Beslut vid regeringssammanträde 1994-09-08

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att överväga om möjligheter skall införas att genomföra nyval av fullmäktige vid större ändringar i den kommunala indelningen.

Bakgrund

Bestämmelser om möjlighet till nyval av kommunfullmäktige vid indelnings- ändringar fanns i den fram till den 1 juli 1979 gällande lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (KIL). I 14 § fanns regler för de fall som inte innebar någon nybildning av kommun, medan 18 § reglerade förhållandena då en ny kommun bildades.

Enligt 14 § KIL kunde regeringen besluta att nyval av kommunfullmäktige skulle ske i den ökade eller minskade kommunen. Valet avsåg tiden till utgången av det år då allmänna val nästa gång skulle äga rum. Regeringen fick beträffande den ökade eller minskade kommunen också förordna, att uppdragen för ledamöter och suppleanter i kommunstyrelsen och övriga nämnder eller i någon eller några av dem skulle upphöra när den nya indelningen trädde i kraft samt att nytt val dessförinnan skulle verkställas av de nya fullmäktige.

Enligt KIL skulle länsstyrelsen före viss tidpunkt bestämma dag för valet samt förordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och föra ordet till dess ordförande hade valts. Länsstyrelsen kunde därvid också enligt bestämmelser i vallagen (1972:620) förordna om kommunens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av bestämmelserna om tid för meddelande av sådant förordnande.

Om en indelningsändring innebar att en ny kommun bildades skulle ett nytt kommunfullmäktige alltid väljas. När en eller flera mindre kommuner lades samman med en väsentligt större kommun betraktades dock detta i allmänhet inte som en nybildning. Indelningsändringen gavs i stället innebörden att den större kommunen bestod som en vidgad kommun.

Enligt 18 § KIL skulle val av fullmäktige i nybildad kommun förrättas så fort detta kunde ske under året innan indelningsändringen skulle träda i kraft. Även i dessa fall skulle länsstyrelsen fatta beslut om tid för valet samt besluta om motsvarande förordnanden.

Från år 1970, då treåriga mandatperioder och gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val infördes och fram till det att 1979 års indelningslag trädde i kraft förrättades inte något nyval i samband med indelningsändring. Detta undvek man genom att ändringarna sattes i kraft endast vid årsskifte efter allmänna val.

I dag regleras förfarandet vid indelningsändringar i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen). Lagen innehåller inte några regler som möjliggör nyval vid kommundelningar eller andra ändringar i kommunindelningen.

Indelningslagskommittén fick år 1974 i uppdrag att göra en översyn av indelningslagstiftningen i materiellt hänseende. En av de frågor som berördes i direktiven var möjligheten att förordna om nyval. I det betänkande som kommittén lämnade - Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar (SOU 1978:32) - föreslog man att möjligheterna att förordna om nyval inte skulle föras över till den nya lagen. Som skäl härför anfördes dels de korta mandatperioderna, dels att indelningsändringar inte heller i framtiden torde förekomma särskilt ofta. Vidare åberopades att extra val är dyra och besvärliga samt det förhållandet att nyvalsförordnanden inte hade förekommit under 1970-talet.

Möjlighet för regeringen att förordna om sammanläggningsdelegerade infördes 1965 genom dels ändring i KIL, dels i en särskild lag (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade. Vid nybildning av kommun skulle sammanläggningsdelegerade alltid utses. Även vid andra större indelningsändringar förekom att sammanläggningsdelegerade utsågs. Härigenom fick man ett organ som bättre än de gamla fullmäktige kunde företräda kommunen enligt den nya indelningen.

I samband med den översyn som gjordes av indelningslagstiftningen år 1979 ersattes också 1965 års lag om kommunala sammanläggningsdelegerade med en lag (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Den nya lagen innebar främst en anpassning i materiellt, språkligt och lagtekniskt hänseende till 1977 års kommunallag. Den ändrade benämningen på delegeradeorganet berodde på att indelningsdelegerade skall utses vid varje indelningsändring som är så omfattande att de gamla fullmäktige inte är tillräckligt representativa för kommunen enligt den nya indelningen och således inte enbart vid sammanläggning.

