Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti 1995

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall tillkallas med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar.

Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten

Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Kommuner och landsting utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen. Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under första delen av 1800-talet och befästes genom 1862 års kommunalförordningar.

I 1974 års regeringsform sägs att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (1 kap. 7 §) och att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §). På grund av den betydelse som de kommunala förvaltningsmyndigheterna har, har i regeringsformens kapitel om rättskipning och förvaltning också direkt angetts att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun (11 kap. 6 §).

Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform underströks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet. 1973:KU26 s. 39). Uttrycket för detta är regeringsformens portalparagraf där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 §).

Det finns ingen rättsligt bindande definition av vad som egentligen avses med kommunal självstyrelse. Synen på dess innebörd har också varierat över tiden, vilket också kom till uttryck i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90). Där uttalas att det vare sig är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

I förarbetena till regeringsformen uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Departementschefen anförde därvid att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna inom den kommunala själv- bestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen.

Beskattningsrätten är en förutsättning för den kommunala självstyrelsen och en väsentlig grund för kommunernas ekonomiska oberoende. De svenska kommunernas beskattningsrätt har ett principiellt grundlagsskydd. Genom regeringsformen (1 kap. 7 §) slås fast att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen är ett principstadgande och kan enligt förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 231) inte läsas så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Att den kommunala beskattningsrätten är underkastad lagstiftning framgår av 8 kap. 5 § regeringsformen, där det anges att grunderna för den kommunala beskattningen och föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden skall bestämmas i lag. Departementschefen anförde i propositionen att regeringsformen bör anvisa på vilket sätt kommunernas utgiftsområde skall avgränsas samt att det genom kravet på riksdagens medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar.

Konstitutionsutskottet behandlade år 1981 innebörden av grundlagsreglerna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten (bet. 1980/81:KU22) i samband med föreslagen lagstiftning om kommunalt skattetak. Enligt utskottet kunde riksdagen inte fritt fatta beslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. Varje lagbeslut som gällde kommunerna skulle fattas inom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet fick aldrig innebära att den kommunala självstyrelsen upphävdes eller att någon av de grundlagsfästa principerna för självstyrelsen åsidosattes. Självstyrelseintresset skulle alltid tillmätas stor betydelse vid den lämplighetsbedömning och intresseavvägning som är aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet. Utskottet pekade på att det normalt måste bedömas i ett större sammanhang när man avgör om en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till regeringsformens bestämmelser. Vidare angav utskottet, att mot bakgrund av regeringsformens regler i ett konkret fall avgöra vad som är en godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är det, kunde vara komplicerat samt att det i ett lagärende i sista hand ankom på riksdagen att göra en sådan bedömning.

Utskottet framhöll vidare i fråga om kommunernas beskattningsrätt att ett ingrepp i kommunernas hittillsvarande rätt att fritt bestämma utdebiteringens storlek uppenbarligen skulle innebära att den kommunala friheten beskärdes hårt. Utskottet angav att en lagreglering av den kommunala beskattningsrätten fick givetvis aldrig innebära att denna helt upphävdes och att beskattningsrätten aldrig fick göras enbart formell utan den skulle alltid ha ett reellt innehåll.

Konstitutionsutskottet behandlade år 1990 i ett yttrande till Finansutskottet (1989/90:KU9y) frågan om en begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt genom ett tvåårigt kommunalt skattestopp. Utskottet framhöll därvid att det konstitutionella utrymmet för ett kommunalt skattetak var begränsat men godtog vid en samlad konstitutionell bedömning av syftena med förslaget en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser.

I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen om kommunal självstyrelse genom 1 kap. 1 § där det anges att kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) framhålls att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån. Den kommunala självstyrelsen kan dock enligt propositionen aldrig vara total. Regeringsformen ger sålunda stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.

Den i 2 kap. 1 § kommunallagen angivna lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Principen ger således uttryck åt att en kommunal åtgärd för att vara kompetensenlig skall ta till vara ett allmänt intresse som är knutet till kommunen. Lokaliseringsprincipen är emellertid försedd med viktiga modifikationer. Efter regeringsformens ikraftträdande har ett flertal befogenhetsutvidgande lagar antagits som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliseringsprincipen innebär. Exempel på detta är den rätt att tillhandahålla kommunala tjänster för export som ges kommunerna i lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport samt kommunernas utvidgade rätt att ge internationellt bistånd i form av utrustning, rådgivning och utbildning m.m. i lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Sverige anslöt sig år 1989 till den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251). Där slås fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Bland annat berörs den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn samt frågan om kommunernas ekonomiska resurser.

Diskussionen om regeringens förslag till inomkommunal utjämning

Regeringen har i årets kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) föreslagit ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting fr.o.m. den 1 januari 1996. I propositionen aviserar regeringen också att ett tak för de offentliga utgifterna bör införas.

