SOU 1978:32

Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Den 27 september 1974 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för kommunde- partementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att göra en översyn av lagen (19191293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 7 oktober 1974 som sakkunniga regeringsrådet Stig Nordlund, riksdags- ledamoten Kerstin Andersson i Hjärtum, kommunalrådet Ing-Marie Hans- son, riksdagsledamöterna Thure J adestig, Ove Karlsson och Karl Leuchovius samt dåvarande riksdagsledamoten Olle Westberg. Departementschefen förordnade Nordlund att vara de sakkunnigas ordförande.

De sakkunniga har antagit namnet indelningslagskommittén. Till experter åt kommittén förordnades den 12 maj 1975 kammarrådet Agnar Arfvidson, sektionschefen Helge Dahlberg och biträdande professorn Fritz Kaijser.

Den 8 november 1974 förordnades regeringsrättssekreteraren Peder Törn— vall att vara sekreterare åt kommittén. Den 3 november 1975 förordnades numera byrådirektören Gunnar Hermanson att vara biträdande sekreterare åt kommittén.

Kommittén överlämnar sitt betänkande Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar.

Kommitténs arbete är härmed slutfört.

Stockholm i maj 1978

Stig Nordlund Kerstin Andersson lng-Marie Hansson Thure Jadestig Ove Karlsson Karl Let/ehovius Olle Westberg

/ Peder Törnval/

Gunnar Hermanson

4. Lag om ändring 1 kommunallagen (1977: 179)

Lag om ändring 1 lagen (1961. 436) om församlingsstyrelse

Lag om ändring | vallagen (1972: 620) . . .

Lag om ändring 1 lagen (1972: 704) om kyrkofullmäktigval

8. Lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring 1 rikets indelning i kommuner. landstingskommuner och församlingar

9. Lag om upphävande av vissa författningar om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen . . . . . 10. Förordning om ändring i kungörelsen (1966:568) om överläm- nande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning 11. Förordning om ändring i kungörelsen (1947:921) om expediering av beslut angående ändring i rikets indelning m. m.

9.05”

Sammanfattning

1. Utredningsuppdraget och utredningsarbete! 1.1 Direktiven . 1.2 Arbetets bedrivande

2 Historisk översikt

2.1 Inledning . . .

2.2 Rätt kommunstorlek m. m.

2.3 Indelning och indelningspraxis . . . . 2.4 Kommunindelning och kommunal demokrati m.m. 2.5 Utvecklingen 1 andra länder

3. Grundläggande synpunkter

4 Plan/ör länets indelning i kommuner 4.1 Nuvarande ordning 4.2 Länsplaneringen

4.3. Synpunkter från länsstyrelser och kommuner

21 25 26 28 31

32

33

33

34

37

51 51 52

55 55 55 59 66 68

71

79 79 82 84

4.4 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5 Förutsättningar/ör inde/ningsändring . . . . . . . . . 89 5.1 Nuvarande ordning m. m. . . . . . . . . . . . . . 89 5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.1.2 De allmänna förutsättningarna . . . . . . . . 90 5.1.3 De kvalificerade förutsättningarna . . . . . . . 91 5.1.4 Ortsbefolkningens inflytande . . . . . . , . . 94 5.2 Synpunkter från länsstyrelser och kommuner . . . . . . 96 5.3 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6 Undersökning om befolkningens inställning . . . . . . . 103 6.1 Kommunala folkomröstningar och opinionsundersökningar . 103 6.1. 1 Gällande rätt m. m. . . . . . . . . . 103 6.1.2 Omröstningar m.m. i indelningsfrågor . . . . . 107 6.2 Enskilda opinionsundersökningar m. m. . . . . . . . . 110 6.3 Undersökning om befolkningens mening i utredningen av ett indelningsärende . . . . . . . . . . . . . . . . 114 6.4 Överväganden . , . . . . . . . . . . . . . . . 115 7 Decentra/isering av beslut och utredning . . . . . . . . 119 7.1 Nuvarande ordning m. m. . . . . . . . . . . . . . 119 7.1.1 Beslutanderätten . . . . . . . . . . . . . 119 7.1.2 Utredningsansvaret . . . . . . . . . . . . 120 7.2 Synpunkter från länsstyrelser och kommuner . . . . . . 122 7.2.1 Beslutanderätten . . . . . , . . . . . . . 122 7.2.2 Utredningsansvaret . . . . . . . . . . . . 123 7.3 Överväganden . . . . . . _ . . . . . . . . . . 124 7.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . 124 7.3.2 Beslutanderätten . . . . . . . . . . . . . 127 7.3.3 Utredningsansvaret . . . . . . . . . . . . 130 8 Ekonomisk reg/ering . . . . . , . . . . . . . . . 133 8.1 Nuvarande ordning m.m. . . . . . . . . . . . . . 133 8.1.1 Gällande bestämmelser . . . . . . . . . . . 133 8.1.2 Avtal om ekonomisk reglering . . . . . . . . 137 8.2 Överväganden . . . _ . . . . . . . . . . . . . 139 9 Indelningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutande- rätten vid sådan ändring . . . . . . . . . . . . . . 145 9.1 Nuvarande ordning m.m. . . . . . . . . . . . 145 9.1. 1 Indelningsändrings ikraftträdande . . . . . . 145 9.1.2 Nyval av kommunfullmäktige vid indelningsändring m. m.. . . . . . 146 9.1.3 Den kommunala beslutanderätten vid indelningsänd- ring . . . . . . . . . . . . . . . 143 9.2 Synpunkter från länsstyrelser och kommuner . . . . . . 154

9.2.1 Indelningsändringsikraftträdande . . . . . . . 154

9.3

10 10.1 10.2

11 11.1 11.2 12

12.1 12.2 12.3

13 13.1

13.2 13.3

13.4 13.5

13.6 13.7

13.8

13.9

9.2.2. Nyval av kommunfullmäktige vid indelningsändring

m.m. . . . .

9. 2. 3 Den kommunala beslutanderätten vid indelningsänd- ring

Överväganden

9.3.1 Indelningsändrings ikraftträdande . . . .

9.3.2 Nyval av kommunfullmäktige vid indelningsändring m.m. . . . . . . .

9.3.3. Den kommunala beslutanderätten vid indelningsänd- ring

Ändringar i den Iandstirrgskommuna/a indelningen Nuvarande ordning Överväganden

Kyrkliga indelningsändringar Nuvarande ordning Överväganden

Ändring i kommunal och kyrklig indelning i samband med fastig- hetsbi/dning

Gällande rätt m. m. . . .

Synpunkter från lantmäteriverket

Överväganden

Specia/motivering . . . . . . . . Förslaget till lag om ändring i rikets indelning i kommuner landstingskommuner och församlingar . . Förslaget till lag om kommunala indelningsdelegerade . Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga sammanläggningsdelegerade .

Förslaget till lag om ändring 1 kommunallagen (1977. 179) Förslaget till lag om ändring 1 lagen (19611436) om församlings- styrelse .

Förslaget till lag om ändring 1 vallagen (1972: 620)

Förslaget till lag om ändring 1 lagen (1972: 704) om kyrkofullmäk- tigval . . . . . . . Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring 1 rikets indelning 1 kommuner,landstingskommuneroch församlingar . . . . . . . . . . Förslaget till lag om upphävande av vissa författningar om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indel- ningen

13.10Förslaget till förordning om ändring' 1 kungörelsen (1966: 568) om

överlämnande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning

13. llFörslaget till förordning om ändring' | kungörelsen (1947: 921)om

expediering av beslut angående ändring i rikets indelning m. m.

155 155 157 157 161 162 169 169 173 177

177 182

189 189 196 199 205

205 226

239 241

241 241

243

243

246

247

247

Bilagal Kommitténsdirektiv . . . . . . . . . . . . . . 249

Bilaga 2 Enkät till länsstyrelserna . . . . . . . . . 253 Bilaga 3 Avtal om ekonomisk reg/ering vid delning av Olands kommun 255

Bilaga4$ummary..................267

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Ändring i indelningen i kommuner Förutsättningar för indelningsändring

1 & Regeringen får förordna om ändring i rikets indelning i kommuner. om ändringen kan antagas medföra bestående fördel för kommun eller del av kommun eller annars från allmän synpunkt. Därvid får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

Vid prövning av fråga om indelningsändring skall särskild hänsyn tagas till önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs av indelnings- ändringen. Om ändringen innebär att kommun delas eller att del av kommun överförs till annan kommun, skall särskild hänsyn också tagas till ortsbe- folkningens önskemål och synpunkter.

Z Q' Om osäkerhet råder beträffande gränsen för kommuns område, förordnar regeringen om gränsens rätta sträckning.

35 Kammarkollegiet får förordna om indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsför- hållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommu- ner.

4 & Kammarkollegiet får avslå ansökan om indelningsändring. om kammar- kollegiet finner att ändringen inte bör komma till stånd.

55 Talan mot kammarkollegiets beslut enligt 3 eller 4 & förs hos regeringen genom besvär.

Ekonomisk reglering m. m.

6 & När kommun delas skall de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen regleras. När del av kommun

överförs till annan kommun skall sådan reglering ske, om kommunal tillgång eller förbindelse, som kan hänföras till den delen, bör överföras till den andra kommunen eller om det finns särskilda skäl till reglering. Reglering skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela kommunens förmögenhet eller del av denna.

Regleringen fastställs av regeringen när förordnande om indelningsänd- ringen meddelas. Om kommunerna är ense om regleringen, bör denna fastställas i enlighet härmed.

75 Om vid fördelning av tillgångar och förbindelser kommun tilläggs större del av tillgångarna eller förbindelserna än som följer av grunden för regleringen, skall utjämning ske i pengar. Regeringen får bestämma att utjämningsbelopp skall betalas på en gång eller fördelas på två eller flera år.

85 Om inte annat har bestämts vid ekonomisk reglering enligt 6 5. övergår kommuns ansvarighet för borgensförbindelser och liknande åtaganden. som berör invånare, fastighet eller verksamhet inom område som skall skiljas från kommunen, till den kommun vari området efter indelningsändringen skall ingå.

95 När kommun sammanläggs med annan kommun övergår kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till den sammanlagda kommunen.

105 Om kommuns ekonomiska ställning försämras genom indelningsänd- ring, lår regeringen bestämma att annan kommun som har fördel av ändringen skall bidraga till den förstnämnda kommunens utgifter i skälig utsträckning. Detsamma gäller om kommun på grund av indelningsändring får kostnader för ordnande av sin förvaltning, till vilka annan kommun skäligen bör bidraga. Regeringen får bestämma att bidraget skall utgå på en gång eller under en viss övergångstid.

11 5 Kommunala författningar skall i den mån det behövs snarast möjligt efter förordnande om indelningsändring anpassas till den nya indelningen. Till dess detta har skett gäller sådana författningar i tillämpliga delar inom samma område som före indelningsändringen.

Indelningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutanderätten vid sådan ändring

125 Indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i förordnande om ändringen. Är ändringen av sådan omfattning. att kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäk- tige. träder ändringen i kraft den Ijanuari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Förordnande om annan indelningsändring än som avses i 3 5 meddelas senast ett år före ikraftträdandet. Om det finns synnerliga skäl, får förord- nande meddelas vid senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet.

135 Sedan indelningsändring har beslutats eller, om indelningsdelegerade skall utses enligt 17 5, sedan delegerade har valts, kan kommun enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

145 Under tiden mellan förordnande om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses enligt 17 5, valet av delegerade och ändringens ikraftträdande, skall beslutanderätt som tillkommer kommun- fullmäktige utövas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för kommun enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor, som uteslutande avser denna kommun och som icke sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdan- det.

15 5 I fråga om rätten att företräda de kommuner som berörs av indelnings- ändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att kommunfullmäktige i varje kommun företräder denna kommun enligt såväl den äldre som den nya indelningen, om inte annat följer av 16 eller 17 5.

165 Om indelningsändring skall träda i kraft den Ijanuari året efter det år då val i hela riket av kommunfullmäktige har ägt rum, skall de nyvalda fullmäktige i kommun som bildas genom sammanläggning av kommuner även företräda dessa kommuner enligt den äldre indelningen. Innebär ändringen att kommun delas, får regeringen förordna att kommunen enligt den äldre indelningen under tiden till dess ändringen träder i kraft skall företrädas av de gamla fullmäktige och att deras tjänstgöring först då skall upphöra.

175 Innebär indelningsändring att ny kommun bildas eller är ändringen annars av sådan omfattning att kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, skall regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelege- rade. från det dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om sådana delegerade finns bestämmelser i lagen ( 1 979:000) om kommunala indelningsdelegerade.

185 För beredning och verkställighet av ärenden avseende kommunen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och beredningar i kommun, som berörs av indelningsändringen.

195 Besvär över beslut, som efter förordnande om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses, efter valet av delegerade fattas av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd, anförs enligt 7 kap. 15 kommunallagen (1977zl79). Besvär får anföras, förutom av medlem av kommunen, även av annan kommun som berörs av indelningsändringen och medlem av sådan kommun. Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på motsvarande satt.

Förfarandet

205 Fråga om ändring i kommunal indelning kan väckas av kommun eller medlem av kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökan om sådan ändring skall inges till kammarkollegiet. Fråga om indelningsändring kan också väckas av länsstyrelsen genom anmälan hos kammarkollegiet eller på eget initiativ upptagas av regeringen eller kammarkollegiet.

2151 ärende om indelningsändring skall kammarkollegiet verkställa behövlig utredning eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt länsstyrelsen att verkställa utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får kammarkollegiet uppdraga åt särskild utredare att verkställa utredningen.

225 Utredning som avses i 21 5 skall omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. Om ändring i kommunal indelning, som utredningen avser, bör föranleda ändring också i annan indelning, skall utredningen omfatta även sådan ändring.

235 Statliga och kommunala myndigheter skall i skälig omfattning lämna upplysningar och biträde, när det begärs av den som verkställer utred- ningen.

245 Särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning till indelnings- ändring i fall som avses i l 5 andra stycket skall ske när det finns skäl därtill. Om utredare finner skäl till sådan undersökning, skall han anmäla detta till kammarkollegiet. som beslutar i frågan. Länsstyrelsen får besluta om sådan undersökning i ärende som länsstyrelsen utreder. Undersökning som avses i första stycket skall verkställas av länsstyrelsen och kan ske genom anordnande av omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen får därvid anlita valnämnden i kommu- nen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom eller kommunfullmäktige motsätter sig att nämnden anlitas.

25 5 Om utredningen visar att ändring i kommunal indelning bör komma till stånd, skall förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter, vartill ändringen kan ge anledning.

Om ändring behövs i annan indelning, skall förslag upprättas även till

. sådan ändring.

265 Den myndighet som handhar utredning enligt denna lag får besluta att kostnad för utredningen skall förskjutas av sökanden eller av allmänna medel. Den myndighet som meddelar slutligt beslut i ärendet får förordna att kommun, som har fördel av beslutad indelningsändring, eller sökande skall helt eller delvis återbetala förskjuten utredningskostnad.

2 kap. Ändring i indelningen i landstingskommuner

1 5 Regeringen får förordna om ändring i rikets indelning i landstingskom- muner. Därvid får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

Kammarkollegiet får dock förordna om indelningsändring som bör ske med anledning av sådan ändring i den kommunala indelningen som avses i 1 kap. 3 ?.

Om sambandet mellan den landstingskommunala indelningen och läns- indelningen gäller vad som är föreskrivet i kommunallagen (1977:179).

25 Kammarkollegiet får avslå ansökan om indelningsändring, om kammar- kollegiet finner att ändringen inte bör komma till stånd.

35 Talan mot kammarkollegiets beslut enligt 1 5 andra stycket eller 2 5 förs hos regeringen genom besvär.

45 I fråga om ekonomisk reglering vid indelningsändring tillämpas 1 kap. 6—10 55 på motsvarande sätt.

5 5 Indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i förordnande om ändringen.

Förordnande om annan indelningsändring än som avses i 1 5 andra stycket meddelas senast ett år före ikraftträdandet. Om det finns synnerliga skäl, får förordnande meddelas vid senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet.

65 Sedan indelningsändring har beslutats, kan landstingskommun enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

75 Under tiden mellan förordnande om indelningsändring och ändringens ikraftträdande skall beslutanderätt som tillkommer landstinget utövas av företrädare för landstingskommun enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för landstingskommun enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor, som uteslutande avser denna landstingskommun och som icke sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

8 5 I fråga om rätten att företräda de landstingskommuner som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att landstinget i varje landstingskommun företräder denna landstingskommun enligt såväl den äldre som den nya indelningen.

95 Besvär över beslut,som efter förordnande om indelningsändring fattas av landstinget, förvaltningsutskottet eller annan landstingskommunal nämnd, anförs enligt 7 kap. 1 5 kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras, förutom av medlem av landstingskommunen. även av annan landstings- kommun som berörs av indelningsändringen och medlem av sådan lands-

tingskommun. Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på motsvarande sätt.

105 Fråga om ändring i landstingskommunal indelning kan väckas av landstingskommun eller medlem av landstingskommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökan om sådan ändring skall inges till kammarkolle- giet. Fråga om indelningsändring kan på eget initiativ upptagas av regeringen eller kammarkollegiet.

11 5 I ärende om indelningsändring skall kammarkollegiet verkställa behövlig utredning. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får kammarkollegiet uppdraga åt särskild utredare att verkställa utredningen.

125 I fråga om utredningen tillämpas ] kap. 22. 23, 25 och 26 55 På motsvarande sätt.

3 kap. Ändring i indelningen i församlingar

] 5 Med församling avses i denna lag territoriell församling.

25 Vid ändring i församlingsindelningen tillämpas ] kap. 1—10 55 på motsvarande sätt.

35 indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i förordnande om ändringen. Är ändringen av sådan omfattning, att försam- ling enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kyrkofull- mäktige, och skall ej enligt särskilt förordnande församlingens beslutanderätt utövas på kyrkostämma, träder ändringen i kraft den 1 januari året efter det år då va] i hela riket av fullmäktige har ägt rum, om inte förordnande enligt 85 meddelas.

När regeringen med stöd av 2 5 och ] kap. 1 5 förordnar om indelnings- ändring, skall förordnandet meddelas senast ett år före ikraftträdandet. Om det finns synnerliga skäl, får förordnande meddelas vid senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet.

45 Sedan indelningsändring har beslutats eller, om indelningsdelegerade skall utses enligt 7 5, sedan delegerade har valts, kan församling enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

55 Under tiden mellan förordnande om indelningsändring eller, om indel- ningsdelegerade skall utses enligt 7 5, valet av delegerade och ändringens ikraftträdande, skall beslutanderätt som tillkommer kyrkofullmäktige eller kyrkostämma utövas av företrädare för församling enligt den nya indel- ningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdan- det. Företrädare för församling enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor, som uteslutande avser denna

församling och som icke sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdan- det.

6 5 I fråga om rätten att företräda de församlingar som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att kyrkofull- mäktige i varje församling där beslutanderätten utövas av fullmäktige företräder denna församling enligt såväl den äldre som den nya indelningen, om inte annat följer av 7 eller 8 5.

75 Innebär indelningsändring att ny församling bildas eller är ändringen annars av sådan omfattning att församling enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kyrkofullmäktige, får regeringen bestämma att församlingen enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdele- gerade, från det dessa har valts till dess indelningsändringen träderi kraft. Om sådana delegerade finns bestämmelser i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

85 Om ny församling bildas av församlingar, som utgör samfällighet med uppgift att handha alla ekonomiska församlingsangelägenheter, får rege— ringen förordna att samfällighetens fullmäktige skall vara fullmäktige i den nybildade församlingen.

95 Besvär över beslut, som efter förordnande om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses, efter valet av delegerade fattas av kyrkofullmäktige, kyrkostämma, kyrkorådet eller annan nämnd, anförs enligt 89 5 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse. Besvär får anföras även av annan församling som berörs av indelningsändringen eller av den som är kyrkobokförd i sådan församling eller som, utan att vara kyrkobokförd i församlingen, är skattskyldig till denna. Beträffande besvären tillämpas i övrigt 89—91 55 lagen om församlingsstyrelse på motsvarande sätt.

105 Regeringen kan efter framställning av församling bestämma beloppet av den upplåning, som nybildad församling får besluta utan underställning, till dess 73 5 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse kan tillämpas.

11 5 Fråga om ändring i församlingsindelningen kan väckas av församling som skulle beröras av ändringen eller av den som är kyrkobokförd i sådan församling eller som, utan att vara kyrkobokförd i församlingen, är skatt- skyldig till denna. Ansökan om sådan ändring skall inges till kammarkolle- giet.

Fråga om ändring i församlingsindelningen kan också väckas av länssty- relsen eller domkapitlet genom anmälan hos kammarkollegiet eller på eget initiativ upptagas av regeringen eller kammarkollegiet.

12 5 I fråga om utredning i ärende om indelningsändring gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 1 kap. 21—26 55.

1. Denna lag träder i kraft den ljuli 1979,då lagen(l919:293) om ändringi kommunal och ecklesiastik indelning skall upphöra att gälla.

2. I fråga om indelningsändring som har beslutats före ikraftträdandet, skall vad i denna lag sägs om indelningsdelegerade samt indelningsdelege- rades arbetsutskott och kommittéer gälla beträffande sammanläggningsdele- gerade samt sammanläggningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer.

3. Tjänstgöringstiderna för sammanläggningsdelegerade och suppleanter, som har utsetts enligt äldre bestämmelser, upphör vid utgången av oktober 1979.

4. Annan kommun, som inte tillhör landstingskommun, än Gotlands kommun får inträda i landstingskommun, om samstämmande beslut därom har fattats av kommunen och landstingskommunen. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen besluta att sådan kommun skall inträda i landstingskom- mun. Skall kommun inträda i landstingskommun, bestämmer regeringen dagen för inträdet och meddelar de övriga föreskrifter som behövs.

2. Förslag till Lag om kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs följande.

Val av indelningsdelegerade m. m.

1 5 Bestämmer regeringen enligt 1 kap. 17 5 lagen (1979:000) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar att kommun skall företrädas av indelningsdelegerade, skall delegerade och suppleanter utses från kommun vars område helt eller delvis skall ingå i kommun enligt den nya indelningen.

Om delegerade skall utses från mer än en kommun, fastställer regeringen antalet delegerade och suppleanter från varje kommun. Är kommunerna ense om antalet, skall detta fastställas i enlighet härmed.

Om delegerade skall utses från endast en kommun, beslutar kommunfull- mäktige i denna kommun om antalet delegerade och suppleanter.

25 Delegerade och suppleanter väljs av kommunfullmäktige inom trettio dagar efter det kommunen fått del av förordnandet om indelningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är ledamot eller suppleant i fullmäktige i kommunen. Bestämmelserna i 2 kap. 235 första stycket kommunallagen (1977:179) om proportionellt val tillämpas på motsvarande sätt. Om suppleanter inte väljs proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring. Sedan valet har ägt rum, skall länsstyrelsen genast underrättas om vilka som har valts. Om delegerad avgår under tjänstgöringstiden, tillämpas 3 kap. 5 5 tredje stycket kommunallagen på motsvarande sätt.

35 Om delegerad eller suppleant upphör att vara valbar, förfaller hans uppdrag genast. Delegerade skall befria delegerad eller suppleant från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot.

Indelningsdelegerades sammanträden

45 Länsstyrelsen skall snarast möjligt förordna en av de delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande har valts. Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesdagen anslås på anslagstavlan i kommun som har valt delegerade och inom samma tid sändas med posten till varje delegerad och suppleant. Kungörelsen införs samtidigt i de tidningar i vilka kommunen inför tillkännagivande som avses i 2 kap. 10 5 tredje stycket kommunallagen (1977:179).

5 5 Vid första sammanträdet väljer delegerade bland sig ordförande och en eller två vice ordförande för delegerades tjänstgöringstid.

Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid samman- träde, utser delegerade annan delegerad att för tillfället föra ordet. Till dess så har skett, utövas ordförandeskapet av den äldste av delegerade.

65 Delegerade sammanträder på det ställe och enligt den ordning som delegerade bestämmer. Sammanträde skall även hållas, när arbetsutskott som avses i 14 5 eller minst en tredjedel av de delegerade begär det eller ordföranden anser att det behövs.

75 Bestämmelsen i 2 kap. 105 kommunallagen (1977:179) om kungörelse angående sammanträde med kommunfullmäktige tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skall anslås på anslagstavlan i kommun som har valt delegerade och införas i de tidningar i vilka kommunen inför tillkännagivande som avses i 2 kap. 10 5 tredje stycket nämnda lag.

8 5 Delegerad som är hindrad att inställa sig till sammanträde skall genast anmäla detta till ordföranden, som inkallar suppleant.

Beträffande suppleants tjänstgöring gäller i tillämpliga delar bestämmel- serna i 2 kap. 11 5 kommunallagen (1977:179) om suppleants tjänstgöring i kommunfullmäktige.

Vad som sägs i första och andra styckena i fråga om inkallande av suppleant och suppleants tjänstgöring gäller även när delegerad, som inte har utsetts genom proportionellt val, här avgått och fyllnadsval ännu ej har ägt rum.

95 Varje delegerad har en röst. Rätt att deltaga i delegerades överläggningar men ej i besluten har även 1. ordföranden eller vice ordförande i arbetsutskott eller kommitté som avses i 145 eller i kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade, 2. ordföranden eller vice ordförande i annan nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade vid handläggning av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarande av interpellation som har

framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen,

3. ledamot i arbetsutskott som avses i 145 eller i kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade och sådan ledamot i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse i kommunen som avses i 2 kap. 23 5 andra stycket kommunallagen (1977:179) vid besvarande av interpellation som har överlämnats att besvaras av honom,

4. i den mån delegerade har beslutat det, ledamot eller suppleant i arbetsutskott eller kommitté som avses i 145 eller i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, annan nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade.

Delegerade får kalla tjänsteman i kommun som har valt delegerade eller särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid sammanträde.

105 Delegerade skall besluta i ärende som har väckts av

1. arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5,

2. delegerad genom motion,

3. regeringen, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelsen eller

4. kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade.

115 Bestämmelserna i 2 kap. 5, 12, 13, 19—26 och 28 55 kommunallagen (1977:179) om kommunfullmäktige och deras ordförande tillämpas på motsvarande sätt på delegerade och deras ordförande. Interpellation och fråga som avsesi 2 kap. 24 5 nämnda lag får framställas förutom till ordföranden i arbetsutskottet och kommitté även till ordföranden i kommunstyrelsen, annan nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade. Tillkännagivande som avses i 2 kap. 25 5 tredje stycket nämnda lag skall ske på anslagstavlan i kommun som har valt delegerade.

125 Så snart delegerades protokoll har blivit justerat, skall avskrift av protokollet överlämnas till arbetsutskottet och till kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade. Utdrag av protokollet skall tillställas kommitté eller nämnd åt vilken har uppdragits att verkställa delegerades beslut.

135 Delegerades protokoll och övriga handlingar skall vårdas och förteck- nas.

Beredning och verkställighet m. m.

145. För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbetsutskott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom utse en eller flera kommit—

teer. Delegerade får för beredning och verkställighet även anlita nämnder och beredningar i kommun som har valt delegerade.

155. Ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljs för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till det antal som delegerade

bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får dock ej vara mindre än fem.

I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté tillämpas 3 kap. 3 5 kommunallagen (1977:179) på motsvarande sätt. Därvid skall iakttagas, att utöver delegerad och suppleant för delegerad endast den som är kyrkobokförd inom området för kommunen enligt den nya indelningen är valbar. Om ledamot eller suppleant upphör att vara valbar, förfaller hans uppdrag genast. Delegerade skall befria ledamot eller suppleant från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot.

Om suppleanter inte väljs proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.

165 Delegerade väljer bland ledamöterna i arbetsutskottet en ordförande och en eller två vice ordförande. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid samman- träde med arbetsutskottet, utser utskottet annan ledamot att för tillfället föra ordet.

17 5 Bestämmelserna i 3 kap. 4 5, 5 5 tredje stycket, 7 5 första stycket, 8 och 9 55, 105 andra stycket och 11 5 kommunallagen (1977:179) om kommun- styrelsen tillämpas på motsvarande sätt i fråga om arbetsutskottet och kommitté. Tillkännagivande som avses i 3 kap. 10 5 andra stycket nämnda lag skall ske på anslagstavlan i kommun som har valt delegerade.

Arbetsutskottet och kommitté får kalla delegerad eller suppleant för delegerad, ledamot av kommitté eller tjänsteman hos kommun som har valt delegerade eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde. Den som har kallats får, om utskottet eller kommittén beslutar det, deltaga i överläggningarna men ej i besluten.

Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar skall vårdas och förtecknas.

185 Förslag till budget för kommun enligt den nya indelningen skall göras upp av arbetsutskottet. Därvid tillämpas 4 kap. 45 första stycket kommu- nallagen (1977:179) på motsvarande sätt. Om fastställande av budget finns bestämmelser i 4 kap. 4 5 andra och tredje styckena kommunallagen.

19 5 Ärende får ej, utom i fall som anges i 2 kap. 16 5 tredje stycket och 21 5 andra stycket kommunallagen (1977:179), avgöras av delegerade innan det blivit berett på något av de sätt som anges i 14 5. Arbetsutskottet skall alltid få tillfälle att yttra sig i ärende som har beretts av annan än utskottet.

Kostnader för indelningsdelegerades verksamhet m. m.

205 Kommun som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delegerades verksamhet. Om mer än en kommun skall tillhandahålla medel, skall fördelning ske i förhållande till det antal skattekronor och skatteören som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall ligga till grund för

kommunernas utdebitering för det år då förordnandet om indelningsänd- ringen meddelas. Om endast del av kommun ingår i kommunen enligt den nya indelningen, skall fördelningen ske i förhållande till antalet skattekronor och skatteören för den kommundelen.

21 5 Delegerade får besluta att till delegerad, ledamot i arbetsutskottet eller kommitté och suppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

Revision

22 5 Delegerade väljer tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för granskning av arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 15 5 om ledamot i arbetsutskottet tillämpas på motsvarande sätt.

Revisorerna skall det år då indelningsändringen träderi kraft till kommun- fullmäktige i kommunen enligt den nya indelningen avge berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen. Fullmäktige skall vid sammanträde före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens rätt skall vidtagas.

Beträffande revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna i 5 kap. kommu- nallagen (1977:179) om revision på motsvarande sätt.

Besvär

23 5 Beträffande besvär över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller kommitté gäller i tillämpliga delar 7 kap. 1 5 första och andra styckena, 2 5 första stycket och 4 5 kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras av varje kommun som har valt delegerade och medlem av sådan kommun.

Beträffande besvär över länsstyrelsens beslut tillämpas 7 kap. 5 5 kommu- nallagen på motsvarande sätt.

Bestämmelserna i 7 kap. 6 5 kommunallagen om rättelse av verkställighet tillämpas på motsvarande sätt beträffande beslut av delegerade, arbetsut- lskottet eller kommitté.

]. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979, då lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade skall upphöra att gälla.

2. Den nya lagen, utom bestämmelserna i 22 5 om revision, tillämpas i fråga om sammanläggningsdelegerade, arbetsutskott och kommitté, som har utsetts enligt äldre bestämmelser.

3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga

sammanläggningsdelegerade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:229) om kyrkliga samman-

läggningsdelegerade

dels att lagens rubrik skall ha nedan angivna lydelse, dels att 1, 2, 4, 6, 9, 11, 15, 19 och 21 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i rubrikerna närmast före 1, 4 och 19 55 ordet "sammanläggnings— delegerade" iolika böjningsformer skall bytas ut mot "indelningsdelegerade” i motsvarande form.

Lag om kyrkliga indelningsdelegerade

Nuvarande lydelse ]

Föreskriver Konungen enligt 41 a 5" lagen (1919:293) om ändring i kom- munal och ecklesiastik inde/ning att beslutanderätten i församling skall 'utövas av sammanläggningsdelege- rade eller enligt 6 a 51agen(1961:436) om församlingsstyrelse att beslutan- derätten i kyrklig samfällighet skall utövas av sådana delegerade, skall Konungen fastställa antalet delege- rade och suppleanterför varjeförsam- ling som beröres av indelningsänd- ringen. Är de berörda församlingarna ense om antalet delegerade och suppleanter för varje församling och innebär detta att minst en delegerad och en suppleant skall utses för varje församling, ska/l anta/et fastställas [ enlighet härmed.

2 .

Delegerade och suppleanter för varje församling väljes av kyrkofull- mäktige eller kyrkostämma senast trettio dagar efter det församlingen

Föreslagen lydelse 5

Föreskriver regeringen enligt 3 kap. 7 _é' lagen (1979:000) om ändring i rikets indelning i kommuner, Iand- stingskommuner och församlingar att beslutanderätten i församling skall utövas av indelningsdelegerade eller enligt 6 a 5 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse att beslutande- rätten i kyrklig samfällighet skall utövas av sådana delegerade, skall delegerade och suppleanter utses/rån församling vars område helt eller delvis skall ingae iförsamling enligt den nya indelningen eller som skall ingå i den kyrkliga samfälligheten.

Om delegerade ska/l utsesfrän mer än en församling, fastställer rege- ringen antalet delegerade och supple- anter från varje församling. Är församlingarna ense om antalet, skall detta fastställas i enlighet härmed.

Om delegerade skall utses från endast en församling, beslutar kyrko- fullmäktige eller kyrkostämma i denna församling om antalet delegerade och suppleanter.

&

Delegerade och suppleanter för varje församling väljes av kyrkofull- mäktige eller kyrkostämma senast trettio dagar efter det församlingen

Nuvarande lydelse

fått del av förordnandet om indel- ningsändringen. Valbar är den som är fullmäktig i församling eller kyrklig samfällighet, som beröres av indelningsändringen, eller, om full- mäktige ej finns i viss församling, den som enligt 105 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse skulle ha varit valbar till fullmäktig. Bestäm- melserna i 25 5 fjärde stycket nämn- da lag om proportionellt val äger motsvarande tillämpning. Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skall inkallas till tjänstgöring.

Föreslagen lydelse

fått del av förordnandet om indel- ningsändringen eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Valbar är den som är fullmäktig eller suppleant förfall/näktig i församling eller kyrklig samfällighet, som berö- res av indelningsändringen, eller, om fullmäktige ej finns i viss försam- ling, den som enligt 105 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse skulle ha varit valbar till fullmäktig eller suppleant. Bestämmelserna i 255 fjärde stycket nämnda lag om proportionellt val äger motsvarande tillämpning. Sker ej val av supple— anter proportionellt, skall bestäm- mas den ordning i vilken supplean- terna skall inkallas till tjänstgöring.

Sedan val ägt rum, skall uppgift om de valdas namn och postadress genast sändas till länsstyrelsen och domkapitlet.

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden, äger 465 andra stycket lagen (1961:436) om församlingsstyrelse motsvarande

tillämpning.

Domkapitlet/örordnar en av dele- gerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och att föra ordet där, till dess ordförande valts.

5

Domkapitlet ska/l snarast möjligt förordna en av delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och att föra ordet där, till dess ordfö- rande valts.

Kungörelsen anslås minst en vecka före sammanträdet på anslagstavlan i varje församling och kyrklig samfällighet som beröres av indelningsänd- ringen samt sändes till varje delegerad och suppleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antagas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet. Kungörelsen införes samtidigt i de tidningar i vilka försam- lingarna inför sina tillkännagivanden.

Sammanträden skall hållas på ställe och enligt ordning som delege- rade bestämmer. Sammanträde hål- les även när länsstyrelsen eller domkapitlet förordnar om det, de flesta delegerade begär det eller ordföranden finner det behövligt.

&

Sammanträden skall hållas på ställe och enligt ordning som delege- rade bestämmer. Sammanträde hål- les även när länsstyrelsen eller domkapitlet förordnar om det, de flesta delegerade eller arbetsutskott som avses i 14 _f begär det eller ordfö- randen finner det behövligt.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelsen i 165 2 mom. andra stycket lagen (1961:436) om försam- lingsstyrelse äger motsvarande tillämpning på delegerade.

95

Varje delegerad äger en röst. Vid delegerades sammanträde har ordföranden eller vice ordföranden i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5 eller i kyrkorådet för församling eller kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändringen rätt att närvara och deltaga i över- läggningarna men ej i besluten, även om han icke är delegerad. Sådan rätt tillkommer även ordföranden eller vice ordföranden i annan av försam- ling eller kyrklig samfällighet som nyss sagts utsedd nämnd eller bered- ning vid behandling av ärende som beretts av nämnden eller bered- ningen.

Vid delegerades sammanträde har ordföranden eller vice ordföranden i arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 5 eller i kyrkorådet för församling eller kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändringen rätt att närvara och deltaga i över- läggningarna men ej i besluten, även om han icke är delegerad. Sådan rätt tillkommer även ordföranden eller vice ordföranden i annan av försam- ling eller kyrklig samfällighet som nyss sagts utsedd nämnd eller bered- ning vid behandling av ärende som beretts av nämnden eller bered- ningen eller vid besvarande av inter- pellation. som framställts till nämn- dens eller beredningens ordförande.

Vid delegerades sammanträde har kyrkoherden rätt att närvara och deltaga i överläggningarna men ej i besluten, även om han ej är delegerad. Berör indelningsändringen mer än ett pastorat tillkommer sådan rätt den kyrko- herde som domkapitlet utser.

Enligt delegerades bestämmande har anställd hos församling eller kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändringen rätt att närvara vid sammanträde för att tillhandagå delegerade med upplysningar.

115

Bestämmelserna i 18 5, 19 5 första stycket, 23—28 och 30 55 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse om fullmäktige och deras ordförande äger motsvarande tillämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som avses i 275 fjärde stycket nämnda lag skall ske på anslagstavlan i varje församling och kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändringen.

Bestämmelsernai 18 5, 19 5 första stycket, 23—28 och 30 55 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse om fullmäktige och deras ordförande äger motsvarande tillämpning på delegerade och deras ordförande.

Interpellation fär framställas förut- om till ordföranden i arbetsutskottet och kommitté även till ordföranden i kyrkorådet, annan nämnd eller bered - ning i församling eller kyrklig samfäl- lighet som beröres av indelningsänd- ringen.

Tillkännagivande som avses i 27 5 fjärde stycket nämnda lag skall ske

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

på anslagstavlan i varje församling och kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändringen.

15 5 Ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljes till det antal delegerade bestämmer och för delegerades tjänstgöringstid. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får ej vara under fem.

I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 105" lagen (1961:436) om församlingsstyrelse om kyrkofit/lmäktig motsvarande till- lämpning. Vid tillämpningen av 105

första stycket nämnda lag avses med församlingen alla församlingar som

beröres av indelningsändringen.

I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 45 5 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse om ledamot och suppleant i kyrka- rådet motsvarande tillämpning. Där- vid ska/I iakttagas, att utöver dele- gerad och suppleant för delegerad endast den som är kyrkobokförd inom området för -_ församlingen enligt den nya inde/ningen eller för den kyrkliga samfälligheten är valbar.

Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skall inkallas till tjänstgöring.

195

De församlingar som beröres av indelningsändringen skall tillhanda- hålla medel för delegerades verk- samhet med fördelning i förhållande till det antal skattekronor och skatte- ören som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebi- tering av skatt skall ligga till grund för de berörda församlingarnas utde- bitering för det år då förordnandet om indelningsändringen meddelas. Ingår endast del av berörd försam- ling i församlingen enligt den nya indelningen, sker fördelning i förhål- lande till antalet skattekronor och skatteören för den församlingsde- len.

Församling som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delege- rades verksamhet. Om mer än en församling skall tillhandahålla mede/, skall fördelning ske i förhållande till det antal skattekronor och skatte- ören som enligt lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebi- tering av skatt, m. m. skall ligga till grund för de berörda församling- arnas utdebitering för det år då förordnandet om indelningsändring- en meddelas. Ingår endast del av berörd församling i församlingen enligt den nya indelningen. sker fördelning i förhållande till antalet skattekronor och skatteören för den församlingsdelen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 5

Bestämmelserna i 89 och 90 55 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse äger motsvarande tillämpning på talan mot beslut av delegerade, arbetsut- skottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut föres i den ordning som anges i 91 5 lagen (1961:436) om församlingsstyrelse.

Rätt till talan tillkommer även Rätt till talan tillkommer varje församling eller kyrklig samfällighet församling eller kyrklig samfällighet som beröres av indelningsändring- som beröres av indelningsändringen en. och den som har rätt att anföra besvär

över beslut av kyrkofullmäktige eller kyrkostämma i sddanförsamling eller kyrklig samfällighet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

2. De nya bestämmelserna tillämpas i fråga om sammanläggningsdelege- rade, arbetsutskott och kommitté, som har utsetts enligt äldre bestämmel- ser.

4 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 och 8 55 kommunallagent1977: 1 79) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 6 5

Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes för tre tjänstgöringsår räknat från och med den 1 november det år då valet har skett.

I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

Om val av ledamöter och supple- anter med anledning av ändring i kommunal eller Iandstingskommuna/ indelning finns särskilda bestämmel- ser.

8 5 Fullmäktige väljer för den tid som fullmäktige bestämmer bland sina ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Till dess valen har förrättats, utövas ordförandeskapet av den som har varit ledamot längst tid. Om två eller flera har varit ledamöter lika länge, har den äldste av dem företräde.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid samman- träde, utser fullmäktige annan ledamot att för tillfället föra ordet.

Om ordförandeskapet vid första sammanträdet med kommunfullmäk- tige som har valts med anledning av ändring i kommunal indelninghnns särskilda bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1961:436) om

församlingsstyrelse

Härigenom föreskrivs att 6a och 1155, 125 3 mom. och 145 lagen (1961:436)[ om församlingsstyrelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

. Föreslagen lydelse

6a5

I samband med förordnande om bildande av kyrklig samfällighet kan regeringen föreskriva, att beslutan- derätten i samfälligheten skall ut- övas av sammanläggningsdelegerade till dess indelningsändringen träder i kraft. Om sådana delegerade finnas särskilda bestämmelser.

I samband med förordnande om bildande av kyrklig samfällighet kan regeringen föreskriva, att beslutan- derätten i samfälligheten skall ut- övas av indelningsdelegerade till dess indelningsändringen träder i kraft. Om sådana delegerade finnas sär- skilda bestämmelser.

11 5

Kyrkofullmäktige och suppleanter väljas för tre är, räknade från och med den 1 januari året näst efter det, då valet skett. Där val sker första gången och icke äger rum under år, då allmänna val av fullmäktige förrättas, skall valet dock ej avse längre tid än till utgången av det år, då sådana allmänna val nästa gång skola äga rum.

Om val av kyrkofullmäktige och suppleanter ! anledning av ändring i ecklesiastik indelning är särskilt stad- gat.

12 5 3 mom.

Om indelning i valkretsar äga, efter därom av kyrkorådet uppgjort förslag, fullmäktige göra framställning hos länsstyrelsen. Utan föregående framställ-

1 Lagen omtryckt 1976:500.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ning må länsstyrelsen förordna om sådan indelning, sedan tillfälle beretts fullmäktige att avgiva yttrande i ärendet.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas senast två månader före ingången av det kalenderår, under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Det antal fullmäktige varje valkrets skall utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skall äga rum, före april månads utgång med giltighet för den period valet avser. Uppgår därvid i någon val- krets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt i 2 mom. andra stycket angivna grunder, icke till tio, skall antalet, med motsva- rande jämkning av antalet fullmäk- tige i övriga kretsar, likväl bestäm- mas till tio; och skall i sådant fall valkretsindelningen omprövas före nästa val.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas senast två månader före ingången av det kalenderår, under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Om det behövs med anledning av beslutad ändring i

församlingsindelningen får dock så-

dant beslut meddelas senare. Det antal fullmäktige varje valkrets skall utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skall äga rum, före april månads utgång med giltighet för den period valet avser. Uppgår därvid i någon valkrets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt i 2 mom. andra stycket angivna grunder, icke till tio, skall antalet, med motsva- rande jämkning av antalet fullmäk- tige i övriga kretsar, likväl bestäm- mas till tio; och skall i sådant fall valkretsindelningen omprövas före nästa val.

Mot länsstyrelsens beslut enligt denna paragraf föres talan hos valpröv- ningsnämnden genom besvär. Mot valprövningsnämndens beslut får talan ej föras.

14 5 Kyrkofullmäktige välja varje år för nästkommande kalenderår bland sig en ordförande och en vice ordförande samt, då fullmäktige så besluta,jämväl en andre vice ordförande. Underrättelse om dessa val, med angivande av de valdas namn och postadress, skall ofördröjligen insändas till länsstyrelsen för intagande i länskungörelserna samt till domkapitlet.

Vid sammanträde som under år, då allmänna val av kyrkofullmäktige ägt rum, hålles med de nyvalda fullmäktige utövas ordförandeska- pet av den som enligt 165 2 mom. väljs till ordförande för nästkom- mande år. Intill dess valet förrättats utövas ordförandeskapet av den som fullmäktige därtill särskilt utsett. ] fråga om ordförandeskapet vid första sammanträdet med fullmäktige som valts i anledning av ändring i ecklesia- stik indelning är särskilt stadgat.

Vid sammanträde som under år, då allmänna val av kyrkofullmäktige ägt rum, hålles med de nyvalda fullmäktige utövas ordförandeska- pet av den som enligt 165 2 mom. väljs till ordförande för nästkom- mande år. Intill dess valet förrättats utövas ordförandeskapet av den som fullmäktige därtill särskilt utsett.

Äro både ordförande och vice ordförande hindrade att inställa sig vid fullmäktiges sammanträde, äga fullmäktige utse annan ledamot att för tillfället föra ordet. Intill dess så skett, utövas ordförandeskapet av den till tjänstgöringstiden äldste bland fullmäktige eller, där två eller flera fullmäk- tige ha lika lång tjänstgöringstid, av den bland dessa, som är till levnadsåren äldst.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

6. Förslag till Lag om ändring i vallagen (1972z620)

Härigenom föreskrivs i fråga om vallagen (19722620)l dels att 2 kap. 7 och 11 55, 3 kap. 2 och 3 55 samt 4 kap. 2 5 skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 4 5, av nedan angivna lydelse.

Föreslagen lydelse 1 kap. 4 5

Nuvarande lydelse

Om ändring i den kommunala inde/ningen ska/I träda i kraft den 1 januari året efter det år då val i hela riket av kommunfullmäktige äger rum, avser valet kommunen enligt den nya indelningen. Vad nu sagts tillämpas på motsvarande sätt vid ändring i den landstingskommunala indelningen.

2 kap. 7 52 Indelningen i valkretsar bestämmes av landstinget, sedan kommunerna har beretts tillfälle att yttra sig. Mot landstingets beslut får talan ej föras.

Beslut om indelning i valkretsar meddelas, om ej regeringen före- skriver annat, före utgången av oktober året före det år då val av landstingsledamöter första gången skall äga rum enligt den beslutade indelningen. '

1 Lagen omtryckt 1976:404. 2 Senaste lydelse 19771187.

Beslut om indelning i valkretsar meddelas, om ej regeringen före- skriver annat, före utgången av oktober året före det år då val av landstingsledamöter första gången skall äga rum enligt den beslutade indelningen. Om det behövs nted anledning av beslutad ändring i den

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

landstingskommunala eller den kom- munala indelningen, får dock sådant beslut meddelas senare.

Beslut om indelning i valkretsar skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut föres talan hos valprövningsnämnden genom besvär. Mot valprövningsnämndens beslut får talan ej föras.

11 51 Kommunfullmäktige får göra framställning hos länsstyrelsen om indel- ning i valkretsar. Länsstyrelsen får förordna om valkretsindelning, även om sådan framställning ej har gjorts. I sådant fall skall kommunfullmäktige beredas tillfälle att avge yttrande i ärendet.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas före utgången av oktober året före det år, under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Det antal fullmäktige, som varje valkrets skall utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skall äga rum, före april månads utgång med giltighet för den period som valet avser. Uppgår därvid i någon valkrets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt de grunder som anges i 10 5, icke till femton, skall antalet, med motsvarandejämkning av anta- let fullmäktige i övriga kretsar, likväl bestämmas till femton. I sådant fall skall valkretsindelningen omprövas före nästa val.

Beslut om indelning i valkretsar skall meddelas före utgången av oktober året före det år, under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Om det behövs med anledning av beslutad ändring i den kommunala indelning- en, får dock sådant beslut meddelas senare. Det antal fullmäktige, som varje valkrets skall utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skall äga rum, före april månads utgång med giltighet för den period som valet avser. Uppgår därvid i någon valkrets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt de grunder som anges i 10 5, icke till femton, skall antalet, med motsvarande jämkning av antalet fullmäktige i övriga kretsar, likväl bestämmas till femton. I sådant fall skall valkretsin- delningen omprövas före nästa val.

Mot länsstyrelsens beslut enligt denna paragraf föres talan hos valpröv- ningsnämnden genom besvär. Mot valprövningsnämndens beslut får talan ej föras.

3 kap. 2 52 I fråga om valnämnd tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 25, 35 första stycket, 4 5, 5 5 tredje stycket, 7 och 855, 95 första stycket och 10—12 55 kommunallagen (1977:179) på motsvarande sätt. I annan kommun än

1Senaste lydelse 19771187. 2Senaste lydelse 19771187.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Stockholms kommun tillämpas även bestämmelserna i 3 kap. 55 första stycket och 6 5 nämnda lag på motsvarande sätt.

Om ändring i den kommunala indelningen innebär att ny kommun bildas, skall indelningsdelegerade sna- rast möjligt under året innan indel- ningsändringen träder i kraft välja ledamöter och suppleanter i val- nämnd för tiden före ikra/lträdan- det.

Utan hinder av 2 5 2 förvaltningslagen (197lz290) tillämpas bestämmel- serna i 4 och 5 55 nämnda lag i samtliga ärenden hos valnämnd.

3 51

Varje kommun är indelad i valdistrikt. Är kommun indelad i valkretsar för val av kommunfullmäktige, skall varje sådan valkrets bilda ett eller flera valdistrikt.

Valdistrikt bör omfatta 1.200—l.500 röstberättigade. Endast om särskilda skäl föranleder det, får valdistrikt omfatta mer än 1.800 eller mindre än 300 röstberättigade.

Länsstyrelsen beslutar om kommuns indelning i valdistrikt på förslag av fullmäktige i kommunen. Det åligger kommun att under år närmast före år då ordinarie val till riksdagen skall äga rum se över indelningen. Om det är påkallat får länsstyrelsen självmant besluta om indelningen i valdistrikt sedan fullmäktige i kommunen har beretts tillfälle att yttra sig.

Beslut om indelning i valdistrikt skall meddelas senast en månad före ingången av det år under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Länsstyrelsen skall omedelbart kun- göra beslutet i ortstidning inom valdistrikten samt tillställa centrala valmyndigheten avskrift av beslu— tet.

Beslut om indelning i valdistrikt skall meddelas senast en månad före ingången av det år under vilket beslutet skall träda i tillämpning. Om det behövs med anledning av beslutad ändring i den kommunala indelning- en, får dock sådant beslut meddelas senare. Länsstyrelsen skall omedel- bart kungöra beslutet i ortstidning inom valdistrikten samt tillställa centrala valmyndigheten avskrift av beslutet.

4 kap.

I allmän röstlängd upptages svensk medborgare som den 1 juni enligt länsstyrelsens personband är kyrkobokförd i valdistriktet och fyllt

1 Senaste lydelse 19771712.

1 allmän röstlängd upptages svensk medborgare som den 1 juni enligt länsstyrelsens personband är kyrkobokförd i valdistriktet och fyllt

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

eller före den 1 september det år eller före den 1 september det år

röstlängden upprättas fyller sjutton röstlängden upprättas fyller sjutton är. år. Skall beslutad ändring i den kommunala indelningen träda i kraft vid föl/ande årsskifte upptages i längden den som skulle vara kyrko- bokförd i distriktet om den nya inde/- ningen redan gällde.

Under de förutsättningar som i första stycket angives för svensk medbor- gare upptages i röstlängden även utlänning som enligt länsstyrelsens personband varit kyrkobokförd i riket den 1 november de tre åren närmast före valåret.

Den som den 1 juni enligt länsstyrelsens personband på grund av domstols förklaring är eller efter uppnådd myndighetsålder skall förbli omyndig upptages dock ej i längden.

För den som ej fyllt aderton år den 1 september det år röstlängden upprättas antecknas den dag då han blir röstberättigad.

För utlänning antecknas att rösträtt ej föreligger vid val till riksdagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

7. Förslag till Lag om ändring i lagen (l972z704) om kyrkofullmäktigval

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:704) om kyrkofullmäktig- val| dels att 8 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 3a5, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 a 5

Om ändring iförsam/ingsindelning- en skall träda i kraft den 1 _ januari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige äger rum, avser valet församlingen enligt den nya indel- ningen.

8 5 Vid upprättandet av allmän röstlängd skall utöver vad som sägs i 4 kap. vallagen (1972:620) följande särskilda bestämmelser iakttagas.

' Lagen omtryckt 1976:405.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

För den som den 1 juni enligt länsstyrelsens personband ej är medlem av svenska kyrkan eller som enligt personbandet tillhör icke-territoriell försam— ling göres anteckning i röstlängden om detta förhållande.

Omfattar valdistrikt, som avses i vallagen, två eller flera församlingar eller distrikt eller delar av försam- lingar eller distrikt vid val av kyrko— fullmäktige, skall särskild del av röstlängden uppläggas för varje för- samling eller kyrkligt valdistrikt eller

Omfattar valdistrikt, som avses i vallagen, två eller flera församlingar eller distrikt eller delar av försam- lingar eller distrikt vid val av kyrko- fullmäktige, skall särskild del av röstlängden uppläggas för varje för- samling eller kyrkligt valdistrikteller del därav. Om det behövs med anled- ning av beslutad ändring i_församlings- inde/ningen, skall särskild del av röst- längden uppläggas för det område av församlingen som indelningsändringen avser.

Har det beträffande någon gjorts anteckning enligt andra stycket och har anmärkning häremot ej framställts på sätt som föreskrives i 4 kap. 4 5 första stycket vallagen, skall länsstyrelsen efter ansökan av honom eller lokala skattemyndigheten besluta om rättelse i röstlängden, om det är uppenbart att anteckningen är felaktig. Sådan ansökan skall ha gjorts hos länsstyrelsen senast den 1 oktober det år då röstlängden upprättades. I fråga om sådan ansökan och beslut med anledning därav äger 4 kap. 8 5 vallagen motsva- rande tillämpning. del därav.

Denna lag träderi kraft den 1 juli 1979.

8. Förslag till Lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Om kommuns område ändras vid ingången av ett år, skall vid utdebitering av kommunalskatt för detta år enligt 1 5 lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. antalet skattekronor och skatteören beräknas med hänsyn tagen till indelningsändringen.

Vad som har sagts i första stycket tillämpas på motsvarande sätt då ny kommun bildas.

25 Har kommuns område ändrats eller har ny kommun bildats, skall från och med det år indelningsändringen träder i kraft vid tillämpning av bestämmelserna i 4 5 fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestäm-

melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. om ökat förskott av kommunalskattinvånarantalet iden ändrade eller nybildade kommunen beräknas som om indelningsändringen varit gällande vid den första av de i lagrummet angivna tidpunkterna.

35 I fråga om område som har överförts från en kommun till en annan skall vid avräkning av uppburna förskott för kommunalskatt på grundval av taxeringarna under året innan indelningsändringen träder i kraft och det följande året fordran hos eller skuld till staten påföras den kommun till vilken området har hört enligt den äldre indelningen. Har kommun delats, skall sådan fordran eller skuld påföras kommunerna enligt den nya indelningen i förhållande till de olika delarnas andel av skatteunderlaget i den odelade kommunen under det år taxeringen avser. Fordran eller skuld, som avser kommun som har lagts samman med annan kommun, skall påföras den sammanlagda kommunen.

45 Vad som har sagts i denna lag om kommun och kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om landstingskommun och landstings- skatt. Bestämmelserna i 1 och 3 55 tillämpas på motsvarande sätt i fråga om församling och församlingsskatt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979, då förordningen (19481766) angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning, m. m. skall upphöra att gälla.

9. Förslag till Lag om upphävande av vissa författningar om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen

Härigenom föreskrivs att lagen (1962168) om nedsättning av allmän kommunalskatt i anledning av övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen och kungörelsen (1962:69) om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen skall upphöra att gälla den 1 juli 1979.

10. Förslag till Förordning om ändring i kungörelsen (1966:568) om överlämnande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning

Härigenom föreskrivs att 1 5 kungörelsen (1966:568) om överlämnande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Arkiv i kommun, som samman- lägges med annan kommun enligt lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik inde/ning. överlämnas till den ökade eller nybildade kommunen. Arkiv i kommun, som upplöses genom del- ning enligt samma lag, överlämnas till den kommun som Kungl. Maj:t bestämmer särskilt.

(II:

Föreslagen lydelse

Arkiv i kommun, som samman- lägges med annan kommun enligt lagen (1979:000) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskom- muner ochkirsamlingar, överlämnas till den ökade eller nybildade kom- munen. Arkiv i kommun, som upplöses genom delning enligt sam- ma lag,överlämnas till den kommun som regeringen bestämmer särskilt. Även i annat fall bestämmer rege- ringen, om det behövs, att arkiv i kommun som beröres av indelnings- ändring till viss del ska/l överlämnas till annan kommun.

Denna förordning träder i kraft den ljuli 1979, då kungörelsen(1949:719) angående överlämnande av kommunala arkivalier till nybildade borgerliga kommuner skall upphöra att gälla.

11. Förslag till Förordning om ändring i kungörelsen (1947:921) om expediering av beslut angående ändring i rikets indelning

m. m.

Härigenom föreskrivs i fråga om kungörelsen ( ] 947:921)om expediering av beslut angående ändring i rikets indelning m. m.] dels att i 2 och 3 55 orden ”Kungl. Maj:t" och "Konungen" skall bytas ut mot ”regeringen”,

dels att i 55 ordet "lantmäteristyrelsen" skall bytas ut mot ”statens

lantmäteriverk",

dels att 1 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Har K ung/. Maj:t meddelat beslut angående ändring i rikets indelning, skola genom vederbörande statsde- partements försorg bestyrkt avskrift av beslutet samt bestyrkt kopia av

' Kungörelsen omtryckt 197l:1099.

Föreslagen lydelse

Har regeringen eller kammarkolle- giet meddelat beslut angående änd- ring i rikets indelning, skola genom vederbörande departements eller kammarkollegiets försorg bestyrkt

Nuvarande lydelse

den karta, till vilken beslutet må hänföra sig, tillställas statens plan- verk, lantmäteristyrelsen samt veder- börande länsstyrelse.

Av beslut, som ovan sägs, skall avskrift tillställas jämväl rikets all- männa kartverk och statistiska cen- tralbyrån; varjämte genom departe- mentets försorg tillfälle skall beredas nämnda myndigheter att taga del av den till beslutet hörande kartan.

Föreslagen lydelse

avskrift av beslutet samt bestyrkt kopia av den karta, till vilken beslutet må hänföra sig, tillställas statens planverk, statens lantmäteri- verk samt vederbörande länssty- relse.

Av beslut, som ovan sägs, skall avskrift tillställas jämväl statistiska centralbyrån; varjämte genom de- partementets eller kammarkollegiets försorg tillfälle skall beredas nämnda myndighet att taga del av den till beslutet hörande kartan.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1979.

Sammanfattning

Indelningslagskommittén har till uppgift att göra en fullständig översyn av lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (KIL). Översynen skall enligt kommitténs direktiv särskilt avse bestämmelserna om förutsättningarna för ändring i den kommunala indelningen och om reglering av kommunernas ekonomiska förhållanden vid sådan ändring. Kommittén har vidare att behandla frågan om nyval av kommunfullmäktige i samband med indelningsändring och delegering av beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden samt förfarandet i sådana ärenden.

Historisk översikt

Betänkandet inleds med en historisk översikt. Där behandlas i ett första avsnitt frågor om hur synen på en lämplig kommunstorlek har utvecklats och förändrats i takt med samhällsomvandlingen. I ett andra avsnitt lämnar kommittén en redogörelse för indelningspraxis sett ur ett historiskt perspek- tiv. Vidare behandlas särskilt den kommunala demokratins betydelse i indelningssammanhang och utvecklingen i andra länder.

Grundläggande synpunkter

Sverige är indelat i kommuner, landstingskommuner och församlingar. Dessa tre kommunala indelningar täcker var för sig i princip hela landet. Indelningen i kommuner, landstingskommuner och församlingar måste tid efter annan ändras av olika skäl. Den kan inte väntas ligga fast ens efter de båda stora indelningsreformerna, den första genomförd år 1952 och den andra successivt under åren 1962—1974. Det finns f. n. 277 kommuner, 23 landstingskommuner och 2 575 församlingar.

Förutsättningarna för att kommunindelningen och församlingsindel- ningen skall få ändras anges i KIL. Där finns också bestämmelser om hur sådana ändringar skall genomföras. Däremot innehåller KIL i stort sett inga regler om ändring i den landstingskommunala indelningen.

KIL är tillämplig på alla typer av indelningsändringar, dvs. sammanlägg- ning av kommuner, delning av kommun och överföring av större eller mindre områden från en kommun till en annan. Mindre ändringar i kommunindelningen kan också ske i samband med fastighetsbildning över

kommungräns. En kommunal indelningsändring innebär att det område som ändringen

avser knyts till en annan kommun eller bildar en helt ny kommun. Områdets invånare upphör att vara medlemmar i den gamla kommunen ochbliri stället medlemmar i den andra eller den nya kommunen. Vidare upphör den gamla kommunens befogenheter och skyldigheter inom området. Dessa till- kommer den kommun som området tillhör efter ändringen. Dessa konse- kvenser av indelningsändringen inträder gradvis under tiden mellan rege- ringens beslut om ändringen och det årsskifte då den träder i kraft. Under denna övergångsperiod måste kommunerna förbereda och i vissa avseenden tillämpa den nya indelningen. Budget och förvaltningsorganisation kan behöva antas för kommunen enligt den nya indelningen. I viss bemärkelse existerar således kommunen enligt den nya indelningen innan indelnings- ändringen träderi kraft. I KIL finns bestämmelser— framför allt om utövande av den kommunala beslutanderätten vid indelningsändring som gör det möjligt att vidta de åtgärder som behövs för att ändringen skall kunna genomföras.

Vid sidan av den kommunala indelningen finns flera olika indelningar för andra ändamål av offentligrättslig art. Det är fråga om indelning i områden och distrikt för olika grenar av den statliga förvaltningen, indelning i domkretsar för domstolarna samt annan kyrklig indelning än församlingsin- delningen.

Kommunindelningen ligger till grund för många av de andra indelning- arna. Kommunerna fullgör betydande samhällsuppgifter i en omfattning och av en variation som saknar motsvarighet bland övriga förvaltningsenheter. Kommunindelningen måste därför vara självständig och i första hand bestämmas av vad som ur kommunal synpunkt är mest ändamålsenligt. Att kommunindelningen intar en särställning bland indelningarna är mot denna bakgrund naturligt. En ändring i kommunindelningen leder i regel till motsvarande ändringar i andra indelningar, inte tvärtom. Gränserna för andra områden och distrikt tillåts inte skära kommungräns. Bristande överensstämmelse mellan kommungräns och annan gräns motverkas genom att administrativ och kyrklig indelning samt domkretsindelning ändras i samband med ändring i kommunindelningen.

I regeringsformen finns llera bestämmelser om den kommunala självsty- relsen. Redan i 1 kap. l ä slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas, förutom genom ett representativt statsskick, också genom kommunal självstyrelse. Enligt 1 kap. 7 &" finns i riket primärkommuner och landstingskommuner. I samma paragraf föreskrivs även att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Grunderna för ändringar i kommunindelningen skall enligt 8 kap. 5 & bestämmas i lag.

Kommittén diskuterar frågan om det krav som uppställs i 1 kap. 7ä regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar uppfylls i alla lägen under tiden mellan beslut om indelnings- ändring och ändringens ikraftträdande. Enligt kommitténs mening är överföring av beslutanderätt till sammanläggningsdelegerade inte oförenlig med 1 kap. 7 &. Kommittén anser dock att bestämmelsen är ett hinder för att sammanläggningsdelegerade och kommunfullmäktige, som beslutar för kommunen enligt den nya indelningen, på egen hand fattar beslut som i alltför hög grad angår även kommunen enligt den äldre indelningen.

Bestämmelsen i 8 kap. Så regeringsformen innebär enligt kommitténs mening ett krav på en lagstiftning om ändringar i den kommunala indelningen av ungefär den omfattning som KIL har. Indelningslagstift- ningen bör dock gälla inte bara kommuner och församlingar utan även landstingskommuner. Den bör omfatta alla typer av indelningsändringar. I och för sig bör den kunna tillämpas även vid allmänna reformer av kommunindelningen. Men särskild lagstiftning om en sådan reform kan behövas. Bestämmelserna bör så långt möjligt vara neutrala i förhållande till alla tänkbara typer av indelningsändringar. Genomförandet av indelnings- ändringar bör inte i onödan detaljregleras i indelningslagstiftningen. I denna bör det kommunaldemokratiska synsätt som återspeglas i 1977 års kommu- nallagstiftning i största möjliga utsträckning slå igenom.

Kommittén anser sig böra föreslå en ny indelningslag som ersätter KIL. Den nya lagstiftningen anknyteri lagtekniskt och språkligt hänseende till den nya kommunallagen.

Plan för länets indelning i kommuner

För varje län skall enligt 2 a & KIL finnas en plan som visar den indelning av länet i kommuner som är lämpligast med hänsyn till befolkningsförhållan- dena, den ekonomiska utvecklingen m. m. Bestämmelserna om indelnings- plan togs in i KIL i samband med att riksdagen år 1962 beslutade om den andra kommunindelningsreformen. Indelningsplanerna avsågs bli ett viktigt led i genomförandet av indelningsreformen. Planeringen skulle gå ut på att sammanföra de kommuner som inte borde finnas kvar till lämpliga kommunblock. Till grund för planeringen skulle ligga de principer för en ny kommunindelning som riksdagen hade godkänt. Planerna skulle vara vägledande för sammanläggningar av kommunerna i kommunblocken.

Sammanläggningarna genomfördes först på frivillig väg och sedan även mot vissa kommuners vilja med stöd av lagen (1969:156) med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. De sista sammanläggning- arna inom ramen för indelningsreformen trädde i kraft den I januari 1974.

Sedan indelningsreformen har genomförts fyller bestämmelserna om indelningsplan inte samma funktion som tidigare. Kommittén konstaterar att de ändamål som planerna tjänade, medan indelningsreformen pågick, inte längre behöver tillgodoses genom sådan särskild planering som avses i 2 a ;" KIL. Indelningsändringar förekommer inte längre samtidigt i sådan mängd och av sådan omfattning att planer behövs som vägledning för bedömning av indelningsfrågorna. Den omfattande länsplanering som numera regelbundet sker bör enligt kommitténs uppfattning kunna ligga till grund för de bedömningar av kommunindelningens lämplighet som kan behövas i fortsättningen. Kommittén lämnar en översiktlig redogörelse för länsplane- ringen. Ett av syftena med indelningsplaneringen var att man genom denna kunde ta hänsyn till en indelningsändrings följdverkningar för andra kommuner än dem som direkt berörs av ändringen. En indelningsändrings effekter för kringliggande kommuner kan emellertid alltid, i den mån det behövs, tas med i den bedömning som skall göras av förutsättningarna för att ändringen skall få ske. Kravet på indelningsplanering medför dessutom att

handläggningen av indelningsfrågor försvåras. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att den särskilda indelningsplaneringen slopas.

Förutsättningar för indelningsändring

I 3 & KIL anges de allmänna förutsättningarna för indelningsändring. De är att ändringen innebär fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunalskatten eller att ändringen främjar den ekono- miska utvecklingen inom orten eller eljest medför gagn. Någon av dessa förutsättningar måste alltid föreligga för att en indelningsändring skall få beslutas. Om kommun motsätter sig indelningsändring och ändringen eller villkor som förbinds med denna dessutom skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen, får indelningsändring beslutas endast om vissa kvalificerade förutsättningar är uppfyllda.

3 & KIL har inte ändrats sedan lagens tillkomst år 1919. Bestämmelsernas allmänna utformning har emellertid gjort det möjligt att anpassa praxis i indelningsärenden efter de successivt ändrade förhållandena. Kommittén redovisar hur bestämmelserna tillämpas.

Kommittén anser det inte möjligt att utforma detaljerade regler om vilka förutsättningar som skall gälla för de olika typer av indelningsändring som kan tänkas förekomma. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär i allmänhet en skälighetsavvägning mellan olika intressen. Reglernas huvudsyfte bör vara att säkerställa att dessa intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. De bestämmelser som kommittén föreslår om förutsättning- arna för indelningsändring är avsedda att så långt möjligt fungera lika väl vid alla typer av indelningsändringar.

Kommittén föreslår att som allmän förutsättning för ändring i den kommunala indelningen skall gälla att sådan ändring lår beslutas endast om den kan antas medföra bestående fördel för kommun eller del av kommun. Med hänsyn till svårigheten att förutse utvecklingen och behovet av indelningsändringar av olika skäl samt med hänsyn till de olika skälens skiftande betydelse vid olika typer av ändringar har kommittén stannat för att föreslå en allmänt hållen bestämmelse. Med fördel för del av kommun menar kommittén främst fördel för de människor som bor inom ett område som är avsett att överföras till annan kommun eller utbrytas att bilda egen kommun.

I praxis tas stor hänsyn till om kommun motsätter sig indelningsändring även när förhållandena inte är sådana att kvalificerade förutsättningar krävs enligt 3 & KIL. Vid prövningen av en indelningsfråga väger inställningen hos de kommuner som närmast skulle beröras av ändringen särskilt tungt. Någon absolut vetorätt för kommun finns inte f.n. och kommittén föreslår inte heller att en sådan vetorätt införs. Det kan även i framtiden finnas allmänna skäl, regionalpolitiska eller andra, som talar för en indelningsändring och väger så tungt att kommunen bör underordna sig dessa. Det är vidare inte uteslutet att det ibland kan vara befogat att låta kommunens vilja stå tillbaka för onsbefolkningens intresse av närhet till kommunal service etc.

Kommittén föreslår att man överger det delvis föråldrade systemet med kvalificerade skäl i vissa fall när kommun motsätter sig indelningsändring. I stället bör i förutsättningsbestämmelsen anges att vid prövningen av en

indelningsfråga särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs av indelningsändringen. Även andra kringlig- gande kommuner, som inte direkt skulle beröras av indelningsändringen, kan givetvis ha intresse av frågan. Detta bör naturligtvis kunna påverka den allmänna bedömningen av indelningsfrågan. Den särskilda vikt som enligt förslaget bör fästas vid kommuns inställning gäller dock endast de kommuner som direkt skulle beröras av ändringen. Mot sådan kommuns bestridande bör således indelningsändring inte genomföras utan att särskilt starka skäl föreligger. Kraven på sådana skäl måste givetvis ställas högre ju mer omfattande indelningsändringen är.

Enligt kommitténs mening bör det i lagtexten klarläggas vilket inflytande befolkningen skall ha vid beslut i frågor om indelningsändring. När det gäller ändringar som omfattar hel kommun, är den självklara utgångspunkten att kommunfullmäktige representerar befolkningen i kommunen. Det finns därför enligt kommitténs mening inte anledning att i fråga om sammanlägg- ning av kommuner införa särskilda regler om hänsyn till befolkningen. Kommunfullmäktige talar för kommunmedlemmarna och har möjlighet att genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande direkt göra sig underrättade om dessas inställning till en eventuell sammanlägg- ning. Om kommunfullmäktige motsätter sig ett ändringsförslag och kan visa att de därvid har starkt stöd av invånarna i kommunen, ger detta naturligtvis extra tyngd åt fullmäktiges beslut.

Förhållandet blir något annorlunda vid indelningsändringar som i första hand berör del av kommun. I sådana fall kan man inte alltid utan vidare sätta likhetstecken mellan kommunfullmäktiges ställningstagande och befolk- ningens mening. Det är enligt kommitténs uppfattning rimligt att särskild hänsyn även tas till inställningen hos en sådan befolkningsgrupp, givetvis under förutsättning att befolkningens vilja har kommit till uttryck på ett otvetydigt sätt. Kommittén föreslår en bestämmelse härom i den nya lagen. Hur avvägningen i det enskilda fallet bör ske om kommunen och ortsbefolk- ningen har motsatta intressen måste överlämnas åt praxis. Här liksom eljest vid bedömningen av en indelningsfråga måste de olika skälens styrka vägas mot varandra.

Undersökning om befolkningens inställning

Den bestämmelse om hänsyn till ortsbefolkningen som kommittén föreslår förutsätter att det finns möjligheter att genom opinionsundersökningar eller på liknande sätt få klarhet i befolkningens inställning.

Befolkningens mening beträffande en föreslagen indelningsändring kan tänkas komma till uttryck på i huvudsak tre vägar. Det kan ske för det första genom kommunala folkomröstningar eller opinionsundersökningar som ett led i kommunens behandling av frågan, för det andra genom på enskilt initiativ anordnade opinionsundersökningar eller namninsamlingar för att utöva påtryckning antingen på kommunen eller på utredande eller beslu- tande myndigheter och för det tredje som en del av den statliga utredningen i ärendet. Kommittén lämnar en översikt över de olika undersökningar om befolkningens inställning som hittills har förekommit i indelningsären- den.

Kommittén har funnit det nödvändigt att det vid utredningen av ett indelningsärende finns möjlighet för den statliga utredningsmyndigheten att gå ut till ortsbefolkningen för att undersöka dess inställning i frågan. Med ortsbefolkningen avses liksom i förutsättningsparagrafen befolkningen i sådan del av kommun som skulle överföras till annan kommun eller som skulle utbrytas att bilda egen kommun. Vid utbrytning bör man dock kunna tänka sig att särskild undersökning verkställs även i den återstående delen av kommunen.

Särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning till en föreslagen indelningsändring skall enligt kommitténs förslag ske när det finns skäl till det. Sådan undersökning skall verkställas av länsstyrelsen och kan ske genom anordnande av omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kommunen om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom eller kommunfullmäktige motsätter sig att nämnden anlitas.

Deeentralisering av beslut och utredning

Enligt 2 & KIL är det regeringen som beslutar om ändring i den kommunala indelningen.

Frågor om mer betydande ändringar i den kommunala indelningen kräver ofta en avvägning mellan olika intressen (lokala, kommunala, regionalpoli- tiska, rikspolitiska) och därmed politiska hänsynstaganden av sådan art att beslutanderätten bör tillkomma regeringen. Någon decentralisering av beslutanderätten i sådana ärenden bör alltså inte kom ma i fråga. När det gäller smärre indelningsändringar av typ gränsreglering, undanröjande av enklav- förhållanden m. m. synes däremot inte finnas sådana skäl för att behålla beslutanderätten hos regeringen. Dessa ärenden är inte av sådan beskaf- fenhet att de behöver handläggas på regeringsnivå.

Kommittén föreslår att beslutanderätten decentraliseras i ärenden om indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. De begränsningar som kommittén föreslår torde i allmänhet innebära att indelningsändring som gäller ett område med mera än 10—20 invånare måste beslutas av regeringen.

När det gäller att avgöra vilken myndighet som bör besluta om de mindre indelningsändringarna står valet mellan kammarkollegiet och länsstyrel- serna. Kommittén finner att avgörande skäl talar för att kammarkollegiet anförtros beslutanderätten. Kommittén pekar bl. a. på att det här rör sig om en mycket liten grupp av ärenden. Det kan antas att det för en länsstyrelse skulle gå flera år mellan varje ärende. Kammarkollegiet har uppenbarligen också bättre möjligheter att bedöma de särskilda frågor som aktualiseras vid kyrkliga indelningsändringar, som ofta sker samtidigt som de kommunala. Om den statliga befattningen med den kyrkliga indelningen upphör som en följd av förslaget om ändrade relationer mellan staten och kyrkan, bör enligt kommitténs mening frågan om beslutanderätten i de mindre indelningsären- dena prövas på nytt.

Kommittén behandlar också utredningsansvaret i indelningsärenden och diskuterar skälen för och mot att lägga detta på länsstyrelserna i stället för

kammarkollegiet där det nu ligger. Kommitténs slutsats blir att kammarkol- legiet tills vidare bör få behålla huvudansvaret för utredningen i alla typer av indelningsärenden. Däremot bör länsstyrelsen med sin lokalkännedom i mycket större utsträckning än för närvarande kunna anlitas i utredningsar- betet.

Ekonomisk reg/ering

I 4—10 %& KIL finns bestämmelser om reglering av kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden vid indelningsändring.

Kommunerna har tillerkänts avsevärd avtalsfrihet i fråga om ekonomisk reglering vid indelningsändring. Under senare år har de ekonomiska regleringarna ofta skett genom att kommunerna under Svenska kommun- förbundets medverkan har träffat särskilda avtal, som fastställts av rege- ringen i samband med förordnande om ändringen. Kommittén har studerat den praxis som har utbildats i dessa avtal.

Kommittén föreslår bestämmelser av följande innebörd. När kommun delasgskall de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen alltid regleras. Reglering skall också ske när del av kommun överförs till annan kommun, om kommunal tillgång eller förbin- delse som kan hänföras till den delen bör överföras till den andra kommunen eller om det finns särskilda skäl till reglering.

Enligt kommitténs uppfattning bör bestämmelserna om ekonomisk regle- ring i den nya indelningslagen utformas med utgångspunkt i att regleringen i första hand är en fråga för kommunerna själva. Regleringen bör dock liksom hittills fastställas av regeringen.

När det gäller det närmare innehållet i den ekonomiska regleringen är kommitténs uppfattning att all slags egendom bör behandlas på samma sätt. Någon vederlagsfri överföring av viss s. k. förvaltningsförmögenhet bör alltså inte förekomma i fortsättningen.

Mot bakgrund av den avtalsfrihet i frågor om ekonomisk reglering som kommunerna bör ha och önskvärdheten av att kunna anpassa regleringens omfattning efter indelningsändringens storlek måste bestämmelserna om regleringens innehåll ges en allmän utformning. Kommittén har funnit det tillräckligt att det i lagen anges att regleringen skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela den odelade kommunens förmö- genhet eller del av denna.

Av bestämmelsen att fördelningen skall ske på ett ändamålsenligt sätt följer bl. a. att utskiftningen av egendom inte bör ske så att allmän mark (gator, vägar m. m.) kommer att ägas av annan kommun än den i vilken marken är belägen.

I bestämmelsen att fördelningen skall ske på ett skäligt sätt ligger den ekonomiska grunden för regleringen. Vid en ekonomisk reglering som ges karaktären av ett fullständigt skifte av en kommuns samtliga tillgångar och förbindelser är den naturliga grunden förhållandet mellan skatteunderlaget i hela kommunen och i den del som skall skiljas från kommunen. Om regleringen däremot begränsas till tillgångar och förbindelser med anknyt- ning till ett mindre överföringsområde, blir det endast fråga om att bestämma skälig ersättning för de tillgångar och förbindelser som det bedöms lämpligt

att föra över till annan kommun.

När den ekonomiska regleringen skall omfatta en fullständig uppdelning av kommuns tillgångar och förbindelser bör den enligt kommitténs mening utformas i huvudsaklig överensstämmelse med den praxis som har utbildatsi de avtal som Svenska kommunförbundet har medverkat till.

Kommittén föreslår vidare bestämmelser om utjämning med pengar när kommun övertagit större del av tillgångarna eller förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt hade bort ske samt om särskilt bidrag från en kommun till en annan för försämrad ekonomisk ställning m. m.

Vid sammanläggning av hela kommuner behövs ingen ekonomisk reglering mellan de kommuner som skall läggas samman. Kommunernas samtliga tillgångar och förbindelser tillfaller naturligen den sammanlagda kommunen. En bestämmelse om sådan fullständig övergång av den kommunala förmögenheten har tagits in även i den nya indelningslagen.

Indelningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutande- rätten vid sädan ändring

Enligt 123S KIL skall indelningsändring träda i kraft vid början av ett kalenderår. Det måste förflyta minst åtta månader mellan beslutet om indelningsändring och ikraftträdandet. Beslut om indelningsändring måste således meddelas före utgången av april månad året före ikraftträdandet. Samma regler gäller för alla typer av indelningsändringar,

Kommunernas planerings- och budgetarbete gör det enligt kommitténs mening befogat att beslut om större indelningsändringar meddelas minst ett år före ikraftträdandet. Att uppställa ett krav på en ännu längre övergångstid har kommittén inte funnit lämpligt bl. a. med hänsyn till de kompetenskon- fiikter mellan olika företrädare för kommunerna enligt den äldre och den nya indelningen som kan uppkomma under denna tid. Kommittén förordar att en möjlighet öppnas för regeringen att i särskilt brådskande fall meddela beslutet vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdan- det.

När det gäller mindre ändringar, dvs. sådana som får beslutas av kammarkollegiet, anser kommittén att någon minsta tid mellan beslut och ikraftträdande inte behöver föreskrivas. Däremot bör ikraftträdandet även i dessa fall alltid ske vid årsskifte.

Enligt l4ä andra stycket KIL får regeringen i samband med indelnings- ändring förordna att kommunfullmäktiges uppdrag skall upphöra när ändringen träder i kraft och att nytt val av fullmäktige skall förrättas. I praxis har nyvalsförordnande skett först när indelningsändringen medfört en större förskjutning av folkmängden i kommunerna. På senare år har emellertid extra val av kommunfullmäktige undvikits. Regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet av indelningsändringar, som är så omfattande att de bör medföra nyval av fullmäktige, till årsskiftet efter ordinarie fullmäktigval. Vid nybildning av kommun måste nya fullmäktige alltid väljas. Även i dessa fall har dock extra val på senare år undvikits genom att ikraftträdandet har bestämts till den Ijanuari året efter det år då ordinarie val ägt rum.

Nackdelarna med extra val, de korta mandatperioderna och det förhål-

landet att nyvalsförordnanden inte har förekommit på senare tid talar för att indelningsändringar, som är så omfattande att nya fullmäktige bör väljas, får sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val. Kommittén föreslår en sådan ordning.

Enligt huvudregeln i 13 få KIL skall den kommunala beslutanderätten vid indelningsändring utövas enligt den nya indelningen under tiden mellan beslutet om ändring och ikraftträdandet. I fråga om angelägenhet som avser kommun enligt den äldre indelningen gäller dock att denna indelning skall följas till dess den nya indelningen har trätt i kraft.

Kommittén har inte funnit anledning att föreslå någon ändring i fördel- ningen av beslutanderätten mellan kommun enligt den äldre och den nya indelningen. Kommittén har dock sökt ge bestämmelserna en klarare utformning än de har nu. Förslaget innebär att beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäktige under övergångstiden skall utövas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för kommun enligt den äldre indelningen får enligt förslaget under samma tid utöva sådan beslu- tanderätt endast i frågor som uteslutande avser denna kommun och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

Bestämmelserna förutsätter att beslutanderätt kan utövas för kommunen enligt den nya indelningen, dvs. kommunen av den omfattning som skall gälla efter indelningsändringen, redan före ändringens ikraftträdande. Eftersom denna grundläggande princip inte är helt självklar, föreslår kommittén att den fastslås genom en särskild bestämmelse i den nya indelningslagen.

Som exempel på beslut som sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet och som alltså bör fattas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen kan nämnas investeringsbeslut, antagande av planförslag, beslut om taxor, reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster och givetvis fastställande av budget för den nya kommunen samt beslut i frågor som rör denna kommuns organisation.

Fullmäktige i kommun enligt den äldre indelningen bör i princip endast fatta beslut som ryms inom befintlig verksamhetsnivå och befintliga ekonomiska ramar. I tveksamma fall bör det överlämnas åt företrädare för kommun enligt den nya indelningen att avgöra ärendet.

Beredning och eventuell verkställighet i ärenden som avgörs av kommun- fullmäktige såsom företrädare för kommun enligt den nya indelningen måste ankomma på den kommunstyrelse och de övriga nämnder som dessa fullmäktige har valt. När det gäller nämndernas förvaltning i övrigt torde denna till sin natur vara sådan att den som regel inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Kommittén har därför inte funnit det nödvändigt att reglera nämndernas verksamhet.

