om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse
Regeringens proposition ÅN
1988/89:119 =
om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 16 mars 1989. På regeringens vägnar Sten Andersson
Bengt K. Å. Johansson
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner att Sverige ratificerar den curopeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Konventionens syfte är att bidra till att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa. I konventionen fastslås därför vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna.
Sveriges tillträde till konventionen kräver inga lagändringar.
1 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 119
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989
Närvarande: statsrådet S. Andersson, ordförande, och statsråden Göransson, Gradin, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Thalén, Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson
Föredragande: statsrådet Johansson
Proposition om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse
I Inledning
Inom Europarådet har utarbetats en konvention om kommunal självstyrelse (The European Charter of Local Selt-Government). Initiativ till konventionen togs av Europarådets kommunalkonferens (CLRAE) där Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet är representerade. Konventionen antogs av Europarådets ministerkommitté i juni 1985 och lades fram för undertecknande den 15 oktober 1985. Konventionens engelska text och en svensk översättning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.
I anslutning till konventionen finns en förklarande rapport med bl.a. en redovisning av hur arbetet med konventionen har bedrivits samt kommentarer till de olika artiklarna. Rapporten i engelsk text samt en svensk översättning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.
Konventionen har hittills undertecknats av 16 stater och ratificerats av 7. Den trädde i kraft den I september 1988.
Sverige undertecknade konventionen den 4 oktober 1988. Det svenska rättssystemet uppfyller enligt min mening de krav som konventionen ställer. Ett svenskt tillträde till konventionen kräver därför inga lagändringar. Ämnesområdet är emellertid sådant att frågan om att ratificera konventionen skall underställas riksdagen. Jag kommer här att ta upp denna fråga.
2 Konventionens innehåll och det svenska rättssystemet
Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse innehåller tio huvudartiklar (artikel 2— 11) med totalt 30 punkter. Om cen stat inte vill ansluta sig till alla punkter, finns möjlighet att undanta vissa (artikel 12). I det följande redovisas översiktligt artiklarnas innehåll och hur de förhåller sig till det svenska rättssystemet. Vad som sägs om kommuner gäller om inte annat framgår även landstingskommuner. 2
Artikel 2 Artikeln ger uttryck för att principen om kommunal självstyrelse bör vara inskriven i lag och att detta helst bör ske i grundlagen.
"Det svenska rättssystemet uppfyller detta krav framför allt genom regeringsformens portalparagraf (I kap. I $& RF) om att den svenska folkstyrelsen — förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick — förverkligas genom kommunal självstyrelse.
Artikel 3 I denna artikel anges vissa grundläggande drag i den kommunala självstyrelsen. I punkt 1 slås således fast att kommunerna skall ha rätt att inom lagens gränser självständigt reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna i den lokala befolkningens intresse. Av punkt 2 framgår att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ.
Den svenska regeringsformen samt kommunal- och vallagstiftningen bygger på dessa principer.
Artikel 4 Artikeln innehåller i sex punkter grundläggande principer för kommunernas befogenheter.
Enligt punkt 1 skall de kommunala befogenheterna i princip vara lagfästa. Att så är fallet i det svenska rättssystemet framgår bl. a. av 8 kap. 5§ RF.
I punkt 2 ger artikeln uttryck för att kommunerna bör ha frihet att ta initiativ i alla frågor av lokal betydelse som inte ligger utanför deras kompetens. De svenska kommunerna har enligt I kap. 4 § kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1988:1253) en allmän betogenhet att sköta lokala angelägenheter. I detta ligger självfallet också en initiativrätt i sådana frågor. |
Punkt 3 ger uttryck för huvudprincipen att offentliga uppgifter bör utövas av myndigheter som ligger så nära medborgaren som möjligt. Denna princip om en decentraliserad samhällsförvaltning har sedan länge varit vägledande för förvaltningspolitiken i Sverige.
Punkt 4 gäller frågor i vilka myndigheter på olika nivåer har befogenheter. De kommunala befogenheterna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. Om andra myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala verksamheten måste det finnas ett klart författningsmässigt stöd för det. I Sverige bygger uppgiftsfördelningen n mellan stat och kommun på dessa principer.
I punkt 5 anges att kommunerna, när uppgifter delegeras till dem av statliga myndigheter, så långt möjligt skall ges frihet att anpassa utövandet av befogenheterna till lokala förhållanden. Det framgår dock av den förklarande texten att behovet av enhetlighet i vissa fall kan begränsa det
tl Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 119
lokala handlingsutrymmet. Det svenska rättssystemet måste anses uppfylla Prop. 1988/89: 119 de krav som ställs i denna punkt.
Punkt 6 innehåller krav på att kommunerna ges tillfälle att yttra sig i alla frågor som direkt berör dem. Den svenska förvaltningstraditionen bygger sedän länge på en sådan ordning.
Artikel 5 Enligt denna artikel får ändringar i den kommunala indelningen inte göras utan föregående samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet i lag.
Regler om ändringar i den kommunala indelningen finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landstingskommuner (ändrad senast 1988:198). Reglerna uppfyller kraven i denna artikel.
Artikel 6 I punkt 1 i denna artikel fastslås att kommunerna skall kunna bestämma om sin inre organisation för att anpassa den till de lokala behoven och säkerställa en effektiv förvaltning. Den svenska kommunallagstiftningen ger kommunerna stor organisatorisk frihet. Speciallagstiftningen innehåller emellertid krav på vissa särskilda nämnder. Av den förklarande texten framgår dock att artikeln inte hindrar detta. |
Punkt 2 behandlar den kommunala personalens arbetsvillkor. Kommunerna skall ha möjlighet att rekrytera högt kvalificerad personal på grundval av förtjänst och skicklighet. Tillfredsställande möjligheter till utbildning, adekvat lön och karriärmöjligheter skall kunna erbjudas. I Sverige har kommunerna 1 stort sett full frihet inom detta område.
Artikel 7 I artikeln behandlas de förtroendevaldas arbetsvillkor.
Enligt punkt 1 skall de förtroendevalda fritt kunna utöva sina uppdrag. Några begränsningar i detta hänseende finns inte i den svenska lagstiftningen. | .
Punkt 2 avser att garantera att de förtroendevalda kan ges. en rimlig ekonomisk ersättning både för utgifter i samband med uppdraget och där så är lämpligt för förlorad arbetsförtjänst eller för utfört arbete samt motsvarande socialskydd. Ersättningsbestämmelser finns bl.a. i 2 kap. 298 och 3 kap. 16§ kommunallagen. Kommunerna har rätt att lämna sådan ersättning som avses i punkten.
I punkt 3 anges att funktioner och verksamheter som bedöms vara oförenliga med innehav av ett kommunalt förtroendeuppdrag i princip skall fastställas genom lag. Begränsningar i valbarheten finns i 2 kap. 4§ och 3 kap. 3 § kommunallagen. .
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att den svenska kommunallagstiftningen uppfyller kraven i denna artikel.
Artikel 8 I artikeln behandlas frågan om administrativ tillsyn över kommunerna. Bestämmelserna gäller dock i första hand tillsyn genom förhandskontroll eller underställning av beslut, rätt att upphäva beslut utan överklagande, räkenskapskontroll och liknande förfaranden som endast i mycket liten omfattning förekommer i Sverige.
I artikeln slås till en början fast att tillsynen skall ha lagstöd (punkt 1). Vidare ges uttryck för att det i första hand skall handla om en laglighetskontroll (punkt 2). Det framhålls också att kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas (punkt 3).
Det svenska systemet för tillsyn och kontroll av kommunal verksamhet uppfyller artikelns krav. Kontroll av hur statsbidrag används, som hos oss ofta regleras i regeringsförordningar, måste anses falla utanför artikelns tillämpningsområde.
Artikel 9 I denna artikel behandlas frågor om kommunernas ekonomiska resurser. Artikeln innehåller åtta olika punkter.
Till att börja med slås fast att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser (punkt 1). Resurserna skall motsvara de uppgifter som tilldelats kommunerna (punkt 2). Vidare skall åtminstone en del av resurserna komma från lokala skatter och avgifter som kommunerna kan bestämma nivån på (punkt 3). Nästå punkt ger uttryck för att kommunerna inte skall vara ensidigt beroende av ekonomiska system som gör det svårt att följa med i den verkliga kostnadsutvecklingen (punkt 4). Det finns vidare en punkt som understryker behovet av ekonomisk utjämning mellan kommuner (punkt 5). Kommunerna skall på lämpligt sätt rådfrågas angående det sätt på vilket omfördelningen av resurser skall ske (punkt 6). När det gäller statsbidrag sägs att bidragen såvitt möjligt inte skall öronmärkas för specielia projekt. De skall heller inte påverka kommunernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt eget kompetensområde (punkt 7). Slutligen finns en punkt som betonar kommunernas rätt att ta upp lån på den nationella kapitalmarknaden (punkt 8).
De svenska kommunernas beskattningsrätt är grundlagsskyddad (1 kap. 7§ RF). Beskattningsrätten är i princip obegränsad. Detta är givetvis en väsentlig grund för kommunernas ekonomiska oberoende. Även i övrigt måste det svenska systemet för kommunernas ekonomi anses uppfylla artikelns krav. När det gäller statsbidragen finns visserligen ett antal specialdestinerade bidrag vid sidan om skatteutjämningsbidraget. En strävan finns dock att föra samman och åstadkomma mera generella statsbidrag. Artikeln hindrar för övrigt inte att speciella bidrag förekommer i
rimlig omfattning. |
I artikeln fastslås kommunernas- rätt-att-samarbeta-och bilda' sammanslutningar. Det gäller både samarbete för att utföra uppgifter (punkt 1) och möjligheten att organisera sig för skyddet av gemensamma intressen inklusive rätten att tillhöra ett internationellt kommunförbund (punkt 2). Kommunerna skall också ha möjlighet att samarbeta över riksgränserna under de villkor som anges i lag (punkt 3).
I Sverige kan kommunerna samarbeta för att lösa gemensamma uppgifter både genom kommunalförbund och genom privaträttsliga organ, t. ex. aktiebolag. För intressebevakningen svarar i första hand Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. På det internationella planet deltar de svenska kommunerna och landstingen i det internationella kommunförbundet (IULA). Även direkt samarbete över riksgränserna har möjliggjorts och förekommer. Jag vill i detta sammanhang peka dels på den nordiska överenskommelsen om kommunalt samarbete över riksgränserna, dels på den europeiska ramkonventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Sverige är anslutet till båda dessa.
Från svensk sida uppfyller vi således kraven i denna artikel.
Artikel 11 Denna artikel är avsedd att garantera kommunerna ett yttersta rättsskydd om deras lagliga rättigheter skulle trädas för när. Enligt artikeln skall
kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa -
ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. |
Artikeln syftar i första hand till att slå fast möjligheten till kontroll av att statliga myndigheter håller sig inom lagens ramar i sitt agerande gentemot kommuner. Kontrollen skall enligt artikeln kunna göras av domstol eller liknande organ. Från det svenska rättssystemets utgångspunkt kan artikeln
göras till förmål för domstolsprövning i 1 vanlig ordning. Även om flertalet sådana beslut kan överklagas hos förvaltningsdomstol finns det således. åtskilliga typer av beslut som inte följer denna väg. Dessa beslut överklagas i stället hos regeringen eller förvaltningsmyndighet som högsta instans. Det finns emellertid, vilket också uppmärksammats i den förklarande rapporten, en yttersta möjlighet att få lagligheten av ett myndighetsbeslut prövad av domstol även när beslutet inte normalt överklagas dit. Enligt 11 kap. 118 RF kan således regeringsrätten bevilja resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. I den mån ett myndighetsbeslut berör en kommun på ett sådant sätt som krävs för att kravet på s. k. saklegitimation skall vara uppfyllt, kan kommunen använda resningsförfarandet för att få beslutets laglighet domstolsprövad. Det svenska systemet bör därför såsom sägs i den förklarande rapporten anses uppfylla artikelns krav.
naturligtvis också har tillgång till de allmänna domstolarna i de fall då kommunala rättigheter kan ha kränkts på ett sätt som kan angripas på civilrättsliga grunder. | | .