Finansutskottet beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till nytt bidrags- och utjämningssystem. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att förslaget medför att "kommuner och landsting, vilka kommer att vidkännas avdrag från skatteintäkterna, genom uttagande av kommunalskatt och landstingsskatt bidrar till att täcka behov av medel i andra kommuner och landsting". Frågan är enligt Lagrådet om en sådan skatt kan anses uttagen för skötseln av kommunens och landstingets uppgifter. Den föreslagna ordningen kan enligt Lagrådet inte anses stå i överensstämmelse med ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Lagrådet sökte vägledning för tolkningen av begreppet "skötseln av sina uppgifter" i denna bestämmelse i vad som i lag och praxis ansetts vara en kommuns eller ett landstings angelägenheter. Lagrådet fann att bestämmelserna i kommunallagen och ett stort antal andra lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden utgår från den s.k. lokaliseringsprincipen. Mot denna bakgrund framstår det enligt Lagrådet som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan enligt Lagrådet inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag kommer därmed att strida mot vad som i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen anges om ändamålet med den kommunala beskattningen. Lagrådet tillade att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Detta kan dock inte anses inverka på bedömningen av det nu förevarande förslaget. På grund av det anförda ansåg Lagrådet att den föreslagna lagen inte är förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen.

Finansutskottet gav även Konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem. I sitt yttrande anförde Konstitutionsutskottet bl.a. att bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen skall ses mot den bakgrunden att det redan vid tiden för regeringsformens införande förekom lagregler om kommunal skatteutjämning och att ett ganska renodlat utjämningssystem mellan kommuner fanns på det kyrkliga området. Utskottet fann att bestämmelsen bör tolkas på så sätt att den dels ger kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen kan när det gäller begreppet "skötseln av sina uppgifter" enligt utskottets mening ses som riktad i första hand till kommunerna och mindre mot staten och vad som närmare skall anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens principstadgande får närmare bestämmas genom lagstiftning. Utskottet uttalade att utvecklingen av denna konsti- tutionella praxis har varit tydlig och erinrade om att lagar som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliserings- principen innebär antagits vid flera tillfällen efter regeringsformens ikraftträdande.

Enligt utskottet finns det således flera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning än den Lagrådet gjort. Utskottet uttalade vidare att det framhölls i förarbetena till regeringsformens bestämmelse om lagprövning (bet. 1978/79:KU39 s. 12) att det är naturligt att riksdagen som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Enligt utskottet är det mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet förordade i likhet med Lagrådet den möjlighet med en annan teknik än den föreslagna för att uppnå det eftersträvade syftet och fann att en tänkbar lösning kan vara att avdragen och tilläggen omvandlas till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning är enligt utskottet klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen och innebär samtidigt den ordningen att det i den kommunala skattesatsen inte direkt ligger ett uttag för skötseln av en annan kommuns uppgifter.

Konstitutionsutskottet ansåg att det självfallet är angeläget att grundlagsbestämmelserna inte ger utrymme för så skilda bedömningar som nu framkommit i ett tillämpningssammanhang och förordade därför att frågan om innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattnings- rätten och dess förhållande till utformningen av grundlagsbestämmelserna analyseras och eventuellt förtydligas. Utskottet pekade i sammanhanget även på att den i kompletteringspropositionen redovisade frågan om utgiftstak för kommunerna och frågan om statlig förvaltning av kommun i betalningssvårigheter måste ses från den utgångspunkten att kommunerna enligt regeringsformen är tillförsäkrade självstyrelse. Utskottet förutsatte därför - och även mot bakgrund av vad Lagrådet anfört - att grundlagsenligheten av de aviserade förslagen kommer att utredas ordentligt innan förslagen läggs fram.

Riksdagen ställde sig bakom de grundläggande principerna i regerings- förslaget när det gäller syfte, inriktning, omfattning och införande- regler (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416). Finansutskottet uttalade att det mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som Konstitutionsutskottet presenterat i och för sig skulle vara möjligt för riksdagen att godkänna det nu föreliggande förslaget. Utskottet ansåg emellertid - bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som Konstitutions- utskottet har anfört om en alternativ utformning - att man i första hand bör välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som regeringsförslaget eftersträvar.

Riksdagen godkände även vad regeringen anfört om ett tak för de offentliga utgifterna (bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). Finansutskottet ansåg att det är angeläget att förstärka budgetprocessen i alla led och biträdde med hänsyn härtill det aviserade förslaget om ett utgiftstak. Finansutskottet utgick från att regeringen ordentligt utreder om det aviserade förslaget är förenligt med kommunernas grundlagsenligt tillförsäkrade självstyrelse. Finansutskottet tillade att man måste beakta att förslaget ges en sådan utformning att regeringsformens föreskrifter om dispositionen av statliga medel tillgodoses.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall tillkallas med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Om kommittén finner att det behövs förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten, skall kommittén lämna förslag till sådana ändringar.

Mot bakgrund av vad som redovisats i det föregående skall kommittén särskilt uppmärksamma hur olika former av inomkommunal inkomstutjämning och frågan om kommunalt utgiftstak förhåller sig till grundlagsbestämmel- serna om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Kommittén skall ta del av de alternativa former för kommunal inkomstutjämning som redovisas i betänkandet Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68) samt bedöma de olika modellerna i förhållande till regeringsformen.

Kommittén skall också på Finansdepartementets initiativ yttra sig över sådana förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna som under det närmaste året avses utarbetas inom Finansdepartementet. Det gäller bl.a. förslag om utgiftstak för kommunerna, förslag om budgetbalans och redovisningsprinciper i kommuner och landsting samt bestämmelser om hur man hanterar problem som uppstår när kommuner eller landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 1996.