I fråga om rätten att företräda kommunerna föreslår kommittén att huvudregeln liksom hittills skall vara att kommunfullmäktige i kommun vars område ökas eller minskas företräder såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen. Även i framtiden bör dock ett särskilt organ som är representativt för den nya kommunbildningen kunna utses att under övergångstiden företräda kommunen enligt den nya indelningen. Beteck- ningen sammanläggningsdelegerade för detta organ har kommittén emel-

lertid funnit missvisande. Delegerade bör kunna utses förutom vid samman- läggning av hela kommuner och större områdesöverföringar också vid delning av kommun. Kommittén föreslår att organet i den nya indelnings- lagen benämns indelningsdelegerade. Närmare bestämmelser om delegerade meddelas liksom hittills i en särskild lag.

Enligt 2 kap. 6 & kommunallagen gäller numera ett snabbare valgenomslag efter val av kommunfullmäktige. Det snabbare valgenomslaget vållar problem vid indelningsändringar. Kommittén har avvisat möjligheten att låta indelningsändring träda i kraft den 1 november då de nyvalda kommunfull- mäktige tillträder. Detta ställningstagande leder till att frågan måste lösas som en fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan kommunfullmäk- tige och delegerade. Den lösning som kommittén har valt för att förhindra att kommun enligt den nya indelningen skall ha dubbla företrädare under november och december är att införa en regel om att indelningsdelegerades mandatperiod upphör, när de nyvalda fullmäktige träder till.

I allmänhet torde det inte innebära någon större olägenhet att låta de nyvalda kommunfullmäktige företräda sin kommun också enligt den äldre indelningen. Vid indelningsändring som innebär att ny kommun bildas måste frågan om företrädare för kommun enligt den äldre indelningen regleras särskilt. Vid sammanläggning av kommuner bör de nyvalda fullmäktige i den sammanlagda kommunen även kunna företräda de äldre kommunerna. Kommittén föreslår en bestämmelse med denna innebörd.

Ifråga om delning av kommun föreslår kommittén att möjlighet öppnas för regeringen att förordna att beslutanderätten för den odelade kommunen skall utövas av de gamla fullmäktige också efter den I november och att deras tjänstgöring skall upphöra först när ändringen träder i kraft.

Eftersom det snabbare valgenomslaget inte gäller kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommer de nyvalda fullmäktige när de tillträder inte att ha representativa nämnder till sitt förfogande. Enligt kommitténs förslag får fullmäktige, när de övertar beslutanderätten från indelningsdelegerade, rätt att anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer för beredning och verkställighet av ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen. De nyvalda fullmäktige får i detta fall även anlita nämnder och beredningar i kommun som berörs av indelningsändring.

Ändringar i den landstingskommunala indelningen

I KIL finns endast två paragrafer som handlar om ändring i den landstings- kommunala indelningen. I 2bå finns bestämmelser om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun och i 33 & bestämmelser om nyval av landsting i samband med indelningsändring.

Bestämmelsen i 8 kap. 5 & regeringsformen om att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag kräver att regler om ändringar i den landstingskommunala indelningen i princip meddelas i lag i samma utsträckning som skall ske i fråga om ändringar i kommunindel- ningen.

Reglerna i KIL om ändring i landstingsindelningen fyller enligt kommit- téns mening inte de krav som regeringsformen ställer. Enligt kommitténs mening bör även de landstingskommunala indelningsändringarna regleras i

indelningslagstiftningen.

Ändringar i den landstingskommunala indelningen sker vanligen i samband med att kommunindelningen ändras på motsvarande sätt. Enligt kommunallagen gäller i stort sett enhetliga regler för landstingskommuner och kommuner. Med hänsyn härtill anser kommittén att bestämmelserna om ändring i landstingsindelningen iden nya indelningslagen så långt möjligt bör stämma överens med de bestämmelser som kommittén föreslår i fråga om ändring i kommunindelningen.

I likhet med vad som föreslås gälla beträffande ändring i kommunindel- ningen bör regeringen besluta om alla större ändringar i den landstingskom- munala indelningen, medan kammarkollegiet bör besluta i ärenden som avser ändringar av mindre omfattning.

Kommittén anser att det med hänsyn till landstingsindelningens anknyt- ning till länsindelningen enligt 1 kap. 1 & kommunallagen inte finns anledning att ange förutsättningarna för ändring i landstingsindelningen i den nya indelningslagen. En ändring i länsindelningen medför alltid motsvarande ändring i den landstingskommunala indelningen.

Beträffande ekonomisk reglering, indelningsändrings ikraftträdande och beslutanderättens fördelning under tiden mellan beslutet om ändring och ikraftträdandet bör regler motsvarande dem som enligt kommitténs förslag skall gälla vid kommunala indelningsändringar tillämpas. Bestämmelser om indelningsdelegerade behövs dock enligt kommitténs mening inte i fråga om landstingskommunala indelningsändringar.

Förfarandet i ärenden angående ändring i landstingsindelningen bör följa i huvudsak samma regler som gäller vid ändring i kommunindelningen. Detta är naturligt, eftersom de båda typerna av ärenden nästan alltid handläggs gemensamt.

Bestämmelserna om den speciella typ av indelningsändring som föreligger när kommun inträder i landstingskommun bör tills vidare behållas. De är tillämpliga endast på Malmö och Göteborgs kommuner.

Enligt 33% KIL avser ordinarie landstingsval, som förrättas året innan indelningsändring träder i kraft, landstingskommunen enligt den nya indelningen. Denna regel bör behållas och utvidgas till att gälla även val av kommunfullmäktige.

Kyrkliga indelningsändringar

I 2 kap. KIL finns bestämmelser om ändring i församlingsindelningen. Åtskilliga av bestämmelserna i 1 kap. om ändring i kommunindelningen är genom hänvisningar i 2 kap. tillämpliga också på ändring i församlingsindel- ningen.

Deltagarna i stat-kyrka- överläggningarna har i januari 1978 lagt fram sitt betänkande (SOU 1978:1) med förslag till ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. Om relationsändringen genomförs blir församlingsin- delningen i riket en angelägenhet som kyrkan får bestämma över själv och som staten inte vidare kommer att befatta sig med.

Kommittén anser ändå att översynen av reglerna om kyrkliga indelnings- ändringar bör utmynna i förslag till ändrade bestämmelser så att reglerna om ändring i kommun- och församlingsindelningen i största möjliga utsträck-

ning kommer att stämma överens.

KIL är inte direkt tillämplig på kyrkliga samfälligheter. Kommittén har stannat för att inte föreslå någon ändring i detta hänseende i den nya indelningslagen.

Enligt kommitténs mening bör den nya indelningslagen i motsats till KIL även innehålla regler om förutsättningarna för ändring i församlingsindel- ningen.

Liksom för närvarande bör lagens kapitel om ändring i församlingsindel- ningen innehålla regler om ekonomisk reglering mellan församlingar. De bestämmelser som kommittén föreslår när det gäller ändring i kommunin- delningen bör kunna tillämpas även på den kyrkliga sidan.

De bestämmelser om tidpunkten för indelningsändrings ikraftträdande, tidsfristen mellan beslut och ikraftträdande och nyval av fullmäktige vid indelningsändring som kommittén föreslår i fråga om ändringar i kommun- indelningen bör i stort sett gälla även vid ändring i församlingsindelningen. Vissa särregler behövs för de fall då församlingar som berörs av indelnings- ändring ingår i kyrklig samfällighet eller då beslutanderätten i sådan församling utövas på kyrkostämma.

I fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan församling enligt den äldre och den nya indelningen och rätten att företräda församling bör i huvudsak gälla samma regler som för kommun. Indelningsdelegerade bör kunna utses även vid kyrkliga indelningsändringar som är av sådan omfattning att de gamla kyrkofullmäktige inte kan anses tillräckligt repre— sentativa för församlingen enligt den nya indelningen.

Även när det gäller förfarandet i ärenden om ändring i församlingsindel- ningen bör i stort sett samma regler kunna tillämpas som vid ändring i kommunindelningen.

Ändring i kommunal och kyrklig indelning i samband medfastighets- bildning

Genom 1970 års fastighetsbildningslagstiftning har fastighetsbildning över gräns för kommun och församling möjliggjorts i en utsträckning som tidigare saknade motsvarighet. Det har vidare sörjts för att samstämmighet skall råda mellan fastighetsindelning och kommunindelning. Bestämmelserna finns i fastighetsbildningslagen (19702988) och i lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning.

Enligt 3 kap. 11% fastighetsbildningslagen får fastighetsbildning som medför ändring av kommungräns ske dels om åtgärden är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning, dels om den kommunala indelningen blir lämpligare.

Denna bestämmelse bör enligt kommitténs mening stå kvar i sin nuvarande utformning. I de fall då en fastighetsbildningsåtgärd leder till mera betydande ändringar i den kommunala indelningen bör dock frågan om indelningsändringen normalt handläggas enligt indelningslagen.

Enligt Bä lagen om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning påverkas församlingsgräns av fastighets- bildning endast om den sammanfaller med kommungräns som ändras vid fastighetsbildningen. När fastighetsbildning sker över annan församlings-

gräns kan fastighet komma att bli belägen inom flera församlingars områden, något som kan medföra olägenheter av olika slag särskilt om fastigheten är bebodd. Kommittén anser att det finns starka skäl för att öka beroendet mellan församlingsindelning och fastighetsindelning. En tänkbar lösning är att låta fastighetsbildningsmyndigheten få besluta om sådan anpassning av församlingsgränsen till de nya fastighetsgränserna som behövs för att undvika olämplig indelning. Kommittén har dock, främst med hänsyn till förslaget om ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan, stannat för att inte lägga fram några förslag om sådana ändringar i fastighetsbildnings- lagstiftningen.

Övrigt

Kommitténs förslag till ny indelningslag innehåller tre kapitel. Det första handlar om ändring i indelningen i kommuner, det andra om ändring i indelningen i landstingskommuner och det tredje om ändring i indelningen i församlingar. Bestämmelserna är indelade i avsnitt om förutsättningar för indelningsändring, ekonomisk reglering m. m., indelningsändrings ikraftträ- dande och den kommunala beslutanderätten vid sådan ändring samt förfarandet.

Kommittén föreslår också en ny lag om kommunala indelningsdelegerade som avses ersätta lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelege- rade. Den nya lagen har anpassats till bestämmelserna i kommunallagen och utformats med tanke på att delegerade skall kunna utses även vid delning av kommun.

Den nya indelningslagstiftningen medför följdändringar i andra författ- ningar. Det gäller bl. a. lagen (1972:229) om kyrkliga sammanläggningsdele- gerade, kommunallagen (1977:179), lagen (1961 :436) om församlingsstyrelse och vallagen (19722620). Kommittén föreslår vidare en ny lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar.

1 Utredningsuppdraget och utredningsarbetet

1.1. Direktiven

Indelningslagskommittén har haft till uppgift att göra en fullständig översyn av lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 19691770) (KIL) i såväl materiellt som lagtekniskt hänseende. Kommitténs direktiv redovisas i sin helhet som bilaga 1 i betänkandet.

Initiativ till den materiella översynen tog civilutskottet vid 1973 års riksdag. I tre motioner hade hemställts om uppskov med eller förnyad prövning av vissa kommunsammanläggningar. Utskottet framhöll i sitt betänkande (CU 197316) att motionerna såvitt de kunde anses syfta till en överprövning av Kungl. Maj:ts beslut inte kunde föranleda någon åtgärd från riksdagen. Motionerna behandlades därför av utskottet endast såvitt de kunde anses innefatta ett påkallande av ändrade grunder för kommunindel- ningen. Erfarenheterna av kommunindelningsreformen borde enligt utskottet tas till utgångspunkt för en översyn och bedömning av indelnings- lagstiftningen, som i sina huvuddrag är av gammalt datum. Bedömningen borde ta sikte på möjligheterna att i framtiden förankra kommunindelnings- beslut i levande opinioner och förena översiktliga, näringsgeografiska och regionala synpunkter med rent kommunala önskemål. Utskottet förutsatte att förslag, som en sådan översyn och bedömning kommer att aktualisera, läggs fram för riksdagen.

Kommitténs uppgifter kan delas upp i sex punkter. Översynen skall enligt direktiven avse

l. bestämmelserna om förutsättningarna för förordnande om indelnings- ändring. Det erinras om att grunderna för rikets indelning i kommuner enligt 8 kap. 5 & regeringsformen skall bestämmas i lag. Utformningen av de gällande bestämmelserna är självfallet påverkad av de indelningsför- hållanden som rådde vid deras tillkomst år 1919. Eftersom indelningsför- hållandena nu har ändrats på ett genomgripande sätt, bör förutsättning- arna för framtida ändringar anpassas till detta nya läge. Den gällande principen att särskilt starka skäl fordras, om en ändring skall genomföras mot en kommuns bestridande, bör därvid behållas.

2. bestämmelserna om reglering av de berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden. Under senare år har sådan reglering ofta skett genom att kommunerna träffat särskilda avtal som fastställts av rege- ringen. Den praxis som har utbildats i dessa avtal bör studeras som grund

för överväganden om eventuella förslag till ändringar i de gällande bestämmelserna.

3. frågan om nyval av kommunfullmäktige i samband med indelningsänd- ring. Beträffande kommuner vars områden ökas eller minskas genom indelningsändring kan regeringen förordna att fullmäktiges uppdrag skall upphöra, när ändringen träder i kraft, och att nytt val av fullmäktige skall verkställas. 1 KIL finns inte närmare angivet, under vilka förhållanden ett sådant förordnande bör ges. Under senare år har det blivit praxis att extra val av fullmäktige undviks genom att tidpunkten för ikraftträdandet av indelningsändringen bestäms så att de nya fullmäktige kan utses vid ordinarie val. Det bör nu övervägas, om bl. a. den omständigheten att fullmäktiges mandattid förkortats till tre är, bör föranleda ändringar i här åsyftade lagbestämmelser och den praxis som har utvecklats i anslutning till dessa.

4. förfarandet i ärenden om indelningsändring. Det bör övervägas om bestämmelserna bör ändras så att de ökade förutsättningar för bedömning av sådana frågor som länsstyrelserna har fått efter den år 1971 genomförda omorganisationen kan utnyttjas.

5. frågan i vad mån beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden bör delegeras till kammarkollegiet eller länsstyrelserna.

6. vad som i övrigt behövs för att översynen av indelningslagstiftningen skall bli fullständig. Särskilt anges att frågorna om den ekonomiska regleringen, om nyval och om förfarandet bör övervägas också såvitt gäller ändringar i församlingsindelningen. Därvid bör församlingarnas särskilda ekono— miska förhållanden beaktas.

Uppdraget att göra en lagteknisk översyn av KIL har kommittén övertagit från kommunallagsutredningen (C 197030).

1.2. Arbetets bedrivande

För att översynen av indelningslagstiftningen skall bli fullständig, har det varit nödvändigt att förutom KIL se över en rad andra författningar, som behandlar särskilda frågor i samband med indelningsändring. Det gäller i första hand lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade, lagen (1972:229) om kyrkliga sammanläggningsdelegerade, lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastig- hetsbildning samt förordningen (1948:766) angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning, m. m. Kommittén har i arbetet funnit det angeläget att ta del av erfarenheter och synpunkter från länsstyrelser och kommuner. I sådant syfte har kommittén därför den 19 juni 1975 tillställt länsstyrelserna en enkät med vissa frågor angående KIL som kommittén särskilt har önskat få belysta samt bett länsstyrelserna att i den omfattning och på det sätt som bedömdes lämpligt inhämta synpunkter från kommunerna i resp. län. Enkäten redovisas som bilaga 2 i betänkandet. Svar på enkäten har inkommit från samtliga länsstyrelser. Till svaren har fogats synpunkter från 62 kommuner och 4 landstingskommuner samt dessutom från en länsavdelning av Svenska kommunförbundet och ett domkapitel. Två kommuner har yttrat sig direkt till kommittén. De kommuner som har lämnat synpunkter är relativtjämnt

fördelade över landet.

För att få en ytterligare uppfattning om hur man ser på tillämpningen av KIL i kommunerna har kommittén den 14 och 15 juni 1976 besökt Habo och Mullsjö kommuner. Vid samtal med företrädare för kommunerna behand- lades främst frågor om vilken hänsyn som bör tas till lokala opinioner vid beslut i indelningsärenden och hur sådana Opinioner kan komma till uttryck. Vidare berördes frågan om kommunalt veto i indelningsfrågor.

Vid kommitténs behandling av frågorna huruvida beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden kan flyttas från regeringen till kammarkollegiet eller länsstyrelserna samt om eventuell decentralisering av utredningsförfa- randet från kammarkollegiet till länsstyrelserna (kapitel 7) har vissa synpunkter lämnats av decentraliseringsutredningen (Kn 1975101), som har till uppgift att pröva decentraliseringsmöjligheterna över hela det statliga förvaltningsområdet.

När det gäller ändringar i landstingskommunal indelning (kapitel 10) och kyrkliga indelningsändringar (kapitel 11) har tjänstemän hos Landstingsför- bundet resp. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund under hand lämnat synpunkter till kommittén.

För sitt ställningstagande till vissa frågor som gäller den särskilda lagstiftningen om indelningsändring i samband med fastighetsbildning (kapitel 12) har kommittén ansett det nödvändigt att begära upplysningar och synpunkter från statens lantmäteriverk. Detta har skett i skrivelse till verket den l7januari 1977. Lantmäteriverket har efter att ha inhämtat uppgifter och synpunkter från samtliga fastighetsregistermyndigheter yttrat sig till kommittén den 19 oktober 1977.

Regeringen har genom beslut den 10 juni 1976 överlämnat riksdagens skrivelse 1975/76:257 till kommittén. Skrivelsen avser riksdagens beslut med anledning av två motioner(mot. 1975/76 1950 och 1956) om kommunindel- ningen i södra Hälsingland. I skrivelsen har riksdagen givit regeringen till känna vad civilutskottet har anfört i sitt betänkande (CU 1975/76:24). Utskottets uttalande avsåg i första hand frågan om hänsyn till lokala opinioner i indelningsfrågor. Kommittén behandlar denna fråga i kapitel 5 och lämnar där också en närmare redogörelse för innehållet i civilutskottets betänkande.

Kommittén har under utredningsarbetet studerat regeringens och kammarkollegiets praxis i indelningsärenden. När det gäller tillämpningen av reglerna om förutsättningar för indelningsändring ger dock regeringens beslut ingen säker grund för några slutsatser om praxis. Besluten är i allmänhet inte motiverade, varför det kan vara svårt att avgöra vilka överväganden som legat till grund för ett beslut om indelningsändring eller ett beslut att avslå framställning om indelningsändring. Genom att läsa besluten tillsammans med handlingarna i ärendena, bl. a. kammarkollegiets yttranden, har det ändå varit möjligt att få en uppfattning om vilka skäl som utgjort huvudsaklig grund för indelningsändringar under senare år. Kammar- kollegiet har enligt KIL befogenhet att avslå ansökan om indelningsändring. Kollegiets avslagsbeslut är i regel motiverade och har därför gett kommittén viss ytterligare information om praxis. Av särskilt intresse har varit att undersöka praxis i frågor om ekonomisk reglering mellan kommuner såsom den utvecklats under senare år genom de särskilda avtal som kommunerna slutit under medverkan av Svenska kommunförbundet.

2. Historisk översikt

2.1. Inledning

Kommunal självstyrelse är en form av decentraliserad samhällsförvaltning som särskilt efter andra världskriget har kommit att betraktas som ett nödvändigt inslag i en politisk demokrati.

Av grundläggande betydelse för den kommunala självstyrelsens bestånd och vidareutveckling är kommunsystemet, dvs. de kommuntyper och geografiska enheter som självstyrelsen bygger på, det demokratiska inslaget i självstyrelsen. de samhällsuppgifter som har anförtrotts åt kommunerna och den frihet som dessa har i skötseln av dessa angelägenheter. Hur dessa frågor har lösts beror i sin tur på en mängd skiftande fysiska, historiska, ekonomiska,politiska, ideologiska ochjuridiska faktorer. Dessa faktorer ståri nära växelverkan med varandra och med samhällsutvecklingen i övrigt och är dessutom underkastade ständiga förändringar med tydliga återverkningar på bl. a. kommunindelningen.

Framställningen i det följande har främst till syfte att ge ett historiskt perspektiv på frågor om den rätta kommunstorleken och kommunernas rätt till sina områden samt hur denna problematik har påverkats av samhällsut- veckling och ändrad självstyrelseideologi. I centrum för redogörelsen står den borgerliga primärkommunen. Det är dess öden som dominerat indelnings- politiken.

2.2. Rätt kommunstorlek m. m.

1862 års kommunal/örordningar

Det kommunsystem som infördes i vårt land genom 1862 års kommunal- förordningar kunde knyta an till en urgammal indelning i städer, köpingar och socknar. Endast landstingskommunen var en nyskapelse.

Vid kommunalförordningarnas tillkomst var man visserligen inte omed- veten om att kyrksocknen på grund av sin ringa storlek och bristande resurser ofta var föga lämpad som underlag för en livskraftig kommunal självstyrelse. Men fördelarna med anknytningen till den gamla sockensjälvstyrelsen ansågs överväga nackdelarna. Förmodligen räknade man också med att de möjligheter som bl.a. kommunalförordningarna själva öppnade att hos länsstyrelsen eller Kungl. Maj:t utverka förordnanden om kommunsamman- läggning skulle råda bot på bristerna.

När det gäller kyrkoförsamlingarna var det år 1862 naturligt att välja kyrksocknen som basenhet. Församlingsindelningen skulle också — bortsett från att församlingarnas befattning med skolväsendet avvecklades mot mitten av l900-talet visa sig kunna bestå i stort sett oförändrad till denna dag.

För de borgerliga kommunerna på landet blev olägenheterna med den valda lösningen med tiden allt tydligare. Till detta bidrog, förutom samhälls- utvecklingen i allmänhet, successivt ökade krav på högre kommunal förvaltningsstandard på allt flera områden. Dessa krav kunde inte landsbyg- dens småkommuner med sina begränsade resurser tillgodose.

Mycket länge ryggade man tillbaka inför tanken att genom radikala reformer av den kommunala indelningen lösa småkommunernas problem. I stället sökte man lätta deras bördor genom statsbidrag, interkommunal skatteutjämning, ändringar i uppgifts- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun samt nya former för interkommunal samverkan. 1919 års lagar om ändring i kommunindelningen och om kommunalförbund utgick från att småkommunsystemet på landet skulle bestå. Olika förslag om kommunin- delningsreformer, som framfördes på 1910-talet och senare, avvisades. Mot slutet av 1930-talet stod det emellertid klart att de nyss nämnda metoderna att komma till rätta med småkommunproblemet inte ensamma var tillräck-

liga.

Den första kommunindelningsreformen

År 1946 beslöt riksdagen om en indelningsreform,som skulle träda i kraft den 1 januari 1952. Beslutet innebar att de åsikter som tidigare hade framförts att de små kommunernas problem borde lösas genom ökad statsbidragsgivning eller nya former för interkommunal samverkan underkändes. Till grund för riksdagens beslut låg kommunindelningskommitte'ns betänkande (SOU 1945138) Riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primär- kommuner.

När kommunindelningskommittén och senare regering och riksdag en gång hade bestämt sig för att lösa landsbygdens småkommunproblem genom en kommunindelningsreform, blev nästa fråga vilka krav som borde ställas på en framtida kommun.

Målet var att skapa kommunenheter med resurser som var tillräckliga för en godtagbar kommunal förvaltningsstandard över hela riket. Den nya kommunindelningen skulle skapa underlag för en rationell kommunalför- valtning.

Denna målsättning var ny. För stiftarna av 1862 års kommunalförord- ningar hade valet stått mellan olika nedärvda kommuntyper. Huruvida varje kommunenhet inom den valda kommuntypen uppfyllde rimliga krav på funktionsduglighet var för dem en sekundär fråga.

Kommunindelningskommittén kritiserade 1862 års val av socknen som basenhet för den borgerliga primärkommunindelningen på landsbygden. Men kommittén kände sig ändå bunden av det en gång gjorda valet. Den nyindelning som kommittén föreslog skulle i princip ske genom att redan bestående kommunenheter sammanlades och inte genom att helt nya enheter skapades. Detta blev också riksdagens beslut. Det blev därför aldrig

fråga om någon fullständig frigörelse från sockenindelningen.

För att fastställa vilken kommunstorlek som var önskvärd inventerade kommunindelningskommittén alla viktigare kommunala förvaltningsupp- gifter och de anspråk på resurser och geografiskt område som varje sådan förvaltningsuppgift kunde resa. På den vägen kom kommittén fram till att man vid sammanslagning av mindre kommuner normalt borde sträva efter en kommunstorlek av 2000—3 500 personer med ett skatteunderlag av 8—10 000 kr. Departementschefen accepterade i stort sett denna målsättning (prop. 19462236). Riksdagen anslöt sig till tanken på en bestämd minimigräns men betonade starkt att denna gräns inte kunde bli undantagslös (KU l946:19).

Genom 1952 års reform reducerades antalet landskommuner, köpingarna ej inräknade, från 2 281 till 816. Sammanlagda antalet primärkommuner blev 1037. Folkmängden idet övervägande antalet landskommuner uppfyllde det krav på normalstorlek som hade uppställts i riksdagsbeslutet. Ett sjuttiotal landskommuner hade mindre folkmängd.

l folkmängdsavseende motsvarade reformen alltså i allt väsentligt kommunindelningskommitténs avsikter. Huruvida den också från rationa— liseringssynpunkt infriade kommitténs förväntningar är mera osäkert. Reformen bäddade dock för en allmän höjning av den kommunala förvalt- ningsstandarden. Den medförde också en viss interkommunal skatteutjäm— ning och en tillfällig minskning av behovet av mellankommunalt samar- bete.

Reformen resulterade däremot inte i att landskommunernas ekonomiska oberoende blev större. Tvärtom ökade behovet av statsbidrag till den landskommunala förvaltningen. Den främsta orsaken till detta var emellertid att kommunerna under 1950-talet fick nya eller utvidgade uppgifter i samband men den offentliga sektorns expansion.

Den andra kommunindelningsreformen

Mot slutet av 1950-talet stod det klart att 1952 års indelningsreform inte hade varit tillräckligt radikal. En ny utredning, indelningssakkunniga, fick i uppdrag att undersöka om en ny kommunindelning kunde vara påkallad och om så var fallet framlägga förslag om riktlinjer för en revision av rådande

indelning. Indelningssakkunniga avgav sitt betänkande (SOU 196119) Prin-Å

ciper för en ny kommunindelning i början av år 1961. Indelningssakkunniga konstaterade att befolkningsutvecklingen var sådan att antalet kommuner med mindre än 3000 invånare kunde väntas öka. Utdebiteringen i kommunerna hade stigit sedan år 1952. Någon slutsats rörande sambandet mellan kommunstorlek och utdebitering kunde dock inte dras. Utgiftsökningarna drabbade landskommunerna hårdast. Ett viktigt skäl för en revision av rådande kommunala indelning fann de sakkunniga vara de krav på kommunstorlek som enhetsskolans högstadium samt den fortsatta utvecklingen inom socialvården. hälsovården, byggnadsväsendet och samhällsplaneringen i vidsträckt mening skulle komma att ställa. Enbart befolkningsunderlaget och tillgängliga ekonomiska resurser var dock inte utslagsgivande för en kommuns lämplighet som förvaltningsområde. Det viktigaste var att behövlig samordning av förvaltningsuppgifterna kunde

komma till stånd. För att möjliggöra detta måste kommunen omfatta ett område med sådan geografisk avgränsning och sådan struktur att det ur samhällsplaneringssynpunkt bildade en naturlig enhet. Viktigt var också atti varje kommun fanns en centralort för den samhällsservice, som kommunen skulle tillhandahålla. Farhågorna för att den nya kommunindelningen skulle försvåra kontakterna mellan kommuninvånarna och de kommunala förvalt- ningsorganen fick enligt de sakkunniga inte överskattas.

lndelningssakkunniga noterade att det interkommunala samarbetet hade fått ett uppsving. Men de avvisade tanken att man på denna väg varaktigt skulle kunna bringa den bristande balansen mellan kommunala uppgifter och kommunala resurser ur världen.

Ändrade statsbidragsbestämmelser ansågs inte vara en framkomlig väg att lösa alla problem som var förenade med den dåvarande kommunindelningen. Alternativet att lätta kommunernas bördor genom att ändra huvudmanna- skapet för exempelvis skolväsendet avvisades också därför att det skulle minska kommunernas möjligheter att påverka det egna samhällets gestalt- ning.

Indelningssakkunniga föreslog ett system med kommunblock. Riktpunk- ten skulle vara att den kommun som skulle bildas genom sammanläggning av de kommuner som ingick i varje block år 1975 borde ha minst 8000 invånare. Föredragande departementschefen (prop. 1961:180) menade att det var av särskild vikt att de nybildade kommunerna utgjorde i näringsgeogra- fiskt hänseende sammanhängande regioner.

lndelningssakkunniga förutsåg att genomförandet av en ny indelningsre— form skulle försvåras, om olikheterna mellan städer, köpingar och landskom- muner behölls. Under 1960-talet avskaffades successivt den särställning som städer och köpingar hade haft. Genom beslut vid 1969 års riksdag infördes med verkan från den 1 januari 1971 slutligen en enhetlig kommuntyp. Samtidigt upplöstes de fem municipalsamhällen som återstod.

Avsikten år 1962 var att indelningsreformen skulle genomföras på frivillig väg. Åren 1963 och 1964 fastställde Kungl. Maj:t planer för lämplig kommunindelning i varje län. 37 kommuner skulle bestå oförändrade. I övrigt sammanfördes kommunerna till sammanlagt 245 kommunblock.

Vid mera omfattande sammanläggningar av kommuner hade bristen på egna beslutsfattare för nybildad kommun under övergångstiden mellan _ förordnandet om indelningsändringen och dennas ikraftträdande gjort sig kännbar. Denna brist botades genom 1965 års lag om kommunala samman- läggningsdelegerade.

Vid ingången av år 1969 utgjorde antalet genom sammanläggning färdigbildade kommuner 38. I 53 av övriga kommunblock hade samman- läggningar genomförts dock utan att omfatta hela blocket. Totalantalet kommuner hade minskat från 1 006 till 848.

I detta läge lade regeringen fram ett förslag till lag med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. Isak innebar denna lag att frivilliglinjen övergavs. Kommunindelningsreformen skulle vara genomförd den 1 januari 1974. Detta blev också riksdagens beslut. Som främsta motiv för att överge frivilliglinjen åberopade föredragande departementschefen att behovet av samordning av den kommunala verksamheten hade ökat sedan år 1962.

Till de viktigaste händelserna under denna period hörde reformer av byggnadslagstiftningen (1959), lagstiftningen om allmän försäkring (1962), förstatligande av rådhusrätter, polis-, åklagare- och exekutionsväsende samt principbeslut om näringslivets lokalisering (1964), införandet av en ny tjänstemannalagstiftning och ett nytt skatteutjämningssystem (1965), samt successiva reformer på bl. a. socialvårds-, undervisnings-, bostads-, miljö- vårds-. jordbruks- och arbetsmarknadsområdena. Fastän många av dessa reformer innebar lättnader för den kommunala ekonomin steg den kommu- nala utdebiteringen från i medeltal 15:00 kr. per skattekrona år 1961 till 20:24 kr. år 1969. Starkt bidragande orsaker till utgiftsutvecklingen var de utvidgade uppgifterna och den standardhöjning som olika reformer på de primärkommunala och landstingskommunala områdena innebar.

Den 1 januari 1974 var kommunindelningsreformen genomförd. Resul- tatet blev en nedgång av antalet borgerliga primärkommuner från 1 006 år 1963 till 278 år 1974. Antalet har sedan (1977) reducerats till 277.

Av dessa kommuner har 18 mindre än 7 000 invånare och 59 mindre än 10 000 invånare. 182 kommuner har mellan 10 OOOoch 50 000 invånare och 36 kommuner mer än 50000 invånare. En stor majoritet av kommunerna har alltså betydligt högre folkmängd än det minimiantal invånare (8 000), som låg till grund för 1962 års kommunindelningsreform.

På denna punkt skiljer sig 1962 års kommunindelningsreform från 1952 års. Vid 1952 års reform ville man med beaktande av då rådande självsty- relseideologi undvika alltför stora kommunbildningar. Med det näringsgeo- grafiska tänkande som genomsyrade 1962 års reform blev denna synpunkt av sekundär betydelse. Visserligen genomfördes båda reformerna främst genom kommunsammanläggningar. Men avståndet från den på landet nedärvda sockenindelningen blev med 1962 års reform så stort att sambandet med den uråldriga sockensjälvstyrelsen definitivt bröts. Att samtliga äldre kommun- typer år 1971 ersattes med en enda markerade ytterligare reformens radikala karaktär. Redan genom 1953 års kommunallag hade socknen försvunnit som beteckning på landskommunens normala territoriella underlag.

2.3. Indelning och indelningspraxis

Kommunernas rätt till sina områden

Sockenindelningens uppkomst under tidig medeltid är höljd i dunkel. En vanlig uppfattning är att sockennamnet ursprungligen betecknade den menighet som sökte sig till samma kyrka. Socken skulle alltså ha haft ursprungsbetydelse av kyrkoförsamling. Men det har också gjorts gällande att sockenindelningen anknöt till en äldre indelning för kult, rättsvård, kanske också för försvar och pålagor, vilken kyrkan övertog och gav nytt innehåll. Vilken karaktär sockenbildningen än kan ha haft, har den rimligen följt den naturliga bygdeindelningen.

Sockenindelningen var inte orubblig. Redan under medeltiden kunde socknar med biskopens tillstånd sammanslås eller läggas under samma präst.

Efter reformationen uppmuntrade statsmakterna att socknar gick samman

om att bygga kyrka. Beslut härom kunde enligt 1830 års kungörelse i ämnet meddelas gemensamt av landshövding och biskop men endast under förutsättning att församlingarna genom majoritetsbeslut lämnade sitt bifall till åtgärden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att indelningen i kyrksocknar under tiden före 1862 års kommunalreform kunde ändras genom sammanläggning eller delning eller genom fastighetsöverflyttning efter beslut av högre myndighet. Mera genomgripande åtgärder av dylikt slag tycks emellertid regelmässigt ha förutsatt initiativ eller medgivande från vederbörande församling.

Sockenindelningen fick med tiden rollen av territoriellt underlag även för världslig verksamhet. Med 1862 års kommunalförordningar genomfördes slutligt klyvningen av socknen i en borgerlig kommun och en kyrklig församling.

För 1858 års kommunalkommitté. vars förslag låg till grund för kommu- nalförordningarna. var sammanläggning mellan stad och land något som helst borde undvikas. Grundläggande för kommittén var också skillnaden mellan kommun och församling. Enligt kommitténs uppfattning hade församlingen till skillnad från kommunen inget bestämt territoriellt under- lag. 1919 års indelningslagstiftning innebar ett brott mot denna uppfattning genom att termerna landskommun och territoriell församling infördes. Nybildningskommittén misstänkte inte utan grund att den sammankoppling mellan kommun och socken som genomförts i förordningen om kommu- nalstyrelse på landet hade utgjort ett indelningspolitiskt hinder. De nya begreppen innebar också ett underkännande av kommunalkommitténs åsikt att församlingen skulle sakna territoriell bestämning.

Under förarbetena till 1862 års kommunalförordningar gjorde 1858 års kommunalkommitté gällande att städernas kommunala karaktär redan från början manifesterat sig på annat sätt än de landskommunala enheternas. Detta kom bl. a. till uttryck iatt de besatt sitt kommunala område med annan och starkare rätt. Det förefaller som om kommittén hade utgått från att städerna skulle ha haft en vetorätt när det gällde sådana indelningsändringar som innebar att de skulle lämna ifrån sig markområden.

Kommunalkommitte'ns uttalanden blev emellertid inte bestämmande för l9l9års indelningslagstiftning. Genom beslut med stöd av denna lagstiftning kunde Kungl. Maj:t sålunda — även mot stadens vilja — överföra område från stad till annan stad, köping eller landskommun. Genom förordnande om sammanläggning av stad med annan stad kunde Kungl. Maj:t härvid t. o. m. bringa stadsrättighet att upphöra. Skulle sammanläggningen avse stad å ena sidan och köping eller landskommun å den andra torde emellertid av lagstiftningens grunder ha följt, att den nybildade kommunen övertog stadsrättigheterna. Nybildningskommittén utgick vid utarbetande av förslaget till 1919 års indelningslag från att varken kommun eller församling hade någon verklig rätt att få behålla sitt territorium. I lagen infördes dock på förslag av kommittén bestämmelser om att kvalificerade förutsättningar krävs föratt indelningsändring skall få genomföras mot kommuns vilja.Detta förslag inspirerades av bestämmelser i dåtida preussisk kommunallagstift- ning enligt vilka ändring i kommunal indelning fick äga rum mot kommu- nernas vilja endast "för så vitt det offentliga intresset påfordrar ändring- en .

Kommuntyperna

År 1971 infördes en enhetlig kommuntyp som ersatte de tre äldre kommun- typerna städer, köpingar och landskommuner. Åtgärden var ett led i 1962 års indelningsreform men också slutpunkten på strävanden under mer än ett sekel i syfte att avveckla det invecklade systemet av regler om städernas rättigheter och skyldigheter. Ännu på 1950-talet vållade denna avveckling svårigheter trots genomförda partiella reformer. Detsamma gällde i viss mån avvecklingen av kommuntypen köping, den år 1898 införda specialkom- munen municipalsamhället och en del ålderdomliga och särpräglade kommu- nalförvaltningsformer.

Med 1969 års kommunallagstiftning, den nya jordabalken, 1970 års fastighetsbildningslag och 1977 års kommunallagstiftning är arbetet med att åstadkomma enhetliga regler för alla kommuner avslutat. Det bör tilläggas att nu gällande kommuntyper har grundlagsfästs i 1974 års regeringsform. Att helt utelämna stads- och köpingsbildningarna i en historisk översikt av svensk indelningspolitik är å andra sidan inte möjligt. Ambitionen hos tätorter att nå en högre kommunal status, att bli köping eller stad, drev ofta fram indelningsändringar under tiden fram till år 1960.

1919 års indelningslag

Fram till antagandet av 1919 års lag om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning avgjorde Kungl. Maj:t uppkommande indelningsärenden med stöd av den ekonomiska lagstiftningsmakten som grundades på å 89 i 1809 års regeringsform.

Vid sidan av gränsregleringsärenden aktualiserades särskilt mot slutet av 1800-talet många inkorporerings- samt ett mindre antal stads- och köpings- bildningsärenden. Sådana ärenden, som kunde ha ödesdigra konsekvenser för den minskade landskommunen, väckte ofta motstånd. Med hänsyn till den allt mer ökade frekvensen av sådana ärenden befanns det så småningom angeläget att i lagstiftningsväg fastslå allmänna riktlinjer för deras behandling och avgörande. Initiativet härtill togs av det nybildade svenska stadsförbun- det. Med anledning av denna framställning tillsattes år 1913 en kommitté, den s. k. nybildningskommittén, som avgav sitt betänkande i början av år 1918. Kommittéförslagen förelades 1919 års riksdag (prop. 19191310—311), som biföll de framlagda förslagen. lanslutning härtill utfärdades år 1919 lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indel- ning.

Det viktigaste syftet med 1919 års kommunala indelningslag var alltså att underlätta inkorporeringar. Avsikten var bl. a. att via indelningspolitiken stimulera stadsväsendet och stadsnäringarna. Endast i andra hand ägnade man uppmärksamhet åt de återverkningar i ekonomiskt och annat avseende som indelningsändringarna kunde medföra för de minskade landskommu- nerna och deras möjligheter att upprätthålla eller förbättra sin förvaltnings- standard. Ingenting i förarbetena tyder på att man funnit rådande landskom- munala indelning irrationell i något mera väsentligt avseende. Någon tanke på att uppställa riktpunkter for kommuners folkmängdstal och skatteun- derlag till ledning för indelningspolitiken hade man inte.

De lagstadgade förutsättningarna för indelningsändring fick en allmän

utformning. Bestämmelserna innebar att indelningsändrings kommunaleko- nomiska konsekvenser i viss utsträckning skulle beaktas. Ibland åberopades också sådana konsekvenser uttryckligen som hinder för indelningsändring. Fall förekom dock tidigt, då även betydande skattehöjning inte ansågs hindra begärd ändring.

Fastän förutsättningarna för indelningsändring hade utformats ganska neutralt i lagen kom dei praktiken att gynna städerna och i motsvarande mån missgynna landskommunerna. Motstånd från landskommun mot ifrågasatt indelningsändring blev ofta verkningslöst. Det oklara rättsläget i fråga om landskommuns befogenhet att tillgodose särskilda tätortsbehov ledde ofta till framgångsrika framställningar om utbrytning av område till köping eller stad eller inkorporering med angränsande stadssamhällen.

Inde/ningspraxis under åren 1920—1970

Under det första decenniet efter indelningslagens ikraftträdande kunde en nedgång i inkorporeringarnas antal konstateras. På 1930-talet blev indel- ningsändringsverksamheten livligare. Då genomfördes 53 inkorporeringar. Områdesöverföringar och sammanläggningar som endast berörde landskom— muner var fortfarande relativt få.

Med 1940-talet inleddes ett mera aktivt indelningspolitiskt skede. Under de år som återstod innan den år 1946 beslutade kommunindelningsreformen genomfördes den 1 januari 1952 ägde inte mindre än ca 110 inkorporeringar rum. Under tiden 1940—1951 ombildades 10 hela landskommuner till städer och 24 till köpingar. Antalet områdesöverföringar mellan landskommuner var mycket större än under föregående decennier. Sammanläggningar av landskommuner förblev dock sällsynta.

Under tiden 1920—1951 uppgick landsbygdens folkmängdsförlust genom indelningsändringar till ca 600 000 invånare. På grund av inkorporeringarna började identitet mellan stadssamhälle i geografisk och administrativ mening att höra till undantagen.

Sedan 1952 års indelningsreform hade genomförts inträdde indelningspo- litiken i ett lugnare skede. Under perioden 1952—1960 ombildades 8 landskommuner till köpingar. Fem kommunsammanläggningar ägde rum. Antalet årliga områdesregleringar växlade mellan lägst 16 (1955) och högst 36 (1958). Jämfört med tidigare perioder var minskningen i antalet inkorpore- ringar med stad eller köping påfallande; framställningar därom avslogs i inte så få fall. Antalet indelningsändringar som genomfördes mot kommuns vilja minskade.

Den årliga frekvensen av kommunsammanläggningar och mera betydande områdesregleringar under l960-talet får ses mot bakgrunden av att indel- ningsändringar som krävde nyval av kommunfullmäktige efter år 1962 alltid samordnades med allmänna val. Mellan valtillfa'llena skedde därför endast områdesregleringar av mindre omfattning.

Under åren 1959—60 förekom 3 kommunsammanläggningar och 29 delvis betydande områdesregleringar. Vid tidpunkten för beslutet om den nya indelningsreformen under åren 1961—62 men innan denna hade börjat förverkligas förekom 21 kommunsammanläggningar. Antalet områdesregle- ringar var 23. Under åren 1963-64, då kommunblocksbildningen genomför-

des, ägde 9 kommunsammanläggningar rum. Samtidigt skedde 31 områdes- regleringar.

Under åren 1965-68 sammanlades 147 kommuner. Samtidigt skedde ett fyrtiotal områdesregleringar och 5 överflyttningar av kommun från ett län till ett annat.

Åren 1969—70 reducerades antalet kommuner från 848 till 464 genom sammanläggningar. Antalet områdesregleringar var 10. [ åtskilliga fall medförde sammanläggning eller områdesreglering att länsgräns ändrades. Bara 7 län undgick sådana gränsändringar.

Länen har varit verksamhetsområden för landstingen sedan dessa infördes år1862.Landstingsindelningens anknytning till länsindelningen har medfört att landstingskommunernas gränser alltid har ändrats som en följd av ändringar av länsgränserna.

Tidigare var det möjligt att dela upp ett län i mer än en landstingskommun. Denna möjlighet utnyttjades dock endast i Kalmar län. De båda landstings- kommunerna i detta län sammanfördes år 1971 till en landstingskom- mun.

Större städer ställdes ursprungligen utanför landstingen. Efter hand kom utom Stockholm fem städer att stå utanför landstingskommun. För dessa skapades genom bestämmelser i 1954 års landstingslag möjlighet att inträda i resp. landstingskommun. Denna möjlighet utnyttjades av Helsingborg och Gävle år 1963 och Norrköping år 1967. Stockholm gick år 1971 samman med Stockholms läns landstingskommun. Malmö och Göteborg står fortfarande utanför landstingskommun. Sedan år 1971, då Gotlands läns landstings- kommun upplöstes, tillhör inte heller Gotlands kommun någon landstings- kommun.

Den kyrkliga indelningspolitiken tilldrar sig av naturliga skäl inte samma intresse som den kommunala. Till största delen har kyrkliga indelningsänd- ringar utgjort följdföreteelser till ändringar i den borgerliga kommunindel- ningen. De områdesöverföringar mellan kommuner som har redovisats ovan åtföljdes genomgående av motsvarande ändringar i församlingsindel- ningen.

Iövrigt kan konstateras att den kyrkliga indelningen utmärkte sig för större trögrörlighet än den borgerliga. 1 vad mån detta berodde på religiösa bindningar, traditionsbundenhet eller bådadera är svårt att säga. I äldre tider var initiativ till nya församlingsbildningar på landet inte ovanliga. Initiativ till sammanläggningar var däremot sällsynta. Något rättsligt hinder för tvångs- sammanläggning av församlingar har aldrig funnits och finns inte heller enligt 1919 års indelningslag. som ger regeringen större möjligheter att använda tvång mot motvilliga församlingar än mot borgerliga primärkom- muner. Men dessa möjligheter har använts med största varsamhet.

Bortsett från ett antal nya församlingsbildningar i de folkrikaste och starkast expanderande tätortskommunerna, föranledda av att församlingarna hade blivit för stora för att utgöra lämpliga arbetsområden för prästerskapet. har församlingsindelningen därför i allt väsentligt samma utseende idag som år 1862. För de minsta församlingarna är emellertid situationen besvärande. För att råda bot på svårigheterna förekommer ibland frivilliga sammanlägg- ningar av församlingar. Men framför allt utnyttjas möjligheten att bilda totala ekonomiska kyrkliga samfälligheter.

Redogörelsen för indelningspraxis omfattar i brist på uppgifter därom inte fall då ansökan om indelningsändring har avslagits. Antalet sådana ärenden var ibland betydande, för perioden 1946—48 ett fyrtiotal.

Regeringens förordnanden om indelningsändringar ("indelningsbreven") har av gammalt innehållit, utom områdes- och fastighetsbestämningar, särskilda bestämmelser (villkor) för indelningsändringens genomförande. Omfattningen och innehållet av dessa villkor växlar med indelningsänd- ringens karaktär och storlek. Den praxis som har utbildats på detta område bygger delvis på tradition från slutet av 1800-talet, delvis på lagtext och motivuttalanden vid tillkomsten av 1919 års indelningslag och delvis på en ny metodik beträffande den ekonomiska uppgörelsen vid indelningsändringar som infördes på 1950-talet.

Vid indelningsändringar som inneburit delning av kommun har de viktigaste indelningsvillkoren rört regleringen av de berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden. I sakens natur ligger att dessa frågor med kommunalförvaltningens expansion och kommunernas efter hand ökade storlek numera dominerar. I övrigt har ändrade samhällsförhållanden och ny lagstiftning inneburit att behovet av indelningsvillkor på flera områden har bortfallit eller att villkoren har kunnat förenklas.

Kommunalt agerande i indelningsärenden

Medan de båda indelningsreformerna genomfördes, dvs. under åren 1946—1951 resp. 1962—1973 var bestämmelserna i 1919 års indelningslag om förutsättningarna för indelningsändring och skydd för kommuns territoriella integritet mer eller mindre satta ur spel genom särskild lagstiftning. Denna tid är därför inte representativ när det gäller att redogöra för agerandet i frågor om indelningsändring. Följande iakttagelser hänför sig till indelningspraxis under ”normala” tider och närmast till 1940-talets förra hälft.

I regel har förslag om ändringar i den borgerliga kommunindelningen väckts av kommuner. Initiativ till inkorporeringar med städer och köpingar togs vanligen av stadssamhällena även om det särskilt på 1930-talet förekom att frågan väcktes av företrädare för invånare i förstäder som ville ha sina tätortsangelägenheter bättre tillgodosedda. Köpingsutbrytningar initierades ofta av municipalsamhällen vilkas invånare önskade komma ifrån den dubbelbeskattning som i praktiken följde med municipalbildningen. Men det kunde också inträffa att initiativet togs av företrädare för invånare i livskraftiga tätortsbildningar, som i utbrytningen till egen kommun såg en möjlighet att med ökat relativt skatteunderlag själva få bestämma över sina angelägenheter och slippa att delta i finansieringen av glesbygdens upprust- ning.

Bakom initiativen till indelningsändringar fanns ofta enskilda intressen. Invånare i tätorter eller i områden kring städer och köpingar hyste mer eller mindre välgrundade förhoppningar om höjd kommunal standard efter en kommunutbrytning eller inkorporering med de återverkningar detta kunde få för näringsliv och markvärden. I inkorporeringsfallen kunde dessa enskilda intressen sammanfalla med inkorporeringskommunens intresse av ökat utrymme.

För den negativa inställningen till en ifrågasatt indelningsändring hos den

kommun som skulle förlora en del av sitt område var oftast det väntade skattebortfallet och folkminskningen avgörande. Samma motiv dikterade vanligen ”moderkommunens" inställning till tätortsutbrytningar till särskilda kommuner.

När landskommuner mot inkorporeringar och tätortsutbrytningar åbero- pade att sådana åtgärder, på grund av förlorat befolknings- och skatteunder- lag, skulle äventyra de minskade kommunernas möjligheter att fullgöra sina samhällsuppgifter föll de tillbaka på självstyrelseargument. Men eljest spelade självstyrelseideologin ingen större roll för argumentationen i de enskilda indelningsärendena.

Några faktorer som kan påverka den framtida kommunindelningen

Vid sidan av de kommunaldemokratiska faktorerna kan indelningspolitiken även i framtiden väntas bli påverkad av befolkningsutvecklingen, närings- geografiska förändringar, förvaltningsuppgifternas anspråk i fråga om resurser och områden samt behovet av samhällsplanering.

Befolkningsutvecklingen i kommunerna redovisas numera bl. a. i under- laget för länsplaneringen. Näringslivets utveckling följs kontinuerligt av regering och riksdag på grundval av rapporter från konjunkturinstitutet, långtidsutredningar m.m. 1970-talets kommunalekonomiska utredningar har i en rad betänkanden behandlat frågor om den kommunala ekonomins utveckling inom ramen för samhällsekonomin i övrigt.

Behovet av samhällsplanering, ofta integrerad, på central, regional och kommunal nivå har ökat väsentligt under 1960- och 1970-talen. Exempel på detta är den fysiska riksplaneringen. länsplaneringen, den regionala trafik- planeringen, energiplaneringen och den kommunalekonomiska långtidspla- neringen (KELP).

Den kommunala expansionen har fortsatt under 1970-talet. En rad nya kostnadskrävande uppgifter har tillkommit som en följd av statlig reform- politik och kommunala engagemang på olika områden.

Av betydelse för frågan hur den framtida kommunindelningen kommer att se ut är vidare den nya länsdemokratikommitté som regeringen tillsatte år 1976. Kommittén skall behandla bl.a. frågor som gäller kompetensfördel- ningen mellan stat, landstingskommun och kommun. I detta sammanhang kan även nämnas 1977 års lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun och förslaget i prop. 1977/78:92 om lokal och regional kollektiv persontrafik om sådan ändring i kommunalförbundslagen (1957z281) att det i framtiden blir möjligt att bilda kommunalförbund mellan landstingskommun och kommun och inte som nu endast mellan landstings- kommun och kommun, som inte tillhör landstingskommun.

1976 års kommunalekonomiska utredning har gjort en omsorgsfull kartläggning av den kommunala ekonomin. Utredningens viktigaste konkreta förslag i slutbetänkandet (SOU l977:78) Kommunerna —utbyggnad, utjämning, finansiering avser en reform av skatteutjämningssystemet.

Kommunalekonomiska utredningen har utgått från en oförändrad

kommunindelning. Utredningen har inte räknat med att den tidigare utvecklingen mot allt färre kommuner skall fortsätta under de kommande åren. Kommunsammanläggningar är enligt utredningen inte en möjlig väg att utjämna skillnaden i skattekraft och utdebitering mellan olika kommuner i samma region.

På senare tid har fråga om delning av kommun aktualiserats i ett tiotal fall. Motivet har såvitt man vet inte varit att få en lägre utdebitering utan i första hand att nå en bättre fungerande kommunaldemokrati.

2.4. Kommunindelning och kommunaldemokrati m. m.

Demokrativärden och effektivitetsvärden

Kommunallagstiftningen år1862 slog vakt om lekmannastyrelsen i kommu- nerna och "kommunalfriheten" men var främmande för en kommunalde- mokrati som byggde på allmän och lika rösträtt. Den självstyrelseideologi som 1862 års kommunalförordningar stödde sig på bestod länge och består i vissa delar än i dag. Men den kom så småningom att påverkas av det demokratiska genombrottet.

Det dröjde emellertid länge innan kommunaldemokratins betydelse för vårt demokratiska statsskick i officiella sammanhang blev ett huvudtema i självstyrelseideologin. Tecken på en omsvängning fanns hos 1943 års kommunindelningskommitté. En huvudlinje i kommitténs argumentation var att en kommunindelningsreform skulle stärka den kommunala självsty- relsen. I denna hade vårt demokratiska samhällssystem sin säkraste föran- kring. Kommunindelningen fick enligt kommittén inte bli ett självändamål. Huvudsaken var inte kommungränsen utan den kommunala självstyrelsen som ett medel för en fri demokratisk utveckling.

Först i motiven till 1953 och 1954 års kommunallagar blev kommunalde- mokrati ett begrepp som var jämbördigt med kommunal självstyrelse. I förarbetena till 1962 års riksdagsbeslut om den andra kommunindelningsre- formen och till 1974 års regeringsform, som innehåller en rad bestämmelser om kommunerna, finns dock endast allmänna uttalanden om den kommu- nala självstyrelsens värde för vårt samhälle och vår demokrati.

När de båda kommunindelningsreformerna beslutades år 1946 resp. år 1962 ställdes frågan om den rätta kommunstorleken på sin spets. Vid bägge dessa tillfällen har man haft att mot varandra väga intresset av en rationell och därmed effektiv kommunindelning och intresset av att i möjligaste mån bevara de demokratiska värden som är förenade med den kommunala självstyrelsen eller, för att använda departementschefens ord vid framläg- gandet av förslaget till 1962 års indelningsreform.att väga effektivitetsvärden mot demokrativärden.

På 1960-talet yppade sig farhågor för att indelningsreformen kunde äventyra värden som var förenade med den kommunala självstyrelsen. Kommunalrättskommittén framhöll isitt betänkande (SOU 1965:6) Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring att målsättningen för indel- ningsreformen inte fick kollidera med önskemålet att bevara och utveckla den kommunala demokratin.

År 1970 tillsattes kommunaldemokratiutredningen för att göra en samlad

översyn av den kommunala demokratin. Av intresse för indelningsfrågorna är särskilt utredningens undersökningar och diskussioner rörande aktions- och opinionsgrupper på kommunal nivå, kommunala folkomröstningar och opinionsundersökningar samt kommundelsorgan i betänkandet (SOU 1975:41) Kommunal demokrati och rapporten (SOU 1975:46) Kommunal organisation och information. Utredningen redovisar hur kommunindel- ningsreformerna har förändrat förutsättningarna för den kommunala demo— kratin och föreslår hur denna skall kunna fördjupas och göras livskraftig. Utredningens förslag låg till grund för proposition och riksdagsbeslut om kommunal demokrati och ny kommunallag (prop. 1975/76:187 och KU 1976/77:25). Detta markerar ett kommunaldemokratiskt genombrott som inte kan undgå att få stor betydelse för synen på indelningsfrågorna i fortsättningen.

År 1977 tillsatte regeringen en ny kommunaldemokratisk kommitté med uppgift att överväga reformer i syfte att stärka medborgarinflytandet i kommuner och landstingskommuner. Enligt kommitténs direktiv borde de kommuner som så önskar kunna tillsätta direktvalda kommundelsorgan som skulle kunna ses som alternativ till en indelningsändring som skulle vara önskvärd från rent kommunaldemokratisk synpunkt.

I och för sig är demokrativärden och effektivitetsvärden inte jämförbara och dessutom inte möjliga att strängt hålla isär. Till kännetecknen för en funktionsduglig kommunaldemokrati hör bl.a. att den uppfyller vissa minimikrav på effektivitet. Metoder saknas att säkert bestämma dessa effektivitets- och demokrativärden inbördes eller var för sig hos en kommun eller ett kommunsystem. Vad man har kunnat göra är endast att söka fastställa huruvida en viss kommunstorlek skapar bättre eller sämre förut- sättningar för en effektiv kommunalförvaltning resp. en väl förankrad kommunaldemokrati. Ett omfattande forskningsarbete i dessa frågor har tidigare bedrivits vid universiteten inom ramen för den s. k. kommunalforsk-

ningsgruppen.

Den kommunala personalen

En genomgripande kommunal indelningsändring har alltid inneburit väsent- liga ändringari den kommunala förvaltningsorganisationen. Personal måste omflyttas och ges nya arbetsuppgifter, inte alltid av samma slag eller med samma ställning som förut. Från denna synpunkt kan varje större indel- ningsändring betraktas som ett hot mot anställningstryggheten. Kommunin- delningsreformerna belyser med ett rikhaltigt material hur sådana trygghets- frågor har aktualiserats och lösts liksom hur personalen upplevt denna ofta smärtsamma omställningsprocess. Hithörande frågor har i senare tid regel- mässigt varit föremål för förhandlingar mellan kommuner som berörs av indelningsändring och företrädare för personalorganisationerna. Man kan räkna med att medbestämmandelagstiftningen och de andra arbetsrättsrefor- merna kommer att ställa särskilda krav på sådana förhandlingar i fortsätt- ningen.

2.5. Utvecklingen i andra länder

Under 1800-talet och fram till första världskriget var den förvaltning som utövades av stat och kommun av begränsad omfattning både hos oss och utomlands. Överallt hade kommunerna, särskilt på landsbygden, mycket begränsade personella och finansiella resurser. På de flesta håll utomlands stötte vid denna tid och ännu långt senare ändringar av den kommunala indelningen mot kommuninvånarnas vilja på stora svårigheter. I vissa länder (Belgien och några sydtyska stater) tycks de rent av ha mött konstitutionella hinder, i andra (så tidvis i England)har de i varje särskilt fall krävt lagstiftning. På många håll torde den kommunala indelningen av politiska och psykolo- giska skäl ha betraktats som okränkbar (så i Italien, Frankrike, Schweiz, Österrike—Ungern) och förslag till omfattande kommunindelningsreformer inte ha varit praktisk politik.

Dessa hinder fanns kvar också efter andra världskriget, alltså vid en tidpunkt då de kommunsystem som grundades på agrarsamhället för länge sedan hade överlevt sig själva. Huruvida och i vad mån denna eftersläpning har haft sin grund i nationella självstyrelseideologier eller inte skall här lämnas därhän. Ett faktum är emellertid att värdet av en på demokratisk grund uppbyggd kommunal självstyrelse på många håll, där man hade haft erfarenhet av diktaturer, under 1940- och 1950-talen åberopades som skäl för att i stort sett behålla äldre kommuntyper och hävdvunnen kommunindel- ning. På sina håll (så i Italien) inträffade att relativt moderata kommunin- delningsreformer, som hade genomdrivits av diktaturregimer, fick återgå.

Under de senaste tjugo åren har en fullständig omsvängning på denna punkt ägt rum i Västeuropa. Genom de båda kommunindelningsreformerna har Sverige varit ett föregångsland. Illustrativt för omvändelsen är en jämförelse mellan de debatter som förekom vid internationella kommunu- nionens kongress i Wien år 1953 och innehållet i en skrift som Europarådet gav ut 20 år senare om reorganisation av kommunsystem och om interkom- munal samverkan i medlemsstaterna.

Debattämnet vid kongressen i Wien gällde storstad contra småkommun. I denna debatt mobiliserades alla traditionella argument för småkommunen och mot storstaden och vice versa utan att någondera parten utgick som segrare.

I Europarådets skrift konstateras inledningsvis att alla medlemsstater under senare år har upplevt kommunväsendets splittring som direkt eller indirekt följd av industraliseringsprocessen och det nya välfärdssamhället och att reformer av rådande kommuntyper och kommunindelningar har aktualiserats överallt. Därefter följer redogörelser för de stater där sådana reformer redan har genomförts (Danmark, Norge, Sverige, England, Neder— länderna), för de stater där reformer har inletts (Västtyskland, Frankrike, Belgien, Irland, Österrike) och för stater (Italien, Schweiz, Turkiet), där hittills inga reformer har planerats därför att man föredrar interkommunal samver- kan.

Övergripande mål för de genomförda eller planerade reformerna sägs överallt ha varit desamma. nämligen ett behov av att anpassa administrationen till förändrade demografiska. sociala och ekonomiska förutsättningar. en önskan att ge varje medborgare möjlighet att förverkliga

sig själv och ett behov av samhällsplanering. Av den kortfattade redovis- ningen för målsättningen för dessa indelningsreforrner får man ett intryck av att effektivitetsvärdena i regel har prioriterats på demokrativärdenas bekost- nad.

I en senare skrift från Europarådet konstateras att den kommunala verksamheten i flertalet västeuropeiska länder har expanderat mycket kraftigt. Där kommunindelningsreformer genomförts har liksom hos oss frågor om medborgarinflytandet på kommunal nivå aktualiserats och olika åtgärder övervägts för att öka möjligheterna för allmänheten att medverka i och påverka kommunalpolitiken. Demokrativärdena har upplevt en renäs- sans.

3 Grundläggande synpunkter

Sverige är indelat i kommuner. Ett av kännetecknen på en kommun är dess anknytning till ett bestämt geografiskt område. Det finns tre kommunala indelningar som var för sig i princip täcker hela landet. Dessa är indelningarna i kommuner, i landstingskommuner och i församlingar.

Enligt 1 kap. 7å första stycket regeringsformen (RF) finns i riket primärkommuner och landstingskommuner. Denna bestämmelse tar sikte på att det skall finnas kommuner dels på det lokala, dels på det regionala planet. Begreppet "kommun" används i RF som gemensam beteckning för kommuner och landstingskommuner. I 1 kap. l & första stycket kommunal- lagen anges att riket är indelat i kommuner och landstingskommuner. Med "kommuner" avses i kommunallagen ”borgerliga primärkommuner”, vilket stämmer överens med fast praxis inom bl. a. kommunallagstiftningen. Indelningen i kommuner omfattar hela landet. Indelningen i landstingskom- muner är däremot inte heltäckande. Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner står utanför landstingskommun. I övrigt utgör varje län enligt 1 kap. 1 & andra stycket kommunallagen en landstingskommun. Landstings- kommunerna har på detta sätt fått sina territorier bestämda i lag. För kommunerna finns ingen sådan fixering av områdena.

Indelningen i församlingar täcker hela landet. Församlingarna är lika litet som kommunerna knutna till bestämda områden som fixeras i lag. I RF:s övergångsbestämmelser (punkt 9 femte stycket) föreskrivs att RF:s regler om primärkommuner skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kyrkliga kommuner.

Indelningen i kommuner, landstingskommuner och församlingar måste tid efter annan ändras av olika skäl. Den kommunala indelningen kan inte väntas ligga fast ens efter sådana allmänna revisioner som har skett genom de båda 5. k. indelningsreformerna. Villkoren för att kommunindelningen och församlingsindelningen skall få ändras och tillvägagångsättet vid sådan ändring föreskrivs i KIL. Denna lag handlar således endast om ändringar i indelningen. Den säger inget om hur indelningen i kommuner och försam- lingar faktiskt skall se ut.

KIL avser såväl bildande av nya kommuner som förändring av gamla genom att de upplöses, minskas eller ökas. De olika typer av kommunala indelningsändringar som kan förekomma anges i 2é andra stycket KIL. Enligt denna bestämmelse får två eller flera kommuner sammanläggas, del av kommun överföras till annan kommun samt kommun på annat sätt upplösas eller ny kommun bildas. De mest genomgripande indelningsändringarna,

sammanläggning av kommuner och delning av kommun, medför alltid åtminstone att kommun upplöses resp. att ny kommun bildas. Sammanlägg- ning innebär i allmänhet också att en ny kommun bildas. Det är vidare tänkbart att delning innebär även att den delade kommunen upplöses. Ett specialfall är när kommun upplöses och delarna förs till befintliga kommuner. Överföring av ett område från en kommun till en annan är den minst ingripande och vanligaste typen av indelningsändring. Områdesöverföring medför aldrig att kommun upplöses eller nybildas. Särskilt när det aktuella området är litet, kallas denna typ av indelningsändring ibland gränsregle- ring.

I fråga om församling kan enligt 35 å andra stycket KIL samma typer av indelningsändring förekomma som beträffande kommun. Ändringar i den landstingskommunala indelningen är i stort sett inte reglerade i KIL. Där finns ingen bestämmelse om olika typer av landstingskommunala indel- ningsändringar. Överföring av område från en landstingskommun till en annan förekommer ibland. Det säger sig självt att sammanläggning och delning av landstingskommuner tillhör ovanligheterna.

Vid vanliga indelningsändringar råder i och för sig ingen osäkerhet om var gränsen mellan kommunerna går. Syftet med ändringen är att flytta den kända gränsen mellan kommunerna. Är man däremot osäker om gränsen för kommuns område, förordnar regeringen enligt 25 tredje stycket KIL om gränsens rätta sträckning. Sådan gränsbestämning är numera sällsynt.

1 KIL regleras alla slag av kommunala indelningsändringar utan några begränsningar i fråga om ändringamas omfattning. Mindre ändringar i kommunindelningen kan emellertid också ske i samband med fastighetsbild- ning över kommungräns under de förutsättningar och i den ordning som anges i 3 kap. 11 & fastighetsbildningslagen (1970:988) och lagen (19702991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastig- hetsbildning. I dessa fall ändras kommungränsen som en följd av att fastighetsindelningen ändras. Kommunerna brukar betecknas som offentligrättsliga rättssubjekt med uppgift att handha den folkliga självstyrelsen inom lokalt begränsade områden. Utmärkande för kommunerna är att de är juridiska personer, att de är knutna till ett bestämt geografiskt område, att deras invånare obligatoriskt på grund av lag är medlemmar i dem och att de har offentligrättsliga befogenheter och skyldigheter gentemot sina medlemmar. En kommunal indelningsändring innebär att det område som ändringen avser knyts till en annan kommun eller bildar en helt ny kommun och att områdets invånare upphör att vara medlemmar i den gamla kommunen och i stället blir medlemmari den andra eller den nya kommunen. Vidare upphör den gamla kommunens befogenheter och skyldigheter inom området. Dessa tillkommer den kommun som området tillhör efter ändringen. Denna kommuns rättssubjektivitet, dvs. förmåga att ha rättigheter och skyldigheter, omfattar det nya området, medan den gamla kommunens rättssubjektivitet med avseende på detta område upphör. Indelningsändring skall enligt 12å KIL träda i kraft vid början av ett kalenderår. Regeringens beslut om indelningsändring måste fattas minst åtta månader före ikraftträdandet. De konsekvenser av indelningsändringen som nyss har beskrivits inträder inte plötsligt den dag då ändringen träder i kraft.

Ikraftträdandet markerar endast slutpunkten för en utveckling som börjar när regeringen beslutar om indelningsändringen och som gradvis leder fram till att den nya indelningen gäller med full styrka. Under tiden mellan regeringens beslut och ikraftträdandet måste en rad åtgärder vidtas av kommunerna för att övergången från den äldre indelningen till den nya skall kunna ske. Den nya indelningen måste förberedas och i vissa avseenden tillämpas redan under övergångsperioden före ikraftträdandet. Val som avser kommunen enligt den nya indelningen måste förrättas, budget och förvalt- ningsorganisation för den nya kommunen antas osv. Detta blir möjligt genom att kommunen enligt den nya indelningen, dvs. kommunen av den omfattning som den skall ha efter indelningsändringen, får rättssubjektivitet redan när regeringen har förordnat om ändringen och det finns ett organ som kan företräda kommunen enligt den nya indelningen.

Kommunen enligt den nya indelningen existerar således i en viss bemärkelse före indelningsändringens ikraftträdande. I KIL finns bestäm- melser framför allt om utövande av den kommunala beslutanderätten vid indelningsändring —som gör det möjligt att under övergångsperioden vidta de åtgärder som behövs för att ändringen skall kunna genomföras.

Den kommunala indelningen är bara en av flera indelningar av riket. Vid sidan av kommun—, landstings- och församlingsindelningen finns ett flertal olika indelningar för andra ändamål av offentligrättslig art. Som huvudtyper av sådana indelningar brukar man nämna statligt administrativ indelning, judiciell indelning, indelning i fastighetsregisterområden och annan kyrklig (ecklesiastik) indelning än församlingsindelningen.

Till den administrativa indelningen räknas bl. a. länsindelningen, indel- ningen i fögderier (lokala skattemyndigheter), polisdistrikt, skyddskonsu- lentdistrikt, lantmäteridistrikt, veterinärdistrikt och civilförsvarsområden. Med judiciell indelning avses indelningen i domkretsar för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Till de kyrkliga indelningarna hör stifts-, kontrakts- och pastoratsindelningen samt indelningen i kyrkomusi- kerdistrikt. Särskilda typer av indelningar är indelningen i valkretsar och valdistrikt för riksdagsval och kommunalval samt fastighetsindelningen.

Det är inte i alla avseenden lätt att överblicka hur de olika indelningarna förhåller sig till varandra. De tjänar en rad olika syften som ofta är, helt skilda från varandra. Dessa syften är avgörande för indelningarnas utformning. Eftersom indelningarna skall svara mot resp. förvaltningsgrens behov, bör de i princip vara oberoende av varandra. Det kan dock ibland av förvaltnings- tekniska eller andra skäl vara ett samhällsintresse att vissa indelningar i större eller mindre utsträckning sammanfaller. Sådan överensstämmelse kan innebära antingen att områdena enligt två olika indelningar helt motsvarar varandra eller att en indelning ligger till grund för en annan så att gränserna för den ena typen av område inte tillåts skära gränserna för den andra.

Något förenklat kan de olika indelningarnas inbördes förhållande beskrivas på följande sätt. Fastighetsindelningen är i princip normerande för alla de andra indelningarna. Genom 1970 års fastighetsbildningslagstiftning har sörjts särskilt för att samstämmighet skall råda mellan kommunindelning och fastighetsindelning. Kommunindelningen liggeri sin tur till grund för många av de andra indelningarna. När dessa är regionala till sin karaktär bygger de ibland på länsindelningen.

Kommunerna fullgör betydande samhällsuppgifter i en omfattning och av en variation som saknar motsvarighet bland övriga förvaltningsenheter. Kommunindelningen måste därför vara självständig och i första hand bestämmas av vad som ur kommunal synpunkt är mest ändamålsenligt. Att kommunindelningen intar en särställning bland indelningarna är mot denna bakgrund naturligt. En ändring i kommunindelningen leder i regel till motsvarande ändringar i andra indelningar, inte tvärtom. Det finns inga författningar som reglerar ändringi annan indelning i förvaltningsområden än den kommunala.

Bristande överensstämmelse mellan kommun- och församlingsindelning medför olägenheter för såväl enskilda personer som den kommunala och kyrkliga förvaltningen. Enligt fast praxis ändras alltid församlingsindel- ningen samtidigt med ändringen i kommunindelningen så att gränserna inte skär varandra.

I fråga om de administrativa och judiciella indelningarna används kommunen i allmänhet som byggsten. Enligt de författningar som reglerar dessa indelningar omfattar distrikten och områdena ofta en eller flera hela kommuner. Gränserna för områdena och distrikten tillåts inte skära kommungräns. Bristande överensstämmelse mellan kommungräns och annan gräns motverkas genom att administrativ och judiciell indelning ändras i samband med ändring i kommunindelningen. Om ändring i den kommunala indelningen bör föranleda ändring även i annan indelning, skall enligt 28 å andra stycket KIL den som utreder ärendet göra upp förslag till ändring ocksåi sådan indelning. När annan indelning utan förbehåll anknyter till kommunindelningen, behöver särskilt beslut om ändring i den andra indelningen strängt taget inte fattas annat än vid upplösning eller nybildning av kommun. Denna ändras automatiskt som en följd av ändringen i kommunindelningen.

Det förekommer emellertid att det beträffande administrativa indelningar, som bygger på kommunindelningen, i den författning som reglerar den administrativa indelningen uttryckligen anges, att de kommuner som räknas upp i författningen avser den omfattning resp. kommun har vid viss angiven tidpunkt. (Se exempelvis kungörelsen (1973:875) om rikets indelning i polisdistrikt och kungörelsen (1973z922) om rikets indelning i lantmäteridi- strikt.) I sådana fall måste den administrativa indelningen ändras genom särskilt beslut. Dessutom måste den författning som reglerar indelningen ändras. Det kan enligt kommitténs mening ifrågasättas om det är lämpligt att genom författningsbestämmelser fixera andra indelningsgränser vid de kommungränser som gällde vid en bestämd tidpunkt.

I RF finns flera bestämmelser om kommunerna och deras verksamhet. Några av dem är betydelsefulla när man tar ställning till vad lagstiftningen om ändring i kommunal indelning bör innehålla.

I 1 kap. RF, som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder, slås i 1 & fast att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas, förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick, också genom kommunal självstyrelse. Den kommunala beskatt- ningsrättens betydelse för självstyrelsen markeras genom bestämmelsen i 1 kap. 7 & om att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 1 1 kap. 7 & anges vidare att det i riket finns primärkommuner och landstings-

kommuner. Denna regel kompletteras med en bestämmelse i 8 kap. 5 &, som tillförsäkrar riksdagen ett avgörande inflytande på den kommunala indel- ningen genom att slå fast att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning framhåller föredragande departe- mentschefen att med en sådan bestämmelse avses inte endast formellt betonade regler om kommunala indelningsändringar av det slag som finns i KIL. I anslutning till praxis bör också de materiella principerna för kommunala indelningsreformer anges i lag. Liksom hittills bör det ankomma på regeringen att ide enskilda fallen förordna om ändring i den kommunala indelningen (prop. 1973190 5. 189,306). Bestämmelseni 1 kap. 1 & RF om den kommunala självstyrelsen innebär alltså i och för sig inte att en kommun själv kan bestämma att dess område skall vara oförändrat eller ens att kommunen skall bestå.

I fråga om formerna för den kommunala verksamheten anges vissa grunddrag i RF. Bl. a. föreskrivs i 1 kap. 7 & att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Därigenom slås fast att även den kommunala demokratin är representativ. Även i fråga om formerna för den kommunala verksamheten är principen att basreglerna i den mån de inte kan utläsas ur grundlag — meddelas av riksdagen genom lag. Detta framgår av bestämmelsen i 8 kap. 5 & om att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag.

Regler om de kyrkliga kommunerna har tagits in i övergångsbestämmel- serna till RF. De har i likhet med övriga grundlagsbestämmelser om kyrkliga förhållanden placerats där i avvaktan på ett slutligt ställningstagande till frågan om relationerna mellan staten och kyrkan. Enligt punkt 9 femte stycket i övergångsbestämmelserna skall bestämmelserna i RF om primär- kommuner, med undantag för föreskriften att beslutanderätten utövas av valda församlingar, tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner.

I KIL finns bestämmelser om fördelning av beslutanderätten mellan kommunerna enligt den gamla och den nya indelningen under tiden mellan regeringens beslut om indelningsändring och ändringens ikraftträdande samt om vilka organ som utövar denna beslutanderätt. Syftet med dessa bestäm- melser är bl. a. att kommunala beslut under övergångsperioden skall kunna fattas av organ som är så representativa som möjligt för den kommun som beslutet avser. Bestämmelsen i 1 kap. 7 & RF om att den kommunala beslutanderätten utövas av valda församlingar sätter dock gränser för riksdagens handlingsfrihet även när det gäller lagregler om den kommunala beslutanderätten vid indelningsändringar.

Enligt KIL gäller som huvudregel att beslutanderätten under tiden mellan förordnandet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande utövas enligt den nya indelningen. I fråga om angelägenhet som avser kommun enligt den äldre indelningen skall dock denna indelning följas tills den nya indelningen träder i kraft. När ett område överförs från en kommun till en annan, beslutar kommunfullmäktige i den mottagande kommunen för sitt gamla område och överflyttningsområdet, medan fullmäktige i den avstå- ende kommunen beslutar för sitt gamla område med undantag för överflytt- ningsområdet. När överflyttningsområdet är stort och när ny kommun bildas genom sammanläggning av kommuner eller delning av kommun, föreskriver

regeringen vanligen att sammanläggningsdelegerade skall utöva beslutande- rätten i kommunen enligt den nya indelningen till dess indelningsändringen träder i kraft. Enligt lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdele- gerade utses delegerade av fullmäktige i de kommuner som berörs av indelningsändring. Valbar är den som är ledamot i fullmäktige i kommuner- na. Dessa förhållanden föranleder frågan om det krav som uppställs i 1 kap. 7 & RF att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar genomgående uppfylls vid indelningsändring.

Uttryckssätteti 1 kap. 7 & RFatt beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar anknyter till kommunallagens uppdelning av de kommu- nala organen i dels beslutande, dels verkställande och förvaltande. Den åsyftade beslutanderätten gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande (prop. 1973:90 s. 231). Tillsammans med den i 1 kap. 1 & RF fastslagna principen att den kommunala självsty- relsen bygger på allmän och lika rösträtt får 1 kap. 7 & anses innebära att den grundläggande kommunala beslutanderätten skall utövas av organ som har utsetts vid direkta val med allmän och lika rösträtt.

Vad 1 kap. 75 RF innebär i fråga om sammanläggningsdelegerade, som inte är direktvalda, är osäkert. Bestämmelsens ordalydelse ger ingen direkt ledning. Konstitutionell praxis med anknytning till nya RF saknas på detta område. Bestämmelsen har visserligen placerats i RF:s kapitel om stats- skickets grunder, vilket kan sägas ge den en särskild tyngd och uppmana till försiktighet med tolkningen. Varken bestämmelsens placering eller dess samband med andra regler i RF ger dock underlag för några säkra slutsatser om dess räckvidd när det gäller sammanläggningsdelegerade. Därtill kommer att den liksom de andra bestämmelserna om kommunerna i 1 kap. RF är ett principstadgande vars närmare förverkligande enligt 8 kap. 5 & RF skall ske genom lag.

Enligt RF:s förarbeten hindrar 1 kap. 7 5 inte att kommunala angelägen- heter förs över till ”kommunalförbund eller liknande subjekt för samverkan mellan kommuner" (prop. 1973:90 s. 231). De subjekt som här kan komma i fråga är mycket få. En rimlig tolkning är att med uttrycket liknande subjekt för samverkan mellan kommuner avsetts bl. a. sammanläggningsdelege- rade.

Sammanläggningsdelegerade utövar visserligen kommunal beslutanderätt (jfr 19 & KIL). Denna beslutanderätt har emellertid en speciell karaktär. Delegerade har ingen egen beskattningsrätt. Kommunerna är skyldiga att skjuta till de medel som behövs för delegerades verksamhet. Dessa kan således inte helt på egen hand fatta sådana fullständiga finansiella beslut som utgör kärnan i den kommunala beslutanderätten. Delegerade har en särskild anknytning till kommunfullmäktige. De är som benämningen antyder avdelade av fullmäktige att under övergångsperioden utöva beslutanderätt för kommun enligt den nya indelningen, något som fullmäktigförsamling- arna var och en för sig inte är tillräckligt representativa för att göra. Delegerade utses bland dem som är ledamöter i fullmäktige. Mot denna bakgrund anser kommittén att överföring av beslutanderätt till delegerade inte är oförenligt med bestämmelsen 1 kap. 7 & RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

I 1 kap. 7 & RF får anses ligga en garanti för att fullmäktige som valts för en viss kommun inte skall kunna berövas rätten att besluta för den kommunen. Denna garanti är dock inte absolut i den bemärkelsen att den tillförsäkrar fullmäktige en rätt att besluta för en kommun med oförändrat verksamhets- område eller ens fortsatt existens. Att fullmäktige i en kommun inte skall behöva finna sig i att andra organ tar över deras beslutanderätt är dock klart. Frågan är om denna grundsats upprätthålls i alla lägen under tiden mellan beslut om indelningsändring och ändringens ikraftträdande. Den beslutan- derätt som kommunfullmäktige utövar i angelägenheter som avser endast kommunen enligt den äldre indelningen vållar inga svårigheter i detta sammanhang. Sammanläggningsdelegerades och kommunfullmäktiges rätt att fatta beslut som bara gäller kommunen enligt den nya indelningen kan inte heller anses innebära något intrång på områden som enligt grundlagen skulle vara förbehållna andra beslutande organ. Åtskilliga av de beslut som måste fattas under övergångsperioden kan emellertid inte entydigt sägas avse antingen kommunen enligt den äldre indelningen eller kommunen enligt den nya indelningen. Det är knappast möjligt att dra några skarpa gränser kring de olika kategorierna av beslut. Under alla förhållanden får dock RF anses vara ett hinder för att sammanläggningsdelegerade och kommunfullmäktige, som beslutar för kommunen enligt den nya indelningen, ensamma fattar beslut som i alltför hög grad angår även kommunen enligt den äldre indelningen. En möjlighet att få rättelse i sådana beslut finns genom att de kan överklagas med kommunalbesvär.

När det snabbare valgenomslaget har genomförts, vilket sker hösten 1979, kommer de beslut som fattas efter den 1 november inte längre att utgöra samma problem i detta sammanhang, eftersom de fattas av nyvalda fullmäktige. Det gäller framför allt beslut om budget för kommunen enligt den nya indelningen.

I fråga om kyrkliga sammanläggningsdelegerade och beslutanderättens fördelning vid ändring i församlingsindelningen uppkommer inte de frågor som nyss har behandlats såvitt gäller kommunala indelningsändringar. Bestämmelsen i 1 kap. 7 & RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar är nämligen genom ett uttryckligt undantag i hänvisningsregeln om de kyrkliga kommunerna i RF:s övergångsbestäm- melser inte tillämplig på dessa kommuner. Undantaget motiveras dock i och för sig inte av förhållanden som har med den här förda diskussionen att göra utan av att beslutanderätten i vissa församlingar utövas på kyrkostämma.

Bestämmelsen i 8 kap. Så RF om att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag anger den yttre ramen för vad indelningslagstiftningen bör innehålla. Med kommun aves i RF även landstingskommun. Även grunderna för ändringar i den landstingskommu- nala indelningen skall således bestämmas i lag. Genom hänvisningen i punkt 9 femte stycket i RF:s övergångsbestämmelser blir 8 kap. 5 & tillämplig även på församlingar. Kyrkliga samfälligheter får däremot anses falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Indelningslagstiftningen bör således avse ändringari indelningen i kommuner, landstingskommuner och försam- lingar.

Att grunderna för ändringar i indelningen skall bestämmas i lag får anses innebära ett krav på en indelningslagstiftning av ungefär den omfattning som

KIL har, inte endast som nu i fråga om indelningarna i kommuner och församlingar utan även beträffande indelningen i landstingskommuner. Indelningslagstiftningen gäller endast ändring i indelningen. Den har inte till uppgift att ange hur indelningen som helhet faktiskt bör vara utformad. I indelningslagstiftningen bör alla typer av indelningsändringar regleras. Såväl överföring av små områden från en kommun till en annan som samman- läggning och delning av kommuner bör täckas av lagens bestämmelser. Dessa bör även kunna tillämpas vid allmänna reformer av kommunindelningen. Om det i sådana fall behövs speciella regler om t. ex. de materiella principerna och förutsättningarna för indelningsändring, måste dock särskild lagstiftning komma till stånd.