Det bör slutligen betonas att artikeln endast är avsedd att garantera ett yttersta skydd mot olagliga ingripanden, inte att ange ett normalt förfarande. Det bör i sammanhanget också understrykas att artikeln inte innebär krav på att lagars grundlagsenlighet skall kunna bli föremål för någon prövning i vidare mån än vad som gäller i dag.
Övriga artiklar
Som tidigare nämnts finns det enligt artikel 12 en möjlighet att undanta vissa punkter vid en anslutning till konventionen. Minst 20 av de tidigare redovisade 30 punkterna måste dock omfattas av förpliktelsen. Av dessa måste minst [0 väljas bland ett antal som anges i artikeln.
Enligt artikel 13 kan staterna vid anslutning till konventionen bestämma på vilka lokala eller regionala samhällsorgan som konventionen skall vara tillämplig. Härigenom kan vissa kommuntyper uteslutas från tillämpningen.
Enligt artikel 14 skall varje part till Europarådets generalsekreterare överlämna all information av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder som vidtagits för att uppfylla konventionens bestämmelser. Något särskilt kontroll- eller sanktionssystem som i den sociala stadgan och i konventionen om mänskliga rättigheter finns dock inte.
Konventionen innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om undertecknande, ratifikation och ikraftträdande (artikel 15). Vidare finns möjligheter att begränsa tillämpningen till visst eller vissa territorier inom en stat (artikel 16). Slutligen finns regler om uppsägning (artikel 17) och om olika underrättelser till Europarådets generalsekreterare (artikel 18).
3 Svenskt tillträde till konventionen
Mitt förslag: Riksdagen skall godkänna att Sverige ratificerar den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.
Skälen till mitt förslag: Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse har nu undertecknats av 16 av rådets 22 medlemsstater. 7 stater har också ratificerat den. Konventionens syfte är att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna.
Konventionen bör ses som ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen och demokratin i Europa och världen.
Dessa strävanden bör Sverige som nation självfallet ställa sig bakom. Jag Prop. 1988/89: 119 anser således att Sverige bör ratificera konventionen. |
I Sverige har den kommunala självstyrelsen en lång tradition och en stark förankring i samhällsskicket. Som framgår av redovisningen i föregående avsnitt medför ett svenskt tillträde till konventionen inte något "behov av att ändra den svenska lagstiftningen. Tvärtom är de principer "som konventionen ger uttryck för sedan länge införlivade i det svenska rättssystemet eller i den allmänna förvaltningstraditionen. Det saknas därför anledning att undanta någon punkt vid ratificeringen. Däremot bör det i enlighet med artikel 13 anges att konventionen äger tillämpning på kommuner och landstingskommuner. Det innebär att de kyrkliga kommunerna kommer att falla utanför tillämpningen. .
Några administrativa eller ekonomiska konsekvenser torde ett tillträde till konventionen inte heller få. Det bör noteras att konventionsförpliktelserna inte är förenade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem. Tillämpningen kommer dock att följas av Europarådets kommunalkonferens (CLRAE) och styrkommitté för kommunala och regionala frågor (CDLR).
4 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen |
att godkänna att Sverige ratificerar den europeiska konventionen
om kommunal självstyrelse.
5 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.
Bilaga I
European charter of local self-govern- Europeisk konvention om kommunal
ment självstyrelse
Preamble Inledning
The member States of the Council of Eu- Signatärstaterna, medlemmar av Europarope, signatory hereto, rådet,
Considering that the aim of the Council of som beaktar att Europarådets syfte är att Europe is to achieve a greater unity between uppnå en fastare enhet mellan dess medlemits members for the purpose of safeguarding mar för att skydda och förverkliga de ideal and realising the ideals and principles which och principer som utgör deras gemensamma are their common heritage; arv;
Considering that one of the methods by som beaktar att en av de metoder med which this aim is to be achieved is through vilka detta syfte kan uppnås är att ingå överagreements in the administrative field; enskommelser på det administrativa områ-
det;
Considering that the local authorities are som anser att kommunerna är en av de one of the main foundations of any demo- viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt cratic regime; styrelseskick;
Considering that the right of citizens to som beaktar att medborgarnas rätt att delta participate in the conduct of public affairs is i skötseln av de offentliga angelägenheterna one of the democratic principles that are är en av de demokratiska principer som delas shared by all member States of the Council of av alla medlemsstater i Europarådet; Europe;
Convinced that it is at t local level that this som är övertygade om att det är på lokal right can be most directly exercised; nivå som denna rätt kan utövas mest direkt;
Convinced that the existence of local som är övertygade om att förekomsten av. authorities with real responsibilities can pro- kommuner med verkligt ansvar kan åstadvide an administration which is both effec- komma en förvaltning som är både effektiv tive and close to the citizen: och ligger nära medborgaren;
Aware that the safeguarding and reinforce- som är medvetna om att skyddet och stärment of local self-government in the different kandet av den kommunala självstyrelsen i de European countries is an important contribu- olika curopeiska länderna är ett viktigt bition to the construction of a Europe based on drag till uppbyggandet av ett Europa som the principles of democracy and the decen- grundar sig på demokratiska principer och tralisation of power; decentralisering av makten;
Asserting that this entails the existence of som hävdar att detta förutsätter förekomlocal authorities endowed' with democratical- sten av kommuner med demokratiskt tillly constituted decision-making bodies and satta beslutsorgan och med stor grad av självpossessing a wide degree of autonomy with bestämmanderätt när det gäller uppgifter, på "regard to their responsibilities, the ways and vilket sätt och med vilka medel dessa uppmeans by which:those responsibilities arc ex- gifter skall utföras samt nödvändiga resurser ercised and the resources required for their för deras fullgörande, fulfilment,
Have agreed as follows: har kommit överens om följande.
Article I Årtikel I |
The Parties undertake to consider them- Parterna åtar sig att anse sig bundna av: selves bound by the following articles in the följande artiklar på det sätt och i den ut-
manner and to the extent prescribed in Artic- sträckning som föreskrivs i artikel 12 i denna le 12 of this Charter. konvention.
Part I Del I Article 2 | Artikel 2 Constitutional and legal foundation for local Konstitutionell och laglig grund för komself-government munal självstyrelse
The principle of local self-government Principen om kommunal självstyrelse skall shall be recognised in domestic legislation, erkännas i nationell lagstiftning och, där så är and where practicable in the constitution. praktiskt möjligt, i grundlagen.
Article 3 Artikel 3 Concept of local self-government Begreppet kommunal självstyrelse
1. Local self-government denotes the right 1. Med kommunal självstyrelse menas and the ability of local authorities, within the kommunernas rätt och möjlighet att inom limits of the law, to regulate and manage a lagens gränser reglera och sköta en väsentlig substantial share of public affairs under their del av de offentliga angelägenheterna på eget own responsibility and in the interests of the ansvar och i den lokala befolkningens inlocal population. tresse.
2. This right shall be exercised by councils 2. Denna rätt skall utövas av fullmäktige or assemblies composed of members freely eller församlingar, som skall bestå av ledaelected by secret ballot on the basis of direct, möter valda genom sluten omröstning i fria equal, univseral suffrage. and which may direkta val på grundval av allmän och lika possess executive organs responsible to them. rösträtt, och som kan ha inför dem ansvariga This provision shall in no way affect recourse verkställande organ. Denna bestämmelse to assemblies of citizens, referendums or any skall inte på något sätt påverka möjligheten other form of direct citizen participation till medborgarförsamlingar, folkomröstningwhere it is permitted by statute. ar eller annan form av direkt medborgerligt
deltagande, där detta är tillåtet i lag.
Article 4 Artikel 4 Scope of local self-government Den kommunala självstyrelsens omfattning
1. The basic powers and responsibilities of 1. Kommunernas grundläggande befogenlocal authorities shall be prescribed by the heter och åligganden skall fastställas i grundconstitution or by statute. However, this pro- lag eller annan lag. Denna bestämmelse skall vision shall not prevent the attribution to. dock inte utgöra något hinder mot att komlocal authorities of powers and responsibi- munerna i enlighet med lag tilldelas befogenlities for specific purposes in accordance with heter och ansvar för särskilda ändamål. the law.
2. Local authorities shall, within the limits 2. Kommunerna skall inom lagens gränser of the law, have full discretion to exercise ha full frihet att ta initiativ i ärenden som their initiative with regard to any matter inte ligger utanför deras kompetens eller tillwhich is not excluded from their competence kommer annan myndighet. nor assigned to any other authority.
3. Public responsibilities shall generally be 3. De offentliga uppgifterna skall normalt i exercised, in preference, by those authorities första hand utföras av de myndigheter som which are closest to the citizen. Allocation of ligger närmast medborgaren. Tilldelning av
responsibility to another authority should en uppgift till en annan myndighet bör grunweigh up the extent and nature of the task das på uppgiftens omfattning och natur samt and requirements of efficiency and economy. kraven på effektivitet och ekonomi.
4. Powers given to local authorities shall 4. De befogenheter som ges kommunerna normally be full and exclusive. They may not skall normalt vara fullständiga och oinbe undermined or limited by another, central skränkta. De får inte urholkas eller begränsas or regional, authority except as provided for av någon annan, central eller regional, mynby the law. | dighet om inte annat föreskrivs i lag.
5. Where powers are delegated to them by a 5. Då kommunerna tilldelas' befogenheter central or regional authority, local authorities av en central eller regional myndighet skall shall, insofar as possible, be allowed discre- de, i den mån det är möjligt, ges handlingsfrition' in adapting their exercise to local condi- het att anpassa utövandet av dessa befogentions. heter till lokala förhållanden.
6. Local authorities shall be consulted, in- 6. Kommunerna skall, i den mån det är sofar as possible, in due time and in an ap- möjligt, rådfrågas i god tid och på lämpligt propriate way in the planning and decision- sätt 1 planerings- och beslutsprocessen vad making processes for all matters which con- gäller alla frågor som direkt berör dem. cern them directly.
Article 5 Artikel 5 Protection of local authority boundaries Skydd av den kommunala indelningen
Changes in local authority boundaries shall Ändringar i den kommunala indelningen not be made without prior consultation of the får inte göras utan föregående samråd med de local communities concerned, possibly by kommuner som berörs, eventuellt genom means of a referendum where this is permit- folkomröstning där detta är tillåtet i lag. ted by statute.
Article 6 Artikel 6 Appropriate administrative structures and re- Lämpliga administrativa strukturer och resources for the tasks of local authorities surser för de kommunala uppgifterna
I. Without prejudice to more general statu- 1. Utan hinder av mer allmänna lagregler tory provisions, local authorities shall be able skall kommunerna själva kunna bestämma to determine their own internal administra- om sina inre administrativa strukturer för att tive structures in order to adapt them to local anpassa dem till de lokala behoven och för att needs and ensure effective management. säkerställa en effektiv förvaltning. |
2. The conditions of service of local gov- 2. De kommunalt anställdas tjänstgöringsernment employces shall be such as to permit villkor skall vara sådana att de tillåter rekrythe recruitment of high-quality staff on the tering av högt kvalificerad personal på grundbasis of merit and competence; to this end val av förtjänst och skicklighet. För detta änadequate training opportunities, remunera- damål skall kunna erbjudas tillfredsställande tion and career prospects shall be provided. möjligheter till utbildning, adekvat lön samt
karriärmöjligheter. |
Article 7 Artikel 7
. Conditions under which responsibilities at lo- Villkor under vilka uppgifter utövas på lokal cal level are exercised nivå ös
1. The conditions of office of local elected I. De kommunalt förtroendevaldas arbets-
+2 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 119
representatives shall provide for free exercise villkor skall möjliggöra fritt utövande av of their functions. deras uppdrag.
2. They shall allow for appropriate finan- 2. Villkoren skall tillåta lämplig ekonomisk cial compensation for expenses incurred in ersättning för utgifter i samband med uppthe exercise of the office in question as well draget liksom, där så är lämpligt, ersättning as, where appropriate, compensation for loss för förlorad arbetsförtjänst eller ersättning of earnings or remuneration for work done för utfört arbete och motsvarande socialand corresponding social welfare protection. skydd.
