Beslut vid regeringssammanträde den 1 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall med utgångspunkt från vad regeringen angett i proposition 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet utreda frågor rörande ett premiereservsystem inom den allmänna pensioneringens ram och lämna förslag på hur detta system tekniskt bör utformas.

Utgångspunkten för förslagen skall vara ett premiereservsystem med en central statlig försäkringsfunktion skild från kapitalförvaltningen. Den försäkrade skall ha möjlighet att välja mellan privata och statliga kapitalförvaltare. Ålderspension från premiereservsystemet skall beräknas enligt i huvudsak försäkringsmässiga grunder och kunna kompletteras med ett frivilligt efterlevandeskydd. En mångfald i kapitalförvaltningen och långsiktigt hög kapitalavkastning bör eftersträvas samtidigt som höga krav på säkerhet upprätthålls.

Utredaren skall

• föreslå hur förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsgivare skall regleras,
• utforma regler för ett frivilligt, kompletterande efterlevandeskydd inom ramen för premiereservsystemet,
• föreslå regler för en central statlig försäkringsfunktion som enligt försäkringsmässiga principer skall administrera premiereservsystemet,
• utforma ett system för likvidhantering inom premiereservsystemet,
• föreslå en lägsta gräns för det belopp som årligen får avsättas på pensionstagarens individuella premiereservkonto,
• föreslå regler och lämplig organisation för den interimistiska kapitalförvaltning som skall gälla till dess att premiereservsystemet träder i full funktion,
• föreslå regler och lämplig organisation för kapitalförvaltningen efter det att premiereservsystemet trätt i full funktion för den kontinuerligt återkommande förvaltning av avsatta medel som skall ske för tiden mellan uppbörd och slutligt fastställande av pensionsrätt i samband med taxeringen året efter det att medlen avsatts till förvaltning,
• överväga om det skall finnas en obligatorisk bytesrätt för försäkringstagaren avseende redan placerat kapital eller om rätten att byta kapitalförvaltare endast skall omfatta nytillkommande kapital på individens premiereservkonto,
• föreslå utformning av placeringsregler för den slutliga förvaltningen av medel inom premiereservsystemet, inklusive regler för placering av medel i tillgångar i utlandet och i utländsk valuta, och därvid överväga om förvaltarna bör åläggas att garantera en viss lägsta avkastning,
• överväga vilka verksamhetsformer som kapitalförvaltningen bör bedrivas i,
• föreslå former för de statliga kapitalförvaltare, en eller flera, som skall verka i konkurrens med privata kapitalförvaltare,
• överväga hur premiereservsystemet bör utformas för att någon kapitalförvaltare inte skall bli alltför stor eller få ett betydande ägarinflytande i enskilda företag,
• föreslå former för de statliga kapitalförvaltare som på ett konkurrensneutralt sätt skall förvalta medlen för dem som avstår från att välja förvaltare utan att dessa får placera medlen på riskkapitalmarknaden på annat sätt än via aktiefonder och därvid pröva hur den kompetens och erfarenhet av kapitalförvaltning som finns inom AP-fondens organisation kan tas till vara,
• ange vilka krav som bör ställas på kapitalförvaltare för att erhålla tillstånd av Finansinspektionen att bedriva förvaltning av medel inom premiereservsystemet,
• belysa vilka konsekvenser skillnader i skattemässig behandling mellan premiereservsystemets pensionskapital och pensionskapital inom privat pensionsförsäkring kan medföra och därvid beakta att förvaltade medel inom premiereservsystemet bör behandlas lika i skattehänseende oberoende om medlen förvaltas i privat eller statlig regi, samt
• i övrigt föreslå de åtgärder som är befogade för en effektiv och väl fungerande förvaltning av medlen inom premiereservsystemet.

Utöver lagförslag rörande det nya premiereservsystemet som utredaren skall presentera bör också förslag på ändringar i nu gällande lagar som anses nödvändiga lämnas.

Bakgrund

I proposition 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet har regeringen föreslagit att riksdagen antar riktlinjer för ett framtida ålderspensionssystem. Riksdagen har den 8 juni 1994 antagit de föreslagna riktlinjerna (bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). I sitt betänkande har socialförsäkringsutskottet anfört att det kan ansluta sig till de huvudsakliga principerna för förvaltningen av premiereservdelen. I en del frågor har dock utskottet gjort vissa förtydliganden för vilka det lämnas en redogörelse i det följande.

De av riksdagen antagna riktlinjerna för ett reformerat pensionssystem innebär i sina huvuddrag att ålderspensionssystemet även i fortsättningen skall vara ett allmänt obligatoriskt system och att pensionsförmånerna skall baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Det reformerade pensionssystemet skall till skillnad från det nuvarande förmånsbestämda pensionssystemet vara ett avgiftsbestämt system.

Det reformerade systemet skall till huvuddelen vara uppbyggt enligt fördelningsprincipen vilket innebär att avgiftsintäkter löpande används till utbetalning av pensioner under samma period. Det skall dock kompletteras med ett premiereservsystem där medel avsätts på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och beräknas enligt i huvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar.

I propositionen anför regeringen att det varken är möjligt eller önskvärt med en fullständig övergång till ett fullfonderat ålderspensionssystem. Däremot finns det fördelar med ett premiereservsystem som gör det befogat att införa ett sådant system inom ramen för det allmänna obligatoriska ålderspensionssystemet. Ett premiereservinslag gör det möjligt att den sparandeökning som bör ske under de närmaste decennierna tar formen av ett mer individuellt sparande i stället för att leda till att AP-fonden växer ytterligare. Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över sin pension, bl.a. genom rätten att välja förvaltare av pensionsmedlen. En annan fördel med att föra en del av de intjänade pensionsförmånerna till ett premiereservsystem är att värdeutvecklingen av dessa blir avhängig av både standardutvecklingen och kapitalavkastningen i samhället. Jämfört med ett helt fördelningsbaserat eller fullt fonderat system innebär detta en högre grad av stabilitet.

Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna skall av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 procent på avgiftsunderlaget 2 procentenheter avsättas till premiereservsystemet. Genom denna uppdelning av ålderspensionsavgiften på fördelnings- resp. premiereservsystemet uppnås att de löpande pensionerna kan betalas inom fördelningssystemet samtidigt som avsättningar kan göras till det fonderade premiereservsystemet. Avsättningarna av medel skall registreras på individuella konton grundande ett enskilt pensionssparande som ger pensionsrätt beräknad på försäkringsmässiga grunder. Pensionsrätten inom premiereservsystemet skall i princip bygga på civilrättsligt bindande åtaganden.