KIL bär delvis spår av att det var de stadskommunala intressena som drev fram lagen. Det kan naturligtvis inte undvikas att indelningslagstiftningen präglas av den tid under vilken den kommer till. Men man bör ändå, inte minst i fråga om förutsättningarna för indelningsändring, sträva efter att bestämmelserna så långt möjligt är neutrala i förhållande till alla tänkbara typer av indelningsändringar. När indelningslagskommittén tillkallades var indelningsreformen nyss avslutad. Denna innebar ett stort antal samman- läggningar av kommuner. När kommitténs betänkande läggs fram är det främst frågor om delning av kommuner som drar till sig uppmärksamheten. I vanliga fall är det dock områdesöverföringar som förekommer mest. Målet bör vara en indelningslagstiftning som lämpar sig lika bra för användning i den ena typen av indelningsärenden som i den andra.

Indelningslagstiftningen bör inte i onödan detaljreglera genomförandet av indelningsändringar. Detta gäller i synnerhet de bestämmelser som riktar sig till kommunerna. Dessa måste vidta en rad åtgärder för att förbereda och genomföra en indelningsändring. Sådana åtgärder liksom all annan kommunal verksamhet regleras i och för sig av kommunallagen. Indelnings- lagstiftningen bör reglera kommunernas verksamhet endast i den utsträck- ning som är nödvändig för att kommunerna skall kunna vidta sådana åtgärder som behövs för indelningsändringens genomförande och som inte kan företas enbart med stöd av kommunallagen. Någon omfattande detalj- reglering vid sidan av kommunallagen bör inte komma i fråga.

I sitt betänkande (KU 1976/77:26) med anledning av propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. underströk konstitutionsut- skottet vikten av att KIL så snart som möjligt får en modernare och inte minst från lagteknisk synpunkt bättre utformning än för närvarande. Kommittén anser sig böra föreslå en ny indelningslag som ersätter KIL. För kommittén faller det sig naturligt att i lagtekniskt och språkligt hänseende i görligaste mån anknyta till den nya kommunallagen, när den nya indelningslagen utformas.

Kommittén anser slutligen att det kommunaldemokratiska synsätt som återspeglas i 1977 års kommunallagstiftning i största möjliga utsträckning bör slå igenom även i den nya indelningslagstiftningen.

4 Plan för länets indelning i kommuner

I kommitténs enkät till länsstyrelserna ställdes bl. a. frågan om det finns Skäl att behålla bestämmelsen i 2 a 5 KIL om plan för länets indelning i kommuner.

Femton länsstyrelser och flertalet av kommunerna anser att det inte finns anledning att behålla bestämmelsen om indelningsplan sedan indelningsre- formen har genomförts. Det påpekas att en sådan plan saknar betydelse för de mindre indelningsändringar som inom överskådlig framtid kommer att vara de vanligaste. Behovet av indelningsplanering kan tillgodoses inom ramen för länsplaneringen. Vid länsplaneringen utarbetas ett underlagsmaterial som kan ligga till grund för eventuella beslut om ändringari kommunindelningen. Det borde enligt en länsstyrelse vara tillräckligt med en bestämmelse om att även effekterna för kringliggande kommuner skall utredas av länsstyrelsen, när större indelningsändringar aktualiseras. En kommun anser atti lagen bör föreskrivas att indelningsplan skall upprättas av länsstyrelsen, när fråga om indelningsändring har väckts och ändringen är så omfattande att särskild plan behövs. I några enkätsvar framförs den synpunkten att en bestämmelse om

indelningsplan kan ha negativa verkningar om den leder till uppfattningen att den kommunala indelningen ständigt skall revideras.

Några länsstyrelser och kommuner anser att bestämmelsen om indelnings- plan bör finnas kvar. De framhåller bl.a. att utvecklingen i fråga om näringslivet, kommunikationer, befolkningsförhållandena samt uppgifts- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun kan bli sådan att ändringar i kommunindelningen kan aktualiseras. Denna utveckling och dess betydelse för indelningsfrågorna bör följas. Detta kan lämpligen ske i den fasta form som planer för indelningen innebär.

I enkäten ställdes vidare följande fråga: Bör lagen, om plan anses nödvändig, innehålla en föreskrift om regelbundet återkommande översyn av planen?

Drygt hälften av de länsstyrelser och kommuner som uttalar sig i frågan anser att en återkommande översyn är nödvändig, om indelningsplanen skall fylla någon funktion. I flera enkätsvar sägs att en sådan översyn kan ske i samband med länsplaneringen. Därvid skulle, enligt en länsstyrelse, en kommuns möjligheter att fylla sin funktion i den regionala strukturen kunna användas som ett mått på om rådande indelning är tillfredsställande. En annan länsstyrelse anför i detta sammanhang att frågor om ändring i kommunindelningen torde ingå i länsstyrelsens allmänna regionalpolitiska ansvar för länets utveckling enligt länsstyrelseinstruktionen (197lz460). En kommun anser att planen ständigt bör hållas aktuell.

I enkätsvaren har länsstyrelserna och kommunerna lämnat synpunkter på frågan hur den av länsstyrelsen bedrivna samhällsplaneringen inverkar på utredningen i indelningsärenden. De framhåller bl. a. att den regionalpoli- tiska planeringen har betydelse inte bara för utredningen i indelningsärenden utan även för bedömningen av behovet av indelningsändringar över huvud taget. Länsplaneringsarbetet utgör en naturlig utgångspunkt för diskussionen om större indelningsändringar.

4.1. Nuvarande ordning

För varje län skall enligt 2 a & KIL finnas en plan som visar den indelning av länet i kommuner som är lämpligast med hänsyn till befolkningsförhållan- dena, den ekonomiska utvecklingen, de kommunala förvaltningsuppgif- ternas omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt. Planen skall fastställas av regeringen. Förslag till plan eller ändring i plan skall utarbetas av länsstyrelsen efter samråd med företrädare för kommunerna och de myndig- heter i länet som särskilt berörs av kommunindelningsfrågor. Länsstyrelsen skall bereda kommunerna och landstingets förvaltningsutskott tillfälle att inom tre månader inkomma med yttrande över förslaget. Därefter skall förslaget och övriga handlingar i ärendet översändas till regeringen.

Bestämmelserna i 2 a 5 om plan för länets indelning i kommuner infördes i KIL år 1962 i samband med att riksdagen fattade beslut om en översyn av rikets indelning i borgerliga primärkommuner, den s. k. kommunindelnings- reformen (prop. l961:180, KU 196221, rskr 1962164).

Till grund för kommunindelningsreformen låg indelningssakkunnigas betänkande(SOU 196119) Principer för en ny kommunindelning. Indelnings- reformen skulle enligt de sakkunnigas förslag bygga på kommunernas frivilliga medverkan. De sakkunniga ansåg dock att vissa åtgärder var nödvändiga för att vägleda kommunerna i deras ställningstagande samt för att underlätta såväl samarbete mellan kommuner som frivilligt genomförda sammanläggningar. En frivillig indelningsreform kunde inte tänkas bli genomförd samtidigt över hela landet. Varje indelningsändring måste emellertid prövas med hänsyn till vad som skulle vara den lämpligaste indelningen även för omgivande områden. Detta kunde inte rimligen klarläggas genom utredningar av det slag som normalt skall göras enligt KIL. För att de vid olika tidpunkter genomförda indelningsändringarna skulle stå i samklang med varandra borde därför en allmän planering av den kommunala indelningen komma till stånd. En sådan planering skulle kunna bli vägledan- de inte endast för ansökningar om indelningsändring utan också, i avvaktan på sådan ändring, för det interkommunala samarbetets inriktning. De sakkunniga ansåg att länsstyrelserna borde leda planeringsarbetet. Länssty- relsen hade enligt KIL att befatta sig med frågor rörande den kommunala indelningen och torde även med hänsyn till sin ställning i övrigt vara det mest lämpade organet för dessa uppgifter.

Länsstyrelsernas planering skulle enligt de sakkunniga bedrivas så att man

kom fram till ett lämpligt system av kommunblock. Till grund för länssty- relsernas planeringsarbete skulle ligga de principer för en ny kommunindel- ning som de sakkunniga hade förordat. De sakkunniga angav också närmare riktlinjer för planeringsarbetet. Sedan detta hade resulterat i ställningsta- ganden rörande lämpliga kommunblock fanns ett allmänt underlag på vilket ansökningar från kommunerna om sammanläggning kunde grundas. Ären- dena om sammanläggning skulle handläggas enligt KIL. Den planering som länsstyrelsen hade verkställt kunde enligt de sakkunniga inte helt uppfylla KIL:s krav på utredning.

I propositionen angående översyn av rikets indelning i borgerliga primär- kommuner(prop. 19612180 s. 90)anslöt sig föredragande departementschefen till tanken att indelningsreformen skulle bygga på kommunernas frivilliga medverkan. Departementschefen framhöll att ett betydande antal ansök- ningar om sammanläggning av kommuner var att vänta under de närmaste åren. oavsett om staten vidtog några åtgärder eller ej. En allsidig prövning av dessa ärenden kunde enligt departementschefen knappast ske på annat sätt än genom en fullständig plan för lösning av samtliga indelningsproblem som förelåg eller kunde väntas uppkomma.

Som en första utgångspunkt vid planeringen förordade departements- chefen att kommunerna såvitt möjligt skulle utgöras av regioner som hänger samman i näringsgeografiskt hänseende. Denna princip var redan godtagen i annan samhällelig planeringsverksamhet på områden som var väsentliga för kommunerna. Den andra utgångspunkten skulle vara att varje kommun kunde beräknas ha minst 8 000 invånare år 1975. Undantag från principerna fick dock göras om speciella förhållanden motiverade det. Andra administra- tiva indelningar borde inte få påverka kommunindelningen på annat sätt än att anslutningen till en länsgräns eller annan indelningsgräns kunde bli avgörande vid valet mellan alternativ som i övrigt var nära nog likvärdiga. Det förutsattes att de andra indelningarna anpassades till kommunindel- ningen.

I likhet med lndelningssakkunniga ansåg departementschefen att plane- ringen i första hand skulle gå ut på att sammanföra hela kommuner till kommunblock. Om en avgjort bättre lösning skulle vinnas genom att någon kommun delades, borde dock detta kunna ske. I sådana fall borde dock församlingsgränserna följas. Delning av församling borde inte planeras i detta sammanhang. Sådana frågor skulle utredas i samband med ansökan om indelningsändring.

Departementschefen fann det önskvärt att planeringen gavs ett visst mått av fasthet. Det borde föreskrivas att länsstyrelsen skulle upprätta en plan för den indelning av länet i kommuner som var lämpligast med beaktande av befolkningsförhållandena, den ekonomiska utvecklingen, de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt. För att planerna skulle bli tillräckligt auktoritativa och länsstyrelserna vid planeringen inte vara absolut bundna av länsgränserna borde planerna fastställas av regeringen.

Departementschefen framhöll att en sådan plan för indelningen som fastställdes av regeringen givetvis måste bli vägledande för kommande ansökningar om indelningsändringar. I och för sig borde visserligen inget hindra att regeringen i ett särskilt indelningsärende frångick planen. Men

detta borde förekomma endast undantagsvis, om det ansågs påkallat av utvecklingen i de kommuner som berördes av indelningsändringen eller av andra särskilda skäl. Planerna borde hållas ständigt aktuella genom att ändringar vid behov gjordes i samma ordning som gällde för upprättandet. Planerna kunde enligt departementschefen i viss utsträckning också tjäna som underlag för den bedömning i sammanläggningsärende som skall äga rum enligt 35 KIL. Med den betydelse som planeringen skulle få för kommande ansökningar om ändring i kommunindelningen var det riktigast att bestämmelserna om planeringen togs in i KIL. Enligt departementschefen var deti själva verket en allvarlig brist i lagen att den inte innehöll regler som gjorde det möjligt att vid prövning av ansökningar om indelningsändring även ta hänsyn till följdverkningarna för andra kommuner än de som direkt berörs av ändringen.

Konstitutionsutskottet biträdde propositionens förslag att planer skulle upprättas för en ny kommunindelning i syfte att ge kommunerna och andra myndigheter vägledning beträffande den mest ändamålsenliga inriktningen av de interkommunala samarbets- och sammanläggningssträvandena (KU 196211). Utskottet tillstyrkte vidare att de riktlinjer som angavs i proposi- tionen Iades till grund för planeringen. När indelningsplanerna gjordes upp borde i princip hänsyn inte tas till andra administrativa indelningar. Det var lämpligt att länsstyrelserna ledde planeringsarbetet och utarbetade förslag till indelningsplaner. Utskottet tillstyrkte också förslaget att planerna skulle fastställas av regeringen.

Utskottet betonade att den indelningsreform som kunde väntas växa fram på grundval av indelningsplanerna avsågs få helt frivillig karaktär. Ansök- ningar om indelningsändring skulle prövas i den ordning som föreskrivs i KIL. Det var naturligt att hänsyn vid denna prövning togs till indelnings- planerna och det samarbete som hade vuxit fram i anslutning till dem. Den omständigheten att planerna hade fastställts av regeringen var emellertid inte avsedd att hindra att dessa frångicks i ett indelningsärende, om undantagsvis annan utredning i ärendet motiverade detta.

Riksdagen antog år 1962 förslaget om ändring i KIL och godkände samtidigt de principer för uppgörande av planer för kommunindelningen som redovisades i konstitutionsutskottets utlåtande.

Under åren 1963 och 1964 fastställde regeringen enligt 2 a & KIL planerna för varje läns indelning i kommuner. Ibesluten om fastställelse angavs hur de dåvarande kommunerna, i den mån de inte skulle bestå oförändrade, skulle sammanföras till kommunblock. I promemorior som fogades till besluten kommenterades och motiverades indelningen i vissa avseenden närmare. I fråga om några kommunblock gjordes uttalanden om lämplig lösning, om det senare skulle visa sig påkallat att sammanlägga dessa block med andra block. En kungörelse (1964:162) om fastställda planer för länens indelning i kommuner utfärdades.

Regeringen har senare i flera fall på framställning av länsstyrelser och kommuner beslutat om ändring i de fastställda planerna. Regeringen har också avslagit flera sådana framställningar och avgjort ärenden om besvär över länsstyrelses beslut att vägra tillstyrka ansökningar från kommuner och enskilda om ändring i planerna. År 1970 utfärdades en kungörelse (19701617) om beslutade ändringar i planerna för länens indelning i kommuner. Denna

ersattes senare av kungörelsen (1973:795) om länens indelning i kommuner.

För närvarande gäller förordningen (1976z985) om länens indelning i kommuner. Denna innehåller en förteckning över de 277 kommuner vari länen från och med den 1 januari 1977 är indelade. Vidare anges särskilt att Habo och Mullsjö kommuner utgör ett kommunblock enligt den med stöd av 2 a 5 KIL fastställda planen för Skaraborgs läns indelning i kommuner. Detta är det enda återstående kommunblocket i landet.

År 1969 beslöt riksdagen om åtgärder för att fullfölja indelningsreformen som ansågs gå alltför långsamt (departementspromemorian, Ds K 1968113. Kommunindelningsreformens fullföljande, prop. 1969: 103, KU 24. rskr 230). Riksdagen antog en lag (1969:156) med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. Det förfarande som föreskrevs i lagen avsågs leda till att indelningsplanerna i huvudsak skulle bli genomförda vid årsskiftet 1973—1974. Enligt 1 5 kunde indelningsändring göras mot kommuns bestri- dande utan hinder av bestämmelserna i 35 andra stycket KIL om s.k. kvalificerade förutsättningar för indelningsändring. Länsstyrelserna skulle efter samråd med kommunerna upprätta förslag till de indelningsändringar som behövdes för att kommunindelning enligt fastställd plan skulle kunna genomföras senast vid utgången av år 1973. Lagen med särskilda bestäm- melser om ändring i kommunindelningen vartidsbegränsad och upphörde att gälla vid utgången av år 1973. Bestämmelserna i 2 a 5 KIL om plan för länets indelning i kommuner ändrades inte i samband med 1969 års riksdagsbeslut. Dessa bestämmelser har inte begränsad giltighetstid.

4.2. Länsplaneringen

Länsplaneringen är en regional utvecklingsplanering som bedrivs i varje län. Denna planering är ett led i förverkligandet av de regionalpolitiska mål i fråga om arbete, service och miljö som riksdagen fastställer.

Länsplaneringen bygger på riksdagens beslut är 1964 om riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik (prop. 19641185, BaU 48, rskr 408), år 1970 om den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten (prop. l970:75, SU 103, BaU 40, rskr 270 och 304), år 1972 om regionalpolitiskt handlingsprogram m. m. (prop. 1972:111,bil. I, InU 28, rskr 347) och år 1976 om samordnad sysselsättnings- och regionalpolitik (prop. 1975/76:211, AU 1976/7727, rskr 79).

Med utgångspunkt i 1964 års riksdagsbeslut genomfördes en första länsplaneringsomgång — länsplanering 1967. En andra etapp följde genom länsprogram 1970. Länsprogrammen skulle visa vilka sysselsättningspoli- tiska och socialpolitiska åtgärder samt samhällsinvesteringar som behövdes i olika orter och regioner om utvecklingen fram till år 1980 skulle sammanfalla med målsättningen i länsplanering 1967. Riksdagen antog år 1972 ett riksomfattande regionalpolitiskt handlingsprogram som bygger bl. a. på länsprogram 1970. Detta handlingsprogram innehåller fyra huvuddelar. nämligen en konkretisering av de regionalpolitiska målen, befolkningsramar som underlag för planeringen i länen, en plan för utveckling av den regionala strukturen (ortsplan) och ett åtgärdsprogram.

År 1974 startades en ny länsplaneringsomgång — länsplanering 1974. Det

första momentet i denna var att länsstyrelserna utarbetade ett underlag för den fortsatta planeringen. I detta ingår prognoser över befolknings- och näringslivsutvecklingen, klarläggande av betingelserna för utvecklingen av den regionala strukturen samt beskrivning av problem som anknyter till arbetsmarknad och service i olika kommuner. Därefter analyserade kommuner och landstingskommuner planeringsunderlaget och redovisade sina synpunkter och förslag till länsstyrelserna. Dessa utarbetade sedan handlingsprogram för den regionala utvecklingen i varje län. I programmet redovisades bl.a. de riktlinjer som enligt länsstyrelsen bör gälla för en samhällsplanering som syftar till att lösa de problem som planeringsunder- laget pekar på. Länsstyrelsen redovisar också synpunkter på ändringar i den av statsmakterna antagna planen för utveckling av den regionala strukturen. Slutligen anges de åtgärder som behöver vidtas inom olika samhällssektorer för att beslut och förslag om planeringsnivåer och regional struktur skall kunna fullföljas. Resultatet av länsplanering 1974 redovisas i rapporten (SOU 1975:91) Politik för regional balans.

Genom 1976 års beslut godkände riksdagen vissa riktlinjer för regionalpo- litiken och den framtida utformningen av länsplaneringen. Närmare bestäm- melser om länsplaneringen finns i förordningen (1977:88) om länsplane- ring.

Länsstyrelsen svarar för länsplaneringen. Länsstyrelsen skall vid plane- ringen samverka med bl. a. landstingskommunen och länets kommuner.

Länsplaneringen skall bedrivas enligt de allmänna regionalpolitiska mål som riksdagen fastställer och de riktlinjer för länets utveckling som statsmakterna antar. Länsplaneringen består av två huvuddelar, nämligen planeringsunderlag och länsprogram. Planeringsunderlaget skall bestå av nulägesbeskrivningar, prognoser och problembeskrivningar i fråga om sådana förhållanden som är av betydelse för tillgången på arbete och service i länet och kommunerna. I planeringsunderlaget skall också redovisas sådan planering av betydelse för utvecklingen i länet som bedrivs av staten, landstingskommunen och länets kommuner. Länsprogrammet skall inne- hålla förslag till riktlinjer för planeringen och precisering av de regionalpoli- tiska målen samt förslag till åtgärder för att uppnå målen. Riktlinjerna för planeringen skall ges i form av planeringsramar. Dessa anger befolkningstal för länet och kommunerna vid utgången av vissa prognosperioder. Precise- ringen av de regionalpolitiska målen skall avse kommunernas funktioner i fråga om arbete och service.

Fullständig länsplanering genomförs i regel vart femte är. Länsstyrelsen utarbetar planeringsunderlag och länsprogram. Landstinget och kommun- fullmäktige i länets kommuner skall beredas tillfälle att yttra sig över planeringsunderlaget och länsprogrammet, som därefter skall redovisas till regeringen. Uppföljning och utvärdering av länsplaneringen skall ske årligen i samråd med landstingskommunen och kommunerna.

Vid länsplanering skall kommun som regel utgöra planeringsenhet. Länsstyrelsen bör så långt möjligt utnyttja planeringsunderlag från lands- tingskommunen och kommunerna.

Ett av huvudmomenten i den regionalpolitiska planeringen har varit planen för ortsstrukturen. Den innehåller en klassificering av olika orter och anger vilka funktioner orterna bör fullgöra i fråga om arbetsmarknad och

service. 1 ortsplanen definieras fem typer av orter, nämligen storstadsoamrå- den, primära centra, regionala centra, kommuncentra och kommundelsscent- ra.

I rapporten Politik för regional balans sägs att ett första försök att: i en riksomfattande planering beakta ortsstrukturen och dess utveckling gjorrdes i den kommunblocksplanering som genomfördes i början av 1960-i-talet. Kommunblocken bildades av centralorter, som med omland beräknadees ge tillräckligt befolkningsunderlag för kommunal service, men också god kommersiell service. Senare aktualiserades i den regionala utvecklingaspla- neringen även servicefunktioner som inte kunde finnas i alla kommunerr och en utbyggnad av arbetsmarknaden som inte kunde ske i alla kommuner. IPå så sätt växte de olika beståndsdelarna fram i det som till sist fick formen atv en plan för utvecklingen av ortsstrukturen i landet. En sådan ortsplan lades lfram i 1972 års regionalpolitiska handlingsprogram.

I beslutet är 1976 om samordnad sysselsättnings- och regionalpmlitik godkände riksdagen vissa ändringar i 1972 års ortsplan och uttalade attt en grundläggande bedömning av ortsplanens framtida roll borde komma till stånd.

Arbetsmarknadsutskottet anförde i sitt betänkande (AU 1976/77z7) med anledning av propositionen om samordnad sysselsättnings- och regionatlpo- litik att principerna för den regionala planeringens framtida utformming kunde komma att behöva omprövas i samband med genomförande aw en länsdemokratireform, som kan väntas innebära ändrad ansvarsfördelning; för länsplaneringen genom att landstingen tar över centrala uppgifter. Länssde- mokratikommittén (Kn 1976104) skall enligt direktiven behandla den öwer- siktliga regionala samhällsplaneringen och ägna särskild uppmärksamhett åt bl. a. länsplaneringen. Kommittén skall överväga sådana ändringar som förlägger den politiska tyngdpunkten i planeringen till landstingskommuner- na.

4.4. Överväganden

Bestämmelserna om indelningsplan togs in i KIL i samband med att riksdagen år 1962 beslutade om kommunindelningsreformen. Av förarbe- tena till lagändringen framgår att indelningsplanerna avsågs bli ett viktigt led i genomförandet av indelningsreformen. Denna skulle växa fram på grundval av indelningsplanerna. Genom indelningsplanerna kunde man allsidigt pröva alla de ansökningar om sammanläggning av kommuner som gjordes inom ramen för indelningsreformen. För att de indelningsändringar som genomfördes vid olika tidpunkter skulle stå i samklang med varandra behövdes en allmän planering av den kommunala indelningen. Syftet med planerna var också att ge kommunerna vägledning för ansökningar om sammanläggningar och, i avvaktan på att dessa genomfördes, för det interkommunala samarbetet. Indelningsplaneringen skulle gå ut på att sammanföra de kommuner som inte borde bestå till lämpliga kommunblock. Till grund för planeringen skulle ligga de principer för en ny kommunindel- ning som riksdagen hade godkänt.

Indelningsreformen är nu genomförd. De sista kommunsammanläggning-

arna med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om ändring i kommun- indelningen trädde i kraft den 1 januari 1974. Efter årsskiftet 1976—1977 återstår endast ett kommunblock. Detta består av Habo och Mullsjö kommuner. Alla de andra kommunblocken som finns upptagna i indelnings- planerna har genom kommunsammanläggningar blivit kommuner eller i några fall upplösts. Planerna har uppfyllts. De fungerar inte längre som prognoser om den framtida kommunindelningen. Man kan inte i planerna få några upplysningar om hur kommunindelningen kommer att se ut i framtiden. Planerna ger för övrigt inte heller någon bra information om den nuvarande kommunindelningen. De fastställdes under åren 1963 och 1964 och saknar aktualitet i den meningen att de, utom kommuner som skulle bestå oförändrade, anger ett stort antal kommunblock som inte längre finns. Uppgifter om vilka kommuner som finns i varje län ges i stället i förordningen (l976:985) om länens indelning i kommuner.

Bestämmelserna om indelningsplan fyller inte längre samma funktion som tidigare. KIL innehåller inga föreskrifter om att planerna regelbundet skall ses över och revideras. Någon samlad översyn torde inte heller i praktiken ske hos länsstyrelserna. De få planändringar som har gjorts på senare tid har gällt enstaka kommunblock. Eftersom kommunen i princip är den minsta enheten i planerna, finns det ingen anledning att ändra planen när indelningsänd- ringen avser gränsjustering eller överföring av ett område från en kommun till en annan. I sådana fall genomförs indelningsändringen direkt i den ordning som föreskrivs i KIL. Det finns knappast något behov av att låta sådana indelningsändringar föregås av särskild planering av det slag som avses i bestämmelserna i 2 a5 KIL om indelningsplan.

Vid nybildning av en enstaka kommun torde det inte heller vara nödvändigt att genomföra indelningsplanering innan indelningsärendet väcks och behandlas i sedvanlig ordning enligt KIL. Indelningsplanen måste dock ändras så att den upptar även den nybildade kommunen. I annat fall blir planen missvisande. I en sådan situation fungerar indelningsplanen inte längre som en plan i ordets egentliga bemärkelse.

Mot bakgrund av vad som nyss har anförts kan behovet av sådan indelningsplanering som avses i 2a5 KIL ifrågasättas. Kommittén har övervägt om bestämmelserna i 2 a 5 om indelningsplan bör föras över till en ny indelningslag.

De ändamål som planerna tjänade, medan indelningsreformen genomför- des, behöver inte längre tillgodoses genom särskild planering, i den mån de över huvud taget ännu är aktuella. Nu förekommer inte och kan inte heller i framtiden allmänt väntas förekomma ansökningar om indelningsändringar under en relativt kort tidsrymd i sådan mängd och av sådan omfattning att särskild planering blir nödvändig som vägledning för bedömning av indel- ningsfrågorna. För den händelse att indelningsplaner behövs vid en framtida indelningsreform kan bestämmelser därom införas genom särskild lagstift- ning. En sådan indelningsreform torde under alla omständigheter kräva riksdagsbeslut.

Den uppsikt över kommunindelningens lämplighet som kan behövas bör enligt kommitténs uppfattning kunna ske genom länsplaneringen i stället för genom särskilda indelningsplaner. Det underlag för denna planering som länsstyrelserna utarbetar är av den arten att det kan ligga till grund även för

bedömningar av kommunindelningens lämplighet. Fullständig länspla- nering skall i regel genomföras vart femte år. Länsstyrelserna skall däremellan successivt aktualisera planeringsunderlaget för den årliga uppfölj- ningen och utvärderingen av länsplaneringen. 1 förordningen (1977:88) om länsplanering finns bestämmelser om kommuners och organisationers medverkan och insyn i länsplaneringen. Särskilda föreskrifter om skyldighet för länsstyrelsen eller annan myndighet att inom ramen för länsplaneringen se över kommunindelningen i länet och verka för en lämplig indelning är enligt kommitténs mening inte behövliga.

Ett av syftena med indelningsplaneringen var att man genom denna kunde ta hänsyn till en indelningsändrings följdverkningar för andra kommuner än de som direkt berörs av ändringen. Detta medgav inte KIL före år 1962. Kommittén anser det emellertid inte motiverat att behålla en bestämmelse om allmän indelningsplanering bara för att detta syfte skall tillgodoses. En indelningsändrings effekter för kringliggande kommuner bör alltid, i den mån det behövs, beaktas vid den bedömning som skall göras i alla indelningsärenden av förutsättningarna för att ändringen skall få ske. Detta bör komma till uttryck vid utformningen av bestämmelserna om förutsätt- ningarna för indelningsändring. Även den fördelen med indelningsplane- ringen som har ansetts ligga i att kommunerna i ett tidigt skede får insyn i indelningsfrågor torde kunna uppnås inom det vanliga utredningsförfarandet i ett indelningsärende.

Ytterligare ett skäl mot att behålla bestämmelserna om indelningsplan är att en fråga om indelningsändring i vissa fall kan väckas på två vägar, antingen hos kammarkollegiet som ett vanligt indelningsärende eller hos länsstyrelsen som en fråga om ändring i indelningsplanen. Denna ordning kan försvåra och fördröja handläggningen av ärendet.

Det finns inte några bestämmelser i lag eller annan författning om fast planering av annan administrativ indelning såsom länsindelningen, indel- ningen i kronofogdedistrikt, åklagardistrikt, taxeringsdistrikt, församlingar osv. När bestämmelserna om indelningsplan infördes år 1962, var avsikten att indelningsreformen skulle bygga på kommunernas frivilliga medverkan. Någon tidSplan fastställdes inte för kommunsammanläggningarna. Det var alltså då naturligt att låta bestämmelserna om indelningsplan gälla för obestämd tid. Den särskilda lagstiftningen år 1969 om ändring i kommun- indelningen gjordes tidsbegränsad men den berörde inte KIL:s bestämmelser om indelningsplan.

Kommittén föreslår att bestämmelserna om indelningsplan slopas. Förslaget innebär att sådan plan inte längre skall finnas i länen. Därutöver blir den enda praktiska konsekvensen att det kommunblock som utgörs av Habo och Mullsjö kommuner upplöses.

Förordningen om länens indelning i kommuner bör däremot behållas. Den bör ändras när det behövs för att den skall innehålla en riktig förteckning över kommunerna i varje län.

5 Förutsättningar för indelningsändring

5.1. Nuvarande ordning m. m.

5.1.1. Inledning

I 3 5 första stycket KIL anges de allmänna förutsättningarna för indelnings- ändring. De är att genom ändringen kan vinnas fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor eller att ändringen skulle främja den ekonomiska utvecklingen inom orten eller eljest medföra gagn. Någon av dessa förutsättningar måste alltid föreligga för att en indelningsändring skall få beslutas.

Paragrafens andra stycke innehåller de 5. k. kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring. Om kommun motsätter sig ifrågasatt indelningsänd- ring, och ändringen eller villkor som förbinds med denna dessutom skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen, får indelningsändringen beslutas endast om den kan sägas vara påkallad av ett betydande allmänt behov samt prövas nödvändig för att undanröja eller avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande. Som exempel på betydande allmänt behov anges fyra omständigheter, nämligen att oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behand- ling eller i tillgodoseende av kommunala behov, att viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt så att avsevärd olägenhet uppkommit eller kan väntas uppkomma, att samhällets behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål inte kan i erforderlig mån tillgodoses inom samhällets område eller att bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten.

Paragrafen har inte ändrats sedan lagen kom till. När de båda stora indelningsreformerna genomfördes, sattes dock reglerna om förutsättningar för indelningsändring i stor utsträckning ur spel. Enligt 1 5 andra stycket lagen (19461315) rörande ny indelning av riket i borgerliga kommuner fick — vid indelningsändring med anledning av den översyn av kommunindel- ningen som enligt riksdagens beslut skulle äga rum sammanläggning av kommuner ske utan hinder av bestämmelserna i 3 5 KIL. Lagen gällde till utgången av år 1951. Genom 1 5 första stycket lagen (1969:156) med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen kunde 1962 års reform slutföras utan hinder av bestämmelserna i 35 andra stycket KIL. Lagen upphörde att gälla vid utgången av år 1973.

5.1.2. De allmänna förutsättningarna

Innebörden av gällande lagtext är att en indelningsändring måste medföra någon fördel ("gagn”) för att över huvud taget få genomföras. Lagtexten lämnar tre exempel på sådant gagn:

El fördelar för den kommunala förvaltningen El lättnad eller utjämning i kommunala bördor (skatt) El främjande av den ekonomiska utvecklingen inom orten.

Kommunala nybildningskommittén anförde i sitt år 1917 framlagda betän- kande med förslag till lagstiftning angående kommunala nybildningar(s. 129) att det uppenbarligen inte var möjligt att i lag uttömmande ange de skäl som borde få motivera en kommunal indelningsändring. Enligt kommittén måste det överlämnas åt Kungl. Maj:t att pröva om och när ett offentligt intresse kräver att en åtgärd av ifrågavarande slag genomförs. Kommittén ansåg det emellertid vara till fördel för kommunernas egen del och även från andra synpunkter riktigt att det i lagen angavs de viktigaste av de skäl som måste föreligga för att en indelningsändring skulle få komma till stånd. Kommittén framhöll att genom bestämmelsen att indelningsändring får ske också om ändringen finnes ”eljest medföra gagn” framträder de övriga skälens karaktär av endast belysande exempel.

I praxis krävs i allmänhet inte mycket som skäl, om kommunerna är ense om en indelningsändring och olägenhet inte väntas uppkomma från allmän synpunkt. Såvitt bekant har det endast i ett fall uppkommit tvekan om skäl över huvud taget har förelegat. Frågan gällde överföring av ett område från kommun A till kommun B för att en flygplats i sin helhet skulle bli belägen inom en kommuns område. Mot detta fanns inte något att erinra. Men för att kompensera kommun A för dess ”arealförlust” hade kommunerna kommit överens om att i gengäld ett ungefär lika stort område skulle överföras från kommun B till kommun A. För den sistnämnda indelningsändringen ifrågasatte kammarkollegiet i sitt yttrande om det, trots enigheten mellan berörda parter, över huvud taget fanns något giltigt skäl. Då emellertid kommunerna som villkor för den förstnämnda ändringen satte upp att också den andra ändringen skulle ske, gick Kungl. Maj:t med på båda ändring- arna.

En genomgång av de indelningsändringar som med bortseende från kommunsammanläggningarna — beslutats under åren 1971—1977 visar i stort sett följande skäl som grund för ändringarna:

D Förbättrad gränsdragning, oregelbundenhet i indelningen, undanröjande av enklavförhållanden (tio fall). El Exploatering av område över kommungräns, sambruk av fastigheter över kommungräns, behov av planläggning över kommungräns, ett samhälles belägenhet över kommungräns (nio fall). Cl Underlättande av yttre rationalisering för jordbruk och skogsbruk (två

fall). I] Invånarnas spontana inriktning mot annan huvudort än den egna

kommunens, bättre förbindelser för invånarna till annan kommuns huvudort än den egna (tjugotvå fall).

När det gäller betydelsen av de i lagrummet upptagna exemplen på "gagn” torde det vara sällsynt att ett av dessa ensamt har utgjort motiv för en indelningsändring. Ofta vinns exempelvis fördel för den kommunala förvalt- ningen tillsammans med andra fördelar. Lättnad eller utjämning i kommu- nala bördor har snarast varit en bieffekt och kan i vart fall under senare år — inte sägas ha utgjort den huvudsakliga grunden. Före kommunindelnings- reformerna kan denna grund dock ha utgjort skäl för sammanläggning av kommuner. Med dagens kommunstorlek torde exemplet dock ha mycket liten betydelse som självständig grund. Som exempel på indelningsändring som främjar den ekonomiska utvecklingen inom orten kan nämnas inkor- poreringar i fall då tätorter behöver områden för bostäder och industri. En mängd fördelar av annat slag än som avses med de nu berörda exemplen kan givetvis utgöra skäl för en indelningsändring, vilket ju också understryks i lagrummet genom bestämmelsen att indelningsändring får ske också om ändringen finnes ”eljest medföra gagn”. Undanröjande av enklavförhållande kan exempelvis medföra fördelar även för den statliga förvaltningen, Sammanfattningsvis kan sägas att exemplifieringen har haft mycket liten betydelse i praxis och vanligen har fler än ett av exemplen kunnat åberopas som skäl.

5.1.3. De kvalificerade förutsättningarna

Kommunala nybildningskommittén diskuterade i sitt betänkande (s. 129—131) frågan om indelningsändring borde göras beroende av ett formligt medgivande från de berörda kommunerna, dvs. om en absolut kommunal vetorätt skulle införas. Avsevärda skäl såsom den kommunala självständig- heten och tryggheten samt de betydande privaträttsliga intressen, som är sammanförda i kommunerna, kunde enligt kommittén åberopas till stöd för en kommunal vetorätt. Kommittén avvisade dock tanken på en sådan ordning. Kommunens medbestämmanderätt i indelningsfrågor sades kunna fullt upprätthållas endast ijämförelsevis ringa mån. Varje indelningsändring måste enligt kommittén bedömas från synpunkten av det allmännas intresse och så snart detta är av mer betydande art måste den kommunala medbestämmanderätten vika och ändringen kunna genomföras även mot kommunens bestridande. Denna ståndpunkt sades dock inte utesluta att kommunens vilja i överensstämmelse med dittillsvarande praxis betraktades som en faktor av synnerlig betydelse till vilken särskild hänsyn borde tas. Otvivelaktigt borde en bestående kommun vara tryggad mot att dess område mot dess vilja ändras om det inte finns ett allmänt intresse av den vikt att kommunen bör underordna sig detta. Med denna utgångspunkt utformade kommittén sitt lagförslag som innebar att, om en kommun som berörs av en föreslagen indelningsändring motsätter sig denna, ändringen får beslutas endast om den är påkallad av ett betydande allmänt behov.

I lagtexten upptas fyra exempel på betydande allmänt behov, dvs. förhållanden som från allmän synpunkt har ansetts vara av sådan vikt att de borde få motivera indelningsändring även mot kommuns bestridande. Dessa ar:

D Oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunala behov. El Viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma. Cl Samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål kan icke i erforderlig mån tillgodoses inom samhällets område. El Bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utveck- lingen inom orten.

Med oregelbundenhet i indelningen i det första exemplet åsyftades enligt förarbetena till lagen dels bristande överensstämmelse mellan olika indel- ningar, vilka lämpligen borde sammanfalla, dels geografiska oregelbunden- heter i regel beroende på att kommun inom sitt område innesluter område (enklav) tillhörande annan kommun (kommunala nybildningskommitténs betänkande s. 133).

Som ytterligare förutsättning utöver ett betydande allmänt behov — för att genomföra en indelningsändring mot kommuns bestridande gäller, att ändring i kommunal indelning ”prövas nödig” för att undanröja eller avsevärt minska förefintligt missförhållande som avses i lagrummet. Om syftet med en indelningsändring kan nås på annat sätt, exempelvis genom bildande av kommunalförbund eller annat interkommunalt samarbete, skall således denna väg användas i första hand.

En väsentlig inskränkning i kommuns möjlighet att hindra en föreslagen indelningsändring ligger i föreskriften att endast om ändringen eller villkor som förbinds med denna medför ”avsevärd olägenhet" för kommunen dess bestridande får den verkan att kvalificerade skäl erfordras för att genomföra ändringen. Föreskriften som saknades i kommunala nybildningskommitténs förslag tillkom vid departementsbehandlingen. Föredragande departements- chefen anförde i propositionen med förslag till kommunal indelningslag m. m. (prop. 1919:310 5. 94) att det givetvis inte bör stå kommun fritt att utan objektiva skäl förhindra obetydliga regleringar, vilka utan att kunna sägas vara påkallade av ett betydande allmänt behov ändock medför fördelar och därför kan anses önskvärda ur allmän synpunkt.

När i praxis fråga har uppkommit om viss indelningsändring skulle medföra avsevärd olägenhet för kommun, har detta i allmänhet gällt olägenhet i ekonomiskt hänseende. Som avsevärd ekonomisk olägenhet har ansetts att indelningsändringen kunde beräknas medföra ett ökat utdebite- ringsbehov inom den minskade kommunen med mer än 50 öre per skattekrona.

En annan typ av avsevärd olägenhet för kommun är om indelningsänd- ringen skulle medföra att kommunen upplöses. Att indelningsenhet upphör har alltid ansetts som avsevärd olägenhet för denna. Sammanläggning av kommuner medför således avsevärd olägenhet för den eller de kommuner som upplöses.

Ett fall kan nämnas då åtminstone kammarkollegiet ansåg att avsevärd olägenhet i ett annat avseende än nu nämnts förelåg. Ärendet gällde överföring av området för förutvarande Alfta kommun från Bollnäs till

Ovanåkers kommun. Bollnäs kommun hade förklarat sig kunna godta ändringen endast under förutsättning att kommunen ersattes av statsmedel för samtliga omkostnader och ekonomiska förluster. Kammarkollegiet anförde i sitt yttrande till regeringen att KIL inte ger möjlighet att lämna sådan ersättning samt att indelningsändring utan att kommunens villkor uppfylldes fick anses ske mot kommunens bestridande. I frågan om ändringen skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen uttalade kammarkollegiet att oavsett de ekonomiska konsekvenserna skulle ändringen medföra behov för kommunen av ändring i planläggningen av den kommunala verksamheten och omdisponering av förvaltningsapparaten i sådan utsträckning att olägenheterna därav måste anses avsevärda i den mening som dessa ord används i KIL. Kollegiet ansåg å andra sidan att ändringen måste anses påkallad av ett betydande allmänt behov, eftersom en stark opinion inom det tilltänkta överflyttningsområdet önskade en indel- ningsändring. Regeringen, som beslöt om ändringen den 29 april 1976, torde dock inte ha ansett att beslutet stred mot kommunens vilja. Detta framgår bl. a. av kommunministerns svar på en fråga i riksdagen den 17 maj 1976. Med detta synsätt behövde regeringen inte ta ställning till frågan om ändringen skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen. Här bör nämnas att Bollnäs kommun i viss mån fick kompensation genom att regeringen senare beviljade kommunen extra skatteutjämningsbidrag med 500 000 kr.

Kommunalförbundskommittén berörde i sitt betänkande (SOU 1956:19) Kommunalförbund och indelningsändringar (s. 150—151) frågan om bety- delsen av kommuns bestridande i fall då avsevärd olägenhet inte kan anses föreligga. En jämförelse mellan första och andra styckena i 3 & kunde enligt kommittén synas ge stöd för uppfattningen att kommuns medgivande eller bestridande skulle sakna betydelse i fråga om indelningsändring som inte medför avsevärd olägenhet. KOmmittén framhöll att bestämmelsen emel- lertid inte hade tillämpats så. Visserligen skall, anförde kommittén, för en indelningsändring föreligga från allmän synpunkt sett objektivt bärande skäl, men dessa kan vara mer eller mindre starka. Om de allmänna skälen för en ifrågasatt ändring av mindre omfattning inte är särskilt framträdande, medför i regel ett bestridande från den kommun som skulle få avstå ett område att framställningen om ändring avslås. Om å andra sidan de berörda kommu- nerna är ense om en ändring av mera obetydlig omfattning, bifalles i allmänhet framställningen om den inte medför några olägenheter från allmän synpunkt.

Under åren 1971—1977 har såvitt känt inte förekommit några indelnings- beslut mot kommuns bestridande på kvalificerade skäl, detta beroende på att kommunerna numera är så stora att de överflyttningar av områden från en kommun till en annan som nu sker inte förorsakar den minskade kommunen avsevärd ekonomisk olägenhet. Flertalet kommunsammanläggningar förorsakade visserligen kommunerna avsevärd olägenhet genom indelnings- enhets upphörande, men det erfordrades ändå inte kvalificerade skäl, eftersom 35 andra stycket KIL var satt ur spel genom bestämmelsen i 1 & första stycket lagen (1969:156) med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. Under nämnda tidsperiod har dock förekommit ett antal fall då framställning om indelningsändring har avslagits, eftersom

tillräckliga skäl att genomföra ändringen mot kommuns bestridande inte har ansetts föreligga. Det torde i dessa fall emellertid inte ha varit fråga om avsevärd olägenhet för kommunen så att kvalificerade skäl hade behövt föreligga, utan man har endast ansett de allmänna skälen inte vara tillräckligt starka för att genomföra ändring mot kommunens vilja.

5 . I .4 Or'tsbe/b/kningens inflytande

[ KIL finns inga särskilda bestämmelser om ortsbefolkningens inflytande i frågor om indelningsändring och i vad mån hänsyn skall tas till lokala opinioner, Det anses dock självklart att den berörda befolkningens mening, i den mån den har kommit till uttryck, skall vägas in i den allmänna bedömningen. När den lösning av indelningsfrågan som befolkningen har uttalat sig för inte innebär olägenhet från allmän synpunkt, torde en klar opinion få avgörande betydelse.

Kommuns inflytande regleras såsom nämnts utförligt i lagtexten. När det gäller ändring som omfattar hel kommun kan man utgå från att kommun- fullmäktige representerar opinionen i kommunen. I fråga om indelningsänd- ring som berör endast del av kommun ställer det sig svårare att på samma sätt utan vidare sätta likhetstecken mellan fullmäktiges ställningstagande och befolkningens mening. Att lagstiftaren har observerat problemet och ansett det betydelsefullt att befolkningens mening får komma till uttryck och att hänsyn tas till denna även vid sådana indelningsändringar framgår av ett uttalande i kommunala nybildningskommitténs betänkande (s. 131). Kommittén ansåg det självklart att synnerlig hänsyn tas också till de önskningar som framförs från kommundel, som skulle överföras till annan kommun eller utbrytas att bilda egen kommun. En dylik kommundels inflytande torde enligt kommittén, särskilt om kommundelen är av något större omfattning, böra utmätas efter samma mått som kommuns. Enligt kommitténs uppfattning skulle inga svårigheter möta att genom särskilda stämmor eller på annat sätt utröna kommundelens inställning i frågan.

I föregående avsnitt (5.1.3) lämnades en redogörelse för ärendet om överföring av området för förutvarande Alfta kommun från Bollnäs till Ovanåkers kommun. Av intresse i detta sammanhang är kammarkollegiets uttalande att, eftersom en stark opinion inom det tilltänkta överflyttnings- området önskade en indelningsändring, ändringen måste anses påkallad av betydande allmänt behov.

Alftaärendet var även föremål för riksdagens behandling våren 1976. I två motioner (mot. 1975/76:1950 och 1956) yrkades att riksdagen skulle göra uttalande av innebörd att Alfta förutvarande kommun skulle överföras från Bollnäs till Ovanåkers kommun fr.o.m. den 1 januari 1977. I den ena motionen yrkades dessutom att riksdagen skulle fatta ett beslut i sak om sådan ändring i kommunindelningen. Det sistnämnda yrkandet avslogs av riksdagen. Civilutskottet anförde i sitt betänkande (CU 1975/76:24) att sådana uppgifter enligt gällande lag tillkommer regeringen och att denna ordning också förutsatts vid beslut om hithörande regler i regeringsformen. Ett beslut i sak kunde därför enligt utskottet inte komma i fråga. Enligt utskottets mening fanns det heller inte anledning att överväga ändrad lagstiftning för att i sådan ordning tillgodose motionärernas syfte i denna del.

Bland de skäl som talade mot detta var enligt utskottet också att det inte kunde anses lämpligt att utnyttja riksdagens normgivningsmakt för att få ett visst sakbeslut i ett enskilt fall. Beträffande förstnämnda motionsförslag, vilka uppfattades som förslag till uttalanden från riksdagens sida om den fortsatta behandlingen av den väckta frågan om Alftas kommuntillhörighet, beslöt riksdagen (rskr 1975/76:257) i enlighet med utskottets majoritet att som sin mening ge regeringen till känna följande: "Ett direkt uttalande angående hur förvaltningsmyndighet eller i sista hand regeringen skall behandla ett anhängiggjort ärende bör självfallet inte göras. Utskottet anser emellertid att anledning finns att i detta sammanhang åter starkt betona den allmänna principen att klara opinioner bland de av en aktualiserad indel- ningsändring närmast berörda självfallet måste ha en avgörande betydelse för bedömningen. Beslut i fråga om indelningsändringar av den typ som tagits upp i motionerna kommer utan tvivel att uppfattas som uttryck för beslutsfattarnas inställning till grundläggande demokratiska värderingar av de lokala opinionerna i en centraliserad beslutsprocess. Den uppfattning som utskottet sålunda uttalat är förenlig även med nu gällande lag.” Utskottet var dock inte enigt. De socialdemokratiska ledamöterna hade reserverat sig och avstyrkt motionsförslagen även i denna del. Reservanterna ansåg det olämpligt att föreslå riksdagen ett tillkännagivande eller uttalande i sakfrå- gan, eftersom den upptagna frågan var under beredning och ärendet enligt KIL sedermera skulle komma att avgöras av regeringen. Regeringen överlämnade genom beslut den 10 juni 1976 riksdagsskrivelsen till indel- ningslagskommittén.

Ur praxis kan nämnas ytterligare några fall då befolkningens vilja torde ha haft en avgörande betydelse för utgången. I ett ärende om överföring av Stensjöns samhälle från Vetlanda till Nässjö kommun hade en intresseför- ening på orten anordnat omröstning i indelningsfrågan (se avsnitt 6.2). Deltagandet hade varit 85,8 % och därav hade 66,5 % röstat för anslutningtill Nässjö och 32,7 % för anslutning till Vetlanda. De kyrkliga myndigheterna hade motsatt sig indelningsändringen. Kammarkollegiet tillstyrkte dock överföringen. Kollegiet konstaterade först att i och för sig giltiga skäl för en överföring förelåg. Vidare anförde kollegiet att de invändningar som hade framförts från församlingarnas sida inte borde tillmätas sådan vikt att de förhindrade en indelningsändring som önskades av en majoritet bland överflyttningsområdets befolkning. Regeringen meddelade beslut om över- föringen den 26 april 1974.

En genomgång av de ärenden (13 st.) i vilka kammarkollegiet under åren 1971—1977 med stöd av 295 tredje stycket KIL har avslagit ansökan om indelningsändring visar att befolkningens inställning i omkring hälften av dessa fall tydligt har påverkat beslutet. I några fall har tillräckliga allmänna skäl att genomföra en ändring mot en klar folkopinion inte ansetts föreligga. I andra fall då fråga om indelningsändring har väckts av del av befolkningen har ansökningen avslagits, eftersom det framkommit att ingen klar opinion för ändringen förelåg. I ett par av dessa fall hade anordnad omröstning visat att endast en mycket knapp majoritet stödde ändringsförslaget.

Under den senaste kommunindelningsreformen förekom i flera fall att befolkningen i en liten kommun uttalade sig för att kommunen skulle få förbli självständig (se kapitel 6). Denna önskan har i allmänhet inte kunnat

uppfyllas med hänsyn till de principer för reformen som fastlagts av riksdagen. 1 fallen Dals-Ed och Mullsjö har regeringen dock meddelat beslut av innebörd att kommunerna får förbli självständiga. Genom beslut den 16 oktober 1975 förordnade regeringen att frågan om sammanläggning av Habo och Mullsjö kommuner f.n. inte skulle leda till någon åtgärd. Blockbild— ningen mellan kommunerna består dock. I beslut den 29 april 1976 upplöste regeringen kommunblocket mellan Dals-Eds och Bengtsfors kommuner. I båda dessa fall torde den mycket starka folkopinionen ha haft en avgörande betydelse för regeringens beslut.

5.2. Synpunkter från länsstyrelser och kommuner

I kommitténs enkät till länsstyrelserna gällde vissa frågor bestämmelserna om förutsättningar för indelningsändring.

Allmänt

Det övervägande antalet länsstyrelser och kommuner anser att KIL:s bestämmelser allmänt sett har fungerat tillfredsställande eller i stort sett tillfredsställande för att genomföra önskvärda indelningsändringar. Några länsstyrelser och kommuner påpekar dock att tillkomsten av 1969 års lag med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen visade att KIL:s bestämmelser inte är helt till fyllest när en generell kommunindelningsre- form skall genomföras.

De allmänna förutsättningarna

I fråga om de allmänna förutsättningarna anser flera länsstyrelser och kommuner att lagens bestämmelser är föråldrade och i behov av omarbet- ning. Bl. a. anförs att i stället för de förhållanden som särskilt anges i 3 få första stycket KIL bör framhållas omständigheter som gäller befolkningens vill- kor.

Några kommuner föreslår att bestämmelserna i 2 aå om plan för länets indelning i kommuner inarbetas i förutsättningsparagrafen. Här bör dock nämnas att flertalet länsstyrelser och kommuner anser att planbestämmelsen inte bör ges någon motsvarighet i den nya lagen (se kapitel 4).

Vidare föreslås bl. a. att förhållanden med anknytning till regionalekonomi och fysisk riksplanering särskilt nämns i lagtexten som skäl för indelnings- ändring.

En länsstyrelse framhåller som väsentligt att det görs en helhetsbedömning av angelägenheten av en indelningsändring. Länsstyrelsen har dock ifrå- gasatt om sättet att göra en sådan angelägenhetsbedömning kan regleras i lagtext.

De kvalificerade förutsättningarna

Enligt flertalet länsstyrelser och kommuner bör även i framtiden endast starka skäl få motivera indelningsändring mot kommuns bestridande. Några

länsstyrelser och kommuner anför att särskilt sammanläggning inte bör få genomföras mot kommuns bestridande. Ett par kommuner förordar en absolut kommunal vetorätt i alla typer av indelningsärenden.

Beträffande de närmare förutsättningarna anser många länsstyrelser och kommuner att den nuvarande lagtexten kan behållas. Flera länsstyrelser och kommuner framhåller dock att exemplifieringen i 3 & andra stycket är delvis föråldrad. Bl. a. skulle exemplet om eftersatta kommunala uppgifter numera sakna aktualitet. Det föreslås att exemplifieringen överförs till motiven och att lagtexten ges en allmän utformning. Några länsstyrelser och kommuner föreslår dock tillägg av ytterligare punkter i exemplifieringen. Nya exempel på betydande allmänt behov som föreslås är sålunda att bestående indelning lägger hinder i vägen för en god hushållning med mark och naturresurser, att tätort är belägen i två kommuner eller att tillgängligheten till kommunal och landstingskommunal service skulle avsevärt förbättras för allmänheten genom ändringen.

Ett par kommuner berör innebörden av formuleringen "avsevärd olägen- het” i gällande lagtext. En av dessa kommuner nämner därvid att sådan olägenhet i praxis har ansetts uppkomma då den avstående kommunen skulle drabbas av en skattehöjning om minst 50 öre per skattekrona. Kommunen, som anser denna tolkning orimlig med nuvarande kommun- storlek, föreslår som en tänkbar lösning att ifrågavarande föreskrift stryks ur lagtexten.

En länsstyrelse anför att indelningsändring som avsevärt försvagar den ekonomiska bärkraften hos en kommun normalt inte bör få genomföras mot kommunens vilja. Om ändringen av allmänna skäl ändå skulle anses nödvändig, bör enligt länsstyrelsen den kommun som skulle få försvagad ekonomisk bärkraft tillförsäkras en motsvarande ekonomisk kompensation, exempelvis genom tillskott av extra skatteutjämningsbidrag.

Ortsbe/blkningens inflytande

Flera länsstyrelser och många kommuner framhåller särskilt vikten av att folkviljan tillmäts betydelse samt att hänsyn tas till lokala opinioner. Det föreslås bl. a. att förutsättningsparagrafen kompletteras med en bestämmelse om att vid prövning av ett indelningsärende hänsyn bör tas till den närmast berörda befolkningen.

Det anses vidare att kommuns bestridande skall tillmätas stor betydelse särskilt då även befolkningen inom den del av kommunen som är berörd motsätter sig ändringen. Å andra sidan bör enligt några enkätsvar indelnings- ändring kunna genomföras också mot kommuns bestridande, om ändringen anses angelägen från allmän synpunkt och befolkningen inom det område som berörs manifesterar sin vilja att ändringen kommer till stånd.

5.3. Överväganden

Förutsättningarna för indelningsändring enligt 3 & KIL gäller för alla typer av indelningsändring även om lagstiftarna uppenbarligen främst hade inkorpo- reringar för städernas behov i tankarna. Bestämmelsernas allmänna utform-

ning har gjort det möjligt att anpassa indelningspraxis efter de successivt ändrade förhållandena.

Givetvis måste i stor utsträckning andra kriterier uppställas för genomfö- rande av sammanläggningar, delningar och andra mer omfattande ändringar än för gränsregleringar och dylika smärre områdesöverföringar. Sålunda torde kraven på tillräckligt befolkningsunderlag och möjlighet att upprätt- hålla en tillfredsställande kommunal service framträda främst vid ändringar av större omfattning medan sådana frågor i allmänhet inte kommer upp vid de överföringar av mindre områden som är de vanligast förekommande ärendena.

Att i detalj utforma regler om vilka förutsättningar som skall gälla för de olika typer av indelningsändring som kan tänkas förekomma är inte möjligt. Bestämmelserna måste ges en allmän utformning. De närmare kriterierna får överlämnas åt praxis. Hittillsvarande praxis bör därvid i viss utsträckning kunna tjäna som riktmärke. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär i allmänhet en skälighetsavvägning mellan olika intressen. Bestäm- melsernas huvudsyfte bör vara att säkerställa att dessa intressen beaktas i tillräcklig utsträckning.

Bestämmelserna bör vara neutrala till olika typer av indelningsändringar. De bör inte utformas så att de passar bättre för tillämpning på ett visst slag av indelningsändringar än på andra, De bestämmelser som kommittén föreslår är liksom de gällande bestämmelserna avsedda att fungera vid alla typer av indelningsändringar. Även en allmän indelningsreform skulle följaktligen i princip kunna genomföras med stöd av bestämmelserna. Om en sådan reform skulle bli aktuell i framtiden, torde det emellertid inte komma i fråga att genomföra den utan att riksdagen tagit ställning till de materiella principer som skall ligga till grund för reformen och angett dessa i lag (prop. l973:90 s. 189 och 306).

Enligt 3 & första stycket KIL måste en indelningsändring medföra ”gagn” för att över huvud taget få genomföras. Härmed avses att det skall föreliga från allmän synpunkt objektivt bärande skäl för ändringen. Kommittén har inte funnit anledning att frångå denna i och för sig självklara princip. Den gällande lagtexten upptar en exemplifiering av sådant gagn som kan utgöra skäl för en indelningsändring. Exemplen är i viss mån föråldrade och har under senare år i stort sett saknat betydelse i praxis. Sålunda synes skälet "lättnad eller utjämning i kommunala bördor" ha förlorat i aktualitet efter genomförandet av den senaste kommunindelningsreformen. Kommittén har övervägt en modernisering av exemplen med utgångspunkt i de senare årens praxis. Med hänsyn till svårigheten att förutse utvecklingen och behovet av indelningsändringar av olika skäl samt med hänsyn till de olika skälens skiftande betydelse vid olika typer av ändringar har kommittén dock stannat för en allmänt hållen bestämmelse. Enligt kommitténs mening bör sålunda som allmän förutsättning för ändring i den kommunala indelningen gälla att sådan ändring får beslutas endast om den kan antas medföra bestående fördel för kommun eller del av kommun eller annars från allmän synpunkt. Med fördel för del av kommun avser kommittén främst fördel för den befolkning som bor inom ett område som är avsett att överföras till annan kommun eller utbrytas att bilda egen kommun. Härmed vill kommittén understryka vikten av att befolkningens förhållanden ges en central plats vid bedömningen av en

indelningsfråga.

I 35 andra stycket KIL föreskrivs att det måste föreligga från allmän synpunkt starkare skäl, 5. k. kvalificerade förutsättningar, för beslut om indelningsändring när kommun som skulle beröras av ändringen motsätter sig denna eller därmed förbundet villkor. Detta gäller dock endast i de fall då ändringen skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen. Principen att särskilt starka skäl fordras om en ändring skall genomföras mot kommuns bestridande gäller således inte generellt enligt lagtexten. Med den tolkning som bestämmelsen fått i praxis uppkommer såsom nämnts tidigare inte avsevärd olägenhet annat än vid indelningsändringar av större omfattning. Någon annan bestämmelse om att hänsyn skall tas till kommuns inställning finns inte. I praxis tas dock stor hänsyn till kommuns bestridande även när förhållandena inte är sådana att kvalificerade förutsättningar krävs. Om kommun motsätter sig ett ändringsförslag, sker alltid en avvägning mellan styrkan av de skäl som talar för ändringen och styrkan av de skäl som kommunen anför till stöd för sitt bestridande. Det är uppenbart att den gällande lagtexten inte ger en rättvisande bild av hur bedömningen av indelningsfrågor faktiskt går till.

Innebörden av den praxis som har utvecklats i anslutning till 3 & KIL är således att särskilt stor hänsyn alltid tas till inställningen hos de kommuner som närmast skulle beröras av indelningsändringen. Vid prövningen vägs styrkan av de intressen som talar för ändringen mot dem som talar mot denna och därvid har kommunernas inställning särskilt stor tyngd. Enligt kommit- téns mening bör detta vara grundtanken i en framtida bestämmelse om förutsättningarna för indelningsändring. Någon absolut vetorätt för kommun vill kommittén inte föreslå. Det kan tänkas att en kommun motsätter sig ett ändringsförslag därför att kommunen skulle förlora visst område och därmed skatteunderlag även om området är förhållandevis litet. Det kan emellertid även i framtiden finnas allmänna skäl, regionalpolitiska eller andra, som talar för en indelningsändring och väger så tungt att kommunen bör underordna sig dessa. Även ortsbefolkningens intresse av närhet till kommunal service etc. kan ibland stå emot kommunens intresse av att behålla sitt befolknings- underlag. Det är inte uteslutet att det kan vara befogat att i ett sådant fall låta kommunens vilja stå tillbaka för ortsbefolkningens intresse.

Kommittén har inte funnit det lämpligt att försöka passa in den avvägning mellan olika intressen som bör ske vid prövningen av en indelningsfråga i en mall av den typ som de nuvarande bestämmelserna om kvalificerade förutsättningar vid kommuns bestridande utgör. En dylik mall skulle bli skäligen intetsägande. Bestämmelserna om kvalificerade skäl har knappast alls tillämpats under senare år. Den gällande lagtextens exemplifiering av betydande allmänt behov har i stor utsträckning blivit föråldrad. Med hänsyn till svårigheten att förutse utvecklingen har kommittén inte funnit det lämpligt att uppställa nya exempel på förhållanden som bör få motivera indelningsändring mot kommuns bestridande.

Kommittén föreslår att systemet med kvalificerade skäl i vissa fall vid kommuns bestridande överges. I stället bör i förutsättningsbestämmelsen anges att vid prövningen av en indelningsfråga särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs av indelnings- ändringen. Med kommun som närmast berörs avses kommun, som skulle

förlora eller tillföras område genom indelningsändringen eller som skulle sammanläggas med annan kommun eller delas. Även kringliggande kommuner, som inte direkt skulle beröras av indelningsändringen, kan givetvis ha intresse av frågan. En sådan kommun kan ha samarbete, exempelvis på skolområdet, med en kommun som direkt skulle beröras av indelningsändringen. Om ändringens genomförande skulle förändra förut- sättningarna för ett sådant samarbete och kommunen därför motsätter sig ändringen, bör detta naturligtvis påverka den allmänna bedömningen av indelningsfrågan. Den särskilda vikt som enligt förslaget bör fästas vid kommuns inställning gäller dock endast de kommuner som direkt skulle beröras av ändringen. Mot sådan kommuns bestridande bör således indel- ningsändringen inte genomföras utan att särskilt starka skäl föreligger. Kraven på sådana skäl måste givetvis ställas högre ju mer omfattande indelningsändringen är. Kommitténs förslag innebär alltså att principen att särskilt starka skäl fordras för att genomföra en indelningsändring mot kommuns bestridande behålls.

Det förekommer att en kommun ställer villkor av olika slag i sitt ställningstagande till en indelningsändring. Kommunen kan exempelvis förklara sig godta en indelningsändring endast under vissa förutsättningar, t. ex. att den får ekonomiskt stöd. Från fall till fall får avgöras vilken inverkan ett sådant villkor skall ha.

Kommun som förlorar skatteunderlag eller på annat sätt orsakas förlust genom indelningsändring kan ställa anspråk på ekonomisk kompensation. Dessa frågor bör i allmänhet kunna lösas inom ramen för den ekonomiska regleringen mellan kommunerna. Iden mån detta inte är möjligt aktualiseras frågan om bidrag från staten. KIL ger ingen möjlighet att lämna sådant bidrag. Enligt kommitténs mening bör inte heller i den nya indelningslagen införas ett sådant bidragssystem. Detta skulle kunna leda till ett olyckligt köpslående om kommundelar. I speciella fall torde möjligheten att bevilja extra skatteutjämningsbidrag kunna utnyttjas såsom skedde till Bollnäs kommun efter beslutet om överföring av Alfta till Ovanåkers kommun.

I KIL finns inga bestämmelser om i vad mån hänsyn skall tas till befolkningens mening. Det råder dock ingen tvekan om att i praxis stor hänsyn tas till en klar folkopinion. Det synes också ha varit lagstiftarnas uppfattning att så bör ske. Enligt kommitténs mening bör det i lagtexten klarläggas vilket inflytande befolkningen skall ha vid beslut i indelningsfrå- gör.

När det gäller indelningsändringar som omfattar hel kommun, är den självklara utgångspunkten att kommunfullmäktige representerar befolk- ningen i kommunen. Det finns därför enligt kommitténs mening inte anledning att i fråga om sammanläggning av kommuner införa särskilda regler om hänsyn till befolkningen. Kommunfullmäktige talar för kommun- medlemmarna och har möjlighet att direkt göra sig underrättade om dessas inställning till en eventuell sammanläggning. Kommunfullmäktige kan som ett led i sin behandling av frågan om sammanläggning besluta att synpunkter skall inhämtas från medlemmari kommunen enligt 2 kap. 18 & kommunal- lagen. Detta kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det är självfallet att fullmäktige tar hänsyn till resultatet av en sådan undersökning vid sitt ställningstagande i indelningsfrågan.

Indirekt kan resultatet av undersökningen emellertid också få betydelse vid regeringens slutliga prövning av indelningsärendet genom att undersök- ningsresultatet kan stärka eller försvaga kommunens ställningstagande. Om kommunfullmäktige motsätter sig ett ändringsförslag och kan visa att de därvid har starkt stöd av invånarna i kommunen, ger detta naturligtvis extra tyngd åt fullmäktiges beslut.

Förhållandet blir något annorlunda vid indelningsändringar som i första hand berör del av kommun, dvs. dels överföringar av område från en kommun till en annan kommun, dels delning av kommun så att en del utbryts att bilda självständig kommun. I sådana fall kan man inte alltid utan vidare sätta likhetstecken mellan kommunfullmäktiges ställningstagande och befolkningens mening. I vissa fall kan såsom tidigare nämnts befolk- ningens intresse av exempelvis närhet till kommunal eller annan service stå emot kommunens intresse av att behålla ett område och därmed skatteun- derlag. Det är enligt kommitténs mening rimligt att hänsyn tas till inställningen hos en sådan befolkningsgrupp på samma sätt som till inställningen hos kommunen, givetvis under förutsättning att befolkningens vilja har kommit till uttryck på ett otvetydigt sätt. Hur avvägningen i det enskilda fallet bör ske om kommunen och ortsbefolkningen har motsatta intressen måste överlämnas åt praxis. Här liksom eljest vid bedömningen av en indelningsfråga måste de olika skälens styrka vägas mot varandra.

Kommittén föreslår att det, utöver den tidigare föreslagna bestämmelsen om särskild hänsyn till kommuns önskemål och synpunkter, införs en bestämmelse att särskild hänsyn också skall tas till ortsbefolkningens inställning, om indelningsändringen innebär att kommun delas eller att del av kommun överförs till annan kommun. Med ortsbefolkningen avses befolkningen inom det område som skulle överföras till annan kommun eller utbrytas att bilda egen kommun. I den mån det i övrigt förekommer opinionsyttringar från olika befolkningsgrupper i ett indelningsärende, måste det i varje enskilt fall avgöras vilket avseende som bör fästas vid opinions- yttringen.

Kommitténs förslag om hänsyn till ortsbefolkningen förutsätter en möjlighet att på ett tillförlitligt sätt få klarhet i inställningen hos denna. Denna fråga behandlas i kapitel 6. Kommittén föreslår där att möjlighet öppnas att under utredningen av ett indelningsärende anordna omröstning, opinionsundersökning eller annan liknande undersökning om ortsbefolk- ningens inställning till en indelningsändring.

6 Undersökning om befolkningens inställning

Den bestämmelse om hänsyn till ortsbefolkningen Som kommittén har föreslagit i föregående kapitel förutsätter att det finns möjlighet att genom opinionsundersökningar eller på liknande sätt få klarhet i befolkningens inställning. Därför diskuterar kommittén i detta kapitel frågan om sådana undersökningar.

Befolkningens mening beträffande en föreslagen indelningsändring kan tänkas komma till uttryck på i huvudsak tre vägar. Det kan ske för det första genom kommunala folkomröstningar eller opinionsundersökningar som ett led i kommunens behandling av frågan, för det andra genom på enskilt initiativ anordnade opinionsundersökningar eller namninsamlingar för att utöva påtryckning antingen på kommunen eller på utredande eller beslu- tande myndigheter och för det tredje som en del av utredningsmannens, kammarkollegiets eller länsstyrelsens utredning i ärendet.

6.1. Kommunala folkomröstningar och opinions- undersökningar

6.1.1. Gällande rätt m. m.

Genom tillkomsten av den nya kommunallagen (1977: 179), som trädde i kraft den I juli 1977, har rättsläget i fråga om kommunala folkomröstningar klarlagts. Enligt 2 kap. 18 & får kommunfullmäktige besluta att som ett led i beredningen av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen. Detta kan enligt bestämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Valnämnden i kommunen får anlitas om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom.

Landstinget får på motsvarande sätt inhämta synpunkter från medlemmar i landstingskommunen. Därvid får dock kommuns valnämnd anlitas endast om kommunfullmäktige beslutar det. Kommun har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att landstingskommunen anlitar valnämn— den.

De gamla kommunallagarna innehöll inte några bestämmelser om kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar eller liknande förfa— randen. Inte heller i förarbetena till dessa lagar berördes sådana frågor. Rättsläget var därför i viss mån oklart. Självfallet var det inte förbjudet för en kommun att anordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersök-

ning eller att sända ut frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen. lett par fall har regeringsrätten haft att bedöma lagligheten av kommunala beslut om omröstning bland invånarna i en kommun (Rege- ringsrättens årsbok, RÅ, 1932 S 166 och 1967 ref. 57). Beslut om en sådan omröstning ansågs som kompetensöverskridande, i vart fall om valnämnden avsågs medverka. Däremot fanns det inga formella hinder mot att partierna i fullmäktige anordnade en allmän opinionsundersökning genom en särskilt tillsatt valkommitté. Detta gällde även om undersökningen i praktiken genomfördes i stort sett som en folkomröstning och även om kommunala medel användes för finansieringen. De flesta kommunala omröstningar och opinionsundersökningar som anordnats har gällt indelningsfrågor.

Till grund för bestämmelserna om omröstning m. m. i nya kommunal- lagen låg överväganden av utredningen om den kommunala demokratin i betänkandet (SOU 1975141) Kommunal demokrati (s. 274—280). Utredningen framhöll att grunden för en stark och medborgerligt förankrad kommunal styrelseform även i framtiden måste vara en väl utvecklad representativ demokrati. Ofta förekommande allmänna omröstningar eller andra liknande beredningsformer är enligt utredningens mening svåra att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform. Något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant på det kommunala planet kunde inte utläsas av tillgängligt material. Kraven på kommunala folkomröstningar torde enligt utredningen inte vara förankrade i någon utbredd opinion. Utredningen har dock prövat om det finns skäl att bredda underlaget för fullmäktiges och landstingets beredningsformer genom att göra det möjligt att inhämta synpunkter under mera direkta former från medlemmar av kommunen eller landstingskommunen innan beslut fattas.

Utredningen påpekade att det i civilutskottets hemställan som ledde till tillsättandet av indelningslagskommittén heter att bedömningen av den permanenta indelningslagstiftningen "bör ta sikte på att i framtiden förankra kommunindelningsbeslut i levande opinioner och förena översiktliga, näringsgeografiska och regionala synpunkter med rent kommunala önske- mål” (CU 1973:6, rskr l973:77). Med hänsyn till att de flesta opinionsunder- sökningarna har gällt indelningsfrågor skulle det enligt utredningen i och för sig kunna anses vara nog med att hänvisa till denna översyn av indelnings- lagstiftningen. Utredningen ansåg dock att det fanns skäl att överväga de kommunala organens beredningsformer i ett vidare perspektiv.

Förutsättningarna för den representativa demokratin har enligt utred- ningen förändrats under senare år. Kommunerna har ökat i omfång och befolkningstal. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik har framträtt starkare. Landstingskommunerna har fått ett större verksamhets- område och deras uppgifter har expanderat starkt. Partiernas betydelse i det kommunala livet har, liksom valdeltagandet, ökat starkt. Demokratiutred- ningen ansåg att den skisserade utvecklingen ytterligare understryker behovet av en väl fungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform. Men samhällsutvecklingen har även ökat kraven på breddade och mer mångsidiga former för ärendenas beredning. Utredningen föreslog en rad åtgärder i denna riktning. Det gäller åtgärder syftande till att öka antalet förtroendevalda och att underlätta deras arbetsmöjligheter samt förslag varigenom partiernas möjligheter till insatser på den lokala niVån

vidgas. Utredningen föreslog också att den kommunala informationen förbättras. Vidare föreslogs åtgärder för att stimulera medlemmarna i folkrörelserna och olika sammanslutningar till aktiva insatser i samhällsar- betet. De lokala organ som utredningen behandlade syftar till att just fånga upp synpunkter och tendenser i folkopinionen. Enligt utredningen bör åtgärder av detta slag prövas och utvärderas innan man överväger andra former för beredningen i riktning mot folkomröstningar.

Självfallet representerar varje alternativ till ett ökat inflytande för den enskilde väljaren något av ett demokratiskt ideal, anförde utredningen. En rad invändningar sades dock ha rests mot omröstningar. De skulle kunna medföra att debatten om enstaka projekt blir lösryckt ur ett större samman- hang. Därmed finns stor risk att den kommunala långtidsplaneringen försvåras. Avgränsning och formulering av väsentliga frågor för omröstning torde bli ett stort problem. Sammantaget får man enligt demokratiutred- ningen räkna med att omröstningar resulterar i en arbetskrävande och utdragen beredningsprocess. Risk finns för att kostnaden för en omröstning inte skulle stå i någon rimlig proportion till den ekonomiska betydelsen av den fråga som blir föremål för omröstning. Utredningen sade sig inte vilja föreslå att något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika opinionsundersökningar införs.

För att undvika oklarhet om rättsläget föreslog utredningen emellertid en föreskrift i kommunallagen om att fullmäktige resp. landsting får inhämta synpunkter från medlemmar av kommunen eller landstingskommunen,som ett led i beredningen av ett ärende, samt att om så behövs valnämnden skulle kunna anlitas, om inte nämndens uppgifter i övrigt hindras därigenom.

Kommunallagsutredningen, som utarbetade de författningsförslag som föranleddes av demokratiutredningens förslag. framhöll att bestämmelserna täcker åtgärder av skiftande slag, alltifrån enklare förfrågningar och opinions- undersökningar i teknisk mening till egentliga omröstningar. Bestämmel- serna innebär den ändringen att omröstningar blir tillåtna. Kommunfullmäk- tige och landsting har stor frihet att bestämma beträffande den krets av personer från vilka synpunkter skall inhämtas. Den enda begränsning som bestämmelserna anger är att det skall vara fråga om medlemmari kommunen resp. landstingskommunen. De beslutande organen kan således vända sig till medlemmarna i hela kommunen eller i del av denna.

I regeringens proposition (1975/76:187) om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. anförde föredragande departementschefen att även enligt hans mening starka invändningar kan resas mot kommunala folkom- röstningar i olika former. Det vore alltså betänkligt om sådana undersök- ningar skulle bli ett vanligt inslag i den demokratiska processen. Departe- mentschefen sade sig därför dela demokratiutredningens uppfattning att man i första hand borde pröva de övriga åtgärder som utredningen föreslog i syfte att åstadkomma en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida i den kommunala verksamheten. Åtgärder för att underlätta partiernas och övriga folkrörelsers verksamhet sades vara en väg, som stämmer bättre överens med den representativa demokratins principer. Departementschefen ansåg i likhet med utredningen och praktiskt taget alla remissinstanser att det inte är lämpligt att införa ett författningsreglerat folkomröstningsinstitut för kommunerna och landstingskommunerna. Däremot förordade han en

bestämmelse som klargör att hinder inte möter mot att kommunerna och landstingskommunerna som ett led i beredningen av ett ärende, som skall avgöras av fullmäktige resp. landstinget, inhämtar synpunkter från kom- muninvånarna. Han ville emellertid inte föreslå en bestämmelse som ger möjlighet att anlita valnämnden i samband med sådana opinionsundersök- ningar. Detta ställningstagande sades ligga i linje med de kritiska synpunkter som anförts i fråga om undersökningar som kan liknas vid regelrätta omröstningar.

Den föreslagna bestämmelsen täcker olika typer av opinionsundersök- ningar. Det ansågs inte nödvändigt att närmare reglera förfarandet i samband med sådana undersökningar. Det ankommer på kommunfullmäktige och landsting att utfärda de föreskrifter som behövs. Beslut att denna berednings- form skall användas bör enligt departementschefen få fattas endast om det är förankrat hos majoriteten inom fullmäktige resp. landstinget. Beslutande- rätten ankommer på kommunfullmäktige resp. landstinget. Härigenom understryks också att beslut om opinionsundersökningar inte bör ingå som ett normalt led i beredningsprocessen. Möjligheten ansågs böra utnyttjas endast i sällsynta fall.

Vid riksdagens behandling av frågan förordade konstitutionsutskottets majoritet (KU 1976/77:25 s. 34—35 och 58—59) i motsats till propositionsför- slaget att det i lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att de kommunala valnämnderna får anlitas för att genomföra kommunala omröstningar eller andra opinionsundersökningar. Utskottet framhöll att detta inte innebär att bestämmelserna i vallagen automatiskt blir tillämpliga vid genomförandet av sådana undersökningar. Endast om fullmäktige beslutar att vissa av vallagens bestämmelser skall tillämpas kommer detta att ske. Enligt utskottets mening är det uppenbart att vissa av vallagens bestämmelser, t. ex. om poströstning,i normalfallet inte kommer att göras tillämpliga vid undersökningar av detta slag.

Utskottet framhöll att rätten att anlita valnämnderna inte bör vara oinskränkt. Valnämnden är numera ett i speciallag reglerat kommunalt organ, vars uppgifter framgår av vallagen. Valnämndens ordinarie uppgifter måste därför komma i första hand och det slutliga avgörandet av frågan om och i vilken omfattning nämnden skall medverka i ett visst omröstningsför- farande bland kommunens resp. landstingskommunens medlemmar bör fattas av nämnden. Såsom kommunallagsutredningen har framhållit bör dock valnämnden kunna vägra sin medverkan endast på objektiva grunder. Ett beslut av en valnämnd att inte medverka i en av fullmäktige önskad omröstning eller undersökning kommer också att kunna överklagas genom kommunalbesvär.

I frågan om möjligheten för landstingskommun att anlita valnämnd ansåg utskottet att det borde krävas att vederbörande kommunfullmäktige först ger sitt tillstånd till detta. Härigenom undviks att en landstingskommun får rätt att anlita valnämnden för att genomföra en undersökning som i olika avseenden kan strida mot primärkommunala intressen. Vidare föreslog utskottet en uttrycklig bestämmelse om att en kommun, som ger sitt tillstånd till att en landstingskommun skall få anlita valnämnden i kommunen. får rätt till ersättning för de kostnader som uppkommer.

Riksdagen (rskr 148) biföll utskottets hemställan och kommunallagens

bestämmelser om omröstning och andra opinionsundersökningar kom sålunda att uppta regler om anlitande av kommunal valnämnd i sådana

sammanhang. Regeringen beslöt den 4 augusti 1977 att tillkalla en kommitté för fortsatt

utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor. En av kommitténs uppgifter är att följa tillämpningen av de nya bestämmelserna i kommunal- lagen om inhämtande av synpunkter från medlemmar i kommunen. Kommittén är därvid enligt sina direktiv (dir. 1977:96) oförhindrad att ta initiativ till ytterligare regleringar och kompletteringar föratt åstadkomma en lämplig utveckling av folkomröstningsinstitutet som ett led i en fördjupad kommunal demokrati.

6.1.2. Omröstningar m. m. i indelningsfrågor

Såsom nämnts i föregående avsnitt har de flesta kommunala folkomröst- ningar och opinionsundersökningar som anordnats gällt indelningsfrågor. Följande sammanställning av omröstningar m.m. som anordnats under senare år bygger på en undersökning av universitetslektorn Agne Gustafsson för utredningen om den kommunala demokratin (Probleminventering rörande kommunal folkomröstning, departementens offsetcentral 1975). Undersökningen redovisas i förkortad version i kommunaldemokratiutred- ningens rapport (SOU 1975:46) Kommunal organisaton och information. Det bör framhållas att kommunens beslut i samtliga fall har fattats före tillkomsten av den nya kommunallagen.

Skånes Fagerhults kommun — folkomröstning den 25 och 27 maj 1962 om kommunens anslutning till Örkelljunga eller Markaryds kommunblock.

Kommunalfullmäktige beslöt om omröstningen och reglerade formerna. I sitt enhälliga beslut förklarade fullmäktige att resultatet av omröstningen skulle bli avgörande för kommunens inställning till frågan om kommunens uppgående i kommunblock. Omröstningen berörde hela kommunen och anordnades i stort sett enligt reglerna för allmänna val. Valnämnden svarade för genomförandet. Valdeltagandet uppgick till 53,4 %. Av de röstande uttalade sig 68,2 % för anslutning till Örkelljunga.

Fliseryds kommun folkomröstning den 12 augusti 1962 i frågan om kommunen skulle uttala sig för samgående med Oskarshamn eller Mönster— ås.

Efter förslag av kommunalnämnden beslöts omröstningen av fullmäktige. En kommitté med kommunalnämndens ordförande som ordförande ansvarade för omröstningens genomförande. Enligt kommunalnämndens beslut skulle även valnämndens ledamöter vara behjälpliga vid omröst- ningen. Av de röstberättigade deltog 32,9 %. Av dessa röstade 67,8 % för samgående med Oskarshamn.

Ålems kommun — folkomröstning den 17 februari 1963 om Ålems kommun skulle bilda ett tvåkärnigt kommunblock tillsammans med Mönsterås. Beslut om omröstningen fattades av kommunalfullmäktige efter förslag från kommunalnämnden. Fullmäktige var enhälliga i sitt beslut. Röstningen

ägde rum i de olika valdistriktens vallokaler under liknande former som vid de allmänna valen. Kommunen anordnade exempelvis bilskjutsar. Valdel- tagandet var 79 %. Omröstningen fick karaktären av en manifestation för Ålems självständighet.

Uknadalens kommun — beslut av kommunalfullmäktige den 29juni 1965 om folkomröstning i Ukna församling i frågan om önskad kommunblockstillhö- righet.

Fullmäktige beslöt att uppdra åt valnämnden i kommunen att anordna omröstningen samt att ställa medel till förfogande för ändamålet. Efter besvär upphävdes dock beslutet av regeringsrätten (RÅ 1967 ref. 57). Omröstningen genomfördes inte. Regeringsrätten fäste i sin bedömning avgörande vikt vid att omröstningen skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val och därmed närmast få karaktären av en kommunal motsva- righet till folkomröstning enligt 49 å i då gällande regeringsform. Detta synes ha utgjort tillräckligt skäl för att beslutet skulle betraktas som kompetens- överskridande. Dessutom ansågs anlitande av valnämnden för andra än författningsenliga uppgifter vara kompetensöverskridande och utgöra till- räcklig grund för att upphäva beslutet.

Glanshammars kommun — folkomröstning den 14januari 1968 om Götlunda församling skulle tillhöra Arboga eller Örebro kommunblock.

Kommunalfullmäktige beslöt om omröstningen, som endast omfattade invånarna i Götlunda församling. Omröstningen skedde under samma former som vid allmänna val, med undantag dock att ingen poströstning förekom. Valdeltagandet var 69 %. Av de deltagande uttalade sig 90 % för anslutning till Örebro.

Stora Lundby kommun folkomröstning den 10 september 1967 angående Östads församlings kommuntillhörighet (Lerum eller Alingsås).