3. Any functions and activities which are 3. Funktioner och verksamheter som bedeemed incompatible with the holding of lo- döms vara oförenliga med innehav av ett cal elective office shall be determined by sta- kommunalt förtroendeuppdrag skall faststältute or fundamental legal principles. las genom lag eller grundläggande rättsliga
principer.
Article 8 Artikel 8 Administrative supervision of local authori- Administrativ tillsyn över kommunernas verkties” activities samhet
1. Any administrative supervision of local I. Administrativ tillsyn över kommunerna authorities may only be exercised according får endast utövas i enlighet med de förfaranto such procedures and in such cases as are den och i de fall som föreskrivs i grundlag provided for by the constitution or by sta- eller annan lag. tute.
2. Any administrative supervision of the 2. Administrativ tillsyn över kommuneractivities of the local authorities shall nor- nas verksamhet skall normalt endast syfta till mally aim only at ensuring compliance with att säkerställa efterlevnad av lag och konstithe law and with constitutional principles. tutionella principer. Administrativ tillsyn i Administrative supervision may however be fråga om lämpligheten får dock utövas av exercised with regard to expediency by hig- högre myndigheter när det gäller uppgifter her-level authorities in respect of tasks the som delegerats till kommunerna. execution of which is delegated to local authorities.
3. Administrative supervision of local au- 3. Administrativ tillsyn över kommunerna thorities shall be exercised in such a way as to skall utövas på sådant sätt att det garanteras ensure that the intervention of the control- att kontrollmyndighetens ingripande står i ling authority is kept in proportion to the proportion till betydelsen av de intressen importance of the interests which it is inten- som skall skyddas. ded to protect.
Article 9 Artikel 9 Financial resources of local authorities Kommunernas ekonomiska resurser
1. Local authorities shall be entitled, with- 1. Kommunerna skall inom ramen för den in national economic policy, to adequate fi- nationella ekonomiska politiken ha rätt till nancial resources of their own, of which they egna tillräckliga ekonomiska resurser, som de may dispose freely within the framework of fritt får disponera över inom gränserna för their powers. sina befogenheter.
2. Local authorities” financial resources 2. Kommunernas ekonomiska resurser shall be commensurate with the responsibi- skall motsvara de uppgifter som tilldelats lities provided for by the constitution and the dem i grundlag och annan lag. law.
3. Part at least of the financial resources of 3. Åtminstone en del av kommunernas local authorities shall derive from local taxes ekonomiska resurser skall komma från lokala and charges of which, within the limits of skatter och avgifter vars nivå de har befogenstatute, they have the power to determine the het att bestämma inom lagens gränser. rate.
4. The financial systems on which re- 4. De finansiella system på vilka de resources available to local authorities are surser som är tillgängliga för kommunerna
based shall be of a sufficiently diversified and grundar sig skall vara tillräckligt varierande
buoyant nature to enable them to keep pace och flexibla för att göra det möjligt för komas far as practically possible with the real munerna att, så långt det är praktiskt möjligt, evolution of the cost of carrying out their följa med i den verkliga kostnadsutvecklingtasks. en för uppgifternas utförande.
5. The protection of financially weaker lo- 5. Skyddet av ekonomiskt svagare komcal authorities calls for the institution of fi- muner kräver inrättande av förfaranden för nancial equalisation procedures or equi- ekonomisk utjämning eller liknande åtvalent measures which are designed to cor- gärder, som är avsedda att rätta till effekrect the effects of the unequal distribution of "terna av den ojämna fördelningen av möjliga potential sources of finance and of the finan- inkomstkällor och ekonomiska bördor. Såcial burden they must support. Such proce- dana förfaranden eller åtgärder får inte dures or measures shall not diminish the dis- minska kommunernas handlingsfrihet inom cretion local authorities may exercise within deras eget ansvarsområde. their own sphere of responsibility.
6. Local authorities shall be consulted, in 6. Kommunerna skall rådfrågas på lämpan appropriate manner, on the way in which ligt sätt angående det sätt på vilket omförderedistributed resources are to be allocated to lade resurser skall tilldelas dem. them.
7. As far as possible, grants to local aut- 7. Bidrag till kommunerna skall såvitt möjhorities shall not be earmarked for the fi- ligt inte öronmärkas för att finansiera spenancing of specific projects. The provision of ciella projekt. Bidragen får inte påverka komgrants shall not remove the basic freedom of munernas grundläggande frihet att själva belocal authorities to exercise policy discretion stämma inom sitt eget kompetensområde. within their own jurisdiction.
8. For the purpose of borrowing for capital 8. För att kunna ta upp lån för kapitalininvestment, local authorities shall have ac- vesteringar skall kommunerna inom lagens cess to the national capital market within the gränser ha tillgång till den nationella kapitallimits of the law. marknaden.
Article 10 Artikel 10 Local authorities" right to associate Kommunernas rätt att bilda sammanslut-
ningar .
I. Local authorities shall be entitled, in 1. Kommunerna skall vid utövandet av exercising their powers, to cooperate and, sina befogenheter ha rätt att samarbeta med within the framework of the law, to form och att inom lagens: ram bilda sammanslut-' consortia with other local authorities in order ningar med andra kommuner för att utföra to carry out tasks of common interest. uppgifter av gemensamt intresse.
2. The entitlement of local authorities to 2. Kommunernas rätt att tillhöra ett förbelong to an association for the protection bund för att skydda och främja sina gemenand promotion of their common interests samma intressen och att tillhöra ett internaand to belong to an international association tionellt kommunförbund skall erkännas i of local authorities shall be recognised in varje stat. each State.
3. Local authorities shall be entitled, under 3. Kommunerna skall på de villkor som such conditions as may be provided for by föreskrivs i lag ha rätt att samarbeta med sina the law. to co-operate with their counterparts motsvarigheter i andra stater. in other States. Se
Article 11 Artikel 11 Legal protection of' local self-government Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen
Local authorities shall have the right of "Kommunerna skall ha rätt att anlita ett
recourse to a judicial remedy in order to secu- judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt re free exercise of their powers and respect utövande av sina befogenheter och respekt for such principles of local sclf-government för de principer om kommunal självstyrelse as are enshrined in the constitution or do- som finns fastlagda i grundlagen eller den mestic legislation. | nationella lagstiftningen.
Part II Del II Miscellaneous provisions Övriga bestämmelser Article 12 Artikel 12 Undertakings Åtaganden
1. Each Party undertakes to consider itself I. Varje part åtar sig att anse sig bunden av bound by at Icast twenty paragraphs of Part I minst tjugo punkter i del I i konventionen av of the Charter, at least ten of which shall be vilka minst tio skall väljas bland nedanselected from among the following para- stående punkter: graphs: — Article 2, — Artikel 2, — Article 3, paragraphs I and 2, — Artikel 3, punkterna 1 och 2, — Article 4, paragraphs 1, 2 and 4; — Artikel 4, punkterna 1, 2 och 4, — Article 5, — Artikel 5, — Article 7, paragraph I, — Artikel 7, punkt 1, — Article 8, paragraph 2, — Artikel 8, punkt 2, — Article 9, paragraphs 1, 2 and 3, — Artikel 9. punkterna I, 2 och 3, — Article 10, paragraph 1, | — Artikel 10, punkt 1,
— Article 11. — Artikel 11.
2. Each Contracting State, when depositing 2. Varje fördragsslutande stat skall då den its instrument of ratification, acceptance or deponerar sitt ratifikations-, godtagandeapproval, shall notify the Secretary General eller godkännandeinstrument meddela Euroof the Council of Europe of the paragraphs parådets generalsekreterare vilka punkter selected in accordance with the provisions of som valts i enlighet med bestämmelserna i paragraph 1 of this Article. punkt 1 i denna artikel.
3. Any Party may, at any later time, notify 3. En part kan vid vilken senare tidpunkt to'the Secretary General that it considers it- som helst underrätta generalsekreteraren om "self bound by any paragraphs of this Charter att den anser sig bunden av punkter i denna which it has not already accepted under the konvention som den inte redan godtagit enterms of paragraph 1 of this Article. Such ligt punkt I i denna artikel. Sådana senare undertakings' subsequently given shall be åtaganden skall anses utgöra en integrerad deemed to be an integral part of the ratifica- del av den parts ratifikation, godtagande eller tion, acceptance or approval of the Party so ' godkännande som lämnar underrättelsen och notifying, and shall have the same effect as skall ha samma verkan från den första dagen from the first day of the month following the i den 'månad som följer efter utgången av en
expiration of a period of three months after period på tre månader efter den dag då genethe date of the receipt of the notification by ralsekreteraren mottog underrättelsen. the Secretary General.
Article 13 Artikel 13 Authorities to which the Charter applies Samhällsorgan på vilka konventionen äger
tillämpning |
The principles of local self-government Principerna om kommunal självstyrelse i contained in the present Charter apply to all denna konvention är tillämpliga på alla katethe categories of local authorities existing wi- gorier av kommuner inom partens territothin the territory of the Party. However, cach rium. Varje part kan emellertid vid depone- Party may, when depositing its instrument of ring av sitt ratifikations-, godtagande- eller ratification. acceptance or approval, specify godkännandeinstrument ange de lokala eller the categories of local or regional authorities regionala samhällsorgan till vilka den har för to which it intends to confine the scope of the avsikt att begränsa konventionens tillämp- Charter or which it intends to exclude from ning eller som den har för avsikt att utesluta its scope. It may also include further categori- från dess tillämpningsområde. Den kan även es of local or regional authorities within the inkludera ytterligare kategorier av lokala eller scope of the Charter by subsequent notifica- regionala samhällsorgan inom konventionens tion to the Sceretary General of the Council tillämpningsområde genom scnare underrätof Europe. telse till Europarådets generalsekreterare.
Article 14 Artikel 14 Provision of information Information
Each Party shall forward to the Secretary Varje part skall till Europarådets general- General of the Council of Europe all relevant sekreterare överlämna all information av beinformation concerning Iegislative provi- tydelse rörande lagstiftnings- och andra åtsions and other measures taken by it for the gärder som den vidtagit för att uppfylla konpurposes of complying with the terms of this ventionens bestämmelser. Charter.
Part II Del. III
Article 15 Artikel 15 Signature, rätification and entry into force Undertecknande, ratifikation och ikraftträ-
dande
1. This Charter shall be open for signature 1. Denna konvention skall vara öppen för by the member States of the Council of Eu- undertecknande av Europarådets medlemsrope. It is subject to ratification, acceptance stater. Den skall ratificeras, godtas eller godor approval. Instruments of ratification, ac- kännas. Ratifikations-, godtagande- eller ceptance or approval shall be deposited with godkännandeinstrument skall deponeras hos the Secretary Gencrtal of the Council of Eu- Europarådets generalsckreterare. rope. .
2. This Charter shall enter into force on the 2. Denna konvention träder i kraft den first day of the month following the expira- första dagen i den månad som följer efter tion of a period of three months after the date utgången av en period på tre månader från on which four member States of the Council den dag då fyra medlemsstater i Europarådet of Europe have expressed their consent to be har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna
IS
bound by the Charter in accordance with the av konventionen i enlighet med bestämmelprovisions of the preceding paragraph. serna i föregående punkt.
3. In respect of any member State which 3. I förhållande till en medlemsstat som subsequently expresses its consent to be senare uttrycker sitt samtycke till att vara bound by it, the Charter shall enter into force bunden av konventionen träder denna i kraft on the first day of the month following the den första dagen i den månad som följer efter expiration of a period of three months after utgången av en period på tre månader från the date of the deposit of the instrument of dagen för deponeringen av ratifikations-, ratification, acceptance or approval. godtagande- eller godkännandeinstrumentet.
Article 16 Artikel 16 Territorial clause Territoriell bestämmelse
1. Any State may, at the time of signature i. En stat kan vid undertecknandet eller or when depositing its instrument of ratifica- vid deponeringen av sitt ratifikations-, godtation, acceptance, approval or accession, spe- gande-, godkännande- eller anslutningsincify the territory or territories to which this strument ange på vilket territorium eller vil- Charter shall apply. ka territorier denna konvention skall vara
tillämplig.