I ett allmänt obligatoriskt pensionssystem kan det inte tillåtas att pensionens storlek varierar beroende på pensionstagarens kön. Den princip om likabehandling av kvinnor och män som tillämpas inom fördelningssystemet, skall därför även gälla inom premiereservsystemet. Detta medför att kvinnor på grund av sin längre medellivslängd, på basis av lika stora intjänade pensionsrätter under livet, i genomsnitt kommer att få en sammanlagd livspension som, beräknad med utgångspunkt från den skillnad i medellivslängd som i dag gäller mellan kvinnor och män, är ca 25 procent högre än vad män får i genomsnitt.

När det gäller efterlevandepension innebär kvinnornas längre livslängd att det omvända förhållandet föreligger; nämligen att sannolikhet för utbetalning av pension till efterlevande make minskar i motsvarande grad.

När det gäller uttag av pension från premiereservsystemet skall i huvudsak samma regler gälla som inom fördelningssystemet. De försäkrade skall dock kunna välja mellan att ta ut sådan pension antingen livsvarigt eller under fem eller tio år. Ett sådant val skall inte kunna ändras.

Enligt de riktlinjer för övergångsregler som godkänts av riksdagen skall personer födda år 1934 eller tidigare inte omfattas av det reformerade pensionssystemet, medan de som är födda år 1954 eller senare fullt ut kommer att omfattas av systemet. Personer i åldersgrupperna födda åren 1935-1953 skall omfattas av de reformerade reglerna i varierande utsträckning enligt en metod för 20-delsinfasning. Eftersom pensionsrätten i premiereservsystemet bygger på vad som faktiskt fonderats för den försäkrades räkning, måste pensionsrätten för de övergångsvisa åldersklasserna anpassas redan när avsättningen görs. En utgångspunkt för detta är att avsättningarna till premiereservsystemet inte skall bli alltför små och inte förräntas under alltför kort tid. Detta innebär att endast personer som är födda år 1939 eller senare avses komma i fråga.

Vidare skall för personer födda åren 1939-1953 en kvoterad avsättning göras. Socialförsäkringsutskottet har i denna del anfört att det, med hänsyn till att pensionsrätter vid kvotberäkningen i kombination med det minsta belopp som kan ge pensionsrätt kan komma att röra sig om i sammanhanget mycket obetydliga belopp, finns anledning överväga en lägsta gräns för det årliga belopp som tillsammans med avkastning skall förvaltas på enskilt konto inom premiereservsystemet och att belopp under denna gräns i stället placeras i fördelningssystemet (bet. 1993/94:SfU24, s. 18 och 19).

Storleken på den avsättning som skall göras för varje försäkrad kan fastställas först vid taxeringen året efter det medlen avsatts till förvaltning i samband med att pensionsrätten fastställs. För de avgiftsmedel som löpande betalas in måste det därför ske en tillfällig förvaltning.

Inom premiereservsystemet skall en åtskillnad göras mellan försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionerna. Försäkringsfunktionen skall skötas av ett statligt organ. Skälen till detta är bl.a. att premiereservsystemet är en del av ett allmänt obligatoriskt pensionssystem där försäkringskollektivet skall utgöras av alla försäkrade.

Försäkringsgivaren skall tillhandahålla obligatoriska pensionsförsäkringar vari, enligt vad som angetts ovan, försäkringstagarens pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar; dock att de årliga förmånerna skall bestämmas på lika villkor för män och kvinnor. För att öka den enskildes valfrihet skall det också finnas en möjlighet att välja ett efterlevandeskydd.

För att inte äventyra försäkringsstagarnas medel måste höga krav ställas på de institut som vill komma i fråga som kapitalförvaltare. Dessa skall därför ha tillstånd från Finansinspektionen för förvaltning av medel inom premiereservsystemet och stå under löpande tillsyn av inspektionen. För pensionsparande inom premiereservsystemet gör sig starka konsument- skyddsintressen gällande. Stora krav på att korrekt information lämnas till den enskilde pensionsspararen måste därför ställas på kapitalförvaltaren.

Den försäkrade skall ha möjlighet att välja mellan privata och statliga kapitalförvaltare. De senare skall verka på strikt marknadsmässiga villkor och i full konkurrens med privata kapitalförvaltare. Samma placeringsregler skall gälla för såväl privata som statliga kapitalförvaltare. För dem som inte själva gör ett aktivt val av kapitalförvaltare skall det finnas ett antal andra statliga kapitalförvaltare, som sköter förvaltningen av dessa personers medel. Eftersom dessa senare statliga kapitalförvaltare inte väljs av den enskilde utan i stället tilldelas denne, bör inte tilldelningen av kapitalförvaltare få påverka vilken avkastning var och en får på sina pensionsmedel. I stället skall här göras en utjämning av avkastning mellan de olika kapitalförvaltarna.

I proposition 1993/94:250 har regeringen angett att det vad avser premiereservsystemet på en del punkter behövs ytterligare utredning samt att principerna i propositionen - som det nu lämnats en redogörelse för - skall ligga till grund för sådant utredningsarbete.

I den del som avser principerna för förvaltningen av premiereservmedlen anför socialförsäkringsutskottet att det på grund av frågornas komplexitet även fortsättningsvis skall finnas utrymme för de partier som står bakom förslaget om en reformering av det allmänna pensionssystemet att, i de delar som ytterligare skall utredas eller som annars kan komma att beröras av resultatet av utredningsarbetet, utforma de kommande bestämmelserna på det sätt som visar sig mest ändamålsenligt (bet. 1993/94:SfU24 s. 19).

I propositionen har regeringen gjort vissa bedömningar rörande utformningen av premiereservsystemet i full funktion utöver de riktlinjer som förelagts riksdagen för godkännande. Det rör sig därvid i huvudsak om kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet (avsnitten 4 och 5).

1. Pensionsrätt inom premiereservsystemet

En grundläggande princip inom premiereservsystemet skall vara att de avsättningar som görs registreras individuellt och grundar pensionsrätt för ålderspension enligt försäkringsmässiga grunder som i huvudsak följer de principer som gäller för frivilliga individuella pensionsförsäkringar. De årliga förmånerna skall dock bestämmas på lika villkor för kvinnor och män. Det skall finnas möjlighet att välja efterlevandeskydd.

För det pensionssparande som sker inom traditionell livförsäkring finns i dag civilrättsliga regler om försäkringsavtal i lagen (1927:77) om försäkringsavtal. Denna reglerar förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsgivare. Inom försäkringsbranschen finns vidare rekommendationer för hur olika avtalsvillkor bör utformas. I en inom Justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria, Ny försäkringsavtalslag Ds Ju 1993:39, föreslås en ny försäkringsavtalslag. Promemorian har remissbehandlats och inom Justitiedepartementet pågår f.n. arbete med en lagrådsremiss i frågan.