Kommunalfullmäktige beslöt att uppdra åt kommunalnämnden att i samråd med valnämnden och de personer som motionerat i frågan anordna omröstning inom församlingen. Omröstningen genomfördes i nära anslut- ning till de allmänna valens bestämmelser. Enda skillnaden framhölls vara att omröstningen inte kunde överklagas. En ytterligare avvikelse var dock att varje röstberättigad medgavs att mot uppvisande av skriftlig fullmakt rösta för annan röstberättigad person i församlingen. 65 % av de röstberättigade deltog i omröstningen.

Alfta kommun — folkomröstning den 8 februari 1970 om kommunen skulle tillhöra Bollnäs eller Edsbyns kommunblock.

Kommunalfullmäktige beslöt om omröstningen och utsåg en kommitté bestående av valnämndens ledamöterjämte den av länsstyrelsen förordnade ordföranden att fullgöra de uppgifter som vid allmänna val åvilar valnämnd. Åt denna kommitté uppdrogs dessutom att tillsammans med kommunal- fullmäktiges ordförande och ytterligare en ledamot av kommunalnämnden samråda om de åtgärder som måste vidtas och som vid allmänna val sköts av länsstyrelsen. Denna utvidgade kommitté fick även rätt att fatta beslut i detaljfrågor om information till allmänheten, vallokalernas öppethållande

m. m. Fullmäktige anslog medel till omröstningen, som genomfördes enligt vallagens bestämmelser beträffande röstberättigade, äktamakeröstning, ombudsröstning osv. Valdeltagandet uppgick till 75,4 %. Av de deltagande röstade 93,8 % för anslutning till Edsbynblocket (Ovanåker).

Vid ett senare tillfälle i samband med en stor demonstration den 10 oktober 1972 genomfördes även en namninsamling för anslutning till Ovanåker. Deltagarna i demonstrationen bereddes tillfälle att teckna sina namn på underskriftsbilagor till en appell riktad till statsministern. I 639 namn tecknades i Alfta. Kommunfullmäktiges ordförande stod som ansvarig för demonstrationen. Före demonstrationen hade även kommunmedlemmarna i Ovanåkers kommun beretts tillfälle att skriva på listorna,som varit utlagda i några affärer i Edsbyn. 231 personer skrev på i Ovanåker.

Nya aktioner följde. Den 20 mars 1973 uppvaktades statsministern av en deputation med namnlistor, där 4 479 personer i Alfta-Ovanåker protesterade mot regeringens beslut den 28 december 1972 att Alfta skulle sammanläggas med Bollnäs.

Tännäs kommun — namninsamlingar åren 1971 och 1972 för att Tännäs kommun skulle kvarstå som självständig kommun och inte ingå i Härjeda- lens enhetskommun.

Namninsamlingen år 1971 beslöts av kommunfullmäktige efter en fram- ställning från ett antal företagare i kommunen om att fullmäktige skulle tillsätta en aktionsgrupp för att uppvakta statsministern i frågan. Genom namninsamlingen konstaterades att 400—500 personer stödde företagarnas framställning. (Folkmängden den 1 januari 1971: 2 113 personer.) En aktionsgrupp tillsattes. Denna inlämnade under åberopande av namninsam- lingen en skrivelse till civilministern med begäran att Tännäs skulle få bestå som egen kommun.

Efter regeringens negativa besked i frågan anordnades en ny namninsam- ling år 1972, varvid 72 % av invånarna över 15 år skrev på listor med krav på Självständighet för Tännäs kommun.

Glimåkra kommun — rådgivande undersökning (omröstning) den 18 och 20 augusti 1972 inom Biskopsgårdens m. fl. skifteslag, vilka hade föreslagits bli överförda till Osby kommun.

Undersökningen beslöts och genomfördes av kommunstyrelsen. Den var föranledd av en promemoria från kammarkollegiet om eventuell överföring av några skifteslag från Glimåkra till Osby kommun. Kommunstyrelsen beslöt först att uppdra åt valnämnden att verkställa ”omröstning” inom överflyttningsområdet. Vid ett senare sammanträde upphävdes detta beslut och i stället uppdrogs åt en kommitté att verkställa "rådgivande undersök- ning" inom området. Kommittén bestod av valnämndens ledamöter. Undersökningen genomfördes i form av omröstning på grundval av röst- längden. Förseglade kuvert, valsedlar, valskärmar och urnor användes som vid allmänna val. Kommunstyrelsen informerade om kommunens syn på överföringsområdets ställning vid särskilda möten. Ingen partiskiljande agitation förekom. Deltagandet i omröstningen var 80—83 %.

Med anledning av att kammarkollegiet mot vad kommunfullmäktige efter omröstningen uttalat föreslog en delning av skifteslagen så att endast vissa av

dem skulle föras över till Osby kommun, arrangerades i februari år 1973 en namninsamling i frågan.

Mullsjö kommun — allmän opinionsundersökning (omröstning) den 11 november 1972 i frågan om Mullsjö kommun skulle sammanläggas med Habo kommun.

Omröstningen beslöts av kommunfullmäktige och genomfördes i anslut- ning till vallagens bestämmelser. En av fullmäktige utsedd kommitté ansvarade för omröstningen. Särskilda kontaktmän var utsedda att svara för information om omröstningen, ordna valskjutsar m. m. Även poströstning förekom. Av de röstberättigade deltog 76,2 %. Av dessa röstade 93,5 % mot sammanläggning.

Bollebygds kommun beslut den 8 februari 1973 om opinionsundersökning i frågan om kommunen skulle sammanläggas med Borås, Dalsjöfors, Fristad, Sandhult och Viskafors.

Undersökningen beslöts av kommunfullmäktige, som även utsåg en valkommitté på fem personer att genomföra denna. Undersökningen skulle ske genom omröstning och äga rum den 4 mars 1973, men eftersom regeringens beslut i indelningsfrågan kom redan den 16 februari genomfördes den inte.

6.2. Enskilda opinionsundersökningar m. m.

Ifrågasatta ändringar i den kommunala indelningen har ofta starkt engagerat den lokala befolkningen och i många fall har aktionsgrupper bildats i syfte att manifestera en viss vilja och därmed utöva påtryckning på de beslutande organen. Opinionsundersökningar och namninsamlingar har varit vanliga medel. I ett par fall har omröstning anordnats av tidning. Det har även förekommit att opinionsundersökningar har anordnats av de partier som ingåri kommunfullmäktige. Dessa undersökningar kan i viss mån sägas inta en mellanställning mellan de kommunala folkomröstningar och opinionsun- dersökningar som har behandlats i föregående avsnitt och opinionsunder- sökningar ånordnade av aktionsgrupper m. m. Även följande sammanställ- ning bygger i huvudsak på den undersökning av universitetslektorn Agne Gustafsson som har nämnts i föregående avsnitt.

Östervåla kommun omröstning den 15 december 1968 om Östervålas anknytning till Heby eller Uppsala kommunblock.

Omröstningen anordnades av särskilda s.k. sockenkommittéer. Den genomfördes i stort sett enligt formerna för allmänna val. Även ungdomar i åldrarna 18—21 år fick rösta. Valdeltagandet bland de röstberättigade enligt lag var 72 %. Av de deltagande röstade 98 % för anslutning till Uppsala- blocket.

Omröstningen kom att åberopas då kommunalfullmäktige skulle ta ställning i frågan. Trots resultatet av omröstningen beslöt dock fullmäktige att uttala sig för anslutning till Heby-blocket. Röstsiffrorna var 18 mot 15 och 2 ledamöter avstod. Beslutet överklagades. Det anfördes att fullmäktige före

sitt beslut haft tillgång till en alldeles unik och aktuell information om kommunmedlemmarnas verkliga inställning i denna viktiga fråga. Länssty- relsen lämnade besvären utan bifall och framhöll att omröstningen saknade stöd i lag samt att den inte var bindande för fullmäktige.

Loshults kommun — omröstning den 10—12 januari 1969 om Loshults anslutning till Osby eller Älmhults kommunblock.

Med anledning av att Loshults byalag hos kammarkollegiet begärt att Loshults kommun skulle överföras från Osby kommunblock till Älmhult beslöt kommunalfullmäktige att anordna en folkomröstning i frågan. Omröstningen skulle äga rum huvudsakligen i de former som gäller för allmänna val. Efter besvär upphävdes dock beslutet av länsstyrelsen.

Samma dag som länsstyrelsens beslut meddelades allmänheten i Loshult innehöll Kristianstadsbladet Södra Sveriges Tidningar underrättelse om att omröstningen ändå skulle genomföras genom tidningens försorg. Tidningen publicerade två sorters röstsedlar, en för röstberättigade enligt lag och en för ungdomar mellan 16 och 21 år. De förra röstsedlarna skulle kollas mot röstlängden vid sammanräkningen och de senare skulle räknas separat. Förseglade röstinsamlingslådor var under två dagar uppsatta på olika ställen i kommunen. Det var även möjligt att sända röstsedlarna direkt till tidningen per post. Namn och adress måste uppges på röstsedlarna. Röstsammanräk— ningen skedde på tidningsredaktionen. Bland de röstberättigade enligt lag noterades ett valdeltagande på 68,2 %. Av dessa röstade 67,7 % för anslutning till Osby. Omröstningen kom senare att åberopas vid fullmäktiges ställningstagande till den väckta indelningsfrågan.

Dals-Eds kommun omröstning den 19 september 1971 om kommunen skulle förbli självständig eller ingå i Bengtsforsblocket.

Sedan kommunfullmäktige den lljuni 1971 beslutat anordna en folkom- röstning samt anslå partistöd med 500 kr. per mandat för information, upphävde länsstyrelsen efter besvär beslutet om omröstning eftersom denna närmast skulle få karaktären av en kommunal motsvarighet till folkomröst- ning enligt 49å i då gällande regeringsform. Beslutet om partistöd fann länsstyrelsen däremot inte stridande mot kommunallagen varför besvären i denna del lämnades utan bifall.

Omröstningen genomfördes emellertid under ledning av en kommitté kallad ”De politiska partiernas omröstningskommitté", vari ingick samma personer som fullmäktige i sitt upphävda beslut utsett att ombesörja omröstningen. Kommittén fick disponera partistödspengarna. Omröst- ningen genomfördes under i stort sett samma former som gäller för de allmänna valen, dock förekom inte poströstning. Valnämndens ledamöter och funktionärer tjänstgjorde frivilligt. 80 % av de röstberättigade deltog i omröstningen. 97.1 % röstade för att kommunen skulle förbli självstän- dig.

Essunga kommun — opinionsyttringar åren 1972—1973 om Essungas självstän- dighet.

lnför den föreslagna sammanläggningen med Kvänums, Larvs och Vara kommuner bildades 1971 på enskilt initiativ Essunga intresseförening med

syfte att verka för att Essunga skulle få kvarstå som egen kommun. Våren 1972 genomfördes en aktion, varvid de som stödde kravet på Essungas självständighet antecknade sig som medlemmar i intresseföreningen. 68 % av alla kommunmedlemmar över 18 år antecknade sig. Detta betraktades som en de facto-omröstning, vilken kom att åberopas vid uppvaktning hos regeringen. Partierna i fullmäktige var splittrade i indelningsfrågan. Intres- seföreningen utlyste en regelrätt omröstning att äga rum den 25 februari 1973. Regeringen beslöt dock redan den 9 februari att sammanläggningen skulle verkställas, varför omröstningen inställdes.

Dorotea kommun namninsamlingar åren 1972, 1973 och 1976 mot Doroteas sammanläggning med Åsele och Fredrika kommuner.

Som ett led i protestaktionerna mot förslaget att Dorotea skulle samman- läggas med Åsele och Fredrika till en kommun, kallad Åsele, genomfördes två namninsamlingar,som ibland gått under namnet folkomröstningar, dels i början av år 1972. dels under tiden den 24 mars — den 1 april 1973.

Den första namninsamlingen anordnades av ”Aktionsgruppen mot kommunsammanläggning". Alla personer boendei kommunen vilka var 15 år eller äldre fick skriva på. Av samtliga invånare i kommunen som vid tillfället var över 15 år skrev 72 % på. Det angavs att 97 % av de tillfrågade hade undertecknat listorna.

Den andra namninsamlingen i Dorotea arrangerades i partiernas regi av medlemmar i socialdemokratiska partiet, folkpartiet och centerpartiet. Denna protestaktion hade sin grund i regeringens beslut den 16 mars 1973 om sammanläggning av kommunerna. Av tillfrågade kommunmedlemmar över 15 år angavs 98 % ha undertecknat listorna. Av den totala befolkningen över 15 år var det 84 % som skrev på.

Vid båda namnlistekampanjerna sändes protestlistorna med följebrev till civildepartementet. Sammanläggningen genomfördes dock. Den trädde i kraft den 1 januari 1974. Därefter har en aktionsgrupp år 1976 anordnat en liknande namninsamling för att undersöka om invånarna i Dorotea önskade att åter få bilda egen kommun (se vidare avsnitt 6.3).

Vetlanda kommun — omröstning den 8 oktober 1972 angående överföring av Stensjöns samhälle i Björkö församling från Vetlanda kommun till Nässjö kommun.

Omröstningen arrangerades av Stensjöortens Samhällsförening. Inga politiska partier var med i sammanhanget. Alla som var kyrkobokförda i Stensjön och hade fyllt 16 år var röstberättigade. En kommitté valdes att förbereda och genomföra omröstningen. Deltagandet var 85,8 %. Av dessa röstade 66,5 % för anslutning till Nässjö och 32,7 % för anslutning till Vetlanda. Med hänvisning till omröstningen inlämnades en skrivelse till kammarkollegiet med begäran om överföring till Nässjö. Kollegiet tillstyrkte framställningen. (Se vidare avsnitt 5.1.4.)

Riseberga kommun — omröstning den 14 januari 1973 om Risebergas samgående med Klippans och Östra Ljungby kommuner.

Vid ett protokollfört sammanträde beslöt representanter för de i fullmäk- tige ingående politiska partierna att anordna en omröstning i indelningsfrå-

gan. En kommitté bildades, "De politiska partiernas omröstningskommitté", som ansvarade för omröstningen. Partierna finansierade verksamheten och kommunens valnämnd ansvarade för själva genomförandet av omröst- ningen. Detta skedde dock frivilligt och utan ersättning. Något annat kommunalt organ var inte engagerat. Röstlängderna användes och särskilda valsedlar trycktes liksom kuvert för röstning genom äktamakeförsändelse eller genom ombud enligt vallagen. I omröstningen deltog 65 % av de röstberättigade. En stor majoritet röstade för att Riseberga skulle kvarstå som självständig kommun.

Habo kommun namninsamling den 19—27 april 1975 angående kommunens kommunblockstillhörighet.

Genom beslut av regeringen år 1964 hade bl.a. Habo och Mullsjö kommuner sammanförts till ett kommunblock. Mullsjö kommun väckte senare fråga om sådan ändring av planen för indelning av Skaraborgs län i kommuner att kommunen skulle få bestå som självständig kommun. Som framgår av föregående avsnitt anordnades i Mullsjö år 1972 en kommunal folkomröstning i frågan. Kommunstyrelsen i Habo beslöt den 9 november 1972 att inte anordna omröstning i indelningsfrågan. Över detta beslut anfördes besvär hos länsstyrelsen, som dock lämnade besvären utan bifall.

Efter att särskild utredning i indelningsfrågan verkställts anordnade en aktionsgrupp, ”Habo egen kommun i F-län”, en namninsamling för att Habo kommun skulle som självständig kommun överföras från Skaraborgs till Jönköpings län. Namninsamlingen skedde genom personliga besök. 2 805 namn samlades in, vilket utgjorde drygt 60 % av de röstberättigade i kommunen.

Bengtsfors kommun omröstning den 12 oktober 1975 i området för Bäckefors förutvarande kommun i frågan om området skulle överföras till Dals-Eds kommun.

Vid behandlingen av frågan om sammanläggning av Dals-Eds och Bengtsfors kommuner föreslogs som en alternativ lösning att området för förutvarande Bäckefors kommun skulle föras över till Dals-Eds kommun. Tidningen Bohusläningen beslöt att i samarbete med de politiska partierna anordna en omröstning i frågan bland befolkningen i området. Till grund för omröstningen låg ett av länsstyrelsens dataenhet framtaget utdrag ur länsstyrelsens personband. Utdraget omfattade alla inom det berörda området bosatta, icke omyndigförklarade personer, som vid utgången av oktober månad är 1975 var 18 år eller äldre. Omkring 69 % av de röstberättigade deltog i omröstningen. Även poströstning förekom. Resul- tatet blev att 54 % röstade mot en överflyttning av området och 46 % för.

Motala kommun omröstning den 1—17 december 1977 i området för förutvarande Vadstena kommun jämte Hagebyhöga och Orlunda försam- lingar i frågan om kommunen bör delas så att området får bilda egen kommun. Omröstningen arrangerades av "Aktionsgruppen för Vadstena kommun" och genomfördes under liknande former som vid de allmänna valen. Aven

poströstning förekom. Av de 5 716 röstberättigade deltog 62,4 %. Av dessa röstade 68,3 % för en delning av kommunen. Frågan om indelningsändring utreds för närvarande av kammarkollegiet.

6.3. Undersökning om befolkningens mening i utredningen av ett indelningsärende

I 27 & KIL föreskrivs i fråga om utredningsmans befogenheter att denne får hos vederbörande begära utlysande av eller själv utlysa sammanträden. Han får vidare från offentliga (statliga) och kommunala myndigheter infordra de upplysningar eller av dem påkalla det biträde som kan krävas utan att myndigheterna blir oskäligt betungade.

I kommunala nybildningskommitténs betänkande (s. 237—238) nämns särskilt sammanträden med invånarna i viss kommundel eller med viss ”klass” av invånarna, exempelvis fastighetsägarna. För sådana samman- träden skulle utredningsmannen enligt kommittén kunna påkalla biträde av ortens myndigheter. Det skulle kunna gälla upplåtande av lokal eller tillhandahållande av lämplig längd (röstlängd, taxeringslängd) att användas vid sammanträdet.

Den gällande lagtexten ger alltså möjlighet att inom ramen för utredningen av ett indelningsärende anordna sammanträden för att utröna den närmast berörda befolkningens inställning till en ifrågasatt indelningsändring.

I samband med 1952 års indelningsreform var sådana sammanträden ganska vanliga. Föredragande departementschefen framhöll också i proposi- tionen om denna reform betydelsen av att allmänheten genom en allsidig upplysning orienterades om indelningsfrågornas bedömande samt att vid val mellan olika alternativ största möjliga hänsyn borde tas till befolkningens egna önskemål (prop. l946:236 s. 65). Inför den andra indelningsreformen synes sammanträden med befolkningen mera sällan ha förekommit.

I nuvarande praxis förekommer sammanträden med ortsbefolkningen i viss utsträckning, även om det inte är särskilt vanligt. Det är främst i två grupper av fall som man på detta sätt brukar ge befolkningen möjlighet att uttrycka sin vilja. Det gäller dels då ett motstånd hos befolkningen mot en ifrågasatt indelningsändring blivit känt, och man vill utröna styrkan av detta motstånd, dels då en grupp personer gjort framställning om viss indelnings- ändring, och man vill ta reda på hur resten av befolkningen ställer sig.

Det vanligaste förfaringssättet är att utredningsmannen - eller kammar- kollegiet om kollegiet själv ombesörjer utredningen — begär att länsstyrelsen skall anordna sammanträdet. I sådana fall utlyser länsstyrelsen ofta samman- trädet genom annonser i ortspressen. Det kan även förekomma att utred- ningsmannen vänder sig till vederbörande kommun för att få till stånd ett sammanträde. Att utredningsmannen själv utlyser sammanträdet torde vara sällsynt.

I vissa fall har endast ett fåtal personer besökt sammanträdet. 1 andra fall har anslutningen varit stor. Bedömningen av de synpunkter som fram- kommit och den inställning som redovisats vid ett sammanträde är givetvis i hög grad beroende av hur stor anslutningen varit. Besöksfrekvensen ger ett mått på intresset för frågan.

Det finns naturligtvis också andra sätt att inom ramen för utredningen av ett indelningsärende ge befolkningen tillfälle att säga sin mening. Här kan nämnas ett fall som gällde överföring av en by med 60—70 invånare från en kommun till en annan. Kammarkollegiet, som självt ombesörjde utred- ningen, sände ut en enkät med svarsalternativen ”ja", "nej” eller ”likgiltigt” till samtliga röstberättigade invånare i det tilltänkta överflyttningsområdet och gav dem på så sätt tillfälle att uttala sig beträffande den ifrågasatta indelningsändringen. Det har under senare år även förekommit att kammar- kollegiet har begärt länsstyrelsens hjälp med att anordna en regelrätt omröstning inom ett område som föreslagits bli överfört till annan kommun.

Här skall slutligen nämnas en opinionsundersökning som anordnats i Åsele kommun i frågan om kommunen bör delas så att förutvarande Dorotea kommun får bilda en självständig kommun (jfr avsnitt 6.2). Kommunen har den 7 september 1976 hemställt att regeringen ger länsstyrelsen i uppdrag att vidta åtgärder så att Dorotea åter får bilda egen kommun. Denna hemställan har överlämnats till länsstyrelsen för handläggning som en fråga enligt 2 a & KIL om ändring av planen för Västerbottens läns indelning i kommuner. Inom ramen för den utredning som på länsstyrelsens uppdrag verkställts av en särskild utredningsman har en opinionsundersökning genomförts under sommaren 1977. Undersökningen omfattade ett urval på I 036 individer av en befolkning på 7 154 invånare. Resultatet i förutvarande Dorotea kommun beräknades särskilt. I undersökningen ställdes bl. a. olika frågor om service, ekonomi och kommunal demokrati i kommunen. Slutligen ställdes frågan om kommunen bör delas. Av de tillfrågade besvarade 75,2 % frågorna. I hela kommunen ansåg 63 % att en delning bör ske. I området för förutvarande Dorotea kommun var motsvarande procentandel 84.

6.4. Överväganden

Såsom framgår av föregående kapitel föreslår kommittén en bestämmelse att vid prövning av fråga om indelningsändring särskild hänsyn skall tas till ortsbefolkningens inställning, om ändringen innebär att kommun delas eller att del av kommun överförs till annan kommun. Kommittén har inte funnit att en sådan uttrycklig regel skulle innebära ett avsteg från den representativa demokratins princip. Kommunfullmäktige kan inte utan vidare sägas representera invånarna i enbart en del av kommunen. När det gäller sammanläggning av hela kommuner är däremot den självklara utgångs- punkten att fullmäktiges ställningstagande ger uttryck för opinionen i kommunen.

Bestämmelsen om särskild hänsyn till ortsbefolkningens inställning förutsätter att beslutsmyndigheten på ett tillförlitligt sätt kan få klarhet i denna. Enligt KIL finns möjlighet att anordna sammanträden i sådant syfte. Med dagens kommunstorlek är denna ordning för utredning om befolk- ningens inställning inte alltid tillräcklig. I praxis har även andra former för undersökning av befolkningsopinioner förekommit. Kammarkollegiet har t. ex. i något fall genom en skriftlig enkät vänt sig direkt till invånarna i ett föreslaget överflyttningsområde. Genom tillkomsten av den nya kommunal-

lagen har kommunerna fått ökade möjligheter att inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen. Kommunala opinionsundersökningar rn. ni. kan liksom hittills tänkas förekomma i särskilt hög grad när det gäller indelnings- frågor. Det är också ganska vanligt att det i sådana sammanhang på enskilt initiativ anordnas opinionsundersökningar av olika slag. ofta i form av namninsamlingar.

Enligt kommitténs mening bör man inte lita till att namninsamlingar och andra opinionsundersökningar som skett på enskilt initiativ skall ge besluts- myndigheten tillfredsställande underlag för att bedöma befolkningens inställning. Tillförlitligheten av sådana opinionsundersökningar kan ofta sättas i fråga. Det kan inte heller anses tillräckligt att hänvisa till kommuns möjlighet att inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen. En kommun som skulle förlora ett område genom en föreslagen indelningsänd- ring kan tänkas vara obenägen att höra befolkningen i området. om denna förväntas ställa sig positiv till ändringen. Kommittén har mot bakgrund av det anförda funnit det nödvändigt att det vid utredningen av ett indelnings- ärende finns möjlighet för den statliga utredningsmyndigheten att gå ut till ortsbefolkningen för att undersöka dess inställning i frågan.

Kommittén föreslår en bestämmelse om särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning. Sådan undersökning aktualiseras endast i de fall då enligt förutsättningsbestämmelsen särskild hänsyn skall tas till ortsbefolkningen. Det är således inte avsett att folkomröstning e. (1. skall anordnas i en hel kommun som föreslagits bli sammanlagd med annan kommun. Det har inte bedömts möjligt att närmare ange när särskild undersökning bör ske. Utredningsmyndigheten får i varje särskilt fall avgöra om det finns skäl att verkställa undersökning. Sådana skäl kan föreligga i de fall då ortsbefolkningens inställning inte på annat sätt har blivit klarlagd. ] ärenden av mindre omfattning står det ofta klart hur befolkningen ställer sig utan att särskild undersökning behöver verkställas. Om kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen eller om befolkningens mening på annat sätt klart har kommit till uttryck. torde sådan undersökning inte heller vara nödvändig. Kommittén förordar därför en bestämmelse om att undersökning skall verkställas när det finns skäl därtill.

Med ortsbefolkningen avses här liksom i förutsättningsparagrafen befolk- ningen i sådan delav kommun som skulle överföras till annan kommun eller som skulle utbrytas att bilda egen kommun. Vid indelningsändring som innebär överföring av område till annan kommun skall undersökningen alltså normalt omfatta befolkningen i överföringsområdet. Vid utbrytning av del av kommun att bilda egen kommun bör undersökningen omfatta befolkningen i den delen. I ett sådant fall bör man dock kunna tänka sig att särskild undersökning verkställs även i den återstående delen av kommunen. Vid en delning som innebär att kommun upplöses och två eller flera nya kommuner bildas är det naturligt att man hör befolkningen i de olika delarna.

I fråga om de former av undersökning som bör kunna användas torde det vara uppenbart att möjligheten enligt gällande rätt att anordna samman- träden inte är till fyllest. Kommittén anser att möjlighet bör stå öppen att genomföra olika typer av opinionsundersökningar. Även en regelrätt folk- omröstning bör kunna komma 1 fråga. om det finns skäl till det. Kommittén föreslår att det anges i bestämmelsen att undersökning om befolkningens

inställning kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Formuleringen överensstämmer med kommunallagens bestäm- melse om kommunfullmäktiges rätt att inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen.

Undersökning om befolkningens inställning bör verkställas av länsstyrel- sen. som därvid också bör få besluta om lämplig form för undersökningen. Kommittén har inte funnit det nödvändigt att närmare reglera förfarandet i samband med sådana undersökningar. Det bör ankomma på länsstyrelsen att utfärda de föreskrifter härom som behövs. I många fall bör en undersökning kunna ske i form av skriftlig enkät till de berörda invånarna. För sådana fall torde i allmänhet inte behövas några särskilda förfaranderegler. När under- sökningen ges karaktär av folkomröstning torde dock vissa föreskrifter om genomförandet vara nödvändiga. Det kan gälla frågor av samma slag som regleras i vallagen, dvs. rätten att delta i omröstningen, förfarandet vid själva röstningen. räkning av röster etc. Föreskrifterna bör utformas så att kraven på rättstrygghet, likställighet och integritet för den enskilde tryggas. Reell möjlighet måste föreligga för alla röstberättigade att delta. Vidare måste rätten till anonymitet och till en jämbördig information garanteras. Länssty- relsen bör i syfte att uppfylla dessa krav kunna bestämma att vallagens bestämmelser i viss omfattning skall tillämpas.

Kommittén har övervägt om länsstyrelsen, i de fall då en regelrätt omröstning bedöms vara lämplig, bör få anlita de kommunala valnämnderna för arbetet med omröstningen. Valnämnderna har till uppgift att förbereda och leda genomförandet av de allmänna valen. I detta arbete ingår bl. a. utseende av val förrättare, mottagande av poströster samt preliminär räkning av de poströster som kommit in till nämnden alltför sent för att hinna sändas ut till valdistrikten. Länsstyrelsens uppgifter i samband med de allmänna valen gäller bl. a. kommuns indelning i valdistrikt, vissa frågor vid upprät- tandet av röstlängd samt verkställande av den slutliga röstsammanräk- ningen. Valnämnden har alltså huvudansvaret för genomförandet av röst- ningen vid de allmänna valen. Länsstyrelsernas uppgifter vid sådana val avser främst vissa förberedande åtgärder samt röstsammanräkningen.

För att en omröstning i ett indelningsärende skall kunna genomföras på ett tillförlitligt sätt är det angeläget att det finns möjlighet att utnyttja de resurser som valnämnderna förfogar över. Det bör därför enligt kommitténs mening öppnas möjlighet för länsstyrelsen att uppdra åt kommuns valnämnd att ombesörja de praktiska arrangemangen vid folkomröstning i en indelnings- fråga. Ett sådant uppdrag får dock inte inkräkta på valnämndens ordinarie arbetsuppgifter. Det ankommer på valnämnden själv att avgöra i vilken utsträckning som nämnden med hänsyn till sådana arbetsuppgifter kan medverka vid en omröstning. I 2 kap. 185 kommunallagen finns bestäm- melser om landstingskommuns rätt att anlita kommuns valnämnd. I sådana fall har det ansetts lämpligt att ge kommunfullmäktige sista ordet i frågan om valnämnden skall få anlitas. Även när det gäller länsstyrelsens rätt att ta valnämndens resurser i anspråk bör enligt kommitténs mening en sådan inskränkning gälla med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Fullmäk- tige bör således ges rätt att hindra att valnämnden medverkar i genomföran— det av en omröstning. Eftersom valnämndens medverkan får anses utgöra en garanti för att denna genomförs under betryggande former torde fullmäktige

dock sällan ha anledning att avslå en begäran från länsstyrelsen om att få anlita valnämnden.

I fråga om vilka uppgifter valnämnden bör kunna anlitas för anser kommittén att länsstyrelsen bör kunna begära att nämnden utser omröst- ningsförrättare samt ombesörjer övriga praktiska arrangemang för omröst- ningen. Däremot bör länsstyrelsen inte kunna anlita valnämnden för den slutliga röstsammanräkningen. Rätten att anlita kommunal valnämnd bör givetvis inte avse andra uppgifter än nämnden har vid de allmänna valen. Om valnämnden inte medverkar, måste länsstyrelsen själv se till att alla de åtgärder vidtas som behövs för att genomföra omröstningen.

Kommitténs uppfattning är att när opinionsundersökningar skall ske regelrätta omröstningar inte bör vara den normala undersökningsformen utan att denna möjlighet bör tillgripas endast då en enklare form av opinionsundersökning inte kan förväntas ge rättvisande resultat. Det torde därför inte bli särskilt vanligt att länsstyrelsen anlitar kommuns valnämnd.

Kostnader som föranleds av att länsstyrelsen anlitar valnämnden får behandlas som övriga utredningskostnader i indelningsärendet. Det torde i allmänhet leda till att kommun får ersättning för sina kostnader.

Det bör slutligen understrykas att resultatet av en folkomröstning av det slag det här är fråga om inte på samma sätt som resultatet av ett allmänt val kan ses som ett uttryck för folkmeningen. Den betydelse som skall tillmätas resultatet av folkomröstningen blir beroende av i vilken utsträckning de röstberättigade deltagit i omröstningen.

Kommittén föreslår alltså bestämmelser av följande innebörd. Särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning till en föreslagen indelnings- ändring skall ske när det finns skäl därtill. Om utredningsman finner skäl till sådan undersökning skall han anmäla detta till kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Länsstyrelsen får besluta om sådan undersökning i ärende som länsstyrelsen utreder. Undersökningen skall verkställas av länsstyrelsen och kan ske genom anordnande av omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen får därvid anlita valnämnden i kommunen om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom eller kommunfullmäktige motsätter sig att nämnden anlitas.

7 Decentralisering av beslut och utredning

] detta kapitel skall undersökas om beslutanderätten i vissa indelnings- ärenden kan flyttas från regeringen till kammarkollegiet eller länsstyrelserna. Vidare skall behandlas frågan om kammarkollegiet liksom hittills skall ha huvudansvaret för utredningen i indelningsärenden eller om detta i fortsätt- ningen kan läggas på länsstyrelserna.

7.1. Nuvarande ordning m. m.

7.1.1. Beslutanderätten

Enligt 2 & KIL är det regeringen som förordnar om ändring i den kommunala indelningen. Kommunala nybildningskommittén anförde (s. 112 i betänkan- det)b|. a. att det med hänsyn till den kommunala indelningens betydelse och vikten av enhetlig prövning inte borde komma i fråga att ge annan myndighet än Kungl. Maj:t befogenhet att förordna om indelningsändring. Kommittén föreslog anordningar för att hindra att ändring i den kommunala indelningen skulle kunna komma till stånd på annat sätt än enligt bestämmelserna i KIL, exempelvis som en följd av ändring i annan indelning.

Rätten att avslå ansökan om indelningsändring har dock ansetts kunna läggas på kammarkollegiet. Tidigare fick denna avslagsrätt utläsas av 25 & första stycket KIL och av förarbetena till detta lagrum. Enligt bestämmelsen skall, då fråga om indelningsändring väckts hos kammarkollegiet, utredning verkställas "där skäl därtill är". Föredragande departementschefen uttalade i propositionen med förslag till lag om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning m. m.(prop. 1919:3105. 109)attdet var avsett att kammarkollegiet skulle utan utredning få avvisa ansökan om indelningsändring. Inte heller då utredning hade verkställts skulle kollegiet behöva underställa regeringen beslut varigenom förklaras att indelningsänd- ring inte borde komma till stånd. Då i vart fall det sistnämnda inte kan utläsas av bestämmelsen infördes år 1957 på förslag av kommunalförbundskom- mittén en särskild bestämmelse i 29% tredje stycket där kammarkollegiets avslagsrätt slås fast.

Inte heller rätten att förordna om ändring i den kommunala indelningen tillkommer längre exklusivt regeringen. Indelningsändring i samband med fastighetsbildning regleras i fastighetsbildningslagen (1971:988) och lagen (1971 :991)om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning. Sådan ändring beslutas av fastighetsbildningsmyndighe-

ten. Om gränsändring kan antas medföra olämplig indelning eller om kommun eller församling begär det, skall fastighetsbildningsmyndigheten inhämta medgivande från länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall underställa sådan fråga regeringens prövning om länsgräns skulle påverkas eller om särskilda skäl föreligger. Detta slag av indelningsärenden prövas alltså av regeringen endast i mycket begränsad utsträckning. Den särskilda lagstift- ningen om indelningsändring i samband med fastighetsbildning behandlas närmare i kapitel 12.

7.1.2. U tredningsansvaret

Ansökan om indelningsändring skall enligt 24% KIL inges till kammarkol- legiet. Enligt 255 skall, när fråga om ändring i kommunal indelning blivit väckt, utredning verkställas ”där skäl därtill är". Om det bedöms nödvändigt med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenheten av de frågor som kan komma under övervägande, skall kammarkollegiet uppdra åt särskild utredningsman att verkställa utredningen. I annat fall får kammarkollegiet självt ombesörja utredningen eller överlämna åt vederbörande länsstyrelse att verkställa den. Länsstyrelsen får förordna utredningsman till sitt biträde.

Reglerna om anordnande av utredning har enligt kommunala nybildnings- kommittén (s. 235 i betänkandet) utformats med syfte att å ena sidan utredningen inte tvingas in i former, som är besvärligare, dyrbarare och mera tidsödande än saken fordrar, men att å andra sidan säkerhet finns för att invecklade och omfattande indelningsändringar alltid erhåller verkligt plan- mässig och fullständig utredning.

Paragrafen ändrades på förslag av kommunalförbundskommittén så att av lagtexten nu framgår att kammarkollegiet får utan anlitande av utred- ningsman själv verkställa utredning i mindre ärenden. Därmed Iagfaistes det i praxis anlitade systemet med promemorior upprättade av tjänsteman inom kollegiet. I sådan promemoria markeras alltid att kollegiet inte tagit ställning till promemorians innehåll utan att den endast utgör en arbetspromemoria. Promemorian med förslag till indelningsändring remitteras till vederbörande instanser för yttrande. Kommunalförbundskommittén framhöll att metoden visat sig enkel, snabb och billig. I propositionen med förslag till lag om kommunalförbund m. m. (prop. 1957:150 5. 157) underströk föredragande departementschefen emellertid att detta system inte borde få användas annat än när det gäller ärenden av mindre omfattning, företrädesvis sådana där områdesbestämningen inte föranleder några större svårigheter och där fråga om ekonomisk reglering av vidlyftigare eller mera invecklad beskaffenhet inte kan förväntas.

Genom bestämmelserna i 255 har kammarkollegiets ledande roll som utredningsmyndighet i indelningsärenden slagits fast. Den vägledande synpunkten för kommunala nybildningskommittén vid valet av myndighet var att ärendena skulle underkastas enhetlig och systematisk utredning under objektiv och sakkunnig ledning (s. 233 i betänkandet). Som lämplig myndighet kunde enligt kommittén tänkas kammarkollegiet eller länsstyrel- sen, vilka båda sades inta en sådan ställning i statsförvaltningen, att de under alla omständigheter borde ha ett väsentligt inflytande på ifrågavarande

ärenden. Kommittén anförde utan närmare motivering att enligt dess mening ledningen i fråga om handläggningen av dessa ärenden borde anförtros åt kammarkollegiet, men att i fråga om den närmare utredningen av praktiska skäl skulle göras viss uppdelning så att kammarkollegiet övertog utredningen i mera omfattande och krävande ärenden, medan det överlämnades åt länsstyrelsen att utreda de mindre och enklare.

I praxis förekommer det inte så ofta att det överlämnas åt länsstyrelsen att verkställa utredning. Det sker i allmänhet endast på länsstyrelsens egen begäran och gäller då oftast inte sådana mindre ärenden som kommunala nybildningskommittén tänkte sig, utan vanligtvis mera omfattande ärenden av känslig beskaffenhet.

Frågan om en decentralisering av indelningsärendenas handläggning från kammarkollegiet till länsstyrelserna har prövats av statsmakterna vid ett flertal tillfällen.

Förslag i frågan väcktes vid 1948 års riksdag genom en motion i andra kammaren (mot. 1948:II:4). I utlåtande (KU l948z21) förklarade sig konsti- tutionsutskottet sakna anledning att då tillstyrka förslaget. Utskottet fram- höll, att gällande lagbestämmelser visat sig vara tillräckligtsmidigt utformade för att i praxis möjliggöra en lämplig fördelning av utredningsuppgifterna mellan kammarkollegiet och länsstyrelserna. Länsstyrelsen skulle dessutom alltid erhålla tillfälle att yttra sig över en av kollegiet verkställd utredning. Utskottets hemställan att motionen inte måtte föranleda någon riksdagens åtgärd bifölls av riksdagen.

I en promemoria av 1947 års decentraliseringsutredning återkom förslaget (promemoria nr 22 den 24januari 1949). Kammarkollegiets verksamhet borde enligt utredningen begränsas till att kollegiet verkar som central remissin- stans samt utfärdar erforderliga råd och anvisningar om ordningen för utredningens verkställande. För en sådan decentralisering talade enligt utredningen det förhållandet att länsstyrelserna på grund av sin ställning har närmare kännedom än ett centralt verk om de speciella lokala förhållanden, som kunde inverka på indelningsfrågans bedömande. Förslaget tillstyrktes av flertalet remissinstanser. Kammarkollegiet ställde sig dock avvisande och anförde bl. a. att något verkligt behov av den föreslagna lagändringen inte hade påvisats samt att denna dessutom kunde befaras medföra dubbelarbete och svårighet att överblicka utredningsärendena. Kollegiet ansåg det inte möjligt att utarbeta generella råd och anvisningar, utan sådana skulle få ges i varje ärende för sig. Decentraliseringsutredningens förslag föranledde ingen proposition till riksdagen i frågan.

Inte heller kommunal förbundskommitténs förslag i frågan ledde till någon ändring. Kommittén förordade i sitt betänkande (s. 201—206) en decentrali- sering av handläggningen till länsstyrelserna, vilka även skulle få befogenhet att meddela avslagsbeslut. Som skäl för en decentralisering åberopades bl. a. att samhällsplaneringen vari indelningsärendena utgör ett naturligt led är en av länsstyrelsernas viktigaste uppgifter och att länsstyrelsen därför har större förutsättningar än kammarkollegiet att bedöma om en indelningsänd- ring gagnar eller motverkar en ändamålsenlig bebyggelseutveckling. Vidare framhölls att länsstyrelsen bättre än ett centralt verk kan få kontakt med de berörda kommunernas representanter och ibland skulle ha lättare att förstå kommunernas synpunkter. Kammarkollegiets roll skulle enligt förslaget

inskränkas till att med eget yttrande överlämna ärenden till regeringen i vilka vederbörande länsstyrelse funnit att indelningsändringen bör komma till stånd. En ledamot reserverade sig mot majoritetens förslag och ansåg att kammarkollegiet skulle bibehållas som utredningsmyndighet. Även bland remissinstanserna gick meningarna om förslaget isär. Flertalet, bl. a. samtliga länsstyrelser utom två samt kommunförbunden, tillstyrkte dock förslaget eller lämnade det utan erinran. I propositionen (prop. 19573150 5. 155—157) vann förslaget emellertid inte anslutning. Vad som främst talade mot en decentralisering var enligt föredragande departementschefen att kravet på enhetlighet i indelningsärendenas handläggning inte skulle kunna upprätt- hållas i erforderlig utsträckning. Departementschefen framhöll att frågan gällde en förhållandevis liten grupp av ärenden, som kräver speciella bedömanden och för vars rätta handläggning det till följd av lagbestämmel- sernas allmänna avfattning är nödvändigt att noga följa utvecklingen i praxis. Det kunde då inte vara lämpligt att splittra dessa ärenden på 25 olika myndigheter. Sin uppgift att bevaka de lokala intressena skulle länsstyrel- serna enligt departementschefen kunna fylla lika väl genom att de skall yttra sig i ärendena. Det kunde inte med fog göras gällande att kammarkollegiet skulle bortse från lokala synpunkter. Slutligen framhöll departementschefen att när det gäller utredning, som avser ändring i den ecklesiastika indel- ningen, det inte torde råda någon tvekan om att kammarkollegiet skulle vara lämpligare myndighet än länsstyrelserna.

7.2. Synpunkter från länsstyrelser och kommuner

7.2.1. Bes/utanderätten

I kommitténs enkät till länsstyrelserna gällde en fråga i vad mån beslutan- derätten i indelningsärenden bör överföras till kammarkollegiet eller till länsstyrelserna.

lnågra enkätsvar framställs önskemål om att ordningen för genomförandet av vissa typer av smärre indelningsändringar underlättas. Det gäller bl. a. undanröjande av enklavförhållanden och överföring av fastigheter som sambrukas över kommungräns.

Flertalet länsstyrelser och kommuner uttalar sig i princip för att beslutan- derätten decentraliseras när det gäller indelningsärenden av mindre omfatt- ning såsom gränsjusteringar och överföringar av enstaka fastigheter m. m. Några länsstyrelser och kommuner anser att kommunerna måste vara ense i frågan för att beslut skall få fattas på lägre nivå än regeringen. Endast en länsstyrelse och ett par kommuner föreslår att beslutsbefogenheten decen- traliseras utan någon begränsning.

I frågan om decentralisering bör ske till kammarkollegiet eller till länsstyrelserna anser flertalet länsstyrelser att beslutanderätten bör läggas på länsstyrelserna. Även bland kommunerna anger de flesta länsstyrelserna som lämplig beslutsmyndighet. Några länsstyrelser och kommuner, som föreslår decentralisering till länsstyrelserna i första hand, anser dock att kammarkollegiet bör besluta om ändringen berör länsgräns.

Som skäl för att lägga beslutanderätten på länsstyrelserna hellre än på kammarkollegiet anförs, utöver mera allmänna argument för decentralise-

ring, bl. a. följande. Länsstyrelsen skulle genom sitt ansvar för samhällspla- neringen i länet vara mer lämpad att bedöma om en indelningsändring bör komma till stånd eller ej. Genom decentralisering av beslutsbefogenheten till länen skulle vidare den kunskap som där finns om regionala och lokala förhållanden bättre kunna beaktas. Som skäl mot en vidgning av kammar- kollegiets nuvarande behörighet att besluta i indelningsärenden anförs vidare att kollegiet saknar en politiskt representativ styrelse, något som länsstyrel- serna numera har.

Några länsstyrelser och kommuner förordar emellertid decentralisering till kammarkollegiet. Främst skulle önskemålet om en enhetlig bedömning av frågorna om indelningsändring tala för en sådan ordning. Vidare nämns kammarkollegiets erfarenheter av frågor om ekonomisk reglering samt om donationsfonder som skäl för delegering till kollegiet.

7.2.2. Utredningsansvaret

I enkäten ställdes vidare frågor om utredningsförfarandet i indelnings- ärenden kunde anses ändamålsenligt samt om hur den av länsstyrelserna bedrivna samhällsplaneringen inverkar på utredningen. 1 svaren från läns- styrelserna och de kommuner som länsstyrelserna har hört lämnas en del synpunkter av intresse för frågan om vilken myndighet som i framtiden bör ha huvudansvaret för utredningarna.

Omkring hälften av länsstyrelserna och de flesta av de kommuner som uttalar sig i frågan anser att nuvarande ordning för anordnande av utredning är tillfredsställande eller i stort sett tillfredsställande. En länsstyrelse framhåller att bestämmelserna om förfarandet i lagen ger en hög grad av flexibilitet när det gäller att verkställa utredning, vilket anses vara en styrka med hänsyn till de skilda slag av indelningsändringar som förekommer. Även kritiska synpunkter anförs emellertid. Flera länsstyrelser och kommuner anser att utredningsförfarandet bör överföras till länsstyrelserna. Några länsstyrelser förordar utan att föreslå en decentralisering av hela utredningsförfarandet att utredningarna i större utsträckning än för närvaran- de delegeras till länsstyrelserna. Detta bör enligt en länsstyrelse ske utom i mycket kontroversiella fall eller då länsstyrelsen är förhindrad att göra utredningen. Som skäl för att länsstyrelserna i första hand bör verkställa utredningarna har främst pekats på den centrala roll i skilda samhällsplane- ringsfrågor som länsstyrelserna har, särskilt efter 1971 års omorganisation. Det framhålls att länsstyrelserna inom sina planeringsavdelningars regional- ekonomiska enheter numera har tillgång till sådan expertis att behövliga utredningar i det helt övervägande antalet fall skulle kunna ske inom länsstyrelsen.

Det betonas över huvud taget starkt att den av länsstyrelserna bedrivna samhällsplaneringen bör ha stor betydelse vid utredningar i indelningsären- den. Särskilt gäller detta vid fråga om mer omfattande ändringar. Samhälls- planeringen utgör dels underlag för bedömningen av om viss indelningsänd- ring bör genomföras eller ej, dels en naturlig utgångspunkt när det gäller att initiera vissa indelningsändringar. En länsstyrelse framhåller att samhälls- planeringsaspekterna sannolikt får större betydelse i framtida utredningar, bl. a. till följd av bättre mätmetoder och bättre statistiskt underlag. Sålunda

bör man utnyttja kartläggning av kontaktströmmar av olika slag, liksom den fysiska planeringens utformning i kommunerna. Även prognosbedömningar av den framtida utvecklingen och långsiktiga kommunala planer skulle kunna få större betydelse.

Det framhålls emellertid också att planeringsarbetet inte belyser alla frågor som är relevanta i indelningsärenden. En länsstyrelse menar att utrednings- förfarandet inte blir obehövligt på grund av samhällsplaneringsarbetet eftersom samhällsplaneringen endast behandlar kommunerna som helhet, medan indelningsändringarna oftast berör delar av kommuner. En annan länsstyrelse anser på samma grund att samhällsplaneringen har föga inverkan på utredningarna i indelningsärenden. En kommun anför att planeringen kan ha både positiv och negativ inverkan, då den gärna följer kommungränserna och därmed kan vara ägnad att bevara dessa gränser. En annan kommmun uttrycker farhågor för att planeringen kan styra en indelningsändring på ett icke önskvärt sätt.

Från kommunalt håll framhålls vidare betydelsen av den lokala samhälls- planering som kommunerna själva bedriver och för närvarande äri färd med att utveckla.

7.3. Överväganden 7.3.1 Inledning

Kommittén skall enligt sina direktiv dels undersöka i vad mån beslutande- rätten i vissa typer av indelningsärenden bör delegeras till kammarkollegiet eller länsstyrelserna, dels överväga om de ökade förutsättningar för bedöm- ning av indelningsärenden som länsstyrelserna har fått efter den år 1971 genomförda omorganisatonen bör medföra ändring av förfarandet i sådana ärenden. Detta aktualiserar frågan om decentralisering av utredningsförfa- randet från kammarkollegiet till länsstyrelserna.

År 1970 beslöt statsmakterna om en partiell omorganisaton av den statliga länsförvaltningen (prop. 19701103, KU 34, SU 132, rskr 248, 308). Omorga- nisationen genomfördes den 1 juli 1971. Länsstyrelsen organiserades då på tre avdelningar, nämligen en planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvaltningsavdelning. En förtroendemannastyrelse inrättades med lands- hövdingen som ordförande och tio andra ledamöter. Antalet har senare utökats till fjorton, vilka samtliga numera utses av landstinget (lagen, 1976:891, om val av ledamöter i länsstyrelsens styrelse). Den nya länssty- relsen frck som en huvuduppgift att leda och samordna den regionala samhällsplaneringen. Alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i fråga om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse samlades hos länsstyrelsen.

Länsberedningen, som avlämnat betänkandet (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan, har haft i uppdrag att göra en sammanfattande bedömning av den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisa- tion. Enligt beredningens direktiv skulle övervägandena även innefatta principiella frågor rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvalt- ningen. Efter kontakter med centrala och regionala myndigheter har beredningen för sin del kommit till den uppfattningen att ytterligare uppgifter

bör kunna anförtros länsmyndigheterna. Beredningen anser att länsstyrel- serna genom sina förtroendemannastyrelser och den organisatoriska uppbyggnaden har goda förutsättningar att i ökad utsträckning ta över beslutanderätt. Bland de frågor som man från Iänsstyrelsehåll hade anmält intresse för att ta över fanns beslutanderätten beträffande smärrejusteringar i den kommunala indelningen.

Beredningen har även formulerat allmänna principer i fråga om centrali- serad eller decentraliserad förvaltning. Dessa tar i första hand sikte på uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun men bör även kunna vara till viss ledning när'det gäller frågan om decentralisering av beslutanderätt och utredningsansvar i indelningsärenden. Principerna redovisas här jämte länsberedningens kommentarer i den mån dessa har ansetts vara av någon betydelse för bedömningen.

Princip ]: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

Denna princip slår enligt beredningen fast centralt statligt ansvar för vissa frågor inom samhället. Bakgrunden sägs vara att vi i dag har en välfärdsstat som aktivt och medvetet verkar för människorna i deras dagliga liv. Det är statsmakterna som genom lagstiftningsmakten ytterst bestämmer organisa- tionen, innehållet och omfattningen av samhällsverksamheterna. Statsmak- terna har sålunda det yttersta ansvaret för medborgarnas trygghet, säkerhet och välfärd.

Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.

Denna princip uttrycker enligt beredningen en allmän strävan till decen- tralisering i beslutsfattandet.

Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå.

Denna princip uttrycker delvis samma sak som principen om minimistan- dard. Bland fördelarna med centralt beslutsfattande nämns bättre samord- vningsmöjligheter samt bättre utnyttjande av centralt placerad expertis och tekniska resurser. En centralt placerad beslutsfattare kan enligt beredningen dock inte alltid vara helt informerad om de specifika förhållanden som råder för en viss konkret beslutssituation och som alltså är av betydelse för val av handlingsalternativ. Det är därför nödvändigt med en modifierande prin- cip.

Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras.

En sådan princip leder enligt beredningen till att beslutsfattaren bör sitta regionalt eller lokalt. Man kan göra gällande att ju mer komplicerade de enskilda valsituationerna är, som myndigheterna konfronteras med, desto mer angeläget blir det att decentralisera beslutsfattandet. Man måste vid bedömningen nämligen ta hänsyn till fler detaljer. Detsamma är falletju mer olikartade förutsättningarna för beslutsfattandet är inom olika delar av landet eller ju större och snabbare förändringar dessa förutsättningar är underkas- tade. I båda dessa fall är det enligt beredningen svårt för centrala beslutsfat- tare att göra ingående analyser av handlingsalternativen.

Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om effektivitetsvinster kan uppnås

därigenom.

En uppgift bör enligt beredningen ligga på det organ, som har de bästa förutsättningarna att sköta den på ett verkligt rationellt och ändamålsenligt sätt. Fördelen ligger i de förväntade effektivitetsvinster som bör kunna uppnås vid god samordning under en huvudman.

Länsberedningens överväganden i frågan om decentralisering inom det statliga förvaltningsområdet utmynnade i ett förslag att decentraliserings- frågan skulle utredas i särskild ordning. Förslaget ledde till att decentralise- ringsutredningen tillsattes år 1975. Denna utredning har till uppgift att pröva decentraliseringsmöjligheterna över hela det statliga förvaltningsområdet med undantag för domstolarna, utrikesförvaltningen och det militära försvaret samt de affärsdrivande verken. I direktiven för utredningen anges också vissa allmänna principer för decentraliseringsfrågans bedömning. Statsrådet och chefen för kommundepartementet anförde till protokollet vid regeringssammanträdet den 13 mars 1975 bl.a. följande.

I ett demokratiskt samhälle bör beslutsfattandet läggas så nära medborgarna som möjligt. Det är därför enligt min mening angeläget att möjligheterna till ytterligare decentralisering inom förvaltningen blir tillvaratagna. En sådan decentralisering är motiverad i de fall den innebär ökad effektivitet eller förbättrad service till allmänhe— ten.

Genom decentralisering kan den centrala statsförvaltningen avlastas arbetsuppgifter och därmed få bättre tid för planeringsuppgifter och andra övergripande frågor. Också för den regionala och lokala förvaltningen kan en decentralisering innebära fördelar. Det kan ofta vara mindre arbetskrävande för den statliga förvaltningen som helhet om myndigheter på denna nivå själva beslutar i stället föratt endast delta i beredningen och sedan vara beroende av avgörande i högre instans.

Att regionala och lokala myndigheter genom sin lokalkännedom ofta bättre än centrala myndigheter känner till bakomliggande förhållanden i enskilda ärenden talar också för decentralisering. En decentraliserad förvaltning ger medborgarna bättre möjligheter till kontakt med dem som fattar besluten, vilket ofta kan underlätta lösandet av många problem. Det ligger emellertid i sakens natur att det finns en gräns för hur långt decentrali- seringen kan drivas. Kravet på enhetlighet i tillämpningen och behovet av att tillförsäkra medborgarna sysselsättning och tillgång till en lika samhällsservice oavsett bostadsort gör att åtskilliga uppgifter bör handhas av centrala statliga organ.

Länsberedningens förslag i frågan om huvudmannaskapet för den samord- nande regionala samhällsplaneringen innebär att detta även fortsättningsvis bör vara statligt och att planeringsuppgifterna alltså fortfarande bör åvila länsstyrelserna. Samrådet med kommuner och landstingskommuner bör dock enligt beredningen utvecklas. Statsmakterna beslöt i enlighet med beredningens förslag (prop. 1975/76: 168, KU 55, rskr 370). Vid behandlingen av propositionen i frågan biföll riksdagen emellertid vidare en reservation till utskottsbetänkandet om fortsatt utredning av länsdemokratifrågorna. Reser- vanterna ansåg att vissa planeringsuppgifter borde kunna föras över till landstingskommunerna. Frågan utreds för närvarande av länsdemokrati- kommittén. Denna bör enligt sina direktiv överväga sådana ändringar när det gäller det samordnande ansvaret för den regionala samhällsplaneringen att den politiska tyngdpunkten förläggs hos landstingskommunerna. Särskilt skall prövas om landstingskommunerna även skall ta över det utrednings-

arbete som för närvarande utförs vid länsstyrelserna. En redogörelse för det närmare innehållet i länsplaneringen har kommittén lämnat i kapitel 4.

7.3.2. Beslutande/ätten

Såsom nämnts i föregående avsnitt skall kommittén enligt sina direktiv undersöka i vad mån beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden bör delegeras till kammarkollegiet eller till länsstyrelserna. Frågor om mera betydande ändringar i den kommunala indelningen kräver ofta en avvägning mellan olika intressen (lokala, kommunala, regionalpolitiska, rikspolitiska) och därmed politiska hänsynstaganden av sådan art att beslutanderätten bör tillkomma regeringen. Någon decentralisering av beslutanderätten i sådana ärenden bör alltså inte komma i fråga. När det gäller smärre indelningsänd- ringar av typ gränsreglering, undanröjande av enklavförhållanden m. m. synes däremot inte finnas sådana skäl för att behålla beslutanderätten hos regeringen. De överväganden som behövs i dessa fall är i allmänhet av teknisk art. Ärendenas beskaffenhet torde därför inte kräva att de handläggs på regeringsnivå.

Enligt förarbetena till de gällande bestämmelserna ansågs det med hänsyn till den kommunala indelningens betydelse och vikten av enhetlig prövning vara önskvärt att indelningsändring inte skulle kunna komma till stånd på annat sätt än genom regeringens beslut enligt KIL. Såsom tidigare nämnts kan dock numera smärre indelningsändringar ske med stöd av lagstiftningen om fastighetsbildning. Principen om regeringens exklusiva rätt att besluta om varje ändring i den kommunala indelningen har sålunda redan övergivits. Några särskilt starka skäl för att regeringen alltid skall besluta om indelnings- ändringar torde inte finnas. I indelningsärenden av mindre omfattning bör alltså beslutanderätten utan olägenhet kunna flyttas från regeringen.

Frågan kvarstår dock om positiva skäl finns för en decentralisering av beSIutanderätten. Först kan sägas att det bör vara en allmän strävan att avlasta regeringen ärenden av enklare beskaffenhet. Till denna grupp bör ärenden om mindre indelningsändringar kunna hänföras. Det har vidare i svaren på kommitténs enkät framkommit önskemål om att underlätta genomförandet av indelningsändringar med syfte att undanröja enklavför- hållanden eller för att överföra fastighet som sambrukas över kommungräns. Detta skulle kunna ske genom att beslutanderätten i sådana ärenden decentraliseras till kammarkollegiet eller till länsstyrelserna.

Kommittén föreslår att beslutanderätten decentraliseras i ärenden om indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen, exempelvis undanröjande av enklavförhållanden, eller med hänsyn till fastighetsförhållandena, exempelvis när ett fastighetskomplex sträcker sig över kommungräns. En ytterligare avgränsning blir dock nödvändig för att inte mera omfattande eller politiskt känsliga ärenden skall kunna avgöras av annan myndighet än regeringen. Kommittén har övervägt att sätta gränsen vid viss areal hos det område som indelningsändringen avser. Bl.a. med hänsyn till den skiftande bebyggelsetätheten i landet har en lämplig sådan gräns emellertid inte kunnat anges. Inte heller en avgränsning med utgångspunkt i antalet invånare i det aktuella området har ansetts lämplig. Ett

annat uppslag har varit att decentraliseringen endast skall avse ärenden där remissorgan och parter är eniga. Bl. a. med hänsyn till det särskilda inflytande som kommittén föreslår att ortsbefolkningen skall ha på dessa ärenden torde det vara svårt att avgöra när sådan enighet föreligger. Kommittén har därför ansett att ett sådant kriterium är alltför diffust och svårt att tillämpa på indelningsärenden. I stället föreslår kommittén att utöver den tidigare nämnda avgränsningen endast indelningsändringar som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner får beslutas av den lägre myndighe- ten.

De begränsningar i fråga om möjligheten att decentralisera beslutande- rätten som kommittén sålunda föreslår torde i allmänhet motsvara ett befolkningstal på 10—20 invånare. Det kan givetvis, även då överflyttnings— området har mycket få eller helt saknar invånare, förekomma fall då ekonomisk reglering krävs på grund av att kommun äger fastighet i området. Dessa fall torde dock inte bli fler än att särreglering kan undvaras. Beslutanderätten kommer således i dessa fall att ligga kvar hos regeringen. Frågan om när ekonomisk reglering behövs behandlas närmare i kapitel 8. Den decentraliseringsbestämmelse som kommittén föreslår bör kunna tillämpas på motsvarande sätt när det gäller ändringar i den kyrkliga indelningen. Kyrkliga indelningsändringar behandlas i kapitel 11.

En genomgång av de omkring femtio beslut om ändring i kommunal indelning eller i församlingsindelningen som har fattats av regeringen under åren 1974—1977 visar att i omkring två tredjedelar av dessa ärenden förhållandena har varit sådana att den decentraliseringsbestämmelse som kommittén föreslår skulle ha varit tillämplig. Det kan således förväntas att kommitténs förslag skulle leda till att indelningsärendena decentraliseras i icke obetydlig utsträckning.

När det gäller att bedöma vilken myndighet som vid sidan om regeringen bör besluta i indelningsärenden finns såsom anförts i enkätsvaren flera skäl för att välja länsstyrelserna. För en sådan ordning talar bl. a. länsstyrelsernas lokalkännedom och ansvar för den regionala planeringen. Beslutsfattandet skulle vidare föras närmare den berörda befolkningen. Länsstyrelsen har också till skillnad från kammarkollegiet en politiskt sammansatt styrelse.

Kommittén har emellertid funnit att avgörande skäl talar för att kammar- kollegiet bör anförtros beslutanderätten. Det regionala planeringsarbetet torde inte ha så stor betydelse när det gäller de smärre gränsjusteringar som det här skulle bli fråga om. Planeringsarbetet utgör därför inte något starkt skäl för att lägga ärendena på länsstyrelsen. Den omständigheten att kammarkollegiet saknar en politiskt sammansatt styrelse, vilket länssty- relsen har, är enligt kommitténs mening inte heller något starkt skäl för att ge länsstyrelsen beslutanderätten. Såsom tidigare nämnts är de överväganden som behövs i de ärenden av mindre omfattning som det här är fråga om i allmänhet av teknisk art. Det synes därför inte vara någon olägenhet att kammarkollegiet saknar förtroendemannastyrelse. Länsstyrelserna skulle vidare inte kunna besluta, om ändringen berör länsgräns.

Det bör understrykas att det här rör sig om en mycket liten grupp ärenden. Det kan antas att det för en länsstyrelse i genomsnitt skulle gå flera år mellan varje ärende. Under sådana förhållanden förefaller det knappast rationellt att flytta beslutanderätten till länsstyrelserna. Till förmån för kammarkollegiet

talar också det allmänna önskemålet om en enhetlig praxis. Med hänsyn till den avgränsning av ärendegruppen som kommittén föreslår måste det göras en bedömning av om ekonomisk reglering mellan kommuner behövs. Kammarkollegiet torde ha bättre förutsättningar än länsstyrelsen att göra en sådan bedömning och i detta sammanhang får enhetlighetssynpunkten särskild betydelse. Länsstyrelsernas lokalkännedom och speciella erfaren- heter bör kunna utnyttjas genom att yttrande från länsstyrelsen alltid inhämtas innan beslut meddelas.

Ett viktigt skäl för att lägga beslutanderätten på kammarkollegiet är enligt kommitténs mening kollegiets uppgifter i fråga om kyrklig indelning och organisation. Flertalet ändringar i den kommunala indelningen, särskilt av den typ som nu är i fråga, leder också till ändring i församlingsindelningen. Därtill kommer de ändringar som enbart gäller den kyrkliga indelningen. Sådana ändringar är, efter genomförandet av den nya kommunindelningen, vanligare än de som berör både kommunal och kyrklig indelning. Av regeringens förordnanden om indelningsändring under åren 1974—1977 avser omkring 35 fall enbart församlingsindelningen och 11 fall såväl församlings- indelning som kommunindelning. Endast 2 fall avser enbart kommunindel- ningen. Med nuvarande kommunindelning kan ändringar, som berör enbart kommunal indelning och samtidigt är av mindre omfattning, knappast tänkas förekomma. Kammarkollegiet har uppenbarligen bättre möjligheter att bedöma de särskilda frågor som aktualiseras vid kyrkliga indelningsänd- ringar. Den statliga befattningen med de kyrkliga indelningsfrågorna kan visserligen komma att upphöra som en följd av förslaget om ändrade relationer mellan kyrkan och staten (se kapitel 11). Enligt kommitténs mening kan man dock inte nu bortse från dessa ärenden. Länsstyrelserna har för närvarande ingen befattning med de rent kyrkliga indelningsändringarna. Det kan inte vara rimligt att ge länsstyrelserna en helt ny ärendegrupp, som man kan förvänta skall försvinna inom en relativt snar framtid. Att splittra ärendena, så att kammarkollegiet får hand om de ärenden som enbart gäller ändring i församlingsindelningen medan länsstyrelsen får besluta i övriga ärenden, anser kommittén inte kunna komma i fråga. Kammarkollegiet bör alltså tills vidare anförtros beslutanderätten i de mindre indelningsärendena beträffande vilka kommittén har föreslagit att beslutanderätten flyttas från regeringen. Om den statliga befattningen med den kyrkliga indelningen upphör, bör dock enligt kommitténs mening frågan prövas på nytt.

Kommittén föreslår alltså att kammarkollegiet får besluta om indelnings- ändring, som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. Besvär över kammarkollegiets beslut bör givetvis få anföras hos regeringen.

Eftersom det rör sig om förhållandevis få ärenden och kammarkollegiet redan nu har utredningsansvaret för dessa, synes decentraliseringen inte kräva någon personalförstärkning i kollegiet.

Kammarkollegiets generella rätt att avslå framställning om indelningsänd- ring bör stå kvar. Om det är uppenbart att en ansökan om indelningsändring är meningslös, bör kammarkollegiet direkt kunna avslå den. Även i andra fall då avgörande skäl talar mot en indelningsändring och frågan inte är politiskt kontroversiell bör kammarkollegiet kunna utnyttja sin avslagsrätt. Det bör

naturligtvis liksom hittills vara möjligt att överklaga ett avslagsbeslut och därmed få frågan prövad av regeringen.

7.3.3. Utredningsansvaret

Om kammarkollegiet får beslutanderätten i vissa ärenden av mindre omfattning, såsom kommittén har föreslagit i föregående avsnitt, är det naturligt att utredningsansvaret i dessa ärenden också läggs på kollegiet. I fortsättningen gäller det att avgöra var utredningsansvaret skall läggas i ärenden som skall avgöras av regeringen.

Vid tillkomsten av KIL år 1919 förekom endast i mycket ringa omfattning någon samhällsplanering i modern mening. Efter 1971 års omorganisation är den samordnande regionala samhällsplaneringen en av länsstyrelsens vikti- gaste uppgifter. Samhällsplaneringens betydelse för utredningen i indelnings- ärenden har i enkätsvaren anförts som skäl för förslag om att flytta utredningsansvaret från kammarkollegiet till länsstyrelsen.

Vad som främst skulle tala för en decentralisering av utredningsansvaret är alltså att indelningsärendena skulle utgöra ett naturligt led i länsstyrelsernas planeringsarbete. Avgörande för bedömningen bör därför vara vilken roll planeringsarbetet kan komma att spela vid utredningen i framtida indelnings- ärenden. Den regionala samhällsplaneringen utgör onekligen en väsentlig grund för utredningen i många indelningsärenden. Eftersom man i plane- ringen med vissa undantag arbetar med hela kommuner som minsta enhet, gäller detta framför allt i mera omfattande ärenden såsom sammanläggning av hela kommuner eller delning av kommun. Sådana ärenden torde emellertid bli sällsynta inom överskådlig framtid. Vid mindre omfattande indelningsändringar som utgör flertalet ärenden torde däremot samhällspla- neringsarbetet inte ha så stor betydelse.

Såsom tidigare nämnts utreds för närvarande frågan om huvudmanna- skapet för den regionala samhällsplaneringen. Utredningen har till uppgift att utarbeta förslag till och belysa konsekvenserna av en överföring av ansvaret för planeringen från länsstyrelserna till landstingskommunerna. Om en sådan överföring kommer till stånd förändras givetvis förutsättningarna för att decentralisera utredningsansvaret i indelningsärenden till länsstyrelserna. Eftersom indelningslagen även föreslås omfatta ändringar i den landstings- kommunala indelningen bör det inte komma i fråga att lägga utredningsan- svaret på landstingskommunerna. En sådan ordning skulle också kunna leda till att landstingskommunerna får en överordnad ställning i förhållande till kommunerna.

Det finns emellertid också andra starka skäl som talar emot att lägga utredningsansvaret på länsstyrelsen. Indelningsändringar är totalt sett en mycket liten ärendegrupp. Sedan den 1 januari 1974 har omkring 25 ärenden om ändring i kommunal indelning anhängiggjorts hos kammarkollegiet. De kyrkliga indelningsärendena är visserligen fler men måste ändå sägas utgöra en liten grupp. I kammarkollegiet sysslar endast två tjänstemän med indelningsärenden. Detta är dessutom endast en deltidssyssla för dem. De har vid sidan av dessa ärenden andra arbetsuppgifter som kräver minst lika stor arbetsinsats. Under sådana förhållanden ställer sig kommittén tveksam till att splittra upp indelningsärendena på 24 olika myndigheter. För att få en

enhetlig bedömning behövs också en viss överblick över hela riket. När det gäller de kyrkliga indelningsändringarna, som förekommer dels som en följd av kommunala ändringar, dels som självständiga ärenden, har kammarkol- legiet genom sina uppgifter i övrigt bättre förutsättningar än länsstyrelsen att bedöma de frågor som kan bli aktuella. Även om behandlingen av de kyrkliga indelningsändringarna skulle komma att ändras som en följd av förslaget om ändrade relationer mellan kyrkan och staten, måste dock enligt kommitténs mening för närvarande hänsyn tas till denna grupp av indelningsärenden (se kapitel 11).

Kommittén har mot bakgrund av det anförda inte funnit anledning att föreslå att huvudansvaret för utredningen i indelningsärenden för närva- rande flyttas från kammarkollegiet till länsstyrelsen. Kommitténs förslag innebär alltså att kammarkollegiet får huvudansvaret för utredningen i alla typer av indelningsärenden. Däremot bör länsstyrelsen i mycket större utsträckning än för närvarande kunna anlitas i utredningsarbetet. Det underlag för bedömningen av indelningsfrågor som finns i länsplaneringsar- betet bör komma till användning i de fall då det har betydelse. Bortsett från planeringsarbetets betydelse bör länsstyrelsens lokalkännedom och det faktum att utredningsarbetet skulle föras närmare de direkt berörda kunna utgöra skäl för kammarkollegiet att överlämna åt länsstyrelsen att verkställa utredningen i enskilda fall. Kammarkollegiet bör samråda med länsstyrelsen när det gäller val av utredningsform. Särskild utredare bör förordnas främst då länsstyrelsen saknar resurser att göra utredningen eller om ändringen skulle beröra länsgräns. Om ärendet endast gäller kyrklig indelning, torde det dock vara lämpligast att kammarkollegiet själv verkställer utredningen eller förordnar särskild utredare.

8 Ekonomisk reglering

8.1. Nuvarande ordning m. m.

8.1.1. Gällande bestämmelser

Gällande bestämmelser om reglering av kommuners inbördes ekonomiska förhållanden vid indelningsändring finns i 4—10 åå" KIL. Bestämmelserna har fått sin nuvarande utformning genom lagändringar år 1957 (prop. 19571150, KU 17, rskr 309). Ändringarna föranleddes av den översyn av lagen som utförts av kommunalförbundskommittén och som redovisats i betänkandet (SOU 1956:19) Kommunalförbund och indelningsändringar.

1 4 & finns en bestämmelse om fullständig övergång av den kommunala förmögenheten (universalsuccession) vid sammanläggning av hela kommu- ner. Då kommun läggs samman med annan kommun skall alltså kommu- nens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade kommunen. Tillgångarna och skulderna övergår direkt på grund av bestämmelsen. Någon särskild reglering mellan kommunerna behövs därför inte.

De övriga bestämmelserna avser enligt sin lydelse delning av kommun. Härmed avses dock inte bara kommundelning i egentlig mening, dvs. utbrytning av område till egen kommun eller kommuns upplösning och nybildning av två eller flera kommuner, utan också fall då område från en kommun överförs till annan kommun. Det gäller här alltså alla andra typer av indelningsändringar än sammanläggning. Om i dessa fall indelningsänd- ringen är av sådan omfattning att kommunal egendom bör föras över från den kommun som delas till den andra kommunen, behövs särskild reglering av kommunernas ekonomiska förhållanden. I praxis har kommunerna tiller- känts avsevärd avtalsfrihet i fråga om sådan reglering. Under senare år har regleringarna ofta skett genom att kommunerna under medverkan av Svenska kommunförbundet slutit särskilda avtal i frågan. Dessa avtal har sedan fastställts av regeringen i samband med förordnande om indelnings- ändring. I följande avsnitt (8.1.2) redogör kommittén för den praxis som utbildats i anslutning till dessa avtal. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för bestämmelsernas innehåll och praxis i de fall då kommunerna inte har träffat särskilda avtal om regleringen.

Enligt 5 & skall kommuns rätt till mark som är utlagd till väg, gata, torg eller annan allmän plats (5. k. publik mark) undantagslöst övergå till den kommun inom vars område marken efter indelningsändringen kommer att ligga. Även

ledningar i marken övergår, om inte annat sägs i förordnandet om indel- ningsändringen (prop. I957:150 s. 133).

I 6 & första stycket finns bestämmelser om när ekonomisk reglering skall ske och om fastställande av regleringen. Enligt den mycket allmänt hållna regeln skall, "där så finnes nödigt", de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden i andra hänseenden än som sägs i 5,5 ordnas genom reglering. Regleringen skall fastställas av regeringen i samband med förordnande om indelningsändringen. Regeringen har dock möjlighet att bestämma att regleringen i visst avseende skall äga rum senare, om i förordnandet anges i vilken ordning och enligt vilka grunder detta skall ske.

Bestämmelsernas allmänna utformning har lett till att frågan om när ekonomisk reglering bör ske i stor utsträckning har fått överlämnas åt praxis. 1 små indelningsärenden, som gäller överföring av ett mindre område från en kommun till en annan, där ingen kommunal tillgång eller förbindelse direkt kan hänföras till överföringsområdet, har man inte ansett att någon särskild reglering av kommunernas ekonomiska förhållanden behövs. Den motta- gande kommunens vederlagsfria övertagande av kommunområde anses i sådana fall i viss mån kompenserat av att den kommun som förlorar området slipper avstå den andel av sina tillgångar som belöper på överföringsområ- det.

Från egendom som skall omfattas av ekonomisk reglering undantas enligt lagtexten egendom som övergår enligt 5 &, dvs. allmän mark. Härav kan dras den slutsatsen att sådan egendom alltid skall övergå vederlagsfritt till den kommun där marken efter ändringen kommer att vara belägen och att regeringen sålunda skulle vara förhindrad att bestämma att ersättning skall utgå. Detta synes dock inte ha varit avsikten vid lagens tillkomst år 1919. Kommunala nybildningskommittén framhöll i sitt betänkande (s. 151) att bestämmelsen inte hindrade att värdet av marken togs upp i regleringen. Kommittén anförde emellertid vidare att det ofta kunde vara skäligt att marken fick ingå i uppgörelsen utan åsatt värde. Enligt den ursprungliga lydelsen var visserligen undantaget för egendom som avses i 5 & placerat i bestämmelsen om hur regleringen skall ordnas, vilken nu motsvaras av 6 & andra stycket. Överföringen av undantaget till 6 & första stycket, som genomfördes på förslag av kommunalförbundskommittén, synes dock ha varit endast en redaktionell ändring. Inget uttalande av kommittén tyder på att avsikten varit att ändra det materiella rättsläget. Föredragande departe- mentschefen uttalade å ena sidan att rätten till mark som avses i 5 & enligt förslaget utan ersättning skall tilldelas den kommun inom vilken marken efter indelningsändringen kommer att ligga, men framhöll å andra sidan att denna regel redan tidigare gällde och att ändringen endast var formell. Vad nu sagts visar att rättsläget i frågan om ersättning för allmän mark är osäkert. I tidigare praxis hari allmänhet sådan mark övergått utan vederlag. Regeringen har dock särskilt under senare år fastställt avtal om ekonomisk reglering med bestämmelser om vederlag för allmän mark.

Även bestämmelserna i 6 5 andra stycket om principerna för regleringen har givits en mycket allmän utformning, som lämnar vida ramar för rättstillämpningen. Kommunal tillgång eller förbindelse kan tilläggas endera av de ändrade eller nybildade kommunerna eller fördelas mellan dem såsom

finnes skäligt för fördelningen i dess helhet. Därvid skall hänsyn tas till skatteunderlag, invånarantal eller annat förhållande som kan anses bestäm- mande för det utbrutna områdets eller det återstående kommunområdets andel i den äldre kommunens tillgångar och förbindelser.

I fråga om omfattningen av den ekonomiska regleringen tillämpas i praxis två olika principer. Vid överflyttning av ett mindre område från en kommun till en annan sker i allmänhet ekonomisk reglering endast beträffande den kommunala egendom och de förbindelser som är direkt knutna till överflytt- ningsområdet. Om överflyttningsområdet däremot är av större omfattning eller om indelningsändringen innebär delning av en hel kommun, så att en del utbryts att bilda självständig kommun, fördelas kommunens samtliga tillgångar och förbindelser mellan kommunerna enligt den nya indel— ningen.

I fråga om fördelningen av de särskilda tillgångarna och skulderna har praxis länge byggt på den uppdelning av kommuns förmögenhet i frnansför- mögenhet och förvaltningsförmögenhet som redan kommunala nybildnings- kommittén antydde i sitt betänkande (s. 155). Till den förra gruppen räknas objekt av privatekonomisk natur eller objekt med anknytning till kommuns frivilliga uppgifter. Pengar, värdepapper och fastigheter, för vilkas dispone- rande inte gäller särskilda bestämmelser, är exempel på sådan egendom. Till den senare gruppen hör sådana objekt som anknyter till kommuns obligato- riska uppgifter samt annan icke avkomstbringande egendom. Som exempel kan nämnas kommunalhus, skolor, ålderdomshem, reningsverk m. m.

Förvaltningsförmögenhet som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd för ett överflyttningsområde brukar få övertas av den mottagande kommunen utan ersättning.

Även vissa andra tillgångar och förbindelser brukar överföras utan avräkning. Detta gäller bl. a. kommuns rättigheter och förpliktelser avseende bostadslån, förbättringslån, borgen o. d.

Om regleringen skall omfatta kommuns samtliga tillgångar och förbindel- ser, används som grund för fördelningen i övrigt förhållandet mellan skatteunderlaget för överflyttningsområdet och skatteunderlaget för hela den kommun som delas, vanligen räknat som ett medeltal för de tre år som föregår indelningsändringen. Denna skatteunderlagsrelation uttrycks i ett procenttal. '

Om regleringen däremot endast skall omfatta tillgångar och förbindelser med anknytning till överflyttningsområdet, sker fördelningen i allmänhet på så sätt att sådan tillgång eller förbindelse, som bör överföras och som inte övergår vederlagsfritt. får övertas mot ersättning motsvarande det bokförda värdet.

Enligt 6 & tredje stycket KIL får överflyttning eller uppdelning av kommunal förbindelse inte ske utan fordringsägarens samtycke. Bakgrunden till bestämmelsen var ett önskemål att skydda en kommuns fordringsägare mot den minskning i säkerhet som indelningsändringen ansågs kunna medföra.

I 7; finns bestämmelser om vilken kommun som bör tillskiftas vissa tillgångar och förbindelser. Vid fördelningen bör sålunda såvitt möjligt iakttas att fast egendom, som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd för visst område, samt inventarier som hör till egendomen, tilläggs den kommun

som området kommer att tillhöra. Avsikten med bestämmelsen var enligt uttalande i kommunala nybildningskommitténs betänkande (s. 156) att den kommunala förvaltningsförmögenheten skulle behållas för det avsedda ändamålet. I fråga om skulder innehåller paragrafen en bestämmelse om att skuld som vilar på egendom som tilldelas viss kommun såvitt möjligt bör övertas av samma kommun. Med skuld som vilar på egendom avses skuld mot säkerhet i inteckning i egendomen.

I 8 å finns en bestämmelse om att utjämning bör ske i pengar om den ena kommunen vid fördelningen av tillgångar och förbindelser har övertagit större andel av tillgångarna eller förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt skäligen kan anses belöpa på denna kommun. Utjämningsbeloppen har ofta varit betydande. I några fall har kommuner nödgats begära och också fått regeringens tillstånd att ta upp lån för finansiering av sådana utjämningsbelopp. Under senare år har betalningen av Utjämningsbeloppen vanligen fördelats på två år.

Bestämmelserna i 9 & lämnar upplysning om kommunernas ekonomiska förhållanden när ingen ekonomisk reglering sker eller när regleringen endast omfattar vissa tillgångar eller förbindelser. Enligt dessa bestämmelser skall, när inte annat föranleds av bestämmelsen i 5 äom rätten till allmän mark eller har bestämts vid ekonomisk reglering enligt 6 ä', de kommunala tillgångarna och skulderna tillkomma den ökade kommunen, om kommunens område ökas, och den minskade kommunen, om kommunens område minskas. Iden mån inte någon ekonomisk reglering sker, skall med andra ord var och en av kommunerna behålla sin egendom bortsett från gator och vägar m. ni. som alltid övergår till den kommun där marken kommer att vara belägen.

I 10é finns bestämmelser om särskilt bidrag från den ena kommunen till den andra för försämrad ekonomisk ställning rn. m. till följd av en indelningsändring. Sådant bidrag kan bestämmas om kommun får sin ekonomiska ställning försämrad utan att detta kan anses uppvägas av den befrielse från kommunala förpliktelser som kommunen vinner genom indelningsändringen. Bidrag kan också utgå om kommun annars har att vidkännas kostnader för ordnande av sin förvaltning, till vilka den andra kommunen bör bidra. Bidraget kan bestämmas att utgå på en gång eller under viss övergångstid.

Benämningen "bidrag" infördes år 1957 på förslag av kommunalförbunds- kommittén. I den tidigare gällande lagtexten användes uttrycket "ersätt- ning". Avsikten med ändringen var att markera, att det här är fråga om ett på offentligrättslig grund bestämt bidrag för att hjälpa en kommun att under en övergångstid inrätta sig efter de ändrade förhållandena och inte en civilrättslig fordran för liden förlust.

Bestämmelserna om särskilt bidrag har inte tillämpats i samband med de ekonomiska regleringar mellan borgerliga kommuner som fastställts under senare år. Detta beror främst på att kommunerna numera har sådan storlek och ekonomisk bärkraft att även en till sin omfattning inte obetydlig indelningsändring i allmänhet inte medför någon större ekonomisk förlust. Det ärinte den absoluta förlusten man räknar med utan den relativa, dvs. hur stor ökning i den förlorande kommunens utdebitering som förlusten kan beräknas medföra. Såväl engångsbidrag som bidrag under viss övergångstid kan komma i fråga. Övergångsbidragen har i allmänhet bestämts så att

bidragsbeloppets storlek motsvarar nettoförlusten och bidragsperioden utgör fem år för ett ökat utdebiteringsbehov på 50 öre per skattekrona, sex år för 60 öres ökning osv. Enligt den praxis som tillämpats efter 1957 års ändringar i KIL har ner till 30 öres ökning föranlett bidrag. Bidragsperiodens längd har då satts till tre år. Det bör dock understrykas att kommunerna när det gäller sådana bidrag, liksom vid ekonomisk reglering över huvud taget, tillerkänts en betydande avtalsfrihet. Om kommunerna är överens kan därför fastställas bidrag, som är större eller mindre eller annorlunda konstruerade än vad som nu sagts.

8.1.2. Avtal om ekonomisk reglering

Såsom nämnts i föregående avsnitt har kommunerna i praxis tillerkänts avsevärd avtalsfrihet i fråga om ekonomisk reglering vid indelningsändring. Under senare år har de ekonomiska regleringarna ofta skett genom att kommunerna under Svenska kommunförbundets medverkan har träffat särskilda avtal, som fastställts av regeringen i samband med förordnande om ändringen. Kommittén skall enligt sina direktiv studera den praxis som har utbildats i dessa avtal såsom grund för överväganden om eventuella förslag till ändringar i nu gällande bestämmelser.