2. Any State may at any later date, by a 2. En stat kan vid vilken som helst senare declaration addressed to the Secretary Gene- tidpunkt, genom förklaring ställd till Euroral of the Council of Europe, extend the ap- parådets generalsekreterare, utsträcka tillplication of this Charter to any other territory lämpningen av denna konvention till ett anspecified in the declaration. In respect of nat territorium som anges i förklaringen. such territory the Charter shall enter into Med avseende på sådant territorium träder force on the first day of the month following konventionen i kraft den första dagen i den the expiration of a period of three months månad som följer efter utgången av en period after the date of receipt of such declaration på tre månader från den dag då generalsekreby the Secretary General. teraren mottog förklaringen. |
3. Any declaration made under the two 3. En förklaring som avgetts i enlighet med preceding paragraphs may, in respect of any de båda föregående punkterna kan, med avterritory specified in such declaration, be seende på ett territorium som angetts i förwithdrawn by a notification addressed to the klaringen, återtas genom cen till generalsck- Secretary Gencral. The withdrawal shall be- reteraren ställd underrättelse. Återtagandet come effective on the first day of the month träder i kraft den första dagen i den månad following the expiration of a period of six som följer efter utgången av en period på sex months after the date of recceipt of such noti- månader från den dag då generalsekreteraren fication by the Secretary General. mottog underrättelsen.
Article 17 Artikel 17 Denunciation Uppsägning
1. Any Party may denounce this Charter at I. En part kan säga upp denna konvention any time after the expiration of a period of när som helst efter utgången av en period på five years from the date on which the Charter fem år från den dag då konventionen trädde i entered into force for it. Six months” notice kraft för den parten. Europarådets generalshall be given to the Secretary General of the sekreterare skall underrättas sex månader i Council of Europe. Such denunciation shall förväg. Uppsägningen skall inte påverka konnot affect the validity of the Charter in re- ventionens giltighet i förhållande till de anspect of the other Parties provided that at all dra parterna under förutsättning att antalet times there arc not less than four such Par- sådana parter alltid är minst fyra. ties.
2. Any Party may, in accordance with the 2. En part kan enligt bestämmelserna i provisions set out in the preceding para- föregående punkt säga upp vilken punkt som graph, denounce any paragraph of Part I of helst i konventionens del I, som den godtagit, the Charter accepted by it provided that the under förutsättning att parten förblir bunden Party remains bound by the number and type av det antal och det slags punkter som föreof paragraphs stipulated in Article 12, para- skrivs i artikel 12, punkt 1. En part som efter graph 1. Any Party which, upon denouncing uppsägningen av en punkt inte längre uppa paragraph, no longer meets the require- fyller kraven i artikel 12, punkt 1, skall även ments of Article 12, paragraph I, shall be anses ha sagt upp själva konventionen. considered as also having denounced the Charter itself.
Article 18 Artikel 18 Notifications a Underrättelser
The Secretary General of the Council of Europarådets generalsekreterare skall un- Europe shall notify the member States of the derrätta Europarådets medlemsstater om Council of Europe of:
a. any signature; a. undertecknande,
b. the deposit of any instrument of ratifica- b. deponering av ratifikations-, godtation, acceptance or approval; gande- eller godkännandeinstrument,
c. any date of entry into force of this c. dag för konventionens ikraftträdande Charter in accordance with Article 15; enligt artikel 15,
d. any notification received in application d. underrättelse enligt artikel 12, punkof the provisions of Article 12, paragraphs 2 terna 2 och 3, and 3;
e. any notification received in application e. underrättelse enligt artikel 13, of the provisions of Article 13:
f any other act, notification or communi- f. andra åtgärder, notifikationer eller medcation relating to this Charter. delanden som rör denna konvention.
In witness whereof the undersigned, being Till bekräftelse härav har undertecknade, duly authorised thereto, have signed this därtill vederbörligen bemyndigade, under- Charter. tecknat denna konvention.
Donc at Strasbourg, this I 5th day of Octo- Upprättad i Strasbourg den 15 oktober ber 1985, in English and French, both texts 1985 på engelska och franska, vilka båda being equally authentic, in a single copy texter har lika giltighet, i ett enda exemplar, which shall be deposited in the archives of som skall deponeras 1 Europarådets arkiv. the Council of Europe. The Sccretary Gene- Europarådets generalsekreterare skall överral of the Council of Europe shall transmit sända bestyrkta kopior till varje medlemsstat certified copies to each member State of the 1 Europarådet. Council of Europe.
Bilaga 2
Explanatory report Förklarande rapport
A. Origins of the Charter ÅA. Konventionens tillkomst
The European Charter of Local Self-Göv- Den europeiska konventionen om kommu- : ernment is the culmination of a series of ini- nal självstyrelse är kulmen på cen rad initiativ tiatives and many years of deliberation with- och många års överläggningar inom Europain the Council of Europe. rådet. |
The protection and strengthening of local Att skydda och stärka kommunal självstyautonomy in Europe by means of a document relse i Europa med hjälp av ett dokument expounding the principles subscribed to by vars principer undertecknats av alla demoall the democratic states of Europe is a long- kratiska stater i Europa är en gammal komstanding ambition in local government cir- munal ambition. Dessutom stod det redan på cles. Moreover, it was recognised at an cärly ett tidigt stadium klart att syftet med ett såstage that such a text should aim at securing dant dokument borde vara att respektive rethe adherence of those whose actions are pri- gering skulle ansluta'sig till konventionen, då marily at issue in any defence of local auto- det i första hand är regeringsåtgärder som nomy, namely governments. blir diskussionsfrågor när det gäller att skyd-
The Council of Europe, as the custodian of da kommunal självstyrelse.
human rights and the upholder of the princi- I sin egenskap av skyddsorgan för mänskli-
ples of democratic government, was the obvi- ga rättigheter och försvarare av principerna ous framework within which to dräft and för demokratiskt styrelsesätt utgjorde Euroadopt such an instrument; all the more so parådet uppenbart den organisation inom because, as long ago as 1957. it showed its vilken ett dokument av detta slag skulle utappreciation of the importance of local formas och antas. Detta var desto mer självauthorities by establishing for them a repre- klart som Europarådet redan 1957 upprättasentative body at European level which has de ett representativt organ på europanivå och since become the Standing Conference of Lo- därigenom visade att man klart insåg vilken cal and Regional Authorities of Europe viktig roll kommunerna spelar. Detta organ (CLERAE). kom senare att utgöra Europarådets perma-
It was indeed the CERAE which, in its nenta kommunalkonferens (CERAE). Resolution 64 (1968), proposed a Declara- Det var i själva verket CELRAE som 1968 i tion of Principles on Local Autonomy and resolution 64 lade fram ctt förslag till ”Deklacalled upon the Committee of Ministers of ration om principer för kommunal självstythe Council of Europe to adopt it. This initia- relse” och som anmodade Europarådets mitive was supported by the Consultative As- nisterkommitté att anta denna. Den rådgisembly, which in its Recommendation 615 vande församlingen stödde initiativet och (1970) presented to the Committee of Minis- framlade en rekommendation i frågan, 615
ters a text closely based on that of the (1970). Denna rekommendation anslöt sig
CLRAE and drafted jointly by the two bo- till CLRAE:s text och hade utarbetats gemendies. The proposed declaration was, howev- samt av de två organen. Utformningen av er, of a rather too general and sweeping char- förslaget till deklaration var emellertid för acter for any firm action to be taken on it. allmänt hållen och för översiktlig för att kun-
The new initiative of the CELRAE in 1981 na ligga till grund för någon bestämd åtgärd. was therefore based on a more flexible ap- Det nya initiativ som år 1981 togs av proach. But the view was also taken that a CLRAE utgick därför från ett mera flexibelt mere nonbinding declaration of principles betraktelsesätt. Man beaktade emellertid could not do justice to the importance of också det faktum att en icke bindande deklalocal autonomy or to the nature of the threats ration om principer inte skulle göra betydel-
to which it is exposed. Rather, government sen av kommunal självstyrelse rättvisa och must be asked to enter into binding commit- inte heller spegla arten av det hot sorn den är ments. The necessary flexibility to take ac- utsatt för. Regeringarna måste därför anmocount of the differences between national das att ingå bindande avtal. | | constitutional arrangements and administra- Deklarationen måste vara så flexibel att
tive traditions was to be built in, not by ex- nödvändiga hänsyn till de olika nationernas
cessively diluting the requirements of the grundlagar och administrativa traditioner new instruments but by allowing govern- kunde byggas in, inte genom en försvagning ments a degree of choice with regard to the av de nya instrumenten, utan genom att ge provisions by which they would consider regeringarna viss frihet då det gällde att välja
themselves bound. . | vilka bestämmelser man skulle betrakta sig
The logical outcome of this approach was bunden av. the submission to the Committee of Minis- Det logiska resultatet av ett sådant sätt att ters, in CLRAE Resolution 126 (1981), of a närma sig frågan var att CERAE i resolution draft European Charter of Local Self-Gov- 126 (1981) till ministerkommittén översände
ernment with the request that it. be adopted ett utkast till en ”Europeisk deklaration om
with the status of a European convention. kommunal självstyrelse” med hemställan om
The Committee of Ministers decided to att denna skulle antas och erhålla status av
transmit the CERAE's proposals to the Steer- curopeisk konvention. ing Committee for Regional and Municipal Ministerkommittén beslöt att översända Matters (CDRM) with a view to their being CLRAE:s förslag till CORM (styrkommittén discussed at the Sth Conference of European för regionala och kommunala frågor) för att Ministers responsible for Local Government förslaget skulle diskuteras av de för kommu- (Lugano, 5—7 October 1982). In their con- nala frågor ansvariga curopeiska ministrarna clusions, the Ministers present at Lugano vid deras femte konferens (i Lugano 5—7
",.. consider that this draft Charter consti- oktober 1982). I sitt yttrande framförde de tutes an important step towards a definition vid konferensen närvarande ministrarna att of the principles of local autonomy, while man noting the reservations of some ministers ”.. ansåg detta utkast till konvention utgöabout the need for a Charter in the form of a ra ett viktigt steg i riktning mot en definition binding convention and about some aspects av principerna för kommunal självstyrelse, of the content of the Charter; samtidigt som man noterar att vissa minist-
ask the Committee of Ministers of the rar reserverar sig beträffande behovet av en Council of Europe to instruct the Steering bindande konvention, liksom också beträf- Committee for Regional and Municipal Mat- fande vissa aspekter på konventionens inneters (CDRM), in contact with the Conference håll; of Local and Regional Authorities of Europe, hemställer till Europarådets ministerkomto make the necessary changes to the draft mitté att uppdra åt CRDM att i samverkan European Charter of Local Self-Government med Europarådets kommunalkonferens göra in accordance with the comments concerning erforderliga ändringar i utkastet till en ”Euthe form and the substance made during the ropeisk deklaration om kommunal självstyconference, so that it may be submitted to relse” i enlighet med de kommentarer beträfthem for approval at their next conference fande form och innehåll som framkom vid
konferensen, så att utkastet skulle kunna
The Committee of Ministers so instructed framläggas för dem för godkännande vid dethe CDRM, which thereupon carried out a ras nästa konferens...” thorough revision of the draft Charter. In Ministerkommittén instruerade på detta application of the conclusions of the Lugano sätt CORM som därpå gjorde en noggrann Conference, representatives of the CLRAE revision av utkastet till deklaration. I enligparticipated in the discussions. het med Lugano-konferensens beslut deltog
The text of the draft Charter as revised by representanter för CLRAE i diskussionerna. the CDORM was finally submitted to the 6th Det av CDRM reviderade utkastet till de- Conference of European Ministers responsi- klaration underställdes slutligen de för komble for Local Government, which met in munala frågor ansvariga europeiska minist- Rome from 6 to 8 November 1984. After rarna vid deras sjätte konferens i Rom den 6examining this text, the ministers expressed 8 november 1984. Efter att ha granskat textheir unanimous agreement on the principles ten uttryckte ministrarna sitt enhälliga stöd contained in it. With regard to the legal form för principerna i den. Då det gällde frågan which the Charter should take, a majority of om vilken juridisk form deklarationen skulle ministers expressed themselves in favour of a ha, uttalade sig en majoritet av ministrarna convention. till förmån för en konvention.