Försäkringsrörelselagen (1982:713) innehåller offentligrättsliga och associationsrättsliga regler om hur privat försäkringsverksamhet skall bedrivas. Kraven enligt denna lag på att försäkringsbolagen skall upprätta grunder för sin verksamhet och bestämmelserna om vad dessa skall innehålla rör till stor del direkt försäkringsavtalet. Grunderna kan betraktas som standardvillkor vilka intolkas som en del av avtalet genom den hänvisning till dessa som görs i avtalets allmänna villkor.

Försäkringsutredningen (dir. 1990:56) som tillsattes år 1990 och vars uppdrag innebär en grundläggande översyn av den nuvarande försäkrings- lagstiftningen, framhåller i sitt delbetänkande Försäkringsrörelse i förändring 2 (SOU 1993:108) att försäkringstagarna bör ha tillgång till alla avtalsvillkor utan att behöva söka dem i grunderna. Vissa ändringar i denna riktning lämnas också i det förslag till ny försäkringsavtalslag som utarbetats inom Justitiedepartementet.

Även när det gäller pensionssparande inom premiereservsystemet skall förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsgivare bygga på civilrättslig reglering. Utredaren skall överväga vilka konsekvenser det kan medföra att i ett allmänt obligatoriskt pensionssystem införa civilrättsliga regler. Utredaren skall i detta sammanhang även överväga om det finns skäl att direkt i lag reglera sådana förhållanden som i traditionell livförsäkring upptas i avtalsvillkoren.

För det fall utredaren finner att det inte går att på ett ändamålsenligt sätt utforma regleringen av förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsgivare enligt nu nämnda principer, bör han föreslå en konstruktion som i huvudsak bygger på offentligrättsliga bestämmelser. Avtal mellan försäkringstagare och försäkringsgivare och försäkringsavtalets utformning får då ersättas med reglering direkt i lag. En sådan lösning får dock inte innebära att pensionsrätten inom premiereservsystemet skall kunna påverkas av politiska beslut som får retroaktiv verkan. Detta innebär att inga ändringar av regler eller villkor som påverkar redan intjänad pensionsrätt skall kunna göras på annat sätt än vad som skulle vara möjligt om pensionsrätten byggt på civilrättsliga bestämmelser.

Vad gäller utformningen av ett frivilligt efterlevandeskydd inom premie- reservsystemet skall utredaren ha som utgångspunkt att detta utformas som ett återbetalningsskydd, dvs. att ett belopp motsvarande inbetalda premier vid dödsfall betalas ut till efterlevande. Utredaren skall lämna förslag på utformning av ett frivilligt efterlevandeskydd inom premiereservsystemet. Därvid skall överväganden av samma karaktär som ovan utvecklats vad gäller försäkringsåtagandets reglering i allmänhet göras.

2. Den centrala försäkringsfunktionen

Enligt de riktlinjer som godkänts av riksdagen skall det inom premie- reservsystemet finnas en central försäkringsfunktion med uppgift att svara för premieinbetalningar till kapitalförvaltarna, bokföring av uppgifter från kapitalförvaltarna om avkastning och tillgodohavande på premiereservkontona, tillhandahållande av årliga pensionsbesked, beräkning av pensionsbelopp och utbetalning av pension. Inom systemet skall vidare finnas en ordning som hanterar de s.k. arvsvinster som uppkommer till följd av att en försäkringstagare avlider.

Regeringen har i proposition 1993/94:250 anfört att premiereservsystemet är en del av det allmänna obligatoriska pensionssystemet och att försäkringskollektivet i ett sådant system, även vad gäller premiereservdelen, bör utgöras av alla försäkrade. Regeringen har vidare anfört att en lösning där försäkringsfunktionen läggs på de privata försäkringsbolagen tillsammans med kapitalförvaltningen innebär en risk för att den mångfald i förvaltningen som eftersträvas inte uppnås.

Socialförsäkringsutskottet har instämt i att försäkringsfunktionen i ett statligt pensionssystem bör skötas av ett statligt organ och att det förefaller rimligt att utgångspunkten bör vara att Riksförsäkringsverket sköter denna funktion. Skulle det i den fortsatta beredningen visa sig att försäkringsfunktionen med större fördel kan läggas på något annan statligt organ - i första hand Statens löne- och pensionsverk - fann utskottet inga hinder mot att de partier som står bakom uppgörelsen om ett reformerat pensionssystem tar upp en diskussion i detta avseende (bet. 1993/94:SfU24). När det gäller frågan om vilket statligt organ som skall sköta den centrala försäkringsfunktionen skall denna beredas inom regeringskansliet. Utredaren skall hålla sig informerad om resultatet av denna beredning.

Som nämnts i föregående avsnitt regleras försäkringsbolagens verksamhet huvudsakligen i försäkringsrörelselagen. Specialbestämmelser för vissa livförsäkringsbolag finns i lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Huvudsyftet med försäkringsrörelse- lagstiftningen är att skydda försäkringstagarna mot ekonomiska förluster. Den s.k. soliditetsprincipen, som syftar till att trygga försäkringsgivarnas långsiktiga förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna avtal, har därför en central roll i lagstiftningen. Uttryck för denna princip ger bl.a. reglerna om försäkringstekniska skulder. I sitt delbetänkande Försäkringsrörelse i förändring 1 (SOU 1991:89) föreslog Försäkringsutredningen bl.a. regler som preciserar hur stort konsolideringskapital som erfordras för att kravet på betryggande soliditet skall anses vara uppfyllt. Sådana regler infördes den 1 januari 1994 i försäkringsrörelselagen.

Det bör övervägas om försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet skall regleras enligt de principer som finns i försäkringsrörelselagen. Det kan därvid bli aktuellt att överväga om försäkringsgivaren bör bygga upp ett buffertkapital liknande det som finns hos livförsäkringsbolagen inom den traditionella pensionsförsäkringsverksamheten. För livförsäkringsbolagen fastställs kravet på minsta kapitalbas huvudsakligen utifrån de enskilda bolagens försäkringsmässiga risktagande. Eftersom försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet skall skötas centralt av ett enda statligt organ bör utredaren överväga om det är ändamålsenligt att använda sig av ett system med buffertkapital eller om någon annan lösning bör väljas.

Förhållandet att försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionen inom premiereservsystemet separeras kan komma att ställa vissa särskilda krav. För att det skall kunna ske en matchning av gjorda åtaganden i förhållande till i vilka tillgångsslag avsatta medel placerats är det därför nödvändigt att ett system för överföring av information mellan försäkringsgivaren och kapitalförvaltarna utformas som anger vem som bör ansvara för att detta system förmedlar korrekt information.