Lokaldemokratikommittén hade enligt sina direktiv (dir. 1992:12) bl.a. till uppgift att analysera gällande regler och former för kommundelningar samt, om man fann det befogat, lämna förslag till sådana ändringar som kunde underlätta framtida kommundelningar.

I sitt slutbetänkande, Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90), konstaterade kommittén att det enda reformbehov som man i dag kunde peka på var ett återinförande av möjligheten för regeringen att förordna om nyval till fullmäktige i samband med en delning av en kommun. Detta under förutsättning att beslut senare skulle fattas om förlängning av mandatperioderna till fyra år. Kommittén ansåg dock att möjligheten att förordna om nyval borde begränsas på så sätt att ett sådant förordnande endast får göras om regeringens beslut om delning meddelas minst tre år före nästa ordinarie val. Eftersom de politiska partierna vid denna tidpunkt ännu inte blivit överens om en förlängning av valperioden lämnade kommittén inte något preciserat lagförslag i denna del.

I sina överväganden anförde kommittén bl.a. följande. Det finns ofta en stor entusiasm och ett stort engagemang bland de lokala politikerna och medborgarna både i samband med att man verkar för en kommundelning och vid själva delningsbeslutet. Med fyraåriga mandatperioder riskerar den tid som förflyter mellan ett beslut om delning och valet samt själva delningen att bli så lång att en del av den entusiasm och det engagemang som så väl behövs i inledningsskedet lätt kan gå förlorad.

Endast ett fåtal av remissinstanserna kommenterade vad kommittén anförde i denna del. I stort sett alla var dock positiva till att återinföra möjligheten till nyval.

En remissinstans, Kammarkollegiet, ansåg dock att det inte fanns skäl att begränsa regeringens möjlighet att förordna om nyval på det sätt kommittén föreslagit. Kollegiet ansåg att det i stället borde ankomma på regeringen att från fall till fall bedöma om förutsättningar finns för ett sådant förordnande.

I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) som antogs av riksdagen i juni 1994, berörs frågan om nyval vid kommundelningar. Enligt propositionen finns det ett klart lokaldemokratiskt intresse av att en beslutad indelningsändring kan träda i kraft så fort som det är praktiskt möjligt, men anges det, flera aspekter bör dock utredas närmare, bl.a. bestämmelserna om att utse indelningsdelegerade och bestämmelserna i vallagstiftningen.

Riksdagen har numera fattat ett första vilande beslut om att ordinarie allmänna val fortsättningsvis skall hållas vart fjärde år i stället för som i dag vart tredje år. Ett andra beslut skall fattas i höst av den nyvalda riksdagen. Ändringen av valperioden gäller även för val av fullmäktige i kommuner och landsting. Beslutet innebär att valperioden blir fyra år redan efter 1994 års val (prop. 1993/94:115, bet. 1993/94:KU44, rskr. 1993/94:315).

Utredaren skall mot bakgrund av bl.a. lokaldemokratiska aspekter överväga behovet av att kunna genomföra nyval mellan ordinarie val i samband med kommunala indelningsändringar. Om utredaren finner det befogat att införa sådana möjligheter skall förslag till lagregler utarbetas. Möjligheten att förrätta nyval skall omfatta såväl kommun- delningar som sammanläggningar av kommuner samt andra större indelnings- ändringar. Förslag till de eventuella ändringar som därvid behöver göras av bestämmelserna i lagen om kommunala indelningsdelegerade och i vallagstiftningen skall också lämnas.

Utredaren skall också närmare analysera om de regler som föreslås om regeringens möjligheter att förordna om nyval bör innefatta en begränsning till en viss tidpunkt mellan ordinarie allmänna val eller om de bör utformas så att det skall ankomma på regeringen att från fall till fall bedöma om förutsättningar finns för ett sådant förordnande.

För utredningen skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1995.