In the light of the opinions of the Consulta- Mot bakgrund av de uppfattningar som tive Assembly and the Rome Ministerial framförts av den rådgivande församlingen Conference, the Committee of Ministers och ministerkonferensen i Rom antog därför therefore adopted the European Charter of ministerkommittén i juni 1985 den europeis- Local Self-Government in the form of a con- ka deklarationen om kommunal självstyrelse vention in June 1985. In recognition of the i form av en konvention. fact that the initiative for the Charter had Som ett erkännande av förhållandet att inioriginally come from the Standing Confer- tiativet till konventionen ursprungligen togs ence of Local and Regional Authorities of av Europarådets permanenta kommunalkon- Europe, it was decided that the convention ferens beslöt man att konventionen skulle should be opened for signature on 15 October framläggas för underskrift den 15 oktober 1985 on the occasion of the CLRAE's 20th 1985 under det att CELRAE avhöll sin tjugon- Plenary Session. de plenarsession.
B. General remarks B. Allmänna kommentarer
The purpose of the European Charter of Syftet med den europeiska konventionen Local Self-Government is to make good the om kommunal självstyrelse är att avhjälpa lack of common European standards for bristen på enhetliga europeiska normer för measuring and safeguarding the rights of lo- att bedöma och trygga kommunernas rättigcal authorities, which are closest to the citi- heter. Kommunerna ligger medborgaren närzen and give him the opportunity of partici- mast och ger denne möjlighet att effektivt pating effectively in the making of decisions delta i beslut som påverkar den dagliga milaffecting his everyday environment. jön. .
The Charter commits the parties to apply- Konventionen ålägger parterna att tilläming basic rules guaranteeing the political, ad- pa grundläggande regler som garanterar komministrative and financial independence of munernas politiska, administrativa och ekolocal authorities. It is thus a demonstration, nomiska oberoende. Den är sålunda en yttat European level, of the political will to give ring på europeisk nivå av den politiska viljan substance at all levels of territorial administ- att på alla nivåer av territoriell administraration to the principles defended since its tion ge substans åt de principer som Europafoundation by the Council of Europe, which rådet ända från tidpunkten för dess grundanconsiders its function to be the keeping of de försvarat. Rådet ser det som sin uppgift att Europe'”s democratic conscience and the de- i Europa vidmakthålla en demokratisk medfence of human rights in the widest sense. vetenhet och att i vidaste bemärkelse försva- Indeed, it embodies the conviction that the ra mänskliga rättigheter. I själva verket är degree of self-government enjoyed by local konventionen ett uttryck för övertygelsen, att authorities may be regarded as a touchstone graden av kommunal självstyrelse kan beof genuine democracy. traktas som ett kriterium på äkta demokrati.
The Charter is in three parts. The first part Konventionen består av tre delar. Den contains the substantive provisions setting första delen innehåller de grundläggande villout the principles of local self-government. It kor som anger principerna för kommunal specifies the need for a constitutional and självstyrelse. Den tar upp behovet av en konlegal foundation for local self-government, stitutionell och laglig grundval för kommunal defines the concept and establishes principles självstyrelse, definierar detta begrepp och governing the nature and scope of local fastställer de principer som skall reglera arten authorities” powers. Further articles are con- och omfattningen av kommunernas befogencerned with protecting the boundaries of lo- heter. Ytterligare artiklar tar upp skyddet av cal authorities, ensuring that they have den kommunala indelningen och säkerställer autonomy as regards their administrative kommunernas rätt dels till självbestämmanstructures and access to competent staff and de i fråga om administrationen, dels till möjdefining conditions for the holding of local lighet att rekrytera kompetent personal, samelective office. Two major articles aim at tidigt som de definierar villkoren för innehav limiting administrative supervision of the ac- av kommunala förtroendeuppdrag. Två viktivities of local authorities and ensuring that tiga artiklar syftar till att begränsa den admithey have adequate financial resources at nistrativa tillsynen över kommunernas verktheir disposal on terms which do not impair samhet och att säkerställa att kommunerna their basic autonomy. The remaining provi- har tillräckliga finansiella resurser till sitt försions in this part cover the right of local fogande på villkor som inte inskränker den authorities to co-operate and form associ- grundläggande självständigheten. Återståenations and the protection of local self-govern- de bestämmelser i denna del behandlar rätten ment by the right of recourse to a judicial för kommuner att samarbeta och att bilda remedy. sammanslutningar samt rätten att anlita ett
Part II contains miscellaneous provisions judiciellt förfarande för att skydda kommurelating to the scope of the undertakings en- nal självstyrelse. tered into by the parties. In accordance with Del II innehåller olika bestämmelser bethe intention of securing a realistic balance träffande omfattningen av respektive signabetween the safeguarding of essential princi- tärstats åtaganden. I linje med avsikten att ples and the flexibility necessary to take ac- säkerställa en realistisk balans mellan garancount of the legal and institutional peculiar- tier för viktiga principer och den flexibilitet ities of the various member states, it permits som krävs för att hänsyn skall kunna tas till the parties specifically to exclude certain pro- de skilda medlemsstaternas respektive natiovisions of the Charter from those by which nella lagstiftning och hävdvunna egenart, tillthey consider themselves bound. It thus re- låter man parterna att uttryckligen utesluta presents a compromise between, on the one vissa bestämmelser i konventionen från dem hand, acknowledgement of the fact that local som respektive part anser sig vara bunden av. self-government affects the structure and or- Del II är sålunda en kompromiss mellan å ganisation of the state itself, which is a basic ena sidan ett erkännande av det faktum att concern of government, and, on the other kommunal självstyrelse påverkar statens hand, the objective of protecting a minimum struktur och organisation, vilket är av fundaof basic principles which any democratic sys- mental betydelse för styrelseskicket, och å tem of local government should respect. andra sidan målsättningen att skydda ett mi- Moreover, the commitments of the parties nimum av grundprinciper som varje democan subsequently be added to, whenever the kratiskt system bör respektera. Dessutom relevant obstacles have been removed. kan respektive parts åtaganden utökas i efter-
Potentially, the principles of local self-gov- hand så snart föreliggande hinder undanröjts. ernment laid down in the Charter apply to all De principer för kommunal självstyrelse the levels or categories of local authorities in som fastlagts i konventionen kan tillämpas each member state, and indeed also, mutatis på alla nivåer eller kategorier av kommuner i mutandis, to territorial authorities at regional varje medlemsstat. Efter vederbörliga änd-
level. However, to allow for special cases, the ringar kan de i själva verket även tillämpas parties are permitted to exclude certain cate- på territoriella organ på regional nivå. För att gories of authorities from the scope of the tillåta att hänsyn tas till speciella fall, medges Charter. emellertid för parterna rätt att utesluta vissa
The Charter does not provide for an insti- kategorier av kommuner från konventionens tutionalised system of control of its applica- ram. | tion, beyond. a requirement for parties to Utöver kravet att parterna skall tillhandasupply all relevant information concerning hålla all relevant information beträffande legislative or other measures taken for the lagstiftande celler andra åtgärder som vidta-
purpose of complying with the Charter. gits för att följa konventionen, föreskriver
Consideration was indeed given to setting up denna inte något institutionaliserat system an international system of supervision analo- för kontroll av konventionens tillämpning. gous to that of the European Social Charter. Man övervägde i själva verket att inrätta ett However, it was felt possible to dispense with internationellt övervakningssystem av samcomplex supervisory machinery, given that ma typ som gäller för den europeiska sociala
the presence within the Council of Europe of stadgan, men fann att det var möjligt att av-
the CELRAE with direct access to the Com- stå från ett komplicerat övervakningssystem, mittee of Ministers would ensure adequate under förutsättning att CERAE:s deltagande political control of compliance by the parties i Europarådet och dess direkta kontakt med
with the requirements of the Charter. ministerkommittén skulle komma att säker-
The last part of the text contains final pro- ställa en fullgod politisk kontroll av att parvisions consistent with those customarily terna följer de krav konventionen ställer. used in conventions drawn up under the aus- Den sista delen av konventionen innehålpices of the Council of Europe. ler avslutande klausuler i överensstämmelse
The European Charter of Local Self-Gov- med dem som vanligen används i konventioernment is the first multilateral legal instru- ner som utarbetas inom Europarådet. ment to define and safeguard the principles Det är Europarådets uppgift att försvara of local autonomy, onc of the pillars of de- och utveckla demokratin, och den curopeiska mocracy which it is the Council of Europe's konventionen om kommunal självstyrelse är function to defend and develop. It may be det första multilaterala rättsliga instrument hoped that it will thus make a substantial som definierar och garanterar principerna för contribution to the protection and enhance- kommunal självstyrelse som är en av demoment of common European values. kratins grundstenar. Tanken är att konven-
tionen sålunda väsentligt skall bidra till skyd-
det och stärkandet av gemensamma europeis-
ka värderingar.
C. Commentary on the Charter's provisions C. Kommentarer till konventionens
bestämmelser Preamble Inledning
The preamble provides an opportunity for Inledningen ger cen förklaring av grundföra statement of the basic premises underlying utsättningarna för konventionen. Dessa är i the Charter. These are. essentially: huvudsak följande: — the vital contribution of local self-govern- — det väsentliga bidrag till demokrati, effck-
ment to democracy, effective administra- tiv administration och decentralisering av
22 Para
tion and the decentralisation of power; makten som kommunal självstyrelse ut- — the important role of local authorities in
gör;
the construction of Europe: — kommunernas viktiga roll vid uppbyggan- — the need for local authorities to be demo- det av Europa;
cratically :constituted and enjoy wide- — behovet av att kommuner inrättas på ett
ranging autonomy. : demokratiskt sätt och att de åtnjuter en
omfattande självbestämmanderätt.
Article I Artikel I
Article I expresses the general undertaking Artikel I uttrycker parternas allmänna åtaof the parties to observe the principles of gande att iaktta principerna för kommunal local self-government laid down in Part I of självstyrelse såsom dessa är fastställda i del I the Charter (Articles 2—11), to the extent av konventionen (artiklarna 2—11), i den prescribed by Article 12. omfattning som föreskrivs i artikel 12.
Article 2 : Artikel 2
This article provides that the principle of Denna: artikel stadgar att principen om local self-government should be enshrined in kommunal självstyrelse skall vara inskriven i written law. lag.
In view of the importance of the principle, På grund av principens betydelse är det it is further desirable that this should be dessutom önskvärt att den ingår i'den grundachieved by including it in the fundamental läggande text som styr statens organisation, text governing the organisation of the state, dvs. i grundlagen. Man insåg emellertid att that is to say, the Constitution. However, it det eventuellt inte skulle vara möjligt att binwas recognised that, in those countries in da sig för att skriva in principen om kommuwhich the procedure for amending the Con- nal självstyrelse i grundlagen i länder där en stitution required assent by a special major- ändring av grundlagen kräver godkännande ity of the legislature or the assent of the whole med viss majoritet i den lagstiftande försampopulation expressed in a referendum, it lingen eller hela befolkningens godkännande might not be possible to give a commitment i en folkomröstning. Man insåg också att det i to enshrince the principle of local self-govern- länder utan skriven grundlag, där grundlagen ment in the Constitution. It was also recog- återfinns i olika dokument och källor, kan nised that countries not having a written con- uppstå särskilda svårigheter och till och med stitution but a constitution to be found in bli omöjligt att.göra ett sådant åtagande. various documents and sources might en- Vad gäller förbundsstater måste hänsyn counter specific difficulties or even be unable också tas till det faktum att kommunal självto make that commitment. styrelse kan vara reglerad av delstaterna sna-
Account must also be taken of the act that, rarc än av den centrala förbundsregeringen. in federal countries, local government may Vad gäller förbundsstater påverkar denna be regulated by the federated states rather konvention inte i något avseende uppdelthan by the central federal government. For ningen av makt och förpliktelser mellan förthe federal states, this Charter in no way af- bundsstaten och de i denna ingående delstafects the division of powers and responsibi- terna. : lities between the federal state and the federated states.