En annan konsekvens av uppdelningen på försäkrings- och kapitalförvalt- ningsfunktioner är att det måste tillskapas en ordning för likvidhantering. Utredaren skall lämna förslag på hur premiereservsystemet skall konstrueras i dessa delar.

Utredaren skall föreslå den reglering som behövs för att ålägga försäkrings- givaren de uppgifter som inledningsvis angetts i detta avsnitt. En av huvudfrågorna därvid blir att reglera hur försäkringsgivaren centralt skall hantera över- resp. underskott som uppkommer på grund av dödsfall bland försäkringstagarna.

En annan huvudfråga som utredaren bör överväga är hur de problem bör lösas som kan uppstå om matchningen av gjorda åtaganden i förhållande till i vilka tillgångsslag avsatta medel placerats blir inkorrekt. Detta gäller bl.a. ansvarsfördelningen mellan försäkringsgivare och kapitalförvaltare.

Det är av största vikt att utredaren lämnar ett fullständigt förslag på en konstruktion av försäkringsfunktionen och på hur andra därmed sammanhängande frågor bör lösas.

När det gäller försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet och därmed sammanhängande frågor måste detta regleras i lagstiftning utanför försäkringsrörelselagen och lagen om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder. I samma lagstiftning bör även kapitalförvaltningen regleras enligt de principer som anges i avsnitten 4 och 5.

3. Årligt intjänande av pensionsrätt

Två procentenheter av den totala ålderspensionsavgiften skall enligt riktlinjerna för ett reformerat ålderspensionssystem avsättas till ett premiereservsystem och ge pensionsrätt där. Avsättningar till premiereservsystemet skall göras för personer födda år 1939 eller senare. För personer som är födda åren 1939-1953 görs en kvoterad avsättning enligt den ovan beskrivna 20-delsinfasningen.

Någon särskild avgift till premiereservsystemet kommer inte att tas ut. I stället skall den ingå som en del av ålderspensionsavgiften. Därmed kommer avgiftsunderlaget automatiskt att vara detsamma för avsättningarna till de båda systemen. Först efter det att ålderspensionsavgiften betalats in, skall en uppdelning ske mellan avsättningar till fördelnings- resp. premiereservsystemet. Detta kommer att regleras i lagstiftningen om socialavgifter.

Formerna för uttag och uppbörd av pensionsavgift inklusive uppdelning mellan fördelnings- och premiereservsystemen kommer att beredas i annan ordning och ingår därmed inte i utredarens uppdrag.

Från det att avgift betalats in och därvid delats upp mellan de bägge systemen till dess den enskildes pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året därefter skall de för premiereservsystemet avsatta medlen förvaltas i särskild ordning. Genom ett sådant system undviks de problem som kan uppkomma om medlen i stället skulle avsättas kontinuerligt och överföras till kapitalförvaltarna i takt med att avgifter betalas in samtidigt som summan av löpande inbetalda avgifter kan komma att avvika från storleken på den enskildes slutligen fastställda pensionsrätt. När den enskildes pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen skall medel motsvarande intjänad pensionsrätt överföras till den enskildes premiereservkonto hos någon kapitalförvaltare enligt vad som anges nedan. Enligt vad socialförsäkringsutskottet anfört bör det finnas en lägsta gräns för det årliga belopp som får avsättas på ett enskilt konto inom premiereservsystemet. Utredaren skall lämna förslag på en sådan lägsta gräns. En särskild fråga för utredaren att ta ställning till är vad som skall ske om den slutliga taxeringen eller beslutet om pensionsrätt blir föremål för fortsatt rättslig prövning.

Utredaren bör analysera om och under vilka förutsättningar en samtidig överföring av ett års samlade avsättningar som förvaltats temporärt (se i det följande) kan få negativa konsekvenser för värdet på de enskilda försäkringstagarnas pensionssparande. Analysen bör även omfatta vilken påverkan en i tiden koncentrerad överföring av ett års samlade premie- reservmedel kan få för kapital- och penningmarknaden. Finner utredaren att en samtidig överföring av ett års samlade avsättningar leder till oacceptabla effekter i något nu nämnt hänseende, skall alternativa lösningar redovisas.

Den förvaltning av medel som sker under tiden fram till taxeringen bör ske på ett sådant sätt att förvaltade medel placeras på räntebärande konto eller i likvida tillgångar som utan förlust kan realiseras. Utredaren skall överväga i vems regi en sådan kontinuerligt återkommande kapitalförvaltning bör bedrivas. För denna förvaltning bör i första hand AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) eller Riksgäldskontoret komma i fråga. Även Riksförsäkringsverket bör kunna komma i fråga som förvaltare. En särskild fråga att därvid överväga är om den temporära förvaltning som måste inrättas innan premiereservsystemet föreligger i full funktion (interimistisk förvaltning) kräver en annan lösning än den för den årligt återkommande förvaltningen. Utredaren skall i denna fråga hålla sig underrättad om den lösning som väljs för år 1995. Förslag om en sådan lösning kommer att föreläggas riksdagen under hösten 1994.

Båda dessa former av förvaltning skall ske aggregerat för det totala avsatta kapitalet utan uppdelning per individ. Avkastningen på kapitalet skall sedan fördelas på samtliga försäkrade som intjänat pensionsrätt under det det aktuella året. Utredaren skall lämna förslag på hur denna fördelning bör göras. Därvid är det önskvärt att det konstrueras ett system som beaktar den intjänade pensionsrättens fördelning i tiden över det aktuella året.

Reglerna för kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet skall enligt de riktlinjer som dragits upp i proposition 1993/94:250 utformas på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för etablering av en mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning. Kapitalförvaltarna bör kunna ha olika riskprofiler beträffande medlens placering och vad avser placeringarnas inriktning, t.ex. placering i tillgångar för finansiering av mindre företag eller av företag som tar speciella miljöhänsyn. Utgångspunkten måste dock alltid vara att förvaltarna i sin placeringspolitik tillgodoser försäkringstagarnas intressen.

Genom införandet av en premiereservdel inom det allmänna pensionssystemet med den nu beskrivna inriktningen kommer den enskildes valfrihet och delaktighet vad beträffar pensionsmedlens förvaltning att öka. För den enskilde individen skapas härigenom också möjlighet att aktivt påverka förvaltningen. Olika individer kan göra skilda bedömningar av hur effektivt olika kapitalförvaltare arbetar och det kan finnas skilda uppfattningar om hur medlen bör placeras samt vilket risktagande placeringarna skall vara förenade med.