Avtalen har genomgående träffats så att fördelning har skett av den odelade kommunens samtliga tillgångar och förbindelser. Detta gäller alltså även då indelningsändringen varit av så ringa omfattning att enligt den praxis som kommittén redogjort för i föregående avsnitt regleringen endast skulle ha gällt tillgångar och förbindelser med direkt anknytning till överförings- området. Härav kan dras den slutsatsen att, i de fall då kommunerna har slutit avtal under medverkan av kommunförbundet, en fullständig uppdelning av den kommunala förmögenheten alltid har skett, medan i de fall då avtal inte slutits det har berott på indelningsändringens storlek om regleringen fått denna omfattning eller endast gällt tillgångar och förbindelser med anknyt- ning till överföringsområdet. Flertalet ärenden i vilka kommunerna har slutit särskilda avtal om regleringen synes dock ha gällt indelningsändringar av större omfattning.

] tidigare ingångna avtal om ekonomisk reglering vid indelningsändring tillämpades i regel principen om uppdelning av den kommunala förmögen- heten i finansförmögenhet och förvaltningsförmögenhet på samma sätt som enligt regeringens praxis i de fall då avtal inte träffats. Förvaltningsförmö- genhet som uteslutande eller huvudsakligen var avsedd för ett överflytt- ningsområde fick alltså övertas utan att avräkning skedde. Övrig förvalt- ningsförmögenhet samt finansförmögenheten fördelades efter skatteunder- laget.

Principen om uppdelning av kommuns förmögenhet i förvaltningsförmö- genhet och finansförmögenhet har emellertid frångåtts i de avtal om ekonomisk reglering som slutits mellan kommuner och som fastställts av regeringen under senare år. All slags egendom har i dessa fall fördelats efter skatteunderlaget. Anledningen härtill är bl. a. och kanske främst att det är förenat med vissa svårigheter att särskilja vad som är att anse som förvaltningsförmögenhet resp. finansförmögenhet. Kommunernas obligato- riska och frivilliga uppgifter griper stundom in i varandra. På senare tid har det

blivit allt vanligare med s. k. kombinerade eller integrerade byggnader, dvs. byggnader för flera ändamål. Genom den kommunala verksamhetens expansion har den kommunala förmögenheten vuxit starkt. Det rör sig därför numera om mycket stora värden att fördela av såväl finansförmögenhet som förvaltningsförmögenhet.

Även allmän mark som avses i 55 KIL räknas numera in i den förmögenhetsmassa som delas efter skatteunderlaget. Man anser således i kommunerna att all slags egendom bör fördelas i förhållande till skatteun- derlaget i överflyttningsområdet resp. i hela den avstående kommunen. Invånarna i de berörda områdena anses ha bidragit till kommunens samlade nettoförmögenhet oavsett dess beståndsdelar — i proportion till skatteun- derlaget i områdena.

För att närmare belysa praxis har kommittén funnit det lämpligt att som bilaga 3 till betänkandet foga ett avtal om ekonomisk reglering, som är uppbyggt efter de principer som i allmänhet tillämpats under senare år. Kommittén har använt det mellan Olands, Dannemora, Uppsala och Östhammars kommuner träffade avtalet om ekonomisk reglering vid delning av Olands kommun. Avtalet fastställdes av regeringen den 28 december 1972 i samband med förordnande om indelningsändringen. När i det följande hänvisning sker till vissa punkter avses punkter i detta avtal.

Nettoförmögenheten redovisas vanligen som (punkt ])

CI Investera! slamkapita/ - värdet av anläggningstillgångar efter avdrag för anläggningslån. D Finansieringskapita/ — värdet av omsättningstillgångar efter avdrag för kortfristiga skulder.

Tillgångar och förbindelser värderas i allmänhet till det bokförda värdet. Kommunerna har sedan mitten av 1950-talet i sin bokföring tillämpat enhetliga av kommunförbundet rekommenderade värderingsprinciper, som anses ge en rättvis värdesättning. För vissa tillgångar, t. ex. jordbruks- och skogsfastigheter, som kan ha undergått avsevärda värdeförändringar, har ibland annat värde överenskommits. I andra fall har man i avtalet tagit in en bestämmelse om att värderingen av viss egendom skall ske i samband med verkställigheten av indelningsändringen.

Som allmän fördelningsgrund tillämpas förhållandet mellan skatteunder- laget i de olika områdena — överflyttningsområdet och den avstående kommunen — räknat som ett medeltal för de tre år som föregår indelnings- ändringen (punkt 4). Tillskott av skatteunderlag från staten såsom underlag för skatteutjämnings- och skattebortfallsbidrag medräknas inte.

Den allmänna fördelningsgrunden gäller vanligen också för icke precise- rade eller kända tillgångar och skulder, t. ex. kommunala bostadstillägg (punkt 24). För vissa obestämda rättigheter och förpliktelser brukar dock annan fördelningsgrund tillämpas. Det gäller rättigheter och förpliktelser avseende bostadslån, borgen o. d., vilka i allmänhet rör eller har anknytning till personer. verksamhet eller anläggningar. Sådana rättigheter och förplik- telser tilläggs utan avräkning den kommun, till vars område ifrågavarande personer, verksamhet eller anläggningar kommer att höra efter indelnings- ändringen (punkterna 21—23).

Beträffande förpliktelser mot befattningshavare tillämpas följande regler. För befattningshavare som är eller har varit knutna till visst område övertas förpliktelsen utan avräkning av den kommun, vartill området kommer att höra efter indelningsändringen (punkt 25 första stycket). För befattningsha- vare, som vid indelningsändringen har den odelade kommunen som verksamhetsområde, övertas ansvaret av den kommun i vars tjänst befatt- ningshavaren träder (punkt 25 andra stycket). För förutvarande befattnings- havare som haft den odelade kommunen som verksamhetsområde fördelas kostnaderna för förpliktelsernas infriande enligt huvudregeln om fördelning efter skatteunderlaget (punkt 25 tredje stycket).

Vid själva utskiftningen av tillgångar och skulder tillämpas vanligen följande förfaringssätt. Fasta tillgångar, anläggningstillgångar, inom visst område tillskiftas den kommun inom vars område tillgångarna kommer att ligga eller annars kan hänföras efter indelningsändringen (punkterna 7—8 och 10—12). Samma förfaringssätt tillämpas för vissa omsättningstillgångar(punkt 21). Detsamma gäller för utskiftning av lån i den mån lånen kan hänföras till viss anläggningstillgång, vilket vanligen är fallet, liksom för vissa kortfristiga skulder (punkterna 9 resp. 21).

I övrigt utskiftas omsättningstillgångarna, i huvudsak likvida medel och kortfristiga skulder (tillfälliga lån), så att särskild ersättning kommunerna emellan blir så liten som möjligt (punkt 20). Betalning av sådan ersättning fördelas vanligen på två år. I avtalet vid delning av Olands kommun fördelades ersättningen på fem år (punkt 5).

Vissa punkter i avtalen avser egentligen ingen utskiftning av tillgångar eller skulder utan är att betrakta som bokföringsposter positiva och negativa poster av tinansieringskapitalet vid upprättande av balansräkningar för de berörda kommunerna (punkterna 13—18).

Donationsfonder fördelas med ledning av donationsbestämmelserna och därigenom bestämda användningsområden så långt det är möjligt (punkt 27).

Slutligen innehåller avtalen vanligen en bestämmelse om att tvister med anledning av avtalet skall för avgörande hänskjutas till skiljemän enligt lagen därom, om kommunerna inte kommer överens om annat (punkt 28).

8.2. Överväganden

Bestämmelserna i KIL om ekonomisk reglering mellan kommuner vid delning av kommun eller överföring av område från en kommun till en annan är mycket allmänt hållna. Frågan om när sådan reglering skall ske har därför i stor utsträckning fått överlämnas åt praxis. Bl. a. mot bakgrund av kommit- téns förslag (avsnitt 7.3.2). att vissa typer av indelningsändringar som inte föranleder ekonomisk reglering skall få beslutas av kammarkollegiet, är det angeläget att de fall då sådan reglering skall ske närmare anges i lagtex— ten.

Vid delning av hel kommun, så att del av kommunen utbryts att bilda egen kommun eller kommunen upplöses och två eller flera nya kommuner bildas, måste de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen alltid regleras. Detta gäller givetvis även det specialfall

som innebär att kommun upplöses genom delning och delarna förs till befintliga kommuner.

Vid överföring av ett område från en kommun till en annan behövs i allmänhet en ekonomisk reglering, om det finns kommunal egendom på överföringsområdet, eller om annars kommunal tillgång eller förbindelse kan hänföras till området. Det kan emellertid förekomma att kommun äger fastighet inom ett överföringsområde men att denna inte utnyttjas för något kommunalt ändamål. I ett sådant fall kan kommunerna anse att det saknas anledning att föra över egendomen till den kommun som tillförs området. Kommuns egendom kan alltså komma att bli belägen inom annan kommuns område. Detta torde i och för sig inte innebära någon olägenhet. Kommittén anser att det även i framtiden bör finnas möjlighet att i ett sådant fall underlåta att verkställa ekonomisk reglering. I regel torde förhållandena emellertid vara sådana att en tillgång eller förbindelse som kan hänföras till ett överföringsområde bör föras över till den kommun vari området kommer att ligga efter indelningsändringen. I sådana fall behövs alltid en ekonomisk reglering mellan kommunerna.

Även i fall då ingen kommunal tillgång eller förbindelse kan hänföras till ett överföringsområde kan förhållandena tänkas vara sådana att ekonomisk reglering bör ordnas mellan kommunerna. Om indelningsändringen är av sådan omfattning att befolkningen inom området kan anses ha bidragit i inte oväsentlig mån till den odelade kommunens förmögenhet, är det rimligt att en andel av denna förmögenhet tillförs den kommun dit området kommer att höra. Det kan t. ex. röra sig om ett större jordbruksområde utan några kommunala tillgångar. Fall av denna typ torde visserligen inte bli särskilt vanliga. Enligt kommitténs mening bör dock lagtexten utformas så att möjligheten står öppen att i speciella fall ordna ekonomisk reglering även när ingen tillgång eller förbindelse direkt kan hänföras till överföringsområ- det.

Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén bestämmelser av följande innebörd. När kommun delas skall de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen alltid regleras. Reglering skall också ske när del av kommun överförs till annan kommun, om kommunal tillgång eller förbindelse som kan hänföras till den delen bör överföras till den andra kommunen eller om det finns särskilda skäl till reglering.

Såsom framgår av den tidigare redogörelsen har de ekonomiska reglering- arna under senare år ofta skett genom att kommunerna träffat särskilda avtal som fastställts av regeringen. I den nuvarande lagtexten finns dock inte denna möjlighet angiven. Genom bestämmelsernas allmänna utformning har det ändå varit möjligt att i stor utsträckning ge kommunerna frihet att själva komma överens om hur de skall ordna sina ekonomiska förhållanden. Enligt kommitténs uppfattning bör bestämmelserna om ekonomisk reglering i den nya indelningslagen utformas med utgångspunkt i att regleringen i första hand är en fråga för kommunerna själva. Regleringen bör dock liksom hittills fastställas av regeringen även när kommunerna är ense. Härigenom ger man en viss stadga åt regleringen. Överenskommelsen mellan kommu- nerna får nämligen genom fastställelsen en offentligrättslig karaktär. Det blir också möjligt för regeringen att korrigera klausuler i avtalet som kan tänkas

kränka annans rätt. Bl. a. bör frågan om de anställdas ställning uppmärk- sammas. En annan fråga som kan kräva särskild uppmärksamhet är fördelningen av donationsfonder mellan kommunerna och fondernas användningsområden.

Fastställandet av regleringen bör liksom för närvarande ske i samband med förordnande om indelningsändringen. De ekonomiska frågorna är ofta så avgörande för kommunerna att dessa bör vara lösta när beslut om indel- ningsändring meddelas. Nuvarande möjlighet att bestämma att regleringen i visst avseende skall ske senare föreslås inte få någon motsvarighet i den nya lagen. De viktigaste frågorna i den ekonomiska regleringen, såsom grunden för denna och fördelningen i stort, bör beslutas samtidigt som själva indelningsändringen. Om någon mindre detalj återstår, bör detta inte hindra att förordnandet om indelningsändring meddelas. Någon särskild bestäm- melse härom torde dock inte behövas.

Kommittén föreslår alltså en bestämmelse om att den ekonomiska regleringen skall fastställas av regeringen när förordnande om indelnings- ändringen meddelas. Vidare bör enligt kommitténs mening införas en särskild bestämmelse att regeringen bör fastställa reglering som kommuner- na är överens om.

Kommittén övergår härefter till att diskutera det närmare innehållet i den ekonomiska regleringen. Såsom framgår av den tidigare redogörelsen har i viss mån skilda principer tillämpats i de fall då kommunerna träffat avtal om den ekonomiska regleringen och i de fall då regleringen har beslutats utan att sådant avtal ingåtts. Sålunda har principen om uppdelning av kommuns förmögenhet i förvaltnings- och fmansförmögenhet frångåtts i de avtal som kommunerna träffat under senare år. Man anser i kommunerna att all slags egendom bör behandlas på samma sätt. Invånarna i en kommuns olika delar anses ha bidragit till kommunens samlade förmögenhet, oavsett dess beståndsdelar, i förhållande till skatteunderlaget i delarna. Vidare har i dessa avtal genomgående skett en fördelning av den odelade kommunens samtliga tillgångar och förbindelser medan det i fall då avtal inte träffats har berott på indelningsändringens omfattning om sådan fördelning skett eller om fördel- ningen endast gällt tillgångar och förbindelser med anknytning till överflytt- ningsområdet. Det bör dock understrykas att flertalet ärenden i vilka kommunerna träffat avtal om regleringen har avsett förhållandevis omfat- tande indelningsändringar.

Enligt kommitténs mening kan starka skäl anföras för att behandla den kommunala förmögenheten som en enhet vid den ekonomiska regleringen och alltså bortse från uppdelningen i förvaltnings- och fmansförmögenhet. Denna skillnad upprätthålls inte i modern kommunalekonomi. Såsom framgår av redogörelsen i föregående avsnitt är det ofta svårt att särskilja vad som skall anses som den ena eller andra typen av egendom. Uppdelningen bygger huvudsakligen på skillnaden mellan kommuns obligatoriska och icke obligatoriska uppgifter. Dessa olika uppgifter griper emellertid ofta in i varandra. Under senare år har det blivit allt vanligare med s. k. kombinerade eller integrerade byggnader dvs. byggnader för flera ändamål. Kommitténs uppfattning är alltså att all slags egendom bör behandlas på samma sätt vid den ekonomiska regleringen. Någon vederlagsfri överföring av viss förvalt- ningsförmögenhet bör alltså inte förekomma i fortsättningen. Kommittén

föreslår därför inte någon motsvarighet till de nu gällande bestämmelserna i 5 & och 6 ä' andra stycket KIL om behandlingen av allmän mark, i den mån dessa bestämmelser innebär att sådan mark skall överföras vederlagsfritt.

I fråga om omfattningen av den ekonomiska regleringen står valet mellan att göra ett fullständigt skifte av kommunens samtliga tillgångar och förbindelser och att låta regleringen omfatta endast sådana tillgångar och förbindelser som direkt kan hänföras till område som skall skiljas från kommunen. Enligt kommitténs mening bör båda dessa metoder kunna tillämpas. Vid delning av hel kommun är det självfallet att regleringen måste omfatta kommunens totala förmögenhet. Vid överföring av ett område från en kommun till en annan bör däremot indelningsändringens omfattning vara avgörande för vilken metod som skall tillämpas. Om ändringen är av sådan omfattning att ett relativt stort antal personer byter kommuntillhörighet, är det rimligt att dessa för med sig en skälig andel av den odelade kommunens samlade förmögenhet. Vid indelningsändringar av mindre omfattning torde emellertid en fullständig uppdelning av den kommunala förmögenheten inte alltid vara nödvändig. Det bör i många fall vara tillräckligt att genom regleringen bestämma vilka tillgångar och förbindelser som skall föras över till den andra kommunen och i vilken mån ersättning skall lämnas för överförd egendom.

Mot bakgrund av den avtalsfrihet i frågor om ekonomisk reglering som kommittén vill tillförsäkra kommunerna och önskvärdheten av att kunna anpassa regleringens omfattning efter indelningsändringens storlek måste bestämmelserna om regleringens innehåll ges en allmän utformning. Kommittén har funnit det tillräckligt att det i lagen anges att regleringen skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela kommunens förmögenhet eller del av denna.

Av bestämmelsen att fördelningen skall ske på ett ändamålsenligt sätt följer bl.a. att utskiftningen av egendom inte bör ske så att allmän mark (gator, vägar m. m.) kommer att ägas av annan kommun än den i vilken marken är belägen. Bestämmelsen i 5 & KIL om övergång av rätten till sådan mark blir därmed överflödig. Inte heller utskiftningsbestämmelserna i 735" föreslås få någon direkt motsvarighet i den nya lagen. Det torde nästan undantagslöst vara ändamålsenligt att anläggningstillgångar, dvs. tillgångar avsedda att stadigvarande innehas av kommun, tillskiftas den kommun i vilken tillgången kommer att vara belägen.

I bestämmelsen att fördelningen skall ske på ett skäligt sätt ligger den ekonomiska grunden för regleringen. Vid en ekonomisk reglering som ges karaktären av ett fullständigt skifte av en kommuns samtliga tillgångar och förbindelser är den naturliga grunden förhållandet mellan skatteunderlaget i hela kommunen och i den del som skall skiljas från kommunen. Om regleringen däremot begränsas till tillgångar och förbindelser med anknyt- ning till ett mindre överföringsområde, blir det endast fråga om att bestämma skälig ersättning för de tillgångar och förbindelser som det bedöms lämpligt att föra över till annan kommun.

När den ekonomiska regleringen skall omfatta en fullständig uppdelning av kommuns tillgångar och förbindelser bör den enligt kommitténs mening utformas i huvudsaklig överensstämmelse med den praxis som har utbildats i de avtal som Svenska kommunförbundet har medverkat till.

Vid vissa mindre indelningsändringar brukar den ekonomiska regleringen ofta inte behöva omfatta annat än kommuns ansvar för olika kommunala borgensförbindelser och liknande åtaganden som berör invånare, fastigheter eller verksamheter inom överföringsområdet, Det gäller huvudsakligen kommuns ansvar för lån som har beviljats med stöd av olika författningar rörande bostadsförsörjningen. Sådant ansvar aktualiseras mycket sällan som en verklig skuld. Ansvaret brukar därför överföras utan avräkning till den kommun dit området kommer att höra. Ibland intas bestämmelser om överföring av sådant ansvar utan att man säkert vet om det finns några förbindelser av detta slag.

Enligt kommitténs mening bör som huvudregel gälla att kommuns ansvar av det slag som nu har berörts skall övergå till den kommun, till vars område de ifrågavarande personerna, fastigheterna eller verksamheterna kommer att höra efter indelningsändringen. Kommittén har funnit det lämpligt att säkerställa en sådan ordning genom att i lagen införa en automatiskt verkande bestämmelse. Därför föreslår kommittén en bestämmelse att kommuns ansvar för kommunala borgensförbindelser och liknande åtagan- den, som berör invånare, fastigheter eller verksamheter inom område som skall skiljas från kommun, övergår till den kommun vari området efter ändringen skall ingå, om inte annat bestäms vid ekonomisk reglering. Genom en sådan bestämmelse blir det också lättare att avgöra när ett ärende är av sådan omfattning att ekonomisk reglering behövs. Kommittén har föreslagit att kammarkollegiet anförtros beslutanderätten i vissa mindre indelnings- ärenden som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. Genom den nu föreslagna bestämmelsen behöver kollegiet inte överlämna ett sådant ärende till regeringen enbart för att vissa bestämmelser kan behövas om överföring av kommuns rättigheter och skyldigheter avseende bostads- och förbättringslån m. m. Det bör understrykas att bestämmelsen får till följd att ekonomisk reglering måste ske, om man av någon anledning vill behålla exempelvis ett kommunalt borgensansvar för lån till en industri i ett överföringsområde hos den kommun som förlorar området.

I 6 & tredje stycket KIL finns en bestämmelse om att kommunal förbindelse inte får överflyttas utan att fordringsägaren har lämnat sitt samtycke. Denna bestämmelse har inte getts någon motsvarighet i kommit- téns förslag. Tillämpningen av bestämmelsen medför ofta ett omfattande arbete som inte står i rimlig proportion till de risker en borgenär löper vid gäldenärsbyte i samband med en indelningsändring. Det bör med dagens kommunstorlek vara tämligen likgiltigt för en fordringsägare gentemot vilken kommun han skall rikta sina anspråk.

Av övriga bestämmelser i KIL som gäller den ekonomiska regleringen föreslår kommittén motsvarighet till 8å om utjämning med pengar när kommun övertagit större del av tillgångarna eller förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt hade bort ske samt till 10 & om särskilt bidrag från en kommun till en annan för försämrad ekonomisk ställning m.m. Särskilt bidrag torde visserligen endast undantagsvis bli aktuellt med den storlek och ekonomiska bärkraft som kommunerna har i dag. Möjligheten att i särskilda fall bestämma sådant bidrag bör dock enligt kommitténs mening finnas kvar. När det gäller kyrkliga indelningsändringar torde behovet av sådana bidrag vara större.

Däremot föreslås ingen motsvarighet till bestämmelserna i 9 &. som innebär att var och en av kommunerna, i den mån någon ekonomisk reglering inte sker, skall behålla sina tillgångar och förbindelser. Detta har kommittén ansett vara så självklart att någon särskild regel därom inte behövs.

Vid sammanläggning av hela kommuner behövs ingen ekonomisk reglering mellan de kommuner som skall läggas samman. Kommunernas samtliga tillgångar och förbindelser tillfaller naturligen den sammanlagda kommunen. Kommittén har dock funnit det lämpligt att denna princip om fullständig övergång av den kommunala förmögenheten (universalsucces- sion) fastslås genom en särskild bestämmelse i lagen på samma sätt som för närvarande gäller enligt 4 & KIL.

9 Indelningsändrings ikraftträdande och-den kommunala beslutanderätten vid sådan ändring

9.1. Nuvarande ordning m. m.

9.1 . 1 Indelningsändrings ikraftträdande

Enligt 125 KIL skall indelningsändring träda i kraft vid början av ett kalenderår. Det måste förflyta minst åtta månader mellan förordnandet om indelningsändring och ikraftträdandet. Förordnande om indelningsändring måste således meddelas före utgången av april månad året före ikraftträdan- det.

Bestämmelsen ändrades år 1957 (prop. 1957:150, KU 17, rskr 309) efter förslag av kommunalförbundskommittén i betänkandet (SOU 1956119) Kommunalförbund och indelningsändringar. Tidigare gällde att tidsfristen mellan förordnande om indelningsändring och ikraftträdandet skulle vara minst fyra månader vid sammanläggning av hela kommuner och minst nio månader i fall som innebar delning av kommun. Med delning av kommun avsågs dock inte bara kommundelning i egentlig mening, dvs. utbrytning av område till egen kommun eller kommuns upplösning och nybildning av två eller flera kommuner, utan också fall då område från en kommun överförs till annan kommun. Grunden för det längre tidsintervallet vid sådana ändringar var enligt uttalande i kommunala nybildningskommitténs betänkande (s. 184) taxeringsarbetet i kommunerna. Motivet för ändringen år 1957 var dels att man skulle få en enhetlig tidsgräns för alla slag av indelningsändringar, dels att det med hänsyn till budgetarbetet var av väsentlig betydelse att kommunerna vid så stora ändringar som sammanläggningar fick besked om ändringen tidigare under året än kanske vid månadsskiftet augusti/septem- ber. För taxeringsarbetet ansågs tillräckligt om beslut om indelningsändring meddelades åtta månader före ikraftträdandet.

Vissa indelningsändringar kan genomföras utan tillämpning av KIL:s regelsystem. Det gäller sådana ändringar som sker som en följd av fastighetsbildning över kommungräns. Dessa indelningsändringar regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988) och lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning. Enligt dessa bestämmelser kan ändringen träda i kraft när som helst under året och någon minsta tid mellan beslut och ikraftträdande föreskrivs ej. Hänsynen till taxeringsarbetet, folkbokföringen, upprättandet av röstlängd eller kommunernas budgetarbete har inte ansetts lägga hinder i vägen för en sådan ordning, när det gäller de indelningsändringar av förhållandevis ringa

omfattning som det här är fråga om (prop. 19701144 s. 100). Ikraftträdandet sker den dag fastighetsbildningen införs i fastighetsregistret, om ej annat har bestämts i beslut om medgivande till fastighetsbildningen. Möjligheten hålls alltså öppen att bestämma annan dag för ikraftträdandet än registreringsda— gen. Den särskilda lagstiftningen om indelningsändring i samband med fastighetsbildning behandlas närmare i kapitel 12.

9.1.2. Nyval av kommunfullmäktige vid inde/ningsändring m. m.

För att kommun efter en indelningsändring skall få en tillfredsställande representation är det i vissa fall nödvändigt att val av nya kommunfullmäk- tige sker under året innan indelningsändringen träder i kraft. Bestämmelser om nyval finnsi 14 och 18 55 KIL. 14 & gäller fall som inte innebär nybildning av kommun, medan 18 & reglerar förhållandena då ny kommun bildas.

Enligt 14å andra stycket kan regeringen besluta att nyval av kommun- fullmäktige skall ske i den ökade eller minskade kommunen för tiden till utgången av det år då allmänna val nästa gång skall äga rum samt att de gamla fullmäktiges och suppleanternas uppdrag skall upphöra när indelningsänd- ringen träder i kraft. Om sådant beslut meddelas, skall länsstyrelsen snarast möjligt och senast den 1 juli bestämma dag för valet samt förordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och föra ordet till dess ordförande har valts. Länsstyrelsen kan i samband därmed förordna om kommunens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av bestämmel- serna i vallagen (1972:620, omtryckt 1976:404) om tid för meddelande av sådant förordnande.

Enligt 14 & tredje stycket får regeringen beträffande den ökade eller minskade kommunen också förordna, att uppdragen för ledamöter och suppleanter i kommunstyrelsen och övriga nämnder eller i någon eller några av dem skall upphöra när den nya indelningen träder i kraft samt att nytt val dessförinnan skall verkställas av de nya fullmäktige för tiden till utgången av löpande tjänstgöringstider.

Kommunalförbundskommittén diskuterade i sitt betänkande (s. 192—193) frågan om i vilka fall förordnande om nyval av fullmäktige bör meddelas. Kommittén framhöll att ett fullmäktigval innebär så mycket besvär och kostnader för kommunerna att sådana val utöver de ordinarie borde äga rum endast när starka skäl talar för det. Förordnande om nyval borde meddelas först när indelningsändringen medför en folkmängdsförskjutning på 15—25 %. Därvid borde hänsyn tas till den tid som återstår av mandatperio- den, så att vid kortare återstående mandatperiod krävs större folkmängds- förskjutning för nyval. Denna princip har legat till grund för den praxis som har tillämpats vid indelningsändringar under senare år.

De fullmäktige som valts vid nyval, som ägt rum med stöd av 14 å andra stycket, träderi verksamhet samtidigt som indelningsändringen träderi kraft. Enligt en tidigare bestämmelse gällde att de nya fullmäktige skulle träda i verksamhet omedelbart efter valet för att beslut som avsåg kommunen enligt den nya indelningen skulle kunna fattas av ett för denna kommun representativt organ. Bestämmelsen togs bort år 1965 i samband med att möjlighet infördes att bestämma att beslutanderätten för kommun enligt den nya indelningen skall utövas av sammanläggningsdelegerade till dess

indelningsändringen träderi kraft. Sammanläggningsdelegerade utses i regel vid indelningsändringar som är av sådan omfattning att de bör föranleda nyval. Härigenom får man ett organ som bättre än de gamla fullmäktige kan företräda kommunen enligt den nya indelningen. I propositionen 19652151 (s. 31) framhöll föredragande departementschefen att det var en fördel om sammanläggningsdelegerade ostört fick fortsätta sin verksamhet en inte alltför kort period. Genom att delegerade får utöva beslutanderätten för kommunen enligt den nya indelningen ända till ikraftträdandet, kan det viktiga arbetet med den första budgeten påbörjas och avslutas av ett och samma organ. Den omständigheten att beslutanderätten inte utövas av ett organ som utsetts genom direkta val, trots att ett sådant finns att tillgå efter nyvalet, ansågs vara av mindre betydelse än att hela förberedelsearbetet för indelningsändringen samlas hos ett enda organ. Endast i ett avseende träder de nya fullmäktige i verksamhet före indelningsändringens ikraftträdande. De skall såsom nämnts dessförinnan välja ledamöter och suppleanter i kommunens styrelse och övriga nämnder. En tidigare bestämmelse att även de nyvalda i styrelse och nämnder skulle i viss utsträckning kunna träda i verksamhet omedelbart efter valet upphävdes liksom motsvarande bestäm- melse beträffande fullmäktige i samband med 1965 års lagändringar.

Val av nya fullmäktige kan äga rum tidigast i början av september månad det'år förordnandet om nyval har meddelats. Enligt den praxis som numera tillämpas har indelningsändring som nödvändiggjort val av nya fullmäktige satts i kraft endast vid årsskifte efter allmänna val. Härigenom har extra val undvikits. Det var dock nödvändigt att förordna om nyval när ändringen skulle träda i kraft vid årsskifte efter allmänna riksdagsval. Valet ägde då rum samtidigt med riksdagsvalet. Sedan år 1970 förrättas ordinarie riksdagsval och kommunalval samma dag. Något förordnande om nyval i samband med indelningsändring synes inte ha meddelats efter år 1970.

Om indelningsändring innebär att ny kommun bildas måste nya kommun- fullmäktige alltid väljas. Flertalet kommunsammanläggningar har inneburit nybildning av kommun. När en eller flera mindre kommuner lagts samman med en väsentligt större, har detta dock i allmänhet inte betraktats som nybildning. Beslutet om indelningsändring har i sådana fall givits den innebörden att den större kommunen har bestått som en vidgad kommun. Tidigare exempel på sammanläggningar med denna innebörd är de fall då landskommun eller köping lades samman med stad. Nybildning kan också ske genom delning av kommun så att ett område bryts ut till självständig kommun eller kommunen upplöses och två eller flera nya kommuner bildas.

Enligt 18 5 skall val av fullmäktige i nybildad kommun förrättas så fort detta kan ske under året innan indelningsändringen träder i kraft. Om valet inte skall äga rum under år då allmänna val av fullmäktige förrättas, skall det inte avse längre tid än till utgången av det år då sådana allmänna val nästa gång skall äga rum. Liksom enligt 14 5 skall länsstyrelsen snarast möjligt och senast den 1 juli bestämma tid för valet och förordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och föra ordet till dess ordförande har valts. Bestämmelser om tillfällig ordförande finns däremot inte. Regeringsrätten har emellertid ansett att den av länsstyrelsen förordnade ordföranden bort föranstalta om utseende av tillfällig ordförande när yrkande framställts om

bordläggning av fullmäktiges val av presidium (Regeringsrättens årsbok, RÅ, 1974 ref. 106). Länsstyrelsen får också förordna om kommunens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av de bestämmelser som annars gäller. Senast den 1 juli skall länsstyrelsen vidare utse ledamöter och suppleanter i valnämnden för tiden till dess sådana valts av de nya fullmäktige. De nyvalda fullmäktige skall innan indelningsändringen träder i kraft förrätta val av kommunstyrelse och nämnder. Vidare föreskrivs att i fråga om beräknandet av tjänstgöringstid för fullmäktige och suppleanter i nybildad kommun skall anses som om denna tid börjat först med ingången av nästföljande året. Paragrafen innehåller slutligen en bestämmelse om att valnämnd som utses före indelningsändringens ikraftträdande genast skall börja utöva sin befatt- ning med befogenhet att vidta sådana åtgärder som behövs med anledning av indelningsändringen.

En tidigare bestämmelse om att de nyvalda fullmäktige samt i viss utsträckning även kommunstyrelsen och övriga nämnder omedelbart skulle träda i verksamhet togs liksom motsvarande bestämmelse i 14% bort när sammanläggningsdelegerade infördes. Sammanläggningsdelegerade utses alltid vid nybildning av kommun.

Även vid indelningsändringar som har inneburit nybildning av kommun, har under senare år extra val undvikits genom att ändringarna satts i kraft endast vid årsskifte efter allmänna val.

9.1.3. Den kommunala beslutanderätten vid inde/ningsändring

I 13 & KIL regleras fördelningen av den kommunala beslutanderätten mellan kommunerna vid indelningsändring. Som huvudregel gäller att beslutande- rätten under tiden mellan förordnandet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande utövas enligt den nya indelningen. I fråga om angelägenhet som avser kommun enligt den äldre indelningen skall dock denna indelning följas tills den nya indelningen träder i kraft.

Paragrafen bygger på uppfattningen att kommun enligt den nya indel- ningen, dvs. kommun av den omfattning som skall gälla efter indelnings- ändringen, har rättskapacitet redan före ändringens ikraftträdande. Så snart förordnande om indelningsändring har meddelats och den ändrade eller nybildade kommunen har ett organ som företräder den, kan alltså kommunen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

Den närmare innebörden av bestämmelserna är följande. Skall ett område överföras från en kommun till en annan, fattar förstnämnda kommun under tiden mellan beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande dels beslut som avser denna kommuns område före ändringen, dvs. som hänför sig till tiden före indelningsändringens ikraftträdande, dels beslut som avser endast den minskade kommunen. Den kommun som skall tillföras området fattar dels beslut som rör enbart denna kommun före indelnings- ändringens ikraftträdande, dels beslut som avser kommunen jämte överflytt- ningsområdet, dvs. som helt eller delvis hänför sig till tiden efter det indelningsändringen har trätt i kraft. Vid sammanläggning av hela kommuner beslutar de gamla kommunerna i frågor som rör enbart dessa kommuner enligt den äldre indelningen, dvs. som hänför sig till tiden innan indelningsändringen har trätt i kraft. Avser en fråga den kommun som bildas

av de i sammanläggningen ingående kommunernas områden, måste beslutet fattas av företrädare för denna kommun. Vid indelningsändring som innebär att ny kommun bildas genom delning av kommun får inte den odelade kommunen fatta beslut som avser den nya kommunen. Sådana beslut får fattas endast av företrädare för denna kommun.

Bland ärenden som borde avgöras av företrädare för kommun enligt den nya indelningen nämnde kommunala nybildningskommittén i sitt betän- kande (s. 208) främst sådana vilkas ekonomiska verkningar skulle komma att följa denna indelning eller som avsåg ordnandet av den kommunala organisationen enligt den nya indelningen.

Begreppet beslutanderätt torde ha samma innebörd i KIL som i kommu- nallagen. Bestämmelserna om beslutanderättens fördelning avser därför i och för sig endast beslut som det tillkommer kommunfullmäktige att fatta. Fördelningsprincipen får emellertid återverkningar även på de kommunala nämndernas handlande. Om ett beslut under övergångstiden skall fattas av fullmäktige i en kommun såsom företrädare för denna kommun enligt den nya indelningen, är det naturligt att beredning och eventuell verkställighet utövas av den kommunens nämnder. Beslutanderätt som delegerats från fullmäktige omfattas givetvis av fördelningsprincipen. Däremot omfattas inte nämndernas förvaltning enligt olika specialförfattningar, t. ex. hälso- vårdsstadgan, byggnadsstadgan och skollagen, och den beslutanderätt som följer med denna förvaltning. Nämnderna fortsätter verksamheten för kommunens område enligt den äldre indelningen till dess indelningsänd- ringen träder i kraft. Detsamma gäller i fråga om övrig nämndförvaltning.

Utformningen av 13 _S har föranlett åtskilliga tolkningssvårigheter. Kommunalförbu ndskommittén föreslog därför i förtydligande syfte följande ändrade lydelse av paragrafen. ”Sedan förordnande meddelats om ändring i kommunal indelning, skall under tiden innan ändringen träde.r i kraft den kommunala beslutanderätten utövas av den oförändrade kommunen i den mån fråga är om beslut, som avser endast denna, och eljest av den ökade eller minskade kommunen." Förslaget avvisades dock i propositionen utan närmare motivering.

I 13 & regleras endast fördelningen av den kommunala beslutanderätten mellan kommunerna enligt den gamla och den nya indelningen. Vilka organ som utövar denna beslutanderätt och således företräder de olika kommuner- na under övergångstiden framgår av 14 och 19 55.

Enligt 14% första stycket skall kommunfullmäktige i kommun vars område genom indelningsändring ökas eller minskas företräda såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen om inte regeringen enligt 19% har förordnat att beslutanderätten i kommunen enligt den nya indel- ningen skall utövas av sammanläggningsdelegerade.

Denna bestämmelse jämförd med 13 & innebär följande i fråga om vilket organ som företräder kommun enligt den nya indelningen, när sammanlägg- ningsdelegerade inte har utsetts. När ett område överförs från en kommun till en annan beslutar fullmäktige i den mottagande kommunen för sitt gamla område jämte överflyttningsområdet, medan fullmäktige i den avstående kommunen beslutar för sitt gamla område med undantag för överflyttnings- området. Motsvarande gäller vid sådan sammanläggning, som innebär att en kommun vidgas. Fullmäktige i den kommunen fattar alltså beslut för sitt

gamla områdejämte området för den eller de kommuner som skall införlivas. Det bör dock understrykas att sammanläggningsdelegerade regelmässigt utses i sådana fall. Vid nybildning av kommun måste sammanläggningsdele- gerade alltid utses för att kommunen skall ha en företrädare under övergångstiden.

Möjligheten att bestämma att beslutanderätten för kommun enligt den nya indelningen skall utövas av sammanläggningsdelegerade infördes såsom tidigare nämnts år 1965 (prop. 19651151, KU 41, rskr 389).

Enligt 19 5 får regeringen i samband med förordnande om indelningsänd- ring föreskriva att beslutanderätten i kommunen enligt den nya indelningen skall utövas av sammanläggningsdelegerade till dess indelningsändringen träder i kraft. Om sådana delegerade finns särskilda bestämmelser i lagen (l965z596) om kommunala sammanläggningsdelegerade.

I denna lag finns i 1—3 55 regler om val av sammanläggningsdelegerade m. m. Antalet delegerade fastställs av regeringen. Om de berörda kommuner- na är ense om antalet och detta innebär att minst en delegerad och en suppleant skall utses för varje kommun som berörs av indelningsändringen, skall antalet fastställas i enlighet därmed. Delegerade skall väljas av kommunfullmäktige senast 30 dagar efter det kommunen fått del av förordnandet om indelningsändring. Valbar är den som är fullmäktig i kommunen. Proportionellt valsätt kan tillämpas. I 4—18 åå finns regler om sammanläggningsdelegerades sammanträden, om rätten att väcka ärende hos delegerade, om arbetsutskott m. m. 19—20 åå innehåller bestämmelser om fördelningen mellan berörda kommuner av kostnader för delegerades verksamhet samt om ersättning till delegerad m. m. Slutligen finns i 21 å en regel om besvär över delegerades beslut.

Anledningen till att ordningen med sammanläggningsdelegerade infördes var att då gällande bestämmelser i KIL om den kommunala representationen under tiden mellan beslut om indelningsändring och ändringens ikraftträ- dande inte ansågs vara helt ändamålsenliga. Föredragande departements- chefen pekade i propositionen bl.a. på följande mindre tillfredsställande följder av de gällande bestämmelserna. När en eller flera landskommuner lades samman med stad, blev stadens fullmäktige i och med förordnandet om indelningsändringen i regel ensamma behöriga att företräda hela den utökade kommunen. Detsamma gällde när köping lades samman med stad. Fördes ett område över från en kommun till en annan beslutade fullmäktige i den kommun som ökats för såväl sitt gamla område som överföringsområdet. Dessa fullmäktige var givetvis ofta mindre representativa. Vid indelnings- ändringar som innebar att en ny kommun bildades, t. ex. vid sammanlägg- ningar av landskommuner, fanns för den nybildade kommunen över huvud taget inget beslutande organ när förordnandet om indelningsändring medde- lades. Först då nya fullmäktige valts för den nybildade kommunen fick denna ett organ som kunde företräda kommunen. Genom möjligheten att utse sammanläggningsdelegerade kunde en ändrad eller nybildad kommun ges ett beslutande organ som omedelbart kunde ta itu med alla de frågor som rörde kommunen. Vidare undanröjdes den skillnad som fanns i fråga om representationen vid olika slag av indelningsändringar.

Under remissbehandlingen sades att ordningen med sammanläggnings- delegerade skulle innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

Regeringen skulle få möjlighet att bestämma över den nya kommunens organisation och arbetsformer, vilket ansågs strida mot kommunernas vedertagna rätt att själva inom en yttre ram få ordna sin förvaltning. Vidare skulle det förhållandet att beslutanderätten anförtros organ som inte utsetts genom direkta val strida mot gängse kommunalrättsliga principer. Departe- mentschefen sade sig ha förståelse för synpunkter av detta slag men ansåg att dessa måste få vika med hänsyn till de avsevärda fördelar förslaget i övrigt skulle medföra.

Sammanläggningsdelegerade kan utses inte bara i nybildad kommun elleri kommun vars område ökas utan också i kommun vars område minskas. Departementschefen uttalade dock att det i sistnämnda fall regelmässigt inte skulle vara befogat att sammanläggningsdelegerade utses.

Departementschefen underströk att sammanläggningsdelegerade endast skall utöva beslutanderätten enligt den nya indelningen, medan kommuner- na enligt den äldre indelningen fortfarande skall företrädas av de gamla fullmäktigförsamlingarna. Enligt den departementspromemoria (Stencil In 196522) som låg till grund för förslaget skulle det innebära vissa fördelar om sammanläggningsdelegerade övertog de äldre fullmäktigförsamlingarnas befogenheter under övergångstiden, dvs. att dessa upphörde att verka i och med att sammanläggningsdelegerade trädde till. Därmed skulle man avskaffa systemet med flera parallellt verkande organ under övergångstiden och slippa de kompetenskonflikter som ett sådant system är ägnat att medföra. Åtskilliga remissinstanser uttryckte sympatier för en sådan ordning. I promemorian avvisades emellertid denna lösning av flera skäl. Den skulle sålunda leda till flera omfattande författningsregleringar och över huvud taget vara alltför ingripande. I åtskilliga avseenden skulle den innebära avsteg från grundläggande kommunalrättsliga principer. Vid omfattande indel- ningsändringar skulle varje kommun bli otillräckligt representerad, när frågor skall avgöras som rör endast denna kommun. Departementschefen delade uppfattningen att det inte var lämpligt att låta sammanläggningsdelegerade företräda även de äldre kommunerna. Detta skulle innebära ytterligare avsteg från principen att den kommunala beslutanderätten skall utövas av personer som har utsetts vid direkta val. Enligt departementschefen torde riskerna för kompetenskonflikter inte vara så stora.

Lagen innehåller inga föreskrifter om när sammanläggningsdelegerade skall utses. Det ankommer på regeringen att bestämma när så skall ske. Enligt departementschefen borde förordnande att sammanläggningsdelegerade skall utses alltid meddelas vid indelningsändring som innebär nybildning av kommun och i regel vid indelningsändring som medför sådan folkmängds- förskjutning (minst 15—25 %) att nyval i princip skall äga rum. Emellertid ansågs det i något fall kunna vara motiverat att sammanläggningsdelegerade utses även när indelningsändringen medför mindre folkmängdsförskjutning än 15—25 %, speciellt om det framställts ett allmänt önskemål därom.

Omfattningen av samman]äggningsdelegerades beslutanderätt följer av de tidigare berörda bestämmelserna i 13 % om fördelningen av beslutanderätten mellan kommunen enligt den äldre och den nya indelningen. Departements- chefen framhöll att fördelningsprincipen i denna paragraf ofta är svår att tillämpa. De tidigare nämnda uttalandena under förarbetena till KIL ansågs emellertid kunna tjäna till viss ledning. I departementspromemorian sadesi

fråga om sammanläggningsdelegerades kompetens att delegerades viktigaste uppgift är att fastställa utgifts- och inkomststat samt förvaltningsorganisa- tionen och vid behov allmän plan för investeringsverksamheten i den nya kommunen. De skall enligt promemorian också kunna besluta taxor för kommunala avgifter, köpa och sälja fastigheter, ta upp lån, ingå borgen och fatta beslut om reglementen för nämnder, verk och tjänstemän hos den nya kommunen. Departementschefen hade ingen erinran mot denna beskrivning av delegerades uppgifter.

1 promemorian anfördes vidare att delegerade över huvud taget skall besluta i ärenden som kan få betydelse för den nya kommunens ekonomi eller organisation i sådana fall när ställningstagande inte kan anstå tills de nya fullmäktige träder till. Några remissinstanser anmärkte att en sådan begräns- ning i sammanläggningsdelegerades kompetens inte kan göras. Departe- mentschefen sade sig dela denna mening i så måtto att sammanläggnings- delegerade formellt har samma kompetens som de nya fullmäktige skulle haft om de hade trätt till genast. Det ansågs emellertid ligga i sakens natur att många ärenden lämpligen bör avgöras av nya fullmäktige i stället för av sammanläggningsdelegerade. Avgöranden som är av stor vikt och sträcker sina verkningar långt fram i tiden och som kan anstå utan olägenhet tills indelningsändringen har trätt i kraft borde sålunda träffas av de nya fullmäktige, som utgör en mera fullödig representation för den ändrade eller nybildade kommunen. I rättsfallet RÅ 1973 A 155 hade sammanläggnings- delegerade i Östhammars nybildade kommun beslutat att Östhammar skulle vara kontorsort i den nybildade kommunen. I besvär över detta beslut anfördes bl. a. att beslutet varav sådan betydelse och hade verkningar så långt in i framtiden att det bort anstå till dess nya fullmäktige tillträtt. I sitt beslut med anledning av besvären citerade länsstyrelsen departementschefens nyss åberopade uttalande i prop. 1965:151 och gjorde följande bedömning. Oavsett huruvida valet av kontorsort i Östhammars nybildade kommun får anses utgöra ett avgörande som är av större vikt och som sträcker sina verkningar långt fram i tiden och som utan olägenhet kunnat anstå tills indelningsänd- ringen trätt i kraft eller ej, har sammanläggningsdelegerade mot bakgrund av gjorda uttalanden i prop. 1965: 151 varit lagligen oförhindrade att fatta beslut i frågan. Länsstyrelsen lämnade besvären utan bifall. Regeringsrätten lämnade utan närmare motivering besvär över länsstyrelsens beslut utan bifall.

I detta sammanhang är även den särskilda besvärsbestämmelsen i 23 & KIL av stor betydelse. Enligt lagrummet kan beslut som under övergångstiden fattats av fullmäktige eller förvaltningsorgan enligt den äldre indelningen angripas genom besvär, förutom på de grunder för kommunalbesvär som anges i kommunallagen, också om beslutet strider mot de förutsättningar som förordnandet om indelningsändringen grundats på eller om beslutet avser angelägenhet som det skäligen bör tillkomma kommun enligt den nya indelningen att ordna. Besvärsrätt har, förutom medlem av den kommun som fattat beslutet, även annan kommun som berörs av indelningsändringen samt medlem av sådan kommun.

Den här reglerade särskilda typen av kommunalbesvär innebär att det kommunala beslutet— på ett sätt som de allmänna kommunalbesvärsreglerna inte medger kan överklagas även på grunder som har med beslutets materiella innebörd att göra. Dessutom är kretsen av besvärsberättigade

utvidgad.

Kommunala nybildningskommittén framhöll i sitt betänkandets. 222) att den särskilda besvärsbestämmelsen ger prövningsmyndigheten synnerligen vidsträckt befogenhet att pröva efter omständigheterna och att ta hänsyn till de praktiska förhållandena. Enligt kommittén skulle bestämmelsen i allmänhet utan olägenhet kunna tillämpas ganska strängt. Om sakligt fog finns för det kommunala beslutet, torde enligt kommittén nämligen ide flesta fall inte följa annan olägenhet av dess undanröjande än att ifrågavarande ärende fördröjs.

Regeringsrätten har i några fall, framför allt i anslutning till kommunin- delningsreformerna, med stöd av 23% upphävt beslut, som fattats av kommun enligt den äldre indelningen, på den grunden att beslutet avsett angelägenhet som skäligen bort handhas av kommunen enligt den nya indelningen. I rättsfallet RÅ 1951 I 52 ansågs beslut av kommun, som den 1

januari 1952 skulle sammanläggas med andra kommuner, om uppförande av . pensionärshem avse en angelägenhet vars ordnande skäligen bort tillkomma storkommunen enligt den nya indelningen. På samma sätt har regerings- rätten bedömt beslut om uppförande av kommunalhus (RÅ 1951 I 100), beslut om inköp av fastighet för uppförande av samlingslokal (RÅ 1951 1296), beslut att införa Skolmåltider (RÅ 1952 I 21), beslut om köp av markområde (RÅ 1952 I 227), beslut att upprätta stadsplan (RÅ 1953 I 13) och beslut att anslå medel för utredning om avloppsledning (RÅ 1953 I 44). I RÅ 1968 K 1451 fann regeringsrätten att försäljning av sex fastigheter var en angelä- genhet som inte enbart avsåg ett municipalsamhälle, som efter sammanlägg- ning skulle komma att ingå i en vidgad stad, och att beslutanderätten i ärendet därför tillkom sammanläggningsdelegerade och inte municipalfullmäktige. I RÅ 1971 U 59 ansågs fråga om tillbyggnad av skola ha sådant samband med planeringen av hela skolväsendet i nybildad kommun att den skulle ha hänskjutits till prövning av sammanläggningsdelegerade. Rättsfallet RÅ 1972 ref. 43 gäller besvär över beslut av kommunfullmäktige i en lands- kommun att genom förköp förvärva två fastigheter för 1 800 000 kr. Beslutet fattades den 27 april 1970. Regeringen hade den 6 mars 1970 förordnat att kommunen skulle sammanläggas med en stad och att beslutanderätten för den nybildade kommunen skulle utövas av sammanläggningsdelegerade. Landskommunens ledamöter i sammanläggningsdelegerade utsågs samma dag som det överklagade förköpsbeslutet fattades. Kommunen måste göra sin förköpsrätt gällande senast den 29 april 1970. Regeringsrätten fann att efter beslutet om sammanläggningen frågan om förvärv av fastigheterna inte var en angelägenhet som enbart avsåg landskommunen och att denna därför inte haft beslutanderätt i frågan. I RÅ 1970 C 341 meddelade besvärsmyn- digheterna förbud att verkställa ett beslut av kommunfullmäktige i kommun— som skulle sammanläggas med stad att den enskilda väghållningen för all framtid skulle bekostas och utföras av kommunen och att skriftliga förbindelser härom skulle lämnas till samtliga vägföreningar, vägsamfällig- heter och enskilda fastighetsägare. Beslutet hade överklagats av stadens drätselkammare. I ett äldre fall (RÅ 1934 ref. 50) hade folkskolestyrelse i en kommun som genom indelningsändring skulle minskas med mer än hälften beslutat tillsätta ordinarie överlärare. Regeringsrätten fann att tillsättnings- frågan skäligen bort uppskjutas till dess indelningsändringen trätt i kraft och upphävde folkskolestyrelsens beslut med stöd av 23 % KIL.

9.2. Synpunkter från länsstyrelser och kommuner

I enkäten ställdes frågan om det finns behov av att kunna bestämma ikraftträdande av större indelningsändringar, som i och för sig skulle motivera extra val av kommunfullmäktige, till annan tidpunkt än det årsskifte då nya fullmäktige börjar sin verksamhet efter ordinarie val.

Nästan samtliga länsstyrelser och kommuner som uttalar sig i denna fråga anser inte att något sådant behov föreligger.

Några länsstyrelser och kommuner, som anser att större indelningsänd- ringar nästan undantagslöst bör kunna samordnas med allmänna val, vill dock att möjligheten hålls öppen att i brådskande fall ordna extra val av kommunfullmäktige i samband med en indelningsändring.

En kommun, som menar att möjligheten att besluta om extra val bör finnas kvar, anför att det kan vara mindre lämpligt att en förestående indelnings- ändring hålls svävande under lång tid, då ansvaret för den egna kommunens ekonomi m. m. därmed skulle försvagas.

9.2.1. Indelningsändrings ikraftträdande

I kommitténs enkät till länsstyrelserna ställdes bl. a. frågorna om nuvarande regel om tidpunkten för meddelande av förordnande om indelningsändring är tillfredsställande samt om det bör finnas möjlighet att meddela förord- nande vid olika tidpunkter med hänsyn till indelningsändringens omfatt- ning.

Drygt hälften av länsstyrelserna och den klart övervägande delen av de omkring 50 kommuner som uttalar sig i frågan anser minsta tiden — åtta månader — mellan beslut om indelningsändring och ikraftträdandet vara alltför kort, i vart fall när det gäller större indelningsändringar. Många föreslår att minimitiden vid sammanläggningar och andra större indelningsändringar förlängs till ett år, men även förslag om en tidsfrist på 18 månader eller två år föreligger.

Som skäl fören förlängning av tiden anförs bl. a. att det skulle bli möjligt för de berörda kommunerna att gemensamt genomföra kommunalekonomisk långtidsplanering och planering av bostadsbyggandet för den nya kommunen. En kommun påpekar att den kommunalekonomiska långtids- planeringentKELP) för närvarande skall redovisas till länsstyrelsen före den 1 april. Om KELP skall få en starkare anknytning till årsbudgetarbetet och direkt kunna ligga till grund för budgeten krävs enligt kommunen att förordnande om indelningsändring meddelas tidigare. Det bör enligt kommunen ske minst 12 månader före ikraftträdandet.

Vidare har som skäl för en förlängning av tidsfristen, förutom de rent administrativa omställningsbehoven, också anförts behovet av tid för översyn av kommunala stadgor samt de politiska partiernas behov av tid för nomineringar etc. vid val.

En kommun anför att den kommunala demokratin delvis sätts ur spel om tidsutrymmet för bl. a. information till kommunmedlemmarna starkt begränsas.

En länsstyrelse, som anser att utrednings- och planeringsarbete samt budgetuppgifter m. m. påkallar en tidsfrist som inte bör understiga ett år, uttalar vidare att i och för sig även en längre tid kan vara angelägen. Men mot önskemål härom bör enligt länsstyrelsen vägas risken för oklarheter i fördelningen av befogenheter, för handlingsförlamning på vissa områden av den kommunala verksamheten eller till och med för en kortsynt resursför— brukning i ”upplösningskommuner".

Många av de länsstyrelser och kommuner som förordar en förlängning av tiden för de större indelningsändringarna föreslår när det gäller mindre ändringar att nuvarande tidsfrist behålles eller att den förkortas. Även bland de länsstyrelser och kommuner som anser nuvarande tidsfrist tillräcklig finns uttalanden för en differentiering av tiden med hänsyn till indelningsänd- ringens omfattning, så att beslut om smärre ändringar får meddelas senare.

9.2.3. Den kommuna/a beslutanderätten vid indelningsändring

En fråga i enkäten gällde bestämmelserna i 13 & KIL om fördelningen av den kommunala beslutanderätten vid indelningsändring.

Endast ett fåtal länsstyrelser finner nuvarande bestämmelser helt tillfreds- ställande. Flertalet anser däremot bestämmelserna oklara eller svårtolkade och förordar en översyn i förtydligande syfte. Några länsstyrelser menar att ett klarläggande av innebörden bör kunna göras i form av motivuttalanden. Även ett stort antal kommuner finner bestämmelserna oklara eller svårtol- kade och efterlyser preciseringar för att förhindra kompetenskonflikter.

De problem som särskilt berörs i enkätsvaren gäller i allmänhet fall då kommun enligt den äldre indelningen fattat beslut som formellt rört endast denna kommun men som haft ekonomiska eller andra konsekvenser för kommunen enligt den nya indelningen. Besluten kan ha gällt stora investe- ringar, som dragit med sig framtida drift- och underhållskostnader, anta- gande av stads- och byggnadsplaner, tjänstetillsättningar, löneregleringar m. m.

En länsstyrelse föreslår att ett förtydligande görs av bestämmelserna i 13 5 så att det klart framgår att beslutanderätten i frågor som medför bindningar för framtiden skall utövas enligt den nya indelningen.

Flera kommuner menar att all beslutanderätt bör utövas av sammanlägg- ningsdelegerade eller eljest enligt den nya indelningen sedan förordnande om indelningsändring meddelats. Enligt en av dessa bör kommunfullmäktige sedan sammanläggningsdelegerade utsetts inte ha annan uppgift än att vid behov företa fyllnadsval.

Några länsstyrelser och kommuner nämner att det förekommit att kommun forcerat fram för framtiden viktiga beslut innan förordnande om indelningsändring meddelats. För att komma till rätta med sådana problem föreslås bl.a. att den särskilda besvärsrätten enligt 23% KIL utvidgas att omfatta också beslut som fattats omedelbart före förordnandet om indel- ningsändring. En kommun föreslår att det under planeringsstadiet inrättas ett obligatoriskt samrådsorgan samt att större beslut såsom betydande investe-

ringar underställs detta organ.

I några enkätsvar berörs problem med beslut som fattas av kommunala nämnder. Enligt en länsstyrelse torde ett syfte med bestämmelserna i 13 & vara att beslut om delegering av beslutanderätten till kommunala nämnder i kommun enligt den äldre kommunindelningen upphör i sådana fall då beslutanderätten skall utövas av sammanläggningsdelegerade. Enligt läns- styrelsen synes dock betydande ärenden ha avgjorts av t. ex. kommunsty- relse och byggnadsnämnd med stöd av delegation av kommunfullmäktige i kommun enligt äldre indelning. Bl.a. skulle det ha förekommit att bygg- nadsnämnd antagit stadsplaner med stöd av sådant bemyndigande. Länssty- relsen föreslår ett förtydligande av bestämmelserna i detta hänseende. Enligt en kommun, som anför liknande synpunkter, kan det ifrågasättas om inte den nya kommunens förvaltningsorgan bör träda i exempelvis kommunsty- relsens ställe så snart beslut om indelningsändring fattats. Riskerna för icke önskvärda beslut skulle då avsevärt minskas. En annan länsstyrelse anser däremot att 13 & bör förtydligas så att det klart framgår att bestämmelserna endast avser fullmäktiges beslut och inte beslut av andra kommunala organ.

Hittills" har främst berörts problem då kommun enligt den äldre indel- ningen fattat beslut som medfört bindningar för den nya kommunbildningen. I enkätsvaren påpekas emellertid också att kommun som skall avträda del av sitt område kan vilja hänföra praktiskt taget alla angelägenheter som kräver kostnader till den nya kommunen utan att denna kan hävda sina intressen. Bestämmelsernas nuvarande utformning anses kunna leda till att den kommunala aktiviteten i fråga om planering, utredningar och utbyggnader av anläggningar etc. i ett överflyttningsområde stannar av från och med att frågan om indelningsändring väckts och att utvecklingen inom området hämmas under några år.

Vissa frågor ienkäten gällde erfarenheterna av ordningen med kommunala sammanläggningsdelegerade.

Det klart övervägande antalet länsstyrelser och kommuner säger sig ha i huvudsak positiva erfarenheter av sammanläggningsdelegerade. Det fram- hålls som värdefullt att en kontakt på förtroendebasis skapas så snart som möjligt mellan kommunerna.

Endast några enstaka kommuner framför negativa synpunkter. Bl. a. anförs att sammanläggningsdelegerade utgör en administrativ belastning för kommunerna och att delegerade inte är folkvalda. Några kommuner anser att systemet med sammanläggningsdelegerade bör kunna slopas eftersom sammanläggningar och andra större indelningsändringar torde bli sällsynta i framtiden. En kommun anför att genom ändringen i kommunallagen, som innebär rätt för nyvalda kommunfullmäktige att fastställa budget för nästkommande år, den väsentligaste delen av sammanläggningsdelegerades uppgift torde försvinna och att därför ett enklare förfaringssätt för utövande av beslutanderätten för den nybildade kommunen bör kunna införas.

Flertalet länsstyrelser och kommuner framhåller det som angeläget att sammanläggningsdelegerade utses och kan träda i verksamhet snarast efter förordnande om indelningsändring. Beträffande den närmare tidpunkten då delegerade bör utses anser flera länsstyrelser och kommuner att det bör ske så tidigt att deras verksamhet kan omfatta hela kalenderåret före ikraftträdan-

det. I några enkätsvar förordas att delegerade utses vid sådan tidpunkt att de kan följa och påverka kommunernas budgetarbete även året före det år som föregår ikraftträdandet.

I några enkätsvar påtalas olägenheter med den lucka som kan uppkomma mellan dagen för regeringens beslut om indelningsändring och den tidpunkt då delegerade träderi verksamhet. En länsstyrelse anför att verksamheten i kommunerna under mellanperioden till vissa delar är lamslagen och att angelägna beslut måste vänta. Så kan t. ex. beslut inte fattas om antagande av stadsplaner eller upptagande av län. Det framhålls därför som väsentligt att sammanläggningsdelegerade träder i verksamhet snarast möjligt. Länssty- relsen nämner att fullmäktige vid de senaste kommunsammanläggningarna i vissa fall valde delegerade och suppleanter innan beslut om sammanläggning förelåg. I sådana fall angavs att valet skedde under förbehåll att Kungl. Maj:t förordnade om sammanläggning. Enligt länsstyrelsen är detta förfarande ett klart indicium på att kommunerna anser att förekomsten av denna tidslucka är synnerligen otillfredsställande. En annan länsstyrelse anför som en olägenhet att i besvärsmål behöva konstatera att under viss ej obetydlig tid saknas något kommunalt organ som är behörigt att besluta i frågor som tillhör sammanläggningsdelegerades kompetens. Enligt några enkätsvar bör det undersökas om inte delegerade kan väljas före regeringens förordnande om indelningsändring, så att de kan träda i verksamhet omedelbart efter förordnandet. Det har även föreslagits en författningsmässig precisering av den tid inom vilken delegerade skall ha trätt i verksamhet.

I fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan sammanläggnings- delegerade och kommunfullmäktige i de berörda kommunerna framgår av enkätsvaren att problem förekommit i flera fall. Problemen torde i stor utsträckning ha sin grund i de tidigare berörda svårigheterna att tolka fördelningsbestämmelserna i 13 & KIL. En länsstyrelse anför att erfarenhe— terna från vissa kommuner visar att det troligen hade varit ändamålsenligt om delegerade hade haft ett starkare inflytande på den ekonomiska samordningen mellan kommunerna enligt den äldre indelningen. Länssty- relsen finner det måhända vara lämpligt att i lagstiftningen ge delegerade ett klarare ansvar för mera betydelsefulla ekonomiska beslut i delkommunerna och därmed kanske ett starkare grepp om den blivande budgeten. Erfaren- heterna skulle dock inte vara helt entydiga. En kommun nämner att man i syfte att förebygga kompetenskonflikter vid de indelningsändringar som berört kommunen tillämpat den ordningen att sammanläggningsdelegerades arbetsutskott bemyndigats att i varje särskilt fall avgöra vilka ärenden som skulle avgöras av delegerade resp. fullmäktige. Detta system har enligt kommUnen visat sig fungera tillfredsställande.

9.3. Överväganden

Enligt huvudregeln i 13 & KIL skall den kommunala beslutanderätten utövas enligt den nya indelningen under tiden mellan förordnande om indelnings- ändring och ikraftträdandet. I fråga om angelägenhet som avser kommun enligt den äldre indelningen gäller dock att denna indelning skall följas intill dess den nya indelningen har trätt i kraft.

Dessa bestämmelser i KIL har föranlett många tolkningssvårigheter. Bl. a. synes oklarhet råda i frågan huruvida fördelningsprincipen gäller även de

kommunala nämndernas verksamhet. Lagen ger vidare ingen vägledning i den centrala frågan om vad som menas med att en fråga "avser” kommun enligt den äldre eller den nya indelningen.

Ienkätsvaren har flera länsstyrelser och kommuner framfört önskemål om en omarbetning av paragrafen i förtydligande syfte. Mot grundtanken i bestämmelsen — att kommunala beslut som sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet skall fattas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen medan beslut som avser endast den äldre kommunindelningen och inte gäller tiden efter ikraftträdandet fattas av företrädare för kommun enligt den äldre indelningen — har dock i allmänhet inte rests några invändningar.

Bestämmelserna om beslutanderättens fördelning förutsätter att kommun enligt den nya indelningen, dvs. kommun av den omfattning som skall gälla efter indelningsändringen, har rättskapacitet redan före ändringens ikraftträ- dande. Så snart förordnande om indelningsändring meddelats och den ändrade eller nybildade kommunen har ett beslutande organ, kan alltså beslutanderätt utövas för kommunen enligt den nya indelningen. Den kan från denna tidpunkt förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Eftersom denna grundläggande princip inte är helt självklar, föreslår kommittén att den fastslås genom en särskild bestämmelse i den nya indelningslagen.

Kommittén har inte funnit anledning att föreslå någon ändring av principen för fördelningen av beslutanderätten mellan kommun enligt den äldre och den nya indelningen. Att såsom föreslagits i några enkätsvar låta all beslutanderätt utövas enligt den nya indelningen så snart förordnandet om indelningsändring meddelats, skulle enligt kommitténs mening innebära alltför stora ingreppp i den kommunala styrelseordningen och även stå i strid med principen om kommunal självstyrelse som den kommit till uttryck i 1 kap. 1 och 7 && regeringsformen.

Enligt de gällande bestämmelserna uppkommer fråga om fördelning av beslutanderätten så snart förordnandet om indelningsändring har meddelats. I de fall då indelningsdelegerade skall utöva beslutanderätten för kommunen enligt den nya indelningen finns dock ingen företrädare för denna kommun förrän delegerade har valts. Först från denna tidpunkt har alltså kommunen enligt den nya indelningen rättskapacitet. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om fördelningen av beslutanderätten skall gälla först från den tidpunkt då företrädare finns för kommunen enligt den nya indel- ningen.

Kommittén har sökt ge bestämmelserna om beslutanderättens fördelning en klarare utformning än de har nu. Bestämmelserna bör utformas så att beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäktige under övergångstiden skall utövas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för kommun enligt den äldre indelningen får enligt förslaget under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutande avser denna kommun och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdan- det.

Som exempel på beslut som sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet och som alltså bör fattas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen kan nämnas investeringsbeslut, antagande av planförslag,

beslut om taxor, reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster och givetvis fastställande av budget för den nya kommunen samt beslut i frågor som rör denna kommuns organisation. Ju närmare man kommer tidpunkten för ikraftträdandet, desto fler beslut torde få verkningar för den nya kommunbildningen.

Fullmäktige i kommun enligt den äldre indelningen bör i princip endast fatta beslut som ryms inom befintlig verksamhetsnivå och befintliga ekonomiska ramar. I tveksamma fall bör det överlämnas åt företrädare för kommun enligt den nya indelningen att avgöra ärendet.

För närvarande synes viss oklarhet råda i fråga om de kommunala nämndernas verksamhet. Enligt kommitténs förslag gäller bestämmelserna om beslutanderättens fördelning sådan beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäktige. Härmed inbegrips även sådana beslut som fattas av nämnd med stöd av delegation från fullmäktige enligt 1 kap. 5 & kommu- nallagen. Beredning och eventuell verkställighet i ärenden som avgörs av kommunfullmäktige såsom företrädare för kommun enligt den nya indel- ningen måste an komma på den kommunstyrelse och de övriga nämnder som dessa fullmäktige har valt. Detta får anses följa av kommunallagen. När det gäller nämndernas förvaltning i övrigt torde denna till sin natur vara sådan att den som regel inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Kommittén har därför inte funnit det nödvändigt att reglera nämndernas verksamhet. Nämnderna fortsätter att fullgöra sina uppgifter för kommunens område enligt den äldre indelningen. Om det är uppenbart att ett ärende som rör exempelvis verksamheten för en specialreglerad nämnd, t. ex. byggnads- nämnd eller hälsovårdsnämnd, får avsevärda verkningar för kommunen enligt den nya indelningen bör dock nämnden iaktta återhållsamhet och om möjligt uppskjuta frågans avgörande.

I fråga om rätten att företräda kommunerna gäller för närvarande enligt 1458 KIL som huvudregel, att kommunfullmäktige i kommun vars område ökas eller minskas företräder såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen. Enligt 19 & kan dock regeringen förordna att beslutanderätten i kommun enligt den nya indelningen skall utövas av sammanläggningsdele— gerade.

Kommittén har inte funnit anledning att föreslå någon ändring i denna ordning. Det torde även i framtiden vara ändamålsenligt att vid större indelningsändringar ett särskilt organ, som är representativt för den nya kommunbildningen, kan utses att under övergångstiden företräda kommunen enligt den nya indelningen. Beteckningen sammanläggnings- delegerade för detta organ har kommittén emellertid funnit missvisande. Delegerade bör kunna utses förutom vid sammanläggning av hela kommuner och större områdesöverföringar också vid delning av kommun. Kommittén föreslår att organet i den nya indelningslagen benämns indel- ningsdelegerade.

Av de gällande bestämmelserna framgår inte i vilka fall delegerade skall utses. I praxis har regeringen meddelat förordnande om sammanläggnings- delegerade dels vid nybildning av kommun, dels vid annan ändring som är av sådan omfattning att nya kommunfullmäktige bör väljas. Föredragande departementschefen uttalade i förarbetena (prop. 19651151 s. 38) att delege- rade borde kunna utses även vid mindre omfattande ändringar, om ett

allmänt önskemål framställts om en sådan ordning. Några sådana fall synes dock inte ha förekommit. Enligt kommitténs mening bör det av lagtexten framgå i vilka fall indelningsdelegerade skall utses. Kommittén föreslår därför en bestämmelse om att regeringen skall förordna att beslutanderätten för kommun enligt den nya indelningen skall utövas av indelningsdelege— rade, om indelningsändringen innebär att ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige. Den föreslagna bestämmelsen reglerar uttömmande de fall då indelningsdelege- rade skall utses. Något behov av att ha kvar möjligheten att utse delegerade även i andra fall torde inte föreligga. Om indelningsdelegerade utses, måste såsom bestämmelsen utformats indelningsändringen samordnas med val av kommunfullmäktige. Såsom framgår av föregående avsnitt föreslår kommittén att sådana indelningsändringar alltid skall träda i kraft vid årsskifte efter ordinarie val. Kommittén föreslår alltså inte någon möjlighet att förordna om extra val i samband med indelningsändring.

Kommittén har tidigare diskuterat verkningarna av det snabbare valgenomslag efter val av kommunfullmäktige som gäller enligt nya kommunallagen. Om delegerades mandatperiod såsom för närvarande skulle utgå först vid indelningsändringens ikraftträdande, skulle sålunda delegerade och de nyvalda fullmäktige, som tillträder den 1 november, komma att vara i verksamhet samtidigt under två månader med samma kompetens. I avsnitt 9.3.1 har kommittén avvisat möjligheten att lösa detta problem genom att låta indelningsändringen träda i kraft den 1 november.

En annan möjlighet för att undvika kompetenskonflikter vore att i kommunallagen införa en bestämmelse om att det snabbare valgenomslaget inte skall gälla vid större indelningsändringar. lndelningsändringen skulle träda i kraft vid årsskiftet. Budgeten skulle fastställas av indelningsdelege- rade. De nyvalda fullmäktige skulle före ikraftträdandet endast ha en uppgift, nämligen att förrätta val av kommunstyrelse och övriga nämnder. Detta alternativ skulle alltså innebära att vid större indelningsändringar nuvarande ordning bibehålls beträffande tidpunkten för ikraftträdandet och ställföreträ- darskapet för kommunerna. Även om det skulle komma att röra sig om förhållandevis få fall då kommun på detta sätt skulle undantas från det snabbare valgenomslaget, måste dock enligt kommitténs mening en sådan ordning anses otillfredsställande från kommunaldemokratisk synpunkt. En lösning som innebär att det snabbare valgenomslaget kan gälla utan undantag är att föredra.

Den lösning som kommittén har valt för att förhindra att kommun enligt den nya indelningen skall ha dubbla företrädare är att införa en regel om att indelningsdelegerades mandatperiod upphör, när de nyvalda fullmäktige träder till. Det kan synas som en olägenhet att delegerade inte skulle få slutföra det påbörjade budgetarbetet. Att organ med olika sammansättning påbörjar och slutför budgetarbetet kan emellertid bli följden även då någon indelningsändring inte skall ske efter valet. Syftet med det snabbare valgenomslaget ärju att budgetarbetet skall slutföras av ett så representativt organ som möjligt. Kommittén föreslår alltså en bestämmelse om att indelningsdelegerade skall utöva beslutanderätten för kommunen enligt den nya indelningen från det delegerade har valts till dess de nyvalda fullmäktige

börjar sin tjänstgöring.

De särskilda reglerna om delegerade återfinns för närvarande i lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade. Kommittén anser att en ny lag om kommunala indelningsdelegerade bör införas, uppbyggd påi stort sett samma sätt som den nuvarande lagen. Anledningen till att en ny lag behövs är främst den anpassning till bestämmelserna i nya kommunallagen som blir nödvändig. Den nuvarande lagen är vidare utformad utan tanke på att delegerade skall kunna utses vid delning av kommun eller annars i en minskad kommun. I fråga om de särskilda reglerna i förslaget till lag om kommunala indelningsdelegerade hänvisar kommittén till specialmotive- ringen till lagen.

När de nyvalda fullmäktige tillträder den 1 november, upphör de gamla fullmäktiges tjänstgöring. Eftersom de nya fullmäktige har valts för den nya kommunbildningen, finns från denna tidpunkt ingen representativ företrä- dare för kommunerna enligt den äldre indelningen. I allmänhet torde det emellertid inte innebära någon större olägenhet att låta de nya fullmäktige företräda sin kommun också enligt den äldre indelningen. Flertalet ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige under de sista två månaderna före ikraftträdandet torde vara sådana där beslutanderätten skall utövas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen.

Vid indelningsändring som innebär att ny kommun bildas måste frågan om företrädare för kommun enligt den äldre indelningen regleras särskilt. Vid sammanläggning av kommuner bör de nyvalda fullmäktige i den samman- lagda kommunen även kunna företräda de äldre kommunerna. Kommittén föreslår en bestämmelse med denna innebörd. Vid delning av kommun har kommittén dock inte funnit det möjligt att välja motsvarande lösning. Om en kommun upphör genom delning och nya kommuner bildas, är det enligt kommitténs mening inte tillfredsställande att låta en av de nya kommuner- nas fullmäktigförsamlingar utöva beslutanderätten för den odelade kommu- nen. I stället föreslår kommittén att möjlighet öppnas för regeringen att förord na att beslutanderätten för den odelade kommunen skall utövas av de gamla fullmäktige också efter den 1 november och att deras tjänstgöring skall upphöra först när ändringen träder i kraft.

Eftersom det snabbare valgenomslaget inte gäller kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommer de nyvalda fullmäktige när de tillträder inte att ha representativa nämnder till sitt förfogande. Detta förhållande bör i allmänhet kunna accepteras under den korta period det är fråga om innan indelnings- ändringen träder i kraft. Vissa problem måste dock lösas. Indelningsdelegerade utser ett arbetsutskott för beredning och verkställig- het. När de nyvalda fullmäktige övertar beslutanderätten skulle emellertid problem uppstå främst i fråga om beredning av ärenden avseende kommunen enligt den nya indelningen. För detta ändamål bör de nyvalda fullmäktige ha ett eget beredande organ. Problemet kan lämpligen lösas så att de nyvalda fullmäktige får rätt att anlita indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer för beredning och verkställighet av ärenden avseende kommunen enligt den nya indelningen. Kommittén föreslår alltså en regel med denna innebörd. I den särskilda lagen om indelningsdelegerade bör föreskrivas att arbetsutskottets och kommittéernas tjänstgöringstid skall upphöra först då indelningsändringen träder i kraft.

Sammanläggningsdelegerade får enligt gällande rätt för beredning och verkställighet även anlita nämnd eller beredning i kommun som berörs av indelningsändringen. Sådan möjlighet synes böra behållas för indelnings- delegerade enligt den nya lagen. Enligt kommitténs mening bör emellertid samma möjlighet att anlita nämnder i kommunerna tillkomma de nyvalda fullmäktige när dessa övertagit beslutanderätten från delegerade. Kommittén har utformat sitt lagförslag så att detta blir fallet.

När det gäller rätten att anföra besvär över kommunala beslut som fattas under övergångstiden innebär den särskilda besvärsbestämmelsen i 23 & KIL att kretsen av besvärsberättigade utvidgats i förhållande till de allmänna reglerna om kommunalbesvär. Besvärsberättigad är förutom medlem av kommunen även annan kommun som berörs av indelningsändringen och medlem av sådan kommun. Den utvidgade besvärsrätten gäller dock endast beslut som fattats av företrädare för kommun enligt den äldre indelningen. Även om risken för kompetensöverskridanden kan vara större i dessa fall, kan man dock enligt kommitténs mening inte bortse från en sådan risk också när beslut fattas av företrädare för kommun enligt den nya indelningen. I fråga om beslut som fattas av sammanläggningsdelegerade gäller redan en motsvarande utvidgad besvärsrätt. Kommittén anser det rimligt att samma regler beträffande rätten att anföra besvär skall gälla när det är kommunfull- mäktige som har fattat beslut för kommunen enligt den nya indelningen. Kommitténs förslag härom får sin särskilda betydelse mot bakgrund av att nyvalda fullmäktige den 1 november enligt vad tidigare föreslagits övertar beslutanderätten från delegerade.

De särskilda besvärsgrunderna i 23 & KIL innebär till skillnad från vad som gäller enligt kommunallagen att ett kommunalt beslut kan överklagas också på grunder som har med beslutets materiella innebörd att göra. Kommittén föreslår ingen motsvarighet till dessa bestämmelser. Kommunallagens besvärsgrunder torde ge tillräckligt skydd mot kompetensöverskridanden under övergångsperioden. Kommittén har inte kunnat finna något behov av särskilda besvärsgrunder, som gör en rent materiell prövning av besluten möjlig. En ordning som innebär att statliga besvärsmyndigheter kan pröva lämpligheten av kommunala beslut kan för övrigt anses tvivelaktig från kommunal självstyrelsesynpunkt. Denna aspekt har fått ökad betydelse sedan principen om den kommunala självstyrelsen skrivits in i regeringsfor- men.

Den utvidgade besvärsrätten gäller under tiden mellan förordnande om indelningsändring och ändringens ikraftträdande. 1 överensstämmelse med kommitténs förslag i fråga om beslutanderättens fördelning bör dock denna besvärsrätt inte gälla förrän det finns ett organ som kan företräda kommunen enligt den nya indelningen. Detta innebär att, när beslutanderätten skall utövas av indelningsdelegerade, besvärsrätten bör gälla först från den tidpunkt då delegerade har valts.

Kommittén har inte funnit möjligt att såsom föreslagits i enkätsvaren utsträcka den särskilda besvärsrätten till att gälla också den närmaste tiden före förordnande om indelningsändring. Det bör understrykas att besvärs- rätten kommer att gälla under längre tid än för närvarande, om kommitténs förslag att förlänga tiden mellan förordnande om indelningsändring och ikraftträdandet genomförs.

9.3.1. Inde/ningsändrings ikraftträdande

Enligt 12 & KIL skall indelningsändring träda i kraft vid årsskifte, dock inte tidigare än åtta månader efter regeringens förordnande om ändringen. Bestämmelsen reglerar således dels tidpunkten för ikraftträdandet, dels tidsintervallet mellan förordnande och ikraftträdande. Samma regler gäller

för alla typer av indelningsändringar.

När det gäller de mycket små indelningsändringarna av typ gränsreglering, undanröjande av enklavförhållande eller överflyttning av enstaka fastigheter har bl. a. i svaren på kommitténs enkät ifrågasatts om inte tidsfristen mellan förordnande och ikraftträdande bör kunna förkortas väsentligt.

Kommittén föreslår i avsnitt 7.3.2 att beslutanderätten i fråga om vissa smärre indelningsändringar decentraliseras till kammarkollegiet. Det gäller indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. De fall som den föreslagna bestäm- melsen omfattar är av ungefär samma storleksordning som de ändringar i indelningen som kan ske med stöd av lagen om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning. Enligt denna lag kan ändringen träda i kraft när som helst under året och det föreskrivs inte någon minsta tid mellan beslut och ikraftträdande. Hänsynen till taxerings- arbetet, folkbokföringen, upprättandet av röstlängd eller kommunernas budgetarbete ansågs inte lägga hinder i vägen för en sådan ordning, när det gäller de indelningsändringar av förhållandevis ringa omfattning som det i fastighetsbildningsfallen huvudsakligen är fråga om. Ikraftträdandet sker den dag fastighetsbildningen införts i fastighetsregistret, om inte annat har bestämts i beslut om medgivande till fastighetsbildningen.

Det kunde i och för sig ligga nära till hands att inte heller beträffande indelningsändringar enligt den föreslagna decentraliseringsbestämmelsen uppställa några begränsande regler om när ändringen skall träda i kraft. Att någon minsta tid mellan beslut och ikraftträdande inte skall behöva gälla anser kommittén stå klart. Ändringarna kommer endast att avse överföring av för kommunerna obetydliga områden, huvudsakligen enstaka fastigheter eller delar av fastigheter. Det finns enligt kommitténs mening i sådana fall inget behov för kommuner, statliga myndigheter eller enskilda av en i lag fixerad övergångstid. Däremot anser kommittén att årsskiftet bör behållas som tidpunkt för ikraftträdandet. Om en hel fastighet skall byta kommun- tillhörighet under ett kalenderår kan såsom framgår av redogörelsen i kapitel 12 problem uppstå när det gäller den kommunala inkomstbeskattningen. Reglerna i 47 och 56 55 kommunalskattelagen (1928:370)ger inte besked om i vilken kommun inkomst av fastighet skall beskattas, om fastigheten har överförts till annan kommun under beskattningsåret. Sådana problem kan alltså uppkomma vid indelningsändringar som sker enligt fastighetsbild- ningslagstiftningen. Någon praxis i frågan har kommittén dock inte kunnat finna. Detta kan förklaras av att de indelningsändringar som sker som en följd av fastighetsbildning mycket sällan innebär att en hel fastighet byter kommuntillhörighet. Med hänsyn till den nu nämnda o'säkerheten i beskatt- ningshänseende och då några särskilt starka skäl för att låta indelningsänd- ring träda i kraft under ett kalenderår inte kan anses föreligga, har kommittén stannat för att indelningsändringar som avses i decentraliseringsbestäm- melsen bör träda i kraft vid årsskifte.

I fråga om de större indelningsändringarna, främst dem som är av sådan omfattning att sammanläggningsdelegerade utses, har i enkätsvaren många länsstyrelser och kommuner framställt önskemål om en längre tidsfrist mellan förordnande och ikraftträdande än den som för närvarande gäller.

Som skäl anförs bl. a. att det skulle bli möjligt för kommunerna att året före ändringen gemensamt genomföra kommunalekonomisk långtidsplanering och planering av bostadsbyggandet m. m. Det framhålls också som betydel- sefullt att sammanläggningsdelegerade får vara i verksamhet en inte alltför kort tid. I allmänhet föreslås att minimitiden mellan förordnande och ikraftträdande bestäms till ett år, men det finns även förslag om ännu längre tidsfrist.

Vid bedömningen av hur lång tid före ikraftträdandet förordnandet bör meddelas, måste enligt kommitténs mening en avvägning ske mellan kommunernas önskemål om tid för planering m.m. och intresset av att begränsa den tid, då risken för kompetenskonflikter mellan företrädare för kommun enligt den äldre och den nya indelningen föreligger. Även om mer omfattande ändringar i den kommunala indelningen kan beräknas bli sällsynta i framtiden har kommittén funnit att avseende bör fästas vid de skäl som anförts för att tidsfristen för dessa fall förlängs. Kommunernas planerings- och budgetarbete m. ni. gör det enligt kommitténs mening befogat att förordnande om större indelningsändringar meddelas minst ett år före ikraftträdandet. Att uppställa ett krav på en ännu längre övergångstid har kommittén dock inte funnit lämpligt bl. a. med hänsyn till de kompetenskon- flikter mellan olika företrädare för kommunerna enligt den äldre och den nya indelningen som kan uppkomma under denna tid.