Article 3 Artikel 3 |
This article lays down the essential charac- Denna artikel fastställer de väsentliga känteristics of local self-government as they are netecknen på kommunal självstyrelse såsom to be understood for the purposes of the de skall tolkas för denna konventions syften. Charter.
a La
Paragraph I Första punkten
The notion of "ability” expresses the idea Begreppet ”möjlighet” är ett uttryck för that the legal right to regulate and manage uppfattningen att den lagliga rätten att reglecertain public affairs must be accompanied ra och handlägga vissa offentliga angelägenby the means of doing so effectively. The heter måste åtföljas av resurser som på ett inclusion of the phrase "within the limits of effektivt sätt möjliggör detta. Införandet av the law” recognises the fact that this right and uttrycket ”inom lagens gränser” är ett erkänability may be defined more closely by legis- nande av förhållandet att denna rätt och förlation. måga kan definieras närmare genom lagstift-
"Under their own responsibility” stresses ning. that local authorities should not be limited to ”På eget ansvar” betonar att kommunerna merely acting as agents of higher authorities. inte skall vara begränsade till att endast verka
It is not possible to define precisely what som representanter för högre organ. affairs local authorities should be entitled to Det är inte möjligt att exakt definiera vilka regulate and manage. Expressions such as angelägenheter kommuner skall ha rätt att "local affairs” and "own affairs” were reject- reglera och handha. Uttryck som ”lokala aned as too vague and difficult to interpret. The gelägenheter” och ”egna angelägenheter” avtraditions of member states as to the affairs visades som alltför vaga och svåra att tolka. which are regarded as belonging to the pre- Medlemsstaternas traditioner vad gäller anserve of local authorities differ greatly. In gelägenheter som ingår i kommunernas privireality most affairs have both local and na- legier skiljer sig starkt från varandra. I realitional implications and responsibility for teten har de flesta angelägenheter både lokala them may vary between countries and over och nationella konsekvenser, och ansvaret time, and may even be shared between diffe- för dem kan variera såväl mellan länder som rent levels of government. To limit local au- under tidens gång och kan även fördelas melthorities to matters which do not have wider lan olika beslutsnivåer. Att begränsa kommuimplications would risk relegating them to a nernas ansvarsområde till angelägenheter marginal role. On the other hand, it is accept- som inte får några vidare konsekvenser, vore ed that countries will wish to reserve certain att tilldela dem en roll av marginell betydelfunctions, such as national defence, for cen- se. Å andra sidan accepterar man att länder tral government. The intention of the vill förbehålla den centrala regeringen vissa Charter is that local authorities should have a funktioner, t.ex. det nationella försvaret. broad range of responsibilities which are ca- Konventionens avsikt är att kommuner skall pable of being carried out at local level. The ha vidsträckta befogenheter som kan utövas definition of these responsibilities is the sub- på lokal nivå. Dessa befogenheter definieras i ject of Article 4. artikel 4.
Paragraph 2 Andra punkten
The rights of self-government must be ex- Rätten till självstyre skall utövas av demoercised by democratically constituted autho- kratiskt tillsatta organ. Denna princip har rities. This principle is in accordance with som grund den vikt Europarådet fäster vid the importance attached by the Council of demokratiska styrelseformer. Europe to democratic forms of government. Denna rätt är normalt förbunden med en
This right normally entails a representative representativ församling med eller utan unassembly with or without executive bodies derordnade verkställande organ, men den ger subordinate thereto, but allowance is also också möjlighet till direkt demokrati där detmade for the possibility of direct democracy ta är tillåtet i lag. where this is provided for by statutce.
Article 4 Artikel 4
As was explained in the comments on Som förklarades i kommentarerna till arti- Article 3, it is not possible, nor would it be kel 3 är det inte möjligt och det skulle inte appropriate to attempt, to enumerate exhaus- heller vara lämpligt att uttömmande räkna tively the powers and responsibilities which upp de befogenheter och åligganden, som should appertain to local government skulle gälla för kommunerna över hela Eurothroughout Europe. However, this article pa. I denna artikel fastställs emellertid de lays down the general principles on which the allmänna principer på vilka kommuners anresponsibilities of local authorities and the svarsområden och arten av deras befogenhenature of their powers should be based. ter skall grundas.
Paragraph I Första punkten
Since the nature of local authorities” re- Eftersom arten av kommunernas ansvarssponsibilities is fundamental to the reality of områden är av. fundamental betydelse för local self-government, it is in the interests of verklig kommunal självstyrelse är det viktigt, both clarity and legal certainty that basic re- såväl för klarhet som för rättssäkerheten, att sponsibilities should not be assigned to them förpliktelser inte skall påläggas dem på ad on an ad hoc basis but should be sufficiently hoc-basis, utan att dessa skall vara fastställda rooted in legislation. Normally, responsibili- i lagstiftningen. Normalt skall ansvaret finties should be conferred by the Constitution nas inskrivet i grundlagen eller anges genom or an Act of Parliament. However, notwith- riksdagsbeslut. Trots användningen av ordet standing the use of the word ”statute” in this ”lag” i denna punkt erkänner man att i vissa paragraph, it is acknowledged that in certain länder någon form av delegering från riksdacountries some delegation by parliament of gens sida av befogenheter inom specifika anpower to assign specific responsibilities, par- svarsområden kan vara önskvärd från effekticularly in respect of details or of matters tivitetssynpunkt, speciellt då det gäller derequiring implementation as a result of Euro- taljer eller frågor som kräver fullföljande av pean Community directives, may be desir- direktiv från Europeiska Gemenskapen, förable for the sake of efficiency, provided par- utsatt att riksdagen behåller tillräcklig makt liament retains adequate powers of supervi- att övervaka tillämpningen av det ansvar sion over the use of delegated powers. Fur- som utdelats. Dessutom tillämpas ett undanthermore, an exception applies in the case of tag för medlemsstater i den Europeiska Gemember states of the European Community menskapen, såtillvida att gemenskapens föreinsofar as Community Regulations (which skrifter (som i Rom-fördragets artikel 189 är under Article 189 of the Treaty of Rome are direkt tillämpbara) kan stipulera tillämpning directly applicable) may stipulate application av en specifik åtgärd på en viss administrativ of a specific measure at a given level of ad- nivå. ministration.
Paragraph 2 Andra punkten
In addition to the responsibilities assigned Förutom de ansvarsområden som tillkomby legislation to specific levels of authority, mer specifika myndighetsnivåer genom lagother needs or possibilities for action by pub- stiftning, kan andra behov av eller möjlighe- Jic bodies may present themselves. Where ter till åtgärder genom offentliga organ framthese fields of action have local implications komma. Där dessa åtgärdsområden har konand are not excluded from the general com- sekvenser för kommunerna och inte faller petence obtaining in most member states, it utanför den allmänna kompetens som finns i is Important to the conception of local autho- de flesta medlemsstater, är rätten att ta initiarities as political entities acting in their own tiv i dessa frågor av stor vikt för kommunerright to promote the general welfare of their na i deras egenskap av politiska, självständiinhabitants that they have the right to exer- ga enheter, som i sig verkar för att främja
cise their intitiative in these matters. The invånarnas välfärd. De allmänna regler komgeneral ' rules under which they may act in munerna i dessa fall måste följa kan dock such cases may, however, be laid down by vara fastställda i lag. I vissa medlemsstater law. In certain member states, however, local måste emellertid kommunerna kunna åberoauthorities must be able to adduce statutory pa lagstadgad rätt för sina åtgärder. En vidauthority for their actions. A wide discretion sträckt handlingsfrihet utöver specifika anbeyond specific responsibilities can be given svarsområden kan ges åt kommuner 1 ett såto local authorities under such a system, dant system vars existens i detta avseende whose existence is to that extent compre- omfattas av Artikel 4, andra punkten. hended by Article 4, paragraph 2. |
Paragraph 3 Tredje punkten
This paragraph articulates the general prin- I denna punkt betonas den allmänna principle that the exercise of public responsibili- cipen att offentligt ansvar skall decentraliseties should be decentralised. This »rinciple ras. Denna princip har uppställts vid ett flerhas been stated on a number of occasions tal tillfällen inom Europarådets ram och spewithin the context of the Council of Europe ciellt i slutsatserna från konferensen i Lissaand in particular in the Conclusions of the bon 1977, där de europeiska ministrarna Lisbon Conference of European Ministers med ansvar för kommunala frågor deltog. Såresponsible for Local Government in 1977. vida icke omfattningen eller arten av en upp- This implies that, unless the size or nature of gift är sådan att den behöver behandlas inom a task is such that it requires to be treated ett större område, celler det föreligger starka within :a larger territorial area or there are effektivitetsskäl eller ekonomiska skäl härför, overriding considerations of efficiency or innebär detta att uppgiften i allmänhet skall economy, it should generally be entrusted to anförtros åt den mest lokala myndighetsthe most local level of government. nivån.
This clause does not imply, however, a re- Bestämmelsen innebär emellertid inte nåquirement systematically to decentralise got krav på en systematisk decentralisering functions to such local authorities which, be- av funktioner till sådana kommunala organ cause of their nature and size, can only ac- som på grund av art och storlek endast kan complish limited tasks. utföra begränsade uppgifter.
Paragraph 4 Fjärde punkten
This paragraph is concerned with the prob- Denna punkt behandlar problemet med lem of overlapping responsibilities. In the in- överlappande ansvarsområden. För klarheterest of clarity and for the sake of avoiding tens skull och för att undvika varje tendens any tendency towards a progressive dilution mot en ökande urholkning av ansvaret bör of responsibility, powers should normally be befogenheterna normalt vara fullständiga och full and exclusive. However, complementary oinskränkta. På vissa områden krävs emelleraction by different levels of authority is re- tid kompletterande åtgärder på skilda mynquired in certain fields and it is important dighetsnivåer, och det är i dessa fall av vikt that in these cases the intervention by central att de centrala och regionala myndigheternas or regional: authorities :takes place in accor- inblandning sker i enlighet med klara rättsdance with clear legislative provisions. regler.
Paragraph 5 Femte punkten
The administrative structures of local Kommunernas administrativa struktur authorities and their familiarity with local och deras förtrogenhet med lokala förhållanconditions may make them appropriate bo- den kan göra dessa till lämpliga organ för dies to implement certain functions, the ulti- utförandet av vissa funktioner, för vilka det mate responsibility for which falls on supra- yttersta ansvaret faller på centrala eller regio-
local authorities. It is important, however, in nala myndigheter. För att tillgripandet av såorder that recourse to such delegation does dan delegering inte i onödan skall göra innot excessively impinge on the sphere of in- trång på respektive kommuns oberoende och dependent authority of the local level, that självständighet, är det emellertid viktigt att the latter should, when possible, be allowed kommunen vid utövandet av sådana delegeto take account of local circumstances in ex- rade befogenheter får rätt att ta hänsyn till ercising delegated powers. It is recognised, lokala förhållanden där så är möjligt. Man however, that in respect of certain functions, inser emellertid att beträffande vissa funktiofor example the issue of identity papers, the ner, t.ex. utfärdande av identitetshandlingar, need for uniform regulations may leave no behovet av enhetliga regler inte ger utrymme scope for local discretion. för lokal handlingsfrihet.
Paragraph 6 Sjätte punkten
Whilst paragraphs I to 5 deal with matters Medan punkterna 1—5 behandlar frågor which come within the scope of local authori- som avser kommuners verksamhetsområde, ties, paragraph 6 is concerned both with mat- behandlar den sjätte punkten såväl frågor av ters coming within the scope of such authori- detta slag som frågor som ligger utanför komties and with matters which are outside their munernas verksamhetsområde. men som i scope but by which they are particularly af- särskild grad påverkar dessa. Texten slår fast fected. The text provides that the manner att sättet och tidpunkten för samråd bör and timing of consultation should be such väljas så att kommunerna får en reell möjligthat the local authorities have a real possibi- het att utöva inflytande. Samtidigt medges lity to exercise influence, whilst conceding att exceptionella omständigheter kan åsidothat exceptional circumstances may override sätta kravet på samråd i synnerhet i brådsthe consultation requirement particularly in kande fall. Samråd skall äga rum direkt med cases of urgency. Such consultation should berörda kommuner eller, där flera kommutake place directly with the authority or au- ner berörs, indirekt via deras sammanslutthorities concerned or indirectly through the ningar. medium of their associations where several authorities are concerned.