På den privata marknaden finns i dag bl.a. pensionssparande i konventionell pensionsförsäkring som förvaltas av livförsäkringsbolagen. I ett försäkringsavtal på denna marknad åtar sig bolaget att utbetala vissa belopp, som grundas på ett försiktigt ränteantagande (i dagligt tal kallad garanterad avkastning eller avkastningsgaranti). För att kunna uppfylla dessa åtaganden finns i försäkringsrörelselagen regler som syftar till att trygga bolagens soliditet; bl.a. skall inbetalda premier i huvudsak placeras i obligationer av olika slag. På detta sätt har lagstiftaren satt upp en ram för bolagens finansiella risktagande. Genom att behålla obligationer löptiden ut vet bolagen exakt vilken avkastning de ger. Bolagen har därigenom goda möjligheter att uppfylla ingångna avtal. Som kommer att beröras i avsnitt 4.2 är dessa regler under omarbetande. De föreslås i departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) bli ersatta av placeringsregler som bygger på principerna om riskspridning och matchning av tillgångarna i förhållande till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna.

På den privata marknaden finns även fondförsäkringar som försäkringsbolag som inte får bedriva annan försäkringsrörelse sköter. I denna försäkrings- rörelse sköts kapitalförvaltningen av särskilda fondbolag som placerar anförtrodda medel i värdepappersfonder. En avkastningsgaranti i ett sådant system skulle innebära en annan risksituation för försäkringsbolagen än inom konventionell pensionsförsäkring. Detta beror på att det är försäkringstagarna själva som väljer placeringsinriktningen och därmed risknivån på tillgodohavandet i försäkringen. Försäkringstagarna har dessutom möjlighet att ändra placeringsinriktning under avtalstiden. Därigenom kan bolagen varken påverka eller förutse det finansiella risktagande som avtalet innebär. I en sådan försäkring kan därför inga generella avkastningsgarantier lämnas; om bolagen inte kan påverka det finansiella risktagandet skulle premierna bli så höga att försäkringsformen sannolikt skulle bli ointressant för de flesta pensionstagare.

Sedan den 1 januari 1994 finns vidare möjlighet att inom det individuella pensionssparandet pensionsspara utan försäkringsinslag. Sparandet kan ske i en eller flera av sparformerna inlåning, andelar i värdepappersfond och allemansfond samt andra fondpapper. Någon garanterad avkastning finns naturligen inte i denna form av pensionssparande. Detta sparande förvaltas av särskilda pensionssparinstitut efter tillstånd av Finansinspektionen. Möjlighet att verka som pensionssparinstitut är förbehållen värdepappersinstitut enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Inom denna grupp ryms banker och värdepappersbolag. Däremot förhindrar den nuvarande lagstiftningen livförsäkringsbolagen att själva delta i det individuella pensionssparandet.

Det finns således på den privata marknaden stora möjligheter att välja pensionssparande med påtagliga skillnader i risktagande. Den som så önskar kan inom dagens privata system välja att placera sina pensionssparmedel i tillgångar med ett mer eller mindre stort mått av risktagande utan någon garanterad avkastning.

Eftersom premiereservsystemet utgör en del av ett allmänt obligatoriskt pensionssystem kan det inte accepteras att det finns risk för alltför stora skillnader i pensionsnivåer beroende på vilken kapitalförvaltare den enskilde försäkringstagaren väljer. Detta skall beaktas vid utformningen av premiereservsystemet.

Ett sätt att förhindra stora skillnader är att införa regler om en garanterad avkastning. Regler om garanterad avkastning måste emellertid avvägas mot andra önskvärda inslag i premiereservsystemet såsom en obligatorisk bytesrätt, dvs. en lagfäst rättighet att byta och överföra hela sitt pensionssparande till en ny kapitalförvaltare. Vidare måste beaktas att det inom traditionell pensionsförsäkring med garanterad avkastning är samma bolag som sköter försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionen och inte som inom premiereservsystemet där kapitalförvaltaren inte samtidigt skall kunna vara försäkringsgivare.

Det bör finnas stora möjligheter för den enskilde försäkringstagaren att byta kapitalförvaltare och därvid flytta behållningen på sitt premiereservkonto. En utgångspunkt bör här vara att kostnaderna som är förknippade med byte av kapitalförvaltare inte skall kunna övervältras på övriga pensionssparare eller på staten. En obligatorisk rätt till byte av kapitalförvaltare i kombination med en garanterad avkastning kan emellertid innebära att likviditeten i kapitalförvaltningen måste hållas hög vilket torde sänka kapitalavkastningen. Omflyttning av kapital kan leda till realisationsförluster som direkt drabbar avkastningen vilket i sin tur skulle kunna innebära att avkastningsgarantin inte uppnås för de pensionssparare som blivit kvar hos en viss kapitalförvaltare. Det statliga organ som skall fungera som försäkringsgivare kan i en sådan situation komma att utsättas för krav på att kompensera drabbade pensionstagare.

Det finns således flera problem som sammanhänger med att att ha garanterad avkastning samtidigt med en obligatorisk bytesrätt. I valet häremellan bör den lösningen väljas som innebär att intresset av en mångfald i kapitalförvaltningen och den därtill hörande valfriheten för den enskilde som premieras av en långtgående bytesrätt underordnas intresset av säker avkastning. Detta får dock inte innebära att de syften om mångfald i kapitalförvaltningen som utgör grunden för att inte sammanföra försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionen undergrävs.

Utredaren bör inom premiereservsystemet pröva frågorna om bytesrätt och garanterad avkastning och därvid föreslå en utformning som bäst gagnar den enskilde i form av långsiktigt hög avkastning utan att det medför stora skillnader i avkastning beroende på vilken kapitalförvaltare som den enskilde väljer. Särskilt bör övervägas om inte de skyddsintressen som ligger i en avkastningsgaranti kan tillgodoses på ett lika ändamålsenligt sätt genom placeringsreglernas utformning. Det kan dock inte komma i fråga att staten skall stå som yttersta garant för pensionskapitalets avkastning inom premiereservsystemet.

En annan fråga som utredaren bör överväga är vilken möjlighet den enskilde skall ha att välja mellan olika försäkringskontrakt. Den enskilde skulle exempelvis kunna ha möjlighet att välja kontrakt med eller utan garanterad avkastning. Med sådan möjlighet att välja mellan olika kontrakt följer också höga krav på information om vilka konsekvenser det valda kontraktet får i andra avseenden som t.ex. vad avser obligatorisk bytesrätt.

Medlen inom premiereservsystemet bör inte utsättas för alltför stort risktagande. En utgångspunkt bör därvid vara de placeringsregler som gäller för livförsäkringsbolagen.

I departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) föreslås att försäkringsbolagens placeringsregler ändras från den 1 januari 1995. Ändringarna är föranledda av att Sverige genom sin anslutning till EES är skyldigt att införliva EG-rådets tredje skadeförsäkringsdirektiv (92/49/EEG) och tredje direktiv för livförsäkring (92/96/EEG).

I promemorian görs en genomgång av de nuvarande placeringsreglerna. Därvid konstateras att dessa inte möjliggör för livförsäkringsbolagen att bedriva kapitalförvaltning på ett sätt som är förenligt med de krav som försäkringstagarna kan förväntas ställa på bolagen. Att en effektiv förvaltning till viss del ändå varit möjlig, beror på att livbolagen funnit legala möjligheter att skapa större utrymme för de s.k. fria medlen för vilka restriktionerna om placering i särskilt säkra tillgångar inte gäller. Därigenom har livbolagen lyckats skapa väldiversifierade riskbärande portföljer.

Förslagen i departementspromemorian bygger på principerna om riskspridning och matchning av tillgångarna i förhållande till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna. Genom de föreslagna reglerna kommer medlen att kunna placeras i flera tillgångsslag än för närvarande.

Premiereservsystemet kommer så småningom sammantaget att omfatta en betydande kapitalvolym. Med hänsyn härtill och då en väsentlig funktion för premiereservsystemet bör vara att tillgodose behov av kapital på den svenska kapitalmarknaden kan det finnas skäl att överväga vissa restriktioner på placering i tillgångar i utlandet eller i utländsk valuta, förutsatt att dessa regler utformas så att de är förenliga med EES-avtalets regler. Därvid bör det göras en avvägning mot försäkringstagarnas intresse av högsta möjliga avkastning. Utredaren skall med utgångspunkt från AP-fondens regler för utlandsplaceringar enligt bestämmelser i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden föreslå regler som - i den utsträckning de är förenliga med EES-avtalets regler - begränsar placering av premiereservmedel i tillgångar i utlandet och i utländsk valuta.

En viktig princip är att det skall få finnas både privata och statliga kapitalförvaltare som den enskilde kan välja mellan. För dessa skall fullt ut gälla samma placeringsregler. Det är av största vikt att reglerna utformas på sådant sätt att de statliga kapitalförvaltarna kommer att verka på strikt marknadsmässiga villkor och i konkurrens med de privata kapitalförvaltarna. Samma placeringsregler skall för såväl privata som statliga kapitalförvaltare. De statliga kapitalförvaltarna skall på samma sätt som gäller för privata kapitalförvaltare utan subventioner svara för alla sina kostnader såsom administrationskostnader m.m.

Alternativ för utformningen av förvaltningen som bör utredas är att kapitalförvaltaren utgör ett fondbolag, dvs. förvaltar en fond som ägs av den som skjutit till kapitalet, eller ett bolag där medlen tillhör kapitalförvaltaren och där den enskilde endast har en fordran på förvaltaren. Beroende på vilken verksamhetsform som väljs gör sig olika frågor gällande. I det följande lämnas en redogörelse för vilka dessa frågor kan vara utan att det närmare redovisas på vilken verksamhetsform den aktuella frågeställningen har störst bäring. De förvaltade medlen kan antingen vara avskilda från kapitalförvaltarens tillgångar eller redovisade tillsammans med förvaltarens egna medel. Från konsumentskyddssynpunkt är det väsentligt att det tydligt framgår vilka medel som tillhör försäkringstagaren och vilka som tillhör kapitalförvaltaren. En särskild fråga i detta sammanhang som utredaren bör överväga är vad som skall ske med de förvaltade medlen för det fall kapitalförvaltaren försätts i konkurs. Med tanke på att premiereservsystemet är en del i ett allmänt obligatoriskt pensionssystem, skall utredaren ha som utgångspunkt att de förvaltade medlen i en sådan situation bör skyddas. Utredaren skall överväga om det inte även i andra situationer finns skäl att skydda de förvaltade medlen.

En annan viktig fråga som rör förhållandet mellan försäkringstagare och kapitalförvaltare gäller vem som skall bära de finansiella riskerna. Här finns det flera tänkbara lösningar. En möjlighet är att kapitalförvaltaren och slutligen dess ägare bär de finansiella riskerna. Ett annat alternativ är att försäkringstagarna bär dessa risker. Dessutom kan man tänka sig olika former av riskdelning genom att försäkringstagarna garanteras en viss avkastning och att försäkringsavtalets utformning avgör hur de finansiella riskerna fördelas mellan parterna.

För utformningen av de krav som bör ställas på kapitalförvaltarna inom premiereservsystemet bör utredaren överväga hur de finansiella riskerna skall fördelas mellan kapitalförvaltare och försäkringstagare. Därvid bör utredaren hålla sig informerad om det arbete som bedrivs i Försäkringsutredningen (dir. 1990:56) och de överväganden som där görs avseende frågan om fördelning av de finansiella riskerna.

En i sammanhanget betydelsefull fråga som utredaren bör överväga är om förvaltningen av medel skall hanteras inom ramen för befintliga institut på försäkrings- och kapitalmarknaden eller om den skall ske i institut som uteslutande ägnar sig åt sådan verksamhet.

Livförsäkringsbolagen bör med tanke på den verksamhet som där bedrivs och den kompetens som finns i bolagen vara väl lämpade att delta i förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. Beträffande andra förvaltare finns banker och värdepappersbolag med erfarenhet från bl.a. det individuella pensionssparandet.

Även aktörer utanför de finansiella marknaderna såsom företag, kommuner och organisationer bör kunna delta i förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet under förutsättning att det inte kommer att gälla några särregler för dessa kapitalförvaltare. Utredaren skall lämna förslag med denna inriktning.

Det skall finnas ekonomiska drivkrafter att etablera sig som kapital- förvaltare. Detta kan uppnås både genom avgifter och genom att ersättningen till kapitalförvaltarna tas ut som en del av avkastningen. Storleken på den ersättning som kapitalförvaltarna tar ut i form av avgift eller del i avkastningen, som alltså inte gottskrivs försäkringstagarna, skall bestämmas på marknadsmässiga grunder genom en effektiv konkurrens mellan olika kapitalförvaltare. För att en effektiv konkurrens skall etableras, bör det ställas krav på en öppen redovisning av den avkastning som uppnåtts och hur stora administrationskostnader förvaltningen förenats med.

För att åstadkomma en fungerande konkurrens på marknaden skall det ställas krav på att de statliga kapitalförvaltarna tar ut marknadsmässiga avgifter eller att det egna kapitalet ger en minsta marknadsmässig avkastning. Dessa ersättningar tillförs staten såsom ägare.