När det gäller övriga indelningsändringar, dvs. de medelstora ändringarna, har kommittén övervägt om den nuvarande tidsgränsen bör behållas. Om ändringen är av något större omfattning än som avses i den föreslagna decentraliseringsbestämmelsen, bör beslut fattas i sådan tid att röstlängden kan upprättas på grundval av den nya indelningen. Kommunerna bör vidare ges möjlighet att beakta den nya indelningen i budgetarbete och övrig planering. Nuvarande minsta tidsfrist — åtta månader mellan beslut och ikraftträdande torde i och för sig vara tillräcklig. För att få en enhetlig tidsgräns för alla de indelningsändringar som måste beslutas av regeringen har kommittén dock stannat för att föreslå att beslut om indelningsändring även i dessa fall skall meddelas minst ett år före ikraftträdandet.

Kommittén förordar i stället att en möjlighet öppnas för regeringen att i speciellt brådskande fall meddela förordnandet vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Kortare tidsfrist än åtta månader har inte ansetts kunna godtas, då det i så fall skulle bli mycket svårt att beakta ändringen vid upprättande av röstlängd. Vidare skulle det bli svårt för kommunerna att ta hänsyn till ändringen i det förberedande budgetarbe- tet. Kommittén föreslår en särskild undantagsbestämmelse om att förord- nandet får meddelas senast åtta månader före ikraftträdandet, om det finns synnerliga skäl för det. Undantagsbestämmelsen bör kunna användas om utredningen försenats genom att den måst kompletteras på ett sätt som inte varit möjligt att förutse tidigare. Avsikten är dock inte att bestämmelsen skall utnyttjas rutinmässigt ifall då utredningen dragit ut på tiden, så att beslut inte kan meddelas före ett årsskifte.

Enligt 2 kap. 6 & i nya kommunallagen gäller numera ett snabbare valgenomslag efter val av kommunfullmäktige. Mandatperioden för nyvalda ledamöter och suppleanteri fullmäktige börjar sålunda den 1 november det år då valet har skett i stället för som tidigare den 1 januari följande år.

Härigenom ges tillfälle för en nytillträdande majoritet att besluta om budgeten för det kommande året. Med hänsyn till partiernas behov av tid för nomineringsarbetet har det inte bedömts möjligt att låta det snabbare valgenomslaget omfatta också kommunstyrelsen och övriga nämnder.

Det snabbare valgenomslaget är svårt att förena med bestämmelsen i 12 & KIL om att indelningsändring träder i kraft vid början av kalenderår. Svårigheter uppstår särskilt när det gäller ikraftträdandet av större indelnings- ändringar och främst i de fall då sammanläggningsdelegerade eller med den benämning som kommittén föreslår i avsnitt 9.3.3, indelningsdelegerade — har utsetts. Problemen blir aktuella vid varje sådan indelningsändring i samband med valår. Frågan behandlades i korthet i propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76:187 s. 562). Något förslag till lösning lämnades emellertid inte. I stället hänvisades till att det fick anses ingå i indelningslagskommitténs uppdrag att överväga frågan.

Med nuvarande regler om ikraftträdande och beslutanderättens fördelning skulle det snabbare valgenomslaget leda till det otillfredsställande resultatet att de nyvalda fullmäktige och indelningsdelegerade skulle komma att vara i verksamhet samtidigt under två månader med samma kompetens. En lösning för att undvika kompetenskonflikter är nödvändig. Kommittén har övervägt olika alternativ.

En möjlighet är att låta indelningsändringen träda i kraft den 1 november då de nyvalda fullmäktige tillträder. I och med ikraftträdandet skulle indelningsdelegerades mandat automatiskt upphöra. Den nya fullmäktigför- samlingen skulle överta all beslutanderätt för kommunen enligt den nya indelningen. Ett problem skulle dock vara att några beredande organ inte skulle finnas valda vid ikraftträdandet. Det snabbare valgenomslaget omfattar ju inte nämnderna. De gamla nämnderna sitter kvar till årsskif- tet.

Olägenheten härav är tydligast vid nybildning av kommun. Den nybildade kommunen skulle helt komma att sakna beredande organ under den första tiden. Möjligen skulle man genom särskilda bestämmelser för sådana fall kunna genomföra nämndval omedelbart efter det att fullmäktige tillträtt. Ett annat problem sammanhänger med att kommunernas budgetår samman- faller med kalenderåret. Om indelningsändringen skulle träda i kraft den 1 november, Skulle den budget kommunerna enligt den äldre indelningen fastställt inte kunna tillämpas efter den sista oktober. Den nya kommunen skulle komma att sakna budget för de två första månaderna. Möjligen skulle indelningsdelegerade kunna fastställa särskild budget för denna tid. En sådan ordning förefaller dock knappast tillfredsställande. Dessutom torde andra problem kunna uppstå, om man skulle låta ändringen träda i kraft före årsskiftet. Bl. a. kan nämnas det tidigare berörda beskattningsproblemet. Olägenheterna med det nu skisserade alternativet sy nes vara så betydande att en annan lösning bör väljas. Kommittén har kommit till den slutsatsen att inga indelningsändringar bör träda i kraft vid annan tidpunkt än årsskifte. Detta ställningstagande leder till att den nu aktualiserade frågan måste lösas som en fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan kommunfullmäk- tige och delegerade. Denna fråga behandlar kommittén i avsnitt 9.3.3.

9.3.2. Nyval av kommunfullmäktige vid indelningsändring m. m.

Enligt 14 å andra stycket KIL får regeringen i samband med indelningsänd- ring förordna att kommunfullmäktiges uppdrag skall upphöra när ändringen träder i kraft och att nytt val av fullmäktige skall förrättas. Sådant förordnande kan meddelas i fråga om såväl den ökade som den minskade kommunen. I KIL anges inte närmare under vilka omständigheter nyvals- förordnande bör meddelas. I praxis har det skett först när indelningsänd- ringen medfört en förskjutning av folkmängden uppåt eller nedåt med 15—25 %. På senare år har emellertid extra val av kommunfullmäktige undvikits. Regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet av indel- ningsändringar, som är så omfattande att de bör medföra nyval av fullmäktige, till årsskiftet efter ordinarie fullmäktigval. Därigenom kan nya fullmäktige utses i vanlig ordning vid detta val. Vid nybildning av kommun måste nya fullmäktige alltid väljas. Om nybildningen skulle träda i kraft vid annan tid än årsskiftet efter ordinarie val, skulle extra val bli nödvändigt. Även i nybildningsfallen har extra val på senare år undvikits genom att ikraftträdandet har bestämts till den [januari året efter det år då ordinarie val ägt rum. Sedan år 1970, då gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val infördes, har extra val i samband med indelningsändring inte förekommit någon gång.

Bestämmelserna om nyval syftar till att göra det möjligt att snabbt få fram en beslutande församling som är fullt representativ för kommunen enligt den nya indelningen i de fall där indelningsändringen innebär nybildning eller eljest medför en väsentlig ökning eller minskning av en kommuns folk- mängd. Sedan indelningsreformen genomförts har sådana indelningsänd- ringar varit ovanliga. De torde inte heller i framtiden förekomma särskilt ofta. Att förrätta extra val av kommunfullmäktige är dyrt och besvärligt. Förordnande om nyval har blivit alltmer sällsynt och förekommer praktiskt taget inte längre. Behovet av bestämmelserna om nyval kan mot denna bakgrund ifrågasättas.

Det torde även i framtiden bli naturligt att sätta stora indelningsändringar i kraft vid årsskiftet efter ordinarie val för att undvika olägenheter med extra val. Ordinarie val av kommunfullmäktige förrättas numera vart tredje år. Beredningen av ärenden om indelningsändringar som är så omfattande att de motiverar nyval är alltid tidskrävande. Det kan dröja ett eller ett par år från det att ärendet väckts till den dag då regeringen förordnar om indelningsändring. Det finns sannolikt vissa möjligheter att planera och bedriva handläggningen av stora indelningsärenden så att ändringen, efter det föreskrivna intervallet mellan regeringens beslut och ikraftträdandet, utan olägenhet kan träda i kraft vid årsskifte efter ordinarie val. Om indelningsändringar som kräver nyval alltid träder i kraft vid detta tillfälle, behövs inga bestämmelser om nyvalsförordnande. Nackdelarna med extra val, de korta mandatperioderna och det förhållandet att nyvalsförordnanden inte har förekommit på senare tid talar för att indelningsändringar, som är så omfattande att nya fullmäktige bör väljas, får sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val. Kommittén föreslår att i den nya indelningslagen tas in en bestämmelse av innebörd att indelningsändring, som är av sådan omfattning att kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige, träder i kraft den 1

januari året efter ordinarie fullmäktigval. Genom den föreslagna ändringen behöver bestämmelsernai 14och 18 55 KIL om nyval och åtgärder i samband därmed inte ges någon motsvarighet i den nya indelningslagen.

Kommittén har övervägt om man för särskilt brådskande fall bör behålla en möjlighet för regeringen att besluta om ikraftträdande vid annat årsskifte än efter ordinarie val och att förordna om nyval. Det är svårt att föreställa sig att detta skulle vara nödvändigt i fråga om de mera omfattande indelningsänd- ringar som är aktuella i detta sammanhang. Kommittén anser att det inte bör finnas möjlighet att medge undantag från regeln att stora indelningsändringar skall träda i kraft vid årsskifte efter ordinarie val. Även vid sådana ändringar bör dock regeringen ha den möjlighet som kommittén har föreslagit i föregående avsnitt att, om synnerliga skäl föreligger, meddela förordnande om indelningsändring senast åtta månader före ikraftträdandet.

Vissa bestämmelseri 14 och 18 åå KIL måste dock få en motsvarighet i den nya lagstiftningen. Sålunda måste man ge länsstyrelsen rätt—att förordna om ändring i valkrets- och valdistriktsindelning oberoende av eljest gällande regler om tid för meddelande av sådant förordnande. Länsstyrelsens beslut om indelning i valkretsar skall enligt 2 kap. 11 åvallagen meddelas senast den 31 oktober året före valår. Beslut om indelning i valdistrikt skall enligt 3 kap. 3 & fjärde stycket vallagen meddelas senast den 30 november året före valår. Eftersom beslut om indelningsändring, som skall beaktas vid val av fullmäktige följande år, kan fattas efter dessa tidpunkter, måste enligt kommitténs mening möjligheten för länsstyrelsen att göra undantag från tidsfristerna för beslut om valkrets- och valdistriktsindelning behållas. Undantagsregeln bör gälla alla typer av indelningsändringar oberoende av deras storlek. Kommittén anser vidare att även en bestämmelse motsvarande den i 18 & tredje stycket KIL om att länsstyrelsen vid nybildning skall utse ledamöter och suppleanter i valnämnden för tiden till dess fullmäktige valt sådan nämnd bör finnas kvar. 1 nybildad kommun måste finnas en valnämnd som kan förbereda och genomföra valet av nya fullmäktige. Rätten att utse sådan provisorisk valnämnd bör dock enligt kommitténs uppfattning över- föras från länsstyrelsen till indelningsdelegerade.

Alla bestämmelser som rör valen till kommunfullmäktige och landsting finns numera i vallagen. I 2 och 3 kap. finns bestämmelser om valkrets- och valdistriktsindelning samt om valnämnd. Kommittén anser att även de bestämmelser om undantag från tidsfristerna för beslut rörande valkrets- och valdistriktsindelning och om utseende av valnämnd som har behandlats i föregående stycke har sin rätta plats i vallagen och föreslår att de flyttas dit.

10 Ändringar i den landstingskommunala indelningen

10.1. Nuvarande ordning

] KIL finns endast två paragrafer som handlar om ändring i den landstings- kommunala indelningen. ] Zbå' finns bestämmelser om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun och i 33 & bestämmelser om nyval av landsting i samband med indelningsändring. Dessa bestämmelser flyttades från landstingslagen till KIL vid den nya kommunallagens tillkomst år 1977.

[ förarbetena till landstingslagen diskuterades placeringen av reglerna om kommuns inträde i landstingskommun. Kommunallagskommittén framhöll i betänkandet (SOU 1952z48) Landstingslag m. m. bl. a. att de i och för sig hade sådant samband med andra kommunala indelningsfrågor att de kunde tänkas få sin placering i KIL. När kommittén ändå behöll bestämmelserna i landstingslagen, var motivet bl. a. att det ansågs onödigt att betunga en så allmänt hållen lagstiftning som KIL med föreskrifter, som skulle vara tillämpliga bara i några få specialfall (SOU 1952148 5.45, prop. 1954:119 5. 59).

I propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76:187) föreslogs att bestämmelserna om kommuns inträde i lands- tingskommun och nyval av landsting skulle placeras i KIL. Föredragande departementschefen framhöll att denna lösning ”f. n. synes vara godtagbar från lagteknisk synpunkt", även om KIL i övrigt inte innehåller några regler om ändringar i den landstingskommunala indelningen. Slutlig ställning till frågan om bestämmelsernas placering får enligt departementschefen tas i anslutning till indelningslagskommitténs översynsarbete (prop. s. 581).

Enligt 2 bä första stycket KIL får annan kommun som inte tillhör landstingskommun än Gotlands kommun inträda i landstingskommun, om samstämmande beslut därom har fattats av kommunen och landstingskom- munen. När synnerliga skäl föreligger. får även regeringen besluta om sådan kommuns inträde i landstingskommun. Regeringen bestämmer enligt 2 bä andra stycket dagen för inträdet och meddelar de övriga föreskrifter som behövs.

I 2 & landstingslagen fanns ursprungligen även bestämmelser om förening av flera landstingskommuner inom ett län till en landstingskommun. Dessa bestämmelser togs bort år 1970 med anledning av att regeringen året innan beslutat om förening av de två landstingskommunerna i Kalmar län vilket var det enda återstående exemplet på att län kunde vara uppdelat på flera

landstingskommuner (prop. 1970114, KU 5).

Utöver Gotlands kommun är det numera bara Malmö och Göteborgs kommuner som inte tillhör landstingskommun. Bestämmelserna i 2 b ;" KIL är således tillämpliga endast på de båda senare kommunerna. Den ändring i dessa bestämmelser varigenöm undantaget beträffande Gotlands kommun infördes föranleddes av upplösningen av Gotlands läns landstingskommun. Upplösningen skedde med stöd av särskild lagstiftning år 1970. Enligt förarbetena till denna kunde bestämmelserna om kommuns inträde i landstingskommun inte avse Gotlands kommun (prop. 1970:14 s. 28).

133 & KIL finns bestämmelser om nyval av landsting, när beslut har fattats om ändring i den landstingskommunala indelningen. Regeringen får enligt 33ä första stycket i sådana fall förordna att landstingsledamöter och suppleanter, som har utsetts för landstingskommun som berörs av indel- ningsändringen, skall frånträda sina uppdrag, när den nya indelningen träder i kraft, samt att nya val av landstingsledamöter och suppleanter skall verkställas. Valen skall äga rum året innan indelningsändringen träder i kraft den dag som länsstyrelsen bestämmer och avse tiden fr.o.m. dagen för ikraftträdandet till utgången av det år då val i hela riket av landsting nästa gång skall äga rum. Dessa bestämmelser motsvarar delvis bestämmelserna i 14å andra stycket KIL om nyval av kommunfullmäktige m. m.

Om ändring i den landstingskommunala indelningen träder i kraft vid årsskifte närmast efter det år då val i hela riket av landstingsledamöter har hållits, avser valen enligt 33 å andra stycket landstingskommunen enligt den nya indelningen. Denna bestämmelse har inte någon motsvarighet när det gäller val av kommunfullmäktige i samband med indelningsändring. Bestämmelsen infördesi 15 & landstingslagen år 1975 på förslag av kommu- nalvalskommittén. I betänkandet (SOU l97lz4) Kommunala val anförde kommittén att landstingskommunala indelningsändringar i fortsättningen antagligen praktiskt taget undantagslöst kommer att genomföras vid årsskifte efter allmänna val. Landstingsvalet avser då landstingskommunen enligt den nya indelningen. Kommittén ansåg att en uttrycklig föreskrift härom borde införas. Om indelningsändring undantagsvis skulle träda i kraft vid annat årsskifte, borde regeringen enligt kommittén fritt efter omständigheterna pröva om nyval skall ske. Kommittén uttalade att nyval borde äga rum endast om indelningsändringen medför en befolkningsförskjutning av 15—20 % mellan de landstingskommuner som berörs av indelningsändringen. Före- dragande departementschefen delade kommitténs uppfattning (prop. 19751101 s. 67). Bestämmelserna i 33 & KIL om landstingsval i samband med ändring i den landstingskommunala indelningen är. i motsats till 2 b ä' som gäller endast kommuns inträde i landstingskommun, tillämpliga på alla typer av indelningsändringar.

Utöver de bestämmelser som har redovisats ovan finns inga lagregler om ändring i den landstingskommunala indelningen. Regeringens i vissa avseenden begränsade befogenhet att i övrigt besluta om ändring i den landstingskommunala indelningen vilar på sedvanerättslig grund.

Varje län utgör enligt 1 kap. 1 & andra stycket kommunallagen en landstingskommun, om inte annat är föreskrivet. Länet har alltid i princip varit verksamhetsområde för landstingskommunen. Från huvudregeln finns tre undantag, Gotlands län och kommun samt Malmö och Göteborgs

kommuner. En regel som gör det möjligt att behålla dessa avvikelser från huvudregeln finns i 14 &" lagen (1977:180) om införande av kommunallagen. Länsberedningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1974184) Stat och kommun i samverkan att Malmö och Göteborgs kommuner skall tillhöra resp. lands- tingskommun. ] propositionen om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation (prop. 1975/76:168) anförde föredragande departementschefen att det finns starka skäl för förslaget men att erfarenheterna av samarbetet mellan kommunerna och resp. landstingskommun borde avvaktas, innan frågan prövas på nytt. Denna uppfattning delades av riksdagen (KU 1975/76:55, rskr 370).

Den nuvarande formen av länsindelning reglerades första gången genom 1634 års regeringsform. ] denna liksom i 1719 och 1720 års regeringsformer var länen uppräknade. Någon sådan uppräkning fanns däremot inte i 1772 års regeringsform. 1809 års regeringsform innehöll endast en bestämmelse om att landet skall vara indelat i län. 1 1974 års regeringsform (RF) finns inga bestämmelser alls om länsindelningen. Det finns inte heller några bestäm- melser om förfarandet vid ändring i länsindelningen vare sig i RF eller i lag eller förordning. Regeringen anses ha rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen. Frågor om mera omfattande ändringar av ett läns område anses däremot böra underställas riksdagen.

I propositionen med förslag till lag om upplösning av Gotlands läns landstingskommun anförde föredragande departementschefen att lands- tingslagen fick anses uttömmande reglera regeringens befogenhet att förordna om ändring i den landstingskommunala indelningen. Någon befogenhet att förordna om upplösning av landstingskommun inrymdes inte i landstingslagen. Om ett sådant förordnande skulle kunna meddelas, behövdes därför enligt departementschefen ett bemyndigande i lag för regeringen (prop. 1970114 5. 25). Ett sådant bemyndigande lämnades i den särskilda lagen (1970:31) om upplösning av Gotlands läns landstingskom- mun.

De mera betydande ändringar i den landstingskommunala indelningen i övrigt som har genomförts under senare tid har gällt Stockholms, Norrkö- pings, Helsingborgs och Gävles inträde i resp. landstingskommun samt återförening av de båda landstingskommunerna i Kalmar län. Dessa ändringar har kunnat ske med stöd av 2 & landstingslagen (numera 2 b & KIL) och således utan riksdagsbeslut.

Regeringen har i flera fall förordnat om mindre ändringar i den landstings- kommunala indelningen i samband med beslut om ändringar i den primär- kommunala indelningen i anslutning till länsgräns. Ändringar i landstings- indelningen kan också tänkas förekomma, när länsgränsen justeras utan att den primärkommunala indelningen samtidigt ändras, t. ex. när en hel kommun flyttas från ett län till ett annat. Dessa ändringar blir nödvändiga, eftersom indelningen i landstingskommuner enligt 1 kap. 1 & andra stycket kommunallagen i princip skall sammanfalla med länsindelningen. Indel- ningsändringar som motiveras uteslutande eller i första hand av landstings- kommunala skäl synes vara sällsynta.

Lagregler saknas om fördelningen av den landstingskommunala beslutan- derätten mellan landstingskommunerna enligt den gamla och den nya indelningen under tiden mellan beslut om indelningsändring och ändringens

ikraftträdande. Vilka organ som utövar denna beslutanderätt och således företräder de olika landstingskommunerna under övergångstiden är inte heller lagreglerat. I allmänhet synes bestämmelserna i 13 och 14 åå KIL om dessa frågors reglering vid ändringar i kommunindelningen tillämpas analogt vid ändringari landstingsindelningen. Risken för kompetenskonflikter vid de mindre ändringar i den landstingskommunala indelningen som är vanligast förekommande är inte särskilt stor. Vid de större indelningsändringar som nyss nämnts har det ibland varit nödvändigt att lösa hithörande frågor genom särskilda bestämmelser. 1 beslutet är 1969 om förening av landstingskom- munerna i Kalmar län meddelade regeringen föreskrifter om beslutande organ för den nya landstingskommunen. 1 lagen om upplösning av Gotlands läns landstingskommun bemyndigades regeringen att meddela vissa särskilda bestämmelser om sammanläggningsdelegerade. När Stockholms stad skulle gå samman med Stockholms läns landstingskommun, ansågs att ett visst förordnande av regeringen om beslutanderättens utövande skulle innebära en så ingripande åtgärd att regeringen inte kunde anses ha befogenhet därtill utan stöd av en särskild bestämmelse i lag (prop. 1969:112 5. 95). En sådan bestämmelse togs in i övergångsbestämmelserna till den numera upphävda lagen (l969z215) med särskilda bestämmelser om Stock- holms läns landstingskommun. Där infördes också en särskild besvärsbe- stämmelse av det slag som finns i 23%" KlL i fråga om ändringar i den primärkommunala indelningen.

Länsindelningsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1967223) Ny länsindelning en lag om landstingskommunala sammanläggningsdelege- rade. Förslaget stämde i allt väsentligt överens med lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade. Den föreslagna lagen var avsedd att tillämpas i samband med genomförandet av de omfattande ändringar i läns— och landstingsindelning som utredningen föreslog. Utredningens förslag har inte genomförts.

Enligt förarbetena till landstingslagen bör bestämmelserna i KlL om reglering av de ekonomiska mellanhavandena vid indelningsändring tillämpas analogivis vid förening av landstingskommuner och vid kommuns inträde i landstingskommun (SOU 1952248 5. 45, prop. 1954:119 5. 59). Sådan analog tillämpning torde i praxis förekomma vid alla typer av ändringar i landstingsindelningen. När det gäller överföring av ett område från en landstingskommun till en annan brukar de bestämmelser för indelningsänd- ringens genomförande som regeringen meddelar inskränka sig till faststäl- lelse av avtal som landstingen slutit om den ekonomiska regleringen eller till en enkel föreskrift om att de båda landstingskommunerna var för sig behåller samtliga tillgångar samt ansvaret för skulder och övriga förbindelser.

Länsindelningsutredningen behandlade även frågan om ekonomiska uppgörelser vid ändringar i den landstingskommunala indelningen. Utred- ningen ansåg att de bestämmelser som enligt KIL gäller på detta område för primärkommunala indelningsändringar var lämpade att med vissa jämk- ningar läggas till grund för reglering av landstingskommunernas ekonomiska mellanhavanden även vid de mera långtgående indelningsändringar som utredningen föreslog.

Ändringar i landstingsindelningen föranleds vanligen av sådana primär- kommunala indelningsändringar som sker över länsgräns. Frågan om

ändring i landstingsindelningen utreds i dessa fall inom utredningen i ärendet om den kommunala indelningsändringen. Detta följer av 26 å andra stycket KlL. Där föreskrivs att utredningen om ändring i kommunal indelning, som bör föranleda ändring även i administrativ indelning, regelmässigt skall utsträckas att avse även sådan indelning. I dessa fall skall enligt 28 å andra stycket KIL förslag utarbetas till ändring inte endast i den kommunala indelningen utan även i den landstingskommunala.

10.2. Överväganden

Kommittén har i kapitel 3 diskuterat vilka krav i fråga om lagreglering av kommunala indelningsändringar som ställs av bestämmelsen i 8 kap. 5 ä' RF om att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. Av de skäl som redovisas i nämnda kapitel har kommitten funnit att grundlagsbestämmelsen kräver att regler om ändringar i den landstingskommunala indelningen i princip tas in i lag i samma utsträckning som skall ske i fråga om ändringari kommunindelningen.

De bestämmelser om ändring i landstingsindelningen som finns i KIL är långt ifrån en fullständig och konsekvent reglering av dessa frågor. Bestäm- melserna i 2 bä är tillämpliga endast på en viss typ av indelningsändring, nämligen kommuns inträde i landstingskommun, medan 33 i", som är tillämplig på alla indelningsändringar, avser endast den särskilda frågan om nyval av landsting i samband med indelningsändring. ] övrigt innehåller lagen inga regler om ändring i landstingsindelningen. Bestämmelserna i KIL om kommunala indelningsändringar tillämpas i viss utsträckning analogt i fråga om ändring i den landstingskommunala indelningen. Osäkerhet om innehållet i gällande rätt beträffande sådana indelningsändringar kan dock uppkomma på vissa punkter.

Reglerna i KlL om ändring i landstingsindelningen fyller enligt kommit- téns mening inte de krav som RF ställer. Att i stora delar lämna de landstingskommunala indelningsändringarna utanför indelningslagstift- ningen är även från andra synpunkter olämpligt. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att regeringen får genomföra ändringari den landstingskommunala indelningen utan annat författningsstöd än det som indirekt ges i bestäm- melsen i 1 kap. 1 & andra stycket kommunallagen om att varje län utgör en landstingskommun. Skillnaden mellan en utförlig lagreglering av ändringar i den primärkommunala indelningen och avsaknaden av bestämmelser om ändringari landstingsindelningen är svår att motivera. Indelningsändringar av det senare slaget förekommer visserligen relativt sällan. Men man kan knappast bortse från dem.

Kommittén anser mot bakgrund av vad som nyss har sagts att en reglering avseende landstingskommunala indelningsändringar i den nya indelnings- lagen bör övervägas i fråga om befogenheten att besluta om sådana indelningsändringar, förutsättningarna för indelningsändring, ekonomisk reglering, indelningsändrings ikraftträdande, den landstingskommunala beslutanderättens fördelning och förfarandet vid indelningsändring. Bestäm- melserna härom i den nya indelningslagen bör i likhet med motsvarande bestämmelser om ändringar i den kommunala indelningen kunna tillämpas

på alla typer av indelningsändringar. Med hänsyn till bestämmelsen i 1 kap. ] & kommunallagen om att varje län utgör en landstingskommun är det inte sammanläggning av landstingskommuner och delning av landstings- kommun utan främst överföring av område från en landstingskommun till en annan som kan komma i fråga. Det finns dock ingen anledning att uttryckligen utesluta de båda först nämnda typerna av indelningsändring från indelningslagens tillämpningsområde även om sådana omfattande ändringar i läns- och landstingsindelningen inte bör ske utan särskilda riksdagsbeslut. Kommuns inträde i landstingskommun är en speciell typ av indelningsänd- ring. Den nya indelningslagen bör enligt kommitténs uppfattning inte innehålla bestämmelser om detta specialfall. Kommittén återkommer nedan till denna fråga.

Ändringar i den landstingskommunala indelningen sker vanligen i samband med att kommunindelningen ändras på motsvarande sätt. Enligt kommunallagen gäller i stort sett enhetliga regler för landstingskommuner och kommuner. Med hänsyn härtill anser kommittén att bestämmelserna om ändring i landstingsindelningen i den nya indelningslagen så långt möjligt bör stämma överens med de bestämmelser som kommittén föreslår i fråga om ändring i kommunindelningen. Särregler i fråga om ändring i landstingsin- delningen bör förekomma endast när det är nödvändigt på grund av särskilda landstingskommunala förhållanden, t. ex. landstingsindelningens anknyt- ning till länsindelningen.

I fråga om befogenheten att förordna om ändring i den landstingskommu- nala indelningen bör enligt kommitténs mening, i likhet med vad som gäller beträffande ändring i kommunindelningen, regeringen besluta om alla större ändringar, medan kammarkollegiet bör besluta i ärenden som avser ändringar av mindre omfattning. Avgränsningen mellan regeringen och kammarkollegiet bör göras så att kollegiet får besluta om ändring i landstingsindelningen som sker med anledning av sådan mindre ändring i kommunindelningen som faller inom kollegiets kompetensområde.

F. n. finns ingen allmän bestämmelse om förutsättningarna för ändring i den landstingskommunala indelningen. 2 b & första stycket KIL gäller endast förutsättningarna för landstingsfri kommuns inträde i landstingskommun. Kommittén anser att det med hänsyn till landstingsindelningens anknytning till länsindelningen enligt 1 kap. l ä' kommunallagen inte heller är möjligt att ta in en allmän bestämmelse om förutsättningarna för ändring i landstings- indelningen iden nya indelningslagen. En ändring i länsindelningen medför alltid motsvarande ändring i den landstingskommunala indelningen. Å andra sidan kan länsindelningen inte ändras utan att hänsyn tas till ändringens lämplighet från landstingskommunal synpunkt. Det finns inga författnings- bestämmelser om förutsättningarna för ändring i länsindelningen. Så länge sambandet mellan de båda indelningarna består, är det inte meningsfullt att införa materiella regler om förutsättningarna för ändring i den landstings- kommunala indelningen utan att förutsättningarna för ändring i länsindel- ningen samtidigt lagregleras. Att överväga införande av sådana bestäm- melser ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare att utgå från att principen att landstingsindelningen skall följa länsindelningen står fast och att länet skall anses som lämpligt område för den landstings- kommunala verksamheten. Att göra bestämmelserna om förutsättningarna

för ändring i den kommunala indelningen tillämpliga på landstingskommu- nala indelningsändringar eller på annat sätt i indelningslagen ange förutsätt- ningarna för sådana ändringar är mot denna bakgrund inte möjligt. Det praktiska behovet av en förutsättningsbestämmelse torde dessutom vara obetydligt i fråga om landstingskommunala indelningsändringar i allmänhet. De flesta ändringar i landstingsindelningen som har förekommit och kan väntas förekomma i fortsättningen har skett på grund av ändring i länsindelningen som i sin tur föranletts av ändring 1 den primärkommunala indelningen. Ändringen 1 landstingsindelningen har 1 dessa fall karaktär av följdändring till de andra indelningsändringarna. Några vitala landstings- kommunala intressen står i allmänhet inte på spel. Kommittén anser att bestämmelserna i den nya indelningslagen om att regeringen resp. kammar- kollegiet får förordna om ändring i landstingsindelningen inte bör komplet- teras med regler om förutsättningarna för indelningsändring. På grund härav blir särskilda bestämmelser om hänsyn till ortsbefolkningen och undersök— ning om dess inställning till landstingskommunala indelningsändringar inte aktuella. Emellertid bör genom en hänvisning till 1 kap. l & kommunallagen erinras om landstingsindelningens anknytning till länsindelningen.

l fråga om ekonomisk reglering bör enligt kommitténs mening samma regler gälla vid ändring i den landstingskommunala indelningen som vid ändring i kommunindelningen. De bestämmelser om ekonomisk reglering vid kommunal indelningsändring som kommittén har föreslagit i kapitel 8 är så allmänt hållna att de bör ge tillräckligt utrymme även åt hänsynstaganden till sådana särskilda förhållanden som kan föreligga på det landstingskom- munala området.

Även när det gäller indelningsändrings ikraftträdande och beslutanderät- tens fördelning under tiden mellan beslutet om ändring och ikraftträdandet bör regler motsvarande dem som gäller vid kommunala indelningsändringar tillämpas. Bestämmelser om indelningsdelegerade behövs dock enligt kommitténs mening inte i fråga om landstingskommunala indelningsänd- ringar. Dessa är normalt inte av den omfattningen att det under övergångs- perioden mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet måste finnas ett särskilt organ som utövar den landstingskommunala beslutanderätten. En ändring i landstings- och länsindelningen, som är så omfattande att ett sådant organ blir nödvändigt, torde under alla förhållanden inte kunna genomföras utan att riksdagen tar ställning därtill, varvid även frågan om indelningsdelegerade kan lösas.

Förfarandet i ärenden angående ändring i landstingsindelningen bör följa i huvudsak samma regler som gäller vid ändring i kommunindelningen. Detta är naturligt, eftersom de båda typerna av ärenden nästan alltid handläggs gemensamt.

Kommittén föreslår att regler om ändring i den landstingskommunala indelningen av den innebörd som har angetts ovan tas in i den nya indelningslagen och att de placeras i ett särskilt kapitel. 1 övrigt hänvisar kommittén till specialmotiveringen till bestämmelserna i 2 kap. i förslaget till ny indelningslag.

Bestämmelserna 1 2 bä KlL om den speciella typ av indelningsändring som förel igger när kommun inträder 1 landstingskommun är tillämpliga endast på Malmö och Göteborgs kommuner. Enligt kommitténs uppfattning bör

bestämmelserna behållas. De bör emellertid inte placeras i den nya indel- ningslagen utan i övergångsbestämmelserna till denna. I detta sammanhang kan påpekas att det inte finns några bestämmelser i lag om möjlighet för kommun att utträda ur landstingskommun. Det särskilda undantaget i 2 b & för Gotlands kommun, som tillkom i samband med upplösningen av Gotlands läns landstingskommun år 1970, bör finnas kvar. Gotlands kommun intar en särställning i det hänseendet att områdena för kommunen och Gotlands län sammanfaller och att länet inte utgör en landstingskom- mun.

Behovet av bestämmelserna i 33 & KIL om val av landsting i samband med indelningsändring kan ifrågasättas. Indelningsändringar av den storleken att nyval av landsting krävs är sällsynta. Det torde inte finnas något behov av att kunna sätta sådana ändringar i kraft vid andra tillfällen än årsskiftet efter ordinarie landstingsval. Kommittén anser därför att bestämmelserna om nyvalsförordnande i likhet med motsvarande regler om förordnande om nyval av kommunfullmäktige är överflödiga och att de inte bör ges någon motsvarighet i den nya indelningslagen.

Enligt 33 å andra stycket KIL avser ordinarie landstingsval, som förrättas året innan indelningsändring träderi kraft, landstingskommunen enligt den nya indelningen. Denna regel får anses gälla även utan uttrycklig föreskrift i lag. Den haringen motsvarighet i fråga om ordinarie kommunfullmäktigval i kommuner som berörs av indelningsändring. Bestämmelsen skulle i och för sig kunna mönstras ut. Den fyller emellertid sannolikt en viss funktion. Den bör enligt kommitténs mening behållas och utvidgas till att avse även val av kommunfullmäktige. En sådan bestämmelse har sin rätta plats i vallagen och kommittén föreslår att den tas in där.

11 Kyrkliga indelningsändringar

11.1. Nuvarande ordning

1 2 kap. KIL finns bestämmelser om ändring i ecklesiastik indelning. 1 kap. handlar uteslutande om ändring i indelningen i kommuner och, beträffande två paragrafer, landstingskommuner. Det finns inga bestämmelser i KIL som är gemensamma för kommunindelningsändringar och kyrkliga indelnings- ändringar i den meningen att de enligt sin ordalydelse direkt gäller båda typerna av indelningsändring. Däremot är åtskilliga av bestämmelserna i 1 kap. om ändring i kommunindelningen genom hänvisningar i 2 kap. tillämpliga också på ändring i församlingsindelningen.

Bestämmelserna i 2 kap. KIL (34—44 åå) är enligt 34% tillämpliga på territoriella kyrkoförsamlingar, dvs. kyrkliga primärkommuner. De icke- territoriella eller personella församlingarna, som alltså inte omfattas av bestämmelserna, är amiralitetsförsamlingen i Karlskrona, tyska och finska församlingarna i Stockholm, hovförsamlingen i Stockholm och tyska försam- lingen i Göteborg.

KlL är inte heller tillämplig på kyrkliga samfälligheter, som är samman- slutningar av församlingar. Den kyrkliga samfälligheten är en särskild kommuntyp. 3 & 1 mom. lagen (1961:436) om församlingsstyrelse innehåller bestämmelser om i vilka fall kyrklig samfällighet skall finnas. Om ett pastorat omfattar flera församlingar skall församlingarna, om inte regeringen förordnar annorlunda, utgöra en kyrklig samfällighet för att handha de angelägenheter som ankommer på pastoratet. Regeringen kan förordna att sådan obligatorisk samfällighet får vårda även annan församlingsangelä- genhet av ekonomisk natur. Vidare kan regeringen förordna att även församlingar som inte tillsammans bildar ett pastorat skall förenas till en kyrklig samfällighet för att handha en eller flera ekonomiska församlingsan— gelägenheter. Sådan samfällighet kan omfatta alla ekonomiska angelägen- heter(total ekonomisk samfällighet) eller endast vissa sådana angelägenheter (partiell ekonomisk samfällighet). Med ekonomisk församlingsangelägenhet avses församlingsangelägenhet som finansieras med utdebiterade medel (prop. 1961:70 s. 139). Enligt lagen (1961:437) om införande av lagen om församlingsstyrelse skall kyrkliga samfälligheter som bildats före försam- lingsstyrelselagens ikraftträdande bestå. Sådan samfällighet kan omfatta i samfälligheten ingående församlingars samtliga angelägenheter, alltså inte endast de ekonomiska (total samfällighet). Speciella regler gäller vidare enligt 3 5 2 och 3 mom. lagen om församlingsstyrelse för Stockholms och Göteborgs

kyrkliga samfälligheter. Beslutanderätten i total ekonomisk samfällighet utövas enligt 6 åförsamlingsstyrelselagen av kyrkofullmäktige, som väljs vid allmänna val. I ekonomisk samfällighet som inte är total utövas beslutande- rätten däremot av församlingsdelegerade, som utses av de beslutande organen i de församlingar som ingår i samfälligheten.

Det finns således flera olika typer av kyrkliga samfälligheter. KIL är inte tillämplig på någon av dessa. Vid handläggning av indelningsärenden som rör sådana samfälligheter tillämpas dock, förutom de bestämmelser som lagen om församlingsstyrelse innehåller, analogt bestämmelserna i KIL om församling.

Enligt 35 & första stycket KIL gäller, liksom i fråga om ändring i kommunindelningen, att regeringen förordnar om ändring i församlingsin- delningen. Vid sådan ändring kan enligt paragrafens andra stycke två eller flera församlingar sammanläggas, del av församling överföras till annan församling eller församling på annat sätt upplösas eller nybildas. Dessa typer av indelningsändringar är desamma som kan förekomma på den kommunala sidan enligt 2å andra stycket. Att regeringen förordnar om indelningen i pastorat framgår av 2 % lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader.

I fråga om ändring i församlingsindelningen finns ingen motsvarighet till bestämmelserna i 3å (se kapitel 5) om förutsättningarna för att ändring i kommunindelningen skall få ske. I förarbetena till KIL motiverades detta med att så vitt skilda slag av faktorer som förvaltningshänsyn och religiösa intressen borde beaktas vid ändring i församlingsindelningen (kommunala nybildningskommitténs betänkande s. 249). Kommittén fann det därför inte lämpligt att ens genom exempel söka ange de förutsättningar som borde föreligga för en sådan ändring. Föredragande depaitementschefen framhöll i prop. 1919:310 (5. 115) att den kyrkliga indelningen såvitt möjligt borde stämma överens med den kommunala. En önskvärd kommunal indelnings— ändring borde följas av en motsvarande kyrklig. Med hänsyn till detta var det enligt departementschefen riktigt att inte göra en ändring i församlingsindel- ning beroende av församlingens medgivande eller av att det förelåg sådana omständigheter som anges i 3 _»S. Vid kyrklig indelningsändring utan samband med ändring i den kommunala indelningen kunde det antas att regeringen inte utan tvingande skäl förordnade om ändringen, om församling motsatte sig detta. Dessa uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1919129, rskr 221).

Givetvis följs i praxis vissa regler vid bedömning av förutsättningarna för kyrkliga indelningsändringar.

När det gäller de ändringar i församlingsindelningen som sker för att undvika oregelbundenhet i indelningen vid motsvarande ändring i kommun- indelningen, anses önskvärdheten av att kommun- och församlingsgränser sammanfaller vara tillräckligt skäl för ändring. Genom att församlingarna numera i allmänhet är betydligt mindre än kommunerna kan emellertid en områdesöverföring, som endast medför obetydlig ekonomisk olägenhet för _ den minskade kommunen, förorsaka stor ekonomisk skada för den minskade församlingen. Om skälen för den kommunala indelningsändringen i ett sådant fall inte är särskilt starka och skadan för den minskade församlingen anses så betydande att den väger tyngre än den fördel som ändringen skulle medföra i kommunalt hänseende, har ansökan om indelningsändring

avslagits.

Vid gränsregleringar och överflyttning av områden mellan församlingar inom en och samma kommuns område tillämpas i stort sett samma bedömningsgrunder som i fråga om ändring i kommunindelningen. Sådana ändringar sker antingen för att undanröja oregelbunden gränsdragning eller från plansynpunkt eller med hänsyn till befolkningens naturliga samhörighet med annat kyrkligt centrum än den för närvarande tillhör. Den vanligaste anledningen till att oregelbunden gränsdragning uppstår är fastighetsbildning över församlingsgräns som inte sammanfaller med kommungräns. Enligt lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning påverkas nämligen inte sådan församlings- gräns av fastighetsbildning. Följden kan bli att en fastighet kommer att ligga i olika församlingar. Detta kan medföra administrativ olägenhet, särskilt om fastigheten är bebodd. Oregelbundenheten kan i sådant fall undanröjas genom indelningsändring enligt KIL. Den särskilda lagstiftningen om indelningsändring i samband med fastighetsbildning behandlas närmare i kapitel 12.

Sammanläggning av små församlingar förekommer även om det inte är särskilt vanligt. Det finns i landet ett stort antal mycket små församlingar. Ett femtiotal har mindre än 100 invånare och ca 260 mindre än 200 invånare. Endast en gång har dock sammanläggning skett mot en församlings vilja.

En typ av kyrkliga indelningsändringar, som hittills saknat nämnvärd motsvarighet i fråga om kommunerna, är delning av stora församlingar. En församling anses till skillnad från en kommun bli för stor och ohanterlig om dess folkmängd väsentligt överstiger 40 000 personer. Detta har sin grund i att församlingen/pastoratet är arbetsområdet för prästerna och att deras främsta uppgift är att utöva församlingsvård. Att utöka antalet präster i pastoratet i syfte att minska antalet invånare på varje präst kan ske endast intill en viss gräns. Om denna gräns överskrids får kyrkoherden såsom chef för övriga präster i pastoratet inte tid till annat än att sköta personaladmini- strativa och därmed jämförliga uppgifter och hinner inte ägna sig åt sin väsentligaste uppgift, nämligen församlingsvården. För nybildning brukar krävas att den nya församlingen har minst 15 000 invånare och dessutom att dess folkmängd ökar eller är stabil. För att församlingens ekonomiska bärkraft inte skall minska vid en församlingsdelning låter man regelmässigt den minskade och den nybildade församlingen bilda total ekonomisk kyrklig samfällighet.

Bestämmelserna i 4 och 6—10åå om den ekonomiska regleringen vid kommunal indelningsändring (se kapitel 8) är genom hänvisning i 365 tillämpliga vid ändring i församlingsindelningen. Däremot är bestämmel- serna i Så om väg, gata, torg och annan allmän plats och i 115 om kommunala stadgors giltighetsområde av naturliga skäl inte tillämpliga vid kyrklig indelningsändring.

I fråga om indelningsändrings ikraftträdande, den kyrkokommunala beslutanderätten, ställföreträdarskapet för församling och nyval tillämpas i stort sett samma regler som vid ändring i kommunindelningen (se kapitel 9).

Bestämmelserna i 37ä om ikraftträdande överensstämmer med 12 &. Ändring i församlingsindelningen träder således liksom ändringi kommun-

indelningen i kraft vid början av det år som regeringen bestämmer, dock inte tidigare än åtta månader efter det att regeringen har förordnat om indelnings- ändringen.

Enligt 38 & första stycket tillämpas bestämmelserna i 13 &" om fördelningen av beslutanderätten mellan företrädare för kommun enligt den äldre och den nya indelningen på motsvarande sätt vid ändring i församlingsindel- ningen.

I 38ä andra stycket finns bestämmelser om ställföreträdarskapet för församling samt om nyval vid indelningsändring som inte innebär nybild- ning av församling. Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med motsvarande bestämmelser för kommun i 14 å. En olikhet mellan territoriell församling och kommun är att beslutanderätten i församling med upp till 1000 invånare i regel skall utövas på kyrkostämma. I fråga om rätten att företräda församling där beslutanderätten utövas av kyrkofullmäktige gäller på motsvarande sätt som för kommun att fullmäktige företräder såväl församlingen enligt den äldre indelningen som den ökade eller minskade församlingen om inte sammanläggningsdelegerade skall utses. Liksom vid kommunindelningsändring kan regeringen besluta att nyval av kyrkofull- mäktige skall ske i den ökade eller minskade församlingen för tiden till utgången av det årdå allmänna val nästa gång skall äga rum samt att de gamla fullmäktiges och suppleanternas uppdrag skall upphöra när indelningsänd- ringen träder i kraft. Om sådant beslut meddelas har länsstyrelsen motsva- rande uppgifter och befogenheter när det gäller valet som vid nyvalsförord- nande i samband med ändring i kommunindelningen. Länsstyrelsen skall alltså senast den 1 juli bestämma dag för valet samt förordna person att kungöra första sammanträdet med kyrkofullmäktige och föra ordet till dess ordförande har valts. I samband därmed får länsstyrelsen förordna om församlingens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av bestäm- melserna om tid för sådant förordnande i lagen om församlingsstyrelse och lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval.

Enligt 385 tredje stycket finns möjlighet för regeringen att besluta om nyval också av kyrkoråd och övriga nämnder för tiden från indelningsänd- ringens ikraftträdande till utgången av löpande tjänstgöringstider.

I praxis har förordnande om nyval meddelats enligt i stort sett samma principer som vid ändring i kommunindelningen. Liksom vid ändringar i kommunindelningen har extra val undvikits under senare år. Regeringen har bestämt ikraftträdandet av sådana indelningsändringar som kräver nyval till årsskifte efter allmänna val.

141 åfmns bestämmelser om nybildad församlings beslutande organ m. m. Bestämmelserna motsvarar 18 ;" på den kommunala sidan. I nybildad församling där beslutanderätten skall utövas av kyrkofullmäktige skall val av fullmäktige förrättas så fort detta kan ske under året innan indelningsänd- ringen träder i kraft. Om valet inte skall äga rum under år då allmänna val av fullmäktige förrättas, skall det inte avse längre tid än till utgången av det år då sådana allmänna val nästa gång skall äga rum. En möjlighet att undvika nyval, som saknar motsvarighet när det gäller kommunerna. finns dock genom en särskild bestämmelse för fall då ny församling bildas genom sammanläggning av församlingar som utgör kyrklig samfällighet med uppgift att handha alla ekonomiska församlingsangelägenheter. Regeringen kan i ett

sådant fall förordna att samfällighetens fullmäktige skall vara fullmäktige i den nybildade församlingen. Om inte annat följer av sådant förordnande, åligger det domkapitlet att snarast möjligt under året innan indelningsänd- rirgen träder i kraft och senast den 1 juli förordna person att hålla kyrkostämma eller sammanträde med kyrkofullmäktige för val av ordfö- rande och vice ordförande samt kyrkoråd. Inom samma tid skall domkapitlet, ont kyrkoherde ännu ej finns, förordna präst att vara ledamot av kyrkorådet till dess kyrkoherde tillträtt. Länsstyrelsen skall senast den 1 juli bestämma tid för valet av kyrkofullmäktige i nybildad församling. [samband därmed får länsstyrelsen förordna om församlingens indelning i valkretsar och valdi- stn'kt oberoende av reglerna om tid för sådant förordnande i församlingssty- relselagen och lagen om kyrkofullmäktigval. I nybildad församling skall kyrkostämma eller kyrkofullmäktige innan indelningsändringen träder i kraft förrätta val av kyrkoråd och övriga nämnder. Slutligen finns liksom vid nybildning av kommun en bestämmelse om att vid beräknandet av tjänstgöringstid för fullmäktige och suppleanter samt ledamöter och supple- anter i kyrkoråd och övriga nämnder skall anses som om tjänstgöringstiden börjat först med ingången av nästföljande år.

Även vid nybildning av församling har under senare år extra val av kyrkofullmäktige undvikits genom att regeringen bestämt ikraftträdandet av sådana indelningsändringar som kräver nyval till årsskifte efter allmänna val.

Såsom nämnts tidigare finns det även vid ändring i församlingsindelningen möjlighet att utse sammanläggningsdelegerade. Enligt 41 a & kan regeringen i samband med förordnande om indelningsändring föreskriva att beslutande— rätten i församlingen enligt den nya indelningen skall utövas av samman- läggningsdelegerade till dess indelningsändringen träder i kraft. Om sådana delegerade finns särskilda bestämmelser i lagen (1972:229) om kyrkliga sammanläggningsdelegerade. Bestämmelserna i denna lag överensstämmeri allt väsentligt med bestämmelserna i lagen (l965z596) om kommunala sammanläggningsdelegerade. Anledningen till att bestämmelserna tagits ini en särskild lag är att hänvisningar i lagen när det gäller kyrkliga delegerades verksamhet måste göras till lagen om församlingsstyrelse, medan i lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade hänvisas till kommunallagen.

Beslut om att sammanläggningsdelegerade skall utses brukar meddelas efter i stort sett samma principer vid kyrkliga indelningsändringar som vid ändringar i kommunindelningen (se kapitel 9). Om församlingen enligt den nya indelningen ingår eller skall ingå i total ekonomisk samfällighet, behöver dock delegerade i allmänhet inte utses. I dessa fall beslutar samfällighetens fullmäktige i alla ärenden som är av sådan art att beslutanderätten bör utövas enligt den nya indelningen.

Kyrkliga sammanläggningsdelegerade kan enligt 6 a & lagen om försam- lingsstyrelse utses också vid bildande av kyrklig samfällighet. Flertalet fall då delegerade utses torde vara av denna typ.

Bestämmelserna i 23 å om den särskilda möjligheten att anföra besvär över beslut, som fattas av företrädare för kommun enligt den äldre indelningen under tiden mellan förordnande om indelningsändring och ikraftträdandet, är genom hänvisning i 43 & tillämpliga på församling. Den särskilda besvärsrätten tillkommer alltså, förutom besvärsberättigad person i den

församling som fattat beslutet, även annan församling som berörs av indelningsändringen och besvärsberättigad person i sådan församling.

I fråga om skattskyldighet samt taxering och debitering av skatt gäller enligt 39 & samma regler vid ändring ! församlingsindelningen som enligt lSå vid kommunal indelningsändring Även bestämmelserna 1 16 och 20 åå om upprättande och tillhandahållande av röstlängd för kommun I samband med indelningsändring är genom hänvisning i 40; ' tillämpliga på församling.

I 42% finns en bestämmelse om nybildad församlings lånerätt. Enligt bestämmelsen kan regeringen efter framställning bestämma beloppet av den upplåning, som sådan församling får besluta utan underställning. till dess bestämmelsen i 739; lagen om församlingsstyrelse kan tillämpas. Tidigare fannsi 1 kap. en motsvarande bestämmelse om nybildad kommuns lånerätt. Denna bestämmelse blev dock överflödig med den utformning som bestäm- melserna om kommuns lånerätt har fått i den nya kommunallagen. Bestämmelsen upphävdes därför i samband med tillkomsten av denna lag (prop. 1975/76:187 s. 581582).

I fråga om förfarandet i ärende om ändring i församlingsindelningen och kostnad för utredning i sådant ärende gäller bestämmelserna i 24—32 åå om ändring i kommunindelningen i tillämpliga delar (44 5). Vissa särbestäm- melser finns dock. Enligt en av dessa ges domkapitlet samma befogenhet att väcka fråga om ändring i församlingsindelningen som länsstyrelsen. Vidare föreskrivs att utredningen av ärende om ändrad församlingsindelning skall äga rum under vederbörlig samverkan med domkapitlet. Slutligen finns en bestämmelse som ger utredningsman rätt att begära utlysande av kyrko- stämma.

11.2. Överväganden

Deltagarna i stat—kyrka-överläggningarna har i januari 1978 lagt fram sitt betänkande (SOU 1978:1) Stat—kyrka med förslag till ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. I två bilagedelar redovisas underlaget för deltagarnas ställningstaganden. Bilaga 1 (SOU l978z2) innehåller de kyrkliga företrädarnas förslag till kyrkans framtida organisation. I bilaga 2—12 (SOU 1978:3) redovisas de gemensamma arbetsutskottens förslag samt vissa expertutredningar. Deltagarnas förslag innebär att kyrkan i organisatoriskt hänseende skall få en fristående ställning gentemot staten. Huvuddelen av den omfattande offentligrättsliga regleringen av kyrkans organisation och verksamhet skall enligt förslaget upphävas vid relationsändringen. Endast några för samhället grundläggande principer för kyrkans struktur föreslås komma till uttryck i form av lag. I ett lagförslag anges kyrkans karaktär och dess egenskap av ett efter demokratiska principer uppbyggt trossamfund. All annan reglering av kyrkans organisation och verksamhet förutsätts ske i interna stadgar. De kontrollfunktioner gentemot församlingar och samfällig- heter som för närvarande tillkommer statliga organ avses bli överförda till stiftsstyrelser och en kyrkostyrelse. Enligt de kyrkliga företrädarnas organi- sationsförslag skall frågor om ändring i församlingsindelningen avgöras av kyrkostyrelsen. Församlingarna kommer efter relationsändringen inte längre att ha ställning som kommuner. I fråga om församlingsstrukturen i riket

uttalar de kyrkliga företrädarna att den nuvarande territoriella indelningen medför kännbara svårigheter både i de mycket små och i de mycket stora församlingarna. En förändring av församlingsstrukturenjust i samband med övergången har dock inte ansetts möjlig. Den nuvarande indelningen i församlingar avses därför tills vidare bestå.

Om relationsändringen mellan staten och svenska kyrkan genomförs blir alltså församlingsindelningen i riket en angelägenhet som kyrkan får bestämma över själv och som staten inte vidare kommer att befatta sig med. Relationsändringen föreslås bli genomförd vid årsskiftet 1983—1984. Förslagen i betänkandet Stat—kyrka remissbehandlas för närvarande.

Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om kommittén bör utarbeta några förslag om ändrade regler för ändring i den kyrkliga indelningen. Enligt kommitténs mening kan det emellertid inte anses godtagbart att under övergångstiden innan reformen kan träda i kraft ha en nyare lagstiftning för ändringar i kommunindelningen och en äldre för kyrkliga indelningsänd- ringar, särskilt som det övervägande antalet kommunindelningsändringar medför ändring ocksåi församlingsindelningen. Ärendena handläggs gemen- samt. Kommittén anser därför att översynen av församIingsindelningsreg- lerna bör utmynna i förslag till ändrade bestämmelser så att reglerna om ändring i kommun- och församlingsindelningen i största möjliga utsträck- ning kommer att stämma överens.

Om den statliga befattningen med den kyrkliga indelningen skall upphöra, måste lagens bestämmelser om ändring i församlingsindelningen upphävas. Under sådana omständigheter kunde det ligga nära till hands att låta dessa bestämmelser bilda en särskild lag, som när frågan blir aktuell lätt kan upphävas. Enligt kommitténs mening talar dock övervägande skäl för att man inte bör ändra den nuvarande uppbyggnaden av lagen med bestämmel- serna om kommunala och om kyrkliga indelningsändringar som skilda kapitel i samma lag. Bestämmelserna om ändring i församlingsindelningen består i stor utsträckning av hänvisningar till motsvarande bestämmelser om ändring i kommunindelningen. Från lagteknisk synpunkt är det mot den bakgrunden att föredra att båda regelkomplexen återfinns i samma lag. Det bör framhållas att ett stort antal författningar måste upphävas eller ändras vid ett slutligt ställningstagande om ändrade relationer mellan staten och kyrkan. I ett sådant sammanhang är det lika enkelt att upphäva ett kapitel i indelningslagen som att upphäva en särskild lag om ändring i kyrklig indelning.

Bestämmelserna i 2 kap. KIL om ändring i ecklesiastik indelning är endast tillämpliga på de territoriella församlingarna. Utanför det formella tillämp— ningsområdet ligger således dels de fem icke-territoriella församlingarna, dels pastorat och andra totala eller partiella kyrkliga samfälligheter. I praxis tillämpas dock bestämmelserna i KIL analogt vid ändringar som gäller pastoratsindelningen och indelningen i andra kyrkliga samfälligheter.

Att göra bestämmelserna om ändring i kyrklig indelning tillämpliga på de icke-territoriella församlingarna är uteslutet. Däremot kan det diskuteras om bestämmelserna skall göras tillämpliga på de kyrkliga samfälligheterna. Kommittén har dock stannat för att inte föreslå en sådan utvidgning av tillämpningsområdet. Den nuvarande ordningen har tillämpats under lång tid och har inte vållat några svårigheter. Med hänsyn till förslaget om

stat—kyrka-reform synes det vidare olämpligt att nu föreslå att tillämpnings- området utvidgas.

I 2 kap. KIL finns inga bestämmelser om förutsättningar för ändring i församlingsindelningen. Bestämmelserna i 3 & gäller endast för ändringar i kommunindelningen. I praktiken har det emellertid visat sig att det inte mött några nämnvärda svårigheter att bedöma förutsättningarna för ändring i den kyrkliga indelningen efter i stort sett samma regler som för ändring i kommunindelningen. Detta har givetvis sin grund i att formuleringarna i 3 & är allmänt hållna och inte i detalj anger de samhälleliga förhållanden som kan tillrättaläggas genom indelningsändring.

Enligt kommitténs mening bör den nya indelningslagen även innehålla regler om förutsättningar för ändring i församlingsindelningen. Bestämmel- serna i 8 kap. 5 & regeringsformen och punkt 9 i övergångsbestämmelserna om att grunderna för ändringari indelningen skall fastställas i lag måste anses innefatta ett krav på sådana regler. De bestämmelser om ändring i kommun- indelningen som kommittén föreslår i kapitel 5 har liksom de nu gällande getts en allmän utformning. Kommittén har inte ansett det möjligt att i detalj utforma regler om vilka förutsättningar som skall gälla för de olika typer av indelningsändring som kan tänkas förekomma. De närmare kriterierna måste såsom kommittén framhållit överlämnas åt praxis. Bestämmelserna bör kunna användas också för att reglera förutsättningarna för ändring i församlingsindelningen. Detta gäller även den bestämmelse om decentrali- sering av beslutanderätten i mindre indelningsärenden till kammarkollegiet som kommittén föreslår i kapitel 7. I detta sammanhang vill kommittén erinra om att 35 1 mom. lagen om församlingsstyrelse innehåller bestäm- melser om förutsättningar för bildande av kyrklig samfällighet. Bestämmel- serna innebär att regeringen får förordna om bildande av kyrklig samfällighet endast om församlingarna samtycker till det eller åtgärden finnes vara påkallad av betydande allmänt behov.

Liksom för närvarande bör enligt kommitténs mening lagens kapitel om ändring i församlingsindelningen innehålla regler om ekonomisk reglering mellan församlingar. De bestämmelser som kommittén föreslåri kapitel 8 när det gäller ändring i kommunindelningen bör kunna tillämpas även på den kyrkliga sidan. I bestämmelserna anges i vilka fall ekonomisk reglering skall ske. I fråga om det närmare innehållet i regleringen anges endast vissa yttre ramar. Bestämmelserna ger enligt kommitténs uppfattning utrymme för hänsyn till församlingarnas särskilda ekonomiska förhållanden. Församling— arna bör liksom kommunerna ha stor frihet att själva komma överens om regleringen. Såsom kommittén framhållit i kapitel 8 torde bestämmelsen om särskilt bidrag för försämrad ekonomisk ställning m. m. ha sin största betydelse när det gäller församlingarna.

Bestämmelserna i 37 & KIL om tidpunkten för ikraftträdandet av ändring i församlingsindelningen överensstämmer helt med motsvarande bestäm- melser beträffande ändring i kommunindelningen. Ikraftträdandet sker vid årsskifte, dock tidigast åtta månader efter regeringens förordnande. Kommittén föreslår i kapitel 9 ändrade regler för ikraftträdande av kommunal indelningsändring. Förslaget innebär att någon minsta tid mellan förord- nande och ikraftträdande av sådana smärre indelningsändringar, som kommittén föreslår att kammarkollegiet skall få besluta om, inte skall gälla.

Ändringen måste dock liksom hittills träda i kraft vid årsskifte. Bestäm- melsen bör utan vidare kunna tillämpas på ändringar i församlingsindel- ningen.

När det gäller större ändringar i kommunindelningen innebär kommitténs förslag att tidsfristen mellan förordnande och ikraftträdande förlängs till ett år. Om det föreligger synnerliga skäl. får dock förordnandet enligt förslaget meddelas senare, dock minst åtta månader före ikraftträdandet. Behov av en förlängd tidsfrist har visserligen knappast gjort sig gällande vid ändring i församlingsindelningen. De församlingskommunala uppgifterna är mycket färre och mindre omfattande än de borgerligt kommunala. Uppbyggnaden av en ny förvaltningsapparat är långt mindre tidsödande i en församling än i en kommun. Det kan då i och för sig förefalla opåkallat att förlänga tidsperioden mellan beslutet om indelningsändring och dess ikraftträdande från åtta månader till ett år. Kommittén anser det dock vara angeläget att enhetliga regler gäller för ikraftträdandet av ändringar i församlings— och kommunin- delningen. Tidsfristen bör därför förlängas även för ändringar i församlings- indelningen. Om olägenheter skulle yppa sig av sådan art att det kan sägas föreligga synnerliga skäl bör dock liksom vid ändringar i kommunindel- ningen finnas möjlighet att förkorta tiden till åtta månader.

När det gäller ändring l kommunindelningen föreslår kommittén (avsnitt 9.3.2) att bestämmelserna om nyval i 14 och 18 &; inte ges någon motsva- righet i den nya lagen. ] stället föreslås att indelningsändringar, som innebär nybildning av kommun eller annars är så omfattande att kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige alltid skall träda 1 kraft vid årsskifte efter ordinarie val. Bestämmelser om nyval finns 1 fråga om församlingarna i 38% _ andra och tredje styckena samt 415 KIL. 1 likhet med bestämmelserna om nyval vid ändring i kommunindel- ningen har dessa bestämmelser inte tillämpats under senare år. Regeringen har bestämt ikraftträdandet av sådana ändringar i församlingsindelningen, som i och för sig skulle motivera nyval. till årsskiftet efter ordinarie val. Förordnande om nyval behöver då inte meddelas och olägenheterna med extra val undviks. Denna ordning bör enligt kommitténs mening lagfästas på motsvarande sätt som vid ändringar i kommunindelningen. Ändringar i församlingsindelningen som är så omfattande att nytt val av kyrkofullmäk- tige krävs bör alltså inte träda i kraft vid annan tidpunkt än årsskifte efter ordinarie val. Med en sådan ordning behöver bestämmelserna om nyval av kyrkofullmäktige och åtgärder i samband därmed inte ges någon motsva- righet i den nya lagen.

Vissa särskilda frågor måste dock uppmärksammas i detta sammanhang. En inte ovanlig situation vid nybildning av församling är att från en församling, som ingår i en total ekonomisk kyrklig samfällighet, skall utbrytas ett område till egen församling. Den nya församlingen kommer då automatiskt att ingå i den bestående kyrkliga samfälligheten. Kyrkofullmäk- tige i samfälligheten representerar även den nya församlingen och någon ändring i detta hänseende är inte påkallad. Den nya församlingens liksom också den minskade församlingens egna organ har endast att handlägga icke ekonomiska angelägenheter. 1 en sådan situation kan regeringen enligt 5 & 1 mom. första stycket lagen om församlingsstyrelse befria församling som begär det från skyldigheten att utse kyrkofullmäktige fastän församlingens

folkmängdstal överstiger 1 000. Det är vanligt att sådan dispens begärs och meddelas. Den nya församlingens beslutanderätt utövas då på kyrkostämma. I ett sådant fall finns det ingen anledning att dröja med indelningsändringens ikraftträdande till det årsskifte som inträffar efter nästa allmänna val. Detta bör enligt kommitténs mening komma till uttryck i lagtexten.

En annan fråga som kräver särskild uppmärksamhet gäller förhållandena när församlingar som tillsammans bildar total ekonomisk samfällighet skall läggas samman. Enligt 41 å första stycket KIL kan regeringen i ett sådant fall bestämma att samfällighetens fullmäktige skall vara fullmäktige i den nybildade församlingen. [ så fall behöver givetvis inte nya fullmäktige väljas. Denna möjlighet enligt gällande rätt att undvika nyval har inte så liten praktisk betydelse. När små församlingar önskar gå samman till en, är situationen inte sällan den att församlingarna redan bildar total ekonomisk samfällighet. Enligt kommitténs mening bör därför möjligheten finnas kvar att förordna att samfällighetens fullmäktige skall vara fullmäktige i den nya församlingen. Av bestämmelsen om ikraftträdandet bör framgå att i ett sådant fall ändringen inte skall behöva anstå till årsskifte efter allmänna val.

1 38 och 41 åå" finns bestämmelser om rätt för länsstyrelsen att förordna om ändring i församlings indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av eljest gällande regler om tid för meddelande av sådant förordnande. Länsstyrelsens beslut om församlings indelning i valkretsar skall enligt 12 ä 3 mom. andra stycket lagen om församlingsstyrelse meddelas senast den 31 oktober året före valår. Beslut om indelning i valdistrikt skall enligt 5 ;" tredje stycket lagen om kyrkofullmäktigval och 3 kap. 3 & fjärde stycket vallagen meddelas senast den 30 november året före valår. Eftersom beslut om indelningsändring som skall beaktas vid val av fullmäktige följande år kan fattas efter dessa tidpunkter, måste enligt kommitténs mening möjligheten för länsstyrelsen att göra undantag från tidsfristerna behållas. Liksom motsvarande bestäm- melser vid ändring i kommunindelningen (se avsnitt 9.3.2) bör denna möjlighet gälla oberoende av indelningsändringens storlek. Bestämmelserna om ändring i valkrets- och valdistriktsindelning i samband med ändring i kommunindelningen föreslår kommittén bli överförda till vallagen. De nu aktuella bestämmelserna bör, såvitt gäller valkretsindelningen. flyttas till lagen om församlingsstyrelse som innehåller övriga bestämmelser om församlings indelning i valkretsar. 1 lagen om kyrkofullmäktigval finns de allmänna bestämmelserna om församlings indelning i valdistrikt. Eftersom dessa bestämmelser när det gäller tidsgränsen för beslut om ändring i distriktsindelningen hänvisar till vallagens bestämmelser om valdistriktsin- delningen i kommun, bör de kunna kvarstå oförändrade. I samband med kommunallagsreformen flyttades bestämmelserna om kommuns indelning i valkretsar från kommunallagen till vallagen. Den 12 maj 1977 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av lagen om församlingsstyrelse i syfte att bringa denna lag i överensstämmelse med den nya kommunallagen (dir. 1977180). Vid denna översyn kan det bli aktuellt att föra över bestämmelserna i församlingsstyrelselagen om församlings indel- ning i valkretsar till lagen om kyrkofullmäktigval.

! fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan församling enligt den äldre och den nya indelningen samt ställföreträdarskapet för församling vid

indelningsändring gäller enligt KIL i huvudsak samma regler som för kommun. De bestämmelser härom vid ändring i kommunindelningen som kommittén föreslår i kapitel 9 bör i stora drag kunna tillämpas också vid ändringar i församlingsindelningen. Liksom för närvarande måste dock bestämmelserna ha en något annorlunda utformning. Bl.a. måste det uppmärksammas att beslutanderätten i vissa församlingar utövas på kyrko- stämma. Vissa av bestämmelserna när det gäller ändring i kommunindel- ningen föranleds av det snabbare valgenomslag efter val av kommunfull- mäktige som numera gäller enligt 2 kap. 6 & kommunallagen. Eftersom det snabbare valgenomslaget inte gäller vid val av kyrkofullmäktige enligt lagen om församlingsstyrelse, behöver dessa bestämmelser inte ges någon motsva- righet i fråga om ändring i församlingsindelningen. Denna fråga kan givetvis komma att aktualiseras i samband med översynen av församlingsstyrelsela- gen.

Kommittén föreslår i kapitel 9 att kommunala sammanläggningsdelege- rade i fortsättningen skall benämnas indelningsdelegerade. Motsvarande bör gälla på den kyrkliga sidan. Delegerade bör oberoende av indelningsänd- ringens art kunna utses vid varje indelningsändring som är av sådan omfattning att de gamla fullmäktige inte kan anses tillräckligt representativa för församlingen enligt den nya indelningen. När det gäller de särskilda reglerna om delegerade i lagen(1972:229) om kyrkliga sammanläggningsdele- gerade föranleder den ändrade benämningen att lagens rubrik ändras. Vidare bör bestämmelserna i lagen ändras så att det framgår att delegerade kan utses också vid delning av församling eller annars i en minskad församling. För kommunala indelningsdelegerade föreslår kommittén en ny lag. Anled- ningen härtill är främst den anpassning till bestämmelserna i nya kommu- nallagen som kommittén har ansett nödvändig. Eftersom församlingsstyrel- selagen ännu inte har ändrats med anledning av kommunallagsreformen, finns enligt kommitténs uppfattning inte anledning att meddela en ny lag om kyrkliga indelningsdelegerade. Dejusteringar som behövs kan göras i form av ändringar i den nuvarande lagen. Reglerna om kyrkliga delegerade bör emellertid enligt kommitténs mening uppmärksammas i samband med den tidigare nämnda översynen av lagen om församlingsstyrelse.

När det gäller förfarandet i ärenden om ändring i församlingsindelningen bör i stort sett samma regler kunna tillämpas som vid ändring i kommun- indelningen. Liksom för närvarande bör dock domkapitlet ha samma rätt att väcka fråga om indelningsändring som länsstyrelsen. Möjligheten för kammarkollegiet att överlämna åt länsstyrelsen att verkställa utredning torde inte ha utnyttjats i fråga om indelningsändring som endast avser försam- lingsindelningen. Kommittén utgår från att länsstyrelsen inte heller i framtiden kommer att verkställa utredning i rent kyrkliga indelningsärenden. Detta är naturligt eftersom länsstyrelsen i stort sett saknar uppgifter som gäller kyrkliga frågor. Om ett ärende om ändring i kommunindelningen som länsstyrelsen utreder också leder till ändring i indelningen i församlingar, måste länsstyrelsens utredning emellertid omfatta även sådan ändring. Det finns därför enligt kommitténs mening inte anledning att ha avvikande regler om ordningen för utredning vid ändring i församlingsindelningen. Liksom vid ändring i kommunindelningen bör kammarkollegiet självt kunna verkställa utredningen eller överlämna utredningsarbetet åt länsstyrelsen

eller åt särskild utredare. Även i övrigt synes de regler om förfarandet som kommittén föreslår på den kommunala sidan kunna tillämpas på motsva- rande sätt vid ändring i församlingsindelningen. Detta gäller även den bestämmelse om särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning som kommittén föreslår i kapitel 6. Bestämmelsen i 44ä KIL, som ger utredningsman befogenhet att begära utlysande av kyrkostämma. torde sakna nämnvärd betydelse och behöver enligt kommitténs mening inte ges någon motsvarighet i den nya lagen. Inte heller bestämmelsen i samma paragraf om att utredningen skall ske under samverkan med domkapitlet behöver enligt kommitténs mening ges någon motsvarighet. Kommittén anser det vara självklart att sådan samverkan äger rum när det behövs.

I fråga om övriga bestämmelser om ändring i församlingsindelningen får kommittén hänvisa till specialmotiveringen till 3 kap. i förslaget till ny indelningslag.

12. Ändring i kommunal och kyrklig indelning i samband med fastighetsbildning

12.1 Gällande rätt rn. m.

1 fastighetsbildningslagen (1970:988, FBL) och lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning (LÄlF) finns bestämmelser om förhållandet mellan fastighetsindelningen och indelningen i kommuner och församlingar. Bestämmelserna reglerar dels förutsättningarna för att fastighetsbildning över gräns för kommun och församling skall få äga rum, dels i vilken mån kommun- och församlings- gränser ändras i samband med sådan fastighetsbildning. Vidare regleras förfarandet i samband med fastighetsbildning över kommun- och försam- lingsgräns.

Före tillkomsten av denna lagstiftning kunde gränserna mellan förvalt- ningsområden (kommuner och församlingar m. m.) vara av två slag. Det vanligaste var att gränserna var beroende av fastighetsgränserna. så att en ändring i fastighetsindelningen automatiskt medförde en motsvarande ändring av förvaltningsområdenas gränser. Emellertid förekom det också gränser för förvaltningsområden som inte på detta sätt var beroende av fastighetsgränser utan som i stället var fastlåsta i visst läge på marken. I fastighetsbildningslagstiftningen fanns ett flertal bestämmelser som omöj- liggjorde eller inskränkte möjligheterna till fastighetsbildning över gräns för förvaltningsområde. Sålunda var med något undantag sammanläggning av fastigheter som hörde till skilda socknar eller andra förvaltningsområden inte tillåten. Ägoutbyte eller laga skifte fick endast i vissa fall ske över gräns för förvaltningsområde. Om sådant ägoutbyte eller laga skifte ägde rum över en gräns som inte var beroende av fastighetsindelningen, kunde följden bli att en fastighet kom att få ägor inom olika förvaltningsområden. I sådana fall skulle länsstyrelsen, om den fann hinderlig oregelbundenhet i administrativ indelning ha uppkommit genom fastighetsbildningen, vidta åtgärder för att undanröja oregelbundenheten.

Till grund för den nu gällande regleringen i FBL och LÄIF ligger fastighetsbildningskommitténs betänkande (SOU 1963:68) Fastighetsbild- ning och propositionen med förslag till fastighetsbildningslag(prop. 1969:128) resp. en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (Ju 196918) och propositionen med förslag till lag om införande av fastighetsbildningslagen m. m. (prop. 1970:144).

Fastighetsbildningskommittén erinrade i sitt betänkande (s. 216—219) om att gräns för förvaltningsområde oftast var beroende av fastighetsgräns och

alltså automatiskt ändrades då denna ändrades. Kommittén sade sig utgå från att detta beroende skulle komma att behållas och i vissa fall utvidgas. Av jordpolitiska skäl och särskilt för jordbruksrationaliseringen var det enligt kommittén önskvärt att fastighetsbildningsåtgärd som berörde mark på ömse sidor om gräns för förvaltningsområde i allmänhet fick äga rum. Vissa inskränkningar var emellertid påkallade för att olägenheter beträffande indelningen i förvaltningsområden skulle undvikas. Förutom att tillåtlig- heten av sådan fastighetsbildning ofta måste göras beroende av att särskilt medgivande till åtgärden lämnades efter prövning i administrativ ordning. borde sålunda speciella villkor uppställas i syfte att begränsa fastighetsbild- ningen till situationer när åtgärden var av synnerlig vikt för att ändamålsenlig fastighetsindelning skulle erhållas eller när den kommunala indelningen förbättrades. Med förvaltningsområde avsåg kommittén kommun och andra sammanslutningar med territoriell anknytning, som är jämförbara med kommun i fråga om beskattningsrätten och andra förhållanden, liksom också förvaltningsområden av högre ordning.

I propositionen med förslag till fastighetsbildningslag (5. B 186—188) anförde föredragande departementschefen att allmänna intressen av bety- dande styrka talade föratt samstämmighet borde råda mellan rikets indelning i förvaltningsområden och fastighetsindelningen. Det var enligt departe- mentschefen angeläget att den samstämmighet som i stor utsträckning rådde inte gick förlorad till följd av fastighetsbildningsåtgärder. Av särskild vikt var det härvid att fastighetsindelningen stämde överens med indelningen i borgerliga primärkommuner. Om sådan överensstämmelse kunde åstad- kommas, uppnådde man också att fastighetsindelningen i regel inte kom i strid med indelningen i förvaltningsområden av högre ordning. eftersom sistnämnda indelning i flertalet fall bygger på den kommunala.

Sammanfattningsvis innebär den nu aktuella lagstiftningen att fastighets- bildning som berör mark inom skilda förvaltningsområden i princip skall få äga rum samt att kommungränserna skall vara beroende av därmed sammanfallande fastighetsgränser på så sätt att de automatiskt ändras när fastighetsgränserna ändras. Församlingsgräns ändras dock endast om den sammanfaller med kommungräns. Vissa villkor uppställs för att fastighets- bildning över kommungräns skall få ske. Vidare skall i vissa fall en administrativ prövning av fastighetsbildningens lämplighet från indelnings- synpunkt komma till stånd.

Lagstiftningen har genomförts så att i FBL har tagits in bestämmelser som anger de särskilda villkor som skall gälla för fastighetsbildning över kommungräns och de situationer när administrativ prövning skall äga rum (3 kap. 11 &) samt vidare en föreskrift om underrättelse till kommun eller församling i fall då kommunens eller församlingens gräns skulle ändras genom fastighetsbildning (4 kap. 41 å). medan övriga regler ges i LÄlF. Utöver dessa bestämmelser om fastighetsbildning, som kan leda till ändring av kommun- och församlingsgränser. har för att den eftersträvade överens- stämmelsen mellan indelningen i förvaltningsområden och fastighetsindel- ningen skall uppnås i 13 kap. FBL införts bestämmelser med syfte att anpassa fastighetsindelningen efter ändringar i indelningen som beslutas med stöd av KIL. Bestämmelserna utgår från att indelningen i borgerliga primärkom- muner skall vara normerande för fastighetsindelningen. Såväl FBL som

LÄIF trädde i kraft den 1 januari 1972.

1 3 kap. 11 ;" FBL anges i första stycket de materiella förutsättningarna för att fastighetsbildning som medför ändring av gräns för kommun skall få äga rum. Sådan åtgärd är tillåten endast om den är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning eller om den kommunala indelningen blir lämpligare. Det sistnämnda exemplifierades av fastighetsbildningskom- mittén med fall då en omotiverad enklavbildning skulle försvinna. Med den kommunala indelningen avses indelningen i borgerliga primärkommuner. I andra stycket finns bestämmelser om i vilka fall administrativ prövning skall äga rum. Regeringens eller länsstyrelsens medgivande skall inhämtas, om fastighetsbildningsmyndigheten finner att grånsändringen kan medföra olämplig indelning i förvaltningsområden. Vidare skall detta alltid ske, om kommun eller församling begär det eller om åtgärden innebär att hel fastighet överförs till annan domkrets för allmän underrätt. När fastighetsbildning är beroende av medgivande enligt andra stycket, skall fastighetsbildningsmyn- digheten enligt tredje stycket anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

Genom föreskrift i 4 kap. 41 & FBL är fastighetsbildningsmyndigheten skyldig att i samtliga fall då fastighetsbildningen föranleder ändring av gräns för kommun eller församling underrätta kommunen eller församlingen om åtgärden och dess inverkan på indelningen i förvaltningsområden. Kommunen eller församlingen skall beredas tillfälle att begära inhämtande av medgivande enligt 3 kap. 11 &, om inte sådant medgivande ändå skall inhämtas.

I 13 kap. FBL finns regler om fastighetsbildning för samordning med kommunal indelning. I korthet innebär bestämmelserna följande. Om fastighet har enskild mark på ömse sidor om kommungräns, skall fastighets- indelningen alltid ändras så att den överensstämmer med kommunindel- ningen. Om samfällighet består av mark inom olika kommuner, skall sådan ändring ske, om inte de allmänna fastighetsbildningsvillkoren enligt FBL därigenom åsidosätts. Ändringen skall ske genom fastighetsreglering eller avstyckning. Initiativ till sådan fastighetsbildning tas av länsstyrelsen. Fastighetsbildningen skall om möjligt genomföras så att fastighet inte kommer att ha andel i samfällighet inom annan kommun. Fastighetsbild- ningsmyndigheten skall underrätta kommunerna om förrättning enligt 13 kap. Kostnad för fastighetsbildningen får inte påföras sakägare.

Bestämmelserna i 13 kap. FBL blir bl. a. tillämpliga om vid beslut om indelningsändring enligt KIL kommungränsen kommer att skära gräns för fastighet eller samfällighet. Här bör emellertid framhållas att fastighetsgrän- serna i regel följs vid indelningsändringar enligt KIL.

Det har inte ansetts möjligt att anpassa fastighetsindelningen också efter församlingsindelningen. Föredragande departementschefen anförde i prop. l969:128 (s. 767—768) att en sådan ordning skulle kunna leda till en splittring av fastighetsbeståndet och motverka det pågående rationaliseringsarbetet inom jordbruket och skogsbruket. Dessa olägenheter ansåg departements- chefen väga betydligt tyngre än de nackdelar som den bristande överens- stämmelsen mellan ifrågavarande indelningsformer för med sig.

Enligt ] & LÄIF skall mark som genom fastighetsreglering överförs till fastighet inom annan kommun i fortsättningen höra till den kommunen. Detsamma gäller när mark överförs till samfällighet som i sin helhet är

belägen inom annan kommun.

Tillförs samfällighet som är belägen inom flera kommuner genom fastighetsreglering mark från annan kommun, skall enligt 2 & fastighetsbild- ningsmyndigheten bestämma att marken skall höra till en av de först angivna kommunerna. Om fastighet eller samfällighet bildas av mark från flera kommuner, skall fastighetsbildningsmyndigheten bestämma till vilken av kommunerna den nya enheten skall höra.

I dessa paragrafer fastslås principen att kommungräns är beroende av fastighetsgräns. Det framhölls i departementspromemorian som låg till grund för LÄIF att samordning borde ske med reglerna i 13 kap. FBL, som syftar till att anpassa fastighetsindelningen efter den kommunala indelningen. Enligt dessa regler skall såsom tidigare nämnts fastighetsindelningen alltid ändras om fastighet har enskild mark på båda sidor om kommungräns, medan en samfällighet kan få förbli belägen inom flera kommuners områden. När det gällde att till lagtext överföra principen om att kommungränsen skulle vara direkt beroende av fastighetsindelningen hade man sålunda att utgå från att fastighets enskilda mark före den aktuella fastighetsbildningsåtgärden i sin helhet var belägen inom samma kommun. Ifråga om samfällighet hade man att räkna med att den kunde delas av kommungräns. Med dessa utgångs- punkter har de olika situationer då fastighetsbildning skall leda till ändrad kommunindelning i promemorian beskrivits på följande sätt.

1. Fastighet eller sådan samfällighet som i sin helhet är belägen inom en kommun tillförs genom fastighetsreglering mark från annan kommun.

2. Genom fastighetsreglering får samfällighet som ligger inom flera kommu- ners områden mark från annan kommun.

3. Från samfällighet som nyss nämnts avstyckas mark som delas av kommungräns för att bilda särskild fastighet.

4. Fastighet bildas genom sammanläggning av mark från flera kommu- ner.

5. Av mark från flera kommuner bildas samfällighet genom fastighetsregle- rmg.

1 fall 1 uppnådde man enligt promemorian överensstämmelse mellan fastighetsindelningen och den kommunala indelningen genom en regel som innebär att den överflyttade marken i fortsättningen skall höra till samma kommun som den fastighet eller samfällighet som tillförts marken (1 ä).

1 fallen 2—5 var det inte möjligt att åstadkomma en liknande automatiskt verkande reglering. Ifall 2 borde principen om kommungränsens beroende av fastighetsgräns enligt promemorian leda till att den överförda marken hänfördes till någon av de kommuner inom vilkas områden samfälligheten var belägen. I fallen 3—5 borde samma grundsats föranleda att den nybildade fastigheten eller samfälligheten skulle höra till en av de kommuner varifrån mark hämtats. I inget av de nu berörda fallen var det möjligt att i en lagbestämmelse direkt reglera frågan om kommuntillhörigheten. Det har därför enligt promemorian överlämnats åt fastighetsbildningsmyndigheten att efter bedömande av omständigheterna i varje särskilt fall besluta i frågan (2 s").