Article 5 Artikel 5
Proposals for changes to its boundaries, of Förslag till ändringar i den kommunala inwhich amalgamations with other authorities delningen, där sammanläggning med andra are extreme cases, are obviously of funda- kommuner representerar extremfall, är upmental importance to a local authority and penbarligen av fundamental betydelse för en the citizens whom it serves. Whilst in most kommun och dess invånare. Medan man i de countries it is regarded as unrealistic to ex- flesta länder betraktar det som orealistiskt att pect the local community to have power to förvänta sig att kommunerna skall ha makt veto such changes, prior consultation of it, att inlägga veto mot sådana förändringar, är either directly or indirectly, is essential. Refe- det dock väsentligt att direkt eller indirekt rendums will possibly provide an appropriate samråd i förväg äger rum med dessa. Folkprocedure for such consultations but there is omröstningar kan eventuellt vara ett lämpligt no statutory provision for them in a number instrument för sådant samråd, men i ett antal of countries. Where statutory provisions do stater innehåller lagen inga bestämmelser om not make recourse to a referendum manda- detta. I de fall lagen inte föreskriver obligatotory, other forms of consultation may be ex- risk folkomröstning, kan andra former av ercised. . samråd tillämpas.
Article 6 Artikel 6 Paragraph I Första punkten
The text of this paragraph deals not with Denna punkt behandlar inte den allmänna the general constitution of the local authority sammansättningen av kommunerna och deand its council but rather with the way in ras fullmäktige, utan snarare det sätt på vilwhich its administrative services are organi- ket förvaltningsgrenarna är organiserade. sed. Whilst central or regional laws may lay Under det att vissa allmänna principer för down certain general principles for this or- organisationen kan fastläggas av centrala elganisation, local authorities must be able to ler regionala lagar, måste kommunerna kunorder their own administrative structures to na fatta beslut om sin egen administrativa take account of local circumstances and ad- struktur så att hänsyn kan tas till lokala förministrative efficiency. Limited specific re- hållanden och administrationens effektivitet. quirements in central or regional laws con- Begränsade specifika krav i centrala eller recerning, for example, the establishment of gionala lagar som rör t.ex. inrättandet av certain committees or the creation of certain vissa nämnder eller skapandet av vissa admiadministrative posts are acceptable but these nistrativa befattningar kan accepteras, men should not be so widespread as to impose a de får inte vara så omfattande att en stel rigid organisational structure. organisation påtvingas kommunerna.
Paragraph 2 Andra punkten
In addition to the appropriate manage- För en kommuns produktivitet och effektiment structures, it is essential to the efficien- vitet är, förutom lämplig administrativ strukcy and effectiveness of a local authority that tur, möjligheten att anställa och behålla peris is able to recruit and maintain a staff whose sonal, vars kvalifikationer motsvarar komquality corresponds to the authority”s respon- munens ansvar, av väsentlig betydelse. Det sibilities. This clearly depends in large degree står helt klart att denna förmåga i hög grad on the local authority's ability to offer suffi- beror av de kommunala myndigheternas ciently favourable conditions of service. möjlighet att erbjuda tillräckligt förmånliga
anställningsvillkor.
Article 7 Artikel 7
This article aims at ensuring both that Denna artikel syftar till att säkerställa såväl elected representatives may not be prevented att tredje part inte får hindra de förtroenby the action of a third party from carrying devalda från att utföra sina arbetsuppgifter out their functions and that some categories som att vissa kategorier av personer inte av of persons may not be prevented by purely rent materiella skäl får hindras från att kanmaterial considerations from standing for of- didera. fice. The material considerations include ap- De materiella övervägandena inkluderar propriate financial compensation for ex- lämplig ekonomisk gottgörelse för utgifter penses flowing from the exercise of functions som har samband med uppdragets utförande, and, as appropriate, compensation for loss of och där så är lämpligt ersättning för inkomstearnings and, particularly in the case of coun- bortfall. Det gäller vidare ersättning för utallors elected to full-time executive responsi- fört arbete och mot denna svarande sociala bilities, remuneration and corresponding so- trygghetsförmåner särskilt för förtroendevalcial welfare protection. In the spirit of this da med heltidsuppdrag.: Det ligger också i artical, it would also be reasonable to expect denna artikels anda att det är skäligt att svara provision to be made for the reintegration of för kostnader som kan uppstå i samband med those taking on a full-time post into normal att personer som åtagit sig ett uppdrag på working life at the end of their term of office. heltid vid mandattidens utgång skall återgå
till normalt arbete.
Paragraph 3 Tredje punkten
This paragraph provides that disqualifica- Denna punkt stadgar att hinder mot att tion from the holding of local elective office inneha ett kommunalt förtroendeuppdrag enskould only be based on objective legal crite- dast får grundas på objektiva rättsliga kriteriria and not on ad hoc decisions. Normally er och inte på beslut i varje särskilt fall. Northis means that cases of incompatibility will malt innebär detta att sådana hinder skall be laid down by statute. However, cases have vara fastställda i lag. Det förekommer emelbeen noted of firmly entrenched, non-written lertid fall av fast förankrade, oskrivna rättslilegal principles which seem to provide ade- ga principer som tycks ge tillräcklig garanti. quate guarantees.
Article 8 Artikel 8
This article deals with supervision of local Artikel 8 behandlar hur andra förvaltningsauthorities” activities by other levels of gov- nivåer skall övervaka kommunernas verkernment. It is not concerned with enabling samhet. Den behandlar inte rätten för enskilindivuduals to bring court actions against lo- da personer att överklaga beslut av kommucal authorities nor is it concerned with the nala myndigheter, och inte heller utnämnanappointment and activities of an ombudsman de av ombudsman, dennes verksamhet eller or other official body having an investigatory inrättande av annat officiellt tillsynsorgan. role. The provisions are above all relevant to Bestämmelserna handlar framför allt om den the philosophy of supervision normally asso- övervakningsfilosofi som normalt förknippas ciated with the contröles de tutelle which have med ”förmyndarkontroll” som sedan länge long been the tradition in a number of coun- varit tradition i ett antal stater. Den avser tries. They thus concern such practices as sålunda sedvana av typ krav på förhandsberequirements of prior authorisation to act or myndigande för att vidta åtgärder, krav på of confirmation for acts to take effect. power bekräftelse av åtgärder för att dessa skall träto annul a local authority's decisions, ac- da i kraft, befogenhet att upphäva en komcounting controls, etc. munal myndighets beslut. kontroll av räken-
skaper etc.
Paragraph I Första punkten
Paragraph 1 provides that there should be Den första punkten stadgar att tillfredsstälan adequate legislative basis for supervision Jande laglig grund bör finnas för kontrollen, and thus rules out ad hoc supervisory proce- vilket därmed utesluter kontrollåtgärder badures. serade på speciella fall. |
Paragraph.2 Andra punkten
Administrative ' supervision should nor- Administrativ tillsyn skall normalt begränmally be confined to the question of the legal- sas till frågan om lagligheten av de kommuity of local authority action and not its expe- nala åtgärderna och inte åtgärdernas lämpligdiency. One particular but not the sole excep- het. Ett särskilt undantag som dock inte är tion is made in the casc of delegated tasks, det enda görs beträffande delegerade uppwhere the authority delegating its powers drag, där den delegerande myndigheten kan may wish to exercise some supervision over vilja utöva viss tillsyn över det sätt på vilket the way in which the task is carried out. This uppdraget utförs. Detta får emellertid inte should not, however, result in preventing the resultera i att den kommunala myndigheten local authority from exercising a certain dis- fråntas viss grad av handlingsfrihet, som cretion as providéd for in Article 4, para- stadgas i artikel 4, femte punkten.
graph 5. | | Ne
Paragraph 3 Tredje punkten
The text draws its inspiration from the Texten har sitt ursprung i principen om principle of "proportionality”, whereby the ”proportionalitet”, enligt vilken kontrollcontrolling authority, in exercising its prero- myndigheten då den utnyttjar sin rätt är gatives, is obliged to use the method which tvingad att använda den metod som minst affects local autonomy the least whilst at the påverkar kommunens självbestämmandesame time achieving the desired result. rätt, samtidigt som önskat resultat skall upp-
Since access to judicial remedies against nås. the improper exercise of supervision and Eftersom möjlighet till rättsliga åtgärder control is covered by Article 11, precise pro- mot orättmätig övervakning och tillsyn täcks visions on the conditions and manner of in- av artikel 11, har detaljerade bestämmelser tervention in specific situations have not som rör villkor och sätt för intervention i been felt to be essential. speciella situationer inte ansetts vara
nödvändiga.
Article 9 . Artikel 9
The legal authority to perform certain Den lagliga befogenheten att utföra vissa functions is meaningless if local authorities funktioner är meningslös om kommunerna are deprived of the financial resources to car- inte får de ekonomiska resurser som erfordry them out. ras för att utöva dem.
Paragraph I | Första punkten
This paragraph sceks to ensure that local I denna punkt söker man säkerställa att authorities shall not be deprived of their free- kommuner inte berövas sin frihet att själva dom to determine expenditure priorities. bestämma hur utgifter skall prioriteras.
Paragraph 2 Andra punkten
The principle in question is that there Principen är att de ekonomiska resurser should be an adequate relationship between kommunen förfogar över skall motsvara de the financial resources available to a local uppgifter som åvilar den. Detta är särskilt authority and the tasks it performs. This rela- viktigt när det gäller uppgifter som specifikt tionship is particularly strong for functions ålagts kommunen. which have been specifically assigned to it.
Paragraph 3 | Tredje punkten
The exercise of a political choice in weigh- Det är en grundläggande plikt för kommuing the benefit of services provided against nalt förtroendevalda att på basis av ett polithe cost to the local taxpayer or the user is a tiskt ställningstagande väga nyttan av tillhanfundamental duty of local elected representa- dahållna tjänster mot kostnaden för kommutives. It is accepted that central or regional nens skattebetalare eller den som utnyttjar statutes may set overall: limits to local au- tjänsten. Att centrala eller regionala lagar kan thorities” powers of taxation; however, they sätta generella gränser för kommunernas bemust not prevent the effective functioning of skattningsrätt godkännes; dessa får emellerthe process of local accountability.. tid inte hindra att den kommunala ansvars-
processen fungerar effektivt.
Paragraph 4 Fjärde punkten |
Certain taxes or sources of local authority Vissa skatter eller kommunala finansiefinance are, by their nature or for practical ringskällor är till sin natur eller av faktiska reasons, relatively unresponsive to the effects skäl relativt okänsliga för effekterna av inflaof inflation and other economic factors. Ex- tion och andra ekonomiska faktorer. En
cessive reliance on such taxes or sources can överdriven tillit till sådana skatter eller finanbring local authorities into difficulties since sicringskällor kan försätta kommuner i svåthe costs of providing services are directly righeter, eftersom de ekonomiska faktorernas influenced by the evolution of economic fac- utveckling direkt påverkar kostnaderna för tors. It is recognized, however, that even in tillhandahållna tjänster. Det erkänns emellerthe case of relatively dynamic sources of tid att något automatiskt samband mellan revenue there can be no automatic link bet- kostnads- och resursförändringar inte existeween cost and resource movements. rar, ens i fråga om relativt föränderliga in-
komstkällor.
Paragraph 6 Sjätte punkten
Where redistributed resources are allocat- När omfördelade resurser fördelas enligt i ed according to specific criteria set out in lag fastställda, särskilda kriterier, skall belegislation, the provisions of this paragraph stämmelserna i denna punkt anses vara uppwill be met if the local authorities are consult- fyllda om kommunerna rådfrågats under det ed during the preparation of the relevant le- att ifrågavarande lagstiftning förbereddes. gislation.