Till skillnad mot vad som, enligt vad som angetts i det föregående, kommer att gälla för de privata kapitalförvaltarna får staten som ägare inte tillgodogöra sig någon avkastning utöver den marknadsmässiga. Avkastning därutöver bör i stället tillfalla försäkringstagarna hos resp. kapitalförvaltare.

Utredaren bör i denna del utforma reglerna på sådant sätt att kravet på konkurrensneutralitet mellan privata och statliga kapitalförvaltare fullt ut upprätthålls. Utredaren bör därvid särskilt uppmärksamma frågan om hur den marknadsmässiga avkastningen skall definieras.

En annan fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är att den fonduppbyggnad som beräknas ske inom premiereservsystemet är relativt omfattande. Det finns därmed risk för att premiereservsystemet ger upphov till stora institutionella placerare. Det är därför angeläget att regler utformas så att de motverkar uppkomsten av stora kapitalförvaltare eller att dessa får ett alltför betydande ägarinflytande i enskilda företag.

För den som inte själv gör ett aktivt val skall det finnas flera andra statliga kapitalförvaltare inom premiereservsystemet. Även de som inte själva väljer kapitalförvaltare bör kunna få del av avkastningen på aktiemarknaden. Detta kan åstadkommas genom att endast ägande av andelar i aktiefonder tillåts. Därmed undviks att dessa statliga kapitalförvaltare får ett direkt ägarinflytande. I övrigt bör samma placeringsregler gälla för dem som för övriga kapitalförvaltare samt även i övrigt, så långt det är möjligt, att de kan verka enligt samma regler som de kapitalförvaltare som väljs av den enskilde. I den utsträckning utredaren överväger avvikande regler, får dessa inte innebära att konkurrensen mellan olika kapitalförvaltare snedvrids.

Den enskildes behållning på premiereservkontot skall inte påverkas av vilken av de statliga kapitalförvaltarna som blivit anförtrodd förvaltningsuppdraget. Bland de statliga kapitalförvaltare som förvaltar medel där den enskilde inte själv gör ett aktivt val, skall det därför ske en utjämning av skillnader i avkastningen.

Inom AP-fondens organisation finns en betydande kompetens och mångårig erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning. Första-tredje fondstyrelserna har sin kompetens framför allt på placering av medel på penning- och obligationsmarknaden medan fjärde och femte fondstyrelserna är kunniga avseende placeringar på riskkapitalmarknaden. Det är viktigt att dessa resurser tas till vara vid utformningen av den statliga delen av kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet. Det kan vara naturligt att särskilt den förvaltning av medel där kapitalförvaltare inte väljs bedrivs inom AP-fondens ram.

Samtidigt bör beaktas att det inte skall vara fråga om att inrätta en eller några få stora statliga kapitalförvaltare utan ett flertal mindre sådana förvaltare. Dessa skall i sin förvaltning vara fristående från varandra och helt oberoende av statsmakterna.

Höga krav måste ställas på de institut som anförtros förvaltningen. Kapitalförvaltaren skall därför ha tillstånd av Finansinspektionen att bedriva förvaltning av medel inom premiereservsystemet, så att grundläggande kvalitets- och sundhetskrav är uppfyllda. Dessa krav skall även vara uppfyllda under den löpande tillsyn som inspektionen skall utföra.

Ett sådant krav är att kapitalförvaltarna bör ha förmåga att kunna hantera risker förenade med kapitalförvaltningen. De risker som är förenade med traditionell livförsäkringsverksamhet är försäkringsmässiga risker och finansiella risker. Eftersom försäkringsfunktionen skall hanteras centralt av en särskild försäkringsgivare, kommer förvaltare av premiereservmedel inte att utsättas för försäkringsmässiga risker. De risker som måste hanteras i kapitalförvaltningen blir därför enbart de finansiella riskerna som kan vara bl.a. ränte-, valuta-, likviditets-, inflations- och kreditrisker.

Kapitalförvaltningen är också förenad med ett betydande informationsansvar. Förvaltarna måste kunna svara för att det ges en allsidig och fullständig information om förvaltningens villkor. Den enskilde bör av kapitalförvaltaren få en underrättelse om hur förvaltade medel är placerade. Samtidigt bör en gränsdragning göras mellan den information som försäkringsgivaren bör svara för och den information som kapitalförvaltarna bör lämna. Utredaren skall lämna förslag på hur en sådan gränsdragning bör göras.

Kapitalförvaltaren skall årligen fastställa behållning och avkastning för varje försäkringstagare. En underrättelse om detta skall lämnas till försäkringsgivaren som skall bokföra uppgifterna på det där förda kontot och se till att dessa uppgifter blir införda på det årliga pensionsbeskedet.

Innan skattereformen trädde i kraft år 1990 var all avkastning på pensions- kapital skattebefriad utom vad avsåg avkastning på individuella kapitalförsäkringar (K-försäkring). För att skapa en ordning som innebär att beskattningen skall vara neutral mellan privatpersoners direkta sparande och försäkringssparande infördes en avkastningsskatt för livförsäkringsföretagen med 15 % på den avkastning som pensionskapitalet genererat under beskattningsåret. År 1992 sänktes skattesatsen för livförsäkringsföretagen till 10 %. Avkastningen på pensionskapital i tjänstepensionsförsäkring belades redan från skattereformens ikraftträdande med en avkastningsskatt på 10 %.

I samband med införandet av det individuella pensionssparandet har det skett en omläggning så att avkastningsskatten numera beräknas på schablon- mässiga grunder. Skattesatsen på den schablonmässigt framräknade avkastningen är 9 %. För beskattning av avkastning på kapital hänförligt till pensionssparande i kapitalförsäkring gäller särskilda regler.

Mot denna bakgrund finns det skäl att inom utredningen belysa frågan om hur avkastningen på förvaltade medel inom premiereservsystemet bör behandlas i skattehänseende.

Det finns därvid olika förhållanden som bör beaktas. Ett sådant förhållande är att premiereservsystemet kommer att vara en del av ett obligatoriskt och allmänt pensionssystem i vars fördelningssystem pensionsrättens värdetillväxt inte beskattas. Frågan om skatt på AP-fondens avkastning behandlades i utredningen om reformerad inkomstbeskattning i betänkande Reformerad inkomstbeskattning del II (SOU 1989:33 s. 212 och 213). Utredningen anförde att även om vissa skäl talade för att avkastningen på AP-fondens medel borde beskattas så skulle emellertid fördelarna med en sådan ordning vara mindre än nackdelarna med den ökade rundgång av medel inom den offentliga sektorn som skulle bli följden. Utredningen föreslog därför inte någon beskattning av AP-fondens avkastning.

