. [80] Den centrala polisorganisationen. [92]
Utrikesdepartementet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [1] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56]
Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42] Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. [89]
Solcialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bcnsodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5l Soc ialförsäkringsregister. [1 1] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31] Hälso— och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38] Ett år med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. [61] Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps- översikt. [82] Amningsvänliga sjukhus — för att skydda, stödja och främja amning. [86] Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls- arbuete. — En kunskapsöversikt och ett diskussions- undlerlag. [91] Vårdens svåra val. [93]
___—___—
Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]
Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. Bilagor. [16]
Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsräds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk— och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kostnadsutjämning mellan kommuner. [53] Beskattning av fastigheter, del 1
— Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57]
Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Vissa mervärdeskattefrägor II. — offentlig verksamhet m.m. [75] Statistik och integritet, del 1 — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. [83]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.
— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Frågor för folkbildningen. [64] Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. [85]
J ordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.
[6] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Atgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]
Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Översyn av arbetsmiljölagen. [81]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen— en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning på grund av brott. [54]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69]
Strategi för småföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige. [84] Beredskapslagring av olja. [87]
Civildepartementet
Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72]
Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.[77] Produktsäkerhetslagen och EG. [88] Lokal demokrati i utveckling. [90]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. [51] Handlingsplan mot buller.
Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD—program 92. [67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78]
Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. [79] Anpassad kontroll av byggandet. [94]