Att närmare ange de omständigheter som borde beaktas vid prövningen av frågan om kommuntillhörigheten var enligt promemorian vanskligt. I fall 2

skulle den överförda markens belägenhet oftast få tillmätas avgörande betydelse. I fallen 3—5 skulle hänsyn böra tas till storleken och värdet av de olika områden som skulle ingå i den nybildade fastigheten eller samfällighe- ten. Också andra faktorer borde emellertid beaktas, exempelvis om något av områdena skulle vara bebott. Riktmärket borde i samtliga situationer vara att åstadkomma en så lämplig kommunindelning som möjligt. Det framhölls dock att fastighetsbildningsmyndighetens handlingsmöjligheter var beskur— na och att man inte alltid kunde räkna med att på detta sätt få till stånd en godtagbar kommunindelning. Huvudsyftet med reglerna i 1 och 2 åå skulleju vara att fastslå principen om kommungränsens beroende av fastighetsgräns. Intresset av en ändamålsenlig kommunindelning skulle tillgodoses främst genom bestämmelserna om administrativ prövning av fastighetsbildnings- frågan i 3 kap. 11 & FBL och 4—6 åå LÄIF.

13 åLÄIF ges regler om i vad mån församlingsgräns skall vara beroende av fastighetsgräns. Om gräns för församling sammanfaller med kommungräns och kommungränsen ändras enligt 1 eller 2 &, undergår församlingsgränsen motsvarande ändring. Församlingsgräns som inte sammanfaller med kommungräns påverkas däremot inte av fastighetsbildning.

I promemorian hänvisades till att man vid utformningen av bestämmel- serna i 13 kap. FBL såsom tidigare nämnts inte ansett det vara möjligt att kräva att fastighetsindelningen skall anpassas efter sådana ändringar i församlingsindelningen som grundar sig på administrativa beslut. Någon fullständig överensstämmelse mellan dessa olika slag av indelningar skulle följaktligen inte komma att föreligga. Redan på grund härav framstod det enligt promemorian som mindre angeläget att fordra att församlingsindel- ningen alltid skulle ändras, om fastighetsbildning berörde flera församlingars områden. Inte heller eljest ansågs några tvingande skäl kunna anföras till stöd för en sådan ordning. Möjligen kunde det anföras att folkbokföringen försvårades genom den bristande överensstämmelsen mellan fastighetsindel- ningen och församlingsindelningen. Olägenheterna härav ansågs dock vara av begränsad räckvidd och väga lätt i förhållande till de svårigheter som skulle uppstå för fastighetsbildningen, om församlingsgränserna gjordes beroende av fastighetsgränserna. På grund härav borde enligt promemorian försam- lingsgräns i princip inte påverkas av fastighetsbildning. Emellertid borde ett undantag göras från denna regel. I de fall då församlingsgräns sammanföll med kommungräns krävde nämligen intresset av ordning och reda i indelningshänseende att församlingsgränsen ändrades, om kommungränsen ändrades genom fastighetsbildning.

Kammarkollegiet kritiserade i sitt remissyttrande förslaget i denna del och förordade att församlingsgräns helt skulle jämställas med kommungräns. Enligt kollegiets mening skulle olägenheterna av att fastighetsgränser och församlingsgränser inte stämde överens komma att bli väsentliga inte bara i fråga om indelningen i valkretsar och valdistrikt utan också för taxerings- och folkbokföringsmyndigheterna liksom för vederbörande fastighetsägare. Kollegiet framhöll att många av de indelningsärenden som dittills handlagts hade haft till syfte just att undanröja bristande överensstämmelse mellan fastighetsgräns och församlingsgräns.

Departementschefen (prop. 19701144 s. 96) ansåg emellertid att kammar- kollegiet överbetonat de olägenheter som en bristande överensstämmelse

mellan fastighetsindelningen och församlingsindelningen kunde medföra. En sådan reglering som kammarkollegiet förordat skulle vidare förutsätta en komplettering av bestämmelsen i 3 kap. 11 äFBL så att samma hänsyn skulle tas till församlingsgräns som till kommungräns samt ändring av reglerna i 13 kap. FBL så att fastighetsindelningen skulle anpassas även till ändringar i församlingsindelningen. Att en sådan ordning skulle verka tyngande på fastighetsbildningsverksamheten och även kunna motverka en lämplig fastighetsindelning ansåg departementschefen ligga i öppen dag.

1105 kammarkollegiet har sedan ikraftträdandet av LÄIF anhängiggjorts ett flertal ärenden om ändring i församlingsindelningen, vilka haft sin grund i oregelbundenheter som uppkommit genom fastighetsbildning över försam- lingsgräns. Ärendena har i de allra flesta fall väckts av länsstyrelse. Det gälleri första hand'länsstyrelsen i Örebro län, som regelmässigt underrättar kollegiet om oregelbundenheterna. Under det senaste året har även några andra länsstyrelser tagit upp sådana ärenden. Några ärenden har väckts av kommun eller församling. 1 troligtvis samtliga fall har framställningarna lett till ändring i församlingsindelningen, så att församlingsgränsen anpassats till fastighets- indelningen.

4ä LÄIF innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden om medgivande till fastighetsbildning enligt 3 kap. 11 & FBL samt om beslutan- derätten i sådana ärenden. I paragrafens första stycke föreskrivs att länssty- relsen skall verkställa behövlig utredning i dessa årenden. Beträffande beslutanderätten gäller enligt andra stycket som huvudregel att ärendet skall avgöras av länsstyrelsen. Innebär fastighetsbildningen ändring av länsgräns eller föreligger eljest särskilda skäl skall länsstyrelsen dock underställa ärendet regeringens prövning.

Särskilda skäl, som skulle leda till att frågan om medgivande borde prövas av regeringen. kunde enligt promemorian vara att ärendet var av särskilt invecklad eller kontroversiell natur eller att utgången hade principiell betydelse. En annan situation då underställning borde ske var den som skulle uppkomma då länsstyrelsen fann skäl tala för att annan ändring i den administrativa ellerjudiciella indelningen borde ske än den som hade direkt samband med den aktuella fastighetsbildningen. Det skulle enligt promemo- rian uppenbarligen vara till fördel om de olika indelningsfrågorna avgjordes i ett sammanhang. Föredragande departementschefen uttalade i propositionen (s. 92)att ärenden i vilka en ekonomisk reglering mellan kommunerna kunde bli aktuell alltid borde underställas regeringens prövning. I underställda ärenden inhämtas praktiskt taget alltid yttrande från kammarkollegiet.

I promemorian föreslogs att den utredning som länsstyrelsen hade att verkställa skulle vara av sådan art och omfattning som anges i KIL. Lantmäteristyrelsen ansåg i sitt remissyttrande att en sådan föreskrift kunde leda till onödigt arbete, eftersom utredning ibland skulle vara mer eller mindre obehövlig. I propositionen delades denna uppfattning av departe- mentschefen, som därför tillstyrkte att det i lagen endast föreskrevs att länsstyrelsen skulle verkställa behövlig utredning. Departementschefen förutsatte dock att utredningar i ärenden som skulle underställas regeringen skedde i huvudsaklig överensstämmelse med bestämmelserna i KIL.

5 & LÄIF innehåller dels vissa riktlinjer för den administrativa prövningen av fastighetsbildningsfrågan, dels regler om besvär över länsstyrelsens beslut

i sådana ärenden. Vid prövning av fråga om medgivande till fastighetsbild- ning skall iakttas att olämplig indelning i förvaltningsområden eller avsevärd olägenhet för kommun eller församling inte uppkommer. För sådant ändamål kan föreskrivas avsteg från 1 eller 2 å", dock ej så att fastighet kommer att omfatta enskild mark inom mer än en kommun. Vidare kan fastställas reglering rörande kommunernas eller församlingarnas inbördes ekonomiska förhållanden och meddelas andra föreskrifter med anledning av indelningsändringen. För undvikande av olämplig indelning i förvaltnings— områden kan även bestämmas att fastighet. samfällighet eller del av samfällighet som inte berörs av fastighetsbildningen skall överflyttas till annan kommun eller församling. Talan mot beslut i fråga som avses i paragrafen får föras av kommun, församling och fastighetsägare som beslutet rör.

Här kan nämnas ett av regeringen den 12 augusti 1976 avgjort ärende om medgivande till fastighetsbildning innebärande att tre fastigheteri Västra Eds socken och församling, Västerviks kommun, Kalmar län. lades samman med dels tre fastigheter i Tryserums socken och församling, dels tre fastigheter i Östra Eds socken och församling allt i Valdemarsviks kommun. Östergöt- lands län. I ärendet hade fastighetsbildningsmyndigheten föreslagit att den sammanlagda fastigheten skulle höra till Tryserums socken och församling. Regeringen uttalade i beslut om medgivande till fastighetsbildningen att enligt 3 & LÄIF församlingsgräns påverkas av fastighetsbildning endast om den sammanfaller med kommungräns som ändras vid fastighetsbildningen. Vid prövning av fråga om medgivande till fastighetsbildning kunde visser- ligen enligt 5 & samma lag bestämmas att fastighet skall överflyttas till annan församling. Denna föreskrift avser dock endast fastighet som inte berörs av fastighetsbildningen. Till följd av det anförda kunde enligt regeringen sammanläggningen inte föranleda ändring av gränsen mellan Östra Eds och Tryserums församlingar. Genom fastighetsbildningen skapades här bristan- de överensstämmelse mellan socken— och församlingsindelningen. Såsom regeringen framhöll saknas möjlighet att vid den administrativa prövningen förhindra att i dylika fall sådan bristande överensstämmelse uppkommer.

1 6 & LÄIF regleras tidpunkten för ikraftträdandet av indelningsändring som sker enligt bestämmelserna i lagen. Sådan indelningsändring träder i kraft den dag uppgift om fastighetsbildningen införts i fastighetsregistret, om inte annat bestäms i beslut om medgivande till fastighetsbildningen.

I promemorian sades den naturliga ordningen i regel vara att indelnings- ändring som föranleds av fastighetsbildning träder i kraft samtidigt med att denna blir slutligt gällande. Enligt 1 kap. 2 & FBL inträder denna effekt i och med att fastighetsbildningsåtgärden antecknats i fastighetsregistret. Undan- tagsvis ansågs det emellertid kunna vara lämpligt att indelningsändringen träder i kraft senare, exempelvis vid början av påföljande kalenderår. Prövningsmyndigheten gavs därför möjlighet att i beslut om medgivande till fastighetsbildning förordna om avvikelse från huvudregeln.

Kammarkollegiet ansåg i sitt remissvar över promemorian att olägenhe- terna av att en indelningsändring som sker enligt LÄIF inte träder i kraft vid årsskifte inte är särskilt stora. Kollegiet framhöll att dessa slag av indelnings- ändringar aldrig kan bli av större omfattning. Hänsynen till taxeringsarbetet, folkbokföringen. upprättandet av röstlängd eller kommunernas budgetar-

bete, dvs. de huvudsakliga grunderna för att indelningsändring enligt KIL skall träda i kraft vid årsskifte, ansågs därför inte lägga hinder i vägen för den föreslagna ordningen. I fråga om fastighetsbeskattningen anförde kammar- kollegiet emellertid följande.

Om fastighet skall byta kommun mitt under ett år måste med hänsyn till bestämmel- serna i 47 å kommunalskattelagen om garantibelopp för fastighet och 56 &" Samma lag om beskattningsort regler ges rörande vilken kommun. som fastigheten skall taxeras i. En lösning är att fastigheten skall taxeras i den kommun till vilken den hört större delen av året och att alltså halvårsskiftet blir den avgörande gränsen i detta hänseende.

Den av kammarkollegiet gjorda analysen godtogs av föredragande departe- mentschefen (prop. 1970:144 5. 101). Någon ändring i kommunalskattelagen har dock inte skett.

12.2. Synpunkter från lantmäteriverket

Kommittén har i skrivelse den 17 januari 1977 till statens lantmäteriverk anhållit om upplysningar och synpunkter på vissa frågor rörande lagstift- ningen om sambandet mellan fastighetsindelningen och indelningen i kommuner och församlingar.

I skrivelsen har kommittén framhållit att bestämmelsen i 3 kap. 11 ;" FBL om att fastighetsbildning som medför ändring av gräns för kommun får ske bl. a. om den kommunala indelningen blir lämpligare delvis konkurrerar med KIL. Samma ändring i kommunindelningen skulle kunna genomföras på två olika vägar. Kommittén har uttryckt tveksamhet om denna dubbla möjlighet bör finnas kvar. Mot bakgrund härav har kommittén anhållit att lantmäte- riverket

1. lämnar upplysningar om i vilken utsträckning fastighetsbildningsmyn- digheterna efter den 1 januari 1972 har meddelat beslut om fastighets- bildning över kommungräns och därvid särskilt anger antalet fall då beslutet grundats på att den kommunala indelningen blir lämpligare,

2. lämnar upplysningar om i vilken utsträckning administrativ prövning enligt 3 kap. 11 å andra stycket FBL förekommit. särskilt när fastighets- bildningen grundats på att den kommunala indelningen blir lämpligare och

3. avger yttrande i frågan om det finns skäl att behålla sistnämnda grund för fastighetsbildning över kommungräns.

Lantmäteriverket har efter att ha inhämtat uppgifter och synpunkter från fastighetsregistermyndigheterna yttrat sig till kommittén den 19 oktober ' 1977. Av yttrandet framgår när det gäller frågorna under punkterna 1 och 2, att sedan den 1 januari 1972 fastighetsbildning över kommungräns. som består efter kommunindelningsreformens genomförande, har förekommit i 84 fall. I 31 av dessa fall har beslutet grundats på att den kommunala indelningen blir lämpligare. Administrativ prövning av länsstyrelsen eller regeringen har skett i 32 fall, varav i 15 fall beslutet grundats på att den kommunala indelningen blir lämpligare. Beträffande frågan under punkt 3 anför lantmäteriverket följande.

Vid sidan av de särskilda villkoren för fastighetsbildning över kommungräns i 3 kap. 11 äFBL gäller de allmänna fastighetsbildningsvillkoren i 3 kap. och andra delar av lagen. t. ex. vid fastighetsreglering villkoren i 5 kap. Till följd av de allmänna villkoren kan fastighetsbildning inte ske i speciellt syfte att förbättra kommunindelningen. En fastighetsbildningsåtgärds eventuella inverkan på kommunindelningen är alltid en bieffekt från FBLs synpunkt. Villkoren i 3 kap. 11 & FBL reglerar frågan under vilka omständigheter fastighetsbildningsåtgärden med hänsyn till denna bieffekt skall kunna godtas. Första stycket i paragrafen skiljer därvid mellan två fall. Idet ena fallet fordras att fastighetsbildningsåtgärden är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning. Fastighetsbildningsintresset skall alltså vara på visst sätt kvalifi— cerat. 1 det andra fallet fordras att den kommunala indelningen blir lämpligare. De båda villkoren är enligt ordalydelsen alternativa. De bör emellertid ses i samband med varandra. Det senare villkorets funktion är väsentligen att komplettera och underlätta tillämpningen av det första villkoret. Om det i ett visst fall kan sättas i fråga om fastighetsbildningsintresset är så kvalificerat som avses med det första villkoret men ändringen samtidigt förbättrar kommunindelningen behöver vidare överväganden inte anställas. Ändringen kan då godtas, vilket är naturligt och rimligt.

Det finns mot den nu beskrivna bakgrunden knappast anledning att se regeln i 3 kap. 11 & FBL om förbättring av kommunindelningen som en med indelningslagen konkurrerande regel. De båda regelsystemen torde i praktiken ha skilda användnings- områden. De förbättringar av den kommunala indelningen som sker via FBL torde ha förhållandevis begränsad omfattning i varje särskilt fall. och de skulle förmodligen inte komma till stånd om förfarandet i indelningslagen skulle användas. Tar man bort regeln i FBL. vilket i och för sig är möjligt, skulle detta därför sannolikt leda till en minskning av det redan i övrigt ganska obetydliga antalet ändringsfall. Det kan tilläggas att förfarandet enligt FBL är väsentligt enklare än vad som är möjligt att uppnå om man först skall besluta om ändring med tillämpning av indelningslagen och därefter företa följdåtgärder enligt FBL.

Enligt LMVs uppfattning bör på dessa grunder den nämnda regeln stå kvar i FBL.

Kommittén har i skrivelsen till lantmäteriverket också tagit upp ett förslag om att öka beroendet mellan församlingsgräns och fastighetsindelning. I denna fråga anför verket följande.

I förarbetena till gällande lagstiftning om fastighetsbildning och församlingsindelning som trädde i kraft år 1972, uttalades bl. a. att man inte ansåg det möjligt att kräva att fastighetsindelningen skulle anpassas efter ändringar i församlingsindelningen och att en ordning som innebar att församlingsgräns skulle göras beroende av fastighetsgräns på samma sätt som kommungräns skulle verka tyngande på fastighetsbildningsverk- samheten och även kunna motverka en lämplig fastighetsindelning(prop. l969:128 5. B 184—188, 763—776. 1106—1107, 1158—1159. prop. 19701144 5. 86—102).

Också fastighetsregisterutredningen hade i sitt betänkande behandlat denna fråga och därvid framhållit att ett upprätthållande av samband mellan fastighetsindelning och församlingsindelning på samma sätt som i fråga om kommunal indelning skulle medföra påtagliga olägenheter (SOU 1966163 5. 147—148).

Enligt de uppgifter som inhämtats från fastighetsregistermyndigheterna har fastig- hetsbildning över församlingsgräns skett i närmare 900 fall sedan 1972—01-01.

Fastighetsbildning som innefattar avvikelse från gällande församlingsindelning är alltså en betydligt vanligare situation än fastighetsbildning som avviker från den före åtgärden gällande kommunindelningen. En del av bakgrunden till detta är att samhällen och bebyggelsegrupper inte sällan har utvecklat sig helt oberoende av hur församlingsgränserna går. Vidare kanjord— och skogsbrukets storleksrationalisering ge anledning till sammanläggning eller fastighetsreglering över församlingsgräns.

lnom LMV ajourhålls fortlöpande indelningen i församlingar och kyrkobokförings- distrikt. Denna ajourhållning görs grafiskt med anknytning till topografisk och ekonomisk karta. Ajourhållningen behövs för framställningen av topografiska kartan och översiktskartans indelningsversion samt för fortlöpande arealredovisning till SCB. vilken grundar sig på församlingsredovisning i ekonomiska kartans skala.

Fastighetsregistermyndigheterna redovisar och ajourhåller sedan länge församl ings- indelningen på stadsregisterkartan till stadsregistret. Däremot har till helt nyligen någon särskild redovisning av församlingsindelningen inte funnits på registerkartan till jordregistret (dvs. fastighetskartam bestående av ett med avseende på fastighetsindel- ningen ajourhållet exemplar av ekonomiska kartan). Till följd av anvisningar som LMV meddelat 1977-07-12 skall emellertid numera också församlingsindelningen redovisas på fastighetskartan. I det nya fastighetsregistret. som hittills endast inföns i Uppsala län. skall församlingsindelningen även i fortsättningen redovisas på registerkartan till följd av föreskrift i fastighetsregisterkungörelsen (l974:1059).

De avvikelser mellan fastighetsindelning och församlingsindelning som uppkom— mer till följd av nuvarande regler innebär i flera avseenden olägenheter. Avvikelserna är. framförallt när det gäller små avvikelser, klart tyngande i redovisningshänseende och ger inte sällan upphov till osäkerhet och förfrågningar till LMV eller fastighetsre- gistermyndigheterna från olika myndigheter och institutioner, Olägenheter för folk— bokföringen kan uppkomma. exempelvis då bostadsfastigheter bildats av mark från skilda församlingar utan att församlingsindelningen samtidigt anpassats till fastighets- indelningen. Fastigheter med enskild mark i skilda församlingar skall vidare redovisas på dubbla upplägg i fastighetslängden med åtföljande olägenheter för skattemyndig- heten och fastighetsägarna.

En övergång till ett system där församlingsindelningen följer fastighetsindelningen skulle innebära stora fördelar i de nu berörda avseendena.

Om ett beroende mellan församlingsindelningen och fastighetsindelningen införs kan emellertid även icke önskvärda effekter uppstå. Dessa kan bli mer eller mindre besvärande beroende på hur en eventuell ändring utformas.

Fastighetsbildning som berör kommungräns är med hänsyn till intresset av stabilitet och ändamålsenlighet i indelningen i förvaltningsområden förknippad med vissa villkor (3 kap. 11 & FBL). Av de skäl som anfördes vid tillkomsten av den nuvarande lagstiftningen bör införande av liknande restriktioner inte komma i fråga när det gäller fastighetsbildning som berör församlingsgräns.

En ordning som innebär att församlingsgräns automatiskt skall följa ändringar i därmed sammanfallande fastighetsgräns utan att möjligheterna till fastighetsbildning begränsas kan emellertid i vissa fall medföra olägenheter för församlingsindelningen. På sikt kan oacceptabla oregelbundenheter eller storleksförändringar uppstå. Om bebyggda områden överförs kan enskilda personer tvingas byta församlingstillhörighet vilket kan medföra olägenhet. Sådana negativa effekter kan åtgärdas genom administ- rativa indelningsändringar men en mer tillfredsställande lösning vore att om oaccep— tabla olägenheter skulle uppstå låta en eljest regelmässig följsamhet frångås varvid församlingsgränsen får ligga kvar i befmtlig sträckning. Beslut om sådant undantag skulle förslagsvis kunna fattas i samband med förrättningens registrering sedan berörda församlingar hörts.

Den ordning som nu skisserats skulle innebära övervägande fördelar jämfört med nuvarande regler. Man skulle få automatisk överensstämmelse mellan fastighetsin— delning och församlingsindelning i flertalet fall. Detta innebär en smidig anpassning framför allt i de många fall när ändringarna är små och av ringa betydelse för församlingarna. Samtidigt skulle man få möjlighet att behålla församlingsindelningen orubbad i fall då skäl för detta finns.

När det gäller frågan i vilken utsträckning fastighetsindelningen i efterhand bör anpassas till församlingsindelningen vid ändringar i denna får LMV redovisa följande synpunkter.

Det enklaste och från LMVs utgångspunkter mest ändamålsenliga är självfallet att man vid ändring av församlingsgräns i möjligaste mån följer fastighetsindelningen. I sådant fall innebär ändringen att hela fastigheter byter församlingstillhörighet. och några fastighetsbildningsåtgärder behövs inte.

Såvitt LMV kan bedöma kan det inte behöva bli särskilt vanligt att församlingsin- delningen måste ändras på sätt som inte ansluter sig till fastighetsindelningen. Om man för dessa fall skulle föreskriva att fastighetsbildning för anpassning till församlingsin— delningen skall ske enligt i huvudsak samma regler som nu gäller i fråga om anpassning till kommungräns (13 kap. 1 & FBL) skulle i vissa fall helt oacceptabla olägenheter uppkomma.-—- LMV vill i stället närmast förorda den lösningen att man helt avstår från särskilda lagregler om anpassning av fastighetsindelningen till ändrad församlingsin— delning. En sådan lösning skulle vara enklast och ge minsta kostnaderna samtidigt som olägenheterna synes bli begränsade.

När det gäller avvikelser som har uppkommit till följd av fastighetsbildningsåtgärder under tiden sedan år 1972 eller över huvud taget i det förgångna bör det uppenbarligen inte komma i fråga att föreskriva att fastighetsindelningen åter skall anpassas till församlingsindelningen, Det är beträffande dessa avvikelser mest ändamålsenligt att om möjligt anpassa församlingsindelningen till fastighetsindelningen eller. om detta inte är möjligt. att låta avvikelsen stå kvar.

Sammanfattningsvis skulle ett system som innebär att församlingsindelningen i llertalet fall automatiskt följer fastighetsindelningen innebära stora fördelar från de synpunkter som LMV överblickar. Det förutsätts därvid att systemet inte innefattar restriktioner för fastighetsbildningsverksamheten. När det gäller frågan vilka bestäm- melser som bör gälla i de fall då församlingsindelningen ändras genom särskilt beslut är det i första hand önskvärt att ändringen i församlingsindelningen i möjligaste mån anpassas till fastighetsindelningen. 1 andra hand uppkommer frågan i vilken utsträck- ning man skall kräva att fastighetsindelningen i efterhand anpassas till redan gjorda eller framdeles skeende ändringar i församlingsindelningen. Det bör i detta avseende inte komma i fråga att ställa upp samma stränga krav på anpassning som gäller i förhållande till kommungräns enligt 13 kap. FBL. LMV vill i stället närmast förorda att bestämmelserna i detta kapitel över huvud taget inte görs tillämpliga.

12.3. Överväganden

Genom 1970 års fastighetsbildningslagstiftning har fastighetsbildning över gräns för kommun och församling möjliggjorts i en utsträckning som tidigare saknade motsvarighet. Det har vidare sörjts för att samstämmighet skall råda mellan fastighetsindelning och kommunindelning. Bestämmelserna finns i 3 kap. 11 ä, 4 kap. 41 å' och 13 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988, FBL) samt i lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning (LÄIF).

Enligt kommitténs uppfattning råder det ingen tvekan om att den gällande ordningen från olika synpunkter har inneburit förbättringar jämfört med tidigare förhållanden. Genom att fastighetsbildning över kommun- och församlingsgränser i princip får ske, underlättas i hög grad strävandena till rationalisering inom jordbruket och skogsbruket. Även för fastighetsbild- ningsväsendet torde denna ordning vara till stor fördel. Från indelningssyn- punkt är det av stor betydelse att fastighetsgränser och kommungränser inte skär varandra. Lagstiftningen om förhållandet mellan fastighetsindelningen och indelningen i kommuner och församlingar bör därför enligt kommitténs

mening behållas.

Vissa särskilda frågor bör dock övervägas närmare. Det gäller dels förhållandet mellan fastighetsbildningslagstiftningen och KIL. dels försam- lingsgränsernas beroende av fastighetsindelningen. I dessa frågor har kommittén såsom framgår av redogörelsen i föregående avsnitt inhämtat synpunkter från statens lantmäteriverk, som i sin tur har hört samtliga fastighetsregistermyndigheter.

Enligt 3 kap. 11 &" FBL får fastighetsbildning som medför ändring av kommungräns ske dels om åtgärden är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning, dels om den kommunala indelningen blir lämpligare. Dessa båda förutsättningar för fastighetsbildning över kommun- gräns är enligt ordalydelsen alternativa. Det förefaller alltså som om en fastighetsbildningsåtgärd skulle kunna genomföras med primärt syfte att förbättra den kommunala indelningen. Om så är fallet konkurrerar fastig- hetsbildningslagstiftningen i denna del med KIL, som ju också ger möjlighet till sådan ändring av kommungräns som skulle innebära en lämpligare indelning.

Lantmäteriverket har emellertid i sitt yttrande till kommittén påpekat att de allmänna fastighetsbildningsvillkoren i olika delar av FBL gäller vid sidan om de särskilda villkoren för fastighetsbildning över kommungräns i 3 kap. 11 &. Till följd härav kan fastighetsbildning inte ske i speciellt syfte att förbättra den kommunala indelningen. En fastighetsbildningsåtgärds even- tuella inverkan på kommunindelningen måste alltid ses som en bieffekt från FBLzs synpunkt. Även om de båda särskilda villkoren för fastighetsbildning över kommungräns enligt ordalydelsen är alternativa, bör de enligt lantmä- teriverket ses i samband med varandra. Det senare villkorets funktion är således väsentligen att komplettera och underlätta tillämpningen av det första villkoret. Om det i ett visst fall kan sättas i fråga om fastighetsbildningsm- tresset är så kvalificerat att åtgärden kan sägas vara av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning, men ändringen förbättrar kommunin- delningen, behöver vidare överväganden inte anställas. Ändringen kan då godtas. vilket sägs vara naturligt och rimligt, Lantmäteriverket anser att det mot denna bakgrund knappast finns anledning att se bestämmelsen i 3 kap. 11 & FBL om förbättring av kommunindelningen som en med KIL konkurrerande regel.

Kommittén delar lantmäteriverkets uppfattning om hur bestämmelserna i 3 kap. 11 & FBL bör tolkas. Bestämmelserna bör kunna kvarstå i sin nuvarande utformning. Det kan dock enligt kommitténs mening inte bortses från att dessa regler i vissa fall kan komma i konflikt med bestämmelserna i KIL. Här kan nämnas ett av regeringen den 25 september 1975 avgjort ärende om medgivande till fastighetsbildning enligt 3 kap. ll &" FBL. I ärendet hade föreslagits fastighetsreglering som skulle innebära överföring av stora delar av Hunneberg från Trollhättans kommun i Älvsborgs län och Grästorps kommun i Skaraborgs län till Vänersborgs kommun i Älvsborgs län. Förrättningslantmätaren hade motiverat åtgärderna med att brukningsmäs- siga fördelar fick anses föreligga för fastighetsförvaltaren (domänverket). eftersom den nybildade fastigheten skulle utgöra hela Hunnebergsplatån. Samtliga kommunala enheter som skulle få vidkännas en minskning av sina områden hade bestämt motsatt sig förrättningens genomförande. Kammar-

kollegiet anförde i yttrande till regeringen att om ärendet i stället för att behandlas som en fastighetsbildningsfråga hade handlagts som en fråga om indelningsändring enligt KIL — vilket enligt kollegiets mening hade varit mera egentligt med hänsyn till de förhållandevis stora arealerna — torde det ha varit tveksamt om tillräckliga skäl skulle ha ansetts föreligga för att genomföra indelningsändringen mot samtliga förlorande kommuners bestri- dande. Regeringen fann inte den ifrågasatta åtgärden vara av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning och lämnade framställ- ningen om medgivande till denna utan bifall.

Det anförda exemplet visar att fall kan förekomma då en fastighetsbild- ningsåtgärd leder till betydande ändringar i den kommunala indelningen. Enligt kommitténs mening bör i sådana fall frågan om indelningsändringen normalt handläggas som ett indelningsärende enligt indelningslagen. Såväl KIL som kommitténs förslag till ny indelningslag förutsätter bl. a. att en mer allsidig utredning kommer till stånd än den som normalt skall verkställas enligt LÄIF. Vidare ger indelningslagens bestämmelser om förutsättningar för indelningsändring en bättre garanti än reglerna i LÄIF för att kommu- nernas och ortsbefolkningens intressen beaktas.

Enligt 3 & LÄIF påverkas församlingsgräns av fastighetsbildning endast om den sammanfaller med kommungräns som ändras vid fastighetsbild- ningen. När fastighetsbildning sker över annan församlingsgräns så att denna kommer att skära fastighetsgräns. uppstår bristande överensstämmelse mellan fastighetsindelningen och församlingsindelningen. Fastighet kan alltså till följd av sådan fastighetsbildning bli belägen inom flera församlingars områden. Fastighetsbildning över församlingsgräns, som inte samtidigt utgjorde kommungräns, har skett i omkring 900 fall sedan tillkomsten av LÄIF. I alla dessa fall uppkom alltså en oöverensstämmelse mellan fastighetsindelningen och församlingsindelningen.

En fastighets belägenhet över församlingsgräns kan medföra olägenheter av olika slag. särskilt om fastigheten är bebodd. Bl. a. när det gäller folkbokföring, taxering och upprättandet av röstlängd är det viktigt att osäkerhet inte råder om i vilken församling en person är bosatt. Även för fastighetsredovisningen synes den nuvarande ordningen medföra vissa problem. Fastighetsregistermyndigheterna tyngs bl. a. av förfrågningar om i vilken församling olika delar av fastigheter är belägna. Sådana förfrågningar leder ibland till att myndigheten tvingas göra omfattande undersökningar.

De fall av bristande överensstämmelse mellan fastighetsindelning och församlingsindelning. som uppkommit till följd av den nuvarande ordningen. har lett till en inte obetydlig ökning av antalet ärenden om ändring i församlingsindelningen enligt KIL. Det har alltså i dessa fall blivit en fråga för regeringen att återställa överensstämmelsen i indelningen. Ett betydande antal oregelbundenheter finns dock kvar.

Lantmäteriverket har i sitt yttrande till kommittén uttalat sig för en ordning där församlingsindelningen normalt följer ändringar i fastighetsin- delningen. Det förutsätts därvid att systemet inte innefattar sådana restrik- tioner för fastighetsbildningsverksamheten som enligt 3 kap. 11 & FBL gäller beträffande fastighetsbildning över kommungräns. Vidare anser verket att det inte bör komma i fråga att ställa upp samma stränga krav på anpassning av fastighetsindelningen till församlingsindelningen som gäller i förhållande till

kommunindelningen enligt 13 kap. FBL. Lantmäteriverket förordar i stället att bestämmelserna i detta kapitel över huvud taget inte görs tillämpliga på församlingsgräns.

Även kommittén anser att det finns starka skäl för att öka beroendet mellan församlingsindelning och fastighetsindelning. När föredragande departementschefen i samband med tillkomsten av FBL och LÄIF avvisade tanken på ett sådant beroende, utgick han dels från att samma restriktioner skulle behöva gälla för fastighetsbildning över församlingsgräns som över kommungräns, dels från att bestämmelserna i 13 kap. FBL om anpassning av fastighetsindelningen till kommunindelningen skulle behöva göras tillämp- liga på församlingsindelningen. Att en sådan ordning skulle verka tyngande på fastighetsbildningsverksamheten och även kunna hindra önskvärda rationaliseringsåtgärder är uppenbart. Om däremot såsom lantmäteriverket har föreslagit några restriktioner för fastighetsbildning över församlingsgräns inte uppställs och bestämmelserna i 13 kap. FBL inte görs tillämpliga på församlingsgränser, skulle några olägenheter från fastighetsbildningssyn— punkt av att församlingsgränser görs beroende av fastighetsindelningen knappast kunna uppkomma. En ordning som innebär att församlingsgräns automatiskt skall följa ändringar i därmed sammanfallande fastighetsgräns utan att möjligheterna till fastighetsbildning begränsas kan emellertid såsom lantmäteriverket påpekat medföra oacceptabla förändringar i församlingsin- delningen. Det måste därför finnas möjlighet att bestämma att församlings- gränsen inte skall ändras. En tänkbar lösning är enligt kommitténs mening att genom ändring i 3 & LÄIF låta fastighetsbildningsmyndigheten få besluta om sådan anpassning av församlingsgränsen till de nya fastighetsgränserna som behövs för att undvika olämplig indelning. Det skulle således bli fråga om en prövning i varje. särskilt fall om församlingsgränsen skall anpassas till den ändrade fastighetsindelningen. Om den ändring i församlingsindelningen som skulle föranledas av fastighetsbildningen avser obebott område, bör sådan anpassning regelmässigt ske. Genom ändring i 3 kap. 11 å andra stycket FBL kan möjlighet till administrativ prövning av indelningsfrågan införas på motsvarande sätt som när kommungräns ändras. Härigenom skulle försam- lingarna ges tillfälle att påkalla särskild prövning av indelningsändringens lämplighet.

Kommittén har dock stannat för att inte lägga fram förslag om sådana ändringar i FBL och LÄIF. Anledningen härtill är främst det förslag till ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan som deltagarna i stat- kyrka-överläggningarna framlagt i betänkandet (SOU 197811—3) Stat-kyrka. Såsom framgår av kommitténs redogörelse i kapitel 11 utgår förslaget från att församlingsindelningen i riket blir en inomkyrklig angelägenhet. Nuvarande lagreglering av ändringar i församlingsindelningen kommer att upphävas om relationsändringen genomförs. Reformen avses bli genomförd vid årsskiftet 1983—1984. Mot den bakgrunden har kommittén inte funnit lämpligt att nu föreslå att församlingsindelningens beroende av fastighetsindelningen ökas. Om relationsändringen inte genomförs eller skulle dra ut på tiden, vill kommittén dock förorda ett sådant ökat beroende i huvudsak på det sätt som nyss skisserats. Det bör dock understrykas att kommittén inte har haft möjlighet att fullständigt utreda konsekvenserna av en sådan ordning.

Kommittén får i detta sammanhang också hänvisa till sitt förslag i kapitel 7

om decentralisering av beslutanderätten i vissa smärre indelningsärenden från regeringen till kammarkollegiet. Förslaget innebär bl. a. att beslut om indelningsändring för att undanröja fall av bristande överensstämmelse mellan fastighetsindelning och församlingsindelning, som nu måste meddelas av regeringen, får fattas av kammarkollegiet. Regeringen avlastas alltså dessa ärenden. Handläggningen förenklas, vilket bör leda till att handläggningstiden förkortas.

13. Specialmotivering till författningsförslagen

13.1. Förslaget till lag om ändring i rikets indelning i kommu- ner, landstingskommuner och församlingar

Som framgår av kapitel 3 avses den nya indelningslagen ersätta KIL. I fråga om lagens innehåll i stort och de principer som ansetts böra ligga till grund för lagstiftningen får kommittén hänvisa till vad som sagts där.

1 kap. Ändring i indelningen i kommuner

I detta kapitel finns bestämmelser om förutsättningar för ändring i kommun- indelningen, om beslutanderätten i indelningsärenden, om ekonomisk reglering mellan kommuner vid indelningsändring, om indelningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutanderätten vid sådan ändring samt om förfarandet i indelningsärenden. Kapitlet motsvarar första kapitlet i KIL.

När det gäller de inledande paragraferna i KIL finns i den nya lagen ingen motsvarighet till bestämmelsen i 2 & andra stycket om olika typer av indelningsändringar. En sådan bestämmelse har kommittén inte ansett nödvändig. I den mån särskild rättsverkan är knuten till viss typ av indelningsändring anges detta i de paragrafer som reglerar den fråga det gäller. Den nya lagen är tillämplig på alla typer av indelningsändringar. De typer som kan förekomma är sammanläggning av kommuner, överföring av område från en kommun till en annan och delning av kommun. Näri lagen talas om delning av kommun avses dels utbrytning av område från en kommun till en nybildad kommun, dels kommuns upplösning och nybild- ning av två eller flera kommuner och dels sådan upplösning av kommun som innebär att delarna förs till befintliga kommuner.

Inte heller bestämmelsen i 2aå KIL om plan för länets indelning i kommuner har getts någon motsvarighet i den nya lagen. Denna fråga har kommittén behandlat i kapitel 4.

Övriga bestämmelser i första kapitlet i KIL som inte fått någon motvarighet behandlas i samband med specialmotive'fingen till de olika avsnitten i 1 kap. i den nya indelningslagen. I fråga om de bestämmelser i 2 b och 33 åå som avser landstingskommunala indelningsändringar hänvisas dock till special- motiveringen till 2 kap. i den nya lagen.

F örutsäriningar_ för inde/ningsändring 1 5

I paragrafen anges de grundläggande förutsättningarna för att beslut om indelningsändring skall få meddelas. Paragrafen motsvarar i fråga om beslutanderätten ] & första stycket och iövrigt 3 & KIL. Bestämmelserna har behandlats i kapitel 5 i den allmänna motiveringen.

De allmänna förutsättningarna för indelningsändring enligt första stycket innebär att regeringen får förordna om sådan ändring endast om den kan antas medföra bestående fördel för kommun eller del av kommun ellerannars från allmän synpunkt. Här skall först understrykas att vid prövningen av en indelningsfråga fördel från en synpunkt alltid måste vägas mot nackdelar som indelningsändringen kan föra med sig sett från andra synpunkter. Hur denna avvägning i det enskilda fallet skall gå till är uppenbarligen inte möjligt att ange vare sig i lagtext eller i motivering. Avvägningen kan dock särskilt när det gäller indelningsändringar av större omfattning vara en mycket grannlaga uppgift.

Fördel för kommun kan t. ex. vara att en områdesöverföring leder till förbättrad gränsdragning så att den kommunala verksamheten underlättas. En sådan ändring kan vara orsakad av att kommun- och församlingsgränser inte stämmer överens eller av att kommun har enklav inom annan kommuns område. En annan grund kan vara att ett exploateringsområde är beläget över en kommungräns. Som fördel för kommun kan också nämnas fall då en kommun behöver område för bostäder och industri. Genom att kommunen får möjlighet att expandera kan den ekonomiska bärkraften hos kommunen tryggas och därmed möjligheten att hålla en tillfredsställande kommunal service. Den fördel som en indelningsändring kan medföra för en kommun måste givetvis alltid vägas mot nackdel som kan uppkomma för annan kommun. I vissa fall kan sammanläggning av kommuner vara en tänkbar lösning för att säkerställa ekonomisk bärkraft och tillfredsställande service- nivå. För sammanläggning bör dock i allmänhet krävas att kommunerna är överens om en sådan åtgärd.

Med fördel för del av kommun avses såsom nämnts i kapitel 5 främst fördel för befolkningen i en del som avses bli överförd till annan kommun eller avskild till egen kommun. Det kan exempelvis gälla närhet till kommunal eller annan service, bättre kommunikationer eller spontan inriktning mot annan huvudort än den egna.

Annan fördel från allmän synpunkt kan också utgöra skäl för indelnings- ändring. Den regionala utvecklingen av arbetsmarknad och service samt hushållningen med mark- och vattentillgångar kan tänkas ställa krav på ändringari den kommunala indelningen. Indelningsändring kan också i vissa fall tänkas ske med hänsyn till den kommunala demokratin. Detta får anses utgöra ett allmänt intresse. Som exempel kan nämnas delning av till ytan mycket stora kommuner. För delning bör dock krävas att den nya kommunen får ett tillfredsställande befolkningsunderlag och kan sägas utgöra en näringsgeografisk enhet. I fråga om små gränsjusteringar, som innebär förbättrad gränsdragning, bör som grund för indelningsändringen kunna åberopas förutom fördel för kommun också fördel för den statliga verksamheten.

För att utgöra skäl för indelningsändring måste fördelen antas bli bestående. Detta innebär att en indelningsändring bör tillgripas endast om den bedöms medföra en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen. Här bör framhållas att det alltid bör göras en helhetsbedömning så att alla omständigheter av betydelse vägs in. Om någon form av interkom- munalt samarbete kan vara ett alternativ till indelningsändring, bör frågan om sådana samarbetsformer finnas med i bilden vid indelningsfrågans bedömning.

Regeringen får enligt första stycket meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. För närvarande kan denna befogenhet utläsas indirekt av bestämmelsen i 28 & första stycket KIL om att förslag skall göras upp också till "övriga villkor" vartill ändringen kan ge anledning. Vissa sådana föreskrifter kan ha stöd i annan författning. Detta gäller t. ex. frågor om överflyttning av kommunala arkiv. som regleras i kungörelsen ( 1966:568) om överlämnande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning. Ibland kan föreskrifter behövas om den allmänna väghållningen inom ett överföringsområde. Möjligheten att bestämma att kommun skall vara väghållare regleras i 5 & väglagen (l97l:948). Bestämmelsen ger emellertid befogenhet för regeringen att meddela även andra föreskrifter som behövs i samband med övergången till den nya kommunindelningen, såvitt de inte ståri strid med lag eller annan författning. Det kan t. ex. anses lämpligt att regeringen bestämmer om staten eller någon av kommunerna skall bekosta den förrättning enligt 13 kap. fastighetsbildningslagen som blir nödvändig. om indelningsändringen inte följer fastighetsgränserna. Frågan om sådana kostnader får i annat fall tas upp av fastighetsbildningsmyndigheten i samband med förrättningen. Vidare måste ibland meddelas särskilda före- skrifter om användningsområdena för kommunala donationsfonder. Sådana frågor regleras dock i allmänhet vid ekonomisk reglering mellan kommu- nerna.

När ny kommun bildas måste namn bestämmas för den nybildade kommunen. Regeringen beslutar i namnfrågan, givetvis med beaktande av de berörda kommunernas synpunkter. Angående de riktlinjer som därvid kan följas se betänkandet (SOU 1967158) Enhetlig kommuntyp(s. 88—89). Vid bestämmande av kommunnamn bör samråd ske med riksantikvarieämbetet OCh ortnamnsarkiven.

I paragrafens andra stycke finns bestämmelser om särskild hänsyn till önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs av indelnings- ändring och om sådan hänsyn till önskemål och synpunkter från ortsbefolk- ningen i fall då indelningsändringen innebär att kommun delas eller att del av kommun överförs till annan kommun. I fråga om motiveringen till dessa bestämmelser och innebörden av dem hänvisas till avsnitt 5.3.

Zg

Om osäkerhet råder i fråga om gränsen för kommuns område förordnar regeringen enligt denna paragraf om gränsens rätta sträckning. Paragrafen motsvarar och stämmer överens med 2 & tredje stycket KIL. Bestämmelsen flyttades dit från kommunallagen i samband med 1977 års kommunallags-

reform. Därvid tog statsmakterna ställning för att bestämmelsen bör finnas kvar (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Normalt kan osäkerhet i fråga om kommungräns undanröjas genom fastighetsbestämning enligt 14 kap. fastighetsbildningslagen. Det kan emellertid inte ske. om kommungränsen inte sammanfaller med fastighetsgräns. Härmed åsyftas främst de fall då kommungräns går över allmänt vattenområde. Härav drogs den slutsatsen att en bestämmelse fortfarande behövs om förfarandet när det råder osäkerhet om den rätta sträckningen av en kommungräns. Bestäm- melsen ansågs böra flyttas från kommunallagen till KIL(prop. 1975/76:187 s. 329).

Kommittén har inte nu funnit anledning till annan bedömning än den som sålunda gjordes i samband med kommunallagsreformen. Bestämmelsen har därför förts över till den nya indelningslagen.

35

Genom bestämmelsen i denna paragraf decentraliseras beslutanderätten i smärre indelningsärenden från regeringen till kammarkollegiet. Paragrafen saknar motsvarighet i KIL. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.3.2.

Med den avgränsning av kammarkollegiets kompetensområde som gjorts kommer de indelningsändringar som kollegiet beslutar om huvudsakligen att avse enstaka fastigheter eller delar av fastigheter. I paragrafen regleras uttömmande förutsättningarna för sådan ändring som kammarkollegiet får besluta om. Kammarkollegiet är alltså inte bundet av de förutsättningsbe- stämmelser som gäller enligt 1 &. Några vitala kommunala intressen står inte på spel i dessa fall. Om i något fall olägenhet skulle kunna uppkomma för kommun är det dock självfallet att hänsyn tas till kommunens önskemål och synpunkter. Kommunerna bör givetvis alltid beredas tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs. Det har inte ansetts nödvändigt att ge kammarkollegiet rätt att meddela särskilda föreskrifter för indelningsändrings genomförande (jfr 1 5). Sådana föreskrifter behövs normalt inte i de fall det här är fråga om. Skulle det bli nödvändigt med föreskrifter av det slag som nämnts i specialmotiveringen till 1 5, får de meddelas senare i den ordning som gäller för den aktuella frågan. Det kan t. ex. i något fall bli fråga om att bestämma om staten eller kommun skall vara allmän väghållare i ett överföringsområde. En sådan fråga får avgöras enligt Så väglagen. Fråga om kostnader för eventuell förrättning enligt 13 kap. fastighetsbildningslagen får tas upp i fastighetsbildningsärendet.

Kammarkollegiets beslut om indelningsändring leder automatiskt till ändring ijudiciell och administrativ indelning som är knuten till kommunin- delningen. Regeringen meddelar de särskilda föreskrifter som behövs för genomförande av de ändringar i denjudiciella indelningen som sker ett visst år. (Se t.ex. förordningen, 1976:317, med föreskrifter med anledning av ändringar den 1 januari 1977 i den judiciella indelningen m. m.)

4?

I denna paragraffinns en bestämmelse som ger kammarkollegiet generell rätt att avslå en framställning om indelningsändring. Denna rätt. som kammar-

kollegiet för närvarande har enligt 295 tredje stycket KIL, har kommittén såsom framgår av avsnitt 7.3.2 ansett böra stå kvar. Avslagsrätten bör såsom nämnts kunna utnyttjas dels när det står klart att en ansökan om indelnings- ändring är meningslös. dels även i andra fall när avgörande skäl talar mot en ändring och frågan inte är politiskt kontroversiell. Politiskt känsliga ärenden bör alltid underställas regeringens prövning.

Kammarkollegiets beslut att förordna om indelningsändring enligt 3 5 eller att avslå ansökan om indelningsändring enligt 4 & får enligt denna paragraf överklagas genom förvaltningsbesvär hos regeringen. Paragrafen saknar motsvarighet i KIL. Möjligheten att överklaga kammarkollegiets beslut finns visserligen utan att det särskilt anges i lagen. Detta följer av 18 & allmänna verksstadgan (19651600). Kommittén har dock ansett det lämpligt att det iden nya indelningslagen tas in en uttrycklig bestämmelse om möjligheten att anföra besvär hos regeringen. I fråga om rätten att anföra besvär och besvärstid gäller bestämmelserna i 11 och 12 55 förvaltningslagen (1971:290) och den praxis som anknyter till dessa bestämmelser.

Ekonomisk reg/ering m. m.

I KIL finns bestämmelserna om kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden vid indelningsändring i 4—1055. Kommittén har behandlat frågor om ekonomisk reglering i kapitel 8. Som framgår av kommitténs överväganden i avsnitt 8.2 föreslås ingen motsvarighet till bestämmelserna i 65 tredje stycket om fordringsägarens samtycke till överflyttning av kommunal förbindelse. Någon direkt motsvarighet till bestämmelserna i 5 5 om allmän mark. 7 Qom utskiftning av vissatillgångar och skulder och 9 äom förhållandena när ekonomisk reglering inte sker har inte heller tagits in i den nya lagen.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om när ekonomisk reglering skall ske. om principerna för regleringen och om fastställelse av denna. Paragrafen motsvarar i första hand 6 & första och andra styckena KIL.

I fråga om motiveringen till bestämmelserna och deras innebörd får kommittén hänvisa till vad som sagts i avsnitt 8.2. Här skall endast en speciell fråga beröras. Det gäller möjligheten att ändra en ekonomisk reglering som fastställts av regeringen. I den allmänna motiveringen har kommittén framhållit att regeringens fastställelse ger regleringen en offentligrättslig karaktär. Kommunerna är alltså i princip bundna av en fastställd reglering. Bestämmelsen att regleringen skall fastställas när förordnande om indel- ningsändring meddelas är dock inte avsedd att utgöra något absolut hinder för regeringen att ändra en reglering, om någon fråga förbisetts eller eljest särskilda förhållanden föranleder att regleringen ändras. En omprövning får anses kunna ske under de förutsättningar som i allmänhet gäller för förvaltningsbeslut. Här kommer bl. a. frågan om beslutets rättskraft in.

Ändring av ekonomisk reglering måste dock betraktas som en mycket extraordinär åtgärd. Den ekonomiska regleringens koppling till själva indelningsändringsbeslutet gör att en ändring normalt inte bör komma i fråga annat än om kommunerna är överens om det. I detta sammanhang bör nämnas att i allmänhet en klausul om skiljeförfarande enligt lagen (1929'145) om skiljemän tas in i den ekonomiska regleringen. Oklarheter bör i de f.esta fall kunna lösas inom ramen för ett sådant skiljeförfarande.

75

I denna paragraf finns bestämmelser om utjämning med pengar, om vid fördelningen av tillgångar och förbindelser kommun tillagts större del av tillgångarna eller förbindelserna än som följer av grunden för regleringen. Paragrafen motsvarar 8 & KIL.

Med grunden för regleringen avses den ekonomiska grund som ligger i bestämmelsen i 6 & att fördelningen skall ske på ett skäligt sätt. Angående den närmare innebörden av denna bestämmelse hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 8.2). Utjämningsbelopp har under senare år oftast fördelats på två eller flera år. Möjligheten för regeringen att bestämma en sådan fördelning har slagits fast genom en särskild bestämmelse i paragra- fen.

8?"

Denna paragraf innehåller en bestämmelse om övergång av kommunala borgensförbindelser och liknande åtaganden, som gäller invånare, fastighet eller verksamhet inom område som skall skiljas från kommun. Bestäm- melsen innebär att sådana förbindelser, om inte annat bestäms vid eko- nomisk reglering, automatiskt övergår till den kommun vari området efter indelningsändringen skall ingå. Bestämmelsen, som saknar motsvarighet i KIL, har närmare behandlats i avsnitt 8.2 i den allmänna motiveringen. Det bör understrykas att bestämmelsen blir tillämplig såväl vid överföring av område från en kommun till en annan som vid delning av kommun. Sin huvudsakliga betydelse har den dock vid smärre områdesöverföringar där en ekonomisk reglering annars skulle ha omfattat endast denna typ av förbindelser.

95

Vid sammanläggning av kommuner övergår enligt denna paragraf kommu- nernas samtliga tillgångar och förbindelser till den kommun som bildas genom sammanläggningen. Denna princip om universalsuccession gäller oavsett om sammanläggningen ges den innebörden att en helt ny kommun bildas eller om en kommun får bestå som en vidgad kommun. Paragrafen motsvarar och stämmer helt överens med 4 5 KIL.

10%

Denna paragrafinnehåller bestämmelser om särskilt bidrag från en kommun till en annan för försämrad ekonomisk ställning m. m. Paragrafen motsvarar och överensstämmer i sak med 105 KIL.

Såsom framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 8.2) har kommittén ansett att möjligheten bör finnas kvar att bestämma att kommun som har fördel av en indelningsändring skall utge bidrag till kommun, som får sin ekonomiska ställning försämrad genom ändringen. Enligt den nuvarande bestämmelsen kan regeringen besluta om sådant bidrag, om kommuns ekonomiska ställning försämras utan att detta kan anses uppvägas av den befrielse från kommunala förpliktelser som kommunen vinner. Med denna formulering har avsetts att understryka att det är nettoförlusten det är fråga om (kommunala nybildningskommitténs betänkande s. 164). När i kommit- téns förslag som motsvarande villkor endast anges att kommuns ekonomiska ställning försämras, avses inte någon saklig ändring. Om en förlust av skatteunderlag uppvägs av befrielse från kommunala förpliktelser inträffarju ingen försämring av kommunens ekonomiska ställning. Avgörande skall givetvis vara det ökade utdebiteringsbehov som indelningsändringen orsakar kommunen, alltså nettoförlusten.

Även möjligheten att bestämma särskilt bidrag, om kommun till följd av indelningsändring får kostnader för ordnande av sin förvaltning, till vilka annan kommun skäligen bör bidra, har behållits i förslaget. Denna möjlighet synes inte haft särskilt stor betydelse i praxis. Om det i framtiden blir fråga om delning av stora kommuner, kan bestämmelsen emellertid tänkas fylla en funktion.

11%

I denna paragraf finns bestämmelser om indelningsändrings inverkan på kommunala författningar. Paragrafen motsvarar 11 & KIL.

Enligt llé KIL skall särskilda kommunala stadgar, som gäller inom kommun som berörs av indelningsändring, gälla i tillämpliga delar även efter ändringen inom samma område som förut, om inte annat förordnas i samband med beslutet om ändring eller senare. Denna bestämmelse tog framför allt sikte på de fall då landskommun införlivades med stad. Genom att de kommunala stadgarna tills vidare behöll sin giltighet inom samma område som dittills fick staden tid att närmare undersöka det införlivade områdets tillstånd och behov samt göra de jämkningar och differentieringar som påkallades av omständigheterna. Staden fick tillfälle att överväga och först efter noggrann undersökning vidta de åtgärder som behövdes. Uttrycket ”kommunala stadgar" var ganska vidsträckt. Det omfattade alla sådana stadgar som kommun var behörig att besluta enligt kommunalförordning- arna.

Enligt kommitténs mening bör det även i den nya indelningslagen finnas en bestämmelse om att kommunala författningar (stadgar) behåller sin giltighet inom samma område som före indelningsändringen. Denna bestäm- melse tjänar emellertid endast som en reservregel för det fall kommunfull-

mäktige eller indelningsdelegerade inte innan indelningsändringen träder i kraft har beslutat om de ändringar som behövs till följd av ändringen.

De kommunala författningarna bör snarast möjligt efter beslutet om indelningsändring anpassas till den nya indelningen. Detta bör ske i den ordning som enligt de vanliga reglerna gäller för resp. författning. Kommun— fullmäktige eller indelningsdelegerade, som beslutar för kommunen enligt den nya indelningen, tar initiativ till översyn av författningarna och beslutar om de ändringar som behövs. Om beslutet för att bli gällande skall fastställas av länsstyrelsen, måste underställning naturligtvis ske. Den behövliga anpassningen skall om möjligt göras så att ändringarna i författningarna kan träda i kraft samtidigt som indelningsändringen. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att i den nya indelningslagen tas in en bestämmelse om att kommunala författningar i den mån det behövs snarast möjligt efter förordnandet om indelningsändringen skall anpassas till den nya indelningen.

Om anpassning av en författning inte hinner göras före indelningsänd- ringens ikraftträdande, gäller författningen enligt paragrafen i tillämpliga delar inom samma område som före indelningsändringen.

Med kommunala författningar avses sådana lokala föreskrifter som utfärdas med stöd av den s. k. kommunala förordningsmakten. De viktigaste kommunala författningarna är lokala ordningsstadgor, hälsovårdsordningar, brandordningar och hamnordningar. Avgiftstaxor, nämndreglementen, planer samt löne- och tjänstebestämmelser är inte att betrakta som kommu- nala författningar i detta sammanhang.

Inde/ningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutande- rätten vid sådan ändring

Detta avsnitt motsvarar delvis bestämmelserna i 12—21 åå KIL om indel— ningsändrings ikraftträdande och åtgärder med avseende därpå. Kommittén har behandlat dessa frågor i kapitel 9. I enlighet med vad kommittén har föreslagit där har bestämmelserna i 14 och 18 åå KIL om nyval av kommunfullmäktige och åtgärder i samband därmed inte getts någon motsvarighet i den nya indelningslagen. Vissa av dessa bestämmelser har kommittén funnit helt överfIödiga. Några av dem måste behållas. De har emellertid placerats i vallagen. Det gäller bestämmelserna om rätt för länsstyrelsen att göra undantag från tidsfristerna för beslut om valkrets- och valdistriktsindelning samt om utseende av ledamöter och suppleanter i valnämnd i nybildad kommun. Beträffande dessa bestämmelser hänvisas till avsnitt 9.3.2 och specialmotiveringen till förslaget till lag om ändring i vallagen.

I 16 och 20 5,5 KIL finns vissa regler om upprättande och tillhandahållande av röstlängd i kommuner som berörs av indelningsändring. Dessa regler har inte förts över till den nya indelningslagen. De blir överfIödiga genom den nya bestämmelse om upprättande av röstlängd i samband med indelningsändring som kommittén föreslår skall tas in i 4 kap. 2 & vallagen.

Bestämmelserna i 15 & första stycket KIL om beräkningen av kommunal- skatt vid indelningsändring har fått en motsvarighet i den nya lag om

utdebitering av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstings- kommuner och församlingar som kommittén föreslår. Den nya lagen avses ersätta förordningen (1948:766) angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning, m. m. 1 15 & andra stycket KIL hänvisas till denna förordning. I 21 & finns en hänvisning till kungö- relsen (19501431) med vissa föreskrifter angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal indelning, m. m. (ändrad senast l966:581). Denna kungörelse skall finnas kvar. Några hänvisningar av det nyss nämnda slaget behövs enligt kommitténs mening emellertid inte i den nya indelnings- lagen.

Till de regler i avsnittet som inte har någon motsvarighet i KIL hör bestämmelserna i 13 & om rätt för kommunen enligt den nya indelningen att förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter ochi 16 och 18 åå om nyvalda kommunfullmäktiges ställning vid vissa indelningsändringar.

125

I denna paragraf anges dels när indelningsändring träder i kraft (första stycket), dels hur lång övergångsperioden mellan regeringens beslut om indelningsändring och ikraftträdandet minst skall vara (andra stycket). Paragrafen motsvarar 12% KIL.

Alla indelningsändringar som sker med stöd av indelningslagen träder i kraft vid årsskifte. I fråga om mera omfattande indelningsändringar, dvs. när någon kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, gäller den ytterligare begränsningen att de får sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val av kommunfullmäktige. Det är fråga om sådana sammanläggningar och delningar som medför nybildning av kommun samt områdesöverföringar som leder till en ökning eller minskning av folkmängden med minst 15 % för någon av de kommuner som berörs av ändringen. Som framgår av 1 kap. 175 indelningslagen utses alltid indel- ningsdelegerade i dessa fall.

Huvudregeln i paragrafens andra stycke innebär att regeringen måste meddela sina beslut om indelningsändring senast ett år före ikraftträdandet. En ändring som skall träda i kraft exempelvis den 1 januari 1984 måste således beslutas senast den 31 december 1982. Om regeringen efter besvär beslutar om sådan indelningsändring som ligger inom kammarkollegiets kompetensområde, vilket antagligen blir sällsynt, är regeringen inte bunden av ettårsfristen. Denna gäller enligt paragrafen nämligen endast annan indelningsändring än som avses i 3 5 i den nya indelningslagen.

För förordnande om indelningsändring som meddelas av kammarkollegiet föreskrivs ingen minsta tid mellan beslut och ikraftträdande. Kammarkolle- giet bör dock naturligtvis inte meddela sitt förordnande alltför kort tid före årsskiftet, i synnerhet inte när överföringsområdet är bebott.

Beträffande paragrafens innehåll i övrigt hänvisar kommittén till avsnitt 9.3.1 och 9.3.2.

13å

Denna paragraf, som saknar motsvarighet i KIL, handlar om rätt för kommun enligt den nya indelningen att förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter innan indelningsändringen har trätt i kraft. I fråga om den närmare motiveringen till bestämmelsen hänvisar kommittén till avsnitt 9.3.3.

14 och 15 åå

I 1445 finns bestämmelser om fördelningen av den kommunala beslutande- rätten mellan kommunerna enligt den äldre och den nya indelningen under tiden före indelningsändrings ikraftträdande. I 15å anges vilka organ som utövar denna beslutanderätt och således företräder de olika kommunerna under övergångsperioden. Paragraferna motsvarar 13 åoch 14 & första stycket KIL.

I de fall då indelningsändring träder i kraft vid årsskiftet efter ordinarie fullmäktigval, blir det de nyvalda fullmäktige som utövar beslutanderätten för kommunen enligt den nya och i allmänhet även den gamla indelningen under tiden den 1 november—den 31 december. Detta följer direkt av 15 å och bestämmelsen i 2 kap. 6 & kommunallagen om fullmäktiges mandatpe- riod.

I fråga om innehållet i övrigt i 14 och 15 åå hänvisas till avsnitt 9.3.3.

16%

I denna paragraf finns vissa särregler om vilket organ som företräder kommun enligt den äldre indelningen när indelningsändring innebär sammanläggning eller delning. Paragrafen saknar motsvarighet i KIL.

Första stycket innebär att nyvalda fullmäktige under de två sista måna- derna av övergångsperioden företräder, förutom den kommun som bildats genom sammanläggningen, även de sammanlagda kommunerna enligt den äldre indelningen.

Förordnande enligt andra stycket blir alltid nödvändigt när delningen innebär att den delade kommunen upplöses, vare sig delarna bildar nya kommuner eller förs till befintliga kommuner. När delningen innebär att ett område bryts ut från en kommun som består. behöver regeringen inte alltid meddela förordnande enligt andra stycket. Nyvalda fullmäktige i denna kommun kan utöva beslutanderätten för såväl den odelade kommunen som kommunen enligt den nya indelningen. Om nyvalda fullmäktige inte framstår som tillräckligt representativa för den odelade kommunen. bör dock regeringen med stöd av andra stycket förordna att kommunen skall företrädas av de gamla fullmäktige. När förordnande meddelas enligt andra stycket måste regeringen även genom uttryckligt beslut förlänga de gamla fullmäktiges tjänstgöring, eftersom denna annars enligt 2 kap. 6 & kommu- nallagen skulle upphöra den 31 oktober.

Bestämmelserna i denna paragraf har även behandlats i avsnitt 9.3.3.

17å

I denna paragraf anges de fall då indelningsdelegerade skall utses och delegerades tjänstgöringstid. Paragrafen motsvarar 195 KIL.

Indelningsdelegerade skall utses, när indelningsändringen innebär att ny kommun bildas. Delegerade skall således alltid utses för kommun som bildas genom sammanläggning. Vid delning som innebär att del av kommun bildar ny kommun skall delegerade också alltid utses för att företräda den nybildade kommunen. I övrigt utses delegerade, om indelningsändringen är av sådan omfattning att kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige. Detta innebär att vid sammanläggning som medför att kommun vidgas delegerade skall utses för denna kommun, om ökningen av dess folkmängd är tillräckligt stor(minst 15 %). Vid delning som innebär utbrytning av del från kommun som består som en minskad kommun utses delegerade för denna kommun, om dess folkmängd minskat med minst 15 %. I dessa fall utses två delegeradeförsamlingar, nämligen delegerade för den utbrutna, nybildade kommunen och delegerade för den minskade kommunen. Vid områdesöverföringar av större omfattning innebär bestämmelsen att delegerade, beroende på folkmängdsförskjut- ningen, kan komma att utses för endast den ökade kommunen, för endast den minskade kommunen eller för båda kommunerna var för sig.

Av denna paragraf och 12 & första stycket framgår att delegerade utses bara vid indelningsändring som träder i kraft vid årsskifte efter ordinarie kommunfullmäktigval. I andra fall skall delegerade inte utses. De nyvalda fullmäktige börjar enligt 2 kap. 6 % kommunallagen sin tjänstgöring redan den 1 november det år då valet skett och företräder enligt 1 kap. 15é nya indelningslagen kommunen enligt den nya indelningen. Delegerades tjänst- göringstid upphör därför enligt förevarande paragraf, när nyvalda fullmäktige börjar sin verksamhet.

Indelningsdelegerade utövar beslutanderätt endast för kommun enligt den nya indelningen. Fördelningen av beslutanderätten mellan delegerade och fullmäktige i kommun enligt den äldre indelningen regleras i 14 5.

Av 4 kap. 4å kommunallagen framgår att budgeten skall fastställas av nyvalda fullmäktige det år då ordinarie fullmäktigval har ägt rum. Delegerade får inte fastställa budget. Däremot blir en av delegerades viktigaste uppgifter fortfarande att leda det förberedande budgetarbetet (jfr 18 & förslaget till lag om kommunala indelningsdelegerade).

Beträffande innehållet i denna paragrafi övrigt hänvisar kommittén till avsnitt 9.3.3.

185

Genom bestämmelserna i denna paragraf, som saknar motsvarighet i KIL, får nyvalda fullmäktige under tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till sitt förfogande organ för beredning och verkställighet av ärenden som avser kommunen enligt den nya indelningen.

Paragrafen avser de fall då nyvalda fullmäktige övertar beslutanderätt från indelningsdelegerade. I andra fall är det tillräckligt att nyvalda fullmäktige kan utnyttja den gamla kommunstyrelsen och de gamla nämnderna och

beredningarna i kommunen.

Nyvalda fullmäktige får anlita dels indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer, vilkas mandatperiod enligt 15 å i den föreslagna lagen om kommunala indelningsdelegerade går ut först vid årsskiftet, dels kommun- styrelsen samt andra nämnder och beredningar i kommun som berörs av indelningsändringen.

Vid sammanläggning får nyvalda fullmäktige anlita delegerades arbetsut- skott och kommittéer samt nämnder och beredningar i sammanläggnings- kommunerna. Vid delning får fullmäktige anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den odelade kommunens nämnder och beredningar. Vid områdesöverföring får fullmäktige i den ökade kommunen anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer i denna kommun samt nämnder och beredningar i såväl den ökade som den minskade kommunen. Nyvalda fullmäktige i den minskade kommunen får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den minskade kommunens nämnder och beredningar. Att den ökade kommunens nämnder och beredningar i detta fall inte står till fullmäktiges förfogande behöver inte sägas ut särskilt.

För de nyvalda fullmäktige kommer delegerades arbetsutskott i praktiken att fungera som en kommunstyrelse. Detta gäller framför allt vid nybildning av kommun. Det bör dock understrykas att den eller de gamla kommunsty- relserna formellt har kvar sina uppgifter och befogenheter enligt kommunal- lagen. Styrelsen måste därför alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som skall avgöras av de nyvalda fullmäktige.

Bestämmelserna i denna paragraf har behandlats även i avsnitt 9.3.3.

195

I denna paragraf, som motsvarar 23 & KIL, finns särskilda bestämmelser om rätt att anföra kommunalbesvär över beslut som under övergångsperioden före indelningsändrings ikraftträdande fattas av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och annan nämnd. Bestämmelserna avser beslut enligt såväl den äldre som den nya indelningen. De innebär att kretsen av dem som har besvärsrätt utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt kommunal- lagens besvärsregler. 1 de fall då indelningsdelegerade skall utses inträder den utvidgade besvärsrätten först när valet av delegerade har skett. Bestämmelser om en på motsvarande sätt utvidgad rätt att anföra besvär över delegerades beslut finns i 235 i den föreslagna lagen om kommunala indelningsdelege- rade.

I fråga om den närmare motiveringen till paragrafens bestämmelser hänvisas till avsnitt 9.3.3.

F örfarana'er

Detta avsnitt innehåller bestämmelser om bl. a. väckande av fråga om indelningsändring, utredning i sådant ärende. undersökning om ortsbefolk— ningens inställning till indelningsändring, upprättande av förslag till indel- ningsändring och kostnaderna för utredningen. Bestämmelserna motsvarar i huvudsak 24—32 åå KIL.

I avsnittet finns ingen motsvarighet till 29 och 30 åå KIL. I 29ä första

stycket anges hur länsstyrelsen skall förfara när länsstyrelsen har avslutat utredning eller funnit anledning att avbryta den eller väsentligt ändra dess inriktning. Enligt 29 å andra stycket skall länsstyrelsens utlåtande infordras i ärende som har utretts av kammarkollegiet eller under dess inseende. 1 30 & föreskrivs att kammarkollegiet skall avge utlåtande i ärende som hänskjuts till regeringens avgörande. Bestämmelser av detta slag, som innebär detalj- reglering av förfarandet, behöver enligt kommitténs mening inte tas in i den nya indelningslagen. Man kan utgå från att kammarkollegiet och länsstyrel- serna självmant handlar efter rimliga principer för utredningsförfarandet.

I 2955 tredje stycket KIL finns en bestämmelse som däremot bör ha en motsvarighet i den nya lagen, dock inte i avsnittet om förfarandet. I bestämmelsen fastslås kammarkollegiets rätt att avslå ansökan om indel- ningsändring. Bestämmelsen har placerats i 1 kap. 4é i den nya lagen.

Helt ny är bestämmelsen i 245 om undersökning om ortsbefolkningens inställning till indelningsändring.

Bestämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga på alla typer av ärenden vare sig det är regeringen eller kammarkollegiet som beslutar om indelningsänd- ringen.

205

I denna paragraffinns bestämmelser om vem som har rätt att ta initiativ till indelningsändring. Paragrafen motsvarar 24 och 31 åå KIL.

Fråga om indelningsändring kan väckas av kommun. medlem av kommun eller länsstyrelsen eller tas upp på eget initiativ av regeringen eller kammar- kollegiet. Kommunmedlem är enligt 3 & kommunallagen den som är kyrkobokförd i kommunen, äger fastighet där eller är taxerad till kommu- nalskatt där.

I förhållande till reglerna i KIL innebär paragrafen endast en saklig ändring. Den gäller regeringens initiativrätt. Enligt 31 åKIL får regeringen, om den tar initiativ till indelningsändring, förordna om utredning på det sätt den finner lämpligt. Någon motsvarighet härtill har inte tagits in i den nya lagen. Den ordning för anordnande av utredning som föreskrivs i lagen bör enligt kommitténs mening gälla utan undantag. Regeringen har sålunda, om den finner anledning att på eget initiativ ta upp frågan om viss indelningsändring, att överlämna åt kammarkollegiet att ombesörja utredningen enligt bestäm- melserna i lagen. Detta är också den ordning som har tillämpats i nästan samtliga fall då regeringen har begagnat sig av sin initiativrätt enligt gällande lag.

Det vanligaste sättet för anhängiggörande är att kommun eller medlem av kommun väcker fråga om indelningsändring. Att regeringen, kammarkolle- giet eller länsstyrelsen tar upp sådan fråga torde förekomma endast undan- tagsv15.

215

I denna paragraf, som motsvarar 25 & KIL, finns de grundläggande reglerna om ordningen för utredning i indelningsärenden. Kammarkollegiet har huvudansvaret för utredning i alla typer av indel-

ningsärenden vare sig det är regeringen eller kollegiet som är beslutsmyn- dighet. Frågan om utredningsansvaret har kommittén behandlat i avsnitt 7.3.3.

1 uttrycket "behövlig utredning” ligger att någon form av utredning alltid bör ske i ett indelningsärende. Genom de skilda möjligheter att anordna utredning som lagen ger, behöver utredningen inte ges större omfattning än ärendet i det enskilda fallet kräver. Utredningen kan också alltid avbrytas om det framkommer att någon ändring inte bör komma till stånd. Det kan givetvis förekomma, framför allt i indelningsärenden av mindre omfattning, att tillräcklig utredning föreligger redan vid ansökningen. Att i sådant fall ärendet inte behöver särskild utredning är självklart.

Kammarkollegiet avgör om utredningen skall göras inom kollegiet, hos länsstyrelsen eller av särskild utredare. Utredning inom kollegiet bör vara det normala i ärenden av mindre omfattning. Kollegiet bör alltid samråda med länsstyrelsen innan beslut fattas om sättet att anordna utredning. Om länsstyrelsen därvid önskar få hand om utredningen, bör detta regelmässigt bifallas. Kommittén har i avsnitt 7.3.3 uttalat att länsstyrelsen i mycket större utsträckning än för närvarande bör kunna utnyttjas i utredningsarbetet. I sista hand får kammarkollegiet, om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, uppdra åt särskild utredare att verkställa utredningen.

Kammarkollegiet bör så snart som möjligt bilda sig en uppfattning om hur utredningen bör gå till och vilken omfattning den bör få. Det kan därför vara lämpligt, att kollegiet i ett tidigt skede begär preliminära synpunkter på ärendet från länsstyrelsen och de kommuner som berörs.

Enligt gällande bestämmelse får länsstyrelsen i ärende som överlämnats till denna för utredning förordna utredningsman till sitt biträde. Denna möjlighet synes mycket sällan ha utnyttjats, och något större behov att ha kvar bestämmelsen torde därför inte föreligga. Det kan även vara en fördel att förordnande av särskild utredare, med de särskilda befogenheter som denna enligt lagen har, sker av endast en myndighet. Om länsstyrelsen önskar anlita sakkunnig eller expert utan de befogenheter som utredare har, kan detta givetvis ske med stöd av 19 å andra stycket länsstyrelseinstruktionen. Det bör emellertid understrykas att kammarkollegiet alltid bör samråda med länssty- relsen när det gäller att utse särskild utredare. Länsstyrelsen bör ha inflytande på valet av utredare.

I detta sammanhang kan nämnas att enligt instruktionen (1972:643) för kammarkollegiet en av kollegiets uppgifter är att föra liggare över rikets indelning. I liggaren, som förs länsvis med särskilda upplägg för kommun, församling och domsaga, antecknas ändringar i kommunal, landstingskom- munal, kyrklig och judiciell indelning samt i indelningen i fögderier. polis-. åklagar- och kronofogdedistrikt. På domsagobladen redovisas också socken- indelningen och den numera historiska häradsindelningen.

225

I denna paragraf finns närmare bestämmelser om utredningen. Paragrafen motsvarar 26 & KIL. I sak innehåller paragrafen endast en ändring i förhållande till gällande

bestämmelser. 1 första stycket har sålunda tagits in en föreskrift om att samråd skall ske med de kommuner som har intresse av frågan. Avsikten med denna bestämmelse är att fastslå att samråd skall ske inte bara med de kommuner som direkt berörs av ändringen utan även med kringliggande kommuner, i den mån ändringen är av betydelse för dessa exempelvis genom att de har interkommunalt samarbete med de direkt berörda kommunerna. Det bör här nämnas att bestämmelserna i 15 om förutsättningar för indelningsändring har utformats så att hänsyn skall tas även till inställningen hos dessa indirekt berörda kommuner.

1 övrigt innehåller paragrafen inget nytt när det gäller utredningens omfattning och beskaffenhet. Det är med hänsyn till de olika typer av indelningsändring som förekommer knappast möjligt att ge detaljerade föreskrifter om innehållet i utredningen.

Med uttrycket ”annan indelning” i andra stycket avses statligt administ- rativ indelning,judiciell indelning (indelning i domkretsar för domstolarna), indelning i fastighetsregisterområden samt landstingskommunal och kyrklig indelning.

23%?

I denna paragraf föreskrivs skyldighet för statlig och kommunal myndighet att lämna upplysningar och biträde åt den som verkställer utredning i indelningsärende, dvs. kammarkollegiet, länsstyrelsen eller särskild utre- dare. Det är inte meningen att de andra myndigheterna skall göra omfattande, självständiga utredningar i ärendet. I synnerhet gentemot de kommunala myndigheterna bör en viss återhållsamhet iakttas vid tillämpningen av paragrafen.

Paragrafen motsvarar delvis bestämmelserna i 27 & första stycket KIL om utredningsmans befogenheter. Bestämmelsen om möjligheten att utlysa sammanträden blir överflödig genom de nya reglerna i 24 & om undersökning om ortsbefolkningens inställning till indelningsändring.

Enligt 27å andra stycket KIL skall utredningsmannen anmäla hos utredningsmyndigheten om han finner att utredningens omfattning bör väsentligen ändras eller att utredningen bör avbrytas. Detta har kommittén ansett vara så självklart att bestämmelsen inte har getts någon motsvarighet i den nya lagen. Om sådana föreskrifter behövs i något fall bör de kunna lämnas i utredarens förordnande.

245

Denna paragraf, som saknar motsvarighet i KIL, innehåller bestämmelser om undersökning om ortsbefolkningens inställning till indelningsändring. I fråga om innehållet i paragrafen hänvisas till avsnitt 6.4.

25.5

I denna paragraf. som motsvarar 28 & KIL, finns bestämmelser om upprät- tande av förslag till indelningsändring när utredningen visar att ändring bör komma till stånd. Den som verkställer utredningen skall i sådant fall alltid

upprätta förslag till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. Även länssty- relsen och särskild utredare har således att svara för att förslag till ekonomisk reglering och övriga föreskrifter utarbetas, när de verkställer utredning.

Förslag till ändring i annan indelning skall alltid upprättas om det behövs, oavsett om utredningen verkställs av kammarkollegiet, länsstyrelsen eller särskild utredare och om det är regeringen eller kammarkollegiet som skall besluta om den kommunala indelningsändringen.

26å

Denna paragraf, som motsvarar 32å KIL, innehåller bestämmelser om kostnad för utredning. Sådan kostnad uppkommer i allmänhet endast när särskild utredare har förordnats. Bestämmelserna överensstämmer i sak med gällande regler. I första stycket behandlas frågan om vem som skall förskjuta kostnaden och i andra stycket frågan om på vem kostnaden slutligen skall stanna.

I paragrafen regleras endast kostnad för sådan utredning som sker i indelningsärende som väckts enligt 20 å. Det skall vidare vara fråga om utredning som verkställs enligt 21—25 åå. Kommun kan således inte med stöd av paragrafen få ersättning för kostnader för preliminär utredning av en indelningsfråga som görs innan ärendet väckts enligt 20 å. Kostnader för utredningar som kommunerna verkställer efter förordnande om indelnings- ändring för ändringens genomförande kan inte heller ersättas med stöd av paragrafen. Detta bör dock kunna ske i fråga om kostnader för utredning som sker efter sådan begäran om upplysningar eller biträde som avses i 23 å. Möjligheten att låta enskild sökande betala utredningskostnad bör utnyttjas sparsamt.

2 kap. Ändring i indelningen i landstingskommuner

I detta kapitel finns bestämmelser angående förordnande om ändring i den landstingskommunala indelningen, ekonomisk reglering, indelningsänd- rings ikraftträdande, den landstingskommunala beslutanderätten vid indel- ningsändring, besvär och förfarandet i indelningsärenden. Dessa bestäm- melser har ingen motsvarighet i KIL, som inte innehåller något kapitel om ändring i landstingskommunal indelning.

Bestämmelserna i detta kapitel överensstämmer i stora delar med vad som enligt 1 kap. gäller i fråga om ändring i kommunindelningen. Detta är naturligt med hänsyn till att flertalet ändringar i den landstingskommunala indelningen sker i samband med att kommunindelningen ändras och till atti övrigt i stort sett enhetliga regler gäller för de båda kommuntyperna.

I KIL finns bestämmelser om kommuns inträde i landstingskommun (2 b å). Dessa bestämmelser avser endast Malmö och Göteborgs kommuner. De har placerats i övergångsbestämmelserna till den nya indelningslagen.

I 33å första stycket KIL finns bestämmelser om nyval av landsting i samband med indelningsändring. Dessa bestämmelser har i likhet med motsvarande föreskrifter i KIL om nyval av kommunfullmäktige inte

överförts till den nya indelningslagen. Bestämmelserna i 33 å andra stycket KIL om ordinarie landstingsval året innan indelningsändring träderi kraft har flyttats till vallagen.

I fråga om införandet av bestämmelser om ändring i den landstingskom- munala indelningen iden nya indelningslagen och behandlingen av 2 b och 33 åå KIL hänvisar kommittén till vad som har anförts i avsnitt 10.2.

I denna paragraf finns de grundläggande bestämmelserna om att regeringen och kammarkollegiet får förordna om ändring i rikets indelning i landstings- kommuner. I likhet med vad som gäller beträffande ändringar i kommunin— delningen beslutar regeringen om alla större ändringar i den landstingskom- munala indelningen, medan kammarkollegiet beslutar i ärenden som avser ändringar av mindre omfattning. Enligt andra stycket får kammarkollegiet förordna om indelningsändring som bör ske med anledning av sådan ändring i den kommunala indelningen som avses i 1 kap. 3 å i den nya indelnings- lagen. Där sägs att kammarkollegiet får förordna om ändring i kommunin- delningen som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. Avgörande för kammarkollegiets befogenhet att förordna om ändring i den landstingskommunala indelningen är således omfattningen av den kommunala indelningsändring som sker samtidigt som den landstingskommunala.

När regeringen beslutar om ändring i den landstingskommunala indel- ningen, får regeringen enligt första stycket meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. Regeringen har enligt 1 kap. 1 å motsvarande befogenhet vid förordnande om ändring i kommunindel- ningen.

Paragrafen anger, till skillnad från 1 kap. 1 å, inte förutsättningarna för att ändring i landstingsindelningen skall få genomföras. Anledningen är att indelningen i landstingskommuner direkt anknyter till länsindelningen. Enligt 1 kap. ] å andra stycket kommunallagen utgör varje län en landstings- kommun. Denna bestämmelse innebär att en ändring i länsindelningen alltid skall medföra att landstingsindelningen ändras på samma sätt. Ändringar i den landstingskommunala indelningen kan föranledas inte endast av omständigheter som hänger samman med den landstingskommunala verk- samheten utan även av en ändring i länsindelningen som orsakas av förhållanden som har med den statliga regionala förvaltningen att göra eller av en kommunal indelningsändring över länsgräns. Regeringens befogenhet enligt första stycket omfattar alla typer av landstingskommunala indelnings- ändringar på nyss angivna grunder eller en kombination av dessa. Det kan dock förutsättas att omfattande ändringar i läns- och landstingsindelningen inte genomförs utan att riksdagen har fattat principbeslut därom. Kommittén har mot denna bakgrund inte ansett det vara möjligt att i lagen ange förutsättningarna för ändring i den landstingskommunala indelningen. I tredje stycket erinras om sambandet mellan länsindelningen och indelningen i landstingskommuner genom en hänvisning till 1 kap. 1 å andra stycket kommunallagen.

25

Denna paragraf innehåller en bestämmelse om rätt för kammarkollegiet att avslå ansökan om ändring i den landstingskommunala indelningen. Samma regler gäller enligt 1 kap. 4å i fråga om ansökan om ändring i kommunin- delningen. Avslag på ansökan om kommunal indelningsändring över länsgräns medför naturligtvis att även frågan om motsvarande ändring i den landstingskommunala indelningen faller.

35

Kammarkollegiets beslut att förordna om ändring i den landstingskommu- nala indelningen eller att avslå ansökan om indelningsändring får enligt denna paragraf överklagas genom förvaltningsbesvär hos regeringen. Motsvarande bestämmelse finns i fråga om kommunala indelningsändringar i 1 kap. 5 å.