Vad nu anförts talar för att pensionskapital inom fördelnings- resp. premiereservsystem behandlas lika i skattehänseende.

Ett annat förhållande av betydelse i sammanhanget är om pensionsrätten inom premiereservsystemet skall regleras av civilrättsliga regler eller inte. Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna skall pensionen inom premiereservsystemet grundas på civilrättsliga regler. Enligt vad som angetts i det föregående skall detta också vara huvudinriktningen för utredaren när det gäller att utforma en reglering av förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsgivare. Detta talar för att avkastningen på medel inom premiereservsystemet behandlas på sammma sätt som avkastningen på privata pensionsförsäkringar, tjänstepensioner och sparande inom det individuella pensionssparandet.

Utredaren skall med beaktande av vad som nu anförts belysa vilka konsekvenser för förvaltarnas val av placeringsstrategier, avkastning inom premiereservsystemet och pensionsutfall för de försäkrade m.m. som skillnader i skattemässig behandling mellan premiereservsystemets pensionskapital och pensionskapital inom privat försäkring kan medföra. Därvid skall beaktas att förvaltade medel inom premiereservsystemet bör behandlas lika i skattehänseende oberoende av om medlen förvaltas i privat eller statlig regi.

I huvudsak skall vad gäller ålderspensionen inom premiereservsystemet samma regler gälla för uttag som inom fördelningssystemet. De försäkrade skall dock kunna välja att ta ut sådan pension livsvarigt eller under en begränsad tidsperiod om fem eller tio år (jfr vad som nedan anges om möjligheter att ta ut partiell pension i förhållande till val av uttag av pension under en tidsbegränsad period). Regler för premiereservsystemet avseende tidsbegränsat eller livsvarigt uttag av ålderspension från premiereservsystemet skall beredas i annan ordning och ingår således inte i det uppdrag som lämnas utredaren.

I det reformerade ålderspensionssystemet skall pensionsrätt kunna intjänas även när den försäkrade uppbär ålderspension. Inom fördelningssystemet kommer utgående pension året efter intjänandeåret att räknas upp i förhållande till den nya pensionsrätten. I princip skall detsamma gälla inom premiereservsystemet, dvs. att till det premiereservkapital som finns sparat skall föras ny avsättning. Ett särskilt problem i samband härmed är dock att uttag av pension från premiereservsystemet skall kunna tidsbegränsas till fem eller tio år. Detta kan innebära att avsättningar till premiereservsystemet kan komma att göras efter det att en tidsbegränsad ålderspension upphört att utbetalas. Utredaren skall göra en bedömning av om det är ändamålsenligt och till pensionstagarens fördel att de nya avsättningarna sker i ett nytt pensionssparande inom premiereservsystemet eller om det är att föredra att dessa i stället ger pensionsrätt enbart i fördelningssystemet.

Ålderspension från premiereservsystemet bör kunna tas ut inte bara som hel pension utan även partiellt. Några villkor liknande de i fördelningssystemet att pensionen får tas ut bara som viss bestämd andel (fjärdedelsavgränsning) torde inte erfordras. Uttag av partiell pension skall i princip kunna ske helt fritt enligt försäkringstagarens eget val och med de konsekvenser som detta kan medföra försäkringsmässigt i fråga om den del som lämnas outtagen. Utredaren skall pröva om det av försäkringstekniska skäl behövs vissa begränsningar såvitt gäller möjligheterna att variera den andel av pensionen som lämnas outtagen och föreslå sådana begränsningar. Utredaren skall därvid särskilt överväga kombinationen av partiellt uttag och tidsbegränsat uttag av pensionen på fem eller tio år. En tänkbar lösning är att hela det sparade kapitalet måste tas ut inom en femårsperiod från det att det första uttaget görs. En annan tänkbar lösning - försäkringstekniskt och administrativt mer svårhanterlig - är att varje andel av kapitalet som tas ut får sin egen fem- eller tioårsperiod.

På samma sätt som inom fördelningssystemet skall inte i fråga om ålders- pension från premiereservsystemet uppställas några särskilda villkor om att pensionsrätt av viss minsta storlek skall ha tjänats in för att ålderspension skall utges. Oberoende hur liten pensionsrätt som den försäkrade förvärvat i premiereservsystemet och för vilka avsättningar gjorts, skall ålderspension utbetalas i den mån ålderspensionsbeloppet överstiger de administrativa kostnaderna för förvaltningen (jfr vad som anges i det föregående i fråga om om lägsta belopp för avsättning till premiereservsystemet). Utredaren bör ange en sådan lägsta gräns och hur denna i så fall bör regleras.

I proposition 1993/94:250 har regeringen gjort den bedömningen att det nya pensionssystemet kommer att medföra merkostnader främst för social- försäkringsadministrationen såväl i samband med genomförandet som fortlöpande. Premiereservsystemet innebär en helt ny form av ålderspension inom det allmänna obligatoriska pensionssystemet. System och rutiner för bl.a. avgifter, förvaltning av medel, redovisning till förvaltare och aktuariehantering måste byggas.

Utredaren skall analysera vilka administrativa konsekvenser ett införande av premiereservsystemet leder till och därvid särskilt uppmärksamma de allmänna försäkringskassornas roll. Utgångspunkten bör därvid vara att premiereservsystemet är en del i ett obligatoriskt och allmänt pensionssystem. I ett sådant system kommer försäkringskassorna på samma sätt som i dag att svara för kontakten med de försäkrade. De nuvarande administrativa systemen bör därför så långt möjligt användas för denna verksamhet. När det gäller premiereservsystemet kommer den försäkrade att vara beroende av information från såväl det statliga organ som skall vara försäkringsgivare som den kapitalförvaltare som förvaltar pensionskapitalet. Detta kan komma att ställa särskilda krav på försäkringskassorna beträffande samordningen med försäkringsgivare och kapitalförvaltare. Det är mot bakgrund av detta angeläget att försäkringskassornas roll inom premiereservsystemet klarläggs.

I övrigt skall utredaren föreslå de åtgärder som han anser befogade för en effektiv och väl fungerande förvaltning av medlen inom premiereservsystemet.

För utredaren skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittèer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamhet (dir. 1988:43), om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredaren skall prioritera de delar som berör dels den kontinuerligt återkommande förvaltning som skall ske efter det att premiereservsystemet trätt i full funktion för tiden mellan uppbörd och slutligt fastställande av pensionsrätt i samband med taxeringen året efter det att medel avsatts till förvaltning och dels den interimistiska kapitalförvaltning som behövs innan premiereservsystemet träder i full funktion. I dessa delar skall utredaren presentera sina lösningar senast den 15 mars 1995. Utredningsarbetet skall i sin helhet vara avslutat före utgången av juni 1995.