Paragraph 7 Sjunde punkten
Block grants ör even sector-specific grants Sett ur den kommunala handlingsfrihetens are preferable, from the point of view of local synvinkel är generella bidrag, eller till och authority freedom of action, to grants ear- med bidrag bundna till vissa sektorer, att fömarked for specific projects. It would be un- redra framför bidrag som är öronmärkta för realistic to expect all specific project grants to specifika projekt. Det skulle vara orealistiskt be replaced by general grants, particularly for att räkna med att alla specifika projektbidrag major capital investments, but excessive re- kan ersättas med generella bidrag, speciellt cource to such grants will severely restrict a när det gäller stora kapitalinvesteringar, men local authority's freedom to exercise its dis- en överdriven användning av projektbundna cretion with regard to expenditure priorities. bidrag skulle allvarligt begränsa en kommuns However, the part of total resources -repre- rätt till handlingsfrihet vad gäller prioritesented by grants varies considerably between ringen av utgifter. Den andel av de totala countries, and a higher ratio of projectspeci- resurserna som representeras av bidrag varific grants to more general grants be consid- erar emellertid starkt mellan staterna, och en ered reasonable where grants as a whole re- högre andel projektbundna bidrag i förhålpresent a relatively insignificant proportion lande till mer generella bidrag kan betraktas of total revenue. | som skäligt, om bidragen som helhet repre-
The second sentence of Article 9, para- senterar en relativt obetydlig del av den totagraph 7, seeks to ensure that a grant for a Ja inkomsten. specific purpose does not undermine a local Den andra meningen i artikel 9 sjunde authority's freedom to exercise discretion punkten syftar till att säkerställa att ett bidrag within its own sphere of competence. för ett specifikt ändamål inte får undergräva
kommunens handlingsfrihet inom dess eget
kompetensområde.
Paragraph 8 Åttonde punkten
It is important for local authorities that Det är viktigt för kommuner att kunna ta they have access to loan finance for capital upp lån för att finansiera kapitalinvesteringinvestment. The possible sources of such fi- ar. Vilka möjliga källor som finns för sådan nance will, however, inevitably depend on finansiering beror emellertid oundvikligen av the structure of each country's capital mar- respektive lands kapitalmarknad; metoder kets: procedures and conditions for access to och villkor för tillgång till dessa finansie-
these sources may be laid down by legisla- ringskällor kan vara fastlagda i lagstiftningtion. en.
Article 10 Artikel 10
Paragraph I Första punkten
This paragraph covers Co-operation bet- Denna punkt behandlar samarbete mellan ween local authorities on a functional basis kommuner med avseende på funktioner, särwith a view in particular to seeking greater skilt i syfte att genom gemensamma projekt efficiency through joint projects or carrying söka öka effektiviteten eller för att gemenout tasks which are beyond the capacity of a samt utföra arbetsuppgifter som överstiger en single authority. Such co-operation may take enskild kommuns förmåga. Sådant samarbethe form of the creation of consortia or te kan ske genom att sammanslutningar melfederations of authorities, although a legal lan kommuner eller kommunalförbund skaframework for the creation of such bodies pas. Juridiska ramar för bildandet av sådana may be laid down by legislation. organ kan dock vara fastställda i lagstiftning-
en.
Paragraph 2 Andra punkten
Paragraph 2 is concerned with associations Andra punkten behandlar sammanslutwhose objectives are much more general than ningar, vars syften är betydligt mer generella the functional considerations of paragraph I än de på funktioner baserade övervägandena and which normally seek to represent all local i första punkten. Dessa förbund har normalt authorities of a particular kind or kinds on a till syfte att representera alla kommuner av regional or national basis. The right to belong viss typ eller vissa typer, på regional eller to associations of this type does not however nationell basis. Rätten att tillhöra förbund av imply central government recognition of any detta slag innebär emellertid inte att den cenindividual association as a valid interlocutor. trala regeringen är tvingad att erkänna varje
In a Council of Europe instrument of this individuellt förbund som godkänd förhandtype, it is normal that the right to belong to lingspart. associations at the national level be accompa- I ett europarådsinstrument av denna typ är nied by a parallel right to belong to interna- det normalt att rätten att tillhöra förbund på tional associations, a number of which are nationell nivå åtföljs av en motsvarande rätt active in the promotion of European unity att tillhöra internationella förbund, av vilka along lines which accord with the aims laid ett antal aktivt söker främja europeisk enigdown in the statute of the Council of Europe. het i enlighet med riktlinjer som överens-
However, Article 10.2 leaves to individual stämmer med målsättningarna i Europaråmember states the choice of means, legisla- dets stadgar. tive or otherwise, whereby the principle: is Artikel 10 andra punkten ger emellertid de given effect. individuella medlemsstaterna rätt att genom
lagstiftning eller på annat sätt välja medel
med vars hjälp denna princip kan förverkli-
gas.
Paragraph 3 Tredje punkten
Direct co-operation with individual local Direkt samarbete med enskilda kommuner authorities of other countries should also be i andra stater bör också vara tillåtet, även om permitted, although the manner of such co- metoden för sådant samarbete måste ta hänoperation must respect such legal rules as syn till de lagregler som kan finnas i respektimay exist in each country and take place ve stat. Samarbetet bör försiggå inom ramen within the framework of the powers of the för kommunernas befogenheter. authorities in question.
The provisions of the European Outline Bestämmelserna i den europeiska ram- Convention on Transfrontier Co-operation konventionen om samarbete över riksgränser between = Territorial Communities or mellan lokala och regionala samhällsorgan Authorities (21 May 1980, ETS No. 106) are (21 maj 1980, ETS nr 106) har särskild releparticularly relevant in this respect, although vans i detta avseende, även om en del former some forms of co-operation need not be re- av samarbete inte behöver vara begränsade stricted to frontier areas. till gränsområden.
Article 11 Artikel 11
By recourse to a judicial remedy is meant Med rätt att anlita ett judiciellt förfarande access by a local authority to: avses att kommunen skall ha rätt att föra sin
a. a properly constituted court of law, or talan inför:
b. an equivalent, independent, statutory a. en vederbörligen inrättad domstol, eller body having the power to rule and advise on b. ett likvärdigt, oberoende, författningsthe ruling respectively, as to whether any ac- enligt organ med befogenhet att kontrollera tion, omission, decision or other administra- och ge råd om huruvida en handling, en tive act is in accordance with the law. underlåtenhet att handla, ett beslut eller an-
An instance has been noted in one country nan administrativ åtgärd är laglig. where, although administrative decisions are Ett exempel har noterats i en stat där det är not subject to an ordinary appeal to a court, möjligt att tillgripa en typ av extraordinärt it is possible to have recourse to an extraordi- förfarande kallat resning trots att administranary remedy called an application for re-: tiva beslut inte på vanligt sätt kan överklagas opening of proceedings. This judicial re- till domstol. Detta rättsliga förfarande, som medy, which is available if the decision is är möjligt om beslutet grundas på en uppenbased on a manifestly incorrect application bart felaktig tillämpning av lagen, uppfyller of the law, is in accordance with the require- kraven i denna artikel. ments of this article.
Article 12 Artikel 12 |
The formulation of the principles of local De formuleringar av principerna för komself-government laid down in Part I of the munal självstyrelse som fastställts i konven- Charter had to try to reconcile the wide di- tionens del I har sökt harmonisera de många versity of legal systems and local government olika juridiska system och kommunala strukstructures existing in the member states of turer som finns i Europarådets medlemsstathe Council of Europe. Nevertheless, it is ter. Icke desto mindre erkänns att enskilda recognised that individual governments may regeringar fortfarande kan finna att konstitustill face constitutional or practical impedi- tionella eller praktiska hinder föreligger mot ments to subscribing to particular provisions att underteckna vissa bestämmelser i konof the Charter. ventionen.
This article accordingly adopts the "com- Genom att kräva att parterna i den europepulsory nucleus” system first established by iska konventionen om kommunal självstyrelthe European Social Charter, by providing se skall underteckna minst tjugo av de trettio that the Parties to the European Charter of punkterna i del I av konventionen, tillämpar Local Self-Government are required to sub- artikel 12 således den princip om den ”obliscribe to at least twenty of the thirty para- gatoriska kärnan” som först infördes i den graphs of Part I of the Charter, including at europeiska sociala stadgan. Dessa tjugo least ten from a nucleus of fourteen basic punkter skall inkludera minst tio av de principles. However, as the ultimate aim re- grundläggande principer, som i sin tur ingår i mains compliance with all the provisions of en kärna bestående av fjorton punkter. Efterthe Charter, the Parties are specifically en- som det slutliga målet att samtliga bestäm-
abled to add to their undertakings as and melser i konventionen skall uppfyllas emelwhen this becomes possible. lertid kvarstår, kan parterna utöka sina åta-
ganden om och när så blir möjligt.
Article 13 Artikel 13
In principle, the requirements set forth in I princip gäller kraven i del I av konventio- Part I of the Charter relate to all categories or nen alla kategorier eller nivåer av kommunalevels of local authority in each member la organ i var och en av medlemsstaterna. De state. They potentially apply also to regional kan också gälla regionala organ, där sådana authorities where these exist. However, the finns. Emellertid kan den speciella juridiska special legal form or constitutional status of form eller statsrättsliga ställning som gäller certain regions (in particular the member för vissa regioner (i synnerhet de federala states of federations) may preclude their be- medlemsstaterna) hindra att de krav som ing made subject to the same requirements as ställs på kommuner även ställs på dem. Desslocal authorities, Furthermore, in one or two utom finns det i några medlemsstater en kamember states there exists a category of local tegori av kommuner, vilka på grund av sin authorities which, because of their small size, ringa storlek endast har mindre betydelsehave only minor or consultative functions. fulla eller enbart rådgivande funktioner. För To take account of such exceptional cases, att ta hänsyn till sådana undantagsfall ger Article 13 permits the Parties to exclude cer- artikel 13 parterna möjlighet att undanta vistain categories of authorities from the scope sa kategorier av kommuner från konventioof the Charter. nens tillämpningsområde.
Article 14 Artikel 14
This article is intended fo facilitate the Denna artikel är avsedd att underlätta uppmonitoring of the application of the Charter följningen av hur de individuella parterna in the individual Parties by creating an obli- tillämpar konventionen genom att ålägga gation for the latter to supply relevant infor- dessa att till Europarådets generalsekreterare mation to the Secretary General of the Coun- översända relevant information. Särskilt som cil of Europe. Especially in the absence of a ett specifikt organ med ansvar att övervaka specific body responsible for supervising the konventionens uppfyllande saknas, är det implementation of the Charter, it is particu- speciellt viktigt att det hos generalsekreteralarly important that information should: be ren finns sådan information tillgänglig som available to the Secretary General concerning rör ändrad lagstiftning eller andra åtgärder any changes of legislation or other measures med betydande konsekvenser för den komwhich have a significant impact on local munala självstyrelsen såsom den definierats i autonomy as defined in the Charter. konventionen.
Articles 15 to 18 Artikel 15—18 :
The final clauses contained in Articles 15 De avslutande bestämmelserna 1 artiklarna to 18 are based on the model final clauses for 15 till 18 är baserade på den modell för avsluconventions and agreements concluded with- tande bestämmelser som gäller för inom Euin the Council of Europe. roparådet beslutade konventioner och över-
enskommelser.
Innehåll PrOopOSitiON sssosseserereereseeseeseer res FRK FR FRK RR Propositionens huvudsakliga innehåll »...s.s.sseceessss ess ers era Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989 .. I Inledning ..so.osesseseesserseerssesersrr reser rr rst Resa
3 Svenskt tillträde till konventionen —..s..sssssosssesrsers ee ra 4 Hemställafl ooosssssersserererrsrs rer rr ss rr rr RR RKA -—MNMMN=— 5 Beslut oosossseseesserssrer rr rr K FRK RK FRK Rss 2
Bilaga I Konventionens engelska text och en svensk översättning . 9 Bilaga 2 Den förklarande rapporten i engelsk text och en svensk
Översättning oosscsosssserseresersssra rss s rss 18
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989 35