Enligt denna paragraf skall i fråga om ekonomisk reglering vid ändring i den landstingskommunala indelningen bestämmelserna i 1 kap. 6—10 åå om ekonomisk reglering mellan kommuner som berörs av indelningsändring tillämpas på motsvarande sätt. Ekonomisk reglering förekommer förhållan- devis sällan vid ändring i landstingsindelningen. Men sådan reglering skall ske, när det krävs enligt 1 kap. 6 å, och genomföras enligt samma regler som gäller vid ekonomisk reglering mellan kommuner.

5—9 åå

I dessa paragrafer finns bestämmelser om indelningsändrings ikraftträdande. beslutanderättens fördelning och besvär. Dessa bestämmelser överens- stämmer i stort sett med motsvarande regler i 1 kap. om ändringar i den kommunala indelningen. Bestämmelser om indelningsdelegerade och om beslutanderätten under de två sista månaderna av ett valår (jfr 1 kap. 16. 17 och 18 åå) har dock inte ansetts nödvändiga när det gäller ändringar i den landstingskommunla indelningen.

10—12åå

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om förfarandet i ärenden angående ändring i landstingsindelningen och kostnaderna för utredning i sådana ärenden. Bortsett från att länsstyrelse inte kan väcka fråga om indelnings- ändring eller verkställa utredning i sådan fråga och att bestämmelser om särskild undersökning om ortsbefolkningens inställning inte behöver finnas, gäller samma regler som i fråga om kommunala indelningsändringar.

3 kap. Ändring i indelningen i församlingar

I detta kapitel finns bestämmelser om förutsättningar för ändring i försam- lingsindelningen. om beslutanderätten i indelningsärenden, om ekonomisk reglering mellan församlingar vid indelningsändring, om indelningsändrings ikraftträdande och den församlingskommunala beslutanderätten vid sådan ändring samt om förfarandet i ärenden om ändrad församlingsindelning. Kapitlet motsvarar andra kapitlet i KIL.

I likhet med vad som gäller för närvarande har kommittén funnit det naturligt att i största möjliga utsträckning låta bestämmelserna om ändring i församlingsindelningen stämma överens med motsvarande regler i fråga om ändring i kommunindelningen. Bestämmelserna i detta kapitel överens- stämmer därför i stora delar med dem i 1 kap. Bestämmelsen i 35 å andra stycket KIL om olika typer av ändringi församlingsindelningen har inte getts någon motsvarighet iden nya lagen. Detta överensstämmer med kommitténs ställningstagande i fråga om motsvarande bestämmelse på den kommunala sidan. Lagen är tillämplig på alla typer av indelningsändringar. Inte heller bestämmelserna i 38 å andra stycket och 41 å KIL om nyval och åtgärder i samband därmed har getts någon motsvarighet. Även detta ställningsta- gande överensstämmer med det som gjorts när det gäller kommunerna. Såsom kommittén anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2) bör ändringar i församlingsindelningen som är så omfattande att nya kyrkofull- mäktige bör väljas alltid träda i kraft vid årsskifte efter ordinarie val. Bestämmelserna i dessa lagrum om ändring i församlings indelning i valkretsar med hänsyn till indelningsändring har flyttats till lagen om församlingsstyrelse, som innehåller de allmänna bestämmelserna om församlings indelning i valkretsar. Däremot har bestämmelserna om ändring i valdistriktsindelningen med hänsyn till indelningsändring inte behövt ges någon motsvarighet, eftersom de allmänna bestämmelserna i lagen om kyrkofullmäktigval hänvisar till de bestämmelser i vallagen om ändring i kommuns indelning i valkretsar som kommittén föreslår. Bestämmelser om debitering av församlingsskatt m. m. vid indelningsändring, som nu finns i 39 å KIL, har tagits in i den lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och försam- lingar som kommittén föreslår. Bestämmelsen i 40å om upprättande av röstlängd har flyttats till lagen om kyrkofullmäktigval. Däremot har särskild bestämmelse om tillhandahållande av röstlängd inte ansetts nödvändig. Särskild hänvisning till de val- och skatteförfattningar som är aktuella har inte heller ansetts nödvändig.

I denna paragraf anges övriga bestämmelsers tillämpningsområde. Para- grafen motsvarar och överensstämmer med 34å KIL.

Utanför tillämpningsområdet ligger förutom de icke-territoriella försam- lingarna också pastorat och andra kyrkliga samfälligheter. Såsom kommittén anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2) har det inte ansetts lämpligt att utvidga tillämpningsområdet till de kyrkliga samfälligheterna. Det bör dock liksom hittills vara möjligt att i stor utsträckning analogivis tillämpa

bestämmelserna om ändring i församlingsindelningen vid indelningsänd- ringar som gäller pastorat och andra kyrkliga samfälligheter.

2.5

Genom hänvisning i denna paragraf görs bestämmelserna i 1 kap. om förutsättningar för indelningsändring, om beslutanderätten och om ekono- misk reglering tillämpliga på församling. Paragrafen motsvarar 35 å första stycket och 36 å KIL.

Bestämmelserna innebär den ändringen i förhållande till KIL att reglerna om förutsättningar för ändring i kommunindelningen blir tillämpliga vid ändringari församlingsindelningen. Skälen härtill har kommittén redovisat i avsnitt 11.2. Det bör framhållas att de nya bestämmelserna inte torde kräva någon ändring av de principer som för närvarande tillämpas vid bedömning av frågor om ändrad församlingsindelning (se avsnitt 11.1).

Regeringen beslutar om alla större ändringar i församlingsindelningen medan kammarkollegiet beslutar om sådana smärre ändringar som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till fastighetsför- hållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan försam- lingar. Såsom kommittén har framhållit i avsnitt 12.3 innebär bestämmelsen om kammarkollegiets beslutanderätt att kollegiet får besluta om de ändringar som sker på grund av att fastighet efter fastighetsbildningsförrättning kommit att bli belägen över en församlingsgräns. Dessa ändringar utgör en förhållandevis stor grupp ärenden. Begränsningen till fall som inte föranleder ekonomisk reglering innebär bl. a. att kammarkollegiet måste överlämna ett ärende till regeringen, om det blir nödvändigt att med stöd av 8å andra stycket lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag bestämma annan fördel- ning av utgående bidragsbelopp än som eljest skall gälla. Liksom på den kommunala sidan har kammarkollegiet generell rätt att avslå ansökan om indelningsändring. Kammarkollegiets beslut att förordna om ändring i församlingsindelningen eller att avslå ansökan om sådan ändring får överklagas hos regeringen genom förvaltningsbesvär.

Genom hänvisningen till 1 kap. 2 å blir bestämmelsen om bestämning av gränsens rätta sträckning tillämplig på församlingsgräns. Det kan visserligen antas bli sällsynt att sådan gränsbestämning behöver göras. Om det skulle bli nödvändigt i något fall. finns dock möjligheten för regeringen att förordna om den rätta sträckningen av församlingsgräns.

Ifråga om när ekonomisk reglering mellan församlingar skall ske och hur sådan reglering skall genomföras gäller samma regler som vid ändring i kommunindelningen. Bestämmelsernas allmänna utformning gör det möjligt att ta hänsyn till församlingarnas särskilda ekonomiska förhållan- den.

3—9 åå

I dessa paragrafer finns bestämmelser om indelningsändrings ikraftträdande, den församlingskommunala beslutanderätten vid indelningsändring och besvär. I KIL finns motsvarande bestämmelser i 37, 38, 41, 41 a och 43 åå.

Bestämmelsen i 4å om att församling enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter när indelningsändring har beslutats och det finns ett organ som företräder församlingen saknar motsvarighet i KIL. Den överensstämmer dock helt med bestämmelsen i 1 kap. l3å om ändring i kommunindelningen. Även i övrigt stämmer bestämmelserna i stora drag överens med motsvarande regler i 1 kap. Vissa särregler finns dock. 1 7å anges att regeringen under vissa förutsättningar ”får" bestämma att församling enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade. Enligt motsvarande bestämmelse på den kommunala sidan ”skall” regeringen under samma förutsättningar meddela sådant förordnande. Avvikelsen hänger samman med att det i vissa fall när församlingen ingår i total ekonomisk kyrklig samfällighet inte är nödvändigt att utse delegerade. Samfällighetens fullmäktige utövar i sådana fall naturligt all beslutanderätt som gäller den nya indelningen. I fråga om de övriga särregler som blivit nödvändiga hänvisas till avsnitt 11.2 i den allmänna motiveringen.

10å

Enligt denna paragraf kan regeringen efter framställning av församling bestämma beloppet av den upplåning som nybildad församling får besluta utan underställning till dess 73 å lagen om församlingsstyrelse kan tillämpas. Paragrafen motsvarar och överensstämmer helt med 42å KIL. Beträffande bestämmelsens behandling i samband med kommunallagsreformen se prop. 1975/76:187 s. 582. Bestämmelsen blir tillämplig när ny församling bildas genom delning av församling.

11—12 åå

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om förfarandet i ärenden angående ändring i församlingsindelningen och kostnaderna för utredning i sådana ärenden. Paragraferna motsvarar 44 å KIL.

I stort sett samma regler gäller som i fråga om kommunala indelningsänd- ringar. Bestämmelsen om enskild persons rätt att väcka ärende om indel- ningsändring har knutits till de kriterier som gäller för rätt att anföra besvär över beslut av församling. Anledningen till att begreppet medlem inte har kunnat användas såsom på den kommunala sidan är att något legalt begrepp medlem av församling inte finns. Olikheten i detta hänseende innebär dock ingen saklig skillnad när det gäller rätten att väcka fråga om indelningsänd- ring. En annan olikhet mot vad som gäller beträffande ändring i kommun- indelningen är att domkapitlet ges rätt att väcka ärende om ändring i församlingsindelningen. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt KIL. Såsom kommittén anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2) har det däremot inte ansetts nödvändigt att ha kvar uttryckliga regler om att utredningen skall äga rum under vederbörlig samverkan med domkapitlet och om möjligheten att i samband med utredningen utlysa kyrkostämma.

Ikra/ilrädande- och övergångsbeslämmelser

Den nya lagen bör trädai kraft den 1 juli 1979 (punkt 1). Anledningen till att en senare tidpunkt inte kan väljas är de bestämmelser om den kommunala beslutanderätten under de två sista månaderna av ett valår som blivit nödvändiga (] kap. 16, 17 och 18 åå). Bakgrunden till bestämmelserna är det snabbare valgenomslag som införts genom den nya kommunallagen. Om någon indelningsändring av större omfattning skall träda i kraft den 1 januari 1980, måste de nya bestämmelserna kunna tillämpas i samband med valet av kommunfullmäktige hösten 1979.

Genom en särskild övergångsbestämmelse (punkt 2) görs de nya bestäm- melserna om indelningsdelegerade, indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer tillämpliga på sammanläggningsdelegerade, sammanläggnings- delegerades arbetsutskott och kommittéer, vilka utsetts enligt äldre bestäm- melser. De nya bestämmelserna gör det nödvändigt att förkorta samman- läggningsdelegerades mandatperiod med två månader. Detta sker genom en föreskrift (punkt 3) om att tjänstgöringstiden för sammanläggningsdelege- rade och suppleanter upphör den 31 oktober 1979. Den 1 november träder de nyvalda fullmäktige i delegerades ställe. Det bör understrykas att mandat- perioden för sammanläggningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer inte förkortas. Dessa skall enligt 1 kap. 18å också betjäna de nyvalda fullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft.

12 b å KIL finns en bestämmelse om kommuns inträde i landstingskom- mun. Som framgår av avsnitt 10.2 har kommittén ansett att bestämmelsen bör behållas. Eftersom den endast berör Malmö och Göteborgs kommuner har det dock inte ansetts lämpligt att ta in den i själva lagen. I stället föreslår kommittén en särskild övergångsbestämmelse (punkt 4) med samma inne- börd som 2 bå KIL.

13.2. Förslaget till lag om kommunala indelningsdelegerade

Som framgår av avsnitt 9.3.3 avses denna lag ersätta lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade. Anledningen till att kommittén föreslår en ny lag är främst den anpassning i materiellt, språkligt och lagtekniskt hänseende till bestämmelserna i den nya kommunallagen som ansetts angelägen. Vissa nödvändiga ändringari den nuvarande lagen gjordes dock i samband med kommunallagsreformen (se prop. 1975/76:187 s. 582584). Ett annat skäl till att en ny lag föreslås är den ändrade benämning på delegeradeorganet som kommittén ansett böra införas. Enligt kommitténs förslag skall indelningsdelegerade utses vid varje indelningsändring som är så omfattande att de gamla fullmäktige inte är tillräckligt representativa för kommunen enligt den nya indelningen, således inte endast vid sammanlägg- ning.

Val av in(le/ningsdelegerade m. m.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om hur antalet delegerade och suppleanter för dessa skall bestämmas. Den motsvarar ] å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

Gällande bestämmelser tar endast sikte på indelningsändringar som innebär sammanläggning av kommuner eller överföring av område från en kommun till en annan. Indelningsdelegerade bör emellertid kunna utses även när ny kommun bildas genom delning av kommun. Av de gällande bestämmelserna skulle vidare kunna dras den slutsatsen att delegerade inte kan utses för en minskad kommun. Av 1 kap. 17 å i den nya indelningslagen framgår att delegerade skall utses om indelningsändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige. Detta gäller oavsett om kommunen är en nybildad, utvidgad eller minskad kommun. Förslaget har utformats så att det framgår att delegerade kan utses även när område från endast en kommun skall ingå i kommunen enligt den nya indelningen. Detta blir fallet dels när ny kommun bildas genom delning av kommun, dels i fråga om den minskade kommunen vid en områdesöverföring.

Delegerade och suppleanter skall enligt paragrafens första stycke utses från kommun vars område helt eller delvis skall ingå i kommun enligt den nya indelningen. Om flera kommuner skall ingå måste någon delegerad och någon suppleant utses från varje kommun. Ingen kommun får alltså bli orepresenterad. Enligt den nuvarande lydelsen skall delegerade utses ”för varje kommun som beröres av indelningsändringen”. Genom ändringen klargörs att endast kommun vars område till någon del skall ingå i kommunen enligt den nya indelningen utser delegerade. 1 en församling av delegerade som skall företräda en minskad kommun vid en områdesöver- föring skall således inga delegerade ingå från den kommun vars område ökas.

Liksom enligt nuvarande bestämmelser har det inte ansetts nödvändigt att närmare reglera antalet delegerade och suppleanter. Som allmän princip för bestämmande av antalet delegerade har i praxis gällt att lika många delegerade utses som man avser att ha fullmäktige i den nya kommunen. Denna princip bör kunna tjäna som riktmärke även i framtiden. Vid delning av kommun kan det dock vara svårt att med de valbarhetsregler som gäller enligt 2å kunna välja lika många delegerade som fullmäktige i den nya kommunen. Med hänsyn härtill och till delegerades relativt korta tjänstgö- ringstid bör ett lägre antal kunna bestämmas. Om det är möjligt bör suppleanter utses till samma antal som delegerade.

Om mer än en kommun skall välja delegerade, dvs. i fall då kommun utvidgas eller ny kommun bildas genom sammanläggning, bör även i fortsättningen antalet delegerade och suppleanter fastställas av regeringen. En regel med denna innebörd finns i andra stycket. Om kommunerna är ense om antalet, skall liksom för närvarande kommunernas önskemål följas.

Däremot har kommittén ansett att det saknas skäl för att regeringen skall bestämma antalet delegerade och suppleanter i de fall då endast en kommun

skall välja delegerade. Fullmäktige i kommunen bör i sådana fall få besluta om antalet delegerade och suppleanter. En regel som ger fullmäktige denna rätt har tagits in i tredje stycket.

25

I denna paragraffinns bestämmelser om tidpunkten för val av delegerade och suppleanter, om valbarhet, valsätt och underrättelse till länsstyrelsen samt om förfarandet då delegerad avgår under tjänstgöringstiden. Paragrafen motsvarar 2 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

För närvarande skall valet förrättas av fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förordnandet om indelningsändringen. Om förordnandet meddelas mycket tidigt, kan denna regel innebära att delege- rades verksamhet skulle omfatta längre tid än vad som är lämpligt med hänsyn till risken för kompetenskonflikter. En möjlighet öppnas därför för regeringen att bestämma senare tidpunkt för valet. Det bör understrykas att bestämmelsen om tidsfristen mellan beslut om indelningsändring och ikraftträdandet enligt kommitténs förslag (1 kap. 12 å i den nya indelnings- lagen) leder till att delegerades verksamhet normalt kan börja redan ijanuari året före ikraftträdandet.

Valbar som delegerad eller suppleant är enligt nuvarande bestämmelse den som är ledamot i kommunfullmäktige i kommun som skall utse delegerade. Begränsningen till ledamöter i fullmäktige har ibland lett till svårigheter att få en rimlig representation för kommundel som skall ingå i kommunen enligt den nya indelningen. Detta gäller särskilt om man vill tillgodose önskemålet att den som väljs till delegerad också skall vara valbar till fullmäktige i den nya kommunen. För att minska problem av detta slag föreslår kommittén att kretsen av valbara utvidgas till att gälla också suppleanter i fullmäktige. Att utvidga kretsen av valbara utanför fullmäktige har kommittén inte funnit möjligt med hänsyn till regeringsformens krav på att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av personer som utsetts genom direkta val.

Iövrigt överensstämmer bestämmelserna i paragrafen med dem som gäller för närvarande. Bestämmelserna innebär att proportionellt valsätt kan tillämpas samt att samma regler i fråga om förfarandet vid avgång gäller för delegerad som för ledamot i kommunstyrelsen. Med hänsyn till länsstyrel- sens uppgifter enligt 4å har det ansetts nödvändigt att behålla en särskild bestämmelse om underrättelse till länsstyrelsen om vilka som har valts.

Om regeringen har bestämt att kommun enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade, är fullmäktige i kommun från vilken delegerade skall utses skyldiga att förrätta val av delegerade och suppleanter. Av regeringsrättens utslag i rättsfallet RRK R 77 2:18 framgår att ordförande i kommunfullmäktige förfarit riktigt när han vägrat att framställa proposition på yrkande att fullmäktige inte skulle utse delegerade.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om verkan av valbarhetens upphö- rande och om rätt till avsägelse. Paragrafen motsvarar 3å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade utan någon saklig ändring.

Bestämmelserna innebär att samma regler om obehörighet och avsägelse gäller för delegerade och suppleanter som för kommunfullmäktige enligt 2 kap. 4å tredje stycket kommunallagen.

Indelningsdelegerades sammanträden 4 .å

Paragrafen innehåller bestämmelser om kungörande av delegerades första sammanträde. Den motsvarar 4 å lagen om kommunala sammanläggnings- delegerade.

Enligt gällande bestämmelser förordnar länsstyrelsen en av de delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där till dess ordförande har valts. I förslaget har tillagts att sådant förordnande skall meddelas snarast möjligt. Härigenom understryks vikten av att delegerade kan träda i verksamhet utan onödigt dröjsmål.

Kungörelse om första sammanträdet skall enligt den gällande lydelsen anslås på ”kommunernas anslagstavlor". För att undvika oklarhet om vilka kommuner som avses har bestämmelsen ändrats att avse anslagstavlan i kommun som har valt delegerade. Kungörelsen skall således inte anslås i annan kommun än sådan vars område till någon del skall ingå i den kommun enligt den nya indelningen som företräds av ifrågavarande församling av delegerade.

[ övrigt överensstämmer innehållet i paragrafen med de gällande bestäm- melserna.

I denna paragraf, som motsvarar Så lagen om kommunala sammanlägg- ningsdelegerade, ges regler om val av ordförande och vice ordförande.

Det föreslås att möjlighet införs för delegerade att välja även en andre vice ordförande. Härigenom anpassas bestämmelserna till kommunallagens motsvarande reglering beträffande fullmäktige. 1 övrigt har inga sakliga ändringar gjorts. Bestämmelserna innebär att ordförandevalet inte kan skjutas upp. Detta är angeläget med hänsyn till delegerades korta tjänstgö- ringstid. Den beredning av valet som behövs måste alltså företas före första sammanträdet.

Denna paragraf, som motsvarar 6 å lagen om kommunala sammanläggnings- delegerade, reglerar tid och plats för delegerades sammanträden samt rätten att påkalla sammanträde med delegerade. I sak har följande ändringar gjorts.

Enligt kommunallagen har kommunstyrelsen rätt att bestämma att sammanträde med fullmäktige skall hållas. Någon motsvarande rätt för delegerades arbetsutskott att påkalla sammanträde med delegerade finns inte enligt gällande rätt. Arbetsutskottet bör dock enligt kommitténs mening i största möjliga utsträckning ges samma befogenheter i förhållande till delegerade som kommunstyrelsen har i förhållande till fullmäktige.

Kommittén föreslår därför en bestämmelse om att sammanträde med delegerade skall hållas även när arbetsutskottet begär det.

[ 6å andra stycket i den nuvarande lagen görs genom en hänvisning kommunallagens bestämmelser om tidpunkten för budgetens fastställande tillämpliga på delegerade. Det snabbare valgenomslag som numera skall tillämpas vid val till kommunfullmäktige innebär att de nyvalda fullmäktige tillträder den 1 november det år då valet har ägt rum. Kommunen enligt den nya indelningen får alltså från denna tidpunkt ett direktvalt representativt beslutande organ. Indelningsdelegerades tjänstgöringstid skall därför enligt förslaget till ny indelningslag(l kap. 17 å)upphöra när de nyvalda fullmäktige tillträder. Budgeten kommer att fastställas av de nyvalda fullmäktige. Hänvisningen i 6 å andra stycket har därför inte getts någon motsvarighet i förslaget. Frågan om uppgörande av förslag till budget regleras i 18 å.

I denna paragraf finns bestämmelser om kungörande av sammanträde med delegerade. Paragrafen motsvarar och stämmer i sak överens med 7 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade. För att undvika oklarhet har på samma sätt som i 4å bestämmelsen om att kungörelsen skall anslås på anslagstavlorna i de kommuner som berörs av indelningsändringen ändrats att avse anslagstavlan i kommun som har valt delegerade.

I denna paragraf finns bestämmelser om skyldighet för delegerad att anmäla hinder, om inkallande av suppleant och om suppleants tjänstgöringsrätt. Paragrafen motsvarar 8å lagen om kommunala sammanläggningsdelege- rade.

Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om skyldighet för ledamot i fullmäktige att anmäla hinder för tjänstgöring vid sammanträde eller om inkallande av suppleant. Sådana bestämmelser skall enligt 2 kap. 30å kommunallagen tas in i arbetsordning för fullmäktige. Eftersom delegerade inte behöver anta särskild arbetsordning, har bestämmelserna om skyldighet att anmäla hinder och om inkallande av suppleant behållits i lagen om kommunala indelningsdelegerade.

I fråga om suppleants tjänstgöring innebär kommitténs förslag att de nya reglerna för kommunfullmäktige i 2 kap. 11 å kommunallagen skall gälla i tillämpliga delar även för indelningsdelegerade. Det är enligt kommitténs uppfattning naturligt att utnyttja de klara regler om tjänstgöringsrätten som kommunallagens bestämmelser ger. Att de särskilda bestämmelserna i 2 kap. 11 å fjärde stycket om suppleants tjänstgöring i kommunfullmäktige inte är tillämpliga för indelningsdelegerade ligger i sakens natur.

Av reglerna om val i 1 och 2 åå följer att suppleant från en kommun inte kan ersätta delegerad från annan kommun.

Liksom för närvarande blir bestämmelserna om inkallande av suppleant och suppleants tjänstgöring tillämpliga även när vakans inte har hunnit fyllas efter delegerad som utsetts genom majoritetsval. När delegerad som har utsetts vid proportionellt val avgår, träder enligt 2 å suppleant omedelbart in som delegerad.

I denna paragraf, som motsvarar 9å lagen om kommunala sammanlägg- ningsdelegerade, regleras röstvärdet och rätten att delta i delegerades överläggningar.

Bestämmelserna om interpellation i 2 kap. 24 å kommunallagen är genom hänvisning i 11 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade tillämpliga på delegerade. Hänvisningen får anses innebära att interpellation får framställas förutom till ordföranden i delegerades egna beredande och verkställande organ också till ordföranden i kommunstyrelsen,annan nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade. En motsvarande hänvisning har behållits i kommitténs förslag (11 å). Enligt de nya reglerna i kommunallagen kan ordföranden i kommunstyrelsen ges rätt att överlämna interpellation att besvaras av annan ledamot i styrelsen eller ledamot i styrelsen för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som har utsetts av fullmäktige. 19 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade saknas helt bestämmelser om yttranderätt vid besvarande av interpellation. Kommittén föreslår att denna fråga regleras på motsvarande sätt som i 2 kap. 14å kommunallagen. Yttranderätt vid besvarande av interpellation till- kommer enligt förslaget dels ordföranden eller vice ordförande i nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade, dels ledamot i delegerades arbetsutskott eller ledamot i kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade eller sådan ledamot i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse i kommun som avses i 2 kap. 23 å andra stycket kommunalla- gen. Ordföranden eller vice ordförande i delegerades egna organ har generell yttranderätt enligt en särskild bestämmelse.

I kommunallagen har öppnats möjlighet för fullmäktige att medge yttranderätt för ledamot eller suppleant i styrelsen, annan nämnd eller beredning. Avsikten är att fullmäktige skall kunna medge bl. a. heltidsenga- gerade förtroendemän med övergripande uppgifter yttranderätt i fullmäktige. Delegerade har enligt förslaget getts motsvarande möjlighet i fråga om ledamöter eller suppleanter dels i sina egna beredande och verkställande organ, dels i kommunfullmäktige, nämnder och beredningar i kommun som har valt delegerade.

Även den nya möjligheten för fullmäktige enligt kommunallagen att kalla särskild sakkunnig för att meddela upplysningar föreslås bli tillämplig på delegerade.

I övrigt stämmer bestämmelserna i sak överens med dem som för närvarande gäller. När i de gällande bestämmelserna anges att rätten att delta i överläggningarna gäller den ifrågavarande personen i kommun som berörs av indelningsändringen har detta för att undvika oklarhet (jfr 4 å) ändrats att avse sådan person i kommun som har valt delegerade.

10.5

I denna paragraf, som motsvarar 10å lagen om kommunala sammanlägg— ningsdelegerade. anges i vilka ärenden delegerade är skyldiga att fatta beslut.

För närvarande gäller att delegerade skall besluta bl. a. i ärende som väckts av samarbetsnämnd för kommuner som berörs av indelningsändringen.

Samarbetsnämnder inrättades i flertalet kommunblock i samband med genomförandet av den senaste kommunindelningsreformen. Verksamheten var dock frivillig och regleras inte i lag eller annan författning. Om samarbetsnämnder inrättas vid framtida indelningsändringar i fall då indel— ningsdelegerade utses, torde de få sin betydelse främst under tiden innan delegerade träder i verksamhet. Kommittén har med hänsyn till vad nu sagts inte funnit anledning att ha kvar rätten för samarbetsnämnd att väcka ärende hos delegerade. Bestämmelsen härom har därför inte getts någon motsva- righet i förslaget.

Bestämmelserna överensstämmer annars i sak med dem som gäller i dag. - Enligt den nuvarande lydelsen skall delegerade besluta i ärende som väckts av fullmäktige eller styrelsen i kommun som berörs av indelningsändringen. För att undvika oklarhet om vilka kommuner som avses föreslås att bestämmelsen ändras att avse fullmäktige eller styrelsen i kommun som har valt delegerade (jfr 4 å).

11.5

Genom hänvisning i denna paragrafgörs vissa bestämmelser i kommunal- lagen om fullmäktige och deras ordförande tillämpliga på delegerade och deras ordförande. Hänvisningarna avser regler om bl. a. rätt till ledighet från anställning, beslutförhet,jäv, fortsatt sammanträde, bordläggning, ordföran— dens skyldigheter vid sammanträde, omröstningsförfarandet, proportionellt val, interpellation, enkel fråga, protokollföring, reservation och offentlighet. Paragrafen motsvarar och överensstämmer i sak med 11 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

I paragrafen har införts en uttrycklig regel om att interpellation får framställas, förutom till ordföranden i delegerades egna beredande och verkställande organ, också till ordföranden i kommunstyrelsen, annan nämnd eller beredning i kommun som har valt delegerade. Motsvarande gäller beträffande enkel fråga, om sådan får ställas.

För närvarande anges beträffande hänvisningen till 2 kap. 25å tredje stycket kommunallagen att tillkännagivande av protokolljustering som avses i detta lagrum skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som berörs av indelningsändringen. För att undvika oklarhet har föreskriften ändrats att avse anslagstavlan i kommun som har valt delegerade (jfr 4 å).

12å

I denna paragraf finns bestämmelser om expediering av delegerades proto- koll. Den motsvarar och överensstämmer i sak med 12 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade. Föreskriften enligt den gällande lydelsen att avskrift av protokollet skall överlämnas till kommunernas styrelser har för att undvika oklarhet ändrats så att det i förslaget anges att sådan avskrift skall överlämnas till kommunstyrelsen i kommun som har valt delegerade (jfr 4 å).

13å

Denna paragraf innehåller en bestämmelse om vården av delegerades handlingar. Den motsvarar 13å lagen om kommunala sammanläggnings- delegerade.

Enligt den nu gällande bestämmelsen skall delegerades protokoll och övriga handlingar vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar, om inte delegerade har bestämt att handlingarna skall förvaras bland viss kommuns handlingar. Kommitténs förslag innebär att lagen endast kommer att innehålla en föreskrift om att handlingarna skall vårdas och förtecknas. Detta överensstämmer med den strävan att undvika detaljreglering av arkivvården som kommit till uttryck i kommunallagens arkivvårdsbestämmelser. Efter indelningsändringens ikraftträdande kommer delegerades handlingar natur- ligt att ingå i den nya eller ändrade kommunens arkiv. Denna kommuns arkivföreskrifter blir då tillämpliga.

Beredning och verkställighet m. m. 14 så

I denna paragraf, som motsvarar 14å lagen om kommunala sammanlägg- ningsdelegerade, ges bestämmelser om vilka organ delegerade skall ha till sitt förfogande för beredning och verkställighet. I sak överensstämmer para- grafen med gällande rätt. För att undvika oklarhet har angetts att delegerades rätt att anlita nämnder och beredningar i kommun avser sådana organ i kommun som har valt delegerade.

15å

Denna paragraf innehåller bestämmelser om val av ledamöter och supple- anter i arbetsutskottet och i kommitté, om deras tjänstgöringstid, om valbarhet samt om verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse. Paragrafen motsvarar 15 å lagen om kommunala sammanläggningsdelege- rade.

Enligt den gällande bestämmelsen om mandattid skall ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljas för delegerades tjänst- göringstid, dvs. för närvarande för tiden tills indelningsändringen träder i kraft. Bestämmelsen om indelningsdelegerade i förslaget till ny indelningslag innebär dock att delegerades tjänstgöring skall upphöra då de nyvalda fullmäktige tillträder, dvs. den 1 november året innan ändringen träder i kraft. Eftersom det snabbare valgenomslaget inte omfattar nämnderna har de nyvalda fullmäktige vid denna tidpunkt inget representativt beredande organ till sitt förfogande. Kommittén har därför i förslaget till ny indelningslag tagit in en bestämmelse om att de nyvalda fullmäktige skall få anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer tills ändringen träder i kraft. Som en följd härav anges i denna paragraf att tjänstgöringstiden för ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté skall upphöra först när indelningsändringen träder i kraft.

Beträffande valbarhet hänvisas för närvarande till kommunallagens bestämmelser om kommunfullmäktige. Hänvisningen har förtydligats så att

alla som uppfyller de allmänna valbarhetskraven och är kyrkobokförda i kommun som berörs av indelningsändringen är valbara. Eftersom arbetsut- skott och kommitté närmast är att jämställa med kommunala nämnder, hänvisas i kommitténs förslag i stället till de regler som gäller för kommun— styrelsen. Isak innebär detta dock endast den skillnaden att tjänstemän som är chefer för verk i kommunerna inte är valbara. I förslaget har vidare gjorts den inskränkningen att utöver delegerade och suppleanter för delegerade endast den som är kyrkobokförd inom området för kommunen enligt den nya indelningen blir valbar. Det saknas enligt kommitténs mening skäl för att behålla en ordning som innebär att, när det gäller personer utanför kretsen av delegerade och suppleanter, den som inte är kyrkobokförd i det område som delegerade företräder, är valbar till delegerades arbetsutskott Och kommit- téer. I övrigt stämmer bestämmelserna överens med dem som nu gäller.

16.5

I denna paragraf, som motsvarar 16å lagen om kommunala sammanlägg- ningsdelegerade, ges regler om val av ordförande och vice ordförande i arbetsutskottet.

Kommitténs förslag innebär att möjlighet öppnas att utse även en andre vice ordförande. Bestämmelsen anpassas härigenom till de nya reglerna i kommunallagen om vice ordförande i kommunstyrelsen. Däremot har kommittén inte funnit skäl att införa möjlighet att utse ersättare för utskottets ordförande. Kommittén har vidare inte ansett det nödvändigt att göra bestämmelserna om ordförandeval tillämpliga på kommitté. Delegerade bestämmer alltså fritt om ordförande och vice ordförande i kommitté.

17å

Genom hänvisning i paragrafens första stycke görs vissa bestämmelser i kommunallagen om kommunstyrelsen tillämpliga på arbetsutskottet och på kommitté. Hänvisningarna avser regler om rätt till ledighet från anställning, om förfarandet när ledamot avgår under tjänstgöringstiden, om tid och plats för sammanträden, om suppleants tjänstgöring, om beslutförhet, jäv och protokollföring samt om när handling skall anses ha kommit in till styrelsen och om delgivning med styrelsen. I andra stycket finns bestämmelser om närvarorätt för utomstående i arbetsutskottet eller kommitté. Tredje stycket innehåller bestämmelser om arkivvård. Paragrafen motsvarar 17 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

I fråga om hänvisningen till 3 kap. 10å andra stycket kommunallagen föreskrivs för närvarande att tillkännagivande om justering av protokoll som avses i detta lagrum skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som berörs av indelningsändringen. För att undvika oklarhet har föreskriften ändrats att avse anslagstavlan i kommun som har valt delegerade (jfr 4 å).

Arbetsutskottet och kommitté får enligt förslaget kalla delegerad och suppleant samt ledamot i kommitté att närvara vid sammanträde. Härigenom anpassas bestämmelserna till de nya reglerna i kommunallagen om närvaro- rätt i kommunstyrelsen. Kommittén har vidare ansett det lämpligt att

arbetsutskottet och kommitté ges samma rätt att kalla särskild sakkunnig som kommunstyrelsen numera har. För närvarande hnns möjlighet att kalla tjänsteman i kommun. Denna möjlighet har behållits. Det har däremot inte ansetts nödvändigt att införa regler som ger arbetsutskott eller kommitté rätt att kalla förtroendevalda i de kommuner som har valt delegerade. Arkivvårdsbestämmelsen i tredje stycket har förenklats på motsvarande sätt som bestämmelsen i 13å om vården av delegerades egna handlingar.

18.5

Denna paragraf innehåller bestämmelser om förslag till budget för den nya eller ändrade kommunen. Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

Av bestämmelsen i 6 å andra stycket i den nuvarande lagen framgår att budgeten för den nya eller ändrade kommunen skall fastställas av samman- läggningsdelegerade i fall då sådana utsetts. Däremot saknas i gällande lag bestämmelser om förslag till sådan budget. I praktiken har dock samman— läggningsdelegerades arbetsutskott haft ansvaret för budgetarbetet.

Som framgår av specialmotiveringen till 6å har den nämnda bestäm- melsen om fastställande av budget inte getts någon motsvarighet i den nya lagen. Budgeten kommer i stället att fastställas av de nyvalda fullmäktige som tillträder den 1 november. Enligt 4 kap. 4å första stycket kommunallagen skall förslag till budget göras upp av kommunstyrelsen. Vid indelningsänd- ring av sådan omfattning att delegerade utses skulle tillämpning av denna regel kunna komma att innebära att två eller flera kommunstyrelser skulle få dela på uppgiften att göra upp förslag till budget. En sådan ordning kan inte anses tillfredsställande. Ansvaret för budgetarbetet bör ligga på ett enda organ. Det ligger närmast till hands att lägga detta ansvar på delegerades arbetsutskott. Utskottet skall ju för övrigt enligt kommitténs förslag vara beredande organ åt de nyvalda fullmäktige tills indelningsändringen träder i kraft.

Kommittén föreslår att arbetsutskottets ansvar för budgetarbetet fastslås i en särskild bestämmelse. I paragrafens första stycke har sålunda tagits in en bestämmelse om att förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen skall göras upp av arbetsutskottet samt att därvid bestämmel- serna i 4 kap. 4 å första stycket kommunallagen om tidpunkt för upprättande av budgetförslag m. m. skall tillämpas på motsvarande sätt.

I andra stycket anges som upplysning att bestämmelser om fastställande av budget finns i 4 kap. 4 å andra och tredje styckena kommunallagen. Härmed har kommittén avsett att understryka att delegerade inte får fastställa budgeten, utan att detta ankommer på de nyvalda fullmäktige.

195

Denna paragraf innehåller bestämmelser om beredning av delegerades ärenden. Paragrafen motsvarar och överensstämmer i sak med 18 å lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

Kostnader/ör indelningsdelegerades verksamhet m. m. 20 5

I denna paragraffinns bestämmelser om kostnader för delegerades verksam- het. Paragrafen motsvarar 19 å lagen om kommunala sammanläggningsdele— gerade.

Kommitténs förslag innebär att bestämmelserna ändras i förtydligande syfte så att det framgår att endast kommun som har valt delegerade ansvarar för kostnaderna för verksamheten. Om vid en större områdesöverföring delegerade skall företräda den minskade kommunen, skall iden församlingen av delegerade inte ingå någon från den kommun vars område ökas. Den ökade kommunen ansvarar givetvis inte för delegerades kostnader i ett sådant fall. Principen om fördelning av kostnaderi förhållande till skatteun- derlaget blir tillämplig endast när område från mer än en kommun ingår i kommunen enligt den nya indelningen.

Med kostnader för delegerades verksamhet avses inte enbart kostnader för den löpande verksamheten. Eftersom delegerade har samma formella kompetens som en fullmäktigförsamling, kan beslut fattas om anslag till investeringar som måste täckas med medel från den eller de kommuner som valt delegerade. Sådan kommun har normalt tagit upp medel för delegerades verksamhet i sin budget för året före indelningsändringens ikraftträdande. Beträffande flertalet av de ärenden i vilka delegerade fattar utgiftsbeslut torde gälla att de med hänsyn till sina framtida verkningar avser angelägenheter som rör kommunen enligt den nya indelningen men i övrigt är direkt hänförliga till någon kommun enligt den äldre indelningen. Det kan i sådana fall vara lämpligt att denna kommun svarar för de utgifter som blir aktuella före ikraftträdandet. Härigenom kan i många fall den relativt komplicerade fördelningen efter skatteunderlag undvikas.

Bestämmelserna i denna paragraf reglerar uttömmande hur kostnad för delegerades verksamhet skall täckas. Delegerade har alltså ingen självständig lånerätt.

215

Denna paragrafinnehåller bestämmelser om arvode och annan ersättning till delegerad, ledamot i arbetsutskottet eller i kommitté och suppleanter för dessa. Den motsvarar och överensstämmer i sak med 205" lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

Revision 22 5

I denna paragraf finns bestämmelser om revision. Den saknar helt motsva- righet i lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade. I prop. 19652151 (s. 46) anförde föredragande departementschefen att den vanliga kommunala revisionen omfattar även sådan förvaltning som delegerade anförtror åt kommunstyrelsen eller annan nämnd i kommun som berörs av indelnings- ändring. Då borde också delegerades berednings— och verkställighetsorgan

omfattas av den revisionen. I praktiken blir det enligt departementschefen de revisorer som väljs i kommunerna året före det år då indelningsändringen träder i kraft som gemensamt granskar organens förvaltning. Därefter prövas frågan om ansvarsfrihet av fullmäktige i den nya eller ändrade kommu- nen.

Enligt kommitténs förslag kommer indelningsdelegerade att vara i verk- samhet med arbetsutskott och eventuella kommittéer minst tio månader. Dessutom varar arbetsutskottets och kommittéernas tjänstgöring enligt 15 å ytterligare två månader, eftersom nyvalda fullmäktige enligt 18 å i förslaget till ny indelningslag får anlita arbetsutskottet och kommittéer under de två månaderna närmast före indelningsändringens ikraftträdande.

Kommittén anser att det bör finnas särskilda revisorer för granskning av arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet samt att delegerade själva bör utse dessa revisorer. Därigenom samlas revisionskontrollen på en hand. Den medelsförvaltning för delegerades räkning som kan komma i fråga kan visserligen ibland bli av ringa omfattning. Numera intar emellertid förvalt- ningsrevisionen och den fortlöpande revisionskontrollen en allt mera framskjuten roll i revisionsarbetet vid sidan av den mera traditionella kontrollen av räkenskaper och medelsförvaltning. Detta har kommit till uttryck i bestämmelserna om revision i den nya kommunallagen.

Kommittén föreslår att särskilda bestämmelser om revision tas in i lagen om indelningsdelegerade. Revisionen hos delegerade bör ha samma innebörd som revisionen enligt kommunallagen.

Enligt paragrafens första stycke skall delegerade välja tre eller flera revisorer för granskning av arbetsutskottets och eventuella kommittéers verksamhet. Revisionen omfattar utskottets och kommittéernas hela tjänst- göring, således även de två månader efter det att delegerade slutat sin tjänstgöring då utskottet och kommittéerna är verksamma för nyvalda fullmäktige. Revisionen kan således komma att avse mer än ett år. Delegerade bör utse revisorer och suppleanter snarast möjligt.

De revisorer som delegerade utser skall inte granska den verksamhet som kommunstyrelsen och andra nämnder i kommun som har valt delegerade utövar för delegerades räkning enligt 14 å. Sådan verksamhet omfattas av den ordinarie revisionen i resp. kommun.

Revisorerna skall enligt andra stycket avge en revisionsberättelse för hela granskningen till fullmäktige, som övertar beslutanderätten från delegerade i kommunen enligt den nya indelningen. Berättelsen skall lämnas det år då indelningsändringen träder i kraft, dvs. året efter det år som revisionen i huvudsak avser. Fullmäktige har att före utgången av detta år besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej. Fullmäktige skall alltså detta år besluta om ansvarsfrihet med anledning av dels revisionsberättelsen från delegerades revisorer, dels en eller flera revisionsberättelser som enligt kommunallagens revisionsbestämmelser avges över verksamheten i kommun enligt den äldre indelningen.

Utöver de särskilda bestämmelser som behövs i fråga om delegerades revisorer bör kommunallagens revisionsregler gälla för dessa. I paragrafens tredje stycke har därför tagits in en hänvisning till bestämmelserna i 5 kap. kommunallagen om revision. Detta betyder att bestämmelserna i 5 kap. 1 å om s. k. delad revision, fyllnadsval av revisor, rätt till ledighet från

anställning samt ersättning för kostnader och ekonomiska förmåner blir tillämpliga även på delegerades revisorer. Detsamma gäller bestämmelserna i 5 kap. 2—6 åå om behörighet att vara revisor och revisionsjäv, revisorernas uppgifter och befogenheter, förvaltningen i samband med revisionsuppdra- get, innehållet i revisionsberättelsen samt fullmäktiges prövning av frågan om ansvarsfrihet. Även bestämmelsen i 5 kap. 7å om föreskrifter rörande revisionen blir tillämplig på delegerade även om det knappast blir aktuellt för delegerade att i någon större utsträckning meddela sådana föreskrifter.

Besvär

23.5

I denna paragrafbehandlas besvär över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller kommitté. Paragrafen motsvarar och överensstämmer i sak med 21 5 lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade.

I den gällande bestämmelsen om besvärsrätt anges, förutom hänvisningen till kommunallagen, att rätt till talan tillkommer även kommun som berörs av indelningsändringen. Liksom i andra paragrafer där det anges att viss fråga gäller kommun som berörs av indelningsändringen torde därmed inte avses annan kommun än sådan som har valt delegerade. På samma sätt som beträffande de andra paragraferna har detta klargjorts i förslaget.

Innebörden av den nuvarande hänvisningen till kommunallagen är enligt uttalande av föredragande departementschefen i prop. 19651151 (s. 47) att besvärsrätt tillkommer alla som är medlemmar i de kommuner som berörs av indelningsändringen. Bestämmelsen synes dock även kunna tolkas så att besvärsrätt endast tillkommer den som kommer att bli medlem i kommunen enligt den nya indelningen. För att undvika oklarhet på denna punkt har i förslaget tagits in en uttrycklig bestämmelse om att besvär får anföras av varje medlem av sådan kommun som har valt delegerade.

För närvarande hänvisas i paragrafen bl. a. till 7 kap. 2å andra stycket kommunallagen. Denna hänvisning avser besvär över beslut som fattats med stöd av delegation enligt 3 kap. 12 å samma lag. Eftersom bestämmelserna i denna paragraf inte är tillämpliga på delegerade, arbetsutskottet eller kommitté, fyller hänvisningen inte någon funktion. Den har därför slopats i kommitténs förslag.

Ikra/tträdande- och övergångsbestämmelser

Den nya lagen om kommunala indelningsdelegerade bör träda i kraft samtidigt som den nya indelningslagen, dvs. den ljuli 1979(punkt 1). Lagen bör med undantag för bestämmelserna om revision, som saknar motsvarighet i den nuvarande lagen, tillämpas även i fråga om sammanläggningsdelege- rade, arbetsutskott och kommitté, som har utsetts enligt äldre bestämmelser (punkt 2).

13.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:229)om kyrkliga sammanläggningsdelegerade

Såsom kommittén framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2) har lagen om kyrkliga sammanläggningsdelegerade inte gjorts till föremål för samma fullständiga översyn som lagen om kommunala sammanläggnings- delegerade. Detta bör enligt kommitténs mening ske i samband med det översynsarbete av lagen om församlingsstyrelse som pågår för närvarande. Därvid bör bl. a. frågan om särskilda revisionsbestämmelser för kyrkliga delegerade övervägas (jfr 22 å förslaget till lag om kommunala indelnings- delegerade).

1 den allmänna motiveringen har kommittén i överensstämmelse med sitt förslag på den kommunala sidan förordat att kyrkliga sammanläggningsdele- gerade i fortsättningen benämns indelningsdelegerade. Detta har föranlett ändring av lagens rubrik och vissa underrubriker. De ändringar i lagen som kommittén i övrigt föreslår har i samtliga fall motsvarighet i förslaget till lag om kommunala indelningsdelegerade. Ifråga om den närmare motiveringen till ändringarna hänvisas till specialmotiveringen till denna lag. Här skall innebörden av ändringarna endast beröras i korthet.

15

Ändringarna i denna paragrafäri första hand formella och förtydligande. Isak har endast den ändringen gjorts att i de fall då endast en församling skall utse delegerade antalet delegerade och suppleanter inte som för närvarande behöver fastställas av regeringen.

2.5

I fråga om tidpunkten för valet av delegerade har liksom på den kommunala sidan öppnats möjlighet för regeringen att bestämma en senare tidpunkt än enligt huvudregeln. Anledningen härtill är önskemål att begränsa den tid då det finns risk för kompetenskonflikter mellan delegerade och de gamla beslutande organen. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i de fall då förordnandet om indelningsändring meddelas mycket tidigt.

Valbarhetsregeln har på motsvarande sätt som i fråga om kommunala indelningsdelegerade ändrats så att även suppleanter i kyrkofullmäktige blir valbara till delegerade.

4 .5' Ändringen i denna paragraf är avsedd att understryka vikten av att delegerade, sedan de valts, kan träda i verksamhet utan onödigt dröjsmål.

6.5

Genom ändringen 'i denna paragraf ges indelningsdelegerades arbetsutskott rätt att påkalla sammanträde med delegerade.

9?

Denna paragraf innehåller bl. a. bestämmelser om yttranderätt vid delege- rades sammanträden. Genom ändringen införs en bestämmelse om yttran- derätt vid besvarande av interpellation (jfr 11 å).

11.5

För att undvika oklarhet om interpellationsrätten har en särskild bestäm- melse införts om rätt att framställa interpellation även till ordföranden i kyrkorådet, annan nämnd eller beredning i församling eller kyrklig samfäl- lighet som berörs av indelningsändringen.

15%

I fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté hänvisas för närvarande till församlingsstyrelselagens bestäm- melser om valbarhet till kyrkofullmäktig. Eftersom arbetsutskottet och kommittéerna närmast är att jämställa med församlings kyrkoråd och övriga nämnder. har hänvisningen ändrats att gälla valbarhetsreglerna för ledamot och suppleant i kyrkorådet. I sak innebär detta endast den skillnaden att vissa ledande tjänstemän inte är valbara. Vidare har den ändringen gjorts att utöver delegerade och suppleanter för delegerade endast den som är kyrkobokförd inom området för församlingen enligt den nya indelningen eller för den kyrkliga samfälligheten är valbar.

19.5

Ändringen i denna paragrafinnebär ett förtydligande i fråga om ansvaret för de kostnader som delegerades verksamhet för med sig. Givetvis ansvarar endast församling som har valt delegerade för sådana kostnader. Fördelnings- reglerna blir aktuella endast i de fall då mer än en församling har valt delegerade.

21.5

För att undvika oklarhet i fråga om rätten att anföra besvär över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller kommitté har i lagen tagits in en bestäm- melse om att sådan rätt tillkommer varje församling eller kyrklig samfällighet som berörs av indelningsändringen och den som har rätt att anföra besvär över beslut av kyrkofullmäktige eller kyrkostämma i sådan församling eller kyrklig samfällighet. Med församling som berörs av indelningsändringen avses församling som har valt delegerade.

Ikraftträdande- och övergångsbesrämmelser

Ändringarna i lagen om kyrkliga sammanläggningsdelegerade bör träda i kraft samtidigt som den nya indelningslagen, dvs. den 1 juli 1979. De nya

bestämmelserna bör tillämpas även i fråga om sammanläggningsdelegerade, arbetsutskott och kommitté som har utsetts enligt äldre bestämmelser.

13.4. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Hänvisningarna i 2 kap. 6 få tredje stycket och 8 & tredje stycket kommunal- lagen avser bestämmelserna i 14 och 18 samt 33 åå KIL om nyval av kommunfullmäktige resp. landsting vid indelningsändring och åtgärder i samband därmed. Eftersom den nya indelningslagen innebär att indelnings- ändring som är så omfattande att nya fullmäktige bör väljas kan sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val, har dessa bestämmelser i KIL inte fått någon motsvarighet i den nya lagen. Hänvisningarna i 2 kap. 65 tredje stycket och 8 & tredje stycket kommunallagen blir därmed överflödiga.

Bestämmelserna i 14 och 18 åå KIL om länsstyrelsens rätt att göra undantag från tidsfristerna för beslut angående valkrets- och valdistriktsin- delning samt om utseende av valnämnd i nybildad kommun har förts över till vallagen. Detsamma gäller bestämmelsen i 33ä andra stycket KIL om ordinarie landstingsval året innan indelningsändring träder i kraft. Någon särskild hänvisning i kommunallagen till dessa bestämmelser behövs inte. Den allmänna hänvisningen till vallagen i 2 kap. 759 kommunallagen är tillräcklig.

13.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse

Slopande av hänvisningarna till KlL i 11 å andra stycket och 14% andra stycket lagen om församlingsstyrelse motsvarar de ändringar i kommunalla- gen som har redovisats i föregående avsnitt.

Bestämmelsen i 12 & 3 mom. andra stycket om möjlighet för länsstyrelsen att göra undantag från tidsfristen för beslut om valkretsindelning har i enlighet med kommitténs förslag i avsnitt 11.2 flyttats från KIL(38 och 41 åå) till lagen om församlingsstyrelse.

13.6. Förslaget till lag om ändring i vallagen (1972:620)

1 kap. 45

Den nya bestämmelsen i denna paragraf om kommunfullmäktig- och landstingsval i samband med indelningsändring motsvarar vad gäller landstingsvalen 33 å andra stycket KIL. [ enlighet med kommitténs förslag i avsnitt 10.2 har bestämmelsen flyttats till vallagen och utvidgats till att avse även val av kommunfullmäktige. Genom den nya bestämmelsen klargörs att de personer som är kyrkobokförda inom ett område som berörs av indelningsändring och som uppfyller övriga villkor för rösträtt deltar i valet av

kommunfullmäktige och landsting i den kommun resp. landstingskommun dit området kommer att höra efter indelningsändringen. De är vidare valbara till fullmäktige och landsting endast i kommunen och landstingskommu nen enligt den nya indelningen.

2 kap. 7 och 11 åå samt 3 kap. 3 &

Bestämmelserna om länsstyrelsens rätt att göra undantag från tidsfristerna för beslut om kommuns indelning i valkretsar och valdistrikt har, såsom kommittén föreslagit i avsnitt 9.3.2, flyttats till vallagen där de placerats i 2 kap. 11 å andra stycket resp. 3 kap. 3 &" fjärde stycket. Möjligheten att besluta om indelning i valkretsar efter ordinarie tidpunkt bör stå öppen även för landsting när det gäller beslut om landstingskommuns valkretsindelning med anledning av ändring i den landstingskommunala eller den kommunala indelningen. En bestämmelse härom har tagits in i 2 kap. 7 ;" andra stycket.

3 kap. Zå'

Bestämmelsen om utseende av valnämnd i nybildad kommun under året innan indelningsändring träderi kraft har i enlighet med kommitténs förslag i avsnitt 9.3.2 flyttats från KIL till vallagen och placerats i 3 kap. 2 &. Valet av valnämnd förrättas av indelningsdelegerade. Bestämmelsen är tillämplig endast när ny kommun bildas. Den provisoriska valnämndens uppgift är att förbereda och leda genomförandet av riksdags-, landstings- och kommun- fullmäktigvalen inom det område som motsvarar den nybildade kommunen året innan indelningsändringen träder i kraft. Den gamla valnämnden i kommun som skall sammanläggas eller delas är inte behörig att fullgöra denna uppgift. Vid sådan överföring av område från en kommun till en annan som träder i kraft vid årsskifte efter ordinarie val administreras valen av den gamla valnämnden i resp. kommun. Även i dessa fall avser dock valen enligt 1 kap. 4 & vallagen kommunen enligt den nya indelningen. Det är angeläget att indelningsdelegerade utser ledamöter och suppleanter i den provisoriska valnämnden snarast möjligt under valåret för att nämnden skall hinna med valförberedelserna. Nyvalda fullmäktige utser ordinarie valnämnd för den nybildade kommunen samtidigt som övriga nämndval förrättas.

Den nya bestämmelsen om utseende av valnämnd är tillämplig på indelningsdelegerade och gäller således inte sammanläggningsdelegerade som har utsetts enligt äldre bestämmelser.

4 kap. 2.5

Den nya bestämmelsen i första stycket innebär att röstlängd som upprättas året före det år då indelningsändring träder i kraft skall upprättas som om ändringen redan hade skett. Exempelvis skall personer som bor i ett område som överförs från en kommun till en annan upptas i röstlängd för valdistrikt i den kommun dit området kommer att höra efter indelningsändringen. Att röstlängd upprättas enligt den nya indelningen är nödvändigt. eftersom personerna i det område som indelningsändringen gäller skall delta i valet av

fullmäktige i den kommun som området skall tillhöra efter ändringen. Den nya bestämmelsen, som är tillämplig vid alla typer av indelningsändringar, ersätter reglerna i 16 och 20 åå KIL om upprättande och tillhandahållande av röstlängd. Dessa regler var delvis inriktade på den situation som uppkom när kommun som berördes av indelningsändring hade kommunalstämma.

13.7. Förslaget till lag om ändring i lagen om kyrko- fullmäktigval (19722704)

Bestämmelserna i 3 ä & om val av kyrkofullmäktige i samband med ändring i församlingsindelningen motsvarar 1 kap. 4,8 vallagen. som har redovisats i specialmotiveringen till lagen om ändring i denna lag.

Bestämmelsen i 8 & tredje stycket om uppläggande av del av röstlängd vid ändring i församlingsindelningen är nödvändig med hänsyn till att försam- lings beslutanderätt kan utövas på kyrkostämma. Bestämmelsen motsvarar 16 och 40 %% KIL.

] Så tredje stycket lagen om kyrkofullmäktigval hänvisas i fråga om länsstyrelses beslut om församlings valdistrikt till 3 kap. 3 & fjärde stycket vallagen. Den bestämmelse om möjlighet att göra undantag från eljest gällande tidsfrister för beslut om valdistriktsindelning som har tagits in i 3 kap. 358 fjärde stycket vallagen blir därigenom tillämplig även i fråga om länsstyrelses beslut om församlings valdistrikt.

13.8. Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskom- muner och församlingar

Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om kommuns. landstings- kommuns och församlings utdebitering av skatt vid indelningsändring, om beräkning av ökat förskott av kommunalskatt och landstingsskatt vid sådan ändring samt om avräkning av uppburna förskott för kommunalskatt, landstingsskatt och församlingsskatt under de två första åren efter ikraftträ— dandet av en indelningsändring. Bestämmelserna om utdebitering av skatt motsvarar 155 första stycket och 3958 första stycket KIL. Övriga bestäm- melser motsvarar delvis de regler som nu finns i förordningen (1948:766) angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning, m. m.

Den nya lagen är avsedd att ersätta 1948 års förordning. 1 förordningen finns ett flertal bestämmelser som inte getts någon motsvarighet i kommit- téns förslag. Detta gäller bl. a. bestämmelserna i 1 och 2 åå," om vilka frågor som regleras i förordningen och vilka typer av indelningsändringar som kan komma i fråga. Flera av de indelningar (municipalsamhälle. fattigvårdssam— hälle, tingslag) som nämns saknar numera aktualitet. I den nya lagen anges beträffande varje särskild bestämmelse de slag av indelningsändringar som bestämmelsen gäller. Även bestämmelserna i 3 & om ortsgrupp saknar aktualitet sedan systemet med ortsgruppering i skattesammanhang upphört

den 1 januari 1962. Inte heller bestämmelsen i 4å första stycket har getts någon motsvarighet i kommitténs förslag. Bestämmelsen innebär att slutlig skatt på grund av taxering det år då indelningsändring träder i kraft skall utgå enligt den utdebitering som gäller i den kommun som ett område tillhört före ändringen. Att så skall vara fallet följer redan av bestämmelserna i 27% 1 mom. uppbördslagen (l953:272). När det gäller tillkommande skatt ger 31 & uppbördslagen uttömmande besked om enligt vilka grunder sådan skatt skall utgå. Bestämmelserna i 7 &” i 1948 års förordning behöver därför inte heller ges någon motsvarighet.

Av vad nu sagts följer att de bestämmelser i 1948 års förordning som avser taxering och uppbörd av skatt inte behöver ges någon motsvarighet. Kommitténs förslag omfattar därför endast bestämmelser om utdebitering och utbetalning av skatt. Förslaget kan sägas innefatta motsvarighet vid indelningsändring till bestämmelserna i lagen (l965z296) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Här skall nämnas att 1976 års kommunalekonomiska utredning i sitt betänkande (SOU l977:78) Kommunerna utbyggnad, utjämning, finansie- ring föreslagit en ny lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt som är avsedd att ersätta 1965 års lag.

De bestämmelser som kommittén föreslår måste åtminstone delvis anses gälla grunderna för den kommunala beskattningen. På grund av bestämmel— serna i 8 kap. 5 & regeringsformen måste de därför meddelas i lag. Även 1948 års förordning antogs för övrigt med riksdagens medverkan (prop. 1948z315, rskr 476).

l kungörelsen (19502431) med vissa föreskrifter angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal indelning, m. m. finns särskilda bestämmelser om olika skattemyndigheters åligganden i samband med indelningsändring. Kommittén har inte funnit anledning att föreslå ändringar i denna kungörelse. Bestämmelserna bör dock ses över i samband med utfärdandet av den nya indelningslagstiftningen.

Denna paragraf, som motsvarar 15 & första stycket KIL, innehåller bestäm— melserom kommuns utdebitering av skatt för år då indelningsändring träderi kraft.

Bestämmelsen i 15 ;" första stycket KlL har kvarstått oförändrad sedan lagens tillkomst år 1919. Den är givetvis utformad med utgångspunkt i de beskattningsregler som gällde då. Enligt bestämmelsen skall de utskylder till ändrad eller nybildad kommun, som beviljas under året innan indelnings- ändringen träder i kraft att utgå under det följande året, till utgörande fördelas på dem, som skulle varit skattskyldiga till kommunen under förstnämnda är, för den händelse den nya indelningen redan då varit i kraft. Bestämmelsen innebär med ett modernare uttryckssätt att när kommun som berörs av indelningsändring bestämmer utdebitering på hösten före ändringens ikraft- trädande skall hänsyn tas till förändringar i skatteunderlaget som beror på att område skall tillföras eller skiljas från kommunen. I fråga om nybildad kommun beräknas skatteunderlaget givetvis enligt den nya indelningen. Den utdebitering som bestäms ligger sedan till grund för preliminärskatteuttag

och förskott av kommunalskatt under det år indelningsändringen träder i kraft.

Kommitténs förslag innebär ingen ändring i sak av den nuvarande ordningen. Bestämmelserna i paragrafen anknyter till l ä i 1965 års lag. Vid beräkning av det skatteunderlag som enligt denna paragraf skall ligga till grund för kommuns utdebitering av kommunalskatt skall således enligt förslaget hänsyn tas till indelningsändring som skall träda i kraft vid följande årsskifte. Detta gäller såväl när kommuns område ändras som när ny kommun bildas. Av Så kungörelsen (19502431) med vissa föreskrifter angående taxering och debitering av skatt vid ändringi kommunal indelning, m. m. framgår att lokala skattemyndigheten skall lämna kommun uppgift om skatteunderlag som behövs för denna beräkning.

zt'

[ denna paragraf finns en bestämmelse om beräkning av ökat förskott för kommunalskatt vid indelningsändring. Paragrafen motsvarar och överens- stämmer helt med 8 a & i 1948 års förordning. Bestämmelsen innebär att vid tillämpningen av reglerna i 4 & fjärde stycket i 1965 års lag om ökat förskott av kommunalskatt folkmängdsökning skall räknas på kommunens område enligt den nya indelningen.

3.5

l denna paragraffinns bestämmelser om fördelning av avräkningslikvider för kommunalskatt under de två första åren efter ikraftträdandet av en indelningsändring. Paragrafen motsvarar 4 & andra stycket och 6 &" i 1948 års förordning.

Bestämmelserna innebär att fordran eller skuld för kommunalskatt som belöper på område som överförts från en kommun till en annan förs på den minskade kommunen. Vid delning av kommun fördelas kommunens fordran eller skuld mellan kommunerna enligt den nya indelningen i förhållande till skatteunderlaget i de olika delarna. Fordran eller skuld, som avser kommun som har lagts samman med annan kommun, förs på den nybildade eller utvidgade kommunen. l sak innebär kommitténs förslag endast den ändringen att fördelning av avräkningslikviden efter skatteun- derlaget sker inte endast vid sådan delning av kommun som innebär att kommun upplöses utan också när kommun delats så att ett område utbrutits till egen kommun medan återstoden består som en minskad kommun. Med delning av kommun avses således här liksom i kommitténs förslag till ny indelningslag dels utbrytning av område till en nybildad kommun, dels kommuns upplösning och nybildning av två eller flera kommuner och dels sådan upplösning av kommun som innebär att delarna förs till befintliga kommuner.

Bestämmelserna är liksom de nuvarande inte avsedda att utgöra något hinder mot att fordran eller skuld för kommunalskatt tas upp i den ekonomiska regleringen mellan kommunerna vid en indelningsändring. Om en områdesöverföring är så omfattande att en fullständig ekonomisk reglering blir nödvändig, kommer sådan fordran eller skuld att ingå i den

förmögenhetsmassa som delas mellan kommunerna. Vid delning av kommun torde dock reglerna i denna paragrafi allmänhet ge ett rättvisande resultat. Det bör understrykas att kommunerna enligt kommitténs förslag till ny indelningslag har stor frihet att själva bestämma i frågor om ekonomisk reglering.

[ fråga om skattebortfallsbidrag, som utgår enligt förordningen (19721140) om skattebortfallsbidrag, tillämpas samma typ av avräkningssystem som för kommunalskatten. Regler om fördelning av avräkningslikvider vid indel- ningsändring saknas dock. 1976 års kommunalekonomiska utredning har i betänkandet (SOU 1977:78) Kommunerna utbyggnad, utjämning, finansie- ring, förordat att skattebortfallsbidragen under vissa förutsättningar skall slopas. Kommittén har mot bakgrund härav inte funnit anledning att nu införa regler om fördelning av avräkningslikvider för skattebortfallsbidrag vid indelningsändring. Bestämmelserna i denna paragraf bör dock kunna vara vägledande i fråga om sådana bidrag.

Skatteutjämningsbidrag enligt lagen (19731433) om Skatteutjämningsbi- drag utgår däremot slutligt för varje år. Något avräkningsförfarande före- kommer alltså inte. I Så lagen om Skatteutjämningsbidrag finns bestäm- melser om hur bidragen skall beräknas vid indelningsändring.

4.5

[ denna paragraf anges lagens tillämpning vid ändring i indelningen i landstingskommuner och församlingar. Paragrafen motsvarar 3958 första stycket KIL samt 8,8 första och andra styckena och 95 i 1948 års förordning.

Bestämmelserna i 1 ; om utdebitering av skatt har gjorts tillämpliga i fråga om landstingskommun och landstingsskatt. I övrigt överensstämmer bestämmelserna med dem som nu gäller. Frågan om ökat förskott med hänsyn till folkmängdsökning blir inte aktuell för församling.

13.9. Förslaget till lag om upphävande av vissa författningar om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indel- ningen

I samband med genomförandet av den senaste indelningsreformen öppnades genom särskild lagstiftning möjlighet att ge statliga övergångsbidrag till kommuner. Avsikten med bidragen var att övergångsvis begränsa sådan utdebiteringshöjning för del av kommun som skulle bli följden av kommun- sammanläggning. Föredragande departementschefen anförde i prop. 196lzl96 att det var angeläget att i görligaste mån avlägsna hinder mot ett frivilligt genomförande av kommunsammanläggningarna.

Ett liknande bidragssystem förekom även vid 1952 års indelningsreform. Lagstiftningen var då tidsbegränsad. 1961 års lagstiftning om övergångsbi- drag tidsbegränsades däremot inte. Den gäller därför fortfarande. Indelnings- reformen är nu genomförd. Författningarna om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen bör därför upphävas. För den

händelse det åter skulle bli aktuellt med sådana bidrag vid en framtida indelningsreform kan bestämmelser därom införas genom ny lagstiftning. En generell indelningsreform torde under alla omständigheter kräva riksdagsbe- slut.

13.10. Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1966:568) om överlämnande av kommunala arkiv vid ändring i kommunal indelning

Genom ändringen i 1 ;" klargörs att regeringen även vid andra indelnings- ändringar än sammanläggning av kommuner och kommuns upplösning genom delning kan bestämma att kommuns arkiv till viss del skall överlämnas till annan kommun. Detta kan för närvarande ske med stöd av den befogenhet som regeringen har enligt KlL att meddela villkor för ändringens genomförande. Motsvarande befogenhet finns även enligt kommitténs förslag till ny indelningslag. Den föreslagna bestämmelsen i denna kungörelse innebär därför i sak endast den ändringen att bestämmel- serna i Zå om förfarandet vid överlämnande av kommunala arkiv vid indelningsändring blir tillämpliga i samtliga fall när sådant överlämnande skall ske. Beslut om att delar av kommunala arkiv skall överlämnas till annan kommun i samband med indelningsändring bör självfallet inte meddelas annat än vid större indelningsändringar.

I detta sammanhang bör kungörelsen (19491719) angående överlämnande av kommunala arkivalier till nybildade borgerliga kommuner upphävas. Bestämmelserna i denna kungörelse avser indelningsändringar vid 1952 års indelningsreform.

13.11. Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1947:921) om expediering av beslut angående ändring i rikets indelning m.m.

Ändringen i 1 & är föranledd av kommitténs förslag att beslut om vissa smärre indelningsändringar skall få fattas av kammarkollegiet. Bestämmelserna om expediering av beslut och eventuell karta bör gälla även i dessa fall. I övrigt har vissa formella ändringar gjorts i kungörelsen.

Bilaga 1 Kommitténs direktiv

Art/örande av che/"(anför kommundepartementet, statsrådet Gusta/55011, till statsrädsprotokollet den 27 september 1974

Enligt 2 i lagen (19191293, omtryckt 1969:770, ändrad 19721230) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (KIL) ankommer det på Kungl. Maj:t att besluta om ändringar i den kommunala indelningen. Under vilka förutsättningar sådana beslut får meddelas anges i 3 & lagen.

Statsmakterna prövade år 1962 (prop. 19612180, KU 196211, rskr 1962164) frågan om en översyn av kommunindelningen. Enligt uttalande i propositionen måste det betecknas som en allvarlig brist att KlL inte innehöll regler som gav en grund för prövning av ansökan om indelningsändring även med hänsynstagande till följdverk— ningarna för andra än de av ändringen direkt berörda kommunerna. Därför infördes i KIL en bestämmelse (2 a &) som föreskriver att för varje län skall finnas en av Kungl. Maj:t fastställd plan för länets indelning i kommuner. Genom statsmakternas beslut bestämdes också vissa riktlinjer för hur dessa planer skulle utformas.

Sedan planer för länens indelning i kommuner blivit fastställda under åren 1963 och 1964, genomfördes efter ansökningar av kommunerna och på grundval av bestäm— melserna i KlL ett betydande antal kommunsammanläggningar.

lndelningsfrågorna prövades åter vid 1969 års riksdag (prop. 19692103, KU 1969124, rskr 1969z230). Därvid antogs lagen(l9691156) med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. 1 lagen föreskrevs ett förfarande som skulle leda till att fastställda indelningsplaner i huvudsak blev genomförda senast vid årsskiftet 1973/74. Bl. a. fick indelningsändring i enlighet med fastställd plan beslutas utan hinder av bestämmelserna i KlL rörande verkan av att berörd kommun motsatte sig ändringen. 1969 års lag upphörde att gälla vid utgången av år 1973.

Kommunindelningen är nu med undantag för några få fall reformerad i enlighet med de fastställda indelningsplanerna. Det kan därför förutsättas att vi nu går in i en tidsperiod som kommer att präglas av en betydande stabilitet i fråga om indelnings— förhållandena. Självfallet måste emellertid ansökningar om ändring i gällande indelning få göras även i fortsättningen och dessa ärenden skall då prövas enligt bestämmelserna i KIL.

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 20 mars 1970 tillkallades den 29 april 1970 regeringsrådet Stig F. Nordlund att som sakkunnig göra en lagteknisk översyn av kommunallagen (19531753), kommunallagen (1957150) för Stockholm, landstingslagen (19541319) och lagen (19571281) om kommunalförbund samt utredning av därmed sammanhängande frågor. Utredningen, som har antagit namnet Kommunallagsutred— ningen, fick genom Kungl. Maj:ts beslut den 30 april 1971 sitt uppdrag utvidgat till att omfatta en översyn av KIL, en översyn som enligt direktiven bör vara av lagteknisk natur och inte avse materiella ändringar i nuvarande praxis.

Vid 1973 års riksdag tog civilutskottet (CU 197316), i anledning av motioner om vissa kommunsammanläggningar, initiativ till en översyn även i materiellt hänseende av

250

innehållet i indelningslagstiftningen. Utskottets hemställan, som bifölls av riksdagen (rskr l973:77), motiverades i utskottets betänkande på följande sätt.

"Erfarenheterna av kommunindelningsreformen, som de framstår både i motio- nerna och eljest, bör emellertid enligt utskottets mening tas till utgångspunkt för en översyn och bedömning av den permanenta lagstiftningen, som i sina huvuddrag är av gammalt datum. Bedömningen bör ta sikte på möjligheterna att i framtiden förankra kommunindelningsbeslut i levande opinioner och förena översiktliga, näringsgeogra- fiska och regionala synpunkter med rent kommunala önskemål. Utskottet förutsätter att förslag, som en sådan översyn och bedömning kommer att aktualisera, läggs fram för riksdagen."

Det kan enligt min uppfattning anföras flera skäl för en översyn även av det materiella innehållet i KIL. Till detta återkommerjag i det följande. Jag förordar alltså att en sådan översyn kommer till stånd.

Översynen bör avse bl. a. de bestämmelser som reglerar förutsättningarna för förordnande om indelningsändring. ] detta sammanhang villjag erinra om att enligt 8 kap. Sä nya regeringsformen grunderna för rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. 1 nu gällande bestämmelser härom, vilka återfinns i 3 ;" KlL, anges först vissa allmänna förutsättningar som alltid måste föreligga för att ändringen skall få göras. Härefter föreskrivs att starkare skäl, 5. k. kvalificerade förutsättningar, måste föreligga för förordnande om indelningsändring i de fall då kommun som berörs av ändringen motsätter sig denna eller därmed förbundet villkor och ändringen eller villkoret medför avsevärd olägenhet för kommunen. Utformningen av dessa förut- sättningar är självfallet påverkad av de indelningsförhållanden som rådde vid deras tillkomst. Eftersom indelningsförhållandena nu har förändrats på ett genomgripande sätt, bör förutsättningarna för framtida ändringar anpassas till detta nya läge. Principen att särskilt starka skäl fordras, om en ändring skall genomföras mot en berörd kommuns bestridande, bör därvid behållas.

Reglering av de berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden vid delning av kommun har under senare är ofta skett genom att kommunerna träffat särskilda avtal som fastställts av Kungl. Maj:t. Den praxis som har utbildats i dessa avtal bör studeras som grund för överväganden om eventuella förslag till ändringar i nu gällande bestämmelser.

Beträffande kommuner vars områden genom indelningsändring ökas eller minskas kan Kungl. Maj:t, om förhållandena föranleder därtill, förordna bl. a. att fullmäktiges uppdrag skall upphöra, när ändringen träderi kraft, och att nytt val till fullmäktige skall verkställas. [ KIL finns inte närmare angivet, under vilka förhållanden ett sådant förordnande bör ges. Motiven till bestämmelsen innehåller dock vissa riktlinjer, som har varit vägledande för den praxis som har utformats av Kungl. Maj:t. Under senare år har det också blivit praxis att extra val av fullmäktige undviks genom att tidpunkten för ikraftträdandet av indelningsändringen bestäms så att de nya fullmäktige kan utses vid ordinarie val. Det bör nu övervägas, huruvida bl. a. den omständigheten, att fullmäktiges mandattid förkortats till tre år, bör föranleda ändringar i här åsyftade lagbestämmelser och den praxis som har utvecklats i anslutning till dessa.

När det gäller förfarandet i ärenden om indelningsändring bör övervägas, om bestämmelserna bör ändras så att de ökade förutsättningar för bedömning av sådana frågor som länsstyrelserna har fått efter den år 1971 genomförda omorganisationen kan utnyttjas. Det bör också undersökas i vad mån beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden bör delegeras till kammarkollegiet eller länsstyrelserna.

Förutom de frågor som nu har angivits bör utredningen omfatta även vad som i övrigt behövs för att översynen av indelningslagstiftningen skall bli fullständig. Frågorna om den ekonomiska regleringen vid indelningsändring, om nytt val till fullmäktige och om förfarandet i ärenden om indelningsändring bör alltså övervägas också såvitt gäller ändring i församlingsindelningen. Därvid bör församlingarnas särskilda ekonomiska förhållanden beaktas.

För den översyn av indelningslagstiftningen i materiellt hänseende som jag nu har förordat bör tillsättas en särskild utredning. l utredningen bör ingå bl. a. ledamöter med parlamentarisk anknytning. Utredningen bör överta det uppdrag att göra en lagteknisk översyn av KlL som tidigare har lämnats åt kommunallagsutredningen.

Bilaga 2 Enkät till länsstyrelserna

Frågor angående ötriersyn av lagen om ändring i kommunal och ecklesiastik inde/ning

Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för kommundeparte- mentet tillkallat sakkunniga för översyn av lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (indelningslagskommitten). Enligt direktiven (1975 års kommittéberättelse Kn 4) skall kommitten göra en fullständig materiell och lagteknisk översyn av indelningslagen.

För att kommittén skall kunna utföra sitt uppdrag är det angeläget att den får del av länsstyrelsernas erfarenheter av tillämpningen av indelningslagen och synpunkter på en revision av lagen.

De frågor som kommittén särskilt önskar belysta är följande.

1. a) Finns det skäl att behålla bestämmelsen i 2 a & indelningslagen om plan för länets indelning i kommuner? b) Bör lagen, om plan anses nödvändig, innehålla en föreskrift om regelbundet återkommande översyn av planen?

2. Har indelningslagens bestämmelser visat sig vara adekvata och till fyllest för att genomföra önskvärda ändringar i den kommunala indelningen?

3. Under vilka förutsättningar bör kommuns bestridande förhindra indel- ningsändring som annan kommun vill få till stånd eller som är önskvärd från allmän synpunkt?

4. Har arbetet med planen för länets indelning i kommuner givit några erfarenheter som kan vara till ledning vid en översyn av bestämmelserna i 3 & indelningslagen om förutsättningarna för indelningsändring.

5. Har länsstyrelsen några synpunkter på den ekonomiska regleringen mellan kommunerna vid indelningsändring?

6. a) Är nuvarande regel om tidpunkten för meddelande av förordnande om indelningsändring tillfredsställande? b) Bör det finnas möjlighet att meddela förordnande vid olika tidpunkter med hänsyn till indelningsändringens omfattning?

7. Är bestämmelserna i 13 & indelningslagen om fördelningen av den kommunala beslutanderätten vid indelningsändring ändamålsenliga?

8. a) Vilka är länsstyrelsens erfarenheter av ordningen med kommunala sammanläggningsdelegerade? b) Vid vilken tidpunkt bör sammanläggningsdelegerade utses? c) Har länsstyrelsen iakttagit några olägenheter med den lucka som kan uppkomma mellan dagen för regeringens beslut om sammanläggnings-

254

delegerade och den tidpunkt då delegerade träder i verksamhet?

d) Hari länet förekommit problem med fördelningen av beslutanderätten mellan sammanläggningsdelegerade och kommunfullmäktige i berörda kommuner?

9. Finns det behov av att kunna bestämma ikraftträdande av större indelningsändringar, som i och för sig skulle motivera extra val av kommunfullmäktige, till annan tidpunkt än det årsskifte då nya fullmäk- tige börjar sin verksamhet efter ordinarie val?

10.1 vad mån bör beslutanderätten i indelningsärenden delegeras till kammarkollegiet eller till länsstyrelserna? 11. Är utredningsförfarandet i indelningsärenden ändamålsenligt? 12. Hur inverkar den av länsstyrelsen bedrivna samhällsplaneringen på utredningen i indelningsärenden?

För besvarande av frågorna bör länsstyrelsen i den omfattning och på det sätt styrelsen finner lämpligt inhämta synpunkter från kommunerna i länet.

Svaren bör vara indelningslagskommittén till handa senast den 1 december 1975.

På indelningslagskommitténs vägnar

Stig Nordlund Ordförande

Bilaga 3 Avtal om ekonomisk reglering vid delning av Olands kommun

Avtal

Under förutsättning av Kungl. Maj:ts godkännande har med anledning av förestående indelningsändring per den 1 januari 1974 då

— Alunda. Ekeby och Skäfthammars församlingar av Olands kommun sammanläggs med Östhammars och Dannemora kommuner till en ny kommun (Nordöstblocket) och

— Rasbo, Rasbokils, Stavby och Tuna församlingar av Olands kommun överföres till Uppsala kommun

följande avtal träffats mellan nuvarande Östhammars, Dannemora, Uppsala och Olands kommuner beträffande den ekonomiska reglering som därvid skall gälla.'

Delin/tioner

]. 1 detta avtal avses med

Nordöstblocket den av Östhammar, Dannemora och del av Olands kommun nybildade kommunen Uppsala Uppsala vidgade kommun Oland Olands odelade kommun Överflyttningsområde 1 Alunda, Ekeby och Skäfthammars församlingar Överflyttningsområde 2 Rasbo, Rasbokil, Stavby och Tuna församlingar Investerade stamkapitalet bokförda värdet av anläggningstill-

gångar efter avdrag i förekommande fall av anläggningslån Finansieringskapitalet bokförda värdet av omsättningstill-

gångar efter avdrag av bokförda kort- 1 Avtalet undertecknades fristiga skulder. av företrädare för Olands kommun den 22 juni. för Dannemora kommun Anvisningar och principer/ör den ekonomiska regleringen den 29 juni, för Uppsala kommun den 30juni 2. För att åstadkomma nya balansräkningar för Nordöstblocket och Uppsala och för Östhammars skall per den 1.1.1974 upprättas särskild redovisning, avseende enbart den kommun den Sjuli 1972.

256

ekonomiska regleringen enligt Kungl. Maj:ts regleringsbrev.

3. Där ej annat anges i detta avtal skall den ekonomiska regleringen ske på grundval av Olands bokslut för år 1973. Regleringen verkställes genom delning av såväl det investerade stamkapitalet som finansieringskapitalet samt utskiftning av tillgångar och skulder på varje del.

4. Det investerade stamkapitalet och Gnansieringskapitalet delas mellan överflyttningsområdena i förhållande till områdenas procentuella andel av Olands skatteunderlag enligt medeltalet av taxeringarna åren 1971—1973.

5. Vederlag, som efter utskiftning av tillgångar och skulder skall utgå i penningar, skall betalas med en femtedel (] /5) årligen senast å första helgfria dagen ijuli månad under åren 1974, 1975, 1976, 1977 och 1978. Fr. o. m. den 1 juli 1975 skall på då oguldet belopp löpa en årlig ränta motsvarande kreditinstitutens rörliga kommunlåneränta, vilken förfaller till betalning vid samma tidpunkter som gäller för avbetalningarna enligt ovan.

6. 1n- och utbetalningar avseende tid före 1.1.1974 för Oland skall efter indelningsändringen mottagas respektive verkställas av Nordöstblocket. Fördelning mellan Nordöstblocket och Uppsala skall ske i enlighet med de grunder, som anges i detta avtal. Avräkning skall verkställas kvartalsvis, varvid fördelat belopp tillställes respektive debiteras Uppsala senast den femtonde nästföljande månad.

Uppsala äger rätt att ta delav räkenskaper och andra handlingar, som avser Öland och som berör Uppsala och Nordöstblocket gemensamt.

Den ekonomiska regleringen

7. Nordöstblocket övertar inom överflyttningsområde l belägna fastigheter och anläggningar. Med egendomen skall följa vid densamma knutna rättigheter och skyldigheter jämte till densamma hörande tomter och inventarier. ifrågavarande egendom utgör för närvarande den, som upptagits i bilaga 1.

8. Uppsala övertar inom överflyttningsområde 2 belägna fastigheter och anläggningar. Med egendomen skall följa vid densamma knutna rättigheter och skyldigheter jämte till densamma hörande tomter och inventarier. Ifrågavarande egendom utgör för närvarande den, som upptagits i bila- ga 2.

9. Ansvaret för Olands anläggningslån övertas av Nordöstblocket och Uppsala enligt förteckningar i bilaga 3 resp. 4. Övertagandena förutsätter vederbörande långivares godkännande. 10. Grundfonden i Stiftelsen Olandshem har tillskjutits av Olands kommun, Denna tillgång skiftas mellan Nordöstblocket och Uppsala i förhållande till det av stiftelsen förvaltade fastighetskapitalet i överflyttnings- område 1 respektive överflyttningsområde 2. 11. Andelar i Rasbo och Rasbokils elektriska distributionsföreningar tillskiftas Uppsala. Övriga av Oland innehavda aktier, andelar och bostadsrätter tillskiftas Nordöstblocket. 12. Nordöstblocket tillskiftas av Oland utlämnade lån till enskilda personer och företag inom överflyttningsområde 1, medan Uppsala tillskiftas lån, utlämnade till enskilda personer och företag inom överflyttningsområde 2.

13. Nordöstblocket tillskiftas de särskilda investeringsfonder samt de reserverade anslag å drift- och kapitalbudgeterna, som är hänförliga till överflyttningsområde 1. 14. Uppsala tillskiftas de särskilda investeringsfonder samt de reserverade anslag å drift- och kapitalbudgeterna, som är hänförliga till överflyttnings- område 2. 15. Av de drift- och kapitalfonder, de reserverade anslag å drift- och